Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 246/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Zabezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.

SENTENCJA

Dnia 22 listopada 2022 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2022 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w E. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 23 listopada 2021 r. sygn. akt II SA/Ol 887/21 w sprawie ze skargi M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w E. z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 23 listopada 2021 r., II SA/Ol 887/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w E. z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr Rep. [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji (pkt I.) oraz rozstrzygnął o kosztach postępowania (pkt II.)

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2021 r. M. B. zwrócił się o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym ojcem J. B. Decyzją z dnia [...] lipca 2021 r. Wójt Gminy R. odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wskazując, iż nie kwestionuje faktycznego sprawowania przez wnioskodawcę stałej opieki nad ojcem, który jest osobą leżącą, nienawiązującą kontaktu z otoczeniem, pampersowaną i wymagającą karmienia, po przebytym podwójnym udarze mózgu. Jako przyczynę odmowy przyznania świadczenia organ wskazał art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U.2020.111 ze zm.), dalej jako "u.ś.r.", i wyjaśniał, że niepełnosprawność J.B. istnieje od ukończenia 71. roku życia, zatem nie wypełnia warunków powyższego przepisu. Jako kolejną przesłankę odmowy organ I instancji wskazał pozostawanie przez J. B. w związku małżeńskim z osobą nieposiadającą ustalonego znacznego stopnia niepełnosprawności, co na gruncie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. wyklucza przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. W wyniku rozpoznania odwołania M. B. od powyższej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w E. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Kolegium, w zakresie daty powstania niepełnosprawności, wskazało na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., K 38/13, stwierdzający niekonstytucyjność art. 17 ust.1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności. W świetle tego orzeczenia kryterium momentu powstania niepełnosprawności nie może stanowić podstawy orzekania o odmowie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Kolegium podzieliło natomiast stanowisko organu I instancji w kwestii zaistnienia negatywnej przesłanki wynikającej z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. Wskazało, że w myśl art. 23 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U.2020.1359 ze zm.), dalej jako "k.r.o.", małżonkowie mają równe prawa i obowiązki w małżeństwie. Z kolei art. 27 tej ustawy stanowi, że oboje małżonkowie obowiązani są, każdy według swych sił i potrzeb oraz swych możliwości zarobkowych i majątkowych, przyczyniać się do zaspokajania potrzeb rodziny. Między małżonkami istnieje zatem obowiązek alimentacyjny, w którym mieści się obowiązek opieki nad chorym, niepełnosprawnym małżonkiem. Zgodnie zaś z art. 132 k.r.o. obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami. Pomimo tego, że całodobową opiekę nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym ojcem sprawuje M.B., to nie uzasadnia przesunięcia obowiązku sprawowania opieki z osoby zobowiązanej do alimentacji w pierwszej kolejności, tj. żony niepełnosprawnego, na osobę zobowiązaną w dalszej kolejności, tj. syna. Ustawodawca wskazał tylko jeden przypadek, gdy osoba zobowiązana w dalszej kolejności może ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne, a mianowicie niepełnosprawność w znacznym stopniu osoby zobowiązanej w pierwszej kolejności. Ponieważ żona J. B. nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie ma możliwości przyznania wnioskowanego świadczenia.

W skardze na powyższą decyzję M. B. zarzucił naruszenie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. przez uznanie, że sam fakt pozostawania osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim z osobą nielegitymującą się znacznym stopniem niepełnosprawności eliminuje inne osoby bliskie z prawa do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, podczas gdy przepis ten nie eliminuje takich osób oraz art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. przez błędną ocenę materiału dowodowego i niezasadne uznanie, że skarżący nie spełnia przesłanek do przyznania świadczenia. Podnosząc powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie decyzji organów obu instancji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w E. wniosło o jej oddalenie wywodząc jak dotychczas.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uznał, iż skarga jest zasadna. Na wstępie potwierdził poprawność stanowiska organu odwoławczego w kwestii uznania przez Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 21 października 2014 r., sygn. K 38/13, art. 17 ust. 1b u.ś.r. za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności. W związku z tym art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie mógł stanowić podstawy odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Odnosząc się natomiast do kwestii odmowy przyznania tegoż świadczenia na gruncie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. Sąd I instancji wskazał na przesłanki świadczenia pielęgnacyjne wynikające z art. 17 ust. 1 u.ś.r. Następnie wskazał, że w myśl art. 17 ust. 1a u.ś.r. osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne w przypadku, gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z kolei art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Przepis tan ustanawia przesłankę negatywną, która uniemożliwia przyznanie świadczenia krewnemu osoby wymagającej opieki, jeżeli osoba niepełnosprawna pozostaje w związku małżeńskim i małżonek może obiektywnie sprawować opiekę.

Dalej Sąd i instancji wskazał, iż sądy administracyjne przyjmują, że z uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego mogą skorzystać krewni spokrewnieni w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki dopiero wówczas, gdy małżonek osoby wymagającej opieki jest niepełnosprawny w stopniu znacznym albo z uwagi na stan zdrowia nie może wypełnić we właściwy sposób obowiązku alimentacyjnego Stosownie bowiem do art. 128 k.r.o. obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Przepisy k.r.o. ustalają przy tym kolejność zobowiązanych. W związku z tym, obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami (art. 132 k.r.o.). Zgodnie z przepisami k.r.o. obowiązek alimentacyjny małżonka wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych (art. 130, art. 60 § 1-3, art. 23 i art. 27 k.r.o.). W świetle art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. zobowiązany do alimentacji w dalszej kolejności może ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne, jeżeli zobowiązany do alimentacji w pierwszej kolejności nie jest w stanie, z uwagi na swój stan zdrowia, takiej pomocy świadczyć. Ustawodawca wskazał, że obiektywną przeszkodę do sprawowania opieki przez małżonka stanowi fakt legitymowania się przez niego orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Sąd I instancji wskazał, iż podziela pogląd prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym przy dokonywaniu wykładni przepisów art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a u.ś.r. i art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. nie można ograniczać się jedynie do wykładni literalnej, której zastosowanie prowadziłoby do przyjęcia, że zobowiązanemu do alimentacji w dalszej kolejności będzie przysługiwało prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, tylko w sytuacji, gdy zobowiązany do alimentacji w pierwszej kolejności legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Konieczne w tym zakresie jest również posiłkowanie się wykładnią celowościową i systemową omawianych przepisów, przemawiającą za uznaniem, że ograniczenia wynikające z regulacji art. 17 ust. 1a i art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. nie powinny mieć zastosowania w sytuacji, gdy preferowany przez ustawodawcę opiekun z obiektywnych względów (a więc niezależnych od niego) nie jest w stanie sprawować opieki nad potrzebującym, tj. gdy zachodzą okoliczności wymienione w art. 132 k.r.o., do którego odsyła art. 17 ust. 1 u.ś.r. W ocenie Sądu I instancji odmowa przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie wyłącznie językowej wykładni przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. prowadzi w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy do skutków sprzecznych z konstytucyjnymi zasadami praworządności, równości oraz ochrony i poszanowania więzi rodzinnych. Odwołując się do orzecznictwa Sąd I instancji wskazał, że przy rekonstrukcji normy prawnej będącej materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia należy dojść do przekonania, że sprawowanie opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim przez inną osobę niż małżonek, lecz obciążoną obowiązkiem alimentacyjnym, w szczególności przez dziecko niepełnosprawnego małżonka, nie wyłącza możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie sprawującej opiekę. Przyznanie tegoż świadczenia możliwe jest także w sytuacji, gdy małżonek obowiązany do sprawowania opieki nad niepełnosprawnym współmałżonkiem sam nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale obiektywnie nie jest zdolny tego obowiązku wypełnić, a opiekę tą – niejako w zastępstwie małżonka – sprawuje osoba zobowiązana w dalszej kolejności do alimentacji na rzecz osoby wymagającej opieki. Tym samym pozostawanie w związku małżeńskim będzie stanowić tylko wtedy przeszkodę w przyznaniu świadczenia, gdy małżonek osoby wymagającej opieki będzie w stanie skutecznie taką pomoc świadczyć. Przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. winien być zatem rozumiany w ten sposób, że normuje sytuację, w której o świadczenie pielęgnacyjne z tytułu sprawowanej opieki nad osobą niepełnosprawną, pozostającą w związku małżeńskim, ubiega się osoba spełniająca kryteria wskazane w art. 17 ust. 1 lub ust. 1a u.ś.r., niebędąca małżonkiem zobowiązanym w pierwszej kolejności do alimentacji. W konsekwencji literalne uzależnienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki sprawowanej nad osobą pozostająca w związku małżeńskim, od tego czy współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, uznać należy za zabieg niedostateczny w procesie wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r., w szczególności gdy oboje małżonkowie, z uwagi na obiektywnie istniejące przeszkody, nie mogą być dla siebie wzajemnie oparciem. Wyniki wykładni językowej pomijają także cel regulacji zawarte w art. 17 u.ś.r., którym pozostaje przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom rzeczywiście sprawującym opiekę nad bliskimi osobami niepełnosprawnymi, wymagającymi z tego powodu szczególnego wsparcia. Wyniki wykładni językowej prowadzą w szczególności do wykluczenia z grona uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego tych, którzy spełniają przesłanki z art. 17 ust. 1 i 1a u.ś.r. i sprawują opiekę nad osobą pozostająca w związku małżeńskim, w sytuacji gdy współmałżonek tej osoby nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, choć sprawowanie opieki przez współmałżonka jest obiektywnie niemożliwe. Mając zatem na uwadze dyrektywę zgodności norm prawnych regulujących świadczenie pielęgnacyjne z konstytucyjnymi zasadami praworządności i równości wobec prawa (art. 2 i art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP), a także uwzględniając konieczność poszanowania konstytucyjnych zasad ochrony i poszanowania więzi rodzinnych, uwzględniania dobra rodziny oraz pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 18 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP), Sąd I instancji podzielił zapatrywanie, że obiektywna niemożność sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną przez jej współmałżonka, nie stanowi przeszkody do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne przez osoby spełniające warunki, o których mowa w art. 17 ust. 1 lub ust. 1a u.ś.r., a niemożność sprawowania opieki nad współmałżonkiem może być wykazana również innymi dowodami dopuszczonymi w postępowaniu administracyjnym"

Dalej Sąd I instancji wskazał, iż mając na uwadze powyższą argumentację organy powinny wziąć pod uwagę faktyczne możliwości sprawowania opieki nad J. B. przez jego żonę, która ma 74 lata. Natomiast z kopii zaświadczenia lekarskiego z dnia [...] czerwca 2021 r. wynika, że z uwagi na chorobę zwyrodnieniowo-dyskopatyczną kręgosłupa, chorobę zwyrodnieniową stawów obwodowych, nadciśnienie tętnicze i chorobę niedokrwienną serca żona niepełnosprawnego nie jest w stanie się nim opiekować. Sąd zauważył także, że gdyby organy miałyby wątpliwości co do stanu zdrowia żony niepełnosprawnego, winny zwrócić się do skarżącego o przedłożenia stosownej dokumentacji lekarskiej lub innych, bardziej szczegółowych zaświadczeń. Winny mieć jednak na uwadze zakres wymaganej przez osobę niepełnosprawną pomocy. W stanie faktycznym sprawy należy zatem uwzględnić nie tylko brak orzeczenia o niepełnosprawności żony osoby wymagającej opieki, ale również jej wiek, jak i stan zdrowia opisany w zaświadczeniu lekarskim, z którego wynika, że nie jest ona w stanie opiekować się mężem. Przepis art. 27 k.r.o. wskazuje natomiast, że obowiązek przyczyniania się do zaspokojenia potrzeb rodziny jest uzależniony od sił i możliwości małżonka, co oznacza, że w przypadku obiektywnego braku tych przymiotów, małżonek jest zwolniony z tego obowiązku lub obowiązek ten jest co najmniej ograniczony. Jeśli małżonek niepełnosprawnego nie może lub nie chce sprawować nad nim osobistej opieki, ale jest w stanie wspomagać go finansowo i opłacać tę opiekę, to należy uznać, że w taki sposób, obiektywnie oceniając może, a nawet powinien, obowiązek swój realizować. Natomiast gdy obiektywnie nie może tej opieki sprawować w jakikolwiek sposób, a czyni to krewny uprawniony (najczęściej zstępny), nie powinien on tracić uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego. W rzetelnie przeprowadzonym postępowaniu dowodowym zachodzi możliwość wykazania obiektywnego braku zdolności małżonka do sprawowania opieki nad niepełnosprawnym współmałżonkiem.

Końcowo Sąd I instancji wskazał, że wobec nielegitymowania się przez żonę osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności organy powinny szczegółowo wyjaśnić, na czym polegają jej problemy zdrowotne i czy, przy uwzględnieniu jej wieku, stanowią rzeczywistą przeszkodę w sprawowaniu opieki nad mężem. Brak przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego we wskazanym zakresie stanowi naruszenie art. 7, art., 77 § 1 i 80 k.p.a., które zobowiązują organy administracji publicznej do strzeżenia praworządności i uwzględniania słusznego interesu strony i w tym celu zgromadzenia wyczerpującego materiału dowodowego, pozwalającego na ustalenie rzeczywistego stanu faktycznego. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie organy obu instancji, odmawiając skarżącemu przyznania wnioskowanego świadczenia, pominęły szczegółowe rozeznanie okoliczności, na które powoływał się on w toku postępowania, wskazując na zły stan zdrowia matki, uniemożliwiający jej sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym mężem. Organy nie zbadały tych okoliczności, wobec czego nie można przyjąć, że w sposób prawidłowy ustaliły stan faktyczny, co stanowi naruszenie powołanych wyżej norm procesowych. Kwestia obiektywnej niemożności sprawowania opieki nie ma charakteru nieistotnego z punktu widzenia prawidłowo zrekonstruowanej normy prawnej zawartej w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r., a zatem organy winny ją rzetelnie wyjaśnić przed rozstrzygnięciem zasadności wniosku o świadczenie pielęgnacyjne. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. Sąd I instancji uwzględnił skargę i uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji. Wskazał przy tym, że przy ponownym rozpatrywaniu wniosku skarżącego organy uwzględnią ocenę prawną wyrażoną na gruncie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. oraz podejmą czynności procesowe w celu dokonania wszechstronnych ustaleń faktycznych, w szczególności co do zakresu wymaganych czynności opiekuńczych wobec niepełnosprawnego oraz obiektywnych możliwości ich wykonywania przez małżonkę osoby niepełnosprawnej. O kosztach postępowania orzeczono zgodnie z art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w E., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie:

1. prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż zastosowanie wyłącznie językowej wykładni tego przepisu narusza konstytucyjne zasady: równości i sprawiedliwości społecznej (art. 2), a także zasadę ochrony i opieki nad rodziną (art. 18), a co za tym idzie – uznanie przez Sąd I instancji o konieczności jednoznacznej oceny czy zachodzi – rozumiany obiektywnie – brak zdolności małżonki do sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem;

2. przepisów postępowania, w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., polegające na uwzględnieniu skargi przy błędnym przyjęciu, iż organy administracji naruszyły art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w stopniu istotnym, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy.

Uwzględniając powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie do ponownego rozpoznania.

W motywach skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej uzasadniono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna okazała się zasadna.

Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. oraz żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.

W orzecznictwie sądów administracyjnych, na gruncie okoliczności faktycznych zbliżonych do tych występujących w niniejszej sprawie, ukształtowały się na tle wykładni art. 17 u.ś.r. dwa stanowiska, w odmienny sposób odnoszące się do tego, pod jakim warunkiem osoby wymienione w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. mogą nabyć prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, w sytuacji gdy są osobami innymi niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki.

Jedno stanowisko wyrażało pogląd, że warunkiem koniecznym jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu lub małżonka orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, zgodnie z brzmieniem art. 17 ust. 1a i art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. Drugie stanowisko uznawało natomiast, że legitymowanie się takim orzeczeniem przez wymienione osoby nie jest konieczne, jeżeli te osoby z przyczyn obiektywnych nie mogą realnie podjąć się opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W takiej sytuacji uznawano, że świadczenie może być przyznane osobie sprawującej faktycznie opiekę, zobowiązanej w dalszej kolejności do alimentacji na rzecz osoby takiej opieki wymagającej.

Stosowanie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. wywołało zatem rozbieżność w orzecznictwie sądów administracyjnych. Została ona rozstrzygnięta w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjny z dnia 14 listopada 2022 r., I OPS 2/22, w której zajęto stanowisko, że warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r.). Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu tej uchwały zwrócił uwagę na zmiany, jakim podlegał przepisy art. 17 u.ś.r. uznając, że na gruncie u.ś.r. orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności rzutuje na możliwość sprawowania przez osoby, o jakich mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. opieki nad inną osobą. Nadto Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nadane temuż przepisowi aktualne brzmienie nie budzi wątpliwości wywołanych względami językowymi. Z punktu widzenia języka, kryterium legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jakim ustawodawca posłużył się w art. 17 ust. 1a i ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. nie jest wyrażeniem nieostrym czy wieloznacznym. Nie wymaga także czynienia ustaleń pojęciowych z odwołaniem się do zasad języka "powszechnego", nie jest bowiem określeniem należącym do tego języka. Stopnie niepełnosprawności (znaczny, umiarkowany i lekki) rozróżnione zostały w art. 3 i 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U.2021.573 ze zm.). Orzeczenia w przedmiocie niepełnosprawności wydawane są przez zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności, powoływane zgodnie z przepisami ww. ustawy. Z orzeczeniami tych zespołów o znacznym stopniu niepełnosprawności zrównane są orzeczenia lekarza orzecznika ZUS, o jakich mowa w art. 5 pkt 1 i 1a tej ustawy. Ustawodawca posłużył się zatem w tym zakresie określeniem należącym do języka prawnego, a legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności oznacza legitymowanie się orzeczeniem wydanym przez zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności w przewidzianym przez prawo trybie lub orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS zrównanym z takim orzeczeniem właściwego zespołu. Legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności jest zatem faktem instytucjonalnym. To jak należy rozumieć orzeczenie o stopniu niepełnosprawności wynika z przepisów ww. ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. Regulację w niej zawartą, dotyczącą orzeczeń o stopniu niepełnosprawności, w tym znacznym stopniu niepełnosprawności, można traktować jak przypadek definicji legalnej tego rodzaju orzeczenia.

W powyższej uchwale Naczelny Sąd Administracyjny wskazał także, że językowe znaczenie tekstu nie jest bezwzględną granicą wykładni, uznał jednak, że do jej przekroczenia niezbędne jest dostatecznie silne uzasadnienie systemowe i aksjologiczne, co może mieć miejsce, gdy językowe dyrektywy interpretacyjne nie pozwalają z danego tekstu prawnego wyinterpretować jednoznacznej normy postępowania w jakieś sprawie albo gdy wykładnia językowa pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią innych norm, prowadzi do absurdalnych z punktu widzenia społecznego lub ekonomicznego konsekwencji, rażąco niesprawiedliwych rozstrzygnięć lub pozostaje w oczywistej sprzeczności z powszechnie akceptowanymi normami moralnymi. Odstępstwo od reguły prymatu językowego sensu przepisu dopuszczalne jest również wtedy, gdy wykładnia gramatyczna prowadzi do sprzeczności z fundamentalnymi wartościami konstytucyjnymi lub do rażącej niesprawiedliwości, sankcjonuje nieracjonalność ustawodawcy, niweczy cel instytucji prawnej, prowadzi do wniosków niedorzecznych lub wynika z błędu legislacyjnego. W przypadku analizowanych przepisów u.ś.r. Naczelny Sąd Administracyjny w powyższej uchwale uznał, że takie okoliczności nie zachodzą. Nie zachodzą także okoliczności wskazujące na błąd legislacyjny czy poddające w wątpliwość racjonalność czy celowość przyjętego rozwiązania, na co wskazuje historia zmian legislacyjnych. Przepisy te w zakresie analizowanej przesłanki nie są również pozbawione jednoznaczności. Za odstąpieniem od językowego rozumienia przepisów nie przemawiają również względy związane z wymogami zachowania spójności systemowej, także w wymiarze konstytucyjnym.

Nadto w motywach uchwały wskazano, że na gruncie u.ś.r. związanie kwestii dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego z kryterium orzeczonego stopnia znacznej niepełnosprawności nie prowadzi do dezintegracji regulacji i nie narusza jej spójności. Przepis art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. jako zasadę wprowadza regułę, że wymienionym w nim osobom, na których ciąży obowiązek alimentacyjny, świadczenie nie przysługuje, jeżeli są osobami o znacznym stopniu niepełnosprawności. Analogiczny warunek dotyczy każdej z osób wymienionych w art. 17 ust. 1 u.ś.r., każda osoba występująca o świadczenie pielęgnacyjne, musi być w stanie podjąć się tej roli, a zatem nie może być osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności. Również specjalny zasiłek opiekuńczy, o jakim mowa w art. 16a u.ś.r. nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. To samo kryterium znacznego stopnia niepełnosprawności pojawia się w art. 17 ust. 1a i w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. jako przesłanka pozwalająca na uzyskanie świadczenia przez osoby zobowiązane do alimentacji w dalszej kolejności, jeżeli takim orzeczeniem legitymują się osoby zobowiązane do alimentacji w pierwszej kolejności. Konsekwencja zastosowanych kryteriów nie daje podstaw do podważenia wewnętrznej systemowej spójności regulacji ustawowej.

Uznano także, że brak jest podstaw do przenoszenia na grunt u.ś.r. przesłanek z art. 132 k.r.o. określających kolejność i warunki, na podstawie których realizuje się obowiązek alimentacyjny osób kolejno zobowiązanych do alimentacji. Podkreślono przy tym, że w kwestii kolejności dostępu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego ustawodawca nie odsyła do przepisów k.r.o., a ustawa zawiera własną regulację, która nie jest aktualnie w pełni koherentna z modelem przyjętym w przepisach k.r.o., co bynajmniej nie świadczy o braku spójności systemowej, koherencja taka nie jest wszak konieczna – brak jest odesłania do stosowania przepisów k.r.o. w szerszym zakresie, a przedmiot regulacji obu aktów prawnych jest różny. Wskazując na osoby zobowiązane do alimentacji względem osoby wymagającej opieki, przepisy u.ś.r. w szczególności nie wymagają, aby ich obowiązek alimentacyjny pod postacią obowiązku dostarczania środków utrzymania się zrealizował, dotyczy to w szczególności podejmowania się opieki dorosłych osób niepełnosprawnych mających własne środki wystarczające na pokrycie kosztów utrzymania i opieki. Przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie jest w żadnym zakresie uzależnione od sytuacji materialnej osoby niepełnosprawnej wymagającej opieki, a kwestie te nie są badane w postępowaniu. Nie ma zatem podstaw, aby na wykładnię przepisów regulujących przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego miały oddziaływać przesłanki z art. 132 k.r.o., regulujące kolejność realizowania się obowiązku alimentacyjnego. W kwestii kryteriów i przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego u.ś.r. ma charakter autonomiczny i brak jest podstaw do przyjmowania, że art. 17 ust. 1a i ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. winny być interpretowane z uwzględnieniem art. 132 k.r.o. i wskazanych w nim przesłanek odnoszących się do braku możliwości lub nadmiernych trudności w zadośćuczynieniu obowiązkom alimentacyjnym.

Naczelny Sądu Administracyjnego w uzasadnieniu powyższej uchwały przyjął także, że regulacja art. 17 ust. 1a i ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. i warunek legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jako okoliczność uzasadniająca przyznanie świadczenia osobom zobowiązanym do alimentacji w dalszej kolejności, nie jest rozwiązaniem, które wymaga zakwestionowania ze względu na normy Konstytucji RP. Podkreślono, że rozbieżności w stosowaniu przepisu nie dotyczą rozumienia tekstu prawnego, spowodowanego jego niejednoznacznością i koniecznością poszukiwania normy oprawnej w optymalny sposób realizującej zamiar prawodawcy, ale kwestii odstąpienia od jednoznacznego brzmienia przepisów i stosowania ich z pominięciem warunków wprost w nim wyrażonych, czyli z pominięciem fragmentu przepisu, który musiałby zostać uznany nie tyle ze zbędny, co za niedopuszczalny, rażąco naruszający Konstytucję RP, prowadzący do sprzeczności z chronionymi przez nią wartościami. W pozostałych przypadkach zastrzeżenia co do rozwiązań ustawowych mogą nosić jedynie charakter postulatów de lege ferenda pod adresem ustawodawcy, ewentualnie realizowanych na drodze inicjatywy ustawodawczej za pośrednictwem uprawnionych podmiotów. Wprowadzenie przez ustawodawcę określonej kolejności dla członków rodziny do ubiegania się o przyznanie świadczenia socjalnego nie oznacza, że państwo nie wywiązuje się z obowiązku ochrony rodziny i nie uwzględnia jej dobra, jak też nie udziela wsparcia rodzinom znajdującym się w trudnym położeniu ze względu na niepełnosprawność. To właśnie sytuacja rodziny jako całości, związana ze stanem zdrowia poszczególnych jej członków, w tym zobowiązanych do alimentacji w pierwszej kolejności, uzasadnia udzielanie pomocy. Uwzględnienie kontekstu systemowego i celu ustawy oznacza wzięcie pod uwagę pełnego katalogu świadczeń opiekuńczych, na który składają się: zasiłek pielęgnacyjny, specjalny zasiłek opiekuńczy oraz świadczenie pielęgnacyjne. W przypadku świadczenia pielęgnacyjnego zasady dostępu do niego zostały określone z uwzględnieniem określonego pierwszeństwa osób zobowiązanych do alimentacji w pierwszej kolejności. Limitowanie dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o kryterium zobiektywizowane nie może również zostać uznane za rażące naruszenie zasad równości i sprawiedliwości społecznej. Kryterium to zapewnia dostęp do świadczenia wszystkim osobom będącym w takiej samej sytuacji faktycznej, nie ma ono także charakteru dyskryminującego i nie jest niemożliwe do spełnienia, udzielanie świadczenia nie jest oparte w konsekwencji o uznanie organu.

W motywach uchwały wskazano nadto, że regulując kryteria przyznawania świadczenia pieniężnego ze środków publicznych w trybie administracyjnym ustawodawca był uprawniony do takiego skonstruowania przesłanek, które zapewniają ich konkretność i ograniczają sferę uznaniowości organu, co sprzyja zachowaniu równości i transparentności w udzielaniu świadczeń ze środków publicznych. Zastosowanie takiego zobiektywizowanego kryterium, a nie zależnego od ocen stanu faktycznego dokonywanych każdorazowo przez organ, nie narusza w oczywisty sposób wartości wiązanych z państwem prawnym, takich jak pewność prawa i przewidywalność rozstrzygnięć władzy publicznej w stosunku do obywatela.

Ogólna moc wiążąca uchwał konkretnych i abstrakcyjnych nie pozwala na samodzielne rozstrzygnięcie przez jakikolwiek skład sądu administracyjnego sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale i przyjęcie wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego. W myśl bowiem art. 269 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a., jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd zaprezentowany w ww. uchwale z dnia 14 listopada 2022 r. Wobec powyższego za wadliwą uznaje wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. przyjętą przez Sąd I instancji, a zarzut jego błędnej wykładni zgłoszony w skardze kasacyjnej, za uzasadniony.

Przesłanki określone w przepisie prawa materialnego mającym zastosowanie w sprawie, wyznaczają zakres koniecznych ustaleń faktycznych. W konsekwencji zasadny jest także zarzut kasacyjny naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. i c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. W świetle przesłanek zastosowania art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. nie jest zasadne stanowisko Sądu I instancji dotyczące krytycznej oceny przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, albowiem nie zachodzą podstawy do czynienia ustaleń w zakresie możliwości sprawowania opieki przez małżonka osoby niepełnosprawnej, w sytuacji gdy nie legitymuje się on orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Z powyższych powodów Naczelny Sąd Administracyjny zaskarżony wyrok uchylił, a uznając, iż istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona rozpoznał skargę orzekając o jej oddaleniu jako niezasadnej (art. 188 w związku z art. 151 p.p.s.a.).

Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia.