Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt I SA/Po 604/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-02-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Opłaty administracyjne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1, art. 4 ust. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1509
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw.
article: art. 98a ust. 1, art. 98a ust. 1a, art. 98a ust. 1b
journal: Dz.U. 2016 poz 2147
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 84 § 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Rennert Sędziowie Sędzia NSA Włodzimierz Zygmont (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Nikodem po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 03 lutego 2021 r. sprawy ze skargi J.J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2019 r., nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz strony skarżącej kwotę [...] zł ( [...] złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta [...] decyzją z [...] marca 2019 r., nr [...] wydaną na podstawie art. 98a ust. 1, art. 148 ust. 1, 2 i 3 oraz art. 5 w związku z art. 227 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (DZ. U. z 2018 r., poz. 121) oraz § 1 Uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...] listopada 2004 r. Nr [...] w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału, a także art. 104 i art. 127 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.- dalej: "k.p.a."), ustalił J. J. (dalej:"skarżący") opłatę adiacencką w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w G. przy ul. [...], stanowiącej działki o numerach [...]-[...] powstałe na skutek podziału działki nr [...], zatwierdzonego decyzją Prezydenta Miasta [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2016 r., oraz zobowiązał skarżącego do wniesienia opłaty w tak ustalonej kwocie.

Postępowanie w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej zostało wszczęte pismem z [...] maja 2018 r. Prezydent wyjaśnił, że skarżący wniósł o zatwierdzenie podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] na arkuszu [...] o powierzchni [...] ha na [...] działek o nr: [...] ( [...] ha), [...] ([...] ha), [...] ([...] ha), [...] ( [...] ha), [...] ( [...] ha).

Zasady proponowanego podziału nieruchomości zostały pozytywnie zaopiniowane postanowieniem Prezydenta Miasta [...] z [...] listopada 2016 r. stwierdzającym zgodność projektu podziału nieruchomości z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy z [...] sierpnia 2015 r.

Wartość nieruchomości przed i po podziale została określona przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie szacunkowym z [...] sierpnia 2018 r. z uwzględnieniem uwag zgłoszonych przez skarżącego, według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm. – dalej: "u.g.n.") oraz rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109 ze zm.).

W ocenie organu pierwszej instancji w sprawie wystąpiły przesłanki umożliwiające naliczenie opłaty adiacenckiej. Podział nieruchomości nastąpił bowiem na wniosek właściciela nieruchomości, w momencie kiedy decyzja o podziale stała się prawomocna obowiązywała uchwała Rady Miasta [...] ustalająca wysokość stawki opłaty adiacenckiej oraz nastąpił wzrost wartości nieruchomości w następstwie jej podziału.

Prezydent omówił ustalenia poczynione przez biegłego w oparcie szacunkowym. Uznał, że operat ten został sporządzony przez osobę uprawnioną i w sposób rzetelny, wiarygodny. Pod względem formalnym i rachunkowym i nie budzi zastrzeżeń. Zawiera wymagane przepisami prawa elementy, nie zawiera pomyłek, niejasności i braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Biegły rzetelnie i obszernie wyjaśnił powody zastosowania poszczególnych metod ustalenia wartości rynkowej nieruchomości oraz uzasadnił w sposób niebudzący wątpliwości przesłanki, jakimi kierował się przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości przed i po podziale.

Pismem z [...] marca 2019 r. skarżący wniósł odwołanie od wymienionej na wstępie decyzji z [...] marca 2019 r. organu pierwszej instancji.

Decyzji Prezydenta zarzucił naruszenie:

1) art. 98a ust. 1b u.g.n. poprzez błędne jego zastosowanie, gdyż w odniesieniu do nieruchomości podzielonych przed datą wejścia w życie powyższego przepisu powinien mieć zastosowanie przepis w brzmieniu obowiązującym w dacie uprawomocnienia decyzji o podziale, a wycena powinna dotyczyć nieruchomości przed podziałem i po podziale, a nie wchodzących w skład tej nieruchomości działek ewidencyjnych;

2) art. 98a ust. 1 u.g.n. poprzez błędne jego zastosowanie, gdyż w niniejszej sprawie organ winien odstąpić od ustalenia opłaty adiacenckiej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] lipca 2020 r., nr [...] utrzymało w mocy wymienioną na wstępie decyzję organu pierwszej instancji. W toku postpowania została uzyskana klauzula aktualności z [...] maja 2020 r. do operatu szacunkowego z [...] sierpnia 2018 r. Kolegium dostrzegło , że rzeczoznawca majątkowy wyliczył, że wartość nieruchomości przed podziałem wynosiła [...] zł, zaś po podziale [...] zł, że wartość nieruchomości przed i po podziale została oszacowana z zastosowaniem podejścia porównawczego, metody korygowania ceny średniej. Dobór transakcji, cech nieruchomości oraz przypisanie im stosownych wag zostało pozostawione uznaniu biegłego, który w oparciu o wiedzę specjalistyczną oraz doświadczenie dokonuje stosownych ustaleń. W ocenie Kolegium operat szacunkowy jest rzetelny i został sporządzony zgodnie z przepisami oraz zasadami sztuki. Wycena poparta została obszernym uzasadnieniem wyboru metodologii oraz należytą analizą właściwego rynku nieruchomości. Operat odpowiada ustawowym wymogom, a nadto dowodzi, że nastąpił wzrost wartości nieruchomości w związku z jej podziałem.

Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium wyjaśniło, że w sprawie znajdują zastosowanie regulacje u.g.n. w brzmieniu nadanym im przez nowelizację dokonaną ustawą z 20 lipca 2017 r. Z przepisów przejściowych tej ustawy wynika, że do spraw wszczętych na podstawie u.g.n. i niezakończonych stosuje się przepisy w brzmieniu nadanym nowelizacją. Kolegium podkreśliło również, że organ administracji ma prawo wszcząć postępowanie w terminie trzech lat od daty stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do sieci, i taki termin został zachowany.

W kontekście zarzutów wskazujących na możliwość a nie obowiązek ustalenia opłaty adiacenckiej Kolegium stwierdziło, że organ pierwszej instancji podlega odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, w związku z czym odstąpić od jej ustalenia może wyłącznie wtedy, gdy koszty prowadzenia w tym zakresie postępowania przewyższałyby wysokość samej opłaty.

Pismem z [...] września 2020r., skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika wniósł skargę na omówioną powyżej decyzję Kolegium domagając się m.in. o jej uchylenia wraz z poprzedzającą ją decyzja organu pierwszej instancji, ponadto zasądzenia kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych a także o zwrócenie się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

1) art. 98a ust. 1b u.g.n. i art. 4 ust. 1-3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw w zw. z art. 2 Konstytucji RP poprzez błędne jego zastosowanie, gdyż w odniesieniu do nieruchomości co do których decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości lub orzeczenie sądu powszechnego o podziale nieruchomości wydanych przed 23 sierpnia 2017 r. powinno stosować się przepisy o opłacie adiacenckiej obowiązujące w brzmieniu przed tą datą;

2) władztwa administracyjnego w zw. z art. 98a ust. 1 u.g.n. poprzez błędne jego zastosowanie, gdyż w realiach niniejszej sprawy organ winien odstąpić od ustalenia opłaty adiacenckiej;

3) art. 98a ust. 1b u.g.n. poprzez oparcie rozstrzygnięcia na operacie szacunkowym w którym przyjęto do ustalenia wartości po podziale nieruchomości o powierzchniach dużo mniejszych niż nieruchomość będąca przedmiotem wyceny oraz ustalenie wartości nieruchomości po podziale dokonano poprzez sumę wartości poszczególnych działek ewidencyjnych.

W odpowiedzi na skargę SKO w P. podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie, wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna, choć z przyczyn innych niż w niej podniesione.

Rozstrzygnięcie sprawy wymaga dokonania kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji w przedmiocie ustalenia skarżącemu opłaty adiacenckiej. W ocenie organów zmaterializowały się wszystkie z przesłanek warunkujących ustalenie tego rodzaju opłaty. Skarżący kwestionując zaskarżoną decyzję zarzucił niekonstytucyjność przepisów intertemporalnych nakazujących stosowanie w sprawie przepisów u.g.n. w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 20 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1509). Podniósł również, że w operacie szacunkowym biegły dokonał wyceny poszczególnych działek geodezyjnych stanowiących prawnie jedną nieruchomość, a następnie zsumował ich wartość. Zarzucił także, że ze względu na dodatkowe inwestycje na spornej nieruchomości o wartości znacznie przekraczającej wzrost jej wartości ustalony w operacie szacunkowym uzasadnione było odstąpienie od naliczenia opłaty adiacenckiej.

Sąd w pierwszej kolejności zauważa, że regulacje dotyczące opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości na wniosek właściciela uległy zmianie 23 sierpnia 2017 r. na skutek wejścia w życie wskazanej wcześniej ustawy nowelizującej. Zgodnie z art. 4 ust. 1 tej ustawy, do spraw wszczętych na podstawie przepisów ustawy zmienianej w art. 1 i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, z uwzględnieniem ust. 2-4 oraz 6-8. W świetle zaś art. 4 ust. 3 powołanego aktu, do postępowań, o których mowa w art. 98a ust. 1 i art. 145 ust. 2 ustawy zmienianej w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, w zakresie terminów oraz poziomu cen nieruchomości uwzględnianych w procesie wyceny nieruchomości na potrzeby ustalenia opłaty adiacenckiej, stosuje się przepisy dotychczasowe.

Sąd podkreśla więc, że treść przytoczonych przepisów intertemporalnych świadczy o tym, że w niniejszej sprawie znajdowały zastosowanie przepisy u.g.n. w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą, Nie miała zastosowania regulacja intertemporalna wynikająca z art. 4 ust. 3 ustawy nowelizującej z uwagi na fakt, że wszczęcie postępowania w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej nastąpiło już po znowelizowaniu u.g.n. w zakresie regulującym te opłaty.

Zgodnie z art. 98a ust. 1 u.g.n., jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Przepisy art. 144 ust. 2,e art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio.

Sąd podkreśla, że w świetle art. 98a ust. 1a tej ustawy , ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne.

Podstawowe znaczenie ma regulacja prawna art. 98a ust. 1b ustawy , według której wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Wartość nieruchomości przyjmuje się jako sumę wartości działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania wchodzących w skład nieruchomości podlegającej podziałowi.

W kontekście przytoczonych przepisów sąd zaznacza , że sposób dokonywania wyceny nieruchomości dla potrzeb ustalenia opłaty adiacenckiej był różnie postrzegany w orzecznictwie sądowym. Według jednego z poglądów, wartość nieruchomości po jej podziale należy określić w podejściu porównawczym przyjmując do wyceny obrót nieruchomościami o kształcie i powierzchni adekwatnej do wielkości całej nieruchomości, która została podzielona. Według natomiast drugiego z poglądów, wartość nieruchomości po podziale jest wynikiem zsumowania wartości poszczególnych działek gruntu powstałych w wyniku podziału nieruchomości, których wyceny należy dokonać w podejściu porównawczym przyjmując do porównań nieruchomości podobne do każdej z wydzielonych działek gruntu. Dostrzegając różnice w spojrzeniu na sposób wyceny nieruchomości po dokonaniu jej podziału, do art. 98a ust. 1b u.g.n. została wprowadzona zasada , że wartość nieruchomości należy przyjmować, jako sumę wartości działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania wchodzących w skład nieruchomości podlegającej podziałowi [tak: J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz. Wyd. 6, Warszawa 2020 – komentarz do art. 98a u.g.n. nb. 3].

Podkreślenia wymaga, że zgodnie z dodanym w wyniku nowelizacji art. 98a ust. 1b zdanie pierwsze u.g.n., wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Zatem od daty wejścia w życie nowej regulacji prawnej nie jest możliwe określanie tej wartości według cen z dnia, w którym wydana została decyzja o ustaleniu opłaty adiacenckiej, lecz według cen z dnia, gdy decyzja o podziale nieruchomości stała się ostateczna. Ustalenie wartości nieruchomości (przed i po podziale) nie ma więc obecnie związku ani z datą wydania decyzji o ustaleniu opłat adiacenckich, ani z datą, w której decyzja taka stała się ostateczna. W zdaniu drugim tego przepisu pozostawiono regulacje dotychczasowe, tzn. że stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. W zdaniu trzecim dodano natomiast, że wartość nieruchomości przyjmuje się jako sumę wartości działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania wchodzących w skład nieruchomości podlegającej podziałowi [tak: E. Bończak-Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany – komentarz do art. 98a u.g.n.].

W ocenie sądu przyjęcie przez ustawodawcę, w art. 4 ust. 1 ustawy nowelizującej zasady stosowania nowego prawa w stosunku do spraw wszczętych na podstawie przepisów u.g.n. i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej nie narusza reguł konstytucyjnych. Zatem skoro opłatę adiacencką, o której mowa w art. 98a ust. 1 u.g.n. można ustalić w następstwie podziału nieruchomości dokonanego na wniosek jej właściciela to w momencie, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna dochodzi do "zamknięcia zdarzenia", które powinno być miarodajne dla określenia prawa nim rządzącego [por. wyrok WSA w Poznaniu z 29 marca 2012 r., II SA/Po 117/12 oraz powołane tam orzecznictwo].

Sąd podziela jednak również pogląd głoszący, że wprowadzenie do art. 98a ust. 1b u.g.n. zasady, że wartość nieruchomości przyjmuje się jako sumę wartości działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania wchodzących w skład nieruchomości podlegającej podziałowi nie jest de facto zmianą prawa, a jedynie doprecyzowaniem jego wykładni [tak: wyrok WSA w Poznaniu z 16 stycznia 2018 r., IV SA/Po 1186/17].

Nawiązując do powyższego wątku sąd wskazuje, że NSA w uchwale z 25 listopada 2013 r., II OPS 1/13 opowiedział się za poglądem, według którego nowelizacja ustawy może stanowić podstawę wykładni przepisów obowiązujących przed nowelizacją; po drugie, za stanowiskiem, które sprowadza się do stwierdzenia, że nowelizacja może nie mieć charakteru normatywnego, czyli w istocie może nie zmieniać normy prawnej wynikającej ze zmienianych przepisów. Ponadto NSA sformułował pewne kryteria pozwalające na rozstrzygnięcie, czy zmiana tekstu prawnego miała charakter normatywny. Konstatację, że w przypadku, który rozważał, zmiana nie miała charakteru normatywnego oparł bowiem na analizie uzasadnienia projektu ustawy nowelizującej oraz przepisów przejściowych tej ustawy, a zwłaszcza ich braku. W doktrynie prawa takie stanowisko jest akceptowane. Przyjmuje się, że nowelizacja ustawy może być i w praktyce jest uwzględniana przy wykładni przepisów obowiązujących przed jej wejściem w życie oraz że może mieć zarówno normatywny charakter, jak też może być pozbawiona takiego waloru i sprowadzona jedynie do "doprecyzowania" lub "wyjaśnienia" istniejącego stanu prawnego. Formułując natomiast kryteria oceny, czy nowelizacja jest źródłem nowości normatywnej wskazuje się na to, że normatywny charakter zmiany tekstu prawnego jest wzruszalnym domniemaniem interpretacyjnym, przy czym w celu obalenia tego domniemania muszą być przedstawione przekonujące argumenty (T. Grzybowski. Zmiana tekstu prawnego a zmiana normatywna. Państwo i Prawo nr 4 z 2010 r.). Wskazuje się też na możliwość wykorzystania trzech źródeł informacji o charakterze zmiany: treść aktu nowelizującego, jego przepisy przejściowe oraz materiały pochodzące z procesu legislacyjnego (A. Bielska-Brodziak, Z. Tobor. Zmiana w przepisach jako argument w dyskursie interpretacyjnym. Państwo i Prawo nr 9 z 2009 r.).

W kontekście powyższych rozważań sąd dostrzega, że w orzecznictwie na tle art. 98a u.g.n., w brzemieniu obowiązującym przed nowelizacją zarysowały się dwie koncepcje. Pierwsza z nich sprowadza się do przyjęcia, że po podziale szacunek wartości winien być dokonywany w stosunku do całości gruntu, natomiast stosownie do drugiej, szacowaniu podlegają poszczególne działki powstałe w wyniku podziału, a następnie wartości tych działek są sumowane i suma ta przyjmowana jest jako wartość całej nieruchomości po podziale. W uzasadnieniu projektu ustawy nowelizującej wprost wskazano, że przyjęcie nowego brzmienia art. 98a ust. 1 i 1b u.g.n. będzie spójne z pozostałymi przypadkami określania wartości nieruchomości na potrzeby ustalenia opłat adiacenckich. Doprecyzowanie zasad określania wartości nieruchomości na potrzeby ustalenia opłaty adiacenckiej ma na celu wyeliminowanie wątpliwości interpretacyjnych oraz rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych występujących w tym zakresie. Wycena nieruchomości na potrzeby ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości powinna odzwierciedlać ratio legis instytucji opłaty adiacenckiej. Wzrost wartości w tym przypadku wynika z dokonania podziału nieruchomości (w postępowaniu administracyjnym lub sądowym), którego skutkiem jest wydzielenie działek mogących stanowić odrębne nieruchomości. Niektóre sądy w sytuacjach, kiedy rzeczoznawca majątkowy określa wartość nieruchomości po podziale jako sumę wartości poszczególnych działek, nie dopuszczają tej metody powołując się na kodeksową definicję nieruchomości. Taka interpretacja ogranicza możliwość wykonania rzetelnej wyceny nieruchomości w związku z niedostateczną liczbą nieruchomości podobnych do nieruchomości po podziale. Obserwacja rynku wskazuje bowiem, że właściciele nieruchomości tylko sporadycznie zbywają po podziale nieruchomość w całości (wszystkie wydzielone działki gruntu łącznie). Doprecyzowanie zasad wyceny nieruchomości na potrzeby ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości wyeliminuje przypadki niewłaściwej praktyki wyceny nieruchomości [tak: uzasadnienie projektu ustawy nowelizującej, Sejm VIII kadencji, druk nr 1560, dostępny pod adresem: sejm.gov.pl/sejm8.nsf/druk.xsp?nr=1560]. Treść uzasadnienia projektu ustawy nowelizującej w powiązaniu z występującymi przed jej wejściem w życie rozbieżnościami w orzecznictwie sądów administracyjnych przemawia za przyjęciem, że dokonana jej mocą nowelizacja art. 98a u.g.n. polegająca na jasnym sprecyzowaniu, że wartość nieruchomości przyjmuje się jako sumę wartości działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania wchodzących w skład nieruchomości podlegającej podziałowi miała jedynie charakter wyjaśniający, nie zaś normatywny. Sąd podziela przy tym stanowisko, że w stanie prawnym obowiązującym przed wejściem w życie ustawy nowelizującej brak było przeszkód, aby wycena wartości podzielonej działki była sumą działek na nią się składających po podziale, co ma konsekwencje dla wyboru wielkości działek porównywanych. Zasada wyceny zgodnie z wartością rynkową działki, ujęta w art. 151 ust. 1 u.g.n. wymaga, aby wycena ta uwzględniała faktyczne realia możliwości sprzedaży działek mniejszych, w rozmiarach po podziale [tak: wyrok NSA z 22 lipca 2014 r., I OSK 2948/12].

Podkreślenia wymaga fakt, że ustawa nowelizująca odstąpiła od określania wartości nieruchomości według cen z dnia, w którym wydana została decyzja o ustaleniu opłaty adiacenckiej. W wyniku nowelizacji wartość nieruchomości ustalana jest według cen na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna. Zmiana w powyższym zakresie jest korzystna z punktu widzenia skarżącego bowiem nakazuje ona stosowanie cen z wcześniejszego momentu, a więc w świetle zasad doświadczenia życiowego cen niższych od cen późniejszych kształtujących się dopiero na etapie orzekania o wysokości opłaty adiacenckiej. Na podkreślenie w tym kontekście zasługuje fakt, że ewentualne działanie prawa wstecz nie oznacza naruszenia art. 2 Konstytucji RP, o ile tak wprowadzone przepisy polepszają sytuację prawną niektórych adresatów danej normy prawnej i zarazem nie pogarszają sytuacji prawnej pozostałych jej adresatów [tak: wyrok TK z 19 marca 2007 r., K 47/05].

Mając powyższe na uwadze sąd dostrzega zasadności wniosku o wystąpienie z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego. Ponadto regulacje intertemporalne zawarte w art. 4 ust. 1 i 3 ustawy nowelizującej są zgodne z regułami konstytucyjnymi, wobec czego brak jest podstaw do występowania ze sformułowanym przez skarżącego pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego.

W ocenie sądu niezasadne jest stanowisko skarżącego sugerujące odstąpienie od naliczania opłaty adiacenckiej. W art. 98a u.g.n. wprawdzie zostało użyte określenie, że organ może ustalić opłatę, to jednak w istocie przede wszystkim oznacza to, że jest on zobowiązany do jej wymierzenia, chyba że istnieją uzasadnione powody odstąpienia od jej nałożenia (np. gdy wzrost wartości nieruchomości jest tak niewielki, że koszty postępowania mogą być wyższe niż należna opłata) [tak: wyrok NSA z 05 lutego 2014 r., I OSK 849/12].

Sąd nie podziela również zarzutów odnoszących do sporządzonego na potrzeby postępowania operatu szacunkowego. Operat szacunkowy, jako opinia biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a., stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego, wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych. Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest więc możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych [tak: wyrok NSA z 16 września 2016 r., I OSK 2938/14]. Wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje zgodnie z art. 154 ust. 1 u.g.n. rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Dotyczy to także wyboru nieruchomości podobnych, nadających się do szacunku przy zastosowaniu odpowiednich współczynników korygujących. Organ powinien dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, tj. zbadać, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, czy nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Ocena wartości dowodowej operatów jest możliwa przez organ administracyjny, jak i sąd administracyjny w sytuacji, gdy prosta analiza treści operatu budzi wątpliwości, co do ich spójności, logiczności, zupełności, nieścisłości, czy pominięcia istotnych dla ustalenia wartości nieruchomości elementów. Jedynie w takiej sytuacji, prawidłowo pod względem formalnym sporządzony operat, może budzić uzasadnione wątpliwości i wymagać wyjaśnienia. Wprawdzie bowiem tego rodzaju operat nie ma charakteru wiążącego i podlega ocenie organu administracyjnego, lecz jako dokument sporządzony przez eksperta (rzeczoznawcę majątkowego) dysponującego wiedzą fachową w dziedzinie szacowania nieruchomości, ma zarazem moc prawną opinii biegłego (art. 84 § 1 k.p.a.), wobec czego ocena ta nie może wchodzić w zakres wiadomości specjalnych posiadanych przez biegłego, ograniczając się do kontroli, czy zachowane zostały wszystkie przepisy prawa mające zastosowanie w danej sprawie [zob. np. wyroki NSA z 27 grudnia 2016 r., II OSK 801/15 i z 11 maja 2017 r., I OSK 2540/16].

Dokonując oceny operatu szacunkowego z uwzględnieniem powyższych wskazań należy stwierdzić, że rzeczoznawca prawidłowo dokonał wyceny poszczególnych działek geodezyjnych stanowiących prawnie jedną nieruchomość a następnie zsumował ich wartość. Powyższego rodzaju działanie jest zgodne z dyspozycją art. 98a ust. 1b zdanie trzecie u.g.n. Na skutek wejścia w życie ustawy nowelizującej nie może budzić wątpliwości, że wartość nieruchomości przyjmuje się jako sumę wartości działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania wchodzących w skład nieruchomości podlegającej podziałowi.

Sąd niezależnie od zarzutów i argumentacji skargi dostrzegł, że jak wynika z opisanej przez rzeczoznawcę metody oszacowania wartości nieruchomości , posłużył się cenami na dzień sporządzania operatu szacunkowego (s. 10 tiret drugie operatu). Przyjęcie tego rodzaju metodologii narusza prawo. Zgodnie bowiem z art. 98a ust. 1b zdanie pierwsze u.g.n., wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wskutek wejścia w życie ustawy nowelizującej obecnie nie określa się już wartości nieruchomości według cen z dnia, w którym wydana została decyzja o ustaleniu opłaty adiacenckiej, lecz według cen z dnia, gdy decyzja o podziale nieruchomości stała się ostateczna. Omawiając uwarunkowania prawne metody oszacowywania wartości nieruchomości rzeczoznawca przytoczył m. in. brzemiennie art. 98a ust. 1b u.g.n. w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą. Następnie, nie wskazując konkretnej jednostki redakcyjnej aktu prawnego przytoczył fragment art. 4 ust. 3 ustawy nowelizującej. Zatem biegły nie wskazał w sposób jednoznaczny czy zastosowanie w sprawie znajdują regulacje sprzed czy też po dniu wejścia w życie ustawy nowelizującej. Ustalając wartość rynkową nieruchomości po podziale wg. stanu na dzień, w którym decyzja podziałowa stała się ostateczna wskazał na 10 października 2016 r. podczas gdy decyzja o podziale stała się ostateczna 28 grudnia 2016 r. (s. 22 operatu). Wskazana ostatnio data została we wcześniejszej części operatu wskazana jaka jedna z data, na którą określono stan przedmiotu wyceny (s. 5 operatu).

Podsumowując sąd stwierdza , że organy obu instancji dokonały nieprawidłowej oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego. W toku powtórnego postępowania obowiązkiem organów będzie uwzględnienie wykładni prawa zawartej w niniejszym wyroku i pozyskanie nowego operatu szacunkowego niezawierającego uchybień.

Mając powyższe na uwadze sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) orzekł, jak w pkt I. sentencji wyroku. O kosztach orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 powołanej ustawy Na kwotę zasądzonych kosztów składa się wpis od skargi w kwocie [...]zł, równowartość opłaty od dokumentu pełnomocnictwa procesowego w kwocie 17 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego w kwocie [...]zł wynikającej z postanowień § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800 ze zm.).