Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 82/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2013-08-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 9, art. 10, art. 16, art. 107 par. 3, art. 145, art. 146, art. 151 par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 61 ust. 1, art. 61 ust. 5
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: par. 3, par. 4, par. 5, par. 6, par. 7, par. 8, par. 9
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Dnia 13 sierpnia 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek Protokolant Specjalista Marcelina Chmielecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 sierpnia 2013 roku sprawy ze skargi Z. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy z naruszeniem prawa - oddala skargę. LS


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...], Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., po rozpatrzeniu odwołania Z. Ł., na podstawie art. 138 §1 pkt 1, w związku z art. 151 § 2, art. 146 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm. – w dalszej części uzasadnienia jako K.p.a.), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] stwierdzającą wydanie z naruszeniem prawa przez tenże organ ostatecznej decyzji z dnia [...] ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami podziemnymi, przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. A – na działkach nr 92/67, 92/68, 92/69, 93/7, 93/10, 93/12, 120/2, 122/2 oraz fragmentach działek drogowych nr 83/7, 123/3, 83/17, dla potrzeb budowy zjazdu.

Jak wynika z akt sprawy decyzją z dnia [...], na wniosek B Sp. z o.o. w W., Prezydent Miasta Ł. ustalił warunki zabudowy dla opisanej powyżej inwestycji.

Pismem z dnia 29 września 2010r., uzupełnionym w dniu 18 października 2010r., Z. Ł. wniósł o wznowienie postępowania zakończone powyższą decyzją z uwagi na treść art. 145 § 1 pkt 1 i 4 K.p.a., wskazując na dzień 13 września 2011r. jako na termin, w którym dowiedział się o decyzji z dnia [...] oraz o okolicznościach stanowiących podstawę wznowienia, stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 K.p.a..

Postanowieniem z dnia [...] postępowanie zakończone ostateczną decyzją z dnia [...] zostało wznowione. Organ wyjaśnił, iż rozpatrując przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. uwzględnić należy, że stosownie do art. 28 K.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Oznacza to, iż właściciel, użytkownik wieczysty jest stroną wszelkich postępowań dotyczących nieruchomości, w tym także postępowania o ustalenie warunków zabudowy. Przy czym stroną jest nie tylko właściciel, użytkownik wieczysty nieruchomości inwestycyjnej, stroną mogą być także właściciele lub użytkownicy wieczyści działek sąsiadujących z terenem inwestycji. Odnosząc poczynione uwagi do wniosku o wznowienie postępowania organ wskazał, iż Z. Ł. jest współwłaścicielem działki nr 118 zlokalizowanej przy ul. A [...] w Ł., która sąsiaduje bezpośrednio z terenem inwestycji, przy czym na etapie ustalania stron postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] wnioskodawca nie figurował w kręgu stron, gdyż zgodnie z informacją z miejskiej ewidencji gruntów właścicielem działki nr 118 była wówczas Gmina Miasto Ł. Reasumując poczynione ustalenia organ stwierdził, iż Z. Ł. winien uczestniczyć w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z dnia [...], co oznacza, iż spełniona została przesłanka z art. 145 §1 pkt 4 K.p.a..

Organ na potrzeby wznowionego postępowania sporządził analizę urbanistyczna, stosownie do przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 ze zm. – w dalszej części uzasadnienia przywoływane także jako: rozporządzenie). Analizę sporządził podmiot uprawniony, granice obszaru wyznaczono w odległości 135m od terenu objętego wnioskiem tj. w minimalnej odległości określonej przez rozporządzenie. W opracowaniu przyjęto stan zagospodarowania z okresu sporządzenia analizy do decyzji z dnia [...]. Ustalono, iż zabudowa obszaru wyznaczonego to m.in. zabudowa mieszkaniowa, jedno i wielorodzinna, usługowa, co oznacza, iż możliwe jest ustalenie parametrów dla nowej zabudowy. Wskazano, iż nowa zabudowa w postaci budynków wielorodzinnych nie jest sprzeczna z dotychczasowym sposobem zagospodarowania, brak zatem przeszkód do ustalenia warunków zabudowy, w kontekście art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm. – w dalszej części przywoływana jako ustawa).

Organ podkreślił dalej, iż wyniki szczegółowej analizy wykazały, że dla projektowanej inwestycji linii zabudowy nie wyznacza się z uwagi na położenie planowanych budynków w głębi terenu; wskaźnik powierzchni zabudowy nie może przekraczać wartości 0,25; szerokość elewacji frontowej od strony frontu działki nie ustala się, zaś w celu zachowania ładu przestrzennego ustalono szerokość elewacji frontowej od strony ul. C na maksymalnie 40m; maksymalną wysokość nowej zabudowy ustalono na 3 kondygnacje nadziemne, dachy płaskie lub spadziste do 25º spadku połaci; kierunek kalenicy lub gzymsu – wzdłuż ul. C, równoległy do ulicy.

Dalej organ wskazał, iż analiza wykazała spełnienie warunków wynikających z art. 61 ust. 2 – 5 ustawy. W kwestii uzbrojenia terenu w sieć wodno –kanalizacyjną organ wskazał, że załącznikiem do wniosku o ustalenie warunków zabudowy była m.in. promesa Zakładu Wodociągów i Kanalizacji w Ł. z dnia [...], w której gestor sieci stwierdził istnienie możliwości poboru wody i odprowadzania ścieków, w ilości zgodnie z zapotrzebowaniem zakładanym przez inwestora. Z kolei obsługa komunikacyjna terenu projektowanej inwestycji wynika z uzgodnienia przez Zarząd Dróg i Transportu w Ł. projektu obsługi komunikacyjnej nieruchomości z ulicy A.

Organ podsumował, iż wyniki nowej analizy są zbieżne z wynikami poprzednio sporządzonej, co oznacza, iż decyzja ustalająca warunki zabudowy dla planowanej inwestycji ponownie zostałaby wydana, co za tym zastosowanie znajduje art.. 146 § 2 K.p.a., który przewiduje, iż nie uchyla się decyzji w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. I dalej, jak stanowi art. 151 §2 K.p.a., w przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. W tym stanie rzeczy decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta Ł. stwierdził wydanie własnej ostatecznej decyzji z dnia [...] z naruszeniem prawa.

Odpowiadając na zarzut wnioskodawcy, w kwestii zgodności inwestycji z zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Ł., organ wskazał, iż dokument ten nie jest aktem prawa miejscowego, a zapisy dotyczące terenów określają jedynie funkcję wiodącą, nie odnosząc się do poszczególnych nieruchomości. Obecnie teren inwestycji nie jest objęty przystąpieniem do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który określałby przeznaczenie terenów, w tym nieruchomości objętych inwestycją. Oznacza to dla organu, iż badanie zgodności planowanej inwestycji z zapisami studium jest bezzasadne.

Za podobnie bezzasadne organ uznał żądanie uzyskania dodatkowych dokumentów od Zakładu Wodociągów i Kanalizacji w Ł., skoro inwestor przedłożył już dokumenty wystarczające do ustalenia, iż uzbrojenie terenu w sieć wodno –kanalizacyjną jest wystarczające.

Organ zauważył nadto, iż strona nawiązywała do wyroku WSA w Łodzi z dnia 24 marca 2004r., w sprawie sygn. akt II SA/Łd 1333/01, dotyczącego istniejącego budynku mieszkalnego wielorodzinnego zlokalizowanego przy ul. C [...], na działce 92/82. Organ wyjaśnił, iż nie jest istotna dla niemniejszej sprawy ocena legalności posadowienia tegoż budynku skoro organ ocenia spełnienie wymogów nowej zabudowy według stanu faktycznego zabudowy i zagospodarowania terenu działki sąsiedniej w dniu wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. W tym zakresie organ podkreślił, iż ostateczną decyzją z dnia [...] udzielono pozwolenia na użytkowanie tegoż budynku.

W odwołaniu od powyższej decyzji organu I instancji Z. Ł. zarzucił naruszenie art. 7, art. 77, art. 80 K.p.a. poprzez uchylenie się od wyczerpującego zebrania i rozważenia materiału dowodowego, nadto oparcie decyzji na analizie urbanistycznej sporządzonej w okresie styczeń/luty 2012r., zawierającej nieprawdziwe dane:

- poz. 22 – adres A/D – nie ma takiego adresu,

- poz. 21 –wskazano: zabudowa mieszkalna wielorodzinna, adres A [...]; w rzeczywistości budownictwo jednorodzinne,

- poz. 38., 39, 40, 41 wskazano: zabudowa zagrodowa; w rzeczywistości zabudowa jednorodzinna.

Nadto zarzucono w odwołaniu naruszenie:

- art. 1 ust. 1 pkt 2 i art. 2 pkt 1 i pkt 2 ustawy poprzez wydanie decyzji naruszającej ład przestrzenny i zrównoważony rozwój w terenie,

- art. 61 ust. 1 ustawy poprzez wydanie decyzji w oderwaniu od wymogów środowiskowych i istniejącego stanu rzeczy,

- § 3, § 5 ust. 1, § 6 ust.1, § 7 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia poprzez podanie nieprawdziwych danych co do charakteru i cech istniejącej zabudowy

- § 3 pkt 16 i § 72 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm.), poprzez zupełnie dowolne ustalenia pojęcia kondygnacja.

Uzasadniając strona podkreśliła, iż planowana inwestycja ma powstać na terenie objętym wyłącznie zabudowa jednorodzinną, nie uwzględniając budynku przy ul. C [...], który powstał z naruszeniem prawa. Podkreślono, iż na 41 nieruchomości położonych w obszarze analizy 35 pełni funkcję zabudowy jednorodzinnej, a 1 budynek funkcję mieszkaniową wielorodzinną, a zatem przeważa zabudowa jednorodzinna. W otoczeniu powstają nowe budynki jednorodzinne. Dodano, iż trzykondygnacyjny budynek na działce nr 92/82 jest samowolą budowlaną, co wynika z wyroku WSA w Ł. w sprawie sygn. akt II SA/Łd 1333/01 i nie może stanowić podstawy do przyjęcia, iż zabudowa mieszkalna wielorodzinna jest dopuszczalna.

W terminie otwartym wpłynęło kolejne odwołanie Z. Ł., w którym zarzucono decyzji organu I instancji naruszenie:

- art. 7, art. 77, art. 78, art. 80 i art. 81, art. 146 § 2 i art. 151 § 2 K.p.a,

- art. 1 ust. 1 pkt 2, art. 2 pkt 1 i pkt 2 ustawy,

- § 3, § 4, § 5 ust. 1, § 6 ust. 1, § 7 ust. 1 i 2, § 8 i § 9 rozporządzenia,

- § 3 pkt 16, § 4, § 57 i § 72 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

- art. 138 § 2 K.p.a. w sytuacji gdy organ połączył do wspólnego rozpoznania wnioski małżonków G. i Z. Ł., a tym samym winien rozważyć nie tylko zagadnienie pozbawienia strony możliwości działania, ale także uchylenia się organu od przeprowadzenia postępowania w granicach z art. 145 § 1 pkt 7 K.p.a. tj. uchylenia się od rozpoznania, iż doszło w sprawie do oceny zagadnienia wstępnego rozstrzygniętego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z infrastrukturą na działkach nr 92/67, 92/68, 92/69, 93/5, 93/6, 93/7, 122/2, 120/2 przy ul. A oraz poprzedzających ją decyzji SKO z dnia [...] w szczególności wyrażonego stanowiska co do okoliczności jakie należy wziąć pod uwagę przy rozpatrzeniu sprawy, nadto naruszającego podstawy prawa potraktowania jako niebyły wyroku WSA w Łodzi z dnia 19 maja 2009r., w sprawie sygn. akt II SA/Łd 192/09.

Przywołaną na wstępie decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało mocy decyzję organu I instancji podzielając tym samym stanowisko Prezydenta Miasta Ł. W uzasadnieniu powyższej organ odwoławczy przywołał szczegółowo ustalenia organu I instancji oraz dane wynikające z przeprowadzonej dla potrzeb sprawy analizy urbanistycznej oraz stanowisk stron.

Mając na uwadze zarzuty odwołania, organ odwoławczy przeprowadził własną kontrolę sporządzonej analizy urbanistycznej i podzielił wywody organu I instancji, iż w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Opierając się na wypracowanym stanowisku sądów administracyjnych wskazał, iż wyznacznikiem dla nowej zabudowy jest wszelka, zgodna z porządkiem prawnym zabudowa, istniejąca w obszarze poddanym analizie, a nie dominująca, czy istniejąca na działce bezpośrednio graniczącej z terenem inwestycji. Kontynuacja funkcji oznacza zaś, iż nowa zabudowa musi mieścić się w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu, w tym użytkowania obiektów. Przyjąć należy, iż w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy, nowa zabudowa jest zatem dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejącą funkcją.

Organ odwoławczy podkreślił, iż w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, lokowana zarówno w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji na działce nr 92/82, jak również dalej na działkach 75/2, 75/3, 112/1, 140/1, 148/8, 149/1. Organ dodał, iż tezy, że budynek na działce nr 92/82 stanowi samowolę budowlaną nie można wywieść z wyroku WSA z dnia 24 marca 2004r., w sprawie sygn. akt II SA/Łd 1333/01..Na koniec podkreślił, iż do ustalenia ciągłości funkcji zabudowy wystarczające jest stwierdzenie, że przynajmniej jedna nieruchomość posiada taką funkcję, jaka wynika z wniosku inwestora.

Kolegium stwierdziło również, iż podnoszone w odwołaniach zarzuty odnoszące się w istocie do innego zamierzenia inwestycyjnego powodują, iż ocena wyrażona w jakimkolwiek rozstrzygnięciu, wydanym w odniesieniu do owych innych zamierzeń nie mogą wiązać w przedmiotowej sprawie. Z kolei powołany wyrok WSA w Łodzi z dnia 24 marca 2004r. zapadł w okresie obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Ł., zatem zawarte w nim sformułowania dotyczące możliwości realizacji planowanej inwestycji na omawianym terenie, oparte są na ocenie jej zgodności z ustaleniami tego planu. Organ podkreślił, iż w obowiązującym stanie prawnym, podstawą do wydania decyzji w sprawie warunków zabudowy są wyniki wymaganej prawem analizy urbanistycznej.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Z. Ł. zarzucił powyższej decyzji naruszenie:

- art. 7, art. 9, art. 10, art. 77, art. 81, art. 107 § 3 K.p.a. w szczególności poprzez pominiecie, iż dla tej samej inwestycji w tym samym terenie została wydana ostateczna decyzja odmawiająca ustalenia warunków zabudowy z uwagi na brak możliwości zaopatrzenia w wodę i zrzut ścieków, tylko dla innego wnioskodawcy – E Sp. z o.o.;

- art. 146 § 2 i art. 151 § 2 K.p.a. poprzez ich bezzasadne zastosowanie.

- art. 1 ust. 1 pkt 2, art. 2 pkt 1 i pkt 2 ustawy poprzez dokonanie w uzasadnieniu decyzji ustalenia naruszającego ład przestrzenny i zrównoważony rozwój w terenie;

- § 3, § 5 ust. 1, § 6 ust..1, § 7 ust. 1 i 2, § 8, § 9 rozporządzenia w wyniku podania nieprawdziwych danych, co do charakteru i cech istniejącej zabudowy, bezpodstawnego pominięcia w analizie istniejącej zabudowy i zabudowy w budowie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę i całkowitego uchylenia się od wymaganych prawem ustaleń co do planowanego uzbrojenia terenu;

- § 3 pkt 16, § 4, § 57 i § 72 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o oddalenie skargi wywodząc jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny bada zatem, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) pozostaje zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz normami proceduralnymi, normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

W toku kontroli sądowoadministracyjnej, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.; dalej w uzasadnieniu przywoływana jako: P.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nadto, mając na względzie regulację art. 135 P.p.s.a. sąd administracyjny stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla je w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd skargę oddala (art. 151 P.p.s.a.).

Na wstępie należy wyjaśnić, iż wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 K.p.a.) i stąd też wydanie decyzji w tym nadzwyczajnym trybie musi być poprzedzone wnikliwym zbadaniem zaistnienia przesłanek wymienionych w art. 145 K.p.a..

Nie ulega wątpliwości, iż strona skarżąca będąc współwłaścicielem nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej z terenem inwestycji nie brała udziału w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją z dnia [...] ustalającą warunki zabudowy dla projektowanej inwestycji. W następstwie tego spostrzeżenia strona złożyła wniosek o wznowienie postępowania, który w dniu [...] został uwzględniony, a postępowanie zakończone decyzją z dnia [...] zostało wznowione.

Analizując postępowanie w powyższym zakresie należy dojść do wniosku, iż organ I instancji prawidłowo załatwił ów wniosek, bowiem przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania zbadał spełnienie przesłanki wznowienia wymienionej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., oraz zachowanie terminu przewidzianego w art. 148 § 1 i 2 K.p.a.. Organ dokonał także oceny przymiotu strony, a więc zbadał czy podmiot składający podanie o wznowienie postępowania ma przymiot strony i czy może żądać wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji. Punktem wyjścia do analizy w tym zakresie jest treść art. 28 K.p.a. stanowiącego, iż stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Dokonując z urzędu oceny działań organów administracji w powyższym zakresie należy wskazać, iż brak jest w realiach niniejszej sprawy okoliczność, które nakazywałyby odmienną ocenę wniosku o wznowienie postępowania, niż ta dokonana przez organy administracji.

Przechodząc natomiast do zagadnienia treści decyzji wydanej przez organy w następstwie wznowienia postępowania, to wskazać należy, iż postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy i w tym zakresie organ wydaje decyzję, w której:

1) odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, albo

2) uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy (art. 151 § 1 K.p.a.), albo

3) ogranicza się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji w przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146 (art. 151 § 2 K.p.a.).

Mając na uwadze, iż w realiach niniejszej sprawy, po wznowieniu postępowania, zapadła decyzja stwierdzająca wydanie decyzji z dnia [...] z naruszeniem prawa, a jednocześnie organy odmówiły jej uchylenia bowiem w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, to przesłanki powyższego rozstrzygnięcia wymagają przybliżenia. Wskazany powyżej przepis ar. 151 § 2 K.p.a. odwołuje się do okoliczności, o których mowa w art. 146 K.p.a.. Regulacja ta w § 2 – który znalazł zastosowanie w niniejszej sprawie – stanowi natomiast, iż nie uchyla się decyzji w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Przepis powyższy zakłada zatem, że nie wszystkie wady postępowania administracyjnego mają znaczący wpływ na treść rozstrzygnięcia. Wyjawienie tych wad i ich usunięcie we wznowionym postępowaniu prowadzi do konstatacji, że pomimo usunięcia tych wad, treść rozstrzygnięcia pozostanie niezmieniona, gdyż jest zgodna z prawem. Racjonalność postępowania nakazuje wówczas nie uchylać zaskarżonej decyzji, a jedynie w uzasadnieniu decyzji wydanej w tym trybie wykazać, jakiego naruszenia prawa procesowego dopuścił się organ administracji w poprzednim postępowaniu oraz że naruszenia te nie miały żadnego wpływu na treść podjętego w sprawie merytorycznego rozstrzygnięcia. Innymi słowy, organ winien wykazać, że gdyby nawet uchylił zaskarżoną decyzję z powodów procesowych, które mogły mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, to podjęte nowe rozstrzygnięcie w sprawie byłoby tożsame z rozstrzygnięciem dotychczasowym, które jest zgodne z prawem materialnym (vide: G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan; Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I; Lex 2010r., Wydanie 3, uwagi do art. 146).

Konkludując należy zatem wskazać, iż powyższe rozstrzygnięcie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy wszystkie okoliczności sprawy ustalone na podstawie całokształtu materiału dowodowego przemawiają za tym, że nie ma żadnych podstaw do wydania innej decyzji niż dotychczasowa. Skoro bowiem treścią rozstrzygnięcia zawartego w decyzji jest określenie praw i obowiązków adresata decyzji, to obowiązkiem organu administracyjnego jest zbadanie, czy te prawa i obowiązki nie uległyby zmianie, w wyniku wznowionego postępowania. W literaturze przestrzega się przed "czysto mechanicznym" porównaniem tych dwóch rozstrzygnięć i wskazuje, że nawet niewielka zmiana w treści rozstrzygnięcia, podjętego w wyniku wznowionego postępowania, może wpłynąć w sposób znaczący na zakres przyznanych uprawnień lub nałożonych obowiązków (vide: J. Borkowski, Glosa do wyroku NSA z dnia 19 listopada 1992r., w sprawie sygn. akt SA/Kr 914/92, PS 1994, nr 7 – 8, s. 159).

Skoro postanowienie o wznowieniu postępowania stanowiło podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 K.p.a.), to w tym miejscu wypada odnieść się do kwestii związanych z merytorycznym rozpoznaniem sprawy. W tym zakresie należy wskazać, iż ustawa z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012r. poz. 647), w przepisie art. 4 ust. 2 stanowi, iż w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wydawanej na wniosek inwestora, który zgodnie z treścią art. 52 ust.1 pkt 1 i 2 ustawy powinien zawierać: określenie granic obszaru objętego wnioskiem oraz charakterystykę projektowanej inwestycji, obejmującą m.in. planowany sposób zagospodarowania terenu oraz charakterystykę zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych, oraz parametrów technicznych inwestycji.

Wymagającą decyzji o warunkach zabudowy jest w szczególności zmiana zagospodarowania terenu, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części – z zastrzeżeniem określonych sytuacji, które nie mają zastosowania w niniejszej sprawie (art. 59 ust. 1 ustawy).

Przepis art. 61 ust. 1 ustawy stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 omawianej ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 tejże ustawy.

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Dokonując analizy inicjującego postępowanie administracyjne wniosku inwestora organy administracji w toku wznowionego postępowania doszły do przekonania, iż inwestycja spełnia wszystkie wymagania określone w powyższym przepisie i to w sposób, który przemawia za tym, że nie ma podstaw do wydania innej decyzji niż dotychczasowa. Oceniając powyższy wniosek organów należy wskazać, iż odpowiada on prawu i ma oparcie w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy.

Przepis § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 ze zm.) stanowi, iż w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy, właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 – 5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów.

Z zestawienia powyższych regulacji wynika jednoznacznie, iż przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy organ dokonuje oceny łącznego spełnienia – w terenie znajdującym się wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek – przesłanek enumeratywnie wskazanych w art. 61 ustawy. W tym celu wyznacza wokół przedmiotowej działki obszar analizowany o granicach wskazanych w § 3 ust. 2 rozporządzenia i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. W ramach analizy owego obszaru organ koncentruje się w pierwszej kolejności na przesłance "dobrego sąsiedztwa", o której mowa w art. 61 ust. 1 omawianej ustawy.

Sporządzona w toku wznowionego postępowania analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu potwierdziła wyniki analizy urbanistycznej przeprowadzonej w toku postępowania zakończonego decyzją z dnia [...], w szczególności z analizy tej wynika, iż teren inwestycji znajduje się na obszarze o różnorodnych funkcjach, a dominującą jest funkcja zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. W analizowanym obszarze występuje także funkcja zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, usługowej i produkcyjnej, przy czym w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji występuje funkcja zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i wielorodzinnej, oraz zabudowy usługowej. W analizie wskazano, iż dla projektowanego przedsięwzięcia przyjęto takie założenie urbanistyczne, które będzie rozwiązaniem pośrednim pomiędzy dominującą funkcją zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, a typowym osiedlem mieszkaniowym wielorodzinnym. Za takim rozwiązaniem przemawia okoliczność, iż inwestycja projektowana jest na działkach zlokalizowanych między "pasami" zabudowy po obydwu stronach ulic A i F w Ł.

Oceniając spełnienie warunku "dobrego sąsiedztwa" przez projektowaną inwestycję należy wskazać, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego w powyższym zakresie wypracowane zostały następujące wskazania interpretacyjne:

- rozumienie pojęcia kontynuacji funkcji nie może być zawężające i ograniczające się tylko do możliwości powstania w danym miejscu obiektów tożsamych z już istniejącymi; co istotne wszakże, planowana inwestycja nie może godzić w zastany stan rzeczy (vide: wyrok NSA z dnia 16 października 2007r., w sprawie sygn. akt II OSK 1401/06, Lex nr 394807);

- nowa zabudowa jest dopuszczalna (nie jest sprzeczna), gdy można ją pogodzić z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze (vide: wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2012r., w sprawie sygn. akt II OSK 1535/11, Lex 1121179, wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2008r., w sprawie sygn. akt II OSK 58/07, Lex 465665);

- ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy pod warunkiem, że analiza urbanistyczna uzasadnia przyczyny odstępstwa poparte oceną zachowania ładu przestrzennego, uciążliwości i wpływu inwestycji dla działek sąsiednich (vide: wyrok NSA z dnia 29 grudnia 2009r., w sprawie sygn. akt II OSK 1/09, Lex 597087; wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2011r., w sprawie sygn. akt II OSK 952/10, Lex 992669),

- chaotyczna, zróżnicowana zabudowa nie oznacza braku wzorca obowiązującego na analizowanym terenie i nie stanowi przeszkody w ustaleniu kierunków zabudowy na przyszłość, a tym samym nie uzasadnia odmowy ustalenia warunków zabudowy; w takiej sytuacji organ załatwiający wniosek o ustalenie warunków zabudowy zobowiązany jest ustalić w ramach ustawowego swobodnego uznania, który z istniejących budynków czyni punktem odniesienia dla wydania decyzji o warunkach zabudowy (vide: wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2008r., w sprawie sygn. akt II OSK 1520/07, Lex 513847).

Powyższe poglądy sądownictwa administracyjnego jednoznacznie zaprzeczają stanowisku strony skarżącej, upatrującej możliwości kontynuacji cech i funkcji dla przedmiotowej nieruchomości wyłącznie w odniesieniu do funkcji dominującej, a więc zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Tym samym okoliczność, iż w obszarze analizowanym i to w najbliższym sąsiedztwie projektowanej zabudowy znajduje się działka o funkcji zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej wystarcza dla możliwości kontynuacji tej właśnie funkcji na terenie projektowanej inwestycji. Ponadto sporządzona w toku niniejszego postępowania analiza architektoniczna stwierdza, iż przyjęte rozwiązanie stanowi kompromis pomiędzy zastanymi funkcjami terenu i z punktu widzenia ładu przestrzennego możliwe jest do zaakceptowania bowiem dotyczy działek zlokalizowanych pomiędzy "pasami" zabudowy po obu stronach dwóch ulic zlokalizowanych w tym terenie.

Analizując powyższe okoliczności Sąd nie dopatrzył się istotnej dowolności ustaleń organów w zakresie oceny cech i funkcji terenu, a więc takiej, która miałaby wpływ na ustalenie istnienia lub braku konkretnych funkcji na analizowanym obszarze. Zresztą nawet uwzględnienie wszystkich zarzutów stawianych w tym zakresie sporządzonej analizie (żądanie uznania jednej działki za pełniącą funkcję mieszkaniową jednorodzinną zamiast wielorodzinną i czterech innych działek za pełniące funkcje zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej zamiast zagrodowej) nie jest w stanie dezawuować wniosku organów, iż funkcja zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej istnieje na analizowanym obszarze i wynika z istnienia na tym terenie tego rodzaju legalnych obiektów.

Nie można także zgodzić się ze skargą w zakresie zarzutu dowolności ustalenia, iż projektowana inwestycja spełnia warunek wystarczającego uzbrojenia (art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy). Przepis art. 61 ust. 5 ustawy stanowi, iż warunek, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem. Z analizy urbanistycznej wynika, iż teren projektowanej inwestycji posiada przyłącza kanalizacji deszczowej i sanitarnej, które przeznaczone są do rozbudowy, a także, że projektowane jest uzbrojenie nieruchomości w instalacje; energetyczną, c.o., wody i gazu. Rozbudowa istniejącego uzbrojenia terenu i budowa nowego ma nastąpić na podstawie wstępnych zapewnień gestorów sieci o możliwości zaopatrzenia w poszczególne media. W tym zakresie przedłożone zostały promesy:

- A Sp. z o.o. z dnia 14 sierpnia 2009r.,

- ZWiK Sp. z o.o. z dnia 19 sierpnia 2009r.,

- G S.A. z dnia 6 sierpnia 2009r.,

- [...] A Sp. z o.o. z dnia 19 sierpnia 2009r:

Skoro przepis art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy stanowi o uzbrojeniu istniejącym lub projektowanym, to w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, iż warunek ten jest spełniony poprzez posiadanie gwarancji, że obsługa inwestycji w zakresie infrastruktury będzie realizowana. Gwarancja ta może polegać na zapewnieniu zawarcia umowy gwarantującej obsługę, o czym świadczyć może każdy dokument wydany przez uprawnioną jednostkę, który określa rozwiązanie, jakie będzie realizowane w odniesieniu do tej inwestycji (vide: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 4 grudnia 2012r., w sprawie sygn. akt II SA/Po 255/12, Lex 1235229). Celem powyższego przepisu nie jest bowiem uzależnienie wydania decyzji o warunkach zabudowy od faktycznego istnienia uzbrojenia terenu, ale jedynie zagwarantowanie, że powstanie stosowne uzbrojenie, pozwalające na prawidłowe korzystanie z obiektów budowlanych (vide: wyrok WSA w Krakowie z dnia 15 maja 2009r., w sprawie sygn. akt II SA/Kr 431/09, Lex 562862, oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 grudnia 2008r., w sprawie sygn. akt IV SA/Wa 1361/08, Lex nr 533147).

Tak więc w sytuacji gdy gestorzy sieci złożyli zapewnienia o możliwości zaopatrzenia terenu projektowanej inwestycji w stosowne media, za chybiony wypada uznać zarzut skargi o dowolności ustalenia, iż spełniona została przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy. Mając na uwadze zakres i rozmiar działalności prowadzonej przez wskazanych powyżej gestorów sieci, a także uwzględniając powszechny charakter świadczonych przez nich usług, za zbędne wypada uznać domaganie się ustalenia jakiego rodzaju informacje na temat zapotrzebowania inwestor zgłosił gestorom sieci występując o udzielenie zapewnienia o możliwości zaopatrzenia w media.

Nie budzi natomiast wątpliwości konstatacja organów o spełnieniu przez projektowaną inwestycję przesłanek wyrażonych w art. 61 ust.1 pkt 2, 4 i 5 ustawy. Dostęp terenu inwestycji do drogi publicznej – ul. A i położenie na terenie miasta Ł. przesądza o spełnieniu warunku dostępu do drogi publicznej i braku wymagań w zakresie zmiany przeznaczenia gruntu na cele nierolnicze i nieleśne (art. 5b ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004r., nr 121, poz. 1266 ze zm.)). Ponadto nie były zgłaszane w toku postępowania okoliczności, które uzasadniałyby badanie zgodności projektowanej zabudowy z przepisami odrębnymi, w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy, a więc także i ten warunek wypada uznać za spełniony. Mając zatem także na uwadze, iż strona skarżącą, tak w skardze, jak i we wcześniejszym odwołaniu nie formułowała zarzutów w tych kwestiach, to należy jednoznacznie wskazać, iż planowana inwestycja spełnia warunki opisane w art. 61 ust. 1 pkt 2, 4 i 5 ustawy.

Powyższa konstatacja dla oceny legalności zaskarżonej decyzji ma ograniczone znaczenie bowiem pozwala jedynie uznać, iż planowana inwestycja pozostaje w zgodzie z ogólnymi wymaganiami stawianymi przez omawianą ustawę, w szczególności w zakresie kontynuacji funkcji. Nie przesądza natomiast o parametrach, cechach i wskaźnikach projektowanej zabudowy, w tym o gabarytach i formie architektonicznej obiektów budowlanych, a w szczególności o linii zabudowy. Kwestie te w sposób szczegółowy określone zostały w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dokonując oceny kwestionowanych decyzji z punktu widzenia powyższej regulacji należy wskazać, iż odpowiadają one prawu, bowiem bazując na spójnych wynikach analiz urbanistycznych z listopada 2011r. i stycznia – lutego 2012r. i nie naruszając wymogów wskazanego powyżej rozporządzenia wskazują na wielkość poszczególnych parametrów zabudowy w sposób tożsamy z tym, jaki czyniła to decyzja z dnia [...].

Specyfika projektowanej zabudowy polega na tym, iż ma być ona zlokalizowana na tyłach nieruchomości wśród zabudowanych działek. Tego typu zabudowa do pewnego stopnia wymyka się precyzyjnym regulacjom wskazanego powyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Dostrzegając tą trudność NSA dokonując wykładni przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, w kontekście występującego tam terminu "linie zabudowy" podkreślił, że zabudowa "na zapleczu" lub "na tyłach" istniejącej zabudowy jest możliwa bez potrzeby ustalania kolejnej linii zabudowy. W istocie jedynym wyznacznikiem powinno być to, czy ta nowa zabudowa jest możliwa do skorelowania z zabudową na obszarze analizowanym w zakresie ładu przestrzennego, z tym, że ocena w tym zakresie nie może być nadmiernie sformalizowana i arbitralna oraz prowadzić do zniweczenia zamierzenia objętego wnioskiem inwestora (vide: wyrok NSA z dnia 16 marca 2011r., w sprawie sygn. akt II OSK 496/10, Lex 863095)

Dokonując oceny decyzji w powyższym zakresie należy wskazać, iż nie wzbudza zastrzeżeń Sądu brak wyznaczenia, zarówno w decyzji z dnia [...], jak i w decyzji aktualnie kontrolowanej, obowiązującej linii zabudowy, w oparciu o przepis § 4 rozporządzenia. Istniejąca już linia zabudowy w terenie projektowanej zabudowy wyklucza wyznaczenie kolejnej linii, a stanowisko organów w powyższej kwestii znajduje oparcie we wskazanym powyżej wyroku NSA, z którym oczywiście wypada się zgodzić.

Dalej analizując wymagania stawiane projektowanej zabudowie należy wskazać, iż przepis § 5 rozporządzenia stanowi, iż wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego, przy czym dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy cech i funkcji terenu (§ 5 ust. 2 rozporządzenia). Wyniki analiz dostarczają informacji, iż w obszarze analizowanym wskaźnik ten waha się od 0,02 do 0,36 i daje średni wskaźnik wynoszący 0,20. Z analiz wynika także, iż inwestor wyłączył spod zabudowy kubaturowej część terenu w pasie o szerokości około 16m, wzdłuż Cieku z R., planując przeznaczyć ten teren na cele rekreacji, dopuszczając możliwość realizacji na tym terenie jedynie obiektów małej architektury, w rozumieniu art. 3 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2010r., nr 243, poz. 1623 ze zm.), co stwarzałoby możliwość jego zabudowy w około 3%. W analizach urbanistycznych wskazano, iż wyłącznie spod zabudowy terenu o powierzchni około 0,4ha uzasadnia zwiększenie wskaźnika zabudowy dla pozostałego terenu (terenu projektowanej inwestycji) do 0,25.

Mając na uwadze, iż przepis § 5 ust. 2 rozporządzenia dopuszcza możliwość wyznaczenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy innego niż średni, o ile wynika to z analizy cech i funkcji terenu, to wskazać wypada iż analiza sporządzona w niniejszym postępowaniu w sposób przekonywujący uzasadnia wyznaczenie wskaźnika zabudowy na poziomie 0,25. Taki sam wskaźnik powierzchni zabudowy został przyjęty w decyzji z dnia [...].

Skarżący domaga się ustalenia owego wskaźnika w wysokości 0,14. Takie stanowisko nie znajduje jednak oparcia w wynikach przeprowadzonej analizy urbanistycznej.

Dalej należy wskazać, iż § 6 omawianego rozporządzenia stanowi, iż szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%, przy czym dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy cech i funkcji terenu. Wyniki analiz dostarczają informacji, iż w badanym obszarze szerokość elewacji waha się od 42m do 5,5m i daje średni wynik wynoszący 17m. W realiach niniejszej sprawy trzeba jednak wskazać, iż projektowana inwestycja nie znajduje się od strony frontu działki, a więc od strony ul. A, lecz jest usytuowana w głębi nieruchomości pomiędzy pasami zabudowy wzdłuż ulic A i C, z tego też powodu jej szerokość nie może być ustalona w sposób przewidziany w § 6 ust. 1 rozporządzenia. W takiej sytuacji organ wskazał, iż ze sporządzonych analiz wynika, że projektowana inwestycja zlokalizowana jest wzdłuż drogi wewnętrznej – ul. C, która po drugiej stronie projektowanej inwestycji zabudowana jest budynkiem mieszkalnym o szerokości ponad 40m. Chcąc nawiązać do istniejącej zabudowy po drugiej stronie ul. C – dla zachowania zastanego ładu przestrzennego – organ wskazał, iż szerokość projektowanej zabudowy od strony ul. C nie powinna przekraczać 40m.. Wobec braku możliwości wyznaczenia linii zabudowy w sposób określony w § 6 ust. 1 rozporządzenia, uznać wypada, iż taki sposób wyznaczenia szerokości elewacji odpowiada wymogom z § 6 ust. 2 rozporządzenia, poprzez nawiązanie do istniejącej zabudowy znajdującej się w najbliższym sąsiedztwie.

W powyższym zakresie strona skarżąca domagając się wyznaczenia szerokości elewacji frontowej na podstawie § 6 ust. 1 rozporządzenia, wskazała, iż średnia szerokość elewacji zabudowy winna zostać zachowana "nie tylko na elewacji frontowej", a więc należy rozumieć – także wewnątrz działki. Oceniając powyższą rozbieżność stanowisk należy wskazać, iż przepisy omawianego rozporządzenia pozwalają organowi wyznaczyć szerokość elewacji w sposób odmienny niż wynikałoby to z uśrednienia wielkości zastanych elewacji w obszarze analizowanym. Skoro tak, to rozstrzygnięcie organu w powyższym zakresie należy uszanować, tym bardziej, że oparte jest na wynikach analizy urbanistycznej i w sposób przekonywujący wskazuje, iż najbliższe sąsiedztwo projektowanej zabudowy stanowi dostateczne nawiązanie i pozwala wnioskować o kontynuacji wielkości tegoż parametru zabudowy na terenie projektowanej inwestycji.

Dla porządku należy wskazać, iż taka sama szerokość projektowanej zabudowy od strony ul C została przyjęta w decyzji z dnia [...].

Odnosząc się natomiast do kwestii określenia wysokości nowej zabudowy należy wskazać na przepis § 7 rozporządzenia stanowiący, iż wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich; wysokość tą mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku. Jeżeli wysokość ta na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym, przy czym tutaj również dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, jeżeli wynika to z analizy cech i funkcji terenu. Jak już była o tym mowa w realiach niniejszej sprawy zabudowa projektowana jest w głębi nieruchomości, a zatem nie istnieje możliwość wyznaczenia górnej krawędzi elewacji frontowej jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (§ 7 ust. 1).

Wyznaczając ten parametr zabudowy organ bazował na analizie cech i funkcji terenu wskazującej, iż w badanym obszarze wysokość zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, usługowej i produkcyjnej wynosi od 1 do 2 kondygnacji, zaś zabudowy wielorodzinnej od 2 do 5 kondygnacji. Wyznaczając wysokość projektowanej zabudowy organ opierał się na wskazaniu analizy, iż w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji istnieje zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna o trzech kondygnacjach naziemnych, która stanowi dla projektowanej zabudowy wzorzec kontynuacji tegoż parametru. Analiza podkreśla, iż wyznaczenie wysokości nowej zabudowy do trzech kondygnacji naziemnych mieści się w wartościach średnich na analizowanym obszarze, a nadto stanowi kompromis pomiędzy zabudową jednorodzinną, a typowym osiedlem wielorodzinnym.

Powyższe ukształtowanie wysokości projektowanej zabudowy znajduje oparcie w treści § 7 ust. 4 rozporządzenia. Wypada się z nim zgodzić bowiem oparte jest na wynikach analizy urbanistycznej i w sposób przekonywujący wskazuje, iż najbliższe sąsiedztwo projektowanej zabudowy stanowi dostateczne nawiązanie przy kształtowaniu powyższego parametru projektowanej zabudowy. Do tego samego wniosku doszedł organ wydając decyzje z dnia [...], w której ustalił wysokość projektowanej zabudowy "do trzech kondygnacji naziemnych". Mając na uwadze, iż inwestor zainteresowany jest realizacją maksymalnie wysokiej zabudowy, taki sposób określenia wysokości projektowanej inwestycji uznać wypada za dostatecznie precyzyjny.

Zarzuty skargi – wskazujące, iż projektowana inwestycja winna mieć wysokość dwóch kondygnacji, bowiem w obszarze analizowanym znajduje się tylko jeden obiekt trzykondygnacyjny, który nie może być podstawą dla dopuszczenia zabudowy wyższej niż trzykondygnacyjna – nie znajdują oparcia w prawie, a w szczególności w § 7 ust. 4 rozporządzenia.

W orzecznictwie przyjmuje się, iż powyższy parametr powinien być precyzyjnie ustalony. Walor ten jednak zostaje zachowany jeśli ustalenie dotyczyć będzie przedziału wysokości (od – do, widełki). Wyznaczenie owego parametru poprzez wskazanie ilości kondygnacji należy uznać za dostatecznie precyzyjne (vide wyroki WSA w Krakowie z dnia 21 czerwca 2011r., w sprawie sygn. akt II SA/Kr 673/11, Lex 993361 oraz z dnia 11 sierpnia 2010r. w sprawie sygn. akt II SA/Kr 400/10, Lex 753538). W związku z powyższym nie można zgodzić się z naruszeniem w toku prowadzonego postępowania, odnoszących się do pojęcia "kondygnacji", przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 960 ze zm.). Powyższe rozporządzenie będąc aktem wykonawczym do ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2010r., nr 243, poz. 1623 ze zm.), nie może kreować norm prawnych, będących wzorcem kontroli decyzji o warunkach zabudowy. Decyzja taka oparta jest na przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i aktach wykonawczych do tej ustawy, a zatem wyłącznie niezgodność z tymi regulacjami może być podstawą wyeliminowania jej z obrotu prawnego (vide: wyroki NSA z dnia 7 sierpnia 1998r., w sprawie sygn. akt IV SA 1584/96, ONSA 2000, nr 1, poz. 15;, z dnia 19 stycznia 2007r., w sprawie sygn. akt II OSK 200/06, Lex 327707 i z dnia 15 marca 2010r., w sprawie sygn. akt II OSK 1512/08 http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Następnie należy wskazać, iż § 8 rozporządzenia wskazuje, iż geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Mając na uwadze z jednej strony położenie projektowanego budynku w głębi istniejącej zabudowy, a z drugiej pełną różnorodność form dachowych występujących na analizowanym obszarze, organ nie określił kierunków spadków połaci dachowych. Dopuścił kąt nachylenia połaci dachowych do 250 zgadzając się na dachy płaskie i poddasza nieużytkowe. Jedynie od strony ul C wyznaczono kierunek kalenicy lub gzymsu równoległy do ulicy, w nawiązaniu do budynku znajdującego się po przeciwnej stronie ul. C. Powyższe wskazania są tożsame z tymi, które legły u podstaw decyzji z dnia [...]. Nie były one kwestionowane w toku postępowania. Sąd również nie dopatrzył się w nich naruszenia przepisów prawa powodującego złamanie zastanego ładu przestrzennego.

W okolicznościach niniejszej sporawy brak jest również zastrzeżeń do sposobu wyznaczenia linii rozgraniczających teren inwestycji.

Decyzja z dnia [...] ustalała warunki zabudowy i zagospodarowania terenu zawierając zarówno część tekstową, jak i graficzną. Wyniki analizy cech i funkcji terenu zawierające część tekstową i graficzną, stanowiły załączniki do owej decyzji. Części graficzne zarówno decyzji o warunkach zabudowy, jak i analizy zostały sporządzone kopiach mapy spełniającej wymagania, o których mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w czytelnej technice graficznej. Tym samym za chybiony należy uznać zarzut skargi tyczący naruszenia przepisu § 9 omawianego rozporządzenia.

Podobnie chybiony jest zarzut odnoszący się do naruszenia przepisów art. 1 ust. 1 pkt 2 i art. 2 pkt 1 i 2 ustawy, poprzez pogwałcenie ogólnych zasad ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, iż przepisy ogólne zawarte w omawianej ustawie ustanawiające generalne zasady kształtowania polityki przestrzennej nie mogą samodzielnie stanowić podstawy odmowy ustalenia warunków zabudowy (vide: wyrok WSA w Krakowie z dnia 27 czerwca 2011r., w sprawie sygn. akt II SA/Kr 194/11, Lex 950546), stąd konfrontacja projektowanej inwestycji z normami ogólnymi, takimi jak: ład przestrzenny, zrównoważony rozwój czy walory architektoniczne i krajobrazowe, mogłaby stanowić podstawę do odmowy ustalenia warunków zabudowy tylko wówczas, gdy zachodzi wyraźna sprzeczności z przepisem szczegółowym, który expressis verbis nakłada konkretne ograniczenie (vide: wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 28 września 2010r., w sprawie sygn. akt II SA/Wr 407/10, Lex 755591). Tak więc odwoływanie się w skardze do naruszenia ogólnych zasad ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w sytuacji, w której nie doszło do naruszenia szczegółowych uregulowań zawartych w owej ustawie i w przepisach wykonawczych, nie może prowadzić do krytycznej oceny działań organów w niniejszej sprawie.

W tym stanie rzeczy nie można zgodzić się z zarzutem skargi, iż dowolne jest ustalenie organów, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Powyżej przytoczone okoliczności dobitnie wskazują o prawidłowości tezy organów, iż decyzja z dnia [...] odpowiada prawu, a przeprowadzona po wznowieniu postępowania analiza cech i funkcji terenu, na którym zaprojektowano inwestycję, nie tylko nie ujawniła okoliczności, które podważałyby jej legalność ale także wskazała, iż po wznowieniu mogłaby zapaść jedynie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Tym samym prawidłowo organy doszły do wniosku, iż jedynym naruszeniem prawa w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z dnia [...] było pogwałcenie normy procesowej art. 28 K.p.a. i pominięcie skarżącego, jako strony postępowania. Usprawiedliwia to – na podstawie art. 151 § 2, w związku z art. 146 § 2 K.p.a. – stwierdzenie wydania tejże decyzji z naruszeniem prawa.

Nie można także uznać za prawnie skuteczne podważanie zaskarżonej decyzji z punktu widzenia kryteriów art. 9 i 10 K.p.a. w sytuacji nieodniesienia się do zarzutu niewyjaśnienia przyczyn wielokrotnych odmów ustalenia warunków zabudowy dla identycznej inwestycji na przedmiotowym terenie. Sąd w toku mniejszego postępowania oceniał legalność konkretnego aktu. Kryterium oceny stanowiły normy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i przepisy wykonawcze do tej ustawy. Konstatacja, iż wydana decyzja pozostaje w zgodzie z normami prawnymi stanowiącymi wzorzec przeprowadzanej kontroli, nie pozwala uznać jej istotnej sprzeczności z prawem tylko dlatego, iż nie zostały wyjaśnione w toku postępowania administracyjnego kwestie przyczyn odmiennej oceny podobnego wniosku, złożonego przez innego inwestora. Tym bardziej, że kwestie te nie mają bezpośredniego związku z analizowanym postępowaniem i nie wpływają na ustalenie praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, a tym samym na organach nie spoczywał obowiązek informowania stron o tych okolicznościach (art. 9 K.p.a.). Pominięcie owych kwestii w uzasadnieniu wydanej decyzji nie stanowi o naruszeniu art. 107 § 3 K.p.a..

Oczywiście niepodobna nie dostrzec, iż postępowania administracyjne tyczące ustalenia warunków zabudowy dla różnych inwestycji na terenie projektowanej zabudowy toczyły się od wielu lat. Kontrolowane przez tutejszy Sąd decyzje kasacyjne Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł., uchylające decyzje Prezydenta Miasta Ł. o ustaleniu warunków zabudowy i przekazujące sprawy temuż organowi do ponownego rozpoznania uznane zostały za legalne (vide wyroki WSA w Łodzi: z dnia 19 maja 2009r., w sprawie sygn. akt II SA/Łd 192/09 i z dnia 31 maja 2010r., w sprawie sygn. akt II SA/Łd 976/09 http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z uwagi na to, iż w sprawach tych tutejszy Sąd – analizując jedynie poprawność zastosowania przez organ odwoławczy przepisu art.138 § 2 K.p.a. – nie miał możliwości odniesienia się do kwestii merytorycznych stanowiących istotę sprawy, to brak jest podstawy do formułowania zarzutu o nieuwzględnieniu przez organy stanowiska sądu administracyjnego. Mając natomiast na uwadze chociażby zmianę stanu prawnego wywołaną wejściem w życie omawianej ustaw (dzień 11 lipca 2003r.) nie można zgodzić się z tezą o aktualności stanowiska tutejszego Sądu zaprezentowanego w wyroku z dnia 24 marca 2004r. w sprawie sygn. akt II SA/Łd 1333/01. Stanowisko przedstawione w tej kwestii w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zasługuje na aprobatę.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.

LP