Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1872/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-01-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Opłaty administracyjne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.1 ust.1,art.2 ust.12 i art. 4 ust.1,art.14 ust.1, art.15 ust.8
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art.4 ust. 3a,art.95 ust.7,art.98a ust.2
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędziowie NSA Jan Paweł Tarno (spr.) NSA Jerzy Krupiński Protokolant Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 7 stycznia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej "[...]" Spółki z o.o. w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 12 września 2007 r. sygn. akt II SA/Ol 726/07 w sprawie ze skargi "[...]" Spółki z o.o. w O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 12 września 2007 r., sygn. akt II SA/Ol 726/07 oddalił skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] maja 2007 r. Nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że przedmiotem postępowania administracyjnego była kwestia nałożenia na [...] sp. z o.o. opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału. Zgodnie z treścią, obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji i stanowiącego jej materialnoprawną podstawę art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.), jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 50% różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne.

Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Ustawodawca położył szczególny nacisk na moment, w którym decyzja wójta, burmistrza lub prezydenta miasta zatwierdzająca projekt podziału zaczęła obowiązywać w obrocie prawnym i wywierać określone skutki prawne na dzień, w którym decyzja stała się ostateczna. Jeśli już sam podział nieruchomości spowodował wzrost jej wartości, to wójt, burmistrz albo prezydent miasta jest legitymowany do wymierzania opłaty adiacenckiej z tego tytułu. Wzrost wartości nieruchomości spowodowany podziałem musi być niewątpliwy i na organie ciąży obowiązek wykazania bezpośredniego związku między dokonanym podziałem nieruchomości a wzrostem jej wartości. Podział nieruchomości, który spowodował wzrost jej wartości, jest w tym wypadku czynnikiem uprawniającym do uruchomienia procedury ustalenia opłaty adiacenckiej i jednocześnie wyznacznikiem podmiotu obowiązanego do uiszczenia tej opłaty (tak też w wyroku WSA w Olsztynie 27.06.2006r., sygn. akt. II SA/Ol 126/06). Poza sporem pozostaje okoliczność, iż na wniosek [...] sp. z o.o. Prezydent Miasta Olsztyn decyzją z [...] sierpnia 2005 r. zatwierdził projekt podziału nieruchomości znajdującej się w Olsztynie, obręb ew. [...] nr [...], stanowiącej własność spółki. Podstawę prawną decyzji z [...] sierpnia 2005 stanowił art. 93 ust. 1, art. 96 ust. 1 i 4 oraz art. 98 ust. 1 u.g.n. Z uzasadnienia decyzji wynika, iż zgodnie z ustaleniami "miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Olsztyna dla terenu położonego w [...] części miasta w rejonie ul. [...] - [...] - [...]" zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta Olsztyn Nr [...] z [...] lutego 2004r. (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]) działka nr [...] położona jest na terenie, dla którego zapis planu brzmi: na działce oznaczonej nr [...] realizowana jest budowa budynku mieszkalnego, działki o nr [...] i [...] stanowić będą teren wspólny przeznaczony do realizacji budynków mieszkalnych, działki o nr [...] i [...] zostały wydzielone pod drogi publiczne gminne. Decyzja ta wobec nie skorzystania z prawa do jej weryfikacji w trybie odwoławczym stała się ostateczna i prawomocna. Pozostaje w obrocie prawnym i wiąże organ ustalający w niniejszej sprawie opłatę adiacencką. Zatem bezzasadny jest podniesiony przez skarżącą Spółkę zarzut, iż podział działki o nr [...] został dokonany niezależnie od ustaleń planu miejscowego.

Odnośnie zarzutu skarżącej, iż w niniejszej sprawie powinien mieć zastosowanie art. 95 w zw. z art. 98a ust. 2 u.g.n. z tego względu, że okoliczność podziału działki o nr [...] zawarta jest w katalogu przypadków nie podlegających opłacie z mocy ustawy, to wyjaśnić należy, że zarzut ten jest błędny, ponieważ katalog ma charakter zamknięty, a jak wynika z przekazanych akt administracyjnych żadna z okoliczności wskazanych w art. 95 u.g.n. nie miała miejsca w przypadku zatwierdzenia podziału działki nr [...]. Nadto już tylko powołana w decyzji z [...] sierpnia 2005 r. podstawa prawna świadczy w sposób nie budzący wątpliwości Sądu, iż zatwierdzony podział nieruchomości nastąpił w oparciu o plan miejscowy (uchwalony przez Radę M. Olsztyn uchwałą Nr [...] z [...] lutego 2004r.), zgodnie z art. 93 ust. 1 u.g.n. W okolicznościach niniejszej sprawy pozbawione podstaw prawnych jest żądanie skarżącej, aby organy orzekające w sprawie zastosowały art. 98a ust. 2 u.g.n., zgodnie z którym nie stosuje się ust. 1 - dotyczącego ustalania opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału - przy podziale nieruchomości dokonywanym niezależnie od ustaleń planu miejscowego.

Organ I instancji miał prawo do obciążenia skarżącej Spółki opłatą adiacencką. Zostały bowiem spełnione ku temu wszystkie wymogi przewidziane przez ustawę o gospodarce nieruchomościami. Przeprowadzono wyczerpujące postępowanie, opierając się na rzetelnej opinii rzeczoznawcy majątkowego - operat szacunkowy został sporządzony w oparciu o metodę korygowania ceny średniej przy uwzględnieniu rodzaju nieruchomości, położenia, sposobu użytkowania, przeznaczenia, stopnia wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami. W wyniku analizy dostępnych danych zbadano średni poziom cen na nieruchomości tego typu, co nieruchomość skarżącej, położonych w strefie pośredniej i peryferyjnej miasta, przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową. Określone wartości rynkowe nieruchomości gruntowej, stanowiące przedmiot wyceny zawierają się w przedziale średnich cen transakcyjnych uzyskiwanych w obrocie cywilno - prawnym przy nabywaniu prawa własna nieruchomości gruntowych. W wyniku analizy dostępnych danych zbadano średni poziom cen na nieruchomości tego typu, co nieruchomość skarżącej, W wyniku podziału nieruchomości nastąpił łączny wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości. Oszacowana różnica wartości może stanowić podstawę do ustalenia opłaty adiacenckiej zgodnie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organ wszczynając postępowanie w sprawie poinformował o tym skarżącą, pouczając ją jednocześnie o prawach przysługujących stronie. W trakcie postępowania prowadzonego przez organ I instancji skarżąca nie odniosła się do wskazanej opinii. Nie można więc postawić organowi zarzutu, iż nie wypełnił on dyspozycji wynikającej z art. 77 § 1 k.p.a. i w przeprowadzonym postępowaniu nie zebrał i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego. Natomiast, ustalenie ceny działek w umowach deweloperskich jest w niniejszej sprawie bez znaczenia. Również zarzut, iż skarżąca nie mogła wliczyć kwoty opłaty do ceny, za jaką były sprzedawane udziały w wyodrębnionych działkach, nie stanowi samodzielnej podstawy przemawiające za bezzasadnością żądania opłaty adiacenckiej.

Skargą kasacyjną z 8 listopada 2007 r. zaskarżono powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie prawa materialnego przez:

- błędną wykładnię art. 1 ust, 1 pkt 2, art. 2 ust. 12 i art. 4 ust. 1, art. 14 ust. 1 oraz art. 15 ust. 8 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegającą na uznaniu, iż ustalenia planu miejscowego mają zastosowanie do zabudowanych działek gruntu (działek budowlanych w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami) podczas gdy właściwa analiza wskazanych przepisów prowadzi do uznania, iż ustalenia planu miejscowego dotyczą wyłącznie działek gruntu przeznaczonych pod zabudowę (niezabudowanych);

- błędną wykładnię art. 4 ust. 3a u.g.n. polegającą na uznaniu, iż wydzielanie zabudowanych działek (tj. działek budowlanych w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami) może następować zgodnie z ustaleniami planu miejscowego;

- błędną wykładnię art. 95 ust. 7 i art. 98a ust. 2 u.g.n. ustawy polegającą na uznaniu, iż podział działki nr [...] został dokonany zgodnie z ustaleniami planu miejscowego, w sytuacji gdy podział tej nieruchomości nastąpił w celu wydzielenia działki budowlanej i był niezależny od ustaleń planu miejscowego, konsekwencją czego było niewłaściwe zastosowanie art. 98a ust. 1 u.g.n. polegające na przyjęciu, iż Prezydent Miasta Olsztyna uprawniony był do naliczenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału, w sytuacji gdy podział ten dokonany został niezależnie od ustaleń planu miejscowego.

Wskazując na powyższe podstawy zaskarżenia wniesiono o:

- przyjęcie nowych dowodów z dokumentów załączonych do skargi kasacyjnej, gdyż konieczność ich powołania wynikła na skutek zapoznania się z treścią uzasadnienia zaskarżonego wyroku,

- uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie,

- zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu podniesiono, że podział nieruchomości położonej w Olsztynie przy ul. [...] i [...], w skład której wchodzi działka nr [...] był podziałem niezależnym od ustaleń planu miejscowego. Wobec powyższego po myśli art. 98a ust. 2 u.g.n. fakt naliczenia opłaty adiacenckiej nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach prawa. Zapis w decyzji podziałowej Prezydenta Miasta Olsztyn z [...] sierpnia 2007 r. "zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania..." jest niezgodny z faktycznymi zapisami tego planu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny (karta 6 verte uzasadnienia) podjął polemikę ze stanowiskiem zajętym przez skarżącego konstatując, iż w sprawie poza sporem pozostaje, iż na wniosek skarżącego Prezydent Miasta Olsztyn decyzją z [...] sierpnia 2005r. zatwierdził projekt podziału nieruchomości będącej własnością [...] Sp. z o.o. w Olsztynie. Z uzasadnienia decyzji wynika, iż podział ten nastąpił zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. WSA wskazał, iż z ustaleń planu miejscowego wynika, iż działka nr [...] położona jest na terenie, dla którego zapis planu brzmi: "na działce oznaczonej nr [...] realizowana jest budowa budynku...". Sąd uznał, iż w okolicznościach niniejszej sprawy pozbawione podstaw prawnych jest żądanie skarżącego zastosowania art. 98a ust. 2 u.g.n. gdyż podział nieruchomości dokonany został zgodnie z planem miejscowym i nie ma zastosowania w sprawie także przepis art. 95 pkt 7 u.g.n.

W zaskarżonym wyroku WSA w Olsztynie nie kwestionował żadnych okoliczności faktycznych podnoszonych przez skarżącego, zatem przyjąć należy je za zgodne z prawdą. Tym niemniej skarżący dla dokładniejszego zobrazowania zajętego stanowiska dodatkowo dołącza dokumenty wskazujące, iż w sprawie dopuszczono się naruszeń prawa materialnego podniesionych w petitum skargi kasacyjnej. Sąd orzekający błędnie lub omyłkowo powołał się na zapisy planu miejscowego. Plan ten nie zawiera zapisów powołanych w wyroku.

Dowód; zaświadczenie z dnia [...] czerwca 2004r. z mapką.

Z załączonego wypisu z planu miejscowego i mapki wynika, iż teren, na którym położona jest działka nr [...] nie zawiera żadnych ustaleń co do ewentualnych podziałów w sposób wskazany w wyroku. Można nadmienić, iż z przedmiotowej mapki wynika, że plan przewidywał podziały działek dla sąsiednich nieruchomości (vide: [...]). Już z treści tego dokumentu niezbicie wynika, iż dokonany podział działki nr [...] nastąpił niezależnie od ustaleń planu miejscowego. Nawiasem można nadmienić, iż punkt 5 wypisu z planu zawiera szereg nieścisłości i tak zapis mówiący o podziale na działki budowlane w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami jest niezgodny i niespójny z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawą o gospodarce nieruchomościami. Gdyż plan miejscowy może określać jedynie zasady podziału na działki budowlane w rozumieniu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (niezabudowane działki gruntu). Według u.g.n. działką budowlaną jest działka zabudowana wobec tego zapis punktu 5 lit. b "każda z przedmiotowych działek zapewnia realizację zasad zabudowy i zagospodarowania terenu" jest błędny gdyż nie jest możliwym realizowanie powyższych założeń na działkach zabudowanych już budynkami lub budowlami. W tym stanie rzeczy możliwe jest jedynie wydzielanie zabudowanych działek niezależnie od ustaleń, planu. Podobnie sytuacja wygląda z zapisem punktu 5 lit. a, gdzie definiuje się warunki, jakie powinna spełniać działka pod przyszłą zabudowę. Na gruncie niniejszej sprawy jedna z wydzielonych działek była fragmentem garażu wielostanowiskowego, a druga parkingiem. A zatem wydzielenie żadnej z nich nie spełniało wymogów planu miejscowego, nie mogło być zatem zgodne z ustaleniami tegoż planu, lecz od niego niezależne.

Uchwałą z [...] lutego 2004r. Rada Miasta Olsztyn uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego m.in. dla działki [...] i plan ten nie zawierał żadnych ustaleń co do sposobu jej późniejszego i ewentualnego podziału (w odróżnieniu do działek sąsiednich). Należy nadmienić, iż działka gruntu nr [...] spełniała samoistnie wszystkie wymogi działki budowlanej w myśl ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - brak było zatem powodów do zamieszczania w planie ustaleń co do jej podziału.

Dowód: zaświadczenie z [...] czerwca 2004 r. z mapką.

Decyzją Prezydenta Miasta Olsztyna z [...] sierpnia 2005 zatwierdzono podział działki nr [...] na działki m.in. o numerach [...],[...],[...]. Jak wynika z uzasadnienia decyzji i załączonych dowodów działki te w chwili dokonania ich podziału były działkami zabudowanymi. Na działce [...] wykańczany był garaż wielostanowiskowy (zapis w dzienniku budowy tom II nr [...] z [...] sierpnia 2005r., lista osób odbierających piloty od garaży z dnia [...] sierpnia 2005 r.), natomiast na działce nr [...] zrealizowany został parking (szkic i lista osób odbierających piloty do miejsc parkingowych i garaży z dnia [...] sierpnia 2005 r.).

Przy uwzględnieniu powyższych faktów, które nie były negowane przez żadną ze stron stwierdzić należy, iż decyzja podziałowa z [...] sierpnia 2005 r. wydzielała dziatki budowlane w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami (zabudowane działki gruntu). W żadnej mierze nie wydzielała ona niezabudowanych nieruchomości w celu prowadzenia na nich zabudowy i zagospodarowania terenu. Celem tych podziałów było umożliwienie prawidłowej gospodarki mającym wkrótce powstać wspólnotom mieszkaniowym. Oddzielenie nieruchomości zabudowanych blokami mieszkalnymi od działek budowlanych, gdzie współwłaścicielami byli wyłącznie posiadacze miejsc parkingowych i garażowych. Żadna z powyższych działek nie spełniała wymogów stawianych w miejscowym planie zagospodarowania działkom przeznaczonym na przyszłą zabudowę i zagospodarowanie.

Reasumując podnoszę, iż podział nieruchomości nr [...] dokonany został niezależnie od ustaleń planu miejscowego i polegał na wydzieleniu działek budowlanych w rozumieniu art. 4 ust. 3a ustawy o gospodarce nieruchomościami tj. zabudowanych działek gruntu i w tej sytuacji wyłączona została możliwość naliczania opłat adiacenckich. Stanowisko swoje skarżący wywodzi z przepisów wskazanych w postawionych na wstępie skargi zarzutach. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym reguluje zasady zagospodarowania terenów nie zabudowanych i ma na celu zapewnienie porządku i ładu przestrzennego w toku urbanizacji. Ustawodawca nowelizując ustawę o gospodarce nieruchomościami nieprzypadkowo wprowadził odrębną niż w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym definicję działki budowlanej (zabudowanej nieruchomości) oraz w katalogu art. 95 zawarł zapis, iż wydzielanie działek budowlanych następuje niezależnie od ustaleń planu miejscowego, aby finalnie w art. 98a ust. 2 zwolnić te podziały od opłat adiacenckich. Wzrost wartości takich działek na skutek podziału jest czysto teoretyczny, gdyż jako całość są one wyłączone z obrotu handlowego (wielość właścicieli). Istotą i celem art. 98a ust. l u.g.n. było umożliwienie czerpania przez gminy dochodów w sytuacji, gdy nabywca dużej działki gruntu, po uchwaleniu korzystnego planu miejscowego dokonywał podziału na wiele mniejszych działek nabywał możliwość ich dalszej sprzedaży z wielokrotnym zyskiem.

Przekładając ratio legis na grunt niniejszej sprawy, w sytuacji podziału zabudowanych nieruchomości celem poprawy - warunków ich użytkowania świadomie wyłączono te sytuacje z obowiązku ponoszenia opłat adiacenckich, tworząc w tym celu odrębną definicję działki budowlanej. Powyższe wprowadziło pewną dwoistość w systemie prawa jednakże nie może ona powodować ujemnych konsekwencji wobec osób trzecich, w tym skarżącego.

Skarżący jako deweloper nieprzypadkowo, ani też w celu obejścia przepisów o opłacie adiacenckiej, dokonuje podziałów nieruchomości po wybudowaniu budynków i budowli, a przed ustanowieniem odrębnych własności lokali mieszkalnych. Podyktowane to jest wieloletnim doświadczeniem i troską o przyszłe wspólnoty mieszkaniowe. Skarżący oszczędzając własne środki mógłby zbywać na rynku duże działki budowlane zabudowane blokami, garażami i parkingami. Zarządzanie tak dużymi kompleksami byłoby niezwykle utrudnione i nie do pogodzenia z przepisami ustawy o własności lokali. Budynki mieszkalne zarządzane są na zasadach wspólnot mieszkaniowych, a parkingi i garaże na podstawie przepisów o współwłasności. Wydzielanie działek przy bardzo dużej liczbie współwłaścicieli wymaga ich jednomyślnej zgody lub postanowienia sadu. Z tego też powodu działki budowlane wydzielane są po zakończeniu procesu budowlanego, póki jeszcze stanowią one wyłączną własność dewelopera. Podziały takie ze względów praktycznych nie mogą być też dokonywane na działki niezabudowane, gdyż wówczas w przypadku modyfikacji projektów budowlanych konieczne byłyby dalsze podziały i scalenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz U Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia.

Złożona w rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna odpowiada przedstawionym wymogom, niemniej podniesionych w niej zarzutów nie można uznać za usprawiedliwione.

Przywołane przez kasatora przepisy ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowią, co następuje:

Art. 1 ust. 1 - Ustawa określa: (...) zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy - przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań.

Art. 2 pkt. 12) Ilekroć w ustawie jest mowa o: "działce budowlanej" - należy przez to rozumieć nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego;

Art. 4 ust. 1 - Ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Art. 14 ust. 1. W celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zwanego dalej "planem miejscowym", z zastrzeżeniem ust. 6.

Wbrew twierdzeniu kasatora w przywołanej ustawie nie ma art. 15 ust. 8, a więc siłą rzeczy Sąd I instancji nie mógł go naruszyć.

Z treści przytoczonych przepisów w żaden sposób nie da się wyprowadzić wniosku, że ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego odnoszą się jedynie do działek niezabudowanych. W szczególności, definicja "działki budowlanej", na którą powołuje się skarżący nie uzasadnia takiego stanowiska, ponieważ pojęcie to nie występuje w innych przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a więc nie można zasadnie twierdzić, że ma ona znaczenie ograniczające. Poza tym, w literaturze przedmiotu nie budzi wątpliwości pogląd, że definicje legalne zachowują moc normatywną (wiążącą) tylko na potrzeby aktu prawnego, w którym zostały umiejscowione. Nie można zatem przenosić w sposób automatyczny znaczenia tych pojęć na inne akty prawne, jeżeli nie ma wyraźnego odesłania ustawowego - por. Z. Niewiadomski (red.), Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2008, s. 21. Poza tym, ani doktryna, ani orzecznictwo nie wyklucza możliwości utraty przez działkę jej budowlanego charakteru, nawet jeśli jest to działka zabudowana. Najlepszym na to dowodem, są postanowienia zawarte w art. 36 ust. 1 cyt. ustawy: Jeżeli, w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone, właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości może, z zastrzeżeniem ust. 2, żądać od gminy: 1) odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę albo 2) wykupienia nieruchomości lub jej części.

Drugi z zarzutów skargi kasacyjnej jest również bezzasadny, co wynika przede wszystkim z wywodu zamieszczonego powyżej.

Ponadto, zasadą jest, że podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego (art. 93 ust. 1 u.g.n.), a jeżeli nie ma takiego planu, to z zachowaniem procedury określonej w art. 94 u.g.n. Niezależnie od ustaleń planu miejscowego, (co należy rozumieć: "mimo braku takiego planu lub mimo zawartych w nim postanowień, a nawet wbrew tym postanowieniom") podział nieruchomości może nastąpić jedynie na cele wskazane w art. 95 tej ustawy. To ostatnie uregulowanie jest więc wyjątkiem od przyjętej w ustawie o gospodarce nieruchomościami zasady. Wykładnia systemowa powołanych przepisów prowadzi do wniosku, że ilekroć dokonuje się podziału nieruchomości w oparciu o ustalenia planu miejscowego, nawet jeżeli celem tego podziału jest wydzielenie działki budowlanej, to czyni się to na podstawie art. 93, a nie 95 u.g.n. Jak bowiem mówi jedna z podstawowych reguł tej wykładni: "Przepis ustanawiający wyjątek od zasady, nie może zastąpić tej zasady". Mówiąc innymi słowy, wyjątek nie może stać się regułą.

Zresztą z zaświadczenia, na które powołuje się kasator (s. 61-62 akt Sądu I instancji) wynika niezbicie, że działka [...] określona jest w przeważającej części zapisem "[...] MW", co oznacza zabudowę o funkcjach mieszkaniowych wielorodzinnych. Tym samym dokonany podział, należy uznać za zgodny z istniejącym planem, ponieważ w jego wyniku powstały działki, umożliwiające prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków i urządzeń na nich położonych. Potwierdza to sam kasator, stwierdzając, że dokonywanie "podziałów nieruchomości po wybudowaniu budynków i budowli, a przed ustanowieniem odrębnych własności lokali mieszkalnych podyktowane (...) jest wieloletnim doświadczeniem i troską o przyszłe wspólnoty mieszkaniowe. Skarżący oszczędzając własne środki mógłby zbywać na rynku duże działki budowlane zabudowane blokami, garażami i parkingami. Zarządzanie tak dużymi kompleksami byłoby niezwykle utrudnione i nie do pogodzenia z przepisami ustawy o własności lokali".

Reasumując, uznać należy, że istniały podstawy do zastosowania art. 98a u.g.n. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.