Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1008/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-08-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 27
journal: Dz.U. 2020 poz 2028
law: Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), Asesor WSA Anna Milicka-Stojek, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 sierpnia 2022 r. sprawy ze skargi I. sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Prezesa Wód Polskich z dnia [...] marca 2022 r. znak [...] w przedmiocie zwrotu wniosku o rozstrzygnięcie sporu oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] marca 2022 r. Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie działając na podstawie art. 27a ust. 3 pkt 3 oraz art. 27c ust. 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 2028), zwanej dalej "uzzwoś"), oraz art. 66 § 3 i art. 144 w związku z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz.U. z 2021 poz. 735 z późn. zm., zwanej dalej "Kpa"), po rozpatrzeniu zażalenia spółki [...] sp. z o.o. z siedzibą w W., na postanowienie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] grudnia 2021 r., o zwrocie wniosku o rozstrzygnięcie sporu o przyłączenie nieruchomości do sieci wodociągowo- kanalizacyjnej i nakazanie przedsiębiorstwu przyłączenia do sieci – utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu organ wskazał, że pismem z dnia 3 grudnia 2021 r. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: Spółka, Wnioskodawca), wystąpiła do Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: organ regulacyjny) z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu pomiędzy nią a Miejskim Przedsiębiorstwem Wodociągów i Kanalizacji w [...] SA (dalej: MPWiK) polegającego na odmowie przyłączenia do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], oraz o zwrócenie się do MPWiK o dokumentację dotyczącą postępowań o uzgodnienie warunków, technicznych innych nieruchomości Wnioskodawcy.

Wnioskodawca wskazał, że wystąpił do MPWiK z wnioskiem o wydanie warunków technicznych przyłączenia do sieci nieruchomości. MPWiK odmówił uzgodnienia warunków technicznych podnosząc brak możliwości technicznych, wskazując jednocześnie, że istnieje możliwość podpięcia nieruchomości do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej w ul. [...] i [...], po uprzednim zaprojektowaniu, wybudowaniu i włączeniu do eksploatacji sieci wodociągowej i kanalizacyjnej w ciągu dojazdowym na terenie inwestycji.

Wnioskodawca po raz kolejny wystąpił do MPWiK o wydanie warunków technicznych podpięcia jego nieruchomości do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej od strony ul. [...], deklarując gotowość budowy niezbędnych przyłączy we własnym zakresie. MPWiK ponownie odmówił wydania warunków technicznych przyłączenia nie ruchomości wnioskodawcy do sieci, wskazując że zamierzenie inwestycyjne koliduje z przebiegiem planowanej trasy ekspresowej N-S.

W opinii Wnioskodawcy odmowa uzgodnienia warunków technicznych przyłączenia nieruchomości do sieci wypełnia przesłankę z at. 27e ust 1 pkt 2 uzzwoś i stanowi odmowę przyłączenia nieruchomości do sieci a co za tym idzie jest sprawą sporną. Tym bardziej, że argumentacja MPWiK dotycząca kolizji z planowanym przebiegiem trasy ekspresowej wykracza poza ramy uzzwoś.

Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2021 r., znak [...], organ regulacyjny zwrócił Wnioskodawcy jego podanie z dnia 3 grudnia 2021 r.

Organ w motywach swego postanowienia wskazał, że zgodnie z art. 27e ust. 1 uzzwoś rozstrzyga spory między przedsiębiorstwami wodociągowo-kanalizacyjnymi a odbiorcami usług w zakresie spraw dotyczących: odmowy zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub oprowadzanie ścieków przez przedsiębiorstwo, odcięcia dostawy wody lub zamknięcia przyłącza, lub odmowy przyłączenia do sieci nieruchomości osobie ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci. Natomiast ustawodawca nie wyposażył organu w prawne narzędzia do podejmowania działań mogących orzekać co do istoty sprawy sporu, którym miałaby być odmowa wydania warunków technicznych przyłączenia do sieci. Skoro zatem spór dotyczący odmowy wydania warunków technicznych przyłączenia do sieci nie może zostać rozstrzygnięty na drodze administracyjnej, to podlega kognicji sądu powszechnego, i - na podstawie art. 66 § 3 Kpa - organ postanowił o zwrocie podania.

Z rozstrzygnięciem organu regulacyjnego nie zgodziła się Spółka, składając zażalenie w tym przedmiocie (pismem z dnia 28 grudnia 2021 r., wpływ do organu regulacyjnego w dniu 29 grudnia 2021 r.) i podnosząc zarzuty naruszenia:

1. art. 66 § 3 Kpa w zw. z art. 27a ust. 3 pkt 3 uzzwoś w zw. z art. 1 pkt 1 Kpa poprzez uznanie, że odmowa wydania warunków technicznych przyłączenia nieruchomości do sieci nie mieści się w zakresie kompetencji organu regulacyjnego, w szczególności w sytuacji gdy ustawa nie zawiera definicji przyłączenia do sieci, a zgodnie z art. 19a ustawy przyłączenie do sieci stanowi czynność złożoną z kilku etapów, a pominięcie któregokolwiek z nich lub niedochowanie przez osobę ubiegającą się o podłączenie powoduje z mocy ustawy odmowę przyłączenia do sieci;

2. art. 27e ust. 2 pkt 4 uzzwoś poprzez uznanie, że organ nie może wydać rozstrzygnięcia nakazującego przyłączenia do sieci w sytuacji, gdy wydanie warunków technicznych stanowi jeden z etapów procedury przyłączeniowej a sama ustawa w art. 19a traktuje przyłączenie jako szereg pozostających ze sobą w bezpośrednim związku czynności, a nie jedną czynność odmowy przyłączenia do sieci;

3. art. 124 § 2 Kpa w zw. z art. 107 § 3 Kpa w zw. z art. 126 Kpa poprzez niewyjaśnienie w treści uzasadnienia dlaczego sprawa należy do kompetencji sądów powszechnych i w jakim trybie miałaby zostać rozpoznana.

W uzasadnieniu zażalenia Skarżąca wskazała, że przyjęta przez organ I instancji wykładnia przepisów kompetencyjnych uzzwoś pozostaje w ewidentnej sprzeczności z celami ustawy, wyrażonymi w uzasadnieniu do jej projektu. Ponadto, słuszności swego podejścia upatruje w rozwiązaniach dotyczących wydawania warunków technicznych na gruncie ustawy z dna 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne oraz w orzecznictwie odwołującym się do niej.

W świetle podniesionych zarzutów Skarżąca zażądała uchylenia zaskarżonego postanowienia.

Uwzględniając fakt, iż organ zażaleniowy bada zaskarżone postanowienie pod kątem jego legalności, oraz że nie jest związany zarzutami zawartymi w zażaleniu, Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie po przeprowadzeniu postępowania zważył, iż zgodnie z przepisem art. 27a ust. 3 pkt 3 uzzwoś, do zadań organu regulacyjnego należy rozstrzyganie sporów między przedsiębiorstwami wodociągowo-kanalizacyjnymi a odbiorcami usług. Kompetencja ta została dalej uszczegółowiona w art. 27e uzzwoś, który precyzuje, że sprawy sporne mogą dotyczyć odmowy przyłączenia do sieci nieruchomości osobie ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci (art. 27e ust. 1 pkt 2), zaś wśród możliwych rozstrzygnięć organu przepis wskazuje nakazanie przedsiębiorstwu przyłączenia do sieci (art. 27e ust. 2 pkt 4). Kontekst temu przepisowi nadaje art. 15 ust. 4 uzzwoś, wskazujący, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie, o którym mowa w art. 19 uzzwoś [regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków], oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług. Warunki przyłączenia oraz warunki techniczne określające możliwości dostępu do usług są elementami obligatoryjnie wskazanymi do uwzględnienia w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków (art. 19 ust. 5 pkt 4 i 5 uzzwoś). Warunki przyłączenia oraz warunki techniczne określające możliwości dostępu do usług są elementami obligatoryjnie wskazanymi do uwzględnienia w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków (art. 19 ust. 5 pkt 4 i 5 uzzwoś). Choćby nawet i z tego przepisu jednoznacznie wynika, że są to pojęcia odrębne.

Zapewnienie nieruchomości wody dostarczanej w ramach usługi zbiorowego zaopatrzenia, podobnie jak odprowadzenie z nieruchomości ścieków w ramach usługi zbiorowego odprowadzenia, wymaga przeprowadzenia sekwencji czynności -z poglądem tym zresztą zgadza się Skarżąca, także wniesionym zażaleniu (zarzuty 1 i 2 raz ich uzasadnienie). W sekwencji tej można wyróżnić: złożenie wniosku o wydanie warunków technicznych przyłączenia do sieci (zlecenie wydania) - wydanie warunków technicznych przyłączenia - złożenie wniosku o przyłączenie do sieci - przyłączenie do sieci (art. 15 ust. 4 uzzwoś) - złożenie wniosku o zawarcie umowy - zawarcie umowy (art. 6 ust. 2 uzzwoś). Błędnie jednak Skarżąca wywodzi, że całość tej sekwencji można utożsamić z pojedynczymi jej elementami, co skutkowałoby w efekcie uznaniem całości procesu za przyłączanie do sieci. W tym kontekście przede wszystkim zaznaczyć należy, że skoro ustawodawca wyodrębnia każdą z czynności leżących po stronie przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego (wydanie warunków technicznych przyłączenia, przyłączenie do sieci, zawarcie umowy), natomiast w zakresie kompetencji organu regulacyjnego do rozstrzygania sporów wskazuje jedynie dwie z nich, to nie ma podstaw - pamiętając, że jednym z podstawowych założeń wykładni prawa jest domniemanie racjonalności ustawodawcy, przejawiające się m.in. tym, że dąży on do logicznych i słusznych celów, nie stanowi norm zbędnych czy sprzecznych oraz formułuje swe teksty w sposób językowo poprawny - by uznać, że w zakresie rozstrzygania sporu o odmowę przyłączenia do sieci mieści się również kompetencja do rozstrzygania sporu o odmowę wydania warunków technicznych. Pogląd ten podzielił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 29 stycznia 2021 r., sygn. akt IV SA/Wa 2037/20, oraz wyroku z dnia 12 stycznia 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 2136/21. Ponadto, wskazane podejście wykazuje spójność logiczną z argumentacją zawartą w orzeczeniu z dnia 22 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 1775/06, gdzie Naczelny Sąd Administracyjny wskazał " warunki przyłączania do sieci", o których mowa w tym przepisie [art. 19 ust. 2 pkt4 uzzwoś] nie mogą być utożsamiane z "technicznymi warunkami określającymi możliwość dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych", o których stanowi punkt 5 art. 19 ust. 2 uzzwoś.

W świetle powyższego za niezasadne uznać należy zarzuty 1 i 2 wniesionego zażalenia. Odnosząc się w tym wątku jeszcze do ponoszonej przez Skarżącą argumentacji dotyczącej uzasadnienia projektu nowelizacji uzzwoś (druk nr 1905, projekt wniesiony do Sejmu IX Kadencji), w którym wskazany był otwarty katalog spraw podlegających rozstrzygnięciu organu regulacyjnego, organ zażaleniowy przypomina, iż uzasadnienie projektu nie wchodzi w skład obowiązującego porządku prawnego, zaś o ostatecznym kształcie przepisu decyduje ustawodawca, uchwalając je z określonym zamiarem, przekładającym się na określone brzmienie każdego przepisu. Tymczasem katalogu zakresu spraw spornych podlegających rozstrzygnięciu organu regulacyjnego wskazanego w art. 27e ust. 1 uzzwoś nie można uznać za otwarty. Przyjmuje się, że o tym czy wyliczenie zawarte w przepisie prawa ma charakter zamknięty (wyczerpujący) czy otwarty (przykładowy) decyduje użycie zwrotów, których znaczenie dopuszcza poszerzenie tego katalogu o inne elementy niewymienione w przepisie. Za takie zwroty powszechnie uznaje się: "między innymi", "w szczególności", "takie jak". Żadnego z wymienionych zwrotów (ani też innego, o podobnej funkcjonalności) nie użył ustawodawca w omawianym przepisie. Z tego względu, stosując przepis i dokonując jego ostatecznej wykładni nie można zgodzić się z dowolnym rozszerzaniem uprawnień kompetencyjnych organu regulacyjnego, gdyż byłby to zabieg sprzeczny z zasadami wykładni prawa, racjonalności ustawodawcy (przywoływaną już powyżej), jak też intencją ustawodawcy, który uchwala przepis w danym brzmieniu. Z tego samego powodu za nietrafione należy uznać próby szukania przez Skarżącą analogii z ustawą z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne (Dz.U. z 2021 r. poz. 716 z późn. zm.), w której w zakresie przyłączania do sieci energetycznej, gazowej, ciepłowniczej, ustawodawca przyjął podejście odmienne od zawartego w uzzwoś. Mianowicie w art. 8 ust. 1 Prawa energetycznego zakres dopuszczalnej ingerencji organu regulacyjnego umocowanego w przepisach tej ustawy ujęty został w sposób otwarty: W sprawach spornych dotyczących odmowy zawarcia umowy o przyłączenie do sieci, w tym dotyczących [...] umowy sprzedaży, umowy o świadczenie usług przesyłania lub dystrybucji paliw lub energii, [...], rozstrzyga Prezes Urzędu Regulacji Energetyki, na wniosek strony. Skoro zatem ustawodawca określił tu zakres kompetencyjny w postaci katalogu otwartego, nie może budzić wątpliwości pojmowanie sporów w orzecznictwie wydawanym na gruncie omawianej ustawy - w sposób szeroki, włącznie z uznaniem, że odmowę zawarcia umowy stanowi nie tylko niewydanie warunków technicznych przyłączenia, ale również wydanie warunków niemożliwych do zaakceptowania przez stronę (tak w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 6 października 2016 r., sygn. akt III SK 50/15, zresztą przywołanym we wniosku Skarżących z 28 lipca 2021 r.). Ponownie jednak organ zażaleniowy zwraca uwagę, że w Prawie energetycznym zakres kompetencyjny odpowiedniego organu regulacyjnego określony został w sposób otwarty, natomiast w uzzwoś przeciwnie - katalog ten jest zamknięty, a dodatkowo literalnie wymienione są w nim tylko niektóre elementy omawianej powyżej sekwencji czynności mających finalnie doprowadzić do zapewnienia zaopatrzenia nieruchomości w wodę i/lub odprowadzenia z niej ścieków (w ramach usług zbiorowych).

Jak wynika z powyższego wywodu, żądanie zawarte we wniosku nie może podlegać rozstrzygnięciu w drodze postępowania administracyjnego, choć jednocześnie nie ulega wątpliwości, że pomiędzy Skarżącą a MPWiK zaistniał spór (na tle wydania warunków technicznych). Skoro zatem spór ten nie może zostać rozstrzygnięty na drodze administracyjnej, to słusznie organ regulacyjny uznał go za sprawę cywilną, i - przywołując art. 66 § 3 Kpa - zwrócił podanie. Wobec cywilnoprawnego charakteru zaistniałego sporu podlega on kognicji sądów powszechnych - jak bowiem wskazał Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 6 czerwca 2014 r. (sygn. akt I CSK 470/13) przepisy art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2 i art. 177 Konstytucji RP, gwarantują każdemu prawo do sądu, stwarzając domniemanie kompetencji sądu powszechnego we wszystkich sprawach, z wyjątkiem spraw ustawowo zastrzeżonych dla właściwości innych sądów. [...] W sytuacji, w której sprawa ma charakter sprawy cywilnej, droga sadowa mogłaby być wyłączona tylko wtedy, gdyby przepisy szczególne przekazywały ją do właściwości sadów szczególnych lub innych organów (art. 2 § 1 i 3 Kpc). W innym swoim wyroku (z dnia 10 października 2019 r. sygn. I PK 172/18) Sąd Najwyższy wskazał Skoro z Konstytucji wynika, że sądy powszechne sprawują wymiar sprawiedliwości we wszystkich sprawach z wyjątkiem spraw ustawowo zastrzeżonych do właściwości innych sądów, kompetencja sądu powszechnego do rozpoznania sprawy cywilnej nie musi wynikać z wyraźnej dyspozycji ustawowej. Wystarczające jest ustalenie, że ustawa nie przekazuje określonej kategorii spraw do rozpoznania innym sądom lub organom. Sąd powszechny powinien więc rozpoznać sprawę merytorycznie w każdym wypadku, gdy brak jest wyraźnego wskazania, że w konkretnej sprawie, z którą zainteresowany zwrócił się do sądu powszechnego, kompetentny jest inny sąd. Z tego względu za niezasadny uznać należy zarzut nr 3 wniesionego zażalenia.

Na marginesie niniejszego rozstrzygnięcia organ odwoławczy zauważa, że w świetle orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2020 r.( sygn. akt II OSK 2119/19, obowiązek uzyskania od przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego warunków technicznych przyłączenia do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej nie obejmuje osób, które budują z własnych środków urządzenia wodociągowe i urządzenia kanalizacyjne. Urządzenia takie powinny tylko odpowiadać warunkom technicznym określonym w odrębnych przepisach (art. 31 ust. 2 uzzwoś). Również odrębne regulacje dotyczą rozliczenia między stronami kosztów poniesionych inwestycji, związanych z ewentualnym przeniesieniem prawa własności wybudowanych w ten sposób urządzeń

Mając na uwadze powyższe, Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie postanowił jak w sentencji.

Skargę na to postanowienie złożyła [...] sp. z o.o. z siedzibą w W.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła:

1. naruszenie art. 66 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 poz. 735, dalej jako: kpa) w zw. z art. 144 kpa i art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 1 pkt 1 kpa oraz art. 27a ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t.j. Dz. U. 2020, poz. 2028, dalej jako: ustawa) poprzez uznanie przez Organ, że odmowa wydania przez przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne warunków technicznych przyłączenia nieruchomości do sieci wodno-kanalizacyjnej nie mieści się w zakresie kompetencji organu regulacyjnego w zakresie rozstrzygania sporów pomiędzy przedsiębiorstwem wodno-kanalizacyjnym a odbiorcą usług, w szczególności wskazana odmowa nie stanowi odmowy przyłączenia do sieci nieruchomości osobie ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, o której jest mowa w art. 27e ust. 1 pkt 2 ustawy, co skutkowało utrzymaniem przez Organ w mocy postanowienia Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. PGW Wody Polskie z dnia [...].12.2021 r., sygn. [...];

2. naruszenie art. 27e ust. 1 pkt 2 ustawy w zw. z art. 27e ust. 2 pkt 4 ustawy poprzez uznanie, że organ regulacyjny nie ma kompetencji do nakazania przyłączenia nieruchomości do sieci wodno-kanalizacyjnej w sytuacji, gdy przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjnej odmawia uzgodnienia warunków technicznych przyłączenia do sieci wodno-kanalizacyjnej podczas, gdy wydanie warunków technicznych przyłączenia nieruchomości skarżącego do sieci stanowi jeden z etapów procedury przyłączeniowej do sieci, a sama ustawa w art. 19a przyłączenie do sieci traktuje jako szereg pozostających ze sobą w bezpośrednim związku czynności, a nie jako jedną czynność odmowy przyłączenia do sieci, co skutkuje tym, że nie jest zasadne przyjmowanie, że w art. 27e ust. 1 pkt 2 ustawy pod pojęciem odmowy przyłączenia nieruchomości do sieci nie mieści się także odmowa wydania warunków technicznych przyłączenia nieruchomości do sieci wodno-kanalizacyjnej;

W związku z powyższym na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 c ppsa w zw. z art. 135 ppsa wnosiła o uchylenie zaskarżonego postanowienia z dnia [...].03.2022 r. oraz poprzedzającego go postanowienia Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. PGW Wody Polskie z dnia [...].12.2021 r.

Na podstawie art. 200 ppsa wnosiła o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz kosztu opłaty skarbowej od złożenia dokumentu pełnomocnictwa w wysokości 17 zł, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest nieuzasadniona.

Istotą sporu w niniejszej sprawie była przyjęta przez organy obu instancji ocena granic kompetencji organu regulacyjnego, wynikających z art. 27e ust. 1 u.z.z.w.

Pismem z dnia 3 grudnia 2021 r. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. wystąpiła do Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu pomiędzy nią a Miejskim Przedsiębiorstwem Wodociągów i Kanalizacji w [...] SA polegającego na odmowie przyłączenia do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej nieruchomości położonej w W. przy ul. [...].

Wnioskodawca wskazał, że wystąpił do MPWiK z wnioskiem o wydanie warunków technicznych przyłączenia do sieci nieruchomości. MPWiK odmówił uzgodnienia warunków technicznych.

W opinii Wnioskodawcy odmowa uzgodnienia warunków technicznych przyłączenia nieruchomości do sieci wypełnia przesłankę z at. 27e ust 1 pkt 2 uzzwoś i stanowi odmowę przyłączenia nieruchomości do sieci a co za tym idzie jest sprawą sporną.

W pierwszej kolejności należało zatem przypomnieć, że art. 19a u.z.z.w. określa zasady wydania warunków przyłączenia do sieci oraz tryb odbioru przyłącza wodociągowego lub kanalizacyjnego. Z kolei zgodnie z art. 27e ust. 1 u.z.z.w., w sprawach spornych dotyczących:

1) odmowy zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne,

2) odcięcia dostawy wody lub zamknięcia przyłącza kanalizacyjnego, lub odmowy przyłączenia do sieci nieruchomości osobie ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci

- na wniosek strony rozstrzyga organ regulacyjny w drodze decyzji.

Jak wynika z art. 27e ust. 2 u.z.z.w., rozstrzygnięcie organu regulacyjnego, o którym mowa w ust. 1, może polegać na nakazaniu przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu:

1) zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków;

2) przywrócenia dostawy wody;

3) otwarcia przyłącza kanalizacyjnego;

4) przyłączenia do sieci.

Ponadto zgodnie z art. 27e ust. 3 u.z.z.w., na wniosek jednej ze stron organ regulacyjny może określić, w drodze postanowienia, na które służy zażalenie, warunki zaopatrzenia w wodę lub odprowadzania ścieków, lub przyłączenia do sieci do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia sporu.

Analizując treść art. 27e ust. 1 u.z.z.w. należało uznać, że znajduje on swoje zastosowanie wyłącznie w sporach dotyczących działalności przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne, których przedmiotem są następujące zagadnienia:

1) odmowa zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne,

2) odcięcie dostawy wody,

3) zamknięcie przyłącza kanalizacyjnego,

4) odmowa przyłączenia do sieci nieruchomości osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci.

Z kolei art. 27e ust. 2 u.z.z.w. zawiera katalog decyzji, które może wydawać organ regulacyjny przy rozstrzygnięciu jednego z opisanych wyżej sporów. Należy do nich nakazanie przedsiębiorstwu wodno-kanalizacyjnemu:

1) zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków;

2) przywrócenia dostawy wody;

3) otwarcia przyłącza kanalizacyjnego;

4) przyłączenia do sieci.

Jak widać, formy działania organu regulacyjnego (art. 27e ust. 2 u.z.z.w.) są dokładnie przyporządkowane potencjalnym przedmiotom sporu (art. 27e ust. 1 u.z.z.w.). I tak w przypadku sporu o:

1) odmowę zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków organ regulacyjny może nakazać zawarcie umowy,

2) odcięcie dostawy wody organ regulacyjny może nakazać przywrócenie dostawy wody,

3) zamknięcie przyłącza kanalizacyjnego organ regulacyjny może nakazać otwarcie przyłącza kanalizacyjnego

4) odmowę przyłączenia do sieci nieruchomości osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, organ regulacyjny może nakazać przyłączenie do sieci.

Trafnie zatem organy obu instancji przyjęły, że z przepisów u.z.z.w. nie wynika, aby organ regulacyjny był kompetentny do rozstrzygania sporu, którego przedmiotem jest odmowa wydania warunków technicznych przyłączenia nieruchomości do sieci. Takiego przedmiotu potencjalnego sporu nie wymienia art. 27e ust. 1 u.z.z.w., a ponadto art. 27e ust. 2 u.z.z.w. nie wskazuje żadnego adekwatnego sposobu rozstrzygnięcia tego sporu – w przepisie tym nie przyznano organowi regulacyjnemu kompetencji do nakazania przedsiębiorstwu wodno-kanalizacyjnemu wydania warunków technicznych przyłączenia nieruchomości do sieci.

Sąd podziela stanowisko Prezesa Wód Polskich, wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, zgodnie z którym zapewnienie nieruchomości wody dostarczanej w ramach usługi zbiorowego zaopatrzenia, podobnie jak odprowadzenie z nieruchomości ścieków w ramach usługi zbiorowego odprowadzenia, wymaga przeprowadzenia sekwencji czynności, wśród których można wyróżnić: złożenie wniosku o wydanie warunków technicznych przyłączenia do sieci (zlecenie wydania), wydanie warunków technicznych przyłączenia, złożenie wniosku o przyłączenie do sieci, przyłączenie do sieci (art. 15 ust. 4 u.z.z.w.), złożenie wniosku o zawarcie umowy oraz zawarcie umowy (art. 6 ust. 2 u.z.z.w.). Organ odwoławczy trafnie uznał, że całości tej sekwencji nie można utożsamiać z pojedynczym jej elementem, zatem nie można całości procesu uznać ani za przyłączanie do sieci, ani za zawieranie umowy. Skoro zaś ustawodawca wyodrębnia każdą z czynności leżących po stronie przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego (wydanie warunków technicznych przyłączenia, przyłączenie do sieci, zawarcie umowy), natomiast w zakresie kompetencji organu regulacyjnego do rozstrzygania sporów wskazuje jedynie dwie z nich, to nie ma podstaw by uznać, że w zakresie rozstrzygania sporu o odmowę przyłączenia do sieci mieści się również kompetencja do rozstrzygania sporu o odmowę wydania warunków technicznych (por. wyrok WSA w Warszawie z 29 stycznia 2021 r. sygn. akt IV SA/Wa 2037/20, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd przypomina, że rozstrzygnięcie sporu w trybie art. 27e u.z.z.w. nie jest standardową formą nadzoru organu regulacyjnego nad przedsiębiorstwami wodno-kanalizacyjnymi. Organy te nie mogą stosować tego przepisu w każdym przypadku nieprawidłowego działania przedsiębiorstw wodno-kanalizacyjnych ani też w każdym przypadku sporu między jednostką a takim przedsiębiorstwem. Wskazany przepis określa w sposób precyzyjny zakres swojego zastosowania oraz środki działania podejmowane w wyniku jego zastosowania. W związku z tym organ, do którego trafia wniosek o rozstrzygnięcie sporu w trybie art. 27e u.z.z.w. jest związany treścią tego przepisu i nie może dowolnie rozszerzać jego zakresu zastosowania na sytuacje w nim niewymienione. Wbrew zarzutom skargi nie doszło zatem do naruszenia art. 27e u.z.z.w. oraz art. 6, art. 7, art. 7a § 1 k.p.a.

Sąd w całości podziela stanowisko i jego uzasadnienie organu odwoławczego co do zamkniętego charakteru katalogu przedmiotu sporu rozstrzyganego wymienionego w art. 27e ust. 1 u.z.z.w jak i dopuszczalnych form rozstrzygnięcia wymienionych w art. 27e ust. 2 u.z.z.w.

Nie powtarzając argumentacji organu odwoławczego uzupełniająco można wskazać, że rezygnacja ustawodawcy z katalogu otwartego sytuacji opisanych w ww. przepisach na rzecz katalogu zamkniętego świadczy celowym ograniczeniu kompetencji organu regulacyjnego.

Podobnie za wyczerpującą Sąd uznał argumentację organu II instancji w zakresie porównania regulacji ustalonej ustawą z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne z przepisami ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków.

Zgodnie z art. 27c u.z.z.w., do postępowania przed organem regulacyjnym stosuje się przepisy k.p.a. W związku z tym, skoro organy stwierdziły brak swojej właściwości do rozpoznania żądania skarżącego z 6 maja 2021 r., to należało w sprawie zastosować przepisy k.p.a. regulujące taką sytuację.

W myśl art. 65 § 1 k.p.a., jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego, zawiadamiając jednocześnie o tym wnoszącego podanie. Zawiadomienie o przekazaniu powinno zawierać uzasadnienie. Przepis ten można jednak zastosować tylko w sytuacji, w której z obowiązujących przepisów wynika właściwość innego organu administracji publicznej do rozpoznania sprawy będącej przedmiotem podania strony. Dlatego też zgodnie z art. 66 § 3 k.p.a., jeżeli podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a organu właściwego nie można ustalić na podstawie danych podania, albo gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ, do którego podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu. Zwrot podania następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Należy przy tym zauważyć, że zgodnie z art. 66 § 4 k.p.a., organ nie może jednak zwrócić podania z tej przyczyny, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, jeżeli w tej sprawie sąd uznał się już za niewłaściwy.

Na tle zastosowanego przez organy art. 66 § 3 k.p.a. przyjmowano, że organ, aby mógł zastosować art. 66 § 3 k.p.a. i zwrócić podanie wnioskodawcy, musi stwierdzić, że sprawa objęta podaniem jest sprawą z zakresu prawa cywilnego, rodzinnego i opiekuńczego, prawa pracy, sprawą z zakresu ubezpieczeń społecznych bądź sprawą, do której przepisy k.p.c. stosuje się z mocy ustaw szczególnych (wyrok NSA z 1 września 2011 r. sygn. akt I OSK 1466/10; LEX nr 964676). Przy czym w piśmiennictwie dodawano, że "nie chodzi tu jednak o wskazanie konkretnego przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który stanowi podstawę rozstrzygnięcia oznaczonego stosunku prawnego (procesowego) spornego bądź niespornego (podstawa prawna może podlegać modyfikacji), lecz o oznaczenie rodzaju sprawy objętej "drogą postępowania przed sądem powszechnym" (problem dopuszczalności drogi sądowej), np. wskazania, że jest to sprawa cywilna w rozumieniu art. 1 k.p.c. (sprawa ze stosunku z zakresu prawa cywilnego...)" (G. Łaszczyca, Postanowienie administracyjne w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2012).

Należy jednak zauważyć, że "przepisy Konstytucji przewidują domniemanie właściwości na rzecz sądów powszechnych we wszystkich sprawach wymagających rozstrzygnięcia sporu mającego oparcie w prawie (art. 45 ust. 1 Konstytucji), jeśli tylko nie zostały one objęte właściwością innych sądów, nawet jeśli nie są to spory w sprawach cywilnych w rozumieniu art. 1 k.p.c. Wystarczy zatem, że poszukujący ochrony prawnej powoła się na potrzebę ochrony jego konstytucyjnych praw i wolności oraz brak możliwości jej uzyskania w postępowaniu przez innymi organami. Takie stanowisko legło u podstaw poglądu, że zwrot podania na podstawie art. 66 § 3 może nastąpić również w sytuacji, gdy żądanie podlega rozpoznaniu przez sąd powszechny w oparciu o domniemanie wynikające z art. 45 ust. 1 oraz art. 177 w zw. z art. 77 ust. 2 Konstytucji" (M. Romańska [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II, red. H. Knysiak-Sudyka, Warszawa 2019, art. 66). Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela to stanowisko i przyjmuje, że skoro przepisy prawa administracyjnego nie przewidują właściwości organu administracji do rozpoznania sporu, o którym mowa we wniosku skarżącego, a spór ten istnieje między dwoma odrębnymi podmiotami, korzystającymi ze zdolności prawnej, to właściwym do rozstrzygnięcia tego sporu jest sąd powszechny. W tym miejscu można jeszcze tylko dodać, że "Stwierdzenie braku właściwości jakiegokolwiek organu administracji prowadzi zatem do konieczności zwrócenia wnioskodawcy złożonego podania, ponieważ dotyczy ono sprawy cywilnej i w sprawie takiej jest właściwy sąd powszechny. O właściwości sądu powszechnego w rozumieniu § 3 art. 66 należy mówić również wówczas, gdy stan sprawy nie upoważnia jeszcze do wniesienia powództwa do sądu. Autor zwracanego podania może być zobowiązany przed wszczęciem postępowania sądowego do dokonania określonych czynności i nie będzie mógł wnieść powództwa do sądu bezpośrednio po zwróceniu mu podania przez organ administracji" (P. M. Przybysz [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2022, art. 66). Organ administracji zwracający podanie w trybie art. 66 § 3 k.p.a. nie ma zatem obowiązku wskazywania szczegółowej podstawy prawnej ewentualnego roszczenia przed sądem powszechnym ani trybu dochodzenia tego roszczenia. Wystarczające jest uznanie, że nie jest właściwy w sprawie i że właściwym do jej rozpoznania – choćby na podstawie domniemania sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez sądy powszechne – właściwy jest sąd powszechny.

W realiach kontrolowanej sprawy zwrot podania byłby błędny wyłącznie, gdyby w tej sprawie sąd uznał się już za niewłaściwy (art. 66 § 4 k.p.a.). Skarżący nie przedstawił jednak żadnego dowodu ani twierdzenia na taką okoliczność, a wyłącznie swoją dość ogólną ocenę skuteczności drogi sądowej przed sądem powszechnym. Nie było zatem podstaw do uznania, aby zaskarżone postanowienie naruszało prawo.

Sygnalizacyjnie należy wskazać, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pojawił się pogląd, że odmowa wydania warunków technicznych przyłączenia do sieci stanowi akt w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i podlega kognicji sądu administracyjnego.

Nie zmienia to jednak tego, że nie stanowi przedmiotu sporu rozstrzyganego w trybie art. 27e ust. 1 i 2 u.z.z.w.

Podsumowując stwierdzić należy, że zarzuty skargi okazały się zatem nieuzasadnione. Sąd nie stwierdził również, aby przy wydaniu zaskarżonego postanowienia dopuszczono się również innych uchybień, które uzasadniałyby uchylenie zaskarżonego postanowienia lub stwierdzenie jego nieważności. Wobec tego Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Na zakończenie należy jeszcze wyjaśnić, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, o którym mowa w art. 119 pkt 3 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie.

Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.