Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 786/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-06-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 30 a ust.1 pkt 1, art. 26 ust. 1, art. 29, art. 37
journal: Dz.U. 2009 nr 84 poz 712
law: Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju - tekst jednolity
article: art. 106, art.134 § 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
journal: Dz.U.UE.L 2006 nr 210 poz 25 art. 60 w zw. z art. 59 ust. 3
law: ROZPORZĄDZENIE RADY (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu  Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska (spr.) Sędzia NSA Tadeusz Cysek Sędzia del. WSA Wojciech Kręcisz Protokolant Ewa Czajkowska po rozpoznaniu w dniu 30 maja 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej H. S. G. Spółki z o.o. w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. z dnia 20 marca 2012 r. sygn. akt III SA/Wr 664/11 w sprawie ze skargi H. S. G. Spółki z o.o. w S. na rozstrzygnięcie Zarząd Województwa Dolnośląskiego z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

I

Wyrokiem objętym skargą kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. oddalił skargę H. S. G. Spółki z o.o. w S. na rozstrzygnięcie Zarządu Województwa D. w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie projektu z budżetu Unii Europejskiej.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym.

Dyrektor D. Instytucji Pośredniczącej pismem dnia [...] listopada 2010 r. poinformował H. S. G. Spółkę z o.o. w S. o odmowie podpisania umowy o dofinansowanie projektu "Restauracja zabytkowej Oficyny w miejscowości S. na potrzeby stworzenia bazy pobytowej na EURO 2012" w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego dla Województwa Dolnośląskiego na lata 2007-2013, uzasadniając to faktem powzięcia na etapie weryfikacji wątpliwości, czy tenże projekt wraz z innym projektem, złożonym do dofinansowania w ramach tego samego naboru przez inną spółkę, nie stanowią jednej, niepodzielnej ekonomicznie inwestycji i czy nie zostały one sztucznie podzielone w celu uzyskania wielokrotności dofinansowania ze środków publicznych. Odwołanie wniesione przez spółkę do instytucji zarządzającej- Zarządu Województwa D.– nie zostało uwzględnione.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 28 czerwca 2011 r., sygn. akt III SA/Wr 182/11 stwierdził, że ocena projektu będąca podstawą odmowy zawarcia umowy o dofinansowanie została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Zarząd Województwa D.. Podając powody uwzględnienia skargi Sąd wskazał na niepełne odniesienie się do ekspertyz rzeczoznawców związanych z projektem spółki oraz niewyjaśnienie, z jakich względów żadna z obu inwestycji (tj. strony skarżącej oraz spółki E.) nie spełnia oddzielnie warunków UEFA w zakresie centrów pobytowych EURO 2012. Sąd I instancji zwrócił uwagę na to, że nie zostało wyjaśnione, dlaczego jedynie obie inwestycyjne (tj. strony skarżącej i spółki E.) – rozpatrywane łącznie – spełniają warunki UEFA, poza tym nie wskazano, o jakie konkretnie warunki UEFA chodzi. Ponadto nie zawarto w uzasadnieniu rozstrzygnięcia wszystkich okoliczności, które przemawiają za odmową zawarcia umowy ze stroną skarżącą spółką umowy oraz nie odniesiono się jasno w uzasadnieniu rozstrzygnięcia do czterech przesłanek umożliwiających odmowę zawarcia umowy.

Zaskarżonym rozstrzygnięciem z dnia [...] października 2011 r. Instytucja Zarządzająca Regionalnym Programem Operacyjnym dla Województwa D. na lata 2007-2013 ponownie nie uwzględniła odwołania skarżącej spółki od stanowiska instytucji pośredniczącej w sprawie odmowy zawarcia ze spółką umowy o dofinansowanie projektu. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazała, że na etapie weryfikacji dokumentów niezbędnych do zawarcia umowy o dofinansowanie projektu spółki powzięto wątpliwość czy wnioski dwóch spółek (strony skarżącej i spółki E.) zgłoszone w zakresie tego samego postępowania konkursowego nie stanowią jednej, niepodzielnej ekonomicznie inwestycji, i czy oba te projekty nie zostały sztucznie podzielone przez wnioskodawców, tak aby każdy z nich uzyskał odrębną kwotę dofinansowania ze środków publicznych na wspólne w istocie przedsięwzięcie. Problem ten nie został dostrzeżony w fazie weryfikacji formalnej wniosku, jednak nie zwalniało to jednostki zarządzającej z obowiązku zbadania przesłanek warunkujących zawarcie umowy. Zawarcie umowy ze spółką – mimo stwierdzonych wadliwości– prowadziłoby do nieważności czynności prawnej, jako sprzecznej z postanowieniami regulaminu postępowania konkursowego przyjętego przez instytucję zarządzającą, skoro projekt spółki od samego początku nie spełniał warunków UEFA.

Zdaniem Instytucji Zarządzającej, argumentem przesądzającym o obowiązku zawarcia umowy nie może być powołanie się skarżącej na niewystąpienie żadnej z czterech przesłanek do odmowy zawarcia umowy, ujętych w "Szczegółowym Opisie Priorytetów Regionalnego Programu Operacyjnego dla Województwa Dolnośląskiego na lata 2007-2013".

W kwestii warunków wymaganych przez UEFA, Instytucja Zarządzająca wyjaśniła, że w ogłoszeniu z 21 grudnia 2009 r. o przyjmowaniu wniosków o dofinansowanie wyraźnie wskazano, że przedstawiany przez kandydatów projekt musi spełniać nie tylko ogólne warunki zawarte w ogłoszeniu, ale także wymogi UEFA dotyczące centrów pobytowych podczas EURO 2012. Również w "Wytycznych dla wnioskodawców w ramach RPO WD na lata 2007-2013" wskazano na "Aktualne wytyczne zawierające wymogi UEFA dotyczące centrów pobytowych obowiązujące podczas EURO 2012". Zarówno skarżąca, jak i spółka E., miały możliwość zapoznania się z tymi warunkami. O tym, że się zapoznały, świadczy zestawienie projektów obu spółek. W każdym z tych projektów przewidziano mniej więcej po połowie liczbę pokoi dwuosobowych, apartamentów i apartamentów o podwyższonym standardzie, co wskazuje, że dopiero oba projekty łącznie spełniałyby wspomniane kryteria.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zaskarżonym obecnie wyrokiem, oddalił skargę spółki H. S. G. stwierdzając, że Instytucja Zarządzająca wypełniła zalecenia Sądu I instancji zawarte w wyroku z dnia 28 czerwca 2011 r. i wskazała, o które wymagania UEFA chodzi, jakie to są wymagania i których wymagań nie spełnił ani projekt skarżącej, ani projekt spółki E.. Skarżąca określiła w projekcie, że w czterogwiazdkowym hotelu będą 23 pokoje dwuosobowe, 3 apartamenty i 1 apartament o podwyższonym standardzie, gdy tymczasem UEFA wymaga 50 standardowych pokoi dwuosobowych, 5 apartamentów i 5 apartamentów o dodatkowo podwyższonym standardzie.

Sąd I instancji zgodził się ze stanowiskiem Instytucji Zarządzającej, że gdyby projekty obu spółek objąć jednym wnioskiem, to takie połączenie spełniałoby kryteria UEFA, zaś każdy projekt brany z osobna nie spełnia tych wymagań. Instytucja zarządzająca wykazała ponadto, że projekt skarżącej nie spełnia także innych wymogów UEFA, w części dotyczącej powierzchni biurowych/konferencyjnych, strefy wypoczynkowej i strefy jadalnej. Wprawdzie strona skarżąca wywodziła, że część tych wymogów spełni projekt "Z. ", objęty odrębnym wnioskiem spółki E., jednakże argument ten nie mógł być uznany za decydujący w sprawie, skoro w ten sposób sama spółka przyznaje, że jej projekt nie spełniał samodzielnie warunków zawartych w RPO, w tym kryteriów UEFA.

W ocenie Sądu zasadnie przyjęto w sprawie, że łączne spełnienie warunków UEFA przez dwa odrębne projekty, jest niezgodne z kryteriami zawartymi o ogłoszeniu dotyczącym składania wniosków, ponieważ w ogłoszeniu przewidziano, że projekt każdego z podmiotów ubiegających się o dofinansowanie musi samodzielnie spełniać wszystkie warunki.

Instytucja zarządzająca – wykonując wytyczne Sądu – wyjaśniła w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, że cztery ekspertyzy uzyskane przez D. Instytucję Pośredniczącą nie dotyczą kryteriów, które musi spełniać projekt wnioskodawcy, lecz odnoszą się do powiązań gospodarczych między skarżącą a spółką E. oraz powiązań obu projektów zgłoszonych odrębnie przez każdy z tych podmiotów, a także możliwości realizacji każdej inwestycji odrębnie z punktu widzenia unormowań prawa budowlanego. Tymczasem istotą sprawy jest wadliwa ocena projektu istniejąca już na etapie oceny formalnej. Zakres czterech ekspertyz nie ma znaczenia dla podstawowej w sprawie kwestii – a mianowicie spełniania lub niespełniania wymogów UEFA.

W ocenie Sądu I instancji instytucja zarządzająca niewadliwie wskazała na art. 60 lit. a) rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz.U.UE.L.2006.210.25 ze zm.), dalej powoływanego jako rozporządzenie 1083/2006, i wynikający z tego przepisu obowiązek zapewnienia przez Instytucję zarządzającą, by projekty były wybierane zgodnie z kryteriami mającymi zastosowanie do programu operacyjnego i by projekty te spełniały zasady wspólnotowe i krajowe przez cały okres ich realizacji. Na etapie postępowania zmierzającego do zawarcia umowy instytucja ta miała nie tylko uprawnienie, ale i obowiązek zbadania, czy projekt, który uzyskał pozytywną ocenę formalną, spełnia wszystkie kryteria pozwalające zawrzeć umowę bez naruszenia zasad określonych w "systemie realizacji".

Sąd wskazał, że jedną z niezbędnych przesłanek zawarcia umowy o dofinansowanie projektu według art. 30a ust. 1 pkt ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tekst jednolity: Dz. U. z 2009 r., Nr 84, poz. 712 ze zm.), dalej powoływanej jako u.z.p.p.r. lub ustawa o zasadach prowadzenie polityki rozwoju, jest to aby projekt "pozytywnie przeszedł wszystkie etapy jego oceny", a więc nie tylko etap oceny formalnej, ale także by uzyskał pozytywną ocenę na etapie weryfikacji przedumownej.

Żadna z okoliczności sprawy nie wskazuje, w ocenie Sądu I instancji, aby instytucja ogłaszająca konkurs spowodowała pogorszenie zasad konkursu, zwłaszcza na niekorzyść strony skarżącej. Zasady te były, bowiem jednakowe od momentu dokonania ogłoszenia.

Nie jest wykluczona wspólna realizacja inwestycji przez kilka podmiotów, ale – według reguł konkursu – każdy wniosek i projekt podmiotu ubiegającego się o dofinansowanie powinien odpowiadać wszystkim podanym do wiadomości warunkom konkursu. Niedopuszczalne jest natomiast dzielenie całego przedsięwzięcia między różne podmioty, które następnie wystąpią z samodzielnym wnioskiem o dofinansowanie każdego z nich maksymalną kwotą przewidzianą w konkursie, z argumentacją, że wszystkie projekty oceniane łącznie spełniają warunki zamierzonej inwestycji.

II

H. S. G. Spółka z o.o. w S. zaskarżając wyrok w całości domagała się jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

I. Naruszenie prawa materialnego, tj.:

1. art. 5 pkt 11 u.z.p.p.r. poprzez błędną interpretację i niezastosowanie w sprawie, pomimo że zarówno D. Instytucja Pośrednicząca, jak i Zarząd Województwa dokonując na etapie zawierania umowy ponownej oceny wniosku i odmawiając jej zawarcia pomimo niezachodzenia żadnej z czterech przesłanek odmowy podpisania umowy, złamały obowiązek przestrzegania systemu realizacji Regionalnego Programu Operacyjnego dla Województwa Dolnośląskiego na lata 2007-2013, który to obowiązek ciąży na tych instytucjach zgodnie z art. 5 pkt 11 u.z.p.p.r.;

2. art. 60 w zw. z art. 59 ust. 3 rozporządzenia 1083/2006, poprzez niewłaściwą interpretację i przyjęcie dopuszczalności zastosowania ich przez Instytucję Zarządzającą w niniejszej sprawie, jako podstawy do rozstrzygnięcia odwołania skarżącej, w sytuacji gdy powyższy przepis ma charakter normy ogólnej, nie uprawniając Instytucji Zarządzającej do zmiany w trakcie konkursu zasad jego prowadzenia na niekorzyść wnioskodawcy i do ponownego przeprowadzenia w określonym zakresie oceny wniosku o dofinansowanie projektu, jak również do "przyznania sobie" przez Instytucję Zarządzającą dodatkowych kompetencji i uprawnień, poza określonymi zasadami naboru, która to zmiana reguł postępowania organów w toku postępowania stanowi również naruszenie art. 7 Konstytucji RP;

3. art. 30a ust. 1 u.z.p.p.r. poprzez błędną interpretację, polegającą na uznaniu weryfikacji przedumownej za etap oceny projektu, (co pozostaje w sprzeczności z dokumentacją naboru - w szczególności z rozdz. 2.6.3, 2.6.4 i 2.6.5 Wytycznych dla wnioskodawców) i przyjęcie stanowiska, że jedną z niezbędnych przesłanek zawarcia umowy o dofinansowanie projektu według art.30 a ust. 1 pkt 1 ustawy jest to, aby projekt "przeszedł pozytywnie wszystkie etapy jego oceny", a więc nie tylko etap oceny formalnej, ale także by uzyskał pozytywną ocenę na etapie weryfikacji przedumownej, czego - jak wykazało postępowanie - zabrakło w rozpoznawanej sprawie i w konsekwencji niezastosowaniu w sprawie przedmiotowego przepisu, podczas gdy zgodnie z dokumentacją konkursową, "etapami oceny projektu" są etapy wskazane w rozdz. 2.6.3 i 2.6.4 Wytycznych dla wnioskodawców tj. etap oceny formalnej oraz etap oceny merytorycznej. Natomiast dalsze czynności stanowią weryfikację przedumowną obejmując - wezwanie wnioskodawcy do dostarczenia dodatkowych dokumentów - weryfikację tych dodatkowych dokumentów. Okoliczność, że już po wyborze projektu do dofinansowania Instytucja Zarządzająca dokonała ponownej oceny projektu niezgodnej z systemem realizacji programu operacyjnego nie może wpływać na ocenę przesłanki określonej w art. 30a ust. 1 u.z.p.p.r.;

4. art. 26 ust. 1 pkt 4 oraz art. 26 ust. 2 u.z.p.p.r. poprzez błędną interpretację i niezastosowanie w sprawie, co doprowadziło do oddalenia skargi, pomimo niedopuszczalnego w sprawie ponownego przeprowadzenia przez Instytucję Zarządzającą, po wcześniejszym zatwierdzeniu oceny merytorycznej projektu, oceny projektu przedstawionego przez skarżącą, dodatkowo przy zmianie interpretacji kryteriów oceny; co nastąpiło w sytuacji, gdy D. Instytucja Pośrednicząca potwierdziła, że stanowisko H. S. G. sp. z o.o. i "E." sp. z o.o. są prawidłowe (korespondencja z 21-07-2009 roku), zaś obecnie twierdzi, że to kryterium oceny projektów należy interpretować inaczej, niż to wyjaśniała, w sytuacji, gdy Zarząd Województwa D. uchwałą nr 4749/111/10 z dnia 3 sierpnia 2010 roku w związku z uchwałą nr 4090 /III/10 z dnia 16 marca 2010 roku, zatwierdził pozytywną ocenę projektów H. S. G. Sp. z o.o. i E. Sp. z o.o., a obecnie wskazuje, że te nie spełniają określonych kryteriów, to należy przyjąć, że przejrzystość reguł stosowanych przy ocenie projektów nie była zapewniona i został naruszony art. 26 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju;

5. art. 29 ust. 4 oraz art. 26 ust. 2 u.z.p.p.r., poprzez błędną interpretację i niezastosowanie w sprawie, pomimo zmiany przez Instytucję Zarządzającą zasad prowadzenia konkursu - w jego trakcie - na niekorzyść wnioskodawcy, polegającą w szczególności na przeprowadzeniu dodatkowej oceny wniosku o dofinansowanie projektu w sytuacji, gdy zasady prowadzenia konkursu takiej oceny nie przewidywały i przy przyjęciu odmiennej od potwierdzonej wcześniej interpretacji kryteriów oceny wniosku; Instytucja Zarządzająca w sposób ewidentny nie zapewniła przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektów i zmieniła zasady oceny projektów na niekorzyść Wnioskodawcy. Z powyższego wynika również, że w niniejszej sprawie nie doszło do wadliwej oceny wniosku (na etapach oceny - zgodnie z rozdz. 2.6.3, 2.6.4 i 2.6.5 Wytycznych dla wnioskodawców). Zarząd Województwa jeszcze na tym etapie świadomie uznawał (poprawnie), że w świetle treści ogłoszenia o konkursie dopuszczalne jest wspólne osiągnięcie wymogów UEFA dzięki realizacji dwóch projektów. Dopiero potem pogorszył zasady konkursu w ten sposób, że wyłączył z możliwości otrzymania dofinansowania tak skonstruowane projekty.

II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2012 r. poz. 270), dalej powoływanej, jako p.p.s.a., poprzez nieodniesienie się do zarzutu podniesionego w skardze do WSA, dotyczącego wydania rozstrzygnięcia wbrew wcześniejszej uchwale nr 4749/111/10 Zarządu Województwa D. z dnia 3 sierpnia 2010 roku zmieniającej uchwałę Nr 4090/111/ 10 z dnia 16 marca 2010 roku w sprawie zatwierdzenia listy projektów, które uzyskały pozytywną ocenę merytoryczną;

2. nierozpoznanie istoty sprawy poprzez nierozpatrzenie przyczyn, podstaw oraz dopuszczalności zmiany w trakcie postępowania konkursowego stanowiska D, Instytucji Pośredniczącej oraz Zarządu Województwa D. - Instytucji Zarządzającej, w zakresie interpretacji kryterium kluczowego oceny formalnej, tj. kryterium nr 1 Kwalifikowalność wniosku, podkryterium nr Ib "Czy projekt jest zgodny z typem projektu w ramach ogłoszonego naboru?";

3. nierozpoznanie istoty sprawy poprzez nieustalenie i niewskazanie z jakich przepisów wywiedziona została przez Instytucję Zarządzająca teza, że projekt wnioskodawcy winien spełniać samodzielnie wymogi UEFA, w sytuacji gdy w dokumentach konkursowych dopuszczona jest możliwość zawierania porozumień oraz w sytuacji, gdy zarówno D. Instytucja Pośrednicząca jak i Instytucja Zarządzająca w toku samego postępowania dopuszczały taką możliwość, akceptując w szczególności zawarcie porozumienia pomiędzy "E." sp. z o.o. i H. S. G. sp. z o.o.;

4. art. 106 § 5 p.p.s.a. w związku z art. 229 oraz art. 233 Kodeksu postępowania cywilnego - poprzez pominięcie faktów powoływanych przez skarżącego, a niekwestionowanych przez stronę przeciwną, tj. okoliczności, że złożony przez "E." Sp. z o.o. wniosek o dofinansowanie projektu przeszedł pozytywnie ocenę formalną i merytoryczną; w związku z naborem w ramach projektu sama D. Instytucja Pośrednicząca potwierdzała, że: (...) możliwe jest zgłoszenie dwóch projektów - przez dwa osobne przedsiębiorstwa (...), co wskazuje że Instytucja Zarządzająca dokonała nieuprawnionej zmiany interpretacji warunków konkursu;

5. nierozpoznanie istoty sprawy poprzez niewyjaśnienie pojęć podstawowych dla rozstrzygnięcia sporu, tj. pojęcia "projekt", w sytuacji gdy skarżący w postępowaniu podnosił, że każde z przedsięwzięć inwestycyjnych opisanych we wnioskach WND-RPDS.01.01.00-02-02/10 i WND-RPDS.01.01.00-02-01/10 spełnia samodzielnie definicję projektu zawartą w "Wytycznych dla wnioskodawców" i w żadnym z tych przedsięwzięć wartość wydatków kwalifikowanych nie przekracza 8 milionów PLN oraz że skoro "Wytyczne dla wnioskodawców" zawierają definicję projektu, to kwestię zgodności danego projektu z całokształtem postanowień tych Wytycznych (w tym z postanowieniem ustalającym górną granicę wydatków kwalifikowanych projektu na kwotę 8 mln PLN) należy rozpatrywać w oparciu o tę właśnie definicję;

6. art. 106 § 5 p.p.s.a. w związku z art. 229 k.p.c. oraz art. 233 k.p.c., poprzez błędne ustalenie i przyjęcie, że łączne spełnienie warunków UEFA dotyczących Centrów Pobytowych przez dwa odrębne projekty jest niezgodne z kryteriami zawartymi w ogłoszeniu dotyczącym składania wniosków, ponieważ w ogłoszeniu o naborze nie wskazano, że projekt musi spełniać wymogi samodzielnie, a z dokumentacji naboru wynika w sposób niekwestionowany możliwość zawierania porozumień, również wytyczne UEFA dopuszczają taką możliwość.

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie została oparta na uzasadnionych podstawach. Wadliwość orzeczenia Sądu I instancji kasator upatruje zarówno w naruszeniu przepisów postępowania jak i w naruszeniu przepisów prawa materialnego, a także w naruszeniu postanowień dokumentacji konkursowej obejmującej działanie 1.1.Regionalnego Programu Operacyjnego dla Województwa Dolnośląskiego na lata 2007-2013 schemat 1.1.D.1, podschemat 1.1.D. 1.b "Projekty inwestycyjne zwiększające atrakcyjność turystyczną regionu poprzez tworzenie centrów pobytowych EURO 2012".

Rozbudowane zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszeń wskazanych w niej przepisów prawa materialnego oraz postanowień dokumentacji konkursowej opierają się w istocie na założeniu, iż instytucja zarządzająca związana jest pozytywnym przejściem wszystkich etapów oceny projektu i nie jest uprawniona do weryfikacji tej oceny przed podpisaniem umowy o dofinansowanie.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, iż założenie to jest błędne z uwagi m.in. na treść art. 30 a ust.1 pkt 1 ustawy o zasadach polityki rozwoju. Przepis ten stanowi, że umowa o dofinansowanie projektu jest zawierana zgodnie z systemem realizacji programu operacyjnego w odniesieniu do projektu, który pozytywnie przeszedł wszystkie etapy oceny i został zakwalifikowany do dofinansowania. W wyroku z dnia 20 lipca 2011 r. sygn. akt II GSK 1380/11 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, który skład orzekający w tej sprawie w całości podziela, iż skoro art.30 a ust.1 pkt 1 ustawy o zasadach polityki rozwoju przewiduje wymóg pozytywnego przejścia wszystkich etapów oceny projektu oraz wymóg zakwalifikowania tego projektu do dofinansowania to oznacza, iż są to odrębne pojęcia i nie można ich utożsamiać. Zakwalifikowanie do dofinansowania - choć może nastąpić tylko odnośnie projektu, który wcześniej przeszedł pozytywnie wszystkie etapy oceny - jest tym samym kategorią odrębną.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego kategoria ta może i powinna obejmować także weryfikację prawidłowości, dokonanej uprzednio przez umocowane instytucje poszczególnych etapów, oceny projektu pod względem zgodności dokonanej oceny z kryteriami mającymi zastosowanie do programu operacyjnego, a ściślej rzecz ujmując kryteriami naboru projektów do określonego w ramach programu działania. Nie do pogodzenia bowiem z przepisami prawa wspólnotowego jak i krajowego byłoby związanie instytucji zarządzającej – odpowiedzialnej za przygotowanie i realizację programu operacyjnego – wadliwie dokonaną oceną projektu, niespełniającego kryteriów w ramach ogłoszonego naboru i zawarcie umowy z beneficjentem, którego projekt nie spełnia kryterium naboru.

Zważyć bowiem trzeba, że zgodnie z art. 59 ust. 1 rozporządzenie Rady (WE) Nr 1083/2006 dla każdego programu operacyjnego państwo członkowskie wyznacza instytucję zarządzającą – krajowy, regionalny lub lokalny organ władzy publicznej lub prywatny – do zarządzania programem operacyjnym. Funkcje instytucji zarządzającej zostały określone w art. 60 rozporządzenia, w myśl którego instytucja zarządzająca odpowiada za zarządzanie programami operacyjnymi i ich realizację zgodnie z zasadą należytego zarządzania finansami. Wśród wymienionych w tym przepisie zadań do instytucji zarządzającej należy zapewnienie, że operacje są wybierane do finansowania zgodnie z kryteriami mającymi zastosowanie do programu operacyjnego oraz że spełniają one mające zastosowanie zasady wspólnotowe i krajowe przez cały okres ich realizacji (art. 60 lit a). Istotne jest także, że definiując pojęcie instytucji pośredniczącej prawodawca wspólnotowy przyjął, iż odpowiedzialność za jej działalność ponosi instytucja zarządzająca lub, iż jest to podmiot lub instytucja wykonująca obowiązki w imieniu instytucji zarządzającej (art.2 pkt 6 rozporządzenia Nr 1083/2006).

Również przepisy prawa krajowego – ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju – instytucję zarządzającą czynią odpowiedzialną za przygotowanie i realizację programu operacyjnego. Wynika to wprost z definicji pojęcia instytucji zarządzającej zawartej w art. 5 pkt 2 ustawy a także z szeregu innych przepisów omawianej ustawy.

Zadania instytucji zarządzającej określa w polskim prawie art. 26 ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. W zakresie istotnym dla dalszych rozważań niezbędne jest przypomnienie, iż instytucja zarządzająca przygotowuje i przekazuje Komitetowi Monitorującemu do zatwierdzenia propozycje kryteriów wyboru projektów i dokonuje wyboru w oparciu o zatwierdzone przez Komitet Monitorujący kryteria projektów, które będą dofinansowane w ramach programu operacyjnego (art.26 ust.1 pkt 3 i 4 omawianej ustawy). Wybór projektu do dofinansowania, o którym mowa w tym przepisie oznacza zakwalifikowanie do dofinansowania w rozumieniu art. 30a ust.1 pkt 1 in fine ustawy o zasadach polityki rozwoju i potwierdza tezę o odrębności etapu zakwalifikowania projektu do dofinansowania od uprzedniego etapu pozytywnej oceny projektu.

Z omówionych regulacji prawnych wynika, iż przed zawarciem umowy o dofinansowanie instytucja zarządzająca nie tylko jest uprawniona, ale i zobowiązana do weryfikacji dokonanej uprzednio pozytywnej oceny projektu w aspekcie jej zgodności z kryteriami wyboru projektów. Ustalenie podczas tej weryfikacji, iż projekt, mimo pozytywnego przejścia wszystkich etapów jego oceny nie spełnia kryteriów mających zastosowanie dla danego programu (działania) obliguje instytucję zarządzającą do niezakwalifikowania badanego projektu do dofinansowania, czy też ujmując to tak jak zrobiła to instytucja zarządzająca w rozpoznanej sprawie – do odmowy podpisania umowy o dofinansowanie.

W zacytowanym już uprzednio wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt II GSK 1380/11 skład orzekający przyjął, iż uprawnienia do weryfikacji spełnienia przez projekt określonego w naborze kryterium obejmują także okres bezpośrednio poprzedzający zawarcie umowy o dofinansowanie. W ocenie składu orzekającego w tej sprawie konstatacja ta wynika wprost z omówionych dotychczas przepisów.

Poglądu przeciwnego nie można wywieść, wbrew temu co twierdzi autor skargi kasacyjnej w pierwszym jej zarzucie, z treści art. 5 pkt 11 ustawy o zasadach polityki rozwoju. Przepis ten definiuje pojęcie systemu realizacji i jakkolwiek zgodzić się należy z kastorem, iż system realizacji programu wiąże instytucje uczestniczące w jego realizacji, to zauważyć należy, że instytucje te związane są przede wszystkim przepisami prawa powszechnie obowiązującego, a te nakładają na instytucje odpowiedzialne za realizację programu wybór do dofinansowania projektów spełniających określone kryteria (art. 60 lit a rozporządzenia Nr 1083/2006 oraz m.in. art. 26 ust.1 pkt 4 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju). Regulacji ustawowych nie znoszą określone w Wytycznych dla wnioskodawców przesłanki uzasadniające odstąpienie od zawarcia umowy.

Ponadto, czego zdaje się nie dostrzegać kasator, wyłączając stosowanie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego do postępowania w zakresie ubiegania się oraz udzielania dofinansowania ze środków pochodzących z budżetu państwa lub ze środków zagranicznych (art. 37 ustawy o zasadach polityki rozwoju) ustawodawca musiał wprowadzić inne mechanizmy prawne, które pozwoliłyby instytucji zarządzającej na weryfikację spełnienia przez projekt wiążących kryteriów, aż do momentu zawarcia umowy o dofinansowanie. Takie regulacje zawierają omówione powyżej przepisy umożliwiające odstąpienie od dofinansowania projektów niespełniających określonych w naborze kryteriów, mimo uprzedniej ich pozytywnej, lecz błędnej oceny.

Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny za nieusprawiedliwione uznał te zarzutu skargi kasacyjnej, które obejmując naruszenie przepisów prawa materialnego i dokumentacji konkursowej oparte zostały na błędnym poglądzie, że instytucja zarządzająca nie jest uprawniona do "ponownej oceny projektu" na etapie bezpośrednio poprzedzającym zawarcie umowy.

Nie można się przy tym zgodzić ze skarżącą spółką, iż na tym etapie weryfikacji oceny projektu nastąpiła zmiana zasad przeprowadzenia konkursu na niekorzyść skarżącej spółki poprzez "przyjęcie odmiennej od potwierdzonej wcześniej interpretacji kryteriów oceny wniosku". Nie budzi bowiem w sprawie wątpliwości to, że w postępowaniu konkursowym mogły brać udział projekty, które m.in. spełniają wymogi UEFA dotyczące centrów pobytowych obowiązujących podczas EURO 2012. Wynika to z dokumentacji konkursowej, w tym z ogłoszenia o naborze wniosków o dofinansowanie. Nie jest także kwestionowane to, że zgłoszony przez skarżącą projekt nie spełniał wymogów UEFA. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego żadne z postanowień dokumentacji konkursowej nie pozwala na przyjęcie za dopuszczalną takiej interpretacji kryteriów naboru, która uprawniałaby do skutecznego ubiegania się o dofinansowanie projektu, niespełniającego samodzielnie wymogów określonych przez UEFA dla centrów pobytowych podczas EURO 2012.

Wobec tego nie ma żadnego znaczenia ani to, że na wcześniejszym etapie oceny projektu błędnie przyjęto za dopuszczalne łączne spełnienie wymogów UEFA przez więcej niż jeden projekt, ani też to, że powiązany ze skarżącą spółką inny podmiot zgłosił projekt, którego potencjalna realizacja sprawiłaby, iż zostałyby spełnione, łącznie przez oba projekty, wymagania określone przez UEFA.

W kontrolowanym wyroku Sąd I instancji wywiódł, analizując zarzut naruszenia art. 29 ust.4 i art. 26 ust.2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, że zasady konkursu były jednakowe od momentu ogłoszenia konkursu, a wadliwa ocena wniosku i projektu spółki w pierwszym etapie weryfikacji i dostrzeżenie błędów projektu na etapie czynności zmierzających do zawarcia umowy nie jest zmianą reguł postępowania konkursowego w rozumieniu art. 29 ust.4 ustawy o zasadach prowadzenie polityki rozwoju. Wskazał także, że skoro przyjęte i ogłoszone kryteria oceny projektu, w tym także warunki stawiane inwestycjom przez UEFA pozostały niezmienne, to instytucji zarządzającej nie można zarzucić naruszenia zasady równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów i zasady przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektów. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni zgadza się ze stanowiskiem zaprezentowanym w tym zakresie przez Sąd I instancji.

W Wytycznych dla wnioskodawców w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Dolnośląskiego na lata 2007 – 2013 wskazano wyraźnie i wielokrotnie, iż w ramach podschematu 1.1.D 1.b "Projekty inwestycyjne zwiększające atrakcyjność turystyczną regionu poprzez tworzenie centrów pobytowych Euro 2012" zgłoszone projekty muszą spełniać wymogi UEFA dotyczące centrów pobytowych obowiązujących podczas Euro 2012. Z zapisu Wytycznych wprowadzających zasadę, iż jeden wnioskodawca może złożyć w tym naborze wyłącznie jeden wniosek o dofinansowanie oraz z określenia kwalifikowalności projektu poprzez wskazanie, że projekt kwalifikuje się do wsparcia, jeżeli spełnia warunki, o których mowa w pk.2.2. Wytycznych, a więc wymogi UEFA, wprost wynika, iż wymogi dotyczące centrów pobytowych obowiązujących podczas EURO 2012 muszą być spełnione w projekcie złożonym przez jednego wnioskodawcę. Z tego powodu nie do zaakceptowania jest stanowisko skarżącej spółki, iż zgodna z dokumentacją konkursową jest sytuacja, w której wymogi dotyczące centrów pobytowych nie są spełnione przez pojedynczy projekt (co w tej sprawie jest bezsporne), a spełnione są poprzez dwa różne projekty, z których każdy samodzielnie nie spełniając kryterium kwalifikowalności uzyskałby dofinansowanie ze środków publicznych.

Przechodząc do zarzutów postawionych w obrębie podstawy kasacyjnej, o której mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny za niezasadny uznał zarzut naruszenia art.134 § 1 p.p.s.a. W myśl tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Według kasatora do naruszenia tego przepisu doszło poprzez nieodniesienie się do zarzutu podniesionego w skardze "dotyczącego wydania rozstrzygnięcia wbrew wcześniejszym uchwałom" Zarządu Województwa D.. Nie dostrzegł jednak autor skargi kasacyjnej, iż w uzasadnieniu kontrolowanego wyroku Sąd I instancji szczegółowo omówił przesłanki, dla których uznał, że instytucja zarządzająca na etapie postępowania zmierzającego do zawarcia umowy ma nie tylko prawo, ale i obowiązek zbadania, czy projekt, który uzyskał pozytywną ocenę formalną, spełnia wszystkie kryteria pozwalające zawrzeć umowę bez naruszenia zasad określonych w "systemie realizacji".

Dodać jeszcze należy, że w ustawie o zasadach prowadzenie polityki rozwoju niezależnie od wyraźnego wyłączenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego art. 37 tej ustawy, ustawodawca w art. 30 g wprost wskazał, że informacje otrzymywane przez wnioskodawcę dotyczące oceny jego wniosku, a także w trakcie trwania procedury odwoławczej nie stanowią decyzji administracyjnych. To z kolei oznacza, że nie ma żadnego trybu wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwych poprzednich uchwał, a to zdaje się autor skargi kasacyjnej sugerować.

Za nietrafne należy uznać także upatrywanie naruszenia art.134 § 1 p.p.s.a. polegające na "nie rozpoznaniu istoty sprawy" przez Sąd I instancji. Istota sprawy sprowadzała się, bowiem do ustalenia, czy po pierwsze dopuszczalna była weryfikacja spełnienia przez projekt kryterium kwalifikowalności na etapie bezpośrednio poprzedzającym zawarcie umowy i po wtóre, czy zgłoszony przez skarżącą spółkę projekt spełnia to kryterium. Sąd I instancji uznał i uzasadnił pogląd obejmujący ten pierwszy aspekt oraz uznał za bezsporne, że projekt skarżącej samodzielnie nie spełnia wymogów stawianych przez UEFA dla centrów pobytowych EURO 2012.

Nie jest natomiast istotą sprawy "rozpatrzenie podstaw" zmiany stanowiska przez instytucję oceniającą projekt, czy też ustalania powodów, dla których błędnie wcześniej przyjęto, iż może uzyskać dofinansowanie projekt, który nie spełnia kryterium kwalifikowalności.

W oparciu o omawianą podstawę kasacyjną kasator nadto zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art.106 § 5 p.p.s.a. w związku z art. 229 kodeksu postępowania cywilnego. Zgodnie z powołanym w tych zarzutach (zarzut 4 i 6 petitum skargi kasacyjnej) art. 229 kodeksu postępowania cywilnego nie wymagają również dowodu fakty przyznane w toku postępowania przez stronę przeciwną, jeżeli przyznanie nie budzi wątpliwości. Przytoczony przepis mógłby zostać naruszony przez sąd administracyjny tylko wówczas, gdyby sąd przeprowadził uzupełniające postępowanie dowodowe, o jakim mowa w art.106 § 3 p.p.s.a. Pamiętać bowiem należy, iż przepis art. 106 § 5 p.p.s.a. zawiera odesłanie nie tylko do przepisów kodeksu postępowania cywilnego, ale i do art. 106 § 3 p.p.s.a. ustanawiającego kompetencję do przeprowadzenia ograniczonego postępowania dowodowego w postępowaniu przed sądem administracyjnym. To zaś oznacza, iż odpowiednie przepisy kodeksu postępowania cywilnego są wtórne w stosunku do regulacji zawartej w art. 106 § 5 i art. 106 § 3 p.p.s.a. Wobec tego w sytuacji, gdy sąd administracyjny nie przeprowadził żadnego dowodu w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a., powoływanie się na przepisy k.p.c. dotyczące postępowania dowodowego i art. 106 § 5 p.p.s.a. jest bezprzedmiotowe.

Taka sytuacja zaistniała w tej sprawie sądowoadministracyjnej, w której Sąd pierwszej instancji nie przeprowadzał uzupełniającego postępowania dowodowego. Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we W. nie można zatem skutecznie zarzucić naruszenia przepisów postępowania - art. 229 k.p.c. w związku z art. 106 § 5 p.p.s.a.

Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 p.p.s.a oraz art.207 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Odstępując od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił to, iż na skutek wad popełnianych uprzednio przy ocenie wniosku o dofinansowanie instytucja zarządzająca przyczyniła się do powstania kosztów, których zwrotu dochodziła.