Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 344/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2015-05-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję II i I instancji
określono, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Beata Łomnicka Sędziowie : WSA Krystyna Daniel WSA Aldona Gąsecka-Duda (spr.) Protokolant : sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 maja 2015 r. sprawy ze skargi M.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia 14 stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. na rzecz skarżącego M.B. kwotę 757 zł (słownie: siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. decyzją z dnia 14 stycznia 2015 r., znak: [....] , wydaną po rozpatrzeniu odwołania M.B. od decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia 13 listopada 2014 r., znak: [....] , ustalającej na wniosek T.G. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku magazynowego (do składowania wody mineralnej) na terenie obejmującym działkę nr [....] , obręb [....] przy ul. [....] w T. , utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W podstawie prawnej powołało art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 59 ust. 1, art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012r., poz. 647) oraz art. 2 i art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.) i § 1 pkt 6 lit. c rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003r. w sprawie obszarów właściwości samorządowych kolegiów odwoławczych (Dz. U. z 2003 r. Nr 198, poz. 1925)

Orzekając w ten sposób Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało na nietepujące okoliczności.

Decyzją z dnia 3 czerwca 2014 r. organ pierwszej instancji ustalił, na wniosek T.G. , warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku magazynowego (do składowania wody mineralnej) na terenie obejmującym działkę nr [....], obręb [....] przy ul. [....] w T.

Od decyzji tej odwołał się M.B. , który podniósł, że sprzeciwia się ustaleniu warunków zabudowy. Skarżący zarzucił, że: - nie została w sprawie uwzględniona nielegalna zabudowa działki, która obecnie już przekracza wskaźnik zabudowy; - zaistniała pomyłka, gdyż budynek magazynowy określono jako skład wełny mineralnej, a nie magazyn wody mineralnej; - w terenie obejmującym zamierzenie budowlane nie ma możliwości prowadzenia działalności gospodarczej przez [....] , jak i inwestowania w obiekty magazynowe, gdyż jest to teren zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej. Skarżący zwrócił uwagę na postępowanie prowadzone przez PINB w T. W piśmie z dnia 1 lipca 2014 r., uzupełniającym odwołanie, M.B. zarzucił także, że decyzja narusza przepisy art. 7 i 8 k.p.a., art. 55 oraz art. 61 i 63 ust 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niewłaściwą ocenę materiału dowodowego. Wskazał w tym zakresie, że nie sposób ocenić prawidłowości przeprowadzonej analizy i wyznaczonych parametrów, gdyż decyzja nie uwzględnia gabarytów istniejącej zabudowy jednorodzinnej, a zastosowane odstępstwa od zasad ogólnych wyznaczania parametrów i wskaźników zabudowy nie wynikają z analizy. Sankcjonowana zabudowa w zrównoważonym obszarze zabudowy jednorodzinnej poprzez swoją formę i kształt tworzy niczym nie uzasadnioną dominantę i jest niedopuszczalna z punktu widzenia ładu przestrzennego, podczas gdy organ powinien rozpatrzyć, czy taka zabudowa jest na danym terenie możliwa.

Po rozpatrzeniu powyższego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. decyzją z dnia 23 lipca 2014 r. orzekło o uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia wskazało, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy został złożony w dniu 14 października 2013 r., zaskarżoną decyzję wydano w dniu 3 czerwca 2014 r., a więc niewątpliwie po upływie wskazanego w postanowieniu organu nadzoru budowlanego czteromiesięcznego terminu do przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy. Organ pierwszej instancji powinien ustalić, czy sprawa ta nadal jest zawisła przed organem nadzoru budowlanego. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji, która została już zrealizowane jest bowiem możliwe wyłącznie w sytuacji, kiedy decyzja ta jest niezbędna dla legalizacji samowoli budowlanej. Ponadto Kolegium wytknęło, że we wniosku o ustalenie warunków zabudowy inwestor wskazał zapotrzebowanie na energię elektryczną, a zatem w celu ustalenia czy istniejąca sieć infrastruktury umożliwia realizację inwestycji niezbędne jest załączenie do akt sprawy oświadczenia dysponenta sieci elektroenergetycznej o możliwości podłączenia planowanej inwestycji do sieci, bądź umowy z której wynika, że takie przyłącze jest zrealizowane. Wątpliwości Kolegium budziło również: spełnienie warunku kontynuacji funkcji zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym, wyznaczenie wskaźnika zabudowy na zasadzie odstępstwa od zasady ustalenia tego parametru na podstawie średniego wskaźnika w obszarze analizowanym, sposób ustalenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. Podkreślono, że ustalanie parametrów zabudowy w drodze odstępstw od zasad wynikających z rozporządzenia, wymaga uzasadnienia i nie może być oparte wyłącznie na uznaniu autora analizy.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy organ pierwszej instancji decyzją z dnia 13 listopada 2014 r., znak: [....] , ustalił na rzecz T.G. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku magazynowego (do składowania wody mineralnej) na terenie obejmującym działkę nr [....] , obręb [....] przy ul. [....] w T.

Z powyższą decyzją nie zgodził się M.B. , składając w terminie odwołanie. Zaskarżonej decyzji zarzucił: naruszenie art. 7 oraz art. 8 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie; art. 61 i art. 63 ust 1 i ust 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niewłaściwą ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego; art. 56 ustawy poprzez rozszerzające zastosowanie i interpretację na niekorzyść stron oraz niezastosowanie przepisów rozporządzenia Ministra infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w szczególności niezastosowania § 9 rozporządzenia.

Po omówieniu przebiegu sprawy w powyższy sposób Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że zgodnie z dyspozycją art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Szczegółowy tryb ustalania warunków zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określony został, w wydanym na podstawie art. 61 ust. 6 ustawy, rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z § 3 ust. 1 i ust. 2 tego rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust.1 - 5 ustawy. Jednocześnie § 3 ust. 2 rozporządzenia stanowi, iż granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów.

Jak wynika z załączonej do decyzji mapy zasadniczej obszar analizowany w niniejszej sprawie wyznaczony został w sposób prawidłowy, zgodny z powołanymi wyżej przepisami prawa.

Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków ustanowionych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy. Jednym z tych warunków jest zasada dobrego sąsiedztwa, wymagająca aby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Ustawodawca świadomie dopuszcza możliwość zabudowy działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy od spełnienia warunku, aby co najmniej jedna działka sąsiednia była zabudowana. Ratio legis art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest ochrona ładu przestrzennego. Ma on na celu powstrzymanie zabudowy niedającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego. Nie powinno to jednak doprowadzić do nadmiernego jej ograniczenia. Za szerokim rozumieniem pojęcia działki sąsiedniej przemawia zarówno ochrona prawa własności, jak i deklarowana w art. 6 ust. 2 pkt 1 tej ustawy zasada wolności zagospodarowania terenu. Pojęcie "działki sąsiedniej" winno być interpretowane funkcjonalnie. Przesłankę kontynuacji funkcji należy odnieść do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich w szerokim rozumieniu pojęcia "działka sąsiednia". W zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Pojęcie kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy, a przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu.

Z analizy mapy zasadniczej oraz analizy tekstowej funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w przedmiotowej sprawie wynika, iż w wyznaczonym obszarze analizowanym zabudowa usługowa występuje na działce nr [....] - serwis olejowy i samochodowy oraz na działce nr [....] - sklep [....] . Ponadto należy mieć na uwadze fakt, iż na działce nr [....] (działka inwestycyjna) istnieje już zabudowa usługowa (hurtownia artykułów spożywczych) zaś budynek dla którego ustalono warunki zabudowy zaskarżoną decyzją (magazyn wody mineralnej) jest ostatnim budynkiem w kompleksie budynków znajdujących się na działce nr [....] , oddalonym 61,0 m. od drogi publicznej. Jest to więc kolejny budynek usługowy na przedmiotowej działce. Tym samym przyjąć należy, że nowa zabudowa będąca przedmiotem zaskarżonej decyzji nie godzi w zastany stan rzeczy oraz nie narusza istniejącego ładu przestrzennego. Lokalizacja przedmiotowej inwestycji nie zmieni funkcji terenu na którym została zlokalizowana.

Zasady wyznaczania wskaźnika powierzchni nowej zabudowy określone zostały w § 5 cyt. rozporządzenia. Wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego (ust. 1). Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust.2).

W przedmiotowej sprawie organ pierwszej instancji, na podstawie analizy wskaźnika zabudowy powierzchni działek w obszarze analizowanym oraz powierzchni zabudowy działki inwestycyjnej, skorzystał z możliwości odstępstwa i wyznaczył dla działki inwestycyjnej wysokość wskaźnika zabudowy na poziomie 31,75%. Kolegium uznało takie działanie za prawidłowe i zgodne z obowiązującymi przepisami. Z analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika bowiem , że wskaźniki zabudowy działek zlokalizowanych w obszarze analizowanym są bardzo zróżnicowane i wahają się od 2-34 % zaś średni wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki wynosi 19%. Wskaźnik zabudowy na działce inwestycyjnej (budynek mieszkalny + usługowy) wynosi 28%. Z treści analizy tekstowej funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w przedmiotowej sprawie wynika, iż na 17 działek zlokalizowanych w obszarze analizowanym osiem z nich ma wskaźnik zabudowy większy niż średni. Cztery z tych działek ma wskaźnik zabudowy większy niż wskaźnik zabudowy działki inwestycyjnej. Wskaźnik zabudowy jest co prawda wyższy od wskaźnika średniego, ale nie przekracza maksymalnego wskaźnika zabudowy w obszarze analizowanym.

W myśl § 6 ust. 1 rozporządzenia szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. W myśl ust. 2 dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. W analizowanej sprawie ustalono szerokość elewacji frontowej min. 3,5 m max. 5,5 m. Średni wskaźnik szerokości elewacji frontowej dla budynków mieszkalnych w obszarze analizowanym wynosi 10,2 m. Jednakże z analizy wynika, że działka inwestycyjna jest zabudowana od strony ulicy [....] , zaś wnioskowany budynek ma być zlokalizowany na zapleczu działki. W przedmiotowej sprawie ustalenie szerokości elewacji frontowej determinuje wielkość działki (jej szerokość) oraz wymagania przepisów w zakresie odległości budynków od granicy działki budowlanej. Zdaniem Kolegium organ pierwszej instancji był uprawniony do skorzystania z możliwości wynikającej z § 6 ust 2 rozporządzenia, czyli wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, bowiem wynika to z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

Zgodnie z § 7 rozporządzenia, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1). Wysokość tą mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku (ust. 2). Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (ust. 3). Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 4). W przedmiotowej sprawie wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki ustalono na min 2,5m - max 3,5m. W obszarze analizowany budynki mają różną wysokość górnej krawędzi elewacji frontowych wahającą się od 3,0 do 8,0 m. Działka inwestycyjna zabudowana jest kompleksem budynków o długości 61,5m - 65,0m, z których budynek zlokalizowany w granicy pasa drogowego ma górną krawędź elewacji frontowej na wysokości 9,0 m. Kolejne budynki posiadają górną krawędź elewacji frontowych na wysokości odpowiednio 2,5m, 3,5m. oraz 6,5m. Wnioskowany budynek jest ostatnim budynkiem w kompleksie , lokalizowanym w odległości 61 m. od granicy pasa drogowego. W związku z powyższym organ pierwszej instancji uznał, iż zasadnym będzie wyznaczenie innej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej niż ta wynikająca z § 7 ust 1 bowiem wynika to z analizy cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ przyjął, iż przedmiotowy parametr wnioskowanego budynku położonego w głębi działki winien przede wszystkim komponować się z parametrami istniejącego na działce kompleksu budynków. Kolegium uznało takie stanowisko za racjonalne, nie pozostające w sprzeczności z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa.

W zakresie geometrii dachów przepis § 8 rozporządzenia stanowi, że geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Jak wynika z przeprowadzonej analizy, geometria dachów na budynkach zlokalizowanych w obszarze analizowanym jest zróżnicowana, przeważają dachy dwuspadowe o nachyleniu w przedziale od 30-45 stopni. Wnioskowany budynek magazynowy jest budynkiem niskim, jednokondygnacyjnym, o wysokości 2,5m. Organ pierwszej instancji przyjął zatem, iż winien być przykryty dachem jedno- lub dwuspadowym z kątem nachylenia połaci dachowej od 10 do 40 stopni z kalenica główną równoległą do drogi publicznej wysokości max do 4,0 m., lub dach płaski na wysokości max. 3,5m. W ocenie Kolegium geometria dachu wnioskowanego budynku ustalona została w sposób prawidłowy i nie odbiega od geometrii dachów budynków występujących na obszarze analizowanym. Z analizy cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynika bowiem, że w obszarze analizowanym znajdują się trzy budynki przykryte dachami jednospadowymi o nachyleniu połaci dachowej w przedziale od 30 do 40 stopni. Ponadto w obszarze analizowanym znajdują się cztery budynki przykryte dachami czterospadowymi o nachyleniu połaci dachu w przedziale od 10 do 40 stopni. Kolejne cztery budynki zabudowane są dachami płaskimi. Wysokość kalenic budynków zlokalizowanych na terenie analizowanym mieści się w przedziale od 4,0 m. do 10,5 m. Kalenice dachów są w większości równoległe do dróg zaś w trzech przypadka są do nich prostopadłe.

Tak więc analiza pokazuje , że ustalenie w przedmiotowej sprawie geometrii dachu nie burzy zastanego ładu urbanistycznego.

Wnosząc w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia 14 stycznia 2015 r., znak: [....] , M.B. zarzucał jej wydanie z naruszeniem :

- art. 138 § 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzję organu pierwszej instancji pomimo istnienia przesłanek do jej uchylenia;

- art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędne uznanie, że w sprawie zaistniały wszystkie przesłanki określone w przepisie niezbędne do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji, w tym, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

- art. 53 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 7 i 77 k.p.a. poprzez brak dokonania szczegółowej analizy stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji, w szczególności poprzez zweryfikowanie stanu faktycznego zagospodarowania terenu objętego wnioskiem w stosunku do stanu ujawnionego na mapie ewidencyjnej, na kopiach której sporządzono załączniki do skarżonej decyzji;

- § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez ustalenie parametru powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu w wysokości o prawie 13% większej, niż to wynika ze średniego wskaźnika z obszaru analizowanego, co nie jest uzasadnione wynikami przeprowadzonej analizy architektoniczno-urbanistycznej;

- § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zw. z art. 7 i 77 k.p.a. poprzez ustalenie parametru szerokości elewacji frontowej w sposób sprzeczny z zasadą ścisłości (określoności) ustalenia parametrów przyszłej zabudowy, a także w sposób nieuwzględniający aktualnego sposobu zagospodarowania działki oraz faktu, że przedmiotowa decyzja wydana została dla obiektu istniejącego, a zatem o określonej lokalizacji względem granic z sąsiednimi działkami budowlanymi;

- § 7 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez ustalenie parametru wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej na podstawie przywołanego § 7 ust. 4 bez uprzedniego wyliczenia średniego wskaźnika w obszarze analizowanym;

- art. 7, 11 i 77 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i zbadaniu materiału dowodowego w sprawie oraz na niewystarczającym wyjaśnieniu stronie zasadności przesłanek podjętego rozstrzygnięcia;

- art. 11 k.p.a. poprzez nieodniesienie się do poczynionych przez stronę zarzutów i rezygnację tym samym z realizacji zasady przekonywania;

- art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez zbyt skrótowe i niejasne sformułowanie uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia.

Skarżący wnosił o uchylenie kwestionowanej decyzji w całości oraz poprzedzającej jej decyzji organu pierwszej instancji, dopuszczenie zasadzie art. 106 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dowodów z dokumentacji zdjęciowej załączonych do skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącego według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Powyższe zarzuty i wnioski rozwijał w obszernym uzasadnieniu skargi.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednol. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednol. Dz. U. z 2012r., poz. 270 - oznaczana dalej jako p.p.s.a. ) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa.

Mając na uwadze treść powołanych na wstępie orzeczeń, a także okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału oraz przebiegu postępowania należy uznać, że skarga zasługuje na uwzględnienie wobec zasadności większości podniesionych w niej zarzutów.

Przystępując do szczegółowej kontroli powyższych decyzji należy stwierdzić, że postępowanie w niniejszej sprawie było prowadzone w okresie obowiązywania ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednol. Dz. U. z 2015, poz. 199 - oznaczana także w skrócie jako u.p.z.p.). Istotne dla trybu postępowania na tle przepisów prawa materialnego są zatem regulacje art. 60 – 64 powyższej ustawy, a także art. 51 ust. 3, art. 52, art. 53 ust. 3-5a, art. 54, art. 55, art. 56 i art. 53 ust. 5b - 5c, które zgodnie z dyspozycją art. 64 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 60 ust. 1a u.p.z.p. stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy. Znacznie mają także przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 - zwane też dalej w skrócie rozporządzeniem wykonawczym), rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589 ), jak również przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, co wynika z art. 1 pkt 1 tej ustawy w związku z art. 59 ust. 1 oraz nast. u.p.z.p. W sprawie należy nadto uwzględniać regulacje zawarte w przepisach odrębnych.

Stosownie do art. 52 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien zawierać:

1) określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000;

2) charakterystykę inwestycji, obejmującą:

a) określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów,

b) określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu, przedstawione w formie opisowej i graficznej,

c) określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko;

Artykuł 61 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Warunek, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem.

Powołana wyżej regulacja wraz z przepisem art. 59 u.p.z.p. określa przesłanki, których łączne spełnienie umożliwia wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, zaś naprowadza też w ogólnym zarysie na przedmiot ustaleń organów administracji publicznej w takich sprawach. Badanie spełnienia wszystkich powyższych przesłanek następuje na zasadach określonych w rozporządzeniu wykonawczym.

Spełnienie wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. następuje już wówczas, gdy co najmniej jedna działka dostępna z tej samej drogi publicznej co teren objęty wnioskiem ma zbliżoną funkcję i jest zabudowana w taki sposób, by można ustalić wymagania dla nowej zabudowy, przy zastosowaniu wprowadzonych przez ustawodawcę zobiektywizowanych standardów decydujących o spełnieniu wymogów zachowania ładu przestrzennego. O ile nie zachodzą negatywne przesłanki, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2- 5 u.p.z.p. rzeczą organu administracji publicznej jest wówczas wkomponowanie inwestycji w istniejące otoczenie przy uwzględnieniu zamiaru inwestora, przepisów określonych w rozporządzeniu wykonawczym, względnie także regulacji odrębnych związanych np. z ochroną zabytków, ochroną środowiska (w tym różnych form ochrony przyrody), korzystaniem z dróg publicznych. Analiza w tym zakresie odbywa się na zasadach określonych w rozporządzeniu wykonawczym, które wydano na podstawie upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 -7 u.p.z.p. W myśl § 3 tego aktu : "1. W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. 2. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów." Zgodnie zaś z § 2 pkt 5 - ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o froncie działki - należy przez to rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę."

Na tle powołanych przepisów widocznym jest brak dowolności w wyznaczeniu obszaru analizowanego. Ustawodawca zdefiniował bowiem pojęcie frontu działki oraz zastrzegł wprost, że obszar analizowany ma obejmować teren wokół działki, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszej jednak niż 50 m. Obszar analizowany winieni mieć zatem kształt zbliżony do elipsy lub okręgu o promieniu nie mniejszym niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszej jednak niż 50 m, gdzie teren działki inwestycyjnej znajduje się w ich centrum . Działki znajdujące się w tak wyznaczonym obszarze analizowanym należy uznać za działki sąsiednie w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Co do maksymalnych rozmiarów obszaru analizowanego wprowadzenie ścisłych zasad nie było możliwe z uwagi zróżnicowanie tak wielkości działek, jak i lokalizacji obiektów budowlanych w zabudowie rozproszonej, czy na np. terenach o specyficznej funkcji zagospodarowania oraz z tym związanej zabudowy.

Podkreślenia wymaga, że ustalenia w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu mogą być dokonywane wyłącznie w oparciu o legalnie powstałą zabudowę. Jeżeli w obszarze analizowanym istnieją budynki zrealizowane w wyniku samowoli budowlanej, organ ustalający warunki zabudowy nie może uwzględnić ich w swojej analizie jako elementu do określania funkcji, parametrów czy wskaźników zabudowy. Nie można bowiem decyzji, która ma chronić ład przestrzenny dostosowywać do obiektów, które mogły powstać z naruszeniem tego ładu. W orzecznictwie słusznie wskazuje się, że wprowadzona przez ustawodawcę konieczność dostosowania funkcji nowego obiektu do funkcji obiektów już istniejących winna stanowić kontynuację nie tylko zastanego stanu zabudowy, lecz także kontynuację uprzedniej woli organów gminy odnośnie przeznaczenia danych terenów na określone cele, jej istnienie wskazuje na uprzednią akceptację przeznaczenia danego terenu na dany określony cel przez organy gminy w uprzednio obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego lub wydanych decyzjach o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 11 stycznia 2012r., sygn. akt II SA/Gd 1/11, Lex Omega nr 1107605; podobnie w wyrokach Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Olsztynie, z dnia 17 grudnia 2013r., sygn. akt II SA/Ol 952/13, Lex Omega nr 1407094 oraz w Gdańsku, z dnia 18 kwietnia 2012r., sygn. akt II SA/Gd 98/12, Lex Omega nr 1145751). Pominięcie w ramach analizy określonego obiektu budowlanego ujawnionego w dokumentach urzędowych, jakie stanowią załączone do wniosku mapy, możliwe jest jedynie w razie uzyskania dowodu na okoliczność, że obiekt ten powstał w sposób nielegalny i jest objęty ostatecznym nakazem rozbiórki. W razie wątpliwości, w celu dokonanie stosownych ustaleń należy z urzędu lub na wniosek stron wystąpić o stosowna informację od organów nadzoru budowlanego (por. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 8 listopada 2013r., sygn. akt II SA/Po 819/13, Lex Omega nr 1395461). Analogiczne jeżeli dokumenty urzędowe w postaci map nie są aktualne w tym sensie, że nie odzwierciedlają nowej legalnej zabudowy, nie jest wykluczonym prowadzenie w tym kierunku postępowania wyjaśniającego.

Z powyższego wynika, że jeżeli organ administracji publicznej posiada albo otrzymuje od stron postępowania informacje, iż w obszarze analizowanym istnieje zabudowa realizowana w warunkach samowoli budowlanej, ciąży na nim obowiązek poczynienia w tym zakresie stosownych ustaleń. Jeżeli informacje zostaną potwierdzone przez właściwy organ nadzoru budowlanego, konieczne będzie pominięcie takiej zabudowy w analizie oraz przy określaniu parametrów zabudowy nowej.

Wszystkie ustalenia dotyczące wyznaczenia obszaru analizowanego winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji, względnie w tej jej części, którą stanowi załącznik tekstowy będący wynikami analizy. Szersze rozważania konieczne są zwłaszcza wówczas, gdy obszar ten wyznacza się ponad określone w przepisach minimum. Wyznaczenie obszaru analizowanego bez dowolności, z uwzględnieniem kryteriów obiektywnych ma bowiem zasadnicze znaczenie dla samej analizy oraz jej wyników, a tym samym dla rozstrzygnięcia sprawy. Pozwala też na realizację zasady równego traktowania inwestorów oraz osób trzecich tam, gdzie nie obowiązują miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego. Działki znajdujące się w obszarze analizowanym, niezależnie od tego, czy są dostępne z tej samej drogi publicznej, uznawane są za działki sąsiednie przy analizie.

Podkreślenia wymaga przy tym, że przeprowadzenie w sprawie analizy należy nie do urbanisty, któremu ustawodawca powierzył jedynie sporządzenie projektu decyzji (art. 60 ust. 4 u.p.z.p.), lecz do organu administracji publicznej ponoszącego odpowiedzialność za wydane rozstrzygnięcie. Analizą należy zaś objąć wszelkie elementy wymienione w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., co wynika wprost z § 3 ust.1 rozporządzenia wykonawczego. O ile w toku postępowania organ administracji publicznej korzysta z analizy urbanistyczno-architektonicznej sporządzonej przez osobę uznaną za posiadającą wiedzę specjalną w określonej dziedzinie, winien taki dokument ocenić, jaki każdy dowód, na zasadach wynikających z art. 80 k.p.a.

Należy dalej mieć na uwadze, że przepisy rozporządzenia wykonawczego normują sposób ustalania poszczególnych parametrów nowej zabudowy.

W szczególności, z § 5 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego wynika, że wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (§ 5 ust. 2).

Stosownie do § 6 ust. 1, szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%, przy czym w myśl § 6 ust. 2 dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1.

Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (§ 7 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego), mierzy się ją od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku (§ 7 ust. 2). Stosownie do § 7 ust. 3, jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. W myśl § 7 ust. 4 rozporządzenia wykonawczego, dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1.

Z powołanych przepisów wynika wyraźnie, że dla określenia wielkości powierzchni nowej zabudowy oraz szerokości elewacji frontowej rozporządzenie wykonawcze przewiduje jako standard średni wskaźnik tych wielkości w analizowanym obszarze. Ustalenie warunków odbiegających od średnich wielkości jest możliwe, o ile wynika z prawidłowo przeprowadzonej analizy. Natomiast w odniesieniu do wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki zasadą ma być ustalenie tego parametru jako przedłużenie tych krawędzi, które istnieją już w zabudowie na działkach sąsiednich w węższym rozumieniu tego pojęcie. Miarodajna w tym zakresie standardem pod kątem zachowania ładu przestrzennego jest zatem wysokość krawędzi na działkach położonych najbliżej inwestycji, a nie na terenie inwestycji. Rozporządzenie wykonawcze pozwala odstąpić od tej zasady w dwóch przypadkach. Po pierwsze, jeżeli wysokość krawędzi na działkach sąsiednich tworzy uskok – wówczas organ administracji publicznej może ustalić wysokość krawędzi nowej zabudowy na podstawie średniej wielkości, występującej na obszarze analizowanym. O ile nie korzysta się z rozwiązania wskazanego standardowo jako pierwsze, konicznym jest każdocześnie zebranie danych i wyliczenia średniej dla analizowanego obszaru. Dopiero mając wszelkie dane możliwe jest odstąpienie od wyznaczenia wysokości krawędzi w oparciu o przedłużenie krawędzi istniejącej zabudowy, względnie średniej wartości, o ile taka możliwość wynika z analizy.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela wyrażany w orzecznictwie pogląd, zgodnie z którym wyjątki od reguł określania warunków dla nowej zabudowy muszą być w sposób szczegółowy uzasadnione, co podlega ocenie właściwej dla oceny dowodów. Fakt, że przepisy nie określają przesłanek dopuszczenia wyjątków a jedynie wymagają, aby "wynikało to z analizy" nie tylko nie oznacza dowolności i arbitralności, ale nadto powoduje konieczność sięgania do rzeczowych, obiektywnych kryteriów i ocen. Nie do przyjęcia jest bowiem sytuacja, w której wydanie pozytywnej decyzji polegałoby w istocie nie na ustaleniu warunków z uwzględnieniem zasady dobrego sąsiedztwa, a wyłącznie na ich dostosowaniu do zamiaru inwestora. Dlatego też dopuszczenie wyjątku musi stanowić wynik szczegółowej analizy, uwzględniającej także ocenę skutków wprowadzenia wyjątku dla istniejącego porządku w całym obszarze analizowanym, a nie tylko uwzględniającej interes inwestora (por. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 14 grudnia 2009r., sygn. akt II SA/Kr 1525/09, Lex Omega nr 583008).

Zważyć należy dalej, że organy administracji publicznej nie tylko nie mają swobody przy ustalaniu poszczególnych parametrów dla inwestycji, ale nadto powinny orzekać tak, by ich określenie nastąpiło w sposób stanowczy i konkretny, tj. poprzez podanie w wartościach liczbowych. Nie jest przy tym wykluczona pewna elastyczność, polegająca na podaniu wielkości minimalnych (od) i równocześnie maksymalnych (do), co wymaga jednak szczegółowego uzasadnienia. Z przepisów ustawy oraz rozporządzenia wykonawczego nie wynika natomiast możliwość określenia wskaźników, czy wielkości poprzez wskazanie wyłącznie maksymalnego bądź minimalnego parametru, albo poprzez odwołanie się do innych, nieskonkretyzowanych wielkości, jak np. "istniejąca wysokość", "obecna szerokość", względnie wprowadzanie budzącego wątpliwości , niedookreślonego pojęcia " około". Pozostawienie inwestorowi zbyt dużej dowolności i swobody może bowiem prowadzić do zaburzenia ładu przestrzennego - np. przez realizację obiektów zbyt niskich w stosunku do otoczenia, gdy określono tylko ich maksymalną wysokość. Błędnym jest także określanie parametrów zamiast w konkretnych jednostkach miary poprzez ogólne odwołanie się do wysokości, szerokości frontu itp. na działkach sąsiednich, które to parametry, niezależnie od wpływu inwestora mogą ulegać zmianie już po wydaniu decyzji warunkach zabudowy skutkiem działań także osób trzecich. Przy wykorzystaniu parametrów od minimalnych do maksymalnych w zakresie powierzchni zabudowy, powierzchni biologicznie czynnej i innych, które pozostawi inwestorowi pewną swobodę w realizacji inwestycji, swoboda ta nie może jednak być nadmierna albowiem zbyt duża dowolność prowadzić w skutkach do niemożności stwierdzenia, jaki obiekt budowlany ma w istocie powstać. Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę ( art. 55 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.), a zatem istotną cechą takiego rozstrzygnięcia jest jego określoność i konkretność.

Stosownie do art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., decyzja o warunkach zabudowy powinna być zgodna z przepisami odrębnymi. W myśl art. 64 ust. 1 w zw. z art. 54 pkt 2 lit. c - d u.p.z.p., decyzja o ustaleniu warunków zabudowy określa warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, m.in. odnośnie obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, a także wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich. Jak wynika z § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy, ustalenia dotyczące obsługi w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej zapisuje się w szczególności poprzez określenie sposobu zaopatrzenia w wodę, energię elektryczną i cieplną, środki łączności, odprowadzania ścieków i gospodarowania odpadami, a także określenie dostępu do drogi publicznej oraz wymaganej ilości miejsc parkingowych. Powyższe unormowanie ma związek z regulacjami odrębnymi, w tym chroniącymi interesy osób trzecich przewidzianymi w art. 5 ust. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jednol. Dz. U. z 2013r., poz. 1409 ze zm., dalej oznaczona jako P.b.), oraz przepisami rozporządzenia wykonawczego wydanego na podstawie upoważnieniem z art. 7 ust. 1 pkt 1 P.b. W stanie faktycznym sprawy konieczne jest nawiązanie do § 18 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 960 ze zm.). Jak bowiem wynika z § 18 ust. 1 tego aktu, zagospodarowując działkę budowlaną należy urządzić, stosownie do jej przeznaczenia i sposobu zabudowy, miejsca postojowe dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo, w tym również miejsca postojowe dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne. Zgodnie z § 18 ust. 2 tego rozporządzenia, liczbę i sposób urządzenia miejsc postojowych należy dostosować do wymagań ustalonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z uwzględnieniem potrzebnej liczby miejsc, z których korzystają osoby niepełnosprawne. Przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych odnośnie miejsc postojowych dla samochodów muszą być zatem uwzględnione przy ustalaniu warunków zabudowy.

Wymogi każdej decyzji zostały podane w 107 § 1 k.p.a. , przy czym w myśl § 2 tego artykułu, przepisy szczególne mogą określać także inne składniki, które powinna ona zawierać. Takim szczególnym przepisem jest art. 54 u.p.z.p. stanowiący, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określa:

1) rodzaj inwestycji;

2) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie:

a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego,

b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej,

c) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji,

d) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich,

e) ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych;

3) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1.

Powyższy przepis, z mocy art. 64 ust. 1 u.p.z.p., znajduje zastosowanie również do decyzji o warunkach zabudowy.

Paragraf 9 rozporządzenia wykonawczego przewiduje ponadto, że: warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną ( ust. 1 ); wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy ( ust. 2); część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii ( ust. 3); część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy (ust. 4).

Przepisy te wskazują, że prawodawca odróżnia jako odrębne dokumenty samą decyzję o warunkach zabudowy (zawierającą część tekstową i graficzną, którą stanowi kopia mapy z oznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji) od załączników, za które uznaje wyniki analizy obejmujące tekst oraz część graficzną. Nie stanowi istotnego uchybienia sporządzenie części tekstowej i graficznej analizy na jednaj karcie, jeżeli odbywa się to bez szkody dla ich zawartości treściowej i czytelności.

Mając na uwadze powyższe regulacje - które eksponowano pod kątem zarzuty skargi, względnie również z uwagi na rezultat dalej idącej , dokonywanej z urzędu kontroli legalności działań organów administracji publicznej w przedmiotowej sprawie - należy stwierdzić, że nie wszystkie wymogi wynikające z obowiązujących przepisów prawa materialnego zostały w niniejszej sprawie spełnione przy wydaniu zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia 13 listopada 2014 r., znak: [....].

Uwzględniając treść obu decyzji oraz znajdującą się w aktach sprawy ponowną "Analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków z art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym" (k. 103-108 t. II) można przyjąć, że obszar analizowany został wyznaczony prawidłowo w odległości 50 m od granic działki nr [....] , której dotyczył wniosek o ustalenie warunków zabudowy (§ 3 ust. 2). Szerokość frontu tej działki wynosi 12,0 m.

Organy orzekające nie wzięły jednak pod uwagę, że w analizowanym obszarze, a w szczególności na terenie inwestycji może istnieć zabudowa zrealizowana w warunkach samowoli budowlanej. W odwołaniu M.B. od decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia 3 czerwca 2014 r. oraz w piśmie, uzupełniającym to odwołanie zawarte były informacje o tym, że na działce inwestora znajduje się nielegalna zabudowa, nieobjęta wnioskiem w niniejszej sprawie, (k. 72, k. 75-76 t. I). Skarżący wskazywał, że jest to zabudowa usługowa o charakterze uciążliwym. Mimo to organy administracji publicznej nie dokonały żadnych ustaleń w zakresie potwierdzenia tej informacji, nie przeanalizowały map, nie zwróciły się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o wyjaśnienie, czy rzeczywiście toczą się postępowania, sygnalizowane przez stronę i jaki jest ich wynik. Kwestia ta jest istotna o tyle, że inna niż objęta wnioskiem zabudowa na działce nr [....] została uwzględniona przy sporządzaniu analizy architektoniczno-urbanistycznej, a jej parametry zostały włączone do podstawy ustaleń decyzji.

Nadto brak właściwej analizy zarówno zagadnienia kontynuacji funkcji, jak i określonych wskaźników dla nowej zabudowy i innych wymogów, skutkuje dowolnością w zastosowaniu przepisów prawa materialnego.

W analizie architekta i kontrolowanych decyzjach wskazano na trzy działki, na których w obszarze analizowanym istnieje funkcja usługowa, tj. działki nr [....] (sklep z kwiatami), nr [....] (serwis olejowy i samochodowy) oraz właśnie na działkę nr [....] , objętą zamierzeniem inwestycyjnym (hurtownia spożywcza). W sytuacji, gdy podnoszone są twierdzenia o samowoli budowlanej na działce nr [....] , innej niż budowa, z którą związany jest przedmiotowy wniosek, organy administracji publicznej powinien były poczynić w tym zakresie stosowne ustalenia. Pominięcie tych okoliczności powoduje z jednej strony, że ustalenie kontynuacji funkcji w oparciu o obecny sposób zagospodarowania działki nr [....] uznać należy za przedwczesne. Uwzględnienie istniejącej hurtowni spożywczej przy ustalaniu warunków zabudowy dla spornej inwestycji możliwe jest tylko wtedy, gdy budynek w którym się ona mieści powstał legalnie. Z analizy nie wynika zresztą jednoznacznie, czy jest to jedne budynek - frontowy, czy kilka innych z nim połączonych obiektów. Z drugiej zaś strony stwierdzenie, że taki obiekt albo obiekty istnieją legalnie może mieć negatywne znaczenie dla przyjęcia dopuszczalności dalszej zabudowy działki nr [....] pod usługi. Z uwagi na wymóg kontynuacji funkcji za sprzeczne z obowiązkiem poszanowania ładu przestrzennego należy uznać lokalizowanie w terenie, gdzie dominuje zabudowa jednorodzinna działalności stanowiącej usługi uciążliwe, o czym może decydować ich rodzaj, skala związana np. z rozszerzeniem dotychczasowej działalności, a nawet już li tylko usytuowanie obiektów. W tej kwestii brak jednakże stosownych ustaleń w dokumencie analizy sporządzonym przez architekta, jak również ocen wyrażających stanowisko prezentowane w tym zakresie przez organy obu instancji. Podobna uwaga dotyczy lakoniczności danych i rozważań co do zabudowy na dwóch pozostałych działkach wskazanych jako zajęte częściowo pod funkcje usługową. Dotychczasowe dane analizy, czy rozważania zawarte w decyzjach są na tyle ogólnikowe, iż nie pozwalają przyjąć, że inwestycja polegająca na budowie budynku magazynowego obok hurtowni spożywczej i innych budynków na działce nr [....] stanowi kontynuację funkcji istniejącej w terenie analizowanym, a w szczególności, iż da się ona pogodzić z funkcją mieszkaniową w zabudowy jednorodzinnej. Jak wyraźnie wynika z graficznej części analizy (k. 108 t. II) sytuacja obiektów pod katem ich uciążliwości dla otoczenia nie jest identyczna, czy nawet podobna. Działka nr [....] , na której znajduje się serwis olejowy i samochodowy, położona jest co prawda w obszarze analizowanym, jednakże nieruchomość ta ma zupełnie inny regularny kształt, niż teren inwestycji stanowiący długą i wąską działkę. O ile teren inwestycji jest dostępny z ul. [....] , o tyle działka nr [....] ma zapewniony dostęp do drogi publicznej przez ul. [....] oraz od frontu znaczny obszar wolny od zabudowy. Mapa obrazuje też zupełnie różne możliwości wjazdu na te działki. Dla dalszej oceny uciążliwości serwisu olejowego i samochodowego brak dalszych danych, które należało ustalić. W skardze twierdzi się zaś, że jest to sklep. Organy administracji bezkrytyczne wskazały też na istnienie w obszarze analizowanym kiosku, w którym sprzedaje się kwiaty, czego nie porównały odpowiednio pod kątem kontynuacji funkcji z uciążliwością , jaką może powodować budowa dodatkowym magazynu wody mineralnej przy funkcjonującej hurtowni spożywczej. Znajdujący się w pobliżu terenu inwestycji kiosk z kwiatami należy do kategorii usług mało uciążliwych. Tymczasem magazyn wody mineralnej, ze względu na przywóz i wywóz gromadzonego w nim towaru może stanowić rodzaj usług o znacznym stopniu uciążliwości na terenie, gdzie dominującą funkcję określa istnienie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Jeżeli nawet w takim terenie istnieją nieliczne usługi o nieuciążliwym charakterze, za sprzeczne z ładem przestrzennym należy uznać lokalizowanie zabudowy, która z uwagi na charakter lub skalę działalności godzi w zastany stan rzeczy. W art. 1 ust.2 u.p.z.p. wymieniono na zasadzie otwartego katalogu szereg czynników, jakie należy uwzględniać planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z uwagi na zasadę dobrego sąsiedztwa przy ustalaniu warunków zabudowy znaczenia ma zatem nie tylko prawo własności, ale także wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury. Stosownie do art. 2 pkt 1 u.p.z.p. przez ład przestrzenny należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne.

W przedmiotowej sprawie organy administracji publicznej nie wykazały zatem jak dotąd, aby zamierzenie inwestycyjne objęte wnioskiem stanowiło kontynuację funkcji istniejącej w obszarze analizowanym.

Nieprawidłowo ustalono również w niniejszej sprawie wskaźnik powierzchni zabudowy, określając go na 31,75 %. Wskaźnik ten powinien być wyznaczony na podstawie średniej wielkości z obszaru analizowanego (§ 5 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego), zaś ustalenie innego możliwe jest tylko i wyłącznie w przypadku, gdy wynika to z analizy (§ 5 ust. 2). Organy administracji uzasadniają takie odstępstwo, jednak zdaniem Sądu uczynią to niewłaściwie, nie podając jakiejkolwiek ocenie analizy sporządzonej przez architekta. Ustalono, że średni wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki wynosi 19%. Jednocześnie wskazano, że już istniejąca na działce inwestora zabudowa zajmuje 28 % i już istotnie przekracza średnią wielkość występującą w obszarze analizowanym. Wskazano, że obszar analizowany obejmuje tereny miasta przekształcające się z przedmieścia w obszar zabudowy mieszkaniowej miejskiej. Część tego terenu ma już taki charakter, a wskaźniki zabudowy są tam wyższe. Na północ i wschód od obszaru analizowanego znajdują się osiedla, dla których wskaźnik zabudowy wynosi ok. 30 %, po stronie wschodniej tereny usługowe o takim samym wskaźniku, a za linią kolejową – tereny usługowo-handlowe ze wskaźnikiem 50 %. Wskazano również, że te wielkości oscylują na poziomie wskaźników przyjmowanych np. w opracowywanych planach zagospodarowania przestrzennego. Tego rodzaju okoliczności nie mogą jednak stanowić podstawy do odstępstwa od reguły wynikającej z § 5 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego. Organom administracji publicznej nie wolno uwzględniać przy wydaniu decyzji wskaźników, które występują poza obszarem analizowanym, co wynika jasno z rozporządzenia wykonawczego. Nie znajduje również podstaw prawnych powoływanie się na ustalenia przygotowywanych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Decyzja o warunkach zabudowy nie zastępuje planu miejscowego, a jedynie umożliwia realizację inwestycji w sytuacji, gdy na danym terenie plan nie obowiązuje. Decyzja taka chroni ład przestrzenny pod kątem istniejącego porządku. Nie stanowi ona natomiast instrumentu do kształtowania zagospodarowania przestrzennego, np. poprzez wprowadzanie innych wskaźników zabudowy, niż występujące aktualnie. Odstępstwa od ustalenia wskaźnika zabudowy na podstawie średniej wielkości nie uzasadnia również wskazany fakt, że niemal połowa działek na terenie analizowanym ma wskaźnik większy od średniej, zaś cztery – większy niż aktualny wskaźnik zabudowy działki inwestycyjnej. Organy obu instancji pomijają okoliczność, że najwyższe wskaźniki zabudowy istnieją na działkach o niewielkiej powierzchni, stąd w odniesieniu do nich dopuszczenie wysokiego wskaźnika było racjonalne. Natomiast działka inwestora ma znacznie większą powierzchnię. Przeciwwskazaniem do dalszego przekraczania średniego wskaźnika powierzchni zabudowy i powierzchni biologicznie czynnej może być również specyficzny kształt działki nr [....] , która jest długa, posiada wąski front – czego jednakże bliżej nie rozważano. Określony w decyzji wskaźnik powierzchni zabudowy należy zatem uznać za dowolny.

Także inne wyznaczone w decyzji parametry są dowolne, względnie nie spełniają wymogu stanowczości i konkretności.

Dotyczy to określenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej - wyznaczona aż z metrowa tolerancją (od 2,5 do 3,5m) bez wskazania przyczyn tego stanu rzeczy.

Podobna uwaga odnosi się do określenia szerokości elewacji frontowej (od 3,5 do 5,5m).

Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, która powinna stanowić przedłużenie tej krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (§ 7 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego), nie nawiązuje do żadnej z istniejących linii. O ile na zasadzie odstępstw sięgano przy ustaleniu tego parametru do zabudowy na działce nr [....] , to - po pierwsze nie wyjaśniono i rozważono zagadnienia legalności poszczególnych budynków, a po wtóre nie podano argumentów przemawiających za wyborem takiej właśnie, a nie innej wysokości przy wielości tam znajdujących się budynków.

Ustalenia wysokości dla głównej kalenicy przy dachu jedno- lub dwuspadowym i wysokości budynku przy dachu płaskim określono tylko, jako maksymalne.

Decyzje nie zawierają żadnego rozstrzygnięcia w zakresie miejsc postojowych. To istotne zagadnienie zostało także pominięte w analizie. Tymczasem ze względu na charakter już prowadzonej oraz planowanej działalności na działce inwestora, określenie ilości tych miejsc jest niezbędne, co wynika z powołanych uprzednio przepisów. Organy nie zbadały w niniejszej sprawie, w której części działki mieści się hurtownia spożywcza i ile zajmuje budynków, w jaki sposób wpływa taka działalność na potrzebę zapewnienia miejsc postojowych dla pracowników, dostawców i klientów hurtowni. Nie rozważyły również tych zagadnień odnośnie części mieszkaniowej nieruchomości, a także nie podały czy budowa i użytkowanie magazynu wody mineralnej zwiększy potrzeby w zakresie ogólnej ilości miejsc postojowych.

Na marginesie można zauważyć, że wytykane obecnie wady pojawiły się już w pierwszej z wydanych przez Prezydenta Miasta T. decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Zostały one po części dostrzeżone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. i stanowiły podstawę do wydania decyzji kasatoryjnej z dnia 23 lipca 2014r., znak [....] ), w której zwrócono m. in. uwagę na wątpliwości związane z istnieniem kontynuacji funkcji zabudowy oraz konieczność uzasadnienia odstępstw od zasad wynikających z przepisów rozporządzenia wykonawczego. Wydając obecnie zaskarżoną decyzję, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w pominęło zatem własne wskazania zawarte w poprzednim rozstrzygnięciu, czego nie uzasadniała później sporządzona w sprawie analiza.

Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji winny zatem zostać wyeliminowane z obrotu prawnego, jako wydane z naruszeniem licznych przepisy prawa materialnego, na co trafnie wskazano w skardze.

Niezależnie od tego, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznaje za zasadne również zarzuty skargi dotyczące innych naruszeń przepisów, które powstały także na etapie postępowania przed organem odwoławczym.

Stosownie do art. 7 k.p.a, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powołany przepis formułuje naczelną zasadę postępowania, jaką jest zasada prawdy obiektywnej, której realizacja ma ścisły związek z zasadą praworządności oraz wywiera zasadniczy wpływ na ukształtowanie całego postępowania administracyjnego, obligując organ administracji publicznej do wyczerpującego zbadania okoliczności faktycznych związanych z daną sprawą na podstawie wszelkich dostępnych dowodów. Z zasady tej wynika między innymi rozwijany w art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek organu administracji publicznej określenia w każdej sprawie z urzędu jakie dowody są konieczne do wyjaśnienie stanu faktycznego, ich poszukiwania oraz realizacji. Konsekwencją obowiązywania zasad praworządności i prawdy obiektywnej jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 k.p.a., ustanawiającym obok innych wymogów decyzji obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Odpowiednie ujawnienie procesu decyzyjnego w sferze podstawy faktycznej rozstrzygnięcia stanowi jedną z gwarancji prawidłowej realizacji zasady swobodnej oceny dowodów z art. 80 k.p.a., rozumianej jako ocena tego materiału na podstawie całokształtu zgromadzonych dowodów, następująca zgodnie z zasadami logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego (zob. między innymi: A. Wróbel- komentarz do art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II.; C. Martysz- komentarz do art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego, [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom l i II, Zakamycze, 2005; J. Borkowski: Glosa do wyroku NSA z dnia 6 października 1993 r., l SA 1270/93, OSP 1994/7-8/131).

Naruszenie powyższych przepisów prowadzi w efekcie uchybienia zasadom praworządności (art. 6 k.p.a.) oraz pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.).

Nadto, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 11 k.p.a., organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu.

Wyżej wskazane przepisy obowiązują również w postępowaniu przed organem drugiej instancji (art. 140 k.p.a.) Organ odwoławczy ma bowiem obowiązek ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy oraz jej rozstrzygnięcia, w ramach czego następuje równolegle kontrola prawidłowości decyzji organu pierwszej instancji (art. 15, art. 138 k.p.a.). Organ ten nie może ograniczać się do przedstawienia i umotywowania własnego stanowiska. Na obowiązek ustosunkowania się organu administracji publicznej do twierdzeń, zarzutów i wniosków stron wskazuje orzecznictwo sądowoadministracyjne, ewentualne uchybienia w tym zakresie wiążąc z istotnym wpływem na treść rozstrzygnięcia (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 14 kwietnia 2005 r., sygn. akt III SA/Wa 180/05, Lex Omega nr 166546). Zgodnie z ugruntowaną już linią orzecznictwa, obowiązek odniesienia się do twierdzeń strony ciąży w szczególności na organie drugiej instancji, który winien w swojej decyzji rozstrzygnąć zasadność podniesionych w odwołaniu zarzutów (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 22 kwietnia 1998 r., sygn. akt I SA/Lu 21/98, Lex Omega nr 34147 oraz z dnia 20 grudnia 1999 r., sygn. akt IV SA 274/97, Lex Omega nr 48234, a także Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 29 lipca 2010 r., sygn. akt III SA/Wr 68/10, Lex Omega nr 694486 i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 12 grudnia 2006 r., sygn. akt III SA/Kr 1185/05, Przegląd Prawa Publicznego z 2007 roku, nr 9, str. 109).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym powyższe poglądy podziela.

Odnoszące te uwagi do stanu faktycznego niniejszej sprawy należy uznać, że w obu instancjach nie podjęto działań służących zgromadzeniu dostatecznego materiału oraz jego oceny. Organ odwoławczy naruszył nadto wynikające z powyższych przepisów zasady, albowiem nie odpowiedział na wszystkie zarzuty odwołania. M.B. sygnalizował m. in. brak w obszarze analizowanym usług o uciążliwym charakterze, brak obiektów magazynowych, zwracał również uwagę na zawyżenie wskaźnika zabudowy. Wskazywał nadto na sporządzenie załącznika graficznego na nieaktualnej mapie, nieodzwierciedlającej sytuacji w terenie. Podnosił, że decyzja nie posiada załącznika tekstowego z wynikami analizy. Organ odwoławczy miał obowiązek ustosunkować się do wszystkich zarzutów odwołania, czego nie uczynił. Większość z tych zarzutów jest zasadna, co nie dotyczy jedynie odnoszącego się do tekstowej części wyników analizy, która znajduje się na odwrocie załącznika nr 2 do decyzji organu pierwszej instancji. Na pierwszej stronie przedstawiono graficzne wyniki analizy (k. 131 t. II).

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w punkcie I. sentencji wyroku, biorąc za podstawę art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a.

Rozpatrując sprawę ponownie, organy administracji publicznej zastosują się do wskazań wynikających z powyższego uzasadnienia. Uzupełnią materiał i rozważania w zakresie kontynuacji funkcji relacji do istniejącej zabudowy, przyjmując, że dotychczas stwierdzona funkcja nie pozwala uznać tej kontynuacji za wykazaną w odniesieniu do przedmiotowej inwestycji. Ustalą w zakresie zarzutów stron, czy w obszarze analizowanym występują obiekty zbudowane w warunkach samowoli budowlanej, a w razie ich istnienia pominą takie obiekty w analizie architektoniczno-urbanistycznej. W razie wydania rozstrzygnięcia pozytywnego, tj. ustalenia warunków zabudowy, określą parametry dla zabudowy nowej na podstawie przepisów rozporządzenia wykonawczego stanowczo i konkretnie, wyczerpująco i wnikliwie uzasadniając ewentualne odstępstwa. Ustalenia decyzji muszą być w takim wypadku jednoznaczne i stanowcze. Rozstrzygnięcie winno zawierać określenie ilości miejsc postojowych. Rzeczą organu drugiej instancji w przypadku ewentualnego wniesienia odwołań przez strony będzie ustosunkowanie się do wszystkich zgłoszonych w nich zarzutów.

Podstawę prawną orzeczenia zawartego w punkcie II. sentencji wyroku stanowi art. 152 p.p.s.a.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono w punkcie III. sentencji wyroku, zgodnie z treścią art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.