Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1996/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-11-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 2 pkt 6
journal: Dz.U. 1996 nr 132 poz 622
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.
article: art. 9 ust. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1840
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Prokuratora Rejonowego K. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 października 2019 r. sygn. akt II SA/Kr 901/19 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego K. w K. na uchwałę Rady Gminy L. z dnia 29 września 2016 r. nr ... w sprawie: regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy L. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 29 października 2019 r. sygn. akt II SA/Kr 901/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, oddalił skargę Prokuratora Rejonowego K. w K. na uchwałę nr ... Rady Gminy L. z dnia 29 września 2016 r. w sprawie: regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy L.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wywiódł, że przedmiotem kontroli Sądu była uchwała nr ... Rady Gminy L. z dnia 29 września 2016 r. w sprawie: regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy L. Kwestionowane nakazy wymienione w § 13 ust. 2 i 3 zaskarżonej uchwały, sprowadzają się do obowiązków osób utrzymujących psy, do wyprowadzania ich na smyczy, a psów należących do ras uznanych za agresywne lub mieszańców tych ras dodatkowo także w kagańcu oraz uprawnienie tych osób do zwolnienia psa ze smyczy w miejscach publicznych pod tym warunkiem, że pies ma założony kaganiec, a właściciel lub opiekun sprawuje kontrolę nad jego zachowaniem, a ponadto zwolnienia psa ze smyczy na terenie nieruchomości, gdy nieruchomość jest ogrodzona i zabezpieczona w sposób uniemożliwiający jej opuszczenie przez psa i wykluczający samowolny dostęp osób trzecich i jest odpowiednio oznakowana tabliczką ze stosownym ostrzeżeniem.

Odnosząc się do przywołanych w skardze przepisów Sąd wskazał, że art. 77 kodeksu wykroczeń jest normą ogólną, tak jak przytoczone sformułowanie o panowaniu nad zwierzęciem w stopniu gwarantującym bezpieczeństwo publiczne. Tak samo ogólnym przepisem jest art. 10a ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 roku o ochronie zwierząt, który wprowadza zakaz puszczania psów bez możliwości ich kontroli. Zaskarżona uchwała jest natomiast aktem prawa miejscowego, którego uchwalenie jest obowiązkiem gminy, a w którym gmina ma m.in. obowiązek określenia szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, dotyczących obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Określone w uchwale obowiązki, które zakwestionował Prokurator, niewątpliwie są szczegółowe w porównaniu do obowiązków sformułowanych w ww. przepisach, przy czym nie kolidują z nimi, stanowiąc ich konkretyzację. Dlatego, w ocenie Sądu pierwszej instancji, argumenty podnoszone w związku z treścią art. 77 kodeksu wykroczeń oraz art. 10a ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt nie mogły zostać uznane za trafne.

Sąd zaznaczył też, że skarga generalnie koncentruje się nad kwestią bezpieczeństwa. Natomiast jak trafnie podnosi się w odpowiedzi na skargę, gmina jest zobligowana określić obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe, mające na celu ochronę nie tylko przed zagrożeniem zwierząt domowych, ale także przed ich uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku.

Przechodząc do dalszych rozważań Sąd wskazał, że tylko obowiązki wymienione w § 13 ust. 2 i 3 zaskarżonej uchwały, mógł prowadzić do skutecznej realizacji przez gminę w/w celów ustawy tj. do ochrony ludzi przed zagrożeniem i uciążliwością psów. Nie można się bowiem zgodzić ze skarżącym, że właściciel zna psychikę swojego psa i w pewnych wypadkach jest w stanie panować nad nim, nie trzymając go na smyczy, czy w kagańcu. Zachowania nawet spokojnych psów nigdy nie są możliwe do przewidzenia, na co niejednokrotnie wskazują doniesienia medialne. Ponadto w miejscach publicznych, zarówno dzieci, jak i dorośli czy to jeżdżą na rowerach, rolkach, hulajnogach, czy też biegają. Tego rodzaju zachowanie, niejednokrotnie wyzwala w psach agresję, a bardzo często prowadzi do obszczekiwania, czy biegnięcia za szybko poruszającą się osobą. Takie zachowanie psa jest niewątpliwie, co najmniej uciążliwe dla osoby, która jest obszczekiwana lub goniona przez psa. W przypadku małych dzieci, może w nich budzić silny lęk. Ponadto jak trafnie argumentuje się w odpowiedzi na skargę, ktoś może na przykład nie życzyć sobie aby być obwąchiwanym przez obcego psa, czy aby obwąchiwane było jego dziecko, a zachowanie psa, które z jego perspektywy jest jedynie wyrazem zaciekawienia, dla innego człowieka może być uciążliwe. Tego rodzaju sytuacje są natomiast do uniknięcia tylko wtedy, gdy pies znajduje się na smyczy. Sąd podkreślił, że właściciel psa nie musi prowadzać go na smyczy krótkiej. Na rynku dostępne są smycze regulowane o znacznej długości, które z jednej strony zapewniają psom dużą swobodę ruchu, a nawet możliwość biegania, a z drugiej dają możliwość szybkiego i skutecznego zapanowania nad psem, który z różnych przyczyn staje się groźny lub uciążliwy dla ludzi. Co się tyczy psów należących do ras uznanych za agresywne lub mieszańców tych ras, to obowiązek prowadzenia ich na smyczy i w kagańcu również jest w pełni uzasadniony. Są to psy silne, często naturalnie agresywne i to, że istnieje realna możliwość nagłego wyrwania się takiego psa spod panowania właściciela (np. zajętego rozmową, który ma uwagę skupioną na czymś innym niż jego pies) oraz duże ryzyko groźnego pogryzienia, uzasadniają obowiązek, aby tego rodzaju psy były prowadzane zarówno na smyczy jak i w kagańcu. Dlatego, zdaniem Sądu, nakazy wyrażone w § 13 ust. 2 zaskarżonej uchwały należy ocenić, jako będące w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nie skutków, regulacja ta jest niezbędna dla realizacji celu ustawowego, a efekty wprowadzanej regulacji pozostające w proporcji do ciężarów nakładanych na właścicieli psów.

Analogicznie, zdaniem Sądu, należy ocenić obowiązki wymienione w § 13 ust. 3 zaskarżonej uchwały. Jest oczywiste, że jeśli właściciel psa zwalnia go ze smyczy, to warunkiem zapewniającym bezpieczeństwo osobom znajdującym się w miejscach publicznych przed wolno biegającym psem, jest co najmniej pozostawienie go w kagańcu, który uniemożliwia potencjalne ugryzienie. Co się tyczy ogrodzenia i zabezpieczenia nieruchomości, na której znajduje się pies, to również te nakazy należy ocenić za konieczne i uzasadnione. Wiele nieruchomości prywatnych przylega bowiem do terenów publicznych (chodniki, drogi, parki), a osoby na nich przebywające, w tym w szczególności dzieci, mają prawo czuć się w takim terenie wolne od zagrożenia jakie mogą stanowić psy, wybiegające z czyjejś posesji i próbujące ich w różny sposób atakować. Szczególnie, że właściciel posesji jeśli chce posiadać psa, a nie chce lub nie może jej ogrodzić, może wybudować dla psa tzw. kojec lub stosowny wybieg. Kwestia ogrodzenia i wskazanego zabezpieczenia i oznaczenia jest też o tyle uzasadniona, że w przypadku nieruchomości przylegających do terenów publicznych, brak tych elementów uniemożliwia ustalenie, gdzie kończy się teren publicznie dostępny, a zaczyna teren prywatny.

Podsumowując Sąd wskazał, że wprowadzona regulacja, która została zaskarżona przez Prokuratora, jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków, regulacja ta jest niezbędna dla realizacji celu ustawowego, nie jest niezgodna z przepisami ustaw i Konstytucji RP, a efekty wprowadzanej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na właścicieli psów. Dlatego też postanowienia § 13 ust. 2 i 3 zaskarżonej uchwały należy ocenić jako nie przekraczające upoważnienia ustawowego, zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy oraz nie naruszające zasady proporcjonalności (zakazu nadmiernej ingerencji).

Z powyższych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.

W skardze kasacyjnej Prokurator Rejonowy K. w K. zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zrzekł się przeprowadzenia rozprawy wnosząc o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, a mianowicie obrazę:

1. art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o ochronie zwierząt poprzez błędną ich wykładnię polegającą na niezasadnym przyjęciu, iż zapisy § 13 ust. 2 i 3 załącznika do Uchwały Rady Gminy L. Nr ... z dnia 29 września 2016 roku w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy L.:

- nakazujące osobom utrzymującym psy wyprowadzanie ich zawsze na smyczy, a psy należące do ras uznanych za agresywne lub mieszańców tych ras, dodatkowo także w kagańcu,

- zezwalające na zwolnienie psa ze smyczy w miejscach publicznych wyłącznie pod warunkiem, że pies ma założony kaganiec, a właściciel lub opiekun sprawuje kontrolę nad jego zachowaniem,

- zezwalające na zwolnienie psa ze smyczy na terenie prywatnych nieruchomości wyłącznie, gdy nieruchomość jest ogrodzona i zabezpieczona w sposób uniemożliwiający jej opuszczenie przez psa i wykluczający samowolny dostęp osób trzecich i odpowiednio oznakowana tabliczką ze stosownym ostrzeżeniem,

nie przekraczają delegacji ustawowej i nie stanowią zagrożenia dla opisanej w skardze prokuratora zasady proporcjonalności oraz nie prowadzą do niehumanitarnych działań względem zwierząt i nie stanowią nadmiernego ograniczenia praw właścicieli zwierząt.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina L. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego za postępowanie odwoławcze według norm prawem przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

1. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

2. Skargę kasacyjną oparto na zarzucie naruszenia przepisu prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz art. 9 ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt. Zarzucono przekroczenie granic delegacji ustawowej oraz przekroczenie granic konstytucyjnej zasady proporcjonalności.

2.1. Zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz art. 9 ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt jest zasadny. Stanowienie prawa miejscowego przez organy samorządu terytorialnego jest dopuszczalne w granicach wyznaczonych delegacją ustawową. Wyprowadzenie tych granic wymaga przeprowadzenia złożonego procesu wykładni, dla której punktem wyjścia jest regulacja granic stanowienia prawa miejscowego w Konstytucji RP, a następnie w ustawie w której zawarta jest delegacja ustawowa do stanowienia w danej materii przepisów prawa miejscowego. Rozpoznając sprawę sąd administracyjny nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi ma obowiązek ustalenia zgodności z prawem aktu prawa miejscowego. Dla wyznaczenia zgodności z prawem aktu prawa miejscowego, nie można ograniczyć się wyłącznie do argumentacji celowościowej, a wymaga uczynienia za punkt wyjścia wykładnia przepisu prawa oparta na wykładni językowej i systemowej. Ocena celowościowa zapisów w zaskarżonej uchwale nie pozwala na przyjęcie, że postanowienie § 13 ust. 2 i 3 tej uchwały nie przekraczają upoważnienia ustawowego. Taką ocenę można wyprowadzić tylko w oparciu o wykładnię art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach: "Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące: wymagań w zakresie: obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku". Sąd nie przeprowadził wykładni wyznaczonych granic delegacji ustawowej, w tym wykładni systemowej uwzględniającej regulację art. 10a ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt. Wymaga przeprowadzenia wykładni art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w związku z art. 9 ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt, który stanowi: "Zabrania się trzymania zwierząt domowych na uwięzi w sposób stały dłużej niż 12 godzin w ciągu doby lub powodujący u nich uszkodzenie ciała lub cierpienie oraz niezapewniający możliwości niezbędnego ruchu. Długość uwięzi nie może być krótsza niż 3 m". Sąd nie wyprowadził delegacji ustawowej do nałożenia obowiązku na właścicieli nieruchomości w zakresie zwolnienia ze smyczy. Wymaga wyprowadzenia, że jest to teren przeznaczony do wspólnego użytku. Z samego sąsiedztwa z terenem publicznym nie można wyprowadzić, że jest to teren przeznaczony do wspólnego użytku. Tak restrykcyjne określenie nakazów wymaga rozważenia z uwzględnieniem regulacji art. 77 § 1 Kodeksu wykroczeń, a zatem czy nie narusza zasady proporcjonalności.

3. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 185 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

-----------------------

6