Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1941/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-02-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 106 § 3, art. 113 § 1, art. 133 § 1, art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 2, art. 33 ust. 1 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2009 nr 151 poz 1220
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 14 lutego 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Dałkowska - Szary sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski /spr./ Protokolant asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej O. K. i S. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 maja 2011 r. sygn. akt IV SA/Wa 439/11 w sprawie ze skargi O. K. i S. K. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

II OSK 1941/11

U Z A S A D N I E N I E

Wyrokiem z dnia 11 maja 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę O. K. i S. K. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2010 r. w przedmiocie odmowy uzgodnienia warunków zabudowy.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem z dnia [...] grudnia 2010 r. utrzymał w mocy postanowienie Wojewody P. z dnia [...] stycznia 2007 r. o odmowie uzgodnienia warunków zabudowy w zakresie ochrony przyrody dla inwestycji polegającej na budowie siedliska rolniczego, obejmującego budowę murowanego domu mieszkalnego, budynku gospodarczego drewnianego, spichlerza oraz zbiornika ścieków okresowo opróżnianego na działce ew. nr [...], położonej przy ul. Z. w B., gm. B..

Jak wynika z uzasadnienia pisma z dnia 18 grudnia 2006 r., Wójt Gminy B. wystąpił do Wojewody P. o uzgodnienie warunków zabudowy dla wyżej opisanej inwestycji. Wojewódzki Konserwator Przyrody, działający z upoważnienia Wojewody P., postanowieniem z dnia [...] stycznia 2007 r. odmówił uzgodnienia przedmiotowej inwestycji, stwierdzając, że planowana inwestycja położona jest w obszarze specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 "P." ([...]), wyznaczonym rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 21 lipca 2004 r. w sprawie obszarów specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 (Dz.U.Nr 229, poz. 2313 z późn. zm.), w obszarze mającym znaczenie dla Wspólnoty Natura 2000 "P." ([...]) oraz w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu "P." wyznaczonym rozporządzeniem Nr [...] Wojewody P. z dnia [...] lutego 2005 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu "P." ([...]). Przedmiotowa inwestycja spowoduje, zdaniem organu, niekorzystne zmiany warunków życia zwierząt wielu gatunków, w tym gatunków naturowych poprzez zmianę użytkowania gruntów rolnych pod zabudowę, przesunięcie linii zabudowy na północ od ul. Z., wpłynie na pogorszenie stanu siedlisk gatunków roślin i zwierząt, na gatunki będące przedmiotami ochrony obszaru Natura 2000. Organ podkreślił, że już tylko znaczący negatywny wpływ na te gatunki lub ich siedliska bądź na te siedliska przyrodnicze może być powodem odmowy uzgodnienia przedmiotowej inwestycji. Z danych zebranych dla programu pilotażowego planu ochrony obszaru Natura 2000 " P." wynika, że następuje dramatyczny spadek liczebności wielu gatunków ptaków, na co ma wpływ utrata kolejnych terenów rolniczych na rzecz budownictwa. Dotyczy to również orlika krzykliwego, którego populacja na tym obszarze zgodnie z danymi zawartymi w Standardowym Formularzu Danych dla tego terenu szacowana jest na 30-35 par. Badania przeprowadzone w okresie marzec-lipiec 2008 r. przez Towarzystwo Ochrony Ptaków, które zostały opisane m.in. w " Inwentaryzacji ptaków z załącznika nr I do Dyrektywy Ptasiej UE gniazdujących na polanach i w dolinach rzecznych P. w 2008 r." E. P., wykazały gnieżdżenie się w rejonie P. 6 par orlika krzykliwego, w tym 3 pary gniazdujące po stronie polany w oddaleniu od ok. 1,5 km do 2,3 km od planowanej lokalizacji inwestycji. Orlik krzykliwy jest w Polsce bardzo nielicznym ptakiem lęgowym, gatunkiem terytorialnym i wskazującym na silne przywiązanie do miejsca lęgowego. Swoje gniazda zakłada na drzewach, zwykle na obrzeżach lasu, w pobliżu mokradeł, wilgotnych łąk, pastwisk oraz upraw z niską roślinnością – terenów otwartych będących jego łowiskami. Na terenie obszaru Natura 2000 "P." jednym z głównych zagrożeń owego gatunku jest presja urbanistyczna na polany śródleśne, a także na pastwiska i łąki na obrzeżach p. Grozi to zniszczeniem bardzo już ograniczonych zasobów żerowisk i obniżeniem liczebności populacji gatunku. Orlik krzykliwy, podobnie jak derkacz, nigdy nie wykorzystuje do gnieżdżenia czy żerowania działek zabudowanych. Wymagają one dużych terytoriów do zbierania pokarmu, wobec czego zabudowa, zmiana sposobu i intensywności użytkowania obszaru może spowodować, iż ptaki te będą musiały przenieść się w inne rejony lub przestaną w nim gniazdować. Organ powołał się również na badania prowadzone przez Komitet Ochrony Ptaków, z których wynika, iż występowanie orlika krzykliwego jest wyraźnie powiązane z gęstością zaludnienia i charakterem zabudowy. Niekorzystna dla tego gatunku jest szczególnie budowa rozproszona. Areał łowiecki orlika krzykliwego nie jest rozległy, samice eksploatują powierzchnię do 1 km od gniazda, zaś samce do 3 km. Inwestycje budowlane projektowane w oddaleniu od zwartej zabudowy powodują wyeliminowanie z obszaru łowieckiego terenu o promieniu 300 metrów od zabudowań, co przedkłada się na teren 23-30 ha. Dlatego nie można promować rozproszonego modelu zagospodarowania przestrzennego. Kwestia ta jest istotna z tego względu, że ostatnio występuje silna presja urbanistyczna zagospodarowania tego terenu w promieniu 250 metrów, po północnej stronie ul. Z.. Ranga negatywnego wpływu presji urbanistycznej podkreślona jest również w Standardowym Formularzu Danych dla danego obszaru (część 4.3), gdzie ten typ zagrożenia wymieniony jest jako pierwszy. Negatywnemu oddziaływaniu zabudowy rozproszonej (kod 403, część 6.1. SDF-u) nadano kategorię A, uznając ją za jedno z najważniejszych zagrożeń.

Organ wskazał, iż obszar na północ i północny wschód od ul. Z. jest terenem otwartym, dotychczas niezabudowanym, rozciągającym się pomiędzy lasami P. a zabudową B. zlokalizowaną na południe od ul. Z.. Wyróżnić tu można podlegające ochronie, na podstawie przepisów dotyczących obszarów Natura 2000, m.in. łąki rajgrasowe (kod: 6510-1), niżowe murawy bliźniczkowe (kod:6230-4), łąki sitowo-trzęślicowe (kod: 6420-2) derkacza, żurawia, bociana białego i orlika krzykliwego. Teren ten funkcjonalnie pełni rolę bufora, strefy przejściowej pomiędzy przyrodą P., chronioną na mocy przepisów o Parku Narodowym, jak również sieci ekologicznej Natura 2000, za zabudową wsi B.. Organ stwierdził, iż istniejąca po stronie południowej zabudowa nie ma charakteru zwartego, gdyż występują pojedyncze zbudowania na odcinku 350 m. Natomiast z uwagi na to, że zawisły 4 sprawy dotyczące inwestycji o tym samym charakterze, to kwestię wpływu na przedmioty ochrony Natura 2000, należało rozpatrywać w kontekście oddziaływania skumulowanego, które nie będzie ograniczało się do zabudowy pojedynczej działki. Jednym z czterech głównych powodów pogorszenia się warunków żerowiskowych orlika krzykliwego jest presja związana z zabudową otwartych terenów polan, w tym terenów P.. Ogólne pogarszanie się żerowisk na obszarze p., tereny niezabudowane dostępne jako żerowiska, są przez ptaki wykorzystywane i warunkują utrzymanie się wskazanej liczby par osobników danego gatunku wokół P. oraz dochowanie młodych. Natomiast rozwój linii zabudowy powoduje tzw. przesuwanie się linii tolerancji, czyli zmniejszanie się dystansu pomiędzy żerowiskiem od nowych terenów zabudowy, i w konsekwencji utratę w ich sąsiedztwie całego żerowiska. Zagrożeniem też jest związana z nową zabudową rosnąca antropopresja. Zdaniem organu przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne z uwagi na jego lokalizację na terenach kluczowych do zachowania różnorodności biologicznej będzie miało pośredni znaczący zasięg oddziaływania, które może stanowić potencjalne zagrożenie dla właściwego stanu ochrony obszaru Natura 2000 z punktu widzenia celów jego ochrony, poprzez powodowanie nadmiernego kurczenia się funkcjonalnych zasobów żerowisk. Realizacja tej inwestycji spowodowałaby również wyłączenie części jednej z kluczowych polan p., wykorzystywanej jako żerowisko oraz potencjalny teren lęgowy przez inne chronione na tym terenie gatunki, występujące w zasięgu oddziaływania inwestycji, w tym derkacza, żurawia i bociana białego, a także gąsiorka i jarzębiaki chronione na podstawie przepisów krajowych.

Organ odwoławczy zauważył, że takie samo stanowisko zajęła Regionalna Rada Ochrony Przyrody, rozpatrując na posiedzeniu w dniu 27 lutego 2000 r., możliwości wprowadzenia zabudowy po stronie północnej ulicy Z. w B.. Rada podtrzymała swoje wieloletnie stanowisko, iż ul. Z. powinna stanowić północną granicę zabudowy w B.. Zagadnienie wprowadzenia zabudowy przy ul. Z. było również rozważane przez Państwową Radę Ochrony Przyrody, która w opinii z dnia 23 marca 2009 r., dotyczącej możliwości realizacji zabudowy zagrodowej na sąsiedniej działce na tym terenie, stwierdziła, że w świetle zgromadzonych danych (opinii naukowych dotyczących awifauny polan P. oraz stanu i zagrożenia populacji orlika krzykliwego ze względu na zmniejszenie się żerowisk, interpretacji wyroków Trybunału Sprawiedliwości) i silnej presji urbanistycznej na tym terenie nie można wykluczyć, że przedmiotowa inwestycja, w powiązaniu z innymi przedsięwzięciami, może znacząco negatywnie oddziaływać na przedmiotowy obszar Natura 2000 z punktu widzenia celów jego ochrony.

Kolejnym argumentem przeciwko planowanej inwestycji jest kwestia dużego znaczenia otwartych powierzchni, takich jak łąki śródleśne (również wzdłuż brzegu lasu), polany czy zręby, jako ważnego elementu siedliska żubra Bison bonasus -gatunku priorytetowego w obszarze "P." ([...]). W P. w ciągu ostatnich kilku lat kilkukrotnie zmniejszyła się powierzchnia łąk śródleśnych i polan, a ponadto z powodu obniżenia poziomu wód gruntowych notuje się okresowe braki wody dla zwierząt, co wpływa na stan populacji żubrów.

Organ odnosząc się do zarzutu zażalenia, iż inwestycje po różnych stronach ul. Z. traktowane są odmiennie, podniósł, iż każda sprawa oceniana jest indywidualnie, podlega odrębnemu rozpoznaniu i organy nie kierują się w rozstrzygnięciu analogią. Inwestor wnioskuje o ustalenie warunków zabudowy dla konkretnej inwestycji na konkretnej działce i tylko ten projekt podlega ocenie pod względem przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym przepisów ochrony przyrody. W odniesieniu do argumentów zażalenia nawiązujących do projektu zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy organ wskazał, iż dokument ten określa politykę przestrzenną gminy. Zgodnie z art. 9 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym studium nie jest aktem prawa miejscowego, jego postanowienia nie wpływają na sytuację prawną obywateli i ich organizacje. Gmina B. takiego dokumentu nie posiada.

Organ podkreślił, iż w świetle zgromadzonego materiału dowodowego, opinii kompetentnych organów doradczych i ornitologicznych, świadczących o prawdopodobieństwie graniczącym z pewnością wystąpienia znaczącego negatywnego oddziaływania przedmiotowej inwestycji (wprowadzenia i ekspansji zabudowy na północ od ul. Z.) na przedmiot ochrony Natura 2000 – orlika krzykliwego, ale również żubra, wilka itp. oraz ze względu na integralność w rozumieniu art. 5 pkt 1d ustawy o ochronie środowiska zastosowanie procedury, o której mowa w art. 96-103 ustawy o ochronie środowiska, mającej na celu dokonanie pracochłonnej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszary Natura 2000 "P." ( [...]) byłoby sprzeczne z ekonomiką postępowania.

W konkluzji organ stwierdził, iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wykazał znaczący negatywny wpływ inwestycji na populację orlika krzykliwego, co w myśl art. 33 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody jest wystarczającym powodem do odmowy uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie O. K. i S. K., podnieśli m.in., iż organy administracyjne wzięły pod uwagę jedynie interes społeczny, godząc przy tym w ich słuszny interes. Stanowisko organów, że planowana inwestycja negatywnie wpłynie na obszar Natura 2000 jest nieuzasadnione i nie wynika z zebranego w sprawie materiału dowodowego. Wójt Gminy B. w projekcie decyzji wskazał, że planowana inwestycja nie koliduje zarówno z ustaleniami rozporządzenia nr [...] Wojewody P. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu "P., jak również ustaleniami ochronnymi dla obszaru Natura 2000 "P." ([...]). Analogiczne stanowisko zajął Wojewódzki Konserwator Przyrody uzgadniając decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. projekt zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy B.. Skarżący podnieśli, iż nie zgadzają się ze stanowiskiem organu odwoławczego, że planowana inwestycja będzie miała negatywny wpływ na występowanie oraz żerowanie niektórych gatunków chronionych, w tym orlika krzykliwego, gdyż z opracowanego raportu oddziaływania na środowisko planowej inwestycji wynika, że nie stanowi ona zagrożenia dla obszarów Natura 2000. Utworzenie obszaru specjalnego może, ale wcale nie musi skutkować ograniczeniem prawa własności. Do tego zagadnienia organ podchodzi w sposób krzywdzący i stronniczy, gdyż nie rozważa zupełnie aspektu społecznego. Skarżący wskazali, iż w obrębie przedmiotowej inwestycji znajdują się inne nieruchomości, oddalony o 67 m dom jednorodzinny oraz oddalony o 108 m budynek Policji. Z takim nierównym traktowaniem obywatela wobec prawa nie mogą się zgodzić. Z załączonej do skargi dokumentacji wynika, iż po prawej – północnej stronie ulicy Z. w B. znajdują się liczne zabudowania, a w szczególności prywatne budynki mieszkalne, budynek Straży Granicznej oraz Policji. Skarżący wnieśli o przeprowadzenie dowodu z raportu oddziaływania na środowisko sporządzonego na podstawie art. 66 z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, stworzonego przez Polskie Towarzystwo Ochrony Ptakow z dnia 30 grudnia 2010 r. na okoliczność stwierdzenia, iż planowana inwestycja nie wpływa negatywnie na populację oraz żerowanie ptaków, przeprowadzenie dowodu ze zdjęć na okoliczność różnicowania obywateli w życiu społecznym i gospodarczym poprzez uniemożliwienie zrealizowania inwestycji w obszarze Natura 2000, w sytuacji gdy na tym obszarze zostały wybudowane inne obiekty budowlane; przeprowadzenie dowodu z dokumentu Ministerstwa Środowiska Departamentu Parków Narodowych i Obszarów Natura 2000 z dnia 19 grudnia 2007 r. nr [...] na okoliczność przedłużenia postępowania.

W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu.

Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że nie jest ona zasadna, gdyż zaskarżone postanowienie nie narusza prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

W pierwszej kolejności Sąd I instancji stwierdził, że przedmiotowa inwestycja położona jest na obszarze Natura 2000 "P." o kodzie [...] oraz obszarze mającym znaczenie dla Wspólnoty Natura 2000 "P.". Przedmiotowy obszar specjalnej ochrony Natura 2000, znajdujący się w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu "P." objęty jest ochroną właściwą dla tego obszaru na zasadach określonych w art. 33 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie przyrody, stanowi samodzielną podstawę ochrony obszarów Natura 2000. Z art. 33 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody wynika, iż zabrania się, z zastrzeżeniem art. 34, podejmowania działań mogących, osobno lub w połączeniu z innymi działaniami, znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000, w tym w szczególności: pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych lub siedlisk gatunków roślin i zwierząt, dla których ochrony wyznaczono obszar Natura 2000 lub wpłynąć negatywnie na gatunki, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000, lub pogorszyć integralność obszaru Natura 2000 lub jego powiązania z innymi obszarami. Ustawa o ochronie przyrody nie zawiera bezwzględnego zakazu zabudowy w obszarze Natura 2000, a jedynie zabrania lokalizacji inwestycji mogących w znaczący sposób pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych, a także w znaczący sposób wpływać negatywnie na gatunki, dla ochrony których obszar został wyznaczony. Przedsięwzięcia, które nie są bezpośrednio związane z ochroną obszaru Natura 2000 lub nie wynikają z tej ochrony, mogące znacząco oddziaływać na te obszary, wymagają przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, na zasadach określonych w ustawie z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko wymienione są w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzania raportu o oddziaływaniu na środowisko. Projektowana inwestycja nie należy do żadnej z kategorii przedsięwzięć wymienionych w rozporządzeniu. Nie wymagała zatem sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. W ocenie Sądu zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje jednak, iż organy zasadnie przyjęły, iż planowana inwestycja w negatywny sposób wpłynęłaby na stan opisywanych siedlisk przyrodniczych i na gatunki, dla ochrony których został utworzony obszar Natura 2000. Wbrew zarzutom skargi organy postępowanie wyjaśniające przeprowadziły zgodnie z przepisami art. 6, art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 kpa, a jego wyniki znalazły odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia sporządzonego zgodnie z wymogami art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 126 kpa.

Sąd I instancji podkreślił, iż organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia w sposób wnikliwy wykazał, iż planowana inwestycja z punktu widzenia art. 33 ust.1 ustawy o ochronie przyrody nie może być zrealizowana ze względu na jej znaczący negatywny wpływ na populację orlika krzykliwego, dla którego ochrony został ustanowiony obszar Natura 2000 "P.". Stanowisko to poparte zostało opiniami Regionalnej Rady Ochrony Przyrody oraz Państwowej Rady Ochrony Przyrody, z których wynika, iż realizacja inwestycji na terenach niezabudowanych położonych przy ul. Z. w B. może w powiązaniu z innymi przedsięwzięciami znacząco negatywnie oddziaływać na ten obszar Natura 2000 z punktu widzenia celów jego ochrony. Wskazał również, iż presja na zabudowanie terenów przyległych do ul. Z. jest jednym z wielu czynników mających istotny wpływ na pogarszanie się warunków gniazdowania oraz lęgu orlika krzykliwego. Urbanizacja obszarów Natura 2000 grozi niszczeniem zasobów żerowisk i obniżaniem się w związku z tym populacji tego gatunku. Na takie skutki tego rodzaju działalności człowieka, jak podkreślił organ, wskazały zarówno wymienione wyżej organy doradcze, jak również Polskie Towarzystwo Ochrony Ptaków w "Raporcie o stanie i zagrożenia populacji orlika krzykliwego Aquila Pomarina w P. opracowanym przez E. P., stanowiącym aneks do " Inwentaryzacji ptaków z załącznika i do dyrektywy ptasiej UE gniazdujących na polanach i w dolinach rzecznych P. w

2008 r."

Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody ochrona przyrody polega na zachowaniu, zrównoważonym użytkowaniu oraz odnawianiu zasobów, tworów i składników przyrody, o których mowa w pkt 1-9. Wynika z tego, że ochrona przyrody co prawda musi się odbywać w warunkach zrównoważonego rozwoju, lecz nie wyklucza jakichkolwiek zmian. Zmiany te nie mogą jednak niszczyć cech charakterystycznych dla danego krajobrazu i muszą odbywać się w ramach obowiązujących przepisów prawa. Podstawowym celem zrównoważonego rozwoju jest opracowanie i urzeczywistnienie takiego modelu gospodarki, w którym zaspokajanie aktualnych potrzeb społeczeństwa nie umniejszy możliwości użytkowania zasobów środowiska przyrodniczego przyszłym pokoleniom. Ochrona przyrody realizowana jest m. in. przez obejmowanie zasobów, tworów i składników przyrody, formami ochrony przyrody, a następnie opracowywanie i realizację planów ochrony dla obszarów podlegających ochronie prawnej oraz programów ochrony gatunków, siedlisk i szlaków migracji gatunków chronionych. Z powyższych względów, zdaniem Sądu I instancji, zarzuty skargi nie mogły odnieść zamierzonego skutku, bowiem wbrew przekonaniu skarżących organ dokonał prawidłowego wyważenia ich słusznego interesu i interesu społecznego. Brak uzgodnienia planowej przez skarżących inwestycji niewątpliwie ogranicza ich prawo własności do dysponowania działką nr [...]. Jednakże prawo własności nie ma charakteru absolutnego. Granice wykonywania prawa własności wyznacza ustawodawstwo zwykłe, w tym przepisy publicznoprawne – m.in. art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w myśl którego każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że trafnie podniesiono zarzut naruszenia przez organy art. 12 kpa i art. 35 kpa, bowiem nie ulega wątpliwości, że wydanie zaskarżonego postanowienia nastąpiło po upływie prawie trzech lat od dnia złożenia przez skarżących zażalenia. Jednakże przekroczenie terminów załatwienia nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.

Sąd wyjaśnił ponadto, że oddalił wniosek o dopuszczenie dowodów zawarty w skardze, gdyż ich przeprowadzenie nie jest niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości, może spowodować nadmierne przedłużenie postępowania w sprawie, w szczególności że przedstawiony Sądowi Raport oddziaływania na środowisko planowej inwestycji na obszar Natura 2000 - [...] został sporządzony na zlecenie skarżących już po wydaniu zaskarżonego postanowienia.

W skardze kasacyjnej skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego O. K. i S. K., reprezentowani przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, podnieśli zarzuty naruszenia:

1) prawa materialnego, tj.:

a) art. 33 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody poprzez przyjęcie, że planowana inwestycja mogłaby znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000, w sytuacji gdy zebrana dokumentacja wskazuje, że inwestycja nie wpłynie negatywnie na populację zwierząt, w tym orlika krzykliwego, co znajduje odzwierciedlenie w postanowieniu z dnia [...] grudnia 2006 r., w którym Starosta Powiatowy w H. uzgodnił projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy w zakresie ochrony gruntów rolnych oraz w decyzji Wojewódzkiego Konserwatora przyrody w wersji z dnia [...] lipca 2006 r., tj. "Zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy B.", stwierdzającej, iż inwestycja nie koliduje z przepisami odrębnymi.

b) § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko poprzez błędne przyjęcie, że w sytuacji gdy planowana inwestycja nie została wymieniona w katalogu przedsięwzięć znacząco oddziaływujących na środowisko, to organ był uprawniony do wydania postanowienia o odmowie uzgodnienia warunków z uwagi na rzekomy negatywny wpływ na środowisko oraz odmowie sporządzenia raportu bez jakichkolwiek racjonalnych podstaw, które by za tym przemawiały;

c) art. 2 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody poprzez błędne przyjęcie, że planowana inwestycja narusza zasadę zrównoważonego rozwoju poprzez umniejszanie możliwości użytkowania zasobów środowiska przyrodniczego przyszłym pokoleniom, w sytuacji gdy wybudowanie siedliska rolniczego jest całkowicie spójne z powyższą zasadą, której głównym założeniem jest dostosowanie jakości życia do poziomu, na jaki pozwala obecny rozwój cywilizacyjny przy jednoczesnym poszanowaniu dyrektyw ochrony przyrody i zasobów środowiska;

2) przepisów postępowania, tj.:

a) art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez jego błędne niezastosowanie i nieuwzględnienie materiału dowodowego w postaci raportu oddziaływania na środowisko, sporządzonego na podstawie art. 66 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko na okoliczność stwierdzenia, że planowana inwestycja nie wpłynie negatywnie na populację i żerowanie ptaków, dokumentacji zdjęciowej, która stanowi potwierdzenie słuszności stanowiska strony;

b) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 kpa poprzez ich niezastosowanie, a tym samym nieprzeprowadzenie kontroli legalności działania organu administracji publicznej, który wydał postanowienie w oparciu o niewystarczający i budzący wątpliwości materiał dowodowy, co miało znaczący wpływ na wynik postępowania;

c) art. 113 § 1 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i zamknięcie rozprawy bez przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, w sytuacji gdy strona skarżąca wskazywała na ewidentne okoliczności świadczące o niesłuszności zaskarżonego postanowienia;

d) art. 133 § 1 p.p.s.a., które jest konsekwencją naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a., poprzez wydanie wyroku po zamknięciu rozprawy bez uwzględnienia całokształtu materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy, w szczególności raportu o oddziaływaniu na środowisko.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał, że art. 33 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody posługuje się pojęciem znaczącego oddziaływania na środowisko, co oznacza, że nie wszystkie negatywne oddziaływania będą uniemożliwiały realizację przedsięwzięcia, ale tylko te, których skala oddziaływania będzie uznana za znaczącą. Pojęcie to jest pojęciem nieostrym, zatem w zależności od konkretnej sytuacji może być mu nadawany inny zakres znaczeniowy. Stąd też organ dokonujący takiej oceny musi precyzyjnie wskazać, czym kierował się w tym zakresie. Tymczasem organy kierowały się ewidentną niekonsekwencją podczas wydawania postanowień w przedmiotowej sprawie, gdyż Wójt Gminy B., Starosta Powiatowy i Wojewódzki Konserwator Przyrody w decyzji w wersji z dnia [...] lipca 2006 r. zgodnie ustalili, że planowana przez skarżącego inwestycja nie mogłaby negatywnie wpłynąć na populację orlika krzykliwego. Skoro ww. organy nie zakwalifikowały przedmiotowego przedsięwzięcia do działań mogących znacząco oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000, to jednocześnie niesłuszne wydaje się postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska o odmowie uzgodnienia warunków zabudowy, a co za tym idzie orzeczenie WSA oddalające skargę. Skarżący kasacyjnie zauważyli, że skoro wybudowanie siedliska rolniczego nie zostało wymienione jako przedsięwzięcie znacząco oddziaływujące na środowisko w rozporządzeniu przedsięwzięć znacząco oddziaływujących na środowisko, to bez wątpienia inwestycja nie wpływałaby negatywnie na obszar 2000. Jeśli przedsięwzięcie może znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000, to organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach musi nałożyć obowiązek przedstawienia raportu. W ocenie autora skargi kasacyjnej zaskarżony wyrok opiera się na błędnym przyjęciu, że planowana inwestycja, mimo że mogłaby mieć znaczący wpływ na środowisko, nie wypełnia przesłanek do zakwalifikowania jej do przedsięwzięć mogących znacząco wpływać na środowisko. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie wskazali, że odmawiając dopuszczenia dowodów, Sąd I instancji nie dopuścił jednocześnie do wyjaśnienia istotnych wątpliwości, co miało wpływ na treść rozstrzygnięcia. Tymczasem według sporządzonego raportu na skrajach P. gnieżdżą się 4 pary orlika, przy czym najbliższe stanowisko orlika występuje w B. Parku Narodowym w odległości 1,8 km od planowanej inwestycji. Ponadto skarżący zauważyli, że obszary Natura 2000 nie stanowią formy ochrony o wysokim reżimie ograniczającym działalność i obecność człowieka w ich przestrzeni. Zdaniem skarżących nie zasługuje na akceptację sytuacja, w której Sąd I instancji otrzymał od strony materiał dowodowy, który był uzupełnieniem jej twierdzeń, lecz go nie uwzględnił, czym naruszył prawo, ingerując w konstytucyjną zasadę prawo do obrony.

Powołując takie zarzuty w ramach podstaw kasacyjnych, skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270) - dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie wystąpiła, stąd też kontrola instancyjna ograniczała się jedynie do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, a poza kontrolą pozostawała natomiast zgodność orzeczenia z innymi przepisami prawa.

Rozpoznawana skarga kasacyjna oparta została na zarzutach naruszenia przepisów postępowania oraz prawa materialnego, które to zarzuty nie mogły wywołać zamierzonego rezultatu w postaci uchylenia zaskarżonego wyroku.

Punktem wyjścia do rozważań w rozpoznawanej sprawie jest fakt, iż objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy nieruchomość nr [...] położona w B. przy ul. Z. znajduje się na terenie obszaru specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 "P." ([...]), wyznaczonym rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 21 lipca 2004 r. w sprawie obszarów specjalnej ochrony ptaków Wspólnoty Natura 2000 (Dz.U.Nr 229, poz. 2313 z późn. zm.) oraz w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu "P." wyznaczonym rozporządzeniem Nr [...] Wojewody P. z dnia [...] lutego 2005 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu "P." ([...]).

Stosownie do art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) – dalej u.p.z.p., decyzję o warunkach zabudowy wydaje się m.in. po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 ustawy. W świetle art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p. w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 4 i 5 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2009 r., Nr 151, poz. 1220 z późn. zm.) decyzja o warunkach zabudowy dla inwestycji podlega uzgodnieniu z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska w odniesieniu do obszarów Natura 2000 oraz obszarów chronionego krajobrazu. I właśnie postanowienie w sprawie odmowy uzgodnienia inwestycji polegającej na budowie siedliska rolniczego, tj. domu jednorodzinnego murowanego wraz ze spichlerzem, drewnianym budynkiem gospodarczym, studnią kopaną oraz bezodpływowym zbiornikiem ścieków stało się przedmiotem skargi do sądu administracyjnego.

Podkreślenie rodzaju aktu, który stał się przedmiotem kontroli przez Sąd I instancji oraz jego miejsca w całym procesie inwestycyjnym wydaje się bardzo istotne, jako że w zdecydowanej większości sposób formułowania zarzutów skargi kasacyjnej jest wynikiem błędnego utożsamiania postępowania w sprawie uzgodnienia warunków zabudowy dla inwestycji z postępowaniem w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia, na podstawie ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U.Nr 199, poz. 1227 z późn. zm.). Tymczasem postępowanie środowiskowe, w którym wydaje się decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia jest postępowaniem niezależnym, odrębnym od postępowania, jakie toczy się przed organem uzgadniającym inwestycję z zakresu ochrony przyrody. Oznacza to, że organ uzgadniający projekt decyzji o warunkach zabudowy pod względem wymagań ochrony przyrody dokonuje we własnym zakresie oceny oddziaływania inwestycji na środowisko przyrodnicze. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy organ uzgadniający decyzję o warunkach zabudowy musi rozważyć, czy inwestycja, która znajduje się na obszarze Natura 2000 i obszarze chronionego krajobrazu jest możliwa do pogodzenia z celem, dla którego utworzona została dana forma ochrony przyrody.

W rozpoznawanej sprawie organ uzgadniający odmówił uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy z powołaniem się na fakt, że planowana inwestycja pozostaje w sprzeczności z art. 33 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o ochronie przyrody, zgodnie z którym zabrania się, z zastrzeżeniem art. 34, podejmowania działań mogących, osobno lub w połączeniu z innymi działaniami, znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000, w tym w szczególności pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych lub siedlisk gatunków roślin i zwierząt, dla których ochrony wyznaczono obszar Natura 2000 lub wpłynąć negatywnie na gatunki, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000.

Ocena wpływu planowanej inwestycji na cele ochrony przyrody przeprowadzona została m.in. w oparciu o stanowisko Regionalnej Rady Ochrony Przyrody, zajęte na posiedzeniu z dnia 27 lutego 2000 r., zgodnie z którym ulica Z. ma stanowić północną granicę zabudowy w B., a także Państwowej Rady Ochrony Przyrody, która w opinii z dnia 23 marca 2009 r. wskazała, że nie można wykluczyć, że zabudowa tych terenów może znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000 z punktu widzenia celów jego ochrony. Rada zwróciła przy tym uwagę, że w świetle art. 6 ust. 2 dyrektywy nr 1992/43/WE obowiązkiem państw członkowskich jest podjęcie odpowiednich działań w celu uniknięcia na obszarach "Natura 2000" pogorszenia stanu siedlisk przyrodniczych i siedlisk gatunków oraz niepokojenia gatunków, o ile to niepokojenie może mieć znaczenie dla celów Dyrektywy. Zgodnie zaś z zapisami Dyrektywy Rady 79/409/EWG EWG z dnia 2 kwietnia 1979 r. w sprawie ochrony dzikich ptaków, nawet w przypadku niepewności organu nadzorującego, zgodnie z wymogami Komisji Europejskiej i art. 6 Dyrektywy Siedliskowej, w tym w szczególności w zakresie stosowania zasady przezorności, cele ochrony obszaru Natura 2000 należy traktować priorytetowo. Zgodnie z Dyrektywą ptasią na obszarach Natura 2000 kraje członkowskie Unii Europejskiej powinny podjąć wszelkie działania zmierzające do "uniknięcia zanieczyszczenia lub pogorszenia się stanu siedlisk lub jakichkolwiek zaburzeń w ich środowisku, wpływających na ptaki. Organy administracji miały również na względzie Raport o stanie i zagrożeniach populacji orlika krzykliwego w P., sporządzony przez E. P. z Polskiego Towarzystwa Ochrony Ptaków, z którego wynika, że dalsza zabudowa terenów otwartych, poza już istniejącą linią zabudowy, doprowadzi do dalszego zmniejszenia się rewirów łowieckich, a to spowoduje dalszy spadek populacji ptaków, jak również pismo Komitetu Ochrony Orłów w O. z dnia 30 kwietnia 2009 r., z których wynika, że areał łowiecki orlików wynosi: dla samic do 1 km, a dla samców do 3 km, co oznacza, że planowana inwestycja może pogorszyć warunki żerowiskowe orlików krzykliwych, skoro jak sam zauważył autor skargi kasacyjnej odległość planowanej inwestycji od najbliższego stanowiska orlika to 1,8 km.

Wbrew twierdzeniom skarżących powyższe okoliczności były wystarczające dla organu uzgadniającego do odmowy uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy i nie może być uznany za zasadny zarzut naruszenia 77 § 1 i art. 80 kpa poprzez nieuwzględnienie raportu o oddziaływaniu na środowisko. Jak to już wcześniej zostało wskazane raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko co do zasady sporządzany się w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia, zatem nie stanowi on elementu spornego postępowania uzgodnieniowego dla decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji. Z uwagi na fakt, że raport o oddziaływaniu na środowisko nie jest dokumentem, wymaganym przez ustawę w postępowaniu uzgodnieniowym nie może być zasadny zarzut nieustalenia stanu faktycznego, a w konsekwencji wpływu na cele ochrony przyrody w oparciu o ten raport.

Wyjaśnienia w tym miejscu wymaga, że to normy prawa materialnego, wskazując w swej treści, jakie fakty mają znaczenie dla rozstrzygnięcia konkretnej sprawy, wyznaczają zakres ustaleń faktycznych koniecznych do jej załatwienia. Ustaleń wymagają zatem fakty mające obiektywnie znaczenie dla załatwienia sprawy nie zaś te, które według strony mogą mieć wpływ na jej wynik.

Okoliczność ta determinuje ocenę dalszych zarzutów skargi kasacyjnej.

I tak za niezasadny należy uznać zarzut naruszenia § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, skoro odnosi się on do postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań, nie zaś postępowania uzgodnieniowego, na co słusznie zwrócił uwagę Sąd I instancji, wskazując na odrębność tych postępowań. Warto ponadto podkreślić, że nie rozróżniając przesłanek wydania postanowienia uzgodnieniowego i decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, autor skargi kasacyjnej przytacza poglądy doktryny, które odnoszą się do obowiązku sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko w postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia, które to poglądy nie znajdują odzwierciedlenia na gruncie przepisów dotyczących postępowania uzgodnieniowego.

Powyższe uwagi dotyczące roli raportu o oddziaływaniu na środowisko pozostają aktualne również w stosunku do zarzutów naruszenia art. 106 § 3, art. 113 § 1 i art. 133 § 1 p.p.s.a. sprowadzających się do nieprzeprowadzenia przez Sąd I instancji uzupełniającego postępowania dowodowego.

Wyjaśnienia wymaga, że podstawą orzekania sądu administracyjnego jest co do zasady materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania administracyjnego, a sąd bierze ponadto pod uwagę fakty powszechnie znane (art. 106 § 4 p.p.s.a.), a także dowody uzupełniające z dokumentów, o których mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. Powyższa zasada wynika z art. 133 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. W postępowaniu sądowoadministracyjnym sąd nie dokonuje ponownego ustalenia stanu faktycznego sprawy, lecz jedynie ocenia, czy organy administracji publicznej ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w postępowaniu administracyjnym, a następnie czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego odpowiadające poczynionym ustaleniom. W postępowaniu sądowoadministracyjnym ustawodawca dopuszcza możliwość przeprowadzenia przez sąd administracyjny dowodu z dokumentu, pod warunkiem, że dowód ten jest niezbędny do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie (art. 106 § 3 p.p.s.a.). Zatem możliwość przeprowadzenia uzupełniających dowodów należy odnosić do sytuacji wystąpienia istotnych wątpliwości związanych z oceną, czy zaskarżony akt jest zgodny z prawem, nie zaś do sytuacji wystąpienia istotnych wątpliwości związanych z ustaleniem zaistniałego w sprawie stanu faktycznego. Dopuszczenie wniosku dowodowego wymaga zatem, co najmniej przekonania sądu o wystąpieniu istotnej wątpliwości co do określonego faktu, mieszczącego się w granicach rozpatrywanej sprawy i wskazania konkretnego dokumentu, który miałby być przedmiotem oceny sądu, natomiast sąd nie ma obowiązku przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy uznać, że sporządzony raport o oddziaływaniu na środowisko nie mógł stać się przedmiotem dowodu przeprowadzonego w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. Abstrahując już bowiem od faktu, że organ uzgadniający warunki zabudowy dla inwestycji nie orzeka w oparciu o przedmiotowy raport, należy wskazać, że żądanie przez stronę skarżącą przeprowadzenia dowodu zmierzało do podważenia ustaleń faktycznych przyjętych przez organ administracji, a po drugie – polegałoby na ocenie przez Sąd wpływu inwestycji na środowisko w zastępstwie organu administracji, co przeczy istocie postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym.

Mając na uwadze powyższe należy uznać, że Sąd I instancji prawidłowo uznał, że zgromadzony przez organy administracji materiał dowodowy stanowił podstawę do przyjęcia, że planowana inwestycja może znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000.

Jeśli zaś idzie o zarzut naruszenia art. 2 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, to autor skargi kasacyjnej upatruje naruszenia tego przepisu w umniejszeniu możliwości użytkowania zasobów środowiska przyrodniczego przyszłym pokoleniom, w sytuacji gdy wybudowanie siedliska rolniczego jest całkowicie spójne z powyższą zasadą, której głównym założeniem jest dostosowanie jakości życia do poziomu, na jaki pozwala obecny rozwój cywilizacyjny przy jednoczesnym poszanowaniu dyrektyw ochrony przyrody i zasobów środowiska. Tak sformułowany zarzut nie jest zasadny. Przepis art. 2 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody wskazuje bowiem na czym polega ochrona przyrody w rozumieniu ustawy – na zachowaniu, zrównoważonym użytkowaniu i odnawianiu zasobów, tworów oraz składników przyrody. Jeżeli zatem motywem odmowy uzgodnienia warunków zabudowy była troska o zachowanie przyrody, to w zestawieniu z faktem, że planowana inwestycja może mieć według organów znaczący negatywny wpływ na określone gatunki ptaków lub ich siedliska i warunki żerowania, to nie sposób mówić o naruszeniu zasady zrównoważonego rozwoju. Tym samym nie sposób zarzucić organom naruszenia art. 7 kpa poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu strony. Przypomnienia wymaga, że przepis art. 7 kpa nie jest samoistną podstawą prawną, a stosowany musi być w związku z przepisami prawa materialnego. W każdym przypadku działający organ ma obowiązek wskazać, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi i udowodnić, iż jest on na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli. Na gruncie rozpoznawanej sprawy okolicznością uzasadniającą nieuwzględnienie żądania strony były wartości wynikające z ustawy o ochronie przyrody, którym należy jednak przyznać pierwszeństwo.

Odnosząc się natomiast do faktu, że Starostwo Powiatowe w H., postanowieniem z dnia [...] października 2007 r., uzgodniło decyzję o warunkach zabudowy w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych, należy stwierdzić, że okoliczność ta pozostaje bez wpływu na ocenę uzgodnienia z zakresu ochrony przyrody, gdyż poszczególne uzgodnienia, o których mowa w art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dokonywane są przy uwzględnieniu odmiennych kryteriów wynikających z odpowiednich ustaw.

Jeśli zaś idzie o podnoszoną kwestię funkcjonowania w obrocie prawnym uzgodnionych decyzji o warunkach zabudowy dla podobnych inwestycji, to podkreślenia wymaga, że przedmiotem oceny przez Sąd I instancji była legalność konkretnego zaskarżonego do sądu administracyjnego postanowienia, nie zaś innych aktów podjętych dla okolicznych inwestycji.

Z przedstawionych wyżej względów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.