Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 127/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2018-04-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję w części
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 200, art. 205 § 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 28
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 11 kwietnia 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot – Szustowska Sędzia WSA Magdalena Sieniuć Protokolant Specjalista Anna Kośka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2018 roku sprawy ze skargi R. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego dotyczącego środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia 1) uchyla zaskarżoną decyzję w części obejmującej punkt 1 dotyczący R. K.; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz R. K. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. LS


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] roku, nr [...]:

1) po rozpatrzeniu odwołań Z. P., M. P., R. K. i M. W. od decyzji Wójta Gminy B. z dnia [...] roku, nr [...], sprostowanej postanowieniem z dnia [...] roku, znak [...], określającej środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na "Budowie wytwórni mas bitumicznych oraz instalacji do produkcji betonu wraz z niezbędną infrastrukturą towarzyszącą", na terenie działek nr ewid. 185, 189/1, 190/1, 192/1, 193/1, 194/1 i 195/1, obręb [...], gm. B. – działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 roku, poz. 1257, dalej jako: "K.p.a.", umorzyło postępowanie odwoławcze;

2) po rozpatrzeniu odwołania E. H. od decyzji Wójta Gminy B. z dnia [...] roku, nr [...], sprostowanej postanowieniem z dnia [...] roku, znak [...], określającej środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na "Budowie wytwórni mas bitumicznych oraz instalacji do produkcji betonu wraz z niezbędną infrastrukturą towarzyszącą", na terenie działek nr ewid. 185, 189/1, 190/1, 192/1, 193/1, 194/1 i 195/1, obręb [...], gm. B. – działając na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. – uchyliło w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący:

Wójt Gminy B. decyzją z dnia [...] roku, sprostowaną postanowieniem z dnia [...] roku, określił środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia pn. "Budowa wytwórni mas bitumicznych oraz instalacji do produkcji betonu wraz z niezbędną infrastrukturą towarzyszącą", na terenie działek nr ewid. 185, 189/1, 190/1, 192/1, 193/1, 194/1 i 195/1, obręb [...], gm. B.. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał przepis art. 71 ust. 1 i ust. 2 pkt 2, art. 75 ust. 1 pkt 4, art. 80 ust. 1, art. 82 oraz art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 roku o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. Dz. U. z 2017 roku, poz. 1405 ze zm., dalej jako: "ustawa") oraz § 3 ust. 1 pkt 21, pkt 22 i pkt 37 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 roku w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (tekst jedn. Dz. U. z 2016 roku, poz. 71, dalej jako: "rozporządzenie"). W motywach rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, iż planowana inwestycja – zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 21, pkt 22 i pkt 37 rozporządzenia – jest zaliczana do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, dla których obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko może być wymagany. W toku postępowania organ – zgodnie z art. 64 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy – wystąpił do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Ł. (dalej jako: "RDOŚ") oraz Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. (dalej jako: "PPIS") o wyrażenie opinii dotyczącej obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia oraz określenia ewentualnego zakresu raportu. RDOŚ pismem z dnia 17 marca 2016 roku wyraził opinię, iż istnieje potrzeba przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla inwestycji, natomiast PPIS pismem z dnia 21 marca 2016 roku uznał za zasadne przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko dla inwestycji. Po wnikliwej analizie zgromadzonych dokumentów, mając na względzie kryteria i uwarunkowania związane z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu, a zwłaszcza charakter projektowanej inwestycji, jej usytuowanie, rodzaj i skalę możliwego oddziaływania na środowisko, opinię RDOŚ oraz PPIS organ postanowieniem z dnia [...] roku nałożył na inwestora obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. W dniu 28 grudnia 2016 roku inwestor złożył Raport o oddziaływaniu na środowisko planowanego przedsięwzięcia. PPIS pismem z dnia 7 lutego 2017 roku, a następnie pismami z dnia 11 kwietnia i 7 czerwca 2017 roku, zaopiniował pozytywnie warunki realizacji ww. przedsięwzięcia inwestycyjnego. Po uzupełnieniu raportu na wniosek RDOŚ, tenże postanowieniem z dnia [...] roku uzgodnił realizację i określił warunki dla ww. przedsięwzięcia. Po czym organ wypełniając dyspozycję art. 79 ustawy, obwieszczeniem z dnia 13 lipca 2017 roku podał do publicznej wiadomości informację o możliwości zapoznania się w Urzędzie Gminy B. z dokumentacją sprawy oraz o możliwości składania uwag i wniosków w terminie od 17 lipca do 16 sierpnia 2017 roku. Ogłoszenie to umieszczone zostało (na okres trwania udziału społeczeństwa) na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy w B., na stronie internetowej Biuletynu Informacji Publicznej Urzędu Gminy B., na tablicy ogłoszeń w miejscowości Kałduny oraz w miejscu realizacji przedsięwzięcia. W wyznaczonym terminie do zebranych dowodów i materiałów w przedmiotowej sprawie nikt nie wniósł uwag. W dniu 24 sierpnia 2017 roku organ skierował do stron postępowania zawiadomienie w trybie art. 10 K.p.a. W wyznaczonym terminie nikt nie zgłosił się do organu w celu zapoznania się z aktami sprawy.

Kwestionując powyższą decyzję odwołanie wnieśli: Z. P., M. P., E. H., R. K. oraz M. W..

Z. P. wskazał, że odwołuje się od decyzji, gdyż uważa że decyzja ta jest krzywdząca dla mieszkańców D. – miejscowości sąsiadującej z K., zaś planowana inwestycja będzie niezwykle uciążliwa dla wszystkich mieszkańców, jak i samego środowiska.

M. P. zarzuciła naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 11 i art. 28 K.p.a. oraz art. 4, art. 5, art. 8 ust. 1, art. 9 ust.1 pkt 1 i 2 ustawy i wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu odwołania wskazała, iż inwestycja zaplanowana została w obrębie [...], jednak bliskość sąsiadujących z nią miejscowości stanowi o zasadności uwzględnienia konsultacji mieszkańców zarówno K., jak i Z., D. oraz Ł. Decyzja wydana została z pominięciem aspektu konsultacji ze społecznością zamieszkałą w miejscowościach: Z., D. i Ł. Wskazane miejscowości, znajdą się w strefie oddziaływania niebezpiecznych związków produkowanych przez wytwórnię. Postępowanie w sprawie przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko odbywać się winno z udziałem społeczeństwa, o czym mówi art. 79 ust. 1 ustawy. Dodatkowo, inwestycja zwiększy natężenia ruchu drogowego, towarzyszący jej proces technologiczny będzie w skutkach szkodliwy dla zdrowia, w perspektywie czasu wpłyną na komfort życia mieszkańców, nie wykluczając spadku wartości posiadanych przez nich nieruchomości. W wyniku wydania decyzji zostały bezpośrednio naruszone interesy mieszkańców, nie tylko K., ale interesy liczonych w setkach mieszkańców wspomnianych miejscowości.

E. H. wskazała, iż jej działka jest w bliskim sąsiedztwie terenu inwestycji, a decyzja jest dla niej krzywdząca i rażąco narusza interes społeczny. Pyły wydzielane podczas produkcji betonu przenosić się będą na jej nieruchomość, zaś w wyniku pracy wytwórni mas bitumicznych wydzielać się będą szkodliwe substancje chemiczne, które negatywnie wpłyną na produkowane na jej działce produkty rolne.

R. K. zarzucił naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 11 i art. 28 K.p.a. oraz art. 4, art. 5, art. 8 ust. 1, art. 9 ust.1 pkt 1 i 2 ustawy w zw. z § 3 ust. 1 pkt 21, pkt 22 oraz pkt 37 rozporządzenia i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. Lokalizacja przedsięwzięcia została wskazana na granicy wsi K. i wsi Z., z tym, że do zabudowań mieszkalnych miejscowości Zawady odległość jest zdecydowanie bliższa, niż do zabudowań mieszkalnych miejscowości K. Decyzja została wydana bez konsultacji ze społecznością zamieszkałą w miejscowości Z. i K. Wójt starał się ukryć przed społecznością lokalizację zakładu, który będzie miał negatywne oddziaływanie zarówno na środowisko przyrodnicze, jak i na środowisko ludzkie. Przy produkcji mas bitumicznych wydzielane są wysoce szkodliwe substancje chemiczne, które mają silne działanie rakotwórcze. Decyzja stara się na obrzeżach dynamicznie rozwijającej się miejscowości zlokalizować zakład produkcyjny wytwarzający szkodliwe i trujące substancje chemiczne oraz emitujący znaczne ilości pyłów. Postępowanie w sprawie przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko odbywa się z udziałem społeczeństwa, co wskazane jest w art. 79 ust. 1 ustawy. Asfalty (masy bitumiczne) są produktami rafinacji ropy naftowej lub pochodzenia naturalnego, są to stałe lub półstałe substancje charakteryzujące się właściwościami wiążącymi, po ogrzaniu przechodzące w ciecz, dobrze rozpuszczają się w disiarczku węgla. Dokładny ich skład chemiczny jest trudny do określenia ze względu na różny skład ropy naftowej, z której są otrzymywane. Zawierają głównie węglowodory pierścieniowe aromatyczne i/lub naftenowe oraz nasycone. Charakteryzują się niewielką reaktywnością chemiczną. Cząsteczki obecne w asfaltach są kombinacjami wchodzących w skład ropy naftowej grup związków o dobrze poznanej strukturze, takich jak: alkany, alkeny, cykloalkany, cykloalkeny, aromaty i heterocząsteczki zawierające siarkę, tlen, azot i metale ciężkie. Asfalty naftowe są produkowane przede wszystkim z rop bezparafinowych. Przy przeróbce ropy przedmuchiwanie powietrzem pozwala również na wykorzystanie do produkcji asfaltu rop parafinowych. Do produkcji asfaltów wykorzystuje się mazut, czyli pozostałości po destylacji atmosferycznej oraz gudron – pozostałość po destylacji próżniowej ropy naftowej. Wielopierścieniowe węglowodory aromatyczne są substancjami bardzo toksycznymi. Stanowią one liczną grupę związków zawierających od dwóch do kilku, a nawet kilkunastu pierścieni aromatycznych w cząsteczce. Związków tej grupy jest ponadto 100, lecz z uwagi na ich toksyczność, oddziaływanie na człowieka oraz wielkość dostępnych informacji, najczęściej oznaczanych jest 17, czyli acenaften, acenaftylen, antracen, benz(a)antracen, benzo(a)piren, benzo(e)piren, benzo(b)fluoranten, benzo(j)fluoranten, benzo(k)fluoranten, benzo(g,h,i)perylen, chryzen, dibenz(a,h)antracen, fluoranten, fluoren, fenantren, piren i indeno(l,2,3-c,d)piren. Liczne badania toksykologiczne i epidemiologiczne wskazują na wyraźną zależność pomiędzy ekspozycją na te związki a wzrostem ryzyka powstawania nowotworów. Badania 41 WWA wykonane przez Międzynarodową Agencję Badań nad Rakiem IARC [10] wykazały, że 7 spośród nich: benzo(a)piren, benzo(a)antracen, dibenza(a,h)antracen, chryzen, benzo(b)fluoranten, benzo(j)fluoranten, benzo(k)fluoranten, indeno(l,2,3-cd)piren, działają kancerogennie na zwierzęta. Wielopierścieniowe węglowodory aromatyczne wykazują toksyczność układową, powodują: uszkodzenie nadnerczy, układu chłonnego, krwiotwórczego i oddechowego. W decyzji nie przedstawione zostały uwarunkowania, jakie posłużyły do pozytywnego zaopiniowania lokalizacji inwestycji. Trudno doszukać się w decyzji takich informacji jak, rodzaj stosowanych materiałów ropopochodnych i zawartości szkodliwych związków chemicznych, nie przedstawiono wyliczeń, czy ustaleń prędkości przepływu powietrza wraz z zabranymi w procesie wytwarzania mas bitumicznych związków chemicznych wielopierścieniowych oraz stałych minerałów, które stosowane są w procesach wytwórczych mas. Nie wykazano, na jaką wysokość wyrzucane będą do atmosfery ww. związki chemiczne i pyły, a także jaki będzie przestrzenny zasięg oddziaływania tych substancji. Nie wypowiedziano się także w zakresie, jaki wpływ na zasięg przestrzenny toksycznych opadów będą mieć warunki pogodowe, a w szczególności opady deszczu, śniegu, występowanie mgły, czy występowanie wiatrów, w tym jego kierunków. Nie wykazano, jakiej frakcji minerały wydostawać się będą podczas procesu wytwarzania mas bitumicznych, co ma zdecydowany wpływ na odległość ich wynoszenia. Skarżący wskazuje, iż wszystkie emitowane substancje chemiczne i pyty osadzać się będą sukcesywnie przez wiele lat na polach, drzewach, uprawach i w ludzkich i zwierzęcych organizmach, które po latach dokonają zniszczenia w otaczającej substancji i zdrowiu. Z doświadczeń dotychczas istniejących zakładów wytwarzających masy bitumiczne wynika, że strefa negatywnego oddziaływania na środowisko przyrodnicze i ludzkie wynosi średnio od 1.500 do 2.500 m. Tak więc w strefie oddziaływania niebezpiecznych związków znajdą się miejscowości K., Z. i D.. Organ zapomniał również o wystąpieniu znacznej uciążliwości dla mieszkańców i otoczenia przyrodniczego, wynikającego ze zwiększonego ruchu pojazdów samochodowych, które będą dostarczać do wytwórni mas i wytwórni betonów duże ilości komponentów i odbioru wytworzonych produktów. Powyższe wiązać się będzie ze wzmożonym hałasem, powstawaniem zapylenia w wyniku ruchu pojazdów, wydzielaniem spalin z silników samochodowych, co wpłynie na obniżenie komfortu życia mieszkańców. Istotnym, a jakże negatywnym elementem lokalizacji wytwórni w pobliżu jego miejscowości będzie spadek wartości nieruchomości. Wójt, poprzez wydanie pozytywnej decyzji dla kontrowersyjnej inwestycji, bez przeprowadzenia szczegółowych badań oddziaływania na środowisko i bez przeprowadzenia konsultacji społecznych naruszył przepisy prawa, które zostały przywołane w odwołaniu.

Natomiast M. W. zarzucił naruszenie art. 7 K.p.a., gdyż w postępowaniu nie zostały podjęte wszelkie niezbędne działania konieczne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli – zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej. Ponadto autor odwołania wskazał na naruszenie art. 37 ustawy, gdyż organ wydający decyzję w sposób nieuzasadniony nie odniósł się do pisma z dnia 21 marca 2016 roku. W toku postępowania nie zostały przeprowadzone z mieszkańcami żadne konsultacje, nikt nie wyjaśnił zakresu działalności przedsięwzięcia, a tym samym ewentualnych zagrożeń zarówno dla mieszkańców, jak również dla środowiska. Ponadto organ zapewniał, iż Gmina B. przystąpiła do opracowania planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru, na którym ma być zlokalizowana wytwórnia mas bitumicznych, który wprowadzi zakaz lokalizacji tego typu przedsięwzięć. Aktualnie na inwestowanym terenie znajdują się urządzenia melioracyjne, dlatego należy rozwiązać kolizje planowanych obiektów z tymi urządzeniami i przede wszystkim uzgodnić z Wojewódzkim Zarządem Melioracji i Urządzeń Wodnych.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, przywołaną na wstępie decyzją, po rozpoznaniu odwołań, umorzyło postępowanie odwoławcze oraz uchyliło decyzję organu pierwszej instancji w całości i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania. W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania wskazując następnie, iż w sprawie należało rozważyć, czy odwołującym: Z. P., M. P., R. K. i M. W., którzy nie byli stronami postępowania pierwszoinstancyjnego, przysługuje legitymacja do złożenia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji.

Kolegium pismem z dnia 30 października 2017 roku wystąpiło do R. K. o przedstawienie interesu prawnego w sprawie, a w szczególności wyjaśnienie, czy jest właścicielem nieruchomości leżących w sąsiedztwie inwestycji, w zasięgu jej oddziaływania, a jeżeli tak, to o określenie ich numerów według ewidencji gruntów i wskazanie położenia na mapie ewidencyjnej w stosunku do terenu inwestycji.

R. K. w piśmie z dnia 10 listopada 2017 roku wskazał, iż inwestycja, w przypadku dojścia do jej realizacji, znajdować się będzie w strefie bezpośredniego oddziaływania na jego zabudowaną nieruchomość siedliskową. Miejsce inwestycji znajduje się, w linii prostej, w odległości około 700 m od jego domu, zlokalizowanego na działkach nr ewid. 66/11, 66/14, 66/19, obręb [...]. Wójt Gminy B. podejmując działania zmierzające do lokalizacji inwestycji nie przeprowadził konsultacji społecznych w zakresie lokalizacji inwestycji na terenie, na którym brak jest planu zagospodarowania przestrzennego. O zamiarze lokalizacji inwestycji R. K. dowiedział się już po wydaniu decyzji środowiskowej. Tego typu inwestycja na terenie, na którym nie było dotychczas żadnych obiektów przemysłowych, a tym bardziej takich jak ta, która powodować może immisje, nie tylko na działki bezpośrednio graniczące z terenem inwestycji, stanowi zagrożenie zdrowia dla mieszkańców. Niewątpliwie obszar oddziaływania inwestycji jest większy, niż wynikałoby to ze sporządzonego raportu.

Następnie Kolegium sięgając do treści art. 28 K.p.a. dokonało wykładni pojęcia "strona" i "interes prawny" podkreślając następnie, że legitymację procesową strony w postępowaniu o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach regulują przepisy ustawy. Okolicznością istotną z punktu widzenia prawa materialnego, na gruncie art. 71 ustawy i rozporządzenia jest kwalifikowana postać przedsięwzięcia, jego oddziaływanie na środowisko, rozumianego zgodnie z art. 3 pkt 13 ustawy, jako zamierzenie budowlane lub inną ingerencję w środowisko polegającą na przekształceniu lub zmianie sposobu wykorzystania terenu, z zastrzeżeniem, że przedsięwzięcia powiązane technologicznie kwalifikuje się jako jedno przedsięwzięcie, także jeżeli są one realizowane przez różne podmioty. Stroną postępowania w sprawach wydania decyzji środowiskowej jest zatem inwestor oraz podmiot mający tytuł prawny do nieruchomości, na której ma być realizowana inwestycja, ale także właściciel nieruchomości sąsiadujących z terenem inwestycji, jeśli zamierzenie będzie miało wpływ na jego interesy prawnie chronione, które są nierozerwalnie związane z oddziaływaniem inwestycji. Z braku w komentowanej ustawie legalnych definicji pojęcia strony postępowania sąsiedztwo musi być wykładane w szerokim znaczeniu, a zatem nie musi to być sąsiedztwo bezpośrednie z terenem zamierzenia. Jeżeli więc w granicach oddziaływania inwestycji znajdują się nieruchomości innych osób, to już chociażby z przysługującego im prawa własności w świetle art. 140 K.c. należy wywodzić ich interes prawny w postępowaniu. Uprawnienie do bycia stroną postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań nie jest zatem sztywno i bezwzględnie zastrzeżone wyłącznie dla właścicieli nieruchomości graniczących bezpośrednio z terenem zamierzenia, choć nie ma w tej kwestii miejsca na automatyzm, pozwalający na sztywne i generalne określenie kręgu stron postępowania.

Reasumując, w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach stronami tego postępowania mogą być oprócz wnioskodawcy, także właściciele (wieczyści użytkownicy) nieruchomości, na których lokowana jest inwestycja, a także położonych w sąsiedztwie planowanej inwestycji – w zasięgu jej oddziaływania, jeżeli – zgodnie z art. 28 K.p.a. – mają interes prawny w sprawie – rozstrzygnięcie dotyczy bezpośrednio ich sfery prawnej, tj. uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa materialnego.

W sprawie – zdaniem Kolegium – R. K. i M. P., swój interes prawny do bycia stronami w postępowaniu upatrują w tym, że są właścicielami nieruchomości leżących w sąsiedztwie inwestycji, która ich zdaniem będzie negatywnie oddziaływać. Jak ustaliło Kolegium, według danych podanych przez odwołujących, działki będące ich własnością oddalone są od terenu inwestycji ok. 800 m (działki nr ewid. 37/11, 37/12, 38/11, 38/12, 38/3, 37/3 – M. P.) i ok. 1.100 m (działki nr ewid. 66/11, 66/14, 66/19 – R. K.) w linii prostej i nie znajdują się w izoliniach opadu pyłu, zasięgu hałasu izofony dla pory dziennej o wartości 50 dB – wariant inwestorski (przedstawionych na załącznikach graficznych odpowiednio nr 11.23 i 12.3 raportu o odziaływaniu na środowisko z listopada 2016 roku).

W ocenie Kolegium brak jest uzasadnionych podstaw do przyjęcia, że nieruchomości ww. odwołujących, które nie znajdują w ww. izoliniach, będą podlegać negatywnemu oddziaływaniu inwestycji, a odwołujący nie będą mogli korzystać ze swojej własności zgodnie ze społeczno – gospodarczym przeznaczeniem tego prawa.

R. K. i M. P. w żaden sposób nie wykazali (poza ogólnym powołaniem się, że ich działki znajdują się w strefie "bezpośredniego oddziaływania"), że ich nieruchomości będą znajdować się pod wpływem immisji pochodzących z inwestycji i będą podlegać negatywnemu jej oddziaływaniu, a skarżący nie będą mogli korzystać ze swojej własności zgodnie ze społeczno – gospodarczym przeznaczeniem tego prawa. Działki te znajdują się bowiem w znacznym oddaleniu od terenu inwestycji. Nie ma zatem dowodu na naruszenie prawa mające bezpośredni wpływ na indywidualną sytuację prawną odwołujących. Sam fakt pośredniego sąsiedztwa z terenem inwestycji nie oznacza, że decyzja narusza interes prawny odwołujących chroniony konkretną normą prawa materialnego. W ocenie Kolegium, decyzja nie będzie wpływać na możliwość korzystania przez odwołujących z przysługujących im praw do nieruchomości położonych w sąsiedztwie działek objętych planowanym zagospodarowaniem. Nie będzie również wpływać na prawny sposób zagospodarowania ich nieruchomości. Sam fakt sąsiedztwa (pośredniego) z terenem przeznaczonym pod inwestycję nie oznacza, że naruszony został interes prawny odwołujących chroniony konkretną normą prawa materialnego. Podnoszone zaś okoliczność zwiększonego ruchu pojazdów, a także spadku wartości nieruchomości organ ocenił w granicach naruszenia interesu faktycznego, który nie ma wpływu na przyznanie przymiotu strony postępowania.

W odniesieniu do odwołania wniesionego przez Z. P., który jest radnym Rady Gminy B. i M. W., który upatruje swój interes prawny z faktu, że jest sołtysem Sołectwa K., Kolegium wyjaśniło, iż okoliczność bycia radnym czy sołtysem nie powoduje jednak sama z siebie, że osoba taka posiada status strony w sprawie. Przedstawione przez ww. odwołujących okoliczności uzasadniać mogą jedynie po ich stronie istnienie interesu faktycznego, co oznacza, że w świetle art. 28 K.p.a. ww. osoby nie mają przymiotu strony postępowania w sprawie na gruncie przepisów ustawy.

W przedstawionych okolicznościach Kolegium stwierdziło zatem, że Z. P., M. P., R. K. i M. W. nie posiadają legitymacji do złożenia odwołania od ww. decyzji pierwszoinstancyjnej, zatem postępowanie odwoławcze wszczęte odwołaniami ww. osób podlega umorzeniu na zasadzie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi R. K. wskazał na naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 28, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej jego osoby i uznanie go za stronę postępowania, lub uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej jego osoby i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów według norm przepisanych.

W motywach skargi jej autor napisał, że organ pierwszej instancji nie powiadomił, w sposób powszechnie przyjęty, wszystkich stron, które mogły mieć interes zarówno faktyczny i prawny, o prowadzonym postępowaniu. Wójt nie powiadomił mieszkańców miejscowości Zawady o planowanej inwestycji pomimo, że ta zlokalizowana jest w bliższej odległości od zabudowań miejscowości Zawady jak miejscowości D., niż od zabudowań miejscowości K.. Tak więc potencjalne negatywne oddziaływanie inwestycji będzie nieść skutki w sposób zdecydowanie większy dla mieszkańców miejscowości Z. i D., niż dla mieszkańców miejscowości K.

Z twierdzeń Kolegium wynika, iż nie został w sposób należyty ustalony przez Wójta Gminy krąg osób, którym przysługiwałoby prawo jako strona postępowania. Wójt nie wskazał żadnych norm, czy zasad lub kryteriów, na podstawie których ustalił wykaz podmiotów uznanych za stronę postępowania. Tak więc Wójt stosował dowolne kryteria uznania dowolnych podmiotów za stronę postępowania, można – jak stwierdził skarżący – organ ustaleń dokonywał wybiórczo. Przykładem na stosowanie dowolności i wybiórczości stosowania kryteriów uznania za stronę postępowania jest przypadek zastosowany dla E. H., która uznana została za stronę postępowania pomimo, iż nie posiada nieruchomości gruntowej sąsiadującej bezpośrednio z gruntami przeznaczonymi pod inwestycję, a także fakt, iż jej nieruchomość gruntowa znajduje się w odległości większej od planowanej inwestycji niż nieruchomość skarżącego.

Kolegium zauważyło brak kryteriów jakie Wójt zastosował w ustaleniu kręgu podmiotów uznanych za stronę postępowania, jednak wbrew własnym ustaleniom i zgłoszonym zastrzeżeniom, Kolegium odmówiło skarżącemu prawa strony postępowania, czym naruszyło art. 28 K.p.a. Organy zastosowały dowolną ocenę materiału dowodowego, nie poczyniły żadnych starań, by doprowadzić do ustalenia prawdy obiektywnej, czym naruszyły art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Organ odwoławczy zlekceważył obowiązek zebrania materiału pozwalającego na ustalenie stanu faktycznego i wyjaśnienia sprawy; dokonał dowolnej oceny materiału (art. 80 K.p.a.), w tym materiału o szczególnym znaczeniu dla rozstrzygnięcia sprawy – braku podstawowych kryteriów dla ustalenia pola oddziaływania inwestycji na sąsiednie działki. W przypadku skarżącego organ odwoławczy pominął brak czytelnych kryteriów dla ustalenie zakresu oddziaływania inwestycji na tereny znajdujące się w bliskim sąsiedztwie. Bezspornym jest fakt, że Gmina nie dysponowała materiałem pozwalającym na ustalenie kręgu osób posiadających interes faktyczny, jak i prawny do zaskarżenia decyzji środowiskowej. Organy administracji publicznej winny prowadzić postępowanie z poszanowaniem przepisów prawa (art. 6 K.p.a.), by swoim działaniem wzbudzić zaufanie do obywateli (art. 8 K.p.a.), a więc przeprowadzić postępowanie w taki sposób, by obywatele nie mieli poczucia, że władza nie ukrywa zarówno faktów, dowodów, czy też dokonuje dowolnej ich interpretacji, ze szkodą dla obywatela. Jeśli zatem Kolegium stwierdziło, iż zebrany materiał nie jest wystarczający do ustalenia zakresu oddziaływania inwestycji w stosunku do osób uznanych przez Wójta za stronę postępowania, to tym samym nie może ten materiał służyć do określenia zakresu oddziaływania dla pozostałych zainteresowanych, gdyż jest niepełny i niewystarczający. Organ powinien przeprowadzić albo uzupełniające postępowanie dowodowe we własnym zakresie (art. 75 § 1 K.p.a.) lub przekazać sprawę do ponownego rozpoznania przez Wójta w stosunku do wszystkich, którzy wnieśli odwołanie od decyzji. Należy stwierdzić, iż Kolegium nie zebrało i nie rozpatrzyło w sposób wyczerpujący zebranego materiału dowodowego (art. 77 § 1 K.p.a.), gdyż pomimo wątpliwości i stwierdzonych istotnych braków w zebranym materiale dowodowym, wydało dla skarżącego niekorzystne rozstrzygnięcie.

Ponadto autor skargi zarzucił organowi naruszenie art. 28 K.p.a., który w sposób rażący pozbawił go prawa do chronienia nieruchomości od negatywnego oddziaływania inwestycji, która powodować może degradację roślinności znajdującej się na jej terenie, jak również może negatywnie wpływać na stan zdrowia skarżącego i jego rodziny. Kolegium bezpodstawnie odrzuciło argumentację skarżącego mimo, że uznało za nieprzejrzyste kryteria określające zasięg oddziaływania, zastosowane przez Wójta (str. 14 decyzji). Przy ocenie, czy podmiot jest stroną postępowania, nie ma znaczenia, czy został naruszony interes prawny tego podmiotu, a jedynie, czy interes taki podmiotowi przysługiwał. Przymiot strony postępowania przysługuje niezależnie od tego, czy dany podmiot brał udział w postępowaniu. W konsekwencji ten, kto może wystąpić w charakterze strony w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, ale nie brał udziału w tym postępowaniu, może szukać ochrony swego interesu prawnego za pomocą dwu środków – odwołania lub wniosku o wznowienie postępowania. Fakt bycia przez określony podmiot stroną postępowania może zostać ujawniony również w toku postępowania wypadkowego, co w niczym nie może umniejszać uprawnień strony. Organ ma obowiązek ustalenia z urzędu, kto ma w danej sprawie interes prawny lub obowiązek.

Przymiot strony postępowania może uzyskać także taki podmiot, którego interes prawny lub obowiązek nie są przedmiotem postępowania administracyjnego. Skierowanie aktu administracyjnego do podmiotu niebędącego stroną w sprawie jest poważną wadą tego aktu, stanowiącą przesłankę stwierdzenia jego nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. Adresat takiego aktu administracyjnego uzyskuje status strony postępowania po to, aby mieć prawo do zaskarżenia takiego aktu.

Ponadto, przymiot strony wynika ze stosunku prawnego, a nie z rozstrzygnięcia organu administracji, akceptującego udział w postępowaniu danego podmiotu jako strony.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, iż nieruchomość skarżącego położona jest w odległości 1.100 m od inwestycji (str. 14), nie podając źródła, na podstawie którego została określona odległość. Z pisma skarżącego z dnia 10 listopada 2017 roku wynika, iż odległość ta wynosi ok. 700 m, co wskazuje na dowolność ustaleń Kolegium bez wskazania dowodów, na których oparte zostały ustalenia. Organ odwoławczy poprzez niepowiadomienie skarżącego o możliwości zapoznania się z całością zgromadzonego materiału uniemożliwił mu sprawdzenie, jakie odległości zostały przyjęte dla kryteriów oddziaływania planowanej inwestycji, czy jego nieruchomość znajduje się w odległości większej niż nieruchomości uznane przez Wójta za strony postępowania. Nie mając dostępu do tych materiałów, skarżący nie mógł wypowiedzieć się w tym zakresie, dlatego zarzuca Kolegium naruszenie art. 10 § 1 K.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zaprezentowane w motywach kwestionowanego rozstrzygnięcia.

Podczas rozprawy w dniu 11 kwietnia 2018 roku skarżący oświadczył, iż popiera skargę i wskazał, iż jest właścicielem działki nr ewid. 64/11 i 66/19, na których zlokalizowana jest jego siedziba i gdzie zamieszkuje. Innych nieruchomości na terenie miejscowości Zawada nie posiada. Oświadczył, że okoliczności te wskazał organowi, natomiast w jego ocenie nie miał obowiązku dostarczania mapy, którą organ powinien zgromadzić we własnym zakresie. Obowiązek nałożony przez organ naraziłby go na duży wydatek. Działki oddalone są od terenu inwestycji ok. 800 m w linii prostej. Kryteria w oparciu, o które raport środowiskowy został sporządzony są w jego opinii niedookreślone. Kryteria w zakresie oddziaływania związków opartych na węglowodorach nasyconych w raporcie zostały ominięte. Skarżący dostrzegł, iż zgodnie z określonymi materiałami fachowymi oddziaływanie obejmuje obszar ok. 3.000 m.

Podczas rozprawy uczestniczka postępowania – M. P. przyłączyła się do skargi wyjaśniając, że mieszka ok. 500 m w linii prostej od planowanej inwestycji

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do postanowień art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 roku, poz. 1369 ze zm., dalej jako: "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż Sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" – "c" P.p.s.a.). Stosownie do uregulowania art. 151 P.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części, Sąd skargę oddala w całości albo w części.

Oceniając legalność zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że sprawa nie została wyjaśniona w sposób wystarczający do wydania rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania odwoławczego.

Wywody Sądu powinna rozpocząć uwaga, iż przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. o umorzeniu postępowania odwoławczego dotyczącego środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na budowie wytwórni mas bitumicznych oraz instalacji do produkcji betonu wraz z niezbędną infrastrukturą. Skargę w niniejszej sprawie wniósł R. K. ograniczając jej zakres tylko do swojej osoby i tylko w zakresie punktu pierwszego decyzji, w której Samorządowe Kolegium Odwoławcze umorzyło postępowanie odwoławcze zainicjowane wniesieniem odwołania od decyzji Wójta Gminy B. z dnia [...] roku w sprawie środowiskowych uwarunkowań dla ww. inwestycji. U podstaw umorzenia postępowania odwoławczego legło przekonanie organu drugiej instancji, iż podmiotowi, który wniósł odwołanie nie przysługuje przymiot strony w sprawie dotyczącej ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla planowanej inwestycji.

Podstawę podjętego przez organ odwoławczy orzeczenia stanowi przepis art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a., w którym ustawodawca określił jeden z rodzajów rozstrzygnięć kończących postępowanie odwoławcze. W tej sytuacji kontroli Sądu poddana jest kwestia prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji tej formy rozstrzygnięcia. Łączy się to przede wszystkim z koniecznością oceny, czy Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowo uznało, że wnoszący odwołanie nie posiada przymiotu strony w postępowaniu o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

W pierwszej zatem kolejności zwrócić należy uwagę, że zagadnienie bycia stroną w postępowaniu o ustalenie środowiskowych uwarunkowań reguluje przepis art. 28 K.p.a., który stanowi, iż stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

W sprawie nie ulega wątpliwości, iż na gruncie art. 28 K.p.a., przesłanką uzyskania przez dany podmiot statusu strony jest legitymowanie się interesem prawnym lub obowiązkiem w postępowaniu administracyjnym. Pojęcie "interes prawny" nie zostało zdefiniowane w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, dlatego doktryna i orzecznictwo przyjmują, że oznacza to interes oparty na prawie lub chroniony przez prawo. Cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny, a nie ewentualny, sprawdzalny obiektywnie, zaś jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Postępowanie administracyjne dotyczy tym samym interesu prawnego konkretnej osoby wówczas, gdy w jego graniach wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby, lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki tej osoby. Innymi słowy, interes prawny występuje, jeżeli pomiędzy sytuacją prawną podmiotu, a przedmiotem postępowania istnieje – uzasadnione treścią normy prawa materialnego – realne, rzeczywiste powiązanie, czyniące go "zainteresowanym" tym postępowaniem i w konsekwencji uprawnionym do udziału w nim w charakterze strony (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 20 kwietnia 1998 roku, sygn. IV SA 1106/97; z dnia 9 grudnia 2005 roku, sygn. II OSK 310/05; z dnia 25 października 2006 roku, sygn. II GSK 163/06 i inne; wszystkie powołane orzeczenia są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl).

W sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań przymiot strony nierozerwalnie związany jest z tytułem prawnym do nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji.

W sprawie dostrzec należy, iż w konkluzji uzasadnienia kontestowanej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchylając – w punkcie drugim decyzji – decyzję organu pierwszej instancji i formułując kierowane do organu pierwszej instancji wskazania co do dalszego postępowania napisało, iż w sprawie koniecznym jest prawidłowe określenie obszaru oddziaływania planowanego przedsięwzięcia celem określenia kręgu stron postępowania. W obliczu tego, że organ pierwszej instancji w toku ponownie prowadzonego postępowania ma ustalić obszar działania planowanego przedsięwzięcia, pogląd Samorządowego Kolegium Odwoławczego w zakresie uznania, iż R. K. nie przysługuje przymiot strony, jako naruszający art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 28 K.p.a., należy ocenić jako przedwczesny.

Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" P.p.s.a. orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku.

O zwrocie kosztów postępowania Sąd postanowił w punkcie drugim wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a. Na zasądzoną kwotę 200 zł złożył się uiszczony przez skarżącego wpis od skargi.

A.B.