Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2241/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-04-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6132 Kary pieniężne za naruszenie wymagań ochrony środowiska
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4, art. 185 § 1, art. 203 pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: 7, art. 77 § 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 305, art. 305a
journal: Dz.U. 2008 nr 25 poz 150
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska  - tekst jednolity
article: art. 68 § 1
journal: Dz.U. 2012 poz 749
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Wioletta Lasota po rozpoznaniu w dniu 22 kwietnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. Sp. z o.o. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 maja 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 2190/12 w sprawie ze skargi P. Sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od Głównego Inspektora Ochrony Środowiska na rzecz P. Sp. z o.o. z siedzibą w K. kwotę 10931 (dziesięć tysięcy dziewięćset trzydzieści jeden) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

II OSK 2241/13

U Z A S A D N I E N I E

Wyrokiem z dnia 8 maja 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę P. sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 2012 r. w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Decyzją z dnia [...] października 2007 r., zmienioną następnie decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r., Starosta [...] udzielił P. sp. z o.o. z siedzibą w K. pozwolenia zintegrowanego dla instalacji do produkcji mleka i wyrobów mleczarskich zlokalizowanych w Zakładzie Produkcji nr [...] w [...], na terenie gminy [...]. Spółka uregulowaniami zawartymi w pozwoleniu zintegrowanym została zobowiązana do regularnych (z częstotliwością jeden raz na miesiąc) pomiarów jakości odprowadzonych ścieków przemysłowych.

W dniach [...] października – [...] listopada 2011 r. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska – Delegatura w [...] przeprowadził kontrolę w Spółce. Na podstawie wyników kontroli – zawiadomieniem z dnia [...] listopada 2011 r. wszczęto postępowanie w sprawie wymierzenia Spółce administracyjnej kary pieniężnej za wprowadzenie w 2008 r. do rowu melioracyjnego R-32 ścieków z naruszeniem wymagań, a mianowicie niewykonanie pomiarów z wymaganą częstotliwością oraz przekroczenie dozwolonej ilości odprowadzonych ścieków.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska, działając na podstawie art. 298 ust. 1 pkt 2, art. 305 i art. 305a ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, wymierzył Spółce administracyjną karę pieniężną za wprowadzenie ścieków do ziemi z naruszeniem warunków określonych w pozwoleniu zintegrowanym z dnia [...] października 2007 r. za okres od dnia [...] stycznia 2008 r. do [...] grudnia 2008 r. w wysokości [...] zł.

Po rozpatrzeniu odwołania Spółki Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał w mocy powyższe rozstrzygnięcie organu I instancji.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Spółka podniosła, że rozstrzygnięcie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska, jak również Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, podjęte w oparciu o przepis § 9 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 grudnia 2005 r. w sprawie wysokości jednostkowych stawek kar za przekroczenia warunków wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi (Dz. U. Nr 260, poz. 2177) w związku z art. 274 ust. 1 pkt 2 i ust. 6 pkt 1 ustawy Prawo ochrony środowiska w związku z art. 299 ust. 1 pkt 2, art. 305 ust. 1 pkt 1, art. 305a ustawy Prawo ochrony środowiska narusza wzorce kontroli zawarte w treści Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Ponadto – z ostrożności procesowej - skarżąca Spółka zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie art. 68 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa wobec braku podstaw do wydania decyzji przez organ I instancji i w konsekwencji decyzji ją utrzymującą, a zobowiązanie w niej określone nie może powstać z mocy prawa. W oparciu o powyższe Spółka wniosła o zwrócenie się do Trybunału Konstytucyjnego w pytaniem prawnym zawierającym zarzut naruszenia prawa materialnego § 9 rozporządzenia z Rady Ministrów z dnia 20 grudnia 2005 r. w zakresie zawartego w nim matematycznego wzoru obliczania substancji wprowadzonej do wód lub do ziemi w okresie objętym oceną względem wzorca konstytucyjnego zawartego w art. 92 ust. 1 zdanie drugie in fine oraz art. 86 z związku z art. 2 Konstytucji RP. Ponadto wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji jako wydanej z naruszeniem prawa, bądź stwierdzeniem jej nieważności, umorzenie w całości postępowania objętego skargą oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Ochrony Środowiska wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji.

Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności Sąd I instancji wyjaśnił, że orzekające w sprawie organy obu instancji prawidłowo zastosowały przepisy ustawy Prawo ochrony środowiska, jak też przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 grudnia 2005 r. w sprawie wysokości jednostkowych stawek kar za przekroczenie warunków wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi. W roku 2008, za który została wymierzona kara, Spółkę obowiązywały warunki określone w pozwoleniu zintegrowanym, udzielonym decyzją Starosty [...] z dnia [...] października 2007 r. W pozwoleniu tym nałożono na Zakład Produkcji Nr [...] w [...] obowiązek m.in. wykonywania badania jakości ścieków z częstotliwością raz na dwa miesiące oraz ustalono dopuszczalny przepływ ścieków na dobę i dopuszczalne stężenia zanieczyszczeń ścieków. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że obowiązek ten nie był przez skarżący Zakład wykonywany. W tych okolicznościach organ administracyjny obowiązany był stosownie do art. 305a ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo ochrony środowiska do wszczęcia postępowania i wydania decyzji określającej wymiar administracyjnej kary pieniężnej za wprowadzenie do środowiska ścieków z naruszeniem wymaganych warunków. Organy dokonały analizy przekroczeń poszczególnych wskaźników w okresach od dnia [...] października 2007 r. do dnia [...] października 2008 r. i od dnia [...] października 2008 r. do dnia [...] października 2009 r., a wyliczenia kary dokonały za rok kalendarzowy 2008. Kara pieniężna została ustalona zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 20 grudnia 2005 r. w sprawie wysokości jednostkowych stawek kar za przekroczenia warunków wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi. Wyliczenia wysokości kary pieniężnej organy dokonały według stawek kar określonych w obwieszczeniu Ministra Środowiska z dnia 18 września 2007 r. w sprawie wysokości stawek kar za przekroczenie warunków wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi oraz za przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu, na rok 2008 (M.P. Nr 65, poz. 732).

W ocenie Sądu I instancji prawidłowo wskazano metodykę, którą należy zastosować przy wyliczeniu przedmiotowej kary pieniężnej, jak również prawidłowo ustalono wysokość kary w oparciu o treść art. 305a ust. 1 pkt 2 ustawy.

Sąd wyjaśnił także, że okresem rozliczeniowym wywiązania się z obowiązku przeprowadzenia wymaganych badań jest rok obowiązywania konkretnego pozwolenia. W przedmiotowej sprawie dotyczy to pozwolenia zintegrowanego z dnia [...] października 2007 r. wydanego przez Starostę [...]. Okres rozliczeniowy wynikający z tego pozwolenia biegnie od 30 października roku poprzedniego do [...] października roku następnego. W przedmiotowej sprawie administracyjna kara pieniężna została wymierzona skarżącemu za przekroczenie stwierdzone w roku 2008. Ponieważ rok kalendarzowy 2008 nie pokrywa się z okresem rozliczeniowym wynikającym z pozwolenia zintegrowanego z dnia [...] października 2007 r., organ dokonał oceny spełniania warunków określonych w pozwoleniu w następujących okresach: od dnia [...] października 2007 r. do dnia [...] października 2008 r. i od dnia [...] października 2008 r. do dnia [...] października 2009 r. Faktem jest, że rozwiązania związane z badaniami zanieczyszczeń zawartych w ściekach nie korespondują z postanowieniami art. 302 ust. 1 pkt 2 ustawy, przewidującego, że kary pieniężne wymierzane są za okres do dnia [...] grudnia każdego roku, jeżeli do tego dnia przekroczenie lub naruszenie nie zostało usunięte. W ocenie Sądu, okres rozliczeniowy wynikający z konkretnego pozwolenia zintegrowanego nie wyklucza możliwości wymierzenia kary pieniężnej za rok kalendarzowy, w którym nie zostały spełnione warunki prowadzenia pomiarów.

Zdaniem Sądu I instancji przepisy, które miały zastosowanie w sprawie są jednoznaczne i nie dawały organom administracji możliwości odstąpienia od wymierzenia kary, której wysokość ustalona została prawidłowo w oparciu o obowiązujące przepisy.

Odnosząc się do wniosku strony skarżącej o wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie konstytucyjności przepisu § 9 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 grudnia 2005 r. w sprawie wysokości jednostkowych stawek kar za przekroczenia warunków wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi, Sąd stwierdził, iż nie powziął wątpliwości uzasadniających wystąpienie z pytaniem do Trybunału Konstytucyjnego.

Sąd nie podzielił również zarzutu skargi w zakresie przedawnienia roszczenia. Zgodnie z art. 281 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska do administracyjnych kar pieniężnych stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia

1997 r. - Ordynacja podatkowa, z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska. Stosując w tym zakresie odpowiednio art. 68 § 1 ustawy Ordynacja podatkowa obowiązek poniesienia administracyjnej kary pieniężnej, nie powstaje, jeżeli decyzja ustalająca to zobowiązanie została doręczona po upływie 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał ten obowiązek. Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, że w przedmiotowej sprawie bieg przedawnienia w zakresie obciążenia karą administracyjna rozpoczął się 31 grudnia 2009 r., tj. z końcem roku kalendarzowego, w którym powstała dopiero możliwość całkowitego rozliczenia roku 2008. Trzyletni okres przedawnienia tego roszczenia upłynął zatem dopiero z dniem [...] grudnia 2012 r. Decyzja organu I instancji została doręczona skarżącej w dniu [...] stycznia 2012 r.

W skardze kasacyjnej skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego P. sp. z o.o., reprezentowana przez pełnomocnika w osobie adwokata, podniosła zarzuty naruszenia:

1) prawa materialnego, tj. art. 68 § 1 ustawy Ordynacja podatkowa w zw. z art. 281 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska poprzez błędną wykładnię przepisów, polegającą na przyjęciu przez Sąd, że:

- momentem, od którego rozpoczyna swój bieg przedawnienie obowiązku poniesienia administracyjnej kary pieniężnej jest ostatni dzień roku kalendarzowego, w którym powstaje możliwość wydania przez organ decyzji, podczas gdy odpowiednie na gruncie ustawy Prawo ochrony środowiska stosowanie art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej oznacza, że obowiązek uiszczenia kary administracyjnej nie powstanie, jeżeli decyzja nakładająca tę karę została doręczona po upływie 3 lat od końca roku kalendarzowego, w którym zaistniało zdarzenie uzasadniające nałożenie tej kary, a zatem zgodnie z art. 298 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo ochrony środowiska od końca roku kalendarzowego, w którym doszło do przekroczenia określonych w pozwoleniach, o których mowa w art. 181 ust. 1 pkt 1 i 3 warunków dotyczących ilości ścieków, ich stanu, składu, minimalnej procentowej reedukacji stężeń substancji w ściekach oraz masy substancji w odprowadzanych ściekach przypadających na jednostkę masy wykorzystywanego surowca, materiału, paliwa lub wytworzonego produktu, co w konsekwencji prowadzi do wniosku, że zobowiązanie do uiszczenia kary administracyjnej za przekroczenie norm określonych w pozwoleniu, powstałe w roku 2008, wobec doręczenia skarżącej decyzji ustalającej tę karę po 3 latach od końca roku kalendarzowego, w którym przekroczenia te miały miejsce, nie powstało;

- przez "zobowiązanie podatkowe" i "obowiązek podatkowy", o których mowa w art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej należy rozumieć "obowiązek poniesienia administracyjnej kary pieniężnej", co bezzasadnie zrównuje zakres pojęć zobowiązania podatkowego i obowiązku podatkowego, co w konsekwencji spowodowało przyjęcie przez Sąd błędnej i pozostającej w sprzeczności z innym przyjętym przez Sąd poglądem, że momentem, od którego rozpoczyna swój bieg przedawnienie obowiązku poniesienia kary administracyjnej jest ostatni dzień roku kalendarzowego, w którym powstaje możliwość wydania przez organ nakładający karę pieniężną decyzji w tym zakresie, wykładni polegającej na przyjęciu, że bieg trzyletniego terminu przedawnienia rozpoczyna się od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek uiszczenia kary administracyjnej przy rozumieniu tego obowiązku w sposób przyjęty przez Sąd, tj. od dnia, w którym decyzja o nałożeniu obowiązku zapłaty administracyjnej kary pieniężnej stanie się ostateczna bądź z momentem doręczenia stronie decyzji, podczas gdy treść art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej dokonuje wyraźnego rozróżnienia pomiędzy pojęciem zobowiązania podatkowego a obowiązku podatkowego;

2) przepisów postępowania, tj.:

- art. 134 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 7, 8, 77 § 1, 80 I 107 § 3 kpa, polegający na tym, że w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działań organów administracji Sąd nie uwzględnił naruszeń przepisów postępowania dokonanych przez organy, co doprowadziło do uznania zaskarżonej decyzji za odpowiadającą prawu, mimo że jest ona sprzeczna z decyzją Starosty [...] z dnia [...] października 2007 r. w zakresie przyjęcia, że pozwolenie zintegrowane w okresie, za który nałożono karę nakładało na skarżącego obowiązek monitorowania ścieków przemysłowych zgodnie ze wskaźnikami określonymi w punkcie III.2.1, a w konsekwencji uznanie, że wymierzenie przez organ kary za przekroczenie wskaźników określonych w ww. punkcie pozwolenia zintegrowanego było zasadne, podczas gdy pozwolenie zintegrowane nakładało na skarżącego obowiązek monitorowania ścieków przemysłowych wyłącznie w zakresie zanieczyszczeń ujętych w pkt III.2.2 pozwolenia zintegrowanego;

- art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez nieustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżącego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i spowodowało wydanie wyroku na podstawie wadliwych ustaleń faktycznych, co w szczególności odnosi się do zarzutów:

a) braku dokonania w decyzji wyliczeń dla okresu od [...] stycznia do [...] grudnia 2008 r. i przedstawienie wyników w formie tabelarycznej, co do których strona nie może się odnieść, gdyż nie wskazano sposobu dojścia do wskazanych wyników;

b) braku wyliczeń wynikających z różnicy zawartości składu ścieków i składu wody pobieranej przez skarżącego, a co za tym idzie brak pewności co do prawidłowości wyników wyliczeń;

c) braku wskazania ilości odprowadzanych ścieków przez skarżącą w roku 2008, co narusza przepisy art. 274 ust. 1 pkt 2 i art. 299 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo ochrony środowiska poprzez brak ich zastosowania, która to ilość stanowi podstawę faktyczną do dokonania obliczenia ewentualnie należnej kary;

d) wymierzenia kary niezgodnie z materiałem dowodowym zebranym w postępowaniu oraz braku prawidłowego rozstrzygnięcia i rozpoznania co do istoty sprawy poprzez:

- dowolne i błędne przyjęcie, że zgodnie z decyzją Starosty [...] dotyczącego pozwolenia zintegrowanego ograniczony został dopuszczalny przepływ ścieków do ilości 360 m3 na dobę, co nie odpowiada treści decyzji z uwagi na wymóg sumarycznego zliczania ilości ścieków z punktów III.2.1 i III.2.2 decyzji;

- dowolne i błędne przyjęcie nieodpowiadające stanowi faktycznemu, że zgodnie z decyzją Starosty [...] w sprawie pozwolenia zintegrowanego skarżący miał obowiązek przeprowadzenia badań jakości ścieków co dwa miesiące w zakresie występowania stężeń zanieczyszczeń;

- rażące naruszenie treści decyzji Starosty [...] w sprawie pozwolenia zintegrowanego w zakresie pkt III.2.2 w zw. z treścią punktu IV.3.2 poprzez przyjęcie niezgodnie z treścią decyzji występowania obowiązku przeprowadzania badań wskaźników określonych w punkcie III.2.2.;

- rażące naruszenie decyzji Starosty [...] w sprawie pozwolenia zintegrowanego w zakresie, w jakim decyzja ta określa najwyższe dopuszczalne wartości ścieków dla ścieków ogółem odnośnie do wskaźników: BZT5, ChZTCr, azotu ogólnego, azotu amonowego, azotu azotanowego, azotu azotynowego, fosforu ogólnego i substancji ekstrahujących się eterem naftowym, pomimo że decyzja określa najwyższe dopuszczalne wartości wskaźników wyłącznie dla tej części ścieków, które są ściekami przemysłowymi (zgodnie z pkt III.2.1), natomiast odnośnie do ścieków opadowych nie określono najwyższych dopuszczalnych wartości wskaźników (zaś monitoring ścieków zgodnie z treścią pkt IV.3 decyzji jasno precyzuje zakres badań do tych określonych w pkt III.2.2 poprzez co wskazuje na te parametry, które służą jako podstawa do oceny zgodności ścieków z wymaganiami, jakie stawia decyzja);

- rażące naruszenie art. 298 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo ochrony środowiska w zw. z treścią pkt III.2.2. i IV.3.2. pozwolenia zintegrowanego poprzez przyjęcie, że nastąpiło przekroczenie określone w pozwoleniu w zakresie wskaźników: BZT5, ChZTCr, azotu ogólnego, azotu amonowego, azotu azotanowego, azotu azotynowego, fosforu ogólnego i substancji ekstrahujących się eterem naftowym.

Powołując takie zarzuty w ramach podstaw kasacyjnych Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwioną podstawę.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie wystąpiła, stąd też kontrola instancyjna ograniczała się jedynie do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, a poza kontrolą pozostawała natomiast zgodność orzeczenia z innymi przepisami prawa.

Rozpoznawana skarga kasacyjna oparta została na zarzutach naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania, z których te ostatnie okazały się skuteczne.

Przedmiotem zaskarżenia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie stała się decyzja Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 2012 r., utrzymująca decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w W. z dnia [...] stycznia 2012 r. w sprawie wymierzenia P. sp. z o.o. z siedzibą w K. administracyjnej kary pieniężnej za wprowadzenie ścieków do ziemi z naruszeniem warunków określonych w pozwoleniu zintegrowanym.

Punkt wyjścia do rozważań w rozpoznawanej sprawie stanowi fakt, że decyzją Starosty [...] z dnia [...] października 2007 r., zmienioną decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r., Spółka uzyskała pozwolenie zintegrowane dla instalacji podstawowej służącej do produkcji mleka i wyrobów mleczarskich. Sąd I instancji w ślad za organami administracji publicznej stwierdził, że obowiązek nałożony decyzją o udzieleniu pozwolenia zintegrowanego nie był przez Spółkę wykonywany, wobec czego należało, na podstawie art. 305a ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo ochrony środowiska, wydać decyzję o nałożeniu za rok 2008 administracyjnej kary pieniężnej z naruszeniem warunków określonych w pozwoleniu w wysokości [...] zł.

Istota zarzutów skargi kasacyjnej sprowadza się w pierwszej kolejności do stwierdzenia, że doszło do naruszenia art. 68 § 1 ustawy Ordynacja podatkowa w zw. z art. 281 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska poprzez doręczenie decyzji o wymierzeniu kary administracyjnej po upływie terminu przedawnienia. Z zarzutem tym nie sposób się zgodzić.

Zgodnie z art. 305 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska wojewódzki inspektor ochrony środowiska stwierdza przekroczenie warunków korzystania ze środowiska na podstawie, o której mowa w art. 299 ust. 1 pkt 2, jeżeli: 1) podmiot korzystający ze środowiska prowadzi wymagane pomiary wielkości emisji; 2) spełnione są warunki określone w art. 147a. Wojewódzki inspektor ochrony środowiska może nie uznać przedkładanych mu wyników wymaganych pomiarów wielkości emisji, jeżeli pomiary te nasuwają zastrzeżenia, tj. jeżeli w szczególności: 1) jest oczywiste, że środki techniczne mające na celu zapobieganie lub ograniczanie emisji ze względu na ich rodzaj nie mogą zapewnić redukcji stężeń substancji dokumentowanej tymi wynikami; 2) przyrządy użyte do pomiarów nie spełniają wymagań prawnej kontroli metrologicznej w rozumieniu ustawy z dnia 11 maja 2001 r. - Prawo o miarach (Dz. U. z 2013 r. poz. 1069); 3) nie były przestrzegane zasady pobierania próbek, przez co wyniki analiz nie są miarodajne dla ustalenia wielkości emisji; 4) w pracach laboratoryjnych nie były spełnione wymagania, o których mowa w art. 12. Wojewódzki inspektor ochrony środowiska wymierza wówczas karę za przekroczenie stwierdzone w roku kalendarzowym, uwzględniając zmiany stawek opłat i kar, o których mowa w art. 304, w okresie objętym karą. Z kolei, w przypadku gdy podmiot korzystający ze środowiska nie prowadzi wymaganych pomiarów wielkości emisji, pomiary ciągłe nie są prowadzone przez rok kalendarzowy lub pomiary nasuwają zastrzeżenia: 1) przekroczenie warunków korzystania ze środowiska określonych w pozwoleniach, o których mowa w art. 181 ust. 1 pkt 1 i 2, lub decyzjach, o których mowa w art. 298 ust. 1 pkt 4, lub decyzjach o dopuszczalnym poziomie hałasu stwierdza się, stosując odpowiednio art. 299-304; 2) przyjmuje się, że warunki korzystania ze środowiska w zakresie wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi określone w pozwoleniach, o których mowa w art. 181 ust. 1 pkt 1 i 3, dla każdego z pomiarów, o których mowa w zdaniu wstępnym, zostały przekroczone: a) o 80% - w przypadku składu ścieków, b) o 10% - w przypadku procentowej redukcji stężeń substancji w oczyszczanych ściekach, c) w stopniu powodującym zastosowanie maksymalnej stawki kary - w przypadku stanu ścieków, d) o 10% - w przypadku ilości odprowadzanych ścieków (...) – art. 305a ustawy Prawo ochrony środowiska.

Jak wynika z treści powyższych przepisów ustawodawca posłużył się pojęciem "przekroczenia stwierdzonego w roku kalendarzowym", którego wykładnia, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, determinuje sposób ustalenia terminu przedawnienia w przypadku wydania decyzji o wymierzeniu administracyjnej kary pieniężnej. Stosownie bowiem do treści art. 281 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska do ponoszenia opłat za korzystanie ze środowiska oraz administracyjnych kar pieniężnych stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy - Ordynacja podatkowa, z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują marszałkowi województwa albo wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska. Zgodnie zaś z art. 68 § 1 ustawy Ordynacja podatkowa, zobowiązanie podatkowe (administracyjna kara pieniężna) nie powstaje (przedawnia się), jeżeli decyzja ustalająca to zobowiązanie została doręczona po upływie 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy. Obowiązek podatkowy to, w myśl art. 4 ustawy Ordynacja podatkowa, wynikająca z ustaw podatkowych nieskonkretyzowana powinność przymusowego świadczenia pieniężnego w związku z zaistnieniem zdarzenia określonego w tych ustawach. Odpowiednie stosowanie przepisów ustawy Ordynacja podatkowa do administracyjnych kar pieniężnych oznacza, że tak rozumiany obowiązek podatkowy powstał w momencie, w którym stwierdzono naruszenie warunków pozwolenia za rok 2008. Jeżeli rok obowiązywania pozwolenia nie pokrywa się z rokiem kalendarzowym, jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie, to należy dokonać oceny spełnienia warunków pozwolenia w tych latach jego obowiązywania, których części wchodzą w rok kalendarzowy, za który wymierzana jest kara. W przypadku naruszenia warunków pozwolenia w określonym roku jego obowiązywania, ustala się wielkość naruszenia dla tego roku, wymierzając karę pieniężną dla danego roku kalendarzowego i przyjmując tylko te części, które miały miejsce w danym roku kalendarzowym. Dokonanie kontroli spełnienia warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym za rok 2008 prawidłowo zostało zatem przeprowadzone za okres od dnia [...] października 2007 r. do dnia [...] października 2008 r., jak też od dnia [...] października 2008 r. do dnia [...] października 2009 r., gdyż dopiero po tej ostatniej dacie możliwe było dokonanie całościowej oceny naruszenia warunków pozwolenia zintegrowanego za rok 2008.

Zgodnie z art. 68 § 1 ustawy Ordynacja podatkowa decyzja ustalająca zobowiązanie za rok 2008 powinna być doręczona w ciągu trzech lat od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy - roku, w którym było możliwe stwierdzenie naruszenia. Skoro obowiązek podatkowy powstał w roku 2009, to licząc od końca tego roku, prawo organu I instancji do wydania i doręczenia decyzji ustalającej karę za rok 2008 przedawniało się z dniem [...] grudnia 2012 r. Z akt sprawy wynika, że decyzja ustalająca karę za rok 2008 została stronie doręczona w dniu [...] stycznia

2012 r., czyli przed upływem 3 lat od momentu powstania obowiązku podatkowego.

Reasumując tę część rozważań należy uznać, że zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego nie są zasadne.

Na uwzględnienie zasługują natomiast zarzuty naruszenia przepisów postępowania, co wywołać musi skutek w postaci uchylenia zaskarżonego wyroku.

Spółka decyzją Starosty [...] z dnia [...] października 2007 r., zmienioną decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r., uzyskała pozwolenie zintegrowane dla instalacji podstawowej służącej do produkcji mleka i wyrobów mleczarskich. Pozwolenie to w pkt III.2.1. obejmowało dopuszczalną ilość, stan i skład ścieków przemysłowych, w tym najwyższe dopuszczalne wartości zanieczyszczeń w ściekach przemysłowych, w pkt III.2.2. zawierało dopuszczalną ilość i jakość ścieków opadowych (tylko w odniesieniu do zawiesiny ogólnej i substancji ropopochodnych). Jednocześnie w pkt IV.3. określono sposób monitoringu ilości i jakości odprowadzanych ścieków, w tym miejsce, częstotliwość i zakres badań. Wymagania te zobowiązywały stronę do dokonywania dobowego pomiaru i rejestru dobowych ilości ścieków na podstawie pomiaru faktycznego, zaś w zakresie jakości ścieków do przeprowadzania takiego badania w regularnych odstępach czasu jeden raz na dwa miesiące, natomiast zakres wskaźników zanieczyszczeń w ściekach wprowadzanych do ziemi miał wynikać z pozwolenia zintegrowanego jak w pkt III.2.2. Zatem z pozwolenia zintegrowanego wynikało to, iż organ ochrony środowiska w pkt IV.3 nałożył na stronę obowiązek kontroli ilości odprowadzanych ścieków z oczyszczalni w ciągu doby, a także badanie jakości ścieków z częstotliwością jeden raz na dwa miesiące.

Organy ochrony środowiska w oparciu o wyniki pomiarów ścieków wykonanych przez skarżącego i przedstawionych organowi I instancji w okresie obowiązywania pozwolenia zintegrowanego, tj. od [...] października 2007 r. do [...] października 2008 r., jak też od [...] października 2008 r. do [...] października 2009 r. uznały, iż Spółka wykonała mniejszą liczbę pomiarów od tej wymaganej, a ponadto wśród wykonanych pomiarów stwierdzono przekroczenie dopuszczalnej wartości zanieczyszczeń w ściekach przemysłowych, o jakich mowa w pkt III.2.1. pozwolenia zintegrowanego. W tym też zakresie naliczono za rok 2008 administracyjną karę pieniężną w kwocie [...] zł.

Tymczasem analiza warunków zawartych w pozwoleniu zintegrowanym oraz stwierdzonych przez organy administracji nieprawidłowości daje podstawy do powzięcia wątpliwości co do rzeczywistej treści pozwolenia zintegrowanego, tj. czy określony w punkcie IV.3 obowiązek monitorowania ścieków pod określonym kątem odwołuje się wyłącznie do pkt III.2.2., który dotyczy ścieków opadowych, czy też również do punktu III.2.1., który określa wskaźniki dla ścieków przemysłowych. Skarga skierowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawierała zarzuty dotyczące niewyjaśnienia kwestii związanych z zakresem obowiązku nałożonego na Spółkę decyzją Starosty [...] z dnia [...] października 2007 r. o udzieleniu pozwolenia zintegrowanego, jednak Sąd I instancji nie odniósł się w żaden sposób do zapisów pozwolenia zintegrowanego w części dotyczącej pkt IV.3., pkt III.2.1. i III.2.2., co czyni zasadnym przede wszystkim zarzut naruszenia art. 141 § 4 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa. Brak wyjaśnienia tej kwestii jest tym bardziej istotny, że Główny Inspektor Ochrony Środowiska przedstawił postanowienie Starosty [...] z dnia [...]października 2012 r. w sprawie sprostowania oczywistej omyłki zawartej w decyzji z dnia [...] października 2007 r. poprzez zastąpienie w decyzji w pkt IV.3. Monitoring ścieków w podpunkcie 2 tiret 3 wyrazów "III.2.2." wyrazami "III.2.1". Rozpoznając ponownie sprawę Sąd I instancji rozważy, jaki był zakres obowiązków wynikających z pkt IV.3. decyzji o pozwoleniu zintegrowanym w kontekście poczynionych przez organy nieprawidłowości, a także jak i czy w ogóle zakres tych obowiązków kształtuje wspomniane postanowienie o sprostowaniu oczywistej omyłki.

Ponadto w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji nie tylko nie ustosunkował się do zakresu obowiązków nałożonych pozwoleniem zintegrowanym, ale również w sposób ogólnikowy uzasadnił rozstrzygnięcie w zakresie odnoszącym się do orzeczonej przez organ ochrony środowiska wysokości administracyjnej kary pieniężnej. Tymczasem wywiedziona do Sądu I instancji skarga w zdecydowanej większości oparta została na zarzutach braku dokonania w uzasadnieniu decyzji jakichkolwiek wyliczeń (obliczeń) dla stwierdzonych nieprawidłowości i wymierzonej za 2008 r. administracyjnej kary pieniężnej. W tym względzie należy podzielić zastrzeżenia skarżącej Spółki. Przede wszystkim zwraca uwagę fakt, że jakiekolwiek wyliczenia odnoszące się do przekroczeń parametrów i wysokości kary pieniężnej zostały zawarte jedynie w decyzji organu I instancji, chociaż i ta decyzja nie zawiera takiego prostego zestawienia matematycznego, które w efekcie pozwalałaby na wykazanie ustalonego wymiaru administracyjnej kary pieniężnej. Natomiast ani z decyzji organu odwoławczego, ani z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, aby wyliczenia te były weryfikowane, co daje podstawy do powzięcia wątpliwości co do rzeczywistej kontroli rozstrzygnięcia. Sąd I instancji stwierdził bowiem jedynie, że "w decyzji organu pierwszej instancji, która następnie została utrzymana w mocy zaskarżoną decyzją prawidłowo wskazano metodykę, którą należy stosować przy wyliczeniu przedmiotowej kary pieniężnej, jak również prawidłowo ustalono wysokość kary w oparciu o treść art. 305a ust. 1 pkt 2 ustawy". Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego takie stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia w zestawieniu z szeregiem konkretnych, merytorycznych zarzutów kierowanych pod adresem decyzji administracyjnej orzekającej o karze pieniężnej w znacznej wysokości nie może zostać uznane za wystarczające. Obowiązkiem Sądu wynikającym z art. 141 § 4 p.p.s.a. jest bowiem wnikliwe wyjaśnienie zajętego stanowiska, czego w rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie wykonał, a zaprezentowana lakoniczność uzasadnienia w tym zakresie w efekcie uniemożliwia skontrolowanie przez sąd kasacyjny rozumowania przyjętego przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku.

Wskazane wyżej naruszenia wobec wyroku Sądu I instancji obligowały do uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania, który przy ponownym rozpoznaniu tej sprawy uwzględni rozważania zamieszczone w niniejszym uzasadnieniu.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji. O kosztach postępowania orzeczono natomiast na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. jak w pkt wyroku.