Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3230/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-10-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Ochrona przyrody
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 53 ust. 4 pkt 8
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 33 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 1651
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak – Kubiak Sędziowie Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia del. WSA Czesława Nowak - Kolczyńska (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 4 października 2016r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 września 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 990/14 w sprawie ze skargi J.J. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [..] marca 2014 r. nr [..] w przedmiocie odmowy uzgodnienia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 5 września 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 990/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J.J. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [..] marca 2014 r., nr [..] w przedmiocie odmowy uzgodnienia warunków zabudowy.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Białymstoku postanowieniem z dnia [..] października 2013 r. odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną oraz zjazdem z publicznej drogi gminnej na działce nr. [..] obręb C.W.K.

W uzasadnieniu postanowienia organ l instancji podkreślił, że przedmiotowa działka znajduje się w granicach obszaru specjalnej ochrony ptaków Puszcza Knyszyńska (PLB200003), obszaru mającego znaczenie dla Wspólnoty Ostoja Knyszyńska (PLH200006), a także Parku Krajobrazowego Puszczy Knyszyńskiej.

W zakresie oddziaływania na obszar mający znaczenie dla Wspólnoty Ostoja Knyszyńska (PLH200006) Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Białymstoku wskazał, że "otwarte, rozległe tereny rolnicze z wprowadzoną rozproszoną zabudową stanowią dla rysi barierę migracyjną. Natomiast w przypadku wilka, obszar planowanej inwestycji, wchodzi w skład brzeżnej części areału wilczej rodziny". Organ I instancji ustalił także, że w odległości ok. 100 m od południowo - zachodniej granicy przedmiotowej działki znajduje się rewir lęgowy orlika krzykliwego z wyznaczoną strefą ochronną, a przedmiotowa działka znajduje się w granicach aktywnie wykorzystywanego żerowiska w ciągu całego okresu lęgowego.

W piśmie Polskiego Towarzystwa Ochrony Ptaków z dnia 17 października 2013 r., wskazano, że w odległości ok 250 metrów i 1 kilometra od obszaru planowanej inwestycji znajdują się dwa gniazda orlików, oraz że przedmiotowa inwestycja zlokalizowana jest "przy ścianie lasu w dolinie rzeki Czarnej którą zajmują łąki stanowiące kluczowe żerowiska dwóch par orlików krzykliwych". Następnie organ I instancji podniósł, iż w sąsiedztwie planowanej inwestycji wytworzyły się tereny siedlisk lęgowych, dla kolejnych dwóch gatunków podlegających ochronie - na terenach mokradłowych sąsiadujących z obszarem inwestycji gnieździ się żuraw oraz kszyk.

Organ podkreślił również, że w opinii Polskiego Towarzystwa Ochrony Ptaków, wskazano na znaczące negatywne oddziaływanie inwestycji na dwa kolejne gatunki ptaków: gąsiorka oraz lerkę. Na podstawie informacji zebranych podczas wizji terenowej stwierdzono natomiast, że w sąsiedztwie obszaru planowanej inwestycji występują potencjalne siedliska dla gatunków ptaków tj.: kropiatki, błotniaka łąkowego, jarzębatki oraz derkacza. W uzasadnieniu przedstawiona została również opinia Dyrektora Parku Krajobrazowego Puszczy Knyszyńskiej, który mimo pozytywnego zaopiniowania planowanego przedsięwzięcia jednocześnie wskazał na "potrzebę prowadzenia prac o dużym natężeniu hałasu pozą okresem lęgowym ptaków". Podsumowując organ I instancji wskazał, że istnieje ryzyko znaczącego negatywnego oddziaływania planowanej inwestycji — zagospodarowania obszaru całorocznym budynkiem mieszkalnym wraz infrastrukturą techniczną, na przedmioty ochrony obszaru specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 Puszcza Knyszyńska. Ryzyko to potęguje fakt, iż o warunki zabudowy na budowę budynku mieszkalnego, Inwestor wystąpił dla sąsiedniej działki nr ew. [..]. W postanowieniu wskazano także, iż uzgodnienia w przedmiotowej sprawie dokonuje się na podstawie art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.), a w obowiązującym stanie prawnym organ I instancji nie może dokonywać oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 w trakcie uzgadniania projektu decyzji o warunkach zabudowy na podstawie ww. przepisów. Oceny oddziaływania planowanej inwestycji dokonuje się natomiast na podstawie art. 96 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r., poz. 1235 ze zm., dalej: "ustawa OOŚ").

J.J. wnosząc zażalenie, podniósł, że inwestycja znajduje się w odległości 300 m od rewiru lęgowego orlika krzykliwego oraz 360 m od najbliższego gniazda. Podkreślił również, że planowana inwestycja nie jest odosobniona na tym terenie, mianowicie działka nr [..] posiada warunki zabudowy oraz pozwolenie na budowę domu mieszkalnego jednorodzinnego natomiast działka nr [..] położona w odległości ok. 130 m od planowanej inwestycji jest zagospodarowana budynkiem mieszkalnym i zabudowaniami gospodarczymi.

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem z dnia [..] marca 2014 r. utrzymał w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Białymstoku z dnia [..] października 2013 r.

W uzasadnieniu podkreślił, że w granicach obszaru specjalnej ochrony ptaków Puszcza Knyszyńska występuje co najmniej 38 gatunków ptaków z Załącznika I Dyrektywy Rady 79/409/EWG. W bezpośrednim sąsiedztwie przedmiotowej działki, swoje siedliska ma wiele gatunków ptaków, w tym orlik krzykliwy, który w sąsiedztwie planowanej inwestycji posiada rewir lęgowy i jest wyznaczona strefa ochronna. Podał, że orlik krzykliwy jest ptakiem terytorialnym a jego terytoria lęgowe są w Polsce bardzo trwałe. Do głównych zagrożeń dla tego gatunku należy zaliczyć zanik terytoriów łowieckich, w skład których wchodzi mozaika terenów rolniczych. Organ odwoławczy podał, że w sąsiedztwie przedmiotowej działki znajdują się łąki, które są dogodnym środowiskiem życia i żerowania dla ptaków, a siedliska są przedmiotem ochrony obszaru Natura 2000 Ostoja Knyszyńska. Odpowiadając na zarzuty skarżącego wyjaśnił, że faktycznie nie ma zakazu "budowania" w obszarach Natura 2000 jednakże, wszelkie inwestycje winny być poddane ocenie potencjalnego negatywnego wpływu na przedmioty ochrony, przed zrealizowaniem inwestycji. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska stwierdził, iż w przedmiotowej sprawie organ I instancji słusznie nie uzgodnił projektu decyzji o warunkach zabudowy ze względu na możliwe negatywne oddziaływanie inwestycji na obszar Natura 2000.

Wskazał, iż w przypadku braku pewności wystąpienia oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 zastosowanie ma tzw. "zasada przezorności". Zasada ta nakazuje podjęcie działań zapobiegawczych zawsze wtedy, kiedy nie został dowiedziony brak negatywnych oddziaływań na środowisko, zgodnie z art. 191 ust. 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej i art. 6 ustawy prawo ochrony środowiska. Podkreślił, iż wykazanie braku negatywnego oddziaływania jest obowiązkiem podmiotu, który zamierza podjąć określoną działalność. Wątpliwości, co do ryzyka wystąpienia znacząco negatywnego oddziaływania zawsze interpretuje się "na korzyść środowiska" a nie "na korzyść inwestycji" co wynika z ww. zasady przezorności. W kwestii nie sprecyzowania szerokości strefy ochronnej podał, że jej wielkość została określona w decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Białymstoku z dnia [..] listopada 2010 r., znak: [..] w postaci konkretnego oddziału i pododdziału leśnego. Odnosząc się do odległości planowanej inwestycji od najbliższego gniazda orlika krzykliwego oraz granicy rewiru lęgowego zwrócił uwagę, że jest to gatunek, który wykazuje silne przywiązanie do miejsca lęgowego, natomiast samce w poszukiwaniu pokarmu oddalają się czasami nawet powyżej 10 kilometrów od gniazda. Odpowiadając na zarzuty, dotyczące sąsiadujących, już istniejących budynków mieszkalnych i zabudowań gospodarczych, oraz informacji dotyczących działki o nr [..] a także, sposobu wykorzystywania działek sąsiadujących, wskazał, że przedmiotowe postępowanie dotyczy działki o nr. [..] i postanowienie organu I instancji zostało wydane na podstawie materiałów zgromadzonych w przedmiotowej sprawie. Organy dokonują rozstrzygnięcia w danej sprawie w oparciu o przepisy ustawy o planowaniu oraz zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, nie zaś na podstawie innych rozstrzygnięć administracyjnych czy orzeczeń sądowych, które dotyczą indywidualnych przypadków.

Na powyższe postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska J.J. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o jego uchylenie w całości.

W skardze podał, że należące do niego działki nr [..], [..], [..], [..] zostały zarejestrowane jako gospodarstwo rolne o numerze identyfikacyjnym [..]. W późniejszym okresie zamierza na ww. działkach prowadzić uprawy ekologiczne i zielarskie co jest zgodne ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Czarna Białostocka.

Co więcej, działka [..] nie jest objęta ochroną i nie wymaga uzgodnienia z RDOŚ w Białymstoku ponieważ inwestycja w postaci budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego z poddaszem użytkowym jest spójna z polityką przestrzenną gminy, określoną w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.

W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, co skutkowałoby uwzględnieniem skargi.

Ochrona obszarów Natura 2000 polega w szczególności na ograniczeniu możliwości ingerencji, które mogłyby prowadzić do negatywnych skutków dla dóbr przyrodniczych objętych taką ochroną. Sąd wskazał, że z art. 33 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody wynika, iż zabrania się, z zastrzeżeniem art. 34, podejmowania działań mogących, osobno lub w połączeniu z innymi działaniami, znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000. Przepis ten zgodnie z jego ust. 2 stosuje się również do proponowanych obszarów mających znaczenie dla Wspólnoty Natura 2000. Z przepisu tego wynika, że ustawa o ochronie przyrody nie zawiera bezwzględnego zakazu zabudowy w obszarze Natura 2000, lecz zabrania lokalizacji inwestycji mogących w znaczący sposób pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych, a także w znaczący sposób wpływać negatywnie na gatunki, dla ochrony których obszar został wyznaczony.

W ocenie Sądu zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, iż organy zasadnie przyjęły, iż planowana inwestycja w negatywny sposób wpłynęłaby na stan opisywanych siedlisk przyrodniczych i na gatunki, dla ochrony których został utworzony obszar Natura 2000. Sąd uznał, że istnieje ryzyko znaczącego negatywnego oddziaływania planowanej inwestycji na przedmioty ochrony obszaru specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 Puszcza Knyszyńska, a ryzyko to potęguje fakt, iż o warunki zabudowy na budowę budynku mieszkalnego, Inwestor wystąpił także dla sąsiedniej działki nr ew. [..]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zwrócił także uwagę, że planowana inwestycja nie może być zrealizowana ze względu na jej znaczący negatywny wpływ na populację orlika krzykliwego, który posiada rewir lęgowy w sąsiedztwie planowanej inwestycji. Ochrona przyrody realizowana jest m.in. przez obejmowanie zasobów, tworów i składników przyrody, formami ochrony przyrody, tak aby nie umniejszać możliwości użytkowania zasobów środowiska przyrodniczego przyszłym pokoleniom. Tym samym organ dokonał prawidłowego wyważenia interesu strony i interesu społecznego. Wprawdzie brak uzgodnienia planowanej przez skarżącego inwestycji niewątpliwie ogranicza jego prawo własności do dysponowania nieruchomością. Jednakże, jak podkreślił Sąd, prawo własności nie ma charakteru absolutnego. Jak stanowi art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony m.in. środowiska.

W świetle Dyrektywy Rady nr 92/43/EWG obowiązkiem państw członkowskich jest podjęcie odpowiednich działań w celu uniknięcia na obszarach "Natura 2000" pogorszenia stanu siedlisk przyrodniczych i siedlisk gatunków oraz niepokojenia gatunków, o ile to niepokojenie może mieć znaczenie dla celów Dyrektywy. Zgodnie zaś z zapisami Dyrektywy Rady 79/409/EWG EWG z dnia 2 kwietnia 1979 r. cele ochrony obszaru Natura 2000 należy traktować priorytetowo. Zgodnie z Dyrektywą ptasią na obszarach Natura 2000 kraje członkowskie Unii Europejskiej powinny podjąć wszelkie działania zmierzające do "uniknięcia zanieczyszczenia lub pogorszenia się stanu siedlisk lub jakichkolwiek zaburzeń w ich środowisku, wpływających na ptaki". Słusznie zatem organ przyjął, że dalsza zabudowa terenów otwartych, doprowadzi do dalszego zmniejszenia się rewirów łowieckich, a to spowoduje spadek populacji ptaków.

Od powyższego wyroku J.J. wniósł skargę kasacyjną pismem z dnia 3 listopada 2014 r., wnosząc o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie,

ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, tj. uchylenie postanowienia Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [..] 03.2014 r., nr [..] i ewentualnie także poprzedzającego go postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Białymstoku z dnia [..] 10.2013 r., [..],

2. zasądzenie na rzecz strony skarżącej od strony przeciwnej kosztów postępowania za I i II instancję, tj. wpisu sądowego od skargi i skargi kasacyjnej, kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych za II instancję oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z :

- art. 21 ust. 1, art. 32, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, art. 191 ust. 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, oraz art. 6 ust. 2 prawo o ochronie środowiska,

- art. 4 ust. 1, art. 5 ust. 2b i 2c, art. 33 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie przyrody, poprzez niewłaściwe zastosowanie w sprawie, polegające na oddaleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny skargi J.J. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [..] 03.2014 r., [..], a tym samym nie uchyleniu ww. postanowienia, pomimo powołanych wyżej naruszeń przez organ administracji przepisów prawa materialnego: Konstytucji RP, ustawy prawo ochrony środowiska oraz ustawy o ochronie przyrody, które to niewłaściwe zastosowanie wynikało z przyjęcia, że planowana inwestycja skarżącego polegająca na budowie domu jednorodzinnego może w znaczący sposób pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych, a także w znaczący sposób negatywnie wpływać na gatunki dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000, a co skutkowało naruszeniem konstytucyjnych zasad ochrony własności, równości wobec prawa, proporcjonalności oraz zakazu ograniczania prawa własności w sposób naruszający jego istotę,

- zapisami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Czarna Białostocka zatwierdzonego Uchwałą Nr [..] Rady Miejskiej w Czarnej Białostockiej z dnia [..] maja 2000 roku, poprzez pominięcie przez WSA zapisów ww, Studium,

b) art 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z:

- art. 60 ust. 1, 61 ust. 1 pkt 1 i art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 4 i 5 ustawy o ochronie przyrody,

- art. 6, 7, 8, 77, 80 i art. 107 § 3 kpa, poprzez niewłaściwe zastosowanie w sprawie, polegające na oddaleniu skargi pomimo uchybień proceduralnych w postępowaniu poprzedzającym wydanie zaskarżonego postanowienia Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, polegających na niedokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego i załatwieniu sprawy z pominięciem słusznego interesu skarżącego,

c) art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie w sprawie polegające na niedokonaniu prawidłowej kontroli zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska;

Zarzucono także naruszenie prawa materialnego, o którym mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a, to jest przepisów: art. 33 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie przyrody poprzez niewłaściwe zastosowanie w sprawie, oraz zapisów Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Czarna Białostocka zatwierdzonego Uchwałą Nr [..] Rady Miejskiej w Czarnej Białostockiej z dnia [..] maja 2000 roku, poprzez pominięcie przez WSA zapisów ww. Studium, skutkujące uznaniem zaistnienia przesłanki znaczącego negatywnego potencjalnego wpływu na środowisko jako uzasadniającej odmowę uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący zakwestionował przyjęcie, że planowana inwestycja nie może być realizowana ze względu na jej znaczący negatywny wpływ na populację orlika krzykliwego, który posiada rewir lęgowy w sąsiedztwie planowanej inwestycji. Jego zdaniem w wyniku realizacji tej inwestycji nie nastąpi zmniejszenie terenów łowieckich, w stosunku do stanu istniejącego obecnie, mając na uwadze zwłaszcza istniejące już zabudowania i zagospodarowanie terenu istniejące w promieniu 125 metrów od wnioskowanej działki. Nadto, skoro wielkość strefy ochronnej została określona w postaci konkretnego oddziału i pododdziału leśnego, niezrozumiałym jest powoływanie się przez WSA na odległość od gniazda jako podstawowy argument mający przemawiać na uznaniem znaczącego negatywnego wpływu inwestycji dla siedlisk orlika krzykliwego. Z mapy ewidencyjnej w skali 1: 5000 wynika, że planowana inwestycja nie graniczy z łąkami położonymi przy ścianie lasu, które w ocenie PTOP mają kluczowe znaczenie dla ptaków w okresie lęgowym. Ponadto, w okresie wiosennym, letnim i jesiennym na tym terenie przebywają ludzie i pracuje sprzęt rolniczy, zaś drogą gminną na dz. nr [..] poruszają się maszyny rolnicze. Innymi słowy ww. tereny nie są trudno dostępnie, a do tego już są intensywnie użytkowane. Zdaniem skarżącego błędnie WSA i organy odwoławcze pominęły opinię Dyrektora Parku Krajobrazowego Puszczy Knyszyńskiej, który pozytywnie zaopiniował planowane przedsięwzięcie ze wskazaniem potrzeby prowadzenia prac o dużym natężeniu hałasu poza okresem lęgowym ptaków. W ocenie skarżącego błędne i naruszające konstytucyjną zasadę równości wobec prawa oraz zasadę zaufania obywatela do państwa i prawa jest pomijanie przez organ odwoławczy oraz WSA faktu zagospodarowania i zabudowy działek położonych nieopodal działki skarżącego, tj. dz. nr [..], dz. nr [..] (posiada warunki zabudowy i pozwolenie na budowę). Brak uzgodnienia inwestycji pociąga za sobą skutek w postaci daleko idącego ograniczenia prawa własności skarżącego, dla którego brak pozytywnego uzgodnienia powoduje, że nie może on w pełnym zakresie korzystać ze swojej nieruchomości.

Gmina Czarna Białostocka leży na obszarze Natura 2000 i nie wyklucza to jej rozwoju. Działka [..] leży w obrębie C.W.K., która leży w granicach Parku Krajobrazowego Puszczy Knyszyńskiej i zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego wyznaczone są tereny pod budownictwo mieszkaniowe m.in. pod agroturystykę.

Skarżący podniósł także, że Sąd nie odniósł się do "Wyników analizy funkcji oraz cech zabudowy" sporządzonej przez mgr inż. arch. M.S., załączonej do projektu decyzji o warunkach zabudowy z dnia [..] października 2013 r.

Wydany projekt decyzji o warunkach zabudowy ustala natomiast warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną oraz zjazdem z publicznej drogi gminnej.

Ponadto podkreślono, że działka [..] położona przy drodze gminnej posiada warunki zabudowy i pozwolenie na budowę. Działka [..] również położona przy drodze gminnej jest zagospodarowana, stoi budynek mieszkalny wraz z budynkami gospodarczymi. W odległości 1200 m w linii prostej od działki [..], na której jest planowana inwestycja prowadzone są aktualnie dwie inwestycje budowlane.

W ślad za skargą kasacyjną pełnomocnik nadesłał dwa pisma, do których załączył:

- odpis decyzji Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w Białymstoku z dnia [..] 11.2014 r. [..], w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie p. J.J. informacji publicznej,

- mapę - zdjęcie pt. ochrona przyrody na terenie województwa podlaskiego, w skali 1:3000, pochodzące od Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w Białymstoku, z której wynika, że działki należące do p. J.J. leżą poza strefami ptasimi,

- zdjęcie wykonane w dniu 30.03.2014 r. z drogi gminnej dz. nr [..], przy której jest położona działka [..] z planowaną inwestycją skarżącego i działka sąsiada [..] oraz działka [..] już zagospodarowana,

- zdjęcia wykonane w dniu 15.07.2016 r. z drogi gminnej dz. nr [..], przy której jest położona działka [..] z planowaną inwestycją skarżącego i działka sąsiada [..] z rozpoczętą budową domu mieszkalnego jednorodzinnego oraz działka [..] już zagospodarowana.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W ocenianej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Złożona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, w związku z czym podlegała oddaleniu.

W pierwszej kolejności należy ocenić zarzuty naruszenia przez Sąd wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania.

Nie znajduje uzasadnienia zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 21 ust. 1, art. 32, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, art. 191 ust. 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, oraz art. 6 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska; ani art. 4 ust. 1, art. 5 pkt 2b i pkt 2c, art. 33 ust. 1 i ust. 2 ustawy o ochronie przyrody, poprzez niewłaściwe zastosowanie w sprawie.

Powołany przepis Traktatu wskazuje, że polityka Unii opiera się na zasadzie ostrożności oraz na zasadach działania zapobiegawczego. Zasada ostrożności stanowi ogólną zasadę prawa wspólnotowego nakładającą na odpowiednie władze obowiązek podjęcia stosownych środków w celu zapobieżenia określonemu potencjalnemu ryzyku, nadając przy tym pierwszeństwo wymogom związanym z ochroną (m.in. środowiska naturalnego) przed innymi interesami. Co więcej, środki ochronne przyjęte przez UE w ramach realizacji polityki w dziedzinie ochrony środowiska nie stanowią przeszkody dla państwa członkowskiego w utrzymaniu lub ustanawianiu bardziej rygorystycznych środków ochronnych. Państwa członkowskie mają obowiązek wyboru środków i formy ochrony najbardziej właściwych dla zapewnienia skuteczności dyrektyw. Przepis art. 6 ust. 2 Prawa ochrony środowiska stanowi zatem bezpośrednie odbicie zasady przezorności i nakłada na organy ochrony środowiska obowiązek rozstrzygania z jej uwzględnieniem. Z zasady ostrożności wynika ciążący na wszystkich podmiotach obowiązek dołożenia należytej staranności w ocenie skutków, jakie dla środowiska może przynieść nowa inwestycja, czy działalność. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w orzeczeniu II OSK 1177/07 z dnia 16 września 2008 r., ETS wielokrotnie określał treść i zasięg tej zasady wspólnotowej jako jednego z fundamentów polityki ochrony prowadzonej przez Wspólnotę w dziedzinie środowiska (por. np. wyroki ETS: z dnia 7 września 2004 r. w sprawie C-127/02 Landelijke Vereniging tot Behoud van de Waddenzee i Nederlandse Vereniging tot Bescherming van Vogels przeciwko Staatssecretaris van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, Zb. Orz. [2004], s. I-7405; z dnia 13 stycznia 2005 r. w sprawie C-117/03 Societ- Italiana Dragaggi SpA i inni przeciwko Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, Regione Autonoma del Friuli Venezia Giulia, Zb. Orz. [2005], s. I-167; z dnia 14 września 2006 r. w sprawie C-244/05 Bund Naturschutz in Bayern e.V., Johann Märkl i in., Angelika Graubner-Riedelsheimer i in., Friederike Nischwitz i. in. przeciwko Freistaat Bayern, Zb. Orz. [2006], s. I- 8445). W wyroku w sprawie C-244/05 ETS stwierdził, że system właściwej ochrony znajdujący zastosowanie do terenów umieszczonych w wykazie krajowym przekazanym Komisji na podstawie art. 4 ust. 1 dyrektywy Rady 92//43/EWG (dyrektywa siedliskowa) wymaga, aby państwa członkowskie nie zezwalały na ingerencje, które mogłyby poważnie zagrozić ekologicznemu charakterowi tych terenów.

Szczegółowe zasady ochrony obszarów i obiektów o wartościach przyrodniczych, krajobrazu, zwierząt i roślin zagrożonych wyginięciem oraz drzew, krzewów i zieleni - określają przepisy ustawy o ochronie przyrody, a w niej art. 33 wprowadzający szczególną formę ochrony terenów należących do sieci Natura 2000 (wprowadzający zakaz podejmowania działań, które mogą znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony tych obszarów), a także stanowiący o implementacji dyrektywy siedliskowej, wprowadzającej obowiązek podejmowania działań w celu uniknięcia na specjalnych obszarach ochrony pogorszenia stanu siedlisk przyrodniczych i siedlisk gatunków oraz niepokojenia gatunków, dla których te obszary zostały wyznaczone, o ile to niepokojenie może mieć znaczenie w stosunku do celów dyrektywy. Istotą ochrony obszarów Natura 2000 nie jest bezwzględny zakaz prowadzenia działalności, ale poddanie jej rygorystycznym warunkom mającym na celu zapewnienie, że nie doprowadzą one do pogorszenia stanu siedlisk przyrodniczych i gatunków. Jak wynika z art. 33 ust. 1 zakaz dotyczy działań mogących nie tylko osobno, ale w połączeniu z innymi działaniami znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000. Wobec powyższego nie sposób Sądowi I instancji zarzucić błędnej oceny działalności organów w kontekście naruszenia wskazanych przepisów Konstytucji RP. Zasady konstytucyjne odnoszące się do ochrony prawa własności zawierają ograniczenia w korzystaniu z tego prawa ze względu na ochronę środowiska (wynikające z przepisu art. 64 ust. 3 Konstytucji RP), które jako nienaruszające istoty prawa własności zostały prawidłowo przez organy zastosowane, a następnie właściwie przez Sąd I instancji ocenione.

Odnośnie naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w powiązaniu z zapisami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, wskazać należy, że skarżący kasacyjnie nie może skutecznie wywodzić swoich praw do zagospodarowania terenu z zapisów Studium, które nie są prawem powszechnie obowiązującym, lecz aktem wewnętrznym Gminy wiążącym jej organy przy stanowieniu planu miejscowego.

Brak jest też podstaw do uznania za zasadne naruszeń wskazanych w pkt b i c skargi kasacyjnej. Sąd Wojewódzki dokonał prawidłowej kontroli legalności zaskarżonego postanowienia GDOŚ, tak w zakresie swojej właściwości wynikającej z przepisu art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. (błędnie wskazano w skardze kasacyjnej pkt 1), jak i przyjętego wzorca normatywnego (art. 3 § 1 p.p.s.a.).

W szczególności Sąd słusznie przyjął, iż ustalenia stanu faktycznego oparte zostały na wyczerpująco przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym i znajdowały odzwierciedlenie w zebranym materiale dowodowym, należycie ocenionym i przekonywująco przedstawionym w motywach rozstrzygnięcia – co prawidłowo realizuje zasady postępowania administracyjnego – art. 6, 7, 8, 77, 80 i 107 § 3 kpa. Sąd I instancji zwrócił uwagę na wyjątkowo wnikliwe i szczegółowe ustalenia organów w zakresie gatunków ptaków występujących na tym terenie, rewirów lęgowych, siedlisk, żerowisk, gniazd oraz wymaganych warunków dla ich ochrony, życia i rozmnażania.

Sąd słusznie wskazał na zagrożenia wynikające z zabudowy podkreślając, iż brak zakazu zabudowy obszarów Natura 2000, który wynika z zapisów art. 33 ustawy o ochronie przyrody (stanowiącego samodzielną podstawę ochrony tych terenów) nie oznacza dobrowolności w zagospodarowaniu, bowiem zabrania podejmowania działań mogących, osobno lub w połączeniu z innymi działaniami, znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000, w tym w szczególności: 1) pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych lub siedlisk gatunków roślin i zwierząt, dla których ochrony wyznaczono obszar Natura 2000 lub 2) wpłynąć negatywnie na gatunki, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000, lub 3) pogorszyć integralność obszaru Natura 2000 lub jego powiązania z innymi obszarami; takie same warunki wyznaczając (art. 33 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody) dla obszarów mających znaczenie dla Wspólnoty (w tym przypadku Ostoja Knyszyńska). Należy zwrócić uwagę, że obowiązkiem organów administracji publicznej jest dbałość o przyrodę będącą dziedzictwem i bogactwem narodowym (art. 4 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody), w tym o wyznaczone obszary specjalnej ochrony ptaków (art. 5 pkt 2b ustawy o ochronie przyrody) i projektowane specjalne obszary ochrony siedlisk (art. 5 pkt 2c ustawy o ochronie przyrody), które występują na tym terenie (obejmującym działkę [..]), jako ustawowo usankcjonowane formy ochrony przyrody (art. 6 ust. 1 pkt 3 i 5 ustawy o ochronie przyrody).

Prawidłowo więc Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podzielił ocenę organów, iż istnieje ryzyko znaczącego negatywnego oddziaływania planowanej inwestycji na obszary specjalnej ochrony ptaków i siedlisk. Niedopuszczalne jest bowiem, co do zasady, wydanie zgody na realizację przedsięwzięcia, co do którego nie wykluczono znaczącego negatywnego oddziaływania na obszary Natura 2000.

Przeprowadzona ocena oddziaływania na zasadach określonych w ustawie z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, o której mowa w ust. 3 art. 33 ustawy o ochronie przyrody, mogłaby wyjaśnić wątpliwości, co do ryzyka wystąpienia znacznego negatywnego oddziaływania, które zgodnie z zasadą przezorności (art. 191 ust. 2 Traktatu o funkcjonowaniu UE) zostały zinterpretowane "na korzyść środowiska", a nie "na korzyść inwestycji", co wyraźnie podkreślił organ. Jednak ograniczenie przez inwestora terenu inwestycji do części działki nr [..], o pow. 0,48 ha uniemożliwiło zakwalifikowanie przedsięwzięcia, jako mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu § 3 pkt 53 b tiret pierwsze rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. nr 213, poz. 1397). W sytuacji stwierdzenia ryzyka negatywnego oddziaływania projektowanego lub planowanego przedsięwzięcia na siedliska przyrodnicze oraz gatunki roślin i zwierząt, dla których został wyznaczony obszar Natura 2000, organy administracji powinny zatem odmówić wydania zezwolenia. Jedyną możliwość innego rozstrzygnięcia zawiera art. 34 ustawy o ochronie przyrody, jednak uzależnione jest ono od wyniku postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko. Wobec powyższego zarzut naruszenia art. 33 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie przyrody nie jest zasadny.

Wskazana w uzasadnieniu okoliczność, iż Dyrektor Parku Krajobrazowego Puszczy Knyszyńskiej po zapoznaniu się z projektem decyzji o warunkach zabudowy nie wniósł zastrzeżeń do budowy budynku mieszkalnego nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia. Dyrektor parku krajobrazowego zarządza parkiem i ma obowiązek dbać o ochronę przyrody, walory krajobrazowe oraz wartości historyczne i kulturowe na terenie parku, jednak w sprawach dotyczących planowania i zagospodarowania terenów znajdujących się w granicach tego parku organem mającym czuwać nad zapewnieniem zgodności planowanych inwestycji z przepisami dotyczącymi ochrony przyrody jest regionalny dyrektor ochrony środowiska. Dyrektor parku krajobrazowego może współdziałać z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska, przedstawiając swoje stanowisko co do możliwości realizacji danej inwestycji na terenie parku, lecz nie ma ono charakteru wiążącego.

Odnośnie wskazywanych w skardze kasacyjnej nieruchomości (dz.[..] oraz dz.[..]), z których jedna jest zabudowana, a druga posiada warunki zabudowy, to podzielić należy ocenę Sądu I instancji aprobującą stanowisko organu, iż każda sprawa administracyjna rozpatrywana jest indywidualnie, w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy. W samym fakcie istniejących innych inwestycji skarżący nie może upatrywać swojego prawa do uzyskania pozytywnej oceny planowanej inwestycji własnej. Uzgodnienie danej decyzji o warunkach zabudowy nie opiera się bowiem na precedensie lecz ocenie zgodności z obowiązującymi przepisami prawa. Nie można zatem także zarzucić Sądowi błędnej oceny rozstrzygnięć organów pod kątem treści art. 32 Konstytucji RP.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a.