Wyrok NSA, sygn. akt SA 895/81
NSA w Warszawie (przed reformą)
Data orzeczenia: 1981-05-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 999
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Powołane przepisy: article: art. 61 par. 3, art. 138 par. 1 pkt 2, art. 156 par. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 1980 nr 9 poz. 26
law: Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 marca 1980 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.
article: art. 14
journal: Dz.U. 1980 nr 4 poz. 8
law: Ustawa z dnia 31 stycznia 1980 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego.
Teza: 1. Decyzja organu administracji państwowej, rozstrzygająca ponownie sprawę wcześniej rozstrzygniętą inną decyzją ostateczną tegoż organu, a nie stanowiąca o uchyleniu tej pierwotnej decyzji na podstawie odpowiednich przepisów Kpa, jest dotknięta wadą określoną w art. 156 par. 1 pkt 3 Kpa /res iudicata/.

2. Postępowanie administracyjne wszczęte z naruszeniem zasady rei iudicatae po dniu 31 sierpnia 1980 r. jest nowym postępowaniem, a nie kontynuacją uprzedniego postępowania. Wyłącza to zastosowanie w sprawie art. 14 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego /Dz.U. nr 4 poz. 8 ze zm./, chociażby pierwotne postępowanie było wszczęte przed dniem 1 września 1980 r.

TEZY

1. Decyzja organu administracji państwowej, rozstrzygająca ponownie sprawę wcześniej rozstrzygniętą inną decyzją ostateczną tegoż organu, a nie stanowiąca o uchyleniu tej pierwotnej decyzji na podstawie odpowiednich przepisów Kpa, jest dotknięta wadą określoną w art. 156 par. 1 pkt 3 Kpa /res iudicata/.

2. Postępowanie administracyjne wszczęte z naruszeniem zasady rei iudicatae po dniu 31 sierpnia 1980 r. jest nowym postępowaniem, a nie kontynuacją uprzedniego postępowania. Wyłącza to zastosowanie w sprawie art. 14 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego /Dz.U. nr 4 poz. 8 ze zm./, chociażby pierwotne postępowanie było wszczęte przed dniem 1 września 1980 r.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny uznał zasadność skargi Edmunda S. na decyzję Wojewody Słupskiego z dnia 22 stycznia 1981 r. w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu ochrony gruntów rolnych przy zakupie działki budowlanej i na podstawie art. 207 par. 1 i 3 Kpa stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji Naczelnika Gminy N.W.L. z dnia 30 października 1980 r., a także, zgodnie z art. 208 Kpa, zasądził od Wojewody Słupskiego zwrot kosztów postępowania na rzecz skarżącego.


UZASADNIENIE

Edmund S., zatrudniony w PGR w Z. od dnia 1 kwietnia 1974 r. w charakterze pracownika fizycznego w dziale produkcji zwierzęcej, podjął w 1979 r. za pośrednictwem zatrudniającego go przedsiębiorstwa starania o przydział działki budowlanej. W wyniku tych starań decyzją Naczelnika Gminy N.W.L. z dnia 13 lutego 1980 r., nr PR.70114/18/80, przydzielono mu działkę Nr 472/3 o powierzchni 0,09 ha z przeznaczeniem pod budowę domu mieszkalnego, położoną we wsi Ł. w obszarze zabudowanym, i ustalono ogólną cenę nabycia tej działki na kwotę 4.972 zł. W decyzji podkreślono, że działka nie stanowi gruntu ornego, ponieważ o przydział działki budowlanej. W wyniku tych starań decyzją Naczelnika Gminy N.W.L. z dnia 13 lurego 1980 r., nr PR.70114/18/80, przydzielono mu działkę Nr 472/3 o powierzchni 0,09 ha z przeznaczeniem pod budowę domu mieszkalnego, położoną we wsi Ł. w obszarze zabudowanym, i ustalono ogólną cenę nabycia tej działki na kwotę 4.972 zł. W decyzji podkreślono, że działka nie stanowi gruntu ornego, ponieważ znajdują się na niej pozostałości fundamentów po byłych zabudowaniach i dlatego zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 26 października 1971 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz rekultywacji gruntów /Dz.U. nr 27 poz. 249, ze zm./ odstąpiono od ustalenia i wymierzenia opłaty z tytułu nabycia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Na podstawie tej decyzji w dniu 22 maja 1980 r. sporządzony został akt notarialny umowy sprzedaży nr rep. A/22/80 i Edmund S. uzyskał wpis do księgi wieczystej.

W wyniku przeprowadzonej kontroli w Urzędzie Gminy w N.W.L. w dniach 13-18 października 1980 r. m.in. zalecono ustalić Edmundowi S. jednorazową należność z tytułu nabycia gruntu rolnego z przeznaczeniem na cele nierolnicze, przewidzianą w art. 10 cyt. ustawy z dnia 26 października 1971 r. W związku z tym, decyzją z dnia 30 października 1980 r., nr RR.70151/7/80, Naczelnik Gminy N.W.L. - na podstawie art. 10 ust. 1 cyt. ustawy - ustalił Edmundowi S. jednorazową należność z tytułu nabycia działki nr 472/3 w wysokości 79.875 zł.

Od powyższej decyzji Edmund S. odwołał się do Wojewody Słupskiego, zarzucając niezasadne ustalenie opłaty z tytułu ochrony gruntów rolnych, grunty te bowiem - jak podnosił - nigdy nie były wykorzystywane na cele rolnicze; działka ta od czasów wojny była zabudowana i aż do 1978 r. zabudowania te były zamieszkiwane. Rozebrano je dopiero w 1979 r., z tym, że do chwili obecnej pozostały jeszcze fundamenty; po dokonaniu rozbiórki zabudowań działka nie była rekultywowana.

W dniu 16 grudnia 1980 r. Wojewódzkie Biuro Geodezji i Terenów Rolnych, zgodnie z par. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 kwietnia 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów /Dz.U. nr 19 poz. 97 ze zm./, dokonało aktualnej klasyfikacji gleboznawczej działki nr 472/3 i zgodnie z tabelą klas gruntów zaliczono ten teren do gruntów rolnych klasy V /poprzednio należały do klasy R.IV.b/. Decyzją z dnia 13 stycznia 1981 r., nr 74/24/81 Naczelnik Gminy N.W.L. zatwierdził zmianę klasyfikacji omawianego terenu. W związku z tym Wojewoda Słupski, decyzją z dnia 22 stycznia 1981 r., nr G.OTR-441/5/81, uchylił decyzję organu I instancji z dnia 30 października 1980 r., nr RR.70151/7/80, w części dotyczącej ustalenia Edmundowi S. należności w wysokości 79.875 zł z tytułu nabycia działki nr 472/3 na cele nierolnicze i ustalił jednorazową należność za tę działkę w kwocie 39.375 zł. W decyzji tej przyjęto - zgodnie z par. 6 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 września 1977 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz rekultywacji gruntów /Dz.U. nr 33 poz. 145/ - stawkę 300.000 zł na 1 ha gruntów klasy V, przy czym z uwagi na to, że wieś Ł. znajduje się w regionie intensywnego rozwoju rolnictwa, podwyższono należność tę o 50 procent /zgodnie z par. 6 ust. 2 tego rozporządzenia w związku z załącznikiem nr 1 pkt 38/ i odliczono uiszczony uprzednio koszt wykupu działki w kwocie 1.125 zł.

Od powyższej decyzji Edmund S. złożył skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skarżący zarzuca decyzji obrazę przepisów prawa materialnego, a mianowicie ustawy z dnia 26 października 1971 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych przez niezasadne zastosowanie przepisów tej ustawy, a w szczególności przez ustalenie, że wymieniona działka budowlana stanowiła grunty rolne, oraz że nastąpiła zmiana przeznaczenia tych gruntów, co uzasadnia wymierzenie opłaty z tytułu ochrony gruntów rolnych, podczas gdy w rzeczywistości działka ta nigdy nie była wykorzystywana na cele rolnicze i cały czas stanowiła grunt pod zabudowaniami. W związku z tym skarżący wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości z jednoczesnym orzeczeniem, że decyzja Naczelnika Gminy N.W.L. z dnia 13 lutego 1980 r., nr RR. 70114/18/80, jest prawidłowa i ostateczna, ewentualnie - w przypadku niepodzielenia poglądu co do odstąpienia od naliczenia spornej opłaty - o orzeczenie, że należność z tytułu odnowy gruntów stanowi jeden ze składników ceny działki i w związku z tym powinna być umorzona na zasadzie par. 10 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 2 maja 1973 r. w sprawie odszkodowania za przejęte na własność Państwa tereny budowlane oraz zbywania działek budowlanych na obszarach wsi /Dz.U. nr 20 poz. 117/.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Słupski wniósł o oddalenie skargi i utrzymanie zaskarżonej decyzji w mocy, ewentualnie o zawieszenie postępowania przed naczelnym Sądem Administracyjnym do czasu załatwienia sprawy przez Bank Spółdzielczy w L.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

1. Na wstępie należy zauważyć, że zarówno decyzja Naczelnika Gminy N.W.L. z dnia 30 października 1980 r., nr RR.70151/7/80, jak i decyzja Wojewody Słupskiego z dnia 22 stycznia 1981 r., nr OTR-441/5/81, w przedmiocie ustalenia Edmundowi S. jednorazowej należności z tytułu nabycia działki nr 472/3 z przeznaczeniem pod budowę domu jednorodzinnego, wydane zostały w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, mianowicie decyzją Naczelnika Gminy N.W.L. z dnia 13 lutego 1980 r, nr 70114/18/80, która w pkt 2 i 3 zawiera rozstrzygnięcie merytoryczne w przedmiocie jednorazowej należności z tytułu ochrony gruntów rolnych. Decyzja ta uznaje, stosownie do art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 26 października 1971 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz rekultywacji gruntów /Dz.U. nr 27 poz. 249 ze zm./, że działka nr 472/3 nie stanowi gruntu rolnego, ponieważ znajdują się na niej pozostałości fundamentów po byłych zabudowaniach, w związku z czym - zgodnie z art. 1 cyt. ustawy - działka ta nie podlega obciążeniu należnością z tytułu nabycia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Wprawdzie zaskarżone decyzje rozstrzygają sprawę jednorazowej należności "pozytywnie", tzn. ustalając tę należność, natomiast ostateczna decyzja Naczelnika Gminy z dnia 13 lutego 1980 r. rozstrzyga te kwestie "negatywnie"/, odstępując od ustalenia jednorazowej należności/, niemniej jednak wszystkie te decyzje rozstrzygają, choć w różny sposób, tę samą sprawę, a mianowicie sprawę ustalenia jednorazowej należności z tytułu nabycia przez skarżącego działki nr 372/3 z przeznaczeniem na cele nierolnicze. A zatem decyzje organów administracji państwowej I i II instancji z dnia 30 października 1980 r. i z dnia 22 stycznia 1981 r. dotyczą sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną z dnia 13 lutego 1980 r.

W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny - stosownie do art. 206 oraz 207 par. 1 i 3 w zw. z art. 156 par. 1 pkt 3 Kpa - zobligowany był stwierdzić nieważność obu późniejszych decyzji z powodu pogwałcenia zasady rei iudicatae, orzekając jednocześnie o kosztach postępowania w myśl art. 208 Kpa.

2. Należy zauważyć, że wprawdzie postępowanie w przedmiocie ustalenia jednorazowej należności z tytułu nabycia przez Edmunda S. działki nr 472/3 z przeznaczeniem pod budowę domu jednorodzinnego zostało wszczęte i zakończone ostateczną decyzją Naczelnika Gminy N.W.L. z dnia 13 lutego 1980 r., tj. przed dniem 1 września 1980 r., jednakże w odniesieniu do zaskarżonych decyzji z dnia 30 października 1980 r. oraz z dnia 22 stycznia 1981 r. brak było podstaw do odrzucenia skargi na mocy art. 14 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego /Dz.U. nr 4 poz. 8 ze zm./ ze względu na to, że decyzje naruszające zasadę rei iudicatae zostały wydane w postępowaniu administracyjnym wszczętym ponownie, to jest jako postępowanie administracyjne pierwotne w tej samej sprawie. Postępowanie to nie stanowi więc dalszego etapu postępowania administracyjnego wszczętego przed dniem 1 września 1980 r.

3. W związku z poruszoną w skardze problematyką należy stwierdzić, że ustawa z dnia 26 października 1971 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz rekultywacji gruntów /Dz.U. nr 27 poz. 249 ze zm./ w art. 1 ust. 2 stanowi, iż gruntami rolnymi są służące bezpośrednio celem produkcji rolniczej m.in. tereny rolnicze budownictwa gospodarczego, w tym również zagrodowego. Warto dodać, iż rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 28 listopada 1964 r. w sprawie przenoszenia własności nieruchomości rolnych, znoszenia współwłasności takich nieruchomości oraz dziedziczenia gospodarstw rolnych /t.j. Dz.U. 1972 nr 31 poz. 215 ze zm./ w par. 7 ust. 2 przewiduje, że za użytki rolne uważa się grunty orne, ogrody uprawne, sady, łąki trwałe, pastwiska trwałe oraz tego rodzaju grunty pod zabudowaniami.

W świetle obowiązujących przepisów nie budzi więc wątpliwości to, że samo wydzielenie z gospodarstwa gruntów rolnych /np. działki zagrodowej/, niezależnie od tego, czy były one zabudowane czy też nie, i przeznaczenie ich na inne cele, nie zmienia ich charakteru jako gruntów rolnych, a dopiero nabycie omawianych gruntów z przeznaczeniem na cele nierolnicze /np. jako działki budowlanej pod budowę domu jednorodzinnego/ powoduje trwałe wyłączenie tych gruntów z produkcji rolnej. W związku z tym, w przypadku sprzedaży działki zagrodowej na cele nierolnicze, ma zastosowanie art. 10 cyt. ustawy z dnia 26 października 1971 r., zgodnie z którym nabywca gruntów rolnych na cele nierolnicze uiszcza jednorazową należność z tytułu nabycia tych gruntów oraz stałą opłatę roczną z tytułu ich użytkowania. Od obowiązku uiszczenia stałej opłaty rocznej zwolnieni są m.in. właściciele działek budowlanych przeznaczonych pod indywidualne budownictwo mieszkaniowe /jednorodzinne/ - por. par. 9 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 września 1977 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz rekultywacji gruntów /Dz.U. nr 33 poz. 145/. Działka nr 472/3, nabyta przez Edmunda S. , stanowi stare siedlisko zagrodowe i obejmuje grunty rolne klasy V /protokół z wizji lokalnej, dokonanej na tej działce w dniu 16 grudnia 1980 r./. W tej sytuacji obciążenie skarżącego obowiązkiem uiszczenia jednorazowej należności z tytułu ochrony gruntów rolnych, z jednoczesnym zwolnieniem go od obowiązku uiszczenia stałej opłaty rocznej, byłoby zgodne z obowiązującymi przepisami. Również zastosowana w zaskarżonej decyzji Wojewody Słupskiego z dnia 22 stycznia 1981 r. metoda obliczeń jednorazowej należności jest prawidłowa, znajduje bowiem oparcie w par. 6 ust. 1 i 2 cyt. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 września 1977 r. w związku z pkt 38 załącznika nr 1 do tego rozporządzenia; nie popełniono również błędów rachunkowych.

4. Innym zagadnieniem jest sprawa umorzenia Edmundowi S. należności z tytułu nabycia gruntów rolnych, podniesiona w skardze. Skarżący podał, że dyrektor PGR w Z., gdzie skarżący jest zatrudniony od 1 kwietnia 1949 r. jako pracownik fizyczny w produkcji zwierzęcej, wystąpił do Banku Spółdzielczego w L., pismem z dnia 24 lutego 1981 r., nr DP/2098/81, z wnioskiem o umorzenie jednorazowej należności ustalonej w kwocie 39.375 zł z tytułu nabycia przez skarżącego omawianej działki, jednakże w Banku Spółdzielczym oświadczono, że w chwili obecnej nie mogą podjąć decyzji o umorzeniu tej należności. Dlatego też skarżący złożył alternatywny wniosek o umorzenie tej kwoty. W związku z tym należy stwierdzić, że Naczelny Sąd Administracyjny uprawniony jest wyłącznie do badania pod kątem zgodności z prawem decyzji administracyjnych wydanych w sprawach wymienionych w art. 196 par. 2 Kpa w których postępowanie administracyjne zostało wszczęte po dniu 31 sierpnia 1980 r., a tok instancji w postępowaniu administracyjnym /gdy skargę wnosi strona lub organizacja społeczna/ został wyczerpany. Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając skargę na decyzję administracyjną, może jedynie decyzję tę uchylić, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem albo też skargę oddalić lub odrzucić, nie jest natomiast uprawniony do zmiany decyzji administracyjnej. Nie może zatem również umorzyć ustalonej administracyjnej. Nie może zatem również umorzyć ustalonej decyzją ostateczną należności.

Sprawa umorzenia Edmundowi S. jednorazowej należności w kwocie 39.375 zł nie mogłaby więc być przedmiotem rozpoznania przez Naczelny sąd Administracyjny nawet w wypadku, gdyby nie było podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonych decyzji. Można jedynie zauważyć, że możliwość potraktowania tej należności jako elementu ceny nabytej przez Edmunda S. działki wynika z par. 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 22 maja 1973 r. w sprawie odszkodowania za przejęte na własność Państwa tereny budowlane oraz zbywania działek budowlanych na obszarach wsi /Dz.U. nr 20 poz. 117/, zaś podstawę umorzenia mógłby stanowić przepis par. 10 tego rozporządzenia.

5. Wniosek Wojewody Słupskiego o zawieszenie postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym do czasu rozstrzygnięcia sprawy umorzenia skarżącemu jednorazowej należności przez Bank Spółdzielczy stał się bezprzedmiotowy wobec stwierdzenia przez ten Sąd nieważności decyzji. Warto może jednak zauważyć, że wniosek ten nie mógłby być uwzględniony ze względu na to, że Bank Spółdzielczy może rozważać sprawę umorzenia należności dopiero wówczas, gdy należność ta stanie się wymagalna. Wobec zaskarżenia do naczelnego Sądu Administracyjnego decyzji ostatecznej ustalającej tę należność, ewentualne jej umorzenie mogłoby zatem nastąpić dopiero po wydaniu przez ten Sąd wyroku, na mocy którego należność stałaby się wymagalna /np. w razie oddalenia lub odrzucenia skargi/.

6. Dodać należy, że w zaskarżonych decyzja organów administracji państwowej I i II instancji dopuszczono się jeszcze innych - poza podstawowymi powodującymi nieważność tych decyzji - uchybień, w szczególności:

1/ w decyzji Naczelnika Gminy N.W.L. z dnia 30 października 1980 r., nr RR 70151/7/80:

a/ błędnie /i przy tym niedokładnie/ powołano rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 26 kwietnia 1974 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz rekultywacji gruntów /Dz.U. nr 19 poz. 104 ze zm./, bowiem rozporządzenie to zostało uchylone przez par. 6 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 września 1977 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz rekultywacji gruntów /Dz.U. nr 33 poz. 145/ - cytowanego zresztą również w podstawie prawnej decyzji,

b/ błędnie przyjęto w uzasadnieniu decyzji, że należność za 1 ha gruntów ornych klasy IV b wynosi 900.000 zł, podczas gdy stosownie do par. 6 ust. 1 cyt. rozporządzenia z dnia 9 września 1977 r. wynosi ona dla gruntów tej klasy 600.000 zł za 1 ha,

c/ nie uwzględniono, że gmina N.W.L. należy - zgodnie z załącznikiem nr 1 pkt 38 do tegoż rozporządzenia - do regionów intensywnego rozwoju rolnictwa, w którym - w myśl par. 6 ust. 2 tego rozporządzenia - jednorazową należność z tytułu ochrony gruntów podwyższa się o 50 procent;

2/ w decyzji Wojewody Słupskiego z dnia 22 stycznia 1981 r., nr GOTR-441/5/81 błędne i niezrozumiałe jest powołanie art. 14 obwieszczenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 marca 1980 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Obwieszczenie to nie dzieli się na artykuły. Jeżeli zaś chodziło tu o powołanie art. 14 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego /Dz.U. nr 4 poz. 8 ze zm./, to niezrozumiałe są tego intencje: w wypadku bowiem, gdyby powołanie art. 14 miało oznaczać, iż zdaniem Wojewody Słupskiego postępowanie administracyjne w sprawie objętej omawianą decyzją zostało wszczęte przed dniem 1 września 1980 r., to wówczas zawarte w decyzji pouczenie o możliwości zaskarżenia tej decyzji do Naczelnego Sądu Administracyjnego pozostawałoby z powołanym art. 14 w sprzeczności; jeśli zaś zdaniem Wojewody Słupskiego postępowanie administracyjne zostało wszczęte po dniu 31 sierpnia 1980 r. - wówczas powołanie art. 14 było zbędne i mylące;

3/ ponadto, z naruszeniem art. 200 par. 2 Kpa, nie przesłano do Naczelnego Sądu Administracyjnego całości akt sprawy, w szczególności zaś decyzji Naczelnika Gminy N.W.L. z dnia 13 lutego 1980 r., nr RR 70114/18/80, którą - na żądanie telefoniczne - przedstawiono dopiero na rozprawie.