Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2065/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-03-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędziowie sędzia WSA Bogusław Cieśla, sędzia WSA Wojciech Sawczuk (spr.), Protokolant sekr. sąd. Katarzyna Dawejnis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2019 r. sprawy ze skargi P. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2018 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

I.

Decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] maja 1992 r., znak: [...], udzielono M. K. pozwolenia na dobudowę klatki schodowej do budynku mieszkalnego przy ul. [...] w [...] (działka nr ew. [...], km 3 obręb [...]). Decyzja ta stała się ostateczna, zaś inwestycję zatwierdzoną na jej podstawie wykonano.

II.

Pismem z dnia [...] września 2016 r. P. S. (dalej jako Skarżący) wniósł o stwierdzenie nieważności wskazanej decyzji podnosząc kwestie związane z zacienianiem i przesłanianiem lokali w jego kamienicy, a przez to rażące naruszenie ówcześnie obowiązujących przepisów prawa budowlanego. Kwestionowana decyzja naruszyła jego istotne prawa wynikające z własności nieruchomości sąsiedniej (działka nr [...] w [...] przy ul. [...]). Obniżyła jej wartość.

III.

Decyzją z dnia [...] marca 2018 r., znak: [...] Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności wskazanej wyżej decyzji.

Wyjaśnił, że Skarżący jest właścicielem działki nr [...] znajdującej się (według projektu budowlanego inwestycji) w odległości 2,39 m od zaprojektowanej klatki schodowej, zatem obszar oddziaływania klatki schodowej obejmuje niewątpliwie jego nieruchomość. Natomiast z prawomocnego postanowienia Sądu Okręgowego, VI Wydział Cywilny Odwoławczy w Częstochowie z dnia 14 grudnia 2016 r., sygn. akt VI Ca 926/16 wynika, iż Inwestor M. K. zmarła w 2002 r., a spadek po niej w całości nabyła córka B. K. (dalej również jako Inwestorka).

Zgodnie z art. 29 ust. 5 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r., nr 38, poz. 229 ze zm. - dalej jako P.b. z 1974 r.) według stanu na datę wydania decyzji, pozwolenie na budowę mogło być wydane wyłącznie jednostce organizacyjnej lub osobie, która wykazała prawo do dysponowania nieruchomością. Natomiast w myśl § 46 ust. 1 pkt 1 i 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia

20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. z 1975 r., nr 8, poz. 48) do wniosku o pozwolenie na budowę należało dołączyć plan zagospodarowania działki budowlanej oraz dowód własności, wieczystego użytkowania działki budowlanej, a na obszarach wsi również dowód samoistnego posiadania lub inny dowód dysponowania nieruchomością, określony w odrębnych przepisach. Inwestorka pismem z dnia [...] lipca 1991 r. złożyła wniosek o pozwolenie na dobudowę klatki schodowej i załączyła do niego projekt techniczny zawierający plan realizacyjny zagospodarowania, oświadczenia o podjęciu obowiązków kierownika budowy oraz odpis częściowy z księgi wieczystej. Przepisy te nie zostały zatem naruszone.

Jak dalej zauważył organ I instancji, dobudowa klatki schodowej nie naruszała ówcześnie obowiązujących przepisów techniczno-budowlanych z rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. z 1980 r., nr 17, poz. 62 ze zm. - dalej jako rozporządzenie).

Przepis § 2 rozporządzenia stanowił, że jego przepisy stosuje się także przy odbudowie, przebudowie i rozbudowie i połączonym z modernizacją lub wymianą elementów remoncie: 1) w całości - w stosunku do nowo budowanych części budynków i urządzeń.

Przepis § 12 ust. 1 rozporządzenia określał standardowe odległości budynków od granicy działki, czyli 4 m oraz 3 m w przypadku, gdy ściana od strony sąsiedniej działki nie ma otworów okiennych lub drzwiowych.

Przepis § 12 ust. 2 rozporządzenia stanowił natomiast że przy istniejącej zabudowie na sąsiedniej działce w odległości większej niż 4 m od granicy działki, odległości określone w ust. 1 mogą ulec zmniejszaniu, z tym że odległość między budynkami istniejącymi a projektowanymi powinna wynosić co najmniej 8 metrów. Literalne brzmienie § 12 ust. 1 rozporządzenia nakazuje jego stosowanie tylko i wyłącznie do budowli w nim wymienionych, tj.:

a) budynków mieszkalnych i gospodarczych na działkach zagrodowych w indywidualnych gospodarstwach rolnych,

b) wolno stojących jednorodzinnych domów mieszkalnych,

Przedmiotowa decyzja żadnego z takich budynków nie dotyczyła, ponieważ odnosi się do budynku mieszkalnego wielorodzinnego, a nie jednorodzinnego budynku mieszkalnego, czy też budynku gospodarczego i mieszkalnego na działce zagrodowej w indywidualnym gospodarstwie rolnym.

W konsekwencji posługiwanie się wykładnią rozszerzającą powyższego przepisu, która nakazywałaby jego stosowanie do wszystkich budowli w rozumieniu prawa budowlanego jest nieuprawnione. Tym samym § 12 ust. 1 rozporządzenia nie został rażąco naruszony dobudową klatki schodowej do budynku mieszkalnego. przepis ten nie może zostać zastosowany do budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługową w miejskiej, zwartej zabudowie w obszarze silnie zurbanizowanym, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie, co potwierdza również znajdujący się w aktach sprawy plan realizacyjny zagospodarowania działki.

Decyzja budowlana nie została również wydana z rażącym naruszeniem art. 29 ust. 5 P.b. z 1974 r. jak i § 12 rozporządzenia.

Końcowo organ wskazał także, niezależnie od powyższych uwag i ocen, że od dnia wydania spornej decyzji upłynęło prawie 26 lat, a zatem zastosowanie znajduje w tym przypadku wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13.

IV.

Po rozpatrzeniu odwołania P. S., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie Wojewody.

Jak wskazał, inwestorka wylegitymowała się prawem do dysponowania działką nr ew. [...], położoną przy ul. [...] w [...] (odpis częściowy z Księgi Wieczystej Nr [...]), brak jest zatem naruszenia art. 29 ust. 5 P.b. z 1974 r. oraz § 46 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego.

Z akt sprawy wynika, że inwestorka załączyła plan realizacyjny działki w skali 1:500. Decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] nie narusza tym samym w sposób rażący przepisów § 46 ust. 1 pkt 1 oraz § 47 ust. 1 rozporządzenia w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego.

Ponadto obszar na którym usytuowana jest działka inwestycyjna objęty był uchwałą Wojewódzkiej Rady [...] w [...] z dnia [...] maja 1983 r., [...] w sprawie uchwalenia ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] (Dz. Urz. WR[...] w [...], Nr [...] z [...] września 1983 r.). Z załącznika graficznego i legendy wynika, że działka [...], położona przy ul. [...] w [...] znajduje się na terenie oznaczonym symbolem A112 MW - teren mieszkalnictwa rodzinnego o wysokiej intensywności zabudowy. Sporna inwestycja - dobudowa klatki schodowej do budynku mieszkalnego - nie narusza, a w szczególności nie uchybia w stopniu rażącym art. 3 P.b. z 1974 r. oraz § 43 ust. 1 rozporządzenia w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego w związku z postanowieniami uchwały WR[...] w [...] z [...] dnia maja 1983 r., Nr [...].

W rozporządzeniu z dnia [...] lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki brak było przepisów, które normowałyby odległość klatek schodowych od budynków lub granic działek.

Analiza projektu budowlanego, zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę wykazała, że w ścianie wschodniej budynku Skarżącego nie ma otworów okiennych. Tym samym bezzasadne są zarzuty, iż w wyniku realizacji spornej klatki schodowej niewątpliwie ograniczono mu dostęp do światła słonecznego. Bezzasadna jest więc argumentacja odwołania dotycząca naruszenia § 15 ust. 3 rozporządzenia w myśl którego odległość nowo wznoszonego budynku ograniczającego dopływ światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, powinna być równa co najmniej wysokości budynku, lecz nie mniej niż 3 metry. Ponieważ analiza akt sprawy wykazała, że w przedmiotowej ścianie nie ma otworów okiennych, nie może w tym wypadku być mowy o naruszeniu § 15 ust. 3 ww. rozporządzenia.

Chybiony jest również zarzut dotyczący naruszenia § 10 ust. 1 pkt 3 i 7 rozporządzeni w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego, gdyż powyższy przepis znajduje się w Dziale II (Budownictwo jednostek gospodarki uspołecznionej oraz innych jednostek organizacyjnych) i dotyczy inwestorów będących jednostkami gospodarki uspołecznionej oraz innych jednostek organizacyjnych. Natomiast w niniejszej sprawie decyzja o pozwoleniu na budowę kontrolowana jest w oparciu o przepisy Działu III (Budownictwo osób fizycznych).

Z projektu budowlanego nie wynika także, aby wody opadowe odprowadzane były na działkę Skarżącego, tym samym chybione są jego uwagi w tym zakresie.

W ocenie GINB brak jest także innych wad kwalifikowanych skutkujących nieważnością decyzji.

Ubocznie GINB zauważył, że kontrolowana w niniejszym postępowaniu decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] maja 1992 r., została wydana ponad 25 lat temu, zatem zastosowanie w tej sprawie znajduje wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13.

Kończąc organ wrócił uwagę, iż kwestie nie wzięcia przez Skarżącego udziału w postępowaniu budowlanym są materią zastrzeżoną dla procedury wznowienia postępowania administracyjnego.

V.

Skargę na powyższą decyzję złożył P.S., kwestionując ją w całości.

Rozstrzygnięciu GINB zarzucił przyjęcie nieprawdziwych założeń co do istnienia otworów okiennych w jego budynku.

W myśl § 15 ust. 3 rozporządzenia odległość nowo wznoszonego budynku, ograniczającego dopływ światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, powinna być równa co najmniej wysokości budynku, lecz nie mniej niż 3 metry. GINB nie wiadomo na jakiej podstawie arbitralnie przyjął założenie, iż wschodnia ściana budynku Skarżącego nie posiada otworów okiennych. Skarżący tymczasem w każdym ze swoich pism podkreślał, iż jego nieruchomość posiada 2 mieszkania wynajęte przez lokatorów, których okna usytuowane są we wschodniej ścianie budynku.

GINB kierował się jedynie rysunkiem z projektu dobudowanej klatki schodowej, na którym specjalnie nie ma wykazanych tych otworów, aby "przepchnąć" inwestycję, na co wskazuje również i to, że Skarżący nie był stron w postępowaniu o wydawanie decyzji o pozwoleniu na budowę.

Odpowiednie usytuowanie budynku w stosunku do granicy nieruchomości jest w prawie budowlanym tym fundamentem, który powinien być bezwzględnie przestrzegany. Analizując więc odwołanie GINB powinien był przynajmniej powziąć wątpliwość w tej sprawie i należało ją wyjaśnić np. w drodze rozpytania lub wizji.

Organ pominął także zarzuty Skarżącego wyrażone w punkcie 3/d, 3/e odwołania oraz w punkcie 4 i 5.

W ocenie Strony decyzja budowlana przyczyniła się do znacznego obniżenia wartości jej nieruchomości, co stanowi niewątpliwy przyczynek, do stwierdzenia nieważności decyzji organu administracji publicznej w związku z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. - dalej jako k.p.a.).

Z kolei GINB nie może powoływać się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, gdyż art. 156 § 2 k.p.a., którego dotyczy ten właśnie wyrok, nie obejmuje art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a więc nie obejmuje rażącego naruszenia prawa.

VI.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

VII.

Skarga jest niezasadna.

Na wstępie niniejszych rozważań należy przypomnieć, iż w postępowaniu administracyjnym, zgodnie z art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie interesu prawnego immanentnie związane jest w zasadzie z normami prawa materialnego, tj. należy ustalić powszechnie obowiązujący przepis prawa, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 lipca 2007 r., sygn. akt I OSK 1559/06). Interes prawny pojawia się zatem zawsze wtedy, gdy ustalony zostanie związek pomiędzy obowiązującą normą prawa materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu, polegający na tym, że akt stosowania normy prawnej może mieć wpływ na sytuację podmiotu ustaloną właśnie przepisem prawa materialnego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 czerwca 1998 r., sygn. akt IV SA 2164/97).

Cechą wyróżniającą interesu prawnego jest przy tym to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i obiektywnie sprawdzalny, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami stosowania danego przepisu prawa.

W postępowaniu budowlanym, dotyczącym decyzji o pozwoleniu na budowę, tak określony indywidualny interes prawny ustala się na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm. - dalej jako P.b. z 1994 r.), a więc w nieco węższym podmiotowo zakresie, bowiem odwołującym się do wymienionych w tym przepisie osób, tj. inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Obszar oddziaływania obiektu jest przy tym definiowany w art. 3 pkt 20 P.b. z 1994 r. i rozumie się go jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy.

W sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, a zatem w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzwyczajnym, ustalenie interesu prawnego następuje także we wskazany sposób, a więc przy uwzględnieniu kręgu podmiotowego określonego w art. 28 ust. 2 P.b. Tryb nadzwyczajny nie zmienia bowiem tego, że nadal mamy w takiej sprawie do czynienia z "kontrolą" udzielonego pozwolenia na budowę (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 598/06; wyroki WSA w Warszawie z dnia 17 czerwca 2008r., sygn. akt VII SA/Wa 470/08; wyrok z dnia 3 września 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 904/08).

W sprawie zainicjowanej przez Skarżącego kontrolą objęta jest decyzja z 1992 roku, a zatem akt administracyjny wydanym pod rządami Prawa budowlanego z 1974 roku. Jakkolwiek więc w postępowaniu o stwierdzenie nieważności, organ dokonuje oceny legalności decyzji w aspekcie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie jej wydania (pod kątem wad kwalifikowanych określonych w art. 156 § 1 k.p.a.), to jednak kwestie interesu prawnego należy badać na podstawie przepisów obowiązujących w dacie złożenia wniosku i orzekania przez organ nadzoru, kierując się w tym względzie kontekstem przesłanki aktualności interesu prawnego konkretnego wnioskodawcy. Takie stanowisko wynika zatem z faktu, że interes prawny musi być nie tylko indywidualny i konkretny, ale również aktualny. Czym innym jest bowiem merytoryczne badanie występowania kwalifikowanej wady decyzji administracyjnej, które musi uwzględniać stan faktyczny i prawny z daty wydania aktu administracyjnego, czym innym jest natomiast badanie, czy dany podmiot legitymuje się m.in. aktualnym na datę zainicjowania postępowania (ale i orzekania w trybie nieważności), interesem prawnym. Mówiąc inaczej, nawet posiadanie interesu prawnego na pewnym etapie danego postępowania (np. budowlanego) nie uzasadnia jego ciągłego trwania i występowania w innym postępowaniu (np. nadzwyczajnym), chociażby dotyczyło ono tego samego przedmiotu postępowania.

W ocenie Sądu nie może budzić wątpliwości, że Skarżący posiada interes prawny w zainicjowaniu postępowania nadzwyczajnego w trybie stwierdzenia nieważności decyzji budowlanej wydanej dnia 21 maja 1992 r. Jego nieruchomość, z uwagi na bliskie położenie (2,39 metra) od inwestycji, znajduje się w obszarze jej oddziaływania. Miał on zatem uprawnienie do zainicjowania postępowania nieważnościowego.

VIII.

Przechodząc do istoty sporu zwrócić trzeba uwagę, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest nadzwyczajnym trybem weryfikacji wskazanego aktu i stanowi wyjątek od przyjętej przez ustawodawcę w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości decyzji ostatecznych, pozostających w obrocie prawnym. Stwierdzenie nieważności decyzji może zatem nastąpić w przypadku niewątpliwego wystąpienia którejkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Zaznaczyć jednocześnie należy, że w tym trybie nie prowadzi się postępowania mającego zastąpić i naprawić pierwotne działanie organu, którego decyzja jest badana (nie jest to bowiem postępowanie zwyczajne), bądź zweryfikować wszelkie błędy tak postępowania zwykłego jak i wydanej w nim decyzji. W postępowaniu tym kontroluje się ważność decyzji ostatecznej przez pryzmat wad o charakterze kwalifikowanym, a więc najpoważniejszych uchybień jakimi może być dotknięty akt administracyjny. Oceniając zatem sprawę dotyczącą nadzwyczajnego trybu stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej należy mieć na uwadze, iż tylko wady kwalifikowane, nie zaś wszystkie uchybienia dotyczące decyzji (np. błędy czy niejasności wykładni), mogą zostać uznane za istotne i skutkujące wyeliminowaniem decyzji z obrotu prawnego. W postępowaniu nieważnościowym właściwy organ nie orzeka bowiem co do istoty sprawy rozstrzygniętej w weryfikowanej decyzji, lecz jako organ kasacyjny, oceniając w ściśle zakreślonych ramach prawnych, rozstrzygnięcie wydane w trybie zwykłym.

Przypomnieć jednocześnie trzeba o tym, iż o rażącym naruszeniu prawa można mówić jedynie wówczas, gdy jest ono jednoznaczne, widoczne na pierwszy rzut oka oraz wywołuje skutki społeczno-gospodarcze niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie. Innymi słowy z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wtedy, gdy spełnione są łącznie trzy przesłanki, tj. naruszenie prawa decyzją ma charakter oczywisty, charakter przepisu, który został naruszony pozwala na uznanie oczywistości tego naruszenia (przepis jest jasny i nie wymaga skomplikowanej wykładni) oraz przemawiają za tym racje (skutki) ekonomiczne i gospodarcze, które wywołuje rozstrzygnięcie administracyjne. Ta ostatnia przesłanka musi mieć przy tym, w ocenie Sądu, decydujące znaczenie przy dokonywaniu oceny stwierdzonego naruszenia, w szczególności jego rażącego charakteru. Nawet bowiem oczywiste naruszenie przepisu prawa, który jest jasny i nie wymaga interpretacji, może nie mieć charakteru rażącego, jeżeli nie przemawiają za tym obecnie wskazane skutki społeczno-gospodarcze, tj. jeżeli decyzja nie jest niemożliwa do zaakceptowania w państwie prawa.

Mówiąc inaczej, nie każde - nawet oczywiste - naruszenie prawa może być uznane za rażące, jak również nie ma decydującego znaczenia jaki przepis został naruszony. Kluczowe dla uznania naruszenia prawa za rażące jest to, że rodzaj tego naruszenia i jego skutki powodują, iż decyzja nie może zostać zaaprobowana jako rozstrzygnięcie wydane przez organy praworządnego państwa.

W związku z powyższym podzielić należy przekonanie GINB co do braku naruszenia art. 29 ust. 5 P.b. z 1974 r. oraz § 46 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego. Inwestorka wykazała w sposób wystarczający prawo do dysponowania działką inwestycyjną. Również załączone przez nią dokumenty (plan realizacyjny) spełniają wymagania określone w § 46 ust. 1 pkt 1 oraz § 47 ust. 1 rozporządzenia w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego.

Zgodzić należy się także z organem, iż inwestycja jest zgodna z uchwałą Wojewódzkiej Rady [...] w [...] z dnia [...] maja 1983 r., [...] w sprawie uchwalenia ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...]. Z jej załącznika graficznego oraz zapisów legendy wynika, że działka inwestycyjna nr ewid. [...] znajduje się na terenie oznaczonym symbolem A112 MW - teren mieszkalnictwa rodzinnego o wysokiej intensywności zabudowy. Inwestycja jest więc zgodna z art. 3 P.b. z 1974 r. oraz § 43 ust. 1 rozporządzenia w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego oraz ze wskazaną uchwałą.

To czego nie można jednak w stanowisku organu podzielić to wskazanie, iż w rozporządzeniu z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki brak było przepisów, które normowałyby odległość klatek schodowych od budynków lub granic działek. Faktem jest, iż wprost takich przepisów w rozporządzeniu tym nie ma, jednakże Sąd wyjaśnia, że zgodnie z art. 2 ust. 2 P.b. z 1974 r., przez "budowę" rozumie się wykonywanie obiektu budowlanego, a także jego przebudowę i rozbudowę. Przepis ten należy odczytywać łącznie z § 2 pkt 1 rozporządzenia wskazującego, że przepisy tego aktu stosuje się w całości także przy odbudowie, przebudowie, rozbudowie i połączonym z modernizacją lub wymianą elementów remoncie, podejmowanych w stosunku do nowo budowanych części budynków i urządzeń. W ocenie Sądu błędem jest zatem założenie, iż klatka schodowa jest odrębnym od budynku jego elementem, który nie był regulowany obowiązującymi w 1992 roku przepisami prawa budowlanego, w tym wskazanego rozporządzenia. To, że żaden przepis wprost nie odnosił się do kwestii dobudowywanej, zewnętrznej klatki schodowej nie oznacza, iż w tym względzie nie należało stosować § 12 ust. 1 rozporządzenia, określającego odległości od budynków. Błędnie przy tym ocenia ten przepis Wojewoda, zaś GINB kwituje ten błąd zdawkowym stwierdzeniem o braku przepisów dotyczących klatek schodowych. Tymczasem § 12 ust. 1 rozporządzenia wskazywał, że budynki mieszkalne i gospodarcze na działkach zagrodowych w indywidualnych gospodarstwach rolnych oraz wolno stojące jednorodzinne domy mieszkalne o ścianach z materiałów niepalnych i o pokryciu z materiałów niepalnych lub trudno zapalnych powinny być sytuowane w odległości co najmniej 4 m od granicy działki. Odległość ta mogła zostać zmniejszona do 3 m, jeżeli ściana budynku od strony sąsiedniej działki nie miała otworów okiennych lub drzwiowych. Nie do zaakceptowania jest na tym tle prezentowane przez Wojewodę literalne brzmienie tego przepisu, które ma świadczyć o jego stosowaniu wyłącznie do budowli w nim wymienionych, tj.:

a) budynków mieszkalnych i gospodarczych na działkach zagrodowych w indywidualnych gospodarstwach rolnych, i

b) wolno stojących jednorodzinnych domów mieszkalnych.

Sąd takiego rozumienia wskazanego przepisu nie podziela. Przywołany § 12 ust. 1 rozporządzenia, bez dokonywania skomplikowanej wykładni, należy rozumieć w ten sposób, iż odnosi się on do budynków mieszkalnych (1), budynków gospodarczych na działkach zagrodowych w indywidualnych gospodarstwach rolnych (2) oraz wolno stojących jednorodzinnych domów mieszkalnych (3).

W tym więc względzie organy mylnie przyjmują, iż rozporządzenie nie powinno być stosowane do spornej klatki schodowej, co jednak w świetle innych podstaw nie zmienia trafności wydanego przez nie rozstrzygnięcia.

Nie można także podzielić twierdzenia GINB, że analiza projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę wskazuje, że w ścianie wschodniej budynku Skarżącego nie ma otworów okiennych, co z kolei zdaniem organu świadczy o braku naruszenia § 15 ust. 3 rozporządzenia. Sąd wskazuje, iż wprawdzie w postępowaniu nadzwyczajnym w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej nie przeprowadza się postępowania dowodowego w klasycznym rozumieniu tego pojęcia, jednakże w sytuacji w której w sprawie istnieje spór co do takich cech obiektu, których istnienie ma wpływ na ocenę naruszenia przepisów prawa, organ powinien przedsięwziąć kroki w celu wyjaśnienia kwestii nieprecyzyjnych czy wręcz spornych. Założenie, iż w ścianie budynku Skarżącego od strony sąsiadującej z dobudowaną klatką schodową brak jest okien, wobec wyraźnego sprzeciwu Strony Skarżącej wyrażonego chociażby w odwołaniu, wymagało podjęcia czynności wyjaśniających, celem rozwiania nasuwających się wątpliwości. Nie chodziło przy tym o dokonanie postulowanych przez Stronę oględzin obiektu, a o proste rozpytanie uczestników postępowania w tym względzie, czy zasięgnięcie informacji w organach nadzoru budowlanego, które kilkukrotnie budynek Skarżącego jak i Inwestorki kontrolowały.

W konsekwencji Sąd nie ma powodów by kwestionować twierdzenia Skarżącego o istnieniu w jego ścianie granicznej otworów okiennych. Podobnie jednak jak w przypadku poprzedniego uchybienia organu, także i to pozostaje bez jakiegokolwiek istotnego wpływu na wynik sprawy, gdyż przyjęcie naruszenia § 12 ust. 1 i § 15 ust. 3 rozporządzenia nie świadczy w okolicznościach niniejszej sprawy, iż doszło do naruszenia rażącego.

Jak już wskazano Sąd stoi na stanowisku, iż o rażącym naruszeniu prawa można mówić wówczas, gdy jest ono jednoznaczne, widoczne "na pierwszy rzut oka" oraz wywołuje skutki społeczno-gospodarcze niemożliwe do zaakceptowania w państwie prawa. Rażąco narusza więc prawo decyzja, która uchybia przepisowi prawa w sposób oczywisty, a przy tym charakter i znaczenie tego przepisu jest jasne i nie wymaga złożonej wykładni ale przede wszystkim rażąco narusza prawo takie uchybienie, które nie może zostać w żadnym razie zaakceptowane w państwie praworządnym, czyniąc wydany przez organy akt wadliwym w stopniu kwalifikowanym. Szczególną uwagę i decydujące znaczenie ma ta ostatnia przesłanka, bowiem przesądza o tym, czy dane naruszenie prawa, nawet oczywiste, nosi cechy naruszenia rażącego, a tylko takie jest uznawane za skutkujące wyeliminowaniem decyzji z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc.

W niniejszej sprawie nie można jednakowoż powiedzieć aby wydana decyzja, na mocy której nastąpiło dobudowanie obecnie spornej klatki schodowej, była dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa. Od momentu jej wydania, do chwili złożenia wniosku o jej unieważnienie przez Skarżącego upłynęły przeszło 24 lata, przy czym Skarżący był świadomy tak istnienia samej klatki schodowej, jak również decyzji, na podstawie której ją zrealizowano, czego nie kryje. Jak sam bowiem wyjaśnia, nie kwestionował tej dobudowy, bowiem liczył na posiadanie wewnętrznej części działki Inwestorki (tzw. studni), powstałej na skutek zabudowania obu działek, a także nie chcąc psuć relacji rodzinnych. W kontekście tego jest oczywiste, iż Skarżący tolerował fakt dobudowy klatki schodowej i skutki dla jego nieruchomości z tego płynące, wiedząc przy tym o jej zrealizowaniu na mocy decyzji z 1992 roku. Skoro tak, to nie można obecnie przyjąć, aby kwestionowana decyzja wywoływała skutki społeczno-gospodarcze niemożliwe do zaakceptowania. Skarżący aprobował istniejący stan prawny i faktyczny przez wiele lat. Dopiero zaognienie konfliktu rodzinnego skłoniło go do zmiany zdania, przy czym główną motywacją do żądania unieważnienia decyzji jest - jak sam wskazuje - utrata wartości jego nieruchomości na skutek zmniejszenia naturalnego doświetlenia lokali, które przeznacza na wynajem. Taka sytuacja nie może w ocenie Sądu świadczyć w chwili obecnej o wadzie rażącego naruszenia prawa spornej decyzji. W tym przypadku upływ czasu i akceptowanie skutków decyzji powodują, iż stwierdzone uchybienia nie są rażące. Ponadto, swoich roszczeń Skarżący może dochodzić na drodze cywilnej, a nie na drodze administracyjnej, żądając po 24 latach od wydania decyzji jej eliminacji z obrotu.

W ocenie Sądu organ słusznie również uznał za chybione twierdzenia odwołania sformułowane na tle § 10 ust. 1 pkt 3 i 7 rozporządzeni w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego. Podzielić należy wywody decyzji, iż przepis ten znajduje się w Dziale II (Budownictwo jednostek gospodarki uspołecznionej oraz innych jednostek organizacyjnych) i dotyczy inwestorów będących jednostkami gospodarki uspołecznionej oraz innych jednostek organizacyjnych, do których pierwotna Inwestorka się nie zalicza.

Kończąc należy zwrócić także uwagę, iż kwestie pozbawienia Skarżącego udziału w postępowaniu budowlanym w 1992 roku mogą być dochodzone w ramach procedury wznowienia postępowania, nie zaś stwierdzenia nieważności decyzji.

Sąd zwraca także uwagę na przywoływany w toku postępowania wyrok Trybunału Konstytucyjnego wydany w sprawie P 46/13 i wypływający z niego skutek dla postępowań w przedmiocie stwierdzenia nieważności. W odniesieniu do tego wyroku w orzecznictwie sądów administracyjnych pojawiły się początkowo rozbieżne oceny co do jego wpływu na wykładnię art. 156 § 2 k.p.a., a w dalszej kolejności stosowania tego przepisu na tle konkretnych spraw administracyjnych. Początkowo, w pewnej części orzeczeń przyjmowano, że rzutuje on bezpośrednio na wykładnię ww. przepisu prawa. W konsekwencji, uwzględniając zawarte w wyroku Trybunału wskazówki interpretacyjne, nakazujące uwzględnienie w procesie interpretacji art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. nie tylko zasady praworządności (art. 7 Konstytucji) ale również wywodzonej z art. 2 Konstytucji RP zasady bezpieczeństwa prawnego i zaufania obywatela do państwa, formułowano ocenę o braku podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji obarczonej wadą rażącego naruszenia prawa, a stanowiącej podstawę nabycia prawa lub ekspektatywy, ze względu na znaczny upływ czasu od jej wydania (tak np. wyrok NSA z dnia

17 listopada 2015 r. sygn. akt II OSK 583/14). Bądź wprawdzie nie stwierdzano zaistnienia tego rodzaju przeszkody, ale nie było to efektem nieuwzględnienia powyższego wyroku i upływu czasu od wydania obarczonej wadą z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. decyzji, lecz stwierdzenia, że nie przyznawała ona prawa lub jego ekspektatywy (por. wyrok NSA z dnia 8 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 1030/14).

Sąd zwraca jednakże uwagę, iż ze względu na charakter zakresowy wspomnianego wyroku Trybunału Konstytucyjnego i stwierdzoną nim niekonstytucyjność art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie pominięcia prawodawczego, nie prowadzi on do zmiany normatywnej jego treści, a w szczególności derogacji tego przepisu i konieczne jest w tym względzie dopiero - jak stwierdził sam Trybunał -dokonanie przez ustawodawcę stosowanych zmian w prawie. W drodze wykładni art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie można zaś określać jednego, wiążącego we wszystkich stanach faktycznych terminu, po którego upływie byłaby wyłączona możliwość stwierdzania nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa (por. wyrok NSA z dnia 19 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 651/14). Sąd przychyla się do tego właśnie poglądu. Inne rozumienie konsekwencji wyroku Trybunału Konstytucyjnego prowadziłoby bowiem do wykreowania przez organ administracji publicznej nieprzewidzianej aktualnie obowiązującym brzmieniem art. 156 § 2 k.p.a. negatywnej przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji obarczonej wadą z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., ale również arbitralnego ustalania przezeń jej normatywnej treści. Warunek "znacznego upływu czasu" mógłby być w zależności od okoliczności faktycznych konkretnej sprawy administracyjnej spełniony zarówno w sytuacji upływu 10 jak i 20 czy innej, dowolnej liczby lat od wydania kontrolowanej w postępowaniu nadzorczym decyzji. Taki sposób działania organu, a w dalszej kolejności Sądu, bez jasnego i przekonywującego uzasadnienia, byłby nie do pogodzenia z zasadą pewności prawa. Trybunał nie przesądził w swoich rozważaniach jaki termin prekluzyjny będzie właściwy dla zapewnienia zgodności kontrolowanego unormowania z Konstytucją uznając, iż w tym zakresie "ustawodawca dysponuje swobodą w wyborze instrumentów prawnych służących realizacji wskazanych przez Trybunał wartości konstytucyjnych". Jeżeli uwzględni się kontekst sprawy na tle której zadano pytanie prawne w sprawie P 46/13 (czyli blisko 70-letni upływ czasu od wadliwego przywrócenia terminu do złożenia wniosku o przyznanie własności czasowej), nie można jednoznacznie powiedzieć co należy rozumieć, w każdej sprawie, jako znaczny upływ czasu, rzutujący na skutki społeczno-gospodarcze decyzji, a przez to wpływający na ocenę jej wad jako rażąco naruszających prawo. Sąd podkreśla, iż w każdej sprawie oceny należy dokonywać w sposób zindywidualizowany, z uwzględnieniem interesu tak uprawnionego z decyzji, jak również innych osób, bezpośrednio - co widać szczególnie wyraźnie na tle niniejszej sprawy - nią dotkniętych.

W okolicznościach niniejszej sprawy, jak wspomniano, upływ czasu daje podstawę do twierdzenia, iż naruszenia do jakich doszło w decyzji z dnia [...] maja 1992 r. nie mogą zostać obecnie uznane za rażące i skutkować stwierdzeniem nieważności tej decyzji.

W tej sytuacji, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) oddalił skargę.