Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1253/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-01-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Minister Edukacji i Nauki
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art 145 § 1 pkt 1 lit. a) art 1235 art 119 pkt 3 art 200 art 205 § 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art 7 art 77 § 1 art 124 § 2 art 15
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art 89 ust 1 i 3
journal: Dz.U. 2020 poz 910
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe - tj

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędzia WSA Danuta Kania (spr.), Sędzia WSA Andrzej Kołodziej, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi Gminy Miasta [...] reprezentowanej przez Burmistrza Miasta [...] na postanowienie Ministra Edukacji i Nauki z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie negatywnej opinii w sprawie przekształcenia szkoły 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...], 2. zasądza od Ministra Edukacji i Nauki na rzecz Gminy Miasta [...] kwotę 100 zł (słownie: sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie Ministra Edukacji Narodowej (dalej: "Minister", organ II instancji") z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] utrzymujące w mocy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.), dalej: "k.p.a." oraz art. 89 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (Dz. U. z 2019 r., poz. 1148 ze zm.), dalej: "u.p.o.", postanowienie [...] Kuratora Oświaty (dalej: "Kurator", "organ I instancji") z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] negatywnie opiniujące przekształcenie Szkoły Podstawowej nr [...] im. [...] w [...] (dalej: dalej: "SP [...]") poprzez wyznaczenie innej lokalizacji zajęć.

Powyższe postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Rada Miasta [...] (dalej: "Rada Miasta") działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506 ze zm.), dalej: "u.s.g." i art. 89 ust. 1 i ust. 9 w związku z art. 29 ust. 1 i art. 39 ust. 7a u.p.o. podjęła uchwałę nr [...] z dnia [...] listopada 2019 r. w sprawie zamiaru przekształcenia Szkoły Podstawowej nr [...] im. [...] w [...] przy ul. [...] poprzez "utworzenie dodatkowej lokalizacji prowadzenia zajęć dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych pod adresem: ul. [...] w [...]" (§ 1). Do dokonania czynności niezbędnych do przeprowadzenia przekształcenia Rada Miasta zobowiązała Burmistrza Miasta [...] (dalej: "Burmistrz") (§ 2).

Burmistrz, działając na podstawie art. 89 ust. 1 u.p.o., wystąpił do Kuratora z wnioskiem z dnia 3 stycznia 2020 r. o wyrażenie opinii w sprawie zamiaru przekształcenia SP [...]. Do wniosku dołączono uchwałę nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] listopada 2019 r. wraz z uzasadnieniem.

W uzasadnieniu uchwały wskazano, że jej podjęcie wynika z utrzymującej się od kilku lat niekorzystnej tendencji demograficznej, uwarunkowań związanych z wdrożeniem reformy oświatowej oraz bardzo złożonej problematyki finansowania zadań oświatowych w Mieście [...]. Kierując się potrzebą utrzymania dotychczasowego poziomu nauczania, podniesienia jakości oferty edukacyjnej, utrzymania dotychczasowego profilu szkolenia sportowego w klasach sportowych i oddziałach mistrzostwa sportowego, a także utrzymując założenie realizacji zajęć dydaktycznych bez dwuzmianowości, organ prowadzący uznał, że należy dostosować sieć szkół podstawowych na terenie Miasta do aktualnej sytuacji finansowej i demograficznej poprzez połączenie dwóch szkół podstawowych, tj. SP [...] oraz Szkoły Podstawowej nr [...] im. [...] (dalej: "SP [...]"), z zachowaniem 3-letniego okresu przejściowego. Podstawowymi skutkiem społecznym tego działania będzie funkcjonowanie dwóch placówek oświatowych w mieście o zbliżonym standardzie odzwierciedlającym aktualne trendy demograficzne oraz zapotrzebowanie na usługi oświatowe. Planuje się dodatkowo utrzymanie dotychczasowych oddziałów mistrzostwa sportowego i klas sportowych oraz tworzenie nowych pod warunkiem istniejącego zapotrzebowania społecznego oraz spełnieniu wymagań wynikających z przeprowadzanych naborów.

W wyniku rozpatrzenia ww. wniosku Kurator postanowieniem z dnia [...] lutego 2020 r., powołując w podstawie prawnej art. 123 k.p.a. oraz art. 89 ust. 9 w związku z art. 89 ust. 3 i 4 u.p.o., negatywnie zaopiniował przekształcenie SP [...] z dniem [...] sierpnia 2020 r.

W uzasadnieniu organ I instancji powołał art. 89 ust. 1 oraz art. 55 u.p.o. Wskazał, że organ prowadzący w § 1 uchwały nr [...] Rady Miasta z dnia [...] listopada 2019 r. wyraził zamiar przekształcenia SP [...] poprzez utworzenie dodatkowej lokalizacji prowadzenia zajęć dydaktycznych (...) w budynku SP [...] położonym przy ulicy [...], natomiast intencją ustawodawcy wyrażoną w art. 39 ust. 6 pkt u.p.o. jest, "aby szkoły podstawowe były szkołami funkcjonującymi w jednym budynku (...)".

Dalej Kurator stwierdził, iż w uzasadnieniu ww. uchwały nie zawarto informacji, że organ prowadzący zawiadomił o zamiarze przekształcenia tej szkoły rodziców uczniów. Z informacji pozyskanych z Urzędu Miasta wynika, że rodziców zawiadomiono ustnie podczas zebrania zorganizowanego w dniu [...] grudnia 2019 r., w którym uczestniczyło około 60% rodziców uczniów SP [...], którzy podpisali się na liście obecności. Nieobecnych rodziców (około 40%) powiadomiono pisemnie. Ponadto informacje dotyczące zamiaru likwidacji SP [...] oraz przekształcenia SP [...] zostały umieszczone na stronie internetowej miasta www.[...].pl w dniu [...] stycznia 2020 r. i w gazecie lokalnej " [...]" w dniu [...] stycznia 2020 r.

Następnie Kurator podkreślił, że zamiar przekształcenia SP [...] jest połączony z zamiarem likwidacji SP [...]. Obecnie w SP [...] uczy się 269 uczniów w 13 oddziałach, tj. w 4 ogólnodostępnych, 7 oddziałach mistrzostwa sportowego oraz w 2 klasach sportowych. Liczba uczniów w poszczególnych klasach wynosi: od 13 w jednej IV klasie do 28 w klasie VIII. Średnia liczba uczniów w oddziale tej szkoły wynosi około 20. Natomiast do SP [...] uczęszcza w bieżącym roku szkolnym 523 uczniów, uczących się w 25 oddziałach liczących od 15 do 26 uczniów, co również stanowi średnią liczbę uczniów w klasie - około 20. Powyższe obliczenia wskazują na porównywalny koszt utrzymania ucznia w każdej ze szkół, a przede wszystkim zapewnienie podobnych warunków do realizacji procesów edukacyjnych w zakresie realizacji podstawy programowej kształcenia ogólnego.

Dalej Kurator wskazał, że we wniosku z dnia stycznia 2020 r. nie określono które pomieszczenia w budynku dotychczasowej SP [...] będą przeznaczone na prowadzanie zajęć dydaktyczno-wychowawczych oraz w jakim okresie SP [...] będzie z nich korzystała. Tymczasem w budynku likwidowanej SP [...] planuje się zagospodarowanie pomieszczeń na potrzeby prowadzenia usług społecznych, np. filii żłobka, przedszkola, biblioteki miejskiej, a także organizacji pozarządowych o nieokreślonym bliżej zakresie działalności. Funkcjonowanie wybranych oddziałów przekształcanej szkoły wśród wielu instytucji w jednym budynku z pewnością nie zapewni odpowiednich warunków nauki, wychowania i opieki, a przede wszystkim bezpiecznego pobytu ucznia w szkole.

Zdaniem Kuratora, wskazanie dodatkowej lokalizacji SP [...] w żaden sposób nie polepszy, a nawet znacząco pogorszy obecne warunki nauczania, gdyż liczba uczniów i oddziałów funkcjonujących w obecnej siedzibie zostanie zwiększona w wyniku planowanego przeniesienia uczniów obecnych klas III SP [...] i tworzenia kolejnych klas I w budynku przekształcanej szkoły. Mianowicie, średnia liczba uczniów w klasie SP [...] wynosi około 20. W roku szkolnym 2019/2020 w 4 oddziałach klas III SP [...] uczy się odpowiednio: 19, 17, 16 i 16 uczniów, natomiast w dwóch oddziałach klas III SP [...] uczy się po 16 uczniów, zatem najprawdopodobniej (rozmowa z dyrektorem SP-2) planuje się zwiększanie liczby uczniów m.in. obecnych klas III SP [...] poprzez łączenie oddziałów. Zwiększenie liczby uczniów z 16 - 19 do 24 w oddziale znacząco wpłynie na pogorszenie warunków nauki, wychowania i opieki.

Siedmiolatki będą przyjmowane do klas pierwszych tylko do budynku SP [...], co oznacza, że edukacja wczesnoszkolna będzie organizowana z podziałem na 2 budynki, tj. 4 oddziały klas II i III będą w dotychczasowej likwidowanej SP [...], a pozostałe 3 oddziały klas I w budynku przekształcanej SP [...]. Taka sytuacja uniemożliwi integrowanie uczniów, budowanie tożsamości szkoły, kultywowanie tradycji poprzez organizowanie uroczystości szkolnych. Ponadto uczniowie obecnych klas III, którzy rozpoczną naukę na II etapie kształcenia, w nowych zespołach uczniowskich narażeni będą na dodatkowe niż zwykle, stresogenne przeżycia podczas zmiany sposobu nauczania na system przedmiotowy w klasie IV. Wychowawcza funkcja szkoły zostanie zaburzona poprzez uniemożliwienie budowania poprawnych relacji między uczniami z różnych szkół, przenoszonych do już zintegrowanych grup uczniowskich.

Zdaniem kuratora, z analizy proponowanych przez Radę Miasta kierunków zmian w organizacji usteckiej oświaty wynika, że głównym ich celem jest wprowadzenie jak największych oszczędności finansowych. Brak jest jakichkolwiek odniesień do badania losów uczniów, uwzględnienia grup, w których już funkcjonują, przyjaźni, potrzeb. Nie wzięto pod uwagę opinii, potrzeb i oczekiwań rodziców oraz możliwości decydowania o losach swych dzieci. Rodzice wyrazili protest przeciw proponowanej przez władze samorządowe likwidacji SP [...]. Jako przejaw protestu około 400 osób nie odebrało przesyłki z zawiadomieniem o likwidacji ich szkoły.

Kurator wskazał również, że planowane tworzenie od roku szkolnego 2020/2021 kolejnych pojedynczych klas sportowych i oddziałów mistrzostwa sportowego realizowanych na bazie SP [...] lub SP 1 w [...] nie uwzględnia dotychczasowych osiągnięć likwidowanej SP [...] w tym zakresie. W ciągu ostatnich dwóch lat szkolnych, dyrektor SP [...] utworzył klasy sportowe i oddziały mistrzostwa sportowego dla 145 uczniów mieszkających w [...], 50 uczniów z wiejskiej Gminy [...] oraz 18 z innych gmin. O dynamicznym rozwoju SP [...] świadczy nie tylko utworzenie w dwuletnim okresie funkcjonowania tej szkoły 7 oddziałów mistrzostwa sportowego i 2 klas sportowych pozaobwodowych, do których uczęszcza aż 211 (78,44%) spośród łącznej liczby 269 uczniów, ale także rozwój jakościowy procesów edukacyjnych potwierdzony opracowaniem i wdrożeniem różnorodnych programów oraz projektów, m.in. Ogólnopolskiego Programu " [...]" oraz przystąpieniem do Ogólnopolskiego Programu PZP " [...]". W związku z powyższym przekształcenie SP [...] jest bezzasadne ze względu na obniżenie standardów nauczania oraz niweczenie osiągnięć SP [...] w zakresie rozwoju kształcenia sportowego. Nadto organ zaznaczył, że 68 uczniów nie mieszka w [...], czyli nie należy do obwodów dwóch pozostałych usteckich szkół. Pozostaje zatem wątpliwe, czy w związku z dużą liczebnością klas w SP [...] będą przyjmowani uczniowie spoza obwodu szkoły do klas sportowych lub oddziałów mistrzostwa sportowego.

Organ stwierdził również, że wyniki przeprowadzonej wizji lokalnej wskazują, że SP [...] w ciągu 3 lat funkcjonowania stworzyła znakomite warunki do realizacji nie tylko podstawy programowej, dodatkowych zajęć prowadzonych przez nauczycieli w przeważającej mierze nieodpłatnie, ale również organizacji kształcenia sportowego i uczestnictwa młodzieży w różnorodnych ogólnopolskich programach. Spośród 25 sal 10 wyposażonych jest w tablice multimedialne, monitor dotykowy, 9 w projektory, wszystkie - w sprzęt audiowizualny oraz w nowe pomoce dydaktyczne i meble. Wszystkie pomieszczenia są przestronne, kolorowe i estetycznie zagospodarowane. Powierzchnia przypadająca na jednego ucznia wynosi 14,4 m2 (dane dyrektora SP [...]). Każdy z uczniów posiada do dyspozycji indywidualną szafkę. Budynek szkolny był modernizowany w 2018 r., w stołówce jest około 100 miejsc. W świetle powyższego wskazane przez organ prowadzący argumenty świadczą nie tylko o braku zapewnienia uczniom likwidowanej SP [...] takich samych jak dotychczas warunków kontynuowania nauki, ale również o nie przestrzeganiu prawa dziecka do realizacji obowiązku szkolnego w bezpiecznych i higienicznych warunkach.

Podsumowując Kurator stwierdził, że uzasadnienie do uchwały nr [...] Rady Miasta z dnia [...] listopada 2019 r. oparte jest wyłącznie na kryterium finansowym, co znacząco obniży jakość usteckiej oświaty, uniemożliwi realizację procesów edukacyjnych zgodnie z przepisami prawa, zaburzy rozwój psychofizyczny uczniów, zuboży ofertę zajęć rozwijających zainteresowania dziecka, zahamuje dotychczasowe sukcesy likwidowanej SP [...].

Końcowo Kurator zaznaczył, że Rada Miasta, podejmując ww. uchwałę w sprawie zamiaru przekształcenia SP [...], w tym samym czasie podjęła uchwałę nr [...] z dnia [...] listopada 2019 r. w celu wszczęcia procedury likwidacji SP [...], w której siedzibie ma być utworzona dodatkowa lokalizacja prowadzenia zajęć dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych dla uczniów SP [...]. Wykonując tę uchwałę Burmistrz, wnioskiem z dnia [...] stycznia 2020 r., zwrócił się do Kuratora o wyrażenie opinii w sprawie zamiaru likwidacji SP [...]. Z uwagi na fakt, że przedmiotowa likwidacja nie nastąpiła, a jej realizacja jest zdarzeniem przyszłym i niepewnym, wydawanie w aktualnym stanie faktycznym opinii Kuratora w przedmiocie przekształcenia SP [...] jest przedwczesne i bezcelowe.

Pismem z dnia [...] lutego 2020 r. Burmistrz wniósł do Ministra Edukacji Narodowej zażalenie na powyższe postanowienie wnosząc o jego zmianę poprzez wydanie pozytywnej opinii w sprawie przekształcenia szkoły. W uzasadnieniu wskazał, że spełnione są wszystkie warunki zawarte w art. 89 ust. 1 i 9 u.p.o., tj.:

- uczniowie likwidowanej SP [...] będą mieli bardzo dobre warunki do kontynuacji nauki w szkole publicznej tego samego typu, tj. przekształconej SP [...], która graniczy z likwidowaną SP [...], oraz w budynku likwidowanej SP [...] przez tak długi okres, jak to będzie niezbędne dla realizacji procesu dydaktyczno-wychowawczego i opiekuńczego,

- rodzice uczniów zostali powiadomieni o zamiarze przekształcenia szkoły na 6 miesięcy przed terminem jej przekształcenia podczas zebrań z rodzicami w siedzibie szkoły, przy czym do rodziców nieobecnych na zebraniach imiennie zostały wysłane drogą pocztową stosowne zawiadomienia (w okresie: 20 grudnia 2019 r. - 2 stycznia 2020r.), a zatem również na 6 miesięcy przed planowanym terminem przekształcenia;

- pismem z dnia [...] grudnia 2019 r. znak: [...], z zachowaniem ww terminu, o zamiarze przekształcenia szkoły został zawiadomiony Kurator,

- pismem z dnia [...] listopada 2019 r. znak: [...] o fakcie podjęcia uchwały został zawiadomiony organ wykonawczy.

Organ podniósł, że zaskarżone postanowienie:

- jest niezgodne z prawem, bowiem nie wymienia przepisów prawnych, które wskazywałyby na niewykonanie przez Gminę Miasto [...] konkretnych obowiązków związanych z przekształceniem szkoły,

- nie bierze pod uwagę wyników przedłożonych analiz, w tym analiz o charakterze demograficznym, z których wynika, że zmniejsza się liczba dzieci w kolejnych latach szkolnych, a to spowoduje, że mniejsza liczba uczniów będzie realizowała obowiązek szkolny (naukę rozpoczyna zdecydowanie mniejsza liczba uczniów niż ją kończy); jest to również efekt zmniejszenia się liczby roczników w szkołach prowadzonych przez Miasto po przekształceniu gimnazjów (było 6+3, obecnie jest 8),

- nie bierze pod uwagę losów zawodowych nauczycieli w przypadku nieprzekształcenia szkoły doprowadzając do sytuacji, w której - w przypadku wydania negatywnej opinii - wystąpi konieczność zwolnienia z pracy większej liczby nauczycieli, zarówno w przekształcanej szkole, jak i likwidowanej,

- nie uwzględnia analizy dalszych losów funkcjonowania szkoły bez przekształcenia w sytuacji, w której pozostawienie finansowania oświaty na dotychczasowym poziomie (3 szkoły) zagraża bezpieczeństwu finansowemu Miasta i naraża organ prowadzący na zarzut niegospodarności,

- zostało podjęte z naruszeniem art. 89 u.p.o., art. 7 i art. 107 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz nieustosunkowanie się do dokumentów przekazanych przez organ prowadzący i przedstawionych w nich argumentów przemawiających za przekształceniem szkoły;

- nie uwzględnia faktu, że negatywna opinia powinna wskazywać podstawę prawną nakładającą na organ prowadzący konkretny obowiązek związany z zapewnieniem dzieciom uczęszczającym do przekształcanej szkoły zrealizowania wszystkich tych uprawnień, które wynikają z norm prawnych zawartych w u.p.o. lub innych przepisach; dopiero niewykonanie lub realna groźba niewykonania takiego konkretnego, wyraźnie wskazanego w ustawie obowiązku, mogłyby doprowadzić do wydania negatywnej opinii.

W dalszej części zażalenia Burmistrz rozwinął powyższe zarzuty podnosząc w szczególności, że zgodnie z art. 39 ust. 6 pkt 2 u.p.o. rada gminy, podejmując uchwałę, o której mowa w ust. 5 dąży do tego, aby szkoły podstawowe były szkołami funkcjonującymi w jednym budynku lub jego bliskiej lokalizacji. Zamierzenie Rady Miasta nie narusza ww. przepisu, bowiem SP [...] i SP [...] graniczą ze sobą, a ponadto w docelowej organizacji nauczania nie planuje się jakichkolwiek migracji uczniów pomiędzy budynkami.

Organ prowadzący, zgodnie z art. 89 ust. 1 u.p.o., w stosunku do wszystkich rodziców wykonał czynność powiadomienia o zamiarze przekształcenia szkoły, co zostało potwierdzone stosownym wpisem przez pracownika kuratorium w arkuszu monitorującym.

Kurator nie wykazał, że limit 24 uczniów w klasie wpłynie znacząco na pogorszenie warunków nauki, wychowania i opieki. Zaproponowana przez Burmistrza ilość dzieci w klasie jest mniejsza niż dopuszczalna przepisami prawa. Zgodnie bowiem z rozporządzeniem Ministra Edukacji Narodowej z dnia 28 lutego 2019 r. w sprawie szczegółowej organizacji publicznych szkół i publicznych przedszkoli (Dz. U. poz. 502), dalej: "rozporządzenie MEN z dnia 28 lutego 2019 r.", liczba dzieci w klasach I-III wynosi nie więcej niż 25. Na taką samą ilość dzieci wskazują przepisy oświatowe przy realizacji obowiązku wynikającego z projektowania grup świetlicowych, tj. wypełnianiu funkcji opiekuńczych. Co więcej, taka liczba dzieci w nowych klasach I będzie obowiązywała również w przypadku braku likwidacji SP [...] i przekształcenia SP [...].

Planowane tworzenie klas sportowych i oddziałów mistrzostwa sportowego na bazie SP [...] wpisuje się w dotychczasowe osiągnięcia SP [...]. Działalność już istniejących klas sportowych i oddziałów mistrzostwa sportowego będzie kontynuowana zgodnie z zapotrzebowaniem społecznym w szkole o dużo lepszych warunkach do uprawiania sportu. Na terenie SP [...] znajduje się bowiem największa hala sportowa w całym mieście. Dodatkowo uczniowie mogą mieć do dyspozycji duże boisko wielofunkcyjne do gry w piłkę ręczną, mini piłki nożnej oraz dwa boiska o wymiarach odpowiednich do piłki koszykowej, dwustumetrową bieżnię lekkoatletyczną oraz urządzenia do treningu lekkoatletycznych konkurencji technicznych. W dniu [...] listopada 2019 r. trzy największe (jeśli chodzi o liczebność dzieci objętych szkoleniem sportowym) kluby sportowe, tj. Miejski Klub Sportowy " [...]" [...] o profilu piłka nożna, Stowarzyszenie Sympatyków Piłki [...] " [...]" [...] o profilu piłka ręczna oraz lekkoatletyczny Klub Sportowy " [...]" podpisały umowy z Burmistrzem przy udziale Dyrektora SP [...], które są gwarantem utrzymania i dalszej kontynuacji profilu szkolenia sportowego. W myśl przyjętych ustaleń, jeśli będzie taka wola rodziców, istnieją możliwości tworzenia klas sportowych już od klasy I oraz oddziałów mistrzostwa sportowego od klasy IV.

Dyrektor SP [...] po przekształceniu dysponowałby całym budynkiem i samodzielnie decydował o okresie i zakresie jego wykorzystania. Powyższe wynika z ustaleń będących wynikiem konsultacji z rodzicami oraz radnymi Miasta [...]. Wprowadzenie dodatkowych funkcji społecznych w obiekcie likwidowanej SP [...], a wykorzystywanym po przekształceniu przez SP [...], odbywać się będzie po wygaśnięciu funkcji oświatowej.

Przekształcenie szkoły nie pogorszy warunków nauczania. Przeciwnie, wykorzystanie w okresie przejściowym dwóch budynków ma zapewnić utrzymanie obecnych warunków nauczania. Nauka odbywać się będzie na jedną zmianę, liczba oddziałów będzie zbliżona, a obiekt SP [...] będzie wykorzystany w sposób optymalny. Dzielenie obwodu miasta [...] we wschodniej jego części na 2 placówki oświatowe jest rzeczą nienaturalną i nieracjonalną zwłaszcza w kontekście symulacji demograficznych. SP [...] posiada bardzo duże rezerwy lokalowe przy założeniu prowadzenia nauczania na jedną zmianę. Obiekt mógł pomieścić około 1.100 uczniów, obecnie ma ich niewiele ponad 500.

Zaproponowana przez Burmistrza organizacja oddziałów I-III (edukacja w dwóch budynkach w okresie przejściowym, pozostawienie w tych samych salach pod opieką dotychczasowych wychowawców) była odpowiedzią na postulaty rodziców, którzy wnosili, aby nie przenosić ich dzieci, tym samym nie stwarzać im dodatkowych frustracji i stresów przynajmniej do czasu ukończenia przez nie wieku młodszoszkolnego. Dla dobra społecznego i w trosce o komfort psychiczny dziecka organ zdecydował się na taki wariant. To właśnie przesłanki wynikające ze znajomości psychiki dziecka legły u podstaw tak zaproponowanego rozwiązania. Ponadto, w wyniku konsultacji społecznych organ zdecydował, że w celu zapewnienia komfortu psychicznego oraz redukcji stresu, procedura przejścia dzieci obecnych klas III (w roku szkolnym 2020/2021 - klas IV) będzie odbywać się na zasadzie przejścia całymi oddziałami. Nie zostaną zatem zburzone relacje między uczniami, a dotychczasowe procesy integracyjne uczniów w zespołach klasowych będą utrwalone i rozwijane.

Restrukturyzacja usteckiej oświaty jest jedyną szansą na zaoferowanie nauczycielom miejsc pracy. Jej brak, a w konsekwencji pozostawienie trzech szkół podstawowych, przy zapotrzebowaniu na dwie szkoły, wiązać się będzie z koniecznością zwolnień większej liczby nauczycieli. Jest to związane z potrzebą przekazania znacznie większych środków finansowych na utrzymanie infrastruktury, zamiast na zapewnienie dzieciom lepszych warunków, np. dodatkowej świetlicy, zwiększonej pomocy psychologiczno-pedagogicznej, co wprost przekłada się na liczbę etatów, a tym samym liczbę zatrudnionych pracowników.

Potrzeba wprowadzenia zmian w sieci szkół wynika z danych demograficznych. Pokazują one, że w ciągu ostatnich 8 lat liczba mieszkańców spadła z 16.508 (2010 r.) do 15.527 (2018 r.) - dane GUS oraz, że od przyszłego roku szkolnego do klasy I trafiać będzie: w roku szkolnym 2020/2021 - 118 dzieci, 2021/2022 - 126 dzieci, 2022/2023 - 109 dzieci, 2023/2024 -136 dzieci, 2024/2025 - 113 dzieci, 2025/2026 - 103 dzieci. To oznacza, że powstawać będzie tylko 5 klas pierwszych. Aktualnie w [...] funkcjonują 3 szkoły podstawowe, które, przy zachowaniu jednozmianowości, mogą pomieścić: SP [...] - 21 oddziałów (18 sal lekcyjnych i 3 sale gimnastyczne), SP [...] - 29 oddziałów (26 sal lekcyjnych i 3 sale gimnastyczne) i SP [...] - 27 oddziałów (25 sal lekcyjnych i 2 sale gimnastyczne), co daje 77 oddziałów. Oznacza to, że aktualnie Miasto utrzymuje szkoły, które są dostosowane do 9 klas w każdym roczniku. W przypadku pozostawienia sieci 3 szkół podstawowych dojdzie do sytuacji, że w wyniku rekrutacji w dwóch szkołach powstaną po dwie klasy I, a w trzeciej szkole - tylko jedna klasa I. Taki nabór w kolejnych latach doprowadzi do tego, że jedna ze szkół będzie jednociągowa, a dwie pozostałe dwuciągowe. Sytuacja organizacyjna i finansowa Miasta nie daje możliwości finansowania takiego modelu. Biorąc pod uwagę dane demograficzne (5 klas w roczniku) planowana reorganizacja spowoduje, że SP 1 będzie szkołą dwuciągową, a SP [...] - trzyciągową. Posiadać będą one również rezerwę, która pozwoli reagować na wzrost dzietności czy ruchy migracyjne w przyszłości, a jednocześnie pozwoli ograniczyć wydatki na bardzo duży przerost kubatury.

Reasumując organ stwierdził, że zaproponowane rozwiązanie jest najbardziej optymalne i pozwoli podnieść jakość i poziom procesu edukacyjnego, tj.:

- zostanie zapewniona dodatkowa liczba godzin pozalekcyjnych (aktualnie w SP [...] jedynie 10 h, w SP [...] - 25 h tygodniowo) oraz zajęć nauki pływania na basenie (obecnie nauką pływania objęci są uczniowie klas III);

- do dyspozycji klasy sportowe i oddziały mistrzostwa sportowego będą miały bazę sportową SP [...] (3 sale, w tym pełnowymiarową halę sportową oraz wielofunkcyjne boisko sportowe), obecnie uczniowie w SP [...] korzystają jedynie z dwóch sal, w tym z jednej niepełnowymiarowej, boiska szkoła nie posiada;

- zostanie zaadoptowane dodatkowe pomieszczenie na świetlicę dla najmłodszych w budynku SP [...] (dotychczas funkcjonuje jedna świetlica);

- zostanie zachowana jednozmianowość dzięki okresowi przejściowemu, w którym będą wykorzystane dwa budynki;

- dla potrzeb SP [...] zostanie zakupione nowe wyposażenie sal, pomoce dydaktyczne, sprzęt sportowy, nowoczesny monitoring, dodatkowe szafki;

- pomoc psychologiczno-pedagogiczna dostępna będzie w obu budynkach.

Powołanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] maja 2020 r. Minister Edukacji Narodowej utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu organ wskazał, że zamiar przekształcenia SP [...] poprzez wyznaczenie dodatkowej lokalizacji zajęć w budynku po likwidowanej SP [...], jest ściśle związany z zamiarem likwidacji SP [...]. Kurator postanowieniem z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] wydał negatywną opinię w sprawie zamiaru likwidacji ww. szkoły. Na skutek zażalenia Burmistrza postanowieniem z dnia [...] maja 2020 r. znak: [...] Minister podtrzymał negatywną opinię Kuratora w tej sprawie.

W uzasadnieniu ww. postanowienia Minister stwierdził, że stopniowa likwidacja SP [...] oznacza pogorszenie warunków nauki uczniów SP [...] i SP [...] oraz zagrożenie uszczupleniem dotychczasowej oferty szkolenia sportowego w [...].

Wskazał, że w nowopowstałej (po likwidacji gimnazjum) SP [...] rok szkolny 2017/2018 rozpoczęły klasy I i VII obejmujące 43 dzieci, w tym 28 w dwóch oddziałach klasy I oraz 15 w jednym oddziale klasy VII. Ponadto w szkole uczyło się 242 gimnazjalistów uczęszczających do 11 oddziałów. Oznacza to łączne funkcjonowanie 14 oddziałów dla 285 uczniów. W tym samym roku szkolnym do SP [...] uczęszczało 542 uczniów uczących się w 28 oddziałach klas l-VII oraz 23 dzieci w 1 oddziale przedszkolnym. W roku szkolnym 2018/2019 w SP [...] uczyło się już 219 uczniów w 13 oddziałach klas l-VIII oraz 132 uczniów w 6 oddziałach klasy III dotychczasowego gimnazjum. W SP [...] natomiast, uczyło się w tym czasie 498 uczniów w 29 oddziałach. Obecnie, w roku szkolnym 2019/2020 po całkowitym wygaszeniu klas dotychczasowego gimnazjum, do SP [...] uczęszcza 272 uczniów (13 oddziałów), natomiast do SP [...] - 503 uczniów (25 oddziałów) oraz 22 dzieci (1 oddział przedszkolny). Z powyższego wynika, że SP [...] funkcjonuje trzeci rok szkolny ciesząc się coraz większym zainteresowaniem uczniów i ich rodziców. Wartością tej szkoły są niewątpliwie prowadzone oddziały sportowe i mistrzostwa sportowego.

Dysponując 25 salami dydaktycznymi i zapleczem sportowym, a także biorąc pod uwagę niecałe trzy lata dotychczasowego funkcjonowania, SP [...] może także przyjąć kolejnych uczniów i stworzyć więcej oddziałów sportowych - bez uszczerbku dla oferowanych warunków nauki. Natomiast z planu stopniowej likwidacji szkoły nie wynika, aby uczniowie obecnych oddziałów klasy III mieli możliwość rozpocząć naukę w oddziałach klasy IV, które, funkcjonując w budynku SP [...] w roku szkolnym 2020/2021, będą oddziałami mistrzostwa sportowego. Powyższe zastrzeżenia potwierdza pismo Miejskiego Klubu Sportowego [...] z dnia [...] lutego 2020r. przekazane przez Radę Rodziców SP [...] za pismem z dnia [...] marca 2020 r. W piśmie tym stwierdzono, że żadna z pozostałych szkół w [...] nie dysponuje bazą lokalową właściwą do przyjęcia dodatkowych oddziałów, w tym oddziałów sportowych. Wskazano, że przerwany będzie cykl kształcenia sportowego w takich dyscyplinach jak lekkoatletyka, piłka ręczna, piłka nożna.

Zdaniem Ministra, likwidacja SP [...] (a zarazem przekształcenie SP [...]), nie przyniesie poprawy warunków nauki jej uczniom, a nawet stanowi zagrożenie dla właściwego, zgodnego z zapotrzebowaniem mieszkańców miasta, kształcenia o profilu sportowym. Baza lokalowa SP [...] nie jest wystarczająca, aby - z zachowaniem systemu jednozmianowego oraz z pewnością co do zachowania prowadzenia oddziałów sportowych i mistrzostwa sportowego - można było uznać, że likwidacja SP [...] (a tym samym przekształcenie SP [...]) jest właściwą decyzją organu prowadzącego.

SP [...] już w roku szkolnym 2020/2021 nie gwarantuje dobrych warunków uczniom oddziałów sportowych i oddziałów mistrzostwa sportowego przy zachowaniu przepisów Ministra Edukacji Narodowej z dnia 27 marca 2017 r. w sprawie oddziałów i szkół sportowych oraz oddziałów i szkół mistrzostwa sportowego (Dz.U. z 2017 r. poz. 671), dalej: "rozporządzenie MEN z dnia 27 marca 2017 r.". Ograniczenie bazy lokalowej w stosunku do liczby oddziałów funkcjonujących w budynku uniemożliwia prowadzenie dodatkowych zajęć sportowych w zgodzie z elastycznym prowadzeniem innych zajęć edukacyjnych. SP [...] natomiast zapewnia i nadal zapewniać będzie komfortowe warunki do kształcenia sportowego i stworzenie uczniom optymalnych warunków, umożliwiających właściwą organizację zajęć sportowych w połączeniu z innymi zajęciami edukacyjnymi, zgodnie z ww. rozporządzeniem.

Zdaniem Ministra, brak jest podstaw do uzasadnienia likwidacji SP [...], a tym samym przekształcenia SP [...], w kontekście prognoz demograficznych, zainteresowania kształceniem o profilu sportowym uczniów z Miasta [...] oraz przyległej gminy, a także w aspekcie ekonomicznym. Kwoty subwencji, jakie otrzymało Miasto na prowadzone szkoły podstawowe i gimnazjum wynosiły w kolejnych latach: w roku 2017 - 8.058.447 zł, w roku 2018 - 8.659.182 zł, w roku 2019 - 9.970.946 zł. Jak wynika z metryczki subwencyjnej w roku 2020 Miasto otrzyma - z uwzględnieniem wszystkich uczniów szkół i przedszkoli prowadzonych przez Miasto i przez inne osoby prawne lub fizyczne - 12,2 mln zł. Kwota subwencji wzrosła w stosunku do ostatecznej subwencji w roku 2019 o około 0,4 mln zł przy spadku liczby uczniów rzeczywistych o około 4%.

Minister zaznaczył, że podnoszone przez Burmistrza zmniejszanie wydatków oświatowych nie powinno powodować pogorszenia warunków nauki uczniów żadnej ze szkół. Potrzeba reorganizacji sieci szkół nie powinna się odbywać kosztem uczniów, którzy obecnie mają zapewnione bardzo dobre warunki korzystania z możliwości kształcenia sportowego. Dlatego też czynnik ekonomiczny podjętego zamiaru likwidacji SP [...] i przekształcenia SP [...], choć ważny dla sytuacji budżetowej gminy, jest mniej istotny w porównaniu z niewątpliwym pogorszeniem warunków nauki i rozwoju sportowego zarówno szkoły, jak i całej oświaty gminnej.

Końcowo Minister wskazał, że wbrew zarzutom podniesionym przez Burmistrza w sprawie nie doszło do naruszenia art. 7 k.p.a., bowiem Kurator przeanalizował wszystkie istotne aspekty związane z przekształceniem SP [...], jak i likwidacją SP [...]. Z tych względów brak było podstaw do uwzględnienia zażalenia.

Pismem z dnia [...] czerwca 2020 r. Gmina Miasto [...] reprezentowana przez Burmistrza Miasta [...] wniosła skargę na powyższe postanowienie Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] maja 2020 r. zarzucając naruszenie:

1) art. 89 ust. 8 w związku z art. 89 ust. 1 i 3 u.p.o. poprzez bezpodstawne utrzymanie w mocy negatywnej opinii Kuratora i uwzględnienie - przy ocenie wystąpienia przesłanek warunkujących wyrażenie pozytywnej opinii co do zamiaru przekształcenia szkoły - przesłanek dodatkowych, nieokreślonych ww. przepisem i w konsekwencji naruszenie samodzielności gminy w zakresie wykonywania jej własnych, obowiązkowych zadań publicznych w dziedzinie oświaty,

2) art. 7 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, skutkujące niewłaściwym zbadaniem istniejącego stanu faktycznego poprzez pominięcie faktu, iż za przekształceniem szkoły przemawiają perspektywy demograficzne, oraz pominięcie argumentacji skarżącej co do kosztów utrzymania placówki,

3) art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na braku zebrania i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego oraz braku oceny wszystkich okoliczności istotnych dla wydania opinii w sposób wyczerpujący i miarodajny, wskutek czego opinia Kuratora ma charakter arbitralny i przekracza zasadę uznaniowości, tj. poprzez podważanie prawidłowości i niewzięcie pod uwagę przedłożonych przez skarżącą analiz, w tym analiz demograficznych, niewzięcie pod uwagę losów zawodowych nauczycieli w przypadku braku przekształcenia szkoły, braku analizy dalszych losów funkcjonowania szkoły bez jej przekształcenia oraz braku zbadania aktualnej sytuacji szkoły w kontekście realizowanych procedur rekrutacji dzieci do klas I, przejściem dzieci z dwóch oddziałów mistrzostwa sportowego z SP [...] do SP [...] w wyniku woli rodziców oraz podpisanych pomiędzy samorządem a klubami sportowymi nowych umów o współpracy sankcjonujących kontynuację tworzenia nowych oddziałów mistrzostwa sportowego w SP [...] oraz w SP [...].

W związku z powyższymi zarzutami skarżąca wniosła o: uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia Kuratora z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...]; zobowiązanie organu I instancji do wydania pozytywnej opinii w sprawie przekształcenia SP [...] z dniem [...] sierpnia 2021 r.; połączenie niniejszej sprawy ze sprawą ze skargi Gminy Miasto [...] na postanowienie Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] maja 2020 r. znak: [...]; zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania.

W motywach skargi skarżąca podtrzymała argumentację przedstawioną w zażaleniu na postanowienie organu I instancji, a ponadto podniosła, że ilość izb szkolnych w obu szkołach w stosunku do ilości aktualnie występujących oddziałów klasowych zaprzecza twierdzeniom Ministra o pogorszeniu warunków edukacji dzieci i młodzieży. Nie ma też mowy o prowadzeniu nauki w układzie dwuzmianowym. Dyrektor SP [...] będzie miał bowiem do dyspozycji dwa budynki. Dodatkowo w budynku SP [...], z racji braku naboru dzieci do klas I oraz zakończenia nauki przez kolejne roczniki, sytuacja tworzenia planu zajęć lekcyjnych będzie bardzo komfortowa, a godziny ukończenia zajęć lekcyjnych podlegały będą dalszemu skróceniu. Nie pogorszy się również sytuacja w siedzibie SP [...], gdyż ze względu na uwarunkowania demograficzne liczba uczniów w tej szkole będzie się zmniejszać. SP [...] będzie posiadać 25 oddziałów dysponując 26 salami dydaktycznymi. Liczba ta nie odnosi się do możliwości realizacji zajęć sportowych. Na bloku sportowym istnieje możliwość realizacji zajęć w oparciu o 3 dodatkowe sale, co daje łącznie 29 sal, a nie jak podaje organ II instancji 26 sal. Natomiast w SP [...] jest 11 oddziałów przy liczbie 25 sal dydaktycznych jakimi dysponuje szkoła. Oznacza to, że sposób efektywny wykorzystywanych jest tylko 44% powierzchni lekcyjnej szkoły, a wykazane rezerwy są ewidentną niegospodarnością przy ponoszonych przez skarżącą kosztach stałych wynikających z jej utrzymania.

Odnośnie zagrożenia uszczuplenia dotychczasowej oferty szkolenia sportowego w [...] skarżąca podniosła, że wypowiedziała dotychczasowe umowy o współpracy zawarte pomiędzy skarżącą a klubami sportowymi, dla których bazą miała być SP [...] uznając, że szkoła ta posiada najmniej korzystne warunki do uprawiania poszczególnych dyscyplin sportowych (piłka nożna, piłka ręczna, lekkoatletyka). Ten fakt stanowi w zasadzie koniec realizacji misji szkolenia sportowego w SP [...] dla nowotworzonych oddziałów. Z treści podpisanych nowych umów wynika, że oddziały mistrzostwa sportowego, które aktualnie wchodzą w skład SP [...] będą mogły dokończyć naukę w tej szkole. Natomiast dzieci z terenu całego Miasta, kończące naukę w klasach trzecich, po zakończeniu okresu młodszoszkolnego będą mogły kontynuować naukę w oddziałach mistrzostwa sportowego o profilu piłka [...] w SP [...] oraz o profilu lekkiej atletyki w SP 1, tj. w szkołach posiadających zdecydowanie lepsze warunki do uprawiania sportu. Na tę okoliczność kluby złożyły stosowne pisma w sprawie patronowania tworzeniu nowych oddziałów mistrzostwa sportowego w ww. szkołach.

Zdaniem skarżącej nie można zgodzić z tezami organu II instancji, że SP [...] jest obiektem o lepszym standardzie niż obiekt SP [...]. Obydwie placówki przeszły remonty oraz proces termomodernizacji. Dodatkowo SP [...] jest szkołą o zdecydowanie większym potencjale i możliwościach. SP [...] natomiast jest najstarszą placówką oświatową w mieście o bardzo dużym wskaźniku dekapitalizacji. Katastrofalnie w tej placówce przedstawia się sytuacja ze stołówką, która w tej chwili nie funkcjonuje, a posiłki dostarczane są dzieciom w awaryjnym trybie cateringowym. SP [...] nie posiada praktycznie żadnej bazy do prowadzenia szkolenia sportowego w oddziałach mistrzostwa sportowego poza małą salką gimnastyczną o wymiarach 9x18 m oraz niewymiarową salą adoptowaną po kotłowni miejskiej. Natomiast SP [...] jest placówką modelową dla potrzeb prowadzenia szkolenia sportowego w oddziałach mistrzostwa sportowego. Dysponuje wymiarową halą sportową - największą w mieście, 2 dodatkowymi salami sportowymi, siłownią oraz salką do gimnastyki korekcyjnej i integracji sensorycznej. Na zewnątrz do dyspozycji uczniów są: bieżnia lekkoatletyczna, urządzenia do konkurencji w lekkiej atletyce oraz duże boisko wielofunkcyjne w skład którego wchodzą 2 boiska do piłki koszykowej oraz boisko centralne do piłki ręcznej. Ponadto w chwili obecnej przeprowadzane jest rozeznanie cenowe, którego efektem będzie możliwość przykrycia boiska wielofunkcyjnego balonem pneumatycznym, aby jeszcze w sposób zdecydowany zwiększyć przepustowość przyszkolnej bazy sportowej w obliczu organizacji kolejnych oddziałów mistrzostwa sportowego.

Skarżąca wskazała, że nie może odnieść się do pisma władz Miejskiego Klubu Sportowego "Jantar" skierowanego do Rady Rodziców w sprawie oceny warunków bazowych do realizacji zadań szkolenia sportowego w oddziałach mistrzostwa sportowego w poszczególnych szkołach, gdyż nie zna jego treści. Decydujące znaczenie w sprawie ma jednak, zdaniem skarżącej, finalne stanowisko klubów sportowych, które podpisały nowe umowy o współpracy, dla których najodpowiedniejszą bazą dla szkolenia sportowego w oddziałach mistrzostwa sportowego są obiekty SP [...] w zakresie lekkiej atletyki oraz SP [...] w zakresie piłki ręcznej i piłki nożnej. Stanowisko klubów zostało poparte stosownymi pismami o woli objęcia swoim patronatem kolejnych tworzonych od klasy IV oddziałów mistrzostwa sportowego.

Skarżąca podkreśliła, że z roku na rok liczba dzieci w SP [...] będzie malała nie tylko z racji demograficznych (w roku 2020 zatwierdzono w arkuszu tylko 1 oddział klasy I zamiast 2 jak miało to miejsce w roku ubiegłym), ale również ze względu na to, że wygaszana będzie w tej szkole funkcja edukacji sportowej prowadzona w oparciu o oddziały mistrzostwa sportowego (umowy podpisane przez skarżącą umożliwiają realizację tych zadań w stosunku do dzieci do zakończenia nauki w klasie VIII). Istotną kwestią są koszty utrzymania SP [...], które przy kosztach stałych jakie ponosi placówka generują najwyższy wskaźnik dopłaty ponadsubwencyjnej w przeliczeniu na ucznia, na oddział lub na etat nauczycielski. Szczegółowe dane finansowe skarżąca przedstawiła na s. 14 - 15 skargi.

Skarżąca podkreśliła, że jakkolwiek aspekt finansowy reorganizacji oświaty nie jest najważniejszy, to jednak jest o tyle istotny, że od 2021 r, samorząd nie będzie mógł na wydatki bieżące przeznaczać tzw. wolnych środków, z których dotychczas finansował m.in. realizację zadań oświatowych. Obecna sytuacja finansowa Miasta pozwala jeszcze na wprowadzenie reorganizacji w sposób łagodny, dostosowany do potrzeb dzieci, uwzględniający okres przejściowy, dzięki możliwości korzystania z dwóch budynków. Przesunięcie zmian o rok czy dwa spowoduje, że połączenie szkół będzie musiało nastąpić w inny sposób. Dalsze funkcjonowanie 3 szkół podstawowych będzie paradoksalnie prowadziło do pogorszenia warunków nauczania uczniów we wszystkich szkołach. Nie będą np. przeprowadzane remonty ani wymieniane czy uzupełniane wyposażenie, nadto zaistnieje konieczność zredukowania godzin wsparcia pedagogicznego czy zajęć pozalekcyjnych.

Do skargi załączone zostały m.in. kopie następujących dokumentów: Symulacja realizacji zadań oświatowych bez dwuzmianowości, umowy z klubami sportowymi, pisma klubów sportowych potwierdzających objęcie patronatem tworzenie oddziałów mistrzostwa sportowego w SP [...], wykres przedstawiający dane demograficzne, Efektywność zarządzania oświatą w zakresie organizacji i finansowania szkół prowadzonych przez Gminę Miasto [...] - Raport z audytu opracowany przez Fundację Rozwoju Lokalnego w [...].

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko jak w zaskarżonej decyzji. Wskazał, że wydane opinie mieszą się w granicach uznania administracyjnego i nie naruszają prawa. Podkreślił, że jakkolwiek warunki lokalowe obu szkół są dobre i wystarczające dla obecnych uczniów obu szkół, to jednak stopniowa likwidacja SP [...] łącznie z przekształceniem SP [...] oznacza znaczne pogorszenie warunków nauki uczniów obu szkół oraz zagrożenie uszczupleniem dotychczasowej oferty szkolenia sportowego w [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), dalej: "p.u.s.a." oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej.

W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2).

Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie, bowiem postanowienie Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] maja 2020 r. oraz utrzymane nim w mocy postanowienie [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] negatywnie opiniujące przekształcenie Szkoły Podstawowej nr [...] im. [...] w [...] z dniem [...] sierpnia 2020 r. - zostały wydane z naruszeniem prawa.

W świetle zarzutów skargi w pierwszej kolejności rozważenia wymaga kwestia podstaw prawnych i zakresu ingerencji organu administracji rządowej - kuratora oświaty w decyzje organu stanowiącego gminy prowadzącego szkołę, dotyczące przekształcenia szkoły.

Wskazać w związku z tym należy, że zasadniczym elementem wyznaczającym pozycję ustrojową jednostek samorządu terytorialnego jest ich samodzielność, podlegająca ochronie sądowej (art. 163 i 165 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 2 u.s.g. Gwarancją tej samodzielności jest również ograniczenie zakresu nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego do kryterium legalności (art. 171 Konstytucji RP i art. 85 u.s.g.).

Gmina wykonuje więc zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność (art. 2 ust. 1 u.s.g.). Do zadań własnych gminy należą m.in. sprawy edukacji publicznej (art. 7 ust. 1 pkt 8 u.s.g.). Potwierdza to art. 8 ust. 15 u.p.o., zgodnie z którym zakładanie i prowadzenie m.in. szkół podstawowych należy do zadań własnych gminy, a także art. 11 ust. 2 pkt 1 u.p.o. stanowiący, że zapewnienie kształcenia, wychowania i opieki m.in. w szkołach podstawowych jest zadaniem oświatowym gmin.

Przepis art. 51 ust. 1 u.p.o. stanowi, że kurator oświaty, w imieniu wojewody, wykonuje zadania i kompetencje w zakresie oświaty określone w ustawie i przepisach odrębnych na obszarze województwa, a w szczególności: 1) sprawuje nadzór pedagogiczny nad publicznymi i niepublicznymi przedszkolami, innymi formami wychowania przedszkolnego, szkołami, placówkami oraz kolegiami pracowników służb społecznych, które znajdują się na obszarze danego województwa. Przedmiotem nadzoru kuratora jest głównie działalność szkół i placówek (art. 55 u.p.o.), zaś jedynie w ograniczonym zakresie środki nadzoru mogą być kierowane do organu prowadzącego szkołę (art. 56 ust. 1 i ust. 6 u.p.o.).

Prawo oświatowe określa również granice tego nadzoru. W zakresie działalności dydaktyczno-wychowawczej i opiekuńczej organ sprawujący nadzór pedagogiczny może ingerować w działalność szkoły lub placówki wyłącznie w zakresie i na zasadach określonych w ustawie (art. 58 u.p.o.).

Należy przyjąć, że formą nadzoru pedagogicznego kuratora oświaty nad działalnością szkoły jest również wymaganie uzyskania pozytywnej opinii tego organu w sprawie przekształcenia placówki, warunkującej dopuszczalność podjęcia decyzji o przekształceniu (art. 89 ust. 3 w związku z ust. 9 u.p.o.).

Zdaniem Sądu, kompetencje nadzorcze kuratora oświaty - podmiotu działającego w ramach jednostki organizacyjnej wchodzącej w skład zespolonej administracji rządowej w województwie (art. 4 pkt 17 u.p.o.), działającego w imieniu wojewody (art. 51 ust. 1 u.p.o.) podlegają, poza ustawą Prawo oświatowe, regułom nadzoru sprawowanego nad działalnością jednostek samorządowych określonym w Konstytucji RP i - w odniesieniu do gmin - w ustawie o samorządzie gminnym. Pozytywna opinia kuratora oświaty działającego w imieniu wojewody w rzeczywistości decyduje o "ważności" uchwały rady gminy o przekształceniu szkoły.

Opinia przewidziana w art. 89 u.p.o. jest więc opinią w ramach nadzoru sprawowanego przez administrację rządową nad działalnością gminy, którego podstawowe ramy określa art. 171 Konstytucji RP.

Powyższe stanowisko podzielił Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z dnia 24 sierpnia 2020 r. sygn. akt I OSK 3360/19 (publ. CBOSA) wskazując, że art. 89 ust. 1 i 3 u.s.g. normuje środek prawny jakim jest zajęcie stanowiska, uzależniający ważność rozstrzygnięcia organu gminy. W piśmiennictwie środek ten nie jest jednolicie postrzegany. Określa się go niekiedy jako środek nadzoru o charakterze korygującym (B. Dolnicki, Samorząd terytorialny. Zagadnienia ustrojowe, Kraków 1999, s. 388), czy jako nowa prawna forma działania organów administracji publicznej nazywana aktami zajęcia stanowiska (K. M. Ziemski, Indywidualny akt administracyjny jako forma prawna działania administracji, Poznań 2005, s. 219). Zauważając ten spór, K. Jaroszyński (w: Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz z odniesieniami do ustaw o samorządzie powiatowym i samorządzie województwa. pod red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2011, s. 715) stwierdza, że istota uprawnień wynikających z zatwierdzania, uzgadniania i opiniowania rozstrzygnięć gminy wykazuje zasadnicze podobieństwo do uznanych (tj. "niekontrowersyjnych") środków nadzoru (nadzoru ustrojowego), które opiera się na uprawnieniu podmiotu zewnętrznego wobec gminy do władczego korygowania jej działalności, co może skutkować pozbawieniem mocy niektóre rozstrzygnięcia gminy.

W związku z powyższym, zdaniem Sądu, nie ma żadnych prawnych przesłanek do dopatrywania się w ustawie Prawo oświatowe wyjątków od konstytucyjnego kryterium nadzoru i podstaw do wkraczania przez organy sprawujące nadzór pedagogiczny w działalność jednostek samorządowych prowadzących szkoły w ramach swoich zadań własnych, głębiej, niż pozwala na to Konstytucja i samorządowe ustawy ustrojowe. W szczególności usprawiedliwieniem takiej ingerencji nie mogą być wyłącznie przepisy typu zadaniowego, w tym art. 51 ust. 1 pkt 5 u.p.o. mówiący o realizowaniu przez kuratora polityki oświatowej państwa. Prowadzi to, zdaniem Sądu do wniosku, że organ nadzoru pedagogicznego może odmówić organowi samorządowemu prowadzącemu szkołę wydania pozytywnej opinii w sprawie przekształcenia tej placówki tylko wtedy, gdyby zamiar przekształcenia była sprzeczny z konkretnymi przepisami obowiązującego prawa.

Warto w tym miejscu powołać wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 maja 2002 r. sygn. K 29/00 (publ. OTK ZU 3A/2002, poz. 30), w którym Trybunał dokonał oceny konstytucyjności przepisu nakładającego na samorząd terytorialny obowiązek uzyskania pozytywnej opinii kuratora oświaty w sprawie zlikwidowania szkoły. W wyroku tym Trybunał wskazał m.in., że brak tej "pozytywnej opinii" jest w pełni tego słowa znaczenia faktyczną decyzją, blokującą definitywnie możliwość zlikwidowania szkoły. Wszakże o przekreślającej samodzielność gminy - w zakresie powierzonego jej zadania własnego i to w odniesieniu do tak fundamentalnej kwestii jak dalsze prowadzenie, czy też likwidacja szkoły - ingerencji organu zewnętrznego można byłoby mówić dopiero wówczas, gdyby przesłanki tak pozytywnej jak i negatywnej opinii w przedmiocie likwidacji szkoły nie były określone przez konkretne przepisy ustawy, a były oparte na swobodnym uznaniu organu administracji rządowej. Tymczasem tak nie jest. Trybunał zaznaczył, że kurator oświaty nie działa w tym przypadku arbitralnie, lecz jest związany konkretnymi normami prawnymi. Zdaniem Trybunału, każdorazowa "negatywna opinia" kuratora w przedmiotowej kwestii musi wskazać podstawę prawną, nakładającą na organ prowadzący szkołę konkretny obowiązek, związany z zapewnieniem uczniom likwidowanej szkoły zrealizowania wszystkich tych uprawnień, które wynikają z norm prawnych zawartych w ustawie o systemie oświaty lub w innych ustawach. Dopiero bowiem niewykonanie lub realna groźba niewykonania takiego konkretnego, wyraźnie wskazanego w ustawie obowiązku, mogłaby prowadzić do odmowy wydania "pozytywnej opinii". W przeciwnym bowiem wypadku słusznie postawiono by kuratorowi zarzut działania arbitralnego. Opinia kuratora ma charakter rozstrzygnięcia celowego i może znajdować uzasadnienie w racjach i w przesłankach zawartych w prawie materialnym. Pod tym względem podlega ona też kontroli sądowej, co oznacza tym samym, że muszą istnieć jej prawne kryteria.

Przenosząc powyższe uwagi na stan niniejszej sprawy podkreślić należy, że zgodnie z uchwałą Rady Miasta [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2019 r. Szkoła Podstawowa nr [...] im. [...] o w [...] miałaby zostać z dniem [...] sierpnia 2020 r. przekształcona poprzez utworzenie dodatkowej lokalizacji prowadzenia zajęć dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych pod adresem: ul. [...] w [...]. Podjęcie ww. uchwały było konsekwencją podjęcia przez Radę Miasta [...] uchwały nr [...] z dnia [...] listopada 2019 r. w sprawie zamiaru likwidacji Szkoły Podstawowej nr [...] im. [...] w [...]. Ostateczna negatywna opinia o zamiarze likwidacji ww. szkoły została zaskarżona przez Gminę Miasto [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 14 stycznia 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 1240/20 uchylił postanowienie Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] oraz utrzymane nim w mocy postanowienie [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...]. Wyrok ten nie jest prawomocny.

Zgodnie z art. 89 ust. 1 i 3 u.p.o. szkoła publiczna, z zastrzeżeniem ust. 2, 3 i 14-18, może być zlikwidowana z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę, po zapewnieniu przez ten organ uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu, a także kształcącej w tym samym lub zbliżonym zawodzie. Organ prowadzący jest obowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, zawiadomić o zamiarze likwidacji szkoły: rodziców uczniów, a w przypadku uczniów pełnoletnich - tych uczniów, właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkół danego typu. Szkoła lub placówka publiczna prowadzona przez jednostkę samorządu terytorialnego może zostać zlikwidowana po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty. Natomiast w myśl art. 89 ust. 9 u.p.s. przepisy ust. 1-8 i art. 88 stosuje się odpowiednio w przypadku przekształcenia szkoły lub placówki. Przekształcając szkołę, organ prowadzący ma obowiązek spełnić również wymogi z art. 39 ust. 1 u.p.o., zgodnie z którym sieć publicznych szkół podstawowych powinna być zorganizowana w sposób umożliwiający wszystkim dzieciom spełnienie obowiązku szkolnego, z uwzględnieniem ust. 2, który stanowi, że droga dziecka z domu do szkoły nie może przekraczać: 1) 3 km - w przypadku uczniów klas I - IV szkół podstawowych; 2) 4 km - w przypadku uczniów klas V-VIII szkół podstawowych. Jeżeli droga dziecka z domu do szkoły, w której obwodzie dziecko mieszka: przekracza odległości wymienione w ust. 2, obowiązkiem gminy jest zapewnienie bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu dziecka albo zwrot kosztów przejazdu dziecka środkami komunikacji publicznej, jeżeli dowożenie zapewniają rodzice, a do ukończenia przez dziecko 7 lat - także zwrot kosztów przejazdu opiekuna dziecka środkami komunikacji publicznej (ust. 3 pkt 1).

W ocenie Sądu w rozpatrywanej sprawie skarżąca Gmina wypełniła wymogi określone w art. 89 ust. 1 u.p.o., w szczególności zapewniła możliwość kontynuowania nauki w szkole tego samego typu - w wyniku przekształcenia SP [...] wskazana została dodatkowa siedziba prowadzenia działań dydaktyczno-wychowawczych.

Jak wykazała skarżąca, po likwidacji SP [...] proces dydaktyczny, wychowawczy i opiekuńczy będzie realizowany w oparciu o dwa budynki, zasadniczą siedzibę SP [...] przy ul. [...] oraz budynek zlokalizowany przy ul. [...] (obecnie siedziba SP [...]). Budynki te, co istotne, sąsiadują ze sobą. Dzieci aktualnie uczące się w SP [...] kontynuować będą naukę w dotychczasowej siedzibie. Rozpoczęcie nauki przez dzieci w klasie I nastąpi w budynku SP [...]. Dzieci dotychczas uczące się w klasach I i II likwidowanej SP [...] dokończą pierwszy etap nauki w budynku SP [...], a następnie w drugim etapie edukacji i po ukończeniu klasy III będą przeniesione do zasadniczej siedziby przy ul. [...]. Dzieci pozostaną w tych samych salach pod opieką dotychczasowych wychowawców, tak aby nie zaburzać związków emocjonalnych z nauczycielem, które dotychczas się ukształtowały. Dzieci z aktualnych klas IV-VII likwidowanej SP [...] nie będą przenoszone i dokończą edukację w budynku SP [...], a zajęcia z nimi będą w jak największym stopniu realizowane przez dotychczasowych nauczycieli. Zatem funkcjonujące obecnie oddziały klasowe w SP [...] będą kontynuowały naukę w tych samych zespołach klasowych i nie będą musiały przechodzić między budynkami. Zadania dydaktyczno-wychowawcze będą realizowane w systemie jednozmianowym. Z racji braku naboru dzieci do klas pierwszych oraz zakończenia nauki przez kolejne roczniki sytuacja tworzenia planu zajęć lekcyjnych w budynku przy ul. [...] będzie bardzo dobra, a godziny ukończenia ulegną dalszemu skróceniu. Nie pogorszy się również sytuacja w siedzibie SP [...], gdyż ze względu na uwarunkowania demograficzne zmniejszać się będzie liczba uczniów w tej szkole. SP [...] będzie posiadać 25 oddziałów dysponując 26 salami dydaktycznymi (co nie uwzględnia sal przeznaczonych do zajęć sportowych). Zostanie wzmocniona funkcja pomocy psychologiczno-pedagogicznej poprzez dodatkowe zatrudnienie pedagoga, psychologa, logopedę obecnie pracujących w SP [...]. W ramach reorganizacji planuje się stworzenie dwóch świetlic, odrębnie dla dzieci klas I-III oraz dla dzieci klas IV-VIII. W obu budynkach będą funkcjonować biblioteki szkolne oraz szatnie. Zapewniona zostanie ciągłość funkcjonowania klas sportowych i oddziałów mistrzostwa sportowego w oparciu o lepszą bazę SP [...]. W dniu [...] listopada 2019 r. trzy największe (co do liczebności dzieci objętych szkoleniem sportowym) kluby sportowe, tj. Miejski Klub sportowy " [...]" [...] o profilu piłka nożna, Stowarzyszenie Sympatyków Piłki Ręcznej " [...]" [...] o profilu piłka ręczna oraz lekkoatletyczny Klub Sportowy " [...]" podpisały umowy z Burmistrzem Miasta przy udziale dyrektora SP [...] dotyczące utrzymania profilu szkolenia sportowego po przekształceniu SP [...] oraz dalszej jego kontynuacji.

Podkreślenia wymaga, że przepis art. 89 ust. 1 u.p.o. nakłada na organ prowadzący szkołę w razie jej likwidacji (przekształcenia) jedynie ogólny obowiązek zapewnienia uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej. Nie chodzi tu zatem o gwarancję porównywalnych czy lepszych warunków kontynuowania nauki. Tym niemniej analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że planowana reorganizacja oraz zakładane oszczędności w wyniku racjonalnego wykorzystania bazy lokalowej w ww. lokalizacjach SP [...] i likwidowanej SP [...], co zostało bardzo szczegółowo przedstawione przez Gminę, mogą podnieść jakość i poziom procesu edukacyjnego. Twierdzenia Ministra, że likwidacja SP [...] (a zarazem przekształcenie SP [...]) "oznacza znaczne pogorszenie warunków nauki (...) oraz zagrożenie uszczupleniem dotychczasowej oferty szkolenia sportowego w [...]" oraz, że "nie przyniesie poprawy warunków nauki jej uczniom, a nawet stanowi zagrożenie dla właściwego, zgodnego z zapotrzebowaniem mieszkańców miasta kształcenia o charakterze sportowym" nie znajduje faktycznego i prawnego uzasadnienia w świetle szczegółowych argumentów strony skarżącej, a co istotne nie może stanowić podstawy wydania negatywnej opinii w sprawie.

Jak już wyżej podniesiono, gmina wykonuje zadania w zakresie prowadzenia szkół podstawowych jako zadania własne, działając na własną odpowiedzialność (art. 2 ust. 1 u.s.g.). Wobec tego ingerencja nadzorcza w tą jej samodzielność wymaga konkretnej podstawy ustawowej i może być usprawiedliwiona jedynie niezgodnością z prawem zamierzonych działań. Wiążące dla organu stanowiącego stanowisko kuratora w sprawie likwidacji szkoły lub placówki nie może naruszać samodzielności gminy w zakresie wykonywania jej własnych obowiązkowych zadań publicznych w dziedzinie oświaty (por. wyrok NSA z dnia 10 listopada 2006 r., sygn. akt I OSK 258/06, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 14 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 692/17; publ. CBOSA).

Tymczasem ani Kurator w postanowieniu z dnia [...] lutego 2020 r., ani Minister w zaskarżonym postanowieniu z dnia [...] maja 2020 r. nie wskazali konkretnego przepisu prawa, który miałby zostać naruszony przez skarżącą w związku z planowanym przekształceniem szkoły. Argumentacja organów nie została więc poparta prawnym uzasadnieniem, odwołuje się natomiast do teoretycznych rozważań o charakterze słusznościowym. Tym samym więc nosi cechy dowolności.

W świetle powyższego uzasadnione są zarzuty skargi. Organy obu instancji dopuściły się naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, a w konsekwencji art. 89 ust. 1 i 3 w związku z ust. 8 u.p.o. poprzez wydanie negatywnej opinii w przedmiocie przekształcenia szkoły. Nadto, organ II instancji naruszył art. 124 § 2 k.p.a., bowiem w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia nie odniósł się do szczegółowych zarzutów podniesionych w zażaleniu, który to obowiązek wynika z zasady dwuinstancyjności postępowania wyrażonej w art. 15 k.p.a.

Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 p.p.s.a. oraz art. 119 pkt 3 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd postanowił w oparciu o art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a, jak w punkcie 2 sentencji wyroku.