Postanowienie NSA, sygn. akt II OSK 471/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-04-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 52 par. 1, art. 58 par. 1 pkt 6, art. 141 par. 4, art. 189, art. 203 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 35 par. 1 i 5, art. 37 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 81 ust. 4, art. 81a, art. 81 c
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Dałkowska - Szary /spr./ Sędziowie sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia del. WSA Renata Detka Protokolant starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. oraz K.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 23 października 2015 r. sygn. akt II SAB/Po 98/15 w sprawie ze skargi M. D. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. w przedmiocie legalności robót budowlanych postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę; 2. zasądzić od M.D. na rzecz Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego; 3. zasądzić od M. D. na rzecz K. M. kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 23 października 2015 r., sygn. akt II SAB/Po 98/15, po rozpoznał skargi M. D. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. w przedmiocie legalności robót budowlanych, zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. do rozpoznania sprawy dotyczącej robót budowlanych związanych z przebudową lokalu nr [...] na piętrze budynku przy ulicy W. [...] w P. w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku, stwierdził, że bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa i zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Pismem z dnia 13 września 2013 r. M. D. złożył do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. żądanie wszczęcia postępowania legalizacyjnego dotyczącego prac w obrębie stropu dzielącego lokale 1 i 2 oraz wybudowania na zewnętrznej ścianie budynku pionu kanalizacyjnego. W powyższym piśmie poinformował organ o przeprowadzonych przez K. M. robotach budowlanych bez uzyskania wymaganego pozwolenia na budowę (tj. prace w budynku położonym przy ul. W. [...] w P. w obrębie stropu pomiędzy lokalem mieszkalnym nr [...] należącym do wnioskodawcy i jego żony a lokalem nr [...] należącym do inwestora oraz wyprowadzenie rury kanalizacyjnej na zewnętrznej elewacji przedmiotowego budynku stanowiącego współwłasność wnioskodawcy i jego żony oraz inwestora). Wnioskodawca podkreślił, że jest współwłaścicielem działki nr [...], ark. [...] w P. i jednocześnie współwłaścicielem lokalu nr [...] na parterze budynku znajdującego się na w/w nieruchomości. Zdaniem wnioskodawcy, przeprowadzone przez inwestora roboty niewątpliwie ingerują w sferę jego interesu prawnego.

PINB przeprowadził w dniu 24 października 2013 r. kontrolę nieruchomości, której dotyczyło żądanie. Następnie skierował do wnioskodawcy pismo z dnia 14 stycznia 2014 r., które nie stanowiło władczego rozstrzygnięcia w zainicjowanej przez niego sprawie.

Wnioskodawca ponownie złożył żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego. Kolejne pisma w przedmiotowej sprawie złożono jeszcze w dniach: 9 lutego 2015 r., 6 marca 2015 r., 30 marca 2015 r. oraz 23 kwietnia 2015 r.

Postanowieniem z dnia 8 maja 2015 r. PINB zobowiązał inwestora do dostarczenia ekspertyzy technicznej. W powyższym postanowieniu organ wskazał, że z opisu projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją pozwolenia na wykonanie robót budowlanych nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. wynika, że przedmiotem przebudowy było wykonanie i demontaż ścianek działowych, wykonanie przebić w ścianach działowych, montaż nowych podciągów 2Xhea 180, powiększenie otworów okiennych i ocieplenie budynku. W opisie projektu budowlanego nie wspomniano o pracach w obrębie stropu polegających na założeniu ogrzewania podłogowego czy też instalacji kanalizacyjnych na zewnątrz budynku. Ponadto PINB stwierdził, że wybudowanie przez inwestora pionu kanalizacyjnego na zewnętrznej, południowo- wschodniej, elewacji budynku oraz przebudowa w obrębie stropu polegająca m. in. na założeniu ogrzewania podłogowego nie stanowią istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego.

W dniu 25 maja 2015 r. PINB skierował do wnioskodawca pismo, w którym stwierdził, że wykonanie na zewnątrz budynku pionu kanalizacyjnego nie stanowi w odniesieniu do art. 36a ust. 5 Prawo budowlane istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego i w związku z tym PINB nie widzi podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie. Organ nie wydał żadnego władczego rozstrzygnięcia w tej kwestii. Stwierdził, że nie widzi podstaw do wszczęcia postępowania.

M. D. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P., zarzucając organowi naruszenie: art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie niezbędnych czynności do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz niezałatwienia sprawy w zakresie legalizacji prac w obrębie stropu oraz pionu kanalizacyjnego wybudowanego na zewnętrznej, południowo-wschodniej ścianie budynku; art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie sprawy w zakresie legalizacji prac w obrębie stropu oraz pionu kanalizacyjnego wybudowanego na zewnętrznej, południowo-wschodniej ścianie budynku – w sposób niebudzący zaufania do władzy publicznej tj. niezałatwienie sprawy przez organ administracji i niewydanie decyzji przez PINB co sugeruje, że organ działa w interesie inwestora, który przeprowadził roboty budowlane w budynku; art. 12 § 1 k.p.a. poprzez brak szybkiego i wnikliwego działania organu administracji w zakresie legalizacji prac w obrębie stropu oraz pionu kanalizacyjnego wybudowanego na zewnętrznej, południowo-wschodniej ścianie budynku i niepodjęcie działań prowadzących do załatwienia sprawy; art. 35 § 1 k.p.a. poprzez brak podjęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego oraz niewydania decyzji administracyjnej przez PINB w sprawie z wniosku z dnia 13 września 2013 r. w zakresie legalizacji prac budowlanych w budynku. W związku z powyższym skarżący wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia sprawy poprzez wydanie decyzji administracyjnej w zakresie legalizacji prac w obrębie stropu oraz pionu kanalizacyjnego wybudowanego na zewnętrznej, południowo-wschodniej ścianie budynku w terminie 14 dni od otrzymania odpisu wyroku wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności, a także wydanie postanowienia sygnalizacyjnego i zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Skarżący wskazał, że pismem z dnia 14 maja 2015 r. złożył do Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania przez PINB na podstawie art. 37 § 1 k.p.a.

W odpowiedzi na powyższą skargę PINB wniósł o jej odrzucenie, względnie o jej oddalenie. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę organ podniósł, że w sprawie opisanej przez skarżącego w podaniach z dnia 13 września 2013 r. oraz z dnia 27 stycznia 2015 r. nie pozostaje bezczynny. Pierwsze z podań spotkało się z reakcją organu w postaci niezwłocznego przeprowadzenia czynności kontrolnych, zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz udzielenia skarżącemu wyczerpującej odpowiedzi w treści pisma z dnia 14 stycznia 2014 r. Wyniki poczynionych ustaleń zostały wówczas przez skarżącego zaakceptowane, który w żaden sposób nie zakwestionował zarówno ich treści jak i formy. Ponadto o wszystkich podejmowanych wówczas czynnościach skarżący był informowany, a o braku załatwienia sprawy w ustawowym terminie w formie wymaganej przez przepis art. 36 k.p.a. Kolejne, nowe podanie w niniejszej sprawie skarżący wniósł natomiast dopiero w styczniu bieżącego roku, w oparciu o nieznane organowi jak i zapewne skarżącemu w 2014 r. zeznania świadków postępowania cywilnego, które poddały w wątpliwość prawidłowość poprzednich ustaleń. W następstwie tego podania organ podjął odpowiednie czynności, których dynamika nie pozwala stawiać zarzutu bezczynności – m.in. przeprowadzono dwukrotne czynności kontrolne, zebrano i przeanalizowano archiwalne akta związane z budynkiem, wydano akt administracyjny zmierzający do zweryfikowania prawidłowości kwestionowanych robót budowlanych. Wszystkie te czynności niezbędne są do sfinalizowania sprawy i wydania rozstrzygnięcia – decyzji administracyjnej kończącej postępowanie. O fakcie niezałatwienia sprawy w terminie i wyznaczeniu nowego 3-miesięcznego terminu zakończenia postępowania organ zawiadomił skarżącego w piśmie z dnia 11 marca 2015 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że skarga na bezczynność okazała się zasadna.

Sąd w pierwszej kolejności uznał możliwość zaskarżenia bezczynności organu do Sądu z uwagi na wyczerpanie przez skarżącego obligatoryjnego trybu zażaleniowego. Następnie podniósł, że w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki do uznania, iż skarga na bezczynność PINB była uzasadniona. Nie ulega bowiem wątpliwości, że organ ten nie załatwił w ustawowym terminie (określonym w art. 35 k.p.a.) sprawy administracyjnej związanej z postępowaniem legalizacyjnym dotyczącym prac w obrębie stropu dzielącego lokale 1 i 2 oraz wybudowania na zewnętrznej ścianie budynku pionu kanalizacyjnego. PINB nie wydał we wskazanym w tym przepisie terminie jakiejkolwiek decyzji kończącej postępowanie. Przedmiotowa bezczynność PINB, polegająca na braku władczego rozstrzygnięcia w zakresie legalności/braku legalności prac w obrębie stropu oraz wyprowadzenia pionu kanalizacyjnego uniemożliwia skarżącemu zwalczanie twierdzenia organu, że to były nieistotne odstępstwa od projektu budowlanego. W przedmiotowej sprawie PINB podjął określone czynności zmierzające do rozpoznania kwestii związanej z legalnością prac w obrębie stropu dzielącego lokale 1 i 2 oraz wybudowania na zewnętrznej ścianie budynku pionu kanalizacyjnego. Należy podkreślić, że postępowanie administracyjne, o jakim mowa w niniejszej sprawie, jest prowadzone przez organ z urzędu. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że datą wszczęcia postępowania, które jest prowadzone z urzędu, jest data podjęcia pierwszej czynności w sprawie przez organ administracji publicznej, który według swej oceny jest właściwy do jej załatwienia w drodze decyzji administracyjnej. Stąd też przyjąć należało, że postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte w dniu 24 października 2013 r., kiedy to dokonano pierwszej kontroli spornej nieruchomości, o której to kontroli poinformowano stronę. Konsekwentnie, tego też dnia rozpoczął swój bieg termin do zakończenia sprawy administracyjnej. Jednakże do momentu wniesienia skargi organ nie wydał w tym zakresie władczego rozstrzygnięcia w sprawie. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę PINB wskazał, że podjął określone czynności niezbędne są do sfinalizowania sprawy i wydania rozstrzygnięcia – decyzji administracyjnej kończącej postępowanie. PINB wskazał dalej, że o fakcie niezałatwienia sprawy w terminie i wyznaczeniu nowego 3-miesięcznego terminu zakończenia postępowania organ ten zawiadomił skarżącego w piśmie z dnia 11 marca 2015 r. Należy zatem zauważyć, że wyznaczony przez PINB termin zakończenia sprawy na dzień 11 czerwca 2015 r. również nie został dotrzymany, co dodatkowo wzmacnia argumentację skargi opierającą się na zarzucie bezczynnej podstawy organu nadzoru budowlanego wobec zgłoszonego przez skarżącego wniosku.

Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdził, że PINB pozostawał w bezczynności i na podstawie na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zobowiązał organ do rozpoznania sprawy dotyczącej robót budowlanych związanych z przebudową lokalu nr [...] na piętrze budynku przy ulicy W. [...] w P. w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku. Sąd nie stwierdził przy tym podstaw do wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 ww. ustawy. W okolicznościach sprawy poddanej kontroli wymierzenie grzywny nie jest zdaniem Sądu uzasadnione ani celowe, z punktu widzenia represyjnego jaki i prewencyjnego. Sąd uwzględnił w tym zakresie, że organ podjął określone czynności niezbędne do sfinalizowania sprawy i wydania rozstrzygnięcia. Sąd nie stwierdził też podstaw do wydania postanowienia sygnalizacyjnego na podstawie art. 155 § 1 ww. ustawy.

Skargą kasacyjną Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:

1) art. 174 pkt 2 w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 52 § 1 i 2 oraz art. 53 § 1 p.p.s.a., poprzez nieuzasadnione rozpatrzenie skargi Pana M. D., w sytuacji gdy została ona wniesiona przedwcześnie, bez wyczerpania środków zaskarżenia i winna zostać odrzucona,

2) art. 174 pkt 2 w zw. z art. 149 § 1 p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi na bezczynność w sytuacji, gdy winna ona zostać odrzucona,

3) art. 174 pkt 2 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieodniesienie się Sądu do stanowiska strony postępowania - organu, wyrażonego w odpowiedzi na skargę z dnia 5 sierpnia 2015 r., wskazującego na konieczność odrzucenia skargi,

4) art. 174 pkt 2 w zw. z art. 149 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 1 i 5 k.p.a. poprzez uznanie, iż organ pozostaje w sprawie bezczynny i nieuwzględnienie zaistniałych w toku postępowania okoliczności niezależnych od organu, które miały w niniejszej sprawie wpływ na termin załatwienia sprawy.

5) art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 81a ust. 1 - 4 oraz art. 81c ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 1409), poprzez niewłaściwą interpretację i w rezultacie nieprzyjęcie, iż czynności kontrolne podjęte w dniu 24 października 2013 r. nie stanowią elementu jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, a stanowią przejaw postępowania kontrolnego (czynności wyjaśniających), zakończonego w dniu 14 stycznia 2014 r.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie, względnie oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w P. do ponownego rozpoznania i zasądzenie kosztów postępowania (w tym postępowania kasacyjnego) według norm przepisanych.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł również uczestnik postępowania K. M.. Zaskarżył on ww. orzeczenie w całości zarzucając mu naruszenie

1) art. 35 § 1 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie, a konsekwencji błędne przyjęcie, iż organ administracji przy rozpoznawaniu sprawy popadł w zwłokę, podczas gdy mając na uwadze szereg czynności podjętych przez organ w związku z żądaniem wszczęcia postępowania złożonym przez skarżącego, w szczególności w postaci zapoznania się przez organ z aktami postępowań administracyjnych oraz dokumentacją architektoniczną dotyczącą przebudowy lokalu położonego przy ul. W. [...] w P., dokonania przez organ czynności sprawdzających na terenie nieruchomości, jak również sporządzenia przez organ w toku postępowania licznych pism doręczonych następnie skarżącemu dotyczących stanu sprawy oraz sposobu jej załatwienia, należy stwierdzić, iż organ postępowania podjął bez zbędnej zwłoki wszelkie przewidziane prawem czynności zmierzające do rozstrzygnięcia sprawy i zakończenia postępowania,

2) art. 35 § 5 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji nie uwzględnienie przez Sąd podczas rozpoznania sprawy istotnych okoliczności mających wpływ na opóźnienie w rozpoznania sprawy przez organ administracji w postaci wystąpienia w postępowaniu prowadzonym przez organ konieczności dokonania określonych czynności, dla których przepisy prawa przewidują określone terminy ich dokonania, w szczególności w postaci zobowiązania inwestora do dostarczenia ekspertyzy technicznej na podstawie przepisów ustawy Prawo budowlane, jak również w postaci zobowiązania organu do przekazania akt prowadzonego postępowania Sądowi Rejonowemu P. w P., których wystąpienie było całkowicie niezależne od organu,

3) art. 36 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji całkowite pominięcie istotnej dla sprawy okoliczności, iż organ administracji o niezałatwieniu sprawy w terminach określonych w art. 35 k.p.a. oraz przepisach szczególnych każdorazowo informował skarżącego, która to okoliczność w ocenie uczestnika postępowania przemawia za uznaniem, iż organ administracji nie popadł w zwłokę,

4) art. 37 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji zaniechanie ustalenia, czy skarżącemu przysługiwał środek zaskarżenia w postaci zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie oraz przewlekłe prowadzenie postępowania, o którym stanowi art. 37 § 1 k.p.a., a w konsekwencji czy skarżącemu przysługiwało następnie prawo do złożenia skargi na bezczynność postępowania, o której stanowi art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.,

5) art. 52 § 1 p.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie, a w konsekwencji uznanie, iż skarżący wyczerpał przysługujące mu środki zaskarżenia, co uprawniało go do złożenia skargi do sądu administracyjnego, podczas gdy należy stwierdzić, iż skarżącemu przed złożeniem skargi na bezczynność postępowania w ogóle nie przysługiwał środek zaskarżenia w postaci zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie oraz przewlekłe prowadzenie postępowania,

6) art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji nieodrzucenie złożonej w niniejszej postępowaniu skargi na bezczynność organu jako niedopuszczalnej z powodu niewyczerpania przez skarżącego przysługujących w postępowaniu administracyjnym środków zaskarżenia.

Wobec powyższego K. M. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargi kasacyjne zasługiwały na uwzględnienie, przy czym nie wszystkie podniesione w nich zarzuty okazały się zasadne.

Istota niniejszego sporu sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie jaki charakter miało prowadzone przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. postępowanie wywołane pismem M. i E. D. z dnia 13 września 2013 r.

Zdaniem Sądu I instancji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu dokonania, w związku z ww. pismem, pierwszej kontroli spornej nieruchomości (24 października 2013 r.) wszczął postępowanie administracyjne i od tego dnia rozpoczął swój bieg termin do zakończenia sprawy związanej z legalizacją prac w obrębie stropu dzielącego lokale [...] i [...] przedmiotowego budynku oraz wybudowania na zewnętrznej ścianie tego budynku pionu kanalizacyjnego. Ze stanowiskiem tym nie można się zgodzić.

Zgodnie z treścią art. 81 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, tj. przepisu stanowiącego podstawę podejmowanych w kontrolowanym postępowaniu czynności przez organ, organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego przy wykonywaniu obowiązków określonych przepisami prawa budowlanego mogą dokonywać czynności kontrolnych; protokolarne ustalenia dokonane w toku tych czynności stanowią podstawę do wydania decyzji oraz podejmowania innych środków przewidzianych w przepisach prawa budowlanego. Przywołane w skardze kasacyjnej przepisy art. 81a i 81c ustawy Prawo budowlane precyzują obowiązki organów nadzoru budowlanego wskazując w pierwszej kolejności na konieczność sprawowania nadzoru nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego oraz normują uprawnienia tychże organów w ramach podejmowanych czynności kontrolnych. O podjęcie czynności kontrolnych przez organ nadzoru budowlanego może wystąpić każdy, kto dostrzega potrzebę zbadania stanu faktycznego pod kątem obowiązujących norm budowlanych. W zakresie działań kontrolnych organu nadzoru budowlanego leży co do zasady ocena legalności wykonywanych robót budowlanych, czy też użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Jednak z faktu, że organ nadzoru budowlanego podejmuje czynności kontrolne, nie można wywodzić, że ich podjęcie powinno być oceniane jako prowadzenie jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, które każdorazowo zmierza do wydania kwalifikowanego aktu administracyjnego. Gdyby tak miało być, to w istocie jakakolwiek interwencja osoby, bądź osób upatrujących niezgodności z prawem prowadzonych lub wykonanych już robót budowlanych, po podjęciu przez organ nadzoru budowlanego odpowiednich czynności kontrolnych, musiałaby się kończyć podjęciem stosownej decyzji administracyjnej. Natomiast decyzja administracyjna wydawana jest w przypadku, gdy przepis prawa materialnego przewiduje taką formę rozstrzygnięcia, a więc dla wywołania skutku w sferze praw i obowiązków adresata decyzji musi istnieć norma prawna, która pozwala uczynić tegoż adresata podmiotem tychże praw i obowiązków. Zatem postępowanie kontrolne prowadzone przez organ nadzoru budowlanego nie jest równoznaczne z wszczęciem postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2009 r., II OSK 1108/09). Jedynie w przypadku stwierdzenia naruszeń prawa organ nadzoru budowlanego, który prowadził czynności kontrolne, zobowiązany jest wszcząć postępowanie administracyjne, prowadzące do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego. Dopiero wówczas dokumentacja z postępowania kontrolnego winna współtworzyć materiał dowodowy w postępowaniu administracyjnym i być podstawą rozstrzygnięcia (art. 81 ust. 4 ustawy). Nie można natomiast z przepisów normujących problematykę działań kontrolnych organu nadzoru budowlanego wyprowadzać wniosku o istnieniu podstawy prawnej do podjęcia decyzji tylko dlatego, że do organu zwrócono się z pismem interwencyjnym (skargą, zawiadomieniem), po wpłynięciu którego organ podjął czynności kontrolne. Dotyczy to w szczególności sytuacji, gdy podjęte przez organ nadzoru budowlanego czynności sprawdzające nie wykazują - tak jak w niniejszej sprawie - nieprawidłowości i naruszeń prawa budowlanego.

Prowadzone zatem w niniejszej sprawie przez organ nadzoru budowlanego czynności kontrolne nie świadczą w żadnym razie o wszczęciu i prowadzeniu postępowania administracyjnego, które powinno zakończyć się wydaniem decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty. Skoro natomiast nie doszło w przedmiotowej sprawie do wszczęcia jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, to nie można mówić o bezczynności organu w załatwieniu sprawy. Stronie skarżącej nie przysługiwało zatem zarówno unormowane w art. 37 § 1 k.p.a. zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie jak i skarga na bezczynność organu. Zasadne są w tych okolicznościach przywołane przez skarżących kasacyjnie zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji przepisów Prawa budowlanego poprzez ich niewłaściwą wykładnię, a także zarzuty naruszenia art. 37 § 1 k.p.a., art. 52 § 1 p.p.s.a., art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a oraz art. 149 § 1 p.p.s.a. powołanego zarówno jako samodzielny zarzut jak i w powiązaniu z art. 35 § 1 i 5 k.p.a.

W konsekwencji stwierdzonych uchybień Naczelny Sąd Administracyjny uznał za niecelowe odnoszenie się do pozostałych podniesionych w skargach kasacyjnych zarzutów. Jedynie odnośnie zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. wskazać należy, że

uzasadnienie zaskarżonego wyroku - pomimo dokonania przez Sąd I instancji błędnej oceny charakteru podejmowanych przez organ czynności - spełniało wymogi, o których mowa w powołanym przepisie. Przedstawiono w nim bowiem stan faktyczny sprawy, zarzuty podniesione w skardze oraz wskazano i w dostateczny sposób wyjaśniono podstawę prawną rozstrzygnięcia, co umożliwiło kontrolę instancyjną tego orzeczenia.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 189 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i odrzucił skargę. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.