Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3562/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-01-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Ewidencja gruntów
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 20, art. 22, art. 24, art. 24a
journal: Dz.U. 2016 poz 1629
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Sikorska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Bydgoszczy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 28 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 897/17 w sprawie ze skargi R. w S. na decyzję Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Bydgoszczy z dnia [...] maja 2017 r., nr [...] w przedmiocie zmiany w ewidencji gruntów 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od R. w S. na rzecz Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Bydgoszczy kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 28 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 897/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, po rozpoznaniu skargi R. w S. uchylił decyzję Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Bydgoszczy z [...] maja 2017 r., nr [...], w przedmiocie zmiany w ewidencji gruntów oraz zasądził od organu na rzecz skarżącej 680 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją z [...] kwietnia 2017 r., znak [...] Starosta Bydgoski, na podstawie art. 7d pkt 1 lit. a, art. 22 ust. 1, art. 24 ust. 2a pkt 2 i ust. 2c ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2016r. poz. 1629; dalej "u.p.g.k."), § 68 ust. 6 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 2016r. poz. 1034, dalej jako "rozporządzenie"), po rozpatrzeniu wniosku R. w S. (dalej także jako Spółdzielnia) z 28 listopada 2016r. w sprawie dokonania zmian danych zawartych ewidencji gruntów i budynków dla działek nr [...] położonych w obrębie S. gm. D., odmówił dokonania żądanych zmian.

W uzasadnieniu organ wskazał, że w świetle art. 24 ust. 2a pkt 2 u.p.g.k. informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji na wniosek podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy, na wniosek podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 lub władających gruntami na zasadach samoistnego posiadania. Organ stwierdził nadto, że w ramach postępowania w sprawie aktualizacji ewidencji w zakresie danych przedmiotowych (m.in. użytku gruntowego), nie jest dopuszczalne rozstrzyganie kwestii czy wnioskodawca jest władającym daną nieruchomością w rozumieniu art. 24 ust. 2a pkt 2 u.p.g.k., a w konsekwencji czy jest uprawniony do skutecznego żądania zmiany danych przedmiotowych tej nieruchomości.

Starosta stwierdził, że wskazane we wniosku działki tworzą nieruchomość oznaczoną wg treści księgi wieczystej jako własność Gminy D. W ewidencji gruntów i budynków Spółdzielnia nie jest ujawniona jako podmiot władający, bądź mający jakiekolwiek prawo do wskazanej we wniosku nieruchomości. W świetle wyjaśnień wnioskodawcy występuje on jako samoistny posiadacz gruntów. Organ przytoczył nadto wyjaśnienia Gminy D. dotyczące sporu ze Spółdzielnią dotyczące stwierdzenia zasiedzenia gruntów przez Spółdzielnię oraz nakazania wydania nieruchomości Gminie. W konsekwencji organ uznał, że nie jest uprawniony do merytorycznego rozpatrzenia przedmiotowego wniosku Spółdzielni.

W odwołaniu od powyższej decyzji Spółdzielnia zarzuciła Staroście naruszenie art. 28 k.p.a. w zw. z art. 24 ust. 2a pkt 2 u.p.g.k., poprzez niewłaściwą wykładnię i stwierdzenie, że skarżąca nie legitymuje się interesem prawnym do występowania w sprawie.

Decyzją z [...] maja 2017 r. Kujawsko-Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego orzekł o uchyleniu zaskarżonej odwołaniem decyzji i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji w całości.

Organ odwoławczy, wskazując na przepis art. 24 ust. 2a up.g.k. oraz przepisy rozporządzenia, potwierdził za organem pierwszej instancji, że R. nie figuruje w ewidencji gruntów i budynków jako właściciel nieruchomości, których wniosek dotyczył, nie jest również wskazana jako władająca tymi gruntami na zasadach samoistnego posiadania. Z informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków oraz danych znajdujących się w księdze wieczystej prowadzonej dla przedmiotowych działek wynika, że ich właścicielem jest Gmina D.

Wojewódzki Inspektor stwierdził, że u.p.g.k. nie definiuje wprost, kogo należy uważać za władającego gruntami na zasadach samoistnego posiadania, jednak orzecznictwo sądów administracyjnych wskazuje, że w przypadku wniosku o aktualizację informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków, jedynie w przypadku braku możliwości ustalenia właściciela gruntu, legitymacja do złożenia wniosku o aktualizację przysługuje władającemu na zasadach samoistnego posiadania. Legitymację w postępowaniu w sprawie zmiany danych w ewidencji posiadają zatem właściciele, a osoby władające na zasadach samoistnego posiadania jedynie w odniesieniu do gruntów, dla których ze względu na brak księgi wieczystej, zbioru dokumentów albo innych dokumentów nie można ustalić ich właścicieli. Stan objętych wnioskiem działek jest uregulowany, co więcej, gmina D. od kilku lat domaga się wydania gruntów będących jej własnością i w tym celu wystąpiła na drogę sądową przeciwko Spółdzielni.

Zdaniem organu przymiot strony postępowania aktualizacyjnego ma podmiot, którego prawa do nieruchomości podlegają ujawnieniu w ewidencji gruntów i budynków, czyli wymienieni w art. 20 ust. 2 pkt 1. Organ wskazał również, że interes prawny nie może być wywodzony wyłącznie z art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 23 z późn.zm., dalej "k.p.a.")., ale musi wynikać z konkretnych rozwiązań materialnoprawnych. Organ odwoławczy uznał za wadliwe rozstrzygnięcie Starosty Bydgoskiego o odmowie dokonania żądnych zmian, uznając, że organ ten winien był wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania lub wydać decyzję o umorzeniu postępowania, gdy konieczne było przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego celem ustalenia interesu prawnego. W postanowieniu wydanym na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum.

Organ odwoławczy, stwierdzając brak uprawnienia Spółdzielni do skutecznego złożenia wniosku o aktualizację danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków, uchylił decyzję Starosty i umorzył postępowanie pierwszej instancji.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wniosła Spółdzielnia. Organowi drugiej instancji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 28 k.p.a. w zw. z art. 24 ust. 2a pkt 2 u.p.g.k., przez jego niewłaściwą wykładnię i stwierdzenie, że skarżąca Spółdzielnia nie legitymuje się interesem prawnym do występowania w sprawie.

W odpowiedzi na skargę Kujawsko-Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Uwzględniając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wskazał, że istota sporu pomiędzy Spółdzielnią a organami sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy skarżącej R. przysługuje interes prawny do skutecznego zainicjowania postępowania administracyjnego w sprawie zmiany wskazanych przez nią danych dotyczących klasyfikacji gruntów w ewidencji gruntów i budynków – wobec gruntów, co do których jako właściciel jest ujawniona gmina.

Sąd ten uznał, że w okolicznościach sprawy zupełnie dowolne i co najmniej przedwczesne jest rozstrzygnięcie organu odwoławczego, który uznał, że w sprawie istniały podstawy do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zmiany ewidencji gruntów i budynków, w rozumieniu art. 61a § 1 k.p.a., z uwagi na brak przymiotu strony podmiotu zgłaszającego żądanie dokonania zmiany o charakterze przedmiotowym w operacie ewidencyjnym. Zdaniem tego Sądu organ nie wyjaśnił jednoznacznie, na podstawie jakich dowodów stwierdził brak uprawnienia R. do skutecznego złożenia przedmiotowego wniosku, nie podjął żadnych czynności celem ustalenia charakteru władania przez spółdzielnię gruntami, czy i na jakiej podstawie miało to miejsce i czy np. nawet istniejąca podstawa odpadła. W tej sytuacji Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z istotnym naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., a także art. 61a § 1 k.p.a., a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem pozbawiło stronę możliwości merytorycznego rozpatrzenia jej żądania w postępowaniu administracyjnym.

Sąd ten podniósł, że sprawa administracyjna jest konsekwencją istnienia stosunku administracyjnego, tj. takiej sytuacji prawnej, w której strona ma prawo żądać od organu administracyjnego skonkretyzowania jej indywidualnych uprawnień wynikających z prawa materialnego. Postępowanie w takiej sprawie staje się bezprzedmiotowe, jeżeli brakuje któregoś z elementów tego stosunku materialnoprawnego. Brak interesu prawnego po stronie podmiotu wszczynającego postępowanie stanowi o braku jednego z podstawowych elementów stosunku administracyjnoprawnego, a mianowicie podmiotu, co musi prowadzić do rozstrzygnięcia natury wyłącznie procesowej, tzn. do umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. wobec tego, że stało się ono bezprzedmiotowe (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2011 r. sygn. akt 432/16).

Zdaniem Sądu pierwszej instancji w realiach niniejszej sprawy organ drugiej instancji nie wykazał w sposób adekwatny do okoliczności rozpoznawanej sprawy i charakteru dokonywania zmian (aktualizacji) danych w ewidencji, że przepis art. 61a § 1 k.p.a. winien mieć w tej sprawie zastosowanie, a w szczególności nie wykazano, że skarżącej nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. w zakresie żądania wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków.

Stosownie do art. 28 k.p.a. stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny. Jednostka ma interes prawny, jeżeli na podstawie obowiązujących przepisów prawa ubiega się o konkretyzację uprawnienia lub wobec jednostki organ administracji publicznej podejmuje władczą ingerencję ograniczenia (cofnięcia) uprawnienia lub nałożenia obowiązku publicznoprawnego. Takie wąskie ujęcie interesu prawnego odnosi się do władczej ingerencji w sformalizowanym postępowaniu administracyjnym prowadzonym w przedmiocie autorytatywnej konkretyzacji normy materialnego prawa, głównie materialnego prawa administracyjnego.

Sąd ten wskazał, że zasadnie organ pierwszej instancji zwrócił uwagę, iż ustawodawca dopuszcza różne tryby dokonania aktualizacji danych w ewidencji gruntów i budynków, zarówno z urzędu jak i na wniosek różnorodnych podmiotów. Możliwe jest też dokonywanie zmiany w drodze czynności materialno-technicznej. Zdaniem Sądu przy wykładni interesu prawnego jako przesłanki materialnoprawnej żądania dokonania zmiany danych w ewidencji nie można wyznaczyć wąskich ram związanych z autorytatywną konkretyzacją normy materialnego prawa administracyjnego poprzez przyznanie (cofnięcie) uprawnienia materialnoprawnego lub obciążenia obowiązkiem materialnoprawnym. Takie wąskie ujęcie interesu prawnego, jakie zaprezentowały organy na podstawie przepisów u.p.g.k., nie wyczerpuje tej wartości prawnej, a wymaga ujęcia szerszego obejmującego możliwość prawną podjęcia obrony prawnej celem doprowadzenia do aktualizacji danych ewidencyjnych. W sytuacji zatem, gdy organ ewidencyjny ma wątpliwości co do tego czy podmiot żądający wprowadzenia zmiany w danych ewidencyjnych posiada w tym zakresie interes prawny, powinien wezwać wnioskodawcę do wykazania stosownymi dokumentami własnego, aktualnego interesu prawnego, jak również podjąć we własnym zakresie czynności umożliwiające rozstrzygnięcie, czy podmiot jest legitymowany do skutecznego domagania się zmiany, zwłaszcza danych przedmiotowych, w ewidencji gruntów i budynków.

Sąd ten zwrócił uwagę, że strona skarżąca w swym żądaniu zakwestionowała wprost wprowadzoną modernizację gruntów, domagając się zmiany kwalifikacji gruntów na grunty rolne zabudowane. W tym kontekście przytoczył art. 24a u.p.g.k., wskazując, że z analizy zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej nie wynika, ażeby organ ewidencyjny rozważał uwzględnienie w sprawie powyższej regulacji, a w szczególności dokonywał interpretacji interesu prawnego do żądania zmiany przedmiotowych danych ewidencyjnych.

Sąd ten podniósł także, że nie jest jedynym możliwym źródłem wykazania interesu prawnego w dokonaniu zmian danych ewidencyjnych ujawnienie danego podmiotu jako właściciela, skoro zgodnie z art. 20 ust. 2 pkt 1 u.p.g.k. w ewidencji gruntów i budynków wykazuje się, w przypadku nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego – oprócz właścicieli inne podmioty, w których władaniu lub gospodarowaniu, w rozumieniu przepisów o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa, znajdują się te nieruchomości (lit. a). Poza sporem pozostaje w sprawie to, że grunty, co do których zmiany kwalifikacji ewidencyjnej domaga się wnioskująca R. stanowią własność Gminy D.. Wnioskodawca ogólnikowo jedynie powołał się na okoliczność, iż jest samoistnym posiadaczem nieruchomości, czego jednak nie wykazał żadnymi dowodami. Twierdzi także, iż włada tymi gruntami od 1953 r., tj. od założenia Spółdzielni do chwili obecnej. Także i te okoliczności pozostały poza zakresem zainteresowania organów orzekających w sprawie, które nie podjęły żadnych czynności dla zweryfikowania tych twierdzeń, nie wyjaśniły czy mają one jakiekolwiek potwierdzenie w prowadzonej ewidencji gruntów i budynków i zgromadzonej w niej dokumentacji źródłowej, nie zwróciły się też o stosowne dokumenty i wyjaśnienie władania grantami. Z niezrozumiałych przyczyn organ ewidencyjny poprzestał na pisemnym ogólnym stanowisku Gminy D., która nie zaprzeczyła, iż wnioskodawca włada gruntami, choć stwierdziła, iż posiada je bezumownie.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji brak wyjaśnienia powyższych elementów stanu faktycznego również może mieć wpływ na wynik sprawy. Z pewnością Starosta posiada dokumenty urzędowe pozwalające na odtworzenie sposobu przekształceń właścicielskich w stosunku do przedmiotowych gruntów, chociażby pośrednio z decyzji Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z [...] lutego 2011 r. ([...]). Z uzasadnienia tej decyzji wynika, że działki objęte wnioskiem znajdowały się we władaniu Skarbu Państwa, a uczestnikiem postępowania była także R.

Mając zatem na uwadze, iż przedmiotowe grunty będące uprzednio mieniem Skarbu Państwa, stały się z dniem 1 lipca 2000 r. własnością jednostki samorządu terytorialnego, co zostało potwierdzone dopiero powyższą decyzją wojewody z [...] lutego 2011 r., a nadto Spółdzielnia twierdzi, że władała i włada tymi gruntami nadal od 1953 r. dla ustalenia, czy ma ona własny interes prawny w żądaniu dokonania zmian danych w ewidencji gruntów i budynków, nie bez znaczenia pozostają także przepisy rozporządzenia wykonawczego Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.

Sąd ten omówił § 10 ust. 1, § 11 ust. 1, § 12 ust. 1 ww. rozporządzenia. Wskazał, że jak wynika nadto z analizy przepisów §§ 17-18 rozporządzenie to ustala się grupy rejestrowe właścicieli nieruchomości i władających, o których mowa w § 10 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2, zwanych "podmiotami ewidencyjnymi", w ramach których, rozróżnia oprócz Skarbu Państwa, czy też jednostek samorządu terytorialnego i innych podmiotów, także jako odrębną grupę – spółdzielnie (§ 17 pkt 8). Wśród tej grupy ewidencyjnej wyodrębnia się również jako podgrupę 8.1 - rolnicze spółdzielnie produkcyjne. (§ 18 ust. 7 pkt 1).

Mając na uwadze wszystkie wskazane wyżej okoliczności faktyczne i przepisy prawa, w szczególności uwzględniając przepisy art. 24a, w tym ust. 12, art. 24 ust. 2a pkt 1 i pkt 2, ust. 2b pkt 1 lit. h i pkt 2 i ust. 2c, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że stan faktyczny sprawy nie został ustalony w zakresie niezbędnym do jej rozstrzygnięcia. W szczególności organ odwoławczy przedwcześnie i dowolnie stwierdził w niniejszej sprawie brak interesu prawnego strony skarżącej w możliwości skutecznego żądania dokonania zmiany w danych dotyczących opisu gruntów.

W związku ze stwierdzeniem wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów postępowania tj.: art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co stanowiło następstwo błędnej wybiórczej wykładni norm prawa materialnego, Sąd ten uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c p.p.s.a.

Sąd pierwszej instancji nie przesądził o zasadności żądania strony skarżącej, ani o jego skuteczności uznając, że nie jest to możliwe na obecnym etapie postępowania. Zwrócił jednak uwagę, że to wnioskodawca winien wykazać własny aktualny interes prawny oparty na przepisach prawa w dokonaniu żądanych przez niego zmian w ewidencji gruntów i budynków, czego dotąd nie uczynił. O tym bowiem czy dany podmiot jest stroną postępowania administracyjnego nie decyduje sama wola lub subiektywne przekonanie tej osoby albo też dopuszczenie jej przez organ do udziału w tym postępowaniu, lecz okoliczność czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danej osoby jako "interes prawny". Interes prawny ma bowiem charakter materialnoprawny, stąd musi istnieć norma prawa przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu możliwość wydania określonego aktu, lub dokonania czynności. Przy czym strona skarżąca zdaje się nie dostrzegać, iż w ramach postępowania w sprawie aktualizacji danych w ewidencji gruntów i budynków organ ewidencyjny nie jest uprawniony do rozstrzygania ewentualnych sporów własnościowych lub co do charakteru posiadania, które jest instytucją cywilnoprawną. Obowiązek zamieszczenia w ewidencji wyłącznie danych bezspornych wyklucza samodzielne rozstrzyganie przez organ rejestrujący wszelkich kwestii związanych z prawem do nieruchomości, w tym do władania nią w rozumieniu przepisów u.p.g.k.

Sąd zwrócił nadto uwagę, że wnioskodawca nie przedłożył żadnych dokumentów mogących stanowić podstawę zakwestionowania ujawnionych w operacie ewidencyjnym danych oraz dokonania ich zmiany, przytaczając § 45 ust. 1 i 2 rozporządzenia.

Sąd ten wskazał, że w tym zakresie organ odwoławczy winien wezwać do sprecyzowania i uzupełnienia wniosku, przed przystąpieniem do jego rozpatrzenia, a na tej podstawie ocenić ewentualny dalszy tryb postępowania. Ponadto organ odwoławczy ponownie rozpatrując sprawę powinien zapewnić czynny udział w postępowaniu, zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a., właścicielowi gruntów – Gminie D. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Kujawsko-Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości. Domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Nadto wniósł o zasądzenie kosztów postępowania oraz zrzekł się rozprawy.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego:

- art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2017 r. poz. 2101), dalej "u.p.g.k.", poprzez błędne uznanie, że dla rozpoznania przedmiotowej sprawy, pomimo określonego stanu prawnego nieruchomości i wpisanego w księdze wieczystej właściciela Gminy D., przy jednoczesnym braku spełnienia przez R. przesłanek do uznania tego podmiotu za samoistnego posiadacza w rozumieniu przepisów o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa, konieczne jest dalsze prowadzenie przez organ administracji postępowania celem wykazania, że R. spełnia, bądź nie spełnia przesłanek samoistnego posiadacza nieruchomości;

- art. 24 ust. 2a pkt 2 w zw. z art. 20 ust. 2 pkt 1 u.p.g.k. poprzez bezzasadne uznanie, że każdemu posiadaczowi samoistnemu przysługuje legitymacja do złożenia wniosku o aktualizację, w sytuacji gdy taką legitymację posiadają właściciele nieruchomości, a osoby władające gruntami na zasadach samoistnego posiadania jedynie w odniesieniu do gruntów, dla których ze względu na brak księgi wieczystej, zbioru dokumentów albo innych dokumentów nie można ustalić ich właścicieli;

- art. 24 a pkt 9 u.p.g.k., poprzez uznanie tego przepisu przez Sąd za jedną z podstaw do rozstrzygnięcia prowadzonego postępowania, w sytuacji, gdy wniosek R. z 18.11.2016 r. dotyczył, biorąc pod uwagę jego treść, zmiany w ewidencji gruntów i budynków zmiany użytków gruntowych dla poszczególnych działek;

- art. 24 ust. 2a pkt 1 u.p.g.k. poprzez uznanie, że w niniejszej sprawie organ winien ustalić, czy nie zachodzą przesłanki uwzględnienia tego przepisu, w sytuacji gdy sprawa prowadzona była od początku na skutek wniosku R.;

- art. 20 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 24 ust. 2c u.p.g.k. poprzez uznanie, że w ustalonym przez organ stanie faktycznym organ winien rozstrzygnąć, czy nie zachodzą przesłanki uwzględnienia przepisu art. 24 ust. 2c w sytuacji, gdy w sposób bezsporny wykazano, że R. nie posiada przymiotu strony w rozumieniu art. 20 ust.2 pkt 1 u.p.g.k.;

2) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa procesowego mających wpływ na rozstrzygnięcie:

- art. 28 k.p.a., poprzez uznanie, że pomimo braku wykazania przez R. aktualnego interesu prawnego, organ administracji winien w inny adekwatny sposób wykazać, że temu podmiotowi przysługuje przymiot strony, pomimo istnienia norm prawa materialnego, tj. art. 24 ust. 2a pkt 2 w zw. z art. 20 ust. 2 pkt 1 u.p.g.k., które wskazują na strony postępowania aktualizacyjnego i w ten sposób wyłączają stosowanie art. 28 k.p.a.,

- art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez uznanie, że organ w sposób wyczerpujący nie zebrał całego materiału dowodowego, pomimo przeprowadzenia w tym zakresie wystarczającego postępowania dowodowego uwzględniającego dowody z dokumentów i wyjaśnienia R..

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ rozwinął powyższe zarzuty. Wskazał, że Starosta Bydgoski jako organ pierwszej instancji zwrócił się o wyjaśnienie, w jakim charakterze R. występuje z wnioskiem o zmianę danych w ewidencji gruntów i budynków. Starosta Bydgoski uzyskał informacje od Gminy D., że jest ona właścicielem przedmiotowych nieruchomości, w tym m.in. działek, co do których spółdzielnia złożyła wniosek o dokonanie zmian w ewidencji gruntów i budynków. Starosta Bydgoski ustalił, iż Spółdzielnia nie jest ujawniona w ewidencji gruntów i budynków jako posiadacz samoistny nieruchomości.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie analiza dokumentów urzędowych dotyczących przekształceń właścicielskich, do której zobowiązał organy Sąd pierwszej instancji, nie miałaby dla sprawy znaczenia. Stan prawny przedmiotowych działek jest uregulowany. Istnieje właściciel przedmiotowych nieruchomości - Gmina D., dla której Sąd Rejonowy w Bydgoszczy prowadzi księgę wieczystą [...]. Ustawa p.g.ik. wprawdzie nie definiuje wprost, kogo należy uważać, za władającego gruntami na zasadach samoistnego posiadania, jednakże orzecznictwo sądów administracyjnych wskazuje, że w przypadku wniosku o aktualizację informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków, jedynie w przypadku braku możliwości ustalenia właściciela gruntu, legitymacja do złożenia wniosku o aktualizację przysługuje władającemu na zasadach samoistnego posiadania.

W tej sytuacji nie można zgodzić się z wyrokiem WSA w Bydgoszczy, który zarzucił, że organ nie wykazał, iż R. nie przysługuje przymiot strony i wskazał na konieczność wzywania wnioskodawcy o wykazanie się aktualnym interesem prawnym. WSA w Bydgoszczy powołał się na art. 28 k.p.a., który w rozpatrywanej sprawie jest zastosowany błędnie. Norma materialnoprawna, tj. art. 20 ust. 2 pkt 1 i art. 24 ust. 2a pkt 1 u.p.g.k. wskazuje na strony postępowania aktualizacyjnego, stąd też ww. przepisy szczególne wyłączają zastosowanie art. 28 k.p.a. w zakresie określenia podmiotu uprawnionego do wszczęcia postępowania.

Przede wszystkim R. nie figuruje w ewidencji gruntów i budynków ani jako właściciel (co jest bezsporne), ale także nie jest wykazana w ewidencji gruntów i budynków jako podmiot, w którego władaniu lub gospodarowaniu znajdują się przedmiotowe działki. Również należy podkreślić, że przedmiotem postępowania nie jest wpisanie ww. Spółdzielni jako władającego lub gospodarującego nieruchomościami w rozumieniu przepisów o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa, tym samym nie było obowiązkiem organu badanie czy istnieją umowy, decyzje pozwalające na taki wpis, o których mowa w ustawie o gospodarce nieruchomościami czy ustawie o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Ponadto stroną postępowania w zakresie wprowadzenia zmian do ewidencji gruntów i budynków jest w przypadku gruntów gminy - reprezentant gminy, a w przypadku władających lub gospodarujących tymi gruntami, jedynie taki podmiot, który w myśl przywołanych ustaw o gospodarce nieruchomościami lub o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, posiada prawa do tych gruntów. Z operatu ewidencji gruntów i budynków nie wynika, że wnioskodawca posiada takie prawa, a organ pierwszej instancji pismem z 3 stycznia 2017 r. wezwał wnioskodawcę do stosownego w tym zakresie uzupełnienia wniosku.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna mogła być rozpatrzona na posiedzeniu niejawnym, gdyż po otrzymaniu odpisu skargi kasacyjnej organ nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej.

W skardze kasacyjnej zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie zarówno przepisów postępowania, jak i prawa materialnego. W takiej sytuacji w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny poddaje stosownej analizie zasadność podnoszonych zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Co do zasady bowiem weryfikacja prawidłowości wykładni lub zastosowania przepisów prawa materialnego jest możliwa jedynie w przypadku stwierdzenia braku uchybień natury procesowej, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 28 k.p.a., art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. podniesionego w ramach podstawy skargi kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wskazać należy, że zarzut naruszenia przepisów postępowania, o jakich mowa w tym przepisie prawa dotyczy przepisów p.p.s.a. a nie przepisów k.p.a. Sąd administracyjny orzeka bowiem na podstawie przepisów regulujących postępowanie sądowoadministracyjne i wprost nie stosuje przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd oceniając działanie organów administracji publicznej odnosi się do stosowanych przez nie przepisów postępowania administracyjnego, badając czy i w jakim zakresie zostały naruszone. Mając jednak na uwadze uchwałę pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09 (ONSAiWSA 2010/1/1), należy przyjąć, że przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, zostały naruszone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i pkt 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych. Autor skargi kasacyjnej winien zarzut dotyczący naruszenia przepisów k.p.a. powiązać z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Powyższe uchybienie, jak to już wyżej wskazano, nie czyniło jednak niemożliwym prawidłowe rozpoznanie skargi kasacyjnej w tej części.

Przechodząc do oceny zasadności zarzutów naruszenia przepisów postępowania uznać należało, że zarzuty te są usprawiedliwione. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Z samego art. 28 k.p.a. nie można wywodzić interesu prawnego strony, jak to trafnie podnosi strona skarżąca kasacyjnie. Interes prawny strony musi bowiem wynikać z konkretnych rozwiązań materialnoprawnych. Naruszenie przepisu art. 28 k.p.a. można wywieść tylko łącznie z określoną regulacją zawartą w ustawach materialnoprawnych, a zważywszy, że skarżąca Spółdzielnia domagała się wszczęcia postępowania w sprawie wprowadzenia zmian danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków, to regulacją materialnoprawną wyznaczającą interes prawny skarżącej Spółdzielni powinny być przede wszystkim przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2016 r. poz. 1629; dalej "u.p.g.k.") oraz przepisy rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 2016 r. poz. 1034, dalej jako "rozporządzenie").

W myśl art. 20, 22 i 24 u.p.g.k. ewidencja gruntów, jako zbiór informacji o gruntach, stanowi wyłącznie odzwierciedlenie aktualnego stanu prawnego dotyczącego danej nieruchomości i zawiera jedynie dane wynikające z tytułu własności. Ewidencja ma charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny, a więc nie kształtuje nowego stanu prawnego nieruchomości, a jedynie potwierdza stan prawny zaistniały wcześniej (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 listopada 1998 r., sygn. akt II SA 914/98, Lex nr 41816). Dlatego dokonanie zmian zapisów w ewidencji gruntów i budynków dotyczących zarówno osoby właściciela (art. 20 ust. 2 u.p.g.k.), jak i gruntów, budynków i lokali (art. 20 ust.1 u.p.g.k.) ma charakter wtórny do zmian natury prawnej zaistniałych na nieruchomości. Wpisy stanu prawnego nieruchomości dokonywane są w oparciu o odpisy prawomocnych decyzji i orzeczeń organów administracji oraz sądów, a także aktów notarialnych (art. 23 ustawy). Oznacza to, że za pomocą regulacji Prawa geodezyjnego i kartograficznego nie można kwestionować czy ustalać stanu prawnego nieruchomości, jak również nie można podważać tytułów prawnych, na podstawie których dokonano wpisów w ewidencji gruntów i budynków. Organy prowadzące ewidencję nie są zatem uprawnione do rozstrzygania stanu prawnego nieruchomości. Jakiekolwiek uzasadnione wątpliwości dotyczące stanu prawnego nieruchomości nie pozwalają na prowadzenie postępowania w trybie administracyjnym służącym aktualizacji zapisów widniejących w ewidencji. W takiej sytuacji konieczne jest wszczęcie odpowiedniego postępowania przed sądem powszechnym, który będzie władny rozstrzygać spory na tle stanu prawnego nieruchomości. W tej sytuacji nietrafnie Sąd pierwszej instancji nakazał organowi odwoławczemu, uchylając zaskarżoną decyzję, wyjaśniać na podstawie art. 7, 77 i 80 k.p.a. okoliczności sprawy. Z prawidłowych ustaleń poczynionych w sprawie wynika, że Gmina D. jest właścicielem działek, których postępowanie dotyczy. Prawo własności przysługujące Gminie D. zostało ujawnione zarówno w księdze wieczystej prowadzonej dla niniejszej nieruchomości, jak i w ewidencji gruntów i budynków Starosty Bydgoskiego. Z ustaleń poczynionych w sprawie wynika również, że między skarżącą Spółdzielnią i Gminą D. toczyło się przed sądem powszechnym postępowanie z powództwa Gminy o nakazanie Spółdzielni wydania przedmiotowych gruntów użytkowanych bezumownie oraz drugie postępowanie - z wniosku skarżącej Spółdzielni przeciwko Gminie D. o zasiedzenie ww. gruntów. Ponadto z niekwestionowanych ustaleń sprawy wynika, że Spółdzielnia nie jest ujawniona w ewidencji gruntów i budynków jako posiadacz samoistny przedmiotowych nieruchomości. Nie można w tej sytuacji uznać za trafne stanowisko Sądu pierwszej instancji, że nie wszystkie istotne dla sprawy okoliczności zostały przez organ rozpatrujący sprawę wyjaśnione. W świetle przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w sprawie analiza dokumentów urzędowych dotyczących przekształceń właścicielskich, której przeprowadzenie nakazał Sąd pierwszej instancji, nie miałaby dla sprawy znaczenia. Istotne bowiem w sprawie jest dla oceny legitymacji skarżącej Spółdzielni do wystąpienia z wnioskiem o wprowadzenie zmian w ewidencji gruntów, że stan prawny działek, których postępowanie dotyczy, jest uregulowany. Istnieje bowiem właściciel przedmiotowych nieruchomości – Gmina D., dla której Sąd Rejonowy w Bydgoszczy prowadzi księgę wieczystą [...].

Stosownie do art. 24 ust. 2a p.g.ik. informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji z urzędu (art. 24 ust. 2a pkt 1) albo na wniosek podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1, lub władających gruntami na zasadach samoistnego posiadania. (art. 24 ust. 2a pkt 2). Podmioty, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 u.p.g.k. to właściciele nieruchomości oraz w przypadku: a) nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego - oprócz właścicieli inne podmioty, w których władaniu lub gospodarowaniu, w rozumieniu przepisów o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa, znajdują się te nieruchomości, b) gruntów, dla których ze względu na brak księgi wieczystej, zbioru dokumentów albo innych dokumentów nie można ustalić ich właścicieli - osoby lub inne podmioty, które władają tymi gruntami na zasadach samoistnego posiadania.

Ustawa p.g.ik. wprawdzie nie definiuje wprost, kogo należy uważać za władającego gruntami na zasadach samoistnego posiadania, jednakże orzecznictwo sądów administracyjnych wskazuje, że w przypadku wniosku o aktualizację informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków, jedynie w przypadku braku możliwości ustalenia właściciela gruntu, legitymacja do złożenia wniosku o aktualizację przysługuje władającemu na zasadach samoistnego posiadania. Należy podkreślić, co znajduje odzwierciedlenie w wyroku NSA z dnia 19 grudnia 2016 r. sygn. I OSK 2241/16, że postępowanie ewidencyjne w celu zmiany (aktualizacji) danych ewidencyjnych może być wszczęte na wniosek, ale tylko oznaczonego kręgu osób. Legitymację do złożenia wniosku o aktualizację danych ewidencyjnych posiadają właściciele nieruchomości, a osoby władające gruntami na zasadach samoistnego posiadania jedynie w odniesieniu do gruntów, dla których ze względu na brak księgi wieczystej, zbioru dokumentów albo innych dokumentów nie można ustalić ich właścicieli.

Zatem, informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają weryfikacji z urzędu (ustawodawca wskazał z jakich źródeł te informację muszą w takiej sytuacji wynikać – art. 24 ust. 2a pkt 1 u.p.g.k.) lub na wniosek podmiotu, o którym mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 lub władających gruntami na zasadzie samoistnego posiadania. Z powyższego unormowania jednoznacznie wynika, że podmiotami uprawnionymi do wniesienia wniosku o aktualizację informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków są tylko podmioty wymienione w art. 20 ust. 2 pkt 1 u.p.g.k. Są to więc właściciele nieruchomości, a w przypadku nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego - oprócz właścicieli inne podmioty, w których władaniu lub gospodarowaniu, w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami Skarbu Państwa, znajdują się te nieruchomości, a odnośnie gruntów, dla których ze względu na brak księgi wieczystej, zbioru dokumentów albo innych dokumentów nie można ustalić ich właścicieli - osoby lub inne podmioty, które władają tymi gruntami na zasadach samoistnego posiadania. Z powyższych regulacji prawnych zawartych zarówno w ustawie Prawo geodezyjne i kartograficzne, jak i w rozporządzeniu Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. należy wywieść tezę, iż przymiot strony w sprawie wprowadzenia zmian do operatu ewidencji nieruchomości i gruntów ma podmiot, którego prawa do nieruchomości podlegają ujawnieniu w ewidencji gruntów i budynków, czyli podmiot wymieniony w art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy. A zatem legitymację taką posiadają właściciele, a osoby władające na zasadach samoistnego posiadania jedynie w odniesieniu do gruntów, dla których ze względu na brak księgi wieczystej, zbioru dokumentów albo innych dokumentów nie można ustalić ich właścicieli. W tej sytuacji nie można zgodzić się z argumentacją Sądu pierwszej instancji powołaną w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że na podstawie art. 24 ust. 2a pkt 2 u.p.g.k. stroną postępowania aktualizacyjnego jest władający gruntami na zasadach samoistnego posiadania, nawet w sytuacji, gdy dany grunt ma faktycznie uregulowany stan prawny i wykazanego konkretnego, innego - aniżeli powołującego się na samoistne posiadanie - właściciela. Przymiot strony w postępowania aktualizacyjnym ma podmiot, którego prawa do nieruchomości podlegają ujawnieniu w ewidencji gruntów i budynków, czyli podmiot wymieniony w art. 20 ust. 2 pkt 1 u.p.g.k.

Prawidłowo zatem i w sposób wyczerpujący organy ustaliły, że R. nie figuruje w ewidencji gruntów i budynków jako właściciel nieruchomości, których wniosek dotyczył. Nie jest tam również wykazana jako władający gruntami na zasadach samoistnego posiadania. Z informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków oraz danych znajdujących się w księdze wieczystej prowadzonej dla przedmiotowych działek wynika, że właścicielem tych działek ewidencyjnych jest Gmina D. Gmina D. od kilku lat domaga się wydania gruntów będących jej własnością i w tym celu wystąpiła na drogę sądową przeciwko R.. Faktem jest, że przedmiotem wniosku nie jest ujawnienie w ewidencji gruntów wnioskodawcy jako władającego gruntami na zasadach samoistnego posiadania, jednak należy zauważyć, że ujawnienie w ewidencji gruntów i budynków podmiotu władającego gruntem jest instrumentem o charakterze wyjątkowym i znajdzie zastosowanie wtedy, gdy dotycząca go dokumentacja formalnoprawna nie pozwala na ustalenie osoby właściciela.

Trafnie podnosi strona skarżąca kasacyjnie, że w tej sytuacji nie można zgodzić się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że organ nie wykazał, że R. nie przysługuje przymiot strony i wskazał na konieczność wzywania wnioskodawcy o wykazanie się aktualnym interesem prawnym.

Mając powyższe na uwadze, zgodzić się należy ze stanowiskiem autora skargi kasacyjnej, że Sąd pierwszej instancji naruszył art. 28 k.p.a. przez jego błędne zastosowanie. R. nie figuruje w ewidencji gruntów i budynków ani jako właściciel (co jest bezsporne), ani też nie jest wykazana w ewidencji gruntów i budynków jako podmiot, w którego władaniu lub gospodarowaniu znajdują się przedmiotowe działki. Podkreślić należy, że przedmiotem postępowania nie jest wpisanie Spółdzielni jako władającego lub gospodarującego nieruchomościami w rozumieniu przepisów o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa, tym samym nie było obowiązkiem organu badanie czy istnieją umowy, decyzje pozwalające na taki wpis, o których mowa w ustawie o gospodarce nieruchomościami czy ustawie o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Ponadto, stroną postępowania w zakresie wprowadzenia zmian do ewidencji gruntów i budynków jest w przypadku gruntów gminy - reprezentant gminy, a w przypadku władających lub gospodarujących tymi gruntami, jedynie podmiot, który w myśl przywołanych ustaw o gospodarce nieruchomościami lub ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, posiada prawa do tych gruntów. Trafnie podnosi skarżąca kasacyjnie, że z operatu ewidencji gruntów i budynków nie wynika, że wnioskodawca posiada takie prawa, a organ pierwszej instancji pismem z dnia 3 stycznia 2017 r. znak [...] wezwał wnioskodawcę do stosownego w tym zakresie uzupełnienia wniosku.

W wyroku NSA z dnia 11 października 2017 r., sygn. akt I OSK 3069/15 Sąd ten wskazał, że ustalenie przymiotu strony dla samoistnego posiadacza jest uzasadnione, ale jedynie wtedy, gdy stan prawny nieruchomości nie jest uregulowany. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie występuje.

Dodać należy, że o tym, czy dany podmiot jest stroną postępowania administracyjnego nie decyduje sama wola lub subiektywne przekonanie tej osoby, czy też dopuszczenie jej przez organ do udziału w tym postępowaniu, lecz okoliczność, czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danej osoby jako "interes prawny". Interes prawny ma bowiem charakter materialnoprawny stąd musi istnieć norma prawa przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu możliwość wydania określonego aktu.

Mając powyższe na uwadze uznać należy, że w tych okolicznościach sprawy, zasadnie organy obydwu instancji, w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy przyjęły, że skoro Spółdzielnia nie jest właścicielem, ani władającym, ani samoistnym posiadaczem działek, których wniosek dotyczy, to nie może skutecznie domagać się wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie zmian w ewidencji gruntów. Spółdzielnia nie wykazała także żadnymi innymi dowodami prawa do przedmiotowych działek, wypełniającego dyspozycję interesu prawnego w świetle przywołanych przepisów u.p.g.k.

Zasadnie strona skarżąca kasacyjnie zarzuca też Sądowi pierwszej instancji, że dokonał on błędnej wykładni art. 24a ust. 9 u.p.g.k., który to przepis miałby stanowić źródło interesu prawnego Spółdzielni w niniejszej sprawie. Przepis ten nie ma zastosowania w sprawie albowiem wniosek R. nie był rozpatrywany jako zarzuty w trybie art. 24a ust. 9 u.p.g.k., lecz na podstawie art. 24a pkt 12 tej ustawy - jako wniosek o zmianę danych objętych ewidencją gruntów i budynków. Zarzuty bowiem Spółdzielni zgłoszone zostały po terminie, a w takiej sytuacji nie stosuje się art. 24a ust. 9 u.p.g.k.

Trafnie także podnosi skarżąca kasacyjnie zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 24 ust. 2a pkt 1 u.p.g.k. przez jego błędne zastosowanie, który to przepis odnosi się do dokonania aktualizacji danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków z urzędu, skoro przedmiotowa sprawa była sprawą wszczętą na wniosek skarżącej Spółdzielni.

Za zasadny także uznać należało zarzut naruszenia art. 24 ust. 2c u.p.g.k., zgodnie z którym odmowa aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje w drodze decyzji administracyjnej. Zauważyć należy, że sprawa nie była rozpatrywana merytorycznie, albowiem istniały przeszkody natury formalnej - brak przymiotu strony przez wnioskodawcę. Błędnie także Sąd ten wskazuje, że organ odwoławczy winien wezwać Spółdzielnię do sprecyzowania i uzupełnienia wniosku, przed przystąpieniem do jego rozpatrzenia (str. 16 wyroku), skoro wniosek R. nie budzi wątpliwości - żąda ona wprowadzenia zmian do ewidencji gruntów i budynków. Ponadto zauważyć należy, że już organ pierwszej instancji wezwał Spółdzielnię o wskazanie, w jakim charakterze występuje z wnioskiem, czego Spółdzielnia nie wykazała.

Błędnie zatem Sąd pierwszej instancji uznał, że organ dopuścił się naruszenia przepisów k.p.a., w tym art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., co trafnie zarzuca skarżąca kasacyjnie.

W świetle tego, co powiedziano wyżej za zasadne także uznać należało podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego.

Mając na względzie wyżej zaprezentowaną argumentację, Naczelny Sąd Administracyjny - działając na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. - uwzględnił skargę kasacyjną i uchylił zaskarżony wyrok. Uznając zaś, że sprawa jest dostatecznie wyjaśniona, po rozpoznaniu skargi, na podstawie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a., oddalił skargę.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.