Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 880/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-01-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6145 Sprawy dyrektorów szkół
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 91 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 994
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym  - tekst jedn.
article: art. 66 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 996
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Kot, Sędziowie Sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca), Sędzia WSA Marek Wroczyński, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Marlena Stolarczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2019 r. w Radomiu sprawy ze skargi Prezydenta Miasta R. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia Prezydenta Miasta R. oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z [...] października 2018 r. stwierdzające nieważność zarządzenia Prezydenta Miasta R. z [...] sierpnia 2018 r. Nr [...] w sprawie odwołania ze stanowiska dyrektora Zespołu Szkół [...] w R. w czasie roku szkolnego.

Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym

i prawnym:

Zarządzeniem z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] Prezydent Miasta R., działając na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r.

o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r., poz. 994 ze zm., dalej: "u.s.g.") oraz

z art. 66 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 29 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2018 r., poz. 996 ze zm.), po zasięgnięciu opinii ministra właściwego ds. kultury i dziedzictwa narodowego - odwołał R. P. z dniem [...] sierpnia 2018 r. ze stanowiska Dyrektora Zespołu Szkół [...] im. [...] w R. w czasie roku szkolnego, bez wypowiedzenia, z zachowaniem dotychczasowych warunków zatrudnienia jako nauczyciela dyplomowanego.

W uzasadnieniu organ wskazał, iż odwołanie następuje ze względu na przypadek szczególnie uzasadniony wymieniony w art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo oświatowe, polegający na wystąpieniu zaniedbań i poważnych błędów w prowadzeniu placówki, co spowodowało destabilizację funkcjonowania szkoły i zagraża bezpieczeństwu uczniów.

Prezydent wyjaśnił, że dwukrotnie wyrażona w trybie ustawy Prawo oświatowe wola Rady Pedagogicznej szkoły kierowanej przez Dyrektora R. P. (dalej Dyrektora) wskazuje, że decyzje podejmowane przez Dyrektora w stosunku do nauczycieli Zespołu Szkół [...] prowadzą do narastania konfliktu i w znaczący sposób wpływają na destabilizację pracy szkoły. Potwierdzają to liczne pisma, które wpłynęły do organu prowadzącego, natomiast rozmowy przeprowadzane z Dyrektorem w zakresie konfliktów nie odniosły rezultatu. Powyższa sytuacja jak wywiódł Prezydent zagraża dalszemu realizowaniu postawionych szkole zadań i celów, a tym samym stanowi zagrożenie interesu publicznego.

Dalej organ wskazał, że jako organ prowadzący dwukrotnie w ciągu pół roku przeprowadzał postępowanie wyjaśniające, w wyniku którego występował do ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego o wydanie opinii

w sprawie odwołania Dyrektora Zespołu Szkół [...] z zajmowanego stanowiska, w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. W przypadku pierwszego wniosku

o odwołanie opinia ministra była negatywna, natomiast odnośnie drugiego wniosku Departament Szkolnictwa Artystycznego i Edukacji Kulturalnej Ministerstwa Kultury

i Dziedzictwa Narodowego nie wydał jednoznacznej opinii.

Organ stwierdził, iż R.P. jako dyrektor szkoły nie bierze pod uwagę opinii Rady Pedagogicznej przy osadzaniu stanowisk kierowniczych w szkole i sytuacja taka miała miejsce w przypadku stanowiska wicedyrektora ds. artystycznych w roku szkolnym 2017/2018. Jak wynika z uzasadnienia zarządzenia, stwierdzono nierówne traktowanie pracowników poprzez wyciąganie drastycznych konsekwencji (zawiadomienie do prokuratury) w stosunku do pracownika, który w czasie zwolnienia lekarskiego uczestniczył w szkoleniu przy równoczesnej akceptacji wykonywania pracy w ramach działalności gospodarczej (za odpłatnością) w siedzibie Zespołu Szkół [...] przez inne osoby przebywające również na zwolnieniu lekarskim.

Jak wyjaśnił Prezydent, ustalono także, że Dyrektor aprobował działania polegające na nakłanianiu pracowników do podpisu "list poparcia" dla jego działań, akceptował zastraszanie przez zastępcę postępowaniami prokuratorskimi wobec kierowników sekcji i nauczycieli, którzy sygnowali pismo skierowane do Centrum Edukacji Artystycznej. Ponadto Dyrektor podejmował działania naruszające zasady współżycia społecznego mające charakter mobbingu poprzez skierowanie do nauczycieli listu otwartego, w którym zapowiedział, że brak lojalności wobec zwierzchnika będzie traktował jako ciężkie naruszenie obowiązków pracowniczych uzasadniających dyscyplinarne rozwiązane umowy o pracę bez wypowiedzenia w trybie art. 52 Kodeksu Pracy.

Z dalszej części uzasadnienia zarządzenia wynika, że Dyrektor odmawiał nauczycielom przedmiotów [...] wyjazdów na kursy i szkolenia mających na celu pogłębianie ich kwalifikacji, również konsekwentnie uniemożliwiał im prowadzenie działalności koncertowej. Nie udzielał również zgody na wyjścia m.in. do kina czy teatru wyjazdy na wycieczki. Stwierdzono brak współpracy z Radą Rodziców.

Przeprowadzona przez organ prowadzący kontrola, w związku ze skargą na działalność Dyrektora R. P., która wpłynęła dnia [...] października 2017 r. wykazała [...] nieprawidłowości, dodatkowo w wyniku kontroli w zakresie m.in. stosowania ustawy Prawo zamówień publicznych przy zakupie w 2017 r. pianin

i fortepianów ujawniono okoliczności wskazujące na naruszenie dyscypliny finansów publicznych i zawiadomiono Rzecznika Dyscypliny Finansów Publicznych przy Regionalnej Izbie Obrachunkowej w W..

Końcowo Prezydent wywiódł, iż powyższe nieprawidłowości jakich dopuścił się Dyrektor Szkoły [...] spowodowały utratę zaufania organu prowadzącego

i w konsekwencji doprowadziły do wydania powyższego Zarządzenia.

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] października 2018 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g., Wojewoda [...] stwierdził nieważność zarządzenia nr [...] Prezydenta Miasta R. z [...] sierpnia 2018 r. w sprawie odwołania ze stanowiska dyrektora Zespołu Szkół [...] im. [...] w R., w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia.

W uzasadnieniu organ nadzoru wskazał, iż ww. zarządzenie zostało wydane

z naruszeniem prawa tj. z art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo oświatowe, zgodnie

z którym organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole lub placówce oświatowej, w przypadkach szczególnie uzasadnionych, po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty, a w przypadku szkoły i placówki artystycznej ministra kultury

i dziedzictwa narodowego, może odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego

w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia.

Organ nadzoru wskazał, iż przyczyną odwołania dyrektora były:

1. jednoznaczna i dwukrotna wola rady pedagogicznej wskazująca, że decyzje podejmowane przez Dyrektora w stosunku do nauczycieli Zespołu szkół [...] prowadzą do narastania konfliktu i w znaczący sposób wpływają na destabilizację pracy w szkole;

2. wnioski z postępowań wyjaśniających przeprowadzonych przez organ prowadzący, z których wynika, że dyrektor szkoły nie bierze pod uwagę opinii rady pedagogicznej przy obsadzaniu stanowisk kierowniczych, nierówno traktuje pracowników, nakłania pracowników do poparcia swoich działań, zastrasza pracowników postępowaniami prokuratorskimi, odmawia zgody na wyjazdy na kursy i szkolenia;

3. kontrola przeprowadzona przez organ prowadzący, która wykazała [...] nieprawidłowości, w większości z zakresu stosowania ustawy Prawo zamówień publicznych.

Wskazał dalej, iż organ prowadzący uznał, że nieprawidłowości, jakich dopuścił się dyrektor kierując szkołą, spowodowały utratę zaufania organu prowadzącego do kompetencji dyrektora w zakresie gospodarowania środkami finansowymi, a sposób wykonywania obowiązków dyrektora prowadzi do destabilizacji szkoły i zagraża bezpieczeństwu uczniów, wobec czego dalsze kierowanie szkołą stanowi istotne zagrożenie dla osiągania celów i prawidłowego funkcjonowania szkoły w zakresie zadań dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych.

Wojewoda [...] podkreślił, iż okoliczności odwołania Dyrektora Zespołu Szkół [...] przedstawione w uzasadnieniu zarządzenia nie uzasadniają "szczególnie uzasadnionego przypadku", o którym mowa w art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo oświatowe. Jak wywiódł Wojewoda przepis ten obejmuje tylko takie sytuacje,

w których nie jest możliwe dalsze pełnienie przez nauczyciela funkcji kierowniczej

i zachodzi konieczność natychmiastowego przerwania wykonywania przez niego czynności z uwagi na zagrożenie dla interesu publicznego. Wskazał dalej, że pojęcie "szczególnie uzasadniony przypadek" nie dotyczy każdego naruszenia prawa przez dyrektora i należy je rozumieć wąsko. Naruszenie prawa przez dyrektora musi być jednak na tyle istotne i poważne, że nie pozwala na dalsze wykonywanie przez niego obowiązków w ramach funkcji kierowniczych, a także kierowanie przez niego sprawami szkoły.

Dokonując oceny legalności Zarządzenia Prezydenta Miasta R., Wojewoda po przytoczeniu orzecznictwa sądów administracyjnych, stwierdził, iż w jego ocenie Prezydent Miasta R. jako organ prowadzący szkoły nie wykazał, że działania dyrektora mieściły się w kryteriach "szczególnie uzasadnionych przypadków", że są to przypadki wyjątkowe, nagłe czy nadzwyczajne.

Jak zaakcentował - analiza zachowania dyrektora wymaga określenia, czy jego działanie było dotknięte bezprawnością w postaci naruszenia obowiązków wynikających z pełnionego stanowiska, a także czy było nacechowane winą w postaci lekkomyślności, niedbalstwa, czy też rażącego niedbalstwa, które mieszczą się

w pojęciu naruszenia obowiązków pracowniczych.

Końcowo wskazał, że "przypadek szczególnie uzasadniony", który może być podstawą odwołania dyrektora szkoły, nie może być utożsamiany jedynie z sytuacjami dającymi podstawę do rozwiązania stosunku pracy bez wypowiedzenia z winy pracownika. Wskazywany przez organ prowadzący zarzut naruszenia przez dyrektora dyscypliny finansów publicznych na dzień odwołania pozostał na etapie umorzenia części postępowania wyjaśniającego, a pozostałe zarzuty zostały dopiero objęte wnioskiem rzecznika dyscypliny finansów publicznych o ukaranie.

Z powyższych względów, zdaniem Wojewody, nie można uznać działania organu za uzasadnione, co skutkuje stwierdzeniem nieważności analizowanego zarządzenia.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] Prezydent Miasta R. (dalej skarżący) zarzucił:

1. naruszenie art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 roku Prawo oświatowe (Dz. U. z 2018 r. poz. 996, z późn. zm.) poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie że powyższe zarządzenie narusza prawo, a w sprawie nie zachodzi przypadek szczególnie uzasadniony, w sytuacji gdy zaistniały podstawy do odwołania dyrektora w tym trybie;

2. naruszenie art. 68 ust. 6 ustawy Prawo oświatowe poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy z jego treści wynika, że dyrektor szkoły winien przy wykonywaniu swoich zadań współpracować z radą pedagogiczną

i rodzicami;

3. naruszenie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 994, z późn. zm.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie

i stwierdzenie nieważności zarządzenia Prezydenta Miasta R. z dnia [...] sierpnia 2018 r. Nr [...] w sprawie odwołania ze stanowiska dyrektora Zespołu Szkół [...] im. [...] w R., ul. [...], w sytuacji gdy zarządzenie zostało wydane zgodnie z obowiązującym prawem;

4. naruszenie art. 10 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego zwana dalej k.p.a w związku z art. 91 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 994, z późn. zm.) poprzez uniemożliwienie skarżącemu zapoznania się z materiałami postępowania i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, a tym samym uniemożliwienie stronie czynnego udziału w przedmiotowym postępowaniu;

5. naruszenie art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., poprzez niewykonanie obowiązku dokładnego ustalenia stanu faktycznego i prawnego sprawy, brak przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, brak zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego oraz dowolną jego ocenę skutkująca błędnym uznaniem, że odwołania ze stanowiska dyrektora Zespołu Szkół [...] im. [...] w R., ul. [...], w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia nastąpiło z naruszeniem prawa.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego

w całości.

W uzasadnieniu skargi, wskazał, iż wbrew twierdzeniom organu nadzoru, uzasadnienie zarządzenia zostało sporządzone w sposób szczegółowy, zawiera udokumentowany opis stanu faktycznego, nadto zostało należycie wykazane w czym przejawiał się "szczególnie uzasadniony przypadek".

Strona skarżąca zwróciła uwagę, że zgodnie z art. 68 ust. 6 ustawy Prawo oświatowe dyrektor szkoły w wykonywaniu swoich zadań współpracuje z radą pedagogiczną, rodzicami samorządem uczniowskim, natomiast prezentowany przez Dyrektora szkoły nakazowy styl zarządzania szkołą koliduje z zapisami tego artykułu. Również zgromadzony w sprawie materiał dowodowy będący podstawą do wydania zarządzenia jednoznacznie wskazywał, że R. P. ignorował pracowników. Ponadto narastał konflikt grona pedagogicznego z Dyrektorem w związku z powołaniem E. F. na stanowisko wicedyrektora ds. artystycznych.

W dalszej części uzasadnienia autor skargi szczegółowo przytoczył okoliczności, zdarzenia, które miały miejsce w szkole i stanowiły źródło konfliktu Dyrektora z gronem pedagogicznym, z Radą pedagogiczną, Radą rodziców, działania o charakterze mobbingu, działania które upokarzały pracowników.

Skarżący zaznaczył, że trzy związki funkcjonujące w szkole domagały się wyciągnięcia przez Prezydenta konsekwencji dyscyplinarnych wobec Dyrektora R. P..

W podsumowaniu skargi podkreślono, iż Wojewoda [...] nie miał podstaw do stwierdzenia nieważności zarządzenia z dnia [...] sierpnia 2018 r. Nr [...], zatem niewłaściwie zastosował art. 91 ust. 1 u.s.g.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej podtrzymując argumentację zawartą w rozstrzygnięciu nadzorczym.

Dodatkowo zwrócił uwagę, iż Departament Ministerstwa Kultury i Dziedzictwa Narodowego w opinii (drugiej) wyraził wątpliwości, czy działania dyrektora opisane we wniosku są wystarczające do zastosowania nadzwyczajnego trybu odwołania na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa oświatowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Sąd administracyjny kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, nie rozstrzyga merytorycznie

o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa – uchyla go lub stwierdza jego nieważność.

Sąd rozstrzygając sprawę nie jest związany z zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze zostało podjęte zgodnie z przepisami obowiązującego prawa.

Przedmiot kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie stanowiło rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z [...] października 2018 r., którym stwierdzono nieważność zarządzenia Prezydenta Miasta R. z [...] sierpnia 2018 r. Nr [...] w sprawie odwołania ze stanowiska dyrektora Zespołu Szkół [...] w R. w czasie roku szkolnego.

W pierwszej kolejności zaznaczyć należy, że odwołanie nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w szkole, dla której organem prowadzącym jest gmina następuje w formie zarządzenia organu gminy. Odwołanie to ma charakter kompetencji władczej przysługującej organowi na podstawie przepisów prawa administracyjnego. Mimo, że ma ono charakter personalny, nie jest aktem prywatnoprawnym, gdyż obsada stanowiska dyrektora jest formą zarządzania szkołą publiczną, co wchodzi w zakres administracji publicznej.

Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Organ nadzoru o nieważności orzeka w terminie 30 dni od dnia doręczenia uchwały, w rozpoznawanej sprawie nie budzi żadnych wątpliwości, że powyższy termin został przez Wojewodę zachowany.

Rozstrzygnięcie nadzorcze o nieważności uchwały (zarządzenia) zapada w razie ustalenia, że jest ona dotknięta wadą kwalifikowaną polegającą na tego rodzaju sprzeczności z prawem, która jest "czymś więcej" niż tylko nieistotnym naruszeniem prawa (por. W. Chróścielewski, Z. Kmieciak – Postępowanie w sprawach nadzoru nad działalnością komunalną, Warszawa 1995, str. 28). Rozstrzygnięcie nadzorcze musi jednoznacznie wskazywać, jaki przepis prawa został uchwałą naruszony i na czym to naruszenie polegało. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 kwietnia 2000 r. w sprawie o sygn. III SA 397/00 (ONSA z 2001 r., z. 3, poz. 117) stwierdził, że stosując środek nadzorczy, uprawniony do tego organ jest zobowiązany w sposób nie budzący wątpliwości do wykazania sprzeczności postanowień badanej uchwały

z prawem, wyjaśniając sens przepisów, które w jego ocenie zostały naruszone.

Utrwalone orzecznictwo sądów administracyjnych jednolicie przyjmuje, że istotne naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności uchwały organu gminy to naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego – przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Te same zasady organ nadzoru stosuje badając zgodność z prawem podjętego przez właściwy organ gminy zarządzenia.

Zauważenia wymaga, że odwołanie ze stanowiska dyrektora szkoły ma charakter kompetencji władczej organu jednostki samorządu terytorialnego, związanej

z wykonywaniem publicznoprawnych zadań w zakresie oświaty. Nie oznacza to jednak, że organ prowadzący ma pełną swobodę w tym względzie. Personalny charakter prawny uchwały lub zarządzenia organu prowadzącego o odwołaniu dyrektora z funkcji kierowniczej w żaden sposób nie odbiera temu aktowi owego publicznoprawnego charakteru i nie wyłącza możliwości kontrolowania tego rodzaju aktów w trybie nadzoru, zaś jego wykonywanie w tego typu sprawach nie może być postrzegane w kategoriach ograniczania konstytucyjnie chronionej samodzielności organu (art. 171 ust. 1 i 2 Konstytucji RP).

Oceniając legalność rozstrzygnięcia nadzorczego sąd administracyjny zobligowany jest do zbadania zgodności z prawem zarządzenia organu samorządu terytorialnego, którego nieważność stwierdził organ nadzoru. Zarządzenie to zostało wydane na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo oświatowe.

Zgodnie z tym przepisem organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole lub placówce w przypadkach szczególnie uzasadnionych, po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty, a w przypadku szkoły i placówki artystycznej oraz placówki, o której mowa w art. 2 pkt 8, dla uczniów szkół artystycznych prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego - ministra właściwego do spraw kultury

i ochrony dziedzictwa narodowego, może odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia.

W realiach niniejszej sprawy dyrektora szkoły odwołano ze stanowiska w trybie art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo oświatowe, a więc z uwagi na zaistnienie szczególnie uzasadnionego przypadku. Przepis ten (podobnie jak uprzednio obowiązujący art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty) wprowadza nadzwyczajny tryb odwołania osoby, której powierzono stanowisko kierownicze i stanowi wyjątek od zasady stabilności stosunku zatrudnienia, a zatem jego wykładnia rozszerzająca jest niedopuszczalna (por. wyroki NSA: z dnia 1 września 2010 r., sygn. akt I OSK 933/10;

z dnia 1 lipca 2015 r. sygn. akt 978/15). Podkreślenia wymaga, że omawiany art. 66 ust. 1 pkt 2 w przewidzianych w nim sytuacjach - nie ustanawia obowiązku, lecz jedynie przewiduje możliwość odwołania dyrektora z funkcji kierowniczej przez właściwy organ, nie podając przy tym wprost żadnych kryteriów oceny "szczególnie uzasadnionego przypadku". Niemniej skoro ustawodawca do zwrotu "uzasadniony przypadek" - dodał kwalifikator "szczególnie", to nie może ulegać wątpliwości, że położył akcent na to właśnie określenie, zawężając zastosowanie przedmiotowej regulacji do sytuacji zupełnie wyjątkowych, nadzwyczajnych i nagłych, kiedy organ prowadzący ma prawo ocenić, czy dalsze kierowanie szkołą lub placówką oświatową stanowi istotne zagrożenie dla funkcjonowania tych jednostek lub z jakichkolwiek innych, obiektywnie ważnych przyczyn, jest nie do przyjęcia.

Należy przyjąć zatem, że pojęcie "szczególnie uzasadnionego przypadku" oznaczać może albo nagłe zdarzenie powodujące konieczność niezwłocznego przerwania czynności dyrektora albo naruszenie prawa przez dyrektora, czy inne jego zachowania (nawet niezawinione), które muszą być na tyle istotne, że mogą prowadzić do destabilizacji działalności placówki oświatowej lub zagrażać interesowi publicznemu. Wobec tego szczególnie uzasadnione przypadki to takie, które powodują, że nie można czekać z odwołaniem dyrektora, lecz decyzja o pozbawieniu dyrektora funkcji kierowniczej musi być podjęta natychmiast. Tym samym, odwołanie w szczególnie uzasadnionym przypadku powinno być natychmiastowe lub niezwłoczne do zdarzeń (okoliczności) je uzasadniających.

Brak szybkiej reakcji organu prowadzącego placówkę na postępowanie dyrektora w sposób naturalny osłabia, a nawet z upływem czasu może znosić, możliwość odwołania z funkcji dyrektora na podstawie omawianego przepisu (por. wyrok NSA

z dnia 27 września 2012 r. o sygn. I OSK 1615/12).

Sąd zwraca uwagę, że za przyjęty i utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się pogląd, iż nie wszystkie zastrzeżenia do pracy dyrektora szkoły mogą uzasadniać zastosowanie przewidzianego w omawianym przepisie odwołania tej osoby z zajmowanego stanowiska w czasie roku szkolnego, bez wypowiedzenia. Nawet negatywna ocena działalności dyrektora szkoły przez organ prowadzący w zakresie gospodarki finansowej szkoły lub innych zaniedbań dotyczących organizacji pracy szkoły, a zwłaszcza odmienna wizja prowadzenia placówki oświatowej, czy też konflikt z organem prowadzącym lub współpracownikami, nie mieszczą się bowiem w pojęciu szczególnie uzasadnionych przypadków z art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty (w uprzednim stanie prawnym, a obecnie art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo oświatowe) i nie uzasadniają odwołania dyrektora szkoły

w trybie tego przepisu (por. wyroki NSA: z dnia 25 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 2018/10, z dnia 20 kwietnia 2016 r. sygn. akt I OSK 3346/15).

Jak wskazano w wyroku WSA w Olsztynie z dnia 12 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SA/Ol 215/15, również poważny konflikt pomiędzy dyrektorem szkoły a radą pedagogiczną czy radą rodziców, nawet jeżeli miał on miejsce, nie mieści się jednak

w pojęciu "szczególnie uzasadnionych przypadków". Zasygnalizować tu można, że konflikty w pracy i skargi na pracodawcę nie są bowiem okolicznościami wyjątkowymi.

Zaznaczenia wymaga, że jeżeli w przepisie art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo oświatowe przewidziana jest możliwość odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego "w przypadkach szczególnie uzasadnionych", to można użyć stwierdzenia, że podstawą odwołania dyrektora określoną w tym przepisie nie mogą być przypadki zwyczajne, typowe – bazujące na negatywnej ocenie pracy czy wykonania bieżących zadań nauczyciela – dyrektora szkoły.

Analiza przypadków uznanych w dotychczasowym orzecznictwie za przypadki szczególnie uzasadnione dowodzi, że orzecznictwo konsekwentnie przyjmuje, że w tym przepisie chodzi o takie zachowania, w wyniku których nie ulega wątpliwości, że dyrektor utracił zdolność wykonywania powierzonej mu funkcji z przyczyn etycznych.

Sąd stwierdza, że w sprawie niniejszej Prezydent nie dokonał logicznego

i przekonywującego omówienia wystąpienia przesłanki, o której mowa w art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo oświatowe.

Zdaniem Sądu, postawione w uzasadnieniu zarządzenia Nr [...] Prezydenta Miasta R., zarzuty dotyczące przede wszystkim negatywnej oceny współpracy dyrektora z Radą pedagogiczną, Radą rodziców i niektórymi nauczycielami, nie uzasadniają odwołania z zajmowanego stanowisko bez wypowiedzenia na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo oświatowe. Organ nie wykazał bowiem, że zaistniała sytuacja wyjątkowa, nadzwyczajna, nagła, powodująca u niego przekonanie, że dalsze kierowanie szkołą przez dotychczasowego dyrektora stanowi istotne zagrożenie dla funkcjonowania szkoły. Podnoszone przez Prezydenta okoliczności nie mały charakteru nagłego, gdyż, jak sam podaje, trwają już od dłuższego czasu i były podejmowane próby zażegnania tego konfliktu.

Również wskazanie w uzasadnieniu zarządzenia, że występowały przypadki nierównego traktowania pracowników uczestniczących w czasie zwolnienia lekarskiego w wykonywaniu pracy w ramach działalności gospodarczej - co skutkowało zawiadomieniem prokuratury nie stanowi zdarzenia nagłego. Sam organ prowadzący stwierdza zresztą w uzasadnieniu, że sytuacja konfliktowa występowała w latach 2017/2018, zatem nie można przyjąć, że wystąpiło zdarzenie wyjątkowe stanowiące szczególnie uzasadniony przypadek.

Brak jest również podstaw do przyjęcia, że w szkole występująca sytuacja narastającego konfliktu między dyrektorem szkoły, a nauczycielami, spowodowała destabilizację w realizacji funkcji szkoły i dlatego konieczne jest natychmiastowe zaprzestanie wykonywania funkcji dyrektora przez R. P.. Zauważenia tu wymaga, że organ prowadzący w żaden sposób nie wykazał, iż sposób wykonywania obowiązków przez Dyrektora prowadzi do destabilizacji szkoły, czy tez zagraża bezpieczeństwu uczniów. Takie stwierdzenie stanowi nadużycie w stosunku do Dyrektora. Podobnie należy ocenić wywód organu prowadzącego wskazującego na "osobiste i emocjonalne zaangażowanie dyrektora w konflikt z Radą rodziców i Radą pedagogiczną", co jest stwierdzeniem nieuprawnionym, gdyż jak wskazano powyżej występowanie konfliktów w środowisku szkolnym nie jest czymś wyjątkowym. Samo powołanie się na brak właściwej współpracy dyrektora z rodzicami uczniów i nauczycielami, czy odmowy wyjazdów na kursy, szkolenia, czy tez wyjścia do kina, teatru oraz brak właściwej reakcji na wnioski i sugestie organu prowadzącego szkołę, ma charakter ogólnikowy i przede wszystkim nie stanowi uzasadnienia dla zaistnienia szczególnie uzasadnionego przypadku pozwalającego na odwołanie dyrektora szkoły w trakcie trwania roku szkolnego w myśl art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo oświatowe.

Również w przekonaniu Sądu postawiony zarzut nieprawidłowości jakich dopuścił się Dyrektor kierując szkołą, a mianowicie stwierdzone nieprawidłowości ([...] nieprawidłowości) w wyniku kontroli w zakresie stosowania ustawy Prawo zamówień publicznych, naruszenie dyscypliny finansów publicznych, co spowodować miało utratę zaufania organu prowadzącego do kompetencji Dyrektora w zakresie gospodarowania środkami finansowymi, nie wyczerpuje zaistnienia szczególnie uzasadnionego przypadku.

W wyroku I OSK 2330/16 z 31 stycznia 2017 r. NSA wywiódł, cyt.:

w orzecznictwie podkreśla się, że negatywna ocena działalności dyrektora szkoły przez organ prowadzący w zakresie gospodarki finansowej szkoły lub innych zaniedbań dotyczących organizacji pracy szkoły, zwłaszcza odmienna koncepcja prowadzenia placówki oświatowej, czy tez konflikt z organem prowadzącym lub współpracownikami nie mieszczą się w pojęciu szczególnie uzasadnionych przypadków i nie uzasadniają odwołania dyrektora szkoły. Podobny pogląd wyrażony został w wyroku NSA z dnia 14 marca 1997 r., II SA/Wr 472/96, "Orzecznictwo w Sprawach Samorządowych" 1997, nr 2 poz. 53, wyrok NSA z dnia 23 września 2005 r., sygn. akt I OSK 91/05, wyrok NSA

z 25 lutego 2011 r., I OSK 2018/10, wyrok WSA w Lublinie z 26 stycznia 2012 r., III SA/Lu 609/11).

Reasumując, podkreślić należy, że nie wykazano w Zarządzeniu Prezydenta takiego rodzaju uchybień wykonywania zadań, które wymagały natychmiastowego przerwania wykonywania funkcji dyrektora. Nie doszło bowiem do destabilizacji

w wykonywaniu żadnej z podstawowych funkcji szkoły

W tej sytuacji, zgodzić należy się ze stanowiskiem Wojewody [...], że powołane okoliczności nie wypełniają materialnoprawnej przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku" z art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo oświatowe. Nie uzasadniają tym samym zwolnienia Dyrektora w trybie nadzwyczajnym. Nie należą bowiem do zdarzeń nagłych i na tyle istotnych, że powodują konieczność niezwłocznego, natychmiastowego przerwania czynności Dyrektora w ww. trybie.

Przede wszystkim, jak zasadnie wskazał Wojewoda w rozstrzygnięciu nadzorczym, że organ prowadzący szkoły nie wykazał, że działania Dyrektora mieściły się w kryteriach "szczególnie uzasadnionych przypadków", że są to przypadki wyjątkowe, nagłe czy nadzwyczajne. Zgodzić należy się także stwierdzeniem Wojewody, że analiza zachowania Dyrektora wymagała określenia czy jego działanie było dotknięte bezprawnością w postaci naruszenia obowiązków wynikających

z pełnionego stanowiska, czy było nacechowane winą w postaci lekkomyślności, niedbalstwa czy tez rażącego niedbalstwa naruszenia obowiązków pracowniczych.

W tym miejscu zwrócenia uwagi wymaga, że również Minister Kultury

i Dziedzictwa Narodowego – Departament Szkolnictwa Artystycznego i Edukacji Kulturalnej jako opiniujący zaznaczył w opinii z [...] sierpnia 2018 r., iż wyraża wątpliwość czy przywołane działania R. P. są wystarczające do zastosowania nadzwyczajnego trybu odwołania Dyrektora szkoły [...] w R.. Ponadto podkreślił obawę co do utrzymania przez sąd takiego stanowiska. W realiach niniejszej sprawy opinia Ministra nie została rozważona w dostatecznym stopniu przez organ prowadzący szkołę przy podejmowaniu zarządzenia przez Prezydenta.

Konkludując, stwierdzić należy, że nieuzasadniony jest zarzut skargi dotyczący naruszenia przez organ nadzoru art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo oświatowe.

Również za chybiony Sąd uważa zarzut odnoszący się do naruszenia art. 68 ust. 6 ustawy Prawo oświatowe, bowiem jak wskazano powyżej nie wystąpiła sytuacja nagła i wyjątkowa, stanowiąca szczególnie uzasadniony przypadek. W rozpatrywanej sprawie organ prowadzący nie wykazał, że zaistniał przypadek szczególnie uzasadniony w rozumieniu ww. przepisu, a tym samym, że zachodziła konieczność odwołania Dyrektora w ww. trybie w związku z zagrożeniem interesu publicznego jakim jest realizacja funkcji szkoły.

Oczywiście Sąd w całości podziela pogląd autora skargi co do współpracy dyrektora szkoły z Radą pedagogiczną i Radą rodziców.

Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących naruszenia art. 10 k.p.a. stwierdzić należy, że nie są one uzasadnione. Wskazać tu należy, że nie każde naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. skutkuje uchyleniem decyzji czy rozstrzygnięcia poddanej kontroli sądu. Zarzut naruszenia ww. przepisu poprzez niezawiadomienie strony

o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków może odnieść skutek tylko wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Do strony stawiającej zarzut należy więc wykazanie istnienia związku przyczynowego pomiędzy naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku

z dnia 9 kwietnia 2014 r. sygn.. akt I OSK 2572/12 wskazał cyt.: "Zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. przez niezawiadomienie strony o zebranym materiale dowodowym

i możliwości składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, iż zarzucane naruszenie uniemożliwiało jej dokonanie konkretnych czynności procesowych."

Natomiast w kontrolowanej sprawie skarżący nie tylko nie wskazał związku przyczynowego pomiędzy naruszeniem art. 10 § 1 k.p.a., a rozstrzygnięciem sprawy ale przede wszystkim nie wykazał jakich czynności procesowych nie mógł wykonać

w związku z niezawiadomieniem strony o zebranym materiale dowodowym i możliwości składania wniosków.

Sąd nie dopatrzył się również naruszenia przepisów postępowania podniesionych w skardze.

Uznając, iż nie doszło do naruszenia art. 91 ust. 1 u.s.g., tym samym Wojewoda prawidłowo stwierdził, iż zarządzenie Nr [...] Prezydenta Miasta R. jest sprzeczne z prawem i jako akt na mocy art. 91 ust. 1 u.s.g. jest nieważny.

Wydanie przez organ prowadzący rozstrzygnięcia w oparciu o przepis prawa materialnego bez wykazania, że zachodzą ustawowe przesłanki określone w tym przepisie, uzasadniające jego zastosowanie w sprawie, stanowi istotne naruszenie prawa.

Mając na względzie wszystko powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny

w Warszawie, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.