Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 877/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2017-10-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i a
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 98 ust. 3 i art. 129 ust. 5 pkt 1
journal: Dz.U. 2016 poz 2147
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: § 4
journal: Dz.U. 1999 nr 43 poz 430
law: Rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Asesor WSA Jarosław Piątek Protokolant sekr. sąd. Małgorzata Zacharia-Gardzielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2017 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa E L.E.J. spółka jawna na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] r. nr [...], II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego Przedsiębiorstwa E L.E.J. spółka jawna kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

1. Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] powołując się na przepis art. 98 ust.3 i art. 129 ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm.; dalej u.g.n.) oraz art. 104, art. 107 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., obecnie tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257, dalej k.p.a.) odmówił ustalenia na rzecz Przedsiębiorstwa "E" L.E.J. Spółka jawna L.J., E.J. (dalej także spółka lub skarżąca) odszkodowania za prawo użytkowania wieczystego nieruchomości, położonej w [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], o powierzchni 2174 m2, objętej księgą wieczystą nr [...], powstałej w wyniku podziału zatwierdzonego decyzją Prezydenta Miasta nr [...] z dnia [...] marca 2007r. zmienioną decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2007 r.

Organ ustalił, że Przedsiębiorstwo "E " L.E.J. Spółka jawna L.J., E.J. pismem z dnia [...] grudnia 2015r. wystąpiło z żądaniem ustalenia i wypłaty odszkodowania z tytułu przejęcia na własność przez Gminę o statusie miejskim nieruchomości gruntowej, położonej w [...], oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...]. Powyższe żądanie użytkownik wieczysty, na wniosek którego dokonano podziału nieruchomości, argumentował tym, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obok dróg dojazdowych oznaczonych symbolem KD, wyróżnia również kategorię dróg wewnętrznych (KW), co pozwala przyjąć, że działka nr [...] wydzielona została pod drogi publiczne (gminne).

Decyzją Prezydenta Miasta nr [...] z dnia [...] marca 2007r. zatwierdzony został projekt wnioskowanego przez stronę, będącą użytkownikiem wieczystym gruntu, podziału nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], położonej w [...]. Następnie decyzją Nr [...] z dnia [...] maja 2007 r. dokonano za porozumieniem stron zmiany decyzji podziałowej. Powyższym rozstrzygnięciem dokonano zmiany powierzchni i położenia działek na mapie, w tym min. powstałej w wyniku podziału działki nr [...] (zmiana powierzchni działki nr [...] z 2179 m2 na 2174 m2). Nieruchomość ta stanowi własność Gminy o statusie miejskim, natomiast jej użytkownikiem wieczystym jest w dalszym ciągu Przedsiębiorstwo "E" L.E.J. Spółka jawna L.J., E.J.. Powyższa decyzja stała się ostateczna dnia 26 marca 2007 r. i nie przewidywała ona skutku w postaci wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego działki nr [...].

Organ wskazał, że projekt podziału nieruchomości opracowany został zgodnie z obowiązującą decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2006r. (znak [...]), zatwierdzającą projekt zagospodarowania i pozwolenia na budowę zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej z wewnętrzną instalacją gazową przy ul. [...] - działki nr [...] i nr [...]. Projekt zagospodarowania terenu jest zgodny z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla budownictwa mieszkaniowego przy ul. [...] (uchwała Nr XXI/195/04 Rady Miasta z dnia 24 lutego 2004r.). Zgodnie z ww. aktem prawa miejscowego działka nr [...] znajduje się na terenach oznaczonych symbolami MN - zabudowa jednorodzinna i MM - zabudowa mieszkaniowa mieszana, KD - droga dojazdowa.

Wskazując na treść przepisu art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n. organ stwierdził, że w sprawie spełnione zostały przesłanki uprawniające organ jako właściwy do rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku strony z dnia [...] grudnia 2015r., bowiem z żądaniem ustalenia i wypłaty odszkodowania wystąpił użytkownik wieczysty gruntu, na wniosek którego nastąpił podział nieruchomości (działka nr [...]), negocjacje pomiędzy stroną a organem nie doszły do skutku. Natomiast sporną kwestią jest ustalenie, czy powstała w następstwie podziału działka nr [...], zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania terenu, stanowi drogę publiczną.

Organ wyjaśnił, iż sporna okoliczność ocenił w odniesieniu do zapisów Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla budownictwa mieszkaniowego przy ul. [...] (uchwała Nr XXI/195/04 Rady Miasta z dnia 24 lutego 2004r.), który opracowany został na podstawie ustawy obecnie nieobowiązującej, tj. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, jak również aktualnych wówczas aktów wykonawczych, w tym m.in. rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie dokumentów stosowanych w pracach planistycznych oraz wymaganych przy ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia 13 grudnia 2001 r.

W porównaniu z obecnie obowiązującym rozporządzeniem określającym zakres planu miejscowego, rozporządzenie z 2001 r. nie zawierało ściśle określonych oznaczeń, jakie należy stosować przy wyznaczaniu poszczególnych terenów w planie. W § 8 tego rozporządzenia odniesiono się do zasad przygotowywania rysunku planu. W ust. 3 i 4 tego paragrafu, mowa jest tylko o tym, że na rysunku planu umieszcza się objaśnienia znaczeń i symboli literowych cyfrowych, a także, że w treści uchwały rady gminy stosuje się odpowiednio symbole jak na rysunku planu. Zgodnie z przedstawioną w planie legendą rysunku ww. symbol został wyjaśniony: KD - droga dojazdowa, jak również w treści uchwały (§16): "Wyznacza się tereny komunikacyjne, oznaczone na rysunku planu symbolem "KD" - drogi dojazdowe. Znamienne jest, że w obu tych elementach planu nie wskazano, aby teren wyznaczony liniami rozgraniczającymi, oznaczony symbolem "KD" przeznaczony był pod drogi publiczne.

Ponadto ustawa z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym, w art. 10 określała zakres ustaleń planu miejscowego, wskazując m.in. iż w razie potrzeby wskazuje się tereny przeznaczone pod realizację celów publicznych oraz określa się linie rozgraniczające te tereny. Cele publiczne zostały określone w ustawie o gospodarce nieruchomościami. W art. 6 tej ustawy, (stan obowiązywania na dzień uchwalenia planu miejscowego - tj. Dz.U. Nr 46 poz.543) wskazuje się, że celem publicznym jest m.in. wydzielenie gruntów pod drogi publiczne. W przedmiotowym planie brak jest zapisów wskazujących tereny pod realizację celów publicznych, co daje podstawy do uznania, że plan nie zakładał wydzielenia gruntów pod drogi publiczne. Zdaniem organu pozwoliło to uznać, że tereny oznaczone w planie symbolem "KD" nie miały spełniać funkcji dróg publicznych.

Zgodnie z ww. planem obowiązującym w dniu dokonania podziału nieruchomości (działka nr [...]), powstała po podziale działka nr [...], położona jest na terenach o różnych przeznaczeniach, wykluczających tym samym zasadność uznania, że działka ta wydzielona została pod drogę publiczną. W decyzji nr [...] z dnia [...] marca 2007r. wskazano, że celem podziału jest wydzielenie działek budowlanych pod zabudowę szeregową oraz działek z przeznaczeniem pod drogi dojazdowe wewnętrzne.

Odnosząc się do przesłanek przyznania odszkodowania wymienionych w art. 98 ust.3 u.g.n. wskazał, że przesłanek tych nie można domniemywać, skoro okoliczności wynikających z art. 98 u.g.n. nie da się wyprowadzić wprost ani z zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ani z decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości. Co więcej decyzja podziałowa oraz zmieniająca ją decyzja z dnia z dnia [...] maja 2007r. wyraźnie wskazują iż powstałe w następstwie podziału działki drogowe (w tym min [...]) należą do kategorii dróg wewnętrznych.

Przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, na które powołuje się strona, nie zawierają podstawy do nadania działce, nieprzewidzianej w planie zagospodarowania przestrzennego pod drogę gminną, charakteru drogi gminnej. W konsekwencji w ocenie organu przesłanki uprawniające stronę do roszczenia przewidzianego w art. 98 ust.3 nie zostały spełnione w przedmiotowej sprawie.

Zatem jeżeli następstwem dokonanego na wniosek użytkownika wieczystego podziału działki nr [...] byłoby wydzielenie jej, zgodnie z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pod drogę publiczną nastąpiłby skutek wygaśnięcia tegoż prawa. Dlatego, konsekwentnie (z ustaleniami zawartymi w planie), decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości (działka nr [...]) nie wskazywała na skutek w postaci wygaszenia prawa użytkowania wieczystego. Jedynie w przypadku zapisu wyraźnie formułującego przeznaczenie przedmiotowej działki pod drogę publiczną, znalazłoby to także odzwierciedlenie w decyzji podziałowej, tj. powtarzającej niejako skutek, który nastąpił już z mocy samego prawa, tj. wygaszenia prawa użytkowania wieczystego. Powyższe nie miało miejsca w przedmiotowej sprawie.

Organ wskazał także, że powstałe w następstwie podziału działki posiadają dostęp do drogi publicznej (działka nr [...] i nr [...]), położone w [...]), co pozostaje w zgodzie z wymogami przewidzianymi w art. 93 ust. 3 u.g.n., tym samym również z możliwością w ogóle zatwierdzenia podziału w drodze decyzji. Nadto decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2007r. (podziałowa) nie została wydana w trybie art. 99 u.g.n., tj. pod warunkiem ustanowienia służebności, co skutkuje uznaniem (zgodnie z orzecznictwem), że wydzielona w jego następstwie działka nie ma charakteru drogi publicznej. Wydzielenie działki drogowej nie spowodowało naruszenia prawa strony, ponieważ użytkownik wieczysty był decydentem sposobu ich dostępności.

W ocenie organu uznanie drogi za publiczną oraz związanych z tym konsekwencji prawnych i faktycznych winno nastąpić w oparciu o jednoznaczne stwierdzenie, iż przedmiotowa działka położona jest na terenie przeznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod drogę publiczną W przedmiotowej sprawie z analizy zapisów planu (treści i rysunku), jak już wskazał organ poprzednio w uzasadnieniu niniejszej decyzji, nie da się wyprowadzić jednoznacznego wniosku o tym, że działka nr [...] przeznaczona była w akcie prawa miejscowego pod drogę publiczną. Powyższej okoliczności (tj. publicznego charakteru dróg) nie da się również wyprowadzić na podstawie stanu prawnego, w oparciu o który opracowano miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego tj. ustawę z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym, rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 13 grudnia 2001 r. w sprawie dokumentów stosowanych w pracach planistycznych.

Gdyby istotnie intencją uchwalanego planu, było przeznaczenie przedmiotowej działki pod drogę publiczną nie byłoby również wątpliwości co do oceny spełnienia przesłanki wygaszenia prawa użytkowania wieczystego w oparciu o treść decyzji, zatwierdzającej podział nieruchomości. Rozstrzygnięcie to, podobnie, jak decyzja nr [...] z dnia [...] grudnia 2006r. zatwierdzającą projekt zagospodarowania i pozwolenia na budowę zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej z wewnętrzną instalacją gazową przy ul. [...] - działki nr [...] i nr [...], wydane zostały w oparciu o uchwałę nie zawierającą zapisów wskazujących tereny pod realizację celów publicznych.

Odnosząc się do argumentacji pełnomocnika strony wskazanej w piśmie z dnia [...] marca 2017r. organ wskazał, że w sprawie nie może być zastosowany § 4 rozporządzenia rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, co potwierdza także pogląd jaki wyrażono w wyroku WSA w Białymstoku z dnia 11 maja 2010 r. sygn. akt II SA/Bk 84/10.

Odnosząc się do powołanego przez stronę wyroku Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w sprawie Bugajny i inni przeciwko Polsce z dnia 6 listopada 2007r. organ wskazał, że dotyczył on innego stanu faktycznego.

2. W odwołaniu od decyzji Prezydenta Miasta skarżąca spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I Instancji oraz nakazanie organowi i Instancji dokonania zlecenia wyceny nieruchomości celem ustalenia należnego odwołującemu odszkodowania, podnosząc zarzuty:

- naruszenia art. 98 ust. 3 u.g.n. poprzez błędne uznanie, iż wydzielona działka nie została przeznaczona pod drogi publiczne i w konsekwencji odmowę ustalenia odszkodowania,

- naruszenia § 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, iż w niniejszej sprawie wydzielona działka nie została przeznaczona pod drogi publiczne i w' konsekwencji odmowę ustalenia odszkodowania na rzecz odwołującego,

- naruszenia art. 7 i 8 ustawy o drogach publicznych poprzez uznanie, iż wydzielona działka nie spełnia definicji drogi wewnętrznej,

- naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. poprzez nie dokonanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz nie rozpatrzenie w sposób prawidłowy całego materiału dowodowego, a wręcz wydanie decyzji wbrew materiałowi dowodowemu.

Odwołująca się wskazała, że w swojej decyzji z dnia [...] grudnia 2016r – wydanej na wcześniejszym etapie postępowania - Wojewoda wprost wskazał, iż: "nie można wykluczyć sytuacji - gdy tak jak w niniejszej sprawie - treść decyzji podziałowej jednoznacznie nie wyklucza, ani nie potwierdza przeznaczenia wydzielonej działki pod drogę publiczną.", w takiej sytuacji ocena, czy doszło do wydzielenia działki pod drogi publiczne powinna być dokonana "w powiązaniu z treścią postanowienia opiniującego zgodność wstępnego podziału nieruchomości z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego". Okoliczność, iż wydzielona działka przeznaczona została pod drogi publiczne wynika dodatkowo z treści uchwały nr XXI/195/04 Rady Miasta z dnia 24 lutego 2004 r., jak i z treści rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. W obu aktach sporne działki zakwalifikowano bowiem jako KD - drogi dojazdowe, które zgodnie z cytowanym rozporządzeniem są rodzajem drób publicznych. Co więcej w uchwale Rada Miasta określiła jako rodzaj dróg, zarówno drogi dojazdowe (KD), jak i osobny katalog - drogi wewnętrzne o symbolu KW.

Zatem już z samej uchwały Rady Miasta wynika, iż drogom wewnętrznym przypisano odrębny symbol KW, jako odróżnienie od symbolu KD. Rozróżnienie przez Radę Miasta odrębnej kategorii dróg wewnętrznych świadczy o tym, iż drogi oznaczone symbolem KD muszą być zakwalifikowane jako jeden z rodzajów drób publicznych. Powyższe bowiem koresponduje z treścią przytoczonego powyżej rozporządzenia. Skoro Rada Miasta jako organ uchwałodawczy określił odrębną kategorię dróg wewnętrznych to tylko drogi zakwalifikowane do tej kategorii mogą być uznane za drogi wewnętrzne. Pozostałe kategorie dróg stanowią zatem drogi publiczne.

Skarżąca podniosła, że sporna działka oznaczona została w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem KD, oraz to, iż zarówno z treści uchwały nr XXI/195/04 Rady Miasta z dnia 24 lutego 2004r., jak i z treści rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie wynika bezsprzecznie, iż symbol KD (w odróżnieniu do symbolu KW - drogi wewnętrzne) określa rodzaj dróg publicznych, tj. drogi dojazdowe. Niezależnie od powyższego, zdaniem odwołującego się, sporna działka nie może być uznana za drogę wewnętrzną ze względu na funkcję jaką pełni, tj. służy ona nieograniczonej liczbie użytkowników. Podkreśliło także, że bardzo ważną wskazówkę przy interpretacji tego pojęcia daje orzeczenie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 6 listopada 2007 r. w sprawie Bugajny i inni przeciwko Polsce (22531/05).

3. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] marca 2017 r. znak; [...].

Wojewoda wskazał, że w przedmiotowej sprawie spełnione zostały przesłanki uprawniające organ jako właściwy do rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku strony z dnia [...] grudnia 2015 r., bowiem z żądaniem ustalenia i wypłaty odszkodowania wystąpił użytkownik wieczysty gruntu, na wniosek którego nastąpił podział nieruchomości (działka nr [...]), negocjacje pomiędzy stroną a organem nie doszły do skutku. Natomiast sporną kwestią jest ustalenie, czy powstała w następstwie podziału działka nr [...], zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania terenu, stanowi drogę publiczną.

Przytaczając przepisy powołane przez organ I instancji Wojewoda wskazał, że w przypadku roszczeń sformułowanych na podstawie art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n. istotne znaczenie ma rozstrzygnięcie statusu powstałych w wyniku dokonanego podziału działek drogowych, tj. ustalenie, czy są to drogi publiczne, czy też są to drogi dojazdowe (wewnętrzne) do powstałych w wyniku podziału działek. Ustalenia te mają decydujące znaczenie dla oceny zasadności złożonego wniosku o przyznanie odszkodowania oraz dla oceny prawidłowości wydanej przez organ decyzji w przedmiocie odszkodowania.

Wojewoda wskazał, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie budzi wątpliwości, zważywszy na treść decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...].03.2007 r. znak [...] (zmienionej decyzją Prezydenta Miasta z dnia [...].05.2007 r. znak: [...]), że podział działki nr [...] w wyniku którego powstała m.in. działka nr [...], nastąpił na wniosek skarżącej spółki.

Zdaniem organu decyzja Prezydenta Miasta zatwierdzająca podział nieruchomości - działki [...] nie rozstrzyga wprost o tym, że działka nr [...] została wydzielona z przeznaczeniem na drogę publiczną. W jej uzasadnieniu wskazuje się, że celem podziału jest wydzielenie działek budowlanych pod zabudowę szeregową oraz działek z przeznaczeniem pod drogi dojazdowe wewnętrzne. Projekt podziału zgodny jest z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla budownictwa mieszkaniowego przy ul. [...], zatwierdzonego uchwałą XXI/195/04 Rady Miasta z dnia [...].02.2004 r. Jednocześnie treść tej decyzji podziałowej wyklucza uznanie, iż w istocie podziału działki nr [...] dokonano pod warunkiem, tj. na podstawie art. 99 u.g.n. w zw. z art. 93 ust. 3 u.g.n.

Wprawdzie, jak wynika z zapisów księgi wieczystej nr [...], działka nr [...] obciążona jest nieodpłatną służebnością przesyłu na czas nieoznaczony polegającą na korzystaniu przez E sp. z o. o. z części nieruchomości zaznaczonej na załączonym do aktu notarialnego nr [...] planie, na trasie przebiegu istniejących i projektowanych linii kablowych średniego i niskiego napięcia, zapewniającą możliwość dojścia i dojazdu do przedmiotowych linii, w celu wykonania niezbędnych czynności związanych z ich naprawą, konserwacją, modernizacją i eksploatacją. Obciążona jest również nieodpłatną służebnością przesyłu na czas nieoznaczony polegającą na prawie posadowienia sieci wodociągowej o przekroju 110 mm i 160 mm oraz sieci kanalizacji sanitarnej o przekroju 160 mm i 200 mm, a także na prawie swobodnego dostępu do tych urządzeń (w tym za pomocą specjalistycznych samochodów i urządzeń), celem dokonania niezbędnych napraw i prac konserwacyjnych, w tym utrzymania drożności sieci wodociągowej i kanalizacyjnej oraz na prawie powstrzymywania się właściciela nieruchomości obciążonej od zabudowy i nasadzeń drzew w opasie eksploatacyjnym o szerokości 1,5 m z każdej strony od zewnętrznego obrysu sieci wodociągowej i o szerokości 4,0 m z każdej strony od zewnętrznego obrysu sieci kanalizacji sanitarnej. Ich ustanowienie nie było jednak wynikiem warunku wynikającego z decyzji podziałowej. Istnienie wskazanych służebności - nie będących skutkiem warunkowej decyzji podziałowej - automatycznie nie wyklucza zatem zachodzącego z mocy prawa skutku wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego wydzielonej działki, o ile przeznaczona została pod drogę publiczną.

Wojewoda wskazał, że stosownie do treści art. 98 ust. 3 u.g.n. utrata prawa własności/użytkowania wieczystego działek wydzielonych pod drogi publiczne nie jest przedmiotem rozstrzygnięcia decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, ale jest następstwem tej decyzji i nie ma na nią wpływu ani dotychczasowy właściciel/użytkownik wieczysty, ani organ orzekający o zatwierdzeniu podziału nieruchomości. Stosownie do art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 460 ze zm. - zwanej dalej u.d.p.), drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Stosownie do art. 2 ust. 1 u.d.p. określona kategoria może być nadana drodze publicznej dopiero wtedy, gdy droga spełnia ustawową funkcję w sieci drogowej, co jest możliwe, gdy uzyska ona określone parametry techniczno- użytkowe (art. 2 ust. 3 u.d.p.), a uzyskanie ich następuje w praktyce dopiero po wybudowaniu drogi. W u.g.n. brak jest odrębnej definicji pojęcia drogi publicznej. Użyte w niej pojęcie "droga publiczna" należy zatem rozumieć tak, jak zostało ono zdefiniowane w udp (vide: wyrok SN z dnia 7 lutego 2013 r., II CSK 672/12 LEX nr 1293953, wyrok NSA z dnia 20 listopada 2013 r., I OSK 996/12; baza orzeczeń nsa.gov.pl).

Zdaniem Wojewody nadanie kategorii drodze następuje zatem po planistycznym przeznaczeniu gruntu pod drogę publiczną, po ewidencyjnym i prawnym wydzieleniu tych gruntów i po wybudowaniu drogi jako budowli o określonych parametrach techniczno-użytkowych. Funkcję drogi w planie miejscowym powinno się określać na podstawie u.d.p. (art. 5 ust. 1, art. 6 ust. 1, art. 6a ust. 1, art. 7 ust. 1 oraz 8 ust. 1 jak też art. 4 pkt 3 zawierającego definicję pojęcia "ulica"). Dodatkowo funkcja ta powinna być opisana w nawiązaniu do § 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430, ze zm.).

Działka nr [...] znajdowała się na terenach oznaczonych symbolami MN - zabudowa jednorodzinna i MM - zabudowa mieszkaniowa, D - droga dojazdowa. Wskazać też należy, iż w dacie uchwalania planu miejscowego, przyjętego uchwałą Nr DC/195/4 Rady Miejskiej z dnia 16 września 2003 r., obowiązywało nadal rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 24 lutego 2004 r. w sprawie dokumentów stosowanych w pracach planistycznych oraz wymaganych przy ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (Dz. U. z 2002r. Nr 1, poz. 12) zgodnie z którym (§ 8 ust. 3, i 5) na rysunku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zamieszczało się objaśnienia oznaczeń i symboli literowych i cyfrowych użytych stosownie do przedmiotu planu.

W ustaleniach planu stanowiących treść uchwały rady gminy stosowało się odpowiednio symbole jak w rysunku planu. W czarno-białej wersji rysunku planu ujmowało się wszystkie oznaczenia literowe, cyfrowe i graficzne, umożliwiające jednoznaczne powiązanie rysunku planu z ustaleniami, o których mowa w ust. 4. Oznaczenia barwne na kopiach rysunku planu miały wyłącznie na celu uczytelnienie rysunku planu i nie wnosiły do niego dodatkowych informacji. Zatem wobec tego, że dopiero 27 września 2003 r. weszło w życie rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wprowadzające ujednolicony system symboli i oznaczeń stosowanych w treści i na rysunkach miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, to rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie było jedynym aktem pozwalającym ustalić rzeczywisty charakter drogi wskazanej w części tekstowej i na rysunku planu. Organ stwierdził, że bezzasadne jest odnoszenie się w niniejszej sprawie do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż nie miało ono zastosowania przy opracowywaniu przedmiotowego planu.

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego osiedla budownictwa mieszkaniowego przy ul. [...] (uchwała Nr XX1/195/04 Rady Miasta z dnia 24 lutego 2004r.) opracowany został na podstawie ustawy obecnie nieobowiązującej, tj. ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym, jak również aktualnych wówczas aktów wykonawczych, w tym m.in. rozporządzenia Ministra infrastruktury w sprawie dokumentów stosowanych w pracach planistycznych oraz wymaganych przy ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia 13 grudnia 2001 r.

W porównaniu z obecnie obowiązującym rozporządzeniem określającym zakres planu miejscowego, rozporządzenie z 2001 roku nie zawierało ściśle określonych oznaczeń, jakie należy stosować przy wyznaczaniu poszczególnych terenów w planie. W § 8 tego rozporządzenia odniesiono się do zasad przygotowywania rysunku planu. W ust. 3 i 4 tego paragrafu, mowa jest tylko o tym, że na rysunku planu umieszcza się objaśnienia oznaczeń i symboli literowych cyfrowych, a także, że w treści uchwały rady gminy stosuje się odpowiednio symbole jak na rysunku planu. Zgodnie z przedstawioną w planie legendą rysunku ww. symbol został wyjaśniony; KD - droga dojazdowa, jak również w treści uchwały (§16), tj. wyznacza się tereny komunikacyjne, oznaczone na rysunku planu symbolem "KD" - drogi dojazdowe. Znamienne jest, że w obu tych elementach planu nie wskazano, aby teren wyznaczony liniami rozgraniczającymi, oznaczony symbolem "KD" przeznaczony był pod drogi publiczne. Ponadto ustawa z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym w art. 10 określała zakres ustaleń planu miejscowego, wskazując m.in. iż w razie potrzeby wskazuje się tereny przeznaczone pod realizację celów publicznych oraz określa się linie rozgraniczające te tereny. Cele publiczne zostały określone w u.g.n. W art. 6 tej ustawy, (stan obowiązywania na dzień uchwalenia planu miejscowego - tj. Dz.U. Nr 46 poz.543) wskazuje się, że celem publicznym jest m.in. wydzielenie gruntów pod drogi publiczne. W przedmiotowym planie brak jest zapisów wskazujących tereny pod realizację celów publicznych, co daje podstawy do uznania, że plan nie zakładał wydzielenia gruntów pod drogi publiczne. Powyższe pozwala uznać, że tereny oznaczone w planie symbolem "KD" nie miały spełniać funkcji dróg publicznych.

Zgodnie z w/w planem obowiązującym w dniu dokonania podziału, przedmiotowa działka położona była na terenach o różnym przeznaczeniu, wykluczając tym samym zasadność uznania, że wydzielona została pod drogę publiczną. W decyzji [...] wskazano, iż celem podziału jest wydzielenie działek budowlanych pod zabudowę szeregową oraz działek z przeznaczeniem na drogi dojazdowe wewnętrzne.

Tym samym w ocenie organu przesłanki uprawniające stronę do roszczenia przewidzianego w art. 98 ust.3 u.g.n. nie zostały spełnione w przedmiotowej sprawie.

Organ podkreślił ponadto, że powstałe w następstwie podziału działki posiadają dostęp do drogi publicznej (działka nr [...] i działka nr [...], położone w [...]), co pozostaje w zgodzie z wymogami przewidzianymi w art. 93 ust.3 u.g.n., tym samym również z możliwością w ogóle zatwierdzenia podziału w drodze decyzji. Decyzja Prezydenta Miasta Nr [...] z dnia [...] marca 2007r. (podziałowa) nie została wydana pod warunkiem ustanowienia służebności, co skutkuje uznaniem (zgodnie z orzecznictwem), że wydzielona w jego następstwie działka nie ma charakteru drogi publicznej.

Zdaniem organu odwoławczego postępowanie przeprowadzone przez Prezydenta, nie nosi znamion naruszenia przepisów art. 7 i art. 77 k.p.a. Organ I instancji w sprawie przeprowadził postępowanie wyjaśniające, zgromadził materiał dowodowy służący rzeczywistemu ustaleniu okoliczności istotnych dla oceny czy działka nr [...] została wydzielona pod drogę publiczną, czyli tego czy była położona na terenie przeznaczonym w planie miejscowym pod drogę publiczną. W zaskarżonej decyzji organ oparł swoje rozstrzygnięcie na decyzji podziałowej oraz tekście planu w powiązaniu z jego rysunkiem.

4. Na wskazaną decyzję Przedsiębiorstwo E L.E.J. spółka jawna wniosła skargę do tutejszego sądu żądając jej uchylenia w całości oraz zasadzenia od Wojewody na rzecz skarżącej spółki zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa pełnomocnika.

W skardze zarzucono decyzji:

- naruszenie art. 98 ust. 3 u.g.n. poprzez błędne uznanie, iż wydzielona działka nie została przeznaczona pod drogi publiczne i w konsekwencji odmowę ustalenia odszkodowania,

- naruszenie § 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, iż w niniejszej sprawie wydzielona działka nie została przeznaczona pod drogi publiczne i w konsekwencji odmowę ustalenia odszkodowania,

- naruszenie art. 7 i 8 u.d.p. poprzez uznanie, iż wydzielona działka nie spełnia definicji drogi wewnętrznej,

- naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. poprzez nie dokonanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz nie rozpatrzenie w sposób prawidłowy całego materiału dowodowego, a wręcz wydanie decyzji wbrew materiałowi dowodowemu.

W uzasadnieniu skargi, strona podniosła argumentację analogiczną jak w uprzednio złożonym odwołaniu.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji oraz wniósł o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

5. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie zaś do art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369.; dalej p.p.s.a.), uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W razie niewystąpienia wskazanych uchybień, na mocy art. 151 p.p.s.a. skarga podlega oddaleniu.

Jak trafnie ujął to organ odwoławczy istota sporu w tej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia kwestii przeznaczenia działki [...] pod drogę publiczną jako warunku nabycia do niej praw przez ten podmiot publiczny, na który wskazuje planowana kategoria drogi, co w konsekwencji rodziłoby po stronie jej byłego użytkownika wieczystego prawo do odszkodowania.

Organy trafnie powołują też przepisy prawa materialnego i relacjonują też stan faktyczny zgodny z dokumentami planistycznymi oraz aktami procedury działowej. Nie ma więc potrzeby ich ponownego przytaczania in extenso bowiem znajdują się one w części sprawozdawczej niniejszego uzasadnienia. Wystarczy zatem zaznaczyć, że jeśli chodzi o kwestie materialne, podstawą wydanych decyzji w sprawie są przepisy art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n. zgodnie z którymi działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe – z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepisy te stosuje się także do nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, z tym że prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne wygasa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne.

Stosownie zaś do ust. 3 art. 98 za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.

Jeśli chodzi o zastosowanie tych przepisów to najistotniejszym elementem stanu faktycznego, który winny jednoznacznie rozstrzygnąć organy, stanowi kwestia ustalenia statusu powstałych w wyniku dokonanego podziału działek drogowych, tj. ustalenie, czy są to drogi publiczne, czy też są to drogi dojazdowe (wewnętrzne) do powstałych w wyniku podziału działek.

6. Zdaniem organów wydzielenie działki nr [...] nie nastąpiło na cele drogi publicznej. Jak wynika z porównania stanu prawnego uchwała Rady Miasta z dnia 24 lutego 2004 r. podjęta na podstawie art. 26 i 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. nr 15 poz. 139) w zw. z art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst pierwotny: Dz. U. z 2003r. nr 80 poz. 717).

Zgodzić należy się z poglądem, że procedura planistyczna obowiązująca w dacie uchwalania przedmiotowego planu (ustawa z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym) nie zawierała nakazu stosowania oznaczeń, które przewiduje aktualne prawo, jednak wówczas obowiązujący przepis art. 10 ust. 1 pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym zezwalał na przeznaczenie w miejscowym planie terenów pod realizację ulic, placów i dróg publicznych. Nie przewidywał natomiast wyznaczenia w planie miejscowym dróg, które nie mają charakteru publicznego.

W dacie uchwalania planu miejscowego, jak to trafnie przyjęły organy, obowiązywało nadal rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 13 grudnia 2001 r. w sprawie dokumentów stosowanych w pracach planistycznych oraz wymaganych przy ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (Dz. U. z 2002 r., Nr 1, poz. 12) zgodnie z którym (§ 8 ust. 3, i 5) na rysunku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zamieszczało się objaśnienia oznaczeń i symboli literowych i cyfrowych użytych stosownie do przedmiotu planu. W ustaleniach planu stanowiących treść uchwały rady gminy stosowało się odpowiednio symbole jak w rysunku planu. W czarno-białej wersji rysunku planu ujmowało się wszystkie oznaczenia literowe, cyfrowe i graficzne, umożliwiające jednoznaczne powiązanie rysunku planu z ustaleniami, o których mowa w ust. 4. Oznaczenia barwne na kopiach rysunku planu miały wyłącznie na celu uczytelnienie rysunku planu i nie wnosiły do niego dodatkowych informacji.

W dacie uchwalenia uchwały obowiązywało również rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. dot. warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie; zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 7 w zw. z ust. 2 pkt 4 tego rozporządzenia ustalono kategorię dróg dojazdowych "D" należących do dróg gminnych, a więc w świetle art. 2 ust. 1 pkt 4 u.d.p. do dróg publicznych.

7. Jednak ocena prawna konsekwencji wynikających z tych uregulowań jest, zdaniem sądu, odmienna od przyjętej przez organy. Niniejszy skład podziela bowiem pogląd wyrażony w wyroku tutejszego sądu z dnia 14 września 2017 r. (II SA/Go 592/17), że zakres art. 10 ust. 1 pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym ma charakter zamknięty, a nie otwarty (por. wyroki WSA w Warszawie z dnia 4 grudnia 2015 r., IV SA/Wa 2536/15; z dnia 28 stycznia 2011 r., IV SA/Wa 1997/10, CBOSA). Z tych względów, opierając się na brzmieniu art. 10 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym w judykaturze przyjmowano, każda droga oznaczona na planie uchwalonym pod rządami tego przepisu, bez względu na to, czy jest drogą dojazdową czy lokalną osiedlową jest drogą publiczną (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 września 2015 r., IV SA/Wa 326/15, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 18 lipca 2012 r., IV SA/Po 300/12, CBOSA).

Nadto § 4 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 13 grudnia 2001 r. posługiwał się zwrotem "droga dojazdowa" określającym klasy dróg w związku wymaganiami technicznymi i użytkowymi jakie powinny spełniać, oznaczając je literą "D". Droga dojazdowa jest przy tym jedną z klas przyporządkowanych do dróg gminnych, wskazanych w § 4 ust. 2 pkt 4 tego rozporządzenia, które nadto określa parametry techniczne tej drogi.

Wskazać również należy, że w uchwale planistycznej z dnia 24 lutego 2004 r. znajduje się oddzielna regulacja dotycząca kategorii dróg dojazdowych oznaczonych symbolem "KD", dróg lokalnych oznaczonych symbolem "KL" oraz dróg wewnętrznych oznaczonych symbolem "KW" ( zob. np. § 15, 16 i 17). Organ nie wyjaśnił dlaczego w niniejszej sprawie w - odniesieniu do zapisów planu nie uwzględnił zapisów odnoszących się do powyższych oznaczeń.

8. Kolejnym argumentem jest treść decyzji działowej. Przeznaczenie działki jako to podano stanowił "podział pod drogi dojazdowe wewnętrzne". Podkreślić przy tym należy, że decyzja działowa nie zawiera zastrzeżenia, iż podziału działki dokonano pod warunkiem tj. na podstawie art. 99 u.g.n. w zw. z art. 93 ust. 3 u.g.n. Zgodnie z art. 93 ust. 3 u.g.n. (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania decyzji podziałowej) podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej; za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem.

Nie ustanawia się służebności na drodze wewnętrznej w przypadku sprzedaży wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną. Zgodnie zaś z art. 99 u.g.n. jeżeli zapewnienie dostępu do drogi publicznej ma polegać na ustanowieniu służebności, o których mowa w art. 93 ust. 3, podziału nieruchomości dokonuje się pod warunkiem, że przy zbywaniu działek wydzielonych w wyniku podziału zostaną one ustanowione. Za spełnienie warunku uważa się także sprzedaż wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną.

Przepis art. 99 u.g.n. warunkuje zatem podział nieruchomości koniecznością ustanowienia przy zbywaniu nowopowstałych działek odpowiedniej służebności, wykluczając tym samym możliwość uznania, że doszło do przejścia działek na rzecz podmiotu publicznego. Stąd też w sytuacji gdy doszło do podziału nieruchomości w oparciu o przepis art. 99 u.g.n., tj. pod warunkiem ustanowienia służebności nie budzi wątpliwości, że wydzielona w wyniku takiego podziału droga (tj. działka obciążona nimi) nie ma charakteru drogi publicznej. Natomiast w kontrolowanej sprawie mamy do czynienia z sytuacją odwrotną.

9. Co bardzo istotne decyzja działowa nie może być jednak rozpatrywana bez szerszego kontekstu sprawy i analizy prawnej innych działek drogowych na tym terenie. Wskazać tu w szczególności należy, że ze względu na prawne i faktyczne podstawy niniejsza sprawa ma związek ze sprawą dotycząca żądania odszkodowania za działkę nr [...] wydzieloną w następstwie podziału działki nr [...] (sprawa II Sa/Go 875/17). Obie bowiem te działki pozostają w użytkowaniu wieczystym strony skarżącej, obie stanowią części drogi, niejako w ciągu komunikacyjnym (co jasno wynika z planu i map). Zaniechanie przez organy badania związku między tymi nieruchomościami, w kontekście podstaw prawnych decydujących o kwalifikacji drogi, jak również, analizy pozostałych nieruchomości lub ich części wydzielonych w planie pod drogi w odniesieniu do tego samego terenu inwestycyjnego miało, zdaniem składu orzekającego, istotne konsekwencje dla oceny przebiegu i wyniku postępowania administracyjnego.

Wystarczy bowiem tylko prima facie odnieść się do mapy by dostrzec, że działka [...] (przeznaczona w decyzji działowej pod drogę publiczną) stanowi położony głębiej fragment drogi (oznaczanej na planie symbolami KD), biegnącej od ulicy [...] przez działki [...] oraz [...] (o ile dwie ostatnie numeracje są aktualne bo tego organy nie weryfikowały i brak jest dokładnego oznaczenia granic tych działek). Dojazd do działki [...] od ulicy [...] jest możliwy przez działki nr [...] bądź [...]. Jak wynika z akt sprawy II SA/Go 877/17, podział działki [...] między innymi na działkę [...] odbył się w innym trybie. Dlaczego ten tryb był inny i dlaczego w decyzji działowej działki [...] zawarto inną charakterystykę prawną (działki przeznaczone pod drogi dojazdowe wewnętrzne), skoro położona w głębi terenu i nie przylegająca bezpośrednio do ulicy [...] działka [...] została określona w decyzji działowej wprost jako "działka pod drogę publiczną" – nie wiadomo?. Nadto, co widać z mapy działka [...] przylega bezpośrednio do ulicy [...] i prowadzi również bezpośrednio do działki [...], której statusu organ nie rozważył.

Wszystkie te wiążące się ze sobą prawne i faktycznie elementy nie były przedmiotem analizy organów mimo różnic opisów wydzielanych dróg w decyzji działowej dotyczącej podziału działki [...] (na między innymi działkę [...]) oraz działki [...] (na między innymi działkę [...]). Organ nie ustalił też charakteru prawnego działek nr [...] oraz ich funkcjonalnych i technicznych parametrów, działek, co wyżej wskazano stanowiących fragmenty tego samego ciągu drogowego, który prowadzi do działki [...] i dalej do działki [...].

Te kwestie wymagają dokładnego ustalenia i rozważenia konsekwencji prawnych, w szczególności w taki sposób by konsekwencje decyzji działowych nie prowadziły do sprzecznych ze sobą rozstrzygnięć dotyczących statusu prawnego działek drogowych.

10. Z opisanych względów należy uznać słuszność niektórych z postawionych zarzutów procesowych i materialnych, to jest naruszenia art. 7 i 77 § 1 k.p.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynika sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.), a także art. 10 ust. 1 pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 4 u.d.p. § 4 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 13 grudnia 2001 r. przez błędną ich wykładnię i niezastosowanie w sprawie (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.). Przesłanki te zadecydowały o skorzystaniu przez sąd ze środka określonego w art. 135 p.p.s.a.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skarżącej wskazać należy, że przesądzenie kwestii naruszenia przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami traktujących o odszkodowaniu jest na tym etapie przedwczesne wobec konieczności uzupełniania materiału dowodowego i ustaleń o opisane w punkcie wyżej kwestie. Organy w toku ponownego postępowania będą jednak związane wyrażoną w tym uzasadnieniu oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania (art. 153 p.p.s.a.).

Rozważą też dodatkowo posiłkowanie się jako wskazówką interpretacyjną przy wykładni wskazanych przepisów u.g.n. poglądów zaprezentowanych w wyroku Europejskiego Trybunału Prawa człowieka w sprawie Bugajny i in. przeciwko Polsce z 6 listopada 2007 r. skarga nr 2253/05 wbrew bowiem stanowisku organów zastały we wskazanej sprawie stan faktyczny cechuje pewna analogia do okoliczności niniejszej sprawy. Odniosą się także do stanowiska strony skarżącej wyrażonego na rozprawie w dniu 25 października 2017 r., iż była inwestorem dróg na działce nr [...] w trybie przewidzianym przez art. 16 ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z ust. 1 powołanego przepisu "budowa lub przebudowa dróg publicznych spowodowana inwestycją niedrogową należy do inwestora tego przedsięwzięcia". W myśl zaś ust. 2 "szczegółowe warunki budowy lub przebudowy dróg, o których mowa w ust. 1, określa umowa między zarządcą drogi a inwestorem inwestycji niedrogowej".

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200, 205 § 1 i 209 p.p.s.a.