Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 363/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2021-01-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: *Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy: article: art. 383
journal: Dz.U. 2019 poz 684
law: Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy - t.j.
article: art. 24 f
journal: Dz.U. 2019 poz 506
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankowska – Szostak, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Ciołek (sprawozdawca), Sędzia WSA Anetta Chołuj, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi R.B. na uchwałę Rady Gminy P. z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Uchwałą z dnia [...], nr [...] (dalej jako: uchwała) Rada Gminy P. stwierdziła wygaśnięcie mandatu radnego R. B. (dalej jako: skarżący, strona, radny). Uchwała została wydana na podstawie art. 383 § 1 pkt 5 i § 2 ustawy z 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (Dz. U. z 2019 r. poz. 684), w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z § 1 uchwały wygaśnięcie mandatu radnego Rady Gminy P. R. B. wybranego w okręgu wyborczym nr [...] nastąpiło z powodu naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z prowadzeniem działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego Gminy P. Z uzasadnienia uchwały wynika, że 25 czerwca 2018 r. pomiędzy Miastem J. działającym również w imieniu Gminy P. a R. B. prowadzącym działalność gospodarczą A [...] R. B. została zawarta umowa, w której R. B. zobowiązał się wykonać usługę nadzoru inwestorskiego nad realizacją zadania inwestycyjnego polegającego na wykonaniu przebudowy dróg i ścieżek leśnych na ścieżki rowerowe [...]. Za usługę tę zostało ustalone wynagrodzenie w kwocie 63.000 zł. Gmina P. partycypowała w inwestycji płacąc 46,90 % wszystkich poniesionych na ten cel kosztów. Jednym z tych kosztów była wypłata kwoty 29.547 zł stanowiącej udział w zapłacie wynagrodzenia R. B..

Wojewoda D. rozstrzygnięciem nadzorczym z [...] (nr [...]), podjętym na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1998 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r., poz. 506 ze zm. – dalej: u.s.g.) stwierdził nieważność wyżej opisanej uchwały. W jego ocenie uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem art. 383 § 1 pkt 5 i § 2 Kodeksu wyborczego w zw. z art. 24f ust. 1 u.s.g., z uwagi na brak wystąpienia przesłanek ustawowych uzasadniających jej podjęcie.

Gmina P. wniosła skargę na opisane wyżej rozstrzygnięcie nadzorcze. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 29 stycznia 2020 r. (sygn. akt III SA/Wr 463/19) uchylił rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody D. stwierdzające nieważność uchwały w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 7 października 2020 r. (sygn. akt II OSK 1743/20) oddalił skargę kasacyjną od wyroku WSA we Wrocławiu z 29 stycznia 2020 r.

W konsekwencji w obrocie prawnym pozostała uchwała Rady Gminy P. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcie mandatu radnego R. B.

Powyższa uchwała jest przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie na skutek skargi wniesionej przez radnego. Postępowanie w spawie zostało zawieszone postanowieniem z dnia [...] z powodu zaskarżenia przez Gminę do Sądu rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody D. z dnia [...] (nr [...]). Następnie z uwagi na prawomocne zakończenie sprawy ze skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody (wskutek oddalenia skargi kasacyjnej przez NSA), postanowieniem z dnia [...] Sąd podjął zawieszone postępowanie.

W skardze na uchwałę stwierdzającą wygaśnięcie mandatu, radny wniósł o jej uchylenie w całości, zarzucając naruszenie art. 24 f ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym poprzez bezpodstawne przyjęcie, że prowadził działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego Gminy.

W uzasadnieniu skargi wskazał, że jest radnym Rady Gminy P.. Jednocześnie prowadzi działalność gospodarczą pod firmą A. W dniu 25 czerwca 2018 r. w ramach prowadzonej przez siebie działalności gospodarczej zawarł umowę z Miastem J., na podstawie której zobowiązał się do wykonania usługi nadzoru inwestorskiego nad realizacją zadania inwestycyjnego polegającego na wykonaniu przebudowy dróg i ścieżek leśnych na ścieżki rowerowe [...]. Umowa została zawarta w wyniku postępowania w formie zapytania ofertowego pomiędzy Miastem J. a radnym i miała być konsekwencją zawartej pomiędzy Miastem J., a Gminą P(1) i Gminą P. umowy partnerskiej na rzecz realizacji projektu ,,[...]" W projekcie tym Gmina P. miała zobowiązać się do sfinansowania robót budowlanych, nadzoru inwestorskiego, działań promocyjnych i informacyjnych w 46,90 %. Miasto J. miało być natomiast liderem tego projektu i dokonywać wszelkich czynności w imieniu pozostałych partnerów.

Podkreślił, że umowa z 25 czerwca 2018 r. została zawarta przez niego z Miastem J., a nie z Gminą P.. Zarówno z treści umowy, jak i ogłoszenia o prowadzonym postępowaniu nie wynikało, że usługa będzie finansowana także z majątku Gminy P.. Co więcej w treści umowy nie wskazano, że Miasto J. działa w niej także w imieniu Gminy P(1) i Gminy P. Radny, jak podkreślił, przyjął na siebie zobowiązania tylko i wyłącznie wobec Miasta J., a nie Gminy P., z którą w ramach wykonywania tego zadania nie łączył go żaden stosunek prawny.

W ocenie skarżącego nie bez znaczenia jest także to, czy radny miał wiedzę i świadomość, że zawarcie danej umowy powodować będzie prowadzenie działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego, jak również to czy radny będzie korzystał z mienia komunalnego na uprzywilejowanych zasadach, z wykorzystaniem swojego stanowiska. Zauważył, że przedmiotową umowę zawarł bez jakiegokolwiek uprzywilejowania. Postępowanie o udzielenie zamówienia toczyło się w oparciu o przepisy Prawa o zamówieniach publicznych ze wszystkimi rygorami tej ustawy. Ostatecznie jego oferta okazała się najkorzystniejsza. Ponadto postępowanie toczyło się nie przed organami Gminy P., tylko organizowane było przez Miasto J., gdzie nie mógł skorzystać z faktu, że jest radnym gminy.

W odpowiedz na skargę Gmina wniosła o jej oddalenie. Wskazała, że radny miał świadomość, że Gmina P. jest stroną umowy partnerskiej. W czerwcu 2018 r. procedowane były zmiany do budżetu. Z treści protokołu z przebiegu obrad sesji Rady Gminy P. wynika, że R. B. miał szczegółową wiedzę co do zasad płatności za przedmiotową inwestycję oraz co do procentowego udziału Gminy w wydatkach. Gmina podkreśliła także, że otrzymanie przez radnego wynagrodzenia za usługi nadzoru w tym 46,9 % płatnych przez Gminę P., spełnia przesłanki korzystania przez radnego z mienia komunalnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta z mocy art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej określanej jako "p.p.s.a.") obejmuje również akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym podniesionymi zarzutami i wnioskami skargi, a także powołaną w niej podstawą prawną.

Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15 zzs4 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.).

Dokonując kontroli w wyżej zakreślonych granicach Sąd stwierdził, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Przedmiotem zaskarżenia jest uchwała z [...] stwierdzająca wygaśnięcie mandatu radnego. Istota sprawy sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy Rada Gminy zasadnie stwierdziła wygaśnięcie mandatu radnego w związku z naruszeniem ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonej w art. 24f u.s.g. działalności z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat.

Na wstępie należy wskazać, że w sprawie o sygn. akt III SA/Wr 463/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 29 stycznia 2020 r. uchylił rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody stwierdzające nieważność zaskarżonej w niniejszej sprawie uchwały. Wyrok WSA we Wrocławiu uprawomocnił się wskutek oddalenia przez NSA skargi kasacyjnej (wyrok z 7 października 2020 r., sygn. akt II OSK 1743/20). Podkreślić przy tym należy, że w sprawie o sygn. akt III SA/Wr 463/19 Sąd oceniając legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego badał, czy słusznie organ nadzoru wyeliminował uchwałę stwierdzającą wygaśnięcie mandatu radnego z obrotu prawnego. Ustalał zatem, czy zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała odpowiada prawu. Uchylając rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody, uznał tym samym, że nie było podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały. Stanowisko to zostało podzielone przez NSA, który oddalił skargę kasacyjną. W konsekwencji w obrocie prawnym pozostała zaskarżona przez radnego w rozpoznawanej sprawie o sygn. akt III SA/Wr 363/19 uchwała stwierdzająca wygaśnięcie jego mandatu. Przypomnieć przy tym należy, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało zawieszone, ponieważ jej rozstrzygnięcie zależało od wyniku sprawy zarejestrowanej pod sygn. akt III SA/Wr 463/19.

Podstawą prawną zaskarżonej uchwały był art. 383 § 1 pkt 5 i § 2 Kodeksu wyborczego i art. 24f ust. 1 u.s.g. Stosownie do art. 383 § 1 pkt 5 i § 2 Kodeksu wyborczego, wygaśnięcie mandatu radnego następuje w przypadku naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności. Wygaśnięcie mandatu radnego z tej przyczyny stwierdza rada, w drodze uchwały, w terminie miesiąca od dnia wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu. W myśl natomiast art. 24f ust. 1 u.s.g., radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności.

W kontekście powyższego wskazać należy, że zasadniczym celem rozwiązań antykorupcyjnych zawartych w ustawach samorządowych jest wyeliminowanie sytuacji, gdy radny, poprzez wykorzystywanie swojej pozycji, uzyskiwałby nieuprawnione korzyści dla siebie lub bliskich. Pełni ono także istotną funkcję gwarancyjną wykonywania mandatu radnego w interesie gminnej wspólnoty samorządowej. Interes publiczny, którego realizacji służą "antykorupcyjne" normy art. 24f ust. 1 u.s.g. polega na zapobieżeniu angażowania się osób publicznych w sytuacje i uwikłania mogące nie tylko poddawać w wątpliwość ich osobistą bezstronność czy uczciwość, ale także podważać autorytet organów Państwa oraz osłabiać zaufanie wyborców i opinii publicznej do ich prawidłowego funkcjonowania (por. uchwała TK z dnia 13 kwietnia 1994 r., sygn. akt W 2/94, OTK w 1994 r., cz. I, s. 191). Z tych względów wszelkie wątpliwości interpretacyjne normy art. 24f ust. 1 u.s.g. nie powinny prowadzić do obejścia jej ratio legis, czyli gwarancji uczciwego wykonywania mandatu radnego.

Co przy tym istotne, norma art. 24f ust. 1 u.s.g. nie ogranicza zakazu do "własności" ani do "zarządzania" mieniem komunalnym, lecz używa znacznie pojemniejszego określenia "wykorzystanie mienia", którego granice desygnatów są o wiele trudniej uchwytne. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się pogląd, że sformułowanie "wykorzystywanie" odnosi się do wszystkich przypadków korzystania z mienia komunalnego gminy w ramach prowadzonej działalności gospodarczej, bez względu na to, czy wykorzystanie to ma podstawę prawną, czy jest stałe bądź jednorazowe, wreszcie czy jest odpłatne czy też nieodpłatne (por. wyrok NSA z dnia 5 listopada 2010 r., sygn. II OSK 1714/10). Nie jest też istotne, czy radny prowadzący działalność gospodarczą jako jedyny korzysta z mienia komunalnego, czy też korzystają z niego także inne osoby. Wykorzystanie mienia komunalnego jest wystarczającą przesłanką do wygaśnięcia mandatu radnego i nie ma znaczenia, czy przy wykorzystaniu tego mienia komunalnego radny odniósł korzyści, czy też nie. Przepis art. 24f ust. 1 u.s.g. nie uzależnia bowiem wygaśnięcia mandatu radnego od osiągnięcia zysku z korzystania z mienia komunalnego, lecz rozstrzygający jest sam fakt korzystania z tego mienia (por. wyrok NSA z dnia 1 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 921/10).

W dalszej kolejności należy wyjaśnić instytucję mienia komunalnego gminy, z wykorzystaniem którego rady prowadzi działalność gospodarczą (także zarządza taką działalnością lub jest jej przedstawicielem bądź pełnomocnikiem) na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami. Pojęcie mienia komunalnego określa przepis art. 43 u.s.g. który stanowi, że "mieniem komunalnym jest własność i inne prawa majątkowe należące do poszczególnych gmin i ich związków oraz mienie innych gminnych osób prawnych". Zarówno związki gmin jak i gminne osoby prawne posiadają odrębną od gmin osobowość prawną, ale ich mienie (obejmujące nie tylko własność nieruchomości ale także inne prawa majątkowe) ma status mienia komunalnego. Wskazać także należy, że art. 24f ust. 1 u.s.g. zabraniając korzystania z mienia komunalnego przez radnego w prowadzonej przezeń działalności gospodarczej, w żaden sposób nie zawęża owego korzystania do jakichś skonkretyzowanych form czy sposobów, gdyż prowadzenie działalności gospodarczej lub zarządzanie taką działalnością "z wykorzystaniem mienia komunalnego" nie zostało opatrzone dodatkowymi określeniami (przymiotnikami), które pozwoliłyby na podstawie jakiegoś kryterium klasyfikować sposoby "wykorzystywania" owego mienia, następnie zaś - zależnie od rodzaju "korzystania" - różnicować skutki prawne (zob. także wyroki NSA z 10 stycznia 2006 r., II OSK 786/05; z 12 stycznia 2006 r., II OSK 787/05; z 6 kwietnia 2006 r., II OSK 23/06; z 8 sierpnia 2006 r., II OSK 753/06). Zatem dla naruszenia zakazu art. 24f ust. 1 u.s.g. bez znaczenia pozostaje okoliczność, czy prowadzona przez radnego działalność związana z mieniem komunalnym ma charakter stricte zarobkowy, czy nie, czy wiąże się z uzyskaniem dochodu, czy jest (była) wykonywana samodzielnie, czy w imieniu i na rzecz osoby trzeciej, czy korzystanie z mienia komunalnego wynikało z posiadanego przez radnego tytułu prawnego, czy też nie, czy była działaniem ciągłym czy jednorazowym. Dla skutku wygaśnięcia mandatu obojętna jest także okoliczność, czy strona, uchybiwszy ustawowym terminom dla zaprzestania takiej działalności, w końcu jej zaprzestała. Wobec powyższego obiektywną i reglamentowaną przez przepis art. 24f ust. 1 u.s.g. okolicznością wygaśnięcia mandatu jest to, że radny faktycznie korzysta z mienia komunalnego wykonując swoją działalność gospodarczą (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 1 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 921/10, z dnia 22 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1019/09, z dnia 4 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1704/10, z dnia 17 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1840/10, z dnia 3 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 2512/10, z dnia 30 sierpnia 2011 r., sygn. akt II OSK 140/11, z dnia 8 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 159/10).

Stan faktyczny rozpoznawanej sprawy był bezsporny. Z akt administracyjnych wynika, że 16 grudnia 2016 r. pomiędzy Miastem J. (Liderem), a Gminą Miejską P(1) oraz Gminą P. (Partnerami) zawarta została umowa partnerska na rzecz realizacji Projektu "[...], chronić naturę – budowa zrównoważonych tras rowerowych [...]". Zgodnie z umową Miasto J. pełni funkcję Lidera. Każdy z partnerów upoważnia Lidera do reprezentowania Partnera wobec Instytucji Zarządzającej oraz wobec osób trzecich w działaniach związanych z realizacją projektu (§ 3 ust. 2). Ponadto Partnerzy upoważniają Lidera do przeprowadzenia w ich imieniu i na ich rzecz postępowań o udzielenie zamówień publicznych (§ 4 ust. 2). Partnerzy, którzy będą uczestniczyć w projekcie poprzez działania wymienione w § 4 ust. 6 zgodnie z postanowieniami § 5, ust. 1 umowy, przekażą środki finansowe związane z realizacją ich części projektu na wskazany przez Lidera Projektu rachunek bankowy, w terminie 5 dni kalendarzowych od otrzymania wezwania do przekazania środków od Lidera z wyłączeniem sytuacji, gdy Partnerzy zawrą odrębne umowy z Wykonawcami robót/usług w ramach projektu (§ 10 umowy). Zgodnie z treścią załącznika nr 1 do umowy wskazującego na zaangażowanie finansowe poszczególnych partnerów Gmina P. przeznaczyła na usługę nadzoru kwotę 28.140 zł.

Umowa ta była dwukrotnie aneksowana (15 listopada i 8 sierpnia 2018 r). Pierwszy raz z uwagi na wyższą niż planowaną we wniosku wartość zamówienia na opracowanie dokumentacji. Drugi raz z powodu potwierdzenia wcześniejszych ustnych ustaleń Partnerów dotyczących zasad finasowania projektu. Zgodnie z § 10 ust. 16 aneksu strony potwierdziły, iż Gmina P. płatności ujęte wcześniej w 2018 r. ureguluje w 2019 r. Opracowano również ostatecznie załącznik nr 1 do aneksu nr 2 określający zaangażowanie finansowe partnerów w powstanie projektu. W załączniku tym uwzględniono opłatę stanowiącą wynagrodzenie za projekt uregulowane w marcu 2018 r. przez Gminę P. oraz wszystkie pozostałe płatności uregulowane w 2019 r.

W dniu 7 czerwca 2018 r. na Nadzwyczajnej Sesji Rady Gminy P. (nr [...]) radni przyjęli porządek obrad oraz podjęli uchwały w sprawie zmian w budżecie na rok 2018. Podczas tej sesji procedowano zmiany wydatków majątkowych przeznaczonych na budowę tras rowerowych [...] objętą umową partnerską. W związku z wydłużeniem terminu realizacji tych prac kwota 1 349 681,07 zł została przeniesiona na kolejny rok tj. na 2019 r. Z treści sporządzonego podczas sesji protokołu (nr [...]) wynika, że radny R. B. pytał o zmniejszenie wydatków na budowę tras rowerowych [...]. Stwierdził, że zna termin realizacji do lutego 2019 r. i przedsięwzięcie jest realizowane terminowo.

W oparciu o treść § 4 ust. 2 ww. umowy, w dniu 25 czerwca 2018 r. pomiędzy Miastem J. (Zamawiającym), a R. B. (Wykonującym) zawarta została umowa nr [...], na podstawie której Zamawiający zlecił Wykonawcy usługę polegającą na sprawowaniu nadzoru inwestycyjnego nad realizacją zadań inwestycji polegającą na przebudowie dróg i ścieżek leśnych na ścieżki rowerowe [...] wykonywanej przez firmę A. P. (§ 1 pkt 1).

Radny R. B. pełniąc funkcję inspektora nadzoru inwestorskiego dla zadania objętego umową partnerską wystawił następujące rachunki: nr [...] z 31 lipca 2018 r., nr [...] z 31 sierpnia 2018 r., 10 października 2018 r., z 7 stycznia 2019 r., z 21 lutego 2019 r., z 21 marca 2019 r. na łączną kwotę 63 000 zł. Lider umowy (Miasto J.) wystawił noty obciążające Partnera (Gminę P.) z tytułu rozliczenia inwestycji z 3 sierpnia 2018 r., z 18 września 2018 r., z 24 października 2018 r., z 21 stycznia 2019 r. oraz trzy noty z 22 marca 2019 r. Następnie Gmina P. uregulowała swoje zobowiązanie wobec Lidera z tytułu wkładu własnego w budowę tras rowerowych, nadzoru oraz projektu w łącznej kwocie 2 096 792,24 zł.

W dniu 21 marca 2019 r. dokonano odbioru końcowego prac budowlanych objętych nadzorem R. B.. Z uwagi na ujawnienie wad w wykonywanych pracach, w dniu 29 maja 2019 r. sporządzono protokół usunięcia tych wad (w obecności radnego R. B. jako inspektora nadzoru).

W dniu 18 lipca 2019 r. do Przewodniczącego Rady Gminy P. wpłynęło pismo Zastępcy Wójta Gminy P. z prośbą o rozpatrzenie sprawy radnego R. B. w sprawie naruszenia przez niego art. 24 f ust. 1 u.s.g. W dniu 19 lipca 2019 r. Przewodniczący Rady Gminy w P. działając na podstawie art. 383 § 3 ustawy kodeks wyborczy zwrócił się z prośbą do R. B., o złożenie wyjaśnień, które zostały złożone 22 lipca 2019 r.

Na posiedzeniu Komisji Rewizyjnej 30 lipca 2019 r. wydano pozytywną opinię za wygaszeniem mandatu radnego R. B.. R. B. oświadczył, iż będzie pełnił funkcję inspektora nadzoru również w okresie kolejnych 36 miesięcy od odbioru końcowego prac budowlanych, albowiem okres ten objęty jest gwarancją wykonawcy.

W ocenie Sądu przedstawiony (bezsporny) stan faktyczny potwierdza okoliczność, że radny prowadząc działalność gospodarczą pod firmą A R. B., korzystał z mienia gminnego. Tym samym, podniesione przez skarżącego w skardze argumenty kwestionujące zasadność podjęcia zaskarżonej uchwały nie zasługiwały na uwzględnienie. Sąd podzielił przy tym w całości argumentację wyrażoną w uzasadnieniu prawomocnego wyroku wydanego w sprawie o sygn. akt III SA/Wr 463/19, w którym kontrolując akt nadzoru dokonano oceny słuszności wyeliminowania zaskarżonej aktualnie uchwały i który to wyrok został utrzymany w mocy przez NSA.

Niewątpliwie skarżący w dniu 25 czerwca 2018 r. zawarł z Miastem J. - działającym w imieniu i na rzecz Gminy P. – umowę, w której zobowiązał się wykonać usługę nadzoru inwestorskiego nad realizacją zadania inwestycyjnego polegającego na wykonaniu przebudowy dróg i ścieżek leśnych na ścieżki rowerowe [...]. Umowa ta była konsekwencją – pochodną umowy partnerskiej z 16 grudnia 2016 r. zawartej pomiędzy trzema gminami: Miastem J. (Lidera) oraz Gminą P. i Gminą Miejską P(1) (Partnerów) na rzecz realizacji Projektu [...]", nad wykonaniem którego radny objął – odpłatnie – nadzór. Za usługę nadzoru ustalone zostało wynagrodzenie w kwocie 63.000 zł. Gmina P. partycypowała w realizacji inwestycji płacąc 46,90 % wszystkich poniesionych na ten cel kosztów, w tym kosztów związanych z wypłatą wynagrodzenia radnego w kwocie 29.547 zł za usługę nadzoru nad realizacją inwestycji. W konsekwencji Gmina P. poniosła ostatecznie wydatki związane z wynagrodzeniem radnego za usługę nadzoru. Wskazać przy tym należy (podzielając stanowisko wyrażone w wyroku o sygn. akt III SA/Wr 463/19), że bez znaczenia pozostawała tutaj okoliczność, w jaki sposób (pośredni, czy bezpośredni) Gmina P. dokonywała wypłaty tegoż wynagrodzenia. Forma dokonywanych płatności w tym zakresie tj. pierwotne przekazanie kwoty tytułem wynagrodzenia na konto radnego przez Lidera, a następnie wystawienie przez niego z tego tytułu not obciążających Gminę P., w żaden sposób nie niweluje bowiem okoliczności, że środki te w istocie pochodziły z mienia Gminy P..

Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego zawarcia umowy z Miastem J. (a nie z Gminą P.) należy wskazać, że z umowy z 16 grudnia 2016 r. oraz z załącznika nr 1 wynika, że poszczególne Gminy (Partnerzy) upoważniły Lidera do reprezentowania ich wobec Instytucji Zarządzającej oraz wobec osób trzecich i do działania w ich imieniu. Lider działał zatem w imieniu m.in. Gminy P.. Każda z Gmina zobowiązała się ponadto do przekazania na rachunek Lidera środków finansowych związanych z realizacją ich części projektu. Poszczególne Gminy samodzielnie zatem ponosiły koszty swojej części projektu (ze swojego budżetu). Lider dokonał zapłaty wynagrodzenia radnego, ale następnie Gmina P. (zgodnie z zał. nr 1 do umowy) przekazała na rzecz Lidera środki pieniężne w kwocie pokrywającej wartość ww. wynagrodzenia. To ostateczne obciążenie Gminy P. było ekwiwalentem za usługę wykonywaną przez radnego i jako takie wypłacane z budżetu tej Gminy mieściło się - jako aktywa - w pojęciu mienia komunalnego (por. wyrok NSA z 11 maja 2018 r., II OSK 1000/18).

Nie ulega zatem wątpliwości, że prowadzona przez skarżącego działalność dotyczyła inwestycji realizowanej przez Gminę, na należących do niej terenach i w oparciu o środki finansowe pochodzące z majątku tej Gminy. Wbrew twierdzeniom skarżącego, nie ma zatem znaczenia, że zawarł on umowę z Liderem - Miastem J., skoro Lider działał w imieniu Gminy P., a ostatecznie wynagrodzenie radnego zostało sfinansowane przez Gminę P.

Nie zasługiwała na uwzględnienie także podniesiona w skardze argumentacja, zgodnie z którą radny nie korzystał z żadnego uprzywilejowania, bowiem postępowanie o udzielenie zamówienia toczyło się w oparciu o przepisy Prawa o zamówieniach publicznych ze wszystkimi rygorami tej ustawy, a ponadto postępowanie toczyło się nie przed organami Gminy P., tylko organizowane było przez Miasto J., gdzie nie mógł skorzystać z faktu, że jest radnym gminy.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że art. 24f ust. 1 u.s.g. zabraniając korzystania z mienia komunalnego przez radnego w prowadzonej przezeń działalności gospodarczej, w żaden sposób nie zawęża owego korzystania do jakichś skonkretyzowanych form czy sposobów. Przepis ten nie wprowadza również dodatkowych przesłanek w postaci wystąpienia okoliczności niedostępności innych podmiotów do zawarcia określonych umów. W świetle tego przepisu nie ma też znaczenia, czy określone działania będą podejmowane przez radnego w trybie przewidzianym w Prawie zamówień publicznych, czy też będą elementem stosunku prawno-rzeczowego, czy stosunku zobowiązaniowego.

Co więcej, w ocenie Sądu radny znajdował się w uprzywilejowanej sytuacji i miał świadomość zawierając umowę z Miastem J., że Gmina P. jest Partnerem umowy z 16 grudnia 2016 r. Z akt sprawy wynika bowiem, że w dniu 7 czerwca 2018 r. na Nadzwyczajnej Sesji nr [...] Rady Gminy radni przyjęli porządek obrad i podjęli uchwały w sprawie zmian w budżecie na 2018 r. Podczas tej sesji procedowano zmiany wydatków majątkowych przeznaczonych na budowę tras rowerowych [...] objętą umową partnerską. W związku z przedłużeniem terminu realizacji tych prac kwota 1.349.681,07 zł została przeniesiona na kolejny rok, tj. 2019. Radny brał udział w tej sesji, zadawał pytania i prosił o wyjaśnienie przyczyn wyeliminowania wydatku przeznaczonego na budowę tych tras z budżetu na 2018 r. i przeniesieniem na 2019 r. Niewątpliwe zatem radny miał wiedzę o inwestycji i zasadach jej finansowania. Wiedział ponadto, że Gmina P. jest Partnerem. Tym samym nie sposób uznać, że radny "nie był w uprzywilejowanej sytuacji", skoro – jak wynika z akt sprawy – po pierwsze był jako radny zaangażowany w finansowanie inwestycji, a po wtóre odpłatnie ją nadzorował w ramach prowadzonej działalności gospodarczej.

W związku z powyższym, wobec bezzasadności zawartych w skardze argumentów oraz niestwierdzenia przez Sąd naruszeń przepisów prawa mogących mieć wpływ na prawidłowość wydanej w sprawie uchwały, skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.