Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 609/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2019-11-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 52 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1, art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art, 145 par. 1 pkt 1 lit. a) i c)
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie asesor sądowy WSA Marcin Kojło, sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), Protokolant specjalista Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 października 2019 r. sprawy ze skargi K. W. i D. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Burmistrza W. z dnia [...] kwietnia 2019 roku, nr[...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. solidarnie na rzecz skarżących K. W. i D. W. kwotę 1014 (jeden tysiąc czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję Burmistrza W. z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...], w sprawie ustalenia warunków zabudowy inwestycji polegającej na budowie 2 otwartych kortów tenisowych, 3 hal namiotowych do przykrycia kortów tenisowych oraz budynku stanowiącego zaplecze socjalne z niezbędną infrastrukturą techniczną, w zabudowie usługowej, na części działki o nr ew. [...], w obrębie geodezyjny O., gmina W.

Decyzja SKO w B. wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy.

Wnioskiem z dnia 27 września 2018 r. P. D. wystąpił do Burmistrza W. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego stanowiącego zaplecze socjalne oraz trzech hal łukowych namiotowych do przykrycia kortów tenisowych, a także dwóch kortów tenisowych odkrytych.

Burmistrz W. decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r., nr [...], ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, ale SKO w B. decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r., nr [...], uchyliło tę decyzje i sprawę przekazało do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.

Po ponownie przeprowadzonym postępowaniu, w tym po przeprowadzeniu aneksu do analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy oraz uzgodnieniu dokonanym z PGW Wody Polskie Zarząd Zlewni w B. i Starostą Powiatu B. w zakresie ochrony gruntów rolnych, Burmistrz W. decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...], ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

Odwołanie od decyzji wnieśli D. W. i K. W..

Po rozpoznaniu odwołania SKO w B. decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r., nr[...], utrzymało w mocy decyzję Burmistrza W. z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...].

W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przytoczył i omówił przepisy regulujące kwestie związane z ustaleniem warunków zabudowy. Następnie wyjaśnił, że z akt sprawy (karty 32 i 33) wynika, że przyjęto do analizy "teren analizowany wg rozporządzenia" oraz "teren dodatkowo przyjęty do analizy", jednocześnie w żadnym miejscu nie uzasadniono, dlaczego uznano za zasadne poszerzenie obszaru analizy w ten właśnie sposób, tzn. w kierunku północnym i północno zachodnim. Tym nie mniej zdaniem organu, poszerzenie obszaru analizowanego było jak najbardziej uzasadnione. W przypadku gdyby obszar analizy wyznaczano "standardowo" - zgodnie z rozporządzeniem, wówczas w obszarze analizy znalazłaby się tylko jedna zabudowana nieruchomość. Z akt sprawy wynika, że cechą charakterystyczną zabudowań na terenie zbliżonym do tego objętego wnioskiem jest rozproszenie odległości pomiędzy zabudowaniami, uzasadnia to taki - a nie inny obszar analizowany. W ten sposób możliwe było pełniejsze odniesienie się do tego, czy planowana zabudowa faktycznie może być uznana za kontynuację funkcji zabudowań w obszarze analizowanym, a także umożliwiono określenie parametrów planowanej inwestycji.

Dalej organ wyjaśnił, że odnosząc się do kwestii braku ustalenia uzupełnienia zabudowy mieszkalnej planowaną zabudową, stwierdzić należy, że rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która nakazuje rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień inwestora po to, by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Przy czym przez kontynuację funkcji nie należy rozumieć jedynie wielokrotnego, automatycznego powielania zabudowy dotychczas funkcjonującej w obszarze analizowanym. Nowa zabudowa jest dopuszczalna, gdy można ją pogodzić (nie jest sprzeczna] z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze. Korty tenisowe oraz hale namiotowe - czy też powiązane z nimi budynki stanowiące zaplecze socjalne nie oddziaływujące na środowisko - mieszczą się w zakresie usług towarzyszących zabudowie mieszkaniowej i spełniają funkcję uzupełniającą względem dominującej zabudowy mieszkaniowej. Przedmiotowa inwestycja nie polega na budowie kortów tenisowych połączonych z trybunami na wielotysięczną widownię, ale chodzi o korty tenisowe stanowiące miejsce rekreacji i treningu dla mieszkańców, co tym bardziej uzasadnia usytuowanie tego rodzaju obiektu w ramach zabudowy mieszkaniowej.

Dalej organ wyjaśnił, że wbrew zasadzie kontynuacji funkcji nie jest również ta okoliczność, że w sąsiedztwie planowanej zabudowy znajduje się zabudowa zagrodowa. Zabudowa mieszkalna ma bowiem charakter zasadniczo dominujący, zaplanowana inwestycja nie stoi w sprzeczności z tym rodzajem zabudowy.

Organ wyjaśnił też, że zwrócił się do organu I instancji celem uzupełnienia analizy o parametry poszczególnych budynków przyjętych do analizy. Na podstawie przesłanych przez ten organ informacji potwierdzono ustalenia poczynione w decyzji - odnoszące się do wielkości planowanej zabudowy w stosunku do powierzchni ternu inwestycji, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, wysokości głównej kalenicy budynku zaplecza, wysokości hali namiotowej, czy geometrii dachu. Uzupełnienie analizy potwierdza, że budynki mieszkalne w obszarze analizowanym - to obiekty parterowe z poddaszami użytkowymi i nieużytkowymi, kryte dachami dwuspadowymi i wielospadowymi, o kątach nachylenia połaci dachowych ok. 35° - 45°, kierunki głównych kalenic równoległe i prostopadłe do frontu działki, również, z uwagi na kształt działek i ich usytuowanie względem dróg, pod różnymi kątami. Wysokości elewacji frontowych zawierają się w przedziale od ok. 2,5 - 3.0 m do ok. 5,5 m - 6,5 (średnia 4,lm), a wysokości głównych kalenic nie przekraczają wartości 9.5m. Ustalone wysokości wpisuje się w wartości graniczne i zbliżone są do wyliczonej średniej. Szerokości elewacji frontowych zawierają się w przedziale od 9,0 m do 34,0 m (średnia 15,6 m.) - ustalona szerokość elewacji frontowej wpisuje się w wartości maksymalne i minimalne i zbliżona jest do wyliczonej średniej. Wskaźniki powierzchni zabudowy zawierają się w przedziale od 6 % do 32 % (średni wskaźnik powierzchni zabudowy wynosi ok. 17 %). Ustalony wskaźnik zabudowy mieści się w granicach maksymalnych - zgodnie z § 5 ust. 2 rozporządzenia.

Zdaniem więc organu odwoławczego stwierdzić należy, że uzupełnienie analizy potwierdza wcześniejsze ustalenia organu I instancji i prowadzi do wniosku, że określenie poszczególnych parametrów planowanej inwestycji poparte zostało prawidłowo przeprowadzoną analizą funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

Organ wyjaśnił także, że zarówno część tekstowa jak i graficzna stanowią jeden wniosek. Wprawdzie to dopiero z części graficznej wniosku wynika, że obiektom towarzyszyły będą również dwa odkryte korty tenisowe, ale w ocenie Kolegium, zarówno opis inwestycji, jak i jej schemat graficzny - stanowią jeden element.

Na koniec organ wyjaśnił także kwestię dostępu terenu inwestycyjnego do drogi publicznej i stwierdził, że inwestycja taki dostęp posiada.

Skargę na powyższą decyzję, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, wnieśli D. W. i K, W., w której zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie:

1) art. 52 ust. 1 w związku z art. 68 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nieuwzględnienie przez organy okoliczności zmiany treści wniosku o wydanie warunków zabudowy i tym samym uznanie, iż wydana przez Burmistrza W. decyzja mimo, że sprzeczna ze złożonym wnioskiem (i jego modyfikacją) jest decyzją prawidłową;

2) art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. poprzez nie uwzględnienie całego posiadanego materiału dowodowego w postaci modyfikacji wniosku inwestora i w konsekwencji wydanie decyzji utrzymującej w mocy decyzję Burmistrza W. sprzeczną z dokumentami, wnioskiem oraz jego modyfikacją;

3) art. 15 k.p.a. poprzez wydanie decyzji z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania, polegającej na uzupełnieniu przez organ II instancji analizy urbanistycznej, która jest kluczowym i istotnym dowodem w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i której zmiana winna zawsze skutkować uchyleniem decyzji i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia;

4) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 15 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu przez organ II instancji, iż prawidłowym było utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy organ odwoławczy dokonał uzupełnienia analizy urbanistycznej w toku prowadzonego przez siebie postępowania odwoławczego, co w konsekwencji winno skutkować uchyleniem wydanej decyzji i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia;

5) § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. m sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, iż prawidłowo wyznaczono przeznaczenie terenu, parametry i współczynniki zabudowy niż to powinno wynikać z rzetelnie przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej wydanie decyzji organu I instancji, w całości.

W uzasadnieniu skargi skarżący szczegółowo opisali przebieg postępowania i wyjaśnili, że Burmistrz W. wydał decyzję o warunkach zabudowy w zakresie szerszym niż wnioskowany nie uwzględniając uzupełnienia wniosku, którego w toku postępowania dokonał inwestor. W dniu 26 lutego 2019 r. inwestor uzupełnił wniosek o działki niezbędne do uzyskania właściwego dostępu do drogi publicznej, co rozumieć należy jako rozszerzenie wniosku. Do wniosku tego inwestor nie dołączył jednak załącznika graficznego, a organ I instancji nie wystąpił o jego uzupełnienie (do czego był zobowiązany).

Dodatkowo zdaniem skarżących, wydana przez organ I instancji decyzja zawiera elementy, które nie były wnioskowane przez inwestora, to jest 2 otwarte korty tenisowe. W treści wniosku inwestor nie wspomina o takiej inwestycji, natomiast w części rysunkowej jedynie pokazuje korty otwarte nie wskazując, że są one projektowane – brak jakiegokolwiek odniesienia w legendzie rysunku. Skarżone rozstrzygnięcie wydane zostało zatem z pominięciem "dodanych" przez inwestora działek i jednocześnie dla elementów i budowli, o które inwestor nie wnioskował. Ewentualne wątpliwości dotyczące rozbieżności między częścią tekstową i graficzną wniosku inwestora należało wyjaśnić na etapie prowadzonego postępowania (czego organy nie dokonały). Tymczasem bezsprzecznie budowa kortów tenisowych wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, gdyż stanowi zmianę zagospodarowania terenu, a to zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p., wymo Organ I instancji ustalił warunki zabudowy dla budowy odkrytych kortów w sposób sprzeczny ze złożonym wnioskiem.

Dodatkowo skarżący wskazali, że wniosek złożony przez inwestora nie zawierał elementów z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., tj. nigdzie nie wskazano, które oznaczenie dotyczy wymaganego prawem określenia "granic terenu objętego wnioskiem", na załączniku graficznym nie wskazano wymaganego prawem obszaru oddziaływania inwestycji, w części tekstowej nie wskazano dwóch otwartych kortów tenisowych, chociaż oczywistym jest, że budowa otwartego kortu tenisowego stanowi zmianę zagospodarowania terenu w wyniku wykonania robót budowlanych, a tym samym wymaga ustalenia w decyzji o warunkach zabudowy. Tymczasem wniosek w części tekstowej nie zawierał nawet wzmianki o otwartych kortach, nie opisano ich parametrów, tj. długości, szerokości, ewentualnego ogrodzenie, a są to niewątpliwie elementy bezwzględnie wymagane przez ustawodawcę. Skoro w części tekstowej wniosku znalazła się informacja o utwardzeniu pewnych obszarów i później to utwardzenie przedstawiono na załączniku graficznym - wyjaśniono tym samym jaki obszar (powierzchnia terenu) będzie podlegał przekształceniu, to zachodziła potrzeba uczynienia tego samego w stosunku do odkrytych kortów.

Ponadto zdaniem skarżących, Kolegium wydało skarżoną decyzję z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.). Dokonało bowiem uzupełnienia analizy na podstawie zażądanych informacji. Tymczasem analiza urbanistyczna jest kluczowym i istotnym dowodem w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Wskazane działanie organu odwoławczego wykracza poza granicę art. 136 § 1 k.p.a. (regulującego możliwość uzupełnienia dowodów na etapie organu II instancji), a tym samym stanowi naruszenie trybu dwuinstancyjności.

Dodatkowo zarzucono, że sama analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu nie uwzględnia wszystkich uwarunkowań terenów okolicznych w stosunku do planowanej inwestycji. Uznano bowiem, że korty tenisowe stanowią uzupełnienie funkcji zabudowy mieszkaniowej nie podając żadnych powodów lub faktów z jakich taki wniosek wywiedziono. Natomiast na całym obszarze analizowanym i dalej występuje tylko i wyłącznie funkcja mieszkaniowa. Jej uzupełnienie funkcją związaną ze sportem i rekreacją można by rozważyć jedynie w sytuacji, gdyby planowana inwestycja była inwestycją gminną, a tak w tym przypadku nie jest. Oznacza to zatem, że inwestor planuje wprowadzić na analizowany teren funkcję usługową, a to jest sprzeczne z zasadami zawartymi w ustawie planistycznej. Organy nie wzięły też pod uwagę uciążliwości związanych z funkcjonowaniem kortów w postaci hałasu, wzmożonego ruchu samochodów i piłek wpadających na sąsiednie posesje.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna i podlega uwzględnieniu.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302; dalej: "p.p.s.a.") sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Natomiast stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie, z punktu widzenia kryterium legalności, jest zaskarżona decyzja SKO z dnia [....] czerwca 2019 r., nr [...], która utrzymała w mocy decyzję Burmistrza W. z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...], w sprawie ustalenia warunków zabudowy inwestycji polegającej na budowie 2 otwartych kortów tenisowych, 3 hal namiotowych do przykrycia kortów tenisowych oraz budynku stanowiącego zaplecze socjalne z niezbędną infrastrukturą techniczną, w zabudowie usługowej, na części działki o nr ew. [...], w obrębie geodezyjny O., gmina W.

Materialnoprawną podstawę dla wydania przedmiotowych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1945; dalej: "u.p.z.p.") oraz rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588; dalej: rozporządzenie).

Zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca podlegają uchyleniu, gdyż zasadne są zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 7 k.p.a., art. 15 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na niewyjaśnieniu stanu faktycznego oraz naruszeniu zasady dwuinstancyjności, które to naruszenia w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także naruszenie art. 52 ust. 2 pkt 1 i 2 lit. b w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 54 pkt 1 i 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., a także § 3 ust. 1 rozporządzenia, które to naruszenia, w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., miały wpływ na wynik sprawy.

W tym miejscu podkreślić należy, że zgodnie z przepisem art. 6 ust. 2 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich oraz do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Wyrażona w tym przepisie zasada swobody w zagospodarowaniu terenu wyznacza jednocześnie ograniczenia, do których należy konieczność takiego ukształtowania zabudowy, aby było ono zgodne z miejscowym planem lub decyzją o warunkach zabudowy, a także, aby nie naruszało praw osób trzecich. Omawiana zasada rzutuje na przebieg postępowania lokalizacyjnego.

Zgodnie natomiast z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia enumeratywnie wymienionych w nim warunków. Z przepisu tego wynika więc, jaki zakres przyjmuje postępowanie administracyjne w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. W postępowaniu tym powinnością organu lokalizacyjnego jest ustalenie, czy spełnione są wszystkie przesłanki materialne, od których ustawa uzależnia wydanie decyzji o warunkach zabudowy. W efekcie spełnienia przez wnioskodawcę wymaganych warunków i poczynionych w tej mierze przez właściwy organ ustaleń, wydawana jest decyzja, która zgodnie z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 54 u.p.z.p. określa: 1) rodzaj inwestycji; 2) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie: a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, c) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, d) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, e) ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych; 3) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali. Organ jest natomiast uprawniony do wydania decyzji odmownej wtedy, gdy wnioskodawca nie spełnia choćby jednego z warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

W § 1 rozporządzenia określono, że w decyzji o warunkach zabudowy ustalono wymagania dotyczące ustalania: (1) linii zabudowy; (2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu; (3) szerokości elewacji frontowej; (4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; (5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). Z kolei w § 3 ust. 1 rozporządzenia uregulowano, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy.

Z § 3 ust. 1 rozporządzenia wynika, że obszar analizy wyznacza się wokół działki budowlanej, czyli działka ta musi się znaleźć mniej więcej w centrum tego obszaru, nie zaś na jego skraju czy uboczu. Jak trafnie wskazano w wyroku WSA w Rzeszowie z dnia z dnia 24 września 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 243/19, obszar poddany analizie winien posiadać kształt zbliżony do okręgu o promieniu nie mniejszym niż trzykrotna szerokość frontu działki, gdzie teren działki inwestycyjnej znajduje się w centrum tego obszaru. Innymi słowy, obszar analizowany powinien być wyznaczony dookoła działki z każdej strony przy pomocy co najmniej minimalnej odległości. Wymóg ten uzasadniony jest tym, że to tylko na tym obszarze organ przeprowadza analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Nieprawidłowe więc wyznaczenie obszaru analizowanego wpływa na prawidłowość pozyskania danych potrzebnych do wymaganych ustaleń, a to z kolei uniemożliwia dokonanie oceny, czy występująca zabudowa da się pogodzić z planowaną inwestycją (por. wyrok NSA z dnia 3 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 1828/19).

W stanie faktycznym niniejszej sprawy wprawdzie obszar analizowany określono wokół działki inwestycyjnej, ale już poszerzenie tego obszaru dokonano tylko w trzech kierunkach: północ, wschód i zachód i na dodatek uczyniono to niesymetrycznie. Ani autor analizy, ani też oba organy w żaden sposób nie podjęły nawet próby uzasadnienia takich działań. Ponadto autor analizy i organ I instancji w ogóle nie uzasadnili, dlaczego zachodziła podstawa do poszerzenia obszaru analizowanego. Wprawdzie organ odwoławczy podjął taką próbę, ale w ocenie Sądu, na etapie postępowania odwoławczego jest to działanie spóźnione i zarazem niedopuszczalne, gdyż zasadność rozszerzenia obszaru analizowanego pod kątem zasady dobrego sąsiedztwa, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., musi wynikać w sposób jednoznaczny już z analizy architektoniczno-urbanistycznej (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 11 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 449/2018). Okoliczności uzasadniające takie poszerzenie mają wynikać nie tylko z uzasadnienia decyzji, ale także z części graficznej i tekstowej wyników analizy (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 6 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 6/2019).

W stanie faktycznym niniejszej sprawy organ odwoławczy nie tylko samodzielnie przeanalizował zasadność takiego poszerzenia ale na dodatek jeszcze dokonał dalszej analizy poprzez sporządzenie (na jego żądanie) aneksu do analizy funkcji i cech zagospodarowania terenu poprzez zestawienie parametrów budynków mieszkalnych (k. 180-180v. akt adm.). W uzasadnianiu zaś takiego działania wskazał, że zestawienie potwierdziło ustalenia przyjęte w analizie dokonanej przez jej autora.

W ocenie Sądu stanowisko organu odwoławczego jest niezasadne, gdyż narusza zasadę dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 k.p.a. Sporządzenie analizy architektoniczno-urbanistycznej ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 18 kwietnia 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 128/2019. Z przedmiotowej analizy korzysta zarówno organ I instancji przy wydawaniu decyzji jak i organ odwoławczy przy wydawaniu decyzji odwoławczej. A zatem stwierdzić trzeba, że organ odwoławczy nie może zastąpić swoją analizą analizy wykonanej przez właściwy organ na podstawie § 3 ust. 1 rozporządzenia i tym samym szukać potwierdzenia prawidłowości wykonania tej analizy.

Kolejne naruszenie sprowadza się także do nieprawidłowo przeprowadzonej analizy. Otóż oba organy stanęły na stanowisku, że przedmiotowa inwestycja mieścić się będzie w zakresie usług towarzyszących zabudowie mieszkaniowej i spełni funkcję uzupełniającą względem dominującej zabudowy mieszkaniowej. Podkreślenia jednak wymaga, że w obszarze analizowanym znajdują się zarówno budynki mieszkalne w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej jak i budynki mieszkalne w zabudowie zagrodowej – wynika to wprost z mapy z k. 33 akt adm., jak i z załącznika do aneksu z k. 180-180v. akt adm. O ile więc można zgodzić się z organami, że przedmiotowa inwestycja stanowi funkcję uzupełniającą względem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, o tyle nie można tego jednoznacznie powiedzieć o zabudowie zagrodowej. Zabudowa zagrodowa nie jest bowiem tożsama z zabudową mieszkaniową jednorodzinną i w sytuacji ustalania warunków zabudowy dla tej pierwszej nie można się opierać na tej drugiej. Organy nie uzasadniły więc, w jaki to sposób przedmiotowa inwestycja miałaby być zabudową uzupełniającą dla zabudowy zagrodowej. Natomiast do wyliczeń parametrów nowej zabudowy przyjęły także budynki mieszkalne w zabudowie zagrodowej, co niewątpliwie mogło zmienić otrzymane wyniki.

Zauważenia ponadto wymaga, że zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien zawierać określenie granic terenu objętego wnioskiem, a pojęcie "określenie granic terenu objętego wnioskiem" należy rozumieć jako istniejące prawnie granice, których przebieg ustalony został w trybie przewidzianym obowiązującymi przepisami, co wyklucza wskazywanie przez inwestora terenu stanowiącego tylko część działki ewidencyjnej (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 4 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 269/19). Zamiarem ustawodawcy nie było bowiem dopuszczenie możliwości ustalania warunków zabudowy dla fragmentów działek ewidencyjnych. Objęcie decyzją o warunkach zabudowy części działki ewidencyjnej w świetle art. 59 ust. 1 u.p.z.p. nie jest wprawdzie co do zasady niemożliwe, ale musi wynikać ze szczególnych uwarunkowań, np. normatywnych (część działki objęta ustaleniami planu miejscowego czy decyzją wydaną w trybie tzw. specustaw – por. wyrok NSA z dnia 3 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 2153/17). W stanie faktycznym niniejszej sprawy z taką sytuacją do czynienia jednak nie mamy. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się jednolicie, że użyte w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. pojęcie "określenie granic terenu objętego wnioskiem", jak też wskazany w art. 61 ust. 1 pkt 4 tej ustawy termin "teren", należy rozumieć jako istniejące prawnie granice, których przebieg ustalony został w trybie przewidzianym obowiązującymi przepisami, co wyklucza wskazywanie przez inwestora terenu stanowiącego tylko część działki ewidencyjnej (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 11 października 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 584/19). Obowiązek określenia granic terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy oraz linii rozgraniczających teren inwestycji na etapie wydawania decyzji powinien być realizowany z wykorzystaniem danych dotyczących działek ewidencyjnych uwidocznionych na stosownej mapie, toteż ocena spełnienia przez inwestora warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. nie może odnosić się do terenu, którego określenie granic będzie miało charakter dowolny, wynikający wyłącznie z woli inwestora, w szczególności będzie sprowadzone do wskazania tylko tej części nieruchomości gruntowej, która będzie planowo faktycznie zabudowana lub w inny sposób zagospodarowana (por. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 1442/16). Stąd też ustalenie warunków zabudowy odnosi się do działki objętej wnioskiem jako całości, nie zaś jedynie tej jej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana (lub w inny niż dotychczas sposób zagospodarowana). Zważyć bowiem należy, że decyzja taka przesądza jedynie, co do zasady, że na konkretnej działce wskazanej we wniosku jest możliwość realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia (z określonymi jego parametrami), nie określa natomiast dokładnego położenia inwestycji na działce. W konsekwencji zatem na tym etapie nie rozstrzyga się, która część działki przeznaczona będzie na cele nierolnicze albo nieleśne (por. wyrok NSA 12 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 2737/14).

W ocenie niniejszego składu orzekającego należy opowiedzieć się za powyższą linią orzeczniczą. Zarówno w § 3 ust. 1, § 4 ust. 1 jak i § 6 ust. 1 rozporządzenia mowa jest o działce, której dotyczy wniosek. Wprawdzie w § 1 pkt 2 i w § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia operuje się określeniem "działka albo teren", ale wynika to stąd, że inwestycja może obejmować kilka działek lub jak wskazano już wyżej, mogą się zdarzyć sytuacje szczególne, gdy teren inwestycji będzie mniejszy niż powierzchnia działki (część działki objęta ustaleniami planu miejscowego czy decyzją wydaną w trybie tzw. specustaw – por. wyrok NSA z dnia 3 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 2153/17). W zakresie powyższych rozważań niczego nie zmienia fakt, że w art. 61 ust. 1 pkt 2, 3 i 4 u.p.z.p. mowa jest o "terenie", gdyż wydane na mocy art. 61 ust. 6 u.p.z.p. rozporządzenie jest uszczegółowieniem wspomnianych regulacji.

W stanie faktycznym niniejszej sprawy ustalono warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji na części działki o nr 63/28, o obszarze planowanej inwestycji wynoszącym 8700 m2 i określonym jako użytki rolne sklasyfikowane symbolami RVI i PsV. Przy czym zauważenia wymaga, że z akt administracyjnych nie wynika, jaką powierzchnię ma cała działka nr 63/28 oraz jakie obszary i o jakim przeznaczeniu wchodzą w jej skład. Z dołączonej zaś do wniosku mapy kwestie te są także niejednoznaczne. Wskazuje się tam na powierzchnię terenu działki nr 326/7(?) w wielkości 9750,79 m2, pow. zabudowy wynoszącą 2689,05 m2, powierzchnie utwardzone wynoszące 55,15 m2 i powierzchnię biologicznie czynną wynoszącą 567,83 m2. Wielkości te mają się nijak do obszaru planowanej inwestycji przyjętej w decyzji o warunkach zabudowy. Ze wskazanej mapki wynika natomiast, że działka o nr 63/28 składa się z obszaru o przeznaczeniu leśnym LsIV, którego granic i powierzchni nie można również jednoznacznie określić. Na dodatek na wyrysie z mapy ewidencyjnej z 18 grudnia 2015 r. – k. 65 akt adm. zaznaczono, że część działki o nr 63/28 od strony północnej, a zatem objętej terenem planowanej inwestycji, ma również przeznaczenie LsIV, a zatem jest to las. Brak w aktach wypisu z ewidencji gruntów uniemożliwia ocenę wielkości działki nr 63/28, zaś brak dokładnej mapy ewidencyjnej uniemożliwia ocenę położenia i przeznaczenia obszarów znajdujących się na tym terenie, w tym tych o przeznaczeniu leśnym. Mamy więc do czynienia z sytuacją, w której próbuje się ustalić warunki zabudowy dla terenu (nie działki), którego granice wyznaczono dowolnie bez uzasadnienia takiego stanu rzeczy, z pominięciem granic działki, powierzchni działki i przeznaczenia obszarów wchodzących w jej skład. A przecież w skład tej działki wchodzi bezsprzecznie obszar (lub obszary) o przeznaczeniu Ls czyli leśnym, a zatem w grę wchodzi regulacja z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. Powyższe oznacza więc, że organy naruszyły także art. 7 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1161).

Zauważenia też wymaga, że zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. b u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien zawierać charakterystykę inwestycji, obejmującą określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu, przedstawione w formie opisowej i graficznej. We wniosku w formie graficznej wskazano m.in. dwa odkryte korty tenisowe, ale już w części tekstowej wniosku tego nie uczyniono. O ile więc nastąpiło naruszenie wskazanych przepisów, o tyle sama ta okoliczność, zdaniem Sądu, nie stanowi istotnego i rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do uchylenia obu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Problem w sprawie niniejszej jest jednak szerszy, a mianowicie taki, że w decyzji ustalono warunki zabudowy m.in. dla dwóch odkrytych kortów tenisowych, pomijając kwestię, jaki będą one miały wpływ na zagospodarowanie terenu. Skoro w art. 54 pkt 1 i 2 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. przewidziano, że decyzja o warunkach zabudowy określa rodzaj inwestycji oraz warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, to rolą organów było omówienie tej kwestii w stosunku do odkrytych kortów, a tego zabrakło. Wszak wybudowanie tych kortów wpłynie niewątpliwie na zagospodarowanie terenu inwestycyjnego.

Jako natomiast niezasadne należy uznać zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 52 ust. 1 w zw. z art. 68 ust. 1 u.p.z.p. (powinno być 64 ust. 1) w zakresie modyfikacji wniosku. Owa modyfikacja sprowadziła się bowiem do uszczegółowiania i wykazania działek, przez które teren inwestycyjny będzie miał dostęp do drogi publicznej (zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.). Zresztą brak stosownych ustaleń w tym względzie był przyczyną uchylenia przez SKO w B. wcześniejszej decyzji Burmistrza W. z dnia [...] grudnia 2018 r.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organy wezmą pod uwagę argumentację przedstawioną przez Sąd w niniejszym wyroku, a przy wydawaniu rozstrzygnięcia zobowiązane będą uwzględnić dokonaną wykładnię omawianych przepisów.

Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 265). Na zasądzone koszty składają się wpis sądowy w kwocie 500 zł, koszty zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł oraz opłata skarbowa od udzielonych pełnomocnictw w kwocie 34 zł.