Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 387/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-06-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 2, art. 183, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. b, art. 185, art. 203 ust. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 10, art. 11 par. 1 i 3, art. 145 par. 1 pkt 4, 156 par. 1 pkt 2 i 6
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Bożena Walentynowicz /spr./ Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędzia NSA Jacek Hyla Protokolant Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 13 czerwca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych J. D., R. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 listopada 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 930/06 w sprawie ze skargi R. D. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego R. D. kwotę 550 (pięćset pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 listopada 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 930/06, oddalił skargę R. D. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], nr [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej.

W uzasadnieniu stanowiska Sąd ten przedstawił następujące okoliczności faktyczne i prawne.

Wojewoda M. decyzją z dnia [...] na podstawie art. 156 § 1 i 2, art. 157 § 1 i 2 oraz art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) stwierdził z urzędu nieważność decyzji Starosty Powiatu [...] z dnia [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej J. i R. D. pozwolenia na budowę wielorodzinnego budynku mieszkalnego przy ul. [...] w W. W uzasadnieniu organ stwierdził, że decyzja Starosty Powiatu [...] o pozwoleniu na budowę jest wadliwa ponieważ zatwierdzono nią projekt budowlany, sporządzony niezgodnie z warunkami technicznymi jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz ponieważ została wydana w oparciu o przepis już nieaktualny (§ 12 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie).

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa po rozpatrzeniu odwołania R. D., utrzymał powyższą decyzję Wojewody M. w mocy. W uzasadnieniu organ podniósł, iż eliminacja, zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 marca 2001 r., sygn. akt P 11/2000 (OTK z 2001 r. Nr 2, poz. 33) przepisu § 12 ust. 6 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zakresie wymogu uzyskania zgody właściciela działki sąsiedniej na usytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki budowlanej, jako niezgodnego z art. 7 ust 2 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Powiatu [...] z dnia [...], czyli wydanej przed wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego. Organ drugiej instancji zaznaczył, że przy wydawaniu decyzji przez Starostę Powiatu [...] doszło jednak do rażącego naruszenia prawa, a to przepisu art. 35 ust 1 pkt 1 b/ ustawy – Prawo budowlane, w związku z niezgodnością projektu zatwierdzonego decyzją z dnia [...] z wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu Burmistrza Gminy W. z dnia [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozpoznając skargę R. D. na powyższą decyzję, uznał, że nie jest ona zasadna. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Powiatu [...] z dnia [...] zostało wszczęte [...], zaś w piśmie procesowym z dnia [...] uczestniczka postępowania J. D. wniosła o uchylenie decyzji organu drugiej instancji jako rażąco naruszającej prawo, poprzez pominięcie jej jako uczestniczki postępowania, w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji i niedoręczenie jej tej decyzji. W ocenie Sądu pierwszej instancji w niniejszej sprawie nie można stwierdzić naruszenia prawa ze strony organów prowadzących postępowanie, bowiem skoro kontrolowana decyzja została wydana dla J. i R. D., to również w postępowaniu nadzwyczajnym dotyczącym tej decyzji organ mógł dokonywać doręczeń w ten sam sposób, jak w postępowaniu zwykłym, tj. na adres wskazany przez inwestorów J. i R. D. – W., ul. [...], którzy złożyli wniosek o pozwolenie na budowę i uzyskali decyzję w tym zakresie. Sąd wskazał, że przedmiotowa decyzja Starosty Powiatu [...] z dnia [...] jest niezgodna z wydaną dla inwestycji decyzją Burmistrza Gminy W. z dnia [...] ustalającą dla J. i R. D. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu budynku mieszkalnego wielorodzinnego [...]-cio lokalowego z garażami wbudowanymi w podziemiu. Sąd podniósł, że oceniając skutki niezgodności organ słusznie wskazał, iż spowodowały one naruszenia uzasadnionych interesów osób trzecich (właścicieli działki nr [...]) w rozumieniu art. 5 ustawy – Prawo budowlane. Zasadnie więc, zdaniem Sądu, organ uznał, że naruszenie w sposób rażący decyzją Starosty Powiatu [...] z dnia [...] przepisu art. 35 ust 1 pkt 1 b/ Prawa budowlanego stanowi przesłankę, na podstawie przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., do stwierdzenia nieważności powyższej decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej J. i R. D. pozwolenia na budowę wielorodzinnego budynku mieszkalnego, na posesji usytuowanej przy ul. [...] w W. Sąd pierwszej instancji nie podzielił stanowiska skarżącego, że o naruszeniu przez organ odwoławczy art. 139 k.p.a. poprzez wydanie decyzji na niekorzyść strony odwołującej się i naruszenia zasady dwuinstancyjności poprzez wskazanie nowej podstawy prawnej stwierdzenia nieważności decyzji, przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji z [...] pozostał, bowiem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jak również rozstrzygnięcie organu II instancji utrzymujące w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody M. z [...] nie stanowiło wydania decyzji na niekorzyść strony odwołującej się w rozumieniu art. 139 k.p.a. Sąd podniósł, że skarżący w skardze twierdzi, że skoro zakres informacji zawartych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu przekroczył ustawowe wymogi to nie mogą one mieć charakteru wiążącego i nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji zezwalającej na budowę, zaś Sąd stanął na stanowisku, że skoro decyzja o warunkach zawierała wyżej wskazane informacje, jako opis inwestycji to są one wiążące dla organu wydającego pozwolenie na budowę i stanowią ograniczenia, którymi organ jest związany i które winien badać, a obowiązek ten wynika z treści art. 35 ustawy – Prawo budowlane, który w tym wypadku został rażąco naruszony.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku, opartą na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła J. D., reprezentowana przez adwokata, wnosząc o uchylenie w całości wyroku lub jego zmianę przez uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1) prawa procesowego, a to:

– art. 145 § 1 pkt 1 b/ p.p.s.a., w związku z art. 245 § 1 pkt 4 k.p.a. i art. 10 § 1 k.p.a., które miało wpływ na treść wyroku, a mianowicie przez uznanie, iż pominięcie J. D. w postępowaniu administracyjnym o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Powiatu [...] z dnia [...], polegające na niedoręczaniu jej korespondencji nie stanowi podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji, pomimo, iż J. D. bez swojej winy nie brała udziału w postępowaniu, zaś przepis art. 145 § 1 pkt 1 b/ p.p.s.a. stanowi jednoznacznie, iż orzeczenie dotknięte taką wadą musi być uchylone, a zatem uchybienie to miało wpływ na treść wyroku,

– art. 145 § 1 ust.1 c/ w związku z art. 40 § 1 i § 3 k.p.a. oraz z art. 41 § 1 k.p.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. przez błędne przyjęcie, iż jedno pismo zaadresowane do dwóch inwestorów w jednej kopercie odebrane tylko przez jednego inwestora może skutkować uznaniem za doręczone również drugiemu inwestorowi, pomimo iż nie było ono przekazywane drugiemu inwestorowi, a także przez błędne przyjęcie, iż postępowanie w trybie nadzwyczajnym jest kontynuacją postępowania o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę i stanowi postępowanie "w toku" w rozumieniu art. 41 k.p.a., co skutkowało bezzasadnym uznaniem jakoby pisma w postępowaniu administracyjnym były doręczane również J. D., co miało istotny wpływ na treść wyroku, bowiem zaskarżona decyzja w wyniku obrazy przywołanych przepisów postępowania nie została uchylona zgodnie z treścią art. 145 § 1 ust. 1 b/ p.p.s.a.,

– art. 145 § 1 ust. 1 c/ p.p.s.a. w związku z art. 47 p.p.s.a., polegające na niedoręczeniu przez WSA uczestniczce postępowania J. D. pism uczestników postępowania I. i S. U. co uniemożliwiło podniesienie zarzutów do zarzutów naruszenia praw osób trzecich, a uchybienie to miało istotny wpływ na treść wyroku poprzez przyjęcie przez Sąd argumentacji zawartej m.in. w tych niedoręczonych uczestniczce J. D. pismach i przyjęcie jakoby zostały naruszone uzasadnione interesy osób trzecich w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt. 6 Prawa budowlanego,

– art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez brak ustosunkowania się Sądu pierwszej instancji do zarzutów podniesionych w skardze, a w szczególności do zarzutu błędnego przyjęcia za podstawę orzeczenia zapisów w decyzji Burmistrza Gminy W. z dnia [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu jako wiążące, które wykraczały poza unormowania ustawowe wymienione enumeratywnie w art. 42 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 7 lipca 1994 r., a przyjęcie przez WSA, iż ponadustawowe zapisy zawarte w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu wiążą organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę, skutkowało przyjęciem, że doszło do niezgodności pomiędzy decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu, a decyzją udzielającą pozwolenia na budowę, a w konsekwencji do rażącego naruszenia prawa skutkującego nieważnością decyzji na podstawie art. 156 § 1 k.p.a.,

2) prawa materialnego, a to:

– art. 35 pkt 1 ust. 1 b/ ustawy – Prawo budowlane w związku z art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 3 p.p.s.a. i art. 1 § 1 i § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych przez błędną ich wykładnię polegającą na błędnym przyjęciu zakresu regulacji każdego z ww. przepisów,

– art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., w związku z art. 3 p.p.s.a. i art. 1 § 1 i § 2 ustawy –Prawo o ustroju sądów administracyjnych przez przyjęcie, iż niezgodność projektu zagospodarowania działki z pozaustawowymi zapisami decyzji Starosty Powiatu [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu z dnia [...] określonymi jako "przewidywania inwestora" stanowi rażące naruszenie prawa, pomimo braku podstaw prawnych do przyjęcia takiego stanowiska, co skutkowało niezasadnym stwierdzeniem nieważności postępowania przez GINB i miało wpływ na treść skarżonego wyroku oddalającego skargę R. D.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że w niniejszej sprawie strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, gdyż J. D. nie doręczono: zawiadomienia Wojewody M. z dnia [...] o wszczęciu postępowania o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji; pisma R. D. z dnia [...] złożonego w odpowiedzi na zawiadomienie o wszczęciu tego postępowania; decyzji Wojewody M. z dnia [...] stwierdzającej nieważność przedmiotowej decyzji; odwołania R. D. z dnia [...] od decyzji Wojewody M. z dnia [...] oraz decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] utrzymującej w mocy decyzję Wojewody M. Skarżąca wskazała, że adres dla doręczeń nie zmienił się od [...] r., zaś brak było obowiązku informowania organów administracji o hipotetycznej zmianie adresu, bowiem postępowanie zostało prawomocnie zakończone, a art. 41 k.p.a. nakłada taki obowiązek na stronę wyłącznie w "toku postępowania". Zdaniem skarżącej organy administracji kierując jedno pismo w jednej kopercie zaadresowanej na J. i R. D. ul. [...], [...] W., nie dopełniły obowiązku wynikającego wprost z art. 40 § 1 i 3 k.p.a. Skarżąca stwierdziła, że stanowisko Sądu, iż organ administracyjny w postępowaniu nadzwyczajnym mógł dokonywać doręczeń jak w postępowaniu zwykłym, jest sprzeczne z art.40 § 3 k.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku, opartą na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., złożył również R. D., reprezentowany przez adwokata, wnosząc o zmianę zaskarżonego wyroku przez uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej lub uchylenie wyroku w całości oraz o zasądzenie kosztów sądowych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1) prawa materialnego, a to:

– pominięcie art. 42 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 7 lipca 1994 r. (Dz. U. z 1994 r. Nr 89, poz. 415 z późn. zm.) w związku z art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 2 ust. 1 p.p.s.a, i błędne przyjęcie zakresu wymogów decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w rozumieniu art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b/ Prawa budowlanego z dnia 7 lipca 1994 r. (Dz. U. z 1994 r. Nr 89, poz. 414 z późn. zm.) co doprowadziło do nieprawidłowego stwierdzenia jakoby wystąpił brak zgodności pomiędzy projektem zagospodarowania działki zatwierdzonym decyzją z dnia [...] a wymaganiami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...],

– błędną wykładnię art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b/ ustawy – Prawo budowlane w związku z art. 42 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 2 ust. 1 p.p.s.a polegającą na przyjęciu, że wszystkie zapisy zawarte w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu stanowią wymagania tej decyzji, podczas gdy, wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w rozumieniu art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b/ ustawy – Prawo budowlane mogą być wyłącznie wymagania wymienione enumeratywnie w art. 42 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym,

2) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na treść wyroku, a to:

-- art. 145 § 1 pkt 1 lit. e/ p.p.s.a w związku z art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. i art. 3 § 2 p.p.s.a w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a, przez przyjęcie przez WSA jakoby doszło do rażącego naruszenia prawa z powodu różnicy pomiędzy projektem zagospodarowania działki zatwierdzonym decyzją z dnia [...] a wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, pomimo, iż brak jest niezgodności wynikających z przepisów prawa, a niezgodność jest spowodowana różnicą w interpretacji art. 42 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym,

– art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a, w związku z art. 75 p.p.s.a, przez niedoręczenie skarżącemu pisma I. i S. U. z dnia [...] wraz z załącznikami (karty od 44 do 51 akt sprawy), co uniemożliwiło mu ustosunkowanie się do złożonego przez państwa U. pisma wraz z załącznikami i złożenia dowodów przeciwnych, co miało wpływ na treść wyroku przez uznanie przez WSA jakoby zostały naruszone interesy osób trzecich,

– art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ p.p.s.a., art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a., art. 3 § 2 ust. 1 p.p.s.a w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a, w związku z art. 10 § 1 k.p.a, przez uniemożliwienie uczestniczce postępowania – J. D. wzięcia czynnego udziału w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji bez jej winy, co miało wpływ na treść wyroku, bowiem postępowanie administracyjne dotknięte taką wadą winno skutkować uchyleniem zaskarżonych decyzji,

– art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy p.p.s.a, w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a, świadczącego o braku przeprowadzenia przez WSA dogłębnej analizy materiału w sprawie i mającego wpływ na treść wyroku, a nadto uniemożliwiające skarżącemu skontrolowanie prawidłowości rozumowania Sądu i zasadności przyjętych przez Sąd rozstrzygnięć, a w konsekwencji sporządzenia kompletnych zarzutów skargi kasacyjnej, a to przez:

– brak uzasadnienia zawierającego rozumowanie WSA przez zastąpienie go rozumowaniem GINB i przyjęciu jako własne rozważania Sądu, co powoduje, iż uzasadnienie WSA nie spełnia wymogów sporządzenia przez Sąd uzasadnienia wyroku, podania podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia,

– brak ustosunkowania się WSA do zarzutów skarżącego przestawionych w skardze, a w szczególności do zarzutu obrazy przepisu art. 35 ustawy – Prawo budowlane w związku z art. 42 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz w zakresie braku mocy wiążącej zapisów zawartych w decyzji z dnia [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, które wykraczają poza enumeratywnie wyliczone wymagania określone w art. 42 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym,

–brak wskazania przez WSA, na czym miało polegać naruszenie interesów osób trzecich w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 6 Prawa budowlanego, a jedynie przyjęcie, iż interesy te zostały naruszone,

– brak wyjaśnienia, dlaczego za podstawę rozstrzygnięcia w zakresie naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania WSA wskazał przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/,

– brak wskazania, na jakiej podstawie faktycznej WSA przyjął jakoby pisma w postępowaniu o wydanie decyzji zezwalającej na budowę z dnia [...] nie były doręczane oddzielnie J. D. i oddzielnie R. D.,

– brak wskazania przez WSA podstawy prawnej, która uzasadniałaby doręczanie pism jednej stronie postępowania ze skutkiem doręczenia dla innej strony tego postępowania,

– brak wskazania podstawy prawnej niedoręczania skarżącemu pism, w raz z załącznikami, uczestników postępowania państwa U. z dnia [...].

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w niniejszej sprawie nie było żadnych podstaw prawnych do uszczegółowienia rodzaju inwestycji poza wskazaniem, iż planowana inwestycja to budynek wielorodzinny. Zdaniem skarżącego stwierdzenie nieważności decyzji powinno mieć charakter zupełnie wyjątkowy, tj. występować tylko w przypadkach rażącego naruszenia prawa, nie każde zaś naruszenie prawa kwalifikuje decyzję do stwierdzenia nieważności, bowiem w ten sposób zostałaby naruszona zasada trwałości decyzji ostatecznej (art. 6 k.p.a.), a także byłoby sprzeczne z konstytucyjną zasadą praworządności.

Naczelny Sąd Administracji zważył co następuje:

Stosownie do regulacji prawnej art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, będąc związany jej zarzutami, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Przesłanek nieważności (art. 183 § 2 p.p.s.a.) nie stwierdzono w postępowaniu niniejszym.

Przedmiotem oceny Sądu pierwszej instancji była decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] utrzymująca w mocy decyzję Wojewody M. z dnia [...] "o stwierdzeniu nieważności decyzji Starosty Powiatu [...] z dnia [...]" zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej J. i R. D. pozwolenia na budowę wielorodzinnego budynku mieszkalnego na posesji położonej w W. przy ul. [...].

Powyższa decyzja wydana została w postępowaniu nieważnościowym wszczętym z urzędu.

Rozpoznając skargę kasacyjną J. D. na wskazaną decyzję Naczelny Sąd Administracyjny podzielił zasadność jej podstawowego zarzutu, tj . naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i art. 10 § 1 k.p.a. mającego istotny wpływ na wynik sprawy. Przede wszystkim należy podkreślić, że postępowanie nieważnościowe jest postępowaniem odrębnym od postępowania zwykłego ma charakter nadzwyczajny i samodzielny. Jego wszczęcie także z urzędu przez organ, wymaga powiadomienia o tym wszystkich stron, które brały udział w postępowaniu zwykłym. Nie ulega wątpliwości, że decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę opisanej wyżej inwestycji wydana przez Starostę Powiatu [...] dotyczyła skarżącej J. D. jak i R. D., którzy byli stronami tego postępowania. Po wszczęciu postępowania nieważnościowego J. D. nie została o tym powiadomiona w sposób prawem przewidziany, tj. przez skierowanie zawiadomienia o wszczęciu postępowania do jej rąk na jej nazwisko i adres pod którym przebywała faktycznie.

Zasadnie podnosi więc skarga kasacyjna naruszenie art. 40 § 1 i 3 k.p.a. przez organy, które miały obowiązek doręczenia skarżącej wszystkich pism dotyczących sprawy, w której toczy się postępowanie. Pisma kierowane do strony powinny być imienne, co oznacza, że powinny wymieniać stronę indywidualnie jako adresata.

Jak twierdzi skarżąca w taki sposób organ doręczył jej zakwestionowany później decyzją o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na budowę wydaną przez Starostę Powiatu [...] w [...] r.

Brak skutecznego zawiadomienia skarżącej J. D. o wszczęciu postępowania nieważnościowego przez organ powodował w skutkach niedoręczenie jej także innych pism procesowych jak i decyzji organu pierwszej instancji, tj. Wojewody M. z dnia [...], stwierdzającej nieważność decyzji Starosty Powiatu [...] o pozwoleniu na budowę, a także decyzji odwoławczej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego utrzymującej w mocy decyzję Wojewody M.

Jak wyjaśnił na rozprawie sądowoaministracyjnej przed NSA R. D., po uzyskaniu decyzji Starosty Powiatu [...], strony zawarły umowę o zniesieniu wspólności ustawowej małżeńskiej i zamieszkiwały oddzielnie. Należy więc podzielić stanowisko skargi kasacyjnej, że skarżąca J. D. bez swej winy nie brała udziału w postępowaniu nieważnościowym ponieważ nie wiedziała o nim i nie otrzymała decyzji ani pierwszoinstancyjnej ani Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

Zaistniały wobec tego przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. do wznowienia postępowania administracyjnego stanowiące podstawę w myśl art. 145 § 1 ust. 1 lit. b/ p.p.s.a. do uwzględnienia skargi. Na rozprawę przed Sądem pierwszej instancji, skarżąca złożyła pismo procesowe podnoszące powyższe zarzuty. Poinformowała, że o toczącym się postępowaniu dowiedziała się dopiero z wezwania sądowego informującego ją o terminie rozprawy. Zaś z treścią wydanych decyzji zapoznała się z akt sprawy w dniu [...]. Równocześnie skarżąca podkreślała, że wszelką korespondencję adresowaną do małżonków D. odbierał tylko R. D. i nigdy nie przekazał skarżącej J. D., bo strony zamieszkują oddzielnie.

Rozpoznając skargę R. D. Sąd pierwszej instancji pominął w ocenie swej powyższe okoliczności, ograniczając się do uznania, że organ w postępowaniu nadzwyczajnym mógł dokonywać doręczeń w ten sam sposób jak w postępowaniu zwykłym na adres wskazany przez inwestorów w tamtym postępowaniu. Jest to stanowisko niewłaściwe, nie uwzględniające faktu, że w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organ administracji, wszczyna postępowanie w nowej sprawie, w której nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej, lecz orzeka jako organ kasacyjny (vide wyrok ONSA 1990 nr 1, poz. 1, wyrok NSA 1993, nr 3, poz. 72).

Ponadto Sąd pierwszej instancji nie ustosunkował się do podanych przez skarżącą faktów o oddzielnym zamieszkiwaniu oraz o braku powiadomienia jej o wszczęciu postępowania nieważnościowego jak i braku doręczenia decyzji nieważnościowych obu instancji.

Należy więc w pełni podzielić zarzut skargi kasacyjnej o naruszeniu przez Sąd przepisów postępowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., bowiem zaistnienie przesłanki do wznowienia postępowania administracyjnego przewidzianej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. stanowi podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji, a Sąd pierwszej instancji skargę oddalił. Kwestionując zastosowanie art. 151 p.p.s.a. zasadnie skarżąca zarzuca Sądowi brak wnikliwej kontroli i oceny działania organów administracji, które z naruszeniem art. 40 § 1 i § 3 k.p.a., art. 11 § 1 k.p.a. i art. 10 k.p.a. pozbawiły skarżącą udziału w postępowaniu nieważnościowym.

Co do zarzutów skargi kasacyjnej R. D., Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił zarzutu podniesionego w pkt 1 skargi kasacyjnej o naruszeniu prawa materialnego przez pominięcie przepisu art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. "o zagospodarowaniu przestrzennym" (Dz. U. Nr 89, poz. 415 ze zm.) w zw. z art. 1 § 1 i § 2 p.u.p.s.a. oraz art. 3 § 2 ust. 1 p.p.s.a. przez błędne przyjęcie wymogów decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu Nr [...] z dnia [...].

W sprawie niniejszej nie była przedmiotem oceny nieważnościowej opisana wyżej decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu lecz decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę spornej inwestycji.

Charakter tego postępowania oraz jego granice zostały wcześniej podniesione Tylko w aspekcie przesłanek nieważnościowych wyliczonych w art. 156 § 1 k.p.a. organ mógł dokonywać oceny decyzji o pozwoleniu na budowę.

Rzeczą Sądu pierwszej instancji była kontrola czy organy administracji przeprowadziły postępowanie nieważnościowe w sposób prawidłowy, tj. czy ocena organów dotycząca zgodności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę inwestorom z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy dokonana została prawidłowo w aspekcie przesłanek nieważnościowych z art. 156 § 1 k.p.a., a w szczególności z przepisem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., który legł u podstaw wydanej decyzji nieważnościowej.

Zauważyć trzeba, że Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organu odwoławczego, że zachodzi wykazana rozbieżność między ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy, a decyzją o pozwoleniu na budowę, co stanowi rażące naruszenie art. 35 ust.1 pkt b/ – Prawa budowlanego, spełniając przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. do stwierdzenia nieważności całej decyzji budowlanej.

Podzielając zarzut skargi kasacyjnej, iż ocena Sądu pierwszej instancji stanowi tylko powtórzenie stanowiska organu administracji, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, iż kontrola Sądu pierwszej instancji była niepełna i mało wnikliwa. Sąd nie mógł podzielić oceny organu, że odstępstwo decyzji o pozwoleniu na budowę od ustaleń decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w konsekwencji stanowi naruszenie interesów osób trzecich, gdyż organ ustaleń takich nie prowadził z uwagi na charakter postępowania nieważnościowego, a wnioski takie nie wypływają z materiału dowodowego sprawy. Stwierdzić w tym miejscu należy, iż ani odstępstwo od decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, ani też naruszenie interesów osób trzecich nie stanowią przesłanki nieważnościowej z art. 156 § 1 k.p.a. Zgodnie ze stanowiskiem doktryny i utrwalonym stanowiskiem orzecznictwa Naczelnego Sadu Administracyjnego, przesłankę nieważnościową w myśl art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowić może tylko "rażące naruszenie prawa", zwykłe choć nawet oczywiste naruszenie prawa nie wyczerpuje wymogu zawartego we wskazanym przepisie rażącego naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności decyzji. Organ administracji w postępowaniu nieważnościowym zobowiązany jest bezwzględnie do wykazania i uzasadnienia swego stanowiska ocennego, dlaczego uznaje określone naruszenie prawa za rażące.

W sprawie niniejszej organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję nie dokonał takiej oceny i nie uzasadnił na czym opierał swoje stanowisko, przyjmując wydanie decyzji kontrolowanej z rażącym naruszeniem prawa, w szczególności gdy chodziło o naruszenie interesu osób trzecich.

Powszechnie w nauce prawa administracyjnego i orzecznictwie NSA przyjmuje się, iż rażące naruszenie prawa to tylko takie jego naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności w państwie prawa (vide Wyrok NSA z 27 maja 1988 r. GAP 1989, Nr 13).

W przedmiotowej sprawie podnosząc różnice między decyzją zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę, a decyzją o warunkach zabudowy, organ nie wypowiedział się, czy wziął pod uwagę, iż w sprawie wydano także decyzję zatwierdzającą projekt budowlany zamienny i pozwolenie na budowę wg tego projektu.

Skoro więc organ nie wyjaśnił podstawowych kwestii dotyczących oceny rażącego naruszenia prawa i nie objął oceną w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. całego materiału dowodowego sprawy, to akceptacja tego stanu przez Sąd pierwszej instancji czyni usprawiedliwionym zarzut skargi kasacyjnej o naruszeniu przez ten Sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 2 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił zarzutu skargi kasacyjnej R. D. o naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i art. 10 k.p.a. o naruszeniu prawa do udziału J. D. w postępowaniu niniejszym, bowiem zarzut taki służy tylko stronie, która bez swej winy została pozbawiona udziału w postępowaniu.

W podsumowaniu powyższych rozważań Naczelny Sąd Administracyjny uznał zaistnienie usprawiedliwionych zarzutów skargi kasacyjnej J. D. i częściowo słusznych zarzutów skargi kasacyjnej R. D.

Z mocy art. 185 p.p.s.a. i art. 203 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.