Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 787/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-11-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 1 pkt 9
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 7, 77 i 80
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 190 zd. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędzia del. WSA Dorota Pędziwilk-Moskal Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 7 listopada 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. O. i Z. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 30 listopada 2016 r. sygn. akt II SA/Gd 509/16 w sprawie ze skargi J. O. i Z. O. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 30 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Gd 509/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Gdańsku oddalił skargę J.O. i Z.O. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Z przywołanego w powyższym wyroku stanu faktycznego wynika, że Starosta Chojnicki decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na realizacji budynku handlowo-usługowego z wewnętrznymi instalacjami oraz budowie przyłączy: wody, kanalizacji sanitarnej i kanalizacji deszczowej, a także budowie linii kablowych: zasilania elektrycznego reklam i oświetlenia zewnętrznego terenu (z montażem 10 słupów oświetleniowych), budowie dwóch zjazdów publicznych z dróg gminnych, dróg wewnętrznych, placu manewrowego, a także parkingów dla samochodów osobowych, wykonaniu urządzenia wodnego w postaci przepustu (rurociągu) na rowie melioracyjnym Władysławek z umocnieniem przyczółków kamiennymi gabionami (do maks. wys. 4,61 m) i niwelacji terenu (naziom z piasku zagęszczanego) oraz montażu obiektów towarzyszących: wiaty na wózki sklepowe oraz pylon reklamowy, na terenie działek o numerach: [...],[...],[...] oraz [...],[...] i [...] (zjazdy i przyłącza), położonych w Chojnicach w rejonie ulic [...], Al. [...] i ul. [...].

Pismem z dnia 21 lutego 2012 r. J. i Z. O. zwrócili się do Starosty Chojnickiego o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną z dnia [...] sierpnia 2011 r. We wniosku wskazali, że bez własnej winy nie brali udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem tej decyzji, a jako właściciele działek o numerach: [...],[...] i [...], graniczących z terenem objętym inwestycją, powinni mieć zapewniony w nim czynny udział.

Dalej w w/w wyroku wskazano, że po wznowieniu postępowania Starosta Chojnicki decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia [...] sierpnia 2011 r., stwierdzając, że mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Organ I instancji stwierdził, że uchybienia polegające na pominięciu J. O. i Z. O. jako stron w pierwotnym postępowaniu w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę zostało naprawione, albowiem organ przychylając się do ich wniosku, ujął ich jako stronę postępowania, podobnie jak właścicieli działki nr [...], graniczącej z działką nr [...] od strony zachodniej. Fakt, że decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana bez udziału wszystkich stron, nie wpłynął jednak na treść rozstrzygnięcia, a więc w wyniku wznowionego postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

Po rozpatrzeniu odwołania J.O. i Z.O. Wojewoda Pomorski decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. uchylił zaskarżoną decyzję Starosty Chojnickiego z dnia [...] kwietnia 2012 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Skargę na powyższą decyzję wniosła [...]. Po rozpoznaniu skargi WSA w Gdańsku, wyrokiem z dnia 5 grudnia 2012 r., II SA/Gd 462/12, uchylił zaskarżoną decyzję organu II instancji.

Po ponownym rozpatrzeniu odwołań od decyzji Starosty Chojnickiego z dnia [...] kwietnia 2012 r., Wojewoda Pomorski decyzją z dnia [...] października 2013 r., uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji, a następnie odmówił uchylenia decyzji Starosty Chojnickiego z dnia [...] sierpnia 2011 r., ponieważ uznał, iż w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej oraz stwierdził, że decyzja Starosty Chojnickiego z dnia [...] sierpnia 2011 r. wydana została z naruszeniem prawa.

Zdaniem Wojewody analiza akt sprawy, zwłaszcza dokumentacji projektowej spornej inwestycji, nie wykazała, aby realizacja zamierzonej inwestycji powodowała jakiekolwiek uciążliwości i utrudnienia, które wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa. Projektowana inwestycja nie niesie ze sobą ograniczeń związanych z przesłanianiem potencjalnych obiektów na działkach o numerach [...],[...] i [...].

Organ odwoławczy wyjaśnił ponadto, że sprawa wybudowania muru oporowego na granicy działek, zamiast ujętych w pozwoleniu na budowę gabionów kamiennych, będzie przedmiotem działania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Chojnicach.

Skargę do WSA w Gdańsku na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] października 2013 r. wnieśli J.O. i Z.O..

WSA w Gdańsku rozpoznając powyższą skargę wyrokiem z dnia 30 kwietnia 2014 r., II SA/Gd 44/14, uchylił zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu sąd wojewódzki wskazał, że kontrolowana decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, którego charakter miał istotny wpływ na wynik sprawy. Organ odwoławczy zaniechał bowiem badania prawidłowości decyzji o pozwoleniu na budowę pod kątem przepisów stanowiących podstawę jej wydania, tj. przepisów art. 28 i n. ustawy – Prawo budowlane, a zwłaszcza art. 33–35 tej ustawy. W ocenie tegoż sądu organ odwoławczy nie dokonał prawidłowych ustaleń faktycznych w zakresie zgodności przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego z prawem, w żaden sposób nie uzasadnił bowiem twierdzenia, że projektowana inwestycja nie powoduje jakichkolwiek uciążliwości i utrudnień, które wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa. Również teza o braku ograniczeń wynikających z projektowanej inwestycji związanych z przesłanianiem potencjalnych obiektów na należących do skarżących działkach o numerach [...],[...],[...] nie została w żaden sposób uzasadniona. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak jest bowiem przytoczenia jakichkolwiek dowodów (jak chociażby ewentualna analiza przesłaniania i nasłonecznienia), które potwierdzałyby, że nie zachodzą ograniczenia związane z przesłanianiem potencjalnych obiektów na działkach skarżących. Z zaskarżonej decyzji nie wynika także, aby organ odwoławczy w jakikolwiek sposób wyjaśnił podnoszoną przez skarżących kwestię projektowanego przez inwestora podwyższenia terenu oraz wpływu takiego sposobu zagospodarowania działki na nieruchomości skarżących położone wzdłuż wschodniej granicy terenu objętego inwestycją, poprzez wprowadzenie ograniczeń w jego zagospodarowaniu. Ponadto, skoro przez działkę skarżących przeprowadzony jest rów melioracyjny, który został – na działce objętej przedmiotową inwestycją – ujęty w przepust/kanał, to dla wykorzystania terenu swych działek skarżący będą zmuszeni do wykonania podobnych robót budowlanych. Konsekwencją ewentualnego podniesienia terenu działek skarżących (w celu ich pełnego wykorzystania na określony cel zagospodarowania) byłaby ponadto konieczność wykonania odpowiedniego umocnienia od strony działek graniczących od wschodu z działkami skarżących. Wszystkie te kwestie – jak to wskazano w wyroku II SA/Gd 44/14 – nie zostały wyjaśnione w zaskarżonej decyzji.

Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Gdańsku z dnia 30 kwietnia 2014 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła spółka [...] zaskarżając wyrok w całości.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 20 maja 2016 r., II OSK 2253/14, uchylił wyrok wydany w sprawie II SA/Gd 44/14 i przekazał sprawę WSA w Gdańsku do ponownego rozpoznania.

W wyroku sądu kasacyjnego stwierdzono, że uprawnione byłoby uchylenie przez sąd wojewódzki zaskarżonej decyzji z dnia [...] października 2013 r. jedynie wówczas, gdyby kontrola sądowa jednoznacznie wykazała, że decyzja z dnia [...] sierpnia 2011 r. została wydana z naruszeniem prawa w takim zakresie (nie chodzi o art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.), że w wyniku wznowienia postępowania nie mogłoby być ponownie wydana taka sama decyzja. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w sprawie II OSK 2253/14 w niniejszej sprawie sąd pierwszej instancji do takich wniosków nie doszedł i nie mógł dojść, opierając się wyłącznie w swoich rozważaniach na zarzutach zamieszczonych w skardze, co ewidentnie stanowiło naruszenie art. 134 § 1 Ppsa. Dalej wskazano w wyroku kasacyjnym, iż z chwilą wznowienia postępowania administracyjnego cały materiał dowodowy zgromadzony w sprawie wydania pozwolenia na budowę z dnia 19 sierpnia 2011 r. stał się dostępny dla skarżących, nie można więc ustaleń stanu faktycznego sprawy dokonywać z pominięciem tego materiału albo wbrew zawartym tam ustaleniom.

W przekonaniu składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego ocena sądu pierwszej instancji dokonującego kontroli zaskarżonej decyzji, że sprawa nie została wyjaśniona w sposób wystarczający do podjęcia rozstrzygnięcia, jest oceną przedwczesną i gołosłowną, gdyż dalsze zarzuty tego sądu w stosunku do kontrolowanej decyzji zamieszczone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku tego nie potwierdzają.

Naczelny Sąd Administracyjny dalej wskazał, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku sąd wojewódzki nie wyjaśnił, na jakiej podstawie prawnej organ wydający zaskarżoną decyzję powinien ustalić, czy projektowana inwestycja (plan zagospodarowania terenu) nie narusza prawa własności skarżących (art. 140, art. 144 K.c.), co też trafnie podnoszono w skardze kasacyjnej.

Ponownie rozpoznający sprawę WSA w Gdańsku opisanym na wstępie wyrokiem II SA/Gd 509/16 oddalił skargę.

Wpierw sąd wojewódzki dostrzegając fakt, że orzeka po uprzednim wyroku sądu kasacyjnego zwracającego mu sprawę do ponownego rozpatrzenia, eksponował regułę związania wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny. W konsekwencji sąd pierwszej instancji stwierdził, że nie zachodzą okoliczności, które nakazywałyby odstąpić od tej wykładni, w szczególności zauważono, iż w ocenie sądu kasacyjnego brak jest dostatecznych obaw, aby zaprojektowany obiekt miał przesłaniać potencjalne obiekty budowlane na działkach skarżących. Przywołano także zasadnicze wywody zawarte w wyroku II OSK 2253/14 odnośnie trybu wznowieniowego i reguł rozpoznawania w nim sprawy administracyjnej.

W dalszych motywach wyroku oddalającego skargę WSA w Gdańsku biorąc pod uwagę zarzuty skargi rozważył zasadność wydania kontrolowanej decyzji w świetle regulacji art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy – Prawo budowlane. Wyłuszczono, poprzez odwoływanie się do przykładów zaczerpniętych z orzecznictwa, że pojęcie ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich winno być interpretowane w sposób obiektywny, nadto nie może być rozumiane w sposób absolutny. Co do zarzutu wykonania przez inwestora wbrew pozwoleniu na budowę muru oporowego na całej długości – w ocenie sądu a quo – wyjaśnienie sprawy i rozstrzygnięcie w tym zakresie należy do organów nadzoru budowlanego, co nie może rzutować na ocenę przeprowadzonego postępowania wznowieniowego. Co do pozostałych zarzutów w przekonaniu sądu wojewódzkiego skarżący nie wykazali w trakcie postępowania, że wskutek kwestionowanego pozwolenia na budowę ponieśli dodatkowe koszty związane z doprowadzeniem swojej nieruchomości do stanu pozwalającego na korzystanie z tych nieruchomości.

Zdaniem WSA w Gdańsku analiza materiału dowodowego przedmiotowej sprawy nie daje żadnych podstaw do uznania, że zaskarżona decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji, naruszają uzasadnione interesy osób trzecich, w tym interesy skarżących.

Skargą kasacyjną J.O. i Z.O., reprezentowani przez pełnomocnika zaskarżyli w całości ww. wyrok, zarzucając:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego:

art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm., uPb) poprzez jego błędną wykładnię w zakresie pojęcia "uzasadnionych interesów osób trzecich" i na skutek tego "uznanie, że analiza materiału dowodowego przedmiotowej sprawy nie daje żadnych podstaw do uznania, że zaskarżona decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, naruszają uzasadnione interesy osób trzecich w tym interesy skarżących",

wadliwe uznanie, że wykazywane przez skarżących naruszenia, zakłócenia i ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości skarżących nie stanowią nie mieszczą się w pojęciu "uzasadnionych interesów osób trzecich",

wadliwe uznanie, że warunkiem wykazania naruszenia przesłanki uzasadnionych interesów osób trzecich jest wykazanie przez skarżących w trakcie postępowania, że wskutek kwestionowanego pozwolenia na budowę ponieśli dodatkowe koszty związane z doprowadzeniem swojej nieruchomości do stanu pozwalającego na korzystanie z tych nieruchomości, podczas gdy w ocenie skarżących istotne jest wskazanie naruszenia uzasadnionych interesów, a nie wykazanie kosztów poniesionych na usunięcie tych naruszeń;

Wskazane powyżej naruszenia przepisów prawa materialnego stanowią podstawę do wniesienia skargi kasacyjnej wynikającą z art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., obecnie: Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., Ppsa);

2) naruszenie przepisów postępowania:

art. 190 zd. 1 Ppsa zw. z art. 3 § 1 tej ustawy, poprzez przyjęcie zastosowania tego przepisu nie tylko w zakresie związania wykładnią prawa dokonaną w sprawie przez NSA, ale także w zakresie związania oceną stanu

faktycznego sprawy, zwłaszcza w odniesieniu do okoliczności przesłaniania przez projektowany obiekt parterowy potencjalnych obiektów na działkach skarżących, podczas, gdy skarżący nie zarzucali przesłaniania widoku przez budynek,

b) art. 7, 77 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., K.p.a.) poprzez wadliwe przyjęcie, że skarżący nie wykazali, aby realizacja przedmiotowej inwestycji powodowała zakłócenia w użytkowaniu należącej do nich nieruchomości typu: pozbawienie możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz środków łączności, dopływu światła dziennego do pomieszczeń

przeznaczonych na pobyt ludzi, ochronę przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne, promieniowanie, ochronę przed zanieczyszczeniem powietrza, wody lub gleby, podczas gdy skarżący zarzucali inne naruszenia, tj. zarzucali, iż inwestycja poprzez podniesienie przez inwestora poziomu działki o około od 1,5 do 2,5 m powoduje ograniczenie możliwości zagospodarowania części działki na całej długości żelbetowego muru oporowego poprzez ograniczenie dostępu światła, konieczność poczynienia nakładów mających na celu "uwolnienie się" od widoku muru oporowego, konieczność podniesienia poziomu terenu nieruchomości skarżących poprzez nawiezienie i zagęszczenie mieszanki żwirowo-piaskowej na całej powierzchni działek, wykonanie przepustu na rowie melioracyjnym z przyczółkiem, aby nie pomniejszać powierzchni działek stanowiących własność skarżących na skutek budowy wysokich skarp przy brzegach rowu melioracyjnego, konieczność wykonania kolejnego muru oporowego na granicy z działkami nr [...],[...],[...] bezpośrednio sąsiadującymi z działką skarżących i na tę okoliczność zgłaszali wnioski dowodowe, które nie zostały uwzględnione.

- brak ustaleń sądu w przedmiocie wskazanym do wyjaśnienia przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 maja 2016 r., tj. co do tego, czy zarzuty skargi są uzasadnione, czy wyjaśnienie ich znajduje się w aktach sprawy zakończonej decyzją ostateczną z dnia 19 sierpnia 2011 r., czy wyjaśnienie było niezbędne w świetle obowiązujących przepisów, czy wyjaśnienie należało do organów, czy zarzuty te mają sens i czy nie są podyktowane wyłącznie taktyką procesową skarżących;

Jak dalej wywiedziono, wskazane powyżej naruszenia przepisów postępowania stanowią podstawę do wniesienia skargi kasacyjnej wynikającą z art. 174 pkt 2 Ppsa.

Zdaniem skarżących powyższe naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem skutkowały oddaleniem skargi, mimo że w ramach ponownego rozpoznania sprawy sąd wojewódzki winien prawidłowo ustalić stan faktyczny sprawy i odnieść się do zarzutów skarżących dotyczących zakłóceń i ograniczeń w użytkowaniu ich nieruchomości. Tymczasem sąd ten ustalił, że skarżący nie wykazali, aby realizacja przedmiotowej inwestycji powodowała zakłócenia w użytkowaniu ich nieruchomości.

Wskazując na powyższe skarżący kasacyjnie wnoszą o:

uwzględnienie skargi kasacyjnej i uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gdańsku,

zasądzenie na rzecz "skarżącego" kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Wnoszą także o rozpoznanie skargi na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] wniosła o jej oddalenie w całości jako niezasadnej.

W drugiej z odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnika postępowania – [...] – wniesiono o jej odrzucenie, względnie o oddalenie. Uzasadniając wniosek o odrzucenie eksponowano obowiązki autora skargi kasacyjnej, zwracając przy tym uwagę, że zarzutów naruszenia przepisów K.p.a. nie powiązano z naruszeniem przepisów Ppsa, nadto nie dostrzeżono, że art. 77 Kodeksu dzieli się na paragrafy. Zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego także nie powiązano z naruszeniem przepisów Ppsa, dodatkowo podkreślano fakt związania wykładnią dokonaną w przedmiotowej sprawie przez sąd kasacyjny wyrokiem II OSK 2253/14. Co się tyczy dalszych zarzutów naruszenia przepisów procesowych mają być one ogólnej natury, skarżący od lat kwestionują budowę na działce sąsiedniej, nie doszło do naruszenia uzasadnionych interesów osób trzecich.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 Ppsa, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, opubl. ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).

W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zasadniczo ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść – w granicach określonych w skardze kasacyjnej – do ocen o charakterze prawnomaterialnym.

Z uwagi na sposób sformułowania podstaw wniesionej kasacji, koniecznym jest podkreślenie, że skarga kasacyjna jest szczególnym i wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia. Należy w niej przytoczyć podstawy kasacji wraz z ich uzasadnieniem, przy czym oba te elementy muszą ze sobą korespondować. Trzeba, zatem w skardze kasacyjnej wskazać konkretny przepis prawa materialnego lub procesowego, który zdaniem wnoszącego kasację został naruszony przez sąd pierwszej instancji. Autor wniesionej skargi kasacyjnej powinien, wskazać na konkretne, naruszone przez ten sąd zaskarżonym orzeczeniem przepisy czy to prawa materialnego, czy też procesowego. W odniesieniu przy tym do prawa materialnego winien był wykazać, na czym polegała ich błędna wykładnia, bądź niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie przepisu. Z kolei przy zarzucie naruszenia prawa procesowego należało wskazać przepisy tego prawa naruszone przez sąd pierwszej instancji, przedstawić, na czym polegało uchybienie tym przepisom i dlaczego uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

A. Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że złożona skarga kasacyjna, pomimo że została sporządzona przez radcę prawnego, nie wypełnia wszystkich wymagań normatywnych dotyczących elementów konstrukcyjnych, jakimi musi cechować się ten środek zaskarżenia. Biorąc jednak pod uwagę pogląd wyrażony w uchwale Pełnego Składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, uznać trzeba, że to uchybienie nie może bezwarunkowo dyskwalifikować tej skargi kasacyjnej. Nie można oddalić bądź odrzucić skargi kasacyjnej z tego tylko powodu, że treść zarzutów nieporadnie sformułowana w petitum została następnie doprecyzowana w uzasadnieniu (por. W. Piątek, Podstawy skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Warszawa 2011, s. 382). W sytuacji, gdy strona przytoczy, w petitum skargi kasacyjnej, jako zarzut naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, unormowania Kodeksu K.p.a. zamiast przepisów Ppsa, to zgodnie z zasadą falsa demonstratio non nocet, w myśl której podstawowe znaczenie ma istota sprawy, a nie jej oznaczenie, uchybienie takie nie powinno pociągać za sobą automatycznie odmowy rozpoznania tego zarzutu. Uwaga ta odnosi się do wskazania, jako mających być naruszonymi przez sąd wojewódzki, przepisów K.p.a. oraz uPb, bez powiązania ich z naruszeniem tych przepisów Ppsa, które stosował sąd pierwszej instancji. Skoro WSA w Gdańsku skargę oddalił, przyjdzie uznać, że skarżący kasacyjnie kwestionują zastosowanie art. 151 Ppsa, który został wskazany jako podstawa oddalenia ich skargi, w powiązaniu z tymi przepisami Kodeksu oraz uPb, które zostały wyłuszczone w skardze kasacyjnej. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny dokonał merytorycznej oceny skuteczności przedstawionych w kasacji zarzutów.

B. Nie jest trafny zarzut naruszenia art. 190 zd. 1 Ppsa poprzez przyjęcie zastosowania tego przepisu nie tylko w zakresie związania wykładnią prawa dokonaną w sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem II OSK 2253/14, ale także w zakresie związania oceną stanu faktycznego sprawy, gdy idzie o kwestię ewentualnego przesłaniania przez zaprojektowany budynek parterowy potencjalnych obiektów na działkach skarżących. Zgodnie z art. 190 Ppsa, sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie ulega wątpliwości, że skoro w sprawie zapadł wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, to wykładnią prawa tam zawartą był nie tylko związany sąd pierwszej instancji ponownie rozpoznający sprawę, ale jest nią związany także obecnie orzekający skład Naczelnego Sądu Administracyjnego. W najnowszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie budzi wątpliwości, że pojęcie "wykładnia prawa" użyte w art. 190 Ppsa należy rozumieć wąsko jako ustalenie znaczenia przepisów prawa. Związanie wykładnią prawa dokonaną w danej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny oznacza, że sąd pierwszej instancji, ponownie rozpoznając sprawę nie może nie dostosować się do zapatrywania prawnego wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny. W przypadku, gdy sąd pierwszej instancji pominie w swym ponownym orzeczeniu wykładnię prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny, może to stanowić istotne uchybienie procesowe i w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na zarzucie art. 190 Ppsa, doprowadzić do ponownego uchylenia zaskarżonego orzeczenia (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lipca 2017 r., II OSK 2244/16, LEX nr 2329840). To, że z przepisu art. 190 Ppsa wynika, iż związanie wykładnią prawa nie oznacza zarazem związania oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego co do stanu faktycznego sprawy, nie budziło wątpliwości WSA w Gdańsku, który zresztą poprzez odwoływanie się do dorobku piśmienniczego, tak właśnie rozumiał zakres owego związania. Trafnie jednak sąd wojewódzki zauważył, że w pozostałym zakresie ocena wyrażona przez Naczelny Sąd Administracyjny wiąże sąd rozpoznający sprawę ponownie.

Do naruszenia przepisu art. 190 zd. 1 Ppsa doszłoby zatem wówczas, gdyby sąd wojewódzki ponownie rozstrzygając sprawę bezzasadnie odstąpił od wykładni prawa już dokonanej w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Z treści skargi kasacyjnej wynika jednak, że do takiej odmiennej wykładni prawa nie doszło, a skarżący kasacyjnie podnosząc zarzut naruszenia art. 190 zd. 1 Ppsa kwestionują wyrok WSA w Gdańsku wyłącznie z tego względu, że sąd ten podzielił ocenę stanu faktycznego zaprezentowaną w wyroku II OSK 2253/14. Trzeba przy tym wziąć pod rozwagę, że dokonując wykładni prawa sąd kasacyjny w istocie formułuje pewien osąd prawny na tle oznaczonego stanu faktycznego sprawy, przy czym nie jest także kwestionowane w judykaturze, iż należy przez to rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy, a ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, ciążący na sądzie, może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego. Nawet w przypadku odmiennej interpretacji prawa lub możliwości niezgodności oceny sądu z prawem obowiązującym, zapatrywania prawne wyrażone przez sąd mają moc wiążącą (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2008 r., I OSK 1311/07, LEX nr 510043).

Tak rozumiejąc przeto normę zawartą w przepisie art. 190 zd. 1 Ppsa przyjdzie uznać, że nie doszło do naruszenia powyższego przepisu przez WSA w Gdańsku, skoro sąd ten nie odstąpił od wykładni prawa zaprezentowanej wyroku II OSK 2253/14. Przeciwnie, w ślad za powyższym wyrokiem wskazano, że postępowanie wznowieniowe w sprawie zakończonej wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę nie może być traktowane jako postępowanie konkurencyjne, mające na celu wyłącznie obalenie wydanej decyzji, negujące całość postępowania i zgromadzonych w nim materiałów. Przytoczono dalej stwierdzenie zawarte w wyroku kasacyjnym z dnia 20 maja 2016 r., że fakt wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., nie daje stronie, która nie brała udziału w postępowaniu bez własnej winy, dodatkowych, nadzwyczajnych uprawnień, a ponadto, iż przepis art. 134 § 1 Ppsa ma między innymi zapobiegać nadmiernym, nieuzasadnionym i nie mającym podstaw prawnych żądaniom skarżących. Przywołano dalej także i te wywody wyroku kasacyjnego, w których eksponowano, że decyzja o pozwoleniu na budowę jest decyzją związaną, a w związku z tym kompetencje organów wydających taką decyzję są ograniczone postanowieniami ustawy – Prawo budowlane. Jeżeli więc art. 35 ust. 1 pkt 3 uPb stanowi, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza m. in. kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, to z przepisu tego wynika, że organ nie ma kompetencji do analizowania zgodności rozwiązań projektowych przedłożonych przez inwestora z opiniami, uzgodnieniami i pozwoleniami, w tym z dołączonym do projektu pozwoleniem wodnoprawnym. Te okoliczności prowadzą do wniosku, że nie doszło – wbrew twierdzeniem skargi kasacyjnej – do naruszenia przepisu art. 190 zd. 1 Ppsa. Nie jest naruszeniem cyt. przepisu to, że w istocie sąd wojewódzki przytoczył ocenę stanu faktycznego odnośnie braku podstaw do twierdzeń, aby projektowany parterowy obiekt inwestora przesłaniać miał potencjalne obiekty na działkach skarżących. W treści skargi kasacyjnej zresztą podnosi się, że takich zarzutów skarżący nie wywodzili.

C. Nie mogą odnieść skutku zarzuty braku dostrzeżenia przez sąd wojewódzki naruszeń przepisów procesowych przez orzekające w sprawie organy administracji publicznej, a to art. 7, 77 i 80 K.p.a. Trafnie przy tym w odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] podnoszono, że w tym zakresie autor skargi kasacyjnej nie dostrzegł, iż art. 77 K.p.a. dzieli się na paragrafy, co przy związaniu sądu kasacyjnego podstawami kasacji w praktyce uniemożliwia rozpoznanie tak wadliwie skonstruowanego zarzutu. W judykaturze zgodnie podkreśla się przy tym, że w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów lub ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 marca 2012 r., II GSK 218/11, LEX nr 1244607, z dnia 30 listopada 2012 r., I OSK 2001/12, LEX nr 1291371, z dnia 22 stycznia 2013 r., II GSK 1573/12, LEX nr 1354882, z dnia 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12, LEX nr 1295809).

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wyeksponowano na czym miałoby polegać naruszenia wskazanych art. 7 i 80 K.p.a., poza ograniczeniem się do stwierdzenia, że w toku postępowania skarżący składali wnioski dowodowe, aby wykazać, iż nastąpiło naruszenie ich uzasadnionych interesów, wnioski te nie zostały uwzględnione (s. 5 skargi kasacyjnej). Z dalszych wywodów skargi kasacyjnej wynika, że wnioski te miały dotyczyć znacznego utrudnienia w korzystaniu z nieruchomości skarżących poprzez podniesienie poziomu działek inwestora oraz wybudowania, sprzecznie z warunkami udzielonego pozwolenia na budowę, muru oporowego oraz wykonania przyczółków wraz z przepustem. Tak rozumiane zarzuty nie mogły jednak zostać uznane za skuteczne.

Jak to uprzednio podkreślano, Sąd orzekający w tej sprawie jest związany oceną prawną zawartą w wyroku II OSK 2253/14. W wyroku tym wskazano, że ocena zaskarżonej decyzji w kontekście ustaleń decyzji z dnia [...] sierpnia 2011 r. nie może brać pod uwagę tego, że inwestor wybudował mur oporowy zamiast kamiennych gabionów, które były przewidziane w projekcie budowlanym. Poza tym wyjaśnienie sprawy w tym zakresie należy do organów nadzoru budowlanego i rozstrzygnięcie w tym zakresie nie może rzutować na ocenę przeprowadzonego postępowania wznowieniowego. Dodatkowo wówczas orzekający Naczelny Sąd Administracyjny wywodził, iż tożsamość postępowania wznowieniowego w tej sprawie z postępowaniem zakończonym wydaniem decyzji z dnia [...] sierpnia 2011 r., nie pozwala na rozszerzanie ram tego postępowania ponad rozsądną miarę i dopuszczenie wszystkich wniosków dowodowych żądanych przez skarżących. Dodatkowo raz jeszcze przywołać wypadnie uwagi sądu kasacyjnego odnośnie związanego charakteru decyzji o pozwoleniu na budowę, jak również wiążącego znaczenia dla organów orzekających w przedmiocie tego pozwolenia, a wynikających z udzielonego inwestorowi pozwolenia wodnoprawnego. Te okoliczności, uwzględniając nakaz związania oceną prawną wynikającą z art. 153 Ppsa, prowadzą do wniosku o nieskuteczności podnoszenia zarzutu naruszenia przepisów wskazanych w pkt 2) b) podstaw kasacyjnych.

D. W konsekwencji poprzednich uwag stwierdzić przyjdzie, że sąd wojewódzki nie dopuścił się błędnej wykładni przepisu art. 5 ust. 1 pkt 9 uPb. Zgodnie z cyt. przepisem, w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania decyzji o pozwoleniu na budowę, obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając m. in. poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. Zarzutu błędnej wykładni przepisu art. 5 ust. 1 pkt 1 uPb nie można rozpoznawać w kontekście faktycznych robót budowlanych wykonanych przez inwestora, a nie ujętych pozwoleniem na budowę, co przede wszystkim odnosi się do kwestii wybudowania muru oporowego i jego następstw. W tym zatem zakresie argumentacja skargi kasacyjnej jest zupełnie chybiona, skoro toczyło się odrębne postępowanie przed organem nadzoru budowlanego.

Zarzutu naruszenia w/w przepisu uPb nie uzasadnia także stwierdzenie zawarte w zaskarżonym wyroku, iż w przekonaniu sądu a quo skarżący nie wykazali w trakcie postępowania, że wskutek kwestionowanego pozwolenia na budowę ponieśli dodatkowe koszty związane z doprowadzeniem swojej nieruchomości do stanu pozwalającego na korzystanie z tych nieruchomości. Stwierdzenia tego nie można tłumaczyć, tak jak to zostało sądowi wojewódzkiemu przypisane w skardze kasacyjnej, jakoby wyłącznie od wykazania powyższych okoliczności, sąd pierwszej instancji uzależniać miał stwierdzenie naruszeń prawa materialnego w rozpatrywanym przezeń zakresie.

Trafnie WSA w Gdańsku wywodził, że ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich, o jakiej mowa w art. 5 ust. 1 pkt 9 uPb, obejmuje w szczególności – oprócz zapewnienia dostępu do drogi publicznej – ochronę przed pozbawieniem możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz środków łączności, dopływu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, ochronę przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne, promieniowanie, ochronę przed zanieczyszczeniem powietrza, wody lub gleby, stwierdzając przy tym, iż skarżący nie wykazali, aby realizacja przedmiotowej inwestycji powodowała podobne zakłócenia w użytkowaniu należącej do nich nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny w tym składzie podziela także dalsze wywody sądu wojewódzkiego odnośnie sposobu rozumienia pojęcia uzasadnionych interesów osób trzecich w procesie budowlanym, które powinno być interpretowane w sposób obiektywny, tj. zgodnie z regulującymi proces inwestycyjny normami, w tym przepisami techniczno-budowlanymi, a o naruszeniu uzasadnionego interesu osób trzecich można mówić jedynie wtedy, gdy zostaną naruszone w tym względzie konkretne przepisy. Nie można przy tym utożsamiać tej ochrony z ochroną interesów faktycznych. Trafnie także wskazano, że ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich nie może być rozumiana w sposób absolutny, nie chodzi tu o wszelkie utrudnienia, jakie może przynieść planowane na sąsiedniej nieruchomości przedsięwzięcie, a jedynie o takie, które może dotyczyć naruszeń interesów prawnych, w szczególności w zakresie zabudowy nieruchomości. W tym aspekcie trafnie eksponowano, że nie można przy tym naruszać prawa inwestora wynikającego z art. 4 uPb, tj. w zakresie prawa do zabudowy. Słusznie w judykaturze wskazuje się, że szeroka ochrona interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób nie może sięgać tak daleko, by uniemożliwić inwestorowi realizację zamierzenia budowlanego, gdy jest ono zgodne z przepisami (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 kwietnia 2017 r., II OSK 2152/15, LEX nr 2293410).

Uwzględniając powyższe stwierdzenia Sąd dochodzi do przekonania, że ocena sądu pierwszej instancji, wedle której analiza materiału dowodowego przedmiotowej sprawy nie dawała podstaw do uznania, że zaskarżona decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, naruszają uzasadnione interesy osób trzecich, w tym interesy skarżących, była oceną prawidłową. W konsekwencji za chybiony uznać przyjdzie zarzut błędnej wykładni art. 5 ust. 1 pkt 9 uPb.

E. Skoro skarga kasacyjna nie posiadała usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 Ppsa.