Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 958/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-02-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6163 Gospodarowanie nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 118 ust. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1403
law: Ustawa z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska (spr.) Sędziowie sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski Protokolant starszy asystent sędziego Elżbieta Granatowska po rozpoznaniu w dniu 6 lutego 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R.J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 8 grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/Wr 647/15 w sprawie ze skargi R. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania nieodpłatnie na własność nieruchomości gruntowej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 8 grudnia 2015 r., sygn. akt II SA/Wr 647/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę R. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] kwietnia 2015 r. w przedmiocie odmowy przyznania nieodpłatnie na własność nieruchomości gruntowej.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Pismem z dnia 6 maja 2011 r. R. J. wniósł o zwrot działki nr [...] o powierzchni 0,50 ha położonej w K., gmina D., wskazując, że gospodarstwo rolne jego babki F. J. zostało przekazane na Skarb Państwa w zamian za świadczenie emerytalno-rentowe i przyznano jej prawo do bezpłatnego dożywotniego użytkowania wyżej wymienionej działki, która obecnie jest użytkowana przez wnioskodawcę.

Decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. Starosta Powiatu W. odmówił przyznania nieodpłatnie na własność R. J. nieruchomości położonej w obrębie wsi K., gmina D., oznaczonej według ewidencji gruntów jako działki nr [...], [...], [...], o pow. 0,0915 ha (działki powstały po dokonaniu podziału działki nr [...]) z uwagi na jej nieużytkowanie przez wnioskodawcę.

Decyzją z dnia [...] września 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W rozpatrywanej sprawie – zdaniem Kolegium - organ I instancji nie ustalił, czy zostały spełnione przesłanki do bezpłatnego przyznania R. J.prawa własności działki gruntu, tj. nie ustalił obecnych granic gruntu oddanego F. J. w użytkowanie z uwzględnieniem podziałów geodezyjnych nieruchomości oraz czy R. J. jest osobą uprawnioną do nabycia prawa własności działki gruntu, stosownie do art. 118 ust. 2a ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, a także, czy działki gruntu nr [...] i nr [...] znajdowały się w użytkowaniu F. J. do dnia jej śmierci.

Decyzją z [...] marca 2012 r. Starosta Powiatu odmówił przyznania nieodpłatnie na własność wnioskodawcy nieruchomości położonej w obrębie wsi K., gmina D., oznaczonej według ewidencji gruntów jako działki nr [...], [...], [...], o pow. 0,0915 ha, wskazując na niespełnienie przesłanki nieprzerwanego użytkowania wyżej wymienionych działek.

Decyzją z dnia [...] maja 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego organowi I instancji. Również w tym rozstrzygnięciu Kolegium krytycznie oceniło postępowanie dowodowe organu I instancji odnoszące się do ustalenia czy R. J. jest osobą uprawnioną do nabycia prawa własności działki gruntu, stosownie do art. 118 ust. 2a ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników.

Decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. Starosta Powiatu ponownie odmówił przyznania nieodpłatnie na własność R. J. przedmiotowej nieruchomości.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., po rozpoznaniu odwołania R. J., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Kolegium przedstawiło przebieg dotychczasowego postępowania oraz wskazało, że decyzją Wójta Gminy D. z dnia [...] czerwca 1992 r. - wydaną na podstawie art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym - przyznano Z.W. i M. J.(zstępnym F. J.), w udziale po ½ części prawa własności działki gruntu oznaczonej geodezyjnie numerem [...], o powierzchni 0,15 ha. W aktach sprawy organu I instancji nie ma dokumentu, z którego wynikałoby, że działka gruntu nr [...] uległa podziałowi na działkę o numerze [...] i [...], niemniej jednak założenie takie jest uprawnione, biorąc pod uwagę nie tylko podobieństwo w oznaczeniu działek gruntu, ale również niekwestionowanie tej okoliczności przez stronę w toku postępowania. Podniesiono, że sam wnioskodawca odniósł swoje żądanie do działki gruntu nr [...]. W opinii organu, analiza zgromadzonej dokumentacji geodezyjnej ("opis i mapa" z dnia 25 lutego 1992 r.; "wyrys z mapy ewidencyjnej" z dnia 28 marca 2014 r.; odpis zwykły z księgi wieczystej nr [...] według stanu na dzień 9 grudnia 2011 r.; wypis uproszczony z rejestru gruntów z dnia 28 marca 2014 r.) prowadzi do wniosku, że gruntowi w granicach działki ewidencyjnej oznaczonej nr [...] aktualnie odpowiada grunt w granicach działek ewidencyjnych nr: [...], [...], [...] i [...], o łącznej powierzchni 0,0933 ha, przy czym działki gruntu nr [...] i [...] to obszar o powierzchni odpowiednio: 0,0856 ha i 0,0059 ha (łącznie 0,0915 ha). Postępowanie przed organem I instancji dotyczyło sprawy nieodpłatnego przyznania prawa własności działek gruntu nr [...] i [...]. Przedmiot postępowania – tak w odniesieniu do granic działek ewidencyjnych, jak i powierzchni gruntu – nie był przez wnioskodawcę w toku postępowania kwestionowany. Uprawnione jest w związku z powyższym przyjęcie, że przedmiot postępowania odpowiadał żądaniu strony.

Powołując się na art. 118 ust. 1 i ust. 2a ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, Kolegium wskazało, że warunkami niezbędnymi do nieodpłatnego przyznania prawa własności działki gruntu na rzecz zstępnego po osobie, która przekazała gospodarstwo rolne w zamian za świadczenia emerytalne bądź rentowe, otrzymując jednocześnie działkę gruntu w dożywotnie użytkowanie, jest faktyczne władanie tą działką gruntu w zakresie odpowiadającym uprawnieniom tej osoby oraz to, że działka stanowić musi własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Przedmiotem ustaleń w rozpatrywanej sprawie jest to, czy R. J., wnuk F. J., użytkował po jej śmierci grunt położony w granicach działki gruntu nr [...], która to działka stanowiła przedmiot dożywotniego użytkowania F. J.. Faktyczne i nieprzerwane władanie, według R. J., datuje się od 1999 r. i ma związek z zaprzestaniem użytkowania nieruchomości przez jego ojca M. w związku z jego śmiercią. Natomiast M. J. miał użytkować tę działkę w okresie od października 1992 do 1999 r. (odwołanie z dnia 10 kwietnia 2012 r.). Według oświadczenia R. J. zawartego w protokole z oględzin z dnia 28 marca 2014 r. grunt jest użytkowany, lecz nie jest uprawiany z powodu nieopłacalności uprawy. Niewykonywanie zabiegów agrarnych ma też mieć związek z funkcją jaki grunt spełnia, tj. przejścia do sklepu, dowozu opału, dojazdu do posesji. Władztwo nad gruntem, według argumentacji przedstawionej w odwołaniu z dnia 6 marca 2015 r., sprawowane było zgodnie z przeznaczeniem gruntu i polegać miało nie na uprawie, lecz na koszeniu trawy i wycince krzaków. Koszenie trawy w roku 2014 miało mieć miejsce dwukrotnie, na wiosnę i w okresie lata.

Deklarowany przez R. J. sposób korzystania z nieruchomości wskazuje, że korzystanie to w zasadzie ograniczało się do wykorzystywania nieruchomości w celu przejazdu i przechodu przez nią. Korzystanie to, jak stwierdziło Kolegium, wynikało przede wszystkim z bezpośredniego sąsiedztwa gruntu z nieruchomością zabudowaną budynkiem mieszkalnym, położonym na dawnej działce gruntu nr [...] (a pierwotnie w obrębie wspólnej działki nr [...]). Czynności faktyczne - według oświadczenia wnioskodawcy - ograniczały się do koszenia trawy i uporządkowania terenu, przy czym powyższe zabiegi porządkowe w zasadzie dotyczą okresu już po wszczęciu postępowania. Niewiarygodna, w kontekście pozostałych danych wynikających z materiału dowodowego, jest – zdaniem organu - deklaracja corocznej pielęgnacji terenu (koszenie trawy, wycinka krzaków). Przeczą temu zeznania sołtysa wsi J. W., który wskazuje na dewastację tego gruntu i jego ogólnodostępny charakter (protokół z rozprawy z dnia 12 grudnia 2014 r.). Według zeznania tego świadka, uporządkowanie przez R. J. terenu nieruchomości i uprzątnięcie zalegającego sprzętu AGD, śmieci oraz wycinka samosiejek nastąpiły 3 lata po wszczęciu postępowania. Powyższe zeznania potwierdzają ustalenia z oględzin gruntu z dnia 14 marca 2011 r. spisane w protokole (w aktach sprawy kopia). Oględziny dokonane zostały przez pracowników Starostwa Powiatowego we W. w obecności sołtysa wsi w związku z przygotowywaniem gruntu do zbycia. Powyższe oględziny miały miejsce około 2 miesiące przed złożeniem przez R. J. wniosku o zwrot nieruchomości. Według ustaleń zapisanych w protokole, grunt był niezagospodarowany, na działce składowane były śmieci, a stan działki wskazywał na brak jakiegokolwiek jej użytkowania od kilkunastu lat. Działka porośnięta była trawą, drzewami i krzewami. Na fakt, że grunt nie był użytkowany przez kogokolwiek wskazała także Z. W. (ciotka R. J.) przesłuchana w charakterze świadka (protokół z rozprawy z dnia 12 grudnia 2014 r.). Według jej zeznań, po wyroku sądowym w sprawie "ustalenia spadku" po F. J. działka nie była użytkowana. Jak podało Kolegium, w oświadczeniu zapisanym w "protokole z przesłuchania świadka" z dnia 22 lutego 2012 r. Z. W. jako datę zaprzestania użytkowania działki nr [...] wskazała rok 1992, wiążąc to z dokonaniem pomiaru bądź podziału działki. Na rok 1990 natomiast - jako datę zaprzestania użytkowania działki – wskazała matka R. J. - E.S., podczas przesłuchania dokonanego w dniu 22 lutego 2012 r. Mimo, że sposób przeprowadzenia dowodów w dniu 22 lutego 2012 r. z przesłuchania Z. W. i E. S. został zakwestionowany w toku postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w decyzji z dnia [...] maja 2012 r., wypowiedzi tych osób spisane w protokołach – zdaniem organu – mogą służyć do oceny innych dowodów przeprowadzonych w rozpatrywanej sprawie. Te zaś, jak wyżej wskazano, wskazują na długoletnie nieużytkowanie działki gruntu [...] i brak kontynuacji użytkowania gruntu przez R. J. po jego krewnych (ojcu, czy ciotce). Przesłanka władania, o której mowa w art. 118 ust. 2a ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, oznacza bowiem faktyczne użytkowanie konkretnego gruntu w takim samym zakresie, jaki odpowiadał uprawnieniom zmarłego rolnika. Nie chodzi zatem o sporadyczne, okazjonalne, czy kilkakrotne korzystanie z rzeczy nieruchomej, lecz o władanie nią w sposób ciągły, bezpośredni, osobisty i nieprzerwany (tak NSA w wyroku z dnia 6 czerwca 2013 r., II OSK 367/12, Legalis). Władanie to powinno wyrażać się przez czynności związane z użytkowaniem gruntu. Do nabycia działki gruntu na podstawie wskazanego powyżej przepisu konieczne jest nieprzerwane jej użytkowanie, nie zaś wykonywanie od czasu do czasu prac polegających np. na usuwaniu śmieci lub chwastów. Przedstawione okoliczności wskazują, w ocenie Kolegium, że w rozpatrywanej sprawie nie został spełniony warunek nieprzerwanego posiadania działki gruntu przez zstępnego (zstępnych) osoby uprawnionej, co stanowi jedną z przesłanek do zwrotu nieruchomości na rzecz wnioskodawcy.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożył R. J., wnosząc o jej uchylenie w całości.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał, że skargą jest bezzasadna. Sąd wskazał, że podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji stanowią przepisy ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (t.jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 1403 z późn. zm.), w brzmieniu na dzień podjęcia zaskarżonej decyzji. W art. 118 tej ustawy zostały określone warunki do nieodpłatnego przyznania własności działki, jakie powinna spełniać osoba ubiegająca się o takie przyznanie. Ustęp 1 tego artykułu stanowi, że osobie, której przysługuje prawo użytkowania działki gruntu z tytułu przekazania gospodarstwa rolnego Państwu, w myśl dotychczasowych przepisów, na jej wniosek przyznaje się nieodpłatnie własność tej działki. Osobie, której przysługuje prawo do bezpłatnego korzystania z lokalu mieszkalnego i pomieszczeń gospodarskich z tytułu przekazania gospodarstwa rolnego Państwu, w myśl dotychczasowych przepisów, na jej wniosek przyznaje się nieodpłatnie własność działki obejmującej budynki, w których znajdują się ten lokal i te pomieszczenia, o powierzchni niezbędnej do korzystania z tych budynków (ust. 2). Z wnioskiem o przyznanie prawa własności działki określonej w ust. 1 lub 2 może wystąpić również zstępny osoby uprawnionej, o której mowa w tych przepisach, który po śmierci tej osoby faktycznie włada, w zakresie odpowiadającym jej uprawnieniom, daną nieruchomością; jeżeli jednak uprawnionymi są oboje małżonkowie, wniosek taki może być zgłoszony dopiero po śmierci obojga małżonków (ust. 2a).

Sąd wskazał, że decyzją Naczelnika Urzędu Powiatowego w O. z dnia [...] grudnia 1973 r. przejęto na własność Państwa gospodarstwo rolne bez zabudowań o powierzchni 6,90 ha (działki nr: [...],[...], [...]), położone we wsi K., gmina D., stanowiące własność F. J.. W punkcie 5 decyzji przyznano F. J. prawo do bezpłatnego dożywotniego użytkowania działki o powierzchni 0,50 ha. Decyzją z dnia [...] stycznia 1974 r. Naczelnik Gminy w D. przydzielił F. J. bezpłatnie do dożywotniego użytkowania działkę gruntu o powierzchni 0,50 ha, oznaczoną nr [...] i [...] (część działki). Pismem z dnia 6 maja 2011 r. R. J. wniósł o bezpłatny zwrot działki dożywotniego użytkowania oznaczonej numerem [...], położonej w K., gmina D.. Z kopii dokumentacji pn. "Rejestr gruntów", prowadzonej dla gromady Ś., osiedla K., w której zapisano dane katastralne dotyczące numeracji i powierzchni działek gruntu wchodzących w skład gospodarstwa rolnego F. J., wynika, że działka gruntu nr [...] to obszar o powierzchni 0,27 ha. Działkę tę stanowi użytek rolny kwalifikowany jako grunt orny o powierzchni 0,15 ha i teren zabudowany o powierzchni 0,12 ha. Natomiast działka gruntu nr [...] to obszar o powierzchni 2,68 ha. Ponadto, po przeprowadzeniu postępowania sądowego o nabycie spadku po zmarłej F. J. Sąd Rejonowy w O. postanowieniem z dnia [...] lipca 1987 r. (sygn. akt [...]) dokonał podziału pomiędzy Z. W.(córką zmarłej) a M. J. (synem) użytkowania zabudowań stanowiących odrębny od gruntu przedmiot własności położonych na działce nr [...] w K., gmina D.. Decyzją z dnia [...] czerwca 1992 r. Wójt Gminy D. - w trybie art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz zmianie ustawy o podatku rolnym (Dz.U. Nr 10, poz. 53) - przyznał spadkobiercom F. J. (Z.W. i M. J.) nieodpłatnie na własność po ½ części fizycznie niewydzielonej działki nr [...] o pow. 0,15 ha. Z decyzji tej wynika również, że do zabudowań znajdujących się na tej działce wydzielono służebność gruntową niezbędną do ich obsługi określoną jako działka nr [...] o pow. 0,15 ha. Sąd wskazał, że biorąc pod uwagę, że przedmiot postępowania – zarówno w odniesieniu do granic działek ewidencyjnych, jak i powierzchni gruntu - nie był przez wnioskodawcę w toku postępowania kwestionowany, Kolegium przyjęło, co zostało potwierdzone w skardze, że przedmiot postępowania odpowiadał żądaniu strony, to jest wniosek dotyczy działek gruntu nr [...] i [...] odpowiednio o powierzchni 0,0856 ha i 0,0059 ha (łącznie 0,0915 ha).

Sąd podkreślił, że osoba ubiegająca się o przyznanie nieodpłatnie własności działki na tej podstawie musi spełniać łącznie dwa warunki: być zstępnym osoby uprawnionej i fizycznie władać nieruchomością. Warunek faktycznego władania nieruchomością po śmierci rolnika w zakresie odpowiadającym jego uprawnieniom (czyli prawa użytkowania) oznacza wymaganie osobistego użytkowania nieruchomości (faktycznego) przez zstępnego ubiegającego się o przyznanie prawa własności działki. W rozpatrywanej sprawie wnioskodawca nie władał faktycznie po śmierci F. J. gruntem objętym wnioskiem w zakresie odpowiadającym uprawnieniom przysługującym zmarłemu rolnikowi. Artykuł 118 ust. 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników określa to uprawnienie jako "prawo użytkowania" działki. Celem przyznania takiemu rolnikowi prawa użytkowania działki oraz prawa korzystania z budynków było zaspokojenie interesów tego rolnika, nie zaś innych osób. Zgodnie z unormowaniami prawa cywilnego użytkowanie polega na prawie używania rzeczy i prawie pobierania jej pożytków (zob. art. 252 kc). Takie prawo korzystania z działki ustawodawca zapewnił rolnikowi, który przekazał Państwu gospodarstwo rolne. Użytkowanie jest niezbywalne (zob. art. 254 kc) i wygasa na skutek niewykonywania przez lat 10. Uprawnienia przewidziane w art. 118 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Mają bowiem służyć zaspokojeniu interesów rolnika, nie zaś osób trzecich. W zasadzie więc przysługują rolnikowi, który przekazał gospodarstwo rolne Państwu.

Słusznie również wskazało Kolegium na wyrok NSA z dnia 30 maja 2008 r. (OSK 588/07), w którym stwierdzono, że wymóg faktycznego władania nieruchomością dotyczy zarówno chwili zgłoszenia żądania, jak i rozstrzygania przez organ administracji. Za taką interpretacją przemawia także wykładnia celowościowa omawianego przepisu, wskazująca, że celem powyższego unormowania było zaspokojenie potrzeb rolnika, który przekazał gospodarstwo rolne na rzecz państwa oraz jego zstępnych nadal nieruchomości opisane wart. 118 ust. 1 i 2 użytkujących, nie zaś osoby, które faktyczny związek z wymienionymi nieruchomościami utraciły. Poza tym, wskazuje się, że żądanie nieregulowane w tym przepisie ustawy nie może być interpretowane rozszerzająco. Celem bowiem przyznania rolnikowi działki gruntu do dożywotniego użytkowania było zaspokojenie interesów (potrzeb) rolnika.

W rozpoznawanej sprawie R. J. wniósł o przyznanie prawa własności działki nr [...], wskazując, że obecnie (6 maja 2011 r.) ją użytkuje. We wniosku o przyznanie tej działki nie wskazał od kiedy ją użytkuje. W odwołaniu z dnia 4 sierpnia 2011 r. stwierdził, że faktycznie włada przedmiotową działką. W odwołaniu zaś z dnia 10 kwietnia 2012 r. oświadczył, że sporną nieruchomość od października 1992 r. użytkował M. J., który zmarł w 1999 r., a po tej dacie działkę użytkował skarżący. Sąd uznał, że powyższe okoliczności nie znajdują potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym. M. J. użytkował nieruchomość dopiero od października 1992 r., co powoduje, że nie można uznać, iż R. J. spełnił wszystkie warunki do przyznania mu działek nr [...] i [...]. Aby uznać go za zstępnego osoby uprawnionej, o którym mowa w art. 118 ust. 2a ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, M. J. musiałby użytkować te działki nieprzerwanie od śmierci F. J., tj. co najmniej od dnia 15 stycznia 1986 r. Przesłanka faktycznego władania nieruchomością przez zstępnego osoby uprawnionej spełniona będzie wówczas, gdy w chwili śmierci tej osoby zstępny, którego wnioskodawca jest następcą prawnym, objął we faktyczne władanie działkę gruntu, a ponadto będzie ona w nieprzerwanym władaniu wnioskodawcy do dnia wydania decyzji. W niniejszej sprawie M. J. nie władał przedmiotowymi działki w sposób nieprzerwany. Powyższy fakt został również potwierdzony na rozprawie administracyjnej w dniu 12 grudnia 2014 r., podczas której Z.W. zeznała, że po śmierci F. J. grunt nie był użytkowany przez kogokolwiek. Według jej zeznań, po wyroku sądowym w sprawie "ustalenia spadku" po F. J. działka nie była użytkowana.

Ponadto z akt sprawy wynika, że działka nr [...] była tylko w części użytkowana i to nawet nie przez ojca skarżącego, ale przez córkę zmarłej rolniczki, to jest Z.W., na podstawie umów dzierżawy z dnia [...] września 1986 r. (na okres czterech lat) oraz do dnia [...] marca 1991 r. do [...] września 1992 r. Na nieużytkowanie przedmiotowej działki nr [...] wskazują zarówno protokoły z oględzin z dnia 14 marca 2011 r. i 28 marca 2014 r., jak również znajdujące się w aktach sprawy fotografie wykonane z dniu 22 lutego 2012 r. oraz w dniu 1 października 2014 r. Działka jest nieogrodzona i ogólnodostępna. Przedstawione okoliczności wskazują, że w rozpatrywanej sprawie nie został spełniony warunek nieprzerwanego faktycznego władania działką gruntu przez zstępnego osoby uprawnionej, co oznacza, że nie została spełniona jedna z przesłanek do przyznania nieruchomości na rzecz wnioskodawcy.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł R. J., podnosząc zarzuty:

I. naruszenia przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.

1) art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a., naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., który to przepis obejmuje nie tylko przytoczenie ustaleń dokonanych przez organ administracji publicznej, ale także ich ocenę pod względem zgodności z prawem, art. 151 w zw. z 145 § 1 pkt 1 lit. a i c. p.p.s.a., polegającym na wadliwym wykonaniu funkcji kontrolnej, które to naruszenia zasadzają się na ocenie o niedopełnieniu obowiązku zbadania sprawy w pełnym zakresie i zaniechaniu oceny zgodność zaskarżonej decyzji administracyjnej ze wszystkimi przepisami istotnymi w rozpoznawanej sprawie, co skutkowało błędnym uznaniem, że w sprawie nie występują wady i uchybienia skutkujące uchyleniem decyzji administracyjnej, a w konsekwencji niesłusznym oddaleniem przez Sąd skargi w trybie art. 151 p.p.s.a., podczas gdy dopełnienie przez Sąd I instancji obowiązku zbadania sprawy pod kątem zgodności z prawem doprowadziłoby do ujawnienia następujących uchybień zaskarżonej decyzji skutkujących uwzględnieniem skargi i uchyleniem zaskarżonej decyzji w trybie art. 145 § pkt. 1 lit. a i c p.p.s.a.:

a) naruszenia przez organ art. 138 § pkt. 1 k.p.a. oraz art. 138 § 2 k.p.a. polegającego na utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji, podczas gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, skutkiem czego organ II instancji winien uchylić decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji;

b) naruszenie przez organ I instancji przepisu art. 77 § 1 k.p.a. polegające na zaniechaniu zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego poprze nieprzeprowadzenie wszystkich możliwych do przeprowadzenia dowodów i niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia, w tym m. in.:

- nieustalenie, w jaki sposób sporna nieruchomość była użytkowana przez rolnika F. J., co ma znaczenie dla ustalenia pożądanego sposobu użytkowania nieruchomości prze skarżącego jako zstępnego mającego użytkować nieruchomość w takim zakresie, w jakin użytkował ją rolnik (organy obu instancji niesłusznie założyły, że skarżący powinien czynnie rolniczo uprawiać działkę, podczas gdy wskutek nieprzeprowadzenia jakichkolwie dowodów w tym zakresie nie ustaliły, że działka oznaczona jest jako tereny pastwiskowe nie była uprawiana już za życia rolnika F. J.),

- nieustalenie, jakie jest przeznaczenie spornej nieruchomości, co ma znaczenie dla ustalenia pożądanego sposobu użytkowania nieruchomości przez skarżącego jako zstępnego mającego w świetle przepisu art. 118 ust. 2 ustawy o ubezpieczeniu społecznyn rolników użytkować nieruchomość w takim zakresie, w jakim użytkował ją rolnik i - jak wynika z doktryny i orzecznictwa - zgodnie z jej przeznaczeniem (organy obu instancji niesłusznie założyły, że skarżący powinien czynnie i rolniczo uprawiać działkę, podczas gdy wskutek nieprzeprowadzenia jakichkolwiek dowodów w tym zakresie nie ustaliły, że działki oznaczona jest jako tereny pastwiskowe i nie była uprawiana już za życia rolnika F. J.),

- nieustalenie miejsca zamieszkania M. J. w chwili śmierci F. J. oraz miejsca zameldowania (lub zamieszkania) od momentu śmierci F. J. do śmierć M. J., co pozwoliłoby na ustalenie, że M. J. władał nieprzerwanie nieruchomością po śmierci F. J.,

- nieprzeprowadzenie oględzin działki położonej w K., gmina D., oznaczonej numerem [...], zabudowanej budynkiem mieszkalnym i gospodarczym, znajdującej się w bezpośrednim sąsiedztwie spornej nieruchomości, co doprowadziłoby organ I instancji do przekonania o prawdziwości twierdzeń skarżącego, że sporna nieruchomość jest użytkowana i konieczny jest przez nią przejazd do posesji skarżącego znajdującej się na działce numer [...], a zarazem o nieprawdziwości twierdzeń świadka J. W. o braku konieczności przejazdu przez nieruchomość (działka numer [...] odgrodzona jest od ulicy wysokim krawężnikiem, bez obniżenia przy bramie wjazdowej, przez co jedyna możliwość dojazdu do budynków istnieje przez sporną nieruchomość),

c) naruszenie art. 77 § 1 w zw. z art. 86 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z przesłuchania strony - R. J. - pomimo niewyjaśnienia faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy (vide: pkt. b),

d) naruszenia przez organy obu instancji przepisu art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. polegające na zaniechaniu rozpatrzenia całości materiału dowodowego i zaniechaniu wskazania w uzasadnieniach wydanych decyzji przyczyn, z powodu których organy odmówiły wiarygodności i mocy dowodowej dowodowi z pisemnego oświadczenia sołtysa wsi J. W. o użytkowaniu przedmiotowej nieruchomości przez skarżącego, podczas gdy dano wiarę zeznaniom tego samego świadka, zgodnie z którymi skarżący nigdy nie użytkował nieruchomości pomimo oczywistej sprzeczności w treści tych zeznań; ponieważ zaś organy obu instancji nie odniosły się w ogóle w uzasadnieniach swoich decyzji do dowodu z pisemnego oświadczenia sołtysa, nie jest wiadomym, czy dowód ten - pomimo znajdowania się w aktach sprawy, został w ogóle oceniony w procesie decyzyjnym organów,

e) naruszenie przez organy obu instancji przepisu art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów i nieuprawnione uznanie, że skarżący nie spełnia warunków do przyznania mu nieruchomości, albowiem - jak ma wynikać z materiału dowodowego - nie użytkuje nieruchomości - podczas gdy zarówno świadkowie, jak i organy posługiwały się w swoich zeznaniach i ustaleniach pojęciem użytkowania w rozumieniu potocznym - jako rolnicze uprawianie działki, a ustawa wymaga, aby zstępny nieruchomością władał tj. posiadał ją w zakresie odpowiadającym uprawnieniom zmarłego rolnika, co wynika z materiału dowodowego, a co pominęły organy administracji w swojej ocenie;

f) naruszenie przez organy obu instancji przepisu art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na tym, że organy błędnie uznały, że M. J. użytkował nieruchomość dopiero od 1992 roku, podczas gdy - jak wynika z akt sprawy - władał tą nieruchomością od śmierci F. J., zaś od października 1992 r. władał w nią w całości wyłącznie sam (od śmierci F. J. do 1992 r. również władał przedmiotową nieruchomością, z tym że część przedmiotowej nieruchomości (której nie dotyczy żądanie R. J.), dzierżawiła na podstawie umowy Z.W., w której to umowie wprost jest napisane, że umowa dotyczy jedynie części działki),

g) naruszenie przez organy oby instancji przepisu prawa materialnego tj. art. 118 ust. 2a ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, polegające na niewłaściwym uznaniu, że warunkiem przyznania skarżącemu, jako zstępnemu rolnika, któremu przysługiwało prawa użytkowania działki gruntu z tytułu przekazania gospodarstwa rolnego Państwu, prawa własności działki jest wymóg osobistego, fizycznego, faktycznego i ciągłego użytkowania nieruchomości przez zstępnego ubiegającego się o przyznanie prawa własności działki, podczas gdy "władanie" należy rozumieć w takim znaczeniu, w jakim użyte jest ono w kodeksie cywilnym tj. jako posiadanie, a więc stan faktyczny, który polega na faktycznym władztwie, przez które rozumie się również samą możność władania rzeczą i dla którego zaistnienia nie jest konieczne rzeczywiste, efektywne gospodarczo korzystanie z rzeczy; w konsekwencji czego skarżącemu odmówiono przyznania nieodpłatnie na własność spornej nieruchomości,

h) prowadzących do naruszenia przez organy obu instancji przepisów procedury tj. przepisów z art. 6, 7 i 8 k.p.a. w wyniku uchybień tychże organów wskazanych powyżej;

II. naruszenie prawa materialnego tj. przepisu art. 118 ust. 2a ustawy z dnia 20 grudnia 1990 roku o ubezpieczeniu społecznym rolników poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji błędne zastosowanie, polegające na niewłaściwym uznaniu, że warunkiem przyznania skarżącemu, jako zstępnemu rolnika, któremu przysługiwało prawa użytkowania działki gruntu z tytułu przekazania gospodarstwa rolnego Państwu, prawa własności działki jest wymóg osobistego, fizycznego, faktycznego i ciągłego użytkowania nieruchomości przez zstępnego ubiegającego się o przyznanie prawa własności działki, podczas gdy "władanie" należy rozumieć w takim znaczeniu, w jakim użyte jest ono w kodeksie cywilnym tj. jako posiadanie, a więc stan faktyczny, który polega na faktycznym władztwie, przez które rozumie się również samą możność władania rzeczą i dla którego zaistnienia nie jest konieczne rzeczywiste, efektywne gospodarczo korzystanie z rzeczy; w konsekwencji czego Sąd I instancji błędnie przyjął, że skarżący nie spełnia przesłanki osobistego użytkowania działki i oddalił skargę, podczas gdy prawidłowa wykładnia przepisu art, 118 ust. 2a ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników prowadzi do przekonania, że skarżący włada nieruchomością w rozumieniu tego przepisu, a tym samym spełnia warunek przyznania mu prawa własności działki gruntu, co winno skutkować uwzględnieniem skargi i uchyleniem decyzji Kolegium.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie o uchylenie wyroku i uwzględnienie skargi, a także o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wniosło o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwonych podstaw.

Niezasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego tj. art. 118 ust. 2a ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników. Analiza tego przepisu wymaga przeprowadzenia wykładni historycznej ustaw regulujących przekazywanie nieruchomości rolnych na własność państwa w zamian za rentę i inne świadczenia dla rolników. Przepisy każdej kolejnej ustawy regulującej tę problematykę oprócz świadczeń pieniężnych przewidywały, że rolnikowi przysługiwało prawo bezpłatnego dożywotniego użytkowania niewielkiej działki gruntu (art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o rentach i innych świadczeniach dla rolników przekazujących nieruchomości rolne na własność Państwa (Dz. U. Nr 3, poz. 15 ze zm.), art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. Nr 21, poz. 118 ze zm.), art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz. U. Nr 32, poz. 140), art. 56 ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin (Dz. U. Nr 24, poz. 133 ze zm.)). Przyznawana rolnikowi dożywotnio w użytkowanie niewielka działka gruntu (tzw. przydomowa) miała służyć zaspokajaniu jego osobistych potrzeb (np. uprawy na własne potrzeby). Przepisy przejściowe ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. Nr 7, poz. 25 ze zm.) wprowadziły zasadę, iż osobie, której przysługuje prawo użytkowania działki gruntu z tytułu przekazania gospodarstwa rolnego Państwu, w myśl dotychczasowych przepisów, na jej wniosek przyznaje się nieodpłatnie własność tej działki (art. 118 ust. 1). Przepis art. 118 ust. 2a ustawy stanowi natomiast, iż z wnioskiem o przyznanie prawa własności działki określonej m.in. w ust. 1 może wystąpić również zstępny osoby uprawnionej, o której mowa w tych przepisach, który po śmierci tej osoby faktycznie włada, w zakresie odpowiadającym jej uprawnieniom, daną nieruchomością. Celem tego ostatniego przepisu było przyznanie na własność działki, co do której rolnikowi przysługiwało dożywotnie prawo użytkowania, jego zstępnym, którzy zazwyczaj z nim mieszkali i prowadzili wspólne gospodarstwo. Warunkiem przyznania działki zstępnym jest faktyczne władanie daną nieruchomością po śmierci rolnika, w zakresie odpowiadającym jego uprawnieniom. Chodzi tu więc o faktyczne użytkowanie działki przez zstępnego w rozumieniu potocznym (ponieważ w rozumieniu cywilistycznym prawo użytkowania przysługiwało rolnikowi do jego śmierci) na własne potrzeby. Celem tej regulacji nie było bezwarunkowe uwłaszczenie zstępnych rolnika, który przekazał gospodarstwo pod rządami poprzednio obowiązujących ustaw, lecz zapewnienie zstępnym prawnej możliwości nabycia własności działki na własne potrzeby po wygaśnięciu prawa użytkowania działki po śmierci rolnika. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 listopada 2012 r., II OSK 1339/11 (publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl) dla uzyskania prawa do nieodpłatnego nabycia działki niezbędne jest wykazanie, że w dacie zgłoszenia żądania i rozstrzygania przez organy zstępny rolnika faktycznie tą nieruchomością władał. Za powyższą interpretacją przemawia wykładnia celowościowa omawianego przepisu, wskazująca, iż celem powyższego unormowania było zaspokojenie potrzeb rolnika, który przekazał gospodarstwo rolne na rzecz Państwa oraz jego zstępnych nadal, nieruchomości opisane w ust. 1 i 2 art. 118 ustawy, użytkujących, nie zaś osób, które faktyczny związek z wymienionymi nieruchomościami utraciły, zaspokajając swoje interesy w inny sposób.

Nie można zgodzić się z poglądem pełnomocnika skarżącego, że dla przyznania prawa własności działki na podstawie art. 118 ust. 2a ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników wystarczające było samo posiadanie działki, sama potencjalna możność władania rzeczą, bez rzeczywistego korzystania z niej. Taki pogląd pozostaje w sprzeczności z celem przyznania zstępnym prawa, o którym mowa w art. 118 ust. 2a ustawy. Celem tym nie było przysporzenie zstępnym majątku, lecz przyznanie im na własność tzw. przydomowej działki, aby mogli z niej faktycznie korzystać na ich własne potrzeby po wygaśnięciu przysługującego rolnikowi prawa użytkowania tej działki wraz z jego śmiercią. Podkreślenia wymaga, że zstępny powinien faktycznie władać nieruchomością w zakresie odpowiadającym uprawnieniom rolnika, któremu przysługiwało prawo użytkowania nieruchomości. Użytkowanie to prawo rzeczowe, polegające na używaniu rzeczy i pobieraniu z niej pożytków (art. 252 k.c.). Nieuprawnione jest twierdzenie pełnomocnika skarżącego, że skoro rolnik, który przekazał gospodarstwo państwu faktycznie nie użytkował przyznanej mu dożywotnio działki przydomowej, to zstępny także nie musiał jej faktycznie użytkować, lecz wystarczy, że miał taką możliwość. Faktyczne władanie w zakresie odpowiadającym uprawnieniom rolnika (tj. uprawnieniom użytkownika) w rozumieniu art. 118 ust. 2a ustawy oznacza korzystanie z uprawnień użytkownika (niezależnie od tego czy wstępny z nich korzystał), czyli używanie rzeczy i pobieranie z niej pożytków tak jak użytkownik. Sąd I instancji dokonał więc prawidłowej wykładni art. 118 ust. 2a ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników.

Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, zwłaszcza w zakresie zaakceptowania błędnie ustalonego przez organ stanu faktycznego sprawy, w świetle przedstawionej wykładni art. 118 ust. 2a ustawy są nieuzasadnione. Brak było potrzeby prowadzenia ustaleń co do tego w jak sposób sporna nieruchomość była użytkowana przez F. J., albowiem nie miało to wpływu na zakres użytkowania koniecznego do nabycia prawa własności działki przez jej zstępnych. Kwesta miejsca zamieszkania M. J. i to czy po śmierci swojej matki władał on nieprzerwanie tą nieruchomością ma drugorzędne znaczenie wobec ustaleń organu, że nieruchomością tą nie władał następnie faktycznie jego syn R. J.. Wszystkie dowody zebrane przez organy w tej sprawie świadczą o tym, że R. J. nie władał faktycznie tą działką. Na rozprawie administracyjnej w dniu 12 grudnia 2014 r. ciotka skarżącego Z.W. zeznała, że po śmierci F. J. grunt nie był użytkowany przez kogokolwiek, a "jeszcze za życia M. J. pan R. J. mieszkał w O. i przyjeżdżał okazjonalnie do matki". Na nieużytkowanie przedmiotowej działki nr [...] wskazują też protokoły z oględzin z dnia 14 marca 2011 r. i 28 marca 2014 r., jak również znajdujące się w aktach sprawy fotografie wykonane z dniu 22 lutego 2012 r. oraz w dniu 1 października 2014 r. Działka jest nieogrodzona i ogólnodostępna. Organ ustalił ponadto, że dwukrotnie działka była porządkowana przez gminę. Wobec tych dowodów, samo oświadczenie skarżącego, że faktycznie nieprzerwanie użytkował przedmiotową działkę, kilkukrotnie ją uprzątając i wycinając zakrzewienia oraz przejeżdżając po niej do własnej posesji, nie mogą stanowić postawy do przyznania mu prawa własności tej działki na mocy art. 118 ust. 2a ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko Sądu I instancji co do tego, że organy administracji przeprowadziły postępowanie wyjaśniające zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego, w tym z zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 i 77 § 1 k.p.a. W konsekwencji zatem – wbrew zarzutom skargi kasacyjnej - prawidłowe jest stanowisko Sądu I instancji co do tego, że wnioskodawca – R. J. faktycznie nie władał przedmiotową nieruchomością.

Nie można również skutecznie postawić Sądowi I instancji zarzutu, że w sposób nieuprawniony zaakceptował nieprzeprowadzenie przez organy administracji dowodu z przesłuchania strony R. J.. Ani wnioskodawca, ani jego pełnomocnik nie stawili się na rozprawie administracyjnej w dniu 12 grudnia 2014 r., której celem było dokładne wyjaśnienie tej sprawy. W odwołaniu pełnomocnik skarżącego przedstawił jego stanowisko w sprawie i nie wnosił o przesłuchanie strony. Nietrafny jest także zarzut dotyczący nieprzeprowadzenia przez organ oględzin tej nieruchomości. Takie oględziny zostały przeprowadzone dwukrotnie w dniu 14 marca 2011 r. i 28 marca 2014 r. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny uznał za niezasadne zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania szczegółowo wymienionych w punkcie I skargi kasacyjnej.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

Vi