Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 805/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2020-12-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 17
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Adamczewski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Sieniuć Asesor WSA Anna Dębowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi W. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy świadczenia w formie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Z. z [...] r.(znak [...]); dc


UZASADNIENIE

II SA/Łd 805/20

Uzasadnienie

Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wpłynęła skarga W.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z [...] r. (znak: [...]) utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Z. z [...] r. (znak: [...]) w sprawie odmowy przyznania W.K. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki na niepełnosprawną matką – T.K.

Z akt sprawy wynika, że 4 lipca 2020 r. W.K. złożył wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki na niepełnosprawną matką – T. K. T.K. ma 63 lata, choruje na chorobę Parkinsona, nie może samodzielnie się poruszać, jej rodzice nie żyją, jest mężatką. Mąż T. K. i ojciec skarżącego – W. K., lat 62, wykonuje pracę zarobkową, przebył zawał i był poddany operacji wszczepienia stentów i dlatego nie jest w stanie zaopiekować się żoną. Skarżący - W.K. mieszka z rodzicami od urodzenia, nie posiada grupy inwalidzkiej i może sprawować opiekę nad matką. Skarżący wykonuje codzienne czynności pielęgnacyjne oraz gospodarcze: robi zakupy, sprząta, gotuje, podaje leki, pomaga przy ćwiczeniach oraz zabiegach rehabilitacyjnych, układa do snu.

Orzeczeniem z [...] listopada 2018 r. wydanym przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Z. T.K. została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności, orzeczenie wydano na stałe, lecz nie da się ustalić od kiedy istnieje niepełnosprawność. Ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 15 listopada 2018 r.

Organ I instancji decyzją z [...] r. odmówił skarżącemu przyznania świadczenia wskazując, iż strona nie spełnia warunków do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego określonego w art. 17 ust. 1b ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tj. Dz.U. z 2020 r., poz. 111 z późn. zm.) [dalej: ustawa o świadczeniach rodzinnych], stwierdził także wystąpienie przesłanki negatywnej wynikającej z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a powoływanej ustawy.

W.K. złożył odwołanie od tej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. Zaznaczył w nim, że odmowa przyznania świadczenia jest dla niego bardzo krzywdząca, gdyż faktycznie opiekuje się matką i nie podejmuje zatrudnienia. Mieszka z rodzicami w jednym domu, postępującą choroba matki zmusiła go do rezygnacji z pracy. T.K. wymaga ciągłej opieki, pomocy w czynnościach pielęgnacyjnych, wstawaniu, przemieszczaniu się. Ojciec po przebytym rozległym zawale i wszczepionych stentach nie jest w stanie, ze względu na obciążenie fizyczne, pomagać w tych czynnościach. Skarżący podkreślił, że wszelkimi czynnościami domowymi wymagającymi wysiłku fizycznego zajmuje się osobiście (w tym praniem, sprzątaniem, gotowaniem). Obecna sytuacja uniemożliwia mu kontynuowanie zatrudnienia.

Wspomnianą na wstępie decyzją Kolegium utrzymało w mocy zakwestionowaną decyzję.

Organ odwoławczy zauważył, że strona nie kwestionuje ustaleń faktycznych organu I instancji, jak również w ocenie Kolegium nie występują w tym zakresie wątpliwości, zatem stan faktyczny sprawy uznać należy za bezsporny. W aktach sprawy znajduje się odpis orzeczenia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Z. z [...] r. (znak: [...]), moc którego T.K. została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności. Z treści orzeczenia wynika, że wniosek o jego wydanie złożono 15 listopada 2018 r. Orzeczenie wydano na stałe. Zaznaczono w nim, że nie da się ustalić od kiedy istnieje niepełnosprawność, natomiast ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 15 listopada 2018 r. Fakt należytego wywiązywania się przez skarżącego z opieki nad niepełnosprawną matką potwierdza notatka służbowa z 20 lipca 2020 r. W notatce tej zaznaczono także, że mąż T.K. pracuje w zakładzie chronionym, przebył zawał serca i nie jest w stanie sprawować opieki nad żoną.

Zdaniem Kolegium nie można podzielić zaprezentowanej w decyzji organu I instancji literalnej wykładni art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wprawdzie przepis ten określił, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia, jednakże wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., K 38/13 uznał ten przepis za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności. W świetle powołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego jako oczywiste jawi się, że nie może wykluczyć prawa do świadczenia pielęgnacyjnego okoliczność powstania niepełnosprawności po ukończeniu 18. roku życia, względnie 25. roku życia, u osoby podlegającej opiece, z powodu której wnioskodawczyni rezygnuje z pracy lub innej pracy zarobkowej. Kolegium opowiedziało się zatem za obowiązującą linią orzeczniczą, zgodnie z którą za niedopuszczalne należy uznać różnicowanie sytuacji prawnej uprawnionych do świadczeń pielęgnacyjnych w świetle kryterium wieku powstania niepełnosprawności osoby, nad którą uprawniony sprawuje opiekę. W związku z powyższym fakt powstania niepełnosprawności po ukończeniu wieku określonego w powoływanym art. 17 ust. 1 b ustawy o świadczeniach rodzinnych - w ocenie Kolegium - nie może stanowić przesłanki odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Niezależnie jednak od powyższego Kolegium uznało za słuszne stanowisko organu pierwszej instancji w zakresie wystąpienia przesłanki negatywnej wymienionej w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, który powinien być rozumiany w ten sposób, że normuje przypadki, gdy o świadczenie pielęgnacyjne z tytułu sprawowanej opieki nad osobą niepełnosprawną, pozostającą w związku małżeńskim ubiega się osoba spełniająca kryteria wskazane w art. 17 ust. 1 lub w ust. 1a ww. ustawy, niebędąca "sprawnym" małżonkiem zobowiązanym w pierwszej kolejności do alimentacji. Kolegium wyjaśniło, że małżonek osoby wymagającej opieki, choć boryka się z problemami zdrowotnymi, to jednak wykonuje pracę zarobkową, co oznacza, że w przedmiotowym stanie faktycznym, realizacja obowiązku alimentacyjnego względem osoby niepełnosprawnej może być wypełniona w sposób właściwy przez jej sprawnego zawodowo małżonka. Opierając się na orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego organ podniósł, iż uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego dla krewnych podopiecznego przysługuje dopiero wówczas, gdy małżonek osoby wymagającej opieki jest niepełnosprawny w stopniu znacznym, przez co nie jest możliwe wypełnianie przez niego ustawowego obowiązku alimentacyjnego w sposób właściwy dla okoliczności faktycznych sprawy. W tym kontekście Kolegium zaakcentowało, że z ustaleń dokonanych przez organ pierwszej instancji wynika, że mąż T.K. nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności i kontynuuje pracę zarobkową. W oświadczeniu z 3 lipca 2020 r. W.K. potwierdził, że jego ojciec "nie starał się o grupę inwalidzką".

W rezultacie organ stwierdził, że skoro wymagająca opieki T.K. pozostaje w związku małżeńskim, a jej małżonek nie legitymuje się posiadaniem orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, lecz wykonuje pracę zarobkową, to w sprawie występuje przesłanka negatywna do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wymieniona w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych.

W skardze do sądu W.K. zarzucił organowi naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 17 ust 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a pkt 1-3 ustawy o świadczeniach rodzinnych w zw. z art. 132 kodeksu rodzinnego opiekuńczego z uwzględnieniem zasad konstytucyjnych wynikających z art. 2, art. 18, art. 32 ust. 1 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez przyjęcie, że skarżący, będąc synem osoby legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, który zrezygnował z zatrudnienia, w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką, nie jest podmiotem uprawnionym do świadczenia pielęgnacyjnego, z uwagi na to, iż opieka ta winna być sprawowana przez męża niepełnosprawnej T.K., podczas gdy z zasad równości i sprawiedliwości społecznej, a w szczególności nakazu ochrony i opieki nad rodziną oraz szczególnej opieki pomocy Państwa udzielanej rodzinie znajdującej się w trudnej sytuacji należy wywieść uprawnienie syna do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Wobec powyższego skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu skargi strona wyjaśniła, że T.K. zamieszkuje z mężem i synem. Mąż T.K., W. K.(lat 62] jest osobą pracującą, po przebytym rozległym zawale (sierpień 2016 r.), i wszczepieniu stentów oraz pogłębionej ﬁzjologicznej lordozie odcinka lędźwiowego kręgosłupa, jednak bez orzeczonej grupy o niepełnosprawności. Przebyty rozległy zawał uniemożliwia mężowi T.K. sprawowanie opieki nad chorą żoną ze względu na stan zdrowia i zbyt duże obciążenie ﬁzyczne. Dalej skarżący wyjaśnił, że 3 lipca 2020 r. w związku z niemożliwością dalszego godzenia obowiązków zawodowych z opieką nad chorą matką rozwiązał za porozumieniem stron umowę o pracę ze swoim pracodawcą.

W ocenie skarżącego, który swoje wywody oparł na orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, formalnego ograniczenia wynikającego z art. 17 ust. 1a pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie powinno się zastosować, gdy preferowany przez ustawodawcę opiekun ze względów obiektywnych (wiek, własny stan zdrowia i stan zdrowia podopiecznej) nie może realizować swoich obowiązków względem niepełnosprawnej małżonki T.K., a jedynym opiekunem, który i tak te obowiązki sprawuje nieprzerwanie od kilku lat, z należytym zaangażowaniem i poświęceniem, z porzuceniem własnej sfery zarówno prywatnej jak i zawodowej, jest syn niepełnosprawnej T.K..

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie wyjaśnić należy, iż sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 z późn. zm.). Zgodne z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Stosownie do treści rozporządzenia Rady Ministrów z 16 października 2020 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r., poz. 1829) począwszy od 17 października 2020 r. miasto na prawach powiatu Łódź, będące siedzibą tutejszego Sądu, zostało objęte strefą czerwoną. Powyższe oznacza, że odpowiednie zastosowanie ma również zarządzenie nr 39 Prezesa NSA z 16 października 2020 r. w sprawie odwołania rozpraw oraz wdrożenia w NSA działań profilaktycznych służących przeciwdziałaniu potencjalnemu zagrożeniu zakażenia wirusem SARS-CoV-2 w związku z objęciem Miasta Stołecznego Warszawy obszarem czerwonym (§ 1 w zw. § 3 tego rozporządzenia).

Reasumując powyższe, z dniem 17 października 2020 r. w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Łodzi odwołuje się rozprawy, kontynuując działalność orzeczniczą Sądu w trybie rozpoznawania spraw na posiedzeniach niejawnych, zaś sprawy wyznaczone do rozpatrzenia na rozprawie kieruje się do załatwienia na posiedzeniu niejawnym, co też uczyniono w niniejszej sprawie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W zakresie swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania.

W wyniku takiej kontroli decyzja (postanowienie) może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.) [dalej: ustawa p.p.s.a.].

Dokonując kontroli Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, powinien jednak rozstrzygać w granicach danej sprawy, co wynika wprost z treści art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a.

Przedmiotem tak sprawowanej kontroli sądowej jest w niniejszej sprawie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z [...] r. (znak [...]) utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Z. z [...] r. (znak [...]) odmawiającą W. K. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką sprawowaną nad niepełnosprawną matką T.K.

W ocenie Kolegium uzasadnioną podstawę odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia stanowił przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tj. Dz.U. z 2020 r., poz. 111 z późn. zm.) [dalej: ustawa o świadczeniach rodzinnych] - zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności - gdyż T.K. pozostaje w związku małżeńskim, a jej mąż nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Natomiast Kolegium nie podzieliło stanowiska organu I instancji, że na przeszkodzie przyznaniu wnioskowanego świadczenia stał art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych - w myśl którego świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała:

1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub

2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia - oraz okoliczność, że niepełnosprawność T.K. powstała po ukończeniu przezeń 61 lat.

Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela ocenę prawną wyrażoną przez Kolegium o niemożności upatrywania w treści art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych bezwzględnej przeszkody do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego skarżącemu, jako synowi dorosłej osoby niepełnosprawnej wymagającej opieki. W tym zakresie organ II instancji trafnie powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., K 38/13, w którym Trybunał Konstytucyjny orzekł m.in., że przepis art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności. W świetle tego orzeczenia organy administracji publicznej nie powinny brać pod uwagę tego, że niepełnosprawność osoby wymagającej opieki została stwierdzona dopiero w dorosłym życiu (po upływie okresów wskazanych w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych). Sąd w niniejszym składzie akceptuje, obecnie praktycznie jednolitą linię orzeczniczą sądów administracyjnych, pojmujących konsekwencje prawne zakresowej niekonstytucyjności art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych jako niemożność upatrywania w treści tego przepisu przeszkody dla przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego opiekunowi dorosłej osoby niepełnosprawnej, której niepełnosprawność stwierdzona została po ukończeniu 18. czy 25. roku życia. Zróżnicowanie wiekowe wprowadzone w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych godziło w normatywnie określoną zasadę równości obywateli wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP). Honorowanie przepisu w dotychczasowym brzmieniu byłoby nie do pogodzenia z modelem i funkcją ochrony praw jednostki, realizowaną przez sądy administracyjne, którym przyznaje się kompetencje do bezpośredniego stosowania Konstytucji RP w przypadku usunięcia z porządku prawnego fragmentu przepisu. Zasygnalizowanie w uzasadnieniu wyroku Trybunału potrzeby działań legislacyjnych ma charakter postulatywny, a nie normatywny (wiąże sentencja wyroku). Jeśli sądy administracyjne, kierując się sugestią Trybunału Konstytucyjnego zawartą w pkt 8 uzasadnienia jego wyroku, stosowałyby przepis art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w dotychczasowym brzmieniu, a ustawodawca nadal nie wykonywałby zaleceń TK - co notabene ma miejsce po dziś dzień - jednostki, których prawa zostały naruszone treścią przepisu, zostałyby pozbawione efektywnej ochrony (por. wyrok WSA w Gliwicach z 5 lutego 2020 r., II SA/Gl 1373/19).

Natomiast jako nietrafne, bo nadmiernie formalistyczne, ocenia Sąd stanowisko Kolegium, jakoby uzasadnioną przyczyną odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia mógł być sam fakt nieposiadania przez ojca skarżącego, czyli przez męża T.K.- W. K. - orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Takie stanowisko bazuje na wyłącznie literalnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Tymczasem w orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się, dominujący obecnie, pogląd - który Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela - o możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego także w sytuacji, gdy małżonek obowiązany do sprawowania opieki nad niepełnosprawnym współmałżonkiem sam nie legitymuje się wprawdzie orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale obiektywnie nie jest zdolny tego obowiązku wypełnić, a zrealizować tę pomoc jest w stanie - niejako w zastępstwie ww. małżonka - osoba zobowiązana w dalszej kolejności do alimentacji na rzecz osoby wymagającej opieki. W praktyce więc chodzi o sytuację, gdy ów małżonek jest w wieku lub stanie zdrowia uniemożliwiającym sprawowanie opieki nad inną osobą, a jego sytuacja materialna nie pozwala na zastąpienie świadczeń osobistych pomocą finansową pozwalającą na pokrycie kosztów opieki przez inną osobę. Należy bowiem mieć na uwadze, że obowiązek sprawowania opieki, stanowiący element obowiązku alimentacyjnego, ze względu na który ustala się krąg podmiotów uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego (w bliższej i dalszej kolejności), nie ogranicza się wyłącznie do osobistych starań, ale może przybrać formę świadczeń pieniężnych.

Sąd w niniejszym składzie podziela i ten pogląd wyrażony w orzecznictwie, zgodnie z którym rzeczywista niemożność sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną (tu: przez jej współmałżonka), w braku orzeczenia o niepełnosprawności, wykazana być może również innymi dowodami, dopuszczonymi przez k.p.a. (por. wyrok NSA z 13 listopada 2015 r., I OSK 1230/14). Dokonując wykładni przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych należy bowiem mieć na względzie także cel regulacji zawartej w jej art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych - przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom, które rzeczywiście sprawują opiekę nad bliskimi osobami niepełnosprawnymi i wymagającymi takiego wsparcia.

Tymczasem w kontrolowanej sprawie organy obu instancji ograniczyły się do wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, czego nie sposób zaakceptować. "W procesie wykładni prawa bowiem sądowi nie wolno ignorować wykładni systemowej lub funkcjonalnej poprzez ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej pojedynczego przepisu. Może się bowiem okazać, że sens przepisu, który się wydaje językowo jasny, okaże się wątpliwy, gdy go skonfrontujemy z innymi przepisami lub weźmiemy pod uwagę cel regulacji prawnej" (zob. m.in. wyrok NSA z 10 stycznia 2014 r., II FSK 381/12).

Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w kontrolowanej sprawie.

Albowiem oparcie się wyłącznie na językowej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych prowadzi do konkluzji, których nie można pogodzić z konstytucyjnymi zasadami, zwłaszcza z zasadą praworządności i równości (art. 2 i art. 32 Konstytucji RP). Nie można bowiem zaakceptować takiego rozumowania, według którego, gdy stan zdrowia obojga małżonków uniemożliwia im bycie dla siebie wzajemnie oparciem, pozostali członkowie rodziny, którzy chcą - a jednocześnie również mają obowiązek sprawować nad nimi opiekę - nie mogą uzyskać świadczenia, mimo że mogliby być do niego uprawnieni, gdyby oboje małżonkowie posiadali ustalenie znacznego stopnia niepełnosprawności. A skoro rezultaty wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych nie dają się pogodzić z konstytucyjnymi zasadami praworządności i równości, to konieczne staje się zweryfikowanie tych rezultatów przy pomocy wykładni systemowej i celowościowej powyższego przepisu. Odwoływanie się do wartości konstytucyjnych w procesach wykładni stanowi bowiem przejaw zarówno systemowego, jak i celowościowego interpretowania prawa. Przełamanie rezultatów językowej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych jest, w ocenie Sądu, konieczne w wyżej wskazanym kierunku, aby treść norm prawnych regulujących sprawy świadczeń pielęgnacyjnych była zgodna z ww. konstytucyjnymi zasadami praworządności i równości, a także zasadami ochrony i poszanowania więzi rodzinnych, uwzględniania dobra rodziny oraz pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (zob. art. 18 i art. 71 Konstytucji RP). Zasadny jest wyrażany w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd - ukształtowany pod wpływem stanowiska Trybunału Konstytucyjnego (por. wyroki TK: z 18 lipca 2008 r., P 27/07; z 22 lipca 2008 r., P 41/07) - że przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych przed nowelizacją, jak i po nowelizacji, nie należy interpretować zgodnie z jego literalną treścią, lecz z uwzględnieniem wykładni celowościowej, przy uwzględnieniu wartości wynikających z art. 18, art. 32 i art. 71 Konstytucji RP, tj. równości wobec prawa oraz ochrony małżeństwa i dobra rodziny. W konsekwencji art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych należy wykładać w ten sposób, że rozstrzygnięcie o zasadności wniosku skarżącego o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z pracy w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką zależy od jednoznacznego ustalenia, czy przedmiotową opiekę jest zdolny sprawować jej współmałżonek, a nie wyłącznie od ustalenia, że matka pozostaje w związku małżeńskim, a jej współmałżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (por. m.in. wyrok NSA z 11 stycznia 2017 r., I OSK 1113/15).

Należy zauważyć, że wykładnia celowościowa i systemowa art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych obecnie dominują w orzecznictwie sądów administracyjnych, w którym trafnie przyjmuje się, że pozostawanie w związku małżeńskim przez osobę wymagającą opieki nie powinno być uważane za przesłankę odmowy świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy współmałżonek tej osoby nie jest w stanie takiej opieki sprawować. Powyższe wywiedziono, interpretując przepisy art. 17 ust. 1 i ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych łącznie z odpowiednimi przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego (art. 23, art. 27 i art. 130 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego), a także nawiązując do istoty świadczenia pielęgnacyjnego, z której wynika, że świadczenie to przysługuje nie osobie wymagającej opieki, ale osobie, która tę opiekę sprawuje. Ma ono za zadanie przynajmniej częściowo zrekompensować wydatki ponoszone przez rodzinę w związku z koniecznością zapewnienia opieki i pielęgnacji niepełnosprawnej osobie. Stąd też pozostawanie w związku małżeńskim przez osoby wymagające opieki nie może być uważane za przesłankę odmowy prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, gdy małżonek obowiązany do sprawowania opieki nie jest obiektywnie zdolny tego obowiązku wypełnić, a zrealizować tę pomoc jest w stanie - w zastępstwie współmałżonka niemającego takiej możliwości - osoba zobowiązana do alimentacji w dalszej kolejności (por.m.in. wyroki WSA: z 8 marca 2012 r., IV SA/Wr 848/11; z 13 kwietnia 2012 r., II SA/Rz 121/12; z 13 czerwca 2012 r., II SA/Po 242/12; z 11 października 2012 r., II SA/Bk 642/12; z 22 stycznia 2013 r., II SA/Ol 1391/12; z 4 kwietnia 2013 r., II SA/Bk 987/12; z 19 lutego 2015 r., IV SA/Wr 924/14; z 19 grudnia 2018 r., IV SA/Gl 925/18; z 24 czerwca 2019 r., II SA/Rz 522/19; z 26 listopada 2019 r., II SA/Bk 649/19; z 4 grudnia 2019 r., II SA/Bd 972/19; z 20 stycznia 2020 r., III SA/Kr 1248/19; z 5 lutego 2020 r., II SA/Gl 1373/19; z 12 marca 2020 r., II SA/Ol 28/20; z 14 maja 2020 r., II SA/Po 25/20).

Rekapitulując, skład orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd wyrażany w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych oraz orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że wskazane regulacje należy odczytywać przez pryzmat zasad i wartości wyrażonych w Konstytucji RP, z uwzględnieniem celu tych unormowań, którym jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom, które rzeczywiście sprawują opiekę nad bliskimi osobami niepełnosprawnymi i wymagającymi takiego wsparcia (zob. także wyroki NSA, np.: z 5 listopada 2015 r., I OSK 1062/14; z 13 listopada 2015 r., I OSK 1286/14; z 12 maja 2017 r., I OSK 328/16; z 21 czerwca 2017 r., I OSK 829/17).

Reasumując, pomimo, że współmałżonek osoby wymagającej opieki nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale ze względów obiektywnych (głównie zdrowotnych) nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi alimentacyjnemu, to aktywuje się rzeczony obowiązek innych osób - o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny (z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności) - tj. krewnych w linii prostej (zstępnych przed wstępnymi) oraz rodzeństwa (po wstępnych), którzy zdołają go efektywnie wypełnić.

Przyjęta przez Sąd wykładnia art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, uwzględniająca powyższe zasady konstytucyjne, ma także oparcie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. W wyroku z 15 listopada 2006 r., P 23/05 Trybunał stwierdził, że: "Choć zasiłek stały nominalnie przysługiwał opiekunowi, to korzyść czerpał z niego podopieczny, który dzięki zasiłkowi miał zapewnioną opiekę osoby bliskiej. Takie rozwiązanie było też korzystne dla państwa, które zapewniając osobie potrzebującej pomocy opiekę członka rodziny, nie musiało organizować tejże opieki w innych formach Skoro członek najbliższej rodziny wywiązuje się ze swych obowiązków wobec chorego krewnego, a wymaga to od niego rezygnacji z zarobkowania, to powinien w tych działaniach otrzymać odpowiednie wsparcie państwa. Przyznanie tylko rodzicom naturalnym prawa do zasiłku stałego narusza konstytucyjną zasadę równości, a także zasadę sprawiedliwości społecznej (pojmowaną nie w aspekcie socjalno-ekonomicznym, lecz odnoszoną również do społecznego poczucia sprawiedliwości, które w demokratycznym państwie prawnym nie powinno być przez ustawodawcę ignorowane (art. 2 Konstytucji RP)), godzi też w konstytucyjne nakazy ochrony rodziny i opieki nad rodziną w ogólności (art. 18 Konstytucji RP) oraz szczególnej pomocy władz publicznych rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 Konstytucji RP)". Podobne wnioski można wywieść z wyroków TK z 18 lipca 2008 r., P 27/2007 oraz z 22 lipca 2008 r., P 41/2007. Trzeba mieć przy tym na uwadze, że świadczenie pielęgnacyjne zastąpiło ww. zasiłek stały przewidziany w ustawie o pomocy społecznej z 1990 r.

W świetle dotychczasowych uwag, organy obu instancji niezasadnie - bazując na samej tylko wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych - odstąpiły od należytego wyjaśnienia, czy mąż T.K., z uwagi na jego wiek, a przede wszystkim stan zdrowia, ale także zakres i ciężar obowiązków związanych z opieką nad ww. niepełnosprawną, jest w stanie taką opiekę sprawować. Organ I instancji tą kwestią w ogóle się nie zajął, w szczególności nie zgromadził w tej materii żadnego materiału dowodowego, natomiast Kolegium - dysponując informacjami o niemożności sprawowania opieki nad żoną przez męża W.K., który sam jest osobą schorowaną, po operacjach, wymagającą pomocy, a także oświadczeniem skarżącego wraz z przedłożonymi dokumentami - ostatecznie poprzestało na stwierdzeniu, że fakt, iż W.K. nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wyklucza możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego skarżącemu.

Mając na uwadze powyższe, należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie organy obu instancji dopuściły się istotnego naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. (Kolegium - w związku z art. 140 k.p.a.), albowiem w należyty sposób nie rozważyły i nie wyjaśniły, czy faktycznie ojciec skarżącego, pozostający w związku małżeńskim z T.K., jest w stanie opiekować się żoną. Tymczasem w świetle dokumentacji już znajdującej się w aktach sprawy mogą rodzić się uzasadnione wątpliwości co do tego, czy faktycznie ojciec skarżącego jest w stanie sprawować niezbędną opiekę nad swoją żoną, ewentualnie obowiązek ten realizować poprzez świadczenia pieniężne. Kwestia ta powinna być przedmiotem analizy w ponownie prowadzonym postępowaniu. Nie można bowiem z góry założyć, że tylko współmałżonek niepełnosprawny w stopniu znacznym - i to legitymujący się formalnym orzeczeniem - nie jest zdolny do sprawowania opieki nad małżonkiem tej opieki wymagającym.

Należy w tym miejscu wyjaśnić, że stosownie do art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a., sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując oceny legalności sąd na podstawie art. 135 ustawy p.p.s.a. stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Obowiązkiem sądu administracyjnego jest bowiem stworzenie takiego stanu, aby w obrocie prawnym nie istniał i funkcjonował żaden akt organu administracji publicznej niezgodny z prawem (por. T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 629).

Mając powyższe na uwadze, a także uznając, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane na skutek nieprawidłowej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz naruszenia przepisów postępowania, a uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż bezpośrednio determinowało treść obu decyzji, sąd za uzasadnione uznał wyeliminowanie ich z obrotu prawnego.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) w zw. z art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ administracji uwzględni ocenę prawną wyrażoną przez Sąd w tym wyroku i wyjaśni, czy mąż niepełnosprawnej T.K. może obiektywnie sprawować niezbędną opiekę nad żoną, ewentualnie pokrywać koszty tej opieki, a w konsekwencji - czy przy wyżej przedstawionym rozumieniu przesłanek z art. 17 ust. 1b i ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych istnieją jednak podstawy do przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia.

dc