Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 893/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-04-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7 ust. 1 pkt 2 i 2a
journal: Dz.U. 2012 poz 1164
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - tekst jednolity.
journal: Dz.U.UE.L 2009 nr 316 poz 65  par. 17
law: Rozporządzenie Komisji (WE) NR 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady  (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów  wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007  w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska- Gwiazda, Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz- Nowak /sprawozdawca/, Protokolant Starszy referent Karolina Kaca, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2016 r. w Radomiu sprawy ze skargi M. P. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie płatności bezpośrednich na rok 2013 oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga M. P. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. Nr [...] z [...] sierpnia 2015 r. utrzymującą w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. Nr [...]

z dnia [...] marca 2015 r. w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2013 rok.

Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym sprawy:

W dniu [...] maja 2013 r. (data nadania) M. P. (dalej: skarżąca, beneficjent, strona) złożyła do Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji

i Modernizacji Rolnictwa w B. (dalej: Kierownik BP, organ I instancji) wniosek o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (dalej także: płatność OB) na 2013 rok. We wniosku strona zadeklarowała powierzchnię gruntów rolnych wynoszących 14,42 ha do przyznania jednolitej płatności obszarowej (JPO), uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych (UPO) oraz specjalnej płatności obszarowej do powierzchni upraw roślin strączkowych

i motylkowatych drobnonasiennych (ST). Następnie [...] maja 2013 r. (data nadania) strona złożyła zmianę do wniosku, w której dodała działki ewidencyjne i działki rolne, do których wnioskowała o przyznanie płatności. Łączna powierzchnia działek rolnych wnioskowanych do płatności JPO wynosiła 122,68 ha, a do płatności UPO i ST 108,18 ha. Wniosła także o przyznanie płatności z tytułu owoców miękkich. W dniu [...] czerwca 2013 r. (data nadania) skarżąca złożyła kolejną zmianę do wniosku, deklarując zmniejszenie działki rolnej [...] z powierzchni 14,42 ha na 0,42 ha. Kolejne korekty

i zmiany wniosku strona zgłaszała w dniach: [...] czerwca 2013 r., [...] czerwca 2013 r.,

[...] listopada 2013 r. i [...] 26 stycznia 2015 r.

Decyzją Nr [...] z [...] kwietnia 2014 r. Kierownik BP odmówił przyznania skarżącej płatności OB na 2013 rok. Podstawę powyższego stanowiło ustalenie, że strona stworzyła sztucznie warunki do uzyskania płatności. Na skutek złożonego odwołania Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. (dalej: Dyrektor ARiMR, organ odwoławczy, organ II instancji) decyzją nr [...] z [...] czerwca 2014 r. uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Ponownie rozpatrując sprawę Kierownik BP wezwał beneficjenta do osobistego stawiennictwa na przesłuchanie w celu ustalenia faktycznego posiadacza gruntów rolnych zadeklarowanych przez nią we wniosku na rok 2013. Jednocześnie wystąpił do Agencji Nieruchomości Rolnych (dalej: ANR) z prośbą o przekazanie umów dzierżaw zawartych pomiędzy ANR a skarżącą lub M. P., dotyczących działek stanowiących własność Skarbu Państwa będących w zasobach ANR, oznaczonych numerami: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...].

W toku postępowania strona zeznała, że po odebraniu działek od M. P. po [...] maja 2013 r. działki były zbronowane i zasiane koniczyną; zakończenie prac nastąpiło przed końcem maja 2013 r. Powierzchnie uprawianych gruntów były zgodne z powierzchnią zgłoszoną we wniosku. Od [...] lipca 2013 r. działki były koszone na całej powierzchni, część koniczyny była sprasowana w kostki, a pozostałą część zebrał okoliczny rolnik, którego nazwiska nie pamięta. Rolnik zebrał tę część nieodpłatnie, natomiast część kostek została mu sprzedana. Strona nie posiada żadnych faktur i rachunków. Pozostała zaś część kostek została zebrana z pola,

ciężarówką przewieziona do miejsca zamieszkania skarżącej (B. W.) i oddana nieodpłatnie jej wujkowi D. P.. Strona poniosła jedynie koszty transportu związane z zakupem paliwa, a kierowca M. Z. przewiózł zbiory nieodpłatnie. J. P. oraz S. A. wykonywali prace: bronowanie, sianie oraz koszenie za pomocą ciągnika należącego do D. P., który był przewieziony ciężarówką M. Z.. Kurs był wykonany dwa razy: w maju i w lipcu 2013 r. Jednocześnie strona oświadczyła, że objęła w posiadanie działki przed podpisaniem umowy z M. P., która już miała zawartą umowę z ANR. Skarżąca opłacała za dzierżawę tych gruntów faktury, dostarczane jej przez M. P.. Natomiast na działkę nr [...] strona nie posiadała umowy dzierżawy.

Decyzją nr [...] z [...] marca 2015 r. Kierownik BP, działając na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 2 i 2a (w sentencji decyzji błędnie wskazano art. 7 ust. 1, 2 i 2b, zaś prawidłowo w uzasadnieniu tej decyzji), art. 19 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2012 r. poz. 1164, zwana dalej: ustawą o płatnościach bezpośrednich), art. 58 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania

i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych

w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz.U. L 316 z 2.12.2009, str. 65, zwane dalej: rozporządzeniem 1122/2009), § 17 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi

z dnia 9 marca 2009 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2009 r. Nr 40, poz. 326 ze zm., zwane dalej: rozporządzeniem UPO) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej: k.p.a.), orzekł o odmowie przyznania płatności bezpośrednich na 2013 r. - płatności JPO, nakładając sankcje w wysokości [...] zł, płatności UPO wraz

z sankcjami w wysokości [...] zł, płatności ST z sankcjami w wysokości [...] zł oraz płatności z tytułu owoców miękkich.

Podstawę negatywnego dla strony rozstrzygnięcia stanowiło ustalenie, że nie został spełniony warunek określony w art. 7 ust. 1 pkt 2 i 2a ustawy o płatnościach bezpośrednich, tj. obowiązek posiadania i utrzymywania gruntów zgodnie z normami i przestrzegania wymogów przez cały rok kalendarzowy. Wskazał w tym zakresie, że umowy zawarte przez M. P. z ANR były umowami krótkoterminowymi bez możliwości ich przedłużenia. Po dniu [...] października 2013 r. ww. nie miała już możliwości poddzierżawiania stronie działek. W związku z tym, że strona utraciła prawo dysponowania gruntem w trakcie roku kalendarzowego, nie dotrzymała zobowiązania wynikającego z przepisu art. 7 ust. 1 pkt 2 i 2a ustawy o płatnościach bezpośrednich, ponieważ gdy producent rolny traci możliwość władania zadeklarowanymi działkami, to utrzymanie bądź nieutrzymanie gruntów zgodnie z normami nie leży już w zakresie jego możliwości.

Od powyższej decyzji skarżąca wniosła odwołanie, żądając jej uchylenia

i orzeczenia co do istoty sprawy poprzez przyznanie wnioskowanych płatności. Wniosła nadto o przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania dowodowego. Skarżąca zarzuciła organowi I instancji błędy co do ustaleń stanu faktycznego, m.in. nie zgodziła się z ustalonym przez ten organ terminem posiadania gruntów poddzierżawionych od M. P.. Strona wniosła jednocześnie o ustalenie poprzez wystąpienie do ANR, czy ta Agencja wykonywała jakąkolwiek czynność na gruntach w ostatnim kwartale roku 2013, czy istnieją inne faktyczne przejawy rzeczywistego władztwa ANR nad przedmiotowymi gruntami po spisaniu protokołów

z M. P..

Wskazaną na wstępie decyzją Nr [...] z [...] sierpnia 2015 r. Dyrektor ARiMR, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., orzekł o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy.

W uzasadnieniu decyzji, po przedstawieniu stanu faktycznego i prawnego sprawy, organ odwoławczy wskazał, że strona nie była posiadaczem zgłoszonych przez siebie gruntów rolnych w rozumieniu art. 7 ust. 1 pkt 2 i 2a ustawy o płatnościach bezpośrednich, ponieważ zgłoszone we wniosku o przyznanie płatności na rok 2013 grunty rolne nie były w posiadaniu skarżącej oraz nie były utrzymywane zgodnie

z normami przez cały rok kalendarzowy, zaś sposób użytkowania przedmiotowych działek wyrażał się jedynie na sporadycznych czynnościach przeprowadzonych na gruntach rolnych zgłoszonych w przedmiotowym wniosku.

Z akt sprawy wynika, że we wniosku na rok 2013 strona zadeklarowała działki rolne o numerach: [...],[...],[...] (położone w obrębie Z., gmina R., powiat [...], woj. [...]),[...],[...],[...] (położone w obrębie B., gmina C., powiat [...], woj. [...]),[...],[...] (położone w obrębie L., gmina P., powiat [...], woj. [...]) i [...] (położoną w obrębie S., gmina C., powiat [...], woj. [...]). Z informacji uzyskanych od ANR OT w G. wynika, że na powyższe działki ANR zawarła umowy krótkoterminowe z M. P.. Z umów dzierżawy zawartych w dniu [...] maja 2013 r., a dotyczących działek: nr [...] o powierzchni 12,7331 ha (nr umowy DMR [...]), nr [...] o powierzchni 18,1683 ha (nr umowy DMR [...]), nr [...] o powierzchni 28,1925 ha (nr umowy DMR [...]), nr [...] o powierzchni 14,0155 ha (nr umowy DMR [...]), nr [...] o powierzchni 14,0160 ha (nr umowy DMR [...]), nr [...] o powierzchni 12,1118 ha (nr umowy DMR [...]), nr [...] o powierzchni 12,6090 ha (nr umowy DMR [...]), wynika, że zostały one zawarte do dnia [...] września 2013 r. bez prawa i możliwości przedłużenia. Tylko umowa dzierżawy nr DMR [...] z [...] maja 2013 r. dotycząca działki nr [...] o powierzchni 29,2029 ha została zawarta do dnia [...] października 2013 r., jednak także bez prawa i możliwości jej przedłużenia. Jednocześnie ANR podała, iż ani skarżąca, ani M. P. nie są dzierżawcami działki ewidencyjnej o nr [...].

Zatem wszystkie powyższe umowy zostały zawarte na czas określony, tj. od dnia [...] maja do dnia [...] września 2013 r. bez prawa i możliwości przedłużenia, co wynika

z § 3 ww. umów dzierżaw, oprócz umowy dotyczącej działki nr [...], która została zawarta [...] maja 2013 r. do dnia [...] października 2013 r. Z § 10 ww. umów dzierżawy wynika, że po zakończeniu dzierżawy dzierżawca (M. P.) zobowiązała się zwrócić wydzierżawiającemu (ANR) przedmiot dzierżawy w stanie niepogorszonym. Wydanie powyższych nieruchomości dzierżawcy nastąpiło na podstawie protokołów zdawczo-odbiorczych.

Organ odwoławczy ustalił, że zgłoszone przez stronę do płatności we wniosku działki zostały zwrócone do ANR po wygaśnięciu umów dzierżaw, tj. w dniu [...] września 2013 r., za wyjątkiem działki nr [...], która zgodnie z umową została zwrócona

[...] października 2013 r. Z akt sprawy wynika, że na podstawie pełnomocnictwa udzielonego przez M. P. grunty te zostały zdane do zasobów ANR przez D. P.. Na wszystkich protokołach zdawczo-odbiorczych znajdują się informacje, iż działki zostały skoszone, uprawa zebrana, zaś na protokole z dnia

[...] października 2013 r. widnieje zapis, iż działkę przyjęto bez uwag, po skoszeniu uprawy.

Po wygaśnięciu umów dzierżawy nieruchomości zostały więc oddane do dyspozycji ANR, zatem działki stanowiące przedmiot tych umów nie mogły być po tych datach w posiadaniu skarżącej, która na ww. działki w dniu [...] maja 2013 r. zawarła

z M. P. umowę poddzierżawy. W sytuacji oddania działek właścicielowi, ustało posiadanie co do tych gruntów przez stronę.

Na podstawie zeznań strony organ odwoławczy ustalił, że skarżąca nie wykonywała prac na przedmiotowych gruntach osobiście, tylko przy pomocy innych osób. Przed końcem maja 2013 r. J. P. i S. A. dokonali zbronowania działek posiadanych przez stronę na podstawie umowy poddzierżawy oraz zasiania na nich koniczyny. Następnie po [...] lipca 2013 r. działki zostały na całej powierzchni skoszone przez ww. osoby, a zbiór uprawy rozdysponowany między jednym z tamtejszych rolników (część sprzedała, a część nieodpłatnie) i wujkiem strony – D. P. (nieodpłatnie), który użyczył ciągnika do koszenia. Skarżąca nadmieniła również, że ów ciągnik był dwukrotnie (w maju i lipcu 2013 r.) przewożony ciężarówką M. Z. z B. W., położonej w odległości ok. 500 km od posiadanych działek.

Z powyższych ustaleń organ odwoławczy wywiódł, że skarżąca nie była zainteresowana zbiorami i produkcją rolniczą, która w rzeczywistości była prowadzona przez osoby trzecie. Sam zakup nasion i zasianie nie jest wystarczającym, aby móc uzyskać płatności. Istotne jest posiadanie gruntów rolnych przez cały rok kalendarzowy. Zdaniem Dyrektora ARiMR, takie działania beneficjenta są skierowane jedynie w celu uzyskania płatności, nie mają one na calu trwałego prowadzenia działalności rolniczej, użytkowania gruntów i utrzymywania ich w dobrej kulturze rolnej przez cały rok kalendarzowy. Taki cel, a więc uzyskanie jedynie dotacji z UE, przyświecał skarżącej składającej wniosek o przyznanie płatności na rok 2013. Wprawdzie w rozpatrywanym przypadku osoby wykonujące prace na polu działały na zlecenie strony, jednak ta, poza czynnościami polegającymi na złożeniu wniosku o przyznanie płatności oraz otrzymaniu samych płatności nie była zainteresowana faktycznym prowadzeniem działalności rolniczej.

Organ odwoławczy podkreślił, że podstawowym powodem odmowy i nałożenia sankcji wieloletnich jest przede wszystkim ustalenie, iż strona nie była w posiadaniu (nawet jeżeli uznać to jako posiadanie chwilowe) zadeklarowanych we wniosku działek rolnych przez cały rok kalendarzowy. Jak stwierdzono, prace były prowadzone jedynie w maju i po [...] lipca 2013 r. (zasiew, skoszenie), a następnie działki zostały przekazane we władanie ANR. Dla przyznania przedmiotowych płatności nie jest wystarczające posiadanie i utrzymywanie w dobrej kulturze rolnej gruntów rolnych jedynie przez część roku kalendarzowego nawet wówczas, gdy jest to okres wystarczający do dokonania przez producenta rolnego czynności pozwalających na ich utrzymanie w dobrej kulturze rolnej przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska. Jeżeli, tak jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie, posiadanie ustaje w roku kalendarzowym, a dokładnie [...] września i [...] października 2013 r., w którym złożono wniosek o płatność i ma to miejsce po dokonaniu tej czynności, a przed wydaniem decyzji w sprawie płatności, to nie jest spełniony warunek przyznania płatności. A zatem, posiadanie gruntów rolnych nie ogranicza się jedynie do "cyklu produkcyjnego", który nie odpowiada rokowi kalendarzowemu. Podstawą przyznania wnioskowanych płatności jest trwałe posiadanie i utrzymywanie gruntów rolnych zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy.

Odnosząc się do kwestii naliczenia sankcji organ odwoławczy podał, że łączna powierzchnia zadeklarowanych we wniosku gruntów rolnych do płatności JPO wynosiła 105,00 ha. Po wykluczeniu działek rolnych położonych na działkach ewidencyjnych, które były w posiadaniu jedynie przez część roku kalendarzowego, powierzchnia stwierdzona wyniosła 0,30 ha. Ustalono, iż jedynie działka rolna A o powierzchni 0,30 ha, położona na działce ewidencyjnej nr [...], na którą strona nie dysponowała formalną umową dzierżawy, była w posiadaniu skarżącej. Stawka płatności obszarowej do 1 ha uprawy w 2013 r. wynosiła [...] zł, sankcje wieloletnie zostały naliczone na podstawie art. 58 akapit trzeci rozporządzenia 1122/2009, zgodnie z którym, jeżeli różnica między powierzchnią zadeklarowaną a stwierdzoną przekracza 50%, płatność zostaje odmówiona, a na rolnika nakłada się sankcje w wysokości przypadającej na różnicę między powierzchnią zadeklarowaną we wniosku a powierzchnią stwierdzoną. Kwota ta będzie odliczana od wszystkich płatności realizowanych przez ARiMR w ciągu 3 kolejnych lat kalendarzowych. Zatem kwota sankcji wieloletnich dla JPO wynosi [...] zł. W przypadku płatności UPO powierzchnia deklarowana wynosiła 95,45 ha, zaś stwierdzona wyniosła 0,30 ha. Stawka płatności uzupełniającej do 1 ha uprawy w 2013 r. wynosiła [...] zł, zatem kwota sankcji wyniosła [...] zł. W przypadku płatności ST powierzchnia deklarowana wynosiła 95,45 ha, zaś stwierdzona wyniosła 0,30 ha. Stawka płatności ST za 2013 r. wynosiła [...] zł, zatem kwota sankcji dla specjalnej płatności obszarowej do powierzchni upraw roślin strączkowych

i motylkowatych drobnonasiennych wyniosła [...] zł. Strona wnioskowała również

o przyznanie oddzielnej płatności z tytułu owoców miękkich. W toku prowadzonego postępowania Kierownik BP stwierdził jednak, że przejściowa płatność z tytułu owoców miękkich za rok 2008 nie została przyznana, w związku z tym na podstawie art. 24aa ustawy o płatnościach bezpośrednich odmówiono przyznania wnioskowanej płatności do owoców miękkich.

Zdaniem organu odwoławczego, decyzja Kierownika BP została wydana na podstawie przepisów prawa, a sankcje zostały naliczone prawidłowo. Odnosząc się do zarzutów odwołania Dyrektor ARiMR stwierdził ich niezasadność, tak w zakresie ustalenia stanu faktycznego sprawy, konfliktu kontroli krzyżowej, jak i prawidłowości prowadzenia postępowania.

Skargę na powołaną wyżej decyzję do sądu administracyjnego złożyła skarżąca, wnioskując o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji w całości oraz zwrot kosztów postępowania. Skarżąca podniosła, że zaskarżone decyzje rażąco naruszają obowiązujące prawo. Zdaniem strony, organ odwoławczy nieprawidłowo uznał, iż nie został spełniony warunek przyznania płatności za dany rok, wynikający z art. 7 ust. 1 pkt 2 i 2a ustawy o płatnościach bezpośrednich.

Wskazała, iż podstawę ustaleń organu odwoławczego stanowiły informacje otrzymane od ANR w sprawie umów dzierżaw z M. P., jednak skarżąca miała z ww. podpisaną umowę poddzierżawy i jej jako poddzierżawcy nie powinny dotykać sankcje związane z protokolarnym zwrotem działek przez dzierżawcę właścicielowi. Podała dalej, iż nie posiadała wiedzy na temat, do kiedy M. P. miała zawarte umowy dzierżawy na poddzierżawione przez nią grunty, a w przypadku dzierżawy nie ma przepisu, który stanowi, że poddzierżawa również ulega zakończeniu w chwili zakończenia umowy dzierżawy.

Powołując się na wyroki Sądu Najwyższego (z dnia 7 listopada 1997 r., III CKN 249/97, z dnia 9 czerwca 1959 r., I CR 211/59 i z dnia 20 lipca 2006 r., V CSK 200/06) podała, że w sytuacji braku zgody wydzierżawiającego na poddzierżawę, prawo przewiduje sankcję szczególną, polegającą na przyznaniu wydzierżawiającemu uprawnienia do wypowiedzenia umowy z dzierżawcą - i to ze skutkiem natychmiastowym, przy czym umowa poddzierżawy pozostaje wówczas ważna. Realizuje się w ten sposób ochrona interesu poddzierżawcy, który nie powinien ponosić sankcji za działania, a ściślej - zaniechania dzierżawcy. W relacjach podmiotowych - usunięcie "środkowego ogniwa", jakim jest dzierżawca, powoduje, że trwająca nadal umowa wiąże wydzierżawiającego z pierwotnym poddzierżawcą i podlega ogólnemu reżimowi prawnemu umowy dzierżawy. Ewentualne szkody, jakich w związku z taką zmianą kontrahenta doznałby wydzierżawiający, mogłyby stanowić uzasadnienie jego roszczeń przeciwko pierwotnemu dzierżawcy w ramach odpowiedzialności kontraktowej.

Zatem sam fakt zakończenia umów dzierżaw pomiędzy ANR a M. P., w ocenie skarżącej, nie wywołał skutków rozwiązania umowy poddzierżawy zgłaszanych przez nią gruntów i umowa ta nadal obowiązywała do końca roku 2013, tak jak ustaliła to z poddzierżawcą.

Skarżąca wskazała także, iż jej wyjaśnienia w sprawie, zestawienia nakładów

i zysków z roku 2013 świadczą, iż prowadziła gospodarstwo rolne wg. rozumowania organów. Sama decydowała co zasiać w gospodarstwie, jakim sprzętem, sama organizowała transport maszyn i urządzeń rolniczych, ponosiła nakłady na zakup nasion, paliwo, noclegi, wyżywienie osób pomagających jej w pracach na działkach, zebrała również plon i rozdysponowała go według własnego uznania (część sprzedała, część oddała za pomoc ludziom). Nie stać jej było na wynajęcie firmy usługowej, gdyż

i tak już poniosła duże koszty - chociażby zapłatę za posiadane i użytkowane grunty, dlatego też pracowała z nią najbliższa rodzina. Ponadto podczas składania wniosku nie otrzymała instrukcji, jakie dokumenty będą potrzebne, aby mogła otrzymać wnioskowane płatności. Gdyby organy poinformowały ją o tych wymaganiach, gromadziłaby wszystkie rachunki i dowody zakupów dla swojego gospodarstwa, w tym dowody na zakup nasion czy inne rachunki.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał dotychczasową argumentację i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwana dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a., sąd rozstrzyga

w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez sąd przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia podjętego przez orzekające

w sprawie organy stanowił art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich, zgodnie

z którym rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa do będącej w jego posiadaniu w dniu [...] maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, powierzchni gruntów rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujących się do objęcia tą płatnością zgodnie z art. 124 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia nr 73/2009, jeżeli:

1) posiada w tym dniu działki rolne o łącznej powierzchni nie mniejszej niż określona dla Rzeczypospolitej Polskiej w załączniku nr VII do rozporządzenia nr 1121/2009, tj. 1 ha;

2) wszystkie grunty rolne są utrzymywane zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności;

2a) przestrzega wymogów przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności;

3) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków

o przyznanie płatności.

Zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich (w brzmieniu obowiązującym w 2013 r.), rolnikowi, który w danym roku spełnia warunki do przyznania jednolitej płatności obszarowej, przysługują płatności uzupełniające do powierzchni upraw: 1. roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych, 2. innych roślin i do powierzchni gruntów ornych, na których nie jest prowadzona uprawa roślin (uzupełniająca płatność podstawowa), do których została przyznana jednolita płatność obszarowa.

Zgodnie z art. 7 ust. 4 ustawy o płatnościach bezpośrednich, wysokość płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej, o której mowa w ust. 2 i 2a, specjalnej płatności obszarowej do powierzchni upraw roślin strączkowych i motylkowatych drobnonasiennych, w danym roku kalendarzowym, ustala się jako iloczyn powierzchni kwalifikującej się do tych płatności i stawek płatności obszarowych na 1 ha tej powierzchni - po uwzględnieniu art. 133a ust. 3 rozporządzenia nr 73/2009, zmniejszeń płatności wynikających z dostosowania zgodnie z art. 10a rozporządzenia nr 73/2009 oraz zmniejszeń lub wykluczeń wynikających ze stwierdzonych nieprawidłowości lub niezgodności.

Wskazać należy, iż w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości we wniosku dotyczącym przekroczenia powierzchni wnioskowanej do przyznania płatności

w stosunku do powierzchni uprawnionej do przyznania płatności, stosuje się przepisy rozporządzenia 1122/2009 oraz rozporządzenia Komisji (WE) nr 1121/2009 z dnia 29 października 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 w odniesieniu do systemów wsparcia dla rolników, ustanowionych w jego tytułach IV i V (Dz. Urz. L 316 z dnia 02.12.2009 r. str. 27).

Zgodnie z art. 18 ust. 1 i ust. 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich, płatności są przyznawane na wniosek rolnika składany w terminie od dnia 15 marca do dnia 15 maja. Płatności są przyznawane w drodze decyzji, w której określa się również zmniejszenia płatności obszarowych, w tym także w kolejnych latach, jeżeli zmniejszenia te wynikają z przepisów Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1 (art. 19 ust. 1 i ust. 2 ww. ustawy). Właściwym w sprawach przyznawania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych jest kierownik biura powiatowego ARiMR właściwy ze względu na adres zamieszkania lub siedzibę wnioskodawcy (art. 5 ust. 1 i ust. 2 ww. ustawy).

Do postępowań w sprawach dotyczących płatności OB stosuje się przepisy k.p.a., chyba że przepisy ustawy o płatnościach bezpośrednich stanowią inaczej (art. 3 ust. 1 tej ustawy). W tego rodzaju sprawach organ administracji publicznej: stoi na straży praworządności, jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw

i obowiązków będących przedmiotem postępowania, zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisu art. 81 k.p.a. nie stosuje się (art. 3 ust. 2 ustawy

o płatnościach bezpośrednich). Poza tym strony oraz inne osoby uczestniczące

w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne (art. 3 ust. 3 ww. ustawy). .

Przenosząc powyższe unormowania prawne na grunt przedmiotowej sprawy należy stwierdzić, że skarżąca w zakreślonym przez art. 18 ust. 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich terminie ([...] maja 2013 r. – data stempla pocztowego) złożyła wniosek

o przyznanie płatności OB w Biurze Powiatowym ARiMR w B., ponieważ zamieszkuje we właściwości tego organu (B. W. gmina S.). Do płatności zgłosiła 9 działek położonych w województwie [...], spośród których jedną posiadała bez żadnej umowy (nr [...]), natomiast wobec 8 działek dysponowała umową poddzierżawy zawartą z M. P. w dniu [...] maja 2013 r. (w umowie błędnie wskazano rok 2014 – k. [...] akt administracyjnych). Z ustaleń dokonanych przez organ odwoławczy, jak również z § 2 ww. umowy wynika, że poddzierżawiane działki skarżąca objęła w swoje posiadanie jeszcze przed zawarciem tej umowy.

Wszystkie działki objęte umową poddzierżawy, oznaczone numerami: [...],[...] i [...] z obrębu Z., gmina R., powiat [...],[...],[...] i [...]

z obrębu B., gmina C., powiat [...],[...] i [...] z obrębu L., gmina P., powiat [...] oraz [...] z obrębu S., gmina C., powiat [...], były objęte umowami dzierżawy zawartymi między ANR a M. P. w większości na okres od [...] maja 2013 r. do [...] września 2013 r., natomiast jedna z tych umów, obejmująca działkę nr [...] została zawarta na okres od [...] maja 2013 r. do [...] października 2013 r. (k. [...] akt administracyjnych).

Z treści § 9 umów dzierżawy wynika, że dzierżawca może poddzierżawiać całość lub część przedmiotu dzierżawy osobom trzecim, ale tylko za zgodą wydzierżawiającego wyrażoną na piśmie.

Bezsporne jest w sprawie, że M. P., jako dzierżawca, poddzierżawiła skarżącej wszystkie działki objęte umowami dzierżawy bez zgody wydzierżawiającej ANR. W takiej sytuacji wyjaśnienia skarżącej, że ustnie zawarła umowę z M. P., że poddzierżawiane działki obejmuje w posiadanie do końca 2013 roku, nie zasługują na uwzględnienie. Zgodnie z § 10 umów dzierżawy, dzierżawca po zakończeniu dzierżawy był zobowiązany zwrócić wydzierżawiającemu przedmiot dzierżawy w stanie niepogorszonym. Tak też się stało, ponieważ M. P., w imieniu której działał pełnomocnik G. P., zwróciła wszystkie działki właścicielowi w terminie, na dowód czego w aktach administracyjnych znajdują się protokoły zdawczo-odbiorcze z dnia [...] września 2013 r. i [...] października 2013 r. wszystkich 8 dzierżawionych działek (k.426-433).

Niezasadne jest więc stanowisko skarżącej zawarte w skardze, że jako poddzierżawcy nie powinny jej obciążać sankcje związane z zakończeniem umów dzierżawy. Nie może w okolicznościach tej sprawy trwać dalej umowa poddzierżawy między nią a wydzierżawiającym, na co skarżąca wskazuje w skardze, powołując stosowne wyroki Sądu Najwyższego. Zdaniem Sądu, wyroki cytowane przez skarżącą wydane były w stanach faktycznych odmiennych od przedmiotowej sprawy.

Z wyroku Sądu Najwyższego z dnia 20 lipca 2006 r. wydanego w sprawie V CSK 200/06 (publ. OSNC 2007/4/61) wprawdzie wynika, że zakończenie stosunku dzierżawy nie powoduje rozwiązania z mocy prawa stosunku poddzierżawy, jednak Sąd doszedł do takiego wniosku w sytuacji, kiedy umowa dzierżawy i poddzierżawy zostały zawarte na czas określony, ale wydzierżawiający rozwiązał umowę dzierżawy bez zachowania okresu wypowiedzenia (przy zgodzie wydzierżawiającego na poddzierżawę). W wyroku z dnia 7 listopada 1997 r. wydanym w sprawie III CKN 249/97 (publ. OSNC 1998/3/53) Sąd Najwyższy opowiedział się za ochroną interesów poddzierżawcy w sytuacji, kiedy wydzierżawiający wypowiedział umowę dzierżawy ze skutkiem natychmiastowym, gdy dzierżawca bez jego zgody zawarł umowę poddzierżawy (tak samo w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 9 czerwca 1959 r., I CR 211/59, Lex nr 1632851).

W okolicznościach przedmiotowej sprawy wydzierżawiająca grunty ANR nie skróciła umów dzierżawy M. P. z powodu zawarcia przez nią umowy poddzierżawy bez zgody właściciela działek. Wszystkie umowy dzierżawy wygasły

z upływem terminu, na który zostały zawarte, dzierżawca zwrócił grunty właścicielowi, na którego z dniem przekazania przeszły ciężary związane z ich posiadaniem, a nadto do końca 2013 r. ANR zbyła 6 spośród 8 działek będących przedmiotem dzierżawy

(k. [...] akt administracyjnych). W takiej sytuacji, zdaniem Sądu, skarżąca nie mogła posiadać żadnej z działek zgłoszonych do płatności do końca roku 2013 i jej jako poddzierżawcy nie obejmuje ochrona, o której mowa w ww. wyrokach Sądu Najwyższego.

W dacie złożenia wniosku pomocowego przez skarżącą o płatność OB na 2013 r. obowiązywała ustawa o płatnościach bezpośrednich z dnia 26 stycznia 2007 r. Sąd podziela wykładnię art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich dokonaną przez organy obu instancji w przedmiotowej sprawie, że stan posiadania połączonego

z utrzymywaniem gospodarstwa zgodnie z normami powinien trwać przez cały rok objęty wnioskiem o płatności. Takie stanowisko na gruncie ww. ustawy jest aktualnie prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. np. wyroki NSA: z dnia

4 grudnia 2013 r., II GSK 1298/12, Lex nr 1530273 i z dnia 31 lipca 2013 r., II GSK 2186/11, Lex nr 1558638, wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 czerwca 2010 r.,

V SA/Wa 11/10, Lex nr 643966, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 17 listopada 2010 r.,

III SA/Po 353/10, Lex nr 757184, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 7 marca 2016 r.,

I SA/Rz 1100/15, publ. cbosa).

Ustawodawca w przypadku płatności obszarowej nie dokonał rozróżnienia na posiadanie samoistne i zależne, co oznacza, że płatność przysługuje niezależnie od postaci posiadania. Celem płatności (dopłat) jest dofinansowanie produkcji rolnej

i pomoc rolnikom, którzy faktycznie użytkują będące w ich posiadaniu grunty rolne, a nie tylko są formalnymi posiadaczami gruntów, co do których wnioskują o dopłaty. Warunkiem koniecznym uzyskania płatności jest posiadanie gruntów w znaczeniu ich rolniczego użytkowania, obejmującego nie tylko dokonanie zasiewów, ale także m.in. wykonywanie zabiegów pielęgnacyjnych, utrzymywania gruntów w dobrej kulturze rolnej, w tym także nawożenia, zbierania plonów, czy decydowania o innym przeznaczeniu.

Bezsporne jest w sprawie, że skarżąca, wprawdzie nie osobiście, ale przy udziale innych osób działających na jej zlecenie, obsiała zgłoszone do płatności działki rolne koniczyną i zebrała plony. W dniu [...] maja 2013 r., tj. roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie płatności OB, strona była w posiadaniu przedmiotowych działek na podstawie umowy poddzierżawy z dnia [...] maja 2013 r. Jak wynika

z protokołów zdawczo-odbiorczych, wszystkie działki zostały zwrócone ANR w stanie po uprzednim skoszeniu i zebraniu uprawy. Niewątpliwie więc skarżąca posiadała zgłoszone do płatności działki w okresie od [...] maja 2013 r. do [...] września 2013 r. i co do jednej działki do [...] października 2013 r., jednak to posiadanie było krótkotrwałe i nie obejmowało całego roku kalendarzowego 2013. Tym samym skarżąca nie mogła utrzymywać przedmiotowych gruntów zgodnie z normami i przestrzegać wymogów zasad dobrej kultury rolnej przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie płatności, jeśli posiadała je tylko przez część tego roku.

Mając na uwadze art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach bezpośrednich, ciężar wykazania przesłanek z art. 7 ust. 1 tej ustawy spoczywa na rolniku. Dlatego skarżąca powinna wykazać, przedstawiając wiarygodne dowody, że trwale użytkowała rolniczo sporne grunty, przy czym stan ten powinien istnieć nie tylko na dzień [...] maja 2013 r., ale też obejmować cały rok 2013. W ocenie Sądu, skarżącej nie udało się wykazać

w przedmiotowej sprawie posiadania zgłoszonych działek przez cały rok kalendarzowy 2013. W każdym razie nie wskazuje tego zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, stąd zasadnie organy odmówiły skarżącej przyznania płatności OB i dodatkowo nałożyły sankcje.

W tym miejscu należy zgodzić się z ustaleniami organu odwoławczego, odpowiadającego na podnoszone w piśmie z dnia [...] sierpnia 2015 r. przez pełnomocnika skarżącej argumenty, że w świetle cytowanej ustawy o płatnościach bezpośrednich nie ma znaczenia definicja "roku czy cyklu produkcyjnego", który funkcjonował na gruncie ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej (Dz.U. z 2004 r. Nr 6, poz. 40) lub ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej (Dz.U. z 2007 r. Nr 35, poz. 217 ze zm.). Dopiero ustawa z dnia 29 lutego 2008 r. o zmianie ustawy

o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej oraz ustawy o opłacie skarbowej (Dz. U. z 2008 r., Nr 44, poz. 262) wprowadziła z dniem [...] marca 2008 r. wymóg utrzymywania gruntów zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie płatności. Jednocześnie ta ustawa zmieniająca dokonała zmiany nazwy ustawy na aktualne brzmienie (ustawa o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego).

W świetle więc nowego brzmienia art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich, dla przyznania płatności OB nie jest wystarczające posiadanie

i utrzymywanie w dobrej kulturze rolnej gruntów rolnych jedynie przez część roku kalendarzowego, nawet wówczas, gdy jest to okres wystarczający do dokonania przez producenta rolnego czynności pozwalających na ich utrzymanie w dobrej kulturze rolnej przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska. Należy raz jeszcze podkreślić, iż płatności są przyznawane za dany rok kalendarzowy przy spełnieniu warunków określonych w art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich w ciągu całego roku,

a zatem ustanie posiadania przed upływem roku kalendarzowego sprawia, że odpada przesłanka przyznania płatności za ten rok. Posiadanie działek na datę [...] maja roku,

w którym został złożony wniosek o przyznanie płatności OB, należy czytać łącznie

z wymaganiem utrzymania gruntów rolnych zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, do czego może zobowiązać się jedynie osoba, która gruntami tymi faktycznie włada (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 czerwca 2010 r., V SA/Wa 11/10, Lex nr 643966). W tej sytuacji skarżąca, zawierając umowę poddzierżawy, powinna liczyć się z faktem, że umowy dzierżawy są zawarte na czas określony, a ich byt prawny kończy się przed upływem roku kalendarzowego.

Analizując przedmiotową skargę pod kątem legalności kontrolowanych decyzji Sąd uznał, że organy prawidłowo i w wyczerpujący sposób oceniły i rozpatrzyły cały materiał dowodowy w sprawie, zgodnie z art. 3 ust. 2 i 3 ustawy o płatnościach bezpośrednich, a uzasadnienie zaskarżonej decyzji zostało sporządzone zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 3 ust. 1 ww. ustawy. Organ odwoławczy ustosunkował się w treści swojej decyzji co do odstąpienia od przeprowadzenia dowodów z zeznań zawnioskowanych w uzupełnieniu odwołania świadków, co w obliczu posiadania

w aktach administracyjnych dokumentacji uzyskanej z ANR, w ocenie Sądu, jest zasadne.

Mając powyższe wywody na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi.