Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 383/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-05-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 41 pkt 1
journal: Dz.U. 2015 poz 163
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 23 maja 2017 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) Sędzia NSA Jolanta Rudnicka po rozpoznaniu w dniu 23 maja 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej U.O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 listopada 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 1226/16 w sprawie ze skargi U.O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 21 czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 listopada 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 1226/16 oddalił skargę U.O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 21 czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wnioskiem z dnia 20 kwietnia 2016 r. U.O. zwróciła się do Prezydenta W. o udzielenie pomocy finansowej na "jedzenie: kwiecień – maj 2016 r.; leki: kwiecień – maj 2016 r.; środki czystościowe: kwiecień – maj 2016 r.; obuwie letnie sezon 2016 r. oraz na wymianę drzwi do mieszkania".

Prezydent W., po rozpatrzeniu w/w wniosku, decyzją z dnia 17 maja 2016 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 2 ust.1,art. 3 ust. 3 i 4, art. 8, art. 11ust. 2, art. 14, art. 39, art. 41 pkt 1, art. 106 ust. 1 i 4, art. 110 ust. 7 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j.: Dz. U. z 2015 r., poz. 163 ze zm., dalej w skrócie "u.p.s."), § 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2015 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 1058) w związku z art. 9 ust. 1 u.p.s. odmówił U.O. pomocy finansowej na zakup żywności, leków, środków czystości oraz obuwia letniego. W uzasadnieniu decyzji podał, że w oparciu o przeprowadzony w dniu 29 kwietnia 2016 r. wywiad środowiskowy ustalił, że wnioskodawczyni mieszka sama i prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. W miesiącu poprzedzającym datę złożenia wniosku tj. w marcu 2016r. jej dochodem było świadczenie emerytalne ZUS w wysokości 830,36 zł oraz dodatek mieszkaniowy w wysokości 279,21 zł. Łączny dochód wyżej wymienionej wyniósł 1109,57 zł i przekraczał kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej, określone w art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s. w związku z § 1 pkt 1 lit. a cyt. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2015 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, które dla jednoosobowego gospodarstwa domowego wynosi kwotę 634 zł. Wskazał, że U.O. w marcu 2016r. poniosła następujące wydatki, które uznał jako udokumentowane: bieżący czynsz wraz z niedopłatą za wodę – 250 zł (wpłata w dniu 18 marca 2016 r.), telefon stacjonarny – 72,76 zł + opłata pocztowa 3,40 zł (wpłata w dniu 18 marca 2016 r.), energia – 74,39 + opłata pocztowa 1,75 zł (wpłata w dniu 18 marca 2016 r.), leki – 119,45 zł. Łączna kwota tych wydatków wyniosła 521,75 zł, na zaspokojenie innych potrzeb życiowych pozostała jej kwota 308,61 zł. W sprawie należy również uwzględnić fakt, że wnioskodawczyni w marcu 2016r. otrzymała z ZUS jednorazowy dodatek w wysokości 300 zł. Faktycznie na zaspokojenie przez nią innych potrzeb życiowych pozostała kwota 608,61 zł.

Organ ustalił również, iż według oświadczenia wnioskodawczyni posiada ona dorosłe dzieci, które mieszają i pracują za granicą, lecz od dnia 26 maja 2013r. nie ma z nimi żadnego kontaktu. Jednocześnie podkreślił, że U.O. była przez pracowników socjalnych informowana o tym, że to rodzina w pierwszej kolejności jest zobowiązana udzielić wsparcia swojemu bliskiemu. Dopiero w przypadku ustalenia, że rodzina znajduje się w trudnej sytuacji bytowej i nie ma takiej możliwości – pomoc jest udzielana ze środków publicznych. Ponadto organ zauważył, iż wnioskodawczyni w celu poprawy swojej sytuacji finansowej, mimo posiadania uzyskanej od pracowników socjalnych informacji świadomie nie skorzystała z możliwości wystąpienia o obniżkę czynszu i dodatku energetycznego.

Prezydent W. wyjaśnił, iż z uwagi na fakt, że dochód wnioskodawczyni przekracza kryterium dochodowe uprawniające do świadczeń na zasadach ogólnych, to dla celów ustalenia jej prawa do świadczeń należało rozważyć zastosowanie w sprawie art. 41 pkt 1 u.p.s. Przepis ten stanowi, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nie przekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. W ocenie organu, w sytuacji U.O. nie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek" wskazujący na zasadność przyznania jej pomocy na cele podane we wniosku.

Na skutek wniesienia przez U.O. od powyższej decyzji odwołania sprawę rozpoznawało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, które decyzją z dnia 21 czerwca 2016 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej w skrócie "K.p.a."), zaskarżoną decyzję utrzymało w mocy.

W uzasadnieniu decyzji podało, że dochód wnioskodawczyni przekracza kryterium dochodowe w wysokości 634 zł, ustalone dla osoby prowadzącej jednoosobowe gospodarstwo domowe zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s., uprawniające do uzyskania pomocy społecznej w trybie art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. Podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji, że w sprawie nie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek", który uzasadniałyby przyznanie U.O. wnioskowanego świadczenia w formie specjalnego zasiłku celowego, o którym mowa w art. 41 pkt 1 u.p.s. Wskazało, że użyty przez ustawodawcę w tym przepisie zwrot "szczególne uzasadnione przypadki" jest pojęciem nieprecyzyjnym. Zdaniem organu odwoławczego, pod tym pojęciem należy rozumieć przypadki wyraźnie odbiegające od typowych sytuacji osób kwalifikujących się do otrzymania pomocy społecznej przy spełnieniu kryterium dochodowego. Będzie to sytuacja życiowa osoby lub rodziny, która ponad wszelką wątpliwość, bez konieczności wnikliwych zabiegów interpretacyjnych istniejącego stanu rzeczy, pozwala stwierdzić, że tak dotkliwe w skutkach lub daleko ingerujące w plany życiowe zdarzenia, nie należą do zdarzeń codziennych.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie stwierdziło, że brak środków pieniężnych na wykup leków, czy brak dostatecznych środków na bieżące wydatki codziennego utrzymania nie można traktować jako nagłe, nieprzewidywalne zdarzenie uzasadniające przyznanie specjalnego zasiłku celowego. Ponadto zauważyło, że wnioskodawczyni znaczną kwotę ze swojego dochodu przeznacza na telefon, który jest jej potrzebny, to jednak wątpliwość nasuwa fakt, czy w dobie tak dalece rozwiniętych usług telefonicznych, dostosowanych do potrzeb ludności, osoba o niskim kryterium dochodowym rzędu ok. 1.100 zł powinna płacić tak wysokie rachunki, co nie jest odpowiednim gospodarowaniem środkami. Jednocześnie zaaprobowało ocenę organu pierwszej instancji, że wnioskodawczyni sama może poczynić oszczędności w swoim majątku, np. w zakresie wystąpienia o obniżkę czynszu czy o dodatek energetyczny.

Dodatkowo organ odwoławczy wskazał, że ze strony U.O. brak jest właściwego dla zasad pomocy społecznej współdziałania z organem udzielającym pomocy. Twierdzi ona, że z dziećmi mieszkającymi i pracującymi w Anglii nie ma kontaktu od dnia 26 maja 2013 r. Powyższe działania wyżej wymienionej uniemożliwiają organowi ustalenie sytuacji bytowej osób zobowiązanych do alimentacji i zakresu wsparcia ze strony najbliższych na jej rzecz. Powyższe nie może uwalniać najbliższych od obowiązku alimentacji na rzecz uprawnionej, zaś na organ przenosić obowiązku świadczenia pomocy.

Wyjaśnił również, że wniosek U.O. z dnia 20 kwietnia 2016 r. w zakresie dofinansowania wymiany drzwi wejściowych został rozstrzygnięty odrębną decyzją Prezydenta W. z dnia 17 maja 2016r. nr 1932/05/2016, od której wniosła ona odwołanie.

Powyższa decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie stała się przedmiotem skargi U.O. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wyraziła niezadowolenie ze stanowiska organu i stwierdziła, że rozstrzygnięcie jest dla niej krzywdzące. Podała, że znajduje się w trudnej sytuacji finansowej i zdrowotnej, która nie pozwala jej podjąć jakiejkolwiek pracy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie i podtrzymało argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku podał, że przyznanie zasiłku celowego, o którym mowa w art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. jest uzależnione od wysokości dochodu osiąganego przez osobę wnioskującą o pomoc społeczną, natomiast przyznanie specjalnego zasiłku celowego na podstawie art. 41 pkt 1 u.p.s. może nastąpić w szczególnie uzasadnionych przypadkach, nawet wówczas, gdy osiągany dochód przekracza kryterium dochodowe.

Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że U.O. prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, a jej miesięczny dochód wynosi 1109,57 zł. i przekracza kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej, określone w art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s., uprawniające do uzyskania pomocy społecznej w trybie art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. W ocenie Sądu pierwszej instancji, w rozpoznawanej sprawie organy obu instancji zasadnie stwierdziły, że brak jest podstaw do przyznania skarżącej zasiłku celowego. Odnosząc się do odmowy przyznania wyżej wymienionej specjalnego zasiłku celowego wskazał, że sytuacja skarżącej nie stanowi "szczególnie uzasadnionego przypadku". Ponadto zauważył, iż U.O. nie wykorzystuje własnych możliwości, aby poprawić swoją sytuację bytową. Nie występuje z wnioskiem o obniżenie czynszu i o przyznanie dodatku energetycznego. Może ona również zwrócić się o pomoc do dwojga dorosłych dzieci, na których ciąży wobec niej obowiązek alimentacyjny. Dodatkowo Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnił, że z przepisów regulujących tryb przyznawania świadczeń z pomocy społecznej wynika, że organ udzielając stosownych świadczeń kieruje się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rodzaju świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględnia potrzeby osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, organy obu instancji odmawiając skarżącej wnioskowanego świadczenia nie przekroczyły granic uznania administracyjnego.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."), skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła U.O., reprezentowana przez adwokata i zaskarżając wyrok w całości (błędnie podano – w zakresie punktu 1) zarzuciła:

1) na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. – mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie:

a) przepisów postępowania, tj. art. 7 i art. 77, art. 80 w zw. z art. 75 § 1 K.p.a. w zw. z art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j.: Dz. U. z 2015r., poz. 163 ze zm.), poprzez niedostrzeżenie przez Sąd pierwszej instancji, że organ naruszył w zaskarżonej decyzji w/w przepisy;

b) prawa procesowego, tj. art. 134 § 1 w związku z art. 3 § 1 P.p.s.a., poprzez niewłaściwą kontrolę legalności zakwestionowanej przez skarżącą decyzji, skutkującą zaakceptowaniem przez Sąd pierwszej instancji wad prawnych, którymi obarczona jest ta decyzja i w konsekwencji nieprawidłowe oddalenie skargi;

2) na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, poprzez:

a) błędną wykładnię art. 41 u.p.s., skutkującą zaakceptowaniem przez Sąd pierwszej instancji wydania przez organ decyzji z przekroczeniem uznania administracyjnego, tj. decyzji dowolnej, a nie swobodnej;

b) niezastosowanie art. 3 ust. 3 u.p.s., wskazującego na kryteria, jakie musi stosować organ administracji publicznej stosując się do przepisów ustawy o pomocy społecznej.

Wskazując na powyższe zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Ponadto oświadczyła, iż zrzeka się rozprawy w przedmiocie rozpoznania skargi kasacyjnej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podała m.in., że Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął za organem, że skoro ma ona dorosłe dzieci, to są one w pierwszej kolejności obowiązane do alimentacji i może zwrócić się do nich o pomoc, co jednocześnie przeczy ustaleniu Kolegium, iż nie jest możliwe ustalenie sytuacji bytowej skarżącej i możliwości pomocy ze strony rodziny. Nie można ustalić dwóch odrębnych stanów faktycznych w sprawie i wyciągać na tej podstawie wniosków niepopartych materiałem dowodowym. Organ nie poczynił bowiem ustaleń co do tego, czy sytuacja majątkowa i osobista dzieci skarżącej uzasadniałaby twierdzenie, że będą one obowiązane do alimentacji, gdyż można także przyjąć, iż same dzieci żyją w niedostatku. W ocenie autora skargi kasacyjnej, organ odmawiając skarżącej przyznania specjalnego zasiłku celowego powinien podać takie motywy decyzji negatywnej, które wskazywałyby, że mimo sytuacji życiowej, w jakiej się znalazła, nie można jej zaliczyć do "szczególnie uzasadnionego przypadku", a nie ograniczać się do ogólnych stwierdzeń.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia prawa materialnego, bowiem zarzut naruszenia przepisów postępowania stanowi procesową konsekwencję dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zakwestionowanej przez autora skargi kasacyjnej, wykładni i niezastosowania kwestionowanych przepisów prawa materialnego, a więc jest odzwierciedleniem procesowym koncepcji materialnej przedstawionej przez skarżącą kasacyjnie.

Na wstępie zauważyć należy, iż z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że jej autor podważa decyzje w przedmiocie odmowy pomocy finansowej wyłącznie w zakresie nieprzyznania U.O. specjalnego zasiłku celowego w oparciu o art. 41 pkt 1 u.p.s. Natomiast nie kwestionuje ustaleń organów pomocy społecznej, że dochód wyżej wymienionej przekracza kryterium dochodowe ustalone dla osoby prowadzącej jednoosobowe gospodarstwo domowe zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s., uprawniające do uzyskania pomocy społecznej na podstawie art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s.

Ocenę zasadności podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego – art. 41 pkt 1 u.p.s., poprzez jego błędną wykładnię i art. 3 ust. 3 u.p.s., poprzez jego niezastosowanie, należy poprzedzić kilkoma uwagami natury ogólnej.

Przepis art. 41 pkt 1 u.p.s. posługuje się pojęciem ogólnym, niedookreślonym i nieposiadającym definicji ustawowej "szczególnie uzasadnionego przypadku". Specjalny zasiłek celowy może być przyznany stronie tylko wtedy, gdy zostanie stwierdzone, że miał miejsce szczególnie uzasadniony przypadek. Uprawnienie do otrzymania tego rodzaju zasiłku dotyczy osób, których dochody przekraczają kryterium ustawowe oraz spełniają przesłankę szczególnie uzasadnionego przypadku. W doktrynie przyjmuje się, iż przesłanka ta występuje wówczas, gdy sytuacja życiowa osoby lub rodziny, ponad wszelką wątpliwość, bez konieczności wnikliwych zabiegów interpretacyjnych istniejącego stanu rzeczy, pozwala stwierdzić, że jest nadzwyczaj drastyczna, dotkliwa w skutkach i głęboko ingerująca w plany życiowe, a wynika ze zdarzeń nienależących do zdarzeń codziennych ani nawet do zdarzeń nadzwyczajnych. Należą do nich zdarzenia występujące zupełnie okazjonalnie, wymagające wielu niefortunnych zbiegów okoliczności, wykraczające poza możliwości ludzkiej zapobiegliwości (W. Maciejko, P. Zaborniak: Ustawa o pomocy społecznej, Komentarz, Warszawa 2008 r., s. 202). Tożsamą wykładnię przepisu art. 41 pkt 1 u.p.s. przyjęto również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, m.in. wyroki z dnia: 28 sierpnia 2008 r., sygn. akt I OSK 1416/07, 12 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 164/11. Specjalny zasiłek celowy winien być zatem traktowany jako wyjątkowa, szczególna pomoc doraźna na konkretny cel bytowy w sytuacji, gdy uzyskiwany dochód przekracza ustawowe kryterium dochodowe, a nie jest możliwe uzyskanie potrzebnych środków w ramach własnych działań strony i zwyczajnych świadczeń z pomocy społecznej. Przyznanie tego rodzaju zasiłku winno uwzględniać okoliczności konkretnej sprawy (w tym indywidualną sytuację strony i ogólną sytuację pozostałych potrzebujących) oraz cele i zadania pomocy społecznej (art. 2 pkt 1, art. 3 pkt 1 u.p.s.). Odstępstwo od konieczności spełnienia kryterium dochodowego powoduje, że przyznanie pomocy takim osobom, w sytuacji ograniczonych środków finansowych i dużej liczby uprawnionych oraz osób oczekujących na wsparcie, wymaga wyjątkowych okoliczności.

Ponadto wskazać należy, iż decyzja w przedmiocie przyznania specjalnego zasiłku celowego zostaje wydana w ramach tzw. uznania administracyjnego. Oznacza ono przyznanie organowi administracji publicznej przepisem prawa materialnego (w tym przypadku art. 41 pkt 1 u.p.s.) pewnego luzu decyzyjnego polegającego na możliwości wyboru sposobu rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej. Działanie organu korzystającego z możliwości podjęcia decyzji w ramach uznania administracyjnego musi mieścić się w granicach zakreślonych wynikającym z art. 7 K.p.a. dążeniem do wyjaśnienia prawdy obiektywnej i obowiązkiem załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu strony. Ocena, czy przy załatwieniu sprawy administracyjnej doszło do przekroczenia granic uznania administracyjnego, wymaga ustalenia właściwych proporcji pomiędzy kryterium interesu społecznego a słusznym interesem strony. Nie wynika to z prostego odczytania treści art. 7 K.p.a. Zauważyć należy, iż zarówno pojęcia interesu społecznego jak i słusznego interesu strony nie zostały ustawowo zdefiniowane, co powoduje, że treść nadaje im organ orzekający. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres i sprowadza się do zbadania, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, tj. czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy. Kontrola sądowa w takich przypadkach obejmuje proces wydania decyzji (spełnienie przez organ wymogów proceduralnych), ustalanie stanu faktycznego jako elementu tego procesu czy wszechstronność oceny faktów. Kontroli sądowej podlega samo uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do decyzji uznaniowej (por. wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 130/10).

Z kolei przepis art. 3 ust. 3 u.p.s. stanowi, że rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Najważniejszą cechą zasady wynikającej z w/w przepisu jest elastyczność w dostosowaniu form pomocy do konkretnych sytuacji i indywidualnych potrzeb. Stwarza on również możliwość modyfikacji świadczeń, ich ograniczenia lub zmiany formy (np. pieniężne na niepieniężne). Podstawowym instrumentem umożliwiającym odpowiednie dopasowanie rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do rzeczywistej sytuacji jest wywiad środowiskowy.

Przechodząc od rozważań ogólnych na grunt niniejszej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej nie mogły odnieść skutku zamierzonego przez jej autora. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonał prawidłowej wykładni art. 41 pkt 1 u.p.s. i rozważając możliwość przyznania przedmiotowego świadczenia stosował art. 3 ust. 3 u.p.s. Zasadnie podzielił stanowisko organu, który stwierdził, że w sprawie U.O. nie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek", warunkujący przyznanie jej specjalnego zasiłku celowego. Decyzja odmawiająca wyżej wymienionej pomocy finansowej na zakup żywności, leków, środków czystości oraz obuwia letniego nie została podjęta z przekroczeniem granic uznania administracyjnego. Wskazywana przez skarżącą kasacyjnie, a znana organom, jej sytuacja życiowa, w tym posiadanie stałego dochodu przekraczającego kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej, nie jest sytuacją wyjątkową, zaś konieczność zakupu lekarstw, środków czystości czy obuwia letniego, jako planowany wydatek, nie stanowi "szczególnie uzasadnionego przypadku", o którym mowa w art. 41 pkt 1 u.p.s. Powołany przepis w sposób jednoznaczny wskazuje na wyjątkowy charakter specjalnego zasiłku celowego. O możliwości jego przyznania nie decyduje bowiem dochód strony, lecz sytuacja życiowa, w której się ona znalazła. Z tej formy pomocy społecznej nie można wyprowadzać wniosku, że przyznanie tego rodzaju zasiłku jest obowiązkiem organu – tak jak czyni się to w odniesieniu do osób spełniających kryteria dochodowe. Przyznanie bądź odmowa przyznania specjalnego zasiłku celowego uzależniona jest nie tylko od tego, w jakim stopniu podstawowe potrzeby wnioskodawczyni mogą zostać zaspokojone z jej własnych środków, ale przede wszystkim od wystąpienia szczególnych okoliczności, w związku z którymi konieczne jest udzielenie wsparcia mimo przekroczenia przez wnioskodawczynię kryterium dochodowego. Szczególne przypadki, o których mowa w tym przepisie, muszą być wyraziste i odbiegające od sytuacji osób kwalifikujących się do otrzymania pomocy przy spełnieniu kryterium dochodowego. Przyjąć zatem należy, iż specjalny zasiłek celowy winien być traktowany jako wyjątkowa, szczególna pomoc doraźna na konkretny cel bytowy w sytuacji, gdy uzyskiwany dochód wnioskodawczyni przekracza ustawowe kryterium dochodowe, a jednocześnie nie jest możliwe uzyskanie potrzebnych środków w ramach własnych działań strony i zwyczajnych świadczeń z pomocy społecznej.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji prawidłowo zaaprobował stwierdzenie organu, że U.O. nie wykorzystuje własnych możliwości, w celu poprawienia swojej sytuacji bytowej, gdyż pomimo wielokrotnego informowania jej przez pracownika socjalnego – nie wystąpiła z wnioskiem o obniżenie czynszu i przyznanie dodatku energetycznego (art. 3 pkt 13c, art. 5 c, art. 5d i art. 5e ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne – Dz. U. z 2012 r., poz. 1059 ze zm.). Trafnie również wskazał, że skarżąca kasacyjnie posiada dwoje dorosłych dzieci, na których ciąży wobec niej obowiązek alimentacyjny i w pierwszej kolejności są one obowiązane do świadczenia pomocy na jej rzecz. Wprawdzie autor skargi kasacyjnej prawidłowo zauważył, że w tym zakresie organ nie poczynił konkretnych ustaleń co do sytuacji majątkowej i osobistej dzieci U.O. (które mieszają i pracują za granicą), a w konsekwencji ich faktycznej możliwości finansowego wsparcia matki, to jednak nie dostrzegł, iż organ nie mógł tego uczynić, albowiem wyżej wymieniona oświadczyła, że nie ma z dziećmi żadnego kontaktu od dnia 26 maja 2013 r. i nie zna ich adresów zamieszkania. W konsekwencji przyjąć należy, iż brak ustaleń w tym zakresie nie miał wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że na uwzględnienie nie zasługują także podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania.

Przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stan faktyczny wskazuje, że w postępowaniu administracyjnym zgromadzono materiał dowodowy w zakresie wystarczającym dla oceny zaistnienia przesłanki określonej w art. 41 pkt 1 u.p.s., warunkującej przyznanie specjalnego zasiłku celowego. Z uzasadnień decyzji organów obu instancji wyraźnie wynikają powody odmowy pomocy finansowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie trafnie zatem uznał, że organy obu instancji nie dopuściły się naruszeń przepisów postępowania, w tym art. 7, art. 77, art. 80 w zw. z art. 75 § 1 K.p.a. w zw. z art. 8 ust. 1 u.p.s., które miałyby istotny wpływ na wynik sprawy.

Jednocześnie wyjaśnić należy, iż w sprawie dotyczącej przyznania specjalnego zasiłku celowego konstrukcja decyzji uznaniowej zostaje uruchomiona po ustaleniu wystąpienia "szczególnie uzasadnionego przypadku". Oznacza to, że dopiero na tym etapie postępowania uwzględnia się stan środków finansowych, którymi dysponuje organ pomocy społecznej oraz liczbę osób ubiegających się o taką pomoc. Przy czym wskazać należy, iż nie w każdym przypadku konieczne jest podanie w uzasadnieniu decyzji w przedmiocie specjalnego zasiłku celowego, szczegółowo możliwości finansowych organu pomocy społecznej oraz liczby osób ubiegających się o przyznanie tej formy pomocy i liczby osób, które z niej skorzystały. Przedmiotowy obowiązek nie wynika bowiem z art. 3 ust. 4, art. 39 ust. 1 i 2 i art. 41 pkt 1 u.p.s., czy też z art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 9 lipca 2013 r., sygn. akt I OSK 2518/12, publ. www.cbois.nsa.gov.pl).

Chybiony okazał się również zarzut naruszenia art. 134 § 1 w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a. Sąd pierwszej instancji dokonał należytej kontroli legalności zaskarżonej decyzji i prawidłowo zastosował środek określony w art. 151 P.p.s.a. Przepis art. 3 § 1 P.p.s.a. jest przepisem o charakterze ustrojowym i wydanie wyroku niezgodnego z oczekiwaniem skarżącej kasacyjnie nie może być utożsamiane z jego naruszeniem. Z kolei przepis art. 134 § 1 P.p.s.a. nie stanowi podstawy do zwalczania ustaleń faktycznych, jak i dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oceny działań organu pod kątem przestrzegania obowiązujących przepisów postępowania. W rozpoznawanej sprawie, Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 134 § 1 P.p.s.a., nie rozpoznał bowiem innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę oraz dokonał oceny zaskarżonej decyzji niezależnie od sformułowanych w skardze zarzutów i wniosków. Stan faktyczny sprawy został ustalony i oceniony w sposób prawidłowy, przy uwzględnieniu właściwych przepisów prawa materialnego.

W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 w związku z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a. podlega oddaleniu.