Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 572/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-09-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6200 Choroby zawodowe
Hasła tematyczne: Ochrona zdrowia
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 174 pkt 1 i 2, art. 183 par. 1, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 77 par. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 27 lipca 2001 r. o kuratorach sądowych.
article: par. 5, par. 6 ust. 1 par. 8 ust. 1 i 2 par. 11 ust. 1
journal: Dz.U. 2009 nr 105 poz 869
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Bożena Popowska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak Protokolant: asystent sędziego Justyna Żurawska po rozpoznaniu w dniu 11 września 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T. Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 15 listopada 2012 r. sygn. akt IV SA/Gl 1465/11 w sprawie ze skargi T. Ś. na decyzję Śląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Katowicach z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 15 listopada 2012 r., sygn. akt IV SA/GL 1465/11, oddalił skargę T. Ś. na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] września 2011r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w J. z dnia [...] lipca 2011 r. Nr [...] odmawiającą stwierdzenia u T. Ś. choroby zawodowej pod postacią przewlekłej choroby narządu głosu spowodowanej nadmiernym wysiłkiem głosowym, wymienionej w poz. 15 wykazu chorób zawodowych określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych (Dz. U. Nr 105 poz. 869).

Podstawę wskazanego wyroku stanowił następujący stan faktyczny i prawny.

W związku ze skierowaniem T. Ś. na badania w celu rozpoznania choroby zawodowej Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w K. orzeczeniem lekarskim z dnia [...] lutego 2008 r. Nr [...] orzekł o braku podstaw do stwierdzenia u badanej choroby zawodowej.

T. Ś. wystąpiła o przeprowadzenie ponownego badania, wskutek czego Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S., po badaniach przeprowadzonych w dniach 5 czerwca 2008 r., 23 lipca 2008 r. i 21 stycznia 2009 r., w orzeczeniu lekarskim z dnia [...] lutego 2009 r. Nr [...], zdiagnozował u badanej prosty przewlekły nieżyt błony śluzowej gardła i krtani. Stwierdzono, iż nie ma on cech klinicznych przewlekłego schorzenia narządu głosu spowodowanego nadmiernym wysiłkiem głosowym wymienionego w wykazie chorób zawodowych, zatem brak było podstaw do rozpoznania choroby zawodowej narządu głosu.

Decyzją z dnia [...] marca 2009 r. Nr [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w J. odmówił stwierdzenia u T. Ś. choroby zawodowej pod postacią przewlekłej choroby narządu głosu spowodowanej nadmiernym wysiłkiem głosowym, wymienionej w poz. 15 wykazu chorób zawodowych określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. z 2002 r. Nr 132, poz. 1115 dalej jako rozporządzenie z 30 lipca 2002 r.). Organ zaznaczył, że mimo iż warunki pracy T. Ś. stwarzały możliwość powstania choroby zawodowej związanej z nadmiernym wysiłkiem głosowym (pracowała od 1981r. do 2006r., jako nauczyciel w pełnym wymiarze pracy), to wyniki badań nie potwierdziły wystąpienia schorzeń kwalifikowanych jako choroba zawodowa, w szczególności nie stwierdzono w narządzie głosu badanej zmian patologicznych odpowiadających skutkom przeciążenia w postaci guzków głosowych twardych, wtórnych zmian przerostowych fałdów głosowych, niedowładu mięśni przywodzących i napinających fałdy głosowe z niedomykalnością fonacyjną głośni i trwałą dysfonią.

W odwołaniu od powyższej decyzji organu I instancji T. Ś. przedłożyła dokumentację medyczną z rozpoznaniem "fonacyjny brak zwarcia w części tylnej, a także w części międzybłoniastej" określane też jako "niewielki brak zwarcia" oraz "uszkodzenie fałdów głosowych". Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. przedstawił rozpoznania te Instytutowi Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. w celu wydania opinii uzupełniającej. Odnosząc się do rozpoznanych u T. Ś. objawów chorobowych, jakie wynikały z przedstawionej przez nią dokumentacji, lekarze Instytutu Medycyny Pracy w piśmie z dnia 26 maja 2009 r. (k. 33 akt adm.) wskazali, iż ani częściowy brak zwarcia w części międzybłoniastej głośni, ani brak zwarcia w części tylnej głośni, ani też niewielki brak zwarcia w części międzybłoniastej głośni nie są równoznaczne z niedowładem mięśni przywodzących i napinających fałdy głosowe z niedomykalnością fonacyjną głośni. Stwierdzono, iż dostarczone wyniki badań wskazują na zmiany w narządzie głosu, które nie mogą być zakwalifikowane, jako pochodzenia zawodowego zgodnie z definicją choroby zawodowej, gdyż nie znalazły potwierdzenia w szczegółowych badaniach foniatrycznych wykonanych przez ten instytut.

Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. Nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Na przywołaną wyżej decyzję organu II instancji T. Ś. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Po rozpoznaniu sprawy wyrokiem z dnia 20 maja 2010 r., sygn. akt IV SA/Gl 540/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję. Przyczyną uchylenia decyzji było wydanie jej z powołaniem się na przepis ustawy uznany za niezgodny z Konstytucją oraz na przepisy rozporządzenia wykonawczego niezgodne z ustawą w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 czerwca 2008 r. sygn. P 23/07 (publ. Dz. U. z 2008r. Nr 116 poz. 740). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd ten nakazał organowi rozpoznanie sprawy z uwzględnieniem treści § 11 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009r. w sprawie chorób zawodowych, które weszło w życie 12 miesięcy po ogłoszeniu przywołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego tj. 3 lipca 2009 r.

W związku z decyzją [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] września 2010r. nr [...], uchylającą decyzję organu I instancji, Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w J. zwrócił się do placówek poprzednio orzekających w sprawie T. Ś. o uzupełnienie wydanych wcześniej przez te placówki orzeczeń z uwzględnieniem zmiany przepisów wykonawczych (k. 47 i 49 akt adm.). Wskazano, iż zmianie uległ opis choroby przedstawionej w poz. 15 wykazu chorób zawodowych poprzez poszerzenie jego podpunktu 3 o niedowład mięśni wewnętrznych krtani z wrzecionowatą niedomykalnością fonacyjną głośni.

W wyniku ponownej analizy dokumentacji medycznej, Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w K. Poradnia Chorób Zawodowych w S. w orzeczeniu uzupełniającym z dnia [...] grudnia 2010 r. Nr [...] (k. 52 akt adm.) nie stwierdził występowania u pacjentki schorzeń wskazanych w wykazie chorób zawodowych. Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. orzeczeniem lekarskim uzupełniającym z dnia [...] grudnia 2010 r. Nr [...] w oparciu o dotychczasową dokumentację oraz po ponownym badaniu zainteresowanej w dniu 24 listopada 2010 r. podtrzymał postawione wcześniej rozpoznanie. Stwierdzono, iż obserwowane u pacjentki zmiany patologiczne nie mają cech klinicznych przewlekłego schorzenia narządu głosu spowodowanego nadmiernym wysiłkiem głosowym. Nie było zatem podstaw do zakwalifikowania tego schorzenia jako choroby zawodowej. Zdiagnozowano występujące u badanej schorzenie, jako prosty przewlekły nieżyt błony śluzowej gardła i krtani.

W odpowiedzi na wniosek badanej o zmianę składu komisji lekarskiej Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w K. wyraził opinię, że obowiązujące rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych nie przewiduje trybu wyłączenia lekarza czy lekarzy przeprowadzających badania. Natomiast Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. przywołał § 8 pkt 2 powyższego rozporządzenia i stwierdził, że żądanie na jego podstawie zmiany składu komisji lekarskiej jest bezzasadne.

Decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. Nr [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w J. działając na podstawie art. 235¹ ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz.U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94 z późn. zm. dalej jako K.p.) odmówił stwierdzenia u T. Ś. choroby zawodowej pod postacią przewlekłej choroby narządu głosu spowodowanej nadmiernym wysiłkiem głosowym, wymienionej w poz. 15 wykazu chorób zawodowych określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych (Dz. U. z 2009 r. Nr 105, poz. 869; dalej jako rozporządzenie). Organ w oparciu o uzupełnione orzeczenia lekarskie stwierdził, iż mimo udowodnienia 25 lat pracy w narażeniu zawodowym, jako nauczyciel, żadna z opinii wydanych w sprawie nie zawierała rozpoznania pozwalającego stwierdzić chorobę zawodową u badanej. Wobec braku rozpoznania przez lekarzy tej choroby koniecznym było wydanie decyzji odmownej.

Po otrzymaniu decyzji organu I instancji, T. Ś. zwróciła się do [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. o skierowanie do Instytutu Medycyny Pracy w Ł. celem badania stwierdzającego chorobę zawodową. Pismo to uznane zostało za odwołanie, a akta przekazane organowi II instancji.

[...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K., decyzją z dnia [...] września 2011r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ ten odnosząc się do wydanych w sprawie orzeczeń i orzeczeń uzupełniających wydanych przez właściwe i kompetentne placówki, wskazał, że placówki te na podstawie przeprowadzonych badań laryngologicznych i foniatrycznych uznały, że stan narządu głosu T. Ś. nie upoważnia do rozpoznania przewlekłej choroby zawodowej. Ustosunkowując się do stanowiska odwołującej, która domagała się przeprowadzenia konsultacji w Instytucie Medycyny Pracy w Ł. ze względu na występujące jej zdaniem rozbieżności pomiędzy treścią orzeczenia Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w K., a posiadanymi przez nią zaświadczeniami lekarskimi organ wyjaśnił, iż w dotychczasowym postępowaniu został wyczerpany dwustopniowy tryb diagnostyczno-orzeczniczy przewidziany przepisami rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie chorób zawodowych i dlatego nie jest możliwe przeprowadzenie dodatkowych badań lekarskich i uzyskanie orzeczenia tej placówki medycznej. Zauważono, iż brak jest podstaw do kwestionowania orzeczeń wydanych przez uprawnione placówki orzecznicze, a przedstawione przez zainteresowaną wyniki badań wykonane przez nieupoważnioną do orzekania w chorobach zawodowych jednostkę nie mogą być podstawą do stwierdzenia choroby zawodowej.

W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach T. Ś. (dalej jako skarżąca) stwierdziła, że jedynym sposobem zmiany niekorzystnego orzeczenia jest żądanie zmiany składu orzekającego. Podkreśliła, iż w toku postępowania domagała się skierowania jej na obiektywne badania do Instytutu Medycyny Pracy w Ł. Jej zdaniem, ponowna ocena jej stanu zdrowia dokonana przez tych samych lekarzy, którzy pierwotnie orzekali w sprawie, wykluczała możliwość zmiany diagnozy, a tym samym czyniła niemożliwym rzetelne rozpatrzenie jej sprawy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podkreślając, iż nie zostały spełnione przesłanki wymagane do stwierdzenia choroby zawodowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 15 listopada 2012 r., sygn. akt IV SA/GL 1465/11, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 270., zwanej dalej p.p.s.a) oddalił skargę, bowiem doszedł do przekonania, iż skarga ta nie zasługuje na uwzględnienie.

Sąd I instancji wskazał, że podstawowym zarzutem skarżącej jest zarzut braku obiektywizmu ze strony lekarzy zatrudnionych w uprawnionych do orzekania placówkach medycznych. W związku z tym, Sąd I instancji przedstawił procedurę, jaką zobowiązane są stosować organy inspekcji sanitarnej w sprawach w przedmiocie chorób zawodowych. Sąd zaznaczył, że w sprawach chorób zawodowych mają zastosowanie przepisy rozporządzenia wykonawczego Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 105 poz. 869). Z kolei z treści § 8 ust. 1 rozporządzenia wynika, iż załatwienie sprawy w przedmiocie stwierdzenia choroby zawodowej wymaga decyzji administracyjnej. Tym samym, obok przepisów rozporządzenia wykonawczego określających sposób i tryb postępowania, w sprawach tych organy inspekcji sanitarnej muszą uwzględniać procedurę administracyjną.

Sąd I instancji zauważył, że postawiony w skardze zarzut braku obiektywizmu w działaniach inspektora sanitarnego ocenić należy poprzez pryzmat zasady umiejscowionej w treści art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 j.t. dalej jako k.p.a.). Nakazuje ona organom administracji z urzędu lub na wniosek stron podejmować wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Sąd stwierdził, że jeżeli w postępowaniu administracyjnym zgromadzono pełny materiał dowodowy pozwalający na rozstrzygnięcie sprawy przez organy administracyjne, a rozstrzygnięcie będzie negatywne dla strony postępowania, nie oznacza to per se, iż organy działały nieobiektywnie.

Sąd I instancji przeprowadził szczegółową analizę przepisów rozporządzenia tj. § 8 ust. 1, § 5 ust. 1-4, § 4 ust. 1, § 7 ust. 1, § 8 ust. 2, które określały co może stanowić materiał dowodowy przy wydawaniu decyzji w sprawach chorób zawodowych, kto wydaje orzeczenia lekarskie i jakie musi spełniać wymogi, jakie są jednostki orzecznicze stopnia I i II, jak określa się ich właściwość, jakie są uprawnienia strony i organu inspekcji sanitarnej w tych sprawach. Na tej podstawie Sąd I instancji doszedł do wniosku, że procedura związana z przeprowadzeniem dowodu w postaci opinii medycznej nie pozwala organom inspekcji sanitarnej na dowolność w wyborze placówki medycznej ani też nie pozwala na przeprowadzenie tego rodzaju dowodu wielokrotnie.

Odnosząc powyższe do stanu faktycznego sprawy Sąd wojewódzki uznał, że postępowanie dowodowe przeprowadzone zostało z uwzględnieniem treści rozporządzenia, a także reguł wynikających z art. 7 i art. 77 k.p.a. Wobec powyższego nie było potrzeby prowadzenia dalszych wyjaśnień przez jednostki medyczne, które wydawały w sprawie opinie, a przeprowadzenie opinii przez inną jeszcze jednostkę orzeczniczą, w świetle rozporządzenia, było niedopuszczalne.

Sąd I instancji, mając na uwadze zarzut skargi w postaci naruszenia prawa skarżącej do rzetelnej oceny stanu jej zdrowia, stwierdził, że z wypowiedzi skarżącej wynikało, iż pojęcie "rzetelny’ jest dla niej tożsame z pozytywnym rozstrzygnięciem jej sprawy. Wskazał, że zasada obiektywizmu nie oznacza uwzględnienia interesu strony z pominięciem przepisów prawa materialnego. Sąd podkreślił, że niewymienione w wykazie chorób zawodowych schorzenie nie staje się chorobą zawodową ze względu na występowanie w środowisku pracy narażenia zawodowego. Warunkiem sine qua non jest natomiast wpisanie go do wykazu chorób zawodowych przez upoważnioną w delegacji ustawowej Radę Ministrów.

W okolicznościach niniejszej sprawy Sąd I instancji uznał, że w skardze nie podważono skutecznie braku obiektywizmu opinii wydanych w sprawach, których łącznie jest 4, a wszystkie w swojej treści są jednoznaczne i spójne. Sąd zaznaczył, że stawiając tezę o braku obiektywizmu, a także profesjonalizmu lekarzy ją badających Skarżąca nie sprecyzowała jej na tyle zasadnie, by mogła ona odnieść skutek. W wyroku podkreślono, że poza twierdzeniem, iż diagnozy uprawnionych placówek pozostają w sprzeczności z posiadanymi przez nią zaświadczeniami lekarskimi, nie przedstawiła żadnej argumentacji odbierającej wydanym opiniom cechy zasadności, kompletności czy wiarygodności. Zaświadczenia lekarskie, które skarżąca uznawała za obiektywne pochodziły od lekarzy nieuprawnionych do orzekania w sprawach chorób zawodowych, a więc nie kompetentnych. Z treści tych dokumentów wynikało nadto, iż schorzenie zaobserwowane u skarżącej nie jest tożsame, co do objawów, ze schorzeniem zamieszczonym pod pozycją 15 wykazu chorób zawodowych. Z powyższych przyczyn nie można było uznać zarzutów skargi za zasadne.

Nadto Sąd podkreślił, że organy inspekcji sanitarnej nie są uprawnione do samodzielnej oceny stanu zdrowia pracownika prowadzącej do odmiennego rozpoznania schorzenia, a także nie mogą w decyzji o stwierdzeniu choroby zawodowej pominąć lub zanegować treści opinii jednostek orzeczniczych, jeżeli wydane zostały z zachowaniem norm zamieszczonych w cytowanym rozporządzeniu w sprawie wykazu chorób zawodowych i są przekonywująco uzasadnione. W przypadku, gdy orzeczenia lekarskie wydane w sprawie wyjaśniły istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności wymagające wiadomości specjalistycznych i są rzeczowo i przekonywająco uzasadnione, a zatem odpowiadają warunkom opinii w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a., stanowią podstawę do wydania decyzji uwzględniającej treść tych orzeczeń. Wbrew zarzutom skarżącej, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż organy inspekcji sanitarnej rozpoznające sprawę, w sposób przekonywujący uzasadniły brak możliwości stwierdzenia, iż występująca u skarżącej choroba narządów głosu nie jest chorobą zawodową w rozumieniu obowiązującego prawa.

Ponadto Sąd wojewódzki zauważył, że wskazanie jednostek uprawnionych do stwierdzania choroby zawodowej w przepisach prawa powoduje, że gdy ich opinie nie stwierdzają istnienia choroby zawodowej, opinia innej jednostki służby zdrowia i to niespełniająca żadnych wymogów formalnych nie może być uznawana za podstawę kwestionowania opinii podmiotów uprawnionych.

Zaskarżając powyższy wyrok w całości, skarżąca w skardze kasacyjnej wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy WSA w Gliwicach do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie wskazanego wyroku i orzeczenie co do istoty sprawy. Ponadto, zwróciła się o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. wskazała na naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy a także naruszenie przepisów prawa materialnego, przez błędną ich wykładnię. Wskazanych naruszeń skarżąca upatruje w związku z treścią art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, art. 3 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., co jej zdaniem, skutkuje naruszeniem przepisów materialno - prawnych tj. art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez błędną ich wykładnię oraz wadliwą interpretację treści § 8 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych, poprzez dokonanie, przez Sąd, niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej i uznanie, iż zebrany przez organ administracyjny materiał dowodowy i poczynione na jego podstawie ustalenia faktyczne są wystarczające dla wydania przez [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego decyzji w przedmiocie utrzymania w mocy decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w J. z dnia [...] lipca 2011 r. odmawiającej stwierdzenia u skarżącej choroby zawodowej, a organy procedujące w niniejszej sprawie, w sposób właściwy, oceniły dowody z uwzględnieniem reguł określonych w art. 7 i 77 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Stosownie do art. 174 pkt. 1 i 2 p.p.s.a., skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpatrywaną skargę kasacyjną skarżąca oparła na obu wymienionych w art. 174 p.p.s.a. podstawach.

Z zestawienia art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, art. 3 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. oraz § 8 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych skarżąca wywodzi, że Sąd I instancji dokonał niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej. W jej ocenie, Sąd błędnie uznał, iż zebrany przez organ administracyjny materiał dowodowy i poczynione na jego podstawie ustalenia faktyczne są wystarczające dla wydania przez [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego decyzji w przedmiocie utrzymania w mocy decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w J. z dnia [...] lipca 2011 r. odmawiającej stwierdzenia u skarżącej choroby zawodowej. Zdaniem skarżącej, Sąd mylnie uznał, że organy procedujące w niniejszej sprawie, w sposób właściwy oceniły dowody z uwzględnieniem reguł określonych w art. 7 i 77 k.p.a.

W świetle zarzutów skargi kasacyjnej, NSA powinien zbadać czy Sąd I instancji miał podstawy sądzić, że organy dokonując ustaleń w sprawie dotyczącej choroby zawodowej dopełniły wymagań co do postępowania dowodowego, tj. ustaliły wyczerpująco stan faktyczny sprawy i zastosowały do niego odpowiednie przepisy prawa materialnego.

Zdaniem orzekającego w sprawie NSA, Sąd I instancji prawidłowo ocenił działania organów administracji w niniejszej sprawie, uznając że odpowiadają one wymogom rzetelnego i wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy. Sąd prawidłowo uznał, że organ inspekcji sanitarnej wydając decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej albo decyzję o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej opiera ją na materiale dowodowym, w szczególności danych zawartych w orzeczeniu lekarskim oraz formularzu oceny narażenia zawodowego pracownika lub byłego pracownika. (§ 8 ust. 1 rozporządzenia). Natomiast, jeżeli tak zgromadzony materiał okazałby się niewystarczający do wydania decyzji, może on żądać od lekarza, który wydał orzeczenie lekarskie, dodatkowego uzasadnienia tego orzeczenia, wystąpić do jednostki orzeczniczej II stopnia o dodatkową konsultację lub podjąć inne czynności niezbędne do uzupełnienia tego materiału. (§ 8 ust. 2 rozporządzenia). Należy podkreślić, że decydujące znaczenie przy ustalaniu istnienia choroby zawodowej przez organ sanitarny ma opinia zawarta w orzeczeniu lekarskim i informacje umieszczone w karcie narażenia zawodowego. Środki dowodowe przewidziane w § 8 ust 2 rozporządzenia organ może zastosować jedynie, jeżeli uzna zgromadzony w sprawie materiał dowodowy za niewystarczający do wydania decyzji. W przypadku wątpliwości, organ, który dysponuje orzeczeniem lekarskim oraz oceną narażenia zawodowego, może skorzystać z dodatkowych środków dowodowych o charakterze uzupełniającym, jakie wskazano w ust 2 § 8 rozporządzenia. Jednak, gdy organ uznaje zgromadzony materiał dowodowy za wystarczający, nie jest zobowiązany do skorzystania z przewidzianych tam środków. Fakt, że skarżąca uznała zgromadzony przez organ materiał dowodowy za niewystarczający i przedłożyła opinie lekarskie, jej zdaniem, sprzeczne z opiniami jednostek orzeczniczych I i II stopnia, zdaniem NSA, został prawidłowo oceniony przez Sąd I instancji. Sąd ten stwierdził, że sprzeczność opinii lekarskich nie mogła stanowić podstawy dla działań podejmowanych przez organ, bowiem opinie medyczne lekarzy niewykwalifikowanych w myśl § 5 rozporządzenia nie mogą stanowić podstawy do wydania decyzji o ustaleniu lub braku choroby zawodowej.

Mając na uwadze zarzut skarżącej kasacyjnie, iż Sąd I instancji błędnie uznał, że organy sanitarne prowadzące postępowanie dowodowe nie miały kompetencji do zmiany składu komisji lekarskiej czy wystąpienia o zmianę jednostki orzeczniczej na inną, należy wskazać, że z przepisów rozporządzenia taka kompetencja nie wynika. "Podjęcie innych czynności niezbędnych do uzupełnienia materiału dowodowego" wskazane w § 8 ust. 2 rozporządzenia w okolicznościach niniejszej sprawy daje jedynie podstawę do działania organu, jeśli uzna zgromadzone dowody za niewystarczające. [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. wydając zaskarżoną decyzję w ramach swobodnej oceny dowodów uznał, że opinie lekarskie jednostek orzeczniczych są prawidłowe, czego, jak zauważył Sąd w zaskarżonym wyroku, skarżąca w żaden sposób nie podważyła. Sąd stwierdził, że skarżącą nie przedstawiła żadnej argumentacji odbierającej wydanym opiniom cechy zasadności, kompletności czy wiarygodności. NSA podziela to stanowisko.

NSA podziela też pogląd Sądu I instancji, że procedura związana z przeprowadzeniem dowodu z opinii medycznej nie pozwala organom inspekcji sanitarnej na dowolność w wyborze placówki medycznej ani też nie pozwala na przeprowadzenie tego rodzaju dowodu wielokrotnie. Z przepisu § 5 wynika, że właściwym do orzekania w zakresie chorób zawodowych jest lekarz spełniający wymagania kwalifikacyjne określone w przepisach wydanych na podstawie art. 9 ust. 3 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o służbie medycyny pracy (Dz. U. z 2004 r. Nr 125, poz. 1317, z 2006 r. Nr 141, poz. 1011 oraz z 2008 r. Nr 220, poz. 1416 i Nr 234, poz. 1570) zatrudniony w jednej z jednostek orzeczniczych, o których mowa w ust. 2 i 3. (I lub II stopnia). Zatem, tylko lekarz spełniający te wymagania może być autorem opinii medycznej, która zostanie poddana ocenie i może być uznana za podstawę wydanej decyzji. Miał rację Sąd I instancji stwierdzając, że zaświadczenia lekarskie, które skarżąca uznawała za obiektywne, pochodziły od lekarzy nieuprawnionych do orzekania w sprawach chorób zawodowych, a więc nie kompetentnych. W tej sytuacji, organy, postępując zgodnie z literą prawa, nie mogły dopuścić do uwzględnienia w materiale dowodowym sprawy opinii medycznych lekarzy nieuprawnionych.

Wskazać należy w ślad za Sądem Wojewódzkim, że orzecznictwo sądów administracyjnych powszechnie przyjmuje, iż organy inspekcji sanitarnej związane są rozpoznaniem choroby wskazanym w orzeczeniach lekarskich. Związanie to wynika z potrzeby oparcia się na wiadomościach i wiedzy specjalistycznej, którymi organy nie dysponują. W przypadku, gdy orzeczenia lekarskie nie budzą wątpliwości w świetle pozostałego materiału dowodowego (tj. są prawidłowo uzasadnione – m.in. są logiczne, spójne i rzeczowe), co miało miejsce w niniejszej sprawie, jak zasadnie uznał Sąd I instancji, a także wydane zostały przez właściwych orzeczników i w zakresie ich kompetencji – a za takie uznać należy orzeczenia wydane w niniejszej sprawie – to nie ma przeszkód, by organy inspekcji sanitarnej oparły się na rozpoznaniu przedstawionym w takich orzeczeniach. (wyrok NSA z 23 maja 2012 r. sygn. akt II OSK 617/12, wyrok NSA z 12 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 2492/12 dostępne: www.orzeczenia.nsa.gov.pl)

Sąd administracyjny, kontrolując pod względem zgodności z prawem decyzję państwowego inspektora sanitarnego, może zakwestionować ustalenia stanu faktycznego dokonane przez organ, co może prowadzić do zakwestionowania pod względem formalnym również orzeczenia lekarskiego, np. że zostało wydane w niewłaściwej formie, bez uzasadnienia lub przez nieuprawnionego lekarza, bądź uprawnionego lekarza lecz niezatrudnionego we wskazanej w rozporządzeniu w sprawie chorób zawodowych jednostce organizacyjnej, jednak nie może to dotyczyć merytorycznej treści orzeczenia lekarskiego. Zakwestionowanie orzeczeń lekarskich jest także możliwe w przypadku, jeżeli w materiale dowodowym znajdują się orzeczenia lekarzy zatrudnionych w uprawnionych do rozpoznawania chorób zawodowych jednostkach organizacyjnych, które zawierają różne ustalenia (rozpoznania chorobowe). Jednak, nawet w takiej sytuacji, organ ani sąd administracyjny, nie są uprawnieni do weryfikacji treści merytorycznej orzeczeń lekarskich, co najwyżej organ może żądać wydania kolejnych orzeczeń przez inne uprawnione jednostki organizacyjne w celu ujednolicenia stanowisk. W rozpatrywanej sprawie taka konieczność nie zachodziła.(wyrok NSA z 23 maja 2012 r. sygn. akt II OSK 617/12, dostępne: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W związku z powyższym, w razie ustalenia przez właściwego lekarza, że rodzaj rozpoznanej u pracownika choroby mieści się w wykazie, a pracownik świadczył pracę w warunkach narażenia zawodowego, tak lekarz, jak i organy inspekcji sanitarnej obowiązane są uznać takie schorzenie za chorobę zawodową. Domniemanie to upada, jeżeli zebrany materiał dowodowy pozwala bezspornie, albo z wysokim prawdopodobieństwem, wykluczyć taki związek przyczynowo-skutkowy, to znaczy wskazać inną, niż zawodowa etiologię choroby. W rozpatrywanej sprawie, schorzenie skarżącej nie zostało zakwalifikowane do chorób z poz. 15 załącznika do rozporządzenia, stanowiącego wykaz chorób zawodowych. Każda z opinii lekarskich wskazywała na inne niż zawodowe pochodzenie choroby. Nie zmieniło tego nawet rozszerzenie opisu choroby zawodowej związane z wydaniem nowego wykazu wraz z nowym rozporządzeniem z dnia 30 czerwca 2009 r. Tutaj organ wykazał się czujnością i stosownie do zaleceń wyroku WSA z dnia 20 maja 2010 r. sygn. akt IV SA/GL 540/09 zlecił jednostkom orzeczniczym I i II stopnia uzupełnienie poprzednich opinii o diagnozę schorzenia skarżącej w oparciu o nowy przypadek chorobowy z wykazu chorób zawodowych. Dokonywanie opinii orzeczniczej w pełnym zakresie nie było konieczne, albowiem na mocy § 11 ust. 1 rozporządzenia do postępowań w sprawie zgłaszania podejrzenia, rozpoznania i stwierdzenia chorób zawodowych, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, stosuje się przepisy tego rozporządzenia, z tym, że czynności dokonane w toku wszczętych postępowań pozostają skuteczne. Organ mógł zatem oprzeć się na dotychczasowych orzeczeniach lekarskich, prosząc jedynie o ich uzupełnienie w określonym zakresie. Jak wynika z akt sprawy, organ skorzystał z tej możliwości.

NSA podziela zdanie Sądu I instancji o poprawności przeprowadzenia postępowania dowodowego z uwzględnieniem treści rozporządzenia, a także reguł wynikających z art. 7 i art. 77 k.p.a. Sąd I instancji prawidłowo uznał, że zgromadzone w postępowaniu administracyjnym opinie lekarskie oraz ocena narażenia zawodowego były wystarczające dla wydania decyzji przez inspektora sanitarnego tak w I jak i II instancji. W ocenie NSA, Sąd słusznie uznał, że z treści dokumentacji medycznej wskazanej przez skarżącą za prawidłową, bezsprzecznie wynikało, iż schorzenie zaobserwowane u skarżącej nie jest tożsame, co do objawów, ze schorzeniem zamieszczonym pod pozycją 15 wykazu chorób zawodowych. Z akt sprawy wynika, że organ sanitarny mając wątpliwość co do kwalifikacji schorzenia wskazanego w zaświadczeniach lekarskich przedłożonych przez skarżącą oraz diagnozy wynikającej z orzeczeń lekarskich jednostek orzeczniczych I i II stopnia zwrócił się w dniu 4 maja 2009 r. do Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. (jednostka orzecznicza II stopnia) o wyjaśnienia czy zmiany w narządzie głosu wskazane w zaświadczeniach przedłożonych przez skarżącą mogą zostać zakwalifikowane jako pochodzenia zawodowego. (k.32). W odpowiedzi organ sanitarny uzyskał informację, że "częściowy brak zwarcia w części międzybłoniastej głośni", "brak zwarcia w części tylnej głośni", "niewielki brak zwarcia w części międzybłoniastej głośni" nie są jednoznaczne z niedowładem mięśni przywodzących i napinających fałdy głosowe z niedomykalnością fonacyjną głośni, które wskazano w wykazie chorób zawodowych poprzednio obowiązującego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych. Konieczność weryfikacji orzeczeń lekarskich w związku z wyrokiem WSA w Gliwicach z dnia 20 maja 2010 r. sygn. akt IV SA/GL 540/09 także nie doprowadziły do zmiany kwalifikacji schorzenia skarżącej i musiały doprowadzić do odmowy uznania stwierdzonej u niej choroby za chorobę zawodową.

NSA stwierdza, że nie będąc uprawnionym do poddawania analizie materiału dowodowego z medycznego punktu widzenia, Sąd I instancji zasadnie uznał, że organ, opierając się o stanowiska zajęte przez uprawnionych lekarzy, zgodnie z prawem rozstrzygnął sprawę. Trafnie Sąd I instancji stwierdził, że na potrzeby postępowania wykonano szereg badań diagnostycznych, w wyniku których stwierdzono pozazawodowy charakter rozpoznanego schorzenia narządu mowy. W tej mierze orzeczenia lekarskie nie budzą wątpliwości, są jednoznaczne, rzetelne i obiektywne. Wydane zostały na podstawie analizy narażenia zawodowego oraz dostępniej dokumentacji medycznej.

Warto wyjaśnić, że kierowanie się zasadami wyrażonymi w art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a. przy wydaniu rozstrzygnięcia nie zawsze musi oznaczać zadośćuczynienia żądaniu strony postępowania, chociaż musi wykazywać, że wydane orzeczenie wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu. Materiał sprawy musi odpowiadać na wątpliwości strony i nawet jeśli nie zgadza się ona z rozstrzygnięciem, musi, w razie kontroli instancyjnej lub sądowoadministracyjnej, dawać przekonanie kontrolującemu o słuszności zaskarżonego aktu.(wyrok NSA z 7 sierpnia 2013 r.sygn. akt II OSK 1754/13 LEX nr 1364252). W ocenie NSA, materiał dowodowy zgromadzony w niniejszym postępowaniu wskazywał na słuszność zaskarżonej decyzji, toteż zasadnie Sąd I instancji orzekł o dochowaniu przez organ administracji zasad wynikających z art. 7 i 77 k.p.a. Negatywne dla skarżącej rozstrzygniecie nie ma w tym przypadku znaczenia.

Rozważania powyższe prowadzą do konstatacji, że skarżone orzeczenie jest wyrazem prawidłowo dokonanej oceny legalności działania [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K., tj. decyzji z dnia [...] września 2011r. nr [...], utrzymującej w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Uzasadnienie wyroku zawiera wszystkie elementy wskazane w art. 141 § 4 p.p.s.a.

W związku z powyższym, za bezzasadne należało uznać podniesione w kasacji zarzuty naruszenia art. 3 § 1 i art. 141 § 4 P.p.s.a. oraz art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., , a także zarzut naruszenia § 8 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r.

Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, działając w oparciu o art. 184 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji wyroku.