Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 994/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-01-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6293 Przejęcie gospodarstw rolnych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7m, art. 77, art. 80, art. 156 § 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 134, art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 9 pkt 2 i 3
journal: Dz.U. 1974 nr 21 poz 118
law: Ustawa z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Olga Żurawska-Matusiak Protokolant asystent sędziego Aleksander Jakubowski po rozpoznaniu w dniu 13 stycznia 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 stycznia 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 1991/13 w sprawie ze skargi H. [...] na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 4 lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Naczelnik Gminy Grudusk decyzją z dnia [...] kwietnia 1976 r., działając na podstawie art. 9 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 9 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz.U. Nr 21, poz. 118), powoływanej dalej jako "ustawa", przejął na własność Państwa przedmiotowe gospodarstwo rolne o łącznej pow. 14,83 ha, bez zabudowań. Organ wskazał jednocześnie, że Z. i M. małż. K. przysługuje prawo do bezpłatnego dożywotniego użytkowania działki o obszarze 0,5 ha.

Wnioskiem z dnia 8 sierpnia 2005 r. następca prawny byłych właścicieli nieruchomości – H.K., wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] kwietnia 1976 r. i wskazał, że w niniejszej sprawie nie zostały spełnione przesłanki z art. 9 pkt 2 ustawy z dnia 9 maja 1974 r.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] kwietnia 1976 r. i wskazał, że w jego ocenie w niniejszej sprawie spełnione zostały wszystkie przesłanki do przejęcia przedmiotowej nieruchomości przez Państwo. Ustalono bowiem, że pod względem wieku byli właściciele spełniali warunki określone w art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 29 maja 1974 r., gdyż na dzień wydania decyzji mieli ukończone: Z.K. - 74 lata, M.K. - 66 lat. Prawo własności ww. osób do przedmiotowej nieruchomości wynikało natomiast z aktu własności ziemi z dnia 26 października 1971 r. Jeśli chodzi o drugą z przesłanek wynikających z przepisu art. 9 ust. 2 ustawy, tj. wykazywanie przez gospodarstwo "niskiego poziomu produkcji rolnej", organ wskazał, że wyrażenie to nie zostało w ustawie zdefiniowane. W § 4 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 maja 1974 r. w sprawie wykonywania niektórych przepisów ustawy o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz.U. Nr 21, poz. 125), wskazano natomiast jedynie, że poziom produkcji danego gospodarstwa ustalał naczelnik gminy po zasięgnięciu opinii właściwej komisji gminnej rady narodowej. Z powyższego wynika, że ocena gospodarstwa należała do podmiotów wymienionych w tym przepisie. Organ podał, że z uwagi na znaczny upływ czasu (ponad 36 lat od dnia wydania decyzji), nie zachowała się całość akt archiwalnych dotyczących nieruchomości objętej decyzją z dnia [...] kwietnia 1976 r., jednak dołożono wszelkich starań, aby zgromadzić jak największą ilość dokumentów dotyczących przejęcia przedmiotowego gospodarstwa, co umożliwiło w sposób pośredni, na ustalenie stanu faktycznego sprawy. Zachowały się m.in. protokoły z zebrań Komisji Rolnictwa Gminnej Rady Narodowej w Grudusku z lat 1971, 1972 i 1974, z których wynika, że omawiane gospodarstwo zaliczone było już na 7 lat przed jego przejęciem do grupy gospodarstw podupadłych. Gospodarstwom tym systematycznie składano wizyty w celu udzielania porad i pomocy w formie np. materiału siewnego, materiałów budowlanych, kredytów inwestycyjnych, czy też pomocy materialnej w powiększeniu pogłowia zwierząt gospodarskich. W powyższych protokołach zawarte są również informacje, że w większości przypadków winę za zubożenie gospodarstw ponoszą ich właściciele. W protokole nr 1/74 z dnia 9 stycznia 1974 r. znajduje się ponadto informacja na temat zadłużenia gospodarstw podupadłych, która objęła również gospodarstwo Z.K. (80 tys. zł). Zdaniem organu nadzoru, brak kompletnej dokumentacji w sprawie nie pozwala jednak na domniemanie braku legalizmu w działaniu organu administracji, tym bardziej, że ustalenia zawarte w zebranym materiale dowodowym, w tym w treści decyzji z dnia 16 kwietnia 1976 r., jednoznacznie potwierdzają, że przedmiotowe gospodarstwo charakteryzowało się niższym niż średnia w gminie poziomem produkcji. W aktach sprawy znajdują się również oświadczenia byłych właścicieli z dnia 1 lipca 1985 r. i z dnia 29 lipca 1985 r. dotyczące dobrowolnej rezygnacji małż. Kołakowskich z użytkowania działki o pow. 0,5 ha, przyznanej decyzją z dnia [...] kwietnia 1976 r. Organ nadzoru podkreślił również, że byli właściciele nigdy nie kwestionowali ustaleń zawartych w powyższej decyzji, wobec czego uzyskała ona walor prawomocności. Wobec tego brak jest podstaw do stwierdzenia, że decyzja Naczelnika Gminy Grudusk wydana została z rażącym naruszeniem prawa.

Po rozpoznaniu wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] listopada 2012 r. Organ podzielił pogląd organu I instancji, że w sprawie spełnione zostały przesłanki do przejęcia przedmiotowej nieruchomości na własność Państwa. Kwestia dotycząca niskiego poziomu produkcji w przedmiotowym gospodarstwie pośrednio wynika bowiem z opinii Komisji Rolnictwa Gminnej Rady Narodowej z lat 1971, 1972 i 1974, które to opinie zaliczały ww. gospodarstwo do gospodarstw podupadłych. Powyższe pozostaje w sprzeczności z twierdzeniami skarżących, że "Kołakowski był zamożnym rolnikiem". Za bezzasadne organ uznał również zarzuty braku w aktach sprawy wniosku byłych właścicieli o przejęcie przedmiotowego gospodarstwa. Przejęcie gospodarstwa w trybie art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. nie było bowiem uzależnione od woli właściciela oraz jego wniosku. Odnosząc się natomiast do braku uregulowania w omawianej decyzji wysokości oraz terminu wypłaty renty, organ wskazał, że powyższe ustalane było w odrębnej decyzji organu rentowego. Zdaniem organu nadzoru, poczynione ustalenia prowadzą do wniosku, że prawidłowo organ I instancji odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...]kwietnia 1976 r.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli H.K., B.S., T.M., J.G., M.K., J.K., W.K., P.T., P.T. i M.O. wnosząc o jej uchylenie, jako wydanej z naruszeniem art. art. 7, 8, 9, 10, 11, 75 § 1, 77 § 2, 78 § 1 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267), powoływanej dalej jako "k.p.a." oraz art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.".

W uzasadnieniu skargi wskazano, że przedmiotowa decyzja rażąco narusza prawo, bowiem oparta została na opiniach, które nie wskazywały na upadek gospodarstwa rolnego, a jedynie na trudną jego sytuację. W protokole z dnia 26 listopada 1971 r. wskazano bowiem, że gospodarstwo ma szanse wydźwignięcia się, a co więcej nie podano, aby było zadłużone. Pomimo tego Naczelnik Gminy wydał decyzję z dnia 16 kwietnia 1976 r., z którą strony nie miały nawet możliwości zapoznania się (brak potwierdzeń odbioru decyzji przez poprzednich właścicieli). Brak odebrania decyzji może potwierdzić również syn właścicieli – H.K., który pracował z rodzicami przy uprawie ziemi. Powyższe stoi z kolei w sprzeczności z treścią art. 9 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym wyrokiem z dnia 10 stycznia 2014 r., I SA/Wa 1991/13 oddalił skargę.

Sąd wyjaśnił w uzasadnieniu, że postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi toczyło się w trybie nadzwyczajnym przewidzianym w art. 156 § 1 k.p.a., a jego przedmiotem była decyzja Naczelnika Gminy Grudusk z dnia [...] kwietnia 1976 r. wydana na podstawie art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne.

Na wstępie Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia ma na celu ustalenie, czy badana w tym trybie decyzja obarczona jest którąkolwiek z kwalifikowanych wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., uzasadniających jej wyeliminowanie z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc (od dnia wydania). Wyeliminowanie w tym trybie ostatecznej decyzji stanowi odstępstwo od ustanowionej w art. 16 k.p.a. generalnej zasady trwałości decyzji administracyjnych. Z tego też względu, aby mogło dojść do przełamania tej zasady, wady prawne decyzji muszą znajdować potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym. Brak dowodów pozwalających na jednoznaczne stwierdzenie istnienia wad prawnych decyzji, wyklucza możliwość jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Decyzja ta korzysta bowiem z domniemania legalności, będącego konsekwencją ww. zasady. Zasada ta zaś ma fundamentalne znaczenie dla zapewnienia bezpieczeństwa obrotu prawnego i stabilności ukształtowanych w przeszłości stosunków administracyjnoprawnych. Wskazać jednocześnie należy, że postępowanie nadzorcze nie jest i nie może być utożsamiane z postępowaniem odwoławczym, mającym na celu rozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty, lecz jest odrębnym postępowaniem, mającym charakter wyłącznie kontrolny, w którym ocenie podlega jedynie legalność decyzji wydanej w trybie zwykłym.

Jak wskazał WSA w Warszawie, w niniejszej sprawie zasadnicze znaczenie dla oceny legalności decyzji Naczelnika Gminy Grudusk z dnia [...] kwietnia 1976 r. o przejęciu na własność Państwa za rentę gospodarstwa rolnego stanowiącego własność Z. i M. małż. K. i podjętej w ramach postępowania nadzorczego decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi miał fakt, że z uwagi na upływ czasu, jaki upłynął od wydania przez Naczelnika Gminy Grudusk decyzji (36 lat), nie zachowały się kompletne akta archiwalne z postępowania poprzedzającego jej wydanie, a próba ich odszukania - jak wynika z akt sprawy - nie powiodła się w pełni. Jedynymi dokumentami, jakimi dysponowały organy nadzoru były: odpis kwestionowanej w trybie nadzorczym decyzji, protokoły z posiedzeń Prezydium Gromadzkiej Rady Narodowej w Grudusku z dnia 26 listopada 1971 r. oraz z dnia 23 czerwca 1972 r. i protokół z posiedzenia Komisji Rolnictwa Gromadzkiej Rady Narodowej w Grudusku z dnia 9 stycznia 1974 r.

W tym stanie rzeczy ocena legalności decyzji z dnia [...] kwietnia 1976 r. mogła być dokonana wyłącznie przez pryzmat jej treści, zastosowanej przy jej wydawaniu podstawy prawnej oraz informacji zawartych w powyższych protokołach. W sytuacji, w której organowi nie udało się zgromadzić kompletnych akt z postępowania zwykłego (których nie można odtworzyć w całości), jedynym możliwym sposobem zweryfikowania jej legalności (zwłaszcza, gdy wydana ona została kilkadziesiąt lat wcześniej), jest odniesienie się do obowiązujących w dacie jej wydawania przepisów i zachowanych dokumentów oraz ewentualna analiza działań strony po jej wydaniu. Organ wnioskując o istnieniu określonych faktów, czy dokumentów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy zakończonej kontrolowaną decyzją, nie może przy tym czynić tego dowolnie, ale stosownie do treści art. 80 k.p.a. opierać się winien w tym względzie na całości zgromadzonego materiału dowodowego, kierując się wiedzą oraz tzw. doświadczeniem życiowym, przy zastosowaniu reguły logiki prawniczej i wynikającego z nich imperatywu uwzględniania wpływu udowodnienia jednej okoliczności na inne.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, w rozpatrywanej sprawie organ nadzoru obowiązkowi temu sprostał, a swoje stanowisko, jak też przesłanki, jakimi się kierował podejmując wydane rozstrzygnięcia, przedstawił w sposób spełniający standardy wynikające z respektowania uregulowanej w art. 11 k.p.a. zasady przekonywania. Nie budziło wątpliwości WSA w Warszawie, że zachowany materiał dowodowy, ograniczający się do odpisu kwestionowanej decyzji z dnia [...] kwietnia 1976 r. i powołanych protokołów z posiedzeń Prezydium Gromadzkiej Rady Narodowej w Grudusku, przy jednoczesnym braku przedstawienia przez skarżących dowodów pozwalających na stwierdzenie, że stan faktyczny sprawy przedstawiał się odmiennie niż wynika to z treści decyzji naczelnika Gminy Grudusk z dnia [...] kwietnia 1976 r., nie dawał podstaw do stwierdzenia jej nieważności.

Sąd zgodził się z organem nadzoru, że w świetle zgromadzonego materiału archiwalnego, brak jest podstaw do skutecznego zarzucenia decyzji z dnia [...] kwietnia 1976 r. rażącego naruszenia prawa, a przede wszystkim przepisu art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne. Zgodnie z tym unormowaniem gospodarstwo rolne mogło być przejęte na własność Państwa za rentę z urzędu, jeżeli wykazywało niski poziom produkcji rolnej, a rolnik osiągnął wiek 60 lat mężczyzna, a 55 lat kobieta lub zaliczony został do jednej z grup inwalidów. Warunkiem przejęcia na własność Państwa nieruchomości rolnej w powyższym trybie, było zatem spełnienie dwóch przesłanek, tj. osiągnięcie odpowiedniego wieku przez rolnika i niski poziom produkcji rolnej w gospodarstwie.

Jak wynika z ustaleń organu nadzoru, znajdujących potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym, pierwsza z ww. przesłanek niewątpliwie zaistniała, bowiem właściciele gospodarstwa rolnego przekroczyli wiek, o którym mowa w ww. przepisie, gdyż mieli ukończone: Z.K. - 74 lata, M.K. - 66 lat.

WSA w Warszawie wskazał, że istotą sporu jest natomiast kwestia spełnienia drugiej przesłanki, a mianowicie czy gospodarstwo rolne, o przejęciu którego orzeczono kontrolowaną decyzją, wykazywało niski poziom produkcji rolnej. Jak podniósł organ nadzoru, ustawa o przekazywaniu gruntów rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne nie określała wyrażenia "wykazuje niski poziom produkcji rolnej". Nie definiowały tego wyrażenia także wydane do niej akty wykonawcze. Rozporządzenie Ministra Rolnictwa z dnia 31 maja 1974 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne obliguje jedynie do określenia w decyzji przez naczelnika gminy poziomu produkcji danego gospodarstwa (§ 4 ust. 1 pkt 2) ustalonego po zasięgnięciu opinii właściwej komisji gminnej rady narodowej (§ 4 ust. 3).

Jak zaznaczył Sąd pierwszej instancji, w niniejszej sprawie dokumentami mogącymi świadczyć o niskim poziomie produkcji rolnej w przedmiotowym gospodarstwie, są decyzja z dnia [...]kwietnia 1976 r. oraz powołane wyżej protokoły z lat 1971, 1972 i 1974. I tak już w protokole z dnia 26 listopada 1971 r. oraz kolejnym z dnia 23 czerwca 1972 r. wskazano na gospodarstwo Zygmunta Kołakowskiego jako gospodarstwo podupadłe ekonomicznie. Podano, że gospodarstwom takim systematycznie składano wizyty w celu udzielania porad i pomocy w formie np. materiału siewnego, materiałów budowlanych, kredytów inwestycyjnych na kapitalne remonty, czy też pomocy materialnej w powiększeniu pogłowia zwierząt gospodarskich. W omawianych protokołach podano ponadto, że część rolników ponosi całkowicie winę za zubożenie swojego warsztatu pracy z powodu lekkomyślności. Z kolei w protokole z dnia 9 stycznia 1974 r. zawarto informację dotyczącą zadłużenia gospodarstw podupadłych, do których nadal zaliczało się gospodarstwo Z.K., zadłużone na kwotę - 80 tys. zł. Powyższe zapisy niewątpliwie korespondują z treścią wydanej w dniu [...] kwietnia 1976 r. decyzji o przejęciu przedmiotowego gospodarstwa za rentę na własność Państwa. W sentencji decyzji podano bowiem, że poziom produkcji gospodarstwa jest niższy niż średnia w gminie na podobnych glebach oraz że wysokość zadłużenia gospodarstwa wobec jednostek gospodarki uspołecznionej wynosi łącznie około 70 tys. zł. Z kolei w uzasadnieniu decyzji wskazano, że właściciele nieruchomości są w wieku emerytalnym i nie są w stanie prowadzić racjonalnej gospodarki, a poziom w gospodarstwie znacznie odbiega od średniej w gminie.

Wobec powyższego Sąd pierwszej instancji zgodził się ze stanowiskiem organu nadzoru, że z analizy powołanych dokumentów wynika, iż gospodarstwo rolne małż. K. wykazywało niski poziom produkcji rolnej. Konsekwencją powyższego było z kolei wydanie decyzji o treści przewidzianej w dyspozycji normy zawartej w art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 29 maja 1974 r., a więc decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego na własność Państwa w zamian za rentę. Brak było zatem podstaw do wyeliminowania tej decyzji z obrotu prawnego w trybie określonym w art. 156 § 1 k.p.a., co oznacza, że zarówno zaskarżona decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2013 r., jak również utrzymana nią w mocy decyzja z dnia [...] listopada 2012 r. nie naruszają prawa. Sąd wskazał przy tym, że właściciele nieruchomości nie wnieśli od niej odwołania, a zatem zaakceptowali stan faktyczny, stanowiący podstawę tej decyzji. Niezasadnymi okazały się tym samym, zdaniem tego Sądu, zarzuty skarżących dotyczące naruszenia przez organy wskazanych w skardze przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.

Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących niedoręczenia decyzji Naczelnika Gminy Grudusk właścicielom nieruchomości, Sąd pierwszej instancji wskazał, że sam fakt niezachowania się zwrotnych potwierdzeń odbioru tej decyzji w aktach sprawy, nie stanowi podstawy do stwierdzenia, że doręczenie takie w ogóle nie miało miejsca, a tym bardziej o rażącym naruszeniu prawa. Miał bowiem względzie, że postępowanie nadzorcze prowadzone w niniejszej sprawie toczyło się ponad 36 lat od dnia wydania kontrolowanej decyzji, a zatem nie sposób przyjąć, iż dokument, którego nie udało się odnaleźć - nie istniał. Zdaniem WSA w Warszawie przedstawiony zarzut stoi również w oczywistej sprzeczności chociażby z treścią złożonego w toku postępowania nadzorczego pisma skarżących z dnia 6 czerwca 2013 r., w którym oświadczyli, że kwestionowana decyzja dostarczona została do domu byłych właścicieli przez urzędnika gminy, który pozostawił ją bez pokwitowania (pkt 6 pisma). Wskazano również, że po otrzymaniu decyzji ustalono w gminie, że Henryk Kołakowski nadal będzie prowadził gospodarstwo po rodzicach (pkt 7 pisma). Skarżący oświadczyli również, że rodzice zapoznali się z treścią decyzji, jednak nie odwoływali się od niej, bo terminy już minęły, a ponadto decyzją tą przyznano prawo do dalszego bezpłatnego użytkowania gospodarstwa (pkt 8 i 9 pisma). Skarżący podali ponadto, że rodzice błędnie odczytali treść decyzji (pkt 15 pisma). Z kolei w piśmie z dnia 5 grudnia 2012 r. (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy), skarżący wskazali, że decyzja została przesłana pocztą, jednak po upływie terminu, w którym można było się odwołać. To, że właściciele nieruchomości znali treść decyzji z dnia [...] kwietnia 1976 r. wynika również z faktu, że do roku 1985 użytkowali przyznaną im tą decyzją działkę o pow. 0,5 ha, którego to użytkowania oświadczeniem z dnia 1 lipca 1985 r. zrzekli się na rzecz syna, a następnie oświadczeniem z dnia 29 lipca 1985 r. zrezygnowali z dożywotniego użytkowania tej działki, której z uwagi na wiek i zdrowie nie mogli już użytkować. Z powyższego wynika, że małż. K. znana była treść decyzji z dnia [...] kwietnia 1976 r. Brak zatem potwierdzeń odbioru tej decyzji, choć jest wadą postępowania, zdaniem WSA w Warszawie nie narusza prawa w sposób rażący, a tym samym nie może skutkować w niniejszym postępowaniu stwierdzeniem nieważności kwestionowanej decyzji.

Za niezrozumiały uznał Sąd pierwszej instancji zarzut naruszenia przepisu art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Z akt niniejszej sprawy nie wynika wszak, aby decyzja Naczelnika Gminy Grudusk z dnia [...] kwietnia 1976 r. poddana była jakiejkolwiek kontroli sądów administracyjnych. Postanowieniem z dnia 9 października 2006 r. sygn. akt IV SAB/Wa 120/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił jedynie skargę H.K. z uwagi na nieziszczenie wpisu sądowego od tej skargi.

Konkludując Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w toku prowadzonego postępowania nadzorczego Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi prawidłowo dokonał oceny legalności decyzji z dnia 16 kwietnia 1976 r. i uznał, że nie naruszała ona prawa w sposób rażący, wobec czego odmówił stwierdzenia jej nieważności.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli H.K., B.S., T.M., J.D., M.K., J.K., W.K., P.T., P.T. i M.O., zaskarżając go w całości i wnosząc o uchylenie wyroku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie. W skardze kasacyjnej postawiono rzeczonemu orzeczeniu cztery zarzuty.

Po pierwsze, zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. przez przyjęcie, że organ nie naruszył prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, podczas gdy Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją naruszył art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. czyniąc ustalenia faktyczne bez przeprowadzenia postępowania dowodowego, a w szczególności ustalając, że decyzja Naczelnika Gminy Grudusk wydana bez przeprowadzenia postępowania dowodowego, bez przytoczenia stanu faktycznego, wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, nie narusza rażąco prawa.

Po drugie, naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. przez nierozważenie w sposób jasny i pełny, w uzasadnieniu podnoszonych w skardze kwestii, opierając wyrok na lakonicznych ustaleniach dokonanych w postępowaniu administracyjnym, przez co Sąd zaaprobował błędne i nielogiczne zdaniem skarżących kasacyjnie - przyjęte bez wymaganych przez kodeks postępowania administracyjnego dowodów - ustalenia organu administracyjnego.

Po trzecie, naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. przez przyjęcie, że decyzja Naczelnika gminy Grudusk z dnia [...] kwietnia 1976 r. nie narusza rażąco tego przepisu w szczególności przez brak uzasadnienia faktycznego oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez przyjęcie, że decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] nie zawiera ciężkiego naruszenia prawa.

Po czwarte, naruszenie art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. Nr 21, poz. 118) i niezastosowanie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968 r. w sprawie zaliczania gospodarstw rolnych do kategorii wykazujących niski poziom produkcji wskutek zaniedbania i w sprawie ustalania wysokości nakładów niezbędnych do przywrócenia żyzności gruntów (Dz. U. z dnia 12 kwietnia 1968 r.) przez przyjęcie, iż decyzja Naczelnika Gminy Grudusk z dnia [...] kwietnia 1976 r. nie naruszała rażąco tego przepisu i przez to naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez przyjęcie, że zaskarżona w sprawie decyzja odmawiająca stwierdzenia powołanej wyżej decyzji Naczelnika Gminy Grudusk nie zawiera ciężkiego naruszenia prawa.

Zdaniem skarżących kasacyjnie organ w istocie sprawie nie tyle fakty ustalił, co się ich domyśla. Jak wskazali, organ i Sąd powinni precyzując pojęcie "gospodarstwa wykazującego nisko poziom produkcji rolnej" odwołać się do ww. rozporządzenia z dnia 26 marca 1968 r. Zdaniem skarżących kasacyjnie organ błędnie oparł swoje rozstrzygnięcie na poślednich dowodach, gdy w sprawie ma się do czynienia z pozbawieniem prawa własności. Zaznaczono także zamiar wniesienia w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej skargi do Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu. Skarżący kasacyjnie wskazali także na wyrok NSA z dnia 6 października 2009 r., I OSK 1477/08, mający przedstawiać ugruntowany pogląd zgodny z ich stanowiskiem.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Odnośnie pierwszego zarzutu, dotyczącego naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a., wskazać należy, że jest on w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego niezasadny. Dokonana przez Sąd pierwszej instancji ocena prawidłowości przeprowadzenia przez organ postępowania wyjaśniającego nie narusza bowiem prawa. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi ustalił bowiem w sprawie stan faktyczny na tyle dokładnie, na ile było to możliwe po upływie blisko czterdziestu lat. W związku z tym należy stwierdzić, że organ administracji publicznej w sposób dostatecznie wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały dostępny materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.), ocenił na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy istotne w sprawie okoliczności zostały udowodnione (art. 80 k.p.a.), a zatem podjął wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy (art. 7 k.p.a.). Skarżący kasacyjnie nie wskazali, jakich czynności organ nie przeprowadził, a które mógłby przeprowadzić i prowadziłyby do odmiennego wyniku względem stanu faktycznego sprawy niż ustalony przez organ i zaakceptowany przez sąd administracyjny pierwszej instancji. Stąd wskazany zarzut skargi kasacyjnej nie mógł doprowadzić do jej uwzględnienia, jako że sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 134 § 1 p.p.s.a

Nadmienić należy, że w postępowaniu administracyjnym na mocy art. 16 § 1 k.p.a. obowiązuje zasada ostateczności decyzji, a zatem wszelkie wątpliwości należy rozstrzygać na rzecz zachowania decyzji w obrocie prawnym, a nadto domniema się jej zgodność z prawem. Skarżący nie wskazali dowodów, których przeprowadzenie przez organ mogłoby prowadzić do podważenia tego domniemania.

Zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. przez nierozważenie w sposób jasny i pełny, w uzasadnieniu orzeczenia, podnoszonych w skardze kwestii - również nie okazał się zasadny. Jak wyjaśniano wielokrotnie w orzecznictwie NSA, zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skuteczny tylko wtedy, gdy uzasadnienie wyroku sporządzone zostało w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną, w szczególności gdy nie zawiera któregoś z wymienionych w przepisie elementów konstrukcyjnych albo nie pozwala w sposób pewny ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny. Treść uzasadnienia powinna umożliwić prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności lub braku zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Nie jest bowiem możliwa kontrola orzeczenia, którego elementy wskazane w art. 141 § 4 p.p.s.a. formułuje się w sposób lakoniczny, niejasny czy nielogiczny. Przy tym wada uzasadnienia musi mieć wpływ na sentencję orzeczenia (zob. wyroki NSA z: 24 kwietnia 2015 r" I OSK 1174/14; 10 lipca 2012 r., II GSK 1807/11; 17 lutego 2012 r" II FSK 1547/10; 19 marca 2012 r" II GSK 85/11; 12 stycznia 2012 r., II FSK 1301/10; 10 października 2007 r" II GSK 204/07; 18 października 2011 r" II FSK 173/11; 15 czerwca 2010 r" II OSK 986/09; 4 listopada 2008 r" I! FSK 1041/07; 9 marca 2006 r" II OSK 632/05). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia umożliwia kontrolę merytoryczną w toku instancji sądowej, jak również wyjaśnia przesłanki, którymi się Wojewódzki Sąd Administracyjny kierował. Uwagi zawarte w skardze kasacyjnej w tym względzie mają jedynie charakter polemiczny i nie znajdują potwierdzenia w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zwłaszcza że także i w zakresie tego zarzutu skarżący kasacyjnie nie wyjaśnili dostatecznie, na czym polegać miałoby nierozważenie w sposób jasny i pełny podnoszonych w skardze kwestii, i względem których to z tych kwestii Sąd pierwszej instancji miał nie zająć stanowiska. W konsekwencji stwierdzić należy, że zaskarżony wyrok zawiera wszelkie elementy wskazane w art. 141 § 4 p.p.s.a., a przy tym jest logiczny i spójny.

Trzeci zarzut skargi kasacyjnej nie mógł być w ogóle uwzględniony, gdyż Sąd pierwszej instancji nie mógł naruszyć przepisów k.p.a., w tym art. 107 § 3 k.p.a. i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż sąd administracyjny ich bezpośrednio nie stosuje w prowadzonym przez siebie postępowaniu. Jak wyjaśniono to jasno w wyroku NSA z 27 sierpnia 2015 r. (II OSK 2093/14), "w podstawach skargi kasacyjnej należy przytoczyć przepisy, które naruszył sąd pierwszej instancji. Z tego stwierdzenia wynika, że gdy chodzi o przepisy postępowania, to nie mogą to być przepisy normujące postępowanie przed organem administracji, [...] czyli przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd administracyjny pierwszej instancji nie stosuje bowiem przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji, tylko ocenia ich zastosowanie przez organ administracji. Dokonując zaś tej oceny stosuje przepisy regulujące postępowanie przed sądem administracyjnym, czyli przepisy p.p.s.a."

Wreszcie za bezzasadny uznany musi być czwarty zarzut skargi kasacyjnej. W sprawie administracyjnej objętej postępowaniem nieważnościowym nie miało bowiem zastosowania rozporządzenie Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968 r. w sprawie zaliczania gospodarstw rolnych do kategorii wykazujących niski poziom produkcji wskutek zaniedbania i w sprawie ustalania wysokości nakładów niezbędnych do przywrócenia żyzności gruntów, a w szczególności niezastosowanie jego w drodze analogii nie mogło stanowić "rażącego naruszenia prawa" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Wyjaśnić należy, że mający za tym przemawiać wyrok NSA z dnia 6 października 2009 r., I OSK 1477/08 jest jednostkowy i nie został podzielony w dalszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, na co wskazują wyroki NSA z dnia 29 maja 2012 r" I OSK 775/11 oraz z dnia 14 lutego 2014 r" I OSK 1728/12. Naczelny Sąd Administracyjny aprobuje i przyjmuje za własny wyrażony w tych dwóch ostatnich orzeczeniach pogląd. Wyjaśniono w nich, że stosownie do art. 9 ust. 2 ww. ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. Nr 21, poz. 118), gospodarstwo rolne może być przejęte na własność Państwa za rentę również z urzędu, jeżeli wykazuje niski poziom produkcji rolnej, rolnik osiągnął wiek 60 lat mężczyzna, a 55 lat kobieta lub zaliczony został do jednej z grup inwalidów. Wskazano, że § 1 ust. 1 i 2 cyt. rozporządzenia z dnia 26 marca 1968 r. w sprawie zaliczenia gospodarstw rolnych do kategorii wykazujących niski poziom został zawarty w akcie wykonawczym do innej ustawy, tj. ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 3, poz. 14) i miał zastosowanie do sytuacji uregulowanych w tej ustawie. Żaden przepis obowiązującego ówcześnie prawa nie nakazywał stosowania powyższego przepisu wykonawczego w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne stanowiącego podstawę prawną kwestionowanej decyzji. W praktyce organy stosowały posiłkowo powyższy przepis rozporządzenia, ale nawet jego naruszenie nie może stanowić o rażącym naruszeniu prawa. Rażące naruszenie prawa może się bowiem odnosić do tych przepisów, które miały bezpośrednie zastosowanie w danym postępowaniu, a nie przyjmowanych pomocniczo czy na zasadach analogii. Z tego względu również ostatni zarzut skargi kasacyjnej nie mógł zostać uznany przez Naczelny Sąd Administracyjny za usprawiedliwiony.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.