Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1834/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-04-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 215 ust. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2204
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o  gospodarce nieruchomościami  - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. N. i B. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 grudnia 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 1879/19 w sprawie ze skargi M. N. i B. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 grudnia 2019 r. oddalił skargę M. N. i B. S. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 22 lipca 2019 r. nr 2607/2019 w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania za nieruchomość.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Opisana na wstępie nieruchomość warszawska pochodzącą z dawnej nieruchomości oznaczonej jako "O., położona przy ul [...], o pow. 699,8 m2, objęta była działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) dalej: "dekret" i przed jego wejściem w życie stanowiła własność J. i J. małż. S., którzy prawa do nieruchomości nabyli aktem notarialnym z 24 maja 1939 r. Z aktu owego wynikało, że na dzień transakcji część tej nieruchomości (pow. 141,5 m2) zajęta była pod ulicę, a pozostała (pow. 558,3 m2) pod plac i ogród. Wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do nieruchomości, wniesiony w trybie art. 7 dekretu, został rozpatrzony negatywnie ostateczną decyzją Prezydenta m. W. z 11 lutego 2015 r.

Aktualnie przedmiotowa nieruchomość wchodzi w skład: części działki nr: [...] (pow. 187 m2)–zajętej pod drogę, tj. ul. [...]; części działki [...] (pow. 204 m 2) zabudowanej budynkiem mieszkalnym oznaczonym adresem [...]; części działki nr [...] (pow. 278 m2), której grunt przylegający do budynku mieszkalnego posadowionego w obrysie działki nr [...], stanowi łącznie z tą działką funkcjonalną całość; części działki nr [...] (pow. 8 m2), będącej własnością osób trzecich; a także części działki nr [...] (pow. 19 m2), stanowiącej grunt przylegający do budynku mieszkalnego przy ul. [...]. Następcami prawnymi dawnych właścicieli nieruchomości są B. S. i M. N.. Wniosek o ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomości złożył 14 maja 1991 r. ich poprzednik prawny K. S.

W następstwie rozpoznania sprawy nim zainicjowanej Prezydent m. W. decyzją z 9 maja 2019 r., utrzymaną w mocy decyzją Wojewody Mazowieckiego z 22 lipca 2019 r., odmówił ustalenia na rzecz B. S. i M. N. odszkodowania, wskazując na niespełnienie w odniesieniu do części nieruchomości zajętej pod drogę ustanowionej w art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. – o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r., poz. 2204) dalej: "u.g.n." przesłanki przeznaczenia działki w przeddzień wejścia w życie dekretu pod budownictwo jednorodzinne, natomiast w odniesieniu do pozostałej jej części, przesłanki utraty możliwości faktycznego władania nią przez byłych właścicieli po dniu 5 kwietnia 1958 r.

Jeśli chodzi o zajęcie części nieruchomości drogą, organy odwoływały się do treści aktu notarialnego z 24 maja 1939 r. z którego wynikało, że już w dacie jego zawierania pod ulicą [...] znajdował się obszar 141,5 m2. Powyższe potwierdzał także sporządzony przez mierniczego przysięgłego F. T. "plan sytuacyjny części osad Nr [...] i [...] w tabeli likwidacyjnej wsi [...] zapisanych przy ulicy [...] w m. W. położonych" z 27 listopada 1933 r., do którego ów akt zresztą się odwoływał. Zwracały jednocześnie uwagę, że nieruchomości przeznaczone pod drogi publiczne wyłączone są z powszechnego obrotu.

W odniesieniu natomiast do pozostałej części organy uznawały, że wprawdzie w świetle obowiązującego dla tego terenu Ogólnego Planu Zabudowania m. W. - planu strefowego, zatwierdzonego przez Ministerstwo Robót Publicznych w dniu 11 sierpnia 1931 r. (przewidującego tam zabudowę luźną lub grupową do 2 kondygnacji oraz 30 % powierzchni zabudowania), możliwa była jego zabudowa domem jednorodzinnym. Jednakże byli właściciele faktyczną możliwość władania nieruchomością utracili przed 5 kwietnia 1958 r., co wykluczało możliwość przyznania za nią odszkodowania. Powyższe związane było z przeznaczeniem nieruchomości przed tą datą pod budowę budynku mieszkalnego dla Spółdzielni P. W tym kontekście organy powoływały się na zaświadczenie lokalizacyjne nr 5415 z 27 czerwca 1957 r., wyrażające zgodę na lokalizacją szczegółową ww. budynku wraz załącznikiem w postaci szkicu, na którym zaznaczonym literowo terenem przeznaczonym pod inwestycję o powierzchni 1000 m2, przy kubaturze projektowanego domu mieszkalnego 6.337 m2 i przewidywanym rozpoczęciu inwestycji od 1957 r. Wskazywały także na zwrócenie się przez Spółdzielnię P. pismem z 31 sierpnia 1957 r., do Centralnego Związku Spółdzielczości [...] o wydanie decyzji w sprawie przekazania na jej własność parceli gruntu pod budowę budynku mieszkalnego przy ul. [...] róg [...], z zaplanowanym termin rozpoczęcia prac od 5 września 1957 r. Teren ten przekazany został w zarząd i użytkowanie ww. Spółdzielni decyzją Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z 14 września 1957 r. nr ET-21/218/57, a potwierdzeniem faktycznego jego objęcia we władanie był protokół zdawczo - odbiorczy z 20 września 1957 r. W ocenie organów, o rozpoczęciu prac związanych z przywołaną inwestycją przed 5 kwietnia 1958 r. (wykluczających możliwość faktycznego władania działką przez byłych właścicieli) świadczy także pismo J. i J. S. datowane na 24 września 1957 r., w którym wzywali do zaprzestania wykopów pod budowę domu, w odpowiedzi na co, Stołeczny Zarząd Gospodarki Mieszkaniowej informował ich, że wobec niezłożenia w terminie wniosku o przyznanie prawa własności czasowej, nie było po stronie Stołecznego Zarządu Gospodarki Mieszkaniowej, obowiązku informowania dawnych właścicieli o przekazaniu gruntu przy ul. [...] ww. Spółdzielni pod budowę budynku mieszkalnego.

Wojewoda zwracał przy tym uwagę, że badając sposób i obszar zajętości nieruchomości na cele realizacji inwestycji w kontekście przesłanki faktycznej możliwości władania, w przypadku, gdy nieruchomość ma być zabudowana kubaturowo, nie można uznać, że terenem niezbędnym inwestorowi była wyłącznie powierzchnia budowli. Należało bowiem uwzględnić także powierzchnię wokół budynku, niezbędną do przeprowadzenia prac budowlanych i późniejszego z niego korzystania zgodnie z jego przeznaczeniem. Jeśli więc szkic sytuacyjny, będący załącznikiem do zaświadczenia lokalizacyjnego nie wskazywał dość precyzyjnie, jaka powierzchnia użytkowa nieruchomości, poza powierzchnią zarezerwowaną pod budowę, została zajęta w związku z przekazaniem Spółdzielni, należy mieć na uwadze, że z pewnością była to powierzchnia większa, niż sama kubatura budynku.

Na decyzję Wojewody Mazowieckiego, M. N. i B. S. wniosły skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w uzasadnieniu decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i oddalił ją na podstawie 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r, poz. 2325, dalej: P.p.s.a.). W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że istota sporu sprowadza się do dwóch zagadnień: po pierwsze - czy z faktu zajęcia części nieruchomości (o pow. 141,5 m2) w przeddzień wejścia w życie dekretu pod ulicę, przy jednoczesnym ustaleniu w obowiązującym wówczas Ogólnym Planie Zabudowania m. W. z 1931 r. dla tego obszaru przeznaczeniu planistycznego "pod zabudowę luźną lub grupową do 2 kondygnacji oraz 30 % powierzchni zabudowania", wynika brak możliwości jej przeznaczenia pod zabudowę jednorodzinną, a po wtóre – czy w odniesieniu do pozostałej części nieruchomości, w tym tej, która nie została w latach pięćdziesiątych ub. wieku zabudowana budynkiem mieszkalnym (wchodzącej aktualnie w skład działek ew. nr nr. [...], [...] i [...] z obrębu [...]) utrata faktycznej możliwości nią władania przez byłych właścicieli nastąpiła przed wskazaną w przepisie datą. Takie bowiem ustalenie stanu faktycznego legły u podstaw wydania zaskarżonej decyzji.

Odnosząc się do tych aspektów sprawy w WSA wskazał, że lokalizacji w przeddzień wejścia w życie dekretu drogi (ulicy [...]) na części obszaru wchodzącego w skład dawnego placu nr [...] - w świetle dokumentów zgromadzonych aktach - nie sposób zakwestionować. Potwierdza to zarówno treść aktu notarialnego z 24 maja 1939 r., na mocy którego małżonkowie J. i J. S. nabyli przedmiotową nieruchomość jak i plan sytuacyjny z 27 listopada 1933 r. sporządzony przez mierniczego przysięgłego F. T.. Usytuowanie drogi w planie jest tożsame z jej położeniem odzwierciedlonym w szkicach sytuacyjnych L-2860, stanowiących załączniki do zaświadczeń lokalizacji szczegółowej z 23 listopada 1957 r. nr 5867 oraz z 27 czerwca 1957 r. nr 5415. Zdaniem Sądu I instancji, uprawnione jest więc wnioskowanie, że stan taki istniał także w dniu 20 listopada 1945 r. (przeddzień wejścia w życie dekretu). Oczywistym jest więc, że ta część nieruchomości, pod zabudowę jednorodzinną przeznczona być nie mogła. W ocenie Sądu I instancji, bez znaczenia dla tej konstatacji pozostaje fakt, że ogólny plan zabudowania także w obszarze stanowiącym drogę (która nie została tam uwidoczniona) przewidywał "zabudowę luźną lub grupową do 2 kondygnacji oraz 30 % powierzchni zabudowania". Z istoty tego rodzaju planów wynika bowiem, że linie regulacyjne odgraniczające poszczególne obszary, jeśli chodzi o ciągi komunikacyjne, uwzględniane były wyłącznie w przypadku głównych arterii (art. 10 rozporządzenie Prezenta RP o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli), a do takich ulica [...] nie należała. Pozostałe natomiast ujmowane były w planach szczegółowych (art. 11 ww. rozporządzenia). Rozporządzenie to określało także wzajemne odległości linii zabudowy sytuowanej przy publicznych ulicach (art. 14). Zdaniem Sądu I instancji, nie sposób zatem racjonalnie założyć, że ze względu li tylko na niewyodrębnienie w ogólnym planie z 1931 r. ciągu komunikacyjnego na obszarze przeznaczonym do zabudowy (którego wyodrębniać plan ów nie musiał), dopuszczał on możliwość jej realizacji w granicach drogi. Stąd, jako nieuprawnione, Sąd I instancji uznał twierdzenie skarżących jakoby "fakt przechodzenia przez część nieruchomości ulicy jest irrelewantny, bowiem z art. 215 ust. 2 u.g.n. nie wynika aby należało brać tę okoliczność pod uwagę". W konsekwencji uznał także, że odmowa przyznania odszkodowania za tę cześć nieruchomości (wchodzącą aktualnie w skład działki ew. nr [...]) odpowiada prawu, a zarzut naruszenia ww. przepisu pozbawiony jest usprawiedliwionych podstaw.

W ocenie Sądu I instancji, prawidłowo także organy uznały, że za pozostałą część nieruchomości, w związku z przejęciem jej przez Spółdzielnię P. w zarząd i użytkowania na podstawie protokołu zdawczo-odbiorczego z 20 września 1957 r., a przez to utratą możliwości faktycznego nią władania przez byłych właścicieli przed wskazaną w art. 215 ust. 2 u.g.n. datą, odszkodowanie nie może być przyznane.

WSA wskazał, że przedmiotem przekazania wówczas, jak wynika z treści protokołu, uczyniono teren oznaczony na szkicu sytuacyjnym stanowiącym integralną cześć zaświadczenia lokalizacji szczegółowej nr 5415 z 27 czerwca 1957 r. dotyczącego budowy budynku mieszkalnego literami A-B-C-D-A. Miało ono przy tym oparcie w decyzji Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z 14 września 1957 r., w której zaznaczono, że granice przekazywanego terenu mogą ulec zmianie. Tak też się stało w niniejszej sprawie, w efekcie wydania 23 listopada 1957 r. kolejnego zaświadczenia lokalizacji szczegółowej nr 5867 (anulującego zaświadczenie z 27 czerwca 1957 r.), którym obszar inwestycji zwiększono z 1000 m2 do 1650 m2, a co za tym idzie także powiększono wówczas obszar, na którym Spółdzielnia sprawowała władztwo, które ustało dopiero w latach siedemdziesiątych ub. wieku. Kiedy to na podstawie decyzji Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z 12 kwietnia 1973 r. orzeczono o wygaszeniu przynależnego jej prawa użytkowania terenu przy ul. [...]. Zdaniem Sądu I instancji, zestawiając treść szkicu sytuacyjnego obszaru objętego nową decyzją lokalizacyjną (oznaczonego tak jak przy pierwszym zaświadczeniu literami A-B-C-D-A), ze szkicem rozliczenia dawnej działki (placu) nr [...] w obecnych działkach ewidencyjnych (stanowiącym załącznik nr 11 do opinii geodezyjnej sporządzonej przez geodetę M. G. z 5 czerwca 2017 r.), dostrzec można, że granice objętej we władanie Spółdzielni nieruchomości obejmowały teren ograniczony od strony północno-zachodniej linią drogi (ul. [...]), a od południowo-zachodniej granicami aktualnych działek nr [...] i [...] (a więc zarówno cz. aktualnej działki nr [...] o pow. 204 m2 -zabudowanej w całości budynkiem, jak i przylegającej do niej cz. działki nr [...] o pow. 278 m2, której teren – jak wskazywał geodeta, a w ślad za nim organ - jest funkcjonalnie związany z budynkiem ). Poza jej władaniem pozostały jedynie niewielkie fragmenty dawnego placu nr [...], które od 1961 r. znalazły się w granicach nowo utworzonych działek ew. nr [...] i [...], aktualnie oznaczonych nr [...] (9 m2) i [...] (19 m2).

W ocenie Sądu I instancji, ze znajdującego się w aktach archiwalnych pisma byłego właściciela z 24 września 1957 r., gdzie domaga się on wstrzymania prowadzenia przez Spółdzielnię wykopów na przedmiotowej nieruchomości wynika przy tym, że co najmniej na dzień jego wystosowanie rozpoczęła ona prace przygotowawcze do inwestycji. Ich koincydencja czasowa ze sporządzeniem protokołu zdawczo-odbiorczego, pozwala na wyprowadzenie wniosku, że data formalnego przekazania nieruchomości w zarząd i użytkowanie Spółdzielni jest miarodajna dla określenia momentu realnej utraty przez byłych właścicieli możliwości zarówno efektywnego korzystania z tego ternu, jak i potencjalnego jego wykorzystania, ze względu na działania na tym obszarze ww. podmiotu. Pośrednio, potwierdzał to skądinąd syn byłych właścicieli (K. S.), który występując w roku 1991 r. o odszkodowanie powoływał się na zajęcie nieruchomości przez Spółdzielnię "P." pod budowę domu. Ustaleń tych nie podważają przywoływane w skardze dokumenty w postaci: zaświadczenia Urzędu Dzielnicy [...] z 29 stycznia 1996 r.; decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z 23 stycznia 1980 r.; spisu spraw dotyczących nieruchomości przy ul. [...]; pism Spółdzielni Mieszkaniowej "P." z 17 października 1966 r. i 24 października 1972 r. Zdaniem Sądu I instancji, wynika z nich jedynie, że budynek objęty zaświadczeniem lokalizacyjnym posadowiony w granicach aktualnej działki nr [...], wybudowany został w latach 1958-1960, co w żaden sposób nie stoi w sprzeczności z ustaleniami organu, że na teren nieruchomości Spółdzielnia weszła już w roku 1957 i wówczas rozpoczęła przygotowanie gruntu pod inwestycję (wyłączając przez to możliwość władania nim przez byłych właścicieli). Także sam brak odnotowania w spisie spraw dotyczących nieruchomości przy ul. [...] jakiejkolwiek korespondencji wpływającej do organu w okresie pomiędzy 1950 a 1961 r, nie może być wystarczający do kwestionowania tych ustaleń.

Sąd I Instancji stwierdził, że brak jakiegokolwiek potencjału inwestycyjnego niezajętych wówczas przez spółdzielnię terenów, co związane jest z ich niewielką powierzchnią powierzchnię (wynoszącą łącznie 27 m2) i kształtem (wąski klin), jak też geodezyjnym niewyodrębnienie z działki nr [...] przed dniem wejścia w życie dekretu, powoduje, że utratę możliwości władania częścią tejże działki zajętej przez Spółdzielnię rozciągać należy także na owe "resztówki" - znajdujące się w granicach aktualnych działek nr [...] i [...],. Z tego względu za zbędne uznał rozpatrywanie okoliczności w jakich doszło do zagospodarowania ww. działek jako takich, w tym ustalania daty ich zabudowania. Tym bardziej, że zabudowa ta realizowana była na obszarze (przy ul. [...]), który z dawnym placem nr [...] jedynie sąsiadował.

Zdaniem Sądu I instancji, wbrew też temu co twierdzą skarżące, z uzasadnienia decyzji nie wynika by organ wojewódzki (a wcześniej Prezydent m. W.) zakwestionował przeznaczenie planistyczne terenu dawnego placu nr [...], wynikające z zapisów ogólnego planu zabudowania m. W. zatwierdzonego 11 sierpnia 1931 r. Przeciwnie, odwołuje się on wprost do jego treści na str. 4 uzasadniania decyzji. Stąd zarzut nieuwzględnienia w kontekście owego przeznaczenia planistycznego danych ujętych w opinii geodezyjnej z 5 czerwca 2017 r., pozostaje chybiony. Wyrażone natomiast w notatce służbowej z 21 maja 1991 r. (k. 25) stanowisko o możliwości przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości przed 1945 r. pod budownictwo jednorodzinne - co można odczytywać jako możliwość takiego wykorzystania również terenów zajętych pod ulicę – w ocenie Sądu I instancji, traktować należy wyłącznie jako subiektywny pogląd autora tej notatki, którym organ administracji publicznej rozstrzygający sprawę nie był związany. Stąd brak odniesienia się do niej, czy też jej nieuwzględnienie w toku rekonstruowania stanu faktycznego sprawy, nie mógł być rozpatrywany w kategoriach naruszenia zasad ogólnych procedury administracyjnej, czy ustalonych w kodeksie reguł postępowania dowodowego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodły M. N. i B. S. wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania wedle norm prawem przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:

I. naruszenie przepisów postępowania, które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 110 § 1 K.p.a. poprzez pominięcie przy rozpoznawaniu skargi okoliczności wydania decyzji Wojewody nr 286/91 z dnia 29 lipca 1991 r., w której potwierdzono stanowisko organu i instancji, iż "wymieniona działka mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne przed dniem wejścia w życie dekretu z dnia 26.X.1945 r", w wyniku czego WSA nie dostrzegł, iż stan faktyczny, który legł u podstaw wydania decyzji Wojewody z 1991 r. oraz decyzji Wojewody Mazowieckiego nr 2607/2019 z dnia 22 lipca 2019 r., pozostawał niezmienny, co prowadzi do wniosku, iż Wojewoda Mazowiecki ponownie orzekając w sprawie był związany swoim stanowiskiem wyrażonym w decyzji z 1991 r. i nie powinien przy niezmienionym stanie faktycznym uznać, że część nieruchomości nie była przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, co w konsekwencji doprowadziło do niesłusznego oddalenia skargi;

2. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 75 § 1 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 80 K.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli sądowoadministracyjnej wyrażające się w uznaniu, iż brak odniesienia się przez Wojewodę Mazowieckiego do notatki służbowej z 21 maja 1991 r. nie stanowi naruszenia art. 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., zaś notatkę należy traktować "wyłącznie jako subiektywny pogląd autora tej notatki, którym organ administracji publicznej rozstrzygający sprawę nie był związany", podczas gdy notatka w świetle art. 75 § 1 K.p.a. jest dowodem równorzędnym względem innych dowodów zgromadzonych w sprawie i gdyby WSA prawidłowo ocenił moc dowodową notatki i uwzględnił, że obszar o powierzchni 141, 5 mkw był przedmiotem obrotu prawnego na podstawie aktu notarialnego z 24 maja 1939 r., Nr rep. [...] stwierdziłby, że ww. obszar mógł być przeznaczony pod budownictwo jednorodzinne, a w konsekwencji skarga nie podlegałaby oddaleniu;

3. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 80 K.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy Wojewoda oraz organ I instancji nie wyjaśniły i nie ustaliły czasu oraz zakresu faktycznego przejęcia terenu nieruchomości w związku z budową budynków przez Spółdzielnię "P." i poprzez przyjęcie przez WSA, że doszło do zajęcia całej spornej nieruchomości przed 5 kwietnia 1958 r., bowiem "utratę możliwości władania częścią tejże działki zajętej przez Spółdzielnię rozciągnąć należy także na owe "resztówki", gdyby więc WSA nie poczynił nieuprawnionego domniemania faktycznego i dostrzegł, że Wojewoda Mazowiecki nie przeanalizował kwestii możliwości władania w odniesieniu do całej nieruchomości, skarga nie zostałaby oddalona;

4. art 151 P.p.s.a. w zw. z art 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 80 K.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy w postępowaniu administracyjnym nie zweryfikowano, czy "resztówki" - znajdujące się w granicach aktualnych działek nr [...] i [...]" rzeczywiście nie mają potencjału inwestycyjnego, co finalnie doprowadziło do wydania negatywnego rozstrzygnięcia i oddalenia skargi przy nieustaleniu istotnych okoliczności sprawy;

5. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 80 K.p.a. w zw. z art. 81 a § 1 K.p.a. poprzez oddalenie skargi i zaaprobowanie ustaleń dokonanych na niekorzyść Skarżących, w sytuacji, gdy:

a) treść aktu notarialnego rodzi co najmniej wątpliwości co do tego, że część nieruchomości nie mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, skoro pomimo zajęcia tej części pod ulicę, była ona jednak przedmiotem obrotu prawnego, co prowadzi do wniosku, że zarówno organy jak i WSA nie mogły jednoznacznie oprzeć swych ustaleń o akt notarialny i plan sporządzony przez F. T., zwłaszcza, że nie dysponowały planem szczegółowym, zaś notatka wskazywała na to, iż cała nieruchomość była przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne;

b) z treści protokołu nie wynikała ani data faktycznego przejęcia nieruchomości przez Spółdzielnię, ani też fakt przejęcia całej nieruchomości, zaś pozostały materiał dowodowy (zaświadczenie Urzędu Dzielnicy [...] z 29 stycznia 1996 r., spis spraw dotyczący nieruchomości przy ul. [...], pismo Spółdzielni Mieszkaniowej "P." z 17 października 1966 r.) wskazuje na to, iż nieruchomość została zajęta po 5 kwietnia 1958 r.;

II. naruszenie przepisów prawa materialnego:

1. art. 215 ust. 2 u.g.n. poprzez błędną wykładnię pojęcia "budownictwo jednorodzinne", polegającą na przyjęciu, że ""resztówki" - znajdujące się w granicach aktualnych działek nr [...] i [...]" nie mają potencjału inwestycyjnego, podczas gdy pojęcie "budownictwa jednorodzinnego" powinno być interpretowane w oparciu o kryteria obowiązujące przed wejściem w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. W.;

2. art. 215 ust. 2 u.g.n. poprzez nieuprawnione dokonanie wykładni rozszerzającej pojęcia "pozbawienie faktycznej możliwości władania", w wyniku czego uznano, że sam fakt sporządzenia protokołu zdawczo odbiorczego jest równoznaczny z pozbawieniem możliwości faktycznego władania przez dotychczasowych właścicieli.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna stosownie do art. 176 P.p.s.a. spełniać musi wymogi formalne przewidziane dla pism procesowych w postępowaniu sądowym. Jej nieodzownym elementem konstrukcyjnym jest wskazanie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych rozumie się wskazanie konkretnych przepisów naruszonych zaskarżonym orzeczeniem. Z kolei uzasadnienie musi zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie na czym dokładnie, zdaniem autora kasacji, polegało złamanie każdej wytykanej Sądowi I instancji normy prawnej.

Zgodnie z art. 174 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego lub prawa procesowego, albo obu tych naruszeniach łącznie. Uchybienie zarówno normom materialnym, jak procesowym może polegać na błędnej ich wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu. Są to dwie różne formy naruszenia prawa. Zarzut błędnej wykładni nie obejmuje zarzutu niewłaściwego zastosowania prawa. Ma to ten skutek, że jeżeli skarżący pragnie zakwestionować zaskarżone orzeczenie z punktu widzenia obydwu postaci naruszenia prawa, to powinien nie tylko powołać się na każdą z nich, ale także przytoczyć argumentację prawną stosowną do każdego z tych rodzajów naruszeń.

Prawidłowe sformułowanie i uzasadnienie zarzutów kasacyjnych ma istotne znaczenie z uwagi na zakres postępowania kasacyjnego wyznaczony art. 183 § 2 P.p.s.a. W myśl tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie zostały wymienione w § 2 art. 183 P.p.s.a. Oznacza to, że jeżeli w sprawie nie zachodzi nieważność postępowania, to Naczelny Sąd Administracyjny może analizować tylko te przepisy, których złamanie skarżący wyraźnie zarzucił Sądowi I instancji. Nie może natomiast badać czy zaskarżonym wyrokiem nie naruszono innych jeszcze norm prawnych.

Naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu-dlaczego powinien być zastosowany..

Podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji był art. 215 ust. 2 u.g.n. Przepis ten ma charakter szczególny w stosunku do ogólnych zasad przyznawania odszkodowania przewidzianych w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Oznacza to m.in., że jest on wyłączną podstawą ustalenia przesłanek do przyznania odszkodowania bez potrzeby sięgania do innych przepisów tej ustawy. Szczególny charakter wskazanego przepisu nakazuje ścisłą jego wykładnię. Odszkodowanie w trybie określonym w powołanym przepisie może zostać przyznane jedynie wówczas, gdy spełnione zostaną łącznie wszystkie przewidziane w nim przesłanki. Z treści art. 215 u.g.n. wynika, iż ustalenie odszkodowania za działkę objętą działaniem dekretu może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy działka ta przed datą wejścia w życie dekretu mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne oraz jeżeli poprzedni właściciel lub jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r.

Odnosząc się do pierwszej z przesłanek, Naczelny Sąd Administracyjny podziela ocenę kontrolowanego Sądu, że w przeddzień wejścia w życie dekretu część dawnej działki nr [...], na której zlokalizowano drogę nie mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne. Fakt istnienia drogi w tym czasie jest bezsporny, jej przebieg został odzwierciedlony m,in, na znajdujących się w aktach szkicach sytuacyjnych, stanowiących załączniki do zaświadczeń lokalizacji szczegółowej z dnia 23 listopada 1957r. i z dnia 27 czerwca 1957r. oraz na planie sytuacyjnym części osad nr [...] i [...] w tabeli likwidacyjnej wsi [...] zapisanych z 1933 r. Istnienie drogi potwierdzał także akt notarialny z dnia 24 maja 1939r.

Analiza dostępnej dokumentacji pozwoliła przyjąć, że droga ta już w roku 1933 stanowiła element infrastruktury komunikacyjnej dla obszaru dawnej wsi [...], mającej służyć do obsługi terenów na nim położonych. Postanowienia Ogólnego Planu Zabudowania m. W., obowiązującego w dniu wejścia w życie dekretu, nie mogły prowadzić do odmiennej konstatacji w zakresie dopuszczenia możliwości zabudowy części dawnej działki nr [...] zajętej pod tę drogę. Kontrolowany Sąd słusznie wskazał, że zapisy tego planu miały charakter ogólny, zgodnie więc z art. 10 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 16 lutego 1928r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (DZ.U.1928.23.202.) nie było konieczne odzwierciedlenie w nim przebiegu drogi o ile nie miała ona charakteru głównej arterii. Wyznaczenie i poprowadzenie i innych kategorii dróg na tym obszarze jest przejawem działań związanych ze szczegółowym zagospodarowaniem terenu, jako konsekwencja założeń o charakterze generalnym. Niemożliwe było więc dopuszczenie zabudowy jednorodzinnej na wyznaczonej drodze, w sytuacji gdy teren ten był częścią urządzonego ciągu komunikacyjnego dla obsługi komunikacyjnej obszaru przeznaczonego pod zabudowę domami jednorodzinnymi.

W konsekwencji, w odniesieniu do części dawnej działki nr [...], na której znajdowała się droga nie została spełniona pierwsza z przesłanek o jakich mowa w art. 215 ust. 2 u.g.n.

Wbrew stanowisku autora kasacji, oceny tej nie może zmienić zawarte w decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z 22 maja 1991 r. stwierdzenie odnośnie przeznaczenia całej spornej nieruchomości pod budownictwo jednorodzinne. Decyzja ta została wyeliminowana z obrotu na skutek uchylenia jej mocą decyzji Wojewody Warszawskiego z 29 lipca 1991 r.

Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że oceny dopuszczalnego sposobu zagospodarowania części dawnej działki nr [...], stanowiącej drogę nie może zmienić również treść notatki urzędowej z 21 maja 1991 r., która wyraża jedynie subiektywne stanowisko jej autora w tej kwestii.

W świetle powyższych rozważań brak podstaw, by zaaprobować pogląd autora kasacji co do naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 151 P.p,s,a, w sytuacji gdy nie udało mu się podważyć, zawartej w kontrolowanym uzasadnieniu oceny działań organów administracji, jako nienaruszających art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 110 K.p.a.

Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. w odniesieniu do kwestionowanego stanowiska Sądu co do daty faktycznego zajęcia terenu, nazwanego "resztówkami", które znajdują się w granicach obecnych działek nr [...] i [...].

Autor kasacji nie wykazał by władał tym obszarem, by możliwe było jego zagospodarowanie pod przewidziane planem budownictwo jednorodzinne wobec niewielkiej powierzchni jak i niekorzystnego kształtu tego terenu.

Wskazać przy tym należy, że zajętości działki nie można oceniać jedynie po obrysie wzniesionego budynku, roboty budowlane, w wyniku których budynek zostaje wzniesiony, wymagają zawsze zajęcia dużo większej powierzchni.

Rację przyznać należało kontrolowanemu Sądowi, że zgromadzone w sprawie dowody przemawiały za przyjęciem, że co prawda dawna działka nr [...], za wyjątkiem części zajętej pod drogę, znajdowała się na terenie, gdzie plan dopuszczał zabudowę jednorodzinną jednak co do tego obszaru niespełniona została druga z przesłanek, o których mowa w art. 215 § 2 u.g.n., w istocie bowiem ówczesny właściciel został pozbawiony faktycznej możliwości władania nią przed 5 kwietnia 1958 r.

Poczynionych w tym względzie ustaleń nie udało się autorowi kasacji podważyć. Niezasadnie posłużył się w tym celu zarzutem naruszenia prawa materialnego w postaci błędnej wykładni art. 215 ust.2 u.g.n., zamiast zarzutem naruszenia prawa procesowego, który wskazywałby na wadliwości gromadzenia i oceny materiału dowodowego. Nie budzi wszak wątpliwości, że zarzutami naruszenia prawa materialnego nie można kwestionować wadliwości w zakresie ustalania stanu faktycznego.

Jak wyjaśniono na wstępie rozważań naruszenie prawa materialnego, będące następstwem błędnej jego wykładni to nadanie innego znaczenia treści zastosowanego przepisu, czyli polega ono na mylnym zrozumieniu poszczególnego zwrotu lub treści i tym samym znaczenia przepisu lub też tylko terminu występującego w jego treści, bądź też na niezrozumieniu intencji ustawodawcy. Ustalenie rzeczywistego znaczenia przepisu wymaga ustalenia jakie znaczenie przypisane jest poszczególnym zwrotom użytym w tekście prawnym.

Tymczasem, w kasacji wskazano, że naruszenie art. 215 ust.2 u.g.n. polegało na błędnym przyjęciu, że pozbawienie możliwości faktycznego władania działki połączono wyłącznie ze sporządzeniem protokołu zdawczo-odbiorczego.

Ze sformułowania tego zarzutu wynika wyraźnie, że intencją autora kasacji jest podważenie, jego zdaniem, błędnej oceny okoliczności faktycznych sprawy.

Na marginesie wskazać należy, że w aktach znajduje się istotny w tej kwestii dokument jakim jest pismo byłych właścicieli spornej działki z 24 września 1957 r., w którym domagają się wstrzymania prowadzenia przez Spółdzielnię wykopów na przedmiotowej nieruchomości. Co najmniej więc w dniu sporządzenia tego pisma rozpoczęły się prace na spornej nieruchomości związane z budową domu mieszkalnego. Niezasadnie zatem autor kasacji podniósł, że pozbawienie faktycznej możliwości władania odniesiono wyłącznie do sporządzenia protokołu zdawczo odbiorczego z 20 września 1957 r.

Nie mógł również znaleźć akceptacji zarzut naruszenia art. 215 ust.2 u.g.n. poprzez błędną wykładnię pojęcia "budownictwo jednorodzinne", polegającą na przyjęciu, że ""resztówki" - znajdujące się w granicach aktualnych działek nr [...] i [...]" nie mają potencjału inwestycyjnego, podczas gdy pojęcie "budownictwa jednorodzinnego" powinno być interpretowane w oparciu o kryteria obowiązujące przed wejściem w życie dekretu.

Autor kasacji formułując zarzut błędnej wykładni także w tej części nie wyjaśnił na czym prawidłowa wykładnia pojęcia "budownictwo jednorodzinne" polegała, nie wskazał na jakich unormowaniach należałoby się oprzeć aby w sposób usprawiedliwiony zinterpretować to pojęcie. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony za stronę uzupełniać zarzutów skargi kasacyjnej, czy argumentacji służącej ich uzasadnieniu. Tak sformułowany zarzut nie mógł więc doprowadzić do skutecznego podważenia wyroku.

Wobec niezasadności zarzutów naruszenia przepisów prawa procesowego oraz materialnego, skargę kasacyjną należało oddalić na zasadzie art. 184 P.p.s.a. w związku z art. 182 § 2 P.p.s.a.