Wyrok Sądu Najwyższego, sygn. akt III RN 99/00
Sąd Najwyższy
Data orzeczenia: 2001-05-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 632  Pomoc społeczna
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Samorząd terytorialny
Powołane przepisy: article: art. 17 pkt 4
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz. 1071
law: Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 9 października 2000 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego.
article: art. 11 pkt 1-2
journal: Dz.U. 1998 nr 64 poz. 414
law: Obwieszczenie Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 lutego 1998 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o pomocy społecznej.
article: art. 2 pkt 1, art. 7 pkt 4
journal: Dz.U. 1998 nr 91 poz. 577
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie.
article: art. 4
journal: Dz.U. 1998 nr 162 poz. 1124
law: Ustawa z dnia 18 grudnia 1998 r. o zmianie ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych.
Teza: Jednym z podstawowych założeń reformy ustrojowej administracji terenowej w państwie, wedle którego we wszystkich indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej, załatwianych przez organy jednostek samorządu terytorialnego, od dnia 1 stycznia 1999 r. obowiązywać miało prawne domniemanie /praesumptio iuris/ kompetencji na rzecz samorządowych kolegiów odwoławczych, chyba że przepis ustawy szczególnej w odniesieniu do określonej kategorii spraw stanowi inaczej /art. 17 pkt 4 Kpa oraz art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych - Dz.U. nr 122 poz. 593 ze zm. - w obu wypadkach w wersji obowiązującej od dnia 1 stycznia 1999 r./.

TEZY

Jednym z podstawowych założeń reformy ustrojowej administracji terenowej w państwie, wedle którego we wszystkich indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej, załatwianych przez organy jednostek samorządu terytorialnego, od dnia 1 stycznia 1999 r. obowiązywać miało prawne domniemanie /praesumptio iuris/ kompetencji na rzecz samorządowych kolegiów odwoławczych, chyba że przepis ustawy szczególnej w odniesieniu do określonej kategorii spraw stanowi inaczej /art. 17 pkt 4 Kpa oraz art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych - Dz.U. nr 122 poz. 593 ze zm. - w obu wypadkach w wersji obowiązującej od dnia 1 stycznia 1999 r./.


SENTENCJA

Sąd Najwyższy po rozpoznaniu sprawy ze skargi Bogumiły D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia 24 marca 1999 r. (...) w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku okresowego oraz zasiłku stałego na skutek rewizji nadzwyczajnej Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego (...) od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 30 listopada 1999 r., I SA 741/99 i I SA 1529/99 - uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę NSA w Warszawie do ponownego rozpoznania.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. - po rozpatrzeniu odwołań Bogumiły D. od dwóch decyzji Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Dz., a mianowicie od decyzji z dnia 2 marca 1999 r. o odmowie przyznania zasiłku okresowego oraz od decyzji z dnia 3 marca 1999 r. o odmowie przyznania zasiłku stałego - dwiema decyzjami z dnia 24 marca 1999 r. (...) utrzymało w mocy powyższe decyzje organu pierwszej instancji. Następnie, w wyniku skargi Bogumiły D., Naczelny Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 30 listopada 1999 r. /I SA 741/99 oraz I SA 1529/99/ stwierdził nieważność obu wymienionych wyżej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Naczelny Sąd Administracyjny - wskazał, że przyznawanie zasiłków stałych i okresowych należy do zleconych gminie zadań z zakresu administracji rządowej /art. 11 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej - t.j. Dz.U. 1998 nr 64 poz. 414 ze zm. - powoływanej nadal jako: ustawa o pomocy społecznej/, a z kolei z przepisów art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych /Dz.U. nr 122 poz. 593 ze zm. powoływanej nadal jako: ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych/, w brzmieniu nadanym temu przepisowi ustawą z dnia 18 grudnia 1998 r. o zmianie ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych /Dz.U. nr 162 poz. 1124 - powoływanej nadal jako: ustawa o zmianie ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych/ oraz art. 2 pkt 1 i art. 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie /Dz.U. nr 91 poz. 577 - powoływanej nadal jako: ustawa o administracji rządowej województwa/ wynika, że samorządowe kolegia odwoławcze są organami wyższego stopnia w rozumieniu przepisów art. 17 pkt 1 Kpa jedynie w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej, które należą do właściwości jednostek samorządu terytorialnego, a w innych sprawach tylko wówczas, gdy wyraźny przepis ustawy tak stanowi. Ponieważ w danym wypadku brak było takiego wyraźnego upoważnienia ustawowego, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził nieważność zaskarżonych decyzji, uznając że zostały naruszone przepisy o właściwości /art. 22 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym - Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm. - powoływanej nadal jako: ustawa o NSA/.

Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego pismem z dnia 12 czerwca 2000 r. (...) wniósł rewizję nadzwyczajną od powyższego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 30 listopada 1999 r. /I SA 741/99 oraz I SA 1529/99/, zarzucając rażące naruszenie:

po pierwsze - art. 17 pkt 1 Kpa - w brzmieniu ustalonym art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 29 grudnia 1998 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa /Dz.U. nr 162 poz. 1126 - powoływanej nadal jako: ustawa o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa/ w związku z art. 36 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej oraz art. 1 ust. 1 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych - w brzmieniu ustalonym art. 1 pkt 1 ustawy o zmianie ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych oraz w związku z art. 4 ust. 1, art. 6 i art. 7 ustawa o zmianie ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych, a także w związku z art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2000 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy o administracji rządowej w województwie /Dz.U. nr 22 poz. 268 - powoływanej nadal jako: ustawa o zmianie ustawy Kpa/ - ponieważ zaskarżone decyzje dotyczyły spraw wszczętych przed organem pierwszej instancji w dniu 11 lutego 1999 r., a więc już po dniu 31 grudnia 1998 r.; z powołanych przepisów wynika bowiem, że w odniesieniu do spraw wszczętych już po dniu 31 grudnia 1998 r. obowiązuje domniemaniem kompetencji na rzecz samorządowych kolegiów odwoławczych we wszystkich sprawach, w których jako organ pierwszej instancji orzekały organy jednostek samorządu terytorialnego

po drugie - art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1999 r. o samorządzie gminnym /t.j. Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm. - powoływanej nadal jako: ustawa o samorządzie gminnym/ - w brzmieniu ustalonym art. 10 pkt 9 ustawy o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa w związku z art. 9 ust. 1 i art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 46 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej;

po trzecie - art. 22 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 23 ustawy o NSA oraz w związku z art. 156 par. 1 pkt 1 Kpa oraz art. 51 ustawy o NSA, wobec braku podstaw do zastosowania tych przepisów.

W konsekwencji w rewizji nadzwyczajnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu w W. do ponownego rozpoznania.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Rewizja nadzwyczajna jest zasadna.

Art. 17 pkt 1 Kpa, który z dniem 1 stycznia 1999 r. uległ zmianie na podstawie art. 2 pkt 7 ustawy zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa stanowi, że w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego organami wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego są "samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej". Równocześnie, z dniem 1 stycznia 1999 r. weszła w życie ustawa o zmianie ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych, na podstawie której samorządowe kolegia odwoławcze stały się "organami wyższego stopnia, w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa /Dz.U. nr 137 poz. 926 zm.: Dz.U. nr 160 poz. 1083 oraz Dz.U. 1998 nr 106 poz. 668/, w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej" /art. 1 pkt 1 ustawy o zmianie ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych w związku z art. 1 ust. 1 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych/. Przy czym art. 4 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych, pełniący funkcję przepisu intertemporalnego, stanowił wyraźnie, że wobec wejścia w życie z dniem 1 stycznia 1999 r. powyższej, nowej regulacji prawnej dotyczącej właściwości samorządowych kolegiów odwoławczych, rozpatrzeniu przez właściwego miejscowo wojewodę podlegają jedynie te sprawy z zakresu administracji rządowej, o których mowa w art. 1 ust. 1 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych /tzn. indywidualne sprawy z zakresu administracji publicznej zaliczone do właściwości jednostek samorządu terytorialnego/, które zostały "wszczęte i nie zakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy". Oznacza to /a contrario/, że przepisem art. 4 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych ustawodawca przesądził o tym, iż od dnia 1 stycznia 1999 r. we wszystkich indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego, a więc także w takich sprawach z zakresu tzw. zadań zleconych samorządowi terytorialnemu, organem wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego stało się właściwe miejscowo samorządowe kolegium odwoławcze, chyba że postępowanie w określonej indywidualnej sprawie z zakresu administracji rządowej zostało wszczęte przed dniem 1 stycznia 1999 r. i do dnia 31 grudnia 1998 r. nie zostało zakończone ostateczną decyzją administracyjną - tylko w takim wypadku organem wyższego stopnia właściwym dla rozstrzygnięcia sprawy w drugiej instancji także po dniu 1 stycznia 1999 r. pozostawał nadal właściwy miejscowo wojewoda.

Przedstawiona interpretacja omawianych wyżej nowych regulacji prawnych, które weszły w życie z dniem 1 stycznia 1999 r., nie jest sprzeczna z formalnie obowiązującą wówczas nadal dyspozycją art. 7 pkt 4 ustawy o administracji rządowej województwa, który stanowił, iż wojewoda jest "organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów o postępowaniu administracyjnym". Wprawdzie art. 7 pkt 4 ustawy o administracji rządowej województwa został formalnie zmieniony dopiero z dniem wejścia w życie art. 2 ustawy z dnia 2 marca 2000 r. o zmianie ustawy Kpa i w konsekwencji formalnie dopiero począwszy od dnia 15 kwietnia 2000 r. /art. 4 ustawy o zmianie Kpa/ art. 7 pkt 4 ustawy o administracji rządowej województwa stanowi, że wojewoda jest "organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów o postępowaniu administracyjnym, jeżeli ustawy szczególne tak stanowią".

Należy jednak zważyć, że:

Po pierwsze - w sytuacji, w której z dniem 1 stycznia 1999 r. w obowiązującym porządku prawnym pojawiły się dwie wzajemnie sprzeczne regulacje prawne dotyczące właściwości organów wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do załatwianych przez organy samorządowe indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej zaliczanych do tzw. zadań zleconych gminie, tzn. z jednej strony art. 1 ust. 1 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych /w wersji zmienionej art. 1 pkt 1 ustawy o zmianie ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych/ i stanowiący, że samorządowe kolegia odwoławcze "są organami wyższego stopnia, w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (...) w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej" oraz art. 17 pkt 1 Kpa w wersji zmienionej art. 2 pkt 7 ustawy o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa, stanowiący, że "organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu są (...) w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego - samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej", a z drugiej strony art. 7 pkt 4 ustawy o administracji rządowej województwa, który wówczas nadal stanowił, że "wojewoda jest (...) organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów o postępowaniu administracyjnym" - zgodnie z zasadą, lex posterior generalis derogat legi priori generali należało przyjąć, że pomimo braku formalnej derogacji dyspozycji ówcześnie obowiązującej wersji art. 7 pkt 4 ustawy o administracji rządowej województwa, która zgodna była z obowiązującą do dnia 31 grudnia 1998 r. wersją art. 17 pkt 1 Kpa, stanowiącą wówczas, że: "Organem wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu są (...) w stosunku do organów gmin w sprawach należących do zadań zleconych z zakresu administracji rządowej - wojewodowie, a w pozostałych sprawach - samorządowe kolegia odwoławcze", przepis ten utracił moc prawną w dniu 1 stycznia 1999 r.

Stanowisko przeciwne byłoby bowiem sprzeczne z jednym z podstawowych założeń reformy ustrojowej administracji terenowej w państwie, wedle którego we wszystkich indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej, załatwianych przez organy jednostek samorządu terytorialnego, od dnia 1 stycznia 1999 r. obowiązywać miało prawne domniemanie /praesumptio iuris/ kompetencji na rzecz samorządowych kolegiów odwoławczych, chyba że przepis ustawy szczególnej w odniesieniu do określonej kategorii spraw stanowi inaczej /art. 17 pkt 4 Kpa oraz art. 1 ust. 1 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych - w obu wypadkach w wersji obowiązującej od dnia 1 stycznia 1999 r./.

Przepis art. 7 pkt 4 ustawy o administracji rządowej województwa /w wersji obowiązującej w dniu 1 stycznia 1999 r./ nie mógł być traktowany w tym kontekście jako przepis szczególny nie tylko z tej przyczyny, że nie dotyczył on jakiejś ściśle określonej kategorii spraw, lecz był sformułowany w sposób generalny, ale również dlatego, że jego ówczesna redakcja nawiązywała wyraźnie do dyspozycji art. 17 pkt 1 Kpa obowiązującej do dnia 31 grudnia 1998 r. - "Wojewoda jest (...) organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów o postępowaniu administracyjnym" - i w konsekwencji, po wejściu w życie z dniem 1 stycznia 1999 r. zmienionej wersji art. 17 pkt 4 Kpa, była z nią po prostu sprzeczna.

Po drugie - przedstawiona wyżej interpretacja, w myśl której z dniem 1 stycznia 1999 r. samorządowe kolegia odwoławcze były, w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego, organami wyższego stopnia we wszystkich indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego /w tym także w sprawach z zakresu tzw. zadań zleconych/, o ile przepisy szczególne nie stanowiły inaczej /art. 1 ust. 1 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych samorządowych kolegiach odwoławczych w wersji zmienionej art. 1 pkt 1 ustawy o zmianie ustawy samorządowych kolegiach odwoławczych oraz art. 17 pkt 1 Kpa w wersji zmienionej art. 2 pkt 7 ustawy o zmianie niektórych ustaw w związku z reformą ustrojową państwa/ znajduje także potwierdzenie w dyspozycji art. 4 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych, stanowiącego, że: "Sprawy z zakresu administracji rządowej (...) wszczęte i nie zakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy /tzn. przed dniem 1 stycznia 1999 r. - dop./, podlegają rozpatrzeniu przez właściwego miejscowo wojewodę".

W przeciwnym bowiem razie zbędne byłoby wprowadzenie przez ustawodawcę do porządku prawnego typu rodzaju normy intertemporalnej.

Po trzecie - także ustawodawca, dostrzegając dylemat interpretacyjny, jaki na gruncie obowiązującego porządku prawnego po dniu 1 stycznia 1999 r. stwarzały omawiane wyżej przepisy, w art. 3 ustawy o zmianie Kpa i ustawy o administracji rządowej województwa przesądził wyraźnie o tym, że:

"1. W sprawach z zakresu administracji rządowej należących do właściwości organów jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli ustawa szczególna nie stanowi, że odwołanie od decyzji przysługuje do wojewody, nie stwierdza się nieważności decyzji organu odwoławczego, wydanych w okresie od dnia 1 stycznia 1999 r. do dnia wejścia w życie ustawy, z tej przyczyny, że decyzja została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości wojewody albo samorządowego kolegium odwoławczego.

2. Odwołania w sprawach z zakresu administracji rządowej należących do właściwości organów jednostek samorządu terytorialnego, wszczęte po dniu 1 stycznia 1999 r. i nie zakończone przez organ wyższego stopnia decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy /tzn. przed dniem 15 kwietnia 2000 r. - dop./, podlegają rozpatrzeniu przez właściwe miejscowo samorządowe kolegium odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej".

Przedstawiona interpretacja stanu prawnego obowiązującego w dniu 1 stycznia 1999 r. wskazuje na to, że podniesione w rewizji nadzwyczajnej zarzuty rażącego naruszenia prawa okazały się w rozpoznawanej sprawie trafne, ponieważ:

po pierwsze - postępowanie w rozpoznawanych sprawach wszczęte zostało na podstawie wniosku strony z dnia 11 lutego 1999 r., a więc już po wejściu w życie omawianych zmian legislacyjnych;

po drugie - przedmiotem tego postępowania były wnioski o przyznanie tzw. zasiłku okresowego, a następnie zasiłku stałego, czyli indywidualne sprawy z zakresu tzw. zadań zleconych gminie /art. 11 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej/;

po trzecie - ustawa o pomocy społecznej, w wersji obowiązującej w dniu 1 stycznia 1999 r. /i nadal, aż do chwili obecnej/, nie zawierała przepisu, który stanowiłby o tym, że w sprawach tych organem wyższego stopnia jest wojewoda lub inny organ administracji publicznej;

po czwarte - odwołanie strony od decyzji Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Dz. z dnia 2 marca 1999 r. oraz z dnia 3 marca 1999 r., jako jednostki organizacyjnej gminy powołanej do załatwiania tego rodzaju spraw /art. 46 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej/, zostało w dniu 24 marca 1999 r. rozpatrzone przez właściwe miejscowo Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C., czyli zgodnie z dyspozycją art. 4 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych oraz art. 17 pkt 1 Kpa, w ich wersji obowiązującej od dnia 1 stycznia 1999 r.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd Najwyższy na podstawie art. 393[13] par. 1 Kpc w związku z art. 10 ustawy z dnia 1 marca 1996 r. o zmianie Kodeksu postępowania cywilnego, rozporządzeń Prezydenta Rzeczypospolitej - Prawo upadłościowe i Prawo o postępowaniu układowym, Kodeksu postępowania administracyjnego, ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych oraz niektórych innych ustaw /Dz.U. nr 43 poz. 189 ze zm./ orzekł jak w sentencji.