Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 715/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2018-10-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant st. sekr. sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 października 2018 r. sprawy ze skargi H. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. nr [...] nr sprawy [...] z dnia [...] października 2017r., 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej H. R. kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją Nr [...] na podstawie art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z roku 2017, poz. 1257, dalej K.p.a.) oraz art. 59 ust. 1 i art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1073, dalej: u.p.z.p.) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta P. nr [...] z dnia [...] października 2017 r.

W uzasadnieniu organ Ii instancji wskazał, że wnioskiem z dnia 11 stycznia 2018 r. J. S. wystąpił do Prezydenta Miasta P. o wydanie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz rozbudowie budynku gospodarczego, przewidzianej do realizacji na działce nr [...], ark, [...], obręb K. położonej przy ul. [...] w P.. Wniosek ten został następnie zmodyfikowany przez inwestora w ten sposób, że ostatecznie domagał się on ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i nadbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz rozbudowie i nadbudowie budynku gospodarczego, przewidzianej do realizacji na działce nr [...], ark. [...], obręb K. położonej przy ul. [...] w P..

Prezydent Miasta P. po przeprowadzeniu stosownej analizy urbanistycznej i zawiadomieniu stron o możliwości zapoznania się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, decyzją nr [...] z dnia [...] października 2017 r., znak [...] ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i nadbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz rozbudowie i nadbudowie budynku gospodarczego, przewidzianej do realizacji na działce nr [...], ark. [...], obręb K. położonej przy ul. [...] w P..

Od tej decyzji odwołała się, z zachowaniem ustawowego terminu H. R., reprezentowana przez fachowego pełnomocnika, wskazując że decyzja Prezydenta Miasta P. obarczona jest wadami zarówno natury formalnoprawnej jak i materialnoprawnej, w szczególności zaś wskazując na nieprawidłowe ustalenie obszaru analizowanego na cele sporządzenia analizy urbanistycznej.

Po przeanalizowaniu odwołania i zebranego w sprawie materiału dowodowego SKO stwierdziło, że nie dopatrzyło się podstaw do kwestionowania zapadłego rozstrzygnięcia, gdyż procedowanie organu pierwszej instancji było zgodne z obowiązującym prawem. W ocenie Kolegium zasady prowadzenia postępowania przez organ I instancji określone w K.p.a. nie zostały naruszone. Organ I instancji podjął działania zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 K.p.a.), wyczerpująco zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy w oparciu o treść art. 77 § 1 K.p.a. oraz dokonał oceny, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 Kpa).

Z akt rozpatrywanej sprawy wynika, że dla obszaru objętego wnioskiem nie istnieje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W przypadku zaś braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zmiana zagospodarowania terenu polegającej na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy (art. 59 ust. 1 u.p.z.p.).

Stosownie do art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w wypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2. teren ma dostęp do drogi publicznej;

3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

W oparciu o delegację zawartą w art. 61 ust. 6 u.p.z.p. Minister Infrastruktury wydał w dniu 26 sierpnia 2003 r. rozporządzenie w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W myśl postanowień tego rozporządzenia, właściwy organ w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy "obszar analizowany" i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków z art. 61 ust. 1-5 ustawy (§ 3 ust. 1). Granice tego obszaru wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, tj. kopii mapy zasadniczej, w przypadku jej braku na kopii mapy katastralnej, przyjętych do zasobu geodezyjno-kartograficznego, obejmującego teren, którego wnioski dotyczą w skali 1:500, 1:1000. Granice tego obszaru wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem, nie mniejszej niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 rozporządzenia).

Analizując funkcję oraz cechy zabudowy i zagospodarowania terenu zgodnie z rozporządzeniem bierze się pod uwagę obowiązującą linię zabudowy na działkach sąsiednich (§ 4), wskaźnik wielkości zabudowy w stosunku do powierzchni działki występującej w obszarze analizowanym (§ 5), szerokość elewacji frontowych, istniejącej zabudowy na działkach na obszarze analizowanym (§ 6), wysokość górnych krawędzi elewacji frontowych, istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (§ 7), a także występujące w analizowanym obszarze geometrię dachu (§ 8). Stosownie natomiast do przepisu § 9 ust.l -4 powołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury, warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § ust. 1, sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii. Część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy. Mapa służąca analizie winna spełniać te same wymagania co mapa stanowiąca załącznik graficzny do decyzji ustalającej warunki zabudowy.

Ustosunkowując się do argumentacji zawartej w odwołaniu, SKO podzieliło spostrzeżenia skarżących, co do o zaliczenia w poczet działek znajdujących się w obszarze analizowanym, działki nr [...], obręb K., arkusz [...]. Organ II instancji rozważając treść odwołania skorzystał z ogólnodostępnego narzędzia internetowego, jakim jest funkcja pomiaru odległości na stronie internetowej www.geopoz.geoportal2.pl. Dzięki tej funkcji SKO stwierdziło, że w istocie odległość narożnika działki [...] (w granicy z działką [...] i [...]) do najbliższego narożnika działki nr [...] [winno być [...] – UW. Sądu] (w granicy z działką [...], [...] i [...]) wynosi około 100 m, a zatem działka [...] [winno być [...]] (ul. P. [...]) rzeczywiście nie leży w obszarze analizowanym. Z ustaleń dokonanych przez organ II instancji wynika więc, że nieruchomość oznaczona nr geod. [...], ark. [...], obręb K. położona w P., przy ul. [...] została przez autora analizy zaliczona do obszaru analizowanego, pomimo tego, że znajduje się poza kręgiem wytyczonym promieniem o długości 93 m (3 x 31 m) w obszarze analizowanym wytyczonym zgodnie z przepisami przywoływanego wyżej rozporządzenia.

Niemniej jednak, okoliczność ta - w ocenie SKO - nie może stanowić podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji Prezydenta Miasta P., a tym bardziej podstawy do wydania decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy, nie ma ona bowiem istotnego wpływu na końcowe rozstrzygnięcie sprawy. Parametry budynku znajdującego się na tej działce (szerokość elewacji frontowej 11 m i wskaźnik powierzchni zabudowy 22, 1%) nie powodują istotnej zmiany średnich parametrów dla terenu objętego analizą, nie będąc w żadnym razie wartościami granicznymi. Innymi słowy - rzeczywiście działka nr [...] położona w P. przy ul. [...], znajduje się poza granicami obszaru analizowanego - lecz jej wyeliminowanie z obszaru analizowanego w ocenie organu odwoławczego nie zmienia ustalonego stanu faktycznego w taki sposób, by konsekwencją tego wyeliminowania była konieczność zmiany ustalonych warunków zabudowy.

SKO wskazało, że skoro istotą postępowania odwoławczego, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego jest ponowne rozpatrzenie sprawy przez organ II instancji w pełnym zakresie, to jest ono uprawnione do dokonania oceny sporządzonej w ten sposób analizy urbanistycznej i wywiedzenia z niej własnych wniosków. Ustosunkowując się zatem do argumentów odwołania, co do niepogodzenia ustalonych warunków zabudowy z zasadą zachowania ładu przestrzennego, organ II instancji przypomniał że rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dopuszcza ustalenie innych parametrów nowej substancji budowlanej, o ile możliwość taka wynika z analizy urbanistycznej. W przedmiotowej sprawie z przeprowadzonej analizy urbanistycznej wynika, że jakkolwiek parametry planowanej zabudowy (szerokość elewacji frontowej i wskaźnik intensywności zabudowy) przekraczają wprawdzie średnie parametry na tym terenie, to jednak nie przekraczają wskaźników najwyższych. Nie można zatem zgodzić się z argumentacją odwołania, jakoby decyzja organu I instancji ustalała warunki zabudowy z pogwałceniem zasad zachowania ładu urbanistycznego.

W ocenie organu odwoławczego, wbrew twierdzeniom skarżących, planowana inwestycja dostosowuje się do urbanistycznych cech starej zabudowy, a biorąc pod uwagę fakt, że pozostałe warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p. zostały spełnione, należy stwierdzić, iż Prezydent Miasta P. zasadnie ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia budowlanego.

Ustosunkowując się do argumentów odwołania odnoszących się do nieprzeprowadzenia przez organ I instancji postępowania dowodowego, a w szczególności brak przeprowadzenia dowodów pod kątem potrzeby ochrony interesów osób trzecich, SKO wskazało, że wydając decyzję w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy organ bierze pod uwagę całą zabudowę zlokalizowaną w obszarze analizowanym, a nie tylko zabudowę, która jest posadowiona na działkach bezpośrednio sąsiadujących z działką objętą wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy.

SKO podkreśliło też, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy stanowi typowy przykład aktu związanego, czyli takiego, w którym organ bada jakiś stan faktyczny pod kątem zgodności z przepisami prawa. Ograniczenie i uporządkowanie zmian w zagospodarowaniu terenu nieobjętego miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego polega na uzależnieniu wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy od spełnienia przesłanek wskazanych w art. 61 ust. 1 ustawy. Muszą one być spełnione łącznie, co oznacza, że uchybienie którejkolwiek z nich czyni wydanie decyzji pozytywnej niemożliwym. Jednakże wymóg łącznego spełnienia tych przesłanek wiąże organ prowadzący postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy także w tym sensie, że spełnienie ich wraz ze stwierdzeniem braku innych przepisów sprzeciwiających się inwestycji, obliguje organ do wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz red. Zbigniew Niewiadomski, wydawnictwo C.H.BECK, Warszawa 2008, str. 490).

Decyzja organu II instancji została przez H. R., reprezentowaną przez fachowego pełnomocnika, zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu.

Decyzji zarzucono:

1. Naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 61 ust. 1 u.p.z.p.) w zw. z § 3 ust. 2, § 5, § 6 i § 9 ust. 2 i 4 Rozporządzenia poprzez:

a) błędne przyjęcie, że przeprowadzona przez organ I instancji analiza funkcji i cech zabudowy wykonana na podstawie błędnie wyznaczonego obszaru analizowanego, uwzględniająca w analizie obszaru działkę nr [...] położoną w odległości 100 m od granicy działki objętej inwestycją, tj. poza obszarem analizowanym, jest zgodna z przepisami u.p.z.p. oraz Rozporządzenia i może stanowić podstawę do wydania decyzji o warunkach zabudowy, podczas gdy promień obszaru analizowanego określono na 93 metry.

b) błędne ustalenie linii zabudowy tj. nieuwzględnienie w ustalaniu obszaru analizowanego linii zabudowy od ul. [...], nieuwzględnienie zabudowań znajdujących się w drugim szeregu w obszarze analizowanym, a w konsekwencji błędne ustalenie szerokości elewacji frontowej i wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej,

c) błędne przyjęcie, że ustalenie dopuszczalnej powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu do 40%, stanowiące istotne odstępstwo od średniego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki w obszarze analizowanym, nie narusza przepisów u.p.z.p. i Rozporządzenia,

d) błędne przyjęcie, że ustalenie dopuszczalnej maksymalnej szerokości elewacji frontowej budynku mieszkalnego jednorodzinnego do 18 metrów, co nie znajduje oparcia w sporządzonej przez organ analizie urbanistycznej oraz przekracza współczynnik średniej szerokości elewacji frontowej o ponad 56%, nie narusza przepisów u.p.z.p. i Rozporządzenia,

e) błędne przyjęcie, że ustalenie dopuszczalnej maksymalnej wysokości górnej elewacji frontowej budynku mieszkalnego jednorodzinnego do 7 metrów oraz budynku gospodarczego do 4,8 metra, co nie znajduje oparcia w sporządzonej przez organ analizie urbanistycznej uwzględniającej działkę nr [...] znajdującą się poza obszarem analizy (jedyną o wysokości górnej elewacji frontowej 7 m) oraz znacznie przekracza współczynnik wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy, nie narusza przepisów u.p.z.p. i Rozporządzenia.

2. Naruszenie prawa materialnego, tj. art. 54 ust. 2 pkt d) w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na pominięciu w treści zaskarżonej decyzji określenia wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, poprzez brak przeprowadzenia analizy i pominięcie negatywnego wpływu inwestycji objętej wnioskiem na nieruchomości sąsiednie, a w szczególności pominięcie faktu, że nadbudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku gospodarczego na działce nr [...] istotnie i bez jakiegokolwiek uzasadnienia prawnego pogorszy warunki użytkowania budynków posadowionych obecnie na działce nr [...], w szczególności nadbudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego spowoduje trwałe zacienienie (odcięcie dostępu naturalnego światła słonecznego) od strony zachodniej budynków posadowionych na działce nr [...], codziennie przez okres kilku godzin wieczornych, a nadbudowa budynku gospodarczego spowoduje zmianę kierunku odpływu wody deszczowej i prowadzić będzie do zalewania sąsiedniej nieruchomości, a w szczególności przyległego do granicy działki objętej inwestycją budynku położonego na działce numer [...].

3. Naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. art. 6 i art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 136 § 1 K.p.a. oraz w zw. z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, podczas gdy decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. na podstawie dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów i w konsekwencji błędnym uznaniu, że prawidłowo ustalono obszar analizowany, a parametry zabudowy, pod względem wysokości dachu budynku mieszkalnego jednorodzinnego i budynku gospodarczego odpowiadają cechom najbliższej zabudowy i nie przekraczają wartości średnich, podczas gdy parametry te znacznie wartości średnie przekraczają, a wysokość dachów budynków na działkach sąsiednich jest zdecydowanie niższa, a także poprzez brak przeprowadzenia dowodów na okoliczność ustalenia interesów osób trzecich i potrzeby ich ochrony, a w konsekwencji wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy w sytuacji, podczas gdy organ II instancji powinien był przeprowadzić z urzędu uzupełniające postępowanie dowodowe w zakresie uzupełnienia, bądź sporządzenia nowej analizy urbanistycznej, a w konsekwencji decyzja organu I instancji winna zostać uchylona;

4. Naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 106 K.p.a. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji pomimo braku jej obligatoryjnego uzgodnienia z właściwym zarządcą drogi - Zarządem Dróg Miejskich w P..

Biorąc powyższe zarzuty pod uwagę, skarżąca wniosła uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte z zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zawiera usprawiedliwione podstawy.

Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięć wydanych w niniejszej sprawie stanowiły przepisy u.p.z.p. oraz rozporządzenia. Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych co do reguły wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.

Niesporne jest, że dla terenu planowanej inwestycji nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a postępowanie zostało zainicjowane wnioskiem inwestora.

Istotny dla sprawy art. 61 ust. 1 pkt 1– 5 u.p.z.p. stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2. teren ma dostęp do drogi publicznej;

3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

W przedmiotowej sprawie kluczowe znaczenie ma odpowiedź na pytanie, czy organ zasadnie uznał, że planowania inwestycja spełnia wymóg dobrego sąsiedztwa, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Celem normy zawartej w tym przepisie jest bowiem zagwarantowanie ładu przestrzennego, a zatem zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa należy badać wpływ inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym. Oznacza to, że w każdym indywidualnym przypadku należy widzieć obszar analizowany, jako urbanistyczną całość. Zasada dobrego sąsiedztwa wymaga dostosowania nowej zabudowy do funkcji wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, a także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące na konkretnym obszarze. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (kontynuacja gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej (zob. wyrok NSA z dnia 20 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 10/11, http://orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej CBOSA). W zakresie kontynuacji funkcji mieści się zatem taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy.

W judykaturze przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia sąsiedztwa zastosowanego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., co ma prowadzić w istocie do czynienia przez właściwy organ takich poszukiwań na danym terenie, objętym analizą urbanistyczną, która umożliwi uwzględnienie wniosku inwestora (por. wyroki NSA: z dnia 3 grudnia 2008 r. sygn. akt II OSK 1520/07, z dnia 31 maja 2010r. sygn. akt II OSK 860/09 - CBOSA). Celem zasady dobrego sąsiedztwa jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, jako takiego ukształtowania przestrzeni, który tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne.

Przesłankę kontynuacji funkcji należy odnieść do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich w szerokim rozumieniu pojęcia "działka sąsiednia". Pojęcie kontynuacji funkcji należy rozumieć sensu largo, zgodnie z wykładnią systemową i funkcjonalną, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela, czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy, a przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu. (por. wyrok NSA z 18 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 58/07, LEX nr 465665).

Stwierdzenie, czy planowana inwestycja spełnia wymogi ładu przestrzennego, musi zostać poprzedzone sporządzeniem analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, na którym inwestycja jest planowana. Zwrócić również należy uwagę, że analiza urbanistyczna jako główny dowód w sprawie ma wskazywać parametry zabudowy, a ich określenie ma wynikać z opisanego w części tekstowej analizy rozumowania, opartego na stwierdzonym stanie faktycznym (istniejącym zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości, układzie urbanistycznym), jak również na wyliczeniach matematycznych. Odrębnie sporządzone wyniki tej analizy, ich rzetelność, kompletność i zgodność z zapisami rozporządzenia przesądzają w znacznej mierze o wynikach całego postępowania. Wyniki analizy stanowią swego rodzaju streszczenie, podsumowanie i wyciągnięcie wniosków z samej analizy.

Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000 – w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 rozporządzenia).

Przez front działki - należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę (§ 2 pkt 5 rozporządzenia). W niniejszej sprawie zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia wyznaczono obszar w odległości 93 m od granic działki objętej wnioskiem.

W tym miejscu wskazać należy, że organ wydający decyzję o warunkach zabudowy może wyznaczyć większy niż wymagany w § 3 ust. 2 rozporządzenia obszar wokół terenu inwestycji, który będzie tworzył całość urbanistyczną. Organ powinien jednak szczegółowo uzasadnić dlaczego przyjął taki, a nie inny obszar. Wyznaczenie obszaru analizowanego bez prawidłowego uzasadnienia przyjętej jego wielkości, czyni sporządzoną na jego podstawie analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wadliwą. Przy wyznaczaniu granic obszaru analizowanego ponad minimalne rozmiary, organ orzekający winien wykazać, że wielkość tego obszaru służy ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego w ramach dającej się wyodrębnić zwartej jednostki terenowej urbanistyczno-architektonicznej na danym obszarze, nie zaś jedynie w celu poszukiwania takich funkcji, cech i parametrów zabudowy, aby uzasadnić formalną dopuszczalność lokalizacji zabudowy o cechach i parametrach wnioskowanych przez inwestora (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 11.03.2015 r., sygn. akt II SA/Go 57/15, lex nr 1937389).

Sąd stwierdza, że wyznaczenie granic obszaru analizowanego w niniejszej sprawie jest nieprawidłowe. Przede wszystkim zauważyć należy, że część tekstowa analizy, wskazująca promień obszaru analizowanego 93 m, jest sprzeczna z załącznikiem nr [...] do decyzji organu I instancji tj. z częścią graficzną wyników analizy. Na rysunku tym linia wyznaczająca przebieg granicy obszaru analizowanego w kierunku północno – wschodnim przebiega w odległości przekraczającej 100 m od północno – wschodniego narożnika działki inwestycyjnej (dla stwierdzenia tej okoliczność nie jest konieczne korzystanie z geoportalu, skoro mapa wykonana została w skali – przy skali 1:1000 1 centymetr na mapie odpowiada 10 metrom w terenie). Sytuacja taka nie może być zaakceptowana: czym innym jest bowiem (dopuszczalne przy odpowiednim uzasadnieniu) wyznaczenie granic obszaru analizowanego w odległości większej niż trzykrotna szerokość frontu działki, czym innym natomiast (niedopuszczalna) sprzeczność pomiędzy analizą a jej wynikami. Sprzeczność ta pojawia się także w wskazywanych parametrach zabudowy na działce [...], co uszło uwadze SKO. Błędna jest konstatacja organu II instancji, że uwzględnienie tych parametrów w analizie (szerokość elewacji frontowej 11 m i wskaźnik powierzchni zabudowy 22, 1%) nie mogło mieć wpływu na jej wyniki. Wg danych zawartych w części graficznej wyników analizy szerokość elewacji frontowej na działce [...] wynosi bowiem 12 m, a wskaźnik zabudowy – 30,6%. W tym zakresie część tekstowa analizy także jest sprzeczna z grafiką: w tabeli na k. 46 działka [...] oznaczona jest adresem: [...] [...], lecz wskazano parametry dla działki [...] (P. [...]). Te wewnętrzne niezgodności dokumentów (nie jedyne zresztą: przykładowo wskazać można zapis analizy, że budynki objęte analizą posiadają w większości dachy płaskie – k. 47 i wyników analizy, że budynki w obszarze analizowanym posiadają wyłącznie dachy płaskie – k. 95) same w sobie dyskwalifikują opartą na tychże dokumentach decyzję organu I instancji.

Dalej stwierdzić należy, że analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego prowadzi do wniosku, że opracowana analiza urbanistyczna, której wyniki co do zasady powinny stanowić punkt wyjścia do ustalenia parametrów nowej zabudowy przy sporządzeniu decyzji o warunkach zabudowy, zawiera liczne uchybienia.

W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowało się stanowisko, iż przepisy od § 4 do § 8 rozporządzenia nie dają podstaw do określania w części pisemnej analizy poszczególnych parametrów technicznych planowanej inwestycji w sposób niejednoznaczny, umożliwiających ich zmianę na plus lub minus. Decyzja o warunkach zabudowy również nie może określać parametrów technicznych planowanego zamierzenia inwestycyjnego w sposób umożliwiający ich zmianę na plus lub minus (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OSK 679/10 - Lex nr 1081838). Co do zasady ustalanie wskaźników i wymiarów planowanej zabudowy, wymaganych według rozporządzenia, jest dopuszczalne w formie tzw. "widełek", czyli w określonych przedziałach wielkości. Wynika to z tego, że ostateczne, dokładne i precyzyjne wymiary planowanej zabudowy kubaturowej ustalone zostaną w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Precyzyjne określanie tych wskaźników zwykle nie jest konieczne z punktu widzenia celu jakiemu ma służyć decyzja o warunkach zabudowy, czyli ustaleniu jaki rodzaj zabudowy w danym terenie może powstać z zachowaniem zastanego tam ładu przestrzennego (vide: wyroki WSA w Krakowie z dnia 12 września 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 869/12 - Lex nr 1222377 oraz z dnia 22 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 1624/11 – Lex nr 1152855).

Skład orzekający w tej sprawie w pełni podziela zaprezentowane wyżej poglądy judykatury uznając, że określenie parametrów nowej zabudowy w decyzji ustalającej warunki zabudowy może przybrać postać wskazania wielkości granicznych (minimalnych i maksymalnych) tzw. "widełek" (od – do), których inwestorowi nie wolno przekroczyć i w każdym przypadku takie ustalenie owych wskaźników musi mieć swoje uzasadnienie w analizie urbanistycznej. Niedopuszczalne jest natomiast określenie parametrów nowej zabudowy, wyłącznie poprzez podanie wskaźnika maksymalnego (minimalnego), albo też poprzez odwołanie się do pojęć nieskonkretyzowanych (np. istniejąca wysokość, obecna szerokość itd.). W takiej sytuacji decyzja ustalająca warunki zabudowy umożliwiałaby realizację obiektów, które nie byłyby charakterystyczne (zarówno co do rodzaju inwestycji, jak i parametrów) dla obiektów występujących w obszarze analizowanym i tym samym naruszałyby zasadę "dobrego sąsiedztwa". Taka zaś sytuacja miała miejsce właśnie w rozpoznawanej sprawie.

W przedmiotowej sprawie podając wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokości elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej podaje się wyłącznie wartości maksymalne, co jak wskazano wyżej stanowi naruszenie przepisów § 5-7 rozporządzenia.

Dalej oceniając sporządzoną w sprawie analizę należy wyjaśnić, że ustalenia parametrów nowej zabudowy należy dokonywać, co do zasady, w oparciu o wszystkie działki z obszaru analizowanego. Wynika to już z samej definicji "obszaru analizowanego" zawartej w przepisie § 2 pkt 4 rozporządzenia nakazującym pod tym pojęciem rozumieć "teren [a nie wybrane działki] określony i wyznaczony granicami, którego funkcję zabudowy i zagospodarowania oraz cechy zabudowy i zagospodarowania analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania". Znajduje to potwierdzenie w przepisach § 5 ust. 1, § 6 ust. 1 i § 8 rozporządzenia, odwołujących się przy ustalaniu wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokość elewacji frontowej i geometrii dachu do wszystkich działek z obszaru analizowanego. Jedynie w odniesieniu do takich parametrów, jak "obowiązująca linia nowej zabudowy" oraz "wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki", zasadą jest nawiązywanie do zabudowy na wybranych tylko działkach w obszarze analizowanym, a mianowicie na "działkach sąsiednich" (por. § 4 ust. 1 oraz § 7 ust. 1 rozporządzenia). Pogląd ten jest również dominujący w orzecznictwie (por. wyroki NSA: z 21.10.2011 r. sygn. akt II OSK 1481/10; z 20.05.2011 r. sygn. akt II OSK 895/10; z 30.11.2010 r. sygn. akt II OSK 1831/09; z 15.11.2007 r. sygn. akt II OSK 1508/06 – wszystkie dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl - dalej CBOSA).

Należy w tym miejscu wskazać również, że prawidłowe opracowanie analizy urbanistycznej "winno zawierać precyzyjne wskazanie numerów działek objętych analizą, oznaczenie niezbędnych parametrów nieruchomości znajdujących się na tych działkach, aby możliwe było wyprowadzenie wniosku co do planowanych funkcji zabudowy, jak i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a w konsekwencji ocena takiego dowodu zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i postępowaniu sądowoadministracyjnym" (zob. wyrok NSA z 14.11.2012 r., sygn. akt II OSK 1252/11, CBOSA). Oznacza to, że analiza winna zawierać szczegółowe przedstawienie wskaźników powierzchni zabudowy - dla poszczególnych działek - znajdujących się - w granicach obszaru analizowanego - wraz z podaniem powierzchni działek i wielkości znajdujących się na nich budynków. Brak takich danych nie pozwala, bowiem na weryfikację przyjętego przez organ wskaźnika. Analiza winna także wskazywać parametry zabudowy na wszystkich działkach z analizowanego obszaru w zakresie wymaganym przez rozporządzenie.

Analiza wykonana na potrzeby niniejszej sprawy, utrwalona w załączonym do decyzji organu I instancji dokumencie w sposób oczywisty powyższych warunków nie spełnia, gdyż nie przedstawia szczegółowych danych dotyczących parametrów wynikających z § 5 ust. 1 i § 7 oraz parametrów wskazanych w § 8 rozporządzenia dla wszystkich obiektów występujących w obszarze analizowanym.

Sporządzona w sprawie analiza narusza również § 7 rozporządzenia. W świetle brzmienia w/w przepisu oczywistym jawi się, że wskaźnik wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki winien być w pierwszej kolejności wyznaczany według zasady ściśle określonej w § 7 ust. 1 rozporządzenia, to jest poprzez nawiązanie do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, przy czym może być on wyznaczony w innej wysokości, z tym że może to nastąpić jako wyjątek od zasady, jeżeli na przyjęcie, iż może to mieć miejsce w danej sprawie wskazują wyniki analizy urbanistycznej. Wystąpienie tych przesłanek organ powinien ustalić zgodnie z art. 7 k.p.a., a w decyzji uzasadnić powód odstąpienia od podstawowego sposobu ustalania tegoż parametru poprzez wskazanie na spełnienie przesłanek odstąpienia. Szczegółowe uzasadnienie w tym względzie musi zawierać uzasadnienie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy (por. wyroki Naczelnego Sądu administracyjnego w Warszawie z dnia 12 marca 2009 r., sygn. II OSK 359/08, z dnia 4 grudnia 2008 r., sygn. II OSK 1525/07 dostępne w CBOSA, A. Plucińska-Filipowicz, Komentarz do § 7 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, publ. Lex). W przedmiotowej sprawie brak jest szczegółowych informacji dotyczących wysokości istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, brak jest również ustaleń tego parametru dla obiektów z obszaru analizowanego. Tym samym w sporządzonej w sprawie analizie urbanistycznej oraz uzasadnieniu decyzji organów obu instancji brakuje podstawowej informacji jak wyglądałaby wysokości planowanej zabudowy, gdyby organ ustalił ją zgodnie z regułami określonymi w § 7 ust. 1-3 rozporządzenia. Nadto w analizie brak jakichkolwiek informacji co do wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki poszczególnych, konkretnie wskazanych budynków występujących w obszarze analizowanym. W analizie ograniczono się bowiem wyłącznie do stwierdzenia, że wysokość budynków (termin nie znany rozporządzeniu) wynosi maksymalnie 7 m.

Za naruszającą dyspozycję § 8 rozporządzenia uznać należy również ustalenie geometrii dachu. Zgodnie bowiem z treścią w/w przepisu geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. W analizie nie podano jednak parametrów o jakich mowa w § 8 rozporządzenia dla poszczególnych działek w obszarze analizowanym a ustalając dla budynku objętego przedmiotowym postępowaniem dach płaski o kącie nachylenia do 12ş nie podano kierunku i wysokości głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki (na marginesie zauważyć tez należy, że niezrozumiałe jest wspominanie w wynikach analizy o linii zabudowy w kontekście § 8 rozporządzenia – k. 95).

Dodatkowo zwrócić należy uwagę na niedopuszczalność zawierania w decyzji organu rozstrzygnięć sprzecznych z treścią wniosku. Postępowanie w przedmiocie ustalania warunków zabudowy jest postępowaniem wnioskowym. Wydając decyzję o warunkach zabudowy jest zatem związany wnioskiem inwestora i nie może samodzielnie modyfikować, czy też zmieniać podstawowych cech planowanej inwestycji, gdyż byłoby to orzekaniem o innej inwestycji niż planowana przez inwestora (por. wyroki WSA w Poznaniu w sprawach II SA/Po 1023/17, IV SA/Po 715/17, CBOSA). Wniosek inwestora w niniejszej sprawie wskazuje m. in. szerokość elewacji frontowej 9 m przy przyjęciu jako frontu części działki przylegającej do ul. [...] oraz kąt nachylenia dachu budynku mieszkalnego 30ş .

Mając powyższe na uwadze, uwzględniając wskazane wyżej uchybienia stanowiące naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., § 4 - § 8 rozporządzenia oraz art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 K.p.a., Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c w orzekł jak w pkt 1 wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 P.p.s.a. oraz § 15 ust. 1 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. 2015 r., poz. 1800 ze zm.) uwzględniając uiszczony przez skarżącą wpis sądowy ([...] zł.), koszty zastępstwa prawnego ([...] zł.) i uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa ([...] zł.).

Ponownie rozpoznając sprawę organy winny przeprowadzić prawidłową analizę urbanistyczną zgodnie z wytycznymi zawartymi w uzasadnieniu wyroku i na jej podstawie ocenić dopuszczalność planowanej inwestycji. Organ winien przy tym zwrócić uwagę na konieczność przeprowadzenia analizy w celu ustalenia wymagań zarówno co do budynku mieszkalnego, jak i gospodarczego, a także na narożnikowe usytuowanie działki implikujące konieczność ustalania linii zabudowy od strony dróg publicznych (por. wyrok NSA z dnia 19.03.2015 r., sygn. akt II OSK 1987/13, CBOSA).