Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1016/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-09-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Szmydt Sędziowie WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 września 2016 r. sprawy ze skargi K. Sp. z o. o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności oddala skargę


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania spółki K. Sp. z o.o. od decyzji z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] Zarządu Dzielnicy [...] o odmowie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności gruntu nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonego jako działka nr [...] o pow. [...] m2, z obrębu [...] opisanej w księdze wieczystej nr [...], utrzymało powyższą decyzję w mocy.

W uzasadnieniu organ przedstawił następująco stan sprawy:

W dniu 22 stycznia 2016 r. spółka K. Sp. z o.o. złożyła wniosek o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności gruntu nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonego jako działka nr [...] o pow. [...] m2, z obrębu [...], opisanej w księdze wieczystej [...].

Decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] Zarząd Dzielnicy [...] negatywnie rozpatrzył wniosek odmawiając żądanego przekształcenia. Organ ustalił bowiem, że spółka nabyła prawo użytkowania wieczystego na podstawie umowy kupna-sprzedaży od osób fizycznych, którym uprzednio oddano w użytkowanie wieczyste grunt celem realizacji roszczeń przysługujących im stosownie do przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych organ uznał, że następstwo prawne pod tytułem szczególnym w drodze czynności cywilnoprawnej nie daje podstaw do nieodpłatnego przekształcenia.

Odwołanie od ww. decyzji z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wniósł pełnomocnik strony - adw. M. D. Zdaniem pełnomocnika, kwestionowana decyzja narusza art. 5 pkt 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, bowiem z treści przepisu nie wynika, aby jedynie nabywcy pod tytułem ogólnym byli uprawnieni do nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego gruntu w prawo własności. Jako uzasadnienie stanowiska strony pełnomocnik powołał się na pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 2125/13. Przepis art. 5 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności (Dz. U. z 2012 poz. 83 ze zm.) stanowi, że przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości następuje nieodpłatnie na rzecz

1. osób fizycznych, o których mowa w art. 1 ust. 1 a, lub ich następców prawnych;

2. spółdzielni mieszkaniowych lub ich następców prawnych, będących użytkownikami wieczystymi lub współużytkownikami wieczystymi nieruchomości, które uzyskały użytkowanie wieczyste w sposób określony w art. 1 ust. 1a pkt 1 lub pkt 2.

Stosownie do art. 1 ust. 1a ustawy, z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości mogą wystąpić również osoby fizyczne będące w dniu 13 października 2005 r. użytkownikami wieczystymi nieruchomości, jeżeli użytkowanie wieczyste uzyskały:

1. w zamian za wywłaszczenie lub przejęcie nieruchomości gruntowej na rzecz Skarbu Państwa na podstawie innych tytułów, przed dniem 5 grudnia 1990 r.;

2. na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279).

Spór w niniejszej sprawie odnosi się do interpretacji ww. art. 5 ustawy. Zgodnie z utrwalonym już poglądem sądów administracyjnych, dokonując wykładni tej normy organ uznał, że należy uwzględnić jej ratio legis. Uprawnienie do nieodpłatnego przekształcenia, wynikające z art. 5 ustawy, wiąże się ze sposobem, w jaki użytkownik wieczysty uzyskał użytkowanie wieczyste gruntu. Celem regulacji jest zdaniem organu przyznanie rekompensaty osobom, które w wyniku przemian ustrojowych mających miejsce po II wojnie światowej, nie z własnej winy utraciły prawo własności. Podyktowane jest to zarówno treścią przepisu jak również z treścią uzasadnienia do projektu ustawy z 29 lipca 2005 r. opublikowanego na stronach internetowych sejmu (http://orka.sejm.gov.pl/), w którym wskazano, że nabycie prawa do nieodpłatnego przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności przez określoną w ustawie grupę użytkowników wieczystych lub ich następców prawnych uzasadnione jest szczególną sytuacją tych osób. Z woli ustawodawcy uprawnienie do nieodpłatnego przekształcenia jest ściśle związane z osobą, która przed dniem 5 grudnia 1990 r. uzyskała prawo użytkowania wieczystego w zamian za utraconą własność, a nie z samym prawem użytkowania wieczystego. Jako sprzeczne z celem ustawy organ uznał założenie, iż przysługujące określonej osobie uprawnienie do nieodpłatnego przekształcenia może przejść na osobę, która nabyła od niej prawo użytkowania wieczystego w trybie sukcesji syngularnei, a więc w drodze umowy cywilnoprawnej. Skoro bowiem nie każdy użytkownik wieczysty może skorzystać z preferencyjnego trybu przekształcenia prawa, lecz tylko ten, który uzyskał użytkowanie wieczyste w zamian za uprzednie odjęcie własności nieruchomości, to ograniczenie to odnieść należy również do następców prawnych takich osób. Oznacza to, zdaniem organu że nie każde następstwo prawne będzie uprawniało do nieodpłatnego nabycia własności użytkowanego gruntu. Takim uprawnionym następcą prawnym, w rozumieniu art. 5 ustawy z 29 lipca 2005 r. będzie zdaniem organu niewątpliwie spadkobierca osoby, która uzyskała użytkowanie wieczyste w warunkach określonych w art. 1 ust. 1a, jako nabywca ogółu praw i obowiązków majątkowych spadkodawcy (art. 922 k.c.). Nie będzie nim natomiast osoba, która prawo użytkowania wieczystego nabyła w trybie umowy cywilnoprawnej. Uprawniony jest zatem pogląd, że umowa sprzedaży prawa użytkowania wieczystego przenosi wyłącznie na nabywcę prawo do nieruchomości, natomiast nie przenosi na niego tytułu "osoby wywłaszczonej". W tej sytuacji nie istnieją żadne racjonalne przyczyny, aby traktować takiego nabywcę w sposób uprzywilejowany w stosunku do innych użytkowników wieczystych. Trafny jest zatem pogląd, zdaniem organu, iż następca prawny pod tytułem szczególnym, a więc taki który nabył prawo użytkowania wieczystego w drodze umowy cywilnoprawnej, nie korzysta z prawa do jego nieodpłatnego przekształcenia w prawo własności . Powyższe stanowisko wynika z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym Sąd wskazał, że interpretacja pojęcia "następca prawny", przy której obejmowanoby, w odniesieniu do nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, tym pojęciem także nabywcę tego prawa w drodze czynności cywilnoprawnej stanowiłaby niczym nieuzasadnione i nieznajdujące żadnej podstawy w zasadach sprawiedliwości przywileje dla tej kategorii osób (por. wyroki NSA: z 30 października 2007 r., sygn. I OSK 1687 /07, z 27 listopada 2008 r., sygn. I OSK 1752/07, z 13 lipca 2010 r., sygn. I OSK 1259/09)

Taki pogląd wyraził również Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z 12 kwietnia 2000 r. w sprawie o sygn. akt K 8/98 (OTK 2003, nr 3, poz. 87), w którym poddał analizie przepisy ówcześnie obowiązującej ustawy z 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 120, poz. 1299 ze zm.). Ustawa ta utraciła moc prawną w związku z wejściem w życie obowiązującej ustawy z 28 lipca 2005 r., niemniej jednak w podobny sposób regulowała kwestie nieodpłatnego przekształcenia, a to czyni nadal aktualnym pogląd Trybunału Konstytucyjnego, który w swoich orzeczeniach niejednokrotnie podkreślał, iż przy interpretacji przepisów należy kierować się prymatem wykładni zgodnej z Konstytucją. Natomiast odmienna wykładnia pojęcia "następcy prawnego" użytego w powołanym art. 5, naruszałaby zasadę, równości określoną w art. 32 Konstytucji RP. Stanowiłaby bowiem niczym nieuzasadnione uprzywilejowanie następcy prawnego pod tytułem szczególnym w stosunku do pozostałych użytkowników wieczystych, którzy mogą żądać przekształcenia ich prawa ale odpłatnie. Prezentowana wykładnia znalazła poparcie w wyrokach WSA w Warszawie z dnia 27 listopada 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 941/13, z 3 kwietnia 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 2096/12, z 8 stycznia 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 1145/13, z 4 marca 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 3435/14, a także NSA z 13 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 1531/13, z 15 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 777/14, z 18 listopada 2013 r., sygn. akt I OSK 1288/12, z 24 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1907/11 oraz szeregu innych, co potwierdza, że mamy do czynienia z poglądem utrwalonym w orzecznictwie administracyjnym.

Wyrok z dnia 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 2125/13, na który powołuje się pełnomocnik spółki jest wyrokiem nieprawomocnym, a pogląd w nim wyrażony ma charakter incydentalny na tle ukształtowanej przez szereg lat linii orzeczniczej aprobującej przedstawioną powyżej wykładnię celowościową art. 5 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności.

Odrębną kwestią jest okoliczność, że prawo użytkowania wieczystego działki nr [...] o pow. [...] m2 zostało ustanowione w 2009 r. w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) na podstawie decyzji administracyjnej oraz zawartej w jej wykonaniu umowy cywilnoprawnej - na mocy aktu rep. A nr [...] z dnia [...] lutego 2009 r. oraz ujawnione dnia [...] czerwca 2009 r. w księdze wieczystej nr [...]. Do zagadnienia nabycia prawa użytkowania wieczystego powstałego po wejściu w życie ustawy, tj. po 13 października 2005 r. odniósł się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 5531/13, Sąd ten wyjaśnił: "Z art. 1 ust. 1a pkt 2 powołanej ustawy wynika, że z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości mogą wystąpić osoby fizyczne będące w dniu 13 października 2005 r. użytkownikami wieczystymi nieruchomości, jeżeli użytkowanie wieczyste uzyskały na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Cytowany przepis dotyczy zatem tylko tych użytkowników wieczystych, którzy prawo to uzyskali wprost na podstawie powołanego dekretu w procedurze określonej dekretem. Przepis ten nie obejmuje zatem osób, które prawo użytkowania wieczystego uzyskały w każdy inny sposób, np. w drodze czynności prawnej (umowy), chociażby przedmiotem tej czynności było prawo ustanowione uprzednio na podstawie powołanego dekretu.

Natomiast art. 1 ust. 4 ustawy przekształceniowej stanowi, że przepisy ust. 1a pkt 2 stosuje się również do osób, które prawo użytkowania wieczystego albo udział w tym prawie uzyskały po dniu 13 października 2005 r. Normatywna konstrukcja cytowanego przepisu polegająca na odesłaniu do ust. 1a pkt 2 oznacza zatem, że art. 1 ust. 4 stanowi rozszerzenie kręgu uprawnionych do przekształcenia z art. 1 ust. 1a pkt 2 o tych użytkowników wieczystych, którzy prawo to uzyskali dopiero po dniu 13 października 2005 r., ale uzyskanie tego prawa nastąpiło na tej samej podstawie prawnej i w tym samym trybie, o którym stanowią art. 1 ust. 1a pkt 2 ustawy przekształceniowej, tj. na podstawie i w trybie dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.

Z zestawienia art. 1 ust. 1a pkt 2 z ust. 4 wynika więc, że użytkowanie wieczyste ustanowione na podstawie art. 7 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy i w trybie tego dekretu podlega przekształceniu w prawo własności (na wniosek uprawnionych) niezależnie od tego, czy prawo to powstało przed dniem 13 października 2005 r., czy też prawo to zostało ustanowione po tym dniu.

Kluczowe znaczenie w niniejszej sprawie ma natomiast treść powołanego art. 1 ust. 4 na tle treści ust. 3. W art. 1 ust. 3 ustawy przekształceniowej wskazano bowiem, że z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości mogą również wystąpić osoby fizyczne i prawne będące następcami prawnymi osób, o których mowa w ust. 1 i 1a, oraz osoby fizyczne i prawne będące następcami prawnymi osób, o których mowa w ust. 2. W cytowanym art. 1 ust. 3 ustawodawca rozszerzył krąg osób uprawnionych do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności o następców prawnych tych użytkowników wieczystych, którym prawo to przysługiwało w dniu 13 października 2005 r. oraz o następców prawnych osób fizycznych i prawnych będących właścicielami lokali, których udział w nieruchomości wspólnej obejmuje prawo użytkowania wieczystego, a także o następców prawnych spółdzielni mieszkaniowych będących właścicielami budynków mieszkalnych lub garaży.

W odrębnie ustalonym przez ustawodawcę kręgu następców prawnych, jako osób także uprawnionych do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, nie ujęto następców prawnych tych użytkowników wieczystych, którzy prawo to uzyskali na podstawie art. 7 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy po dniu 13 października 2005 r. Nie można więc ustawowo określonego katalogu następców prawnych, jako wyodrębnionej przez ustawodawcę grupy uprawnionej do przekształcenia, rozszerzać o następców prawnych innych jeszcze osób, poza osobami wymienionymi w art. 1 ust. 1, 1a i 2 ustawy przekształceniowej.

Normatywne rozróżnienie i rozdzielenie przez ustawodawcę w art. 1 ust. 1a pkt 2 oraz w ust. 4 osób uprawnionych do przekształcenia, które uzyskały prawo użytkowania wieczystego na podstawie art. 7 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, na osoby, którym prawo to przysługiwało w dniu 13 października 2005 r. (art. 1 ust. 1a pkt 2) i na osoby, które prawo to uzyskały po dniu 13 października 2005 r. (art. 1 ust. 4) oraz odrębne unormowanie przez ustawodawcę w art. 1 ust. 3 kręgu następców prawnych, jako uprawnionych do przekształcenia i odesłanie w tym przepisie jedynie do art. 1 ust. 1, 1a i 2 ustawy przekształceniowej, wyklucza zdaniem organu dopuszczalność uznania, aby odesłanie to obejmowało także art. 1 ust. 4 powołanej ustawy. Ustawowy krąg następców prawnych z art. 1 ust. 3 nie obejmuje zatem następców prawnych tych użytkowników wieczystych, którzy prawo to uzyskali na podstawie powołanego wyżej dekretu po dniu 13 października 2005 r."

Wskazana powyżej wykładnia art. 1 ust. 3 ustawy wskazuje na niedopuszczalność rozszerzania katalogu podmiotów uprawnionych do przekształcenia prawa. Ustawodawca, jako zasadę, przyjął możliwość przekształcenie prawa użytkowania wieczystego istniejącego w dacie wejścia w życie ustawy, tj. w dniu 13 października 2005 r. (art. 1 ust. 1 i 1a). Na zasadzie wyjątku przekształcenie prawa powstałego po tej dacie, jest możliwe tylko w odniesieniu do osób, które nabyły to prawo w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. oraz właścicieli lokali, których udział w nieruchomości wspólnej obejmuje prawo użytkowania wieczystego (art. 1 ust. 4).

Bez wątpienia poprzednicy prawni spółki K. Sp. z o.o. uzyskali prawo użytkowania przedmiotowej nieruchomości na podstawie art. 7 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy. Jednakże, aby spółka mogła skutecznie wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności jej uprawnienie musiałoby istnieć w dniu wejścia w życie ustawy, tj. w dniu 13 października 2005 r. Spółce nie przysługuje więc zdaniem organu roszczenie o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności opisanej wyżej nieruchomości, gdyż nie spełnia ona warunków określonych w art. 1 ust. 4 w związku z art. 1 ust. 1a pkt 2 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Skoro zatem przewidziany w art. 1 ust. 4 ustawy wyjątek odnosi się do osób, które prawo użytkowania 1 wieczystego "uzyskały", to przepis ten należy wykładać w ten sposób, że przyznaje on uprawnienie wyłącznie tym jednostkom, na rzecz których prawo to pierwotnie, po 13 października 2005 r., zostało przyznane, a to w sposób oczywisty wyklucza jego zastosowanie do następców prawnych takich osób - niezależnie od tego, czy są to następcy pod tytułem uniwersalnym czy syngularnym.

Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła K. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] przy ul. [...] zarzucając jej:

1. naruszenie prawa materialnego, tj. przepisu art. 5 pkt 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że skarżącej nie przysługuje uprawnienie do nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w oparciu o powołany przepis, z uwagi na nabycie prawa użytkowania wieczystego przez skarżącą w drodze sukcesji syngularnej;

2. naruszenie prawa materialnego, tj. przepisu art. 1 ust. 4 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego we własność, poprzez jego błędną wykładnię i przejęcie, że przyznaje on uprawnienie do przekształcenia wyłącznie tym podmiotom, na rzecz których prawo użytkowania wieczystego pierwotnie, po 13 października 2005 r., zostało przyznane i wyklucza jego zastosowanie do następców prawnych tych osób.

Mając na względzie powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że nie zgadza się ze stanowiskiem organu, a zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 5 pkt 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego we własność poprzez ich błędną wykładnię w części dotyczącej nadania pojęciu "następca prawny" znaczenia w rozumieniu następstwa prawnego pod tytułem ogólnym i odmówienia przyznania przymiotu następstwa prawnego podmiotowi będącemu następcą prawnym, w wyniku zawartej umowy cywilnoprawnej nabycia prawa użytkowania wieczystego.

Zdaniem skarżącej ustawodawca zarówno w przepisie art. 1 ust. 3 oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego we własność dla określenia kręgu podmiotów, którym przysługuje prawo żądania przekształcenia prawa użytkowania wieczystego we własność używa tego samego pojęcia "następcy prawni". Skoro zatem ustawodawca w tej samej ustawie używa tego samego pojęcia dla określenia kręgu uprawnionych podmiotów i jednocześnie nie wprowadza definicji legalnej tego pojęcia to brak jest podstaw do przyjęcia, że ustawodawca w przepisie art. 5 ust. 3 ww. ustawy ograniczył krąg tych podmiotów jedynie do następców prawnych pod tytułem ogólnym.

Zgodnie z treścią uzasadnienia wyroku z dnia 10 kwietnia 2014 r. wydanym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie oznaczonej sygnaturą akt I SA/Wa 2125/13: "Konkludując gdyby ustawodawca chciał ograniczyć krąg podmiotów, którym przysługuje prawo cło nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności jedynie do następców prawnych pod tytułem ogólnym - to jest osób będących spadkobiercami podmiotów uprawnionych do nabycia takiego prawa to z pewnością zawarłby stosowny zapis w tym zakresie. Prawo polskie dla skonkretyzowania takich podmiotów zna nie tylko określenie "następca prawny" ale i np. "spadkobierca", które to pojęcie jest niewątpliwie węższe od "następcy prawnego". W tym stanie rzeczy w ocenie Sądu nieuprawnione jest stanowisko organu jakoby wnioskodawcy, jako osobom, które niewątpliwie są następcami prawnymi pod tytułem szczególnym, syngularnym, wynikającym z umowy sprzedaży, nie należeli do kręgu osób, którym prawo takie - co do zasady, na podstawie art. 5 pkt 1 ustawy przekształceniowej nie przysługuje."

Ponadto zaskarżonej decyzji skarżąca stawia zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. przepisu art. 1 ust. 4 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa ubytkowania wieczystego we własność poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że przyznaje on uprawnienie do przekształcenia wyłącznie tym podmiotom, na rzecz których prawo użytkowania wieczystego pierwotnie, po 13 października 2005 r., zostało przyznane i wyklucza jego zastosowanie do następców prawnych tych osób.

Skarżąca zwraca uwagę, że data 13 października 2005 r. nie jest ostatnim dniem, w którym nabycie prawa użytkowania wieczystego, tj. złożenie wniosku do księgi wieczystej i późniejszy wpis tego prawa umożliwia wystąpienie z żądaniem przekształcenia. Przepis art. 1 ust. 4 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności stanowi, że osoby, które uzyskały prawo użytkowania wieczystego albo udział w tym prawie po dniu 13 października 2005 r. na podstawie art. 7 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy oraz będący właścicielami lokali, których udział w nieruchomości wspólnej obejmuje prawo użytkowania wieczystego, także mogą wystąpić z żądaniem przekształcenia. Dotyczy to również następców prawnych osób, które uzyskały prawo użytkowania wieczystego albo udział w tym prawie na podstawie art. 7 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (vide: W. Gonet "Ustawa o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Komentarz", Warszawa, Lexisnexis 2012).

Nowelizacja ustawy z dnia 2007 r. rozszerzyła katalog wyjątków od zasady, że uprawnieni do żądania przekształcenia są jedynie użytkownicy wieczyści, którzy prawo to uzyskali przed dniem wejścia w życie ustawy, poprzez umożliwienie przekształcenia w odniesieniu do osób, które użytkowanie wieczyste uzyskały na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy. Jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy, potrzeba wprowadzenia powyższej regulacji wiąże się z faktem, że nie wszystkie postępowania w sprawie przekazania nieruchomości w użytkowanie wieczyste na podstawie wymienionego wyżej przepisu dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy zostały zakończone do dnia wejścia w życie zmienianej ustawy (tj. do dnia 12 października 2005 r.), a nawet w wielu wypadkach toczą się do dnia dzisiejszego. Ze względu na dotychczasowe brzmienie ustawy, osoby takie w ogóle nie byłyby uprawnione do wystąpienia z żądaniem przekształcenia uzyskanego przez nie prawa użytkowania wieczystego.

Zgodnie z dyrektywą wykładni lege non distinguende należy przyjąć, że w przepisie art. 1 ust. 4 ustawy z 2005 r. chodzi o każdy rodzaj następstwa prawnego - tak pod tytułem ogólnym, jak i szczególnym - nie ma bowiem żadnych podstaw do innej wykładni tego pojęcia (vide: A Cisek (w:) E. Gniewek (red.), System prawa prywatnego. Prawo rzeczowe, Warszawa 2007, M. Wolanin, Przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, II, Nieruchomości 2005, wyrok NSA z dnia 4 sierpnia 1999 r., sygn. akt I SA 1700/98 oraz wyrok WSA w Gdańsku z dnia 15 grudnia 2004 r.). Podobnie następca prawny uniwersalny, jak i syngularny użytkowników wieczystych, o jakich mowa w art. 1 ust. 1a, może wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, nie ma bowiem żadnym podstaw, by w omawianym tu przypadku ograniczyć następstwo prawne do sukcesji uniwersalnej. Przy czym w odniesieniu do następców prawnych osób, o których mowa w art. 1 ust. 1a, fakt, czy miała miejsce sukcesja uniwersalna czy syngularna, będzie miał znacznie ze względu na regulację art. 5, przewidującą nieodpłatność przekształcenia prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom, o których mowa w art. 1 ust. 1a.

Pismem z dnia 16 września 2016 r. skarżąca uzupełniła skargę informując, że wyrok WSA w Warszawie w sprawie o sygn. I SA/Wa 2125/13 (na który się powoływała w skardze) został utrzymany w mocy przez NSA w wyroku z dnia 2 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 2198/14. "Naczelny Sąd Administracyjny orzekając w niniejszej sprawie w pełni aprobuje pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2014 r. w sprawie oznaczonej sygnaturą akt I OSK 284/12, że użyte w powołanym przepisie pojęcie "następca prawny" nie zawiera żadnego innego dodatkowego określenia, wyznacznika ani ograniczenia, stąd należy przyjąć, że następcą prawnym jest każdy podmiot, który nabył prawo od poprzednika w sposób legalny, bez względu na charakter tytułu. Przeto dywagacje w materii syngularnego czy uniwersalnego następstwa prawnego są dla wyniku sprawy zbędne. W tym zakresie należy w pełni podzielić stanowisko przedstawiane w ostatnim fragmencie uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 1687/07. Zawężenie znaczenia pojęcia następców prawnych w rozumieniu tego przepisu wyłącznie do pewnego tylko kręgu nie znajduje żadnego uzasadnienia prawnego; nie pozwała na to ani literalne odczytanie przepisu ani żadna z metod wykładni prawa, brak bowiem ku temu jakichkolwiek wskazań".

Mając na względzie treść uzasadnienia powyżej wskazanego orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz fakt uprawomocnienia się przywoływanego przez skarżącą wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 kwietnia 2014 r. już po dacie wniesienia skargi w niniejszej sprawie, złożyła o rozważenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnienia ww. orzeczenia NSA przy rozpoznawaniu przedmiotowej sprawy.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] podtrzymało swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniosło o jej oddalenie.

Także Prezydent miasta W. (uczestnik postępowania) wniósł o oddalenie skargi podnosząc, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wszechstronnie rozważyło stan faktyczny i prawny sprawy oraz argumentację i zarzuty zawarte w odwołaniu od zaskarżonej decyzji. Prawidłowo zastosowało przepis art. 5 pkt 1 oraz art. 1 ust. 4 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego we własność, co doprowadziło do utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji. Na podkreślenie zasługuje fakt, że zaskarżona decyzja z dnia [...] kwietnia 2016 r. zawiera szczegółowe i pogłębione uzasadnienie prawne, w którym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] przeprowadziło w sposób prawidłowy wykładnię powołanych przepisów prawa materialnego, co zostało również poparte licznymi wypowiedziami judykatury oraz doktryny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Powyższa ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Natomiast zgodnie z art. 134 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) Sąd badając legalność zaskarżonego aktu nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza przepisów prawa.

Kwestią sporną w rozpatrywanej przez Sąd sprawie jest to, czy Skarżąca jest uprawniona do nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności na zasadzie określonej w art. 5 w związku z art. 1 ust. 1a ustawy z 2005 r. Mówiąc inaczej, istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do dokonania interpretacji pojęcia "następca prawny", użytego w art.5 pkt 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości i udzielenia odpowiedzi, czy pod tym pojęciem należy rozumieć osoby, które nabyły prawo użytkowania wieczystego w drodze sukcesji uniwersalnej - na przykład dziedziczenia, czy również takie osoby, które uzyskały to prawo w drodze sukcesji pod tytułem szczególnym.

Stosownie do art. 5 wskazanej ustawy: "Przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości następuje nieodpłatnie:

1. na rzecz osób fizycznych, o których mowa w art. 1 ust. 1a, lub ich następców prawnych;

2. spółdzielni mieszkaniowych lub ich następców prawnych, będących użytkownikami wieczystymi lub współużytkownikami wieczystymi nieruchomości, które uzyskały użytkowanie wieczyste w sposób określony w art. 1 ust. 1 a pkt 1 lub pkt 2."

Gdyby dokonać wyłącznie wykładni literalnej tego przepisu, to istotnie można wywodzić, że skoro ustawodawca użył pojęcia "następca prawny", zamiast np. "spadkobierca", to pojęcie następca prawny obejmuje wszelkie sposoby nabycia prawa, zarówno w drodze sukcesji uniwersalnej, jak również w drodze sukcesji szczególnej. Jednakże odczytanie normy prawnej - art. 5 omawianej ustawy w jej literalnym brzmieniu, nie daje się pogodzić z pozostałymi przepisami wskazanej ustawy. Interpretując pojęcie "następca prawny" trzeba mieć na uwadze treść art. 4 omawianej ustawy, w którym ustawodawca, jako zasadę przyjął odpłatność przekształcenia użytkowania wieczystego we własność, zaś wyjątkiem od tej zasady jest nieodpłatność. Skoro nieodpłatność przekształcenia jest wyjątkiem od zasady, to wykładnia pojęcia "nabywcy" uprawnionego do skorzystania z nieodpłatnego przekształcenia nie może mieć charakteru wykładni rozszerzającej. Z tego swoistego "przywileju nieodpłatności" skorzystać mogą jedynie osoby, które wypełniają dyspozycję art. 1 ust. 1a ustawy bądź ich spadkobiercy. Z istoty spadkobrania wynika bowiem, że spadkobierca wchodzi w ogół praw majątkowych spadkodawcy. W myśl art. 922 § 1 k.c. prawa i obowiązki majątkowe zmarłego przechodzą z chwilą jego śmierci na jedną lub kilka osób. Spadkobierca zaś - jak stanowi art. 925 k.c. - nabywa spadek z chwilą otwarcia spadku, co następuje w chwili śmierci spadkodawcy. Korzystanie przez spadkobiercę z instytucji uregulowanej w art. 5 ustawy uzasadnione jest tym, iż wstępuje on w prawa swego "poprzednika" prawnego, z których ten nie mógł skorzystać.

Natomiast osoba, która nabyła użytkowanie wieczyste od podmiotów, o których mowa w art. 1 ust.la w drodze umowy cywilnoprawnej, wchodzi tylko w te prawa, które nabyła w drodze umowy. Nie ma żadnych racjonalnych podstaw, aby osoby takie traktować w sposób uprzywilejowany względem innych nabywców użytkowania wieczystego także w drodze umów cywilnoprawnych. W takiej sytuacji zostałaby naruszona konstytucyjna zasada równości wobec prawa (art. 32 Konstytucji RP). Niezbędna jest zatem wykładnia systemowa i funkcjonalna przepisów omawianej ustawy. W orzecznictwie i doktrynie aprobowane jest stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, że właściwe stosowanie prawa nie może ograniczać się wyłącznie do stosowania literalnej wykładni (por. uchwała 7 sędziów NSA z dnia 29 maja 2000 r., ONSA 2001, nr 1, poz. 2). Wykładnia literalna jest tylko jednym ze sposobów wykładni przepisu i powinna być uzupełniana, w zależności od charakteru regulacji, wykładnią systemową, funkcjonalną oraz celowościową. Wykładnia systemowa opiera się na założeniu, że prawo powinno być spójną, niesprzeczną wewnętrznie całością, a pojedyncze przepisy nie powinny naruszać tego porządku. Analiza danego przepisu powinna obejmować jego związek z innymi przepisami danej ustawy. Wykładnia danego przepisu powinna być dokonywana na podstawie całokształtu obowiązujących przepisów, a nie na podstawie jednego przepisu w oderwaniu od innych. Literalne odczytanie przepisu art. 5 pkt 1 ustawy nie daje się pogodzić z pozostałymi przepisami ustawy.

Sąd podziela pogląd wyrażony przez organ administracji w zaskarżonej decyzji odnośnie tego, że pojęcie "następcy prawnego" w rozumieniu art. 5 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, należy rozumieć w sposób szczególny poprzez uznanie, że pojęcie to nie odnosi się do następcy prawnego w drodze sukcesji singularnej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się jednolicie, że pojęcie "następcy prawnego" w rozumieniu art. 5 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości nie odnosi się do następcy prawnego w drodze sukcesji syngularnej (zob. np. wyrok NSA z dnia 13 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 1259/09 - CBOSA; wyrok NSA z dnia 18 listopada 2013 r. sygn. akt I OSK 1288/12 - CBOSA). Należy więc stwierdzić, iż "następcą prawnym" w rozumieniu art. 5 ustawy z 2005 r. jest wyłącznie spadkobierca lub inny następca prawny pod tytułem ogólnym użytkowników wieczystych, określonych w art. 1 ust. 1a i tylko takie osoby nabywają uprawnienie do nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego we własność. Na poparcie powyższej tezy można przytoczyć wyrok NSA w Warszawie z dnia 11 września 2001 r., sygn. akt I SA 741/00, LEX nr 54440, wyrażony co prawda jeszcze na gruncie ustawy o przekształceniu z 1997 r., w którym Sąd stwierdził, iż nabywca prawa użytkowania wieczystego nie jest następcą prawnym zbywcy, tylko nowym dysponentem prawa będącego przedmiotem sprzedaży.

W rozpoznawanej sprawie przeniesienie prawa użytkowania wieczystego nastąpiło w drodze czynności cywilnoprawnej pod tytułem szczególnym, a nie jako następca prawny pod tytułem ogólnym, czyli jako spadkobierca byłych właścicieli hipotecznych. Nabycie nastąpiło bowiem w drodze umowy notarialnej zawartej na gruncie prawa cywilnego, zakładającej autonomię woli oraz zasadę, iż przenoszone jest to prawo, które posiadane jest przez zbywcę. Zważyć należy, że umowa sprzedaży prawa użytkowania wieczystego przenosi na nabywcę wyłącznie prawo do nieruchomości, natomiast nie przenosi na niego tytułu "osoby wywłaszczonej" (zob. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 lutego 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 1295/12, LEX nr 1323489). Zbycie przez użytkownika wieczystego prawa użytkowania wieczystego przed skorzystaniem przez niego z prawa do nieodpłatnego przekształcenia nie przenosi na nabywcę innych uprawnień, niż będącego przedmiotem umowy prawa użytkowania wieczystego. Tego rodzaju pogląd Naczelny Sąd Administracyjny wyraził w sprawach o sygn. akt: I SA 741/00, I OSK 1687/07, I OSK 1752/07, I OSK 1259/09, czy I OSK 128/10. Takie rozumienie pojęcia następcy prawnego zaakceptował też Trybunał Konstytucyjny stwierdzając, że interpretacja art. 5 ustawy ma cechy trwałej i ustalonej w orzecznictwie, zaś orzecznictwo sądów jest jednolite. Trybunał uznał za oczywiście bezzasadny zarzut niejasności, czy nieprecyzyjności tego przepisu, skoro jest on jednolicie stosowany przez sądy (por. postanowienie TK z dnia 9 lutego 2010 r., sygn. akt Ts 104/09). Takie stanowisko aprobuje też skład orzekający w przedmiotowej sprawie.

Zatem uprawnionym następcą prawnym - w rozumieniu art. 5 ustawy z 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości - będzie niewątpliwie spadkobierca osoby, która uzyskała użytkowanie wieczyste w warunkach określonych w art. 1 ust. 1a tejże ustawy, jako nabywca ogółu praw i obowiązków majątkowych spadkodawcy (art. 922 k.c.). Nie będzie nim natomiast osoba, która prawo użytkowania wieczystego nabyła w trybie umowy cywilnoprawnej. Dlatego też, o ile z żądaniem przekształcenia - zgodnie z art. 1 ust. 3 ustawy - mogą wystąpić osoby fizyczne, prawne i spółdzielnie będące następcami prawnymi osób, które w dniu wejścia w życie ustawy były użytkownikami wieczystymi nieruchomości i nabyli to użytkowanie na zasadzie sukcesji generalnej, jak i sukcesji syngularnej, o tyle prawo do nieodpłatnego nabycia mają wyłącznie następcy prawni, którzy nabyli prawo użytkowania wieczystego w drodze sukcesji uniwersalnej.

Trzeba również wskazać, że na gruncie ustawy prze kształceniowej z 2005 r. zasadą jest uwłaszczenie odpłatne (art. 4 ustawy), które zapewnia gminom dochody za utratę własności komunalnej. Przekształcenie nieodpłatne jest natomiast wyjątkiem od zasady, zaś wyjątki od zasady powinny być zdaniem Sądu interpretowane w sposób zawężający, a nie rozszerzający. Nie można zatem zarzucać Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Warszawie, że w sposób błędny (zawężający) interpretuje przepis art. 5 pkt 1 w związku z art. 1 ust. 1a ustawy.

Sąd rozpoznający przedmiotową sprawę nie popiera stanowiska zawartego w uzasadnieniu wyroku WSA w Warszawie z dnia 10 kwietnia 2014 r. wydanego w sprawie o sygn. akt I SA/Wa 2125/13, utrzymanego w mocy wyrokiem NSA z dnia 2 czerwca 2016 r. w sprawie o sygn. akt I OSK 2198/14, na które to wyroki powołuje się skarżąca, uznając przedstawione tam stanowisko dotyczące kwestii będącej przedmiotem również niniejszego postępowania jako odosobnione i niezgodne z utrwalonym orzecznictwem NSA dotyczącym analizowanych kwestii.

Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa i dlatego na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. — Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.