Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 378/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-12-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 59 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1405
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko.
article: § 6 pkt 1
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Dnia 10 grudnia 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak sędzia del. WSA Tomasz Świstak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2018 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej H. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 5 października 2017 r., sygn. akt II SA/Ke 489/17 w sprawie ze skargi H. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [..] maja 2017 r., znak [..] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy w K. z dnia [..] marca 2017 r., nr [..], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz H. C. kwotę 1587 zł (tysiąc pięćset osiemdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 5 października 2017 r., sygn. akt II SA/Ke 489/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę H. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [..] maja 2017 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Decyzją z dnia [].maja 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., po rozpatrzeniu odwołania H. C. od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy w K. z dnia [..] marca 2017 r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie i rozbudowie budynku gospodarczo-inwentarskiego, budowie płyty gnojowej, budowie zbiornika na płynne odchody zwierzęce, budowie silosu zbożowego, silosu na paszę i silosu na kiszonkę, przewidzianej do realizacji na działce nr [..] obręb [..], gm. K., - uchyliło zaskarżoną decyzję w części dotyczącej ustalenia warunków zabudowy dla: "przebudowy i rozbudowy budynku gospodarczo-inwentarskiego" oraz określenia w pkt 3 ppkt 1 lit. b rozstrzygnięcia decyzji: intensywność wykorzystania terenu: "-wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy, uwzględniający budynki (rozbudowę) oraz pozostałe planowane obiekty budowlane, w stosunku do powierzchni działki: od 5% do 15%"i w to miejsce orzekł o ustaleniu warunków zabudowy dla: "przebudowy i rozbudowy budynku gospodarczo-inwentarskiego o obsadzie zwierząt o obsadzie 36,5 DJP" oraz intensywność wykorzystania terenu: "-wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy, uwzględniający budynki (rozbudowę) oraz pozostałe planowane obiekty budowlane, w stosunku do powierzchni działki: od 5% od 15%" - w pozostałym zakresie utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

Organ odwoławczy wskazał, że szczególnym przepisem, który znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie jest art. 61 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm. - dalej "u.p.z.p."), wyłączający stosowanie art. 61 ust. 1 pkt 1 do zabudowy zagrodowej, gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego jest większa niż średnia powierzchnia gospodarstwa w gminie. Organ ustalił, że taka właśnie sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie. Porównując dane w zakresie wielkości średniego gospodarstwa rolnego w gminie wskazane w piśmie Urzędu Miasta i Gminy w K. z dnia 24 sierpnia 2016 r. (3,0227 ha) z powierzchnią gospodarstwa rolnego prowadzonego przez inwestora (23,9700 ha) nie można mieć wątpliwości, iż jest on uprawniony do skorzystania z wyjątku statuowanego art. 61 ust. 4 u.p.z.p. W konsekwencji zbędne było dokonywanie analizy obszaru pod kątem przesłanek dobrego sąsiedztwa, ustalanie parametrów i wskaźników zabudowy. Przeprowadzenie przez organ I instancji analizy urbanistycznej było więc niepotrzebne i naruszenie to ogranicza inwestora, ponieważ decyzja o warunkach zabudowy wiąże organ administracji architektoniczno-budowlanej. Organ stwierdził, że wnioskowane przez inwestora 25 szt. buhajów i 10 szt. cieląt, przy współczynniku odpowiednio 1,4 i 0,15 DJP, daje łącznie 36,5 DJP, a zatem przedmiotowa inwestycja nie jest zaliczana do przedsięwzięć wymienionych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Zakres oddziaływania przedsięwzięcia będzie, zgodnie z wnioskiem inwestora, zamykał się w granicach terenu inwestycji. Ustalone warunki zabudowy spełniają pozostałe wymogi określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., tj. pkt 2-5. Wydanie decyzji poprzedzone zostało uzgodnieniami, o których mowa w art. 53 ust. 4 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Decyzja organu I instancji wymagała natomiast konwalidacji w zakresie projektowanej obsady inwentarza oraz sformułowania "od 5% od 15%". Wskazane w odwołaniu wady protokołu oględzin nie mają zaś wpływu na treść rozstrzygnięcia.

Skargę na powyższą decyzję w terminie prawem przewidzianym wywiódł H. C. zarzucając naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 68 § 1 i 2 K.p.a. poprzez wadliwe sporządzenie protokołów z oględzin, tj. nieustalenie w ich treści jakich czynności dokonano, co i w jaki sposób zostało ustalone, w tym nieustalenie faktycznych parametrów zabudowy, a nadto brak wzmianki o odczytaniu protokołów wszystkim obecnym stronom; art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 § 1, art. 84 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania oraz rozważenia całego materiału dowodowego i ustalenie, że przedmiotowa inwestycja nie jest zaliczana do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, skutkiem czego odstąpiono od przeprowadzenia opinii w sprawie oddziaływania na środowisko, w sytuacji w której organ I instancji nie powinien opierać się wyłącznie na oświadczeniu inwestora co do wielkości produkcji zwierzęcej w planowanym obiekcie, przy jednoczesnym pominięciu faktycznych parametrów budynku gospodarczo-inwentarskiego; art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania oraz rozważenia całego materiału dowodowego i dowolne ustalenie, że wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy, uwzględniający budynki (rozbudowę) oraz pozostałe planowane obiekty budowlane, w stosunku do powierzchni działki wynosi od 5% do 15%, podczas gdy powierzchnia działki nr [..] wynosi 0,60 ha, a powierzchnia terenu podlegającego przekształceniu – około 0,3000 ha, co daje wskaźnik około 50%, a nadto na działce istnieją inne budynki, które podwyższają wskaźnik zabudowy oraz art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji tylko w części, a nie w całości.

Nadto w skardze sformułowano również zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj.: § 6 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) poprzez wadliwą jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że tolerancja do 20% szerokości elewacji frontowej dotyczy planowanej inwestycji, podczas gdy tolerancja do 20% dotyczy średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym; § 4 pkt 1 ww. rozporządzenia poprzez wadliwe wyznaczenie linii nowej zabudowy; art. 64 w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. c u.p.z.p. poprzez niezawarcie we wniosku charakterystyki inwestycji obejmującej określenie danych charakteryzujących wpływ inwestycji na środowisko.

Rozpoznając skargę od w/w decyzji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wskazał w uzasadnieniu wyroku z dnia 5 października 2017 r., sygn. akt II SA/Ke 489/17, że przesłanka wymieniona art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. przewiduje tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, zwaną także zasadą podobieństwa (kontynuacji). Przystępując do ustalenia, czy możliwe jest ustalenie dla danego zamierzenia warunków zabudowy, należy dokonać analizy i ustalić, czy zabudowa na terenie sąsiadującym z terenem, na którym inwestor zamierza zrealizować nową zabudowę, jest taka, że sposób wykonania tej zabudowy pozwala na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. Stosowanie zasady dobrego sąsiedztwa doznaje jednak pewnych ograniczeń. Jeden z takich przypadków został przewidziany w art. 61 ust. 4 u.p.z.p., którego uregulowanie sprowadza się do tego, że zasada dobrego sąsiedztwa nie stanowi wymogu decyzji o warunkach zabudowy zagrodowej w przypadku, gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą budową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Oznacza to, że budowa inwestycji związanej z relatywnie dużym gospodarstwem rolnym (więcej niż średnim) nie wymaga sąsiedztwa zabudowanej działki ani ewentualnego dostosowania do istniejącej zabudowy.

W ocenie Sądu, organy obu instancji słusznie przyjęły, że w niniejszym przypadku ma miejsce wyłączenie stosowania zasady dobrego sąsiedztwa przewidziane w art. 61 ust. 4 u.p.z.p. Średnia powierzchnia gospodarstwa rolnego w gminie K. wynosi bowiem 3,0227 ha, zaś gospodarstwo rolne inwestora, położone na terenie tej gminy, ma powierzchnię 23,9700 ha. Nie ulega też wątpliwości, że gospodarstwo to jest związane z zabudową zagrodową inwestora, która ma podlegać planowanej przebudowie i rozbudowie. Z powyższych powodów w ocenie Sądu należało uznać, że stosowanie przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. było w tym przypadku wyłączone, co oznacza, że realizacja planowanej inwestycji nie tylko nie wymaga sąsiedztwa zbudowanej działki, analizy obszaru pod kątem przesłanek dobrego sąsiedztwa, ale też nie wymaga dostosowania planowanej inwestycji do istniejącej zabudowy.

Za bezprzedmiotowe w tej sytuacji należało zatem uznać zarzuty naruszenia § 6 pkt 1 i § 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), określanie parametrów zabudowy było bowiem w tym przypadku zbędne, choć ewentualne naruszenie w tym zakresie będzie ograniczać inwestora, który kształtując zabudowę winien się do nich dostosować. Z tych samych powodów niezasadny był zarzut naruszenia przepisów art. 7, 77 i 107 § 3 K.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozważenia materiału dowodowego w zakresie ustalenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy. W tym ostatnim przypadku należy zresztą zwrócić uwagę, że zgodnie z wnioskiem inwestora powierzchnia zabudowy planowanej inwestycji, którą należy brać pod uwagę przy ustalaniu przedmiotowego parametru, wynosi 750 m², co oznacza, że – niezależnie od powyższego – ustalony wskaźnik zostanie zachowany.

Nie można było podzielić także argumentów skarżącego dotyczących braku wyczerpujących ustaleń organów, jeśli chodzi o zaliczenie inwestycji do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Organy obu instancji zasadnie oparły się w tym zakresie na danych deklarowanych przez inwestora co do łącznej projektowanej obsady inwentarza, tj. 36,5 DJP, co oznacza, że zgodnie z § 3 pkt 102 i 103 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (t.j. Dz. U. z 2016r., poz. 71 ze zm.) przedmiotowa inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć mogących choćby potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Podkreślenia wymaga, że procedura wydawania decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu przewiduje, że postępowanie to prowadzone jest na wniosek strony. Taka konstrukcja postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oznacza, że właściwy w tej sprawie organ nie jest uprawniony do prowadzenia postępowania w zakresie nieobjętym żądaniem wnioskodawcy. Obowiązkiem organu jest zatem dokładne ustalenie treści żądania strony, która wyznacza granice sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania. To wnioskodawca określa, dla jakiej inwestycji domaga się ustalenia warunków zabudowy, a organ prowadzący postępowanie ustala, czy wydanie decyzji pozytywnej jest możliwe w świetle przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Już z samej – zmienionej w tym zakresie przez organ odwoławczy – decyzji o ustaleniu warunków zabudowy wynika, że są one ustalane dla przebudowy i rozbudowy budynku gospodarczo-inwentarskiego o obsadzie zwierząt 36,5 DJP. Jest to tym samym maksymalna możliwa obsada inwentarza, jaka będzie mogła być utrzymywana w ramach planowanej inwestycji. Okoliczność ta podlegać będzie uwzględnieniu przez organ architektoniczno-budowlany przy określaniu parametrów tej inwestycji, jak również na etapie jej realizacji. Z powyższych powodów – w świetle art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2017r., poz. 1405 ze zm.), jak i powołanych przepisów rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010r. – brak było w niniejszym przypadku podstaw do przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Z tych samych przyczyn na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut naruszenia art. 64 w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. c u.p.z.p. poprzez niezawarcie we wniosku charakterystyki inwestycji obejmującej określenie danych charakteryzujących wpływ inwestycji na środowisko. W świetle powyższych wywodów, charakterystyka taka, poza wskazaniem wielkości obsady inwentarza, nie była konieczna dla ustalenia, czy wymagane jest przeprowadzenie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

Skargę kasacyjną od tego orzeczenia wniósł H.C., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie:

1. prawa materialnego, a mianowicie:

- art. 61 ust. 4 u.p.z.p. poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że powierzchnia gospodarstwa rolnego wnioskodawcy przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie K., podczas gdy rozstrzygnięciem nadzorczym nr [..] Wojewody [..] z dnia [..] kwietnia 2017 r. stwierdzono nieważność uchwały nr [..] Rady Miejskiej w K. z dnia 20 marca 2017 r. w sprawie ustalenia średniej powierzchni gospodarstwa rolnego w Gminie K. na rok 2017, a w konsekwencji niewłaściwego jego zastosowanie;

- § 6 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez wadliwą jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że tolerancja do 20% szerokości elewacji frontowej dotyczy planowanej inwestycji, podczas gdy tolerancja do 20% dotyczy średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym,

- § 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez wadliwe wyznaczenie linii nowej zabudowy polegające na wyznaczeniu trzech linii nowej zabudowy zamiast jednej,

2. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

- art. 1 § 1 i 2 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 § 1, art. 84 i art. 107 § 3 K.p.a. polegające na oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi, a w konsekwencji nieuchyleniu decyzji organów administracyjnych obu instancji, pomimo że nie zebrano i nie rozważono całego materiału dowodowego w niniejszej sprawie i ustalenie, iż przedmiotowa inwestycja nie jest zaliczana do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisku, skutkiem czego odstąpiono od przeprowadzenia opinii w sprawie oddziaływania na środowisko, w sytuacji, w której organ I instancji nie powinien opierać się wyłącznie na oświadczeniu osoby zainteresowanej w uzyskaniu decyzji o warunkach zabudowy co do wielkości produkcji zwierzęcej w planowanym obiekcie, przy jednoczesnym pominięciu faktycznych parametrów budynku gospodarczo - inwentarskiego,

- art. 1 § 1 i 2 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. polegające na oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi, a w konsekwencji nieuchyleniu decyzji organów administracyjnych obu instancji, pomimo że nie zebrano i nie rozważono całego materiału dowodowego w niniejszej sprawie i dowolne ustalenie, iż wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy uwzględniający budynki (rozbudowę) oraz pozostałe planowane obiekty budowlane, w stosunku do powierzchni działki wynosi od 5 do 15 %, podczas gdy jak wynika z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wielkość działki nr [..] wynosi 0,60 ha a powierzchnia terenu podlegającego przekształceniu wnosi ok 0,3000 ha, co daje wskaźnik ok. 50%, a nadto istniejące na działce inne budynki podwyższają wskaźnik zabudowy.

Wskazując na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, ze zm.; dalej w skrócie: P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu sąd bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał na posiedzeniu niejawnym, albowiem skarżący złożył taki wniosek, a żadna z pozostałych stron postępowania sądowadministracyjnego nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.

Rozpoznając sprawę w granicach wyznaczonych przez stronę skarżącą kasacyjnie, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie wobec trafności zarzutów naruszenia przepisów postępowania to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. polegające na oddaleniu skargi, pomimo że nie zebrano i nie rozważono całego materiału dowodowego interpretowanych w powiązaniu ze zgłoszonym zarzutem naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 61 ust. 4 u.p.z.p. w następstwie przyjęcia, że powierzchnia gospodarstwa rolnego wnioskodawcy przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie K.

Przypomnieć w tym miejscu trzeba, iż stosownie do art. 61 ust. u.p.z.p. w przypadku, gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z zabudową, o której mowa w art. 61 ust. 1, przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie, nie stosuje się przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Powyższy zapis oznacza wyeliminowanie konieczności badania zasady tzw. dobrego sąsiedztwa, pozwalającej na powstrzymanie budowy nie dającej się pogodzić z zabudową już istniejąca oraz nałożeniu na inwestora warunków w postaci konieczności dostosowania nowej zabudowy do cech urbanistycznych już istniejącej zabudowy. W konsekwencji inwestor zwolniony jest również od wykazania warunkującej wydanie decyzji o warunkach zabudowy przesłanki istnienia co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej oraz zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Zauważyć dalej należy – co przeoczył Sąd I instancji, iż tak Burmistrz Miasta i Gminy w K. , jak i SKO w K., mimo że orzekały w roku 2017 ustalenia faktyczne dotyczące średniej powierzchni gospodarstwa rolnego w gminie K., warunkujące zastosowanie w sprawie art. 61 ust. 4 u.p.z.p. poczyniły w oparciu o uchwałę Rady Miejskiej w K. z dnia 28 czerwca 2016 r., nr XXIX/184/2016 w sprawie ustalenia średniej powierzchni gospodarstwa rolnego w Gminie K. na rok 2016.

Powyższe wynika wprost tak z uzasadnienia decyzji organu I instancji, jak i z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego gdzie wskazano, iż fakt, iż gospodarstwo rolne na prowadzenie, którego powołuje się inwestor przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa w gminie został wykazany w sposób niewątpliwy, bowiem porównując dane w zakresie wielkości średniego gospodarstwa rolnego w gminie wskazane w piśmie Urzędu Miasta i Gminy w K. z dnia 24 sierpnia 2016 r. (3,0227 ha) z powierzchnią gospodarstwa rolnego prowadzonego przez inwestora (23,9700 ha) nie można mieć wątpliwości, iż jest on uprawniony do skorzystania z wyjątku statuowanego art. 61 ust. 4 u.p.z.p.

Wskazane wyżej pismo Urzędu Miasta i Gminy w K. z dnia 24 sierpnia 2016 r. odwołuje się zaś wprost do uchwały Rady Miejskiej w K. z dnia 28 czerwca 2016 r., nr XXIX/184/2016 w sprawie ustalenia średniej powierzchni gospodarstwa rolnego w Gminie K. na rok 2016, poprzedzającej wskazaną w skardze kasacyjnej uchwałę Rady Miejskiej w K. z dnia 20 marca 2017 r., nr XLVI/309/2017 w sprawie ustalenia średniej powierzchni gospodarstwa rolnego w Gminie K. na rok 2017. W uchwale z dnia 20 marca 2017 r., nr XLVI/309/2017 wskazano przy tym, że średnia powierzchnia gospodarstwa rolnego w Gminie K. według stanu na dzień 30 grudnia 2016 r. wynosi 3,0325 ha, a uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa [..].

Nadto w przedłożonych sądowi aktach sprawy administracyjnej brak jakiegokolwiek innego dokumentu wskazującego na wielkość parametru średniej powierzchni gospodarstwa rolnego w Gminie K.

Jednocześnie zauważyć zaś należy, iż uchwała Rady Miejskiej w K. z dnia 20 marca 2017 r., nr XLVI/309/2017 w sprawie ustalenia średniej powierzchni gospodarstwa rolnego w Gminie K. na rok 2017 została wyeliminowana z obrotu prawnego prawomocnym – wobec niezaskarżenia go przez gminę - rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody [..] z dnia [..] kwietnia 2017 r., nr [..] (Dz. Urz. Woj. Świętokrzyskiego z dnia 20 kwietnia 2017 r., poz. 1603), którym stwierdzono jej nieważność ze względu na wydanie jej bez podstawy prawnej.

Dalej wskazać należy, iż prawidłowym jest stanowisko Wojewody wyrażone w uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia nadzorczego, że zarówno przepis art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym, jak i przepis art. 61 ust. 4 u.p.z.p., nie stanowiły podstawy do podjęcia przez radę gminy uchwały w sprawie ustalenia średniej powierzchni gospodarstwa rolnego w gminie. Istnienia upoważnienia ustawowego do stanowienia przez jednostkę samorządu terytorialnego aktu prawa miejscowego w żadnym razie nie można domniemywać. Tymczasem powołany w podstawie prawnej tej uchwały art. 61 ust. 4 u.p.z.p. nie zawiera ustawowego upoważnienia do podjęcia przez radę gminy uchwały wskazującej podstawy do ustalania średniej powierzchni gospodarstwa rolnego lub wprost ustalającej taką powierzchnię na terenie gminy, a wśród aktualnie obowiązujących przepisów prawa brak jest regulacji, która zawierałaby takie upoważnienie.

Przypomnieć należy, iż w doktrynie i orzecznictwie nie ma wątpliwości co do tego, iż organ wydający decyzję administracyjną jest obowiązany uwzględnić stan faktyczny istniejący w chwili wydania decyzji. Odnosi się to nie tylko do organu orzekającego w I instancji, ale również do organu wydającego decyzję w postępowaniu odwoławczym, który w ramach swoich uprawnień kontrolnych powtórnie ocenia materiał dowodowy, uwzględniając jednakże zmiany stanu faktycznego, jakie zaszły pomiędzy wydaniem decyzji przez organy pierwszej instancji a wydaniem decyzji w postępowaniu odwoławczym.

Powyższe oznacza, iż organy w sposób wadliwy, bowiem w oparciu o uchwałę organu stanowiącego gminy wydaną bez podstawy prawnej i nie obowiązującą już w momencie orzekania, bowiem wprost odnoszącą się jedynie do roku 2016 ustaliły kluczową dla sprawy okoliczność faktyczną, jaką była wielkość średniej powierzchni gospodarstwa rolnego w gminie K., warunkującą zastosowanie w sprawie szczególnego i uprzywilejowującego inwestora trybu ustalania warunków zabudowy określonego w art. 61 ust. 4 u.p.z.p. i co za tym idzie co najmniej przedwcześnie zastosowały tę regulację przy rozpoznaniu wniosku inwestora. Jednocześnie na moment orzekania w sprawie przez organy obu instancji brak było w obrocie prawnym jakiejkolwiek uchwały w sprawie ustalenia średniej powierzchni gospodarstwa rolnego w Gminie K.

Podsumowując wskazać należy, iż orzekające w sprawie organy obu instancji winny ustalić jaka była średnia powierzchnia gospodarstwa rolnego w Gminie K. na datę orzekania, to jest odpowiednio 7 marca 2017 r. i 30 maja 2017 r., a nie dopuszczalne było odwoływanie się przez nie w tym zakresie do postanowień uchwały Rady Miejskiej w K. wydanej nie tylko bez podstawy prawnej i w roku 2016, lecz nadto wyraźnie wskazującej w swojej treści, iż obowiązywała ona tylko w tym roku

Uchybienie powyższe recypował do swojego rozstrzygnięcia także Sąd I instancji, przyjmując ustalenie faktyczne, iż średnia powierzchnia gospodarstwa rolnego w gminie K. wynosi 3,0227 ha, przy czym jedynymi dokumentami w aktach sprawy wskazującym na powyższą wielkość były pisma powołujące się na przywołaną już powyżej uchwałę Rady Miejskiej w K. z dnia 28 czerwca 2016 r., nr XXIX/184/2016 w sprawie ustalenia średniej powierzchni gospodarstwa rolnego w na rok 2016 i w następstwie tego wyrażając ocenę, że organy obu instancji słusznie przyjęły, że w niniejszym przypadku ma miejsce wyłączenie stosowania zasady dobrego sąsiedztwa przewidziane w art. 61 ust. 4 u.p.z.p. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach.

Z treści przepisu art. 61 ust. 4 u.p.z.p. bezspornie zaś wynika, że warunkiem do jego zastosowania jest jednoznaczne ustalenie, że - po pierwsze - inwestor planuje zabudowę zagrodową i - po drugie - istnieje gospodarstwo rolne, które - po trzecie - ma określoną powierzchnię, tj. jest większe niż średnia powierzchnia gospodarstwa w gminie, co oznacza, że wielkość tej średniej powierzchni – w realiach niniejszej sprawy budząca wątpliwości i ustalona w oparciu o wadliwy środek dowodowy - jest ustaleniem faktycznym o zasadniczym znaczeniu dla rozpoznania sprawy.

Ustalenia w tej części - to jest odnośnie tego czy w sprawie zastosowanie znajduje art. 61 ust. 4, czyli określenie warunków zabudowy dla planowanego przedsięwzięcia bez badania spełnienia zasady "dobrego sąsiedztwa", określonej przepisem art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. - są zaś kluczowe dla rozstrzygnięcia sprawy i winny być poczynione w oparciu o dowody, które poddają się ocenie i weryfikacji oraz są aktualne.

Stwierdzone naruszenie przepisów postępowania mogło mieć zatem istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem to właśnie poczynienie tegoż ustalenia faktycznego skutkowało zaaprobowanym przez Sąd I instancji odstąpieniem przez organy od stosowania w sprawie zasady dobrego sąsiedztwa wyrażonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u,.p.z.p.

Powyższa okoliczność uzasadniała uchylenie decyzji organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów kasacyjnych zauważyć natomiast należy, iż co najmniej przedwczesne okazały się pozostałe zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, to jest naruszenia § 6 pkt 1 i § 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz zarzut naruszenia przepisów postępowania poprzez brak zebrania i rozważenia całego materiału dowodowego dotyczącego ustalenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w wysokości od 5 do 15 %, a wiec parametru zabudowy sposób ustalenia regulowany jest przez § 5 ust. 1 i 2 tegoż rozporządzenia.

Zauważyć bowiem należy, iż o ile sprawie faktycznie zaistnieją przesłanki do zastosowania art. 61 ust. 4 u.p.z.p., to oznaczać to będzie, iż w sprawie nie znajdą w ogóle zastosowania regulacje przywołanego wyżej rozporządzenia dotyczące ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, w tym w szczególności wyznaczania linii zabudowy oraz ustalania szerokości elewacji frontowej. Zgodnie bowiem z art. 61 ust. 6 u.p.z.p. stanowiącym normę kompetencyjna do wydania powyższego rozporządzenia minister właściwy do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa określi, w drodze rozporządzenia, sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego. Przepisem rangi ustawowej uzależniającym wydanie decyzji o warunkach zabudowy od spełnienia warunku, by co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, jest zaś art. 61 ust. 1 pkt 1 tej samej ustawy, którego stosowanie na mocy art. 61 ust. 4 u.p.z.p. jest wyłączone odnośnie zabudowy zagrodowej w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie.

Skoro zaś wskazany powyżej przepis wyłącza w stosunku do zabudowy zagrodowej stosowanie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., to oznacza to również wyłączenie w stosunku do tego rodzaju inwestycji przepisów rangi podustawowej uszczegółowiających regulacje art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i określających wymagania dotyczące ustalania parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy, w tym gabarytów obiektów budowlanych i linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Wbrew sugestiom zawartym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie sposób zaś tak z samego art. 61 ust. 4 u.p.z.p., jak i jakiegokolwiek innego przepisu wyprowadzić normy stanowiącej, iż ułatwienia dotyczące lokalizowania zabudowy zagrodowej stosuje się tylko i wyłącznie do takiej zabudowy tego rodzaju, w stosunku do której nie jest możliwe ustalenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 ze względu na oddalenie terenu inwestycji od istniejącej zabudowy. Jednoznaczna treść art. 61 ust. 4 u.p.z.p. wyraźnie wskazuje, iż nie zawiera on jakichkolwiek tego rodzaju obostrzeń i co za tym idzie określone w nim regulacje stosują się do wszelkiej zabudowy zagrodowej w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie, gdyby zaś prawodawca chciał zawrzeć w tym przepisie normę o treści sugerowanej przez skarżącą kasacyjnie mógłby to uczynić, chociażby poprzez umieszczenie w tym przepisie zapisu, iż stosuje się on w przypadku niemożności ustalenia warunków zabudowy zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 ze względu na brak zabudowy na działkach sąsiednich dostępnych z tej samej drogi publicznej.

Ewentualne określenie w decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji realizowanej w zabudowie zagrodowej (w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie) parametrów nowej zabudowy o jakich mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. może być zatem ocenione wyłącznie jako ewentualne naruszenie interesu prawnego samego inwestora i może być skutecznie kwestionowanego w drodze skargi do sądu administracyjnego jedynie przez samego inwestora, a nie przez inne osoby, których interesów prawnych te ograniczenia nie naruszają.

W tym też zakresie i przy przyjęciu założenia (jak wykazano powyżej nie odpowiadającego stanowi rzeczywistemu), że w sprawie zostało udowodnione, iż znajduje w niej zastosowanie art. 61 ust. 4 u.p.z.p.p. za trafne należałoby uznać stanowisko Sądu I instancji, iż zarzuty naruszenia § 6 ust. 1 i § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. podnoszone przez stronę będącą jedynie sąsiadem planowanej inwestycji były bezprzedmiotowe i jako takie zasługiwały na oddalenie, bowiem w żaden sposób nie naruszały interesu prawnego skarżącego kasacyjnie. To samo dotyczy również zgłoszonych w skardze i powtórzonych w skardze kasacyjnej zarzutów dotyczących ustalenia parametru intensywności zabudowy dla planowanej inwestycji.

Niezależnie od powyższego i gwoli wszechstronnego odniesienia się do zgłoszonych zarzutów kasacyjnych wskazać należy, iż choć w przepisach § 4 ust. 1-4 rozporządzenia jest mowa o linii zabudowy w liczbie pojedynczej, to nie oznacza to jednak, że kierując się wykładnią gramatyczną, należy uznać te przepisy jako formułujące zakaz ustalenia więcej, niż jednej linii zabudowy. Ustalenie tego wymogu nie może być oderwane od okoliczności konkretnej sprawy. W orzecznictwie zauważono na przykład, że jeżeli lokalizacja planowanego budynku przewidywana jest na terenie inwestycyjnym, który graniczy z dwóch stron z pasami dróg publicznych, nie tylko dopuszczalne, ale konieczne jest ustalenie linii zabudowy dla obydwu stron (patrz: wyrok NSA z dnia 19 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 1987/13). Podobnie stanowisko zostało wyrażone w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 17 października 2017 r., sygn. akt II OSK 235/16). Nadto jak wskazuje się w orzecznictwie Naczelnego Sadu Administracyjnego może jednak wystąpić potrzeba uwzględnienia ograniczeń w lokalizacji nowej zabudowy, od strony przeciwnej w stosunku do drogi publicznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 674/16).

Co za tym idzie nie będzie samo w sobie stanowiło naruszenia § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. ustalenie więcej niż jednej linii zabudowy. W skardze kasacyjnej nie podjęto zaś nawet próby wykazania, że w realiach kontrolowanej konkretnej sprawy nie było dopuszczalne wyznaczenie więcej niż jednej linii zabudowy.

Zupełnie niezrozumiałe są nadto podnoszone w uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumenty jakoby wyznaczając linie zabudowy od strony granic działki inwestora z działkami nie stanowiącymi dróg publicznych organy naruszyły nadto art. 43 ust. 1 ustawy z 21 marca 1985 o drogach publicznych poprzez brak uwzględnienia wynikającego z tego przepisu obowiązku sytuowania obiektów budowlanych w odległości 6 metrów od krawędzi jezdni.

Odnośnie zarzutu naruszenia § 6 ust. 1 należy natomiast uzupełniająco wyjaśnić, że choć faktycznie przepis ten stanowi, że szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%, to jednak ustalenie w decyzji w przedmiocie warunków zabudowy, że szerokość elewacji frontowej planowanej inwestycji ma wynosić określoną wielkość (w niniejszej sprawie 32 metry) z tolerancją do 20% nie oznacza samodzielnie, że kontrolowana decyzja zapadła w tym zakresie z naruszeniem prawa. Należy bowiem rozróżnić sposób ustalania dopuszczalnej ze względu na zasadę dobrego sąsiedztwa szerokości elewacji frontowej planowanej inwestycji, od sposobu zapisu danego parametru w samej decyzji o warunkach zabudowy.

W realiach niniejszej sprawy w przyjęty w decyzji zapis dotyczący szerokości elewacji frontowej oznacza bowiem jedynie, iż warunki zabudowy dopuszczają szerokość tejże elewacji od 25,6 do 38,4 metra, co nie oznacza jednakże jeszcze, że wielkość tego parametru została określona wadliwie i z naruszeniem wymogów określonych w § 6 ust. 1 bądź 2 rozporządzenia wykonawczego (przy założeniu, iż przedmiotowa inwestycja nie spełnia warunków określonych w art. 61 ust. 4 u.p.z.p. – co jak wykazano wyżej warunkuje zastosowanie do niej regulacji dotyczących ustalenia parametrów zabudowy, w tym szerokości elewacji frontowej). Do tego rodzaju ustaleń można by natomiast dojść porównując przyjęte w decyzji wartości dopuszczalnej szerokości elewacji frontowej ze średnią występującą w obszarze analizowanym, względnie z wynikami analizy w tym zakresie, czego autor skargi kasacyjnej jednakże nie uczynił.

Odnosząc się wreszcie do zarzutu naruszenia przepisów postępowania poprzez oddalenie skargi mimo, że w toku postępowania administracyjnego nie zebrano i nie rozważono całego materiału dowodowego w niniejszej sprawie, w następstwie czego błędnie – bowiem wyłącznie w oparciu o oświadczenie osoby zainteresowanej w uzyskaniu decyzji o warunkach zabudowy ustalono wielkość produkcji zwierzęcej w planowanym obiekcie, co skutkowało przyjęciem iż przedmiotowa inwestycja nie jest zaliczana do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, przy jednoczesnym pominięciu faktycznych parametrów budynku gospodarczo-inwentarskiego wskazać należy, iż również ten zarzut nie zasługiwał na uwzględnienie.

Wyjaśniając powyższe stanowisko wskazać należy, iż postępowanie o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania przestrzennego jest postępowaniem prowadzonym na wniosek inwestora. Wniosek ten nie tylko wszczyna postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, ale wyznacza też jego przedmiotowe ramy. Właściwy do wydania decyzji organ jest obowiązany rozpoznać sprawę w granicach wyznaczonych treścią wniosku, a jeżeli wnioskowane zamierzenie jest zgodne z przepisami prawa i ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego organ ten nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Taka konstrukcja postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oznacza, że właściwy w tej sprawie organ nie jest uprawniony do prowadzenia postępowania w zakresie nieobjętym żądaniem wnioskodawcy. Zgodnie bowiem z art. 61 § 1 K.p.a. w zw. z art. 52 ust. 1 u.p.z.p. postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu wszczyna się na wniosek inwestora. Obowiązkiem organu jest dokładne ustalenie treści żądania strony, która wyznacza granice sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania (por.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lipca 2001 r., sygn. akt IV SA 1091/99, wyrok WSA w Krakowie z dnia 27 kwietnia 2011 r., sygn. akt. II SA/Kr 408/11, oba dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sadów Administracyjnych). Organ prowadzący postępowanie w zakresie ustalenia warunków zabudowy nie może zatem dookreślać wnioskowanej inwestycji wbrew zamiarom inwestora, wyrażonym lub nie wyrażonym we wniosku.

Dalej wskazać należy, iż decyzja o warunkach zabudowy ma charakter promesy uprawniającej do późniejszego uzyskania pozwolenia na budowę na warunkach w niej określonych. Nie jest to akt upoważniający do podjęcia i realizacji inwestycji, ale stanowiący podstawę do ubiegania się o pozwolenie na budowę. Dopiero w tym następnym postępowaniu organ architektoniczno-budowlany ustala szczegóły techniczne dotyczące planowanej inwestycji i ocenia, czy w świetle przepisów prawa budowlanego i przepisów wykonawczych do tego prawa możliwe jest udzielenie pozwolenia na realizację zamierzonej inwestycji.

Powyższe przesądza o tym, że skoro decyzja o warunkach zabudowy terenu jest tylko pierwszą z cyklu decyzji, wydawanych w procesie inwestycyjnym, to siłą rzeczy ma ona wstępny i ogólny charakter oraz określa, czy dana inwestycja w danym miejscu jest w ogóle możliwa. Jest to decyzja, która przeznacza konkretny teren pod daną inwestycję, ale nie rodzi jeszcze żadnych praw do tego terenu, ani tym bardziej nie upoważnia do rozpoczęcia jakichkolwiek prac budowlanych.

Dalej przypomnieć należy, iż normy określone w przepisach powoływanych w skardze kasacyjnej rozporządzeń Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 lutego 2010 r. w sprawie wymagań i sposobu postępowania przy utrzymywaniu zwierząt gospodarskich, dla których normy ochrony zostały określone w przepisach Unii Europejskiej oraz z dnia 28 czerwca 2010 r. w sprawie minimalnych warunków utrzymania zwierząt gospodarskich innych niż te, dla których normy ochrony zostały określone w przepisach Unii Europejskiej ustalone zostały dla zapewnienia zwierzętom właściwych warunków bytowania i opieki oraz wpływu tych warunków na zdrowie i dobrostan zwierząt (art. 12 ust. 7 i 8 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt, tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 856 z późn. zm.) i określają jedynie minimalne warunki bytowania oraz nie wykluczają możliwości prowadzenia hodowli w warunkach lepszych dla dobrostanu zwierząt niż powyższe normy minimalne.

Przenosząc powyższe rozważania na stan niniejszej sprawy zauważyć należy, iż skoro wnioskodawca wystąpił o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej prowadzenie hodowli w rozmiarze 36,5 DJP, to rzeczą organów było wyłącznie zbadanie czy hodowla o takiej właśnie wielkości jest na danym terenie dopuszczalna w świetle przepisów dotyczących zagospodarowania przestrzennego.

Inaczej rzecz ujmując skoro warunki zabudowy są ustalane dla przebudowy i rozbudowy budynku gospodarczo-inwentarskiego o obsadzie zwierząt do 36,5 DJP, to jest to tym samym maksymalna możliwa obsada inwentarza, jaka będzie mogła być legalnie utrzymywana w ramach planowanej inwestycji.

Zauważyć nadto należy, iż ogólność decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu (która nie pozwala przecież na podejmowanie jakichkolwiek robót budowlanych), w porównaniu chociażby do decyzji udzielającej pozwolenia na budowę i zatwierdzającej projekt budowlany, uniemożliwia weryfikację twierdzeń wnioskodawcy co do zamierzonej wielkości obsady zwierząt.

Znamiennym jest w związku z tym, iż tak w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, jak i w uzasadnieniu skargi, w której zarzut ten również był zgłaszany nie wskazano jakichkolwiek parametrów planowanej zabudowy, jak i konkretnych przepisów pozwalających na podzielenie wątpliwości strony skarżącej co do rzetelności oświadczenia inwestora odnośnie wielkości hodowli, której służyć ma planowana inwestycja. Takiego wskazania nie może przy tym zastąpić ogólne odwołanie się do rozporządzeń Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 lutego 2010 r. w sprawie wymagań i sposobu postępowania przy utrzymywaniu zwierząt gospodarskich, dla których normy ochrony zostały określone w przepisach Unii Europejskiej oraz z dnia 28 czerwca 2010 r. w sprawie minimalnych warunków utrzymania zwierząt gospodarskich innych niż te, dla których normy ochrony zostały określone w przepisach Unii Europejskiej, bez wskazania, które przepisy tych aktów prawnych, w połączeniu z jakimi parametrami planowanej inwestycji wskazują, że jej rzeczywista obsada zwierzętami hodowlanymi ma być wyższa niż deklarowana przez inwestora wielkość wynosząca 36,5 DJP (dużych jednostek produkcyjnych).

Powyższe oznacza, że za trafne uznać należy stanowisko Sądu I instancji, iż wobec konstrukcji postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu przyjętej w polskim systemie prawnym, to wnioskodawca określa, dla jakiej inwestycji domaga się ustalenia warunków zabudowy, a organ prowadzący postępowanie ustala, czy wydanie decyzji pozytywnej jest możliwe w świetle przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Trafna jest również konstatacja Sądu I instancji, że skoro z decyzji o warunkach zabudowy zmienionej w tym zakresie przez organ odwoławczy wynika, że są one ustalane dla przebudowy i rozbudowy budynku gospodarczo-inwentarskiego o obsadzie zwierząt odpowiadającej 36,6 DJP, to okoliczność ta będzie podlegać uwzględnieniu przez organ architektoniczno-budowlany przy określaniu parametrów tej inwestycji, jak również na etapie jej realizacji. Nadto w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego okoliczność ta będzie musiała być uwzględniana także w toku eksploatacji planowanej inwestycji, albowiem zwiększenie obsady zwierząt hodowlanych ponad wielkości wskazaną w ostatecznej decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu oraz zgodnej z nią decyzji o pozwoleniu na budowę będzie musiało być oceniane w kategorii zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, która to zmiana również podlega reglamentacji przewidzianej w przepisach prawa budowlanego i wymaga przeprowadzenia odpowiedniego postępowania, które może obejmować także ustalenie nowych warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jak przeprowadzenie i procedury związanej z oceną o środowiskowych uwarunkowaniach dla realizacji danego przedsięwzięcia.

Czym innym jest bowiem ustalenie warunków zabudowy dla określonej inwestycji, a następnie zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę, a czym ewentualne użytkowanie obiektu niezgodnie z tym projektem. Ta ostatnia kwestia nie może być jednak oceniana niejako "na przyszłość" w ramach postępowania dotyczącego ustalenia warunków zabudowy.

Odnosząc się do argumentacji podnoszonej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazać należy, iż w aktualnym stanie prawnym co do zasady trafny jest pogląd, że nie sposób przy kwalifikowaniu przedsięwzięć do kategorii przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko względnie do kategorii do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko opierać się wyłącznie na oświadczeniu osoby zainteresowanej w uzyskaniu decyzji o warunkach zabudowy co do wielkości produkcji zwierzęcej w planowanym obiekcie, przy jednoczesnym pominięciu faktycznych parametrów obiektu.

Zgodnie bowiem z § 2 ust. 1 pkt 51 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 sierpnia 2013 r., do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się chów lub hodowla zwierząt w liczbie nie mniejszej niż 210 dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza (DJP - przy czym za liczbę DJP przyjmuje się maksymalną możliwą obsadę inwentarza). Wprawdzie sformułowanie o maksymalnej możliwej obsadzie inwentarza nie zostało powtórzone w § 3 ust. 1 pkt 103 Rozporządzenia, lecz nie ulega wątpliwości, że odnosi się to także do tego przepisu. Przemawia za tym odesłanie do § 2 ust. 1 pkt 51 rozporządzenia oraz wzgląd na spójność rozwiązań przyjętych w omawianym rozporządzeniu. Zauważyć bowiem należy, iż w nawiasie zawartym w § 2 ust. 1 pkt 51 rozporządzenia umniejszona została definicja legalna pojęcia liczby DJP, zaś w § 3 ust. 1 pkt 103 rozporządzenia jedynie skrót DJP, który musi oznaczać to samo co innych jednostkach redakcyjnych tego aktu prawnego.

Powyższe oznacza, że po dniu 1 sierpnia 2013 r., zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 51 powołanego rozporządzenia, przy obliczaniu DJP dla danej inwestycji nie jest istotna obsada deklarowana przez inwestora, gdyż należy uwzględniać maksymalną możliwą obsadę inwentarza, którą winien ustalić organ. Nie ma zatem znaczenia deklarowanie przez inwestora jakie zwierzęta zamierza on hodować, lecz konieczne jest obliczenie, w oparciu o wielkość budowanego obiektu, ile maksymalnie zwierząt może on pomieścić (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2017 r. sygn. akt II OSK 95/17).

Powyższe nie oznacza jednak dopuszczalności przeprowadzania takiej weryfikacji już na etapie postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, gdzie nie są jeszcze znane faktyczne parametry realizowanych w przyszłości obiektów budowlanych, a jedynie badana jest na wniosek inwestora dopuszczalność zrealizowania inwestycji o określonych tylko ogólnie parametrach maksymalnych zabudowy i wykorzystania terenu.

Skoro bowiem ewentualną potrzebę takiej weryfikacji każdorazowo odnosić należy do konkretnej inwestycji planowanej przez inwestora, a więc właśnie do faktycznych parametrów obiektu budowlanego jednoznacznie wskazujących na oczywiście większy rozmiar planowanej hodowli niż deklarowany przez inwestora, co oznacza, że weryfikacja takowa może mieć ewentualnie miejsce dopiero na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę, gdzie znane są już konkretne parametry przedmiotowego obiektu budowlanego, tym bardziej że przed wydaniem pozwolenia na budowę zgodnie z art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 r. Nr 199, poz. 1227 z późn. zm.), a jednocześnie także istnieje możliwość oceny, czy pozwolenie na budowę powinno być poprzedzone wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla realizacji danego przedsięwzięcia.

Podsumowując stwierdzić należy, iż przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organów będzie rozpoznanie wniosku strony z uwzględnieniem poglądów prawnych Sądu wyrażonych w niniejszym uzasadnieniu, w tym w szczególności prawidłowe ustalenie w oparciu o właściwe środki dowodowe czy w sprawie zachodzą okoliczności wskazane w art. 61 ust. 4 u.p.z.p. uzasadniające odstąpienie od stosowania w niej zasady "dobrego sąsiedztwa" wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt 1 tej samej ustawy.

Uznając, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz w związku z art. 135 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy w K. z dnia [..] marca 2017 r., nr [..]. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a.

Orzeczenie o kosztach obejmujących postępowanie przed Sądem pierwszej instancji i Naczelnym Sądem Administracyjnym oparto na przepisie art. 203 pkt 1 P.p.s.a., art. 205 § 2 i art. 200 w zw. z art. 193 P.p.s.a. Na zasądzone koszty postępowania sądowego składa się opłata za czynności profesjonalnego pełnomocnika, który sporządził skargę (480 zł) i skargę kasacyjną (240 zł) oraz zwrot kosztów z tytułu uiszczonych przez stronę skarżącą wpisów od skargi kasacyjnej (250 zł) oraz od skargi (500 zł), a także zwrot kosztów opłaty kancelaryjnej za odpis wyroku Sądu I instancji z uzasadnieniem (100 zł) i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł).