Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 272/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-04-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Minister Rozwoju, Pracy i Technologii
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 90
journal: Dz.U. 2008 nr 199 poz 1227
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Antas (spr.), , Sędzia WSA Artur Kuś, Sędzia WSA Wojciech Sawczuk, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w B. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] grudnia 2020 r. znak [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] grudnia 2020 r. znak [...] Minister Rozwoju, Pracy i Technologii, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), dalej: k.p.a. oraz art. 11g ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1363 ze zm.), dalej: specustawa drogowa, w wyniku rozpatrzenia odwołania Stowarzyszenia [...] z siedzibą w B. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. znak [...] zezwalającej na realizację inwestycji drogowej pn.: "Budowa drogi ekspresowej S[...] N. – S. na odcinku od węzła "[...]" (bez węzła) do węzła "[...]" (bez węzła) od km 419+150,00 do km 430+300,00 wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, budowlami i urządzeniami budowlanymi", uchylił w rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji znajdujący się na stronie 8, w wierszu 1, licząc od dołu strony, zapis: "[...] ([...]),[...] ([...]),[...] i [...] ([...]),[...] ([...]);" i orzekł w tym zakresie poprzez ustalenie w rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji w miejsce uchylenia na stronie 8, nowego zapisu: "[...] ([...]),[...] ([...]),[...] i [...] ([...]),[...] ([...]); Zgodnie z art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. g, j ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, określam obowiązek rozbudowy innych dróg publicznych (drogi krajowej nr [...] i dróg gminnych) na działkach wymienionych powyżej w pkt 1b niniejszej decyzji i zezwalam na wykonanie tego obowiązku. W myśl art. 11f ust. 2a ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanowi podstawę do przekazania wybudowanych i oddanych do użytkowania innych dróg publicznych właściwym zarządcom dróg." (pkt I.), w pozostałej części zaskarżoną decyzję utrzymując w mocy (pkt II.).

W odniesieniu do ustaleń faktycznych i prawnych, które stały za wydanym rozstrzygnięciem, Minister Rozwoju, Pracy i Technologii (MRPiT) stwierdził, że Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (dalej: GDDKiA) wnioskiem z [...] września 2019 r., uzupełnionym w trakcie prowadzonego postępowania, wystąpił do Wojewody [...] o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla przedsięwzięcia pn.: "Budowa drogi ekspresowej S[...] N. – S. na odcinku od węzła "[...]" (bez węzła) do węzła "[...]" (bez węzła) od km 419+150,00 do km 430+300,00 wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, budowlami i urządzeniami budowlanymi". Inwestor wniósł także o nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, uzasadniając konieczność jego nadania interesem gospodarczym i społecznym oraz wniósł o ponowne przeprowadzenie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Po przeprowadzeniu postępowania w sprawie kształtowanym przedmiotem ww. wniosku Wojewoda [...] wydał [...] stycznia 2020 r. decyzję o zezwoleniu na realizację wskazanej wyżej inwestycji drogowej wraz nadaniem jej rygoru natychmiastowej wykonalności.

Od decyzji Wojewody [...] odwołanie wniosło Stowarzyszenie [...], w którym odwołujące Stowarzyszenie podniosło zarzuty dotyczące decyzji Wojewody [...], jak i postępowania zakończonego wydaniem tej decyzji przy jednoczesnym zaskarżeniu w całości postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w R. (dalej: RDOŚ) z [...] stycznia 2020 r. znak: [...] uzgadniającego realizację przedmiotowego przedsięwzięcia drogowego. Zaskarżonej decyzji Stowarzyszenie zarzuciło naruszenie: 1) art. 86 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2018 r. poz. 2081 ze zm.), dalej: u.o.o.ś. w zw. z art. 11a ust. 4 w zw. z art. 11f ust. 1 pkt 3 specustawy drogowej poprzez brak uwzględnienia w wydanej decyzji istotnych rozstrzygnięć zawartych w wydanej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz warunków wynikających z potrzeb ochrony środowiska (zwłaszcza w kontekście ograniczenia ilości przejść dla zwierząt średnich, zmiana parametrów i typu przejść dla zwierząt), a tym samym wydanie decyzji sprzecznej z decyzją środowiskową; 2) art. 11c specustawy drogowej w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. przez brak dokładnego i wyczerpującego zbadania okoliczności przedmiotowej sprawy oraz zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie (zwłaszcza w zakresie: typu i parametrów projektowanych przejść dla zwierząt, oddziaływania na korytarze ekologiczne, oddziaływania na spójność sieci Natura 2000, oddziaływania na populację i siedliska wilka) - a w związku z tym wydanie rozstrzygnięcia sprzecznego ze stanem faktycznym sprawy, co również skutkowało wadliwym uzasadnieniem skarżonej decyzji. Odwołujący za naruszające prawo uznał nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności i przyjął, że postanowienie RDOŚ uchybia art. 90 ust. 1 i ust. 7 w zw. 91 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 93 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 10 u.o.o.ś. wskutek wydania postanowienia o uzgodnieniu realizacji i określeniu warunków realizacji przedsięwzięcia, mimo że przedsięwzięcie to nie spełnia wymogów określonych w przepisach prawa (w zakresie oddziaływania na korytarze ekologiczne, oddziaływania na spójność sieci Natura 2000, oddziaływania na populację i siedliska wilka).

We wskazanej wyżej decyzji z [...] grudnia 2020 r. MRPiT stwierdził, że kompetencje organu odwoławczego obejmują zarówno korygowanie wad prawnych decyzji organu i instancji polegających na niewłaściwym zastosowaniu przepisu prawa materialnego, bądź postępowania administracyjnego, jak i wad polegających na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych. Mając na uwadze powyższe, w trakcie przeprowadzonego postępowania odwoławczego MRPiT rozpatrzył ponownie wniosek inwestora o wydanie przedmiotowej decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, przeanalizował materiał dowodowy zgromadzony przez Wojewodę [...], w tym zbadał poprawność postępowania organu I instancji oraz poprawność kończącej to postępowanie decyzji Wojewody [...], przyjmując, że kontrolowana decyzja wymagała korekty merytoryczno-reformacyjnej wskazanej w rozstrzygnięciu. Organ zauważył, że zgodnie z art. 11d ust. 1 pkt 1 specustawy drogowej, do wniosku inwestor załączył mapę w skali 1:500, na której przedstawiono proponowany przebieg drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych oraz istniejące uzbrojenie terenu. Ponadto, w postępowaniu przedstawiono analizę powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, dołączono mapy zawierające projekty podziałów nieruchomości, określono zmiany w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu, określono nieruchomości lub ich części, które planowane są do przejęcia na rzecz Skarbu Państwa, oraz określono nieruchomości lub ich części, z których korzystanie będzie ograniczone. Organ podniósł, że zgodnie z art. 11d ust. 1 pkt 5 specustawy drogowej, do wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej inwestor dołączył projekt budowlany wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami oraz dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi. Przedmiotowa sprawa podlegała rozpatrzeniu w oparciu o przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.), dalej: p.b., a także przepisy rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2018 r. poz. 1935). Po dokonaniu analizy przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego organ odwoławczy stwierdził, że spełnia on wymagania określone w art. 34 ust. 2 i ust. 3 p.b. oraz w ww. rozporządzeniu. Stosownie do art. 11d ust. 7a specustawy drogowej, inwestor załączył do wniosku wynik audytu bezpieczeństwa ruchu drogowego, o którym mowa w art. 24I ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 470), dalej: u.d.p. oraz uzasadnienie zarządcy drogi, o którym mowa w art. 24I ust. 4 cyt. ustawy. Ponadto, inwestor dołączył również wymagane przepisami odrębnymi akty administracyjne: decyzję RDOŚ z [...] kwietnia 2014 r. znak: [...] o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie drogi ekspresowej S[...] K.-B. na odc. granica województwa [...] i [...]– S. wraz z niezbędną infrastrukturą, budowlami i urządzeniami budowlanymi - od km 0+000 do km 8+750 dla wariantu przebiegu trasy [...] oraz od 8+800 do 51+976 dla wariantu [...]; decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (dalej: GDOŚ) z [...] maja 2015 r. znak: [...], sprostowaną postanowieniem z dnia [...] maja 2015 r. uchylającą w części i orzekającą w tym zakresie co do istoty sprawy, a w pozostałej części utrzymującą w mocy decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach wydaną przez RDOŚ, a także decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w R. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z [...] września 2019 r., znak: [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego. Analizując złożony przez inwestora wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej organ odwoławczy uznał, że zawiera on elementy wskazane w art. 11 b oraz art. 11d ust. 1 specustawy drogowej, przyjął również, że postępowanie w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację przedsięwzięcia drogowego odpowiada prawu. Mając na uwadze zarzuty sformułowane przez Stowarzyszenie w odwołaniu, MRPiT poddał wyjaśnieniu charakter decyzji o zezwoleniu na realizacji inwestycji drogowej oraz relację tej decyzji do uprzednio wydanych decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i postanowienia w sprawie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia, wskazując równocześnie na zakres kognicji organu odwoławczego do rozpatrzenia zarzutów dotyczących postanowienia w sprawie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia, wydanego po przeprowadzeniu ponownej oceny oddziaływania inwestycji na środowiskowo. Organ odwoławczy wskazał, że zarówno wojewoda, jak i organ odwoławczy mogą działać tylko w granicach wniosku i nie mają możliwości ingerowania w lokalizację inwestycji, a więc i w przebieg linii podziału nieruchomości, zaproponowany przez wnioskodawcę. Ocenie dokonanej przez organy pierwszej i drugiej instancji może jedynie podlegać zgodność z prawem planowanego przedsięwzięcia, w szczególności spełnienie warunków zawartych w przepisach specustawy drogowej. Stosownie do treści art. 86 pkt 2 w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 10 u.o.o.ś., decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wiąże organ wydający decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Wyjątkiem w tym zakresie, dopuszczającym modyfikacje środowiskowych warunków realizacji przedsięwzięcia, jest możliwość przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania na środowisko przed wydaniem zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, na podstawie art. 88 i nast. u.o.o.ś. W świetle przepisów tejże ustawy, jak przypomniał MRPiT, decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach nie kończy procesu oceny oddziaływania na środowisko. Może się zdarzyć, że informacje dotyczące planowanego przedsięwzięcia (zwłaszcza rozwiązań projektowych), dostępne na etapie ustalania uwarunkowań środowiskowych, będą zbyt ogólne i nieprecyzyjne, aby w pełni zidentyfikować możliwe oddziaływania oraz zaproponować ostateczną listę działań zapobiegawczych i łagodzących. Będzie to dotyczyło w szczególności postępowań w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, które przeprowadzono przed uzyskaniem decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, kiedy to inwestorzy rzadko dysponują wyczerpującymi danymi na temat inwestycji. Dodatkowo, od wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach mogą zmienić się niektóre okoliczności, w których analizowano planowane przedsięwzięcie i jego potencjalny wpływ na środowisko. Biorąc więc pod uwagę fakt, że ponowna ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko będzie przeprowadzana na dalszym etapie procesu inwestycyjnego, ustawodawca w art. 88-95 u.o.o.ś. określił autonomiczne zasady jej przeprowadzania. Zawarte w tych przepisach rozwiązania, na co zwrócił uwagę organ, są konsekwencją między innymi poglądów zaprezentowanych przez TSUE. Przepis art. 2 ust. 1 dyrektywy nr 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne (Dz. Urz. UE L z 2012 r. nr 26), dalej: dyrektywa nr 2011/92/UE, obliguje państwa członkowskie do podjęcia wszystkich niezbędnych środków, pozwalających na właściwą ocenę skutków środowiskowych wynikających z realizacji przedsięwzięcia. Mając na uwadze szczegółowość projektu budowlanego, jak również obecne nowe dane przyrodnicze i środowiskowe, przedsięwzięcie, jak wyjaśnił organ, zostało poddane ponownej analizie oddziaływania na środowisko zgodnie z przepisami prawa w tym względzie. W takiej sytuacji, aby dokonać wyboru optymalnych rozwiązań chroniących środowisko przyrodnicze przed negatywnym oddziaływaniem planowanego przedsięwzięcia konieczne było powtórzenie postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko i ocena przedsięwzięcia na podstawie aktualnych, rzeczywistych okoliczności. MRPiT podniósł, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach RDOŚ w pkt. III. (w brzmieniu ustalonym decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach GDOŚ), stwierdziła konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, zaś inwestor przedłożył wraz z wnioskiem o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej raport o odziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Z powyższych względów, w ocenie MRPiT, Wojewoda [...]upoważniony do wydania decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej, jak i RDOŚ upoważniony do uzgodnienia realizacji inwestycji, słusznie wszczęły procedurę przewidzianą w art. 88 i nast. u.o.o.ś., która zakończona została wydaniem postanowienia uzgadniającego. Jednocześnie, jak wyjaśnił MRPiT odwołując się w tym zakresie do linii orzeczniczej sądów administracyjnych, podkreślenie wymaga, że możliwości działania organu architektoniczno- budowlanego wydającego decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w zakresie kontroli postanowienia wydanego na podstawie art. 90 ust. 1 u.o.o.ś. są w pewnym zakresie ograniczone. Organ ten bowiem nie może wchodzić w kompetencje organów badających oddziaływanie inwestycji na środowisko, ani też ich zastępować. Organ wydający zezwolenie na realizację inwestycji drogowej bada, czy inwestor spełnił wszystkie wymagania przewidziane w postanowieniu w sprawie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia i jeżeli nie ma w tym zakresie wątpliwości nie może odmówić wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Treść art. 90 ust. 8 u.o.o.ś. wyklucza do postanowień w przedmiocie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia obowiązywanie rozwiązań wynikających z art. 106 § 3, 5 i 6 k.p.a., w następstwie czego przedmiotowe postanowienia są wydawane w trybie współdziałania pomiędzy organami, o którym mowa w art. 106 § 1 k.p.a. Nie przysługuje od nich możliwość wniesienia zażalenia. Nie oznacza to jednak, że strona posiadająca w tym interes prawny nie będzie miała możliwości kwestionowania prawidłowości ich wydania. Błędy popełnione na tym etapie postępowania będą mogły bowiem zgodnie z ogólnymi regułami być przedmiotem kontroli w ramach postępowania odwoławczego od decyzji kończącej postępowanie w sprawie wymienionej w art. 72 ust. 1 pkt 10 u.o.o.ś. Jednakże, co podkreślił organ odwoławczy, zakresu tejże kontroli nie powinno się utożsamiać z zakresem merytorycznego postępowania, jakie w odniesieniu do tego rozstrzygnięcia mogłoby być prowadzone, gdyby postępowanie uzgodnieniowe wskutek złożenia zażalenia było przeprowadzane przez organ wyższego stopnia względem regionalnego dyrektora ochrony środowiska (ponowne rozpoznanie sprawy). Okoliczność, że kontrola instancyjna decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej obejmuje wskazane postanowienie, nie sprzeciwia się temu, by kompetencja kontrolna organu odwoławczego była węższa aniżeli kompetencja przysługująca organowi badającemu oddziaływanie inwestycji na środowisko i określającemu warunki realizacji przedsięwzięcia w powiązaniu z wydaną wcześniej decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach (wyrok NSA z 7 lutego 2018 r. sygn. II OSK 3308/17). W ocenie MRPiT, dokonywana w postępowaniu odwoławczym weryfikacja niezaskarżalnego zażaleniem postanowienia uzgadniającego warunki środowiskowe ograniczona jest wyłącznie do stwierdzenia błędów powodujących, że wydana w oparciu o uzgodnienie środowiskowe decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej byłaby sprzeczna z prawem. Podobnie jak raportowi o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, tak i postanowieniu uzgadniającemu wydawanemu w trybie art. 90 ust. 1 u.o.o.ś. przysługuje bowiem szczególna wartość dowodowa, która wynika z kompleksowego charakteru analizy przedstawionego do zatwierdzenia przedsięwzięcia. W kontekście powyższego MRPiT wskazał, że przeprowadził stosowną do sprawowanej funkcji kontrolę postanowienia uzgadniającego. W jej efekcie doszedł do wniosku, że rozstrzygnięcie to nie narusza prawa, organ odwoławczy nie dopatrzył się bowiem błędów w postępowaniu, które zakończyło się wydaniem postanowienia uzgadniającego. Według organu odwoławczego, z treści postanowienia uzgadniającego wynika, że właściwie i w przekonujący sposób omówiono w nim kwestie dotyczące poszczególnych elementów środowiska. RDOŚ w ramach dokonanych analiz wziął pod uwagę wszystkie okoliczności mogące mieć realny wpływ na zapewnienie właściwego stanu ochrony występujących w miejscu realizacji inwestycji gatunków zwierząt. W ocenie organu odwoławczego, w postanowieniu uzgadniającym w sposób prawidłowy zostały zdefiniowane również warunki realizacji i eksploatacji przedsięwzięcia zapewniające ochronę środowiska. Zdaniem MRPiT, uzgodnienie takich właśnie warunków zapobiegnie występowaniu negatywnych oddziaływań na środowisko. Przeprowadzona analiza wykazała, że projekt budowlany jest zgodny z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach RDOŚ, decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach GDOŚ, jak też postanowieniem uzgadniającym. Podczas procedowania w kwestii ponownej oceny oddziaływania inwestycji na środowisko, na etapie postępowania prowadzonego przez Wojewodę [...], został zapewniony udział społeczeństwa. Stowarzyszanie w trakcie procedowania ponownej oceny w ramach realizacji wymogu udziału społeczeństwa mogło wnieść zastrzeżenia. Zarzuty Stowarzyszenia zostałyby wtedy rozpoznane przez wyspecjalizowany organ ochrony środowiska, jakim jest RDOŚ. Z uprawnienia tego odwołująca organizacja ekologiczna jednakże nie skorzystała. Powoduje to, że wnosząc odwołanie od decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, Stowarzyszenie nie mogło oczekiwać rozpoznania jego zarzutów merytorycznych względem postanowienia uzgadniającego i raportu w taki sposób, jak rozpatruje się sprawę wskutek wniesienia zażalenia. Poparcia w zgromadzonym materiale dowodowym, zdaniem MRPiT, nie znajduje zarzut Stowarzyszenia, że budowa przewidzianego w zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej przejścia dla dużych zwierząt nie zapewni skutecznej minimalizacji oddziaływań barierowych w odniesieniu do korytarzy ekologicznych i siedlisk wielu gatunków leśnych oraz łączności ekologicznej pomiędzy płatami ostoi PLH180055. Według organu, nie ma bowiem podstaw do kwestionowania rzetelności i wiarygodności sporządzonego na etapie ponownej oceny raportu w zakresie oddziaływania na korytarze ekologiczne, typów i parametrów projektowanych przejść dla zwierząt, oddziaływania na spójność sieci Natura 2000, oddziaływania na populację i siedliska wilka. Nie można uznać, że raport wraz z jego uzupełnieniami, jak wywodzi odwołujący, został sporządzony w sposób nierzetelny, zawiera niejasności i nieścisłości. Przedstawione w raporcie rozpoznanie środowiskowe, jak stwierdził organ odwoławczy, jest wystarczające do oceny oddziaływania elementów inwestycji, które zostały zmienione na etapie projektu budowlanego w stosunku do założeń z etapu związanego z wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Metodyka inwentaryzacji przyrodniczej jest przy tym wystarczająca dla określenia zarówno możliwego wpływu planowanej drogi, jak i niezbędnych do podjęcia działań minimalizujących. Przedstawiony przez inwestora raport analizował kompleks uwarunkowań związanych z odcinkiem drogi S[...] od km 419+150,00 do km 430+300,00 objętego projektem budowlanym w skali dokładności właściwej dla projektu budowlanego. W szczególności analiza objęła warunki zawarte w ww. decyzjach o środowiskowych uwarunkowaniach i ich porównanie z rozwiązaniami podanymi w projekcie budowlanym. Fakt kolizji przedmiotowego odcinka drogi S[...] z korytarzami ekologicznymi został przedstawiony w raporcie oraz szczegółowo przeanalizowany, a tym samym przedstawiono wnioskowania co do środków minimalizujących oddziaływanie. W efekcie powyższego, jak zaakcentował organ, zaprojektowano spójny i funkcjonalny system przejść dla zwierząt. W przypadku zwierząt o dużych wymaganiach przestrzennych (przemieszczających się na duże odległości), migracja w poprzek przedmiotowej drogi zostanie zachowana w szczególności dzięki obiektom 19 PZDg oraz 24 PZŚg, które znajdują się na przebiegu korytarzy ekologicznych. Na przedmiotowym odcinku drogi ekspresowej zaprojektowano szereg przejść, w szczególności 16 PZŚd, 16A PZŚd, 20 PZŚd, 22A PZŚd, 24 PZŚg, 7 PZM, 8 PZM, 9 PZM, 10 PZM, 11 PZM, 12 PZM, 13 PZM, 14 PZM i 15 PZM, które stwarzają warunki umożliwiające bytowanie gatunków i osobników, których siedliska (areały osobnicze) przecina droga i dzięki ich obecności zwierzęta mają możliwość swobodnego korzystania z całego areału siedliskowego podzielonego przez nową drogę. Za nieprawdziwy uznał organ zarzut Stowarzyszenia, że zaprojektowano mniejszą ilość przejść dla zwierząt średnich. Wyjaśnił, że decyzja w przedmiocie środowiskowych uwarunkowaniach zakładała dla odcinka objętego decyzją Wojewoda [...] 5 takich obiektów. Taką samą ilość obiektów przewiduje również zatwierdzony projekt budowlany, raport i postanowienie uzgadniające. W jednym przypadku doszło do zmiany typu i parametrów obiektu pełniącego funkcje przejścia dla średnich zwierząt. Jednak w odniesieniu do obiektu 17 PZŚg, którego lokalizacja wynikająca z decyzji w przedmiocie środowiskowych uwarunkowaniach sprawiłaby, że obiekt ten nie byłby funkcjonalny, z czym zgodziło się Stowarzyszenie, zintegrowano obiekt o funkcji przejścia dla zwierząt z projektowanym przejazdem gospodarczym jako obiekt 16A PZŚd w lokalizacji, która wynikała z aktualnych danych przyrodniczych z 2019 r., jak również obecnego zagospodarowania terenu. Mając na uwadze obszerne wyjaśnienia zawarte w postanowieniu uzgadniającym i w raporcie, za bezzasadne - zdaniem organu - należało ocenić twierdzenia Stowarzyszenia, iż rozwiązania zastosowane w zamian za rezygnację z budowy przejścia oznaczonego w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach GDOŚ jako obiekt 17 PZSg należy uznać za błędne. Jak wynika z akt sprawy, projektowane obiekty z funkcją przejść dla zwierząt średnich na przedmiotowym odcinku drogi ekspresowej S[...] są zlokalizowane w odległości co ok. 2 km. Takie rozwiązanie - jak wskazała kierująca zespołem autorów raportu - jest zgodne z literaturą tematu. Na etapie ponownej oceny gruntownie przeanalizowano zarówno oddziaływanie na korytarze ekologiczne, spójność sieci Natura 2000, jak również na populacje i siedliska wilka. Analiza ta, jak zauważył MRPiT, była podstawą do podjęcia środków minimalizujących negatywne oddziaływanie na te obszary. Organ odwoławczy nie zgodził się z poglądem, że obiekt 19PZDg będzie obiektem o ograniczonej i selektywnej funkcjonalności i przyczyni się do częściowej minimalizacji efektu barierowego. Wskazał na odmienne stanowisko kierującej zespołem autorów raportu. Podkreślono w nim, że działania minimalizujące nie wyeliminują w pełni efektu barierowego, lecz z całą pewnością je złagodzą, a korzystanie z obiektów pełniących funkcje przejść dla zwierząt będzie zależało również od zdolności adaptacyjnych poszczególnych grup zwierząt. Nie jest przy tym prawdą, że zaprojektowano wyłącznie jedno przejście dla zachowania łączności ekologicznej na odcinku około 6 km kolizji z korytarzem ekologicznym, ponieważ dla jego zapewnienia zaprojektowano szereg przejść ekologicznych. Obiekty w rejonie korytarza ekologicznego to: 12 PZM, 13 PZM, 14 PZM, 19 PZDg, 20 PZŚd, 22A PZŚd, 24 PZŚg, czyli 7 obiektów. Dodatkowo dla objętego przedsięwzięciem około 11,5 km odcinka zaprojektowano 8 kolejnych obiektów, czyli łącznie 15. Dla całego odcinka to obiekty 16PZŚd, 16A PZŚd, 19 PZDg, 20 PZŚd, 22A PZŚd, 24 PZŚg, 7 PZM, 8 PZM, 9 PZM, 10 PZM, 11 PZM, 12 PZM, 13 PZM, 14 PZM oraz 15 PZM. Podnoszone przez Stowarzyszanie argumenty dotyczące braku zapewnienia ciągłości korytarza ekologicznego oraz istotnej bariery pomimo zaprojektowania przejścia górnego 19PZDg, a niezapewnienia przejścia nad istniejącą drogą krajową nr[...], są tym samym niezasadne. Za nietrafny uznał organ również zarzut, że przejście górne 19 PZDg nie spełnia warunku określonego w postanowieniu uzgadniającym w pkt 83a tiret 4, określonego również we wcześniejszej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach GDOŚ, który wskazuje konieczność zachowania stosunku szerokości do długości przejść dużych górnych na poziomie >0,8. Nie zasługiwały na uwzględnienie, zdaniem organu odwoławczego, również zarzuty dotyczące funkcjonalności przejścia 19 PZDg ograniczanego obecnością oświetlenia drogi [...], poprawnego zwymiarowania przejście 22A PZŚd i pozostałe zastrzeżenia, na które zwróciła uwagę strona w swoim odwołaniu. Odnosząc się do wniosków zamieszczonych w odwołaniu i jego uzupełnieniu, MRPiT zauważył, że swoich twierdzeń Stowarzyszenie nie poparło żadnymi dowodami. Jedynie natomiast "kontrraportem" można byłoby podważyć ustalenia raportu przedłożonego przez inwestora. Podważenie jego ustaleń mogłoby nastąpić, co do zasady, przez przedstawienie równie kompleksowej analizy uwarunkowań przyrodniczych sporządzonej przez specjalistów posiadających wiedzę w danej dziedzinie, której wnioski pozostawałyby w rażącej sprzeczności do tych zawartych w raporcie przedłożonym przez inwestora. Jeżeli Stowarzyszenie ma odmienne zdanie od organów środowiskowych w sprawie lokalizacji przejść dla zwierząt, to mogło włączyć się w procedowanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowego odcinka drogi ekspresowej, jak również zgłosić uwagi w trakcie ponownej oceny oddziaływania inwestycji na środowisko, czego jednakże nie uczyniło. Zdaniem MRPiT, wskazywana przez inwestora poprawa bezpieczeństwa i komfortu ruchu drogowego, usprawnienie transportu drogowego, a także konieczność tworzenia tranzytowego układu dróg na terytorium kraju (przedmiotowy odcinek drogi [...] leży na szlaku komunikacyjnym [...], który przebiega przez [...], [...], [...] i [...]) uzasadniają nadanie przedmiotowej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Tak opisany i zakładany cel realizowanej inwestycji może być uznany za interes społeczny i gospodarczy, a to przy pozostawieniu organom dużego marginesu władzy dyskrecjonalnej pozwala przyjąć, że w tym zakresie Wojewoda [...] nie naruszył granic uznania przy orzekaniu. Organ odwoławczy wskazał w tym kontekście równocześnie na to, że inwestycja, której częścią jest sporne zamierzenie, została wprost wpisana jako jeden z priorytetowych środków do osiągnięcia celu w zakresie zwiększenia dostępności transportowej w ramach Strategii na rzecz Odpowiedzialnego Rozwoju do roku 2020 (z perspektywą do 2030 r.), przyjętej uchwałą Rady Ministrów z dnia 14 lutego 2017 r. w sprawie przyjęcia Strategii na rzecz Odpowiedzialnego Rozwoju do roku 2020 (z perspektywą do 2030 r ) (M.P. z 2017 r., poz. 260). Powyższe bezsprzecznie wpisuje się w interes społeczny i gospodarczy uzasadniające nadanie decyzji organu I instancji rygoru natychmiastowej wykonalności.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję MRPiT z [...] grudnia 2020 r. złożyło Stowarzyszenia [...], zaskarżając ją w całości i wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, uchylenie poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...], jak i postanowienia RDOŚ z[...]stycznia 2020 r.

Zaskarżonej decyzji strona skarżąca zarzuciła naruszenie:

1) art. 6 ust. 3 dyrektywy Rady 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory (Dz. Urz. UE L 206 z 22 lipca 1992 r., s. 7 ze zm.), dalej: dyrektywa siedliskowa, art. 33 ust. 1 pkt 1-3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2018 r. poz. 1614 ze zm.), dalej: u.o.p., w zw. z art. 5 pkt 1d u.o.p. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji wyrażającej zgodę na realizację inwestycji drogowej, która będzie znacząco negatywnie oddziaływać na integralność obszaru Natura 2000 Enklawy Puszczy [...][...] poprzez znaczące oddziaływania barierowe drogi; fragmentację siedlisk chronionych gatunków tj., wilka, a więc znacząco negatywny wpływ na integralność obszaru Natura 2000 Enklawy Puszczy [...][...], a także doprowadzi do przerwania funkcjonalnej łączności i spójności korytarzy ekologicznych sieci Natura 2000 w skali krajowej i europejskiej - przez zahamowanie przemieszczania kluczowych gatunków zwierząt, w tym wilka;

2) błędną wykładnię art. 11d ust. 1, art. 11e i art. 11i ust. 1 specustawy drogowej w związku z art. 35 ust. 4 p.b. jako przepisów wyłączających merytoryczną kontrolę przez organ wydający decyzję zgodności projektu inwestycyjnego z powszechnie obowiązującymi przepisami prawnymi, w szczególności wymogami ochrony środowiska i w konsekwencji nierozpatrzenie merytoryczne sprawy przez organ administracji wyższego stopnia, pomimo wniesienia do niego odwołania, a przez to naruszenie art. 7 i art. 78 Konstytucji oraz art. 7, art. 15, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a.;

3) art. 6 i art. 9 ust. 2 i 3 Konwencji z dnia 25 czerwca 1998 r. o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska (Dz. U. z 2001 r. Nr 78, poz. 706), dalej: Konwencja z Arhus oraz art. 11 ust. 1 dyrektywy nr 2011/92/UE, a w konsekwencji także art. 91 ust. 2 Konstytucji i art. 47 Karty Praw Podstawowych poprzez odmowę merytorycznego rozpoznania środka odwoławczego członka zainteresowanej społeczności wobec decyzji co do planowanej przedsięwzięcia mogącego mieć znaczące oddziaływanie na środowisko, co prowadzi także do postawienia zarzutu naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez odmowę merytorycznego rozpoznania zarzutów odwołania wskazujących na wady zaskarżonej decyzji, a w konsekwencji naruszenie zasady praworządności, zaniechanie wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, niezebranie i nierozpatrzenie pełnego materiału dowodowego, naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów, oraz niewłaściwie sporządzenie uzasadnienia decyzji;

4) art. 93 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 w zw. z art. 95 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i pkt 2 u.o.o.ś. poprzez zaniechanie kontroli przez organ odwoławczy zaskarżonej decyzji w zakresie zgodności z rozwiązaniami, które zostały nałożone w decyzji środowiskowej dla przedsięwzięcia i postanowieniu uzgadniającym oraz brak odpowiedniego opisania w uzasadnieniu decyzji okoliczności uzasadniających minimalizację środowiskowych warunków realizacji przedsięwzięcia określonych w decyzji środowiskowej,

5) art. 86 pkt 1 u.o.o.ś. w zw. z art. 11a ust. 4 w zw. z art. 11f ust. 1 pkt 3 specustawy drogowej poprzez brak uwzględnienia w wydanej decyzji istotnych rozstrzygnięć zawartych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz warunków wynikających z potrzeb ochrony środowiska (zwłaszcza w kontekście ograniczenia ilości przejść dla zwierząt średnich, zmiany parametrów i typu przejść dla zwierząt), a tym samym wydanie decyzji sprzecznej z decyzją środowiskową;

6) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 142 w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. oraz art. 90 ust. 1 w zw. z art. 91 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 93 ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 10 u.o.o.ś. poprzez odmowę uchylenia zaskarżonej decyzji i zaskarżonego postanowienia, które uzgodniło warunki realizacji przedsięwzięcia w postępowaniu, w którym zaniechano wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, nie zebrano i nie rozpatrzono pełnego materiału dowodowego i naruszono zasadę swobodnej oceny dowodów, a w konsekwencji utrzymano w mocy zaskarżone w odwołaniu postanowienie uzgadniające warunki realizacji przedsięwzięcia, które wywierać będzie znacząco negatywne oddziaływanie na środowisko, w tym na znaczące w skali europejskiej korytarze ekologiczne i obszary Natura 2000, w tym na populację i siedliska priorytetowych gatunków - wilka przez niezgodne z wymogami rozmiary projektowanych przejść dla zwierząt;

7) art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 17 ust. 1 specustawy drogowej poprzez odmowę uchylenia rozstrzygnięcia Wojewody [...] z [...] stycznia 2020 r. o nadaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności, mimo że wnioskodawca nie uzasadnił odpowiednio istnienia interesu gospodarczego i społecznego uzasadniającego nadanie powyższej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności w sytuacji istnienia konkretnego ogólnospołecznego interesu przemawiającego przeciwko realizowaniu inwestycji w sposób znacząco negatywnie oddziałujący na środowisko.

Powyższe zarzuty zostały rozwinięte przez Stowarzyszenie w obszernym uzasadnieniu skargi.

W odpowiedzi na skargę MRPiT wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zajęte w treści zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji z [...] grudnia 2020 r. przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ decyzja MRPiT nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie lub też stwierdzenie jej nieważności.

Przedmiotem zaskarżonej decyzji pozostaje zezwolenie na realizację inwestycji drogowej pn.: Budowa drogi ekspresowej [...] N. – S. na odcinku od węzła "[...]" (bez węzła) do węzła "[...]" (bez węzła) od km 419+150,00 do km 430+300,00 wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, budowlami i urządzeniami budowlanymi. Niesporne pozostaje, że decyzja ta mieści się w celu objętym przepisami specustawy drogowej, czyni również zadość wymogom przedstawionym w art. 11f ust. 1 tejże ustawy, zawiera bowiem wszystkie niezbędne elementy określone w tym przepisie. Do wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej GDDKiA załączył projekt budowlany wraz ze wszystkimi opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami oraz dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi. W decyzji z [...] grudnia 2020 r. MRPiT szczegółowo wypowiedział się odnośnie do zgromadzonego materiału dowodowego, uznając go trafnie za kompletny, a zatem wystarczający w świetle przepisów specustawy drogowej i stosowanych uzupełniająco przepisów p.b. do wydania rozstrzygnięcia w sprawie udzielenia zezwolenia na realizację wnioskowanej inwestycji drogowej. Sąd zauważa, że zaskarżonej decyzji został nadany charakter decyzji merytoryczno - reformatoryjnej, co pozostaje zgodne z kompetencją przyznaną organowi odwoławczemu na mocy przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Brak jest powodów, by zakwestionować prawidłowość oparcia przez organ odwoławczy wydanego rozstrzygnięcia na podstawie prawnej określonej w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uwzględniając, że przyczyny, które nakazywały zmienić decyzję Wojewody [...] obejmowały kwestie, które ze względu na swój przedmiot i charakter musiały podlegać ponownej ocenie w ramach rozpoznania sprawy i stosownej modyfikacji prowadzącej do nadania nowego (prawidłowego) brzmienia rozstrzygnięciu.

Dokonywana przez Sąd kontrola decyzji z [...] grudnia 2020 r. nie daje podstaw, by zarzucić organowi odwoławczemu naruszenie w rozpoznawanej sprawie przepisów prawa materialnego lub prawa procesowego w stopniu oddziałującym na jej wynik, co obejmuje również ocenę zgodności z prawem przedsięwzięcia drogowego pod kątem spełnienia wymagań środowiskowych. Sąd podziela wyrażony jednoznacznie w treści decyzji wniosek, że organy zapewniły udział w postępowaniu społeczeństwa, a poddany weryfikacji projekt budowlany pozostaje zgodny z decyzją RDOŚ z [...] kwietnia 2014 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie drogi ekspresowej [...] K.-B. na podanym w niej odcinku, wydaną w tym samym przedmiocie decyzją GDOŚ z [...] maja 2015 r., jak też postanowieniem uzgadniającym z [...] stycznia 2020 r., przy czym organ odwoławczy wskazał, w jakim zakresie i z jakich powodów z racji przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania na środowisko i aktualizacji nowych danych zasadne było zmodyfikowanie części pierwotnych rozwiązań technicznych (m.in. rezygnacja z obiektu 17 PZŚg). Działanie takie, w ocenie Sądu, stanowi odstępstwo od art. 86 pkt 2 u.o.o.ś., jednakże posłużenie się nim wynika z wykładni, jaka powinna być nadawana art. 93 ust. 1 pkt 1 i 2 u.o.o.ś. Wbrew odmiennemu poglądowi skarżącego Stowarzyszenia, przyjęta zmiana nie stanowiła zasadniczej zmiany ustaleń decyzji środowiskowej.

W treści zaskarżonej decyzji organ szczegółowo odniósł się do podnoszonych przez skarżące Stowarzyszenie jako odwołującego uchybień, szczegółowo wyjaśniając, dlaczego argumentacja podniesiona w odwołaniu nie mogła doprowadzić do podważenia meriti kwestionowanego przez stronę rozstrzygnięcia. Zdaniem Sądu, argumentacja organu odwoławczego w tym zakresie w sposób czytelny ujawniała skarżącemu zasadnicze przesłanki wydania decyzji, w szczególności powody przyjęcia, że realizacja inwestycji drogowej – wbrew podnoszonym zarzutom w odwołaniu - odpowiada prawu, wobec czego nie można organowi zarzucić naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. Organ nie naruszył powołanych w skardze przepisów, ponieważ dokonując wykładni przepisów specustawy drogowej, p.b. oraz u.o.o.ś. stanowiących podstawę rozstrzygnięcia, nie nadał im znaczenia wskazywanego w skardze, a zatem prowadzącego do wyłączenia merytorycznej kontroli przez organ wydający decyzję zezwalającą na realizacji inwestycji drogowej zaprojektowanego przedsięwzięcia z wymogami ochrony środowiska. W konsekwencji nie można mówić o naruszeniu z przedstawionego powodu art. 6 ust. 3 dyrektywy siedliskowej i art. 33 ust. 1 pkt 1-3 w zw. z art. 5 pkt 1d u.o.p. Przywołany przepis UE wymaga w celu uniknięcia na specjalnych obszarach ochrony pogorszenia stanu siedlisk przyrodniczych i siedlisk gatunków, jak również w celu uniknięcia niepokojenia gatunków, dla których zostały wyznaczone takie obszary, by właściwe władze krajowe mogły wyrazić zgodę na przedsięwzięcie dopiero po upewnieniu się, że nie wpłynie ono niekorzystnie na dany teren oraz, w stosownych przypadkach, po uzyskaniu opinii całego społeczeństwa. Jakkolwiek sporne przedsięwzięcie drogowe strona skarżąca uznaje za uchybiające art. 33 ust. 1 pkt 1-3 u.o.p., który zabrania podejmowania działań mogących znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000, w tym w szczególności pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych lub siedlisk gatunków roślin i zwierząt, dla których ochrony wyznaczono obszar Natura 2000, wpłynąć negatywnie na gatunki, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000, jak też pogorszyć integralność obszaru Natura 2000 lub jego powiązania z innymi obszarami, ze względu na zakres oddziaływania zaprojektowanej drogi na korytarze ekologiczne, oddziaływanie na spójność sieci Natura 2000 Enklawy Puszczy [...][...] oraz oddziaływanie na populację i siedliska wilka, to organ odwoławczy zasadnie taką ocenę podważył jako nieuprawnioną, stwierdzając że nie znajduje ona potwierdzenia w przedłożonym raporcie oddziaływania na środowisko i postanowieniu RDOŚ.

Należy zauważyć, że w związku z koniecznością ponownego przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko sporne przedsięwzięcie zostało poddane ponownej analizie pod tym kątem. Procedura ta została zakończona wydaniem postanowienia uzgadniającego, o którym mowa w art. 90 ust. 1 u.o.o.ś. Sąd nie podziela wniosku strony skarżącej, że postanowienie RDOŚ z [...] stycznia 2020 r. nie zostało poddane przez organ odwoławczy właściwej kontroli. Treść zaskarżonej decyzji temu twierdzeniu zdecydowanie bowiem przeczy. Organ wskazał w jej uzasadnieniu, że poddał analizie stanowisko organu uzgadniającego, iż w przedłożonym raporcie dokonano weryfikacji wskazanego w decyzji środowiskowej dla drogi [...] systemu przejść dla zwierząt w oparciu o ponowną inwentaryzację przyrodniczą i przeprowadzoną analizę uwarunkowań siedliskowych, w efekcie czego zaprojektowany został spójny i funkcjonalny system przejść dla zwierząt, wyjaśnił również merytorycznie, dlaczego taki wniosek aprobuje. Argumentacja zamieszczona w postanowieniu RDOŚ oraz w zaskarżonej decyzji potwierdza, że wszystkie konieczne aspekty środowiskowe zostały dogłębnie rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją.

Nie doszło w sprawie do nierozpoznania merytorycznego zarzutów, jeżeli się zważy, że treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji w zdecydowanej części (od strony 5 do ostatniej – 21) nakierowana została na wykazanie wadliwości podnoszonych przez stronę zastrzeżeń względem tak reguł procesowych, którymi organ kierował się przy rozpoznawaniu sprawy, jak i do poszczególnych kwestii cząstkowych uznanych przez Stowarzyszenie za sporne. Zdaniem Sądu, analiza ta nie wykazuje błędu, który mógłby oddziaływać na kierunek podejmowanego rozstrzygnięcia, tym bardziej, jeżeli duża część uwag, których wspólnym mianownikiem była próba wykazania (prawdopodobieństwa) przerwania funkcjonalnej łączności i spójności korytarzy ekologicznych wskutek zrealizowania drogi ekspresowej odwoływała się do twierdzeń o znacznym poziomie ocenności oraz preferowaniu własnego oglądu cech obiektów, ich właściwości, rodzaju zagrożeń, jak też poziomu oddziaływań przyrodniczych. W ten opis wpisuje się m.in. stanowisko MRPiT, który, zdaniem Sądu, zasadnie przyjął, że droga DK[...], wbrew odmiennemu poglądowi strony, nie niweluje użyteczności funkcji pełnionej przez przejście 19PZDg i, jak uznał organ, nie tworzy niedopuszczalnej bariery ekologicznej w sposób istotny oddziałującej na warunki środowiskowe. Przejście to zostało zaprojektowane w sposób prawidłowy, co trafnie uzasadnił w swojej decyzji organ odwoławczy, a zgłoszone zastrzeżenia, jakkolwiek zostały sformułowane z myślą o optymalizacji przyjętego rozwiązania, co odnosi się również do innych zgłoszonych obaw i wątpliwości dotyczących innych przejść, to nie podważają jego zgodności z prawem. MRPiT w sposób szczegółowy, a przy tym trafny odniósł się też do kwestii parametrów przejścia 22A PZŚd, stwierdzając, że ww. obiekt spełnia wymagania środowiskowe, a metoda jego zwymiarowania obrana przez stronę nie jest zasadna.

Zarzut przyjęcia rozwiązań projektowych i parametrów przejść w sposób niezgodny ze standardami opartymi na wiedzy naukowej i uchybiający spójnej metodyce, co Sąd zdecydowanie chce podkreślić, mógłby być skutecznie formułowany, gdyby został oparty na treści przedłożonego przez stronę opracowania (ekspertyzy), w którym konkretne rozwiązania projektowe zostałyby zanegowane przez osobę (jego autora) posiadającą wiedzę specjalną, albowiem nie może budzić wątpliwości, że wnioski raportu o oddziaływaniu inwestycji na środowisko zostały sporządzonego przez osoby legitymujące się odpowiednią wiedzą specjalistyczną, przez co nie mogą być zwalczane twierdzeniami nieposiadającymi oparcia w odpowiednich (z punktu widzenia mocy dowodowej) ocenach. Powołanie się w treści skargi na to, ze Stowarzyszenie jest "organizacją ekologiczną wyspecjalizowaną w ocenie środowiskowych oddziaływań inwestycji drogowych" jest w tym przypadku oczywiście niewystarczające.

Skarżące Stowarzyszenie ma oczywiście prawo uznawać, że przeprowadzona przez organ odwoławczy analiza możliwego wpływu planowanego przedsięwzięcia drogowego na środowisko pozostaje nie dość wnikliwa, nie odnosi się również do szczegółowych zastrzeżeń, które strona podniosła w odwołaniu z uwagi na znacząco negatywny wpływ, jaki budowa dwujezdniowej, z dwoma pasami ruchu drogi ekspresowej, będącej elementem całkowicie nowym wywołuje na łączność ekologiczną w Korytarzu Południowym przez swój "efekt barierowy", niemniej strona, zdaniem Sądu, nie nadała właściwego znaczenia formom, w jakich jej udział jako organizacji ekologicznej w kontrolowanym postępowaniu powinien był się odbywać i jakie niesie to za sobą konsekwencje. Na tę kwestię zasadnie zwrócił uwagę MRPiT w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Ma rację Stowarzyszenie, gdy wskazuje w skardze na art. 11 ust. 1 dyrektywy nr 2011/92/UE nakazujący państwom członkowskim zapewnienie dostępu do procedury odwoławczej przed sądem lub innym niezależnym i bezstronnym organem ustanowionym ustawą, by zakwestionować materialną lub proceduralną legalność decyzji, działań lub zaniechań. Wymaga tym niemniej zauważenia, że tenże system odwoławczy w sposób bezpośredni dotyczy decyzji, której podjęcie w świetle analizowanych przepisów dyrektywy następuje z udziałem "zainteresowanej społeczności" i jest kształtowany warunkami, w jakich przepisy przewidują partycypację tejże społeczności w toczącej się procedurze. W świetle art. 6 ust. 4 dyrektywy nr 2011/92/UE zainteresowana społeczność powinna otrzymać możliwość udziału w procedurach podejmowania decyzji dotyczących środowiska i w tym celu uprawniona jest ona do wyrażania komentarzy i opinii, kiedy właściwy organ dysponuje wszystkimi opcjami zanim podjęta zostanie decyzja w sprawie wniosku o zezwolenie na inwestycję. Dyrektywa wymaga, by zainteresowana społeczność dysponowała "rozsądnymi ramami czasowymi", aby przygotować i skutecznie uczestniczyć w podejmowaniu decyzji dotyczących środowiska (art. 6 ust. 6). Wymaganiem prawnym w myśl art. 8 dyrektywy nr 2011/92/UE jest, alby rezultaty konsultacji zostały uwzględniane w procedurze zezwolenia na inwestycję i to spełnienia tego obowiązku, w ocenie Sądu, w zasadniczy sposób dotyczy powołane wyżej wskazanie, o którym mowa w powołanym w skardze art. 11 ust. 1 cyt. dyrektywy, pozwalające zweryfikować, czy organ się mu nie sprzeciwił.

Objęte zarzutem przepisy Konwencji z Arhus (art. 6 i art. 9 ust. 2 i 3) w odniesieniu do omawianego zagadnienia nie przewidują istotnych odstępstw, ponieważ w ich świetle jakkolwiek państwo - strona Konwencji ma obowiązek określenia efektywnej procedury umożliwiającej udział społeczeństwa w podejmowaniu decyzji w sprawach dotyczących środowiska, to procedura ta oparta być może na wyznaczeniu ram proceduralnych, w których wszelkie "uwagi, informacje, analizy i opinie" dotyczące planowanego przedsięwzięcia powinny zostać przedstawione. Realizacja tego warunku nakłada z kolei na państwo zobowiązanie, aby "rezultaty" uzyskane w wyniku udziału społeczeństwa zostały w decyzji należycie uwzględnione (art. 6 ust. 8 Konwencji).

Przewidziana na gruncie przepisów u.o.o.ś. procedura określona w art. 90 ust. 2, 3 i 4 oraz art. 91 ust. 2 pkt 1 u.o.o.ś powyższe zobowiązania wypełnia, nakładając na organ właściwy do wydania decyzji obowiązek zapewnienia możliwości udziału społeczeństwa w trybie art. 33-36 i art. 38 u.o.o.ś., przekazania właściwemu regionalnemu dyrektorowi ochrony środowiska zgłoszonych przez społeczeństwo uwag i wniosków oraz protokołu z rozprawy administracyjnej otwartej dla społeczeństwa, jeżeli była przeprowadzona, a także obowiązek skontrolowania, czy te uwagi i wnioski zostały merytorycznie rozpatrzone wraz z wyjaśnieniem, w jaki sposób i w jakim zakresie zostały wzięte pod uwagę oraz uwzględnione.

MRPiT miał wszelkie podstawy, by w treści zaskarżonej decyzji nawiązać do tejże procedury udziału społeczeństwa w postępowaniu, jeżeli jej wiążący charakter wynika z powołanych przepisów i odnieść wszystkie zastrzeżenia powołane w sprawie przez odwołujące Stowarzyszenie do etapu tejże procedury, na którym powinny były one zostać zgłoszone. W ramach ponownego przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko możliwość składania uwag i wniosków przez podmioty zainteresowane określeniem wpływu przedsięwzięcia na środowisko jest w pełni otwarta celem doprowadzenia w możliwie szerokim zakresie do ich uwzględnienia. Skarżące stowarzyszenie jako organizacja ekologiczna, jakkolwiek akcentowała swoje żywe zainteresowanie możliwymi konsekwencjami, jakie niesie budowa drogi przecinającej ważny korytarz ekologiczny, to pomimo właściwych obwieszczeń o wszczęciu postępowania z udziałem społeczeństwa odstąpiło od udziału w tej fazie postępowania prowadzonego przez organem właściwym do wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, która toczyła się na zasadach współdziałania przed RDOŚ i która była nakierowana na dokonanie z udziałem społeczeństwa merytorycznej oceny warunków realizacji przedsięwzięcia, w tym również zbadania, czy mający zostać zatwierdzony projekt budowlany negatywne nie oddziałuje na korytarze ekologiczne i obszary Natura 2000, w tym na populację i siedliska priorytetowych gatunków dużych ssaków (wilka).

Jakkolwiek brak udziału Stowarzyszenia w postępowaniu uzgodnieniowym nie uniemożliwiał stronie wniesienia odwołania i postawienia w nim zarzutów wykazujących sprzeczność decyzji Wojewody [...] z prawem, w tym również zaskarżenia postanowienia RDOŚ (art. 142 k.p.a.), to sytuacja wynikająca z nieuczestniczenia w procedurze formułowania środowiskowych warunków realizacji spornego przedsięwzięcia jako inwestycji infrastrukturalnej wykonywanej na obszarze Natura 2000 Enklawa Puszczy [...][...] musi rzutować następczo za zakres przysługującego Stowarzyszeniu interesu prawnego w kwestionowaniu podjętego rozstrzygnięcia. Zdaniem Sądu, strona nie może bowiem oczekiwać, że postępowanie odwoławcze swoim przedmiotem i funkcjami, które powinno spełniać, przeistoczy się w postępowanie, w którym określeniu na nowo będą podlegać wszystkie kwestie i zagadnienia dotyczące środowiskowych warunków realizacji przedsięwzięcia, a odstąpienie od tego działania ma prowadzić, jak uważa strona skarżąca, do naruszenia jej uprawnienia do domagania się przeprowadzenia merytorycznej kontroli postanowienia RDOŚ, skoro nie jest ono zaskarżalne zażaleniem samoistnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny poddał ocenie merytoryczne stanowisko MRPiT i wspierającą je argumentację i nie uznaje, by sprowadzało się ono wyłącznie do formalnej kontroli uwarunkowań środowiskowych spornej inwestycji drogowej, a sformułowane przez organ wnioski cechowały się arbitralnością. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę podziela formułowane w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym stanowisko, zgodnie z którym postanowienie, o którym mowa w art. 90 ust. 1 u.o.o.ś., jest podejmowane przez wyspecjalizowany w ochronie środowiska organ administracyjny dokonujący całościowej oceny uwarunkowań środowiskowych i kompetencja organu odwoławczego do rozpatrzenia sprawy w toku instancji nie jest równoważna swoim zakresem w odniesieniu do zbadania oddziaływania inwestycji na środowisko z oceną tego organu (por. wyrok NSA z 7 lutego 2018 r. sygn. II OSK 3308/17). Z treści skargi wynika, że strona skarżąca ten pogląd interpretacyjny zdecydowanie kontestuje, niemniej oparcie się na nim przez MRPiT przy wydaniu zaskarżonej decyzji było zasadne i nie może stanowić podstawy do przypisania organowi popełnienia błędu.

Treść art. 17 ust. 1 specustawy drogowej stanowi podstawę do nadania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności, jeżeli za takim rozwiązaniem przemawia interes społeczny lub gospodarczy. Ocena, czy taki interes ma miejsce, została pozostawiona organowi wydającemu decyzję, przy czym przepisy powołanego aktu nie wprowadzają żadnych szczególnych kryteriów oceny takiego interesu. Przeświadczenie strony skarżącej, że okoliczności powołane przez inwestora cechowały się niedostatecznym uwzględnieniem w rozpatrywanej sprawie wymagań ochrony przyrody pozostaje niewystarczające do podważenia decyzji nakazującej wydanemu rozstrzygnięciu nadać rygor natychmiastowej wykonalności. Sąd przyjmuje, że inwestor w świetle nadanej wnioskowi treści uczynił bowiem zadość, by został on przez organ uwzględniony, jeżeli wskazał na to, że przedmiotowy odcinek drogi ekspresowej S[...] leży na kluczowym (międzynarodowym) szlaku komunikacyjnym, przedstawił też doniosłe cele, którym niewątpliwie będzie służyć szybkie zrealizowanie przedsięwzięcia. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę podziela formułowane w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym stanowisko, zgodnie z którym wykładnia art. 17 ust. 1 specustawy drogowej wskazuje, że nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji jest obligatoryjne, jeżeli tylko właściwy zarządca drogi złoży wniosek uzasadniony interesem społecznym lub gospodarczym. Brak określenia w tym przepisie rodzaju i natężenia tego interesu determinuje uznanie, że chodzi tu o jakikolwiek interes społeczny lub gospodarczy, co odróżnia instytucję uregulowaną w art. 17 ust. 1 specustawy drogowej od regulacji dotyczącej nadawania decyzjom administracyjnym rygoru natychmiastowej wykonalności zawartej w art. 108 k.p.a. Nie stanowi naruszenia art. 17 ust. 1 specustawy drogowej sytuacja, gdy inwestor powoła się na okoliczności uzasadniające istnienie interesu społecznego lub gospodarczego, a te nie będą budzić zastrzeżeń organu (por. wyrok NSA z 15 maja 2015 r. sygn. II OSK 1785/15).

Kierując się przedstawionymi wnioskami, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.