Wyrok NSA, sygn. akt I ONP 3/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-12-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6290 Reforma rolna
Hasła tematyczne: Stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia
Skarżony organ: Prezes Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego
Treść wyniku: Oddalono skargę o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 1 lit. e
journal: Dz.U. 1945 nr 3 poz 13
law: Dekret Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.
article: § 5
journal: Dz.U. 1945 nr 10 poz 51
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.
article: art. 285 a
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 199 1
journal: Dz.U. 1964 nr 43 poz 296
law: Ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie : Przewodniczący: Sędzia NSA Włodzimierz Ryms Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia NSA Zofia Flasińska (spr.) Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 21 grudnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi G. M. o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 października 2005 r. sygn. akt IV SA/Wa 1250/05 w sprawie ze skargi G. M. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania o stwierdzenie, że nieruchomość nie podpada pod działanie dekretu o reformie rolnej oddala skargę


UZASADNIENIE

W dniu 10 kwietnia 2012 r. G. M. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego ze skargą o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 października 2005 r. (sygn. akt IV SA/Wa 1250/05), oddalającego skargę G. M. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2005 r. w przedmiocie stwierdzenia, że nieruchomość nie podpada pod działanie dekretu o reformie rolnej.

Kwestionowany przez stronę wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2004 r. Wojewoda Wielkopolski, działając w oparciu o treść § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej ( Dz.U. z 1945 r. nr 10 poz. 51 ), stwierdził, że część nieruchomości oznaczonej obecnie jako działki nr [...] i [...] o powierzchni 6,2882 ha, stanowiącej przed przejęciem na rzecz Skarbu Państwa własność A. M., zapisanej w Księdze Wieczystej "W. dwór Tom I karta 1"(obecnie KW nr [...]) stanowiący zespół pałacowo- parkowy położony w W., gm. W. nie podpada pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej ( Dz.U. z 1945 r. nr 3 poz. 3, poz. 13 ze zm.).

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ wskazał, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte na wniosek G. M. o wydanie decyzji w przedmiocie stwierdzenia, że przejęcie na własność Państwa zespołu pałacowo-parkowego w W. nastąpiło z naruszeniem przepisów dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej. Organ wskazał, że zgodnie z art. 2 ust. 1 lit. e dekretu na cele reformy rolnej przeznaczone były nieruchomości ziemskie stanowiące własność i współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich łączny rozmiar przekraczał 100 ha powierzchni ogólnej lub 50 ha użytków rolnych, a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego i śląskiego, jeżeli ich łączny rozmiar przekraczał 100 ha powierzchni ogólnej niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni. Zgodnie z wykładnią dokonaną przez Trybunał Konstytucyjny pod pojęciem "nieruchomość ziemska" należy rozumieć obiekty mienia nieruchomego, które mają charakter wyłącznie rolniczy. Analiza przepisów dekretu i rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu prowadzi do wniosku, że intencją ustawodawcy było przeznaczenie na cele reformy rolnej tych nieruchomości lub ich części, które są lub mogą być wykorzystane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej, sadowniczej. Z przepisów tych nie wynika, ażeby na cele reformy rolnej były przeznaczane nieruchomości nie mające takiego charakteru nie pozostające w funkcjonalnej łączności z gospodarstwem rolnym. Organ stwierdził, że gospodarstwo rolne w majątku W. mogło prawidłowo funkcjonować bez zespołu pałacowo- parkowego, a tym samym nie zachodził związek funkcjonalny pomiędzy tym zespołem a pozostałą częścią nieruchomości.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po rozpoznaniu odwołania Agencji Nieruchomości Rolnych, decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie I instancji jako bezprzedmiotowe.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wywiódł, że z przepisu § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. wynika, iż orzekanie o sprawach, czy dana nieruchomość podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e należy w I instancji do kompetencji wojewódzkich urzędów ziemskich i organ ten (obecnie wojewoda) orzekał o całej nieruchomości, nie zaś o jej części. Tylko w przypadku kwestionowania całego obszaru przejętej nieruchomości można było domagać się jej wyłączenia spod przejęcia na cele reformy rolnej. Przepis ten nie dopuszczał natomiast możliwości kwestionowania prawidłowości przejęcia na rzecz państwa budynków czy też zespołów pałacowo-parkowych. Zdaniem organu odwoławczego, brak jest zatem podstaw prawnych do orzekania przez organ administracyjny co do części nieruchomości przejętej w trybie dekretu. Roszczenia związane z przejęciem na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości wchodzących w skład zespołów pałacowo-parkowych mają charakter cywilny i dochodzić ich można na drodze postępowania przed sądem powszechnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi G. M., uznał, że zaskarżona decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie narusza prawa. Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, iż organy administracji nie są właściwe rzeczowo do rozpoznania wniosku skarżącego o wyłączenie spod działania dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej zespołu pałacowo parkowego położonego w W.

Sąd wskazał, iż okolicznością niekwestionowaną w tej sprawie jest to, że przejęty na rzecz Skarbu Państwa majątek ziemski w W., stanowiący uprzednio własność A. M., posiadał powierzchnię 721,3896 ha. Zgodnie z treścią art. 2 ust. 1 lit. e dekretu na rzecz Skarbu Państwa przejmowane były nieruchomości stanowiące własność lub współwłasność osób fizycznych, jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenach województwa poznańskiego, pomorskiego i śląskiego, jeżeli ich łączny rozmiar przekraczał 100 ha niezależnie od wielkości użytków rolnych. Bezspornie zatem nieruchomość ta przeszła – z chwilą wejścia w życie dekretu na rzecz Skarbu Państwa.

Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. będące aktem wykonawczym do dekretu PKWN w § 6 przewidywało możliwość złożenia przez osobę zainteresowaną wniosku o uznanie, że nieruchomość jest wyłączona spod działania postanowień zawartych w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN. Wniosek ten – w myśl § 5 tego rozporządzenia - był rozpoznawany w postępowaniu administracyjnym i rozstrzygnięcie o tym, czy nieruchomość podpada pod działanie dekretu zapadało w formie decyzji administracyjnej, od której przysługiwało odwołanie do organu wyższego stopnia. Trafnie – w ocenie Sądu - przyjął organ odwoławczy w tej sprawie, iż decyzja administracyjna wydana na podstawie przepisu § 5 rozporządzenia może wyłącznie rozstrzygać o tym czy dana nieruchomość ziemska podpada pod działanie dekretu z uwagi na wielkość jej areału, w tym użytków rolnych. Za taką oceną przemawia treść § 6 rozporządzenia, który nakazuje stronie składającej wniosek wszczynający postępowanie przedłożenie dowodów stwierdzających dokładny obszar nieruchomości z wyszczególnieniem użytków każdego rodzaju, z czego jednoznacznie wynika, że przedmiotem postępowania może być wyłącznie orzeczenie o tym, czy dana nieruchomość ziemska (jako całość) podpada pod działanie przepisów dekretu z uwagi na wielkość powierzchni gruntów składających się na ten majątek ziemski.

Sąd stwierdził, że skoro wniosek G. M. dotyczył jedynie części majątku ziemskiego, tj. zespołu pałacowo- parkowego w W., to organy administracji nie są właściwe do jego rozpoznania. Wniosek ten dotyczy żądania rozstrzygnięcia sporu o prawa rzeczowe, które winno być rozpoznawane przez sądy cywilne.

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 października 2005 r. stał się prawomocny, albowiem skarżący nie wniósł od niego skargi kasacyjnej.

W skardze o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia G. M. wskazał, że niezgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem wynika z naruszenia podstawowych zasad porządku prawnego oraz konstytucyjnych wolności oraz praw człowieka i obywatela, tj. naruszeń art. 2, art. 21 ust. 1 i 2, art. 45, art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, art. 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności i art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. Nr 36, poz. 175), oraz art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r. nr 3 poz. 3, poz. 13 ze zm.) i § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r. nr 10 poz. 51 ).

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

- naruszenie prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię, tj. art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r. nr 3 poz. 3, poz. 13 ze zm.) oraz § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r. nr 10 poz. 51 ) poprzez uznanie, że powyższe przepisy nie dają podstawy do orzekania na drodze administracyjnej, czy część zajętej nieruchomości, w skład której wchodził zespół pałacowo-parkowy w W. wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. oraz poprzez niedopuszczenie do zbadania charakteru przejętej części nieruchomości, podczas, gdy to właśnie droga administracyjna jest drogą właściwą do rozstrzygnięcia o podleganiu bądź nie nieruchomości pod przepisy dekretu o reformie rolnej, a jej rolniczy bądź nierolniczy charakter jest jedną z przesłanek do oceny wskazanego podlegania pod przepisy dekretu;

- art. 2, art. 21 ust. 1 i 2, art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. Nr 36, poz. 175) poprzez uznanie przez Sąd, iż w oparciu o treść § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. organ administracyjny nie może orzekać w drodze decyzji o tym, czy dana nieruchomość lub jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r., a kompetencje do podejmowania rozstrzygnięcia w tym zakresie posiada sąd powszechny, co uniemożliwiło skarżącemu uzyskanie merytorycznego rozstrzygnięcia w przedmiocie odebrania mu prawa własności nieruchomości;

- art. 45 Konstytucji RP oraz art. 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności poprzez uznanie, że właściwą do rozpoznania roszczenia skarżącego jest droga postępowania przed sądem powszechnym, w sytuacji, gdy linia orzecznicza zarówno sądów powszechnych, jak i sądów administracyjnych, jak i Sądu Najwyższego wskazuje na brak kompetencji sądownictwa powszechnego do rozpoznawania tego typu roszczeń.

Strona skarżąca wskazała, iż na skutek wydania zaskarżonego wyroku skarżący poniósł szkodę, gdyż został pozbawiony możliwości odzyskania odebranej mu bezprawnie nieruchomości, a przynajmniej merytorycznego zweryfikowania podstaw jej odebrania i w efekcie został pozbawiony własności tej nieruchomości, która pozostaje nadal we władaniu Skarbu Państwa. W przetargu ogłoszonym na sprzedaż tej nieruchomości cena wywoławcza została określona na kwotę [...] zł i w takiej wysokości należy liczyć szkodę poniesioną przez skarżącego. Zakończenie postępowania stwierdzeniem, że wskazana we wniosku nieruchomość nie podlegała pod działanie dekretu o reformie rolnej skutkowałoby albo przejściem jej własności z powrotem na skarżącego, albo zasądzeniem na rzecz skarżącego stosownego odszkodowania.

Skarżący wskazał, że nie skorzystał z możliwości wniesienia skargi kasacyjnej od kwestionowanego wyroku z uwagi na zły stan zdrowia w okresie, kiedy biegł termin do jej wniesienia, który uniemożliwiał mu zlecenie sporządzenia i wniesienia skargi kasacyjnej, a także z uwagi na późniejsze konsultacje prawne wskazujące na brak w ówczesnym czasie możliwości skutecznego dochodzenia praw strony. Obecnie niemożliwe jest wzruszenie tego wyroku z uwagi na brak innych środków prawnych m.in. brak podstaw do wznowienia postępowania.

Skarżący wniósł ponadto o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 października 2005 r. wskazano, iż kwestionowane orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest sprzeczne z linią orzeczniczą sądów powszechnych i Sądu Najwyższego, która istniała w dacie wydania zaskarżonego wyroku, jak również jest prezentowana obecnie, o czym świadczy uchwała całego składu Izby Cywilnej Sądu Najwyższego z dnia 18 maja 2011 r., III CZP 21/11. Z orzecznictwa tego wynika, iż to organy administracji są właściwe do rozstrzygania o tym, czy dana nieruchomość lub jej część podpada pod działanie dekretu z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Do 2005 roku toczyło się już wiele postępowań w analogicznych sprawach przed sądami powszechnymi, które zostały zakończone odesłaniem na drogę administracyjną. W związku z utrwaloną linią orzeczniczą sądów powszechnych w tego typu sprawach wystąpienie przez skarżącego na drogę postępowania cywilnego jest niemożliwe w związku z treścią art. 199 § 1 pkt 1 k.p.c., zgodnie z którym pozew podlega odrzuceniu w przypadku niedopuszczalności drogi sądowej.

Zdaniem strony skarżącej, zaskarżony wyrok narusza zasadę demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) i wynikające z niej zasady dostatecznej określoności prawa oraz zasadę zaufania obywateli do organów państwa, jak również zasadę prawa do sądu (art. 45 Konstytucji RP). Zaskarżony wyrok nie spełnia konstytucyjnego wymogu stworzenia stronie materialnego prawa do sądu, tj. nie zapewnia jej prawnie skutecznej możliwości ochrony jej praw, merytorycznego zweryfikowania jej twierdzeń. Orzeczenie to pozbawia tym samym skarżącego możliwości weryfikacji podstaw pozbawienia prawa własności nieruchomości przez państwo.

W odpowiedzi na skargę o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia uczestnik postępowania Agencja Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w P. Filia w P. wniósł o jej odrzucenie. Uczestnik postępowania podzielił stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zaprezentowane w zaskarżonym wyroku. Stwierdził ponadto, że zastosowanie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej do całej przedmiotowej nieruchomości było zgodne z ówczesnymi przepisami prawa, które nadal obowiązują.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 października 2005 r., wniesiona na podstawie art. 285a § 2 P.p.s.a., spełnia wymagania formalne określone w ustawie, jednakże brak jest podstaw do uwzględnienia skargi.

Instytucja skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego (art.. 285a-285l P.p.s.a) została wprowadzona do procedury sądowoadministracyjnej ustawą z dnia 12 lutego 2010 r. o zmianie ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 36, poz. 196), która weszła w życie 11 kwietnia 2010 r. Z uwagi na stosunkowo krótki okres obowiązywania tej instytucji w postępowaniu sądowoadministracyjnym uzasadnione jest odpowiednie posiłkowanie się w tym zakresie orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego i Sądu Najwyższego dotyczącym tej samej instytucji funkcjonującej w postępowaniu cywilnym (art. 424 1 – 424 12 k.p.c.). W wyroku z dnia 27 września 2012 r., SK 4/11 (OTK-A 2012 Nr 8, poz. 97), Trybunał Konstytucyjny wskazał, iż art. 4241 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. Nr 43, poz. 296, ze zm.), rozumiany w ten sposób, że skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia sądu drugiej instancji przysługuje tylko wtedy, kiedy niezgodność ta jest oczywista, rażąca i przybiera postać kwalifikowaną, jest zgodny z art. 77 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu tego wyroku Trybunał Konstytucyjny wskazał, że Sąd Najwyższy wypracował określony, jednolity kierunek interpretacji art. 4241 § 1 k.p.c., a przede wszystkim podstawowej, zawartej w tym przepisie, przesłanki "niezgodności orzeczenia z prawem". "Bezprawność sądową", zdaniem Sądu Najwyższego, należy definiować w sposób autonomiczny, węższy od tradycyjnie rozumianej bezprawności w dziedzinie odpowiedzialności cywilnej, z uwzględnieniem specyfiki sądowego stosowania prawa, istoty władzy sądowniczej i niezawisłości sędziowskiej. (...) Sąd Najwyższy stoi na stanowisku, że niezgodność orzeczenia sądowego z prawem, w rozumieniu art. 4241 § 1 k.p.c., rodząca odpowiedzialność odszkodowawczą Skarbu Państwa, winna mieć charakter ekstraordynaryjny, kwalifikowany, elementarny i oczywisty. Jak utrzymuje Sąd Najwyższy, orzeczeniu można przypisać cechę bezprawności jedynie wówczas, gdy jest ono sprzeczne z ogólnie przyjętymi standardami rozstrzygnięć i gdy bezprawność wynika z ewidentnych błędów sądu, spowodowanych rażącym naruszeniem zasad wykładni lub stosowania prawa, stanowiących jego oczywistą obrazę, widoczną bez potrzeby przeprowadzania głębszej analizy prawniczej (...). W ocenie Sądu Najwyższego, wskazanych przesłanek nie spełnia orzeczenie oparte na jednym z potencjalnych sposobów interpretacji przepisów, nawet jeśli a posteriori okaże się ona nieprawidłowa. Sąd Najwyższy nie uznaje za niezgodne z prawem orzeczeń: opartych na przepisie, którego treść umożliwia różne interpretacje i gdy za każdą z nich przemawiają uzasadnione argumenty; w których sąd odstąpił nawet od utrwalonej wykładni danego przepisu, jeżeli judykat odpowiada standardom orzeczniczym; opartych na wykładni przyjmowanej w chwili orzekania, choćby nawet w późniejszym orzecznictwie ustalono odmienną interpretację. Sąd Najwyższy uznaje bowiem, że wpływające na treść orzeczenia rezultaty wykładni prawa mogą być różne, w zależności od jej przedmiotu, zastosowanych metod oraz podmiotu, który jej dokonuje. Z istoty wykładni, zdaniem Sądu Najwyższego, wynika wiele możliwych interpretacji tego samego przepisu, a sam akt wykładni z natury rzeczy nacechowany jest subiektywizmem. (...) Interpretacja przyjęta w ustalonym orzecznictwie SN, w ocenie Trybunału, nadaje skardze o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia kształt odpowiadający konstytucyjnym założeniom. Kwalifikowana, rażąca, oczywista niezgodność orzeczenia z prawem pojawia się w razie nadużycia dyskrecjonalnej władzy sądu, przekroczenia granic swobody decyzyjnej, czy pogwałcenia podstawowych metod wykładni, pozostając jednak "niezgodnością z prawem", o której mowa w art. 77 ust. 1 Konstytucji.

Na podobny sposób rozumienia pojęcia "niezgodności z prawem" orzeczenia sądu wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 marca 2012 r., II ONP 4/11 (publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.nsa.gov.pl), stwierdzając, że z istoty sądowego stosowania prawa, opartego na zasadzie niezawisłości sędziowskiej, wynika, że o niezgodności z prawem w rozumieniu przepisów art. 285a P.p.s.a. można mówić wówczas, gdy niezgodne z prawem działanie sądu ma charakter oczywisty, przekraczający granice sędziowskiej swobody wykładni i stosowania prawa.

W świetle powyższych rozważań rozstrzygnięcia wymaga, czy zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 października 2005 r. jest niezgodny z prawem w takim właśnie rozumieniu, a więc czy podnoszona przez stronę skarżącą bezprawność wynika z ewidentnych błędów sądu, spowodowanych rażącym naruszeniem zasad wykładni lub stosowania prawa. Zdaniem skarżącego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonał błędnej wykładni przepisów art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r. nr 3 poz. 3, poz. 13 ze zm.) i § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r. nr 10 poz. 51), której efektem było uznanie, że przedmiotem postępowania administracyjnego może być wyłącznie orzeczenie o tym, czy dana nieruchomość ziemska (jako całość) podpada pod działanie przepisów dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. z uwagi na wielkość powierzchni gruntów składających się na ten majątek ziemski. Natomiast do dokonania oceny zgodności z prawem przejęcia przez państwo na podstawie przepisów powołanego dekretu części nieruchomości ziemskiej, na której znajdował się zespół pałacowo-parkowy właściwe są sądy cywilne.

Podkreślenia wymaga, że orzecznictwo sądów administracyjnych dotyczące decyzji wydawanych na podstawie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. nie było jednolite. W orzecznictwie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w latach 2004-2005 prezentowano pogląd, iż w sprawach o ustalenie, że określone części nieruchomości ziemskiej przejętej przez państwo na cele reformy rolnej (zespoły dworsko - parkowe, pałacowo - parkowe) nie podlegały przejęciu na cele tej reformy właściwe są sądy powszechne, albowiem są to sprawy dotyczące praw rzeczowych do określonej nieruchomości (por. przykładowo wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 listopada 2004 r., IV SA/Wa 250/04, wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 grudnia 2004 r., IV SA/Wa 353/04, wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 maja 2005 r., IV SA/Wa 125/05, wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 sierpnia 2005 r., IV SA/Wa 776/05, wszystkie publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.nsa.gov.pl).

Ta linia orzecznicza uległa zmianie po podjęciu przez Naczelny Sąd Administracyjny w składzie 7 sędziów uchwały z dnia 5 czerwca 2006 r., I OPS 2/06 (publ. ONSAiWSA 2006, poz. 123), iż przepis § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. nr 10 poz. 51 ze zm.) może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość lub jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 nr 3 poz. 13 ze zm.). W zdaniu odrębnym do tej uchwały zaprezentowano pogląd zgodny z dotychczasową linią orzeczniczą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, iż sprawy, w których strona, kwestionuje pozbawienie jej tytułu własności na podstawie przepisów dekretu i wskazuje, że zespół pałacowo - parkowy nie jest nieruchomością ziemską w rozumieniu dekretu, domagając się stwierdzenia, że nie ma do tej nieruchomości zastosowania jego art. 2 ust. 1 lit. e, są roszczeniami cywilnymi o prawa rzeczowe i podlegają jurysdykcji sądów powszechnych stosownie do treści art. 2 § 1 i 3 k.p.c., wobec braku w obowiązującym systemie prawa jednoznacznego uregulowania, które wyłączałoby ich właściwość i przekazywałoby kompetencje w tym zakresie organom administracji.

Jeszcze daje idący pogląd w tym zakresie wyraził Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu z dnia 1 marca 2010 r., P 107/08 (publ. OTK-A 2010, nr 3, poz. 27) wydanym po rozpoznaniu pytania prawego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie: "Czy § 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. w zakresie, w jakim na jego mocy orzekanie w przedmiocie podpadania nieruchomości ziemskich pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej przekazano do kompetencji organu administracji publicznej jest zgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji". Trybunał umorzył postępowanie w tej sprawie ze względu na utratę mocy obowiązującej aktu normatywnego w zakwestionowanym zakresie. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego moc obowiązująca § 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. wyczerpała się z chwilą zakończenia w latach czterdziestych i pięćdziesiątych XX w. działań związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej. Powyższe rozporządzenie nie może być więc obecnie stosowane przez organy władzy publicznej, a w szczególności nie może stanowić podstawy do wydawania decyzji administracyjnych dotyczących nieruchomości w związku z przeprowadzeniem reformy rolnej.

W związku z wątpliwościami odnośnie do skutków powyższego postanowienia dla praktyki orzeczniczej sądów administracyjnych Naczelny Sąd Administracyjny w składzie 7 sędziów w uchwale z dnia 10 stycznia 2011 r., I OPS 3/10 (publ. ONSAiWSA z 2011 r. nr 2, poz.23) przyjął, że przepis § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 10, poz. 51 ze zm.) może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość lub jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. R. P. Nr 4, poz. 17 ze zm.). Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 marca 2010 r., sygn. akt P 107/08, nie prowadzi do konieczności odmowy stosowania przez sądy i organy administracji publicznej § 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r., a także nie stanowi samoistnej podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej w trybie określonym w tym przepisie. Postanowienie to nie jest bowiem "orzeczeniem" Trybunału, o którym mowa w art. 190 ust. 1 Konstytucji, a zatem nie posiada mocy powszechnie obowiązującej. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że przepisy dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej oraz § 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. nie utraciły mocy obowiązującej i stanowią w dalszym ciągu element prawa powszechnie obowiązującego.

Podobne stanowisko zajął Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 18 maja 2011 r., III CZP 21/11 (publ. OSNC 2011, nr 12, poz. 133) stwierdzając, że w przedmiocie objęcia danej nieruchomości przepisem art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (jedn. tekst: Dz.U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze zm.) orzeka organ administracyjny na podstawie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. Nr 10, poz. 51). W uzasadnieniu tej uchwały Sąd Najwyższy wskazał, że orzeczenie na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej może zapaść tylko według przepisów o postępowaniu administracyjnym, z możliwym wykorzystaniem organów administracyjnych dwóch instancji oraz drogi sądowej. Niewykorzystanie drogi administracyjnej przez niezaskarżenie decyzji administracyjnej, także wskutek zaniechania zaskarżenia decyzji do sądu administracyjnego, nie otwiera możliwości wydania orzeczenia przez sąd powszechny. (...) Jednak, gdy nie jest możliwe uzyskanie merytorycznej decyzji administracyjnej koniecznej do rozpoznania sprawy cywilnej, sąd powszechny może rozstrzygnąć, czy w świetle art. 2 ust. 1 lit. e dekretu nieruchomość stanowi nieruchomość ziemską, po to, aby móc rozpoznać zgłoszone w postępowaniu cywilnym roszczenie prawnorzeczowe.

Z przedstawionej analizy orzecznictwa dotyczącego art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r. nr 3 poz. 3, poz. 13 ze zm.) oraz § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r. nr 10 poz. 51) wynika, iż kwestia właściwości organów administracji czy też sądów powszechnych w sprawach dotyczących stwierdzenia czy dana nieruchomość lub jej część podpadała pod działanie dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. budziła wiele wątpliwości i na tle tych przepisów istniały rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych, Sądu Najwyższego i Trybunału Konstytucyjnego. W związku z powyższym nie można zarzucić Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, iż w wyroku z dnia 28 października 2005 r. dokonał rażąco błędnej wykładni powołanych przepisów, przekraczającej granice sędziowskiej swobody wykładni i stosowania prawa, choć w późniejszym orzecznictwie ustalono odmienną ich interpretację. Kwestionowany przez stronę skarżącą wyrok był zgodny z ówcześnie przeważającą linią orzeczniczą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, ponadto podobny pogląd wyrażony został w zdaniu odrębnym do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2006 r., I OPS 2/06, a pogląd dalej idący, wskazujący na brak kompetencji organów administracji do orzekania w sprawach dotyczących przejęcia nieruchomości na cele reformy rolnej, wyraził Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu z dnia 1 marca 2010 r., P 107/08. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest więc podstaw do stwierdzenia, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 października 2005 r. jest niezgodny - w rozumieniu art. 285a P.p.s.a. - ze wskazanymi w skardze przepisami prawa.

Niezależnie od oceny zgodności z prawem zaskarżonego wyroku, powodem oddalenia skargi G. M. o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia był również brak związku przyczynowego pomiędzy wskazywaną przez niego szkodą a wydanym orzeczeniem. Zgodnie z art. 285a § 1 P.p.s.a. skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia przysługuje od prawomocnego orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego, gdy przez jego wydanie została stronie wyrządzona szkoda, a zmiana lub uchylenie orzeczenia w drodze innych przysługujących stronie środków prawnych nie było i nie jest możliwe. W skardze tej strona ma więc obowiązek uprawdopodobnić, że przez wydanie tego orzeczenia została jej wyrządzona szkoda (art. 285 e § 1 pkt 4 P.p.s.a.). Skarżący utrzymuje, że na skutek wydania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyroku z dnia 28 października 2005 r. poniósł szkodę, gdyż zamknięto mu drogę sądową i możliwość odzyskania przedmiotowej nieruchomości o dużej wartości lub uzyskania odszkodowania za jej przejęcie na rzecz państwa. Z takim stanowiskiem nie można się zgodzić, albowiem sąd administracyjny uznał się wprawdzie za niewłaściwy w tej sprawie, lecz skierował skarżącego na drogę postępowania cywilnego. Zgodnie z obowiązującym od dnia 1 stycznia 2004 r. art. 1991 k.p.c. sąd nie może odrzucić pozwu z tego powodu, że do rozpoznania sprawy właściwy jest organ administracji publicznej lub sąd administracyjny, jeżeli uznały się w tej sprawie za niewłaściwe. Gdyby skarżący wystąpił ze stosownym powództwem do sądu cywilnego, sąd ten miałby więc obowiązek rozpoznać tę sprawę. Potwierdził to Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 18 maja 2011 r., III CZP 21/11, stwierdzając w uzasadnieniu, że gdy nie jest możliwe uzyskanie merytorycznej decyzji administracyjnej koniecznej do rozpoznania sprawy cywilnej, sąd powszechny może rozstrzygnąć, czy w świetle art. 2 ust. 1 lit. e dekretu nieruchomość stanowi nieruchomość ziemską, po to, aby móc rozpoznać zgłoszone w postępowaniu cywilnym roszczenie prawnorzeczowe. W związku z powyższym nietrafny jest zarzut pozbawienia skarżącego prawa do sądu i uzyskania merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie pozbawienia własności przedmiotowej nieruchomości na skutek wydania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonego wyroku z dnia 28 października 2005 r.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że brak jest podstaw do uwzględnienia skargi i na podstawie art. 285 k § 1 p.p.s.a. oddalił skargę o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia.