Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 3956/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-09-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Pracy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 127 par. 1,2 art. 107 par. 1,2,3 art. 134
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 17 pkt.2 art. 19 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 2176
law: Ustawa z dnia  6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania (spr.), Sędzia WSA Ewa Marcinkowska, Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 września 2022 r. sprawy ze skargi A. S. na postanowienie Głównego Inspektora Pracy z dnia [...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi A. S. (dalej: "skarżący") wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest postanowienie Głównego Inspektora Pracy (dalej: "GIP") z dnia [...] września 2021 r. nr [...] stwierdzające niedopuszczalność odwołania.

Powyższe postanowienie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Pismem z dnia [...] sierpnia 2021 r. skarżący zwrócił się do Okręgowego Inspektoratu Pracy (dalej: "OIP") we [...], za pośrednictwem poczty elektronicznej, z wnioskiem o udostępnienie "informacji publicznej dotyczącej pracodawców, objętych zakresem właściwości miejscowej tutejszego Okręgowego Inspektoratu Pracy, którzy w latach 2010-2021 dokonali zawiadomienia o śmiertelnym, ciężkim lub zbiorowym wypadku przy pracy oraz o każdym innym wypadku, który wywołał wymienione skutki, mającym związek z pracą, jeżeli mógł być uznany za wypadek przy pracy, a także o łącznej liczbie dokonanych przez każdego z nich zawiadomień w ww. okresie oraz liczbie zatrudnianych pracowników". Skarżący wskazał, że żądana informacja "powinna obejmować: nazwę pracodawcy, jego nr NIP, łączną liczbę dokonanych przez każdego z nich zawiadomień w ww. okresie z podziałem na poszczególne lata oraz liczbę zatrudnianych pracowników lub określenie wielkości pracodawcy według klasyfikacji Państwowej Inspekcji Pracy".

Skarżący zwrócił się o przesłanie ww. informacji pocztą elektroniczną na podany adres e-mail.

Pismem z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] Okręgowy Inspektorat Pracy we [...], powołując art. 4 ust. 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 2176), dalej: "u.d.i.p.", wyjaśnił, że prawo dostępu do informacji publicznej oznacza dostęp do informacji już istniejącej, będącej w posiadaniu podmiotu zobowiązanego i nie może być utożsamiane z prawem do inicjowania działań, mających na celu wytworzenie informacji jakościowo nowej i dotychczas nieistniejącej, której udzielenia domaga się wnioskodawca. Wskazał w związku z tym, że w jednostce nie opracowano dokumentu obejmującego zakres odpowiadający treści przedmiotowego wniosku, co oznacza, że nie istnieje dokument oznaczony w ww. sposób, a zatem nie ma możliwości jego udostępnienia.

Następnie, odwołując się orzeczeń sądów administracyjnych dotyczących pojęcia informacji publicznej przetworzonej OIP wskazał, że udostępnienie zbioru wnioskowanych dokumentów wiąże się z koniecznością analizy bardzo obszernej dokumentacji, wymaga zatem takiego nakładu środków i zaangażowania pracowników, które negatywnie wpłynie na tok realizacji ustawowych zadań nałożonych na zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, a w szczególności wymaga analizowania całego zasobu posiadanych dokumentów w celu wybrania tych, których oczekuje wnioskodawca. Stwierdził w związku z tym, że żądana informacja mogłaby zostać udostępniona wyłącznie jako informacja przetworzona, w postaci specjalnie przygotowanej/opracowanej dokumentacji (m.in. konieczność anonimizacji), w przypadku wykazania, że udostępnienie informacji przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Ponadto OIP wskazał, że informacje statystyczne za ubiegłe lata zamieszczane są w sprawozdaniach Głównego Inspektora Pracy z działalności Państwowej Inspekcji Pracy, które są opublikowane w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie: http://www.bip.pip.gov.pl oraz na stronie Państwowej Inspekcji Pracy. Natomiast informacje statystyczne dotyczące OIP [...] zamieszczane są w sprawozdaniach znajdujących się pod adresem: https:// [...] . Zaznaczył, że umieszczenie informacji na stronie internetowej BIP wyłącza obowiązek ponownego jej udostępnienia na wniosek zainteresowanego w trybie określonym w art. 10 ust. 1 u.d.i.p.

Pismem z dnia [...] września 2021 r. skarżący wniósł do Głównego Inspektora Pracy "odwołanie od decyzji Okręgowego Inspektora Pracy [...] z dnia [...] sierpnia 2021 r., wydanej w sprawie [...], doręczonej w dniu [...] sierpnia 2021 r., w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej (...)" zarzucając naruszenie:

1) art. 6, art. 7 oraz art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2021 r., poz. 735), dalej: "k.p.a.", poprzez:

- niewyczerpujące wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, które doprowadziło organ pierwszej instancji do błędnego przekonania, jakoby informacje, o udostępnienie których wnosił skarżący nie miały szczególnie istotnego znaczenia dla interesu publicznego, w sytuacji gdy ich znajomość może znacząco wpłynąć na bezpieczeństwo pracowników w branżach, które cechuje najwyższa wypadkowość oraz zapewnić prawidłowe funkcjonowanie zakładów pracy oraz organów administracji publicznej odpowiedzialnych za bezpieczeństwo pracowników,

- arbitralne uznanie, że na skarżącym ciąży obowiązek wykazania powodów, dla których spełnienie jego interesu będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego, podczas gdy to na organie odmawiającym udostępnienia informacji publicznej ciąży obowiązek wykazania braku istnienia przesłanki ustawowej w postaci prawa strony do jej uzyskania,

2) art. 4 ust. 3 u.d.i.p. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że organ pierwszej instancji nie jest zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, ponieważ nie jest w jej posiadaniu, a skarżącemu nie przysługuje prawo do inicjowania jakichkolwiek działań mających na celu wytworzenie informacji jakościowo nowej i dotychczas nieistniejącej, w sytuacji gdy organ jest w posiadaniu wszystkich danych, o udostępnienie których wnosił skarżący, a ich przekazanie nie wiąże się w żadnym stopniu z koniecznością ich przetworzenia lub opracowania,

3) art. 2 ust. 2 u.d.i.p. poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że na skarżącym ciąży obowiązek wykazania interesu w zakresie żądanych informacji, podczas gdy to na organie ciąży ewentualny obowiązek wykazania braku istnienia przesłanki polegającej na istnieniu szczególnego znaczenia dla interesu publicznego,

4) art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie informacji publicznej w obowiązującym organ terminie, pomimo, że wnioskowane informacje stanowią zbiór informacji prostych, a organ ma możliwość przedłużenia terminu na ich udostępnienie, jeżeli nie mogą one zostać udostępnione w 14-dniowym terminie.

W związku z powyższymi zarzutami skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji - w szczególności w przypadku uznania przez organ drugiej instancji, że decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Odwołanie, złożone w formie elektronicznej, zostało opatrzone podpisem zaufanym.

Powołanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] września 2021 r. nr [...] Główny Inspektor Pracy na podstawie prawnej art. 134 k.p.a., stwierdził niedopuszczalność odwołania.

W uzasadnieniu GIP wskazał, że postępowanie w zakresie udostępnienia informacji publicznej jest postępowaniem odformalizowanym i uproszczonym. Złożenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie wszczyna klasycznego jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, prowadzonego w oparciu o przepisy k.p.a. Przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej expressis verbis odsyłają do Kodeksu postępowania administracyjnego tylko w art. 16, zgodnie z którym, odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Ustawodawca przesądził zatem, że przepisy k.p.a. stosuje się nie "do postępowania w sprawie udzielenia informacji publicznej", ale "do decyzji o odmowie jej udzielenia lub umorzeniu postępowania". Zatem zawęził zakres stosowania przepisów k.p.a., co oznacza, że nie wszystkie przepisy tej ustawy w sprawach odmowy udostępnienia informacji publicznej mają zastosowanie.

GIP stwierdził, że skarżący kwestionuje pismo pracownika Okręgowego Inspektoratu Pracy [...] z dnia [...] sierpnia 2021 r. stanowiące odpowiedź na wniosek z dnia [...] sierpnia 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej. Zaznaczył przy tym, że Okręgowy Inspektor Pracy nie prowadził postępowania administracyjnego i nie wydawał decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. W związku z tym niedopuszczalność odwołania w rozumieniu art. 134 k.p.a. wynika z przyczyn o charakterze przedmiotowym (brak decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji).

Wskazując na ww. przyczyny formalne GIP stwierdził, iż nie może dokonać oceny postępowania w przedmiotowej sprawie, bowiem skutkowałoby to naruszeniem wyrażonej w art. 6 k.p.a. zasady działania organów administracji publicznej na podstawie przepisów prawa.

W skardze na powyższe postanowienie A. S. zarzucił naruszenie:

- art. 134 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i stwierdzenie niedopuszczalności odwołania w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie Okręgowego Inspektora Pracy [...] z dnia [...] sierpnia 2021 r. stanowi decyzję administracyjną, od której przysługuje odwołanie do organu administracyjnego wyższego stopnia,

- art. 127 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że skarżącemu nie przysługuje odwołanie od decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji, podczas gdy od decyzji wydanej w pierwszej instancji stronie przysługuje odwołanie do organu administracyjnego wyższego stopnia,

- art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a. poprzez niewyczerpujące wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności niniejszej sprawy, które doprowadziło organ drugiej instancji do arbitralnego przekonania, jakoby odmowa udzielenia informacji publicznej nie następowała w drodze decyzji administracyjnej organu pierwszej instancji, ale w bliżej nieokreślonym odformalizowanym trybie, do którego nie stosuje się przepisów k.p.a., a od wydanego rozstrzygnięcia nie przysługuje stronie odwołanie do organu administracyjnego wyższego stopnia,

- art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że odmowa udostępnienia informacji publicznej nie następuje w drodze decyzji administracyjnej, do której stosuje się przepisy k.p.a., podczas gdy ustawodawca nie przewidział innej drogi odmowy udostępnienia informacji publicznej, w szczególności poprzez wydanie nieokreślonego rozstrzygnięcia przez organ administracyjny pierwszej instancji, od którego stronie nie przysługuje odwołanie,

- art. 18 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. z 2019, poz. 1251 ze zm.), dalej: "u.p.i.p.", poprzez jego niezastosowanie i nierozpoznanie odwołania skarżącego od decyzji administracyjnej organu pierwszej instancji, pomimo ustawowego obowiązku organu drugiej instancji w tym przedmiocie.

W związku z powyższymi zarzutami skarżący wniósł o:

- uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości,

- uchylenie decyzji organu pierwszej instancji w całości,

- przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów załączonych do skargi na fakt wydania przez inne Okręgowe Inspektoraty Pracy w analogicznych sprawach decyzji administracyjnych zawierających wszystkie elementy wymagane dla decyzji administracyjnej,

- zasądzenie od organu drugiej instancji na rzecz skarżącego zwrotu kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw.

W motywach skargi skarżący podniósł w szczególności, że złożenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej wszczyna postępowanie administracyjne, które może zostać zakończone jej udostępnieniem bądź odmową. Ustawodawca wprost wskazał, że w przypadku odmowy udzielenia informacji publicznej lub umorzenia postępowania w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p., organ powinien wydać decyzję administracyjną. Bez znaczenia pozostaje przy tym, czy w jej treści zostało wprost wskazane, iż jest ona decyzją administracyjną, skoro zawiera wszystkie elementy niezbędne do uznania, że rozstrzygnięcie organu administracyjnego ma w istocie charakter jednostronnego aktu o charakterze władczym, rozstrzygającym indywidualną sprawę.

Zdaniem skarżącego, na gruncie niniejszej sprawy nie ulega wątpliwości, że rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji było decyzją administracyjną, od której przysługuje odwołanie do organu wyższego stopnia, niezależnie od faktu, że pismo nie zostało zatytułowane jako decyzja administracyjna. Stanowisko organu drugiej instancji nie znajduje zatem jakiegokolwiek uzasadnienia, a arbitralne uznanie, że organ pierwszej instancji nie prowadził postępowania administracyjnego, nie może się ostać w świetle możliwych sposobów zakończenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej (poprzez jej udostępnienie w formie czynności materialno-technicznej albo odmowę jej udostępnienia w formie decyzji administracyjnej), jak również wydanego przez organ pierwszej instancji rozstrzygnięcia.

Skarżący wskazał również, że zwrócił się z wnioskami o udostępnienie informacji publicznej o jednakowej treści do wszystkich szesnastu Okręgowych Inspektoratów Pracy w Polsce. Pomimo, że wszystkie OIP wydały decyzje odmowne, jedynie cztery z nich zawarły w treści decyzji administracyjnych pouczenie o możliwości wniesienia odwołania do organu administracyjnego wyższego stopnia. Stwierdził przy tym, iż niezrozumiałym jest dlaczego, w ramach jednego organu - Państwowej Inspekcji Pracy, w zależności od jednostki organizacyjnej - OIP, w takich samych sprawach, treść i forma decyzji administracyjnych różnią się od siebie w takim stopniu, że organ wyższego stopnia decyduje się na jednostronną interpretację w jakiej formie zapadło konkretne rozstrzygnięcie organu pierwszego stopnia.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Pracy wniósł o oddalenie skargi podnosząc, iż pismo pracownika Okręgowego Inspektoratu Pracy z dnia [...] sierpnia 2021 r., oznaczone przez skarżącego jako "decyzja administracyjna", stanowiło jedynie informację, że OIP nie posiada informacji objętej zakresem żądania, tj. nie posiada dokumentu obejmującego zbiór danych odpowiadających treści przedmiotowego wniosku, zatem niezbędne jest przeanalizowanie całego zasobu posiadanych dokumentów i wyodrębnienie żądanych danych ze zbioru rejestrowego, który zawiera również inne dane ustawowo chronione, wymaga więc ich przetworzenia. Nadto GIP wniósł o oddalenie wniosku o przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów załączonych do skargi wskazując, że argumenty dotyczące postępowań prowadzonych przez inne jednostki organizacyjne PIP stanowią przedmiot odrębnych postępowań i nie mogą zostać uwzględnione w niniejszej sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta polega na ocenie zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Kontrola ta jest dokonywana według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania zaskarżonego aktu.

Natomiast w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 ust. 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w tym trybie, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem skargi jest postanowienie Głównego Inspektora Pracy z dnia [...] września 2021 r. nr [...] stwierdzające niedopuszczalność odwołania od pisma Okręgowego Inspektoratu Pracy [...] z dnia [...] sierpnia 2021 r. stanowiącego odpowiedź na wniosek z dnia [...] sierpnia 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy od przedmiotowego pisma OIP z dnia [...] sierpnia 2021 r., przysługiwało skarżącemu prawo wniesienia odwołania w trybie przewidzianym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego.

W pierwszej kolejności zaznaczyć należy, że zaskarżone postanowienie ma charakter procesowy i nie rozstrzyga sprawy merytorycznie. Organ odwoławczy zanim przystąpi do oceny merytorycznej zarzutów odwołania jest bowiem zobowiązany w pierwszej kolejności zbadać jego dopuszczalność. W konsekwencji powyższego kognicja Sądu ograniczona jest do oceny zgodności z prawem rozstrzygnięcia w przedmiocie niedopuszczalności odwołania, a więc oceny, czy w konkretnej sprawie faktycznie zaistniały przyczyny formalne do wydania rozstrzygnięcia procesowego - stwierdzenia niedopuszczalności odwołania.

Zgodnie z art. 127 § 1 i § 2 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Powołany przepis realizuje konstytucyjną zasadę dwuinstancyjności postępowania (wyrażoną w art. 15 k.p.a.), z której wynika, że każda sprawa indywidualna, rozpoznawana i rozstrzygana decyzją organu pierwszej instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji. Jednakże prawo wniesienia odwołania służy stronie postępowania wyłącznie od takich rozstrzygnięć organów administracji, które w sposób władczy, jednostronny i skierowany na zewnątrz rozstrzygają o prawach lub obowiązkach jednostki - decyzji administracyjnych.

Stosownie do treści art. 107 § 1 k.p.a. decyzja zawiera: 1) oznaczenie organu administracji publicznej; 2) datę wydania; 3) oznaczenie strony lub stron; 4) powołanie podstawy prawnej; 5) rozstrzygnięcie; 6) uzasadnienie faktyczne i prawne; 7) pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie oraz o prawie do zrzeczenia się odwołania i skutkach zrzeczenia się odwołania; 8) podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika organu upoważnionego do wydania decyzji; 9) w przypadku decyzji, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego, sprzeciw od decyzji lub skarga do sądu administracyjnego - pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa, sprzeciwu od decyzji lub skargi oraz wysokości opłaty od powództwa lub wpisu od skargi lub sprzeciwu od decyzji, jeżeli mają one charakter stały, albo podstawie do wyliczenia opłaty lub wpisu o charakterze stosunkowym, a także możliwości ubiegania się przez stronę o zwolnienie od kosztów albo przyznanie prawa pomocy.

W myśl art. 107 § 2 k.p.a. przepisy szczególne mogą określać także inne składniki, które powinna zawierać decyzja.

Natomiast zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Ponadto, stosownie do treści art. 104 § 2 k.p.a., decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji.

Podkreślenia wymaga, iż ocena, czy działanie organu administracji publicznej nastąpiło w formie decyzji administracyjnej nie zależy od subiektywnego przekonania strony postępowania. Kryteria dotyczące kwalifikacji określonego działania jako formy decyzji administracyjnej mają charakter cech zobiektywizowanych. Decyzja administracyjna stanowi władczą formę działania organu administracji publicznej w sprawach indywidualnych, a jej konieczne (obligatoryjne) elementy określone zostały w powołanym wyżej art. 107 § 1 k.p.a. Przy czym zakwalifikowanie danego pisma jako decyzji administracyjnej nie wymaga, aby zawierało ono wszystkie składniki decyzji przewidziane w art. 107 § 1 k.p.a. Pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w drodze decyzji są decyzjami, pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 k.p.a., jeśli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania ich jako decyzji. Do takich (konstytutywnych) elementów należy zaliczyć: oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 22 września 1981 r. sygn. akt SA 791/81, publ. ONSA 1981, nr 2 poz. 91 oraz z dnia 20 lipca 1981 r. sygn. akt SA 1163/81, OSP 1982, z. 9-10 poz. 169 z glosą J. Borkowskiego).

Rozstrzygnięcie jest jednym z najważniejszych składników decyzji. Nie jest możliwe zastąpienie rozstrzygnięcia uzasadnieniem decyzji, ani też wywodzenie rozstrzygnięcia z jej uzasadnienia. Rozstrzygnięcie musi być sformułowane w taki sposób, aby nie było wątpliwości czego dotyczy, jakie uprawnienia zostały przyznanie stronie lub jakie obowiązki zostały na nią nałożone. Wynika to z władczego charakteru aktu administracyjnego, który kształtuje prawa i obowiązki strony i musi być w związku z tym jednoznaczny i precyzyjny. Obowiązek taki wynika również z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, tj. zasady praworządności (art. 6 k.p.a.) oraz zasady pogłębiania zaufania do organów państwa (art. 8 k.p.a.). Brak rozstrzygnięcia pozbawia natomiast dane pismo charakteru decyzji administracyjnej (por. wyroki NSA: z dnia 10 stycznia 2017 r. sygn. akt II OSK 910/15; z dnia 2 lipca 2018 r. sygn. akt I OSK 873/18; z dnia 6 grudnia 2021 r. sygn. akt I OSK 1086/20; z dnia 20 października 2020 r. sygn. akt I OSK 1670/20; publ. CBOSA).

Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że Główny Inspektor Pracy prawidłowo uznał, iż kwestionowane przez skarżącego pismo Okręgowego Inspektoratu Pracy we [...] z dnia [...] sierpnia 2021 r. nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 i art. 107 § 1 k.p.a. w związku z art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p.

Pismo to nie zawiera prawidłowego oznaczenia organu administracji publicznej jakim jest Okręgowy Inspektor Pracy [...] - stosownie do art. 17 pkt 2 w związku z art. 19 ust. 1 u.p.i.p. W piśmie tym wskazany został okręgowy inspektorat pracy, tj. jednostka organizacyjna Państwowej Inspekcji Pracy (art. 3 ust. 1 u.p.i.p.) oraz urząd, przy pomocy którego okręgowy inspektor pracy wykonuje swoje zadania (art. 19 ust. 2 u.p.i.p.).

Ponadto, pismo to nie zawiera rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, którego podstawę stanowiłyby przepisy prawa materialnego.

W treści ww. pisma, powołując art. 4 ust. 3 u.d.i.p., wyjaśniono, że w OIP [...] nie istnieje dokument obejmujący zakres przedmiotowy wniosku z dnia [...] sierpnia 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej, nie ma zatem możliwości jego udostępnienia. Następnie powołano poglądy orzecznictwa i piśmiennictwa dotyczące pojęcia informacji publicznej przetworzonej wskazując, że udostępnienie zbioru wnioskowanych dokumentów wiąże się z koniecznością analizy obszernej dokumentacji, wymaga zatem takiego nakładu środków i zaangażowania pracowników, które negatywnie wpłynie na tok realizacji ustawowych zadań nałożonych na zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, a w szczególności wymaga analizowania całego zasobu posiadanych dokumentów w celu wybrania tych, których oczekuje wnioskodawca. W związku z tym wyjaśniono, że żądana informacja mogłaby zostać udostępniona wyłącznie jako informacja przetworzona w przypadku wykazania, że jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Następnie poinformowano, że dane statystyczne za ubiegłe lata są publikowane w Biuletynie Informacji Publicznej, na stronie internetowej Państwowej Inspekcji Pracy oraz na stronie internetowej OIP [...] podając linki do tych stron. Wskazano jednocześnie, że umieszczenie informacji publicznej w BIP wyłącza obowiązek ponownego jej udostępnienia na wniosek w trybie określonym w art. 10 ust. 1 u.d.i.p.

Nie ulega więc wątpliwości, że z treści ww. pisma nie można wyprowadzić jasnego, precyzyjnego komunikatu o sposobie rozstrzygnięcia sprawy. W szczególności nie można przyjąć, iż z samego faktu nieudostępnienia przez organ wnioskowanych informacji należy wywodzić, iż organ wydał rozstrzygnięcie o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Jak już bowiem wyżej wskazano, rozstrzygnięcie decyzji administracyjnej powinno być sformułowane precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji. Powinno być zrozumiałe dla stron bez uzasadnienia, które nie zawsze musi być składnikiem decyzji.

Powyższe stanowisko, zgodnie z którym omawiane pismo OIP nie posiada konstytutywnych elementów decyzji administracyjnej, znajduje również potwierdzenie w dokumentach załączonych do skargi, z których Sąd przeprowadził dowód uzupełniający na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. Zauważyć bowiem należy, że kopie decyzji administracyjnych: Okręgowego Inspektora Pracy w [...] z dnia [...] października 2021 r. nr [...], Okręgowego Inspektora Pracy w [...] z dnia [...] października 2021 r. nr [...], Okręgowego Inspektora Pracy w [...] z dnia [...] października 2021 r. nr [...] oraz Okręgowego Inspektora Pracy w [...] z dnia [...] października 2021 r. nr [...], wydanych w sprawach zainicjowanych wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej o treści tożsamej jak w niniejszej sprawie, zawierają wszystkie obligatoryjne elementy, o których mowa w art. 107 § 1 k.p.a., w tym rozstrzygnięcie (o odmowie udostępnienia informacji publicznej) wraz ze wskazaniem podstawy prawnej. Rozstrzygnięcie to w sposób jednoznaczny wskazuje sposób załatwienia sprawy.

W tym miejscu zauważyć należy, iż Sądowi z urzędu znane są poglądy orzecznictwa o możliwości dorozumianego rozstrzygnięcia o istocie sprawy (por. wyroki NSA: z dnia 27 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 1438/15, z dnia 20 września 2017 r. sygn. akt I OSK 8/17; publ. CBOSA). Podzielając co do zasady ww. poglądy, Sąd, mając na uwadze okoliczności niniejszej sprawy, prezentuje stanowisko, iż z pisma OIP z dnia [...] sierpnia 2021 r. nie można wyprowadzić jasnego, precyzyjnego komunikatu o sposobie rozstrzygnięcia sprawy. Pismo to jest informacją, wyjaśnieniem stanowiska OIP w sprawie wniosku o udostępnienie informacji publicznej i nie zawiera rozstrzygnięcia. Brak rozstrzygnięcia oznacza natomiast, że brak jest decyzji administracyjnej.

Oceniając ww. pismo OIP nie sposób nie dostrzegać faktu, że okręgowy inspektor pracy jest organem administracji publicznej sensu stricto, nie zaś podmiotem zobowiązanym, w znaczeniu funkcjonalnym, do realizacji obowiązków wynikających z ustawy o dostępie do informacji publicznej. Do zadań okręgowego inspektora pracy na gruncie ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy należy m.in. wydawanie decyzji administracyjnych w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. Jednakże pismo z dnia [...] sierpnia 2021 r. decyzją administracyjną nie jest.

Niezależnie od powyższego wskazać należy, że z omawianego pisma OIP nie wynika, aby zostało podpisane przez pracownika organu upoważnionego do wydania decyzji administracyjnej. W aktach sprawy brak jest upoważnienia dla osoby, która podpisała ww. pismo, do wydawania decyzji administracyjnych, udzielonego przez Okręgowego Inspektora Pracy [...] na podstawie art. 268a k.p.a.

Konkludując stwierdzić należy, że zarzuty skargi nie zasługiwały na uwzględnienie. W sprawie nie doszło do naruszenia art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. w sytuacji, gdy pismo OIP [...] z dnia [...] sierpnia 2021 r. nie zawierało obligatoryjnych elementów decyzji administracyjnej, a tym samym nie mogło być uznane za decyzję administracyjną.

Nie jest również trafny zarzut naruszenia art. 18 ust. 1 pkt 2 u.p.i.p., zgodnie z którym do zakresu działania Głównego Inspektora Pracy należy rozpatrywanie odwołań od decyzji okręgowych inspektorów pracy. W sprawie niniejszej nie została bowiem wydana decyzja administracyjna przez okręgowego inspektora pracy, od której przysługiwałoby odwołanie do Głównego Inspektora Pracy.

Nieuzasadnione są również zarzuty naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy Główny Inspektor Pracy prawidłowo zastosował art. 134 k.p.a. i wydał postanowienie o niedopuszczalności odwołania. Od pisma OIP [...] z dnia [...] sierpnia 2021r. nie przysługiwało bowiem skarżącemu prawo do wniesienia odwołania na zasadzie art. 127 § 1 k.p.a.

Brak jest także podstaw do uznania, że Główny Inspektor Pracy uchybił zasadzie praworządności (art. 6 k.p.a.), zasadzie prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) oraz zasadzie zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.). Organ działał na podstawie obowiązujących przepisów prawa, a wydając zaskarżone postanowienie ustalił wszystkie okoliczności, istotne dla podjęcia rozstrzygnięcia o charakterze procesowym.

Końcowo, mając na względzie argumentację skargi, podkreślić należy, że w niniejszej sprawie Sąd nie rozstrzygał, czy wniosek skarżącego z dnia [...] sierpnia 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej został prawidłowo rozpoznany przez OIP [...] . Ocenie Sądu podlegało bowiem wyłącznie postanowienie Głównego Inspektora Pracy z dnia [...] września 2021 r.

Na marginesie Sąd zauważa, iż w każdym przypadku, gdy organ administracji publicznej nie podejmuje żadnych działań w celu rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej ("milczy" wobec wniosku strony), jak i w przypadku, gdy organ ten w wyniku złożonego wniosku podjął określone działania, jednakże - w ocenie wnioskodawcy - nie przybrały one prawidłowej formy wynikającej z ustawy o dostępie do informacji publicznej (w szczególności poprzez udostępnienie żądanej informacji, wydanie decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej albo decyzji umarzającej postępowanie), wnioskodawcy przysługuje skarga na bezczynność organu do sądu administracyjnego (por. wyroki NSA: z dnia 14 stycznia 2022 r. sygn. akt III OSK 761/21; z dnia 28 kwietnia 2021 r. sygn. akt I OSK 790/21; publ. CBOSA). W rozpoznawanej sprawie skarżący z takiej możliwości jednak nie skorzystał.

Konkludując Sąd stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa, a zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie. W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.