Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1546/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-11-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 48 ust 1 pkt 1, art. 3 pkt 2 i art 28 ust 1
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Sawczuk, Sędzia WSA Tomasz Janeczko (spr.), Asesor WSA Anna Milicka-Stojek, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 3 listopada 2022 r. sprawy ze skargi E. S. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 23 maja 2022 r. nr 887/22 w przedmiocie wstrzymania budowy oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia 23 maja 2022 r. nr 887/22 Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, (dalej: "MWINB", "organ odwoławczy", "organ II instancji’), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021r., poz. 2351 ze zm. dalej: "k.p.a.") po rozpatrzeniu zażalenia E S (dalej: "skarżący") na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] ( dalej: "PINB", "organ I instancji") z dnia [...] kwietnia 2022r. Nr [...], wstrzymującego budowę budynku mieszkalno-garażowego znajdującego się na działce o nr ew. [...], położonej w miejscowości [...], gmina [...] - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji.

Do wydania zaskarżonego postanowienia doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

W dniu 18 maja 2021r. PINB w [...], z urzędu wszczął postępowanie administracyjne w sprawie budynku mieszkalno-garażowego znajdującego się na działce o nr ew. [...], położonej w miejscowości [...], gmina [...].

W wyniku czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu 18 maja 2021r. ustalono, że na ww. działce znajduje się m.in. obiekt budowlany konstrukcji mieszanej, częściowo parterowy, a częściowo dwukondygnacyjny o wymiarze rzutu 6,54 m x 9,52 m. W części północno - zachodniej obiekt parterowy, konstrukcji mieszanej: murowanej z kamienia naturalnego, metalowej i drewnianej. Część północna dwukondygnacyjna: parter konstrukcji murowanej, druga kondygnacja konstrukcji drewnianej, szkieletowej. Obiekt jako całość posiada dach dwuspadowy konstrukcji drewnianej, kryty blachą trapezową, o spadkach w kierunku północno - zachodnim i południowo - wschodnim. W części parterowej wydzielono jedno pomieszczenie garażowo - gospodarcze, w części dwukondygnacyjnej w poziomie parteru wydzielono dwa pomieszczenia gospodarcze o wysokości w świetle 2,29 m i 2,51 m, w poziomie drugiej kondygnacji stanowiącej część mieszkalną wydzielono trzy pomieszczenia o wysokości w świetle 2,15 m i funkcji: wiatrołapu, pokoju z aneksem kuchennym i łazienki. Obiekt zlokalizowany bezpośrednio przy ogrodzeniu z działką o nr ewid. [...] oraz w odległości 7,24 m od północno - zachodniej ściany budynku mieszkalnego konstrukcji drewnianej usytuowanego na tej samej działce. Budynek podłączony do zbiornika na nieczystości ciekłe.

Obecny podczas czynności kontrolnych E S złożył oświadczenie następującej treści: "Budynek mieszkalno - garażowy stoi na fundamentach budynku inwentarskiego, który budowany był przez pradziadka, a następnie tatę W S. Część parterową pod obecnym mieszkaniem dobudował do istniejącego budynku inwentarskiego ojciec w roku około 1956. Nie jest mu wiadome, czy wyrabiał na niego plany. Część pierwotna budynku inwentarskiego - obecnie pozostały po nim częściowo ściany garażu - wybudował pradziadek około 100 lat temu. Część rozbudowaną przez ojca nadbudowałem w 2017 roku, bez żadnych planów i bez żadnych pozwoleń. Inwestorem nadbudowy jestem ja."

Po analizie zgromadzonego materiału dowodowego, organ I instancji postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2022 r. Nr [...] wstrzymał budowę budynku mieszkalno - garażowego znajdującego się na działce o nr ewid. [...], położonej w miejscowości [...], gmina [...].

W ocenie organu I instancji w niniejszej sprawie mamy do czynienia z ciągiem samowolnie wykonanych robót budowlanych przy omawianym obiekcie. Organ powiatowy wskazał, że skoro nie odnaleziono dokumentacji projektowej i decyzji pozwoleń na budowę, na co wskazuje pismo Archiwum Państwowego w [...] z dnia [...] czerwca 2021r. i pismo Archiwum Państwowego w [...] z dnia [...] lipca 2021r. oraz nigdy jakakolwiek część budynku nie została zalegalizowana przez właściwy organ, to należy uznać, że roboty budowlane przy omawianym obiekcie zostały zakończone w 2017r., gdyż wtedy wykonano ostatnie roboty budowlane, nadając obecne parametry budynkowi. Analizując materiał dowodowy zebrany

w sprawie organ I instancji stwierdził, że roboty prowadzone przy omawianym budynku polegające na jego przebudowie, rozbudowie, nadbudowie i zmianie sposobu użytkowania (pierwotna funkcja - inwentarska) doprowadziły do powstania zupełnie nowego obiektu budowlanego tj. budynku mieszkalno - garażowego. Wskazał, że zgromadzony materiał dowody w sprawie potwierdza, iż roboty te zostały wykonane samowolnie, bez uzyskania stosownych pozwoleń. W takim przypadku organ nadzoru budowlanego jest obowiązany podjąć działania w celu doprowadzenia w omawianej inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Podał, że stan faktyczny w sprawie wyczerpuje przesłanki art. 48 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego i na tej podstawie PINB w [...] wydał ww. postanowienie.

Zażalenie na ww. postanowienie złożył E S.

Po rozpoznaniu ww. zażalenia, Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego powołanym na wstępie postanowieniem z 23 maja 2022r. – utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.

W uzasadnieniu ww. postanowienia organ odwoławczy wskazał, że analiza materiału dowodowego zebranego w przedmiotowej sprawie wykazała, iż organ

I instancji prawidłowo ustalił stan faktyczny w sprawie, jak i prawidłowo przeprowadził postępowanie administracyjne nie naruszając przepisów prawa. Nie budzi wątpliwości

organu odwoławczego zakwalifikowanie przez organ powiatowy obiektu zlokalizowanego na działce o nr ewid. [...], położonej w miejscowości [...] , gmina [...] jako budynku w rozumieniu art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, którego budowa wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy podał, że

z ustaleń czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu [...] maja 2021r. oraz dokumentacji zdjęciowej stanowiącej załącznik do protokołu kontroli wynika, że przedmiot postępowania spełnia wszystkie cechy budynku o których mowa w art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego. Dodatkowo czynności kontrolne potwierdziły, że ww. budynek pełni funkcję mieszkalno - gospodarczo - garażową.

Następnie organ II instancji odniósł się do czasookresu realizacji przedmiotu postępowania. Wskazał, że z oświadczenia E S złożonego do protokołu czynności kontrolnych wynika, że opisany wyżej budynek stoi na fundamentach budynku inwentarskiego powstałego około 100 lat temu (pozostały po nim częściowo ściany garażu). Do istniejącego budynku inwentarskiego w roku 1956 dobudowano część parterową, która znajduje się pod obecną częścią mieszkalną. Część mieszkalna tj. II kondygnacja powstała natomiast w roku 2017. MWINB podkreślił, że powyższe koresponduje z informacją zawartą w wypisie z kartoteki budynków z dnia 9 czerwca 2021 r. stanowiącym załącznik do zaświadczenia Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2021 r., znak: [...] z której wynika, że pierwotnie na ww. działce istniał budynek inwentarski o powierzchni zabudowy 25 m2, którego budowa zakończyła się w roku 1930, a także materiałem geodezyjnym pozyskanym w sprawie tj. mapą zasadniczą z roku 1986 z operatu [...] pozyskaną ze Starostwa Powiatowego w [...], na której uwidoczniono budynek inwentarski wraz z jego rozbudową.

Mając to na uwadze oraz ww. oświadczenie E S, zdaniem organu odwoławczego przyjąć należy, iż roboty budowlane przy omawianym wyżej obiekcie zostały zakończone w roku 2017, kiedy to budynkowi nadano obecne parametry, kształt i funkcję. Podsumowując, organ odwoławczy podał, że pierwotny budynek inwentarski został częściowo rozebrany (z pierwotnej bryły ww. budynku wykorzystano fundamenty oraz częściowo ściany), rozbudowany w roku 1956 o część gospodarczo - garażową, którą nadbudowano w roku 2017 o część mieszkalną - wymienione zmiany doprowadziły do powstania zupełnie nowego budynku tj. budynku mieszkalnego z częścią gospodarczo - garażową w miejscu budynku inwentarskiego przy czym pierwotnej, a następnie rozbudowanej części obiektu nie da się wyodrębnić z aktualnej bryły budynku.

MWINB wyjaśnił, co należy co rozumieć przez rozbudowę i nadbudowę. Wskazał, że wyróżnikiem prac składających się na budowę jest powstanie nowej substancji budowlanej, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Dalej przypomniał, iż w piśmie z dnia [...] czerwca 2021 r., znak: [...] stanowiącym odpowiedź na pismo organu powiatowego z dnia 28 maja 2021r. Archiwum Państwowe w [...] wskazało że "poszukiwania wskazanej przez Państwa dokumentacji, prowadzone w Zintegrowanym Systemie Informacji Archiwalnej (...) oraz na poziomie tytułów jednostek aktowych z zespołu archiwalnego Prezydium Powiatowej Rady Narodowej i Urząd Powiatowy w [...] z lat [1938-1950] 1950-1975, zakończyły się wynikiem negatywnym". Z kolei w piśmie z dnia 19 lipca 2021 r., znak: [...] stanowiącym odpowiedź na pismo organu powiatowego z dnia 1 lipca 2021r. Archiwum Państwowe w [...] Oddział w [...] wskazało, że "przeprowadziło poszukiwania dokumentacji projektowej wraz z decyzjami o pozwoleniu na budowę i użytkowanie budynku inwentarskiego/gospodarczego, znajdującego się na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym [...], położonego w miejscowości [...] , gmina [...] , który został wybudowany w latach około 1910-1920 przez P C, a następnie rozbudowany około 1956 roku przez W S w zespołach archiwalnych: - 78/66 Akta gminy [...] powiat [...] z lat 1920-1939, 1948, - 78/266 Prezydium Gromadzkiej Rady Narodowej w [...] powiat [...] z lat 1954-1957. W wyniku przeprowadzonych poszukiwań nie odnaleziono ww. dokumentacji".

Mając na uwadze powyższe organ odwoławczy podkreślił, że sam fakt nieodnalezienia dokumentacji dotyczącej ww. budynku, przy braku jakiegokolwiek śladu/wzmianki o jej istnieniu, nie może stanowić podstawy do uznania, że ww. budynek nie stanowi samowoli budowlanej. Podkreślił również, że jakkolwiek samowoli budowlanej nie można domniemywać tak w omawianej sprawie nie istnieje żaden dokument świadczący o legalności prac w zachowanych zespołach archiwalnych. Skoro zbiory w archiwum istnieją, to uznać należy, że gdyby pozwolenie na budowę uzyskano, to zostałoby ono odnalezione, a to nie miało miejsca.

Dodatkowo MWINB wyjaśnił, iż aktem prawnym aktualnym w dacie budowy opisanego wyżej budynku inwentarskiego, a następnie jego rozbudowy pozostawało rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli z dnia 16 lutego 1928 r. W świetle art. 332 i nast. ww. rozporządzenia budowa budynku inwentarskiego o powierzchni zabudowy 25 m2, a także jego rozbudowa nie została zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę.

Mając na uwadze przedstawione okoliczności zdaniem organu odwoławczego PINB w [...] wskazując na ciąg samowoli budowlanej słusznie przyjął, że zakończenie budowy ww. obiektu nastąpiło po dniu wejście w życie ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. tj. po dniu 1 stycznia 1995 r. kiedy to budynek osiągnął obecne parametry, kształt i funkcję, a w konsekwencji prawidłowo zastosował w sprawie przepisy obecnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane (legalizacji bowiem podlega końcowy efekt zrealizowanej od początku samowolnie inwestycji).

Organ odwoławczy powołał przepis art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego i wskazał przy nim, że realizacja prac związanych z budową budynku mieszkalnego z częścią garażowo – gospodarczą, wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Wskazał, że w toku prowadzonego postępowania nie przedstawiono żadnych dokumentów mogących potwierdzić wywiązanie się z ww. obowiązku (dokumentów tych nie odnaleziono także w Archiwum Państwowym w [...] oraz w Archiwum Państwowym w [...] Oddział w [...]). Zasadne zatem było w ocenie MWINB wdrożenie trybu przewidzianego w art. 48 Prawa budowlanego. Sentencja postanowienia Nr 160/2022 zdaniem MWINB odpowiada dyspozycji ww. przepisu. Organ odwoławczy wyjaśnił przy tym, w ust. 3 ww. przepisu ustawodawca przewidział możliwość legalizacji samowoli budowlanej, jednakże tylko w sytuacji złożenia wniosku o jego legalizację o czym prawidłowo poinformowano w treści uzasadnienia ww. postanowienia. Stosownie do treści ww. przepisu organ powiatowy poinformował także o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej i sposobie jej wyliczenia.

Podsumowując w ocenie MWINB organowi I instancji nie można zarzucić obrazy przepisów prawa materialnego, jak też procesowego, które mogłoby uzasadniać odmienne rozstrzygnięcie sprawy. W ramach prowadzonego postępowania w niniejszej sprawie powiatowy organ nadzoru budowlanego wyczerpująco zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy jak również dokonał oceny zebranego materiału dowodowego zgodnie z obecnie obowiązującymi przepisami zawartymi w k.p.a. Argumenty przedstawione przez skarżącego w zażaleniu nie wnoszą do sprawy istotnych elementów i w świetle Prawa budowlanego nie mogą skutkować uchyleniem zaskarżonego postanowienia organu I instancji. Odnosząc się do podniesionych zarzutów MWINB wyjaśnił, że na etapie wstrzymywania robót budowlanych nie bada się prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Obowiązkiem organu nadzoru budowlanego jest poinformowanie w postanowieniu o wstrzymaniu budowy o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego, konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej oraz o zasadach jej obliczania, co prawidłowo uczyniono w rozpatrywanej sprawie.

Skargę do Sądu na opisane wyżej postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 23 maja 2022r. nr 887/22 wniósł E S

Skarżący w uzasadnieniu skargi wskazał, że przez 36 lat nie było możliwości podzielenia działki, obecnie sprawa toczy się w Sądzie Rejonowym w [...] założona przez jego brata J S. Brat poinformował organ powiatowy o samowoli budowlanej, na którą nie wyraził zgody, domagał się zburzenia budynków z samowoli budowlanej. Skarżący poinformował, że do chwili obecnej został rozebrany blaszany garaż samochodowy i prowizoryczne osłony na drzewo. Przed nim jeszcze rozbiórka przybudówki do budynku mieszkalnego. Podkreślił, że najważniejszą jest dla niego pozostawienie nadbudówki jednospadowej zadaszonej blachą trapezową, którą postawił dla syna w 2017r. Skarżący podał, że budynek inwentarski został pobudowany około 100 lat temu, przez jego pradziadka P C, urodzonego w 1860 r. a zmarłego w 1940r. do którego został dobudowany budynek z kamienia przez jego ojca około 1957r., na którym została pobudowana nadbudówka w 2017r. Podkreślił, że w których latach powstały budynki stawiane przez swoich przodków, dokładnie nie wie, bo jest brak dokumentów.

Skarżący zdaje sobie sprawę, że przepisy trzeba szanować, ale rozum powinien być ponad wszystko. Podał, że ma 79 lat, nie był karany. Przyznaje, że zawinił, ale kara jest niewspółmierna do popełnionego czynu 50 000 zł za jeden budynek i 50 000 zł za drugi budynek to razem 100 000 zł lub trzeba będzie je zniszczyć. Podniósł, że dopóki dwóch właścicieli istnieje, nie można z tym nic zrobić. Skarżący wniósł o "łagodne potraktowanie sprawy".

W odpowiedzi na skargę Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2019 poz. 2325, dalej: "p.p.s.a."), sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sąd uwzględnia skargę w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Wskazane wyżej regulacje, określają podstawową funkcję sądownictwa administracyjnego i toczącego się przed nim postępowania, którą jest sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. Podkreślić należy, że w ramach tej kontroli sąd administracyjny nie bada celowości, czy też słuszności zaskarżonej decyzji lub postanowienia. Nie jest zatem władny oceniać takich okoliczności jak pokrzywdzenie strony decyzją lub postanowieniem wówczas, gdy wiąże się to z negatywnymi dla niej skutkami, bowiem związany jest normą prawną odzwierciedlającą wolę ustawodawcy, wyrażoną w treści odpowiedniego przepisu prawa.

Rozpoznając sprawę w ramach tak zakreślonej kognicji, Sąd nie dopatrzył się w działaniu organu ani naruszenia norm prawa materialnego, ani też naruszenia przepisów postępowania, które uzasadniałoby uwzględnienie złożonej skargi.

Kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu podlegało postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr 887/22, utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] Nr [...] z dnia [...].04.2022 r., znak: PINB [...] wstrzymujące budowę budynku mieszkalno - garażowego znajdującego się na działce o nr ewid. [...], położonej w miejscowości [...], gmina [...].

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć organów w niniejszej sprawie, stanowił art. 48 Prawa budowlanego.

Zgodnie z jego treścią:

"1. Organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego:

1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo

2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia.

2. Jeżeli w wyniku budowy występuje stan zagrożenia życia lub zdrowia ludzi, w postanowieniu o wstrzymaniu budowy organ nadzoru budowlanego nakazuje bezzwłoczne:

1) zabezpieczenie obiektu budowlanego lub terenu, na którym prowadzona jest budowa, oraz

2) usunięcie stanu zagrożenia.

3. W postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części, zwanego dalej "wnioskiem o legalizację", oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części, zwanej dalej "decyzją o legalizacji", oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej.

4. Na postanowienie o wstrzymaniu budowy przysługuje zażalenie.

5. Postanowienie o wstrzymaniu budowy wydaje się również w przypadku zakończenia budowy.

Należy podzielić zdaniem Sądu ocenę organu wojewódzkiego, że sporny obiekt, słusznie został zakwalifikowany jako budynek w rozumieniu art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, którego budowa wymagała uzyskania pozwolenia na budowę.

Zgodnie z art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, przez budynek należy rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach.

Jak wynika z ustaleń czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu 18 maja 2021 r. oraz dokumentacji zdjęciowej stanowiącej załącznik do protokołu kontroli, sporny obiekt posiada wszystkie wyżej wymienione cechy i pełni obecnie funkcję mieszkalno - gospodarczo - garażową.

Organy słusznie ustaliły, że przedmiotowy budynek był w różnych okresach budowany, a następnie rozbudowywany bez wymaganych pozwoleń.

Potwierdza to zebrany w sprawie materiał dowodowy.

Jak wynika z oświadczenia skarżącego złożonego do protokołu czynności kontrolnych, opisany wyżej budynek stoi na fundamentach budynku inwentarskiego powstałego około 100 lat temu (pozostały po nim częściowo ściany garażu). Do istniejącego budynku inwentarskiego w 1956 roku dobudowano część parterową, która znajduje się pod obecną częścią mieszkalną. Z kolei część mieszkalna stanowiąca drugą kondygnację budynku, została wybudowana przez skarżącego w 2017 roku.

Treść oświadczenia skarżącego, znajduje potwierdzenie w informacji zawartej w wypisie z kartoteki budynków z dnia [...] czerwca 2021 r. stanowiącym załącznik do zaświadczenia Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2021 r., znak: [...].

Wynika z niej, że pierwotnie na działce o nr ewid. [...] , istniał budynek inwentarski o powierzchni zabudowy 25 m2, którego budowa zakończyła się w roku 1930. Na mapie zasadniczej z roku 1986 z operatu [...] pozyskanej ze Starostwa Powiatowego w [...], uwidoczniono budynek inwentarski wraz z jego rozbudową.

Uwzględniając powyższe ustalenia, w tym treść oświadczenia skarżącego, organy słusznie w ocenie Sądu uznały, że roboty budowlane przy omawianym wyżej obiekcie zostały zakończone w roku 2017 kiedy to budynkowi nadano obecne parametry, kształt i funkcję.

Pierwotny budynek inwentarski został częściowo rozebrany (z pierwotnej bryły w/w budynku wykorzystano fundamenty oraz częściowo ściany), a następnie rozbudowany w roku 1956 o część gospodarczo - garażową, którą nadbudowano w roku 2017 o część mieszkalną. Wymienione zmiany doprowadziły do powstania zupełnie nowego budynku tj. budynku mieszkalnego z częścią gospodarczo - garażową w miejscu budynku inwentarskiego przy czym pierwotnej, a następnie rozbudowanej części obiektu nie da się wyodrębnić z aktualnej bryły budynku.

Niewątpliwie, wskazane wyżej roboty, mieściły się w pojęciu budowy. Zgodnie z treścią art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, ilekroć w ustawie jest mowa budowie należy przez to rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego.

Prawo budowlane, nie zawiera definicji rozbudowy, jednak można ją odnaleźć w dorobku orzeczniczym sądów administracyjnych, gdzie za rozbudowę uznaje się zmianę charakterystycznych parametrów istniejącego obiektu budowlanego, takich jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość ( wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 949/13, LEX 1398413, wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2484/14, LEX nr 2083529 ).

Rozbudową będzie więc powiększenie istniejącego obiektu budowlanego o dodatkowe pomieszczenie, które stanowi część obiektu budowlanego funkcjonalnie związaną z tym obiektem. W wyniku nadbudowy powstaje nowa część istniejącego już obiektu budowlanego, w wyniku czego zwiększa się wysokość obiektu i powierzchnia użytkowa, zaś wyróżnikiem prac składających się na budowę jest powstanie nowej substancji budowlanej. Taka właśnie sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie.

Wskazać jednocześnie należy, że jak wynika z pisma dnia 22 czerwca 2021 r., znak: [...] stanowiącego odpowiedź na pismo organu powiatowego z dnia [...] maja 2021 r., Archiwum Państwowe w [...] wskazało że poszukiwania dokumentacji przedmiotowego budynku prowadzone w Zintegrowanym Systemie Informacji Archiwalnej (...) oraz na poziomie tytułów jednostek aktowych z zespołu archiwalnego Prezydium Powiatowej Rady Narodowej i Urzędu Powiatowego w [...] z lat [1938-1950] 1950-1975, zakończyły się wynikiem negatywnym.

Z pisma Archiwum Państwowego w [...] Oddział w [...] z dnia 19 lipca 2021 r., znak[...] stanowiącego odpowiedź na pismo organu powiatowego z dnia 1 lipca 2021 r., wynika że przeprowadzono poszukiwania dokumentacji projektowej wraz z decyzjami o pozwoleniu na budowę i użytkowanie budynku inwentarskiego/gospodarczego, znajdującego się na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym [...], położonego w miejscowości [...], gmina [...], który został wybudowany w latach około 1910-1920 przez P C, a następnie rozbudowany około 1956 roku przez W S w zespołach archiwalnych: - [...] Akta gminy [...] powiat [...] z lat 1920-1939, 1948, - 78/266 Prezydium Gromadzkiej Rady Narodowej w [...] powiat [...] z lat 1954-1957.

W wyniku przeprowadzonych poszukiwań nie odnaleziono dokumentacji przedmiotowego budynku.

Należy zatem stwierdzić, że w zachowanych zespołach archiwalnych nie istnieje żaden dokument świadczący o legalności prac. Należy założyć, że skoro zbiory w archiwum istnieją, to gdyby pozwolenie na budowę uzyskano, zostałoby ono odnalezione. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że aktem prawnym aktualnym w dacie budowy opisanego wyżej budynku inwentarskiego, a następnie jego rozbudowy, pozostawało rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli z dnia 16 lutego 1928 r. W myśl art. 332 i nast. w/w rozporządzenia, budowa budynku inwentarskiego o powierzchni zabudowy 25 m2, a także jego rozbudowa, nie została zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę.

W rozpoznawanej sprawie mamy zatem do czynienia z tzw. ciągiem samowoli budowlanej. Zakończenie budowy spornego obiektu nastąpiło po dniu wejście w życie ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. tj. po dniu 1 stycznia 1995 r. kiedy to budynek osiągnął obecne parametry, kształt i funkcję. Prawidłowo zatem organy zastosowały w niniejszej sprawie przepisy obecnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane.

Jak wynika z uchwały 7 sędziów NSA z dnia 16 grudnia 2013 r., sygn. akt II OPS 2/13, "samowola budowlana jest zdarzeniem prawnym o charakterze ciągłym. Powstaje w chwili rozpoczęcia budowy bez wymaganego pozwolenia na budowę i trwa przez cały czas jej prowadzenia aż do jej likwidacji, a więc do momentu wydania nakazu rozbiórki lub legalizacji samowolnie zrealizowanego obiektu w wyniku wydania pozwolenia na użytkowanie. Trybunał Konstytucyjny podkreślał, że pojęcie samowoli budowlanej nie odnosi się do zdarzenia polegającego na rozpoczęciu budowy bez pozwolenia budowlanego, ale obejmuje także ewentualną kontynuację takiej budowy aż do uzyskania wymaganego prawem pozwolenia (lub decyzji ekwiwalentnej) albo do usunięcia materialnych skutków samowoli (orzeczenie TK z dnia 31 stycznia 1996 r. sygn. akt K 9/95, OTK 1996, nr 1, poz. 2)".

Zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Realizacja prac związanych z budową budynku mieszkalnego z częścią garażowo – gospodarczą, wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Zauważyć należy, że w toku postępowania, skarżący nie przedstawił żadnych dokumentów mogących potwierdzić wywiązanie się z powyższego obowiązku. Skarżący wprost stwierdził, że rozbudowy w 2017 r., dokonał "bez żadnych planów i bez żadnych pozwoleń".

Pozwoleń na dokonywane na przestrzeni lat prace budowlane, nie odnaleziono także w Archiwum Państwowym w [...] oraz w Archiwum Państwowym w [...] Oddział w [...] . Zasadne zatem w ocenie Sądu było zastosowanie w rozpoznawanej sprawie trybu przewidzianego w art. 48 Prawa budowlanego.

Wskazać należy, że w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego, ustawodawca przewidział możliwość legalizacji samowoli budowlanej, jednakże tylko w sytuacji złożenia wniosku o jego legalizację o czym prawidłowo poinformowano skarżącego w treści uzasadnienia postanowienia organu powiatowego.

W postanowieniu tym, poinformowano także skarżącego o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej i sposobie jej wyliczenia.

Okoliczność stwierdzenia samowoli oraz wdrożony tryb postępowania, nie są prze skarżącego kwestionowane. Jak wynika pośrednio z treści skargi, a co wyraźniej zaakcentowane zostało w zażaleniu na postanowienie organu I instancji, skarżący kwestionuje zasadność uczynienia go adresatem postanowienia organu powiatowego, w sytuacji, gdy sporny budynek, stanowi współwłasność.

Zdaniem Sądu, powyższa argumentacja, nie zasługuje na uwzględnienie.

Wyjaśnić bowiem należy, że na etapie wstrzymywania robót budowlanych, organ nie bada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Podkreślić jednocześnie należy, że zgodnie z art. 52 Prawa budowlanego, obowiązki, w formie nakazów i zakazów, określone w postanowieniach i decyzjach, o których mowa w niniejszym rozdziale, nakłada się na inwestora. Jeżeli roboty budowlane zostały zakończone lub wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora jest niemożliwe, obowiązki te nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Koszty związane z wykonaniem obowiązków, o których mowa w ust. 1, ponosi inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego.

Z treści tego przepisu, wynika zatem, że odpowiedzialność za wykonane samowolnie roboty budowlane, ponosi w pierwszej kolejności inwestor, którym w niniejszej sprawie jest skarżący.

Jak trafnie wskazał Naczelny Sad Administracyjny w wyroku z dnia 17 lutego 2022 r., II OSK 720/19, LEX nr 3333707, stosowny nakaz powinien być w pierwszej kolejności nałożony na inwestora, który dopuścił się samowoli budowlanej. Dotyczy to niewątpliwie takiej sytuacji, gdy inwestor posiada w dalszym ciągu tytuł prawny do nieruchomości.

W wyroku z dnia 14 lutego 2017 r., II OSK 1291/15, LEX nr 2271898, Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił: "tylko w pewnych sytuacjach zobowiązanym do likwidacji samowoli budowlanej będzie inwestor niebędący jednocześnie właścicielem nieruchomości. Pogląd, że w pewnych okolicznościach nakaz rozbiórki może zostać skierowany również do inwestora, który nie jest właścicielem nieruchomości, na której zrealizowano obiekt budowlany, wyrażony już został w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z 21 listopada 2001 r. sygn. akt SA/Rz 597/00, LexPolonica 354876). Uznać należy w szczególności, iż będzie to dopuszczalne w sytuacji, gdy inwestor wybudował samowolnie obiekt budowlany bez zgody właściciela nieruchomości. W takim bowiem przypadku nałożenie nakazu rozbiórki na właściciela nieruchomości byłoby dla niego nieuzasadnionym obciążeniem, narażałoby na koszty i dolegliwą procedurę, stanowiłoby również nieuzasadnione zwolnienie inwestora, który działał w warunkach samowoli budowlanej i to on powinien ponieść wszystkie niedogodności związane z wykonaniem rozbiórki. Tym bardziej obowiązek rozbiórki powinien zostać nałożony na inwestora w sytuacji, gdy organ administracji publicznej nie jest w stanie ustalić w sposób pewny osoby właściciela nieruchomości, na której wybudowano obiekt. Nieuregulowany stan prawny własności nieruchomości nie może bowiem chronić sprawcy samowoli budowlanej od konsekwencji administracyjnych z tego powodu - patrz wyrok NSA z 24 maja 2016 r. sygn. akt II OSK 2319/14, publikowany na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl.".

W świetle przytoczonego orzecznictwa, nałożenie obowiązków będących konsekwencją samowoli budowlanej wyłącznie na skarżącego, było w ocenie Sądu prawidłowe.

Skarżący nadal jest współwłaścicielem przedmiotowego budynku, a jednocześnie tylko on był inwestorem wykonanych w 2017 roku robót. Nieuzasadnionym byłoby zatem obciążenie wszelkimi skutkami samowoli budowlanej współwłaścicieli nieruchomości. To inwestor, który działał w warunkach samowoli budowlanej, powinien ponieść wszystkie konsekwencje dokonanej przez niego samowoli.

Zarówno skarżący jako inwestor, ale także pozostali współwłaściciele mogą wystąpić z wnioskiem o legalizacje samowoli, co wynika z treści art. 48a ust. 1 Prawa budowlanego.

Z tych względów, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.