Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 280/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-09-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6179 Inne o symbolu podstawowym 617
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 166 par. 2 pkt 4
journal: Dz.U. 2001 nr 98 poz 1070
law: Ustawa z dnia 27 lipca 2001 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Cysek (spr.) Sędzia NSA Jan Grabowski Sędzia NSA Czesława Socha Protokolant Grażyna Zboralska po rozpoznaniu w dniu 27 września 2007 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Rady Miasta Stołecznego Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 kwietnia 2007 r. sygn. akt VI SA/Wa 241/07 w sprawie ze skarg [...] i K.Z.O.A.Z.Z. w W. na uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odwołania z funkcji ławnika 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Rady Miasta Stołecznego Warszawy na rzecz [...] i K.Z.O.A.Z.Z. w W. po 120 zł (sto dwadzieścia złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Objętym złożoną w niniejszej sprawie skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 17 kwietnia 2007 r. sygn. akt VI SA/Wa 241/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie − po rozpoznaniu skarg [...] i K.Z.O.A.Z.Z. w W. − "uchylił" − podjętą w powołaniu na art. 18 ust. 7 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), dalej u.o s.g., w związku z art. 166 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz.U. Nr 98, poz. 1070 ze zm.), dalej u.s.p. − uchwałę Rady m.st. Warszawy Nr [...] z dnia [...] dotyczącą odwołania [...] z funkcji ławnika Sądu Okręgowego − Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w W. oraz zasądził na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania.

Relacjonując przebieg postępowania, Sąd I instancji podał w szczególności, że wniesienie skarg na opisaną wyżej uchwałę poprzedziło skierowanie przez [...] do organu, który wydał przedmiotowy akt, wezwania do usunięcia naruszenia prawa pozostawione bez uwzględnienia.

Wskazano też, iż pierwszy wydany w sprawie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (z dnia 9 marca 2006 r. sygn. akt VI SA/Wa 1192/05 − oddalający skargi − wobec przyjęcia między innymi zasadności i wystarczalności oparcia się Rady m.st. Warszawy przy podejmowaniu uchwały o odwołaniu skarżącego z funkcji ławnika na stanowisku Prezesa Sądu Okręgowego w W., jako osoby najlepiej zorientowanej w zakresie pracy skarżącego w charakterze ławnika i jego zdolności do wykonywania tej funkcji) został uchylony wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 listopada 2006 r. sygn. akt II GSK 194/06 z przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji.

Podniesiono przy tym, iż Naczelny Sąd Administracyjny dostrzegł brak należytego wyjaśnienia, czy stan zdrowia psychicznego [...] powodował niezdolność do wykonywania przez niego funkcji ławnika w myśl art. 166 § 2 pkt 4 u.s.p. W aktach sprawy nie było bowiem jakichkolwiek orzeczeń lekarskich pozwalających na stwierdzenie tej niezdolności. Miarodajny w omawianym zakresie nie mógł być sam fakt pobierania przez skarżącego od 1994 r. renty inwalidzkiej, gdyż od tego czasu jego stan zdrowia mógł ulec znacznej poprawie. Niezbędnym było zatem przeprowadzenie dowodu z akt rentowych skarżącego i znajdujących się tam orzeczeń lekarskich. Za konieczne Naczelny Sąd Administracyjny uznał też rozważenie zarzutu [...] o dysponowaniu orzeczeniami lekarskimi w zakresie jego stanu zdrowia pozostającymi w sprzeczności z dotychczas poczynionymi w sprawie ustaleniami.

Rozpoznając ponownie w sprawie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zauważył przede wszystkim, że zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. − Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Oceniając legalność kwestionowanej przez skarżącego uchwały Rady m.st. Warszawy, należało zatem uwzględnić wiążącą wykładnię prawa przedstawioną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 listopada 2006 r.

Nawiązując do wyrażonego w tym wyroku poglądu o braku należytego wyjaśnienia kwestii zdrowia psychicznego skarżącego w aspekcie istnienia jego niezdolności do wykonywania funkcji ławnika, Sąd I instancji wskazał, że powołane niedostatki w zakresie ustalenia stanu faktycznego nie mogły w konsekwencji spowodować zaakceptowania dokonanej przez Radę m.st. Warszawy subsumcji norm prawa materialnego zawartych w szczególności w art. 166 § 2 pkt 4 u.s.p. stanowiącego, iż rada gminy, która wybrała ławnika, może go odwołać na wniosek prezesa właściwego sądu "w razie niezdolności do wykonywania funkcji ławnika".

Zadaniem sądu administracyjnego dokonującego oceny legalności zaskarżonej uchwały, nie było zaś czynienie własnych ustaleń za organ, który zadecydował o odwołaniu skarżącego z funkcji ławnika, a zbadanie, czy właściwy w sprawie organ prawidłowo zgromadził i ocenił materiał dowodowy.

Rada m.st. Warszawy winna zatem w sposób niebudzący wątpliwości wyjaśnić, czy stan zdrowia psychicznego skarżącego powodował jego niezdolność do wykonywania funkcji ławnika. W tym celu należało przeprowadzić postępowanie dowodowe, a nie poprzestawać na twierdzeniu prezesa sądu wnioskującego o odwołanie.

Podstawą ustaleń winny być w szczególności akta rentowe skarżącego i orzeczenia lekarskie dotyczące jego aktualnego stanu zdrowia.

Sąd I instancji stwierdził jednocześnie potrzebę pogłębienia uzasadnienia wniosku o odwołanie skarżącego z funkcji ławnika złożonego w niniejszej sprawie. Wniosek ten ograniczał się bowiem do podniesienia, że zaburzenia psychiczne [...] uniemożliwiają mu wykonywanie funkcji ławnika.

Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, iż "choroba sama przez się nie musi, choć może powodować niezdolność do pełnienia funkcji ławnika". Rada m.st. Warszawy poprzestała na samym wniosku bez żądania jego uzasadnienia w tym zakresie.

W skardze kasacyjnej od opisanego wyżej wyroku Rada m.st. Warszawy wniosła o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi [...] oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Skarga kasacyjna została oparta na zarzucie naruszenia przez wyrok Sądu I instancji prawa materialnego, tj. art. 166 § 2 pkt 4 u.s.p. przez jego błędną wykładnię z racji przyjęcia, że Rada m.st. Warszawy rozpatrując wniosek o odwołanie [...] z funkcji ławnika złożony przez prezesa właściwego sądu okręgowego, zobowiązana była dokonywać samodzielnych ustaleń w zakresie wystąpienia przesłanek odwołania ławnika i wkraczać tym samym w kompetencje władzy sądowniczej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w zakresie kompetencji dotyczącej odwoływania ławnika rada gminy może działać tylko i wyłącznie na skutek wniosku prezesa właściwego sądu. Nie ma więc "samodzielnej kompetencji" do podjęcia uchwały. W razie umotywowanego wniosku prezesa właściwego sądu, rada gminy, działając w granicach uznania, może odwołać ławnika.

W dalszych wywodach Rada m.st. Warszawy wskazała, że zagadnienie uznania organu gminy było przedmiotem wykładni dokonanej przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 29 listopada 2005 r. sygn. akt P 16/04, w którym stwierdzono, iż wprawdzie z art. 166 § 2 pkt 4 u.s.p. nie wynika expressis verbis związanie rady gminy wnioskiem prezesa sądu, ale z konstytucyjnej zasady podziału władz należy wnosić o niemożliwości ingerencji przez radę gminy w zakres kompetencji organu władzy sądowniczej. Wykonywanie uprawnień rady gminy do odwoływania ławników łączyć się musi z poszanowaniem odrębności i niezależności władzy sądowniczej.

Według skargi kasacyjnej, w niniejszej sprawie Rada m.st. Warszawy podjęła uchwałę na umotywowany wniosek prezesa właściwego sądu, który był najbardziej właściwy do dokonania obiektywnej oceny zdolności do wykonywania w zakresie zdolności ławnika do wykonywania obowiązków łączących się z tą funkcją w wymiarze sprawiedliwości.

Złożony w sprawie wniosek prezesa właściwego sądu był wystarczającą przesłanką do podjęcia uchwały o odwołaniu [...] z funkcji ławnika. "Co więcej, prowadzenie dalszych ustaleń co do stanu faktycznego, należycie udokumentowanego wieloletnim korzystaniem przez [...] ze świadczeń rentowych z tytułu zdiagnozowanych zaburzeń psychicznych... było niedopuszczalne", skoro naruszałoby konstytucyjną zasadę podziału władz.

Rada m.st. Warszawy podniosła ponadto, że wobec bezspornego faktu pobierania przez [...] renty z tytułu niezdolności do pracy wywołanej zaburzeniem psychicznym − twierdzenia skarżącego o bardzo dobrym stanie zdrowia należałoby skomentować w ten sposób, iż przy przyjęciu tych twierdzeń skarżący otrzymywał świadczenie w oparciu o nieistniejącą podstawę.

Oparcia się na takim założeniu nie można zaś oczekiwać zarówno od prezesa sądu wnioskującego o odwołanie ławnika, jak i od rady gminy uprawnionej do podjęcia uchwały w przedmiotowym zakresie. Wręcz przeciwnie, okoliczność "posiadania orzeczenia rentowego" poparta obserwacją pracy ławnika, ugruntowała według skargi kasacyjnej przekonanie prezesa właściwego sądu o niezdolności [...] do wykonywania powierzonej mu funkcji w sądownictwie powszechnym.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną zarówno [...] , jak i O.A.Z.Z. w W. wnieśli o jej odrzucenie z uwagi na to, że nie zawiera ona podstaw kasacyjnych wskazanych w art. 174 p.p.s.a. Przedmiotowa skarga kasacyjna w istocie bowiem kwestionuje "wytyczne" Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wydanym w sprawie wyroku z dnia 21 listopada 2006 r., co jest niedopuszczalne w myśl art. 190 p.p.s.a.

[...] i O.A.Z.Z. w W. wnieśli też o zwrot kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna podlega oddaleniu z niżej podanych względów.

Na wstępie wypada zaznaczyć, iż w myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

Wobec tego, iż w niniejszej sprawie nie występowała nieważność postępowania w ujęciu art. 183 § 2 p.p.s.a., kognicja Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się jedynie do rozważenia zarzutu skargi kasacyjnej zgłoszonego w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj. oceny co do obrazy przez zaskarżony wyrok art. 166 § 2 pkt 4 u.s.p. poprzez jego błędną wykładnię.

Poza zakresem orzekania Naczelnego Sądu Administracyjnego pozostać zatem musiało np. badanie prawidłowości formy, w jakiej Sąd I instancji wyeliminował z obrotu prawnego uchwałę Rady m.st. Warszawy o odwołaniu [...] z funkcji ławnika.

Odnosząc się do zawartego w skardze kasacyjnej zarzutu, należy przede wszystkim zauważyć, iż został on skonstruowany z całkowitym abstrahowaniem od powołania się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w zwalczanym wyroku z dnia 17 kwietnia 2007 r. − na wynikające z mocy art. 190 p.p.s.a. − związanie wykładnią prawa dokonaną w niniejszej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 listopada 2006 r. sygn. akt II GSK 194/06.

W objętym skargą kasacyjną wyroku Sąd I instancji wskazał zaś, że zwrot "wykładnia prawa" użyty w art. 190 p.p.s.a. odnosić należy zarówno do prawa materialnego, jak i procesowego, a Naczelny Sąd Administracyjny w wydanym w sprawie wyroku zawarł elementy wykładni przepisów u.s.p. (w szczególności art. 166 § 2 pkt 4 tej ustawy) oraz stwierdził istotne braki w ustaleniach faktycznych, polegające zwłaszcza na zaniechaniu wyjaśnienia stanu zdrowia skarżącego w aspekcie jego wpływu na zdolność wykonywania przez [...] funkcji ławnika.

Biorąc właśnie pod uwagę w świetle art. 190 p.p.s.a. wiążącą moc stanowiska wyrażonego w sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, zakwestionowany przez Radę m.st. Warszawy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przyjął dokonanie przez wymieniony organ nieprawidłowej subsumcji w zakresie norm prawa materialnego stanowiących w sprawie podstawę orzekania przy podejmowaniu uchwały o odwołaniu ławnika.

Skarga kasacyjna nie sformułowała jednak zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 190 p.p.s.a., a powołanie się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na znaczenie w sprawie ocen prawnych wyrażonych przez Naczelny Sąd Administracyjny było przecież zasadniczym założeniem, na którym Sąd I instancji rozwinął rozumowanie prowadzące do wniosku o konieczności wyeliminowania uchwały Rady m.st. Warszawy nr [...] z obrotu prawnego.

Zważyć przy tym należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny uchylił pierwszy wydany w sprawie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w którym przyjęto za wystarczalne na tle art. 166 § 2 pkt 4 u.s.p. poprzestanie na odwoływaniu się rady gminy do stanowiska przekazanego jej przez prezesa właściwego sądu okręgowego (jako osoby najlepiej zorientowanej co do zdolności konkretnego ławnika do wykonywania powierzonej mu funkcji) i bezdyskusyjnie stwierdził potrzebę uzupełnienia postępowania dowodowego w celu przeanalizowania istnienia przesłanki do odwołania ławnika na podstawie wymienionego wyżej przepisu.

W objętym skargą kasacyjną wyroku trafnie wskazano, że dokonywanie ustaleń w sprawie administracyjnej nie należy do sądu administracyjnego, którego zadaniem jest jedynie kontrola legalności kwestionowanego skargą aktu kończącego postępowanie administracyjne (art. 3 § 1 p.p.s.a.).

Zgodzić się należy, iż bez uprzedniego wyjaśnienia istotnych w sprawie okoliczności uchwała Rady m.st. Warszawy z dnia 28 kwietnia 2005 r. nie mogła zostać uznana za zgodną z prawem i należało ją wyeliminować z obrotu prawnego.

Doprowadzenie zaś do wyjaśnienia istotnych w sprawie okoliczności nie może być traktowane jako zadanie pozostające poza zakresem zainteresowania organu, który ustawodawca wyposażył w uprawnienie do rozstrzygania w oparciu o dany przepis prawa materialnego i to zwłaszcza w sytuacji, gdy (jak to przyznaje skarga kasacyjna) organ ten orzeka w ramach uznania.

Argumentacja skargi kasacyjnej bazuje w dużej mierze na odwoływaniu się do treści uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 listopada 2005 r. sygn. akt P 16/04 publ. w OTK-A 2005/10/119 i akcentowaniu w szczególności zaprezentowanego w nim poglądu wyrażającego oczekiwanie realizacji w praktyce powinności uwzględniania przez radę gminy wniosku o odwołanie ławnika złożonego przez prezesa właściwego sądu.

W tym zakresie należy po pierwsze zauważyć, że w niniejszej sprawie to wykładnia prawa dokonana tylko przez Naczelny Sąd Administracyjny miała moc wiążącą. Powoływanie się zatem na treść wypowiedzi Trybunału Konstytucyjnego (który nie jest już notabene uprawniony generalnie do dokonywania powszechnie wiążącej wykładni prawa) przy abstrahowaniu od stanowiska zaprezentowanego w ramach konkretnej sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny, z założenia było wadliwe i nie mogło odnieść spodziewanego skutku.

Po drugie, sugerowana przez Trybunał Konstytucyjny i uzasadniana zasadą podziału władzy powinność uwzględniania przez radę gminy wniosków o odwołanie ławnika, składanych na gruncie art. 166 § 2 pkt 4 p.p.s.a., nie może oznaczać zwolnienia z potrzeby wyjaśnienia przed zakończeniem postępowania administracyjnego istotnych dla końcowego rozstrzygnięcia okoliczności poprzez odwołanie się do zgromadzonych w aktach sprawy dowodów.

Tylko przy zachowaniu tych warunków dopuszczalne byłoby bowiem zweryfikowanie zaskarżonego do sądu administracyjnego aktu, jako legalnego i pozbawionego cech arbitralności.

Stanowisko skargi kasacyjnej kwestionujące brak dokonania w sprawie wyjaśnienia istotnych okoliczności w oparciu o zgromadzone w aktach dowody, jest w rzeczywistości polemiką z poglądem wyrażonym już przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 listopada 2006 r. sygn. akt II GSK 194/06 i wobec związania nim Sądu I instancji nie mogło odnieść spodziewanego skutku.

Oparcie skargi kasacyjnej na wykładni prawa sprzecznej z poglądem wyrażonym już w sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny prowadzi do oddalenia tego środka zaskarżenia − a nie jego odrzucenia, jak to sugerowali skarżący (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 577; por. też uwagi do art. 190 p.p.s.a. zawarte w publikacji B. Dautera, B. Gruszczyńskiego, A. Kabata i M. Niezgódki-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2006, wyd. II). W takim bowiem przypadku chodzi o merytoryczną ocenę zgłoszonej podstawy kasacyjnej jako nieusprawiedliwionej. Nie jest zaś brakiem formalnym skargi kasacyjnej.

Z tych wszystkich względów orzeczono jak w sentencji z mocy art. 184 p.p.s.a., a co do kosztów postępowania kasacyjnego na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. oraz § 18 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokacie oraz ponoszenie przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).