Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 168/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-05-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6203 Prowadzenie aptek i hurtowni farmaceutycznych
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne: Działalność gospodarcza
Skarżony organ: Rada Powiatu
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: Art. 94  ust. 1 i ust. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 2211
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Sędziowie WSA Hanna Knysiak-Sudyka WSA Maria Zawadzka Protokolant sekretarz sądowy Honorata Kuźmicka-Wełna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 maja 2018 r. sprawy ze skargi A K. S., G. S. Sp. j. na uchwałę Rady Powiatu z dnia 30 listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia rozkładu godzin pracy aptek skargę oddala


UZASADNIENIE

Rada Powiatu N w dniu 30 listopada 2017 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie ustalenia rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych na terenie Powiatu N oraz dyżurów aptek ogólnodostępnych w porze nocnej, w niedziele, święta i inne dni wolne od pracy na terenie K, Miasta i Gminy S, Miasta G oraz Gminy G, w 2018 roku (Dz. Urzęd. Woj. z 2017 r. poz. 8784).

W uchwale tej ustalono rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych na terenie Powiatu N w 2018 r. w tym rozkład pracy tych aptek w porze nocnej, w niedziele, w święta i inne dni wolne od pracy.

Skargę na powyższą uchwałę wniosła Spółka A K. S., G. S. sp. jawna zaskarżając ją w zakresie naruszenia interesu prawnego strony skarżącej tj. § 4 ust. 1 i 2 uchwały Rady Powiatu N w dniu 30 listopada 2017 r. nr [...] w sprawie ustalenia rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych na terenie Powiatu N oraz dyżurów aptek ogólnodostępnych w porze nocnej, w niedziele, święta i inne dni wolne od pracy na terenie K, Miasta i Gminy S, Miasta G oraz Gminy G, w 2018 roku (Dz. Urzęd. Woj. z 2017 r. poz. 8784), zwanej dalej w skrócie "uchwałą", w którym to przepisie ustalono harmonogram dyżurów aptek ogólnodostępnych w porze nocnej, w święta i inne dni wolne od pracy na terenie na terenie Miasta G i Gminy G w 2018 r., tj. w zakresie objętym załącznikiem nr 4 wykazu dyżurów aptek ogólnodostępnych obejmującym dyżury prowadzone przez Aptekę skarżącej Spółki w G przy ul. G.

Uzasadniając naruszenie swojego interesu prawnego, skarżąca Spółka wskazała na art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Skarżąca Spółka posiada interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały, ponieważ na skutek jej przyjęcia została zobowiązana do sprawowania dyżurów całodobowych, które generują dla niej znaczne skutki finansowe i organizacyjne w żaden sposób nie uzasadnione potrzebami mieszkańców G, w zakresie zapewnienia świadczeń farmaceutycznych.

Skarżąca Spółka zarzuciła uchwale naruszenie art. 94 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2017 r. poz. 2211) zgodnie z którym rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych powinien być dostosowany do potrzeb ludności i zapewniać dostępność świadczeń również w porze nocnej, w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy. Naruszenie to polega na tym, że wbrew ww. przepisowi Rada Powiatu N podjęła uchwałę bez przeprowadzenia analizy potrzeb ludności w zakresie dostępności do świadczeń apteki ogólnodostępnej i tym samym z naruszeniem zasad zapisanych w art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, w świetle których nieprawidłowe i niezgodne z prawem jest działanie organu administracji publicznej, które mieści się wprawdzie w jego prawem przewidzianych kompetencjach ale nosi znamiona władczego, arbitralnego działania, skierowanego do skonkretyzowanego podmiotu, przy zastosowanie dodatkowo analogii legis - art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23) poprzez wydanie uchwały bez jakiegokolwiek uzasadnienia.

W oparciu o ten zarzut wniesiono o stwierdzenie nieważności bądź uchylenie zaskarżonej uchwały w zaskarżonej części oraz o zasądzenie od Rady Powiatu N na rzecz skarżącej Spółki kosztów procesowych, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg. norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że narzucenie aptekom obowiązków dyżurów stanowi istotną ingerencję w ich działalność, w związku z tym ustalone zasady powinny być proporcjonalne i adekwatne do potrzeby zapewnienia ludności dostępu do usług farmaceutycznych. Przy ustalaniu rozkładu godzin pracy aptek rada powiatu powinna uwzględnić uwarunkowania danego powiatu, takie jak: liczba ludności, układ urbanistyczny, zagęszczenie zabudowy mieszkalnej, umiejscowienie placówek udzielających świadczeń leczniczych, skomunikowanie pomiędzy miejscowościami powiatu, dostęp do transportu publicznego, dostęp do infrastruktury przeznaczonej dla osób niepełnosprawnych, tymczasem zaskarżona uchwała została przyjęta bez przeprowadzenia jakichkolwiek ustaleń czy analiz we wskazanym powyżej zakresie. To na radzie powiatu ciąży obowiązek wskazania w uzasadnieniu uchwały jakimi okolicznościami się kierowała, a w szczególności precyzyjnie wykazanie, że uchwała wypełnia przesłanki określone w art. 94 ust. 1 i 2 Prawa farmaceutycznego (potrzeby ludności, zapewnienie dostępności w nocy, niedziele, święta i inne dni wolne od pracy) a jednocześnie, że obciążenie aptek w sposób wskazany w uchwale jest uzasadnione wspomnianą przesłanką. Brak takiego uzasadnienia może stanowić samoistną przesłankę stwierdzenia nieważności uchwały (wyrok WSA we Wrocławiu z 15 lipca 2014 r. sygn. akt IV SA/Wr 123/14; wyrok WSA w Poznaniu z 7 grudnia 2016 r. sygn. akt IV SA/Po 412/16).

Standardem obowiązku dyżurowania aptek jest zagwarantowanie dyżuru jednej apteki na obszarze powiatu. Rada Powiatu w zaskarżonej uchwale w żaden sposób nie wykazała, aby niezbędne było sprawowanie dyżuru przez więcej niż jedną aptekę na terenie Powiatu, a zgodnie z przyjętą uchwałą dyżur na terenie powiatu sprawują jednocześnie trzy apteki ogólnodostępne.

Skarżąca Spółka podniosła, że zaskarżona uchwała w znaczący sposób ingeruje w zasadę swobody działalności gospodarczej i nakłada na przedsiębiorców prowadzących apteki obowiązki skutkujące koniecznością ponoszenia znacznych nakładów finansowych.

Zapewnienie dyżurów całodobowych w mniejszych miejscowościach napotyka na znaczne problemy logistyczne związane z brakiem wystarczającej liczby personelu mogącego zapewnić obsadę apteki w trakcie dyżurów nocnych. Koszty dyżurów w mniejszych miejscowościach są znacząco wyższe od takich samych dyżurów w większych miastach, gdyż muszą one obejmować koszty związane z koniecznością dojazdu pracowników świadczących dyżur. G jest małym miastem liczącym ok. 6 tyś. mieszkańców i jest bardzo dobrze skomunikowany z najbliższymi miastami powiatowymi tj. N i G oddalonymi o ok. 20 km (czas dojazdu samochodem ok. 20 minut). Mała liczba ludności oraz fakt, że miejscowość nie jest siedzibą powiatu skutkuje znacznymi trudnościami z zatrudnieniem personelu, w szczególności farmaceutów mogących zapewnić obsadę apteki w trakcie nocnych dyżurów.

Koszty zatrudnienia farmaceutów są całkowicie nieadekwatne do znikomego zainteresowania świadczeniami apteki podczas nocnych i świątecznych dyżurów. W trakcie dyżurów nocnych i świątecznych z usług apteki często nie korzysta żaden pacjent albo farmaceuta przez całą noc dyżuru obsługuje jedną lub kilka osób. Koszty zabezpieczenia dyżurów nocnych przy znikomym zainteresowaniu pacjentów powodują znaczne zmniejszenie rentowności apteki albo całkowity brak rentowności takiej apteki.

Natężenie ruchu pacjentów w godzinach wieczornych jest bardzo znikome, cięższe przypadki medyczne trafiają do szpitali ościennych - K, N, G, przy których znajdują sią apteki całodobowe.

Także Okręgowa Izba Aptekarska w opinii do uchwały wskazała, że podobnie jak w latach ubiegłych nie widzi podstaw i konieczności do pełnienia dyżurów przez apteki w G.

Rada Powiatu przyjmując zaskarżoną uchwałę w żaden sposób nie ustosunkowała się do stanowiska Okręgowej Izby Aptekarskiej. Nie podjęła próby polemiki z argumentacją przedstawioną przez Izbę, nie wskazała żadnych okoliczności, które uzasadniałyby zobowiązanie aptek do dyżurowania w miejscowości G wbrew stanowisku Izby.

W ocenie skarżącej Spółki także ustalenie godzin otwarcia aptek nie może być dowolne. Zgodnie z wyrokiem WSA w Bydgoszczy z 30 sierpnia 2017 r. sygn. akt II SA/Bd 158/17 - art. 94 ust. 1 i 2 Prawa farmaceutycznego wyklucza dowolność w ustalaniu godzin otwarcia aptek, dostosowując je do potrzeb ludności i konieczności zapewnienia szerokiej dostępności świadczonych usług. Przy ustalaniu rozkładu godzin pracy aptek rada powiatu powinna uwzględnić uwarunkowania danego powiatu, takie jak: liczba ludności, układ urbanistyczny, zagęszczenie zabudowy mieszkalnej, umiejscowienie placówek udzielających świadczeń leczniczych, skomunikowanie pomiędzy miejscowościami powiatu, dostęp do transportu publicznego, dostęp do infrastruktury przeznaczonej dla osób niepełnosprawnych. Minimalnym standardem wynikającym z wyżej wskazanego przepisu jest zagwarantowanie, żeby w każdym czasie była czynna przynajmniej jedna apteka na obszarze powiatu. Przyjęcie uchwały bez jakiegokolwiek uzasadnienia, wbrew stanowisku Okręgowej Izby Aptekarskiej, organu uprawnionego ustawo do opiniowania uchwały podejmowanej w trybie art. 94 ust. 1 i 2 Prawa farmaceutycznego.

W odpowiedzi na skargę Powiat N wniósł o odrzucenie skargi jako wniesionej po upływie terminu lub jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Uzasadniając zarzut odrzucenia skargi podniesiono, że zaskarżona uchwała została podana do powszechnej wiadomości już w dniu 6 grudnia 2017 r. a skarga została wniesiona w dniu 13 stycznia 2018 r., a tym samym nie dochowano 30-dniowego terminu do wniesienia skargi wynikającego z art. 53 § 1 P.p.s.a.

Projekt zaskarżonej uchwały został przekazany do zaopiniowania wójtom i burmistrzom gmin z Powiatu N oraz do Okręgowej Rady Aptekarskiej. Jeszcze przed przystąpieniem do procedowania zwrócono się do Burmistrza Miasta G oraz Wójta Gminy G o zajęcie stanowiska co do analizy godzin funkcjonowania aptek w tych gminach i w odpowiedzi na to wezwanie wskazano, że istnieje potrzeba podjęcia przez apteki pracy w systemie całodobowym. Okręgowa Rada Aptekarska wyraziła opinię negatywna tylko w zakresie pracy aptek w godzinach nocnych na terenie K oraz Miasta i Gminy S. Do opinii Burmistrza Miasta G dołączono stanowiska z trzech aptek, których właściciele wnieśli o zaniechanie włączania ich do dyżurów nocnych z przyczyn ekonomicznych, braków personelu oraz niskiego natężenia ruchu pacjentów w tych porach.

W ocenie Rady Powiatu zaskarżona uchwała zawiera uzasadnienie z którego wynika konieczność zapewnienia lokalnej społeczności dostępu do usług aptecznych w zakresie objętym zaskarżoną uchwałą. Opracowując rozkład godzin pracy aptek Rada Powiatu wzięła pod uwagę rzeczywiste potrzeby ludności dążąc do optymalnego zaspokojenia oczekiwań społeczności lokalnej w zakresie wykonywania usług przez apteki ogólnodostępne w zwykłych warunkach, jak i warunkach nadzwyczajnych, których częstotliwość występowania nie sposób przewidzieć. Rada Powiatu N wzięła pod uwagę przesłane przez Burmistrza Miasta G i Wójta Gminy G stanowiska dotyczące istnienia zapotrzebowania na całodobowe świadczenie usług przez apteki ogólnodostępne w Mieście G i Gminie G.

Konieczność ustalenia dyżurów całodobowych, w tym w niedziele, święta i inne dni wolne od pracy została zasygnalizowana przez reprezentantów społeczności lokalnej jakimi są burmistrz i wójt, którzy z racji sprawowanej funkcji w mieście/gminie i najlepiej znającymi potrzeby i oczekiwania społeczności zamieszkującej na terenie danej gminy.

Z uzasadnienia uchwały wprost wynika, że dyżur całodobowy został ustalony również z tego względu, że dla mieszkańców Miasta G i Gminy G potrzeba leku po zwykłych godzinach pracy aptek oznacza konieczność pokonania znacznej odległości do najbliżej położonych aptek całodobowych w innej gminie (ulokowanych w S, K czy też G). Całodobowy dyżur aptek w G stanowi istotne uzupełnienie nocnej i świątecznej opieki zdrowotnej w G. W orzecznictwie sądów odległości 22 km czy 38,8 km do apteki czynnej w porze nocnej, święta i dni wolne uznano za zbyt duże (por. wyrok WSA w Łodzi z 11 kwietnia 2014 r. sygn. akt III SA/Łd 187/14). Jeśli na terenie całego powiatu tylko jedna apteka będzie czynna całodobowo, oznacza to, że nie zapewnia się odpowiedniej dostępności do usług świadczonych w porze nocnej, święta i dni wolne dla mieszkańców całego powiatu.

Uzasadnienie uchwały zawiera wzmiankę o wyrażonych negatywnych stanowiskach aptek ogólnodostępnych z terenu Miasta G temat projektu uchwały. Argumentacja aptek w zakresie braku możliwości sprawowania całodobowego dyżuru sprowadzała się do występujących trudności kadrowych i finansowych, jak również arbitralnej ingerencji Rady Powiatu w zasadę swobody działalności gospodarczej. Rada Powiatu, podejmując uchwałę, nie mogła brać pod uwagę hipotetycznych trudności, jakie może mieć podmiot prowadzący aptekę w zrealizowaniu obciążającego go, a wynikającego z art. 92 Prawa farmaceutycznego, obowiązku obecności farmaceuty w godzinach czynności apteki. Zapewnienie obecności takiej osoby jest jedynie kwestią organizacyjną i sposób jej rozwiązania zależy jedynie od decyzji podmiotu prowadzącego aptekę (por. wyrok NSA z 13 sierpnia 2013 r. sygn. akt II GSK 585/12).

Pełnienie dyżurów nocnych i podczas dni wolnych od pracy wchodzi w zakres ustawowych zadań aptek ogólnodostępnych i do kierownika apteki należy takie organizowanie pracy, aby placówka ten obowiązek mogła zrealizować. Potencjalne trudności w zrealizowaniu nałożonego uchwałą obowiązku otwarcia apteki w wyznaczonym czasie nie mogą być uzasadnieniem dla wprowadzenia w niej procedury odstąpienia od jego wykonania (por. wyrok WSA we Wrocławiu 17 września 2014 r. sygn. akt IV SA/Wr 72/14; wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r. sygn. akt II GSK 585/12; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 14 maja 2013 r. sygn. akt SA/Wr 129/13).

Ustawodawca nie uzależnił wykonywania przez aptekę ogólnodostępną realizacji zadań określonych w art. 94 ust. 2 Prawa farmaceutycznego od indywidualnych i konkretnych warunków, w jakich dana placówka funkcjonuje. Praca w godzinach nocnych i w dniach wolnych od pracy jest wpisana w ustawowe zadania każdej apteki (por. wyrok WSA w Kielcach z 30 września 2008 r. sygn. akt II SA/Ke 388/08).

Ustalenie rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych w drodze uchwały rady powiatu niewątpliwie stanowi ograniczenie swobody prowadzenia działalności gospodarczej, przedsiębiorca prowadzący aptekę ogólnodostępną nie może samodzielnie wyznaczać ram czasowych jej funkcjonowania. Prowadzenie apteki ogólnodostępnej, będącej placówką ochrony zdrowia publicznego, z istoty rzeczy związane jest z pewnymi ograniczeniami. Wspomniane ograniczenia dotyczące określenia rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych, ustanowione zostały w drodze ustawy i były konieczne dla ochrony zdrowia publicznego. Zapewnienie dostępności świadczenia usług farmaceutycznych, w tym także całodobowo, w porze nocnej i dni wolne od pracy mieści się w pojęciu ochrony zdrowia publicznego. Ograniczenie swobody działalności gospodarczej polegające na ustaleniu harmonogramu godzin pracy apteki ogólnodostępnej nie narusza istoty tej wolności. Podmiot prowadzący taką aptekę w godzinach określonych w rozkładzie uchwalonym przez radę powiatu nie jest pozbawiony możliwości prowadzenia działalności gospodarczej, a jedynie dotykają go pewne ograniczenia w zakresie czasu funkcjonowania apteki (por. Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z 11 czerwca 2014 r. sygn. akt IV SA/Po 169/14).

Nie jest to ograniczenie nadmierne, naruszające istotę wolności - odpowiada wymogom zasady proporcjonalności, a ponadto znajduje pełne uzasadnienie jako że służy wprost ochronie zdrowia, a więc wartości wysoko usytuowanej wśród dóbr konstytucyjnie chronionych. Ograniczenie to wynika z Prawa farmaceutycznego - natomiast jedynie jego techniczne sprecyzowanie powierzono właściwej radzie powiatu.

Nie sposób wyobrazić, by akt ustawowy określał godziny dyżurów konkretnych aptek. Nie taka jest funkcja ustawy jako aktu prawnego zawierającego normy o charakterze generalnym. Nie było także konieczne i nie znajdowałoby uzasadnienia w przepisach konstytucyjnych ustawowe nałożenie na wszystkie lub niektóre apteki obowiązku pracy w ciągłym (por. wyrok WSA w Gdańsku z 5 sierpnia 2010 r. sygn. akt III SA/Gd 225/10).

W piśmie z dnia 25 września 2017 r. stanowiącym opinię do projektu uchwały Okręgowa Izba Aptekarska, co prawda negatywnie odniosła się rozkładu godzin pracy aptek w godzinach nocnych, ale dotyczących wyłącznie K i miasta S. Również z pisma z dnia 18 grudnia 2017 r., które zostało skierowane do Starosty N po wpłynięciu do Okręgowej Izby Aptekarskiej protestu aptekarzy z Miasta G, nie sposób wyciągnąć takich wniosków o jakich pisze skarżąca Spółka. Twierdzenie skarżącej Spółki, że uchwała została podjętą wbrew stanowisku Izby, bez podjęcia próby jakiejkolwiek polemiki z stawioną przez Izbę argumentacją jest bezpodstawna i pozbawiona zasad logicznego rozumowania.

Harmonogram dyżurów aptek ogólnodostępnych w porze nocnej, w niedziele, święta i inne wolne od pracy na terenie Miasta G i Gminy G w 2018 r. nie został ustalony przez Radę Powiatu N w sposób dowolny i arbitralny, jak również nie stanowi nadmiernego obciążenia obowiązkiem pracy aptek we wskazanych porach. Rada Powiatu N ustalając przedmiotowy harmonogram dyżurów aptek, zgodnie z dyspozycją zawartą w art. 94 ust. 1 Prawa farmaceutycznego, przede wszystkim wzięła pod uwagę interes społeczności zamieszkującej Miasto G i Gminę G, a nie interes właścicieli aptek. Harmonogram dostosowany został do potrzeb ludności i zapewnia konieczną dostępność świadczeń - został ujednolicony w taki sposób, że każdy mieszkaniec Miasta G oraz Gminy G ma łatwy i nieskomplikowany dostęp do dyżurującej i co więcej, ustalone zasady dyżurów aptek są proporcjonalne i adekwatne do istniejących potrzeb zapewnienia mieszkańcom łatwego dostępu do usług farmaceutycznych. Ustalając rozkład pracy aptek ogólnodostępnych w G Rada Powiatu N wzięła pod uwagę interesy mieszkańców rożnych części Powiatu, a nie tylko interes mieszkańców G. Społeczeństwo zamieszkujące Gminę G ma bowiem łatwiejszy i szybszy dojazd do apteki w G niż do apteki zlokalizowanej w innej części Powiatu, co w sytuacji nadzwyczajnej może mieć niebagatelne znaczenie. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych każdy mieszkaniec powiatu winien mieć zapewnioną dostępność do świadczeń realizowanych przez apteki ogólnodostępnej także w nocy i w dni wolne od pracy, a rozkład godzin pracy powinien zarówno być dostosowany do bieżących, codziennych potrzeb ludności na powszechne wykonywane przez apteki ogólnodostępne usługi, świadczone w zwykłych warunkach jak i nie może pomijać sytuacji nadzwyczajnych, których częstotliwości występowania nie sposób widzieć. Rozkład winien uwzględniać także przypadki szczególne, niezwiązane bezpośrednio z zaspokajaniem zwykłych, codziennych potrzeb w zakresie zaopatrzenia w leki, w tym zapewniać jak najlepszą dostępność świadczeń aptecznych w nocnej, w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy, gdy nie funkcjonują ogólnodostępne apteki. W odniesieniu do nich brak jest możliwości zbadania zapotrzebowania na usługi farmaceutyczne, jako że nie można przewidzieć prawdopodobieństwa pojawienia się nagłej choroby czy zaistnienia innego zdarzenia zagrażającego zdrowiu lub życiu człowieka. Nie znajduje do nich zastosowania kryterium istnienia lub nieistnienia "zainteresowania ludności". Rolą apteki jest świadczenie pełnego zakresu usług farmaceutycznych wymienionych w art. 86 Prawa farmaceutycznego. Zapewnienie dostępu do świadczeń farmaceutycznych w porze nocnej i w dni wolne od pracy (całodobowo) stanowi realizację ważnego interesu publicznego jakim jest ochrona zdrowia i życia obywateli (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 3 października 2006 r. sygn. akt III 185/06; wyrok WSA w Kielcach z 30 września 2008 r. sygn. akt II SA/Ke 388/08; wyrok WSA Gdańsku z 9 września 2010 r. sygn. akt III SA/Gd 254/10; wyrok WSA we Wrocławiu z 20 kwietnia 2011 r. sygn. akt IV SA/Wr 342/10).

Ustalony harmonogram dyżurów aptek zakłada proporcjonalny podział obowiązków w zakresie godzin pracy na jednakowych zasadach dla wszystkich aptek na terenie Miasta G i Gminy G. Dyżury pełnione będą w cyklu tygodniowym w porze nocnej (od działku do poniedziałku) od godziny 18.00 - 8.00 rano, z wyjątkiem świat i innych dni wolnych od pracy, kiedy dyżur pełniony będzie całą dobę. Wyłączenie z dyżuru apteki prowadzonej przez skarżącą Spółkę spowoduje, że pozostałe apteki zostaną obciążone dodatkowym dyżurem w ciągu 2018 roku. Taka sytuacja doprowadzi do nieuzasadnionego różnicowania sytuacji aptek funkcjonujących w G, podczas gdy każda z nich znajduje takiej samej sytuacji ekonomicznej (każda z aptek zobowiązana jest do zapewnienia u farmaceuty w porze nocnej, w niedziele, święta i dni wolne od pracy, co prowadzi do poniesienia porównywalnych kosztów dyżuru). Przyjęcie przez Radę Powiatu N równego podziału obowiązku pracy przez apteki w G stanowi realizację zasady solidarnego uczestnictwa aptek z terenu Miasta G i Gminy G w realizacji obowiązku pełnienia dyżurów w terminach wyznaczonych w uchwale, co również przyczynia się do respektowania przez organ zasady równości wobec prawa.

Skarżąca Spółka de facto nie zaskarżyła uchwały z uwagi na przekroczenie przez Radę Powiatu N kompetencji zawartej w art. 94 ust. 1 Prawa farmaceutycznego ("dostosowanie rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych do potrzeb ludności" oraz "zapewnienie dostępności świadczeń również w porze nocnej, w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy"), lecz z uwagi na zobowiązanie jej do sprawowania dyżurów całodobowych, które generują dla niej znaczne skutki finansowe i organizacyjne, co bezwzględnie nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności bądź uchylenia zaskarżonej uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a." uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu lub jego fragmentu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.). Sąd administracyjny ocenia jedynie legalność działania organu administracji co oznacza, że zobowiązany jest zbadać, czy w czasie podejmowania danego aktu (danej uchwały), organ nie naruszył prawo.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 147 § 1 P.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę będącą aktem prawa miejscowego, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności.

Zgodnie z art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. W tej sprawie Sąd nie dopatrzył się naruszenia prawa w zaskarżonej uchwale.

W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że nie ma podstaw do odrzucenia skargi. Zgodnie z art. 53 § 2a P.p.s.a. w przypadku, gdy ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, skargę można wnieść w każdym terminie. Taka sytuacja ma miejsce w tej sprawie, ponieważ podstawą prawną wniesienia skargi jest art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1868), zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Tym samym skoro ww. przepis nie wymaga poprzedzenia skargi na uchwałę organu samorządu powiatowego podjęta w zakresie administracji publicznej, to również i skarga na taką uchwałę może być wniesiona w dowolnym czasie. W szczególności do skargi tej nie ma zastosowania termin wynikający z art. 53 § 1 P.p.s.a.

Zaskarżona uchwała Rady Powiatu N w dniu 30 listopada 2017 r. nr [...] w sprawie ustalenia rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych na terenie Powiatu N oraz dyżurów aptek ogólnodostępnych w porze nocnej, w niedziele, święta i inne dni wolne od pracy na terenie K, Miasta i Gminy S, Miasta G oraz Gminy G, w 2018 roku (Dz. Urzęd. Woj. z 2017 r. poz. 8784), zwana dalej "uchwałą" stanowi nie tylko uchwałę podjętą z zakresu administracji publicznej, ale również jest aktem prawa miejscowego, dla którego ustawową podstawą jest art. art. 94 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (tj. Dz. U. z 2017 r. poz. 2211). Zgodnie z tym przepisem to rada powiatu określa w drodze uchwały rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych na danym terenie po zasięgnięciu opinii wójtów (burmistrzów, prezydentów miast) gmin z terenu powiatu i samorządu aptekarskiego, przy czym rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych powinien być dostosowany do potrzeb ludności i zapewniać dostępność świadczeń również w porze nocnej, w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy.

Problematyka rozkładu godzin pracy aptek była już wielokrotnie przedmiotem kontroli sądów administracyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 grudnia 2011 r. sygn. akt II GSK 1338/10, stwierdził, że z treści art. 94 ust. 1 Prawa farmaceutycznego wynika, że rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych powinien być dostosowany do potrzeb ludności oraz zapewniać dostępność świadczeń w porze nocnej, w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy. W wyroku powyższym powołano się na orzeczenia sądów administracyjnych podzielających powyższy pogląd (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 3 października 2006 r. sygn. akt III SA/Wr 185/06; wyrok WSA w Kielcach z 30 września 2008 r., sygn. akt II SA/Ke 388/08; wyrok WSA w Gdańsku z 9 września 2010 r. sygn. akt III SA/Gd 254/10; wyrok WSA we Wrocławiu z 20 kwietnia 2011 r. sygn. akt IV SA/Wr 342/10).

Oznacza to, że rozkład godzin pracy powinien być zarówno dostosowany do bieżących, codziennych potrzeb ludności, co wiąże się z zapotrzebowaniem społeczności lokalnej na powszechne wykonywane przez apteki ogólnodostępne usługi świadczone w zwykłych warunkach, jak również zapewniać dostępność świadczeń w zakresie możliwości zaopatrzenia mieszkańców w leki w porze nocnej, w niedzielę, święta oraz inne dni wolne od pracy. Do tego ostatniego zakresu, tj. objęcia aptek prowadzonych przez Spółkę A K. S. G. S. Spółka jawna obowiązkiem świadczenia dyżurów w porze nocnej, w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy na terenie Miasta G i Gminy G w 2018 r. określiła granice swojej skargi strona skarżąca i tylko w tym zakresie (tj. § 4 ust. 1 i 2 oraz załącznika nr 4 do tej uchwały) Sąd ocenia legalność podjętej uchwały.

W ocenie Sądu ustalając godziny dyżurów aptek w porze nocnej, w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy rada powiatu powinna kierować się obowiązkiem zapewnienia mieszkańcom powiatu dostępności do tych świadczeń także w ww. okresach. Wprawdzie przyjmuje się, że są to sytuacje nadzwyczajne i nie służą one zaspokajaniu potrzeb ludności (tak np. WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 30 maja 2017 r. sygn. akt IV SA/Wr 161/17, opub. w LEX nr 2346728), to jednak należy mieć na uwadze i to, że sam ustawodawca w art. 94 ust. 1 Prawa farmaceutycznego nie klasyfikuje dostępu do świadczeń uzyskiwanych w aptekach jako sytuacji nadzwyczajnych, ale wprost nakłada obowiązek takiego określenia rozkładu godzin pracy aptek, aby zapewniał on dostępność tych świadczeń także w porze nocnej, w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy.

Tym samym w ocenie Sądu wszyscy mieszkańcy powiatu powinni mieć możliwość uzyskania świadczenia w postaci zakupu lekarstwa w aptece także w porze nocnej, w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy, a różnica pomiędzy ilością aptek pracujących w ciągu dnia i w ciągu nocy wynika z częstotliwości korzystania z nich przez kupujących lekarstwa. Faktem powszechnie znanym jest okoliczność, że choroba może pojawić się lub jej objawy mogą nasilić się już po zakończeniu pracy apteki w porze dziennej i oczekiwanie na zakup oraz podanie leku do otwarcia apteki następnego dnia (lub po upływie kolejnych dni, jeżeli choroba pojawia się przed dniem wolnym od pracy) może narazić bezpośrednio chorego na skutki związane z brakiem zażywania (aplikowania) leku.

Tym samym także ustalając terminy i godziny pracy aptek w porze nocnej, w niedzielę, święta oraz inne dni wolne od pracy rada powiatu powinna mieć na uwadze takie czynniki jak: liczbę ludności potencjalnie korzystających z apteki w porze nocnej i w dni ustawowo wolne od pracy, podział miejscowości na określone jednostki osadnicze, liczbę i rozkład placówek aptecznych na danym obszarze oraz ich komunikacyjną dostępność tych placówek w porze nocnej i w dni ustawowo wolne od pracy.

Mając na uwadze te okoliczności należy stwierdzić, że zaskarżona uchwała została podjęta w granicach upoważnienia ustawowego i wprawdzie ingeruje w swobodę prowadzenia działalności gospodarczej w postaci prowadzenia aptek przez skarżącą stronę, to jednak ingerencja ta nie narusza prawa.

Przede wszystkim należy stwierdzić, że wbrew twierdzeniu strony skarżącej zaskarżona uchwała zawiera uzasadnienie. Z treści tego uzasadnienia wynika, że objęcie Miasta G i Gminy G systemem pracy aptek w porze nocnej oraz w dni wolne od pracy (także niedziele i święta) wynika z zapotrzebowania na takie świadczenia zgłaszane przez organy wykonawcze obu ww. gmin (Gminy Miasto G i Gminy G). Znajduje to potwierdzenie w dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy. Z uzasadnienia zaskarżonej uchwały wynika nadto, że dla mieszkańców obu gmin potrzeba zakupu potrzebnego leku w godzinach zamknięcia aptek oznacza konieczność pokonania znacznej odległości do najbliżej położonych aptek całodobowych ulokowanych w N, K lub G. Odległość od miasta G do N wynosi 20 km a do K ok. 28 km. Miasto G położone jest w odrębnym powiecie, co oznacza, że rada powiatu gorlickiego ustalając godziny pracy aptek nie kieruje się zapewnieniem dostępu do aptek na terenie powiatu [...] przez mieszkańców innych powiatów.

Odległość 20 i więcej kilometrów do najbliższej apteki całodobowej (pełniącej dyżur w nocy i w dni wolne od pracy) może uzasadniać określenie dyżuru nocnego oraz w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy dla apteki.

Ponadto liczba ludności powiatu n przekracza 200 tyś. mieszkańców i jest to jeden z największych ludnościowo powiatów na terenie województwa [...], a w tym ludność Gminy G wynosi ponad 24 tyś, mieszkańców a Miasta G ponad 6 tyś mieszkańców. Łącznie jest to ponad 30 tyś. mieszkańców i dla takiej populacji ludności nie stanowi naruszenia prawa określenie dyżuru jednej apteki w porze nocnej, w niedzielę i święta oraz w dni wolne od pracy.

Analiza treści uzasadnienia zaskarżonej uchwały wskazuje, że Rada Powiatu N wskazała również na konieczność zapewnienia dostępności do świadczeń realizowanych przez apteki w nocy i dni wolne od pracy jako realizację przez apteki będące placówkami ochrony zdrowia publicznego tego zadania (art. 86 ust. 1 Prawa farmaceutycznego). Sąd w pełni zgadza się z takim argumentem. Dyżury aptek rozumiane jako świadczenie usług także w porze nocnej, niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy należy rozumieć jako realizację ustawowego obowiązku zapewnienia dostępności usług farmaceutycznych w tych porach dnia oraz w dni wolne od pracy. Ponadto zapewnienie dostępu społeczności lokalnej do świadczeń farmaceutycznych mieści się w pojęciu promocji i ochrony zdrowia, która zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie powiatowym jest obowiązkiem każdego powiatu.

Argumentacja skarżącej Spółki zasadniczo wskazuje na brak przeprowadzania analiz potrzeb ludności w zakresie dostępności do świadczeń apteki ogólnodostępnej, co miałoby naruszać art. 94 ust. 1 i 2 Prawa farmaceutycznego. W ocenie Sądu skoro ustawodawca nie nałożył na organy powiatu obowiązku sformalizowanego przeprowadzania analiz potrzeb ludności w zakresie dostępu do aptek, to brak przeprowadzenia takiej analizy nie stanowi warunku legalności podjęcia zaskarżonej uchwały. W zamian za to ustawodawca nałożył obowiązek uzyskania, zgodnie z art. 94 ust. 2 Prawa farmaceutycznego, opinii wójtów (burmistrzów, prezydentów miast) gmin z terenu powiatu i samorządu aptekarskiego. To właśnie obowiązek zasięgania ww. opinii stanowi formułę oceny potrzeb mieszkańców w zakresie godzin pracy aptek. Nie można winić Rady Powiatu N za to, że ograniczyła swoje postępowanie do zasięgnięcia opinii wszystkich organów wykonawczych gmin wchodzących w skład Powiatu N oraz Okręgowej Izby Aptekarskie, w imieniu której zaopiniowała projekt zaskarżonej uchwały Okręgową Rada Aptekarska. To właśnie z opinii Burmistrza Miasta G i Wójta Gminy G wynika, że jest potrzeba zapewnienia prowadzenia dyżurów w systemie całodobowym. Okręgowa Rada Aptekarska w opinii z dnia 25 września 2017 r. nie wniosła żadnego zastrzeżenia co do propozycji wyznaczenia apteki całodobowej (dostępnej w porze nocnej, w niedziele, święta i inne dni wolne od pracy). Tym samym zasadnie Rada Powiatu N mogła uznać stanowisko samorządu aptekarskiego za pozytywnie opiniujące zaskarżoną uchwałę. Kolejne zaś stanowisko tego samorządu wyrażone w piśmie z dnia 18 grudnia 2017 r. (a więc po uchwaleniu zaskarżonej uchwały przez Radę Powiatu) nie mogło mieć znaczenia ani dla oceny legalności samej uchwały, ani oceny legalności procedury jej podjęcia.

Nie jest zasadny i ten zarzut skarżącej Spółki, w którym zarzuca się Radzie Powiatu N naruszenia art. 2 i art. 7 Konstytucji RP poprzez władcze i arbitralne działanie skierowane do skonkretyzowanego podmiotu i wydanie uchwały bez żadnego uzasadnienia. Jak już zostało to stwierdzone, zaskarżona uchwała posiada uzasadnienie z którego wynika, jakimi kierowała się przesłankami przed podjęciem zaskarżonej uchwały.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia prawa poprzez władcze i arbitralne działanie a to dlatego, że to delegacja ustawowa zapisana w art. 94 ust. 2 Prawa farmaceutycznego nakłada na radę powiatu każdego powiatu (oraz radę miasta na prawach powiatu) obowiązek podjęcia uchwały w przedmiocie ustalenia rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych na danym terenie. Stanowienie aktów prawa miejscowego stanowi przejaw władczego działania, ale w przypadku wydawania takich aktów na podstawie i w zakresie delegacji ustawowej – nie jest to działanie niezgodne z prawem. Niezasadnie niedopuszczalnej arbitralności Rady Powiatu N upatruje skarżąca Spółka w tym, że nie licząc się z wynikiem ekonomicznym oraz możliwością zapewnienia personelu aptecznego, nałożono na Spółkę obowiązek pełnienia dyżurów w porze nocnej oraz w dni wolne od pracy. Już w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały wskazano, że pełnienie dyżurów nocnych i w dni wolne od pracy wchodzi w zakres ustawowych zadań aptek ogólnodostępnych, a do kierownika apteki należy takie zorganizowanie pracy, aby placówka ten obowiązek mogła realizować.

Zadaniem apteki jako miejsca świadczenia usług farmaceutycznych, jest kompleksowa obsługa pacjentów w celu bieżącego zaspokajania ich potrzeb w zakresie dostępu do produktów leczniczych i innych preparatów sprzedawanych w aptece. Dostęp ten powinien być nieprzerwany, aby umożliwić pacjentom zakup produktów leczniczych, w szczególności tych, których zażycie jest konieczne w celu zapobieżenia zagrożenia zdrowia lub życia.

Z taką argumentacją w pełni zgadza się Sąd orzekając w tej sprawie.

Należy również stwierdzić, że rolą aptek jako placówek ochrony zdrowia publicznego jest świadczenie pełnego zakresu usług farmaceutycznych wymienionych w szczególności w art. 86 ust. 1-4 Prawa farmaceutycznego. Każdy podmiot decydujący się na prowadzenie regulowanej działalności aptekarskiej, powinien mieć świadomość, że taką działalność należy prowadzić również zgodnie z przepisami prawa miejscowego, w tym uchwałami podejmowanymi na podstawie art. 94 ust. 2 Prawa farmaceutycznego. Jednym z takich obowiązków może być obowiązek pełnienia dyżurów w porze nocnej lub w dni wolne od pracy. Z tego obowiązku nie mogą zwolnić szczególne warunki pracy konkretnej apteki, np. liczba zatrudnionych w niej osób lub kwestia osiąganego w takich porach pracy apteki wyniku ekonomicznego (zysku lub straty). Wolność działalności gospodarczej, stanowiąca jedną z podstaw społecznej gospodarki rynkowej (art. 20 Konstytucji RP) nie ma charakteru absolutnego. W przypadkach i na warunkach określonych w art. 22 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP wolność działalności gospodarczej może być ograniczana. Konstytucja dopuszczając ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych praw i wolności stanowi, że może nastąpić to tylko w ustawie i tylko wówczas, gdy ograniczenia są konieczne w demokratycznym Państwie w celu zapewnienia jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, ochrony własności i praw innych osób. Tym samym prawodawca przewidział sytuację, gdy konieczne będzie stopniowanie ochrony poszczególnych wolności i praw obywatelskich. Wśród dóbr podlegających szczególnej ochronie, która uzasadnia ograniczenie konstytucyjnych praw i wolności obywatelskich wymieniona została ochrona zdrowia. W związku z tym ograniczenie wolności obywatelskich, w tym wolności działalności gospodarczej może nastąpić, jeżeli wymaga tego ochrona zdrowia. Istotne przy tym jest, by ograniczenie konstytucyjnej wolności nie naruszało jej istoty. Zapewnienie dostępności świadczenia usług farmaceutycznych, w tym także porze nocnej i dni wolne od pracy mieści się w pojęciu ochrony zdrowia publicznego. Ograniczenie swobody działalności gospodarczej polegające na ustaleniu harmonogramu godzin pracy apteki ogólnodostępnej nie narusza istoty tej wolności. Podmiot prowadzący taką aptekę w godzinach określonych w rozkładzie uchwalonym przez radę powiatu nie jest pozbawiony możliwości prowadzenia działalności gospodarczej, a jedynie dotykają go pewne ograniczenia w zakresie czasu funkcjonowania apteki (wyrok WSA w Łodzi z dnia 19 kwietnia 2017 r. sygn. akt III SA/Łd 1/17).

W tej sprawie, zaskarżony § 4 ust. 1 i 2 oraz załącznik nr 4 uchwały nie naruszyły istoty swobody prowadzenia działalności gospodarczej. Działalność ta jest bowiem zarówno regulowana i zakres tej regulacji może wynikać z uchwały określającej godziny pracy aptek. Sama treść załącznika nr 4 do zaskarżonej uchwały nie zawiera dyskryminacji aptek skarżącej Spółki w stosunku do pozostałych aptek na terenie Miasta G i Gminy G. W sposób proporcjonalny każda apteka pełni zasadniczo taką samą ilość dyżurów w ciągu roku kalendarzowego. Tym samym przyjęcie przez Radę Powiatu N rozwiązania, zgodnie z którym nie wyznacza się jednej apteki pełniącej dyżury przez cały rok w porze nocnej i w dni wolne od pracy, ale naprzemiennie każda apteka co tydzień pełni taki dyżur, jest rozwiązaniem które mogło być uznane jako dostosowujące w najlepszy sposób funkcjonowanie aptek w porze nocnej i w dni wolne d pracy na tym obszarze.

Rekapitulując należy stwierdzić, że w zakresie objętymi granicami skargi w tej sprawie, zaskarżona uchwała (§ 4 ust. 1 i 2 oraz załącznik nr 4) nie narusza obowiązującego prawa, a zakres ingerencji w prowadzoną przez skarżącą Spółkę działalność gospodarczą wynika z prawidłowo odkodowanej normy prawnej zawartej w art. 94 ust. 1 i 2 Prawa farmaceutycznego.

Tym samym rozkładowi godzin pracy aptek ogólnodostępnych zawartemu w § 4 ust. 1 i 2 oraz załączniku nr 4 do zaskarżonej uchwały nie można zarzucić niezgodności z prawem.

Z tych wszystkich względów skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Stwierdzenie to obligowało Sąd do oddalenia skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a.

W przypadku oddalenia skargi Sąd nie ma podstaw do zasądzania zwrotu kosztów postępowania na rzecz strony skarżącej. W postepowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym nie ma także podstaw prawnych do zasądzania na rzecz strony przeciwnej do strony skarżącej kosztów postępowania.