Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 932/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2011-02-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6163 Gospodarowanie nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 149 par.3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 63 ust. 2
journal: Dz.U. 2004 nr 208 poz 2128
law: Ustawa z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia WSA Andrzej Matan (spr.), Protokolant referent - stażysta Marta Zasoń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lutego 2011 r. sprawy ze skargi T. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie aktu własności ziemi oddala skargę.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta S. , po rozpatrzeniu wniosku T. K. i J. K. z dnia [...] r. , decyzją z dnia [...] r. nr [...] podjętą na podstawie art. 149 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej: k.p.a. i art. 4 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o zmianie ustawy- Kodeks cywilny oraz uchyleniu ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz.U. Nr 11 , poz. 81), odmówił wznowienia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności aktu własności ziemi z dnia [...] roku nr [...], wydanego przez Prezydenta Miasta S. Wnioskodawcy żądali wznowienia postępowania ze względu na podjęcie przedmiotowej decyzji w wyniku przestępstwa (art. 145 § 1 pkt. 1 k.p.a.) oraz ze względu na fakt , iż dowody na podstawie których ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne okazały się fałszywe.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że przepisem art. 4 wymienionej wyżej ustawy została uchylona ustawa z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz.U. Nr 27 , poz. 250 ze zm.) , pozostawiając w mocy nabytą na tej podstawie własność nieruchomości oraz związane z tym nabyciem skutki prawne określone w art. 5,6 i 8-11 tej ustawy. Sprawy dotyczące stwierdzenia nabycia na tej podstawie nieruchomości przez posiadacza samoistnego przekazane zostały do właściwości sądów cywilnych. Wobec tego Prezydent Miasta S. nie jest organem właściwym do rozpoznania złożonego wniosku.

Decyzja ta została utrzymana w mocy rozstrzygnięciem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...].

W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania i wyjaśnił, iż w obecnym stanie prawnym nie ma możliwości w jakimkolwiek nadzwyczajnym trybie, wzruszenia aktu własności ziemi wydanego na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 roku o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych. Zgodnie bowiem z art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz.U. Nr 107 , poz. 464), do decyzji ostatecznych wydanych na podstawie ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych nie stosuje się przepisów k.p.a. dotyczących wznowienia postępowania , stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji. W związku z tym zachodzi przedmiotowa przyczyna odmowy wznowienia postępowania w oparciu o art. 149 § 3 k.p.a. Wskazano wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 czerwca 2009 r. (sygn. akt. II OSK 937/08) , w którym Sąd wyraził pogląd , zgodnie z którym złożenie żądania wszczęcia postępowania w sprawie , która nie może być przedmiotem postępowania administracyjnego uzasadnia odmowę wszczęcia tego postępowania. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy odniósł się również do zarzutu dotyczącego naruszenia właściwości przez organ pierwszej instancji ze względu na postanowienia art. 150 § 2 k.p.a. , podkreślając różnicę między statusem prawnym Prezydenta Miasta S. w dacie wydawania aktu własności ziemi (jako organu administracji państwowej), a statusem obecnym (organ samorządu terytorialnego).

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach T. K. wniósł o uchylenie powyższej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. Kwestionowanemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego w zakresie stosowania art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 roku o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa poprzez przyjęcie , że akt własności ziemi wydany na podstawie przepisu ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych jest prawnie skutecznym dokumentem , podczas gdy nie mógł być w ogóle wydany z uwagi na fakt , iż sporna nieruchomość nie była własnością Skarbu Państwa ani też nie wchodziła w skład gospodarstwa rolnego. Podnosi także zarzut naruszenia przepisów postępowania w zakresie art. 145 § 1 i 2 i 145 § 2 k.p.a. w związku z art. 150 § 2 k.p.a. poprzez nie przekazanie sprawy do organu wyższego stopnia oraz podjęcie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. rozstrzygnięcia na podstawie przepisów k.p.a. , które w sprawie nie powinny mieć zastosowania tj. art. 149 § 3 , art. 156 § 1, przy pominięciu art. 145 § 1 i 2 oraz 145 § 2 , co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu skargi T. K. podnosi, iż przepis art. 149 § 3 k.p.a. nie powinien stanowić podstawy decyzji podjętej przez organ odwoławczy , bowiem wnioskodawcy domagali się wznowienia postępowania na podstawie art. 145 k.p.a. i (lub) ewentualnie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa . Organ pierwszej instancji uznał się za niewłaściwy do rozpoznania złożonego wniosku w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie aktu własności ziemi ze względu na fakt , iż pozostaje to w zakresie właściwości sądu powszechnego. W odwołaniu od decyzji Prezydenta Miasta S. wnioskodawcy powołali podstawy prawne przemawiające za rozpoznaniem ich wniosku, jednakże organ odwoławczy nie podzielił ich argumentacji i zmienił tożsamość sprawy.

W ocenie skarżącego , to że przepis art. 63 ust. 2 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa wyklucza badanie legalności decyzji uwłaszczeniowych na podstawie przepisów k.p.a. nie pozbawia wnioskodawców prawa do kwestionowania treści takiego dokumentu. Domniemanie zgodności z prawem aktu własności ziemi , obejmujące także przesłanki wydania aktu , nie oznacza , że treść takiego dokumentu nie podlega weryfikacji w odpowiednim postępowaniu. Wobec tego organy administracji publicznej powinny dokonać merytorycznego rozpoznania sprawy , a nie posiłkować się przepisami , które w postępowaniu nie mogły znaleźć zastosowania.

Skarżący podważa fakt zagubienia dokumentacji związanej z wydaniem aktu własności ziemi w Sądzie Rejonowym w S. Pismo Urzędu Miejskiego w S. z dnia [...] r. wskazuje jednoznacznie na brak takiej dokumentacji , jak również na nieprzekazanie jej Sądowi. Okoliczności te , mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie , zostały pominięte przez organ pierwszej i drugiej instancji.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy potrzymał swoje stanowisko wyrażone w swojej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż Sąd bada legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Stosownie do uregulowania art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi, Sąd skargę oddala.

Przechodząc do merytorycznej oceny zasadności zaskarżonej decyzji Sąd w składzie orzekającym w pełni podziela stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., iż przepis art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 roku o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (tekst jednolity z 2004 r. , Dz. U. Nr 208, poz. 2128 ze zm.) wyłącza możliwość wznowienia postępowania w sprawie ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250 i z 1975 r. Nr 16, poz. 91). Stanowisko to jest ze wszech miar prawidłowe i potwierdzone licznymi orzeczeniami Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Sądu Najwyższego (wyrok NSA z dnia 28 maja 2008r., II OSK 571/07, niepubl., dostępny w Systemie Informacji Prawnej LEX, Lex nr 505310; wyrok NSA z dnia 11 września 1998r., II SA 627/98, niepubl., dostępny w Lex nr 41779; wyrok NSA z dnia 13 maja 1999r., II SA 569/99, Lex nr 46213; uchwała SN z dnia 30 czerwca 1992r., III CZP 73/92, publ. OSNC 1992/11/201).

Przepis art. 63 ust. 2 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa stanowi wyraźnie, że do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250 i z 1975 r. Nr 16, poz. 91) nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji.

Przepis ten miał na celu definitywną likwidację możliwości jakiejkolwiek weryfikacji w trybie nadzwyczajnych środków zaskarżenia ostatecznych decyzji administracyjnych dotyczących uwłaszczenia posiadaczy nieruchomości rolnych w trybie ustawy z dnia 19 października 1971 r. (por. uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 lutego 2000 r., sygn. SK 13/99, OTK 2000 r., z. 1, poz. 15).

Z jednoznacznego brzmienia przywołanego przepisu art. 63 ust. 2 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, wywieść trzeba, iż organy administracji nie są uprawnione, w ramach jednego z trybów nadzwyczajnych, do wyeliminowania z obrotu prawnego aktów własności ziemi, wydanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, chociażby decyzje te były dotknięte takimi kwalifikowanymi wadami, które w innych sytuacjach, niż uregulowane w tym przepisie skutkowałyby stosowanie tych trybów. Oznacza to, iż niektóre akty własności, pomimo ich kwalifikowanych wad będą funkcjonowały w obrocie prawnym, chociażby wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa.

Akt własności ziemi, którego stwierdzenia nieważności domaga się skarżąca, został wydany właśnie w oparciu o przepisy ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych.

Wskazany wyżej przepis art. 63 ust. 2 ustawy jest również wiążący dla sądu administracyjnego. Oznacza to, iż prawidłowo organ administracji na podstawie art. 149 §3 k.p.a. odmówił skarżącemu wznowienia postępowania w sprawie dotyczącej aktu własności ziemi z dnia [...] r. Nie budzi bowiem wątpliwości Sądu, iż przeszkoda prawna wynikająca z unormowania art. 63 ust. 2 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, obligowała organ odwoławczy do wydania zaskarżonej decyzji. Niedopuszczalność prowadzenia postępowania z uwagi na charakter aktu, którego wniosek dotyczy jest jedną z przesłanek przedmiotowych tamujących wszczęcie takiego postępowania. Przy czym ustalenie, iż nie jest dopuszczalne wznowienie postępowania nie zwalnia organu administracji od obowiązku wydania decyzji o odmowie wszczęcia postępowania . Przepis art. 149 § 3 k.p.a. przewiduje bowiem obowiązek wydania, po ustaleniu negatywnych przesłanek uniemożliwiających prowadzenie postępowania, decyzji o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania.

Z powyższego wywieść należy, iż w obecnym stanie prawnym nie ma podstaw prawnych do wzruszenia ostatecznej decyzji - aktu własności ziemi - wydanej na podstawie ustawy z dnia 26 października 1971r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych. Wobec powyższego argumentacja skargi pozostaje bez wpływu na wynik sprawy, organy administracji orzekają na podstawie przepisów prawa, z kolei sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Kontrola postępowania administracyjnego, w wyniku którego wydana została zaskarżona decyzja nie wskazuje na jego wadliwość. Wyraźne uregulowanie prawne nie pozostawia organom administracji wyboru.

Nie można podzielić poglądu skarżącego w kwestii zmiany podstawy materialno prawnej ( tożsamości sprawy) załatwianej przez organ pierwszej instancji na etapie postępowania odwoławczego , bowiem zaskarżona decyzja , jak i decyzja utrzymana nią w mocy , miały charakter procesowy. Ponadto , decyzja Prezydenta Miasta S. w sprawie odmowy wznowienia postępowania, została podjęta na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. i w tych granicach sprawę rozpatrywało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., utrzymując rozstrzygnięcie w mocy z tych samych względów tj. przedmiotowej niedopuszczalności wznowienia postępowania. Nie zmienia tego faktu niezbyt precyzyjne uzasadnienie decyzji pierwszoinstancyjnej.

Brak było także podstaw do przekazania sprawy do rozpoznania organowi wyższej instancji . Zgodnie z art. 150 § 1 k.p.a. organem właściwym w sprawie wznowienia postępowania jest organ, który wydał decyzję w ostatniej instancji. Natomiast dewolucja kompetencji na organ wyższego stopnia , stanowiąca wyjątek od ogólnej zasady , następuje tylko w tym przypadku , kiedy przyczyną wznowienia postępowania jest działalność organu, który wydał w sprawie decyzję ostateczną (art. 150 § 1 k.p.a.). Będzie to miało miejsce wtedy , gdy na skutek działania lub zaniechania organu nastąpiła wadliwość postępowania wyliczona art. 145 § 1 k.p.a. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego dnia 16 października 1998 r., II SA 1169/98, Lex nr 41822). Przez działalność , o jakiej mowa w tym przepisie , należy rozumieć takie właściwości i zachowanie się organu w toku prowadzonego postępowanie w danej sprawie , które mogły godzić w zasadę obiektywizmu i być wyrazem stronniczego stanowiska tego organu przy wydawaniu decyzji ostatecznej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 stycznia 1986 r. , II SA 1782/85 , Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawa o Naczelnym Sądzie Administracyjnym z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego , opracowanie zespołu sędziów NSA pod red. R.Hausera , wyd. II , Warszawa 1998 , s. 374) . W szczególności zachowaniem organu przyczyniającym się do powstania podstawy wznowienia postępowania może być celowe naruszenie przepisów o wyłączeniu , popełnienie przestępstwa przy wydawaniu decyzji , świadome zaniechanie przeprowadzenia procedury współdziałania albo pozbawienie strony prawa do czynnego udziału (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 października 1988 r., II SA 165/88 , Kodeks postępowania..., s. 374). Jeżeli strona żąda wznowienia postępowania z tej przyczyny , że bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), to organem właściwym do rozstrzygnięcia o tym żądaniu w myśl art. 150 § 2 k.p.a. jest organ wyższego stopnia tylko wówczas, gdy było to wynikiem zamierzonego działania organu prowadzącego postępowanie w celu uniemożliwienia tej stronie wzięcia udziału w postępowaniu (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 22 czerwca 2005 r. , IV SA/Wa 388/05 ,Lex nr 179210). Jeśli zachodzą tego typu przyczyny organ, który wydał decyzję ostateczną, po otrzymaniu żądania wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania lub gdy stwierdza z urzędu podstawy do wznowienia, obowiązany jest z urzędu zbadać swoją właściwość w sprawie (art. 19 k.p.a.) i w razie gdy ustali, iż w związku z jego działalnością powstały podstawy wznowienia postępowania, przekazać sprawę do organu wyższego stopnia.

Z tych wszystkich względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.