Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2838/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-04-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 149, art. 156 par 2, art. 156 par 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Kaja Angerman, Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz – Kluj (spr.), sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Protokolant referent stażysta Wioletta Matuszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi Skarbu Państwa reprezentowanego przez [...] na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] września 2016 r., znak [...], dalej "decyzja organu II instancji", na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 127 § 3 K.p.a., po rozpatrzeniu wniosku Prezydenta Miasta [...] reprezentującego Skarb Państwa o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] czerwca 2016 r., znak: [...] odmawiającej uchylenia decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] sierpnia 2002 r, znak: [...] stwierdzającej nieważność decyzji Komisji Odwoławczej ds. Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z [...] listopada 1968 r., nr [...] i utrzymanego przez nią w mocy orzeczenia Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] czerwca 1968 r. nr [...] o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w [...] gm. [...] , oznaczonej jako parcele nr [...] i [...] oraz o ustaleniu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, utrzymano ją w mocy.

Stan sprawy przedstawiał się następująco.

Orzeczeniem z dnia [...] czerwca 1968 r., nr [...], Prezydium Rady Narodowej [...] orzekło o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w [...] gm. [...] oznaczonej jako parcele nr [...] i nr [...] stanowiącej własność [...] Arcybiskupstwa [...] w [...], dalej "przedmiotowa nieruchomość".

Decyzją z dnia [...] listopada 1968 r., nr [...], Komisja Odwoławcza ds. Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych utrzymała w mocy w/w orzeczenie Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] czerwca 1968 r.

Pismem z dnia 5 czerwca 2000 r. Kuria [...] w [...] wniosła o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] czerwca 1968 r. oraz utrzymującej je w mocy decyzji Komisja Odwoławczej ds. Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] listopada 1968 r.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2002 r., nr [...] Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast stwierdził nieważność decyzji Komisji Odszkodowawczej ds. Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] listopada 1968 r., nr [...] i utrzymanego nią w mocy orzeczenia Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] czerwca 1968 r., nr [...] o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w [...] gm. [...] oznaczonej jako parcele nr [...] i nr [...] oraz o ustaleniu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Wobec niezaskarżenia ww. decyzji stała się ona ostateczna.

Pismem z dnia 19 czerwca 2015 r., nr [...] Prezydent Miasta [...] wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej wystąpił z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] sierpnia 2002 r., nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji Komisji Odszkodowawczej ds. Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...].11.1968 r., nr [...] i utrzymanego nią w mocy orzeczenia Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...].06.1968 r., nr [...].

Postanowieniem z dnia [...] października 2015 r., nr [...] Minister Infrastruktury i Rozwoju wznowił postępowanie zakończone w/w ostateczną decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] sierpnia 2002 r., nr [...].

Decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r., znak [...] Minister Infrastruktury i Budownictwa odmówił uchylenia decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] sierpnia 2002 r., nr [...].

Pismem z dnia 30 czerwca 2016 r., znak [...] Prezydent Miasta [...] - reprezentujący Skarb Państwa wystąpił z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej ww. decyzją Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] czerwca 2016 r., znak [...].

Organ nadzorczy ponownie rozpoznając sprawę, po jego wznowieniu, stwierdził, że mimo wznowienia postępowania brak jest podstaw do zmiany decyzji ostatecznej. Wznowienie postępowania jest instytucją procesową pozwalającą na ponowne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, gdy postępowanie prowadzące do jej wydania było dotknięte kwalifikowaną wadą procesową lub gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą na podstawie którego została wydana decyzja. Zgodnie z treścią art. 151 § 1 i § 2 K.p.a. w wyniku przeprowadzonego wznowionego postępowania mogą w istocie zapaść następujące rozstrzygnięcia.

Po pierwsze organ może wydać decyzję na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 Kpa odmawiającą uchylenia decyzji dotychczasowej. Jest ona wydana wówczas, gdy organ ustali, że brak jest podstaw do uchylenia dotychczasowej decyzji. Decyzja o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej nie stanowi rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. Wydanie tej decyzji jest bowiem następstwem ustalenia przez organ braku podstaw wznowieniowych, co wyłącza dopuszczalność rozstrzygnięcia o istocie sprawy. Ustalenie to pozbawia bowiem organ możliwości przystąpienia do oceny decyzji dotychczasowej, a w szczególności oceny, czy zapadła ona z naruszeniem prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 maja 2010 r., II OSK 768/09).

Po drugie w postępowaniu wznowieniowym może zapaść decyzja na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 Kpa uchylająca decyzję dotychczasową i orzekająca na nowo o istocie sprawy.

Trzecim rodzajem decyzji są wydawane na podstawie art. 151 § 2 Kpa decyzje stwierdzające wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa. Organ wydaje je wtedy, gdy zaszły co prawda przesłanki wznowienia, lecz jednocześnie wystąpiły przesłanki negatywne z art. 146 Kpa.

Decyzja Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] czerwca 2016 r., znak [...] wskazuje jako podstawę art. 151 § 1 pkt 1 Kpa, a zatem organ stwierdził brak podstaw do uchylenia dotychczasowej decyzji, bowiem nie stwierdził wskazanej przez wnioskodawcę postępowania przyczyny wznowienia, określonej w art. 145a Kpa.

W niniejszym postępowaniu Minister Infrastruktury i Budownictwa ponownie prowadzi postępowanie co do przyczyn wznowienia oraz jeśli przyczyny wznowienia rzeczywiście wystąpiły - co do rozstrzygnięcia istoty sprawy, zgodnie z treścią art. 149 § 2 Kpa.

Celem postępowania wyjaśniającego - rozpoznawczego (art. 149 § 2 Kpa) jest ustalenie istnienia podstaw wznowienia postępowania oraz w razie pozytywnego wyniku tych czynności - przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w celu rozstrzygnięcia istoty sprawy, będącej przedmiotem weryfikacji decyzji ostatecznej. Analogicznie dotyczy to art. 145a Kpa i art. 145b Kpa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 lutego 1998 r., II SA 932/97).

Wnioskodawca postępowania jako przesłankę wznowienia wskazał art. 145a § 1 Kpa wskazując na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 (Dz. U. z 2015 r. poz. 702), w którym Trybunał Konstytucyjny uznał, iż art. 156 § 2 Kpa w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Odnosząc się do powołanego jako podstawę wznowienia stanowiska Trybunału Konstytucyjnego zawartego w wyroku z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, dotyczącego art. 156 § 2 Kpa, wskazał że wyrok ten ma charakter interpretacyjny, zawiera wskazówki, jak należy rozumieć badany przepis z uwzględnieniem wskazanych przez Trybunał zasad konstytucyjnych, jego skutkiem nie jest zatem wyeliminowanie przepisu z obrotu prawnego. Wymienionym wyżej wyrokiem Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 156 § 2 Kpa w zakresie, w jakim wyłącza dopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja był podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Trybunał wskazał też, że wyrok stwierdzający niekonstytucyjność art. 156 § 2 Kpa w zakresie opisanym w sentencji ma charakter zakresowy o pominięciu prawodawczym. Wyrok taki nie powoduje zmiany normatywnej, w szczególności nie oznacza derogacji tego przepisu.

Stwierdzenie niekonstytucyjności w zakresie pominięcia prawodawczego nakłada na ustawodawcę obowiązek rozszerzenia unormowania art. 156 § 2 Kpa, przewidującego ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Trybunał wskazał na konieczność dokonania wykładni art. 156 § 2 Kpa w związku z art. 156 § 1 pkt 2 in fine Kpa z uwzględnieniem zasady praworządności, przewidzianej w art. 7 Konstytucji RP, ale również z uwzględnieniem, wynikających z art. 2 Konstytucji RP, zasad pewności prawa oraz zasady zaufania obywatela do państwa.

Za nadmierne ograniczenie tych konstytucyjnych zasad Trybunał Konstytucyjny uznał umożliwienie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, jeśli decyzja ta korzystała przez kilkadziesiąt lat z domniemania zgodności z prawem, wywołuje skutki polegające na nabyciu prawa lub ukształtowaniu ekspektatywy nabycia praw przez jej adresatów, a dodatkowo przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji ma charakter niedookreślony i jej wykładnia ukształtowała się w orzecznictwie na długo po wydaniu decyzji. Należy także zwrócić uwagę na to, że wyrok ten dotyczył ochrony ukształtowanych stanów prawnych na podstawie których obywatel nabył prawo bądź ekspektatywę.

W sprawie charakteru i znaczenia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 zajął już stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 2486/15, stwierdzając, że skoro wskazany wyżej wyrok Trybunału Konstytucyjnego stwierdzający niekonstytucyjność Kpa w zakresie opisanym w sentencji ma charakter zakresowy o pominięciu prawodawczym, to nie powoduje zmiany normatywnej, w szczególności nie oznacza derogacji przepisu.

Prawidłowo zatem ocenił Minister Infrastruktury i Budownictwa w decyzji z dnia [...] czerwca 2016 r., iż wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. nie ma charakteru prawotwórczego, nie ingeruje w tekst przepisu art. 156 § 2 Kpa, nie eliminuje go z porządku prawnego, ani nie zmienia obowiązującego przepisu.

Prawidłowo zatem uznano, że zgodnie z orzecznictwem sądowo-administracyjnym do czasu dokonania zmian legislacyjnych organ nie ma podstaw prawnych do samodzielnego ustalenia terminu, po upływie którego niedopuszczalne będzie stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, w szczególności zaś do oceny, czy przewidziany aktualnie w art. 156 § 2 Kpa, dziesięcioletni termin, który ogranicza możliwość stwierdzenia nieważności decyzji z powodu innych wad prawnych, niż rażące naruszenie prawa, można uznać za "znaczny upływ czasu" w rozumieniu uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego.

Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. dotyczy wyłącznie decyzji, które były podstawą nabycia przez obywatela prawa lub ekspektatywy, w szczególności takich decyzji, które były podstawą nabycia prawa utraconego w wyniku aktów normatywnych pozbawiających prawa własności (wywłaszczenie, przejęcie z mocy prawa gruntów na własność Państwa), chodzi zatem o nabycie prawa lub ekspektatywy w wąskim rozumieniu tego pojęcia. Ponadto wyrok Trybunały Konstytucyjnego nie wskazał czasokresu wyłączenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji, a użyte w wyroku pojęcie "znacznego upływu czasu" jest pojęciem nieokreślonym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 2486/15).

W ocenie organu, Prezydent Miasta [...] nie może skutecznie powoływać się na wyrok Trybunału, który dotyczy zupełnie innej sytuacji prawnej, a mianowicie decyzji, które były podstawą nabycia prawa utraconego przez inny podmiot (dotychczasowego właściciela) w wyniku aktów normatywnych pozbawiających prawa własności. Wskazał że podstawą stanowiska Trybunału Konstytucyjnego w omawianym wyroku była ochrona obywateli poszkodowanych aktami wywłaszczeniowymi.

Prawidłowo zatem ustalił Minister Infrastruktury i Budownictwa w rozstrzygnięciu z dnia [...] czerwca 2016 r., iż aktualnie nie zostały w systemie prawa administracyjnego wskazane przesłanki umożliwiające uchylenie decyzji stwierdzającej nieważność decyzji na podstawie której strona nabyła prawo lub jego ekspektatywę, a ponadto od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu z powodu braku podstaw dla takiego działania (art. 151 § 1 pkt 1 Kpa w zw. z art. 145a § 1 Kpa).

Skoro zatem wskazana przez wnioskodawcę podstawa wznowienia postępowania, tj. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. nie miał zastosowania w niniejszej sprawie, to uznać należy, że nie zaistniała przyczyna wznowienia.

Ustalenie braku przesłanki wznowieniowej zwalnia organ do rozstrzygnięcia istoty sprawy, zgodnie z treścią art. 149 §2 Kpa. Prawidłowo zatem rozstrzygnął Minister Infrastruktury i Budownictwa w decyzji z dnia [...] czerwca 2016 r., iż brak jest podstaw do uchylenia decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] sierpnia 2002 r., znak [...] i odmówił uchylenia dotychczasowej decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 Kpa.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiódł Skarb Państwa –Prezydent Miasta [...] i Gmina Miejska [...] wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji jako naruszającej interes prawny skarżących i pozostającej w niezgodności z przepisami prawa i zasądzenie kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu skargi skarżący podkreślili, iż pominięcie ustawodawcze to unormowanie niepełne - takie, które z punktu widzenia norm konstytucyjnych cechuje zbyt wąski zakres zastosowania, bądź też, które z uwagi na przedmiot oraz cel regulacji, pomija treści dla niej istotne. Wyrok dotyczący pominięcia ma zatem zasadniczo skutek zobowiązujący, a nie derogujący - nie powoduje on uchylenia niekonstytucyjnego przepisu obligując ustawodawcę do uchwalenia odpowiedniej nowelizacji, usuwającej niekonstytucyjną lukę prawną. Jednakże co istotne z chwilą publikacji wyroku w Dzienniku Ustaw zaskarżone przepisy, w zakresie objętym wyrokiem, tracą domniemanie konstytucyjności i powinny być stosowane przez organy państwa, w sposób zgodny z Konstytucją. Oznacza to konieczność poszukiwania możliwości rekonstrukcji brakującej normy prawnej z przepisów konstytucyjnych bądź obowiązek powstrzymywania się od podejmowania działań w oparciu o niekompletną i przez to niekonstytucyjną regulację

Zasadniczym skutkiem orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego jest utrata mocy obowiązującej przepisów niezgodnych z Konstytucją z dniem wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego albo w innym terminie określonym przez Trybunał. Niekiedy jednak Trybunał sam wskazuje na skutek swojego orzeczenia. I tak w wyroku z dnia 12 maja 2015 r. określił, iż "Trybunał wskazuje na konieczność dokonania wykładni art. 156 § 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 in fine kp.a. nie tylko z uwzględnieniem zasady praworządności, przewidzianej w art. 7 Konstytucji, ale również z uwzględnieniem, wynikających z art. 2 Konstytucji, zasady pewności prawa oraz zasady zaufania obywatela do państwa. " Minister nie uwzględniając w toku swojego postępowania wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13 naruszył zasadę praworządności wyrażoną w art. 6 k.p.a. w związku z art. 190 ust. 1 ustawy zasadniczej. Organ administracji publicznej ma obowiązek działać na podstawie przepisów prawa. Zgodnie z ww. art. 190 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne, a zatem należy je stosować bezpośrednio. Wyrokiem z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13 Trybunał orzekł, iż art. 156 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zatem organ administracji publicznej miał obowiązek zbadania czy zachodzi przesłanka znacznego upływu czasu i zastosowanie przepisu art. 156 § 2 k.p.a. w pełni uwzględniając orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego.

Dokonana przez Ministra interpretacja wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13 prowadzi do powstania sytuacji niezgodnej z literą prawa. Zgodnie z taką wykładnią organy administracyjne rozstrzygają sprawy w oparciu o przepis, który utracił znamiona zgodności z Konstytucją. Tym samym odmawiają stronom - w stosunku do których zostały wydane decyzje niezgodne z prawem - uzyskania przez nich stosownych rekompensat. Trybunał jasno stwierdził, iż przepis 156 § 2 kpa jest niezgodny z Konstytucją w zakresie, w którym nie ma ograniczenia czasowego uniemożliwiającego stwierdzenia nieważności decyzji z uwagi na rażące naruszenie prawa. Logicznym jest iż Trybunał nie mógł dokonać derogacji przepisu w części w której nie ma on stosownego zapisu. Nie można przecież uchylać czegoś czego nie ma. Wobec powyższego całkiem jasne jest, iż ustawodawca musi ten przepis w tym zakresie uzupełnić. Jednakże nie można w związku z tym uznać, iż do czasu podjęcia stosownych kroków przez Parlament Rzeczypospolitej Polskiej organy wykonawcze nie mogą działać zgodnie z prawem. W tym zakresie winny bowiem stosować przepisy uwzględniając treść orzeczenia Trybunału. Wobec czego pozostają dwie drogi albo dokonać interpretacji przepisu art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa zgodnie z wykładnią dokonaną przez Trybunał, a tym samym dokonać samodzielnej wykładni stwierdzenia "znaczny upływ czasu" albo zaprzestać stosowania niezgodnego z przepisami konstytucyjnymi przepisu do czasu jego zmiany. Jedno jest pewne orzekanie w oparciu o literalne brzmienie przepisu 156 § 2 kpa prowadzi do dalszego łamania Konstytucji i sankcjonowania bezprawności.

Skarżący wskazali też na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie sygn. akt I OSK 776/14, w którym rozważał on treść i charakter orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego (w tym wyroku z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13) dotyczące przesłanki rażącego naruszenia prawa jako podstawy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych stwierdzając, iż "zasada praworządności nie uzasadnia więc zdaniem Trybunału rozwiązania prawnego umożliwiającego stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, jeśli decyzja ta korzystała przez kilkadziesiąt lat z domniemania zgodności z prawem, wywołuje skutki polegające na nabyciu prawa lub ukształtowaniu ekspektatywy nabycia praw przez jej adresatów, a dodatkowo przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji ma charakter niedookreślony i jej wykładnia ukształtowała się w orzecznictwie na długo po wydaniu decyzji. Brak wyłączenia dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej z przyczyny (wady) określonej w art. 156 § 1 pkt 2 in fine kp.a. po znacznym upływie czasu skutkuje destabilizacją porządku prawnego, jeśli decyzją przyznano stronie ekspektatywę nabycia prawa z której zamierza ona skorzystać. Odstępstwa od zasady trwałości decyzji ostatecznej (do których trzeba zaliczyć możliwość stwierdzenia nieważności decyzji) nie powinny naruszać wynikających z art. 2 Konstytucji zasad bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Stabilizacja stosunków administracyjnoprawnych po upływie określonego czasu leży w interesie porządku publicznego. (...) instytucję eliminacji z obrotu prawnego, w drodze stwierdzenia nieważności, prawomocnych decyzji, a zwłaszcza decyzji, od których wydania upłynął znaczny czas, należy stosować z niebywała ostrożnością. Nadto interpretacji przepisu art. 156 K.p.a., jak też subsumpcji stanu faktycznego, trzeba dokonywać w sposób zawężający, a nie rozszerzający."

Z treści decyzji wywłaszczeniowych jasno wynika, iż Skarb Państwa stał się właścicielem nieruchomości, które zostały wywłaszczone. Decyzja taka stanowi dowód umożliwiający ujawnienie przysługującego Skarbowi Państwa prawa własności w księgach wieczystych nieruchomości objętych ww. decyzją. Zatem twierdzenie organu, iż decyzje wywłaszczeniowe nie mogą być uznane za decyzje na mocy których strony nabyły prawo lub jego ekspektatywę nie znajduje żadnego uzasadnienia w stanie faktycznym i prawnym.

W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, iż orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego w zakresie obowiązywania prawa materialnego wywiera skutki na przyszłość, lecz w zakresie stosowania odnosi skutek retroaktywny, wsteczny, wpływając na ocenę prawną stanów faktycznych powstałych w okresie poprzedzającym wejście w życie orzeczenia Trybunału. Tym samym przepis prawa uznany za niekonstytucyjny nie może być stosowany, poczynając od daty jego uchwalenia. Wynika to z faktu, iż sprzeczność przepisu prawa materialnego z Konstytucją istnieje od daty wejścia w życie danego aktu normatywnego, którego domniemanie konstytucyjności zostało przez Trybunał Konstytucyjny obalone i jest okolicznością obiektywną jedynie potwierdzaną przez Trybunał Konstytucyjny (por. np. wyrok WSA w Poznaniu z 16.04.2014 r. sygn. II Sa/Po 1289/13, wyroki NSA z dnia 09.03.2010 r., sygn. I FSK 105/09 i z dnia 15.11.2006 r., sygn. II OSK 1349/05, postanowienie NSA z dnia 09.10.2007 r., sygn. I FSK 1261/07).

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Ocenie podlega konkretna sprawa, rozpoznawana wcześniej przez organ administracji publicznej, pod kątem prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa i trafności rozstrzygnięcia.

Kompetencje sądu administracyjnego nakładają na niego obowiązek oceny przebiegu postępowania administracyjnego i to zarówno czynności podejmowanych w toku tego postępowania jak i treści i podstaw wydanej decyzji administracyjnej. Działanie sądu ma bowiem na celu ewentualne wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji czy postanowienia, które w jakikolwiek sposób naruszałyby obowiązujące prawo. (por. wyrok NSA Warszawa z 20 stycznia 2010 r. I GSK 982/08 LEX nr 594803).

Przedmiotem oceny pod względem zgodności z prawem jest decyzja wydana w postępowaniu nadzwyczajnym (wznowieniowym).

Skarżący, powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/15 wywodzili, że jego skutkiem jest utrata mocy obowiązującej przepisów niezgodnych z Konstytucją R.P. (art. 156 § 2 K.p.a. we wskazanej w wyroku części), co powinno skutkować zmianą decyzji ostatecznej o stwierdzeniu nieważności decyzji wywłaszczeniowej.

W ocenie sądu przeprowadzona przez skarżących ocena skutków ww wyroku Trybunału Konstytucyjnego nie jest do końca prawidłowa a na pewno nie daje podstaw do zmiany decyzji ostatecznej.

Istotnie w świetle art. 145 a § 1 K.p.a. można żądać wznowienia postępowania w sytuacji gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja.

W związku z tym oceniając przesłanki wznowienia postępowania z tej przyczyny należy ustalić skutki wynikające z ww wyroku Trybunału Konstytucyjnego.

W wyroku z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 156 § 2 K.p.a. "w zakresie w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej"

W ocenie Sądu wyrok ten jest wyrokiem o pominięciu ustawodawczym, który "nie powoduje zmiany normatywnej w szczególności nie oznacza derogacji tego przepisu" – na co wskazał sam Trybunał w uzasadnieniu tego wyroku. "Tego rodzaju wyrok nakłada zatem na ustawodawcę obowiązek rozszerzenia unormowania art. 156 § 2 K.p.a. i ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu a decyzja była podstawą nabycia lub ekspektatywy".

Wyrok o pominięciu ustawodawczym nakłada na organy ustawodawcze obowiązki polegające na uzupełniniu niekonstytucyjnej regulacji o treść wskazaną w sentencji orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Jak się jednak wskazuje w doktrynie i orzecznictwie (np. M Florczak-Wątor Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego i ich skutki prawne, Poznań 2006, s. 152 i nast., M Wiącek Pytanie prawne do Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2011, str. 193 i nast.) nie ma jasnego stanowiska co do tego jaki skutek prawny wywołują tego rodzaju wyroki w odniesieniu do organów stosujących prawo a więc sądów czy organów władzy publicznej. W niektórych z orzeczeń Trybunał uznaje, że tego rodzaju wyroki wywołują skutki zobowiązujące tzn. rodzące obowiązki nowelizacji niekonstytucyjnego przepisu, przy braku utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego przepisu (wyrok z 25 czerwca 2002 r, sygn. akt K 45/1). Natomiast w wyroku z 16 grudnia 2009 r., sygn. akt K 49/07, czy wyroku z 23 kwietnia 2009 r., sygn. akt K 65/07, mowa jest natomiast o skutku rozporządzającym polegającym na uwzględnieniu treści wyrok TK mimo braku interwencji ustawodawcy przed organami stosującymi prawo.

Trybunał Konstytucyjny w omawianym wyroku "wskazuje na konieczność dokonania wykładni art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 in fine K.p.a. nie tylko z uwzględnieniem zasady praworządności, przewidzianej w art. 7 Konstytucji, ale również z uwzględnieniem, wynikających z art. 2 Konstytucji, zasady pewności prawa oraz zasady zaufania obywatela do państwa". Myśl ta nie została rozwinięta, choć można wysnuć z niej stwierdzenie, że Trybunał nie wykluczył możliwości stosowania sentencji wyroku w sprawach sądowych przy wykładni art. 156 § 2 K.p.a. w zależności od specyfiki konkretnej sprawy oraz wchodzących w grę wartości konstytucyjnych. Gdyby taką koncepcję przyjąć należałoby uznać, że w niektórych sprawach – powołując się na art. 2 Konstytucji - możliwe byłoby odstąpienie od stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa w sytuacji gdy od jej wydania nastąpił znaczny upływ czasu a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy.

Sądowi w niniejszym składzie racjonalniejszy wydaje się pogląd o zobowiązujący skutku wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Na gruncie niniejszej sprawy przyjęcie skutku rozporządzającego musiałoby skutkować ustaleniem przede wszystkim ram czasowych "znacznego upływu czasu", co byłoby wysoce utrudnione a wręcz niemożliwe. Wiązałoby się z arbitralnym przyjęciem, przez każdy ze składów orzekających pewnej cezury czasowej, co z kolei mogłoby doprowadzić do sytuacji w której w takiego samego rodzaju sprawach mogłoby dojść do nieuprawnionego i niczym nie uzasadnionego uznania orzeczniczego w tym zakresie. Takiego rodzaju ustalenie mogłoby doprowadzić do naruszenia zasady równości obywateli wobec prawa, wyrażonej w art. 32 pkt 1 Konstytucji R.P.

Na gruncie tej sprawy nie może także umknąć uwadze, że nie mamy do czynienia z postępowaniem zwyczajnym w którym ocenie podlega określony a ustalony przez organ stan faktyczny ale z postępowaniem nadzwyczajnym w którym, zgodnie z art. 149 K.p.a. badane są przyczyny wznowienia a następnie ocena sprawy w świetle podstaw wznowieniowych. Zgodnie z art. 151 § 1 K.p.a. w przypadku gdy stwierdzony zostanie brak podstaw do uchylenia decyzji na podstawie m.in. art. 145a K.p.a. odmawia uchylenia decyzji ostatecznej a gdy takie podstawy stwierdzi ma prawo do jej uchylenia.

Jak trafnie wskazuje organ w zaskarżonej decyzji skutkiem wyroku Trybunału Konstytucyjnego nie było wyeliminowanie przepisu z obrotu prawnego ale wskazanie jak należy rozumieć ten przepis z uwzględnieniem zasad konstytucyjnych. Wyrok ten nie wyeliminował żadnego z przepisów prawa materialnego które były podstawą do wydania decyzji wywłaszczeniowej a których organ wywłaszczeniowy nie zastosował. Nie wyeliminował także przepisu prawa procesowego na podstawie którego doszło do stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej. Sąd w związku z tym w pełni zgadza się z wywodami organu, że to rolą ustawodawcy jest ustalenie terminu po upływie którego nie byłoby podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji. Ani organ ani sąd nie może w tym wypadku zstępować ustawodawcy gdyż stanowiłoby to naruszenie monteskiuszowskiej zasady trójpodziału władzy o której mowa w art. 10 Konstytucji R.P.

Poza tym, na co słusznie zwrócił uwagę organ, wyrok dotyczy decyzji które były podstawą nabycia przez obywatela prawa lub ekspektatywy tj. takich które były podstawą nabycia prawa (własności). Nie odnosi się zatem do decyzji stwierdzających nieważność decyzji wywłaszczeniowych gdyż tego rodzaju decyzja nie stanowi decyzji na mocy której doszło do nabycia prawa ale decyzją która deroguje z obrotu prawnego rażąco wadliwą decyzję wywłaszczeniową a więc która wyłącznie przywraca uprzedni tytuł prawny do nieruchomości.

Z tych względów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu ponieważ organ nie dopuścił się naruszenia wskazanych w skardze przepisów prawa procesowego i na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w wyroku.