Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2422/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-07-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mariola Kowalska, Sędziowie sędzia WSA Joanna Gierak - Podsiadły (spr.), sędzia WSA Jadwiga Smołucha, Protokolant spec. Eliza Jędrasik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lipca 2018 r. sprawy ze skargi Zarządu Dróg i Utrzymania Miasta [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi Zarządu Dróg i Utrzymania Miasta we [...] jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] sierpnia 2017 r. (znak sprawy: [...]), utrzymująca w mocy decyzję własną tego organy z [...] lipca 2017 r. znak [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] czerwca 2013 r. nr [...].

Tą ostatnią, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 83 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm., dalej: Prawo budowlane), nakazał Zarządowi Dróg i Utrzymania Miasta we [...] usunięcie w terminie do 30 czerwca 2014 r. nieodpowiedniego stanu technicznego estakady drogowej zachodniej na [...] we [...] położonej w ciągu drogi krajowej nr [...], poprzez wykonanie niezbędnych napraw, sprecyzowanych w sześciu punktach sentencji tego orzeczenia.

Postępowanie w sprawie, zakończone zaskarżoną decyzją GINB, wszczęte zostało na wniosek Zarządu Dróg i Utrzymania Miasta we [...], zawarty w piśmie z 16 maja 2017 r. Podmiot ten, wnosząc o stwierdzenie nieważności ww. decyzji z [...] czerwca 2013 r. podniósł, że kwestionowane orzeczenie dotknięte jest wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Wskazaną decyzję z 2013 r. skierowano bowiem do osoby nie będącej stroną, a mianowicie do Zarządu Dróg i Utrzymania Miasta we [...]. Tymczasem, w przypadku decyzji wydanej na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, adresatem decyzji winien być właściciel bądź zarządca obiektu, w tym przypadku: właścicielem obiektu jest Gmina [...] oraz Skarb Państwa a zarządcą obiektu - Prezydent [...] (stosownie do art. 19 ust. 5 ustawy o drogach publicznych), i do jednego z tych podmiotów ww. orzeczenie powinno być skierowane. Natomiast Zarząd Dróg i Utrzymania Miasta we [...]jest odrębną jednostką organizacyjną, która błędnie została potraktowana przez organ jako strona postępowania w sprawie nałożenia obowiązku usunięcia nieodpowiedniego stanu technicznego estakady drogowej zachodniej na [...] we [...]. To zaś winno skutkować zastosowaniem art. 156 § 1 k.p.a.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, nie podzielił tego stanowiska, nadto analizując zakwestionowaną decyzję, nie stwierdził, aby dotknięta była ona którąkolwiek z wad nieważności. W efekcie decyzją z [...] lipca 2017 r. o znaku jw. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji [...] WINB z [...] czerwca 2013 r., a po ponownym rozpatrzeniu sprawy z wniosku Zarząd Dróg i Utrzymania Miasta we [...], decyzją zaskarżoną w niniejszej sprawie z [...] sierpnia 2017 r., decyzję z [...] lipca 2017 r. utrzymał w mocy.

W uzasadnieniu tej decyzji GINB przede wszystkim zaznaczył, że postępowanie prowadzone było w trybie nadzwyczajnym, którego celem jest jedynie skontrolowanie, czy rozstrzygnięcie wydane w postępowaniu zwyczajnym jest dotknięte którąś z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a.

Wskazał następnie, że ponowna analiza akt przedmiotowej sprawy, ze szczególnym uwzględnieniem zarzutów podniesionych w rozpatrywanym wniosku wskazuje, że decyzja [...] WINB z [...] czerwca 2013 r. nie jest obarczona żadną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a.

I dalej organ ten podał, że w prowadzonym w trybie zwykłym postępowaniu w sprawie nieodpowiedniego stanu technicznego estakady drogowej zachodniej na [...] we [...] w ciągu drogi krajowej nr [...], organ wojewódzki stwierdził szereg uszkodzeń i braków obiektu (protokół kontroli z [...] marca 2013 r., znak: [...]). Podczas kontroli z 24 maja 2013 r. [...] WINB stwierdził usunięcie niektórych ze stwierdzonych uszkodzeń i braków. Decyzją z [...] czerwca 2013 r., nr [...], znak: [...],[...] WINB nakazał Zarządowi Dróg i Utrzymania Miasta we [...] usunięcie w terminie do 30 czerwca 2014 r. nieodpowiedniego stanu technicznego spornej estakady poprzez wykonanie niezbędnych napraw. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że nieodpowiedni stan techniczny ww. obiektu potwierdzają wyniki kontroli przeprowadzonej w dniach 27-28 marca 2013 r., a ponadto dokumenty przedłożone przez Zarząd Dróg i Utrzymania Miasta we [...], tj.: raport z przeglądu podstawowego (rocznego) z marca 2012 r., opracowany przez R. W. i T. R., a także ekspertyza techniczna przedmiotowego obiektu z grudnia 2011 r. wykonana przez E. B., J. R. i S. G. Następnie, organ wojewódzki dwukrotnie na wniosek Zarządu Dróg i Utrzymania Miasta we [...] przedłużał termin wykonania robót określony w ostatecznej decyzji z [...] czerwca 2013 r.

Decyzją z [...] maja 2014 r., nr [...], organ wojewódzki zmienił w zakresie terminu własną decyzję z [...] czerwca 2013 r. wyznaczając nowy termin wykonania nakazanych robót budowlanych na 15 grudnia 2014 r., a decyzją z [...] stycznia 2015 r., nr [...], organ wojewódzki po raz kolejny (na wniosek Zarządu Dróg) zmienił decyzję z [...] czerwca 2013 r., w zakresie terminu wyznaczając nowy termin wykonania robót na 30 listopada 2016 r.

GINB zauważył, że zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, na podstawie którego wydano ww. decyzję z [...] czerwca 2013 r., w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym, właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Wskazał, że za należyty stan techniczny obiektu budowlanego należy uznać stan jego sprawności technicznej jako całości, a także elementów instalacji i urządzeń odpowiadający wymogom prawa, w tym przepisom techniczno-budowlanym. Konstrukcja normy zawartej w art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego wskazuje, że decyzje podejmowane na jego podstawie mają charakter związany. Oznacza to, że jeżeli wystąpi choćby jedna z określonych w nim przesłanek, to organ nadzoru budowlanego jest nie tylko uprawniony, lecz zobligowany do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości.

W konsekwencji GINB przyjął, że organ wojewódzki stwierdzając nieodpowiedni stan techniczny przedmiotowego obiektu budowlanego i wydając decyzję na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego nie dopuścił się rażącego naruszenia prawa.

Odnosząc się do zarzutu skierowania kontrolowanej decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie zauważył, że zgodnie z art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego umieszczonym w rozdziale 6 zatytułowanym "Utrzymanie obiektów budowlanych", obowiązanym do utrzymania obiektów budowlanych jest właściciel lub zarządca. Podał następnie, że zarządcą wszystkich dróg publicznych z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, w granicach miasta na prawach powiatu, jest prezydent miasta – v. art. 19 ust. 5 ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z 21 ust. 1 ustawy o drogach publicznych zarządca drogi o którym mowa w art. 19 ust. 2 pkt 2-4 i ust. 5 może wykonywać swoje obowiązki przy pomocy jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi, utworzonej odpowiednio przez sejmik województwa, radę powiatu lub radę gminy. Jeżeli jednostka taka nie została utworzona, zadania zarządu drogi wykonuje zarządca. Organ podkreślił przy tym, że zgodnie z § 1 ust. 1 statutu Zarządu Dróg i Utrzymania Miasta [...] (stanowiącego załącznik nr 1 do uchwały Rady Miejskiej [...] z [...] września 2010 r. nr [...]), Zarząd Dróg i Utrzymania Miasta we [...] jest jednostką organizacyjną Gminy [...], a przedmiotem działalności tej jednostki jest m. in. utrzymywanie nawierzchni drogi, chodników, drogowych obiektów inżynierskich, urządzeń zabezpieczających ruch i innych urządzeń związanych z drogą i komunikacją zbiorową (§ 2 ust. 1 pkt 1 lit. d statutu). Wobec powyższego GINB uznał, że nałożenie obowiązku badaną decyzją na ww. jednostkę, nie wypełnia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Organ podkreślił przy tym, że na Zarządzie Dróg i Utrzymania Miasta we [...] ciąży obowiązek utrzymania w odpowiednim stanie technicznym drogowych obiektów inżynierskich (m. in. estakad), wobec czego brak jest podstaw do kwestionowania na tym etapie sprawy zasadności skierowania do Zarządu obowiązku wykonania określonych robót w celu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Ponadto, organ podał, że cele statutowe Zarządu pokrywają się z ww. obowiązkami wynikającymi z Prawa budowlanego.

W skardze do Sądu na ww. decyzję GINB, strona skarżąca - Zarząd Dróg i Utrzymania Miasta we [...], zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

-art. 66 ust. 1 w zw. z art. 61 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez niezasadne przyjęcie przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z [...] czerwca 2013 r. mogła być skierowana do skarżącej w sytuacji, gdy skarżąca nie jest ani właścicielem, ani też zarządcą obiektu budowlanego - estakady drogowej zachodniej na [...] we [...] położonej w ciągu drogi krajowej nr [...], ponieważ są nimi odpowiednio: Gmina [...] oraz Prezydent [...];

-art. 19 ust. 1 i 5 oraz art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że skarżąca jest zarządcą obiektu - estakady drogowej zachodniej na [...] we [...] położonej w ciągu drogi krajowej nr [...] i powinna być adresatem decyzji nakładającej obowiązek usunięcia nieodpowiedniego stanu technicznego przedmiotowej estakady w sytuacji, gdy zarządcą wyżej wymienionego obiektu budowlanego jest Prezydent [...] , a skarżąca jest jedynie zarządem drogi, przy pomocy którego zarządca drogi (Prezydent [...]) wykonuje swoje obowiązki;

-art. 156 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a. poprzez brak stwierdzenia przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego nieważności decyzji nr [...] z [...] czerwca 2013 r., [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w sytuacji, gdy decyzja ta została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie oraz została wydana z rażącym naruszeniem prawa;

-art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez niezasadne utrzymanie przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w mocy własnej decyzji z [...] lipca 2017 r. (znak sprawy: [...]).

Podnosząc powyższe strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej.

W uzasadnieniu skargi podniosła, że adresatem decyzji wydawanych na podstawie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego może być wyłącznie właściciel lub zarządca obiektu budowlanego (tak m. in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 6 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 1852/11). Dopiero w sytuacji braku właściciela, bądź zarządcy obiektu obowiązek wynikający z art. 66 ust. 1 mógłby być nałożony na inny podmiot. W niniejszej sprawie bezspornym jest, że właścicielem przedmiotowego obiektu budowlanego jest Gmina [...], a jego zarządcą jest Prezydent [...], który zgodnie z art. 19 ust. 5 ustawy o drogach publicznych jest zarządcą wszystkich dróg publicznych we [...]będącym miastem na prawach powiatu. Tym samym adresatem decyzji wydanej na podstawie art. 66 ust. 1 ww. ustawy przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nakazującej usunięcie nieprawidłowości dotyczących przedmiotowej estakady mogą być wyłącznie Gmina [...] (jako właściciel obiektu budowlanego), albo Prezydent [...] (jako jego zarządca). Z uwagi na powyższe, skierowanie przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzji nr [...] do skarżącej w sposób rażący narusza art. 66 ust. 1 w zw. z art. 61 Prawa budowlanego.

Okoliczność wykonywania przez zarządcę estakady drogowej zachodniej - Prezydenta [...] swoich obowiązków przy pomocy zarządu drogi (strony skarżącej) nie ma żadnego znaczenia, ponieważ jak wynika z art. 21 ust. 1 w zw. z art. 19 ust. 5 ustawy o drogach publicznych zarząd drogi jest jedynie pomocniczą jednostką organizacyjną powołaną do obsługi zarządcy drogi. Natomiast decyzje administracyjne wydawane są zawsze przez zarządcę drogi, a nie przez zarząd drogi (przykładowo należy tutaj wskazać chociażby na zezwolenia na lokalizację zjazdu wydawane na podstawie art. 29 ust. 1 ww. ustawy drogowej lub zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi publicznej, o których mowa w art. 40 ust. 1 tej ustawy). Tak samo rzecz się ma w przypadku decyzji administracyjnych kierowanych do zarządcy drogi - decyzje te winny być zawsze adresowane do zarządcy drogi, którym w niniejszej sprawie jest Prezydent [...], nie zaś do aparatu pomocniczego przy pomocy którego zarządca drogi wykonuje swoje obowiązki.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie; zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] sierpnia 2017 r. o znaku: [...], utrzymująca w mocy decyzję własną tego organu - odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] czerwca 2013 r. nr [...].

Jak z powyższego wynika, zaskarżona decyzja została wydana w postępowaniu nadzwyczajnym, prowadzonym w trybie stwierdzenia nieważności. Postępowanie to uruchomił wniosek strony skarżącej; w konsekwencji postępowanie zakończone ww. decyzją GINB, sprowadzało się do ustalenia, czy ww. decyzja z [...] czerwca 2013 r. jest dotknięta którąś z wad nieważności, enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

Zdaniem Sądu, wskazany organ przeprowadził postępowanie w uwzględnieniem specyfiki postępowania nadzorczego, dokonał prawidłowych ustaleń w sprawie – biorąc pod uwagę stan mający miejsce w dacie wydania badanej decyzji, a konkluzja tego organu – o braku podstaw do zastosowania art. 156 § 1 k.p.a. jest prawidłowa. Dlatego też Sąd nie podzielił zarzutów skargi, a jednocześnie nie dostrzegł z urzędu żadnych tego rodzaju wad, które winny skutkować co najmniej uchyleniem tego orzeczenia.

I tak, rozwijając tę ocenę, wskazać przede wszystkim należy, że weryfikowana w kontrolowanym postępowaniu nadzorczym decyzja z [...] czerwca 2013 r., została wydana na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Decyzją tą organ wojewódzki nakazał Zarządowi Dróg i Utrzymania Miasta we [...] usunięcie, w terminie do 30 czerwca 2014 r., nieodpowiedniego stanu technicznego estakady drogowej zachodniej na [...] we [...] położonej w ciągu drogi krajowej nr [...] poprzez wykonanie niezbędnych napraw, określonych w sentencji tego orzeczenia. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano na ustalenia poczynione podczas czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniach 27-28 marca 2013 r. (przy udziale przedstawiciela zarządcy – Zarządu Dróg i Utrzymania Miasta we [...]), które wykazały szereg uszkodzeń. Wskazano także na dokumenty przedłożone przez Zarząd Dróg i Utrzymania Miasta we [...], również potwierdzające nieodpowiedni stan techniczny przedmiotowej estakady. Przy czym, te ostatnie – a mianowicie raport z przeglądu podstawowego z marca 2012 r. przedmiotowego obiektu mostowego oraz ekspertyza techniczna tego obiektu z grudnia 2011 r., zostały nie tylko wymienione ale też omówione poprzez wskazanie na wnioski/ustalenia z nich wynikające. Co przy tym istotne, we wszystkich ww. dokumentach przedmiotowy obiekt określono jako wymagający remontu/kapitalnego remontu/a do jego czasu – prowadzenia bieżących prac utrzymaniowych. Warto przy tym dodać, że w związku z wnioskiem Zarządu Dróg i Utrzymania Miasta we [...] z 16 kwietnia 2014 r. (uzupełnionym pismem z 24 kwietnia 2014 r.), decyzją z [...] maja 2014 r., nr [...], organ wojewódzki zmienił w zakresie terminu własną decyzję z [...] czerwca 2013 r. wyznaczając nowy termin wykonania nakazanych robót budowlanych na 15 grudnia 2014 r., a kolejną decyzją (także na wniosek ww. jednostki), termin ten jeszcze wydłużył.

GINB oceniając tę decyzję słusznie zwrócił uwagę na ww. przebieg postępowania, ustalenia dotyczące stanu technicznego estakady (poczynione w postępowaniu poprzedzającym wydanie badanej decyzji) oraz na przepis art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego stanowiący jej podstawę materialno-prawną. Zasadnie w efekcie stwierdził, że badana decyzja nie jest dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Niesporne bowiem jest, że stan techniczny estakady drogowej, objętej badaną decyzją został wówczas oceniony jako zły, wymagający interwencji (z uwagi na eksploatację/zużycie materiałów/brak napraw), a to stanowiło wystarczającą podstawę do wydania decyzji nakazowej na podstawie ww. art. 66 ust. 1 pkt 3, zgodnie z którym w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym, organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Zważyć przy tym należy, że celem przywołanej regulacji jest doprowadzenie nieodpowiedniego stanu technicznego do stanu odpowiedniego; dlatego też to organ decyduje (w oparciu o zgromadzone dowody), w jaki sposób usunięcie nieprawidłowości ma się odbyć. Stąd też organ ten dysponuje na gruncie ww. normy prawnej pewną swobodą w określeniu sposobu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Przy czym, decyzja tego organu, w nawiązaniu do stwierdzonych nieprawidłowości, powinna wyraźnie określać czynności bądź prace i roboty budowlane, które adresat decyzji jest obowiązany wykonać w celu zapewnienia prawidłowego funkcjonowania obiektu lub jego części, w zakreślonym przez organ terminie. Badana decyzja w sposób dość szczegółowy określa roboty, które należy wykonać w celu uzyskania porządanego stanu obiektu, a jednocześnie zakreśla termin na ich realizację.

W konsekwencji, zdaniem Sądu, biorąc pod uwagę wskazany stan prawny, nadto stan faktyczny – z daty wydania badanej decyzji, nie można stwierdzić, aby badana decyzja dotknięta była wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd zaznacza przy tym, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu ww. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o niedopuszczalne przekroczenie prawa, dodatkowo - w sposób jasny i niedwuznaczny. Przy czym, oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W analizowanym przypadku tego rodzaju wada, zdaniem Sądu, nie wystąpiła, na co prawidłowo wskazał GINB w zaskarżonej decyzji.

Organ ten nie stwierdził też wystąpienia innych wad, określonych w art. 156 § 1 Kodeksu, a ocenę tę Sąd także podziela, biorąc m. in. pod uwagę, że badana decyzja została wydana przez organ do tego właściwy (tj. organ wojewódzki – wobec tego, że sprawa dotyczy estakady drogowej w ciągu drogi krajowej, a do właściwości wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego należą sprawy dotyczące dróg publicznych krajowych i wojewódzkich wraz z obiektami i urządzeniami służącymi do utrzymania tych dróg i transportu drogowego, v. art. 83 ust. 3 w zw. z art. 82 ust. 3 pkt 3 Prawa budowlanego). Nadto, decyzja ta została skierowana do strony postępowania.

W tej ostatniej i spornej kwestii, biorąc pod uwagę stanowisko prezentowane w sprawie przez stronę skarżącą, Sąd w szczególności zauważa, że art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego nie określa adresata wskazanej decyzji. Jednakże z faktu, że przepisy art. 61 i art. 62 tej ustawy nakładają na właścicieli lub zarządców obiektów budowlanych szereg obowiązków, w tym obowiązek utrzymywania obiektu budowlanego zgodnie z jego przeznaczeniem, w należytym stanie technicznym i estetycznym nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej (v. art. 61 pkt 1 w związku z art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego), w orzecznictwie sądowoadministracyjnym powszechnie przyjmuje się, że adresatem decyzji wydanej na podstawie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego winien być właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Zważyć przy tym należy, że usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w trybie art. 66 Prawa budowlanego, może dotyczyć jedynie takich nieprawidłowości, które powstały podczas użytkowania obiektu budowlanego i wiążą się z użytkowaniem tego obiektu. Zastosowanie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego może więc mieć miejsce jedynie wówczas, gdy na skutek zaniedbania obowiązków określonych w art. 61 i nast., obiekt budowlany znajdzie się w stanie wymagającym ingerencji czy inaczej: usunięcia powstałych nieprawidłowości. W konsekwencji, przyjmuje się, że decyzja wydana na podstawie ww. art. 66 ust. 1 winna być skierowana do podmiotu odpowiedzialnego za "taki" stan obiektu; zazwyczaj będzie nim albo właściciel albo zarządca obiektu, przy czym bezspornie chodzi w tym przypadku o podmiot odpowiedzialnych za utrzymanie obiektu a jednocześnie mogący zapewnić wykonalność decyzji nakazowej - z uwagi na dysponowanie obiektem w oparciu o tytuł prawny. Sąd stwierdza przy tym, że w istocie w sprawie nie ma sporu co do tego, że właścicielem przedmiotowej estakady drogowej jest Gmina [...], a zarządcą drogi w ciągu której ten obiekt występuje Prezydent [...] (o czym stanowi ustawa o drogach publicznych). Niemniej Sąd dostrzega, że w ww. przepisach Prawa budowlanego mowa jest o zarządcy obiektu budowlanego, nadto – że omawiana ustawa nie definiuje pojęcia "zarządcy obiektu budowlanego", a w orzecznictwie wskazuje się, że w pojęciu tym mieści się zarówno podmiot władający całą nieruchomością, na rzecz którego ustanowiono ograniczone prawo rzeczowe, a także podmiot, który włada nieruchomością z tytułu umowy o korzystaniu z cudzej rzeczy (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z 25 lipca 2012 r., sygn. akt II SA/Wr 167/12, wyrok WSA w Warszawie z 22 listopada 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 168/17). W kontekście omawianego zagadnienia wskazuje się również, że w zależności od stanu faktycznego konkretnej sprawy, nie można wykluczyć, że adresatem nakazu winien być jeszcze inny podmiot, który na przykład z upoważnienia ww. podmiotów, sprawuje pieczę nad tym, aby obiekt był utrzymywany i użytkowany właściwie. Nie jest więc błędem, zdaniem Sądu, skierowanie orzeczonego w oparciu o art. 66 ust. 1 nakazu do podmiotu, który faktycznie i na bieżąco zajmuje się utrzymaniem obiektu.

Tym też kierował się GINB orzekając w niniejszej sprawie i weryfikując decyzję nakładającą obowiązek. Organ ten miał bowiem na uwadze, że sprawa dotyczy obiektu, którego właścicielem jest Gmina [...], a zarządcą w rozumieniu ustawy o drogach publicznych - Prezydent [...], zgodnie z art. 19 ust. 5 ustawy o drogach publicznych. Słusznie uwzględnił jednak art. 21 ust. 1 tej ustawy, zgodnie z którym zarządca drogi, o którym mowa w art. 19 ust. 2 pkt 2-4 i ust. 5, może wykonywać swoje obowiązki przy pomocy jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi, utworzonej odpowiednio przez sejmik województwa, radę powiatu lub radę gminy. Jeżeli jednostka taka nie została utworzona, zadania zarządu drogi wykonuje zarządca. Prawidłowo także zwrócił uwagę, że jednotką pomocniczą utworzoną na mocy ww. przepisu, jest Zarząd Dróg i Utrzymania Miasta we [...], w którego Statucie -stanowiącym załącznik do uchwały nr [...] Rady Miejskiej [...] z dnia [...] października 2012 r. w sprawie nadania statutu Zarządowi Dróg i Utrzymania Miasta [...] (na mocy której straciła moc wcześniejsza uchwała w tym przedmiocie, z [...] wrzesnia 2010 r.)- zapisano, że przedmiotem działalności tej jednostki jest m. in. zarządzanie drogami publicznymi, w ramach którego do zadań Zarządu należy m. in. utrzymanie nawierzchni drogi, chodników, drogowych obiektów inżynierskich, urządzeń zabezpieczających ruch i innych urządzeń związanych z drogą i komunikacją zbiorową (v. § 2 ust. 1 pkt 6 ww. statutu), ale też: opracowywanie dokumentacji projektowej w zakresie budowy, przebudowy i remontu dróg, drogowych obiektów inżynierskich, urządzeń zabezpieczających ruch i innych urządzeń związanych z drogą i komunikacją zbiorową czy pełnienie funkcji inwestora, jak i prowadzenie nadzoru inwestorskiego m. in. z zakresu remontu dróg i drogowych obiektów inżynierskich (v. § 2 ust. 1 pkt 2, 3 i 4 ww. Statutu). Prawidłowo w efekcie GINB wskazał, że badana decyzja nie jest dotknięta wadą uregulowaną w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., albowiem obowiązek nałożony tą decyzją skierowano do podmiotu, który faktycznie włada obiektem i jest odpowiedzialny za jego stan, a także – przeprowadzane prace remontowe. Wprawdzie nie jest ani właścicielem ani zarządcą drogi, ale -z przyczyn powyżej przedstawionych i w świetle regulacji art. 61 i art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego- nie oznacza to, że nie mógł być adresatem decyzji wydanej na podstawie ww. art. 66 ust. 1 pkt 3. Co więcej, okoliczności faktyczne sprawy wskazują, że nakaz sformułowany na podstawie tego ostatniego przepisu, należało skierować właśnie do tego podmiotu – będącego zarządem drogi, do którego należy zarządzanie w imieniu zarządcy drogi drogami publicznym na terenie miasta [...]. Jednocześnie Sąd dostrzega, że kwalifikowana wada prawna decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., przesądzająca o nieprawidłowym ukształtowaniu stosunku prawnego, zachodzić będzie wówczas, gdy podmiot, do którego skierowano decyzję, nie miał przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., a mimo to został przez organ administracji publicznej potraktowany jako strona tego postępowania. Taka zaś sytuacja nie ma miejsca w niniejszej sprawie, a potwierdzeniem tego jest choćby zachowanie samej strony skarżącej, która po wydaniu badanej decyzji przystąpiła do jej realizacji, przy czym – kilkukrotnie na tym etapie zwracając się do właściwego organu o przedłużenie terminu wyznaczonego na wykonanie nałożonego obowiązku.

W tych warunkach, kierując się powyższym, Sąd podziela ocenę zawartą w zaskarżonej decyzji, wskazującą na brak podstaw do zastosowania w okolicznościach sprawy art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., dotyczącego skierowania decyzji do osoby niebędącej stroną.

Sąd stwierdza w końcu, że zarzut rażącego naruszenia prawa – art. 66 ust. 1 pkt 3 w zw. art. 61 Prawa budowlanego z uwagi na wadliwe ustalenie adresata nałożonego obowiązku (a to – poprzez jego nieuwzględnienie) jest nieskuteczny już choćby dlatego, że ta sama okoliczność w postępowaniu nadzorczym nie może stanowić o wypełnieniu dwóch odrębnych przesłanek nieważności.

Z tych też przyczyn, Sąd nie podzielił zarzutów skargi i uznał, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa.

Dlatego też na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.