Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SAB/Wa 766/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-11-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
658
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono, iż przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i w pozostałym zakresie umorzono postępowanie
Powołane przepisy: article: art. 6; art. 8; art. 12; art. 35 § 1-3; art. 36 § 1 i 2; art. 37 § 4 i 5; art. 35
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art.149 § 1 pkt 3, § 1a, § 2; art. 154 § 6; art. 200; art. 205
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 15zzs ust. 1 pkt 6
journal: Dz.U. 2020 poz 374
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych
article: art. 46 pkt 20; art. 68 ust. 7
journal: Dz.U. 2020 poz 875
law: Ustawa z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS- CoV-2

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jarosław Łuczaj Sędziowie: Sędzia WSA Joanna Borkowska Asesor WSA Agnieszka Wąsikowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. K. na przewlekłe postępowanie oraz bezczynność Burmistrza [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o zmianę lub uchylenie decyzji ostatecznej I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Burmistrza [...] do rozpatrzenia wniosku J. K. o zmianę lub uchylenie decyzji Burmistrza [...] z [...] września 2015 r., [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zmiany stanu wody na gruncie; II. stwierdza, że Burmistrza [...] dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w przedmiocie rozpatrzenia wniosku, o którym mowa w pkt I wyroku; III. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, IV. wymierza Burmistrzowi [...] grzywnę w wysokości 1000 (tysiąc) złotych, V. zasądza od Burmistrza [...] na rzecz strony skarżącej J. K. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

J. K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na bezczynność Burmistrza [...] w postępowaniu dotyczącym wniosku o zmianę ewentualnie uchylenie decyzji Burmistrza [...] z [...] września 2015 r. umarzającej postępowanie w sprawie zmiany stanu wody na gruncie na działkach o nr ew. [...] i [...] położonych w [...], które – w ocenie Strony - szkodliwie wpływają na grunty działki sąsiedniej o nr [...].

Ewentualnie Strona wskazała, że w przypadku uznania przez Sąd, że Organ administracji nie pozostaje bezczynny podkreśliła, że wnosi skargę na przewlekłe prowadzenie powołanej wyżej sprawy przez Burmistrza [...].

Zaskarżonej Organowi administracji Skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 6 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. w zw. z art. 12 k.p.a. w zw. z art. 35 § 1 - 3 k.p.a. w zw. z art. 36 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 37 § 4 i 5 k.p.a. poprzez niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. oraz brak poinformowania o tym Strony i brak pouczenia przez Organ administracji o prawie wniesienia ponaglenia. Co więcej, również przed upływem terminów załatwienia sprawy postępowanie w sprawie prowadzone było w sposób rażąco przewlekły, dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy.

W związku z powyższym wniesiono o:

1. zobowiązanie Organu do wydania decyzji w sprawie w terminie miesiąca od doręczenia odpisu prawomocnego wyroku w sprawie,

2. stwierdzenie, że Organ dopuścił się bezczynności, ewentualnie, że dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania,

3. stwierdzenie, że bezczynność, ewentualnie przewlekłe prowadzenie postępowania, Organu administracji miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa

4. wymierzenie Organowi administracji grzywny w wysokości 2.000 zł

5. na podstawie art. 200 p.p.s.a. o zasądzenie na rzecz Skarżącego kosztów postępowania administracyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu Skarżący wskazał, że pismem z dnia 30 sierpnia 2018 r. złożył wniosek o zmianę lub uchylenie decyzji wydanej przez Zastępcę Burmistrza [...] z upoważnienia Burmistrza [...] w dniu [...] września 2015 r. Ww. wniosek Skarżącego nie został rozpatrzony do dnia wniesienia skargi, pomimo że od dnia jego wniesienia minęły już niemal dwa lata.

Strona wskazała, że zawiadomieniem z dnia 5 października 2018 r. została poinformowana o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do dnia 31 grudnia 2018 r. Kolejnym pismem z dnia 3 grudnia 2018 r. Skarżący został zawiadomiony przez Organ prowadzący postępowanie, że termin rozpoznania sprawy został przedłużony do dnia 15 marca 2019 r. Natomiast pismem z dnia 8 marca 2019 r. Organ administracji powiadomił Stronę, że termin rozpoznania sprawy został ponownie przedłużony do dnia 30 kwietnia 2019 r. Z uwagi na bezskuteczny upływ wskazanego terminu, w dniu 9 maja 2019 r. pełnomocnik Skarżącego wystąpił do Organu administracji o udzielenie informacji o stanie sprawy i przewidywanym terminie jej zakończenia oraz planowanych przez ten Organ czynnościach. Na powyższe zapytanie Strona nie otrzymała odpowiedzi do dnia dzisiejszego.

Pismem z dnia 9 lipca 2019 r. Skarżący wniósł za pośrednictwem Organu administracji ponaglenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Do dnia sporządzenia niniejszej skargi Skarżący nie został powiadomiony o przekazaniu ponaglenia do organu wyższego stopnia. Po otrzymaniu ponaglenia Organ zawiadomił natomiast Skarżącego, że termin załatwienia sprawy zostaje ponownie wydłużony do dnia 30 września 2019 r. Zawiadomienie to, chociaż opatrzone datą sporządzenia ponaglenia (9 lipca 2019 r.), zostało wystosowane przez Organ administracji w dniu 17 lipca 2019 r., już po doręczeniu wniesionego ponaglenia, co nastąpiło w dniu 15 lipca 2019 r. W związku z bezskutecznym upływem wyznaczonego terminu Strona ponownie zwróciła się do Organu administracji o udzielenie informacji o stanie sprawy i przewidywanym terminie jej załatwienia. Odpowiedzi na powyższe zapytanie Organ administracji udzielił Skarżącego po niemalże miesiącu od dnia złożenia zapytania, pomimo iż korespondencja odbywała się wówczas drogą mailową, zatem Organ administracji otrzymał zapytanie Skarżącego po chwili od jego wysłania. W wiadomości z dnia 4 listopada 2019 r. Organ administracji wskazał, że nowy termin załatwienia sprawy to 15 grudnia 2019 r. Po bezskutecznym upływie kolejnego wyznaczonego terminu, e-mailem z dnia 23 stycznia 2020 r., Organ administracji zawiadomił, że decyzja w sprawie zostanie wydana do dnia 28 marca 2020 r.

Burmistrza [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o:

1) umorzenie postępowania w części dotyczącej pkt 1 skargi tj. zobowiązania organu do wydania decyzji w terminie miesiąca od doręczenia odpisu prawomocnego wyroku w sprawie,

2) oddalenie skargi w pozostałym zakresie.

Odnosząc się do zarzutów skargi organ wyjaśnił, że decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. Nr [...], po rozpatrzeniu wniosku K. K. w sprawie dotyczącej zakłócenia stosunków wodnych w postaci podwyższenia terenu działki o nr ewidencyjnym[...] położonej w [...] i wystąpienia podtopień i zalewania działki nr [...] położonej w [...] nakazał Państwowemu Instytutowi Geologicznemu - Państwowemu Instytutowi Badawczemu z siedzibą w [...] wykonanie:

a) studzienki betonowej kontrolnej z pokrywą i włazem żeliwnym na działce nr ew. [...] położonej w [...], na skrzyżowanie dwu kierunków nowo wykopanego rowu przy granicy z działką nr [...] położoną w [...] - dla osadzania się piasku, by nie zamulał i nie zapiaszczał rurociągów niżej odprowadzających wodę,

b) wymianę rurociągu ułożonego wcześniej na działce nr ew. [...] położonej w [...].

Po rozpatrzeniu wniosku K. K. decyzją Nr [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. działający z upoważnienia Burmistrza [...] Zastępca Burmistrza uchylił pkt b wyżej wymienionej decyzji z dnia [...] stycznia 2012 r.

W dniu 6 września 2013 r. K. K. reprezentowana wystąpiła do Burmistrza [...] z wnioskiem o wydanie decyzji w trybie art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne nakazującej właścicielowi działek nr [...] i [...] przywrócenie stanu tych działek do stanu poprzedniego tj. obniżenie poziomu działek do poziomu odpowiadającemu sąsiadującej z nimi działką nr [...] stanowiącą własność K. K. ewentualnie wykonanie urządzeń zapobiegających zalewaniu ww. działki nr [...] wodami z działek [...] i [...]. W uzasadnieniu wniosku wskazano, iż mimo wykonania decyzji Burmistrza [...] Nr [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. nieruchomość nadal jest zalewana, w związku z czym winna zostać wydana nowa decyzja mająca na celu doprowadzenie do niezalewania działki nr [...] wodami z działek nr [...] i [...].

Decyzją Nr [...] z dnia [...] lutego 2014 r. Burmistrza [...] umorzył postępowanie w sprawie zmiany stanu wody na gruncie na działkach o nr ew. [...] i [...] położonych w [...], które szkodliwie wpływają na grunty działki sąsiedniej [...] położonej w [...]. Po rozpatrzeniu odwołania K. K. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją Nr [...] z dnia [...] listopada 2014 r. Burmistrza [...] odmówił nałożenia na Państwowy Instytut Geologiczny- Państwowy Instytut Badawczy z siedzibą w [...] obowiązku wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom na działkach nr ew. [...] i [...] położonych w [...]. Po rozpatrzeniu odwołania K. K. reprezentowanej przez radcę prawnego K. O. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2015 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy decyzją Nr [...] z dnia [...] września 2015 r. Burmistrza [...] umorzył postępowanie w sprawie zmiany stanu wody na gruncie na działkach o nr ew. [...] i [...] położonych w [...], które szkodliwie wpływają na grunty działki sąsiedniej [...] położonej w [...] z uwagi na to, że w przedmiotowej sprawie nie zaistniały przesłanki do zastosowania art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne. Decyzja ta stała się ostateczna.

W dniu 3 września 2018 r. do Burmistrza [...] został złożony wniosek J. K. reprezentowanego przez adwokata o: zmianę bądź uchylenie decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] września 2015 r. Pełnomocnik wnioskodawcy nie wskazał przepisu stanowiącego podstawę żądania zmiany ww. decyzji.

Pismem z dnia 5 października 2018 r. strony postępowania zostały zawiadomione o wizji lokalnej w dniu [...] listopada 2018 r. oraz o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do dnia 31 grudnia 2018 r. Z przeprowadzonej w dniu [...] listopada 2018 r. oględzin/wizji został sporządzony protokół oraz dokumentacja zdjęciowa. W toku oględzin/wizji uczestniczący w nich przedstawiciel Państwowego Instytutu Geologicznego w [...] złożył oświadczenie do protokołu , iż "należy wykonać projekt modernizacji kanalizacji deszczowej w ul. [...], który rozwiąże problem odprowadzania wody deszczowej z działek [...] i [...] poł. w [...] (prawdopodobnie będzie konieczne wykonanie przepompowni). Jakiekolwiek działania związane z pogłębieniem rowów przy działce [...] nie ma sensu do czasu przebudowy studni kanalizacji deszczowej." Z powyższym oświadczeniem zgodził się uczestniczący w oględzinach J. K. W związku z powyższymi ustaleniami strony postępowania były zawiadamiane o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy dotyczącej zmiany stanu wody na gruncie na działkach o nr ew. [...] i [...] oraz na działce nr [...] położonych w [...] i o podjęciu przez Urząd Miejski w [...] czynności zmierzających do zbadania przepustowości i udrożnienia kanalizacji deszczowej w ul. [...]. W I kwartale bieżącego roku zostały przeprowadzone przez Urząd Miejski w [...] w obrębie pasa drogowego drogi gminnej ul. [...], roboty zmierzające do poprawy gospodarki wodnej w sąsiedztwie Archiwum Próbek Geologicznych Narodowego Archiwum Geologicznego należącego Państwowego Instytutu Geologicznego. W ramach przeprowadzonych robót, dokonano udrożnienia studni zbiorczo - rewizyjnej odbierającej wody powierzchniowe z rejonu archiwum, udrożniono przepust zlokalizowany pod jezdnią ul. [...] oraz odtworzono i pogłębiono rów przydrożny, do którego odpływają wody z ww. studni zbiorczo - rewizyjnej. Odtworzony i pogłębiony rów przydrożny został włączony w system odwodnienia ul. [...], co w opinii organu, przyczyniło się do poprawy sytuacji w zakresie dopływu wód powierzchniowych z rejonu Archiwum Próbek Geologicznych Narodowego Archiwum Geologicznego, w obrębie którego usytuowana jest działka wnioskodawcy o nr [...].

Pismem z dnia 22 stycznia 2020 r. skierowanym do Państwowego Instytutu Geologicznego- Państwowego Instytutu Badawczego w [...] działający z upoważnienia Burmistrza [...] Zastępca Burmistrza poinformował, iż Urząd Miejski w [...] w porozumieniu ze Spółką Wodną w [...] dokonał przeglądu kanalizacji deszczowej w ul. [...] w [...] oraz dokonał czyszczenia i przeróbki ww. kanalizacji przed działką nr ew. [...] w [...], tak by spływająca woda nie zagrażała oraz nie przelewała się na działkę nr ew. [...] w [...]. Poinformował również o tym, iż w celu rozwiązania problemu zalewania działki nr [...] w [...], niezbędna będzie przebudowa na działce nr [...] studni oraz zamontowanie w niej osadnika oraz o zakończeniu postępowania administracyjnego do dnia 28 marca 2020 r.

O powyższych czynnościach pracownik organu prowadzący sprawę poinformował też pełnomocnika skarżącego.

Po wpłynięciu skargi na bezczynność organu w dniu 7 sierpnia 2020 r. Burmistrz [...] Zastępcę wydał decyzję nr [...] odmawiająca zmiany ewentualnie uchylenia decyzji Nr [...] Burmistrza [...] z dnia [...] września 2015 r. oraz merytorycznego rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji w trybie art. 234 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne nakazującej właścicielom ww. działek ewid. nr [...] i [...]:

a) przywrócenie tych działek do stanu poprzedniego tj. obniżenia poziomu gruntu działki do poziomu odpowiadającemu sąsiadującej z nią działki ewidencyjnej nr 603/2 stanowiącej własność wnioskodawcy ewentualnie

b) wykonanie urządzeń bądź instalacji zapobiegających zalewaniu działki wnioskodawcy o nr ew. [...] wodami z ww. działek ewid. nr [...] i [...], z powodu uznania przez organ braku podstaw do zmiany lub uchylenia decyzji umarzającej postępowanie w sprawie, nie będącej decyzją merytoryczną, tj. rozstrzygającą sprawę co do istoty a jedynie decyzją formalną kończącą postępowanie w sprawie.

W związku z wydaniem decyzji zdaniem Burmistrza w ww. sprawie, której dotyczy wniosek skarżącego na bezczynność Organu, bezprzedmiotowym stał się wniosek zawarty w pkt 1 skargi o zobowiązanie organu do wydania decyzji w sprawie w terminie miesiąca od doręczenia odpisu prawomocnego wyroku w sprawie.

Burmistrz przyznał także, iż sprawa z wniosku skarżącego o zmianę decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] września 2015 r. nie została zakończona w terminach określonych w k.p.a. Jednak Organ wyjaśnił, że taki stan rzeczy był wynikiem skomplikowanego charakteru sprawy pod względem faktycznym, ilości materiału zgromadzonego w sprawie, jak też pod względem prawnym z uwagi na treść wniosku skarżącego oraz zmianę od dnia 1 stycznia 2018 r. przepisów prawa wodnego, a także prowadzonych w obrębie pasa drogowego drogi gminnej ul. [...] w [...] robót budowlanych, mających na celu poprawę gospodarki wodnej m.in. w rejonie działki skarżącego o nr ew. [...]. Dodatkowo wskazany przez organ w piśmie z dnia 22 stycznia 2020 r. termin załatwienia sprawy do dnia 28 marca 2020 r. nie został dotrzymany z uwagi na wprowadzony na terenie kraju stan epidemii i związane z tym ograniczenia w funkcjonowaniu urzędu.

Z uwagi na powyższe – wskazał Burmistrz - przekroczenie terminu załatwienia sprawy, zdaniem organu, nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Odnosząc się do wniosku skarżącego o wymierzenie organowi grzywny w wysokości 2 000 zł organ uznał, że wniosek taki jest nieuzasadniony, wskazując, że nie doszło do drastycznego naruszenia prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

W ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sąd administracyjny orzeka w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (pkt 8) oraz bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (pkt 9).

W niniejszej sprawie sąd orzekł w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a.

W niniejszej sprawie skarżący zwalcza bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza [...] w sprawie wniosku skarżącego o zmianę ewentualnie uchylenie decyzji ww. Organu z 3 września 2015 r. umarzającej postępowanie w sprawie zmiany stanu wody na gruncie na działkach o nr ew. [...] i [...] położonych w [...], które szkodliwie wpływają na grunty działki sąsiedniej o nr [...].

Rozpatrując skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania sąd w pierwszej kolejności bada spełnienie wymogów formalnych takiej skargi. W niniejszej sprawie zostały one spełnione, bowiem skarżący przed wniesieniem skargi, wyczerpał przysługujący mu środki zaskarżenia, zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a. W niniejszej sprawie skarżący pismem z dnia 9 lipca 2020 r. wniósł ponaglenie do organu wyższego stopnia, co należy uznać za spełnienie ww. przesłanki formalnej dopuszczalności skargi na bezczynność i przewlekłość.

Oceniając zasadność skargi trzeba zauważyć, że w orzecznictwie wskazuje się, że dokonując rozgraniczenia zakresu skarg na bezczynność i przewlekłość postępowania, pojęcie "bezczynności" należy rozumieć jako niewydanie w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności. Natomiast przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. wyroki NSA z dnia 31 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 1903/15, z dnia 2 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 1156/16, z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12, publ. CBOSA). Przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania administracyjnego zaistnieje wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia (zob."R. Hauser, M. Wierzbowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017 r., s. 414).

Podzielając przedstawiony pogląd przyjąć trzeba, że za postępowanie prowadzone przewlekle uznaje się postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny. Podkreślić wypada, że organy administracji zobowiązane są do przestrzegania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, a w szczególności powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 § 1 k.p.a). Realizacji tej zasady służy m.in. art. 35 § 1 k.p.a., według którego organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy, wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.).

W skardze zarzucono Organowi bezczynność, jak i przewlekłość postępowania, jednak w ocenie Sądu w sprawie doszło do przewlekłości postępowania, bowiem Organ ostatecznie wydał decyzję, jednak w okresie od dnia złożenia wniosku 3 września 2018 r. do rozstrzygnięcia sprawy 7 sierpnia 2020 r. prowadził postępowanie w sposób nieefektywny, jak i wykonywał czynności w nieuzasadnionych odstępach czasu.

Zakwalifikowanie stanu sprawy przez skarżącą w petitum skargi także jako bezczynność nie ma jednak wpływu na zasadność tej skargi. W obu bowiem przypadkach (tj. bezczynności oraz przewlekłości) istota sporu pozostaje ta sama, a mianowicie chodzi o sprawę sądowoadministracyjną, w której sąd ma obowiązek rozpoznać i rozstrzygnąć spór o legalność niewydania aktu lub niezałatwienia sprawy w terminie. Na zasadzie analogii pozostaje to w związku z zasadą, że przedmiotem zaskarżenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym może być tylko jedna decyzja lub inny akt, którego legalność badana jest przez sąd administracyjny (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 kwietnia 2017 r., II OSK 255/16 oraz z dnia 1 kwietnia 2015 r., I OSK 2567/14 – CBOSA). W szczególności w judykaturze ugruntowane jest już stanowisko, że zarzucenie w jednym piśmie bezczynności organu i przewlekłego prowadzenia przez niego postępowania nie stanowi skumulowania dwóch skarg, o ile kwestionowana jest terminowość i sprawność postępowania w zakończeniu tej samej sprawy administracyjnej. W takiej sytuacji dopuszczalność objęcia jedną skargą obu form opieszałości organu inicjuje jedną sprawę sądowoadministracyjną, w której sąd ma obowiązek rozpoznać i rozstrzygnąć spór o legalność braku wydania aktu lub podjęcia czynności. Należy przy tym podkreślić, że w obu przypadkach (tj. bezczynności i przewlekłości) sąd administracyjny dysponuje tymi samymi środkami prawnymi, a ich zastosowanie jest obowiązkowe w razie stwierdzenia jakiejkolwiek postaci niesprawnego funkcjonowania organu, niezależnie od podniesionych w skardze zarzutów i wniosków oraz podstawy prawnej (art. 134 § 1 p.p.s.a., wyrażający na gruncie procedury sądowoadministracyjnej zasadę procesową da mihi factum dabo tibi ius; por. np. wyroki NSA z dnia 20 kwietnia 2017 r., II OSK 255/16; z dnia 21 września 2018 r., I OSK 16/17; z dnia 18 września 2019 r., II OSK 1290/19 – CBOSA).

Innymi słowy, decyzja, która z form nieterminowego załatwienia sprawy miała miejsce w danej sprawie, należy do sądu rozpoznającego skargę (por. np. wyrok NSA z dnia 22 listopada 2016 r., II GSK 1029/15 – CBOSA oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 kwietnia 2016 r., IV SAB/Wa 457/15, z aprobująca glosą J. Chmielewskiego, OSP 2017, nr 7-8, poz. 69).

Analiza prowadzonego postępowania przez Burmistrza doprowadziła Sąd do wniosku, że Organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w przedmiocie rozpatrzenia wniosku skarżącego, o czym orzekł w pkt II sentencji wyroki. Jak wynika z chronologii wydarzeń Burmistrz podejmował czynności w toku postępowania m.in. poprzez kilkukrotne zawiadomienie Strony o wydłużeniu terminu załatwienia sprawy (np. pisma: z 5 października 2019 r., 3 grudnia 2019 r. oraz 8 marca 2019 r.). Jednak w okresie od złożenia wniosku 3 września 2018 r. do dnia wydania decyzji 7 sierpnia 2020 r. (tj. przez rok i 7 miesięcy), Organ nie zawsze informował Strony o nowym terminie załatwienia sprawy, mimo, że termin poprzedniego już upłynął. Poza tym Organ podejmował kolejne czynności dopiero wówczas, gdy impulsem do tego była nie własna inicjatywa organu, lecz wnioski i zainteresowanie skarżącego. Przykładowo: w okresie od 30 kwietnia 2019 r. (upływ terminu załatwienia sprawy – pismo z 8 marca 2019 r.) do 9 lipca 2019 r. (tj. pisma strony zainteresowanej sprawą), czyli ponad 2 miesiące - organ nie podejmował żadnych czynności w sprawie i nie informował Strony o przyczynach takiej sytuacji. Dopiero pismo Strony spowodowało, że Organ ponownie podjął działania poprzez poinformowanie o nowym terminie załatwienia sprawy do 30 września 2019 r. Przy czym także i tego terminu nie zachował i dopiero kolejne pismo Strony 8 października 2019 r. spowodowywało, że mailem z 4 listopada 2019 r. odpowiedział na ww. pismo i poinformował o kolejnym nowym terminie załatwienia sprawy do 15 grudnia 2019 r. Następnie od tego dnia do dnia wydania decyzji 7 sierpnia 2020 r. (czyli przez kolejne 7 miesięcy) Strona dalej nie była w żaden sposób informowana o stanie/etapie sprawy.

Mając na uwadze okres postępowania w sprawie rozpoznania wniosku Skarżącego, nie jest przekonywujące w ocenie Sądu, powoływanie się przez Burmistrza na okoliczność wprowadzenia w kraju pandemii.

Ogłoszenie w kraju stanu zagrożenia epidemicznego nastąpiło od 14 marca 2020 r., stanu epidemii od 20 marca 2020 r., a zawieszenie biegu terminów sądowych i procesowych, w tym także terminów administracyjnych od dnia 31 marca 2020 r. Następnie bieg ww. terminów był zawieszony do 24 maja 2020 r. (art. 15zzs ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), art. 46 pkt 20, art. 68 ust. 7 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. poz. 875).

Zatem nawet uwzględniając okres od 14 marca do 24 maja 2020 r., to fakt niezawiadomienia Strony o przyczynach nie załatwienia sprawy od 12 grudnia 2019 r. do 14 marca 2020 r., jak i fakt wydania decyzji dopiero 7 sierpnia 2020 r. świadczy o przewlekłym i nie zasługującym na aprobatę działaniu Organu.

W konsekwencji należy stwierdzić, że postępowanie było prowadzone przewlekle, gdyż po stornie organu brak było niezbędnej aktywności na każdym etapie postępowania, wielokrotnie doszło też do przekroczenia terminu załatwienia sprawy.

Uwzględniając powyższe uwagi, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. sąd stwierdził w punkcie III sentencji wyroku, że przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Dokonując powyższej oceny sąd uwzględnił, że kwalifikując, czy naruszenie prawa jest rażące, należy wziąć pod uwagę nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Kwalifikacja naruszenia jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., sygn. II OSK 468/13, dostępne w CBOSA).

Organ nie tylko nie załatwił sprawy w terminie wynikającym z treści art. 35 § 3 k.p.a., co sam przyznał w odpowiedzi na skargę, ale i nie wywiązał się także z obowiązku wynikającego z treści art. 36 § 1 k.p.a. Nie do zaakceptowania są bowiem długie okresy oczekiwania między kolejnymi czynnościami (okres 2 a potem 7 miesięcy) tym bardziej, że sprowadzały się one wyłącznie do kierowania kolejnych zawiadomień o przedłużeniu terminu. Zawiadomienia te nawet jak były wysyłane, to nie wyjaśniały stronie okoliczności zwłoki w załatwieniu wniosku skarżącego.

Mimo tej oceny sąd nie wymierzył organowi grzywny w wysokości żądanej przez Stronę (pkt IV sentencji wyroku). Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

Grzywna, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. ma charakter dyscyplinująco-represyjny, a suma pieniężna przyznawana na rzecz skarżącego ma charakter kompensacyjny. Podkreślić należy, że z treści omawianego przepisu wyraźnie wynika, że ustawodawca pozostawił sądowi ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zdyscyplinowania organu, który dopuszcza się bezczynności, czy przewlekłego postępowania, a także czy wskazują na konieczność zrekompensowania tego faktu skarżącemu. Zarówno zatem wymierzenie grzywny, czy przyznanie sumy pieniężnej nie jest obligatoryjne.

Ustalając wysokość nałożonej grzywny (1000 zł) Sąd wziął pod uwagę wszelkie okoliczności sprawy, a w szczególności brak dołożenia należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby bez zbędnej zwłoki wydać decyzję, a także brak przyczynienia się strony skarżącej do uchybienia terminowi załatwienia niniejszej sprawy. Ustalając wysokość nałożonej grzywny Sąd wziął pod uwagę znaczny upływ czasu od dnia złożenia wniosku do dnia wydania decyzji. Wymierzona w wyroku grzywna mieści się w granicach określonych w art. 154 § 6 p.p.s.a., zgodnie z którym grzywnę wymierza się w wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, a jej wysokość miarkuje rozmiar uchybień organu. Dodać należy, że w ocenie Sądu, wymierzona grzywna powinna zrealizować założenia sprawiedliwości naprawczej, przywracając zachwiane zaufanie skarżącego do władzy publicznej oraz skłaniając organ do właściwego procedowania w przyszłości (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2015 r., sygn. akt I OZ 521/15, dostępne CBOSA).

O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie V wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzając od Burmistrza na rzecz skarżącego kwotę 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na które oprócz wpisu sądowego od skargi w wysokości 100 zł oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł, składa się również wynagrodzenie pełnomocnika w osobie adwokata, w wysokości 480 zł ustalone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.).