Postanowienie NSA, sygn. akt II OSK 158/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-02-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne: Wstrzymanie wykonania aktu
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji
Powołane przepisy: article: art. 61 par. 3
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Barbara Adamiak po rozpoznaniu w dniu 10 lutego 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 15 października 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 440/14 oddalającego skargę M. P. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] stycznia 2014 r. Nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania robót budowlanych postanawia: oddalić wniosek.


UZASADNIENIE

Pomorski Wojewódzki Konserwator Zabytków decyzją z [...] października 2013 r. znak: [...], na podstawie art. 89 pkt 2, art. 91 ust. 4 pkt 4, art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c, art. 7 pkt 1 i art. 49 ust. 1 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162 poz. 1568 ze zm.), art. 104 i art. 107 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2013 r., poz. 267), dalej k.p.a., nakazał M. P., właścicielce pałacu w K. gm. C. wpisanego do rejestru zabytków decyzją z [...] grudnia 1996 r. nr [...] nr rej. zabytków woj. pomorskiego: [...], wykonanie robót budowlanych w pałacu w K. w następującym zakresie:

I. ustabilizowanie i remont konstrukcji nośnej poprzez:

1. remont ścian piwnic - uzupełnienie ubytków cegieł w ścianach nośnych i działowych,

2. remont stropów drewnianych z wymianą belek stropowych całkowicie zużytych technicznie,

3. uzupełnienie deskowania i uszczelnienie pokrycia dachu na metalowej konstrukcji dachu,

4. wykonania nowej konstrukcji więźby dachowej, pokrycia dachu w pozostałych częściach pałacu,

5. założenie rynien i rur spustowych na całym obiekcie,

6. remont ścian nośnych i działowych (miejscowe przemurowania, wysuszenie, odgrzybianie, uzupełnienie braków cegieł i spoin),

II. uszczelnienie otworów okiennych poprzez wstawienie szyb w stolarce lub poprzez zabicie otworów płytami pilśniowymi, deskami,

III. wykonanie drzwi do piwnic,

IV. wykonanie szczegółowej inwentaryzacji detalu architektonicznego elewacji (opaski okienne, boniowania, fryzy, gzymsy itp.) i dekoracji ścian klatki schodowej (detal na lewej ścianie od wejścia: półkolumny, głowice, łuki itp.) w skali 1:1.

Pomorski Wojewódzki Konserwator Zabytków wyznaczył termin realizacji prac: do 31 maja 2014 r.

Wskazał, że wykonanie prac budowlanych określonych w niniejszej decyzji nie zwalnia od obowiązku uzyskania pozwolenia na w/w prace, a także pozwolenia wymaganego przez przepisy ustawy - Prawo budowlane lub inne przepisy szczegółowe.

Odwołanie od decyzji Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] października 2013 r. wniosła M. P..

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z [...] stycznia 2014 r. znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania M. P.:

- uchylił zaskarżoną decyzję w części punktu IV, tj. zobowiązania do wykonania szczegółowej inwentaryzacji detalu architektonicznego elewacji i dekoracji ścian klatki schodowej, w skali 1:1 oraz w tym zakresie umorzył postępowanie organu pierwszej instancji;

- uchylił zaskarżoną decyzję w części wyznaczonego terminu wykonania prac;

- wyznaczył termin wykonania prac do dnia 31 grudnia 2014 r.;

- utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w pozostałej części.

W uzasadnieniu decyzji Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego podał, że pałac w K. gm. C. został wpisany do rejestru zabytków wraz z obszarem dawnego parku (w granicach działki nr [...] i [...]), pod numerem [...] decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] grudnia 1996 r.

W wyniku kontroli stanu zachowania zabytku, przeprowadzonej w dniu 23 października 2013 r., na podstawie art. 38 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, przez upoważnionego pracownika Pomorskiego Urzędu Ochrony Zabytków Delegatury w Słupsku, przy udziale właścicielki pałacu, stwierdzono zły stan techniczny budynku. W szczególności wskazano na nieszczelne pokrycie dachu, bardzo silne skorodowanie belek stropowych, obsunięcie pojedynczych belek, zły stan elewacji zabytku, stolarki okiennej oraz brak rynien i rur spustowych.

Wobec powyższych ustaleń Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego uznał, że organ pierwszej instancji zasadnie, na podstawie art. 49 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, nakazał osobie władającej zabytkiem podjęcie określonych działań, gdyż w wyniku przeprowadzonej przez ten organ kontroli okazało się, iż stan zachowania zabytku wymaga natychmiastowego wykonania prac, rozumianych jako działania mające na celu zahamowanie procesów destrukcji zabytku.

Podniósł, że brak jest podstaw do kwestionowania zasadności zaskarżonej decyzji, wydanej w celu ochrony zabytku tylko z tego powodu, że właściciel obiektu zabytkowego nie posiada odpowiednich funduszy na przeprowadzenie nakazanych prac.

Nie ulega wątpliwości, że wykonanie nakazanych prac przy zabytkowym budynku pałacu będzie stanowiło znaczne obciążenie finansowe, jednak argumenty natury ekonomicznej, a nie prawnej nie mogą być przesłanką do rezygnacji z działań dążących do zachowania substancji i wartości zabytkowej przedmiotowego zabytku, w momencie realnego zagrożenia postępującą degradacją. Dysponenci zabytków mogą jednak ubiegać się o dotacje na sfinansowanie kosztów powyższych prac i robót, udzielane przez organy państwowe: Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego oraz wojewódzkich konserwatorów zabytków, jak i organy stanowiące gmin i powiatów.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ostateczną decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniosła M. P. Zaskarżyła decyzję z [...] stycznia 2014 r. w zakresie, w jakim zaskarżoną decyzją wyznaczono nowy termin wykonania prac do dnia 31 grudnia 2014 r. oraz w jakim zaskarżoną decyzją utrzymano w mocy decyzję z [...] października 2013 r. W skardze zawarła wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z 8 kwietnia 2014 r. (sygn. akt VII SA/Wa 440/14) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z 15 października 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.

M. P. wniosła skargę kasacyjną od wyroku z 15 października 2014 r., zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zawarła wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji z [...] stycznia 2014 r., w zakresie w jakim zaskarżoną decyzją wyznaczono nowy termin wykonania prac do dnia 31 grudnia 2014 r. oraz w jakim zaskarżoną decyzją utrzymano w mocy decyzję z [...] października 2013 r.

W uzasadnieniu wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji M. P. wskazała, że niebezpieczeństwo wyrządzenia skarżącej znacznej szkody występuje z uwagi na konieczność poniesienia przez skarżącą znacznych nakładów finansowych w celu wykonania nakazanych prac, których to nakładów skarżąca nie jest w stanie obecnie ponieść, jak również uzasadniony jest niebezpieczeństwem spowodowania trudnych do odwrócenia skutków z uwagi na wysokie prawdopodobieństwo wystąpienia katastrofy budowlanej wskutek nakazanych prac, co wynika z opinii przedsiębiorstwa C. w P.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.), wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. W myśl art. 61 § 3 p.p.s.a., po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba, że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania.

Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygają, czy wykonanie prac określonych w zaskarżonej decyzji doprowadzi do niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, musi mieć na uwadze fakt, że zgodnie z decyzjami wydanymi w sprawie to niewykonanie tych prac doprowadzi do znacznej szkody i trudnych do odwrócenia skutków.

Nie jest trafny argument, że wniosek o wstrzymanie zaskarżonej decyzji uzasadniony jest niebezpieczeństwem spowodowania trudnych do odwrócenia skutków z uwagi na wysokie prawdopodobieństwo wystąpienia katastrofy budowlanej wskutek nakazanych prac. Prawdopodobieństwo takie jest bowiem niższe niż prawdopodobieństwo, że niewykonanie tych prac doprowadzi do zniszczenia zabytku. Wynika to z faktu, że ocenie dokonanej przez organy administracji publicznej należy w niniejszej sprawie przyznać większą wiarygodność niż ocenie dokonanej przez skarżącą.

"Opinia przedsiębiorstwa C. w P.", na którą powołuje się wnosząca skargę kasacyjną, jest w istocie ofertą cenową, dotyczącą "wykonania tymczasowego zadaszenia inwestycji w K.", sporządzoną przez G. i sformułowaną w sposób ogólnikowy. Wskazano w niej, między innymi, że z doświadczeń Spółki wynika, że zazwyczaj budynki w takim stanie są rozbierane i odtwarzane zgodnie z pierwowzorem, co wymaga zgody Konserwatora Budynków.

Jednakże, Pomorski Wojewódzki Konserwator Zabytków nie wydał decyzji, o jakiej mowa w piśmie G. Wydał zaś decyzję z [...] października 2013 r., utrzymaną w mocy zaskarżoną decyzją.

Decyzje obu organów administracji publicznej zostały oparte na obszernej dokumentacji fotograficznej (płyta CD dołączona do akt sprawy). W wyniku kontroli przeprowadzonej w dniu 23 października 2013 r. stwierdzono zły stan techniczny budynku.

Co więcej, Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że w decyzji z [...] października 2013 r. wskazano, że "wykonanie prac budowlanych określonych w niniejszej decyzji nie zwalnia od obowiązku uzyskania pozwolenia na w/w prace, a także pozwolenia wymaganego przez przepisy ustawy - Prawo budowlane lub inne przepisy szczegółowe". Oznacza to, że to z regulacji Prawa budowlanego i innych ustaw oraz decyzji wydanych na ich podstawie wyniknie ewentualna ochrona zabytku przed zniszczeniem w wyniku prowadzonych prac. Wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie jest więc właściwym środkiem do zapobieżenia skutkom, których obawia się skarżąca.

Ponadto, Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że stopień zagrożenia wywołanego przez roboty budowlane wynika – co do zasady – ze sposobu ich przeprowadzenia. Sposób przeprowadzenia robót budowlanych wpływa zaś na koszt tych robót. W odwołaniu od decyzji [...] października 2013 r., skarżąca wskazała, że "dzisiejszy stan obiektu utrudnia i podraża prawidłowe zabezpieczenie przed wilgocią i działaniami warunków atmosferycznych".

W odniesieniu do argumentu, że skarżąca nie jest obecnie w stanie ponieść nakładów na wykonanie prac, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skarżąca, kupując pałac w K., zdawała sobie sprawę, że jest on wpisany do rejestru zabytków i będzie wymagać znacznych nakładów na jego renowację. Zgodnie z art. 5 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, opieka nad zabytkiem sprawowana przez jego właściciela lub posiadacza polega, w szczególności, na prowadzeniu prac konserwatorskich, restauratorskich i robót budowlanych przy zabytku, zabezpieczeniu i utrzymaniu zabytku oraz jego otoczenia w jak najlepszym stanie. Wartość, jaką jest konieczność ochrony zabytku musi w niniejszej sprawie przeważyć nad wartością, jaką jest ochrona skarżącej przed negatywnymi skutkami finansowymi, wynikającymi z faktu posiadania przez nią pałacu w K..

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 61 § 3 w związku z art. 193 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.

Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że niniejsze postanowienie nie ma wpływu na przyszłą ocenę zasadności samej skargi kasacyjnej.