Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 690/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2009-01-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 93 i nast.
journal: Dz.U. 2000 nr 46 poz 543
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Głowacki Sędziowie WSA Aldona Gąsecka-Duda / spr. / Kazimierz Bandarzewski Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2009 r. sprawy ze skargi A. C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2008 r., nr [...] w przedmiocie zaopiniowania projektu podziału nieruchomości; skargę oddala.


UZASADNIENIE

Postanowieniem Prezydenta Miasta z dnia [...].02.2008r. znak [...], na podstawie art. 93 ust. 4 i 5, art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 21.08. 1997r. o gospodarce nieruchomościami ( tekst jednolity Dz. U. 2004r. Nr 261 poz. 2603 ze zmianami ) oraz art. 106, art. k.p.a., w związku z wszczęciem z urzędu 18.06.2002r. postępowania w sprawie podziału nieruchomości - zaopiniowano pozytywnie projekt podziału nieruchomości objętej KW [...], składającej się z działki nr 1 o pow. 0.0747 ha, położonej w obrębie [...] j. ewid. [...], jako zgodny z warunkami określonymi w decyzji Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...].02.2002r. znak [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla zamierzenia inwestycyjnego pod nazwą: "Przebudowa jednojezdniowego odcinka drogi krajowej nr 4 [...] na drogę dwujezdniową na odcinku [...] w ramach programu ISPA ", według załącznika graficznego stanowiącego integralną część niniejszego postanowienia.

W uzasadnieniu postanowienia podano, że zgodnie z art. 93 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zastosowanie znajduje art. 94 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w myśl którego, jeżeli nieruchomość podlegająca podziałowi położona jest na obszarze nieobjętym obowiązkiem sporządzenia planu miejscowego, wójt burmistrz albo prezydent miasta opiniuje zgodność podziału z przepisami odrębnymi. Jeżeli natomiast na terenie, na którym leży nieruchomość podlegająca podziałowi, przed złożeniem wniosku o podział wydana została decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu i decyzja ta obowiązywała w dniu złożenia wniosku o podział, opinia dotyczy zgodności projektowanego podziału z warunkami decyzji WZiZT. Zgodnie z art. 93 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami, opinia wyrażana jest w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie.

Wskazano dalej, że niniejszy wniosek o podział dotyczy nieruchomości położonej w obszarze nieobjętym obowiązkiem sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jednocześnie ustalono, że na terenie objętym wnioskiem o dokonanie podziału wydana została decyzji Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] lutego 2002 roku, znak [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla zamierzenia inwestycyjnego pod nazwą: "Przebudowa jednojezdniowego odcinka drogi krajowej nr 4 [...] na drogę dwujezdniową na odcinku [...] w ramach programu ISPA ". Decyzja, o której mowa powyżej jest ostateczna i ważna do dnia 31.12.2010r., a więc obowiązywała w dniu złożenia wniosku o podział nieruchomości.

Na powyższe postanowienie zażalenie w terminie wniosła A. C., domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Skarżąca zarzucała naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. poprzez uchybienie wymogowi przeprowadzenia wszechstronnego postępowania dowodowego, a także art. 10 k.p.a. poprzez brak zapoznania strony z zebranym materiałem dowodowym przed wydaniem postanowienia.

Skarżąca wskazywała, że art. 94 ustawy z dnia 21.08.1997r. o gospodarce nieruchomościami w ust. 2 i 3 zawiera dwie przesłanki, których wystąpienie powoduje obowiązek zawieszenia postępowania z mocy samej ustawy. Z treści uzasadnienia, ani z rubrum kwestionowanego postanowienia nie wynika, aby organ w ogóle zbadał, czy nie zachodzą przesłanki określone w art. 94 ust.2 ustawy, które de facto powodowałyby obowiązek zawieszenia przedmiotowego postępowania na 12 miesięcy. Wspomniany przepis explicte stanowi, że jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 - tj. w przypadku braku planu miejscowego, gmina ogłosiła o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego przed złożeniem wniosku o podział nieruchomości, postępowanie w sprawie podziału zawiesza się do czasu uchwalenia tego planu, jednak nie dłużej niż na okres 12 miesięcy. Wyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego polega na takim ustosunkowaniu się do każdego ze zgromadzonych w sprawie dowodów z uwzględnieniem wzajemnych powiązań między nimi, aby uzyskać jednoznaczność ustaleń faktycznych i prawnych, (tak Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 grudnia 2005 r., III SA/Wa 2668/2005, LexPolonica nr 1253715). W przedmiotowym postępowaniu Prezydent Miasta nie zrealizował naczelnej zasady dochodzenia prawdy obiektywnej, gdyż nie podjął wszelkich kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego.

Postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 21.05.2008r. znak [...], po rozpatrzeniu powyższego zażalenia, na podstawie art. 94 ust. 1, art. 93 ust 4 i 5 ustawy z dnia 21.08.1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. - Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. - utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji.

Nawiązując do treści kwestionowanego postanowienia i zarzutów zażalenia wyjaśniono, że zgodnie z art. 94 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w przypadku braku planu miejscowego - jeżeli nieruchomość jest położona na obszarze nieobjętym obowiązkiem sporządzenia tego planu - podziału można dokonać, jeżeli : nie jest on sprzeczny z przepisami odrębnymi, albo jest zgodny z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Według zapisu zawartego w art. 93 ust. 4 tej ustawy, w przypadku podziału nieruchomości położonej na obszarze, dla którego brak jest planu miejscowego, opinia (wyrażana w formie postanowienia) dotyczy spełnienia cytowanych wyżej warunków. Jak ustalono, wskazana do podziału działka leży na obszarze gdzie brak jest planu miejscowego, co do którego brak obowiązku sporządzenia takiego planu. Jednocześnie stwierdzono, że wnioskowany do podziału teren jest objęty wydaną w dniu [...].02.2002r. przez Burmistrza Miasta i Gminy decyzją znak [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla zamierzenia inwestycyjnego pod nazwą: "Przebudowa jednojezdniowego odcinka drogi krajowej nr 4 [...] na drogę dwujezdniową na odcinku [...] w ramach programu ISPA". Decyzja ta stała się ostateczna w administracyjnym toku postępowania i jest ważna do 31 grudnia 2010r. W oparciu o załączoną do akt kserokopię powołanej wyżej decyzji wraz z jej częścią graficzną stwierdzono dalej, że w przedmiotowej sprawie przedłożony do zaopiniowania projekt podziału jest zgodny z warunkami określonymi w powyższej decyzji. Przebieg granicy pomiędzy nowopowstałymi na projekcie działkami stanowi bowiem odzwierciedlenie linii rozgraniczającej teren inwestycji, tj. przebudowy jednojezdniowego odcinka drogi krajowej nr 4 [...]. Można zatem uznać, że wydane postanowienie opiniujące podział nie budzi zastrzeżeń. Postępowanie w sprawie wyrażenia opinii o zgodności podziału z ustaleniami planu miejscowego, a w tym wypadku z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu ma wyłącznie odpowiedzieć na pytanie, czy proponowany projekt podziału służy realizacji celu (bądź przeznaczenia w planie) określonego w decyzji. Na tym wstępnym etapie postępowania podziałowego nie bierze się więc pod uwagę innych okoliczności wykraczających poza zakres opiniowania, w tym między innymi możliwości zawieszenia postępowania. Postanowienie wyrażające opinie o zgodności proponowanego podziału z warunkami decyzji WZiZT wydaje się - na wniosek organu prowadzącego postępowanie w sprawie zatwierdzenia podziału nieruchomości - w toku postępowania administracyjnego w sprawie o podział nieruchomości. Oznacza to, że postanowienie, podejmowane w trybie art. 93 ust. 4 powyższej ustawy jest częścią (etapem) tego postępowania (por. wyrok NSA z dnia 7 stycznia 2002 roku, sygn. l SA 1400/00, publ. LEX nr 81990). Nie może więc być mowy o zawieszeniu części postępowania w sprawie podziału, która jest obecnie przedmiotem oceny organu odwoławczego. Zauważyć bowiem trzeba, że - w myśl postanowień art. 94 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami (w wersji obecnie obowiązującej) - zawiesza się (w określonej w tym przepisie sytuacji) postępowanie w sprawie podziału do czasu uchwalenia planu miejscowego, jednak nie dłużej niż na okres 6 miesięcy, licząc od dnia złożenia wniosku o podział. W sprawie niniejszej, gdzie o wydanie decyzji zatwierdzającej podział zwróciła się Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad pismem z dnia [...].06.2002r., okres ewentualnego zawieszenia postępowania dawno więc minął.

Odnosząc się następnie do zawartego w zażaleniu zarzutu naruszenia art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 10 k.p.a. poprzez brak zapoznania strony z zebranym materiałem dowodowym przed wydaniem postanowienia wyjaśniono, że w postępowaniu opiniodawczym art. 10 k.p.a. nie ma zastosowania. Będzie on miał natomiast zastosowanie przy wydawaniu decyzji zatwierdzającej przedmiotowy podział. Zaznaczono nadto, że w sprawie zebrany został wymagany materiał dowodowy, z którym strona miała możliwość zapoznania się w toku prowadzonego postępowania, w tym również i przed wydaniem zaskarżonego postanowienia. Wskazać bowiem należy, że prowadzący sprawę przedmiotowego podziału organ, występując (pismem z dnia 21 stycznia 2008 roku) do Wydziału Architektury i Urbanistyki UM o wydanie opinii do wstępnego projektu podziału o zgodności z wydaną przez Burmistrza Miasta i Gminy decyzją WZiZT przesłał to samo pismo do wiadomości B. B., pełnomocnikowi p. A. M. (dowód doręczenia w dniu 23.01.2008r. w aktach sprawy).

Wnosząc w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 21.05.2008r. znak [...] A. C. domagała się uchylenia tego orzeczenia oraz poprzedzającego jego wydanie postanowienia organu pierwszej instancji.

Uzasadniając powyższe skarżąca wskazała, że w analogicznej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 20 marca 2006 roku stanął na stanowisku, że nie ma podstaw do weryfikowania zgodności projektowanego podziału nieruchomości z decyzją ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, wydaną w oparciu o przepisy ustawy z dnia 7.07. 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym, nawet jeśli decyzja ta pozostawała w obrocie prawnym. Tymczasem organ pierwszej instancji jako jedną z przesłanek weryfikacji dopuszczalności pozytywnego zaopiniowania podziału uznał ostateczność i ważność takiej decyzji, co w opinii Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego narusza art. 93 ust. 1 i art. 94 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie podtrzymując uprzednio prezentowane stanowisko. Wskazywała dodatkowo, że do uznania ważności i ostateczności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu za przesłankę pozytywnego zaopiniowania podziału organ pierwszej instancji był zobligowany wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 12.06.2007r. sygn. akt II SA/Kr 1528/05, natomiast wyrok wskazany przez skarżącą wiąże w innej, konkretnej sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 - 2 ustawy z dnia 25.07.2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. - oznaczana dalej jako p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami, wnioskami oraz powołana podstawą prawną skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. W sytuacji, gdy przedmiotem postępowania sądowadministracyjnego jest zaskarżalne w myśl art. 3 § 2 pkt 2, przewidziane w art. 123 § 1-2 k.p.a. postanowienie organu administracji publicznej, nie rozstrzygające o istocie sprawy, lecz dotyczące poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania administracyjnego, kontrola ta ogranicza się li tylko do badania prawidłowości zaskarżonego orzeczenia oraz poprzedzającego jego wydanie postanowienia tego samego organu lub organu pierwszej instancji w kwestii incydentalnej i nie może dotyczyć niezwiązanych z nim bezpośrednio zagadnień materialnoprawnych.

Na wstępie należy zauważyć, że przedstawione wraz z odpowiedzią na skargę akta administracyjne nie są kompletne. Wezwanie o ich uzupełnienie pozostało bez odpowiedzi, przy czym skarżąca nie składała żadnych wniosków związanych powyższymi brakami. Uwzględniając treść zarzutów skargi, specyfikę zaskarżonych aktów administracyjnych jako dotyczących kwestii incydentalnych, a także okoliczność, że w brakującej części przebieg postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie jest znany pośrednio na podstawie niekwestionowanych uprzednio ustaleń zawartych w prawomocnych wyrokach z dnia 24.03.2004r. sygn. akt II SA/Kr 495/03 oraz z dnia 12.06.2007r. sygn. akt II SA/Kr 1528/04 - tak zgromadzony materiał uznano za dostateczny do dokonania kontroli zaskarżonego obecnie postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 21 maja 2008 roku znak [...] i poprzedzającego jego wydanie postanowienia Prezydenta Miasta z dnia [...] lutego 2008 roku, znak [...].

Mając na uwadze treść kontrolowanych postanowień, okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału oraz przebiegu postępowania, jak również treść wydanych w sprawie niniejszej uprzednio wyroków, których ocena prawna zachowała aktualność skargę należy uznać za bezzasadną.

Z uzasadnień powyższych wyroków wynika, że postępowanie w sprawie podziału przedmiotowej nieruchomości toczy się z urzędu od 2002r, ma służyć realizacji celu publicznego z funduszu Unii Europejskiej ( ISPA ), zaś jego przebieg był następujący.

Decyzją Prezydenta Miasta z dnia [...].08.2002r. znak [...], na podstawie art. 93, 96 i 97 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 21.08.1997r. o gospodarce nieruchomościami ( tekst jednolity z 2000r. Dz. U. Nr 46 poz. 543 z późn. zm. ), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17.02.1998r. w sprawie trybu dokonywania podziałów nieruchomości oraz sposobu sporządzania i rodzajów dokumentów wymaganych w tym postępowaniu (Dz. U. Nr 25, poz. 130), a także art. 104 k.p.a. - zatwierdzono z urzędu projekt podziału nieruchomości położonej w obr. [...] jedn. ewid. [...], obj. Kw [...], składającej się z działki Nr 1 o pow. 0,0747 ha na działki nr 2 o pow. 0,0544 ha i nr 3 o pow. 0,0203 ha, sporządzony w dniu [...].03.2002r. przez geodetę uprawnionego J. K., posiadającego uprawnienia Nr [...], działającego w usługach geodezyjnych [...], Nr ks.rob. [...], przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...].03.2002r. Nr [...].

Postanowieniem Prezydenta Miasta z dnia [...].09.2002r. znak [...], na podstawie art. 108 §1 i 2, art. 123 - 126 k.p.a. nadano powyższej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.

Po rozpatrzeniu odwołania A. C., decyzja Prezydenta Miasta z dnia [...].08.2002r. znak [...] została utrzymana w mocy jako prawidłowa, decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...].12.2002r. znak Kol. Odw. [...] na podstawie art. 96 i 97 ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity z 2000 r. Dz. U. Nr 46 poz. 543 z późn. zm. ), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17.02.1998r. w sprawie trybu dokonywania podziałów nieruchomości oraz sposobu sporządzania i rodzajów dokumentów wymaganych w tym postępowaniu (Dz. U. Nr 25, poz. 130) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Ponadto, postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...].12.2002r. znak Kol. Odw. [...], po rozpatrzeniu zażalenia A. C., na podstawie art. 108, 123 i 138 § 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. utrzymano w mocy postanowienie Prezydenta Miasta z dnia [...].09.2002r. znak [...].

Prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24.03.2004r. sygn. akt II SA/Kr 495/03, wydanym w sprawie ze skargi A. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...].12.2002r. znak Kol. Odw. [...] - uchylono zaskarżoną, jak i utrzymaną nią w mocy decyzje organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wyroku wskazano na wydane w sprawie decyzje oraz zarzuty skargi, którą uwzględniono jednakże z powodów innych, niż podawane przez skarżącą. Za istotne uchybienie decydujące o eliminacji z obrotu prawnego powyższych decyzji uznano odstąpienie w przedmiotowej sprawie od stosowania trybu opiniowania projektu podziału nieruchomości. Wskazano w tym zakresie, że art. 93 ust. 4 i 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej stanowi, że zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego, z zastrzeżeniem art. 94 i art. 95, opiniuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta a opinię, o której mowa wyraża się w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie. Ustawodawca w art. 100 udzielił Radzie Ministrów delegacji do określenia, w drodze rozporządzenia, trybu dokonywania podziałów nieruchomości oraz sposobu sporządzania i rodzaju dokumentów wymaganych w tym postępowaniu. Wykorzystując tę delegacje Rada Ministrów w dniu 17.02.1998r. wydała rozporządzenie w sprawie trybu dokonywania podziałów nieruchomości oraz sposobu sporządzania i rodzajów dokumentów wymaganych w tym postępowaniu ( Dz. U. Nr 25, poz. 130). Według § 4 ust. 2 tego rozporządzenia w przypadku dokonywania podziału nieruchomości z urzędu, do opracowania projektu podziału nie jest wymagana opinia, o której mowa w ust. 1. Można by więc uznać, że § 4 ust. 2 cytowanego rozporządzenia wyłączył stosownie dyspozycji art. 93 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Rozważając, czy zawarta w art. 100 ustawy delegacja upoważniała Radę Ministrów do wyłączenia w przypadku dokonywania podziału z urzędu stosowania art. 93 ust. 4 uwzględniono, że rozporządzenie może wprowadzać zmiany do ustawy, ale tylko wtedy gdy ustawa w sposób ścisły konkretyzuje możliwość takiej zmiany w akcie podstawowym. Dlatego też - zdaniem Sądu, Rada Ministrów wyłączając w § 4 ust. 2 rozporządzenia stosowanie art. 93 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami przekroczyła zakres delegacji ustawowej. Powyższy pogląd nie jest odosobniony i znalazł już wyraz w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ( np. wyrok NSA z dnia 27.09.2000 r. SA/Rz 215/99 ). W aktach sprawy brak jest takiej opinii, a więc nastąpiło uchybienie treści art. 93 ust.4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Na marginesie powyższych rozważań wskazano także, że postanowienie wyrażające opinię, o której mowa w art. 93 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest wydawane w toku postępowania administracyjnego w sprawie o podział nieruchomości. Do wydania tego postanowienia przepisu art. 106 k.p.a. nie stosuje się (zob. Uchwała Składu Pięciu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 1999 r. OPK 1/99 - ONSA 1999/3 poz. 84 ). Wprawdzie opinie, o której mowa w art. 93 ust. 4 wydaje ten sam organ, który w pierwszej instancji wydał decyzje zatwierdzającą projekt podziału - a więc można przyjąć, że jego opinia będzie pozytywna, to nie mniej jednak z uwagi na to, że postanowienie zawierające opinię jest zaskarżalne, a więc podlega kontroli w toku instancji, brak takiej opinii należy uznać za uchybienie przepisom postępowania - mające wpływ na wynik sprawy.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją Prezydenta Miasta z dnia [...].07.2004r. znak [...], opatrzoną rygorem natychmiastowej wykonalności, na podstawie art. 93 ust. 3, 94 ust. 1, 96 ust. 1, 97 ust. 3 pkt. 1 ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity z 2000 r., Dz. U. Nr 46 poz. 543 z późn. zm. ), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17.02.1998r. w sprawie trybu dokonywania podziałów nieruchomości oraz sposobu sporządzania i rodzajów dokumentów wymaganych w tym postępowaniu (Dz. U. Nr 25, poz. 130) oraz art. 104 i art. 108 § 1 k.p.a. - zatwierdzono z urzędu projekt podziału nieruchomości położonej w obr. [...] jedn. ewid. [...], obj. Kw [...], składającej się z działki nr 1 o pow. 0,0747 ha na działki nr 2 o pow. 0,0544 ha i nr 3 o pow. 0,0203 ha, sporządzony w dniu [...].03.2002r. przez geodetę uprawnionego J. K., posiadającego uprawnienia Nr [...], działającego w usługach geodezyjnych [...], Nr ks.rob. [...], przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...].03.2002r. Nr [...]. Orzekając w ten sposób zaniechano uprzedniego wydania postanowienia opiniującego, którego brak był powodem uchylenia wyrokiem z dnia 24.03.2004r. sygn. akt II SA/Kr 495/03 decyzji wydanych poprzednio w toku instancji. W tym zakresie wyjaśniono jednak, że zgodnie z art. 94 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w razie braku planu miejscowego, jeżeli gmina nie ogłosiła o przystąpieniu do sporządzania tego planu zasady podziału nieruchomości ustala się w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Obowiązek uzyskania opinii, o której mowa w art. 93 ust. 4 odnosi się do sytuacji, kiedy obowiązuje plan miejscowy. Wynika to z literalnego brzmienia ust. 4 art. 93, który stanowi iż "zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego oraz przepisami szczególnymi, z zastrzeżeniem art. 94 i art. 95, opiniuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta". W sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego opinia taka nie jest zatem wymagana.

Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...].09.2004r. znak Kol. Odw. [...], po rozpatrzeniu odwołania A. C., na podstawie art. 94 ust. 1, art. 97 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 21.08.1997r. o gospodarce nieruchomościami ( tekst jednolity z 2000r. Dz. U. Nr 46, poz. 543 z późn. zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - utrzymano mocy powyższą decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu tego orzeczenia wskazano między innymi, że z uwagi na brak planu miejscowego podziału przedmiotowej nieruchomości dokonano zgodnie z art. 94 ust. 1 ustawy, w oparciu o ustalenia obowiązującej decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Nr [...] z dnia [...].02.2002r. o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji p.n. "przebudowa jedno-jezdniowego odcinka drogi krajowej nr 4 [...] na drogę dwujezdniową na odcinku [...] w ramach programu ISPA ". Wyrażono też pogląd, w myśl którego podział nieruchomości dokonywany przy braku planu miejscowego w trybie art. 94 ust. 1 ustawy w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie wymaga uzyskania opinii, o której mowa w art. 93 ust. 4 - co wynika z tej regulacji (zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego oraz przepisami szczególnymi, z zastrzeżeniem art. 94 i art. 95, opiniuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta).

Prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12.06.2007r. sygn. akt II SA/Kr 1528/04, w sprawie ze skargi A. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...].09.2004r. znak Kol. Odw. [...] uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzająca ją decyzję organu pierwszej instancji, jako wydane z naruszeniem art. 10 k.p.a. oraz art. 77 k.p.a. i 107 § 1 i 3 k.p.a., a także przepisów prawa materialnego. W uzasadnieniu tego wyroku opisano poprzedzający wniesienie skargi przebieg postępowania, przytoczono jej wnioski i zarzuty oraz treść odpowiedzi na skargę. W zakresie oceny prawnej dotyczącej opiniowania postanowieniem podziału nieruchomości stwierdzono, że po wydaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyroku z dnia 24.03.2004r. sygn. akt II SA/Kr 495/03, pomimo zmian w stanie prawnym zachował aktualność będący przedmiotem prezentowanej w nim oceny pogląd dotyczący niedopuszczalnego ograniczenia stosowania art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( tekst jednolity z 2000r. Dz. U. Nr 46 poz. 543 z późn. zm. ) wprowadzonego w § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17.02.1998r.w sprawie trybu dokonywania podziałów nieruchomości oraz sposobu sporządzania i rodzajów dokumentów wymaganych w tym postępowaniu ( Dz. U. Nr 25, poz. 130), które nastąpiło z przekroczeniem delegacji ustawowej z art. 100 ustawy.

Przebieg postępowania administracyjnego po wydaniu powyższego wyroku w kwestii incydentalnej znajduje odzwierciedlenie w przedstawionych obecnie wraz z odpowiedzią na skargę aktach administracyjnych.

Czyniona z uwzględnieniem zasad orzekania przewidzianych w art. 145 p.p.s.a. niezależnie od zarzutów skargi kontrola legalności kwestionowanych aktualnie postanowień incydentalnych organu pierwszej i drugiej instancji nie stwarza podstaw do ich eliminacji z obrotu prawnego.

Obowiązujący w dacie wydani obu postanowień, stosowany w stanie faktycznym niniejszej sprawy art. 93 ustawy z dnia 21.08.1997r. o gospodarce nieruchomościami ( tekst jednolity Dz. U. 2004r. Nr 261 poz. 2603 ze zmianami -dalej w skrócie ugn ) stanowi w ust. 1, że podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego; w razie braku tego planu stosuje się przepisy art. 94.

W ustępach 2 - 3b tego artykułu określono kierunek badania zgodności z ustaleniami planu, a także inne warunki dopuszczalności oraz zasady podziału nieruchomości. Artykuł 95 określa przypadki, w których podział nieruchomości może nastąpić niezależnie od ustaleń planu miejscowego, a w przypadku braku planu niezależnie od decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Zarówno przesłanki, jaki i warunki dopuszczalności oraz zasady podziału nieruchomości należy uwzględnić w decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty, wydanej na podstawie art. 96 ust. 1-2 ugn.

Przed wydaniem takiego kompleksowego rozstrzygnięcia przewidziano w ustawie postępowanie incydentalne, w ramach którego dochodzi do wydania postanowienia opiniującego podział nieruchomości pod katem jego dopuszczalności w zakresie jednej z trzech występujących w odmiennych stanach faktycznych przesłanek.

Stosownie do art. 93 ust. 4 - - zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego, z wyjątkiem podziałów, o których mowa w art. 95, opiniuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta; w przypadku podziału nieruchomości położonej na obszarze, dla którego brak jest planu miejscowego, opinia dotyczy spełnienia warunków, o których mowa w art. 94 ust. 1. Zgodnie z art. 93 ust. 5 -opinię, o której mowa w ust. 4, wyraża się w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie.

Artykuł 94 ugn przewiduje, że :

- ust. 1. - w przypadku braku planu miejscowego - jeżeli nieruchomość jest położona na obszarze nieobjętym obowiązkiem sporządzenia tego planu - podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli:

1) nie jest sprzeczny z przepisami odrębnymi, albo

2) jest zgodny z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

- ust. 2 jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1, wniosek o podział został złożony:

1) po upływie 6 miesięcy, licząc od dnia podjęcia przez gminę uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego, lub

2) po wyłożeniu projektu planu miejscowego do publicznego wglądu

- postępowanie w sprawie podziału nieruchomości zawiesza się do czasu uchwalenia planu miejscowego, jednak nie dłużej niż na okres 6 miesięcy, licząc od dnia złożenia wniosku o podział; jeżeli w okresie zawieszenia postępowania w sprawie podziału nieruchomości plan miejscowy nie zostanie uchwalony, stosuje się przepis ust. 1. - ust. 3 jeżeli nie został uchwalony plan miejscowy dla obszarów objętych, na mocy przepisów odrębnych, obowiązkiem sporządzenia takiego planu, postępowanie w sprawie podziału nieruchomości zawiesza się do czasu uchwalenia tego planu.

Czyniona z uwzględnieniem zasad wykładni i dyrektyw dotyczących ich wyników analiza powyższych regulacji wskazuje, że na obszarach, gdzie nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, nieobjętych wynikającym z przepisów odrębnych obowiązkiem sporządzenia planu, podziału nieruchomości można dokonać na zasadach przewidzianych w art. 94 ust. i ugn. Taki podział jest dopuszczalny o ile nie jest sprzeczny z przepisami odrębnymi, albo - gdy jest zgodny z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W sytuacji, gdy funkcjonuje w obrocie prawnym ważna decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu poza rozważaniami pozostaje zatem kwestia zgodności podziału nieruchomości z przepisami odrębnymi. W takim przypadku wójt, burmistrz albo prezydent miasta ma obowiązek wydania zaskarżalnego postanowienia, o którym mowa w art. 93 ust. 5 ugn, dotyczącego dopuszczalności podziału w świetle wymogów wynikających z decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Powyższe wynika z tego przepisu oraz art. 93 ust. 4 ugn, który przewiduje wprost wydanie opinii dotyczącej spełnienia warunków, o których mowa w art. 94 ust. 1, gdzie z kolei w pkt 2 wprowadzono wymów zgodności podziału nieruchomości z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania. Nie istnieją podstawy do zawieszenie postępowania w sprawie podziału nieruchomości na etapie opiniowania postanowieniem podziału nieruchomości, natomiast wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty winno uwzględniać regulację z art. 94 ust. 2 ugn.

W świetle zmian przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami wprowadzonych z dniem 11.07.2003r. przez art. 78 stawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717) rozważenia wymaga ponadto, czy opisany wyżej tryb wydawania zaskarżalnego postanowienia opiniującego dopuszczalność podziału nieruchomości pod kątem zgodności z decyzją ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu pozostaje aktualny w sprawach o podział nieruchomości niezakończonych w dacie wejścia w życie nowych regulacji. W stanie faktycznym niniejszej sprawy istotnym jest w szczególności, czy tak opinia przy braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i obowiązku jego sporządzenia może dotyczyć ważnych nadal decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wydanych dla inwestycji w zakresie dróg krajowych na gruncie poprzedniego stanu prawnego w oparciu o nieobowiązujące już w dacie orzekania plany zagospodarowania przestrzennego.

Analiza poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 7.07.1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym ( tekst jednolity Dz. U. z 1999r. Nr 15, poz. 139 z późniejszymi zmianami ) oraz przepisów ustawy z dnia 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) naprowadza na zmianę charakteru prawnego decyzji ustalających warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Eksponując li tylko zasadnicze aspekty tych zmian należy zwrócić uwagę na fakt, że w przeciwieństwie do stanu poprzedniego, po zmianach przepisów nie wydaje się takich decyzji w wypadku obowiązywania na danym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Artykuł 4 ust. 2 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stwarza obecnie podstawę do rozróżnienia dwóch rodzajów decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, tj. - decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy. Definicja legalna pojęcia inwestycji celu publicznego zawarta jest w art. 2 ust. 5 tej ustawy. Takich nowych decyzji dotyczą niewątpliwie analizowane wyżej regulacje w zakresie opiniowania podziału nieruchomości. Zdanie Sądu w składzie rozpoznającym sprawę tryb opiniowania należy stosować aktualnie także w sprawach niezakończonych, w których przy braku planu i obowiązku jego sporządzenia funkcjonują w obrocie prawnym wydane uprzednio decyzje o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych. Zważyć należy bowiem, że ustawodawca nie pozbawił mocy wiążącej nadal ważnych decyzji o warunkach zabudowy terenu. Na zasadzie ciągłości regulacji zachował w przepisach dotychczasową nazwę ogólną aktów indywidualnych w przedmiocie zagospodarowania terenu, które przy szeregu odmienności winny uwzględniać podobne jak uprzednio zasady ogólne zasady ogólne zagospodarowania przestrzennego, także w zakresie ochrony własności. Nie można uznać, że wydane uprzednio decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu straciły znaczenie z punktu widzenia celu ich uwzględniania przy podziale nieruchomości ( por. dotyczący poprzedniego stanu prawnego wyrok NSA z dnia 8.12.2004r. OSK 854/04, zam. zb. LEX nr 165908 i uchwała składu pięciu sędziów NSA z dnia 4.03.2002 r. OPK 25/01, publ. ONSA 2002 r., Nr 4 poz. 140, oraz odnoszący się do aktualnego stanu wyrok wsa w Warszawie dnia 23.04.2007r. l SA/Wa 1776/06, zam. zb. LEX nr 329651 ). Podobnie jak decyzje wydawane w nowym stanie prawnym, dawne decyzje określają linie rozgraniczające teren inwestycji. Należy też uwzględnić, że obowiązująca poprzednio procedura poprzedzająca uchwalenie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego miała stanowić gwarancję ich zgodności z przepisami odrębnymi, zaś utrata mocy obowiązującej planu nie prowadziła do utraty ważności wydanych na jego podstawie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Należy też zwrócić uwagę na regulacje zawarte w ustawie z dnia 10.04.2003r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych ( Dz. U. Nr 80, poz. 721. ze zm. w Dz. U. z 2007r. Nr 112, poz.767 ) uchwalonej już z uwzględnieniem nowych zasad zagospodarowania przestrzennego, które potwierdzają powyższe wnioski. W przepisach wskazanej wyżej ustawy epizodycznej, wprowadzono szczególny tryb przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ( Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115, Nr 23, poz. 136 i Nr 192, poz. 1381 oraz z 2008 r. Nr 54, poz. 326). Z postanowień zawartych w art. 42 ust. 1 wynika, że do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie ustawy decyzją ostateczną przepisy niniejszej ustawy stosuje się na wniosek uprawnionego podmiotu. Równolegle artykuł 41 ust. 3 ustawy stanowi bez dalszych rozróżnień, że decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydane do dnia wejścia w życie ustawy, a dotyczące dróg objętych niniejszą ustawą, pozostają w mocy do dnia 31.12.2020 r., chyba że uprawniony podmiot złoży przed upływem tego terminu wniosek o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej na podstawie niniejszej ustawy. Taka regulacja naprowadza zatem na dalsze istnienie podstaw do stosowania trybu opiniowania przewidzianego w art. 93 ust. 4-5 ugn i art. 94 ust. 1 pkt 2 ugn z uwzględnieniem wszelkich decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania tereny dotyczących dróg krajowych, a wydanych w poprzednim stanie prawnym.

Zaskarżone postanowienie odpowiada wyżej prezentowanym poglądom prawnym. Spełnia ono wymogi wynikające z art. 124 § 2 k.p.a. art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 126 k.p.a. Prawidłowość ustaleń istotnych w procesie subsumcji nie budzi zastrzeżeń w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Ustalenia stanowiące podstawę faktyczna rozstrzygnięcia nie były kwestionowane w skardze, podobnie jak nie budząca wątpliwości argumentacja dotycząca rozpoznania zarzutów odwołania. W skardze nie podnoszono też innych zarzutów proceduralnych, stąd powyższe kwestie jako niesporne pozostają poza szerszymi rozważaniami. Powoływany przez skarżącą wyrok z dnia 20.03.2006r. został wydany w sprawie II SA/Kr 258/04 ( sygnaturę ustalono z urzędu na podstawie zapisów w księgach biurowych ) dotyczy innego postępowania administracyjnego. Niezależnie od faktu, że przedmiotem tam dokonanej kontroli nie były postanowienia incydentalne, lecz decyzje administracyjne, przedmiotowy wyrok jako wydany w innej sprawie nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej.

Mając powyższe na uwadze, uznając skargę za bezzasadna, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku biorąc za podstawę art. 151 p.p.s.a.