Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 610/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2022-12-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135, art. 200, art. 205 § 2
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 128 ust. 1, art. 129 ust. 1 i ust. 5
journal: Dz.U. 2021 poz 1899
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Piątek Sędzia WSA Michał Ruszyński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi M.K. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia i wypłaty odszkodowania I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia [...] r. nr [...]; II. zasądza od Wojewody na rzecz M.K. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

M.K. (powoływana dalej również jako "skarżąca"), reprezentowana przez adwokata wniosła skargę na decyzję Wojewody (powoływanego dalej również jako "organ odwoławczy") z dnia [...] lipca 2022r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Starosty (powoływanego dalej również jako organ I instancji) z dnia [...] kwietnia 2022 r. nr [...] odmawiającą ustalenia i wypłaty odszkodowania na rzecz skarżącej za działkę oznaczoną numerem [...] położoną w [...].

Z akt sprawy wynika następujący stan faktyczny.

A. i S. małżonkowie J. aktem notarialnym z [...] kwietnia 1970r. Rep. A nr [...] zrzekli się własności działki numer [...] o powierzchni 3 ary – zabudowanej, położonej w [...] wchodzącej w skład nieruchomości dla której prowadzona była księga wieczysta Kw nr [...].

Decyzją z [...] maja 1982 r. nr [...] Naczelnik Gminy postanowił:

1) zabraną S.J. niezgodnie z prawem nieruchomość zabudowaną położoną na działce nr [...] pozostawić dotychczasowemu właścicielowi;

2) ustalić wartość powyższej nieruchomości zgodnie z wyceną biegłego powołanego przez Urząd Wojewódzki na kwotę 322.666 zł;

3) wypłacić ustaloną w pkt 2 kwotę S.J..

Decyzją z [...] czerwca 1983 r.nr [...] Minister Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej stwierdził z urzędu nieważność ww. decyzji Naczelnika Gminy z [...] maja 1982 r.

Decyzją z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po rozpatrzeniu wniosku M.K. (córki i spadkobierczyni S.J.), stwierdził nieważność ww. decyzji Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z [...] czerwca 1983 r. z powodu wydania jej z naruszeniem przepisów o właściwości.

Decyzją z [...] listopada 2020 r. nr [...] Starosta zwaloryzował odszkodowanie ustalone decyzją Naczelnika Gminy z [...] maja 1982 r. i ustalił skarżącej odszkodowanie w kwocie 49.605,20 zł. Decyzja ta została zaskarżona do Wojewody, który decyzją z [...] stycznia 2021 r. nr [...] utrzymał ją w mocy.

Decyzją z [...] czerwca 2021 r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po rozpatrzeniu wniosku Starosty, stwierdził nieważność decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] maja 2012 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z [...] czerwca 1983r.

Wyrokiem z 20 października 2021 r. sygn. akt II SA/Go 265/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp., po rozpoznaniu skargi M.K. na decyzję Wojewody z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty z [...] listopada 2020 r.

W piśmie z dnia [...] lutego 2022 r. pełnomocnik M.K. wezwał Starostę do ustalenia i wypłaty odszkodowania za bezprawne wywłaszczenie własności nieruchomości położonej w [...], tj. części domu mieszkalnego obejmującego 2 pokoje o łącznej powierzchni 92 m2, werandę oraz jednego budynku gospodarczego ujętych w planie geodezyjnym na działce [...].

Pełnomocnik skarżącej wskazał, że Minister Rolnictwa i Wsi stwierdził, iż decyzja z 1983 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, na co zwrócił uwagę Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 października 2021 r. w sprawie o sygn. akt: II SA/Go 265/21. Zaznaczył, że Sąd zwrócił również uwagę, iż "na skutek ww. decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia z dnia [...] czerwca 2021 r. z obrotu prawnego została wyeliminowana pierwotna decyzja Naczelnika Gminy z dnia [...] maja 1982 r. ustalająca odszkodowanie za przejętą nieruchomość. W tym stanie sprawy brak jest przedmiotu postępowania prowadzonego na podstawie art. 132 ust. 3 u.g.n.". Z ww. stanowiskiem Sądu Administracyjnego pełnomocnik skarżącej jednak się nie zgodził, ze względu na daleko idące skutki prawne decyzji nieważnościowych.

Pełnomocnik skarżącej stwierdził, że na skutek decyzji Ministra Rolnictwa i Wsi z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] decyzja Naczelnika Gminy z dnia [...] maja 1982 r. została ostatecznie wyeliminowana z obrotu prawnego. Decyzja ta ustalała odszkodowanie za bezprawnie przejętą w styczniu 1970 r. przez Powiatową Radę Narodową nieruchomość należącą do spadkodawczyni M.K.. Zgodnie zaś z art. 128 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw. W ocenie pełnomocnika skarżącej dyspozycja ww. przepisu rodzi po stronie Starostwa obowiązek ustalenia odszkodowania na rzecz M.K., która jest spadkobiercą osoby wywłaszczonej w styczniu 1970 r.. Zdaniem pełnomocnika skarżącej wysokość odszkodowania winna zostać ustalona zgodnie z dyspozycją art 130 u.g.n., a więc według stanu i przeznaczenia nieruchomości w dniu pozbawienia lub ograniczenia praw, a więc według jej stanu na styczeń 1970 r. Pełnomocnik skarżącej stwierdził jednocześnie, że konieczność ustalenia wysokości odszkodowania oraz jego wypłaty wynika również z uzasadnienia wyroku Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 2021 r.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2022 r. nr [...] Starosta, działając na podstawie art. 104, art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.) – powoływanej dalej jako "k.p.a." w związku z art. 129 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. 2021 poz. 1899 ze zm.) – powoływanej dalej również jako "u.g.n.", odmówił ustalenia i wypłaty odszkodowania na rzecz skarżącej.

Organ I instancji wskazał, że wywłaszczenie nieruchomości polega na odjęciu lub ograniczeniu, w drodze decyzji, własności lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości. Z definicji swojej ma ono charakter czynności administracyjnej, odbywa się zatem bez zgody osoby, której przedmiotowe prawo przysługuje.

Powołując się na treść art. 128 ust. 1 i art. 129 ust. 1 u.g.n. oraz wyrok WSA w Gdańsku z dnia 4 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 612/19 organ I instancji stwierdził, że odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość, przyznawane stosowanie do art. 128 ust. 1 u.g.n. w trybie postępowania administracyjnego, stanowi w istocie ekwiwalent wynagrodzenia za pozbawienie w sposób władczy, właściwy dla stosunków administracyjnoprawnych, własności nieruchomości (użytkowania wieczystego lub innego ograniczonego prawa rzeczowego). Ten ekwiwalent nie stanowi wyrównania szkody za działanie bezprawne, ale wyrównanie uszczerbku majątkowego związanego z mającym podstawy prawne działaniem administracji publicznej.

Organ I instancji podkreślił, że w przedmiotowej sprawie właściciele nieruchomości - S. i A.J., aktem notarialnym z dnia [...] kwietnia 1970r. zrzekli się własności swojej nieruchomości - stawili się na akt notarialny, złożyli stosowne oświadczenia oraz złożyli swoje podpisy. Właściciele nieruchomości położonej w [...] oznaczonej działką numer [...] nie zostali jej pozbawieni w wyniku działania organów administracji publicznej. W przedmiotowej sprawie nie został wydany żaden akt administracyjny, który byłby aktualnie w obrocie prawnym.

W ocenie organu I instancji, nie ulega zatem wątpliwości, że w przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia z wywłaszczeniem. Starosta zaznaczył, że co prawda, decyzją z dnia [...] maja 1982 r. Naczelnik Gminy ustalił na rzecz S.J. kwotę 322.666,00 zł tytułem odszkodowania za uprzednio zabraną nieruchomość oznaczoną działką numer [...]. Przedmiotowa decyzja została jednak uchylona, a następnie decyzja która ją przywróciła do obrotu prawnego także została uchylona. Organ I instancji stwierdził, że nie jest rolą organu w przedmiotowym postępowaniu rozważanie, czy sformułowanie użyte w decyzji Naczelnika Gminy, jakoby nieruchomość została zabrana jest trafne. Fakt, czy nieruchomość została faktycznie zabrana znalazł odzwierciedlenie w decyzjach z dnia z dnia [...] czerwca 1983 r. Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej oraz z dnia [...] czerwca 2021 Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi - poprzez uchylenie decyzji Naczelnika Gminy.

Odnosząc się do wezwania pełnomocnika skarżącej z dnia [...] lutego 2022 r. organ I instancji stwierdził, iż w wezwaniu tym pełnomocnik skarżącej raz wskazuje, że nieruchomość została bezprawnie zabrana, po czym w kolejnym zdaniu pisze, że nieruchomość została wywłaszczona. Starosta podkreślił, że przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie przewidują ustalenia odszkodowania za bezprawnie zabraną nieruchomość. Nadto stwierdził, że nie jest także rolą organu w przedmiotowym postępowaniu podważać treść aktu notarialnego z dnia [...] kwietnia 1970 r. Repertorium A numer [...], którym to S. i A. małżonkowie J. zrzekli się prawa własności swojej nieruchomości. Ponownie podkreślił, że przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami regulują ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną. Natomiast w przedmiotowej sprawie, nie mamy do czynienia z wywłaszczeniem.

Od powyższej decyzji pełnomocnik skarżącej wniósł odwołanie zarzucając jej naruszenie art. 153 p.p.s.a. poprzez niedostosowanie się przez organ do wykładni prawnej i wskazań wyrażonych w orzeczeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 2021 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Go 265/21 oraz art. 128 u.g.n. poprzez odmowę wypłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. W konsekwencji pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz ustalenie odszkodowania za bezprawne wywłaszczenie z nieruchomości.

Decyzją z dnia [...] lipca 2022 r. nr [...] Wojewoda, na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy ww. decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy wskazał, że wbrew twierdzeniom pełnomocnika skarżącej Sąd nie zawarł dyspozycji ustalenia odszkodowania tylko wskazał ewentualną konieczność ponownego rozpoznania sprawy.

Wojewoda stwierdził, że słusznie w zaskarżonej decyzji wskazano, iż przepisy u.g.n. nie przewidują ustalenia odszkodowania za bezprawnie zabraną nieruchomość. Nie jest także rolą organu w przedmiotowym postępowaniu podważać treść aktu notarialnego z [...] kwietnia 1970 r. Repertorium A numer [...], którym to S. i A. małżonkowie J. zrzekli się prawa własności swojej nieruchomości. Organ odwoławczy podkreślił, że przepisy u.g.n. regulują kwestię ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną, a z wywłaszczeniem nieruchomości mamy do czynienia wówczas, gdy została wydana decyzja administracyjna i odbywa się ono generalnie bez zgody osoby, której pozbawia się prawa własności. Organ odwoławczy podzielił wniosek organu I instancji, że w przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia z wywłaszczeniem bowiem S. i A. małżonkowie J. dobrowolnie zrzekli się prawa własności nieruchomości zabudowanej oznaczonej działką numer [...], stając do aktu notarialnego.

Organ odwoławczy zauważył przy tym, że w dacie podpisania ww. aktu notarialnego, obowiązywał przepis art. 179 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks Cywilny (Dz.U. z 1964 r., Nr 16, poz. 93), który stanowił, iż jeżeli nieruchomość jest przedmiotem własności indywidualnej albo osobistej, właściciel może wyzbyć się własności przez to, że się jej zrzeknie. Zrzeczenie się wymaga formy aktu notarialnego. Do zrzeczenia się własności nieruchomości potrzebna jest zgoda właściwego organu prezydium powiatowej (miejskiej) rady narodowej (§ 1). Nieruchomość, której własności właściciel się rzekł, staje się własnością państwową. Skarb Państwa ponosi odpowiedzialność z nieruchomości za jej obciążenia. Jeżeli w chwili zrzeczenia się własności nieruchomości przysługiwało Skarbowi Państwa w stosunku do niej ustawowe prawo pierwokupu, odpowiedzialność ta ogranicza się do sumy, która należałaby się zrzekającemu w razie wykonania prawa pierwokupu (§ 2).

W ocenie organu odwoławczego Z przepisu tego nie wynikała konieczność ustanowienia odszkodowania za nieruchomość będącą przedmiotem zrzeczenia się przez właścicieli.

Na powyższą decyzję M.K. wniosła skargę zarzucając jej naruszenie prawa materialnego, tj.:

1. art. 153 p.p.s.a. poprzez niedostosowanie się przez organ do wykładni prawnej i wskazań wyrażonych w orzeczeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 20 października 2021 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Go 265/21;

2. art. 128 u.g.n. poprzez odmowę wypłaty odszkodowania za bezprawne wywłaszczenie własności nieruchomości.

Wobec podniesionych zarzutów skarżąca wniosła o: uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz ustalenie odszkodowania za bezprawne wywłaszczenie własności nieruchomości położonej w [...] oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W motywach uzasadnienia skargi, podobnie jak w złożonym odwołaniu od decyzji organu I instancji, podniesiono, że Minister Rolnictwa i Wsi stwierdził, iż decyzja z 1983 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, na co zwrócił uwagę Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 października 2021 r. w sprawie o sygn. akt: II SA/Go 265/21. Sąd wskazał również, iż "na skutek ww. decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia z dnia [...] czerwca 2021 r. z obrotu prawnego została wyeliminowana pierwotna decyzja Naczelnika Gminy z dnia [...] maja 1982 r. ustalająca odszkodowanie za przejętą nieruchomość. W tym stanie sprawy brak jest przedmiotu postępowania prowadzonego na podstawie art 132 ust 3 u.g.n". Skarżąca wskazała, że z ww. stanowiskiem Sądu Administracyjnego nie sposób się nie zgodzić ze względu na daleko idące skutki prawne decyzji nieważnościowych. Zaznaczyła, że na skutek decyzji Ministra Rolnictwa i Wsi z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] decyzja Naczelnika Gminy z dnia [...] maja 1982 r. została ostatecznie wyeliminowana z obrotu prawnego. Decyzja ta ustalała odszkodowanie za bezprawnie przejętą w styczniu 1970 r. przez Powiatową Radę Narodową nieruchomość należącą do spadkodawczyni skarżącej. Zgodnie zaś z art. 128 ust. 1 u.g.n. wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw. W ocenie skarżącej dyspozycja ww. przepisu rodzi po stronie Starostwa obowiązek ustalenia odszkodowania na jej rzecz gdyż jest spadkobiercą osoby wywłaszczonej w styczniu 1970 r.. Wysokość odszkodowania winna zostać ustalona zgodnie z dyspozycją art 130 ww ustawy, a więc według stanu i przeznaczenia nieruchomości w dniu pozbawienia lub ograniczenia praw, a więc według jej stanu na styczeń 1970 roku.

Skarżąca podniosła, że kompletnie chybione jest stanowisko Wojewody, że w sprawie o sygn. akt II SA/Go 265/21 Sąd nie zawarł dyspozycji ustalenia odszkodowania tylko wskazał ewentualną konieczność ponownego rozpoznania sprawy. W ocenie skarżącej konieczność ustalenia wysokości odszkodowania oraz jego wypłaty wynika bezpośrednio z uzasadnienia wyroku Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 2021 r., a mianowicie stwierdzenia Sądu, że "Przepis ten odnosi się do każdego przypadku, gdy doszło do utraty mocy decyzji, na podstawie której wypłacono odszkodowanie, skutkującej nienależnością odszkodowania. Znajduje on więc zastosowanie także wówczas, gdy po stwierdzeniu nieważności takiej decyzji, zaistniało konieczność ustalenia i wypłaty odszkodowania na nowo". Skarżąca stwierdziła, że stanowisko Wojewody zmierza zatem do próby "ominięcia" zasady związania organów administracji oceną prawną sądu. Takie działanie stanowi naruszenie podstawy prawnej z art. 153 p.p.s.a., która to podstawa ma charakter bezwzględnie obowiązujący, a więc organ nie mógł nie uwzględnić oceny prawnej Sądu.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art.1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zasadą jest, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 329) – powoływanej dalej jako: "P.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który dotyczy interpretacji podatkowych i który nie ma zastosowania w niniejszej sprawie.

Zaznaczyć również trzeba, że niniejsza sprawa, z uwagi na zgodne wnioski stron w tym zakresie, została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym (art. 119 pkt 2 P.p.s.a.)

Przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie była decyzja Wojewody z dnia [...] lipca 2022 r. utrzymującą w mocy decyzję Starosty z dnia [...] kwietnia 2022 r. odmawiającą skarżącej ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość oznaczoną numerem [...] położoną w [...].

Wbrew zarzutom podniesionym w skardze, w sprawie nie miał zastosowania art. 153 p.p.s.a.

Zgodnie z ww. przepisem ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Użyty w art. 153 p.p.s.a. zwrot "w sprawie" wskazuje na tożsamość przedmiotu oceny prawnej określonego orzeczenia sądowego oraz przedmiotu skargi sądowej, która dotyczy szeroko rozumianej sprawy administracyjnej pozostającej w zakresie właściwości organów administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2022r. sygn. akt I OSK 1828/21). Tożsamość sprawy oraz wyznaczające ją elementy zakreślają zatem granice związania orzeczeniem tego sądu. Zgodnie z przyjętą koncepcją sprawy administracyjnej, jako przewidzianej w przepisach materialnego prawa administracyjnego możliwości konkretyzacji wzajemnych uprawnień i obowiązków stron stosunku administracyjnoprawnego w określonym stanie faktycznym, tożsamość sprawy wyznaczają elementy decydujące o identyczności skonkretyzowanego w akcie lub czynności stosunku prawnego, a wśród nich decydujące znaczenie mają podstawy powstania stosunku prawnego – podstawa prawna i przesłanka faktyczna. Istotna zmiana któregoś z tych elementów powoduje, że mamy do czynienia z nową sprawą (por. T. Woś, Pojęcie "sprawy"..., s. 334–335; J. Zimmermann, Problem "beneficiumnovorum"..., s. 64–65, i T. Woś, T. Kiełkowski, Glosa..., s. 60–66), wymagającą rozstrzygnięcia z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego istniejącego w chwili wydania nowego aktu lub podjęcia czynności, w której formalnie nie obowiązuje organów administracyjnych związanie orzeczeniem sądu administracyjnego, wydanym w innej sprawie (por. T. Woś, T. Kiełkowski, Glosa..., s. 62–65, oraz wyrok WSA w Krakowie z dnia 21 kwietnia 2022 r. sygn. akt III SA/Kr 1639/21; wszystkie powołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl).

W przypadku niniejszej sprawy i sprawy, która była przedmiotem kontroli tutejszego Sądu w postępowaniu o sygn. akt II SA/Go 265/21 nie można mówić o tożsamości przedmiotu. Przedmiotem oceny Sądu w ww. postępowaniu była bowiem decyzja Wojewody z dnia [...] stycznia 2021 r. utrzymująca w mocy decyzję decyzji Starosty z dnia [...] listopada 2020 r. w sprawie zwaloryzowania odszkodowania ustalonego decyzją Naczelnika Gminy z dnia [...] maja 1982r. i ustalenia zwaloryzowanego odszkodowania wraz z odsetkami z tytułu niewypłaconego w terminie odszkodowania w łącznej kwocie 49.935,40 zł na rzecz spadkobierczyni S.J., tj. na rzecz M.K.. Tymczasem w niniejsza sprawa, jak już wyżej zaznaczono dotyczy odmowy ustalenia i wpłaty skarżącej odszkodowania.

Powyższe, prawomocne, orzeczenie wywiera jednak określone skutki prawne, które, podobnie jak wskazane w części wstępnej niniejszego uzasadnienia decyzje nieważnościowe, muszą zostać uwzględnione przy ustaleniu stanu faktycznego niniejszej sprawy.

Niezależnie od powyższego podkreślić należy, że wbrew sugestii pełnomocnika skarżącej z wyroku z dnia 20 października 2021 r. sygn. akt II SA/Go 265/21 nie można wywieść wniosku jakoby Sąd zobowiązał organ do ustalenia wysokości odszkodowania oraz jego wypłaty na rzecz skarżącej. W wyroku tym Sąd stwierdził jedynie, że wobec usunięcia z obrotu prawnego z datą wsteczną decyzji przyznającej odszkodowanie za przejętą nieruchomość, brak było podstaw do waloryzacji tego odszkodowania. Zwrócił jednocześnie uwagę, że stwierdzenie nieważności lub uchylenie decyzji na podstawie której wypłacono odszkodowanie rodzi kolejne skutki prawne. Wyjaśnił, że zgodnie z art. 132 ust. 3a u.g.n jeżeli decyzja, na podstawie której wypłacono odszkodowanie, została następnie uchylona lub stwierdzono jej nieważność, osoba, której wypłacono odszkodowanie, lub jej spadkobierca są zobowiązani do zwrotu tego odszkodowania po jego waloryzacji na dzień zwrotu. Zaznaczył, że zastosowanie art. 132 ust. 3a u.g.n. nie zostało uzależnione od dalszych warunków przewidzianych w jego treści, np. tego, by stwierdzono nieważność decyzji w całości, tj. by stanowiło to następstwo kwalifikowanych naruszeń prawa podczas całego procesu wywłaszczenia, a nie tylko podczas orzekania o łączącym się z tym odszkodowaniu. Przepis ten odnosi się do każdego przypadku, gdy doszło do utraty mocy decyzji, na podstawie której wypłacono odszkodowanie, skutkującej nienależnością odszkodowania. Znajduje on więc zastosowanie także wówczas, gdy po stwierdzeniu nieważności takiej decyzji, zaistniała konieczność ustalenia i wypłaty odszkodowania na nowo. Oczywiście, obowiązek zwrotu uzależniony jest wtedy od tego, by na nowo ustalone odszkodowanie było niższe od tego, które już wcześniej nienależnie wypłacono uprawnionemu lub jego poprzednikowi prawnemu. Sąd podkreślił, że celem art. 132 ust. 3a u.g.n. jest unormowanie sytuacji, w której odszkodowanie wypłacone jest nienależne lub nienależne w tej wysokości, w jakiej zostało wypłacone.

Sąd nie zobowiązywał zatem organu do wypłaty odszkodowania lecz dokonał wykładni art. 132 ust. 3a u.g.n. w sytuacji usunięcia z obrotu prawnego z datą wsteczną decyzji przyznającej odszkodowanie za przejętą nieruchomość.

Wobec powyższego stwierdzić należy, że chybione są zarzuty skarżącej wskazujące na naruszenie przez organ art. 153 p.p.s.a.

W piśmie z dnia [...] lutego 2022 r. pełnomocnik skarżącej wezwał organ do ustalenia i wypłaty odszkodowania za bezprawne wywłaszczenie własności nieruchomości położonej w [...], tj. części domu mieszkalnego obejmującego 2 pokoje o łącznej powierzchni 92 m2, werandę oraz jednego budynku gospodarczego ujętych w planie geodezyjnym na działce [...], a pismo to zainicjowało postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją Wojewody z dnia [...] lipca 2022 r.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Zgodnie z art. 128 ust. 1 tej ustawy wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw.

Z kolei stosownie do treści art. 129 ust. 1 u.g.n. odszkodowanie ustala starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości, z zastrzeżeniem ust. 5.

W ust. 5 omawianego przepisu wskazano natomiast, że starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu:

1) w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3, art. 106 ust. 1 i art. 124-126;

2) na wniosek podmiotu realizującego cel publiczny lub właściciela wywłaszczonej nieruchomości;

3) gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie.

Zaznaczyć należy, że art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. został wprowadzony do ustawy o gospodarce nieruchomościami nowelą z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004r. Nr 141, poz. 1492), która weszła w życie z dniem 22 września 2004 r. W uzasadnieniu jej projektu podkreślono (cyt.): "że nowa regulacja dotyczy sytuacji, gdy wywłaszczenie już nastąpiło, ale bez ustalenia odszkodowania lub gdy nieruchomość została przejęta na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego bez decyzji o wywłaszczeniu, np. z mocy prawa. W takich sytuacjach będzie wydawana odrębna decyzja tylko w sprawie odszkodowania (wywłaszczenie bowiem już nastąpiło), na co obecnie obowiązujące przepisy nie zezwalają. Propozycja ta pozwoli na rozwiązywanie konkretnych występujących problemów i umożliwi w ww. przypadkach realizację konstytucyjnej zasady słusznego odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości" (zmiana 76 do art. 129) - Sejm RP IV kadencji, Nr druku: 1421. W orzecznictwie sądowoadministarcyjnym, początkowo kwestią sporną pozostawało to, czy przepis ten ma również zastosowanie do stanów faktycznych, zaistniałych przed dniem jego wejścia w życie. W ostatnich latach przeważył jednak pogląd, przemawiający za taką możliwością. Powyższe nie oznacza jednak, że omawiany przepis może stanowić samodzielną podstawę do wydawania aktualnie merytorycznej decyzji ustalającej odszkodowanie w każdym przypadku, w którym w okresie obowiązywania poprzedniego ustroju społeczno-politycznego doszło do pozbawienia byłego właściciela nieruchomości jej własności bez zrekompensowania mu w jakikolwiek sposób powstałej z tego tytułu szkody. Wykładnia sądowa przepisu art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. nie może bowiem polegać na nadawaniu mu tak odmiennej treści od tej jaką nadał mu ustawodawca. Do zastosowania art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. do stanu, jaki zaistniał w przeszłości, konieczne jest by nastąpiło pozbawienie prawa do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania mimo, że obowiązujące w tej dacie przepisy przewidywały ustalenie odszkodowania. Ponadto taki obowiązek musi również wynikać z przepisów, które obecnie obowiązują. W każdym zatem przypadku należy m. in. ocenić, czy pozbawienie praw przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami nastąpiło w takiej formie prawnej lub przy zastosowaniu takiej instytucji prawnej, która znajduje odzwierciedlenie w obecnie obowiązującej formie przejmowania praw do nieruchomości pod cel publiczny (por. wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2021 r. sygn. akt I OSK 2011/20)

W ocenie organów w niniejszej sprawie żadna z przesłanek wskazanych w ust. 5 art. 129 u.g.n. nie wystąpiła bowiem w sprawie nie wystąpiła żadna z sytuacji określonych w art. 98 ust. 3, art. 106 ust. 1 i art. 124-126 u.g.n., nie zachodziła realizacja celu publicznego oraz nie doszło do pozbawienia praw do nieruchomości gdyż aktem notarialnym z dnia [...] kwietnia 1970 r. ówcześni właściciele ww. nieruchomości - sami zrzekli się prawa do tej nieruchomości, a w sprawie nie została wydana decyzja administracyjna pozbawiająca prawa do wskazanej w ww. akcie notarialnym nieruchomości.

W konsekwencji organy stwierdziły, że skarżącej odszkodowanie nie przysługuje.

W ocenie Sądu ww. wnioski organów, w szczególności dotyczące przesłanki o której mowa w art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., w kontekście zgromadzonego dotychczas w sprawie materiału dowodowego, uznać należy za przedwczesne.

Powyższe konkluzje organy wywiodły przede wszystkim na podstawie aktu notarialnego z [...] kwietnia 1970 r. Rep. A nr [...], którym małżonkowie S. i A.J. zrzekli się prawa własności nieruchomości zabudowanej oznaczonej działką nr [...] oraz treści obowiązującego w dniu zawarcia tego aktu art. 179 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny. Organu stwierdziły, że nie jest ich rolą w przedmiotowym postępowaniu podważać treść ww. aktu notarialnego oraz, że z ww. przepisu Kodeksu cywilnego nie wynikała konieczność odszkodowania za nieruchomość będącą przedmiotem zrzeczenia się właścicieli.

Organy pominęły jednak fakt, że w momencie zawierania ww. aktu przez małżonków J. obowiązywała ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (tekst jedn. Dz.U. z 1961 r., Nr 18 poz. 94 ze zm.) – powoływana dalej jako "u.z.t.w.n.". W art. 1 tej ustawy wskazano, że nieruchomość może być wywłaszczona z zachowaniem przepisów niniejszej ustawy.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 u.z.t.w.n. wywłaszczenie jest dopuszczalne, jeżeli wywłaszczana nieruchomość jest ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych.

Z kolei w ust. 3 art. 3 ww. ustawy wskazano, że na obszarze miasta, osiedla lub gromady może być również wywłaszczona nieruchomość lub kompleks nieruchomości z przeznaczeniem dla organizacji spółdzielczej i dla organizacji kółek rolniczych, o ile to jest uzasadnione interesem społecznym lub państwowym. O wywłaszczenie dla tych organizacji może ubiegać się właściwy organ administracji prezydium wojewódzkiej lub powiatowej (miejskiej) rady narodowej na wniosek właściwej statutowo wojewódzkiej lub centralnej organizacji spółdzielczej, a na potrzeby organizacji kółek rolniczych - na wniosek wojewódzkiego związku kółek rolniczych.

Wywłaszczenie może polegać na całkowitym odjęciu lub na ograniczeniu prawa własności lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości (art. 4 u.z.t.w.n.).

Natomiast w art. 6 ust. 1 u.z.t.w.n. określono, że ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany jest przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego wystąpić do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości i w razie porozumienia zawrzeć z nim w formie prawem przepisanej umowę nabycia nieruchomości za cenę nie wyższą od ustalonej według zasad odszkodowania przewidzianych w niniejszej ustawie lub umowę zamiany nieruchomości według zasad tej ustawy. Umowa taka może być zawarta również w razie porozumienia stron w toku postępowania wywłaszczeniowego. Ustalenie ceny kupna nieruchomości następuje w oparciu o opinię biegłych z listy prezydium wojewódzkiej rady narodowej. W przypadku zawierania umowy zamiany przez przedsiębiorstwo państwowe wymagana jest zgoda właściwego ministra, któremu podlega przedsiębiorstwo, a w stosunku do przedsiębiorstwa podległego prezydium wojewódzkiej rady narodowej - zgoda tego prezydium. Minister wyraża zgodę po porozumieniu z prezydium wojewódzkiej rady narodowej.

Rozważając zatem możliwość wypłaty skarżącej odszkodowania, mając przy tym na uwadze, że decyzja przyznająca ówczesnej właścicielce takie odszkodowanie została wyeliminowana z obrotu prawnego w postępowaniu, które również obarczone było wadami, organy winny ustalić czy zrzeczenie się nieruchomości na podstawie ww. aktu notarialnego i ówcześnie obowiązującego art. 175 § 1 Kodeksu cywilnego mogło mieć związek z procesem wywłaszczenia. Jak kształtowała się wówczas procedura wywłaszczenia, na podstawie jakich przepisów. Jaki był cel czynności dokonanej w formie aktu notarialnego z dnia [...] kwietnia 1970 r. i czy istnieje związek nabycia w formie cywilno-prawnej spornej nieruchomości przez Skarb Państwa z realizacją celu publicznego. Takich ustaleń w sprawie organy nie dokonały. W aktach niniejszej sprawy prócz rzeczonego aktu notarialnego oraz wskazanych w części wstępnej niniejszego uzasadnienia decyzji z dnia [...] maja 1982r., [...] czerwca 1983r., [...] maja 2012 r., i [...] czerwca 2021 r. nie ma żadnych dokumentów, na podstawie których można by odtworzyć przebieg zdarzeń z 1970 r. na podstawie, których S. i A.J. zrzekli się spornej nieruchomości. Uzasadnienia ww. decyzji są jednak bardzo lapidarne. Na podstawie ww. dokumentów nie sposób jednoznacznie stwierdzić czy skarżącej przedmiotowe odszkodowanie przysługuje czy też nie i dlaczego.

Wątpliwości Sądu w tym zakresie wynikają m.in. z treści decyzji Naczelnika Gminy z dnia [...] maja 1982 r., w której postanowiono: 1) zabraną S.J. niezgodnie z prawem nieruchomość zabudowaną położoną na działce nr [...] pozostawić dotychczasowemu właścicielowi; 2) ustalić wartość powyższej nieruchomości zgodnie z wyceną biegłego powołanego przez Urząd Wojewódzki na kwotę 322.666 zł; 3) wypłacić ustaloną w pkt 2 kwotę S.J.. W motywach uzasadnienia tej decyzji organ wskazał, że zwrot S.J. uprzednio bezprawnie zabranej nieruchomości nie jest możliwy. Przedmiotowa część budynku została przekazana Gminnej Spółdzielni "SCh" w trwałe użytkowanie celem zorganizowania w niej "Klubu Rolnika". (...) Ponadto w związku z występującymi brakami wolnych pomieszczeń na terenie gminy, nie ma żadnej możliwości przeniesienia Klubu do innego zastępczego lokalu.

Powyższe może zatem świadczyć (choć nie musi) o wywłaszczeniu, o którym mowa w ww. art. 3 ust. 3 u.z.t.w.n.

Natomiast w decyzji z dnia [...] czerwca 1983 r. Minister Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej stwierdzając nieważność ww. decyzji Naczelnika Gminy wskazał, że stanowisko w niej zajęte jest błędne. "Art. 160 kpa nie stanowi samoistnej podstawy do przyznania odszkodowania. Roszczenie o odszkodowanie przysługuje stronie tylko wówczas, jeśli stwierdzona zostanie nieważność decyzji o przejęciu nieruchomości lub, że przejęcia dokonano z naruszeniem prawa /art. 158 i 158 k.p.a./. Omawiana nieruchomość stanowiąca część gospodarstwa rolnego przekazanego później na własność Państwa za świadczenia rentowe, została przejęta na rzecz Państwa aktem notarialnym z dnia [...].IV.1970 r. Rep. A. nr [...] w trybie art. 179 kodeksu cywilnego." W decyzji tej organ nie odniósł się zatem w ogóle do argumentacji Naczelnika Gminy sugerując przy tym jeszcze inny tryb przejęcia nieruchomości tj. za świadczenia rentowe.

W ocenie Sądu rozbieżności wynikające z ww. decyzji muszą zostać przez organy wyjaśnione. Zupełnie chybiona jest zatem argumentacja Starosty, że "nie jest rolą organu w przedmiotowym postępowaniu rozważanie, czy sformułowanie użyte w decyzji Naczelnika Gminy, jakoby nieruchomość została zabrana jest trafne. Fakt, czy nieruchomość została faktycznie zabrana znalazł odzwierciedlenie w decyzjach z dnia z dnia [...] czerwca 1983 r. Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej oraz z dnia [...] czerwca 2021 Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi poprzez uchylenie decyzji Naczelnika Gminy" Jest bowiem wręcz przeciwnie. Decyzja z dnia [...] czerwca 2021 r. żadnych wątpliwości w sprawie nie rozwiewa. W decyzji tej stwierdzono jedynie, że decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2012 r., którą stwierdzono nieważność decyzji Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...] czerwca 1983 r. została wydana z naruszeniem art. 156 § 2 k.p.a. z uwagi na brak uwzględnienia przesłanki negatywnej, w postaci upływu czasu (10 lat), która została wskazana w tym przepisie.

Brak wyjaśnienia przez organy ww. okoliczności świadczy o naruszeniu podstawowych zasad postępowania określonych w art. 7, art. 77 § 1 i 80 k.p.a., które obligują organy administracyjne do podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W tej sytuacji przedwczesne jest odnoszenie do podniesionego w skardze zarzutu dotyczącego naruszenia przez organ art. 128 u.g.n.

Mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji (pkt I wyroku). O zwrocie kosztów postępowania (pkt II wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na koszty te składa się wpis od skargi w kwocie 200 zł, opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł oraz wynagrodzenie dla pełnomocnika skarżącej określone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit.c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.) w kwocie 480 zł.

Ponownie rozpoznając sprawę organy winny uwzględnić wskazania wynikające z niniejszego uzasadnienia i uzupełnić materiał dowodowy o dokumenty wskazujące okoliczności w jakich złożone zostało oświadczenie woli o zrzeczeniu się nieruchomości określonej w akcie notarialnym z [...] kwietnia 1970 r. Rep. A nr [...] a następnie rozważyć, uwzględniając wszelkie ówcześnie obowiązujące przepisy dotyczące wywłaszczenia nieruchomości jak i aktualne przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, czy pozwalają one na ustalenie skarżącej stosownego odszkodowania. Sąd zdaje sobie sprawę, że ustalenie ww. okoliczności, z uwagi na znaczny upływ czasu może być kłopotliwe jednakże organy winny dołożyć należytych starań i wykorzystać wszelkie możliwe dowody (dokumenty archiwalne, oświadczenia strony) by odtworzyć w jakim celu doszło do zrzeczenia się spornej nieruchomości.