Wyrok NSA, sygn. akt III FSK 1448/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-03-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6118 Egzekucja świadczeń pieniężnych
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 18, art. 64 §6, art. 64 §1 pkt 6
journal: Dz.U. 2018 poz 1314
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący – Sędzia NSA Bogusław Dauter, Sędzia NSA Stanisław Bogucki, Sędzia WSA (del.) Marek Kraus (sprawozdawca), po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skarg kasacyjnych Burmistrza Miasta P. i Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 6 czerwca 2019 r., sygn. akt I SA/Gl 1311/18 w sprawie ze skargi Burmistrza Miasta P. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach z dnia 17 października 2018 r., nr [...] w przedmiocie kosztów egzekucyjnych 1. oddala skargę kasacyjną Burmistrza Miasta P., 2. uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, 3. zasądza od Burmistrza Miasta P. na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach kwotę 460 (słownie: czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

1. Wyrokiem z dnia 6 czerwca 2019 r. sygn. akt I SA/Gl 1311/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (dalej jako "WSA" lub "Sąd pierwszej instancji") po rozpoznaniu skargi Burmistrza Miasta P. (dalej jako "Skarżący" lub "Burmistrz") na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach (dalej jako "Dyrektor IAS" lub "organ drugiej instancji") z dnia 17 października 2018 r., nr [...], w przedmiocie obciążenia wierzyciela kosztami egzekucyjnymi uchylił zaskarżone postanowienie.

2. Z przyjętego do rozstrzygnięcia przez Sąd pierwszej instancji stanu faktycznego sprawy wynika, że Naczelnik Pierwszego Urzędu Skarbowego w S. (dalej jako "Naczelnik US", "organ pierwszej instancji" lub "organ egzekucyjny") prowadził postępowanie egzekucyjne do majątku K. S.A. (dalej jako "zobowiązana" lub "Spółka") na podstawie 12 tytułów wykonawczych wystawionych przez Burmistrza w dniu 5 listopada 2014 r., na podstawie decyzji w przedmiocie podatku od nieruchomości za 2009 r., której nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

W toku egzekucji dokonano pobrania pieniędzy na miejscu u zobowiązanego oraz zajęcia prawa majątkowego stanowiącego wierzytelność z rachunku bankowego, w rezultacie wyegzekwowane zostały dochodzone należności wraz z odsetkami i kosztami egzekucyjnymi.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako "SKO") decyzją z dnia 1 lipca 2016 r. uchyliło w całości decyzję stanowiącą podstawę do wydania tytułów wykonawczych, na podstawie których prowadzono postępowanie egzekucyjne.

Postanowieniem z dnia 27 sierpnia 2018 r. Naczelnik US określił koszty egzekucyjne w łącznej wysokości 133.048,20 zł i obciążył nimi Skarżącego – wierzyciela.

W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzja Burmistrza stanowiąca podstawę wystawienia tytułów wykonawczych, została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze i sprawa została przekazana organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. W związku z uchyleniem decyzji na podstawie której wystawiono przedmiotowe tytuły wykonawcze należało na podstawie art. 64c § 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1314, dalej jako "u.p.e.a."), obciążyć wierzyciela kosztami egzekucyjnymi, ponieważ nie mogą one w zaistniałej sytuacji być ściągnięte od zobowiązanego.

Ponadto Naczelnik US powołał wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2016 r., sygn. SK 31/14 (OTK-A 2016, poz. 51) orzekający o niezgodności z Konstytucją art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. w zakresie w jakim nie określa maksymalnej wysokości opłaty za dokonane czynności egzekucyjne oraz art. 64 § 6 u.p.e.a. w zakresie w jakim nie określa maksymalnej wysokości opłaty manipulacyjnej. Organ wskazał, że Trybunał Konstytucyjny nie uchylił powołanych przepisów, a co za tym idzie – zgodnie z zasadą legalizmu – organy administracji obowiązane są je nadal stosować. Organ w rezultacie określił wysokość kosztów egzekucyjnych kierując się standardami wynikającymi z powołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego oraz poprzez odwołanie do art. 64 § 1 pkt 6 u.p.e.a. dotyczącego maksymalnej opłaty za czynność egzekucyjną w postaci zajęcia nieruchomości i do przepisów ustawy o komornikach sądowych i egzekucji regulujących wysokość opłat pobieranych przez komorników sądowych. Kierując się zasadą proporcjonalności organ I instancji ustalił w konsekwencji wysokość kosztów egzekucyjnych na kwotę 133 048,20 zł.

Postanowieniem z dnia 17 października 2018 r. Dyrektor IAS utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji.

3.1. W skardze na postanowienie organu drugiej instancji Skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 64 § 1 pkt 1 i 4 u.p.e.a., art. 64 § 6 u.p.e.a., art. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji RP, a także art. 64 § 1 pkt 1 i 4 oraz art. 64 § 6 u.p.e.a. w zw. z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego (dalej jako "TK") z dnia 28 czerwca 2016 r., sygn. akt SK 31/14 (opubl: OTK-A 2016/51). Ponadto Skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej jako "k.p.a.") w zw. z art. 18 u.p.e.a. oraz art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 64 § 1 pkt 1 i 4 oraz art. 64 § 6 u.p.e.a.

3.2. W odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji wniósł o jej oddalenie.

4. WSA w Gliwicach uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ organ odwoławczy nie w pełni zrealizował zalecenia wynikające z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2016 r., sygn. akt SK 31/14, a w konsekwencji naruszył art. 107 § 3 w zw. z art. 140 i 144 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. - w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm. – dalej: p.p.s.a.). Niemniej, większość podniesionych w skardze argumentów nie jest trafna.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że Trybunał Konstytucyjny w powyższym wyroku orzekł, że art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. w zakresie, w jakim nie określa maksymalnej wysokości opłaty za dokonane czynności egzekucyjne, jest niezgodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji zasadą zakazu nadmiernej ingerencji w związku z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji oraz że art. 64 § 6 u.p.e.a. w zakresie, w jakim nie określa maksymalnej wysokości opłaty manipulacyjnej, jest niezgodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji zasadą zakazu nadmiernej ingerencji w związku z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji.

Organy powinny uwzględnić skutki powyższego orzeczenia w treści swojego rozstrzygnięcia, jednak zrobiły to tylko w części. Zdaniem Sądu Dyrektor IAS zasadnie przyjął, że dopuszczalne jest stosowanie stawek procentowych jako metody określenia wysokości kosztów egzekucyjnych oraz że poruszone w ww. wyroku Trybunału problemy niekonstytucyjności regulacji należy odnieść również do art. 64 § 1 pkt 1 u.p.e.a. Organy w ocenie Sądu prawidłowo ustaliły górne limity opłat, którymi można obciążyć stronę, odwołując się do treści art. 64 § 1 pkt 6 u.p.e.a. oraz uznając, że należy wziąć przy tym pod uwagę mniejszy nakład pracy organu egzekucyjnego. Sąd pierwszej instancji wskazał, że argumentacja skargi zmierzająca do obciążenia wierzyciela opłatami w wysokości opłat minimalnych była nietrafna.

Zdaniem jednak Sądu, należało wskazać, że co prawda organ prawidłowo ustalił limity opłat, to jednak każdy z tych limitów odniósł oddzielnie do opłat obliczonych od każdego z dwunastu tytułów wykonawczych.

W ocenie Sądu w tym przypadku organy nie dostrzegły, że mechaniczne odnoszenie ustalonych na podstawie wykładni prokonstytucyjnej limitów opłat do każdego tytułu wykonawczego z osobna, może prowadzić do praktycznego braku stosowania standardów wynikających z wyroku Trybunału z 28 czerwca 2016 r. Zaaprobowanie toku rozumowania, pomijającego ten aspekt sprawy, prowadziłoby do tego, że wystarczy wystawienie wielu tytułów wykonawczych w miejsce możliwego jednego, aby ominąć górne limity opłat egzekucyjnych, stanowiące rezultat implementowania standardów zakotwiczonych w art. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji. Nie ma przy tym znaczenia, czy wystawcą tytułów wykonawczych jest wierzyciel będący jednocześnie organem egzekucyjnym, czy też nim nie będący, chociaż ryzyko nadużyć w tej materii dotyczy szczególnie pierwszego przypadku.

W ocenie WSA, Dyrektor IAS nie uwzględniając zarysowanego aspektu sprawy naruszył art. 107 § 3 w zw. z art. 140 i 144 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a., w sposób, który może mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

Nienależyte uzasadnienie rozstrzygnięcia jest dowodem na nieprawidłowy proces stosowania prawa, poprzedzający samo wydanie decyzji, czy postanowienia. W tym przypadku stanowi o nierozważeniu przez organ zagadnienia prokonstytucyjnej wykładni art. 64 § 3 i § 6 zdanie drugie in medio u.p.e.a. w świetle standardów wynikających z art. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji przy zastosowaniu z art. 8 ust. 2 Konstytucji, skonkretyzowanych w wyroku TK z 28 czerwca 2016 r.

5. Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wnieśli zarówno Skarżący, jak i Dyrektor IAS.

5.1. Skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika – radcę prawnego, zaskarżył wyrok WSA w całości i zarzucił mu, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302, dalej jako "p.p.s.a."), naruszenie przepisów:

1) prawa materialnego, tj. art. 6 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. oraz art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 64 § 1 pkt 1 i 4 oraz art. 64 § 6 u.p.e.a. poprzez błędną ich wykładnię polegającą na uznaniu, że organ prawidłowo ustalił górne limity opłat w oparciu o zasadę analogii do art. 64 § 1 pkt 6 u.p.e.a., a także pominięcie okoliczności, że opłaty obciążają wierzyciela będącego podmiotem publicznym;

2) postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

a) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP poprzez nierozpoznanie wszystkich zarzutów skargi dotyczących naruszeń prawa materialnego oraz twierdzeń i argumentów podniesionych przez Skarżącego w ich uzasadnieniu, czego wyrazem jest brak odniesienia się przez Sąd do poszczególnych zarzutów, twierdzeń i argumentów Skarżącego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku,

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 64 § 1 pkt 1 i 4 oraz art. 64 § 6 u.p.e.a. poprzez ich niezastosowanie i brak oparcia wyroku na naruszeniu prawa materialnego, podczas gdy organ dokonał błędnej wykładni ww. przepisów obciążając Skarżącego – wierzyciela opłatą za dokonanie czynności egzekucyjnej oraz opłatą manipulacyjną, których wysokość jest całkowicie nieadekwatna do nakładu i efektów pracy organu pierwszej instancji, jak również stopnia jej skomplikowania, a także przyjmując, że "100% skuteczność egzekucji" może stanowić kryterium ustalania wysokości opłaty egzekucyjnej i opłaty manipulacyjnej, podczas gdy ze skuteczną egzekucją związany jest obowiązek zapłaty opłaty komorniczej oraz wydając w tym przedmiocie postanowienie w oparciu o zasady analogii do art. 64 § 1 pkt 6 u.p.e.a., a nie w oparciu o przepisy prawa,

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie i brak oparcia wyroku na naruszeniu prawa materialnego w sytuacji, w której organ pominął ww. przepisy dla oceny i wykładni przepisów art. 64 § 1 pkt 4 i art. 64 § 6 u.p.e.a., mimo obowiązku wynikającego z art. 8 Konstytucji, i nie dokonał miarkowania kosztów egzekucyjnych w sytuacji, gdy z okoliczności faktycznych i prawnych sprawy wynikało, że ich wysokość pozostaje w całkowitym oderwaniu od poziomu skomplikowania czynności oraz nakładu pracy organu przy egzekwowaniu należności,

d) w konsekwencji naruszenie art. 145a § 1 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy wyrok powinien zostać wydany na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., rozstrzygnięcie sprawy nie jest pozostawione uznaniu organu administracyjnego, a zastosowanie ww. przepisu jest uzasadnione okolicznościami sprawy.

Mając powyższe na uwadze Skarżący wniósł o uchylenie w myśl art. 185 § 1 p.p.s.a. zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gliwicach, ewentualnie, w razie uznania, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona – uchylenie w myśl art. 188 p.p.s.a. zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia Dyrektora IAS i zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie postanowienia, wskazując sposób załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcie poprzez określenie kosztów egzekucyjnych w kwocie 0 zł, względnie w konkretnej, ustalonej przez Sąd, wysokości. Dodatkowo Skarżący wniósł o zasądzenie od organu na rzecz Skarżącego na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 205 p.p.s.a. zwrotu kosztów postępowania w sprawie, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

5.2. Dyrektor IAS, reprezentowany przez pełnomocnika – radcę prawnego, zaskarżył wyrok WSA w całości i zarzucił mu:

I. naruszenie prawa materialnego, o którym mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj. naruszenie:

1) art. 64 § 1 pkt 1, art. 64 § 1 pkt 4, art. 64 § 3 oraz art. 64 § 6 u.p.e.a., w związku z art. 188 pkt 1 i art. 190 ust. 1 Konstytucji poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że organ nie dokonał zgodnej z Konstytucją wykładni ww. przepisów ustawy egzekucyjnej, podczas gdy uchylone postanowienie z dnia 17 października 2018 r. zawiera takie stanowisko organu, zgodne z prokonstytucyjną wykładnią art. 64 § 1 pkt 1, art. 64 § 1 pkt 4, art. 64 § 3 oraz art. 64 § 6 u.p.e.a. z uwzględnieniem dyrektyw zawartych w wyroku TK z dnia 28 czerwca 2016 r., sygn. akt SK 31/14 (art. 190 ust. 1 Konstytucji), nie naruszając przy tym zasady działania organów na podstawie przepisów prawa (art. 7 Konstytucji, art. 6 k.p.a.), powszechnie obowiązującej mocy wyroków Trybunału Konstytucyjnego (art. 190 ust. 1 Konstytucji) oraz wyłącznej kompetencji Trybunału Konstytucyjnego do orzekania o zgodności ustaw z Konstytucją (art. 188 pkt 1 Konstytucji),

2) art. 64 § 1 pkt 1, art. 64 § 1 pkt 4, art. 64 § 6 u.p.e.a. w związku z art. 64c § 1 u.p.e.a. poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na utożsamianiu opłat egzekucyjnych z wydatkami organu poniesionymi w toku egzekucji, podczas gdy – zgodnie z brzmieniem art. 64c § 1 u.p.e.a. – opłaty, o których mowa w art. 64 § 1 i 6 oraz w art. 64a, wraz z wydatkami poniesionymi przez organ egzekucyjny stanowią koszty egzekucyjne; nie ma zatem żadnych podstaw prawnych, aby opłaty, którymi w niniejszej sprawie obciążono wierzyciela, ściśle odpowiadały wydatkom oraz kosztom poniesionym przez organ (również ww. wyrok TK nie nakazuje, aby opłaty, którymi obciąża się zobowiązanego lub wierzyciela ściśle odpowiadały wydatkom poniesionym przez organ egzekucyjny),

3) art. 64 § 1 pkt 1, art. 64 § 1 pkt 4, art. 64 § 6 w związku z art. 64 § 3 oraz art. 64 § 6 zdanie drugie u.p.e.a. w związku z art. 188 pkt 1 i art. 190 ust. 1 Konstytucji poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że opłaty za czynności egzekucyjne oraz opłata manipulacyjna powinny być naliczane całościowo od egzekucji administracyjnej prowadzonej wobec należności wynikającej z jednej decyzji administracyjnej, podczas gdy z jasnej dyspozycji zawartej w art. 64 § 3 oraz art. 64 § 6 zdanie drugie u.p.e.a. wynika, że opłaty te powinny być naliczane oddzielnie od każdego tytułu wykonawczego; co równie ważne, kwestia ta nie była przedmiotem orzekania przez Trybunał Konstytucyjny, tzn. Trybunał nie orzekł w ww. wyroku o niekonstytucyjności ww. przepisów w tym zakresie (nie wspomniał również nawet o ich ewentualnej niekonstytucyjności w uzasadnieniu wyroku), zatem taka wykładnia przepisów ustawy egzekucyjnej dokonana przez Sąd stanowi oczywiste naruszenie zasady wyłączności Trybunału do orzekania o zgodności ustaw z Konstytucją oraz powszechnie obowiązującej mocy wyroków TK,

II. mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przez Sąd przepisów postępowania, o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. naruszenie:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a w związku z art. 7, art. 178 ust. 1, art. 188 pkt 1 i art. 190 ust. 1 Konstytucji w związku z art. 8 ust. 2 Konstytucji poprzez niezasadne uchylenie zaskarżonego postanowienia wskutek naruszenia zasady działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa, zasady związania sędziego ustawą oraz przez wkroczenie w kompetencje Trybunału Konstytucyjnego, dla którego zastrzeżono wyłączną kompetencję do orzekania o niekonstytucyjności przepisów rangi ustawowej i de facto nie zastosowanie się do zakresowego wyroku Trybunału poprzez nakazanie organowi rozważenie uznania przepisów ustawy za niekonstytucyjne w zakresie szerszym niż wynika to z zakresowego wyroku TK i to w dodatku przy pomocy tych samych wzorców kontroli konstytucyjnej jakie zastosował Trybunał w wyroku SK 31/14, tj. art. 2 w związku z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez uchylenie postanowienia wskutek uznania przez Sąd, iż organ nie dokonał prokonstytucyjnej wykładni art. 64 § 3 u.p.e.a. (pomimo, że przepis ten nie był w ogóle przedmiotem kontroli przez TK oraz nie został nawet wspomniany w uzasadnieniu ww. wyroku) oraz art. 64 § 6 u.p.e.a. (pomimo, że TK uznał ww. przepis za niekonstytucyjny we wskazanym zakresie, natomiast Sąd nakazuje organowi rozważenie uznania go za niekonstytucyjny w zakresie szerszym niż wynika to z zakresowego wyroku TK),

2) art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2107 z późn. zm., dalej jako "p.u.s.a.") w związku z art. 3 § 2 pkt 3 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. w związku z art. 64 § 3 oraz art. 64 § 6 zdanie drugie u.p.e.a. w związku z art. 7 Konstytucji w związku z art. 8 ust. 2 Konstytucji poprzez niezasadne uchylenie zaskarżonego postanowienia wskutek naruszenia zasady działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa, poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli organów administracji, tj. nie na podstawie zgodności wydanego postanowienia z prawem, lecz na podstawie pozaprawnej przesłanki obniżenia (lub braku obniżenia) wysokości opłat przez organ nadzoru (organ II instancji) w stosunku do orzeczenia organu egzekucyjnego (organu I instancji), co miało oczywisty wpływ na wynik sprawy, gdyż z ugruntowanej linii orzeczniczej WSA w Gliwicach wynika, że po pierwotnych wahaniach, aktualnie zaakceptował on metodę "proporcjonalnego" ograniczenia maksymalnej wysokości opłat za czynności egzekucyjne i opłaty manipulacyjnej, jednakże dodatkowo wprowadził pozaprawną przesłankę decydującą o oddaleniu skargi lub uchyleniu postanowienia organu nadzoru, tj. okoliczność czy organ nadzoru obniży opłaty za czynności egzekucyjne w stosunku do organu egzekucyjnego (w takich przypadkach skarga była oddalana), czy też organ – tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie – utrzymuje w mocy postanowienie organu egzekucyjnego (w takim przypadku, mimo zaakceptowania proporcjonalnej metody ograniczania górnej granicy opłat, postanowienia są uchylane ze względu na rzekome naruszenie przez organ art. 64 § 3 oraz art. 64 § 6 zdanie drugie u.p.e.a.),

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a., w związku z art. 140 i art. 144 k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a. poprzez niezasadne uchylenie zaskarżonego postanowienia wskutek przyjęcia, że organ nie dokonał zgodnej z Konstytucją wykładni ww. przepisów ustawy egzekucyjnej oraz nienależycie uzasadnił swoje stanowisko w uchylonym postanowieniu z dnia 17 października 2018 r., podczas gdy uchylone postanowienie zawiera takie stanowisko organu, zgodne z prokonstytucyjną wykładnią art. 64 § 1 pkt 1, art. 64 § 1 pkt 4, art. 64 § 3 oraz art. 64 § 6 u.p.e.a. z uwzględnieniem dyrektyw zawartych w wyroku TK z dnia 28 czerwca 2016r., sygn. akt SK 31/14 (art. 190 ust. 1 Konstytucji), nie naruszając przy tym zasady działania organów na podstawie przepisów prawa (art. 7 Konstytucji, art. 6 k.p.a.), powszechnie obowiązującej mocy wyroków Trybunału Konstytucyjnego (art. 190 ust. 1 Konstytucji) oraz wyłącznej kompetencji Trybunału Konstytucyjnego do orzekania o zgodności ustaw z Konstytucją (art. 188 pkt 1 Konstytucji).

Mając na uwadze powyższe organ drugiej instancji wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie, uchylenie zaskarżonego wyroku WSA w Gliwicach z dnia 6 czerwca 2019 r. w całości oraz orzeczenie co do istoty, tj. oddalenie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a., ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gliwicach na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Ponadto Dyrektor IAS wniósł o wydane rozstrzygnięcia o zwrocie kosztów postępowania, w tym zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

5.3. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organu Skarżący wniósł o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie od organu na rzecz Skarżącego na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 205 p.p.s.a. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

6.1. Skarga kasacyjna Dyrektora IAS zasługuje na uwzględnienie, natomiast skarga kasacyjna Burmistrza nie zawiera usprawiedliwionych podstaw dlatego podlega oddaleniu.

6.2. Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Kontrola dotyczy zgodności zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, która wykracza poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. W sprawie niniejszej Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się okoliczności uzasadniających nieważność postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) i rozpoznał skargi kasacyjne Dyrektora IAS i Burmistrza w podstawach w nich wskazanych.

6.3. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia prawa materialnego, zawartych w skardze kasacyjnej Dyrektora IAS postawionych w kontekście wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2016 r., SK 31/14, należy przypomnieć, że w przywołanym wyroku Trybunał uznał, że przepisy art. 64 § 1 pkt 4 oraz art. 64 § 6 u.p.e.a. są niezgodne z wynikającą z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadą zakazu nadmiernej ingerencji w związku z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji – w zakresie, w jakim przepisy te nie określają maksymalnej wysokości opłaty za dokonane czynności egzekucyjne oraz maksymalnej wysokości opłaty manipulacyjnej (zob. punkt 1 i 2 sentencji). Trybunał stwierdził również, że art. 64 § 8 u.p.e.a. w zakresie, w jakim nie przewiduje możliwości obniżenia opłaty, o której mowa w art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. i opłaty manipulacyjnej w razie umorzenia postępowania z uwagi na dobrowolną zapłatę egzekwowanej należności po dokonaniu czynności egzekucyjnych, jest niezgodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji zasadą zakazu nadmiernej ingerencji w związku z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji (punkt 3 sentencji).

W uzasadnieniu wyroku Trybunał wskazał, że nie budzi wątpliwości konstytucyjnych dopuszczalność stosowania stawek stosunkowych (procentowych) jako jednej z metod określania wysokości danin publicznych, także opłat. Jak wyjaśnił Trybunał, w tym sposobie określania wysokości danin publicznych, uwzględniając obiektywny wymiar danej opłaty, co do zasady nie bierze się pod uwagę sytuacji indywidualnego podmiotu, który te opłaty uiszcza. Stawki stosunkowe są obciążeniem proporcjonalnym do wysokości konkretnej kwoty podlegającej egzekucji. Tak określona wysokość opłaty egzekucyjnej może nie być w pełni adekwatna do nakładu pracy organu egzekucyjnego i stopnia skuteczności jego działań w konkretnej egzekucji. Jest to jednak sytuacja konstytucyjnie dopuszczalna. Z samej też istoty opłat wynika, że nie zawsze wiążą się one z ekwiwalentnym świadczeniem podmiotu publicznego.

Z uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego wynika, że dopuszczalne jest stosowanie stawek stosunkowych (procentowych), które uzależnione są tylko od kwoty egzekwowanej należności, a nie od indywidualnej sytuacji zobowiązanego lub nakładu pracy organu egzekucyjnego i stopnia skuteczności jego działań. Jednak – jak zauważył Trybunał – brak określenia górnej granicy opłaty, o której mowa w art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. oraz opłaty manipulacyjnej powoduje, że w pewnych warunkach (w wypadku należności o znacznej wartości) następuje całkowite wręcz zerwanie związku między świadczeniem organu egzekucyjnego a wysokością ponoszonych za dokonanie tych czynności opłat. Opłaty te nie są wtedy formą zryczałtowanego wynagrodzenia organu prowadzącego egzekucję za podejmowane czynności, ale z perspektywy dłużnika stają się jedynie dodatkową sankcją pieniężną. Mechanizm ustalania opłaty stosunkowej z wyznaczoną górną jej granicą chroni przed tego typu sytuacjami. Wartość wyznaczona kwotowo zakreśla bowiem maksymalny pułap opłaty i dzięki temu limituje kwotę określoną procentowo przed jej nadmierną wysokością. Z tych przyczyn Trybunał uznał, że art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. w zakresie, w jakim nie określa maksymalnej wysokości opłaty za czynności egzekucyjne, art. 64 § 6 u.p.e.a. w zakresie, w jakim nie określa maksymalnej wysokości opłaty manipulacyjnej, a także art. 64 § 8 u.p.e.a. w zakresie, w jakim nie przewiduje możliwości obniżenia opłaty wymienionej w art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. i opłaty manipulacyjnej w razie umorzenia postępowania z uwagi na dobrowolną zapłatę egzekwowanej należności po dokonaniu czynności egzekucyjnych, są niezgodne z wynikającą z art. 2 Konstytucji zasadą zakazu nadmiernej ingerencji.

Dodatkowo wskazania wymaga, że z treści orzeczenia Trybunału wynika, jak prawidłowo zauważył Sąd pierwszej instancji, że poruszone w wyroku Trybunału problemy niekonstytucyjności regulacji ustawowej należy odnieść między innymi także do art. 64 § 1 pkt 1 u.p.e.a.

Należy zauważyć, że problem ustalenia wysokości kosztów egzekucyjnych po wydaniu przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z 28 czerwca 2016 r., sygn. SK 31/14, był już wielokrotnie przedmiotem rozstrzygnięć Naczelnego Sądu Administracyjnego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowane są różne stanowiska na temat jego skutków dla praktyki ustalania opłat za czynności egzekucyjne. Najdalej idące zakłada, że skoro niezgodne z Konstytucją jest pominięcie w kwestionowanych przepisach maksymalnej wysokości opłaty za dokonanie czynności egzekucyjnej czy maksymalnej wysokości opłaty manipulacyjnej, to stosowanie tych przepisów w zgodzie z Konstytucją wymaga zrezygnowania z pobierania tych opłat (por. wyroki NSA z dnia 8 stycznia 2019 r., II FSK 2576/18; z dnia 18 września 2019 r., II FSK 3238/17; wszystkie powołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/, dalej jako "CBOSA"). Jednak w większości judykatów składy orzekające opowiedziały się za możliwością pobierania opłat egzekucyjnych z zachowaniem odpowiedniej proporcji. W tej grupie można odnotować orzeczenia, w których wskazano na konieczność miarkowania tych opłat, uzależniając ich wysokość od realiów konkretnego postępowania egzekucyjnego, czyli jego pracochłonności, czasochłonności i stopnia skomplikowania (por. wyroki NSA: z dnia 6 kwietnia 2017 r., II FSK 693/15; z dnia 10 kwietnia 2018 r., II FSK 914/16; z dnia 26 kwietnia 2018 r., II FSK 2621/17; z dnia 14 marca 2019 r., II FSK 3700 i 3701/18; z dnia 10 stycznia 2020 r., II FSK 869/18), orzeczenia negujące pogląd, że obowiązują tylko stawki minimalne opłat i tylko one mogą być stosowane przez organ egzekucyjny (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 marca 2018 r., II FSK 2206/17, CBOSA), a także orzeczenia wskazujące, że skoro Trybunał Konstytucyjny zakwestionował tylko brak maksymalnych stawek opłat, a nie ich stosunkowy charakter, miarkowanie tych opłat może odnosić się tylko do przypadków przekraczania rozsądnych granic, których wyznaczenie może nastąpić z zastosowaniem obiektywnego kryterium w postaci maksymalnej stawki opłaty za zajęcie nieruchomości, z uwzględnieniem jednak mniejszego stopnia skomplikowania innych czynności egzekucyjnych, odzwierciedlonego w przewidzianej w odnośnych przepisach niższej stawce procentowej (por. wyroki NSA: z dnia 20 lutego 2019 r., II FSK 2094/18; z dnia 24 maja 2019 r., II FSK 407/19; z dnia 26 czerwca 2019 r., II FSK 2549/17, CBOSA).

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela pogląd, że w wyroku o sygn. akt SK 31/14 Trybunał zakwestionował wyłącznie brak określenia maksymalnych kwot opłaty za zajęcie wierzytelności pieniężnych i opłaty manipulacyjnej (art. 64 § 1 pkt 4 i § 6 u.p.e.a.), nie podważając stosunkowego charakteru tych opłat jako określonego procentu od kwoty egzekwowanej należności. Określenie maksymalnych kwot tych opłat może polegać na odpowiednim zastosowaniu w drodze analogii art. 64 § 1 pkt 6 u.p.e.a., określającego maksymalną kwotę opłaty za zajęcie nieruchomości. Miarkowanie tych opłat w oparciu o kryterium pracochłonności, skuteczności i ekwiwalentności czynności egzekucyjnych także w sytuacji, gdy nie przekraczają kwot maksymalnych, nie ma uzasadnienia prawnego. Co prawda w uzasadnieniu wyroku Trybunał nawiązał do efektywności działań organu egzekucyjnego, niemniej wolno sądzić, że argumentacja ta jest ukierunkowana na uwypuklenie niedopuszczalności traktowania opłat egzekucyjnych jako sankcji za niewykonanie obowiązku, którą to potencjalną wadliwość w przypadku egzekwowania obowiązków pieniężnych o znacznej wartości właśnie eliminuje kwotowe określenie górnej granicy opłaty, limitujące kwotę określaną procentowo. Takie rozumienie stanowiska Trybunału Konstytucyjnego wyklucza możliwość przyjęcia, jakoby następstwem jego wyroku było obowiązywanie tylko przewidzianych w analizowanych przepisach minimalnych stawek opłat, ale także poddaje w wątpliwość usankcjonowanie miarkowania opłat w oparciu o obiektywnie nieprecyzowalne i labilne kryteria, jak czasochłonność, pracochłonność i stopień skomplikowania, a nawet efektywność prowadzenia postępowania egzekucyjnego (por. wyrok NSA z dnia 13 maja 2020 r., II FSK 2950/19, wyrok NSA z dnia 4 marca 2021 r., sygn. akt III FSK 1301/21, CBOSA).

Co w niniejszej sprawie istotne, w omawianym wyroku Trybunał nie wypowiadał się w kwestii niezgodności z Konstytucją art. 64 § 3 u.p.e.a. Przepis ten, w stanie prawnym, którego sprawa dotyczy, stanowił, że opłaty za czynności egzekucyjne, o których mowa w § 1 pkt 1-6, oblicza się oddzielnie od każdego tytułu wykonawczego, który był podstawą dokonania czynności egzekucyjnych.

Natomiast w odniesieniu do przepisu art. 64 § 6 u.p.e.a Trybunał wypowiadał się w zakresie w jakim przepis ten nie określa maksymalnej wysokości opłaty manipulacyjnej. Zgodnie z art. 64 § 6 u.p.e.a. zdanie drugie opłata manipulacyjna wynosi 1% kwoty egzekwowanych należności pieniężnych objętych każdym tytułem wykonawczym.

Zatem wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji, organ egzekucyjny miał podstawę do tego, aby wyliczyć należne opłaty egzekucyjne (określając ich maksymalną wysokość w związku z ww. wyrokiem Trybunału w drodze analogii do art. 64 § 1 pkt 6 u.p.e.a.) oddzielnie od każdego tytułu wykonawczego. Nie ma podstaw, aby skutki omawianego wyroku Trybunału rozciągać na art. 64 § 3 i art. 64 § 6 ( w zakresie w jakim nie dotyczył wyrok Trybunału ) u.p.e.a. Na etapie wystawienia tytułu wykonawczego to wierzyciel, a nie organ egzekucyjny, decyduje, czy należność pieniężna ma zostać objęta jednym, czy też wieloma tytułami wykonawczymi. W tej sprawie wierzyciel wystawił dwanaście oddzielnych tytułów wykonawczych obejmujących jedną należność. W konsekwencji znajdował tu zastosowanie art. 64 § 3 u.p.e.a., którego brzmienie nie budzi wątpliwości i co do którego istnieje domniemanie konstytucyjności. W świetle tego przepisu, w powiązaniu z art. 64c § 4 u.p.e.a., wierzyciel powinien liczyć się z konsekwencjami uruchomienia postępowania egzekucyjnego w oparciu o kilkanaście wystawionych przez siebie tytułów wykonawczych. W konsekwencji nie można zgodzić się z sądem pierwszej instancji, który uchylając zaskarżone postanowienie nakazał organom dodatkowe rozważanie, czy koszty egzekucyjne ustalone na podstawie wielu tytułów wykonawczych pozostają w "racjonalnej zależności" z podjętymi czynnościami egzekucyjnymi.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że organy zastosowały się do wskazań wyroku Trybunału i prawidłowo zinterpretowały oraz zastosowały przepisy art. 64 § 1 pkt 1 i 4 oraz § 3 i § 6 u.p.e.a. Uzasadnione było również określenie stawek maksymalnych proporcjonalnie do stawki maksymalnej wynikającej z art. 64 § 1 pkt 6 u.p.e.a. – co słusznie zaakceptował także Sąd pierwszej instancji. Następnie, zgodnie z art. 64 § 3 u.p.e.a., wyliczone stawki maksymalne zostały odniesione do czynności podjętych na podstawie każdego z wystawionych tytułów wykonawczych.

Z tych przyczyn zasadne są zarzuty skargi kasacyjnej Dyrektora IAS dotyczące naruszenia prawa materialnego u.p.e.a. zawarte w pkt 1.1. i 1.3. skargi kasacyjnej; tj. art. 64 § 1 pkt 1, art. 64 § 1 pkt 4, art. 64 § 3 oraz art. 64 § 6 u.p.e.a., a także zarzut naruszenia art. 64 § 1 pkt 1, art. 64 § 1 pkt 4, art. 64 § 6 w zw. z art. 64 § 3 oraz art. 64 § 6 zdanie drugie u.p.e.a.

Natomiast niezasadny jest zarzut naruszenie art. 64 § 1 pkt 1, art. 64 § 1 pkt 4, art. 64 § 6 u.p.e.a. w związku z art. 64c § 1 u.p.e.a. poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na utożsamianiu opłat egzekucyjnych z wydatkami organu poniesionymi w toku egzekucji.

Wbrew twierdzeniu skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji nie utożsamiał opłat egzekucyjnych z wydatkami organu. Co więcej, Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu wyroku wskazał, że nietrafna jest argumentacja Skarżącego zmierzająca w istocie do obciążenia wierzyciela opłatami w wysokości opłat minimalnych, względnie opłatami stanowiącymi równowartość poniesionych przez organ faktycznie wydatków na przeprowadzenie egzekucji. WSA wprost przy tym stwierdził, że ustawa wyraźnie odróżnia opłaty od wydatków – czyli faktycznie poniesionych przez organ kosztów w związku z prowadzeniem egzekucji, jak np. koszty przejazdu i delegacji, przewozu, sporządzania dokumentów (art. 64b i 64c § 1 u.p.e.a.) oraz że pojęć tych nie można zatem utożsamiać.

Nie zasługują również na uwzględnienie zarzuty naruszenia przepisów rangi konstytucyjnej tj. art. 188 pkt 1, art. 190 ust. 1, powołane w ramach postawionych zarzutów naruszenia prawa materialnego.

Jak wskazuje art. 188 pkt 1 Konstytucji RP, Trybunał Konstytucyjny orzeka w sprawach zgodności ustaw i umów międzynarodowych z Konstytucją. Zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne, stosownie natomiast do art. 190 ust. 3 Konstytucji RP wchodzą one w życie z dniem ogłoszenia. Zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie i doktrynie poglądem, organy oraz Sądy mają obowiązek uwzględnienia wyroku Trybunału, który pozbawia domniemania konstytucyjności przepis stanowiący podstawę rozstrzygnięcia.

Jak już wyżej wskazano recepcja wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2016 (SK 31/14) doprowadziła do rozbieżności w orzecznictwie sądowoadministracyjnym.

W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął, że wysokość kosztów winna pozostawać w racjonalnej zależności pomiędzy ich wysokością, a czynnościami organów, podkreślając że czynności podejmowane przez organ cechował niski stopień skomplikowania, a na ostateczną wysokość kosztów miał wpływ fakt wystawienia przez wierzyciela wielu tytułów wykonawczych zamiast jednego. Stanowisko Sądu pierwszej instancji wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wpisuje się w ten pogląd orzeczniczy, według którego orzeczenie Trybunału daje podstawę do miarkowania wysokości kosztów, uzależniając ich wysokość od realiów konkretnego postępowania egzekucyjnego, czyli jego pracochłonności, czasochłonności i stopnia skomplikowania. Sąd pierwszej instancji uznał, że w realiach niniejszej sprawy ustalenie adekwatnych kosztów egzekucyjnych do czynności organów, za które zostały naliczone jest możliwe poprzez proces bezpośredniego stosowania Konstytucji i konstruowania podstawy rozstrzygnięcia w oparciu o łączne stosowanie: norm konstytucyjnych, to jest art. 2 Konstytucji w związku z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji oraz norm ustawowych, to jest jak dotychczas art. 64 § 1 pkt 1 i 4 oraz § 6 zdanie drugie in principio w zw. z art. 64 § 1 pkt 6 u.p.e.a., jak również art. 64 § 3 i § 6 zdanie drugie in medio u.p.e.a.

Stanowisko Sądu pierwszej instancji jest błędne, jednakże należy mieć na uwadze, że związane jest z możliwością określenia kosztów egzekucyjnych w związku z realizacją postanowień wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2016 (SK 31/14) w okresie, gdy z powodu braku aktywności ustawodawcy po wydaniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego SK 31/14, istniała luka konstrukcyjna (techniczna) stanowiąca istotną przeszkodę dla ustalania wysokości opłat egzekucyjnych. Przeszkoda ta musiała zostać usunięta w drodze wykładni przepisów – wykraczającej poza ramy zwykłej wykładni językowej – tak by umożliwić stosowanie przepisów ustawy egzekucyjnej zgodne z ustalonym przez Trybunał wzorcem konstytucyjnym.

Wskazać należy, że WSA w zaskarżonym wyroku podkreślił, że nie chodzi tutaj o "zastąpienie" Trybunału Konstytucyjnego, lecz poddanie ww. przepisów ustawy wykładni zgodnie z przyjętymi regułami interpretacji tekstu prawnego, która pozwoli na zinterpretowanie ustawy w sposób zgodny z Konstytucją. Sąd wskazał również, że chodzi o wydobycie z nich treści respektujących zakaz nadmiernej ingerencji władzy publicznej w obowiązek ponoszenia ciężaru kosztów egzekucyjnych, które muszą pozostawać w racjonalnej proporcji z czynnościami organów, za podjęcie których zostały naliczone, a na co wskazywał Trybunał w wydanym orzeczeniu.

W okolicznościach niniejszej sprawy na wyliczenie kosztów na podstawie art. 64 § 1 pkt 1 i 4 oraz § 6 u.p.e.a. miała wpływ wykładnia i zastosowanie art. 64 § 3 i § 6 zdanie drugie ze względu na wielość tytułów wykonawczych wystawionych przez wierzyciela, obejmujących całą należność z jednej decyzji wymiarowej.

W związku z powyższym pomimo błędnego stanowiska Sądu pierwszej instancji i naruszenia powołanych w skardze kasacyjnej przepisów u.p.e.a. nie zostały naruszone normy konstytucyjne wynikające z art. 188 pkt 1 , art. 190 ust. 1 Konstytucji.

6.4. Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia przepisów postępowania, również z powodów wskazanych powyżej nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a w związku z art. 7, art. 178 ust. 1, art. 188 pkt 1 i art. 190 ust. 1 Konstytucji w związku z art. 8 ust. 2 Konstytucji poprzez niezasadne uchylenie zaskarżonego postanowienia wskutek naruszenia zasady działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa, zasady związania sędziego ustawą oraz przez wkroczenie w kompetencje Trybunału Konstytucyjnego, dla którego zastrzeżono wyłączną kompetencję do orzekania o niekonstytucyjności przepisów rangi ustawowe.

Sąd pierwszej instancji uznał, że w jego ocenie organ nie przeprowadził analizy, czy w realiach niniejszej sprawy zastosowanie art. 64 § 3 i § 6 zdanie drugie u.p.e.a. realizuje wytyczne wynikające z wyroku TK z dnia 28 czerwca 2016 r. oraz że przepisy te również należy poddać wykładni prokonstytucyjnej. Nie wskazywał przy tym na niekonstytucyjność powyższych przepisów, nie wkraczał więc w kompetencje Trybunału. Sam natomiast fakt, że Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej oceny skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego w zakresie wykładni i zastosowania, wyżej wymienianych przepisów ustawy egzekucyjnej, w sytuacji braku pełnej ustawowej regulacji dotyczącej określenia wysokości kosztów egzekucyjnych, nie jest równoznaczny z naruszeniem przepisów konstytucyjnych, w tym powoływanych w skardze kasacyjnej zasad działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa czy zasady związania sędziego ustawą.

Na uwzględnienie nie mógł także zasługiwać zarzut naruszenia art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. w zw. art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 64 § 3 oraz art. 64 § 6 zdanie drugie u.p.e.a. w zw. z art. 7 Konstytucji w związku z art. 8 ust. 2 Konstytucji. Mają one charakter przepisów ustrojowych. Do ich naruszenia mogłoby dojść, gdyby Sąd pierwszej instancji odmówił rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, nie przeprowadził kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego lub dokonał tej kontroli według kryteriów innych niż zgodność z prawem lub zastosował środek nieprzewidziany w ustawie. Żadna z tych sytuacji nie wystąpiła w rozpoznanej sprawie. Nadmienić należy, że nawet ewentualne naruszenie przez sąd przy rozstrzygnięciu sprawy prawa materialnego czy procesowego nie oznacza, że sąd ten uchybił wynikającemu z tych przepisów zakresowi kontroli działalności administracji publicznej.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, by na treść rozstrzygnięcia miała mieć wpływ okoliczność wskazana w skardze kasacyjnej tj. to czy organ nadzoru obniżył opłaty za czynności egzekucyjne w stosunku do wyliczonych przez organ egzekucyjny, czy też utrzymał jego postanowienie w mocy. Natomiast przyczyną uchylenia zaskarżonego postanowienia jak wskazał Sąd pierwszej instancji było naruszenie przepisów postępowania: art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 i art. 144 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a.

Natomiast zasadny jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 140 i art. 144 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. Zgodnie z treścią art. 107 § 3 k.p.a., uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Przepis ten ma zastosowanie zgodnie z art. 140 k.p.a. i art. 144 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. do postanowień wydanych w postępowaniu egzekucyjnym.

Wbrew twierdzeniom Sądu pierwszej instancji, organ nie naruszył powyższych przepisów, ponieważ zaskarżone postanowienie spełniało wymogi co do uzasadnienia faktycznego i prawnego wynikające z art. 107 § 3 w zw. z art. art. 140 i art. 144 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a., jak również zrealizowało dyrektywy zawarte w wyroku Trybunału Konstytucyjnego.

Wobec braku interwencji ustawodawcy, dotyczącej ustanowienia stawek maksymalnych za dokonanie czynności egzekucyjnych polegających na pobraniu pieniędzy na miejscu u zobowiązanego oraz zajęciu innych wierzytelności pieniężnych lub praw majątkowych (art. 64 § 1 pkt 1 i 4 u.p.e.a.), a także ustanowienia maksymalnej stawki opłat manipulacyjnych (art. 64 § 6 u.p.e.a.), organy określiły te stawki proporcjonalnie do stawki maksymalnej wynikającej z art. 64 § 1 pkt 6 u.p.e.a. Następnie, zgodnie z art. 64 § 3 u.p.e.a., wyliczone stawki maksymalne zostały odniesione do czynności podjętych na podstawie każdego z wystawionych tytułów wykonawczych. Wysokość kosztów egzekucyjnych została określona na podstawie stawek procentowych wynikających z art. 64 § 1 pkt 1 i 4 oraz § 6 u.p.e.a. i nie przekraczała ustalonych stawek maksymalnych.

Powyższy sposób wyliczenia znalazł odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, co czyni zasadnym zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 140 i art. 144 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a.

Biorąc pod uwagę, że zaskarżony wyrok narusza wymienione wyżej przepisy prawa materialnego i przepisy postępowania Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł o uchyleniu tego wyroku w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu.

Ponownie rozpoznając sprawę Sąd pierwszej instancji uwzględni stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w niniejszym wyroku.

6.5. Skarga kasacyjna Burmistrza nie zasługiwała na uwzględnienie.

6.6. W świetle przedstawionych wyżej rozważań na temat skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 28 czerwca 2016 r., SK 31/14, nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 6 k.p.a. (zgodnie z którym organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa) w zw. z art. 18 u.p.e.a. oraz art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 64 § 1 pkt 1 i 4 oraz art. 64 § 6 u.p.e.a. Jak już wspomniano, w omawianym wyroku Trybunał zakwestionował wyłącznie brak określenia maksymalnych kwot opłaty za zajęcie wierzytelności pieniężnych i opłaty manipulacyjnej. Jest to tzw. wyrok zakresowy, w którym Trybunał nie derogował w całości norm prawnych wynikających z art. 64 § 1 pkt 4 i § 6 u.p.e.a., lecz wskazał pewien zakres, w jakim pozostają one niezgodne z Konstytucją. W wyroku tym Trybunał nie zakwestionował ani samej możliwości naliczania opłat za czynności egzekucyjne, ani też stosunkowego charakteru tych opłat, jako określonego procentu od kwoty egzekwowanej należności. Wyrok ten nie daje w szczególności podstaw do odstąpienia od naliczania tych opłat.

Po wydaniu tego wyroku przez Trybunał, wobec braku interwencji ustawodawcy, pojawił się problem związany z wypełnieniem powstałej w ten sposób luki w prawie. W tej sprawie organy wypełniły ją w drodze analogii, stosując odpowiednio art. 64 § 1 pkt 6 u.p.e.a., w ten sposób, że do określonego w tym przepisie górnego limitu opłat za czynność zajęcia nieruchomości odniosły proporcjonalnie stawki stosunkowe właściwe dla czynności podejmowanych w tej sprawie. Zabieg ten pozwolił na wyznaczenie górnych limitów opłat za czynność pobrania pieniędzy na miejscu u zobowiązanego, czynność zajęcia tzw. innej wierzytelności, a także na wyznaczanie górnego limitu opłaty manipulacyjnej. Ma rację autor skargi kasacyjnej, że w ramach postępowania egzekucyjnego z nieruchomości organ egzekucyjny przeprowadza niewspółmiernie więcej czynności, jednak w przyjętym przez organy sposobie wyliczenia maksymalnych stawek znajduje to odzwierciedlenie w zastosowaniu odpowiednich proporcji. Należy uznać, że proporcje te odzwierciedlają różnice w nakładzie pracy organów egzekucyjnych (por. wyrok NSA z dnia 4 marca 2021 r., sygn. akt III FSK 1301/21, CBOSA).

Przyjęta przez organy analogia z art. 64 § 1 pkt 6 u.p.e.a. jest uzasadniona i logiczna. Stosowanie analogii służy zapewnieniu spójności systemu prawa i w określonych granicach jest dopuszczalne także na gruncie prawa publicznego (zob. szerzej: B. Brzeziński, Podstawy wykładni prawa podatkowego, Gdańsk 2008 r., s. 126 i nast., a także wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 8 listopada 1994 r., P 1/94). Należy zgodzić się ze Skarżącym, że stosowanie analogii w prawie publicznym nie może prowadzić do pogorszenia sytuacji jednostki, w przedmiotowej sprawie taka sytuacja jednak nie zachodzi. Przeciwnie, przyjęty przez organy w drodze analogii mechanizm wyliczenia górnych limitów opłat za czynności egzekucyjne prowadzi do ograniczenia wysokości kosztów egzekucyjnych obciążających stronę postępowania, co pozostaje w zgodzie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego. Zastosowana przez organy analogia nie skutkowała nałożeniem obowiązku ponoszenia opłat za czynności egzekucyjne, który wynika wprost z ustawy, ani też nie zmienia stosunkowego charakteru tych opłat. Działanie organów, słusznie w tym zakresie zaakceptowane przez sąd pierwszej instancji, nie narusza zasady praworządności wyrażonej w art. 7 Konstytucji oraz art. 6 k.p.a.

Nie zasługują przy tym na uwzględnienie argumenty Burmistrza, że Sąd pierwszej instancji nie wziął pod uwagę, że w tej sprawie opłaty obciążają wierzyciela, który jest podmiotem publicznym. Okoliczność ta jest irrelewantna w świetle obowiązujących przepisów prawa oraz przywołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego. W obowiązujących przepisach prawa nie znajduje również oparcia twierdzenie autora skargi kasacyjnej, że wierzyciel nie powinien ponosić kosztów egzekucyjnych w wysokości wyższej niż zwrot wydatków faktycznie poniesionych przez organ egzekucyjny. Jeszcze raz należy podkreślić, że Trybunał nie zakwestionował stosunkowego charakteru tych opłat. Dla oceny legalności zaskarżonego postanowienia nie mają także znaczenia podniesione w skardze kwestie związane z poniesieniem przez Skarżącego opłaty komorniczej. Jest to bowiem opłata ponoszona z tytułu innych czynności (przekazania egzekwowanej należności).

W związku z powyższym niezasadny jest zarzut naruszenia art. 64 § 1 pkt 6 u.p.e.a.

Ze względu na powyższe, za niezasadny uznać należało również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 64 § 1 pkt 1 i 4 oraz art. 64 § 6 u.p.e.a. poprzez ich niezastosowanie i brak oparcia wyroku na naruszeniu prawa materialnego podczas gdy organ dokonał błędnej wykładni ww. przepisów, a także narzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie i brak oparcia wyroku na naruszeniu prawa materialnego w sytuacji, w której organ pominął ww. przepisy dla oceny i wykładni przepisów art. 64 § 1 pkt 4 i art. 64 § 6 u.p.e.a.

Pozbawiony podstaw jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP.

Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie.

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wszystkie ustawowe wymogi i poddaje się kontroli instancyjnej. Wbrew stanowisku wyrażonemu w skardze kasacyjnej Sąd pierwszej instancji nie jest obowiązany odnieść się do wszystkich argumentów podniesionych w skardze, a jedynie do tych, które miały bądź mogły mieć wpływ na rozpoznanie sprawy. Zasadniczym celem wprowadzenia ustawowego wzorca uzasadnień było umożliwienie zapoznania się przez stronę i sąd odwoławczy z motywami sądu pierwszej instancji, które doprowadziły ten sąd do podjęcia tego rozstrzygnięcia. Jeśli więc uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom ustawowym wprowadzonym art. 141 § 4 p.p.s.a., tak jak ma to miejsce w tej sprawie, a co za tym idzie umożliwia zapoznanie się ze stanowiskiem Sądu, prześledzenia przebiegu postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego oraz toku rozumowania sądu, który doprowadził do zajęcia zaprezentowanego w tym wyroku stanowiska, a dalej – sformułowanie zarzutów skargi kasacyjnej oraz dokonanie przez Naczelny Sąd Administracyjny kontroli instancyjnej tego wyroku, to należy przyjąć, że odpowiada ono normie określonej w art. 141 § 4 p.p.s.a.

Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Stosownie do treści tego przepisu, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. może nastąpić w przypadku, gdy sąd pierwszej instancji rozpozna sprawę, wykraczając poza jej granice albo nie zauważy niewskazanego w skardze naruszenia prawa przez organy administracji orzekające w sprawie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpoznawanej sprawie nie sposób przypisać Sądowi pierwszej instancji powyższych uchybień. Sąd dokonał oceny wykładni art. 64 § 1 pkt 1 i 4 oraz § 6 u.p.e.a. uznając zasadnie, że organy w sposób uprawniony przyjęły, że opłaty, i których mowa w tych przepisach powinny być proporcjonalnie obniżone, przy przyjęciu za punkt odniesienia górny limit opłaty, który został wskazany w art. 64 § 1 pkt 6 u.p.e.a.

W konsekwencji nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. jako przepisu o charakterze ustrojowym, a także art. 45 ust. 1 Konstytucji RP.

Niezasadny jest także zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145a § 1 p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie przez Sąd pierwszej instancji. Po pierwsze, jak już wyżej wskazano, w niniejszej sprawie niezasadne było uchylenie przez Sąd zaskarżonego postanowienia. W konsekwencji nie było też podstaw do stosowania art. 145a § 1 p.p.s.a., który to przepis stanowi, że w przypadku, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a lub pkt 2, jeżeli jest to uzasadnione okolicznościami sprawy, sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie decyzji lub postanowienia, wskazując sposób załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcie, chyba że rozstrzygnięcie pozostawiono uznaniu organu. Po drugie, z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że przyczyną uchylenia postanowienia organu była między innymi konieczność dokonania oceny, czy zachodzi racjonalna zależność pomiędzy wysokością ustalonych kosztów egzekucyjnych a podjętymi przez organ egzekucyjny czynnościami. Niezależnie od wadliwości takiej oceny sprawy, przy takim jej ukierunkowaniu, Sąd nie mógł jednocześnie przesądzić o sposobie jej rozstrzygnięcia przez organ, np. poprzez określenie kosztów egzekucyjnych w kwocie "0 zł", jak żąda tego autor skargi kasacyjnej.

Z tych powodów skarga kasacyjna Burmistrza została oddalona na podstawie art. 184 p.p.s.a.

6.7. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a w punkcie 1 sentencji wyroku oddalił skargę kasacyjną Burmistrza.

Na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. w punkcie 2 sentencji wyroku orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2, art. 205 § 2, art. 207 § 1 i art. 209 p.p.s.a.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842).

[pic]