Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2203/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-04-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1 art. 15 ust. 2 pkt 10
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirosław Montowski, Sędziowie sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), asesor WSA Michał Podsiadło, Protokolant spec. Eliza Jędrasik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi S. M. na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ul. [...] oddala skargę


UZASADNIENIE

S. M. skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zaskarżył w części:

1. uchwałę Rady Miasta S. nr [...] z dnia [...].08.2011 r. (Dz. Urz. Woj. [...] z 2011 r. Nr [...], poz. [...]) w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulicy [...] w zakresie postanowień dotyczących kwartałów oznaczonych symbolami 9U, 22 KDW oraz 11UK;

2. uchwałę Rady Miasta S. nr [...] z dnia [...] maja 2016 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego u zbiegu ulic: [...],[...] i [...] w S. w zakresie kwartału oznaczonego symbolem 11 U/UK.

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału VII WSA w Warszawie, z dnia 4 listopada 2021 r. skargę S. M. rozdzielono na dwie skargi, tj. na dotyczącą:

a) uchwały Rady Miasta S. z dnia [...] sierpnia 2011 r., Nr [...],

b) uchwały Rady Miasta S. z dnia [...] maja 2016 r., Nr [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 lutego 2022r. w sprawie o sygn. VII SA/Wa 2204/21, po rozpoznaniu skargi S. M. na uchwałę Rady Miasta S. z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego plan zagospodarowania przestrzennego - oddalił skargę.

W niniejszym postępowaniu o sygn. VII SA/Wa 2203/21, Sąd rozpoznał skargę na uchwalę Rady Miasta S. z dnia [...] sierpnia 2011 r., Nr [...].

W odniesieniu do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą z dnia [...].08.2011 r., nr [...] skarżący zarzucił naruszenie:

1. art. 140 k.c. w zw. z § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez ustalenie w § 36 planu - dla terenu oznaczonego symbolem 22 KDW poszerzenia ulicy [...] stanowiącej działkę nr ew. [...] obręb [...] o ok. 1,5 m na całej jej długości (kosztem działki skarżącego nr ew. [...]) i ustalenie jej szerokości w liniach rozgraniczających jako zmienną pomiędzy 5 a 12,5 m, z jednoczesnym wyznaczeniem nieprzekraczalnej linii zabudowy w granicach działki nr ew. [...], znajdującej się na terenie oznaczonym symbolem 9U, podczas gdy działka nr [...] stanowiąca ul. [...] spełnia rolę drogi dojazdowej do czterech prywatnych nieruchomości, a jej aktualna szerokość trzech i pół metra jest do tego celu wystarczająca;

2. art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez uchwalenie planu z naruszeniem ustaleń obowiązującego Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta S. przyjętego Uchwałą Nr [...] Rady Miasta S. z dnia [...] listopada 2005 r. w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta S., poprzez:

- ustalenie w § 4 ust. 4 planu przeznaczenia terenu oznaczonego symbolem 11UK jako obszaru zabudowy śródmiejskiej, podczas gdy zgodnie z powołanym Studium, teren ten miał inne przeznaczenie, a Studium nie przewidywało możliwości jego zabudowy,

- dopuszczeniu w § 12 ust. 5 planu realizacji parkingów podziemnych na terenie oznaczonym symbolem 11UK (teren dawnego rynku miejskiego), podczas gdy teren ten wg Studium miał inne przeznaczenie, nie przewidywano możliwości jego zabudowy;

- ustaleniu w § 25 przeznaczenia terenu oznaczonego symbolem 11UK pod usługi kultury oraz pod zabudowę usługową, podczas gdy jest to niezgodnie z ustaleniami Studium dotyczącymi tego terenu;

3. naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 4 i 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wobec nieokreślenia zasad ochrony dziedzictwa kulturowego związanego z historią miejsca oznaczonego symbolami 11U i 11U/K oraz wymagań wynikających z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznej dla analizowanego obszaru;

4. bezpodstawne pominięcie ustalenia sposobu skomunikowania ul. [...] z ul. [...], poprzez szczegółowe opisanie skrzyżowania, w tym zjazdu z ul. [...] w ul. [...] oraz zjazdu z ul. [...] w ul. [...].

Skarżący domagał się stwierdzenia nieważności uchwały z dnia [...].08.2011 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulicy [...] w części dotyczącej kwartałów oznaczonych symbolami 9U, 22KDW i 11UK;

W uzasadnieniu skargi wskazał, że w dniu 9 sierpnia 2021 r. wniósł do Rady Miasta S. wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, które miało miejsce przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulicy [...] (Uchwała nr [...]). Jednak nie otrzymał odpowiedzi na to wezwanie.

Wskazał, że posiada legitymację do zaskarżenia uchwały. Jest współwłaścicielem nieruchomości stanowiącej zabudowaną działkę nr ew. [...] położoną w S. przy ul. [...], o pow. 0,2689 ha, położną na terenie obowiązywania wymienionych planów (kwartał 9U bezpośrednio graniczący z 22KDW i 11UK).

Przyjęty uchwałą nr [...] plan, dla terenu oznaczonego symbolem 9U, na którym znajduje się jego działka ew. [...], przewiduje w § 36 poszerzenie ulicy [...] (dz. nr [...]) oznaczonej symbolem 22KDW o ok. 1,5 m kosztem działki [...]. Linia rozgraniczająca nie pokrywa się z granicą działek nr [...] i [...]. W przypadku poszerzenia ul. [...] zgodnie z treścią planu, dojdzie do naruszenia jego własności na długości wynoszącej ok 100 metrów. Oznacza to w praktyce, że wskutek ewentualnego poszerzenia ul. [...] może stracić grunt o pow. przekraczającej 150 m2, gdyż linia rozgraniczająca tereny o rożnym przeznaczeniu znajduje się w granicach działki nr ew. [...].

Będąc z żoną właścicielami działki nr [...], nie wyrażał zgody na poszerzenie ul. [...] kosztem ich nieruchomości. W realiach aktualnej zabudowy jest to niemożliwe. Na granicy pomiędzy działkami [...] a [...], czyli pomiędzy ich nieruchomością, a działką stanowiącą drogę dojazdową na odcinku od ul. [...] wzdłuż ul. [...], na długości ponad 50 metrów wybudowany został wiele lat temu mur spełniającej rolę ognioochronną.

Plan bezpodstawnie wyznacza nieprzekraczalną linia zabudowy w odległości 2,5 m od linii rozgraniczającej tereny. Wyznaczona na mapie stanowiącej załącznik do uchwały linia zabudowy przekracza linie posadowionych na terenie ich nieruchomości budynków handlowych. Nie było podstaw do przesunięcia nieprzekraczalnej linii zabudowy na terenie gruntu śródmiejskiego, gdzie z zasady przewiduje się jego maksymalne wykorzystanie.

Nie było też faktycznych podstaw do tego, by planować poszerzenie ul [...]. W myśl zapisów planu, teren oznaczony symbolem 22 KDW został przeznaczony pod ulicę wewnętrzną (w rozumieniu art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych). Droga ta prowadzi jedynie do czterech nieruchomości, a jej aktualna szerokość wynosząca 3,5 metra jest wystarczająca dla użytkowników nieruchomości. Dojazd realizowany za pomocą tej drogi ma charakter lokalny i pomimo, iż stanowi ona teren publiczny, to z uwagi na powyższe ma znaczenie jedynie dla właścicieli nieruchomości przylegających do ul. [...]. Wjazd na ul. [...] nie jest aktualnie zamknięty, ale kiedyś był. Planując poszerzenie ul. [...] naruszono przepis § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, który przewiduje 3-metrową szerokość jezdni stanowiącej dojazd do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych.

Sprzeciw co do poszerzenia ul. [...] skarżący zgłaszał po zapoznaniu się z projektem planu, w piśmie z dnia 25.01.2011 r. oraz z dnia 13.06.2011 r. Jego postulaty zostały zrealizowane w części, bowiem odstąpiono od planowanego poszerzenia ul. [...] do 10 metrów i zaplanowano jej poszerzenie o 1,5 metra, na co nadal nie wyraża zgody. Ustalono jednak nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości 2,5 metra od linii rozgraniczającej tereny oznaczone symbolami 22 KDW i 9U, przy czym linia rozgraniczająca tereny znajduje się w granicach działki nr ew. [...], stanowiącej jego własność

Zapis § 36 pkt 2 lit. b uchwały z dnia [...].08.2011 r. nr [...] przewidujący zmienną szerokość w liniach rozgraniczających od 5 do 12,5 m jest niezgodny z przepisami odrębnymi i powinien być wyeliminowany.

Zgodnie ze Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta S. przyjętych Uchwałą Nr [...] Rady Miasta S. z dnia [...] listopada 2005 roku w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta S., kilkukrotnie zmienianym, (dworca autobusowego, obecnie już nie ma), dawny rynek miejski, stanowiący dz. nr ew. [...],[...], położony pomiędzy ul. [...],[...] i [...] (11UK /11UAJK), powinien być przeznaczony pod obszar przestrzeni publicznej i wyłączony spod zabudowy mieszkaniowej.

W studium przewidziano przeznaczenie tego terenu na cele związane z odtworzeniem Rynku T. Postulowano wykonanie projektu placu z uwzględnieniem wartości historycznych, poprzez wyeliminowanie dworca autobusowego na rzecz tradycyjnych funkcji handlowych oraz odtworzenie placu z uwzględnieniem zachowanych historycznych parametrów. Od 3 maja 1919 r. u zbiegu ulic [...] i [...] stoi krzyż upamiętniający mord [...] dokonany 17 marca 1846 r.

Ustalone w obu planach przeznaczenie terenu stoi w oczywistej sprzeczności z ustaleniami Studium, w którym (po kilku zmianach) za jedne z ważniejszych uwarunkowań zagospodarowania przestrzennego S. uznano: uporządkowanie i wyeksponowanie historycznych nawarstwień zagospodarowania centralnej części miasta, w tym: powiązanego z tym zespołem przez ul. [...] dawnym Rynkiem T. i Domem L.

Tymczasem plan przyjęty uchwałą nr [...] z dnia [...].08.2011 r., w § 4 ust. 4 ustala, że teren dawnego rynku miejskiego oznaczony symbolem 11 UK stanowi teren zabudowy śródmiejskiej, w § 25 pkt 4 lit. b w zw. z § 12 ust. 5 dopuszczono realizację parkingów podziemnych na terenie oznaczonym symbolem 11UK (teren dawnego dworca PKS), a § 25 ustala przeznaczenie pod usługi kultury, podczas gdy jest to niezgodnie z wcześniejszymi zapisami Studium.

Powoływane Studium dopuszczało możliwość zabudowy, jednakże z wyłączeniem historycznych placów w centrum miasta i terenów rekreacyjno-sportowych. Teren ten jest częścią jednego z chronionych elementów dziedzictwa kulturowego - obszaru ochrony zachowanych elementów zabytkowych. Dla obszaru tego wymagane jest m.in. zachowanie zasadniczych elementów historycznego rozplanowania, tj. utrzymanie istniejącej sieci ulic, alei, szpalerów, osi widokowych i kompozytowych. Teren historycznie był placem, formą urbanistyczną silnie wyróżniającą się w tkance miejskiej.

Nawet przy zmianie Studium wynikającej ze zmiany przeznaczenia terenu w rejonie ul. Sportowej, nadal zakazem zabudowy objęte były obszary przestrzeni publicznej. Zakazem zabudowy objęto historyczne place w centrum miasta, do których zalicza się m.in. teren oznaczony symbolem 11UK (11 U/UK).

Ustalenia obu planów są sprzeczne z art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i powinny być wyeliminowane.

Zgodnie z powołanymi przepisami ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, zaś plan miejscowy może być uchwalony przez radę gminy dopiero po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Tymczasem, oba plany we wskazanym zakresie świadczą o naruszeniu studium.

Z uwagi na treść Studium, zasadne było wprowadzenie zakazu zabudowy, co najmniej mieszkaniowej na terenie oznaczonym symbolami 11UK i 11U/UK.

Przy uchwalaniu planu mogło dojść do naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 4 i 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wobec nieokreślenia zasad ochrony dziedzictwa kulturowego.

Teren dawnego rynku miejskiego powinien posłużyć na poszerzenie ul. [...], która stanowi jedną z głównych arterii łączących część południową Miasta S. z częścią północną i z samym centrum.

Błędem planistycznym było pominięcie charakterystyki skrzyżowania ul. [...] z ul. [...]. Aktualnie obowiązujący projekt stałej organizacji ruchu zaburza poprzedni układ przestrzenno-komunikacyjny, czyniąc ul. [...] jednokierunkową z likwidacją wyjazdu w stronę ul. [...], a tym samym wysepki oddzielającej.

Wskazane nieprawidłowości mają istotny wpływ na możliwość korzystania przeze skarżącego z nieruchomości. Wprowadzone aktami planistycznymi rozwiązania wpływają bezpośrednio na sposób zagospodarowania działki i na możliwość aktualnego korzystania z niej.

Zmiana sposobu zagospodarowania terenu oznaczonego symbolem 11U/UK i dopuszczenie zabudowy wielorodzinnej, z lokalizacją 6-kondygnacyjnego budynku mieszkalnego wielorodzinnego, z parkingiem podziemnym i infrastrukturą towarzyszącą ma bezpośredni wpływ na korzystanie z nieruchomości położonej po drugiej stronie ul. [...]. Pożądanym rozwiązaniem byłby powrót do historycznej formy zagospodarowania terenu z wyznaczeniem dookoła miejsc parkingowych.

Rada Miasta S. w odpowiedzi na skargę S. M.

1. na uchwałę Nr [...] z dnia [...].08.2011r. (Dz. Urz. Woj. [...] z 2011r., poz. [...]) w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulicy [...] w zakresie postanowień dotyczących kwartałów oznaczonych symbolami 9U, 22 KDW oraz 11 UK wnosiła o:

1) odrzucenie jej w części dotyczącej ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulicy [...], dotyczących kwartału oznaczonego symbolem 11 UK oraz

2) oddalenie skargi w pozostałym zakresie.

W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę szczegółowo opisano procedurę planistyczną.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 140 Kodeksu cywilnego w związku z § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie wobec zaplanowanego poszerzenia ulicy [...], z jednoczesnym wyznaczeniem nieprzekraczalnej linii zabudowy w granicach działki nr [...], wskazano, że zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r., poz. 741 ze zm.) w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej.

Plan miejscowy powinien zapewnić możliwość obsługi komunikacyjnej określonych terenów. Powinien zawierać linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu, a do takich terenów należy zaliczyć drogi gminne jak również drogi wewnętrzne. Natomiast plan miejscowy nie może wyznaczać obsługi komunikacyjnej w postaci dojścia i dojazdu, o których mowa w § 14 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Drogi wewnętrzne, zdefiniowane w art. 8 ust. 1 ustawy z 21 marca 1985 roku o drogach publicznych to jest "Drogi, drogi rowerowe, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg są drogami wewnętrznymi", stanowią uzupełnienie systemu komunikacji opartego o wyznaczone w planach miejscowych drogi publiczne.

Droga publiczna czy wewnętrzna w rozumieniu przepisów art. 3 pkt. 3 i pkt. 3a ustawy Prawo budowlane stanowi budowlę. Realizacja budowli wymaga określenia możliwości jej realizacji w planie zgodnie z przeznaczeniem podstawowym terenu oraz jej parametrami określonymi w art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Natomiast § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164 poz. 1587) określa, iż drogi wewnętrzne stanowią odrębny sposób przeznaczenia terenu, oznaczony symbolem KDW i kolorem jasnoszarym.

Tereny lokalizacji dróg wewnętrznych z uwagi na ich przeznaczenie i odmienne zasady zagospodarowania powinny być wskazane w części graficznej planu oraz zostać wydzielone stałą i niepodlegającą przesunięciom linią rozgraniczającą.

Zarząd Dróg Miasta S. widział potrzebę wsparcia układu komunikacyjnego dróg publicznych poprzez wyznaczenie ul. [...], jako drogi wewnętrznej i ze względu na jej nieprzelotowe zakończenie zaproponował plac do zawracania taki, jak wyznaczają przepisy dla dróg publicznych.

Szerokość zawrotki reguluje § 125 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.

Ulica [...] znajduje się w ścisłym centrum o dużym nasileniu komunikacyjnym. W przeszłości stanowiła drogę publiczną ujęta w Rozporządzeniu Nr [...] Wojewody S. z dnia [...] lutego 1995 r. w sprawie zaliczenia ulic w miastach województwa s. do kategorii dróg lokalnych miejskich.

Uchwałą Nr [...] Rady Miasta S. z dnia [...].05.2005 r. pozbawiono ul. [...] kategorii drogi gminnej. Jednak stan prawny i sposób użytkowania tego terenu nie uległ zmianie. Ulica [...] służy do obsługi komunikacyjnej terenów wyznaczonych wokół i umożliwia dostęp do 8 dużych działek budowlanych i do drogi publicznej ul. [...].

Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U.1999r. Nr 43, poz.43 ze zm.) nie pozwalały na wyznaczenie ul. [...] jako drogi publicznej ze względu na jej szerokość 3,5 m.

Poszerzenie ul. [...] kosztem własności skarżącego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w celu wyznaczenia ulicy wewnętrznej 22KDW zostało przeprowadzone po analizie przestrzeni istniejącej zabudowy i stanu własności oraz zmierzało do pogodzenia sprzecznych interesów właścicieli lub władających działkami przylegającymi do ul. [...]. Uwzględniając budynki przy wlocie ul. [...] po południowej jej stronie oraz teren niezabudowany skarżącego po stronie północnej, projektant zaproponował poszerzenie ulicy w kierunku północnym od 0,6 do 1,6 m, kosztem ok. 117 m2 działki skarżącego. Rozwiązanie to pozwoli na bezpieczne korzystanie z komunikacji dla nieruchomości położonych w głębi obszaru.

Potrzebę poszerzenia ul. [...] zgłaszano poprzez wnioski i uwagi, które wpłynęły do projektu planu. W dniu 11.04.2008 r. złożono wniosek do planu, który dotyczył poszerzenia ulicy [...] do 7m tak, aby umożliwić swobodny ruch pojazdów i pieszych. Nie został on uwzględniony, a zaproponowano poszerzenie ul. [...] do 5m na całej jej długości.

Na etapie sporządzenia planu wpłynęło również pismo z dnia 19.01.2010 r., w którym zaproponowano potrzebę poszerzenia ul. [...] do 5 m na całej jej długości. Postulaty skarżącego również były uwzględnione w części, co ma potwierdzenie w dokumentacji procedury planistycznej - Zarządzeniem Nr [...] Prezydenta Miasta S. z dnia [...].02.2011 r. i Nr [...] Prezydenta Miasta S. z dnia [...].07.2011 r. w sprawie rozpatrzenia uwag.

Podczas III- go wyłożenia planu B. i S. M. wnioskowali o zakończenie ul. [...] zwrotką o promieniu min. 12 m (pismo z dnia 25.01.2011 r.). Po uchwaleniu miejscowego planu wpłynęło pismo właściciela dużej działki przy ul. [...] popierające zasadność wyznaczenia w miejscowym planie w rejonie ul. [...] tej drogi.

Odnosząc się do zarzutu wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy w granicach działki [...], stanowiącej własność skarżącego, wskazano, iż linia zabudowy od ul. [...] została ustalona na 2, 5 m od linii rozgraniczającej drogi. Wyznaczenie linii zabudowy w odległości 2,5m od ul. [...] spowoduje, iż odległość nowej zabudowy po stronie północnej od istniejącej po stronie południowej wyniesie ok. 7,60 m. Zmniejszenie linii zabudowy spowodowałoby zbyt małą odległość między budynkami, w których mogą być zrealizowane otwory okienne, co naruszałoby przepisy przeciwpożarowe. Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, budynek i urządzenia z nim związane należy zaprojektować oraz wykonać w taki sposób, aby zapewnić w razie pożaru ograniczenie rozprzestrzeniania się pożaru na sąsiednie budynki.

Zapisy planu muszą uwzględniać dobro wspólne, jakim jest ład przestrzenny. Ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ waży zarówno interes publiczny, jak i interes prywatny (art. 1 ust. 3). Ustalenia planu były wyważone, aby nadmiernie nie ingerować we własność prywatną.

Nie można było wyznaczyć w planie ul. [...] jako dojścia i dojazdu w rozumieniu § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2012 r. w sprawie warunków, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ze względu na przepisy prawa, klasyfikacje gruntu i oczekiwania innych użytkowników wyrażonych we wnioskach i uwagach do projektu planu.

Nie można stwierdzić naruszenia art. 140. Kodeksu cywilnego. Droga jest potrzebna także właścicielom/użytkownikom sąsiednich nieruchomości. Racjonalne było wyznaczenia ul. [...], jako drogi wewnętrznej z poszerzeniem do min. 5m.

W wyroku WSA w Lublinie z dnia 20.02.2019 r., II SA/Lu 944/18 wskazano, iż "Okoliczność, że drogi wewnętrzne są wyznaczane na terenach prywatnych (niepublicznych) i tym samym ingeruje się we własność poszczególnych właścicieli, jest również konsekwencją ustawowego przyjęcia, że plan miejscowy może ograniczać prawo własności, a celem wydzielenia drogi jest zapewnienie obsługi komunikacyjnej. Przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego określonego terenu pod drogę wewnętrzną nie oznacza, że właściciel tego terenu ma obowiązek tę drogę zrealizować oraz udostępnić osobom trzecim. Plan miejscowy określa przeznaczenie terenu, a nie obowiązek realizacji określonych inwestycji. To, czy zostanie ona zrealizowana zależy już wyłącznie od właściciela (wyrok NSA z dnia 20 października 2017 r., II OSK 301/16).

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w stosunku do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulicy [...] organ uznał go za bezprzedmiotowy, ponieważ miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulicy [...] dla terenu 11UK stracił moc na podstawie wejścia w życie Uchwały Nr [...] z dnia [...] maja 2016 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego u zbiegu ulic: [...],[...] i [...] w S., co powinno skutkować odrzuceniem skargi w tej części.

Teren usług i usług kultury, U/UK znajduje się zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta S. na obszarze, dla którego wyznaczono kierunek zagospodarowania przestrzennego określony jako obszar śródmiejskiej zabudowy usługowej i usługowo - mieszkaniowej. Ponadto w studium wskazano, iż jest to teren przestrzeni publicznej. Brak jest w studium zapisu, który wskazywałby, iż jest to obszar wyłączony z zabudowy.

Przeznaczenie w planie terenu oznaczonego jako U/UK jest zgodne z wyznaczonym w studium kierunkiem zagospodarowania terenu, jako obszaru śródmiejskiej zabudowy usługowej i usługowo - mieszkaniowej i obszaru przestrzeni publicznej.

Wyznaczenie przestrzeni publicznej w studium nie było jednoznaczne z tym, iż jest to teren wyłączony spod zabudowy. Zarzuty naruszenia art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym są bezpodstawne. Merytoryczna zasadność polityki przestrzennej gminy nie podlega ocenie Sądu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zakres tej kontroli obejmuje również orzekanie, w myśl art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6).

Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Z kolei stosownie do art. 151 p.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części, Sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części.

Rozpoznając niniejszą skargę Sąd uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

Skarżący jest wraz z żoną właścicielem nieruchomości stanowiącej zabudowaną działkę gruntu nr ew. [...] położoną w S. przy ul. [...], o pow. 0,2689 ha na terenie obowiązywania zaskarżonego planu (kwartał 9U graniczący bezpośrednio z 22 KDW i 11 UK). Skarżącemu przysługuje więc interes prawny, w zaskarżeniu sposobu zagospodarowania tego terenu.

Badając zgodność z prawem aktu prawa miejscowego jakim jest zaskarżony plan należało odnieść się do art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r., poz. 741 ze zm., "u.p.z.p."). W myśl tego przepisu, istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Analiza dokumentacji planistycznej, w tym procedury szczegółowo opisanej przez organ wskazuje, że nie doszło do naruszenia trybu sporządzania planu. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego będący przedmiotem postępowania został sporządzony i uchwalony na zasadach i w trybie określonym w u.p.z.p. oraz w zgodzie z powszechnie obowiązującymi przepisami.

Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Plan miejscowy powinien być tak skonstruowany, aby zapewnić możliwość obsługi komunikacyjnej określonych terenów. Powinien zawierać linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu, a do takich terenów należy zaliczyć drogi gminne jak również drogi wewnętrzne. Plan miejscowy nie może wyznaczać obsługi komunikacyjnej w postaci dojścia i dojazdu, o których mowa w § 14 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, gdyż jest to materia należąca do prawa budowlanego.

Drogi wewnętrzne, zdefiniowane zostały w art. 8 ust. 1 ustawy z 21 marca 1985 roku o drogach publicznych jako "drogi, drogi rowerowe, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg" - stanowią uzupełnienie systemu komunikacji, którym zasadniczo są drogi publiczne wyznaczone w planach miejscowych. Droga publiczna czy wewnętrzna zgodnie z art. 3 pkt 3 i pkt 3a ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2020r., poz. 1333 ze zm.) stanowi budowlę. Budowla wymaga określenia możliwości jej realizacji w planie, zgodnie z przeznaczeniem podstawowym terenu oraz jej parametrami, określonymi w art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Drogi wewnętrzne stanowią odrębny sposób przeznaczenia terenu, oznaczony symbolem KDW i kolorem jasnoszarym - zgodnie z § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587). Tereny lokalizacji dróg wewnętrznych z uwagi na ich przeznaczenie i odmienne zasady zagospodarowania zostały zaznaczone w części graficznej planu oraz wydzielone linią rozgraniczającą.

Organ planistyczny wykazał, że potrzeba poszerzenia ulicy [...] znajdującej się w ścisłym centrum miasta o dużym nasileniu komunikacyjnym, była racjonalna. W przeszłości ulica ta stanowiła drogę publiczną ujęta w Rozporządzeniu Nr [...] Wojewody S. z dnia [...] lutego 1995 r. w sprawie zaliczenia ulic w miastach województwa s. do kategorii dróg lokalnych miejskich. Uchwałą Nr [...] Rady Miasta S. z dnia [...].05.2005 r., pozbawiono ul. [...] kategorii drogi gminnej. Jednak stan prawny i sposób użytkowania tego terenu nie uległ zmianie.

Wyznaczenie ul. [...], jako drogi wewnętrznej, wobec jej nieprzelotowego charakteru wymagało zakończania placem do zawracania, jak stanowią przepisy dla dróg publicznych. Szerokość zawrotki wynikała z § 125 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Ulica [...] służy do obsługi komunikacyjnej terenów wyznaczonych wokół i umożliwia dostęp do kilku dużych działek budowlanych i do drogi publicznej ul. [...].

Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie nie pozwalały na wyznaczenie ul. [...] jako drogi publicznej ze względu na jej szerokość 3,5 m.

Sąd podziela twierdzenia organu, że zaprojektowane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, poszerzenie ul. [...] kosztem działki skarżącego w celu wyznaczenia ulicy wewnętrznej 22 KDW było uwzględnieniem sprzecznych interesów właścicieli lub władających działkami przylegającymi do ul. [...].

Istniejące budynki szczególnie przy wlocie ul. [...] po południowej jej stronie oraz teren niezabudowany skarżącego po stronie północnej pozwalały na poszerzenie ulicy w kierunku północnym od 0,6 do 1,6 m, kosztem 117 m2 działki skarżącego, co umożliwi ruch pojazdów i pieszych. Organ wskazał na pisma zainteresowanych właścicieli nieruchomości, podnoszące potrzebę poszerzenia ul. [...].

Odnosząc się do zarzutu w zakresie wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy w granicach działki stanowiącej własność skarżącego, znajdującej się na terenie oznaczonym symbolem 9U, należy wskazać, iż linia zabudowy od ul. [...] została ustalona na 2,5 m od linii rozgraniczającej drogi.

Sąd uznał za przekonujące twierdzenia organu, że wyznaczenie linii zabudowy w odległości 2,5m od ul. [...] powoduje, iż odległość nowej zabudowy po stronie północnej od istniejącej po stronie południowej wyniesie ok. 7,60 m. Natomiast zmniejszenie tej odległości spowodowałoby zbyt małą odległość między budynkami, w których mogą być zrealizowane otwory okienne, co naruszałoby przepisy przeciwpożarowe. Zapisy planu muszą uwzględniać przepisy odrębne. Zdaniem Sądu, ustalenia planu w tym zakresie nie ingerują nadmiernie we własność prywatną.

Organ planistyczny nie mógł też określić ul. [...] jako dojścia i dojazdu w rozumieniu § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2012 r. w sprawie warunków, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ze względu na przepisy prawa, klasyfikacje gruntu i oczekiwania innych użytkowników wyrażonych we wnioskach i uwagach do projektu planu. Zasadne było zatem wyznaczenia ul. [...] jako drogi wewnętrznej z poszerzeniem do min. 5m.

Podkreślić należy, iż ustalenia planu odnoszące się do wyznaczenia drogi wewnętrznej na określonej działce, wprowadzają jedynie ograniczenia w sposobie zagospodarowania nieruchomości, pozostawiając pełne władztwo nad nieruchomością właścicielowi. Okoliczność, że drogi wewnętrzne są wyznaczane na terenach prywatnych (niepublicznych) i tym samym ingeruje się we własność poszczególnych właścicieli, jest konsekwencją tego, że plan miejscowy może ograniczać prawo własności, a celem wydzielenia drogi jest zapewnienie obsługi komunikacyjnej terenów. Przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego określonego terenu pod drogę wewnętrzną nie oznacza, że właściciel tego terenu ma obowiązek tę drogę zrealizować oraz udostępnić osobom trzecim. Plan miejscowy określa przeznaczenie terenu, a nie obowiązek realizacji określonych inwestycji. To czy zostanie ona zrealizowana zależy już wyłącznie od właściciela (wyrok NSA z dnia 20 października 2017 r., II OSK 301/16 ).

Gmina w ramach przysługującego jej władztwa planistycznego powinna kierować się zasadą proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Ingerencja w sferę prawa własności musi pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Zdaniem Sądu przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego określonego obszaru, pod drogę wewnętrzną o symbolu 22 KDW, nie naruszało zasady proporcjonalności i równości, nastąpiło z wyważeniem interesu indywidualnego i interesu publicznego.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w stosunku do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulicy [...], to stwierdzić należy, że plan ten dla terenu 11UK stracił moc wobec wejścia w życie Uchwały Nr [...] z dnia [...] maja 2016 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego u zbiegu ulic: [...],[...] i [...] w S. Natomiast bezzasadność skargi w tym zakresie została potwierdzona przez tutejszy Sąd w spawie o sygn. VII SA/Wa 2204/21.

Zatem przeznaczenie w planie terenu oznaczonego jako U/UK było zgodne z wyznaczonym w studium kierunkiem zagospodarowania terenu, jako obszaru śródmiejskiej zabudowy usługowej i usługowo - mieszkaniowej i obszaru przestrzeni publicznej.

Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 4 i 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wobec nieokreślenia w planie zasad ochrony dziedzictwa kulturowego związanego z historią miejsca oraz wymagań wynikających z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznej, Sąd podziela w całości i przyjmuje za własne wyjaśnienia organu planistycznego w tym zakresie. Natomiast organizacja ruchu, która również spotkała się z krytyką skarżącego, nie jest przedmiotem ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wyznacza tylko pasy drogowe w liniach rozgraniczających poszczególnych kategorii dróg.

Choć Gmina nie ma absolutnej władzy w określaniu przeznaczenia terenów i warunków zagospodarowania, to jej władztwo nie może być przedmiotem kontroli co do meritum. Granice władztwa planistycznego gminy wyznaczają ograniczenia określone w ustawach, zwłaszcza w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (wyroki NSA z dnia 4 października 2017 r., sygn. akt II OSK 217/19 oraz z dnia 25 sierpnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2986/15).

Skoro w tej sprawie nie doszło do przekroczenie granic władztwa planistycznego Gminy, to Sąd na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - oddalił skargę.