Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1721/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-12-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 28, art 61a § 1
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędziowie sędzia NSA Monika Nowicka sędzia NSA Czesława Nowak – Kolczyńska po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta Stołecznego Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 października 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 1230/19 w sprawie ze skargi Miasta Stołecznego Warszawy na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 24 października 2019r., sygn. akt I SA/Wa 1230/19, oddalił skargę Miasta Stołecznego Warszawy na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] kwietnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Prezydenta m.st. Warszawy z [...] marca 2003 r. nr [...] w przedmiocie sprostowania oczywistej omyłki w decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z [...] listopada 2002 r. nr [...].

Wyrok wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

L. Ś., Z. J., J. J. i W. L. w dniu 14 lutego 1949 r. wystąpili, w trybie art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), z wnioskiem o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...].

Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie orzeczeniem administracyjnym z [...] maja 1951 r. nr [...] odmówiło wnioskodawcom ustanowienia prawa własności czasowej do w/w gruntu. Orzeczenie to zostało utrzymane w mocy decyzją Ministra Gospodarki Komunalnej z [...] listopada 1951 r. nr [...].

Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z [...] maja 1999 r., nr [...], po rozparzeniu wniosku H. S., stwierdził nieważność decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [...] listopada 1951 r., natomiast Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z [...] września 1999 r., nr [...] uchyliło orzeczenie administracyjne z [...] maja 1951 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.

Prezydent m.st. Warszawy, po rozpoznaniu w/w wniosku z 14 lutego 1949 r., decyzją z [...] listopada 2002 r. nr 16/2002, ustanowił na 99 lat na rzecz E. P., M. J., B. J.-S., H. S., K. K. i W. M. prawo użytkowania wieczystego zabudowanego gruntu oznaczonego jako dz. nr [...] o pow. 2008m2, obręb [...] położonego w Warszawie przy ulicy [...].

Następnie postanowieniem z [...] marca 2003 r. nr [...] Prezydent m.st. Warszawy sprostował z urzędu oczywiste omyłki w decyzji z [...] listopada 2002 r. poprzez wpisanie na stronie 3 w wierszu 20, 21 – tekstu "Wojewody Mazowieckiego nr [...] z dnia 10 [...] 2002 r.", zamiast "Wojewody Mazowieckiego nr [...] z dnia 31.[...].1991 r." oraz poprzez wpisanie na stronie 4 w wierszu 16, 17 - tekstu "Wojewody Mazowieckiego nr [...] z dnia 10.[...].2002 r." zamiast "Wojewody Mazowieckiego nr [...] z dnia 31.[...].1991 r.".

Prezydent m.st. Warszawy decyzją z [...] lutego 2006 r. nr [...] zmienił na wniosek i za zgodą stron decyzję z [...] listopada 2002 r. poprzez wpisanie jako użytkownika wieczystego J. Ś. zamiast W. M.

Prezydent m.st. Warszawy wnioskiem z [...] maja 2018 r. wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie o stwierdzenie nieważności własnego postanowienia z [...] marca 2003 r. nr [...] o sprostowaniu decyzji z [...] listopada 2002 r. (z uwagi na skierowanie do osoby nieżyjącej).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie postanowieniem z [...] lutego 2019 r., na podstawie art. 61a § 1 K.p.a., odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia z [...] marca 2003 r.

Kolegium wskazało, że Prezydent m.st. Warszawy jako organ właściwy w sprawie wydania decyzji o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości warszawskiej, jak i wydania postanowienia o jego sprostowaniu, nie ma jednocześnie przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym badania legalności tej decyzji, czy postanowienia. Zgodnie natomiast z art. 61a § 1 K.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 K.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Po rozpoznaniu wniosku Prezydenta m.st. Warszawy o ponowne rozpatrzenie sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie postanowieniem z [...] kwietnia 2019 r., utrzymało w mocy postanowienie z [...] lutego 2019 r.

Organ uznał, że w sprawie, w której organ jednostki samorządu terytorialnego wydawał decyzję, rola jednostki samorządu terytorialnego kończy się z chwilą wydania tej decyzji. W efekcie jednostka ta nie ma legitymacji do ewentualnego udziału w postępowaniu odwoławczym, ani inicjowania postępowania w trybach nadzwyczajnych.

Na powyższą decyzję SKO w Warszawie z [...] kwietnia 2019 r. Miasto Stołeczne Warszawa złożyło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w świetle orzecznictwa sądowego i stanowiska doktryny, skarżącemu przysługiwać powinien przymiot strony w postępowaniu nieważnościowym, o którego wszczęcie wnioskiem z 10 maja 2018 r. wystąpiono. Miasto jest bowiem właścicielem nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...] i występując z w/w wnioskiem działa w sferze dominium, a nie imperium. Podkreślono, że skarżący nie ma możliwości w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia z [...]marca 2003 r. działania w sposób władczy. Z kolei jako właściciel nieruchomości niewątpliwie ma interes prawny we wszczęciu tego postępowania. Skarżący wskazał, że postanowienie o sprostowaniu z [...] marca 2003r. skierowano do nieżyjącej już W. M., a zatem jest ono obarczone wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. W tej sytuacji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie mogło wszcząć z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia jego nieważności, czego zaniechało.

Powołanym na wstępie wyrokiem z 24 października 2019 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.

Sąd wskazał, że z treści art. 61a § 1 K.p.a. wynika obowiązek organu przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji (postanowienia) pod względem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania. Samo złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej (postanowienia) nie jest tożsame ze wszczęciem postępowania w sprawie, lecz uruchamia etap wstępny, w ramach którego właściwy organ ocenia podmiotową i przedmiotową dopuszczalność wykorzystania instytucji procesowej. Sąd wskazał, że odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może nastąpić wówczas, gdy wszczęcie i prowadzenie jest niedopuszczalne z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych.

Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, że należało odmówić wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia z [...] marca 2003 r. z przyczyn podmiotowych, bowiem postanowienie to wydane zostało przez Prezydenta m.st. Warszawy jako organ właściwy, zaś obecnie organ ten żąda jego unieważnienia.

W ocenie Sądu, w rozstrzygnięciu zaistniałego sporu co do legitymacji procesowej gminy, ocena istnienia interesu prawnego, uzasadnianego przez skarżącego posiadaniem przez Miasto Stołeczne Warszawa tytułu własności do przedmiotowej nieruchomości, nie ma decydującego znaczenia. Kluczowe znaczenie ma bowiem w tym przypadku pozycja ustrojowa jednostek samorządu terytorialnego w systemie jurysdykcji administracyjnej w Polsce, którym powierzono orzekanie w sprawach indywidualnych. I tak, Sąd w niniejszej sprawie podzielił stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale siedmiu sędziów NSA z 16 lutego 2016 r., sygn. akt I OPS 2/15, w której wskazano, że ilekroć przepisy prawa pozytywnego sytuują któryś z organów jednostki samorządu terytorialnego jako organ administracji publicznej prowadzący postępowanie administracyjne lub podatkowe w sprawie indywidualnej, na którymś z jego etapów, tylekroć wyłączona zostaje możliwość dochodzenia przez tę jednostkę ochrony jej interesu prawnego na drodze zarówno postępowania sądowego, jak i administracyjnego. Zdaniem Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, stwierdzenie to rozciąga się również na postępowanie prowadzone w trybach nadzwyczajnych przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego.

Sąd wskazał, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ukształtował się pogląd zgodnie z którym, powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę w tej sprawie jej interesu prawnego w trybie postępowania sądowoadministracyjnego.

Wskazano, że w orzecznictwie podkreśla się szczególną rolę jednostek samorządu terytorialnego i ich organów w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym. Argumentuje się, że jeżeli ustawa wyznacza organowi jednostki samorządu terytorialnego rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 i pkt 6 K.p.a., to wtedy będzie on reprezentował interes jednostki samorządu terytorialnego, której jest organem, w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie, kierując się zasadą praworządności określoną w art. 6 K.p.a. i art. 7 Konstytucji RP. Jednocześnie sytuacja taka wyłącza możliwość dochodzenia ochrony przez jednostkę samorządu terytorialnego, której organ wydał decyzję w pierwszej instancji, jej interesu prawnego, jako strony postępowania oraz możliwość bycia reprezentowaną przed innym organem lub sądem administracyjnym przez jakikolwiek swój organ lub jednostkę organizacyjną. Przyjmuje się, że rola organu I instancji kończy się w zasadzie z chwilą wydania rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej, natomiast organem, o którym mowa w art. 32 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm. – dalej "p.p.s.a."), jest organ wydający zaskarżoną do sądu administracyjnego decyzję. Sąd podkreślił, że nie jest dopuszczalna sytuacja, aby prezydent miasta lub starosta w tej samej sprawie raz występował jako organ wydający decyzję, a innym razem jako przedstawiciel gminy lub powiatu, których są organami wykonawczymi, zmierzającymi do zakwestionowania rozstrzygnięcia organu odwoławczego, wydanego wskutek rozpatrzenia odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej, wydanej przez swój organ wykonawczy.

Sąd I instancji stwierdził, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego zwyczajnego i nadzwyczajnego, jak i sądowoadministracyjnego w obu tych postępowaniach.

Sąd stwierdził, że bez znaczenia są zarzuty podniesione w skardze odnośnie do uprawnień właścicielskich Miasta Stołecznego Warszawy do przedmiotowej nieruchomości. Wskazano, że zasadniczego podziału kompetencji między organy samorządu terytorialnego, a organy administracji rządowej z wyszczególnieniem spraw, które stanowią zadania własne gminy, dokonała ustawa z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 34, poz. 198), która weszła w życie w dniu 27 maja 1990 r. Od tej daty do zadań własnych gminy należy rozpoznawanie wniosków w sprawach wieczystego użytkowania na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu w odniesieniu do gruntów, które stały się ponownie własnością komunalną.

Sąd wskazał, że w rozpoznawanej sprawie, w związku ze stwierdzeniem nieważności orzeczenia dekretowego odmawiającego ustanowienia prawa użytkowania wieczystego, poprzednim właścicielom odżył wniosek dekretowy, do rozpatrzenia którego w niniejszej sprawie zobligowany był Prezydent m.st. Warszawy (a który wydał decyzję w tej sprawie, a następnie postanowienie o sprostowaniu tej decyzji, którego w niniejszej sprawie stwierdzenia nieważności żąda), co w sposób oczywisty wyklucza udział Miasta Stołecznego Warszawy w niniejszym postępowaniu. Prezydent m.st. Warszawy, jako organ jednostki samorządu terytorialnego, zastąpił bowiem nieistniejący organ jakim było Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie jako organ rozpatrujący wnioski dekretowe, przejmując jego kompetencje w tym zakresie.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyło Miasto Stołeczne Warszawa, reprezentowane przez radcę prawnego, wnosząc o jego uchylenie w całości i wydanie orzeczenia reformatoryjnego na zasadzie art. 188 p.p.s.a., albo przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Wniesiono także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz złożono oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1, art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 144 K.p.a., poprzez oddalenie skargi na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] kwietnia 2019 r., utrzymujące w mocy postanowienie SKO z [...] lutego 2019 r., wydane w wyniku niewłaściwego zastosowania art. 61a § 1 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 144 K.p.a. – SKO utrzymało w mocy postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania w sytuacji, gdy z wnioskiem o wszczęcie postępowania wystąpił legitymowany podmiot – miasto stołeczne Warszawa;

II. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 28 K.p.a., poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że m.st. Warszawie nie przysługuje status strony w postępowaniu przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Warszawie w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia Prezydenta m.st. Warszawy z [...] marca 2003 r. o sprostowaniu decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z [...] listopada 2002 r. w przedmiocie ustanowienia na lat 99 użytkowania wieczystego zabudowanego gruntu oznaczonego jako działka ew. nr [...] o powierzchni 2008 m2 w obrębie [...], położonego w Warszawie przy ul. [...] na rzecz E. A. P., M. T. J., B. J.-S., H. E. S., K. S. K. oraz W. M. w odpowiednich częściach oraz ustalenia "czynszu symbolicznego", gdy nieruchomość, co do której ustanowiono prawo użytkowania wieczystego, stanowi własność miasta stołecznego Warszawy;

III. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, (dalej "u.s.g."), poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wynikająca z osobowości prawnej miasta stołecznego Warszawy legitymacja do występowania jako strona w postępowaniu nieważnościowym przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Warszawie dotyczącym postanowienia wydanego przez Prezydenta m.st. Warszawy, doznaje ograniczenia z powodu wydania będącego przedmiotem tego postępowania nieważnościowego postanowienia przez Prezydenta m.st. Warszawy jako organ pierwszoinstancyjny, będącego równocześnie organem administracji publicznej oraz organem osoby prawnej – jednostki samorządu terytorialnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że sytuacja jednostki samorządu terytorialnego jako strony w postępowaniu nieważnościowym jest odmienna od sytuacji organu tejże jednostki samorządu terytorialnego wydającego decyzję w postępowaniu zwyczajnym w pierwszej instancji. Jednostka samorządu terytorialnego jako strona postępowania nieważnościowego nie ma możliwości działania w tym postępowaniu w sferze imperium, a jej uprawnienia nie różnią się od uprawnień innych stron tego postępowania.

Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 maja 2015r., sygn. akt I OSK 2188/13 skarżący kasacyjnie wskazał, że jednostka samorządu terytorialnego jest stroną postępowania nadzwyczajnego prowadzonego przez organ wyższego stopnia w przedmiocie decyzji ostatecznej organu tej jednostki, jeżeli postępowanie to dotyczy jej interesu prawnego i zostało wszczęte z inicjatywy legitymowanego podmiotu.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

Kwestią wymagającą rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie jest to, czy Prezydentowi m.st. Warszawy, który jako organ administracji publicznej wydał w sprawie postanowienie z dnia [...] marca 2003 r. o sprostowaniu oczywistej omyłki pisarskiej, przysługiwał przymiot strony w postępowaniu nieważnościowym dotyczącym tego postanowienia - w rozumieniu art. 28 K.p.a. A co za tym idzie, czy był on uprawniony w tym przypadku do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania nieważnościowego i w konsekwencji do zainicjowania tego postępowania.

Podkreślić na wstępie należy, że przy rozważaniu tego zagadnienia nie ma znaczenia czy postępowanie, o które chodzi w sprawie jest postępowaniem administracyjnym, czy sądowoadministracyjnym oraz czy to pierwsze prowadzone jest w trybie zwykłym, czy nadzwyczajnym.

Należy wskazać, że w wymienionych postępowaniach we wszystkich ich rodzajach i trybach, zasada uznawania, czy też nieuznawania jednostki samorządu terytorialnego za stronę postępowania musi być taka sama. Skoro przymiotu strony pozbawia jednostkę przyznanie jej organowi wykonawczemu kompetencji do rozpoznawania sprawy, to bez względu na rodzaj, czy tryb tego postępowania, okoliczność ta musi być uwzględniana. W każdym z tych postępowań zainicjowanych czy to wniesieniem odwołania, czy skargi, czy tak jak w rozpoznawanej sprawie podania o stwierdzenie nieważności postanowienia, w konsekwencji przyznania jednostce statusu strony postępowania, doszłoby w istocie do sporu w układzie nie "administrowany – administrujący", lecz pomiędzy samymi administrującymi, czyli pomiędzy organami różnych instancji powołanymi ustawowo do załatwienia sprawy administracyjnej. W systemie prawa obowiązuje zasada, według której rola organu orzekającego nie może być łączona bądź zamienna z rolą strony w danej sprawie. W orzecznictwie utrwalone jest stanowisko, że w sytuacji gdy ustawa powierza organowi jednostki samorządu terytorialnego rolę organu administracji publicznej, jednostka ta nie staje się stroną tego postępowania nawet wówczas, gdy decyzja wywołuje określone skutki cywilnoprawne dla niej jako właściciela. To przepisy prawa rozstrzygają, w jakiej roli w postępowaniu administracyjnym występuje organ administracji publicznej, czyli czy będzie on organem posiadającym kompetencje do załatwienia sprawy administracyjnej, czy też w danym postępowaniu występuje w roli strony tego postępowania. Oznacza to, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej (tzw. władztwo w sferze imperium) wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego opartego na sferze uprawnień cywilnoprawnych (tzw. sfery dominium) w trybie postępowania administracyjnego (instancyjnego), jak też nadzwyczajnego, czy sądowo administracyjnego.

Należy podkreślić, że zagadnienie legitymacji jednostki samorządu terytorialnego do bycia stroną postępowania prowadzonego przez jej organ wykonawczy na przestrzeni lat budziło szereg wątpliwości. Przegląd wszystkich w tym zakresie stanowisk, orzeczeń i poglądów wskazujących na istnienie trzech linii orzeczniczych zaprezentowany został obszernie w uzasadnieniu uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 lutego 2016 r., sygn. akt I OPS 2/15, której celem było wyeliminowanie rozbieżności i rozwianie wszelkich w tym zakresie wątpliwości. I chociaż w/w uchwała stanowi rozstrzygnięcie konkretnego, przedstawionego zagadnienia prawnego, przez co nie ma charakteru wiążącego w niniejszej sprawie, to analiza orzecznictwa dowodzi, że po jej podjęciu judykatura konsekwentnie stoi na stanowisku, że tam gdzie sprawę rozstrzygał organ administracji będący jednocześnie organem wykonawczym jednostki samorządu terytorialnego, jednostka ta nie ma interesu prawnego w rozumieniu art. 28 K.p.a. do bycia stroną postępowania. Zauważyć również trzeba, że teza o braku legitymacji gminy w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji (postanowienia) wydanej w pierwszej instancji w postępowaniu zwykłym przez organ tej gminy została sformułowana w innych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanych po podjęciu powyższej uchwały i nie budzi także wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego niniejszą sprawę (por. wyroki NSA z 22 września 2020 r., sygn. akt I OSK 283/20; z 2 października 2019 r., sygn. akt II OSK 2664/17; z 23 października 2018 r., sygn. akt I OSK 2277/16).

W powołanej wyżej uchwale I OPS 2/15 Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że w demokratycznym państwie prawnym niedopuszczalna jest wykładnia przepisów prawa, zgodnie z którą jednostka samorządu terytorialnego realizując poprzez swoje organy powierzone jej zadania z zakresu administracji publicznej, najpierw jest władna w sposób władczy i jednostronny kształtować sytuację prawną podmiotów od niej niezależnych, a następnie jest uprawniona do wnoszenia środków zaskarżenia od podejmowanych przez te organy decyzji. Wskazano, że powyższa wykładnia, znajduje również potwierdzenie na gruncie reguł wykładni celowościowej.

Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając niniejszą sprawę, nie znalazł w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jakichkolwiek argumentów poddających w wątpliwość prawidłowość poglądów zaprezentowanych w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 lutego 2016 r. Analizując niniejszą sprawę Naczelny Sąd Administracyjny miał na względzie osobowość prawną jednostki samorządu terytorialnego i fakt przysługującego jej prawa własności do nieruchomości, jak również konstytucyjną zasadę ochrony jej samodzielności, a zatem wszystkie te zagadnienia, które w przeszłości były źródłem wątpliwości i rozbieżności judykatury. Naczelny Sąd Administracyjny miał na uwadze także i to, że decyzję wydaje organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, a nie ta jednostka. Nie można też uznać za wystarczające do uwzględnienia skargi kasacyjnej zarzutów, że uchwała sygn. I OPS 2/15 odnosi się do innych okoliczności faktycznych. Sąd I instancji dostrzegł bowiem tę odmienność i samodzielnie przyjął, że powierzenie organowi gminy właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej wyłącza możliwość tej gminy dochodzenia interesu prawnego także w postępowaniu nadzwyczajnym.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą sprawę, podziela stanowisko zajęte w przytoczonej uchwale, uznając, że argumenty podane w jej uzasadnieniu odnoszą się także do etapu postępowań nadzwyczajnych, w tym o stwierdzenie nieważności. Ich celem jest bowiem weryfikacja decyzji (postanowień) podjętej przez organ I instancji, a sytuacja nie odbiega modelowo od tej, jaka ma miejsce na etapie postępowania instancyjnego. Za prawidłowe należało zatem uznać stanowisko Sądu I instancji, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji (postanowienia) wyłącza możliwość powoływania się przez tę jednostkę na jej interes prawny tak w toku administracyjnego postępowania zwyczajnego, jak i nadzwyczajnego. Bowiem w sprawie, w której organ jednostki samorządu terytorialnego wydawał decyzję (postanowienie), jako organ I instancji w toku postępowania administracyjnego, rola jednostki samorządu terytorialnego skończyła się z chwilą wydania decyzji (postanowienia). W efekcie, jednostka ta nie ma legitymacji do ewentualnego udziału w postępowaniu odwoławczym, ani inicjowania postępowania w trybach nadzwyczajnych.

W odniesieniu do argumentu skargi kasacyjnej, odwołującego się do stanowiska zajętego przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 maja 2015 r., sygn. I OSK 2188/13, uznającego legitymację jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu prowadzonym przez organ wyższego stopnia w przedmiocie decyzji ostatecznej organu tej jednostki, jeżeli dotyczy ono jej interesu prawnego, należy wskazać, że w/w wyrok nie może zostać uznany za reprezentujący ukształtowaną linię orzeczniczą, a odwołanie się do niego nie niweczy argumentacji podanej w zaskarżonym wyroku, uwzględnia ona bowiem późniejsze stanowisko judykatury.

Wobec tego uznać należy, że jeśli w niniejszej sprawie Prezydent m.st. Warszawy nie posiadał legitymacji do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności własnego postanowienia z dnia [...] marca 2003 r. z przyczyn opisanych powyżej, to organ powinien odmówić wszczęcia takiego postępowania, co też uczyniło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie w niniejszej sprawie.

Uznać zatem należy, że skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.