Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1609/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-05-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
article: art. 40 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 1440
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , Sędzia WSA Monika Kramek (spr.), Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, , Protokolant st. ref. Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 maja 2018 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na czynność Prezydenta [...] z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu organizacji ruchu oddala skargę


UZASADNIENIE

Prezydent [...] zatwierdził w dniu [...] marca 2017 r. nr [...] na wniosek [...] (dalej jako: skarżąca lub spółka) projekt stałej organizacji ruchu w zakresie etapu I i III – od dnia 1 kwietnia 2017 r. do dnia 15 czerwca 2017 r. i od dnia 16 września 2017 r. do dnia 31 października 2017 r. dotyczącej zajęcia w ciągu ul. [...] w [...] (budynek [...]) 13,75 m² na potrzeby lokalizacji sezonowego ogródka gastronomicznego.

Pismem z dnia 12 kwietnia 2017 r. skarżąca działając na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. Nr 16, poz. 95 ze zm.) wezwała Prezydenta [...] do usunięcia naruszenia prawa poprzez rozpatrzenie projektu organizacji ruchu na potrzeby lokalizacji sezonowego ogródka gastronomicznego lokalu [...] przy ul. [...] w [...] dla etapu II – od dnia 16 czerwca 2017 r. do dnia 15 września 2017 r. dotyczącego zajęcia 58 m².

W odpowiedzi organ pismem z dnia 9 maja 2017 r. (doręczonym spółce w dniu 18 maja 2017 r.) podtrzymał swoje stanowisko w sprawie wskazując, że złożony projekt stałej organizacji ruchu dla lokalizacji sezonowego ogródka gastronomicznego dla lokalu [...] został zatwierdzony w części (tj. wyłącznie w zakresie lokalizacji ogródka dla etapu I i III) bez zmian zgodnie z § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarzadzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzeniem. Organ poinformował, że w jego ocenie lokalizacja ogródka zgodnie z przedstawionym w projekcie etapem II jest niezgodna z założeniami polityki transportowej miasta i potrzebami społeczności lokalnej.

W dniu 14 czerwca 2017 r. spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na akt z zakresu administracji publicznej – zatwierdzenie przez Prezydenta [...] w dniu [...] marca 2017 r. projektu stałej organizacji ruchu na potrzeby lokalizacji sezonowego ogródka gastronomicznego w ciągu ul. [...] w [...] (budynek [...]) w części, w której organ nie zatwierdził projektu tj. w zakresie etapu II - od dnia 16 czerwca 2017 r. do dnia 15 września 2017 r. dotyczącej zajęcia 58,5 m².

W skardze spółka podniosła zarzut naruszenia przepisów postępowania mający wpływ na wynik sprawy tj.:

1. art. 7 w zw. z art. 77 w zw. z art. 107 § 3 Kpa, poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, oraz niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego z pominięciem, że:

a) sezonowy ogródek gastronomiczny lokalu [...] wpisał się na stałe w krajobraz przestrzenny ulicy [...] (lata 2012-2016) i że analogiczny projekt organizacji ruchu został zatwierdzony w 2015 r.,

b) istnieje ważny interes ogólnospołeczny, poparty obowiązującą polityką transportową [...], w tym aby w okresie wakacyjno-letnim funkcjonował ogródek gastronomiczny lokalu [...] jak w planie organizacji ruchu dla etapu II,

c) projekt organizacji ruchu dla etapu II - od dnia 16 czerwca 2017 r. do dnia 15 września 2017 r. obejmuje okres wakacyjno-letni charakteryzujący się zmniejszonym natężeniem ruchu i zmniejszonym natężeniem parkowania pojazdów,

d) z pominięciem założeń polityki transportowej miasta [...] opisanej w:

(i) Strategii Rozwoju Miasta [...] do 2020 roku - dokument w aktualizacji, nazwa robocza [...] (uchwała Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] listopada 2005 r.), zgodnie z którą strategia rozwoju [...] obejmuje stworzenie korzystnych warunków do prowadzenia działalności gospodarczej i inwestowania poprzez ułatwienie prowadzenia działalności gospodarczej i inwestycyjnej oraz wspieranie rozwoju małej i średniej przedsiębiorczości (MSP);

(ii) [...]. Programie wspierania przedsiębiorczości (uchwała nr [...] Rady [...] z dnia [...] października 2012 r.) zgodnie z którym celem polityki miasta jest poprawa warunków prowadzenia działalności gospodarczej na terenie [...];

(iii) Strategii Zrównoważonego Rozwoju Systemu Transportowego [...] do 2015 r. i na lata kolejne (uchwała nr [...] Rady [...] z dnia [...] lipca 2009 r.), zgodnie z którą rozwój systemu transportowego oparty jest na zasadzie zrównoważenia rozwoju,

(iv) Strategii Rozwiązywania Problemów Społecznych na lata 2009- 2020 (załącznik do Uchwały Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2008 r.) której celem jest poprawa jakości życia i bezpieczeństwa mieszkańców [...];

(v) [...] Polityki Mobilności, zgodnie z którym zakłada się równoważność celów rozwojowych miasta,

(vi) Programie Wzmacniania Wspólnoty Lokalnej 2015-2020 (zarządzenie nr [...] Prezydenta [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r.) mającym na celu współrządzenie w skali lokalnej w zakresie zagospodarowania przestrzeni, poprawy jakości i estetyki przestrzeni oraz działań mających na celu zwiększenie poczucia bezpieczeństwa w miejscach publicznych,

2. art. 8 i art. 11 Kpa - poprzez niewyjaśnienie zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwieniu sprawy,

3. art. 2 Konstytucji tj. zasady demokratycznego państwa prawa poprzez naruszenie praw nabytych przez skarżącą - wobec nieudzielenia w całości zatwierdzenia projektu organizacji ruchu dla etapu II dotyczącego zajęcia 58,5 m2 i odrzucenia części projektu bez jego zatwierdzenia,

II. Naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:

4. § 8 ust. 2 pkt. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzeniem - poprzez zatwierdzenie projektu stałej organizacji ruchu jedynie w części,

5. § 8 ust. 6 pkt. 1 w/w rozporządzenia z dnia 23 września 2003 r. poprzez zatwierdzenie przez organ projektu stałej organizacji ruchu w części podczas gdy w pozostałej części (etap II - od dnia 16 czerwca 2017 r. do dnia 15 września 2017 r.) dotyczącej zajęcia 58,5 m2 organ nie zatwierdził złożonego projektu de facto odrzucając go, w sytuacji gdy nie istnieje niezgodność projektowanej organizacji ruchu z założeniami polityki transportowej, ani z potrzebami społeczności lokalnej.

Z uwagi na powyższe zarzuty spółka wniosła o zmianę zaskarżonego aktu i zatwierdzenie projektu stałej organizacji ruchu na potrzeby lokalizacji sezonowego ogródka gastronomicznego w części dotyczącej projektu zmiany organizacji ruchu dla etapu II.

W obszernym uzasadnieniu skargi spółka rozwinęła podnoszone zarzuty. Pismem procesowym z dnia 19 lutego 2018 r. (złożonym ponownie w dniu 23 kwietnia 2018 r.) skarżąca uzupełniła skargę wskazując dodatkowo na naruszenie:

- art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP polegające na różnicującym potraktowaniu sytuacji prawnej skarżącej, podczas gdy wobec innych wnioskodawców organ dokonuje od szeregu lat rutynowo zatwierdzeń projektów stałej organizacji ruchu pod sezonowe ogródki gastronomiczne,

- art. 10 ust. 6 i 12 ustawy Prawo o ruchu drogowym w zw. z art. 38 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie powiatowym oraz w związku z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2014 r. (I OPS 14/13) polegającym na dokonaniu czynności organizacyjno – technicznej przejawiającej się w wadliwym zatwierdzeniu projektu organizacji ruchu przez Naczelnika Wydziału Stałej Organizacji Ruchu Biura Polityki Mobilności i Transportu z upoważnienia Prezydenta [...], podczas gdy w świetle powyższej uchwały brak jest możliwości do przekazywania kompetencji do zatwierdzania organizacji ruchu na inne podmioty/jednostki/ pracowników, anieżeli monokratyczny organ zarządzający ruchem wskazany wprost w ustawie Prawo o ruchu drogowym,

- na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. wniosła o stwierdzenie nieważności czynności organizacyjno – technicznej, polegającej na niezatwierdzeniu organizacji ruchu dla etapu II podczas gdy w świetle przepisów prawa etap ten powinien być zatwierdzony jako integralna część dokumentacji projektu stałej organizacji ruchu,

- alternatywnie o stwierdzenie na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., że zatwierdzenie projektu organizacji ruchu zostało wydane z naruszeniem prawa polegającym na pominięciu w wydanym zatwierdzeniu uwzględnienia etapu II,

- alternatywnie na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. o stwierdzenie, że zatwierdzenie projektu organizacji ruchu zostało wydane z naruszeniem prawa polegającym na dokonaniu czynności zatwierdzenia przez osobę działającą z upoważnienia Prezydenta [...], podczas gdy do zatwierdzania/ odrzucania projektów organizacji ruchu nie jest możliwe przekazywanie kompetencji,

- alternatywnie na podstawie art. 150 p.p.s.a. o uchylenie lub stwierdzenie bezskuteczności czynności wadliwego zatwierdzenia projektu organizacji ruchu wbrew woli skarżącej i niezgodnie z jej wnioskiem,

- alternatywnie o dokonanie wiążącego wskazania w trybie art. 153 p.p.s.a. zmiany działania organu w odniesieniu do zaskarżonej czynności.

W odpowiedzi na skargę Prezydent [...] wniósł o jej oddalenie wobec niewykazania przez skarżącą interesu prawnego oraz nietrafnych zarzutów naruszenia prawa procesowego i materialnego. Zdaniem organu okoliczność, że skarżąca złożyła projekt organizacji ruchu, który został zatwierdzony tylko w części, nie jest wystarczającą przesłanką do uznania, że wykazała ona interes prawny w sprawie i że ten interes został naruszony.

W piśmie z dnia 9 maja 2018 r. będącym odpowiedzią skarżącej na odpowiedź organu na skargę podniesiono, że interes prawny spółki został naruszony czynnością organu, gdyż projekt organizacji ruchu został zatwierdzony wyłącznie w części. Naruszenie interesu prawnego skarżącej z tego powodu jest aktualne bowiem uszczupla jej prawo, gdyż organ nie uzasadnił odmowy zatwierdzenia organizacji ruchu w sposób dogłębny. Zdaniem skarżącej warunkiem złożenia skargi na zatwierdzony bądź odrzucony projekt organizacji ruchu jest wykazanie okoliczności istnienia konkretnej potrzeby uzyskania stosownego rozstrzygnięcia przez podmiot skarżący, z czego w sposób ewidentny widać interes skarżącej w uzyskaniu zatwierdzenia projektu organizacji ruchu w całości. Skarżąca podniosła, że zgodnie z piśmiennictwem interes prawny w złożeniu skargi na zatwierdzony projekt organizacji ruchu będzie miał ten podmiot, który wykaże, że korzysta z drogi i zatwierdzona organizacja ruchu narusza jego prawa.

W dniu 23 maja 2018 r. wpłynęło do Sądu pismo organu stanowiące odpowiedź na pisma skarżącej z dnia 19 lutego i 9 maja 2018 r., w którym podtrzymano dotychczasowe stanowisko w sprawie oraz wniesiono o oddalenie skargi w zmodyfikowanym brzmieniu. W ocenie organu uchwała NSA z dnia 26 czerwca 2014 r. I OPS 14/13 nie zawiera żadnych stwierdzeń na poparcie tezy skarżącej o nieważności czynności zatwierdzenia projektu organizacji ruchu. Organ podniósł, że niezatwierdzenie projektu organizacji ruchu według oczekiwań skarżącej, nie zmieniło obecnego stanu organizacji ruchu i w konsekwencji nie uszczupliło praw skarżącej ani nie ograniczyło jej uprawnień. Ponadto w ocenie organu skarżąca nie ma legitymacji do składania skargi, ponieważ wnioskodawcą o zatwierdzenie projektu organizacji ruchu był inny podmiot tj. firma [...].

Za niezasadny organ uznał również wniosek skarżącej o dokonanie wiążącego wskazania w trybie art. 153 p.p.s.a. poprzez dokonanie zatwierdzenia projektu organizacji ruchu, gdyż projekt ten dotyczył terminów obowiązywania organizacji ruchu w 2017 r.

Na rozprawie w dniu 30 maja 2018 r. skarżąca złożyła pismo procesowe uzupełniające skargę, w którym podtrzymała wszystkie dotychczasowe wnioski i twierdzenia zawarte w skardze z dnia 13 czerwca 2017 r. rozszerzonej pismem z dnia 19 lutego 2018 r., a ponadto podniosła zarzut naruszenia § 7 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzeniem polegające na jaskrawym naruszeniu procedury zmiany organizacji ruchu ze względu na fakt braku uzyskania wymaganej przepisami prawa opinii Komendanta Miejskiego Policji do projektu organizacji ruchu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na podstawie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej.

Zgodnie z uchwałą 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2014 r. sygn. akt I OPS 14/13, zatwierdzenie organizacji ruchu przez organ jednostki samorządu terytorialnego wskazany w art. 10 ust. 4, 5, 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1137 ze zm.), na podstawie § 3 ust. 1 pkt 3, § 6 ust. 1 i § 8 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. z 2003 r. Nr 177, poz. 1729 – dalej powoływane jako: "rozporządzenie z dnia 23 września 2003 r."), jest aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej powoływana jako: "p.p.s.a.").

Na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 446) w brzmieniu sprzed 1 czerwca 2017 r. (zmiana na podstawie art. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935) - każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Celem skargi opartej na wskazanej podstawie jest prawna (sądowa) ochrona jednostki (osoby fizycznej lub prawnej) przed bezprawnymi działaniami organów gminy, stanowiącymi ingerencję w sferę jej praw i wolności. W orzecznictwie wskazuje się, że skarga uregulowana w art. 101 ust. 1 u.s.g. jest prawnym środkiem ochrony realnego, własnego interesu prawnego i realnych, własnych uprawnień przed rzeczywistym nielegalnym wkroczeniem w te interesy i uprawnienia organu gminy, wydającego akt generalny z zakresu administracji publicznej (por. np. wyrok NSA z dnia 24 sierpnia 2007 r. sygn. akt II OSK 1033/07).

W cytowanym przepisie legitymacja skargowa została oparta na kryterium naruszenia indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia. W tej sytuacji przed merytorycznym rozpoznaniem sprawy Sąd jest zobligowany do oceny posiadania przez stronę skarżącą legitymacji do wniesienia skargi w trybie powołanego przepisu, tj. zbadania, czy zakwestionowana skargą uchwała lub zarządzenie organu gminy narusza jej interes prawny. Jest to istotne zawężenie legitymacji skargowej w stosunku do zasady ogólnej wyrażonej w art. 50 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którą uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Oznacza to, iż skarga oparta o przepis art. 101 u.s.g. nie stanowi skargi powszechnej (actio popularis), jest bowiem nakierowana na ochronę praw podmiotowych (vide: komentarze do art. 101 ustawy o samorządzie gminnym: pod red. B. Dolnickiego, M. Augustyniak, R. Cybulska, J. Glumińska-Pawlic, J. Jagoda, A. Jochymczyk, A. Matan, C. Martysz, T. Moll, A. Wierzbica, Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, ABC, 2010 i A. Szewc, G. Jyż, Z. Pławecki, Samorząd gminny. Komentarz, ABC, 2010, wyd. III.). Tym samym nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżących. Do wniesienia takiej skargi nie legitymuje także jedynie stan zagrożenia naruszeniem praw chronionych (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 stycznia 2010 r. sygn. akt I OSK 1016/09, wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt. OSK 476/04). Legitymacja do wniesienia takiej skargi do sądu administracyjnego przysługuje zatem nie temu, kto ma w tym interes prawny, ale temu czyj interes prawny został naruszony zaskarżonym aktem (uchwałą) organu gminy. Naruszenie interesu prawnego podmiotu wnoszącego skargę musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Uchwała, czy też konkretne jej postanowienia, muszą więc naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny skarżącego. Takie rozumienie legitymacji skarżącego znajduje potwierdzenie także w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 16 września 2008 r. w sprawie SK 76/06 stwierdził, że do wniesienia skargi na podstawie art. 101 u.s.g. nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem, gdyż nie ma ona charakteru actio popularis. W orzecznictwie sądów administracyjnych za utrwalony uznać należy pogląd, iż warunkiem umożliwiającym zaskarżenie uchwały organu gminy jest nie tylko jej obiektywna niezgodność z prawem materialnym, kształtującym sytuację prawną podmiotu skarżącego, ale także konieczność wykazania, że uchwała w sposób rzeczywisty i bezpośredni narusza interes prawny skarżącego, przez co należy rozumieć ograniczenie, zniesienie lub uniemożliwienie realizacji tego interesu. Podkreślenia wymaga, iż to na skarżącym ciąży obowiązek wykazania w jaki sposób uchwała narusza jego własny indywidualny interes prawny. Skarżąc uchwałę organu gminy na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., musi on wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jego indywidualną sytuacją prawną. Musi udowodnić, że zaskarżona uchwała naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną i pozbawia go np. pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację, lub też nakłada na niego obowiązki.

W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę skarżąca spółka nie uczyniła zadość tym wymogom. Z treści skargi wynika, że skarżąca upatruje naruszenia interesu prawnego w samej czynności Prezydenta [...] z dnia [...] marca 2017 r., którą nie zatwierdzono projektu organizacji ruchu na potrzeby lokalizacji sezonowego ogródka gastronomicznego w ciągu ul. [...] (budynek [...]) w okresie od dnia 16 czerwca do 2017r. do dnia 15 września 2017 r., w sytuacji kiedy skarżąca wystąpiła z takim wnioskiem wraz z niezbędną dokumentacją. Stanowisko to skarżąca podtrzymała w piśmie procesowym z dnia 9 maja 2018 r. wskazując, że zatwierdzenie projektu zmiany organizacji ruchu wyłącznie w części, a nie w całości jak to miało miejsce w latach ubiegłych, wiąże się bezpośrednio z naruszeniem jej skonkretyzowanego interesu prawnego, ponadto uszczupla prawo skarżącej, gdyż organ nie uzasadnił odmowy zatwierdzenia organizacji ruchu w sposób dogłębny. Na rozprawie przed Sądem w dniu 30 maja 2018 r. skarżąca sprecyzowała, że jej podmiotowe prawo, które zostało naruszone ma charakter indywidulanej sprawy administracyjnej z zakresu administracji publicznej, co powinno być traktowane jako naruszenie interesu prawnego w tym zakresie, że ma ona ciągłą styczność z daną organizacją ruchu na przedmiotowym odcinku. Poza tym ekspektatywa uzyskania od zarządcy drogi pozwolenia na zajęcie pasa drogowego jest właśnie tym prawem, które zostało naruszone.

Sąd oceniając zaistnienie przesłanki naruszenia interesu prawnego skarżącej spółki uznał, że okoliczności na jakie powołała się w skardze oraz składanych w toku postępowania sądowego pismach procesowych nie wskazują zarówno na istnienie po jej stronie interesu prawnego, jak i faktu jego naruszenia.

Zatwierdzenie projektu organizacji ruchu nie jest aktem podejmowanym w indywidualnej sprawie administracyjnej, ma bowiem charakter generalny i jest powszechnie obowiązujące na danym terenie, stanowi jeden z elementów zarządzania ruchem na drogach i może powodować powstanie nowej sytuacji prawnej adresatów aktu.

Procedura zatwierdzania projektów organizacji ruchu została uregulowana w powołanym wyżej rozporządzeniu z dnia 23 września 2003 r. wydanym na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 10 ust. 12 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1137 ze zm.) Zgodnie z § 8 ust. 2 rozporządzenia organ zarządzający ruchem może zatwierdzić przedłożoną w projekcie organizację ruchu w całości lub w części, może odesłać projekt do poprawki, albo go odrzucić. Z kolei § 8 ust. 6 stanowi, że organ zarządzający ruchem może odrzucić projekt organizacji ruchu w przypadku stwierdzenia: 1) niezgodności projektowanej organizacji ruchu z założeniami polityki transportowej lub potrzebami społeczności lokalnej; 2) nieefektywności projektowanej organizacji ruchu.

Projekt organizacji ruchu jest jednym z elementów wniosku o zajecie pasa drogowego, co wynika z § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz.U. z 2016 r., poz. 1264) stanowiącego, że zajmujący pas drogowy przed planowanym zajęciem pasa składa wniosek do zarządcy drogi o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (§ 1 ust. 1). Do wniosku, o którym mowa w ust. 1, należy załączyć zatwierdzony projekt organizacji ruchu, jeżeli zajęcie pasa drogowego wpływa na ruch drogowy lub ogranicza widoczność na drodze albo powoduje wprowadzenie zmian w istniejącej organizacji ruchu pojazdów lub pieszych (§ 1 ust. 3 pkt 2).

Nie ulega wątpliwości, że skarżąca składając wniosek o zatwierdzenie projektu zmiany organizacji ruchu kierowała się zamiarem zmiany istniejącej organizacji ruchu w sposób, który umożliwiałby jej zainstalowanie tzw. ogródka gastronomicznego w pasie drogowym drogi publicznej - ul. [...] w [...]. Niezatwierdzenie projektu organizacji ruchu, które w istocie było niewyrażeniem zgody na wyłączenie z pasa drogowego kilku miejsc postojowych oraz fragmentów chodnika, tak jak chciałaby tego skarżąca, nie zmieniło zatem istniejącego dotychczas stanu organizacji ruchu, ani nie ustanowiło nowych jego reguł i w konsekwencji nie uszczupliło żadnych uprawnień skarżącej, a także nie ograniczyło swobodnego prowadzenia działalności gospodarczej.

Okoliczność, że skarżąca prowadzi działalność o profilu gastronomicznym przy ul. [...] w [...] oraz, że w latach ubiegłych uzyskiwała zgodę na zajęcie pasa drogowego, celem zainstalowania ogródka nie gwarantuje jej prawa do zajmowania tego pasa na stałe. Nie istnieje bowiem swoista ekspektatywa przedłużania nadanego raz uprawnienia w tym zakresie. Nie stanowi o nabyciu uprawnienia do lokalizowania sezonowego ogródka gastronomicznego także fakt, na co skarżąca wskazała w piśmie procesowym z dnia 19 lutego 2018 r. na str. 15, że poniosła w latach ubiegłych koszty związane z zakupem elementów typu podest, krzesła, stoliki, wykładzina, na wyposażenie ogródka. Żaden bowiem przepis ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1440 ze zm.) ani też innej ustawy nie przyznaje podmiotowi, który prowadzi przy drodze publicznej działalność gospodarczą, prawa do zajmowania pasa drogowego.

Skarżąca przyznała zresztą sama w piśmie z dnia 19 lutego 2018 r., że zatwierdzenie projektu zmiany organizacji ruchu i raz udzielona zgoda na zajęcie pasa drogowego nie pociąga za sobą obowiązku wydawania dalszych zezwoleń.

Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej.

Każda taka decyzja ma charakter indywidualny i wymaga rozważenia jej wpływu na zarządzanie drogą i ruch drogowy. Zatem wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego nie odbywa się niejako "z automatu". Organ nie musi wydać zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, nawet jeśli dołączony do wniosku o zajecie tego pasa, projekt organizacji ruchu zostanie zatwierdzony w całości bez zastrzeżeń.

Zatem jest to przyszłe ewentualne uprawnienie skarżącej uzależnione od wyniku postępowania dotyczącego projektu organizacji ruchu, przy braku podstaw prawnych do jego obowiązkowego uzyskania.

W ocenie Sądu potrzeba nieskrępowanego dążenia do maksymalizacji dochodów z prowadzonej działalności gospodarczej poprzez lokalizację ogródka gastronomicznego nie jest wystarczająca okolicznością dla uznania interesu prawnego w skarżeniu aktu dotyczącego niezatwierdzenia w całości zmiany organizacji ruchu na drodze, nawet jeśli skarżąca ma ciągłą styczność z daną organizacją ruchu na przedmiotowym odcinku ul. [...]. Niezatwierdzenie przez organ proponowanej zmiany organizacji ruchu nie ma bowiem żadnego wpływu na prawa i obowiązki skarżącej, nie uniemożliwia prowadzenia działalności gospodarczej, nie odejmuje ani nie ogranicza innych jej praw, nie zmienia przeznaczenia terenu. Jedynym skutkiem nieakceptowanego niezatwierdzenia projektu organizacji ruchu w zakresie etapu II (od dnia 16 czerwca 2017 r. do dnia 15 września 2017 r.) jest brak możliwości wystąpienia z wnioskiem o zajęcie 58,5 m² pasa drogowego.

W ocenie Sądu nie może to stanowić o naruszeniu interesu prawnego. Takie naruszenie mogłoby być rozważane gdyby doszło do zmiany obowiązującej dotychczas organizacji ruchu powodującej ograniczenie praw skarżącej spółki. Skarżąca nie wykazała, że związek pomiędzy jej własną, indywidualną sytuacją prawną, a zaskarżonym aktem spowodował następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień lub nałożenia obowiązków (por. wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 10 lutego 2015 r. sygn. akt I OSK 2575/14).

Naruszenia interesu prawnego skarżącej nie można wyprowadzić z art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP stanowiącego o równości wszystkich obywateli wobec prawa oraz o prawie równego traktowania przez władze publiczne, ponieważ skarżąca nie wykazała, aby inne podmioty starające się o zatwierdzenie w tym samym miejscu takiej samej organizacji ruchu, uzyskały zgodę organu.

Interes skarżącej może być zatem kwalifikowany wyłącznie w kategoriach interesu faktycznego – sprowadzającego się do zapewnienia możliwości lokalizacji sezonowego ogródka gastronomicznego w pasie drogowym. Nie może być jednak traktowany jako naruszenie interesu prawnego sokoro niezatwierdzenie w całości przez organ złożonego projektu organizacji ruchu nie narusza i nie ogranicza jakichkolwiek praw skarżącej. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia w rozumieniu art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, musi występować obiektywnie i odnosić się do realnie istniejącej potrzeby ochrony prawnej. Interes ten musi wynikać ze ściśle określonego przepisu prawa oraz odnosić się wprost do podmiotu kwestionującego dany akt. W okolicznościach tej sprawy skarżąca nie wykazała natomiast, by przepisy, na podstawie których wydano zaskarżony akt naruszały przysługujące jej konkretne prawo podmiotowe o charakterze prywatnoprawnym, czy też publicznoprawnym, wynikające z przepisów prawa materialnego.

Z uwagi na brak legitymacji procesowej skarżącej Sąd nie odnosił się do zarzutów skargi zmierzających do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego aktu.

Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji.