Wyrok NSA, sygn. akt I SA 220/01
NSA w Warszawie (przed reformą)
Data orzeczenia: 2001-11-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 607  Gospodarka mieniem państwowym i komunalnym, w tym gospodarka nieruchomościami nierolnymi
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Administracyjne postępowanie
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 1-3
journal: Dz.U. 1990 nr 79 poz. 464
law: Ustawa z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.
article: art. 145 par. 1 pkt 1-2, art. 146 par. 1
journal: Dz.U. 1980 nr 9 poz. 26
law: Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 marca 1980 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.
Teza: Jest bowiem niesporne, że od dnia doręczenia skarżącej decyzji uwłaszczeniowej do wydania ostatecznej decyzji przez Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast upłynęło ponad pięć lat. Fakt ten /przesłanka negatywna/ skutkuje z mocy art. 146 par. 1 Kpa prawną niemożność osiągnięcia celu, jakiemu ma służyć instytucja wznowienia postępowania. Nie zachodzą zaś przyczyny określone w art. 145 par. 1 pkt 1 i 2 Kpa.

TEZY

Jest bowiem niesporne, że od dnia doręczenia skarżącej decyzji uwłaszczeniowej do wydania ostatecznej decyzji przez Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast upłynęło ponad pięć lat. Fakt ten /przesłanka negatywna/ skutkuje z mocy art. 146 par. 1 Kpa prawną niemożność osiągnięcia celu, jakiemu ma służyć instytucja wznowienia postępowania. Nie zachodzą zaś przyczyny określone w art. 145 par. 1 pkt 1 i 2 Kpa.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Małgorzaty P. na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia 11 grudnia 2000 r. (...) w przedmiocie wznowienia postępowania uwłaszczeniowego WPT "Ł." w K. - oddala skargę


UZASADNIENIE

Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia 11.12.2000 r. (...), na podstawie art. 138 par. 1 pkt 1 Kpa po rozpatrzeniu odwołania Małgorzaty P. od decyzji Wojewody Ś. z dnia 5.07.2000 r. (...) wydanej we wznowionym postępowaniu, stwierdzającej, że ostateczna decyzja Wojewody K. z dnia 11.01.1991 r. o uwłaszczeniu WPT "Ł." w odniesieniu do nieruchomości położonej w K. przy ul. M. /działka nr 8/2/ została wydana z naruszeniem prawa oraz odmawiającej uchylenia ww. decyzji z uwagi na to, że mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej - utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu decyzji podano, że Wojewoda K., działając na podstawie art. 2 ust. 1-3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. nr 79 poz. 464 ze zm./, decyzją z dnia 11.01.1991 r. stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 5.12.1990 r. przez Wojewódzkie Przedsiębiorstwo Turystyczne "Łysogóry" prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w K. przy ul. J. K. /obecnie ul. M./ i oznaczonego jako działka nr 8/2 o pow. 523 m2 oraz nabycie własności budynku położonego na tym gruncie. Prawa rzeczowe do przedmiotowej nieruchomości aktem notarialnym z dnia 30.01.1991 r. zostały przeniesione na rzecz Ewy i Mariusza P., a następnie aktem notarialnym z dnia 17.05.1994 r. na rzecz Danuty P.

Pismem z dnia 25.02.1991 r. Małgorzata P. i Tomasz S. /spadkobiercy byłych właścicieli/ wystąpili o wznowienie postępowania uwłaszczeniowego wskazując, że w październiku 1990 r. podjęli starania o zwrot nieruchomości, poprzednio wywłaszczonej.

Zapadła w tej sprawie decyzja Wojewody K. z dnia 6.06.1994 r. odmawiająca wznowienia postępowania została uchylona decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia 10.12.1998 r., z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Po wznowieniu postępowania. Wojewoda Ś. decyzją z dnia 20.12.1999 r. stwierdził, że decyzja uwłaszczeniowa z dnia 11.01.1991 r. została wydana z naruszeniem prawa oraz odmówił uchylenia decyzji uwłaszczeniowej uznając, że mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca decyzji dotychczasowej.

Działając w trybie odwoławczym, Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia 14.02.2000 r. ponownie uchylił decyzję Wojewody z dnia 20.12.1999 r., i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Wojewoda Ś. decyzją (...) z dnia 5.07.2000 r. tym razem również stwierdził, że decyzja uwłaszczeniowa z dnia 11.01.1991 r. została wydana z naruszeniem prawa oraz odmówił uchylenia decyzji uwłaszczeniowej uznając, że mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej treści decyzji uwłaszczeniowej. Wojewoda powołał się na wyrok NSA I SA 1962/93 z dnia 22 listopada 1993 r., mocą którego Sąd uchylił decyzję Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z 30 czerwca 1992 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody K. stwierdzającej nabycie przez WPT "Ł." w K. prawa użytkowania wieczystego gruntu oraz własności budynku położonego na tym gruncie.

Prezes Urzędu Mieszkalnictwa rozpatrując odwołanie Małgorzaty P. ustalił, że odwołująca się i Tomasz S. oprócz ww. wniosku o wznowienie postępowania, pismem z dnia 4.11.1991 r. wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej. Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa decyzją z dnia 30.06.1992 r., działając na podstawie art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa, stwierdził nieważność decyzji uwłaszczeniowej organu wojewódzkiego z dnia 11.01.1991 r. Na skutek skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd ten wyrokiem /jw./ z dnia 22 listopada 1993 r. uchylił decyzję organu naczelnego z dnia 30.06.1992 r. W motywach wyroku wskazano, że ww. działka, stanowiąca własność Skarbu Państwa, w dniu 5.12.1990 r. była w zarządzie ww. Przedsiębiorstwa "Ł.". Spełnienie w sposób pozytywny przesłanek wymienionych w art. 2 ust. 1 powołanej na wstępie ustawy z dnia 29 września 1990 r. powoduje z mocy prawa przekształcenie zarządu w użytkowanie wieczyste i nie narusza praw osób trzecich. W tej sytuacji - w ocenie sądu administracyjnego - bez znaczenia dla prawidłowego rozpoznania sprawy jest wynik starań b. właścicieli o zwrot sprzedanej nieruchomości; nie jest to kwestia prejudycjalna, zaś rozstrzygnięcie w sprawie o uwłaszczenie nie zależy od wyniku postępowania o zwrot ww. nieruchomości. W konsekwencji powyższego wyroku Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa decyzją z dnia 7.05.1994 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji uwłaszczeniowej.

Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast wyjaśnia, że opisany stan sprawy wznowienia postępowania uwłaszczeniowego oraz stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej wskazuje na złożoną problematykę zbiegu praw wynikających z przepisów o uwłaszczeniu i o zwrot wywłaszczonej nieruchomości /art. 69 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, obecnie art. 136-142 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - obowiązującej od 1 stycznia 1998 r./. Problemy z tym zagadnieniem miały wszystkie organy orzekające.

W kwestii stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej wiążące jest stanowisko NSA zawarte w ww. wyroku z dnia 22 listopada 1993 r. Odwołanie dotyczy jednak sprawy wznowienia postępowania uwłaszczeniowego. Postępowanie wznowieniowe nie jest tożsame z postępowaniem o stwierdzenie nieważności decyzji i inne są kryteria merytoryczne w obu postępowaniach. Cytowany wyrok NSA nie wiąże więc przy rozpatrywaniu sprawy dotyczącej wznowienia postępowania /oczywiście w zakresie odnoszącym się do problematyki postępowania wznowieniowego/.

Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast miał na uwadze, że w świetle akt sprawy postępowanie o zwrot nieruchomości rozpoczęło się przed dniem uwłaszczenia, tj. przed 5.12.1990 r. Wnioskodawcy wznowienia powołali się na art. 145 par. 1 pkt 4 i 5 Kpa, a więc m.in. na swoje uprawnienia wynikające z art. 28 Kpa /prawa strony/. Zagadnienie to zostało już jednoznacznie ukształtowane w orzecznictwie sądowym i nie budzi wątpliwości, iż w niniejszym postępowaniu wznowieniowym Małgorzata P. i Tomasz S. posiadali atrybut strony. Pozostaje natomiast rzeczą otwartą - podkreśla organ centralny - jakiego rodzaju decyzję merytoryczną winien wydać organ wojewódzki po wznowieniu postępowania uwłaszczeniowego. Wojewoda wydał zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 par. 1, art. 146 par. 2 i art. 151 par. 2 Kpa., a to oznacza, że nie uchyla się decyzji pierwotnej, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, a także iż w razie niemożności uchylenia decyzji wskutek okoliczności o których mowa w art. 146, organ administracji ogranicza się do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa. Tego typu orzeczenie zostało zawarte w zaskarżonej decyzji z dnia 5.07.2000 r. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda Ś. wskazał natomiast, że decyzja uwłaszczeniowa "nie została wydana z naruszeniem prawa, a ustalenia faktyczne i prawne w niej zawarte są prawidłowe". Tę sprzeczność pomiędzy orzeczeniem a uzasadnieniem podniesiono w odwołaniu. Badając ten aspekt sprawy należy wziąć jednak pod uwagę - stwierdza organ odwoławczy - że wnioskodawcy wznowienia /a więc strona/ nie brali udziału w postępowaniu uwłaszczeniowym, co oznacza naruszenie ich uprawnień wynikających z art. 10 par. 1 Kpa. Przesłanka ta stanowiła podstawę do wznowienia postępowania z przyczyny określonej w art. 145 par. 1 pkt 4 Kpa. Tym samym postępowanie uwłaszczeniowe, a w konsekwencji i wydana decyzja, były obarczone wadą.

Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast rozważając ewentualną możliwość uchylenia decyzji dotychczasowej, tj. decyzji uwłaszczeniowej z dnia 11.01.1991 r. wskazał na ustawowe ograniczenie /art. 146 Kpa/. Upłynęło bowiem pięć lat od dnia doręczenia decyzji stronom biorącym udział w postępowaniu uwłaszczeniowym. Prezes dodaje również aspekt merytoryczny uwłaszczenia wiążący się z ww. wyrokiem NSA z dnia 22 listopada 1993 r., mocą którego uchylono decyzję organu naczelnego stwierdzającą nieważność decyzji uwłaszczeniowej, a w którym to wyroku stwierdzono, że spełnione były przesłanki uwłaszczenia i nie naruszono praw osób trzecich. W tej sytuacji - wyjaśnia - uwzględniając stanowisko NSA należy przyjąć, że w przedmiotowej sprawie zaistniała również okoliczność wynikająca z art. 146 par. 2 Kpa.

Małgorzata P. powyższą decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia 11 grudnia 2000 r. (...) zaskarżyła do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W uzasadnieniu skargi podniosła, że zaskarżona decyzja godzi w zasadę praworządności przez stwierdzenie, iż decyzja o uwłaszczeniu "Ł." działką 8/2 jest jedynym rozstrzygnięciem jakie może być wydane w postępowaniu wznowieniowym, mimo, że - jak organy administracji ustaliły - decyzja o uwłaszczeniu "Ł." jest błędna /została wydana z naruszeniem prawa/. W zaskarżonym orzeczeniu organ administracji zastosował art. 146 par. 2 Kpa wraz z przyjęciem podstaw wznowienia postępowania określonych art. 145 par. 1 pkt 4 i 5 Kpa. Organ administracji przyznał, że byli właściciele zabudowanej działki 8/2 posiadali atrybut strony w postępowaniu o uwłaszczenie tą nieruchomością przedsiębiorstwa "Ł." i że w postępowaniu tym zostali pominięci. Jeżeli zaś strona bez własnej winy nie uczestniczyła w postępowaniu dotyczącym nieruchomości, oznacza to, że z naruszeniem art. 7 Kpa nie rozważono jej słusznego interesu we wznowionym postępowaniu i organ nie mógł zastosować art. 146 par. 2 Kpa.

Skarżąca nadto zarzuca zawarcie w uzasadnieniu decyzji związania stanowiskiem NSA zawartym w wyroku z dnia 22 listopada 1993 r. W ocenie skarżącej zaskarżona decyzja jest efektem naruszenia w toku postępowania administracyjnego wszystkich zasad kodeksu postępowania administracyjnego, mających zabezpieczać prawa strony. Naruszono zasadę szybkości postępowania, prowadząc sprawę przez 10 lat, co było przyczyną niedopuszczalności uchylenie wadliwej decyzji o uwłaszczeniu "Ł." /art. 146 par. 1 Kpa/. Mimo formalnego przyznania byłym właścicielom działki 8/2 statusu strony w postępowaniu o uwłaszczenie "Ł.", ich interesy nie były brane pod uwagę; zapadające w sprawie orzeczenia wzajemnie się wykluczały, były niejasne i dostosowane do faktów dokonanych. Działaniem takimi naruszono zasadę prowadzenia postępowania z zaufaniem obywatela do organów państwa. Porównanie czasu w jakim zostało wydane decyzję o uwłaszczeniu WPT "Ł." /dwa tygodnie/ i czasu załatwiania przedmiotowego wniosku o jego uchylenie wskazuje na naruszenie konstytucyjnej zasady równości stron wobec prawa.

W odpowiedzi na skargę Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast podtrzymał stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Należy podzielić uwagi skarżącej co do braku konsekwencji w ocenie Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast w zakresie związania oceną prawną wyrażoną orzeczoną w wyroku NSA z dnia 22 listopada 1993 r., w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej WPT "Ł." w niniejszym postępowaniu o wznowienie postępowania w sprawie uwłaszczenia tego przedsiębiorstwa zabudowaną nieruchomością /działką nr 8/2/ na mocy decyzji Wojewody K. z dnia 11 stycznia 1991 r. W świetle motywów zaskarżonej decyzji stanowisko organu odwoławczego wydaje się być niejednoznaczne. Niemniej, wskazana przez skarżącą wada nieprecyzyjnego uzasadnienia poglądu w kwestii związania oceną prawną, o której mowa w art. 30 ustawy o NSA, w niniejszym postępowaniu nie ma wpływu na wynik sprawy /art. 22 ust. 2 pkt 3/.

Jest bowiem niesporne, że od dnia doręczenia skarżącej decyzji uwłaszczeniowej WPT "Ł." do wydania ostatecznej decyzji przez Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia 11.12.2000 r. upłynęło ponad pięć lat. Fakt ten /przesłanka negatywna/ skutkuje z mocy art. 146 par. 1 Kpa prawną niemożność osiągnięcia celu, jakiemu ma służyć instytucja wznowienia postępowania. Nie zachodzą zaś przyczyny określone w art. 145 par. 1 pkt 1 i 2 Kpa. Podniesione przez skarżącą pozostałe zarzuty w tym stanie prawnym nie mogły mieć wpływu na wynik sprawy.

Mając powyższe na uwadze, na zasadzie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ należało orzec jak w sentencji wyroku.