Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 233/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2014-05-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3, art. 138 par. 1 pkt 2, art. 145 par. 1 pkt 4, art. 149 par. 2, art. 151 par. 1pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3 pkt 20,  art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 23 maja 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Rosińska Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. p.o. asystenta sędziego Dominika Ratajczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 maja 2014 roku sprawy ze skarg J. B., A. M. i M. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy uchylenia ostatecznej decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. oddala skargi. LS


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...]r., nr [...], Wojewoda [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 151 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013r., poz. 267) – w skrócie: "K.p.a." – po rozpatrzeniu odwołań J. B., E. M., A. M., J. G., M.M., T. K. i A. P. od decyzji Starosty [...] z dnia [...]r., nr [...], odmawiającej uchylenia własnej, ostatecznej decyzji z dnia [...]r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany oraz udzielającej A Sp. z o.o. z siedzibą w T. pozwolenia na budowę farmy wiatrowej na działce nr [...] w miejscowości K., gm. B. oraz zmieniającej powyższą decyzję, ostatecznej decyzji tego organu z dnia [...]r., nr [...], uchylił i umorzył postępowanie organu I instancji w części dotyczącej rozpatrzenia wniosków A G – M oraz M. M., natomiast w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przytoczył stan faktyczny sprawy, a następnie stwierdził, że przepis art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013r., poz. 1409) – powoływana także jako: "ustawa", jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 28 K.p.a., określającego pojęcie strony w postępowaniu administracyjnym. Tym samym w świetle obowiązujących przepisów prawa, stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przez obszar oddziaływania obiektu budowlanego należy natomiast rozumieć, zgodnie z unormowaniem art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. W każdym przypadku obszar oddziaływania obiektu musi być określony w oparciu o powszechnie obowiązujące przepisy prawa. Samo subiektywne odczucie określonego podmiotu, że inwestycja oddziałuje na jego nieruchomość nie jest wystarczające do uznania, że nieruchomość ta jest usytuowana w obszarze oddziaływania danego przedsięwzięcia. Tylko takie ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, które są związane z konkretnym przepisem prawa wprowadzającym je, dają właścicielowi, zarządcy lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości prawo do uczestnictwa w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym pozwolenia na budowę. Koniecznymi cechami interesu prawnego jest bowiem to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami stosowania przepisu prawa materialnego. Od tak rozumianego interesu prawnego należy odróżnić sytuację, w której dany podmiot jest co prawda bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji.

Zdaniem Wojewody z badanych akt sprawy oraz uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że obszar oddziaływania obiektów, o których mowa w przytoczonym powyżej przepisie art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane obejmuje nieruchomość inwestora o nr ewid. [...] i nie obejmuje działek stanowiących własność skarżących. Przedmiotowa inwestycja została zlokalizowana na terenach upraw rolnych, w znacznej odległości ok. 850 – 1100m od działek stanowiących ich własność, w odległości 650m od najbliższych zabudowań mieszkalnych i inwentarskich. Przedmiotowa inwestycja nie utrudni także zabudowy i zagospodarowania działek sąsiednich – teren można w dalszym ciągu użytkować rolniczo.

W ocenie organu odwoławczego w decyzji organu I instancji prawidłowo podniesiono, że nie ma żadnych obowiązujących przepisów prawnych dotyczących lokalizowania farm wiatrowych, a usytuowanie przedmiotowej inwestycji nie spowoduje utrudnienia zagospodarowania działek sąsiednich zgodnie z przepisami § 11, § 12 i § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, dotyczących sytuowania budynków na działce oraz zacieniania innych obiektów budowlanych.

Ustosunkowując się do zawartych w odwołaniach kwestii dotyczących wzięcia pod uwagę możliwość ewentualnych zmian w przepisach dotyczących lokalizowania tego typu inwestycji Wojewoda stwierdził, że organ orzeka na podstawie przepisów obowiązujących w dacie wydanie decyzji. Ponadto przedmiotowa inwestycja nie powoduje uciążliwości i utrudnień w możliwości korzystania przez skarżących z ich nieruchomości, nie pozbawia dostępu do drogi publicznej oraz dostępu do mediów i nie wpływa na warunki ochrony przeciwpożarowej. Z badanych akt sprawy wynika ponadto, iż do wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę omawianej inwestycji inwestor załączył ostateczną decyzję o ustaleniu warunków zabudowy oraz decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, w której stwierdzono, że przedmiotowa inwestycja nie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. W powyższej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach stwierdzono ponadto, że planowane przedsięwzięcie położone jest poza zasięgiem obszarów chronionych na podstawie przepisów o ochronie przyrody oraz związanych z ochroną obszaru "NATURA 2000", a także poza strefami wymagającymi szczególnej ochrony konserwatorskiej oraz, że zakres jego oddziaływania nie wykracza poza granice bezpośredniego sąsiedztwa działki, na której jest ono zlokalizowane.

Ponadto, jak wskazano przedmiotowa inwestycja zlokalizowana jest na terenie upraw rolnych, w odległości 650m od najbliższych zabudowań mieszkalnych i inwentarskich, a głównym źródłem emisji hałasu eksploatowanej elektrowni wiatrowej będzie natomiast praca generatora oraz szum obracających śmigieł. Otoczenie planowanego przedsięwzięcia stanowią tereny, dla których przepisy nie określają poziomów dźwięku w środowisku, a przedsięwzięcie to nie spowoduje przekroczenia dopuszczalnego poziomu hałasu na granicy terenów wymagających ochrony przed hałasem - terenów zabudowy zagrodowej, określonych jako 55 dB w dzień i 45 dB w nocy, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz.U. z 2007r., Nr 120, poz. 826 ze zm.).

Wojewoda podkreślił także, że najmniejsza odległość śmigieł wiatraka do granicy działek sąsiednich wynosi ponad 30m natomiast wieży okołp 56m.

Odnośnie podnoszonych przez strony skarżące kwestii dotyczących nieprzestrzegania przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012r., poz. 647 ze zm.) oraz ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2013r., poz. 1235 ze zm.) organ odwoławczy podkreślił, że powołana powyżej decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, jak i decyzja o ustaleniu lokalizacji dla przedmiotowej inwestycji zostały wydane przez Wójta Gminy B. w oparciu o przepisy tych właśnie ustaw, a organ administracji architektoniczno – budowlanej nie posiada kompetencji do weryfikacji tych decyzji. Decyzje te są bowiem wiążące dla organu wydającego pozwolenie na budowę.

W ocenie organu odwoławczego skarżący nie wykazali interesu prawnego, który mógłby stanowić podstawę do uznania ich za strony postępowania w przedmiotowej sprawie. Skarżący nie wykazali bowiem, iż realizacja przedmiotowej inwestycji spowoduje ograniczenia w zagospodarowaniu działek stanowiących ich własność, a kwestie podnoszone w odwołaniu nie stanowią wskazania interesu prawnego w rozumieniu obowiązujących przepisów.

Wojewoda wyjaśnił jednak, że postanowieniem z dnia [...]r., nr [...], organ I instancji odmówił wznowienia postępowania administracyjnego z wniosku A. G. – M. oraz M. M. Postanowienie to jest postanowieniem ostatecznym. Z sentencji oraz uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynikał natomiast, iż została ona podjęta również po rozpatrzeniu wniosków wymienionych powyżej osób. Wobec powyższego zaskarżoną decyzję organu I instancji należało uchylić i umorzyć postępowanie organu I instancji w części dotyczącej rozpatrzenia wniosków A. G. – M. oraz M.M.

Na ostateczną decyzję Wojewody [...] jednobrzmiące skargi złożyli J. B. (sprawa sygn. akt II SA/Łd 233/14), A. M. (sprawa sygn. akt II SA/Łd 235/14) i M. M. (sprawa sygn. akt II SA/Łd 237/14), podnosząc zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 11, art. 15, art. 77, art. 78, art. 80, art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 pkt 1) e) i pkt 9 oraz art. 20 ust. 1 pkt 1b 20 pkt 3 ustawy Prawo budowlane i w zw. z art. 6 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska, poprzez:

niezachowanie zasady dwuinstancyjności w wyniku zaniechania przez organ odwoławczy ponownego zbadania sprawy,

brak zawarcia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przyczyn, z powodu których organ przyznał moc dowodową subiektywnemu oświadczeniu inwestora ws. obszaru oddziaływania farmy wiatrowej, które to oświadczenie nie zostało poparte żadnymi dokumentami poświadczającymi jego prawdziwość, natomiast powołując się na subiektywność skarżących odmówił mocy dowodowej oświadczeniom stron, które w przeciwieństwie do oświadczenia inwestora, poparte zostały opiniami, ekspertyzami oraz stanowiskiem Ministerstwa Zdrowia Departamentu Zdrowia Publicznego,

zaniechanie dokonania ustalenia okoliczności istotnych dla istoty sprawy, w szczególności polegające na pominięciu złożonych do sprawy przez skarżących dokumentów (opinii, opracowań, ekspertyz) oraz oddaleniu wszystkich wniosków dowodowych stron zmierzających do ustalenia rzeczywistego obszaru oddziaływania inwestycji w postaci farmy wiatrowej na działce nr [...] w D., gm. B.,

zaniechanie dokonania ustaleń co do wpływu ww. inwestycji na zdrowie ludzkie we wskazanym przez skarżących zakresie i przez to nieprawidłowe dokonanie ustaleń w przedmiocie kręgu podmiotów mogących być uznanych za stronę postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę,

naruszenie art. 154 § 1 pkt 1 K.p.a. polegające na wydaniu decyzji o utrzymaniu w mocy ostatecznej decyzji Starosty [...] zaskarżonej decyzji z dnia [...]r., nr [...], odmawiającej uchylenia ostatecznej decyzji Starosty [...] z dnia [...]r., nr [...], pomimo braku ku temu wystarczających przesłanek.

Skarżący zarzucili również naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 59 w zw. z art. 61 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędną wykładnię i zaliczenie farm wiatrowych do kategorii obiektów technicznych, mimo że w ustawie z 1997r. – Prawo energetyczne nie zostało użyte pojęcie "urządzenie infrastruktury technicznej". Nie jest zatem uprawnione i uzasadnione traktowanie pojęcia "urządzenie" w rozumieniu ustawy prawo energetyczne i pojęcia "urządzenie infrastruktury technicznej" w rozumieniu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jako pojęć tożsamych, zaś dokonanie błędnej wykładni było przyczyną zaniechania weryfikacji studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Bełchatów zatwierdzonego uchwałą XXXI/238/2006 z dnia 18 maja 2006r. i dokonania ulokowania inwestycji budowy farm wiatrowych przy zastosowaniu decyzji o warunkach zabudowy, która to delegacja nie była w tym przypadku ustawowo dopuszczona,

b) art. 15 ust. 3 pkt 3a w zw. z art. 10 ust 2a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niezastosowanie, tym samym zaniechanie sporządzenia planu miejscowego zawierającego część tekstową i graficzną zgodnie z zapisami studium oraz przepisami odrębnymi odnoszącymi się do obszaru objętego planem, określając granice pod budowę urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu z określeniem ich rozmieszczenia w studium oraz występowaniem znaczącego oddziaływania tych urządzeń na środowisko,

c) art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ich niezastosowanie i tym samym odstąpienie od sporządzenia analizy urbanistyczno – architektonicznej, która jest podstawowym dokumentem sporządzanym w toku postępowania zmierzającego do wydania decyzji o warunkach zabudowy, a nadto brak owej analizy architektoniczno – urbanistycznej w aktach niniejszej sprawy administracyjnej,

d) § 3 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. Nr 257, poz. 2573) poprzez jego niezastosowanie i nie sporządzenie raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko.

Na tej podstawie skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zwrot kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniósł o oddalenie skarg.

Na rozprawie w dniu 23 maja 2014r. Sąd, na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."), postanowił połączyć sprawy o sygn. akt II SA/Łd 235/14 i II SA/Łd 237/14 ze sprawą o sygn. akt II SA/Łd 233/14 w celu ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia i dalej prowadzić sprawę pod sygn. akt II SA/Łd 233/14.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargi nie są zasadne.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola działalności organów administracyjnych, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Sąd uwzględniając skargę uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 P.p.s.a.).

Przedmiotem niniejszego postępowania jest ocena legalności decyzji Wojewody [...], którą w stosunku do skarżących, tj. J. B., A. M. i M. M., utrzymano w mocy decyzję Starosty [...], odmawiającą – po wznowieniu postępowania – uchylenia ostatecznej decyzji tegoż organu z dnia [...]r., zmienioną decyzją z dnia [...]r., w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę farmy wiatrowej na działce nr [...] w miejscowości K., gm. B.

Na wstępie należy wskazać, że każda decyzja ostateczna, zgodnie z zasadą ogólną, trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 K.p.a.), podlega szczególnej ochronie w celu zapewnienia stabilności stosunków prawnych, co w konsekwencji stanowi ochronę praw nabytych adresatów tej decyzji. Z tego też względu wzruszenie decyzji ostatecznej może mieć miejsce jedynie w przypadkach ściśle określonych w przepisach prawnych – bez możliwości korzystania z wykładni rozszerzającej przy interpretacji tych przepisów.

Zgodnie z regulacją art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a. uchyla się decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi się istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy.

W niniejszej sprawie wniosek o wznowienie postępowania oparto o przesłankę ujętą w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., a zatem w takiej sytuacji przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania organ administracji podejmuje czynności zmierzające do oceny dopuszczalności wszczęcia postępowania nadzwyczajnego: bada czy decyzja jest ostateczna, czy wnioskodawca powołał jedną z przesłanek z art. 145 § 1 K.p.a. oraz czy zachowany został termin do złożenia podania o wznowienie postępowania (art. 148 K.p.a.). W razie ustalenia, iż powyższe przesłanki zezwalają na wszczęcie postępowania wznowieniowego organ wznawia postępowanie postanowieniem, które stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ dalszego postępowania odnoszącego się do przyczyn wznowienia oraz do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 K.p.a.). Dopiero na tym etapie organ bada, czy podmiot wnoszący podanie istotnie ma przymiot strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją, a w razie pozytywnego ustalenia w dalszej kolejności bada, czy treść decyzji wydanej w trybie wznowienia postępowania odpowiadać będzie w swej treści decyzji ostatecznej.

W tym miejscu należy wyjaśnić, że zgodnie z treścią przepisu art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przez obszar oddziaływania obiektu należy natomiast rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Przepis art. 28 ust. 2 ustawy należy ponadto interpretować z uwzględnieniem treści art. 5 ust. 1 pkt 1 – 9 ustawy, który wprowadza ogólne wymagania, jakie powinien spełniać obiekt budowlany, jego budowa i użytkowanie.

W związku z powyższym podzielić należy stanowisko organu odwoławczego, zgodnie z którym zarówno J. B. i A. M. nie mają interesu prawnego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla przedmiotowej farmy wiatrowej. Jak wynika z samych oświadczeń ww. osób, zawartych w pismach z dnia 12 listopada 2014r., J. B. jest właścicielem nieruchomości, której najbliższe części (dz. nr [...] i [...]) oddalone są od terenu inwestycji o około 360m.. Natomiast najbliższa działka będąca własnością A.M. oddalona jest od terenu inwestycji o około 550m (dz. nr [...]). Mając na uwadze ustalenie wyprowadzone zarówno z oświadczenia projektanta przedmiotowej elektrowni wiatrowej, jak i z decyzji środowiskowej, iż oddziaływanie obiektu zamyka się w granicach działki należącej do inwestora, a jednocześnie uwzględniając, iż skarżący nie są właścicielami nieruchomości sąsiadującej bezpośrednio z terenem inwestycji, to tym samym należy jednoznacznie potwierdzić, że nieruchomości obojga skarżących znajdują się poza obszarem oddziaływania inwestycji, o którym mowa w art. 28 ust. 2 ustawy. Dodatkowo skarżący ci nie wykazali żadnych okoliczności prawnych, z których wynikałoby, że obszar oddziaływania obiektu obejmie także należące do nich nieruchomości.

Inaczej natomiast przedstawia się powyższa kwestia w odniesieniu do M. M., bowiem zgodnie z jego oświadczeniem, jest on właścicielem działki bezpośrednio sąsiadującej z terenem inwestycji (dz. nr [...]). Co prawda sama okoliczność, że określony podmiot jest właścicielem działki sąsiadującej z nieruchomością, na której jest realizowana inwestycja, nie jest wystarczającą przesłanką do przyznania mu statusu strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, to jednak w takiej sytuacji organ wyznaczając obszar oddziaływania obiektu powinien badać nie tylko usytuowanie obiektu w odniesieniu do sąsiednich działek, ale również funkcję, przeznaczenie, formę i konstrukcję projektowanego obiektu a także inne jego cechy charakterystyczne. Mając zatem na uwadze, że projektowana inwestycja jest znacznych rozmiarów, gdyż dotyczy obiektów budowlanych, których wysokość rotora wynosi 71m (EW3) i 70m (EW 1 i 2), a rozpiętość śmigieł od 48m (EW1 i EW2) do 56m (EW3), czyli zaliczanych do XXIX kategorii obiektów budowlanych, to nie można bezrefleksyjnie przyjąć, że oddziaływanie projektowanej inwestycji – w każdym jego aspekcie, zamknie się w granicach nieruchomości należącej do inwestora.

Odnosząc się do powyższych kwestii należy wskazać, iż art. 28 ust. 2 ustawy to lex specialis w stosunku do art. 28 K.p.a., stanowiącego że "stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek". Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie przyjmuje się, że powyższa relacja obu przepisów nie oznacza wyłączenia stosowania art. 28 K.p.a.. W postępowaniu o pozwolenie na budowę nadal przymiot strony powiązany jest z istnieniem interesu prawnego lub obowiązku określonego podmiotu, a nie z ich naruszeniem. Postępowanie o pozwolenie na budowę nie przestaje być postępowaniem administracyjnym, w którym przymiot strony ustala się w oparciu o istnienie konkretnego, indywidualnego interesu prawnego tj. interesu opartego na przepisach prawa (art. 28 K.p.a.). Przepis art. 28 ust. 2 ustawy nie wprowadza w tym zakresie żadnych odstępstw, w szczególności nie uzależnia przymiotu strony od ustalenia naruszenia tego interesu (vide: W. Piątek, A. Despot - Mładanowicz, A. Gliniecki, A. Ostrowska, Z. Kostka: "Prawo budowlane. Komentarz", LexPolonica nr 3916025, tezy do art. 28 Prawa budowlanego).

Istnienie interesu prawnego jest zatem główną kwestią, którą organy powinny przy ocenie statusu strony rozważyć. Kluczowe znaczenie w sprawach o pozwolenie na budowę, dla ustalenia interesu prawnego, ma zawarte w art. 28 ust. 2 ustawy sformułowanie "obszar oddziaływania obiektu wyznaczany na podstawie przepisów odrębnych". W orzecznictwie i doktrynie podkreśla się, że ustalenie granic tego obszaru następuje każdorazowo na podstawie indywidualnych cech obiektu budowlanego oraz jego przeznaczenia, a więc następuje na potrzeby każdej konkretnej sprawy. Inaczej rzecz ujmując pojęcie obszaru oddziaływania obiektu jest rekonstruowane w każdym odrębnym postępowaniu prowadzonym dla indywidualnych inwestycji (vide: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7 grudnia 2010r., w sprawie sygn. akt II SA/Po 673/10, wyrok NSA z dnia 4 marca 2010r., w sprawie sygn. akt II OSK 490/09, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Samo zachowanie odległości wymaganych przepisami administracyjnymi o warunkach technicznych nie zawsze przesądza o możliwym oddziaływaniu bądź braku oddziaływania inwestycji na otoczenie. Ustalenie obszaru oddziaływania obiektu powinno zatem zawsze następować w szerszym kontekście z uwzględnieniem wszystkich przepisów prawa powszechnie obowiązującego wprowadzających ograniczenia w zagospodarowaniu określonego terenu. To, że projektowany obiekt zachowuje odległości przewidziane w przepisach o charakterze technicznym nie zawsze przesądza o tym, że skutki istnienia i funkcjonowania tego obiektu ograniczą się do obszaru nieruchomości, na której będzie realizowany, a nie będą miały negatywnego wpływu na istnienie obiektów na nieruchomościach sąsiednich (vide: W. Piątek, A. Despot - Mładanowicz, A. Gliniecki, A. Ostrowska, Z. Kostka: "Prawo budowlane. Komentarz", LexPolonica nr 3916025, teza 19 do art. 28 Prawa budowlanego). Przy czym powszechnie przyjmuje się, że właściwe rozumienie terminu "obszar oddziaływania inwestycji wyznaczony na podstawie przepisów odrębnych" rozciąga się na nieruchomości bezpośrednio sąsiadujące z terenem inwestycji, pozwalając na przyznanie właścicielom tych nieruchomości statusu strony postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę (vide chociażby wyrok NSA z dnia 5 sierpnia 2005r., w sprawie sygn. akt OSK 1865/04, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z okoliczności sprawy nie wynika na jakiej podstawie organy przyjęły, że nieruchomość skarżącego M. M. położona jest w znacznej odległości od działki będącej terenem przeznaczonym pod inwestycję. Zatem lakoniczne stwierdzenie organów, że również M. M. nie przysługuje przymiot strony w toczonym postępowaniu, pomimo tego, że jego nieruchomość graniczy bezpośrednio z terenem inwestycji jest dalece niewystarczające i należy je ocenić jako naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Wnioski organu w tym zakresie nie znalazły odzwierciedlenia w zebranym materiale dowodowym, co czyni wadliwym również uzasadnienie zaskarżonej decyzji i narusza tym samym art. 107 § 3 K.p.a..

Powyższe naruszenie przepisów postępowania nie miało jednak wpływu na wynik rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Organ administracji mimo tego, że w sposób niedostateczny wyjaśnił kwestie dlaczego M.M. nie przysługuje prawnie chroniony interes i tym samym odmówił mu przymiotu strony postępowania, to jednocześnie dokonał analizy okoliczności sprawy pod kątem oceny legalności wniosku inwestora występującego o pozwolenie na budowę i ewentualnego naruszenia interesu prawnego skarżącego, a tym samym organ przeprowadził postępowanie zarówno co do przyczyn wznowienia, jak i co do rozstrzygnięcia istoty sprawy, w rozumieniu art. 149 § 2 K.p.a..

. W świetle stanowiska organów – odmawiającego wszystkim skarżącym przymiotu strony w niniejszym postępowaniu – przeprowadzona analiza okoliczności sprawy z punktu widzenia rozstrzygnięcia jej istoty jest zachowaniem niekonsekwentnym, bowiem organ winien poprzestać na umotywowaniu jedynie tego co w jego ocenie stanowiło podstawę podjętej decyzji, a więc brak przymiotu strony. Skoro jednak organ w motywach wydanej decyzji odniósł się także do kwestii związanych z rozstrzygnięciem istoty sprawy, to należało zagadnienia te poddać ocenie w ramach niniejszego postępowania, nie dezawuując decyzji organów wyłącznie z powodu niekonsekwencji w jej motywowaniu. Stosownie bowiem do treści art. 151 § 1 K.p.a., po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 K.p.a., a więc zarówno co do przyczyn wznowienia, jak i co do rozstrzygnięcia istoty sprawy, organ wydaje decyzję, w której:

1) odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, albo

2) uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy.

Pierwsze z powyższych rozstrzygnięć jest więc aktualne, gdy – wbrew temu, co zostało uprawdopodobnione w podaniu o wznowienie postępowania, lub w działaniach podjętych z urzędu – organ nie znalazł takiego błędu w postępowaniu zakończonym decyzja ostateczna, który mógłby stanowić podstawę do nowego, merytorycznego rozpoznania sprawy i wydania nowej decyzji. Tym samym uznając, że decyzja ostateczna jest prawidłowa, nie ma podstaw do jej uchylenia (vide: Cz. Martysz [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan; Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Lex 2010, komentarz do art. 151 K.p.a.).

Odnosząc się do kwestii przeprowadzenia wznowionego postępowania co do rozstrzygnięcia istoty sprawy, należy wskazać, iż skarżący w istocie nie formułowali zarzutów mających swe oparcie w przepisach Rozdziału 4 ustawy "Postępowanie poprzedzające rozpoczęcie robót budowlanych". Sąd nie będąc ograniczony zarzutami skargi kwestie te z urzędu poddał analizie, nie dopatrując się naruszenia prawa. Organ natomiast odnosząc się przesłanek wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 32 – 35 ustawy) zasadnie wskazał, że do wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji inwestor załączył ostateczną decyzję o ustaleniu warunków zabudowy oraz decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, w której stwierdzono, że inwestycja ta nie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, a ponadto planowane przedsięwzięcie położone jest poza zasięgiem obszarów chronionych na podstawie przepisów o ochronie przyrody oraz związanych z ochroną obszaru "NATURA 2000", jak również poza strefami wymagającymi szczególnej ochrony konserwatorskiej oraz, że zakres jego oddziaływania nie wykracza poza granice działki, na której jest ono zlokalizowane. Wojewoda podkreślił także, że przewidziana lokalizacja masztów elektrowni wiatrowych w odległości około 56m od granicy z nieruchomością sąsiednią zachowuje ogólne normy odległościowe pozwalające na posadowienie tego rodzaju inwestycji, w sytuacji braku szczegółowych norm prawnych regulujących te kwestie o odniesieniu do masztów elektrowni wiatrowych.

Odnosząc się do zarzutów skargi podkreślenia wymaga to, że w postępowaniu w sprawie oceny oddziaływania inwestycji na środowisko właściwy organ bada m.in. oddziaływanie inwestycji w zakresie hałasu. Skoro zatem organ ten stwierdził brak potrzeby określania środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia, uzasadniając swoją decyzję tym, że oddziaływanie w zakresie warunków środowiskowych (w tym hałasu) zamknie się w granicach terenu inwestycji, to oznacza, że organ administracji architektoniczno – budowlanej ferując decyzję o pozwoleniu na budowę nie był zobowiązany aby powyższe kwestie badać ponownie. Co więcej organ administracji architektoniczno – budowlanej pozbawiony jest kompetencji aby samodzielnie badać środowiskowe uwarunkowania pozwalające na realizację przedsięwzięcia i wyprowadzać wnioski odmienne od tych, które zaprezentował organ administracji, kompetentny do wydania decyzji środowiskowej. Należy przy tym pamiętać, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wiąże organ wydający decyzje zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę (art. 86 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013r., poz. 1235 ze zm.)).

Wojewoda w zakresie oddziaływania inwestycji na środowisko powtórzył za organem, który wydał dla projektowanej inwestycji decyzje środowiskową, że głównym źródłem emisji hałasu eksploatowanej elektrowni wiatrowej będzie praca generatora oraz szum obracających śmigieł. Otoczenie planowanego przedsięwzięcia stanowią jednak tereny, dla których przepisy nie określają poziomów dźwięku w środowisku, a przedsięwzięcie to nie spowoduje przekroczenia dopuszczalnego poziomu hałasu na granicy terenów wymagających ochrony przed hałasem – terenów zabudowy zagrodowej, określonych jako 55dB w dzień i 45dB w nocy, a więc zgodnie z rozporządzeniem w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku. Również z ww. przyczyn niezasadny jest zarzut naruszenia przepisów rozporządzenia w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, bowiem te zarzuty mogłyby być podniesione i popierane wyłącznie w postępowaniu przed organem właściwym do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla inwestycji. Zarzuty te w postępowaniu, którego celem jest wydanie decyzji pozwalającej na budowę nie mają charakteru prawnie doniosłego i nie mogą wpływać na ocenę legalności wydanej w tym zakresie decyzji.

Powyższe uwagi należy odnieść odpowiednio do podnoszonych przez skarżącego kwestii dotyczących nieprzestrzegania przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji została wydana przez Wójta Gminy B. w oparciu o przepisy tej właśnie ustawy, a organ administracji architektoniczno – budowlanej nie posiada kompetencji do jej weryfikacji. Decyzja ta, podobnie jak decyzja środowiskowa, jest bowiem wiążąca dla organu wydającego pozwolenie na budowę (art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).

Konkludując tę część rozważań należy wskazać, iż podnoszone w skardze zarzuty naruszenia przepisów postępowania w związku z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. e) i pkt 9 ustawy Prawo budowlane są nieuzasadnione i w istocie próbują w niedopuszczalny sposób przerzucić w ramy postępowania prowadzonego w celu wydania pozwolenia na budowę takie zagadnienia, które po pierwsze nie są domeną prawa budowlanego, a po wtóre zostały już ocenione i rozstrzygnięte decyzjami cieszącymi się walorem ostateczności, wydanymi w odrębnych postępowaniach administracyjnych.

Niezasadne są również zarzuty naruszenia przepisów postępowania w zw. z art. 20 ust. 1 pkt 1b i art. 20 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, bowiem znajdujący się w aktach sprawy projekt budowlany zamienny zawiera informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, a ponieważ – z czym wypada się zgodzić – projekt budowlany był dla organu jasny i czytelny, to tym samym brak było potrzeby nałożenia na projektanta obowiązku wyjaśniania wątpliwości dotyczących projektu i zawartych w nim rozwiązań.

Odnośnie zarzutów naruszenia przepisów postępowania w zakresie warunków wynikających z art. 6 ust. 1 i 2 ustawy Prawo ochrony środowiska, w których sformułowano zasady zapobiegania i przezorności dotyczące podejmowania działań mogących negatywnie oddziaływać na środowisko stwierdzić należy, że ww. przepisy skierowane są w pierwszej kolejności do podmiotu podejmującego działalność mogącą negatywnie oddziaływać na środowisko. Oczywiście nie zwalnia to organów administracji od badania wpływu inwestycji na środowisko, ale jak zostało to już wyżej powiedziane ma to miejsce przede wszystkim na etapie ustalania środowiskowych uwarunkowań dla inwestycji. Zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę jest kolejnym etapem inwestycyjnym, którego pozytywne zakończenie dla inwestora nie jest równoznaczne z uzyskaniem prawa do eksploatacji elektrowni wiatrowej. Do zakończenia procesu budowlanego niezbędna jest jeszcze ostateczna decyzja o pozwoleniu na użytkowanie obiektu (art. 55 pkt 1 ustawy). Jednakże na każdym etapie procesu inwestycyjnego organy administracji orzekają w granicach i na podstawie obowiązujących przepisów prawa. Inwestorowi, który spełnia stawiane przez prawo wymogi nie można odmówić ani wydania pozytywnej decyzji środowiskowej, ani decyzji o warunkach zabudowy czy decyzji o pozwoleniu na budowę. Tymczasem art. 6 ust. 1 i 2 ustawy Prawo ochrony środowiska stanowią pewne ogólne zasady zmierzające do ochrony środowiska, którymi podmiot podejmujący działalność jest związany przez cały okres jej prowadzenia. I chociaż źródeł tych zasad należy upatrywać w prawie wspólnotowym, to również prawo wspólnotowe nakłada na kraje członkowskie szeroko rozumiane obowiązki podejmowania działań, zmierzających do uzyskiwania energii elektrycznej z odnawialnych źródeł. Dlatego też nie mogą odnieść zamierzonego skutku argumenty dotyczące szkodliwego oddziaływania inwestycji na zdrowie człowieka – niezależnie od tego, czy znajdują oparcie w opracowaniach naukowych – skoro nie mają one oparcia w obecnie obowiązujących przepisach prawnych, a tylko w oparciu o takie przepisy możliwe jest skonstruowanie sądowego wzorca kontroli decyzji administracyjnej.

Niezasadne są również zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, bowiem w całości odnoszą się wyłącznie do oceny postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Podobnie należy odnieść się do zarzutów nieuwzględnienia postanowień studium przy określaniu lokalizacji przedmiotowej inwestycji. W tym miejscu podkreślić należy, że zgodnie z art. 15 ust. 3 pkt 3a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb granice terenów pod budowę urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100kW oraz granice ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu oraz występowaniem znaczącego oddziaływania tych urządzeń na środowisko. Tymczasem powołana w skardze uchwała została zastąpiona uchwałą zmieniającą Rady Miejskiej w Bełchatowie z dnia 2 września 2011r., nr XII/99/2011. Analiza jej postanowień prowadzi do wniosku, że w "nowym" studium nie przewidziano rozmieszczenia obiektów wytwarzających energię z odnawialnych źródeł, stosownie do art. 10 ust. 2a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a zatem nie było obowiązku w tym zakresie uchwalenia planu miejscowego.

Reasumując wypada wskazać, że uzasadnienie decyzji organu odwoławczego jest nazbyt lakoniczne i nie wyjaśnia wyczerpująco przyczyn odmowy przyznania M. M. przymiotu strony w przedmiotowej sprawie. Jednakże brak szczegółowego uzasadnienia nie stanowiło dostatecznej podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji, bowiem niezależnie od powyższych uchybień organ ocenił w odniesieniu do tegoż skarżącego – podobnie zresztą, jak w odniesieniu do J. B. i A. M. – okoliczności odnoszące się do rozstrzygnięcia istoty sprawy, w szczególności poprzez zbadanie czy projektowana inwestycja narusza normy prawa powszechnie obowiązującego oraz interes prawny właścicieli nieruchomości z nią sąsiadujących.

W tym stanie rzeczy uznając, iż zaskarżona decyzja – pomimo wadliwego skonstruowania jej uzasadnienia – odpowiada prawu, na podstawie art. 151 P.p.s.a. należało skargi oddalić, jako bezzasadne.

Łód