Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 58/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 142, art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1 i 2, art. 216
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędzia del. WSA Jolanta Górska Protokolant st. asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 24 września 2015 r. sygn. akt II SA/Lu 171/15 w sprawie ze skargi Gminy [...] reprezentowanej przez Prezydenta Miasta [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 24 września 2015 r. sygn. akt II SA/Lu 171/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy [...] reprezentowanej przez Prezydenta Miasta [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości I. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty [...] z dnia [...] października 2014 r. nr [...]; II. zasądził od Wojewody [...] na rzecz Gminy [...] kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia [...] października 2014 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] października 2014 r.) Starosta [...] (dalej Starosta) po rozpatrzeniu wniosku H. W. (dalej wnioskodawczyni) orzekł o zwrocie na jej rzecz działki nr [...] o powierzchni [...] ha, położonej w [...] przy ulicy H. i zobowiązał wnioskodawczynię do zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania pobranego z tytułu zbycia nieruchomości w kwocie [...] zł w terminie 30 dni od daty, kiedy decyzja stanie się ostateczna. W uzasadnieniu Starosta podał, że decyzją z dnia [...] czerwca 1980 r. [znak [...]] (dalej decyzja z [...] czerwca 1980 r.) Prezydenta Miasta [...] wywłaszczono działkę nr [...] o powierzchni [...] ha, stanowiącą własność H. W. Według decyzji, wywłaszczenia dokonano zgodnie z lokalizacją budowy osiedla mieszkaniowego "B.", ustaloną przez organ do spraw planowania przestrzennego i uwzględnioną w zatwierdzonych planach gospodarczych. Za nieruchomość wypłacono odszkodowanie w wysokości [...] zł. Na mapie rozliczenia dotychczasowa działka nr [...] została oznaczona numerami [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...]. Po licznych modyfikacjach wniosku o zwrot przedmiotowej nieruchomości, ostatecznie strona dnia [...] marca 2013 r. ograniczyła swe żądanie do zwrotu części działki [...] oznaczonej obecnie nr [...], powstałej z podziału działki nr [...]. Udział w tej działce wynoszący [...] części dzierżawi Miejski Ośrodek Sportu i Rekreacji "B." (dalej MOSiR), nie obejmuje on jednak części zwracanej. Starosta ustalił, że dotychczasowa działka [...] od południowej strony zabudowana jest ciągiem pieszo-jezdnym, od strony północnej ulicą H., równolegle do której posadowiony jest budynek szkoły społecznej. Część tej nieruchomości wydzierżawiono Społecznemu Stowarzyszeniu [...]. Dodatkowo przez działkę przebiega nieurządzona droga dojazdowa do szkoły społecznej, na nieruchomości znajduje się trawnik z nielicznymi nasadzeniami drzew. Przeprowadzone dnia [...] maja 2013 r oględziny wykazały, że budynek, w którym znajdowała się szkoła został rozebrany. Wskazany do zwrotu teren nadal jest porośnięty trawą, pojedynczymi drzewami i przebiega droga szutrowa. Zgodnie z Planem Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego Obszaru Funkcjonalnego [...] Zespołu Miejskiego zatwierdzonego uchwałą nr [...] Miejskiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] grudnia 1986 r. przedmiotowa działka znajdowała się w obszarze oznaczonym symbolem B [...] [...] jako tereny budownictwa wielorodzinnego. Plan realizacyjny osiedla "B." i "L." przewidywał w tym miejscu ogród osiedlowy. Według Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego miasta [...] część II, zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] września 2002 r. nr [...], działka znalazła się na obszarze oznaczonym symbolem [...] – tereny sportowo-rekreacyjne. Zdaniem Starosty lokalizacja na tej działce szkoły społecznej, powstałej na bazie budynku zaplecza budowy osiedla, była niezgodna z planem zagospodarowania osiedla "B.". Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta [...] decyzjami z dnia [...] kwietnia 2012 r., nakazał rozbiórkę budynku, co też wykonano. W ocenie organu służby nadzoru budowlanego nie potwierdziły, by sposób zagospodarowania na cele szkoły społecznej stanowiło uzupełnienie infrastruktury osiedla mieszkaniowego. Oznacza to, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, a nieruchomość w rozumieniu art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Zachodzą zatem przesłanki do jej zwrotu.

Po rozpoznaniu odwołania Gminy [...], Wojewoda [...] (dalej Wojewoda) ocenę organu I instancji, co do zasady podzielił. Wojewoda zwrócił uwagę, że zgodnie z Planem Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego Obszaru Funkcjonalnego [...] Zespołu Miejskiego zatwierdzonego uchwałą nr [...] Miejskiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] grudnia 1986 r. przedmiotowa działka znajdowała się w obszarze oznaczonym symbolem II [...] [...], jako tereny budownictwa wielorodzinnego – adaptacja osiedla wielorodzinnego "B." z urządzeniami usług towarzyszących. Działka znajdowała się w obszarze objętym Miejscowym Szczegółowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego Dzielnicy "C.", zatwierdzonego zarządzeniem nr [...] Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 1976 r. oznaczonym symbolem B [...] [...] – tereny budownictwa wielorodzinnego. W jego ocenie lokalizacja na tym terenie społecznej szkoły podstawowej była niezgodna z planem zagospodarowania osiedla "B.". Na nieruchomości nie wybudowano bowiem budynków mieszkalnych, nie powstał również ogród osiedlowy, który był przewidziany w planie realizacyjnym osiedla, nigdy też nie przystąpiono do jego realizacji. Na działce rosną 4 brzozy i trawnik. Takiego stanu zagospodarowania nie można uznać za realizację ogrodu osiedlowego, pojedyncze drzewa i trawnik nie stanowią zorganizowanego kompleksu, jakim jest ogród osiedlowy. Wojewoda wskazał na wadliwość decyzji polegającą na naruszeniu art. 141 ust. 2 ugn. Zgodnie z tym przepisem wierzytelności Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego podlegają stosownemu zabezpieczeniu. Powołując orzecznictwo i literaturę prawniczą dowodził, że rozstrzygniecie o zabezpieczeniu wierzytelności jest obligatoryjne. Brak rozstrzygnięcia w tym zakresie w decyzji skutkuje naruszeniem nie tylko art. 141 ust. 2 ugn, ale także art. 138 § 2 kpa.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, Gmina [...] zaskarżyła decyzję [...] stycznia 2015 r. w części dotyczącej jej uzasadnienia w zakresie, w jakim organ uznał, że cel wywłaszczenia na zawnioskowanej do zwrotu nieruchomości nie został zrealizowany. W ocenie Gminy, z naruszeniem art. 77 § 1 w zw. z art. 80 kpa dokonano oceny materiału dowodowego stwierdzając, że zadbany trawnik wraz z nasadzeniami w postaci krzewów i iglaków, pieszo-jezdnego ciągu komunikacyjnego i 4 brzóz nie stanowi ogrodu osiedlowego i co za tym idzie, nie wchodzi w skład infrastruktury osiedla mieszkaniowego. W konsekwencji błędnie wywiedziono brak realizacji na tej nieruchomości celu wywłaszczenia. Skarżąca zwróciła uwagę, że plan realizacyjny osiedla "B." zatwierdzony przez Prezydenta Miasta [...] decyzją z [...] października 1980 r. przewidujący na tej działce ogród osiedlowy, został zatwierdzony już po wydaniu decyzji o wywłaszczeniu. Poza tym ogród jest elementem infrastruktury osiedla mieszkaniowego, jako teren rekreacyjny, służy bowiem mieszkańcom osiedla. Wskazując na orzecznictwo skarżąca przekonywała, że celu wywłaszczenia na budowę osiedla mieszkaniowego nie niweczy realizacja infrastruktury w postaci budynków handlowych, usługowych, parkingów, szkół, boisk sportowych, garaży, parkingów, zieleni osiedlowej czy ciągów pieszych. W tych okolicznościach brak jest podstaw do orzeczenia o zwrocie nieruchomości.

Odpowiadając na skargę Wojewoda podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 135 i 200 ppsa orzekł jak w sentencji wyroku II SA/Lu 171/15.

W uzasadnieniu Sąd I instancji zgodził się z Gminą, że dopuszczalne jest zaskarżenie do wojewódzkiego sądu administracyjnego samego uzasadnienia decyzji lub jego części. W orzecznictwie podkreśla się, że podstawowym argumentem przemawiającym za taką możliwością jest uznanie uzasadnienia za konieczny i istotny element decyzji administracyjnej (na gruncie art. 107 § 1 kpa) będący "zwykłą" jej częścią w sensie składnika treści decyzji i w tym kontekście jako część równoważną z punktu widzenia znaczenia z samą osnową decyzji. Przyjęcie takiego stanowiska uzasadnia potraktowanie kontroli uzasadnienia jako orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 1 ppsa (wyrok NSA z 18.8.2010 r. I OSK 314/10 i podane tam orzecznictwo). W literaturze prawniczej możliwość zaskarżenia uzasadnienia decyzji nie budziła wątpliwości (B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. C.H. Beck 2005, s. 569 [nb 8]; Kodeks postępowania administracyjnego – Komentarz pod red. Marka Wierzbowskiego i Aleksandry Wiktorowskiej, C.H. BECK 2013, s. 606). Oczywiste wydaje się, że wadliwe uzasadnienie decyzji może prowadzić do zakwestionowania samej decyzji przez sąd administracyjny. Bez wątpienia zaskarżenie uzasadnienia decyzji kasacyjnej, otwiera drogę do badania także zasadności zastosowania art. 138 § 2 kpa. Jeśli nie było przesłanek do jego zastosowania, nie powinno budzić wątpliwości, że sama decyzja jest wadliwa, mimo zaskarżenia uzasadnienia tylko w części, która nie odnosi się do istoty wspomnianego przepisu. Odmienne stanowisko mogłoby prowadzić do sytuacji, gdy w efekcie oddaleni[a] skargi złożonej tylko na część uzasadnienia, pozostałoby w obrocie wadliwe rozstrzygnięcie. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie zastosowano art. 138 § 2 kpa, wskazać należy, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten winien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Niewątpliwie skorzystanie z uprawnień kasacyjnych przez organ odwoławczy jest uzasadnione wówczas, gdy zachodzi konieczność usunięcia istotnych braków w przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego przez organ pierwszej instancji, gdyż co do zasady orzeczenie organu odwoławczego winno mieć charakter merytoryczny. W sprzeczności z art. 138 § 2 kpa pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej, gdy nie ma potrzeby przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego lub, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji było dotknięte niewielkimi brakami, które można byłoby uzupełnić w postępowaniu odwoławczym, jakie organ odwoławczy jest władny przeprowadzić we własnym zakresie. Jak wynika z art. 136 kpa, zakres takiego postępowania dowodowego jest ograniczony; organ odwoławczy może bowiem przeprowadzić tylko dodatkowe, uzupełniające postępowanie dowodowe. Przeprowadzenie postępowania dowodowego w całości, czy w znacznym zakresie, oznaczałoby załatwienie sprawy administracyjnej w jednej tylko instancji, co pozostaje w sprzeczności z art. 15 kpa Zgodnie z wyrażoną w tym przepisie zasadą postępowania administracyjnego, każda sprawa winna być nie tylko rozstrzygnięta, ale także rozpoznana przez dwa organy administracji różnych stopni (zasada dwuinstancyjności). W rozpoznawanej sprawie sytuacja taka nie ma miejsca. Podstawą decyzji kasacyjnej nie są bowiem dostrzeżone przez Wojewodę braki w postępowaniu dowodowym przeprowadzonym przez organ I instancji, z którym zresztą strony zostały zapoznane, ale wyłącznie brak zamieszczenia w decyzji rozstrzygnięcia o formie zabezpieczenia należności Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego, o jakim mowa w art. 141 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U z 2014 r., poz. 518 ze zm., dalej ugn). W żadnym razie nie można uznać, że wspomniany brak mógłby stanowić kanwę dla zastosowania art. 138 § 2 kpa, skoro w rzeczywistości nie odnosi się do tego rodzaju braków w postępowaniu dowodowym, które nie mogłyby zostać usunięte w trybie art. 136 kpa. Oparcie decyzji na wytknięciu organowi zaniedbania w tym zakresie nie mogło mieć miejsca także z tego powodu, że w ogóle brak jest podstaw do zamieszczania rozstrzygnięcia o formie zabezpieczenia w decyzji o zwrocie nieruchomości na podstawie art. 140 ugn. Rzeczywiście w literaturze, przytoczonej w decyzji Wojewody, uważa się, że postanowienie dotyczące formy zabezpieczenia winno być składnikiem decyzji o zwrocie nieruchomości, co miałoby wynikać z tego, że decyzja ta stanowi podstawę wpisu hipoteki do księgi wieczystej (jeśli zastosowano tę formę zabezpieczenia), jak i z tego, że warunki rozłożenia zapłaty należności na raty (a więc i zabezpieczenie) winny być przedmiotem takiej decyzji. Odmienne stanowisko w tej kwestii zajął Naczelny Sąd Administracyjny, który w wyroku z 12.5.2015 r., I OSK 2292/13 cbosa) zwrócił uwagę, że podstawą działania organu administracji jest norma prawa administracyjnego dająca podstawę do wszczęcia, prowadzenia postępowania i zakończenia go przez wydanie decyzji. Decyzja musi mieć zatem podstawę prawną, którą należy w niej wskazać – art. 107 § 1 kpa, zaś wydanie decyzji bez takiej podstawy powoduje, że jest ona dotknięta ciężką wadą, skutkującą stwierdzeniem nieważności – art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Tymczasem żaden z przepisów ustawy nie daje organowi administracji podstawy do rozstrzygania kwestii zabezpieczenia wierzytelności z tytułu zwrotu waloryzowanego odszkodowania. Według NSA artykuł 142 ust. 1 ugn wskazuje organ, który prowadzi sprawy z zakresu zwrotu wywłaszczonych nieruchomości oraz zakreśla rodzaj spraw, w których wydawana jest decyzja administracyjna. Zgodnie z nim, starosta, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, orzeka w drodze decyzji o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości – art. 136, zwrocie odszkodowania, w tym także nieruchomości zamiennej – art. 140 oraz rozliczeniach z tytułu zwrotu – art. 140 ust. 2-4, art. 141 ust. 1 i terminach zwrotu – art. 136 ust. 5. Już z tego tylko powodu, że ów przepis wśród spraw, w których wydawana jest decyzja w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i rozliczeniach z tym związanych nie wymienia kwestii zabezpieczenia wierzytelności – bowiem to pojęcie nie mieści się w żadnym z wymienionych przedmiotów, w tym w kwestii rozliczeń – organ prowadzący postępowanie o zwrot i wydający decyzję w tej sprawie nie jest upoważniony do rozstrzygania decyzją sprawy zabezpieczenia wierzytelności. NSA zwrócił uwagę, że zabezpieczenie wierzytelności jest domeną prawa cywilnego, zatem pozostającą poza sferą administracji publicznej. Organ administracji mógłby oczywiście w sprawie takiej orzekać, ale tylko wówczas gdyby przepisy prawa administracyjnego zawierały regulację w tej mierze. Ustawa unormowań w tym zakresie nie posiada. W ocenie NSA, art. 141 ust. 2 [ugn] należy traktować jako informacyjny, tj. wskazujący, że Skarb Państwa czy jednostki samorządu terytorialnego, którym służy zwrot zwaloryzowanego odszkodowania za zwróconą nieruchomość, mogą występować o stosowne zabezpieczenie, na właściwej ku temu drodze, zaś w przypadku, gdy takim zabezpieczeniem miałaby być hipoteka to wystarczająca do jej ustanowienia jest decyzja o zwrocie. Organ administracji, wydając decyzję o zwrocie nieruchomości może ewentualnie zawrzeć pouczenie w kwestii zabezpieczenia, wskazując na art. 141 ust. 2, jednak co najwyżej w uzasadnieniu decyzji i tylko jako przypomnienie stronom o takiej możliwości, z zaznaczeniem jednak, że droga administracyjna temu nie służy (podobny pogląd wyrażony w wyroku NSA z 5.2.2015 r., I OSK 2169/13, cbosa, według którego z treści przepisów, ani też innych przepisów ustawy nie wynika obowiązek orzeczenia w decyzji o zabezpieczeniu, poza przypadkiem hipoteki). Już ta okoliczność wskazuje na brak uzasadnionych podstaw do rozstrzygnięcia sprawy decyzją kasacyjną. Zaskarżenie jedynie uzasadnienia decyzji i to tylko w części, jakkolwiek dopuszczalne, nie daje podstaw do zaniechania badania całości rozstrzygnięcia. W istocie wadliwe uzasadnienie zajętego przez organ może być efektem wadliwego rozstrzygnięcia. Uchylenie w takiej sytuacji jedynie uzasadnienia, jak już wspomniano, może prowadzić do pozostawienia wadliwego rozstrzygnięcia. Przy takim założeniu skarga zawiera przekonujące argumenty.

Nie budzi zastrzeżeń pogląd, według którego realizacja celu, na który nieruchomość została wywłaszczona, winna być rozumiana w sposób ścisły. Nie można tego celu obecnie ustalać w sposób odmienny od celu deklarowanego w akcie wywłaszczeniowym. Jak słusznie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny, ustalenie rzeczywistej treści zamierzenia określonego w akcie wywłaszczeniowym, nie może abstrahować od okoliczności konkretnych uwarunkowań sprawy, kontekstu prawno-faktycznego towarzyszącego wywłaszczeniu oraz dalszych, zmieniających się ram prawnych normujących realizację inwestycji (wyrok z 13.6.2014 r. I OSK 2768/12, cbosa). Uwaga ta ma istotne znaczenie zwłaszcza w przypadkach, gdy cel wywłaszczenia nie został precyzyjnie określony, ograniczając się do ogólnych sformułowań, dających pole do różnej ich interpretacji. Sytuacja taka ma miejsce także w rozpoznawanej sprawie, gdzie bezspornym jest, że nieruchomość skarżącej została decyzją z [...] czerwca 1980 r. wywłaszczona pod budowę osiedla mieszkaniowego "B." zgodnie z lokalizacją ustaloną przez organ do spraw planowania przestrzennego i uwzględniona w zatwierdzonych planach gospodarczych miasta [...]. Nie jest też kwestionowane, że w dacie wywłaszczenia działka objęta była Miejscowym Szczegółowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego Dzielnicy "C." zatwierdzonego zarządzeniem nr [..] Prezydenta Miasta [...] z [...] sierpnia 1976 r. i znajdowała się w obszarze oznaczonym symbolem B [...] [...] – tereny budownictwa wielorodzinnego. Przeznaczenie działki nie zmieniło się w dacie złożenia wniosku o zwrot tj. [...] października 2001 r., kiedy zgodnie z Planem Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego Obszaru Funkcjonalnego [...] Zespołu Miejskiego zatwierdzonego uchwałą nr [...] Miejskiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] grudnia 1986 r. znalazła się na obszarze oznaczonym symbolem II [...] [...] – "zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, adaptacja osiedla wielorodzinnego "B." z urządzeniami usług towarzyszących".

W orzecznictwie uważa się, że analiza realizacji celu wywłaszczenia nie może abstrahować od kontekstu funkcjonalnego z daty wywłaszczenia nieruchomości (wyrok NSA z 18.12.2014 r. I OSK 1417/13, cbosa), a w przypadku planowanej realizacji osiedla mieszkaniowego także od specyfiki wieloletnich inwestycji mieszkaniowych. Przy ocenie realizacji budowy osiedla mieszkaniowego należy uwzględnić nie tylko budowę typowych budynków (bloków) mieszkalnych, ale również wszystkich innych obiektów i urządzeń technicznych składających się na infrastrukturę tego osiedla. Do takich obiektów należą urządzenia towarzyszące, umożliwiające korzystanie z zabudowy mieszkaniowej takie, jak ciągi komunikacyjne, parkingi, szkoły, boiska sportowe, garaże, zieleń osiedlowa, trawniki, różnorakie miejsca wypoczynku, czy ciągi piesze (chodniki), jak i obiekty towarzyszące zabudowie mieszkaniowej, które co prawda nie są urządzeniami umożliwiającymi korzystanie z zabudowy mieszkaniowej, ale służą mieszkańcom osiedla mieszkaniowego, np. sklepy osiedlowe, szkoły, przedszkola, domy kultury (wyrok NSA z: 13.6.2014 r. I OSK 2768/12; 20.11.2014 r. I OSK 2755/13; 14.2.2013 r. I OSK 1832/11, cbosa). Już w czasie rozprawy administracyjnej przeprowadzonej dnia 8 lipca 2002 r. wskazano, że działka nr [...], o zwrot której ostatecznie wniesiono, obecnie mającą nr [...], była porośnięta trawą i drzewami oraz zabudowana budynkiem. W ten sam sposób opisywano nieruchomość w kolejnych rozprawach administracyjnych. W trakcie wizji lokalnej dnia [...] czerwca 2005 r. również potwierdzono, że na działce [...] obecnie stanowiącej część działki nr [...] znajduje się koszony trawnik i rosną drzewa. Bez znaczenia dla tej oceny pozostaje, że w dacie zgłoszenia wniosku o zwrot nieruchomość pozostawała w dzierżawie Społecznego Stowarzyszenia [...] w [...], a we wspomnianym budynku znajdowała się Społeczna Szkoła Podstawowa. Bez wątpienia szkołę uznać należy za infrastrukturę osiedla, bez względu, na to, przez jaki podmiot jest prowadzona. Co więcej, brak jest informacji na jaki cel budynek był pierwotnie przeznaczony. Według decyzji Starosty szkoła powstała na bazie budynku zaplecza budowy osiedla, co tylko potwierdza jego związek z osiedlem mieszkaniowym, skoro [ów budynek] był realizowany w tym samym czasie i w ramach osiedla. Jak wynika z decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] sierpnia 1999 r. (k. 164 akt) na podstawie decyzji z [...] czerwca 1992 r. szkoła dokonała adaptacji i remontu budynku, co jasno oznacza, że musiał on zostać zrealizowany wcześniej. W świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 13 grudnia 2012 r. P 12/11 (Dz. U. z 2012 r., poz. 1472, dalej wyrok P 12/11) zrealizowanie celu określonego w decyzji o wywłaszczeniu, a następnie przeznaczenie nieruchomości na realizację innego celu nie oznacza jej zbędności w rozumieniu art. 137 ust. 1 ugn. Uwaga ta w okolicznościach sprawy ma znaczenie o tyle, że po rozebraniu budynku na podstawie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 2012 r., obecnie na tej działce nadal znajduje się trawnik i porośnięta jest brzozami, a więc zagospodarowana jest w podobny sposób, jak w dacie złożenia wniosku o zwrot, czyli [...] czerwca 2001 r. Nie wiadomo, na jakiej podstawie organ uznał, że przeznaczona do zwrotu działka oznaczona nr [...] została w czasie wywłaszczenia przeznaczona pod ogród osiedlowy. Wbrew zapatrywaniu organów, wniosku takiego nie sposób wywieść nie tylko z ustaleń planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Obszaru Funkcjonalnego [...] Zespołu Miejskiego z dnia [...] grudnia 1986 r., który powstał po dacie wywłaszczenia, ale również z planu realizacyjnego osiedla "B.", mającego stanowić załącznik do pisma Spółdzielni Mieszkaniowej "C." z [...] sierpnia 2005 r. Nie tylko nie wiadomo, czego właściwie załączone mapy dotyczą, ale także nie sposób na ich podstawie ustalić przeznaczenia przedmiotowej działki. Według mapy obrazującej działkę [...] w dacie obowiązywania Planu Ogólnego i Miejscowego Planu zagospodarowania przestrzennego Dzielnicy "C.", znajduje się ona na obszarze o symbolach B [...] [...] [aleje ruchu pieszego] i B [...] [...] [tereny budownictwa mieszkaniowego wielorodzinnego] (k. 135) co oznacza zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, adaptację osiedla wielorodzinnego "B." z urządzeniami usług towarzyszących i alejami pieszymi. Sposób zagospodarowania działki pozwala na wniosek, że została wykorzystana na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, co wyklucza orzeczenie o jej zwrocie na rzecz skarżącej. Stosownie do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 13.3.2014 r., P 38/11, OTK-A 2014/3/31 (dalej wyrok P 38/11), art. 137 ust. 1 pkt 2 ugn nie pozwala na uznanie za zbędną na cel wywłaszczenia nieruchomości, która została wywłaszczona przed 27 maja 1990 r., a na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, nie później, niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel wywłaszczenia (wyrok NSA z 24.9.2014 r., I OSK 2246/13, cbosa).

Skargę kasacyjną wywiodła H. W., reprezentowana przez adw. D. K., zaskarżając wyrok II SA/Lu 171/15 w całości, zarzucając wyrokowi naruszenie:

I. przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 ppsa, przez niewłaściwe zastosowanie polegające na uwzględnieniu skargi i uchyleniu w całości zaskarżonej decyzji Wojewody [...] i decyzji Starosty [...] mimo tego, że organy prawidłowo dokonały subsumcji na gruncie niniejszej sprawy normy art. 137 ust. 1 oraz art. 136 ugn, co świadczy o nienaruszeniu prawa materialnego przez te organy;

2. art. 141 § 4 ppsa przez:

a. nie odniesienie się przez Sąd administracyjny w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia szczegółowo do przepisów prawnych, na których się oparł, dokładnego ich zinterpretowania;

b. brak odniesienia się Sądu do argumentacji zawartej w decyzjach organów administracyjnych w przedmiocie zaistnienia przesłanek do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i brak skonfrontowania tejże argumentacji z ustaleniami zawartymi w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia;

3. art. 141 § 4 w zw. z [art.] 133 § 1 ppsa przez nieustosunkowanie się do całości materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i nieuwzględnienie w rozważaniach dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, a mających istotne znaczenie dla ustalenia celu wywłaszczenia oraz braku zrealizowania tego celu na zawnioskowanej do zwrotu nieruchomości, a to m. in. do decyzji Urzędu Miejskiego w [...] z [...].8. 1999 r. znak [...];

4. art. 1 § 1 i 2 pusa oraz art. 3 § 1 ppsa w zw. z art. 7, 77 i art.107 § 3 kpa oraz art. 133 ppsa:

a. naruszenie funkcji kontrolnej Sądu, polegającej na przejęciu przez WSA, że zarówno organ I instancji, jak również organ II instancji, wywiodły błędne wnioski z zebranego w sprawie materiału dowodowego przez przyjęcie, że działka nr [...] została wywłaszczona i przeznaczona pod ogród osiedlowy w ramach realizacja osiedle "B." w sytuacji gdy okoliczności sprawy oraz zgromadzone w sprawie dokumenty (m. in. szczegółowe mapy znajdujące się w aktach sprawy) uzasadniają stanowisko organów I i II instancji, co w konsekwencji doprowadziło do wydania przez Sąd błędnego orzeczenia;

b. przez ustalenie w sposób sprzeczny ze zgromadzonym w toku postępowania administracyjnego materiałem dowodowym, że wywłaszczona działka nr [...] została zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia (budowa osiedla mieszkaniowego "B.") w sytuacji, w której w dacie złożenia wniosku o zwrot nieruchomości na jej terenie znajdowała się szkoła społeczna prowadzona przez Społeczne Stowarzyszenie [...] w [...], a więc obiekt o charakterze niepublicznym, utworzony na bazie zaplecza budowy osiedla, na zasadzie samowoli budowlanej;

II. prawa materialnego w postaci:

1.art. 137 ust. 1 i 2 w zw. z art. 136 ust. 1 i 3 ugn – przez błędną wykładnię i bezzasadne ustalenie, że wnioskowana do zwrotu nieruchomość została zagospodarowana zgodnie z celem określonym w decyzji o wywłaszczeniu, tj. budowę szkoły społecznej (jednostki edukacyjnej o charakterze niepublicznym), w sytuacji gdy wywłaszczona nieruchomość została przeznaczona na budowę osiedla mieszkaniowego "B.", a w planach realizacyjnych osiedla na ogród osiedlowy;

2. art. 137 ust. 1 pkt 2 ugn – przez błędne przyjęcie, że w niniejszej sprawie przepis ten nie ma zastosowania z uwagi na treść Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r. P 38/11.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie; zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm prawa przepisanych; rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina [...], reprezentowana przez r. pr. M. M., wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Konstruując zarzuty, autor skargi kasacyjnej pomija istotę rozstrzygnięcia Sądu I instancji. Wyrok sądowy jest oświadczeniem woli i wiedzy (K. Knoppek, Dokument w procesie cywilnym, Poznań 1993, s. 90-91). Autor skargi kasacyjnej dokonuje nieprawidłowej wykładni wyroku II SA/Lu 171/15, pomijając jego logiczny związek ze skasowaną decyzją z [...] stycznia 2015 r. Stanowisko zaprezentowane w wyroku II SA/Lu 171/15 zyskuje na wyrazistości, jeśli się zważy, że Sąd I instancji odnosi się w nim w znacznej części do stanowiska zaprezentowanego w decyzji z [...] stycznia 2015 r. w materii naruszenia art. 141 ust. 2 ugn (s. 7-8 uzasadnienia zaskarżonej decyzji).

Zaskarżonym wyrokiem uchylono decyzję z [...] stycznia 2015 r., którą na podstawie art. 138 § 2 kpa Wojewoda uchylił w całości decyzję z [...] października 2014 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji, w sytuacji, w której Gmina [...] zaskarżyła decyzję z [...] stycznia 2015 r. w części dotyczącej jej uzasadnienia w zakresie, w jaki organ uznał, że cel wywłaszczenia na części dawnej działki [...] objętej wnioskiem o zwrot nieruchomości (obecnie oznaczonej nr [...]) nie został zrealizowany. Sąd I instancji w obszernym i starannie sporządzonym uzasadnieniu szczegółowo rozważył kwestię dopuszczalności zaskarżenia samego uzasadnienia decyzji bądź jego części; przekonująco wskazał również, że koniecznym było uchylenie zaskarżonej decyzji, bowiem podstawą decyzji kasacyjnej nie były dostrzeżone przez Wojewodę braki w postępowaniu dowodowym I instancji, ale wyłącznie brak zamieszczenia w decyzji zwrotowej rozstrzygnięcia o formie zabezpieczenia należności Skarbu Państwa bądź właściwej jednostki samorządu terytorialnego, o jakim mowa w art. 141 ust. 2 ugn (s. 3-7 uzasadnienia wyroku II SA/Lu 171/15).

Nieusprawiedliwony okazał się zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 ppsa. Prawidłowo Sąd I instancji przyjął, że zgodnie z decyzją z [...] czerwca 1980 r., celem wywłaszczenia była budowa osiedla mieszkaniowego "B." ("wywłaszczenie przedmiotowych nieruchomości nastąpiło zgodnie z lokalizacją budowy osiedla mieszkaniowego "B." ustaloną przez organ ds. planowania przestrzennego i uwzględnioną w zatwierdzonych planach gospodarczych m. [...]" – zdanie pierwsze uzasadnienia decyzji z [...] czerwca 1980 r.). Realizacja budowy osiedla, z uwagi na jego rozmiary i specyfikę obiektów kubaturowych oraz obiektów towarzyszących osiedla, miała charakter wieloetapowy. W trakcie realizacji budowy osiedla, na przedmiotowej działce powstał budynek zaplecza budowy, który służył realizacji celu wywłaszczenia. Zgodnie z doświadczeniem życiowym, wieloletnia realizacja budowy osiedla, wymagała stworzenia zaplecza budowy, w tym budynków zaplecza budowy. Cel wywłaszczenia na przedmiotowej działce został osiągnięty przed dniem złożenia wniosku zwrotowego ([...] października 2001 r.), bowiem na przedmiotowej działce powstał ciąg komunikacyjny pieszo-jezdny; budynek zaplecza budowy, szutrowa droga stanowiąca dojazd do tego budynku i zadbany trawnik z nasadzeniami krzewów i iglaków oraz 4 brzóz (protokół z wizji lokalnej nieruchomości... stanowiącej część dawnej działki nr [...], sporządzony w dniu [...].06.2005 r." w części obejmującej działkę nr [...]; k. 182, 189 akt administracyjnych). Akt subsumcji jest aktem stosowania prawa materialnego i i może być kwestionowany wyłącznie w ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego – w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 1 ppsa; . Drachal, A. Wiktorowska, R. Stankiewicz, w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 740, nb 20).

Niezasadne okazały się zarzuty naruszenia: art. 141 § 4 ppsa (podniesiony samoistnie) jak i art. 141 § 4 w zw. z [art.] 133 § 1 ppsa (pkt I.2 i 3 petitum skargi kasacyjnej). Sąd I instancji w sposób wystarczający i poddający się kontroli stron oraz Sądu II instancji odniósł się do przepisów prawnych, na których się oparł i prawidłowo przedstawił sposób ich wykładni. Starannie odniósł się w szczególności do argumentacji organów obu instancji, w których organy te błędnie przyjęły, że w kontrolowanej sprawie zachodziły przesłanki zwrotu przedmiotowej nieruchomości. Sąd odniósł się wystarczająco do całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego – w szczególności do wskazanej przez autora skargi kasacyjnej decyzji Urzędu Miejskiego w [...] [...] sierpnia 1999 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] sierpnia 1999 r.; k. 164-163 akt administracyjnych; k. 8-9 uzasadnienia wyroku II SA/Lu 171/15). W rzeczywistości to autor skargi kasacyjnej dokonuje błędnej wykładni oświadczenia woli organu, zawartego w decyzji z [...] sierpnia 1999 r. W uzasadnieniu decyzji Główny Architekt Miasta [...] jednoznacznie wskazał, że "adaptacja i remont przedmiotowego obiektu zostały wykonane w oparciu o decyzję pozwolenia na budowę z dnia [...] czerwca 1992 r. znak [...], wydaną na rzecz Społecznej Szkoły Podstawowej nr [...] w [...]", z czego Sąd I instancji wyprowadził prawidłowy wniosek: "co jasno oznacza, że musiał on [budynek] zostać zrealizowany wcześniej" (s. 9 uzasadnienia wyroku II SA/Lu 171/15). Należy nadto wskazać, że ów budynek zaplecza musiał być pobudowany legalnie i zgodnie z ówcześnie obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, bowiem gdyby tak nie było, organ nie mógłby udzielić pozwolenia na budowę z [...] czerwca 1992 r., umożliwiającego "adaptację i remont przedmiotowego obiektu". Przyczyną zgłoszenia sprzeciwu decyzją z [...] sierpnia 1999 r. było dokonanie rozbudowy istniejącego legalnie obiektu w 1997 r. w sposób niezgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organy orzekające decyzją z [...] sierpnia 1999 r. bądź decyzjami z [...] kwietnia 2012 r. nie był właściwe do wypowiadania się, czy "sposób zagospodarowania na cele szkoły społecznej stanowiło uzupełnienie infrastruktury osiedla mieszkaniowego", jak to przyjmuje autor skargi kasacyjnej, wyprowadzając stąd błędny wniosek: "co również potwierdza brak realizacji celu wywłaszczenia nieruchomości (s. 5-6 skargi kasacyjnej).

Zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 pusa oraz art. 3 § 1 ppsa w zw. z art. 7, 77 i art.107 § 3 kpa oraz art. 133 ppsa nie zasługiwał na uwzględnienie.

Zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 pusa oraz art. 3 § 1 ppsa nie został podniesiony skutecznie. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że art. 3 § 1 ppsa zawiera normę o charakterze ustrojowym. Przesłanka wskazująca na naruszenie tego przepisu mogłaby wystąpić, gdyby Sąd I instancji odmówił rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, nie przeprowadził kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego lub dokonał tej kontroli według kryteriów innych niż zgodność z prawem lub zastosował środek nieprzewidziany w ustawie (wyrok NSA z 9.8.2016 r., II OSK 2929/14, Lex 2191367). Charakter ustrojowy ma także art. 1 § 1 i 2 pusa, który sąd mógłby naruszyć odmawiając rozpoznania skargi, mimo prawidłowości jej wniesienia, albo rozpoznając prawidłowo wniesioną skargę zastosował przy jej kontroli inne kryterium niż kryterium zgodności z prawem. Okoliczność, że strona nie zgadza się ze stanowiskiem sądu pierwszej instancji, nie uzasadnia zarzutu naruszenia powyższego przepisu (wyrok NSA z 4.3.2015 r., II GSK 109/14, Lex 1751054). Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku sprostał wymogom kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, czemu dał wyraz w prawidłowym uzasadnieniu wyroku.

Art. 133 ppsa składa się z trzech paragrafów o zróżnicowanej treści normatywnej. Niedopuszczalne jest konstruowanie zarzutu przez pakietowe powoływanie przepisu o złożonej budowie, jeśli skarga kasacyjna nie spełnia wymogu dokładnego sprecyzowania zarzutów i każdy z tych zarzutów nie jest należycie uzasadniony. Obowiązkiem skarżącego kasacyjnie jest ścisłe określenie jednostki redakcyjnej aktu normatywnego, wobec którego zawiera się w treści skargi kasacyjnej zarzuty (wyrok NSA z: 5.10.2010 r., I GSK125/09; 23.11.2010 r., II FSK 1165/09; 1.12.2010 r., II FSK 1507/09; 8.12.2010 r., I GSK 619/09; 19.7.2013 r., I OSK 2766/09, aprobowane przez J. Drachala, A. Wiktorowską, R. Stankiewicza, M. Grzywacza w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu administracyjnym. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 754, nb 16). Zaskarżony wyrok nie narusza także norm dopełnienia, zawartych we wskazanych jako normy kontroli art. 7 i art.107 § 3 kpa. Zarzut naruszenia art. 77 także został podniesiony nieskutecznie. Art. 77 kpa składa się z 4 paragrafów, o zróżnicowanej treści normatywnej – nie wiadomo, naruszenia którego z nich autor skargi kasacyjnej się dopatruje. W decyzji z [...] stycznia 2015 r. Wojewoda wskazuje, że na działkach nr: [...], [...], [...] i [...] stwierdzono zagospodarowanie w szczególności jako zieleń osiedlowa bądź teren zielony. Co do działek [...], [...] pełnomocnik skarżącej kasacyjnie cofnął wniosek o zwrot i w tym w szczególności zakresie doszło do umorzenia postępowania zwrotowego (ostateczną decyzją z [...] sierpnia 2013 r.). Dlaczego ocena terenu zielonego na działce [...], w zakresie obejmującym działkę [...], organy obu instancji nie wyjaśniły.

Nieusprawiedliwione okazały się zarzuty naruszenia: art. 137 ust. 1 i 2 w zw. z art. 136 ust. 1 i 3 ugn oraz art. 137 ust. 1 i 2 ugn – wskazanego samoistnie (pkt II. 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej).

Wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, wykładnia wskazanych wzorców kontroli okazała się prawidłowa.

Bezspornym w sprawie jest, że przejście prawa własności przedmiotowej nieruchomości nastąpiło z dniem, w którym decyzja z [...] czerwca 1980 r. o wywłaszczeniu stała się ostateczna (art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości - Dz. U. z 1974 r. nr 10, poz. 64 ze zm., dalej uztwn).

Badając problem wstecznego działania art. 137 ust. 1 pkt 2 ugn, Trybunał Konstytucyjny w wyroku P 38/11 przeprowadził analizę występujących od 1958 r. podstaw prawnych zwrotu wywłaszczonych nieruchomości oraz związanego z nimi orzecznictwa sądowoadministracyjnego. Trybunał stwierdził, że do chwili wejścia w życie kwestionowanego art. 137 ust. 1 pkt 2 ugn w brzmieniu (tekst jedn.: do 22 września 2004 r.) w orzecznictwie sądowym prezentowana była konsekwentnie taka wykładnia przesłanek zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, która nie dopuszczała do ich wstecznego (retroaktywnego) działania.

Wykładnia przesłanek zwrotu wywłaszczonych nieruchomości z art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. nr 10, poz. 64 ze zm.) prowadziła do wniosku, że nieruchomości wywłaszczone w trybie tej ustawy nie podlegały zwrotowi, jeżeli właściwy organ administracji ustalił, że w chwili rozpoznawania wniosku o zwrot nieruchomość została już użyta na cel wywłaszczenia (tzn. zrealizowano już na niej cel wywłaszczenia albo rozpoczęto "używanie" tej nieruchomości na cel wywłaszczenia przez rozpoczęcie i prowadzenie inwestycji lub prac przygotowawczych do niej), a także - zgodnie z wyraźną treścią tego przepisu - jeśli nieruchomość nie została jeszcze "użyta" na cel wywłaszczenia, ale była ona nadal "niezbędna" inwestorowi na ten cel, mimo że nie rozpoczęto jeszcze nawet inwestycji.

Zgodnie z art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. nr 30, poz. 127 ze zm.; dalej ugg) zwrotowi mogły podlegać nieruchomości, które jednocześnie okazały się już zbędne na cel wywłaszczenia w sensie faktycznym lub prawnym. Nie podlegały zatem zwrotowi te nieruchomości, które w chwili orzekania o zwrocie zostały już "użyte" na cel wywłaszczenia i w chwili złożenia wniosku o zwrot już zrealizowano na niej inwestycję objętą celem wywłaszczenia, zgodnie z treścią decyzji wywłaszczeniowej i w czasie ważności odpowiednich decyzji (wyrok NSA z 21.10.1991 r. IV SA 914/91, ONSA 1992/1/3). Nie podlegały zwrotowi również nieruchomości wywłaszczone, na których w chwili złożenia wniosku o zwrot i przy zachowaniu ważności decyzji lokalizacyjnych na nieruchomości rozpoczęto już i kontynuowano realizację celu wywłaszczenia, choć celu tego jeszcze nie ukończono. Nieruchomość należało natomiast uznać za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu i podlegała ona zwrotowi na wniosek byłych właścicieli dopiero wówczas, jeżeli w chwili orzekania o zwrocie upłynął pewien wystarczająco długi okres od chwili wywłaszczenia, a w chwili wystąpienia z żądaniem zwrotu nieruchomości nie rozpoczęto jeszcze realizacji pierwotnego celu wywłaszczenia (wyroki NSA z: 3.11.1987 r., IV SA 372/87, ONSA 1987/2/76; 30.9.1991 r., IV SA 539/91, ONSA 1991/3-4/81; 21.10.1991 r., IV SA 914/91; 12.1.1994 r., IV SA 1943/92, ONSA 1995/1/31; 14.3.1994 r., IV SA 1949/92, ONSA 1995/1/43; 11.4.1994 r., SA/Łd 335/94, Lex 24494; 6.5.1994 r., SA/Kr 1740/93, Lex 11052; 10.5.1994 r., IV SA 854/93, Lex 24667; 16.6.1994 r., IV SA 1116/93, ONSA 1995/2/84; wyrok SN z 7.2.1995 r., III ARN 82/94, OSNP 1995/15/183). Przepisy obu ustaw wywłaszczeniowych nie wskazywały przy tym, w jakim terminie powinno rozpocząć się "używanie" nieruchomości i kiedy powinna nastąpić realizacja inwestycji. Bez znaczenia była przyczyna niewykorzystania nieruchomości na cele wywłaszczenia (wyroki NSA z: 2.3.1987 r., IV SA 970/86, ONSA 1987/1/21; 10.4.1987 r., IV SA 938/86, ONSA 1987/1/28; 30.9.1993 r., SA/Lu 273/93, Lex 11013).

Trybunał stwierdził, że wstecznego działania nie przypisywano również art. 136 i art. 137 ugn w pierwotnym brzmieniu, które weszły w życie 1 stycznia 1998 r. Zgodnie z art. 137 ust. 1 pkt 2 ugn w pierwotnym brzmieniu, "Nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli (...) utraciła moc decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a cel ten nie został zrealizowany". Art. 137 ust. 1 pkt 1 ugn przewiduje natomiast do dziś, że "Nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: (...) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu".

Mimo nowej treści, ustawodawca nie wprowadził w 1998 r. nowej normy prawnej [podkreślenie NSA]. Porównując treść art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ugn w pierwotnym brzmieniu oraz art. 69 ust. 1 ugg sądy administracyjne doszły do przekonania, że ustawodawca w istocie skodyfikował występujące dotychczas w orzecznictwie sądowym przesłanki zwrotu wywłaszczonych nieruchomości (wyrok NSA z 22.8.2003 r., I SA 2622/01, Lex 149521). W wykładni art. 137 ust. 1 i 2 ugn w pierwotnym brzmieniu istotne nadal było jedynie to, czy w chwili podejmowania przez organ administracji zaskarżonej decyzji w sprawie zwrotu nieruchomości grunt objęty żądaniem został już wykorzystany zgodnie z celem określonym w decyzji wywłaszczeniowej (wyrok NSA z 28.5.2002 r., I SA 2743/00, Lex 82658).

Jedyną w istocie nowością normatywną było wprowadzenie do art. 137 ust. 1 pkt 1 ugn konkretnego terminu 7 lat na rozpoczęcie realizacji inwestycji od chwili wywłaszczenia, przy czym do stosowania tego przepisu dochodziło jedynie wówczas, gdy na dzień orzekania o zwrocie nieruchomości nie rozpoczęto jeszcze prac związanych z realizacją tego celu; w takim wypadku organ oceniał, czy nie jest jeszcze za wcześnie na oddanie nieruchomości poprzednim właścicielom, posługując się oceną upływu 7-letniego terminu. Jeżeli w dniu orzekania o zwrocie nieruchomości stwierdzono zrealizowanie celu przedsięwzięcia, nie badano już dalej, czy nastąpiło ono w ciągu 7 lat od chwili wywłaszczenia, czy po upływie tego okresu. Przesłanka upływu 7 lat od chwili wywłaszczenia nie miała wówczas charakteru retroaktywnego.

Do odmiennej wykładni przepisów o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości doszło dopiero po wejściu w życie kwestionowanej przez WSA w Warszawie zmiany treści art. 137 ust. 1 pkt 2 ugn w obecnym brzmieniu [nadanym art. 1 pkt 89 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2004 r. nr 141, poz. 1492)] (cz. III pkt 3.1-3.3 uzasadnienia wyroku P 38/11).

Stanowisko skarżącego kasacyjnie opiera się na błędnym założeniu, że podstawą orzekania są przepisy, nie zaś normy prawne z tych przepisów w sposób prawidłowy dekodowane.

Podstawą orzekania przez organy stosujące prawo nie jest przepis prawny, lecz norma prawna, w praktyce wywiedziona w drodze wykładni prawa z szeregu przepisów prawnych - w tym częstokroć także z aktów prawnych o różnej randze. W punkcie V ppkcie 9 uzasadnienia wyroku z 10.12.2002 r., P 6/02, OTK-A 2002/7/91, Trybunał Konstytucyjny trafnie wskazał, że normę prawną rekonstruuje się zawsze z całokształtu obowiązujących przepisów prawnych. Wykładnią prawa jest operacja myślowa nie ograniczająca się do wykładni jednego bądź dwu przepisów (zwłaszcza ograniczona jedynie do wykładni językowej, zawartych w jednej ustawie), lecz operacja w toku której dokonuje się przekładu zbioru przepisów ogłoszonych w aktach prawodawczych na zbiór norm postępowania równoznaczny jako całość z danym zbiorem przepisów.

We współczesnej nauce i praktyce sądów, przeważa pogląd, zgodnie z którym wykładnię należy kontynuować przy wykorzystaniu wszystkich trzech grup dyrektyw interpretacyjnych, bez względu na stopień jasności rezultatu wykładni otrzymanego w wyniku zastosowania dyrektyw chronologicznie wcześniejszych (dyrektyw językowych, systemowych, funkcjonalnych; M. Peno, M. Zieliński, Koncepcja derywacyjna wykładni a wykładnia w orzecznictwie Izby Karnej i Izby Wojskowej Sądu Najwyższego, w: Zagadnienia prawa dowodowego, pod red. J. Godynia, M. Hudzika, L. K. Paprzyckiego, Warszawa 2011, s. 120). Jednakowe rezultaty interpretacji otrzymane wg tych trzech typów dyrektyw niebywale wzmacniają uzyskany rezultat wykładni i taka sytuacja winna być typowa w każdym przypadku poprawnie przeprowadzonej legislacji. Różnice rezultatów wykładni językowej, systemowej i funkcjonalnej wymagają podjęcia decyzji o pierwszeństwie któregoś z nich (M. Zieliński, Clara non sunt interpretanda – mity i rzeczywistość, ZNSA 2012/6/18-21; M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, LexisNexis 2012, s. 238-239, nb 432, 433, przypis 17).

Trybunał trafnie wskazał, że "mimo nowej treści, ustawodawca nie wprowadził w 1998 r. nowej normy prawnej" (cz. III pkt 3.2 uzasadnienia wyroku P 38/11). Podobnie nowelizacja z 2004r. (w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy - li tylko punktu 2 ustępu 1 art. 137 ugn) nie wprowadziła nowej normy prawnej jako przesłanki podstawowej dla orzekania o zwrocie nieruchomości.

Trybunał Konstytucyjny wskazał, że "możliwe jest prospektywne stosowanie przesłanek zwrotu wywłaszczonych nieruchomości przewidzianych w art. 137 ust. 1 pkt 2 ugn w obecnym brzmieniu. Odwołanie się do kolejności odczytania przesłanek zawartych w art. 137 ust. 1 pkt 2 ugn w kolejności nawiązującej do dotychczas stosowanej normy sądowo-administracyjnej zapobiega kwestionowanemu przez sąd pytający wstecznemu działaniu tego przepisu. Wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny wskazują, że w literalnej wykładni art. 137 ust. 1 pkt 2 ugn nacisk należy położyć w pierwszej mierze na ustaleniu przesłanki "cel wywłaszczenia nie został zrealizowany", a dopiero na drugim etapie i w razie niespełnienia pierwszej przesłanki - na ustaleniu, czy celu nie zrealizowano "pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna".

Takie też stanowisko prezentowane jest w orzecznictwie sądowo-administracyjnym, na tle art. 137 ust. 1 pkt 2 ugn, stosowanego względem nieruchomości wywłaszczonej przed 27 maja 1990 r., w przypadku której cel wywłaszczenia został zrealizowany lub wydaje się, że został zrealizowany przed 22 września 2004 r., a jednocześnie zanim były właściciel złożył wniosek o jej zwrot. Jeżeli w takiej sytuacji w dniu orzekania przez organ administracji cel wywłaszczenia został już zrealizowany, to zwrot nie powinien być możliwy bez względu na to, kiedy nastąpiła realizacja celu, licząc od momentu wywłaszczenia (wyroki: WSA w Krakowie z: 30.6.2008 r., II SA/Kr 271/08, Lex 563126; 23.1.2009 r., II SA/Kr 1118/08, Lex 477381; 28.8.2010 r., II SA/Kr 1442/09, Lex 633058; 11.8.2010 r., II SA/Kr 556/10, Lex 737774; 13.10.2010 r., II SA/Kr 850/10, Lex 753665; 28.1.2011 r., II SA/Kr 1422/10, Lex 953288; WSA w Kielcach z 7.10.2009 r., II SA/Ke 517/09, Lex 573736; WSA w Łodzi z 12.4.2011 r., II SA/Łd 38/11, Lex 1097220; WSA w Poznaniu z 11.4.2013 r., IV SA/Po 145/13, Lex 1310239; NSA z: 23.2.2010 r., I OSK 600/09, Lex 595437; 17.6.2011 r., I OSK 1433/ 10, Lex 990175; 30.11.2011 r., I OSK 2098/10, Lex 1149305).

Dalsza przesłanka (upływ 10-letniego terminu) nie jest już stosowana, gdyż art. 137 ust. 1 pkt 2 ugn w obecnym brzmieniu takiej sytuacji nie dotyczy. Dopiero gdy w chwili dokonywania oceny cel wywłaszczenia nie został na danej nieruchomości zrealizowany, organ administracji może zastosować przesłanki z art. 137 ust. 1 pkt 1 lub 2 ugn w celu ustalenia, czy mimo tego, że cel nie został jeszcze zrealizowany, orzekanie o zwrocie jest przedwczesne, gdyż nie upłynęło jeszcze 10 lat od wywłaszczenia albo nie minęło jeszcze 7 lat od wywłaszczenia na rozpoczęcie inwestycji. Użycie sformułowania "pomimo upływu" znaczy bowiem tyle, że w razie ustalenia niezrealizowania jeszcze inwestycji roszczenie o zwrot, zgłoszone przed upływem tych terminów, nie będzie mogło być uwzględnione. W tym sensie terminy 7 i 10 lat stanowią tylko "dopełnienie" przesłanki zbędności. Dopiero więc gdy organ administracji lub sąd administracyjny stwierdzą, że w dniu złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości cel wywłaszczenia jeszcze nie został zrealizowany, dochodzi do stosowania przesłanki i ustalania, czy upłynęło już 10 lat od momentu wywłaszczenia na realizację określonej inwestycji, czy też termin ten jeszcze nie upłynął i jest zbyt wcześnie, aby orzekać o jej zwrocie.

Jednocześnie w orzecznictwie sądowym podkreśla się, że ocenę dotychczasowego wykorzystania nieruchomości i zrealizowania celu wywłaszczenia należy dokonywać na dzień złożenia wniosku o jej zwrot, a nie tylko w chwili orzekania o zwrocie przez organ administracji (wyrok NSA z 22.8.2003 r., I SA 2622/01).

Konsekwencją powyższej wykładni art. 137 ust. 1 pkt 2 ugn w obecnym brzmieniu jest uznanie, że skoro w chwili złożenia przez byłą właścicielkę wniosku o zwrot nieruchomości cel został już na niej zrealizowany, wówczas nie ma podstaw do jej zwrotu, nawet jeśli realizacja celu nastąpiła zdecydowanie później niż przed upływem 10 lat od dnia wywłaszczenia. W przypadku pomyślnej realizacji celu wywłaszczenia przed dniem złożenia wniosku nie jest możliwy zwrot nieruchomości niezależnie od terminu, kiedy ta realizacja nastąpiła. Skoro nieruchomość wywłaszczona przed 27 maja 1990 r. została wykorzystana na cel wywłaszczenia, a zanim to się stało byli właściciele nieruchomości nie złożyli wniosku o zwrot nieruchomości, to prawo byłego właściciela lub jego spadkobierców do żądania zwrotu wygasło z chwilą skutecznej realizacji inwestycji (wyroki NSA z: 6.12.2006 r., I OSK 193/06, Lex 291163; 7.7.2011 r., I OSK 514/11, Lex 1082774; 3.11.2011 r., I OSK 1924/10, Lex 1149269; 30.11.2011 r., I OSK 2098/10, Lex 1149305; cz. III pkt 3.6 uzasadnienia wyroku P 38/11).

Tym samym prokonstytucyjna wykładnia art. 137 ust. 1 pkt 2 ugn oraz dochowanie ustalonego właściwego czasowego zakresu zastosowania zaskarżonego przepisu w sposób nienaruszający konstytucyjnej zasady lex retro non agit, wskazanego wyrokiem P 38/11 konstytucyjnego standardu ustalonego dla nieruchomości wywłaszczonych przed 27 maja 1990 r. i następnie skomunalizowanych (cz. III pkt 3.7; 5.2 i 3, 6.1 i 2 uzasadnienia wyroku P 38/11) prowadzą do wniosku, że wykładnia art. 137 ust. 1 pkt 2 ugn, zaprezentowana w zaskarżonym wyroku, jest prawidłowa.

Bezspornym w sprawie jest, że przedmiotowa nieruchomość przeszła na własność Państwa w 1980 r., a H. W. wystąpiła z wnioskiem o zwrot przedmiotowej nieruchomości dnia [...] czerwca 2001 r. Z niezakwestionowanych skutecznie skargą kasacyjną ustaleń Sądu I instancji wynika, że cel publiczny - budowa osiedla mieszkaniowego "B.", w zakresie obejmującym działkę nr [...], przez pobudowanie na niej budynku zaplecza i urządzenia terenu zielonego, a na pozostałej części działki [...] także ciągu pieszego, odpowiedniego fragmentu ul. H., położenia kabla energetycznego, kanalizacji telefonicznej i kanału ciepłowniczego, został zrealizowany przed złożeniem wniosku o zwrot nieruchomości. Błędnie autor skargi kasacyjnej wskazuje, że powstanie w dawnym budynku zaplecza osiedla na działce [...] siedziby szkoły społecznej naruszało cel wywłaszczenia. Tak nie jest – celem wywłaszczenia nie była budowa szkoły społecznej (czego nie przewidywało prawo w 1980 r.), a jedynie doszło w sposób prawidłowy do wykorzystania dawnego budynku zaplecza dla celów oświatowych. Stało się to w 1992 r. - po uprzednim osiągnięciu pierwotnego celu wywłaszczenia (wyrok P 12/11). Skutkowało to wygaśnięciem roszczenia H. W. o zwrot części działki nr [...], w części odpowiadającej obecnej działce [...].

Prawidłowa, zgodna z Konstytucją RP wykładnia powołanych przepisów, zakazująca retroakcji, na której to wykładni oparty jest wyrok II SA/Lu 171/15, prowadziła do uchylenia zaskarżonej decyzji i decyzją ją poprzedzającej. Za taką wykładnią, respektującą wykładnię zaprezentowaną w wyroku K 38/11, opowiada się orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (przykładowo wyrok NSA z: 14.12.2013 r. I OSK 1832/11; 22.3.2013 r. I OSK 1981/11; 12.2.2014 r. I OSK 1663/12; 15.7.2014 r. I OSK 761/13, aprobowane przez M. Wolanina w: J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 974-976, nb 9; wyrok NSA z 4.7.2017 r. I OSK 2094/15, cbosa).

Podnoszone przez autora skargi kasacyjnej wyroki II SA/Lu 443/13 i II SA/Lu 5544/13, nie były poddane kontroli kasacyjnej i stanowią przykład subsumcji i konkretnych sprawach.

Ponownie rozpoznając wniosek, Starosta związany będzie oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, wyrażonymi w uzasadnieniu wyroku II SA/Lu 171/15 i w wyroku I OSK 58/16 (art. 153 ppsa).

Na podstawie art. 184 in fine ppsa, skargę kasacyjną należało oddalić.