Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 737/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2017-11-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Sejmik Województwa
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 8 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1460
law: Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych  w perspektywie finansowej 2014- 2020  - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Guziński (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Malinowska-Grakowicz, Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski, , Protokolant sekretarz sądowy Ewa Zawal, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 30 listopada 2017 r. sprawy ze skargi Gminy P. na czynność Zarządu Województwa D. z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie nieuwzględnienia protestu oddala skargę.


UZASADNIENIE

Gmina P. (dalej: gmin; strona; wnioskodawca; strona skarżąca), złożyła wniosek o dofinansowanie projektu nr [...], pn. "[...]", w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego dla Województwa D. na lata 2014-2020, Oś priorytetowa 6. Infrastruktura spójności społecznej, Działanie: 6.3 Rewitalizacja zdegradowanych obszarów, Poddziałania: 6.3.1 Rewitalizacja zdegradowanych obszarów – OSI, nr naboru [...].

Pismem z [...].08.2017 r. Dyrektora Wydziału Wdrażania EFRR w Urzędzie Marszałkowskim Województwa D. (UMWD) poinformowano wnioskodawcę - Gminę P. o negatywnej ocenie merytorycznej projektu nr [...] z powodu niespełnienia następujących - zawartych w zatwierdzonych przez Komitet Monitorujący RPOWD "Kryteriach wyboru operacji finansowanych w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa D. 2014-2020" - kryteriów merytorycznych ogólnych obligatoryjnych: "Sytuacja finansowa Wnioskodawcy", "Plan finansowy", "Zachowanie trwałości", "Prawidłowość zastosowania metodologii". Do informacji załączono karty oceny merytorycznej ekspertów.

Strona pismem z [...].09.2017 r. złożyła protest w odniesieniu do oceny kryteriów: "Sytuacja finansowa Wnioskodawcy, "Plan finansowy", "Zachowanie trwałości", "Prawidłowość zastosowania metodologii". W uzasadnieniu podniesiono następujące okoliczności.

Gmina P. prawidłowo wywiązuje się z realizacji Programu Postępowania Naprawczego, co zostało potwierdzone pozytywną opinią Składu Orzekającego Regionalnej Izby Obrachunkowej we W. w sprawie realizacji programu naprawczego, jak również pozytywną opinią w sprawie wykonania budżetu za 2016 r.

Ponadto Komisja Rewizyjna Rady Miejskiej w P. pozytywnie zaopiniowała wykonanie budżetu Gminy P. za I półrocze 2017 roku, co również niejako potwierdziła Regionalna Izba Obrachunkowa we W. wydając pozytywną opinię do stanowiska Komisji Rewizyjnej. W konsekwencji Rada Miejska udzieliła, po raz pierwszy od 6 lat, absolutorium Burmistrzowi P.

W pierwszych dniach września Gmina P. podpisała umowę na emisję obligacji komunalnych, co stanowi jeden z kluczowych elementów zawartych w programie naprawczym i w znaczny sposób przyczyni się do poprawy kondycji finansowej Gminy. Pozostałe założenia Programu postępowania naprawczego w przeważającej mierze zostały wykonane.

Gmina podniosła także, iż obawy ekspertów oceniających projekt dotyczące braku możliwości pokrywania przez stronę kosztów utrzymania powstałego obiektu są bezpodstawne. W obecnej chwili Gmina ponosi już koszty związane zarówno z bieżącym utrzymaniem istniejącej infrastruktury jak i jej ciągłymi naprawami i remontami, w celu umożliwienia funkcjonowania na obiekcie klubu sportowego. Dlatego utrzymanie tego obiektu nie będzie dla strony, ani nowym, ani nadmiernym obciążeniem finansowym, a zastosowane rozwiązania projektowe przyczyniają się do racjonalizacji kosztów utrzymania obiektu.

Podniosła, odnośnie wskazania ujemnej sumy bilansowej w projekcie, że wynikło to ze źle "zaciągniętej" formuły w pliku Ms Excel, natomiast nie wynika ona z trudnej sytuacji finansowej wnioskodawcy. Zwrócono się o możliwość poprawienia przedstawionego bilansu.

Rozstrzygnięciem protestu z [...].20. 2017 r., Zarząd Województwa D., pełniący funkcję Instytucji Zarządzającej Regionalnym Programem Operacyjnym dla Województwa D. na lata 2014-2020 (IZ; IZ RPO WD), na podstawie art. 125 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, z późn. zm.) oraz art. 9 ust. 1 pkt. 2 w związku z art. 9 ust. 2 pkt. 2 oraz art. 55 pkt. 1 i art. 58 ust. 1 pkt. 1 i ust. 2 pkt. 2 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2017 r. poz. 1460 z późn. zm.; dalej: ustawa; u.p.s.f; ustawa wdrożeniowa), po analizie protestu, nie uwzględnił protestu.

W uzasadnieniu w pierwszej części przedstawiono stan sprawy w zakresie dokonanej oceny wniosku, w odniesieniu do przedmiotowych kryteriów.

Kryterium "Sytuacja finansowa Wnioskodawcy":

W ramach tego kryterium będzie sprawdzane czy sytuacja finansowa wnioskodawca gwarantuje możliwość realizacji projektu (z uwzględnieniem innych zadań inwestycyjnych) - w zależności od typu wnioskodawcy i z uwzględnieniem odpowiednich zapisów ustawowych, np. ustawy o finansach publicznych. Opis znaczenia kryterium: Tak/Nie. Kryterium obligatoryjne (spełnienie jest niezbędne dla możliwości otrzymania dofinansowania). Niespełnienie kryterium oznacza odrzucenie wniosku.

Posiadanie promesy kredytowej, umowy kredytowej, promesy leasingowej na minimalną kwotę równą wartości dofinansowania, oznaczać będzie spełnienie kryterium. W pozostałych przypadkach dokonana zostanie ocena sytuacji finansowej. Weryfikacja na podstawie m.in. Studium wykonalności, Oświadczenia Wnioskodawcy do wniosku o dofinansowanie.

I Oceniający stwierdził, iż: "Wnioskodawca jest obecnie w trakcie realizacji programu naprawczego będącego następstwem nadmiernego zadłużenia gminy. Wprawdzie wydatki w ramach projektu przewidziano dopiero w roku 2019 to jednak osiągnięcie założeń programu naprawczego jest zdarzeniem przyszłym niepewnym, a ponadto nawet w przypadku jego realizacji nie jest oczywiste, że gmina będzie dysponowała środkami na kolejne inwestycje i ich utrzymanie. W związku z tym nie można uznać, że sytuacja finansowa Wnioskodawcy gwarantuje możliwość realizacji projektu. Kryterium nie jest spełnione."

Il Oceniający uznał, iż: "Sytuacja finansowa Wnioskodawcy nie gwarantuje możliwości realizacji projektu, bowiem:

- Wnioskodawca jest wciąż w trakcie restrukturyzacji nadmiernego zadłużenia w instytucjach parabankowych, które ma zakończyć się najwcześniej w 2018 r.,

- Wnioskodawca nie ma stabilnej sytuacji finansowej, jako że ma wysokie obciążenia z tytułu spłaty i kosztów długów w parabankach,

- Wnioskodawca ograniczał skalę i zakres organów i jednostek gminy, co podważa jego elastyczność i zdolność finansową do realizacji inwestycji."

Kryterium "Plan finansowy"

W ramach tego kryterium będzie sprawdzane, czy przedstawiony plan finansowy, w tym montaż finansowy projektu (źródła finansowania projektu) daje gwarancję realizacji inwestycji. Weryfikacji podlegać będzie poprawność montażu finansowego (np. czy możliwe jest przedstawione we wniosku o dofinansowanie połączenie różnych środków pomocowych, w tym UE i środków krajowych) w przypadku łączenia pomocy publicznej weryfikacji podlegać będzie, czy nie przekroczono dopuszczalnej intensywności pomocy. Opis znaczenia kryterium Tak/Nie. Kryterium obligatoryjne (spełnienie jest niezbędne dla możliwości otrzymania dofinansowania). Niespełnienie kryterium oznacza odrzucenie wniosku. Weryfikacja na podstawie m.in. wniosku o dofinansowanie, Studium wykonalności, załączników do wniosku o dofinansowanie dot. pomocy publicznej, wkładu niepieniężnego, VAT-u.

I Oceniający zauważył: "Wysokość dofinansowania ustalono na dopuszczalnym poziomie, jednak element montażu finansowego w postaci wkładu własnego nie został wystarczająco uwiarygodniony w kontekście braku pewności, co do wyniku planu naprawczego realizowanego przez Wnioskodawcę oraz sytuacji finansowej po ewentualnej realizacji tego planu. Kryterium oceniono negatywnie. Ponadto w arkuszu finansowym w zakładce "Obliczenia" w polu B113 jako źródło zabezpieczenia środków wskazano budżet Gminy D., co jest niespójne z wnioskiem i nie może być uznane za zasadne."

II Oceniający stwierdził: "Plan finansowy wydaje się poprawny, ale w żaden sposób nie został uwiarygodniony wkład własny Wnioskodawcy, którego plan naprawczy finansów publicznych ciągle jest w toku, nie przedstawiono spłaty długu parabankowego, ani też wiarygodnych źródeł refinansowania bankowego, z którego wkład własny mógłby pochodzić. Zatem ocena całości planu finansowego jest negatywna."

Kryterium "Zachowanie trwałości"

W ramach tego kryterium będzie sprawdzane, czy posiadane przez wnioskodawcę zasoby finansowe zapewniają utrzymanie projektu w okresie trwałości i przyjętym horyzoncie czasowym (nieujemny skumulowany cash-flow w każdym roku okresu odniesienia). Kryterium dotyczy projektów inwestycyjnych. Opis znaczenia kryterium: Tak/Nie/Nie dotyczy. Kryterium obligatoryjne (spełnienie jest niezbędne dla możliwości otrzymania dofinansowania). Niespełnianie kryterium oznacza odrzucenie wniosku. Weryfikacja na podstawie m.in. Studium wykonalności, a w szczególności jego załączników oraz oświadczeń wnioskodawcy do wniosku o dofinansowanie.

I Oceniający wskazał: "W związku z ryzykiem związanym z planem naprawczym i jego efektami nie można stwierdzić czy Wnioskodawca będzie projekt realizował jako zadanie własne, a samo zapewnienie o braku zdolności upadłościowej (str. 51) nie jest równoznaczne z możliwością zapewnienia finansowania dla dowolnej inwestycji. Stąd kryterium nie może być ocenione pozytywnie."

II Oceniający stwierdził: "Wnioskodawca z uwagi na sytuację finansową wynikającą z zadłużenia w parabankach nie posiada pełnej zdolności do zachowania trwałości inwestycji."

Kryterium "Prawidłowość zastosowania metodologii"

W ramach tego kryterium będzie sprawdzane, czy metodologia analizy finansowej i/lub ekonomicznej została zastosowana prawidłowo. W ramach tego kryterium przeanalizowana zostanie:

- poprawność założeń do prognoz finansowych i ekonomicznych;

- poprawność przyjęcia okresu odniesienia;

- poprawność wyliczenia poziomu dofinansowania, w tym luki finansowej (jeśli dotyczy);

- poprawność wyliczenia wskaźników efektywności finansowej i ekonomicznej (jeśli dotyczy).

Badanie zgodności założeń i metodologii z Wytycznymi MR i wymogami IZ RPO WD, w tym m.in. zastosowanie zasady "zanieczyszczający płaci" oraz zapisami instrukcji wypełniania wniosku o dofinansowanie (w zależności od zapisów regulaminu naboru).

Opis znaczenia kryterium: Tak/Nie/Nie dotyczy. Kryterium obligatoryjne (spełnienie jest niezbędne dla możliwości otrzymania dofinansowania). Niespełnianie kryterium oznacza odrzucenie wniosku.

I Oceniający stwierdził: "Poza generalnym zastrzeżeniem, co do niskiej wiarygodności przedstawionych prognoz w kontekście uzależnienia ich od wyników prowadzonej sanacji finansów Gminy, wskazać należy na błędy w zakresie prognozy finansowej projektu polegające na wskazaniu ujemnej wartości sumy bilansowej w projekcie bilansu dla projektu w zakładce "Obliczenia". Biorąc pod uwagę powyższe brak jest możliwości pozytywnej oceny w zakresie kryterium."

II Oceniający wskazał: "Negatywna ocena prawidłowości zastosowania metodologii z uwagi na:

- niewiarygodne i niemożliwe do zrealizowania prognozy finansowe opierające się na nierealnej sytuacji finansowej Wnioskodawcy, który wciąż jest w fazie głębokiej restrukturyzacji zadłużenia pozabankowego, przy ograniczeniu skali podstawowych usług publicznych dla mieszkańców gminy,

- ujemną sumę bilansową projektu."

W dalszej części uzasadnienia odniesiono się do protestu negującego powyższą ocenę.

Podniesiono, odnośnie sytuacji finansowej, że zgodnie z "Wytycznymi w zakresie zagadnień związanych z przygotowaniem projektów inwestycyjnych, w tym projektów generujących dochód i projektów hybrydowych na lata 2014-2020" z dnia 31 marca 2015 r., wydanymi przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju: "Przeprowadzenie analizy finansowej ma na celu w szczególności:

a) ocenę finansowej rentowności inwestycji i kapitału krajowego, poprzez ustalenie wartości wskaźników efektywności finansowej projektu,

b) weryfikację trwałości finansowej projektu i beneficjenta/operatora,

c) ustalenie właściwego (maksymalnego) dofinansowania z funduszy UE."

Ponadto w wytycznych tych zapisano: "Analiza sytuacji finansowej beneficjenta/operatora polega na sprawdzeniu trwałości finansowej nie tylko samego projektu, ale również beneficjenta/operatora z projektem. Jeżeli operator zbankrutuje, trwałość samej inwestycji może stracić znaczenie. Analiza przepływów pieniężnych powinna wykazać, że beneficjent/operator z projektem ma dodatnie roczne saldo skumulowanych przepływów pieniężnych na koniec każdego roku, we wszystkich latach objętych analizą."

Wskazano w tym kontekście w uzasadnieniu, że wnioskodawca we wniosku o dofinansowanie wskazał dwa źródła finansowania projektu:

- dotacja ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w ramach D. o Regionalnego Programu Operacyjnego w wysokości 85,00% kosztów kwalifikowanych;

- środki budżetu Gminy P. w wysokości 15% kosztów kwalifikowanych.

Do wniosku dołączył również Uchwałę Rady Miejskiej w P. nr [...] z dn. [...].01.2016 r. w sprawie programu postępowania naprawczego Gminy P. Z Uchwały wynika, iż wnioskodawca jest obecnie w trakcie realizacji programu naprawczego będącego następstwem nadmiernego zadłużenia gminy, które planowo ma się zakończyć w 2018 r.

W światle powyższego IZ RPO WD w uzasadnieniu wskazała, że z zapisów, zawartych w Regulaminie konkursu wynika, iż analiza finansowa służy uwiarygodnieniu, że przedmiotowy projekt ma szansę realizacji, a sytuacja finansowa wnioskodawcy gwarantuje osiągnięcie celów projektu i utrzymanie ich w okresie trwałości.

Podniesiono w tym zakresie, że wnioskodawca obecnie nie ma stabilnej sytuacji finansowej, gdyż posiada wysokie obciążenia z tytułu spłaty i kosztów długów w związku z zaciągniętymi w parabankach pożyczkami. Wnioskodawca nie przedstawił również prognoz finansowych dla Gminy przy założeniu realizacji projektu, co uniemożliwia dokonania obiektywnej oceny, czy przy założonym w Programie naprawczym procesie restrukturyzacji finansowej, będzie mógł zrealizować projekt, a więc pokryć wkład własny z budżetu.

Przedstawione w Uchwale nr [...] Rady Miejskiej w P. w sprawie postepowania naprawczego, projekcje finansowe dotyczą sytuacji finansowej wnioskodawcy do roku 2018. Z powodu nie uwzględnienie we wniosku o dofinansowanie projekcji finansowych wnioskodawcy związanych z projektem od momentu rozpoczęcia jego realizacji (od 2019 r.), czyli po zakończeniu programu naprawczego), nie można stwierdzić, czy sytuacja finansowa wnioskodawcy z projektem daje gwarancję realizacji inwestycji oraz zachowania trwałości, tym bardziej, iż spłata zadłużenia została rozłożona, co najmniej do roku 2032.

W dalszej części uzasadnienia - w związku z powyższymi wnioskami wskazano, że nie można również uznać, iż plan finansowy dla projektu został sporządzony w sposób prawidłowy. O ile sam montaż finansowy (połączenie środków pochodzących z dotacji unijnych oraz wkład własny) jest prawidłowy, nie zostało jednak uwiarygodnione zapewnienie wkładu własnego z uwagi na niepewność wyniku postępowania naprawczego oraz brak projekcji finansowych dla wnioskodawcy z projektem po zakończeniu postępowania naprawczego.

Podniesiono dalej, odnośnie kryterium zachowanie trwałości, że zgodnie z wskazanymi Wytycznymi MIR, analiza trwałości finansowej projektu powinna obejmować, co najmniej następujące działania: analizę zasobów finansowych projektu oraz analizę sytuacji finansowej beneficjenta/operatora z projektem. Analiza przepływów pieniężnych powinna wykazywać, że beneficjent/operator z projektem ma dodatnie roczne saldo skumulowanych przepływów pieniężnych na koniec każdego roku, we wszystkich latach objętych analizą.

W tym kontekście wskazano, że sformułowania wniosku: "Zgodnie z przyjętymi zasadami trwałość finansowa produktów projektu w okresie jego realizacji i 5 lat od momentu dokonania ostatniej płatności na rzecz Beneficjenta w jego ramach nie jest zagrożona, bowiem Gmina P. jest w okresie realizacji programu naprawczego finansów gminy do końca 2018, co oznacza, iż w okresie realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia, (tj. koniec roku 2018 do sierpnia 2019) jej sytuacja finansowa będzie stabilna i zagwarantuje utrzymanie trwałości finansowej niniejszego projektu. Z tego też względu Gmina zagwarantuje również środki finansowe do ich utrzymania, a na etapie realizacji inwestycji pokryje wydatki inwestycyjne w wysokości wkładu własnego do projektu", mają charakter deklaratoryjny i nie są poparte żadnym uzasadnieniem. Bowiem sam wynik postępowania naprawczego jest niepewny i niepoparty żadnymi prognozami finansowymi, które mogłyby uprawdopodobnić spełnienie obowiązku zachowania trwałości projektu przez wnioskodawcę.

Podniesiono w uzasadnieniu, że na podstawie powyższych wyjaśnień nie można również przyjąć, że przyjęta przez wnioskodawcę metodologia została zastosowana prawidłowo.

W uzasadnieniu IZ odniosła się w tym miejscu do argumentu o ewentualnej pomyłce przy wskazaniu ujemnej sumy bilansowej i braku zastrzeżeń oceniających co do poprawności sporządzonego bilansu, co wskazywałoby na prawidłowe jego sporządzenie. Wskazano w tym zakresie, że na etapie oceny formalnej dokonujący oceny nie analizują danych finansowych oraz metodologii wyliczeń. Na tym etapie jest sprawdzane, czy wniosek o dofinansowanie został właściwie wypełniony pod względem formalnym, a oceniający nie dokonują oceny prawidłowości wyliczeń w analizie finansowej, która jest dokonywana na etapie oceny merytorycznej. Wskazano, iż to na wnioskodawcy ciąży obowiązek dokładnego zapoznania się z dokumentacją konkursową i przygotowania wniosku o dofinansowanie zgodnie z Instrukcją wypełniania wniosku o dofinansowanie.

W zakończeniu uzasadnienia podniesiono, że dołączona do protestu Uchwała Regionalnej Izby Obrachunkowej we W. z [...].02.2017 r. oraz z [...].04.2017 r., nie ma wpływu na aspekt merytoryczny rozpatrywanego protestu. Ponadto wskazano, iż na etapie procedury odwoławczej nie można dołączyć nowych dokumentów, czy uzupełniać wniosku.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego strona rozstrzygnięciu protestu zarzuciła naruszenia następujących przepisów prawa postępowania mających wpływ na jego treść, a to:

- art. 37 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności i finansowych w perspektywie finansowej 2014 - 2020 w zw. z art. 7, 8, 77 k.p.a., poprzez dokonanie przez organ oceny wniosku na podstawie niejasnych kryteriów, jak również w sposób sprzeczny z zasadami logiki oraz doświadczenia życiowego, co skutkowało wadliwym nieuwzględnieniem złożonego protestu.

Wniosła o:

1. stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny,

2. przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Zarząd Województwa D.,

3. zasadzenie zwrotu kosztów postepowania.

W uzasadnieniu wskazano na zasady postepowania w przedmiocie wyboru projektów wynikające z art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. Podniesiono, że katalog zasad w nim określony nie ma charakteru zamkniętego. Zasady, które muszą być przestrzegane w trakcie postępowań w przedmiocie wyboru projektów, wynikają również bezpośrednio z przepisów prawa unijnego lub można je wyinterpretować z tych przepisów przy zastosowaniu reguł wykładni. Do takich zasad należy zaliczyć zasadę proporcjonalności, efektywności, należytego zarządzania finansami, uzasadnionych oczekiwań, pewności prawa czy równego traktowania. Mają one chronić wnioskodawców i beneficjentów pomocy z funduszy unijnych przed arbitralnymi decyzjami organów administracji publicznej.

W światle powyższego, zdaniem strony skarżącej, ocena wniosku jest dowolna oraz niepełna, wbrew zasadom logiki formalnej oraz doświadczenia życiowego, co skutkowało bezzasadnym nieuwzględnieniem złożonego protestu.

Wskazano, że przy ocenie sytuacji finansowej wnioskodawcy pominięto, że realizacja programu naprawczego nie może automatycznie przesądzać o uznaniu, że sytuacja finansowa nie pozwala na przekazanie projektu do kolejnego etapu oceny merytorycznej. Nie uwzględniono, że strona skarżąca prawidłowo wywiązuje się z realizacji programu naprawczego, co zostało potwierdzone Opinią Składu Orzekającego Regionalnej Izby Obrachunkowej we W. w sprawie realizacji programu naprawczego, oraz pozytywną opinię wykonania budżetu za 2016 rok.

Podniesiono, że skoro w dacie składania wniosku, dokumenty przedłożone przez stronę skarżącą świadczą o tym, że sytuacja ekonomiczna wnioskodawcy jest stabilna, nie można przyjmować stanowiska i sugerować, że w kolejnych latach istnieje ryzyko, że Gmina nie utrzyma planowanej inwestycji.

Wskazano, że na aktualnym etapie strona skarżąca ponosi koszty utrzymania obiektu. W tym zakresie realizacja przedmiotowego projektu nie będzie dla Gminy nowym obciążeniem finansowym. Natomiast planowane nowe rozwiązania projektowe przyczynią się do racjonalizacji i zmniejszenia kosztów utrzymania obiektu. Tylko w początkowym okresie doszłoby do zwiększenia kosztów utrzymania. W dalszej perspektywie nowe rozwiązania inwestycyjnie mają doprowadzić do ograniczenia kosztów utrzymania obiektu.

W zakresie zapisu ujemnej sumy bilansowej we wniosku, podtrzymano stanowisko, że skoro bilans przedłożony przez stronę skarżącą posiadał niewielkie błędy w związku z "źle zaciągniętą formułą w Ms Excel", należało wezwać stronę do poprawienia bilansu. Bez takiego wezwania, ocena projektów nie miała charakteru przejrzystego oraz równego. Podniesiono, że wbrew art. 37 ust. 2 ustawy, nie przedstawiono skarżącemu informacji o warunkach konkursu, w związku z powstałymi niejasnościami w zakresie sporządzonego bilansu.

W zakończeniu skargi wskazano na uchybienia IŻ w zakresie oznaczenia daty wniesienia protestu.

W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. 2016 r., poz. 718 ze zm., zwanej dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontroli sądów administracyjnych podlegają akty wymienione w art. 3 § 2. Według § 3, sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. Dz.U. 2017 r., poz. 1460; dalej: ustawa; u.p.s.f..), w przypadku nieuwzględnienia protestu, wnioskodawca może wnieść skargę do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a.

W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2016 r., poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy ustrojowej).

Do kryterium legalności nawiązał zresztą ustawodawca również w art. 61 ust. 8 pkt 1 u.p.s.f., skoro w przepisie tym nakazał sądom uwzględnienie skargi, w wypadku stwierdzenia, że ocena konkretnego projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, z jednoczesnym przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję zarządzającą (lub – pośredniczącą). A contrario, jeśli ocenę przeprowadzono zgodnie z prawem, skarga podlega oddaleniu, stosownie do art. 61 ust. 8 pkt 2 u.p.s.f.

W przepisach samej ustawy (u.p.s.f.) przewidziano kilka rozwiązań autonomicznych, regulujących wybrane zagadnienia procesowe, w tym także kierunki rozstrzygnięć, jakie może podjąć sąd, załatwiając skargę (art. 61 ust. 8 u.p.s.f.). Natomiast w zakresie nieuregulowanym w ustawie, w postępowaniu sądowoadministracyjnym odpowiednie zastosowanie znajdą przepisy p.p.s.a. (określone dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, z wyłączeniem jednak: art. 52-55, art. 61 § 3-6, art. 115-122, art. 146, art. 150 i art. 152 p.p.s.a. (art. 64 u.p.s.f.).

Dokonując kontroli w tak zakreślonych granicach, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że ocena wniosku przedstawionego przez stronę przeprowadzona została w sposób nienaruszający prawa, w związku z czym brak było podstaw do uwzględnienia skargi.

Istotna w sprawie jest ocena spełnienia obligatoryjnych kryteriów merytorycznych przy ocenie przedmiotowego projektu nr [...], pn. "[...]". Oceniający negatywnie ocenili spełnienie następujących kryteriów: kryterium nr 1 "Sytuacja finansowa Wnioskodawcy", kryterium nr 2 "Plan finansowy", kryterium nr 3 "Zachowanie trwałości", kryterium nr 4 "Prawidłowość zastosowania metodologii". Są to kryteria obligatoryjne, ich spełnienie jest niezębne do otrzymania dofinansowania.

Zgodnie z mającymi zastosowanie w sprawie "Kryteriami wyboru projektów" zatwierdzonych Uchwała nr [...] z dnia [...] września 2016 r., stanowiącymi załącznik nr 1 do Regulaminu konkursów nabór [...], kryteriami merytorycznymi ogólnymi przy ocenie przedmiotowego wniosku są: kryterium nr 1 "Sytuacja finansowa Wnioskodawcy", kryterium nr 2 "Plan finansowy", kryterium nr 3 "Zachowanie trwałości", kryterium nr 4 "Prawidłowość zastosowania metodologii".

Zgodnie z zapisami tego dokumentu, w ramach kryterium sytuacja finansowa wnioskodawcy jest sprawdzane, czy sytuacja finansowa wnioskodawca gwarantuje możliwość realizacji projektu (z uwzględnieniem innych zadań inwestycyjnych) - w zależności od typu Wnioskodawcy i z uwzględnieniem odpowiednich zapisów ustawowych, np. ustawy o finansach publicznych. Zapisano w tym dokumencie, że posiadanie promesy kredytowej, umowy kredytowej, promesy leasingowej na minimalną kwotę równą wartości dofinansowania, oznaczać będzie spełnienie kryterium. W pozostałych przypadkach dokonana zostanie ocena sytuacji finansowej.

W ramach kryterium plan finansowy jest sprawdzane, czy przedstawiony plan finansowy, w tym montaż finansowy projektu (źródła finansowania projektu) daje gwarancję realizacji inwestycji. Weryfikacji podlegać będzie poprawność montażu finansowego (np. czy możliwe jest przedstawione we wniosku o dofinansowanie połączenie różnych środków pomocowych, w tym UE i środków krajowych) w przypadku łączenia pomocy publicznej weryfikacji podlegać będzie, czy nie przekroczono dopuszczalnej intensywności pomocy.

Z kolei w ramach kryterium zachowanie trwałości jest sprawdzane, czy posiadane przez wnioskodawcę zasoby finansowe zapewniają utrzymanie projektu w okresie trwałości i przyjętym horyzoncie czasowym (nieujemny skumulowany cash-flow w każdym roku okresu odniesienia).

Natomiast w zakresie kryterium prawidłowość zastosowania metodologii jest sprawdzane, czy metodologia analizy finansowej i/lub ekonomicznej została zastosowana prawidłowo. W ramach tego kryterium przeanalizowana zostanie:

• poprawność założeń do prognoz finansowych i ekonomicznych;

• poprawność przyjęcia okresu odniesienia;

• poprawność wyliczenia poziomu dofinansowania, w tym luki finansowej

(jeśli dotyczy);

• poprawność wyliczenia wskaźników efektywności finansowej i ekonomicznej (jeśli dotyczy). Badanie zgodności założeń i metodologii z Wytycznymi MR i wymogami IZ RPO WD, w tym m.in. zastosowanie zasady "zanieczyszczający płaci" oraz zapisami instrukcji wypełniania wniosku o dofinansowanie (w zależności od zapisów regulaminu naboru).

Przedstawionych powyżej zapisy kryteriów wskazują, że oceny merytorycznej kryterium nr 2, 3 i 4 obejmują analizę sytuacji finansowo-ekonomicznej wnioskodawcy, co oznacza, że kryteria te są ze sobą i z kryterium nr 1 powiązane. W tej sytuacji podstawową kwestią jest więc ocena kryterium: Sytuacja finansowa Wnioskodawcy.

Wskazać należy w tym zakresie, co podnosi IZ, na postanowienia zawarte w Wytycznych Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 31 marca 2015 r w zakresie zagadnień związanych z przygotowaniem projektów inwestycyjnych, w tym projektów generujących dochód i projektów hybrydowych na lata 2014-2020.

Zgodnie z tym dokumentem, przeprowadzenie analizy finansowej projektu ma na celu w szczególności:

a) ocenę finansowej rentowności inwestycji i kapitału krajowego, poprzez ustalenie wartości wskaźników efektywności finansowej projektu,

b) weryfikację trwałości finansowej projektu i beneficjenta/operatora,

c) ustalenie właściwego (maksymalnego) dofinansowania z funduszy UE.

Ponadto analiza sytuacji finansowej beneficjenta polega na sprawdzeniu trwałości finansowej nie tylko samego projektu, ale również beneficjenta z projektem. Jeżeli on zbankrutuje, trwałość samej inwestycji może stracić znaczenie. Analiza przepływów pieniężnych powinna wykazać, że beneficjent z projektem ma dodatnie roczne saldo skumulowanych przepływów pieniężnych na koniec każdego roku, we wszystkich latach objętych analizą.

W światle powyższego, na tle wskazanych wcześniej zapisów Regulaminu konkursu odnośnie badania sytuacji finansowej wnioskodawcy, uznać należy, (jak to uczynili oceniający), że analiza sytuacji finansowej służy uwiarygodnieniu, iż przedmiotowy projekt ma szansę realizacji oraz, że sytuacja finansowa wnioskodawcy gwarantuje osiągnięcie celów projektu i utrzymanie ich w okresie trwałości.

W rozpatrywanej sprawie strona skarżąca nie przedłożyła promesy kredytowej banku lub instytucji leasingowej, umowy kredytowej. W tym stanie, oceny spełnienia kryterium nr 1 należało dokonać w oparciu o analizę sytuacji finansowej wnioskodawcy, na podstawie przedłożonych przez niego dokumentów.

Jak wynika z akt spraw, we wniosku o dofinansowanie strona skarżąca wskazał jako źródła finansowania projektu – obok dotacji z funduszu UE - środki budżetu Gminy w wysokości 15% kosztów kwalifikowanych. W tej sytuacji z analizy sytuacji finansowej wnioskodawcy, na podstawie przedłożonych dokumentów, winno wynikać, że projekt jak i wykonawca (jego sytuacja finansowa) dają gwarantują jego realizację, gwarancję zachowania trwałości finansowej w czasie realizacji projektu (inwestycji) oraz w przyjętym okresie zachowania trwałości już po jego realizacji.

Z akt wynika, że wnioskodawca jest obecnie w trakcie realizacji programu naprawczego będącego następstwem nadmiernego zadłużenia Gminy, który planowo ma się zakończyć w 2018 r. (Uchwała Rady Miejskiej w P. z nr [...] z [...].01.2016 r. w sprawie programu postępowania naprawczego Gminy P.

Wprawdzie realizacja planowanej we wniosku inwestycji zostanie rozpoczęta w 2019 r., czyli już po zakończeniu programu naprawczego. Niemniej realizacja planu naprawczego wiąże się z ograniczeniem realizacji różnych niezbędnych zadań gminy, ograniczeniem skali podstawowych usług publicznych dla mieszkańców gminy, wobec konieczności ponoszenia wydatków w związanych z realizacją programu naprawczego, który wciąż jest w fazie restrukturyzacji zadłużenia.

Wskazuje to niewątpliwie, że wnioskodawca obecnie nie ma stabilnej sytuacji finansowej, gdyż posiada wysokie obciążenia z tytułu spłaty i kosztów długów w związku z realizacja planu naprawczego. W tym stanie, w sytuacji gdy wnioskodawca nie przedstawił również prognoz finansowych dla Gminy przy założeniu realizacji projektu, nie jest możliwe niewątpliwie jednoznaczne uznanie, czy przy założonym w Programie naprawczym procesie restrukturyzacji finansowej, wnioskodawca będzie mógł zrealizować projekt, a więc pokryć wkład własny z budżetu.

Przedstawione we wniosku o dofinansowanie i ujęte w Uchwale nr [...] Rady Miejskiej w P. z dn. [...].01.2017 r. w sprawie programu postępowania naprawczego Gminy P., projekcje finansowe dotyczą sytuacji finansowej wnioskodawcy do roku 2018. Nie przedstawiono projekcji finansowych wnioskodawcy z projektem od momentu rozpoczęcia projektu od 2019 r. Jak trafnie wskazała IZ powoduje to, iż nie ma możliwości stwierdzenia czy sytuacja finansowa wnioskodawcy z projektem daje gwarancję realizacji inwestycji oraz zachowania trwałości, tym bardziej, iż spłata zadłużenia została rozłożona, co najmniej do roku 2032.

W tym kontekście nie można uznać, jak chce strona skarżąca, że powyższe okoliczności nie maja znaczenia, są niwelowane przez prawidłowe wywiązywanie się przez Gminę z realizacji programu naprawczego. Co zostało potwierdzone Opinią Składu Orzekającego Regionalnej Izby Obrachunkowej we W. w sprawie realizacji programu naprawczego oraz pozytywną ocenę w zakresie wykonania budżetu za 2016 rok.

Osiągnięcie założeń programu naprawczego jest niewątpliwie zdarzeniem przyszłym i niepewnym. Jego prawidłowa realizacja winna oznacza, że gmina wyjdzie z zadłużenia. Niemniej sama realizacja tego programu nie gwarantuje, że gmina będzie dysponowała środkami na realizację projektu. Dokumenty przedłożone przez stronę skarżącą (opinią Składu Orzekającego Regionalnej Izby Obrachunkowej we W. w sprawie realizacji programu naprawczego, ocenę w zakresie wykonania budżetu za 2016 rok.) wskazują, że aktualnie sytuacja finansowo - ekonomiczna wnioskodawcy jest stabilna. Nie przesądzają jednak, że w kolejnych latach gmina podoła finasowaniu zamierzenia i utrzyma planowaną inwestycji. Nie wskazują, że posiadane przez wnioskodawcę zasoby finansowe zapewniają utrzymanie projektu w okresie trwałości i przyjętym horyzoncie czasowym (w każdym roku okresu odniesienia).

Nie trafne są wiec w tym zakresie zarzuty skargi pominięcia okoliczności, że Gmina wywiązuje się z programu naprawczego, a przeto naruszenia zasad postępowania przy ocenie projektów w ramach przedmiotowego konkursu. Jak bowiem już wskazano, idzie o ocenę w oparciu o przedłożone wraz z wnioskiem dokumenty, czy sytuacja finansowa wnioskodawcy gwarantuje realizacje celów projektów.

Z informacji o negatywnej ocenie merytorycznej projektu, jak i z rozstrzygnięciu protestu wynika, że skarżąca nie spełniła również innych kryteriów merytorycznych: plan finansowy, zachowanie trwałości, prawidłowość zastosowania metodologii. Jak już wskazano kryteria te są powiązane z kryterium: sytuacja finansowa wnioskodawcy.

W tej sytuacji, odnośnie kryterium: Plan finansowy, podnieść należy, że skoro nie zostało uwiarygodnione zapewnienie wkładu własnego z uwagi na niepewność wyniku postępowania naprawczego oraz brak projekcji finansowych dla wnioskodawcy z projektem po zakończeniu postępowania naprawczego, nie można uznać ceny negatywnej za nietrafną, naruszającą zasady procedowania w zakresie wyboru wniosków do dofinasowania. Zwłaszcza gdy strona skarżąca podnosi jedynie, że jej sytuacja finansowa będzie naprawiona w konsekwencji programu naprawczego.

Podobnie, z uwagi na aktualną sytuację finansową Gminy związaną z realizacją i nie dającymi się jednoznacznie przewidzieć efektami planu naprawczego, nie można uznać nietrafności oceny w zakresie kryterium: Zachowanie trwałości. Wskazana przez stronę skarżącą okoliczność, że w okresie realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia, gmina będzie po realizacji programu naprawczego, nie poparta żadnymi dokumentami finansowymi odnośnie prognoz finansowym na ten czas, nie może podważyć wniosku oceniający – braku zapewnienie trwałości projektu..

Odnośnie kryterium: Prawidłowość zastosowanej metodologii. Wskazać należy w tym zakresie, jak to uczynili oceniający, że w sytuacji oparcia prognoz finansowych dotyczących sytuacji wnioskodawcy i projektu na niedających się przewidzieć, niepewnych wynika programu naprawy finansów Gminy, oraz wskazania na ujemną wartość sumy bilansowej w projekcie bilansu dla projektu, nie można również przyjąć, że przyjęta przez wnioskodawcę metodologia została zastosowana prawidłowo, Tym samym, podważyć ocenę projektu dokonaną w tym zakresie. Wskazać należy, że z uwagi na trudną sytuację finansowa Gmina niewątpliwie ograniczyła zakres realizowanych zadań, usług publicznych.

Jak trafnie IZ wskazała – odnośnie podnoszonego błędu w zakresie ujęcia sumy bilansowej projektu i możliwości jego poprawy, w sytuacji braku zastrzeżeń oceniających co do poprawności sporządzenia bilansu na etapie przesłanych uwag do projektu - na etapie oceny formalnej projektu oceniający nie analizują danych finansowych oraz metodologii wyliczeń. Na tym etapie jest sprawdzane, czy wniosek o dofinansowanie został właściwie wypełniony pod względem formalnym, a oceniający nie dokonują oceny prawidłowości wyliczeń w analizie finansowej, która jest dokonywana na etapie oceny merytorycznej.

Zgodnie z Regulaminem konkursu, w odniesieniu do przedmiotowego projektu, na każdym etapie oceny (zarówno oceny formalnej, jak i merytorycznej) wnioskodawca ma możliwość poprawienia oczywistej omyłki lub uzupełnienia braku formalnego, o ile zostaną one stwierdzone, w trybie art. 43 ustawy wdrożeniowej. W takim przypadku wnioskodawca wzywany jest do jednokrotnego uzupełnienia danego braku formalnego we wniosku o dofinansowanie projektu lub poprawienia w nim danej oczywistej omyłki w wyznaczonym terminie nie krótszym niż 7 dni, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia i w konsekwencji niedopuszczenia projektu do dalszej oceny. Uzupełnienie wniosku o dofinansowanie projektu lub poprawienie w nim oczywistej omyłki nie może prowadzić do jego istotnej modyfikacji.

Podkreślić należy, że stosownie do Regulaminu konkursu, obowiązujący w przedmiotowej sprawie, przez "istotną modyfikację" należy w szczególności rozumieć modyfikację dotyczącą elementów treściowych wniosku, której skutkiem jest zmiana podmiotowa wnioskodawcy lub przedmiotowa projektu bądź jego wskaźników lub celów mających wpływ na kryteria wyboru projektów.

Istotne modyfikacje rozumiane są między innymi jako zmiany:

-podmiotowe - np. zmiana wnioskodawcy, podmiotu/podmiotów realizujących, partnerów (przy czym dopuszcza się wyłącznie zmiany wynikające wprost z przepisów prawa),konsorcjantów,

-przedmiotowe - np. zakres rzeczowy, skrócony opis projektu, kategorie kosztów, zmiany wartości projektu niewynikające z oczywistych pomyłek i błędów rachunkowych,

-celów projektu,

-wskaźników monitoringowych, w tym ich wartości docelowych niewynikających z omyłki.

Oczywista omyłka powinna być możliwa do poprawienia bez odwoływania się do innych dokumentów, a jej poprawa nie może prowadzić do istotnej modyfikacji wniosku o dofinansowanie projektu.

Ostateczna ocena czy uzupełnienie wniosku o dofinansowanie lub poprawienie w nim oczywistej omyłki doprowadziło do istotnej modyfikacji wniosku o dofinansowanie, o której mowa w art. 43 ust. 2 ustawy wdrożeniowej, jest dokonywana przez instytucję oceniającą.

Powyższe wskazuje, że w ramach formalnej oceny wniosku – odnośnie spełnienia poszczególnych kryteriów merytorycznych - jest on weryfikowane pod kątem sprawdzenia kompletności przekazanych przez wnioskodawcę dokumentów, wiarygodności złożonych podpisów, błędów w wypełnionych wnioskach, bez analizy ich zawartości merytorycznej.

Odnosząc się do zarzutu skargi, podkreślić należy, że uznanie przez oceniających prawidłowości przedłożonych dokumentów – przedstawionej przez wnioskodawcę na etapie oceny formalnej wniosku wskazuje jedynie, że dokumenty te spełniają wymogi formalne, co nie oznacza, że potwierdzają wiarygodność finansową wnioskodawcy. Dopiero w trakcie analizy zawartości merytorycznej dokumentu, właściwej dla etapu oceny merytorycznej, dokonywana jest ocena tej wiarygodności.

Tym samym nie można uznać, że doszło do naruszenia zasad oceny wniosku wskazanych w skardze, w sytuacji negatywnej oceny wniosku o dofinansowanie realizacji przedmiotowego projektu na etapie oceny merytorycznej, w związku z zakwestionowaniem przez oceniających sytuacji finansowej wnioskodawcy, pomimo, iż dokumenty, które strona w tym celu przedstawiła, został uznany za wiarygodny na etapie oceny formalnej wniosku.

Tym samym uzupełnianie/poprawienie w sprawie wniosku o dofinansowanie na etapie jego merytorycznej oceny byłoby sprzeczne z zasadami oceny zdefiniowanymi w art. 37 ustawy, a konkretnie z zasadą przejrzystości, bezstronności wyboru projektów, godziłoby to w zasadę równego traktowania wnioskodawców. Nie zasadne są zatem, podniesione w tym zakresie zarzuty, naruszenia przepisów ustawowych i regulaminowych w zakresie zasad wyboru projektów w ramach przedmiotowego naboru.

Niewątpliwie strona skarżąca przed przystąpieniem do konkursu, w oparciu o zapisy regulaminu i inne udostępnione dokumenty zawierające kwestia szczegółowe danego projektu winna mieć wiedzę, że spełnienia przedmiotowych kryteriów będzie dokonywane w oparciu o zapisy wniosku i przez przedstawione przez nią dokumenty finansowo-ekonomiczne.

Jak wynika z akt sprawy, Instytucja Zarządzająca odniosła się do zarzutów zawartych w proteście. Nie można przeto uznać, iż ocena została dokonana z wymogami ustawy. Nie znajduje więc uzasadnienia zarzut naruszenie art. 37 ust.1 i 2 ustawy.

Wskazać należy, odnośnie zarzutu skargi naruszenia przepisów art. 7 art.8 i art. 77 k.p.a., że zgodnie z art. 50 ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020, do postępowania w zakresie ubiegania się o dofinansowanie oraz udzielania dofinansowania nie stosuje się k.p.a., z wyjątkiem przepisów dotyczących wyłączenia pracowników organu, doręczeń i sposobu obliczania terminów.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 2 u.p.s.f., orzeczono jak w sentencji wyroku.