Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 694/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2017-10-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono zaskarżone decyzje
Powołane przepisy: article: art. 136; art. 40 par.2; art. 145 par.1 pkt 4; art. 138 par.2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par.1 pkt 1 lit.c
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 71 ust.1
journal: Dz.U. 2017 poz 1405
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko.
article: art. 35 ust.1; art. 36; art. 36a; art. 32 ust.4 pkt 2 w zw. z art. 3 pkt 11
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 55
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja, Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Protokolant Starszy referent Marzena Okoń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 października 2017 r. sprawy ze skargi P. D. S.A. na decyzję Wojewody z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i udzielenia zezwolenia na zmianę pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody na rzecz P. D. S.A. 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] marca 2017r. Starosta B. zmienił swoją wcześniejszą decyzję z 1 lutego 2011r., udzielającą P. S.A Oddział Z. pozwolenia na rozbiórkę i budowę linii elektroenergetycznej 110kV B. – S. etap I, w zakresie przebudowy tej linii od słupa nr 7 do granicy powiatu B. . Po rozpoznaniu odwołań K. D., S. N. - P., E. C. oraz D. C., Wojewoda decyzją z dnia [...] maja 2017r. uchylił w całości decyzję organu I instancji i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania. Zdaniem Wojewody wadliwie nie uznano za stronę postępowania K. D., mimo, że w księdze wieczystej została wraz z mężem wpisana jako właścicielka działki nr [...], przez którą przebiega przedmiotowa linia elektroenergetyczna. Stosownie do art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, stroną postępowania w sprawach pozwolenia na budowę są inwestor, właściciele lub użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Art. 3 pkt. 20 tej ustawy stanowi natomiast, że obszarem oddziaływania obiektu jest teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie odrębnych przepisów, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy tego terenu. Wszyscy zatem właściciele działek, przez które przebiega linia są stronami postępowania w sprawie pozwolenia na jej budowę. Wprawdzie K. D. wniosła w terminie odwołanie od decyzji organu I instancji jednakże nie została poinformowana o wszczęciu postępowania, ani o sposobie jego zakończenia, nie skierowano bowiem do niej decyzji. Tym samym zdaniem Wojewody naruszono art. 10 § 1 kpa, zgodnie z którym organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych materiałów w sprawie oraz zgłoszenie żądań oraz art. 61 § 4 kpa, zgodnie z którym o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądania jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie. Nie zapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu stanowi poważne uchybienie, będące przesłanką wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt.4 kpa w myśl którego w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeśli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Już ta okoliczność powoduje, w ocenie Wojewody uchylenie decyzji na podstawie art. 138 § 2 kpa i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Odwrotna zaś praktyka pozostawałaby w opozycji do zasady dwuinstancyjności postępowania, o której mowa w art. 15 kpa oraz art. 78 Konstytucji RP. Dodatkowo organ odwoławczy zaznaczył, że w aktach sprawy znajduje się upoważnienie udzielone przez strony postępowania dla E. C., mimo to decyzja dostała doręczona nie pełnomocnikowi, ale bezpośrednio stronom. Powyższe oznacza naruszenie art. 40 § 2 kpa, zgodnie z którym, jeśli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Zdaniem Wojewody zaskarżona decyzja jest ponadto niezgodna z decyzją Burmistrza S. z dnia 15 czerwca 2010r., którą ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego dotyczącą przebudowy przedmiotowej linii elektroenergetycznej. Zaznaczył, że stosownie do art. 35 ust.1 ustawy prawo budowlane przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza:1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7 oraz dokumentów , o których mowa w art. 33 ust.2 pkt.6; 4) wykonanie – w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7. W pkt. 7 wspomnianej decyzji lokalizacyjnej wskazano, że należy uzyskać zgodę właścicieli gruntów przez które prowadzona jest inwestycja. Zapis ten w ocenie organu odwoławczego był wiążący dla organu wydającego pozwolenie na budowę, co wynika z art. 55 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Mimo to organ I instancji nie ustalił, czy inwestor takie zgody posiada, naruszając w ten sposób art. 7 kpa, nakładający na niego obowiązek podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. W ocenie Wojewody nie można podzielić stanowiska Starosty wyrażonego w piśmie z dnia 16 maja 2017r., w którym wyjaśniono, że zgoda, o jakiej stanowi wspomniany zapis decyzji lokalizacyjnej, może zostać zastąpiona równoważnym tytułem prawnym do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W przekonaniu Wojewody zapis ten jest wiążący, a jego uchylenie może nastąpić jedynie na skutek weryfikacji samej decyzji lokalizacyjnej w trybie nadzoru. Dopóki jednak decyzja obowiązuje, organy architektoniczno – budowlane są związane jej treścią. Podkreślono również, że z uwagi na powyższe uchybienia nie uwzględniono cofnięcia odwołań przez S. N. - P., E. C. i D. C.. Prowadziłoby to bowiem do utrzymania w mocy decyzji naruszającej prawo lub interes społeczny.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego P. S.A Oddział Z. zarzuciła decyzji Wojewody naruszenie art. 36, art. 36a, art.32 ust.4 pkt.2 w związku z art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U z 2016r. poz. 290 ze zmianami ) poprzez błędne przyjęcie, że nie dysponuje prawem do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane, ponieważ nie posiada zgody właścicieli nieruchomości, przez które przebiega linia, podczas, gdy jej tytuł prawny do korzystania z nieruchomości po których przebiega linia elektroenergetyczna 110 Kv relacji S. – B. ( odcinek o nazwie S. W. - Z. ) wynika z decyzji ostatecznej decyzji Prezydium Powiatowej ( Miejskiej ) Rady N. w B. z dnia 14 października 1985r. wydanej Zakładowi Energetycznemu w Z.. Zdaniem skarżącej decyzja ta stanowi przewidziany w art. 3 pkt.11 ustawy i wymagany decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego z 15 czerwca 2010r. tytuł prawny do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, równoważny do zgody, o której stanowi art. 7 wspomnianej decyzji lokalizacyjnej. W ocenie skarżącej naruszono także art. 55 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U z 2017r. poz. 1073 ) poprzez nieuzasadnione uznanie, że decyzja Starosty [...] pozostaje w sprzeczności z decyzją Burmistrza Miasta i Gminy S. z 15 czerwca 2010r. o lokalizacji przedmiotowej linii w zakresie konieczności uzyskania zgody właścicieli nieruchomości. Te same okoliczności zostały sformułowane również jako zarzut naruszenia art. 7, 77 i 80 kpa w postaci naruszenia zasady prawdy obiektywnej i wydanie decyzji bez wszechstronnej analizy materiału dowodowego. Skarżąca wskazała ponadto na naruszenie art. 10 § 1 kpa przez uznanie, że doszło do naruszenia zasady czynnego udziału stron w postępowaniu, przez nie zawiadomienie K. D. o wszczęciu postępowania, podczas, gdy podejmowała w postępowaniu czynności, zapoznawała się z aktami sprawy, otrzymywała wyjaśnienia, oraz zapoznała się z wydaną decyzją, czego skutkiem było terminowe wniesienie odwołania. W ocenie skarżącej naruszono również art. 40 § 1 kpa poprzez uznanie nieskuteczności doręczenia decyzji E. C. i D. C. z pominięciem ich pełnomocnika E. C., art. 137 kpa poprzez nieuwzględnienie dopuszczalności cofnięcia przez nich odwołań, oraz art. 138 § 2 kpa poprzez uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, podczas, gdy takie rozwiązanie, stanowiące odstępstwo od zasady merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ II instancji jest przewidziane wyjątkowo, a odwołanie K. D. dotyczy w istocie zakwestionowania tytułu prawnego inwestora dla celów budowlanych w zakresie jej działki. W uzasadnieniu skargi podano, że rzeczywiście nie zawiadomiono K. D. o wszczęciu postępowania w sprawie, ponieważ z ewidencji gruntów wynikało, że właścicielem działki nr [...] położonej w miejscowości L. jest jej mąż, do którego skierowano także decyzję Starosty [...]. Niemniej jednak 2 lutego 2017r. wniosła ona zastrzeżenia do organu I instancji, na co otrzymało odpowiedź pismem z dnia 15 lutego 2017r. Kolejne pismo wniosła 24 marca 2017r. zapoznawała się z aktami sprawy, ponadto 30 marca 2017r. otrzymała także decyzję, co potwierdziła w odwołaniu. Oznacza to, że brała czynny udział w postępowaniu. Zdaniem skarżącej zarzut naruszenia art. 10 § 1 kpa mógłby zostać skutecznie podniesiony tylko wtedy, gdyby strona wykazała, że brak udziału w postępowaniu uniemożliwił jej dokonanie konkretnej czynności procesowej, która mogła mieć wpływ na wynik sprawy. W tym przypadku prawa K. D. nie zostały w jakikolwiek sposób uszczuplone. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 40 § 1 i 2 kpa przez doręczenie decyzji stronom, zamiast ich pełnomocnikowi, skarżąca zaznaczyła, że uchybienie powyższe nie pociągnęło za sobą żadnych negatywnych konsekwencji dla stron postępowania. W takim zaś przypadku nie może zostać zakwalifikowane jako rażące i nie stanowi przesłanki do uchylenia decyzji. W tym przypadku strony wniosły odwołanie w terminie, co oznacza, że ich prawa zostały zachowane. Skoro natomiast decyzja była prawidłowa, nieuzasadniona była odmowa uwzględnienia cofnięcia odwołania. W ocenie skarżącej nie było także podstaw do zastosowania decyzji kasacyjnej z uwagi na brak wykazania się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w postaci przedstawienia zgód wszystkich właścicieli nieruchomości przez które jest poprowadzona linie elektroenergetyczna, co miałoby wynikać z pkt. 7 decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Skarżąca podniosła, że wspomniana decyzja określa podstawowe parametry dotyczące zagospodarowania terenu. Nie jest aktem upoważniającym do podjęcia i realizacji inwestycji i może być wydana także inwestorowi nie posiadającym prawa do nieruchomości, na której planowana jest inwestycja. Wskazując na orzecznictwo skarżąca przekonywała, że ochrona interesów osób trzecich w tym postępowaniu może następować tylko w takim zakresie jakim nie jest objęta przepisami prawa budowlanego. Posiadanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane badane jest dopiero na etapie pozwolenia na budowę. W rezultacie ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu lokalizacyjnym może zastępować tylko w takim zakresie, jaki wynika z art. 54 pkt.2 lit. d ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie skarżącej tytuł prawny do korzystania z nieruchomości na cele budowlane nie może zostać ograniczony do uzyskania zgody właściciela nieruchomości. Wprawdzie przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, a wcześniej o wywłaszczaniu nieruchomości daje pierwszeństwo zgodzie, jednak, jeśli zgody takiej nie można uzyskać, można wykazać się równoważnym tytułem prawnym. Takim właśnie tytułem jest decyzja z 14 października 1958r. wydana na podstawie art. 35 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Podmiot, na rzecz którego została wydana, uprawniony był do posadowienia sieci na nieruchomości adresata decyzji i do każdorazowego wkraczania na jej teren, celem przeprowadzania napraw sieci. Skoro inwestor dysponuje już tytułem prawnym w postaci decyzji administracyjnej dający uprawnienie do realizacji prac budowlanych, zbędne jest uzyskiwanie dodatkowej zgody właścicieli nieruchomości. Skarżąca podniosła, że planowane roboty budowlane w obiektywny sposób poprawią warunki i możliwości wykorzystania przez właścicieli nieruchomości znajdujących się pod linią. Jest to przejawem ochrony interesów osób trzecich, który może być realizowany tylko przez wydanie pozwolenia na budowę tj. na wykonanie planowanych prac budowlanych i modernizacyjnych.

Odpowiadając na skargę Wojewoda podtrzymał swoją dotychczasową argumentację i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarzuty skargi są trafne. Zgodnie art. 138 § 2 kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W orzecznictwie wielokrotnie podkreślano wyjątkowy charakter tego przepisu, co ściśle wiąże się z obowiązującą w kpa zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, nakazującą sprawę administracyjną rozpoznaną i rozstrzygniętą decyzją organu I instancji w wyniku złożenia odwołania przez uprawniony podmiot ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć przez organ II instancji. Tym samym organ odwoławczy nie może ograniczyć się jedynie do kontroli zaskarżonej decyzji, ale obowiązany jest rozpatrzyć odwołanie i wydać decyzję dokonując merytorycznej i prawnej oceny zaskarżonej decyzji. W konsekwencji uważa się, że rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 138 § 2 kpa, może zapaść tylko wówczas, jeżeli wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jak się słusznie podkreśla, konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przeprowadzenia określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (wyrok NSA z 27 lutego 2014 r., II OSK 2323/12 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W wyroku z dnia 7 lutego 2013 r., ( II OSK 1274/11 opubl. w CBOSA ) NSA wskazał, że organ odwoławczy może powołać się na przepis art. 138 § 2 kpa tylko wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach art. 136 k.p.a. nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy ( opubl. w CBOSA). Do tego poglądu nawiązał również Sąd Najwyższy, który w wyroku z dnia 9 czerwca 1999r. ( III RN 7/99 OSNAPiUS 2000/9/338 ) wyjaśnił, że organ odwoławczy czyniąc użytek z przepisu art. 138 § 2 kpa powinien w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej nie tylko przekonująco uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w tym przepisie, lecz także wskazać, z jakich przyczyn nie zastosował przepisu art. 136 kpa, pozwalającego na samodzielne uzupełnienie materiału dowodowego. Potwierdzeniem takiego kierunku wykładni jest zmiana treści wspomnianego przepisu wprowadzona ustawą z dnia 3 grudnia 2010r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U z 2011r. Nr poz. 18 ), który w obecnym brzmieniu umożliwia organowi odwoławczemu uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji jedynie wówczas, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Rezygnacja z dotychczasowego warunku konieczności uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części jako przesłanki zastosowania wspomnianej instytucji i zastosowanie bardziej rygorystycznych wymogów, jasno wskazuje na znaczenie jakie nadaje się wspomnianej zasadzie i merytorycznemu rozpoznaniu sprawy przez organ odwoławczy. W realiach rozpoznawanej sprawy uzasadnione staje się przekonanie, że zgłoszone przez organ odwoławczy zastrzeżenia dotyczące prowadzonego postępowania dowodowego w żadnym razie nie dawały podstawy do zastosowania rozstrzygnięcia kasacyjnego. Podzielić należy stanowisko, według którego wyklucza możliwość wydania decyzji w tym trybie odmienny pogląd organu odwoławczego w zakresie stosowanego przez organ I instancji prawa materialnego. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny wyroku z dnia 26 listopada 2015r. ( II OSK 756/14 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych ), organ odwoławczy, poruszając się w granicach ustaleń faktycznych, może zająć odmienne stanowisko co do stosowanego przepisu, a następnie dokonać analizy, czy zastosowanie tego przepisu wymaga przeprowadzenia czynności dowodowych. W szczególności organ odwoławczy powinien był samodzielnie rozstrzygnąć podniesione w uzasadnieniu swojej decyzji wątpliwości w kwestii tego, czy inwestor w sposób prawidłowy wykazał swoje prawo do dysponowania wskazanymi nieruchomościami na cele budowlane, po uprzednim, jeżeli okazałoby się to konieczne, przeprowadzeniu w tym celu dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Wykazanie się przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane stanowi w świetle art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego niezbędny warunek udzielenia pozwolenia na budowę. Jeśli zatem oświadczenie inwestora w tym względzie budzi uzasadnione zastrzeżenia, organ administracji może przeprowadzić postępowanie dowodowe w celu jego weryfikacji lub wyjaśnienia istoty i zakresu posiadanych przez inwestora uprawnień do nieruchomości objętej zamierzeniem budowlanym. W tym jednak przypadku wątpliwości Wojewody wiązały się nie z koniecznością prowadzenia jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego co do dysponowania tytułem prawnym do nieruchomości, który inwestor wywodził z decyzji Prezydium Powiatowej ( Miejskiej ) Rady Narodowej z 14 października 1958r. zezwalającej Zakładowi Energetycznemu Przedsiębiorstwu Państwowemu w Z. na budowę linii energetycznej 110 Kv S. W. – Z. przebiegającą przez nieruchomości prywatne, położone na terenie powiatu biłgorajskiego, ale na interpretacji zapisu pkt 7 decyzji Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia 15 czerwca 2010r. o lokalizacji inwestycji celu publicznego, z którego wynikała konieczność uzyskania zgody wszystkich właścicieli nieruchomości na których została wybudowana linia. Rozstrzygnięcie tej kwestii nie wymagało jednak uchylenia decyzji. Organ mógł w tej sytuacji rozpoznać sprawę merytorycznie. Pogląd, według którego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy wywodzić z treści wspomnianej decyzji nie jest jednak prawidłowy. Słusznie wskazała skarżąca, że decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego, podobnie jak decyzja o warunkach zabudowy, ma charakter tak zwanej promesy. Jak wskazuje się w doktrynie, jej rolą jest skonkretyzowanie przepisów ustaw i aktów wydawanych na ich podstawie dla wskazanego terenu, w związku z określonym we wniosku rodzajem inwestycji i jej cechami. W postępowaniu o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego organ nie określa warunków technicznych realizacji inwestycji, a jedynie mając na uwadze ład przestrzenny ustala, czy inwestycja jest dopuszczalna na danym terenie oraz wskazuje warunki i zasady, którym planowana inwestycja powinna odpowiadać. Decyzja ta określa jedynie podstawowe parametry dotyczące zagospodarowania terenu, które podlegają dalszym, szczegółowym ustaleniom w postępowaniu poprzedzającym wydanie pozwolenia na budowę, unormowanym w przepisach prawa budowlanego oraz przepisach ustaw odrębnych i aktach wykonawczych. Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie upoważnia inwestora do realizacji inwestycji. Przed rozpoczęciem budowy musi on zgodnie z przepisami Prawa budowlanego uzyskać pozwolenie na budowę, w którym organ administracji architektoniczno–budowlanej ocenia, czy w świetle obowiązujących przepisów, w tym zwłaszcza przepisów techniczno – budowlanych, możliwe jest udzielenie pozwolenia na budowę inwestycji. Stąd też, przy uwzględnieniu przeważającego stanowiska w orzecznictwie, organ wydający taką decyzję nie może wkraczać w uprawnienia organu architektoniczno – budowlanego, do którego należy także ustalenie, czy inwestor legitymuje się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, która jest, jak już wskazano, podstawą do ubiegania się o udzielenie pozwolenia na budowę. Z tego powodu moc wiążąca decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, o jakiej stanowi art. 55 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dotyczy jedynie proponowanych rozwiązań przestrzennych. Zgodnie z treścią art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia powykonywania robót budowlanych. Słusznie odwołała się skarżąca do wspomnianej już decyzji wydanej na podstawie art. 35 ust.1 i 2 ustawy z dnia 13 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości ( tekst jedn. Dz. U 1974r. Nr 10, poz. 64 ze zmianami ). W uchwale składu 7 sędziów Sądu Najwyższego z dnia 8 kwietnia 2014r. III CZP 87/13 którą powołano w skardze, Sąd Najwyższy przypomniał, że wydanie decyzji w tym trybie prowadzi do trwałego ograniczenia prawa własności nieruchomości. SN stwierdził, że jako akt wywłaszczeniowy powoduje ona trwale ograniczenie prawa własności, w celu wykonywania na niej uprawnień zbliżonych do tych, które są właściwe służebności zwanej w literaturze przesyłową. Nie jest to służebność tożsama z kodeksową służebnością gruntową ( ograniczonym prawem rzeczowym ), do której można by stosować regulację dotycząca tej służebności. Trwałość skutków decyzji wydanej w oparciu o art. 35 ust.1 ustawy z 1958r. w postaci ograniczenia prawa własności nieruchomości w konkretny sposób oznacza, że dotyczą one nie tylko tej osoby, która była właścicielem nieruchomości w chwili prowadzenia postępowania zakończonego wydaniem decyzji, lecz i każdego kolejnego jej właściciela. Na uprawnienia w stosunku do wywłaszczonej w ten sposób nieruchomości może powoływać się nie tylko ten przedsiębiorca wykorzystujący urządzenia przesyłowe, które instalował je w związku z wydaniem decyzji, ale też każdy kolejny, który uzyskał do tych urządzeń tytuł, a w związku z tym jest odpowiedzialny za ich utrzymanie i eksploatację. Zatem przedsiębiorca przesyłowy, z inicjatywy którego na podstawie art. 35 ust.1 ustawy z 1958r. wydano decyzję zezwalającą na korzystanie z cudzej nieruchomości w sposób oznaczony w pkt. 2 tego przepisu, także aktualnie ma tytuł do utrzymywania na tej nieruchomości urządzeń, które postawił w związku z wydaniem decyzji. Decyzja ta nie traci bowiem mocy obowiązującej wskutek upływu czasu.

Formułując powyższe uwagi sąd rozpoznający sprawę dostrzega, że decyzja kasacyjna, o której mowa w art. 138 § 2 kpa będąc typowym rozstrzygnięciem procesowym, nie przesądza o istocie sprawy administracyjnej, nie kształtuje stosunku materialnoprawnego, a jej następstwem jest powrót sprawy na drogę postępowania przed organem I instancji. Po uchyleniu decyzji przez organ odwoławczy sprawa wraca do poprzedniego stanu i postępowanie przed organem I instancji toczy się od początku. Na nowo zostaje ustalony stan sprawy - zarówno faktyczny i prawny. Stąd też zakres kontroli sądowej powinien się ograniczyć zasadniczo do oceny, czy decyzję kasacyjną wydano zgodnie z dyspozycją art. 138 § 2 kpa. Ocena ta nie może jednak nie uwzględniać merytorycznego rozstrzygnięcia organu I instancji. Trafnie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 kwietnia 2015r. II OSK 2156/13 ( opubl. w CBOSA ), że dokonując kontroli legalności decyzji kasacyjnej należy ocenić, czy wydanie przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 kpa było uzasadnione, a więc czy zaistniały przesłanki do uchylenia decyzji organu I instancji. Powyższe oznacza obowiązek sprawdzenia, czy decyzja organu I instancji jest dotknięta wadami, które wytknął temu organowi organ odwoławczy i które legły u podstaw uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej. Bez takiego sprawdzenia decyzji organu I instancji nie byłoby możliwe dokonanie prawidłowej kontroli legalności decyzji kasacyjnej zaskarżonej do sądu administracyjnego. Stąd też odniesiono się do argumentów podniesionych przez Starostę Biłgorajskiego.

Uzasadniony jest także podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 10 § 1 kpa. mający na celu zapewnienie stronom czynnego udziału w postępowaniu. Brak jest bowiem przekonujących podstaw do stwierdzenia, że w sprawie doszło do naruszenia powyższego przepisu w odniesieniu do pozbawienia K. D. prawa do udziału w postępowaniu, w stopniu uzasadniającym uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy jest oczywiste, że posiadała wiedzę o planowanej inwestycji i brała aktywny udział w postępowaniu, w terminie złożyła również odwołanie od decyzji Starosty [...]. W takiej sytuacji nawet brak formalnego zawiadomienia o wszczęciu postępowania i doręczenia decyzji nie uzasadniał wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 kpa. Dopiero wykazanie przez stronę, że pozbawienie możliwości udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji uniemożliwiło jej dokonania konkretnych czynności procesowych, mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, uzasadniałoby wydanie decyzji kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 18 maja 2006 r., sygn. akt II OSK 831/05, ONSA i WSA 2006/6/157).Podkreślić także trzeba, że pozbawienie strony udziału w postępowaniu administracyjnym jako przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 kpa, o czym wspomina także Wojewoda, uzasadnia wznowienia postępowania tylko na żądanie strony, a nie z urzędu (art. 147 kpa.). Oznacza to, że do jej wyłącznej oceny należy podjęcie obrony w sytuacji pozbawienia jej – bez własnej winy – udziału w postępowaniu. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wypracowany został jednolity pogląd, że uprawnioną do zgłoszenia zarzutu pominięcia w postępowaniu administracyjnym bez własnej winy jest wyłącznie osoba, której zarzut ten dotyczy, a sąd administracyjny tylko wówczas może ten zarzut uwzględnić o ile korzysta z niego strona, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 listopada 2013 r. II OSK 1475/12 i 4 listopada 2014r. II OSK 1743/14 opubl. w CBOSA ).

Trafny jest także zarzut naruszenia przez Wojewodę art. 40 § 2 kpa. Stosownie do tego przepisu, jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Oznacza to, że od chwili ustanowienia pełnomocnika strona działa za jego pośrednictwem z pełnym skutkiem prawnym, a wobec tego również wszystkie pisma doręcza się pełnomocnikowi, a nie stronie. Przepis ten nie dopuszcza żadnych wyjątków i zgodnie z przyjętą w kodeksie postępowania administracyjnego zasadą oficjalności doręczeń obarcza organy administracji prowadzące postępowanie obowiązkiem doręczania wszystkich pism procesowych, a w tym orzeczeń (decyzji i postanowień), pełnomocnikowi ustanowionemu w sprawie (postanowienie SN z 9 września 1993 r., III ARN 45/93, OSNCP 1994, Nr 5, poz. 112). Strona ustanawiając pełnomocnika chce się przecież ustrzec przed skutkami nieznajomości prawa, więc jeżeli organ pomija pełnomocnika w toku czynności postępowania administracyjnego, to w ten sposób niweczy skutki wspomnianej staranności strony w dążeniu do ochrony jej praw i interesów oraz zapewnienia sobie ochrony, jaką powinna uzyskać w państwie prawa (por. wyrok NSA z 14 marca 2014 r., II OSK 2536/12 opubl. w CBOSA). W efekcie przyjmuje się, że doręczenie decyzji stronie zamiast ustanowionemu przez nią pełnomocnikowi ma – w stosunku do tej strony – wymiar wyłącznie informacyjny. Czynność ta wywołuje jedynie ten skutek, że strona zostaje poinformowana o treści pisma (orzeczenia). Natomiast skutki prawne związane z doręczeniem rozpoczynają się dopiero z datą skutecznego doręczenia pisma (orzeczenia) ustanowionemu przez stronę pełnomocnikowi. W aktach sprawy administracyjnej znajduje się pełnomocnictwo udzielone w dniu 2 lutego 2017r. przez E. C. dla matki E. C. do reprezentowania jej w sprawie zmiany pozwolenia na budowę linii elektroenergetycznej oraz do podpisywania pism w tej sprawie i podejmowania decyzji w jej imieniu. Podobnej treści pełnomocnictwo dla E. C. udzielił 3 lutego 2017r. D. C.. W aktach sprawy brak jest jakichkolwiek dowodów wskazujących na wypowiedzenie pełnomocnictw przez pełnomocnika. Słusznie zatem organ odwoławczy wskazał na uchybienie wspomnianego przepisu, polegające na doręczeniu decyzji stronom, zamiast ustanowionemu przez nich pełnomocnikowi. Wbrew jednak przekonaniu organu odwoławczego naruszenie wspomnianego przepisu nie prowadzi automatycznie do uchylenia zaskarżonej decyzji. Sąd rozpatrujący sprawę podziela wyrażany w orzecznictwie pogląd, według którego, jeżeli strona nie kwestionuje skuteczności doręczenia i pomimo pominięcia pełnomocnika w sposób skuteczny wnosi odwołanie, bez ujemnych skutków prawnych, to nie ma podstaw do przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. W ten sposób dochodzi bowiem do naruszenia interesów strony, która jest zainteresowana załatwieniem sprawy przez organ odwoławczy, a nie jej ponownym rozpoznaniem przez organ I instancji. wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2017r. II OSK 256/16 opubl. wCBOSA). W złożonych przez mocodawców odwołaniach kwestia wadliwego doręczenia decyzji nie jest w ogóle poruszana. Skarżący złożyli odwołania od decyzji Starosty [...], a ich terminowość nie została przez organ odwoławczy zakwestionowana. Słusznie uważa zatem skarżąca, że z powodu pominięcia pełnomocnika przy doręczeniu decyzji, strony nie poniosły ujemnych skutków prawnych, co czyni ten zarzut bezpodstawnym.

W okolicznościach przedmiotowej sprawy stwierdzić zatem należy, że organ odwoławczy nie uzasadnił w przekonujący sposób wystąpienia przesłanek przewidzianych w art. 138 § 2 kpa, ani też nie wskazał, z jakich przyczyn nie zastosował art. 136 kpa. Nawet bowiem uznanie przez organ odwoławczy, że organ I instancji nie podjął wszystkich czynności niezbędnych do pełnego wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy lub przynajmniej w stopniu wystarczającym do wydania prawidłowego rozstrzygnięcia nie może prowadzić jeszcze do wniosku, że istnieje konieczność przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Jak już bowiem wyżej wskazano, organ odwoławczy ma możliwość przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 kpa, gdy pewne okoliczności faktyczne sprawy nie zostały w pełni wyjaśnione, tak aby możliwe stało się podjęcie przez niego rozstrzygnięcia o charakterze merytorycznym, a nie czysto procesowym, jakim jest decyzja kasacyjna przewidziana w art. 138 § 2 kpa.

Z tych powodów na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U z 2017r. poz. 1369) należało uchylić zaskarżoną decyzję. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 wspomnianej ustawy oraz § 14 ust.1 pkt.1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych ( Dz. U z 2016r. poz. 1804 ze zmianami ). Na koszty składa się zwrot uiszczonego wpisu od skargi w kwocie 500 złotych oraz wynagrodzenie z tytułu zastępstwa procesowego radcy prawnego.