Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 519/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2022-10-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Lasy
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 13 ust. 2
journal: Dz.U. 2022 poz 672
law: Ustawa z dnia 28 września 1991 r. o lasach - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Dudar, Sędziowie sędzia WSA Elżbieta Lemańska, sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Natalia Paulina Janowicz, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 października 2022 r. sprawy ze skargi A. F. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] maja 2022 r. [...] w przedmiocie odmowy dokonania zmiany lasu na użytek rolny oddala skargę


UZASADNIENIE

W dniu [...] marca 2022 r. A. F. B. (dalej jako: "skarżący") złożył wniosek do Starostwa Powiatowego w K. o zezwolenie na zmianę lasu

o powierzchni 2,20 ha na użytek rolny na terenie obejmującym część działki nr [...]

w oddziałach [...] i [...] położonej w obrębie ewidencyjnym Tyszki Łabno, gmina Kolno. Do wniosku dołączył decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska

w Białymstoku z dnia [...] stycznia 2022 r. nr [...]o braku potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko dla opisanego wyżej przedsięwzięcia. Skarżący motywował swój wniosek złym stanem lasu. W jego ocenie drzewa są w słabej kondycji zdrowotnej, nie rokują zbytnich szans na dalsze użytkowanie leśne. Ponadto wskazał, że prowadzi gospodarstwo rolne o powierzchni około 51,30 ha, w tym 39,00 ha użytków rolnych, specjalizujące się w hodowli bydła mlecznego o obsadzie 54,0 DJP. Wzrost kosztów produkcji mleka ma wpływ na dochody rodziny, ponieważ gospodarstwo jest jedynym źródłem utrzymania rodziny. Występujące w ostatnich latach anomalie pogodowe (przymrozki, susze), spowodowały konieczność zakupu dużej ilości pasz dla hodowanych zwierząt, co stanowi bardzo duże obciążenie finansowe rodziny. Nadto w jego okolicy większość osób nastawiona jest na produkcję w gospodarstwach rolnych i nie ma możliwości zakupu ziemi. Występujący deficyt użytków rolnych zmusza go więc do zmiany funkcji wyżej opisanego konturu Ls.

W wyniku rozpoznania powyższego wniosku, Starosta K. decyzją

z dnia [...] kwietnia 2022 r., nr [...]odmówił skarżącemu udzielenia zezwolenia na zmianę lasu o powierzchni 2,20 ha na użytek rolny na terenie obejmującym część działki nr [...] w oddziałach [...] i [...], położonej w obrębie ewidencyjnym T. Ł., gmina K..

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji powołał się na treść art. 13 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U z 2022 r. poz. 672 ze zm., dalej jako: "ustawa o lasach") i ustalenie, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie została spełniona przesłanka zmiany lasu na użytek rolny w postaci szczególnie uzasadnionych potrzeb właściciela lasu.

Ustalono między innymi, że w oddziale [...], na powierzchni 2,0737 ha, występuje drzewostan iglasty, skład gatunkowy mieszany. Las jest pochodzenia naturalnego, w wieku około 87 lat. Stopień uszkodzenia drzewostanu przez czynniki biotyczne i abiotyczne średni wynoszący około 30 %. W oddziale [...], na powierzchni 0,2700 ha występuje drzewostan iglasty o budowie jednopiętrowej, w wieku około

62 lat, jakość drzewostanu dobra. Las jest pochodzenia sztucznego, stopień uszkodzenia drzewostanu niski (10%). Las ten wchodzi w skład kompleksu leśnego składającego się głównie z drzewostanów iglastych z domieszką brzozy brodawkowatej o łącznej powierzchni 49 ha. Starosta wskazał, że wnioskodawca prowadzi gospodarstwo rolne wspólne z synem, nastawione na chów bydła mlecznego (produkcja mleka), z którego utrzymuje się 6 osobowa rodzina. Gospodarstwo prowadzone jest na zasadzie współwłasności. Według przedstawionych zaświadczeń z Urzędu Gminy w K. powierzchnia gospodarstw wynosi odpowiednio 29,9334 ha – część skarżącego, 20,6391 ha – część syna.

W sumie w skład gospodarstwa wchodzi 50,5725 ha gruntów. Liczba zwierząt wynosi 48 sztuk (średnia obsada 34,2 DJP). Przychody z tytułu prowadzonego gospodarstwa oraz otrzymywanych świadczeń za okres [...] stycznia 2021 r. do

[...] grudnia 2021 r. wyniosły 367 093,80 zł, wydatki natomiast 165 294,00 zł, co dało przeciętnie na jednego członka rodziny około 2800 zł. Dochód z hektara przeliczeniowego na jednego członka rodziny wyniósł 476,62 zł.

Dalej organ stwierdził, że argument skarżącego sprowadzający się do chęci zagospodarowania działki dla powiększenia areału rolnego pod uprawę, stanowi uzasadniony interes w żądaniu zmiany lasu na użytek rolny, jednakże nie może on oznaczać, że wystąpiła szczególnie uzasadniona potrzeba w rozumieniu art. 13 ust. 2 ustawy o lasach. Pojęcie "potrzeby" niesie bowiem za sobą element pewnego przymusu sytuacyjnego, który może wynikać dla strony z różnego rodzaju okoliczności. W konkretnej sprawie, odmowa zmiany nie ma wpływu na warunki bytowe skarżącego, gdyż w strukturze posiadanych przez niego gruntów, znajduje się 39 ha użytków zielonych. Ilość ta wystarcza do wyprodukowania odpowiedniej ilości pasz. Uzyskiwane przychody ze sprzedaży produkcji rolnej pozwalają rozwijać gospodarstwo, w tym zaciągnąć kredyt na jego modernizację, ponadto zabezpieczają pod względem finansowym rodzinę. Zakup zaś dodatkowych pasz nie stanowi istotnego obciążenia dla prowadzonego gospodarstwa rolnego. Organ zwrócił również uwagę, że wnioskowany do zmiany grunt, to obszar leśny stanowiący integralną część kompleksu leśnego o powierzchni około 49 ha. Jego usunięcie wpłynie w sposób negatywny na pozostałą część kompleksu, narażając pozostałe drzewostany na niekorzystne działanie czynników biotycznych i abiotycznych (gradacje szkodników owadzich, silne wiatry). Wnioskowany kontur leśny, to prawie w 90 % drzewostan w ostatniej fazie wzrostu (fazie senilnej, starczej) oraz fazie rozwoju (tzw. starodrzew). Przy zastosowaniu jednak odpowiedniej rębni zgodnej

z panującym typem siedliskowym lasu oraz składem gatunkowym drzewostanu, tj. rębni stopniowej (IV - zgodnie z uproszczonym planem urządzenia lasu), zostanie zachowana ciągłość gospodarki leśnej.

Końcowo Starosta wyjaśnił, że decyzja dotycząca zmiany lasu na użytek rolny ma charakter decyzji uznaniowej. Ocena wydana przez Starostę w przedmiocie istnienia uzasadnionych potrzeb właściciela lasu nie mogła być jednak dowolna, gdyż podlega regułom art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735, ze zm., dalej powoływany jako: "k.p.a.), zgodnie z którym decyzja musi uwzględniać w równej mierze słuszny interes strony, jak również interes społeczny. Organ zebrał materiał dowodowy pod kątem spełnienia przesłanek warunkującej dopuszczalność zmiany lasu na użytek rolny wynikającej z art. 13 ust. 2 ustawy o lasach i stwierdził, że nie wystąpiły szczególnie uzasadnione potrzeby właściciela lasu na zmianę gruntu z lasu na użytek rolny.

Decyzją z dnia [...] maja 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze

w Ł. (dalej jako: "SKO") utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. SKO wskazało, że rozstrzygnięcie zostało wydane bez zarzucanego naruszenia przepisów prawa materialnego i bez naruszenia przepisów procedury administracyjnej. Podstawę materialnoprawną wydanej decyzji stanowił przepis art. 13 ust. 2 ustawy o lasach. Konstrukcja tego przepisu wskazuje, że organ go stosujący działa w warunkach uznania administracyjnego, samodzielnie oceniając czy w danym przypadku zaistniały szczególnie uzasadnione potrzeby właściciela lasu. Następnie powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne stwierdziło, że niezdefiniowane ustawowo pojęcie "szczególnie uzasadnione potrzeby właściciela lasu" należy pojmować, jako sytuację wyjątkową. Użycie sformułowania "szczególnie" oznacza, że nie wystarczy ustalenie wystąpienia po stronie właściciela lasu jakiejkolwiek potrzeby przekształcenia terenu leśnego na użytek rolny, ale musi to być potrzeba wykraczająca poza zwykłą. Za szczególne potrzeby mogą być uznane tylko takie wyjątkowe, kwalifikowane przesłanki, które w sytuacji konkretnego właściciela przeważają nad zasadą ochrony i trwałości utrzymania lasu. Przy zastosowaniu wykładni językowej zwrot "szczególnie uzasadniona potrzeba" oznacza "konieczność, mus, niezbędność, przymus sytuacyjny". Zmiana przekształcenia lasu w użytek rolny musi zatem być dla właściciela lasu czymś absolutnie niezbędnym

w danej sytuacji.

SKO wskazało, że w niniejszej sprawie w pełni akceptuje wypracowaną na tle stosowania art. 13 ust. 2 ustawy o lasach praktykę orzeczniczą, dodatkowo podkreślając, że szczególnie uzasadniona potrzeba właściciela lasu, mająca uzasadniać przekształcenie lasu w użytek rolny, musi być aktualna (realna) w dacie występowania z wnioskiem, a nie tylko być potencjalna. Ważna potrzeba właściciela lasu, która skłoniła go do wystąpienia z wnioskiem, winna być na tyle realna, że jej szybkie niezaspokojenie stanowiłoby wręcz zagrożenie dla egzystencji właściciela lasu. Potrzeba zmiany lasu na użytek rolny nie może być uznana za sytuację przymusową, bezwzględnie przemawiającą za udzieleniem zezwolenia na przekształcenie lasu w użytek rolny. Argumenty wskazywane przez skarżącego nie mogły być zatem uznane za wystarczające do uwzględnienia wniosku. Dalej SKO podzieliło stanowisko Starosty, że odmowa dokonania zmiany nie ma wpływu na warunki bytowe wnioskodawcy, gdyż jest on w posiadaniu innych gruntów, a dążenie do rozwijania własnej działalności jest naturalnym procesem i nie spełnia przesłanki ustawowej. W tym stanie rzeczy SKO uznało, że skarżący nie wykazał wystąpienia, szczególnie uzasadnionej potrzeby właściciela lasu, uzasadniającej zmianę lasu na użytek rolny i postanowiło utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję.

Skargę na decyzję SKO do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Białymstoku wniósł skarżący zarzucając jej naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. przepisu art. 13 ust. 2 ustawy o lasach poprzez jego niewłaściwą wykładnię polegającą na przyjęciu, że okoliczności wskazane przez niego nie należą do przypadków szczególnie uzasadnionych potrzeb właścicieli lasu,

2) przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez brak podjęcia przez organ wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu rzeczy oraz niewyczerpujące zebranie

i rozpatrzenie całego materiału dowodowego mającego istotny wpływ na wynik sprawy, a tym samym niedostateczne wyjaśnienie okoliczności sprawy,

- art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niewszechstronne rozpatrzeniu materiału dowodowego,

- art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnienia zaskarżonej decyzji, w której SKO nie poczyniło żadnej analizy zgromadzonych dokumentów, a jedynie przepisało uzasadnienie decyzji organu I instancji oraz przywołało (skopiowało) uzasadnienia sądowoadministracyjne.

W uzasadnieniu skargi, skarżący powtórzył argumentację prezentowaną przez niego w postępowaniu administracyjnej. Wskazał, że drzewa porastające omawiane grunty są w słabej kondycji zdrowotnej i dalsze użytkowanie tych gruntów jako leśne nie rokuje. Drzewostan ma wiek rębności, więc w najbliższym czasie zostanie wycięty. Odnowienie powierzchni będzie się więc wiązało z dodatkowymi kosztami, co nie daje jednak gwarancji prawidłowych przyrostów, a w konsekwencji pociąga za sobą straty finansowe. Skarżący wyjaśnił, że jednym z głównych powodów decyzji

o przekształceniu lasu na użytek rolny jest fakt wysokich kosztów produkcji mleka. Występujące w ostatnich latach anomalie pogodowe powodują, że skarżący zmuszony jest do zakupu dużej ilości paszy dla zwierząt hodowanych, co jest obciążeniem finansowym. Skarżący nie ukrywa swoich dochodów, stwierdza jednak, że nie ma możliwości zakupu innej nieruchomości - okolica w której prowadzi gospodarstwo nastawiona jest na produkcję rolną i nie ma chętnych do sprzedaży ziemi. Na tej podstawie, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i udzielenie zezwolenia na zmianę lasu na użytek rolny lub uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej wydanie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Wniósł także o zasądzenia zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę, SKO wniosło o jej oddalenie. Odnosząc się do podniesionych zarzutów SKO stwierdziło, że zaskarżona decyzja została wydana bez zarzucanego naruszenia przepisów prawa materialnego i bez naruszenia przepisów procedury administracyjnej oraz powtórzyło argumentację zawartą w decyzji z dnia [...] maja 2022 r., wskazując, że organ w sposób rzetelny i kompletny rozpoznał przedmiotową sprawę.

W piśmie procesowym z dnia [...] października 2022 r. pełnomocnik skarżącego wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów dotyczących zaciągniętych przez skarżącego kredytów bankowych na okoliczność wydatków skarżącego związanych ze spłatą kredytów, trudnej sytuacji bytowej wynikającej z zaciągniętych kredytów oraz ich wzrostu, co wskazuje na zasadność wniosku o przekształceniu części działki leśnej w grunt rolny, celem powiększenia areału upraw w gospodarstwie skarżącego i tym samym zwiększenie dochodowości tego gospodarstwa umożliwiającego jego przetrwanie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Skarga podlega oddaleniu.

Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji jest przepis art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2022 r., poz. 672 ze zm., dalej: u.l.), zgodnie z którym zmiana lasu na użytek rolny jest dopuszczalna w przypadkach szczególnie uzasadnionych potrzeb właścicieli lasów. Jednocześnie art. 13 ust. 1 u.l. formułuje obowiązki właścicieli lasów do trwałego utrzymywania lasów i zapewnienia ciągłości ich użytkowania, uszczegóławiając je w sposób przykładowy m.in. przez: zachowanie w lasach roślinności leśnej (pkt 1), ponowne wprowadzanie roślinności leśnej (upraw leśnych) w lasach w okresie do 5 lat od usunięcia drzewostanu (pkt 2), pielęgnowanie i ochronę lasu (pkt 3), przebudowę drzewostanu, który nie zapewnia osiągnięcia celów gospodarki leśnej (pkt 4) oraz racjonalne użytkowanie lasu

w sposób trwale zapewniający optymalną realizację wszystkich jego funkcji (pkt 5). Stosownie zaś do treści art. 8 u.l., podstawowymi zasadami prowadzenia gospodarki leśnej jest powszechna ochrona lasów, trwałość utrzymania lasów, ciągłość

i zrównoważone wykorzystanie wszystkich funkcji lasów oraz powiększanie zasobów leśnych.

Jak wynika z powyższego, ustawodawca zezwala na zmianę przeznaczenia lasu jedynie w przypadkach szczególnie uzasadnionych potrzeb właścicieli lasów, gdy przeważą one nad ustawowymi zasadami ochrony i utrzymania (oraz powiększania) lasów. Z oczywistych względów obowiązek wykazania, że w danej sprawie tego rodzaju szczególnie uzasadniona potrzeba wystąpiła, ciąży na właścicielu lasu, który powinien przedstawić wyczerpującą argumentację przemawiające za niezbędnością tego przeznaczenia (vide np. wyrok w sprawie

II OSK 2196/14, orzeczenia.nsa.gov.pl). To właściciel lasu jest bowiem najlepiej zorientowany w swojej sytuacji. W konsekwencji, obowiązkiem poszukiwania okoliczności uzasadniających wystąpienie tego rodzaju szczególnie uzasadnionej potrzeby nie sposób obciążać orzekające w takich sprawach organy.

Zdaniem sądu, nie budzą wątpliwości ustalenia faktyczne poczynione przez organy obydwu instancji oraz wyprowadzone na ich podstawie wnioski, co skutkowało wydaniem decyzji odmowych.

W sprawie niniejszej okolicznością przemawiającą za uwzględnieniem wniosku ma być potrzeba skarżącego powiększenia areału gruntów rolnych celem powiększenia upraw w gospodarstwie i tym samym zwiększenie dochodowości tego gospodarstwa, umożliwiającego jego przetrwanie. Dodatkowo skarżący wskazuje na zły stan lasu, twierdzi, że drzewa są słabej kondycji zdrowotnej, nie rokują zbytnich szans na dalsze użytkowanie leśne. Drzewostan ma wiek rębności, więc

w najbliższym czasie zostanie wycięty. Odnowienie powierzchni będzie się więc wiązało z dodatkowymi kosztami, co nie daje jednak gwarancji prawidłowych przyrostów, a w konsekwencji pociąga za sobą straty finansowe.

Niezbędna była zatem ocena powyższych okoliczności w kontekście istnienia "szczególnie uzasadnionej potrzeby właściciela lasu" (art. 13 ust. 2 u.l.).

W tym miejscu wyjaśnić należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowane zostało stanowisko, że owo niezdefiniowane ustawowo pojęcie "szczególnie uzasadnionej potrzeby właściciela lasu" należy pojmować jako sytuację wyjątkową, będącą dla właściciela czymś absolutnie niezbędnym i jednocześnie uzasadnioną nie tylko z jego subiektywnego punktu widzenia, ale przede wszystkim przy zastosowaniu obiektywnych kryteriów oceny. Tym samym powody wystąpienia

z wnioskiem powinny wykraczać poza subiektywny interes strony, nawet jeżeli jest on uzasadniony. Jak trafnie wskazał NSA w wyroku w sprawie II OSK 1448/10, szczególnie uzasadnionej potrzeby nie należy utożsamiać z uzasadnionym interesem strony, sprowadzającym się np. do chęci zagospodarowania działki dla celów rekreacyjnych, czy hodowlanych. Musi to być realna (a nie potencjalna) potrzeba wykraczająca poza potrzebę zwykłą (a więc wyjątkowa, kwalifikowana, uzasadniona szczególnymi okolicznościami), która w sytuacji konkretnego właściciela przeważa nad ww. ciążącymi na nim obowiązkami ochrony i trwałości utrzymania lasu. Prawidłowa wykładnia ww. przepisu nie może być bowiem oderwana od całości uregulowań u.l. Jednocześnie zwrot "szczególnie uzasadniona potrzeba" nie może być intepretowany inaczej jak: "konieczność, mus, niezbędność, przymus sytuacyjny" (por. wyrok w sprawie II SA/Bk 463/16). Wyjątkowość sytuacji właściciela lasu, ubiegającego się o zezwolenie na jego zmianę na użytek rolny, postrzegana przez pryzmat ciążących na nim obowiązków oraz celów u.l., powinna więc mieć wagę przewyższającą wartości chronione ustawą. Uszczuplanie powierzchni leśnej jest bowiem wyjątkiem od zasady jej dotychczasowego utrzymywania (a nawet zwiększania), który powinien być stosowany po dogłębnej analizie przesłanek wynikających z ustawy (zob. wyrok w sprawie II OSK 2196/14), przy uwzględnieniu opisanych wyżej priorytetowych celów i chronionych wartości. Z kolei, jak wywiódł NSA w sprawie II OSK 779/18, słowo "potrzeba" w języku polskim oznacza, że coś jest potrzebne, nieodzowne, że zachodzą okoliczności zniewalające do postąpienia tak a nie inaczej. Słowo "potrzeba" wiąże się z wystąpieniem stanu konieczności, niezbędności. We wszystkich znaczeniach słowo "potrzeba" łączy się z elementem pewnego przymusu sytuacyjnego, który może wynikać dla strony z różnych okoliczności. To z woli ustawodawcy nie wystarcza wykazanie wystąpienia uzasadnionych potrzeb po stronie właściciela lasu. Konieczne jest wykazanie ich szczególnego charakteru.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że skarżący wskazał co prawda na istnienie po jego stronie potrzeby uzasadnionej poprawą warunków ekonomicznych życia ("uzyskanie większych dochodów") czy gospodarowania ("poprawa struktury gospodarstwa"), jednak trafnie oceniły organy, że nie wykazał aby znajdował się w sytuacji obiektywnego przymusu, wymagającego od niego postąpienia tak a nie inaczej. Skarżący nie wskazał w szczególności, aby zwiększenie areału gospodarstwa rolnego było uzasadnione koniecznością zapewnienia podstawowych warunków egzystencji jemu bądź jego rodzinie, by poprawa struktury nieruchomości była wymuszona dotychczasowym brakiem możliwości racjonalnego zagospodarowania tych nieruchomości, które posiada, co wiąże się np. ze stratami, ekonomiczną nieopłacalnością ich uprawy grożącą utratą płynności finansowej, czy innych okoliczności tym podobnych.

Jak wynika z niekwestionowanych ustaleń organów obu instancji, znajdujących potwierdzenie w aktach sprawy, skarżący prowadzi gospodarstwo rolne wspólne z synem, nastawione na chów bydła mlecznego (produkcja mleka),

z którego utrzymuje się 6 osobowa rodzina (cztery dorosłe i dwoje dzieci). Gospodarstwo prowadzone jest na zasadzie współwłasności z synem. Według przedstawionych zaświadczeń powierzchnia gospodarstw wynosi odpowiednio 29,9334 ha – część skarżącego, 20,6391 ha – część syna. W sumie w skład gospodarstwa wchodzi 50,5725 ha gruntów. Liczba zwierząt wynosi 48 sztuk (średnia obsada 34,2 DJP). Przychody z tytułu prowadzonego gospodarstwa oraz otrzymywanych świadczeń za okres [...] stycznia 2021 r. do [...] grudnia 2021 r. wyniosły 367 093,80 zł, wydatki natomiast - 165 294,00 zł, co dało przeciętnie na jednego członka rodziny około 2800 zł. Dochód z hektara przeliczeniowego na jednego członka rodziny wyniósł 476,62 zł. W konkretnej sprawie, rację mają organy, że odmowa zmiany nie ma wpływu na warunki bytowe skarżącego. Uzyskiwane przychody ze sprzedaży produkcji rolnej pozwalają rozwijać gospodarstwo, w tym zaciągnąć kredyty na jego modernizację, ponadto zabezpieczają pod względem finansowym sześcioosobową rodzinę. Co istotne w strukturze posiadanych przez skarżącego gruntów, znajduje się 39 ha użytków zielonych. Ilość ta zdaniem Sądu jawi się jako wystarczająca do wyprodukowania odpowiedniej ilości pasz. Zakup zaś dodatkowych pasz nie stanowi istotnego obciążenia dla prowadzonego gospodarstwa rolnego. Dokumenty zaś załączone przez skarżącego przy piśmie procesowym z dnia [...] października 2022 r. na okoliczność zaciągniętych kredytów, ich wysokości, miesięcznych rat oraz oprocentowania nie dowodzą trudnej sytuacji bytowej skarżącego, a jedynie wskazują, że skarżący rozwija swoją działalność gospodarczą. Zaciągając kredyty skarżący musiał uwzględnić swoje możliwości płatnicze oraz musiał liczyć się z ich spłatą. Okoliczność zatem posiadania kredytów oraz obowiązek ich spłaty nie czyni zasadnym wniosku o przekształcenie części działki leśnej w grunt rolny celem zwiększenia dochodowości gospodarstwa rolnego.

Konstrukcja art. 13 ust. 2 u.l. wskazuje, że organ go stosujący, działający

w warunkach uznania administracyjnego, ma obowiązek rozpatrzenia indywidualnego wniosku, z uwzględnieniem wszystkich istotnych okoliczności danej sprawy, oceniając czy w danym przypadku zaistniały szczególnie uzasadnione potrzeby właściciela lasu będące jedyną przesłanką udzielenia zezwolenia na zmianę użytku leśnego na rolny. Trafnie oceniły organy, że z takim przypadkiem w sprawie niniejszej nie mamy do czynienia. Analiza indywidualnych okoliczności istniejących po stronie skarżącego nie wskazuje, by jego aktualna sytuacja życiowa wymagała dokonania przekształcenia gruntu leśnego na użytek rolny.

Potrzeba rolniczego użytkowana gruntu uzasadniona względami subiektywnymi (ogólnie wskazanymi jako zamierzona poprawa struktury gospodarstw), nie mogła zostać uznana za sytuację przymusową, bezwzględnie przemawiającą za udzieleniem zezwolenia na przekształcenie lasu w użytek rolny. Jeszcze raz podkreślić należy, że zamiar skarżącego dotyczący zagospodarowania działki na cele rolnicze niewątpliwie świadczy o interesie strony w zmianie przeznaczenia gruntu, i trudno też uznać go za niezrozumiały, jednak nie oznacza istnienia szczególnie uzasadnionej potrzeby, aby takiej zmiany dokonać. Innymi słowy, sam fakt, że właściciel działki nie jest zainteresowany prowadzeniem na niej gospodarki leśnej, a wolałby prowadzić gospodarkę rolną, nie stanowi wystarczającej przesłanki do żądanej zmiany przeznaczenia działki i nie powoduje, że organy winny się do tego wniosku przychylić. Orzekanie o zmianie lasu na użytek rolny następuje w szczególnym reżimie prawnym dowodowym, tj. przy konieczności wykazania wyjątkowych okoliczności. Organ ani sąd nie mogą nad tym przejść do porządku dziennego.

Rozstrzygnięcie na podstawie art. 13 ust. 2 u.l. ma charakter uznaniowy, co oznacza działanie organu w ramach pewnej swobody decyzyjnej. Jej ramy zakreśla materiał dowodowy oraz konieczność wszechstronnego wyjaśnienia i umotywowania rozstrzygnięcia. Ocena swobodna nie oznacza więc oceny dowolnej. Z drugiej strony, prawo żądania zmiany lasu na użytek rolny, mające umocowanie w prawie własności, nie posiada też charakteru absolutnego. Prawo własności, zagwarantowane w Konstytucji RP, nie jest prawem absolutnym i może podlegać ograniczeniom ustanowionym w ustawie, o czym stanowi art. 64 § 3 Konstytucji RP.

Kontrolując prawidłowość zaskarżonej decyzji, wydanej w oparciu o uznanie administracyjne, sąd badał więc – oprócz tego czy organy administracji przeprowadziły postępowanie zgodnie z zasadami procedury administracyjnej, uwzględniły całokształt okoliczności faktycznych mających znaczenie w sprawie oraz czy rozstrzygnięcia wynikają z dokonanych ustaleń – czy nie przekroczyły granic uznania administracyjnego. W ocenie sądu, orzekające w sprawie organy wymogom wyżej wskazanym sprostały. Zarówno dokonana przez nie analiza okoliczności faktycznych, jak i przeprowadzone postępowanie dowodowe nie budzą wątpliwości co do ich prawidłowości. Istotnie, uzasadnienie decyzji organu II instancji jest dosyć zwięzłe, jednak okoliczność ta nie dyskwalifikuje go, bowiem zawiera wystarczające minimum, tj. ustalenie stanu faktycznego, jego ocenę, wyjaśnienie podstaw prawnych rozstrzygnięcia i ich zastosowania.

Argument strony skarżącej dotyczący złej kondycji lasu, a także znajdowania się drzewostanu w okresie rębności, co łączy się z poniesieniem w przyszłości dodatkowych kosztów związanych z nowym nasadzeniem nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Konstrukcja przepisu art. 13 ust. 2 u.l. nie wskazuje, aby można było jako równorzędną przesłance szczególnie uzasadnionych potrzeb właściciela lasu – potraktować przesłankę stanu lasu. Co więcej w myśl wyżej cytowanego art. 13 ust. 1 u.l. właściciele lasów zobowiązani są do trwałego utrzymania lasów i zapewnienie ciągłości ich leśnego użytkowania, w szczególności poprzez ponowne wprowadzania upraw leśnych. Dodatkowo wyjaśnić należy, że stwierdzenie RDOŚ o braku potrzeby oceny oddziaływania inwestycji na środowisko pozostaje bez wpływu na interpretację przesłanki "szczególnie uzasadnionych potrzeb właściciela lasu". Innym bowiem zagadnieniem jest ocena oddziaływania inwestycji na środowisko a innym wystąpienie po stronie właściciela lasu okoliczności uzasadniających przekształcenie terenu leśnego.

Odnośnie rozważenia interesu publicznego i prywatnego wskazać należy, że zgodnie z art. 7 K.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Mając to uwadze stwierdzić należy, że skoro uszczuplanie powierzchni leśnej jest wyjątkiem od zasady utrzymywania dotychczasowej powierzchni leśnej a nawet jej zwiększania, to by przeciwstawić tej generalnej zasadzie mającej na celu ochronę interesu publicznego interes indywidualny - musi być on wyjątkowy, szczególny, obiektywnie uzasadniający to przełamanie. Trudno przyjąć, aby wyłącznie zamiar poprawy zysków ekonomicznych i poprawy struktury gospodarstwa był takim szczególnie uzasadnionym powodem mogącym być stawianym np. na równi z koniecznością zapewnienia egzystencji rodziny. Potrzeby obiektywnie postrzegane jako zwykłe, choć zrozumiałe, nie są tymi, które uzasadniają wydanie pozytywnego rozstrzygnięcia na podstawie art. 13 ust. 2 u.l. Taka ocena wynika z uzasadnień wydanych decyzji, zatem zarzut naruszenia art. 7 K.p.a. nie może być oceniony jako uzasadniony. Ocena ta, istotnie różniąca się od tej prezentowanej przez skarżącego, w realiach rozpatrywanej sprawy była uprawniona i nie nosi cech dowolności.

Zaskarżona decyzja została wydana bez zarzucanego naruszenia przepisów prawa materialnego (art. 13 ust. 2 u.l.) i po przeprowadzeniu administracyjnego postępowania w sposób wystarczająco wyjaśniający istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, a w konsekwencji również bez zarzucanego naruszenia przepisów procedury administracyjnej mogącego mieć istotny wpływ na wynik postępowania (art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a.).

Mając na uwadze powyższe skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), o czym orzeczono jak

w sentencji wyroku.