Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 836/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2018-03-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 105 par 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Mieczysław Markowski, Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński, sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 marca 2018 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie legalności wybudowania dwóch ganków oraz okien w ścianie szczytowej budynku oddala skargę.


UZASADNIENIE

II SA/Bk 836/17

UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. znak [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie legalności wybudowania ganków oraz istnienia okien w ścianie szczytowej budynku położonego częściowo na działce nr [...] (będącej pasem drogowym ul. [...], której właścicielem jest Miasto W. i częściowo na działce nr [...] w W. przy ul. [...] stanowiącej własność A. i A. O.

Organ pierwszej instancji wskazał, że w przedmiotowej sprawie wszczętej na skutek interwencji A. M., w dniu [...] kwietnia 2017 r. przeprowadzono oględziny w terenie. W ich trakcie ustalono, że budynek ze spornymi gankami

i oknami o wymiarach 8,70 m x 12,40 m jest parterowy, drewniany, posadowiony na fundamencie betonowo-kamiennym, przykryty blachą trapezową, z dwuspadowym dachem, z dwoma kominami. Budynek posiada trzy wejścia: jedno do pomieszczenia usługowego bezpośrednio z ul. [...] (3 stopnie schodowe), dwa do części mieszkalnych poprzez będące przedmiotem postępowania drewniane ganki usytuowane od strony podwórka małżonków O. (ganek do części mieszkalnej należącej do M. K. - 2,65 m x 3,20 m; ganek do części mieszkalnej A. i A. O. - 3,05 m x 3,95 m). Ganki te pokryte są blachą trapezową jako przedłużenie więźby dachowej budynku mieszkalnego. Budynek mieszkalny małżonków O. usytuowany jest ścianą szczytową w bliskiej odległości z działką nr [...] (współwłasność A. M. i R. Ś.), bowiem odległość ściany z oknami do siatki ogrodzeniowej wynosi od 0,55 m do 2,00 m. Pracownicy nadzoru budowlanego nie byli w stanie precyzyjnie określić przebiegu granicy między posesjami. W ścianie od strony działki nr [...] widoczne są dwa otwory okienne: jeden o wymiarach 1,50 m x 1,15 m z plastikowym oknem, stanowiący jedyne naświetlenie pokoju Mirosławy oraz otwór o wymiarach 0,75 m x 1,10 m z drewnianym oknem, znajdujący się na strychu. Jak wskazał organ pierwszej instancji, wymienione otwory okienne są przedmiotem niniejszego postępowania. Pomiędzy posesją małżonków O. i małżonków M. znajduje się ogrodzenie z siatki na cokole betonowym. Pomiędzy tą siatką a ścianą szczytową domu małżonków O. znajduje się furtka o szerokości 1,05 m. Okap dachu od strony Państwa M. wynosi 0,55 m. W ścianie szczytowej budynku od strony wjazdu na działkę nr [...] znajdują się 3 otwory okienne; w ścianie frontowej 4 otwory okienne (okna plastikowe) i 1 otwór drzwiowy, w ścianie tylnej od podwórka małżonków O. znajdują się 2 otwory okienne (jedno typu tarasowego), w ganku wejściowym do ich domu znajduje się okno plastikowe. Budynek wyposażony jest w instalację elektryczną wodno-kanalizacyjną oraz skrzynkę gazową z zaworem (która usytuowana jest przy ścianie szczytowej domu od strony wjazdu na działkę małżonków O. i przymocowana do wymurowanego fragmentu ścianki z bloczku silikatowego). Budynek mieszkalny podłączony jest do kanalizacji miejskiej i posiada przyłącze wodociągowe.

Zgodnie z uchwałą Rady Miasta nr [...] z dnia [...] listopada 2005 r. stanowiącą miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Miasta W., teren z budynkiem Państwa O. oznaczony jest symbolem B31MN jako przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, a teren na którym znajduje się działka Państwa M. oznaczony symbolem A26MN-U i przeznaczony jest pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z towarzyszeniem usług. Dla obu działek ustalenia dotyczące strefy ochrony konserwatorskiej określone są jako "B2" (§ 11 ust. 5 pkt 2 planu).

W trakcie postępowania organ pierwszej instancji ustalił, że budynek mieszkalny stanowiący własność A. i A. O. został wzniesiony (bez ganków) przed 1 września 1939 r. w trakcie obowiązywania przepisów rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. "o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli" (Dz. U. z 1928 r. Nr 23, poz. 202), w którego art. 277 i 278 określono wymagane odległości budynków od granic sąsiadów. W dniu [...] maja 1945 r. budynek ten jako nowy został zakupiony wraz z gruntem przez dziadka A. O. Ze zgodnych wyjaśnień stron i świadków wynika, że w ścianie tego domu od strony zachodniej (obecnie od strony domu Państwa M.) znajdowały się trzy okna. Jedno z tych okien zostało następnie zlikwidowane. Nabywca nie dysponował swobodnie nieruchomością, gdyż decyzją miejscowych władz mieściły się w nim m.in. kwaterunki. Także w drugim domu (zakupionym przez B. S. w 1947 r.) znajdującym się w głębi podwórza mieszkali lokatorzy wskazani przez urząd (budynek obecnie nie istnieje). Zdaniem organu pierwszej instancji, wyjaśnienia stron i świadków wskazują, że będące przedmiotem postępowania ganki zostały wzniesione za pozwoleniem urzędu na przełomie lat 50-tych i 60-tych ubiegłego stulecia przez lokatorów zajmujących pomieszczenia w ww. budynkach mieszkalnych. Potwierdza to inwentaryzacja i kopia mapy podziału osiedla "[...]" stanowiącej załącznik nr 2 do decyzji o nr [...] z dnia [...] kwietnia 1968 r. kończącej podział nieruchomości położonych m.in. przy ul. [...]. Wówczas też uregulowana została zachodnia granica działki nr [...] o obecnym przebiegu. Rodzina S. uzyskała faktyczne władanie nieruchomością w 1986 r., a formalnie właścicielem działki nr [...] o powierzchni 0,0596 ha stała się M. K. z domu S. postanowieniem Sądu Rejonowego w W. sygn. akt [...] z dnia [...] maja 1998 roku. Organ pierwszej instancji zwrócił uwagę, że kształt, wymiary, powierzchnia, przebieg granic i numer ewidencyjny obecnej działki Państwa O. nie odzwierciedla stanu sprzed wybuchu II wojny światowej, czyli w okresie budowy domu przez pierwotnych właścicieli. Z informacji organów geodezyjnych wynika, że parametry działek nr [...] ulegały wielokrotnym zmianom od 1947 r., a wcześniej - po wojnie, granice nieruchomości często były ustalane polubownie (organ wskazał na kopię z księgi protokołów polubownego ustalenia granic nieruchomości położonych na obszarze administracyjnym osiedla (miasta) W. z dnia [...] lipca 1946 r. do [...] sierpnia 1946 r. dotyczącego przedmiotowych działek i kopię oryginalnego szkicu polowego Nr 21 z 1946 r.). Nie znaleziono żadnych dowodów na to, że w momencie budowy (1939 r.) pomiędzy budynkami mieszkalnymi Państwa O. i Państwa M. przebiegała granica działek (teren prawdopodobnie stanowił jedną parcelę wielopokoleniowej i wielodzietnej, zamożnej rodziny żydowskiej, co wynika z zeznań M. K.). Z informacji organu geodezyjnego także wynika, że działki nr [...] (przebiegająca w kierunku Rynku) wykazane zostały jako jedna działka oznaczona w księdze protokołów nr 19, zaś nie odnaleziono starszych dokumentów geodezyjnych niż te z 1946 r.

Jak wskazał organ pierwszej instancji, nie zachowały się dokumenty archiwalne sprzed II wojny światowej dotyczące realizacji obiektów budowlanych na terenie miasta W., a biorący udział w postępowaniu obecni właścicieli budynków również nie dysponują zezwoleniami na ich budowę, co jednak nie może być powodem zakwestionowania ich legalności, zwłaszcza że legalność ta nigdy nie była kwestionowana, zaś sprawa legalności ganków stała się sporna, gdy Państwo M. nie uzyskali ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalno-usługowego w lokalizacji bezpośrednio po trzech granicach własnej działki. Dlatego, zdaniem organu, brak jest wystarczających podstaw do rozważania czy przepisy art. 277 i 278 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. "o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli" (Dz. U. z 1928 r. Nr 23, poz. 202) mają zastosowanie. Postępowanie zaś należy ocenić jako bezprzedmiotowe i jako podlegające umorzeniu.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy na skutek odwołania A. M., P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia [...] września 2017 r. znak [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy wskazał, że budynek, w którym znajdują się sporne okna wybudowany został około 78 lat temu, a sporne ganki dobudowano około 57 lat temu. Znaczny upływ czasu utrudnia ocenę legalności ich wykonania, a zgromadzony materiał dowodowy nie pozwala wykluczyć wykonania okien i ganków w sposób legalny. Organ odwoławczy nie zgodził się z postawioną w odwołaniu tezą, zgodnie z którą "w trakcie wojny nie były wykonywane na terenie miasta W. prace geodezyjne, a zatem granica uwidoczniona na mapie z 1946 r. istniała już przed wojną czyli w dacie wzniesienia spornego budynku". Wskazał, że przed II Wojną Światową przeważającą część mieszkańców miasta stanowiła ludność pochodzenia żydowskiego, po wojnie te nieruchomości zajęły nowe władze i były one przekazywane nowym właścicielom w różny sposób, co wiązało się z geodezyjnym wydzielaniem nowych działek. Granica widoczna na szkicu polowym nr 21 z 1946 r. mogła zostać ustalona już po zakończeniu wojny, niedługo przed datą sporządzenia szkicu. Granica ta obecnie przebiega inaczej - bliżej budynku nr 6 i bardziej ukośnie względem jego ściany szczytowej. Natomiast przebieg granic w dacie budowy budynku (przed wojną) pozostaje nieznany i brak jest materiałów archiwalnych umożliwiających poczynienie ustaleń w tej kwestii.

Odnośnie zarzutu, że lokatorzy budynku na przełomie lat 50-tych i 60-tych ubiegłego stulecia mogli dobudować ganki nielegalnie organ odwoławczy wskazał, że do dnia 14 sierpnia 1961 r. obowiązywały przepisy rozporządzenia (z mocą ustawy)

z 1928 r. o prawie budowlanym, które przewidywały, że pozwolenie na budowę może być wydane "budującemu", nie odnosząc tego przymiotu jedynie do właściciela nieruchomości. Rozporządzenie nie zawierało pojęcia "prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane", natomiast jego przepis art. 350 stanowił, że "udzielenie pozwolenia na budowę nie narusza praw osób trzecich, które im służą

w zakresie prawa prywatnego i dochodzenia ich praw na drodze sądowej". Oznacza to, że przepisy w tych kwestiach odsyłały zainteresowane osoby na drogę cywilną. Nie można wykluczyć, że ówcześni lokatorzy uzyskali formalne, urzędowe zgody

i wykonywali prace budowlane bez zgody właścicieli nieruchomości. Także skoro organy władzy, wbrew woli właściciela, kwaterowały lokatorów, mogły udzielić tym lokatorom pozwolenia na dobudowanie ganków bez zgody właściciela.

Skargę na decyzję organu odwoławczego złożyła do sądu administracyjnego A. M., która zarzuciła:

1. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, 77 § 1 i art. 80 K.p.a., poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, niezebranie całego materiału dowodowego, poczynienie dowolnej oceny dowodów i stawianie wniosków nieznajdujących oparcia w materiale dowodowym (brak ustalenia czy dwa sporne okna powstały w momencie wybudowania budynku czy tez później; dowolne przyjęcie, że ganki mogły powstać legalnie, w sytuacji gdy brak jest danych dokumentowych na tę okoliczność; brak podjęcia próby ustalenia stanu granic między działkami nr [...] w okresie pomiędzy 1939 r. a 1946 r., powierzchni tych działek i stanu własności, w tym niedostateczne prowadzenie ustaleń w oparciu o możliwe do wykorzystania materiały archiwalne; ograniczenie poszukiwań do wystosowania pism do archiwów państwowych oraz niezbadanie księgi wieczystej działki nr [...], z której może wynikać, że obydwie działki mogły stanowić jedną parcelę; niezbadanie księgi wieczystej działki nr [...]; niezbadanie wskazanej przez A. O. umowy z 1945 r. nabycia nieruchomości przy ul. [...] przez B. S.; nieprzeanalizowanie akt postępowania sądowego sygn. [...] w przedmiocie zasiedzenia działki nr [...] przez M. K.; bezpodstawne i dowolne przyjęcie, że wobec braku dokumentacji prawdopodobne jest legalne powstanie ganków i okien;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego tj.

1. art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. z ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, poprzez ich niezastosowanie i niewydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie doprowadzenia budynku na działce nr [...] do stanu zgodnego z prawem poprzez likwidację otworów okiennych w ścianie szczytowej budynku, mimo istnienia ku temu przesłanek z art. 277 i 280 rozporządzenia z 1928 r. o prawie budowlanym oraz mimo, że przepisy te obowiązywały w latach 1928 - 1961 r. tj. w okresie powstania budynku i otworów okiennych.

Skarżąca wniosła:

- o przeprowadzenie dowodu z: kopii postanowienia Sądu Powiatowego w W. z dnia [...] września 1958 r. sygn. [...] oraz kopii zarysu podstawowego nr 20 z 1946 r. z widocznym budynkiem i powierzchnią działki skarżącej, kopii uchwały Nr [...] z dnia [...] maja 1959 r. – obydwa dowody na okoliczność ustalenia danych pierwotnych właścicieli działki nr [...], powierzchni działki i jej granic w okresie wojennym i późniejszym;

- zwrócenie się do Sądu Rejonowego w W. o dokumentacji z akt sprawy sygn. [...] o zasiedzenie - na okoliczność ustalenia danych pierwotnego właściciela działki nr [...], jej powierzchni i granic w okresie wojennym i późniejszym, okoliczności dotyczących jej nabycia przez B. S., momentu rozpoczęcia zamieszkiwania przez M. K.;

- o zwrócenie się do Sądu Rejonowego w W. IV Wydziału Ksiąg Wieczystych: o przedłożenie dokumentów z księgi wieczystej KW Nr [...] prowadzonej dla działki skarżącej - na okoliczność ustalenia danych pierwotnego właściciela działki nr [...], powierzchni działki i jej granic w okresie wojennym i późniejszym oraz o ustalenie numeru księgi wieczystej prowadzonej dla działki nr [...] (wcześniej działka nr 1) stanowiącej własność A. i A. O. i po ustaleniu numeru księgi - przedłożenie z tej księgi - na okoliczność ustalenia danych pierwotnego właściciela działki nr [...], powierzchni działki i jej granic w okresie wojennym i późniejszym.

W uzasadnieniu skargi odnośnie naruszenia przepisów procesowych podkreślono, że brak jest dokumentów potwierdzających legalność wykonania otworów okiennych i ganków, zatem bezpodstawne było przyjęcie ich legalnego istnienia, a zwłaszcza przyjęcie tego, że okna legalnie istniały od dnia wybudowania budynku. Bezpodstawne są ustalenia organu dotyczące granicy sprzed wojny

i założenie, że granica ustalona w 1946 r. była tą sprzed wojny. Zaniechano sprawdzenia stanu prawnego ujawnionego od początku założenia ksiąg wieczystych dla działek nr [...] mimo że w księdze wieczystej działki nr [...] znajdują się informacje, iż właścicielem nieruchomości przed wojną był D., który nie dochodził swych praw do działki jako mienia opuszczonego po wojnie, aż Skarb Państwa nabył ją w drodze zasiedzenia na mocy postanowienia Sądu Powiatowego w W. z dnia [...] września 1958 r. (dołączyła to postanowienie wraz z kopią zarysu podstawowego nr 20 z 1946 r. z widocznym budynkiem i powierzchnią działki skarżącej). Podobnie nie zbadano księgi wieczystej nieruchomości nr [...] (wynika z niej, że właścicielami jej pierwotnie były osoby o nazwiskach M., Z. i B.), jak też nie zbadano akt sprawy o zasiedzenie toczącej się wobec tej działki ([...]). Różne nazwiska właścicieli działek nr [...] wskazują, że nie były one przed wojną jedną parcelą. Stan ustalony w 1946 r. potwierdza, że budynek istniał przed wojną i że w tym roku nastąpiło odtworzenie granicy. Ustalenia organów były zatem błędne, zaś skarżąca dotarła do bardziej szczegółowej dokumentacji, której organy nie uwzględniły. Podkreśliła brak znaczenia prawnego faktu istnienia bądź nieistnienia w przeszłości zgody właściciela na wykonania robót w budynku oraz to, że obecny stan budynku nie jest "zawiniony" przez poprzednich właścicieli.

Odnośnie zarzutu naruszenia prawa materialnego podkreślono, że istniały podstawy do zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 i ust. 7 Prawa budowlanego. W jej ocenie, gdyby organ wyczerpująco zbadał materiał sprawy doszedłby do wniosku, że w okresie, kiedy mogły powstać okna w ścianie szczytowej budynku na działce nr [...], tj. w okresie 1939 r. - lata 50-te XX w., (czas zapamiętany przez uczestników postępowania) obowiązywały przepisy zakazujące stawiania budynków w odległości mniejszej niż 3 m. Odległość między budynkami wynosiła nie więcej niż 1,5 m - nie mogło dojść do uzyskania pozwolenia na wykonanie otworów okiennych w ścianie szczytowej od strony skarżącej. Zakwestionowała czynienie ustaleń na podstawie domniemania legalności powstania ganków i okien. Jak podkreśliła, stan prawny obowiązujący od 1928 r. nie pozwalał na sytuowanie i budowanie budynków ogniotrwałych, gdy odległość miedzy nimi jest mniejsza niż 3 m, jak też nie pozwalał na wznoszenie budynków posiadających od strony granicy sąsiada otwory prowadzące do pomieszczeń łączonych na pobyt ludzi w przypadku, gdy odległość budynku od granicy z sąsiadem będzie mniejsza niż 4 m. Taki stan prawny obowiązywał od 1928 r. do 1961 r. na mocy rozporządzenia Prezydenta z 1928 r.

o prawie budowlanym. Podobne przepisy obowiązywały w późniejszych aktach,

tj. rozporządzeniu Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 11 czerwca 1966 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego, rozporządzeniu Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r.

w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki. Także obowiązujące rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r.

w sprawie warunków technicznych jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w § 12 nie dopuszcza wykonania otworów okiennych w ścianach budynków usytuowanych bezpośrednio przy granicy z sąsiednimi działkami budowlanymi. Dlatego w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem należało wydać nakaz zamurowania otworów okiennych objętych postępowaniem. Nadto, jak wskazała skarżąca, z rozporządzenia z 1928 r. o prawie budowlanym, ustawy Prawo budowlane z 1961 r., jak i z 1974 r. nie wynika, aby odnosiły się do samowoli budowlanych powstałych przed datą wejścia w życie tychże aktów normatywnych. Skarżąca przytoczyła treść art. 103 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994 r. oraz art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. i wskazała, że nie wystąpiła ustawowa abolicja samowoli budowlanych, szczególnie, że obowiązujące wcześniej akty prawne przewidywały postępowania dotyczące usuwania skutków budowy bez zgody organów, o ile taka zgoda była przewidywana dla określonego rodzaju robót czy budowli.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko prezentowane w sprawie i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie podnieść należy, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało zainicjowane pisemnym wnioskiem A. M. (dalej powoływanej jako: "skarżącej") z dnia [...] lutego 2017 r. (data wpływu do organu I instancji - [...] marca 2017 r.) "o sprawdzenie zgodności z prawem budowlanym powstania otworu okiennego w budynku na działce nr [...] od strony działki [...] oraz ganku od strony północnej tego budynku, a także czy nastąpiło w tej sprawie naruszenie przepisów w postaci samowoli budowlanej".

Tak sformułowane żądanie zakreśliło przedmiot sprawy i granice jej rozpoznania w postępowaniu administracyjnym do kwestii zbadania legalności, tj. zgodności realizacji spornego obiektu, w tym jego elementów z przepisami Prawa Budowlanego oraz przepisami techniczno – budowlanymi. Dopiero bowiem stwierdzenie w sposób nie budzący wątpliwości naruszeń powyższych przepisów umożliwia organom nadzoru budowlanego wydanie decyzji nakazujących doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem.

Prowadzone w powyższym kierunku postępowanie wyjaśniające, nie pozwoliło jednak na stwierdzenie, że sporny budynku został zrealizowany z naruszeniem przepisów Prawa budowlanego, tj. bez uzyskania wymaganego prawem pozwolenia na budowę czy też z naruszeniem przepisów techniczno – budowlanych

i w konsekwencji prawidłowo zdaniem Sądu skutkowało uznaniem, że niniejsze postępowanie jest bezprzedmiotowe i zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. podlega umorzeniu.

W tym miejscu zauważyć należy, że celem postępowania administracyjnego jest załatwienie sprawy przez wydanie decyzji rozstrzygającej ją co do istoty. Ten cel nie zawsze może być jednak osiągnięty z przyczyn różnego charakteru. Powodem takiej sytuacji może być bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego,

z którą w rozumieniu ww. przepisu mamy do czynienia wówczas, gdy organ

w sposób oczywisty stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Umorzenie postępowania administracyjnego może bowiem nastąpić zarówno z przyczyn podmiotowych jak i przedmiotowych. Bezprzedmiotowość postępowania oznacza zatem sytuację, w której nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Chodzi tu

o kryterium bezprzedmiotowości odnoszące się do postępowania, ale w taki sposób, iż wynik tego postępowania nie powinien mieć charakteru merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, lecz jedynie być formalnym jego zakończeniem (tak: wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2015 r. II OSK 929/14). Opisana wyżej przyczyna niewątpliwie stanowiła o podjętym przez organy obu instancji rozstrzygnięciu

w przedmiotowej sprawie i zdaniem Sądu odpowiada prawu.

Jak wynika bowiem z ustaleń organów obu instancji znajdujących odzwierciedlanie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, będące przedmiotem postępowania dwa ganki i dwa okna przynależą do budynku mieszkalnego, który usytułowany jest w części na działce nr [...] (będącej pasem drogowym ul. [...] – właściciel Miasto W. i w połowie na działce nr [...] (własność A. i A. O. od 30 grudnia 1998 r.). Przedmiotowy budynek usytuowany jest ścianą szczytową w bliskiej odległości z działką o nr [...] (stanowiącej współwłasność m.in. skarżącej), a odległość ściany z oknami do siatki ogrodzenia wynosi obecnie od 0,55 m do 2,00 m. W ścianie tej widoczne są dwa otwory okienne.

W celu ustalenia legalności wykonania przedmiotowych okien i ganków organy przeprowadziły szczegółowe i wielowątkowe postępowanie mające na celu uzyskanie informacji na temat zmian własnościowych i zmian granic działek położonych na terenie, którego dotyczy postępowanie, tj. działek nr [...] Na tę okoliczność dokonano przesłuchań świadków wskazanych przez strony (k. 145 – 150 akt adm. organu I instancji), przeprowadzono analizy map i innych dokumentów złożonych do sprawy, w tym aktów notarialnych (151 - 157 akt adm. organu I instancji), analizy wyjaśnień złożonych przez strony postępowania, w tym

w trakcie przeprowadzonych oględzin obiektu budowlanego (k. 98, k. 72 – 88 akt adm. organu I instancji) oraz zwrócono się z zapytaniem do Wydziału Geodezji, Kartografii, Katastru i Nieruchomości Starostwa Powiatowego w W. (k. 100 -103 akt adm. organu I instancji), a także Archiwum Państwowego w Ł. i w B. (k. 15 – 20 akt adm. organu II instancji).

W wyniku tych czynności ustalono, że przedmiotowy budynek został wybudowany przed 1 września 1939 r. Jeśli zaś chodzi o ganki, to zostały one wzniesione na przełomie lat 50 – tych i 60 – tych ubiegłego stulecia. Na tej podstawie przyjęto, że w obu przypadkach, tj. zarówno w trakcie budowy spornego budynku, jak

i powstawania ganków obowiązywały przepisy Rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz. U. z 1928 r., Nr 23, poz. 202), które w art. 277 i art. 278 określały między innymi odległości budynków od granic sąsiadów, a które utraciło moc z chwilą wejścia w życie ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. Prawo budowlane (Dz. U. z dnia

13 lutego 1961 r.). Dalej organy wskazały, że omawiany budynek jako nowy został zakupiony wraz z gruntem przez B. S. - dziadka A. O. w dniu [...] maja 1945 r. Ze zgodnych wyjaśnień stron i świadków wynika, że w ścianie tego domu od strony zachodniej (obecnie od strony domu skarżącej) znajdowały się trzy okna. Jedno z tych okien zostało następnie zlikwidowane. W tym miejscu organy podkreśliły, że nabywca nie dysponował swobodnie nieruchomością, gdyż decyzją miejscowych władz mieściły się w niej biura, a następnie pokoje mieszkalne z tzw. kwaterunku. Podobnie na podstawie wyjaśnień stron i świadków ustalono, że będące przedmiotem postępowania ganki zostały wzniesione za pozwoleniem urzędu przez lokatorów zajmujących pomieszczenia w ww. budynku mieszkalnym. Powyższe potwierdza inwentaryzacja i kopia mapy podziału osiedla "[...]" stanowiącej załącznik nr 2 do decyzji o nr [...] z dnia [...] kwietnia 1968 r. kończącej podział nieruchomości położonych m.in. przy ul. [...]. Wówczas też uregulowana została zachodnia granica działki nr [...] o obecnym przebiegu.

Organy nie znalazły natomiast żadnych dowodów na okoliczność, że

w momencie budowy, tj. w 1939 r. pomiędzy omawianymi budynkami mieszkalnymi przebiegała granica działek. Obecny zaś kształt, wymiary, powierzchnia, przebieg granic i numer ewidencyjny działki [...] nie odzwierciedla stanu sprzed wybuchu

II wojny światowej, czyli w okresie budowy domu przez pierwotnych właścicieli. Jak wynika z akt sprawy parametry działek nr [...] ulegały wielokrotnym zmianom od 1947 r., a wcześniej - po wojnie, granice nieruchomości często były ustalane polubownie (organ wskazał na kopię z księgi protokołów polubownego ustalenia granic nieruchomości położonych na obszarze administracyjnym osiedla (miasta) W. z dnia [...] lipca 1946 r. do 7 sierpnia 1946 r. dotyczącego przedmiotowych działek i kopię oryginalnego szkicu polowego Nr. 21 z 1946 r.). Co więcej działki nr [...] (obecna działka [...] stanowiła część działki [...], a działka [...] część działki [...]) wykazane zostały jako jedna działka oznaczona w księdze protokołów nr 19, nie odnaleziono natomiast starszych dokumentów geodezyjnych niż te z 1946 r. Wskazana okoliczność nie wyklucza, że teren ten mógł stanowić jedną wspólną parcelę wielopokoleniowej i wielodzietnej, zamożnej rodziny żydowskiej, co wynika także z wyjaśnień stron oraz zeznań świadków.

Powyższe ustalenia znajdują potwierdzenie w aktach sprawy i jako takie nie budzą wątpliwości Sądu.

W tym stanie rzeczy, postępowanie niniejsze należało, zdaniem Sądu ocenić jako bezprzedmiotowe i jako podlegające umorzeniu, co też prawidłowo uczyniły organy obu instancji. Za takim stanowiskiem przemawia fakt, że obecnie nie zachowały się dokumenty archiwalne sprzed II wojny światowej dotyczące realizacji obiektów budowlanych na terenie miasta W. (organ II instancji występował w tym zakresie także do Archiwum Państwowego w Ł. i w B.), a biorący udział w postępowaniu obecni właściciele budynków również nie dysponują dokumentacją związaną z realizacją spornych elementów budynku.

W okolicznościach niniejszej sprawy nie można zatem stwierdzić w sposób stanowczy, że sporne elementy budynku zostały wykonane w warunkach samowoli budowlanej bądź z naruszeniem warunków technichniczno – budowlanych. Jak trafnie zauważył organ odwoławczy znaczy upływ czasu, jaki upłynął od daty wybudowania budynku - 78 lat oraz wykonania ganków – 57 lat, w sposób oczywisty utrudnia badanie legalności i powoduje wątpliwości wobec faktu, że dokumentacja budowlana i geodezyjna nie była tak długo przechowywana w organach administracji publicznej. Jednakże wobec braku dokumentacji dotyczącej powyższego obiektu nie można wykluczyć, że takich pozwoleń nie było. Brak tej dokumentacji nie może bowiem być odczytywany na niekorzyść strony, zwłaszcza w sytuacji, gdy organ nie dysponuje dowodami przeciwnymi. Inaczej rzecz ujmując, nie dysponowanie niezbędną dokumentacją nie może - jak chce tego skarżąca, przesądzać o istnieniu samowoli budowlanej przedmiotowych elementów obiektu. Sąd podziela przy tym stanowisko organów, że postępowanie wyjaśniające prowadzone było w sposób prawidłowy, po wtóre zaś – zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, który uznać należy za kompletny i wystarczający nie pozwolił na sformułowanie tezy

o niezgodności zrealizowanego budynku mieszkalnego, w tym jego elementów,

z obowiązującymi w chwili jego realizacji przepisami prawa. Przebieg granic w dacie budowy budynku, która miała miejsce przed II wojną światową pozostaje nieznany

i na chwilę obecną nie jest możliwe jego ustalenie, wobec braku w zasobach archiwów państwowych materiałów dowodowych, które by je ujawniły. Przeprowadzenie zaś dowodów zawnioskowanych przez skarżącą a opisanych

w skardze, w żaden sposób nie wpłynęłoby zdaniem Sądu na ocenę ustalonego stanu prawnego sprawy. Przede wszystkim wnioskowana dokumentacja dotyczy okresu późniejszego niż budowa spornego obiektu i nie wskazuje przebiegu spornej granicy w czasie realizacji przedmiotowego obiektu.

W realiach niniejszej sprawy brak jest zatem wystarczających podstaw do rozważania czy przepisy art. 277 i 278 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz. U. z 1928 r. Nr 23, poz. 202) mają zastosowanie, a w konsekwencji także przepisy art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 7 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. W przypadku bowiem jakichkolwiek wątpliwości nie pozwalających na jednoznaczne stwierdzenie, że inwestor dokonał samowoli budowlanej, wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego w oparciu o wskazane wyżej przepisy jest niedopuszczalne. I taka właśnie sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie.

Odnosząc się natomiast do pozostałych zarzutów podniesionych w skardze stwierdzić należy, że nie podważają one zgodności z prawem kwestionowanej decyzji. Dokonana ocena zebranego w sprawie materiału dowodowego nie narusza reguł prowadzenia postępowania dowodowego określonego przepisami k.p.a. Organy nadzoru budowlanego wbrew twierdzeniom strony skarżącej starały się zgromadzić cały materiał dowodowy, jednakże wobec niemożliwości odnalezienia niektórych dokumentów nie znalazły podstaw do podważenia tezy o legalności zrealizowanego budynku mieszkalnego. Zgodnie zaś z art. 75 k.p.a. jako dowód

w sprawie należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem, a zatem nie tylko dokumenty, ale i zeznania świadków, wyjaśnienia stron, pisemne oświadczenia zawarte w dokumentach, itp.

W tym miejscu dodać należy, iż w przepisach postępowania administracyjnego nie ma podstaw do wprowadzania zróżnicowania środków dowodowych. Podkreśla to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 kwietnia 1992r., III SA 1838/91 (ONSA 1992, Nr 2, poz. 45), wskazując, iż "ustalenie bez wyraźnej podstawy ustawowej, że pewne fakty mogą być udowodnione jedynie za pomocą ściśle określonych dowodów, jest sprzeczne z art. 75 k.p.a." Za niedopuszczalne uznaje się bowiem stosowanie formalnej teorii dowodów poprzez twierdzenie, iż dana okoliczność może być udokumentowana wyłącznie określonym środkiem dowodowymi.

Nie ma też racji strona skarżąca, zarzucając organom obu instancji, że nie zwracały się do stosownych instytucji, organów władzy o ustalenie, czy istnieją dokumenty urzędowe dotyczące legalności przedmiotowej inwestycji. Należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie organy administracji takie kroki podjęły, przeprowadzając postępowanie wyjaśniające związane z poszukiwaniem dokumentów dotyczących budowy przedmiotowego budynku mieszkalnego. W tej sytuacji zupełnie nieuzasadniony jest zarzut, iż organy administracji prowadziły postępowanie wyjaśniające z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 k.p.a. W ocenie Sądu organy podjęły wszelkie możliwe i niezbędne kroki w celu wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Odrębną kwestią jest natomiast okoliczność, że materiał dowodowy – zebrany w sposób prawidłowy – nie pozwolił na jednoznaczne stwierdzenie, że inwestor wybudował omawiany budynek w sposób samowolny. Fakt, że postępowanie wyjaśniające z przyczyn niezależnych od organu nie doprowadziło do odnalezienia wymaganej dokumentacji, nie uprawnia do wniosku, że przedmiotowy budynek oraz jego elementy powstały w warunkach samowoli budowlanej.

Skoro zatem postępowanie administracyjne prowadzone w przedmiocie legalności wybudowania ganków oraz istnienia okien w spornym budynku mieszkalnym nie dało podstaw do stwierdzenia, że wystąpiła przesłanka uzasadniająca ingerencję organów nadzoru budowlanego i wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia określonego w ww. przepisach, należało uznać, iż postępowanie to stało się bezprzedmiotowe i jako takie podlegało umorzeniu zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze Sąd podzielił ocenę prawna dokonaną przez organy obu instancji i skargę oddalił jako bezzasadną (art. 151 ustawy z dnia

30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U.

z 2016 r. poz. 718 ze zm.).