Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 642/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2022-12-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 200 w zw. z art. 205 § 1, art. 225
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Piątek Sędzia WSA Michał Ruszyński po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 21 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Starosty z dnia [...] r., nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej P. Sp. z o.o. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, III. zwraca ze Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., stronie skarżącej P. sp. z o.o. na jej koszt, kwotę 400 (słownie: czterysta) złotych, tytułem nadpłaconego wpisu sądowego od złożonej skargi.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez P Spółka z o.o. jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2022 r. nr [...], którym po rozpatrzeniu zażalenia w/w spółki utrzymano w całości w mocy postanowienie Starosty z dnia [...] maja 2022 r. nr: [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy w zakresie ochrony gruntów rolnych dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej na części nieruchomości oznaczonej działką ewidencyjną nr [...].

Powyższe postanowienie zostało wydane w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny:

Burmistrz pismem z dnia [...] marca 2022 r. nr: [...] wystąpił do Starosty o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy w zakresie ochrony gruntów rolnych dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej na części ewidencyjnej nr [...]. Do pisma organ dołączył projekt decyzji o warunkach zabudowy oraz stanowiący załącznik do decyzji mapę ewidencyjną w skali 1;1000 przedstawiające teren stanowiący część działki ewidencyjnej o nr ewid. [...] objęty inwestycją, dla której ma być wydana wspomniana decyzja tj. farmy fotowoltaicznej.

Starosta po przeanalizowaniu sprawy, postanowieniem z dnia [...] maja 2022 r. nr: [...] odmówił uzgodnienia projektu ww. decyzji.

W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że teren całej działki nr [...] stanowią grunty rolne - użytki : Rlllb o pow. 1,02 ha i RIVa o pow. 1,31 ha oraz grunty RV o pow. 0,65 ha, a łączna powierzchnia działki to 2,98 ha. Dalej organ wskazał, że z uwagi na występowanie na działce gruntu rolnego kl. III o powierzchni 1,02 ha oraz brak miejscowego planu zagospodarowania terenu dla działki nr [...], wymagane jest dokonanie uzgodnienia w trybie art. 7 ust. 2a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Przeprowadzona analiza wykazała , że warunek zawarty w art. 7 ust. 2a pkt. 1, 2 i 4 ww. ustawy nie są spełnione i w związku z tym nie ma możliwości, aby przedstawiony projekt decyzji o warunkach zabudowy uzgodnić pozytywnie w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych i na poparcie swojego stanowiska przytoczył odpowiednie orzecznictwo sądów administracyjnych.

Organ I instancji podniósł, że dokonując uzgodnienia miał na uwadze teren całej działki o nr [...], a nie tylko tą jej część, na której ma być realizowane planowane przedsięwzięcie oznaczone na załączonej mapie nieprzekraczalnymi liniami rozgraniczającymi, na którym to terenie nie znajdują się grunty rolne objęte ochroną skalsyfikowane jako grunty rolne klasy III B. Wynika to zdaniem organu z treści art. 7 ust. 2a pkt 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, który odnosi się do całego zwartego kompleksu gruntów rolnych, nie zaś do powierzchni działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Przepis ten bowiem stanowi " bez względu na to , czy stanowią jedną całość , czy stanowią kilka odrębnych części". Za taką wykładnią przemawia także cel wspomnianej ustawy , którym jest ochrona gruntów rolnych i leśnych przed niekontrolowanym , nadmiernym przeznaczaniem tych gruntów na cele nierolnicze nieleśne , czyli inaczej mówiąc przed przystąpieniem do użytkowania wspominanym gruntów w innych aniżeli rolniczych i leśnych. Wykładnia ta znajduje potwierdzenie także w treści art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, który stanowi, że na cele nierolnicze i nieleśne przeznaczać należy przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie braku – inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej.

Ze stanowiskiem Starosty nie zgodziła się P Sp. z o.o. i wniosła zażalenie, domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie art. 52 ust. 2 pkt. 1 oraz 61 ust. 1 pkt. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że decyzja o warunkach zabudowy może odnosić się jedynie tylko i wyłącznie do całej działki o określonym numerze ewidencyjnym , a nie do jej części określonej przez wnioskodawcę. Nadto zarzucono naruszenie art. 7 ust. 1 i ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w związku z art. 61 ust. 1 pkt. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez ich błędne zastosowanie i przyjęcie, iż w przedmiotowym stanie faktycznym zachodzi konieczność zmiany przeznaczenia gruntów rolnych, na których zostanie posadowiona planowana inwestycja skarżącej na cele nierolnicze w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego podczas gdy teren inwestycji ogranicza się do gruntów niewymagających takiej zmiany, co w sposób jasny wynika ze znajdującej się w aktach kopii mapy ewidencyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Nadto skarżąca spółka uznała, że przyjęta przez organ I instancji wykładnia przepisów stanowi naruszenie art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej i ograniczenie prawa własności. Kolejne zarzuty dotyczyły naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. polegającego na niewyczerpującym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i przyjęciu, iż strona planuje uzyskać decyzję o warunkach zabudowy na gruntach rolnych stanowiących użytki rolne kl. III, podczas gdy teren planowanego zamierzenia ogranicza się do terenu objętego gruntami rolnymi symbolem klasy RIVa.

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, wskazując na art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tj. Dz. U. z 2018 r.,poz. 570), art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 2020 r. poz. 713), art. 138 § 1 pkt. 1 w związku z art. 144 k.p.a. z uwzględnieniem art. art. 7 ust. 2a ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. , poz. 1326 ze zm.) – powoływanej dalej również jako "u.o.g.r.l." w związku z art. 53 ust. 4 pkt. 6 , art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 741 ze zm.) – powoływanej dalej również jako "u.p.z.p.", utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji.

W uzasadnieniu postanowienia Kolegium stwierdziło, że zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Z art. 64 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 3 pkt 6 u.p.z.p. wynika natomiast, że decyzje o warunkach zabudowy w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami uzgadnia się z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych. Powyższego uzgodnienia dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a. (art. 64 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 5 u.p.z.p.).

Dalej Kolegium podniosło, że zgodnie z art. 7 ust. 1 u.o.g.r.l., przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas l-III - wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, z zastrzeżeniem art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. Z brzmienia natomiast art. 7 ust. 2a ww. ustawy wynika, że nie wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli grunty te spełniają łącznie warunki określone w pkt 1-4.

Kolegium stwierdziło, że w sprawie bezsporne jest, iż działka nr [...] jest działką rolną, w skład której wchodzą grunty rolne - RUI a o pow. 1,02 ha i grunty RIVa o pow. 0,14 ha o pow. 1,31 ha oraz grunty RV o pow. 0,65 ha - łączna powierzchnia działki to 2,98 ha. Zaznaczyło, że odmawiając uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy w zakresie ochrony gruntów rolnych dla przedmiotowej inwestycji Wójt Gminy uznał, że nie zostały spełnione warunki wskazane w art. 7 ust. 2a pkt 1, pkt. 2, pkt, 4 u.o.g.r.l. Działka nr [...] położona jest na obszarze gdzie brak jest zwartej zabudowy oraz w odległości mniejszej niż 50 m od granicy działki brak jest działek budowlanych, a także powierzchnia gruntu rolnego kl. III przekracza 0, 5 ha. Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, że pomimo iż teren przeznaczony pod planowaną inwestycję wydzielony na mapie liniami zabudowy położony jest na gruntach kl. IVa - tj. poza terenem gruntów rolnych kl. I-III ( obejmuje wiec tylko cześć działki o nr [...]), to jednak organ musi mieć na uwadze teren całej działki o nr [...]. Wskazało, że w treści decyzji o warunkach zabudowy brak jest informacji, że planowana inwestycja będzie zlokalizowana wyłącznie na części działki [...] obejmującej grunt kl. IVa. Tak sporządzony projekt decyzji o warunkach zabudowy dla działki nr [...] został przedłożony Staroście do uzgodnienia w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych i w tak określonym stanie prawnym i faktycznym organ odmówił uzgodnienia.

Kolegium podkreśliło, że ani organ I instancji, ani organ odwoławczy nie jest uprawniony do zmiany ustaleń zawartych w przedłożonym projekcie decyzji o warunkach zabudowy, organem właściwym jest Burmistrz, do którego skarżąca winna wystąpić o zmianę treści procedowanej decyzji o warunkach zabudowy. Z uwagi na zmianę ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która weszła w życie z dniem 3 stycznia 2022 r. korzystne dla skarżącej byłoby złożenie nowego wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla działki nr [...] ze wskazaniem, że inwestycja będzie dotyczyła części działki nr [...] - co umożliwia zmiana wprowadzona w powołanej ustawie - nowe brzmienie art. 61 ust. 5a.

Biorąc pod uwagę powyższe Kolegium stwierdziło, że kontrolowane postanowienie organu I instancji jest zgodne z przepisami prawa materialnego i ustaleniami dokonanymi przez organ I instancji i stąd podlega utrzymaniu w mocy.

Skargę na powyższe postanowienie wniosła P sp. z o.o. wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji. Nadto skarżąca spółka wnosiła zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono:

1. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik spawy, tj.

a) art. 52 ust. 2 pkt. 1 oraz art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. poprzez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, że decyzja o warunkach zabudowy odnosić się może tylko do całej działki o określonym numerze ewidencyjnym, a nie do jej części określonej przez wnioskodawcę;

b) art. 7 ust. 1 i 2 u.o.g.r.l. w zw. z art.61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. poprzez błędne ich zastosowanie i przyjęcie, iż w przedmiotowym stanie faktycznym zachodzi konieczność zmiany przeznaczenia gruntów rolnych, na których zostanie posadowiona planowana inwestycja skarżącej na cele nierolnicze w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego podczas gdy teren inwestycji ogranicza się do gruntów niewymagających takiej zmiany, co w sposób jasny wynika ze znajdującej się w aktach kopii mapy ewidencyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego;

c) art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez odmowę uzgodnienia projektu decyzji warunków zabudowy dla wyodrębnionego terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej i niewymagającego zgody na przeznaczenia na cele nie rolne co doprowadziło do naruszenia prawa własności.

2. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

a) art. 7a § 1 k.p.a. polegające na rozstrzygnięciu wątpliwości co do treści normy prawnej na niekorzyść skarżącego, mimo braku spornych interesów stron i osób trzecich;

b) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i przyjęciu, iż Strona planuje uzyskać decyzję o warunkach zabudowy na gruntach rolnych stanowiących użytki rolne klasy I-III, podczas gdy teren planowanego zamierzenia ogranicza się do terenu objętego gruntami rolnymi oznaczonymi symbolem klasy innym niż użytki rolne klasy I-III;

c) art. 8 k.p.a. poprzez nie przyczynienie się przez organ do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania mającego zagwarantować równość wobec prawa oraz podważenie zasady dot. pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa;

d) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. przez uznanie, że pojęcie "teren" i "działka" wskazane w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy traktować jako pojęcia tożsame oraz można je stosować zamiennie w sytuacji gdy ustawodawca wprowadził rozróżnienie tych pojęć.

W złożonej odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wnosiło o jej oddalenie podtrzymując argumentację podniesioną w zaskarżonym postanowieniu.

Zarówno skarżąca spółka jak i organ powołując się na art. 119 pkt 2 p.p.s.a. wnosili o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r. poz. 137) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm., dalej jako: "p.p.s.a."), sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, obowiązującymi w dacie jego wydania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd ma obowiązek uwzględnienia skargi i wyeliminowania z obrotu prawnego aktu administracyjnego, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślenia wymaga fakt, że sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.).

Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę Sąd uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że złożona w niniejszej sprawie skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Oznacza to, że w przypadku skargi na takie postanowienie organu administracji publicznej w obecnym stanie prawnym skierowanie ich do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od wniosku strony.

Przechodząc do meritum sprawy podnieść należy, że stosownie do art. 64 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych - w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Uzgodnienia tego dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a., z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi (art. 53 ust. 5 u.p.z.p.). Przy czym zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, jeżeli teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. To jakie grunty rolne i leśne wymagają zgody na cele nierolnicze i nieleśne określają przepisy u.o.g.r.l. Generalnie przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi (art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l.). Natomiast art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. określa, jakie warunki winny być spełnione łącznie, aby przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III nie wymagało uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi.

Należy zauważyć, że w świetle przepisów u.o.g.r.l., przy ocenie czy dany teren gruntów rolnych wymaga zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze, nie należy kierować się granicami ewidencyjnymi działki. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 5 czerwca 2019 r. sygn. akt II OSK 1854/17 (wszystkie powołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl) kryterium obszarowe, o którym mowa w art. 7 ust. 2a pkt 4 u.o.g.r.l., odnosi się do całego zwartego kompleksu gruntów rolnych, nie zaś do powierzchni działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Stąd wniosek, że bez względu na to czy zwarty kompleks gruntów rolnych zostanie podzielony na odrębne działki czy nie, zgoda będzie wymagana, jeżeli teren wnioskowany do zmiany przeznaczenia będzie zawierał użytki klasy I-III i nie zostaną łącznie spełnione warunki z art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l.

Z kolei w orzecznictwie sądów administracyjnych na gruncie przepisów u.p.z.p. nie jest jednolite stanowisko co do możliwości ustalenia warunków zabudowy tylko dla części działki, na co wskazują powoływane orzeczenia zarówno przez skarżącego, jak i Kolegium. W części orzeczeń przyjmuje się, że w przypadku większych działek możliwe jest określenie we wniosku granic terenu przeznaczonego na realizację zamierzenia budowlanego jedynie do części działki, a w konsekwencji wskazanie tego terenu w decyzji o warunkach zabudowy i uwidocznienie tej części działki w załączniku graficznym, stanowiącym integralną część decyzji (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 1634/16; z 17 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 1881/18; z 23 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1693/19). W wyrokach tych wskazuje się, że wyodrębnienie w decyzji o warunkach zabudowy konkretnej części działki jako terenu inwestycji nie może być postrzegane jako próba obejścia prawa, przede wszystkim przepisów dotyczących ochrony gruntów rolnych i leśnych. Wydzielona część działki mogłaby wszak stanowić samodzielną działkę ewidencyjną i wówczas ten sam teren inwestycji zamykałby się w granicach działki. Podnosi się, że taki sposób wyodrębnienia terenu inwestycji nie może być uznany jako wskazanie usytuowania obiektu w ściśle określonym miejscu. Na etapie ustalania warunków zabudowy jest to niedopuszczalne. Czym innym jest jednak określenie w decyzji o warunkach zabudowy terenu inwestycji za pomocą linii rozgraniczających ten teren, a czym innym precyzyjne wskazanie usytuowania obiektu w konkretnym miejscu. Ta ostatnia materia należy do organów administracji architektoniczno-budowlanej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2065/10, z 18 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 1663/15).

W wyroku z 14 października 2021 r. sygn. akt II OSK 1549/21 NSA uznał, że usprawiedliwiona jest również taka interpretacja pojęcia "terenu" na użytek decyzji o warunkach zabudowy, która umożliwia ustalenie warunków zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, wyodrębnionego za pomocą linii rozgraniczających, jeśli oczywiście nie narusza to odrębnych przepisów, przede wszystkim o ochronie gruntów rolnych i leśnych, z wykluczeniem precyzyjnego wskazania usytuowania (lokalizacji) projektowanego obiektu na działce. W orzecznictwie wyrażane są jednak także poglądy odmienne, a mianowicie, że przez "teren" o którym mowa w art. 59 ust. 1 u.p.z.p. należy rozumieć obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, a nie fragment działki ewidencyjnej, na którym inwestor planuje realizację inwestycji (por. wyroki NSA z 11 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 260/18; z 1 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1955/20). W judykaturze wskazuje się także, że objęcie decyzją o warunkach zabudowy części działki ewidencyjnej nie jest niemożliwe, to jednak musi to wynikać ze szczególnych uwarunkowań, część działki objęta ustaleniami planu miejscowego czy decyzją wydaną w trybie tzw. specustaw (por. wyroki NSA z 3 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 2153/17; z 5 września 2019 r., sygn. akt II OSK 2447/17).

Jednakże należy podkreślić, że w rozpatrywanej sprawie organy nie orzekały w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, a jedynie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, dotyczącego ściśle określonego terenu, oznaczonego na załączniku graficznym do projektu decyzji liniami rozgraniczającymi teren inwestycji, stosownie do wniosku inwestora. W związku z tym organ miał obowiązek zbadać, czy jest wymagana zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze tylko w odniesieniu do tego terenu. Jak wyjaśnił bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 21 października 2020 r. sygn. akt II OSK 1867/20, który Sąd w składzie rozpoznającym niniejsza sprawę w pełni podziela, obowiązkiem organu administracji prowadzącego postępowanie główne (tj. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy) jest przygotowanie projektu zamierzonego rozstrzygnięcia (decyzji) w oparciu o żądanie inwestora tj. treść złożonego wniosku. Z kolei obowiązkiem organu współdziałającego (uzgadniającego) jest ocena dopuszczalności zaakceptowania przedłożonego projektu decyzji. Organ uzgadniający zajmuje stanowisko jedynie w aspekcie zgodności przedłożonej do uzgodnienia decyzji z wymaganiami wynikającymi z przepisów odrębnych. Organ uzgadniający nigdy nie może zastępować organu wydającego decyzję co do istoty sprawy i nie może wkraczać w sferę nieobjętą jego właściwością. Stosownie bowiem do art. 19 k.p.a. organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. NSA podkreślił, że okoliczność dotycząca dopuszczalności objęcia wnioskiem inwestora części terenu inwestycji może być przedmiotem analizy tylko organu prowadzącego postępowanie główne. Stanowisko zajęte w tym względzie przez organ wydający decyzję o warunkach zabudowy może podlegać ocenie ewentualnie w wyniku rozpatrzenia odwołania od decyzji i skargi na decyzję. Natomiast organ uzgadniający może tylko w granicach swej właściwości i kompetencji oceniać dopuszczalność rozstrzygnięcia. NSA zważył, że na gruncie rozpatrywanego przypadku, zadaniem organów współdziałających (uzgadniających) była ocena otrzymanego projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy, jedynie pod kątem przepisów regulujących ochronę gruntów rolnych i leśnych. W tym zakresie oceną tą winny zostać objęte kwestie dotyczące tego, czy spełnione zostały łącznie przesłanki, od których zależy brak wymogu uzyskania przez inwestora zgody właściwego ministra na zmianę przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III. Chodzi tu o przesłanki określone przepisem art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. Wystąpienie zaś tych przesłanek winno zostać zbadane jedynie w aspekcie stanu rzeczy wynikającego z przedłożonego organowi uzgadniającemu projektu decyzji o warunkach zabudowy.

Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy, chyba, że organ nie wykonał obowiązku , o którym mowa w art. 54 § 2. W aktach administracyjnych dołączonych przez Kolegium do złożonej skargi znajduje się projekt decyzji o warunkach zabudowy przedłożony przez Burmistrza Staroście do uzgodnienia zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. Do projektu decyzji dołączono nadto mapę ewidencyjną w skali 1:1000 jako załącznik do przesłanego do uzgodnienia projektu decyzji, na której zaznaczono linie rozgraniczające teren inwestycji oraz nieprzekraczalne linie zabudowy. W projekcie decyzji o warunkach zabudowy w sentencji mówi się o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej, zlokalizowanej na części działki o nr ewidencyjnym [...]. Także w sporządzonym uzasadnieniu tejże decyzji opisując na samym wstępie wniosek inwestora mówi się, że wspomniana inwestycja ma być realizowana na części działki o nr ewid. [...], oraz o dołączonej do wniosku kopii mapy ewidencyjnej określającej granice terenu objętego wnioskiem. W dalszej części uzasadnienia mówi się, że "wnioskodawca wskazywał jako północną część przedmiotowej działki pod realizację inwestycji". Dalej stwierdzono, że grunty rolne kl. R III znajdują się tylko w południowej części działki. Z powyższego wynika, że część terenu, na której ma być realizowana inwestycja, i dla którego mają być ustalone zgodnie z wnioskiem złożonym przez inwestora warunki zabudowy po pierwsze nie obejmuje całej jej części a tylko część, a po drugie co jest również istotne do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy grunty rolne kl. R III objęte ochroną zgodnie z postanowieniami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych znajdują się na części działki o nr [...] nie objętej wnioskiem o ustalenie dla wnioskowanego terenu warunków zabudowy. Znajduje to potwierdzenie między innymi w sporządzonym przez pracowników Starostwa wyrysie mapy przedstawiającej działkę o nr [...] wraz z rozkładem klas gruntu znajdującym się na stronie 7 akt sprawy. Tym samym stwierdzenie organów uzgadniających decyzję o warunkach zabudowy, że zgodnie z wnioskiem inwestora terenem, dla którego mają być ustalone warunki zabudowy dla przedstawionej inwestycji ma być cała działka nie znajduje uzasadnienia w znajdujących się aktach sprawy dokumentach. Jedynie załączona do podlegającego uzgodnieniu projektu decyzji o warunkach zabudowy mapa ewidencyjna wskazująca teren inwestycji może budzić wątpliwości co do treści wniosku wszczynającego postepowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy w tym zakresie. Nie było podstaw aby organy uzgadniające przyjęły, że teren, dla którego ustalane są warunki zabudowy obejmuje całą działkę, a nie jej cześć. W przypadku wątpliwości winny zwrócić się o rozstrzygnięcie przez organ występujący o uzgodnienie pojawiających się wątpliwości. Następnie w zależności od otrzymanej odpowiedzi zająć stanowisko uwzględniając powyższe uwagi miedzy innymi dotyczące właściwości rzeczowej poszczególnych organów.

Skoro zatem, jak wskazano wyżej, nie jest niedopuszczalne ustalenie warunków zabudowy dla części działki, to organ uzgadniający nie może a priori negować takiej możliwości i wykraczać swoimi ocenami poza wniosek inwestora i swoją właściwość. Takie postępowanie organu narusza bowiem ogólne zasady postępowania administracyjnego unormowane w art. 7, art. 7a i art. 8 k.p.a.

W związku z tym, organ uzgadniający powinien ponownie rozpoznać sprawę, mając na względzie przedstawione wyżej wytyczne Sądu.

Wobec powyższego, Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) p.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. uwzględniając należnego wpisu jaki skarżący winien wnosząc w niniejszej sprawie skargę. Zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 roku w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2003r., poz. 2193 ze zm.) wpis w niniejszej sprawie wynosił 100 zł. Mając na uwadze, że strona skarżąca uiściła wpis w wysokości 500 zł, kwotę 400 zł jako nadpłaconą należało zwrócić stronie skarżącej na podstawie art. 225 p.p.s.a. (pkt III wyroku).