Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1704/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-01-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 107 par 3; art. 7; art. 77 par 1; art. 80; art. 8; art. 11;
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 3, ust. 12 i ust. 13; art. 4 pkt 23; art. 1;
journal: Dz.U. 2015 poz 460
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity.
article: art. 2 pkt 50;
journal: Dz.U. 2012 poz 1137
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Romanowski Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Kozik Sędzia WSA Grażyna Śliwińska (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi P. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r.; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego P. B. kwotę 7 156 (siedem tysięcy sto pięćdziesiąt sześć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

P. B. (dalej też jako "skarżący", "strona") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2018 r., znak [...] utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego ul. [...] w W. w rejonie ul. [...] w dniach 9 listopada 2016 r. - 6 lutego 2017 r. bez zezwolenia zarządcy drogi, przez umieszczenie w nim czterech reklam o treści "[...]" na przyczepie samochodowej o nr rejestracyjnym [...] o łącznej pow. 26J nr w wysokości 86 913,00 zł.

Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257) – dalej też jako "k.p.a.", ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 570, z późn. zm.) oraz art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 995 z późn. zm.) - dalej też jako "udp.".

Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym:

9 listopada 2016 r. pracownicy Zarządu Dróg Miejskich Wydziału Kontroli Pasa Drogowego przeprowadzili kontrole pasa drogowego ul. [...] w rejonie nr [...], działka ewidencyjna nr [...] obręb [...] i stwierdzili zlokalizowanie reklamy o treści "[...]" o pow. 2 x 225 cm x 225 cm oraz 2 x 225 cm x 355 cm tj. 26,1 m2, obiekt znajdował się w odległości 180 cm od krawędzi jezdni. Dokonane ustalenia potwierdza protokół nr [...] z przeprowadzonej kontroli pasa drogowego oraz dokumentacja fotograficzna opatrzona datą 9 listopada 2016 r.

W dniach 19, 28 listopada i 10, 12, 20, 28, 29 grudnia 2016 r. oraz 4. 12, 16. 21, 23, 26 stycznia oraz 1, 6 lutego 2017 r. zostały przeprowadzone kolejne kontrole pasa drogowego ul. [...] w W. w rejonie ul. [...]. Na miejscu potwierdzono zajęcie pasa drogowego drogi publicznej przez reklamę o treści "[...]" na przyczepie samochodowej nr rejestracyjny [...] oraz wykonano dokumentację fotograficzną.

Na podstawie danych z Centralnej Ewidencji Pojazdów i Kierowców organ ustalił, że przyczepa samochodowa o nr rejestracyjnym [...] stanowi własność strony i pismem z [...] stycznia 2017 r. zawiadomił stronę o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie zajęcia pasa drogowego ul. [...] w Warszawie w rejonie ul. [...] w dniach 9 listopada 2016 r. - 6 lutego 2017 r. bez zezwolenia zarządcy drogi, przez umieszczenie w nim czterech reklam o treści "[...]" na przyczepie samochodowej o nr rejestracyjnym [...] bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi.

6 lutego 2017 r. strona zapoznała się z aktami sprawy i złożyła oświadczenie wskazując, że przyczepa samochodowa o nr rejestracyjnym [...] nie stanowiła reklamy, stała przy ul. [...] w [...] w rejonie ul. [...] wyłącznie w celach postojowych. Ze względu na warunki atmosferyczne strona nie miała możliwości przetransportowania przyczepy w miejsce docelowe tj. miejscowości [...] (woj. [...]), w związku z powyższym przyczepa została zaparkowana w miejscu zamieszkania przy ul. [...][...].

Prezydent [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] wymierzył stronie karę pieniężną w wysokości 86 913,00zł za zajęcie pasa drogowego ul. [...] w [...] w rejonie ul. [...] w dniach 9 listopada 2016 r. - 6 lutego 2017 r. bez zezwolenia zarządcy drogi, przez umieszczenie w nim czterech reklam o treści .. [...]" na przyczepie samochodowej o nr rejestracyjnym [...] o łącznej pow. 26,1 m2. Zdaniem organu I instancji, powyższe okoliczności potwierdzają protokoły kontroli pasa drogowego ul. [...] w rejonie ul. [...] (nr [...], nr [...], nr [...]), karty kontroli pasa drogowego nr [...], nr [...] i nr [...] oraz dokumentacja fotograficzna opatrzona stosowną datą. Podczas oględzin dokonano pomiaru powierzchni reklamy: 9 listopada 2016 r., 10 grudnia 2016 r. i 10 stycznia 2017 r., poprzez wskazanie wymiaru 2 x 225 cm x 225 cm oraz 2 x 225 cm x 355 cm tj. 26,1 m2. Powierzchnia reklamy nie ulegała zmianie i pozostawała taka sama w okresie od dnia 9 listopada 2016 r. do dnia 6 lutego 2017 r. Reklama jest usytuowana w odległości 180 cm od krawędzi jezdni.

Strona złożyła odwołanie od ww. decyzji zarzucając naruszenie art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej i swobodnej oceny dowodów, polegającej na zaniechaniu wszechstronnego i wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, a w szczególności twierdzeń odnoszących się do celu w jakim przyczepa została umieszczona przy ul. [...]. Zarzuciła naruszenie zasady szybkości i prostoty postępowania oraz prowadzenia go w sposób budzący zaufanie do organów władzy publicznej. Podniosła naruszenie art. 4 pkt 23 oraz art. 40 ust. 2 pkt 3 udp w zw. z art. 12 pkt 1 udp poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że doszło do niedozwolonego umieszczenia w pasie drogowym reklamy, a w konsekwencji nałożenie kary administracyjnej.

Rozpoznając odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy powyższe rozstrzygnięcie. Wskazało m.in., odwołując się do podstawy prawnej rozstrzygnięcia, że ze zgromadzonej dokumentacji wynika, że na nośniku reklamowym umieszczono treść "[...]", a strona prowadzi on działalność gospodarczą, w której przeważającym rodzajem działalności jest produkcja lodów. Ponadto stałym miejscem wykonywania działalności gospodarczej jest lokal w [...] przy ul. [...][...] lok. [...]. W konsekwencji powyższych SKO ustaleń uznało, że napisy umieszczone na przyczepie samochodowej o nr rejestracyjnym [...] spełniały przesłanki reklamy w rozumieniu art. 4 pkt 23 u.d.p., a strona nie legitymowała się zezwoleniem na zajęcie pasa drogowego w okresie od dnia 9 listopada 2016 r. do dnia 6 lutego 2017 r.

Jednocześnie, zdaniem SKO "strona, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, nie przedstawiła żadnego obiektywnego dowodu potwierdzającego by okoliczności sprawy były inne. Wobec tego uprawniony był wniosek organu pierwszej instancji i składu orzekającego, że w dniach 9 listopada 2016 r. - 6 lutego 2017 r. reklama funkcjonowała w pasie drogi publicznej. Jest to bowiem logiczny wniosek wynikający z dokumentów sprawy".

W skardze na ww. decyzję, złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie strona zarzuciła:

- naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

1. art, 7, 77 i 80 kpa, poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej i zasady swobodnej oceny dowodów, polegające na zaniechaniu wszechstronnego i wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, a w szczególności twierdzeń Skarżącego sformułowanych w piśmie z dnia 13 lutego 2017 r. odnoszących się m.in. do celu, w jakim przyczepa zawierająca oznaczenia "[...]", "[...]", "[...]" została umieszczona przez Skarżącego przy ulicy [...] w [...], jak i również dokumentów dołączonych przez Skarżącego do pisma z dnia 13 lutego 2017 r., podczas gdy organ winien rozpatrzyć materiał dowodowy w sposób wszechstronny i wyczerpujący, a wyjaśnienia Skarżącego składane w toku postępowania m.in. w piśmie z dnia 13 lutego 2017 r. wraz z załączonymi dokumentami mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy;

2. art. 11 w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 kpa poprzez wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem zasady przekonywania przejawiające się w sporządzeniu uzasadnienia decyzji:

a. bez odniesienia się do dowodów zgłoszonych przez Skarżącego w toku postępowania;

b. bez podania przyczyn, z powodu których organ odmówił wiarygodności i mocy-\ dowodowej (w istocie pominął) dowodom przedstawionym przez Skarżącego w toku postępowania;

c. z pominięciem twierdzeń podnoszonych przez Skarżącego w toku postępowania dotyczących stanu faktycznego sprawy, a zwłaszcza twierdzeń dotyczących rzeczywistego celu wykorzystania przyczepy, jak i również twierdzeń o miejscu wykonywania działalności gospodarczej w przedmiotowej przyczepie;

d. bez odniesienia się do argumentacji Skarżącego co do stosowania pojęcia "reklam/' i "umieszczenia reklamy w pasie drogowym" w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1440 j.t., dalej: "udp"),

- podczas gdy uzasadnienie decyzji administracyjnej winno zawierać motywy rozstrzygnięcia, w tym odniesie się do żądań i twierdzeń strony;

3. art. 12 kpa, poprzez uznanie, iż organ I instancji nie naruszył zasady szybkości i prostoty postępowania, co przejawiało się w powolnym podejmowaniu czynności niezbędnych do ustalenia strony postępowania i zaniechaniu korzystania z możliwie najprostszych środków w celu załatwienia sprawy przez organ I instancji, co jednocześnie miało wpływ na wysokość nałożonej na Skarżącego kary administracyjnej, podczas gdy organ I instancji winien szybko ustalić stronę postępowania administracyjnego, za pomocą możliwie najprostszych środków załatwić sprawę, a powolne podejmowanie czynności przez organ nie może negatywnie dla strony wpływać na treść rozstrzygnięcia;

4. art 8 kpa, poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania Skarżącego do władzy publicznej, przejawiające się w niedostatecznym wyjaśnieniu zasadniczych motywów podjętego rozstrzygnięcia, podczas gdy postępowanie, zwłaszcza gdy jego rozstrzygnięcie może skutkować zastosowaniem sankcji administracyjnej, powinno być prowadzone w sposób budzący zaufanie strony do władzy publicznej, a zasadnicze motywy rozstrzygnięcia winny zostać w sposób jasny i racjonalny wyjaśnione.

- naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:

1. art. 4 pkt 23 udp w zw. z art. 2 pkt 16b i 16c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r. poz. 778, 904 i 961, dalej: "upzp") poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że oznaczenia, którymi pokryta była przyczepa stojąca przy ul. [...] w [...] stanowią reklamę w rozumieniu ww. przepisów, podczas gdy oznaczenia, którymi pokryta była przyczepa nie stanowią reklamy w rozumieniu przepisów udp, lecz informację jakie produkty spożywcze można nabyć w przyczepie, jak i również przyczepa nie może spełniać funkcji reklamowej z uwagi na okoliczność, że miejsce prowadzenia działalności w przyczepie znajduje się ok. 400 km od miejsca zaparkowania przyczepy;

2. art. 40 ust. 2 pkt 3 w zw. z ust 12 pkt 1 w zw. z ust. 6 udp poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że doszło do niedozwolonego umieszczenia w pasie drogowym reklamy, a w dalszej kolejności poprzez nałożenie kary administracyjnej z tego tytułu, podczas gdy nie mogło dojść do niedozwolonego umieszczenia reklamy w pasie drogowym i nie było podstaw do obciążenia Strony karą administracyjną, ponieważ:

- oznaczenia, którymi pokryta była przyczepa, nie stanowią reklamy w rozumieniu art. 4 pkt 23 udp;

- nawet zakładając, że oznaczenia, którymi pokryta była przyczepa stanowią reklamę w rozumieniu art. 4 pkt 23 udp, to nie doszło do niedozwolonego umieszczenia reklamy w pasie drogowym.

W związku z powyższym Skarżący wniósł o uchylenie w całości ww, decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] lipca 2018 r., jak i również poprzedzającej ją decyzji organu I instancji jako naruszających, umorzenie postępowania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Twierdziło bowiem, że w sprawie gromadzono bowiem istotne dla sprawy dowody, pozwalające na dokonanie oceny w całokształcie zebranego materiału dowodowego i zasad logiki.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja, a w konsekwencji i utrzymana nią w mocy decyzja narusza prawo i to w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.

Stosownie do treści art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z Dz.U.2017 poz.1369 j.t. - dalej jako: p.p.s.a.) sąd administracyjny uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b),inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził naruszenie prawa procesowego w stopniu uzasadniającym jej uchylenie, przy czym z uwagi na charakter wad także uchylenie decyzji organu I instancji.

Nie ulega wątpliwości, że w postępowaniu w sprawie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego, mają zastosowanie przepisy k.p.a. Właściwy organ podejmujący decyzję administracyjną w takiej sprawie jest zatem związany rygorami procedury administracyjnej, określającej jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania. Musi m.in. przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy materialnej, a więc podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Ma obowiązek w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymagań określonych w art. 107 § 3 k.p.a.

Dochodzenie do prawdy materialnej oznacza, że stan faktyczny winien odzwierciedlać dyspozycję normy prawa materialnego - art. 40 ust. 1, 12 i 13 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 460) - dalej "udp" - stanowiący, że za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi - zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6. W myśl art. 40 ust. 2 pkt 3 zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam.

Powyższe oznacza, że konsekwencją odpowiedzialności administracyjnej w postaci kary pieniężnej jest umieszczenie w pasie drogowym reklamy. Przy czym, opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, którym mowa w ust. 2 pkt 3, m.in. umieszczenia w pasie drogowym reklam, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m 2 pasa drogowego (ust. 6).

Wynika z powyższego, że przesłankami odpowiedzialności administracyjnej w postaci kary pieniężnej jest ustalenie, czy skarżący zajął pas drogowy w celu umieszczenia w nim reklamy. Organ obowiązany był dokonać tej oceny uwzględniając nie tylko materiał dowodowy zgromadzony z urzędu, jak i obligatoryjnie, obowiązany był ocenić materiał dowodowy złożony przez stronę i uzasadnić przyczyny jego nieuwzględnienia.

Okoliczność ustalona w istocie przed wszczęciem postępowania odnośnie funkcjonowania reklamy w pasie drogowym, musi być zweryfikowana i oceniona w całokształcie okoliczności sprawy, z uwzględnieniem stanowiska i dowodów przedstawionych przez stronę. W przeciwnym razie wszczynanie postępowania i zawiadomienie strony o jej uprawnieniach procesowych byłoby iluzoryczne.

Celem prowadzonego postępowania z udziałem strony było wyjaśnienie, czy przyczepa specjalna wykorzystywana przez skarżącego do prowadzenia sezonowej działalności gospodarczej, została postawiona w istocie w celu reklamy jego działalności. Nie można także pominąć, że od 9 listopada do 6 lutego, to okres zimy, a treści dotyczące oferty lodów na parkingu w okolicach jego zamieszkania nie odnosiły się do jakiegokolwiek miejsca nabycia lodów i gofrów. Także napisy na przyczepie "[...]", "[...]" - nie kierowały potencjalnych klientów do jakiejkolwiek lokalizacji, ani nie wskazywały na lokalizację tej działalności w miejscu postoju przyczepy, które było parkingiem. Dokonana przez organ odwoławczy ocena, co do logicznego wniosku, że w przedmiotowym pasie drogi publicznej, w okresie 9 listopada 2016 r. - 6 lutego 2017 r., skarżący prowadził reklamę swojej działalności jest co najmniej przedwczesna, bowiem "logika" takiego twierdzenia nie została skonfrontowana ze stanowiskiem strony i dowodami, jakie przedłożyła.

Przeciwnie, organ odwoławczy ocenił, że strona nie przedstawiła żadnego obiektywnego dowodu potwierdzającego, by okoliczności sprawy były inne. Z takiej formy oceny nie wynika, jakie dowody legły u jej podstaw. Tymczasem ani organ I instancji, ani organ II instancji nie uwzględniły dowodów przedłożonych przez skarżącego w piśmie z 13 lutego 2017r., złożonym w odpowiedzi na wszczęte postępowanie, ani nie wyjaśnił powodów ich zignorowania. Tym bardziej, że konsekwentnie, już 6 lutego 2017r. po zapoznaniu się z aktami sprawy, skarżący złożył oświadczenie, że przyczepa została umieszczona wyłącznie w celu postojowym ze względu na warunki atmosferyczne uniemożliwiające jej transport do [...] w woj. [...]. Co więcej, przed wydaniem decyzji organu I instancji, w piśmie z 13 lutego 2017r. skarżący podnosił, że umieszczona na parkingu przyczepa specjalna nie służyła ekspozycji reklamy. Przyczepa umożliwia produkcję w niej lodów i gofrów i prowadzenie ich sprzedaży w miesiącach letnich. Wykazywał, że nie służyła do prowadzenia działalności w okresie przypisanego zajęcia pasa drogowego od 9 listopada 2016r. do 6 lutego 2017r., ponieważ jego działalność gospodarcza była zawieszona od 30 września 2016r., co wykazał załączonym dokumentem z rejestru. Co więcej, skarżący twierdził, że transport przyczepy na zakwestionowany parking miał miejsce z [...], gdzie uprzednio była wykorzystywana i był przewidziany nad [...] ([...]), gdzie skarżący planował prowadzić działalność gospodarczą. Na tę okoliczność przedłożył "ogłoszenie" w internecie o poszukiwaniu pracowników sezonowych do pracy przy sprzedaży lodów i gofrów w dwóch lokalizacjach w [...] w okresie od kwietnia do października. Co więcej, skarżący podnosił, że postój na parkingu pod blokiem jego miejsca zamieszkania przy ul. [...][...], był wymuszony trudną do jej transportu porą roku, brakiem opon zimowych i koniecznością sprawowania pieczy nad przyczepą. O ile logiczne są jego twierdzenia, to organ obowiązany był do ich konfrontacji z dowodami je potwierdzającymi. Wskazują one bowiem, że miejsce planowanej działalności gospodarczej było oddalone od miejsca postoju o ok. 400 km, w rodzaj tej działalności określany przez napisy "[...]" i "[...]" nie mógł spełniać funkcji reklamowej w [...], na parkingu przy ulicy [...]. Organ nie uwzględnił podnoszonych okoliczności i dowodów, że przyczepa na której umieszczone były napisy "[...]" i "[...]" nie była tzw. przyczepą banerową, a przyczepą specjalną, na co wskazywał złożony dowód rejestracyjny i umowa, z której wynika jej wyposażenie.

Powyższe oznacza, że brak oceny dowodów wymienionych przy piśmie z 13 lutego 2017r., konfrontacji ich z oświadczeniem strony złożonym 6 lutego 2017r. w siedzibie organu, a mających wykazać, że skarżący korzystając z parkingu realizował wyłącznie cele postoju, a nie reklamy, uniemożliwia Sądowi wypowiedzenie się co do kwestii prawidłowego zastosowania prawa materialnego.

Tym samym, w ocenie Sądu, orzekające w sprawie organy nie sprostały – w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy - wymaganiom procedury administracyjnej. Postępowanie administracyjne ma na celu wyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia danej sprawy, dlatego obwarowane jest regułami do przestrzegania których zobowiązani są wszyscy jego uczestnicy, w tym oczywiście organy administracji. W myśl bowiem art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Muszą w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić materiał dowodowy w jego całokształcie (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymagań określonych w art. 107 § 3 k.p.a. W szczególności bez odniesienia się do dowodów zgłoszonych przez skarżącego w toku postępowania, bez podania przyczyn, z powodu których organ odmówił im wiarygodności i mocy dowodowej (w istocie je pominął), z pominięciem twierdzeń podnoszonych przez skarżącego w toku postępowania administracyjnego dotyczących stanu faktycznego sprawy, a zwłaszcza dotyczących rzeczywistego celu wykorzystania przyczepy, jak i również twierdzeń o miejscu wykonywania działalności gospodarczej w przedmiotowej przyczepie.

O ile bowiem nie budzą okoliczności ustalenia, że pojazd skarżącego zaparkowany był na miejscu parkingowym, stanowiącym pas drogowy, to kluczowe wątpliwości budzi ocena organów, że skarżący zajął pas drogowy w celu umieszczenia w nim reklamy.

Skarżący trafnie powołał w skardze orzecznictwo wskazujące, że o "umieszczeniu" reklamy w pasie drogowym decydują każdorazowo konkretne okoliczności faktyczne występujące w danej sprawie. Stanowisko, że każdy przypadek, w którym w granicach pasa drogowego parkują pojazdy wraz z umieszczonymi nań oznaczeniami, musi być rozpatrywany indywidualnie, jest prezentowane w licznych orzeczeniach sądów administracyjnych. W wyroku z dnia 18 lutego 2014 r., 11 GSK 1989/12 Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że nawet jeżeli doszło do zaparkowania w pasie drogowym pojazdu opatrzonego reklamą, to dla ustalenia "umieszczenia w pasie drogowym reklamy" (w rozumieniu art. 40 ust. 2 pkt 3 udp) należy przeprowadzić odrębną analizę okoliczności faktycznych danej sprawy. W tym zakresie należy mieć na uwadze przede wszystkim przeznaczenie przyczepy (czy jest to przyczepa banerowa, czy też przyczepa wykorzystywana bezpośrednio do prowadzenia działalności gospodarczej) i cel, w jakim przyczepę zaparkowano w określonym miejscu (dla bezpieczeństwa, czy w celu eksponowania oznaczeń umieszczonych na tej przyczepie). Podobnie w wyroku NSA z dnia 18 lutego 2014 r., II GSK 1989/12, LEX

O ile nie budzi żadnych wątpliwości, że nie można aprobować ewidentnych prób obchodzenia przepisów dotyczących zajmowania pasa drogowego bez zezwolenia, to każdy przypadek, w którym w granicach pasa drogowego parkują pojazdy (przyczepy) z umieszczonymi na nich reklamami, musi być rozpatrywany indywidualnie. Temu zadaniu w niniejszej sprawie organy nie sprostały.

Należy podkreślić, że jedynie umieszczenie w pasie drogowym pojazdu opatrzonego reklamami - jeżeli celem tego jest wyłącznie przekazywanie określonej informacji wizualnej użytkownikom drogi - wymaga zezwolenia. Co stanowi reklamę wskazuje art. 4 pkt 23 ustawy. Zgodnie z nim reklama to nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi, niebędący znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustawionym przez gminę.

Tymczasem powołane w niniejszej sprawie przez organy orzecznictwo nie jest adekwatne do okoliczności niniejszej sprawy tym bardziej, że materiał dowodowy nie został w sprawie oceniony. Powołane orzecznictwo, zgodnie z którym umieszczenie reklam na przyczepach w pasie drogowym wymaga zezwolenia, dotyczy spraw o odmiennym stanie faktycznym, w którym przyczepy, na których zainstalowane były reklamy były przyczepami konstrukcyjnie przystosowanymi wyłącznie do zamieszczania reklam (tzw. przyczepy banerowe). Często reklamy te pochodzą od reklamodawców, którzy nie byli właścicielami przyczep, nie dotyczyły informacji o prowadzonej przez właściciela działalności gospodarczej.

Rozpatrując ponownie niniejszą sprawę organ uwzględni, że każdy przypadek parkowania w granicach pasa drogowego musi być rozpatrywany indywidualnie. Jak wynika z powyższego, nie można przyjąć a priori, by każdy przypadek pozostawienia w pasie drogowym drogi publicznej pojazdu, na którym widnieją napisy wymaga uprzedniego uzyskania zezwolenia zarządy drogi.

Organ uwzględni cechy konstrukcyjne i przeznaczenie pojazdu, czy służy innym celom aniżeli wyłącznie cele reklamowe. Przyczepa bowiem jest również pojazdem, co wynika wprost z art. 2 pkt 50 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz.U.2012.1137 j.t. ze zm.; dalej: prd), zatem jej zaparkowanie, gdy opatrzona jest napisami i znakami graficznymi o charakterze reklamowym nie oznacza, że została konstrukcyjnie przeznaczona wyłącznie do tego celu. Innymi słowy, powyższe winno być uznane za zgodne z przeznaczeniem korzystanie z drogi publicznej, o jakim mowa w art. 1 u.d.p.

Zdaniem Sądu, za przyjęciem tego stanowiska przemawia, legalna definicja reklamy, zawarta w art. 4 pkt 23 u.d.p., zgodnie z którą reklama to nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi (...). Nie chodzi zatem o sam tylko nośnik informacji. Nośnik ten musi być połączony z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami. Organ nie ustalił, czy przyczepa posiadała elementy konstrukcyjne, czy zamocowania, które służyć by miały zamontowaniu nośnika informacji wizualnej.

Jak wskazał WSA w Gliwicach w prawomocnym wyroku z 14 sierpnia 2012r. II SA/Gl 469/12 plandeka, jest standardowym wyposażeniem przyczepy służącej do przewozu bagaży. Podobne poglądy wyraziły sądy w wyrokach: WSA w Gdańsku z dnia 8 maja 2008 r., sygn. akt III SA/Gd 70/08 oraz WSA w Łodzi z dnia 19 listopada 2010 r., sygn. akt III SA/Łd 406/10.

Ocena dowodów przedłożonych przez skarżącego ma kluczowe znaczenie w niniejszej sprawie, bowiem ich pominięcie prowadziłoby wprost do błędnego wniosku, że każdy pojazd, który ze swej natury służy do celów transportowych, a jest oznaczony informacjami o charakterze reklamowym i zaparkowany został w pasie drogowym drogi publicznej bez zezwolenia zarządcy drogi, został w nim umieszczony nielegalnie, z naruszeniem art. 40 ust. 1 u.d.p. Taki wniosek nie znajduje oparcia w przepisach prawa.

Przeznaczeniem przyczepy jest przewóz bagażu, zatem nie służy ona wyłącznie jako nośnik służący ekspozycji informacji, nie jest to tzw. przyczepa banerowa. Dano wiarę wyjaśnieniom strony, że przyczepę, wobec przerwy w jej wykorzystywaniu, zaparkowano nie dla celów reklamowych, lecz z uwagi na istotne cechy bezpieczeństwa parkowania na parkingu.

Jak wskazał NSA w wyroku 18 lutego 2014r. II GSK 1989/12, którego wywód, zaprezentowany w podobnych okolicznościach sprawy, Sąd w niniejszym składzie akceptuje: "z normatywnego pojęcia reklamy wynika, że jej istota zawiera się w kierowanych na zewnątrz treściach, podanych w dowolnej wizualnej formie, a nie w rodzaju konstrukcji, na której te treści są prezentowane (wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2008 r., sygn. akt II GSK 71/08). W tym stanie rzeczy nie ulega kwestii, że umieszczenie na plandece przyczepy informacji wizualnej, dotyczącej przedsiębiorstwa właściciela przyczepy i zakresu tej działalności, ma charakter reklamy - w rozumieniu powołanego art. 4 pkt 23 u.d.p. Dokonując wykładni, a następnie stosując art. 40 ust. 2 pkt 3 u.t.d., trzeba mieć na uwadze, że przepisy prawa nie wyłączają - co do zasady - możliwości wykorzystywania pasa drogowego do parkowania pojazdów (art. 1 u.d.p.). Odróżnić należy zatem zaparkowanie pojazdu, na którym znajduje się reklama, od zajęcia pasa drogowego - przez umieszczenie w pasie drogowym reklamy. Tak więc nie każde zaparkowanie pojazdu - mimo że znajdują się na nim reklamy - wymaga uprzedniego uzyskania zezwolenia zarządcy drogi. Nie można bowiem zaaprobować takiego rozumienia art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p., że każde zaparkowanie pojazdu - nawet jeśli znajdują się na nim reklamy - stanowi umieszczenie reklamy w pasie drogowym, wymagające każdorazowo zgody zarządcy drogi. W tym stanie rzeczy uznać trzeba, że w istocie zwrot "umieszczenie w pasie drogowym reklamy" jest niezdefiniowany i nieostry. Ratio umieszczenia takich zwrotów w treści przepisu stanowi to, aby miał on zakres możliwy do wypełnienia tylko ad casum. Subsumcja należy do sfery stosowania prawa, ukonkretnienia znaczenia przepisu przez uwzględnienie stanu faktycznego, nie zaś odczytywanie znaczenia tekstu in abstracto. W przypadku unormowań zawierających takie zwroty dekodowanie "normy jednostkowego zastosowania", odnoszącej się do konkretnego stanu faktycznego oznacza stosowanie prawa. (por. "Interpretacja a subsumcja zwrotów niedookreślonych i nieostrych" E. Łętowska; Państwo o Prawo, 7-8/2011). Odpowiedź na pytanie, czy umieszczenie w pasie drogowym (także na znajdującym się w pasie drogowym parkingu) pojazdu (w tym przyczepy /art. 2 pkt 50 p.r.d./), na którym umieszczono reklamę stanowi "umieszczenie w pasie drogowym reklamy" - w rozumieniu art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p. - wymaga zatem uwzględnienia konkretnych okoliczności sprawy. ( publ. CBOSA http://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/D7389C7650

Sąd podziela zatem zarzut skarżącego naruszenia wskazanych w skardze przepisów postępowania jako mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia. Oznacza to, że organy muszą uwzględnić, po zebraniu i ocenie materiału dowodowego, czy w niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności wyłączające odpowiedzialność administracyjną z tytułu zajęcia pasa drogowego, gdy zaparkowanie pojazdu w pasie drogowym drogi publicznej nie stanowi umieszczenia w tym pasie reklamy w rozumieniu art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, jeżeli pojazd ten ze względu na swoje cechy konstrukcyjne i przeznaczenie służy innym celom, aniżeli wyłącznie cele reklamowe. W sytuacji, gdy przyczepa jest również pojazdem, (art. 2 pkt 50 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym - to jej zaparkowanie, winno być uznane za zgodne z przeznaczeniem korzystaniem z drogi publicznej, o jakim mowa w art. 1 udp. Nawet jeśli została opatrzona napisami i znakami graficznymi o charakterze reklamowym, ale wymaga uwzględnienia, czy została przeznaczona wyłącznie do celu reklamowego zarówno konstrukcyjnie, jak i w okolicznościach umieszczenia jej na parkingu, tj. czy została w nim umieszczona nielegalnie, z naruszeniem art. 40 ust. 1 u.d.p.

Brak ustosunkowania się w uzasadnieniu decyzji do argumentacji i wniosków dowodowych strony nie tylko stanowi naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., ale jak trafnie podnosi skarżący, również narusza wynikającą z art. 8 k.p.a. zasadę budowania zaufania do organów władzy państwowej. Podkreślić należy, że w okolicznościach badanej sprawy zaskarżona decyzja nie odpowiada tak sformułowanym wymogom. Norma ta jest uzupełnieniem postanowień zawartych w art. 11 k.p.a. zgodnie z którym organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwianiu sprawy. W okolicznościach badanej sprawy tego nie uczyniono.

Powyższe mankamenty procesowe wskazujące na istotne, mające kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy uzasadniały zatem, stosownie do dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., uchylenie zaskarżonej decyzji utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji.

Rozstrzygnięcie w kwestii kosztów postępowania w wysokości 7156 złotych zostało oparte o art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U.2018.265 j.t.), które wynoszą 5400 zł tytułem kosztów zastępstwa prawnego radcy prawnego, kwotę 1739 zł wpisu sądowego zgodnie z § 1 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.), oraz 17 zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.