Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 675/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-06-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 9
journal: Dz.U. 1969 nr 27 poz 216
law: Obwieszczenie Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 30 czerwca 1969 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi.
article: art. 8
journal: Dz.U. 1974 nr 10 poz 64
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości - tekst jednolity
article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 1 i 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.), Sędziowie sędzia WSA Joanna Borkowska, asesor WSA Anna Sidorowska - Ciesielska, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

I. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Ministra Infrastruktury i Budownictwa (dalej również: "organ II instancji" lub "Minister") z [...] stycznia 2016 r., znak: [...] (dalej również: "zaskarżona decyzja"). Na mocy tej decyzji Minister, po rozpoznaniu odwołania J. K. (zwanego dalej "skarżącym" lub "wnioskodawcą") od decyzji Wojewody [...] (dalej: "Szef Urzędu" lub "organ I instancji") nr [...] z [...] maja 2016 r. odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy [...] z [...] czerwca 1979 r., nr [...] w części dotyczącej pkt 3 decyzji tj. w zakresie w jakim w decyzji tej orzeczono o odszkodowaniu za przejętą nieruchomość położoną we wsi W., stanowiącą działki nr [...] o łącznej powierzchni [...] ha, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

II. Zaskarżona decyzja została oparta na następujących ustaleniach faktycznych i ocenach prawnych.

II.1.1. Zarządzeniem z [...] stycznia 1979 r., nr [...] Naczelnik Gminy w W. ustalił granice terenów budowlanych przejmowanych na własność Państwa we wsi W. Zarządzenie zostało wydane na podstawie art. 8 ust. 1, 3 i 4 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r. Nr 27 poz. 216; dalej: "Ustawa z 1961 r."). Ogłoszenie zarządzenia nastąpiło w dzienniku urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z [...] kwietnia 1979 r. nr [...] poz. [...].

II.1.2. Decyzją z [...] czerwca 1979 r., nr [...] Naczelnik Gminy [...] w punkcie 3 orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości [...] zł za nieruchomość położoną we wsi W., gmina [...], oznaczoną nr [...] o powierzchni ogólnej [...] ha, będącej w posiadaniu J. K., przejętą na własność Państwa na mocy ww. zarządzenia Naczelnika Gminy w W. z [...] stycznia 1979 r., nr [...].

II.1.3. Pismem z [...] sierpnia 2015 r. J. K., wystąpił do Wojewody [...] o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Naczelnika Gminy [...] z [...] czerwca 1979 r., nr [...] w części dotyczącej punktu 3. W uzasadnieniu wniosku skarżący zarzucił, iż decyzja Naczelnika Gminy [...] z [...] czerwca 1979 r. została wydana bez przeprowadzenia rozprawy odszkodowawczej i bez uzyskania opinii biegłego.

II.2. Decyzją z [...] maja 2016 r., nr [...] Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy [...] z [...] czerwca 1979 r., nr [...] w części dotyczącej punktu 3. W uzasadnieniu wskazał, że skarżący wnioskujący o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy [...] w zakresie w jakim w decyzji tej orzeczono o odszkodowaniu za przejętą nieruchomość położoną we wsi W., stanowiącą działki nr [...], twierdzi, iż brak dokumentów w sprawie ustalenia odszkodowania, oznacza, iż zostało ono przeprowadzone z naruszeniem prawa tj. bez opinii biegłego oraz przeprowadzenia rozprawy administracyjnej. Stwierdzenie nieważności decyzji stanowi wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych, określonej w art. 16 § 1 k.p.a., dlatego wykładnia przesłanek określonych w art. 156 § 1 ww. ustawy musi mieć charakter ścisły. Z powyższego wynika, że wszelkie wątpliwości co do ustaleń, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa należy rozstrzygać na korzyść legalności zaskarżonej decyzji. W sprawie bezsporne ustalenie istnienia tych przesłanek, z uwagi na brak zachowanych akt sprawy zakończonej kwestionowaną decyzją, jest dalece utrudnione. Poszukiwania akt sprawy odszkodowawczej, zakończonej kwestionowaną decyzją, dały wynik negatywny. Uniemożliwia to zbadanie, czy opinia biegłego w sprawie ustalenia wartości nieruchomości stanowiła dowód w sprawie oraz czy miała miejsce rozprawa administracyjna. Niemożność bezspornego ustalenia powyższego, z uwagi na upływ czasu, a także przy uwzględnieniu zasady trwałości decyzji administracyjnych i domniemanie ich legalności, uniemożliwia wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji, bądź stwierdzenia jej wydania z naruszeniem prawa. Wojewoda [...], bazując na zachowanym materiale dowodowym w sprawie nie dopatrzył się również spełnienia przez kwestionowaną decyzję pozostałych przesłanek, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a., bowiem decyzja nie dotyczy sprawy poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, nie została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, była wykonalna w dniu jej wydania, a jej wykonanie nie wywołało czynu zagrożonego karą, decyzja ta nie zawiera również wady powodującej jej nieważność z mocy prawa. Wojewoda przypomniał, że stawki ówcześnie obowiązujące przy sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych zostały ustalone w § 1 zarządzenia Ministra Rolnictwa z 22 stycznia 1974 r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M. P. Nr. 7, poz. 54). Zatem organ ustalający odszkodowanie w uzasadnieniu decyzji w sposób prawidłowy powołał się na stawki, określone w ww. zarządzeniu, które to zostały podwyższone zarządzeniem Nr [...] Wojewody [...] z [...] marca 1976 r. w sprawie ustalenia stawek odszkodowania za grunty podlegające wywłaszczeniu przyjmując stawkę odszkodowania wyższą o 200% dla osób, które nie utrzymują się wyłącznie z gospodarstwa rolnego, w stosunku do stawki ustalonej w § 1 ww. zarządzenia Ministra Rolnictwa z 22 stycznia 1974 r. Bowiem zgodnie z § 1 ww. zarządzenia Ministra Rolnictwa z 22 stycznia 1974 r. w II grupie powiatów w strefie wiejskiej oddalonej, cena za 1 ha w klasie gruntu IVa wynosiła 10 500 zł, w klasie V - 6 000 zł, w klasie VI - 4 500 zł. Naczelnik Gminy [...] ustalił, iż gospodarstwo rolne nie jest jedynym źródłem utrzymania p. J. K., z uwagi na powyższe stawka odszkodowania została powiększona o 300% w stosunku do ww. stawek. I tak p. J. K. otrzymał odszkodowanie, w oparciu o podwyższoną o 300% stawkę w stosunku do stawki bazowej ustalonej w § 1 ww. zarządzenia Ministra Rolnictwa z 22 stycznia 1974 r. tj.:

- [...] zł za [...] ha gruntów rolnych klasy IV a; - [...] zł za [...] ha gruntów rolnych klasy V,

- [...] zł za [...] ha gruntów rolnych klasy VI;

Łącznie p. J. K. otrzymał [...] zł odszkodowania.

II.3. Pismem z [...] czerwca 2016 r. J. K. wniósł odwołanie od ww. decyzji Wojewody [...] z [...] maja 2016 r.

II.4. Decyzją z [...] stycznia 2017 r. Minister Infrastruktury i Budownictwa utrzymał w mocy ww. decyzję organu I instancji z [...] maja 2016 r. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister wskazał, że w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w trybie nadzoru o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, organ prowadzący to postępowanie ma obowiązek rozpatrywać sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a., to znaczy, że nie może rozpatrywać sprawy co do jej istoty, jak w postępowaniu odwoławczym. Należy w związku z tym podkreślić, że instytucja stwierdzenia nieważności postępowania stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnej. Jak wynika z akt sprawy nieruchomość położona we wsi W., oznaczona nr [...] o powierzchni łącznej [...] ha, będąca w posiadaniu J. K., została objęta zarządzeniem Naczelnika Gminy w W. z dnia [...] stycznia 1979 r., nr [...]. Zarządzenie zostało wydane na podstawie art. 8 ust. 1, 3 i 4 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r. Nr 27 poz. 216). W przedmiotowej sprawie ogłoszenie o ustaleniu granic budowlanych we wsi W. na własność Państwa nastąpiło w dzienniku urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z [...] kwietnia 1979 r. nr [...] poz. [...]. W niniejszym postępowaniu ocenie podlega decyzja Naczelnika Gminy [...] z [...] czerwca 1979 r., nr [...] w części dotyczącej pkt 3 decyzji tj. w zakresie w jakim w decyzji tej orzeczono o odszkodowaniu za przejętą nieruchomość położoną we wsi W., stanowiącą działki nr [...] o łącznej powierzchni [...] ha, będącą w dniu orzekania w posiadaniu J. K. Podstawą prawną decyzji z [...] czerwca 1979 r. przyznającej odszkodowanie za nieruchomość przejętą w opisanym wyżej trybie, był art. 9 i art. 10 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. oraz art. 8 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. nr 10, poz. 64; dalej: "Ustawa z 1958"). W myśl powołanych przepisów art. 9 i art. 10 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r., po objęciu gruntów w faktyczne władanie, właściwy organ wydawał decyzję wymieniającą osoby uprawnione do otrzymania odszkodowania. Ustalenie i wypłata odszkodowania następowała według zasad określonych w przepisach ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości z uwzględnieniem postanowień ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. Zdaniem organu nadzoru użyty w art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. zwrot "ustala się" odnosi się do określenia wysokości odszkodowania oraz jego formy (pieniężnej lub rzeczowej). Z kolei zwrot "wypłaca się" oznacza czynność techniczną polegającą na przekazaniu odszkodowania uprawnionemu adresatowi decyzji odszkodowawczej. Tak również rozumiały ww. przepis organy orzekające ówcześnie w sprawach dotyczących odszkodowań za przejęte grunty, co wynika z innych postępowań nadzorczych prowadzonych przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa. Rozporządzenie Ministra Rolnictwa z dnia 22 maja 1973 r., wydane na podstawie ww. art. 16 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r., w sprawie odszkodowania za przejęte na własność Państwa tereny budowlane oraz zbywania działek budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1973 r., Nr 20 poz. 117) wskazywało, że wysokość odszkodowania oraz sposób wypłaty ustalał właściwy do spraw rolnych organ prezydium powiatowej rady narodowej, stosownie do przepisów o wywłaszczaniu nieruchomości. Minister zwrócił uwagę, że w ww. rozporządzeniu wskazano, iż wysokość odszkodowania ustalał właściwy organ, stosownie do przepisów o wywłaszczaniu nieruchomości. W obowiązujących ówcześnie przepisach przy ustalaniu odszkodowania brak było odesłania do stosowania przepisów proceduralnych zawartych w ustawie z dnia 12 marca 1958 r. Wbrew twierdzeniom skarżącego z przytoczonych przepisów nie wynika, aby ustalanie odszkodowania za przejęte grunty następowało według trybu określonego w ustawie z dnia 12 marca 1958 r. tj. w szczególności po przeprowadzeniu rozprawy. W rozporządzeniu wykonawczym brak jest zatem jednoznacznego stwierdzenia, że odszkodowanie ustala się po przeprowadzeniu rozprawy. Zasady ustalania odszkodowania w ustawie z dnia 12 marca 1958 r. uregulowano w rozdziale 2 ustawy zatytułowanym "Odszkodowanie". Natomiast kwestia związana z przeprowadzeniem rozprawy znajdowała się w rozdziale 3 "Postępowanie wywłaszczeniowe". Zatem przeprowadzenie rozprawy wiązało się ściśle z postępowaniem wywłaszczeniowym, a nie odszkodowawczym. Ustawa z dnia 31 stycznia 1961 r. nie wskazywała wprost na obowiązek przeprowadzenia rozprawy przed wydaniem decyzji o odszkodowaniu. Wskazanie, że odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad określonych w przepisach ustawy z dnia 12 marca 1958 r. budzi wątpliwości interpretacyjne. Nie można jednoznacznie stwierdzić, które konkretnie przepisy miały zastosowanie z ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Wątpliwości interpretacyjne związane z wykładnią przepisu nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji. Organ podkreślił, że problem obowiązku przeprowadzenia rozprawy przed wydaniem decyzji o odszkodowaniu rozpatrywany był w orzecznictwie w ustawie z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 27, poz. 192), która zawierała podobne rozwiązania prawne, co badana w przedmiotowej sprawie ustawa z dnia 31 stycznia 1961 r. Wobec braku przepisów szczególnych regulujących tryb ustalania odszkodowania za przejęte grunty, zastosowanie miały przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidywały obligatoryjnej rozprawy, ani też nie nakazywały stosowania konkretnych środków dowodowych jak operat szacunkowy. Stosownie do art. 70 k.p.a. w ówczesnym brzmieniu, jako dowód należało dopuścić wszystko co mogło przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. Zaś na podstawie art. 74 k.p.a. organ administracji oceniał na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Opinia biegłego była wymagana tylko jeżeli w sprawie konieczne było posiadanie wiadomości specjalnych (art. 78 § 1 k.p.a.). W przypadku ustalenia odszkodowania za grunty niezabudowane oraz pozbawione naniesień procedura wyceny była (w okresie wydania kwestionowanej decyzji odszkodowawczej) w sposób skrajny uproszczona, gdyż ustalano kwotę odszkodowania w oparciu o sztywne stawki i tabele. Nie brano zaś pod uwagę indywidualnych cech każdej nieruchomości tak jak to odbywa się według aktualnie obowiązujących przepisów. Nie sposób uznać w tych warunkach, aby konieczne do prawidłowego określenia wysokości odszkodowania było posiadanie wiedzy specjalnej. Należy również wskazać, że rozprawa (zgodnie z ówczesnym oraz obecnym brzmieniem k.p.a.) nie była w żadnym przypadku obligatoryjna. Decyzja o jej przeprowadzeniu należała do swobodnej oceny organu (art. 82 § 1 k.p.a.). Odnosząc się natomiast do kwestii wysokości odszkodowania organ wskazał, że zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. odszkodowanie za grunty rolne ustalane było według stawek przewidzianych przy sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych, powiększonych najwyżej do pięciokrotnej wysokości, a w razie wywłaszczenia gruntów rolnych osób fizycznych i osób prawnych nie będących jednostkami państwowymi, dla których rolnictwo było wyłącznym źródłem utrzymania, mogło być ustalone wyższe odszkodowanie. Zgodnie z załącznikami nr 1 i nr 2 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 listopada 1971 r. w sprawie podatku gruntowego (Dz. U. Nr 31, poz. 282), powiat [...] zaliczał się do II grupy powiatów, zaś wieś W. należała do strefy wiejskiej oddalonej. Stawka za grunt w II grupie powiatów w strefie ekonomicznej wiejskiej oddalonej zgodnie z zarządzeniem Ministra Rolnictwa z dnia 22 stycznia 1974 r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M. P. z 1974 r., Nr 7 poz. 54) wynosiła: -za 1 ha grunt rolny klasy IVa wynosił 10 500 zł, - za 1 ha grunt rolny klasy V wynosił 6 000 zł, - za 1 ha grunt rolny klasy VI wynosił 4 500 zł. Zarządzeniem z dnia [...] marca 1976 r., nr [...] Wojewoda [...] podwyższył stawkę odszkodowania o 300% dla osób utrzymujących się wyłącznie z gospodarstwa rolnego i o 200% dla pozostałych osób w stosunku do cen ustalonych ww. zarządzeniem Ministra Rolnictwa z dnia 22 stycznia 1974 r. Jak ustalił Naczelnik Gminy [...] odszkodowanie za działki nr [...] o ogólnej powierzchni [...] ha wynosiło: - za grunt rolny klasy IVa o powierzchni [...] ha - [...] zł ([...]), - za grunt rolny klasy V o powierzchni [...] ha - [...] zł ([...]), - za grunt rolny klasy VI o powierzchni [...] ha - [...] zł ([...]). Zatem wysokość odszkodowania za grunt o powierzchni [...] ha wyniosła [...] zł. Taka kwota została przyznana zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 1979 r. W świetle powyższego organ odwoławczy stwierdził, że decyzja Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] czerwca 1979 r., w części dotyczącej pkt 3 decyzji tj. w zakresie w jakim w decyzji tej orzeczono o odszkodowaniu za przejętą nieruchomość położoną we wsi W., stanowiącą działki nr [...] o łącznej powierzchni [...] ha, będącą w dniu orzekania w posiadaniu J. K., nie jest dotknięta wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Brak jest również podstaw do stwierdzenia, aby oceniana decyzja naruszała pozostałe przesłanki z art. 156 § 1 kpa, w związku z tym należy stwierdzić, że nie ma podstaw do stwierdzenia jej nieważności.

III.1. Z powyższą decyzją Ministra nie zgodził się skarżący reprezentowany przez adwokata. W skardze wniósł o uchylenie jej w całości i zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił wydanie z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie wobec nieprawidłowego uznania, że art. 9 ust. 1 z dnia 31 stycznia 1961r. o terenach budowlanych na obszarach wsi nie zobowiązuje organu do stosowania przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości przy ustalaniu odszkodowania za nieruchomości przejęte w trybie ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi, a w konsekwencji uznanie, że niezastosowanie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości do ustalenia odszkodowania za nieruchomości przejęte w trybie ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi nie narusza rażąco, prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), co miało istotny wpływ na wynik sprawy i w konsekwencji doprowadziło do odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy [...] z [...] września 1979 r. dotyczącej ustalenia odszkodowania na rzecz skarżącego. W uzasadnieniu skargi wskazano w szczególności, że w Ustawie z 1961 r. tylko trzy artykuły odnoszą się do kwestii odszkodowania: art. 9 - zawierający odesłanie do ustawy z 1958r. w celu ustalenia i wypłaty odszkodowania oraz upoważniający prezydia rad narodowych do ustalania wyższych stawek odszkodowania, art. 10 ust. 2-4 zawierający wskazanie co do treści decyzji o odszkodowaniu oraz art. 16 zawierającego delegację dla Ministra Rolnictwa. Dlatego też można bezsprzecznie stwierdzić, że przepisy ustawy z 1961 r. nie regulują w całości kwestii odszkodowania, odsyłając w tym zakresie do przepisów ustawy z 1958 r. Zasady ustalania odszkodowania zawarte są nie tylko w rozdziale II ustawy z 1958 r., albowiem rozdział II zawiera jedynie zasady wyliczania wysokości odszkodowania, a dopiero w rozdziale III zawarte są zasady ustalania i wypłacania odszkodowania, takie jak: forma w jakiej dokonuje się wyceny nieruchomości, konieczność przeprowadzenia rozprawy, wysłuchanie opinii biegłego, odroczenie wypłaty odszkodowania, zasady doręczania decyzji, wnoszenia środków zaskarżenia. Przyjmując natomiast interpretację organu należałoby uznać, że w niniejszej sprawie przepisy ustawy z 1958 r. w ogóle nie miały zastosowania, gdyż rozdział II ustawy z 1958 r. zawiera zasady obliczania wysokości odszkodowania, a podstawą ustalenia wysokości odszkodowania w niniejszej sprawie było zarządzenie Wojewody [...] wskazujące wysokość stawek odszkodowania.

Należy zgodzić się z Ministrem, że przejmowanie terenów w trybie ustawy z 1961 r. miało charakter uproszczony i nie wymagało przeprowadzenia procedury wywłaszczania nieruchomości przewidzianej w ustawie z 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Nie można natomiast zgodzić się z tym, że podobnie uproszczony charakter miało przyznanie odszkodowania i wynikało z ono jedynie z przemnożenia powierzchni nieruchomości i stawki według obowiązujących tabel, gdyż ustawa 1961 r. nie wprowadzała, jak też nie dopuszczała wprowadzenia uproszczonej procedury przyznawania odszkodowania, wyraźnie wskazując, że do ustalenia odszkodowania mają zastosowanie przepisy ustawy z 1958r. w całości, ze zmianami, które może wprowadzić prezydium powiatowej rady narodowej, ale jedynie co do wysokości stawki odszkodowania za grunt. Tak więc jedyną modyfikacją jaką wprowadziła ustawa z 1961 r. co do zasad ustalenia odszkodowania jest możliwość oficjalnego ustalenia wysokości stawki za grunt. Ponadto należy zwrócić uwagę na zwrot "z uwzględnieniem postanowień niniejszej ustawy" (art. 9 ust. 1 in fine) wskazujący, że ustawa z 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi nie zmienia ani nie wyłącza stosowania przepisów ustawy z 1958r., a jedynie je uzupełnia. Organ w uzasadnieniu decyzji nie wskazał również, dlaczego w jego ocenie ustalenie odszkodowania za przejęte w niniejszej sprawie nieruchomości nie wymagało przeprowadzenia rozprawy, jak też sporządzenia operatu szacunkowego. W ocenie strony skarżącej taka interpretacja organu jest bezpodstawna, gdyż nie znajduje oparcia w żadnym przepisie ustawy. Takie uproszczone podejście, które według organu pozwalało jedynie na proste przemnożenie powierzchni nieruchomości i stawki według obowiązujących tabel spowodowało, że właścicielom nieruchomości uniemożliwiono wypowiedzenie się co do wysokości przyznanego odszkodowania. Nie zostali oni bowiem poinformowani o toczącym się postępowaniu, nie wiedzieli w jaki sposób ustalono odszkodowanie i nie mogli wnosić swoich uwag. Mając na uwadze powyższe wadliwe ustalenia stanu prawnego przez Ministra, trzeba podkreślić, iż orzecznictwo sądów administracyjnych w dalszym ciągu kwalifikuje brak biegłych na rozprawie jako przejaw wydania decyzji odszkodowawczej (ew. w zakresie odszkodowania) z rażącym naruszeniem prawa (tak m.in. NSA w wyroku z dnia 23.10.2014r. I OSK 1442/13 czy też WSA w Warszawie z dnia 04.03.2015r. I SA/Wa 2156/14). W orzeczeniach tych wyraźnie wskazuje się, iż zgodnie z art. 21 odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość powinno nastąpić na podstawie opinii szacunkowych sporządzonych przez biegłych powołanych przez organ administracji, po ich wysłuchaniu na rozprawie. Tym bardziej w ocenie skarżących, gdy nie tylko nie powołano biegłych, ale nie wyznaczono rozprawy administracyjnej, a organ samodzielnie ustalił wysokość odszkodowania, wszystkie te uchybienia należało uznać za rażące, a zaskarżoną decyzję Ministra za wadliwą, podobnie jak poprzedzająca ją decyzję Wojewody [...]. Co więcej, organ II instancji rozpatrując wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia [...].09.1979r. nr [...] uznał, że art. 9 ustawy z 1961r. o terenach budowlanych na obszarach wsi jest regulacją podobną do odesłania zawartego w ustawie o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach z dnia 6 lipca 1972r. Podkreślić należy, iż powyższe przepisy są zgoła różne. Ustawa z dnia 6 lipca 1972 r. formułowała odesłanie do ustawy z 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości w sposób nieostry i niejednoznaczny poprzez stwierdzenie, iż "za nieruchomości, które przeszły na własność Państwa na podstawie art. 5 ust. 2, wypłaca się odszkodowanie na podstawie przepisów o wywłaszczaniu nieruchomości'. Odmiennie regulował to art. 9 ust 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1961r. który stwierdzał, że "za grunty przejęte na własność Państwa odszkodowanie ustała się i wypłaca według zasad określonych w przepisach ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94) z uwzględnieniem postanowień niniejszej ustawy". Takie sformułowanie jednoznacznie potwierdza poprzez słowa "ustala się i wypłaca wg zasad...", iż decyzje wydawane były na podstawie przepisów ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi z uwzględnieniem przepisów rozdziału II ustawy z 1958 r. Minister Infrastruktury i Budownictwa, w związku z powyższą wykładnią przepisów, nie rozważał okoliczności wydania decyzji Naczelnika (w tym jej treści), a tym samym, w przeciwieństwie do organu I instancji, nie rozważył ciężaru wad powstałych w procesie o ustalenie i wypłatę odszkodowania na rzecz J. K.

III.2. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Minister wskazał ponadto, że wykładnia zaprezentowana w zaskarżonej decyzji została podzielona przez tutejszy Sąd w sprawach o sygn. akt: IV SA/Wa 1740/16, IV SA/Wa 2686/16, IV SA/Wa 2691/16, IV SA/Wa 2747/16.

IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

IV.1. Skarga jest bezzasadna i podlega oddalaniu (art. 151 p.p.s.a.). W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.

IV.2. Na wstępie należy wskazać, że przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja wydana w postępowaniu nadzwyczajnym dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 – 159 k.p.a.). Postępowanie to ma własny przedmiot, inny niż ten w postępowaniu zwykłym. W trybie nieważnościowym organ nie załatwia ponownie sprawy administracyjnej zakończonej kontrolowaną decyzją, ale orzeka, czy taki akt administracyjny jest obarczony jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Inaczej rzecz ujmując, w trybie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji przedmiotem postępowania jest sprawa procesowa, a nie sprawa administracyjna w ujęciu materialnym (por. np. B. Adamiak, Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, "Państwo i Prawo" 2001, z. 8, s. 31; wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 kwietnia 2009 r., I GSK 279/09 oraz z 10 czerwca 2016 r., I OSK 1979/14 - CBOSA). Zatem postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej ma na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznanie zakończonej sprawy w jej całokształcie, tak jak ma to miejsce w postępowaniu odwoławczym (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 kwietnia 2013 r., I GSK 123/12 oraz z 16 maja 2014 r., II OSK 2992/12 - CBOSA). Przenosząc te ustalenia na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że Sąd w niniejszym postępowaniu nie kontroluje w pełnym zakresie zgodności z prawem opisanej wyżej decyzji Naczelnika Gminy [...] z [...] czerwca 1979 r., nr [...] w części dotyczącej pkt 3 decyzji, a jedynie ocenia legalność odmowy stwierdzenia nieważności tej decyzji przez Ministra. W realiach niniejszej sprawy chodzi przede wszystkim o to, czy decyzja odszkodowawcza nie została wydana z rażącym naruszeniem ówcześnie obowiązującego prawa, przy czym skarżąca upatruje tego kwalifikowanego naruszenia prawa w nieprzeprowadzeniu rozprawy oraz niesporządzeniu operatu szacunkowego.

IV.3. Jeżeli chodzi o zarzuty skargi dotyczące wydania orzeczenia wywłaszczeniowego z rażącym naruszeniem prawa, to należy na wstępie przypomnieć, że jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada trwałości decyzji administracyjnych. Zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a., decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Tryb nadzwyczajny przewidziany w art. 156 k.p.a. ma zatem charakter wyjątku od zasady. Tym samym, przesłanki stwierdzenia nieważności określone w art. 156 § 1 k.p.a. podlegają wykładni ścisłej (exceptiones non sunt extendendae). Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd, że w polskim systemie prawa istnieje, jeśli nie domniemanie, to założenie legalności działań organów, a dowodzenie odmiennych okoliczności spoczywa na tym, kto z określonego faktu wywodzi skutki prawne (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 lutego 2015 r., I OSK 1252/14 oraz wyrok WSA w Warszawie z 10 lutego 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 2131/14 - CBOSA). Innymi słowy, brak dowodów pozwalających na jednoznaczne stwierdzenie istnienia wspomnianych ciężkich wad prawnych decyzji ostatecznej, co do zasady wyklucza możliwość jej eliminacji z obrotu prawnego. Stąd też w orzecznictwie przyjmuje się, że tylko stwierdzone, a nie domniemane rażące naruszenie prawa może stanowić podstawę stwierdzenia nieważności decyzji stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 214/07 oraz z 16 lipca 2008 r., sygn. akt I OSK 178/07 – CBOSA; wyrok WSA w Warszawie z 13 października 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 3148/13, CBOSA). Następnie należy podnieść, że wady z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. to przede wszystkim wady o charakterze materialnoprawnym. Przyczyną stwierdzenia nieważności może być również naruszenie szczególnie istotnych przepisów procesowych, jednak tylko w sytuacji, gdy naruszenie przepisów procesowych ma charakter rażący i pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 maja 2016 r., I OSK 2321/15 oraz 23 października 2015 r., I OSK 127/14 – CBOSA). Innymi słowy, naruszenie przepisów proceduralnych, nawet rażące, może doprowadzić do stwierdzenie nieważności decyzji tylko w sytuacji, gdy dane uchybienie proceduralne w sposób nie budzący wątpliwości rzutowało na treść decyzji kontrolowanej w trybie nadzwyczajnym (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 marca 2016 r., I OSK 1336/14 oraz z 13 stycznia 2016 r., II GSK 847/14 – CBOSA). Wymóg ten, tzn. wpływ rażących wad proceduralnych na wynik sprawy, ma silne oparcie w wartościach konstytucyjnych. Chodzi tu nie tylko o zasadę stabilności obrotu prawnego (art. 2 Konstytucji RP; por. np. por. np. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., P 46/13, OTK-A 2015/5/62). Należy mieć na uwadze, że ze stwierdzeniem nieważności decyzji lub stwierdzeniem jej wydania z naruszeniem prawa mogą być związane roszczenia odszkodowawcze realizowane ze środków publicznych (art. 417¹ § 2 k.c.). Zatem przyjętą wykładnią przemawia również konstytucyjna zasada dobra wspólnego (art. 1 Konstytucji RP) oraz zasada sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP). Odszkodowania te wypłacane są przecież kosztem ogółu obywateli i ze szkodą dla realizacji innych zadań publicznych (środki publiczne z natury rzeczy są ograniczone). Warto dodać, że w aktualnym piśmiennictwie coraz częściej zwraca się uwagę na potrzebę uwzględnienia rzeczonych wartości wynikających z art. 1 i 2 Konstytucji RP w sprawach, w których chodzi o wypłatę odszkodowania w związku z naruszeniem prawa przez organy administracji publicznej mającym miejsce przed wieloma laty (zob. np. materiały z konferencji "Reprywatyzacja w orzecznictwie sądów", Studia i Analizy Sądu Najwyższego, 2016, tom 3). Z kolei o przyjęciu, że dany akt administracyjny został wydany z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), decydują, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 listopada 2013 r., I OSK 1900/13, oraz cyt. tam orzeczenia NSA - CBOSA). Oczywistość naruszenia prawa polega na nie budzącej wątpliwości sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Warunkiem wstępnym jest tu ustalenie, iż w zakresie objętym konkretną decyzją administracyjną obowiązywał niewątpliwy stan prawny, możliwy do ustalenia na podstawie treści przepisów bez potrzeby korzystania z zaawansowanych metod wykładni (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 lutego 2014 r., I OSK 3072/12, CBOSA). Innymi słowy, jeżeli przepis prawa dopuszcza rozbieżną interpretację, mniej lub bardziej uzasadnioną, to wybór jednej z takich interpretacji nie może być oceniany jako rażące naruszenie prawa (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 maja 2008 r., II OSK 404/08, CBOSA). Z kolei skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1521/10, CBOSA). Jeżeli zaś chodzi charakter przepisu, który został naruszony, konieczne jest dokonanie oceny w konkretnej sprawie funkcji jaką pełni dany przepis w relacji do całej regulacji dotyczącej tego rodzaju sprawy i czy naruszenie tego przepisu miało rzeczywiście wpływ na treść kwestionowanej decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z 20 listopada 2009 r., I OSK 195/09, CBOSA oraz uzasadnienie uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 kwietnia 2008 r., I OPS 2/08, ONSAiWSA 2008/5/76). W aspekcie charakteru naruszonego przepisu należy jeszcze wskazać, że Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd, że żadna z przesłanek wznowienia postępowania wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a. nie może jednocześnie stanowić podstawy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej (art. 156 § 1 k.p.a.). Ustawodawca przewidział bowiem odrębny katalog przesłanek skutkujących wznowieniem postępowania oraz inny, odrębny katalog dający podstawę do stwierdzenia nieważności. System weryfikacji decyzji administracyjnych oparty jest na zasadzie niekonkurencyjności, co oznacza, że poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 maja 2015 r., II OSK 899/15, CBOSA oraz z 29 czerwca 2006 r., II OSK 843/05, CBOSA; K. Glibowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, pod red. M. Wierzbowskiego i A. Wiktorowskiej, Warszawa 2017, 20 wyd., Legalis, teza 57 pkt 13 do art. 156). Warto dodać, że również w powoływanym wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., P 46/13, wskazano, że zasadniczo w art. 156 k.p.a. opisane są wady decyzji o charakterze materialnoprawnym, zaś wady o charakterze proceduralnym usuwane są w osobnym trybie wznowienia postępowania zgodnie z art. 145 k.p.a.

IV.1. Przenosząc powyższe ustalenia na grunt niniejszej sprawy należy przede wszystkim stwierdzić, że – wbrew zarzutom skargi - zakres zastosowania ustawy z 1958 r. do procedury ustalania i wypłaty odszkodowań w związku z przejęciem nieruchomości na podstawie Ustawy z 1961 r. nasuwa poważane wątpliwości interpretacyjne. Chodzi tu przy tym o kluczowe w niniejszej sprawie kwestie, takie jako ewentualny obowiązek wyznaczenia rozprawy oraz sporządzenia opinii biegłych.

IV.2. Zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy z 1961 r., za grunty przejęte na własność Państwa odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad określonych w przepisach ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94) z uwzględnieniem postanowień niniejszej ustawy. Otóż uchodzi uwadze skarżącego, że rozdział III ustawy z 1958 r. dotyczył nie tylko procedury ustalenia i wypłaty odszkodowania, ale przede wszystkim samej zasadności wywłaszczenia. Stąd też rozdział ten nosił tytuł "Postępowanie wywłaszczeniowe". Natomiast kwestie wysokości odszkodowania uregulowane były w rozdziale II, zatytułowanym "Odszkodowania". Tymczasem na gruncie Ustawy z 1961 r. sama kwestia wywłaszczenia była rozstrzygana w odrębnym akcie prawnym (uchwale prezydium powiatowej rady narodowej). Obowiązek wyznaczenia rozprawy na gruncie Ustawy z 1958 r. uzasadniony był m. in. tym, że chodziło o podjęcie decyzji o odjęciu własności, czyli najdalej idącej ingerencji w prawa majątkowe obywateli. Ten cel rozprawy był nieaktualny na gruncie Ustawy z 1961 r. (por. np. nieprawomocne wyroki WSA w Warszawie: z dnia 21 listopada 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 1740/16 oraz z dnia 24 marca 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 2990/16). Warto dodać, że zgodnie z ówcześnie obowiązującymi przepisami ogólnego postępowania administracyjnego, zasadą było rozpoznawanie spraw administracyjnych w tzw. trybie gabinetowym, tj. bez przeprowadzania rozprawy (art. 82 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym w 1979 r.). Obowiązek wyznaczenia rozprawy, jako wyjątek od zasady, musiał zatem mieć wyraźną podstawę ustawową. Sąd nie podziela przy tym stanowiska skarżącego, że w kwestii ustalenia zakresu zastosowania rozdziału III Ustawy z 1958 r. nie można się pomocniczo odwołać do dorobku orzecznictwa wypracowanego na gruncie art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach. Przepis ten stanowił, że iż za nieruchomości, które przeszły na własność Państwa na podstawie art. 5 ust. 2 tej ustawy, wypłaca się odszkodowanie na podstawie przepisów o wywłaszczeniu nieruchomości. Na gruncie tych przepisów zaprezentowano stanowisko, że obowiązek stosowania trybu z art. 22 Ustawy z 1958 r. budził kontrowersje, a ostatecznie przyjęto, że brak jest podstaw do stosowania tego przepisu w przypadku ustalania odszkodowań za nieruchomości, które przeszły na własność Państwa na podstawie ustawy o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (por. np. wyrok NSA z dnia 10 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 1534/13, CBOSA). Reasumując, nie jest kwestią oczywistą, że odesłanie zawarte w art. 9 ust. 1 ustawy o terenach budowlanych na terenach wsi, przy ustalaniu odszkodowania, jednoznacznie nakładało obowiązek stosowania w całości zasad procedury wywłaszczenia nieruchomości, określonych w ustawie o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości, w tym art. 22 tej ustawy. Dopuszczalna jest wykładania, że tryb wywłaszczenia oznacza sekwencje czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do wywłaszczenia nieruchomości i przyznania za nią odszkodowania. Natomiast pojęcie zasady ustalania i wypłaty odszkodowania odnosi się do zasad, określonych w rozdziale II ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, a zatem w szczególności do sposobu określania stawek za przejmowane poszczególne nieruchomości i ich podwyższania, do sposobu ustalania odszkodowania za budowle i urządzenia gospodarstw rolnych, a także za zasiewy i uprawy (por. np. nieprawomocny wyrok WSA w Warszawie z 12 maja 2017 r., IV SA/Wa 803/17, CBOSA). Nie można zatem podzielić stanowiska skarżącego, że bezsprzecznie z przepisu art. 9 ust. 1 ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi wynikał obowiązek ustalenia odszkodowania za niezabudowaną działkę po przeprowadzeniu rozprawy odszkodowawczej i uzyskaniu opinii biegłego, stosownie do art. 22 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, znajdującego się w rozdziale III tej ustawy.

IV.3. Bezzasadne są również zarzuty dotyczące nieprzeprowadzenia dowodu z opinii biegłych na okoliczność wysokości odszkodowania. Po pierwsze, szczątkowe tylko zachowanie się archiwalnych akt administracyjnych nie pozwala na poczynienie jednoznacznych ustaleń faktycznych co do tego, czy operat taki został sporządzony. Po drugie, w realiach niniejszej sprawy brak opinii biegłego nie mógł być oceniony jako rażące naruszenie prawa. W przepisach prawa brak było jednoznacznej normy nakazującej sporządzenie takiego operatu dla celów ustalenia odszkodowania w związku z wywłaszczeniem dokonanym na podstawie Ustawy z 1961 r. Ponadto, odszkodowanie za grunty rolne było ustalane w sposób uproszczony, w oparciu o urzędowe stawki. Szczegółowy sposób wyliczenia odszkodowania należnego skarżącemu przedstawiono m. in. w punkcie 3 i uzasadnieniu decyzji Naczelnika Gminy [...], a także na s. 4 i 5 uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Skarżący nie zakwestionował skutecznie prawidłowości tego wyliczenia. Warto dodać, że decyzja Naczelnika Gminy [...] z [...] czerwca 1979 r. została skarżącemu doręczona (zob. s. 6 tej decyzji oraz pismo Naczelnika Gminy z [...] lipca 1979 r. na k. 18 akt archiwalnych w tomie 2/2 akt administracyjnych) i nie była ona kwestionowana przez skarżącego w drodze odwołania (stosowne pouczenie zawarto w decyzji). Reasumując, brak jest jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, że odszkodowanie należne skarżącemu zostało ustalone w sposób rażący naruszający prawo.

IV.4. Z analizy skargi wynika, że skarżący w aspekcie zarzutu niesporządzenia opinii biegłego kwestionuje nie tyle ustaloną kwotę odszkodowania, co niemożność wypowiedzenia się co do wysokości ustalonego odszkodowania (s. 3 skargi). Skarga zarzuca zatem w istocie pozbawienie skarżącego czynnego udziału w postępowaniu oraz naruszenie zasady przekonywania (art. 8 i art. 9 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym w 1979 r.). W tym miejscu należy odwołać się do poczynionych wyżej uwag ogólnych dotyczących braku podstaw do domniemywania naruszeń prawa. W szczególności brak akt archiwalnych nie pozwala na przyjęcie tezy, że skarżący nie miał zapewnionego czynnego udziału w postępowaniu. Po drugie, odwołać się należy się również do reguły, że rażące naruszenie przepisów postępowania może uzasadniać stwierdzenie nieważności decyzji tylko wyjątkowo, tj. kiedy strona wykaże, iż przedmiotowe rażące uchybienie proceduralne skutkowało wydaniem decyzji o innej treści niż zapadłaby w razie procedowania w zgodzie z przepisami postępowania. Tymczasem skarżący nawet nie podjął próby przeprowadzenia takiego wywodu. Należy dodać, że teza o rzekomym pozbawieniu skarżącego czynnego udziału w postępowaniu, niezależnie od tego, że może być co najwyżej rozważana jako podstawa wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), to nie ma oparcia w zachowanych aktach archiwalnych. Otóż wyżej już wskazano, że decyzja Naczelnika Gminy [...] z [...] czerwca 1979 r. została skarżącemu doręczona. Co więcej, z akt tych wynika, że skarżący był zawiadomiony już w 1978 r. o przygotowaniu projektu granic terenów budowlanych do przejęcia na własność Państwa (k. 1 i 2 akt archiwalnych w tomie 2/2 akt administracyjnych). Ponadto, skarżący był uczestnikiem postępowania w sprawie złożenia sumy odszkodowania do depozytu sądowego oraz postępowania w sprawie zezwolenia na wypłatę mu tego odszkodowania z depozytu (k. 19 - 22 18 akt archiwalnych w tomie 2/2 akt administracyjnych).

IV.5. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.