Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 971/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-01-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 59 ust. 1-2 i ust. 6, art. 62 ust. 5
journal: Dz.U. 2015 poz 2156
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Stojanowski, Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.), Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski, Protokolant starszy asystent sędziego Dorota Kozub-Marciniak, po rozpoznaniu w dniu 22 stycznia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej z udziałem Prokuratora Prokuratury Regionalnej w Rzeszowie skargi kasacyjnej Rady Gminy D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 15 lutego 2017 r. sygn. akt II SA/Rz 896/16 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w Przemyślu na uchwałę Rady Gminy D. z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie utworzenia zespołu szkolno - przedszkolnego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 15 lutego 2017 r., II SA/Rz 896/16 stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy D. z [...] marca 2016 r., nr [...] w przedmiocie utworzenia zespołu szkolno – przedszkolnego. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że przedmiotem skargi jest uchwała Rady Gminy D. o utworzeniu z dniem 1 września 2016 r. Zespołu Szkolno–Przedszkolnego w D. z połączenia Publicznej Szkoły Podstawowej wraz z oddziałem przedszkolnym funkcjonującym przy tej szkole oraz Samorządowego Przedszkola w D. Uchwała intencyjna w tej sprawie została uchwalona przez radnych [...] stycznia 2016 r. (pod nr [...]).

Organ prowadzący szkoły różnych typów lub placówki może je połączyć w zespół. Organ prowadzący może połączyć w zespół prowadzoną przez siebie szkołę podstawową z prowadzonymi przez siebie przedszkolami mającymi siedzibę na obszarze objętym obwodem tej szkoły (art. 62 ust. 1d ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty – Dz. U. z 2015 r. poz. 2156, dalej jako: "u.s.o."). W myśl art. 62 ust. 5 u.s.o., organ prowadzący zespół szkół lub placówek albo szkół i placówek może wyłączyć z zespołu niektóre szkoły lub placówki, włączyć do zespołu inne szkoły lub placówki, a także rozwiązać zespół. W przypadku wyłączenia szkół lub placówek z zespołu oraz rozwiązania zespołu przepisów art. 58 i art. 59 nie stosuje się. Natomiast na mocy art. 3 pkt 1 u.s.o., ilekroć w jej przepisach jest mowa bez bliższego określenia o szkole, należy przez to rozumieć także przedszkole. Nie budzi więc wątpliwości, iż rada gminy posiada kompetencje do tworzenia odrębnych instytucji oświatowych (zespołów szkół) przez połączenie szkoły podstawowej oraz przedszkola, o ile przedszkole ma siedzibę w obwodzie szkoły.

Istotne dla oceny zaskarżonej uchwały unormowanie zawiera art. 59 ust. 6 u.s.o., który nakazuje w sposób odpowiedni stosować art. 59 ust. 1-6 u.s.o. w przypadku gdy ma dojść do przekształcenia szkoły lub placówki. Art. 59 ust. 1 u.s.o., do którego odsyła art. 59 ust. 6 u.s.o. stanowi, że szkoła publiczna może zostać zlikwidowana z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący, po zapewnieniu przez ten organ uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu oraz dodatkowo po uzyskaniu opinii kuratora oświaty. Organ ten jest zobowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, zawiadomić o zamiarze likwidacji szkoły: rodziców uczniów (w przypadku szkoły dla dorosłych – uczniów), właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkół danego typu. W art. 59 ust. 2 u.s.o., zdecydowano, że szkoła lub placówka publiczna prowadzona przez jednostkę samorządu terytorialnego może zostać zlikwidowana po zasięgnięciu opinii organu sprawującego nadzór pedagogiczny, a szkoła lub placówka publiczna prowadzona przez inną osobę prawną lub fizyczną – za zgodą organu, który udzielił zezwolenia na jej założenie.

Nie ulega wątpliwości, iż ustawodawca nie wyłączył obowiązku stosowania art. 58 i art. 59 u.s.o., w zakresie połączenia przedszkola i szkoły w zespół szkolno – przedszkolny. Ustawa o systemie oświaty nie zawiera legalnej definicji pojęcia "przekształcenia szkoły lub placówki". WSA w Rzeszowie w prawomocnym wyroku z 29 lipca 2015 r., II SA/Rz 755/15, dokonując wykładni pojęcia przekształcenie, stwierdził, że skoro brak jest legalnej definicji przekształcenia, to poza przypadkami wyłączenia szkół/przedszkoli lub placówek z zespołu szkół oraz rozwiązania zespołu szkół wszystkie inne działania związane z ingerencją w warunki utworzenia i organizacji szkoły/przedszkola lub placówki wymagają zachowania warunków określonych w art. 58 i art. 59 u.s.o. Natomiast według NSA, zmiana dowolnego z elementów aktu założycielskiego szkoły jest przekształceniem tej szkoły, o którym mowa w art. 59 ust. 6 u.s.o. "Przekształcenie" to bowiem literalnie "zmiana czegoś", a w tym przypadku dochodzi właśnie do zmiany elementów konstytutywnych dla bytu prawnego szkoły, tj. aktu założycielskiego (wyrok z 18 marca 2014 r., I OSK 3045/13). W przekonaniu WSA przedmiotowa uchwała doprowadziła do przekształcenia istniejącej szkoły i przedszkola w nowy twór instytucjonalny w postaci Zespołu Szkolno-Przedszkolnego. W rezultacie doszło do ustanowienia nowego aktu założycielskiego oraz statutu szkoły publicznej. Dlatego przed podjęciem zaskarżonej uchwały a po podjęciu uchwały intencyjnej, konieczne było odpowiednie zastosowanie regulacji u.s.o. wyrażonych w art. 59 ust. 1 – 6. Tezę tą potwierdza wykładnia cytowanego art. 62 ust. 5 zd. 2 u.s.o. Otóż przepis ten wyraźnie zwalnia organ prowadzący z obowiązku stosowania przepisów o likwidacji szkoły lub placówki publicznej – art. 59 u.s.o. – tylko w odniesieniu do przekształcenia polegającego na wyłączeniu z zespołu szkoły lub placówki jak również w przypadku rozwiązania istniejącego zespołu.

Utworzenie Zespołu Szkolno–Przedszkolnego przez połączenie publicznej szkoły podstawowej i samorządowego przedszkola stanowiło przekształcenie, o jakim mowa w art. 59 ust. 6 u.s.o., a przez to wymagało zachowania procedury informowania rodziców z art. 59 ust. 1 u.s.o. Zawiadomienie o zamiarze likwidacji jest dokonane skutecznie wówczas, gdy dotarło do wszystkich osób lub organów, które powinny były zostać poinformowane o zamierzonej likwidacji, najpóźniej w terminie, o którym mowa w tym przepisie. Niezachowanie przez organ tak rozumianej procedury informowania rodziców o zamiarze przekształcenia, należało zakwalifikować jako istotne naruszenie prawa, które musiało skutkowało stwierdzeniem nieważności uchwały Rady Gminy D. w całości na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.

Brak wymaganej przez prawo reakcji organu opiniującego, tj. Kuratora wobec projektu uchwały w przedmiocie utworzenia Zespołu, odpowiada treści art. 89 ust. 2 u.s.g.: Jeżeli organ, o którym mowa w ust. 1 lub 1a, nie zajmie stanowiska w sprawie, rozstrzygnięcie uważa się za przyjęte w brzmieniu przedłożonym przez gminę, z upływem terminu określonego w ust. 1 lub 1a. Pogląd Kuratora o braku jego obowiązku wypowiadania się na temat projektu utworzenia Zespołu, stanowił w świetle art. 89 ust. 2 u.s.g. o wystąpieniu sytuacji niezajęcia przez ten organ stanowiska, gdyż w/w organ nie wypowiedział się w sposób merytoryczny o zamiarach Rady Gminy. Pismo Kuratora z [...] lutego 2016 r., nr [...] należało rozpatrywać w kategoriach milczenia organu opiniującego, któremu art. 89 ust. 2 u.s.g ma przeciwdziałać przez usuwanie stanu niepewności na temat opinii (tak WSA w Rzeszowie w wyroku z 29 września 2016 r., II SA/Rz 876/16).

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiodła Rada Gminy D., zaskarżając go w całości oraz wnosząc o wydanie wyroku reformatoryjnego i oddalenie skargi, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.:

1. art. 59 ust. 6 u.s.o. przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w świetle tego przepisu należy przyjąć, że w przypadku utworzenia zespołu szkolno-przedszkolnego dochodzi do przekształcenia szkoły lub placówki i w związku z tym zachodzi konieczność stosowania w sposób odpowiedni art. 59 ust. 1-6 u.s.o.

2. art. 59 ust. 1 i 2 u.s.o. przez błędną wykładnię i uznanie, że przepis ten stosuje się przy połączeniu szkoły podstawowej z przedszkolem w tym samym obwodzie szkolnym w zespół szkolno-przedszkolny z zastosowaniem przewidzianej w nim "procedury likwidacyjnej szkoły", tj. po zawiadomieniu rodziców na 6 miesięcy przed połączeniem i po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty, podczas gdy z art. 62 ust. 5b wynika, że tylko połączenie w zespół szkoły podstawowej z gimnazjum wymaga pozytywnej opinii kuratora oświaty.

3. art. 62 ust. 1d u.s.o. polegające na błędnej jego wykładni i przyjęciu, że w wyniku połączenia przedszkola i szkoły podstawowej w zespół szkolno-przedszkolny na podstawie tego przepisu dochodzi do takiej ingerencji w akty założycielskie i statuty łączonych placówek, która powoduje konieczność stosowania procedury likwidacyjnej szkoły, podczas gdy utworzenie zespołu z połączenia szkoły i przedszkola na podstawie art. 62 ust. 1d następuje w trybie art. 58 u.s.o. zgodnie z art. 62 ust. 3, a wprowadzony akt założycielski Zespołu Szkolno-Przedszkolnego nie ingeruje w akty założycielskie połączonego przedszkola i szkoły podstawowej, a ponadto Statut Zespołu jest dokumentem odrębnym od statutów łączonych placówek.

4. art. 89 ust. 2 u.s.g. w związku z art. 62 ust. 5 u.s.o. przez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że w świetle tych przepisów Kurator Oświaty miał obowiązek wydania opinii w przedmiocie utworzenia zespołu szkolno-przedszkolnego i nie zajął stanowiska merytorycznego w tej sprawie, a na podstawie art. 89 ust. 2 u.s.g należało przyjąć rozstrzygnięcie w brzmieniu przedłożonym przez gminę.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że stanowisko Sądu I instancji nie jest słuszne i oderwane od dotychczasowego orzecznictwa NSA w tym zakresie. Nadto dokonana przez ten Sąd w innej sprawie wykładnia pojęcia "przekształcenia szkoły lub placówki" nie jest słuszna. WSA w Rzeszowie w wyroku z 29 lipca 2015 r. dokonał wykładni przekształcenia i stwierdził, że "skoro brak jest legalnej definicji przekształcenia, to poza przypadkami wyłączenia szkół/przedszkoli lub placówek z zespołu szkół oraz rozwiązania zespołu szkół wszystkie inne działania związane z ingerencją w warunki utworzenia i organizacji szkoły/przedszkola lub placówki wymagają zachowania warunków określonych w art. 58 i 59 u.s.o.". WSA w Rzeszowie w przedmiotowym stanie faktycznym dokonał błędnej interpretacji w/w przepisów ustawy o systemie oświaty, gdyż utworzenie zespołu z połączenia szkoły i przedszkola na podstawie art. 62 ust. 1 d następuje w trybie art. 58 u.s.o. zgodnie z art. 62 ust. 3, a wprowadzony akt założycielski Zespołu Szkolno-Przedszkolnego nie ingeruje w akty założycielskie połączonego przedszkola i szkoły podstawowej, są to odrębne dokumenty, a ponadto Statut Zespołu jest dokumentem odrębnym od statutów łączonych placówek.

Powyższe potwierdza analiza art. 62 ust. 5 zd. 2 u.s.o., że w przypadku wyłączenia szkoły lub placówki z zespołu i rozwiązania zespołu nie stosuje się art. 59 tj. likwidacji, gdyż wówczas szkoły wchodzące w skład tego zespołu odzyskują swoją niezależność organizacyjną, działają na podstawie pierwotnego aktu założycielskiego, który jest dokumentem jednorazowym, a rozwiązanie zespołu jako tworu organizacyjnego nie wpływa na zmianę podstaw działania poszczególnych szkół/przedszkoli, placówek wchodzących w jego skład, w tym na same akty założycielskie tych jednostek oświatowych.

Nie sposób zgodzić się z interpretacją WSA w Rzeszowie, że skoro ustawodawca pominął w tym przepisie przekształcenie polegające na połączeniu szkoły i przedszkola, to automatycznie należy w każdym przypadku stosować "procedurę likwidacyjną" przewidzianą w art. 59 u.s.o. Sąd przytacza orzeczenie NSA z 18 marca 2014 r., I OSK 3045/13 iż "przekształcenie" to literalnie "zmiana czegoś", a w tym przypadku zdaniem WSA w Rzeszowie dochodzi do zmiany elementów konstytutywnych dla bytu szkoły, tj. aktu założycielskiego.

Łączenie szkół lub placówek w zespoły ma głównie na celu obniżenie kosztów administracyjnych, kosztów zarządu. Uchwała w sprawie utworzenia zespołu szkół/przedszkoli, placówek podejmowana jest przez organ stanowiący j.s.t., jedynym ograniczeniem jest uzyskanie pozytywnej opinii kuratora oświaty w przypadkach określonych w art. 62 ust. 5 b u.s.o.

Zgodnie z powszechnie przyjmowanym stanowiskiem w prawie oświatowym, zespołowi szkół – nawet jeśli w jego skład wchodzą szkoły, w których jest realizowany obowiązek szkolny, nie wyznacza się obwodu, gdyż nie jest on "szkołą". Akt założycielski oraz statut zespołu przesyła się kuratorowi, jednakże nie może on ich uchylić z powodu sprzeczności z prawem, gdyż nie ma ku temu podstawy prawnej, skoro art. 60 ust. 3 u.s.o. dotyczy tylko statutu "szkoły lub placówki".

Zdaniem WSA w Gliwicach akt założycielski zespołu jest aktem jednorazowym, który nie podlega później żadnym zmianom. Zespół będąc jednostką organizacyjną, nie jest jednak w sensie prawnym "szkołą", dlatego też przepisy ustawy regulujące treść statutu szkoły lub placówki, należy przez analogię stosować do statutu zespołu. Akty założycielskie i statuty poszczególnych szkół i placówek wchodzących w skład zespołu powinny być ustalone i funkcjonować obok aktu założycielskiego i statutu zespołu. Skoro zespół szkół jest jednostką organizacyjną, nie jest szkołą, to ma to istotny wpływ na procedurę tworzenia, przekształcania i rozwiązania zespołu. Naczelny Sąd Administracyjny trafnie stwierdził, że rozwiązanie zespołu szkół – o ile nie jest powiązane z jednoczesną zmianą zakresu działania szkół, które wchodziły w jego skład – nie stanowi "likwidacji szkoły" w rozumieniu art. 59 ust. 1 i nie wymaga zachowania określonej tam procedury. Natomiast niestosowanie procedury z art. 58 oznacza, że dla szkół wyłączanych z zespołu nie ustala się aktów założycielskich, gdyż nie są one faktycznie szkołami nowo tworzonymi, tylko odzyskują samodzielność organizacyjną. Biorąc pod uwagę to stanowisko tym bardziej połączenie szkoły i przedszkola w zespół nie wymaga stosowania procedury likwidacyjnej z art. 59 gdyż nie następują zmiany w aktach założycielskich łączonych jednostek światowych.

W doktrynie i judykaturze funkcjonuje ugruntowany pogląd, że do przekształceń organizacyjnych oraz rozwiązania zespołu nie stosuje się art. 58 i 59, co oznacza, że dla szkół włączanych, bądź wyłączanych z zespołu czynności te są zasadniczo prawnie obojętne, nie powodują one ani konieczności zmiany bądź ustalenia na nowo ich aktów założycielskich oraz statutów, ani też przeprowadzenia uciążliwej procedury przekształceniowej w oparciu o art. 59 ust. 6 u.s.o. Wyłączenie szkoły z zespołu, ewentualnie rozwiązanie zespołu nie jest likwidacją szkoły (wyrok NSA OZ we Wrocławiu z 8 listopada 1995 r., SA/Wr 1909/95).

W wyroku z 18 marca 2014 r., I OSK 3045/13, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że "siedzibą szkoły w rozumieniu art. 58 ust. 1 u.s.o. jest dokładnie wskazany adres, pod którym się ona mieści, a nie jedynie oznaczenie miejscowości. Przeniesienie siedziby szkoły stanowi przekształcenie szkoły w rozumieniu art. 59 ust. 6 u.s.o., a zatem procedura jego dokonywania wynika z odpowiednio stosowanych art. 59 ust. 1 i 2 tej ustawy". W tej sprawie siedziba (adres) łączonego w zespół Samorządowego Przedszkola w D. znajdująca się przy ul. K. [...] oraz Publicznej Szkoły Podstawowej im. [...] w D. znajdująca się przy ul. P. [...] – po utworzeniu pozostały niezmienione, a więc nie nastąpiła zmiana aktów założycielskich szkoły, czy przedszkola uzasadniająca przeprowadzenie procedury likwidacyjnej z art. 59 ust. 1 i 2 u.s.o.

Wskazać należy, że elementami prawnoustrojowymi szkoły są te wskazane w akcie założycielskim szkoły, tj. typ i rodzaj szkoły, jej nazwa i siedziba, a pewnej kategorii szkół – także obwód. W tym stanie faktycznym nie było zmiany powyższych elementów, akt założycielski Zespołu Szkolno-Przedszkolnego nie zmieniał elementów znajdujących się w aktach założycielskich szkoły, czy przedszkola, a jedynie wskazywał na zmianę organizacyjną, tj. połączenie w/w jednostek oświatowych w Zespół, mających ekonomiczne uzasadnienie.

Sąd powołał się na orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 marca 2014 r., I OSK 3045/13 podnoszące, że "zmiana dowolnego elementu aktu założycielskiego szkoły jest przekształceniem tej szkoły, o którym mowa w art. 59 ust. 6 u.s.o. "Przekształcenie" – to literalnie zmiana czegoś, a w tym przypadku dochodzi właśnie do zmiany elementów konstytutywnych dla bytu prawnego szkoły, tj. wspomnianego aktu założycielskiego szkoły." Ten wyrok NSA nie może mieć zastosowania w przedmiotowym stanie faktycznym, jego teza dotyczy sytuacji, gdy nastąpiła zmiana siedziby zespołu oraz zmiana siedziby poszczególnych szkół wchodzących w skład zespołu i wówczas należy się zgodzić z tezą NSA, że doszło do zmiany elementów konstytutywnych aktu założycielskiego szkoły wchodzącej w skład zespołu, a co za tym idzie doszło do przekształcenia szkoły uzasadniającego zastosowanie art. 59 ust. 6 u.s.o i procedury likwidacyjnej, albowiem przeniesienie siedziby szkoły (zmiana jej adresu), stanowi przekształcenie szkoły. W rzeczonym stanie faktycznym nie doszło do takiego przekształcenia, żaden z elementów aktów założycielskich łączonych jednostek nie został zmieniony, siedziby, adresy przedszkola i szkoły podstawowej nie zostały zmienione (co wynika wprost z aktu założycielskiego Zespołu), a co za tym idzie w ocenie wnoszącego skargę nie mógł mieć zastosowania art. 59 ust. 6 u.s.o.

W ustawie o systemie oświaty brak jest legalnej definicji przekształcenia szkoły lub placówki. Jednak zdaniem skarżącego stosując wykładnię celowościową można uznać, że z przekształceniem szkoły lub placówki, o którym mowa w art. 59 u.s.o. mamy do czynienia wówczas, gdy zaistniała taka zmiana organizacyjna, która doprowadziła do rozszerzenia, zwężenia lub wprowadzenia nowego zakresu edukacji danej placówki, czy eliminacji częściowej, czy całkowitej dotychczasowego zakresu edukacji, sytuacje w których przekształcenie organizacyjne spowodowało zmianę charakteru, stanu prawnego, struktury danej placówki, np. zmiana profilu szkoły, przekształcenie szkoły rolniczej w sportową.

Próbę zdefiniowania pojęcia "przekształcenia szkoły lub placówki" podjęły sądy administracyjne wskazując m.in., że z przekształceniem szkoły mamy do czynienia wówczas, kiedy zmienia się jej typ, zakres działania lub kierunek kształcenia. NSA w wyroku z 20 kwietnia 2001 r., I SA 2751/00 podkreśla, że ustawodawca celowo użył w art. 62 ust 5 u.s.o. określenia "rozwiązania zespołu" innego, niż użyte w art. 59 ust. 2 i 5 u.s.o. określa "likwidacja" i "przekształcenie" szkoły, aby podkreślić odmienność obu czynności, a co za tym idzie, również odmienność trybu ich dokonywania.

Analiza orzecznictwa sądów administracyjnych oraz stanowisk judykatury pozwala wskazać, że "przekształceniem" szkoły lub placówki publicznej w rozumieniu art. 59 ust. 6 u.s.o. jest w szczególności takie działanie organu prowadzącego, wskutek którego dochodzi do naruszenia zakresu edukacji w związku z utratą dotychczasowej bazy dydaktycznej (wyrok NSA z 20 kwietnia 2001 r., I SA 2751/00), zmiany organizacyjne które prowadzą do istotnego zmniejszenia rozmiarów lub zmiany przedmiotu dotychczas prowadzonej działalności (wyrok NSA z 18 lipca 2008 r., I OSK 235/08), a ponadto obniżenie stopnia organizacyjnego szkoły, np. z typowej szkoły I-VI na I-III, a także likwidacja szkoły filialnej, likwidacja internatu, świetlicy bądź oddziału przedszkolnego przy szkole podstawowej.

Sąd dokonał błędnej interpretacji art. 62 ust. 5 u.s.o. i niewłaściwie zastosował art. 89 ust 2 u.s.g. poprzez błędne przyjęcie, że Kurator Oświaty miał obowiązek wydania opinii w przedmiocie utworzenia zespołu szkolno-przedszkolnego i nie zajął stanowiska merytorycznego w tej sprawie, a w konsekwencji należało przyjąć tzw. "milczącą zgodę" organu opiniującego. Ustawodawca wyraźnie wskazał w art. 62 ust. 5b u.s.o, że uzyskanie pozytywnej opinii kuratora oświaty wymagane jest przed połączeniem w zespół szkoły podstawowej z gimnazjum. P. Kurator Oświaty w piśmie z [...] lutego 2016 r., zajął stanowisko merytoryczne w przedmiocie utworzenia zespołu szkolno-przedszkolnego podnosząc, że zgodnie z art. 62 ust. 1 d u.s.o. organ prowadzący może połączyć w zespół prowadzoną przez siebie szkołę podstawową z prowadzonymi przez siebie przedszkolami na podstawie uchwały rady gminy podjętej w trybie art. 58 w zw. z art. 5c pkt 1 u.s.o. i w przypadku łączenia przedszkola ze szkołą podstawową w zespół ustawodawca nie wymaga stanowiska kuratora oświaty.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie. Podniesiono w szczególności, że Prokurator podziela w całości interpretację przepisów prawa zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Zawarto w niej również obszerną polemikę z zarzutami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, zwanej dalej p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie nie są trafne.

Zarzut naruszenia art. 59 ust. 6 u.s.o. przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w świetle tego przepisu w przypadku utworzenia zespołu szkolno-przedszkolnego dochodzi do przekształcenia szkoły lub placówki i w związku z tym zachodzi konieczność stosowania w sposób odpowiedni art. 59 ust. 1-6 u.s.o. jest nieuzasadniony. W rzeczywistości doszło do przekształcenia szkoły i przedszkola w niniejszej sprawie. Świadczą o tym postanowienia Statutu Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w D., na mocy których Zespół przejął szereg zadań i kompetencji należących uprzednio do Samorządowego Przedszkola w D. i Publicznej Szkoły Podstawowej im. [...] w D. Zaś za podsumowanie tego wniosku może służyć unormowanie zawarte w § 38 Statutu, zgodnie z którym "Postanowienia zawarte w Statucie Publicznej Szkoły Podstawowej im. [...] w D. Publicznej Szkoły Podstawowej im. [...] w D. i Statucie Samorządowego Przedszkola w D. pozostają w mocy z wyjątkiem postanowień uregulowanych odmiennie w niniejszym Statucie".

W wyniku wskazanych powyżej zmian doszło do takiej ingerencji w akty założycielskie i statuty łączonych placówek, która spowodowała konieczność stosowania procedury likwidacyjnej szkoły. Najlepszym tego dowodem są postanowienia zawarte w § 2 uchwały Rady Gminy D. z [...] marca 2016 r., nr [...] w przedmiocie utworzenia Zespołu Szkolno–Przedszkolnego w D., z których m.in. wynika, że majątek połączonych jednostek staje się majątkiem Zespołu, a pracownicy tych jednostek stają się pracownikami Zespołu. Tym samym zarzut naruszenia art. 62 ust. 1d u.s.o. polegający na błędnej jego wykładni należało uznać za kompletnie bezzasadny.

Nie można też podzielić zarzutu naruszenia art. 59 ust. 1 i 2 u.s.o. przez błędną wykładnię i uznanie, że przepis ten stosuje się przy połączeniu szkoły podstawowej z przedszkolem w tym samym obwodzie szkolnym w zespół szkolno-przedszkolny z zastosowaniem przewidzianej w nim "procedury likwidacyjnej szkoły", tj. po zawiadomieniu rodziców na 6 miesięcy przed połączeniem i po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty, podczas gdy z art. 62 ust. 5b wynika, że tylko połączenie w zespół szkoły podstawowej z gimnazjum wymaga pozytywnej opinii kuratora oświaty, ponieważ w rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji trafnie ocenił, że dokonane połączenie jest jednocześnie przekształceniem w rozumieniu art. 59 ust. 6 u.s.o., który stanowi, że "Przepisy ust. 1-5 i art. 58 stosuje się odpowiednio w przypadku przekształcenia szkoły lub placówki".

Również zarzut naruszenia art. 89 ust. 2 u.s.g. w związku z art. 62 ust. 5 u.s.o. przez jego niewłaściwe zastosowanie jest błędny. Ten ostatni przepis w dacie wydania zaskarżonej decyzji miał następujące brzmienie: "Organ prowadzący zespół szkół lub placówek albo szkół i placówek może wyłączyć z zespołu niektóre szkoły lub placówki, włączyć do zespołu inne szkoły lub placówki, a także może rozwiązać zespół. W przypadku wyłączenia szkół lub placówek z zespołu oraz rozwiązania zespołu przepisów art. 58 i 59 nie stosuje się". Oznacza to więc, że przepis ten nie miał zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Również art. 62 ust. 5b u.s.o. stanowiący, że uzyskanie pozytywnej opinii kuratora oświaty wymagane jest przed połączeniem w zespół szkoły podstawowej z gimnazjum, nie miał zastosowania w tej sprawie, ponieważ miało w niej miejsce połączenie w zespół szkoły podstawowej z przedszkolem.

Mając na uwadze podniesione wyżej względy orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a.