Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2181/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-05-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 76 § 1 i 3, art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 21
journal: Dz.U. 1961 nr 18 poz 94
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadzie i trybie wywłaszczania nieruchomości - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Monika Nowicka, Sędzia NSA Joanna Banasiewicz, Sędzia del. WSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Julia Chudzyńska, po rozpoznaniu w dniu 15 maja 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta G. wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 lipca 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 146/11 w sprawie ze skargi Prezydenta Miasta G. wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w części dotyczącej odszkodowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 lipca 2011r., sygn. akt I SA/Wa 146/11, oddalił skargę Prezydenta Miasta G. wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2010r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w części dotyczącej odszkodowania.

Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

Orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] grudnia 1961 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. Urząd Spraw Wewnętrznych, na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. – o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18 poz. 94 ze zm.), orzekło o wywłaszczeniu za odszkodowaniem w kwocie [...] złotych, nieruchomości położonej w G. przy ul. C. [...], stanowiącej wówczas własność J. G. Od tego orzeczenia właściciel wniósł odwołanie, kwestionując kwotę orzeczonego odszkodowania i wnosząc o jego ustalenie zgodnie z pierwotnie przygotowaną przez rzeczoznawcę (powołanego na wniosek inicjatora wywłaszczenia) wyceną w kwocie [...] złotych. Decyzją z dnia [...] kwietnia 1962 r. Komisja Odwoławcza do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych utrzymała to rozstrzygnięcie w mocy.

Wnioskiem z dnia 10 stycznia 2006 r., J. G. spadkobierca J. S. G. wystąpił o stwierdzenie nieważności ww. orzeczeń wywłaszczeniowych w części dotyczącej ustalonego w nich odszkodowania, zarzucając im, że wydane one zostały z rażącym naruszeniem art. 21 ustawy z 12 marca 1958 r., poprzez odstąpienie od powołania przez organ do spraw wewnętrznych biegłych z zakresu szacowania nieruchomości, brak tych biegłych na rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej oraz nie odczytanie na rozprawie opinii szacunkowych.

W następstwie rozpoznania powyższego wniosku Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] stwierdził nieważność ww. decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z [...]kwietnia 1962 r. oraz poprzedzającego ją orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. Urząd Spraw Wewnętrznych z [...] grudnia 1961 r. w części dotyczącej przyznanego odszkodowania. Wskazując na istotę postępowania nieważnościowego, Minister wyjaśnił, iż oceny legalności zakwestionowanych decyzji dokonano w kontekście obowiązujących w dacie ich wydawania przepisów ustawy z 1958 r. - o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości oraz stanu faktycznego istniejącego w dacie orzekania. Artykuł 21 tej ustawy stanowił zaś, że odszkodowanie ustala się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez organ do spraw wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej. Tymczasem w sprawie zakończonej badanymi decyzjami, odszkodowanie ustalono bez uzyskania opinii biegłego. Jedyną bowiem opinią jaką dysponował organ wywłaszczeniowy, była opinia sporządzona na zlecenie Spółdzielni M. "B." jeszcze przed wszczęciem postępowania. Przy czym opinia ta nie została wzięta pod uwagę, z uwagi na to, że została sporządzona przy błędnym założeniu, że wywłaszczeniu podlega całość gruntów J. G. w mieście. O tym zaś, że wywłaszczany posiada w G. jeszcze inne nieruchomości organ dowiedział się dopiero z pisma Prezydium MRN w G. z [...] listopada 1961 r. W takiej zaś sytuacji, organ orzekający w sprawie winien zlecić przygotowanie nowej opinii szacunkowej. W aktach archiwalnych brak jest natomiast takiej dodatkowej opinii. Mając zatem na względzie to, że od dnia powzięcia przez organ informacji, że wywłaszczany jest właścicielem jeszcze innych nieruchomości, do dnia wydania decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej minęło jedynie siedem dni, Minister uznał, że organ wywłaszczeniowy sam dokonał wyliczenia przyznanego odszkodowania, bez powoływania biegłych. Tym samym rażąco naruszył on art. 21 powołanej wyżej ustawy, co uzasadniało stwierdzenie nieważności wydanych w sprawie przez organy obydwu instancji rozstrzygnięć w części dotyczącej ustalonego w ten sposób odszkodowania. Jednocześnie Minister stwierdził, że w sprawie nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a. uniemożliwiające stwierdzenie nieważności ww. decyzji.

Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpił Prezydent Miasta G. wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, kwestionując stanowisko Ministra, iż w sprawie ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości doszło do rażącego naruszenia prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż ostatecznie ustalona wysokość tego odszkodowania, w świetle obowiązujących wówczas przepisów, jest jego zdaniem prawidłowa. Sam zaś przebieg rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej i zaistniałe wówczas uchybienia nie mogą być oceniane w kategoriach rażącego naruszenia prawa, a nieobecność na tej rozprawie biegłego nie może skutkować unieważnieniem decyzji odszkodowawczej.

Minister Infrastruktury, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [....] utrzymał w mocy swoje poprzednie rozstrzygnięcie, podtrzymując zawartą w nim argumentację, że sam brak biegłego na rozprawie, mimo iż stanowi naruszenie art. 21 ustawy wywłaszczeniowej, nie może być oceniany w kategoriach przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji odszkodowawczej, w przypadku przeprowadzenia rozprawy. Jednakże w przedmiotowej sprawie podstawą do stwierdzenia nieważności orzeczenia wywłaszczeniowo-odszkodowawczego był nie tyle brak udziału biegłego w rozprawie, ale fakt ustalenia odszkodowania samodzielnie przez organ (w orzeczeniu z 7 grudnia 1961 r.), a więc bez uzyskania opinii biegłego oraz bez umożliwienia stronie, przed wydaniem orzeczenia, ustosunkowania się do ustalonej kwoty odszkodowania, co rażąco narusza ww. art. 21 ustawy z 12 marca 1958 r.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł Prezydent Miasta G. wykonujący zdania z zakresu administracji rządowej, zarzucając jej naruszenie: art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że decyzja Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z [...] kwietnia 1962 r. oraz poprzedzające ją orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. Urząd Spraw Wewnętrznych z [...] grudnia 1961 r., w części dotyczącej odszkodowania, wydane zostały z rażącym naruszeniem art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. ; naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. poprzez przyjęcie, że ustalenie odszkodowania nastąpiło bez uzyskania opinii biegłego - bez dokładnego i wyczerpującego zbadania tej kwestii oraz niezbadanie prawidłowości ustalonego odszkodowania; naruszenie art. 76 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie – wbrew treści uzasadnienia decyzji z [...] grudnia 1961 r., że odszkodowania nie ustalono na podstawie opinii biegłego; oraz naruszenie art. 136 k.p.a. poprzez nie przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie.

W uzasadnieniu skargi, skarżący wywodził iż to, że w aktach archiwalnych nie odnaleziono dodatkowej opinii szacunkowej, z której wynikałaby kwota odszkodowania ustalona przez organ nie wynika, że takiej opinii nie było. Tym bardziej, że taka ocena stoi w sprzeczności z treścią uzasadnienia zawartego w stanowiącym dokument urzędowy orzeczeniu z [...] grudnia 1961 r., w którym jest mowa tym, że odszkodowanie ustalono po wysłuchaniu biegłego. Skarżący zarzucił ponadto Ministrowi, że nie odniósł się on do podniesionej we wniosku kwestii prawidłowości ustalonego odszkodowania. Bez stwierdzenia zaś, że odszkodowanie zostało ustalone w sposób nieprawidłowy czy niezgodny z obowiązującymi wówczas przepisami, nie jest możliwe stwierdzenie nieważności decyzji o przyznaniu tego odszkodowania. Skarżący powołał się przy tym na pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w uzasadnieniu wyroku z dnia 19 lutego 2002 r. sygn. akt I SA 1834/00.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) w pełni podzielił ocenę Ministra Infrastruktury. Wyjaśnił, że przepis art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania rozstrzygnięć wywłaszczeniowo-odszkodowawczych) stanowił, że odszkodowanie ustala się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez organ do spraw wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej. Opinia biegłych powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie. Przepis ten jako dotyczący zasad i trybu postępowania wywłaszczeniowego jest bezwzględnie obowiązujący i wynika z niego jednoznacznie, że odszkodowanie za odjęcie własności nieruchomości powinno zostać ustalone na podstawie opinii biegłych powołanych przez organ do spraw wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej (w liczbie ustalonej przez organ), którzy powinni uczestniczyć w rozprawie. Ustawodawca nie przewidział w tym zakresie żadnych wyjątków. Tymczasem ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że wprawdzie przed wydaniem przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. orzeczenia wywłaszczeniowo-odszkodowawczego, organ ten przeprowadził rozprawę administracyjną (co miało miejsce w dniu [...] listopada 1961 r.), jednakże nie doszło na niej do wysłuchania opinii biegłego, gdyż takiego biegłego organ wywłaszczeniowy nie tylko na tą rozprawę nie wezwał, ale w ogóle go nie powoływał. Ustalone zaś w rozstrzygnięciu z dnia [...] grudnia 1961 r. odszkodowanie, oparte zostało wyłącznie na cenniku określającym wartość gruntu rolnego klasy I w strefie miejskiej okręgu I zawartym w zarządzeniu Ministra Rolnictwa z dnia [...] kwietnia 1958 r. – w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M.P. Nr 24, poz. 143), a tym samym sprzecznie z trybem jego ustalania ustanowionym w art. 21 powołanej ustawy.

Nie budziło wątpliwości Sądu pierwszej instancji, że w toku prowadzonego postępowania wywłaszczeniowego organ nie powołał biegłego rzeczoznawcy, a tym samym przed podjęciem rozstrzygnięcia nie dysponował jego szczegółowo uzasadnioną opinią. Tej oceny nie mogło podważyć przywoływane w skardze zdanie zawarte w uzasadnieniu orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej, iż "odszkodowanie ustalono [...] po wysłuchaniu biegłego". Stwierdzenie to bowiem nie znajduje jakiegokolwiek oparcia w aktach sprawy. Jedyną zaś opinią szacunkową jaką organ dysponował, była opinia sporządzona przez rzeczoznawcę Z. R. z [...] lipca 1961 r. na wniosek beneficjenta wywłaszczenia (Spółdzielni M. "B."), określająca wartość parceli nr [...] na kwotę [...] złotych. Opinia ta nie była jednak w sprawie uwzględniona, z uwagi na to, że sporządzona została przy założeniu, że wywłaszczeniem objęto całość położonych w G. nieruchomości J. G., co w świetle obowiązujących wówczas przepisów przekładało się na wartość odszkodowania, z uwagi na odmienne zasady jego określania, w zależności od tego czy wywłaszczeniu podlega całość gruntu w mieście lub osiedlu, czy też jego część, o czym stanowił art. 8 ust. 6 powołanej ustawy. O tym, że wywłaszczany jest właścicielem innych nieruchomości w G., organ orzekający dowiedział się dopiero w dniu [...] grudnia 1961 r. (data wpływu pisma Miejskiej Rady Narodowej w G. z [...] listopada 1961 r. do organu), a więc już po przeprowadzeniu rozprawy i zaledwie na kilka dni przed podjęciem rozstrzygnięcia w sprawie. Zasady doświadczenia życiowego wskazują zaś, że w tak krótkim czasie nie jest możliwe powołanie przez organ administracji biegłego rzeczoznawcy, przygotowanie przez niego szczegółowo uzasadnionej opinii szacunkowej i przeprowadzenie ponowne rozprawy odszkodowawczej. Zatem argumentacja strony skarżącej o możliwości istnienia takiej opinii i jej zaginięciu (w związku ze znacznym upływem czasu od wywłaszczenia), w kontekście zachowanej i znajdującej się w aktach administracyjnych sprawy archiwalnej dokumentacji postępowania wywłaszczeniowego, nie miała w ocenie Sądu Wojewódzkiego jakichkolwiek racjonalnych podstaw. Sąd ten dalej wskazał, że przypisywanie decyzji administracyjnej, a przez to treści stanowiącego jej element uzasadnienia, szczególnej mocy dowodowej jest o tyle nieuprawnione, że decyzja administracyjna nie jest dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a., a tym samym nie korzysta ona z domniemania zgodności z prawem stwierdzonych w niej okoliczności.

W tym stanie rzeczy, zarzut strony dotyczący naruszenia przez Ministra Infrastruktury art. 76 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie – wbrew treści uzasadnienia orzeczenia z [...] grudnia 1961 r., że odszkodowania nie ustalono na podstawie opinii biegłego, Sąd pierwszej instancji uznał za chybiony. Za nietrafny uznał także zarzut niewyczerpującego i niedokładnego wyjaśnienia przez organ nadzorczy sprawy w kontekście całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego, jak również nie przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego, a tym samym naruszenia art. 7, 77 i 136 k.p.a.

Odnosząc się do przywoływanego przez skarżącego poglądu Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażonego w uzasadnieniu wyroku z dnia 19 lutego 2002 r. sygn. akt I SA 1834/00 (Lex nr 811757), zgodnie z którym przy ocenie, czy decyzję odszkodowawczą wydano z rażącym naruszeniem prawa – w rozumieniu art. 156 § pkt 2 k.p.a. – nie można pominąć zagadnienia czy orzeczona wysokość odszkodowania odpowiada prawu, Sąd stwierdził, że został sformułowany na tle odmiennego stanu faktycznego, tj. w sytuacji, gdy organ rozstrzygający sprawę wprawdzie nie wysłuchał na rozprawie biegłego, jednakże przeprowadzając ją dysponował jego opinią, a określona w niej wartość nieruchomości, odpowiadała ustalonemu ostatecznie odszkodowaniu i nie była w dacie podejmowania rozstrzygnięcia wywłaszczeniowego kwestionowana przez strony. Z tego też względu nie mógł on być uznany za aktualny w realiach rozpoznawanej sprawy.

W konkluzji Sąd Wojewódzki stwierdził, że odstąpienie przy rozstrzyganiu sprawy odszkodowania od trybu określonego w art. 21 ustawy, a zwłaszcza orzeczenie o tym odszkodowaniu mimo braku sporządzonej na tą okoliczność przez biegłego szczegółowo uzasadnionej opinii szacunkowej (co miało miejsce w rozpoznawanej sprawie), kwalifikowane być musiało jako rażące naruszenie wyżej wymienionego przepisu, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. To zaś, przy braku wystąpienia negatywnej przesłanki z art. 156 § 2 k.p.a., tj. nieodwracalnych skutków wykonania decyzji, obligowało organ prowadzący postępowanie nadzorcze do stwierdzenia nieważności takiego rozstrzygnięcia na podstawie art. 158 § 1 k.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prezydent Miasta G. zaskarżając go w całości, wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie i zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego tj. art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości poprzez błędną jego wykładnię – skutkującą nieprawidłowym zastosowaniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. polegającą na przyjęciu, że jedynie osobista obecność biegłego na rozprawie odszkodowawczej i przedstawienie przez niego sporządzonej uprzednio na piśmie opinii szacunkowej stanowi realizację obowiązku wynikającą z art. 21 tej ustawy, a przedstawienie opinii w inny sposób stanowi rażącego naruszenie prawa.

Zarzucono również naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. tj art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej jako p.p.s.a.) (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) poprzez nieprawidłowe uzasadnienie wyroku w częściach dotyczących:

- uznania, że brak w archiwalnych aktach wywłaszczeniowych innej opinii szacunkowej niż opinia z dnia [...] lipca 1961 r. oznacza, iż w sprawie nie sporządzono innych opinii szacunkowych;

- uznania, że decyzja administracyjna nie jest dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a. i nie korzysta z domniemania zgodności z prawem stwierdzonych w niej okoliczności ( mimo że skarżący na takie domniemanie się nie powoływał) bez przeprowadzenia dowodu przeciwko treści tego dokumentu;

- stwierdzenia, że organ samodzielnie ustalił wysokość odszkodowania;

- bezpodstawnego stwierdzenia jednoznaczności art. 21 ustawy z 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości i pomijającej odmienne orzecznictwo NSA w tym zakresie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w ocenie kasatora na podstawie archiwalnych akt nie można stwierdzić, iż jedyną opinią jaką organ dysponował była opinia sporządzona przez biegłego Z. R., a jedynie że w chwili obecnej tylko taka opinia znajduje się w aktach wywłaszczeniowych. Nieuprawnionym było też kategoryczne stwierdzenie Sądu, że niemożliwym było sporządzenie innej opinii po uzyskaniu przez organ informacji, że J. G. jest właścicielem także innych nieruchomości w G. Stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją wyjątkową, dlatego wystąpienie przesłanki nieważnościowej musi być oczywiste, co organ nadzorczy musi wykazać w sposób nie pozostawiający żadnych wątpliwości. Nieuprawnione stwierdzenia najpierw organu a potem Sądu nie mogą prowadzić do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji po kilkudziesięciu latach od jej wydania. Autor skargi kasacyjnej wskazuje też, że przepis art. 21 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości nie jest przepisem jasnym, jednoznacznym i nie wymagającym wykładni prawa jak stwierdził WSA, na potwierdzenie czego wskazał tezy z orzecznictwa NSA z których wynika że w tego typu sprawach jak przedmiotowa, przy ocenie czy decyzja odszkodowawcza rażąco narusza art. 21 powyższej ustawy, nie można pominąć zagadnienia, czy orzeczona wysokość odszkodowania odpowiada prawu.

Autor skargi kasacyjnej nie zgadza się również ze stwierdzeniem, że decyzja administracyjna nie jest dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a. Z dokumentem urzędowym związane jest domniemanie prawdziwości jego treści. W toku postępowania przed WSA skarżący nie powoływał domniemania zgodności z prawem okoliczności stwierdzonych w decyzji ( jak wskazał WSA w uzasadnieniu skarżonego wyroku) a jedynie domniemanie ich zgodności z prawdą. Z powyższego domniemania korzysta też uzasadnienie decyzji. Zatem organy administracji są zobowiązane uznać za udowodnione to co wynika z treści uzasadnienia decyzji. W treści orzeczenia PWRN z dnia [...] grudnia 1961r. wskazano że "odszkodowanie ustalono po wysłuchaniu opinii biegłego". Ani WSA ani wcześniej Minister nie przeprowadzili dowodu przeciwko treści tego dokumentu. Niedopuszczalne jest dowolne uznanie, że treść dokumentu urzędowego w stosunku do którego nie przeprowadzono żadnego przeciwdowodu, jest niezgodna ze stanem faktycznym w nim przedstawionym a wysokość odszkodowania została w istocie ustalona dowolnie przez organ wbrew obowiązkom wynikającym z ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270, ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Strona skarżąca oparła wniesioną w sprawie skargę kasacyjną na obu, przewidzianych przepisem art. 174 p.p.s.a. podstawach kasacyjnych. Skarżonemu wyrokowi zarzuca bowiem naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływa na wynik sprawy jak i prawa materialnego przez jego błędną wykładnię. Ta pierwsza ze zgłoszonych przez stronę skarżącą podstaw kasacyjnych (uchybienia przepisów postępowania) sprowadzona została przy tym do zarzutu naruszenia "przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a., przez nieprawidłowe uzasadnienie wyroku.

Tak sformułowany zarzut nie mógł odnieść zamierzonego przez autora skargi kasacyjnej skutku. Otóż zgodnie ze zdaniem pierwszym wskazanego wyżej przepisu "uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie". Treść ta pozwala zatem wnosić, iż analizowany tu przepis reguluje instytucję o porządkowym charakterze. Wskazuje bowiem na to, jakie elementy winny znaleźć się w uzasadnieniu wyroku, które nota bene tworzą jego trzy zasadnicze części. Są zaś nimi:

- opis historyczny sprawy, zawierający prezentację jej okoliczności faktycznych, przebiegu i stanowisk stron do momentu podjęcia ostatecznego rozstrzygnięcia (decyzji, postanowienia bądź innej czynności administracyjnej) zaskarżonego do Sądu administracyjnego;

- prezentacja stanowisk stron w postępowaniu sądowoadministracyjnym obejmująca w pierwszym rzędzie zarzuty skargi oraz argumenty strony przeciwnej zawarte w odpowiedzi na nią uzupełnione ewentualnie o stanowiska innych uczestników postępowania;

- stanowisko Sądu obejmujące wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia wraz z jej wyjaśnieniem.

Wobec takiej konstrukcji powyższego przepisu uprawniony zatem staje się wniosek, iż uzasadnienie wyroku jest w istocie rzeczy instytucją wtórną w stosunku do postępowania przeprowadzonego przed Sądem administracyjnym. Sprowadza się ono bowiem do rekapitulacji jego przebiegu i prezentacji stanowiska Sądu, jakie ten zajął w sporze zaistniałym między stronami.

Powyższe spostrzeżenie skłania tym samym do wniosku, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. zasadniczo nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Wadliwe uzasadnienie, zwłaszcza z przyczyn podnoszonych przez stronę skarżącą w niniejszym przypadku, może bowiem co najwyżej wskazywać na uchybienia popełnione na etapie rozpoznania skargi przez Sąd, rekapitulację czego zawiera uzasadnienie. Stąd też wady uzasadnienia mogą stanowić dla strony sygnał, iż mogło dojść do popełnienia uchybień, które ażeby stały się podstawą skutecznego zarzutu muszą zostać wyeksponowane, tj. procesowo zgłoszone i uzasadnione, zgodnie z wymogami Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Konieczność taka wynika bowiem z treści art. 174 oraz art. 183 p.p.s.a., z których ten ostatni pozbawia Sąd II instancji prawa wykraczania poza granice skargi kasacyjnej z wyłączeniem przypadków nieważności postępowania, które w tej sprawie nie zachodzą. W konsekwencji tego można zatem wyrazić pogląd, iż zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. będzie skuteczny tylko wtedy, gdy połączony zostanie z innymi uchybieniami Sądu zaistniałymi na etapie rozpoznawania skargi, które zostaną zarzucone zgodnie z wymogami formalnymi jakie formułuje Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a przy tym skarżący dowodnie je wykaże w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W rozpatrywanej sprawie zarzutu takiego jednak nie zgłoszono chyba, że za takowy uznać zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego tj art. 21 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości oraz art. 76 § 1 k.p.a. i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Przechodząc do oceny tak sformułowanych zarzutów naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a należy przypomnieć, że postępowanie zakończone zakwestionowaną decyzją Ministra Infrastruktury toczyło się w trybie nadzwyczajnym przewidzianym w art. 156 § 1 k.p.a., a jego przedmiotem była decyzja Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] kwietnia 1962 r. oraz poprzedzające ją orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. Urzędu Spraw Wewnętrznych z dnia [...] grudnia 1961 r. w części dotyczącej przyznania J. G. odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości położonej w G. przy ul. C. [...], oznaczonej katastralnie jako parcele nr [...] o pow. [...] m² i nr [...] o pow. [...] m². W wyniku przeprowadzonego postępowania Minister Infrastruktury uznał, że ww. rozstrzygnięcia w tej części rażąco naruszają prawo, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż przyznane nimi odszkodowanie, zostało ustalone samodzielnie przez organ przy braku sporządzonej przez biegłego opinii szacunkowej. Taki zaś sposób ustalenia odszkodowania zdaniem Ministra Infrastruktury rażąco naruszał art. 21 obowiązującej wówczas ustawy z dnia 12 marca 1958 r. – o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18 poz. 94 ze zm.), co uzasadniało wyeliminowanie w tej części podjętych przez organy obu instancji rozstrzygnięć ze skutkiem ex tunc, poprzez stwierdzenie ich nieważności w ww. zakresie. Zważyć w szczególności należy, że kwalifikowaną wadą prawną podjętych w rozpoznawanej sprawie rozstrzygnięć wywłaszczeniowo-odszkodowawczych nie było to, jak nadal twierdzi się w skardze kasacyjnej, że na rozprawie organ nie wysłuchał opinii biegłego, ale okoliczność, że opinią taką zarówno w trakcie rozprawy jak też przy rozstrzyganiu sprawy organ w ogóle nie dysponował. W ocenie ministra Infrastruktury wysokość należnego odszkodowania organ ustalił samodzielnie w oparciu o obowiązujące wówczas cenniki, co stanowiło oczywiste naruszenie zasad ustalania odszkodowania ustanowionych w jasnym i nie wymagającym skomplikowanych zabiegów interpretacyjnych uregulowaniu art. 21 ustawy z 12 marca 1958 r. Takie ustalenia i wynikające z nich wnioski podzielił Sąd pierwszej instancji.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego słusznie przyjęto, że w sprawie nie sporządzono innej opinii szacunkowej niż opinia szacunkowa z dnia [...] lipca 1961r. Taki wniosek wypływa z zebranego materiału dowodowego. Wynika z niego że zarówno Minister jak i Sąd dysponował kompletnymi aktami archiwalnymi. Wskazuje na to zachowana numeracja stron akt archiwalnych, dokumentujących postępowanie zarówno przed organem pierwszej instancji jak i przed organem drugiej instancji, spis sprawy, akta zawierają orzeczenia, pisma i protokół, a nawet tzw. zwrotki. W protokole rozprawy z [...] listopada 1961r. wskazano osoby obecne, wśród nich nie ma biegłego. Z tego protokołu wynika też, że wnioskodawcę zobowiązano do ustalenia w terminie 14 dni czy J. G. jest jeszcze właścicielem innej nieruchomości na terenie G. Świadczy to o tym, że dopiero po uzyskaniu tej informacji organ mógł stwierdzić nieprzydatność opinii szacunkowej z [...] lipca 1961r. Informację te organ uzyskał z pisma z dnia [...] listopada 1961r. które otrzymał jak wynika z daty wpływu dopiero [..] grudnia 1961r. a orzeczenie o odszkodowaniu wydał już [...] grudnia 1961r. te wszystkie okoliczności świadczą o tym, że w przedmiotowej sprawie nie sporządzono drugiej opinii szacunkowej. A zatem skoro jej nie sporządzono to należało przyjąć, że organ wysokość odszkodowania ustalił samodzielnie, na co wskazuje ustalona wysokość odszkodowania równa iloczynowi powierzchni jednej z wywłaszczonych działek ( [...]m² ) i stawki wynikającej z Zarządzenia Ministra Rolnictwa w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych za grunty orne w okręgu I w strefie miejskiej ( [...] zł za m²).

Zasadnie również Sąd Wojewódzki wskazał, że z treści art. 21 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości wynika jednoznacznie, że odszkodowanie za odjęcie własności nieruchomości powinno zostać ustalone na podstawie opinii biegłych powołanych przez organ do spraw wewnętrznych którzy powinni uczestniczyć w rozprawie. Nie wyklucza to oczywiście rozbieżności w orzecznictwie co do oceny niedotrzymania tych wymogów w postępowaniach dotyczących odszkodowań z wywłaszczone nieruchomości pod kątem ewentualnego uznania ich za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 152 § 1 pkt 2 k.p.a. Nie jest to jednak argument przemawiający za uznaniem zasadności zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Rację należy natomiast przyznać skarżącemu Prezydentowi G., że Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, iż decyzja administracyjna nie jest dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a. a tym samym nie korzysta z domniemania zgodności z prawem ( zapewne Sąd miał na myśli zgodność z prawdą) . Stosownie do treści art. 76 § 1 k.p.a. dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Z niniejszego przepisu wynika, że prawidłowo sporządzony dokument urzędowy korzysta z domniemania prawdziwości (autentyczności) oraz domniemania zgodności z prawdą tego, co zostało w nim urzędowo zaświadczone. Wobec tego organ nie może, bez przeprowadzenia przeciwdowodu (art. 76 § 3 k.p.a.), nie uznać faktu stwierdzonego w dokumencie urzędowym, gdyż będzie to stanowiło naruszenie prawa procesowego. Organ administracji może natomiast dopuścić jako dowód dokument urzędowy, jeżeli może on przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. Orzeczenie Prezydium WRN z uwagi na formę i organ, od którego pochodzi - ma walor dokumentu urzędowego. Zatem organ lub Sąd, dopuszczając dowód z takiego orzeczenia, zobowiązany jest uwzględnić nie tylko samo rozstrzygnięcie, ale również uznać fakty potwierdzone w uzasadnieniu tego orzeczenia. Wobec tego Minister Infrastruktury i Sąd dysponując orzeczeniem Prezydium WRN, które zostało sporządzone w przepisanej formie jako powołany do tego organ państwowy w zakresie jego działania, z którego wynika że odszkodowanie ustalono po wysłuchaniu biegłego, powinni uznać ten fakt lub obalić przysługujące temu dokumentowi domniemanie zgodności z prawdą, przeprowadzając stosownie do przepisu art. 76 § 3 k.p.a. przeciwdowód. Ten ostatni przepis nie ogranicza tej możliwości do jakichś określonych środków dowodowych. Przyjąć zatem należy, że mogą to być wszystkie dopuszczone przez k.p.a. środki dowodowe. Pomimo jak już wskazano błędnego stanowiska Sądu nie uznającego decyzji za dokument urzędowy, Sąd ten wypowiedział się dlaczego nie uznał za zgodne z prawdą stwierdzenia zawartego w orzeczeniu Prezydium WRN, że wydano je po wysłuchaniu biegłego. Sąd przedstawił w tym względzie logiczne rozumowanie w oparciu o zebrane w sprawie inne przeciwdowody w szczególności protokół z rozprawy. Na marginesie należy tu tylko dodać, że co prawda w uzasadnieniu orzeczenia Prezydium WRN podano że wysłuchano biegłego ale nie wskazano, co jest bardzo znamienne, nawet jego personaliów. Zatem przedstawione wyżej błędne stanowisko Sądu nie miało wpływu na wynik sprawy a w konsekwencji zgodnie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie mogło być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej.

Na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut naruszenia prawa materialnego. Zgodnie z art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, na podstawie którego zostały wydane weryfikowane orzeczenia, odszkodowanie ustala się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez organ do spraw wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej. Opinia biegłych powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie. Jak wynika z prawidłowych ustaleń Sądu I instancji, znajdujących jak wykazano wyżej potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym, w sprawie nie sporządzono opinii biegłego która mogłaby być podstawą ustalenia wysokości odszkodowania. Wbrew sformułowanemu zarzutowi Sąd Wojewódzki nie przyjął, że jedynie osobista obecność biegłego na rozprawie odszkodowawczej i przedstawienie przez niego sporządzonej uprzednio opinii na piśmie stanowi realizację obowiązku wynikającego z treści art. 21 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości a przedstawienie opinii w inny sposób stanowi rażące naruszenie prawa. W sprawie tej zarówno organ jak i Sąd wskazywały, że taka sytuacja nie stanowiłaby rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Minister Infrastruktury a za nim Sąd przyjęli, że doszło do dalej idącego naruszenia art. 21 tj. że opinii szacunkowej w ogóle nie sporządzono. Tym samym, jak trafnie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie należało przyjąć, że organ ustalił wysokość odszkodowania samodzielnie. Świadczy to o rażących błędach organu i stoi w oczywistej sprzeczności z powołanym wyżej przepisem art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Okoliczność ta miała istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy i skutkowała koniecznością zastosowania art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.

Z powyższych względów skoro skarga kasacyjna okazała się być oparta na nieusprawiedliwionych podstawach Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. ją oddalił.