Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1198/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-10-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Wykowski, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Rząsa, sędzia WSA Wojciech Rowiński (spr.), , po rozpoznaniu na powiedzeniu niejawnym w dniu 21 października 2020 r. sprawy ze skargi M. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją nr [...] z [...] marca 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: "SKO", "organ II instancji") utrzymał w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy [...] (dalej: "Zarząd", "organ I instancji") - zastępującego Prezydenta [...] - z [...] grudnia 2019 r. nr [...] o warunkach zabudowy ustalającej na wniosek I. L. (dalej: "Wnioskodawca") warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalno-usługowego z garażem podziemnym, zagospodarowaniem terenu, infrastrukturą techniczną i drogą dojazdową, na terenie dz. ew. nr nr [...], [...] (pod zainwestowanie kubaturowe) oraz cz. dz. ew. nr nr [...], [...], [...] i [...] (pod infrastrukturę techniczną), obręb [...], położonej przy ul. S. w [...], w Dzielnicy [...] (dalej: "Inwestycja").

Decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wnioskodawca wystąpił o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla Inwestycji polegającej na budowie budynku wielorodzinnego mieszkalno-usługowego z garażem podziemnym, zagospodarowaniem terenu, urządzeniami budowlanymi i infrastrukturą techniczną oraz drogą dojazdową od ul. S. Część handlowo-usługowa zlokalizowana miała być w parterze budynku, przewidziano garaż podziemny na dwóch kondygnacjach. Planowana była zieleń niska i średnia, wraz z zielonym stropodachem nad garażem oraz ogrodzenie terenu. Ustalone zostały następujące parametry Inwestycji:

– powierzchnia zabudowy - ok. 1224 m2;

– powierzchnia biologicznie czynna - ok. 511,50 m2 (25%,);

– maksymalna wysokość budynku - 18,9 m;

– liczba kondygnacji nadziemnych - 6;

– liczba kondygnacji podziemnych - 2;

– powierzchnia całkowita podziemna/nadziemna - ok. 2950 m2/ ok. 5580 m2;

– powierzchnia całkowita łącznie - ok. 8530 m2;

– powierzchnia użytkowa łącznie - ok. 7240 m2;

– powierzchnia użytkowa poszczególnych funkcji: mieszkalna - ok. 3345 m2, komunikacja wewnętrzna - ok. 530 m2, garaż podziemny - ok. 2820 m2, pomieszczenia techniczne i pomocnicze - ok. 130 m2, powierzchnia sprzedaży - ok. 320 m2;

– przewidywana liczba miejsc postojowych: łącznie 92 miejsca w garażu podziemnym,

– lokale usługowe usytuowane wyłącznie w parterze budynku, budynek w części południowo-zachodniej o jednej kondygnacji nadziemnej.

W toku postępowania, w piśmie z [...] grudnia 2019 r., strony postępowania w tym m. in. M. N. (dalej: "Strona", "Skarżąca") wniosły szereg uwag do planowanej Inwestycji. W piśmie stwierdzono, że Inwestycja nie spełnia wymogów ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 z późn. zm.; dalej: "u.p.z.p."), ponieważ jej parametry nie odpowiadają najbliższemu sąsiedztwu, na które składają się jednorodzinna zabudowa mieszkaniowa oraz budynki kościelne i niskie zabudowania szpitalne. Natomiast działka, na której jest planowana Inwestycja, jest obecnie przedmiotem prac planistycznych i przewidziana jest tam zabudowa handlowa i biurowa. Linia planowanej zabudowy znacząco różnie się od już istniejącej linii zabudowy szeregowej jednorodzinnej w sąsiedztwie, co jest niezgodne z Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588; dalej: "Rozporządzenie"). Podobnie w sprzeczności z ww. aktem prawnym stoi planowany wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy oraz wysokość górnej krawędzi elewacji.

Zarząd, w oparciu o art. 59 ust. 1, art. 60 oraz art. 61 u.p.z.p. wydał 20 grudnia 2019 r. wskazaną na wstępie decyzję, w której ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że w oparciu o przepisy u.p.z.p. i Rozporządzenia przeprowadził analizę funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu dla obszaru wokół planowanej Inwestycji. Analiza ta wykazała możliwość realizacji planowanej Inwestycji, zgodnie z warunkami określonymi w niniejszej decyzji oraz po spełnieniu wymogów wynikających z przepisów prawa budowlanego na etapie postępowania o uzyskanie pozwolenia na budowę. Zarząd wskazał także, że Inwestycja uzyskała wymagane przepisem art. 53 ust. 4 u.p.z.p. uzgodnienia, w tym z Zarządem Dróg Miejskich oraz z Marszałkiem Województwa [...] w zakresie zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Stwierdzono także, że Inwestycja pozostaje w zgodności z przepisami odrębnymi oraz ma zapewniony dostęp do mediów.

Odnosząc się do zastrzeżeń zgłoszonych przez Stronę, Zarząd wskazał, że zgodnie z orzecznictwem i utrwalonym rozumieniem zasady "kontynuacji funkcji" występuje ona zarówno wtedy, gdy nowa inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak również wówczas, gdy będzie ona stanowić uzupełnienie jednej z istniejących funkcji, dając się z nią pogodzić i z nią nie kolidując. Dopiero z momentem wykazania sprzeczności z istniejącą funkcją wprowadzenie nowej funkcji przestaje być dopuszczalne. Ocena taka obejmuje nie tylko działki bezpośrednio sąsiadujące z terenem inwestycji, ale również szerszy obszar w ramach tzw. sąsiedztwa urbanistycznego. Organ I instancji stwierdził występowanie na obszarze analizowanym obiektu o tożsamej funkcji co funkcja planowana przez Wnioskodawcę (mieszkalna wielorodzinna), a ponadto funkcja budynku nie koliduje z funkcją zabudowy usytuowanej na działkach graniczących z nieruchomością, na której planowana jest Inwestycja (mieszkalną jednorodzinną). Zestawienie rodzajów zabudowy stwierdzonych w obszarze analizowanym i planowanej oraz ustalenie parametrów nowej zabudowy na podstawie parametrów zabudowy sąsiedniej nie daje podstaw do skutecznej odmowy ustalenia warunków zabudowy dla planowanej Inwestycji. Zaś pozostałe zarzuty zostały uznane za polemikę z analizą funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Powołując się bowiem na §4, §5 i §7 Rozporządzenia, Zarząd zaznaczył, że przedmiotowe parametry - linia zabudowy, wysokość gzymsu - ustala się w oparciu o już występujące na analizowanym obszarze, jednakże możliwe i dopuszczalne jest także ustalenie innych wartości w sytuacji występowania uskoków tych linii.

Strona wniosła od ww. decyzji odwołanie, w którym zarzuciła organowi I instancji naruszenie: § 3 ust. 2 Rozporządzenia przez nieprawidłowe zdaniem strony wyznaczenia obszaru analizowanego, który obejmuje budynki wielorodzinne pod drugiej stronie ul. S. (m.in. XI - piętrowy); art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez brak wskazania rodzaju usług we wnioskowanym budynku; § 4 ust. 2 Rozporządzenia poprzez błędne wyznaczenie linii zabudowy; § 5 ust. 1 i 2 Rozporządzenia poprzez błędne wyznaczenie wskaźnika wielkości powierzchni wnioskowanej zabudowy w stosunku do terenu inwestycji; § 7 ust. 1 i 4 Rozporządzenia poprzez nieprawidłowe wyznaczenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej planowanej inwestycji; art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm.; dalej: "k.p.a.") przez nieprawidłowe ustalenie granic obszaru analizowanego, brak dobrego sąsiedztwa dla planowanej inwestycji, pominięcie faktu, że nad południowo-wschodnim narożnikiem Inwestycji przebiega sieć wysokiego napięcia; art. 6 k.p.a. w związku z art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania pod z góry przyjętą tezę o zgodności planowanej inwestycji z przepisami u.p.z.p., a także przez pominięcie faktu, że dla przedmiotowej nieruchomości została wydana przez Prezydenta [...] decyzja z [...] kwietnia 2017 r. nr [...], odmawiająca ustalenia warunków zabudowy dla analogicznej inwestycji w tym samym miejscu, przez co w obrocie prawnym funkcjonują dwie sprzeczne wzajemnie decyzje - w zakresie ustalonych parametrów - w tym obecnie skarżona - co niewątpliwie podważa zaufanie obywatela do organów administracji publicznej. Powyższe zarzuty uzasadniały wniosek o uchylenie decyzji w całości.

Po rozpatrzeniu wniesionego odwołania od powyższej decyzji, SKO wydało wskazaną na wstępie decyzję z [...] marca 2020 r. utrzymującą w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W jej uzasadnieniu wskazano, że podniesione zarzuty nie są trafne. Zaznaczono, że obszar analizowany w omawianej sprawie został wyznaczony zgodnie z § 3 ust. 2 Rozporządzenia, tj. w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. W obszarze tym mieszczą się również budynki wielorodzinne zlokalizowane po drugiej stronie ul. S., m.in. mające XI kondygnacji. Ponadto zarówno dla przyjętych: wartości parametru wskaźnika powierzchni inwestycji w stosunku do powierzchni terenu inwestycji kubaturowej (dz. ew. nr [...] i [...]) i wysokości krawędzi elewacji frontowej podano w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy właściwe uzasadnienie (odpowiednio zgodnie z § 5 ust. 2 i § 7 ust. 4 ww. rozporządzenia). Zaznaczono, że organ I instancji w uzasadnieniu wskazał na powiązanie parametrów planowanej Inwestycji z lokalną dominantą w postaci budynku kościoła, brak przekroczenia maksymalnego wskaźnika powierzchni Inwestycji w porównaniu do zabudowań na sąsiednich działkach, linia zabudowy zaś została wyznaczona w oparciu o § 4 ust. 4 Rozporządzenia, z uwzględnieniem występujących uwarunkowań. Przewidziany rodzaj usług stanowi głównie działalność sprzedażową, a zatem pozostaje w zgodzie z już prowadzoną na analizowanym obszarze działalnością handlową. Pozostałe kwestionowane w odwołaniu parametry również zostały wyznaczone w ocenie SKO w zgodzie z przepisami Rozporządzenia.

W opinii SKO ewentualna kolizja z linią wysokiego napięcia powinna być usunięta przez inwestora na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę Inwestycji, ponieważ powinien on zachować odległość budynku od takiej linii zgodnie z obowiązującymi normami. Odnosząc się do wskazanej decyzji Prezydenta [...] z [...] kwietnia 2017 r. nr [...], SKo zaznaczyło, że obie te inwestycje znacząco różnią się co do ich parametrów, w sposób wykluczający ich tożsamość, zatem zarzut naruszenia art. 6 w zw. z art. 8 k.p.a. jest w niniejszym przypadku nietrafny.

Od powyższej decyzji Skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniosła o jej uchylenie w całości. W skardze podniesiono zarzuty naruszenia:

1. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż Inwestycja pod postacią zabudowy mieszkaniowo-usługowej stanowi kontynuację funkcji w obszarze analizowanym, pomimo iż bezpośrednie sąsiedztwo terenu objętego wnioskiem stanowią: od północy - zespół zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej, od południa - zespół sakralny, od wschodu - budynki obsługi komunikacji samochodowej (myjnia samochodowa), od północy - pas drogowy skrzyżowania ul. S. i ul. S., przez co zamierzenie inwestycyjne nie stanowi kontynuacji funkcji występujących w granicach powyższego obszaru, zaś przyjęta przez organ II instancji do analizy funkcja mieszkaniowa wielorodzinna, zlokalizowana na północ od ul. S. oraz w północno-wschodnim narożniku skrzyżowania ul. N. i ul. S., stanowi zwartą jednostkę urbanistyczno-architektoniczną, która nie może stanowić odniesienia dla daleko idących zmian kubaturowych w obszarze o niskiej, ekstensywnej zabudowie przeciwległego narożnika, tj. trójkąta ulic: S.-S., gdzie brak jest zabudowy mogącej stanowić "dobre sąsiedztwo" i odniesienie dla wnioskowanej zabudowy, a ponadto brak ustalenia przez organ administracyjny rodzaju planowanej działalności usługowej determinującej sposób użytkowania obiektu i poprzestanie w tym zakresie wyłącznie na ogólnikowym sformułowaniu o planowanej funkcji usługowej, co w konsekwencji doprowadziło do utrwalenia w obrocie prawnym skutków wadliwej decyzji organu administracji architektoniczno-budowlanej ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji niespełniającej przesłanki kontynuacji funkcji;

2. § 3 ust. 2 Rozporządzenia poprzez jego błędną wykładnie skutkującą nieprawidłowym ustaleniem obszaru analizowanego wokół działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, a w konsekwencji nieuzasadnione objęcie analizą wielokondygnacyjnej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej zlokalizowanej po północnej stronie ul. Śródziemnomorskiej, stanowiącej zwartą jednostkę urbanistyczno-architektoniczną, niemogącej stanowić odniesienia dla zmian kubaturowych w obszarze o niskiej, ekstensywnej zabudowie przeciwległego narożnika, tj. trójkąta ulic: S.-S.-W.j, a zmierzające S.-S. wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, w celu pozytywnego rozpatrzenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy w zakresie zamierzonych przez inwestora funkcji, cech i rodzaju przyszłego obiektu, co nastąpiło w całkowitym oderwaniu od zasady ładu przestrzennego oraz będącego jej pochodną zasady harmonijnego wpisania planowej inwestycji w otoczenie;

3. § 4 ust. 1 i 4 Rozporządzenia poprzez jego błędną wykładnię skutkującą przyjęciem nieprzekraczalnej linii zabudowy od strony pasa drogowego bezpośrednio przy granicy terenu przeznaczonego pod zainwestowanie kubaturowe, podczas gdy nieprzekraczalna linia zabudowy na terenie objętym wnioskiem winna być wyznaczona jako przedłużenie istniejącej linii zabudowy na działkach sąsiednich, stanowiących kompleks szeregowej zabudowy jednorodzinnej zlokalizowanej przy ul. M. [...], w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji, usytuowany w odległości 47 m od krawędzi jezdni ul. S., zaś analiza istniejącego zagospodarowania funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu nie dawała podstaw do zastosowania odstępstwa, o którym mowa w § 4 ust. 4 Rozporządzenia i innego wyznaczenia linii nowej zabudowy, aniżeli jej wyznaczenie w odległości 47 m od krawędzi jezdni, w kontynuacji istniejącej zabudowy wzdłuż ul. S.;

4. § 5 ust. 1 i 2 Rozporządzenia poprzez jego błędną wykładnię skutkującą wyznaczeniem średniego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki (w oparciu o analizę działek zabudowanych i użytkowanych w charakterze mieszkalnym) na poziomie 0,39, w sytuacji, gdy w prawidłowo ustalonym obszarze analizowanym, obejmującym funkcje okalającej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, usług komunikacji samochodowej oraz usług kultu religijnego i nieuwzględniającym wielokondygnacyjnej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej zlokalizowanej po północnej stronie ul. S., stanowiącej zwartą jednostkę urbanistyczno-architektoniczną, a tym samym niemogącej stanowić odniesienia dla daleko posuniętych zmian kubaturowych w obszarze o niskiej, ekstensywnej zabudowie przeciwległego narożnika, wskaźnik ten waha się na poziomie 0,22-0,27, a ponadto wyznaczenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki na poziomie znacznie wyższym (0,6) niż średni wskaźnik tej wielkości dla obszaru analizowanego, pomimo braku jakichkolwiek podstaw do zastosowania odstępstwa, o którym mowa w § 5 ust. 2 Rozporządzenia, w postaci innego (wyższego) wskaźnika niż średni wskaźnik w tym obszarze;

5. § 7 ust. 1 i 4 Rozporządzenia poprzez jego błędną wykładnię skutkującą wyznaczeniem wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej od poziomu terenu do górnej krawędzi attyki - na poziomie 17,50 m, tj. na poziomie znacznie przekraczającym wysokość górnej krawędzi elewacji istniejącej w prawidłowo określonym obszarze analizowanym: okalającej zabudowy szeregowej i bliźniaczej (5-7 m), domu zakonnego (13,5 m) oraz budynku technicznego (3,5 m), a ponadto niczym nieuzasadnione dopuszczenie podwyższenia do 19,25 m wysokości górnej krawędzi we wschodniej części budynku, usytuowanej wzdłuż granicy terenu inwestycji, w sytuacji gdy analiza istniejącego zagospodarowania terenu nie dawała podstaw do zastosowania odstępstwa, o którym mowa w § 7 ust. 4 Rozporządzenia i wyznaczenia innej (wyższej) wysokości niż wynika z analizy obszaru jako przedłużenie górnych krawędzi do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich;

6. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji Zarządu, wydanej z uchybieniem przepisom prawa materialnego i procesowego, a tym samym ukonstytuowanie w obrocie prawnym wadliwego rozstrzygnięcia organu administracji architektoniczno-budowlanej I instancji, w sytuacji gdy obowiązkiem organu odwoławczego, działającego na zasadzie praworządności, było uchylenie wadliwej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia w celu realizacji zasady dwuinstancyjności postępowania;

7. art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a., 80 k.p.a. i 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zgromadzenia i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, uchybienie wymogowi dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, wyprowadzenie wniosków sprzecznych ze zgromadzonymi dowodami, a ponadto niespójne i lapidarne uzasadnienie decyzji, polegające w szczególności na:

– nieprawidłowym ustaleniu granic obszaru analizowanego, wyznaczonego wokół działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy na skutek nieuzasadnionego i nadmiernego zwiększenia zakresu terytorialnego oceny, a w konsekwencji przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., przy udziale parametrów, podlegających wykluczeniu, z uwagi na ich lokalizację poza prawidłowo wyznaczonym obszarem analizowanym, a dotyczących kwestii tak istotnych, jak: kontynuacja funkcji, wskaźnik zabudowy czy wysokość górnej krawędzi elewacji frontowych, w wyniku czego doszło do przyjęcia błędnej konkluzji o kontynuacji funkcji występujących w obszarze analizowanym, a także niemalże 3-krotnego, zwiększenia wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, czy wreszcie znacznego przekroczenia przez planowaną inwestycję wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej w stosunku do istniejącej zabudowy na działkach zlokalizowanych w sąsiedztwie planowanej inwestycji;

– pominięciu faktu, iż na terenie położonym w trójkącie ulic: S.-S. brak jest zabudowy mogącej stanowić "dobre sąsiedztwo" i adekwatne odniesienie dla wnioskowanej przez inwestora zabudowy mieszkaniowo-usługowej, oraz nieprawidłowym przyjęciu, iż istniejąca XI-kondygnacyjna zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna po północnej (przeciwnej) stronie ul. S., może stanowić odniesienie dla daleko idących zmian kubaturowych w obszarze o niskiej, ekstensywnej zabudowie przeciwległego narożnika, pomimo iż przedmiotowa zabudowa wysokościowa stanowi zwartą jednostkę urbanistyczno-architektoniczną i tym samym wykluczone jest odnoszenie do niej spornego zamierzenia inwestycyjnego;

– mechaniczne podzielenie nieprawidłowych ustaleń organu I instancji co do istnienia w realiach niniejszej sprawy podstaw do zastosowania tzw. odstępstw, o których mowa w Rozporządzeniu, w odniesieniu do każdego z parametrów planowanej inwestycji (linia zabudowy, wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy, wysokość górnej krawędzi elewacji), w sytuacji braku należytego uzasadnienia dla zastosowania tychże wyjątków w odniesieniu do każdego z parametrów zabudowy;

8. art. 6 k.p.a. w związku z art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie przez organ II instancji postępowania o ustalenie warunków zabudowy pod z góry przyjętą tezę o zgodności planowanej inwestycji z przepisami u.p.z.p., w szczególności art. 61 i podejmowanie w pełni intencjonalnych działań, zmierzających do rozszerzenia obszaru analizowanego, m.in. o istniejącą wielokondygnacyjną zabudowę mieszkaniową wielorodzinną po północnej stronie ul. S.- która z uwagi na zwarty charakter jednostki urbanistyczno-architektonicznej, nie mogła stanowić odniesienia dla zmian kubaturowych w obszarze o niskiej, ekstensywnej zabudowie przeciwległego narożnika - w celu poszukiwania w okolicy działki inwestora zabudowy, która uzasadniałaby żądanie zawarte we wniosku o ustalenie warunków zabudowy, w zakresie zamierzonych przez inwestora funkcji, cech i rodzaju przyszłych budynków;

9. błędne przyjęcie, iż decyzja Prezydenta [...] nr [...] z [...] kwietnia 2017 r. w przedmiocie odmowy ustalenia warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z lokalami usługowymi na parterze, garażem podziemnym, zjazdem z drogi publicznej, infrastrukturą techniczną oraz elementami zagospodarowania terenu z uwagi na brak spełnienia wymogów ustawowych z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, przy jednoczesnym wskazaniu, iż w obszarze analizowanym nie występuje zabudowa ewentualnie mogąca stanowić odniesienie dla kontynuacji funkcji, form i gabarytów, zaś urbanizacja tego rejonu powinna być poprzedzona kompleksową analizą dotyczącą zasad kształtowania zabudowy, a nie zabudowywana w drodze decyzji o warunkach zabudowy dotyczącej działki w środku tego terenu i decyzja Zarządu wydana w sprawie niniejszej, różnią się co do parametrów w sposób wykluczający ich tożsamość, przy jednoczesnym braku zawarcia jakichkolwiek rozważań w tym zakresie w zaskarżonej decyzji i poprzestanie wyłącznie na lapidarnym stwierdzeniu "na co wskazano w Odpowiedzi na odwołanie", podczas gdy oba zamierzenia inwestycyjne planowane są na tożsamym terenie, stanowiącym kompleks szeregowej zabudowy jednorodzinnej przy ul. M., zaś ustalenia urbanistyczne obu decyzji pozostają ze sobą w jawnej sprzeczności m.in. w zakresie granic obszaru analizowanego wokół działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, a także wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy, średniego wskaźnika wielkości powierzchni zabudów w stosunku do powierzchni działki czy też wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej od poziomu terenu do górnej attyki, a ponadto stwierdzenia istnienia podstaw do zastosowania odstępstw w odniesieniu do powyższych parametrów, w konsekwencji czego w obrocie prawnym funkcjonują dwie sprzeczne wzajemnie decyzje - w zakresie ustalonych parametrów - wydane w przedmiocie rozpoznania wniosków o ustalenie warunków zabudowy, co niewątpliwie podważa zaufanie obywatela do organów administracji publicznej.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu decyzji.

Przy piśmie z [...] czerwca 2020 r. pełnomocnik Skarżącej wniosła o dopuszczenie dowodu z dokumentu w postaci decyzji SKO z [...] kwietnia 2020 r. nr [...], którą uchylono decyzję Prezydenta [...] z [...] lutego 2020 r., dotyczącą ustalenia warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu dla inwestycji planowanej na dz. ew. nr [...] i [...] w obrębie [...] oraz części dz.ew. nr [...], [...], [...] i [...] w obrębie [...] przy ul. S. w [...], na okoliczność uchylenia decyzji orzekającej o ustaleniu warunków zabudowy dla analogicznej inwestycji na obszarze tożsamym dla rozpatrywanej w niniejszej sprawie.

Pismem z [...] sierpnia 2020 r. uczestnik postępowania – [...] sp. z o.o. w [...] wniósł o oddalenie wniosku dowodowego, z uwagi na fakt, iż brak jest postulowanej przez pełnomocnika Skarżącej analogii pomiędzy sprawą niniejszą, a rozstrzygniętą wnioskowaną jako dowód decyzją. Wynika to już z faktu wydania decyzji przez Prezydenta [...], a nie zarząd dzielnicy, a także z treści decyzji, która jednoznacznie wskazuje na odmienne parametry planowanej inwestycji - budynku o znacznie większej kubaturze i rozmiarach. Wskazano, ze zgodnie z treścią § 17 Uchwały Nr [...] Rady [...] z [...] grudnia 2008 r. w sprawie przekazania dzielnicom [...] do wykonywania niektórych zadań i kompetencji [...](Dz. Urz. Woj. [...]. z 2016 r. poz. 6725) Zarząd Dzielnicy wydaje decyzje o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji w postaci budynków kubaturowych o powierzchni całkowitej do 15 000 m2, o wysokości do 30 m., natomiast skarżona decyzja dotyczy inwestycji o powierzchni całkowitej ok. 5580 m2 i wysokości maksymalnej 18,9 m. W ocenie uczestnika postępowania, wniosek jest kolejną próbą wprowadzenia przez Skarżącą w błąd organów rozpatrujących sprawę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2020, poz. 190 t.j.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (art.3 § 2 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. z 2019, poz. 2325 t.j. – zwanej dalej "p.p.s.a."). Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sąd dokonując kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia – w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy – doszedł do przekonania, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, a zaskarżona decyzja SKO odpowiada prawu.

Kontroli w niniejszej sprawie podlegała decyzja o ustaleniu warunków zabudowy, wydana w oparciu art. 59 oraz 61 u.p.z.p. W świetle ostatniego wskazanego przepisu, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków w nim wymienionych, a jednym z nich jest tzw. zasada dobrego sąsiedztwa uzależniająca zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Celem jest jej zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1, jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej, obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jest jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji (Z. Niewiadomski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004, str. 500).

Szczegółowe warunki określania cech nowej zabudowy reguluje Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dalej rozporządzenie. Zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 Rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., jak i granice obszaru analizowanego (czyli tego, na który inwestycja będzie oddziaływać) na kopii mapy w skali 1:500 lub 1:1000, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów.

Odnosząc się w tym miejscu do zarzutów skargi dotyczących naruszenia art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 3 Rozporządzenia, Sąd stwierdza, że w jego ocenie obszar analizowany został prawidłowo wyznaczony w oparciu o te przepisy i ich rozumienie przyjęte w orzecznictwie. Wskazana w § 3 ust. 2 Rozporządzenia odległość "nie mniejsza niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy" liczona jest bowiem w orzecznictwie jako trzykrotność tej szerokości w każdym kierunku od działki, co skutkuje poszerzeniem obszaru analizowanego. W ten sposób możliwe jest bardziej elastyczne podejście przez organy administracji do kwestii przeprowadzenie oceny, o której mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. W tym miejscu zauważyć należy, że cała grupa zarzutów skargi w istocie opiera się na innym niż przedstawione powyżej rozumieniu treści przepisu § 3 ust. 2 Rozporządzenia prezentowanym przez Skarżącą, co prowadzi do polemiki z wszelkimi ustaleniami organu I instancji w sytuacji, gdy ustalenia te z punktu widzenia ww. interpretacji są dopuszczalne w sprawie.

W skardze podniesiono, że organ I instancji w sposób nieuprawniony objął analizą wielokondygnacyjną zabudowę mieszkaniową przy ul. S., znajdującą się zdaniem Skarżącej poza "prawidłowo wyznaczonym obszarem analizy urbanistycznej". Sąd nie podziela tej opinii i uznaje, że organy prawidłowo wyznaczyły ten obszar i mogły uwzględnić te zabudowania dla potrzeb ustalenia parametrów i funkcji zagospodarowania przestrzennego. Bez znaczenia pozostaje tu podniesiony w skardze argument, że wielokondygnacyjna zabudowa mieszkaniowa przy ul. S. stanowi zwartą, urbanistyczno-architektoniczną całość, bowiem w żaden sposób nie wyłącza to objęcia tych zabudowań w analizie urbanistycznej. Na analizowanym terenie występuje zabudowa o funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej oraz wielorodzinnej i wielorodzinnej z usługami. co pozwala przyjąć, że planowany budynek w żaden sposób nie będzie kolidował z już istniejącymi.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego naruszenia § 4 ust. 1 i 4 Rozporządzenia poprzez zastosowanie przewidzianego w nim wyjątku, Sąd zauważa, że jest on konsekwencją przyjętego wcześniej przez Skarżącą rozumienia stosowania przepisu § 3 ust. 2 Rozporządzenia, przez co nie może się on ostać w sytuacji zakwestionowania zasadności tego zarzutu. Organ I instancji, w wyniku przeprowadzonej w analizy, uznał, że zastana linia zabudowy uzasadnia ustalenie jej w inny sposób niż przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Wynikało to z faktu, że linia ta nie jest uporządkowana. Organ uwzględnił układ działek objętych wnioskiem względem pasa drogowego. Istotne jest, że akurat na wysokości tych działek droga ulega załamaniu. Skoro linia ta jest zróżnicowana, w obszarze znajdują się między innymi budynki, które nie są frontem skierowane do tej linii (lecz od strony ogrodów), a pas drogowy na wysokości przedmiotowej nieruchomości załamuje się, zasadnie poprowadzono tą linię zgodnie z przepisami ustawy o drogach publicznych, a nie stosując rozwiązanie przyjęte w § 4 ust. 3 ww. rozporządzenia.

Podobne uwagi mają zastosowanie wobec zarzutów dotyczących naruszenia § 5 i § 7 Rozporządzenia, tj. wyznaczeniem średniego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki oraz wyznaczeniem wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej od poziomu terenu do górnej krawędzi attyki. Przyjęte przez organ wartości wynikały ze zróżnicowania funkcji i formy zabudowy oraz z dużych różnic w wielkości powierzchni analizowanych terenów. Należy jednocześnie podkreślić, że fakt występowania zróżnicowanej zabudowy na analizowanym obszarze nie może całkowicie prowadzić do uniemożliwienia realizacji nowych zamierzeń budowlanych, które nie stoją w całkowitej sprzeczności z już istniejącym zagospodarowaniem przestrzeni. Przepisy u.p.z.p. oraz Rozporządzenia nie maja służyć całkowitej blokadzie powstawania nowych zabudowań i pozostawiają organom architektonicznym pewną dozę elastyczności właśnie po to, by te mogły określić warunki zabudowy w sposób umożliwiający ich powstanie z jednoczesnym poszanowaniem tych już istniejących.

Odnosząc się do zarzutów procesowych skargi, Sąd ponownie zaznacza, że wynikają one z rozbieżnej oceny działań Zarządu w zakresie interpretacji przepisów Rozporządzenia o wyznaczeniu obszaru analizowanego i są prostą konsekwencją odmiennej ich interpretacji, której - jak już wskazano powyżej - Sąd nie podziela. I tak za nieuprawniony należy uznać zarzut braku wyczerpującego zgromadzenia i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz uchybienia wymogowi dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w sytuacji, gdy w istocie organy i Skarżąca odmiennie oceniają materiał, który został zgromadzony. Skarżąca nie wskazała jednocześnie, jakiego materiału dowodowego brakuje, podnosi raczej, że Zarząd zgromadził go zbyt wiele, obejmując swoją analizą większy obszar aniżeli jej zdaniem by należało. W kwestii zawężającej interpretacji § 3 ust. 2 Rozporządzenia Sąd jednak wypowiedział się już wyżej. Uzasadnienie decyzji Zarządu w sposób jasny wskazuje motywy i powody, dla których przyjęte zostały takie, a nie inne wartości parametrów zabudowy dla planowanej Inwestycji, więc poczynione w tym zakresie zarzuty Sąd uznaje za niezasadne.

Natomiast w kwestii zarzutów dotyczących naruszenia art. 6 w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez pominięcie przez SKO faktu wydania przez organy architektoniczne W. decyzji o odmiennej treści wobec planowanych na tym samym co w niniejszej sprawie obszarze inwestycji, Sąd stwierdza, że Skarżąca konsekwentnie pomija w przywoływaniu tego zarzutu fakt, że pomimo iż orzekają one o zamierzeniach budowlanych przewidzianych do realizacji na przedmiotowych działkach, to jednocześnie zamierzenia te charakteryzują się innymi - większymi - parametrami niż Inwestycja będąca przedmiotem rozpatrywanej sprawy. Wnioskowana przez nią jako dowód decyzja SKO z [...] kwietnia 2020 r. nr [...], uchylająca decyzję Prezydenta [...] z [...] lutego 2020 r. dotyczyła istotnie planów budowy na działkach nr ew. [...] i [...] budynku o wysokości 37 m i powierzchni całkowitej ok. 16 513 m2, zatem istotnie większego, od istniejącej na tym terenie przeważającej zabudowy, ale jednocześnie znacznie większego niż przewidziany w niniejszej sprawie. Nie można w takich warunkach faktycznych uznać, że wnioskowany dowód jest przydatny dla rozpoznania niniejszej skargi, decyzja ta rozstrzyga bowiem o sprawie z zupełnie innym stanem faktycznym. Nie zaistniała w tym przypadku zatem ani sugerowana przez Skarżącą rażąca sprzeczność pomiędzy rozstrzygnięciami organów administracji, ani sytuacja podważania zaufania do organów władzy publicznej, bowiem nie mamy do czynienia z takim samym stanem faktycznym i prawnym.

Mając na uwadze powyższe Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.