Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 40/04
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2005-06-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Daria Sachanbinska Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Krupiński Asesor sądowy Elżbieta Naumowicz – spr. Protokolant: st. sekr. sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu w dniu 7 czerwca 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi R. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie wykonania czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] z dnia [...], nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. na rzecz skarżącej R. S. kwotę 500,- (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...], nr [...], opartą o przepis art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 52 i art. 71 w zw. z art. 103 ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] po rozpatrzeniu sprawy samowolnej zmiany sposobu użytkowania części budynku gospodarczego na funkcje mieszkalną na posesji w N. nr [...], nakazał R. S., jako właścicielowi nieruchomości, przedłożyć do dnia 30 maja 2004 r. ekspertyzę techniczną dotyczącą przedmiotowego budynku, zawierającą wypis z ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...], mapę geodezyjna uwzględniająca aktualny stan zagospodarowania działki w skali 1:500, inwentaryzację budowlaną obiektu - część graficzna i opisowa, opis techniczny wykonanych samowolnie robót budowlanych, opinię techniczną dotyczącą stanu technicznego obiektu, w kontekście dokonanej przebudowy z uwzględnieniem podłoża gruntowego oraz określeniem zakresu robót budowlanych niezbędnych do wykonania.

W uzasadnieniu wskazał, że decyzja ta wydana została w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy po uchyleniu decyzji z dnia 24 lutego 2003 r. przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. decyzją z dnia 16 kwietnia 2003 r., nr [...]. Stwierdził, iż w oparciu o materiał dowodowy w toku postępowania wyjaśniającego ustalono, iż na posesji znajduje się poniemiecki murowany budynek mieszkalno-gospodarczy, zlokalizowany w rejonie wspólnej granicy, a na podkładzie geodezyjnym z dnia 1 października 2001 r. zarejestrowanym w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Starostwa Powiatowego w N., jest wyraźnie wyodrębniona część gospodarcza (oznaczona "g"), która obecnie od strony segmentu mieszkalnego jest użytkowana jako mieszkalna, przy czym z dokumentacji fotograficznej przedłożonej przez właściciela sąsiadującej nieruchomości – J. G. wynika, że elewacja części gospodarczej od strony południowej jest nie otynkowana i ma widoczne powiększone otwory okienne z nowymi stalowymi nadprożami, natomiast R. S., będąca od roku 1997 właścicielką nieruchomości, nie przedłożyła pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania. Organ stwierdził, iż sprawcą przedmiotowej samowoli budowlanej był poprzedni właściciel nieruchomości – M.S., który przebudował ok. 1996 r. pomieszczenia gospodarcze na pokój i łazienkę oraz powiększył otwory okienne, Wykonując te roboty sposobem gospodarczym nie posiadał dokumentacji projektowej oraz pozwolenia na budowę, natomiast R. S., nabywając przedmiotową nieruchomość, przejęła wszelkie korzyści i ciężary związane z tą posesją w tym także zabudową i jest z mocy prawa zobowiązana doprowadzić przedmiotową samowolę budowlaną do stanu zgodnego z prawem.

Od powyższej decyzji odwołanie wniosła R. S., podnosząc, iż nie prowadziła żadnych prac budowlanych, nie zmieniała również konstrukcji wewnątrz pomieszczeń ani ich funkcji mieszkalnych, a jedynie położyła glazurę w kuchni i pomieszczeniu przeznaczonym na łazienkę, zaś następne pomieszczenia mieszkalne zostały odnowione przez położenie paneli i pomalowanie ścian i na te prace nie musiała mieć pozwoleń nadzoru budowlanego. W pomieszczeniach tych istnieje nadal poniemiecka konstrukcja z łukami na suficie. Wskazała, że poprzedni właściciel wymienił okna, przy czym w jednym pomieszczeniu powiększył je, natomiast łazienka ma minimalnie powiększone okno w miejscu pierwotnie istniejącym. W pomieszczeniu rzekomo przerobionym na pokój poprzednik wstawił w pierwotnym miejscu powiększone okno, nie zdążył jednak fizycznie zmienić sposobu użytkowania tego pomieszczenia i w dacie zakupu nie posiadało ono podłogi, która została zerwana. Podała, że nie zmieniła sposobu użytkowania tego pomieszczenia i nie mieszka w nim, przechowując tam stare meble i deskę do prasowania, a pomieszczenie to wymaga dalszej kosmetyki np. wykonania gładzi. Na dowód tych twierdzeń dołączyła fotografie tego pomieszczenia oraz łazienki. Zakwestionowała ponadto, że w protokole oględzin brak jest dokładnego opisu pomieszczeń, a nadto brak jest opisu jakim sposobem gospodarczym poprzedni właściciel przebudował pomieszczenia, co oprócz okien w nich zmienił i w jaki sposób zmienił sposób użytkowania. Stwierdziła, że organ nadzoru budowlanego w sposób celowy stara się uprzykrzyć jej życie, wywodząc, że nie może stwarzać fikcji przedkładając opis techniczny robót i opinię techniczną dokonanej przebudowy na rzeczy, które nie istnieją.

W wyniku rozpatrzenia odwołania [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. decyzją z dnia [...] nr [...] , działając w oparciu o przepis art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., uchylił w całości decyzję organu pierwszej instancji i na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 5 ustawy Prawo budowlane nakazał R. S. przedłożenie do 12 lutego 2004 r. orzeczenia o stanie technicznym wykonanych robót budowlanych i o ich zgodności z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.).

W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił szczegółowo przebieg postępowania przed organem pierwszej instancji i wskazał, że prowadzone postępowanie – wbrew twierdzeniom strony - nie dotyczyło robót wykończeniowych, lecz przebudowy części pomieszczeń gospodarczych na pomieszczenie mieszkalne bez wymaganego pozwolenia na budowę. Stwierdził, iż w świetle art. 28-30 Prawa budowlanego przebudowa części gospodarczej budynku na mieszkalną wymagała uzyskania pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno - budowlanej. W toku tej przebudowy m. in. powiększono otwory okienne, co wiąże się z wykonaniem nadproży będących elementami konstrukcyjnymi obiektu, zatem przedmiotowa inwestycja nie jest samowolną zmianą sposobu użytkowania, jak to ocenił organ pierwszej instancji, lecz przebudową budynku. Takie samowolne roboty budowlane nie podlegają rygorowi art. 48 Prawa budowlanego, gdyż nie stanowią samowolnej budowy obiektu bądź jego części, stąd możliwe jest zastosowanie art. 50 - 51 tej ustawy. Z tego względu, mimo błędnego przyjęcia, że wykonane roboty są samowolną zmianą sposobu użytkowania, a nie przebudową, organ pierwszej instancji prawidłowo zastosował procedurę wynikającą z tych przepisów. Ponadto organ odwoławczy wyjaśnił, iż nałożone na R. S. przez organ pierwszej instancji obowiązki są nieadekwatne w stosunku do stanu faktycznego, gdyż brak jest potrzeby dostarczania kosztownej ekspertyzy budowlanej, stąd w decyzji organu odwoławczego nałożony został obowiązek stanowiący mniejsze obciążenie. Podniósł także, iż R. S., jako następca prawny M. S., nabyła nieruchomość wraz z ogółem wszystkich praw i obowiązków z nią związanych, w tym i z przedmiotową samowolą budowlaną, w odniesieniu do której prawo budowlane nie przewiduje instytucji przedawnienia, wymaga jedynie od organów nadzoru budowlanego ustalenia daty wykonanych robót w celu zastosowania prawidłowej podstawy prawnej. W takiej sytuacji, skoro jest obecnym właścicielem budynku, nie ma znaczenia, że nie wykonała przedmiotowej przebudowy, ciąży na niej obowiązek wykonania nałożonych obowiązków, przy czym jednocześnie służy jej prawo żądania odszkodowania od poprzedniego właściciela, który zbył nieruchomość obciążoną wadą prawną.

W skardze na powyższą decyzję R. S. powtórzyła argumentację podawaną w odwołaniu od decyzji, podnosząc, że poprzedni właściciel niczego nie przebudowywał, pomieszczenia mają zachowaną konstrukcję, a jedynie powiększono okna i nie doszło do zmiany sposobu użytkowania, natomiast w toku kontroli nie stwierdzono prowadzenia przez nią prac budowlanych ani nie wniesiono żadnych zastrzeżeń. W pomieszczeniu pomalowała ściany wapnem i ułożyła podłogę z paneli, nie mieszka w nim, a jedynie magazynuje stare meble, suszarkę do bielizny oraz deskę do prasowania. Zarzuciła brak opisu pomieszczeń oraz sposobu ich rzekomej przebudowy. Ponadto podniosła, że właściciel sąsiedniej nieruchomości również samowolnie powiększył okno, o czym zawiadomiła organ nadzoru budowlanego, jednak dotychczas wobec niego postępowanie nie zostało wszczęte.

Organ wnosił o oddalenie skargi, podtrzymując w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269), kontrola działalności administracji publicznej przez sąd administracyjny sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z zasady, iż sąd administracyjny ocenia, czy zaskarżona decyzja jest zgodna prawem, wynika konsekwencja co do tego, iż sąd ten rozważa wyłącznie prawo obowiązujące w dniu wydania decyzji, jak i stan sprawy istniejący na dzień wydania decyzji, badając prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 powołanej wyżej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), natomiast stosownie do art. 135 tej ustawy Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów wydanych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Dokonując pod tym kątem oceny stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy, Sąd uznał, że skargę należy uwzględnić, jednak z innych powodów niż w niej podawane. Zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca wydane zostały z naruszeniem zarówno przepisów prawa materialnego, jak i przepisów procedury administracyjnej.

Na wstępie podzielić należy prezentowany przez organy pogląd, że według prawa polskiego (art. 548 ust. 1 Kodeksu cywilnego) skarżąca, w wyniku zawartej umowy kupna-sprzedaży, nabyła nie tylko wszelkie prawa przysługujące poprzedniemu właścicielowi nieruchomości, ale również wszystkie obowiązki związane z tą nieruchomością. W konsekwencji na skarżącej, jako na aktualnym właścicielu nieruchomości ciąży obowiązek doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Przesądza o tym przepis art. 140 Kodeksu cywilnego, stanowiący, że właściciel w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa.

Jako materialnoprawna podstawa decyzji administracyjnych, wydanych przez organy obydwu instancji, podany został przepis art. 51 ust 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r., nr 106, poz. 1126 ze zm.). Stosownie do powyższego przepisu, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, właściwy organ wydaje decyzję nakładającą obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie oraz określającą termin wykonania tych czynności. Na zasadzie art. 51 ust. 4 tej ustawy przepis powyższy ma odpowiednie zastosowanie do robót budowlanych, które zostały już wykonane bez wymaganego pozwolenia albo zgłoszenia.

W pierwszej kolejności należy zauważyć, że w sentencji zaskarżonej decyzji jako podstawa orzekania podany został przez organ odwoławczy przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 5 ustawy Prawo budowlane, co wskazywałoby na fakt zastosowania przez organ odwoławczy przepisów ustawy Prawo budowlane po zmianach wprowadzonych od dnia 11 lipca 2003 r., kiedy to przepisem art. 1 pkt 42 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 80, poz. 718) wprowadzono nowe brzmienie art. 51, dodając również przepisy ust. 5 i 6. W treści zaskarżonej decyzji organ odwoławczy nie odniósł się w żaden sposób do okoliczności, że w toku postępowania nastąpiła zmiana przepisów prawa.

Wyjaśnić trzeba, że powołaną ustawą zmieniającą ustawodawca wprowadził szereg istotnych zmian w dotychczasowych przepisach prawa budowlanego, przy czym w art. 7 ustawy zmieniającej zawarł zapis, że do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy dotychczasowe, (ust. 1), z wyjątkiem postępowań dotyczących obiektów budowlanych lub ich części będących w budowie albo wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ (ust. 2).

W świetle powyższego zapisu należało przyjąć, że w przedmiotowej sprawie, w której postępowanie zostało niewątpliwie wszczęte przed dniem 11 lipca 2003 r. nie ma zastosowania przepis art. 7 ust. 2 ustawy zmieniającej, a zatem należało stosować przepisy dotychczasowe. Przepis art. 51 ust. 5 ustawy Prawo budowlane w znowelizowanym brzmieniu odpowiadał w zasadzie treści zawartej w art. 51 ust. 4 w brzmieniu obowiązującym do dnia 11 lipca 2003 r. i dotyczył odpowiedniego zastosowania przepisów do już wykonanych robót budowlanych, jednak uwzględniał zmiany wprowadzone ustawą zmieniającą z dnia 27 marca 2003 r.

Analizując nadal zaskarżoną decyzję stwierdzić przyjdzie, że organ odwoławczy dokonał zmiany kwalifikacji prawnej robót budowlanych, których wykonanie stwierdził organ pierwszej instancji. Przez organ pierwszej instancji było bowiem prowadzone postępowanie w trybie art. 71 ustawy Prawo budowlane, dotyczące zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń gospodarczych na pomieszczenia mieszkalne, natomiast organ odwoławczy, oceniając w postępowaniu odwoławczym ponownie sprawę w jej całokształcie, uznał, iż wobec faktu powiększenia otworów okiennych w stosunku do wcześniej istniejących, co wiązało się z wykonaniem nadproży stalowych w miejsce nadproży ceglanych, które są elementem konstrukcyjnym obiektu, przeprowadzone roboty były przebudową. Taka kwalifikacja robót wyłączała, zdaniem organu odwoławczego, konieczność stosowania przepisu art. 71 ustawy Prawo budowlane.

Odnosząc się do tego stanowiska należy wskazać, że w ustawie Prawo budowlane nie została zawarta definicja przebudowy. Ustawodawca używa tego terminu formułując w art. 3 pkt 6 definicję budowy, z której wynika, że budową – obok przebudowy – jest również wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także jego odbudowa, rozbudowa i nadbudowa. Pojęcie budowy mieści się z kolei w zawartej w art. 3 pkt 7 definicji robót budowlanych, obok prac polegających na montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego, co oznacza, że zakres pojęcia "roboty budowlane" jest szerszy od pojęcia "budowa". W ustawie Prawo budowlane ustawodawca posługuje się pojęciem "budowa" w art. 29 ust. 1 i 30 przy ustalaniu obowiązku uzyskiwania pozwoleń na budowę oraz zgłoszeń. W doktrynie uznaje się, że przebudową jest zmiana układu funkcjonalnego istniejącego obiektu budowlanego mogąca dotyczyć zarówno elementów konstrukcyjnych, jak i wypełniających, np. związana ze zmiana sposobu użytkowania obiektu (por. Jerzy Siegień Prawo budowlane. Komentarz, wyd. C.H.BECK, Warszawa 2002 r., str. 78).

Z kolei analizując treść art. 71 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, który wymaga wykonania zasadniczych, radykalnych zmian przeznaczenia obiektu budowlanego lub jego części w stosunku do stanu dotychczasowego, przez które należy rozumieć w szczególności dokonanie przeróbki pomieszczenia z przeznaczeniem na pobyt ludzi, przeznaczenie do użytku publicznego lokalu lub pomieszczenia, które uprzednio miało inne przeznaczenie bądź było budowane w innym celu, w tym także przeznaczenie powierzchni mieszkalnych na cele niemieszkalne, stwierdzić trzeba, że w powołanym przepisie ustawodawca nie zawarł wprawdzie wyczerpującej definicji pojęcia "zmiana sposobu użytkowania", posługując się jedynie przykładowym wyliczeniem poprzez użycie zwrotu "rozumie się w szczególności", jednak z brzmienia analizowanego przepisu można odczytać intencje ustawodawcy co do określenia granic związania organów administracji publicznej.

Porównując zakres pojęcia "przebudowa" z zakresem pojęcia "zmiana sposobu użytkowania" uprawnionym jest twierdzenie, że nie każda przebudowa będzie prowadziła do zmiany sposobu użytkowania, jak i nie każda zmiana sposobu użytkowania będzie wiązała się z przebudową obiektu budowlanego lub jego części. Jednak z zakresu objętego dyspozycją art. 71 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r., nr 106, poz. 1126 ze zm.) nie można wykluczyć sytuacji, w których zmiana sposobu użytkowania będzie związana z wykonaniem prac obejmujących elementy konstrukcyjne obiektu budowlanego i przez to wiązać się będzie z koniecznością uzyskania pozwolenia na wykonanie robót budowlanych. Przesądza o tym treść przepisu art. 71 ust. 3 zd. pierwsze ustawy Prawo budowlane, w którym ustawodawca określił środki mające zastosowanie w razie dokonania samowolnie zmiany sposobu użytkowania obiektu (bez uzyskania pozwolenia na tę zmianę) stanowiąc, że w takich przypadkach stosuje się odpowiednio przepisy art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane. Redakcja przepisu art. 71 ust. 3 ustawy Prawo budowlane nie nasuwa żadnych wątpliwości co do tego, że w okolicznościach samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu właściwy organ zobligowany jest do stosowania środków przewidzianych w art. 50 i 51 tej ustawy dla samowolnego wykonywania robót budowlanych.

W takim razie organ administracji jest zobligowany ocenić, jakie konsekwencje miały wykonane roboty budowlane, a samo ustalenie, że dokonano przebudowy polegającej na zmianie elementów konstrukcyjnych obiektu budowlanego nie może wykluczać konieczności oceny czy nastąpiła zmiana sposobu użytkowania.

W zaskarżonej decyzji organu odwoławczego, będącej decyzją reformatoryjną, organ odwoławczy przede wszystkim nie poświęcił należytej uwagi podstawowemu zagadnieniu w sprawie, to jest należytemu wyjaśnieniu stanu faktycznego. O ile organ pierwszej instancji wskazywał, że prowadzone postępowanie dotyczy części budynku gospodarczego adaptowanej na funkcję mieszkalną i poprzez przepis art. 71 ust. 3 ustawy Prawo budowlane zastosował art. 51 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, o tyle organ odwoławczy zastosował ten przepis wprost, a treść uzasadnienia wskazywałaby, że rozstrzygnięcie dotyczy również robót budowlanych w części mieszkalnej budynku.

W ocenie Sądu, w toku postępowania wyjaśniającego nie tylko nie ustalono precyzyjnie zakresu wykonanych prac, które doprowadziły do zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego, ale również nie dokonano przedstawienia stanu faktycznego w formie graficznej tj. w postaci szkicu albo rysunku, z którego wynikałoby jednoznacznie, jakich konkretnie pomieszczeń dotyczy prowadzone postępowanie. Z dokumentacji fotograficznej (k. 1 akt organu I instancji) wynika, że zmiany nadproży dokonano w dwóch widocznych tam oknach, przy czym jedno z tych okien znajduje się w części środkowej budynku, a drugie w wyraźnie wyodrębnionej części wschodniej, oznaczonej na dołączonym podkładzie geodezyjnym (k. 4 akt organu I instancji) jako część gospodarcza. Z dokumentacji tej nie wynika, czy część gospodarcza posiada jeszcze inne okna, w których dokonano zmian nadproży. W decyzji organu odwoławczego jest mowa o wykonaniu nadproży, co oznaczałoby, że decyzja ta dotyczy większej ilości okien, brak jest natomiast wyjaśnienia, czy decyzja ta obejmuje także okno w części środkowej budynku i które okna obejmuje nałożony obowiązek. Podobnie organ pierwszej instancji, zobowiązując skarżącą do przedłożenia ekspertyzy, nie sprecyzował, którego okna (czy okien) ma dotyczyć to opracowanie.

Jest to równoznaczne z naruszeniem zasad postępowania administracyjnego, określonych art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej K.p.a., przewidujących obowiązek wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności. Ta wadliwość postępowania powinna zostać usunięta w toku ponownego rozpatrywania sprawy.

Nie jest to ostatnia dostrzeżona przez Sąd wadliwość w przedmiotowej sprawie. Zważywszy, że rozstrzygnięcia organów obydwu instancji opierają się o przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, uprawniający organy nadzoru budowlanego do nałożenia na inwestora obowiązku wykonania w zakreślonym terminie określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie, należy mieć na względzie, że zakres obowiązku powinien być sformułowany precyzyjnie, by nie było wątpliwości zarówno co do rodzaju, jak i do zakresu tych czynności, a także do tego, jakich konkretnie robot budowlanych obowiązek ten dotyczy.

Wymóg precyzyjnego określenia czynności, mających na celu doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem ma zasadnicze znaczenie, zważywszy, na zawarty w art. 51 ust.1a ustawy zapis, że w razie wykonania obowiązków, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 tego przepisu, tj., właściwy organ wydaje decyzję o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych.

Przytoczona dyspozycja przepisu art. 51 ust.1a ustawy, nakazująca wydanie decyzji pozwalającej na wznowienie robót, jest określona kategorycznie, co oznacza, że organ nadzoru budowlanego jest nią związany i ma obowiązek wydania decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, nie mając w tym zakresie jakiegokolwiek "luzu" decyzyjnego. Podkreślenia wymaga w tym miejscu fakt, że organy o charakterze inspekcyjnym powinny posiadać własną wiedzę specjalistyczną niezbędną do dokonania oceny wykonanych robót budowlanych, co pozwalałoby na ustalenie ich zgodności lub niezgodności z wymogami prawa budowlanego oraz określenie czynności, jakie powinny zostać wykonane w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. W przypadkach wymagających posiadania wiadomości specjalnych nie jest wykluczone zasięgniecie przez organ opinii biegłego specjalisty, która podlegałaby ocenie organu jako dowód w sprawie. Zgodnie ze słusznym poglądem wyrażonym w orzecznictwie decyzje wydane w omawianym trybie, nakładające obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem, mają charakter uznaniowy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 października 2001 r. sygn. akt SA/Rz 261/00, Palestra nr 7-8 z 2002 r., str. 207).

W świetle powyższego, działanie organu nadzoru budowlanego w trybie art. 51 ust 1 pkt 2 ustawy ma na celu, zdaniem Sądu, wymuszenie na inwestorze doprowadzenia budowanego obiektu do stanu zgodnego z warunkami określonymi w przepisach prawa poprzez wykonanie czynności faktycznych, polegających na dokonaniu zmian lub przeróbek. Z tego względu decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy nie może ograniczać się wyłącznie do nakazania inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy przedłożenia określonej dokumentacji, ekspertyz i ocen, ale musi wskazywać na konkretne czynności faktyczne mające na celu doprowadzenie wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem. Przyjęcie odmiennego poglądu, co do treści rozstrzygnięcia, jakie powinno być zawarte w decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy, nie jest możliwe. Na przeszkodzie stoi powołany art. 51 ust. 1a ustawy, obligujący organ do wydania pozwolenia na wznowienie robót budowlanych po wykonaniu obowiązku, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2. Gdyby bowiem przyjąć, że decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy może nakładać jedynie obowiązek dostarczenia określonej dokumentacji, to po wykonaniu tego obowiązku - niezależnie od treści przedstawionych przez stronę dokumentów i wniosków jakie z nich wynikają – organ byłby zobligowany do wydania decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót, bez względu na to, czy roboty te są zgodne czy niezgodne z przepisami prawa i regułami sztuki budowlanej.

Powyższe stanowisko, konsekwentnie prezentowane przez tut. Sąd (por. wyroki z dnia 24 lutego 2004 r., sygn. akt IISA/Wr 520/2001, z dnia 14 kwietnia 2005 r., sygn. akt II SA/Wr 456/03), podzielane jest przez Naczelny Sąd Administracyjny, który w wyroku z dnia 28 stycznia 2005 r., sygn. akt OSK 1050/04 (niepubl.) wskazał, że "ustawodawca w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, dając możliwość nałożenia obowiązku "wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem", nie miał też na myśli obowiązku przedstawienia określonych dokumentów, jak np. ocena techniczna, inwentaryzacja, opinia techniczna, czy też uzgodnienia, gdyż do tego celu służy postanowienie wydane na podstawie art. 81 c Prawa budowlanego, a nie decyzja.

Decyzję w oparciu o przepis art. 51 ust. I pkt 2 Prawa budowlanego wydaje się jedynie w sytuacji, kiedy niezbędne jest wykonanie określonych robót budowlanych (czynności) w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem, jak np. zamurowanie okna, przestawienie ściany, obniżenie obiektu itp., nie zaś w sytuacji konieczności przedstawienia określonych dokumentów, gdyż to nie są "określone czynności". Poza tym, przedstawienie samych dokumentów (opinii, inwentaryzacji, ekspertyz itp.), samo przez się, nie może doprowadzić do stanu zgodnego z prawem, jest to raczej próba (w drodze dokumentów) dostosowywania (dopasowania) stanu faktycznego do stanu zgodnego z prawem, jest to wypaczenie ratio legis tego przepisu (art. 51 ust. l pkt 2 Prawa budowlanego)".

Powyższe uwagi mają zastosowanie wprost do przedmiotowej sprawy, gdyż nałożony na skarżącą obowiązek polega wyłącznie na przedłożeniu dokumentacji, w dodatku bez szczegółowego określenia, jakich konkretnie robót dokumentacja ta ma dotyczyć.

Odnośnie podniesionych w skardze argumentów co do robót budowlanych samowolnie wykonanych przez sąsiada, należy stwierdzić, że dotyczą one odrębnego postępowania i z tego względu nie mogą być przedmiotem oceny w postępowaniu dotyczącym legalności decyzji odnoszących się do robót budowlanych w budynku stanowiącym własność skarżącej.

W ocenie Sądu, należało uznać, iż doszło do naruszenia prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy oraz do istotnego naruszenia prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, stąd na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.

Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań.

Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 2 wyroku oparte jest o przepis art. 152 powołanej wyżej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, natomiast orzeczenie o kosztach uzasadnia przepis art. 200 tej ustawy.