Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SA/Gl 351/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2009-09-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 134
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 145,  art. 146
journal: Dz.U. 2005 nr 249 poz 2104
law: Ustawa z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Jużków, Sędziowie Sędzia NSA Henryk Wach, Sędzia WSA Marzanna Sałuda (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Olender, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 września 2009 r. przy udziale - sprawy ze skargi E.K. i A.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zwrotu dotacji z budżetu jednostki samorządu terytorialnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną tu decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. po rozpatrzeniu odwołania E. K. i A. G. prowadzących działalność gospodarczą pod firmą "A" S.C. w Z. od decyzji Prezydenta Miasta Z. z dnia [...]r. Nr [...]w sprawie: ustalenia kwoty dotacji w wysokości [...] zł przypadającej do zwrotu do budżetu Miasta Z. oraz określenia terminu naliczania odsetek należnych od kwoty zwrotu jako od zaległości podatkowych od dnia [...]r. utrzymało sporną decyzję w mocy. W podstawie prawnej wskazało art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz. U. z 2001, Nr 79, poz. 856 ze zm.) i § 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości miejscowej samorządowych kolegiów odwoławczych (Dz. U. Nr 198, poz. 1925).

W uzasadnieniu opisując dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie wskazało co następuje.

Prezydent Miasta Z. decyzją z dnia [...]r. Nr [...] ustalił kwotę dotacji pobranej przez "B" w nadmiernej wysokości wynoszącej [...] zł i przypadającą do zwrotu do budżetu Miasta Z. Wydając decyzję organ I instancji wskazał, że odsetki od powyższej kwoty powinny zostać naliczone od dnia [...]r. Wydając decyzję Prezydent Miasta Z. powołał się w jej uzasadnieniu na wcześniejsze pismo z dnia [...] r., w którym poinformował o rozliczeniu dotacji za [...] r.

E. K. i A. G. prowadzące działalność gospodarczą jako wspólniczki spółki cywilnej pod firmą "A" wniosły odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] r. W odwołaniu strony zarzuciły Prezydentowi Miasta Z.: bezprawne i nieskuteczne z mocy samego prawa zniesienie prawomocnej decyzji, wydanie decyzji sprzecznie z postanowieniami prawomocnej decyzji z dnia [...]r. i na podstawie uchwały Rady Miejskiej w Z. z dnia [...]r. zastosowanej z mocą wsteczną, a wbrew ustawowym wymogom nakazującym oparcie decyzji administracyjnej wyłącznie na przypadkach określonych w ustawie, pominięcie obowiązku wskazania podstaw prawnych dopuszczających możliwość zmniejszenia dotacji. W uzasadnieniu odwołania zakwestionowały oparcie decyzji przez organ I instancji na treści uchwały nr [...]Rady Miejskiej w Z., zamiast na treści ustawy. Zarzuciły nadto, że Prezydent Miasta Z. zastosował prawo z mocą wsteczną, co rażąco narusza zasady z art. 1 i art. 7 Konstytucji RP i skutkuje nieważnością spornej decyzji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...]r. Nr [...]uchyliło w całości zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta Z. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Kolegium podniosło, że decyzja zawierała nieprawidłowe oznaczenie strony w szczególności poprzez nie wymienienie imion i nazwisk wspólników spółki cywilnej. Nadto Kolegium wskazało, że decyzja Prezydenta Miasta Z. nie zawierała należytego uzasadnienia faktycznego oraz prawnego.

W dniu [...]r. Prezydent Miasta Z. wydał decyzję Nr [...], którą ustalił A. G. oraz E. K. - wspólniczkom spółki cywilnej pod nazwą "A" z siedzibą w Z. wysokość kwoty dotacji przypadającej do zwrotu w kwocie [...] zł oraz wskazał [...]r. jako dzień od, którego winny zostać naliczane odsetki za zwłokę od kwoty dotacji podlegającej zwrotowi.

W podstawie prawnej swego działania wskazał art. 146 ust. 1 w związku z art. 145 ust. 1 pkt. 2 i art. 190 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. nr 249, poz. 2014 z późn. zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 z późn. zm.).

Organ wskazał, iż na podstawie pkt 7 Załącznika Nr 1 do Uchwały Rady Miejskiej Nr [...] z dnia [...]r. w sprawie określenia zasad udzielania dotacji niepublicznym przedszkolom, szkołom i placówkom oświatowym z budżetu miasta Z., Prezydent Miasta Z. przedstawia rozliczenie dotacji za [...] r. dla "B" zarejestrowanego w ewidencji placówek niepublicznych jako - przedszkole niepubliczne z oddziałami integracyjnymi.

Dalej wskazał, iż do obliczenia średniego wydatku poniesionego na dziecko w publicznych przedszkolach prowadzonych przez Miasto Z. w [...] roku uwzględniono następujące dane:

- wydatki bieżące poniesione w przedszkolach publicznych w [...] r. (na podstawie sprawozdań RB), które stanowiła kwota [...] zł,

- kwotę przeznaczoną na dzieci niepełnosprawne w przedszkolach publicznych z autyzmem i niepełnosprawnościami sprzężonymi, z subwencji oświatowej ([...] dzieci) kwota [...] zł,

- kwotę przeznaczoną na dzieci niepełnosprawne w przedszkolach publicznych z subwencji oświatowej ([...] dzieci) kwota [...]zł.

Średnią liczbę dzieci w przedszkolach publicznych Prezydent Miasta Z. ustalił na liczbę [...]. Ustaleń tych dokonano na podstawie sprawozdań GUS z [...] r. i SIO z [...]r. przy odliczeniu od ogólnej liczby dzieci w przedszkolach publicznych liczby dzieci niepełnosprawnych z Przedszkola Nr [...] i Przedszkola Nr [...].

Następnie średni wydatek na dziecko w [...] r. poniesiony w publicznych przedszkolach prowadzonych przez Miasto Z. obliczono wg stosownego wzoru na kwotę [...]zł .

Dalej ustalono, iż według dzienników średnia miesięczna liczba dzieci uczęszczających do "C" przedstawiał się następująco: średnia liczba dzieci zdrowych [...], średnia liczba dzieci niepełnosprawnych, [...] średnia liczba dzieci niepełnosprawnych, z autyzmem i niepełnosprawnością sprzężoną [...] średnia liczba dzieci objętych wczesnym wspomaganiem [...].

Tym samym kwota należnej dotacji, odpowiadająca faktycznej liczbie dzieci i zrealizowanym wydatkom w przedszkolach publicznych w [...] r. wynosiła [...]zł czyli była niższa od prognozowanej.

Uwzględniając kwotę dotacji przekazanej w [...] roku: ([...] zł) i kwotę dotacji należnej ([...]zł ) stwierdzono, iż do zwrotu przypada różnica w kwocie [...] zł.

W odwołaniu od tej decyzji strony ponowiły zarzuty dotyczące wydania decyzji noszącej znamiona nieważności poprzez "uznanie dopuszczalności zniesienia decyzji z dnia [...] r."; brak prawidłowego i wymaganego art. 107 § 1 Kpa uzasadnienia prawnego; oparcie rozstrzygnięcia na załączniku do uchwały Rady Miejskiej w Z., wydanie decyzji "z mocą wsteczną".

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. po rozpoznaniu odwołania decyzją z dnia [...]r. Nr [...]utrzymało sporną decyzję wydaną przez Prezydenta Miasta Z. w mocy stwierdzając następujący stan faktyczny sprawy.

Pismem z dnia [...] r. Nr [...] Prezydent Miasta Z. zawiadomił A. G. oraz E. K. o przyznaniu im na ich wniosek dotacji z przeznaczeniem na prowadzenie w roku 2007 przedszkola niepublicznego pod nazwą "D" w łącznej kwocie [...] zł .

W [...] r. pracownicy Urzędu Miejskiego w Z. przeprowadzili kontrolę wykorzystania i rozliczenia dotacji udzielonej stronom, w toku której ustalono liczbę dzieci uczęszczających do przedszkola w poszczególnych miesiącach [...] r. z uwzględnieniem dzieci niepełnosprawnych (według rodzaju dysfunkcji) i zdrowych. Następnie Prezydent Miasta Z. pismem z dnia [...] r. Nr [...] poinformował strony, że z uwagi na zmianę wysokości średniorocznego wydatku na dziecko poniesionego w [...] r. na kwotę [...] zł zmianie uległa wysokość dotacji z kwoty [...] zł do kwoty [...]zł. W kolejnym piśmie Prezydent Miasta Z. odwołał swoją wcześniejszą wypowiedź w zakresie wysokości należnej dotacji za [...]r. i wskazał, że należna dotacja wynosiła [...]zł.

Kolegium wskazało, iż prawo do dotacji dla niepublicznych przedszkoli, sposób ich obliczania oraz minimalna wysokość określone zostały w przepisach art. 90 ust. 2b i 4 ustawy o systemie oświaty. W ustawie tej nie uregulowano formy w jakiej dysponent dotacji miał przyznać ją konkretnemu podmiotowi, co pozostawiało pole do rozważań, czy przyznanie dotacji następuje w formie decyzji. Problem ów był przedmiotem oceny sądów administracyjnych w tym, Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który w postanowieniach z dnia 3 czerwca 2004r. sygn. akt OW 53/04 (publ. LEX Nr 174021), z dnia 14 grudnia 2004 r. sygn. akt OW 145/04 (publ. LEX Nr 36S849), z dnia 2 września 2008 r. sygn. akt II GSK 284/08 (niepubl.) stanął na stanowisku, że przydzielenie dotacji nie następuje w formie decyzji w rozumieniu Kpa lecz jest wyłącznie aktem stosowania prawa.

Kolegium stwierdziło, iż uwzględniając powyższe w realiach rozpatrywanej sprawy uznać trzeba, że pisemne wypowiedzi Prezydenta Miasta Z. dotyczące przydzielenia stronom dotacji w określonej kwocie nie były decyzjami w znaczeniu nadawanym przez Kpa. W konsekwencji tegoż do pisemnych wystąpień organu nie można stosować kryteriów jak dla decyzji administracyjnych, a w szczególności przypisać im cechy ostateczności oraz objęcia powagą rzeczy osądzonej kwestii wysokości dotacji w kwocie wskazanej w pismach Prezydenta Miasta Z. W konsekwencji za chybiony Kolegium uznało zarzut wydania decyzji w sprawie wcześniej rozstrzygniętej decyzją ostateczną tj. wady kwalifikowanej z art. 156 § 1 pkt 3 Kpa.

Kolegium wskazało, iż Załącznik do uchwały Rady Miejskiej w Z. Nr [...]z dnia [...]r. w sprawie określenia zasad udzielania i rozliczania dotacji niepublicznym przedszkolom, szkołom i placówkom oświatowym z budżetu miasta Z. stanowi integralną część aktu prawnego i jako taki winien być traktowany na równi z uchwałą. Brak jest zatem podstaw do odmawiania mocy wiążącej załącznikowi do uchwały. Podkreślono przy tym, iż wymieniona uchwała nie została usunięta z obrotu na skutek działania organu nadzoru.

W zakresie zarzutu co do niedopuszczalności stosowania przepisów prawa miejscowego przy rozstrzyganiu spraw w drodze decyzji administracyjnych Kolegium wskazało, że całkowicie błędne i nie znajdujące oparcia w przepisach prawa jest twierdzenie, iż decyzja administracyjna może być oparta wyłącznie na przepisach rangi ustawowej. Zgodnie z art. 6 kpa organy administracji działają na podstawie przepisów prawa. Katalog źródeł powszechnie obowiązującego prawa zawarty został w art. 87 Konstytucji RP i znajdują się w nim: m.in. akty prawa miejscowego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Organ administracji publicznej ma prawo i zarazem obowiązek stosowania przepisów prawa odnoszących się do danej sprawie nie wyłączając aktów rangi podstawowej (rozporządzeń) oraz przepisów prawa miejscowego (uchwał rady miasta). W konsekwencji tych uwag Kolegium stwierdziło, iż Prezydent Miasta Z. miał prawo i zarazem obowiązek zastosowania odpowiednich uchwał Rady Miejskiej w Z., uwzględniwszy i to, że w ustawie o systemie oświaty zawarto delegację do uregulowania trybu udzielania i rozliczania dotacji .

Organ odwoławczy wskazał także, iż na podstawie art. 145 i 146 w związku z art. 190 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249 poz. 2104) prezydent miasta orzeka w sprawie zwrotu dotacji udzielonych z budżetu miasta, wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem lub pobranych nienależnie lub w nadmiernej wysokości. W art. 145 ust. 2 tej ustawy wskazano, że dotacjami pobranymi w nadmiernej wysokości są dotacje otrzymane z budżetu w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania. Skoro w rozpoznawanej sprawie strony pobrały dotację w nadmiernej wysokości ustalanej w oparciu o przepisy ustawy o systemie oświaty oraz stosownej uchwały Rady Miejskiej w Z. różnica pomiędzy faktycznie przekazaną stronom kwotą dotacji za [...] r., a kwotą dotacji należnej, powinna zostać zwrócona do budżetu Miasta Z. w terminie do dnia [...]r.

Organ odwoławczy podkreślił jednocześnie, iż wniosek stron o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Z. nie może zostać zatem rozpoznany w postępowaniu toczącym się przed SKO w K. na skutek wniesienia odwołania od tejże decyzji. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest bowiem nadzwyczajnym trybem wzruszenia decyzji ostatecznych. Zatem w postępowaniu odwoławczym jako w zwykłym trybie kontroli instancyjnej decyzji organ odwoławczy nie może podjąć w trybie art. 138 Kpa., rozstrzygnięcia w zakresie stwierdzenia nieważności decyzji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach strony skarżące zarzuciły Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w K. brak odniesienia się w jakikolwiek sposób do zagadnienia bezpodstawnego pomniejszenia podstawy obliczenia dotacji, nieprawidłowość ustalenia przez Miasto Z. jako podmiot udzielający dotacji podstawy obliczenia dotacji przypadającej na każdego ucznia poprzez naruszenie, przy ustaleniu tejże podstawy, art. 92 ust. 2b ustawy o systemie oświaty poprzez wyłączenie przy obliczaniu kwoty wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach publicznych na jednego ucznia wydatków innych niż majątkowe przejawiające się w pomniejszeniu kwoty wydatków bieżących o wydatki przeznaczone na dzieci niepełnosprawne poniesione w tychże przedszkolach publicznych. Zakwestionowały również ostateczne rozliczenie dotacji w formie wydanej decyzji administracyjnej. W konsekwencji wniesionych zarzutów wniosły o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Z. Nr [...] z dnia [...]r. oraz zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji .

Podkreśliło przy tym, że w art. 90 ust. 2b ustawy o systemie oświaty zróżnicowana jest sytuacja prawna uczniów pełnosprawnych oraz uczniów niepełnosprawnych. Sytuacja prawna i zasady finansowania obu wymienionych grup wynikająca z unormowań dotyczących finansowania zadań oświatowych nie jest jednolita. Kwoty przeznaczone na pokrycie wydatków związanych z uczniami niepełnosprawnymi nie są kwotami dodatkowymi, powiększającymi kwoty podstawowe związane z utrzymaniem uczniów. Z budżetu gminy osobno wyliczane są i wydatkowane środki na uczniów oraz na uczniów niepełnosprawnych. Podkreślono też, że prowadzenie oddziałów integracyjnych w przedszkolach i szkołach podstawowych stanowi przejaw realizacji szczególnego rodzaju zadania jakim jest wczesne wspomaganie rozwoju dziecka w celu pobudzania psychoruchowego i społecznego rozwoju dziecka, o którym mowa w art. 71b ust. 2a o systemie oświaty. Zadanie takie traktowane jest odrębnie od prowadzenia przedszkoli, do których uczęszczają dzieci, u których nie stwierdzono niepełnosprawności, a specyfika tegoż zadania znajduje odbicie w osobnym ujęciu środków przeznaczonych na jego finansowanie przy ustalaniu sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej na podstawie rozporządzenia ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania, który dokonywany jest z uwzględnieniem m.in. finansowania wydatków bieżących, (w tym wynagrodzeń pracowników wraz z pochodnymi) szkół i placówek, o których mowa w § 1 ust. 2 pkt 1 i 2, prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego oraz finansowania wczesnego wspomagania rozwoju dzieci, o których mowa w art. 71b ust. 2a ustawy o systemie oświaty. Wydatki związane z realizacją programów wczesnego wspomagania różnicowane są z uwagi na rodzaj dysfunkcji osób korzystających z tej formy wsparcia. W konsekwencji uznać należy, że do wydatków bieżących przeznaczonych na ucznia przedszkola publicznego nie wlicza się wydatków przeznaczonych na ucznia niepełnosprawnego przedszkola publicznego. W konsekwencji wydatki z przeznaczeniem na wczesne wspomaganie stanowią odrębną kategorię od wydatków bieżących. Powyższe znalazło odbicie w sposobie ustalenia wysokości wydatków bieżących poniesionych w przedszkolach publicznych za [...]r., gdzie Prezydent Miasta Z. pomniejszył liczbę dzieci w przedszkolach publicznych o liczbę dzieci niepełnosprawnych dla, których przeznaczono osobno kwoty pochodzące z części oświatowej subwencji ogólnej.

W odniesieniu do zarzutu skargowego co do niedopuszczalności ostatecznego rozliczenia dotacji w formie decyzji administracyjnej Kolegium wskazało że przedmiotem rozstrzygnięcia było ustalenie wysokości dotacji przypadającej do zwrotu do budżetu Miasta Z., takie zaś rozstrzygnięcie winno zapaść w formie decyzji stosownie do art. 146 ust. 1 w zw. z art. 190 ustawy o finansach publicznych .

Wojewódzki Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej sprawowaną pod względem zgodności z prawem. W konsekwencji, zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) tylko ustalenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy skutkuje uchyleniem przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarga jest bezzasadna, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Na wstępie należy wskazać, iż w myśl art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz.U. z 2004 r. nr 256, poz.2578 ze zm.) niepubliczne przedszkola otrzymują dotacje z budżetu gminy. Dotacje te mają charakter podmiotowy, co wynika nie tylko z treści tego przepisu ale również z art. 106 ust. 2 pkt 2 ustawy z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2005 r. nr 249, poz. 2104 ze zm.). Dotacje te, mają zatem za zadanie dofinansowanie działalności bieżącej ustawowo wskazanego podmiotu.

Stosownie natomiast do art. 90 ust. 2b ustawy o systemie oświaty dotacje dla niepublicznych przedszkoli przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej, niż 75 % ustalonych w budżecie danej gminy wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach publicznych w przeliczeniu na jednego ucznia, z tym że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na niepełnosprawnego ucznia przedszkola i oddziału przedszkolnego w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez jednostkę samorządu terytorialnego, po spełnieniu określonych dalej w tym przepisie warunków przez osobę prowadzącą przedszkole publiczne.

Uchwałą NR [...] z dnia [...] r. w sprawie budżetu miasta Z. na rok [...] Rada Miejska w Z. w § 19 ustaliła wysokość dotacji dla niepublicznych przeszkoli w wysokości 75% średniego kosztu utrzymania jednego dziecka w przedszkolu publicznym.

Na podstawie art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty, art. 40 ust. 1 i art. 42 ustawy o samorządzie gminnym (Dz. U. Nr 142 poz. 1591 ze zm.) Rada Miejska w Z. wydała w dniu [...] . uchwałę nr [...]w sprawie określenia zasad udzielania i rozliczania dotacji niepublicznym przedszkolom, szkołom i placówkom oświatowym z budżetu miasta Z. W punkcie 1 tej uchwały Rada Miejska w Z. ustaliła zasady udzielania i rozliczania dotacji niepublicznym przedszkolom, szkołom i placówkom oświatowym z budżetu miasta Z, stanowiące załącznik Nr 1 i Nr 2 do niniejszej uchwały. Jednocześnie w pkt 3 uchwały zastrzeżono, iż jej wykonanie powierza się Prezydentowi Miasta Z.

Jednocześnie Uchwałą NR [...] Rady Miejskiej w Z. z dnia [...] r. w sprawie zmiany Uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w Z. z dnia [...] r. w sprawie określenia zasad udzielania i rozliczania dotacji niepublicznym przedszkolom, szkołom i placówkom oświatowym z budżetu miasta Z. (Dz. Urz. Województwa S. Nr 91 poz. 2515) uchwalono zmiany w Załączniku Nr 1 do Uchwały Nr [...]Rady Miejskiej w Z. z dnia [...]r.: poprzez dopisanie punktu 3b o treści: "Dotację na niepełnosprawne dziecko przedszkola niepublicznego stanowi kwota przewidziana w subwencji ogólnej otrzymywanej przez jednostkę samorządu terytorialnego powiększona o kwotę standardu finansowego na ucznia, stosowanego w danym roku budżetowym przez MENiS". Skreślono także dotychczasowe brzmienie tytułu Załącznika Nr 2 do Uchwały Nr [...]Rady Miejskiej w Z. z dnia [...]r. (brzmiał on "Rozliczenie finansowe dotacji przekazane przez Miasto Z. za okres od ... do ...) i w to miejsce wpisano treść: "Rozliczenie dotacji przekazanej przez Miasto Z. za okres od...do...".

Przydzielenie dotacji niepublicznym przedszkolom następowało zatem przy uwzględnieniu zasad i w wysokości dotacji wynikających z wymienionych uchwał. To zaś oznacza, iż przydzielenie dotacji następowało w wyniku stosowania prawa miejscowego jakie zostało uchwalone przez Radę Miejską w Z.

Zgodnie z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2001 Nr 142. poz. 1591) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Zapis tego przepisu oznacza dopuszczalność złożenia skargi na akt prawa miejscowego przy czym uzależnione jest to od wcześniejszego wezwania organu, który podjął uchwałę o usunięcie naruszenia prawa oraz wykazanie, iż interes prawny skarżącej strony został danym aktem naruszony. To natomiast oznacza że, nie jest możliwym merytoryczne rozpatrzenie zarzutów obecnie w skardze czynionych, a dotyczących kwestionowania sposobu ustalenia dotacji dla przedszkoli niepublicznych jako naruszającego art. 90 ust. 2b ustawy o systemie oświaty.

Z materiału dowodowego zebranego w aktach administracyjnych nie wynika by wymienione wyżej uchwały zostały wyeliminowane z obrotu prawnego na skutek działania organu nadzoru powołanego z urzędu do badania tego rodzaju aktów prawa miejscowego pod względem zgodności z prawem. Nie wynika także by na skutek działania samych zainteresowanych stron doszło do usunięcia z obrotu prawnego tychże uchwał. Skoro wymienione uchwały funkcjonują w obrocie prawnym, strony skarżące nie mogą skutecznie podważać prawidłowości decyzji objętej skargą, a dotyczącej ustalenia kwoty dotacji do zwrotu do budżetu Miasta Z. w wysokości [...] zł oraz określenia terminu naliczania odsetek należnych od kwoty dotacji naliczanych jako od zaległości .

Decyzja Prezydenta Miasta Z. Nr [...]z dnia [...]r. w sprawie będącej przedmiotem skargi jest bowiem pochodną ustaleń co do kwoty dotacji należnej ustalonej w oparciu o przepisy ustawy o systemie oświaty i uchwał Rady Miejskiej w Z., a kwotą dotacji faktycznie przekazanej stronom skarżącym za [...] r.

Uwagi te podniesione zostały z tej przyczyny, iż zarzuty skargi skupiają się wokół błędnego zastosowania przez organ administracji publicznej orzekający w sprawie art. 90 ust. 2b ustawy o systemie oświaty w myśl, którego dotacje dla niepublicznych przedszkoli przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż 75 % ustalonych w budżecie danej gminy wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach publicznych w przeliczeniu na jednego ucznia, (....). Naruszenie przywołanego przepisu miałoby polegać, zdaniem stron skarżących, na tym, że Prezydent Miasta Z. ustalając wysokość wydatków bieżących przypadających na jednego ucznia w przedszkolach publicznych - co stanowi podstawę obliczenia dotacji dla podmiotów prowadzących niepubliczne przedszkola na terenie Miasta Z. - wyłączył spośród wydatków bieżących nie tylko wydatki majątkowe lecz również wydatki ponoszone na uczniów niepełnosprawnych.

Zarzuty skargi w tym jednakże zakresie – jak już nadmieniono- nie mogą zostać objęte kontrolą sądową. Zgodnie bowiem z art. 134 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy (... ). Granice rozstrzygnięcia sądu ze względu na treść art. 134 p.p.s.a. zakreśla dana sprawa. Sąd może więc stosować w myśl art. 135 p.p.s.a. przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa jedynie w stosunku do aktów lub czynności podjętych w granicach sprawy, której dotyczy skarga. Określenie "dana sprawa" oznacza sprawę w ujęciu materialnym. Sąd nie może więc uczynić przedmiotem rozpoznania innej sprawy administracyjnej, niż ta, w której wniesiono skargę (por. wyrok NSA w Warszawie sygn. akt I FSK 174/07 z 29 stycznia 2008 r. publ. LEX nr 462907). Zarzuty skargowe jako podważające wysokość należnej dotacji dla niepublicznych przedszkoli poprzez kwestionowanie sposób ustalenia podstawy obliczenia tychże dotacji, a zatem wysokości i zasad udzielania dotacji, które to uregulowane zostały aktami prawa miejscowego - pozostają poza granicami sprawy. To zaś powoduje, iż w kontrolowanej sprawie dotyczącej prawidłowości ustalenia określenia kwoty dotacji do zwrotu do budżetu Miasta Z., jako pobranej w nadmiernej wysokości, Sąd nie może kontrolować prawidłowości uchwał Rady Miejskiej w Z., które ustalają wysokość dotacji dla niepublicznych przedszkoli oraz określają zasady udzielania dotacji niepublicznym przedszkolom z budżetu miasta Z. Innymi słowy mówiąc, strony skarżące nie mogą poprzez wniesienie skargi na decyzję w sprawie zwrotu dotacji, skutecznie kwestionować aktów prawa miejscowego w zakresie sposobu i wysokości ustalenia dotacji dla przedszkoli niepublicznych.

Kontrola sądowa w niniejszej sprawie dotyczy tylko legalności decyzji w sprawie ustalenia kwoty dotacji do zwrotu do budżetu miasta Z. i określenia terminu naliczania odsetek należnych od tej kwoty. W tym zaś względzie Sąd nie dopatrzył się naruszenia prawa.

Zgodnie z art. 145 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych dotacje udzielone z budżetu państwa pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości- podlegają zwrotowi do budżetu państwa wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w terminie do dnia 28 lutego roku następującego po roku, w którym udzielono dotacji. Dotacjami pobranymi w nadmiernej wysokości są dotacje otrzymane z budżetu w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania (art. 145 ust. 2 ustawy). W myśl art. 146 w przypadku nie dokonania zwrotu dotacji w terminie, o którym mowa w art. 144 ust. 1 i 2 oraz art. 145 ust. 1, organ lub inny dysponent części budżetowej, który udzielił dotacji, wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki. Przepisy art. 145 i art. 146 stosuje się odpowiednio do dotacji udzielonych z budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Decyzję w sprawie zwrotu dotacji wydaje wójt (burmistrz, prezydent miasta), starosta lub marszałek województwa (art. 190 zdanie pierwsze ustawy).

Zgodnie natomiast z pkt 7 NR 1 Załącznika do Uchwały NR [...]Rady Miejskiej w Z. z dnia [...]r. w sprawie określenia zasad udzielania i rozliczania dotacji niepublicznym przedszkolom szkołom i placówkom oświatowym z budżetu miasta Z. rozliczenie dotacji do wysokości określonej w art. 90 ust. 2a – 3b ustawy o systemie oświaty, nastąpi po zakończeniu roku budżetowego, w terminie do 15 kwietnia następnego roku z zastrzeżeniem pkt 13 i 15 nie mającym w sprawie zastosowania.

W przedmiotowej sprawie taka sytuacja zaistniała. Skoro w rozpoznawanej sprawie strony skarżące pobrały dotacje w nadmiernej wysokości ustalanej w oparciu o przepisy ustawy o systemie oświaty oraz stosownych uchwał Rady Miejskiej w Z., co wynika ze szczegółowych wyliczeń wskazanych w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, Prezydent Miasta Z. miał obowiązek rozliczenia dotacji i wydania decyzji w przedmiocie określenia kwoty dotacji przypadającej do zwrotu, stanowiącej różnicę pomiędzy kwotą dotacji należnej za [...] r., a kwotą dotacji faktycznie przekazanej.

Wprawdzie jak wynika z sentencji decyzji organu I instancji, którą SKO w K. utrzymało w mocy w postępowaniu odwoławczym, organ I instancji ustalił kwotę dotacji do zwrotu zamiast ją określić, jak stanowi art. 146 ustawy o finansach publicznych i w konsekwencji podjęcia takiego rozstrzygnięcia przyjął termin naliczenia odsetek dla stron - [...]r. Jednakże skutki tego naruszenia prawa poprzez wskazanie [...]r. – jako terminu, od którego należy naliczać odsetki za zwłokę są dla strony korzystniejsze niż w przypadku wydania decyzji określającej kwotę dotacji do zwrotu. Zgodnie bowiem z pkt. 12 lit. b Załącznika NR 1 do Uchwały [...]Rady Miejskiej w Z. z dnia [...] r. w sprawie określenia zasad udzielania i rozliczania dotacji niepublicznym przedszkolom szkołom i placówkom oświatowym z budżetu miasta Z. w przypadku powstania różnicy pomiędzy dotacjami – należną a otrzymaną w ubiegłym roku budżetowym, dotacja w bieżącym roku budżetowym zostanie odpowiednio skorygowana, zwiększona lub zmniejszona, z zastrzeżeniem pkt 13 i 15 w następujący sposób: w przypadku pobrania dotacji w nadmiernej wysokości jednostka dotowana zobowiązana jest do zwrotu otrzymanej dotacji w tej części na konto Urzędu Miasta w terminie do 30 kwietnia w roku, w którym następuje rozliczenie. W konsekwencji wskazania takiego terminu zwrotu dotacji, jego niedotrzymanie powoduje obowiązek zapłaty odsetek za zwłokę do budżetu jednostki samorządu terytorialnego począwszy od dnia następnego, po upływie terminu zwrotu nienależnie pobranej dotacji. W ocenie Sądu wskazane naruszenie prawa nie może jednak skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji. Zgodnie bowiem z art. 134 § 2 p.p.s.a. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. W przedmiotowej sprawie Sąd nie stwierdził naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji co powoduje, iż nie mógł uchylić spornej decyzji uwzględniając skargę stron.

Uwzględniając zatem całokształt okoliczności sprawy Sąd - działając na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - skargę, jako nieuzasadnioną, oddalił.