Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1797/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-11-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 71 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 59 ust. 1 zd. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 71 ust. 3, art. 71 ust. 2 pkt 4
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 59 ust. 3
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Aleksandra Łaskarzewska Protokolant asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 23 czerwca 2009 r. sygn. akt II SA/Bd 969/08 w sprawie ze skargi B. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Włocławku z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 23 czerwca 2009 r., sygn. akt II SA/Bd 969/08 oddalił skargę B.T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] listopada 2008 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

W dniu 5 maja 2004 r. A.K. wystąpił z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy na ,,Mały Zakład uboju trzody z rozbiorem (100 jednostek przeliczeniowych)". W dniu [...] września 2005 r. Wójt Gminy L. wydał decyzję negatywną o warunkach zabudowy nr [...] dla adaptacji istniejących budynków, zlokalizowanych na terenie położonym w P., gmina L. – działki nr [...] i [...] z przeznaczeniem na ,,Mały Zakład uboju trzody z rozbiorem (20 jednostek przeliczeniowych)".

W wyniku wniesionego odwołania przez A.K., Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. (SKO) decyzją z dnia [...] listopada 2005 r., nr [...] uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę w całości do ponownego rozpatrzenia.

W dniu [...] października 2007 r. Wójt Gminy L. wydał kolejną decyzję odmawiającą ustalenia warunków zabudowy na adaptację (tzn. przebudowę i remont) istniejących budynków gospodarczych zlokalizowanych na działkach o nr [...] i [...] w P. gmina L.

Na skutek wniesionego odwołania przez A.K. SKO swoją decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r., nr [...] ponownie uchyliło decyzję organu I instancji w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Następnie Wójt Gminy L. w dniu [...] kwietnia 2008 r. wydał kolejną decyzję odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla A.K. nr [...], która na mocy decyzji SKO z dnia [...] czerwca 2008r., nr [...] została ponownie uchylona w całości a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ odwoławczy w szczególności zauważył, iż wniesione odwołanie A.K. zawiera pewne wyjaśnienia, które sprowadzają się w istocie do tego, że przedmiotem robót będzie montaż nowych urządzeń produkcyjnych i infrastruktury niezbędnych do odbioru i funkcjonowania ubojni. Natomiast taki zakres prac mieści się w pojęciu wyposażenia technicznego istniejących już budynków bez nowej rozbudowy o dodatkowe pomieszczenia.

W dniu 5 sierpnia 2008 r. do organu I instancji wpłynęło pismo A.K. w którym strona wyjaśniła, iż roboty jakie będą prowadzone, nie będą nawet przebudową, rozbudową czy też remontem budynku w rozumieniu Prawa budowlanego.

Następnie decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r., nr [...], Wójt Gminy L. umorzył postępowanie administracyjne wszczęte na wniosek A.K. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dot. Małego Zakładu uboju trzody z rozbiorem w m. P., gmina L. na działkach oznaczonych nr [...] i [...] z uwagi na jego bezprzedmiotowość.

W uzasadnieniu organ wskazał, że roboty jakie zamierza inwestor wykonać, w świetle ustawy Prawo budowlane nie wymagają wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, a zatem nie istnieją również przesłanki do wydania decyzji o warunkach zabudowy w myśl ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Na skutek odwołania W.L., B.T., P.C. i P.C., decyzją z dnia [...] listopada 2008 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. utrzymało w mocy wyżej wskazaną decyzję Wójta Gminy L.

W motywach uzasadnienia organ wyjaśnił, że zamierzeniem inwestora jest kontynuowanie w budynkach gospodarczych częściowego zakresu działalności poprzednich właścicieli zakładu ubojowego z masarnią w wielkościach nie większych niż wówczas, zatem – zgodnie ze wskazaniem inwestora – zamierzenie inwestycyjne ma na celu dostosowanie obiektów do aktualnych wymogów sanitarnych i weterynaryjnych oraz przepisów ochrony środowiska, a wskazane roboty dotyczyć będą robót wewnętrznych takich jak położenie glazury, założenie oświetlenia oraz urządzeń grzewczych, chłodniczych i wentylacyjnych.

Zdaniem organu wskazane przez inwestora roboty mają charakter robót modernizacyjnych w środku budynku, a ich wykonanie – w świetle art. 59 ust 1 w zw. z art. 50 ust 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę.

Skargę na powyższą decyzję wniosła B.T., żądając jej uchylenia. Jednocześnie zarzuciła wydanej decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego tj. naruszenie Prawa budowlanego, § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) poprzez jego błędną interpretację i niezastosowanie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez całkowite nieuwzględnienie wymagań ochrony środowiska oraz nieuwzględnienie interesu publicznego, naruszenie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez całkowite nieuwzględnienie wymagań ochrony środowiska, jakie należy uwzględnić w zagospodarowaniu przestrzennym oraz całkowite nieuwzględnienie potrzeby interesu publicznego, art. 7 i 8 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie przez organ znajdujących się w sprawie materiałów, dokonanie błędnej oceny stanu faktycznego oraz przyjęcie, że budynki uboju i masarni są ujęte w planie zagospodarowania przestrzennego, oraz § 78 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430) poprzez jego błędną interpretację i niezastosowanie.

Zdaniem skarżącej teren, na którym znajduje się ubojnia był przeznaczony pod budownictwo mieszkaniowe, a nie budownictwo o charakterze produkcyjno – przemysłowym o znacznym stopniu uciążliwości dla środowiska naturalnego oraz o znacznym stopniu uciążliwości dla mieszkańców nieruchomości położonych na działkach przylegających do tej nieruchomości. Ponadto obiekt ten nie posiadał pozwolenia na użytkowanie, a A.K. nabył nieruchomość rolną w celu prowadzenia gospodarstwa rolnego. Wskazała również, iż do zaplecza działki nr [...] nie ma dojazdu publicznego oraz, że przez ostatnie 14 lat grunty wokół nieczynnej już ubojni zostały przeznaczone pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i podkreślając, że inwestor wyraźnie oświadczył, że jego zamierzenie inwestycyjne ma prowadzić do użytkowania zakładu wyłącznie w istniejącym zakresie.

Wnioskodawca i inwestor A.K., w odpowiedzi na skargę także wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja nie uchybia prawu i dlatego też na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę.

Przede wszystkim podniesiono w motywach wyroku, iż przedmiotem rozważań Sądu jest orzeczenie organu administracji państwowej o szczególnym charakterze nie załatwiające sprawy przez jej rozstrzygnięcie co do istoty. Wójt Gminy L., działając jako organ I instancji, rozpatrując wniosek A.K. o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla jego przedsięwzięcia, doszedł do przekonania, że brak jest podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego jego załatwienia w drodze decyzji administracyjnej i postępowanie w tej sprawie umorzył jako bezprzedmiotowe. Zadaniem Sądu jest więc ocena przesłanek, które legły u podstaw takiego rozstrzygnięcia. Wszelkie natomiast zarzuty skargi dotyczące braku podstaw prawnych wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla ubojni, jako nie odnoszące się do przedmiotu sprawy, nie będą przedmiotem rozważań Sądu.

Bezspornym w niniejszej sprawie jest to, że na działce o nr geodezyjnym [...], położonej w miejscowości P., będącej własnością wnioskodawcy A.K., znajdują się budynki, w których w latach 1990 - 1994 działa ubojnia trzody chlewnej z masarnią. Z akt sprawy wynika, że Urząd Rejonowy we W. w dniu [...] lutego 1991 r., wydał decyzję o pozwoleniu na użytkowanie budynku uboju o powierzchni użytkowej 148, 67 m² i kubaturze 650, 60 m³, wybudowanego na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] sierpnia 1990 r., na działce o nr [...] w P. (vide: [...] akt administracyjnych). Bezspornym jest także, że wnioskodawca i zarazem inwestor A.K. wezwany przez Wójta Gminy L. do złożenia wyjaśnień odnośnie wniosku z dnia 5 maja 2004 r. o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy, pisemnie oświadczył, że zamierza jedynie dostosować budynki ubojni do dotychczasowych wymagań sanitarnych i weterynaryjnych oraz zapewnić odpowiednie standardy ochrony środowiska. W związku z tym nie będzie dokonywał przebudowy, rozbudowy, ani remontu budynku w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego. Wymienił także roboty, jakie planuje w istniejących budynkach wykonać np. wymiana glazury, oświetlenia, montaż urządzeń wentylacyjnych, kotła olejowego, urządzeń technologicznych itd. Zapewnił, że w wyniku zaplanowanych robót nie dojdzie do zamiany parametrów użytkowych ani technicznych, takich jak kubatura, wysokość, długość, szerokość (vide: pismo z dnia [...] 2008 r. w aktach administracyjnych tom II). Wyjaśnił ponadto, że do złożenia wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy działek o nr [...] i [...] skłoniono go w Urzędzie Gminy w L., gdzie twierdzono, iż po tak długim postoju ubojni jest to warunek niezbędny dla ponownego uruchomienia działalności (vide: pismo z dnia [...] 2008 r. [...] akt SKO).

Zgodnie z przepisem art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.) ustalenie warunków zabudowy w drodze decyzji wymaga zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, przy czym nie wymagają wydania decyzji roboty budowlane polegające na remoncie, montażu lub przebudowie, jeżeli nie powoduje zmiany sposobu zagospodarowania terenu i użytkowania obiektu budowlanego oraz nie zmieniają jego formy architektonicznej, a także nie są zaliczone do przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska. Mając na uwadze powyższe oraz wskazany przez wnioskodawcę planowany zakres robót w budynkach ubojni, czym organ administracji był związany, stwierdzić należy, że brak podstaw prawnych do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy. Wnioskodawca nie zamierza bowiem wykonywać jakichkolwiek robót wymagających pozwolenia na budowę ani zamieniających sposób zagospodarowania terenu.

W tej sytuacji jak konkludował Sąd słusznie organy obu instancji uznały, że nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę o ustalenie warunków zabudowy i umorzyły postępowanie w tej sprawie jako bezprzedmiotowe (art. 105 § 1 k.p.a.). Podzielono także argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji co do tego, że wnioskodawca będzie mógł w ramach planowanego przedsięwzięcia wykonywać tylko te prace, na które nie jest wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę i decyzji o warunkach zabudowy, i że może to być egzekwowane w ramach nadzoru budowlanego, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118; ze zm.). Właściwym w takim przypadku będzie powiatowy lub wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego (art. 80 ust. 2 i art. 81 tej ustawy). Podkreślono, że Wójt Gminy L. nie jest organem posiadającym kompetencje do sprawowania nadzoru budowlanego. Dlatego też zarzuty odnoszące się np. do samowolnego wybudowania budynków ubojni przez poprzednich właścicieli, czy też dotyczące ewentualnej zmiany sposobu użytkowania obiektów ubojni, wystąpienie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi, pogorszenia stanu środowiska, pogorszenie warunków zdrowotno - sanitarnych, wprowadzenie bądź zwiększenie uciążliwości dla terenów sąsiednich, nie powinny by do niego kierowane.

Powyższe orzeczenie stało się przedmiotem skargi kasacyjnej B.T. do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w treści której zaskarżyła go w całości i zarzuciła mu naruszenie:

I. prawa materialnego poprzez:

1) pominięcie i niezastosowanie przy orzekaniu:

a) normy zawartej w art. 50 ust. 2 pkt 2, tym samym art. 59 ust 1 zd. II ustawy z dnia 17 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717 z 2004 r. ze zm.), w związku z art. 3 pkt 8 i 9 i art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.), co miało ten skutek, że Sąd pierwszej instancji mylnie przyjął, iż wnioskodawca, a zarazem inwestor A.K. zamierzał wykonać takie roboty budowlane, w tym: montaż urządzeń wentylacyjnych, kotła olejowego, urządzeń technologicznych, które nie wymagają pozwolenia na budowę, tym samym, że wykonanie tych robót nie wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy, a zatem, że roboty te nie mogą być zakwalifikowane jako zmiana zagospodarowania terenu w rozumieniu art. 59 ust. 1 zd. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co jest ustaleniem błędnym, gdyż w rzeczywistości odmiennie od ustaleń Sądu meriti roboty budowlane jakie planuje wykonać wnioskodawca w istniejących budynkach wymagają uzyskania pozwolenia na budowę, stąd też wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla zrealizowania tego zamierzenia jest bezwzględnie konieczne,

b) normy zawartej w art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 59 ust. 1 zd. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co miało ten skutek, że Sąd I instancji mylnie przyjął, iż zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego polega wyłącznie na działaniu, podczas gdy zgodnie z intencją ustawodawcy, do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego dochodzi również w przypadku zaniechania w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej między innymi warunki: bezpieczeństwa pożarowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska, jak miało to miejsce w rozpatrywanej sprawie. W konsekwencji Sąd orzekający w pierwszej instancji nieprawidłowo przyjął, że w niniejszej sprawie nie doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, tym samym, że nie wystąpił obowiązek ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. Tymczasem gdyby Sąd meriti zastosował powołany wyżej przepis prawa nigdy by do takiego nieprawidłowego wniosku nie doszedł. Zgodnie bowiem z dyspozycją art. 59 ust. 1 zd. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, każda bez wyjątku zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. Dotyczy to zarówno legalnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego dokonanej na podstawie art. 71 ust. 2 pkt 4 ustawy Prawo budowlane, jak również zmiany (samowolnej) nielegalnej, to jest z pominięciem wskazanego wyżej trybu,

c) normy zawartej w art. 71a ust 1, tym samym art. 71 ust. 2 pkt 4 ustawy Prawo budowlane, oraz art. 59 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym co miało ten skutek, że Sąd I instancji całkowicie błędnie przyjął, że w postępowaniu administracyjnym organy obu instancji słusznie uznały, że nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę o ustalenie warunków zabudowy i umorzyły postępowanie w tej sprawie jako bezprzedmiotowe (art. 105 § 1 K.p.a.). Tymczasem, gdyby Sąd orzekający w I instancji zastosował powołane normy i dokonał prawidłowej subsumcji tych przepisów, takie ustalenia Sądu (jakiego ten Sąd dokonał) ustalając w przedmiocie braku podstaw do wydania decyzji merytorycznej o warunkach zabudowy byłoby niemożliwe. Stosownie bowiem do treści tych regulacji, które - co ważne - mają charakter norm bezwzględnie obowiązujących, których zastosowanie nie jest uzależnione od woli podmiotów prawa. Wydanie przez właściwy rzeczowo organ administracji decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (bądź decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu) przy występującym w sprawie stanie faktycznym było i jest kategorycznie obowiązkowe bez możliwości jakiegokolwiek odstąpienia od tego obowiązku (patrz: art. 71a ust. 1 i art. 71 ust. 2 pkt 4 ustawy Prawo budowlane). Stosownie bowiem do tych przepisów (w okolicznościach faktycznych rozpatrywanej sprawy) właściwy miejscowo organ (Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego) w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego w drodze postanowienia nakłada obowiązek uzyskania i przedstawienia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Jeśli również w sprawie zostało wyjaśnione, że doszło na tym terenie uprzednio do samowolnej zmiany zagospodarowania terenu, organ administracji wydający decyzję w pierwszej instancji był całkowicie uprawniony do wszczęcia postępowania w trybie art. 59 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tym samym do wydania decyzji o warunkach zabudowy, gdyż wniosek o wydanie tej decyzji był w jego posiadaniu. Dlatego też wydana przez organ pierwszej instancji decyzja Wójta Gminy L. z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...], umarzająca na podstawie art. 105 k.p.a. postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu na działce nr [...] i [...] w P., gmina L., była wydana w sposób nieuprawniony. Tym samym decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] wydana w przedmiocie utrzymania w mocy tej wadliwej decyzji organu administracji pierwszej instancji powinna być bezwzględnie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uchylona.

2) błąd w subsumcji art. 59 ust 1 zd. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 3 pkt. 2 ustawy Prawo budowlane, co skutkuje nietrafnym przyjęciem przez Sąd meriti, że roboty budowlane, które zamierza zgodnie ze swoim wnioskiem realizować wnioskodawca - inwestor A.K. na terenie objętym wnioskiem nie mają wpływu na zmianę zagospodarowania tego terenu i nie powodują zmiany sposobu jego zagospodarowania, tym samym, że nie występuje w sprawie konieczność wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Tymczasem, gdyby Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej subsumcji i ustalił istnienie związku zachodzącego pomiędzy ustalonym stanem faktycznym (zgodnie z ustaleniami faktycznego stanu rzeczy przez występującego w sprawie biegłego dokonanych w przedmiocie stwierdzenia, iż teren objęty wnioskiem inwestora zgodnie z wypisem z ewidencji gruntów jest przeznaczony na tereny mieszkalne i rolne, jak również braku ciągłości funkcji terenu związanej z prowadzeniem ubojni, która zdaniem biegłego nie jest w stanie współistnieć w bezpośrednim sąsiedztwie z budownictwem mieszkaniowym - nie ma racji bytu) oraz faktem, że inwestor wnioskodawca swoim działaniem objętym wnioskiem zamierzał także uruchomić i wyposażyć w nowe urządzenia oczyszczalnię ścieków, która usytuowana jest (poza budynkiem) w terenie, a powołaną in principio normą prawną, oraz prawidłowo nadałby precyzyjną treść niedookreślonego pojęcia "zmiany zagospodarowania terenu" (art. 59 ust. 1 zd. I ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), nieuchronnie zostałoby przez Sąd meriti ustalone, że roboty budowlane, które zamierza wykonać wnioskodawca w istocie prowadzą do zmiany dotychczasowego przeznaczenia terenu, a w takiej sytuacji wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest obligatoryjne;

II. przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi

1) naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwane dalej w skrócie P.p.s.a.) w zw. z art. 97 i 145 pkt 6 oraz art. 105 k.p.a. w zw. z art. 70a ust. 1 pkt 2 i art. 71 ust. 2 pkt 4 ustawy Prawo budowlane oraz naruszenie art. 7 i 162 § 1 pkt 1 k.p.a. wobec niedostrzeżenia przez Sąd, że zaskarżona decyzja była wydana bez uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ (Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego), co stosownie do treści art. 146 pkt 6 k.p.a. skutkuje wznowieniem postępowania. Przy czym nie można nie zauważyć, że w takim stanie rzeczy umorzenie postępowania na podstawie art. 105 k.p.a. należy uznać za niedopuszczalne, gdyż nie można wówczas przyjąć, iż było ono w jakikolwiek sposób bezprzedmiotowe. Zwłaszcza w przypadku, gdy PINB nałożyłby na wnioskodawcę obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie ostateczną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 71a ust. 1 pkt 2 i art. 71 ust. 2 pkt 4 ustawy Prawo budowlane), co potencjalnie mogło nastąpić, a o czym organ wydający decyzję o umorzeniu postępowania, jak również organ drugiej instancji rozpoznający odwołanie od tej decyzji wiedzieć powinien z urzędu ex officio, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Niedostrzeżenie przez Sąd również tego, że przed wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania organ powinien rozstrzygnąć zagadnienie wstępne pozostawania w obrocie prawnym decyzji o pozwoleniu na użytkowanie ubojni z dnia [...] lutego 1991 r., która nie wykonywana od 14 lat, stała się bezprzedmiotowa i powinna zostać wygaszona, co miało dla rozstrzygnięcia sprawy ten skutek, że w przypadku wygaszenia tej decyzji postępowanie zasadnicze byłoby całkowicie uprawnionym i zasadnym. Co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tym samym Sąd winien był, sprawując kontrolę legalności, zastosować środek określony w ustawie i uchylić zaskarżoną decyzję na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) P.p.s.a., czego nie uczynił,

2) naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 65 § 1, 66 § 1 oraz art. 105 k.p.a., a także z art. 59 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i art. 71a ust. 1 ustawy Prawo budowlane, przejawiające się w tym, iż Sąd pierwszej instancji nie dopatrzył się tego, że wniosek złożony przez inwestora wnioskodawcę A.K. po jego uzupełnieniu o oświadczenie, że zamierza jedynie dostosować budynki ubojni do dotychczasowych wymagań sanitarnych i weterynaryjnych, oraz zapewnić odpowiednie standardy ochrony środowiska - w istocie dotyczył kilku spraw podlegających załatwieniu przez różne organy. Wniosek ten bowiem, chociaż nie zostało to w nim explicite sformułowane, zmierzał w rzeczywistości do legalizacji samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektów budowlanych (ubojni), oraz do wykazania, że zamierzona przez wnioskodawcę działalność inwestycyjna nie ma wpływu na zmianę zagospodarowania terenu, tym samym, że podjęcie tej działalności nie wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy i zagospodarowania terenu a także, że istnieje ciągłość przeznaczenia terenu objętego wnioskiem w zakresie prowadzenia uboju zwierząt rzeźnych, podczas gdy ciągłość ta w rzeczywistości nie ma miejsca, a faktycznie zamierzenia wnioskodawcy sprowadzają się do zamiaru wznowienia, a nie kontynuacji tej uciążliwej dla otoczenia i środowiska działalności, co bezwzględnie implikuje wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W tym stanie rzeczy organ administracji rozpatrujący sprawę w żadnym razie nie powinien umarzać decyzją postępowania wszczętego z wniosku A.K., tylko przekazać sprawę do odpowiedniego organu (art. 65 § 1 k.p.a.), oraz zawiadomić wnoszącego podanie, że w sprawach innych powinien wnieść odrębne podanie do właściwego organu. Natomiast pozostałe sprawy samemu rozpatrzyć według właściwości rzeczowej. Nie ulega bowiem wątpliwości, że jeśli w sprawie dostatecznie wyjaśniono (opinia biegłego, jak również treść wniosku inwestora - np. uruchomienie oczyszczalni), że na terenie objętym wnioskiem doszło uprzednio do samowolnej zmiany sposobu zagospodarowania terenu, to fakt ten może uzasadniać postępowanie w trybie art. 59 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, oraz w trybie art. 71a ust. 1 ustawy Prawo budowlane.

3) z ostrożności procesowej, gdyby Sąd rozpoznający skargę nie podzielił stanowiska skarżącego, iż w sprawie został udowodniony fakt samowolnej zmiany użytkowania obiektu budowlanego (ubojni) lub z innych przyczyn Sąd a quo nie uznałby przedstawionych powyżej racji za zasadne naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 7, 75 § 1, 77 § 1 oraz 80 k.p.a., przejawiające się tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się być niewystarczający i budzący wątpliwości, które przy uzupełnieniu materiału dowodowego mogły przechylić szalę na korzyść skarżącej. Sąd nie dostrzegł bowiem, że materiał ten mógłby zostać uzupełniony o żądanie przedstawienia przez wnioskodawcę - inwestora, zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 71 ust. 2 ustawy Prawo budowlane lub ewentualnie wydanej w tym samym przedmiocie zgody właściwego terenowego organu administracji państwowej, o której mowa w art. 44 dawnej ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r. (Dz. U. Nr 38 poz. 229 ze zm.). W przedmiotowym postępowaniu brak jest bowiem dokładnego wyjaśnienia czasu (terminu), przyczyn oraz okoliczności zaprzestania działalności ubojni trzody chlewnej z masarnią, tym samym w zależności od tego, kiedy przypada chwila definitywnego końca pracy ubojni oraz jakie były tego przyczyny, a także ustalenia w jakich okolicznościach zaprzestano tej działalności, organ wydający zaskarżoną decyzję mógłby dokonać poprawnego ustalenia skutków zarówno faktycznych, prawnych jak i procesowych takiego stanu rzeczy. Zaskarżona decyzja wydana została zatem bez należytego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy oraz bez wyczerpującego zebrania i rozważenia całego materiału dowodowego, co rażąco narusza przepisy art. 7, 75 § 1, 77 § 1 i 80 k.p.a. W tym stanie rzeczy nie uchylenie decyzji organu pierwszej instancji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. mimo wykazanego braku jednoznacznych ustaleń dających podstawę do umorzenia postępowania narusza także przepisy art. 105 § 1 i 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Tym samym stwierdzone naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, doprowadziło bowiem do wydania decyzji bez należytego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Powoduje to konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. Następstwo takie implikuje już choćby fakt, że bez rozpoznania powołanych wyżej okoliczności trudno jest jednoznacznie ustalić jakie przepisy prawa (w sensie intertemporalnym) do niektórych poruszanych w zarzutach niniejszej skargi zagadnień należy stosować. W tym kontekście należy odnotować, że dla przykładu do likwidacji samowoli budowlanej, polegającej na zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego bez uzyskania stosownej decyzji organu administracji popełnionej przed dniem wejścia w życie ustawy Prawo budowlane z 1994 r., mają zastosowanie przepisy dawnej ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r. (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) z uwagi na treść art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. W takiej sytuacji za błędne należałoby wskazywanie w niektórych zarzutach skargi obrazy przepisów art. 71 i 71a nowego Prawa budowlanego, chociaż co do zasady podnoszone w tych zarzutach uchybienia nie tracą w żaden sposób waloru zasadnej aktualności także pod rządami wcześniejszej ustawy, z tym zastrzeżeniem, że zamiast nowych przepisów prawa należałoby odwołać się do norm zawartych w art. 44 i 45 dawnego Prawa budowlanego.

III. Z ostrożności procesowej przy ustaleniu przez Sąd odwoławczy jak w punkcie poprzedzającym, zarzucono również naruszenie prawa materialnego art. 44 i 45 dawnej ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r. (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) przyjmując uzasadnienie tego zarzutu jak zostało to przedstawione w punkcie I ppkt 1 lit. b) i c) wcześniej powołanych zarzutów skargi. Z uwagi na fakt, że co do zasady w pojęciu "naruszenie warunków bezpieczeństwa", którego używa ustawodawca w art. 45 ust. 1 pkt 2 dawnej ustawy Prawo budowlane zawiera się również "zaniechanie", o którym mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. Dodajmy, że samowolna zmiana użytkowania obiektu budowlanego, pod rządami dawnej ustawy prawo budowlane była traktowana jeszcze bardziej restrykcyjnie od regulacji zawartej w obecnie obowiązującej ustawie. Zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego według prawa budowlanego z 1974 r. wymagała bowiem decyzji administracyjnej.

Jednocześnie wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

A.K. w odpowiedzi na skargę kasacyjna wniósł o jej oddalenie wskazując na jej niezasadność.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 , poz. 1270 ze zm. ) - zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a., tym samym sprawa ta mogła być rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny wyłącznie w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Natomiast wskazane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego jak i procesowego nie zasługiwały na uwzględnienie.

Rozbudowane zarzuty skargi kasacyjnej zmierzają do wykazania, że w tej sprawie winny być prowadzone liczne postępowania administracyjne jak np. a) postępowanie w sprawie wygaszenia (w trybie art. 162 § 1 pkt. 1 k.p.a.), decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego we W. z dnia [...] lutego 1991 r. o pozwoleniu na użytkowanie budynku ubojni, b) postępowanie w sprawie o wstrzymanie robót budowlanych w trybie art. 50 ust. 2 pkt. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( Dz. U. Nr 156 z 2006 r., poz. 1118 ze zm.), c) postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku ubojni w trybie art. 71 lub art. 71a ust. 1 wskazanej wyżej ustawy Prawo budowlane d) postępowanie w sprawie sposobu użytkowania ale w trybie art. 44 i 45 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.). Mimo, że skarżąca kasacyjnie domaga się prowadzenia tych postępowań, to nie mogły być one prowadzone, bowiem przedmiotem żądania inwestora było co innego.

Zatem zarzuty skargi kasacyjnej odnoszące do naruszenia w/w przepisów prawa materialnego poprzez ich niezastosowanie nie mogły odnieść zamierzonego skutku.

Niewątpliwie przedmiotem oceny Sądu I instancji była decyzja wydana w trybie art. 105 § 1 k.p.a. o umorzeniu postępowania administracyjnego wszczętego na wniosek A.K. o ustalenie warunków zabudowy dot. Małego Zakładu uboju trzody z rozbiorem w m. P. gmina L. z uwagi na bezprzedmiotowość postępowania. Zatem wyłącznie ten przedmiot postępowania mógł być podstawą oceny legalności dokonywanej przez Sąd I instancji.

Zgodnie z treścią art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż sąd administracyjny w istocie nie może dokonywać ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy załatwianej zaskarżoną decyzją.

Zakres kontroli wyznacza art. 134 P.p.s.a., stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1).

Niezwiązanie granicami skargi nie oznacza, że sąd może czynić przedmiotem swych rozważań i ocen wszystkie aspekty skargi, bez względu na treść zaskarżonego aktu lub czynności. Oznacza ono natomiast, że sąd ten ma prawo, a także obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także podniesionymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Pogląd ten nie budzi najmniejszych wątpliwości również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Granice sprawy wyznaczała w tej sprawie wskazywana wyżej decyzja o umorzeniu przedmiotowego postępowania co zresztą zostało precyzyjnie wskazane w motywach zaskarżonego wyroku, że przedmiotem rozważań Sądu jest orzeczenie organu administracji o szczególnym charakterze nie załatwiające sprawy przez jej rozstrzygniecie co do istoty. Zadaniem Sądu był zatem, jak trafnie uznano, dokonanie oceny przesłanek, które legły u podstaw umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego. Taką właśnie ocenę legalności rozstrzygnięcia podjętego w trybie art. 105 § 1 k.p.a. przedstawiono w zaskarżonym wyroku i ocena ta co nie budzi jakichkolwiek wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego odpowiada prawu.

Przedmiotowe postępowanie prowadzono w tej sprawie w kierunku ustalenia warunków zabudowy na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), który stanowi, iż zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych a także zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86 wymaga ustalenia warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio.

Przede wszystkim zaznaczyć trzeba, że decyzja administracyjna o ustaleniu warunków zabudowy będzie wymagana wyłącznie dla robót budowlanych powodujących zmianę sposobu użytkowania terenu lub użytkowania obiektu budowlanego w całości lub części nawet wtedy gdy nie wymagają pozwolenia budowlanego.

Zmiana zagospodarowania terenu polega na przekształceniu nieruchomości w związku ze zmianą funkcji. Natomiast użytkowanie obiektu częściowo zostało określone w art. 71 Prawa budowlanego z 1994 r., i rozumie się przez to podjęcie lub zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy zdrowotne, higieniczno sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkości lub układu obciążeń.

Tym samym wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy powinni wnieść inwestorzy zamierzający doprowadzić do zmiany sposobu zagospodarowania terenu lub użytkowania obiektu budowlanego lub jego części albo przeprowadzić roboty budowlane nawet gdy nie wymagają pozwolenia na budowę. Dokonanie innych niż roboty budowlane zmian zagospodarowania terenu można dokonać bez potrzeby uzyskania warunków zabudowy.

Postępowanie o ustalenie warunków zabudowy jest postępowaniem wnioskowym, uruchamianym wyłącznie na wniosek strony, gdyż nie może zostać wszczęte z urzędu. Dlatego też to żądanie strony w tym wypadku A.K. określało zakres niniejszego postępowania.

W rozpoznawanej sprawie inwestor A.K. wnioskiem z dnia 5 maja 2004 r. wystąpił o ustalenie warunków zabudowy dla spornej inwestycji lecz ten wniosek, został następnie uzupełniony i zmieniony pismem strony z dnia 28 lipca 2008 r. Natomiast jak wynika z utrwalonych poglądów w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, dopóki sprawa nie została zakończona decyzją ostateczną, strona może zmodyfikować swoje żądanie a organ administracji państwowej ma obowiązek na nowo ocenić to żądanie w świetle przepisów prawa materialnego po wyczerpującym ustaleniu stanu faktycznego (porównaj - wyrok NSA z dnia 24 listopada 1983 r. sygn. akt I SA 1504/83, publikowany ONSA 1983, nr 2 , poz. 101 ).

To w piśmie z dnia 28 lipca 2008 r., w/w wyjaśnił, że zamierzeniem inwestora jest kontynuowanie w budynkach gospodarczych częściowego zakresu działalności poprzednich właścicieli zakładu ubojowego z masarnią w wielkościach nie większych niż wówczas, zatem – zgodnie ze wskazaniem inwestora – zamierzenie inwestycyjne ma na celu dostosowanie obiektów do aktualnych wymogów sanitarnych i weterynaryjnych oraz przepisów ochrony środowiska, a wskazane roboty dotyczyć będą robót wewnętrznych takich jak położenie glazury, założenie oświetlenia oraz urządzeń grzewczych, chłodniczych i wentylacyjnych.

Oceniając ten wniosek w kontekście art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wskazany przez wnioskodawcę planowany zakres prac w budynkach ubojni, nie uzasadniał i nie rodził podstaw prawnych do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy. Wnioskodawca nie zamierza bowiem zmieniać zagospodarowania terenu ani zmieniać użytkowania obiektu budowlanego jak też wykonywać jakichkolwiek robót budowlanych w tym wymagających pozwolenia na budowę. Są to wyłącznie prace odtworzeniowe w miejsce wcześniej istniejącej i funkcjonującej na tym terenie ubojni z masarnią. Niewątpliwe rację ma Sąd I instancji, że organ administracji był związany wnioskiem złożonym przez A.K. i w tej sytuacji nie mógł wydać innego rozstrzygnięcie jak tylko decyzji nie załatwiającego sprawy przez jej rozstrzygniecie co do istoty wobec bezprzedmiotowości postępowania o ustalenie warunków zabudowy.

Bowiem jeżeli żądanie strony ( art. 61 § 1 k.p.a.) nie dotyczy sprawy podlegającej rozstrzygnięciu co do istoty przez organ administracji, postępowanie administracyjne wszczęte takim żądaniem, jako bezprzedmiotowe, powinno ulec umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. bez względu na przyczyny, z powodu których strona wystąpiła z takim wnioskiem.

Dlatego też wydając decyzję o umorzeniu postępowania administracyjnego w trybie art. 105 § 1 k.p.a. w sprawie uruchomionej wnioskiem A.K., organy administracji postąpiły zgodnie z prawem, zaś Sąd I instancji trafnie ocenił prawidłowość tych rozstrzygnięć. W tych niespornych przecież okolicznościach sprawy Sąd I instancji prawidłowo zastosował zatem przepis art. 151 P.p.s.a. i oddalił wniesioną przez B.T. skargę.

Nie było podstaw do zastosowania wskazywanego w kasacji art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) P.p.s.a, który stanowi, iż Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zatem warunkiem uwzględnienia skargi na tej podstawie prawnej jest ustalenie, że stwierdzone naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie nie można jednak uznać, by doszło do jakiegokolwiek naruszenia prawa przy wydawaniu zaskarżonych decyzji co słusznie ocenił w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji.

Chybione są argumenty skargi kasacyjnej mające potwierdzić potrzebę zastosowania w/w normy prawa procesowego. To, że w latach 90- tych zbudowano tę ubojnię zgodnie z pozwoleniem na budowę (decyzja z [...] sierpnia 1990 r.) a następnie uzyskano pozwolenie na jej użytkowanie (decyzja z [...] lutego 1991 r.), po czym zaprzestano tam działalności nie uzasadnia twierdzeń skarżącej, że obiekt ten zrealizowano z naruszeniem prawa i, że obecne działania inwestora mają na celu obejście prawa gdyż zmierzają do legalizacji samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektów budowlanych (ubojni). Ponadto nie można uznać za usprawiedliwione wiązanej z naruszeniem przepisu art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) P.p.s.a., obrazy art. 65 i 66 k.p.a. dotyczących braku właściwości organu przy wielości żądań w jednym podaniu. W ramach tego postępowania strona domagała się ustalenia warunków zabudowy i to było przedmiotem postępowania w tej sprawie a w sprawie tak oznaczonej orzekały organy właściwe rzeczowo i miejscowo. Natomiast wbrew stanowisku skarżącej wniosek inwestora nie zawierał takich żądań, które uzasadniałyby potrzebę przekazania ich innemu organowi według właściwości.

Wbrew stanowisku skarżącej nie można Sądowi I instancji skutecznie zarzucić także tego, że w sposób niewłaściwy dokonał kontroli legalności zaskarżonych w sprawie decyzji gdyż decyzje te wydane zostały bez należytego zebrania i rozważenia całego materiału dowodowego co rażąco narusza art. 7, 75, 77 i 80 k.p.a. w szczególności, że skarżąca odnosi niemalże wszystkie swoje zarzuty w tym zakresie do spraw, które tak naprawdę pozostawały poza zakresem oceny Sądu I instancji. Przedstawione wyżej rozważania wskazujące na prawidłowość podjętego rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego jednoznacznie przesądzają o niezasadności podniesionego wyżej zarzutu.

Podobnie należy ocenić jako nieusprawiedliwiony zarzut naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) P.p.s.a.) w zw. z art. 97 i 145 pkt 6 oraz art. 105 k.p.a. w zw. z art. 70a ust. 1 pkt 2 i art. 71 ust. 2 pkt 4 ustawy Prawo budowlane oraz naruszenie art. 7 i 162 § 1 pkt 1 k.p.a. wobec niedostrzeżenia przez Sąd, że zaskarżona decyzja była wydana bez uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ (Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego). Przede wszystkim brak jest jakichkolwiek przesłanek by uznać, iż sprawa gdyby była nawet prowadzona a dotycząca wygaszenia decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego we W. z dnia [...] lutego 1991 r. stanowiła zagadnienie wstępne dla decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy spornej inwestycji. Przede wszystkim jednak takiego postępowania nie prowadzono a wiec nie było jakichkolwiek podstaw do stosowania wskazywanego w kasacji przepisu art. 97 k.p.a. Jednocześnie wskazywanie na przepis art. 162 § 1 pkt. 1 k.p.a. z powoływaniem się na bezprzedmiotowość decyzji z dnia [...] lutego 1991 r. o pozwoleniu na użytkowanie ubojni trzody chlewnej z masarnią, ma uzasadniać wygaszenie tej decyzji, przy czym podkreślić należy, że ta decyzja o pozwoleniu na użytkowanie została wykonana, albowiem po jej wydaniu na początku lat 90-tych w/w ubojnia działała. Dlatego tez nieprawidłowe jest stanowisko skarżącej o dopuszczalności wygaszenia decyzji już wykonanej na podstawie wskazywanego wyżej przepisu, gdyż w takim przypadku nie można mówić o jej bezprzedmiotowości.

W tych warunkach nie było również podstaw do zastosowania art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b) P.p.s.a , który pozwala na uwzględnienie skargi na decyzję gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Takich przesłanek w szczególności wynikających z art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. na co powołano się w kasacji nie stwierdzono w tym postępowaniu.

Dlatego też przywołane w skardze kasacyjnej zarzuty jako nieusprawiedliwione, nie mogły spowodować uchylenia zaskarżonego wyroku.

W tych okolicznościach Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 20 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 , poz. 1270 ze zm. ) orzekł jak w sentencji.