Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1013/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-01-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 17 ust 1a pkt 2 w zw z art 17 ust 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) sędzia NSA Jolanta Rudnicka po rozpoznaniu w dniu 30 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 23 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 725/21, w sprawie ze skargi A.R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 30 czerwca 2021 r., nr SKO.4114.233.2021, w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od A.R. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 23 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 725/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpoznaniu skargi A.R. uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 30 czerwca 2021 r., nr SKO.4114.233.2021, oraz utrzymaną przez nią w mocy decyzję wydaną przez Burmistrza A.Ł. z dnia 26 maja 2021 r., nr OPS.ŚR.5111.1150.46.2021, w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wnioskiem z dnia 19 maja 2021 r. A.R. zwróciła się do organu I instancji o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką K.R. posiadającą orzeczenie o niepełnosprawności w stopniu znacznym.

Decyzją z dnia 26 maja 2021 r. Burmistrz A.Ł. odmówił wnioskodawczyni przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Odmowę przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego organ oparł na dwóch przesłankach. Po pierwsze wskazał na fakt, iż niepełnosprawność osoby wymagającej opieki nie powstała przed ukończeniem 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia – co stanowi przesłankę udzielenia świadczenia zgodnie z art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm.; dalej jako "u.ś.r."). Organ I instancji miał na względzie wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., K 38/13, stwierdzający niekonstytucyjność ww. przepisu w zakresie w jakim różnicuje on prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, jednakże uznał, iż skoro w oparciu o powyższy wyrok nie dokonano żadnych zmian ustawodawczych dotyczących tej regulacji, to przepis winien być stosowany w obowiązującym brzmieniu. Po drugie organ wskazał, że K.R. pozostaje w związku małżeńskim, a jej małżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności – wobec czego zachodzi negatywna przesłanka określona w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.

Od powyższej decyzji skarżąca wniosła odwołanie, w którym podkreśliła, że jej matka nie jest zdolna do samodzielnej egzystencji z uwagi na chorobę Alzheimera, która sprawia, że nie jest w stanie kontrolować swoich zachowań i wymaga stałej opieki. Wskazała, iż opieki tej nie jest w stanie zapewnić 86 letni małżonek osoby wymagającej opieki, albowiem on sam wymaga opieki i asysty w codziennych czynnościach.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi decyzją z dnia 30 czerwca 2021 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Kolegium nie podzieliło stanowiska Burmistrza w kwestii zaistnienia przesłanki negatywnej, związanej z datą powstania niepełnosprawności po 18 lub po 25 roku życia wskazując, iż wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., pomimo, iż nie został wykonany poprzez uchylenie przepisu art. 17 ust. 1 lit. b, winien być uwzględniony przez organy administracyjne i przysługiwanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego należy rozpatrywać bez tej przesłanki negatywnej.

Niemniej jednak, podzielono stanowisko organu I instancji w kwestii zaistnienia negatywnej przesłanki wynikającej z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r., co w ocenie Kolegium uzasadniało wydanie decyzji odmownej. Wskazano, iż mąż K.R. nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, co uniemożliwia przyznanie skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego.

Na wyżej przedstawioną decyzję skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, w której podniosła, że jej ojciec nie może sprawować opieki nad swoją żoną, z uwagi na wynikające z wieku jednostki chorobowe.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, powołanym na wstępie wyrokiem uchylił zaskarżoną decyzję SKO i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza A.Ł.

W pierwszej kolejności WSA uznał za prawidłowe stanowisko Kolegium, zgodnie z którym dla kwestii przyznania świadczenia pielęgnacyjnego bez znaczenia pozostaje to, kiedy (w jakim wieku), powstał znaczny stopień niepełnosprawności i oparcie się w tej kwestii na wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., K 38/13.

Odnosząc się natomiast do istoty sporu, Sąd I instancji wskazał, iż pomimo tego, że z literalnego brzmienia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. wynika, że obiektywną przeszkodę do sprawowania opieki przez małżonka stanowi fakt legitymowania się przez niego orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, to jednak w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wykształciła się linia orzecznicza, zgodnie z którą ww. przepisu nie należy interpretować zgodnie z jego literalną treścią, lecz konieczne jest również posiłkowanie się wykładnią celowościową i systemową. Wykładnia ta przemawia za uznaniem, że ograniczenia wynikające z regulacji art. 17 ust. 1a i art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. nie powinny mieć zastosowania w sytuacji, gdy preferowany przez ustawodawcę opiekun z obiektywnych względów (a więc niezależnych od niego) nie jest w stanie sprawiać opieki nad potrzebującym, tj. gdy zachodzą okoliczności wymienione w art. 132 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2020 r., poz. 1359 ze zm.; dalej jako "k.r.o."), do którego odsyła art. 17 ust. 1 u.ś.r. Powołano się na wyroki WSA w Olsztynie: z 5 czerwca 2018 r., II SA/Ol 320/18, z 18 maja 2021 r., II SA/Ol 382/21 oraz wyroki WSA w Łodzi: z 8 września 2021 r., II SA/Łd 524/21.

Tym samym w ocenie Sądu I instancji, przy ocenie czy osoba zobowiązana w pierwszej kolejności do świadczenia alimentacyjnego nie jest w stanie uczynić zadość swojemu obowiązkowi, należy zastosować kryterium obiektywne, tzn. że dla przeciętnego obserwatora jest oczywiste, że osoba zobowiązana nie jest w stanie wypełniać obowiązku alimentacyjnego. W tym zakresie powołano się na wyroki NSA m.in.: z 4 grudnia 2020 r., I OSK 1947/20, z 14 grudnia 2018 r., I OSK 1939/18, z 21 czerwca 2017 r., I OSK 829/16.

W uzasadnieniu podkreślono, że w wyroku z 20 września 2013 r., I OSK 2/13, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że pozostawanie w związku małżeńskim będzie stanowić tylko wtedy przeszkodę w przyznaniu świadczenia, gdy małżonek osoby wymagającej opieki będzie w stanie skutecznie taką pomoc świadczyć niezależnie od faktu legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Wskazano, że opieranie się wyłącznie na literalnym brzmieniu omawianego przepisu zostało zanegowane także w orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego m.in. w wyroku z 7 maja 2020 r., I OSK 2831.

W rozważaniach prawnych WSA wskazał również, że odmienna wykładnia ww. przepisu byłaby sprzeczna z konstytucyjną zasadą sprawiedliwości społecznej oraz wynikającą z art. 71 ust. 1 Konstytucji RP zasadą szczególnej pomocy władz publicznych rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej.

Sąd I instancji stwierdził, że Kolegium przedwcześnie uznało, że w sprawie nie zostały spełnione warunki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Podniesiono, że organy nie wyjaśniły w żaden sposób sytuacji osobistej, zdrowotnej i majątkowej męża K.R. Organy powinny były wziąć pod uwagę faktyczne możliwości sprawowania przez W.R. opieki nad żoną, zwłaszcza, że pracownik socjalny przeprowadzający w niniejszej sprawie wywiad środowiskowy stwierdził, że W.R. nie może zajmować się żoną, gdyż sam już jest zaawansowany wiekowo, ma problemy ze słuchem i oznaki demencji, a tym samym wymaga wsparcia.

Jak wynika z akt sprawy W.R. z dniem 4 listopada 2021 r. został uznany za osobę niepełnosprawną i zaliczony do znacznego stopnia niepełnosprawności na stałe. Okoliczność ta, choć zaistniała już po wydaniu zaskarżonej decyzji, potwierdza zasadność podnoszonej przez skarżącą w toku postępowania argumentacji, że stan zdrowia jej ojca uniemożliwiał mu sprawowanie opieki nad żoną już w okresie poprzedzającym wydanie przez Kolegium decyzji.

Mając to wszystko na uwadze WSA uchylił decyzje organów obydwu instancji, uznając, że nie poczyniły one niezbędnych ustaleń, mających istotne znaczenie dla prawidłowości rozstrzygnięcia, czym naruszono art. 6, art. 7 i art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735; dalej jako "k.p.a."). Uchybienia w tym zakresie stały się pochodną błędnej wykładni przepisów prawa materialnego, w tym zwłaszcza art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. i niewłaściwego zastosowania art. 17 ust. 1b u.ś.r.

W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi zarzuciło Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi:

1. naruszenie prawa materialnego;

a) art. 18 i art. 32 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r., poprzez błędną wykładnię, bowiem powyższy przepis u.ś.r. w zakresie w jakim ustanawia kryteria odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego faktycznemu opiekunowi w przypadku gdy osoba wymagająca opieki posiada współmałżonka co do którego nie orzeczono o niepełnosprawności w stopniu znacznym, nie narusza zasady równości wobec prawa oraz zakazu dyskryminacji,

b) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137; dalej jako "p.p.s.a.") przez niewłaściwe zastosowanie, gdyż dokonano oceny dowolnej, która to nie przystaje do stanu prawnego i zebranego materiału dowodowego i wykroczono poza granice określone tą normą, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia zasady trójpodziału władzy poprzez zastąpienie ustawodawcy swoim orzecznictwem na skutek błędnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r.,

c) art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż pomimo że osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim z osobą co do której nie orzeczono niepełnosprawności w stopniu znacznym, świadczenie pielęgnacyjne może zostać przyznane osobie która faktycznie sprawuje opiekę,

d) art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że "M. M." [winno być "A. R." – przypis NSA] spełnia przesłanki określone w tym przepisie, co uzasadnia przyznanie "mu" [winno być "jej" – przypis NSA] świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy osoba wymagająca opieki posiada współmałżonka co do którego nie orzeczono niepełnosprawności w stopniu znacznym;

2. naruszenie przepisów postępowania:

a. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że miało miejsce naruszenie norm prawa materialnego w postaci art. 17 ust. 1 pkt 4 i ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r.,

b. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że normy te zostały naruszone w stopniu uzasadniającym uchylenie decyzji ostatecznej, bowiem materiał dowodowy jest pełny i zebrany w sposób prawidłowy, jak i dokonano jego prawidłowej oceny, co znalazło swój wyraz w uzasadnieniach podjętych decyzji, a istota sprawy sprowadza się do wykładni przepisów materialnych,

c. art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a. przez niepełne przedstawienie stanu sprawy, niespójność wskazań i oceny prawnej, brak oceny zebranego materiału dowodowego oraz brak wykazania że uchybienia miały wpływ na wynik rozstrzygnięcia, brak konkretnych wskazań co do dalszego prowadzenia postępowania, a w szczególności w odniesieniu do stanu prawnego.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego.

Ponadto skarżący kasacyjnie wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

A.R. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania wywołanego wniesieniem skargi kasacyjnej wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Skarżąca nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie wystąpiły wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

Zarzuty na jakie powołano się w skardze kasacyjnej zostały oparte na obu podstawach kasacyjnych, określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., jednakże istota sprawy dotyczy wykładni powołanego w skardze kasacyjnej przepisu prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r.

Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1) matce albo ojcu,

2) opiekunowi faktycznemu dziecka,

3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności

- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Równocześnie zgodnie z art. 17 ust. 1a u.ś.r., osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4 ww. przepisu, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku, gdy spełnione są łącznie następujące warunki:

1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;

2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;

3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Z kolei zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Wykładnia powyższego przepisu w orzecznictwie sądów administracyjnych i Naczelnego Sądu Administracyjnego nie była jednolita.

Na tle wykładni ww. przepisów w orzecznictwie ukształtowały się dwa stanowiska, które w odmienny sposób odnosiły się do tego, pod jakim warunkiem osoby wymienione w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. oraz opiekunowie osób pozostających w związku małżeńskim mogą nabyć prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, gdy istnieją rodzice osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione z nią w pierwszym stopniu lub małżonek osoby wymagającej opieki.

Według pierwszego stanowiska, prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób innych niż: matka, ojciec, opiekun faktyczny dziecka, osoba będąca rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, osoby na których zgodnie z przepisami ustawy z 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny względem podopiecznego w dalszej kolejności, powstaje nie tylko w sytuacji, gdy osoby zobowiązane do alimentacji w bliższym stopniu oraz współmałżonek osoby wymagającej wsparcia legitymują się orzeczeniami o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale także wówczas, gdy osoby te z przyczyn obiektywnych nie są w stanie realnie sprawować opieki.

Natomiast według drugiego stanowiska warunkiem koniecznym dla uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przez wyżej wymienione osoby jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu lub małżonka orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności – zgodnie z literalnym brzmieniem art. 17 ust. 1a oraz art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r.

Jak wynika z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd Wojewódzki podzielił pierwsze stanowisko funkcjonujące w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazując, iż nie można zgodzić się z zapatrywaniem, że w sytuacji, gdy osoby spokrewnione w bliższym stopniu, z uwagi na obiektywnie istniejące przeszkody, nie mogą sprawować opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, to pozostali członkowie rodziny, którzy także mają obowiązek sprawowania nad nim (w tej sytuacji dziadkiem) opieki, nie mogą uzyskać tegoż świadczenia, mimo że mogliby być do niego uprawnieni, gdyby osoby spokrewnione w bliższym stopniu legitymowały się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Sąd Wojewódzki przyjął, że treść przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. należało w tym przypadku odczytywać w sposób odmienny od jego literalnej treści. Uzasadniając swoje stanowisko, Sąd I instancji odwołał się wprost do norm zawartych w przepisach konstytucyjnych.

Z kolei Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyraziło pogląd zgodnie z drugim z prezentowanych w orzecznictwie stanowisk opierając się na wyraźnym brzmieniu omawianego przepisu.

Przyjęcie jednego z dwóch przedstawionych przeciwstawnych sposobów wykładni wyżej wymienionych przepisów ma kluczowe znaczenie w sprawie, albowiem z okoliczności sprawy wynika, że o świadczenie pielęgnacyjne wystąpiła córka osoby wymagającej opieki w sytuacji, gdy żyje jej małżonek, który na dzień wydawania decyzji przez organy administracyjne nie legitymował się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Z uwagi na istniejącą rozbieżność wykładni wskazanych przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych Rzecznik Praw Obywatelskich wystąpił o podjęcie uchwały przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W dniu 14 listopada 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę następującej treści:

"1. Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U z 2022 r. poz. 615 ze zm.; dalej: u.ś.r.) osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1a u.ś.r.);

2. Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.)"

- (sygn. I OPS 2/22, publ. www.nsa.gov.pl).

Uzasadniając powyższą uchwałę Naczelny Sąd Administracyjny dokonał analizy zmian stanu prawnego dotyczącego omawianego zagadnienia. Przeprowadzona analiza doprowadziła do dwóch wniosków.

W pierwszej kolejności odniesiono się do wprowadzenia z dniem 14 października 2011 r. do art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. przesłanki legitymowania się przez małżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zmiana ta stanowi rozwiązanie zbieżne ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego, który w takim rozwiązaniu upatrywał środka do zapewnienia systemowej spójności regulacji, jak też ze stanowiskiem wyrażanym ówcześnie w orzecznictwie. Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu z 1 czerwca 2010 r., sygn. P 38/09, jako prawidłowe ocenił wyrażane w wyrokach sądów administracyjnych stanowisko, że niepełnosprawność współmałżonka osoby wymagającej opieki jest okolicznością uzasadniającą przyznanie prawa do świadczenia innym członkom rodziny zobowiązanym do alimentacji.

Równocześnie zwrócono uwagę, że przepis art. 17 ust. 1a u.ś.r. w pierwotnym brzmieniu (od 1 stycznia 2010 r.) zawierał przesłankę odnoszącą się do braku faktycznej możliwości sprawowania opieki przez osobę spokrewnioną w pierwszym stopniu z osobą tej opieki wymagającą. Dopiero z dniem 1 stycznia 2013 r. ustawodawca dokonał w tym zakresie zmiany i do przepisu art. 17 ust. 1a u.ś.r. wprowadził przesłankę legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności przez osoby uprawnione do świadczenia pielęgnacyjnego w pierwszej kolejności. W ten sposób ustawodawca zarówno powielił kryterium, jakim już wcześniej posłużył się w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. jak też odszedł od kryterium faktycznych możliwości sprawowania opieki przez osoby uprawnione do świadczenia pielęgnacyjnego w pierwszej kolejności. Regulacja ta została skorelowana z przesłanką negatywną wprowadzoną z dniem 1 stycznia 2013 do art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., zgodnie z którą osoby wskazane w tym przepisie, jeżeli legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie mogą ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne. Na gruncie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności rzutuje na możliwość sprawowania przez osoby, o jakich mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. opieki nad inną osobą legitymującą się takim orzeczeniem lub orzeczeniem ze wskazaniem na konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby. Przedstawione zmiany stanu prawnego wymagają uwzględnienia w procesie wykładni jako przejaw świadomej i celowej działalności prawodawcy.

Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny w omawianej uchwale zwrócił uwagę, że w przypadku ostatecznej zmiany brzmienia art. 17 ust. 1a u.ś.r. – przed zmianą osoby inne, niż spokrewnione w pierwszym stopniu, mogły się ubiegać o świadczenie, jeżeli osoby spokrewnione w pierwszym stopniu faktycznie nie były w stanie sprawować opieki. Po zmianie kryterium to zastąpione zostało warunkiem, aby osoby uprawnione do świadczenia w pierwszej kolejności legitymowały się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Brak jest podstaw do przyjęcia, że zmiana ta była uzasadniona taką właśnie praktyką orzeczniczą i wykładnią przyjmowaną przez sądy administracyjne lub aby przepis w poprzednim brzmieniu rodził wątpliwości interpretacyjne co do rozumienia przesłanki braku możliwości sprawowania opieki przez osoby spokrewnione w pierwszym stopniu, dotyczące tego, czy brak ten powinien być potwierdzany w sposób sformalizowany, w szczególności orzeczeniem o niepełnosprawności. Zgodnie z domniemaniem interpretacyjnym, zmiana w brzmieniu przepisu powinna być wyjściowo traktowana jako wprowadzająca zmianę w dotychczasowym stanie prawnym i stan ten modyfikująca. Ustawodawca zastąpił przesłankę braku możliwości sprawowania opieki przez osobę spokrewnioną w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki na przesłankę legitymowania się przez tę osobę orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Wyjściowo działanie prawodawcy musi być potraktowane jako zamierzone i celowe, to jest nakierowane na osiągnięcie skutku wyrażającego się zmianą normy prawnej. Dopiero obalenie tego domniemania w procesie wykładni mogłoby uzasadniać tezę, że mimo przeprowadzonej nowelizacji, stan prawny nie uległ zmianie. Wykładnia powinna w szczególności dostarczyć argumentów, że zmianie normy sprzeciwiają się względy systemowe (w tym konstytucyjne), funkcjonalne czy aksjologiczne, a ustawodawca przekroczył ograniczenia nałożone na niego normami Konstytucji.

Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale zaakceptował pogląd, że punktem wyjścia wszelkich działań interpretacyjnych jest wykładnia językowa, która powinna rozpoczynać proces wykładni zmierzającej do odkodowania z przepisów normy prawnej. Język jest podstawowym medium, jakim ustawodawca komunikuje się z adresatami prawa i na każdym poziomie, również ustalania zasad konstytucyjnych, czy kontekstu systemowego interpretowanego przepisu, względy językowe odgrywają rolę. Z punktu widzenia języka, kryterium legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jakim ustawodawca posłużył się w art. 17 ust. 1a oraz w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. nie jest wyrażeniem nieostrym czy wieloznacznym. Nie wymaga także czynienia ustaleń pojęciowych z odwołaniem się do zasad języka "powszechnego", nie jest bowiem określeniem należącym do tego języka. Stopnie niepełnosprawności (znaczny, umiarkowany i lekki) rozróżnione zostały w art. 3 i 4 ustawy z 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 573 ze zm.). Orzeczenia w przedmiocie niepełnosprawności wydawane są przez zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności, powoływane zgodnie z przepisami wymienionej wyżej ustawy. Z orzeczeniami tych zespołów o znacznym stopniu niepełnosprawności zrównane są orzeczenia lekarza orzecznika ZUS, o jakich mowa w art. 5 pkt 1 i 1a tej ustawy. Pod względem językowym przepis nie budzi zatem wątpliwości, ustawodawca posłużył się określeniem należącym do języka prawnego, legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności oznacza legitymowanie się orzeczeniem wydanym przez zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności w przewidzianym przez prawo trybie lub orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS zrównanym z takim orzeczeniem właściwego zespołu. Legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności jest zatem faktem instytucjonalnym. Jak należy rozumieć orzeczenie o stopniu niepełnosprawności, wynika z przepisów ustawy o rehabilitacji zawodowej (...). Regulację w niej zawartą, dotyczącą orzeczeń o stopniu niepełnosprawności, w tym znacznym stopniu niepełnosprawności, można traktować jak przypadek definicji legalnej tego rodzaju orzeczenia. Skoro pod względem językowym analizowane przepisy nie mogą być uznane za rodzące wątpliwości, to decyzja o odstąpieniu od tego rozumienia pod wpływem argumentów systemowych, funkcjonalnych czy celowościowych może być podjęta na dostatecznie silnie umotywowanej podstawie, spójnie i konsekwentnie przemawiającej za takim odstąpieniem. Akceptując model wykładni kompleksowej, Naczelny Sąd Administracyjny nie zakwestionował dopuszczalności poddania objętych wnioskiem przepisów dalszym czynnościom interpretacyjnym, uznał natomiast, że w obliczu wskazanych do tej pory argumentów i efektów czynności interpretacyjnych, waga argumentów przemawiających za odmiennym rozumieniem norm prawnych regulujących dostęp do świadczenia pielęgnacyjnego osób zobowiązanych do alimentacji osoby wymagającej opieki ze względu na niepełnosprawność powinna być dostatecznie doniosła, aby uzasadnić odstąpienie od stosowania przesłanek ustawowych. Językowe znaczenie tekstu nie jest bezwzględną granicą wykładni, natomiast do jej przekroczenia niezbędne jest dostatecznie silne uzasadnienie aksjologiczne, odwołujące się przede wszystkim do wartości konstytucyjnych. Odstępstwo od reguły prymatu językowego sensu przepisu dopuszczalne jest również wtedy, gdy wykładnia gramatyczna prowadzi do sprzeczności z fundamentalnymi wartościami konstytucyjnymi lub do rażącej niesprawiedliwości, sankcjonuje nieracjonalność ustawodawcy, niweczy cel instytucji prawnej, prowadzi do wniosków niedorzecznych lub wynika z błędu legislacyjnego. W przypadku objętych wnioskiem przepisów nie zachodzą okoliczności wskazujące na błąd legislacyjny, czy poddające w wątpliwość racjonalność albo celowość przyjętego rozwiązania, wskazuje na to przedstawiona historia zmian legislacyjnych. Przepisy te w zakresie analizowanej przesłanki nie są również pozbawione jednoznaczności. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny rozważał względy związane z wymogami zachowania spójności systemowej – również w wymiarze konstytucyjnym. Rozważania tego doprowadziły do wniosku, że przyjęcie wykładni językowej nie narusza konstytucyjnych zasad równości i sprawiedliwości społecznej, ochrony i opieki nad rodziną, szczególnej pomocy rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zabezpieczenia społecznego dla osób pozostających bez pracy nie z własnej woli, a zatem nie narusza przepisów art. 2, art. 32, art. 18, art. 67 ust. 2 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP.

Stanowisko wyrażone w przytoczonej uchwale podziela Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie. Stanowisko zajęte w uchwale wiąże pośrednio wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych i dopóki nie nastąpi zmiana tego stanowiska, dopóty sądy administracyjne powinny je respektować (art. 269 § 1 p.p.s.a.).

W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji dokonał zatem błędnej wykładni art.17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r., przyjmując, że dopuszczalne jest przeprowadzenie innych dowodów niż orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności na okoliczność potwierdzenia braku możliwości pełnienia opieki przez współmałżonka osoby wymagającej opieki, podczas gdy art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. wskazuje wyraźnie, jaka okoliczność stanowi negatywną przesłankę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na rzecz innych osób niż współmałżonek, tj. legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Tym samym nieuprawnione było zarzucenie organowi naruszenia wskazanych w uzasadnieniu wyroku przepisów postępowania, a było to konsekwencją błędnej wykładni przepisów prawa materialnego.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny – na zasadzie art. 188 w zw. z art. 151 w zw. z art. 193 i w zw. z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. – orzekł jak w pkt. 1 sentencji.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym stronie, która wniosła skargę kasacyjną należy się zwrot poniesionych przez nią niezbędnych kosztów postępowania od skarżącego, jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej został uchylony wyrok sądu pierwszej instancji uwzględniający skargę. W związku z tym w sprawie należało zasądzić od A.R. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi kwotę 460 zł stanowiącą zwrot kosztów postępowania sądowego. Kwota ta obejmuje zwrot wpisu od skargi kasacyjnej (100 zł) oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika (360 zł) obliczone w oparciu § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U z 2018 r., poz. 265).

-----------------------

Sygn. akt I OSK 1013/22