Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 1089/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2017-04-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 153
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: par. 36 ust. 4
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca), Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Protokolant Starszy asystent sędziego Jakub Polanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi Gminy na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odszkodowanie za nieruchomość przejętą pod drogę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty z dnia [...] r. nr [...]; II. zasądza od Wojewody na rzecz Gminy kwotę 5.267 zł (pięć tysięcy dwieście sześćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Sygn. akt II SA/Lu [...]

U Z A S A D N I E N I E

Wojewoda decyzją z dnia [...] września 2016 r. nr [...] – po rozpatrzeniu odwołania G. G., reprezentowanej przez Wójta G. G., od decyzji Starosty L. z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...], orzekającej o ustaleniu na rzecz J. i Z. małż. L. odszkodowania za nieruchomość położoną w obrębie ewidencyjnym K., G. G., oznaczoną jako działka nr [...] o powierzchni 0,0104 ha (obręb 7 - K., arkusz mapy 1), która na podstawie ostatecznej decyzji Wójta G. G. z dnia [...] lutego 2012 r. znak: [...] stała się własnością G. G. – utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przedstawił następująco okoliczności faktyczne i prawne sprawy:

Wójt G. G. decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. znak: [...], zatwierdził podział nieruchomości oznaczonej jako działka nr ewid. [...] o pow. 0,2000 ha, położonej w obrębie ewidencyjnym K., G. G.. W wyniku zatwierdzonego podziału utworzona została m.in. działka nr ewid. [...] o powierzchni 0,0104 ha, która z mocy prawa (tj. na podstawie art. 98 ust. 1 ustawy z dnia [...] sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami – t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm., dalej jako "u.g.n.") stała się własnością G. G..

W związku z bezskutecznością negocjacji odnośnie wysokości odszkodowania za ww. nieruchomość Starosta L., działając na wniosek J. i Z. małż. L. z dnia [...] sierpnia 2013 r., wszczął postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia i wypłaty przedmiotowego odszkodowania na rzecz byłych właścicieli nieruchomości, o czym pismem z dnia [...] listopada 2013 r. zawiadomił strony postępowania.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] Starosta L. ustalił na rzecz J. i Z. małż. L. odszkodowanie w kwocie [...]zł. W. odszkodowania ustalono w oparciu o operat szacunkowy z dnia [...] grudnia 2013 r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego D. J..

Wojewoda decyzją z dnia [...] maja 2014 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania G. G., uchylił ww. decyzję Starosty L. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Wojewoda uznał, że operat szacunkowy stanowiący podstawę ustalonej kwoty odszkodowania został sporządzony w sposób wadliwy, bowiem nie uwzględnia transakcji dotyczących nieruchomości zajętych pod drogi publiczne.

Na powyższą decyzję kasacyjną Wojewody J. i Z. małż. L. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, którą Sąd ten oddalił wyrokiem z dnia 12 marca 2015 r., sygn. akt II SA/Lu 598/14.

Uwzględniając wytyczne Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wyrażone w ww. wyroku Starosta L. zlecił określenie wartości działki nr [...] innemu rzeczoznawcy majątkowemu. Wskutek tego rzeczoznawca majątkowy T. J. sporządziła nowy operat szacunkowy określający wartość przedmiotowej nieruchomości na dzień [...] października 2015 r. na kwotę [...]zł

Podczas rozprawy administracyjnej przeprowadzonej w dniu [...] listopada 2015 r. przedstawiciel G. G. wniósł zastrzeżenia odnośnie sporządzonego przez T. J. operatu szacunkowego. W jego ocenie wycena, która nie bierze pod uwagę transakcji drogowych, określając wartość nieruchomości według jej aktualnego sposobu użytkowania, jest niezgodna z ogólnymi zasadami wyceny nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne.

Do zarzutów powyższych rzeczoznawca majątkowy T. J. ustosunkowała się w piśmie z dnia [...] grudnia 2015 r., wyjaśniając, że w sporządzonym operacie szacunkowym wykazała brak podobieństwa – w rozumieniu art. 4 pkt 16 u.g.n. – wycenianej działki względem nieruchomości drogowych odnotowanych w obrocie rynkowym, które mogłyby stanowić podstawę wyceny.

W piśmie z dnia [...] stycznia 2016 r. Wójt G. G. podtrzymał zarzuty względem operatu szacunkowego, wnosząc o jego weryfikację bądź o zlecenie wykonania kolejnej wyceny innemu rzeczoznawcy majątkowemu.

Dokonując oceny ww. operatu szacunkowego Starosta L. uznał, że jest on zgodny z obowiązującymi przepisami prawa i może stanowić wiarygodny dowód w sprawie ustalenia odszkodowania za przejętą na rzecz G. G. nieruchomość.

Starosta wskazał, że wyceniana działka, w dacie wydania powołanej na wstępie decyzji podziałowej, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczona była pod poszerzenie drogi dojazdowej - KDL-G o szerokości w liniach rozgraniczających 12-20 m. Działka ta stanowiła frontową część posesji zabudowanej budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, była częściowo utwardzona (przebiegał przez nią chodnik oraz ścieżka rowerowa) oraz nieogrodzona.

Organ zwrócił uwagę, że w wyniku analizy cen nieruchomości gruntowych niezabudowanych przeznaczonych pod drogi publiczne rzeczoznawca majątkowy odnotował nabycie (głównie w latach 2010-2011) przez GDDKiA w obszarze gmin: K., J. i [...] nieruchomości przeznaczonych pod planowaną obwodnicę L.. W G. G., w miejscowości K., odnotowano zaś sprzedaż działki przeznaczonej pod drogę wewnętrzną pomiędzy osobami fizycznymi za cenę [...] zł/m2 oraz w W. za cenę 10,66/m2. Rzeczoznawca majątkowy nie odnotował natomiast na terenie G. G. transakcji sprzedaży gruntów z przeznaczeniem pod drogę publiczną, zawieranych w formie aktu notarialnego. Przejmowanie określonych działek pod drogę gminną odbywało się w trybie decyzji administracyjnych. Wobec tego uznano, że rynek obrotu tego rodzaju nieruchomościami na ternie G. G. nie występuje.

Rzeczoznawca uznał ponadto, że brak jest nieruchomości drogowych podobnych do wycenianej również na obszarze rynku regionalnego, albowiem odnotowane na tym rynku transakcje nieruchomościami drogowymi są "zbyt rozrzucone zarówno w okresie czasowym (6 lat), jak i pod względem lokalizacji, stanu zagospodarowania, otoczenia oraz poziomu cen". W związku z powyższym rzeczoznawca objął analizą transakcje dotyczące nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkalno-usługową, jednorodzinną i zagrodową na terenie G. G. – jako nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych. Tym samym wartość przedmiotowej nieruchomości określił – zgodnie z art. 134 ust. 3 u.g.n. – według aktualnego sposobu jej użytkowania, zaznaczając, że przeznaczenie nieruchomości zgodnie z celem wywłaszczenia nie powoduje zwiększenia jej wartości. Rzeczoznawca majątkowy zastosował w tym względzie podejście porównawcze - metodę porównywania parami, stosując zasady metodyczne zawarte w § 4 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm., dalej jako "rozporządzenie"), z uwzględnieniem zasad wynikających z art. 134 ust. 2 u.g.n.

W konsekwencji rzeczoznawca wartość rynkową prawa własności gruntu w przeliczeniu na jednostkę porównawczą określił na poziomie [...] zł/m2 podkreślając, że kwota ta mieści się w przedziale cen transakcyjnych (przeciętnych) uzyskiwanych w miejscowości K. za nieruchomości podobne oraz w przedziale cen transakcyjnych nieruchomości przyjętych do zbioru porównawczego (od [...] zł/ m2 do [...] zł/m2), a ponadto nie przekracza poziomu [...] zł/m2, a więc dodatkowo mieści się w przedziale cen transakcyjnych nieruchomości o powierzchni powyżej 1.500 m2 (wyceniana działka została wydzielona z nieruchomości o pow. 2.000 m2).

Przyjmując powyższe ustalenia i wnioski przedstawione przez biegłego rzeczoznawcę majątkowego za prawidłowe i zgodne z prawem, Starosta L. decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] ustalił na rzecz J. i Z. małż. L. odszkodowanie za przejętą na własność G. G. nieruchomość na kwotę [...]zł.

W złożonym w imieniu G. G. odwołaniu od powyższej decyzji organu pierwszej instancji Wójt G. G. zarzucił jej naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało zasadniczy wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 ust. 1 i art. 155 ust. 1 pkt 7 u.g.n., a także art. 156 ust. 1 u.g.n. w zw. z § 36 ust. 1 rozporządzenia, § 36 ust. 1 w zw. z ust. 4 rozporządzenia i art. 4 pkt 17 u.g.n. w zw. z § 4 rozporządzenia. W ramach tych zarzutów Wójt Gminy w szczególności wskazał na niewłaściwy – w jego ocenie – dobór nieruchomości podobnych przez rzeczoznawcę majątkowego, w tym niezasadne odrzucenie transakcji sprzedaży nieruchomości pod drogi publiczne, zawartych pomiędzy osobami fizycznymi a Skarbem Państwa (Gminą G.). Decyzji organu pierwszej instancji strona odwołująca zarzuciła ponadto naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., poprzez nierozważenie w sposób wszechstronny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia sprawy.

W oparciu o powyższe zarzuty Wójt G. G. zażądał uchylenia decyzji Starosty L. i rozstrzygnięcia co do istoty sprawy ewentualnie uchylenia tej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] września 2016 r. (będącą przedmiotem rozpoznanej niniejszym wyrokiem skargi) Wojewoda decyzję Starosty L. z dnia [...] stycznia 2016 r. utrzymał w mocy, uznając zarzuty odwołania za niezasadne. Organ odwoławczy stwierdził, że w całości podziela przeprowadzoną przez organ pierwszej instancji ocenę zgromadzonych w sprawie dowodów, a tym samym akceptuje poczynione w oparciu o tę ocenę ustalenia faktyczne, uznając je za własne. W ocenie Wojewody, Starosta L. przeprowadził postępowanie dowodowe w pełnym zakresie, zgromadzone w sprawie dowody poddał wszechstronnej i wnikliwej ocenie i na tej podstawie dokonał prawidłowych ustaleń, w oparciu o które prawidłowo zastosował normy prawa materialnego. Ocena dowodów przeprowadzona przez organ pierwszej instancji odpowiada wymogom stawianym przez przepis art. 80 k.p.a., nie nosząc przy tym cech dowolności. Organ odwoławczy w całości zaakceptował również rozważania prawne poczynione przez organ pierwszej instancji, nie dopatrując się w niniejszej sprawie naruszeń prawa materialnego lub procesowego mających istotny wpływ na treść podjętego rozstrzygnięcia.

Wojewoda wskazał, że w analizowanej sprawie aktualny sposób użytkowania nieruchomości w rozumieniu art. 134 ust. 3 u.g.n., tj. droga publiczna, jest tożsamy z alternatywnym sposobem użytkowania, co podkreślił również rzeczoznawca majątkowy w operacie szacunkowym. Określenie wartości przedmiotowej nieruchomości przy uwzględnieniu cen nieruchomości drogowych nie jest zatem w tym przypadku priorytetem, bowiem - jak wykazała przeprowadzona przez rzeczoznawcę analiza rynku lokalnego - nie spowodowałoby to wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości (operat szacunkowy k. 156 i 163). Wartość rynkową nieruchomości wycenianej określona na podstawie wartości gruntów przyległych o przeważającym przeznaczeniu jest w tym przypadku – w ocenie organu odwoławczego – porównywalna (zbieżna) z wartością nieruchomości podobnych (pod względem sposobu użytkowania) przeznaczonych pod drogi.

Wojewoda uznał więc za słuszne przejście ze sposobu wyceny nieruchomości (przejętej pod dojazdową lokalną drogę gminną) w oparciu o transakcje drogowe, na sposób wyceny w oparciu o transakcje gruntami przyległymi. Podkreślił, że przejścia tego rzeczoznawca dokonał po analizie rynku lokalnego i po ustaleniu braku na tym rynku transakcji nieruchomościami podobnymi w rozumieniu art. 4 pkt 16 u.g.n., mającymi walor transakcji rynkowych, tj. umów cywilno-prawnych zawieranych dobrowolnie przez podmioty od siebie niezależne, zgodnie z założeniami "rynkowości" określonymi w art. 151 ust. 1 u.g.n. Analizę cen nieruchomości gruntowych niezabudowanych przeznaczonych pod drogi publiczne rzeczoznawca majątkowy przeprowadził dla obszaru G. G. oraz pozostałych gmin graniczących z miastem L., będących - podobnie jak G. G. - pod jego wpływem, tj. gminy K., gminy J., gminy [...] i gminy W.. Brak transakcji nieruchomościami podobnymi do wycenianej, przeznaczonymi bądź już zajętymi pod drogi publiczne, na terenie tych gmin, spowodował, że wycenę przeprowadzono w oparciu o analizę cen nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkalno-usługową, jednorodzinną i zagrodową w G. G.. Takie podejście do wyceny nieruchomości będącej przedmiotem niniejszego postępowania – zdaniem organu drugiej instancji – znajduje pełne uzasadnienie w obowiązujących uregulowaniach prawnych, tj. § 36 ust. 4 rozporządzenia w związku z art. 4 pkt 16 i art. 134 ust. 3 u.g.n. Nie można bowiem dokonać wyceny w oparciu o transakcje nieruchomościami podobnymi do wycenianej i przeznaczonymi pod drogi publiczne, jeżeli ich nie było. Nie można też przeprowadzić takiej wyceny, jeżeli wprawdzie były takie transakcje, ale nieruchomościami nieporównywalnymi do wycenianej, co – zdaniem Wojewody – właśnie miało miejsce w rozpatrywanej sprawie.

W ocenie organu odwoławczego nie doszło zatem w niniejszej sprawie do naruszenia przepisów prawa materialnego, które miałoby istotny wpływ na wynik sprawy. W szczególności nie został naruszony przepis art. 151 ust. 1 u.g.n. poprzez to, że rzeczoznawca majątkowy wyłączył z porównania ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów określone w umowach zawieranych pomiędzy osobami fizycznymi (osobami prawnymi) a Gminą lub Skarbem Państwa. Wbrew twierdzeniom strony odwołującej nie naruszono też art. 155 ust. 1 pkt 7 u.g.n., ponieważ biegły dokonał rzetelnej analizy rynku w oparciu o wszystkie dostępne dane i informacje o transakcjach nieruchomościami podobnymi do wycenianej, przy wykorzystaniu wiadomości specjalnych z tego zakresu. Na uwzględnienie nie zasługuje też zarzut naruszenia art. 156 ust. 1 u.g.n. w zw. z § 36 ust. 1 rozporządzenia, bowiem sporządzony w sprawie operat szacunkowy spełnia wymogi prawa. Z tych samych przyczyn decyzji organu pierwszej instancji nie można również zarzucić naruszenia art. 4 pkt 17 u.g.n., ani też naruszenia wskazanych w odwołaniu przepisów postępowania.

Wojewoda podkreślił także, że decyzja organu pierwszej instancji jest zgodna ze wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi w wyroku WSA w Lublinie z dnia 12 marca 2015 r. sygn. akt II SA/Lu 598/14, bowiem w operacie szacunkowym z 30 października 2015 r. szczegółowo odniesiono się do transakcji nieruchomościami drogowymi. Zgodnie z obowiązującymi przepisami została w nim zawarta analiza rynku lokalnego takimi nieruchomościami, zakończona wiarygodnymi wnioskami.

W złożonej w dniu [...] października 2016 r. skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na przedstawioną wyżej decyzję ostateczną Wojewody G. G. – reprezentowana przez radcę prawnego J. P. – podniosła następujące zarzuty:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 151 ust. 1 u.g.n. poprzez błędną interpretację tego przepisu i odrzucenie transakcji sprzedaży nieruchomości pod drogi publiczne zawartych między osobami fizycznymi (os. prawnymi), a Skarbem Państwa (Gminą) - w sytuacji gdy ustawodawca nie wyłączył z porównania cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży nieruchomości przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne między osobami fizycznymi (osobami prawnymi), a gminą lub Skarbem Państwa, uznając że tego rodzaju transakcje odpowiadają wymogom z art. 151. ust. 1 u.g.n.,

2) art. 154 ust. 1 u.g.n. poprzez uznanie dokonania błędnego wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego,

3) art. 155 ust. 1 pkt 7 u.g.n. poprzez niewykorzystanie przy szacowaniu nieruchomości wszelkich niezbędnych i dostępnych danych

o nieruchomościach podobnych z rynku lokalnego, w szczególności zawartych w umowach, orzeczeniach, decyzjach i innych dokumentach ich dotyczących, co miało bezpośredni wpływ na nieprawidłową wycenę wartości nieruchomości,

4) art. 4 pkt 16 u.g.n w zw. z § 4 rozporządzenia poprzez przyjęcie do porównania z nieruchomością szacowaną nieruchomości niepodobnych, co spowodowało ustalenie zawyżonej wartości nieruchomości będącej podstawą ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość,

5) art. 156 ust. 1 u.g.n w zw. z § 36 ust. 1 i 4 rozporządzenia poprzez uznanie, że operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z przepisami prawa, podczas gdy sporządzona opinia:

- opierała się na niewłaściwym doborze nieruchomości podobnych, gdy na terenie G. G. (rynku lokalnym) były realizowane transakcje pod drogi publiczne gminne, powodując tym samym zawyżenie wartości nieruchomości wycenianej i w konsekwencji doprowadzenie do zawyżenia orzeczonego odszkodowania,

- opierała się na niewłaściwym doborze nieruchomości podobnych, gdzie przyjęto transakcje sprzed 6 (transakcje nieruchomościami drogowymi) oraz 3 lat (nieruchomości pod zabudowę) podczas, gdy rzeczoznawca majątkowy dokonując wyceny konkretnej nieruchomości powinien wziąć pod uwagę transakcje dokonywane w czasie jak najmniej odległym od dnia wyceny,

6) § 36 ust. 4 w związku z § 36 ust. 2 rozporządzenia poprzez błędne zastosowanie w niniejszej sprawie przez ustalenie wartości rynkowej wycenianej nieruchomości, nie biorąc pod uwagę transakcji dotyczących nieruchomości drogowych zawartych nie tylko na rynku lokalnym ale również na rynku regionalnym, tj. w obrębie województwa,

7) § 36 ust. 4 rozporządzenia poprzez błędne zastosowanie w niniejszej sprawie przez:

- ustalenie wartości rynkowej wycenianej nieruchomości przy przyjęciu do porównania nieruchomości przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę mieszkaniową, gdy określenie wartości rynkowej wycenianej nieruchomości było możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych, ponieważ zarówno na rynku lokalnym rozumianym jako teren G. G., jak i na rynku regionalnym rozumianym jako teren Wojewoda, jest szereg transakcji zakupu gruntów pod drogi publiczne (tego rodzaju transakcje drogowe na terenie G. G. występowały w związku z przejmowaniem przez Starostwo Powiatowe w L. gruntów pod drogę N. D. - P. - L. za cenę [...] zł/m2, a za grunty w innych miejscowościach za cenę od 10 - [...] zł/m2),

II. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

8) art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez nierozważenie w sposób wszechstronny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz nie podjęcie przez organ wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia przedmiotowej sprawy, tj.:

- niedokonanie w sposób prawidłowy i wyczerpujący oceny sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego, pozorne odniesienie się do ustaleń operatu z ograniczeniem się do przywołania brzmienia przepisów prawnych i przyjęciem za własne ustaleń faktycznych wynikających z opinii w sytuacji, gdy organ powinien dokonać samodzielnej i rzetelnej oceny przedłożonego operatu szacunkowego, a ustalenia faktyczne czynione przez organ administracji publicznej winny być jego własnymi ustaleniami,

- rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy w oparciu o wadliwie sporządzony operat szacunkowy, co uniemożliwiło dokonanie prawidłowych ustaleń faktycznych,

- niewykorzystanie przez organ będących w posiadaniu Starosty L. informacji w przedmiocie wysokości cen transakcji drogowych w stosunku do gruntów z rynku lokalnego, a przejmowanych pod drogi publiczne na terenie Powiatu L.,

9) art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia,

10) art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej jako "p.p.s.a.") poprzez niezastosowanie się przez organy administracji do wiążącej oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 12 marca 2015 r. sygn. akt II SA/Lu 598/14.

W oparciu o powyższe zarzuty G. G. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji Starosty L. z dnia [...] stycznia 2016 r., a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna. Zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji naruszają bowiem prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.

Przedmiotem kontrolowanych rozstrzygnięć była kwestia ustalenia wysokości odszkodowania na rzecz J. L. i Z. L. za nieruchomość oznaczoną jako działka nr ewid. [...] o powierzchni 0,0104 ha, położoną w miejscowości K., G. G., powstałą w wyniku podziału działki nr ewid. [...] zatwierdzonego decyzją ostateczną Wójta G. G. z dnia [...] lutego 2012 r. znak: [...], która z mocy prawa przeszła na własność G. G.. Zaskarżoną decyzją utrzymano natomiast w mocy orzeczenie o przyznaniu na rzecz byłych właścicieli odszkodowania za przedmiotowy grunt w łącznej wysokości [...] zł.

W kontekście oceny legalności kontrolowanych decyzji istotne znaczenie ma fakt, że zostały one wydane w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, będącego skutkiem uchylenia przez Wojewodę decyzją kasacyjną z dnia [...] maja 2014 r. poprzednio wydanej przez Starostę L. decyzji z dnia [...] kwietnia 2014 r. ustalającej odszkodowanie na rzecz J. i Z. małż. L., a następnie oddalenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie prawomocnym wyrokiem z dnia [...] marca 2015 r. sygn. akt II SA/Lu [...] skargi J. i Z. małż. L. na ww. decyzję kasacyjną organu odwoławczego.

Aprobując na ówczesnym etapie postepowania stwierdzoną przez Wojewodę konieczność ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ pierwszej instancji Sąd przychylił się do argumentów organu odwoławczego wskazujących na wadliwość dokonanej przez Starostę L. oceny operatu szacunkowego z dnia [...] grudnia 2013 r. Wskazał na konieczność ponownego przeprowadzenia w sprawie dowodu z opinii biegłego rzeczoznawcy majątkowego ustalającej wartość rynkową przedmiotowej nieruchomości, wyjaśniając przy tym w sposób jednoznaczny, że w myśl § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia [...] września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) "wycena powinna być wykonana przez przyjęcie do porównań transakcji nieruchomościami drogowymi, a dopiero brak na rynku lokalnym lub regionalnym tego rodzaju transakcji upoważnia biegłego do porównań transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych". Sąd w konsekwencji przychylił się do zarzutu względem decyzji pierwszoinstancyjnej sformułowanego w poprzedniej decyzji Wojewody, iż w operacie w ogóle nie odniesiono się do transakcji nieruchomościami drogowymi.

Powyższe uwagi są o tyle istotne, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna przedstawiona w powołanym wyroku z dnia 12 marca 2015 r. sygn. akt II SA/Lu 598/14 wiązała na dalszym etapie postępowania organy administracji, jak i wiąże obecnie Sąd. Przepis ten stanowi bowiem, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Oznacza to, że sąd nie może formułować nowych ocen prawnych, które byłyby sprzeczne z poglądem wyrażonym we wcześniej wydanym w sprawie prawomocnym wyroku, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 1865/11, Lex nr 1293568). W orzecznictwie nie budzi przy tym wątpliwości, że związanie organów i sądów na mocy art. 153 p.p.s.a. dotyczy również oceny prawnej przedstawionej w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę, zwłaszcza gdy jej przedmiotem było rozstrzygnięcie kasacyjne, względem uzasadnienia którego ocena prawna sądu ma charakter uzupełniający bądź korygujący (por. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 207/04, publ. OSP 2005, z. 2, poz. 18; wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 sierpnia 2005 r., sygn. akt III SA/Wa 1203/05, LEX nr 179010).

Bezspornym pozostaje, że od czasu wydania cyt. wyroku z dnia 23 czerwca 2015 r. stan prawny wynikający z mających zastosowanie przy dokonywaniu wyceny wywłaszczonej nieruchomości i ustalaniu wysokości odszkodowania przepisów u.g.n. oraz rozporządzenia nie uległ zmianie. Kontrola legalności obecnie zaskarżonej decyzji Wojewody z dnia [...] września 2016 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej z dnia [...] stycznia 2016 r. musiała zatem być dokonana przede wszystkim przez pryzmat zastosowania się do oceny prawnej wyrażonej w cyt. wyroku.

Wskazać należy, że w toku ponownego rozpatrywania sprawy Starosta L. – zgodnie z zaleceniami WSA w Lublinie – zlecił innemu niż we wcześniejszym etapie postępowania rzeczoznawcy majątkowemu wykonanie kolejnego operatu szacunkowego dotyczącego spornej działki nr ewid. [...]. Operat ten, stanowiący następnie podstawę ustalonego obecnie odszkodowania, został sporządzony w dniu [...] października 2015 r. przez biegłą T. J.. W operacie tym rzeczoznawca posłużył się podejściem porównawczym, stosując metodę porównywania parami. Jednocześnie – analogicznie jak we wcześniejszym operacie szacunkowym wykonanym na potrzeby niniejszej sprawy - wyceny przedmiotowej nieruchomości rzeczoznawca dokonał w oparciu o analizę rynku nieruchomości gruntowych o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych, czyli przeznaczonych pod zabudowę mieszkalno-usługową, jednorodzinną i zagrodową, stosując w tym względzie dyspozycję § 36 ust. 4 rozporządzenia.

Oceniając prawidłowość tego działania w kontekście oceny prawnej zawartej w przytoczonym powyżej wyroku z dnia [...] marca 2015 r., jednoznacznie wskazującej, iż wycena powinna być wykonana przez przyjęcie do porównań transakcji nieruchomościami drogowymi, a dopiero brak na rynku lokalnym lub regionalnym tego rodzaju transakcji upoważnia biegłego do porównań transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych, stwierdzić należy, że jakkolwiek biegła T. J. w treści operatu szacunkowego z dnia [...] października 2015 r. uzasadniła zastosowanie określonego w § 36 ust. 4 rozporządzenia sposobu wyceny, to jednak argumentacji w tym zakresie nie sposób uznać za prawidłową. Sprowadza się ona bowiem wyłącznie do lakonicznego stwierdzenia, że w obrocie rynkowym, zarówno na rynku lokalnym, jak i regionalnym, nie odnotowano transakcji sprzedaży nieruchomości podobnych z przeznaczeniem pod drogę publiczną, zawieranych w formie aktu notarialnego.

Tymczasem podkreślić trzeba, że przekonanie rzeczoznawcy, jakoby spośród nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne do wyceny mogły być użyte wyłącznie te działki, które zostały nabyte na mocy umowy cywilno-prawnej w formie aktu notarialnego, skutkujące pominięciem podczas wyceny ewentualnych nieruchomości z rynku lokalnego lub regionalnego przejętych na rzecz Skarbu Państwa (Gminy G.) na mocy decyzji administracyjnych, jest pozbawione podstaw.

Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela kilkukrotnie już wyrażane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym stanowisko, zgodnie z którym przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości wywłaszczonej lub przejętej z mocy prawa na realizację inwestycji drogowej dopuszczalne jest przyjęcie do porównania kwot uzyskanych z tytułu odszkodowania za działki wydzielone pod drogi. Argumentacja tego stanowiska opiera się na treści znowelizowanego z dniem [...] sierpnia 2011 r. brzmienia § 36 rozporządzenia, jak i uzasadnienia tej zmiany. Aktualnie obowiązująca regulacja zawarta w ust. 4 tego paragrafu, dotycząca nieruchomości, które w dniu wydania decyzji były przeznaczone pod inwestycją drogową, musi bowiem prowadzić do wniosku, że pod pojęciem cen transakcyjnych nieruchomości drogowych należy rozumieć kwoty uzyskane z tytułu odszkodowania. Trudno bowiem sobie wyobrazić sytuację, w której nabyciem takiej nieruchomości zainteresowany jest inny podmiot, niż przyszły zarządca drogi. W konsekwencji brak jest podstaw do uznania, że nieruchomości przeznaczone lub zajęte pod drogi publiczne są nieruchomościami, które ze względu na szczególne cechy i rodzaj nie są przedmiotem obrotu na rynku lokalnym (tak: wyrok NSA z dnia 11 lutego 2011 r. sygn. akt I OSK 563/10, LEX nr 1070851; wyrok WSA w Białymstoku z dnia 6 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Bk 479/12 – dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Niewątpliwie operat szacunkowy podlega ocenie organów administracji prowadzących postępowanie jak każdy inny dowód w sprawie. Mając zaś na uwadze przedstawione wcześniej rozważania uznać należy, że dokonana przez organy obu instancji w niniejszym postepowaniu ocena operatu szacunkowego z dnia 30 października 2015 r. narusza przepisy postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., co w konsekwencji skutkowało również naruszeniem § 36 ust. 4 rozporządzenia, zaś uchybienia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając ponownie sprawę organy administracji uwzględnią przedstawione wyżej uwagi i wnioski. Niewątpliwie w toku ponownego postępowania konieczne będzie uzupełnienie materiału dowodowego o kolejny operat szacunkowy, który organy poddadzą następnie rzetelnej ocenie, w szczególności pod kątem prawidłowości doboru przy wycenie nieruchomości podobnych.

Z tych wszystkich względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w pkt I sentencji wyroku.

Orzeczenie o kosztach postępowania, zawarte w pkt II sentencji wyroku i uwzględniające koszty zastępstwa radcowskiego, znajduje natomiast uzasadnienie w treści art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. "a" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz.1804 ze zm.), w zw. z § 2 pkt 5 tego rozporządzenia (w brzmieniu obowiązującym przed 27 października 2016 r. – co wynika z dyspozycji przepisu przejściowego § 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. zmieniającego ww. rozporządzenie w sprawie opłat za czynności radców prawnych – Dz. U. z 2016 r. poz. 1667).