Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt III SA 3306/02
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2004-06-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 93 ust. 1-4
journal: Dz.U. 1998 nr 155 poz. 1014
law: Ustawa z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych.
article: art. 43b, art. 44 ust. 6-7
journal: Dz.U. 1998 nr 150 poz. 983
law: Ustawa z dnia 26 listopada 1998 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w latach 1999 i 2000.
Teza: Jednostka samorządu terytorialnego, która otrzymała dotację celową z budżetu Państwa, odpowiada za jej wykorzystanie zgodnie z przeznaczeniem. Obowiązek zwrotu dotacji, o którym stanowi art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych  /Dz.U. nr 155 poz. 1014 ze zm./ jest niezależny od tego, że środki z tej dotacji ostatecznie na podstawie umowy zostały wykorzystane przez podmiot, dla którego jednostka samorządu terytorialnego pełni funkcję organu założycielskiego.

TEZY

Jednostka samorządu terytorialnego, która otrzymała dotację celową z budżetu Państwa, odpowiada za jej wykorzystanie zgodnie z przeznaczeniem. Obowiązek zwrotu dotacji, o którym stanowi art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych  /Dz.U. nr 155 poz. 1014 ze zm./ jest niezależny od tego, że środki z tej dotacji ostatecznie na podstawie umowy zostały wykorzystane przez podmiot, dla którego jednostka samorządu terytorialnego pełni funkcję organu założycielskiego.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Jan Rudowski, Sędziowie asesor WSA Sylwester Golec,, sędzia NSA Antoni Hanusz, Protokolant Robert Powojski, po rozpoznaniu w dniu 25 czerwca 2004 sprawy ze skargi Województwa S. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] listopada 2002 Nr [...] w przedmiocie zwrotu dotacji oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] listopada 2002r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 93 ustawy z dnia 26 listopada 1998r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 155, poz. 1014 ze zm.) i art. 44 ust. 7 ustawy z dnia 26 listopada 1998r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 150, poz. 938 ze zm.) Minister Finansów utrzymał w mocy decyzję Wojewody S. z dnia [...] maja 2002r. Nr [...] określającą Województwu S. do zwrotu dotację celową w kwocie 42.499,73 zł na restrukturyzację zatrudnienia wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem oraz kwotę 332.031,24 zł wykorzystaną po upływie terminu wraz z należnymi odsetkami.

W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że Minister Finansów decyzjami z [...] lipca [...] września oraz [...] października zwiększył w 2000 roku budżet Wojewody S.. Decyzje z dnia [...] lipca i [...] września dotyczyły dotacji celowych otrzymanych przez Wojewodę z budżetu państwa na realizację bieżących zadań własnych samorządu Województwa S. z przeznaczeniem dla Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej – S. [...] (223.865 zł). Natomiast decyzja z [...] października zwiększyła budżet Wojewody o 1.070.000 zł na finansowanie inwestycji własnych samorządu Województwa S. z przeznaczeniem dla w/w S. [...].

W związku z tymi decyzjami Ministra Finansów, Wojewodę S. dokonał zmian w budżecie Województwa S. przeznaczając m.in. kwotę 22.5.865 zł na restrukturyzację zatrudnienia w Samodzielnym Publicznym Zakładzie Opieki Zdrowotnej – S. [...], oraz 1,070.000 zł na wydatki inwestycyjne związane z restrukturyzacją S. [...]

Zarząd Województwa S. odpowiednimi uchwałami dokonał zwiększenia budżetu Województwa S. na realizację bieżących zadań własnych samorządu jak również na realizację własnych zadań inwestycyjnych. Dotacja na własne zadania inwestycyjne została zamieszczona w załączniku Nr 1 do rozporządzenia Rady Ministrów z 14 grudnia 2000 r. w sprawie wydatków budżetu państwa, które w 2000 r. nie wygasają z upływem roku budżetowego (Dz.U. Nr 111, poz. 1179 ze zm.).

Środki budżetowe z rezerwy celowej zostały przekazane przez Zarząd Województwa S. do Samodzielnego S. [...] na podstawie umów i porozumień zawartych między Ministrem Zdrowia a S. [...], jak również między Województwem S. a S. [...].

Zgodnie z tymi ustaleniami Zarząd Województwa w wykonaniu bieżących zadań własnych dofinansował Samodzielnemu Publicznemu Zakładowi Opieki Zdrowotnej – S. [...] - zwiększone koszty świadczeń zdrowotnych w związku z restrukturyzacją zatrudnienia w S. w 1999 r. W opisanym wyżej trybie Zarząd Województwa przekazał także, K. [...] dotacje celowe z budżetu państwa na finansowanie inwestycji.

W wyniku kontroli przeprowadzonej w Urzędzie Marszałkowskim przez Urząd Kontroli Skarbowej w zakresie prawidłowości podziału i wykorzystania rezerwy celowej na program działań osłonowych i restrukturyzacji w ochronie zdrowia stwierdzono wykorzystanie dotacji celowej na restrukturyzację zatrudnienia niezgodnie z przeznaczeniem w łącznej kwocie 42.499,73 zł oraz wykorzystanie dotacji celowej w kwocie 332.031,24 zł po dniu 30.06.2001 r., tj. po terminie określonym w Rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 14 grudnia 2000 r. w sprawie wydatków budżetu państwa, które w 2000 r. nie wygasają z upływem roku budżetowego (Dz. U. Nr 111, poz.1179).

W wyniku tych ustaleń decyzją z dnia [...] maja 2002 r. Wojewoda S. ustalił kwotę dotacji podlegającej zwrotowi w wysokości: 42.499,73 zł oraz 332.031,24 zł.

Od kwoty 42.499,73 zł odsetki naliczono od dnia przekazania dotacji z budżetu. Odsetki od kwoty 332.031,24 zł naliczone zostały od 1 lipca 2001 r.

Województwo S. w odwołaniu z dnia [...] czerwca 2002r. Nr [...] skierowanemu do Ministra Finansów wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody S. oraz umorzenie postępowania w sprawie. W uzasadnieniu odwołania zauważono, że w sprawie nie miały zastosowania błędnie powołane przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Udzielenie dotacji nie tworzyło stosunku administracyjnego, a miało charakter cywilno-prawny. Tak też wynikało z § 12 i § 13 umowy nr [...] na przekazanie środków publicznych zawartej w Warszawie dnia [...] grudnia 1999 r. pomiędzy Ministrem Zdrowia i Opieki Społecznej a Okręgowym S. [...] w K.. Również cytowane w Decyzji Wojewody porozumienie z [...] lipca 2000 r. zawarte pomiędzy Ministrem Zdrowia a Województwem S. w § 12 stanowiło ewentualne spory mogące wyniknąć między stronami będą rozpatrywane przez właściwy sąd. Z kolei § 13 cytowanego porozumienia stanowi, że w sprawach nie uregulowanych zastosowanie mają przepisy kodeksu cywilnego.

Nie mogło też mieć zastosowania w sprawie stanowisko Ministra Finansów wydane na podstawie art.14 Ordynacji podatkowej, gdyż stosowanie tego typu wykładni dopuszczalne jest wyłącznie w zakresie, o którym mówi art. 14 Ordynacji podatkowej, a więc w postępowaniu, które podlega przepisom tylko tej ustawy.

W tej sytuacji nie miały zastosowania w sprawie ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa, jak również nie mógł mieć zastosowania Kodeks postępowania administracyjnego, co jasno wynika z art.1 Kpa.

Nie podzielając tej argumentacji Minister Finansów podkreślił, że umowa z dnia [...] grudnia 1999 r. zawarta między Ministrem Zdrowia i Opieki Społecznej a Okręgowym S. [...] nie dotyczyła podmiotów rozpatrywanej sprawy. Sprawa dotyczyła Województwa S. oraz budżetu państwa reprezentowanego przez Wojewodę S..

Powoływanie przez Województwo S. porozumienie z [...] lipca 2000 r. zawarte pomiędzy Ministerstwem Zdrowia a Województwem S. nie dotyczyło środków finansowych przekazywanych z rezerw przez Ministra Finansów do poszczególnych dysponentów (wojewodów) m.in. na restrukturyzację ochrony zdrowia. Porozumienie to zostało zawarte w celu wykonania uchwały z [...] grudnia 1999r.

Z dotacji przekazanej na pokrycie kosztów restrukturyzacji w 1999 r. dla Okręgowego S. [...] w K. pokryto koszty restrukturyzacji przeprowadzonej w 1998 r. w kwocie 24.500 zł - 10 osób zwolnionych w 1998 r.

Natomiast ze środków dotacji przekazanej na restrukturyzację zatrudnienia w 2000 r. pokryto koszty odprawy pracownika zwolnionego w 1999 r. w kwocie 2.671,53 zł, a ponadto oprócz odszkodowań dla zwalnianych pracowników w 2000 r. z dotacji sfinansowano dodatkowe koszty związane ze zwolnieniami pracowników tj. na nagrodę jubileuszową w kwocie 12.463,06 i ekwiwalenty za niewykorzystane urlopy w kwocie 2.865.14 zł.

Łącznie niezgodnie z przeznaczeniem dotacji na restrukturyzację zatrudnienia w 2000 r., S. wykorzystał środki budżetowe w kwocie 17.999,73 zł. W tej sytuacji zgodnie z przepisem art. 93 ust.1 ustawy o finansach publicznych dotacja wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem podlegała zwrotowi do budżetu państwa. .Odsetki od dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem naliczono zgodnie z ust.2 tegoż art. 93 od dnia pobrania dotacji. Również wykorzystanie po terminie dotacji celowej określonej w załączniku nr 1 do Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 grudnia 2000 r. w sprawie wydatków budżetu państwa, które w 2000 r. nie wygasają z upływem roku budżetowego spowodowało naruszenie przepisów art. 44 ust. 7 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego.

Z dotacji przekazanych przez Urząd Marszałkowski Województwa S Okręgowy S. [...] w K., po dniu 30.06.2000 r. wykorzystał 332.031.24 zł tj. dokonał zapłaty faktur dokumentujących dokonane wydatki z dotacji.

Dotacja celowa przekazana na finansowanie inwestycji własnych Województwa S. z przeznaczeniem dla SP ZOZ - S. [...] w K. została wykorzystana częściowo. Kwota 332.031,24 zł nie została wykorzystana do dnia 30.06.2001 r., tj. do dnia określonego w rozporządzeniu Rady Ministrów z 14 grudnia 2000r. w sprawie wydatków budżetu państwa, które w 2000 roku nie wygasały z upływem roku budżetowego.

Stosownie zatem do postanowień art. 44 ust. 7 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w latach 1999-202 r. dotacje nie wykorzystane w roku budżetowym zgodnie z przeznaczeniem podlegają zwrotowi do budżetu państwa. Dotacja w kwocie 332.021,24 zł jako nie wykorzystana w roku budżetowym 2000 (z uwzględnieniem przesunięcia terminu wydatkowania do dnia 30.06.2001) podlegała zwrotowi do budżetu państwa.

Ponieważ Województwo nie dokonało zwrotu części dotacji naliczone zostały odsetki w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowej, począwszy do dnia 1 lipca 2001 r. - art. 44 ust. 8 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w związku z art. 51 § 1 i 53 § 3 ustawy Ordynacja podatkowa. Podkreślono ponadto, iż obowiązek zwrotu do budżetu państwa środków finansowych znajdujących się w wykazie wydatków niewygasających, nie wykorzystanych w terminie określonym przez Radę Ministrów, przewiduje art. 102 ust. 7 ustawy o finansach publicznych. Jednocześnie zgodzono się, iż w sprawie nie miał zastosowania art. 14 ustawy Ordynacja podatkowa. Dotacja podlegająca zwrotowi do budżetu państwa stanowi niepodatkową należność budżetu państwa, jest więc należnością publiczną. Do tego rodzaju niepodatkowych należności budżetowych w myśl art. 2 § 2 ustawy Ordynacja podatkowa, mają zastosowanie tylko przepisy działu III Ordynacji, dotyczące zobowiązań podatkowych. Natomiast zwrot dotacji jest sprawą z zakresu prawa administracyjnego co wykluczało zastosowanie przepisów Kodeksu cywilnego

W skardze skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego przez Zarząd Województwa S. domagając się uchylenia tej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody S. zarzucono, iż zostały one oparte na nieprawidłowo ustalonym stanie faktycznym. Podtrzymano ponadto argumentację dotyczącą niewłaściwego trybu postępowania o czym ostatecznie przesądzały postanowienia umów zawieranych w zakresie dotacji wskazujących na przepisy kodeksu cywilnego oraz odsyłających do przepisów postępowania uregulowanych w kodeksie postępowania cywilnego. Wykluczało to możliwość wszczęcia i prowadzenia postępowania o zwrot dotacji na podstawie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego.

Ponadto wyjaśniono, że przyznane środki w ramach dotacji zostały przekazane Okręgowemu S. w K. i wykorzystane w zakreślonym terminie do dnia 30 czerwca 2001r. Na podjętą w sprawie ocenę wpływu nie powinien mieć fakt, iż Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej – Okręgowy S. [...] w K. wydatkował przyznane środki w m-cu lipcu 2001r. Decydujące bowiem znaczenie miało to, że dysponent tych środków – Województwo S. wykorzystało je zgodnie z przeznaczeniem w terminie do 30 czerwca 2001r.

Odnośnie uznania kwoty 42.499,73 zł wykorzystanej dotacji celowej na restrukturyzację zatrudnienia jako niezgodne z przeznaczeniem wyjaśniono, że środki te zostały przeznaczone na restrukturyzację zatrudnienia w Samodzielnym Zakładzie Opieki Zdrowotnej – Okręgowy S. [...] w K.. Po zrealizowaniu zadania S. dokonał rozliczenia tych środków. Rozliczenie to zostało przekazane Wojewodzie S.. Porozumienie z dnia [...] lipca 2000r., na które powołano się w zaskarżonych decyzjach nie zostało podpisane przez Ministra Zdrowia, co jednoznacznie świadczyło o tym, że nie zostało zawarte. Nie mogło zatem stanowić podstawy do podjętej w sprawie oceny. Jednocześnie ze względu na treść przepisów art. 53 w związku z art. 44 i art. 67 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. Nr 91, poz. 408 ze zm.) należało przyjąć, iż odpowiedzialność za wykorzystanie środków przydzielonej dotacji ponosił kierownik samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej.

Odpowiadając na skargę Minister Finansów wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoją dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który przejął sprawę do rozpoznania na podstawie art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) zważył, co następuje:

Na wstępie przypomnieć należało, iż zgodnie z przepisami art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ocenie Sądu podlegają zatem zgodność aktów (w tym wypadku decyzji administracyjnej) zarówno z przepisami prawa materialnego jak i procesowego. Oceniając zaskarżoną decyzję z punktu widzenia tego kryterium stwierdzić należy, iż nie narusza ona prawa w zakresie zarzucanym w skardze.

Przedmiot sporu w rozpoznawanej sprawie stanowiło wykorzystanie przez Województwo S. dotacji celowej budżetu Państwa przyznanej w 2000r. na realizację programu działań osłonowych restrukturyzacji w ochronie zdrowia z przeznaczeniem na sfinansowanie inwestycji w Samodzielnym Publicznym Zakładzie Opieki Zdrowotnej – Okręgowy S. [...] w K. oraz restrukturyzacji zatrudnienia przez ten samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej.

Wobec zakwestionowania przez stronę skarżącą dopuszczalności zastosowania w rozpoznawanej sprawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego oraz przepisów administracyjnych regulujących obowiązek zwrotu nadmiernie pobranej lub nie wykorzystanej zgodnie z przeznaczeniem dotacji ta kwestia podlegała rozstrzygnięciu w pierwszej kolejności. Od jej rozstrzygnięcia uzależniona była bowiem ocena czy powołane przez organy orzekające przepisy w ogóle mogły stanowić podstawę wydania zaskarżonych decyzji. W ocenie bowiem strony skarżącej wobec postanowień umowy z dnia [...] grudnia 1999r. pomiędzy Ministrem Zdrowia i Opieki Społecznej, a Okręgowym S. [...] w K. oraz porozumieniem z dnia [...] lipca 2000r. zawartym pomiędzy Ministrem Zdrowia a Województwem S. udzielenie w tym przypadku dotacji należało zaliczyć do sfery stosunków cywilno – prawnych, a rozstrzygnięcie powstałych sporów powinno następować w trybie i na zasadach wskazanych w tych umowach.

Odnosząc się do tej spornej kwestii w pierwszej kolejności należało przypomnieć, iż zgodnie z art. 167 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483), obok dochodów własnych i subwencji ogólnych dochodami samorządu terytorialnego są dotacje celowe stanowiące formę udziału w dochodach publicznych, odpowiednio do zadań przypadających tym jednostkom.

Z powołanego przepisu Konstytucji wynika również, że źródła dochodów jednostek samorządu terytorialnego są określone w ustawie. W stanie prawnym mającym zastosowanie w sprawie wymieniona materia została uregulowana w ustawie z dnia 26 listopada 1998r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 155., poz. 1014 ze zm.), ustawie z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1590 ze zm.) oraz ustawie z dnia 26 listopada 1998r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w latach 1999 i 2000 (Dz. U. Nr 150, poz. 983 ze zm.).

W zakresie dotyczącym dotacji przepisy wymienionych ustaw wskazują, iż dotacjami są podlegające szczególnym zasadom rozliczenia, wydatki przeznaczone na finansowanie lub dofinansowanie określonych zadań m.in. bieżących zadań własnych lub zleconych jednostkom samorządu terytorialnego (art. 69 ust. 4 pkt 1 lit. a i b ustawy o finansach publicznych) odsyłając do regulacji w tym zakresie w odrębnej ustawie. W rozpatrywanym przypadku oznaczało to odesłanie do przepisów ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w latach 1999-2000 określającej w art. 12 źródła dochodów województwa wskazujących m.in. na dotacje celowe z budżetu państwa na realizację zadań własnych, zleconych oraz realizowanych przez województwo na podstawie porozumień z organami administracji rządowej lub innymi jednostkami samorządu terytorialnego.

Wspólną cechą tych dotacji jest to, że stanowią one wydatek budżetu Państwa na rzecz jednostek samorządu terytorialnego, o ścisłym przeznaczeniu i wysokości na sfinansowanie i dofinansowanie konkretnego zadania budżetowego realizowanego przez te jednostki, tak jakby żądanie to miało być realizowane z budżetu państwa (por. B. Brzeziński: Zarys prawa finansów publicznych, Toruń 1997r., str. 94-95, A. Borado – Finanse publiczne, Sopot 1999r., str. 195-196; E. Chojna – Duch – Finanse i prawo finansowe samorządu terytorialnego – System dochodów jednostek samorządu terytorialnego, Instytut Studiów Samorządowych, Warszawa 1999r., str. 26).

Na podkreślenie zasługuje budżetowe pochodzenie środków dotacji. Dotacje przekazywane są przez podmiot publicznoprawny wyższego rzędu, jakim jest państwo, na rzecz wspólnot terytorialnych niższego szczebla i są instrumentem dystrybucji środków budżetowych. Chodzi zatem o dochody uzyskiwane przez wspomniane jednostki w związku z wykonywaniem przez nie oznaczonych funkcji publicznych. Ze względu na publicznoprawne pochodzenie środków przeznaczonych na dotację nie tracą one swego charakteru na skutek przekazania dotacji w trybie czynności cywilnoprawnej (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 13 lutego 2003t., Sygn. akt III RN 11/02 Publ. Wokanda 2003, Nr 10, str. 27).

Szczególny sposób rozliczenia środków budżetowych przekazanych w drodze dotacji polega między innymi na tym, że wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem dotacja podlega obowiązkowi zwrotu do budżetu państwa wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowej (art. 93 ust. 1 ustawy o finansach publicznych).

Rozwiązania przyjęte w systemie finansów publicznych mające na celu ochronę wydatków budżetowych stanowią regulację o charakterze bezwzględnie obowiązującym, a dochodzenie zwrotu niewłaściwie wykorzystanej dotacji nie zostało pozostawione woli reprezentantów Skarbu Państwa. Zachowanie polegające na nowym ukształtowaniu wzajemnych obowiązków stron kontraktu ze względu na nienależyte wykonanie umowy byłoby uprawnione w stosunkach cywilnych bez elementu publicznoprawnego.

Natomiast w rozpoznawanej sprawie nie mogło budzić wątpliwości, iż dotacje celowe ze środków budżetu Państwa dla Województwa S. zostały przekazane w drodze decyzji administracyjnych wydanych przez Ministra Finansów na podstawie m.in. art. 90 ust. 1 ustawy o finansach publicznych – decyzja z dnia [...] lipca, [...] września i [...] października 2000r. Tymi decyzjami z zachowaniem tryby określonego w art. 43 ust. 1 pkt 5, ust. 2 i ust. 3 pkt 2 ustawy budżetowej na 2000r. z dnia 21 stycznia 2000r. (Dz. U. Nr 7, poz. 85) Minister Finansów dokonując podziału rezerwy celowej – część 83 poz. 36 – koszty wdrożenia programów restrukturyzacyjnych i osłonowych w ochronie zdrowia i zwiększył wydatki Województwa S. przeznaczone na ten cel w 2000r. z uwzględnieniem m.in. potrzeb Okręgowego S. [...] w K.. Podstawą zatem przyznania tych środków były decyzje administracyjne wydane przez Ministra Finansów w ramach wykonania budżetu Państwa na 2000r., a nie wskazane w skardze umowy i porozumienia służące podziałowi i przekazaniu tych środków do konkretnych placówek ochrony zdrowia.

Nawet jednak gdyby przyjąć, iż te umowy stanowiły podstawę przekazania dotacji celowych – co jednak nie mogło mieć miejsca – to i tak zgodnie z tym co wcześniej wyjaśniono w sprawie miały zastosowanie trafnie powołane przez organy orzekające przepisy ustawy o finansach publicznych oraz przepisy kodeksu postępowania administracyjnego.

W tej sytuacji kwestia zwrotu dotacji mogła być przedmiotem kontroli skarbowej oraz decyzji administracyjnych wydanych przez właściwy organ.

Zgodnie bowiem z art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 28 września 1991r. o kontroli skarbowej (Dz. U. z 1999r. Nr 54, poz. 572 ze zm.) do zakresu kontroli skarbowej należy kontrola celowości i zgodności z prawem gospodarowania środkami pochodzącymi z budżetu państwa, środkami państwowych jednostek budżetowych i państwowych jednostek gospodarki pozabudżetowej zarówno przekazujących jak i otrzymujących te środki. Dodatkowo w stanie prawnym obowiązującym do dnia 1 stycznia 2002r. Inspektor Kontroli Skarbowej na podstawie art. 24 ust. 1 pkt 1 ustawy o kontroli skarbowej był uprawniony do wydania decyzji zobowiązującej do zwrotu nadmiernie pobranej lub wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem dotacji celowej (por. uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 24 czerwca 2002r. Sygn. FPS 6/02 publ. ONSA 2003r., z. 1, poz. 8; z dnia 9 września 2002r., Sygn. FPS 10/02 publ. ONSA 2003, z. 2, poz. 40).

Stan prawny w tym zakresie uległ zmianie z dniem 1 stycznia 2002r. wobec wejścia w życie przepisu art. 43 b ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w latach 1999-2003 wskazującym jako organ właściwy do wydania decyzji o zwrocie dotacji właściwego wojewodę (art. 43b dodany przez art. 1 pkt 8 ustawy z dnia 14 listopada 2001r. o zmianie ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w latach 1999-2001 oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 145, poz. 1623).

Za pozbawione uzasadnienia uznano również pozostałe zarzuty podniesione w skardze dotyczące braku podstaw faktycznych do ustalenia, iż przekazana dotacja z rezerwy celowej budżetu Państwa na 2000r. w części przeznaczonej na inwestycje w kwocie 332.031,42 zł została wykorzystana po terminie oraz w kwocie 42.499,73 zł w części przeznaczonej na restrukturyzację zatrudnienia niezgodnie z przeznaczeniem.

Przyznane decyzją Ministra Finansów z dnia [...] października 2000r. środki z rezerwy celowej cz. 83, poz. 36 budżetu Państwa na 2000r. przeznaczone zostały na ściśle określone inwestycje prowadzone przez Okręgowy S. [...] w K.. Dotacja ta przeznaczona na finansowanie zadań inwestycyjnych w roku budżetowym 2000r., mogła być wykorzystana tylko w tym roku. Po upływie tego roku wydatki te bowiem wygasały (art. 61 ust. 1, art. 92 pkt 9 i art. 102 ust. 1 ustawy o finansach publicznych).

Powołane przepisy wyrażają zasadę roczności budżetu Państwa. Ustawa przewiduje od tej zasady dwa wyjątki. Jeden polega na ustawowym ustaleniu tych wydatków, które nie wygasają z upływem roku budżetowego (art. 102 ust. 2). Drugi natomiast polega na udzieleniu Radzie Ministrów kompetencji do ustalenia za zgodą sejmowej komisji Finansów Publicznych, wykazu wydatków nie wygasających z upływem roku budżetowego (art. 102 ust. 3).

W drugim wypadku chodzi o wydłużenie okresu obowiązywania wydatków ustalonych na finansowanie przedsięwzięć inwestycyjnych. Wydatki ujęte w wykazie sporządzonym przez Radę Ministrów, które nie wygasają z upływem roku budżetowego, mają odrębny reżim prawny polegający na tym, że Rada Ministrów ustala plan finansowy tych wydatków oraz określa ostateczny termin ich dokonania. Środki te są gromadzone na odrębnym subkoncie i niewykorzystane w terminie określonym przez Radę Ministrów podlegają przekazaniu na dochody budżetu państwa (por. C. Kosikowski – Finanse publiczne – Komentarz Wyd. Lexis Nexis 2003r., str. 307-308).

Taka też sytuacja wystąpiła w 2000r. W rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 14 grudnia 2000r. w sprawie wydatków budżetu państwa, które w 2000r. nie wygasają z upływem roku budżetowego (Dz. U. Nr 111, poz. 1179 ze zm.) określono szczegółowy wykaz tych wydatków zaliczając do nich m.in. wydatki związane z programem działań osłonowych i restrukturyzacyjnych w ochronie zdrowia (załącznik Nr 1 do rozporządzenia poz. 26 pkt 4). Ostateczny termin dokonania tych wydatków określono na dzień 30 czerwca 2001r. Przyjęte w rozporządzeniu Rady Ministrów rozwiązania dotyczyły również przyznanych środków na finansowanie zadań inwestycyjnych w 2000r. przez Okręgowy S. [...] w K.. Ustalenia poczynione w toku kontroli skarbowej w oparciu o dokumentację przedstawioną przez Urząd Marszałkowski oraz Okręgowy S. [...] w K. potwierdziły, że część tych środków w kwocie 332.031,24 zł została wydatkowana z przekroczeniem terminu określonego w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 14 grudnia 2000r. Świadczyły o tym dane wynikające z potwierdzeń przelewu tych środków na rachunek Okręgowego S. [...] w K. po dniu 30 czerwca 2001r. oraz płatnościach na rzecz dostawców również po tej dacie w dniach 12, 25 i 31 lipca 2001r.

Przez ostateczny termin dokonania wydatków, o którym mowa w § 1 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 grudnia 2000r. należy bowiem rozumieć zapłatę za zakupiony sprzęt medyczny i wykonane roboty budowlane. Do takiego wniosku prowadzi wykładnia językowa tego przepisu. Dokonywać to zrobić, doprowadzić do skutku, spełnić (por. Mały Słownik języka polskiego pod red. S. Skorupki, PWN Warszawa 1968 str. 123). W tym wypadku "dokonanie wydatków" oznaczało zapłatę za dostarczone towary, usługi, a nie sam przelew środków budżetowych na rachunek S., który miał dokonać zakupu z tych środków. Odmienne rozumienie tych przepisów prowadziłoby do wniosku, iż pomimo wygaśnięcia wydatków budżetowych pozostałyby środki budżetowe, które w dalszym ciągu mogłyby być wydatkami. Tego rodzaju wykładnia przepisów pozostając w oczywistej sprzeczności z omówionymi zasadami wykonywania budżetu nie mogła zostać zaakceptowana. Tym bardziej, że w tej konkretnej sytuacji ze względu na specyfikę wydatków inwestycyjnych wydłużono dopuszczalny okres ich wydatkowania. Nie wykorzystana w tym terminie dotacja z rezerwy celowej budżetu Państwa na 2000r. podlegała zwrotowi na podstawie przepisu art. 43 ust. 7 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego.

W drugiej spornej kwestii dotyczącej wykorzystania dotacji celowej niezgodnie z jej przeznaczeniem zastosowanie miał trafnie powołany przez organy orzekające przepis art. 93 ust. 1 ustawy o finansach publicznych.

Zgodnie z tym przepisem dotacje celowe udzielone z budżetu państwa wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem lub pobrane w nadmiernej wysokości podlegają zwrotowi do budżetu państwa wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych. Zwrot powinien nastąpić w terminie do dnia 28 lutego następnego roku, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej (tego rodzaju przepisy nie miały zastosowania w rozpoznawanej sprawie). Decydujące znaczenie zatem dla powstania obowiązku zwrotu dotacji celowej przyznanej z budżetu państwa miało stwierdzenie jej wykorzystania niezgodnie z przeznaczeniem lub pobranie w nadmiernej wysokości. Spełnienie zatem samodzielnie jednej z przewidzianych w omawianym przepisie przesłanek tj. wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem, pobranie w nadmiernej wysokości, rodziło obowiązek zwrotu dotacji wraz z odsetkami w ustalonym w tym przepisie terminie. W rozpoznawanej sprawie zakwestionowano wykorzystanie dotacji celowej określonej w art. 43 ust. 1 pkt 5 ustawy budżetowej na 2000 r. przez Województwo S. niezgodnie z jej przeznaczeniem. Określona w tym przepisie dotacja celowa dla jednostek samorządu terytorialnego mogła zostać przeznaczoną na dofinansowanie bieżących zadań własnych związanych z kosztami wdrażania programów restrukturyzacyjnych i osłonowych w ochronie zdrowia. Ustalona w tym przepisie dotacja celowa na finansowanie bieżących zadań własnych jednostek samorządu terytorialnego mieściła się w kategorii bieżących wydatków budżetu państwa (art. 69 ust. 1 pkt 1 w związku z ust. 2 pkt 2 i ust. 4 pkt 1 lit c. ustawy o finansach publicznych) i stanowiła wydatek budżetu państwa w formie wydatku bieżącego na rzecz jednostek samorządu terytorialnego, w tym wypadku województwa o ścisłym przeznaczeniu i wysokości na dofinansowanie konkretnego zadania budżetowego realizowanego przez tę jednostkę. Tak rozumiana dotacja przekazywana przez podmiot publicznoprawny wyższego rzędu jakim jest państwo na rzecz wspólnoty terytorialnej niższego szczebla (województwa) stanowiła realizację dystrybucji środków budżetowych zaplanowanych na ten cel w ustawie budżetowej na dany rok budżetowy.

Wykorzystanie tych środków mogło nastąpić wyłącznie na cele określone w ustawie budżetowej i z zachowaniem zasad gospodarki środkami budżetowymi. Zgodnie bowiem z ogólną zasadą wyrażoną w art. 61 ust. 1 ustawy o finansach publicznych budżet państwa jest rocznym planem dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów i uchwalany jest w formie ustawy budżetowej na okres roku kalendarzowego /zasada roczności budżetu państwa/. Oznacza to, że środki przewidziane w ustawie budżetowej na dany rok budżetowy mogły zostać wykorzystane wyłącznie na pokrycie wydatków przewidzianych w tej ustawie i nie mogły służyć na sfinansowanie wydatków roku budżetowego poprzedniego.

Zebrany w sprawie materiał dowodowy, na który powołały się organy orzekające potwierdził, iż ze środków budżetu Państwa na 2001r. przekazanym z rezerwy celowej pokryte zostały wydatki dotyczące odpraw roku poprzedniego dla pracownika E. K., oraz wydatki nie mieszczące się w kategorii odpraw (ekwiwalenty za niewykorzystany urlop wypoczynkowy oraz nagroda jubileuszowa). Podobne ustalenia poczyniono odnośnie wykorzystania dotacji celowej przekazanej ze środków budżetu Państwa na rok 2000 na pokrycie zwiększonych kosztów świadczeń zdrowotnych w związku z kontynuacją restrukturyzacji zatrudnienia. Z ustaleń tych wynikało, że z kolei w ramach tych środków pokryto koszty odpraw pracowników, których okres wypowiedzenia umów o pracę upływał w dniu 31 grudnia 1998r. Trafnie zatem organy obu instancji przyjęły, iż odprawy pieniężne przysługujące tym pracownikom stosownie do przepisu art. 8 ustawy z dnia 28 grudnia 1989r. o szczególnych zasadach rozwiązywania z pracownikami stosunków pracy z przyczyn dotyczących zakładów pracy oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 1990r., Nr 4, poz. 19 ze zm.) były należnymi w dniu 31 grudnia 1998r. (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 21 października 1999r. Sygn. N I PKN 320/99, publ. OSNAP z 2000r. Nr 9, poz. 8).

Stanowiły zatem wydatki Okręgowego S. [...] w K. w 1998r. i nie mogły zostać pokryte z dotacji celowej przekazanej ze środków dotacji celowej w 2000r. na kontynuację programu restrukturyzacyjnego 1999r.

Powołany w dodatkowym piśmie strony skarżącej wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2002r. Sygn. akt III SA 300/02 (publ. ONSA 2003, z. 3, poz. 96) dotyczył innej kwestii niż występujące w rozpoznawanej sprawie. W wyroku tym Sąd uznał, iż warunkiem zastosowania przepisów art. 93 ustawy o finansach publicznych, ze względu na swoiste sankcje w nich zawarte jest to, żeby nieprawidłowe wykorzystanie dotacji nastąpiło na skutek działania podmiotu, któremu jej udzielono. Podzielając tę tezę stwierdzić należy, iż w rozpoznawanej sprawie podmiotem, któremu udzielono dotacji było Województwo S. ponoszące tym samym odpowiedzialność za przeznaczenie tej dotacji zgodnie z jej celem. W tym zakresie mieści się również przeznaczenie dotacji dla konkretnych samodzielnych zakładów opieki zdrowotnej, dla którego Województwo S. było organem założycielskim. Przekazywanie środków pochodzących z dotacji obligowało do uprzedniego zweryfikowania rodzaju wydatków, na pokrycie których dotacja została przeznaczona. W tej sprawie nie wystąpiła sytuacja, jak w sprawie o Sygn. akt III SA 300/02 tj. zajęcia egzekucyjnego środków otrzymanej dotacji przez uprawniony organ wykonujący prawomocny wyrok. Uniemożliwiało to wykorzystanie dotacji zgodnie z jej przeznaczeniem. Taka sytuacja, jak już wyjaśniono uniemożliwiała wykorzystanie dotacji zgodnie z jej przeznaczeniem nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Do uwzględnienia skargi nie mogły też doprowadzić zarzuty podniesione w dodatkowym piśmie procesowym dotyczące naruszenia zasad postępowania. Zebrany w sprawie materiał dowodowy sprowadzał się do dokumentacji dotyczącej przyznania środków dotacji celowej z rezerwy budżetu Państwa na 2000r. oraz dokumentacji dotyczącej wykorzystania tych środków. Stronie skarżącej w dniu 30 sierpnia 2001r. przedstawiono ten materiał wraz z wynikiem kontroli skarbowej zawierającym pouczenie o dalszym trybie postępowania z wykorzystaniem tych materiałów dowodowych.

Zapewniono tym samym realizację zasady wyrażonej w art. 81 k.p.a. nakazującą umożliwienie stronie wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów.

W tej sytuacji nie można było stwierdzić, aby uchybienie zasadom postępowania określonym w art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 81 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zebrany w sprawie materiał dowodowy należało uznać za wyczerpujący i pozwalający na wszechstronne wyjaśnienie sprawy, a podjętą ocenę za mieszczącą się w ramach określonej w art. 80 k.p.a. reguły swobodnej oceny dowodów.

Z tych przyczyn Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) skargę oddalił.