Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1312/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-06-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz stwierdzono nieważność postanowienia I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 12 czerwca 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz sędzia del. NSA Zdzisław Kostka /spr./ Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 12 czerwca 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 sierpnia 2012 r. sygn. akt III SA/Kr 1100/11 w sprawie ze skargi A. M. na postanowienie Małopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie zarzutów zgłoszonych w postępowaniu egzekucyjnym 1. uchyla zaskarżony wyrok i stwierdza nieważność postanowienia Małopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] oraz postanowienia organu I instancji go poprzedzającego, 2. zasądza od Małopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego na rzecz A. M. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 22 sierpnia 2012 r., sygn. akt III SA/Kr 1100/11, oddalił skargę A. M. na postanowienie Małopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z [...] czerwca 2011 r., którym utrzymano w mocy postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Krakowie z [...] maja 2011 r. o uznaniu zarzutów skarżącej w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej za niezasadne. Wyrok Sądu pierwszej instancji został wydany w następujących istotnych okolicznościach sprawy.

Upomnieniem z 6 maja 2010 r., doręczonym 10 maja 2010 r., Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Krakowie wezwał skarżącą do poddania jej syna T. M., urodzonego 15 lipca 2004 r., szczepieniu ochronnemu przeciwko, jak to określono w upomnieniu, "DTaP, Polio". Skarżąca mimo upomnienia odmówiła poddania swego dziecka szczepieniu ochronnemu. W piśmie z 16 kwietnia 2010 r. twierdziła, że wskazanemu w upomnieniu szczepieniu podlega dziecko w szóstym roku życia, zaś jej syn nie ukończył sześciu lat.

Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Krakowie w dniu [...] maja 2011 r. wystawił przeciwko skarżącej tytuł wykonawczy, w którym obowiązek podlegający egzekucji określił jako "szczepienie dziecka, M. T. ur. 15.07.2004 r. przeciwko DTaP, Polio" oraz wydał postanowienie o nałożeniu na skarżącą grzywny w wysokości 200 zł w celu przymuszenia do wykonania tego obowiązku. Tytuł wykonawczy oraz postanowienie zostały doręczone skarżącej 16 maja 2011 r.

Skarżąca wniosła zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego oraz zażalenie na postanowienie o wymierzeniu grzywny w celu przymuszenia. Zarzuty oparła o art. 33 pkt 1 i 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Twierdziła, że brak było podstaw do zastosowania art. 33 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (ten zarzut był związany z przyjęciem przez skarżącą, że organ administracji wydał decyzję administracyjną), że niezasadnie w tytule wykonawczym wskazano tylko jednego z rodziców, że naruszono jej prawo jako pacjenta do uzależnienia świadczenia zdrowotnego od zgody pacjenta, że obowiązek poddania się szczepieniom ochrony ma charakter obowiązku obywatelskiego, a nie prawnego (twierdziła w związku z tym, że nie istnieją sankcje za jego niewykonanie), że szczepionki zawierają substancje zagrażające zdrowiu i życiu dzieci oraz że naruszono szereg przepisów Konstytucji RP (art. 7, art. 8, art. 31, art. 38, art. 39, art. 47 i art. 48 ust. 1). W zażaleniu na postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia skarżąca zawarła te same argumenty, co w zarzutach w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego.

Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Krakowie postanowieniem z 30 maja 2011 r., rozpoznając zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego, uznał te zarzuty za bezpodstawne.

Skarżąca na postanowienie Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Krakowie z [...] maja 2011 r. wniosła zażalenie, w którym podniosła, co następuje. Twierdziła, że błąd co do osoby zobowiązanej wynika z tego, iż tytuł wykonawczy wydano tylko na matkę dziecka, a nie także na jego ojca. Zarzuciła, że obowiązek określony w tytule wykonawczym jest niewykonalny, gdyż zgodnie z art. 17 ust. 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi wykonanie obowiązkowego szczepienia ochronnego powinno być poprzedzone lekarskim badaniem kontrolnym, którego u jego syna dotychczas nie przeprowadzono. Niewykonalność tego obowiązku uzasadniała ponadto tym, że nie jest on sprecyzowany w przepisach. Twierdziła, że obowiązek nie jest wymagalny, co uzasadniała tym, że w tytule wykonawczym nie stwierdzono na jakiej podstawie jest on wymagalny. Wskazała, że przepisy nie precyzują od kiedy obowiązek poddania się szczepieniu ochronnemu jest wymagalny. W końcu zarzuciła, że egzekucja jest prowadzona przez niewłaściwy organ egzekucyjny. W związku z tym wskazała, że stosownie do art. 20 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji organ administracji powołany do ochrony zdrowia publicznego może działać jako organ egzekucyjny tylko w przypadkach określonych przepisami szczególnymi.

Małopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny rozpoznając zażalenie skarżącej postanowieniem z [...] czerwca 2011 r. utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Krakowie z [...] maja 2011 r.

Ponadto, postanowieniem z tego samego dnia Małopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny, rozpoznając zażalenie skarżącej na postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Krakowie z [...] maja 2011 r. o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, postanowienie to również utrzymał w mocy.

W uzasadnieniach obu postanowień wyjaśniono podstawę prawną obowiązku poddania dziecka szczepieniu ochronnemu. W związku z tym wskazano, że obowiązek taki wynika z art. 17 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi oraz rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 19 grudnia 2002 r. w sprawie wykazu obowiązkowych szczepień ochronnych oraz zasad przeprowadzania i dokumentacji szczepień.

Powołując się na art. 5 ust. 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi stwierdzono, że w przypadku osoby nie posiadającej pełnej zdolności do czynności prawnej odpowiedzialność za wypełnienie obowiązku poddania się szczepieniu ochronnemu ponosi osoba, która sprawuje prawną lub faktyczną pieczę nad osobą małoletnią. W związku z tym uznano, że skarżąca jako matka dziecka została prawidłowo wskazana jako osoba zobowiązana do wykonania obowiązku.

Odnośnie do wymagalności obowiązku poddania dziecka szczepieniu ochronnemu stwierdzono, iż dziecko skarżącej nie zostało z obowiązku zaszczepienia zwolnione ani na stałe, ani na czas oznaczony. Wyjaśniono też, że każde szczepienie jest poprzedzane badaniem lekarskim, po którym dziecko jest kwalifikowane do szczepienia, a w razie przeciwskazań jest wyznaczany inny termin szczepienia. Stwierdzono też, że obowiązek poddania dziecka szczepieniu ochronnemu wynika wprost z przepisów prawa i w przypadku uchylania się od jego wypełnienia podlega egzekucji administracyjnej na podstawie art. 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Skarżąca od obu postanowień wniosła skargi do Sądu pierwszej instancji.

W skardze dotyczącej postanowienia o uznaniu zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego za nieuzasadnione skarżąca zarzuciła, że organ administracji rozpoznał jedynie dwa z czterech zarzutów. Zdaniem skarżącej organ administracji odniósł się jedynie do zarzutów o nieistnieniu obowiązku i błędu co do osoby zobowiązanej. W związku z tym ponowiła dotychczasowe zarzuty to jest błąd co do osoby zobowiązanej, niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym, brak wymagalności obowiązku, prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny oraz niedopuszczalność egzekucji.

Sąd pierwszej instancji oddalając skargę stwierdził, że zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej są obowiązane na zasadach określonych w ustawie do poddawania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym w ramach Narodowego Programu Szczepień Ochronnych. Zdaniem Sądu pierwszej instancji obowiązek poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym wynika zatem z mocy przepisu prawa, co oznacza, że nie ma podstawy prawnej do jego konkretyzacji w formie decyzji administracyjnej. Tak też – jak dalej wywiódł - stanowi art. 17 ust. 1 tej ustawy, w myśl którego osoby określone na podstawie art. 17 ust. 10 pkt 2 są obowiązane do poddawania się szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym określonym na podstawie art. 17 ust. 10 pkt 1. Stwierdził też, że wykonanie tego obowiązku z mocy prawa zabezpieczone jest przymusem administracyjnym oraz odpowiedzialnością regulowaną przepisami Kodeksu wykroczeń (art.115 k.w.) a na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi wobec osoby, która nie poddaje się obowiązkowi szczepienia, może być zastosowany środek przymusu bezpośredniego polegający na przytrzymywaniu, unieruchomieniu lub przymusowym podaniu leku.

Sąd pierwszej instancji wskazał ponadto, że faktem jest, że nakaz poddania się szczepieniu ochronnemu stanowi ingerencję w prawa i obowiązki obywatelskie skarżącej, sprawującej pieczę nad małoletnim T. M., gwarantowane Konstytucją, niemniej ingerencję tę należy – zdaniem tego Sądu - ocenić przez pryzmat potrzeby zapewnienia ochrony zdrowia publicznego i przez pryzmat art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, który stanowi, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób.

Dalej Sąd pierwszej instancji odniósł się do zarzutów skarżącej w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej, mianowicie zarzutu nieistnienia obowiązku zaszczepienia dziecka oraz błędu co do osoby zobowiązanej.

Odnosząc się do pierwszego ze wskazanych zarzutów Sąd pierwszej instancji stwierdził, że art. 33 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi znajduje zastosowanie w sytuacji szczególnego zagrożenia, mianowicie podejrzenia lub rozpoznania zakażenia lub choroby zakaźnej. Natomiast w przypadku braku tych okoliczności, zobowiązanie do poddania dziecka szczepieniu istnieje na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 2 i art. 17 ust. 1 powołanej ustawy. Sąd pierwszej instancji wskazał, że orzeczenia sądów administracyjnych, na które powołała się skarżąca, mówią o tym, że nie istnieje podstawa prawna do wydania decyzji o obowiązku poddania dziecka szczepieniu, co nie oznacza jednak, że taki obowiązek nie istnieje.

Odnośnie do drugiego zarzutu Sąd pierwszej instancji stwierdził, że kierowanie upomnienia oraz dalszych czynności egzekucyjnych wyłącznie do skarżącej jako matki małoletniego T. M. z pominięciem jego ojca nie stanowi błędu w rozumieniu przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zdaniem Sądu pierwszej instancji należy w tym względzie odnieść się do zasad Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. W związku z tym stwierdził, że władza rodzicielska przysługuje obojgu rodzicom, przez co każde z nich jest obowiązane i uprawnione do jej wykonywania W szczególności rodzice są przedstawicielami ustawowymi dziecka pozostającego pod ich władzą rodzicielską a jeżeli dziecko pozostaje pod władzą rodzicielską obojga rodziców, każde z nich może działać samodzielnie jako przedstawiciel ustawowy dziecka (art. 98 § 1 k.r. i o.). Władza rodzicielska obejmuje w szczególności obowiązek i prawo rodziców do wykonywania pieczy nad osobą dziecka (art. 95 § 1 k.r. i o.). Zdaniem Sądu pierwszej instancji zacytowane uregulowania prawne wskazują, że skarżąca jako matka, jest osobą, która może samodzielnie reprezentować dziecko i samodzielnie zarządzać jego sprawami. W takim aspekcie organ pierwszej instancji, mógł skierować do matki upomnienie, a następnie wobec niej - jako zobowiązanej - wystawić tytuł wykonawczy. Takie postępowanie jest uzasadnione przepisem art. 5 ust. 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, w myśl którego w przypadku osoby nieposiadającej pełnej zdolności do czynności prawnych odpowiedzialność za wypełnienie obowiązków, o których mowa w ust. 1, ponosi osoba, która sprawuje prawną pieczę nad osobą małoletnią. Sąd pierwszej instancji przy tym zauważył, że żadne z rodziców nie podnosiło, iż pieczę nad dzieckiem sprawuje wyłącznie ojciec i z tej racji postępowanie powinno być skierowane wobec ojca zamiast wobec matki.

Odnośnie do zarzutu niewykonalności obowiązku szczepienia Sąd pierwszej instancji wskazał, że terminy wykonania szczepień, a więc wiek dziecka w którym wykonuje się szczepienia, określało nie tylko rozporządzenie Ministra Zdrowia w sprawie wykazu obowiązkowych szczepień ochronnych oraz zasad przeprowadzania i dokumentacji szczepień ale także - w sposób szczegółowy - załącznik do Komunikatu Głównego Inspektora Sanitarnego z 22 października 2009 r. w sprawie Programu Szczepień Ochronnych na 2010 r.

Za niezasadny Sąd pierwszej instancji uznał też zarzut prowadzenia egzekucji przez niewłaściwy organ. W związku z tym stwierdził, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny jest organem egzekucyjnym na podstawie art. 20 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a Państwowa Inspekcja Sanitarna jest powołana do ochrony zdrowia publicznego.

W skardze kasacyjnej, zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, a także przyznanie pełnomocnikowi wynagrodzenia za pomoc prawną udzieloną z urzędu, skarżąca zarzuciła naruszenie:

- art. 5 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 17 ust. 1 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi w zw. z art. 33 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, że skarżąca miała prawny obowiązek poddania małoletniego dziecka szczepieniu ochronnemu oraz że szczepienie to nie jest uzależnione od jej zgody,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. b Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 28 i art. 81 k.p.a. polegające na nieuwzględnieniu skargi, mimo że ojciec małoletniego dziecka nie został uznany za stronę postępowania i w konsekwencji został pozbawiony prawa do udziału w postępowaniu oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a., polegające na nieuwzględnieniu skargi, mimo że nie został w pełni zebrany i rozważony materiał dowodowy,

- art. 145 § 1 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 20 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w zw. z art. 6 k.p.a., polegające na nieuwzględnieniu skargi, mimo że organy państwowej inspekcji sanitarnej nie były właściwe do egzekucji obowiązku poddania się lub osoby pozostającej pod pieczą szczepieniu ochronnemu przez zastosowanie środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia.

Uzasadniając skargę kasacyjną podniesiono, że przepisy ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi oraz rozporządzenia Ministra Zdrowia z 19 grudnia 2002 r. w sprawie wykazu obowiązkowych szczepień ochronnych oraz zasad przeprowadzania i dokumentacji szczepień, a także komunikat Głównego Inspektora Sanitarnego w sprawie Programu Szczepień Ochronnych nie pozwalają na przyjęcie, że istnieje prawny obowiązek poddania dziecka szczepieniu ochronnemu, wynikający bezpośrednio z przepisu prawa. Zdaniem skarżącej obowiązek ten został bowiem określony we wspomnianym komunikacie, który nie jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa w rozumieniu art. 87 ust. 1 Konstytucji RP.

W zakresie dotyczącym zarzutu naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. wyjaśniono w uzasadnieniu skargi, że organy administracji nie poczyniły żadnych własnych ustaleń odnoszących się do ewentualnych przeciwskazań do szczepienia dziecka skarżącej. Zdaniem skarżącej jest to także sprzeczne z art. 17 ust. 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Podniesiono w związku z tym, że w aktach sprawy brak dowodu, aby przeprowadzono badanie, o którym mowa w powołanym przepisie.

Uzasadniając zarzut dotyczący właściwości organów państwowej inspekcji sanitarnej podniesiono, że zgodnie z art. 2 § 1 pkt 10 w zw. z art. 20 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji organy powołane do ochrony zdrowia mogą działać jako organy egzekucyjne tylko w przypadkach określonych w przepisach szczególnych rangi ustawowej, a takich przepisów brak.

Podniesiono też, że w ustawie o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi jedynie w art. 33 ust. 1, art. 35 ust. 1 oraz art. 36 ust. 1 przewidziano możliwość zastosowania przymusu administracyjnego. Zastosowania takiego przymusu nie przewidziano w przypadku obowiązku poddania się lub osoby, nad którą sprawuje się pieczę, szczepieniu ochronnemu.

Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna jest zasadna, przy czym usprawiedliwiona jest jedynie ta podstawa kasacyjna, w której zarzuca się, że organy państwowej inspekcji sanitarnej nie były właściwe do przeprowadzenia egzekucji administracyjnej.

W rozpoznawanej sprawie chodzi o egzekucję administracyjną obowiązku o charakterze niepieniężnym. Organy egzekucyjne w zakresie tego rodzaju obowiązku zostały określone w art. 20 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2012 r., poz. 1015 ze zm.). Sposób sformułowania tego artykułu pozwala na stwierdzenie, że zawiera on kilka przepisów, z których jeden ma charakter ogólny, a pozostałe szczególny. Przepisem ogólnym jest art. 20 § 1 pkt 1 powołanej ustawy, z którego wynika, że co do zasady organem egzekucyjnym w zakresie egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym jest wojewoda. Następne przepisy mają charakter szczególny, gdyż wskazują jaki podmiot jest organem egzekucyjnym w zakresie egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym w sytuacjach szczególnych. I tak z art. 20 § 1 pkt 2 powołanej ustawy wynika, że organ jednostki samorządu terytorialnego jest organem egzekucyjnym w zakresie zadań własnych, zadań zleconych i zadań z zakresu administracji rządowej oraz obowiązków wynikających z decyzji i postanowień z zakresu administracji publicznej wydawanych przez samorządowe jednostki organizacyjne; z art. 20 § 1 pkt 3 powołanej ustawy wynika, że kierownik wojewódzkiej służby, inspekcji lub straży jest organem egzekucyjnym w odniesieniu do obowiązków wynikających z wydawanych w imieniu własnym lub wojewody decyzji i postanowień; zaś z art. 20 § 1 pkt 4 powołanej ustawy wynika, że kierownik powiatowej służby, inspekcji lub straży jest organem egzekucyjnym w odniesieniu do obowiązków wynikających z wydawanych w zakresie swojej właściwości decyzji i postanowień. Z kolei na podstawie art. 20 § 2 powołanej ustawy można stwierdzić, że w przypadkach określonych szczególnymi przepisami organem egzekucyjnym w zakresie egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym jest każdy organ Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu lub Straży Granicznej, Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych, organ Państwowej Inspekcji Pracy wydający decyzję w pierwszej instancji, organ straży pożarnej kierujący akcją ratowniczą, a także inne organy powołane do ochrony spokoju, bezpieczeństwa, porządku, zdrowia publicznego lub mienia społecznego. Natomiast art. 20 § 3 powołanej ustawy jest niejako potwierdzeniem ogólnej zasady, według której organem egzekucyjnym w zakresie egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym jest wojewoda, gdyż ten organ wskazuje jako organ egzekucyjny, gdy chodzi o obowiązki o charakterze niepieniężnym, wynikające z decyzji z zakresu administracji rządowej wydanych przez przedsiębiorstwa państwowe i inne państwowe jednostki organizacyjne, spółdzielnie, a także przez stowarzyszenia, organizacje zawodowe i samorządowe oraz inne organizacje społeczne.

Przyjęta przez ustawodawcę konstrukcja przepisu określającego organ egzekucyjny w zakresie egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym powoduje konieczność zaliczenia organów państwowej inspekcji sanitarnej do jednej z kategorii podmiotów wymienionych w art. 20 ustawy o postąpieniu egzekucyjnym w administracji. Z art. 10 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. nr 212 z 2011 r., poz. 1263 ze zm.) wynika, że państwowy wojewódzki inspektor sanitarny jest organem rządowej administracji zespolonej w województwie, zaś państwowy powiatowy inspektor sanitarny jest organem rządowej administracji zespolonej w powiecie. W związku z tym, uwzględniając art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz.U. nr 31, poz. 206 ze zm.) oraz art. 4 ust. 2 i art. 33a ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2013 r., poz. 595 ze zm.) organy te należy zaliczyć odpowiednio do podmiotów wymienionych w art. 20 § 1 pkt 3 i 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, czyli uznać za kierownika wojewódzkiej inspekcji i kierownika powiatowej inspekcji.

Mając powyższe na uwadze należy wskazać, że kierownik wojewódzkiej inspekcji lub kierownik powiatowej inspekcji są organami egzekucyjnymi w zakresie egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym jedynie w odniesieniu do obowiązków wynikających z wydawanych przez te organy decyzji i postanowień. Podmioty te nie są zatem organami egzekucyjnymi w zakresie egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym w odniesieniu do obowiązków wynikających bezpośrednio z przepisu prawa.

Obowiązek poddania się lub osoby, nad którą sprawuje się prawną pieczę, szczepieniu ochronnemu nie podlega, jak trafnie przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych (np. wyrok NSA z 6 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 32/11), konkretyzacji poprzez wydanie decyzji administracyjnej. Jest to obowiązek wynikający bezpośrednio z przepisów prawa. Z tego wynika, że art. 20 § 1 pkt 3 i 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie może być podstawą przyjęcia, iż organy państwowej inspekcji sanitarnej są organami egzekucyjnymi w zakresie tego obowiązku.

Organy państwowej inspekcji sanitarnej nie są też organami egzekucyjnymi w zakresie egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym na podstawie art. 20 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Organy te są wprawdzie powołane do ochrony zdrowia publicznego (art. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej), ale brak przepisów szczególnych, które w myśl tego przepisu są warunkiem uznania wymienionych w nim organów za organ egzekucyjny w zakresie egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym. Nie jest takim przepisem w szczególności art. 5 pkt 3 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, w którym stwierdza się, że do zakresu działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie zapobiegania i zwalczania m.in. chorób zakaźnych należy ustalanie zakresów i terminów szczepień ochronnych oraz sprawowanie nadzoru w tym zakresie.

W końcu należy wskazać, że szczepienia ochronne, jak wynika chociażby z art. 1, art. 2 i powołanego już art. 5 pkt 3 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, są elementem ochrony zdrowia publicznego, która należy do zadań organów państwowej inspekcji sanitarnej, czyli organów administracji rządowej. Zadania z zakresu szczepień ochronnych nie są też wymienione w ustawach ustrojowych jednostek samorządu terytorialnego jako zadania własne, zlecone lub z zakresu administracji rządowej należące do kompetencji organów jednostek samorządu terytorialnego.

Z tych wszystkich względów należy przyjąć, że organem egzekucyjnym w zakresie egzekucji administracyjnej obowiązku poddania się lub osoby, nad którą sprawuje się prawną pieczę, szczepieniu ochronnemu jest wojewoda. Warto dodać, że sposób wykładni prawa przyjęty w rozpoznawanej sprawie nie jest odosobniony. Takie samo stanowisko zajął NSA w wyroku z 27 listopada 2013 r. w sprawie o sygnaturze akt II OSK 1372/12. Zatem, podstawa kasacyjna, w której zarzuca się, że organy państwowej inspekcji sanitarnej nie były właściwe do przeprowadzenia egzekucji administracyjnej jest usprawiedliwiona.

Pozostałe podstawy skargi kasacyjnej nie są usprawiedliwione.

Zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 17 ust. 1 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi w zw. z art. 33 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w istocie sprowadza się do tezy, że obowiązek poddania osoby, nad którą sprawuje się prawną pieczę, szczepieniu ochronnemu nie wynika bezpośrednio z przepisów prawa. Tak ujęty zarzut nie jest trafny. Obowiązek ten wynika z art. 5 ust. 1 pkt b i ust. 2 oraz art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz.U. z 2013 r., poz. 947 ze zm.), a także z rozporządzenia wykonawczego do tej ustawy, którym w czasie podejmowania zaskarżonego postanowienia było rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 19 grudnia 2002 r. w sprawie wykazu obowiązkowych szczepień ochronnych oraz zasad przeprowadzania i dokumentacji szczepień (Dz.U. nr 237, poz. 2018 ze zm.), wydane na podstawie art. 14 ust. 8 obowiązującej do 1 stycznia 2009 r. ustawy z dnia 6 września 2001 r. o chorobach zakaźnych i zakażeniach (Dz.U. Nr 126, poz. 1384 ze zm.). W ustawie o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi został ustalony ogólny obowiązek podania się szczepieniom ochronnym. Natomiast w powołanym rozporządzeniu, zgodnie z ustawową delegacją, określono przede wszystkim choroby zakaźne, przeciw którym prowadzone są szczepienia ochronne oraz wiek i grupy osób objętych obowiązkiem szczepień. W rozporządzeniu tym ustalono np., że obowiązek poddania się szczepieniu ochronnemu przeciwko błonicy obejmuje po pierwsze, dzieci i młodzież od 7 tygodnia życia do ukończenia 19 roku życia, po drugie, osoby ze stycznością z chorymi na błonicę. Jeżeli więc określona osoba nie została jeszcze zaszczepiona przeciwko tej chorobie, to o ile spełnia warunki ustalone w rozporządzeniu (odpowiedni wiek lub styczność z chorym na błonicę) jest zobowiązana poddać się szczepieniu ochronnemu. W ocenie NSA taki sposób regulacji jest wystarczający do przyjęcia, że obowiązek poddania się szczepieniu ochronnemu wynika bezpośrednio z przepisów prawa. Nie zmienia tej oceny fakt, że Główny Inspektor Sanitarny ogłaszał w formie komunikatu Program Szczepień Ochronnych na dany rok ze szczegółowym schematem stosowania poszczególnych szczepionek. W komunikacie tym zawarte są bowiem specjalistyczne informacje z zakresu medycyny dotyczące sposobu wykonania obowiązku ustalonego w ustawie.

Nie zmienia tej oceny także argumentacja skarżącej. Nie jest trafne powołanie się na art. 33, art. 35 i art. 36 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, gdyż przepisy te nie dotyczą szczepień ochronnych, lecz działań organów państwowej inspekcji sanitarnej oraz lekarzy w przypadku podejrzenia lub rozpoznania zakażenia lub choroby zakaźnej.

Należy też podkreślić, że obowiązek poddania się szczepieniu ochronnemu ma silne oparcie w przepisach Konstytucji RP, przede wszystkim w art. 31 ust. 3, w którym stanowi się, że graniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Związek pomiędzy szczepieniami ochronnymi, a ochroną zdrowia jest oczywisty, przy czym chodzi nie tylko o zdrowie osoby poddanej szczepieniu ochronnemu, ale o zdrowie innych osób narażonych na zarażenie chorobami zakaźnymi.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. NSA zauważa, że w istocie dotyczy on rozumienia art. 17 ust. 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Zgodnie z tym przepisem wykonanie obowiązkowego szczepienia ochronnego jest poprzedzone lekarskim badaniem kwalifikacyjnym w celu wykluczenia przeciwwskazań do wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego. Z dalszych przepisów powołanej ustawy (art. 17 ust. 3 i 4) wynika, że lekarskie badanie kwalifikacyjne bezpośrednio poprzedza szczepienie ochronne. Tego przepisu nie można więc odczytywać tak jak skarżąca, czyli, że badanie to jest przesłanką, od której zależy powstanie obowiązku poddania się szczepieniu ochronnemu.

W końcu odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 28 i art. 81 k.p.a. należy zauważyć, że zgodnie z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego mają w postępowaniu egzekucyjnym jedynie odpowiednie zastosowanie, jeżeli przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie stanowią inaczej. W ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w licznych przepisach stanowi się, kto ma prawo brać udział w postępowaniu egzekucyjnym. Przede wszystkim jest to zobowiązany i wierzyciel (art. 1a pkt 13 i 20 oraz art. 5 powołanej ustawy). Ponadto ustawodawca przyznaje prawo udziału w postępowaniu egzekucyjnym innym podmiotom niż wierzyciel i zobowiązany, określając te podmioty niezależnie od formuły użytej w art. 28 k.p.a. (np. art. 6 § 1a, art. 38 § 1, art. 54 § 2 powołanej ustawy). Z tego wynika, że w postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie stosuje się art. 28 k.p.a. oraz związanych z tym przepisem art. 9, art. 10 i art. 81 k.p.a., gdyż to kto może brać udział w tym postępowaniu jest wyczerpująco uregulowane w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Analizowany zarzut wiąże się także z podnoszoną przez skarżącą kwestią właściwego oznaczenia zobowiązanego i co za tym idzie błędu co do osoby zobowiązanej. Chodzi mianowicie o to, czy tytuł wykonawczy w postępowaniu egzekucyjnym w administracji zmierzający do przymusowego wykonania obowiązku poddania małoletniego dziecka szczepieniu ochronnemu musi być wystawiony przeciwko obojgu rodziców (o ile oczywiście obojgu przysługuje pełnia władz rodzicielskich), czy też może być wystawiony tylko przeciwko jednemu z rodziców. Zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi w przypadku osoby nieposiadającej pełnej zdolności do czynności prawnych odpowiedzialność za wypełnienie obowiązku m.in. poddania się szczepieniu ochronnemu ponosi osoba, która sprawuje prawną pieczę nad osobą małoletnią lub bezradną, albo opiekun faktyczny w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (Dz.U. z 2012 r. poz. 159 ze zm.). Władza rodzicielska przysługuje obojgu rodzicom (art. 93 § 1 k.r. i o.) i obejmuje w szczególności obowiązek i prawo rodziców do wykonywania pieczy nad osobą i majątkiem dziecka oraz do wychowania dziecka, z poszanowaniem jego godności i praw (art. 95 § 1 k.r. i o.). Ponadto rodzice są przedstawicielami ustawowymi dziecka pozostającego pod ich władzą rodzicielską i jeżeli dziecko pozostaje pod władzą rodzicielską obojga rodziców, to każde z nich może działać samodzielnie jako przedstawiciel ustawowy (art. 98 § 1 k.r. i o.). W świetle tych przepisów to rodzice, którym przysługuje władza rodzicielska, są odpowiedzialni za wypełnienie obowiązku poddania się szczepieniu ochronnemu przez ich dziecko. To oni bowiem sprawują prawną pieczę nad małoletnim dzieckiem. Jednakże skoro każde z rodziców może działać samodzielnie jako przedstawiciel ustawowy dziecka, to tytuł wykonawczy w postępowaniu egzekucyjnym w administracji zmierzający do przymusowego wykonania obowiązku poddania dziecka szczepieniu ochronnemu może być wystawiony przeciwko jednemu z rodziców. Niemniej taki tytuł wykonawczy będzie musiał być wystawiony także przeciwko drugiemu z rodziców, jeżeli okaże się, że istnieje potrzeba przełamania jego oporu wobec poddania dziecka szczepieniu ochronnemu.

Z powyższego wynika, że analizowana podstawa skargi kasacyjnej nie jest usprawiedliwiona, gdyż dopuszczalne było wystawienie tytułu wykonawczego tylko przeciwko jednemu z rodziców małoletniego dziecka. Zaznaczyć jednakże należy, że nie można wykluczyć, iż w celu ostatecznego wyegzekwowania obowiązku zaszczepienia dziecka konieczne będzie też wystawienie tytułu wykonawczego przeciwko drugiemu z rodziców, oczywiście jeżeli zostanie ustalone, że przysługuje mu władza rodzicielska oraz że sprzeciwia się dobrowolnemu wykonaniu ciążącego na nim obowiązku.

Z tych wszystkich względów NSA uwzględnił skargę kasacyjną, przy czym mając na uwadze, że zachodzi jedynie naruszenie przepisów o właściwości organów administracji, a więc przepisów prawa materialnego, na podstawie art. 188 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił wyrok Sądu pierwszej instancji i rozpoznał skargę w wyniku czego na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 i art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz w zw. z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji stwierdził nieważność zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu pierwszej instancji.

Wobec uwzględnienia skargi kasacyjnej skarżącego od wyroku Sądu pierwszej instancji oddalającego skargę i wobec uwzględnienia skargi, NSA na mocy art. 203 pkt 1, art. 200 oraz art. 205 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zasądził od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania, przy czym uwzględnił, że w rozpoznawanej sprawie skarżąca w postępowaniu przed sądem drugiej instancji była reprezentowana przez pełnomocnika ustanowionego w ramach prawa pomocy. W związku z tym kwota zasądzona od organu administracji na rzecz skarżącej tytułem zwrotu kosztów postępowania nie obejmuje wynagrodzenia pełnomocnika skarżącej. O wynagrodzeniu tego pełnomocnika orzeknie wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 - 261 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.