Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1066/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2017-11-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77 § 1 i art. 80
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 35 ust. 1 pkt 1 i pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 46 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 75 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 1537
law: Ustawa z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych.
article: art. 6 pkt 1 w zw. z art. 4 pkt 18
journal: Dz.U. 2016 poz 2147
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Małgorzata Wolska Sędziowie WSA Marcin Kamiński /spr./ WSA Maciej Kobak Protokolant specjalista Anna Mazurek -Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2017 r. sprawy ze skargi A. w W. na decyzję Wojewody z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Starosty z dnia [...] maja 2017 r. nr [...], znak: [...]; II. zasądza od Wojewody Podkarpackiego na rzecz strony skarżącej A. w W. kwotę 997 zł /słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi E Spółka z o.o. z siedzibą w [...] (Spółka, skarżąca, strona skarżąca) jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Starosty Powiatu [...] z dnia [...] maja 2017 r. nr [...], znak: [...], wydaną w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Stan faktyczny i prawny sprawy ze skargi na powyższą decyzję przedstawia się następująco:

W dniu 20 lutego 2017 r. Spółka zwróciła się do Starosty Powiatu [...] z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na budowie wieży wraz ze stacją bazową na działce nr 3/24 w Przemyślu.

Opisaną wyżej decyzją z dnia 23 maja 2017 r., Starosta odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę na rzecz skarżącej, obejmującego budowę wieży wraz ze stacją bazową E Sp. z o.o. nr [...].

W podstawie prawnej decyzji organ wskazał art. 35 ust. 3 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (u.p.b.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.).

Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ I instancji wskazał, że do wniosku o pozwolenie na budowę inwestor dołączył między innymi:

1. oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, na nieruchomość objętą wnioskiem o pozwolenie;

2. projekt budowlany wykonany przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane, członków właściwych izb samorządu zawodowego;

3. informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia (art. 20 ust. 1b u.p.b.). Organ wskazał, że załączonego projektu budowlanego wynika, iż inwestor planuje budowę stacji bazowej E Sp. z o.o. nr [...], składającej się z wieży telekomunikacyjnej o konstrukcji stalowej typu T2-42 o wysokości 42 m z zawieszonymi antenami sektorowymi 2xA1, 2xA2, 2xA3 skierowanymi na azymuty 30°, 160° i 280°, kontenera technicznego, urządzenia na płycie fundamentowej, odcinka instalacji elektrycznej od złącza kablowego ZK-1+ZL oraz ogrodzenia.

Starosta podniósł, że po analizie projektu budowlanego stanowiącego załącznik do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę stwierdzono, że posiada on nieprawidłowości polegające na niezgodności z obowiązującymi przepisami, w szczególności z:

– rozporządzeniem Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego ("rozporządzenie"),

– Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego Miasta [...] dla Obszaru "Dzielnica Przemysłowo-Składowa - Część Południowa", uchwalonym przez Radę Miejską [...], Uchwałą Nr [...] z dnia [...] kwietnia 1999 r., opublikowaną w Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...] poz. [...] z dnia [...] września 1999 r. ze zmianami.

W związku z powyższym, na podstawie art. 35 ust. 3 u.p.b., postanowieniem z dnia 15 marca 2017 r. zobowiązano inwestora do usunięcia występujących nieprawidłowości w określonym terminie. Organ wskazał, że w dniu 20 kwietnia 2017 r. skarżąca złożyła ponownie projekt budowlany.

Starosta podniósł, że po ponownym sprawdzeniu projektu budowlanego okazało się, że nie wszystkie braki wymienione w postanowieniu z dnia 15 marca 2017 r. zostały usunięte:

– w części graficznej projektu zagospodarowania działki (inwestor używa nazewnictwa projekt zagospodarowania terenu), na planszy nie pokazano odcinka instalacji elektrycznej od złącza kablowo pomiarowego ZK-1+ZL do urządzenia,

– nieprzekraczalna linia zabudowy przy ciekach wodnych została usytuowana na planszy niezgodnie z częścią graficzną MPZP,

– nie została zmieniona wysokość obiektu wykraczającego poza ogólny gabaryt istniejącej zabudowy (czego nie dopuszcza obowiązujący MPZP).

– strony projektu budowlanego oznaczone nr 1, 2, 5, oświadczenie projektanta na str. nr 3 oraz dokumentacja określająca geotechniczne warunki posadowienia wraz opinią geotechniczną podają inny numer stacji bazowej niż podany w pozostałej części projektu budowlanego, kwalifikacji przedsięwzięcia i we wniosku o pozwolenie na budowę.

Organ I instancji podał, że składając ponownie uzupełniony projekt budowlany (pismo z dnia 20 kwietnia 2017 r.) inwestor odniósł się do żądań organu w odnośnie usytuowania linii zabudowy oraz wysokości obiektu budowlanego (wieży). Z treści złożonego pisma wynika, iż żądnie organu dotyczące umieszczenia w projekcie zagospodarowania działki przebiegu linii zabudowy przy ciekach wodnych, a tym samym usytuowanie obiektu zgodnie z wymogami MPZP za nieuprawnione i nie mające oparcia w zapisach Planu. W swoim wywodzie powołując się na ustalenia MPZP dotyczące zasad zagospodarowania terenów oznaczonych symbolem PS na którym zlokalizowano inwestycje Inwestor stwierdził ,że z zapisu zawartego w § 5 Planu nie wynika, aby na tym obszarze obowiązywał warunek zachowania wyznaczonych na rysunku planu nieprzekraczalnych linii zabudowy. Skoro prawodawca dla części terenów zdecydował się na wprowadzenie warunków zachowania nieprzekraczalnych linii zabudowy, oznacza to, iż a contrario – w pozostałych przypadkach warunków takich nie ustanowił. Przeciwnie stanowisko stałoby w sprzeczności z zasadą racjonalnego prawodawcy oraz literalnym brzmieniem Planu. Żaden jego przepis nie nakłada na inwestora planującego inwestycję na obszarze oznaczonym symbolem PS obowiązku zachowania nieprzekraczalnej linii zabudowy, w tym nieprzekraczalnej linii zabudowy przy ciekach wodnych.

Starosta wskazał, że odnośnie do wprowadzonego w Planie zakazu wprowadzenia obiektów wysokościowych wykraczających poza ogólny gabaryt istniejącej zabudowy Inwestor m.in. powołując się na przepisy dotyczące realizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej zawarte w ustawie z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (u.w.r.) inwestor stwierdził, że przy wykładni Planu należy uwzględnić okoliczności, iż został on uchwalony przed wejściem w życie u.w.r. W zaistniałej sytuacji proces wykładni postanowień Planu musi uwzględniać intencje ustawodawcy ograniczające w jakimś sensie władztwo planistyczne gminy, poprzez ustanowienie reguły interpretacyjnej wskazującej na prawo do lokalizacji infrastruktury telekomunikacyjnej. Według inwestora wymóg taki wynika z treści art. 46 u.w.r., który wyklucza możliwość wprowadzenia w planach miejscowych zakazów i przyjmowania rozwiązań uniemożliwiających lokalizowanie inwestycji z zakresu łączności publicznej. Zdaniem skarżącej Plan nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.), jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Odnosząc się do wyjaśnień złożonych przez inwestora organ I instancji stwierdził, że działka na której Spółka planuje inwestycję objęta jest MPZP uchwalonym uchwałą Rady Miejskiej [...] z dnia [...] kwietnia 1999 r. i ogłoszonym w Dz.Urz. Woj. [...] dnia [...] września 1999 r. Zgodnie z zapisem § 5 Planu, działka objęta planowaną inwestycją jest zlokalizowana w terenie oznaczonym symbolem PS - teren produkcji, usług i zaplecza technicznego, z podstawowym przeznaczeniem gruntów pod: m.in. inne bazy, zaplecza i usługi. W części graficznej Planu wyznaczone zostały różne rodzaje nieprzekraczalnych linii dla nowej zabudowy oraz nieprzekraczalna linia zabudowy przy ciekach wodnych. Te same linie zabudowy zostały umieszczone i opisane w legendzie umieszczonej na planszy części graficznej Planu. Wprawdzie w § 9 w pkt 5 Planu wyznaczono odległości linii zabudowy dotyczące zabudowy od krawędzi jezdni bez podania odległości dla cieków wodnych, ale w rozdziale I przepisów ogólnych w § 1 pkt. 2 jednoznaczne zostało zapisane, że integralną częścią planu jest Rysunek Planu stanowiący załącznik nr 1 do uchwały. W ocenie Starosty nie bez znaczenia jest również zapis w § 5 pkt 6 informujący o obowiązku wprowadzenia zieleni izolacyjnej na granicach terenu, a w szczególności w sąsiedztwie potoku [...].

Zdaniem organu I instancji, wobec wyżej poczynionych uwag stwierdzić należy, że taka interpretacja Planu, traktująca oddzielnie warunki określone w części graficznej od warunków podanych w tekście planu, skutkująca stwierdzeniem, że żaden jego przepis nie nakłada na Inwestora na obszarze oznaczonym symbolem PS obowiązku zachowania nieprzekraczalnej linii zabudowy przy ciekach wodnych, jest nieuprawniona. Obowiązek umieszczenia na mapie do celów projektowych linii zabudowy wynika z § 6 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 21 lutego 1995r w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjno-kartograficznych oraz czynności geodezyjnych obowiązujących w budownictwie. Starosta podniósł, że inwestor nie spełnił tego obowiązku. Nie usytuował też w projekcie budowlanym projektowanego obiektu budowlanego zgodnie z wymogami Planu co do linii zabudowy.

Organ wskazał, że w § 5 pkt 7 Planu ustala również zakaz w terenie oznaczonym symbolem m.in. PS wprowadzenia obiektów wysokościowych, wykraczających poza ogólny gabaryt istniejącej zabudowy. Zdaniem organu I instancji, projektowana wieża o wysokości 42,0 m jest zgodnie z definicja zawartą w art. 3 pkt 3 u.p.b. budowlą przez co należy rozumieć obiekt budowlany niebędącego budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: m.in. wolnostający maszt antenowy. Zabudowa działek sąsiednich nie przekracza wysokości budynków dwukondygnacyjnych lub jednokondygnacyjnych służących jako hale magazynowe lub produkcyjne. Organ wskazał, że zgodnie z art. 46 ust. 2 u.w.r., jeżeli lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie jest umieszczona w planie miejscowym, dopuszcza się jej lokalizowanie, jeżeli nie jest to sprzeczne z określonym w planie przeznaczeniem terenu ani nie narusza ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń. W ocenie organu I instancji, w rozpatrywanym przypadku zakaz wprowadzenia obiektów wysokościowych wynika z treści planu, a wprowadzenie na tym terenie obiektu budowlanego o wysokości 42 m byłoby sprzeczne z jego warunkami. Pogląd taki podzielił WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 29 czerwca 2016 r. II SA/Gd 176/16 stwierdzając, że: "w sytuacji, w jakiej plan miejscowy nie reguluje odrębnie kwestii wysokości zabudowy dla obiektów typu wieża stacji bazowej telefonii komórkowej, wskazane w planie ograniczenie wysokości zabudowy odnieść należy również do tego typu budowli" . Również WSA w Gliwicach w uzasadnieniu wyroku z dnia 13 stycznia 2017 r. II SA/GI 1009/16 stwierdził, że zgodnie z art. 46 ust. 2 u.w.r., jeżeli lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie jest umieszczona w planie miejscowym, dopuszcza się jej lokalizowanie, jeżeli nie jest to sprzeczne z określonym w planie przeznaczeniem terenu, ani nie narusza ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń. Ocena zgodności inwestycji z zakresu łączności publicznej z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie może prowadzić do pominięcia przez organy administracji tych zapisów planu, których treść jest jasna i precyzyjna. Organ nie może nie stosować przepisów planu jasnych i czytelnych, niewymagających jakiejkolwiek interpretacji. Jest bowiem obowiązany do stosowania przepisów aktu prawa miejscowego powszechnie obowiązującego na obszarze gminy. Zobowiązuje go do tego przepis art. 6 k.p.a., z którego wynika, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa.

Organ I instancji wskazał końcowo, że zakaz lokalizacji obiektów wysokościowych wykraczających poza ogólny gabaryt istniejącej zabudowy w MPZP w terenie oznaczonym PS dotyczy wszystkich obiektów, a nie tylko obiektów związanych z infrastrukturą telekomunikacyjną. Nie ma tu więc zastosowania art. 46 u.w.r. Zdaniem Starosty, na podstawie powyższych wyjaśnień oraz ugruntowanego orzecznictwa należy stwierdzić, że inwestor nie wypełnił wszystkich zobowiązań wymienionych w postanowieniu z dnia 15 marca 2017 r., a zatem projekt budowlany stanowiący załącznik do wniosku o pozwolenie na budowę jest niekompletny w rozumieniu rozporządzenia oraz nie spełnia wymogów obowiązujących przepisów, w szczególności co do zgodności z zapisem MPZP (art. 35 ust. 1 pkt 1 i 3 u.p.b.). Organ wskazał, że zgodny z przepisami powinien być też projekt zagospodarowania działki (art. 35 ust 1 pkt 2 u.p.b.), co w realiach opisywanej sprawy nie zostało spełnione. Z przepisu art. 35 ust.1 pkt 1 u.p.b. wynika bowiem, że przed wydaniem pozwolenia na budowę organ administracji architektoniczno-budowlanej zobowiązany jest do oceny zgodności przedstawionego projektu budowlanego m.in. z ustaleniami planu miejscowego, stanowiącego prawo miejscowe. Negatywny wynik ustaleń zgodności z planem wyklucza możliwość zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę. Przepis art. 35 ust. 3 u.p.b. stanowi, że w przypadku stwierdzenia naruszeń w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzje o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Organ podniósł, że skoro złożony projekt budowlany wymagał usunięcia nieprawidłowości, a zobowiązany wszystkich ich nie usunął, to na podstawie art. 35 ust. 3 u.p.b. należało odmówić uwzględnienia wniosku skarżącej.

W odwołaniu od tej decyzji Spółka wniosła o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Zaskarżonej decyzji organu I instancji skarżąca zarzuciła naruszenie:

1. art. 35 ust. 3 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 u.p.b. polegające na odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę w sytuacji braku przesłanek uzasadniających takie rozstrzygnięcie;

2. § 5 pkt 8 uchwały nr [...] Rady Miejskiej [...] z dnia [...] kwietnia 1999 r. w sprawie Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego m. [...] dla obszaru "Dzielnica Przemysłowo-Składowa - część południowa" (obejmującego tereny między potokiem [...] a koleją oraz ulicą KG1, w liniach rozgraniczających, od mostu na rzece [...] do ul. [...]) poprzez jego pominięcie i niezastosowanie w niniejszej sprawie co doprowadziło do stwierdzenia sprzeczności przedsięwzięcia z MPZP, a w konsekwencji wydanie decyzji odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę;

3. art. 46 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych u.w.r. poprzez jego pominięcie, co doprowadziło do ustalenia, iż wskazany w § 5 pkt 7 MPZP zakaz wprowadzania obiektów wysokościowych wykraczających poza ogólny gabaryt istniejącej zabudowy obejmuje również inwestycję będącą przedmiotem niniejszego postępowania, stanowiącą inwestycję celu publicznego z zakresu łączności publicznej, mimo iż zgodnie z treścią naruszonego przepisu plan miejscowy nie może ustanawiać zakazów a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania tego rodzaju inwestycji;

4. art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez poczynienie dowolnych ustaleń faktycznych i prawnych dotyczących zastosowania dla inwestycji będącej przedmiotem niniejszego postępowania nieprzekraczalnej linii zabudowy przy ciekach wodnych podczas gdy MPZP nie zawiera postanowień uzasadniających takie stanowisko;

5. art. 8, art. 9 i art. 11 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niniejszej sprawy, w szczególności ewentualnej sprzeczności planowanej inwestycji z przeznaczeniem terenu określonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a nadto brak należytego uzasadnienia przesłanek, którymi organ kierował się rozstrzygając niniejszą sprawę, a w konsekwencji naruszenie zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej;

6. art. 80 k.p.a. poprzez dowolną a nie swobodną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego polegającą na wybiórczej analizie zapisów MPZP dotyczących ograniczenia wysokości zabudowy oraz / pominięciem postanowień planu dotyczących warunków realizacji inwestycji telekomunikacyjnych (o w rezultacie skutkowało przyjęciem, iż zamierzenie inwestycyjne nie jest zgodne z ustalonym przeznaczeniem terenu, narusza ustanowione ograniczenia wysokości, a nadto, iż inwestycja narusza nieprzekraczalną linię zabudowy przy ciekach wodnych.

Odwołująca się wskazała, że na obszarze planowanej inwestycji obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony Uchwałą nr [...] Rady Miejskiej [...] z dnia [...] kwietnia 1999 r., z późniejszymi zmianami. Zgodnie z art. 75 ust. 1 u.w.r., przepis art. 46 tejże ustawy stosuje się do planów miejscowych obowiązujących przed dniem wejścia w życie u.w.r. W postanowieniu z dnia 13 października 2016 r. II OZ 1034/16 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż: "Art. 75 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych należy rozumieć w ten sposób, że ustalenia planów miejscowych obowiązujących w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych powinny być wykładane w tych sprawach, w których plan miejscowy ma zastosowanie, z uwzględnieniem jej art. 46.". Skarżąca podniosła, że w przypadku zatem planów miejscowych uchwalonych przed dniem wejścia w życie u.w.r., przy ich interpretacji należy uwzględniać dyrektywy wynikające z art. 46 u.w.r. Podobnie orzekł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 października 2016 r. (II OSK 3353/14), stwierdzając, że: "W przypadku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który nie został zaktualizowany w trybie art. 33 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w wyniku czego powstał stan niespójności przepisów planu miejscowego z przepisami, które weszły w życie w okresie późniejszym niż data uchwalenia planu, instrumentem służącym do eliminacji tych niezgodności test wykładnia przepisów planu miejscowego dokonywana przy uwzględnieniu nowych regulacji prawnych. Takie zapatrywanie wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 21 stycznia 2015 r. II OSK 1500/13, z dnia 29 grudnia 2015 r. II OSK 1020/14, z dnia 3 września 2015 r. II OSK 44/14), które Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną podziela."

Skarżąca podała, że zgodnie z art. 46 ust. 1 i 2 u.w.r.:

1. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zwany dalej "planem miejscowym", nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

2. Jeżeli lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie jest umieszczona w planie miejscowym, dopuszcza się jej lokalizowanie, jeżeli nie jest to sprzeczne z określonym w planie przeznaczeniem terenu ani nie narusza ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń. Przeznaczenie terenu na cele zabudowy wielorodzinnej, rolnicze, leśne, usługowe lub produkcyjne nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, a przeznaczenie terenu na cele zabudowy jednorodzinnej nie jest sprzeczne z lokalizacją infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu.

W sytuacji gdy plan miejscowy nie zawiera regulacji odnoszących się bezpośrednio do inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, ustawa zawiera szczególne regulacje dotyczące zasad lokalizowania tego rodzaju infrastruktury. Zdaniem Spółki należy zauważyć, iż MPZP nie przewiduje szczegółowych zasad lokalizacji odnoszących się wprost do inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. W związku z powyższym, mając na uwadze brzmienie art. 46 u.w.r., zdaniem skarżącej należy stwierdzić, iż inwestycja taka jest dopuszczalna pod warunkiem, że nie jest to sprzeczne z przeznaczeniem terenu i nie narusza ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń.

Odnośnie do warunku braku sprzeczności inwestycji z przeznaczeniem terenu odwołująca się podniosła, że działka nr 3/24 w [...], znajduje się na terenie oznaczonym w MPZP symbolem PS stanowiącym teren produkcji, usług i zaplecza technicznego, z podstawowym przeznaczeniem gruntów pod [§ 5 ust. 3 MPZP]:

– zakłady przemysłowe,

– bazy i zaplecza techniczne budownictwa oraz składy, magazyny i hurtowni dla obsługi jednostek produkcyjnych i handlowych,

– obiekty rzemiosła produkcyjnego i usług uciążliwych,

– urządzenia obsługi rolnictwa,

– urządzenia obsługi komunikacji (w tym stacje benzynowe),

– inne bazy, zaplecza i usługi.

W ocenie odwołującej się, art. 46 u.w.r. wprost stanowi, iż przeznaczenie terenu na cele m.in. usługowe lub produkcyjne nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. Należy jednak zwrócić uwagę, iż w pkt 8 § 5 Planu wprost dopuszczono lokalizację urządzeń i sieci infrastruktury technicznej w obrębie terenów, bez wyznaczania na Rysunku Planu. W ocenie Spółki, oczywistym jest, iż stacja bazowa telefonii komórkowej składa się z urządzeń wchodzących w skład sieci operatora, wobec powyższego uznać należy, iż zamierzenie budowlane jest nie tylko niesprzeczne z określonym w MPZP przeznaczeniem terenu na podstawie u.w.r., ale także - z uwagi na brzmienie § 5 pkt 8 MPZP - jest z nim zgodne.

Odnośnie do warunku zgodności inwestycji z ustanowionymi w planie zakazami lub ograniczeniami skarżąca podała, że w § 5 ust. 7 Planu ustalony został zakaz wprowadzania obiektów wysokościowych poza ogólny gabaryt istniejącej zabudowy. Zdaniem Spółki należy zwrócić uwagę, iż plan ten uchwalony został w 1999 r., a zatem przed wejściem w życie u.w.r. Na gruncie podobnego stanu faktycznego, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 września 2015 r. II OSK 44/14, stanął na stanowisku, iż "Proces wykładni postanowień tego planu musi uwzględniać intencje ustawodawcy ograniczające w jakimś sensie władztwo planistyczne gminy - poprzez ustanowienie swoistej reguły interpretacyjnej wskazującej na prawo do lokalizacji infrastruktury telekomunikacyjnej. Jak wynika z przytoczonych postanowień ustawy, regułą jest możliwość zabudowy infrastrukturą telekomunikacyjną, natomiast wyjątkiem ograniczenia lub zakazy ustanowione w tym planie. Zgodnie z regułą excepciones non sunt extendae należy przyjąć, że wyjątki od prawa do zabudowy telekomunikacyjnej muszą być interpretowane ściśle. Zatem zakazy lub ograniczenia wyrażone w m.p.z.p. muszą odnosić się wprost do tego rodzaju zabudowy." Na gruncie wskazanej sprawy NSA stwierdził, iż zakaz zabudowy powyżej 9 m nie odnosi się do lokalizacji infrastruktury telekomunikacyjnej. Tym samym – zdaniem skarżącej – należy stwierdzić, iż zakaz wprowadzania obiektów wysokościowych poza ogólny gabaryt istniejącej zabudowy nie ma zastosowania do inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 35 ust. 1 i 3 u.p.b., Wojewoda [...] utrzymał w mocy opisaną wyżej decyzję organu i instancji z dnia 23 maja 2017 r.

Organ odwoławczy wskazał, że przepisami prawa materialnego w sprawach pozwoleń na budowę, są przepisy u.p.b. Zakres działania organu przy wydawaniu pozwolenia na budowę jest wyznaczony przepisami art. 32 ust. 4 i art. 35 ust. 1 u.p.b. Wojewoda podał, że zgodnie z tym ostatnim artykułem, przed udzieleniem pozwolenia na budowę organ sprawdza:

1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko,

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno- budowlanymi,

3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt lb, a także zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7,

4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

Z kolei przepis art. 35 ust. 3 u.p.b. stanowi, że w razie naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia nieprawidłowości, określając termin ich usunięcie, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Organ odwoławczy podał, że realizując zobowiązania wynikające z art. 35 ust. 1 u.p.b., organ I instancji postanowieniem z dnia [...] marca 2017 r., znak: [...] nałożył na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości w projekcie budowlanym, w terminie określonym w tym postanowieniu, poprzez doprowadzenie przedmiotowego projektu budowlanego do zgodności z ustaleniami m.p.z.p., uzupełnianie jego kompletności zgodnie z przepisami prawa, w tym rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego oraz rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie ustalania geotechnicznych warunków posadawiania obiektów budowlanych, podając w czym upatruje uchybień i na czym ma polegać ich usunięcie. Inwestor nie wywiązał się w terminie z nałożonego obowiązku, wobec czego działając na podstawie art. 35 ust. 3 u.p.b., organ I instancji decyzją z dnia 23 maja 2017 r. odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego.

Wojewoda podniósł, że dokonując oceny rzeczonego postanowienia w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy stwierdził, że żądanie usunięcia nieprawidłowości było zasadne. Organ odwoławczy podał jednakże, że nie podziela w pełni zakresu nieprawidłowości, które - zdaniem organu I instancji - nie zostały usunięte (por. str. 2 uzasadnienia zaskarżonej decyzji). W ocenie Wojewody chybione jest twierdzenie organu w zakresie nieuzupełnienia na planszy projektu zagospodarowania działki "odcinka instalacji elektrycznej od złącza kablowego ZK-l+ZL do urządzenia", w sytuacji gdy taki obowiązek nie został nałożony na inwestora postanowieniem z dnia 15 marca 2017 r. Organ odwoławczy wskazał, że na stronie nr 144 projektu budowlanego (plansza zagospodarowania - trasa kabla) widnieje projektowany kabel między złączem kablowo-pomiarowym ZK-l+ZL a planowanym urządzeniem. Ponadto organ nie wskazał w postanowieniu a następnie w zaskarżonej decyzji na czym polega niezgodność usytuowania w projekcie zagospodarowania działki nieprzekraczalnej linii zabudowy przy ciekach wodnych, w stosunku do rysunku m.p.z.p. Organ odwoławczy znaznaczył, iż w m.p.z.p. ustalenie ww. linii zabudowy sprowadza się wyłącznie do jej umieszczenia (wrysowania) na planszy rysunku (mapa w skali 1:2000), bez wskazania danych liczbowych w tym zakresie zarówno na rysunku, jak i w części tekstowej m.p.z.p. Linia ta ma zmienny przebieg w stosunku do cieku wodnego, zaś zastosowana technika oznaczenia terenów o różnym przeznaczeniu w m.p.z.p., nie pozwala w sposób bezsporny ustalić konkretnej odległości tej linii. Z tych przyczyn uznać należy, iż przyjęta w projekcie zagospodarowania działki linia zabudowy od cieku wodnego nie narusza ustaleń m.p.z.p. Tym samym brak było podstaw do stawiania inwestorowi zarzutu o niezgodności projektu zagospodarowania działki z m.p.z.p. w tym zakresie.

W ocenie Wojewody, trafnie jednak organ I instancji wskazał, że inwestor nie zastosował się do wezwania zawartego w postanowieniu dotyczącego dostosowania wysokości wnioskowanego obiektu (wieży) wynoszącej 42 m (por. rysunek wieży na stronie 58 projektu budowlanego) do wysokości istniejącej na tym terenie zabudowy (do 10 m - por. wyjaśnienia organu I instancji zawarte w piśmie z dnia 18 lipca 2017 r.). Organ odwoławczy wskazał, że wnioskowana inwestycja położona jest w obszarze oznaczonym w obowiązującym Planie symbolem PS. W myśl § 5 Planie jest to teren produkcji, usług i zaplecza technicznego, z podstawowym przeznaczeniem gruntów pod: zakłady przemysłowe, bazy i zaplecza techniczne budownictwa oraz składy, magazyny i hurtownie dla obsługi jednostek produkcyjnych i handlowych, obiekty rzemiosła produkcyjnego i usług uciążliwych, urządzenia obsługi rolnictwa, urządzenia obsługi komunikacyjnej (w tym stacje benzynowe), inne bazy, zaplecza i usługi (ust. 3); uciążliwość funkcji terenów PS musi zamknąć się na ich zewnętrznej granicy (ust. 4); ustala się obowiązek porządkowania zabudowy w istniejących obiektach, zwłaszcza w sąsiedztwie z przestrzenią publiczną istniejących i planowanych ulic (ust. 5); ustala się obowiązek porządkowania zabudowy w istniejących obiektach, zwłaszcza w sąsiedztwie potoku [...] (ust. 6); ustala się zakaz wprowadzania obiektów wysokościowych, wykraczających poza ogólny gabaryt istniejącej zabudowy (ust. 7); dopuszcza się, w obrębie terenów, bez wyznaczenia na rysunku planu, lokalizację urządzeń i sieci infrastruktury technicznej.

Organ odwoławczy podniósł, że stacja bazowa telefonii komórkowej z jednej strony jest urządzeniem infrastruktury technicznej, zaś z drugiej budowlą w rozumieniu art. 3 pkt 3 u.p.b.. Okoliczność, że planowana inwestycja mieści się w przeznaczeniu ustalonym planem, bowiem § 5 ust. 8 Planu dopuszcza lokalizację urządzeń infrastruktury technicznej na tym terenie, nie przesądza jeszcze o zgodności inwestycji z Planem. Planowany obiekt (wieża) powinien spełniać pozostałe wymogi ustalone w Planie. Zdaniem Wojewody, potwierdza to przepis art. 46 ust. 2 u.w.r., który stanowi, że jeżeli lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie jest umieszczona w planie miejscowym, dopuszcza się jej lokalizowanie, jeżeli nie jest to sprzeczne z określonym w planie przeznaczeniem terenu ani nie narusza ustanowionych w planie zakazów i ograniczeń. Z cytowanych ustaleń Planu wynika zakaz lokalizowania w terenie inwestycji (PS) "obiektów wysokościowych, wykraczających poza ogólny gabaryt istniejącej zabudowy". Zdaniem organu odwoławczego oznacza to, że skoro istniejąca na tym terenie zabudowa nie przekracza wysokości 10 m, to planowana budowla (wieża) nie powinna przekraczać tej wielkości. Tymczasem - jak wskazano wyżej - przedmiotowa wieża o wysokości 42 m nie mieści się w gabarycie wysokościowym istniejącej zabudowy. Tym samym zdaniem organu odwoławczego stwierdzić należy, iż wnioskowana inwestycja narusza ustanowiony w treści § 5 ust. 7 Planu zakaz w postaci lokalizowania "obiektów wysokościowych".

Wojewoda podał, że wobec powyższego opisane uchybienia organu I instancji pozostają bez wpływu na ocenę zaskarżonej decyzji, bowiem pomimo upływu wyznaczonego terminu braki w zakresie zgodności z Planem nie zostały uzupełnione, co stanowiło wystarczająca przesłankę odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Zdaniem Organu odwoławczego, należy przy tym zaznaczyć, że decyzja o pozwoleniu na budowę nie jest decyzją uznaniową, co wynika z art. 35 ust. 4 u.p.b., według którego w razie spełnienia przez inwestora wymagań określonych w ust. ł (art. 35) oraz w art. 32 ust. 4, organ nie może odmówić udzielenia pozwolenia na budowę. Podobnie jednak organ nie może wydać pozytywnej decyzji, jeśli inwestor w wyznaczonym terminie nie wywiąże się z wezwania do doprowadzenia złożonych dokumentów do zgodności z prawem (art. 35 ust. 3 u.p.b.). Reasumując – w ocenie organu odwoławczego – stwierdzić należy, iż podniesione przez skarżącą Spółkę zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania nie mogą odnieść zamierzonego rezultatu, bowiem w świetle przedstawionego stanu faktycznego i prawnego nie podważają zasadności negatywnego rozstrzygnięcia sprawy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, ponadto o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji Spółka zarzuciła naruszenie:

1) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 3 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 u.p.b. polegające na utrzymaniu w mocy decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę w sytuacji braku przesłanek uzasadniających takie rozstrzygnięcie;

2) § 5 pkt 8 uchwały nr [...] Rady Miejskiej [...] z dnia [...] kwietnia 1999 r. w sprawie Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego m. [...] dla obszaru "Dzielnica Przemysłowo-Składowa - część południowa" (obejmującego tereny między potokiem [...] a koleją oraz ulicą KG1, w liniach rozgraniczających, od mostu na rzece [...] do ul. [...]) poprzez jego niewłaściwą wykładnię polegającą na ustaleniu, iż zgodność z tym przepisem nie przesądza zgodności inwestycji z Planem, z uwagi na jednoczesne naruszenie zakazu zawartego w § 5 ust. 7, co doprowadziło do stwierdzenia sprzeczności przedsięwzięcia z Planem, a w konsekwencji wydanie decyzji odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę;

3) art. 46 ust. 1 i 2 u.w.r. poprzez jego pominięcie, co doprowadziło do niewłaściwej wykładni § 5 pkt 7 Planie polegającej na ustaleniu, iż zakaz wprowadzania obiektów wysokościowych wykraczających poza ogólny gabaryt istniejącej zabudowy obejmuje również inwestycję będącą przedmiotem niniejszego postępowania, stanowiącą inwestycję celu publicznego z zakresu łączności publicznej, mimo iż zgodnie z treścią naruszonego przepisu plan miejscowy nie może ustanawiać zakazów a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania tego rodzaju inwestycji;

4) art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niniejszej sprawy, poczynienie dowolnych ustaleń faktycznych, nieznajdujących potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym;

5) art. 10 k.p.a. poprzez zaniechanie zawiadomienia strony o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, a w szczególności w odniesieniu do pisma zawierającego wyjaśnienia organu I instancji z dnia 18 lipca 2017 r., z tym samym nie zapewnienie stronie możliwości czynnego udziału w postępowaniu.

Zdaniem skarżącej, z uwagi na fakt, iż obszar planowanej inwestycji objęty jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego uchwalonym 29 kwietnia 1999 r., a zatem w dacie poprzedzającej wejście w życie u.w.r., na mocy art. 75 ust. 1 tejże ustawy, wynikające z niej regulacje należy uwzględnić przy dokonywaniu wykładni Planu. Zgodnie z przywołanymi wyżej przepisami, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w rozumieniu przepisów u.g.n., jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Z ust. 2 tegoż artykułu wynika natomiast, iż lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie musi być umiejscowiona w planie, aby była dopuszczalna jej realizacja, jeżeli nie jest to sprzeczne z określonym w planie przeznaczeniem terenu ani nie narusza ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń. Przy czym ustawodawca przesądził wprost, iż przeznaczenie terenu na cele zabudowy wielorodzinnej, rolnicze, leśne, usługowe lub produkcyjne nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, a przeznaczenie terenu na cele zabudowy jednorodzinnej nie jest sprzeczne z lokalizacją infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu.

W ocenie Spółki należy zauważyć, iż Plan nie przewiduje szczegółowych zasad lokalizacji odnoszących się wprost do inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. Działka nr 3/24 w [...], na której planowana jest inwestycja, znajduje się na terenie oznaczonym w Planem symbolem PS stanowiącym teren produkcji, usług i zaplecza technicznego, z podstawowym przeznaczeniem gruntów pod (§ 5 ust. 3 MPZP). Zdaniem skarżącej, w stanie prawnym obowiązującym po wejściu w życie ustawy szerokopasmowej, zasadą jest możliwość zabudowy infrastrukturą telekomunikacyjną natomiast wyjątkiem ograniczenia i zakazy ustanowione w planie. Wyjątki od prawa do zabudowy telekomunikacyjnej muszą być zatem interpretowane ściśle. Zatem zakazy lub ograniczenia wyrażone w m.p.z.p. muszą odnosić się wprost do tego rodzaju zabudowy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2015 r. II OSK 44/14).

W ocenie skarżącej należy jednak zwrócić uwagę, iż z uwagi na brzmienie pkt 8 § 5 Planu, projektowana inwestycja jest również zgodna z Planu. § 5 pkt 8 Planu wprost dopuszcza lokalizację urządzeń i sieci infrastruktury technicznej w obrębie terenów, bez wyznaczania na Rysunku Planu. Niezrozumiałe jest zatem stanowisko organu odwoławczego, z którego wynika, iż "Okoliczność, że planowana inwestycja mieści się w przeznaczeniu ustalonym planem, bowiem § 5 ust 8 m.p.z.p. dopuszcza lokalizację urządzeń infrastruktury technicznej na tym terenie, nie przesądza jeszcze zgodności inwestycji z m.p.z.p.". Skarżąca podniosła, że § 5 Planu zawiera określenie dopuszczalnych sposobów zagospodarowania terenów oznaczonych symbolem PS.

Skarżąca podała, że systematyka przepisu § 5 Planu daje podstawę by twierdzić, iż umieszczony na jego końcu ust. 8 statuuje wyjątek dotyczący lokalizacji infrastruktury technicznej. Tym samym zakaz zawarty w ust. 7 nie dotyczy infrastruktury technicznej również i z tego względu. Zdaniem Spółki, bez znaczenia w tym kontekście pozostaje fakt, iż infrastruktura techniczna może równocześnie stanowić budowlę w rozumieniu Prawa budowlanego, albowiem wykładnia postanowień Planu dokonywana jest na gruncie przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i te przepisy winny mieć w tym przypadku zastosowanie.

Zdaniem strony skarżącej, stacja bazowa jest niczym innym jak urządzeniem telekomunikacyjnym umieszczonym na infrastrukturze technicznej, która w oparciu o przewodowe lub bezprzewodowe połączenia tworzy sieć służącą do zapewniania powszechnie dostępnych usług telekomunikacyjnych, w tym usług szerokopasmowego dostępu do internetu. Planowana inwestycja stanowi zatem urządzenia i sieci infrastruktury technicznej, a tym samym jej lokalizacja jest dopuszczalna w obrębie terenów bez wyznaczania na Rysunku Planu. Reasumując, z uwagi na powyżej przytoczone argumenty, zdaniem Spółki uznać należy, iż planowana inwestycja jest nie tylko niesprzeczna, ale również zgodna z Planem, a w konsekwencji zarówno decyzja organu odwoławczego, jak i organu I instancji, winne zostać uchylone jako nieprawidłowe.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Skarga została uwzględniona z przyczyn tylko częściowo w niej wskazanych. Sąd nie będąc jednak – co do zasady – związany granicami skargi, w tym podniesionymi zarzutami oraz sformułowanymi wnioskami (art. 134 § 1 p.p.s.a.), wziął pod rozwagę z urzędu także te naruszenia prawa, które nie zostały zauważone przez stronę skarżącą.

Zasadnicze podstawy uwzględnienia skargi w świetle zakresu i treści kompetencji orzeczniczych sądu administracyjnego w sprawach skarg na decyzje administracyjne wynikają ze stwierdzonych naruszeń prawa materialnego oraz prawa procesowego, które miały lub co najmniej mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy rozumiany na jako treść końcowego jej rozstrzygnięcia. Powyższe naruszenia dotyczą zasadniczo przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1-2 u.p.b.

1. W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że kontrolowane organy dokonały wadliwego zastosowania art. 35 ust. 1 pkt 1 u.p.b., przyjmując, że projekt budowlany w zakresie planowanej wysokości wieży stacji bazowej telefonii komórkowej narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie wymogów dopuszczalnej wysokości nowej zabudowy na terenach strefy przemysłowo-składowej. Powyższa wadliwość zastosowania regulacji ustawowej wynika z błędnej wykładni przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która zasadniczo jest konsekwencją wadliwego skonstruowania treści normatywnej w nich zawartej.

Zgodnie z treścią § 5 ust. 7 w zw. z § 5 ust. 2-3 uchwały nr [...] Rady Miejskiej [...] z dnia [...] kwietnia 1999 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] dla obszaru "Dzielnica przemysłowo-składowa – część południowa" (m.p.z.p.) na terenach oznaczonych symbolami P i PS ustalono zakaz "wprowadzania obiektów wysokościowych, wykraczających poza ogólny gabaryt istniejącej zabudowy". W ocenie organów orzekających w sprawie planowany obiekt budowlany obejmujący 42-metrową wieżę wykracza poza "gabaryt istniejącej zabudowy" na terenie oznaczonym symbolem P. W świetle ustaleń dokonanych przez organy na powyższym terenie wysokość istniejącej zabudowy nie przekracza 10 metrów, a zatem planowana inwestycja obejmująca obiekt o wysokości przekraczającej 40 metrów, nie mieszcząc się w istniejącym "gabarycie", narusza przepis § 5 ust. 7 m.p.z.p., co – zdaniem organów – stanowi wystarczającą podstawę do wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie podziela oceny prawnej kontrolowanych organów.

Przede wszystkim należy zauważyć, że przepis § 5 ust. 7 m.p.z.p. został wadliwe skonstruowany pod względem treściowym, nie spełniając konstytucyjnych warunków minimalnej określoności i jednoznaczności w zakresie normatywnego wyznaczania obowiązków podmiotów będących jego adresatami. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego RP regulacje prawa powszechnie obowiązującego (w tym aktów prawa miejscowego), przede wszystkim zaś przepisy, z których wynikają określone zakazy lub nakazy, muszą być konstruowane w taki sposób, aby ich adresaci nie mieli wątpliwości co do treści i zakresu nakładanych na nich obowiązków. Jeśli nawet regulacje te zawierają zwroty niedookreślone lub wyrażania wymagające prawodawczego zdefiniowania, to organ stanowiący dany akt normatywny powinien poprzez odpowiednie odesłania, definicje legalne lub inne konstrukcje normatywne zapewnić możliwość odkodowania treści obowiązków przez ich potencjalnych adresatów. Tylko taki standard stanowienia prawa jest w stanie zachować w stanie nienaruszonym zasady zaufania obywateli do państwa i prawa, bezpieczeństwa prawnego oraz przewidywalności działań organów państwa.

Nie przesądzając w tym miejscu zgodności powyższego przepisu aktu prawa miejscowego z Konstytucją i ustawą, Sąd stwierdza, że wykładnia oraz stosowanie w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego oraz udzielenie pozwolenia na budowę wadliwe skonstruowanego przepisu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 35 ust. 1 pkt 1 u.p.b.) nie może prowadzić do odmowy przyznania uprawnień podmiotom administrowanym, które mają prawo oczekiwać, że wszelkie ograniczenia lub wyłączenia w zakresie gwarantowanych konstytucyjnie lub ustawowo wolności lub praw będą wynikały z regulacji prawnych odpowiednio precyzyjnych, zupełnych treściowo oraz prawidłowo stosowanych.

Odnosząc powyższe uwagi do przepisu § 5 ust. 7 m.p.z.p., trzeba zauważyć, że regulacja ta jest wadliwa konstrukcyjnie w zakresie trzech zasadniczych elementów treściowych.

Po pierwsze, powyższy akt prawa miejscowego nie zdefiniował autonomicznie pojęcia "obiektu wysokościowego", jak również nie dokonał odesłania definicyjnego do innych aktów prawa powszechnie obowiązującego. W tej sytuacji zarówno potencjalni inwestorzy, jak również organy administracji architektoniczno-budowlanej nie mają pewności co do sposobu rozumienia zakazu wynikającego z przepisu prawa lokalnego. Jeśli nawet uznać, że powyższe pojęcie zostało zdefiniowane w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, to i tak przyjęty przez organy sposób rozumienia powyższego przepisu byłby niezgodny z § 8 pkt. 4 tego rozporządzenia. Zgodnie z tym ostatnim przepisem "budynki wysokościowe (WW)" to budynki mające wysokość powyżej 55 m nad poziomem terenu. Wykładnia § 5 ust. 7 m.p.z.p. – w sytuacji braku autonomicznej definicji obiektu wysokościowego – nie może zaś prowadzić do naruszenia definicji legalnych wynikających z ustaw oraz rozporządzeń wykonawczych, które zgodnie z chronologią wynikającą z art. 87 Konstytucji RP zajmują pozycję hierarchicznie wyższą względem aktów prawa miejscowego. Trzeba również pamiętać, że definicje legalne są szczególnie koniecznie w odniesieniu do pojęć odwołujących się do cech ilościowych przedmiotów (jak np. wysokość, szerokość, itp.).

Po drugie, gminny organ stanowiący nie zdefiniował w akcie prawa miejscowego pojęcia "ogólnego gabarytu" (§ 5 ust. 7 m.p.z.p.), pomimo iż istnieje zasadnicza różnica pomiędzy architektonicznym ujęciem tego pojęcia (utożsamianego z maksymalnymi wymiarami zewnętrznymi projektowanej budowli w przekroju pionowym lub poprzecznym) a rozumieniem planistycznym w świetle przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z § 4 pkt. 6 powyższego rozporządzenia ustalenia projektu tekstu planu miejscowego dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu powinny zawierać w szczególności określenie gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy. Oznacza to, że termin "gabaryty zabudowy" jest wyraźnie oddzielony od parametru jej wysokości. Tym bardziej zdefiniowania w akcie prawa miejscowego wymagało pojęcie "ogólnego gabarytu". Skoro zaś stosowane przepisy planu miejscowego nie tylko nie zdefiniowały cechy "zabudowy wysokościowej", ale dodatkowo nie wskazały, jak należy rozumieć zakres "wykraczania" projektowanej zabudowy poza "ogólny gabaryt" (czy chodzi np. tylko o parametry wysokości obiektu, czy także o parametry szerokości lub długości), to wątpliwości i braki w tym zakresie nie mogą być interpretowane na niekorzyść inwestora.

Po trzecie, nie jest wystarczająco dookreślona i prawidłowo ujęta wynikająca z § 5 ust. 7 m.p.z.p., przesłanka "istniejącej zabudowy". Z przepisu aktu prawa miejscowego wynika zatem zakaz wznoszenia obiektów "wysokościowych" wykraczających poza "ogólny gabaryt" już istniejącej zabudowy. Zastosowanie powyższego przepisu wymaga więc każdorazowego odwołania się do zmiennego w czasie i przestrzeni stanu istniejącego w momencie orzekania przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. Takie podejście wprowadza poważny element niepewności w proces inwestycyjny, gdyż uzależnia przyszłe rozstrzygnięcie w sprawie zgodności projektowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego od ustaleń i ocen co do aktualnego istnienia w terenie obiektów wyznaczających maksymalny "ogólny gabaryt" zabudowy, który sam dodatkowo jest nieokreślony. W przedmiotowej sprawie organy orzekające na podstawie ustaleń organów gminnych przyjęły, że "w terenie" istnieje aktualnie zabudowa o wysokości do 10 m. Nie można jednak nie dostrzec, że w takiej sytuacji wykładnia i zastosowanie przepisu § 5 ust. 7 m.p.z.p. są praktycznie każdorazowo uzależnione od informacji uzyskanych od organów gminnych, które dysponują odpowiednią dokumentacją w zakresie cech i parametrów istniejącej zabudowy. Wprowadza to niepewność w sytuacji prawnej przyszłych inwestorów, którzy nie są w stanie na podstawie samej treści prawa miejscowego określić, czy zakaz wynikający § 5 ust. 7 m.p.z.p. ma zastosowanie do inwestycji przez nich planowanej.

2. W drugiej kolejności należy rozważyć podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 46 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (u.w.r.) poprzez objęcie zakresem zastosowania § 5 ust. 7 m.p.z.p. planowanego obiektu jako inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. Zdaniem strony skarżącej wprowadzony w § 5 ust. 7 m.p.z.p. zakaz wznoszenia tzw. obiektów wysokościowych nie może mieć zastosowania do inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej

Zdaniem strony skarżącej projektowana inwestycja, stosownie do treści art. 6 pkt 1) w zw. z art. 4 pkt 18) u.g.n. i art. 2 pkt 31) ustawy z dnia 16 lipca 2004 prawo telekomunikacyjne, stanowi inwestycję celu publicznego z zakresu łączności publicznej, a zatem ma do niej zastosowanie przepis art. 46 ust. 1-2 u.w.r.

Zgodnie z art. 46 ust. 1 powyższej ustawy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Ponadto jeżeli lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie jest umieszczona w planie miejscowym, dopuszcza się jej lokalizowanie, jeżeli nie jest to sprzeczne z określonym w planie przeznaczeniem terenu ani nie narusza ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń. Przeznaczenie terenu na cele zabudowy wielorodzinnej, rolnicze, leśne, usługowe lub produkcyjne nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, a przeznaczenie terenu na cele zabudowy jednorodzinnej nie jest sprzeczne z lokalizacją infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu. Treść powyższej regulacji jest – w ocenie strony skarżącej – podstawą do wysunięcia wniosku, że § 5 ust. 7 m.p.z.p. nie ma zastosowania do projektowanej inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, gdyż zakaz z niego wynikający stanowiłby bezpośrednie naruszenie art. 46 ust. 1 u.w.r. Ponadto strona skarżąca podniosła, że regulacje planu miejscowego nie mogą prowadzić do "uniemożliwienia lokalizacji" wskazanego rodzaju inwestycji celu publicznego.

Oceniając powyższy zarzut strony skarżącej, Sąd stwierdza, że jest on tylko częściowo uzasadniony.

Z treści art. 46 ust. 1 u.w.r. wynika zakaz wprowadzania do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego zakazów lokalizowania lub rozwiązań, które uniemożliwiają lokalizowanie inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej w rozumieniu art. 6 pkt 1) w zw. z art. 4 pkt 18) u.g.n. Ustawa z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych weszła w życie 17 lipca 2010 r. i zgodnie z art. 75 ust. 1 powyższej ustawy w brzmieniu obowiązującym od dnia 16 grudnia 2012 r. przepis art. 46 ma zastosowanie także do planów miejscowych obowiązujących w dniu 17 lipca 2010 r. Oznacza to, że ograniczający zakres swobody planistycznej przepis art. 46 u.w.r. musi być uwzględniany przy wykładni i stosowaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego obowiązujących w dniu 17 lipca 2010 r.

Nie jest jednak uzasadnione stanowisko strony skarżącej, że § 5 ust. 7 m.p.z.p., wprowadzając zakaz zabudowy wysokościowej, narusza art. 46 ust. 1 u.w.r. Przepis ustawy z dnia 7 maja 2010 r. odnosi się bowiem do regulacji lokalizacyjnych planu miejscowego i zgodnie z jego treścią zakazane są takie rozwiązania planistyczne, które wprost zakazują lokalizowania na terenie objętym planem inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, albo które poprzez wprowadzane ograniczenia uniemożliwiają lokalizowanie tego rodzaju inwestycji. Powyższy przepis nie odnosi się natomiast do tych przepisów planu miejscowego, które nie zakazując, ani nie uniemożliwiając lokalizowania, wprowadzają ograniczenia w zakresie cech lub parametrów pozalokalizacyjnych (np. technicznych, wysokościowych, uciążliwości środowiskowych) powyższych inwestycji telekomunikacyjnych.

Innym zagadnieniem jest natomiast możliwość zastosowania § 5 ust. 7 m.p.z.p. do planowanej inwestycji. Zgodnie z oceną prawną Sądu powyższy przepis planistyczny ze względu na wady konstrukcyjne nie może być podstawą do odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Jeżeli natomiast chodzi o przepis art. 46 ust. 2 u.w.r., to stwierdzić należy, że z pewnością może on mieć potencjalnie zastosowanie przy dokonywaniu wykładni i stosowaniu § 5 m.p.z.p. Ponieważ zgodnie z § 5 ust. 8 m.p.z.p. dopuszcza się lokalizowanie urządzeń i sieci infrastruktury technicznej w obrębie terenów P i PS planu bez wyznaczania lokalizacji na rysunku planu, dlatego należy przyjąć, że lokalizacja spornej stacji telekomunikacyjnej jako urządzenia infrastruktury technicznej co do zasady jest dozwolona na terenach P i PS planu. Należy jednak pamiętać o zastrzeżeniu, które wynika z tego przepisu.

Przepis art. 46 ust. 2 u.w.r. wyraźnie zastrzega, że swoboda lokalizacyjna musi w tym wypadku uwzględniać wynikające z planu przeznaczenie terenu oraz ustanowione w planie zakazy i ograniczenia ("jeżeli nie jest to sprzeczne z określonym w planie przeznaczeniem terenu ani nie narusza ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń"). Jednocześnie przepis ustawy zawiera regułę interpretacyjną, zgodnie z która przeznaczenie terenu na cele zabudowy wielorodzinnej, rolnicze, leśne, usługowe lub produkcyjne nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, a przeznaczenie terenu na cele zabudowy jednorodzinnej nie jest sprzeczne z lokalizacją infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu.

O ile zagadnienie niesprzeczności przeznaczenia terenów planistycznych oznaczonych symbolami P i PS nie budzi wątpliwości, o tyle kwestia niesprzeczności z innymi (pozalokalizacyjnymi) zakazami i ograniczeniami planistycznymi musi być wnikliwie rozważona. Z § 5 ust. 4 m.p.z.p. wynika, że "uciążliwość funkcji terenów PS musi zamknąć się na ich zewnętrznej granicy". Oznacza to, że badając niesprzeczność projektowanej lokalizacji stacji bazowej telefonii komórkowej z ograniczeniem wynikającym z § 5 ust. 4 m.p.z.p., trzeba szczegółowo stwierdzić, czy i w jakim zakresie uciążliwości (przede wszystkim środowiskowe, związane z oddziaływaniem pól elektromagnetycznych emitowanych przez anteny stacji bazowej, zgodnie z projektem: 6 anten sektorowych i 1 antena radioliniowa) mogą przekroczyć granice terenów PS. Warto w tym kontekście zauważyć, że zgodnie z przedłożoną dokumentacją projektową oraz częścią graficzną planu miejscowego planowana inwestycja ma znajdować się na działce nr 3/24, która znajduje się nie tylko na granicy terenów PS, ale również na granicy obszaru objętego planem. Okoliczności te muszą zostać zatem szczegółowo zbadane przez organy w toku ponownego postępowania administracyjnego.

3. Organy ponownie orzekające w sprawie muszą również uwzględnić, że zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 u.p.b. przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ bada zgodność projektu budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska, w tym wynikającymi z ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska oraz ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

Uwzględniając specyfikę planowanej inwestycji konieczne jest poczynienie odpowiednich ustaleń faktycznych i prawnych w zakresie odniesienia dokumentacji projektowej przede wszystkim do treści art. 121 i n. ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska oraz przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (w tym do jego załączników nr 1 i nr 2 – w zakresie metod sprawdzania dotrzymania dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku). Nie może zostać także pominięta analiza zmierzająca do pełnej i odpowiednio uzasadnionej oceny organów co do kwalifikacji planowanej inwestycji jako przedsięwzięcia mogącego zawsze albo potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, oraz co do konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko (zob. art. 59 i n. ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko).

W związku ze stwierdzonymi wyżej brakami w zakresie ustaleń faktycznych, prawnych oraz w zakresie oceny pełnego materiału dowodowego w sprawie, Sąd stwierdził zatem naruszenie przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Konkludując należy stwierdzić, że wydanie przez kontrolowane organy decyzji odmownej w sprawie o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę było wadliwe, albowiem ocena, że wynikający z art. 35 ust. 1 pkt 1 u.p.b. warunek zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie został spełniony, była przedwczesna. Nie jest bowiem zgodna z prawem ocena, że projektowana inwestycja narusza § 5 ust. 7 m.p.z.p. Tym samym ocena ta nie może być podstawą wydania decyzji odmownej w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę.

Mając na względzie powyższe argumenty, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.

Ponownie rozpoznając sprawę właściwe organy uwzględnią sformułowane wyżej ocenę prawną oraz wskazania co do dalszego postępowania (art. 153 p.p.s.a.).