Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 221/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2017-05-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: Art. 217 i art. 219
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędziowie WSA Maciej Busz (spr.) WSA Józef Maleszewski Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Walocha po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 maja 2017 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. w Poznaniu na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 30 września 2016 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę


UZASADNIENIE

IV SA/Po 221/17

Uzasadnienie

Prezydent Miasta Poznania postanowieniem z dnia 18.08.2016r. [...] wydanym na podstawie art. 217 i art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., dalej k.p.a.) odmówił [...] sp. z o.o. w Poznaniu (dalej skarżąca) wydania zaświadczenia o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania budynku usługowego położonego na nieruchomości przy ul. [...] w Poznaniu (działka nr [...] ark. [...], obręb [...]) polegającego na rozszerzeniu oferty usług świadczonych w budynku o zajęcia kulturalno-wychowawczo-dydaktyczne dla dzieci (związane bezpośrednio z obsługą mieszkańców) z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

W uzasadnieniu wyjaśniono, że działka nr [...], ark. [...], obręb [...]) położona jest na terenie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Szczepankowo - Spławie" część B w Poznaniu zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta Poznania nr XL/417/V/2008 z dnia 08.07.2008 r. (publ. Dz. U. Woj. Wlkp. Nr 152/2008 poz. 2670 z dnia 11.09.2008 r., dalej plan miejscowy lub m.p.z.p.). Przedmiotowa działka położona jest na terenie oznaczonym w ww. planie symbolem 1MN, co oznacza teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.

Zgodnie z ustaleniami planu miejscowego (§ 5 ust. 1 pkt 1-3) dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, oznaczonych na rysunku planu symbolami 1MN, 2 MN-31MN) w zakresie przeznaczenia terenów ustala się:

1) przeznaczenie podstawowe - zabudowę mieszkaniową jednorodzinną

2) przeznaczenie uzupełniające - infrastrukturę techniczną i drogi wewnętrzne

3) dopuszcza się wykorzystywanie w sposób dotychczasowy terenów i obiektów o przeznaczeniu innym niż ustalone w niniejszym paragrafie do czasu ich zagospodarowania zgodnie z planem.

Dla budynku wybudowanego przy ul. [...] w Poznaniu wydano w dniu 08.07.2003 r. pozwolenie na użytkowanie. W pozwoleniu określono, że jest to budynek rekreacyjno-sportowy (siłownia i fitness).

W związku z powyższym, po wejściu w życie ww. planu miejscowego, przedmiotowy budynek mający funkcje inną niż ustalona w planie dla terenu 1MN może być wykorzystywany tylko w sposób dotychczasowy (taki jak przed wejściem w życie ustaleń planu).

Zażalenie na powyższe postanowienie w ustawowym terminie wniosła [...] sp. z o.o w Poznaniu wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i wydanie zaświadczenia zgodnie z wnioskiem.

W jego uzasadnieniu zarzucono, że organ I instancji pominął okoliczność, iż w decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego z dnia 22 października 2002 roku (wydanej przez ten sam organ i która stanowiła podstawę wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie) wydano pozwolenie na budowę budynku usługowego z funkcją rekreacyjną (siłownia i fitness, a budynek określono jako usługowy).

W ocenie skarżącej organ może kierować się tylko postanowieniami m.p.z.p. i określonymi w nim kategoriami sposobu użytkowania. Nie sposób zatem kierować się postanowieniami ustawy Prawo budowlane przewidującymi kategoryzację budynków, w kontekście pozwolenia na użytkowanie. A to dlatego, że do postanowień § 5 planu miejscowego, w szczególności oceny wykorzystywana terenów i obiektów w sposób dotychczasowy, należy stosować kategoryzację przeznaczenia terenów i obiektów (budynków) wynikających z przepisów dotyczących planowania i zagospodarowania przestrzennego (ustawa, rozporządzenia, miejscowy plan) i odnosić się do tych regulacji.

Dlatego należy odnieść się do Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 26 sierpnia 2003 r. (Dz.U. Nr 164, poz. 1587) wydanego na podstawie art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717, dalej u.p.z.p.). Rozporządzenie w Załączniku nr 1 o nazwie Podstawowe barwne oznaczenia graficzne i literowe dotyczące przeznaczenia terenów, które należy stosować na projekcie rysunku planu miejscowego (wzór) reguluje następujące oznaczenia. Pod numerem 1 załącznik określa tereny zabudowy mieszkaniowej, które dzieli na tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, symbol MN (1.1.) i tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, symbol MW (1.2.). Pod numerem 2 określa tereny zabudowy usługowej, które dzieli na tereny zabudowy usługowej, symbol U (2.1.), tereny sportu i rekreacji, symbol US (2.2.) oraz tereny rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2.000 m2, symbol UC (2.3.).

Tereny zabudowy usługowej podzielono więc na tereny zabudowy usługowej, tj, tereny, na których mogą być świadczone usługi (symbol U, 2.1.) i na tereny pozostałe (np. stadiony, boiska, inne budowle sportowe, zgodnie z art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, a więc nie budynkami), określone jako tereny sportu i rekreacji (symbol US, 2.2.) oraz tereny rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2.000 m2, symbol UC (2.3.).

Zarówno więc usługi oferujące fitness i siłownię (w budynku - tak wynika z decyzji o pozwoleniu na użytkowanie z 08 lipca 2003 r.), jak również usługi "przedszkolne", świadczone są w budynku na terenach zabudowy usługowej (2.1., symbol U).

W drugiej kolejności zwrócono uwagę, że § 4 miejscowego planu przewiduje, że na obszarze planu ustala się następujące kategorie terenów:

1) tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, oznaczone na rysunku planu symbolem MN;

2) tereny zabudowy mieszkaniowo-usługowej, oznaczone na rysunku planu symbolem MN/U;

3) tereny zabudowy usługowej, oznaczone na rysunku planu symbolem U;

4) tereny wód powierzchniowych śródlądowych, oznaczone na rysunku planu symbolem WS;

5) tereny dróg publicznych, oznaczone na rysunku planu symbolami: KD-Z - ulice klasy zbiorczej, KD-L - ulice klasy lokalnej, KD-D - ulice klasy dojazdowej, KD-X - drogi ruchu pieszego;

6) tereny dróg wewnętrznych, oznaczone na rysunku planu symbolem KDW;

7) tereny infrastruktury technicznej - elektroenergetyki, oznaczone na rysunku planu symbolem E;

8) teren infrastruktury technicznej - kanalizacji, oznaczony na rysunku planu symbolem K.

Z powyższego wynika, że miejscowy plan nie przewiduje, w ogóle kategorii objętej symbolem US (tereny sportu i rekreacji, 2.2.), co dodatkowo potwierdza wcześniejsze stwierdzenie, iż usługi oferujące fitness i siłownię, jak również usługi "przedszkolne", które świadczone są w budynku, nie są świadczone na "terenach sportu i rekreacji", symbol US, 2.2.

Ubocznie zwrócono uwagę na to, że budynek przy ul. [...], w którym świadczone były usługi (siłownia, fitness), według miejscowego planu został zakwalifikowany na zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (MN), z zastrzeżeniem jednak wykorzystywania go w sposób dotychczasowy (§ 5 pkt 3 m.p.z.p.). Skoro tak, to ten teren nie mógł być zabudowany i wykorzystywany w taki sposób, żeby oznaczyć go symbolem US (tereny sportu i rekreacji), gdyby bowiem tak było, to następczo (a co nastąpiło w miejscowym planie) nie mógłby zostać oznaczony symbolem MN (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna). Dlatego, jeśli teren, na którym znajduje się budynek przy ul. [...] w Poznaniu miałby być określony jako teren usługowy pod siłownię i fitness, to oznaczony zostałby jako teren zabudowy usługowej, symbol U (2.1.).

Z planu miejscowego nie wynika też, aby kategorie terenów i jego zabudowy wyszczególnione pod kątem ich przeznaczenia były zróżnicowane pod względem rodzaju działalności usługowej prowadzonej w budynku. Nie ma zatem znaczenia, czy działalność usługowa prowadzona w budynku polega na oferowaniu zajęć fitness i siłowni, czy też polega na świadczeniu usług kulturalno-wychowawczo-dydaktycznych (prowadzenie przedszkola). Nie ma też znaczenia to, czy teren, na którym znajduje się budynek zostałby zakwalifikowany do kategorii wskazanej w pkt 2 (tereny zabudowy mieszkaniowo-usługowej, oznaczone na rysunku planu symbolem MN/U) czy pkt 3 (tereny zabudowy usługowej, oznaczone na rysunku planu symbolem U), które zostały wskazane w § 4 miejscowego planu, gdyż to zróżnicowanie nie dotyczy rodzaju działalności usługowej prowadzonej w budynku.

Nie zmienia tego to, że w decyzji o pozwoleniu na użytkowanie z 08 lipca 2003 roku udzielono pozwolenia na użytkowanie budynku rekreacyjno-sportowego (siłownia i fitness), tym bardziej, że w decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego z dnia 22 października 2002 roku wydano pozwolenie na budowę budynku usługowego z funkcją rekreacyjną (siłownia i fitness).

Dlatego funkcja usługowa, zarówno dla wcześniejszej formy działalności (siłowania, fitness), jak i planowanej przez skarżącą, nie uległa zmianie (była i jest).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu postanowieniem z dnia 30.09.2016r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu wskazano, że w myśl przepisu art. 217 § 1 i 2 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa albo osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Wobec powyższego osoba ubiegająca się o zaświadczenie powinna powołać się na przepis prawny obligujący do jego wydania albo wykazać swój interes prawny.

W przypadkach, gdy z żądaniem wydania zaświadczenia występuje osoba ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (art. 218 § 1 k.p.a.). Organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (art. 218 § 2 k.p.a.). Zatem postępowanie wyjaśniające przed wydaniem zaświadczenia jest dopuszczalne, ale jedynie "w koniecznym zakresie". Powinno to być więc postępowanie uproszczone, bez pełnego stosowania wszelkich reguł przeprowadzania dowodów.

Przepis art. 218 k.p.a. precyzuje co może być potwierdzone zaświadczeniem - fakty albo stan prawny, wynikający z prowadzonych przez ten organ ewidencji, rejestrów, bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Zaświadczenie jest urzędowym poświadczeniem określonych faktów lub stanu prawnego. W drodze zaświadczenia organ administracji publicznej stwierdza tylko, co mu jest wiadome, nie rozstrzyga jednak żadnej sprawy.

Z akt sprawy bezsprzecznie wynika, że działka nr [...], ark. [...], obręb [...], położona jest na terenie obowiązującego opisanego wcześniej m.p.z.p. Działka ta położona jest na terenie oznaczonym w przedmiotowym planie symbolem 1MN, co oznacza teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Nie ulega wątpliwości zdaniem organu odwoławczego, że zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna nie jest tożsama z zabudową usługową z funkcją rekreacyjną (siłownia i fitness).

Zgodnie z oświadczeniem skarżącej z dnia 18 sierpnia 2016 roku obecnie w obiekcie położnym na tej działce prowadzone są zajęcia sportowo - edukacyjno - korekcyjne. Dodatkowo w zażaleniu na postanowienie organu I instancji wskazano, że w obiekcie tym prowadzone jest przedszkole. Zatem obiekt jest wykorzystywany w inny sposób aniżeli przewidziany w decyzji Prezydenta Miasta Poznania z dnia 8 lipca 2003 r. o pozwoleniu na użytkowanie ([...]).

Przedmiotowy plan miejscowy w § 5 ust.1 pkt 1-3, dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, oznaczonych na rysunku planu m.in. symbolem 1MN, w zakresie przeznaczenia terenów ustalił:

1) przeznaczenie podstawowe - zabudowę mieszkaniową jednorodzinną;

2) przeznaczenie uzupełniające - infrastrukturę techniczną i drogi wewnętrzne;

3) dopuszczenie wykorzystywania w sposób dotychczasowy terenów i obiektów o przeznaczeniu innym niż ustalone w niniejszym paragrafie do czasu ich zagospodarowania zgodnie z planem.

Takie zapisy m.p.z.p. oznaczają, że obiekty budowlane zlokalizowane na terenie oznaczonym w planie symbolem " 1 MN", wykorzystywane w inny sposób aniżeli jako mieszkaniowe jednorodzinne, infrastruktura techniczna i drogi, mogą być wykorzystywane tylko w dotychczasowy sposób. Skoro obiekt położony na nieruchomości przy ul. [...] w Poznaniu (działka nr [...], ark. [...], obręb [...]) dotychczas - zgodnie prawem - mógł być użytkowany jedynie jako obiekt w którym prowadzone będą usługi sportowe - siłownia i fitness - to zgodnie z obowiązującym planem, może być dalej wykorzystywany jedynie w ten sam sposób ewentualnie budynek mieszkalny jednorodzinny.

Bez znaczenia pozostaje wywód skarżącej dotyczący usługowego wykorzystywania przedmiotowego obiektu budowlanego, dla którego nieistotny jest rodzaj świadczonych w takim obiekcie usług. O zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z obowiązującym planem miejscowym decyduje także rodzaj usług świadczonych w danym budynku, niezależnie od ich "uznania społecznego". Lokalizacja przedszkola (obiektu prowadzącego zajęcia kulturalno - wychowawczo - dydaktyczne) na terenie 1MN nie została przewidziana w obowiązującym m.p.z.p.

Skargę na powyższe postanowienie w ustawowym terminie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego [...] sp. z o.o. w Poznaniu wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono:

1. Naruszenie przepisów postępowania - art. 144 k.p.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 218 § 1 k.p.a. w związku z art. 77, 80 k.p.a. - mające wpływ na treść rozstrzygnięcia, polegające na niewłaściwej i dowolnej ocenie materiału dowodowego, wybiórczej jego ocenie, co doprowadziło do niezgodnej z prawem interpretacji postanowień § 5 ust. 1 pkt 3 wyżej opisanego m.p.z.p. skutkującej odmową wydania postanowienia zgodnie z wnioskiem skarżącej,

2. Naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 35 u.p.z.p. w związku z § 5 ust. 1 pkt 3 m.p.z.p. poprzez:

a) jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że w pojęciu dotychczasowego wykorzystywania terenu zgodne z planem nie mieści się świadczenie usług innych niż świadczone wcześniej, a w konsekwencji

b) niewłaściwe zastosowanie (błąd subsumcji) polegający na uznaniu, że przepis ustawy (art. 35) w połączeniu z wyżej przywoływanymi postanowieniami m.p.z.p. pozbawia wykorzystywania w dotychczasowy sposób obiektu, a co za tym idzie pozbawia skarżącą świadczenia usług w tym obiekcie, pomimo usługowej funkcji tego obiektu.

W uzasadnieniu skargi zarzucono, że w zaskarżonym postanowieniu SKO wadliwie uznało, iż wykorzystywanie obiektu w celu świadczenia usług kulturalno-wychowawczo-dydaktycznych - wobec dotychczasowego i wcześniejszego wykorzystywania obiektu - polegającego na realizacji funkcji usługowej z rekreacyjną (siłownia i fitness) nie będzie wykorzystywaniem obiektu w sposób dotychczasowy w rozumieniu § 5 ust. 1 pkt 3) m.p.z.p.

Nie wzięto pod uwagę faktu, pozostającego właśnie w zakresie wiedzy organu (art. 218 k.p.a.), że funkcja obiektu pozostała usługowa. I nie ma znaczenia, przy tym, czy są to usługi rekreacyjno-sportowe (fitness, siłownia), czy też są to usługi o charakterze kulturalno-oświatowym. Tak jedne, jak i drugie są usługami, funkcja jak i przeznaczenie obiektu jest usługowe. Istotnie, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie przewidział dla obiektu i terenu, na którym obiekt został zbudowany funkcji usługowej (przeznaczenie podstawowe - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, przeznaczenie uzupełniające - infrastruktura techniczna i drogi wewnętrzne). Zatem, skoro usługi rekreacyjne świadczone w tym obiekcie pozostawały niezgodne z m.p.z.p., ale zostało dopuszczone takie przeznaczenie obiektu do czasu zagospodarowania obiektu zgodnie z planem, to świadczenie w obiekcie usług kulturalno-wychowawczych nadal będzie wykorzystywaniem obiektu w dotychczasowy sposób.

Dalej powtórzono zawarte odwołaniu rozważania oparte na Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 26 sierpnia 2003 r. podkreślając, że zarówno usługi oferujące fitness i siłownię (w budynku – tak wynika z decyzji o pozwoleniu na użytkowanie z 08 lipca 2003 r.), jak również usługi kulturalno- wychowawcze, świadczone są w budynku na terenach zabudowy usługowej (2.1.,symbol U). Potwierdza to, że przeznaczenie budynku na usługi oferujące fitness i siłownię, jak i na usługi kulturalno-wychowawcze, będzie wykorzystywaniem w sposób dotychczasowy obiektu. Bowiem w niniejszej sprawie bierze się pod uwagę przepisy dotyczące zagospodarowania przestrzennego z których nie wynikają żadne okoliczności przemawiające za stanowiskiem, jakie organy obu instancji zajęły w tej sprawie, a więc za odmową wydania zaświadczenia zgodnie z wnioskiem skarżącej.

Za błędne uznano wywody SKO stwierdzające, że obiekt jest wykorzystywany w sposób inny, aniżeli w decyzji Prezydenta Miasta z dnia 08 lipca 2003 roku - pozwoleniu na użytkowanie. Ta okoliczność nie ma bowiem znaczenia w sprawie. Właściwym wyznacznikiem są postanowienia m.p.z.p. (§ 5 ust. 1 pkt 3), a więc wykorzystywanie obiektu w sposób dotychczasowy. W niniejszej sprawie nie powinny być w żaden sposób brane pod uwagę parametry budynków określane na podstawie przepisów ustawy Prawo Budowlane.

Postanowienia m.p.z.p. (§ 5 ust. 1 pkt 3) korespondują z art. 35 u.p.z.p. ("Tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, chyba że w planie ustalono inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania").

Skarżąca powołała się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 08.02.2013 r., o sygn. akt II SA/Po 1006/12. Nadto wskazała, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych, postanowienia planów miejscowych powinny być realistyczne, możliwe do zrealizowania, a nie ograniczające nadmiernie prawa obywateli chronione konstytucyjnie. Możliwe jest sporządzenie planu przewidującego na określonym terenie zagospodarowanie obiektami o danej funkcji i gabarytach, jednakże ustalenie, że na terenie objętym planem (czy na jego części) mogą być prowadzone tylko usługi danego rodzaju (np. tylko szewskie i fryzjerskie), nie jest niczym innym, jak wprowadzeniem do planu ograniczenia działalności gospodarczej, wbrew konstytucyjnym zasadom oraz przepisom wspólnotowym, zapewniającym wolność działalności gospodarczej, która może być wprawdzie ograniczona, jednakże tylko drogą ustawową oraz w ściśle określonych warunkach, skoro pod pretekstem wprowadzenia ładu przestrzennego dąży się do ograniczenia wolności gospodarczej. Zatem, w przedmiotowej sprawie organ wydający zaświadczenie musi badać tylko, czy jest kontynuacja prowadzonych usług, bez wnikania jakie są to usługi. Ważne jest bowiem, że w budynku tym prowadzone były usługi i nadal są prowadzone.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację.

Odnosząc się do zarzutów skargi wskazano, że zgodnie z oświadczeniem skarżącej z dnia 18 sierpnia 2016 roku obecnie w obiekcie położnym na tej działce prowadzone są zajęcia sportowo — edukacyjno — korekcyjne. Dodatkowo w zażaleniu na postanowienie organu I instancji wskazano, że w obiekcie tym prowadzone jest przedszkole. Zatem obiekt jest wykorzystywany w inny sposób aniżeli przewidziany w decyzji Prezydenta Miasta Poznania z dnia 8 lipca 2003 roku - pozwoleniu na użytkowanie ([...]).

W planie miejscowym w § 5 ust.1 pkt 1-3, dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, oznaczonych na rysunku planu m.in. symbolem 1MN, w zakresie przeznaczenia terenów ustalono:

1) przeznaczenie podstawowe - zabudowę mieszkaniową jednorodzinną;

2) przeznaczenie uzupełniające - infrastrukturę techniczną i drogi wewnętrzne;

3) dopuszczenie wykorzystywania w sposób dotychczasowy terenów i obiektów o przeznaczeniu innym niż ustalone w niniejszym paragrafie do czasu ich zagospodarowania zgodnie z planem.

Wbrew zatem zarzutom skargi, takie zapisy obowiązującego planu miejscowego oznaczają, że obiekty budowlane zlokalizowane na terenie oznaczonym w planie symbolem "1MN", wykorzystywane w inny sposób aniżeli jako mieszkaniowe jednorodzinne, infrastruktura techniczna i drogi, mogą być wykorzystywane tylko w dotychczasowy sposób. Skoro obiekt położony na nieruchomości przy ul. [...] w Poznaniu (działka nr [...], ark. [...], obręb[...]) dotychczas - zgodnie prawem - mógł być użytkowany jedynie jako obiekt w którym prowadzone będą usługi sportowe - siłownia i fitness - to zgodnie z obowiązującym planem, może być dalej wykorzystywany jedynie w ten sam sposób ewentualnie budynek mieszkalny jednorodzinny.

Stąd też bez znaczenia pozostaje wywód skarżącej w kwestii usługowego wykorzystywania przedmiotowego obiektu budowlanego, dla którego nieistotny jest rodzaj świadczonych w takim obiekcie usług.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 - dalej p.p.s.a.) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Sąd administracyjny jest sądem kasacyjnym. W razie stwierdzenia istotnych uchybień sąd administracyjny nie ma więc kompetencji do merytorycznego rozstrzygnięcia danego postępowania, lecz jest upoważniony jedynie do uchylenia bądź stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji lub aktu. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest postanowienie organu odwoławczego utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji odmawiające skarżącemu wydania zaświadczenia o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania budynku usługowego położonego na nieruchomości przy ul. [...] w Poznaniu (działka nr [...] ark[...], obręb [...]) polegającego na rozszerzeniu oferty usług świadczonych w budynku o zajęcia kulturalno-wychowawczo-dydaktyczne dla dzieci (związane bezpośrednio z obsługą mieszkańców) z obowiązującym właściwym m.p.z.p.

Należy wskazać, że postępowanie w sprawach wydawania zaświadczeń regulują przepisy działu VII Kodeksu postępowania administracyjnego. Postępowanie to stanowi rodzaj szczególnego, bo uproszczonego i w znacznym stopniu odformalizowanego postępowania o charakterze administracyjnym.

Przepisy Działu VII Kodeksu postępowania administracyjnego zatytułowanego "Wydawanie zaświadczeń" mają zastosowanie we wszystkich tych przypadkach, gdy do organu administracji publicznej wpłynie wniosek o urzędowe potwierdzenie określonego stanu faktycznego lub prawnego, przy czym potwierdzenie to jest wymagane przepisem prawa (art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a.) lub żądanie jest uzasadnione interesem prawnym wnioskodawcy (art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a.). Jest to bowiem postępowanie o bardzo szerokim zakresie podmiotowym. Obowiązuje ono wszystkie organy administracji publicznej i dostępne jest wszystkim osobom, które muszą uzyskać urzędowe potwierdzenie określonych faktów lub prawa (B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Wydawnictwo C. H. Beck Warszawa 2006, s. 815). W tej sytuacji należy przyjąć, w przypadku braku ustawowego wyłączenia, istnienie domniemania stosowania przepisów "Działu VII" Kodeksu postępowania administracyjnego. Występuje ono wówczas, gdy wyłoni się potrzeba poświadczenia przez organ administracji publicznej określonych faktów lub praw. Konsekwencją stwierdzenia, że w konkretnym przypadku mamy do czynienia z postępowaniem w sprawie wydawania zaświadczeń jest zatem stosowanie przepisów "Działu VII" Kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności zasad prowadzenia postępowania wyjaśniającego, którego zakres ustalony jest w art. 218 § 1 i § 2 k.p.a.

W sytuacji kiedy określony podmiot ubiega się o wydanie zaświadczenia ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu faktów lub stanu prawnego, organ administracji obowiązany jest wydać zaświadczenie, tylko wtedy, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Organ może przed wydaniem zaświadczenia przeprowadzić w koniecznym (a wiec ograniczonym) zakresie postępowanie wyjaśniające. Prowadzenie takiego postępowania wyjaśniającego indywidualny stan prawny opierać się może jedynie na danych zawartych w posiadanej przez organ dokumentacji. Postępowanie wyjaśniające w sprawie wydania zaświadczenia nie zmierza bowiem do rozpatrzenia sprawy administracyjnej, ale co najwyżej do odnalezienia danych w celu potwierdzenia istniejącego obecnie lub w przeszłości stanu. Postępowanie wyjaśniające odnosi się do badania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych, oraz oceny, czy odnoszą się one do osoby wnioskodawcy, faktów bądź stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się wnioskodawca, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencje lub rejestry mogą zawierać żądane dane oraz ich ewentualnych dysponentów. (tak w wyroku WSA w Krakowie z dnia 06.07.2016r., sygn. III SA/Kr 305/16, publ. LEX nr 2105645).

Przewidziana w art. 218 § 2 k.p.a. możliwość przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego na skutek złożenia wniosku o wydanie zaświadczenia sprowadza się w istocie do zbadania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych. Nie może prowadzić do dokonywania jakichkolwiek ocen, w tym prawnych, odnośnie informacji będących w dyspozycji organu. (patrz wyrok WSA w Krakowie z dnia 20.07.2016r., sygn. III SA/Kr 374/16, publ. LEX nr 2120787).

Z art. 217 § 1 oraz 2 § pkt 1 k.p.a. wynika, że organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa. Takim przepisem jest w kontrolowanym przypadku – chociaż nie wskazano go wprost - art. 35 u.p.z.p. stanowiący, że "Tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, chyba że w planie ustalono inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania". Stwarza on podstawę do uzyskania zaświadczenia o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania budynku usługowego położonego na nieruchomości przy ul. [...] w Poznaniu (działka nr [...] ark. [...], obręb [...]) polegającego na rozszerzeniu oferty usług świadczonych w budynku o zajęcia kulturalno-wychowawczo-dydaktyczne dla dzieci (związane bezpośrednio z obsługą mieszkańców) z obowiązującym m.p.z.p.

Zgodnie z przepisem art. 217 § 2 k.p.a. zaświadczenie wydaje się, jeżeli osoba ubiega się o nie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Stosownie zaś do treści art. 218 § 1 k.p.a. w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 k.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie potwierdzające fakty albo stan prawny, wynikający z prowadzonych przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Organ administracji publicznej przed wydaniem zaświadczenia może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (art. 218 § 2 k.p.a.).

Z przywołanych przepisów wynika, że tryb wydawania zaświadczeń uregulowany w Kodeksie postępowania administracyjnego różni się w sposób istotny od pozostałych unormowań w nim zawartych. Wydawanie zaświadczeń oparte jest bowiem, co do zasady, na posiadanych przez organ danych.

Postępowanie wyjaśniające odnosi się do badania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych, oraz oceny, czy odnoszą się one do osoby wnioskodawcy, faktów bądź stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się wnioskodawca, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencje lub rejestry mogą zawierać żądane dane oraz ich ewentualnych dysponentów.

Postępowanie wyjaśniające, określone w art. 218 k.p.a., ogranicza się zatem jedynie do takiego postępowania, które pozwoli na urzędowe potwierdzenie treści dokumentów zgromadzonych przez dany organ (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 listopada 2011 r., sygn.. akt II SA/Wa 1379/11, publ. CBOSA, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia może zakończyć się wydaniem zaświadczenia dotyczącego stanu faktycznego lub stanu prawnego, którego potwierdzenia żąda osoba zainteresowana, albo odmową wydania zaświadczenia w ogóle, np. z powodu braku podstaw prawnych do jego wydania albo niestwierdzenia po stronie wnioskodawcy interesu prawnego, albo odmową wydania zaświadczenia o żądanej treści. Stosownie do art. 219 k.p.a., odmowa wydania zaświadczenia przybiera postać postanowienia.

Odmowa wystawienia zaświadczenia może nastąpić w trzech przypadkach: 1) przy braku interesu prawnego osoby ubiegającej się o zaświadczenie, 2) w sytuacji niewłaściwości organu, do którego skierowano żądanie, 3) gdy nie można spełnić żądania odnośnie treści zaświadczenia, czy to ze względu na treść posiadanych danych lub dokumentów, czy też ze względu na wyraźny zakaz ustanowiony w przepisach odrębnych (art. 219 k.p.a.).

Skarżąca z racji przysługującego prawa do przedmiotowej nieruchomości oraz charakteru prowadzonej działalności niewątpliwie posiada interes prawny w domaganiu się przedmiotowego zaświadczenia. Nie występuje także niewłaściwość organu. Sporne jest jedynie to, czy można spełnić jej żądanie odnośnie treści zaświadczenia.

Niezależnie od tego, czy obowiązek wydania zaświadczenia wynika z przepisu prawa, czy wnosi o to strona ze względu na jej interes prawny, postępowanie wyjaśniające poprzedzające wystawienie zaświadczenia pełni rolę pomocniczą przy ustaleniu jego treści. Zakres tego postępowania wyznaczają dwie przesłanki: jest ono dopuszczalne tylko w niezbędnym zakresie i służy jedynie potwierdzeniu faktów wynikających z danych znajdujących się w posiadaniu organu. Powinno zatem odnosić się do faktów i okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów czy zbiorów danych. Tę regulację prawną należy jednak odnieść do treści i znaczenia przepisu prawa materialnego, którym w rozpatrywanej sprawie jest art.35 u.p.z.p.

Zauważyć przy tym należy, że w istocie nie jest dopuszczalne dokonywanie, w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń, jakichkolwiek ustaleń faktycznych i prawnych niewynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (por. wyrok NSA z dnia 26 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 1778/11, CBOSA). Dlatego nie jest dopuszczalne tworzenie na użytek jedynie tego postępowania materiałów dowodowych, czy też kompletowanie w tym postępowaniu materiału dowodowego, mającego służyć wydaniu zaświadczenia określonej treści. Treść zaświadczenia ma opierać się na posiadanych przez organ wcześniej ewidencjach, rejestrach czy zbiorach danych. A zatem ma opierać się na materiale zastanym, istniejącym w posiadaniu organu w chwili złożenia danego wniosku o wydanie zaświadczenia. Przewidziana w art. 218 § 2 k.p.a. możliwość przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego na skutek złożenia wniosku o wydanie zaświadczenia sprowadza się w istocie do zbadania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych. Nie może prowadzić do dokonywania jakichkolwiek ocen, w tym prawnych, odnośnie informacji będących w dyspozycji organu.

Zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Organ w zaświadczeniu stwierdza jedynie, co mu jest wiadome, natomiast nie rozstrzyga żadnej sprawy. W trybie dotyczącym wydania zaświadczenia nie jest zatem dopuszczalne dokonywanie jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych niewynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Postępowanie wyjaśniające może dotyczyć zbadania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienia, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia się domaga. Jest ono zatem ograniczone do badania dokumentacji o charakterze określonym w art. 218 § 1 k.p.a. (tak NSA w Warszawie w wyroku z dnia 12.07.2016r., sygn. I OSK 3227/14, publ.,LEX nr 2100700)

Przedmiot postępowania o wydanie zaświadczenia, nie obejmuje kompetencji do orzekania przez organ w danej sprawie administracyjnej, tj. ustalania praw lub obowiązków administracyjnoprawnych podmiotów prawa, a sprowadza się wyłącznie do poświadczenia faktów lub stanów prawnych wynikających z dokumentów będących w dyspozycji organu. Organ może zatem zaświadczyć tylko o tym, co w bezpośredni sposób wynika z dokumentów pozostających w jego dyspozycji, które wiążą się z zakresem wykonywanych przez niego ustawowych kompetencji. W tym świetle wydawanie zaświadczeń ma charakter pochodny. (tak w wyroku NSA w Warszawie z dnia 20.07.2016r., sygn. II OSK 2820/14, publ. LEX nr 2142377).

Jak już podnoszono, przyjmuje się, że zaświadczenia są aktami, które potwierdzają istnienie uprawnień lub obowiązków określonych (to jest stworzonych lub ustalonych) uprzednio w aktach prawnych, np. w planie miejscowym. Zaświadczenia nie są aktami administracyjnymi, lecz czynnościami faktycznymi, ponieważ nie są oświadczeniami woli, a oświadczeniami wiedzy. Istota zaświadczenia sprowadza się więc do tego, że nie rozstrzyga ono o żadnych prawach lub obowiązkach, nie może również tworzyć nowej sytuacji prawnej. (por. wyrok WSA w Poznaniu z dni a 13.07.2016r., sygn. IV SA/Po 1050/15, publ. LEX nr 2097912).

Przechodząc na grunt kontrolowanej sprawy wskazać należy, że odmowa wydania zaświadczenia o żądanej przez skarżącą treści, nastąpiła w wyniku analizy wskazanego wcześniej m.p.z.p.

Z akt sprawy wynika, że działka nr [...], ark. [...], obręb [...], położona jest na terenie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Szczepankowo - Spławie" część B w Poznaniu (uchwała nr XL/417/V/2008 Rady Miasta Poznania z dnia 08.07.2008 r. - Dz. U. Woj. Wlkp. Nr 152/2008 póz. 2670 z dnia 11.09.2008 r. Działka ta położona jest na terenie oznaczonym w przedmiotowym planie symbolem 1MN, co oznacza teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.

Spór w niniejszej sprawie sprowadza się do tego, czy dla przyjęcia, że obiekt jest wykorzystywany w sposób dotychczasowy wystarczy kontynuowanie funkcji usługowej (niezależnie od jej rodzaju), czy też konieczne jest kontynuowanie konkretnej funkcji usługowej realizowanej przed wejściem w życie przedmiotowego planu miejscowego.

Zgodnie z oświadczeniem skarżącej z dnia 18 sierpnia 2016 roku obecnie w obiekcie położonym na tej działce prowadzone są zajęcia sportowo — edukacyjno — korekcyjne. W zażaleniu na postanowienie organu I instancji doprecyzowano, że w obiekcie tym prowadzone jest przedszkole. Zatem obiekt jest wykorzystywany w inny sposób aniżeli przewidziany w decyzjach Prezydenta Miasta Poznania z dnia 22 października 2002r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego oraz z dnia 08 lipca 2003 roku - pozwoleniu na użytkowanie ([...]).

W planie miejscowym w § 5 ust. 1 pkt 1-3, dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, oznaczonych na rysunku planu m.in. symbolem 1MN, w zakresie przeznaczenia terenów ustalono:

1) przeznaczenie podstawowe - zabudowę mieszkaniową jednorodzinną;

2) przeznaczenie uzupełniające - infrastrukturę techniczną i drogi wewnętrzne;

3) dopuszczenie wykorzystywania w sposób dotychczasowy terenów i obiektów o przeznaczeniu innym niż ustalone w niniejszym paragrafie do czasu ich zagospodarowania zgodnie z planem.

Organy słusznie przyjęły, że wbrew zarzutom skargi, takie zapisy obowiązującego planu miejscowego oznaczają, że obiekty budowlane zlokalizowane na terenie oznaczonym w planie symbolem "1MN", wykorzystywane w inny sposób aniżeli jako mieszkaniowe jednorodzinne, infrastruktura techniczna i drogi, mogą być wykorzystywane tylko w dotychczasowy sposób. Skoro obiekt położony na nieruchomości przy ul. [...] w Poznaniu (działka nr [...], ark. [...], obręb [...]) dotychczas – faktycznie, a także zgodnie z decyzją z dnia 22.10.2002r. zatwierdzającą pozwolenie na budowę oraz z decyzją z dnia 08.07.2003r. udzielającą pozwolenia na użytkowanie - mógł być użytkowany jedynie jako obiekt w którym prowadzone będą usługi rekreacyjno-sportowe (siłownia i fitness) - to zgodnie z obowiązującym planem, może być dalej wykorzystywany jedynie w ten sam sposób ewentualnie jako budynek mieszkalny jednorodzinny.

Już tylko z treści wniosku skarżącej inicjującego niniejsze postępowanie wynika, że zamiarem skarżącej jest rozszerzenie dotychczasowej oferty świadczonych tam usług. A więc – jak wynika z wykładni językowej - realizowanie usług w sposób inny niż dotychczasowy.

Sąd podziela pogląd organu odwoławczego, że o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z obowiązującym planem miejscowym decyduje także rodzaj usług świadczonych w danym budynku. Lokalizacja przedszkola (obiektu prowadzącego zajęcia kulturalno - wychowawczo - dydaktyczne) na terenie 1MN nie została przewidziana w obowiązującym m.p.z.p. Dlatego mimo, że skarżąca prowadzi tam nadal działalność usługową, to jednak budynek ten nie jest dalej wykorzystywany w ten sam sposób jak w chwili wejścia w życie planu miejscowego. Aby dochowana była przesłanka wykorzystywania w sposób dotychczasowy obiektu

konieczne jest kontynuowanie konkretnej funkcji usługowej realizowanej przed wejściem w życie przedmiotowego planu miejscowego.

Podkreślić należy – o czym było wcześniej – specyfikę postępowania zaświadczeniowego w ramach którego organy nie rozstrzygają o żadnych prawach lub obowiązkach, a także nie mogą tworzyć nowej sytuacji prawnej. Szczególny charakter tego postępowania powoduje, że pierwszeństwo należy dać wykładni ścisłej, a nie rozszerzającej. Innymi słowy organy są uprawnione do poświadczania danych, które niezbicie i niewątpliwie wynikają z posiadanych przez nie ewidencji, rejestrów i innych danych, a nie są wynikiem stosowania wykładni np. celowościowej.

W kontekście powyższego bez znaczenia pozostaje wywód skarżącej w kwestii usługowego wykorzystywania przedmiotowego obiektu budowlanego, dla którego nieistotny jest rodzaj świadczonych w takim obiekcie usług.

Podsumowując należy wskazać, że organ słusznie odmówił wydania zaświadczenia o żądanej przez skarżącą treści, ponieważ byłoby ono niezgodne ze stanem faktycznym. Bowiem zamierzony sposób użytkowania budynku usługowego położonego na nieruchomości przy ul. [...] w Poznaniu (działka nr [...] ark. [...], obręb [...]) polegający na rozszerzeniu oferty usług świadczonych w budynku o zajęcia kulturalno-wychowawczo-dydaktyczne dla dzieci (prowadzenie przedszkola) nie jest zgodny z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

W tym stanie rzeczy z przyczyn wskazanych i opisanych wyżej na podstawie art.151 p.p.s.a. skargę należało oddalić.