Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 878/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-04-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 83 ust. 3
journal: Dz.U. 2005 nr 108 poz 908
law: Ustawa z dnia  20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędziowie NSA Andrzej Jurkiewicz del. WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Protokolant Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 30 kwietnia 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Infrastruktury od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 kwietnia 2008 r. sygn. akt VI SA/Wa 357/08 w sprawie ze skargi R. Ż. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie poświadczenia wyposażenia i warunków lokalowych dla podstawowej stacji kontroli pojazdów uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę.


UZASADNIENIE

Dyrektor Transportowego Dozoru Technicznego decyzją z [...] października 2007 r. nr [...] poświadczył R. Z. prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą Przedsiębiorstwo Handlowo-Usługowe "[...]" spełnienie wymagań zgodności wyposażenia i warunków lokalowych stacji kontroli pojazdów zgodnie z wymaganiami odpowiednio do zakresu prowadzonych badań przez przedsiębiorców prowadzących podstawową stację kontroli pojazdów rodzaju A, B, E oraz odmówił wydania poświadczenia do wykonywania badań o rozszerzonym zakresie badania c, d, e, f. W uzasadnieniu organ podał, że z protokołu oględzin stacji z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] wynika, że stacja spełnia wymagania pod względem wyposażenia i warunków lokalowych jako podstawowa stacja kontroli pojazdów o zakresie badania pojazdów A, B, E/c, d, e, f. Jednak, zdaniem organu, czym innym jest spełnienie wymagań pod względem wyposażenia, a czym innym nabycie z mocy prawa uprawnień do wykonywania określonych badań. Organ powołał się na art. 83 Prawa o ruchu drogowym i wskazał, że jedynie ci przedsiębiorcy, którzy uzyskali uprawnienia do prowadzenia podstawowej stacji kontroli pojazdów z rozszerzeniem o niektóre badania przypisane okręgowej stacji kontroli pojazdów, przed wejściem w życie ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. Nr 173, poz. 1808) zachowują je nadal.

Powołując się na dołączony do wniosku certyfikat ITS [...] wydany w dniu [...] czerwca 2004 r. organ przyznał, że stacja kontroli pojazdów prowadzona przez Przedsiębiorstwo Instalacyjno-Budowlane "[...] sp. jawna" posiadała certyfikat potwierdzający spełnienie warunków techniczno-organizacyjnych do wykonywania badań rodzaju pojazdów B, T, E/c, d, e, f. Jednakże nabycie nieruchomości i wyposażenia tej stacji kontroli pojazdów przez skarżącego nastąpiło po wejściu w życie ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o swobodzie działalności gospodarczej. W tym stanie rzeczy, zdaniem Dyrektora TDT, skarżący nie nabył uprawnień do prowadzenia podstawowej stacji kontroli pojazdów z rozszerzonym zakresem badań, gdyż przepisy ww. ustawy dają takie uprawnienia tylko tym przedsiębiorcom, którzy uzyskali uprawnienia do prowadzenia podstawowej stacji kontroli pojazdów z rozszerzeniem o niektóre badania przypisane okręgowej stacji kontroli pojazdów, przed wejściem w życie przepisów wprowadzających ustawę o swobodzie działalności gospodarczej. W ocenie organu uprawnienia z certyfikatu ITS nr [...] z dnia [...] czerwca 2004 r. nie przeszły na nowego właściciela przedsiębiorstwa, tj. skarżącego.

Minister Infrastruktury decyzją z [...] grudnia 2007 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 k.p.a. i art. 83 ust. 3 Prawa o ruchu drogowym, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ wskazał, że działalność gospodarcza w zakresie prowadzenia stacji kontroli pojazdów wymaga wpisu do rejestru przedsiębiorców prowadzących stację kontroli pojazdów. Wpis na listę przedsiębiorców wykonujących ustawodawca uzależnił od spełnienia konkretnych warunków, spełnionych w czasie wydawania decyzji i trwających podczas jej ważności. Podkreślił też, że przesłanki przewidziane w ustawie Prawo o ruchu drogowym odnoszą się do zindywidualizowanej osoby przedsiębiorcy, a zgodnie z art. 64 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej przedsiębiorca może wykonywać działalność regulowaną, jeżeli spełnia warunki określone przepisami ustawy wprowadzającej tę działalność regulowaną. Zdaniem organu poświadczenie wydawane jest dla przedsiębiorcy, a nie dla stacji kontroli pojazdów. Dlatego Dyrektor Transportowego Dozoru Technicznego rozpatrując wniosek strony o wydanie poświadczenia obowiązany jest zebrać materiały i dowody oraz dokonać analizy złożonego wniosku pod względem, czy dany przedsiębiorca spełnia określone ustawą przesłanki, a więc czy jest osobą uprawnioną do złożenia wniosku. Jak podał organ, obecnie obowiązujące przepisy Prawa o ruchu drogowym przewidują dwa typy stacji kontroli pojazdów, tj. podstawową i okręgową bez konstrukcji mieszanych i nie przewidują możliwości prowadzenia przez przedsiębiorcę stacji podstawowej, z prawem do przeprowadzania niektórych badań zastrzeżonych dla stacji okręgowej. Jedynie wyjątkowy charakter regulacji przejściowej (przepisów wprowadzających ustawę o swobodzie działalności gospodarczej) na zasadzie odstępstwa od obecnie obowiązującego modelu umożliwił przedsiębiorcom prowadzącym podstawowe stacje kontroli pojazdów z rozszerzonym zakresem badania dalsze prowadzenie działalności w dotychczasowym zakresie. Regulacja ta dotyczy tylko i wyłącznie tych przedsiębiorców, którzy posiadali zezwolenie starosty na prowadzenie takiej działalności wydane przed dniem wejścia w życie tych przepisów, tj. przed dniem 21 sierpnia 2004 r. Jak podkreślił organ adresatem tychże przepisów jest przedsiębiorca, nie zaś przedsiębiorstwo, a ponieważ skarżący nie posiadał takiego zezwolenia to przepisy wprowadzające ustawę o swobodzie działalności gospodarczej nie mają do niego zastosowania.

Zdaniem organu, Dyrektor Transportowego Dozoru Technicznego był zobowiązany do odmowy wydania poświadczenia uprawniającego stronę do wykonywania badań o rozszerzonym zakresie, zaś poświadczenie wystawiane jest po dokonaniu sprawdzenia stacji kontroli pojazdów i ma ścisły związek z bezpieczeństwem ruchu drogowego oraz stanowi dowód tego, że działalność podmiotu, któremu poświadczenie zostaje udzielone spełnia wszystkie wymagania określone przepisami prawa i nie zagraża porządkowi publicznemu. Natomiast poświadczenie określające zakres badań, do wykonywania których uprawniony jest przedsiębiorca jest dokumentem, na podstawie którego starosta dokonuje wpisu przedsiębiorcy do ewidencji przedsiębiorców prowadzących stacje kontroli pojazdów. Zdaniem organu, podniesione przez stronę argumenty, że na podstawie art. 317 ust. 1 ustawy Prawo upadłościowe i naprawcze wstąpiła ona w prawa wynikające z zezwoleń, koncesji, licencji, nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach, gdyż są to indywidualne akty administracyjne wydawane dla konkretnych podmiotów. Nie sposób zatem twierdzić, że z chwilą nabycia przedsiębiorstwa w drodze czynności cywilnoprawnych nabywca staje się automatycznie podmiotem praw i obowiązków wynikających z zezwoleń i koncesji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 21 kwietnia 2008 r. sygn. akt VI SA/Wa 357/08, po rozpoznaniu sprawy ze skargi R. Ż. na decyzję Ministra Infrastruktury z [...] grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie poświadczenia wyposażenia i warunków lokalowych dla podstawowej stacji kontroli pojazdów, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Transportowego Dozoru Technicznego z [...] października 2007 r. nr [...] w części odmawiającej poświadczenia wyposażenia i warunków lokalowych dla podstawowej stacji kontroli pojazdów z rozszerzeniem c, d, e, f (pkt II decyzji). W uzasadnieniu Sąd wywodził co do zakresu kompetencji Transportowego Dozoru Technicznego. Sąd wskazał, że zgodnie z art. 83 ust. 3 pkt 5 i ust. 4 Prawa o ruchu drogowym Dyrektor Transportowego Dozoru Technicznego poświadcza w drodze decyzji zgodność wyposażenia i warunków lokalowych z wymogami odpowiednio do zakresu przeprowadzonych badań wpisanego do rejestru przedsiębiorców prowadzących stacje kontroli pojazdów. Poświadczenie powyższe wydaje się po dokonaniu sprawdzenia stacji kontroli pojazdów. Szczegółowe wymagania w stosunku do stacji kontroli pojazdów określone są w Rozporządzeniu Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 10 lutego 2006 r. w sprawie szczegółowych wymagań w stosunku do stacji przeprowadzających badania techniczne (Dz. U. Nr 40, poz. 275).

Analiza powyższych regulacji prowadzi do wniosku, że decyzja Dyrektora Transportowego Dozoru Technicznego jest decyzją poświadczającą określony stan faktyczny, tj. czy stacja podlegająca sprawdzeniu spełnia wymagania dotyczące wyposażenia i warunków lokalowych określone w odpowiednich przepisach szczególnych. Do zakresu kompetencji tego organu nie należy natomiast rozstrzyganie, jakiego rodzaju badania techniczne jest uprawniona wykonywać określona stacja kontroli pojazdów, a jedynie potwierdzenie czy jest ona przygotowana lokalowo i sprzętowo do ich przeprowadzenia. Wskazane powyżej przepisy ograniczają uprawnienia tego organu do spraw technicznych, co oznacza, że po przeprowadzeniu sprawdzenia danej stacji kontroli pojazdów organ, w drodze decyzji, potwierdza ustalony stan faktyczny, poświadczając zgodność wyposażenia i warunków lokalowych z wymogami określonymi we wskazanym powyżej rozporządzeniu, bądź też odmawiając wydania takiego poświadczenia, gdy zgodność taka nie będzie zachodzić. W taki właśnie sposób powinien w rozpatrywanej sprawie postąpić organ I instancji, biorąc pod uwagę protokół z dnia [...] lipca 2007 r. W protokole tym stwierdzono natomiast, że "podstawowa stacja kontroli pojazdów spełnia wymagania we wnioskowanym zakresie". Natomiast "wnioskowany zakres" to w rozpatrywanej sprawie A, B, E, c, d, e, f. Zasadny jest zatem zarzut skarżącego, że przedmiotowa decyzja jest sprzeczna z ustaleniami kontroli znajdującymi potwierdzenie w treści cytowanego protokołu. Rozstrzygając w sprawie organ naruszył także wynikającą z art. 8 k.p.a. zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. Stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji jest zupełnie odmienne od przedstawionego przez ten organ w dwóch odpowiedziach na interpelacje poselskie sporządzonych przed datą wydania decyzji. W odpowiedzi na interpelację z dnia [...] lipca 2006 r. organ podał, że wykreślenie podmiotu z rejestru działalności regulowanej i przekazanie prowadzenia stacji kontroli pojazdów nowemu podmiotowi nie powoduje utraty uprawnień stacji kontroli pojazdów, jakie nabyła ona na podstawie dotychczasowych przepisów. Przekazanie tej samej stacji nowemu podmiotowi powoduje po stronie tego podmiotu obowiązek dokonania wpisu do rejestru przedsiębiorców prowadzących stację kontroli pojazdów zgodnie z art. 83a Prawa o ruchu drogowym z uwzględnieniem danych nowego przedsiębiorcy. Natomiast w odpowiedzi na interpelację z dnia [...] lipca 2007 r. organ zajął stanowisko, że decyzja, której przedmiotem jest orzeczenie o spełnieniu bądź niespełnieniu wymagań dotyczących wyposażenia i warunków lokalowych stacji kontroli pojazdów, jest decyzją poświadczającą określony stan faktyczny. Treść powyższych odpowiedzi jednoznacznie wskazuje na całkowitą zmianę poglądów organu wyrażoną w zaskarżonej decyzji w omawianym zakresie. Organ, pomimo powoływania się przez skarżącego na powyższe stanowisko (omawiane pisma znajdują się w aktach administracyjnych), nie przedstawił żadnego uzasadnienia zmiany swoich poglądów prawnych. Powoduje to uzasadnione podważenie zaufania obywateli do organów Państwa, zwłaszcza gdy zważy się na charakter interpelacji poselskich i odpowiedzi na nie.

Mając powyższe względy na uwadze Sąd na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

Minister Infrastruktury wniósł od wyroku skargę kasacyjną zaskarżając wyrok w całości. Zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie:

1) art. 83 ust. 3 pkt 5 ustawy z 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz.U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.) przez jego błędną wykładnię polegającą na tym, że Sąd przyjął, że Dyrektor Transportowego Dozoru Technicznego może jedynie potwierdzić czy stacja kontroli pojazdów jest przygotowana lokalowo i sprzętowo do przeprowadzenia badań pojazdów w sytuacji gdy przedsiębiorca wnosi o dokonanie poświadczenia w zakresie jakim przepisy tego nie przewidują,

2) art. 73 ust. 1 i 3 ustawy z 2 lipca 2004 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. Nr 173, poz. 1808), przez ich zastosowanie.

Zarzucił naruszenie art. 8 k.p.a. przez przyjęcie, że Minister Transportu podważył zaufanie obywateli do Państwa przez udzielenie odpowiedzi na interpelacje poselskie zawierających odmienne stanowisko niż w decyzjach administracyjnych.

Na tych podstawach wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionej podstawie. Wywiedziony zarzut naruszenia art. 83 ust. 3 pkt 5 ustawy z 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz.U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.) przez błędną wykładnię jest zasadny. Zgodnie z art. 83 ust. 3 tej ustawy "Stację kontroli pojazdów może prowadzić przedsiębiorca, który posiada poświadczenie zgodności wyposażenia i warunków lokalowych z wymaganiami odpowiednio do zakresu przeprowadzanych badań wpisanego do rejestru przedsiębiorców prowadzących stację kontroli pojazdów". Art. 83 ust. 3 powołanej ustawy należy interpretować w związku z art. 83 ust. 1, która przyjmuje dwa rodzaje stacji: 1) podstawową stację kontroli pojazdów, 2) okręgową stację kontroli pojazdów. Art. 83 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy reguluje zakres badań technicznych, stanowiąc "Badanie techniczne jest prowadzone na koszt właściciela pojazdu przez: 1) podstawową stację kontroli pojazdów w zakresie: a) sprawdzenia oraz oceny prawidłowości działania poszczególnych zespołów i układów pojazdu, w szczególności pod względem bezpieczeństwa jazdy i ochrony środowiska, b) badań technicznych, o których mowa w pkt 2, jeżeli stacja posiadała zezwolenie starosty na wykonywanie tych badań wydane przed dniem wejścia w życie ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o swobodzie działalności gospodarczej".

Przesłanką zachowania uprawnień do niektórych badań technicznych, o których stanowi art. 83 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy – Prawo o ruchu drogowym przez podstawową stację kontroli pojazdów jest: posiadanie zezwolenia starosty na wykonywanie tych badań wydane przed dniem wejścia w życie ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o swobodzie działalności gospodarczej. Według art. 83 ust. 2 powołanej ustawy – Prawo o ruchu drogowym, w brzmieniu obowiązującym w dniu wejścia w życie ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o swobodzie działalności gospodarczej "Starosta wydaje zezwolenie na prowadzenie badań technicznych pojazdów przedsiębiorcy, który złoży wniosek o jego wydanie i który spełnia następujące warunki: 1) ma siedzibę lub miejsce zamieszkania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej; 2) posiada wyposażenie kontrolno-pomiarowe oraz warunki lokalowe gwarantujące wykonanie odpowiedniego zakresu badań technicznych pojazdów zgodnie ze szczegółowymi warunkami przeprowadzania tych badań; 3) posiada certyfikat wydany przez jednostkę naukowo-badawczą na zgodność wyposażenia i warunków lokalowych stacji z warunkami technicznymi; 4) zatrudnia uprawnionych diagnostów; 5) nie jest podmiotem, w stosunku do którego wszczęto postępowanie upadłościowe lub likwidacyjne; 6) nie zalega z uiszczaniem podatków, opłat lub składek na ubezpieczenie społeczne; 7) nie był prawomocnie skazany za przestępstwo popełnione w celu osiągnięcia korzyści majątkowej lub za przestępstwo przeciwko dokumentom – dotyczy osoby fizycznej lub członków osoby prawnej". Zezwolenie na przeprowadzanie badań technicznych pojazdów jest uprawnieniem publicznoprawnym, o charakterze osobistym. Przesłanki nabycia tego uprawnienia publicznoprawnego przesądzają, że nie przechodzą one na nabywców stacji.

Zezwolenie na przeprowadzanie badań technicznych należy odróżnić od certyfikatu, który wydany był przez jednostkę naukowo-badawczą na zgodność wyposażenia i warunków lokalowych stacji z warunkami technicznymi. Tylko zatem certyfikat związany jest przedmiotowo, natomiast zezwolenie podmiotowo. Art. 83 ust. 1 pkt 1 lit. b/ powołanej ustawy – Prawo o ruchu drogowym stanowił o zezwoleniu starosty na wykonywanie tych badań przed dniem wejścia w życie ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o swobodzie działalności gospodarczej. Jako uprawnienie publicznoprawne nie przechodziło na nabywcę stacji kontroli pojazdów, a zatem nie ma podstaw prawnych do zachowania uprawnień podmiotu, który został wykreślony z ewidencji działalności gospodarczej.

Zasadność tego zarzutu skargi kasacyjnej wynika też z art. 73 ust. 3 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. Nr 173, poz. 1808 ze zm.), który stanowi: "Przedsiębiorców, którzy w dniu wejścia w życie ustawy o swobodzie działalności gospodarczej posiadali ważne zezwolenia na wykonywanie działalności gospodarczej, określonej w ustawach, o których mowa w art. 5, 16, 18, 20, 22, 28, 34, 36, 37, 41, 50, 52, 54, 61–63, wpisuje się z urzędu do rejestru działalności regulowanej, określonego w tych ustawach zgodnie z zakresem zezwoleń, o ile z przepisów ustawy nie wynika szerszy zakres wykonywania działalności". Art. 22 powołanej ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o swobodzie działalności gospodarczej stanowi o ustawie z 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2003 r. Nr 58, poz. 515 ze zm.). Art. 73 ust. 3 powołanej ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o swobodzie działalności gospodarczej reguluje podmiotowe zachowanie, z mocy prawa, uprawnień. Podmiotowe przez regulację: "przedsiębiorcy" a nie przedmiotowe.

W zaskarżonym wyroku Sąd uchylił się od dokonania wykładni art. 83 ust. 3 pkt 5 powołanej ustawy – Prawo o ruchu drogowym. Jedną z obowiązujących zasad wykładni jest zasada prowadzenia wykładni z uwzględnieniem regulacji przyjętej w przepisach prawa. Norma prawna nie może być interpretowana w oderwaniu od całości przepisu prawa, od rozważań prawnych przyjętych w ustawie, jak i od rozwiązań przyjętych w obowiązującym systemie prawa. Art. 83 ust. 3 pkt 5 tej ustawy nie można było interpretować w oderwaniu od art. 83 ust. 4, art. 83 ust. 1 pkt 1 lit. a/ i lit. b/, pkt 2. Art. 83 ust. 5 stanowi o poświadczeniu zgodności wyposażenia oraz warunków lokalowych gwarantujące wykonanie odpowiedniego zakresu przeprowadzonych badań wpisanego do rejestru przedsiębiorców prowadzących stację kontroli pojazdów. Art. 83 ust. 5 stanowi podstawę do orzekania w formie decyzji, jest zatem podstawą materialnoprawną do załatwienia sprawy administracyjnej w zakresie uprawnienia jednostki. Zakres tego uprawnienia wynika z zakresu przeprowadzonych badań wpisanego do rejestru przedsiębiorców prowadzących stację kontroli pojazdów. Wymaga zatem ustalenia stanu faktycznego (zgodności wyposażenia i warunków lokalowych) z wymogami odpowiednio do zakresu wpisanego do rejestru przedsiębiorców prowadzących stację kontroli pojazdów. Odpowiadać to musi zakresowi wpisanego do rejestru. Nie można przyjąć, że Dyrektor Transportowego Dozoru Technicznego ogranicza się wyłącznie do poświadczenia wyposażenia bez względu na obowiązujące przepisy co do rodzaju prowadzonych stacji i wpisu do rejestru przedsiębiorców prowadzących działalność regulowaną.

Sąd obowiązany jest przeprowadzić wykładnię prawa. Nie uchyla tego obowiązku art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego. Odpowiedź na interpelację nie może dawać podstawy do uchylenia się od sprawowania wymiaru sprawiedliwości, którego istotnym elementem jest rozstrzygnięcie sporu o prawidłowość wykładni przepisu prawa.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna oparta została na zasadnym zarzucie naruszenia przepisów prawa materialnego, na podstawie art. 188 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.