Wyrok NSA oz. we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 2729/00
NSA oz. we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2001-07-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 614  Oświata, szkolnictwo wyższe, nauka, działalność badawczo-rozwojowa i archiwa
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Oświata
Zatrudnienie
Organizacje społeczne
Prawo miejscowe
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1, art. 3 pkt 2, art. 30 ust. 5-7
journal: Dz.U. 1997 nr 56 poz. 357
law: Obwieszczenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 26 marca 1997 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy - Karta Nauczyciela.
article: art. 18 ust. 1, art. 30 ust. 1, art. 41 ust. 1, art. 91 ust. 1
journal: Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74
law: Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 11 grudnia 1995 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o samorządzie terytorialnym.
article: art. 19
journal: Dz.U. 2001 nr 79 poz. 854
law: Obwieszczenie Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 31 maja 2001 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o związkach zawodowych.
article: art. 5 ust. 5, art. 5 ust. 5a
journal: Dz.U. 1996 nr 67 poz. 329
law: Obwieszczenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 16 maja 1996 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o systemie oświaty.
article: art. 77[2]
journal: Dz.U. 1998 nr 21 poz. 94
law: Obwieszczenie Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 23 grudnia 1997 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy - Kodeks pracy.
article: art. 94
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz. 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu 25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Teza: 1. Regulamin wynagradzania nauczycieli uchwalony na podstawie art. 30 ust. 6 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela /t.j. Dz.U. 1997 nr 56 poz. 357 ze zm./ nie jest regulaminem wynagradzania w rozumieniu art. 77[2] kodeksu pracy.

2. Regulamin wynagradzania nauczycieli jest aktem prawa miejscowego w rozumieniu art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, i w ujęciu funkcjonalnym jego moc została zrównana z rozporządzeniem wykonawczym.

3. Regulamin wynagradzania nauczycieli w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych podlega konsultacji związkowej w trybie art. 19 ustawy o związkach zawodowych.

TEZY

1. Regulamin wynagradzania nauczycieli uchwalony na podstawie art. 30 ust. 6 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela /t.j. Dz.U. 1997 nr 56 poz. 357 ze zm./ nie jest regulaminem wynagradzania w rozumieniu art. 77[2] kodeksu pracy.

2. Regulamin wynagradzania nauczycieli jest aktem prawa miejscowego w rozumieniu art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, i w ujęciu funkcjonalnym jego moc została zrównana z rozporządzeniem wykonawczym.

3. Regulamin wynagradzania nauczycieli w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych podlega konsultacji związkowej w trybie art. 19 ustawy o związkach zawodowych.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Zarządu Miasta W. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody D. z 3 listopada 2000 r., (...), w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Zarządu Miasta W., (...), z 5 września 2000 r. w sprawie regulaminu przyznawania dodatków oraz innych składników wynagrodzenia dla nauczycieli zatrudnionych w szkołach prowadzonych przez Miasto - oddala skargę.


UZASADNIENIE

Uchwałą (...) z 5 września 2000 r. w sprawie regulaminu przyznawania dodatków oraz innych składników wynagrodzenia dla nauczycieli zatrudnionych w szkołach prowadzonych przez Miasto na podstawie art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./, art. 92 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym /Dz.U. 1998 nr 91 poz. 578 ze zm./, art. 30 ust. 6 w związku z art. 1 ust. 1 oraz art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela /Dz.U. 1997 nr 56 poz. 357 ze zm./ oraz rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 11 maja 2000 r. w sprawie wysokości minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli, sposobu obliczania wysokości stawki wynagrodzenia zasadniczego za jedną godzinę przeliczeniową, wykazu stanowisk oraz dodatkowych zadań i zajęć uprawniających do dodatku funkcyjnego, ogólnych warunków przyznawania dodatku motywacyjnego, wykazu trudnych i uciążliwych warunków pracy stanowiących podstawę przyznania dodatku za warunki pracy oraz szczególnych przypadków zaliczania okresów zatrudnienia i innych okresów uprawniających do dodatku za wysługę lat /Dz.U. nr 39 poz. 455/, Zarząd Miasta uchwalił, co następuje:

Par. 1. Ustala się regulamin określający wysokość oraz szczegółowe warunki przyznawania nauczycielom dodatku motywacyjnego, funkcyjnego i za warunki pracy oraz niektóre składniki wynagrodzenia, stanowiący załącznik nr 1 do niniejszej uchwały.

Par. 2. Wysokość dodatków funkcyjnych, motywacyjnych i za warunki pracy przedstawia tabela stanowiąca załącznik nr 2 do niniejszej uchwały.

Par. 3. Wykonanie uchwały powierza się Dyrektorowi Wydziału Oświaty.

Par. 4. Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia.

Wojewoda D. rozstrzygnięciem nadzorczym z 3 listopada 2000 r., (...), na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, stwierdził nieważność uchwały Zarządu Miasta W. (...) z 5 września 2000 r. w sprawie regulaminu przyznawania dodatków oraz innych składników wynagrodzenia dla nauczycieli zatrudnionych w szkołach prowadzonych przez Miasto. W uzasadnieniu podano, że w toku badania legalności uchwały organ nadzoru stwierdził, że została ona podjęta z istotnym naruszeniem art. 30 ust. 6 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela w związku z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. W motywach wywiedziono, co następuje:

Zarząd Miasta W. w podstawie prawnej przedmiotowej uchwały powołał się na art. 30 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, art. 92 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, art. 30 ust. 6 w związku z art. 1 ust. 1 oraz art. 3 pkt 2 Karty Nauczyciela oraz rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z 11 maja 2000 r. w sprawie wysokości minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli, sposobu obliczania wysokości stawki wynagrodzenia zasadniczego za jedną godzinę przeliczeniową, wykazu stanowisk oraz dodatkowych zadań i zajęć uprawniających do dodatku funkcyjnego, ogólnych warunków przyznawania dodatku motywacyjnego, wykazu trudnych i uciążliwych warunków pracy stanowiących podstawę przyznania dodatku za warunki pracy oraz szczególnych przypadków zaliczania okresów zatrudnienia i innych okresów uprawniających do dodatku za wysługę lat /zwanego dalej rozporządzeniem/.

Uchwała Zarządu Miasta stanowi akt wykonawczy do Karty Nauczyciela i podstawę do ustalania wynagrodzenia dla nauczycieli zatrudnionych w szkołach prowadzonych przez Miasto W. Zgodnie z art. 30 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zarząd wykonuje uchwały rady gminy i zadania określone przepisami prawa.

Przepis art. 92 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie powiatowym stanowi, że funkcje organów powiatu w miastach na prawach powiatu sprawuje: 1/ rada miasta oraz 2/ zarząd miasta. Miasta na prawach powiatu wykonują zadania powiatu na zasadach określonych w tej ustawie.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 Karty Nauczyciela, ustawie podlegają nauczyciele, wychowawcy i inni pracownicy pedagogiczni zatrudnieni w:

1/ publicznych przedszkolach, szkołach i placówkach oraz zakładach kształcenia i placówkach doskonalenia nauczycieli, działających na podstawie ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty /Dz.U. 1996 nr 67 poz. 329 ze zm./,

2/ zakładach poprawczych, schroniskach dla nieletnich oraz rodzinnych ośrodkach diagnostyczno-konsultacyjnych, działających na podstawie ustawy z dnia 26 października 1982 r. o postępowaniu w sprawach nieletnich /Dz.U. nr 35 poz. 228 ze zm./,

3/ publicznych placówkach opiekuńczo-wychowawczych oraz ośrodkach adopcyjno-opiekuńczych, działających na podstawie ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej /Dz.U. 1998 nr 64 poz. 414 ze zm./. Natomiast art. 3 pkt 2 Karty Nauczyciela stanowi, że ilekroć w ustawie jest mowa o szkołach bez bliższego określenia, rozumie się przez to przedszkola, szkoły i placówki oraz inne jednostki organizacyjne wymienione w art. 1 ust. 1 Karty.

Zgodnie z art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela, organ prowadzący szkołę będący jednostką samorządu terytorialnego określa dla nauczycieli poszczególnych stopni awansu zawodowego w drodze regulaminu:

1/ wysokość stawek dodatków, o których mowa w ust. 1 pkt 2, oraz szczegółowe warunki przyznawania tych dodatków, z zastrzeżeniem art. 33 i art. 34,

2/ szczegółowy sposób obliczania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe, z zastrzeżeniem art. 35 ust. 3, oraz za godziny doraźnych zastępstw,

3/ wysokość i warunki wypłacania składników wynagrodzenia, o których mowa w ust. 1 pkt 4, o ile nie zostały one określone w ustawie lub w odrębnych przepisach, w taki sposób, aby średnie wynagrodzenia nauczycieli, składające się z wynagrodzenia zasadniczego i składników, o których mowa w pkt 1-3, odpowiadały na obszarze działania danej jednostki samorządu terytorialnego co najmniej średniemu wynagrodzeniu nauczycieli, o którym mowa odpowiednio w ust. 3 i 4.

Rozporządzenie zawiera przepisy szczegółowo określające podstawy do ustalania zasad przyznawania dodatków nauczycielom. Żaden z zacytowanych przepisów, na które powołuje się uchwała Zarządu Miasta, nie zawiera wskazania zarządu gminy /powiatu/ jako organu kompetentnego do ustalenia zasad wynagradzania nauczycieli. Przepis art. 30 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wskazujący zarząd jako organ właściwy do wykonywania zadań gminy określonych w ustawach, nie może stanowić podstawy prawnej do ustalania przez zarząd gminy regulaminów wynagradzania nauczycieli, gdyż oznaczałoby to przyznanie zarządowi kompetencji do realizacji każdego zadania mieszczącego się w katalogu zadań własnych gminy /art. 6 i art. 7 ustawy o samorządzie gminnym/, bez względu na to, czy kompetencja ta została przyznana zarządowi, czy radzie gminy. Nie ulega wątpliwości, że zarząd gminy jako organ wykonawczy ma obowiązek realizowania zadań gminy. Obowiązek ten nie oznacza przekazania zarządowi kompetencji stanowiących, które są domeną rady gminy. Ponadto, taka rozszerzająca interpretacja art. 30 ustawy o samorządzie gminnym powoduje, iż bezprzedmiotowe staje się postanowienie art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z powyższym artykułem, do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. W przypadku ustalania regulaminów wynagradzania dla nauczycieli gminnych szkół i placówek oświatowych ustawa nie stanowi inaczej. Przepis zawierający kompetencję do uchwalania regulaminów wynagradzania wskazuje jedynie na organ prowadzący szkołę lub placówkę, czyli na gminę. Określenie właściwego organu /rada czy zarząd/ następuje już jednak na podstawie ustawy ustrojowej, która w art. 18 ust. 1 w sposób jednoznaczny wskazuje na radę gminy jako organ właściwy do uchwalania regulaminów wynagradzania nauczycieli. Uchwalenie regulaminu wynagradzania na podstawie uchwały Zarządu Miasta nastąpiło zatem z naruszeniem art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, czyli z naruszeniem przepisów o właściwości, co należy rozumieć jako istotne naruszenie prawa. Organ nadzoru sformułował ponadto kilka konkretnych i szczegółowych zastrzeżeń w stosunku do regulacji odnoszących się do trybu i sposobu ustalania wskazanych składników wynagrodzenia nauczycieli /dodatków i nagród/.

W skardze na to rozstrzygnięcie do Naczelnego Sądu Administracyjnego Zarząd Miasta W. zanegował stanowisko organu nadzoru o niewłaściwości organu jednostki samorządowej w przedmiocie objętym regulacją spornej uchwały. Wywiedziono, iż ustawodawca dokonując ostatniej nowelizacji Karty Nauczyciela, w art. 30 ust. 6 upoważnił organ prowadzący szkołę, będący jednostką samorządu terytorialnego, do określenia dla nauczycieli poszczególnych stopni awansu zawodowego, w drodze regulaminu, wysokości stawek dodatków oraz szczegółowych warunków przyznawania tych dodatków, szczegółowego sposobu obliczania wynagrodzenia za godziny oraz za godziny doraźnych zastępstw, a także wysokości i warunków wypłacania nagród i niektórych innych świadczeń. W przepisach Karty Nauczyciela, w tym również w art. 30 ust. 6, ustawodawca nie precyzuje, co rozumie w znaczeniu funkcjonalnym przez organ prowadzący szkołę. W art. 3 ustawy Karta Nauczyciela, zawierającym słownik wyrazów ustawowych, nie ma jednoznacznego wyjaśnienia pojęcia organu prowadzącego szkołę. Ustawodawca dokonując w art. 1 ustalenia zakresu podmiotowego ustawy ogranicza się jedynie do stwierdzenia, iż tej ustawie podlegają nauczyciele, wychowawcy i inni pracownicy pedagogiczni zatrudnieni m.in. w publicznych przedszkolach, szkołach i placówkach oraz zakładach kształcenia i placówkach doskonalenia nauczycieli, działających na podstawie ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty.

W tak sformułowanym postanowieniu Karty Nauczyciela zawarte jest odesłanie do ustawy o systemie oświaty, która w art. 3 pkt 5 wśród wyjaśnień wyrażeń ustawowych wymienia również pojęcie organu prowadzącego szkołę lub placówkę. Zdaniem strony skarżącej, dla potrzeb przedmiotowego zagadnienia należy zatem analizować dwie ustawy łącznie. Ustawodawca stanowi, że ilekroć w dalszych przepisach jest mowa, bez bliższego określenia, o organie prowadzącym szkołę lub placówkę, to należy przez to rozumieć ministra, jednostkę samorządu terytorialnego, inne osoby prawne i fizyczne. O ile w przypadku prowadzących placówkę jednoosobowo /minister, osoba fizyczna/ zdefiniowanie organu prowadzącego, co do zasady, nie budzi wątpliwości, to w przypadku jednostki samorządu terytorialnego jest to bardziej skomplikowane. Zarówno jednostki samorządu gminnego, powiatowego, jak i województwa działają poprzez swoje organy o charakterze kolegialnym, tj. odpowiednio rady gmin, powiatów i sejmiki województw /jako organy stanowiące i kontrolne/ oraz zarządy /jako organy wykonawcze/. Ustawa o systemie oświaty zawiera jednak postanowienia, w których ustawodawca dokonał precyzyjnego rozróżnienia pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego, przypisując jednemu z nich, tj. organowi stanowiącemu, określone kompetencje, przewidziane dla organu prowadzącego szkołę lub placówkę. W art. 14 ust. 5, art. 14a, art. 17 ust. 4, art. 80 ust. 4, art. 90 ust. 4 wymienione zostały materie spraw poddane regulacjom prawnym organów stanowiących jednostki samorządu terytorialnego /art. 80 ust. 4 i art. 90 ust. 4/. Daje tym samym podstawę do przyjęcia, iż pozostałe zadania organu prowadzącego placówkę należą do właściwości organów wykonawczych.

Strona skarżąca nie może podzielić stanowiska Wojewody D. odnośnie do obligatoryjności stosowania art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, tj. zasady domniemania kompetencji rady gminy do uchwalenia przedmiotowego regulaminu. Istotną komplikację w sytuacji W. stanowi zaliczenie go do miast na prawach powiatu, zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym. Miasta na prawach powiatu, występujące w literaturze przedmiotu również jako powiaty miejskie lub grodzkie, wykonują obok zadań gminnych również zadania powiatowe. Ustawa o systemie oświaty, której nie sposób pominąć, rozróżnia szczegółowo w art. 5 ust. 5 i 5a zadania własne gmin i powiatów w kontekście zakładania i prowadzenia szkół. Powstaje, zatem konieczność, zgodnie z art. 92 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym, stosowania odnośnie do kompetencji organów miast na prawach powiatu przy wykonywaniu zadań powiatu zasad określonych w ustawie o samorządzie powiatowym. Ustawodawca zawarł w nim katalog spraw o charakterze zamkniętym, należących do wyłącznej właściwości rady powiatu. Nie należy do nich uchwalenie przedmiotowego regulaminu, a zatem, zdaniem strony skarżącej, odnośnie do regulaminu dotyczącego wynagrodzeń nauczycieli szkół, których prowadzenie należy do zadań własnych powiatu. Zarząd Miasta, działając na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, ma prawo podjąć taką uchwałę. Dodatkowym argumentem przemawiającym za właściwością kompetencyjną Zarządu jako organu wykonawczego tutejszej jednostki samorządu terytorialnego jest także i to, iż zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym, a także art. 32 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie powiatowym, zarząd realizuje zadania z zakresu wykonywania budżetu, a przedmiotowy regulamin, dotyczący składników wynagrodzenia, jest niczym innym, jak działaniem wykonawczym w obrębie budżetu.

W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. Podniesiono, iż strona skarżąca słusznie podkreśliła w skardze, że ustawa z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela nie wskazuje, który organ jednostki samorządu terytorialnego jest kompetentny do realizacji upoważnienia zawartego w art. 30 ust. 6 tej ustawy. Bezpodstawne jest jednak twierdzenie, że ustawa ta zawiera przepisy, w których ustawodawca wprost wskazał kompetencje organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, a zatem w pozostałym zakresie są to kompetencje organu wykonawczego. Zarówno postawiona teza, jak i wyciągnięte wnioski są nieprawdziwe. Trzeba, bowiem wskazać, że ustawa o systemie oświaty zawiera również regulacje, w których formułując kompetencje dla organów prowadzących szkoły i inne placówki oświatowe, nie wskazała organu stanowiącego jako organu właściwego do wykonania tych kompetencji, których realizacja przez organy stanowiące nie podlega dyskusji /np. art. 36a ust. 5 - powoływanie komisji konkursowej i ustalanie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora szkoły i placówki oświatowej/. Twierdzenie zaś, że w przypadku niewskazania organu właściwego, kompetencje przejmuje organ wykonawczy, jest sprzeczne z art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Strona skarżąca w ogóle nie uwzględniła istnienia art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z tym przepisem, do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych do kompetencji rady gminy. A zatem, jeśli ustawa o systemie oświaty wskazała radę gminy jako organ właściwy do realizacji określonej kompetencji, to może być ona zrealizowana tylko i wyłącznie przez radę gminy. Rada nie może przekazać tej kompetencji żadnemu innemu organowi. Natomiast w wypadkach, o których art. 18 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym nie wspomina, a które nie należą do kompetencji wykonawczych zarządu /art. 30 ustawy o samorządzie gminnym/ ani nie zostały przypisane ustawą szczególną do jego właściwości, a przepis szczególny nie wskazuje żadnego organu jako organu właściwego, znajduje zastosowanie art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Ma on charakter bezwzględnie obowiązujący. Zakres zastosowania normy kompetencyjnej zawartej w tym przepisie został tak skonstruowany, by dla każdej kompetencji i każdego zadania, które obciążają gminę, można było znaleźć właściwy organ do jego realizacji. Jeśli zatem przepis ustawowy nie wskazuje właściwego organu gminy, /czego strona skarżąca nie neguje/, organem tym zawsze będzie rada gminy.

Fakt, że W. jest miastem na prawach powiatu nie wnosi do sprawy niczego nowego, ponieważ rozwiązania dotyczące powiatu również nie zawierają wskazania właściwego organu do uregulowania kwestii wynagrodzeń nauczycieli w drodze regulaminów nadawanych przez powiaty. Powołanie się przez stronę skarżącą na art. 32 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym jest nietrafne, gdyż podobnie brzmi art. 30 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Wobec istnienia art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa /Dz.U. nr 91 poz. 576 ze zm./, art. 32 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym nie można przypisać charakteru przepisu zawierającego domniemanie kompetencji na rzecz zarządu powiatu. Wykładnia prowadzona przez stronę skarżącą prowadzi wprost do zakwestionowania mocy prawnej art. 18 ust. 1, co w świetle obowiązujących reguł wykładni aktów prawnych jest niedopuszczalne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przedmiotem skargi jest rozstrzygnięcie organu nadzoru w części kwestionującej właściwość organu wykonawczego /zarządu/ jednostki samorządu terytorialnego do podejmowania uchwał w sprawie regulaminów przyznawania dodatków oraz innych składników wynagrodzenia nauczycieli zatrudnionych w szkołach prowadzonych przez jednostkę samorządu. Strona skarżąca, opierając się na treści wskazanych przepisów Karty Nauczyciela i ustawy o systemie oświaty, wywodziła, że ustawa o systemie oświaty wyczerpująco wymienia materie spraw poddanych regulacjom prawnym organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego. Skoro wśród tych spraw nie wymienia się problematyki regulowania wynagradzania nauczycieli, to należą one do właściwości organów wykonawczych /zarządów/ gmin lub powiatów. Natomiast zdaniem organu nadzoru, z treści art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wynika zasada domniemania kompetencji rady gminy /powiatu/ do uchwalenia przedmiotowego regulaminu.

Rozstrzygnięcie nadzorcze kwestionujące kompetencje zarządu jednostki samorządu terytorialnego do uchwalania regulaminów wynagradzania nauczycieli należy uznać za prawidłowe, aczkolwiek z innych powodów niż przytoczone w jego uzasadnieniu.

Analizę tego zagadnienia należy rozpocząć od przedstawienia treści art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela. Zgodnie z dyrektywą tego przepisu, organ prowadzący szkołę będący jednostką samorządu terytorialnego określa dla nauczycieli poszczególnych stopni awansu zawodowego, w drodze regulaminu:

1/ wysokość stawek dodatków, o których mowa w ust. 1 pkt 2, oraz szczegółowe warunki przyznawania tych dodatków, z zastrzeżeniem art. 33 i art. 34,

2/ szczegółowy sposób obliczania wynagrodzenia za godziny ponad wymiarowe, z zastrzeżeniem art. 35 ust. 3, oraz za godziny doraźnych zastępstw,

3/ wysokość i warunki wypłacania składników wynagrodzenia, o których mowa w ust. 1 pkt 4, o ile nie zostały one określone w ustawie lub w odrębnych przepisach, w taki sposób, aby średnie wynagrodzenie nauczycieli, składające się z wynagrodzenia zasadniczego i składników, o którym mowa w pkt 1-3, odpowiadały na obszarze działania danej jednostki samorządu terytorialnego co najmniej średniemu wynagrodzeniu nauczycieli, o którym mowa odpowiednio w ust. 3 i 4.

Na podstawie przedstawionego unormowania, można sformułować następujące cechy prawne regulaminów wynagradzania nauczycieli w szkołach prowadzonych przez jednostkę samorządu terytorialnego:

1/ regulaminy te nie są aktami autonomicznymi, lecz mają swoją podstawę w przepisach ustawowych,

2/ ich wydanie jest obowiązkowe /przepis art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela stanowi, że organ prowadzący szkołę określa dla nauczycieli w drodze regulaminu [...], a zwrot "organ określa" oznacza nałożenie obowiązku, w postaci pozornie opisowej/,

3/ regulaminy wynagradzania nauczycieli mają charakter aktów wykonawczych,

4/ zawierają normy generalne i abstrakcyjne, których adresatami są pracodawcy /szkoły lub placówki oświatowo-wychowawcze/ oraz pracownicy zatrudnieni u tych pracodawców /nauczyciele/,

5/ normy te nakładają obowiązki na pracodawców i dają uprawnienia pracownikom.

W orzecznictwie Sądu Najwyższego nie budzi wątpliwości fakt, iż dla nauczycieli, bez względu na podstawę zatrudnienia, pracodawcą jest szkoła, a nie np. jednostka prowadząca szkołę /por. wyrok SN z dnia 11 września 1998 r., II UKN 196/98 - OSNAPU 1999 nr 18 poz. 589/. Powyższe nie pozwala na analizę prawną takiego regulaminu jako regulaminu wynagradzania ustalonego na podstawie art. 772 kodeksu pracy, który jest źródłem regulacji wynagrodzeń za pracę tylko dla pracowników zatrudnionych u konkretnego pracodawcy /akt zakładowy/. Fakt, że regulaminy wynagradzania nauczycieli są podejmowane na podstawie upoważnień ustawowych i w ich granicach pozwala na ich najogólniejszą kwalifikację jako aktów prawa miejscowego, w rozumieniu art. 94 Konstytucji. Uzupełnieniem tego twierdzenia jest wskazanie, że są one stanowione przez podmioty nie będące pracodawcami zatrudnionych pracowników, dotyczą generalnie i abstrakcyjnie oznaczonych adresatów, usytuowanych poza strukturą organizacyjną organu stanowiącego, w celu wywołania określonych skutków prawnych, co uzasadnia konstatację, że wypełniają one cechy przepisów prawa miejscowego /wcześniej przepisów gminnych/ obowiązujących na obszarze jednostki samorządu terytorialnego. Należy zauważyć, że w ujęciu funkcjonalnym, ich moc została zrównana z rozporządzeniami wykonawczymi ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania, regulującymi określone składniki wynagrodzenia nauczycieli /art. 30 ust. 5 i 7 Karty Nauczyciela/.

Ze względu na aspekt kompetencyjny i treściowy, można je zaliczyć do tzw. administracyjnych aktów prawa pracy. Z jednej strony są to bowiem akty o charakterze organizatorskim, wydawane w interesie publicznym /źródła prawa administracyjnego/, podejmowane z upoważnienia ustawowego przez właściwy organ gminy /powiatu/, służące wiążącemu unormowaniu stosunków płacowych między generalnie i abstrakcyjnie oznaczonymi adresatami /szkołami, odpowiadającymi określonemu kryterium wyodrębnienia i zatrudnionymi w nich nauczycielami/, natomiast z drugiej strony kształtujące warunki pracy /płacy/ pracowników /źródło prawa pracy/. Oznacza to, że ocena prawidłowości merytorycznej, proceduralnej i kompetencyjnej takiego aktu odbywa się w trybie administracyjnosądowym /przed NSA/, natomiast skutki zobowiązaniowe wynikające z odniesienia przyjętych w nich regulacji płacowych do sytuacji konkretnego pracownika będą podlegały ocenie sądu powszechnego. Przyjęcie, że regulaminy wynagradzania nauczycieli są przepisami prawa miejscowego obowiązującymi na obszarze jednostki samorządu terytorialnego przesądza o kompetencyjnych i proceduralnych aspektach ich stanowienia i ogłaszania.

Zgodnie z art. 41 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, akty prawa miejscowego ustanawia rada gminy, w formie uchwały. Analogiczne rozwiązanie zawiera przepis art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, ustalający, że akty prawa miejscowego stanowi rada powiatu, w formie uchwały, jeżeli ustawa upoważniająca do wydania aktu nie stanowi inaczej. Kompetencja rady ma w tym zakresie wyłączny charakter /nie dotyczy to przypadków wydawania przez zarządy jednostek samorządu terytorialnego przepisów porządkowych w sprawach nie cierpiących zwłoki/ i nie podlega samodzielnemu delegowaniu. W przypadku uznania, że przedmiot regulacji rozważanych regulaminów mieści się w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych, w procesie stanowienia tych aktów należy uwzględniać tryb konsultacji związkowej założeń albo projektów takich aktów, przewidzianych w art. 19 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych /Dz.U. nr 55 poz. 234 ze zm./.

W związku z powyższym, na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, orzeczono jak w sentencji.