Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 924/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2015-02-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 2, art. 4, art. 10
journal: Dz.U. 2014 poz 567
law: Ustawa z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ryszard Pęk Sędziowie Sędzia NSA Mirosława Rozbicka – Ostrowska (spr.) Sędzia NSA Julia Szczygielska Protokolant asystent sędziego Marcin Jarecki po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 19 lutego 2015 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] października 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku dla opiekuna uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta W. z dnia [...] sierpnia 2014 r. ([...]).


UZASADNIENIE

Postępowanie administracyjne w sprawie wszczęte zostało wnioskiem M.S. z 16 czerwca 2014 r. o ustalenie prawa do zasiłku dla opiekuna w związku z opieką nad matką – A.P. .

Decyzją z dnia [...] wydaną z upoważnienia Prezydenta W. we W. , Starszy Administrator w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej , powołując się na przepisy art. 2, 4 i 10 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów ( Dz. U. z 2014r. poz. 567) odmówił przyznania wnioskodawczyni zasiłku dla opiekuna, w związku z opieką nad A.P. z tym uzasadnieniem ,że nie spełniła ona warunków do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego , określnych w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r.).

W odwołaniu od decyzji pierwszo-instancyjnej strona podniosła zarzut naruszenia prawa procesowego poprzez brak należytego wyjaśnienia sprawy i zgromadzenia wszechstronnego materiału dowodowego . W tym zakresie odwołująca wskazała, że organ oparł się jedynie na orzeczeniu z 2000r. wskazującego na umiarkowany stopień niepełnosprawności jej ojca. . Tymczasem stan jego zdrowia znacznie się pogorszył , jest osobą w wieku 92 lat , przeszedł w 2011r. zawał i sam potrzebuje pomocy , w związku z tym jako małżonek nie jest w stanie sprawować opieki nad żoną .

Ponadto odwołująca podniosła zarzut naruszenia prawa materialnego , a to art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w zw. z art. 2 i 32 Konstytucji poprzez błędną , wyłącznie literalną wykładnię tego przepisu . Tymczasem organ powinien interpretować go przy zastosowaniu wykładni celowościowej , a więc w konsekwencji zobowiązany był ustalić , czy małżonek jest w stanie sprawować opiekę, a nie wyłącznie badać , czy posiada on orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji .

W motywach decyzji ostatecznej organ II instancji wskazał , że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. poz. 567), , zwanej dalej u.u.w.z.o. , ustawa ta określa warunki nabywania oraz zasady ustalania i wypłacania zasiłków dla opiekunów osobom, które utraciły prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z dniem 1 lipca 2013 r. w związku z wygaśnięciem z mocy prawa decyzji przyznającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Przy czym zasiłek dla opiekuna przysługuje osobie, jeżeli decyzja o przyznaniu jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wygasła z mocy prawa na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw z dniem 1 lipca 2013 r. (art. 2 ust. 1 u.u.w.z.o. , ). Stosownie do art. 2 ust. 2 u.u.w.z.o. zasiłek dla opiekuna przysługuje:

1) za okresy od dnia 1 lipca 2013 r. do dnia poprzedzającego dzień wejścia w życie ustawy, w których osoba spełniała warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określone w ustawie o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r.;

2) od dnia wejścia w życie ustawy, jeżeli osoba spełnia warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określone w ustawie o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r.

Zasiłek dla opiekuna za okresy, o których mowa w ust. 2 pkt 1, przysługuje wraz z odsetkami ustalonymi w wysokości odsetek ustawowych, określonej przepisami prawa cywilnego. Odsetki, o których mowa w ust. 3, przysługują do dnia wejścia w życie ustawy (art. 2 ust. 2-3 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów).

Organ odwoławczy przywołał także treść art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych (w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r.), według którego świadczenia pielęgnacyjne nie przysługują , jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Dalej wskazał ,ze stosownie do art. 3 pkt 21 ustawy o świadczeniach rodzinnych (w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r.), ilekroć w akcie tym jest mowa o znacznym stopniu niepełnosprawności oznacza to:

a) niepełnosprawność w stopniu znacznym w rozumieniu przepisów o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych,

b) całkowitą niezdolność do pracy i samodzielnej egzystencji orzeczoną na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych,

c) stałą albo długotrwałą niezdolność do pracy w gospodarstwie rolnym i do samodzielnej egzystencji orzeczoną na podstawie przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników w celu uzyskania świadczeń określonych w tych przepisach,

d) posiadanie orzeczenia o zaliczeniu do I grupy inwalidów,

e) niezdolność do samodzielnej egzystencji orzeczoną na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych lub przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników;

Z kolei przechodząc do rozpatrywanej sprawy organ stwierdził, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, iż A.P. (osoba wymagająca opieki) pozostaje w związku małżeńskim z W. P., któremu przyznano prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, w związku z deportacją do ZSRR, na okres trwały. P.W. nie jest zatem osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności (w ww. rozumieniu).

Mając zatem na uwadze przepisy art. 2 ust. 2 u.u.w.z.o w związku z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych (w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r.), organ II instancji stwierdził , że stronie nie może być przyznany zasiłek dla opiekuna, w związku z opieką nad A.P.. Podkreślił ,że uwarunkowanie prawa do zasiłku dla opiekuna istnieniem obiektywnych kryteriów i zasad ich udzielania pozbawia organ administracji możliwości przyznawania tego świadczenia z uwzględnieniem zasad współżycia społecznego, czy słuszności, nawet w sytuacji wystąpienia trudnych sytuacji życiowych dotyczących rodziny wnioskodawcy. Żadne inne, niż określone w ustawie, kryteria nie mogą decydować o przyznaniu prawa do tego świadczenia, a ich niespełnienie nakłada na organ obowiązek wydania decyzji odmownej.

Natomiast odnosząc się argumentacji odwołania Kolegium stwierdziło , że podmiot dokonujący wykładni przepisów, mających zastosowanie w określonej sprawie, ma obowiązek dokonywać wykładni prokonstytucyjnej. Jednakże tego rodzaju zabieg interpretacyjny musi odpowiadać założeniu, że przyjęte jako zgodne z Konstytucją RP rozumienie określonego zwrotu mieści się w granicach tzw. możliwego znaczenia językowego (T. Spyra, Granice wykładni prawa, Kraków 2006, s. 39). Próba dokonania wykładni, która byłaby sprzeczna z językowym znaczeniem przepisu prawa byłaby naruszeniem zasady praworządności. Granicą bowiem wykładni prokonstytucyjnej, w ramach stosowania prawa, jest dopuszczalne znaczenie językowe interpretowanego zwrotu czy przepisu. Nie można dokonywać wykładni, która byłaby sprzeczna z językowym sensem. Owa granica istnieje zarówno wówczas, gdy wykładni prawa dokonuje organ administracji, jak i sąd administracyjny. Co ważne, organem władzy publicznej powołanym do badania zgodności ustawy z Konstytucją RP jest Trybunał Konstytucyjny, a nie podmioty wskazane w zdaniu poprzednim (art. 188 pkt 1 Konstytucji RP). W tym kontekście Kolegium podkreśliło , że stanowisko uznające, iż stronie może być przyznany zasiłek opiekuńczy nie tylko nie znajduje umocowania w obowiązujących przepisach, ale też nie jest legitymowane normami prawnymi, których dekodowanie jest możliwe w warunkach prawidłowego stosowania prawa. Nie ulega przy tym wątpliwości, że przeciwne stanowisko prowadziłoby do kreowania nowej normy prawnej, z przekroczeniem granic wykładni prokonstytucyjnej. Przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych nie można więc pominąć i odmówić jego zastosowania. Regulacja ta korzysta bowiem z domniemania konstytucyjności i dopóki nie zostanie zmieniona - przez ustawodawcę - należy stosować ją wprost, zgodnie z jej literalnym brzmieniem.

Decyzja ostateczna stała się przedmiotem skargi M.S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. , w której domagała się ona :

1/ zmianę zaskarżonej decyzji,

2/ zasądzenie wypłaty należnego świadczenia pielęgnacyjnego za okres od 01.07.2013 r. w kwocie po 520 zł za każdy miesiąc, na czas bezterminowy ,

3/ zasądzenie wypłaty ustawowych odsetek od zaległości , licząc je od dnia terminu wypłaty świadczenia

4/ zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania ,

ewentualnie

5/ uchylenie decyzji obu organów administracji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania

Skarga oparta została na zarzutach naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 17 ustawy z dnia 28.11.2003 r. o świadczeniach rodzinnych, art. 2, art. 18, art. 32 ust. 1, art. 69 oraz art. 71 ust. 1 Konstytucji RP oraz Protokołu 1 art. 1 Europejskiej Konwencji o ochronie Praw Człowieka i podstawowych wolności (dalej: EKPC) a także art. 6 ust. 1 EKPC (w kontekście naruszenia zasady pewności prawnej) w zw. z art. 11 ust. 1 oraz ust. 3 ustawy z dnia 07.12.2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (dalej: ustawa zmieniająca) (Dz. U. 2012, poz. 1548) w zakresie w jakim uniemożliwia nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym osobie zdolnej do pracy, a trzymującej świadczenie pielęgnacyjne na podstawie dotychczas (do 31.12.2012 r.) obowiązującej ustawy świadczeniowej na stałe, niezatrudnionej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, którego niepełnosprawność powstała po ukończeniu 18 roku życia.

Skarżąca ponowiła argumentację zawartą w odwołaniu , dotyczącą stanu zdrowia jej ojca , akcentując znaczne pogorszenie się jego staniu zdrowia od 2000r. , świadczące o niemożności sprawowania opieki nad jego żoną A.P..

Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wskazało ,że mąż A.P. powinien wystąpić o wydanie orzeczenie o stopniu niepełnosprawności i w przypadku , gdy będzie legitymować się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności , wówczas skarżąca będzie mogła wystąpić o przyznanie je wnioskowanego świadczenia.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we W. skarżąca przedstawiła orzeczenie o stopniu niepełnosprawności z dnia 20 stycznia 2015r. wydane przez Wojewódzki Zespól do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności we W. ,z którego wynika, że u P.W. stwierdzono stopień niepełnosprawności znaczny .

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył , co następuje:

W związku ze sformułowanymi w skardze wnioskami strony o zasądzenie wypłaty należnego świadczenia pielęgnacyjnego za okres od 01.07.2013 r. w kwocie po 520 zł za każdy miesiąc wraz ustawowymi odsetek od zaległości , wyjaśnić na wstępie należy , że kognicja sądu administracyjnego ogranicza się wyłącznie do badania legalności zaskarżonych aktów administracyjnych, rozumianej jako zgodność z przepisami prawa materialnego i procesowego , o czym stanowi przepis art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Z przepisu tego wynika zasada, według której sąd administracyjny nie rozstrzyga spraw administracyjnych należących do kompetencji organów administracji publicznej, a jedynie kontroluje legalność ich aktów i czynności. A zatem przepisy określające zasady sądowej kontroli decyzji administracyjnych nie pozwalają na bezpośrednie kreowanie przez sąd administracyjny praw i obowiązków stron. Natomiast uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez sąd , następuje to w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy , co wynika z art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) ( zwanej dalej p.p.s.a.). Zatem negatywna ocena zaskarżonych do sądu administracyjnego decyzji, pod kątem zgodności z prawem powoduje konieczność wyeliminowania ich z obrotu prawnego i ponowne rozpatrzenie sprawy przez właściwe organy z uwzględnieniem wytycznych zawartych w uzasadnieniu wydanego w sprawie wyroku. Wskazać również należy ,że rozstrzygając daną sprawę, sąd administracyjny nie jest skrępowany wyartykułowanymi w skardze zarzutami i sformułowanymi w niej wnioskami , lecz ocenia ją w całokształcie okoliczności faktycznych i prawnych danej sprawy , o czym stanowi art.134 § 1 p.p.s.a. Przy czym sąd administracyjny przy ocenie legalności aktu administracyjnego nie jest władny oceniać takich okoliczności jak pokrzywdzenie strony i czy rozstrzygnięcie wiąże się z negatywnymi skutkami dla niej względnie czy narusza zasady współżycia społecznego .

Przedmiotem zaskarżonej decyzji jest odmowa przyznania skarżącej świadczenia w formie zasiłku dla opiekuna. Zasady i tryb przyznawania zasiłku dla opiekunów regulują przepisy ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2014 r. poz. 567). Przedmiotowa regulacja wykonuje wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 grudnia 2013 r., sygn. K 27/13 (opubl. Dz. U. z 2013 r., poz. 1557), którym Trybunał zakwestionował zgodność z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przepisów art. 11 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r., poz. 1548), a którymi to przepisami z dniem 1 lipca 2013 r. wygaszono z mocy prawa decyzje przyznające opiekunom dorosłych osób niepełnosprawnych świadczenia pielęgnacyjne, przyznane na dotychczasowych zasadach. Założeniem ustawodawcy było objęcie wspomnianym zasiłkiem jedynie te osoby, którym decyzja o przyznaniu im prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wygasła z mocy prawa na podstawie przywołanych przepisów z dniem 1 lipca 2013 r., na co wskazuje jednoznacznie przepis art. 1 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów oraz uzasadnienie projektodawcy dołączone do projektu tej ustawy (druk sejmowy nr 2252).

Według art. 2 ust. 2 u.u.w.z.o., zasiłek dla opiekuna przysługuje:

1) za okresy od dnia 1 lipca 2013 r. do dnia poprzedzającego dzień wejścia w życie ustawy ( tj. do dnia 14 maja 2014r.) , w których osoba spełniała warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określone w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992, z późn. zm.) w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r.;

2) od dnia wejścia w życie ustawy ( tj. od dnia 15 maja 2014r.) , jeżeli osoba spełnia warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określone w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r.

Wobec tego w sytuacji rozpoznawania wniosku o przyznanie zasiłku dla opiekuna za okres wsteczny, liczony od dnia 1 lipca 2013 r. do dnia poprzedzającego wejście w życie omawianej ustawy ( tj. do dnia 14 maja 2014r.) , zasiłek ten przysługuje z mocy prawa, o ile spełnione zostaną łącznie dwa warunki: po pierwsze, w obrocie prawnym znajdowała się decyzja ustalająca prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, która wygasła z mocy prawa na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw z dniem 1 lipca 2013 r.; po drugie, zasiłek dla opiekuna przysługuje po spełnieniu warunków do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określonych w ustawie o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r. W przypadku natomiast wniosku o przyznanie zasiłku dla opiekuna od dnia wejścia w życie ustawy ( od 15 maja 2014r.) , jego przyznania uzależnione jest analogicznie od - po pierwsze - istnienia w obrocie prawnym decyzji ustalającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, która wygasła z mocy prawa na podstawie art. 11 ust. 3 wskazanej wyżej ustawy zmieniającej ustawę o świadczeniach rodzinnych , oraz jeżeli osoba spełnia warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określone w ustawie o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r. Dodatkowe warunki przyznania zasiłku dla opiekuna, określone zostały w art. 2 ust. 5 u.u.w.z.o., to nieposiadanie przez opiekuna prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego lub świadczenia pielęgnacyjnego w okresie na który ubiega się o zasiłek dla opiekuna, a także brak prawa innej osoby do specjalnego zasiłku opiekuńczego lub świadczenia pielęgnacyjnego na osobę wymagająca opieki.

A zatem zarówno w przypadku ubiegania się o przyznanie omawianego świadczenia za okres wsteczny, jak i od dnia obowiązywania ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, decyzja korzystna dla strony uzależniona jest od spełnienia określonych powyżej przesłanek w sposób łączny. W związku z tym niespełnienie choćby jednej z przesłanek ustawowych skutkuje odmową przyznania zasiłku dla opiekuna. Określona w ten sposób konstrukcja przepisów wskazuje na to , że w tym przedmiocie organ wydaje tzw. decyzję związaną , co oznacza ,że w ściśle określonym stanie faktycznym i prawnym organ administracji zobowiązany jest wydać decyzję o ściśle określonej treści . A zatem organ rozstrzygając sprawę , nie ma możliwości wydania decyzji o innej treści niż ta , która przewidują przepisy prawa , o ile zaistniał określony w tych przepisach stan faktyczny. Ustalenie bowiem istotnych z punktu widzenia ustawodawcy okoliczności przesądza kierunek i treść rozstrzygnięcia organu , nie pozostawiając mu jakiegokolwiek uznania w tym zakresie.

Każdorazowo więc - w przypadku ubiegania się o ustalenie prawa do zasiłku dla opiekuna osoby niepełnosprawnej za okres od dnia 1 lipca 2013 r. do dnia poprzedzającego dzień wejścia w życie ustawy, jak również od dnia wejścia w życie ustawy - ustawodawca wymaga istnienia w obrocie prawnym decyzji ustalającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, która wygasła z mocy prawa na podstawie art. 11 ust. 3 wskazanej wyżej ustawy zmieniającej ustawę o świadczeniach rodzinnych .

W analizowanej sprawie pozostaje poza sporem fakt funkcjonowania w obrocie prawnym decyzji ustalającej prawo skarżącej do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad matką A.P. , przyznane na okres od 1 lipca 2011r. do bezterminowo , co wynika z decyzji Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej , wydanej z upoważnienia Prezydenta W. z dnia [...]. Na mocy art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw , decyzja przyznająca skarżącej wspomniane świadczenie pielęgnacyjne wygasła z mocy prawa. A zatem skarżąca spełnia podstawowy warunek uzyskania prawa do zasiłku dla opiekuna , określony w art. 2 ust.1 u.u.w.z.o.

Bezsporny jest również fakt, że w okresie od dnia 1 lipca 2013r. do dnia dzisiejszego skarżąca nie otrzymywała specjalnego zasiłku opiekuńczego ani świadczenia pielęgnacyjnego, ustalonych na nowych zasadach .Takich świadczeń z tytułu opieki nad A.P. nie pobierała również w tym okresie żadna inna osoba.

W badanej sprawie spór między stroną i organem dotyczy zaistnienia drugiej przesłanki , od której uzależnione zostało prawo do zasiłku dla opiekuna ( zarówno za okres wyrównania, jaki i wejścia w życie ustawy na przyszłość) , a którą stanowi wymóg spełniania warunków do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego , określonych w ustawie o świadczeniach rodzinnych , w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudniu 2012r. Zdaniem organów obu instancji skarżącej nie przysługuje zasiłek dla opiekuna z tego powodu ,że osoba wymagająca opieki , a więc matka A.P. pozostaje w związku małżeńskim , a jej małżonek P.W. – ojciec skarżącej – nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z kolei według skarżącej pomimo ,że P.W. nie posiada ustalonego znacznego stopnia niepełnosprawności , to jednak z uwagi na wiek ( 92 lata) i stan zdrowia , sam wymaga opieki i nie jest w stanie sprawować opieki się żoną.

Wypada w tym miejscu przytoczyć pozytywne i negatywne przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego , które zostały uregulowane w art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych , w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012r. Zgodnie z art. 17 ust. 1 tej ustawy świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności , 3) opiekunowi faktycznemu dziecka - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymująca się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Natomiast stosownie do treści art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje wówczas, gdy osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zaistnienie negatywnej przesłanki , o której mowa w ostatnio przytoczonym przepisie stanowiło podstawą odmowy przyznania skarżącej wnioskowanego przez nią świadczenia. Organ ustalił bowiem, że wnioskodawczyni ubiega się o to świadczenie z tytułu niepodejmowania zatrudnienia z uwagi na opiekę nad matką, która pozostaje w związku małżeńskim z osobą nieposiadającą orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Jak wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji - związany charakter decyzji w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego nie pozwala organom orzec uznaniowo na podstawie art. 17 ust. 5 pkt 2 "a" ustawy o świadczeniach rodzinnych i przyznać świadczenia. W tym zakresie organy zastosowały ściśle literalną wykładnię powołanego wyżej przepisu.

Tymczasem zarówno w doktrynie , jak i w orzecznictwie wyraźnie zauważalna jest tendencja do odchodzenia od przyjętej do niedawna powszechnie zasady clara non sunt interpretanda ( jasne nie wymaga interpretacji), która wyłączała dopuszczalność stosowania wykładni systemowej i funkcjonalnej wówczas , gdy za pomocą najprostszych reguł wykładni językowej możliwe jest wykazanie jednoznaczności danego wyrażenia ( zob. M. Zieliński , Wykładnia prawa . zasady , reguły , wskazówki , Warszawa 2012, s.56 ). Szczególnie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podejmowane są próby przełamania tradycyjnej koncepcji posługiwania się wyłącznie bezpośrednim rozumieniem tekstu prawnego , przy czym coraz większe znaczenie zaczynają odgrywać metody wykładni inne niż tylko wykładnia językowa danego tekstu ( zob. M. Zirk-Sadowski , System prawa administracyjnego , t.4, s.143-144). Prawo dopuszcza bowiem odstąpienie od wyraźnego sensu językowego przepisu , gdy interpretacja językowa prowadzi ad absurdum lub rażąco niesprawiedliwego rozstrzygnięcia i w tego rodzaju sytuacjach odstąpienie od sensu językowego przepisu nie uważa się za wykładnię niezgodną z prawem ( zob. L.Morawski , Wykładnia w orzecznictwie sądów , Toruń 202, s.18 , komentarz). W związku z tym pomimo istniejącego stanowiska przyznającego pierwszeństwo językowej wykładni , w orzecznictwie w ostatnim czasie zaczyna przeważać pogląd o konieczności stosowania również innych dyrektyw interpretacyjnych w związku z niezadawalającymi wynikami ograniczania się wyłącznie do dyrektyw językowych . W każdym bądź razie " w procesie wykładni prawa [...] sądowi nie wolno ignorować wykładni systemowej lub funkcjonalnej poprzez ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej pojedynczego przepisu . Może się bowiem okazać ,że sens przepisu , który wydaje się językowo jasny , okaże się wątpliwy , gdy skonfrontujemy go z innymi przepisami lub weźmiemy pod uwagę cel regulacji prawnej." ( zob. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2014r. sygn. II FSK 381/12).

Z taką sytuacją mamy do czynienia w analizowanej sprawie i pod adresem obu organów orzekających w sprawie musi być wyartykułowany zarzut poprzestania tylko na jednej metodzie wykładni z pominięciem konieczności wykorzystania wszystkich dostępnych metod wykładni w procesie interpretacji tekstu prawnego . Zważywszy ,że w orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje wykładnia celowościowa i systemowa art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Sądy zajęły stanowisko, że pozostawanie w związku małżeńskim przez osobę wymagającą opieki nie powinno być uważane za przesłankę odmowy świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy współmałżonek tej osoby nie jest w stanie takiej opieki sprawować. Powyższe wyprowadzono interpretując przepis art. 17 ust. 1 i ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych łącznie z odpowiednimi przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego (art. 23, 27 i 130 k.r.i.o.). Zgodnie z art. 23 k.r.i.o. małżonkowie są zobowiązani do wspólnego pożycia i wzajemnej pomocy. Jednocześnie stosownie do art. 27 k.r.i.o. małżonkowie obowiązani są, każdy według swych sił oraz swych możliwości zarobkowych i majątkowych, przyczyniać się do zaspokajania potrzeb rodziny, którą przez swój związek założyli. Zadośćuczynienie temu obowiązkowi może polegać także, w całości lub w części, na osobistych staraniach o wychowanie dzieci i na pracy we wspólnym gospodarstwie domowym. Natomiast zgodnie z art. 130 k.r.i.o. obowiązek jednego małżonka do dostarczania środków utrzymania drugiemu małżonkowi po rozwiązaniu lub unieważnieniu małżeństwa albo po orzeczeniu separacji wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych tego małżonka. Mając na uwadze przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. "a" ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz wskazane przepisy k.r.i.o. argumentowano w orzecznictwie, że skoro obowiązek alimentacyjny rozwiedzionego małżonka wyprzedza obowiązek krewnych drugiego małżonka, to tym bardziej obowiązek zobowiązanego małżonka wyprzedza obowiązek krewnych uprawnionego małżonka w czasie trwania małżeństwa. Z istoty świadczenia pielęgnacyjnego wynika ,ze przysługuje ono nie osobie wymagającej opieki, ale osobie, która tę opiekę sprawuje. Ma ono za zadanie przynajmniej częściowo zrekompensować wydatki ponoszone przez rodzinę w związku z koniecznością zapewnienia opieki i pielęgnacji niepełnosprawnej osobie. Stąd też pozostawanie w związku małżeńskim przez osoby wymagające opieki nie może być uważane za przesłankę odmowy prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, gdy małżonek obowiązany do sprawowania opieki nie jest obiektywnie zdolny tego obowiązku wypełnić, a zrealizować tę pomoc jest w stanie - w zastępstwie współmałżonka nie mającego takiej możliwości - osoba zobowiązana do alimentacji w dalszej kolejności (zob. wyroki: WSA w Rzeszowie z dnia 13 kwietnia 2012 r., sygn. II SA/Rz 121/12; WSA w Białymstoku z dnia 11 października 2012 r., sygn. II SA/Bk 642/12 i z dnia 4 kwietnia 2013r. sygn. IISA/Bk 987/12 ; WSA we W. z dnia 8 marca 2012 r., sygn. IV SA/Wr 848/11; WSA w Poznaniu z dnia 13 czerwca 2012 r., sygn. II SA/Po 242/12, WSA w Olsztynie z dnia 22 stycznia 2013 r., sygn. II SA/Ol 1391/12, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA).

Spajając tę część rozważań Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie aprobuje przyjętej przez oba organy zasady honorowania prymatu wykładni językowej i przychyla się do potrzeby stosowania przy interpretacji art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych wykładni celowościowej i systemowej oraz prokonstytucyjnej. Wymaga jednak wyraźnego podkreślenia ,że odkodowanie z powołanego wyżej przepisu prawnego słusznego znaczenia normy prawnej nie może prowadzić do wypaczenia przyjętej przez ustawodawcę reguły, wedle której fakt pozostawania przez osobę wymagającą opieki w małżeństwie z osobą o stanie zdrowia niekwalifikującym się do uzyskania orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, wyklucza z zasady możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na rzecz krewnego (dziecka).

Natomiast wbrew literalnemu brzmieniu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych , sam fakt ,ze osoba niepełnosprawna pozostaje w związku małżeńskim, zaś jej małżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności , nie jest przesądzający . Istnieją bowiem sytuacje , w których pomimo pozostawania przez osobę niepełnosprawną w związku małżeńskim z osobą, która formalnie nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, możliwe byłoby przyznanie świadczenia innemu członkowi rodziny. A mianowicie byłoby to dopuszczalne wówczas, gdy małżonek osoby niepełnosprawnej faktycznie, z przyczyn od siebie niezależnych i nie wynikających z jego woli , nie jest zdolny do sprawowania nad nią opieki. A zatem przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych rozumiany celowościowo umożliwia uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego osobie zobowiązanej do alimentacji niepełnosprawnego w związku ze sprawowaniem nad nią opieki, nawet jeśli niepełnosprawny pozostaje w związku małżeńskim z osobą nieposiadającą orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale tylko wówczas, gdy drugi małżonek - nielegitymujący się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności - nie może tej opieki sprawować z przyczyn obiektywnych, niezależnych od niego i od jego woli ( zob. WSA w Białymstoku z dnia 11 października 2012 r., sygn. II SA/Bk 642/12 i z dnia 4 kwietnia 2013r. sygn. IISA/Bk 987/12 ). Chodzi głównie o takie sytuacje, gdy zobowiązany do sprawowania opieki współmałżonek ze względu na stan zdrowia czy wiek sam nie jest zdolny tej opieki wykonywać, a jego sytuacja materialna nie pozwala na zastąpienie świadczeń osobistych pomocą finansową pozwalającą na pokrycie kosztów opieki przez inną osobę. Należy bowiem mieć na uwadze, że obowiązek sprawowania opieki stanowiący element obowiązku alimentacyjnego ze względu na który ustala się krąg podmiotów uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego (w dalszej i bliższej kolejności), nie ogranicza się wyłącznie do osobistych starań, ale może przybrać formę świadczeń pieniężnych.

W związku z tym w rzetelnie przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym zachodzi możliwość wykazania obiektywnego braku zdolności małżonka do sprawowania opieki nad niepełnosprawnym współmałżonkiem, zaś oceny niemożności sprawowania opieki nad drugim współmałżonkiem można dokonać kierując się zasadami logiki oraz doświadczenia życiowego. W każdym bądź razie ocena ta nie może być dorozumiana i interpretowana liberalnie.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt okoliczności rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy , że pod adresem organów obu instancji musi być również skutecznie wyartykułowany zarzut naruszenia art.7 i art.77 § 1 k.p.a., albowiem niedostatecznie wnikliwe ustalono i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy. Ma bowiem rację skarżąca , kiedy wywodzi ,że czyniąc ustalenia faktyczne organy oparły się wyłącznie na orzeczeniu sądu powszechnego z 2000 roku , na podstawie którego przyznano W. P. prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, w związku z deportacją do ZSRR, na okres trwały , co według organów wskazywało na umiarkowany stopień niepełnosprawności jej ojca. Nie może budzić wątpliwości fakt , że powyższe orzeczenie sądowe – z uwagi na upływ czasu ( prawie 13 lat ) i bardzo podeszły wiek ojca skarżącej ( 92 lata)- nie miało waloru aktualności na dzień 31 grudnia 2012r. Zważywszy ,że skarżąca konsekwentnie podnosiła , że stan zdrowia jej ojca znacznie się pogorszył i oprócz tego ,że jest osobą w wieku 92 lat , przeszedł w 2011r. zawał i sam potrzebuje pomocy , w związku z tym jako małżonek nie jest w stanie sprawować opieki nad żoną. W tym zakresie w postępowaniu odwoławczym skarżąca powołała się również na wyciąg z opinii biegłych sądowych z 19 stycznia 2000r. , stwierdzających nawracające zaburzenia lękowo- depresyjne i zespół psychoorganiczny ( k. 28 ) . Nie można zatem przyjąć ,że wnioskodawczyni nie wykazywała ,że istniały obiektywne przeszkody po stronie ojca uniemożliwiające mu wykonywanie obowiązków nałożonych przez art. 23 i 27 k.r.i.o. oraz nie przedstawiła ona żadnego miarodajnego dowodu na obiektywnie rozumianą niemożność wykonywania przez jej ojca ustawowych obowiązków wynikających z zawarcia małżeństwa .

Niezależnie od tego ze znajdującego się materiale aktowym sprawy wypisu z treści orzeczenia lekarza orzecznika ZUS z dnia 03 września 1998r. (k.4) wynika data urodzenia W. P. tj. 19 lutego 1922r. , co pozwala ustalić jego wiek, który sam w sobie mógł wskazywać na niemożność sprawowania opieki nad żoną . A zatem należy uznać ,że wnioskodawczyni wypełniła obowiązek wykazania obiektywnych powodów, dla których jej ojciec nie jest w stanie sprawować opieki nad żoną . Z kolei organy obu instancji zaniechały wyjaśnienia tej okoliczności i w ogóle nie odniosły się do tej kwestii w uzasadnieniu odmownej decyzji, przywiązując rozstrzygające znaczenie ustaleniu o braku orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Tymczasem w ocenie Sądu nie można z góry założyć ,że tylko niepełnosprawny w stopniu znacznym współmałżonek , nie jest zdolny do sprawowania opieki nad małżonkiem tego wymagającym .

Mając bowiem na uwadze wyniki wykładni funkcjonalnej i systemowej , w tym zwłaszcza z uwzględnieniem racji płynących z zasad konstytucyjnych ( zasady równości – art.32 ust.1 Konstytucji RP, zasady sprawiedliwości społecznej – art.2 Konstytucji RP , zasady ochrony i opieki nad rodziną w ogólności – art. 18 Konstytucji RP , zasady szczególnej pomocy władz publicznych rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej – art. 71 ust.1 Konstytucji RP) istotne było również ustalenie czy, ojciec skarżącej z uwagi na wiek ,stan zdrowia i rodzaj schorzeń , kwalifikuje się do orzeczenia znacznego stopnia niepełnosprawności i jest w stanie sprawować pełną i efektywną opiekę nad żoną. Zaniechanie poczynienia w tym zakresie stosownych ustaleń wskazuje na to, że decyzje organów obu instancji jest ona obarczoną wadą, wynikającą z naruszenia zasad i przepisów postępowania administracyjnego (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.) Przy ponownym rozpoznaniu niniejszej sprawy organ powinien mieć uwadze powyższe wskazania i dokonaną przez Sąd ocenę prawną.

Z tych względów zarzuty skargi przedstawiają się jako zasadne, co obligowało Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. do wyeliminowania z obrotu prawnego obu wydanych w sprawie decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a.