Wyrok NSA, sygn. akt III SA 2080/01
NSA w Warszawie (przed reformą)
Data orzeczenia: 2002-04-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 611  Podatki  i  inne świadczenia pieniężne, do  których   mają zastosowanie przepisy Ordynacji  podatkowej, oraz egzekucja t
Hasła tematyczne: Oświata
Finanse publiczne
Samorząd terytorialny
Powołane przepisy: article: art. 69 ust. 4 pkt 2, art. 73 ust. 1
journal: Dz.U. 1998 nr 155 poz. 1014
law: Ustawa z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych.
article: art. 90 ust. 1
journal: Dz.U. 1996 nr 67 poz. 329
law: Obwieszczenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 16 maja 1996 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o systemie oświaty.
Teza: W myśl art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 o systemie oświaty /Dz.U. 1996 nr 67 poz. 329 ze zm./ m.in. niepubliczne przedszkola otrzymują dotacje z budżetu gminy. Dotacje te mają charakter podmiotowy, co wynika nie tylko z tego przepisu, ale również z art. 69 ust. 4 pkt 2 i art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych /Dz.U. nr 155 poz. 1014 ze zm./. Ich celem jest wiec dofinansowanie podmiotów wymienionych w art. 90 ustawy o systemie oświaty, prowadzących określoną działalność; w tym niepublicznych przedszkoli, a nie zadań, czy części zadań.

TEZY

W myśl art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 o systemie oświaty /Dz.U. 1996 nr 67 poz. 329 ze zm./ m.in. niepubliczne przedszkola otrzymują dotacje z budżetu gminy. Dotacje te mają charakter podmiotowy, co wynika nie tylko z tego przepisu, ale również z art. 69 ust. 4 pkt 2 i art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych /Dz.U. nr 155 poz. 1014 ze zm./. Ich celem jest wiec dofinansowanie podmiotów wymienionych w art. 90 ustawy o systemie oświaty, prowadzących określoną działalność; w tym niepublicznych przedszkoli, a nie zadań, czy części zadań.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Jolanty W. na uchwały Rady Gminy w B. z dnia 28 czerwca 1999 r., Nr X/58/99, z dnia 28 kwietnia 2000 r., Nr XVIII/104/2000, z dnia 21 czerwca 2000 r., Nr XX/117/2000 w przedmiocie dotacji dla przedszkoli niepublicznych:

1. umarza postępowanie sądowe w sprawie kontroli zgodności z prawem uchwały nr X/58/99 Rady Gminy w B. z dnia 28 czerwca 1999 r. w sprawie szczegółowych zasad ustalania wysokości dotacji oraz zasad udzielania dotacji dla niepublicznych przedszkoli oraz par. 2 ust. 2 i par. 4 ust. 3 uchwały Nr XVIII/104/2000 Rady Gminy w B. z dnia 28 kwietnia 2000 r. w sprawie określenia zasad udzielania dotacji z budżetu gminy przedszkolom niepublicznym w brzmieniu przed ich zmianą uchwałą Nr XX/117/2000 Rady Gminy w B. z dnia 21 czerwca 2000 r., w sprawie zmian w uchwale Rady Gminy Nr XVIII/104/2000 dotyczącej określenia zasad udzielania dotacji z budżetu gminy przedszkolom niepublicznym,

2. stwierdza nieważność par. 1 ust. 2 i par. 2 ust. 1 uchwały nr XVIII/104/2000 Rady Gminy w B. z dnia 28 kwietnia 2000 r. w sprawie określenia zasad udzielania dotacji z budżetu gminy przedszkolom niepublicznym, w pozostałym zakresie skargę na te uchwałę w brzmieniu jej po zmianie uchwałą nr XX/117/2000 z dnia 21 czerwca 2000 r. oddala,

3. oddala skargę na uchwałę nr XX/117/2000 Rady Gminy w B. z dnia 21 czerwca 2000 r. w sprawie zmian w uchwale Rady Gminy nr XVIII/104/2000 dotyczącej określenia zasad udzielania dotacji z budżetu gminy przedszkolom niepublicznym,

4. zasądza na rzecz skarżącej tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego od Gminy B. kwotę 280 zł /słownie dwieście osiemdziesiąt złotych/.


UZASADNIENIE

Jolanta Wasilewska, powołując się m.in. na art. 101 ust. 1 i 4 w zw. z art. 94 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./, w jednej skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lipca 2001 r. zakwestionowała sześć uchwał podjętych przez organy gminy w B. - Radę i Zarząd w okresie od 1999 do 2001 r. w sprawie dotacji dla przedszkoli niepublicznych.

Sąd mając na względzie art. 219 Kpc w zw. z art. 59 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ połączył do wspólnego rozpoznania i rozpatrzenia sprawy:

1/ o stwierdzenie nieważności uchwał:

- nr X/58/99 Rady Gminy w B. z dnia 28 czerwca 1999 r. w sprawie szczegółowych zasad ustalania wysokości dotacji oraz zasad udzielania dotacji dla niepublicznych przedszkoli,

- nr XVIII/104/2000 Rady Gminy w B. z dnia 28 kwietnia 2000 r. w sprawie określenia zasad udzielania dotacji z budżetu gminy przedszkolom niepublicznym,

- nr XX/117/2000 Rady Gminy w B. z dnia 21 czerwca 2000 r. w sprawie zmian w uchwale Rady Gminy nr XVIII/104/2000 dotyczącej określenia zasad udzielania dotacji z budżetu gminy przedszkolom niepublicznym i zarządził prowadzenie ich pod III SA 2080/01;

oraz

2/ o stwierdzenie nieważności uchwał:

- nr 29/45/99 Zarządu Gminy w B. z dnia 13 października 1999 r. w sprawie ustalenia kwoty dotacji na 1999 r. dla niepublicznych przedszkoli w Gminie B.,

- nr 38/63/99 Zarządu Gminy w B. z dnia 30 grudnia 1999 r. w sprawie ustalenia kwoty dotacji na 2000 r. dla niepublicznych przedszkoli w Gminie B., w zakresie nieobjętym orzeczeniem Regionalnej Izby Obrachunkowej w O. z dnia 6 kwietnia 2000 r.,

- nr 65/120/2001 Zarządu Gminy w B. z dnia 15 lutego 2001 r. w sprawie przyznania dotacji dla przedszkoli niepublicznych na 2001 r. w oparciu o zasady ustalone przez Radę Gminy i uzyskane wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę na prowadzenie przedszkoli niepublicznych, w zakresie nieobjętym orzeczeniem Regionalnej Izby Obrachunkowej w O. z dnia 31 maja 2000 r. i zarządził prowadzenie ich pod III SA 2083/01.

Skarżąca zarzuciła uchwałom Rady Gminy sprzeczność z ustawami/ co spowodowało drastyczne zaniżenie wysokości dotacji dla przedszkola prowadzonego przez nią i naruszyło w ten sposób jej interes prawny.

Podniosła, że uchwała nr X/58/99 z dnia 28 czerwca 1999 r. naruszała art. 90 ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty /Dz.U. 1996 nr 67 poz. 329 ze zm./, art. 69 ust. 2 pkt 3-6 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych /Dz.U. nr 155 poz. 1014 ze zm./ oraz postanowienia rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 21 grudnia 1998 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie klasyfikacji dochodów i wydatków budżetowych oraz innych przychodów i rozchodów /Dz.U. nr 161 poz. 1081/ gdyż w sposób sprzeczny z tymi przepisami sprecyzowała zasady ustalania dotacji utożsamiając pojęcie "wydatków bieżących" ze średnią wysokością w podobnych placówkach.

Również uchwała nr XVIII/l04/2000 z dnia 28 kwietnia 2000 r. naruszała, jej zdaniem, ww. przepis ustawy o systemie oświaty. Zgodnie z par. 1 ust. 2 tej uchwały dotacja ma charakter celowy "na realizację programu wychowania przedszkolnego", czy jak stanowi par. 2 ust. 1 "na częściowe pokrycie wydatków bieżących związanych z realizacją programu wychowania przedszkolnego". Z ustawy zaś wynika podmiotowy charakter takiej dotacji. Ponadto wydatki bieżące prowadzenia przedszkola niepublicznego nie są tożsame z wydatkami bieżącymi na realizację programu wychowania przedszkolnego. W par. 2 ust. 2 i par. 4 ust. 3 tej uchwały naruszono również art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty gdyż w sytuacji braku na terenie gminy przedszkola publicznego danego typu i rodzaju wadliwie odniesiono wysokość dotacji do wydatków bieżących ponoszonych przez najbliższą gminę na prowadzenie przedszkola publicznego o podobnym charakterze.

Zaskarżone uchwały Rady Gminy nie spełniały też wymogu szczegółowości. W konsekwencji dały Zarządowi zupełną swobodę w kształtowaniu stawki dotacji na jedno dziecko, przy przyjęciu różnej metodologii w każdej z jego uchwał. Pozwoliły też na stosowanie dowolnych danych, anonimowość ich pozyskania i przyjęcie rozwiązań sprzecznych z zasadami przyjętymi w aktach Rady Gminy, przez co naruszono zasady celowości i rzetelności finansów publicznych.

W odpowiedzi na skargę Gmina B. wniosła o jej odrzucenie z uwagi na znaczne przekroczenie terminu zaskarżenia uchwał organów Gminy, wynikającego z art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./. Podniosła, że Sąd postanowieniem z dnia 13 kwietnia 2001 r. 1653-1656/00 odrzucił już skargę Jolanty W. na cztery z sześciu obecnie kwestionowanych uchwał:

Nr X/58/99 Rady Gminy w B. z dnia 28 czerwca 1999 r. i uchwały nr XVIII/104/2000 Rady Gminy w B. z dnia 28 kwietnia 2000 r., a także nr 29/45/99 Zarządu Gminy w B. z dnia 13 października 1999 r. i nr 38/63/99 Zarządu Gminy w B. z dnia 30 grudnia 1999 r. W toku tamtego postępowania skarżąca nie tylko wiedziała o kwestionowanych przez nią aktach, ale również została poinformowana o podjętych już po wniesieniu przez nią skargi kolejnych uchwałach organów Gminy dotyczących dotacji, w tym uchwale Rady Gminy nr XX/117/2000 i uchwałach Zarządu nr 53/95/2000 oraz nr 65/120/2001. Tymczasem skarżąca dopiero po upływie dwóch miesięcy od wydania orzeczenia przez NSA pismem z dnia 7 czerwca 2001 r., powołując się na art. 34 ust. 3 ustawy o NSA ponownie wystąpiła do Gminy z wezwaniem do usunięcia rzekomo naruszonego prawa w sześciu ww. aktach i po podtrzymaniu przez Zarząd Gminy na posiedzeniu w dniu 11 lipca 2001 r. negatywnego stanowiska wobec tego żądania, po raz kolejny złożyła skargę z dnia 19 lipca 2001 do NSA. Ponadto Gmina podniosła, że wszystkie zaskarżone uchwały były przedmiotem badania przez organy nadzoru, które nie stwierdziły ich całkowitej nieważności. Były też zmieniane w nich wskaźniki procentowe wysokości dotacji, gdy zmieniały się ustawowe zasady jej ustalania.

W dodatkowym piśmie procesowym z dnia 12 stycznia 2002 r. skarżąca przedstawiła szczegółowe informacje na temat działań organów Gminy w latach 1998-2001, które doprowadziły do zaniżania dotacji. Zarzuciła tym organom, że dążą do likwidacji prowadzonego przez nią przedszkola "Biedronka", zmuszając ją do zwolnienia zatrudnionych pracowników i morderczej pracy. Podtrzymała zarzuty, że nieprecyzyjność w ustalaniu zasad dotowania przedszkoli niepublicznych przez Radę Gminy pozwala na dowolne działanie Zarządowi.

W odpowiedzi na to pismo Gmina B. ponowiła wniosek o odrzucenie skargi z powodu upływu terminu do jej wniesienia, podkreślając, że uchwały były ogłaszane w sposób zwyczajowo przyjęty, a ponadto doręczane skarżącej. Polemizowała też z merytorycznymi zarzutami skarżącej dotyczącymi polityki udzielania dotacji, podkreślając, iż wychodzą one poza zakres zarzucanego w skardze naruszenia prawa.

W kolejnym piśmie procesowym skarżącej z dnia 8 lutego 2002 r. podtrzymała ona skargę i nie zgodziła się ze stanowiskiem strony przeciwnej o naruszeniu terminu do jej wniesienia. Wywodziła, że pogląd ten jest sprzeczny z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Z ust. 2 tego przepisu wynika, że brak jest ograniczeń do wielokrotnego wzywania organów gminy do usunięcia naruszenia prawa, dopóki uchwały organów gminy, co ma miejsce w rozpatrywanych sprawach, naruszają jej interes prawny lub uprawnienie. Ograniczenie prawa do wniesienia skargi dotyczy tylko sytuacji gdy w sprawie orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił. W tych sprawach taki przypadek nie wystąpił gdyż NSA postanowieniem z dnia 13 kwietnia 2001 r. skargę odrzucił.

Podkreśliła też, powołując się na uchwałę NSA z dnia 4 maja 1998 r. FPS 1/98 /ONSA 1998 Nr 3 poz. 78/, że skargę wniosła w terminie, gdyż to postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności uchwał organów Gminy w B. zostało przez nią wszczęte wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa z dnia 7 czerwca 2001 r.

Podniosła też, że jej żądanie w myśl art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie jest przedawnione gdyż zaskarżone akty są aktami prawa miejscowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sąd nie podziela stanowiska Gminy B. w kwestii przekroczenia terminu do wniesienia skargi. W przypadku aktów o charakterze generalnym, o których mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym dopóki akt obowiązuje i nie został poddany merytorycznej kontroli przez NSA, o czym mowa w ust. 2 tego przepisu, jeśli narusza on interes prawny lub uprawnienie określonego podmiotu, może zostać - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa - zaskarżony do NSA. W takim przypadku zgodnie z powołaną w piśmie procesowym skarżącej w wykładnią przedstawioną w uchwale NSA FPS 1/98, którą skład orzekający w niniejszej sprawie podziela, bieg terminu do wniesienia skargi, określonego w art. 35 ust. 1 ustawy o NSA rozpoczyna się od dnia doręczenia skarżącemu odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, gdy odpowiedź została doręczona przed upływem dwumiesięcznego terminu przewidzianego do rozpatrzenia wezwania. Jeżeli odpowiedzi nie doręczono, termin do wniesienia skargi biegnie od dnia upływu tego dwumiesięcznego terminu; jednakże gdy spóźniona odpowiedź została doręczona przed upływem terminu do wniesienia skargi, termin ten liczy się od dnia doręczenia odpowiedzi na wezwanie.

W rozpatrywanych sprawach te wymogi czasowe skarżąca zachowała, kierując pismem z dnia 7 czerwca 2001 r. pod adresem Gminy B. wezwanie do usunięcia niezgodności z prawem sześciu ww. uchwał, a następnie po zajęciu przez nią negatywnego stanowiska w dniu 11 lipca 2001 r., składając skargę do NSA, datowaną na 19 lipca 2001 r., nadaną w urzędzie pocztowym w M. dnia 23 lipca 2001 r. W tym stanie rzeczy Sąd nie stwierdził podnoszonej przez Gminę w odpowiedzi na skargę przeszkody formalnej do rozpoznania spraw.

Nie wystąpiła również w tych sprawach powaga rzeczy osądzonej, o której mowa w art. 101 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, gdyż wcześniejsze skargi na niektóre z kwestionowanych przez skarżącą obecnie uchwał NSA w postanowieniu z dnia 13 kwietnia 2001 r. odrzucił z przyczyn formalnych, na co zasadnie zwraca uwagę skarżąca.

Z urzędu natomiast Sąd stwierdził inną przeszkodę formalną do rozpatrzenia skargi Jolanty W. na uchwałę nr X/58/99 Rady Gminy w B. z dnia 28 czerwca 1999 r. oraz na par. 2 ust. 2 i par. 4 ust. 3 uchwały nr XVIII/104/2000 Rady Gminy w B. z dnia 28 kwietnia 2000 r. w brzmieniu przed ich zmianą uchwałą nr XX/117/2000 Rady Gminy w B. z dnia 21 czerwca 2000 r.

Ww. uchwała nr X/58/99 utraciła moc obowiązującą z dniem 1 lipca 2000 r. gdyż została uchylona na podstawie par. 6 powołanej uchwały nr XVIII/104/2000.

Z kolei par. 2 ust. 2 i par. 4 ust. 3 uchwały nr XVIII/104/2000 z dnia 28 kwietnia 2000 r. w kwestionowanym w skardze brzmieniu nie weszły w życie. Te przepisy w okresie vacatio legis /uchwała wchodziła w życie, zgodnie z jej par. 7 ust. 2, z dniem 1 lipca 2000 r./ zostały bowiem zmienione par. 1 pkt 2 i 3 uchwały nr XX/117/2000 z dnia 21 czerwca 2000 r., na skutek stwierdzenia w rozstrzygnięciu nadzorczym Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w O. z dnia 31 maja 2000 r. naruszenia przez nie art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty.

W orzecznictwie sądowym przyjęto/ co skład orzekający w niniejszej sprawie podziela, że Sąd nie może orzekać o nieważności bądź o niezgodności z prawem uchwały organu gminy, jeżeli uchwała ta została uchylona lub utraciła moc prawną przed wydaniem orzeczenia przez ten Sąd /por. postanowienie NSA z dnia 21 lipca 1992 r. SA/Wr 367/92 - ONSA 1993 Nr 3 poz. 63/. Zgodnie z art. 94 i art. 101 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym sąd administracyjny orzeka o nieważności lub niezgodności z prawem uchwał, nie może natomiast w postępowaniu prowadzonym na podstawie rozdziału 10 tej ustawy dokonywać oceny nieobowiązujących aktów. Na marginesie Sąd zauważa, że uprawnienie do poddania sądowej kontroli nieobowiązującego przepisu prawa miejscowego wymagałoby przyznania NSA szczególnych kompetencji, takich jakie w odniesieniu do kontroli sprawowanej przez Trybunał Konstytucyjny wobec aktów normatywnych, stanowionych przez organy centralne, przyznano mu w ust. 3 art. 39 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym /Dz.U. nr 102 poz. 643 ze zm./, dodanym w drodze nowelizacji tego artykułu w 2000 r. /Dz.U. nr 53 poz. 638/.

W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że wobec uchylenia uchwały nr X/58/99 przed jej rozpatrzeniem przez NSA oraz nie wejścia w życie ww. przepisów zawartych w pierwotnym brzmieniu uchwały nr XVIII/104/2000, przed jej nowelizacją z dnia 21 czerwca 2000 r., wydanie wyroku w tych sprawach stało się zbędne oraz bezprzedmiotowe i postępowanie w tych sprawach umorzył na podstawie art. 355 par. 1 Kpc w zw. z art. 59 ww. ustawy o NSA.

Nie występują natomiast przeszkody formalne do rozpatrzenia skargi na uchwałę nr XVIII/104/2000 w brzmieniu po jej zmianie uchwałą nr XX/117/2000 oraz zakwestionowanej odrębnie w skardze uchwały zmieniającej nr XX/117/2000. Jak wyjaśnił przedstawiciel Gminy B. na rozprawie uchwała nr XVIII/104/2000 z dnia 28 kwietnia 2000 r., zmieniona uchwałą nr XX/117/2000/ nadal obowiązuje. Poinformował też, że dokonano w niej kolejnej zmiany, dotyczącej wysokości zawartego w par. 2 ust. 2 procentowego wskaźnika dotacji, który uległ podwyższeniu z 61,6 procent do 75 procent /uchwała nr XXXIV/196/2001 z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie zmian w uchwale Rady Gminy nr XVIII/104/2000 zmienionej uchwałą Nr XX/117/2000 dotyczących określenia zasad udzielania dotacji z budżetu gminy przedszkolom niepublicznym/.

Sąd zauważa, że ta ostatnia zmiana uchwały nastąpiła w wyniku znowelizowania ustawy o systemie oświaty ustawą z dnia 23 sierpnia 2001 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty, ustawy - Przepisy wprowadzające reformę ustroju szkolnego, ustawy - Karta Praw Nauczyciela oraz niektórych innych ustaw /Dz.U. nr 111 poz. 1194/. Na mocy art. 1 pkt 54 lit. "d" tej ustawy dokonano zmian w art. 90, w tym m.in. materię dot. przyznawania dotacji przedszkolom niepublicznym uregulowano w nowym ust. 2b. Nadano też nowe brzmienie przepisowi zawierającemu upoważnienie do wydania uchwały - ust. 4. Do czasu wejścia w życie noweli t j. do dnia 21 października 2001 r. zgodnie z ust. 4 art. 90 ustawy o systemie oświaty w brzmieniu, który stanowił podstawę do wydania kwestionowanej uchwały Rady Gminy w B. "Szczegółowe zasady udzielania dotacji, o których mowa w ust. 1-3b, określa organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego". Po zmianie art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty otrzymał następujące brzmienie "Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 2a-3b, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji i zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji".

Mimo zmiany upoważnienia do wydania aktu prawa miejscowego uchwała nie utraciła mocy obowiązującej gdyż zgodnie z art. 30 ww. ustawy z dnia 23 sierpnia 2001 r. przepisy wykonawcze wydane przed dniem jej wejścia w życie, na podstawie upoważnień, które zostały zmienione tą ustawą, zachowują moc do czasu wydania przepisów wykonawczych na podstawie upoważnień w brzmieniu ustalonym niniejszą ustawą, nie dłużej jednak niż 12 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy.

Na marginesie Sąd stwierdza/ że w przypadku gdy akt wykonawczy jest utrzymany w mocy przepisem przejściowym wydanym z uwagi nadanie w ustawie nowelizującej nowego brzmienia upoważnieniu do jego wydania wówczas nie powinno się dokonywać w nim zmian tylko wydać na nowo na podstawie nowego upoważnienia. Jednakże przedmiotem sądowej kontroli z uwagi na treść skargi i wynikające z niej granice rozpatrywanych przez Sąd spraw nie jest uchwała nr XXXIV/196/2001 Rady Gminy B. z dnia 28 grudnia 2001 r.

Analizując obowiązującą uchwałę nr XVIII/104/2000 Sąd doszedł do wniosku, że zasadne są zarzuty dotyczące niezgodności z regulacją ustawową jej par. 1 ust. 2 i par. 2 ust. 1.

Zgodnie z par. 1 ust. 2 niepublicznym przedszkolom działającym na terenie gminy B. przysługuje dotacja z budżetu gminy na realizację programu wychowania przedszkolnego. W myśl zaś par. 2 ust. 1 dotacja, o której mowa w par. 1 ust. 2 przeznaczona jest na częściowe pokrycie wydatków bieżących związanych z realizacją programu wychowania przedszkolnego.

W podstawie prawnej tej uchwały powołano oprócz omówionego art. 90 ust. 4 także inne przepisy, używając nieprawidłowej formuły "w związku z art. 90 ust. 1 i 3 ustawy o systemie oświaty". Sąd stwierdza, że popełniono tu uchybienie legislacyjne, nie mające jednak wpływu na ważność aktu, polegające na zbędnym powołaniu w podstawie prawnej tej uchwały ust. 1 i 3 art. 90, które nie stanowią podstawy do jego wydania, tylko zawierają materialną regulację zasad przyznawania m.in. przedszkolom niepublicznym dotacji. W związku z tym należy dokonać porównania zgodności materii zawartej w uchwale z regulacją ustawową, wynikającą z tych ustępów.

Zgodnie z ust. 4 art. 90, w obowiązującym w czasie wydawania uchwały brzmieniu, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego miał określić szczegółowe zasady udzielania dotacji, o których mowa w ust. 1-3b. Oczywistym jest, że akt wykonawczy nie może modyfikować materii ustawowej, tylko - co w tym przypadku wyraźnie wynikało z brzmienia upoważnienia - ją uszczegółowić. Akt wykonawczy musi być także zgodny nie tylko z przepisami ustawy, którą wykonuje, ale również z przepisami innych ustaw.

W myśl art. 90 ust. 1 ustawy o systemie oświaty m.in. niepubliczne przedszkola otrzymują dotacje z budżetu gminy. Przepis ten od czasu wydania zaskarżonej uchwały nie został zmieniony. Dotacje te mają charakter podmiotowy, co wynika nie tylko z tego przepisu ale również z art. 69 ust. 4 pkt 2 i art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych /Dz.U. nr 155 poz. 1014 ze zm./. Ich celem jest więc dofinansowanie podmiotów wymienionych w art. 90 ustawy o systemie oświaty, prowadzących określoną działalność, w tym niepublicznych przedszkoli, a nie zadań, czy części zadań. Taki pogląd został już przedstawiony w orzecznictwie sądowym /wyrok NSA III SA 1337/01 - nie publ./ i zdaniem składu orzekającego w tej sprawie nie budzi wątpliwości.

Stosownie natomiast do art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty w brzmieniu obowiązującym w czasie wydawania uchwały dotacje dla niepublicznych przedszkoli przysługiwały w wysokości nie niższej niż 50 procent /obecnie - 75 procent - na mocy obowiązującego od dnia 21 października 2001 r. w tej materii art. 90 ust. 2a tej ustawy zmienionej art. 1 pkt 54 lit. "d" ww. ustawy z dnia 23 sierpnia 2001 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty (...) ustalonych w budżecie danej gminy wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach publicznych tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia /obecnie w ww. art. 90 ust. 2a ustawy o systemie oświaty odsyła się ogólnie do przedszkoli publicznych, bez zaznaczania, że muszą być takiego samego typu lub rodzaju/ lub w razie braku takich przedszkoli na terenie danej gminy wydatków bieżących ponoszonych przez najbliższą gminę na placówki o takim charakterze /obecnie również odsyła się tak jak wyżej w sposób ogólny do przedszkoli publicznych, bez podkreślania/ że muszą charakteryzować się takim samym typem lub rodzajem/.

Z porównania materii zawartej ww. przepisach prawa miejscowego i ustawy, na podstawie której wydano uchwałę, wyraźnie widać, że Rada Gminy w par. 1 ust. 2 i par. 2 ust. 1 uchwały nr XVIII/104/2000 zamiast dotacji podmiotowej przysługującej przedszkolom niepublicznym z mocy art. 90 ust. 1 ustawy o systemie oświaty wprowadziła dotację przedmiotową związaną z realizacją programu wychowania przedszkolnego. Na dodatek określiła, do czego nie była upoważniona, przeznaczenie tej dotacji na częściowe pokrycie wydatków bieżących związanych z realizacją programu wychowania przedszkolnego. Taka zmiana charakteru dotacji mogła mieć wpływ na wykonanie uchwały przez Zarząd Gminy. Stanowiła bowiem wskazówkę, że dotacja nie jest przeznaczona na dofinansowanie całej działalności bieżącej ustawowo wskazanego podmiotu w wysokości określonej w uchwale, nie niższej niż 50 procent /od dnia 21 października 2001 r. - 75 procent/ obliczonej zgodnie z zasadami wskazanymi w ust. 3 art. 90 /obecnie ust. 2a tego art./, a tylko na pokrycie części wydatków bieżących związanych z określonym zadaniem.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny/ na podstawie art. 24 ust. 1 ww. ustawy o NSA, stwierdził nieważność par. 1 ust. 2 i par. 2 ust. 1 uchwały nr XVIII/104/2000 Rady Gminy w B. z dnia 28 kwietnia 2000 r.

Sąd nie znalazł natomiast podstaw do stwierdzenia nieważności całej uchwały. Zarzut braku szczegółowości zawarty skardze ma charakter ogólny. Z pism procesowych skarżącej można wywnioskować/ że dotyczył on przede wszystkim niedookreślenia w uchwale sposobu realizacji zdania drugiego w art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty tj. precyzyjnego określenia w jaki sposób ma zostać wybrane przedszkole publiczne, finansowane z budżetu najbliższej gminy, którego wydatki bieżące będą stanowiły podstawę do ustalenia wysokości dotacji dla przedszkoli niepublicznych w Gminie B. W tej materii rzeczywiście w par. 4 ust. 3 uchwały nr XVIII/104/2000, po dokonaniu jej zmiany uchwałą nr XX/117/2000, powtórzono w zasadzie regulację ustawową, co było zbędne, a nie dokonano jej rozwinięcia. Jednakże dokonując oceny skutków tego uchybienia na zgodność z prawem aktu wykonawczego Sąd stwierdził, że ogólny sposób sformułowania upoważnienia do wydania uchwały - określenie szczegółowych zasad udzielania dotacji - nie pozwala uznać braku uregulowania tej kwestii trybowej za przesłankę do stwierdzenia nieważności uchwały lub jej par. 2 ust. 2 i par. 4 ust. 3, w brzmieniu które nadano tym przepisom po skutecznej ingerencji organu nadzoru. Natomiast praktyczny sposób realizacji uchwały nie może być oceniany przez NSA w ramach kontroli jej zgodności z prawem.

Sąd zwraca natomiast uwagę, że obecnie obowiązujące brzmienie art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty obliguje Radę Gminy do określenia m.in. trybu udzielania dotacji, z uwzględnieniem w szczególności podstawy obliczania dotacji. Z tego względu w nowej uchwale, która będzie musiała zostać wydana nie tylko z uwagi na konieczność wykonania niniejszego wyroku NSA, ale przede wszystkim ze względu na zmianę upoważnienia ustawowego i ww. art. 30 ustawy z dnia 23 sierpnia 2001 r., Rada Gminy będzie miała obowiązek, w przypadku gdy na jej terenie nie ma publicznego przedszkola, sprecyzowania pojęcia "najbliższa gmina" i sposobu doboru przedszkola /przedszkoli/ publicznego, na które ponoszone przez tę gminę wydatki bieżące będą stanowiły podstawę do ustalenia wysokości dotacji.

Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy o NSA, w pozostałym zakresie oddalił skargę na uchwałę Rady Gminy w B. nr XVIII/l04/2000 w brzmieniu po jej zmianie uchwałą nr XX/117/2000.

Sąd nie dopatrzył się również z wyżej wymienionych względów podstaw do stwierdzenia nieważności oddzielnie zaskarżonej uchwały nr XX/117/2000, zmieniającej uchwałę nr XVIII/104/2000. W skardze zresztą nie przedstawiono konkretnych zarzutów przeciwko tej uchwale nowelizującej/ która stanowiła, o czym była wyżej mowa, realizację rozstrzygnięcia nadzorczego Regionalnej Izby Obrachunkowej w O. i po wejściu w życie stała się częścią uchwały nr XVIII/104/2000. Z tych powodów skarga na uchwałę Rady Gminy w B. nr XX/117/2000 z dnia 21 czerwca 2000 r. została, na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy o NSA, oddalona.

Z uwagi na częściowe uwzględnienie skargi o zwrocie kosztów postępowania sądowego na rzecz skarżącej od Gminy B. orzeczono na podstawie art. 55 ust. 1 ww. ustawy o NSA.