Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 996/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-01-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6293 Przejęcie gospodarstw rolnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 28, art, 30, art. 109, art. 145 § 1 , art 147, art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Irena Kamińska sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) Protokolant asystent sędziego Aleksander Jakubowski po rozpoznaniu w dniu 13 stycznia 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 stycznia 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 2704/13 w sprawie ze skargi E. D. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 3 stycznia 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 2704/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi E.D. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] czerwca 2013 r. nr [...], a nadto stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu i zasądził od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz E. D. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Decyzją Naczelnika Gminy R. z [...] sierpnia 1985 r. nr [...], sprostowaną postanowieniem z [...] kwietnia 1986 r., zostało przejęte na własność Państwa gospodarstwo rolne o pow. [...] ha, w skład którego wchodziły działki nr [...], nr [...] i nr [...], położone w obrębie wsi P. , stanowiące własność J. D.. Równocześnie organ orzekł o wyłączeniu i pozostawieniu jako własność J. D. działki gruntu, na której wzniesiono budynek mieszkalny i budynki gospodarcze o pow. [...] ha, oznaczonej jako nr [...] oraz inwentarza żywego i martwego. Ponadto obciążył działkę nr [...] służebnością gruntową w zakresie niezbędnym do korzystania z niej.

Pismem z [...] lipca 2009 r. E. D. (dalej również jako skarżący) – jako spadkobierca K. J. D. – wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy R. z [...] sierpnia 1985 r., wskazując, że gospodarstwo rolne, które zostało przekazane na własność Państwa, nie było w całości własnością J. D.

Po rozpoznaniu tego wniosku Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] czerwca 2012 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważność decyzji Naczelnika Gminy R. z [...] sierpnia 1985 r.

W uzasadnieniu decyzji stwierdził, iż ze zgromadzonych w sprawie dokumentów, tj. aktu nadania Powiatowej Komisji Osadnictwa Rolnego w G. z [...] grudnia 1947 r. nr [...] oraz orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. o wykonaniu aktu nadania w części dotyczącej ustalenia ceny gospodarstwa z [...] października 1954 r. wynika, że przedmiotowe gospodarstwo stanowiło własność J. D. W związku z powyższym przekazanie przez J. D. całości gospodarstwa rolnego położonego w miejscowości P. na rzecz Państwa uprzednio wskazanym orzeczeniem Naczelnika Gminy R. nastąpiło zgodnie z przepisami prawa.

E. D. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym wniósł o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia. Podniósł, że przedmiotowe gospodarstwo rolne nie było w całości własnością J. D., bowiem wchodziło w skład majątku wspólnego K. i J. małżonków D. W dacie uprawomocnienia się orzeczenia o wykonaniu aktu nadania osoby te były małżeństwem.

Po rozpoznaniu powyższego wniosku Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] sierpnia 2013 r. nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z [...] czerwca 2013 r., wskazując, że materialnoprawną podstawę decyzji Naczelnika Gminy R. z [...] sierpnia 1985 r. stanowiły przepisy ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i ich rodzin (Dz. U. Nr 40, poz. 268 ze zm.). Stosownie do tych przepisów w wypadku braku następcy lub gdy następca nie spełnia warunków do przejęcia gospodarstwa rolnego albo odmówił jego przejęcia, a także gdy następca został uznany przez sąd za niegodnego przejęcia gospodarstwa, gospodarstwo rolne na wniosek rolnika przejmuje Państwo.

W aktach sprawy znajduje się akt notarialny zrzeczenia własności nieruchomości z [...] marca 1962 r. Nr Rep. [...], z którego wynika, że K. D. na zasadzie wspólności ustawowej jest współwłaścicielką nieruchomości składających się z działek ewidencyjnych nr [...] i nr [...], ponieważ przedmiotowe nieruchomości J. D. nabył prawomocnym orzeczeniem o wykonaniu aktu nadania w czasie małżeństwa z pieniędzy dorobkowych. Przy czym organ dodał, że znany jest mu pogląd Sądu Najwyższego wyrażony w uchwale z 7 marca 1969 r., sygn. akt III CZP 10/69, zgodnie z którym gospodarstwo rolne, nadane w czasie trwania małżeństwa na rzecz jednego z małżonków w trybie dekretu z dnia 6 września 1946 r. o ustroju rolnym i osadnictwie na obszarze Ziem Odzyskanych i byłego Wolnego Miasta G. (Dz. U. Nr 49, poz. 279) oraz dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną (Dz. U. z 1959 r. Nr 14, poz. 78) wchodzi w skład majątku wspólnego obojga małżonków. Okoliczność ta pozostaje jednak bez znaczenia, gdyż zgodnie z odpisem z księgi wieczystej KW nr [...] z [...] maja 1984 r. przedmiotowe gospodarstwo rolne w całości stanowiło własność J.D. Organ podkreślił, że księga wieczysta ustala stan prawny nieruchomości i uzasadnia domniemanie, iż ujawnione w niej prawo jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Powyższe wynika z dyspozycji art. 1 i 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. Nr 19, poz. 147 ze zm.). Kwestionowanie zaś treści ksiąg wieczystych wykracza poza kompetencje organu administracji, bowiem tylko i wyłącznie sąd wieczystoksięgowy może dokonywać zmian w treści księgi i zgodnie z art. 10 ust. 1 ww. ustawy w razie niezgodności między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym osoba, której prawo nie jest wpisane lub jest wpisane błędnie albo jest dotknięte wpisem nieistniejącego obciążenia lub ograniczenia, może żądać usunięcia niezgodności.

W ocenie organu pominięcia K. D. i braku jej wniosku o przejęcie gospodarstwa za emeryturę nie można traktować jako rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., bowiem takie naruszenie prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną.

Skargę na powyższą decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył E. D., wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy Ministrowi do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skargi podniósł, że organ powołał się na związanie go treścią księgi wieczystej, w której wpisany jako właściciel był jedynie J. D., co stoi w sprzeczności z zasadami poprawnej wykładni. Do wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji dołączono bowiem akt nadania gospodarstwa rolnego na rzecz J. D. oraz orzeczenie o wykonaniu tego aktu nadania, a także odpis skrócony aktu małżeństwa J. D. i K. D., z którego wynika, że osoby te były małżeństwem jeszcze przed uzyskaniem wspomnianego aktu nadania, a w całym tym okresie obowiązywała między nimi wspólność ustawowa. Zatem z chwilą uprawomocnienia się orzeczenia o wykonaniu aktu nadania ww. osoby stały się współwłaścicielami gospodarstwa rolnego na prawach wspólności łącznej. Kwestia przynależności w takich przypadkach gospodarstwa do majątku wspólnego wynika z przepisów prawa i jest oczywista zarówno w orzecznictwie, jak i w doktrynie. Nieuwzględnienie tego faktu stanowi rażące naruszenie prawa. Zdaniem skarżącego nie można dokonywać wykładni niezgodnej z utrwalonym orzecznictwem Sądu Najwyższego zwłaszcza, gdy jest ono powszechnie aprobowane w doktrynie. Zaś brak wpisu w księdze wieczystej nie ma żadnego znaczenia z punktu widzenia stosunków własnościowych. Dokonana przez Ministra wykładnia prawa niezgodna z zasadami logiki jest nieprawidłowa i jako taka nie może być akceptowana.

W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji oraz wniósł o oddalenie skargi.

3 stycznia 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wydał powołany na wstępie wyrok.

W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że w każdym postępowaniu administracyjnym winny brać udział wszystkie podmioty, które posiadają przymiot strony w rozumieniu art. 28 K.p.a., zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Sąd I instancji zwrócił uwagę, że zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa i stanowiskiem doktryny stroną postępowania jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki decyzji, przy czym interes prawny musi być osobisty, własny, indywidualny, konkretny i oparty o przepis prawa administracyjnego.

Osoba fizyczna może być stroną postępowania, jeżeli ma zdolność do bycia podmiotem praw i obowiązków, a zatem jeżeli ma zdolność prawną. Zdolność prawną należy zaś oceniać według przepisów prawa cywilnego (art. 30 § 1 K.p.a.). Zgodnie z art. 8 K.c. zdolność prawna osoby fizycznej powstaje z chwilą narodzin, a kończy się z chwilą śmierci. Z powyższego wynika zatem, że status strony przysługujący osobie fizycznej wygasa z chwilą jej śmierci. Osoba zmarła nie może mieć ani zdolności prawnej, ani być podmiotem praw i obowiązków z zakresu prawa administracyjnego. W konsekwencji w stosunku do osoby zmarłej nie można wszcząć ani prowadzić postępowania, nie mogą też być do niej kierowane wydane w sprawie akty administracyjne.

W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie na etapie postępowania administracyjnego organ nie zweryfikował w sposób prawidłowy stron postępowania, bowiem doręczył decyzje A.B. Tymczasem, w dniu wydania decyzji zarówno pierwszej instancji, tj. [...] czerwca 2012 r., jak i drugiej instancji – [...] sierpnia 2013 r., osoba ta nie żyła. Zmarła [...] marca 2011 r. – co wynika z przedłożonego Sądowi odpisu skróconego aktu zgonu nr [...].

Powyższe w ocenie Sądu oznacza, iż w toku postępowania administracyjnego organy prowadzące postępowanie naruszyły prawo w sposób wskazany w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone z udziałem zmarłego A. B., do którego skierowano wydane akty administracyjne zarówno w pierwszej, jak i drugiej instancji, co musiało skutkować stwierdzeniem nieważności tych decyzji.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi.

Skarżący kasacyjnie zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu:

1) na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a." naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 28 K.p.a., art. 30 § 1 K.p.a. i art. 8 K.c. polegające na przyjęciu, że skierowanie decyzji do osoby zmarłej, niebędącej jedyną stroną postępowania administracyjnego w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych stanowi rażące naruszenie prawa, w sytuacji gdy okoliczność ta może stanowić wyłącznie podstawę do wznowienia tego postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.,

2) na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 119 pkt 1 i art. 120 P.p.s.a. polegające na stwierdzeniu nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] sierpnia 2013 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] czerwca 2013 r. w wyniku błędnego przyjęcia, że wymienione decyzje zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Podnosząc powyższe zarzuty, na podstawie art. 176 oraz art. 185 § 1 P.p.s.a., skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie wskazał, że skierowanie decyzji do osoby zmarłej nie stanowi rażącego naruszenie prawa, w sytuacji gdy organ o śmierci tej osoby nie wiedział w dacie rozstrzygania sprawy.

Nie podzielił poglądu Sądu I instancji, stosownie do którego niedoręczenie decyzji stronie, która po wszczęciu postępowania, lecz przed jego zakończeniem zmarła skutkuje tym, iż wydana w niniejszej sprawie decyzja z tego tylko względu jest dotknięta wadą nieważności, skoro prawa wynikające z tej decyzji ex lege przechodzą na następców prawnych osoby zmarłej. Zdaniem skarżącego kasacyjnie przepisy dotyczące doręczeń i wiążące z tym faktem obowiązywanie w porządku prawnym indywidualnych aktów stosowania prawa mają przede wszystkim charakter gwarancyjny w stosunku do stron postępowania. Z tego względu sytuacja braku doręczenia decyzji stronie, która zmarła, nie może być traktowana jako równoznaczna z brakiem wydania (zaistnieniem) decyzji administracyjnej. Brak dokonania czynności doręczenia decyzji administracyjnej osobie, która zmarła w trakcie toczącego się postępowania, nie będąc jednocześnie jedyną jego stroną oraz faktyczne doręczenie decyzji domniemanemu następcy prawnemu zmarłej strony, który miał kontakt z jej innymi następcami prawnymi skutkuje tym, że nie można przyjąć, aby kontrolowana w sprawie decyzja dotknięta była wadą, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

W związku z powyższym skarżący kasacyjnie stwierdził, że w niniejszej sprawie nie doszło do oczywistego naruszenia prawa, tj. art. 28 K.p.a. oraz art. 30 § 1 K.p.a. w związku z art. 8 K.c. Charakter naruszonych norm prawnych nie kwalifikuje uznania tego rodzaju naruszeń jako rażących. Skierowanie przedmiotowej decyzji do osoby zmarłej nie wywołało bowiem negatywnych skutków prawnych dla stron tego postępowania. Skarżący kasacyjnie podkreślił, że domownicy zmarłego A. B. – osoby, które przez cały czas prowadzonego postępowania odbierały w jego imieniu korespondencję, nie poinformowały organu o tym, że A. B. zmarł. Okoliczność ta wyszła na jaw dopiero po wydaniu przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzji z [...] sierpnia 2013 r.

W ocenie skarżącego kasacyjnie błędne uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, iż w sprawie wystąpiła przesłanka przewidziana w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., polegająca na przyjęciu, że skierowanie decyzji do osoby zmarłej stanowi rażące naruszenie prawa, tj. art. 28 K.p.a. oraz art. 30 § 1 K.p.a. w związku z art. 8 K.c., skutkowało stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a., co stanowi brak należytej kontroli postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. Zdaniem skarżącego skierowanie decyzji do osoby zmarłej, niebędącej jedyną stroną postępowania administracyjnego, może stanowić wyłącznie podstawę do wznowienia tego postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. ze względu na to, że następcy prawni zmarłej będący również jej następcami procesowymi bez własnej winy nie brali udziału w postępowaniu.

Skarżący kasacyjnie zwrócił uwagę, że w orzecznictwie wyrażany jest pogląd odnoszący się do tej kwestii, zgodnie z którym przesłanka wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. może stanowić podstawę uchylenia decyzji tylko wówczas, gdy powołuje się na nią podmiot uprawniony do skorzystania z tej przesłanki, czyli ten, który bez własnej winy nie został dopuszczony do udziału w postępowaniu. Przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. jest bowiem uzależniona od tego, czy strona uprawniona zechce z niej skorzystać. Przepis art. 147 K.p.a. jednoznacznie stanowi, że wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. "następuje tylko na żądanie strony". Jeżeli więc podmiot, który faktycznie ma podstawę do twierdzenia, że służą mu prawa strony, jednakże nie skorzysta ze zgłoszenia żądania wznowienia, a w konsekwencji do podniesienia we właściwym trybie i terminie zarzutu zaistnienia tej przesłanki wznowieniowej, ani organ administracji ani też sąd administracyjny, nie ma prawa posłużyć się argumentem, że taka przesłanka uprawnia go do uznania wadliwości analizowanego rozstrzygnięcia z określonymi konsekwencjami.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Na wstępie zasadnym jest wskazanie, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, wynikają z przepisu art. 174 P.p.s.a. Wedle jego pkt 1 może ją stanowić naruszenie prawa materialnego, przy czym przewiduje się dwie jego postacie, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Jak wynika z ustaleń faktycznych poczynionych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym wyroku, które co do zasady nie zostały zakwestionowane w skardze kasacyjnej, zarówno decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] sierpnia 2013 r., jak i decyzja ją poprzedzająca z [...] czerwca 2008 r., zostały skierowane do zmarłego [...] marca 2011 r. A. B. Tego rodzaju sytuacja była już przedmiotem oceny w orzecznictwie, na które powołano się w zaskarżonym wyroku. W wyroku z 27 kwietnia 1983 r., II SA 261/83 NSA stwierdził, że "Skierowanie do osoby zmarłej decyzji zobowiązującej do właściwego zagospodarowania gruntów rolnych stanowi rażące naruszenie prawa i daje podstawę do stwierdzenia nieważności takiej decyzji przez Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 207 § 3 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.". Stanowisko powyższe znalazło następnie swoje potwierdzenie w wyroku NSA z 14 listopada 2001 r., I SA 2462/99, w którym Sąd wyraził pogląd, że "Prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i wydanie decyzji ocenione być musi jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., jest to bowiem uchybienie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwie do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności". Podobnie orzekł NSA w wyrokach z 20 września 2002 r., I SA 428/01 (niepubl.), z 11 marca 2008 r., I OSK 1959/06 (dostępny w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych pod adresem https://cbois.nsa.gov.pl, dalej jako CBOSA), z 30 września 2009 r., I OSK 1429/08 (publ. LEX nr 595138), z 9 grudnia 2011 r., I OSK 140/11 (publ. CBOSA), z 10 lipca 2012 r., I OSK 1187/11 (publ. CBOSA), z 6 listopada 2014 r., I OSK 639/13 (publ. CBOSA). Wobec tego uznać można, że wskazy pogląd jest już w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony i Sąd w składzie rozpoznającym przedmiotową sprawę w pełni go aprobuje.

Trafne w takim razie jest stanowisko Sądu I instancji, według którego zaskarżona decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi i decyzja ją poprzedzająca dotknięte są wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Zauważyć wprawdzie trzeba, że Kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera przepisu, który stwierdzałby, że osoba zmarła nie może być stroną w sprawie, jednak wynika to z samej konstrukcji pojęcia strony (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 1996, s. 183) i jej zdolności prawnej, którą ocenia się według przepisów prawa cywilnego (art. 30 § 1 k.p.a.). Osoba fizyczna może być stroną postępowania, jeżeli ma zdolność do bycia podmiotem praw i obowiązków, a zatem jeżeli ma zdolność prawną. Zdolność prawna osoby fizycznej nabywana w chwili urodzenia, ustaje z chwilą jej śmierci. Konsekwencją utraty zdolności prawnej jest to, że w stosunku do osoby zmarłej nie można wszcząć i prowadzić postępowania administracyjnego i wydać decyzji. Wobec osoby zmarłej nie można bowiem orzekać o jej prawach czy obowiązkach. Decyzja taka rażąco naruszałaby prawo. Na ocenę o zaistnieniu wad, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. nie ma wpływu to, czy organ wiedział o śmierci strony postępowania oraz czy jego niewiedza była zawiniona czy też nie. Powołany przepis w ogóle nie nawiązuje do wiedzy organu o okolicznościach skutkujących nieważnością decyzji. Należy ponadto zauważyć, że to organ jest zobowiązany na każdym etapie postępowania ustalić krąg podmiotów mających interes prawny w uczestniczeniu w postępowaniu nadzorczym. Jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest bowiem zasada czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym wyrażona w art. 10 K.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. To właśnie z powołanej zasady wynika między innymi obowiązek organu ustalenia z urzędu stron danego postępowania, powiadomienia stron o wszczęciu postępowania, a także doręczenia wszystkim podmiotom będącym stronami wydanych w sprawie rozstrzygnięć. Zgodnie zaś z treścią art. 109 § 1 K.p.a. organ doręcza stronom na piśmie zapadłą w sprawie decyzję administracyjną. Przywołany przepis daje organowi prawo doręczenia decyzji administracyjnej na piśmie jedynie stronom postępowania zakończonego tą decyzją. Z doręczeniem decyzji administracyjnej wiążą się bowiem przewidziane w Kodeksie postępowania administracyjnego skutki prawne. Podstawową regułą postępowania administracyjnego jest jego prowadzenie wobec osób żyjących, a w konsekwencji doręczanie wyłącznie takim osobom decyzji. Nie ma zatem znaczenia podniesiona w skardze kasacyjnej okoliczność, że korespondencja skierowana do zmarłej strony postępowania była odbierana przez domniemanego następcę prawnego zmarłej strony. Rozstrzygające znaczenie ma jedynie fakt, że decyzja została skierowana do zmarłej strony niezależnie od tego kto odbierał za nią podjęte w sprawie decyzje. Skierowanie decyzji do zmarłej strony, tj. do osoby, która w danym momencie nie miała już przymiotu strony, jest zaś wadliwością decyzji, która nie podlega konwalidacji.

Nie można podzielić poglądu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, według którego w sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności, ale okoliczność stanowiąca podstawę wznowienia postępowania administracyjnego. Rzeczywiście osoby, które bez własnej winy nie brały udziału w postępowaniu, mogą skorzystać z przepisu art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Jednak okoliczność ta nie tożsama ze skierowaniem decyzji do osoby nieżyjącej. Możliwość skorzystania przez następców prawnych, którzy z racji tego następstwa stali się dysponentami praw materialnych i powinni od początku brać udział w postępowaniu jako strony, nie usuwa wadliwości w postaci rażącego naruszenia prawa, związanego ze skierowaniem decyzji do osoby nieżyjącej. Podstawa wznowienia określona w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. polega na niebraniu przez stronę, bez własnej winy udziału w postępowaniu, a nie na skierowaniu decyzji do osoby nieżyjącej (por. wyrok NSA z 9 grudnia 2011 r., I OSK 140/11, publ. CBOSA). Z przepisu tego może korzystać tylko podmiot posiadający zdolność prawną, który bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu, co nie miało miejsca w rozpoznawanej sprawie. Dodatkowo, w odniesieniu do twierdzeń skargi kasacyjnej, wskazać należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych funkcjonuje pogląd, który należy podzielić, że dla uchylenia decyzji (postanowienia) na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit b P.p.s.a. nie ma znaczenia, iż zgodnie z art. 147 K.p.a. wznowienie postępowania administracyjnego z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu) następuje tylko na żądanie strony (por. pogląd wyrażony w orzecznictwie na tle art. 22 ust.2 pkt 2 ustawy o NSA, w wyroku SN z 4 grudnia 2002 r., III RN 200/01, publ. OSNP 2003/24/582), gdyż jest zasadą, że sąd administracyjny w urzędu uchyla zaskarżony doń akt administracyjny, gdy stwierdzi wystąpienie przesłanki do wznowienia postępowania administracyjnego (por. m.in. wyroki NSA z 26 stycznia 1999 r., III SA 979/98, z 26 czerwca 2007 r. II OSK 627/06, z 24 listopada 2006, I OSK 161/06, z 2 lutego 2006 r. II OSK 496/05, publ. CBOSA). Mając powyższe na uwadze należy w takiej sytuacji uznać, że dla konieczności zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit b P.p.s.a. nie ma znaczenia okoliczność, czy strona, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym złożyła wniosek o jego wznowienie. W każdym bowiem przypadku Sąd powinien uwzględnić wystąpienie przesłanki stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania – także tej, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. (por. wyrok NSA z 27 marca 2009 r., II OSK 151/09, publ. CBOSA).

W takiej sytuacji podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 28 K.p.a., art. 30 K.p.a. i art. 8 K.p.a. należało uznać za pozbawiony podstaw.

W konsekwencji brak przesłanek do uznania za usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 119 pkt 1 i art. 120 P.p.s.a. Skoro Sąd Wojewódzki prawidłowo ocenił, iż do wydania w przedmiotowej sprawie decyzji doszło z rażącym naruszeniem prawa, to obowiązkiem tego Sądu było stwierdzenie ich nieważności i to niezależnie od tego czy uchybienie to miało, czy nie miało wpływu na wynik sprawy. Decyzje takie muszą być usunięte z obrotu prawnego, aby nie wywoływały skutków prawnych. Na podkreślenie zasługuje, iż sądowa kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji powinna przebiegać w określonej kolejności. W pierwszej kolejności należy ocenić zaskarżoną decyzję i postępowanie, które ją poprzedziło, z punktu widzenia wad powodujących nieważność decyzji. Przyjęcie takiej kolejności badania zgodności z prawem uzasadnione jest tym, że ustalenie którejkolwiek z wad decyzji powodujących stwierdzenie jej nieważności czyni dalszą kontrolę zbędną. W przypadku bowiem nieważności decyzji powinno nastąpić stwierdzenie tej nieważności przez wojewódzki sąd administracyjny niezależnie od jakichkolwiek innych okoliczności (T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie sądowoadministracyjne, LexisNexis 2004, s. 307-308).

Z powyższych względów, skoro skarga kasacyjna okazała się być oparta na nieusprawiedliwionych podstawach, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.