Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2979/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-08-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 151 par. 1, art. 28
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie NSA Robert Sawuła (spr.) del. NSA Tomasz Zbrojewski Protokolant starszy asystent sędziego Elżbieta Granatowska po rozpoznaniu w dniu 23 sierpnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Z. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 stycznia 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 1331/13 w sprawie ze skargi E. Z. i Z. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] lipca 2013 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji po wznowieniu postępowania oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 9 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 1331/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Krakowie oddalił skargę E. Z. oraz Z. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego (SKO) w Krakowie z dnia [...] lipca 2013 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji o warunkach zabudowy po wznowieniu postępowania. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Jak wskazano to w uzasadnieniu powyższego wyroku w dniu 20 maja 2010 r. skarżący złożyli wniosek o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem przez Prezydenta Miasta Krakowa decyzji z dnia [...] grudnia 2008 r., nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego o nazwie "Budowa budynku usługowo-biurowego z wielopoziomowymi garażami podziemnymi, naziemnymi miejscami postojowymi, obsługą komunikacyjną oraz zagospodarowaniem terenu na działce nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], obr. 43 Krowodrza w rejonie ul. [...] i ul. [...] w Krakowie". Jako przesłankę wznowienia wnioskodawcy podali brak bez własnej winy udziału w postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, wówczas: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: K.p.a.), zakończonym ww. decyzją o ustaleniu warunków zabudowy. Wnioskodawcy wskazali, że są właścicielami działki nr [...] obr. 43 Krowodrza w Krakowie oraz właścicielami mieszkania w bloku nr [...] przy ul. [...]. O postępowaniu prowadzonym w sprawie decyzji o warunkach zabudowy dla budowy biurowca przy ul. [...] nie wiedzieli, przez co nie mogli składać uwag w tym postępowaniu.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. Prezydent Miasta Krakowa odmówił wznowienia postępowania w sprawie przyjmując, że wnioskodawcom nie przysługiwał przymiot stron postępowania w sprawie, w której złożyli wniosek o wznowienie. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez SKO w Krakowie [...] września 2010 r., znak: [...], jednak WSA w Krakowie wyrokiem z dnia 28 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 1488/10 uchylił tę decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą uznając, że ocena statusu strony postępowania była przedwczesna i powinna nastąpić po wydaniu postanowienia (art. 149 § 1 K.p.a.) stanowiącego podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy.

Ponownie prowadząc postępowanie, Prezydent Miasta Krakowa postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 r. wznowił postępowanie w przedmiotowej sprawie.

W motywach wyroku przytoczono dalej, że Prezydent Miasta Krakowa wskazał, że dokonując analizy potencjalnego zakresu oddziaływania planowanej inwestycji ustalił, iż E. Z. oraz Z. Z. nie mają statusu strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, gdyż legitymują się jedynie interesem faktycznym, nie zaś prawnym. Stanowiąca ich własność działka nr [...] oraz działka, na której stoi blok mieszkalny, w którym znajduje się należące do wnioskodawców mieszkanie (dz. nr [...]) – nie znajdowały się w zakresie oddziaływania planowanej inwestycji – budowy biurowca przy ul. [...] w Krakowie. Nieruchomości, na których miał zostać wybudowany biurowiec, nie graniczą bezpośrednio z działką nr [...] oraz działką nr [...], lecz są od nich oddzielone ul. [...]. Wskazano, że źródłowa decyzja o warunkach zabudowy z dnia [...] grudnia 2008 r. zawierała rozstrzygnięcie co do ochrony interesów osób trzecich. Organ podkreślił, że wskazane przez wnioskodawców okoliczności, wynikające z realizacji inwestycji objętej decyzją o warunkach zabudowy tj. obniżenie wartości mieszkania, utrata atrakcyjnego widoku z okna – świadczą o posiadaniu wyłącznie interesu faktycznego w sprawie, nie zaś prawnego. Mając to na uwadze, Prezydent Miasta Krakowa decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. (nr [...]) uznał, że skoro po wznowieniu postępowania okazało się, że wnioskodawca nie jest stroną, to skutkuje to umorzeniem postępowania wznowieniowego na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. Nie jest też możliwe badanie, czy zaistniała przesłanka wznowienia postępowania.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyli E. Z. i Z. Z. Odwołujący się zarzucili brak zbadania przez organ I instancji, czy posiadają oni interes prawny oraz brak zweryfikowanie stopnia, w jakim został on naruszony. W odwołaniu podniesiono, że to organ winien zweryfikować, czy budynek biurowo-komercyjny nie będzie przesłaniał i zacieniał inwestycji planowanej na działce nr [...], dla której wydano decyzję o warunkach zabudowy i dla której uzgodniono pozytywnie projekt budowlany. W odwołaniu zawarto wniosek o uwzględnienie także zastrzeżeń do postępowania zawartych w piśmie odwołujących się z dnia 19 marca 2013 r., gdzie podnoszono m. in. kwestię przesłaniania bloku przy ul. [...], zwiększonego ruchu na tej ulicy oraz innych oddziaływań planowanej inwestycji.

W piśmie z dnia 16 lipca 2013 r. E. Z. i Z. Z. zwrócili uwagę na słuszność stwierdzeń Wojewody Małopolskiego zawartych w piśmie z dnia 8 lutego 2008 r., że planowana inwestycja (biurowca) może spowodować ograniczenia w przyszłym zagospodarowaniu działki [...] obr. 43. Ponadto odwołujący podnieśli, iż niedopuszczalne jest zezwolenie na realizację biurowca wielokrotnie wyższego od planowanego w sąsiedztwie budynku mieszkalnego po stronie południowej, gdyż pozbawi to planowany budynek dostępu do światła naturalnego.

Jak wskazano w dalszych motywach przywołanego na wstępie wyroku SKO w Krakowie rozpoznając wniesione odwołanie decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 145 § 1 pkt 4, art. 151 § 1 pkt 1 oraz art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., uchyliło zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości i odmówiło uchylenia decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] grudnia 2008 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla budowy budynku biurowo – usługowego w rejonie ul. [...] i [...] w Krakowie.

W przedmiotowej sprawie Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, że zakres oddziaływania inwestycji o nazwie "Budowa budynku usługowo-biurowego z wielopoziomowymi garażami podziemnymi, naziemnymi miejscami postojowymi, obsługą komunikacyjną oraz zagospodarowaniem terenu na działce nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], obr. 43 Krowodrza w rejonie ul. [...] i ul. [...] w Krakowie" objętej decyzją Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] grudnia 2008 r. o ustaleniu warunków zabudowy nie uzasadnia wystąpienia po stronie wnioskodawców interesu prawnego, ocenianego na etapie ustalania tych warunków zabudowy.

Kolegium stwierdziło, że występujący o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. o ustaleniu warunków zabudowy, nie są właścicielami lub użytkownikami wieczystymi nieruchomości bezpośrednio graniczących z terenem inwestycji, ponieważ działka wnioskodawców nr [...] położona jest po przeciwnej stronie ul. [...] (działka nr [...]) niż stanowiące teren inwestycji działki enumeratywnie wymienione w źródłowej decyzji o warunkach zabudowy. Nadto wskazano, że trudno uznać, by inwestycja polegająca na budowie budynku usługowo-biurowego z wielopoziomowymi garażami podziemnymi, naziemnymi miejscami postojowymi, obsługą komunikacyjną oraz zagospodarowaniem terenu miała wpływ na sposób korzystania z nieruchomości stanowiącej własność wnioskodawców, w szczególności by oddziaływała ponad przeciętną miarę na te nieruchomości oraz spowodowała ograniczenie możliwości ich zagospodarowania, czy zabudowy. Biorąc pod uwagę odległość terenu inwestycji od działki wnioskodawców położonej po przeciwległej stronie drogi publicznej, stwierdzono, że zakres oddziaływania przedmiotowej inwestycji na etapie ustalania warunków zabudowy nie dotyczy nieruchomości wnioskodawców.

Zdaniem Kolegium stwierdzenie, że z wnioskiem o wznowienie wystąpił podmiot nie będący w rzeczywistości stroną skutkuje wydaniem decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej, a nie decyzji na podstawie art. 105 K.p.a. o umorzeniu postępowania, powołując się w tym aspekcie na orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, które miały wspierać tę argumentację. Mając powyższe na względzie, Kolegium uchyliło zaskarżoną decyzję i orzekło o odmowie uchylenia decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] grudnia 2008 r., ustalającej warunki zabudowy.

Skargę do sądu administracyjnego na opisaną decyzję SKO w Krakowie z dnia [...] lipca 2013 r. wnieśli E. Z. oraz Z. Z. Skarżący zarzucili brak merytorycznego odniesienia się przez Kolegium do podnoszonych zarzutów. Wskazali, że SKO w Krakowie, a także Prezydent Miasta Krakowa, sprowadza je jedynie do kwestii przesłaniania (zacieniania) nieruchomości, zaś argument ten jest jednym z kilku zarzutów stawianych kwestionowanemu postępowaniu. Skarżący podkreślali, że stanowiąca ich własność działka nr [...] położona jest w odległości 13 m od terenu inwestycji, zaś blok w którym znajduje się mieszkanie skarżących znajduje się w odległości 34 m od wybudowanego biurowca. Podali, że rozpiętość wybudowanego biurowca wynosi 55 m, zaś jego wysokość ma 49 m. Przedstawione wyżej okoliczności, zdaniem skarżących świadczą o tym, że są oni bezpośrednimi sąsiadami inwestycji. Nadto E. Z. oraz Z. Z. zaznaczyli, że obsługa komunikacyjna biurowca odbywa się z ul. [...], tak jak projektowanego budynku mieszkalnego na działce nr [...]. Ulica ta zapewnia jedyny dojazd do bloku nr 7 przy niej położonego. Kwestionowana inwestycja (biurowiec) ma zapewniony dostęp do sieci uzbrojenia terenu. Skarżący wskazali na naruszenie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Skarżący podali, że swój interes prawny wywodzą z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez analogiczne odniesienie do decyzji o warunkach zabudowy przepisów, które regulują uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazali na przepis art. 18 tej ustawy, z którego wynika, że każdy może wnieść uwagi do projektu planu.

W odpowiedzi na skargę SKO w Krakowie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone w sprawie stanowisko.

W piśmie z dnia 7 stycznia 2014 r. skarżący podtrzymali argumenty podniesione w skardze, załączając dokumentację fotograficzną obrazującą sąsiedztwo spornego budynku biurowego.

W motywach wyroku oddalającego skargę WSA w Krakowie podzielił stanowisko wyrażone przez orzekające w sprawie organy administracji, że E. Z. oraz Z. Z. nie posiadali statusu strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dla powoływanej wyżej inwestycji. Mając na uwadze charakter prawny decyzji o warunkach zabudowy stwierdzono, że wskazywane przez skarżących uciążliwości dla sąsiednich nieruchomości wynikające z faktu wybudowania budynku biurowego (zakończenia procesu inwestycyjnego) nie mogą być badane, ani też weryfikowane przez organ administracji prowadzący postępowanie o ustalenie warunków zabudowy. Kwestie zacienienia lokalu, spadku wartości nieruchomości, utraty dotychczasowego widoku z okna – nie stanowią bowiem przesłanek, z których wyprowadzić można interes prawny zainteresowanej osoby w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy dla planowanej w przyszłości inwestycji. Zdaniem sądu I instancji niektóre ze wskazanych zagadnień (np. zacienienie innej nieruchomości) winny być natomiast oceniane i brane pod uwagę w postępowaniu mającym za przedmiot zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę. Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy określając jedynie w ogólnym zakresie jaka inwestycja na danym terenie może zostać zrealizowana, nie przesądza bowiem o konkretnych rozwiązaniach projektowych (technicznych) przyszłego budynku. Z tego też powodu − w ocenie tegoż sądu − argumenty skarżących nie mogły stanowić o dysponowaniu przez nich interesem prawnym w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy dla spornej inwestycji.

Sąd I instancji wskazał też, że sam fakt uzyskania przez skarżących decyzji o warunkach zabudowy dla własnej inwestycji na działce nr [...], nie świadczy jeszcze o tym, iż swój zamiar inwestycyjny kiedykolwiek w przyszłości zrealizują. Organ prowadzący postępowania w przedmiocie udzielenia warunków zabudowy nie jest więc uprawniony, ani też zobowiązany do dokonywania jakiejkolwiek symulacji dotyczącej wpływu wydawanej decyzji o warunkach zabudowy na planowane i niezrealizowane zamierzenia inwestycyjne wynikające z innych tego typu decyzji.

Sąd wojewódzki uznał, że sposób rozstrzygnięcia przez SKO w Krakowie kontrolowanej sprawy był prawidłowy. W ocenie tegoż sądu zasadnie bowiem Kolegium przyjęło, że stwierdzenie w postępowaniu wznowieniowym, iż z wnioskiem o wznowienie wystąpił podmiot nie będący stroną, skutkuje wydaniem decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. (odmowa uchylenia decyzji dotychczasowej).

Skargą kasacyjną – działający przez pełnomocnika z urzędu – Z. Z. zaskarżył w całości ww. wyrok i zarzucił mu na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na dzień składania skargi Dz. U. 2012 r. poz. 270 ze zm., obecnie Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej Ppsa) naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. "art. 145 § 1 pkt c" Ppsa w zw. z art. 28 K.p.a. w zw. z "art. 145 § 1 ust. 1 pkt 4" i art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez nie uchylenie przez WSA zaskarżonej decyzji SKO w Krakowie, pomimo że decyzja ta obarczona była naruszeniem przepisu art. 28 K.p.a. w zw. z "art. 145 § 1 ust. 1 pkt 4" i art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a., polegającymi na bezpodstawnym przyjęciu przez SKO w Krakowie, że skarżący nie mają interesu prawnego w udziale w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

W oparciu o art. 185 § 1 i art. 203 pkt 1 Ppsa skarżący kasacyjnie wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, zasądzenie od Kolegium na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego wg norm przepisanych, oraz o zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu, które to koszty nie zostały opłacone nawet w części.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że wbrew twierdzeniom WSA w Krakowie skarżący wskazali na konkretne swoje uprawnienia związane z korzystaniem z nieruchomości stanowiącej ich własność, tj. prawo do zabudowy nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] obr. 43 Krowodrza, które to prawo jest potwierdzone wydaną na ich rzecz decyzją o warunkach zabudowy, i to decyzją wydaną wcześniej, aniżeli decyzja wydana dla obiektu będącego przedmiotem niniejszej sprawy, oraz wskazali na konkretny sposób, w jaki owa inwestycja sąsiednia może ingerować w sferę ich uprawnień, powołując się zarówno na fakt możliwych utrudnień w obsłudze komunikacyjnej obu działek, a nawet na konkretną, dołączoną do akt analizę wpływu wielkogabarytowego obiektu biurowego na oświetlenie ich działki oraz sposób projektowania przyszłego budynku. W niniejszej sprawie skarżący wykazali, że ich nieruchomości znajdują się w sferze oddziaływania inwestycji. Tym samym powinni byli zostać uznani za stronę postępowania.

Z. Z. zarzuca sądowi wojewódzkiemu domniemanie, iż zrealizowanie zamierzonej inwestycji w postaci budowy budynku biurowego, nie będzie zagrażać potencjalnej inwestycji skarżących na ich działce. Tymczasem stanowisko takie nie znajdowało wsparcia w judykaturze (tu powołano się na motywy wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie o sygn. II OSK 1505/07), a ponadto nie jest konieczne wykazanie takiego wpływu na interes majątkowy, jedynie wykazanie, że działki skarżących znajdą się w zasięgu oddziaływania inwestycji.

Skarżący kasacyjnie podnosi, że same gabaryty planowanego biurowca (wysokość 49 m) i planowane zagospodarowanie w postaci parkingów powinno przekonywać, że skarżącym przysługiwał przymiot strony postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Odsyłanie skarżących w tym aspekcie na etap udzielania pozwolenia na budowę będzie stanowić iluzoryczną ochronę praw skarżących, skoro inwestor powoływać się będzie na zgodność z ustaleniami zawartymi w decyzji o warunkach zabudowy.

W konkluzji skargi kasacyjnej wywiedziono, że WSA w Krakowie winien uchylić decyzję Kolegium, a nie czyniąc tego sąd ten naruszył wskazane w petitum przepisy, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 Ppsa rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 Ppsa (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 Ppsa, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, opubl. ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Skarga kasacyjna jest środkiem prawnym sformalizowanym, nie przypadkowo prawodawca możliwość jej sporządzenia ogranicza tzw. przymusem radcowsko-adwokackim (art. 175 § 1 Ppsa). Część zarzutów została jednak formalnie wadliwie przez autora wniesionej skargi kasacyjnej skonstruowana, w Ppsa nie ma bowiem przepisu oznaczonego jako "art. 145 § 1 pkt c". Podobnie w przepisach K.p.a. nie występuje jednostka oznaczona jako "art. 145 § 1 ust. 1 pkt 4", żaden z przepisów Kodeksu nie dzieli się na ustępy.

Istota sprawy sprowadza się do błędnego – zdaniem strony skarżącej kasacyjnie – oddalenia skargi i uznania, że zgodna z prawem jest decyzja SKO w Krakowie, którą orzekając reformatoryjnie orzeczono na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, nieprawidłowo również w ocenie Z. Z. przyjęto, że nie posiadał w tym postępowaniu, w którym zapadła ostateczna decyzja – statusu strony po myśli art. 28 K.p.a. Ten ostatni przepis stanowi, że "Stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek".

Zdaniem Sądu trafnie jednak przyjął wyrokujący w sprawie WSA w Krakowie, że Z. Z. i E. Z. nie przysługiwał status strony w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] grudnia 2008 r. o ustaleniu na wniosek "[...]" sp. z o.o. warunków zabudowy pod budowę budynku usługowo-biurowego z wielopoziomowymi parkingowymi garażami podziemnymi, naziemnymi miejscami postojowymi, obsługą komunikacyjną i zagospodarowaniem terenu enumeratywnie wskazanych w tej decyzji działek w rejonie ulicy [...] i [...] w Krakowie.

Wniosek skarżących o wznowienie postępowania i uchylenie w nim decyzji ostatecznej, dotyczył decyzji podjętej na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w dacie wydania decyzji źródłowej Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm., dalej Upzp). Przepisy cyt. ustawy nie definiują na jej użytek pojęcia strony postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, przeto zastosowanie znajduje ogólna definicja strony postępowania administracyjnego określona przepisem art. 28 K.p.a. Ma to zresztą wsparcie w przepisie art. 6 ust. 2 Upzp, z którego wynika, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do: 1) zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich; 2) ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych.

Nie jest kwestionowane, że przymiot strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy przysługuje inwestorowi, właścicielom i użytkownikom wieczystym działek objętych zamiarem inwestycyjnym. Na gruncie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139) prezentowano w judykaturze pogląd, z którego wynikało, że stroną postępowania o ustalenie warunków może być, nie tylko właściciel nieruchomości, której dotyczy decyzja o warunkach zabudowy, ale także właściciel nieruchomości i użytkownik wieczysty sąsiedniej nieruchomości, o ile wykażą interes prawny (uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 28 maja 2001 r., OPS 1/01, ONSA 2001, nr 4, poz. 146). Na gruncie Upzp zgodzić należy się z tym, że interes ten wykazuje także właściciel tych działek, które znajdują się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji, co jednocześnie wyklucza te podmioty, których nieruchomości nie znajdują się w granicach tego obszaru. O kręgu stron postępowania dotyczącego ustalenia warunków zabudowy przesądza stopień i rodzaj uciążliwości inwestycji, który nie musi być ograniczony do działek wyłącznie bezpośrednio sąsiadujących z nieruchomościami objętymi wnioskiem. Będą to jednak na ogół wyjątki od reguły, mające uzasadnienie w konkretnej sprawie, co wynika najczęściej z uciążliwości planowanej inwestycji, jej oddziaływaniem na inne, nie objęte zamiarem inwestycyjnym, nieruchomości. Taki obszar oddziaływania planowanej inwestycji może mieć znaczenie przy ustalaniu kręgu stron postępowania, o ile oddziaływanie to jest regulowane przepisami prawa, a nie subiektywnymi odczuciami właściciela nieruchomości. Nie można a priori wykluczyć, że także właściciel działki bezpośrednio nie przylegającej do obszaru objętego zamiarem inwestycyjnym status taki będzie posiadał, ani że nawet właściciel działki sąsiedniej, z uwagi na charakter inwestycji, statusu tego będzie w konkretnej sprawie, w zależności od charakterystyki zamierzenia inwestycyjnego, pozbawiony.

O możliwości bycia stroną w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy nie przesądzało samo zlokalizowanie nieruchomości należących do skarżących na terenie przylegającym do ulicy [...], ale decydujące znaczenie miałby fakt objęcia nieruchomości do nich należących oddziaływaniem planowanej inwestycji, o ile znajdowałoby ono swoje oparcie w treści obowiązujących przepisów prawnych. Skarżący mogliby być stronami postępowania prowadzonego przez Prezydenta Miasta Krakowa, które zakończyło się wydaniem decyzji ostatecznej w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, tylko po wykazaniu w konkretnych okolicznościach tej sprawy, przesłanek z art. 28 K.p.a., a więc wpływu wyniku tego postępowania na własny interes prawny lub obowiązek, wynikający z przepisów prawa administracyjnego. Do cech interesu prawnego zalicza się przy tym jego realność, co wyklucza uwzględnianie interesów przewidywalnych w przyszłości, interesów czysto hipotetycznych, nie istniejących w chwili wydawania decyzji. Interes prawny to rzeczywiście, a nie potencjalnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej określonego podmiotu. W piśmiennictwie wskazuje się, że o istnieniu tak rozumianego interesu możemy mówić wówczas, kiedy działanie organu administracji o wymiarze konkretyzującym dotyka w sposób bezpośredni normatywnie ukształtowaną sytuację konkretnego podmiotu (por. A. Duda, Interes prawny w polskim prawie administracyjnym, Warszawa 2008, s. 79).

Okoliczności, na które powoływali się E. Z. i Z. Z. żądając wznowienia postępowania, a następnie uchylenia źródłowej decyzji organu gminy, trafnie zostały ocenione przez SKO w Krakowie, jako nie dające podstaw do uznania ich za strony postępowania zakończonego decyzją ostateczną, a w konsekwencji prowadziły do odmowy uchylenia decyzji ostatecznej, a co z kolei zostało prawidłowo uznane przez WSA w Krakowie za działanie zgodne z prawem.

Zasadnie sąd I instancji wskazał, że z istoty decyzji o warunkach zabudowy wynika, iż nie rodzi ona żadnych praw do terenu, ani nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Zgłaszane przez skarżących uciążliwości wiązały się nie tyle z faktem wydania decyzji o warunkach zabudowy, ile ze spodziewanymi skutkami, jakie niosła za sobą już sama budowa zamierzonego obiektu biurowego. Kwestie zacienienia należącego do skarżących lokalu trafnie uznał sąd wojewódzki za możliwe do badania dopiero na etapie pozwolenia na budowę, takie też stanowisko prezentowane jest w judykaturze (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 października 2014 r., II OSK 839/13, LEX nr 2007157). Także subiektywne przekonanie o spadku wartości lokalu mieszkalnego skarżących, utraty widoku uznawanego przez nich za atrakcyjny, nie stanowią o źródle interesu prawnego, który uprawniałby do traktowania ich jako stron postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy. Z tych samych względów nie sposób uznać za źródło interesu prawnego pozwalającego na zaczepienie źródłowej decyzji o warunkach zabudowy, uzyskanie przez samych skarżących decyzji o warunkach zabudowy na własne zamierzenie inwestycyjne, przewidziane do realizacji na działce nr [...] przy ul. [...] w Krakowie. Uwagi odnoszące się do konieczności uwzględnienia przez skarżących wysokości budynku biurowego przy projektowaniu własnego budynku na tej działce dowodzą, że chodzi o ochronę interesu prawnego na etapie ubiegania się o pozwolenie na budowę.

Nie mogło odnieść skutku powołanie się przez autora skargi kasacyjnej na stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 grudnia 2008 r., w sprawie o sygn. II OSK 1505/07 (LEX nr 529516), gdyż wyrok ten zapadł w odmiennym stanie faktycznym. Bliższa lektura jego uzasadnienia wskazuje, że chodziło w nim o sytuację, gdy planowana inwestycja (budowa stadionu) oddziaływać miała na nieruchomości należące do podmiotów domagających się wznowienia postępowania, a źródłem interesu prawnego były przepisy wprowadzające normy ochrony przed hałasem. Stanowisko prezentowane w przywołanym w skardze kasacyjnej wyroku, wedle którego stroną postępowania o ustalenie warunków może być nie tylko właściciel nieruchomości, której dotyczy decyzja o warunkach zabudowy, ale także właściciel i użytkownik wieczysty sąsiedniej nieruchomości, o ile wykażą interes prawny, Sąd orzekający w pełni podziela, nie stoi z nim również w żadnym razie w opozycji zaskarżony wyrok WSA w Krakowie i tam zaprezentowane wywody odnośnie strony postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy. Paradoksalnie wyrok powyższy wzmacnia, a nie dyskredytuje, stanowisko zajęte w kwestionowanym obecnie skargą kasacyjną judykatu.

Skoro skarga kasacyjna nie miała usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 Ppsa.