Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 923/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2021-10-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 6 ust. 1, ust. 2 pkt 1 i 2, art. 16 ust. 1, art. 20 ust. 1, art. 28 ust. 1, art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 8 par. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 3 par. 2 pkt 5, art. 119 pkt 2, art. 147 par. 1, art. 151, art. 200, art. 205 par. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 2 pkt 1 lit. a, art. 17 ust. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 935
law: Ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw

SENTENCJA

Dnia 12 października 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Ewa Cisowska-Sakrajda Asesor WSA Tomasz Porczyński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 października 2021 roku spraw ze skarg M. F., J.S., K. F. i D. F., A. P. i M. P., M.Z., Z.M. na uchwałę Rady Miejskiej w Poddębicach z dnia 29 czerwca 2005 r. nr XXVIII/198/05 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Poddębice w zakresie wyznaczenia terenów przeznaczonych do zalesienia 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działek nr ew. 302/1 i 192 obręb geodezyjny A; 2. oddala skargi M. F., J.S., K.F. i D.F., A. P. i M. P. oraz M.Z. w części dotyczącej działki nr ew. 191 obręb geodezyjny A; 3. zasądza od Rady Miejskiej w Poddębicach na rzecz M.Z. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; 4. zasądza od Rady Miejskiej w Poddębicach na rzecz Z. M. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. dc


UZASADNIENIE

W dniu 29 czerwca 2005 r. Rada Miejska w Poddębicach, działając na podstawie art. 20 ust. 1 i art. 29 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 z późn.zm. – dalej w skrócie "u.p.z.p."), art. 18 ust. 2 pkt 5 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn.zm. – dalej w skrócie "u.s.g."), podjęła uchwałę nr XXVIII/198/05 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Poddębice w zakresie wyznaczenia terenów przeznaczonych do zalesienia.

W dniu 6 października 2020 r. M.F. (właściciel dz. 301/3), J.S. (właściciel dz. nr 301/2, 301/1,190), K. i D.F. (właściciele dz. nr 300, 189), A. i M.P. (właściciele dz. nr 301/4), M.Z. (właścicielka dz. nr 302/1, 191), Z.M. (właściciel dz. nr 192) wezwali Radę Miejską w Poddębicach do usunięcia naruszenia prawa dokonanego wskazaną wyżej uchwałą.

Następnie pismem z 17 listopada 2020 r., które wpłynęło do organu 26 listopada 2020 r., M.F. (właściciel dz. 301/3), J.S. (właściciel dz. nr 301/2, 301/1, 190), K. i D.F. (właściciele dz. nr 300, 189), A. i M.P. (właściciele dz. nr 301/4), M.Z. (właścicielka dz. nr 302/1, 191), Z.M. (właściciel dz. nr 192) zaskarżyli wspomnianą wyżej uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi domagając się stwierdzenia jej nieważności w części dotyczącej działek skarżących oraz zasądzenia na rzecz skarżących kosztów postępowania. Uchwale zarzucili naruszenie:

1. w dacie podejmowania uchwały art. 16 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2019 r., poz. 725 ze zm.), które polegało na ich błędnej wykładni przejawiającej się uznaniem, że można sporządzić plan miejscowy na zwykłej mapie ewidencyjnej bez wykorzystania urzędowych kopii map zasadniczych, gromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym w sytuacji, gdy w dacie podejmowania uchwały istniały w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym mapy zasadnicze/sytuacyjno-wysokościowe dla miejscowości objętych wymienioną uchwałą,

2. art. 8 § 1 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym przed 1 czerwca 2017 r. poprzez nierówne potraktowanie skarżących i tym samym naruszenie uzasadnionego interesu prawnego skarżących, które polegało na przeznaczeniu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego do zalesienia działek skarżących oznaczonych nr ew. 301/3, 301/2, 301/1, 190, 300, 189, 301/4, 302/1, 191 i 192 - położonych w obrębie geodezyjnym [...], gmina Poddębice w sytuacji, gdy działki położone w bliskim sąsiedztwie działek budowlanych pomimo, że nie są zabudowane, nie zostały objęte postanowieniami planu. Działki te przylegają bezpośrednio do drogi publicznej powiatowej i stanowią grunty orne czy łąki, które w poprzednim miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy Poddębice były przeznaczone pod tereny produkcji rolnej w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej i związanej z nią zabudowy w ramach siedliska oznaczone symbolem R. Zaś po tej samej stronie działek 301/3, 301/2, 301/1, 300, 301/4, 302/1, wzdłuż drogi powiatowej istnieje strefa wyjęta spod ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego wskazaną uchwałą, co oznacza nierówne traktowanie właścicieli działek położonych przy drodze powiatowej w miejscowości [...].

W jej uzasadnieniu autorzy skargi podnieśli, że w sprawie ma zastosowanie przepis art. 101 u.s.g. w brzmieniu sprzed 1 czerwca 2017 r., co wynika z treści art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935). Wskazując następnie na art. 16 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2020 r., poz. 276 ze zm.), skarżący stwierdzili, że w przypadku zaskarżonej uchwały rysunki planu sporządzono na zwykłej mapie ewidencyjnej, nie zawierającej budynków i budowli, a nie na mapie zasadniczej dla poszczególnych miejscowości. Mapy ewidencyjne wykorzystane w wymienionej uchwale w stosunku do obrębu [...] nie zawierały aktualnych na dzień podejmowania zaskarżonej uchwały punktów osnowy geodezyjnej, budynków, budowli i urządzeń budowlanych, sieci uzbrojenia terenu np. sieci gazowej, telefonicznej i innych elementów. W odniesieniu do miejscowości [...] w dacie podejmowania uchwały w 2005 r. istniały mapy zasadnicze/sytuacyjno-wysokościowe. Wynika to z wydanej mapy zasadniczej z 24.09.2020 r., znak: [...] Starosty [...], na której widnieją: sieć gazowa i telefon wybudowane przed uchwaleniem planu zalesień. Do projektu i budowy tych sieci wymagana jest mapa sytuacyjno-wysokościowa, co potwierdza fakt, iż w dacie wszczęcia prac nad planem zalesień takie mapy istniały. Dlatego należy nieprawidłowy stan prawny spowodowany wymienioną wyżej uchwałą usunąć. Na skutek podjęcia wymienionej uchwały doszło też do naruszenia interesów prawnych skarżących, poprzez przeznaczenie w planie należących do nich działek nr 301/3, 301/2, 301/1,190, 300,189, 301/4, 302/1, 191 i 192 położonych w miejscowości [...] gmina Poddębice do zalesienia w sytuacji, gdy inne działki niezabudowane nie są objęte tym planem, a położone są przy tej samej drodze powiatowej (np. działki nr 303/1, 303/2, 303/3, 304 i 305). Stan prawny powstały po podjęciu wymienionej wyżej uchwały uniemożliwia skarżącym dotychczasowe korzystanie z działek oznaczonych nr: 301/3, 301/2, 301/1, 190, 300, 189, 301/4, 302/1, 191 i 192 jak i jakiekolwiek plany inwestycyjne w zakresie dalszej ich zabudowy. Według skarżących naruszono ich interesy w ten sposób, że nie uwzględniono, iż wszystkie wymienione działki przylegają bezpośrednio do drogi publicznej powiatowej i stanowiły w większości lub w całości grunty orne, które w poprzednim miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy Poddębice były przeznaczone pod tereny produkcji rolnej w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej i związanej z nią zabudową w ramach siedliska oznaczone symbolem R. Zaś w bliskim sąsiedztwie wymienionych działek przy drodze powiatowej istnieje strefa wyjęta spod ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określonego w zaskarżonej uchwale, która przeznaczona jest pod zabudowę. Oznacza to nierówne i gorsze traktowanie właścicieli działek wymienionych w skardze, które położone są przy drodze powiatowej w miejscowości [...]. Tak więc doszło tu do naruszenia art. 8 § 1 k.p.a., który gwarantuje równe traktowanie uczestników postępowania administracyjnego. Mając na uwadze powyższe skarżący wnieśli o uwzględnienie skargi w całości przez Radę Miejską w Poddębicach w stosunku do działek oznaczonych nr 301/3, 301/2, 301/1, 190, 300, 189, 301/4, 302/1, 191 i 192 położonych w obrębie geodezyjnym [...], gmina Poddębice lub stwierdzenie jej nieważności w części dotyczącej obrębu [...] w odniesieniu do działek oznaczonych nr 301/3, 301/2, 301/1, 190, 300, 189, 301/4, 302/1, 191 i 192 - położonych w obrębie w obrębie geodezyjnym [...], gmina Poddębice, ewentualnie stwierdzenie nieważności wymienionej uchwały w części dotyczącej obrębu [...].

Odpowiadając na skargę organ uwzględnił skargę w całości i wniósł o umorzenie postępowania oraz nie obciążanie go kosztami postępowania sądowego. Wyjaśnił, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy Poddębice w zakresie wyznaczenia terenów przeznaczonych do zalesienia przyjęty uchwałą Rady Miejskiej w Poddębicach Nr XXVIII/198/05 z dnia 29 czerwca 2005 r (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego z 2005 r. Nr 258 poz. 2578) przeznacza tereny do zalesienia i użytkowania leśnego. Zgodnie z zapisami tego planu na terenach przeznaczonych do zalesienia wprowadzono ograniczenia w użytkowaniu terenów rolniczych, w tym zakaz zabudowy oraz ograniczenia odnoszące się do istniejącej zabudowy, natomiast na terenach lasów ustalony został zakaz zabudowy. Planem tym zostały objęte, m.in. obszary położone w centrach miejscowości, w obszarach uzbrojonych, przy drogach urządzonych, gdzie nierzadko w ich bezpośrednim sąsiedztwie znajduje się zabudowa. Stosownie do art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uwzględniając w całości w trybie autokontroli skargę: M.F., J.S., K. i D. małż. F., A. i M. małż. P., M.Z. i Z. M., Rada Miejska w Poddębicach w dniu 21 grudnia 2020 r. podjęła uchwałę Nr XXXIII/289/20 w sprawie stwierdzenia w części nieważności uchwały Nr XXVIII/198/05 Rady Miejskiej w Poddębicach z dnia 29 czerwca 2005 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Poddębice w zakresie wyznaczenia terenów przeznaczonych do zalesienia (Dz. Urz. Woj. [...] z 2005 r. Nr 258 poz. [...]) tj. dla działek nr: 301/3, 301/2 , 301/1, 190, 300 ,189, 301/4, 302/1, 191 i 192, położonych w obrębie geodezyjnym [...].

Na podstawie zarządzenia p.o. Przewodniczącego Wydziału II z 31 grudnia 2020 r. skarżący zostali wezwani do wypowiedzenia się w terminie 7 dni, czy wobec uchwalenia 21 grudnia 2020 r. przez Radę Miejską w Poddębicach uchwały nr XXXIII/289/20 w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały nr XXVIII/198/05 z 29 czerwca 2005 r. będącej przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie, podtrzymują swoją skargę na ten akt.

Odpowiadając na powyższe wezwanie skarżący podtrzymali skargi na zaskarżoną uchwałę. Jednocześnie pismem z 9 lutego 2021 r. poinformowali, że uchwała nr XXXIII/289/20 Rady Miejskiej w Poddębicach z 21 grudnia 2020 r. rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody Łódzkiego Nr PNIK-I.4131.101.2021 z 4 lutego 2021 r. została wyeliminowana z obrotu prawnego, ponieważ Rada Miejska w Poddębicach nie była uprawniona do stwierdzenia nieważności uchwały, gdyż o stwierdzeniu nieważności uchwały może orzec tylko wojewoda w trybie nadzoru oraz sąd. Mając na względzie, że Rada Miejska w Poddębicach przyznała się do błędu podejmując uchwałę nr XXXIII/289/20 z dnia 21 grudnia 2020 r., skarżący wnieśli aby Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działek nr 301/3, 301/2, 301/1, 190, 300, 189, 301/4, 302/1, 191 i 192 - położonych w obrębie geodezyjnym [...], gmina Poddębice.

W odpowiedzi na zarządzenie Sędziego z 13 kwietnia 2021 r. skarżący wnieśli o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. Odpis powyższego wniosku doręczono organowi 10 czerwca 2021 r., który w terminie 14 dni nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności wyjaśnić trzeba, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 z późn.zm. – dalej w skrócie "p.p.s.a."), stanowiącym, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Z taką sytuacją mieliśmy do czynienia na gruncie rozpatrywanej sprawy.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 137 z późn.zm.) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Obejmuje ona zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

W rozpatrywanej sprawie przedmiotem sądowej kontroli jest akt prawa miejscowego, a konkretnie uchwała nr XXVIII/198/05 Rady Miejskiej w Poddębicach z dnia 29 czerwca 2005 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Poddębice w zakresie wyznaczenia terenów przeznaczonych do zalesienia, której legalność w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. zakwestionowali skarżący.

Do dnia 1 czerwca 2017 r. przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. stanowił, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Na mocy art. 2 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935 – dalej w skrócie "ustawa nowelizująca"), art. 101 ust. 1 otrzymał nowe brzmienie, zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Jednocześnie w art. 17 ust. 2 ustawy nowelizującej wprowadzono zasadę, zgodnie z którą przepisy art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej w art. 9 (czyli ustawy z dnia 30 sierpnia 2020 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, oraz przepisy ustaw zmienianych w art. 2 (czyli w tym wypadku ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym), (...) w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy. Zatem, a contrario do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, czyli także do zaskarżonej uchwały, stosuje się przepisy w brzmieniu dotychczasowym.

W świetle art. 101 ust. 1 u.s.g. w brzmieniu sprzed jego nowelizacji warunkiem formalnym dopuszczalności skargi jest po pierwsze - charakter sprawy objętej przedmiotem zaskarżenia, po drugie - skierowanie do organu przed wniesieniem skargi bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia prawa, po trzecie – zachowanie ustawowego terminu do wniesienia skargi przewidzianego w art. 53 § 2 p.p.s.a. oraz po czwarte - wykazanie przez podmiot wnoszący skargę, że uchwała narusza przysługujący mu interes prawny bądź uprawnienie.

W realiach rozpoznawanej sprawy wymienione wyżej przesłanki zostały spełnione. Otóż, skarga na uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest sprawą z zakresu administracji publicznej. Bezspornym jest także, że pismem z 8 października 2020 r. skarżący wezwali Radę Miejską w Poddębicach do usunięcia skutków naruszenia prawa spowodowanego zaskarżoną uchwałą. Następnie zaś z zachowaniem terminu sześćdziesięciu dni liczonych od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, o którym stanowi art. 53 § 2 p.p.s.a., zaskarżyli rzeczoną uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi.

Przystępując do oceny wystąpienia po stronie skarżących interesu prawnego do wniesienia skarg stwierdzić przede wszystkim trzeba, że w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych, podzielanym w pełni przez tutejszy Sąd, podkreśla się, że podmiot, skarżąc uchwałę organu gminy na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a jego konkretną, indywidualną sytuacją prawną. Musi udowodnić, że zaskarżona uchwała poprzez naruszenie prawa jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną (wynikającą z konkretnie wskazanego przepisu prawa materialnego), pozbawia go pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. O powodzeniu takiej skargi przesądza wykazanie przez stronę skarżącą naruszenia przez organ konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na jej sytuację prawną. Przy czym interes ten winien być bezpośredni i realny, aktualny, a nie przyszły, hipotetyczny lub ewentualny. Kryterium interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., musi być oceniane w płaszczyźnie materialnoprawnej i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków strony skarżącej a zaskarżonym aktem (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 1 października 2013 r. sygn. akt I OSK 1209/13 – Lex nr 1391696, 10 lutego 2015 r. sygn. akt I OSK 2349/14 - Lex nr 1657653, 7 marca 2013 r. sygn. akt II GSK 1183/11 – Lex nr 1340094, 24 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 2400/12 – Lex nr 1361627, 17 maja 2012 r. sygn. akt I OSK 208/12 – Lex nr 1218851, 22 września 2011 r. sygn. akt II OSK 1333/11 – Lex nr 965179, 19 lipca 2011 r. sygn. akt I OSK 677/11 – Lex nr 1082796). Wskazuje się także, że obowiązek uwzględnienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Obowiązku takiego nie ma jednak wówczas, gdy naruszony zostaje wprawdzie interes prawny lub uprawnienie, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie tzw. władztwa planistycznego, w którego ramach rada gmina ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 355/11 - Lex nr 920623 oraz wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w: Poznaniu z 14 maja 2014 r. sygn. akt II SA/Po 890/13 – Lex nr 1474201, Krakowie z 14 października 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 719/13 – Lex nr 1384888).

W ocenie Sądu skarżący legitymują się interesem prawnym do wniesienia niniejszej skargi, który został aktualnie, realnie i bezpośrednio naruszony regulacjami zaskarżonej uchwały. W orzecznictwie wyrażany jest trafny pogląd, że "skoro skarżący mają nieruchomości położone na obszarze objętym kwestionowanym planem i ustalenia tego planu dokonują zmian przeznaczenia tych nieruchomości, to już wystarczy to do uznania, że ich interes prawny został naruszony (...). Nie jest przy tym istotny ani zakres tego naruszenia, ani nawet brak wymiernych efektów tego naruszenia" (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 czerwca 2009 r. sygn. akt II OSK 251/09 i z 28 kwietnia 2010 r. sygn. akt II OSK 350/10 – dostępne na stornie internetowej pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W kontrolowanej sprawie wszyscy skarżący są właścicielami działek znajdujących się w granicach terenu objętego zaskarżoną uchwałą. Mianowicie, M.F. jest właścicielem działki nr ew. 301/3, J.S. jest właścicielem działek nr ew. 190, 301/1, 301/2, K. i D.F. są współwłaścicielami działek nr ew. 300 i 189, A. i M.P. są współwłaścicielami działki nr ew. 301/4, M.Z. jest właścicielką działek nr ew. 302/1 i 191, a Z.M. jest właścicielem działki nr ew. 192.

Zdaniem skarżących miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego narusza ich interes prawnym, ponieważ przeznacza działki stanowiące ich własność do zalesienia, w sytuacji gdy działki te położone są w bliskim sąsiedztwie działek budowlanych, które nie są zabudowane i nie zostały objęte założeniami planu. Działki te przylegają bezpośrednio do drogi publicznej powiatowej i stanowią grunty orne lub łąki, które w poprzednim planie miejscowym były przeznaczone pod tereny produkcji rolnej w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej i związanej z nią zabudowy w ramach siedliska. Przeznaczenie tych działek do zalesienia oznacza nierówne traktowanie właścicieli działek położonych przy drodze powiatowej w miejscowości [...] i świadczy o naruszeniu art. 8 § 1 k.p.a. Stan prawny powstały po podjęciu zaskarżonej uchwały uniemożliwia skarżącym dotychczasowe korzystanie z działek jak i jakiekolwiek plany inwestycyjne wobec działek w zakresie ich dalszej zabudowy. Źródłem interesu prawnego skarżących są wiec normy prawa materialnego wynikające z szeroko rozumianego prawa własności – art. 140 k.c. Nie można wreszcie rozważając kwestie interesu prawnego pominąć regulacji art. 6 ust. 1 i ust. 2 u.p.z.p., według którego ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą do: pkt 1 - zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich; pkt 2 - ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Mając powyższe na względzie stwierdzić trzeba, że zgodnie z treścią zaskarżonej uchwały działki nr 301/3, 301/2, 301/1 i 301/4 znajdują się na terenach oznaczonych symbolem R/ZL; ZL. Natomiast działki nr 302/1, 300, 189, 190, 191 i 192 położone są w granicach jednostki planistycznej oznaczonej symbolem R/ZL.

Zgodnie z § 6 ust. 1 i 2 planu, zamieszczonym w Rozdziale II Ustalenia szczegółowe dotyczące przeznaczenia terenów i zasad zagospodarowania terenów, wyznacza się tereny lasów, dla których ustala się zakaz zabudowy, oznaczone na rysunkach planu symbolem literowym ZL. Na terenach, o których mowa w ust. 1 ustala się: leśne przeznaczenie terenu, utrzymanie istniejących duktów leśnych, zakaz zmiany dotychczasowego użytkowania, obowiązek prowadzenia gospodarki leśnej zgodnie z odrębnymi ustaleniami planów urządzania lasów państwowych i nie stanowiących własności skarbu państwa w gminie Poddębice. Natomiast według § 7 ust. 1 i 2 planu, wyznacza się tereny przeznaczone do zalesienia, oznaczone na rysunkach planu symbolem R/ZL. Na terenach, o których mowa w ust. 1 ustala się: pkt 1 - zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego - zakaz zabudowy do czasu faktycznego zalesienia terenów, pkt 2 (...).

Sąd przechodząc w następnej kolejności do merytorycznej kontroli uchwały nr XXVIII/198/05 Rady Miejskiej w Poddębicach z dnia 29 czerwca 2005 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Poddębice w zakresie wyznaczenia terenów przeznaczonych do zalesienia stwierdził, że została ona wydana z naruszeniem obowiązujących w dacie jej podjęcia przepisów prawa, co uzasadniało stwierdzenie jej nieważności w części dotyczącej działek nr ew. 302/1 (stanowiącej własność M. Z.) i nr ew. 192 (stanowiącej własność Z. M.) obręb geodezyjny [...]. Skargi M.F., J.S., K. F. i D. F., A. P. i M. P. oraz M. Z. w części dotyczącej działki nr ew. 191 obręb geodezyjny [...] jako niezasadne podlegały oddaleniu.

W rozumieniu art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Wyjaśnić wobec tego należy, że procedura planistyczna związana z opracowaniem, a następnie uchwaleniem miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego została kompleksowo uregulowana w przepisach ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jest to procedura odrębna od procedury administracyjnej unormowanej w przepisach ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, wobec czego nie stosuje się do niej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Jedynie w sytuacji wyraźnej delegacji ustawowej możliwe byłoby stosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, co w rozpatrywanej sprawie nie ma miejsca. W tych okolicznościach podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 8 k.p.a. należało ocienić jako niezasadny.

Ocena przyjętych przez organ planistyczny rozwiązań dokonywana być musi przez pryzmat przepisu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Redakcja art. 28 ust. 1 u.p.z.p. posługuje się skalą oceny zakresu wadliwości uchwały rady gminy, co oznacza, że w przypadku naruszenia zasad sporządzania planu ustawodawca nie wymaga, aby owo naruszenie miało charakter istotny. Zatem, każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego podobnie jak i każde naruszenie przepisów o właściwości organów w zakresie sporządzania planu miejscowego skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub części. Inaczej rzecz wygląda w przypadku naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego. W takiej sytuacji warunkiem stwierdzenia nieważności uchwały w całości bądź części jest ustalenie, że naruszenie to miało charakter istotny.

Pod pojęciem "trybu sporządzania" planu miejscowego należy rozumieć sekwencję czynności, które podejmują kolejno organy gminy celem doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego. W pierwszej kolejności będzie to podjęcie przez radę gminy uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu miejscowego zgodnie z art. 14 ust. 1 u.p.z.p., która inicjuje procedurę planistyczną. Kolejne etapy postępowania reguluje art. 17 u.p.z.p., kończąc na uchwaleniu planu na podstawie art. 20 ust. 1 u.p.z.p. wraz z rozstrzygnięciem o sposobie rozpatrzenia uwag.

Natomiast pod pojęciem "zasad sporządzania" planu należy rozumieć jego merytoryczną zawartość (część tekstowa, graficzna, załączniki), standardy dokumentacji planistycznej. Zawartość planu miejscowego określają przepisy art. 15 ust. 1, art. 17 pkt 4, art. 20 ust. 1 u.p.z.p., przedmiot (ustalenia) przepisy art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p., natomiast standardy dokumentacji planistycznej (materiały planistyczne, stosowane oznaczenia, nazewnictwo, standardy oraz sposoby dokumentowania prac planistycznych) określa wydane na podstawie art. 16 ust. 2 u.p.z.p. rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1587).

Podstawową zasadą procedury planistycznej jest zgodność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Reguła ta jako kluczowa dla treści planu została wyartykułowana przez ustawodawcę w przepisach: art. 9 ust. 4 u.p.z.p., który stanowi, że ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych; art. 15 ust. 1 u.p.z.p., w myśl którego wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem; art. 17 pkt 4 u.p.z.p. stanowiąc, że wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego kolejno: sporządza projekt planu miejscowego wraz z prognozą oddziaływania na środowisko, uwzględniając ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz w art. 20 ust. 1 u.p.z.p., w myśl którego plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały.

W ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że pojęcie "zgodności" uchwalonego planu ze studium oznacza stopień związania silniejszy niż we wcześniej używanych terminach normatywnych: "spójność", czy "niesprzeczność". Podstawę stwierdzenia zgodności planu miejscowego z ustaleniami studium stanowią łącznie część tekstowa oraz część graficzna planu miejscowego i studium. W ujęciu systemowym zgodność między treścią studium, a treścią planu miejscowego winno się postrzegać jako kontynuację identyczności zasad zagospodarowania terenu ustalanych ogólnie w studium i podlegających sprecyzowaniu w planie miejscowym. Plan miejscowy ma jedynie doprecyzować te zasady i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zmiany lub modyfikacji. Chodzi o to, aby granice poszczególnych terenów określone w studium i później przyjęte w planie zagospodarowania przestrzennego, miały być jak najbardziej ze sobą zbieżne. To gmina w ramach uprawnień wynikających z władztwa planistycznego, może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów, ale tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium. Inne przeznaczenie konkretnego terenu w planie miejscowym niż przeznaczenie przyjęte w studium kwalifikowane jest jako istotne naruszenie prawa, tj. art. 9 ust. 4 u.p.z.p., zwłaszcza gdy przeznaczenie terenu w planie jest całkowicie odmienne od ustalonego w studium (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 9 czerwca 2021 r. sygn. akt II OSK 3252/20, 24 listopada 2020 r. sygn. akt II OSK 1715/18, 5 lutego 2013 r. sygn. akt II OSK 2473/12, 10 kwietnia 2014 r. sygn. akt II OSK 2732/12, 12 czerwca 2014 r. sygn. akt II OSK 66/13, 1 lipca 2014 r. sygn. akt II OSK 85/14, 7 maja 2008 r. sygn. akt II OSK 114/08, 27 września 2007 r. sygn. akt II OSK 1028/07, 24 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 1429/17, 5 stycznia 2019 r. sygn. akt II OSK 2545/17, 30 lipca 2019 r. sygn. akt II OSK 1794/18, 17 października 2019 r. sygn. akt II OSK 2525/18 - www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Na przykład w sytuacji, gdy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego teren, na którym znajduje się nieruchomość, przeznacza pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną oraz pod tereny rolnicze, to również uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uwzględnia taki właśnie kierunek zagospodarowania danego terenu (vide: wyrok NSA z 10 sierpnia 2011 r. sygn. akt II OSK 1132/11 - Lex nr 1068958). Studium nie jest aktem prawa miejscowego. Jest to akt określający kierunki polityki przestrzennej gminy o dużym stopniu ogólności, których doprecyzowanie powinno nastąpić w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zgodność planu ze studium nie oznacza zatem bezrefleksyjnego powielania postanowień studium w projekcie planu. Studium wiąże bowiem organ planistyczny co do ogólnych wytycznych, założeń polityki przestrzennej gminy i tylko w tym zakresie postanowienia planu muszą pozostawać w zgodzi z założeniami studium. Stopień związania planów ustaleniami studium zależy w znaczącej mierze od brzmienia ustaleń studium, przy czym plan zagospodarowania przestrzennego ma stanowić uszczegółowienie zapisów zawartych w studium, a nie ich dowolną interpretację czy całkowitą zmianę.

Innymi słowy, aby zmienić przeznaczenie terenu, rada gminy musi w pierwszej kolejności zmienić studium wprowadzając stosowne zmiany w zakresie kierunków zagospodarowania danego gruntu, a dopiero później uwzględnić dopuszczoną zapisami studium modyfikację sposobu zagospodarowania terenu przy sporządzaniu planu. Odwrotna sytuacja polegająca na wprowadzeniu w treści planu regulacji sprzecznych z ze studium, a następnie dopasowywanie studium do uchwalonego planu jest niedopuszczalna.

Badając w tym aspekcie zaskarżoną uchwałę Sąd stwierdził, że uregulowania planu miejscowego w części dotyczącej działek nr 192 i 302/1 pozostają w oczywistej sprzeczności z regulacjami studium, natomiast w stosunku do pozostałych działek nr 301/3, 301/2, 301/1, 190, 300, 189, 301/4, 191 zapisy planu są zgodne z treścią studium.

Z załączonego do akt wypisu i wyrysu ze Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Poddębice przyjętego uchwałą nr XXX/215/02 Rady Miejskiej w Poddębicach z dnia 26 czerwca 2002 r. zmienionego uchwałą nr XXII/138/04 Rady Miejskiej w Poddębicach wynika, że działki nr 301/3, 301/2, 301/1 i 301/4 znajdują się na terenach, dla których przewidziano przeznaczenie E 3.2 i E 3.3., działki nr 190, 300, 189 i 191 znajdują się na terenach oznaczonych symbolem E 3.3., działka nr 302/1 – położona jest na terenie o symbolu MZ, zaś działka nr 192 to teren o symbolu U2.

Jak wynika z treści Studium symbol E 3.2 – oznacza lasy niepaństwowe, w których gospodarkę leśną należy prowadzić na podstawie planu sporządzania lasu wsi [...], E 3.3. – to tereny wskazane do zalesienia według rysunku studium. MZ – to tereny zabudowane i do uzupełnienia zabudową wyznaczone obowiązującym do 2003 r. Planem miejscowym gminy. Funkcją dominującą na tych terenach jest mieszkalnictwo, uzupełniającą usługi oraz drobne zakłady produkcyjne o uciążliwości nie wykraczającej poza granice działki oraz skalą wielkości nie wyróżniające się z otaczającej zabudowy mieszkaniowej. Symbol U2 oznacza tereny usług komercyjnych w obszarze uciążliwości akustycznej PKP. Ewentualne dopuszczenie funkcji mieszkalnej pod warunkiem zapewnienia ochrony akustycznej w budynku.

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przyjęty zaskarżoną uchwałą wprowadził natomiast dla działek skarżących przeznaczenie leśne. W załączniku nr 2 do zaskarżonej uchwały Rada stwierdziła zgodność projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Poddębice w zakresie wyznaczenia terenów do zalesienia z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Poddębice uchwalonego przez Radę Miejską w Poddębicach uchwałą nr XXX/215/02 z dnia 26 czerwca 2002 r. ze zmianami uchwalonymi w dniu 21 października 2004 r. uchwałą nr XXII/138/04, co bezspornie nie znajduje odzwierciedlania w zaskarżonej uchwale w przypadku stanowiącej własność M.Z. działki nr 302/1 oraz stanowiącej własność Z.M. działki nr 192. Świadczy to o ewidentnej i niedopuszczalnej sprzeczności pomiędzy miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego a studium. Takie regulacje planu dowodzą naruszenia zasad sporządzania planu przewidzianych w przepisach art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1, co skutkowało koniecznością stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w omówionej wyżej części.

Jeśli bowiem Rada zamierzała wprowadzić na terenach zabudowy mieszkaniowej (MZ) i terenach usług komercyjnych (U2) możliwość ich zalesienia, to taki zapis winna uprzednio wprowadzić do studium uwarunkowań, a dopiero później do treści planu. Obowiązujący w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały art. 20 ust. 1 u.p.z.p. posługuje się zwrotem "plan miejscowy uchwala rada gminy po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium. W tej sprawie w stosunku do dwóch wskazanych wyżej działek brak jest wspomnianej zgodności, co czyni zaskarżoną uchwałę w tym zakresie nieważną.

W przypadku pozostałych działek: nr 301/3 (własność M.F.), nr 301/2, 301/1 i 190 (własność J.S.), nr 300 i 189 (współwłasność K. i D.F.), nr 301/3 (współwłasność A. i M.P.), nr 191 (własność M.Z.) zgodność postanowień zaskarżonej uchwały z regulacjami studium nie budzi jakichkolwiek zastrzeżeń, czyniąc tym samym wywiedzione przezeń skargi niezasadnymi. Jednocześnie podkreślić trzeba, że żaden ze skarżących nie przedłożył wydanej przed dniem podjęcia zaskarżonej uchwały dla jego działki (działek) decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, co ewentualnie mogłoby rzutować na ocenę legalności zaskarżonej uchwały.

Przechodząc na zakończenie rozważań do kwestii naruszenia art. 16 ust. 1 u.p.z.p., stwierdzić trzeba, że w przypadku planów miejscowych, które sporządza się wyłącznie w celu przeznaczenia gruntów do zalesienia lub wprowadzenia zakazu zabudowy ustawodawca dopuścił stosowanie map w skali 1:5000. W kontrolowanej sprawie zastosowanie map w takiej właśnie skali było bez wątpienia dopuszczalne, skoro zaskarżoną uchwałą wyznaczono tereny przeznaczone do zalesienia, ponieważ ustalenie w takim przypadku jakichkolwiek zasad kształtowania zabudowy jest zbędne, a rysunek planu w większej skali dalej będzie spełniał swoje zadanie regulacyjne. Co prawda rysunek planu został sporządzony na mapie ewidencyjnej, udostępnionej przez Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Starostwa Powiatowego w Poddębicach, a nie na mapie zasadniczej czy katastralnej, to jednak stwierdzone uchybienie nie rzutuje w istotnym zakresie na ocenę legalności zaskarżonej uchwały, skoro zaledwie w przypadku dwóch działek zachodzi sprzeczność planu miejscowego ze studium. W sytuacji, gdy zastosowanie niewłaściwej skali mapy nie ma jakiegokolwiek wpływu na możliwość korzystania z planu miejscowego, jego wyrazistość i czytelność, nie może być to traktowane jako istotne naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności planu miejscowego.

Mając na uwadze poczynione wyżej rozważania Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działek nr ew. 302/1 i 192 obręb geodezyjny [...], o czym orzekł w punkcie 1 sentencji wyroku.

W punkcie 2 sentencji wyroku Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargi M.F., J.S., K. F. i D.F., A. P. i M.P. oraz M. Z. w części dotyczącej działki nr ew. 191 obręb geodezyjny [...].

O kosztach postępowania należnych od organu M.Z. i Z.M. Sąd orzekł w punktach 3 i 4 sentencji wyroku na podstawie, art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Zasądzone na rzecz skarżących kwoty odpowiadają równowartości uiszczonych przezeń wpisów sądowych od skarg.

dc