Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2181/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-04-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i orzeczenia organów I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, art 75 par 1 oraz 78 par 1 i 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 66 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Teresa Kobylecka Sędzia del. WSA Sławomir Pauter Protokolant asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 26 kwietnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 25 marca 2015 r. sygn. akt II SA/Wr 722/14 w sprawie ze skargi T. M. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie urządzeń wentylacyjnych w budynku mieszkalnym 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia z dnia [...] kwietnia 2014 r. Nr [...], 2. zasądza od Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu na rzecz T. M. kwotę 1300 (tysiąc trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 25 marca 2015 r., sygn. akt II SA/Wr 722/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) we Wrocławiu oddalił skargę T. M. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (DWINB) we Wrocławiu z dnia [...] sierpnia 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie urządzeń wentylacyjnych w budynku mieszkalnym. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (PINB) dla miasta Wrocławia prowadził postępowanie w sprawie urządzeń wentylacyjnych w budynku mieszkalnym przy ul. [...] we Wrocławiu, w toku którego pismem z dnia 20 października 2011 r. poinformował T.M. – właściciela samodzielnego lokalu mieszkalnego położonego w budynku objętym czynnościami postępowania, że nie posiada on – w ocenie tego organu – interesu prawnego w toczącym się postępowaniu, a o podjęciu rozstrzygnięcia w sprawie zostanie zawiadomiony odrębnym pismem. Po zakończeniu postępowania w sprawie PINB dla miasta Wrocławia decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., Nr [...] orzekł o umorzeniu postępowania, o podjętym rozstrzygnięciu poinformowano T.M. pismem z dnia 3 stycznia 2012 r.

T.M. wniósł odwołanie od ww. decyzji PINB dla miasta Wrocławia, zaś DWINB we Wrocławiu decyzją z dnia [...] marca 2012 r., Nr [...] umorzył postępowanie odwoławcze, uznając, że w postępowaniu, które w tej sprawie prowadził organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji przy zastosowaniu przepisów art. 61-66 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409, dalej "uPb"), T.M. nie ma interesu prawnego.

W wyniku skargi wniesionej przez T.M. wskazana powyżej decyzja organu odwoławczego została uchylona wyrokiem WSA we Wrocławiu z dnia 9 sierpnia 2012 r., II SA/Wr 357/12.

DWINB we Wrocławiu ponownie rozpoznając wniesione odwołanie T.M. postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 r., Nr [...] stwierdził uchybienie terminu do wniesienia środka zaskarżenia. Postanowienie to T.M. zaskarżył skargą skierowaną do WSA we Wrocławiu, który uchylił je wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2013 r., II SA/Wr 111/13. Uzasadniając ten wyrok sąd wojewódzki wskazał m. in., że podanie T.M. z dnia 6 lutego 2012 r. oznaczone jako odwołanie zawierające w swojej treści sformułowanie: "odwołuję się od decyzji PINB dla miasta Wrocławia nr [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. ..." jest skierowane do DWINB we Wrocławiu, ale bezkrytyczne przyjęcie, że faktycznie jest ono odwołaniem bez rozważenia i wyjaśnienia, czy – wbrew swej nazwie – nie jest innym pismem procesowym, a w szczególności wnioskiem o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, stanowiło uchybienie organu odwoławczego.

W złożonym oświadczeniu T.M. wyjaśnił, że jego podanie z dnia 6 lutego 2012 r. należy uznać za wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją PINB dla miasta Wrocławia z dnia [...] grudnia 2011 r. W tych okolicznościach DWINB we Wrocławiu przekazał organowi I instancji – jako organowi właściwemu – wniosek T.M. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją tego organu z dnia [...] grudnia 2011 r.

PINB dla miasta Wrocławia postanowieniem z dnia [...] września 2013 r. wznowił postępowanie zakończone wskazaną powyżej decyzją umarzającą postępowanie w przedmiocie urządzeń wentylacyjnych w budynku mieszkalnym przy ul. [...] we Wrocławiu, a następnie wezwał T.M., który nie uczestniczył w postępowaniu prowadzonym w opisanej powyżej sprawie, do oświadczenia, czy żąda powtórzenia lub przeprowadzenia czynności dowodowej dotyczącej urządzeń wentylacyjnych w rzeczonym budynku mieszkalnym. Odpowiadając na to wezwanie T.M. wniósł o przeprowadzenie pomiaru hałasu w jego mieszkaniu nr 4 w budynku przy ul. St. [...] we Wrocławiu, przede wszystkim przy ścianie za którą znajdują się wentylatory oraz dokonanie pomiaru drgań w tym mieszkaniu. Wniosek nie został uwzględniony, o czym PINB dla miasta Wrocławia orzekł w postanowieniu z dnia [...] lutego 2014 r., Nr [...], szczegółowo uzasadniając przyjęte w tym zakresie stanowisko.

Jak dalej wskazał WSA we Wrocławiu decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r., Nr [...] PINB dla miasta Wrocławia, działając na podstawie art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej K.p.a.) odmówił uchylenia ostatecznej decyzji własnej z dnia [...] grudnia 2011 r., Nr [...] umarzającej postępowanie w przedmiocie urządzeń wentylacyjnych w budynku mieszkalnym przy ul. St. [...] we Wrocławiu, która wydana została z naruszeniem prawa określonego w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. z uwagi na uznanie, że w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy w postępowaniu nadzwyczajnym mogła zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

W motywach tej decyzji organ powiatowy uznał, że uczestnictwo T.M. nie wniosło do sprawy nowych okoliczności, bądź dowodów, które miałyby wpływ na podjęte rozstrzygnięcie. Wskazano, że w przypadku, gdy obiekt budowlany został zrealizowany na podstawie pozwolenia na budowę i zgodnie z zatwierdzonym projektem oraz jest użytkowany w sposób zgodny z prawem, brak jest podstaw do interwencji ze strony organu nadzoru budowlanego. Eksponując obowiązki projektanta i wykonawcy obiektu przywołano przy tym, że w toku postępowania zakończonego ostateczną decyzją co do którego nastąpiło wznowienie, przedłożono dokumenty, z których wynika, że stan wentylacji jest dobry, a przyczyną ciągłej pracy wentylatorów było uszkodzenie detektora tlenku węgla. Poziom hałasu pracy wentylacji ma nie przekraczać wartości ujętej w Polskiej Normie. Termin pracy wentylatorów, które powinny być używane jedynie w porze dziennej, może być korygowany przez użytkownika budynku.

T.M. odwołał się od powyższej decyzji, rozpoznając je DWINB we Wrocławiu decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r., Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy stwierdził – powołując się na analizę materiału dowodowego, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a zawarta w jej uzasadnieniu argumentacja zasługuje na akceptację. Organ ten podzielił w całości argumentację prezentowaną w decyzji organu stopnia powiatowego.

Decyzję wydaną w postępowaniu odwoławczym zakwestionował T.M. poprzez skargę skierowaną do WSA we Wrocławiu.

W petitum skargi działający imieniem skarżącego pełnomocnik zarzucił decyzji organu II instancji naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

- przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 78 § 1 i 2 K.p.a. - przez bezpodstawne oddalenie wniosków dowodowych skarżącego a także zaniechanie przeprowadzenie czynności z urzędu a co za tym idzie niewyczerpujące zebranie materiału dowodowego i niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego,

- przepisu art. 153 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w dacie wniesienia skargi kasacyjnej: Dz. U. z 2012 r. , poz. 270 ze zm., aktualnie Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej Ppsa), przez niezastosowanie się organu do wiążącej oceny prawnej wyrażonej przez sąd wojewódzki w postępowaniu w sprawie o sygn. akt II SA/Wr 357/12,

Zarzucono ponadto naruszenie przepisów prawa materialnego przez niezastosowanie do ustalonego stanu faktycznego przepisów art. 66 ust. 1 uPb, § 323 ust. 2 pkt 2, § 326 ust. 1, § 327 ust. 1-3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm., dalej rozporządzenie MI z 2002).

W skardze wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji, orzeczenie, że nie podlega ona wykonaniu oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę DWINB wniósł o jej oddalenie, odwołując się do uzasadnienia zaskarżonej decyzji, podając dodatkowo, że zarzuty skarżącego zostały już wyjaśnione w decyzji odwoławczej i pozostają bez wpływu na treść rozstrzygnięć wydanych w sprawie w postępowaniu instancyjnym.

W motywach wyroku oddalającego skargę WSA we Wrocławiu stwierdził, że organ II instancji nie uwzględniając wniosku dowodowego T.M. postanowieniem z dnia [...] lutego 2014 r., Nr [...] nie naruszył prawa, a argumentacja zamieszczona w uzasadnieniu tego postanowienia zasługuje na aprobatę. Zauważył, że organ nadzoru budowlanego nie ma technicznych możliwości dokonania pomiarów hałasu i drgań, ani instrumentów prawnych przy wykorzystaniu których mógłby wyeliminować uciążliwości powodowane hałasem czy drganiami przekraczającymi wartości dopuszczalne określone przez Polskie Normy. W uznaniu tegoż sądu organem bowiem właściwym do podjęcia skutecznych działań mogących wyeliminować uciążliwości w postaci nadmiernego hałasu i drgań wywoływanych pracą urządzeń wentylacyjnych jest państwowy inspektor sanitarny, uprawniony do nakazania w drodze decyzji usunięcia uchybień polegających na naruszeniu wymagań higienicznych i zdrowotnych.

Czynności wyjaśniające podjęte w postępowaniu orzekającym przez organ nadzoru budowlanego w zakresie posiadanych uprawnień pozwoliły stwierdzić w sposób nie budzący wątpliwości, że przedmiotowy budynek został zrealizowany i jest użytkowany w sposób legalny, przedmiotowa wentylacja została wykonana zgodnie z projektem i obowiązującymi przepisami, a materiały użyte przez inwestora posiadają atesty i certyfikaty wymagane przepisami prawa.

W ocenie sądu pierwszej instancji w takich okolicznościach organ nadzoru budowlanego podporządkowany zasadzie praworządności nie miał legalnej możliwości podjęcia merytorycznego orzeczenia w sprawie poprzez kierowanie odpowiednich nakazów do określonego ustawowo podmiotu w celu wyeliminowania ewentualnych nieprawidłowości.

Zdaniem sądu wojewódzkiego materiał zebrany w sprawie upoważniał właściwy organ nadzoru budowlanego do umorzenia postępowania, a ponowna jego analiza przeprowadzona w toku postępowania wznowieniowego wykazała, że w wyniku przeprowadzenia postępowania w tym trybie mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

Skargą kasacyjną reprezentowany przez pełnomocnika T.M. zaskarżył w całości ww. wyrok, zarzucając mu naruszenie:

prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisu art. 66 ust. 1 uPb polegającą na nieuzasadnionym przyjęciu, że organ nadzoru budowlanego nie miał legalnej możliwości podjęcia merytorycznego orzeczenia w sprawie poprzez kierowanie odpowiednich nakazów do określonego ustawowo podmiotu w celu wyeliminowania ewentualnych nieprawidłowości;

przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

przepisu art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa wobec nie dostrzeżenia przez sąd, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, a to przepisów uPb polegającego na niezastosowaniu do ustalonego stanu faktycznego przepisu art. 66 ust. 1 uPb w zw. z § 323 ust. 2 pkt 2, § 326 ust. 1, § 327 ust. 1-3 rozporządzenia MI z 2002, co miało wpływ na wynik sprawy, gdyż wobec stwierdzenia powyższego naruszenia prawa materialnego sąd, sprawując kontrolę legalności, winien był uchylić zaskarżoną decyzję w całości;

przepisu art. 1 § 1 i art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.; dalej: Pusa) w zw. z

art. 3 § 1 i art. 3 § 2 pkt 1 Ppsa w zw. z art. 134 § 1, art. 141 § 4 Ppsa oraz art. 151

Ppsa poprzez wadliwie przeprowadzoną kontrolę działalności administracji publicznej, której wynikiem było oddalenie skargi, bez rozważenia jakie znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy ma podniesiony przez skarżącego zarzut naruszenia przez organy przepisów prawa materialnego, a to przepisów uPb, polegający na niezastosowaniu do ustalonego stanu faktycznego przepisu art. 66 ust. 1 uPb w zw. z § 323 ust. 2 pkt 2, § 326 ust. 1, § 327 ust. 1-3 rozporządzenia MI z 2002, co nie pozwala na poznanie motywów rozstrzygnięcia sądu pierwszej instancji, a tym samym uniemożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej;

c) przepisu art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 7, 75 § 1, 77 § 1 oraz 78 § 1 i 2 K.p.a., przejawiające się w nieprawidłowym uznaniu przez sąd, że organy administracji publicznej nie naruszyły prawa nie uwzględniając wniosku dowodowego skarżącego o przeprowadzenie pomiarów hałasu i drgań powodowanych przez wentylację zamontowaną w budynku przy ul. St. [...], co skutkowało brakiem ustaleń faktycznych co do istoty sprawy tj. prawidłowości funkcjonowania urządzeń wentylacyjnych zamontowanych w budynku w świetle przepisu art. 66 ust. 1 uPb w zw. z § 323 ust. 2 pkt 2, § 326 ust. 1, § 327 ust. 1-3 rozporządzenia MI z 2002, a tym samym mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

d) przepisu art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 146 § 2 K.p.a., polegającą na tym, że sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej, mylnie uznał, że organ prowadzący postępowanie wznowieniowe, zbadał istotę sprawy i prawidłowo ocenił, że w wyniku wznowionego postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zarzucając powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA we Wrocławiu, zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania wg norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w niniejszej sprawie organy ograniczyły się do zbadania legalności wzniesienia budynku i przeprowadzenia prac budowlanych, nie dokonując należytej kontroli stanu technicznego jego urządzeń wentylacyjnych, pod kątem wywoływania nadmiernego hałasu i drgania w mieszkaniu skarżącego. W ocenie skarżącego kasacyjnie jego żądania przeprowadzenia kontroli hałasu i drgań w mieszkaniu nie prowadzą do rozbieżności z przedmiotem postępowania wznowieniowego, nadto w świetle przywoływanych w skardze kasacyjnej orzeczeń sądowych istnieje kompetencja organu nadzoru budowlanego do wydania decyzji nakazowej na podstawie przepisu art. 66 uPb. W tym aspekcie przywołano treść przepisów działu IX rozp. MI z 2002. Dodatkowo wskazano, że w istocie PINB dla miasta Wrocławia nie neguje, że wskutek pracy urządzeń wentylacyjnych w budynku dochodzi do przekroczenia norm hałasu w porze nocnej, co pozwala i zobowiązuje właściwy organ do orzekania na podstawie art. 66 ust. 1 uPb. Do braku zastosowania tego przepisu sąd wojewódzki się nie odniósł w swym wyroku, to zaś uzasadniać ma zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 Ppsa.

Eksponując obowiązki organów wynikające z zasady ogólnej prawdy obiektywnej, za nietrafne skarżący kasacyjnie uznaje zaakceptowanie odmowy przeprowadzenia dowodu z pomiaru hałasu i drgań w mieszkaniu skarżącego. Przepis art. 78 § 2 K.p.a. pozwala organom nie uwzględnić żądania przeprowadzenia dowodu, ale w ściśle określonych sytuacjach, nie dotyczy to takiej negatywnej przesłanki, którą posłużył się sąd pierwszej instancji, co sprowadzało się do braku technicznych możliwości organu nadzoru budowlanego. Brak takich samodzielnych ustaleń doprowadził w konsekwencji do uchybienia przepisowi art. 146 § 2 K.p.a. Błędne ma być odsyłanie skarżącego do państwowego inspektora sanitarnego, skoro organ ten zajmował się już tą sprawę i ją pzrekazał właśnie do organu nadzoru budowlanego. W tym aspekcie powołano się na stanowisko sądu pierwszej instancji wyrażone w wyroku II SA/Wr 357/12.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 Ppsa, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, opubl. ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).

W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zasadniczo ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść – w granicach określonych w skardze kasacyjnej – do ocen o charakterze prawnomaterialnym.

A. Uzasadnione są zarzuty naruszenia przepisów postępowania, a to art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 7, 75 § 1, 77 § 1 oraz 78 § 1 i 2 K.p.a. przejawiające się w nieprawidłowym uznaniu przez sąd, że organy administracji publicznej nie naruszyły prawa nie uwzględniając wniosku dowodowego skarżącego o przeprowadzenie pomiarów hałasu i drgań powodowanych przez wentylację zamontowaną w budynku przy ul. St. [...] we Wrocławiu, co skutkowało brakiem ustaleń faktycznych co do istoty sprawy tj. prawidłowości funkcjonowania urządzeń wentylacyjnych zamontowanych w budynku.

Nie jest trafne stanowisko WSA we Wrocławiu, jakoby organy orzekające w ramach postępowania wznowieniowego prawidłowo przeprowadziły czynności procesowe. Nie można także podzielić stanowiska prezentowanego w zaskarżonym wyroku, jakoby brak skorzystania przez T.M. z uprawnienia do złożenia prośby o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji PINB dla miasta Wrocławia z dnia [...]grudnia 2011 r. umarzającej postępowanie w sprawie urządzeń wentylacyjnych w budynku przy ul. St. [...] we Wrocławiu czyniło niemożliwym zrealizowanie przez właściwy organ wskazań sądu zamieszczonych w wyroku II SA/Wr 327/12, a dotyczących sprecyzowania przedmiotu postępowania jurysdykcyjnego. Za niezrozumiałe uznać przyjdzie stanowisko sądu pierwszej instancji, że konsekwencją procesową tego był "brak możliwości korygowania przedmiotu sprawy w zainicjowanym postępowaniu weryfikacyjnym" (s. 16 uzasadnienia wyroku II SA/Wr 722/14). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego okoliczność uprzedniego umorzenia postępowania dotyczącego urządzeń wentylacyjnych w budynku, w aspekcie zakresu żądań strony, w tym także wniosku dowodowego, skarżącego kasacyjnie w postępowaniu wznowieniowym, w żadnym razie nie dezawuuje czy dezaktualizuje wskazań zawartych w wyroku II SA/Wr 327/12.

B. Uzasadniony jest zarzut naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa wobec nie dostrzeżenia przez sąd wojewódzki naruszenia przez orzekające w sprawie organy przepisów art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 78 § 1 i 2 K.p.a. Z treści tych przepisów wynikają oznaczone obowiązki organów administracji publicznej, które z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (art. 7 K.p.a.), natomiast jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem, w szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny (art. 75 § 1 K.p.a.). Z trafnie przywołanych w skardze kasacyjnej przepisów wynika, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 K.p.a.), zaś żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy (art. 78 § 1 K.p.a.), organ administracji publicznej może nie uwzględnić tego żądania, które nie zostało zgłoszone w toku przeprowadzania dowodów lub w czasie rozprawy, jeżeli żądanie to dotyczy okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami, chyba że mają one znaczenie dla sprawy (art. 78 § 2 K.p.a.).

W trakcie prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego szczebla powiatowego postępowania dotyczącego urządzeń wentylacyjnych zlokalizowanych m. in. za ścianą mieszkania należącego do T.M., pierwotnie został on poinformowany przez ten organ, że nie posiada interesu prawnego w sprawie. Wniesione przezeń odwołanie od decyzji umarzającej postępowanie skutkowało umorzeniem postępowania odwoławczego przez DWINB we Wrocławiu, która to decyzja została następnie uchylona wyrokiem II SA/Wr 357/12. W konsekwencji tego wyroku organ II instancji w drodze postanowienia stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania przez T.M.. Także i to orzeczenie zostało uchylone przez WSA w Wrocławiu wyrokiem w sprawie II SA/Wr 111/13. W efekcie powyższych wyroków doszło do wznowienia postępowania zakończonego decyzją PINB we Wrocławiu z dnia [...] grudnia 2011 r., a następnie do odmowy uchylenia decyzji dotychczasowej, po uprzedniej odmowie przeprowadzenia w postępowaniu wznowieniowym dowodu wnioskowanego przez T.M.. Innymi słowy, organ I instancji odmówił przeprowadzenia dowodu na podstawową okoliczność mającą znaczenie dla sprawy, nie jest też sporne, aby żądanie to było spóźnione.

W realiach sprawy – wbrew ocenie sądu pierwszej instancji – uznać trzeba, że żądanie strony przeprowadzenia dowodu z pomiaru hałasu w mieszkaniu należącym do T.M. − miało znaczenie dla sprawy. Z kolei, bez znaczenia dla oceny zasadności żądania przeprowadzenia dowodu w świetle treści art. 78 § 1 K.p.a. jest to, że organ I instancji w trakcie postępowania wznowieniowego dysponował dowodami uzyskanymi w toku postępowania zakończonego źródłową decyzją własną z dnia [...] grudnia 2011 r. Warto pamiętać, że dowody wówczas uzyskane były osiągnięte bez udziału skarżącego kasacyjnie, któremu przedwcześnie – jak to już przesądzono prawomocnie powyższym wyrokiem II SA/Wr 357/12 – odmówiono przymiotu strony, a sprowadzały się one do dokumentacji powykonawczej wentylacji mechanicznej budynku przy ul. St. [...] we Wrocławiu, przeglądu tej wentylacji, oświadczenia jej wykonawcy i pomiarów skuteczności działania wentylacji budynku. Istotne dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w trybie wznowieniowym wszak było nie tylko to, że instalacja wentylacji została zrealizowana zgodnie z projektem budowlanym i że jest skuteczna, ale jaki jest poziom dźwięku i drgań w mieszkaniu T.M., którego ściana przylega do pomieszczenia, w którym zlokalizowane są wentylatory budynku. Dowodu na tego typu okoliczność nie przeprowadzono w trakcie postępowania wznowieniowego czym niewątpliwie uchybiono nakazom wynikającym z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 78 § 1 i 2 K.p.a. Tych naruszeń przepisów postępowania, innych niż dające podstawę do wznowienia, a mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wadliwie nie dostrzegł WSA we Wrocławiu rozpoznający skargę T.M. w sprawie II SA/Wr 722/14.

C. Nie sposób podzielić stanowiska zaprezentowanego w zaskarżonym wyroku, jakoby było niemożliwym w toku postępowania wznowieniowego zrealizowanie przez właściwy organ wskazań sądu zamieszczonych w wyroku II SA/Wr 357/12. Przeciwnie, w kontekście podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania motywy powyższego wyroku dowodzą, że rozpoznający skargę T.M. skład orzekający sądu pierwszej instancji dopuścił się naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa nie dostrzegając – jak to uprzednio wskazano – naruszeń przepisów postępowania administracyjnego popełnionych przez organy nadzoru budowlanego, nadto ignorując wytyczne zawarte w powyższym wyroku. W uzasadnieniu wyroku II SA/Wr 357/12 sąd wojewódzki nie przesądzając kwestii, czy T.M. był stroną prowadzonego postępowania administracyjnego i w jakim przedmiocie się ono toczyło, eksponował treść art. 66 ust. 1 uPb dającego właściwemu organowi nadzoru budowlanego asumpt do wydania decyzji nakazowej w przedmiocie usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany może m. in. zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowiska. Przepis ten – jak dalej wskazano w wyłuszczonym wyroku – należy interpretować – na płaszczyźnie problemu hałasu i drgań – w kontekście przepisów działu IX rozp. MI z 2002. Cytując stosowne przepisy tego rozporządzenia sąd wojewódzki w przywoływanym wyroku, zakładając że sprawa, w której zapadła decyzja PINB dla miasta Wrocławia z dnia [...] grudnia 2011 r. była prowadzona na podstawie art. 66 ust. 1 uPb, wywodził iż nieuprawnione byłoby automatyczne pozbawianie ochrony przysługujących praw właścicieli poszczególnych lokali, poprzez przyjęcie, że nie przysługuje im legitymacja strony. Sąd ten opowiedział się za tym, że członek wspólnoty mieszkaniowej, o ile wykaże swój indywidualny, własny interes prawny, może wystąpić jako strona zainteresowana w postępowaniu, uznając dalej iż na gruncie rozpoznawanej przezeń sprawy wymagało rozważenia, czy na przykład z przepisów działu IX rozp. MI z 2002 w zw. z art. 5 ust. 2 uPb nie mógłby wynikać interes prawny w postępowaniu administracyjnym dla właściciela lokalu, który narażony jest na hałas i drgania z urządzeń wentylacyjnych.

W wytycznych wyroku II SA/Wr 357/12 wskazano, że rozważenia wymagałoby, czy umorzenie postępowania pierwszoinstancyjnego nie nastąpiło przedwcześnie. WSA we Wrocławiu podkreślał wówczas, że "Pamiętać przy tym również należy, że ewentualne przekroczenia norm hałasu i drgań – jako przejaw złego stanu technicznego budynku – mają charakter dynamiczny, a zatem powoływanie się na ewentualne pomiary odpowiednich wartości powinno czynić zadość obowiązkowi ustalenia prawdy materialnej w danym postępowaniu i winno prowadzić do wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy. Ewentualne badania i pomiary muszą być dokonywane przez organ w sposób budzący zaufanie obywateli do władzy publicznej. W szczególności badania stanu technicznego budynku (w kontekście art. 66 uPb) nie można powierzyć właścicielowi lub zarządcy budynku, ani podmiotom działającym na ich zlecenie. Obowiązek dokonania ustaleń w tym zakresie spoczywa na organie nadzoru budowlanego". W kontekście odmowy przeprowadzenia na żądanie T.M. dowodu z pomiaru hałasu i drgań, które w lokalu mieszkalnym należącym do strony wywoływać mają urządzenia wentylacyjne budynku uznać przyjdzie, że brak przeprowadzenia takiego dowodu pozwoliłby na ustalenie czy stan techniczny zamontowanej w budynku wentylacji jest odpowiedni i czy nie zagraża życiu lub zdrowiu ludzi. Zasadnie skarżący kasacyjnie podkreśla, że organy nadzoru budowlanego nie przeprowadziły samodzielnie własnych ustaleń w tym zakresie, ograniczając się do zbadania legalności zaprojektowania i zamontowania tej instalacji, ignorując przy tym dowód na okoliczność przekroczenia przez urządzenia wentylacyjne norm hałasu w porze nocnej, tłumacząc to możliwością wyłączenia wentylacji przez wspólnotę mieszkaniową.

D. Nie sposób podzielić także argumentacji sądu pierwszej instancji zaprezentowanej w zaskarżonym wyroku, gdy idzie o akceptację motywów organu nadzoru budowlanego stopnia powiatowego w aspekcie odmowy uwzględnienia wniosku dowodowego T.M. zgłoszonego w toku postępowania wznowieniowego (s. 17 cyt. wyroku). Sprowadzała się ta argumentacja do wywodu, wedle którego organ nadzoru budowlanego nie posiadać miał "technicznych możliwości dokonania pomiaru hałasu i drgań, ani instrumentów prawnych przy wykorzystaniu których mógłby wyeliminować uciążliwości wywołane hałasem czy drganiami przekraczającymi wartości dopuszczalne". Dodatkowo sąd a quo wskazał na właściwość państwowego inspektora sanitarnego, jako organu mogącego wyeliminować uciążliwości w postaci nadmiernego hałasu i drgań wywołanych pracą urządzeń wentylacyjnych. Zważyć jednak wypadnie, że postępowanie podjęte przed PINB dla miasta Wrocławia zostało wywołane przekazaniem temu organowi podania T.M. wniesionego wszak do PPIS we Wrocławiu, a organ nadzoru budowlanego nie uznawał się za niewłaściwego w przekazanej mu sprawie. Nie doszło zatem do sporu o właściwość, nadto sąd pierwszej instancji w żaden sposób nie wskazał, z jakich to względów bezkrytycznie zaaprobował pogląd o braku technicznych możliwości dokonania pomiarów hałasu i drgań przez organ nadzoru budowlanego. W świetle wywodów zawartych w wyroku II SA/Wr 357/12 wydanego – co należy z naciskiem podkreślić – w odniesieniu do tego samego przedmiotu postępowania, nie budziło wątpliwości uprzednio orzekającego sądu wojewódzkiego, że takie pomiary winien dokonać właśnie organ nadzoru budowlanego.

E. W konsekwencji za uzasadniony uznać należy zarzut naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 146 § 2 K.p.a. Ten ostatni przepis stanowi, że nie uchyla się decyzji także w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Rzecz jednak w tym, że zaniechanie przeprowadzenia przez organy nadzoru budowlanego kluczowego dowodu dla rozstrzygnięcia sprawy, w sposób sugerowany w prawomocnym wyroku II SA/Wr 357/12, powoduje iż przedwczesne jest radykalne stwierdzenie, wedle którego w postępowaniu wznowieniowym mogłaby zapaść decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

F. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego jako nieskuteczne ocenić należy pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzające się do zarzutu naruszenia przepisu art. 66 ust. 1 uPb poprzez jego błędną wykładnię, a także przepisów postępowania – art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa wobec nie dostrzeżenia przez sąd, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, a także przepisów art. 1 § 1 i art. 1 § 2 Pusa w zw. z art. 3 § 1 i art. 3 § 2 pkt 1 Ppsa w zw. z art. 134 § 1, art. 141 § 4 Ppsa oraz art. 151 Ppsa. Skoro w sprawie organy nadzoru budowlanego dopuściły się naruszenia przepisów postępowania odnośnie obowiązku ustalenia w sposób niewątpliwy stanu faktycznego sprawy, to przedwczesne są dywagacje odnośnie prawidłowości wykładni przepisów prawa materialnego – tj. przepisów uPb i rozp. MI z 2002. Tym samym nie są skuteczne także zarzuty wskazanych powyżej przepisów procesowych, a odnoszących się do nie rozważenia znaczenia podniesionego w skardze zarzutu naruszenia przepisu art. 61 ust. 1 uPb.

G. W konsekwencji uznać należało, że wniesiona skarga kasacyjna ma częściowo usprawiedliwione podstawy, a biorąc pod uwagę, że istota sprawy sądowoadministracyjnej została dostatecznie wyjaśniona, należało uchylić zaskarżony wyrok i rozpoznając skargę uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji (art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa).

Ponownie prowadząc postępowanie PINB dla miasta Wrocławia dopuści dowód z pomiaru hałasu oraz drgań, jakie wywoływać mają urządzenia wentylacyjne w mieszkaniu T.M.. W zależności od ustaleń dokonanych w wyniku przeprowadzenia tego dowodu organ nadzoru budowlanego szczebla powiatowego wyda odpowiednią decyzję w postępowaniu wznowieniowym.

H. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 oraz art. 200 i 205 § 2 Ppsa w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c i pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 461 ze zm.).