Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 486/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2017-12-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6151 Lokalizacja dróg i autostrad
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 139
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2017 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi J., E. S. i M. S. na decyzję Wojewody z dnia 30 maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Na skutek wniosku z 31 grudnia 2014 r. decyzją z 4 marca 2015 r., działając w trybie i na zasadach ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 687 ze zm.), zwanej dalej specustawą drogową, Prezydent Miasta zezwolił na realizację inwestycji drogowej pn.: "Rozbudowa odcinka ulicy A. w G." na działkach nr: [..]-[..] ([..]-[.]), [..] ([..]-[.]), [..]-[..], KM [..] w G.

Z uzasadnienia powyższej decyzji wynika, że analiza złożonych przez inwestora dokumentów zgodnie z art. 11d specustawy drogowej oraz art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj.: Dz.U z 2016 r., poz. 290), wykazała, że inwestor spełnił obowiązki wynikające z powyższej regulacji. Podkreślono, że ulica A. stanowi drogę kategorii gminnej. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności, albowiem inwestycja zabezpiecza ważny interes społeczny polegający na terminowym rozpoczęciu i zakończeniu budowy ważnej dla mieszkańców dzielnicy O. drogi dojazdowej, eliminującej uciążliwości dojazdu do istniejącej zabudowy mieszkaniowej.

Odwołanie od tej decyzji złożyła J. S.-H.oraz M.S. Decyzją z dnia 30 czerwca 2015 r. Wojewoda, na podstawie specustawy drogowej, uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej pkt 1, czyli zatwierdzenia projektu budowlanego i zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, i orzekł w tym zakresie o zatwierdzeniu projektu budowlanego i zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie odcinka ulicy A. w G. zlokalizowanej na działkach o następujących numerach ewidencyjnych: [..], [..] (w wyniku podziału działki [..]), [..] (w wyniku podziału działki [..]), [..] (w wyniku podziału działki [..]), [..] (w wyniku podziału działki [..]), [..]-[..].

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda wyjaśnił, że inwestor przedłożył kompletną dokumentację spełniającą wymogi ustawowe określone w art. 11d ust. 1 specustawy drogowej. Pomimo tego jednak, że zaskarżona decyzja zawiera również wszystkie elementy wymagane art. 11f ust. 1 specustawy drogowej, Wojewoda uchylił ją w zakresie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę wskazanej inwestycji drogowej, albowiem w tej części wymienione zostały numery działek sprzed podziału, a należało wymienić działki po podziale, przez które przebiega projektowana droga i niezbędna infrastruktura.

Podkreślono przy tym, że przepisy specustawy drogowej nie upoważniają organów orzekających do oceny racjonalności czy słuszności rozwiązań projektowych przyjętych we wniosku o udzielanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. W oparciu o orzecznictwo sądowoadministracyjne wskazano, że Wojewoda pełni w procesie budowy drogi krajowej funkcję organu administracji, który jest zobowiązany wyłącznie do wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji i pozwolenia na budowę, nie jest natomiast upoważniony do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji, ani też do zmiany proponowanych we wniosku rozwiązań. Inwestor samodzielnie dokonuje wyboru najbardziej korzystnych rozwiązań lokalizacyjnych i następnie techniczno-wykonawczych inwestycji. Rola organu wydającego przedmiotową decyzję sprowadza się zatem do opisania dyspozycji i uwarunkowań dla inwestycji drogowej w zakresie wskazanym w art. 11f ust. 1 specustawy drogowej.

Wojewoda nie podzielił zastrzeżeń strony skarżącej, że nie została zachowana procedura dotycząca doręczenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, bowiem zgodnie z dyspozycją art. 11d ust. 5 oraz art. 11f ust. 5 specustawy drogowej za skuteczne doręczenie uważa się wydanie zawiadomienia o wszczęciu postępowania na adres wskazany w katastrze nieruchomości oraz wysyłanie zawiadomienia o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na adres wskazany w katastrze nieruchomości.

Wskazał dalej organ odwoławczy, że konieczność zaprojektowania placu do zawracania samochodów wynika z § 125 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. nr 43, poz. 430 ze zm.), zgodnie z którym, w wypadku nieprzelotowego zakończenia drogi klasy L (lokalnej) lub D (dojazdowej, jak w niniejszej sprawie) wykonuje się plac do zawracania samochodów.

Wojewoda uznał, że organ pierwszej instancji, decydując o podziale nieruchomości i ustaleniu linii rozgraniczających inwestycję oraz wynikającym z tego pozbawieniu prawa własności, działał w sposób możliwie najmniej ingerujący w to prawo. Zdaniem Wojewody w tak wyznaczonych liniach rozgraniczających ulicę pozbawienie prawa własności jest konieczne. Prawo i zasady konstytucyjne, oraz zasada wynikająca z art. 7 k.p.a., wymagają zrównoważenia interesu społecznego (publicznego) i słusznego interesu prywatnego. W takim zakresie stwierdzono, że interes prawny skarżących, w tym chroniony prawem konstytucyjnym, nie został naruszony.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego wyłączenia organu stwierdzono, że sprawa ta była już rozpatrywana przez Wojewodę, który postanowieniem z dnia 7 kwietnia 2015 r. odmówił wyłączenia Prezydenta Miasta od załatwienia sprawy.

W skardze na powyższą decyzję J. S.-H., E. S. i M. S. zarzuciły naruszenie prawa, błędne ustalenia i nietrafność zaskarżonej decyzji, a w szczególności zarzucono rażące naruszenie:

- art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. przez brak odniesienia i rozważenia wszystkich zarzutów odwołania co czyni właściwą kontrolę niemożliwą;

- art. 10 k.p.a. w zw. z art. 11d ustawy o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych przez brak zawiadomień i uniemożliwienia działania skarżącym M. S. i E. S.;

- art. 1, 17, 11d w zw. z ust. 8 ustawy o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych;

- art. 10, 24, 57, 78 k.p.a. oraz art. 128 k.p.a. i art. 7 i 77, 97, 98 107 k.p.a.

Skarżące wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku prawomocnym wyrokiem z dnia 6 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Gd 500/15, uchylił powyższą decyzję Wojewody. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że wymaga wyjaśnienia wskazana przez skarżące rozbieżność parametrów pasa do zawracania, która wpływa na wielkość działek podlegających zajęciu na ten cel. Materiały geodezyjne przedłożone przez skarżące przedstawiają rozbieżności w dokumentacji projektowej stanowiącej podstawę wydanego zezwolenia. Zwrócono uwagę, że parametry szerokości określone w decyzji wynoszące 6 m ulicy i 6,5 m placu manewrowego różnią się od zatwierdzonego projektu układu drogowego (przekrój normalny A-A), z którego wynika, że szerokość placu do zawracania jest większa od wskazanej w decyzji.

Sąd przesądził także, że zastosowanie do planowanej inwestycji przepisów specustawy drogowej było dopuszczalne i w pełni uzasadnione.

Odnosząc się do wniosku o wyłączenie Prezydenta Miasta od orzekania w niniejszej sprawie wskazał Sąd, że prezydent miasta na prawach powiatu, na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. nie podlega wyłączeniu od orzekania w sprawach decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dotyczących dróg gminnych i powiatowych wydawanych na podstawie specustawy drogowej.

Zdaniem Sądu na tle okoliczności niniejszej sprawy należy jednak dopuścić weryfikację zasadności żądania w zakresie ewentualnego istnienia rozwiązania alternatywnego zapewniającego możliwość realizacji tego samego celu publicznego, przy ograniczeniu stopnia ingerencji w prawo własności osób trzecich. Dopuścić także należy ocenę przez organ niezbędności realizacji celu inwestycji jako przesłanki ingerencji w prawo własności nieruchomości. Warunkiem bowiem uprawnionej ingerencji w prawo własności jest wcześniejsza analiza, czy konkretne wywłaszczenie jest niezbędne dla osiągnięcia zakładanego użytecznego celu. Chodzi więc o ocenę, czy nie ma alternatywnych rozwiązań gwarantujących osiągniecie tego samego celu przy mniej dotkliwej ingerencji (bez ponoszenia nadmiernych dodatkowych kosztów). Prawo własności, choć nie jest prawem bezwzględnym, podlega w myśl Konstytucji RP ochronie prawnej.

Przystępując do ponownego rozpoznania sprawy Wojewoda przywołał regulacje art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm. dalej jako p.p.s.a.), z której wynika, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.

Pismem z 18 stycznia 2017 r. inwestor wyjaśnił okoliczności i przyczyny wskazanych różnic powierzchni placu manewrowego, które wynikają z dokumentacji projektowej i załączonych map.

Wojewoda pismem z 13 marca 2017 r., w ramach dodatkowego postępowania wyjaśniającego, wezwał inwestora do uzupełnienia projektu budowlanego o projekt zagospodarowania terenu przedstawiający dokładne wymiary terenu objętego liniami rozgraniczającymi projektowany pas drogowy.

Po wpłynięciu uzupełnionego projektu budowlanego pismem z 19 kwietnia 2017 r. organ odwoławczy zawiadomił strony o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym i możliwością składania pisemnych i ustnych wyjaśnień dotyczących rozpatrywanej sprawy.

Pełnomocnik skarżących, po zapoznaniu się z uzupełnioną dokumentacją, w piśmie z 4 maja 2017 r. podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie negujące konieczność pozbawienia skarżących części działki.

Po rozpatrzeniu ponownie sprawy w trybie odwoławczym, Wojewoda, uwzględniając ocenę prawną zawartą w przytoczonym wyżej wyroku Sądu, kontrolowana w przedmiotowej sprawie decyzją z dnia 30 maja 2017 r. uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji w części dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i zezwolenia na realizację inwestycji drogowej i zatwierdził projekt budowlany i zezwolił na realizację inwestycji drogowej pn.: "Rozbudowa odcinka ulicy A. w G.", zlokalizowanej na działkach o następujących numerach ewidencyjnych : opisane na karcie mapy [..]: [..]-[.] (w wyniku podziału działki [..]), [.]. (w wyniku podziału działki [..]), [..] (w wyniku podziału działki [..]), [..] (w wyniku podziału działki [..]), [..] kategoria obiektu budowlanego XXV.

Jednocześnie określił, że zakres przedmiotowej inwestycji obejmuje: układ drogowy: ulicę dojazdową - plac do zawracania; plac do zawracania oraz niezbędną wycinkę drzew i krzewów znajdujących się w pasie drogowym oraz przestawienie ogrodzenia i rozbiórkę kolidujących ogrodzeń – według projektu zagospodarowania terenu, projektu architektoniczno-budowlanego – część drogowa oraz sieć telekomunikacyjna, opracowanych przez projektantów, wskazanych w zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych ma szczególny charakter z uwagi na cel, któremu służy, to jest uproszczenie procedur dotyczących wydawania aktów administracyjnych warunkujących rozpoczęcie budowy drogi publicznej. Skróceniu czasu wydawania tych rozstrzygnięć służy przede wszystkim połączenie w jednej decyzji administracyjnej rozstrzygania o ustaleniu lokalizacji drogi, zatwierdzanie podziału nieruchomości, przejmowanie jej na własność publiczną i zatwierdzanie projektu budowlanego stanowiące pozwolenie na budowę.

W przepisach art. 11d ust. 1 w punktach 1-9 ww. ustawa zwana "specustawą drogową" wymienia enumeratywnie warunki, jakie powinien spełniać wniosek o lokalizację inwestycji drogowej, który zgodnie z art. 11b ust. 1 winien być złożony po uzyskaniu opinii organów w nim wymienionych. Natomiast przepis art. 11f ust. 1 specustawy drogowej w punktach 1-8 wskazuje elementy, jakie decyzja ta winna zawierać.

Zgodnie z art. 11d ust. 1 specustawy drogowej wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w szczególności: 1) mapę w skali co najmniej 1:5 000 przedstawiającą proponowany przebieg drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych, oraz istniejące uzbrojenie terenu; 2) analizę powiązania drogi z innymi drogami publicznymi; 3) mapy zawierające projekty podziału nieruchomości, sporządzone zgodnie z odrębnymi przepisami; 4) określenie zmian w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu; 5) cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, aktualnym na dzień opracowania projektu; 6) opinie właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków - w odniesieniu do dóbr kultury chronionych na podstawie odrębnych przepisów, 7) wymagane przepisami odrębnymi decyzje administracyjne.

Organ odwoławczy stwierdził, że przedłożona przez inwestora dokumentacja spełnia ustawowe wymogi. Do wniosku dołączony został komplet dokumentów wymaganych na podstawie art.11 d ust. 1 specustawy drogowej.

Zgodnie z art. 11f ust. 1 specustawy drogowej decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w szczególności: 1) wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, z określeniem ich kategorii; 2) określenie linii rozgraniczających teren; 3) warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, ochrony zabytków i dóbr kultury współczesnej oraz potrzeb obronności państwa; 4) wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich; 5) zatwierdzenie podziału nieruchomości, o którym mowa w art. 12 ust. 1; 6) oznaczenie nieruchomości lub ich części, według katastru nieruchomości, które stają się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego; 7) zatwierdzenie projektu budowlanego; 8) w razie potrzeby inne ustalenia dotyczące: a) określenia szczególnych warunków zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych, b) określenia czasu użytkowania tymczasowych obiektów budowlanych, c) określenia terminów rozbiórki istniejących obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania oraz tymczasowych obiektów budowlanych, d) określenia szczegółowych wymagań dotyczących nadzoru na budowie, e) obowiązku dokonania przebudowy istniejącej sieci uzbrojenia terenu, f) obowiązku przebudowy dróg innych kategorii, g) określenia ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości dla realizacji obowiązków, o których mowa w lit. e i f, h) zezwolenia na wykonanie obowiązków, o których mowa w lit e i f.

Organ odwoławczy wskazał na ugruntowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym stanowisko, że przepisy specustawy drogowej nie upoważniają organów orzekających do oceny racjonalności czy słuszności rozwiązań projektowych przyjętych we wniosku o udzielenie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Rola organu wydającego przedmiotową decyzję sprowadza się zatem do opisania dyspozycji i uwarunkowań dla inwestycji drogowej w zakresie wskazanym w art. 11f ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji. W tym miejscu organ odwoławczy zauważył, że zgodnie z art. 11c specustawy drogowej, do postępowań w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej zastosowanie mają przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z zastrzeżeniem przepisów tej ustawy. Konstrukcja obowiązujących w dacie orzekania przepisów ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji dowodzi, że uregulowane nią postępowanie w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej toczyło się z wniosku, co powoduje związanie organów orzekających w tych sprawach treścią złożonego wniosku. W toku postępowania organy mają ocenić kompletność tego wniosku oraz ustalić, czy spełnia on inne przesłanki określone przepisami ustawy.

Jednak z uwagi na stwierdzona wadę decyzji organu I instancji polegającą na tym, że w części dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i zezwolenia na realizację inwestycji drogowej wymienione zostały numery działek sprzed podziału, organ odwoławczy był zobligowany do uchylenia tej części zaskarżonej decyzji i prawidłowego oznaczenia działek, przez które przebiega projektowana droga i niezbędna infrastruktura.

Ponadto organ wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 6 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Gd 500/15, przesądził, że charakter publiczny ulicy A. nie może budzić wątpliwości, a zastosowanie do planowanej inwestycji przepisów specustawy drogowej było dopuszczalne i w pełni uzasadnione. Za niezasadny uznał zarzut niewyłączenia Prezydenta jako właściciela i zarządcy drogi w postaci ulicy A. od orzekania w sprawie. W uzasadnieniu Sąd przesądził również, że istniał obowiązek zakończenia nieprzelotowej ulicy A. (klasy D) placem do zawracania samochodów, który to obowiązek wynika z przepisu § 125 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, stanowiącego, że w wypadku nieprzelotowego zakończenia drogi klasy L lub D wykonuje się plac do zawracania samochodów. Sąd podzielił ponadto stanowisko organu odwoławczego, że została zachowana procedura dotycząca doręczenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, bowiem zgodnie z dyspozycją art. 11d ust. 5 oraz art. 11f ust. 5 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych za skuteczne doręczenie uważa się wydanie zawiadomienia o wszczęciu postępowania na adres wskazany w katastrze nieruchomości oraz wysłanie zawiadomienia o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na adres wskazany w katastrze nieruchomości. Przepis ten pozwala na pominięcie w postępowaniu spadkobierców zmarłego właściciela nieruchomości H. S., w każdym przypadku, gdy nie zostali oni ujawnieni we wskazanych rejestrach.

Odnosząc się do zarzutu skarżących dotyczącego rozbieżności parametrów szerokości ulicy – 6 m i placu manewrowego – 6,5 m określonych w decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej z dokumentacją projektową, organ stwierdził, że definicję linii rozgraniczających drogę zawiera rozporządzenie z dnia 2 marca 1999 r. (Dz.U. z 2016 r. poz. 124) Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. W myśl § 3 tego rozporządzenia: ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o (...) liniach rozgraniczających drogę – rozumie się przez to granice terenów przeznaczonych na pas drogowy lub pasy drogowe ustalone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a w wypadku autostrady – w decyzji o ustaleniu lokalizacji autostrady; w liniach rozgraniczających drogi na terenie zabudowy (ulicy) mogą znajdować się również urządzenia infrastruktury technicznej niezwiązane z funkcją komunikacyjną drogi.

Normy techniczno-budowlane określające, w jaki sposób należy projektować i wykonywać drogi publiczne, podaje rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej. Zgodnie z § 6 tego rozporządzenia: szerokość drogi w liniach rozgraniczających powinna zapewniać możliwość umieszczenia elementów drogi i urządzeń z nią związanych wynikających z ustalonych docelowych transportowych i innych funkcji drogi oraz uwarunkowań terenowych.

Przedmiotowy projekt budowlany obejmuje rozbudowę odcinka ulicy A. zakończonego placem do zawracania. Zaprojektowano pas drogowy – ulicę o szerokości 6 m i plac do zawracania o wymiarach 6 m x 6,5 m odpowiednio wyprofilowany wraz z opaską zewnętrzną (obrzeżem) zawierającą krawężnik o zmiennej szerokości. Zdaniem organu odwoławczego tak zaprojektowany pas drogowy w liniach rozgraniczających drogę spełnia wymogi ww. § 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, bowiem opaska zewnętrzna jest również elementem drogi.

Strona skarżąca przedłożyła mapę wykonaną przez geodetę, wskazującą różnice w powierzchni przeznaczonej do wywłaszczenia. Na mapie tej wrysowane trzy powierzchnie objaśnione w legendzie jako:

– kolor niebieski – naniesione wymiary z decyzji Prezydenta Miasta z 4 marca 2015 r.: plac do zawracania szerokości 6m ulicy plac manewrowy 6,5m,

– kolor czerwony – projektowany układ drogowy zamieszczony w projekcie,

– kolor zielony – operat [..] — szkic nowych granic.

Analizując załączoną mapę, organ odwoławczy stwierdził, iż zostały na nią naniesione jedynie wymiary wewnętrzne placu do zawracania i ulicy bez opaski zewnętrznej z krawężnikiem jako elementu drogi. Geodeta, nanosząc na mapę kolorem niebieskim drogę i plac manewrowy, uwzględnił również jego kształt mimo, iż w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej podano jedynie jego podstawowe wymiary. Wrysowując układ drogowy, odmierzył 12,5 m od granicy z działką nr [..] (dawny nr działki [..]), pomijając szerokość zewnętrznej opaski z krawężnikiem. Kolorem czerwonym naniósł projektowany układ drogowy zamieszczony w projekcie, uwzględniając szerokość opaski jedynie od strony działki nr [..] (dawny nr działki [..]). Natomiast kolorem zielonym naniesiona została linia podziału granic będącą jednocześnie nową granicą pasa drogowego.

Wynikiem tej analizy było stwierdzenie przez organ odwoławczy, że przedstawione graficznie przez skarżące różnice w wielkości działek podlegających zajęciu pod inwestycję wynikają jedynie z braku uwzględnienia wszystkich elementów drogi tj. zewnętrznej opaski z krawężnikiem.

W ocenie organu odwoławczego przedłożony przez inwestora w dniu 13 kwietnia 2017 r. jako uzupełnienie projektu budowlanego projekt zagospodarowania terenu w sposób szczegółowy i jednoznaczny przedstawia dokładne wymiary terenu objętego liniami rozgraniczającymi pas drogowy i nie budzi wątpliwości dotyczących parametrów placu do zawracania.

Zgodnie ze wskazaniami WSA w Gdańsku ponownie rozpatrując sprawę, organ odwoławczy zobowiązany był wyjaśnić ujawnione rozbieżności w dokumentacji projektowej i ocenić możliwość najkorzystniejszego w tym zakresie przeprowadzenia inwestycji dla skarżących. Zdaniem organu odwoławczego przedłożona dokumentacja nie jest wewnętrznie sprzeczna, a linie rozgraniczające pas drogowy wyznaczono prawidłowo, co potwierdza uzupełniony projekt budowlany.

Ponadto, jak stwierdził organ odwoławczy, kształt i lokalizacja projektowanego placu do zawracania pokrywa się z kształtem i jego położeniem ustalonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego części nadmorskiej dzielnicy O. w G.uchwalonym uchwałą nr IV/47/07 Rady Miasta, mimo iż nie ma takiej konieczności, przy zastosowaniu procedury z ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych.

Powołując się na utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, organ odwoławczy stwierdził, że nie może modyfikować wniosku zarządcy drogi, ani też korygować jej przebiegu. Nie może również uzależniać wydania decyzji od jakichkolwiek innych świadczeń i warunków nie przewidzianych przepisami (art. 6 specustawy). Niedopuszczalna jest również ocena racjonalności czy słuszności koncepcji przedstawionej przez inwestora, bowiem miałaby ona charakter pozaprawny. Podkreślić bowiem należy, że o przebiegu drogi decyduje zarządca (wnioskodawca) i to on wybiera najbardziej korzystne rozwiązanie lokalizacyjne i techniczno-wykonawcze. Przepisy specustawy drogowej nie zobowiązują inwestora do przedstawienia różnych wariantów przebiegu planowanej inwestycji, stąd też ocena organów ogranicza się wyłącznie do zgodności z prawem takiego wariantu, jaki przedstawił wnioskodawca. Zatem w toku orzekania w sprawie realizacji inwestycji drogowej przepisy specustawy drogowej wyłączają z kognicji organów administracyjnych badanie przesłanek niezbędności i celowości wywłaszczenia nieruchomości w kształcie wskazanym we wniosku. Jako uzasadnienie tego wyłączenia wskazuje się wyłączną kompetencję zarządcy drogi do jej planowania w zakresie celowości przebiegu i projektowanych rozwiązali techniczno-wykonawczych, a także związanie organu orzekającego decyzją środowiskową określającą przebieg planowanego przedsięwzięcia drogowego.

W ocenie Wojewody, organ I instancji, decydując o podziale nieruchomości i ustaleniu linii rozgraniczających inwestycję oraz wynikającym z tego pozbawieniu prawa własności, działał w sposób możliwie najmniej ingerujący w prawo własności.

Zdaniem Wojewody w tak wyznaczonych liniach rozgraniczających ulicę pozbawienie prawa własności jest konieczne. Prawo, a w tym także zasady konstytucyjne, jak i zasada wynikająca z art. 7 k.p.a., wymagają uwzględnienia (zrównoważenia) interesu społecznego (publicznego) i słusznego interesu prywatnego. W takim, jak to wskazuje się powyżej zakresie należy stwierdzić, iż interes prawny skarżących, w tym chroniony prawem konstytucyjnym, nie został naruszony.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na decyzję Wojewody z 30 maja 2017 r. J. S.-H., M. S. i E. S. wniosły o jej uchylenie w całości oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, zarzucając:

1) naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie naruszenie zasady reformationis in peius z art. 139 k.p.a., orzeczenie na niekorzyść strony odwołującej się przez usunięcie w pkt 1 skarżonej decyzji wymiarów placu do zawracania w opisie układu drogowego, tj. posłużenie się w zaskarżonej decyzji formułą "plac do zawracania" w miejsce formuły "plac do zawracania szerokość 6 m ulicy i 6,5 m placu manewrowego 6,5", czyli pomięcie całego fragmentu limitującego zakres inwestycji "szerokość 6 m ulicy i 6,5 m placu manewrowego 6,5 m", który to fragment znajdował się w decyzji wydanej w pierwszej instancji przez Prezydenta Miasta z 4 marca 2015 r.,

2) naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 7 k.p.a., przez niewyjaśnienie przyczyn związanych z brakiem uwzględnienia wymiarów opaski zewnętrznej z krawężnikiem w sentencji decyzji I instancji oraz w projekcie budowlanym zatwierdzonym decyzją I instancji i skarżoną decyzją,

3) naruszenie prawa materialnego, a mianowicie zaakceptowanie sprzeczności w zakresie treści decyzji administracyjnej zawężającej szerokość placu do zawracania (szerokość 6 m ulicy i 6,5 m placu manewrowego 6,5 m) oraz wymiarów placu do zwracania w projekcie budowlanym i projekcie podziału.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do regulacji art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, dalej jako: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. W razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.).

Przedmiotem kontroli w przedmiotowej sprawie jest decyzja Wojewody z dnia 30 maja 2017 r., która organ ten uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji – Prezydenta Miasta - w części dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i zezwolenia na realizację inwestycji drogowej i orzekając merytorycznie zatwierdził projekt budowlany i zezwolił na realizację inwestycji drogowej pn.: "Rozbudowa odcinka ulicy A. w G.", zlokalizowanej na działkach o następujących numerach ewidencyjnych: opisane na karcie mapy [..]: [..]-[..] (w wyniku podziału działki [..]), [..] (w wyniku podziału działki [..]), [..] (w wyniku podziału działki [..]), [..] (w wyniku podziału działki [..]), [..]-[..] kategoria obiektu budowlanego XXV.

Należy w tym miejscu przypomnieć, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku rozpoznał wyrokiem z dnia 6 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Gd 500/15, sprawę ze skargi J. S.-H., E. S. i M.S. na decyzję Wojewody z 30 czerwca 2015 r. w przedmiocie zezwolenia na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej.

Uchylił wówczas zaskarżoną decyzję organu II instancji. Z uzasadnienia tego wyroku wynikało, że w sprawie dla prawidłowego jej rozstrzygnięcia niezbędne jest uzyskanie spójności dokumentacji projektowej oraz rozważenie, czy realizacja inwestycji nie prowadzi do nadmiernej ingerencji w prawo własności skarżących. Powołany wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 6 kwietnia 2016 r. jest prawomocny od dnia 27 września 2016 r.

Przystępując do oceny legalności przedmiotowej decyzji Wojewody należy podkreślić, że zarówno organy, jak i skład orzekający związane są wykładnią dokonaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w przedmiotowym wyroku, co wprost wynika z treści art. 153 p.p.s.a.. Stosownie do treści tego przepisu ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia.

W toku ponownego rozpoznania sprawy Wojewoda pismem z 13 marca 2017 r., zwrócił się do inwestora o uzupełnienie materiału dowodowego poprzez złożenie projektu zagospodarowania terenu przedstawiającego dokładne wymiary terenu objętego liniami rozgraniczającymi projektowany pas drogowy. W wykonaniu tego zobowiązania inwestor złożył projekt budowlany uzupełniony o elementy wskazane w wezwaniu organu odwoławczego.

Ponownie analizując akta sprawy organ odwoławczy ustalił, że stwierdzona poprzednio rozbieżność w wielkości działek podlegających zajęciu pod przedmiotową inwestycje wynikała z braku uwzględnienia wszystkich elementów drogi tj. zewnętrznej opaski z krawężnikiem. Obecnie przedłożony przez inwestora w dniu 13 kwietnia 2017 r. projekt zagospodarowania terenu w sposób szczegółowy i jednoznaczny przedstawia dokładne wymiary terenu objętego liniami rozgraniczającymi pas drogowy i nie budzi wątpliwości w zakresie parametrów placu do zawracania. Konsekwencją było uchylenie decyzji organu I instancji w części, w której wskazywała nieprawidłowe wymiary pasa do zawracania i zatwierdzenie zmienionego w tej części projektu budowlanego.

Z uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 6 kwietnia 2016 r. wynikało również, że organ odwoławczy ponownie prowadząc postępowanie winien uzasadnić ingerencje w prawo własności skarżących, gdyż realizacja inwestycji w postaci pasa do zawracania odbywa się głównie kosztem ich działki. Realizując to zalecenie Wojewoda podkreślił, że przepisy specustawy drogowej nie zobowiązują inwestora do przedstawienia różnych wariantów przebiegu planowanej inwestycji, stąd też ocena organów ogranicza się jedynie do kontroli zgodności z prawem takiego wariantu jaki przedstawił wnioskodawca. Ponadto stwierdził, że organ I instancji decydując o podziale nieruchomości i ustaleniu linii rozgraniczających inwestycje oraz wynikającym z tego pozbawieniu prawa własności, działał w sposób ingerujący w prawo własności w sposób niezbędny dla realizacji przedmiotowej inwestycji, a także uwzględniający okoliczność, że linie te pokrywają się z rozmiarami "zawrotki", wskazanymi w planie miejscowym.

W przekonaniu składu orzekającego Wojewoda prawidłowo zastosował się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w orzeczeniu WSA w Gdańsku z dnia 6 kwietnia 2016 r.

Przystępując do oceny zarzutów obecnie rozpoznawanej skargi dotyczącej w istocie sposobu zredagowania rozstrzygnięcia przypomnieć należy, że w wyroku z 6 kwietnia 2016 r. zobowiązano organ do czytelnego i jednoznacznego oznaczenia linii rozgraniczających inwestycje na zatwierdzanej dokumentacji projektowej. W tym miejscu należy wskazać, że przedmiotowa decyzja o pozwoleniu na budowę zawiera załącznik w postaci projektu budowlanego. Oznacza to, że nie jest wymagane, w każdym razie żaden przepis prawa nie wymaga, aby w sentencji decyzji było dokładnie określone w przypadku inwestycji drogowej jakie wymiary będzie miała realizowana droga. Istotne jest aby z załączników do decyzji można było ustalić te parametry i dokładną lokalizację inwestycji.

W przekonaniu Sądu niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 139 k.p.a., Przepis ten wprowadza zakaz reformationis in peius, co oznacza, że organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny.

Powyższy przepis ustanawia niedopuszczalność orzekania przez organ odwoławczy na niekorzyść strony, która zaskarżyła decyzję organu pierwszej instancji. Powyższe oznacza, że w wyniku ponownego rozpoznania sprawy administracyjnej w postępowaniu odwoławczym nie można pogorszyć sytuacji prawnej strony odwołującej się, czyli nie może ona uzyskać mniej praw, ani też nie mogą zostać na nią nałożone nowe, dodatkowe obowiązki, poza tymi, które już wynikają z zaskarżonej decyzji. W konkluzji zatem uznać należy, że "pogorszenie sytuacji strony odwołującej się" (naruszenie zakazu reformationis in peuis wynikającego zart.139 k.p.a.) ma miejsce w sytuacji, gdy decyzja organu odwoławczego pogarsza sytuację prawną odwołującego się w zakresie tego samego stosunku prawnego (tej samej podstawy prawnej orzekania), który został orzeczony decyzją organu pierwszej instancji. Natomiast ustalenie w tym trybie stanu faktycznego sprawy, który jest "mniej korzystny" dla strony, niż ustalony pierwotnie, nie jest naruszeniem art. 139 k.p.a., ponieważ nie stanowi ono rozstrzygnięcia sprawy.

W przedmiotowej sprawie skarżące upatrują naruszenia przepisu art. 139 k.p.a. i pogorszenia swojej sytuacji prawnej w przyjęciu przez organ odwoławczy, wobec stwierdzonych rozbieżności "mniej korzystnej dla skarżących" powierzchni przeznaczonej na "zawrotkę" poprzez pomięcie całego fragmentu określającego zakres inwestycji "szerokość 6 m ulicy i 6,5 m placu manewrowego 6,5 m", który to fragment znajdował się w decyzji wydanej w pierwszej instancji przez Prezydenta Miasta z 4 marca 2015 r.

Na wstępie należy zaznaczyć, że obowiązkiem organu odwoławczego jest ponowne rozpoznanie sprawy w jej całokształcie. Warunkiem koniecznym dopełnienia tego obowiązku jest prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy. Mówiąc w skrócie, chodzi oto, aby przyjęty w sprawie stan faktyczny odpowiadał rzeczywistości.

Treść decyzji organu odwoławczego jest w przedmiotowej sprawie odzwierciedleniem ustaleń dokonanych przez ten organ co do rzeczywistych rozmiarów placu do zawracania, dokonanych wskutek wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w orzeczeniu WSA w Gdańsku z dnia 6 kwietnia 2016 r.

Konkludując powyższe rozważania, Sąd uznał działanie Wojewody za zgodne z prawem. Skład orzekający nie dopatrzył się także naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec tego, na podstawie art. 151 P.p.s.a., Sąd orzekł w wyroku o oddaleniu skargi.