Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 873/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-07-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 35 § 3 i 5 oraz art. 36§ 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art, 149 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 16 lipca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 27 listopada 2019 r., sygn. akt II SAB/Ke 49/19 w sprawie ze skargi I. Sz. na bezczynność Starosty B. w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok w punkcie I, II i IV i w tym zakresie przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Wyrokiem z dnia 27 listopada 2019 r., sygn. akt II SAB/Ke 49/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, w sprawie ze skargi I. Sz. na bezczynność Starosty B. w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego, zobowiązał Starostę B. do wydania aktu w sprawie prowadzonej pod znakiem [...] i dotyczącej wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją tego organu z dnia [...] października 2014 r. znak: [...] - w terminie jednego miesiąca od daty otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy (pkt I); stwierdził, że Starosta B. dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt II); oddalił skargę w pozostałej części (pkt III); zasądził od Starosty B. na rzecz I. Sz. kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt IV).

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym.

W piśmie z dnia 9 września 2019 r., wniesionym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Kielcach, I. Sz. zaskarżyła bezczynność Starosty B., zarzucając organowi naruszenie art. 35 i 36 K.p.a. i domagając się:

1) zobowiązania Starosty B. do wydania decyzji kończącej postępowanie w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego w celu uchylenia ostatecznej decyzji Starosty B. z dnia [...].10.2014 r. nr [...] znak: [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę - w terminie do dnia 30.09.2019 r.,

2) zobowiązania Starosty B. do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie,

3) zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że w dniu 7 listopada 2018 r. złożyła wniosek o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ww. decyzją ostateczną, którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę ciepłowni gazowej "[...] " o mocy cieplnej 3,4 MW na potrzeby obiektów sanatoryjnych inwestora - Zakładu Robót Inżynieryjno-Transportowych "[...] " - wraz z obiektami towarzyszącymi - Etap I tj. budynek główny ciepłowni wraz z rozdzielnią energetyczną i częścią socjalną, z wewnętrznymi instalacjami: wod.-kan., co, elektryczną, wentylacyjną i telefoniczną (kategorii VIII), stacji gazowej redukcyjnej (kategorii VIII), budynek magazynowy wraz z wewnętrznymi instalacjami: c.o., elektryczną (kategorii XVIII), wiatę magazynową wraz z wewnętrzną instalacją elektryczną (kategorii XVIII), wjazd (kategorii IV), utwardzenia terenu na działce nr [...] w Solcu Zdroju przy ul. 1-go Maja. Postanowieniem z dnia 30 listopada 2018 r. Starosta B. wznowił postępowanie w przedmiotowej sprawie, jednak od tego momentu organ przeciąga w czasie wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia, powołując się na brak takiej możliwości – ze względu na toczące się postępowanie w sprawie wstrzymania wykonania decyzji oraz wynikający z tego fakt zalegania wszelkich akt sprawy w WSA w Kielcach do sprawy o sygn. akt II SA/Ke 600/19, ewentualnie u Wojewody Świętokrzyskiego. W konsekwencji organ, działając na podstawie art. 36 § 2 K.p.a., sukcesywnie odracza termin załatwienia sprawy prowadzonej w ramach wznowionego postępowania administracyjnego w celu uchylenia ostatecznej decyzji Starosty B. z dnia [...] października 2014 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Po raz kolejny nastąpiło to pismem z dnia 29 lipca 2019 r., w którym wskazano kolejny termin rozpatrzenia sprawy na 30 września 2019 r. W dniu 10 czerwca 2019 r. skarżąca skierowała ponaglenie w tej sprawie, w rezultacie czego postanowieniem z dnia 28 czerwca 2019 r. Wojewoda Świętokrzyski uznał ponaglenie za nieuzasadnione – ze względu na fakt, że organ nie jest w posiadaniu akt sprawy ze względu na toczące się postępowanie wpadkowe w sprawie wstrzymania wykonania decyzji. Z argumentacją tą skarżąca się nie zgadza, podkreślając, że postępowanie w sprawie wstrzymania wykonania decyzji ma charakter wpadkowy (incydentalny) względem postępowania wznowieniowego – a w związku z tym nie powinno w żadnym stopniu wpływać na określony w art. 35 K.p.a. termin załatwienia sprawy. Ponadto, zdaniem strony, nic nie stoi na przeszkodzie, aby organ wystąpił do Sądu (względnie Wojewody) z wnioskiem o wydanie kopii akt sprawy i zakończenie postępowania wznowieniowego w oparciu o przedmiotowe kopie. W toku postępowania brak bowiem nowych okoliczności lub informacji, które nie byłyby do tej pory w posiadaniu organu – a więc wszelkie działania organu w tej sprawie nie znajdują uzasadnienia i z punktu widzenia ekonomii postępowania są jedynie pozorne, a samo postępowanie jest prowadzone opieszale. Zaistniały stan nie koresponduje zatem z zasadą szybkości i prostoty postępowania oraz zasadą prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej.

W odpowiedzi na skargę Starosta B. wniósł o jej oddalenie i opisał stan faktyczny sprawy podając, że we wznowionym postępowaniu postanowieniem z dnia 4 grudnia 2018 r. odmówił wstrzymania wykonania decyzji ostatecznej. Zażalenie na to rozstrzygnięcie wniosła Izabela Sz., w związku z czym akta całej sprawy zostały przekazane do Wojewody Świętokrzyskiego. Pismem z dnia 19 grudnia 2018 r. Starosta B. zawiadomił I. Sz. o niezałatwieniu sprawy w terminie, podając przyczynę zwłoki oraz nowy termin załatwienia sprawy. Wojewoda Świętokrzyski stwierdził w dniu 7 stycznia 2019 r. niedopuszczalność ww. zażalenia i zwrócił akta sprawy. Jednak w związku ze złożeniem przez I. Sz. skargi do WSA organ II instancji zażądał niezwłocznego przekazania całości akt sprawy dotyczącej odmowy wstrzymania ww. decyzji ostatecznej – które zostały przesłane w dniu 1 lutego 2019 r. Wojewodzie, a następnie do ww. Sądu. Kolejnym pismem z dnia 26 lutego 2019 r. Starosta B. zawiadomił skarżącą o niezałatwieniu sprawy w terminie, o przyczynie zwłoki i nowym terminie załatwienia sprawy. Następnie, w związku z tym, że akta sprawy nadal nie zostały zwrócone, pismami z dnia 30 kwietnia 2019 r. oraz 29 maja 2019 r. Starosta B. zawiadomił I. Sz. o przedłużeniu terminu rozpatrzenia sprawy oraz o przyczynie tego przedłużenia. Po wydaniu przez organ wyższego stopnia postanowienia z dnia 28 czerwca 2019 r. o uznaniu ponaglenia za nieuzasadnione kolejny raz – pismem Starosty B. – przedłużono termin rozpatrzenia sprawy "wznowieniowej" do dnia 29 lipca 2019 r. Następnie postanowieniem z 13 sierpnia 2019 r. organ I instancji, działając na podstawie art. 97 § 1 ust. 4 K.p.a., z urzędu zawiesił postępowanie w sprawie dotyczącej wznowienia – w związku z tym, że jej rozpoznanie zależy od rozpoznania zagadnienia wstępnego przez WSA w Kielcach. Natomiast aby rozpoznać tę sprawę niezbędne jest, zdaniem Starosty, rozpatrzenie całego materiału dowodowego zebranego w tej sprawie (art. 77 § 1 K.p.a.), a nie można tego dokonać nie będąc w posiadaniu akt sprawy, które aktualnie znajdują się w Sądzie. W konsekwencji, nie sposób zarzucić organowi jakiejkolwiek bezczynności, zwłaszcza, że w dniu 23 września 2019 r. wystąpił do WSA o ewentualne przekazanie kopii akt przedmiotowej sprawy. W dniu 1 października 2019 r. wpłynęła informacja z WSA w Kielcach o tym, że na obecnym etapie postępowania sądowego o sygn. akt II SA/Ke 600/19 wydanie kopii akt administracyjnych nie jest możliwe, a strony mogą wykonać we własnym zakresie fotokopie konkretnych kart zawartych w aktach.

W dniu 27 listopada 2019 r., sygn. akt II SAB/Ke 49/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wydał powołany na wstępie wyrok.

Sąd stwierdził, że stan faktyczny w rozpatrywanej sprawie jest w zasadzie bezsporny. Starosta B. na wniosek skarżącej, złożony w dniu 8 listopada 2019 r., wznowił postanowieniem z dnia [...] listopada 2018 r. postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Starosty B. z dnia [...] października 2014 r. znak: [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, po czym postanowieniem z dnia 4 grudnia 2018 r. odmówił wstrzymania wykonania decyzji ostatecznej. Zażalenie na to rozstrzygnięcie wniosła Izabela Sz., w związku z czym akta całej sprawy zostały przekazane do Wojewody Świętokrzyskiego. Jak dotąd Starosta nie zakończył postępowania, a jedynie przedłużał termin jego zakończenia kolejnymi pismami powołując się na fakt, że nie dysponuje aktami postępowania, które znajdowały się bądź to u Wojewody Świętokrzyskiego, bądź w WSA w Kielcach.

W ocenie Sądu, okoliczność ta nie usprawiedliwia w żaden sposób zaniechania organu w rozpoznaniu sprawy. Zasada szybkości postępowania określona w art. 12 K.p.a. oznacza także, że organ ma obowiązek podjęcia działań, które pozwolą mu na orzekanie w sprawie również w razie przekazania akt do innego podmiotu. Organ ma obowiązek zabezpieczyć możliwość rozpoznania sprawy, a zatem powinien, przed przekazaniem akt sprawy do innego podmiotu, sporządzić kserokopie niezbędnych dokumentów, bądź w przypadku gdy akta już znajdują się w dyspozycji innego podmiotu, podjąć działania w celu ich wypożyczenia. Ugruntowany jest w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, że bierne oczekiwanie na zwrot akt stanowi bezczynność (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 października 1999 r., sygn. akt IV SAB 46/99, z dnia 20 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1471/11, z dnia 20 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 552/13 oraz z dnia 7 września 2016 r., sygn. I OSK 1345/16, wyrok WSA w Opolu z dnia 28 listopada 2017 r., sygn. II SAB/Op 119/17). W przypadku zatem uznania przez organ administracji, że akta sprawy znajdujące się w innym organie (lub sądzie) są mu rzeczywiście niezbędne do merytorycznego zakończenia postępowania, organ ten powinien wyczerpać wszelkie możliwe środki do uzyskania wglądu w akta, w tym np. poprzez ich wypożyczenie, bądź zapoznanie się z nimi w siedzibie tego organu lub zrobienie kserokopii lub odpisów niezbędnych dokumentów (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 6 czerwca 2018 r., sygn. II SAB/Po 2/18).

Sąd podzielił pogląd skarżącej, że postępowanie dotyczące wstrzymania wykonania decyzji ma charakter jedynie wpadkowy (incydentalny) wobec postępowania wznowieniowego, a w istocie jedynym powodem zwłoki organu w rozpoznaniu sprawy i zakończeniu postępowania, jest właśnie fakt, iż organ nie dysponuje fizycznie aktami postępowania w związku z tym postępowaniem wpadkowym, co – jak podniesiono – nie usprawiedliwia zaniechań organu. Mógł on bowiem na przykład przesyłając akta z zażaleniem zadbać o sporządzenie ich kserokopii bądź odpisów. Sąd zwrócił uwagę, że dysponował nimi jeszcze w styczniu 2019 r., kiedy to, co podnosi organ w odpowiedzi na skargę, Wojewoda – po stwierdzeniu niedopuszczalności zażalenia – zwrócił do Starostwa akta sprawy, a następnie ponownie ich zażądał i 1 lutego 2019 r. zostały na nowo wysłane. Mógł też występować o wypożyczenie akt w celu ich wykorzystania do wydania orzeczenia. O przekazanie kopii akt Starosta zwrócił się do WSA w Kielcach dopiero 23 września 2019 r., tj. po wniesieniu skargi na bezczynność. Do tego czasu nie wykazywał zaś żadnej aktywności zmierzającej do pozyskania akt.

W tej sytuacji Sąd uznał, że Starosta B. dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu sprawy i z tego powodu w punkcie I wyroku, zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a., zobowiązał Starostę B. do wydania aktu w sprawie prowadzonej pod znakiem [...] i dotyczącej wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją tego organu z dnia [...] października 2014 r. znak: [...] - w terminie jednego miesiąca od daty otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy.

Jednocześnie na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. Sąd w punkcie II wyroku stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wpływ na takie orzeczenie miał po pierwsze okres trwającej bezczynności. Od czasu wznowienia postępowania, a następnie wydania postanowienia o odmowie wstrzymania wykonania decyzji, co miało miejsce 4 grudnia 2018 r., do czasu wniesienia skargi na bezczynność, upłynęło ponad 9 miesięcy. W tym czasie organ nie podjął żadnych czynności merytorycznych w sprawie tłumacząc to brakiem dostępu do akt postępowania. Jednocześnie, jak wspomniano, aż do czasu wniesienia skargi organ nie podjął żadnej aktywności w celu pozyskania dostępu do akt. Pierwszą zaś próbę uzyskania takiego dostępu podjął dopiero po wniesieniu skargi, zwracając się w dniu 23 września 2019 r. do Sądu o przekazanie kopii akt. Wszystkie te okoliczności świadczą w ocenie Sądu o tym, że bezczynność organu miała charakter rażący.

Sąd oddalił skargę w pozostałym zakresie, tj. dotyczącym żądania zobowiązania Starosty B. do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie. Ani przywołany wyżej art. 149 P.p.s.a. ani też żaden inny przepis ustawy nie upoważniają Sądu do orzekania w tym przedmiocie.

O kosztach postępowania (pkt IV wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a. Na koszty te złożył się wpis od skargi w wysokości 100 zł.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Starosta B.. Wyrok zaskarżył w części obejmującej punkty I, II i IV. Zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. oraz art. 35 § 3 i 5 i art. 36 § 1 K.p.a. przez stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, podczas gdy przesuwał systematycznie termin rozpoznania wniosku w związku z brakiem akt sprawy;

b) art. 149 § 1a P.p.s.a. przez zbyt rygorystyczną interpretację i przyjęcie, że bezczynność nosi znamiona rażącego naruszenia prawa;

c) art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w związku z art. 102 K.p.a. przez zobowiązanie organu do wydania aktu w sprawie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] października 2014 r., znak: [...], pomimo, że postępowanie sądowe w tej części stało się bezprzedmiotowe na skutek zawieszenia postępowania administracyjnego przez organ;

4) art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez wykroczenie Sądu poza granice danej sprawy i nałożenie obowiązku wydania aktu w sprawie wznowieniowej w sytuacji, gdy organ to postępowanie zawiesił, a w okresie zawieszenia organ może podejmować tylko niektóre czynności zgodnie z art. 102 K.p.a.

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne Starosta B. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w części obejmującej punkty I, II i IV i oddalenie skargi, względnie o uchylenie zaskarżonych części wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Z uwagi na zaistnienie okoliczności, o których mowa w art. 182 § 2 P.p.s.a., skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w związku z art. 102 K.p.a., jest o tyle zasadny, że Sąd pierwszej instancji, stosując dyspozycję przepisu art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. nie uwzględnił okoliczności procesowej, którą stanowiło uprzednie zawieszenie postępowania administracyjnego.

Jest oczywiste, że po myśli art. 102 K.p.a., w okresie zawieszenia postępowania organ może podejmować wyłącznie czynności niezbędne w celu zapobieżenia niebezpieczeństwu dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnym szkodom dla interesu społecznego (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 2936/16).

Jednak w sprawie ze skargi na bezczynność sąd administracyjny jest uprawniony do zbadania zasadności zawieszenia postępowania, chyba że czynność ta podlegała już kontroli sądowej (patrz: wyrok NSA z dnia 11 sierpnia 2017 r., sygn. akt I OSK 350/17).

W konsekwencji, brak rozważenia znaczenia zawieszenia postępowania dla możliwości zobowiązania organu do wydania aktu na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a., stanowił nie tylko naruszenie w zakresie obowiązku podania i wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, ale z uwagi na materialno-procesowy charakter analizowanego przepisu, również naruszenie procesowe mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Omówiona okoliczność nie stanowiła natomiast przeszkody do wydanie rozstrzygnięcia opartego o art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Odnotować najpierw warto, że w dniu 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, że wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego, w odróżnieniu od decyzji ostatecznej, nie kończy postępowania administracyjnego. Skoro zatem zastosowanie przez Sąd pierwszej instancji art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. było dopuszczalne, możliwe jest, niezależnie od zasadności zawieszenia postępowania, zajęcie przez sąd stanowiska, w zakresie dopuszczenia się przez organ bezczynności.

Nie jest wykluczone uznanie, że Starosta B. był bezczynny, jednak Sąd pierwszej instancji orzekł w tym zakresie przedwcześnie.

Zastrzegając, że okoliczności każdej sprawy należy rozważać indywidualnie, stwierdzić należy, że co do zasady, przyczyny przekroczenia przez organ terminu rozpoznania sprawy mają znaczenie dla oceny, czy organowi można zarzucić bezczynność. Wynika to wprost z art. 35 § 5 K.p.a., zgodnie z którym, do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu.

Sąd pierwszej instancji nie wypowiedział się na temat zastosowania w niniejszej sprawie art. 35 § 5 K.p.a., a więc zaistnienia okoliczności wyczerpujących przesłanki z art. 35 § 5 K.p.a. Rozważając, na tle art. 35 § 1 K.p.a., zjawisko bezczynności, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził natomiast, że nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt (decyzja, postanowienie, inny akt lub czynność) nie został podjęty, w szczególności, czy bezczynność spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu. Co prawda Sąd stwierdził, że okoliczności te nie mają znaczenia dla dopuszczalności skargi na bezczynność, ale z kontekstu wypowiedzi wynika, że chodzi o znaczenie tych okoliczności dla oceny zasadności skargi. Stanowiska Sądu pierwszej instancji o braku znaczenia przyczyn przekroczenia terminu dla oceny bezczynności nie można zaaprobować.

Przyjęcie tej błędnej tezy spowodowało, że Sąd nie ustalił w sposób wymagany przepisem art. 35 § 5 K.p.a. okoliczności faktycznych i przebiegu czynności procesowych po złożeniu przez skarżącą wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego.

W sprawach ze skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania nie obowiązuje zasada orzekania według stanu z daty wydania zaskarżonego aktu. W tym zakresie art. 149 § 1 P.p.s.a. zawiera unormowanie oryginalne i odmienne od zasady wynikającej z art. 1 § 2 P.u.s.a. oraz art. 133 § 1 P.p.s.a. W sprawach ze skarg na bezczynność organu sąd orzeka, biorąc za podstawę stan prawny i faktyczny sprawy w czasie orzekania, a właściwie w chwili zamknięcia rozprawy (patrz: postanowienie NSA z dnia 23 września 1986 r. sygn. akt IV SAB 8/86, ONSA 1986/2/50; uzasadnienie uchwały NSA z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08, ONSA i wsa 2009/4/63; Jan P. Tarno "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", LexisNexis 2012, s. 344). Nadto, po noweli przepisów art. 149 § 1 i 2 P.p.s.a., dokonanej na podstawie ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r. poz. 658), w odniesieniu do dyspozycji zawartych w art. 149 § 1 pkt 3, art. 149 § 1a oraz części dyspozycji art. 149 § 2 P.p.s.a., istotny jest stan z daty wniesienia skargi (patrz także: powołana wyżej uchwała NSA z dnia 22 czerwca 2020 r., sygn.. akt II OPS 5/19).

Stan ten podlega więc ustaleniu nie tylko na podstawie akt sprawy, jak stanowi art. 133 P.p.s.a., ale także na podstawie postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez sąd.

Sąd ograniczył ustalenia w zakresie przyczyn niewydania decyzji w terminie do zbadania przebiegu postępowania wpadkowego. Opierając się na tym ustaleniu uznał, że organ miał możliwość i obowiązek zabezpieczyć się przed skutkami przekazania akt w związku z trwaniem postępowania wpadkowego i sądowego z nim związanego, poprzez wykonanie kopii akt (dokumentów) potrzebnych do załatwienia sprawy z wniosku skarżącej o wznowienie postępowania.

Jest niewątpliwe, że wykonanie kopii akt w wielu przypadkach jest zabiegiem wystarczającym dla przeprowadzenia postępowania i uniknięcia przekroczenia terminu załatwienia sprawy. Skuteczność tego rodzaju czynności należy jednak rozważyć w okolicznościach sprawy.

W niniejszej sprawie akta administracyjne zawierają nie tylko dokumenty materializujące czynności procesowe organów i stron. Nadto, do akt należy projekt budowlany, obejmujący wiele tomów akt, w tym wielkoformatową mapę, określającą projekt zagospodarowania terenu oraz wielkoformatowe rysunki projektu budowlanego. Istotny jest także, jak wskazano w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, sposób zabezpieczenia projektu przed dekompletacją, spełniający wymagania § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2018 r. poz. 1935).

Sposób korzystania z akt administracyjnych oraz możliwość i celowość korzystania z ewentualnych kopii, powinien być nadto uwarunkowany charakterem sprawy, w której podjęto próbę zdyskwalifikowania ostatecznego rozstrzygnięcia. Przedmiot i zakres analizowanego postępowania został zdeterminowany treścią wniosku. Skarżąca zażądała wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego. Niezależnie od zasygnalizowanej powyżej kwestii obszerności projektu budowlanego, zauważyć trzeba, że powołała się na trzy podstawy wznowieniowe. Każda z nich wymaga weryfikacji opartej na szeregu dokumentów. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. wymaga sprawdzenia posiadania przez wnioskodawczynię interesu strony, co jest możliwe po zbadaniu oddziaływania inwestycji na prawa skarżącej. Zbadanie takiego oddziaływania nie jest możliwe jedynie z powołaniem się na tytuł prawny. Konieczne jest zbadanie lokalizacji inwestycji oraz sprawdzenie oddziaływania szeregu rozwiązań projektu budowlanego na prawa skarżącej. Powołanie się wnioskodawczyni na podstawę wznowienia z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. wymagało zbadania znaczenia poziomu wód gruntowych dla posadowienia obiektu budowlanego objętego projektem budowlanym w powiązaniu ze wskazywaną przez skarżącą opinią biegłego w tym zakresie. Także zarzut sfałszowania przez inwestora Raportu oddziaływania na środowisko, tj. podstawa z art. 145 § 1 pkt 1 K.p.a., nawet pamiętając o ograniczonej mocy takiego zarzutu, stawianego bez orzeczenia sądu lub innego organu stwierdzającego sfałszowanie, wymagał zbadania i oceny na podstawie obszernego dokumentu, jaki stanowi Raport w konfrontacji ze wskazywaną przez skarżącą opinią biegłego.

Ocena działania organu nie może być oderwana od zachowania samej strony. Skarżąca wniosła skargę na postanowienie stwierdzające niedopuszczalność zażalenia na postanowienie odmawiające wstrzymania wykonania decyzji ostatecznej. Po wyroku WSA w Kielcach z dnia 27 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Ke 105/19, uchylającym zaskarżone postanowienie, sprawa została przez organ zażaleniowy merytorycznie rozpatrzona, a następnie skarżąca wniosła skargę na postanowienie odmawiające wstrzymania wykonania decyzji ostatecznej. Nie można skarżącej odmówić prawa skorzystania ze środka prawnego, jakim jest skarga do sądu, na tego rodzaju postanowienie. Odnotować warto, że wyrokiem z dnia 24 października 2019 r., sygn. akt II SA/Ke 600/19, WSA w Kielcach uchylił zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji. Jednocześnie jednak sytuacja ta podlega ocenie w kontekście art. 35 § 5 K.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 11 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 996/19). W okresie rozpoznania sprawy wpadkowej, obszerne, oryginalne akta administracyjne pozostawały do dyspozycji organu zażaleniowego, a następnie WSA w Kielcach.

Wszystkie te okoliczności, łączące się ze sobą, powinny być wzięte pod uwagę przy ocenie zaistnienia bezczynności.

W tej sytuacji przedwczesne byłoby odnoszenie się do zarzutu kasacji dotyczącego naruszenia art. 149 § 1a P.p.s.a.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok w punkcie I, II i IV i w tym zakresie przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach. Odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego oparto na art. 207 § 2 P.p.s.a.