Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 541/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2019-11-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon (spr.) Asesor WSA Wojciech Śnieżyński Protokolant: sekretarz sądowy Ewa Trojan po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 listopada 2019 r. sprawy ze skargi B.S. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obejmującej nadbudowę części mieszkalnej nad pawilonem handlowym wraz z uporządkowaniem terenu oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Zastępowana przez profesjonalnego pełnomocnika B. S. (dalej – skarżąca) wywiodła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej – DWINB) w przedmiocie nakazu rozbiórki obejmującej nadbudowę części mieszkalnej nad pawilonem handlowym wraz z uporządkowaniem terenu. Z przedłożonych łącznie ze skargą akt administracyjnych wynika, że zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących uwarunkowaniach prawnych i faktycznych.

Burmistrz Z. Ś. w dniu [...] r. wydał decyzję nr [...], którą zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla inwestycji obejmującej nadbudowę części mieszkalnej nad istniejącym pawilonem handlowym oraz rozbudowę pawilonu o kotłownię i skład opału oraz pojedynczy bieg schodowy. Inwestorom wydano zaświadczenie z dnia [...] r. nr [...] o oddaniu do użytku obiektu budowlanego. W dniu [...] r. Wojewoda D. wydał decyzję nr [...], którą stwierdził nieważność wskazanej wyżej decyzji o pozwoleniu na budowę. W postępowaniu odwoławczym decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją G. Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2012 r. (sygn. akt VII SA/Wa 1783/11) oddalił skargę na decyzję G.Inspektora Nadzoru Budowlanego. Nie odniosła także zamierzonego przez stronę rezultatu skarga kasacyjna bowiem została ona oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 stycznia 2014 r. (sygn. akt II OSK 2063/12).

Zawiadomieniem opatrzonym datą [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. Ś. (dalej – PINB) poinformował o wszczęciu postępowania w sprawie nadbudowy części mieszkalnej nad istniejącym pawilonem handlowym przy ul. Z. [...] w Z. Ś. Jak wynika z treści postanowienia tego organu z dnia [...] r. nr [...] organ włączył w poczet materiału dowodowego sprawy posiadane dokumenty dotyczące przedmiotowej inwestycji. Po przeprowadzeniu czynności dowodowych w sprawie organ nadzoru budowlanego I instancji sfinalizował postępowanie decyzją z dnia [...] r. nr [...], którą nakazał inwestorom rozbiórkę nadbudowanej części mieszkalnej nad pawilonem handlowym. Złożone w sprawie odwołanie okazało się skuteczne bowiem DWINB decyzją z dnia [...] r. nr [...] uchylił rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Jak wynika z uzasadnienia decyzji organ II instancji stwierdził uchybienia proceduralne dotyczące w szczególności prawidłowości ustalenia stron postępowania. Dodatkowo zdaniem organu odwoławczego nieprawidłowo zastosowano przepisy prawa materialnego.

Ponownie badając sprawę PINB w Z. Ś. opierając się na informacji z rejestru gruntów ustalił ponownie krąg stron postępowania, po czym w dniu [...]r. wydał postanowienie nr [...], którym nałożył na B.S. obowiązek przedłożenia w wyznaczonym terminie opracowania technicznego uwzględniającego ocenę wykonanych robót oraz analizę takiego usytuowania budynku aby zachowana została wymagalna przepisami odległość od granicy działki. W miesiącu lutym 2016 r. do organu nadzoru budowlanego złożono opracowanie, o jakim mowa w powyższym postanowieniu, które zostało uzupełnione aneksem z dnia [..] marca 2016 r..

PINB w Z.Ś. w dniu [...] lutego 2019 r. dokonał potwierdzonych protokolarnie oględzin zainwestowanej nieruchomości, uprzednio wielokrotnie informując o zmianie terminu zakończenia sprawy. Brak merytorycznego załatwienia sprawy spowodował interwencję uczestniczki postępowania w trybie skargowym do organu nadrzędnego. DWINB w dniu [...] r. wydał postanowienie nr [...], którym wskazał na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ I instancji i wyznaczył dodatkowy trzydziestodniowy termin celem załatwienia sprawy zgodnie z właściwością.

Po zawiadomieniu stron o tzw. ,,gotowości decyzyjnej", z czego skorzystały strony przeglądając zebraną dokumentację, w dniu [...] r. PINB w Z.Ś. wydał decyzję nr [...], którą przyjmując w podstawie prawnej art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.) nakazał inwestorom B.S. i I.S. rozbiórkę obejmującą część mieszkalną nad pawilonem handlowym zlokalizowanym w Z.Ś. przy ul. Z. [...] działka nr [...], która została zrealizowana na podstawie decyzji Burmistrza Z. Ś. nr [...]. Jednocześnie w sentencji decyzji zamieszczono zapis obligujący jej adresatów do prowadzenia robót budowlanych zgodnie z obowiązującymi przepisami, warunkami technicznymi, normami, przepisami BHP i pod nadzorem osoby posiadającej odpowiednie uprawnienia, a także do powiadomienia organu o terminie rozpoczęcia i zakończenia robót rozbiórkowych.

Na uzasadnienie wydanego nakazu organ wskazał na stan sprawy wynikający z dotychczas przeprowadzonych w toku postępowania czynności. Względem zawartego w decyzji nakazu rozbiórki zaznaczono, że w dniu [...] r. inwestor realizując obowiązek wynikający z wydanego postanowienia przedłożył opracowanie sporządzone przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia zawodowe. Z przedłożonej oceny stanu technicznego nadbudowanej części mieszkalnej nad pawilonem handlowym oraz analizy usytuowania budynku wynika, że w obiekcie przeprowadzona została rozbudowa pierwotnego budynku parterowego tzn. pawilonu handlowego o powierzchnię kotłowni od strony północnej, podcieni od frontu budynku oraz schodów zewnętrznych od strony południowej i zachodniej. Nadbudowana została też część mieszkalna z dachem dwuspadowym nad rozbudowanym pawilonem handlowym. Z przeprowadzonej przez autora opracowania analizy możliwości częściowej rozbiórki spornej inwestycji wynika, że nadbudowa części mieszkalnej została usytuowana na rozbudowanym planie parteru. Ściany piętra budynku usytuowane są na ścianach rozbudowy, a tylko częściowo na ścianach pierwotnego budynku pawilonu handlowego wybudowanego na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z 1989 r.. Szczególnie mocno podkreślał organ I instancji wynikające z opracowania wskazanie jej autora, że nie ma możliwości przeprowadzenia częściowych prac rozbiórkowych przedmiotowej nadbudowy, tak aby po ich wykonaniu zostały zachowane wymagane przepisami odległości od granicy działek. Zaznacza on również, że przedmiotowy obiekt budowlany pod względem konstrukcyjnym jest w dobrym stanie technicznym i może być bezpiecznie eksploatowany.

PINB w Z. Ś. dostrzegł w przedłożonym mu opracowaniu brak konkretnych rozwiązań technicznych, mających na celu doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z przepisami, w związku z czym wezwał stronę do uzupełnienia opracowania. Z przedłożonego aneksu do oceny technicznej dotyczącej nadbudowy części mieszkalnej nad pawilonem handlowym wynika, że "Ocena techniczna jak wyżej nie podaje konkretnych rozwiązań technicznych mających na celu doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z przepisami, gdyż zdaniem autora nie ma takich rozwiązań technicznych". Autor oceny technicznej podał natomiast, że możliwe byłoby wykonanie przez właścicieli nieruchomości zlokalizowanych przy ul. Z. [...] i [...] (działki o numerze ew. grantów [...] i [...]) obudowy istniejących zewnętrznych schodów, ze wspólną ścianą na granicy działek. Pozwoliłoby to na stworzenie zabudowy ciągłej. PINB jednak zauważył, że takie rozwiązanie nie rozstrzygnie w całości istoty rozpatrywanego zagadnienia, gdyż nie odnosi się ono do pozostałych sąsiednich działek o numerach [...], [...], [...], [...]. Organ I instancji ocenił stan sprawy na tle zebranego materiału dowodowego, który przed wydaniem rozstrzygnięcia skonfrontowano w ramach przeprowadzonych oględzin. Nadto uwzględnił on zastrzeżenia składane w toku przez strony, jednakże zostały one ocenione jako niewpływające na merytoryczne rozstrzygnięcie. Końcowo organ wyjaśnił, że nie ma możliwości przeprowadzenia skutecznego postępowania naprawczego, co miało jego zdaniem wynikać z przedłożonej oceny technicznej, w której brak jest rozwiązań technicznych, jakie inwestor mógłby przeprowadzić tak aby odległość budynku od granic sąsiednich działek była zgodna z przepisami. Stąd też za konieczny uznano nakaz rozbiórki nadbudowanej części mieszkalnej w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane.

Nie godząc się z wydaną decyzją skarżąca oprotestowała ją odwołaniem, w którym wniesiono o uchylenie zaskrzonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Twierdzenia odwołania poparto zarzutami naruszenia szeregu przepisów procedury administracyjnej i prawa materialnego. W szczególności podnoszono niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, nieprzeprowadzenie z urzędu dowodów dotyczących rozwiązań technicznych umożliwiających doprowadzenie budynku do stanu zgodnego z prawem, nieodniesienie się do twierdzeń i dowodów strony, pominięcie danych wynikających z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz niedostateczne i niewyczerpujące uzasadnienie decyzji. W uzasadnieniu wniesionego środka odwoławczego podnoszono wynikający z poczynionych ustaleń dobry stan techniczny budynku, który nadaje się do bezpiecznej eksploatacji oraz powoływanie się przez organ na abstrakcyjny interes społeczny. Według odwołującej się organ nie zbadał możliwości przyjęcia mniejszej odległości budynku od granicy w świetle zapisów planu miejscowego choćby przez zastosowanie tzw. luksfer. Następnie opisano negatywny wpływ rozbiórki obiektu na sytuację odwołującej się i jej rodziny oraz przerzucenie przez organ ciężaru postępowania dowodowego na stronę. Końcowo odwołująca się podała, że zostanie sporządzoną stosowna ekspertyza techniczna rzeczoznawcy budowlanego oraz do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych wskazująca, iż przy nadbudowie budynku wymagania podane w rozporządzeniu mogą być spełnione w inny niż określony w rozporządzeniu sposób.

W dniu [...] r. DWINB wydał decyzję nr [...], którą utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W części historycznej uzasadnienia decyzji zrelacjonowano przebieg dotychczasowego postępowania i opisano okoliczności wydania przez organ I instancji nakazu rozbiórki. W ramach własnych rozważań organ II instancji omówił tryb legalizacyjny wynikający z art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane po czym scharakteryzowano możliwość stosowania postępowania naprawczego w przypadku zrealizowania obiektu budowlanego czy jego części w oparciu o decyzję o pozwoleniu na budowę, której następnie stwierdzono nieważność. Prawidłowość orzekania w takich przypadkach na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego poparto orzecznictwem sądowoadministracyjnym.

DWINB zaznaczył jednak, że w badanej sprawie nie występuje możliwość doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem ponieważ wystąpiła niedająca się usunąć niezgodność z przepisami. Skutkiem takiej sytuacji jest wydanie nakazu rozbiórki nadbudowanej części mieszkalnej nad pawilonem handlowym. Wskazując na akta sprawy organ podał, że zatwierdzony decyzją nr [...]projekt budowlany nie spełnia wymogów dotyczących odległości obiektu budowlanego od granicy działki. Sporna nadbudowa zrealizowana została w zbyt bliskiej odległości od granic z sąsiednimi działkami zabudowanymi. Obiekt usytuowany został ok. 1,50 m od granicy z położoną od strony północnej działką nr [...], ok. 3,50 m od granicy działki nr[...] znajdującej się od strony zachodniej oraz ok. 2,00 m od granicy działki nr [...] położonej od południa. Ponadto budynek znajduje się w bezpośredniej granicy działki nr [...] stanowiącej drogę dojazdową. Inwestycja została zlokalizowana w odległości ok. 3,50 m od budynku zrealizowanego na działce nr [...], a odległość tę dodatkowo pomniejsza bieg schodowy o szerokości 1,20 m. Budynek posiada też w każdej z elewacji otwory okienne i drzwiowe.

Zdaniem organu II instancji nadbudowa narusza § 12 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki. Przepis ten stanowił, że wolno stojące jednorodzinne domy mieszkalne o ścianach z materiałów niepalnych i o pokryciu z materiałów niepalnych lub trudno zapalnych powinny być sytuowane w odległości co najmniej 4 m od granicy działki oraz że odległość ta może być zmniejszona do 3 m, jeżeli ściana budynku od strony sąsiedniej działki nie ma otworów okiennych lub drzwiowych (§12 ust. 1). Nadto zgodnie z ustępem drugim powołanego przepisu przy istniejącej zabudowie na sąsiedniej działce w odległości większej niż 4 m od granicy działki, odległości, o których mowa, mogły ulec zmniejszeniu, z tym że odległość między budynkiem istniejącym a projektowanym powinna była wynosić co najmniej 8 m. Z powołanego przepisu w sposób jednoznaczny wynikało, że o ile działka sąsiednia nie była zabudowana, to nie można było jednorodzinnego domu mieszkalnego usytuować w ten sposób, aby jego odległość od granicy była mniejsza niż 3 m, w tym aby został on usytuowany bezpośrednio przy granicy.

Następnie DWINB ocenił, że inwestycja nie spełnia również wymogów odległościowych określonych w obecnie obowiązującym rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Z uwagi na fakt, iż brak jest możliwości doprowadzenia przedmiotowej inwestycji do stanu zgodnego z prawem (zastosowanie luksferów również do takiego stanu nie doprowadzi), co potwierdza również przedłożona przez inwestora ocena techniczna, zasadnym było orzeczenie rozbiórki nadbudowy części mieszkalnej nad pawilonem handlowym.

Końcowo odnosząc się do twierdzeń odwołania organ II instancji nie podzielił ich trafności. W szczególności zaznaczył, że bez wpływu na wydane rozstrzygnięcie pozostawało badanie zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującym w dacie wykonania nadbudowy, w sytuacji naruszenia warunków technicznych w zakresie odległości obiektu od granicy działki. Wedle organu akty prawna miejscowego, w tym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, muszą być zgodne z innymi aktami wyższego rzędu np. rozporządzenia.

W skardze wywiedzionej na decyzję DWINB zastępowana przez profesjonalnego pełnomocnika A.S. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przewidzianych oraz wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Żądania skargi poparto szeregiem zarzutów naruszenia przepisów postępowania, mającego istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

- art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. na skutek nie odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do wszystkich zarzutów odwołania i pominięcie wszystkich zarzutów poza jednym (dotyczącym zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego), w sytuacji gdy zgodnie z powołanymi normami organ odwoławczy zobowiązany jest szczegółowo odnieść się do wszystkich zarzutów odwołania;

- art. 11 k.p.a. poprzez brak zrealizowania przez organ odwoławczy zasady przekonywania i pominięcie części z zarzutów odwołania;

- art. 7, 8 i 9 k.p.a. poprzez brak udzielania skarżącej przez organy administracji informacji o wszystkich okolicznościach, które mają wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków, w tym w szczególności brak poinformowania skarżącej o możliwości złożenia wniosku o uzyskanie odstępstw od warunków technicznych, co mogłoby spowodować, że zalegalizowanie zrealizowanych robót okazałoby się możliwe, a rozbiórka nadbudowy nie zostałaby nakazana;

- art. 6 i 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 i § 3 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia okoliczności, czy doprowadzenie inwestycji do stanu zgodnego z prawem jest możliwe poprzez uzyskanie odstępstw od warunków technicznych i zastosowanie szczególnych rozwiązań w zakresie np. bezpieczeństwa przeciwpożarowego, w sytuacji gdy wyjaśnienie tych okoliczności było konieczne, skoro nakaz rozbiórki powinien być przez organy nadzoru budowlanego stosowany w ostateczności, gdy zawiodą inne sposoby zakończenia sprawy.

Wnioski i zarzuty skargi zostały uzasadnione w piśmie procesowym przy wskazaniu na orzecznictwo sądowoadministracyjne związane z zasadami procedury administracyjnej, które zdaniem autora skargi w niniejszej sprawie doznały ujmy. W nawiązaniu do nakazu rozbiórki jako najbardziej restrykcyjnego rozstrzygnięcia w ramach postępowania naprawczego zarzucano brak oceny przez organ odwoławczy twierdzeń odwołania i braki w uzasadnieniu decyzji. Nadto zasadniczą treść uzasadnienia skargi stanowiły rozważania związane z brakiem udzielenia skarżącej wyjaśnień i wskazówek dotyczących wnioskowania o udzielenie odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych.

W odpowiedzi na skargę DWINB wniósł o jej oddalenie wskazując na argumentację zamieszczoną w wydanym rozstrzygnięciu. Nadto organ podał, iż po zapoznaniu się ze skargą nie znalazł podstaw do jej uwzględnienia.

Na rozprawie w dniu 12 listopada 2019 r. pełnomocnik uczestniczki postępowania wniosła o oddalenie skargi w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył co następuje:

Stosownie do art. 184 (in limine) Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują w zakresie określonym w ustawie kontrolę działalności administracji publicznej. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych oznaczonych konstytucyjnie jako inne sądy administracyjne, określone zostały m.in. treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 t.j.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 t.j., dalej – p.p.s.a.) i polegają na kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem tj. kontroli zaskarżonego aktu z przepisami procedury administracyjnej, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Stwierdzenie, że zaskarżona decyzja (postanowienie albo inny akt) została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, obliguje sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji (postanowienia albo innego aktu) na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy p.p.s.a.. Ponadto zgodnie z treścią art. 134 § 1 wskazanej ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a stosownie do art. 135 p.p.s.a. sąd może stosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala - odpowiednio - w całości lub części (art. 151 ustawy p.p.s.a.).

Dokonując w rozpoznawanej sprawie kontroli zaskarżonej decyzji z uwzględnieniem wskazanego wcześniej kryterium legalności Sąd uznał, że decyzja ta nie narusza prawa i nie wymaga wyeliminowania z obrotu prawnego.

Przedmiotem skargi była decyzja DWINB z dnia [...] r. nr [...]orzekająca o utrzymaniu w mocy decyzji PINB w Z. Ś. z dnia [...] r. nr [...] nakazującej rozbiórkę nadbudowanej części mieszkalnej nad pawilonem handlowym. Zdaniem Sądu w okolicznościach faktycznych i prawnych, jakie zaistniały w rozpoznawanej sprawie w ocenie dokonywanej we wskazanym powyżej zakresie uwzględnić należało kilka istotnych okoliczności.

Z całą pewnością roboty budowlane dotyczące nadbudowanej części obiektu budowlanego realizowane były legalnie. Inwestor poprzedził proces inwestycyjny ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Podobnie kształtuje się zakończenie robót budowlanych, bowiem zostały one formalnie sfinalizowane wydanym zaświadczeniem z dnia [...] r. o oddaniu do użytku obiektu budowlanego. Mimo zgodności poczynań inwestora z wydaną w tym względzie decyzją o pozwoleniu na budowę i kilkuletniego funkcjonowania rozbudowanego i nadbudowanego obiektu miały miejsce zdarzenia o charakterze prawnym, które spowodowały konieczność interwencji służb nadzoru budowlanego. Właściwe organy administracji architektoniczno-budowlanej przeprowadziły postępowanie w trybie nadzwyczajnym, którego efektem było stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Poprawność decyzji Wojewody D. z dnia [...] r. nr [...] i G. Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] dotyczących stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę potwierdził Wojewódki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2012 r. (sygn. akt VII SA/Wa 1783/11) oraz Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 9 sierpnia 2012 r. (sygn. akt II OSK 2063/12). W tym stanie rzeczy nie może być wątpliwości, iż względem eliminacji z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę nie można skutecznie podnosić zarzutów czy twierdzeń. W myśl art. 153 p.p.s.a. ocena prawna wyrażona we wskazanych wyżej orzeczeniach Sądów jest wiążąca zarówno dla orzekających w sprawie organów jak też innych sądów, w tym Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu rozpoznającego niniejszą skargę.

Pozostając w temacie następstw stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, jakkolwiek skarżąca obecnie nie czyni w tym względzie zarzutów, dla porządku zaznaczyć należy, że organy nadzoru budowlanego prawidłowo procedowały badając możliwość doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem w trybie art. 50-51 ustawy Prawo budowlane. Wobec wyeliminowania z obrotu prawnego pozwolenia na budowę już po wybudowaniu obiektu budowlanego, a z takim przypadkiem mamy do czynienia, jednoznaczne stanowisko w pełni akceptowane przez skład orzekający, zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 31 stycznia 2017 r. (sygn. akt II OSK 1199/15), podając, że ,,Wyeliminowanie pozwolenia na budowę po zakończeniu inwestycji, której ono dotyczyło, powoduje, że z obrotu prawnego znika podstawa prawna potwierdzająca stan legalnego istnienia określonej inwestycji. Również projekt budowlany zatwierdzony tą decyzją przestaje istnieć w obrocie prawnym, co nie pozbawia go wartości jako aktu technicznego. Organ nadzoru nie wydaje ponownie pozwolenia na budowę, gdyż inwestycja została zakończona. Organ nadzoru prowadzi natomiast postępowanie zmierzające do ustalenia, czy wykonane roboty budowlane są zgodne z przepisami." - LEX nr 2247974.

Właśnie badając zgodność zrealizowanej inwestycji z przepisami służby nadzoru budowlanego obu instancji doszły do przekonania, że jedyną możliwością doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem jest nakaz rozbiórki nadbudowanej części. Orzekające w sprawie organy procedując w tzw. postępowaniu naprawczym nie poprzestały na własnych ustaleniach, które też zresztą miały miejsce, lecz zobowiązały inwestora do przedłożenia sporządzonego przez osobę legitymującą się stosownymi uprawnieniami opracowania technicznego. Sporządzony dokument w sposób jednoznaczny określa, że ,,Brak jest możliwości technicznych i urbanistycznych do zmian usytuowania budynku lub nadbudowy do odległości określonych w rozporządzeniu z 3.07.1980 roku", (str. 9 oceny – wnioski i zalecenia). Autor opracowania doprecyzował swoje stanowisko w aneksie z dnia [...] marca 2016 r., gdzie podał ,,Ocena techniczna jak wyżej nie podaje konkretnych rozwiązań technicznych mających na celu doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z przepisami, gdyż zdaniem autora nie ma takich rozwiązań technicznych". W tym stanie rzeczy zaistniała sytuacja, w której służbom nadzoru budowlanego nie pozostawiono żadnej alternatywy w wyborze środka do osiągniecia stanu dającego się określić jako zgodny z prawem, choćby przez nakaz wykonania określonych robót budowlanych. Organy nadzoru budowlanego w niniejszej sprawie mogły wyłącznie orzec nakaz rozbiórki. Co prawda w złożonym odwołaniu skarżąca oświadczyła, że zostanie sporządzona stosowna ekspertyza rzeczoznawcy budowlanego lecz deklaracja ta pozostała gołosłowna.

Zdaniem Sądu w składzie orzekającym nie było podstaw do uwzględnienia zarzutów odwołania i skargi, gdyż nie wynikało z nich w żaden sposób aby wydane decyzje można było uznać za niezgodne z prawem. Oczywiście rację ma odwołująca się, że nadbudowana część obiektu jest w dobrym stanie technicznym. Stanowisko takie wyraził nawet autor oceny technicznej i nie było ono na żadnym etapie postępowania kwestionowane przez organy. Podkreślić jednak trzeba, że dla funkcjonowania legalnego obiektu budowlanego kryterium dobrego stanu technicznego nie jest jedynym elementem. Obiekt budowlany musi także spełniać szereg innych wymogów jak chociażby bezpieczeństwa czy zgodności z przepisami technicznymi. Jak wynika z akt sprawy zrealizowana inwestycja jest sprzeczna z przepisami technicznymi obwiązującymi w chwili wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę, co wynika z decyzji organów administracji architektoniczno-budowlanej wydanych w trybie nadzwyczajnym i prawomocnych wyroków sądów administracyjnych i obecnie obowiązującego rozporządzenia w sprawie warunków technicznych z 2002 r. W tym drugim przypadku potwierdzeniem jest opracowanie sporządzone w toku postępowania przez osobę legitymującą się stosownymi uprawnieniami. Nie ma też racji odwołująca się uznając, że organ powoływał się na abstrakcyjny interes społeczny przy podejmowaniu negatywnych dla strony rozstrzygnięć. Funkcjonowanie obiektu budowlanego w każdym przypadku będzie się wiązać z ingerencją w uprawnienia innych osób, choćby te wynikające z ograniczeń w sposobie użytkowania czy zabudowy nieruchomości sąsiednich. Owa ingerencja musi wpisywać się w obowiązujący porządek prawny. Prawodawca przewidział konkretne normy, których przekroczenie uzasadnia ingerencję właściwych organów. Skoro zatem zrealizowana nadbudowa jest sprzeczna z przepisami technicznymi nie może być mowy o abstrakcyjnym interesie społecznym, gdyż w interesie społecznym jest właśnie funkcjonowanie tylko takich obiektów, które nie godzą w obowiązujące przepisy.

Wywiedziona skarga opiera się na zarzutach naruszenia przepisów procedury administracyjnej, które grupują się wokół niewłaściwie przeprowadzonego postępowania odwoławczego oraz braku pouczenia strony o możliwości wnioskowania o wyrażenie zgody na odstępstwo od warunków technicznych. Skarżąca uważa, że organ II instancji rozstrzygnięcie wydał z naruszeniem wskazanych w piśmie procesowym przepisów, gdyż nie odniósł się do twierdzeń odwołania. Zarzut ten należy uznać za chybiony. W toku postępowania zebrano obszerny materiał dowodowy, z którego wynika, że nadbudowana część mieszkalna jest niezgodna z przepisami technicznymi. Właśnie to ustalenie skutkowało wydaniem przez PINB w Z.Ś. nakazu rozbiórki. W odwołaniu podniesiono zarzut naruszenia przepisów procedury administracyjnej sprowadzających się, jak wynika ze środka zaskarżenia, do niedokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, zaniechania prowadzenia dowodów z urzędu, prowadzenia postępowania w sposób podważający zaufanie do władzy publicznej, niewyczerpujące odniesienie się do twierdzeń strony oraz pominięcie zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W skardze podaje się z kolei, że organ II instancji odniósł się tylko to problematyki dotyczącej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem Sądu decyzja DWINB, wbrew zarzutom skargi, nie tylko spełnia wymogi wynikające z art. 107 § 3 k.p.a. ale też nie doszło do naruszenia wskazanych przez stronę skarżącą przepisów. Trudno oczekiwać od organu aby, jak chce strona, prowadził z urzędu postępowanie dowodowe nakierowane na poszukiwanie rozwiązań technicznych umożliwiających doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem, choćby z tej przyczyny, że to właśnie przepisy prawa materialnego wprost określają podmiot, który dowodów w tym względzie winien dostarczyć. Art. 81c ustawy Prawo budowlane stanowiący podstawę wydanego w toku postępowania postanowienia stanowi, że to uczestnik procesu budowlanego, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego mają udzielić informacji lub przedłożyć dokumenty. Z kolei art. 52 omawianej ustawy stanowi wprost, że ,,Inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51". Mając na uwadze fakt, że przedłożona przez skarżącą ocena techniczna stanowiła podstawę wydanych decyzji, a była ona wynikiem nałożonego na stronę obowiązków, trudno oczekiwać od organów, aby miały prowadzić dowody przeciwne do tego opracowania, albo też wprost wyręczały stronę w poszukiwaniu takich dowodów. Sama strona co prawda deklarowała złożenie ekspertyzy biegłego rzeczoznawcy budowlanego, lecz z deklaracji tej się wycofała. Zaznaczyć też trzeba, że to właśnie organ nadzoru budowlanego przy dokonywaniu analizy sporządzonego opracowania zażądał dodatkowych informacji w sprawie, co poskutkowało sporządzeniem aneksu.

Wbrew stanowisku strony skarżącej organ II instancji nie sporządził uzasadnienia decyzji w sposób nieprawidłowy. Odniesiono się do stanu faktycznego i prawnego sprawy i w sposób klarowny wyjaśniono przesłanki wydanego nakazu rozbiórki i powody utrzymania decyzji organu I instancji w mocy. Prawdopodobnie stronie skarżącej umknął fakt, że tylko naruszenie przepisów procedury administracyjnej mające wpływ na wynik sprawy dyskwalifikuje dany akt administracyjny. W treści odwołania poruszane są zagadnienia obojętne dla sprawy lub nie mające znaczenia. Przykładowo odwołująca się podejmuje próbę obalenia nakazu rozbiórki argumentem w postaci dobrego stanu technicznego obiektu czy brakiem rozważenia zabudowania okien luksferami. Jak już wyjaśniano postępowanie nie było prowadzone w przedmiocie stanu technicznego budynku lecz w trybie legalizacyjnym zainicjowanym z powodu stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Zagadnienie zabudowania okien materiałem nieprzepuszczającym światła też nie mogło być analizowane jako rozwiązanie w niniejszej sprawie, gdyż nie zostało wskazane w ocenie technicznej. W tym temacie wypowiedział się w uzasadnieniu decyzji organ II instancji. Nadto autor opracowania przecież swoje stanowisko odnośnie doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami zaprezentował jasno i czytelnie ,,zdaniem autora nie ma takich rozwiązań technicznych", (podkreślenie Sądu). W takiej sytuacji skoro DWINB ocenił, iż twierdzenia odwołania nie mają wpływu na zapadłe w sprawie rozstrzygniecie, wywiedziony w tym względzie zarzut skargi jest nietrafny. Wobec treści zarzutów odwołania organ II instancji miał zatem prawo do wypowiedzenia się generalnie względem argumentacji odwołania, że jest ona niezasadna.

Najbardziej strona skarżąca akcentuje naruszenie przez organy normy prawnej wynikającej z art. 9 k.p.a., w czym nawet upatruje się ona uniemożliwienia jej doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem z pominięciem nakazu rozbiórki. Zdaniem Sądu w składzie orzekającym także i ten zarzut jest chybiony. W niniejszej sprawie mamy do czynienia z sytuacją, w której organ postępowanie naprawcze prowadził zgodnie z regułami wynikającymi z przepisami prawa materialnego i to strona postanowieniem wydanym w oparciu o art. 81c Prawa budowlanego została zobowiązana do zlecenia osobie posiadającej stosowne kwalifikacje i uprawnienia oraz przedłożenia dokumentu wskazującego na sposoby doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem. W sytuacji gdyby było możliwe doprowadzenie budynku do stanu zgodnego z prawem, nawet w ramach udzielonej zgody na odstępstwo od warunków technicznych, taki zapis powinien znaleźć się w ocenie technicznej. Autor opracowania takiej możliwości się nie dopatrzył i takiego rozwiązania nie podał. Z dużym prawdopodobieństwem należy zakładać, że usytuowanie budynku nie mieści się w granicach rozwiązań technicznych możliwych nawet w przypadku wyrażenia zgody na odstępstwa. Sama skarżąca też raczej posiadała wiedzę w tym zakresie skoro mimo deklaracji złożonej w odwołaniu, a dotyczącej przedłożenia ekspertyzy technicznej z uzgodnieniami dokumentu takiego nie dostarczyła zarówno w toku postępowania administracyjnego jak i sądowoadministracyjnego.

Niezależnie od powyższego podkreślić należy, że wszelkie zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 9 ustawy Prawo budowlane czy art. 11 i innych k.p.a. nie znajdują uzasadnienia. Z całą pewnością treść art. 9 k.p.a. zawiera zasadę, w myśl której organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. W realiach niniejszej sprawy nie można przyjąć, aby właściwa realizacja powinności organu wynikającej z art. 9 k.p.a. sprowadzała się do poinstruowania skarżącej o możliwości złożenia wniosku o udzielenie zgody na odstępstwa od warunków technicznych. Najważniejszym powodem braku takiej konieczności jest treść przedłożonej organowi przez samą skarżącą oceny technicznej. Po wtóre z art. 9 k.p.a. nie wynika w żaden sposób aby nakaz należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego sprowadzać się miał do udzielania stronie porad prawnych czy też doradztwa. Zasady ogólne postępowania administracyjnego mają chronić prawa strony w postępowaniu administracyjnym, ale nie zwalniają jej od wszelkiej dbałości o własne interesy i od wszelkiej aktywności procesowej. W żadnej mierze nie można wymagać od organu, by w ramach obowiązków z art. 9 k.p.a. zastępował stronę w jej aktywności poprzez instruowanie o wyborze optymalnego sposobu postępowania. Realizacja przez organ administracji publicznej obowiązku informowania stron, o którym mowa w art. 9 k.p.a., polega jedynie na ogólnym ukierunkowaniu strony co do przepisów prawa znajdujących zastosowanie w jej sprawie. Orzecznictwo sądowoadministracyjne optuje za jak najszerszym zakresem rozumienia i stosowania zasady informowania stron, jednakże nie może odnieść rezultatu taki oto zarzut skargi, który sprowadza się przecież w niniejszej sprawie do przyjęcia, że zapadły nakaz rozbiórki jest wynikiem zaniechania przez organ poinformowania o możliwości ubiegania się o zgodę o odstępstwa od warunków technicznych, skoro alternatywy takiej nie przewidywała osoba sporządzająca ocenę techniczną.

Wobec powiedzianego wydane w sprawie decyzje zdaniem Sądu w składzie orzekającym nie naruszają obowiązujących przepisów zarówno prawa materialnego jak i procedury administracyjnej w stopniu powodującym konieczność ich eliminacji z obrotu prawnego. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał, że skarga jest niezasadna, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę i na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.