Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 4350/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-12-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6537 Egzekucja należności pieniężnych, do których  nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 ust. 3  ustawy o f
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Drogi publiczne
Skarżony organ: Dyrektor Izby Skarbowej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 33 § 1 pkt 1, 4 i 6
journal: Dz.U. 2012 poz 1015
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity
article: art. 13 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 13f ust. 1, art. 13b ust. 1 i 7, art. 40d ust. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 260
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: art. 42 ust. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia NSA Andrzej Skoczylas (spr.) Sędzia del. WSA Małgorzata Grzelak Protokolant Beata Kołosowska po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 13 kwietnia 2016 r. sygn. akt I SA/Gl 1279/15 w sprawie ze skargi S. K. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Katowicach z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2016 r., sygn. akt I SA/Gl 1279/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę S. K. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Katowicach z dnia [...] sierpnia 2015 r. w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym.

Przedstawiając stan sprawy Sąd I instancji wskazał, że Naczelnik Urzędu Skarbowego w Zawierciu wszczął wobec S. K. postępowanie egzekucyjne w oparciu o tytuły wykonawcze wystawione przez Prezydenta Miasta Katowice w dniu [...] maja 2013 r., dotyczące należności za postój określonych wezwaniami i obejmujące opłatę dodatkową za nieuiszczenie opłaty parkingowej. Odpisy tytułów wykonawczych wraz z zawiadomieniem z dnia [...] sierpnia 2013 r. o zajęciu wynagrodzenia za pracę doręczono S. K. w dniu [...] października 2013 r.

W piśmie z dnia [...] października 2013 r. S. K. zgłosił zarzuty dotyczące tytułów wykonawczych wymienionych w zawiadomieniu. Zobowiązany podniósł zarzuty przewidziane w:

1) art. 33 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 1015 ze zm.; dalej: u.p.e.a.) to jest nieistnienie obowiązków objętych podanymi tytułami wykonawczymi, wskazując, że wierzyciel nie przedstawił żadnego dowodu potwierdzającego parkowanie pojazdu. Zakwestionował - jako dowód na okoliczność parkowania pojazdu - dokumenty wezwań, które nie są dokumentami ze względu na brak podpisu. S. K. wskazał, że na wierzycielu ciąży obowiązek wykazania faktu i czasu parkowania. Samo twierdzenie wierzyciela nie jest dowodem; wobec czego obowiązek nie istnieje. Zdaniem zobowiązanego brak jest podstaw prawnych do działania wierzyciela polegającego na pozostawianiu wezwań za wycieraczką pojazdu, gdyż upoważnienie do takich czynności nie wynikało z uchwały Rady Miasta Katowice Nr XIX/334/2004 z dnia 19 stycznia 2004 r. w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania dla pojazdów samochodowych na drogach publicznych na obszarze Miasta Katowice. Podmiot zakwestionował możliwość pobierania opłaty dodatkowej, wskazując, że treść uchwały w sposób istotny narusza przepisy prawa poprzez niewskazanie sposobu pobierania opłaty. Z powyższego zobowiązany wywiódł, że obowiązek uiszczania opłaty dodatkowej nie istnieje;

2) art. 33 § 1 pkt 4 u.p.e.a. - wskazując, że wierzyciel nie wykazał, iż osoba na którą wystawiono tytuły wykonawcze była osobą korzystającą z dróg. Skarżący podniósł, że posiadanie pojazdu nie stwarza domniemania, iż posiadacz jest korzystającym z dróg. Wierzyciel powinien wykazać, że dłużnik egzekucyjny parkował samochód;

3) art. 33 § 1 pkt 6 u.p.e.a. – wskazując, że tytuł wykonawczy został wystawiony przez podmiot nieuprawniony, bowiem wierzycielem jest MZUiM Katowice, a nie Prezydent Miasta Katowice oraz nieustalenie w drodze decyzji obowiązku zapłaty opłaty parkingowej w oparciu o art. 61 i art. 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych;

4) art. 33 § 1 pkt 9 u.p.e.a. zarzucając prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny;

5) art. 33 § 1 pkt 10 u.p.e.a. podnosząc, że osoba wystawiająca tytuły wykonawcze powołuje się na upoważnienie Prezydenta Miasta Katowice, którego w ocenie skarżącego nie ma, a w konsekwencji brak jest podstaw do prowadzenia egzekucji.

Organ egzekucyjny pismem z dnia [...] listopada 2013 r. zwrócił się do wierzyciela - Prezydenta Miasta Katowice o zajęcie stanowiska w sprawie zgłoszonych przez skarżącego zarzutów, który postanowieniem z dnia [...] lutego 2014 r. negatywnie zaopiniował zarzuty S. K.

S. K., nie zgadzając się z rozstrzygnięciem wierzyciela wniósł zażalenie na ten akt, które zostało uwzględnione przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach poprzez wydanie w dniu [...] czerwca 2014 r. postanowienia o uchyleniu postanowienia wierzyciela z dnia [...] lutego 2014 r.

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2014 r. Prezydent Miasta Katowice (wierzyciel), rozpatrując sprawę ponownie i działając poprzez Dyrektora MZUiM w Katowicach, zaopiniował pozytywnie zarzuty zgłoszone przez skarżącego w zakresie wystawionych przez Prezydenta Miasta Katowice tytułów wykonawczych z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w części dotyczącej należności za postój objęty wezwaniem nr [...] z dnia [...] lutego 2012 r. oraz Nr [...] w części dotyczącej należności za postój objęty wezwaniem nr [...] z dnia [...] lutego 2012 r. Negatywnie zaopiniował zaś zarzuty zgłoszone przez skarżącego w sprawie egzekucji administracyjnej prowadzonej w oparciu o tytuły wykonawcze z dnia [...] maja 2013 r. wystawione przez Prezydenta Miasta Katowice Nr [...] w części dotyczącej należności za postoje objęte wezwaniami nr: [...] z dnia [...] stycznia 2012 r., [...] z dnia [...] lutego 2012 r., [...] z dnia [...] lutego 2012 r. i Nr [...] w części dotyczącej należności za postój objęty wezwaniem nr [...] z dnia [...] marca 2012 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach, rozstrzygając sprawę ponownie na skutek złożonego przez skarżącego zażalenia, postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2015 r. utrzymało w mocy postanowienie wierzyciela.

Na powyższe postanowienie S. K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, która wyrokiem z dnia 3 listopada 2015 r., sygn. akt I SA/Gl 664/15, została oddalona.

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2015 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego w Zawierciu uznał w punkcie 1 za zasadne zarzuty skarżącego i umorzył postępowanie egzekucyjne prowadzone w oparciu o tytuły wykonawcze nr [...] w zakresie postoju objętego wezwaniem nr [...] z dnia [...] lutego 2012 r. oraz nr [...] w zakresie postoju objętego wezwaniem nr [...] z dnia [...] lutego 2012 r., natomiast w punkcie 2 uznał za bezzasadne zarzuty dotyczące tytułu wykonawczego nr [...] w zakresie postojów objętych wezwaniami nr [...] z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...] z dnia [...] lutego 2012 r. oraz [...] z dnia [...] lutego 2012 r., a także tytułu wykonawczego nr [...] w zakresie postoju objętego wezwaniem nr [...] z dnia [...] marca 2012 r.

S. K. złożył zażalenie na powyższe postanowienie w części dotyczącej pkt 2, tj. w części, w której zarzuty zostały uznane za bezzasadne i wniósł o jego zmianę poprzez umorzenie egzekucji, bądź o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2015 r. Dyrektor Izby Skarbowej w Katowicach utrzymał w mocy postanowienie pierwszoinstancyjne. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał na wiążący charakter stanowiska wierzyciela w zakresie zarzutów wniesionych przez skarżącego w oparciu o art. 33 § 1 pkt 1-5 u.p.e.a., zawartego w ostatecznym postanowieniu SKO z dnia [...] kwietnia 2015 r. W odniesieniu do pozostałych zarzutów wniesionych na podstawie art. 33 § 1 pkt 6, 9 i 10 u.p.e.a. organ II instancji stwierdził, że opłata dodatkowa podlega egzekucji administracyjnej i należna jest z mocy prawa, bez potrzeby wydawania decyzji.

Dalej organ wskazał, że właściwość organów egzekucyjnych reguluje art. 22 § 2 u.p.e.a., zgodnie z którym w egzekucji należności pieniężnych, z wyjątkiem egzekucji z nieruchomości, właściwość organu egzekucyjnego ustala się według miejsca zamieszkania zobowiązanego. Z uwagi na zamieszkanie S. K. w Zawierciu, a nie w Katowicach, właściwym dla niego organem egzekucyjnym jest prowadzący postępowanie egzekucyjne Naczelnik Urzędu Skarbowego w Zawierciu. Powyższe dowodzi, iż w postępowaniu egzekucyjnym nie zaistniała przesłanka niedopuszczalności egzekucji z art. 33 § 1 pkt 9 u.p.e.a.

W odniesieniu do zarzutu z art. 33 § 1 pkt 10 u.p.e.a. organ odwoławczy stwierdził, że wierzycielem należności dochodzonych od S. K. jest oznaczony w tytułach wykonawczych Prezydent Miasta Katowice, a tytuły wykonawcze sporządził upoważniony przez wierzyciela i wskazany w pieczątce imiennej - p.o. Kierownik Działu Nadzoru Systemu Parkowania, co wynika z rubryki 82 tytułów wykonawczych. Organ podkreślił, że żaden przepis ustawy egzekucyjnej nie wymaga załączania do tytułów wykonawczych upoważnienia, ani jego konkretyzowania, czy uszczegóławiania i w jego ocenie wystarczające jest samo powołanie się na posiadane upoważnienie.

Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniósł S. K.

Wyrokiem dnia 13 kwietnia 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę.

Sąd I instancji stwierdził, że doręczone skarżącemu tytuły wykonawcze zawierają pouczenie o terminie do zgłoszenia zarzutów oraz wskazują podstawę prawną ich zgłoszenia, poprzez przytoczenie treści art. 33 § 1 u.p.e.a. Sąd przypomniał, że w terminie przewidzianym na zgłoszenie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym, czyli pismem z dnia [...] października 2013 r., skarżący wniósł zarzuty określone w art. 33 § 1 pkt 1, 4, 6, 9 i 10 u.p.e.a. W skardze z kolei podtrzymał zarzut oparty o art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a., tj. zarzut nieistnienia obowiązku z tytułu opłat dodatkowych za nieuiszczenie opłaty parkingowej oraz zarzut błędu co do osoby zobowiązanego, czyli zarzut oparty na art. 33 § 1 pkt 4 u.p.e.a.

Sąd wskazał, że SKO w postanowieniu z dnia [...] kwietnia 2015 r. stanęło na stanowisku, iż obowiązek zapłaty opłaty parkingowej powstaje z mocy prawa, a warunkiem jego powstania nie jest doręczenie kierowcy wezwania do zapłaty, gdyż wezwanie takie ma jedynie charakter informacyjny. Organ ten nie podzielił zastrzeżeń skarżącego, co do wiarygodności dowodów w postaci wezwań sporządzonych przez pracowników służby parkingowej Miejskiego Zarządu Ulic i Mostów. Nie zgodziło się również z twierdzeniem, że wobec braku w uchwale Rady Miasta Katowice przepisów nakazujących sporządzenie wezwań, posługiwanie się takimi dokumentami dla wykazania parkowania w strefie płatnego parkowania, jest nieuprawnione. Kolegium stwierdziło, że skarżący, jako posiadacz pojazdu będący jego leasingobiorcą, powinien być traktowany jako korzystający z pojazdu. SKO nie podzieliło również zarzutów S. K. odnośnie prowadzenia postępowania egzekucyjnego przez niewłaściwy organ, wyjaśniając że Prezydent Miasta Katowice będąc właściwym rzeczowo, nie był właściwy miejscowo do prowadzenia egzekucji administracyjnej wobec skarżącego, który mieszka w Zawierciu. Odnosząc się do argumentacji zobowiązanego w zakresie zarzutu wadliwości pełnomocnictwa, Samorządowe Kolegium Odwoławcze oceniło ją jako chybioną i wskazało, że upoważnienie do działania w imieniu wierzyciela zostało udzielone na podstawie art. 21 ust. 1a ustawy o drogach publicznych, a nie na podstawie uchwały Rady Miasta czy statutu MZUiM.

Sąd I instancji przypomniał również, że kontrolując legalność postanowienia SKO z dnia [...] kwietnia 2015 r., WSA w wyroku z dnia 3 listopada 2015 r. wskazał m.in., że problematykę opłat związanych z pozostawieniem pojazdów w strefie płatnego parkowania reguluje ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (dalej: u.d.p.). Następnie Sąd przytoczył treść art. 13 ust. 1, art. 13b ust. 1, ust. 2, ust. 3, ust. 4 punkt 1 i 3, ust. 7, art. 13f ust. 1 i 2, ust. 3 i wywiódł, że obowiązek uiszczenia opłaty za parkowanie pojazdu samochodowego w strefie płatnego parkowania jest obowiązkiem wynikającym z mocy samego prawa, tj. ze wskazanych przepisów u.d.p. i wydanej z jej upoważnienia uchwały rady miejskiej, stanowiącej – w myśl art. 87 ust. 2 Konstytucji RP – akt prawa miejscowego. Obowiązek ten powinien być wykonany niezwłocznie po zaistnieniu określonego stanu faktycznego, z wystąpieniem którego ustawa wiąże ten obowiązek (zaparkowania w strefie płatnego parkowania, a w odniesieniu do opłaty dodatkowej – nieuiszczenia opłaty parkingowej). Dla realizacji obowiązku uiszczenia takich opłat (opłaty parkingowej, opłaty dodatkowej) nie jest zatem – zdaniem WSA - konieczna (ani wręcz dopuszczalna) jego konkretyzacja w drodze indywidualnego aktu administracyjnego. Ustawodawca nie upoważnił organów administracji do wydawania takich aktów. Z powyższych względów WSA w Gliwicach zarzuty skarżącego w zakresie konieczności ustalenia w drodze decyzji wysokości dochodzonego obowiązku uznał za bezzasadne.

Sąd podniósł, iż WSA w przywołanym wyroku wskazał, że w przypadku opłaty dodatkowej za nieuiszczenie opłaty parkingowej, charakter prawny obowiązku, mający oparcie w przepisach u.d.p., eliminuje możliwość wydania decyzji administracyjnej. Sporządzane przez inkasentów obsługujących strefy płatnego parkowania zawiadomienia o nieopłaconym postoju w strefie płatnego parkowania, którego oryginał umieszczany jest za wycieraczką pojazdu, wbrew twierdzeniu skarżącego, stanowi dokument potwierdzający nieuiszczenie opłaty, a zarazem jest dla korzystającego z drogi dodatkową informacją o powstałym z mocy prawa obowiązku uiszczenia opłaty dodatkowej. Przepisy nie wymagają zaś, aby dokumenty wystawiane przez pracowników zarządcy drogi w sytuacji nieuiszczenia opłaty za parkowanie poajzdu, były imienne. Nie ma też obowiązku doręczania takich zawiadomień "za potwierdzeniem odbioru". Wystawienie zawiadomienia nie jest bowiem warunkiem koniecznym powstania obowiązku zapłaty opłaty dodatkowej. Zawiadomienie to pozostaje bez znaczenia dla istnienia obowiązku zapłaty opłaty dodatkowej. W przywołanym wyroku WSA stwierdził, że w razie pozostawienia pojazdu w strefie płatnego parkowania bez uiszczenia opłaty (zwykłej) za parkowanie, obowiązek uiszczenia opłaty dodatkowej powstaje z mocy prawa, a opłata ta obciąża właściciela pojazdu. W takiej sytuacji, prawne znaczenie dla powstania obowiązku zapłaty dodatkowej i jej egzekwowania ma więc fakt zajmowania przez pojazd miejsca w takiej strefie. Sama opłata dodatkowa nie jest też karą (mandatem), lecz ekwiwalentem za parkowanie pojazdu na drodze publicznej, w miejscu w którym za takie parkowanie pobierane są opłaty.

Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, WSA wskazał dalej, że w razie nieuiszczenia opłaty za parkowanie, obowiązek jej zapłaty co do zasady obciąża właściciela pojazdu, albo jego posiadacza – w przypadku leasingu i do niego kierowana jest egzekucja. Organ egzekucyjny nie jest przy tym zobowiązany do prowadzenia postępowania wyjaśniającego, dążącego do precyzyjnego ustalenia osoby korzystającej z drogi publicznej przez zaparkowanie samochodu. Ma zaś prawo domniemywać, że korzystającym z dróg publicznych był właściciel pojazdu, a ten może dochodzić swych racji (w przypadku, gdy wskazuje na istnienie innego podmiotu korzystającego z samochodu). Organ jest wobec tego uprawniony do stosowania domniemania faktycznego, zgodnie z którym za zobowiązanego do zapłaty uważa się właściciela pojazdu aż do chwili, gdy ten zwolni się z obowiązku, wskazując faktycznego użytkownika samochodu. To na właścicielu pojazdu spoczywa zatem ciężar udowodnienia faktu, z którego wywodzi on korzystne dla siebie skutki prawne.

W omawianym wyroku WSA wywiódł, że w rozpatrywanej sprawie właścicielem pojazdu była spółka V. sp. z o.o. w W., która oddała na podstawie umowy leasingu samochód marki Skoda Octavia 1,6 o nr rej. [...] w posiadanie skarżącemu - leasingobiorcy tego pojazdu. Obowiązek zapłaty za parkowanie obciążał więc leasingobiorcę jako posiadacza i użytkownika pojazdu. W konkluzji WSA uznał w przedstawionym orzeczeniu postanowienie SKO z dnia [...] kwietnia 2015 r. za prawidłowe.

Podsumowując Sąd I instancji stwierdził, że zgodnie z art. 34 § 1 u.p.e.a. stanowisko wierzyciela w zakresie zarzutów skargi jest dla organu egzekucyjnego wiążące, w związku z czym organ egzekucyjny zasadnie odmówił merytorycznego ich rozpatrzenia, a organ odwoławczy zaakceptował to stanowisko. Sąd podkreślił, że zakres kognicji organu egzekucyjnego jest uzależniony od rodzaju zarzutów postawionych przez zobowiązanego. Odmienny jest w przypadku zarzutów określonych w art. 33 § 1 pkt 1-5 i 7 u.p.e.a., inny zaś w zakresie zarzutów z art. 33 § 1 pkt 6, 8, 9 i 10 u.p.e.a. W pierwszej sytuacji organ egzekucyjny jest związany stanowiskiem wierzyciela i nie jest uprawniony do prowadzenia postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia podstaw do uwzględnienia zarzutów i badania w tym trybie stanowiska wierzyciela. Organ egzekucyjny nie może wnikać w merytoryczną zasadność stwierdzenia obowiązku będącego przedmiotem egzekucji, skoro w tym zakresie sprawa może być przedmiotem analizy w odrębnym postępowaniu, co w rozpatrywanej sprawie już nastąpiło. Konkludując Sąd podniósł, że ostateczne postanowienie w sprawie stanowiska wierzyciela wyklucza ponowne rozważanie przez organ egzekucyjny zasadności zarzutów skarżącego zgłoszonych na podstawie art. 33 § 1 pkt 1 i 5 u.p.e.a.

Odnosząc się zaś do zarzutów egzekucyjnych o niedopuszczalności egzekucji z uwagi na brak decyzji określającej obowiązek poniesienia opłaty parkingowej (art. 33 § 1 pkt 6 u.p.e.a.), prowadzenia egzekucji przez niewłaściwy organ (art. 33 § 1 pkt 9 u.p.e.a.) oraz zarzutu motywowanego wadliwością pełnomocnictwa (art. 33 § 1 pkt 10 u.p.e.a.) Sąd I instancji podzielił ocenę tych zarzutów dokonaną przez organ odwoławczy oraz przez WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 3 listopada 2015r ., że obowiązek uiszczenia opłat (opłaty parkingowej, opłaty dodatkowej) powstaje z mocy prawa, Prezydent Miasta Katowice będąc właściwym rzeczowo, nie był właściwy miejscowo do prowadzenia egzekucji administracyjnej dochodzonego obowiązku wobec skarżącego mieszkającego w Zawierciu, a upoważnienie do działania w imieniu wierzyciela zostało udzielone zgodnie z prawem.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł S. K., zaskarżając powyższy wyrok w całości i opierając skargę na art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.). Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie:

1. prawa materialnego, tj. art. 33 § 1 pkt 1 i 6 u.p.e.a. w zw. z art. 60 pkt 7 w zw. z art. 61 w zw. z art. 67 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych poprzez uznanie, że egzekucja administracyjna opłat dodatkowych pobieranych w razie nieuiszczenia opłaty za parkowanie jest dopuszczalna i obowiązek uiszczenia opłaty istnieje w sytuacji, gdy należność nie została ustalona decyzją administracyjną,

2. prawa materialnego, tj. art. 13f ust. 1 i 2 u.d.p. w zw. z uchwałą Rady Miasta Katowice nr XIX/334/2004 z dnia 19 stycznia 2004 r. poprzez uznanie, że pobieranie opłat dodatkowych jest dopuszczalne oraz że dowodem nieuszczenia opłaty mogą być wezwania wkładane za wycieraczki parkowanych pojazdów, w sytuacji gdy uchwała Rady Miasta Katowice nr XIX/334/2004 z dnia 19 stycznia 2004 r. nie przewiduje w ogóle sposobu pobierania opłat,

3. prawa materialnego, tj. art. 42 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 2 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka poprzez uznanie, że dopuszczalne jest konstruowanie domniemania, że podmiotem zobowiązanym do uiszczenia opłaty jest posiadacz pojazdu.

Wskazując na powyższe podstawy autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA, ewentualnie o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione i dlatego nie może być ona uwzględniona.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodać należy, że w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) wnoszący skargę kasacyjną musi mieć na uwadze, że dla ewentualnego uwzględnienia skargi kasacyjnej niezbędne jest wykazanie wpływu naruszenia na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez sąd I instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa.

Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie oparta jest na podstawie kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, czyli naruszeniu przepisów prawa materialnego.

W związku z tym, w pierwszej kolejności, należy podkreślić, że autor skargi kasacyjnej nie zarzucił naruszenia jakiegokolwiek przepisu prawa procesowego mogącego stanowić podstawę do zakwestionowania ustalonego przez Sąd pierwszej instancji stanu faktycznego. W tej sytuacji należy stwierdzić, iż w sprawie niniejszej skutecznie nie podważono stanu faktycznego, zatem dla oceny zarzutów materialnoprawnych miarodajny jest stan faktyczny ustalony przez organy podatkowe i zaakceptowany przez Sąd I instancji.

Przechodząc do oceny sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego należy zauważyć, że nie ma usprawiedliwionych podstaw zarzut naruszenia art. 33 § 1 pkt 1 i 6 u.p.e.a. w związku z art. 60 pkt 7 w zw. z art. 61 w zw. z art. 67 ustawy o finansach publicznych poprzez uznanie, że egzekucja administracyjna opłat dodatkowych pobieranych w razie nieuiszczenia opłaty za parkowanie jest dopuszczalna i obowiązek uiszczenia opłaty istnieje, w sytuacji gdy należność nie została ustalona decyzją administracyjną.

Przy ocenie, czy należność z tytułu opłat dodatkowych pobieranych w razie nieuiszczenia opłaty za parkowanie powinna być ustalona w drodze decyzji administracyjnej, czy też powstaje z mocy prawa, podstawowe znaczenie ma wykładnia art. 13 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 13f ust. 1 u.d.p. oraz art. 13b ust. 7 u.d.p..

W tym kontekście należy uznać, iż zarówno Sąd I instancji, jak i organy administracji dokonały prawidłowej wykładni art. 13 ust. 1 pkt 1 u.d.p. Zgodnie z tym przepisem korzystający z drogi jest zobowiązany do uiszczenia opłaty za parkowanie pojazdu w wyznaczonej przez radę gminy (radę miasta) strefie płatnego parkowania. Opłatę tę pobiera się za parkowanie pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania, w wyznaczonym miejscu, w określone dni robocze, w określonych godzinach lub całodobowo (art. 13b ust. 1 u.d.p.). Z kolei stosownie do treści art. 13f ust. 1 u.d.p. za nieuiszczenie opłat, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, pobiera się opłatę dodatkową. Rada gminy (rada miasta) określa wysokość tej opłaty oraz sposób jej pobierania.

Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji określa postępowanie i środki przymusu służące doprowadzeniu do wykonania obowiązków objętych egzekucją administracyjną w przypadku, gdy zobowiązani uchylają się od ich wykonania. Egzekucją administracyjną objęte są m.in. należności pieniężne przekazane do tej egzekucji na podstawie innych ustaw. Jedną z takich ustaw jest ustawa o drogach publicznych, która w art. 40d ust. 2 przewiduje ściągnięcie w drodze egzekucji administracyjnej opłat dodatkowych przewidzianych w art. 13f ust. 1 u.d.p. za parkowanie w strefie płatnego parkowania bez uiszczenia opłaty. Podstawę prawną działania organu egzekucyjnego stanowi w takim przypadku art. 13f ust. 1 u.d.p. w zw. z art. 40d ust. 2 u.d.p. Z istoty opłat parkingowych wynika ich związek z korzystaniem w obrębie drogi z miejsca postoju pojazdu samochodowego i obowiązek ich ponoszenia związany jest z pozostawieniem tego pojazdu w strefie płatnego parkowania. Natomiast użycie przez ustawodawcę w przytoczonych powyżej regulacjach prawnych sformułowania: "pobiera" wskazuje jednoznacznie, że obowiązek uiszczenia opłaty za parkowanie i opłaty dodatkowej, jeżeli ta pierwsza nie zostanie uiszczona, jest obowiązkiem wynikającym z mocy prawa (ex lege). W tym zakresie nie jest zatem wymagane konkretyzowanie obowiązku w drodze indywidualnego aktu administracyjnego (por. też np. wyrok NSA z 6 grudnia 2012 r., II GSK 1859/11; wyrok NSA 16 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1816/12; wyrok NSA z 22 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2783/15 - opublikowane na: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przyjęcie zatem poglądu, że obowiązek ten powstaje z mocy prawa, prowadzi do konstatacji, że w sprawie obowiązku uiszczenia opłaty parkingowej nie prowadzi się postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga w drodze decyzji administracyjnej, a zatem nie prowadzi się również postępowania wyjaśniającego poprzedzającego rozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty. Skoro obowiązek uiszczenia opłaty parkingowej powstaje z mocy prawa przyjąć należy, że możliwość dochodzenia swych racji przez korzystającego z drogi publicznej powstaje dopiero na etapie postępowania egzekucyjnego poprzez złożenie zarzutu nieistnienia obowiązku czy błędu co do osoby zobowiązanego (art. 33 § 1 pkt 1 i 4 u.p.e.a.).

Nie mamy zatem w niniejszej sprawie do czynienia ani z sytuacją nieistnienia obowiązku (art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a.) ani z niedopuszczalnością egzekucji administracyjnej (art. 33 § 1 pkt 6 u.p.e.a.).

Nie jest zasadny także zarzut art. 13f ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych w związku z uchwałą Rady Miasta Katowice nr XIX/334/2004 z dnia 19 stycznia 2004 r. poprzez uznanie, że pobieranie opłat dodatkowych na podstawie tej uchwały jest dopuszczalne oraz że dowodem nieuiszczenia opłaty mogą być wezwania wkładane za wycieraczki parkowanych pojazdów, w sytuacji gdy uchwała Rady Miasta Katowice nr XIX/334/2004 z dnia 19 stycznia 2004 r. nie przewiduje w ogóle sposobu pobierania opłat.

W ocenie NSA trafne jest stanowisko WSA, że sporządzane przez inkasentów obsługujących strefy płatnego parkowania zawiadomienia o nieopłaconym postoju w strefie płatnego parkowania, którego kopia jest w aktach sprawy, a oryginał umieszczany jest za wycieraczką pojazdu, stanowi dokument potwierdzający nieuiszczenie opłaty. Ponadto jest jak zasadnie podkreślono w zaskarżonym wyroku jest dodatkową informacją dla korzystającego z drogi o (powstałym z mocy prawa) obowiązku uiszczenia opłaty dodatkowej. W tym kontekście należy zauważyć, że skoro obowiązek uiszczenia opłaty powstaje z mocy prawa, to ewentualne doręczenie bądź niedoręczenie takiego zawiadomienia nie ma wpływu na powstanie obowiązku uiszczenia opłaty. Zawiadomienie w wystarczający sposób dokumentuje jedynie fakt nieuiszczenia opłaty, stanowiąc jednocześnie dla właściciela pojazdu informację o powstałym obowiązku dokonania opłaty (co implikuje obowiązek uiszczenia opłaty dodatkowej). Natomiast nie nakłada tego obowiązku. Zwyczajowe umieszczanie takiej informacji za wycieraczką pojazdu nie gwarantuje rzeczywiście absolutnej pewności, że korzystający z pojazdu ją otrzyma, jednak żaden przepis prawa nie nakazuje doręczania takiej informacji w inny sposób (por. wyrok NSA z 25 sierpnia 2015 r., sygn. akt II GSK 2409/13, opublikowane na: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Nie jest zasadny zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 42 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 2 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka poprzez uznanie, że dopuszczalne jest konstruowanie domniemania, że podmiotem zobowiązanym do uiszczenia opłaty jest posiadacz pojazdu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że chodzi tu o naruszenie zasady domniemania niewinności wyrażonej w tych przepisach poprzez domniemanie, że podmiotem zobowiązanym do uiszczenia opłaty jest posiadacz pojazdu, który nie wskazał komu powierzył pojazd do kierowania (używania).

W tym kontekście należy zauważyć, że art. 13 ust. 1 pkt 1 i art. 13f ust. 1 u.d.p. nie mogą być kwalifikowane jako przepisy wprowadzające odpowiedzialność karną w rozumieniu art. 42 ust. 1 Konstytucji. Zaś konstytucyjna zasada niewinności zawarta w art. 42 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 6 ust 2 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka nie może być rozumiana tak, by ograniczała czy uniemożliwiała pobieranie opłat za parkowanie, w tym pobieranie opłaty dodatkowej. Należy także wskazać, iż dokonana przez organy i Sąd I instancji interpretacja art. 13 ust. 1 pkt 1 i art. 13f ust. 1 u.d.p. nie narusza konstytucyjnej zasady niewinności, wyrażonej w art. 42 ust. 3 Konstytucji RP, w myśl której każdego uważa się za niewinnego, dopóki jego wina nie zostanie stwierdzona prawomocnym wyrokiem sądu. Przede wszystkim prowadzone przez organ postępowanie egzekucyjne nie dotyczy materii należącej do kompetencji sądu karnego i nie przesądza o istnieniu winy. Pojęcie winy, co do zasady, jest przypisane postępowaniu karnemu, w którym sąd dokonując kwalifikacji prawnej czynu, orzeka o winie i karze. Organ administracyjny w postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie rozstrzyga czy korzystający z drogi popełnił przestępstwo lub wykroczenie (nie bada się winy ani zaistnienia znamion przestępstwa, czy wykroczenia), a jedynie w razie wniesienia stosowanego zarzutu w postępowaniu egzekucyjnym czy na zobowiązanym ciąży powstały z mocy prawa obowiązek uiszczenia opłaty parkingowej i opłaty dodatkowej. Z treści art. 13 ust. 1 pkt 1 i art. 13f ust. 1 u.d.p. wynika bowiem, że obowiązek uiszczenia opłaty parkingowej i ewentualnie opłaty dodatkowej, jeżeli ta pierwsza nie zostanie uiszczona, obciąża korzystającego z dróg publicznych. Użyte przez ustawodawcę pojęcie "korzystający" obejmuje, poza właścicielem pojazdu, również inne osoby, tj. osoby korzystające z pojazdu na podstawie tytułu prawnego, za zgodą właściciela, jak i osoby działające bez takiego tytułu czy zgody.

Tym samym wbrew stanowisku skarżącego, trafnie przyjął Sąd pierwszej instancji, że wierzyciel ma prawo domniemywać, iż korzystającym z drogi publicznej jest z reguły właściciel pojazdu albo osoba korzystająca z pojazdu na podstawie tytułu prawnego, a w niniejszej sprawie skarżący jako leasingobiorca, który w związku z zawarciem odpowiedniej umowy był użytkownikiem pojazdu i w związku z tym, to na nim spoczywał obowiązek ponoszenia opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1 u.d.p. Podzielić zatem należy pogląd, że skierowanie egzekucji do leasingobiorcy, który jest posiadaczem i użytkownikiem pojazdu opiera się na domniemaniu prawnym i faktycznym. W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że to skarżący kasacyjnie jako leasingobiorca był posiadaczem i użytkownikiem pojazdu - w związku z tym organ egzekucyjny w sposób prawidłowy wystawił na skarżącą tytuły wykonawcze. Kierowanie egzekucji w niniejszej sprawie do leasingobiorcy samochodu opiera się na dwóch powiązanych elementach. Pierwszym jest domniemanie faktyczne, że to leasingobiorca jest korzystającym z dróg publicznych. Do przyjęcia takiego domniemania uprawniają zasady doświadczenia życiowego i logicznego rozumowania. Jeśli ktoś jest leasingobiorcą samochodu (w tym jego posiadaczem i użytkownikiem), to przede wszystkim on z niego korzysta. Drugim elementem jest założenie, że jeśli leasingobiorca samochodu (podobnie jak właściciel) z niego w danym dniu nie korzystał to wie, kto to uczynił (por. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2009 r., sygn. akt II FSK 591/08, publik. Lex nr 544582), chyba że leasingobiorca skutecznie wykaże, że wyzbył się władztwa fizycznego nad pojazdem na rzecz innej osoby wbrew własnej woli, co w rozpoznawanej sprawie – jak zasadnie przyjął Sąd I instancji – nie wystąpiło.

Skoro autor skargi kasacyjnej nie wykazał, aby w dacie powstania egzekwowanego obowiązku, to nie on użytkował przedmiotowy pojazd, organy prawidłowo uznały go za zobowiązanego w niniejszym postępowaniu egzekucyjnym. Natomiast w sytuacji kiedy korzystającym z drogi publicznej jest inna osoba, a nie leasingobiorca pojazdu, to w ramach zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej zaległych opłat, leasingobiorca może zgłosić zarzut błędu co do osoby zobowiązanego. Tak więc jeżeli skarżący kasacyjnie nie był korzystającym z drogi publicznej to powinien - w trybie art. 33 pkt 4 u.p.e.a. - wskazać osobę korzystającą jego pojazdem z drogi publicznej. Skoro tego nie uczynił, stanowisko wyrażone przez organy, zaakceptowane przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku zasługuje na akceptację (podobnie wyrok NSA z 18 listopada 2016 r., sygn. akt II GSK 702/15, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Domniemania prawne i faktyczne nie zostały w rozpoznawanej sprawie skutecznie obalone dowodem przeciwnym, a ich przyjęcie przez organy administracji i Sąd I instancji nie narusza art. 42 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 6 ust 2 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka.

Skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.