Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 11/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-01-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.7, 35 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art.3i4 oraz art. 39 ust.1 i 2
journal: Dz.U. 2004 nr 64 poz 593
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie NSA Irena Kamińska NSA Joanna Banasiewicz ( spr.) Protokolant specjalista Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 27 stycznia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 października 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 527/08 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 października 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 527/08, oddalił skargę J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] stycznia 2008 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego.

Powyższe rozstrzygnięcie Sąd ten poprzedził następującymi ustaleniami faktycznymi i oceną prawną:

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. powołaną decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r., po rozpatrzeniu odwołania J. S. od decyzji Burmistrza Miasta S. z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...]przyznającej zasiłek celowy w wysokości 150 zł na miesiąc grudzień 2007 r. z przeznaczeniem na zakup leków i obuwia, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium stwierdziło, że stosownie do art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.), decyzja o przyznaniu zasiłku celowego ma charakter uznaniowy. Spełnienie kryteriów przez ubiegającego się o zasiłek celowy nie oznacza, że istnieje po jego stronie roszczenie o przyznanie świadczenia w wysokości określonej przez niego. Organ rozpoznając wniosek musi mieć na względzie nie tylko interes osoby wnioskującej, lecz także interesy innych osób będących w trudnej sytuacji materialnej. Ustawa o pomocy społecznej daje wskazówki co do zasad udzielania pomocy osobom potrzebującym, stanowiąc w art. 3 ust. 3 i 4 ustawy, że rodzaj, forma i rozmiar świadczenia z pomocy powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, przy czym potrzeby osób korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej.

Z uzasadnienia decyzji pierwszoinstancyjnej wynika, że w okresie od stycznia do września 2007 r. w ramach dożywiania 186 rodzin otrzymało średnio 55,51 zł miesięcznie, zaś J. S. otrzymała 141,11 zł miesięcznie. Dodatkowo w ramach świadczeń celowych fakultatywnych (na leki, utrzymanie gospodarstwa domowego, inne) w tym samym okresie J. S. otrzymała średnio miesięcznie 224 zł, a pozostałe 204 rodziny otrzymały średnio 51,13 zł i podobne proporcje występują w następnych miesiącach. J. S. na miesiąc grudzień 2007 r. ma przyznane zasiłki celowe: 42 zł na gaz, 170 zł na artykuły gospodarstwa domowego i zasiłek celowy na wyżywienie z Programu Rządowego "Pomoc Państwa w zakresie dożywiania" Wskazując, że możliwość zaspokojenia potrzeb osób ubiegających się oświadczenie z pomocy społecznej jest zdeterminowana posiadanymi przez gminę środkami pieniężnymi utrzymano w mocy decyzję organu I instancji.

J. S. wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił na podstawie art. 151 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę J. S., bowiem uznał, że zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca nie naruszają prawa.

Sąd podał, że zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2008 r. Nr 115, poz. 728), pomoc społeczna jest instytucją polityki państwa, która ma na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Stosownie do art. 3 ust. 3 i 4 powołanej ustawy, rodzaj, forma i rozmiar pomocy powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających jej udzielenie. Potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej.

Sąd wskazał, że zasadnie organ drugiej instancji podkreślił, iż pomoc społeczna ma na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać wykorzystując własne środki, możliwości i uprawnienia. Oznacza to udział pomocy społecznej w pokonywaniu przez osoby i rodziny trudności materialnych i życiowych, ale nie obowiązek zaspokajania wszystkich potrzeb.

Zgodnie z art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej, zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów leków i leczenia, remontu mieszkania, opału i odzieży. Użyty w tym przepisie zwrot "może być przyznany" wskazuje, że decyzja organu pomocy społecznej przyznająca zasiłek podejmowana jest w ramach tzw. uznania administracyjnego. Orzekając w ramach tego uznania o przyznaniu zasiłku lub odmowie jego przyznania, organ administracji musi mieć na względzie posiadane środki finansowe, sytuację materialną wnioskodawcy oraz cel zasiłku, a także potrzeby innych osób znajdujących się w zasięgu działania organu. Obowiązkiem właściwych organów administracji jest "zaspokajanie niezbędnych potrzeb życiowych" osób podopiecznych, nie zaś spełnianie ich żądań.

Sąd stwierdził, że jeśli organ pomocy społecznej ocenił, z jednej strony sytuację materialną oraz potrzeby skarżącej, a z drugiej własne możliwości finansowe i liczbę osób objętych pomocą i uznał, że istnieje możliwość przyznania skarżącej zasiłku celowego i zasiłek taki przyznał, to decyzji takiej nie można zarzucić naruszenia prawa, bowiem kontrola decyzji uznaniowej dokonywana przez Sąd nie obejmuje ani celowości wydania decyzji, ani rozstrzygnięcia w niej zawartego. Podejmując decyzję uznaniową, organ administracji ma obowiązek kierowania się słusznym interesem obywatela, stosownie do art. 7 K.p.a., jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny ani nie przekracza to możliwości organu administracji publicznej, wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków prawnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że organy oceniły wszystkie okoliczności, od jakich uzależnione jest udzielenie pomocy w formie zasiłku celowego.

W decyzjach nie przekroczono granic uznania administracyjnego, zostały one wydane w oparciu o obowiązujące przepisy, a o wysokości zasiłku zadecydowały możliwości finansowe Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w S., oba organy w sposób wyczerpujący przedstawiły motywy rozstrzygnięcia. Sąd podkreślił, że świadczenia z pomocy społecznej mają pomagać w pokonywaniu trudności materialnych i życiowych objętych tą pomocą osób, z akt administracyjnych wynika, że skarżąca objęta jest systematycznie udzielaną pomocą społeczną.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 października 2008 r. skargę kasacyjną wniosła J. S., reprezentowana przez adwokata z urzędu. Zaskarżając wyrok w całości skarżąca zarzuciła:

1) naruszenie prawa materialnego – art. 3 ust. 3 i 4 oraz art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64 poz. 593 ze zm.) – polegające na błędnym przyjęciu, że decyzja Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej działającego z upoważnienia Burmistrza Miasta S. z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...]jest adekwatna do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy skarżącej w kwocie 150 złotych, a nie wyższej i tym samym przekroczenie granicy tzw. uznania administracyjnego;

2) mające istotny wpływ na załatwienie sprawy naruszenie art. 35 § 1 i 2 K.p.a. polegające na nieustaleniu przez Sąd pierwszej instancji przyczyn zaniechania przez Burmistrza Miasta S. niezwłocznego załatwienia wniosku skarżącej z dnia 4 grudnia 2008 r. (winno być 2007 r.) oraz bezzwłocznego wypłacenia jej kwoty przyznanego zasiłku;

3) mające istotny wpływ na załatwienie sprawy naruszenie art. 7 K.p.a. polegające na niedokładnym wyjaśnieniu sytuacji materialnej i zdrowotnej skarżącej, a tym samym przyjęciu, że nie jest możliwe przyznanie skarżącej pomocy w formie zasiłku celowego w miesiącu grudniu 2007 r. w kwocie wyższej niż 150 złotych.

Z uwagi na powyższe skarżąca wniosła o uwzględnienie skargi kasacyjnej poprzez uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że J. S. wystąpiła w dniu 4 grudnia 2007 r. z wnioskiem o przyznanie jej w trybie pilnym zasiłku celowego w kwocie 300 zł na zakup ciepłego obuwia ze skóry, 134 zł na zakup gazu do kuchenki i 300 zł na zakup leków, łącznie 734 zł. Jej potrzeby wynikały z bardzo złego stanu zdrowia i braku jakichkolwiek dochodów i krytycznej sytuacji mieszkaniowej.

Podniesiono, że skarżąca cierpi na poważne schorzenia, przede wszystkim natury kardiologicznej, szeroko udokumentowane w aktach sprawy, które wymagają przyjmowania leków o wartości wielokrotnie przekraczającej przyznane jej 150 zł zasiłku. Operacja serca ratująca życie, na która była pilnie skierowana w 2005 r. nie mogła się odbyć z braku środków finansowych na leki i leczenie.

Strona skarżąca podniosła, że powoływanie się przez Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej na wielkość środków finansowych, jakimi dysponował w miesiącu grudniu 2007 r. na zasiłki, nie zostało poparte żadnymi konkretnymi liczbami ani dowodami i stanowiło przekroczenie granic tzw. uznania administracyjnego. Nie tylko przepis art. 3 ustawy o pomocy społecznej, ale również orzecznictwo sądów administracyjnych wymaga, aby były to dane pełne i wiarygodne.

Skarżąca nawiązała do uznaniowego charakteru decyzji o przyznawaniu wszelkich form pomocy społecznej, do którego odwoływano się w wyroku wskazując też na konieczność przyczyniania się do ponoszenia kosztów utrzymania przez samego zainteresowanego i podała, że w jej przypadku brak jest możliwości partycypowania w jej utrzymaniu innych osób lub jej samej, gdyż posiada ona orzeczenie komisji lekarskiej przyznające znaczny stopień niepełnosprawności, tzn. całkowita niezdolność do pracy i do samodzielnej egzystencji. Poza tym nie posiada żadnej rodziny, ze strony której mogłaby liczyć na pomoc.

Zarzucono, że w zaskarżonym wyroku brak jest ustosunkowania się do jej wyjątkowej sytuacji faktycznej i prawnej skarżącej, co czyni wyrok niekompletnym, a jego uzasadnienie ogranicza się do powtórzenia szeregu stereotypowych określeń zawartych we wcześniejszych rozstrzygnięciach administracyjnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, które zostały wskazane enumeratywnie w § 2 powołanego artykułu, dlatego też sprawa została rozpoznana w granicach wyznaczonych przez skargę kasacyjną.

Wobec tego, że w skardze kasacyjnej podniesiono zarówno zarzut naruszenia przepisów postępowania, jak i zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, w pierwszej kolejności wymagał oceny zarzut dotyczący naruszenia przepisów postępowania, gdyż zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego może podlegać ocenie dopiero wówczas, gdy stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego wyroku nie nasuwa zastrzeżeń.

Odnosząc się zatem w pierwszej kolejności do zarzutów procesowych należy stwierdzić, że dotyczyły one wyłącznie przepisów postępowania przed organami administracyjnymi. Skarżąca wskazała w tym zakresie jedynie na przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Mając jednak na uwadze treść uchwały pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. (sygn. akt I OPS 10/09, publ. ONSAiWSA 2010/1/1), w której wyrażony został pogląd, iż brak powiązania w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przez sąd I instancji przepisów k.p.a. z naruszeniem stosowanych przez ten sąd przepisów P.p.s.a. nie dyskwalifikuje samej skargi kasacyjnej i nie może prowadzić do nierozpoznania merytorycznego jej zarzutów, należało odnieść się do tak sformułowanych zarzutów.

Zgodnie z zasadą szybkości postępowania, uregulowaną w art. 12 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, art. 35 § 1 K.p.a. nakazuje organom załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, zaś art. 35 § 2 K.p.a. nakazuje niezwłoczne załatwienie spraw, które nie wymagają postępowania wyjaśniającego. Jednakże, gdyby nawet, jak twierdzi strona, doszło w niniejszej sprawie do uchybienia wskazanym normom na etapie postępowania przed organem administracji pierwszej instancji, to w żaden sposób uchybienie takie nie mogłoby wpłynąć na treść zapadłej decyzji. Z tego powodu zarzut naruszenia art. 35 § 1 i 2 K.p.a. nie mógł być uznany za uzasadniony. Dodatkowo zauważyć należy, że z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, iż w istocie skarżąca zarzuca opóźnienie w wypłacie przyznanego jej przez organ zasiłku, a tego rodzaju kwestie nie mogą być rozważane jako zarzuty kasacyjne, nie mają bowiem związku z oceną pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji.

Nie mógł także odnieść zamierzonego skutku podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 7 K.p.a., które zdaniem skarżącej polegać miało na niedokładnym wyjaśnieniu sytuacji materialnej i zdrowotnej skarżącej, a tym samym przyjęciu, że nie jest możliwe przyznanie skarżącej pomocy w formie zasiłku celowego w miesiącu grudniu 2007 r. w kwocie wyższej niż 150 złotych.

Art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego zobowiązuje organy administracji publicznej, by w toku postępowania stały na straży praworządności i podejmowały wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W sprawie niniejszej nie uchybiono powyższym obowiązkom.

Wbrew twierdzeniom skarżącej – okoliczności faktyczne zostały ustalone w sposób prawidłowy i wszechstronny, a także wysokość przyznanego zasiłku celowego uzasadniono zgodnie z art. 7 K.p.a. Nie można podzielić zarzutu, że nie zostały należycie przedstawione okoliczności obrazujące możliwości organu I instancji wynikające z wysokości posiadanych środków i konieczności zaspokojenia potrzeb innych osób korzystających z pomocy społecznej. Organ przedstawił porównawczo średnią pomoc udzieloną skarżącej i innym rodzinom przez okres kilku miesięcy i dane te dostatecznie obrazują, że zakres pomocy, jaka udzielana jest skarżącej, będącej osobą samotną znacząco odbiega na jej korzyść w porównaniu z pomocą udzielaną innym osobom.

Za nieporozumienie uznać należy oczekiwanie, by w związku ze skargą przedstawione zostały dodatkowe dowody i analizy danych przedstawiające wysokość środków na pomoc społeczną w gminie i ich szczegółowe rozdysponowanie.

Zawarta w końcowej części uzasadnienia skargi kasacyjnej uwaga, że w zaskarżonym wyroku brak jest ustosunkowania się do wyjątkowej sytuacji faktycznej i prawnej skarżącej, co czyni zdaniem skarżącej wyrok niekompletnym, skoro nie została objęta konkretnym zarzutem procesowym, nie mogła być rozważana.

Wobec powyższego należało przejść do oceny podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. art. 3 ust. 3 i 4 oraz art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej, które w ocenie skarżącej polegało na błędnym przyjęciu, że decyzja Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...] grudnia 2007 r. jest adekwatna do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy w kwocie 150 zł, a nie wyższej i tym samym przekroczenie granicy uznania administracyjnego, stwierdzić należy, że także i ten zarzut jest nieusprawiedliwiony.

Jak wskazał Sąd I instancji z użytego w art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej sformułowania "może być przyznany" wynika, że podejmowane na tej podstawie decyzje dotyczące zasiłków celowych mają charakter uznaniowy. Oznacza to, że organ decyzyjny posiada swobodę działania i możliwość wyboru określonego sposobu załatwienia sprawy. Działanie w trybie uznania administracyjnego nie oznacza dowolności organów przy wydawaniu decyzji, organy winny wykazać, że w konkretnej sprawie istniały przesłanki uzasadniające podjęte rozstrzygnięcie. Badając zgodność z prawem decyzji wydanych w ramach uznania administracyjnego Sąd ocenia, czy organy wykazały, że podjęte rozstrzygnięcie jest usprawiedliwione okolicznościami sprawy. W świetle ustalonych w sprawie okoliczności zasadnie Sąd I instancji uznał, że organy nie przekroczyły granic uznania administracyjnego.

Podkreślenia wymaga, że działanie organu w ramach uznania administracyjnego oznacza – jak wynika z art. 7 K.p.a. – załatwienie sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków. Uszczegółowieniem tej zasady w rozpoznawanej sprawie są przepisy art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, który stanowi, że pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości, oraz art. 3 ust. 4 tej ustawy, zgodnie z którym potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Jednocześnie zgodnie z przepisami ustawy, które regulują tryb przyznawania zasiłków celowych, organ przy udzielaniu pomocy kieruje się ogólnymi zasadami wyrażonymi na gruncie tej ustawy dotyczącymi wymogu dostosowania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy (art. 3 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zasadnie oddalił zatem skargę, wskazując, iż organy orzekające w sprawie poddały ocenie wszystkie okoliczności, od jakich uzależnione jest udzielenie pomocy w formie zasiłku celowego.

Nie znajdując usprawiedliwionych podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.