Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 372/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2020-12-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 28, art. 30 § 1 i 4, art. 97 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 59 ust. 1, art. 71 ust. 1, art. 72 ust. 1, art. 81, art. 86 pkt 2
journal: Dz.U. 2020 poz 283
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - t.j.
article: art. 124 ust. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 1219
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.
article: art. 28, art. 35 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: § 2 ust. 1 pkt 7, § 3 ust. 1 pkt 8
journal: Dz.U. 2019 poz 1839
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znaczącą oddziaływać na środowisko

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grazyna Pawlos-Janusz Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Asesor sądowy Jerzy Parchomiuk (sprawozdawca) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi Z. R. na decyzję Wojewody z dnia [...] kwietnia 2020 r., znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody na rzecz Z. R. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do sądu decyzją z [...] kwietnia 2020 r., po rozpatrzeniu odwołań M. Z. oraz Z. R., Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z [...] grudnia 2019 r., w przedmiocie pozwolenia na budowę.

Stan sprawy przedstawia się następująco:

Decyzją z [...] grudnia 2019 r., po rozpatrzeniu wniosku spółki P. sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej także jako: Spółka lub inwestor), Starosta Z. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej, wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i zasilaniem, zlokalizowanej na działce nr [...] w obrębie C. M.. Inwestycja dotyczy budowy wieży kratowej [...], której wysokość trzonu wynosi 60 m, a całkowita wysokość wraz z odgromnikami – 61,95 m n.p.t. W ramach projektu przewiduje się instalację dziewięciu anten sektorowych o trzech azymutach (150°, 240° i 330°) i wysokości zawieszenia środka elektrycznego od 50 m do 59,20 m n.p.t.

W odwołaniach od tej decyzji M. Z. oraz Z. R. podniosły tożsame zarzuty, dotyczące naruszenia przepisów postępowania (w szczególności: naruszenie zasad ogólnych postępowania, wadliwe ustalenia faktyczne, wadliwa ocena zebranego w sprawie materiału dowodowego, pominięcie właścicieli innych działek, którzy również powinni być stronami postępowania, nieustalenie kręgu osób, które powinny uzyskać status strony po zmarłych stronach postępowania, pozbawienie prawa czynnego udziału w postępowaniu przez brak możliwości zapoznania się i wypowiedzenia co do zebranego materiału przed wydaniem decyzji, błędne ustalenie obszaru oddziaływania inwestycji) oraz naruszenia przepisów prawa materialnego (rozporządzenia w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, Prawa ochrony środowiska, ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, Prawa budowlanego, rozporządzenia w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku). W aspekcie materialnoprawnym zarzuty odwołania koncentrowały się na kwestiach wadliwego przyjęcia, że sporne przedsięwzięcie nie wymaga oceny oddziaływania na środowisko, wadliwej wykładni pojęcia miejsc dostępnych dla ludności, pominięcia oceny zgodności inwestycji z planem miejscowym lub z decyzją o warunkach zabudowy.

Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z [...] kwietnia 2020 r., Wojewoda, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu, odnosząc się do kwestii konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, organ odwoławczy wskazał na obliczenia mocy promieniowanej izotropowo (EIRP), zawarte w Kwalifikacji instalacji radiokomunikacyjnej. Dla poszczególnych anten, EIRP wynosi od 402,81 W do 2572,94 W. Analiza przeprowadzona przez organ II instancji, przedstawiona szczegółowo w uzasadniniu, potwierdza poprawność tych wyliczeń. Dla powyższych danych przyjęto zarówno minimalne i maksymalne pochylenia wiązek, jak i azymuty na których występują. Ponadto, jak wskazano w projekcie budowlanym, metoda montażu anten sektorowych całkowicie uniemożliwia jej mechaniczne pochylenie.

Ustalenia co do występowania miejsc dostępnych dla ludności, oparto na projekcie zagospodarowania terenu oraz na rysunkach rzutów poziomych i pionowych osi głównych wiązek promieniowania dla poszczególnych anten sektorowych przedstawionych w przedłożonym opracowaniu. Stwierdzono, że wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania anten nie znajdują się miejsca dostępne dla ludności. Osie głównych wiązek promieniowania przebiegają na długości do 70 m i do 150 m od środka elektrycznego anten sektorowych, jednakże wysokość nad poziomem terenu dla różnych tiltów (0° i 12°) i poszczególnych azymutów mieści się w przedziale od 34,8 m do 59,2 m.

Z powyższych analiz wynika, że przedmiotowa stacja bazowa nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko (EIRP ma wartości nie mniejsze niż 2000 W) i mogących potencjalnie oddziaływać na środowisko, ponieważ oś główna wiązki promieniowania w przypadku wszystkich anten nie przechodzi przez miejsca dostępne dla ludności.

Wojewoda ustalił, że w pobliżu analizowanej inwestycji nie znajduje się inna stacja bazowa będąca źródłem pól elekromagnetycznych istotnych dla określenia obszaru oddziaływania przedmiotowej stacji bazowej (najbliższa w odległości ok. 2 km w linii prostej). W związku z tym nie jest spełniona przesłanka, aby przedsięwzięcia tego samego rodzaju znajdowały się na terenie jednego zakładu lub obiektu, co prowadziłoby do konieczności sumowania parametrów charakteryzujących przedsięwzięcie.

Poprawność analizy przeprowadzonej przez organu administracji architektoniczno-budowlanej potwierdza decyzja W. Z. z [...] maja 2019 r., który po rozpatrzenia wniosku Spółki w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla analizowanego przedsięwzięcia, umorzył postępowanie ze względu na jego bezprzedmiotowość.

W analizach oddziaływania uwzględniono występowanie obszaru strefy o gęstości mocy pola przekraczającej wartość 0,1 W/m2 (określoną jako dopuszczalna dla miejsc dostępnych dla ludności w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów Dz. U. z 2003 r. Nr 192 poz. 1883). Wojewoda podkreślił przy tym, że od dnia [...] stycznia 2020 r. weszły w życie przepisy, które znacząco podniosły dopuszczalną wartość poziomów pól elektromagnetycznych. Właściciele działek, nad którymi na wysokości nie mniejszej niż 38,6 m n.p.t. występuje obszar o gęstości mocy wyższy niż 0,1 W/m2, zostali uznani za strony postępowania. Zasięg obszaru o gęstości mocy wyższej niż wskazana dla poszczególnych azymutów i pochyleń anten (minimalnych i maksymalnych) występuje w odległościach nie większych niż: 51,22 m do 60,18 m i na wysokościach nie mniejszych niż 38,6 m do 48,6 m n.p.t. Strefy o gęstości mocy pola przekraczającej dopuszczalną wartość nie występują w miejscach dostępnych dla ludności. Występują one powyżej terenu, na wysokości od 38,6 m n.p.t., w miejscu gdzie nie znajduje się żadna zabudowa.

W kwestii lokalizacji inwestycji Wojewoda wskazał, że decyzją W. Z. z [...] lipca 2018 r., zmienioną decyzją z [...] grudnia 2018 r., organ orzekł o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla analizowanego zamierzenia inwestycyjnego. Zgodnie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę.

Odnosząc się do możliwości zagospodarowania terenu poprzez zabudowę jednorodzinną w bezpośrednim sąsiedztwie stacji bazowej Wojewoda zauważył, że zabudowa możliwa do realizacji nie znajdzie się w strefie o gęstości mocy pola przekraczającej dopuszczalną wartość, ponieważ będzie niższa niż 38,6 m n.p.t. Z przebiegu osi głównych wiązek na wysokości nie mniejszej niż 34,8 m n.p.t i w odległości do 150 m również nie wynikają negatywne konsekwencje dla zabudowy (organ wziął po uwagę najmniej korzystne założenia). Z uwagi, iż dla ww. terenu nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, to przyjmując hipotetycznie, zgodnie z wolą skarżących, że nieruchomości gruntowe będą służyły pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne, organ stwierdził, że przedmiotowa inwestycja nie będzie miała wpływu na przyszłą zabudowę.

W odniesieniu do kwestii walorów krajobrazowych Wojewoda wskazał na uchwałę Nr [...] Sejmiku Województwa z dnia [...] października 2018 r. w sprawie S. Parku Krajobrazowego, która co do zasady zakazuje na obszarze Parku realizacji przedsięwzięć mogących znacząco (lub potencjalnie znacząco) oddziaływać na środowisko. Analizowana inwestycja nie jest takim przedsięwzięciem. Ponadto, w sprawie wypowiedział się Zespół L. Parków Krajobrazowych, który na podstawie przeprowadzonej wizji terenowej na miejscu planowanej inwestycji stwierdził, że inwestycja nie będzie stanowić dominanty w krajobrazie oraz że realizacja inwestycji nie stoi w sprzeczności z uchwałą w sprawie S. Parku Krajobrazowego.

W ocenie Wojewody krąg stron w postępowaniu został ustalony prawidłowo. Organ II instancji wystąpił do Urzędu Stanu Cywilnego w Z. o przesłanie odpisów aktów zgonu. Jak wynika z tych dokumentów, H. Z. zmarła w dniu [...] grudnia 2019 r., natomiast zaskarżona decyzja została wydana w dniu [...] grudnia 2019 r, tym samym została skierowana do osoby uprawnionej. Urząd Stanu Cywilnego poinformował, że zarówno w Urzędzie, jak i w Centralnej Bazie Aktów Stanu Cywilnego brak jest aktu zgonu K. Z.. W związku z powyższym, w sytuacji ujawnienia się spadkobierców w sprawie, będzie im przysługiwało prawo do żądania wznowienia postępowania.

Na powyższą decyzję Wojewody skargę do sądu administracyjnego wniósł pełnomocnik Z. R., zarzucając naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez błędne utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji;

2) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności polegający na braku rozważenia konieczności zlecenia przez organ I instancji sporządzenia opinii dotyczącej oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na zdrowie ludzi i zwierząt oraz środowisko i weryfikacji prawdziwości i prawidłowości informacji podawanych przez inwestora, tym bardziej iż inwestycja zlokalizowana jest na obszarze S. Parku Krajobrazowego

i w bliskim sąsiedztwie zabudowań, czego organy obydwu instancji nie wzięły pod uwagę;

3) art. 28 k.p.a. w zw. z art. 124 k.p.a., polegające na przyjęciu, że osoby, które złożyły wniosek o nadanie im statusu strony nie mają przymiotu strony w postępowaniu rozstrzygniętym decyzją Starosty oraz pominięciu braku rozstrzygnięcia postanowieniem w przedmiocie odmowy przyznania statusu strony, podczas gdy postępowanie administracyjne dotyczyło interesu prawnego tych osób, który przejawia się w tym, że nieruchomości, które stanowią ich własność znajdują się w strefie, gdzie potencjalnie może występować przekroczenie dopuszczalnego poziomu oddziaływania pola elektromagnetycznego planowanej stacji bazowej, a ewentualna odmowa przyznania statusu strony winna być dokonana w formie postanowienia wraz z pouczeniem o przysługującym prawie odwołania;

4) art. 7, art. 8, art. 10 § 1 w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez nieustalenie całego kręgu osób, którym powinien zostać nadany status strony po zmarłym K. Z. i H. Z. i tym samym pozbawienie tych osób udziału w postępowaniu, a także brak zawieszenia postępowania do czasu ustalenia kręgu spadkobierców po zmarłych oraz błędne przyjęcie przez organ odwoławczy bezprzedmiotowości ustalenia kręgu spadkobierców po zmarłym K. Z.;

5) art. 10 § 1 k.p.a., poprzez jego błędne zastosowanie i pozbawienie skarżącej oraz innych uczestników postępowania działających na prawach strony czynnego udziału w postępowaniu, przejawiającego się w braku możliwości zapoznania się z dokumentami przed wydaniem decyzji, a tym samym uniemożliwienie wypowiedzenia się stronom co do zebranych dowodów i materiałów, gdyż zawiadomienie o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów zostało odebrane przez skarżącą w dniu [...] grudnia 2019 r. natomiast decyzja została wydana już [...] grudnia 2019 r.,

6) art. 7, art. 77 § 1, art. 8 § 1 k.p.a., art. 12 § 1 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego oraz niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym niewyjaśnieniu, czy na terenie, na którym planowana jest inwestycja występują gatunki chronione zwierząt i roślin, a tym samym czy inwestycja nie wpłynie negatywnie na środowisko oraz błędne ustalenie obszaru oddziaływania inwestycji poprzez jego zawężenie i brak ujęcia wszystkich nieruchomości sąsiadujących z inwestycją, na które będzie ona oddziaływać;

7) art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a., przez brak wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz niewyjaśnienie stanu faktycznego

i prawnego sprawy;

8) art. 8 k.p.a., polegające na naruszeniu przez organy administracji zasady budzenia zaufania obywatela do państwa i prawa, która nakłada na nie obowiązek prowadzenia postępowania w sposób przejrzysty, uczciwy i sprawiedliwy;

9) art. 2 Konstytucji i art. 104 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 88, art. 77 oraz art. 15 k.p.a., poprzez nierozpoznanie merytoryczne wszystkich zarzutów przedstawionych w odwołaniu przez organ nadrzędny dokonujący kontroli instancyjnej.

Ponadto pełnomocnik skarżącej zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędne uznanie, że planowana stacja bazowa telefonii komórkowej nie zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz zaniechanie przez organ analizy sumarycznych mocy anten i ich wpływu na bliskie sąsiedztwo zabudowań jednorodzinnych;

2) art. 124 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2020, poz. 1219 ze zm.; dalej jako: P.o.ś.), poprzez dokonanie błędnej wykładni definicji miejsca dostępnego dla ludności;

3) art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333, ze zm.; dalej jako: P.b.), poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy z akt postępowania wynika, że W. Z. decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego z [...] lipca 2018 r., ustalił, że inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, dla przedmiotowej inwestycji nie jest wymagane uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, podczas gdy z parametrów planowanej inwestycji wynika, że na terenie, na którym planowana jest inwestycja dochodzić będzie do ponadnormatywnego promieniowania emitowanego przez projektowaną inwestycję a co za tym idzie, organ błędnie uznał, iż nie istnieje konieczność przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania inwestycji na środowisko i wydanie decyzji środowiskowej;

4) rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów poprzez błędne ustalenie obszaru o gęstości mocy pola przekraczającej wartość 0,1 W/m2 przejawiające się w zawężeniu występowania tego obszaru oraz bez analizy sumarycznej mocy wszystkich anten i ich oddziaływania na środowisko;

5) art. 3 pkt 20 w zw. z art. 28 ust. 2 i art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. w zw. z art. 63 ust. 1 pkt 1 lit. b, d, g ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2020 r., poz. 283, ze zm.; dalej jako: u.u.i.ś.), poprzez niezbadanie przez organy administracji zgodności zamierzonej inwestycji z przepisami ochrony środowiska i nieustalenie rzeczywistego poziomu pola elektromagnetycznego występującego już wyjściowo w miejscu planowanej inwestycji bez uwzględnienia oddziaływania poszczególnych anten sektorowych, radioliniowych

i innych, podczas gdy istnieje możliwość pochylenia anten i zmiany kąta promieniowania.

6) art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 P.b., polegające na niewłaściwym zastosowaniu i w konsekwencji zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej pomimo niewłaściwie przeprowadzonego postępowania administracyjnego, co przejawiało się m.in. na braku sprawdzenia czy projekt budowlany zgodny jest z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy

i zagospodarowania terenu oraz wymogami ochrony środowiska, braku wymaganego materiału dokumentacyjnego wymaganego dla tego typu inwestycji.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie decyzji wydanych przez organy obydwu instancji, o "stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa" oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374, ze zm.), gdyż rozpoznanie sprawy było konieczne, z uwagi na istniejącą sytuację epidemiczną przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących (ze względu na liczbę stron postępowania), i nie było możliwości przeprowadzenia rozprawy z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja Wojewody z

[...] kwietnia 2020 r. została wydana z naruszeniem prawa skutkującym koniecznością jej uchylenia.

W ocenie Sądu zasadna jest część zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, jak również część zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Ponieważ prawidłowe stosowanie przepisów prawa materialnego może odbywać się tylko w warunkach prawidłowo przeprowadzonego postępowania, w pierwszej kolejności należy odnieść się do kwestii wad procesowych zaskarżonej decyzji.

Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w aspekcie odnoszącym się do konsekwencji śmierci osób uznanych za strony postępowania.

Po pierwsze, problem ten dotyczy K. Z., współwłaściciela działki nr [...]. Z uzasadnień decyzji organów obydwu instancji wynika, iż organy uznały, że działka znajduje się w obszarze oddziaływania spornego obiektu, zatem jej współwłaściciele są stronami postępowania, z mocy art. 28 P.b. Na podstawie poczynionych ustaleń Starosta uznał, że K. Z. zmarł jeszcze przed wszczęciem postępowania. Ustalenia te mają swoje oparcie w zwrotnym poświadczeniu odbioru zawiadomienia o wszczęciu postępowania (k. 55 akt organu I instancji). Korespondencja ta wróciła z adnotacją: "adresat zmarł". Fakt śmierci K. Z. jeszcze przed wszczęciem postepowania potwierdziła pełnomocnik skarżącej – na tym argumencie opiera się część zarzutów zarówno odwołania, jak i skargi. W tej sytuacji Starosta przyjął, że K. Z. jako osoba zmarła nie może być stroną postępowania i nie skierował do niego wydanej przez siebie decyzji.

Odmienną ocenę zaistniałej sytuacji przyjął Wojewoda, który oparł się na informacji z Urzędu Stanu Cywilnego Miasta Z. (pismo z [...] marca 2020 r.; k. 109 akt organu II instancji), z której wynika, że zarówno w Urzędzie, jaki w Centralnej Bazie, brak jest aktu zgonu K. Z.. Wojewoda skonstatował te ustalenia stwierdzeniem, że w sytuacji ujawnienia się potencjalnych spadkobierców (w domyśle: K. Z.), będą oni mogli skorzystać z instytucji wznowienia postępowania. Co więcej, Wojewoda skierował wydaną przez siebie decyzję również do K. Z., a przesyłka pocztowa powróciła z adnotacją: "adresat zmarł".

Stanowisko Wojewody jest błędne. Oczywiście w doktrynie i w orzecznictwie podkreśla się, że dowodem śmierci strony w postępowaniu administracyjnym jest akt zgonu (por. K. Wojciechowska w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, 4. wyd., Warszawa 2017, s. 678, oraz powoływane tam orzecznictwo), jednak tezy tej nie można stosować w sposób bezwzględny, gdyż może to prowadzić do irracjonalnych wniosków, co gorsza, skutkujących istotnym naruszeniem przepisów postępowania. Należy zwrócić uwagę na twierdzenie skarżącej, podniesione w skardze, że K. Z. zmarł na terenie Stanów Zjednoczonych, co wyjaśniałoby przyczynę braku aktu zgonu w Centralnej Bazie. Pomimo braku dowodu w postaci aktu zgonu, okoliczność śmierci K. Z., jeszcze przed wszczęciem postępowania, jest w istocie niesporna, potwierdzona zarówno oświadczeniem strony, jak i oświadczeniami podmiotu doręczającego przesyłki pocztowe kierowane do K. Z. (adnotacje: "adresat zmarł"). W tej sytuacji kwestionowanie śmierci K. Z. jeszcze przed wszczęciem postępowania nie ma odpowiednich podstaw, taką podstawą nie może być sam brak aktu zgonu, gdyż okoliczność tą wyjaśnia argumentacja skarżącej, dotycząca miejsca śmierci K. Z..

Prowadzi to do konkluzji, że Wojewoda skierował decyzję do osoby zmarłej, która już w chwili wszczęcia postępowania nie mogła być stroną, gdyż nie miała zdolności sądowej (art. 8 k.c. w zw. z art. 30 § 1 k.p.a.). Generalnie w orzecznictwie sądów administracyjnych błąd organu, który adresatem rozstrzygnięcia uczynił osobę zmarłą, jest traktowane jako kwalifikowana wada procesowa, stanowiąca podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.). Pogląd ten musi jednak uwzględniać szczególne okoliczności każdej, indywidualnej sprawy. Sąd w składzie orzekającym w rozpoznawanej sprawie przychyla się do stanowiska wyrażonego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 kwietnia 2020 r. (I OSK 681/19), w świetle którego "Nałożenie obowiązków czy przyznanie uprawnień osobie zmarłej decyzją administracyjną kwalifikowane jest jako rażące naruszenie prawa, ale jedynie wówczas, gdy osoba taka jest bezpośrednim adresatem decyzji, a nie w przypadku "skierowania" decyzji do osoby zmarłej, której status strony w danym przypadku wynikał z interesu prawnego o charakterze refleksowym. Tym samym, jedynie błąd co do adresata materialnoprawnego - osoby dysponującej interesem prawnym skutkuje nieważnością decyzji".

Z tego względu, biorąc pod uwagę fakt, że interes prawny, na którym miałby opierać się ewentualny status K. Z. jako strony postępowania, miał charakter refleksowy (współwłaściciel nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu nie jest bezpośrednim adresatem praw i obowiązków decyzji o pozwoleniu na budowę, choć prawa i obowiązku inwestora, ukształtowane tą decyzją wpływają na sferę prawną tego współwłaściciela), Sąd uznał, że błąd Wojewody nie powinien być oceniany w kategorii wady nieważnościowej, ale innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a zatem jego konsekwencją powinno być uchylenie zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.), a nie stwierdzenie jej nieważności (pkt 2).

Po drugie, analizowany problem odnosi się również do skutków śmierci H. Z., współwłaścicielki działki nr [...], uznanej przez Starostę za stronę postępowania. Jak wynika z aktu zgonu, znajdującego się w aktach administracyjnych (akta organu II instancji, k. 107), H. Z. zmarła w dniu [...] grudnia 2019 r., a zatem po wydaniu decyzji przez Starostę – [...] grudnia 2019 r., ale przed jej doręczeniem (zwrotne potwierdzenie odbioru, z adnotacją – "adresat zmarł", adnotacja doręczającego nosi datę [...] grudnia 2019 r.; k. 183 akt organu I instancji).

W zaistniałej sytuacji nie można mówić o skierowaniu decyzji o osoby zmarłej, bowiem w dacie wydania decyzji przez Starostę, H. Z. jeszcze żyła. Natomiast decyzja nie została doręczona skutecznie, wobec śmierci jej adresata. Nie sposób jednak uznać, że decyzja Starosty nie weszła do obrotu prawnego, skoro została prawidłowo doręczona pozostałym stronom postępowania. Należy przy tym zwrócić uwagę, że Starosta wydał już decyzję kończącą postępowanie w I instancji, zatem w dacie, kiery uzyskał informację i śmierci strony nie mógł zawiesić zakończonego już (w tej fazie procesowej) postępowania (art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a.). Taki obowiązek miał natomiast Wojewoda, doszło bowiem do sytuacji, w której w toku postępowania (postępowanie nie zakończyło się w I instancji wobec wniesienia odwołań od decyzji Starosty), zmarła strona. Wobec jednoznacznej treści art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. taka sytuacja bezwzględnie obligowała Wojewodę do zawieszenia postępowania, chyba że znał już spadkobierców zmarłej strony i był w stanie wezwać ich do udziału w postępowaniu, co w rozpoznawanej sprawie nie miało miejsca. Z akt sprawy wynika, że Wojewoda po prostu pominął zmarłą stronę, nie doręczając jej decyzji, a w uzasadnieniu odniósł się wyłącznie do kwestii tego, że decyzja Starosty została wydana przed śmiercią strony, czyli skierowana do osoby uprawnionej. Ten argument Wojewody jest zasadny, co wyjaśniono wyżej, ale niewątpliwie Wojewoda naruszył art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. nie zawieszając postępowania,

Wskazany błąd Wojewody stanowi kolejny argument za uchyleniem zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Nie ma natomiast podstaw do uchylenia decyzji Starosty (na podstawie art. 135 p.p.a.a.), skoro w dacie jej wydania strona postepowania (H. Z.) jeszcze żyła. Zarzut skierowania decyzji Starosty do osoby zmarłej jest zatem niezasadny.

Pozostając w kręgu analizy kwestii związanych ze stronami postępowania w rozpoznawanej sprawie, należy odnieść się do dwóch dalszych zarzutów podniesionych w skardze.

Po pierwsze, pełnomocnik skarżącej podnosi zarzut wadliwego ustalenia kręgu stron postępowania (przez organy obydwu instancji), poprzez brak ustalenia następców prawnych po K. Z., zmarłym przed wszczęciem postępowania. Osoby te, zdaniem pełnomocnika powinny mieć zapewniony udział w postępowaniu.

W ocenie Sądu zarzut ten nie jest zasadny. Należy odróżnić dwie sytuacje: śmierci strony w toku postępowania, oraz śmierci podmiotu, który mógłby się legitymować interesem prawnym, jeszcze przed wszczęciem postępowania. Przepisy kodeksowe dotyczące następstwa prawnego (art. 30 § 4) oraz zawieszenia postępowania (art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a.) w sposób jednoznaczny odnoszą się do śmierci strony w toku postępowania, nie regulują sytuacji, w której podmiot mający interes prawny w rozstrzygnięciu nie wszczętej jeszcze sprawy administracyjnej zmarł przed datą wszczęcia postępowania. Stroną postępowania może być tylko ten, kto ma zdolność prawną w dacie wszczęcia postępowania (zmarły jej nie ma) i jest w stanie wykazać swój interes prawny – potencjalni spadkobiercy muszą wykazać swoje prawa do spadku poprzez przedstawienie stwierdzenia nabycia spadku (por. podobnie wyrok WSA w Poznaniu z 5 kwietnia 2018 r., II SA/Po 5/18). Jeśli organ nie ma wiedzy o takich spadkobiercach, nie ma podstaw do zawieszania postępowania i ich poszukiwania. Ochronę prawną tych osób gwarantuje możliwość wznowienia postępowania, jeśli wykażą swój interes prawny już po tym, gdy decyzja stała się ostateczna. Skład orzekający podziela w tym zakresie pogląd wyrażony w wyrok WSA w Warszawie z 25 maja 2018 r. (VII SA/Wa 1878/17), w świetle którego z art. 30 § 4 k.p.a. wynika, że jeżeli śmierć osoby, której przysługiwałby status strony postępowania, nastąpiła przed wszczęciem tego postępowania, organ nie ma obowiązku ustalenia jej następców prawnych.

Wobec faktu, że K. Z. zmarł jeszcze przed wszczęciem postępowania, organy nie miały podstaw do zastosowania ani art. 30 § 4, ani art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. W tej sytuacji zarzuty skargi w tym zakresie są niezasadne.

O niezasadności powyższego zarzutu świadczy jeszcze jeden argument: potencjalne naruszenie praw spadkobierców K. Z. nie odnosi się w żaden sposób do praw skarżącej. W orzecznictwie utrwalony jest już pogląd, że ze względu na treść art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 10 k.p.a., określającego zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu, tylko podmiot, który uznaje, że bez swojej winy nie brał udziału w postępowaniu (co powoduje zaistnienie przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), jest uprawniony do podnoszenia tego zarzutu. Inne podmioty nie mogą się skutecznie na tę okoliczność powoływać. Zatem tylko od woli strony, która została pominięta w postępowaniu zależy, czy skorzysta z prawa do żądania wznowienia, ewentualnie podniesienia zarzutu zaistnienia przesłanki wznowieniowej w skardze wniesionej do sądu administracyjnego. Inne podmioty nie mają prawa do zastępowania uprawnionej strony i korzystania z zarzutu wystąpienia podstaw do wznowienia, powołując się na to, że nie wszystkie podmioty, które powinny brać udział w postępowaniu, zostały do udziału w nim dopuszczone (por. przykładowo wyroki NSA: z 26 stycznia 2009 r., II OSK 51/08; z 26 maja 2009 r., II OSK 832/08; z 26 stycznia 2009 r., II OSK 51/08; z 18 maja 2010 r., II OSK 796/09; z 7 sierpnia 2013 r., II OSK 760/12).

Z tej samej przyczyny niezasadny jest również drugi ze wspomnianych zarzutów procesowych, naruszenia art. 28 k.p.a. poprzez nieuznanie za strony postępowania właścicieli innych działek, którzy podnosili takie żądania w toku postępowania. Tego rodzaju zarzut dotyczy potencjalnych uprawnień osób, które zostały ich pozbawione, nie może go podnosić zupełnie inna osoba, niż ta, którą miałyby dotknąć skutki tego uchybienia (skarżący, a nie potencjalnie pominięci właściciele wskazanych działek). Przytoczone poglądy orzecznictwa, w pełni podzielane przez skład orzekający w rozpoznawanej sprawie, przesądzają o niezasadności tego zarzutu.

Przechodząc do analizy dalszych aspektów sprawy, w ocenie Sądu tylko częściowo zasadne są zarzuty naruszenia przepisów postępowania oraz naruszenia przepisów prawa materialnego w zakresie odnoszącym się do kwestii oceny obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

Zarzuty te można ująć w postać następującej argumentacji: organy nie dokonały prawidłowej oceny planowanej inwestycji pod kątem negatywnego oddziaływania na środowisko, oparły się bezkrytycznie na dokumentacji przedstawionej przez inwestora, nie dokonując jej wnikliwej oceny, wadliwie zinterpretowały przepisy rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, co w efekcie doprowadziło do błędnego wniosku, że planowana inwestycja nie stanowi przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco lub zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, a zatem nie jest konieczne przeprowadzenie stosownego postępowania

i uzyskanie przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Jak wynika z art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b., obowiązkiem organu administracji architektoniczno-budowlanej w toku postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę jest m.in. weryfikacja zgodności projektu budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 u.u.i.ś. Weryfikacja wymagań ochrony środowiska obejmuje również ustalenie, czy dla wnioskowanej inwestycji istnieje prawny obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, a jeżeli taką ocenę przeprowadzono, czy projekt budowlany jest zgodny z wymaganiami wskazanymi w tej ocenie, mającej sformalizowaną postać decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Podobne problemy występują niemal we wszystkich sprawach spornych dotyczących realizacji tego rodzaju przedsięwzięć jak stacja bazowa telefonii komórkowej. Kwestią kluczową jest właściwa interpretacja przepisów kwalifikujących stacje bazowe telefonii komórkowej jako przedsięwzięć mogących zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. W stanie prawnym miarodajnym dla rozstrzygnięcia rozpoznawanej sprawy chodzi o § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r., poz. 1839; dalej: r.p.o.ś.).

W świetle ww. przepisów, kwalifikację prawną stacji bazowej jako przedsięwzięcia mogącego zawsze lub mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko determinują dwa czynniki: równoważna moc promieniowana izotropowo (określana pochodzącym z języka angielskiego skrótowcem: EIRP) oraz odległość od miejsc dostępnych dla ludności. Określona dość precyzyjnie przez prawodawcę wypadkowa mocy i odległości stanowi kryterium decydujące o tym, czy jest to przedsięwzięcie zawsze albo potencjalnie znacząco oddziałujące na środowisko, czy też nie wywołujące takich skutków, a w konsekwencji zwolnione z obowiązku przeprowadzenia tzw. oceny środowiskowej.

W kwestii interpretacji pojęcia "miejsc dostępnych dla ludzi", użytego w przywołanych przepisach rozporządzenia, ale nie zdefiniowanego w samym rozporządzeniu, orzecznictwo odwołuje się do definicji "miejsc dostępnych dla ludności" zawartej w art. 124 ust. 2 P.o.ś. Zgodnie z tym przepisem, w brzmieniu miarodajnym dla oceny stanu prawnego sprawy, przez miejsca dostępne dla ludności rozumie się wszelkie miejsca, z wyjątkiem miejsc, do których dostęp ludności jest zabroniony lub niemożliwy bez użycia sprzętu technicznego, ustalane według istniejącego stanu zagospodarowania i zabudowy nieruchomości.

W sprawach kwalifikacji stacji bazowych telefonii komórkowej jako przedsięwzięć mogących zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko ujawniła się rozbieżność co do właściwej interpretacji § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8. Zgodnie z literalnym brzmieniem końcowej części tych przepisów, równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna. Przyjmując taką interpretację, kwalifikacja danego przedsięwzięcia odbywa się zawsze przy uwzględnieniu wartości EIRP dla pojedynczych anten, niezależnie od tego, ile anten obejmuje cała projektowana stacja bazowa.

W orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje jednak pogląd przeciwny, wskazujący na konieczność zastosowania w analizowanym przypadku tzw. zasady sumowania, czyli uwzględnienia mocy nie pojedynczych, lecz wszystkich anten (co do których możliwe jest nakładanie się wiązek promieniowania. Pogląd ten z jednej strony opiera się na treści § 3 ust. 2 pkt 3 r.p.o.ś., w świetle którego do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się również przedsięwzięcia nieosiągające progów określonych w ust. 1, jeżeli po zsumowaniu parametrów charakteryzujących przedsięwzięcie z parametrami planowanego, realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia tego samego rodzaju znajdującego się na terenie jednego zakładu lub obiektu osiągną progi określone w ust. 1; przy czym przez planowane przedsięwzięcie rozumie się w tym przypadku przedsięwzięcie, w stosunku do którego zostało wszczęte postępowanie w sprawie wydania jednej z decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 [u.u.i.ś.], lub dokonano zgłoszenia, o którym mowa w art. 72 ust. 1a tej ustawy. Z drugiej strony, konieczność stosowania zasady sumowania mocy anten uzasadnia się odwołaniem do wykładni celowościowej

i systemowej. Podkreśla się, że konieczne jest ustalenie, w jaki sposób cała inwestycja (a nie poszczególne anteny) wpłynie na środowisko. W celu ustalenia zasięgu pola elektromagnetycznego, konieczne jest wyjaśnienie, czy moc anten planowanych do zainstalowania w ramach tego samego przedsięwzięcia nie kumuluje się wzajemnie. Nie można bowiem wykluczyć, że ewentualne nakładanie lub nachodzenie się wiązek spowoduje, iż moc promieniowania znacznie przekroczy wielkości dopuszczalne. Odmienna interpretacja § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia prowadziłaby do możliwości obejścia prawa przez potencjalnych inwestorów, co z pewnością nie było intencją ustawodawcy. Przyjęcie bowiem, że dla ustalenia czy przedsięwzięcie oddziałuje potencjalnie znacząco na środowisko niezbędne jest ustalenie mocy promieniowania jedynie pojedynczej anteny może doprowadzić do planowania takich przedsięwzięć, które składać się będą z kilku, a nawet kilkunastu anten, których każda posiadać będzie moc promieniowania niewpływającą ujemnie na środowisko, zaś po przecięciu z inną co najmniej na linii nakładania się lub przecinania stworzy moc znacznie przekraczającą wartości dopuszczalne (por. przykładowo wyroki NSA z 15 lutego 2018 r., II OSK 1847/17; z 28 lutego 2018 r., II OSK 243/18; z 3 lipca 2018 r. II OSK 1570/18; z 11 lipca 2018 r., II OSK 907/18; z 12 grudnia 2019 r., II OSK 271/18; z 14 października 2020 r., II OSK 2263/20).

W rozpoznawanej sprawie niewątpliwie organy zastosowały wykładnię § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 r.p.o.ś. odmienną od przyjętej w dominującej linii orzeczniczej sądów administracyjnych. Organy powołały się na ustalenia udokumentowane w sporządzonej na zlecenie inwestora "Kwalifikacji instalacji", stanowiącej element dokumentacji projektowej. Analizy zawarte w tym dokumencie doprowadziły do wniosku, że planowana inwestycja, z uwagi na moc instalacji oraz odległość od miejsc dostępnych dla ludzi, nie mieści się w żadnym ze wskazanych przez prawodawcę przedziałów pozwalających na zakwalifikowanie jako przedsięwzięcia mogącego znacząco (zawsze albo potencjalnie) oddziaływać na środowisko. Kluczowym elementem sporu jest sposób obliczenia mocy promieniowania. Z lektury "Kwalifikacji instalacji" wynika jednoznacznie, że osoba sporządzająca ten dokument dokonała obliczeń w odniesieniu do każdej anteny sektorowej z osobna, uznając, że obliczenia mocy dla jednej anteny nie mają wpływu na wynik kwalifikacji pozostałych anten (s. 5; k. 123 projektu budowlanego). Organy podążyły drogą tej samej argumentacji, odnosząc się do maksymalnej wartości EIRP wyznaczonej dla poszczególnych anten. Choć wzięto pod uwagę promieniowanie wypadkowe, z uwagi na to, że anteny są zbudowane z więcej niż jednego systemu nadawczego, to obliczenia te, w ślad za "Kwalifikacją" odnoszone były wyłącznie do jednej anteny (s. 4 uzasadnienia decyzji Starosty, s. 5 uzasadnienia decyzji Wojewody). Z dość oczywistych względów prowadzi to do zasadniczo odmiennych ustaleń w kwestii zakresu odległości od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania anteny, w których nie mogą znajdować się miejsca dostępne dla ludności. Dla pojedynczych anten wartości te mieściły się w trzech przedziałach: 500-1000 W, 1000-2000 W i 2000-5000 W, co wskazywało na badanie występowania miejsc dostępnych dla ludności w odległościach odpowiednio: 40 m, 70 m i 150 m, licząc od środka elektrycznego. Zastosowanie zasady sumowania znacząco zmienia tą ocenę. Wartości EIRP obliczone już nie dla pojedynczej anteny, ale dla trzech anten umiejscowionych na tym samym azymucie, mieszczą się w przedziałach 2000-5000 W, co oznaczało konieczność ustalania dla każdego z azymutów, czy miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 150 m i nie mniejszej niż 100 m od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania (§ 2 ust. 1 pkt 7 lit. b oraz § 3 ust. 1 pkt 8 lit. f rozporządzenia z 2019 r.).

W rozpoznawanej sprawie pojawia się jednak jeszcze jedno zagadnienie, które ma fundamentalne znaczenie dla jej rozstrzygnięcia. Do projektu budowlanego dołączono kopię decyzji W. Z. z [...] maja 2019 r., którą to orzeczono o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pod nazwą: "Stacja bazowa sieci telefonii komórkowej [...] pn. "[...]", na działce nr ew. [...] w miejscowości C. M., [...] ze względu na jego bezprzedmiotowość. Z uzasadnienia decyzji wynika, że omawiane przedsięwzięcie nie należy do kategorii przedsięwzięć mogących oddziaływać na środowisko ani zawsze, ani potencjalnie, a zatem nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Swoje rozstrzygnięcie Wójt wsparł na stanowiskach organów wydających opinie w postepowaniu środowiskowych (art. 64 u.u.i.ś.), tj. Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego, Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie oraz Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska. Potwierdzona za zgodność przez notariusza kopia tej decyzji znajduje się również w aktach administracyjnych (akta organu I instancji, k. 35-36). Z urzędowej adnotacji na egzemplarzu decyzji wynika, że strony nie wniosły odwołania od decyzji oraz że "decyzja niniejsza jest prawomocna".

Należy zauważyć, że zgodnie z art. 86 pkt 2 u.u.i.ś., decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wiąże organy wydające decyzje, o których mowa w art. 72 ust. 1, a zatem również organy wydające decyzje o pozwoleniu na budowę (art. 72 ust. 1 pkt 1 u.u.i.ś.). Jak wskazuje się w orzecznictwie, treść przywołanych przepisów wskazuje, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach ma charakter sui generis "rozstrzygnięcia wstępnego" względem przyszłego zezwolenia na realizację konkretnego przedsięwzięcia i pełni względem niego w istocie funkcję prejudycjalną, zaś określone w tej decyzji warunki realizacji przedsięwzięcia nie mogą być na dalszych etapach procesu inwestycyjnego modyfikowane. Rolą organu administracji architektoniczno-budowlanej jest natomiast jedynie sprawdzenie zgodności projektu z warunkami określonymi w tym rozstrzygnięciu. Jak wynika z powyższego, istnieje niepodważalne iunctim pomiędzy decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach a decyzją o pozwoleniu na budowę (por. wyroki NSA z 10 czerwca 2014 r., II OSK 1578/13; z 16 września 2008 r., II OSK 821/08; z 26 września 2017 r. II OSK 762/16).

W rozpoznawanej sprawie organ właściwy do spraw oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wydał decyzję o umorzeniu postępowania, jednakże uczynił to w istocie po dokonaniu kwalifikacji spornej inwestycji jako przedsięwzięcia, które nie oddziałuje zawsze ani potencjalnie znacząco na środowisko. Jest to zatem decyzja w istocie oparta na przesłankach merytorycznych, choć umarzająca postępowanie. Taka jest specyfika orzekania w sprawach oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach ma określać środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia (art. 71 ust. 1 u.u.i.ś.), przy czym obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko odnosi się wyłącznie do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (art. 59 ust. 1 u.u.i.ś.). Jeżeli organ ustalił, w wyniku merytorycznego zbadania wniosku, że dana inwestycja nie kwalifikuje się ani do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco, ani potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, należy uznać, że nie ziściły się przesłanki powstania obowiązku przeprowadzenia oceny, nie można zatem również wydać decyzji określającej środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia. W takiej sytuacji jedynym wyjściem jest wydanie decyzji umarzającej postępowanie środowiskowe – nie można bowiem wydać ani decyzji pozytywnej dla wnioskodawcy, ani odmawiającej zgody na realizację przedsięwzięcia (nie zachodzą przesłanki określone w art. 81 u.u.i.ś.), ani decyzji stwierdzającej brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (art. 84 ust. 1 u.u.i.ś.), która może odnosić się wyłącznie do inwestycji kwalifikowanych jako co najmniej potencjalnie znacząco oddziałujących na środowisko.

Teza o związaniu organów administracji architektoniczno-budowlanej decyzją umarzającą postępowanie w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań, ale z przyczyn merytorycznych znajduje oparcie nie tylko w art. 86 pkt 1 u.u.i.ś., gdzie mowa ogólnie o decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, ale również w wykładni systemowej, odwołującej się do zasady trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 k.p.a.). Dopóki decyzja środowiskowa pozostaje w obrocie prawnym, jej skutki muszą być uwzględniane przez wszystkie podmioty, które odnoszą się w swoich rozstrzygnięciach do kwestii ustalonej w tej decyzji. Skoro w obrocie prawnym pozostaje decyzja, wydana organ przez właściwy w sprawach ocen środowiskowych, uznająca, że dana inwestycja nie stanowi przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, to nie sposób racjonalnie, biorąc pod uwagę wartość bezpieczeństwa prawnego, dopuszczać możliwości formułowania odmiennych ocen w innym postępowaniu, w tym przypadku prowadzonym przez organy administracji architektoniczno-budowlanej. Co więcej, pozostawanie w obrocie prawnym decyzji umarzającej postępowanie środowiskowe, ale po ocenie merytorycznej kwalifikacji przedsięwzięcia, z uwagi na treść art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. uniemożliwia wydanie nowej decyzji rozstrzygającej w tym przedmiocie. Gdyby inwestor został zmuszony do złożenia po raz kolejny takiego wniosku, dotyczącego tej samej inwestycji, organ ochrony środowiska musiałby odmówić wszczęcia postępowania, na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. W takiej sytuacji, jak to trafnie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, "ewentualne nałożenie przez organ administracji architektoniczno-budowlanej na inwestora obowiązku przedłożenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przedsięwzięcia, w odniesieniu do którego została już uprzednio wydana i pozostaje w obrocie prawnym ostateczna decyzja właściwego organu umarzająca postępowanie w tej sprawie, należałoby uznać za niedopuszczalne, jako równoznaczne z nałożeniem na inwestora obowiązku niemożliwego do wykonania. W demokratycznym państwie prawnym (art. 2 Konstytucji RP) organy władzy publicznej muszą bowiem niewątpliwie przestrzegać klasycznej zasady "ad impossibilia nemo obligatur" ("nikt nie jest zobowiązany do rzeczy niemożliwych")" (por. wyroki WSA w Poznaniu z 23 sierpnia 2018 r., IV SA/Po 489/18 oraz z 2 lipca 2019 r., IV SA/Po 349/19, a także powoływane tam dalsze orzecznictwo). Sąd orzekający w rozpoznawanej sprawie w pełni podziela te poglądy.

Wobec powyższego organy administracji architektoniczno-budowlanej orzekające w sprawie pozwolenia na budowę nie mogły dokonać odmiennej kwalifikacji przedsięwzięcia w toku postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, skoro były związane ostateczną i prawomocną decyzją umarzającą postępowanie w sprawie oceny środowiskowej, opartą na uznaniu, że inwestycja nie należy do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Dopóki ta decyzja pozostaje w obrocie prawnym, organy orzekające w sprawie pozwolenia na budowę są związane jej treścią.

Konkluzja ta wymaga jednak dopełnienia o pewien bardzo istotny element. W aktach sprawy znajduje się wyłącznie sama decyzja Wójta z [...] maja 2019 r., nie ma wniosku inwestora (Spółki) inicjującego postępowanie zakończone decyzją Wójta. Z uwagi na dość skromne uzasadnienie decyzji Wójta, nie sposób jednoznacznie przesądzić, czy wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dotyczył w pełni tożsamego przedsięwzięcia z tym, które zostało następnie objęte wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę. Jest to o tyle istotne, że potencjalna rozbieżność w tym zakresie mogłaby oznaczać, że ocena Wójta wyrażona w decyzji z

[...] maja 2019 r. nie miała charakteru wiążącego dla organów administracji architektoniczno-budowlanej. Można przy tym odnotować, że występuje pewna drobna różnica w oznaczeniu przedsięwzięcia – w decyzji Wójta (w ślad za wnioskiem inwestora) wskazano oznaczenie: "[...] we wniosku o pozwolenie na budowę i w projekcie budowlanym oznaczenie jest nieco inne: "[...]". Różnica ta być może nie ma żadnego znaczenia, tym niemniej jednak konieczne jest zweryfikowanie tożsamości przedsięwzięć – objętego decyzją umarzającą postępowanie środowiskowe oraz objętego wnioskiem o pozwolenie na budowę. Stwierdzenie tożsamości zamyka drogę oceny kwalifikacji przedsięwzięcia, z uwagi na związanie organów administracji architektoniczno-budowlanej treścią decyzji umarzającej postępowanie w sprawie oceny oddziaływania.

Uchybienie Wojewody musi być zakwalifikowane jako naruszenie przepisów postępowania, w szczególności zasad prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.), gdyż organ nie zweryfikował kluczowej dla rozstrzygnięcia sprawy kwestii tożsamości przedsięwzięć. Jest to uchybienie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż determinowało związanie organów administracji architektoniczno-budowlanej decyzją Wójta z [...] maja 2019 r.

Błąd Wojewody jest trzecim argumentem przemawiającym za uchyleniem zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Konieczne jest jednoznaczne ustalenie tożsamości przedsięwzięć, co będzie wymagało sięgnięcia do dokumentacji stanowiącej podstawę wydania decyzji Wójta z [...] maja 2019 r.

W ocenie Sądu, choć analogiczne błędy należy przypisać również rozstrzygnięciu organu I instancji, to zakres ustaleń faktycznych wymagających uzupełnienia jest relatywnie niewielki, wystarczające będzie podjęcie w tym zakresie czynności przez organ odwoławczy, który wszakże jest zobowiązany do merytorycznego rozpoznania sprawy w pełnym zakresie, a nie wyłącznie do kontroli decyzji organu I instancji. W konsekwencji zdaniem Sądu nie było potrzeby stosowania art. 135 p.p.s.a., do prawidłowego końcowego załatwienia sprawy wystarczające było uchylenie decyzji wydanej przez organ II instancji.

W ponownie przeprowadzonym postępowaniu, po uprawomocnieniu się wyroku Sądu i zwróceniu akt sprawy, Wojewoda będzie musiał usunąć wytknięte wyżej błędy, tj. po pierwsze, ustalić prawidłowy krąg stron postępowania, z uwzględnieniem kręgu następców prawnych zmarłej strony H. Z.. Po drugie, obowiązkiem Wojewody będzie uzupełnienie materiału dowodowego o dokumenty z akt sprawy rozstrzygniętej ostateczną decyzją W. Z. z [...] maja 2019 r., pod kątem weryfikacji tożsamości przedsięwzięcia objętego tą decyzją z przedsięwzięciem objętym wnioskiem o pozwolenie na budowę.

Pozostałe zarzuty skargi są w ocenie Sądu niezasadne.

Nie zasługują na uwzględnienie zarzuty braku należytego rozważenia kwestii tego, że inwestycja jest zlokalizowana na terenie S. Parku Krajobrazowego. W odniesieniu do kwestii walorów krajobrazowych na s. 9-10 uzasadnienia zaskarżonej decyzji Wojewoda wskazał na uchwałę Nr [...] Sejmiku Województwa z dnia [...] października 2018 r. w sprawie S. Parku Krajobrazowego, która co do zasady zakazuje na obszarze Parku realizacji przedsięwzięć mogących znacząco (lub potencjalnie znacząco) oddziaływać na środowisko. Sprzeczność inwestycji z zakazami wynikającymi z tego aktu prawa miejscowego wymagałaby ustalenia, że jest to inwestycja potencjalnie znacząco oddziałująca na środowisko. Taka konkluzja jest w rozpoznawanej sprawie co do zasady wykluczona, z uwagi na treść art. 86 pkt 2 w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 1 u.u.i.ś. oraz wiążącą organy administracji architektoniczno-budowlanej decyzję W. Z. z [...] maja 2019 r., o czym była mowa wyżej. Nie można zatem zasadnie twierdzić, że lokalizacja spornej inwestycji narusza przepisy dotyczące ochrony krajobrazu. Jedynie ustalenie, że nie istnieje tożsamość przedsięwzięcia objętego ww. decyzją Wójta i przedsięwzięcia, którego dotyczy wniosek o pozwolenie na budowę w rozpoznawanej sprawie, otwierałoby drogę do ponownej oceny kwalifikacji przedsięwzięcia i potencjalnie aktualizowałoby również konieczność ustalenia, czy nie doszło do naruszenia zakazu lokalizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, wynikającego z uchwały w sprawie parku krajobrazowego. W aktualnym stanie sprawy zarzut ten nie jest jednak zasadny.

Dodatkowo, o niezasadności zarzutu, przesądza również treść znajdującej się w aktach sprawy opinii Dyrektora Zespołu L. parków Krajobrazowych (pismo z [...] października 2019 r., akta organu I instancji, k. 82). Dyrektor pozytywnie zaopiniował sporną inwestycję, wskazując, że jej realizacja nie stoi w sprzeczności z ww. uchwałą z [...] października 2018 r. W ocenie organu opiniującego wieża nie będzie stanowić dominanty w krajobrazie z uwagi na fakt niskiego usytuowania względem najwyższej kulminacji G. D. .

Z podobnych względów niezasadne (lub co najmniej przedwczesne) są zarzuty dotyczące nieuwzględnienia wpływu inwestycji na florę i faunę znajdującą się na obszarze oddziaływania inwestycji. Po pierwsze, gdyby inwestycja została zakwalifikowana jako przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, zaktualizowałby się obowiązek przeprowadzenia oceny środowiskowej, obejmującej wpływ inwestycji nie tylko na zdrowie ludzi, ale również na elementy środowiska przyrodniczego. Wobec istnienia w obrocie prawnym ostatecznej decyzji W. Z. [...] maja 2019 r., wiążącej organy administracji architektoniczno-budowlanej (z zastrzeżeniem wspomnianej wyżej tożsamości przedsięwzięć), formułowanie takich obowiązków nie ma podstaw prawnych. Jeżeli inwestycja nie jest kwalifikowana jako przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko, to oznacza, że nie będzie również wpływać istotnie na elementy środowiska przyrodniczego w postaci flory i fauny. Po drugie, twierdzenia o występowaniu gatunków chronionych pełnomocnik skarżącej opiera na oświadczeniach mieszkańców (wspartych dokumentacja fotograficzną). W ocenie Sądu są to źródła, które nie mogą być podstawą czynienia kluczowych ustaleń faktycznych. Takie ustalenia musiałyby się opierać na ekspertyzach sporządzonych przez osoby posiadające odpowiednią wiedzę specjalistyczną. Co więcej, występowanie gatunków chronionych nie jest wystarczającą przeszkodą dla realizacji inwestycji. Konieczne byłoby jeszcze ustalenie, że inwestycja może potencjalnie znacząco oddziaływać na byt tych gatunków, co jest wykluczone z uwagi na to, że w obrocie prawnym pozostaje decyzja właściwego organu wykluczająca kwalifikację inwestycji jako przedsięwzięcia jako mogącego znacząco oddziaływać na środowisko.

Zarzut naruszenia zasady czynnego udziału stron (art. 10 k.p.a.), odnoszony do kwestii niezapewnienia możliwości zapoznania się z aktami sprawy, jest o tyle niezasadny, że odnosi się w istocie do postępowania prowadzonego przed organem I instancji, a nie do zaskarżonej decyzji Wojewody, będącej w pierwszym rzędzie przedmiotem kontroli sądu. Pełnomocnik skarżącej słusznie podnosi zastrzeżenia wobec działań Starosty, który w istocie popełnił błędy w tym zakresie, nie wyznaczając żadnego terminu do zapoznania się z aktami sprawy, a ponadto, wydając decyzję już następnego dnia po doręczeniu skarżącej zawiadomienia w tym przedmiocie. Błędy Starosty nie wpłynęły jednak w istotny sposób na prawa procesowe skarżącej, która we wniesionym odwołaniu przedstawiła obszernie swoje stanowisko w sprawie. Tym bardziej trudno dopatrzeć się wpływu błędów organu I instancji na decyzję Wojewody.

W ocenie Sądu nie jest zasadny zarzut naruszenia zasady ochrony zaufania jednostki do organów władzy publicznej (art. 8 k.p.a.). Zarzut ten jest dość ogólnikowy, można jedynie domyślać się, że ma związek z innymi zarzucanymi w skardze naruszeniami zasad postępowania administracyjnego, w szczególności prawdy obiektywnej, czynnego udziału stron czy prawidłowego uzasadnienia decyzji. Zarzuty te nie są jednak uzasadnione, a z samego faktu, że organ wydał rozstrzygnięcie niezgodne z oczekiwaniami jednej ze stron postępowania, nie można wywodzić, twierdzeń, że prowadził postępowanie z naruszeniem wymogów przejrzystości, uczciwości i sprawiedliwości.

Sąd nie podziela również zarzutu skarżącej co do braku merytorycznego rozpatrzenia wszystkich zarzutów przedstawionych w odwołaniu (zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji i art. 104 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 88, art. 77 oraz art. 15 k.p.a. Lektura uzasadnienia decyzji Wojewody przeczy tym twierdzeniom. Organ odniósł się do wszystkich argumentów podniesionych w odwołaniu, choć można dyskutować nad tym, czy była to argumentacja wyczerpująca. Część argumentów organu była błędna, co skutkowało uchyleniem decyzji z podanych wyżej przyczyn.

Przechodząc do oceny argumentów w zakresie naruszenia przepisów prawa materialnego, w ocenie Sądu zarzuty naruszenia rozporządzenia z 10 września 2019 r. w sprawie oceny środowiskowej, rozporządzenia z 30 września 2003 r., przepisów Prawa budowlanego i ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku, w aspekcie odnoszącym się do błędnej oceny zakresu oddziaływania inwestycji, są zasadniczo nietrafne z podanych wyżej przyczyn, wynikających ze związania organów administracji architektoniczno-budowlanej orzekających w sprawie pozwolenia na budowę, treścią decyzji W. Z. z [...] maja 2019 r. (art. 86 pkt 2 u.u.i.ś.).

Zarzut naruszenia art. 124 ust. 2 P.o.ś. jest chybiony przede wszystkim z tego względu, że wbrew twierdzeniom skarżącego, organy obydwu instancji w swoich ocenach w perspektywie ustalenia położenia miejsc dostępnych dla ludności w obszarze, gdzie mogą wystąpić przekroczenia dopuszczalnego poziomu pól elektromagnetycznych, wzięły pod uwagę zarówno zagospodarowanie istniejące, jak

i potencjalnie dopuszczalne prawnie, przy czym należało brać pod uwagę fakt, że dla terenu inwestycji i działek sąsiadujących, na które może potencjalnie oddziaływać inwestycja, brak jest prawnie wiążących determinant zagospodarowaniu terenu, z uwagi na brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z dokumentacji dołączonej do projektu, w tym zwłaszcza decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego z [...] lipca 2017 r. (załącznik nr [...]) wynika, że w analizowanym obszarze planowanej inwestycji znajduje się nieliczna zabudowa zagrodowa, tereny upraw rolnych i tereny komunikacyjne. Strony wnoszące odwołanie podnosiły argumenty wskazujące na zamiar wykorzystania w przyszłości nieruchomości na cele zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. W tej sytuacji nie było błędem Wojewody, dokonanie oceny oddziaływania inwestycji przy założeniu hipotetycznej, przyszłej zabudowy jednorodzinnej sąsiadujących z terenem inwestycji działek. W sytuacji, gdy w obrocie prawnym pozostaje wspomniana decyzja W. Z. z [...] maja 2019 r., z której wynika, że planowana inwestycja nie należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, stwierdzenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewody, że "przedmiotowa inwestycja nie będzie miała wpływu na przyszłą zabudowę" należy uznać za zasadne. Ponadto trzeba zauważyć, że zaskarżona decyzja Wojewody została wydana [...] grudnia 2020 r., w tym czasie obowiązywało już nowe brzmienie art. 124 ust. 2 P.o.ś. (nadane przez art. 8 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2019 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 poz. 1815; obowiązujące od 25 października 2019 r.). Zgodnie z analizowanym przepisem w aktualnym brzmieniu, przez miejsca dostępne dla ludności rozumie się wszelkie miejsca, z wyjątkiem miejsc, do których dostęp ludności jest zabroniony lub niemożliwy bez użycia sprzętu technicznego, ustalane według istniejącego stanu zagospodarowania i zabudowy nieruchomości. Przepis wskazuje jednoznacznie na stan istniejący, a nie przyszły. Należy w tym miejscu odnotować, że ze względu na brak przepisu przejściowego nakazującego do spraw wszczętych przed tą datą stosowanie przepisów dotychczasowych, nowe brzmienie znajduje zastosowanie do oceny decyzji Wojewody.

Zarzut naruszenia art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 P.b., wyrażającego się w zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę pomimo braku sprawdzenia czy projekt budowlany zgodny jest z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest wręcz niezrozumiały w sytuacji, gdy w aktach sprawy znajduje się decyzja W. Z. z [...] lipca 2018 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla spornego przedsięwzięcia. Wypada przypomnieć w tym miejscu, na co trafnie zwrócił uwagę również Wojewoda, że decyzja ta jest wiążąca dla organu wydającego decyzje o pozwoleniu na budowę (art. 55 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; Dz. U. z 2020 r., poz. 293, ze zm.).

Z przedstawionych wyżej względów, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265). Zwrot kosztów objął wpis od skargi w kwocie [...]zł, wynagrodzenie pełnomocnika profesjonalnego w wysokości stawki minimalnej [...] zł oraz zwrot uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa ([...] zł).