Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 990/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2016-12-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 30 ust. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 173
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich - tekst jednolity.
journal: Dz.U.UE.L 2009 nr 316 poz 65  art. 26
law: Rozporządzenie Komisji (WE) NR 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady  (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów  wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007  w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina
journal: Dz.U.UE.L 2009 nr 30 poz 16  art. 17
law: Rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla  rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr  1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Sędziowie Sędzia WSA Anna Moskała, Sędzia NSA Bogumiła Kalinowska (sprawozdawca), Julia Szczygielska, , Protokolant st. inspektor sądowy Ewa Bogulak, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 29 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi J. T. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2013 oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją, po rozpatrzeniu odwołania skarżącego J. T. od decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w J. G., nr [...] z dnia [...] roku w sprawie przyznania płatności finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2013, Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR we W., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu podano, że [...] roku skarżący zwrócił się z wnioskiem o przyznanie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2013. W dniu [...] roku pełnomocnik pana J. T. złożył do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w J. G. oświadczenie o wystąpieniu w gospodarstwie szkód spowodowanych nawalnymi opadami atmosferycznymi. W dniach [...] r. – [...] r. (data weryfikacji uprawy w terenie) oraz [...] r. (wizualizacja działek na ortofotomapie) gospodarstwo rolne skarżącego zostało poddane kontroli w zakresie kwalifikowalności powierzchni metodą FOTO, której wyniki odzwierciedlono w raporcie z czynności kontrolnych nr dok.[...] . W wyniku kontroli ustalono:

- dla działek rolnych [...], [...], [...],[...] stwierdzono powierzchnie mniejszą niż deklarowana przez rolnika (kod DR 13+);

- dla działek rolnych [...], [...],[...] zastosowano kod nieprawidłowości DR50 oznaczający, iż granice uprawy wykraczają poza granice działki referencyjnej zadeklarowanej we wniosku, co w konsekwencji może skutkować redukcją powierzchni działki rolnej;

-dla działek rolnych [...], [...],[...] zastosowano kod DR51 oznaczający, że stwierdzono obszar tymczasowo niekwalifikujący się do płatności;

- dla działek rolnych [...], [...], [...],[...] zastosowano kod DR52 oznaczający, że stwierdzono powiększenie zasięgu pola zagospodarowania.

Kopia raportu z czynności kontrolnych została przekazana stronie. Skarżący złożył

zastrzeżenia co do wyników przeprowadzonej w gospodarstwie rolnym kontroli, a następnie :

- raport z kontroli ekologiczna produkcja rolna, przeprowadzonej w dniu [...] r. przez jednostkę certyfikującą "A" sp. z o.o.;

- protokół z kontroli nr [...] przeprowadzonej przez Wojewódzki Inspektorat Jakości Handlowej Artykułów Rolno- Spożywczych z dnia [...] r.;

- zaświadczenie z dnia [...] roku Urzędu Miasta i Gminy S. o przejściu fali powodziowej i nawalnych deszczach, jakie miały miejsce w dniach [...]-[...] roku na obszarze gminy S. ;

- decyzję Burmistrza Miasta i Gminy w S. nr [...] z dnia [...] roku w sprawie ogłoszenia alarmu przeciwpowodziowego;

- informacją meteorologiczną, dotycząca dobowych opadów atmosferycznych w dniu [...] roku miejscowości S.;

- dwa oświadczenia o wystąpieniu szkody w uprawach.

W dniu [...] roku Kierownik Biura Powiatowego wydał decyzję, nr [...], na mocy której przyznał pomniejszoną (po potrąceniu kwoty z tytułu stwierdzonych nieprawidłowości w wysokości [...] zł) płatność ONW - obszary ze specyficznymi utrudnieniami na rok 2013 w łącznej wysokości [...] zł.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, iż powierzchnia zadeklarowana dla ONW we wniosku wyniosła [...] ha. Natomiast powierzchnia stwierdzona w trakcie kontroli na miejscu i kontroli administracyjnej wyniosła dla ONW – [...] ha. Powyższe spowodowane było stwierdzeniem podczas przeprowadzonej kontroli na miejscu nieprawidłowości w wielkości powierzchni działki rolnej [...], [...], [...], [...],[...] wykazanej we wniosku pomocowym i zastosowaniem kodu nieprawidłowości DR13+ i DR50. Organ podał tabelaryczne zestawienie powierzchni działek rolnych. Procentowa różnica pomiędzy powierzchnią działek rolnych wykazanych we wniosku a powierzchnią stwierdzoną wyniosła [...] ha. Płatność ONW pomniejszono o kwotę stanowiącą dwukrotną różnicę pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną a powierzchnią stwierdzoną. W wyniku rozpatrzenia odwołania Dyrektor OR ARiMR we W. w dniu [...] roku wydał decyzję, nr [...] o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji, wszakże ta decyzja ostateczna została uchylona w wyniku rozpoznania wywiedzionej skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 29.04.2015 roku, sygn. akt III SA/Wr 843/14.

W wyniku uprawomocnienia się przedmiotowego wyroku, Dyrektor OR ARiMR ponownie przeprowadził postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją.

Wskazał, że poprzednia decyzja organu odwoławczego została przez Sąd uchylona z uwagi na brak oceny w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przedstawionych przez skarżącego dowodów, co do zasadności przeprowadzonej kontroli na miejscu (tj. braku stosownego upoważnienia przez osoby przeprowadzające czynności kontrolne).

Dyrektor stwierdził, że jak wynika z ustalonego stanu faktycznego, kontrola na miejscu w zakresie uprawnienia strony do uzyskania płatności ONW wykazała nieprawidłowości w odniesieniu do działek rolnych [...], [...], [...], [...], [...], w zakresie faktycznej powierzchni ich użytkowania rolniczego. Po ponownej analizie dokumentacji pokontrolnej Dyrektor ustalił, iż kontrola przeprowadzona w dniach [...] r. – [...] r. (data weryfikacji uprawy w terenie), [...] r. (wizualizacja działek na ortofotomapie) wykonana została prawidłowo, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, a weryfikacja dokumentacji zdjęciowej potwierdza słuszność zapisów dokonanych przez inspektorów terenowych w raporcie z czynności kontrolnych. Wskazane w decyzji organu I instancji pomniejszenia płatności zastosowane zostały z powodu różnic pomiędzy powierzchnią deklarowaną przez rolnika we wniosku, a powierzchnią ustaloną w oparciu o system informacji geograficznej oraz z uwzględnieniem przeprowadzonej kontroli, która do działek [...], [...],[...] wykazała nieprawidłowości określone kodem DR50 oznaczającym, iż granice uprawy wykraczają poza panice działki referencyjnej zadeklarowanej we wniosku, co w konsekwencji może skutkować redukcją powierzchni działki rolnej, zaś dla działek rolnych [...], [...], [...],[...] stwierdzono nieprawidłowości oznaczone kodem DR51, oznaczającym obszary tymczasowo niekwalifikujące się do płatności oraz dla działek rolnych [...], [...], [...], stwierdzono nieprawidłowości oznaczone kodem DR52 oznaczającym, iż stwierdzono zmniejszenie powierzchni PEG. Ponieważ w przypadku w/ w działek stwierdzono wymienione wyżej nieprawidłowości, które spowodowały redukcję powierzchni uprawnionej tych działek w stosunku do deklarowanej to należało płatność zmniejszyć w stosunku do żądania strony zawartego we wniosku. W kontroli na miejscu stwierdzono, iż część pomierzonych gruntów rolnych leży poza granicami działek referencyjnych jakie rolnik zadeklarował we wniosku, w związku z powyższym areał wychodzący poza granice deklarowanych działek ewidencyjnych został wyłączony z płatności. Pomiar działki rolnej [...] po granicach użytku wykazał, iż uprawa obejmuje obszar [...] ha. Pozostały obszar zmierzony położony był na sąsiadujących niezadeklarowanych we wniosku działkach ewidencyjnych: nr [...], [...],[...],[...], [...],[...]/[...],[...]. Z tej przyczyny do płatności zakwalifikowano tylko tą część pomierzonego obszaru, który umiejscowiony jest na zadeklarowanej we wniosku działce ewidencyjnej.

Reasumując, organ stwierdził, że według kontroli zrealizowanej przez inspektorów terenowych przedeklarowanie powierzchni stwierdzono w przypadku działek rolnych [...], [...],[...] dla których zastosowano kod DR13+. Pozostałe pomniejszenia wskazane w decyzji wynikają z zastosowanych kodów nieprawidłowości DR50, DR51 i dotyczą działki rolnej A.

Odnosząc się do wysokości przyznanych płatności ONW, jak już przedstawiono powyżej, pomniejszenie płatności wynikało z powodu różnicy pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną we wniosku a powierzchnią ustaloną w oparciu o system informacji geograficznej oraz z uwzględnieniem wyników przeprowadzonej kontroli, która wykazała nieprawidłowości określone kodem DR50. Powierzchnia zadeklarowana kwalifikowana we wniosku o przyznanie płatności ONW wyniosła [...] ha. Natomiast powierzchnia stwierdzona w trakcie kontroli administracyjnej z uwzględnieniem kontroli na miejscu wyniosła [...] ha. I tak w przypadku działek rolnych [...], [...],[...] powierzchnia zadeklarowana we wniosku wyniosła odpowiednio: [...] ha, [...] ha i [...] ha natomiast powierzchnia stwierdzona w trakcie kontroli administracyjnej wyniosła odpowiednio: [...] ha, [...] ha i [...] ha. W stosunku do tychże działek przypisany został kod nieprawidłowości DR+13 oznaczający, iż zadeklarowana powierzchnia działek rolnych jest większa od powierzchni stwierdzonej. W przypadku zaś działek rolnych [...],[...] i [...] w trakcie kontroli na miejscu przypisano kod nieprawidłowości DR50, oznaczający że część areału poszczególnych działek rolnych usytuowana jest na działkach ewidencyjnych niezadeklarowanych przez Stronę we wniosku o przyznanie płatności. W związku z tym w odniesieniu do tychże działek rolnych uwzględniono do płatności jedynie części wyżej wymienionych działek, które usytuowane były na działkach ewidencyjnych wskazanych we wniosku producenta. Powyższe skutkowało tym, iż powierzchnia stwierdzona działek rolnych [...],[...] i [...] wyniosła odpowiednio: [...] ha, [...] ha i [...] ha, czyli było to powierzchnia o innej wartości niż powierzchnia ustalona w trakcie kontroli na miejscu. Tak więc w przypadku działek rolnych [...],[...] i[...] , dla których w kontroli na miejscu przypisano kod DR50 ustalona została w oparciu o dane LPIS/GIS.

Następnie organ przybliżył zasady funkcjonowania systemu LPIS/GIS. System Identyfikacji Działek Rolnych (ang. Land Parcel Identification System - LPIS) to system pozwalający na jednoznaczną identyfikację położenia działki rolnej w przestrzeni, kontrolę zadeklarowanej powierzchni pod względem kwałifikowalności, tzn. powierzchni uprawnionej do dopłat w odniesieniu do danego schematu pomocy oraz kontroli w zakresie nakładania się deklaracji dla poszczególnych działek rolnych, zadeklarowanych przez jednego beneficjenta. Podstawą działania systemu LPIS jest baza danych działek referencyjnych (działek odniesienia), umożliwiających lokalizację działek rolnych zgłaszanych przez rolników do systemu płatności. System LPIS jest, zgodnie z art. 15 rozporządzeniem nr 73/2009 komponentem zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, natomiast konieczność jego budowy z wykorzystaniem technologii geograficznych systemów informacyjnych, wynika z art. 17 w/wym. rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009. Przy budowie LPIS, za działkę odniesienia przyjęto działkę ewidencyjną, ze względu na jednolitość danych źródłowych, ciągłość na obszarze całego kraju oraz systematyczność w aktualizowaniu danych dotyczących zmiany granic ewidencyjnych oraz użytkowania gruntów. W celu jednoznacznej identyfikacji działka rolna (uprawy), deklarowana przez rolnika w LPIS/GIS, jest ściśle powiązana z bazą referencyjną, w skład której wchodzą dane opisowe ewidencji gruntów i budynków oraz dane graficzne GIS (ortofotomapy ze zdjęć lotniczyt lub satelitarnych). Tak więc w ramach prowadzonej przez ARiMR bazy LPIS/GIS dla każdej działki ewidencyjnej zgłaszanej do płatności wyznaczona jest maksymalna powierzchnia kwalifikująca się do płatności (tzw. powierzchnia PEG). Konieczność uwzględnienia danych LPIS/ GIS przy ustaleniu powierzchni działek rolnych, którym w kontroli na miejscu przypisano kod błędu DR50, wynika wprost z charakteru tego błędu. Mianowicie, kod DR50 oznacza, iż granice zmierzonej uprawy (konkretnej działki rolnej) wykraczają poza granice działki ewidencyjnej, na której została ona zadeklarowana we wniosku. Innymi słowy, jak dalej wyjaśniał organ odwoławczy, błąd ten informuje organy Agencji, iż powierzchnia zmierzona działki rolnej obejmuje areał działki ewidencyjnej, która nie została wykazana przez rolnika w jego wniosku o przyznanie płatności i wykracza poza grancie odniesienia działki zgłoszonej we wniosku (maksymalny obszar kwalifikowany do płatności wskazany w bazie LPIS). Stwierdzenie takiej nieprawidłowości może skutkować dodatkowym zmniejszeniem powierzchni działki rolnej (ponad to, co ustaliła kontrola na miejscu). W celu określenia powierzchni działki rolnej użytkowanej w ramach granic odniesienia (powierzchni PEG) zadeklarowanej we wniosku działki ewidencyjnej koniecznym jest odniesienie wyników kontroli na miejscu do danych zawartych w bazie LPIS/GIS. W wyniku nałożenia (porównania) tychże wyników możliwym jest określenie, jaka część kontrolowanej działki rolnej znajduje się w granicach zgłoszonej we wniosku działki referencyjnej.

Z kolei materialnoprawną podstawę stosowania przez organ administracji kodów DR50 należy upatrywać w treści § 3 ust. 1 rozporządzenia w sprawie przyznania płatności ONW, zgodnie z którym wysokość płatności ONW w danym roku kalendarzowym ustala się jako iloczyn stawek płatności na 1 ha gruntu rolnego powierzchni tego gruntu kwalifikującej się do płatności ONW, nie większej jednak niż maksymalny kwalifikowany obszar, o którym mowa w art. 6 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 roku ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina, zwanego dalej "rozporządzeniem nr 1122/2009", określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, po uwzględnieniu zmniejszeń lub wykluczeń wynikających ze stwierdzonych nieprawidłowości lub niezgodności. Z treści tego przepisu adresowanego zarówno do państwa członkowskiego, jaki i producenta rolnego, wynika że określa on maksymalną powierzchnię kwalifikowaną, do której przysługują płatności bezpośrednie. Maksymalna dopuszczalna powierzchnia gruntów rolnych uprawniająca do płatności została jednocześnie powiązana z systemem identyfikacji działek rolnych. Zgodnie zaś z art. art. 4 pkt 3a ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz.U. 2012 r. Nr 86 j.t.), stanowi, że system ten składa się m.in. z systemu identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w art. 17 rozporządzenia nr 73/2009. Natomiast w art. 9a ust. 2 tej ustawy przewidziano, że do prowadzenia tego systemu wykorzystuje się w szczególności:

5) ortofotomapy cyfrowe sporządzone zgodnie z przepisami Prawa geodezyjnego i kartograficznego;

6) dane z ewidencji gruntów i budynków prowadzonej na podstawie przepisów Prawa geodezyjnego i kartograficznego;

7) dane z wniosków o przyznanie płatności'

8) wyniki kontroli na miejscu, o których mowa w rozporządzeniu nr 1122/2009 oraz rozporządzeniu Komisji (WE) nr 1975/2006 z dnia 7 grudnia 2006 r. ustanawiającym szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w zakresie wprowadzenia procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz.Urz.UE L 368 z 23.12.2006, str. 74, z późn. zm.).

Z powyższych przepisów wynika zatem, że maksymalny kwalifikowany obszar jest ustalany w oparciu o system identyfikacji działek rolnych. Organy zgodnie z wyżej przytoczonym przepisem dla obliczenia obszaru zadeklarowanych działek wykorzystały system identyfikacji działek rolnych LPIS, posługując się ortofotomapą, jak również skorzystały ze skomputeryzowanego systemu informacji geograficznej (GIS), tj. obrazów lotniczych lub satelitarnych oraz przeprowadziły kontrolę na miejscu.

Dalej organ kontynuował, iż dwa podstawowe rodzaje kontroli realizowane przez ARiMR to kontrole administracyjne i kontrole na miejscu. Pierwszą i podstawową kontrolą jest kontrola administracyjna, której poddawany jest każdy wniosek o przyznanie płatności. Co więcej, jak wynika z powyższego, kontrola w terenie jest kontrolą, która uzupełnia kontrolę administracyjną. Tak więc, ustalenia poczynione w trakcie kontroli na miejscu niekoniecznie muszą - choć mogą być tymi, które zostaną przyjęte do ostatecznych obliczeń. Uzyskane w trakcie kontroli na miejscu dane zostaną bowiem poddane analizie w systemie identyfikacji działek, co w przedmiotowej sprawie wyrażało się w ustaleniu powierzchni działek rolnych [...] , [...] i [...] na poziomie odpowiednio: [...] ha, [...] ha i [...] ha.

Organ odrzucił zarzut strony, iż kontrola wykonana przez wykonawcę zewnętrznego – "A. P. K." miałaby być przeprowadzona nierzetelnie przez niewykwalifikowane i niedoświadczone osoby. Znaczenie dowodowe protokołów z kontroli na miejscu w sprawach o przyznanie płatności do gruntów rolnych było wielokrotnie podkreślane w orzecznictwie sądów administracyjnych. O wadze dowodu z protokołu kontroli świadczy fakt, że kontrole przeprowadzane mogą być tylko przez określone podmioty - dyrektora oddziału regionalnego ARiMR, bądź przez inne jednostki organizacyjne - jeżeli Prezes Agencji powierzy im przeprowadzenie kontroli, i jeżeli dysponują one odpowiednimi warunkami organizacyjnymi, kadrowanymi i technicznymi, (art. 31 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego). W świetle powyższego, co potwierdza orzecznictwo sądowoadministracyjne - dowodom z protokołu kontroli - właśnie z racji przeprowadzania kontroli przez podmioty wyspecjalizowane (dysponujące odpowiednimi warunkami organizacyjnymi, kadrowanymi i technicznymi) i bezstronne - co do zasady przypisać należy przymiot wiarygodności. Zdaniem organu kontrole zostały przeprowadzone przez osoby wykwalifikowane, a następnie zatwierdzone przez osoby sprawujące bezpośredni nadzór i posiadające odpowiednie uprawnienia, stosownie do § 2 ust. 1 pkt 3 i 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 8 grudnia 2010 roku w sprawie warunków, jakie powinny spełniać jednostki organizacyjne, którym można powierzy przeprowadzenie kontroli dotyczących płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2010r., Nr 240, poz. 1605). Nie ma więc podstaw do kwestionowania wiarygodności ustaleń raportów.

Odnosząc się do zarzutu strony polegającego, na kwestionowaniu rzetelności, fachowości i prawidłowości wykonanej w jej gospodarstwie kontroli metodą FOTO, podkreślono, że Dyrektor, stosując się do zaleceń Sądu, uzupełnił akta sprawy o dokumentację i upoważnienia niezbędne do postawienia wniosku, że kontrola została przeprowadzona prawidłowo, osoby ją przeprowadzające i zatwierdzające raporty posiadały ważne upoważnienia, mogły przetwarzać dane osobowe, zapoznały się z Instrukcją oraz zdały stosowny egzamin. Kontrolę w gospodarstwie rolnym przeprowadzili inspektorzy: M. W. legitymujący się upoważnieniem nr [...] oraz M. M. legitymująca się upoważnieniem [...]. Kontrola została zatwierdzona w wersji papierowej przez B. P. legitymującego się upoważnieniem nr [...] i[...] . Osoby te znajdują się na przekazanej przez wykonawcę zewnętrznego liście osób, które spełniają warunki zamówienia przez ARiMR wykonania kontroli metodą FOTO oraz na protokole przekazania upoważnień imiennych.

Załącznik nr 5 do SIWZ, który strona dołączyła do skargi jest załącznikiem dołączanym przez potencjalnego wykonawcę na etapie postępowania przetargowego w celu potwierdzenia spełnienia minimalnych wymagań udziału w postępowaniu, natomiast pełna, kompletna lista osób, które będzie wykonywać kontrole kwalifikowalności powierzchni, zgodnie z zapisami umowy na realizację kontroli, przekazywana jest przez wybranego w postępowaniu przetargowym wykonawcę w dniu podpisania umowy. W roku 2013 lista osób realizujących kontrolę, przekazywana w dniu podpisania umowy, nie musiała zawierać osób wymienionych w załączniku nr 5 do dokumentacji przetargowej. Podsumowując, osoby realizujące kontrolę spełniały wymagania zawarte w dokumentacji SIWZ, a nazwiska tych osób powinny znajdować się i znajdują się w wykazie przekazanym przez wykonawcę zewnętrznego w dniu podpisania umowy i nie musiały być wymienione w załączniku nr 5 do dokumentacji przetargowej.

Zaakcentowano dalej, iż kontrola na miejscu została przeprowadzona metodą FOTO, zgodnie z art. 35 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009. Przepis ten wskazuje, iż w przypadku gdy państwo członkowskie wykorzystuje przewidzianą w art. 33 akapit drugi możliwość przeprowadzenia kontroli na miejscu metodą teledetekcji, wówczas: wykonuje fotointerpretację obrazów satelitarnych lub zdjęć lotniczych wszystkich działek rolnych kontrolowanego wniosku w celu rozpoznania pokrycia gruntu i pomiaru powierzchni; przeprowadza fizycznie inspekcje terenowe na wszystkich działkach rolnych, których fotointerpretacja nie umożliwia sprawdzenia dokładności deklaracji w sposób zadowalający właściwe organy. A zatem kontrola wykonywana w powyższym trybie zwana jako wykonana metodą FOTO przeprowadzana jest dwuetapowo. Kontrola metodą FOTO jest przeprowadzana na podstawie ortofotomapy (cyfrowe odwzorowanie terenu wykonane na podstawie zdjęć lotniczych lub zobrazowań satelitarnych) i na podstawie wywiadu terenowego (co najmniej 1 zdjęcie na każdej działce i stwierdzenie uprawy). Bezpośrednio w terenie wykonywana jest identyfikacja uprawy oraz ewentualnie granic działek rolnych, których nie można zidentyfikować na ortofotomapie. Następnie dokumentacja przekazywana przez wykonawcę zewnętrznego podlega tzw. kontroli jakości przez ARiMR, podczas której weryfikowana jest m.in. kompletność i poprawność dokumentacji pokontrolnej przekazywanej przez wykonawcę. Dopiero po zakończeniu ww. kontroli jakości przez ARiMR kopia raportu jest przekazywana rolnikowi.

Zgodnie z obowiązującą dla kontroli na rok 2013 "Instrukcją realizacji kontroli w zakresie kwalifikowalności powierzchni" wersja 1.1 z dnia 25.03.2013 r., ze względu na fakt, iż prace terenowe są przeprowadzane przez innych pracowników, niż część "kameralna" (to jest część obejmująca opracowanie protokołu, m.in. poprzez pomiar powierzchni na ortofotomapach, uwzględnienie oględzin inspektora pracującego w terenie), raport z kontroli może być podpisany tylko przez osoby wykonujące kameralną część kontroli. W takim przypadku inspektor terenowy wykonujący kontrole w terenie podpisuje formularz z wywiadu terenowego (w niniejszym przypadku – M. W.), natomiast osoba wykonująca część "kameralną" (M. M.) już sam raport. Powyższy sposób podpisania raportu jest zatem zgodny z obowiązującymi w ARiMR procedurami i instrukcjami.

Żądanie strony przesłuchania świadków w osobach kontrolujących na okoliczność przyczyn i daty zagubienia upoważnienia do kontroli przez jednego z kontrolujących organ ocenił jako całkowicie pozbawione zasadności i dla wyjaśnienia istoty sporu nic nie wnoszące. Także w zakresie przesłuchania inspektora na okoliczność wyjaśnienia w jakich miejscach wykonywał on fotografie, należy to żądanie uznać za bezzasadne, bowiem miejsca i kierunki wykonywania zdjęć wraz z podaniem identyfikatorów fotografii zostały naniesione na szkice pomiaru działek, stanowiące część raportu pokontrolnego.

Jakkolwiek skarżący zanegował rozstrzygnięcie organu I instancji w zakresie pomniejszenia działek rolnych, to jednak nie przedstawił żadnych dowodów potwierdzających, że areał użytkowany rolniczo na spornych działkach [...], [...], [...], [...],[...] jest inny od ustalonego obszaru kwalifikowanego do płatności. Strona powołuje się wprawdzie na pomiary geodety dot. zasiewu z [...] r. działki [...] - w zaświadczeniu podpisanym przez geodetę działka ma pow. [...] ha. Jednakże działka 4/18 posiada pow. całkowitą [...] ha. W 2013 r., we wniosku, strona deklaruje działkę 4/18 na pow. [...] ha, jako działki rolne [...] i[...] . Powierzchnia stwierdzona w kontroli na miejscu w odniesieniu do działki [...] potwierdziła w całości deklarację strony czyli [...] ha. Natomiast działka rolna [...] składa się z dwóch działek ewidencyjnych [...] na pow. [...] ha i dz. ew. 4/18 na pow. [...] ha, w kontroli na miejscu stwierdzono na działce [...] - pow. [...] ha, a na działce 4/18 pow. [...] ha. Całkowita pow. stwierdzona w kontroli na miejscu dla działki 4/18 wyniosła [...]ha. W związku z powyższym brak jest możliwości porównania danych z pomiaru działki 4/18 wykonanych w dniu [...] r. z pomiarami wykonanymi w 2013 roku, ponieważ pomiar z 2012 roku dotyczy tylko części działki ew. 4/18, poza tym dotyczy innego obrębu zasiewu i innej uprawy.

Organ odwoławczy odnosząc się do złożonego przez stronę oświadczenia o wystąpieniu nawalnych opadów atmosferycznych wyjaśnił, że nie stanowi ono podstawy do zastosowania art. 73 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009. Strona w żaden sposób nie poinformowała organu o nieprawidłowościach w deklaracji powierzchni działek rolnych [...], [...], [...], [...], [...], stąd też brak jest jakiegokolwiek związku pomiędzy treścią złożonego oświadczenia o opadach atmosferycznych ze stwierdzonymi przez organ podczas kontroli na miejscu nieprawidłowościami, dotyczącymi zadeklarowanej powierzchni działek rolnych. Co ważne strona nie zmniejszyła działek rolnych, a wniosek nie był prawidłowy pod względem faktycznym. Istotnie zaś strona nie wykazała, że nie ponosi winy za zadeklarowanie nieprawidłowych danych.

W skardze na to ostateczne w administracyjnym toku instancji strona skarżąca domagając się uchylenia decyzji organu II instancji w zakresie, w jakim uchylił decyzję organu I instancji w części nieobjętej odwołaniem, a także uchylenia decyzji organów obydwu instancji i przekazanie do ponownego rozpoznania organowi I instancji celem wszechstronnego i wnikliwego przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie objętym odwołaniem od decyzji organu pierwszej instancji.

Zaskarżonej decyzji zarzucono następujące naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

- naruszenie przepisu art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich przez jego niezastosowanie i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego, a także przez niedostrzeżenie tego zaniedbania w działaniach organu I instancji,

- naruszenie przepisu art. 7 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie polegające na sprzecznym z prawem zaakceptowaniu niepodjęcia przez organ I instancji wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a także na niepodjęciu tych czynności samodzielnie pomimo składanych przez skarżącego wniosków w tym zakresie, czego dowodem jest stwierdzenie na działce rolnej [...] ugoru, do którego nie przyznaje się płatności, mimo że na polu rosła kukurydza, co wyraźnie widać na zdjęciach,

- naruszenie przepisu art. 8 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie polegające na prowadzeniu sprawy w sposób stronniczy, powodujący utratę zaufania do władzy publicznej i zaakceptowaniu takiego sposobu prowadzenia sprawy przez organ pierwszej instancji, czego przejawem było rozstrzygnięcie wątpliwości co do istnienia na działkach rolnych upraw na niekorzyść skarżącego ustalenie braku zadeklarowanych przez skarżącego upraw,

- naruszenie przepisu art. 10 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i zaakceptowanie zignorowania przez organ I instancji umotywowanych zastrzeżeń Skarżącego w zakresie sposobu przeprowadzenia kontroli, a zwłaszcza kwalifikacji osób kontrolujących i jakości dokumentacji fotograficznej i tym samym uniemożliwienie mu w tym zakresie czynnego udziału w postępowaniu, a także na uznaniu przez organ II instancji na podstawie szczątkowego i ewidentnie niefachowego materiału dowodowego, że deklarowana uprawa nie istniała na kontrolowanych działkach,

- przepisu art. 75 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i niedopuszczenie wnioskowanych przez Skarżącego dowodów ze świadków oraz biegłego, które miały niezwykle istotne znaczenie dla wyjaśnienia sprawy, bowiem celem ich przeprowadzenia było ustalenie merytorycznego przygotowania kontrolujących do przeprowadzenia kontroli oraz istnienia uprawnień do przeprowadzenia kontroli, jak również wykazanie nieznajomości przez nich procedur przeprowadzania kontroli gospodarstw rolnych,

- art. 77 § 1 i 4 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nierozpatrzenie oraz zaakceptowanie nierozpatrzenia w sposób wyczerpujący, a przede wszystkim niezebranie całego materiału dowodowego wnioskowanego przez skarżącego, który umożliwiłby wnikliwe i wszechstronne rozpoznanie wniosku o przyznanie płatności, a także poprzez nieuwzględnienie znanego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, że deklarowane wielkości działek rolnych pochodzą z ewidencji gruntów i zostały podane przez samą Agencję,

- art. 80 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i brak oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy okoliczność niezbędna do odmowy płatności zaistniała, ponieważ ze zgromadzonego przez kontrolujących materiału nie sposób było wyciągnąć praktycznie żadnych opartych na prawdziwym stanie wniosków,

- art. 107 § 3 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie polegające na niewskazaniu podstawy prawnej utrzymania w mocy decyzji organy I instancji, a zwłaszcza podstawy prawnej zastosowania zmniejszenia płatności, której zresztą nie podał również organ I instancji,

- art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. polegające na jego niezastosowaniu co do zaskarżonej części decyzji i utrzymaniu w mocy wadliwej decyzji oraz zaakceptowaniu wad postępowania przed organem I instancji,

- art. 7 i 9 Konstytucji RP poprzez niezastosowanie systemu informacji geograficznej, o którym mowa w art. 17 rozporządzenia (WE) nr 73/2009 do określenia powierzchni spornych działek.

- art. 29 ustawy z dnia 07-03-2007 roku o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich polegające na sprzecznym z tym przepisem, który odwołuje się do aktów prawa wspólnotowego, zastosowaniu zmniejszenia płatności w oparciu o wyniki kontroli, które wykazały błędne zadeklarowanie wielkości działek, jednak błąd wynikał z działalności organów, nie skarżącego.

- art. 2 ust. 1 lit a) Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14-03-2007 roku w sprawie warunków, jakie powinny spełniać jednostki organizacyjne, którym można powierzyć przeprowadzanie kontroli dotyczących płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - przez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie poprzez uznanie, że osoby przeprowadzające kontrole na miejscu mają uprawnienia merytoryczne do dokonywania czynności kontrolnych,

W uzasadnieniu skarżący rozwinął argumentację na poparcie zarzutów skargi, podtrzymując w szczególności twierdzenia o nieprawidłowościach w toku czynności kontroli, podjętych w przekonaniu autora skargi, z uchybieniem procedur i bez upoważnienia oraz nierzetelnych.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor podtrzymał zajmowane w sprawie stanowisko wnosząc o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia, jak trafnie wskazał organ Agencji jest rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)", objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 40, poz. 329 ze zm.). W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, iż powierzchnia zadeklarowana we wniosku dla ONW (strefa ze specyficznymi utrudnieniami) wyniosła [...] ha. Natomiast powierzchnia stwierdzona w trakcie kontroli na miejscu wyniosła dla ONW – [...] ha. Powyższe spowodowane było stwierdzeniem podczas przeprowadzonej kontroli nieprawidłowości w wielkości powierzchni działki rolnej [...], [...], [...], [...],[...]wykazanej we wniosku pomocowym i zastosowaniem kodów nieprawidłowości DR13+,DR50, DR52 i DR51. Procentowa różnica pomiędzy powierzchnią działek rolnych wykazanych we wniosku a powierzchnią stwierdzoną wyniosła [...] ha. W tej sytuacji płatność ONW pomniejszono o kwotę stanowiącą dwukrotną różnicę pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną a powierzchnią stwierdzoną.

Rozstrzygając w spornej kwestii powierzchni działek rolnych uprawniających do płatności ONW, w pierwszej kolejności należy zauważyć, że sprawa była już przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, który prawomocnym wyrokiem z dnia 29 kwietnia 2015 r. sygn. III SA/Wr 843/14 - uchylił decyzję organu drugiej instancji dopatrując się naruszenia norm procesowych. W ocenie Sądu przedłożone wówczas w toku postępowania przez skarżącego dokumenty wskazywały, że osoby dokonujące kontroli w prowadzonym przez skarżącego gospodarstwie rolnym nie figurują w wykazie osób upoważnionych do jej przeprowadzenia, a ponadto w aktach sprawy brak dowodu potwierdzającego posiadanie przez te osoby stosownego imiennego upoważnienia do przeprowadzania kontroli. Tymczasem wykonanie kontroli w sposób wadliwy, przez osoby nie posiadające stosownego upoważnienia, może mieć wpływ na wynik sprawy. Kwestia ta – zdaniem Sądu – wymagała zatem jednoznacznego wyjaśnienia. Organ administracyjny winien ocenić dowody przedstawione przez skarżącego, przedstawić poddającej się kontroli ocenę dowodów ze wskazaniem jakie fakty uznał za udowodnione, dowodów na jakich się oparł w tym zakresie, przyczyn dla których dowodom tym dał wiarę a innym nie. Ustalenia poczynione w tym zakresie powinny znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia, jak tego wymaga art. 107 § 3 kpa. Spełnienie tych wymogów stwarza procesową gwarancję prawidłowości rozstrzygnięcia administracyjnego.

Zatem zarówno organ przy ponownym rozpoznaniu sprawy w administracyjnym toku instancji, jak i skład Sądu obecnie orzekający, są związani oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w przywołanym prawomocnym wyroku. Zgodnie bowiem z art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby, zaś według art. 153 ustawy p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.

W kontekście zatem wyartykułowanych zasad, w pierwszym rzędzie Sąd obecnie rozpatrujący sprawę po ponowieniu postępowania drugoinstancyjnego ocenił, czy organ dostosował się do zaleceń opisanego wyżej orzeczenia i w tej materii stwierdza, że organy uzupełniły postępowanie w kierunku wymaganym, co zresztą znalazło odzwierciedlenie w aktach administracyjnych sprawy, albowiem znajdują się w nich między innymi – wydane w związku z zawartą przez ARMiR z wykonawcą zewnętrznym ("A. P. K.’) umową na wykonanie kontroli na miejscu metodą FOTO - wykazy osób upoważnionych do wykonywania czynności kontrolnych, wykaz osób według warunków SIWZ, wykazy stanowisk, listy osób przetwarzających dane osobowe oraz które zapoznały się z instrukcją, kopie stosownych upoważnień imiennych. Z niepodważonych przez stronę ustaleń organu, którym organ dał wyraz w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia, wynika, że osoby te posiadały stosowne wykształcenie, z kolei okoliczność, że w późniejszym czasie upoważnienie dla jednego z kontrolujących "zaginęło" - bez względu na przyczynę, nie może przesądzić o nieważności czynności kontrolnej dokonanej przez tę osobę skoro – po pierwsze - w dacie kontroli upoważnienie takie kontrolujący posiadał, co zostało bezsprzecznie wykazane przez organ na podstawie pozostałych dokumentów, po drugie - kontrolujący występował w imieniu podmiotu uprawnionego do wykonania tej kontroli na rzecz Agencji. Niewadliwe ustalenia w tej mierze organ przytoczył w uzasadnieniu decyzji. Zakres kontroli wskazany w wystawionych dokumentach upoważnień obejmował bezsprzecznie metodę FOTO i kwalifikowanie działek do płatności. Z lektury akt administracyjnych wynika, że w dacie [...] 2013 r. gospodarstwo skarżącego zostało wytypowane do kontroli metodą FOTO pod względem każdej pobieranej płatności, co w przypadku skarżącego dotyczyło płatności ONW, w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz rolnośrodowiskowej za 2013 rok.

Kwestionowanie profesjonalizmu, kompetencji merytorycznych osób zatrudnionych w podmiocie zewnętrznym, wykonujących kontrolę, w kontekście ustalonych w toku postępowania okoliczności faktycznych oraz na tle obowiązujących regulacji prawnych, tj. przepisu art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (tj. Dz.U. z 2013 r. poz. 173), w świetle którego Agencja płatnicza może powierzyć przeprowadzanie kontroli jednostkom organizacyjnym dysponującym odpowiednimi warunkami organizacyjnymi, kadrowymi i technicznymi, a także aktu wykonawczego wydanego na mocy art. 32 ust. 2 pkt 1 – to jest rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 31 maja 2007 r., w sprawie warunków, jakie powinny spełniać jednostki organizacyjne, którym można powierzyć wykonywanie czynności kontrolnych w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 101, poz. 685) szczegółowo określającego warunki organizacyjne, kadrowe i techniczne jednostek organizacyjnych, którym przeprowadzanie kontroli może być powierzone – jest bezpodstawne. W szczególności treść § 3 tego rozporządzenia ustanawiającego wymogi dla wykształcenia osób uprawnionych do kontroli obejmuje swym zakresem również ten rodzaj edukacji, jakim legitymują się osoby, które przeprowadziły czynności kontrolne w gospodarstwie skarżącego. Sąd nie stwierdził naruszenia norm tego aktu prawnego. Wypada zauważyć, że powołane rozporządzenie ustanawia warunki dla jednostek organizacyjnych, którym można powierzyć wykonywanie czynności kontrolnych, ale jeżeli dana jednostka została wyłoniona w przepisanym prawem trybie i na mocy umowy Agencja powierzyła jej wykonywanie tego rodzaju czynności – to należy uznać, że są one co do zasady prowadzone legalnie. Dla podważenia ich skuteczności nie wystarczy wyrażona przez kontrolowany podmiot wątpliwość co do ich wiarygodności, nie poparta przekonującym argumentem, sprowadzająca się w gruncie rzeczy jedynie do wyrażenia braku akceptacji dla wyników kontroli.

Notabene, gdyby nawet w omawianej materii doszło do uchybień norm procesowych to należałoby zarazem wykazać, że mogły mieć one istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Tymczasem z wywodów skargi nie sposób wywieść, w jaki sposób wykształcenie kontrolującego, czy też okoliczności późniejszej utraty dokumentu upoważnienia do kontroli, miały wpłynąć na sporządzenie i wartość dowodową dokumentacji ( w tym fotograficznej) kontrolowanych gruntów rolnych.

Przekonanie strony skarżącej o niemożliwości dokonania prawidłowej weryfikacji w ciągu 51 dni 2393 gospodarstw na terenie województwa dolnośląskiego przez wymieniony podmiot zewnętrzny - nie wytrzymuje konfrontacji z zebranymi przez organ dowodami w postaci 100 fotografii wykonanych w toku kontroli na miejscu oraz szkicami pomiaru działek z zaznaczonymi na nich śladami przejścia inspektorów. Godzi się podnieść, że materiał zgromadzony podczas kwestionowanej kontroli jest obszerny i jednoznacznie odzwierciedla stan faktyczny działek, wskutek czego jego ocena przez organy obu instancji nie może budzić wątpliwości. Znamienne jest, że skarżący nie kwestionował, iż fotografie przedstawiają działki, którymi włada i które deklarował we wniosku, a nie sąsiednie lub inne, i nie podważa także okresu, w którym zdjęcia zostały wykonane. Zarzuty co do śladu przejścia inspektorów jako ogólnikowej natury, nie mogą zatem podważyć tego konkretnego materiału dowodowego w postaci zdjęć, szkiców. Notabene z materiałem tym, zawartym w aktach administracyjnych, strona mogła się zapoznać w toku postępowania.

Po przeanalizowaniu akt administracyjnych sprawy Sąd uznał, że organ dokonał prawidłowych ustaleń faktycznych i na ich podstawie wydano decyzję zgodną z prawem. W szczególności, organy prawidłowo oparły swoje rozstrzygnięcia w obu instancjach na ustaleniach dokonanych w czasie, jak wyżej zaznaczono, niewadliwie podjętych i wykonanych czynności kontrolnych na miejscu w gospodarstwie skarżącego. W ocenie składu orzekającego Sądu, wyników tej kontroli nie może skutecznie podważyć żaden z zarzutów sformułowanych w skardze. Na okoliczność ustalenia, czy rolnicy spełniają warunki do przyznania wnioskowanej płatności ustawodawca przewidział właśnie kontrole, stanowiąc jednocześnie, że z czynności kontrolnych osoba je przeprowadzająca sporządza protokół. W wyroku z 4 kwietnia 2008 r. sygn. akt II GSK 492/07 Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił znaczenie dowodowe protokołu kontroli w sprawach dotyczących wniosku producenta o przyznanie płatności do gruntów rolnych. Wskazał, że o wadze dowodu z protokołu kontroli świadczy fakt, że kontrole przeprowadzane mogą być tylko przez określone podmioty. Dowodom tym, właśnie z racji przeprowadzania kontroli przez podmioty wyspecjalizowane (art. 30, 31, 32 ustawy o płatnościach) i bezstronnie, co do zasady przypisać należy przymiot wiarygodności.

W niniejszej sprawie kontrola na miejscu odbyła się bez naruszenia zasad przeprowadzania kontroli określonych w rozporządzeniu Komisji WE nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 roku ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE L 316 z 2 grudnia 2009 r., str. 65) i sprowadzała się do oceny zgodności deklarowanych działek i ich powierzchni ze stanem faktycznym, a skarżący nie wykazał, aby w jej trakcie doszło do takich naruszeń przepisów, które podważałyby wiarygodność ustaleń poczynionych przez organ. Zgodnie z art. 26 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009, kontrole administracyjne i kontrole na miejscu, przeprowadza się w taki sposób, aby skutecznie sprawdzić zgodność z warunkami, na jakich przyznawana jest pomoc, oraz przestrzeganie wymogów i norm istotnych dla wzajemnej zgodności. Jak już wyżej wskazano - lektura akt administracyjnych sprawy prowadzi do konstatacji, że kontrola przeprowadzona została przez osoby wykwalifikowane, a następnie zatwierdzona przez osoby sprawujące bezpośredni nadzór i posiadające odpowiednie uprawnienia.

Z kolei kontrole administracyjne, zgodnie z art. 28 ust. 1 rozporządzenia 1122/2009 służą wykrywaniu nieprawidłowości, w szczególności przez stosowanie narzędzi informatycznych. Przy czym podkreślenia wymaga, że kontrola administracyjna (a zatem kontrola z wykorzystaniem środków informatycznych) ma znaczenie zasadnicze, a kontrola na miejscu może być stosowana jako uzupełnienie tej kontroli administracyjnej, co wynika z art. 20 ust. 2 rozporządzenia nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, nr 247/2006,nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. Urz. UE L 30 z 31.01.2009, str. 16, ze zm.). Stosownie natomiast do art. 17 rozporządzenia nr 73/2009, system identyfikacji działek rolnych ustanawiany jest na podstawie map lub dokumentów ewidencji gruntów lub też innych danych kartograficznych. Korzysta się z technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych, w tym najlepiej ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych, przy zastosowaniu jednolitego standardu gwarantującego dokładność co najmniej równą dokładności kartografii w skali 1:10 000.

W przywołanym przepisie rozporządzenia nr 73/2009 jako podstawę utworzenia systemu identyfikacji działek rolnych wskazano mapy lub dokumenty ewidencji gruntów albo innych danych kartograficznych; zaznaczono także że należy wykorzystywać techniki skomputeryzowanego systemu informacji geograficznej, a w tym ortoobrazów lotniczych, satelitarnych. System ten wchodzi w skład systemu administrowania i kontroli (zwanego systemem zintegrowanym), który musi być obowiązkowo prowadzony przez każde państwo członkowskie (art. 14 i art. 15 cyt. rozporządzenia 73/2009). System zintegrowany obejmuje skomputeryzowaną bazę danych, system identyfikacji działek rolnych, system identyfikacji i rejestracji uprawnień do płatności, wnioski o pomoc, zintegrowany system kontroli, jednolity system rejestrowania tożsamości każdego rolnika, który składa wniosek o pomoc.

Ortofotomapa cyfrowa, czyli zdjęcie powierzchni ziemi wykonane z samolotu lub satelity i przetworzone do postaci metrycznej, jest opracowaniem geodezyjnym wykonywanym zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Ortofotomapy cyfrowe pozyskiwane są w trybie art. 12 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 ze zm.). Po wykonaniu podlegają przekazaniu do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (zasobu centralnego) i są gromadzone w Centralnym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej, stanowiącego własność Skarbu Państwa. Należy podkreślić, że ortofotomapy cyfrowe wykonane są w układzie współrzędnych płaskich prostokątnych "1992", tj. państwowym systemem odniesień przestrzennych i stanowią najbardziej optymalne ogólnie dostępne źródło dokonywania pomiarów powierzchni oraz interpretacji w zakresie zagospodarowania gruntami i ich użytkowania, tj. stanowią podstawowy dokument do wykonywania pomiarów i kompleksowej oceny powierzchni kwalifikowanej w ramach działki. Żaden pomiar powierzchni i odległości (w tym także dokonany przez inspektorów przeprowadzających czynności kontrolne na miejscu), zgodnie z przepisami prawa geodezyjnego i kartograficznego, nie może być prowadzony po ukształtowaniu powierzchni terenu. Wszystkie pomiary prowadzi się w tzw. rzucie ortogonalnym (prostopadłym). Ortofotomapa jest bezpośrednim odzwierciedleniem tego wymogu.

Wszystkie państwa członkowskie Unii Europejskiej, w tym Polska zobowiązane są do ustanowienia zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli (ZSZiK), w tym do prowadzenia systemu identyfikacji działek rolnych (LPIS) ustanowionego na podstawie map lub dokumentów, przy wykorzystaniu skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych (GIS) tj. obrazów lotniczych lub satelitarnych. System informacji geograficznych (GIS) pozwala na jednoznaczną identyfikację położenia działki rolnej w przestrzeni, kontrolę zadeklarowanej powierzchni pod względem kwalifikowalności. Zintegrowany system kontroli opiera się na bazie danych działek referencyjnych - działek odniesienia, którymi w przypadku systemu polskiego są przetworzone na potrzeby dopłat, dane z ewidencji gruntów i budynków (EGiB). Przyjęte zasady ustalania powierzchni kwalifikowanych do płatności w oparciu o powierzchnie referencyjne systemu LPIS wynikają wprost z przepisów unijnych. Rolą tego systemu jest stwierdzenie, czy dana działka ewidencyjna (zadeklarowana do płatności) istnieje, czy jest położona na terenach uprawnionych do dopłat i czy powierzchnia lub suma powierzchni działek rolnych położonych na danej działce ewidencyjnej (lub działkach ewidencyjnych) nie przekracza powierzchni uprawnionej do dopłat (PEG), czy granice deklarowanej do płatności uprawy nie wykraczają poza granice działek referencyjnych. Powyższych ustaleń dokonuje się na ortofotomapie cyfrowej. Jednocześnie zgodnie z wytycznymi Komisji Europejskiej z 2009 r., w wyniku kontroli administracyjnych, przeprowadzanych zgodnie z art. 28 ust. 1 lit. c rozporządzenia 1122/2009, nie można dokonać żadnych płatności do powierzchni wykraczających poza działkę referencyjną, której powierzchnia ma być wyznaczona przy wykorzystaniu technologii GIS opartej na obrazie ortofotomapy. To samo stanowisko podziela się w orzecznictwie sądów administracyjnych (np. wyrok NSA z dnia 14 maja 2015 r., sygn. akt II GSK 806/14, dostępny w bazie CBOiNSA).

Trzeba zatem podkreślić, że kontrole administracyjne prowadzone są tylko i wyłącznie w oparciu o powierzchnie referencyjne systemu LPIS wyznaczone na podstawie ortofotomapy oraz materiał graficzny, na którym producent rolny zaznacza położenie działek rolnych na danej działce ewidencyjnej.

Co do pomniejszeń powierzchni przez organy skarżący nie przedstawił dowodów, które podważyłyby ustalenia kontrolujących w zakresie rzeczywistego obszaru deklarowanych działek. Do przedłożonych z kolei przez skarżącego dowodów organ się ustosunkował na stronie 9 decyzji. Ocenie tej nie można zarzucić braku logiki i przekroczenia reguły swobodnej oceny dowodów.

Pomniejszenie przez organ powierzchni kwalifikującej do otrzymania płatności jest natomiast wynikiem łącznego uwzględnienia wyników kontroli administracyjnej i kontroli na miejscu. O ile bowiem kontrola w terenie pozwala na ustalenie faktycznego obszaru upraw, to nie umożliwia ona precyzyjnego odniesienia tych pomiarów do granic działek ewidencyjnych. Ustalenia poczynione w oparciu o system LPIS/GIS umożliwiają natomiast nałożenie obrazu działki rolnej na mapy ewidencyjne – co wynika z samej technologii pomiaru i stosowanej metody. Pozwala to na stwierdzenie, czy deklarowany areał kwalifikuje się do płatności, jakie są faktyczne powierzchnie działek, oraz czy rzeczywiste granice deklarowanych upraw wykraczają poza granice działki referencyjnej, zadeklarowanej we wniosku.

Godzi się przy tym podkreślić, że dla ustalenia obszaru kwalifikowanego do płatności konieczne jest ustalenie zarówno faktycznej powierzchni upraw (po uwzględnieniu wyłączeń) tj. powierzchni użytkowanej działki rolnej – co jest możliwe i miało w niniejszej sprawie miejsce na podstawie kontroli na miejscu, jak i odniesienie granic tych upraw do granic działek referencyjnych – czego organ dokonał na podstawie ortofotomapy, z zastosowaniem skomputeryzowanego systemu LPIS. Pomniejszenie deklarowanej płatności może być z kolei zarówno wynikiem stwierdzenia, że ustalona w wyniku kontroli powierzchnia działki rolnej jest inna, niż deklarowana, jak również ustalenia, że granice działki rolnej przebiegają w ten sposób, że część jej powierzchni znajduje się poza działkami referencyjnymi. Każdy z powyższych przypadków rozbieżności zobowiązuje organ do pomniejszenia płatności, choć na innej podstawie – co w niniejszej sprawie znalazło wyraz właśnie w przypisanych tym niezgodnościom kodach błędów. Poczynione w ramach obu tych kontroli nie były zatem sprzeczne, ale się uzupełniały. Treść uzasadnienia decyzji świadczy o tym, że organ wszechstronnie i kompleksowo ocenił cały zebrany materiał dowodowy, a wywiedzione w decyzji wnioski i w konsekwencji zastosowane pomniejszenia płatności, znajdują oparcie w faktach ustalonych na podstawie obu rodzajów kontroli przeprowadzonych w niniejszej sprawie.

Z tych też względów Sąd nie podzielił zarzutów strony skarżącej odnoszących się do naruszenia wskazywanych w skardze przepisów prawa materialnego wynikających z przepisów prawa krajowego i unijnego.

W realiach badanej sprawy nie mógł znaleźć zastosowania przepis z art. 73 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009, pozwalający na odstąpienia od obowiązku zmniejszenia lub wykluczenia wsparcia unijnego w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości niezawinionych przez rolnika, gdyż – jak słusznie zauważył organ odwoławczy – informacja dotycząca nawalnych deszczy nie pozostaje w związku z istotą sprawy, to jest z przyczynami zakwestionowania powierzchni działek do płatności ONW.

Sąd nie podzielił zapatrywania skargi o uchybieniu norm postępowania administracyjnego zawartych w artykułach: 7, 8, 10, 75 § 1, 77, 80, 107 § 3, 138 § 1 pkt 2 k.p.a. W tej materii bowiem zauważyć należy, że podstawowe znaczenie ma przepis art. 21 ust. 1 i 2 pkt 4 powołanej na wstępie ustawy. Stosownie do art. 21 ust. 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Według art. 21 ust. 2 pkt 1, 2, 3 i 4 tej ustawy w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ przed którym toczy się postępowanie stoi na straży praworządności, jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich prawi obowiązków będących przedmiotem postępowania; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. Dodatkowo w przepisie art. 21 ust 4. ustawodawca wyraźnie podkreślił, że strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o których mowa w ust. 2 są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

W świetle przytoczonych unormowań w postępowaniu w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowych nastąpiło odejście od sformułowanej w art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego zasady prawdy obiektywnej, zgodnie z którym to organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Z woli ustawodawcy wyrażonej w art. 21 ust. 2 powołanej ustawy, w postępowaniu w sprawie przyznania płatności, obowiązuje reguła odmienna i to nie organ administracji publicznej, a producent rolny ma przedstawić wszystkie dowody na poparcie swych twierdzeń i oświadczeń wiedzy oraz woli co do stanu faktycznego jaki zadeklarował we wniosku o przyznanie płatności rolnej. W omawianym zakresie więc przepisy art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. nie mają zastosowania. Tym samym nie mogło dojść do ich naruszenia w postępowaniu.

Przenosząc te rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza, że z akt administracyjnych sprawy wynika, iż organy ARiMR nie uchybiły zasadom procedury oraz podjęły działania w interesie skarżącego, który również miał zapewnione czynne uczestnictwo w postępowaniu, czego wyrazem było składanie przez stronę skarżącą m.in. wniosków dowodowych, oświadczeń. Nie doszło również do uchybienia art. 10 k.p.a. Strona miała zapewnioną możność wglądu do materiałów w sprawie oraz wypowiedzenia się (vide pismo organu z dnia [...] r. oraz notatka służbowa z [...] r. w aktach).

Z podanych powodów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu i na mocy art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.