Postanowienie NSA, sygn. akt I OSK 1494/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-02-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
658
Hasła tematyczne: Służba celna
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art, 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 1948
law: Ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej
article: art. 189 w zw. z art. 58 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędziowie NSA Przemysław Szustakiewicz del. WSA Jolanta Górska (spr.) Protokolant starszy specjalista Marek Szwed-Lipiński po rozpoznaniu w dniu 13 lutego 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W.T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 11 stycznia 2018 r. sygn. akt II SAB/Go 101/17 w sprawie ze skargi W.T. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w przedmiocie złożenia propozycji służby postanawia 1. uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę, 2. odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 11 stycznia 2018 r., sygn. akt II SAB/Go 101/17, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2017, poz. 1369 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., oddalił skargę wniesioną przez W.T. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w przedmiocie złożenia propozycji służby.

Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Pismem z [...] sierpnia 2017 r. W.T. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim skargę na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] wyrażającą się w braku złożenia mu propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej KAS. Wskazał, że z treści art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2017 r., poz. 1948 ze zm.) - zwanej dalej p.w.KAS, wynikał zarówno obowiązek złożenia takiej propozycji jak i ustawowy termin jej złożenia - do dnia 31 maja 2017 r. Skarżący wniósł o stwierdzenie bezczynności Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w związku z brakiem złożenia propozycji służby oraz o nakazanie niezwłocznego złożenia mu propozycji służby w służbie Celno-Skarbowej.

Zdaniem skarżącego, zgodnie z treścią art. 165 ust. 3 i 7 p.w.KAS Dyrektor powinien był złożyć wszystkim pracownikom propozycję pracy, zaś wszystkim funkcjonariuszom propozycję służby. W ocenie skarżącego przepisy te wykluczają dowolność, czy zamienność składania propozycji. Skarżący zarzucił również organowi wadliwą interpretację art. 170 ust. 1 p.w.KAS, polegającą na przyjęciu, iż przepis przewiduje sytuację nieotrzymania do 31 maja 2017 r. przez funkcjonariusza propozycji służby. Zdaniem skarżącego, wykładnia przepisów p.w.KAS przyjmowana przez organ narusza art. 32 ust. 1 i art. 60 Konstytucji RP. W jego ocenie, istniała norma ustawowa nakazująca organowi złożenie mu propozycji służby w terminie do 31 maja 2017 r. Wobec nieprzedstawienia takiej propozycji w powyższym terminie, organ popadł w bezczynność.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] wniósł o odrzucenie skargi, wskazując na brak właściwości sądu administracyjnego w sprawie, bądź - ewentualnie - jej oddalenie, gdyż zgodnie z art. 165 ust. 3 i ust. 7 oraz art. 170 p.w.KAS był uprawniony do wyboru propozycji, jaką składał pracownikom lub funkcjonariuszom. Tym samym, organ był uprawniony do przedłożenia skarżącemu również propozycji określającej warunki zatrudnienia niezależnie od tego, że wcześniej posiadał on status funkcjonariusza. Organ stwierdził również, że skarżący otrzymał propozycję zatrudnienia, którą przyjął [...] czerwca 2017 r., co doprowadziło do przekształcenia dotychczasowego stosunku służby w stosunek pracy.

Powołanym na wstępie wyrokiem Sąd oddalił powyższą skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Uzasadniając wydany wyrok Sąd wskazał, że skarżący domagał się złożenia mu propozycji pełnienia służby w Służbie Celno - Skarbowej, która zgodnie z art. 169 ust. 4 p.w.KAS stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby. Decyzja administracyjna stanowi natomiast akt, co do zasady, objęty kognicją sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. Oznacza to, że opieszałość w wydaniu takiej decyzji może być zwalczana poprzez skargę na bezczynność (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.).

Sąd uznał także, że skarżący wyczerpał wynikający z art. 52 § 1 p.p.s.a. wymóg formalny poprzedzenia skargi ponagleniem, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a., bowiem pismem z 5 lipca 2017 r. wniósł bezpośrednio do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej, czyli organu wyższego stopnia w stosunku do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej zażalenie na niezałatwienie jego sprawy w terminie.

Oceniając merytoryczną zasadność skargi Sąd, na podstawie zgodnych twierdzeń stron oraz akt administracyjnych sprawy ustalił, że skarżący rozpoczął pracę w służbie celnej [...] lipca 1992 r. Do [...] lutego 2017 r. pełnił służbę jako funkcjonariusz celny na stanowisku eksperta służby celnej w stopniu podkomisarza celnego. Pismem z dnia [...] lutego 2017r. Dyrektor IAS poinformował skarżącego, że z dniem 1 marca 2017 r. jego miejscem wykonywania obowiązków służbowych będzie Izba Administracji Skarbowej w [...]. Następnie, pismem z dnia [...] maja 2017r., w którym organ powołał się na art. 165 ust. 7 p.w.KAS, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] złożył skarżącemu propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w [...], proponując umowę o pracę na stanowisku głównego programisty w Dziale Systemów Centralnych, Lokalnych i Bazy Wiedzy, Bezpieczeństwa i Licencji oraz Helpdesk w Izbie Administracji Skarbowej w [...]. Dnia [...] maja 2017 r. skarżący wezwał Dyrektora IAS do usunięcia naruszenia prawa, poprzez złożenie propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej. Dnia [...] czerwca 2017 r. skarżący złożył oświadczenie o przyjęciu z dnia [...] maja 2017 r. propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia. Odpowiadając na pismo zawierające wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, poprzez przedstawienie propozycji służby, organ poinformował skarżącego, że jego wezwanie należy uznać za bezprzedmiotowe, z uwagi na to, że p.w. KAS przewidują sytuację nieotrzymania przez funkcjonariusza propozycji służby.

W tym stanie faktycznym Sąd stwierdził, że z przepisów p.w.KAS nie wynika obowiązek złożenia byłym funkcjonariuszom celnym wyłącznie propozycji służby i tym samym nie można Dyrektorowi IAS przypisać bezczynności polegającej na niezłożeniu takiej propozycji. Zgodnie bowiem z art. 165 ust. 7 p.w.KAS, Dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej oraz Dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Przytoczony przepis obarczał dyrektorów wymienionych w przepisie jednostek organizacyjnych KAS obowiązkiem złożenia alternatywnie: pisemnej propozycji zatrudnienia albo propozycji pełnienia służby pracownikom oraz funkcjonariuszom danej jednostki w terminie do dnia 31 maja 2017 r. W odniesieniu do funkcjonariuszy, którzy zgodnie z art. 165 ust. 3 p.w.KAS, stali się z dniem wejścia w życie ustawy, tj. z dniem 1 marca 2017 r., funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej możliwe było zatem przedstawienie pisemnej propozycji zatrudnienia jak i propozycji służby. Propozycje te różniła forma: w przypadku propozycji zatrudnienia był to akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., zaś w przypadku propozycji służby - decyzja administracyjna (art. 169 ust. 4 p.w.KAS).

W ocenie Sądu przepis art. 165 ust. 3 p.w.KAS nie stanowi podstawy prawnej, z której wynikałby obowiązek Dyrektora IAS złożenia funkcjonariuszom wyłącznie propozycji służby. Przepis ten ma charakter incydentalny, przyporządkowujący funkcjonariuszy i pracowników do odpowiednich jednostek KAS wyłącznie przejściowo, na czas do upływu okresu określonego w art. 170 p.w.KAS. Przepis ten nie nadaje adresatowi trwałego statusu funkcjonariusza. Status wskazanych w nich osób, w tym byłych funkcjonariuszy celnych będących od 1 marca funkcjonariuszami Służby Celno - Skarbowej, miał zostać - w sposób definitywny - ukształtowany przy zastosowaniu instytucji wprowadzonej w art. 165 ust. 7 p.w.KAS, czyli w drodze składania pisemnych propozycji określających nowe warunki zatrudnienia lub służby, uwzględniających posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania.

Sąd nie podzielił również stanowiska skarżącego, że obowiązek przedłożenia wyłącznie propozycji służby wynika z użycia w przytoczonym wyżej przepisie art. 165 ust. 7 p.w.KAS przez ustawodawcę słowa "odpowiednio", a następnie spójnika "albo" co - zdaniem skarżącego - przy nawiązaniu do rozwiązania zawartego w treści art. 165 ust. 3 i art. 171 ust. 1 p.w.KAS skutkuje tym, że organ miał obowiązek złożyć wszystkim dotychczasowym pracownikom propozycję pracy, a wszystkim funkcjonariuszom propozycję służby. W ocenie Sądu, zwrot "odpowiednio" odnosi się z jednej strony do rodzaju organów wymienionych w początkowej części przepisu, z drugiej zaś do pracowników i funkcjonariuszy. W ten sposób w przepisie uporządkowano zatem to, kto (jaki organ) i komu (pracownikom i funkcjonariuszom) składa propozycję.

Z tych względów Sąd uznał, że organ składając skarżącemu przed 31 maja 2017 r. propozycję warunków zatrudnienia uczynił zadość swoim formalnym obowiązkom wynikającym z art. 165 ust. 7 p.w.KAS, przy czym obowiązek organu nie ograniczał się wyłącznie do przedstawienia propozycji służby, lecz polegał na alternatywnym złożeniu propozycji służby bądź propozycji zatrudnienia.

Sąd wskazał także, że ocena legalności samej propozycji służby wykracza poza ramy niniejszej sprawy. Ochrony sądowej w tym zakresie poszukiwać należy poprzez skargę na propozycję stanowiącą, zdaniem składu orzekającego, akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., z której to drogi prawnej skarżący skorzystał w sprawie o sygn. akt II SA/Go 679/17.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł W.T., zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie oraz rozpoznanie skargi, względnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania za obie instancje. Skarżący zarzucił, mające istotny wpływ na wynik sprawy, naruszenie art. 165 ust. 3 i 7 p.w.KAS w zw. z art. 151 p.p.s.a. przez przyjęcie, że organ nie pozostaje w bezczynności, ponieważ przedstawił skarżącemu propozycję pracy, podczas gdy z art. 165 ust. 7 p.w.KAS wynika obowiązek przedstawienia propozycji służby, co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia zasadnej i zasługującej na uwzględnienie skargi.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania.

Jednocześnie, przepis art. 189 p.p.s.a. stanowi, że jeżeli skarga podlegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie. Stwierdzenie, że zachodziły przesłanki do odrzucenia skargi zobowiązuje Naczelny Sąd Administracyjny do uchylenia wyroku sądu I instancji i odrzucenia skargi, a zatem do podjęcia rozstrzygnięcia o charakterze formalnym. Oceny wystąpienia przesłanek odrzucenia skargi Naczelny Sąd Administracyjny dokonuje z urzędu, niezależnie od zarzutów skargi kasacyjnej.

Z przepisu art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. wynika zaś, że skarga podlega odrzuceniu, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Zatem, przed przystąpieniem do merytorycznej oceny zasadności skargi, sąd I instancji zobowiązany jest ustalić jej dopuszczalność.

W niniejszej sprawie bezsporne jest, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] pismem z dnia [...] maja 2017 r., wydanym na podstawie art. 165 ust. 7 p.w.KAS, przedstawił skarżącemu propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej i skarżący w dniu [...] czerwca 2017 r. złożył oświadczenie o przyjęciu tej propozycji.

W tym stanie faktycznym, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał skargę W.T. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w przedmiocie złożenia propozycji służby za dopuszczalną.

Jednakże, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji błędnie uznał taką skargę za dopuszczalną na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Zgodnie z treścią tego przepisu kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Z kolei, w myśl art. 165 ust. 7 p.w.KAS dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Zgodnie z art. 170 ust. 2 powołanej ustawy pracownik albo funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, składa w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. Skutki przyjęcia propozycji zatrudnienia przez dotychczasowego funkcjonariusza określa art. 171 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, zgodnie z którym w przypadku przyjęcia propozycji zatrudnienia, z dniem określonym w propozycji, dotychczasowy stosunek służby w służbie przygotowawczej albo stałej przekształca się odpowiednio w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony lub określony.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela stanowisko wyrażone w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lipca 2019 r., sygn. akt I OPS 1/19 (https://orzeczenia.nsa.gov.pl), w której stwierdzono, że przyjęcie przez funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej propozycji zatrudnienia i przekształcenie, z dniem określonym w tej propozycji, na podstawie art. 171 ust. 1 pkt 2 p.w.KAS, dotychczasowego stosunku służby w służbie przygotowawczej lub stałej w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę odpowiednio na czas nieokreślony albo określony, nie wiąże się z obowiązkiem właściwego organu do wydania decyzji orzekającej o zakończeniu stosunku służbowego. W uzasadnieniu tej uchwały wskazano, że przekształcenie w znaczeniu prawnym oznacza, że dotychczasowy stosunek prawny ulega transpozycji w nowy. Stary stosunek prawny nie zostaje zakończony, lecz zmieniony, a więc nie ma potrzeby wydawania aktu administracyjnego lub podejmowania czynności, które jednoznacznie określałyby datę i przyczyny zakończenia poprzedniego stosunku prawnego. Podkreślono, że zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 p.w.KAS pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi ani decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., ani też innego niż decyzja czy postanowienie aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Jest ona natomiast ofertą zawarcia nowego stosunku pracy na podstawie umowy o pracę. Jednakże, aby ten skutek nastąpił i umowa została zawarta, konieczne jest przyjęcie przez funkcjonariusza złożonej mu oferty. Nie ulega zatem wątpliwości, że przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy dochodzi do skutku za zgodną wolą obu stron. Skoro w omawianym przypadku nie dochodzi do wygaśnięcia dotychczasowego stosunku służbowego w oparciu o art. 170 ust. 1 p.w.KAS, to nie ma podstaw, aby przyjąć, że ma tu zastosowanie art. 170 ust. 3 tej ustawy nakazujący traktowanie wygaśnięcie stosunku służbowego jak zwolnienia ze służby, którego należy dokonywać w formie decyzji (art. 276 ust. 2 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej). W konsekwencji, uznać więc należy, że w przypadku przekształcenia dotychczasowego stosunku służbowego nie ma w ustawie podstawy prawnej do wydania decyzji w przedmiocie stwierdzenia jego wygaśnięcia.

W niniejszej sprawie dotychczasowy stosunek służbowy skarżącego uległ przekształceniu w stosunek pracy, o czym wyraźnie stanowi art. 171 ust. 1 pkt 2 p.w.KAS. Przyjęcie przez skarżącego propozycji pracy skutkowało nawiązaniem stosunku pracy w miejsce stosunku służby. W tej sytuacji uznać należy, że złożona przez niego skarga jest niedopuszczalna, ponieważ stał się pracownikiem w rozumieniu ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej. Tym samym, nie przysługuje mu skarga na bezczynność w przedmiocie przedłożenia mu propozycji służby. Jest bowiem rzeczą oczywistą, że w sytuacji, gdy organ przedstawił funkcjonariuszowi na podstawie art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 p.w.KAS propozycję, określającą nowe warunki zatrudnienia (propozycję pracy), to wszelkie żądania byłego funkcjonariusza, którego stosunek służbowy został przekształcony w stosunek pracy, nie są załatwiane ani w postępowaniu, do którego stosuje się przepisy k.p.a., ani w postępowaniu, do którego stosuje się przepisy Ordynacji podatkowej.

Rozważając zagadnienie związane z charakterem propozycji zatrudnienia lub służby, Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że złożona funkcjonariuszowi celnemu propozycja zatrudnienia na nowych warunkach w ramach pracowniczego stosunku zatrudnienia i propozycja nowych warunków pełnienia służby przed jej przyjęciem - z uwagi na ich charakter, nie stanowi decyzji administracyjnej w rozumieniu przepisów k.p.a.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawiona funkcjonariuszowi celnemu na podstawie ustawy p.w.KAS propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, nie stanowi też aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. O ile bowiem można argumentować, że akt lub czynność ma charakter administracyjnoprawny i zindywidualizowany (jako dotyczące trwającego jeszcze stosunku służbowego), o tyle nie sposób przyjąć, aby ten akt lub czynność dotyczyły bezpośrednio praw lub obowiązków administracyjnoprawnych i konkretyzowały prawa lub obowiązki administracyjnoprawne wynikające z przepisów prawa. Propozycja dopiero zmierza do przekształcenia istniejącego stosunku służbowego w stosunek pracy w służbie cywilnej lub do kontynuacji służby na nowych warunkach albo do zakończenia tego stosunku w drodze jego wygaśnięcia z mocy prawa (w razie odmowy przyjęcia propozycji). Nie można zatem twierdzić, że ten akt lub czynność bezpośrednio dotyczy praw i obowiązków administracyjnoprawnych. Propozycja nowych warunków zatrudnienia albo pełnienia służby jest czynnością mieszczącą się w sferze władztwa służbowego (pracowniczego), stanowiącą jedynie pewien etap realizacji ustawowego stanu faktycznego, którego dopełnieniem jest oświadczenie funkcjonariusza o przyjęciu propozycji (art. 171 ust. 1 p.w.KAS) albo o odmowie przyjęcia propozycji, albo niezłożenie oświadczenia (art. 170 ust. 1 - 2 p.w.KAS). Dopiero propozycja wraz z dopełniającym ją elementem w postaci odpowiedniej reakcji funkcjonariusza (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2000 r., sygn. akt K 1/99, publ. OTK 2000/2/59) tworzy pełny stan faktyczny, który wywołuje skutki z mocy samego prawa (przekształcenie lub kontynuacja stosunku służbowego/pracowniczego albo jego wygaśnięcie). Należy też zauważyć, że stosownie do art. 5 pkt. 2 p.p.s.a. sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi. Organ przedkładający propozycję występuje w charakterze pracodawcy, a nie jako organ administracji publicznej.

Propozycja nowych warunków zatrudnienia albo pełnienia służby stanowi jedynie ofertę będącą elementem szerszego procesu zmierzającego do pozostawienia funkcjonariusza w stosunku zatrudnienia lub służby. Sama propozycja nie kształtuje ostatecznie sytuacji prawnej funkcjonariusza, sama przez się nie zmienia jego dotychczasowej sytuacji. Sytuacja ta ulega zmianie dopiero z chwilą zajęcia przez funkcjonariusza stanowiska w przedmiocie przedłożonej propozycji.

W samej propozycji prawa i obowiązki funkcjonariusza nie są w żaden sposób konkretyzowane, gdyż samo złożenie propozycji nie wywołuje samodzielnie skutków o charakterze prawno-kształtującym. Czynność organu polegająca na złożeniu propozycji, o której mowa w art. 165 ust. 7 p.w.KAS nie jest samodzielną czynnością administracyjnoprawną dotyczącą bezpośrednio praw i obowiązków, które wynikają z przepisów prawa, nie stanowi aktu bądź czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 1 lipca 2019 r., sygn. akt I OPS 1/19 (https://orzeczenia.nsa.gov.pl), wyjaśnił, że przyjęte przez ustawodawcę rozwiązanie przekształcenia dotychczasowego stosunku służby w służbie przygotowawczej albo stałej w stosunek pracy nie zamyka dotychczasowemu funkcjonariuszowi Służby Celnej prawa dochodzenia swych wolności lub praw na drodze sądowej (art. 77 ust. 2 Konstytucji RP). Przy tym, ustawa p.w.KAS pozostawia dotychczasowemu funkcjonariuszowi wybór, czy będzie on dochodził swych praw przed sądem powszechnym czy na drodze postępowania sądowoadministracyjnego. Jeżeli bowiem odmówi przyjęcia propozycji zatrudnienia w określonym przez prawo terminie, to będzie mu przysługiwało prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego (art. 170 ust. 3 p.w.KAS). Jeżeli zaś w wyniku przyjęcia złożonej mu propozycji zatrudnienia dojdzie do przekształcenia dotychczasowego stosunku służby w służbie przygotowawczej albo stałej w stosunek pracy, to będzie on mógł dochodzić swych praw przed sądem powszechnym.

W konsekwencji powyższego właściwość sądów administracyjnych do takich żądań jest zatem wyłączona z braku przesłanek z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. To zaś oznacza, że Sąd I instancji rozpoznał skargę z naruszeniem przepisu art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Skargę, jako nienależącą do właściwości sądu administracyjnego, należało bowiem odrzucić.

W niniejszej sprawie zostały zatem spełnione przesłanki do zastosowania przepisu art. 189 p.p.s.a., jako że skarga podlegała odrzuceniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Dlatego też, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w punkcie 1 postanowienia na podstawie art. 189 p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Jednocześnie, uwzględniając charakter sprawy, Sąd na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wobec stwierdzenia podstaw do odrzucenia skargi z uwagi na brak kognicji sądowoadministracyjnej, nie było konieczne odniesienie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do zarzutów skargi kasacyjnej.