Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 306/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2015-05-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par. 3, par. 9,
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędzia WSA Ewa Janowska Protokolant St. insp. sądowy Katarzyna Stec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 maja 2015 r. sprawy ze skargi H. D. i G. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 25 lutego 2014 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Nysy z dnia 6 listopada 2013 r., nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja w całości nie podlega wykonaniu, 3) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu na rzecz H. D. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 10 czerwca 2011 r. M. S. i W. S. wystąpili do Burmistrza Nysy o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania istniejącego obiektu (warsztat ślusarski) na myjnię samochodową ręczną na działce nr a, k.m. [...], obręb [...], ul. [...] w [...]. W piśmie z dnia 5 sierpnia 2011 r. wnioskodawcy wyjaśnili, że obiekt objęty wnioskiem został zrealizowany zgodnie z projektem budowlanym i od roku 1990 prowadzona była w nim działalność usługowa. Nie był on nigdy wykorzystywany na cele mieszkaniowe, stąd na skutek aktualnej zmiany sposobu użytkowania nie nastąpi zmiana sposobu wykorzystania obiektu i terenu. Brak jest też podstaw do sporządzania jakiegokolwiek projektu budowlanego, gdyż w obiekcie nie będą przeprowadzane żadne prace budowlane, w tym nie nastąpi jego rozbudowa, czy przebudowa.

Postanowieniem z dnia 6 września 2011 r., na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717), zwanej dalej ustawą, projekt decyzji o warunkach zabudowy został pozytywnie uzgodniony przez Zarząd Dróg Powiatowych w zakresie wymogów wynikających z ustawy o drogach publicznych.

W dniu 28 października 2011 r. Burmistrz Nysy wydał decyzję, którą umorzył prowadzone postępowanie, wobec ustalenia na podstawie oświadczenia wnioskodawców, że na nieruchomości nie będą prowadzone żadne roboty budowlane związane z planowaną inwestycją.

Na skutek odwołania M. S. i W. S. powyższa decyzja została uchylona decyzją z dnia 13 kwietnia 2012 r. Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu, które stwierdziło, że przy ocenie zakresu robót budowlanych związanych z zamierzoną zmianą sposobu użytkowania nie zostały uwzględnione roboty budowlane zrealizowane jeszcze przed złożeniem wniosku, potwierdzone w protokole oględzin z dnia 12 sierpnia 2009 r., związane z zainstalowaniem podziemnego separatora koalescencyjnego substancji ropopochodnych służącego do oczyszczania ścieków podprocesowych i deszczowych pochodzących z terenu utwardzonego.

W toku ponownego postępowania wyjaśniającego organ pierwszej instancji przeprowadził w dniu 12 października 2012 r. oględziny na okoliczność ustalenia zakresu wykonanych robót budowlanych. W. S. oświadczył m.in., że nie wyklucza konieczności wykonania robót budowlanych wymagających uzyskania pozwolenia na budowę. Poza tym, na wezwanie organu o określenie danych charakteryzujących wpływ planowanej inwestycji na środowisko, inwestorzy w piśmie z dnia 20 listopada 2012 r. oświadczyli, że planowana inwestycja nie wpływa na środowisko i nie stanowi uciążliwości dla środowiska, jak też nie należy do przedsięwzięć mogących oddziaływać na środowisko.

Decyzją z dnia 15 stycznia 2013 r. Burmistrz Nysy ustalił na rzecz M. S. i W. S. warunki zabudowy dla planowanej zmiany sposobu użytkowania budynku wskazanego we wniosku.

W wyniku rozpatrzenia odwołań wniesionych od tej decyzji przez H. D., G. D., D. K. i Prokuratora Rejonowego w [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu decyzją z dnia 26 kwietnia 2013 r. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Kolegium uznało, że przedstawiona analiza urbanistyczno-architektoniczna nie pozwala na ustalenie czy faktycznie zachowany został warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Nie wynika z niej przede wszystkim jakie konkretnie obiekty znajdują się w obszarze analizowanym, na jakiej działce, o jakim przeznaczeniu i wykorzystaniu. Ponadto, część graficzna analizy, stanowiąca załącznik nr 1 i nr 3 decyzji, sporządzona została na zupełnie nieczytelnej kopii mapy. Poza tym ani w części pisemnej, ani graficznej analizy nie wskazano szerokości frontu działki inwestycji i nie sprecyzowano odległości, w jakich wyznaczono granice obszaru analizowanego. Kolegium stwierdziło również, że wniosek inwestorów, mimo jego uzupełnienia, nadal nie spełnia wymogów określonych w art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. c ustawy i decyzja wydana została bez uzgodnienia dokonanego przez Państwową Inspekcję Sanitarną, wymaganego przepisem art. 3 pkt 1a ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej.

Ponownie prowadząc postępowanie Burmistrz Nysy wezwał inwestorów do uzupełnienie złożonego wniosku przez określenie danych charakteryzujących wpływ planowanej inwestycji na środowisko, uzyskując w odpowiedzi pismo M. S. z dnia 8 lipca 2013 r. Poza tym organ przedłożył projekt decyzji o warunkach zabudowy do uzgodnienia Państwowemu Powiatowemu Inspektoratowi Sanitarnemu w Nysie, który w odpowiedzi z dnia 5 września 2013 r. wskazał, że brak jest podstaw prawnych do dokonania przez niego uzgodnienia.

Decyzją z dnia 6 listopada 2013 r., nr [...], opartą o przepis art. 59 ust. 1 ustawy, Burmistrz Nysy ustalił na rzecz M. i W. S. warunki zabudowy dla planowanej inwestycji zaznaczając linie rozgraniczające teren inwestycji na mapie stanowiącej załącznik graficzny do decyzji oraz dołączając do decyzji część tekstową oraz graficzną dokonanej analizy architektoniczno-budowlanej. W uzasadnieniu zrelacjonował przebieg postępowania, wskazując czynności podejmowane w postępowaniu wyjaśniającym oraz zgromadzone materiały dowodowe i stwierdził, że ze względu na spełnienie warunków zawartych w art. 61 ust. 1 ustawy niemożliwe jest wydanie decyzji odmownej. Organ zaznaczył, że potrzeba wydania decyzji o warunkach zabudowy uzasadniona jest faktem, iż z treści oświadczenia inwestora wynika, że nie jest wykluczona konieczność wykonania robót wymagających pozwolenia na budowę. Wyjaśnił też, że organ ustalający warunki zabudowy nie jest właściwy do badania legalności i poprawności wykonanych robót budowlanych, gdyż sprawy te bada Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego. Następnie organ podał, że z pisma inwestorów z dnia 20 listopada 2012 r. wynika, iż planowana inwestycja nie wpływa na środowisko i nie stanowi dla niego uciążliwości, a ponadto inwestorzy wskazali, że planowana inwestycja nie należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, o których mowa w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. nr 213, poz. 1397) i nie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. W odniesieniu do dokonywanej analizy urbanistyczno-architektonicznej organ wyjaśnił, że ma ona potwierdzać funkcję zabudowy, a nie konkretne wykorzystanie obiektów i nie ma znaczenia jakiego rodzaju usługi są zlokalizowane na tym terenie. Wskazał, że uzupełniono część tekstową analizy urbanistyczno-architektonicznej o wykaz działek znajdujących się w obszarze analizowanym z wykazaniem ich przeznaczenia i wykorzystania, a także o informacje dotyczące wyznaczenia obszaru analizowanego w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, która wynosi ok. 13 m, jak też ustalenia szerokości obszaru analizowanego nie mniej niż 50 m w każdą stronę, od granic terenu objętego wnioskiem. Obszar analizowany wyznaczono przy tym zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588 - zwanym dalej rozporządzeniem wykonawczym). W zakresie dokonanej analizy organ stwierdził, że działki sąsiednie, dostępne z tej samej drogi publicznej, są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych oraz intensywności wykorzystania terenu. Ze względu na charakter inwestycji - zmiana sposobu użytkowania - odstąpiono jednak od analizy cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy, na rzecz analizy funkcji. Ustalono też, że teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej, uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, a decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Działki sąsiednie znajdujące się w obszarze analizowanym zabudowane są budynkami mieszkalnymi z towarzyszącymi budynkami gospodarczymi. W obszarze analizowanym występuje również zabudowa usługowa. Stosownie do tego organ ocenił, że pod względem planowanej funkcji i sposobu zagospodarowania występującego w tym rejonie, planowane przedsięwzięcie jest możliwe. Ustalił, że pozostaną bez zmian parametry zabudowy w zakresie: szerokości elewacji frontowej, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu istniejącego budynku. Przeprowadzona analiza stanu prawnego oraz faktycznego wykazała natomiast, że istniejąca na obszarze analizowanym zabudowa pozwala na kontynuację funkcji. Działka posiada dostęp do drogi publicznej w istniejący sposób, a uzbrojenie (sieć wodociągowa i elektroenergetyczna) jest wystarczające dla zamierzenia inwestycyjnego. Wobec zatem spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 ustawy, zgodności decyzji z przepisami odrębnymi oraz uzyskania niezbędnych do jej wydania uzgodnień, brak było w sprawie podstaw do odmowy ustalenia warunków zabudowy.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli H. D., G. D. i D. K. oraz Prokurator Rejonowy w [...]. H. D. wskazał, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 105 § 1, art. 138 § 2, art. 106 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. oraz "art. 1 ust. 2 pkt 1, 5 i 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w związku z art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w związku z art. 3 pkt 11 ustawy Prawo o ochronie środowiska w zw. z art. 7 i 77 k.p.a.". Zarzucając niewykonanie przez organ wskazań wynikających z decyzji odwoławczej podniósł, że inwestorzy nie posiadają interesu prawnego do żądania ustalenia warunków zabudowy, ponadto z analizy funkcji nie wynika, jakie konkretnie obiekty znajdują się w obszarze analizowanym i nie wyjaśniono, czy spełniony został warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, a uzasadnienie decyzji jest niepełne. Stwierdził też, że część graficzna decyzji została wykonana na nieczytelnej mapie, bez koniecznych oznaczeń, a wniosek inwestorów nadal nie spełnia wymogów co do wskazania danych charakteryzujących wpływ inwestycji na środowisko, organ nie powołał biegłego na okoliczność ustalenia wpływu inwestycji na otoczenie i nie wyjaśniono kwestii robót koniecznych dla dokonania zmiany przeznaczenia obiektu. Brak też uzgodnień z Państwową Inspekcją Sanitarną, zaś inwestycja spowoduje zakłócenie ładu przestrzennego, będzie negatywnie oddziaływać na środowisko, a dla osób mieszkających w sąsiedztwie spowoduje uciążliwości przekraczające dopuszczalną miarę.

Prokurator Rejonowy w [...] zarzucił natomiast naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., poprzez niewskazanie danych charakteryzujących wpływ inwestycji na środowisko, w tym oddziaływania na zdrowie ludzi stosownie do treści art. 52 ust. 2 pkt 2 ustawy, a także poprzez brak wskazania w części graficznej szerokości frontu działki inwestycji i odległości, w jakich wyznaczono granice obszaru analizowanego. Ponadto podniósł, że decyzja nie posiada odpowiedniego uzasadnienia w zakresie spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, a rozstrzygnięcie zapadło pomimo braku uzgodnienia z Państwową Inspekcją Sanitarną.

Z kolei, G. D., działająca również jako pełnomocnik D. K., podniosła zarzuty naruszenia prawa materialnego analogiczne jak wskazywane w odwołaniu przez H. D., a także naruszenie a także naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy oraz art. 106 § 2 i § 5 i art. 138 § 2 K.p.a. Przedstawiając argumentację tożsamą z zawartą w uzasadnieniu odwołania H. D., wskazała na uciążliwości związane z planowaną inwestycją oraz błędy organu w ustaleniu przeznaczenia i sposobu wykorzystania działek w obszarze analizowanym.

Decyzją z dnia 25 lutego 2014 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu podało, że w ponownym postępowaniu M. S. uzupełniła dane w zakresie oddziaływania inwestycji na środowisko, natomiast w zakresie wymogu z art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. c ustawy inwestor opisał w sposób szczegółowy proces czyszczenia pojazdów, jak również wskazał ilość zużywanej w tym celu wody i sposób odprowadzenia ścieków. Stwierdzając, że w rozporządzeniu z dnia 9 listopada 2010 r. myjnia samochodowa nie została wymieniona jako przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, organ odwoławczy uznał za nieuzasadnione żądanie przeprowadzania dodatkowego postępowania wyjaśniającego w tym zakresie. Odnosząc się do zarzutu braku wskazania w części graficznej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu szerokości frontu działki oraz szerokości obszaru objętego analizą, Kolegium dostrzegło, że informacja ta została zawarta w części opisowej analizy. Z § 3 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego nie wynika natomiast wymóg naniesienia wskazanych wartości na część graficzną analizy. W kwestii opisu w analizie sposobu użytkowania nieruchomości znajdujących się w obszarze analizowanym i uznania za zachowany warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, Kolegium ustaliło, że uprawniony urbanista szczegółowo opisał działki znajdujące się w przyjętym do analizy obszarze oraz określił, jaka zabudowa znajduje się na wskazanych działkach i jaka jest jej funkcja. Z przeprowadzonej analizy wynika, że poza funkcją mieszkaniową w obszarze tym występuje również funkcja usługowa, tj. m. in. serwis komputerowy na działce nr b oraz sklep ogrodniczy na działce nr c, która ma nie tylko dostęp do drogi publicznej od strony ul. [...], ale też posiada dostęp poprzez drogę wewnętrzną (działka nr d) od ul. [...], w której przebiega kanalizacja sanitarna poprowadzona do obu budynków znajdujących się na działce nr c. Tym samym spełniony jest warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy i możliwe jest ustalenie takiej funkcji dla działki nr a. Jednocześnie, załącznik do decyzji, jak i część graficzna analizy, zostały sporządzone na czytelnej mapie. Odnośnie braku uzgodnienia decyzji przez Państwową Inspekcję Sanitarną organ odwoławczy wyjaśnił, że organy prowadzące niniejsze postępowanie nie posiadają kompetencji do wyegzekwowania dokonania takiego uzgodnienia, a odmowa jego dokonania nie stanowiła przeszkody do wydania w sprawie decyzji. Według Kolegium, przeszkody takiej nie mógł stanowić także brak ustaleń dotyczących zakresu robót budowlanych niezbędnych do przeprowadzenia zmiany sposobu użytkowania oraz wpływu projektowanej inwestycji na otoczenie, w tym przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego na tę okoliczność. Obowiązkiem organu jest bowiem ustalenie warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji w przypadku łącznego spełnienia warunków wskazanych w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Rozstrzygnięcie to wytycza przy tym jedynie ogólne podstawowe kierunki projektowanej inwestycji, podlegające dalszym szczegółowym ustaleniom na etapie postępowania o pozwolenie na budowę, w tym również co do uwzględnienia występujących w obszarze oddziaływania uzasadnionych interesów osób trzecich. W przypadku zanieczyszczania środowiska po wykonaniu inwestycji, kwestią tą zajmują się natomiast właściwe organy w zakresie ochrony środowiska. Natomiast w kwestii istnienia po stronie M. i W. S. interesu prawnego do złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy, Kolegium wyjaśniło, że stosownie do art. 63 ust. 2 ustawy decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Każdy też może wystąpić o wydanie takiej decyzji, bez względu na to, czy jest właścicielem terenu.

Nie godząc się z tą decyzją H. D., reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę, w której powtórzył zarzuty, podnoszone wcześniej w odwołaniu, dotyczące naruszenia następujących przepisów:

- art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. i w zw. z art. 7 i 77 K.p.a. oraz art. 107 § 3 K.p.a.;

- art. 1 ust. 2 pkt 1, 5 i 7 ustawy w zw. z art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, w zw. z art. 59 ust. 1 ustawy, w zw. z art. 3 pkt 11 Prawa o ochronie środowiska, w zw. z art. art. 138 § 2 K.p.a. oraz w zw. z art. 7 i art. 77 K.p.a., a także art. 107 § 3 K.p.a.;

- art. 106 § 1, art. 7 i art. 77 oraz art. 105 § 1 K.p.a.

W uzasadnieniu skarżący podniósł, że czynności wykonane przez organ pierwszej instancji nie były wystarczające do podjęcia decyzji, a załączona do decyzji analiza wciąż nie zawiera opisu działek, który umożliwiłby ich identyfikację. Ponadto, dokonano w niej błędnego oznaczenia funkcji działek i budynków znajdujących się na analizowanym obszarze, do którego to błędu nie odniósł się organ odwoławczy. Przykładowo jego działce nr e przypisano funkcję gospodarczą, chociaż użytkowana jest tylko na cele mieszkaniowe. Skarżący wywodził też, że organ pierwszej instancji nadal nie rozważył przesłanek wskazanych w art. 1 ust. 2 pkt 5 i 7 ustawy, takich jak ład przestrzenny, ochrona zdrowia, bezpieczeństwo ludzi i mienia, potrzeby niepełnosprawnych, prawo własności. Podnosząc, że nieruchomość, na której ma być usytuowana myjnia samochodowa, sąsiaduje bezpośrednio (przez płot) z jednorodzinnymi domami mieszkalnymi stwierdził, że na spornej nieruchomości nie ma warunków do urządzenia myjni w sposób przewidziany we wniosku, podane w nim dane nie odpowiadają prawdzie, a funkcjonowanie myjni spowoduje zakłócenie ładu przestrzennego, negatywne oddziaływanie na środowisko oraz uciążliwości dla osób mieszkających w sąsiedztwie znacznie przekraczające dopuszczalną miarę. Jako niewystarczające uznał dokonanie oceny w zakresie oddziaływania inwestycji na środowisko wyłącznie w oparciu o oświadczenie wnioskodawców. Zaznaczył również, że brak jest opisu technologii, poziomu zanieczyszczeń ilości ścieków i dopiero ustalenie, stosownie do art. 7 i 77 K.p.a., jakie roboty budowlane będą (lub zostały) wykonane na nieruchomości w związku z projektem myjni pozwoli stwierdzić, czy inwestycja nie będzie zakłócać ponad miarę korzystania z innych nieruchomości. Podniósł, że wnioskodawcy powinni zostać zobowiązani do przedłożenia dokumentacji dotyczącej robót budowlanych polegających na przyłączeniu do kanalizacji oraz do przedłożenia oceny oddziaływania na środowisko i opinii w zakresie wpływu myjni na otoczenie z uwagi na to, że będzie zachodzić wymiana powietrza ze środkami chemicznymi. Zwrócił również uwagę na brak uzgodnienia decyzji przez Powiatowego Inspektora Ochrony Środowiska. Zakwestionował też pogląd Kolegium odnośnie uprawnień do wystąpienia o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W tym zakresie podtrzymał argumentację, że w sprawie zaistniała przesłanka umorzenia postępowania ze względu na brak interesu prawnego wnioskodawców w wydaniu decyzji.

Skargę na powyższą decyzję wniosła również G. D., działając w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik D. K. W skardze wskazała na naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 106 § 5 K.p.a., art. 1 ust. 2 pkt 1 i 5, art. 6 ust. 2 pkt 1 i art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy oraz art. 6 ust. 2 Prawa ochrony środowiska. Podniosła, że w postępowaniu nie oceniono i nie rozpatrzono w sposób wyczerpujący przedstawionego przez inwestora opisu technologii mycia i czyszczenia pojazdów w myjni. Stwierdziła, że wewnątrz hali brak jest urządzeń filtrujących, a rozpylany ma być środek zawierający substancje chemiczne, jednak niezbędnej w tej sytuacji oceny oddziaływania na środowisko oraz na mieszkańców sąsiednich nieruchomości nie dokonano. Kwestionując zapisy analizy załączonej do decyzji, jako nieprawdziwe wskazała ustalenia dotyczące istnienia na obszarze analizowanym budynków usługowych i stwierdziła, że poza działką objętą postępowaniem, na działkach dostępnych z tej samej drogi nie ma żadnego budynku usługowego. Odnośnie zagospodarowania poszczególnych działek objętych analizą, jako rażącą pomyłkę wskazała ustalenie, że przychodnia lekarska stanowi obiekt usługowy. Zarzuciła również, że ustalenie dostępu do działki nr c jest wadliwe, gdyż do tej działki nigdy nie było dojazdu od ul. [...], a teren, gdzie może przebiegać wskazana droga wewnętrzna, jest od kilku lat zagospodarowany w sposób uniemożliwiający budowę nowej drogi. Zaznaczyła, że żadna działka dostępna z tej samej drogi nie jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dla nowej zabudowy. Podniosła także, że organ nie dopełnił obowiązku uzyskania opinii Państwowej Inspekcji Sanitarnej.

Przesyłając skargi wraz z aktami sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu wniosło o ich oddalenie i podtrzymało w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i.

W piśmie procesowym z dnia 26 marca 2015 r. H. D. sprecyzował zarzuty skargi w części dotyczącej błędnego oznaczenia funkcji działek i budynków zawartych w dokumencie "Analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu na obszarze analizowanym" i przedstawił w tym zakresie obszerną analizę.

W piśmie procesowym z dnia 28 kwietnia 2015 r. M. i W. S. przychylili się do wniosku organu o oddalenie skarg. Stwierdzili, że zarzuty skarżących mijają się z prawdą i podnieśli, że w promieniu 50 m od frontu ich działki znajduje się szereg obiektów usługowych i usługowo-mieszkaniowych, handlowych i mieszkaniowych. Zakwestionowali też pogląd o braku po ich stronie legitymacji do złożenia wniosku o ustalenia warunków zabudowy.

Postanowieniem z dnia 16 lutego 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu odrzucił skargę D. K. w związku z nieuzupełnieniem braków formalnych.

W piśmie procesowym z dnia 18 maja 2015 r. G. D. zakwestionowała dopuszczenie do udziału w postępowaniu jako stron M. S. i W. S.

Na rozprawie sądowej w dniu 26 maja 2015 r. pełnomocnik H. D. złożył wniosek "o zmianę w trybie art. 165 P.p.s.a. postanowienia o dopuszczeniu M. i W. S. do działania w charakterze stron, przez odmowę ich dopuszczenia do udziału w sprawie" oraz o dopuszczenie na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. dowodu z dwóch zdjęć przedstawiających dom skarżących oraz sąsiadującą z nim "przez płot" nieruchomość, na której ma być urządzona myjnia. M. S. podtrzymując swoją argumentację wskazała, że inni sąsiedzi nie mają zastrzeżeń do urządzania myjni, a jej uciążliwość zamyka się w hali, która cały czas służy do świadczenia usług - najpierw jako warsztat ślusarski, a późnej mechaniczny, a w otoczeniu obiektu prowadzone są usługi i handel. Zaznaczyła też, że od 2005 r., kiedy wraz z mężem nabyli sporną nieruchomość, nie była dokonywana zmiana sposobu jej użytkowania. Podniosła, że w orzecznictwie Sądu Najwyższego wyrażony został pogląd, iż brak jest podstaw do żądania od strony danych dotyczących planowanej inwestycji. W. S. poparł stanowisko M. S.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargi zasługują na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, jak również trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm.) zwanej P.p.s.a, uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Postępowanie administracyjne, w wyniku którego wydana została zaskarżona decyzja, dotyczyło ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji, polegającej na zmianie sposobu użytkowania części budynku, pełniącego funkcję warsztatu ślusarskiego, na ręczną myjnię samochodową. Materialną podstawę prawną działania organów stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647, z późn. zm.) zwanej w dalszym ciągu ustawą, która określa zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy (art. 1 ust. 1 pkt 2 ustawy), a także przepisy wydanego na podstawie art. 61 ust. 6 ustawy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588), zwanego nadal rozporządzeniem wykonawczym. Przeprowadzona przez Sąd, na podstawie ww. przepisów kontrola legalności zaskarżonej decyzji, a także - z mocy art. 135 P.p.s.a - decyzji utrzymanej nią w mocy wykazała, że decyzje te wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a więc skutkującym koniecznością ich uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

W ocenie Sądu, organy w sposób istotny naruszyły przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Nie rozpoznały bowiem sprawy w sposób wyczerpujący i całościowy. Z treści decyzji nie wynika, aby ustalenia w zakresie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji zostały dokonane po wszechstronnym i dokładnym rozważeniu okoliczności faktycznych. Zgodzić należy się ze skarżącymi, że czynności wykonane przez organ pierwszej instancji nie były wystarczające do podjęcia rozstrzygnięcia, a analiza będąca załącznikiem nr 2 i 3 do decyzji nie zawiera takiego sposobu opisu działek, który umożliwiłby dokonanie prawidłowych ustaleń oraz oceny odpowiadającej istniejącemu stanowi faktycznemu. Tymczasem, stosownie do art. 7 K.p.a. organy zobowiązane są do podejmowania wszelkich czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Przepis art. 77 § 1 K.p.a. nakłada z kolei na organy obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, który zgodnie z art. 80 K.p.a. w całości powinien być podstawą dokonywanej oceny. Ocena ta powinna być konsekwentna i znajdować potwierdzenie w materiale dowodowym, a w razie sprzeczności organy powinny wyjaśnić, dlaczego przyjęły taki, a nie inny stan faktyczny. Brak dokonania całościowej i spójnej oceny stanu faktycznego spowodował w niniejszej sprawie, że badane decyzje nie odpowiadają wymogom ww. przepisów, a także wymogom art. 107 § 3 K.p.a. i nie realizują zasady przekonywania ustalonej w art. 11 K.p.a.

Mając na uwadze zarzuty skargi, z których nie wszystkie jednak są trafne i zasługują na uwzględnienie, rozważania w zakresie dokonanej przez Sąd oceny poprzedzić należy wyjaśnieniem, że zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy, decyzja o warunkach zabudowy stanowi wyjątkowe rozwiązanie w zakresie kształtowania ładu przestrzennego stosowane w wypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W orzecznictwie nie jest sporne, że w przypadku zmiany sposobu użytkowania obiektu - a z taką zmianą mamy do czynienia w niniejszej sprawie - decyzja o warunkach zabudowy jest wydawana tylko dla takiej zmiany, która jest związana z wykonywaniem robot budowlanych (por. wyroki NSA z 19 listopada 2009 r., II OSK 1802/08 i z 27 marca 2012, II OSK 21/11, dostępne na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zaznaczenia wymaga, że decyzja o warunkach zabudowy jest pierwszą z kilku decyzji wydawanych w procesie inwestycyjnym. Ma charakter wstępny i nie przesądza o prawie do prowadzenia inwestycji oraz o tym, że inwestycja będzie realizowana. Potwierdza zgodność zamierzenia inwestycyjnego z przepisami prawa. Określa jedynie, czy realizacja inwestycji w konkretnym miejscu jest w ogóle możliwa. Nie ustala zatem żadnych praw do tego terenu i nie upoważnia do rozpoczęcia jakichkolwiek prac budowlanych, lecz stanowi podstawę do ubiegania się o pozwolenie na budowę, bądź o pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania. Jak trafnie wskazał organ odwoławczy, akt ten jest promesą uzyskania pozwolenia na budowę, gdyż z mocy art. 55 ustawy, stosowanego poprzez art. 64 ust. 1 ustawy, decyzja o warunkach zabudowy wiąże organ wydający pozwolenie na budowę. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy na danym terenie, dla którego nie uchwalono planu miejscowego, dopuszczalna jest realizacja zamierzonej inwestycji oraz wskazanie wszelkich warunków i zasad zagospodarowania terenu i jego zabudowy, wynikających z przepisów prawa, z których inwestor zobowiązany jest się wywiązać na późniejszym etapie projektowania inwestycji, aby planowaną inwestycję zrealizować (por. wyrok NSA z 15 października 2014 r., II OSK 840/13, powołana strona internetowa).

Zgodnie z art. 52 ustawy, stosowanym odpowiednio na zasadzie art. 64 ustawy, ustalenie warunków zabudowy terenu następuje na wniosek inwestora, który to wniosek powinien spełniać wymogi określone w art. 52 ust. 2 ustawy. We wniosku tym inwestor przedstawia na mapie granice teren, którego wniosek dotyczy, a także obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać (pkt 1), a także określa charakterystykę zamierzenia inwestycyjnego obejmującą m.in. dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko (pkt 2 lit. c). Organ rozpoznający sprawę związany jest treścią wniosku i dokonuje oceny w zakresie możliwości ustalenie takich warunków zabudowy, jakich domaga się wnioskodawca. Ocena ta dokonywana jest przez organ samodzielnie na podstawie obowiązujących przepisów prawa, a stanowisko strony w tym zakresie nie jest w żadnej mierze dla organu wiążące. Jeśli jednak organ uzna, że informacje przedstawione we wniosku realizują wymogi wynikające z art. 52 ust. 2 ustawy i są wystarczające do dokonania oceny w danym zakresie, brak jest podstaw do wzywania strony o jego uzupełnienie. Inną natomiast kwestią jest prawidłowość oceny dokonanej przez organ na podstawie przedstawionych we wniosku danych, w zakresie której organ powinien mieć na względzie cel wydania decyzji, którym jest ustalenie warunków zabudowy dla danego zamierzenia inwestycyjnego. Kryterium ustalenia tych warunków stanowią przepisy prawa, które przesądzają o dopuszczalności danego przedsięwzięcia.

Odnosząc się w tym miejscu do kwestii spornej, dotyczącej niewystarczającego, w ocenie skarżących, przedstawienia przez inwestorów we wniosku informacji w zakresie negatywnego oddziaływania inwestycji na środowisko oraz sąsiednie nieruchomości wskazać należy, że postanowienia decyzji o warunkach zabudowy dotyczące ochrony interesów osób trzecich mogą zawierać jedynie informacje dla inwestora o działaniach niezbędnych dla ochrony ich uzasadnionych interesów. Ochrona interesów osób trzecich w tym postępowaniu nie może być bowiem oceniana tak szeroko, jak w kolejnym postępowaniu inwestycyjnym - z zakresu prawa budowlanego. Nie można też upatrywać naruszenia interesów osób trzecich wskazując na uciążliwości, jakie będą wiązały się ze zmianą sposobu użytkowania danego obiektu. Badanie, czy planowana inwestycja wpłynie na sąsiednie nieruchomości wykracza poza materię postępowania o ustalenie warunków zabudowy i jest możliwe dopiero na etapie ewentualnego postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania. Jak słusznie wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (zob. powołany wyżej wyrok NSA z 15 października 2014 r., II OSK 840/13), ustalenia decyzji o warunkach zabudowy nie wpływają na ocenę, czy planowana inwestycja będzie uciążliwa dla skarżących i otoczenia. Decyzja o warunkach zabudowy określa jedynie, czy dana inwestycja jest w danym miejscu możliwa i jeśli tak - jakie warunki i zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy są dopuszczalne. Kwestie dotyczące wpływu planowanej inwestycji na nieruchomości sąsiednie i jej zgodności z warunkami techniczno-budowlanymi są rozstrzygane w odrębnym postępowaniu w przedmiocie udzielenia pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania, zatem nie mieszczą się w granicach postępowania dotyczącego ustalenia warunków zabudowy.

Z treści decyzji wydanych w niniejszej sprawie wynika, że dokonana została ocena w odniesieniu do ustalenia warunków w zakresie ochrony środowiska, która nie wykazała, aby przepisy szczególne określały jakieś wymogi w tym zakresie. To powoduje, że zarzut sprowadzający się do niewystarczającego określenia oddziaływania inwestycji na środowisko oraz nieruchomości sąsiednie nie jest zasadny.

Podzielić też należy stanowisko organu odwoławczego, że z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy może wystąpić każdy podmiot, bez względu na to, czy jest właścicielem danego terenu. Dla dopuszczalności wydania decyzji o warunkach zabudowy obojętne jest bowiem, czy wnioskodawca legitymuje się prawem do nieruchomości, w tym prawem własności. Wymóg jego posiadania ma znaczenie dopiero na dalszym etapie procesu inwestycyjnego, tj. na etapie postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę czy na zmianę sposobu użytkowania. Przepis art. 52 ust. 2 ustawy w powiązaniu z art. 65 ust. 1 pkt 1 ustawy pozwala także na stwierdzenie, że ustawodawca nie wprowadził ograniczenia co do możliwości wydania wielu decyzji o warunkach zabudowy w odniesieniu do tego samego terenu. Oznacza to, że decyzje o warunkach zabudowy mogą być wydawane dla wielu podmiotów, a wystąpienie z wnioskiem przez jeden podmiot nie wyklucza prawa do występowania z wnioskiem przez innych. Nie ma też przeszkód, aby ten sam wnioskodawca, na rzecz którego wydana została decyzja, mógł uzyskać kolejną decyzję o warunkach zabudowy dla tego samego terenu, lecz dotyczącą innego zamierzenia inwestycyjnego (por. A. Despot-Mładanowicz [w:] "Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz" pod red. red. A. Plucińskiej-Filipowicz i M. Wierzbickiego, Wyd. LexisNexis, Warszawa 2014, s. 417-418; Z. Niewiadomski [w:] "Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz", Wyd. C.H.BECK, Warszawa 2015, s. 430-431). Dlatego nie ma racji skarżący podnosząc zaistnienie w sprawie przesłanki umorzenia postępowania ze względu na brak interesu prawnego wnioskodawców w wydaniu decyzji. Brak jest również jakichkolwiek podstaw do uwzględnienia wniosku strony skarżącej o "zmianę w trybie art. 165 P.p.s.a. postanowienia o dopuszczeniu M. i W. S. do działania w charakterze stron, przez odmowę ich dopuszczenia do udziału w sprawie". Wyjaśnić ponadto przyjdzie, że Sąd nie wydawał postanowienia o dopuszczeniu wskazanych osób do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Przez sam fakt złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy osoby te stały się stroną postępowania administracyjnego prowadzonego w tym przedmiocie, a w konsekwencji, na podstawie art. 33 § 1 P.p.s.a., stały się uczestnikami postępowania sądowego w sprawie ze skargi na decyzję, która zakończyła to postępowanie administracyjne i która dotyczy ich interesu prawnego.

Wracając na grunt ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazać należy, że stosownie do art. 61 ust. 1 tej ustawy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w pkt 1-5, tj. w sytuacji, gdy: co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (pkt 1), teren ma dostęp do drogi publicznej (pkt 2), istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego (pkt 3), teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 (pkt 4) oraz decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi (pkt 5). Z przywołanej regulacji wynika, że właściwy organ jest zobowiązany wydać pozytywną decyzję, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z konkretnych przepisów prawa powszechnie obowiązującego i ma obowiązek odmówić ustalenia warunków zabudowy wówczas, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej ustawowej przesłanki. Oznacza to, że wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające, przeprowadzone w zakresie spełnienia ustawowych przesłanek.

Sposób ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu określony został w rozporządzeniu wykonawczym, które przewiduje, że ustalenie warunków zabudowy następuje w wyniku uprzedniego przeprowadzenia analizy funkcji i cech zabudowy terenu w obszarze analizowanym, którego granice wyznaczane są stosownie do § 3 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego. Natomiast stosownie do treści § 9 tegoż rozporządzenia, warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną (ust. 1 ); wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (ust. 2); część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii (ust. 3); część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy (ust. 4 ). W świetle powyższego, decyzja o warunkach zabudowy powinna zawierać dwa integralne załączniki: jeden w postaci mapy z zaznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji oraz drugi - w postaci wyników analizy, na którą składać się muszą część opisowa i część graficzna.

W orzecznictwie przyjmuje się, że celem przepisu art. 61 ustawy jest zagwarantowanie ładu przestrzennego i zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa, sformułowaną w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy należy badać wpływ inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym. Oznacza to, że w każdym indywidualnym przypadku należy widzieć obszar analizowany jako urbanistyczną całość. Zasada dobrego sąsiedztwa wymaga natomiast dostosowania nowoprojektowanego sposobu zagospodarowania terenu do zagospodarowania już istniejącego. Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. To powoduje, że obowiązkiem organu jest określenie cech, do których należy dostosować nową zabudowę. (por. wyroki NSA: z 20 marca 2012 r., II OSK 10/11; z 25 września 2012 r., II OSK 994/11 i z 13 marca 2014 r., II OSK 2501/12, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W literaturze przedmiotu jako zasadę przyjmuje się, że w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Nowa zabudowa jest dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejącą funkcją. Z momentem wykazania sprzeczności przestaje być on dopuszczalna (por. Z. Niewiadomski, op. cit., s. 532).

Mając na uwadze przedmiot niniejszej sprawy wskazać trzeba, że w sytuacji, gdy przedmiotem ustalenia warunków zabudowy jest jedynie zmiana sposobu użytkowania, czyli zmiana funkcji w rozumieniu przepisów ustawy, analiza powinna ograniczyć się do tej cechy i badać, czy w analizowanym obszarze możliwe będzie pogodzenie proponowanego sposobu użytkowania na cele usługowe z istniejącymi już funkcjami. Zgodnie z § 2 pkt 2 rozporządzenia wykonawczego, jeśli mowa w nim o funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy przez to rozumieć sposób użytkowania obiektów budowlanych oraz zagospodarowania terenu zgodny z przepisami odrębnymi. W orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że ustaleniu nie będą zatem podlegały parametry takie jak: obowiązująca linia nowej zabudowy (§ 4), wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu (§ 5), szerokość elewacji frontowej (§ 6), wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki (§ 7) oraz geometria dachu (§ 8). Te parametry pozostają bowiem bez zmian (por. wyrok NSA z 16 grudnia 2014 r., II OSK 1295/13, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie prawidłowo zatem odstąpiono od ustalania ww. parametrów.

Badanie wymogu dobrego sąsiedztwa w istocie dotyczyć powinno kwestii dostosowania funkcji obiektu budowlanego do funkcji obiektów istniejących na danym obszarze. Podzielić należy słuszny pogląd, że wymagana w ramach postępowania w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego decyzja o warunkach zabudowy musi być poprzedzona analizą urbanistyczną w zakresie umożliwiającym stwierdzenie, czy możliwe jest pozytywne załatwienie wniosku inwestora ze względu na zachowanie zasady podobieństwa pod względem kontynuacji funkcji na analizowanym terenie, tak by nie doszło do naruszenia zasady dobrego sąsiedztwa, chroniącej zastany w danym miejscu stan zabudowy oraz funkcję istniejących obiektów budowlanych (por. wyroki NSA: z 19 stycznia 2011 r., II OSK 103/10; z 27 lutego 2014 r., II OSK 2333/12, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sporządzona w toku postępowania administracyjnego analiza sposobu zabudowy i zagospodarowania terenu w sąsiedztwie planowanej inwestycji, czyli na obszarze wyznaczonym stosownie do § 3 rozporządzenia, ma zatem na celu wykazanie, czy zamierzona zmiana funkcji użytkowej w istniejącym budynku, będzie pozostawała w zgodzie z istniejącym na badanym terenie porządkiem planistycznym, tj. nie będzie kolidowała z funkcją zabudowy terenu sąsiedniego.

Zdaniem Sądu, analiza sporządzona w niniejszej sprawie celu tego jednak nie realizuje. Badanie jej prawidłowości prowadzi do wniosku, że wprawdzie wielkość obszaru analizowanego odpowiada wymogom określonym w § 3 rozporządzenia, to jednak konfrontując zapisy części tekstowej i graficznej dokumentów przedstawiających wyniki przeprowadzonej analizy (stanowiących załącznik do decyzji) stwierdzić trzeba, że nie są one spójne w warstwie dotyczącej ustalenia funkcji obiektów znajdujących się na analizowanym obszarze. Jak zasadnie podniósł skarżący, w znacznej liczbie przypadków odczytanie zapisów na części graficznej przy zastosowaniu zamieszczonej tam legendy ujawnia rozbieżności i sprzeczności w porównaniu z częścią tekstową. I tak, w odniesieniu do budynków na działce nr c w części tekstowej wskazano na ich funkcję mieszkaniową i usługową, podczas gdy na załączniku graficznym oznaczono ich funkcję jako mieszkaniową; dla budynku na działce nr f wskazano funkcję mieszkaniową i gospodarczą, a na załączniku graficznym wskazano funkcję gospodarczą; dla budynku na działce nr g ustalono funkcję mieszkaniową, zaś na mapie oznaczono funkcję usługową; budynek na działce nr b określono jako mieszkalny z częścią usługową, podczas gdy z mapy wynika, że część usługowa znajduje się w większym fragmencie budynku, a więc jest przeważająca; dla budynku na działkach nr h, nr i i j wskazano funkcję usługową, natomiast na mapie oznaczono funkcję mieszkaniową. Nie ustalono też, która z funkcji jest dominująca na analizowanym terenie, a która ma tylko charakter uzupełniający. Co więcej, w odniesieniu do działki nr a, objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, w części tekstowej analizy wskazano, że znajduje się na niej budynek gospodarczy i usługowy, a działka ma funkcję mieszkalną i usługową, podczas gdy z załącznika graficznego wynika, że spośród dwóch budynków znajdujących się na tej działce jeden posiada funkcję mieszkaniową, a drugi funkcję gospodarczą.

W ocenie Sądu, przeprowadzona analiza nie doprowadziła do jednoznacznego ustalenia, jaka jest faktyczna funkcja poszczególnych obiektów na analizowanym obszarze. Nie ujawniła też aktualnej funkcji budynku objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla zmiany sposobu jego użytkowania i nie wykazała, czy możliwe będzie pogodzenie nowego sposobu użytkowania z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze. Jako dowolne i niemające oparcia w materiale dowodowym ocenić tym samym należy ustalenie w rozstrzygnięciu decyzji organu pierwszej instancji, że aktualnie wskazana działka pełni funkcję usługową. Brak spójności pomiędzy częścią tekstową i graficzną analizy uznać natomiast należy za istotną wadliwość wykluczającą prawidłowość przeprowadzonego w sprawie postępowania. Skoro bowiem przeprowadzana analiza jest wyznacznikiem dla ustalenia warunków zabudowy, to tym samym nie może zawierać rozbieżności powodujących wątpliwości co do funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania analizowanego terenu.

Powyższe prowadzi do stwierdzenia, że wydanie decyzji w niniejszej sprawie nie zostało poprzedzone prawidłową analizą funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Wadliwie przeprowadzona analiza w konsekwencji skutkowała natomiast tym, że decyzje w niniejszej sprawie wydane zostały bez wyczerpującego ustalenia okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia, a ocena co do zaistnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy nie była wystarczająca do podjęcia rozstrzygnięcia w przedmiocie warunków zabudowy. Wydając decyzję organy nie ustaliły cech, do których powinna być dostosowana planowana inwestycja i nie wskazały, jakie czynniki kształtujące projektowaną zabudowę zaważyły na uznaniu jej za odpowiadającą zagospodarowaniu istniejącemu na analizowanym terenie. Zaakcentowania wymaga, że sporządzana na potrzeby postępowania analiza, jak każdy dowód w sprawie, powinna podlegać samodzielnej ocenie organu stosownie do art. 77 K.p.a. i art. 80 K.p.a. Powtórzyć przyjdzie, że organ musi wykazać w zakresie tej oceny, że ustalone wymagania dotyczące nowego sposobu użytkowania istniejącego obiektu są zgodne z przepisami prawa, w tym nie stoją w sprzeczności z regulacją art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy i zgodnie z tym przepisem stanowią kontynuację funkcji zabudowy. Ustalone warunki nowej zabudowy muszą zatem nie tylko wynikać z przeprowadzonej analizy, ale także powinny być szczegółowo uzasadnione w decyzji. Dokonując w niniejszej sprawie ustaleń i oceny na podstawie przeprowadzonej analizy, organy nie dostrzegły wskazanych wyżej rozbieżności pomiędzy jej częścią tekstową i graficzną, jak również bezkrytycznie zaakceptowały zamieszczone w analizie stwierdzenie, że odstąpiono od dokonania wymaganej przepisami prawa analizy w zakresie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Opierając się na ustaleniach wynikających z analizy, organy swoją ocenę w zakresie kontynuacji funkcji ograniczyły w zasadzie jedynie do stwierdzenia, że skoro na analizowanym obszarze poza funkcją mieszkaniową występuje również funkcja usługowa, to tym samym możliwe jest ustalenie takiej funkcji dla działki nr a. Warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy organ odwoławczy uznał natomiast za spełniony wobec ustalenia, że na działkach nr c i nr b dostępnych z tej samej drogi znajdują się obiekty usługowe, odpowiednio sklep ogrodniczy i serwis komputerowy. Nie uwzględnił jednak w tym zakresie właściwości planowanej inwestycji, a zwłaszcza wykorzystania określonych urządzeń, charakteru i rozmiaru działalności usługowej oraz nie rozważył, czy zamierzona funkcja usługowa wpisuje się w funkcję dominującą, bądź czy może być uznana za uzupełniającą funkcję dominującą obiektów na analizowanym obszarze.

W przekonaniu Sądu, o dopuszczalności realizacji na danym terenie obiektu usługowego nie może przesądzać sama tylko okoliczność, że w obszarze analizowanym funkcjonują już obiekty spełniające funkcję usługową. Jak już wcześniej wskazano, przy ocenie dopuszczalności realizacji nowej inwestycji należy uwzględnić całokształt czynników kształtujących projektowaną zabudowę w nawiązaniu do zagospodarowania istniejącego w terenie analizowanym. Do takich należeć zaś będzie m.in. rozmiar i charakter planowanej działalności usługowej, które mogą rzutować w oczywisty sposób na warunki funkcjonowania na terenie sąsiednim oraz wpłynąć na ład przestrzenny danego terenu. Nie sposób przyjąć bezrefleksyjnie, bez przeprowadzenia właściwej w tym zakresie analizy i stosownej argumentacji, aby usługi w postaci prowadzenia myjni samochodowej posiadały taki sam charakter jak działalność usługowa polegająca na prowadzeniu sklepu, czy serwisu komputerowego i aby wpisywały się w zakres działalności usługowej na badanym terenie oraz nie kolidowały z istniejącą na nim dominująca funkcją zabudowy. Za zgodne z zasadą dobrego sąsiedztwa należy bowiem uznać jedynie takie określenie warunków zabudowy usługowej, które wpisuje się w funkcję usługową występującą na analizowanym obszarze, a to wymaga przeprowadzenia prawidłowej analizy. W tym miejscu, mając na uwadze zarzuty skargi, zaznaczyć przyjdzie, że na etapie ustalania warunków zabudowy nie zachodzi potrzeba badania zgodności planowanej zabudowy i zagospodarowania terenu z przepisami prawa budowlanego w tym warunkami technicznymi. Niemniej jednak Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela pogląd, że w sytuacji, gdy decyzja o warunkach zabudowy ma wprowadzić działalność usługową bądź produkcyjną na terenie z dominującą funkcją mieszkaniową, niezbędnym jest również rozważenie, czy dopuszczenie przez organ danego rodzaju działalności usługowej nie będzie stanowić niedogodności utrudniającej realizację funkcji mieszkaniowej z uwagi na możliwe oddziaływanie związane m.in. ze wzmożonym hałasem. Podkreślenia przy tym wymaga, że chodzi tutaj o taką uciążliwość, która ma negatywny wpływ na komfort zamieszkiwania w pobliżu planowanego zamierzenia (por. wyrok NSA z 27 lutego 2014 r., II OSK 2333/12; wyrok WSA we Wrocławiu z 18 czerwca 2012 r., II SA/Wr 303/12 http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak wskazano już wyżej, kontynuacja funkcji oznacza, że nowa zabudowa musi mieścić się w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania (w tym użytkowania obiektów). Ustalenie zaś funkcji terenu przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i ocena jej kontynuacji następuje w oparciu o wyniki sporządzonej analizy określającej m.in. funkcję znajdujących się na obszarze analizowanym obiektów, przy czym wykluczone jest, aby część graficzna i część opisowa analizy były wzajemnie sprzeczne.

Reasumując, wobec braku przeprowadzenia w niniejszej sprawie prawidłowej i wewnętrznie niesprzecznej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, nie sposób uznać, aby dokonane w sprawie ustalenia mogły dawać podstawę do stwierdzenia, że planowana zmiana sposobu użytkowania stanowi kontynuację funkcji zagospodarowania terenu jest zgodna z dotychczasową funkcją zabudowy i zagospodarowania terenu. Omówione wyżej uchybienia stanowiły naruszenie art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 oraz art. 11 K.p.a. i powodowały konieczność uchylenia wydanych w sprawie decyzji organów obydwu instancji. Zaznaczyć końcowo przyjdzie, że wbrew twierdzeniom strony skarżącej, do naruszenia powyższych przepisów nie doszło jednak na skutek braku uzgodnienia decyzji przez organ Inspekcji Sanitarnej. Bez względu bowiem na to, czy istniały podstawy prawne do uzgodnienia projektu decyzji (rozważanie tej kwestii merytorycznej na obecnym etapie postępowania jest przedwczesne), odmowę uzgodnienia należy traktować jako niezajęcie stanowiska. Zgodnie natomiast z art. 53 ust. 5 ustawy, w przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane. Mając na uwadze powyższe, należało uznać, że w rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia przez organy administracji prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkuje koniecznością uchylenia przez Sąd zaskarżonej decyzji, na podstawie 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

Rozstrzygnięcie w przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji, podjęto na podstawie art. 152 P.p.s.a.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na wniosek skarżącego na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. Na wysokość tych kosztów składa się uiszczony przez skarżącego wpis od skargi w kwocie 500 zł, wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego w kwocie 240 zł, ustalone w oparciu o § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 461) oraz zwrot równowartości uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych rozważań i sprowadzają się do konieczności ponownego, starannego rozpoznania sprawy w jej całokształcie na podstawie prawidłowo i wyczerpująco przeprowadzonej analizy. Części tekstowa i graficzna analizy powinny być spójne, a dokonana na tej podstawie ocena należycie uzasadniona.