Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1317/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2013-02-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą decyzję I instancji
określono, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana
Powołane przepisy: article: m.in. art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski Sędziowie WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Aldona Gąsecka-Duda / spr. / Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lutego 2013 r. sprawy ze skargi P.L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 10 lipca 2012 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącego P.L. kwotę 500 / pięćset / złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta K . decyzją Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012r., znak [...], ustalił na rzecz M.K.-S. warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym i zagospodarowaniem na dz. [...] obr. [...] wraz z wjazdem i infrastrukturą techniczną na dz. nr [...] ,[...] ,[...] ,[...] ,[...] ,[...] ,[...] ,[...] obr. [...] w K. ". W podstawie prawnej wskazał art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2003 r., Nr 80, poz. 717 ze zmian.), §1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003, Nr 164, poz. 1588), §2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. 2003, Nr 164, poz. 1589) oraz art. 104 k.p.a.

Orzekając w ten sposób podał, że pierwotny wniosek o wszczęcie postępowania w niniejszej sprawie z dnia 24 grudnia 2008 r. został skorygowany przez wnioskodawcę w dniu 30 listopada 2009 r. Teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 i następne ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W toku postępowania projekt decyzji przesłano Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska w K. ( art. 53 ust. 5c w związku z art. 60 ust. 1a ustawy ), Miejskiemu Konserwatorowi Zabytków w K. i Regionalnemu Dyrektorowi Zarządu Gospodarki Wodnej ( art. 53 ust. 5 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy ), którzy terminie nie zajęli stanowiska, co skutkuje przyjęciem pozytywnego uzgodnienia Nadto, w toku postępowania uzyskano opinie w zakresie komunikacji, ochrony środowiska w odniesieniu do obszarów zagrożonych powodzią, w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych ochrona konserwatorską w odniesieniu do obszaru zlokalizowanego na terenie otuliny parku krajobrazowego oraz uchwałę Rady Dzielnicy VII z dnia 12 stycznia 2010 r. znak [...]

W wyniku przeprowadzonego postępowania ustalono, że spełnione zostały łącznie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Projekt decyzji został sporządzony przez osobę, wpisaną na listę izby samorządu zawodowego architektów.

W dalszej części uzasadnienia decyzji Prezydent Miasta K. powołał zarzuty i wnioski złożone przez strony postępowania, w odpowiedzi na które wyjaśnił, co następuje.

Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta K. nie jest aktem prawa miejscowego, a zatem nie może stanowić podstawy do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy. Istotą takiej decyzji jest przesądzenie, że we wskazanym terenie lokalizacja określonego rodzaju zabudowy stanowić będzie kontynuację lub uzupełnienie stanu istniejącego pod warunkiem zachowania określanych nią wymagań . Takie wymagania pozostają w związku nie z technicznymi aspektami procesu budowlanego, lecz z ładem przestrzennym. Określają one ramy, w których zamykać się winny swoboda inwestora i mający powstać projekt budowlany. Wydając decyzję organ nie przesądza o usytuowaniu obiektu w określonym ściśle na planie realizacyjnym miejscu, w tym nie przesądza o dopuszczalności realizacji inwestycji z uwagi na jej odległość od już istniejących obiektów. Wszelkie zagadnienia w tym względzie są rozstrzygane w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Decyzja o warunkach zabudowy określa rodzaj inwestycji, parametry techniczne inwestycji oraz warunki, jakim winna odpowiadać inwestycja, wynikające z analizy urbanistyczno- architektonicznej oraz z przepisów odrębnych. Wykonana w trakcie postępowania analiza urbanistyczno-architektoniczna obszaru wyznaczonego wokół terenu objętego wnioskiem wykazała, że przedmiotowe przedsięwzięcie spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz wymogi rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W związku z licznymi uwagami i zastrzeżeniami stron, zwłaszcza dotyczącymi opisanego stanu faktycznego, aktualizowano i uzupełniono wcześniejsze opracowanie. Wobec niezgłoszenia przez strony postępowania uwag i zastrzeżeń odnoszących się do prawidłowości poczynionych ponownie ustaleń, bądź kompletności zebranego materiału dowodowego, organ prowadzący postępowanie działając zgodnie z art. 81 k.p.a., uznał okoliczności faktyczne stanowiące podstawy rozstrzygnięcia za udowodnione.

Przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne o charakterystyce zgodnej z wnioskiem zostało pozytywnie zaopiniowane w zakresie ochrony środowiska, możliwości obsługi komunikacyjnej i terenów przyległych do pasa drogowego, jak również obiektów i obszarów objętych ochroną konserwatorską. Warunki ustalone w oparciu o wyniki przeprowadzonej analizy urbanistyczno - architektonicznej oraz uzgodnienia i opinie zgromadzone w toku postępowania zostały zawarte w załącznikach nr 1 i 2 do niniejszej decyzji.

Wszystkie parametry i wskaźniki wnioskowanego zamierzenia ustalono zgodnie z obowiązującymi przepisami, na podstawie regulacji zawartych w treści rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Przeprowadzona w niniejszej sprawie analiza jednoznacznie wskazuje na zróżnicowanie istniejących na sąsiednich działkach obiektów budowlanych w ramach stwierdzonych przedziałów kształtowania poszczególnych wskaźników. Należy stwierdzić, iż ta różnorodność jest swoistego rodzaju regułą kształtowania ładu przestrzennego tej części miasta. W zaistniałej sytuacji, gdy w wyniku postępowania wyjaśniającego, a w szczególności analizy architektoniczno-urbanistycznej obszaru stwierdzono, że inwestycja określona we wniosku odpowiada gabarytom budynków położonych w sąsiedztwie i dostępnych z tej samej drogi publicznej, brak podstaw do wydania decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy, jak również do ograniczania w tej sytuacji możliwości realizacji inwestycji o parametrach określonych we wniosku. Zgodnie z panującym w orzecznictwie i literaturze poglądem, dopiero uwzględnienie parametrów nowopowstającego budynku w sposób diametralnie odbiegających od występujących w jego bliskim sąsiedztwie, niejako w tym samym układzie urbanistycznym, należy uznać za "nie odpowiadające" przepisom.

Zgodnie z ogólną zasadą, jaką jest wolność zagospodarowania, w tym wolność zabudowy, każdy ma prawo w granicach określonych w ustawach do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w prawie miejscowym lub decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza prawem chronionego interesu publicznego lub osób trzecich.

Decyzja o warunkach zabudowy jest tylko pierwszym etapem podejmowanym przez inwestora w celu realizacji inwestycji i nie stanowi podstawy prawnej do rozpoczęcia robót budowlanych. Taką podstawą jest decyzja o pozwoleniu na budowę, wydawana po przeprowadzeniu oddzielnego postępowania administracyjnego na zasadach i w trybie określonym ustawą - Prawo budowlane. W wypadku, gdy zamierzona inwestycja nie spełni warunków wynikających z obowiązujących przepisów architektoniczno-budowlanych, decyzja o warunkach zabudowy może nie mieć kontynuacji w postaci pozwolenia na budowę.

Od powyższej decyzji P.P.L. i wniósł w terminie odwołanie, w którym domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości oraz przekazania sprawy organowi pierwszej instancji.

Skarżący zarzucał rażące naruszenie art. 53 ust. 4 pkt 2 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż decyzję wydano bez uzgodnienia z Miejskim Konserwatorem Zabytków w K. Prezydent Miasta K. podał, że organ ten nie zajął stanowiska w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie. Tymczasem, jak wynika z postanowienia nr [...] z dnia [...] maja 2012 r., Prezydent Miasta K. zajął stanowisko w przewidzianym prawem terminie, gdyż wniosek otrzymał w dniu 18 kwietnia 2012 r., a postanowienie wydał w dniu 2 maja 2012 r. Decyzja o warunkach zabudowy została wydana przed upływem 14 dni od daty doręczenia wniosku o uzgodnienie. Dodatkowo, w decyzji nie uwzględniono postulatów zawartych w tym .postanowieniu.

Skarżący zarzucał też naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. poprzez nie umożliwienie mu wypowiedzenia się co do całości zebranych dowodów i materiałów. O możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym został poinformowany w pismach skierowanych do Miejskiego Konserwatora Zabytków i Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej, a nie w piśmie skierowanym do niego, zaś wyznaczono tam termin pięciodniowy. Tymczasem zajęcie bądź nie zajęcie stanowiska przez podmioty uzgadniające miało nastąpić dopiero po co najmniej 14 dniach, a więc skarżący nie mógł zapoznać się z całością materiałów dowodowych. O ile mógłby to zrobić to oczywiście zakwestionowałby fakt, że decyzja o warunkach zabudowy nie uwzględnia postulatów zawartych w postanowieniu Miejskiego Konserwatora Zabytków.

Skarżący wskazywał, że załącznik nr 2 do decyzji jest kopią mapy nie potwierdzoną za zgodność z oryginałem. Brak na nim zaznaczenia kierunku północnego, a w analizie urbanistyczno-architektonicznej jest powołanie się na kierunki świata.

Analiza urbanistyczno-architektoniczna jest nierzetelna albowiem nie jest możliwe, by wszystkie szerokości budynków, wysokości do okapu, wysokości elewacji były dokładnie liczbami całkowitymi wyrażonymi w metrach.

W analizie tej uwzględniono różne działki jako punkt odniesienia dla przyjmowanych funkcji i wskaźników, dobierając je każdorazowo na potrzeby uzasadnienia jakiejś wartości. Ukształtowano praktycznie wszystkie parametry nowej zabudowy w oparciu o odstępstwa od zasad ogólnych dopuszczalne w świetle obowiązujących przepisów prawa, jednak odstępstw tych nie uzasadniono w analizie urbanistyczno-architektonicznej. Osoba sporządzająca analizę nie wyznaczyła na kopii mapy granic obszaru analizowanego zgodnie z § 3 rozporządzenia. Organ przystępując do ustalenia granic obszaru w celu przeprowadzenia analizy powinien zachować wymogi tam podane wymogi precyzyjnie wskazując sposób wyliczenia trzykrotnej szerokości frontu działki. Błędnie zaś przyjmuje się na str. 1 wyników analizy, że szerokość frontu działki wynosi 17,5 m, podczas gdy faktyczna szerokość tego frontu to 27,5 m. W analizie nie uwzględniono wszystkich działek, w jakich obszar się zamyka. Wyznaczona linia zabudowy jest określona w decyzji jako "nieprzekraczalna linia zabudowy", co jest niezgodne z treścią § 4 rozporządzenia. Dodatkowo ta linia zabudowy jest sprzeczna z art. 43 ustawy o drogach publicznych. Usytuowanie budynku w odległości 5,5 metra od zewnętrznej krawędzi jezdni jest więc niezgodne z § 4 ust. 2 rozporządzenia. Przyjęta w warunkach zabudowy odległość 1,5 metra od granicy działki drogowej nr [...] jest też sprzeczna z wynikającymi z analizy i decyzji warunkami w zakresie ochrony zieleni, gdyż w warunkach tych zaleca się ochronę okazałych świerków, które rosną 2,5 metra od granicy działki drogowej nr [...]. Analiza urbanistyczno-architektoniczną w punkcie 2b wykazała jedynie możliwość zbliżenia się do krawędzi jezdni, a nie celowość takiego zbliżenia. Niczym nie uzasadniono przyjętej wartości powierzchni biologicznie czynnej. Przyjęcie dopuszczalnej szerokości elewacji frontowej w przedziale 12-18 metrów jest sprzeczne z ratio legis warunków zabudowy, gdyż jedna z wartości jest aż o 50% większa od drugiej. Wysokość okapu ustalono na 6 m z tolerancją do 0,5 metra, a wysokość kalenicy ściany szczytowej na 9-10 metrów. Skoro zgodnie z § 7 rozporządzenia wysokość tych krawędzi ma być przedłużeniem tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, to nie można ich ustalać z taką tolerancją, bo krawędzie te będą wtedy rozbieżne, zamiast być przedłużeniem. W analizie przyjmuje się wartości tych wysokości na działkach sąsiednich używając sformułowań "około". Świadczy to o nierzetelności analizy.

Skarżący podnosił również, że w warunkach zabudowy nie podano wszystkich wartości, które wpływają na gabaryty budynku. Podano jedynie szerokość elewacji frontowej i wysokość, natomiast nigdzie nie podano trzeciego wymiaru, który pozwoliłby określić faktyczne rozmiary budynku, a więc i jego kubaturę.

Warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej co do sposobu zaopatrzenia w energię elektryczną są zupełnie rozbieżne w części tekstowej decyzji i w załączniku nr 2, czyli części graficznej decyzji. W części tekstowej w punkcie 4a zakłada się, że przyłączenie obiektu nastąpi ze stacji transformatorowej Senatorska 35, a więc z działki nr [...], która notabene nie jest objęta decyzją, a w części graficznej wykazano przyłączenie obiektu ze stacji transformatorowej zlokalizowanej na działce nr [...] przy ul. [...]

P.L. podkreślił również, że analiza urbanistyczno-architektoniczna podlega ocenie organu. W razie dostrzeżenia wadliwości analizy rzeczą organu jest żądanie jej uzupełnienia lub wykonania nowej. To organ bowiem musi wykazać w uzasadnieniu decyzji, że ustalone wielkości są kontynuacją parametrów charakteryzujących istniejącą zabudowę. Tymczasem w zaskarżonej decyzji tego nie wykazano, a przyjęte parametry są dostosowywane do potrzeb inwestora.

Po rozpoznaniu powyższego dowołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] lipca 2012 r., znak [...] na podstawie art. 54, art. 59, art. 61, art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz U. nr 80, poz. 717 ze zm.), § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Po przedstawieniu dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze omówiło zasady ustalania warunków zabudowy, stwierdzając, że na postępowanie wyjaśniające składa się między innymi dokonanie analizy urbanistyczno-architektonicznej obszaru otaczającego działkę, której dotyczy wniosek inwestora. Odbywa się to w oparciu o przepisy powyższego rozporządzenia. Ustalenie przez organ prowadzący postępowanie tego, jaki rodzaj zabudowy dominuje na danym obszarze, pozwala następnie na określenie warunków zabudowy dla nowej inwestycji. Sposób sporządzania analizy oraz poszczególne zasady ustalania warunków zagospodarowania dla projektowanej inwestycji, podane w rozporządzeniu, winny być przestrzegane i zrealizowane.

W niniejszej sprawie, w trakcie postępowania pierwszoinstancyjnego, przeprowadzono analizę, o jakiej mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia. Analiza zawiera część graficzną - mapę ewidencyjną, na której zakreślono granice obszaru analizowanego, granice terenu objętego wnioskiem, jak i część tekstową. Organ pierwszej instancji zweryfikował warunki oraz zasady zagospodarowania terenu i jego zabudowy wynikające z art. 61 ust. 1 ustawy. Zgodnie z art. 56 w związku z art. 64 ustawy - nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Oznacza to, że po stronie potencjalnego inwestora powstaje prawo podmiotowe polegające na możliwości domagania się uzyskania decyzji pozytywnej w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, o ile zachodzi zgodność z właściwymi przepisami. Instrument wydawania decyzji ustalających warunki zabudowy - jako dopuszczalny w odniesieniu do obszarów nie objętych planem miejscowym - stanowi równoprawne źródło kształtowania sposobu zagospodarowania konkretnego obszaru, przy czym uchwalając plan miejscowy w ramach władztwa planistycznego organy gminy w sposób kompleksowy i zazwyczaj dotyczący większego terenu określają przyszłe przeznaczenie danego terenu, kreując jednocześnie rozwój gminy lub jej części.

Zasadę dobrego sąsiedztwa na grunt prawa polskiego wprowadza art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy uzależniający zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Celem tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 ustawy, czyli takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo - społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno - estetyczne. Najistotniejsza z punktu widzenia rozpatrywanej sprawy - zasada kontynuacji funkcji oznacza, że nowa zabudowa powinna mieścić się w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu (w tym użytkowania obiektu). Z kolei pod pojęciem cech zabudowy i zagospodarowania terenu (§ 2 pkt 3 rozporządzenia) należy rozumieć w szczególności gabaryty, formę architektoniczną obiektów budowlanych, usytuowanie linii zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu. Działka sąsiednia, to działka dostępna z tej samej drogi publicznej, która jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Zgodnie z wolą ustawodawcy wyrażoną w art. 60 ust. 4 ustawy, ustalenie warunków zabudowy odbywa się z udziałem osoby posiadającej wiadomości specjalne. Osoba taka, wpisana na listę izby samorządu zawodowego urbanistów lub architektów, dzięki swojej wiedzy, ma dać gwarancję właściwego stosowania przepisów ustawy. W ocenie Kolegium, sporządzona w niniejszej sprawie analiza urbanistyczno-architektoniczna odpowiada wymogom formalnym, o których mowa w przedmiotowym rozporządzeniu. Obszar analizowany określono w sposób zgodny z § 3 rozporządzenia. Analiza architektoniczne - urbanistyczna szczegółowo opisuje sposób zagospodarowania terenu oraz występujące w obszarze analizowanym parametry. Nie kwestionując zakresu obszaru analizowanego, należy podkreślić, że istniejąca zabudowa wzięta pod uwagę w toku postępowania przez urbanistę usytuowana jest w bezpośrednim albo bliskim sąsiedztwie terenu inwestycji.

Nie można podzielić zarzutów odwołania o braku rzetelności w ustalaniu poszczególnych wskaźników. W obszarze analizowanym niewątpliwie istnieją działki sąsiednie, pozwalające na kontynuację funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu, tj. działki nr [=...] ,[...] ,[...] ,[...] obr. [...]. W ocenie Kolegium parametry urbanistyczne zostały określone w sposób zgodny z wymogami rozporządzenia wykonawczego.

W rozpatrywanej sprawie organ pierwszej instancji wyznaczył tzw. nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości 1,5 m od granicy z działką drogową nr [...] , obr.[...] . Wynika to w szczególności z analizy treści załączników opisowych oraz graficznych do decyzji. Ustalając linię zabudowy organ nawiązał w tym względzie do aspektów przestrzennych, uznając że wskazane jest zachowanie linii zabudowy jak najbliżej krawędzi jezdni, zachowując linię już istniejącą na większej ilości działek. Wytyczną w tym zakresie w świetle stanowiska jednostek miejskich stanowić będzie linia istniejącej zabudowy na działce nr [...] . Wyznaczając linię zabudowy Prezydent Miasta K. ograniczył możliwość zbliżenia do krawędzi jezdni i jednocześnie pozwolił na usytuowanie projektowanej zabudowy głębiej od ulicy, w dostosowaniu do innych wytycznych w tym opinii środowiskowej oraz przepisów techniczno - budowlanych. Zastosowanie nieprzekraczalnej linii zabudowy, ustalającej najbliższe względem drogi dojazdowej usytuowanie budynku dając możliwość wycofania planowanej zabudowy w głąb działki czyni zadość cechom zabudowy danego obszaru i nie spowoduje naruszenia obowiązującego w terenie ładu przestrzennego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze przytoczyło orzeczenia sądowoadministracyjne, dopuszczające ustalenie nieprzekraczalnej linii zabudowy.

Odnosząc się do pozostałych wskaźników podało, że wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy ustalono w granicach od 35% do 38 %. Średni wskaźnik w tym obszarze wynosi 48%, jednak organ odstąpił od nawiązania do średniej. Wyznaczenie wskaźnika według wartości niższych nawiązuje do średniego wskaźnika zabudowy wolnostojącej (36 %), a konkluzję Prezydenta Miasta K. w tym przedmiocie należy uznać za słuszną.

Wskaźnik szerokości elewacji frontowej ustalono w przedziale od 12m do 18m. Średnia szerokość elewacji frontowej wyniosła tymczasem 26m. Zdaniem Kolegium, słusznie w wynikach analizy nawiązał organ pierwszej instancji do zabudowy na porównywalnym do terenu inwestycji obszarze działek nr [...] ,[...] oraz [...]. . Działki te (bezpośrednio sąsiadujące) powinny stanowić wytyczną dla ustalenia w niniejszej sprawie przedmiotowego parametru. Także wskaźnik wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej ustalono poprzez harmonijne nawiązanie do zabudowy na działkach nr [...] i [...] - zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia, jako przedłużenie linii okapu na działce nr [...] tj. 6m, wysokość kalenicy szczytowej jako przedłużenie odpowiednio do budynku na działce nr [...] i [...] - tj. 9,5 m. Całkowita wysokość kalenicy głównej wynosi 12,5m (działka nr [...]). Organ pierwszej instancji uwzględnił w ten sposób wymagania ładu przestrzennego. Należy podzielić pogląd, że nie stoi w sprzeczności z przepisami określenie tego parametru w wielkości od minimalnej do maksymalnej, gdyż takie rozwiązanie ułatwiające dostosowanie projektu budowlanego do decyzji o warunkach zabudowy, zapewnia także zachowanie ładu architektonicznego, pod warunkiem jednakże odpowiedniego określenia tych wielkości ze wskazaniem przekonującej argumentacji. W ocenie Kolegium Prezydent Miasta K. szeroko uzasadnił granice wartości minimalnych oraz maksymalnych, a zastosowane rozwiązanie pozwala realizować zasadę ładu przestrzennego.

Zarzut ustalenia nieprawidłowego wskaźnika udziału powierzchni biologicznie czynnej jest nieusprawiedliwiony, gdyż zasady ustalania wysokości tego wskaźnika nie wynikają z żadnych przepisów, jest zatem ustalany przez urbanistę lub architekta na poziomie funkcjonalnie związanym z innymi parametrami zagospodarowania terenu. W rozpatrywanym przypadku ustalono go w wysokości minimalnie 15%, poprzez zapewnienie maksymalnego wykorzystania terenu przy równoczesnym zachowaniu zasad ładu przestrzennego.

Ustalenia w niniejszej sprawie niektórych parametrów nowej zabudowy na zasadzie dopuszczonych rozporządzeniem odstępstw od zasad stosowanych w pierwszej kolejności, należy uznać za prawidłowe, tym bardziej, że ustawodawca powierzył sporządzenie analizy i projektu decyzji osobie wpisanej na listę architektów lub urbanistów, tj. osobie legitymującej się odpowiednimi kwalifikacjami zawodowymi. Nie bez powodu w rozporządzeniu znajduje się pewien "margines", możliwość odstępstw od generalnych reguł. Gdyby analiza ładu przestrzennego i kontynuacji wszystkich parametrów zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy o planowaniu oraz w rozporządzeniu polegała wyłącznie na wyliczaniu średnich arytmetycznych bez żadnych wyjątków, to z pewnością do sporządzenia projektu decyzji nie byłaby konieczna i przewidziana prawem osoba o stosownym wykształceniu i wiedzy.

Zaskarżona decyzja zawiera ponadto prawidłowo sporządzone załączniki, zarówno obejmujące część tekstową wyników analizy architektoniczno - urbanistycznej oraz załącznik graficzny zawierający prawidłowo wyznaczony obszar analizowany. Wszystkie załączniki graficzne do decyzji, jak i do analizy architektoniczno - urbanistycznej sporządzono na odpowiednich mapach we właściwej skali. Należy zauważyć, że załączniki do decyzji o warunkach zabudowy stanowią jej integralną część, a w związku z tym parametry urbanistyczne oraz inne warunki zabudowy mogą być określane w załącznikach. Nie budzi ponadto wątpliwości, że osoba wpisana na listę samorządu zawodowego architektów uczestniczyła w procesie orzeczniczym sporządzając analizę architektoniczną -urbanistyczną oraz projekt decyzji. Osoba ta wskazana jest również w samej decyzji kończącej postępowanie. Podkreślenia wymaga, że załączniki do decyzji o warunkach zabudowy stanowią jej integralne elementy, a dla oceny prawidłowości decyzji nie ma znaczenia, że właśnie w załącznikach organ wykazuje okoliczności potwierdzające, że zamierzenie spełnia zasadę dobrego sąsiedztwa.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało dalej, że zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 2 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy, decyzję o ustaleniu warunków zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków, o których mowa w art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568, z późn. zm.) oraz ujętych w gminnej ewidencji zabytków. W myśl art. 53 ust. 5 ustawy uzgodnień, o których mowa w ust. 4, dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. W przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane. W niniejszym przypadku na podstawie porozumienia pomiędzy Wojewodą [...] a Prezydentem Miasta K. w sprawie powierzenia prowadzenia niektórych spraw z zakresu właściwości Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, projekt decyzji podlegał uzgodnieniu przez Prezydenta Miasta K. (Urząd Miasta K. - Wydział Kultury i Dziedzictwa Narodowego). Z formalnego punktu widzenia jest to jednak uzgodnienie z innym organem w rozumieniu art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W rozpatrywanym przypadku, projekt decyzji został doręczony organowi uzgadniającemu w dniu 18 kwietnia 2012 r., natomiast postanowienie tego organu wydano w dniu 2 maja 2012 r. W dniu 8 maja 2012 r. postanowienie to zostało doręczone do Wydziału Architektury i Urbanistyki Urzędu Miasta K. , czyli jednostki aparatu pomocniczego Prezydenta Miasta K. prowadzącej postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Z kolei w Kancelarii Magistratu Urzędu Miasta K. ([...] ) postanowienie to zostało odnotowane w dniu 7 maja 2012 r. Tam siedzibę ma Wydział Kultury i Dziedzictwa Narodowego Urzędu Miasta K Zakładając zatem konsekwentnie, że uzgodnienie w trybie art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy następuje z innym organem, również rygory, o których mowa w art. 53 ust. 5 ustawy należy stosować konsekwentnie. W orzecznictwie podkreśla się, że dla sposobu obliczania zarówno początku terminu, jak i ustalenia daty z jaką termin zostaje zachowany należy sięgnąć do zasad określonych w art. 57 K.p.a. Mając więc na względzie dyspozycję art. 57 § 1 K.p.a. należałoby przyjąć, iż jeżeli początkiem terminu określonego w dniach jest pewne zdarzenie, a zdarzeniem tym jest złożenie wniosku Wydziału Architektury i Urbanistyki Urzędu Miasta K. z dnia 13 kwietnia 2012 r., który wpłynął do podmiotu uzgadniającego w dniu 18 kwietnia 2012 r., przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się dnia, w którym zdarzenie to nastąpiło. Mając na uwadze treść art. 57 § 1 K.p.a., jako początkowy dzień biegu terminu dwutygodniowego należy przyjąć dzień następny po dniu, w którym wniosek wpłynął do organu (w niniejszej sprawie 19 kwietnia 2012 r.). Określając koniec biegu terminu 2 tygodniowego należałoby zwrócić uwagę, że w praktyce zazwyczaj wystąpią rozbieżności między datą wydania decyzji i datą jej doręczenia. Dla określenia daty z jaką termin uważa się za zachowany należałoby sięgnąć do zasad określonych w art. 57 § 5 k.p.a. W myśl art. 57 § 5 k.p.a. termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo, a tym w sprawie będzie postanowienie uzgodnieniowe, zostało nadane w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego. Nawiązanie do treści art. 57 § 5 k.p.a. przy ocenie, czy organ zachował termin 2 tygodniowy termin, z jednej strony obliguje organ do terminowego podejmowania czynności, z drugiej zaś będzie niezależne od strony, która może podejmować starania, aby na przykład nie odbierać korespondencji, czy też czynić to ze zwłoką, która będzie z kolei skutkowała uchybieniem tegoż terminu przez organ. W niniejszej sprawie postanowienie z dnia 2 maja 2012 r. wydane w trybie art. 106 k.p.a. zostało zarejestrowane w Kancelarii Magistratu Urzędu Miasta K. (Plac[...] ) w dniu 7 maja 2012r., a więc z przekroczeniem 2 tygodniowego terminu wskazanego w art. 53 ust.5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Data 7 maja 2012 r. jest zatem momentem nadania postanowienia (nie ma znaczenia, że postanowienie to zostało doręczone do Wydziału Architektury i Urbanistyki w dniu 8 maja 2012 r.). Niezasadny jest zatem wskazany w odwołaniu zarzut, że decyzję o ustaleniu warunków zabudowy wydano bez uzgodnienia, o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławcze w K. zaskarżona decyzja o ustaleniu warunków zabudowy nie narusza przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia wykonawczego, a postępowanie przeprowadzono z zachowaniem wymaganych przepisów procedury określonych w K.p.a. Stronom zapewniono czynny udział w postępowaniu, również w końcowej jego fazie. Decyzja została w sposób prawidłowy uzasadniona (spełnia wymogi art. 107 § 3 k.p.a.), a z ustaleń organu pierwszej instancji wynika, że zamierzenie realizuje przesłanki, o których mowa w art. 61 ust. 1 powyższej ustawy. Brak jest podstaw do zarzucenia organowi pierwszej instancji naruszenia art. 7 w związku z art. 77 k.p.a. oraz art. 10 k.p.a., jak również art. 61 i art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Wnosząc w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] lipca 2012 r., znak [...] w terminie P.L. domagał się jej uchylenia w całości oraz zasądzenia kosztów postępowania.

Skarżący zarzucał mające wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisów postępowania oraz prawa materialnego, a w szczególności:

- art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy z uwzględnieniem słusznego interesu skarżącego;

- art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie obywatela do organów Państwa,

- naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. poprzez brak umożliwienia stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji;

- art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego, a w szczególności przez oparcie decyzji na nierzetelnej analizie urbanistyczno-architektonicznej, niezbadanie stanu prawnego dotyczącego budynku istniejącego na działce nr [...] obr. [...]. i uczynienie tego budynku jednym z punktów odniesienia dla planowanej zabudowy zarówno co do funkcji zabudowy i sposobu zagospodarowania działki, jak i linii zabudowy, pomimo, że Wydziałowi Architektury i Urbanistyki z urzędu jest znana (a przynajmniej przy zachowaniu należytej staranności powinna być znana) sytuacja budynku na działce [...], tj. że pozwolenie na budowę tego budynku zostało uchylone prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 września 2004 r. do sprawy sygn. akt II SA/Kr 135/03, a Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał decyzję o rozbiórce tego budynku;

- art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu decyzji z jakich przyczyn odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej stwierdzeniom i argumentom zawartym w odwołaniu z dnia 5 czerwca 2012 r., jak również uwagom do zgromadzonego materiału dowodowego oraz nie uwzględniono wniosku o przeprowadzenie wizji na działkach nr [...] ,[...] ,[...] złożonemu przez F.L.

- przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez przyjęcie sprzecznych z rozporządzeniem gabarytów, formy architektonicznej, usytuowania linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

- art. 52 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez wydanie decyzji bez wniosku inwestora, tj. wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla działki [...], pomimo że inwestor nie złożył wniosku w tej sprawie;

- art. 52 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez rozpoznanie wniosku nie zawierającego określenia granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który inwestycja ta będzie oddziaływać;

- art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. a) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez rozpoznanie wniosku nie zawierającego charakterystyki inwestycji, obejmującej określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej;

- art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. b) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez rozpoznanie wniosku pomimo nie określenia wszystkich wymaganych gabarytów projektowanego obiektu budowlanego;

- naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 3) w związku z art. 61 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez wydanie decyzji pomimo nie przedstawienia przez inwestora ważnych umów gwarantujących wykonanie uzbrojenia terenu z właściwymi jednostkami organizacyjnymi;

- § 9 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w związku z art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez sporządzenie części graficznej decyzji na nieczytelnej mapie, nie przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego;

- § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w związku z art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez wyznaczenie granic obszaru analizowanego na nieczytelnej mapie, nie przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego;

- § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez wyznaczenie nieprzekraczalnej zamiast obowiązującej linii nowej zabudowy;

- art. 53 ust. 4 pkt 8 w związku z art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 106 § 1 k.p.a. poprzez wydanie decyzji bez wymaganego prawem stanowiska innego organu, tj. stanowiska Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, co stanowi podstawę do wznowienia postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a.,

- art. 53 ust. 4 pkt 2 w związku z art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 106 § 1 k.p.a. poprzez wydanie decyzji bez wymaganego prawem stanowiska innego organu, tj. stanowiska Miejskiego Konserwatora Zabytków, co stanowi podstawę do wznowienia postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a.;

- art. 107 § k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie w tej samej decyzji, w dwóch różnych częściach tego samego zagadnienia, tj. sposobu zaopatrzenia w energię elektryczną, w sposób rozbieżny;

- art. 52 ust. 1 w związku z art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez wydanie decyzji obejmującej działkę [...] w zakresie zaopatrzenia w energię elektryczną bez wniosku inwestora i bez podania tej działki w nazwie zamierzenia inwestycyjnego.

Powyższe zarzuty skarżący rozwijał w obszernym uzasadnieniu skargi.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi administracyjnymi ( tekst jednol. Dz. U. z 2012r., poz. 270 - oznaczana dalej jako p.p.s.a. ) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa.

Mając na uwadze treść powołanych na wstępie orzeczeń, a także okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału oraz przebiegu postępowania skargę należy uwzględnić z uwagi na zasadność podnoszonych w niej zarzutów. Zarówno zaskarżona, jak i poprzedzająca ją decyzja Prezydent Miasta K. Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012r., znak [...] zostały bowiem wydane z naruszeniem przepisów prawa, zaś wystąpienie stwierdzonych uchybień uzasadnia uchylenie obu kontrolowanych aktów administracyjnych.

Przystępując do szczegółowej kontroli powyższych aktów należy stwierdzić, że postępowanie w niniejszej sprawie było prowadzone w okresie obowiązywania ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm. – oznaczana także w skrócie jako u.p.z.p.).

Bezspornym jest, że na obszarze stanowiącym teren zamierzonej inwestycji nie obowiązywał miejscowy planu zagospodarowania przestrzennego.

Istotne dla trybu postępowania w sprawie niniejszej na tle przepisów prawa materialnego są zatem regulacje art. 60 – 64 powyższej ustawy, a także art. 51 ust. 3, art. 52, art. 53 ust. 3-5a, art. 54, art. 55, art. 56 i art. 53 ust. 5b - 5c, które zgodnie z dyspozycją art. 64 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 60 ust. 1a u.p.z.p. stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy. Znacznie mają także przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 - zwane też dalej w skrócie rozporządzeniem), rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy ( Dz. U. Nr 164, poz. 1589 ), jak również przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, co wynika z art. 1 pkt 1 tej ustawy w związku z art. 59 ust. 1 oraz nast. u.p.z.p. W sprawie należy nadto uwzględniać regulacje zawarte w przepisach odrębnych.

Artykuł 61 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

W świetle brzemienia powyższych przepisów nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy jeżeli spełnione zostały warunki określone w art. 61 ust. 1 – 5 u.p.z.p.

Spełnienie wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. następuje już wówczas, gdy co najmniej jedna działka dostępna z tej samej drogi publicznej co teren objęty wnioskiem ma zbliżoną funkcję i jest zabudowana w taki sposób, by można ustalić wymagania dla nowej zabudowy, przy zastosowaniu wprowadzonych przez ustawodawcę zobiektywizowanych standardów decydujących o spełnieniu wymogów zachowania ładu przestrzennego. O ile w tym obszarze znajduje się już obiekt lub obiekty o podobnej co zamierzona inwestycja funkcji oraz zbliżonych parametrach, zaś nie zachodzą negatywne przesłanki, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2- 5 u.p.z.p. rzeczą organu administracji publicznej jest wówczas wkomponowanie inwestycji w istniejące otoczenie przy uwzględnieniu zamiaru inwestora, przepisów określonych w rozporządzeniu, względnie także regulacji odrębnych związanych np. z ochroną zabytków, ochroną środowiska, w tym różnych form ochrony przyrody.

Powyższe rozporządzenie wydano na podstawie upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 -7 u.p.z.p. W myśl do § 3 tego aktu : "1. W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. 2. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Zgodnie zaś z § 2 pkt 5 - ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o froncie działki - należy przez to rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę."

Na tle powołanych przepisów widocznym jest brak dowolności w wyznaczeniu obszaru analizowanego. Ustawodawca zdefiniował bowiem pojęcie frontu działki oraz zastrzegł wprost, że obszar analizowany ma obejmować teren wokół działki, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszej jednak niż 50 m. Obszar analizowany winieni mieć zatem kształt okręgu o promieniu nie mniejszym niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszej jednak niż 50 m, gdzie teren działki inwestycyjnej znajduje się w centrum okręgu. Działki znajdujące się w tak wyznaczonym obszarze analizowanym należy uznać za działki sąsiednie

w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Co do maksymalnych rozmiarów obszaru analizowanego wprowadzenie ścisłych zasad nie było możliwe z uwagi zróżnicowanie tak wielkości działek, jak i lokalizacji obiektów budowlanych w zabudowie rozproszonej, czy na np. terenach o specyficznej funkcji zagospodarowania oraz z tym związanej zabudowy.

Wszystkie ustalenia dotyczące wyznaczenia obszaru analizowanego winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji, względnie w tej jej części, którą stanowi załącznik tekstowy będący wynikami analizy, zwłaszcza wówczas, gdy obszar ten wyznacza się ponad określone w przepisach minimum. Wyznaczenie obszaru analizowanego bez dowolności, z uwzględnieniem kryteriów obiektywnych ma bowiem zasadnicze znaczenie dla samej analizy oraz jej wyników, a tym samym dla rozstrzygnięcia sprawy. Pozwala też na realizację zasady równego traktowania inwestorów tam, gdzie nie obowiązują miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego. Działki znajdujące się w obszarze analizowanym niezależnie od tego czy są dostępne z tej samej drogi publicznej, uznawane są za działki sąsiednie przy analizie. Nie mniej jednak, jak wynika z rozporządzenia, przy wyznaczaniu określonych parametrów według tam podanych standardowych pojęciu działki sąsiedniej nadaje się także węższe znaczenie

Organy administracji publicznej nie mają też swobody przy ustalaniu poszczególnych parametrów dla inwestycji, zaś ich określenie winno nastąpić w sposób stanowczy i konkretny, tj. poprzez podanie w wartościach liczbowych. Nie jest przy tym wykluczona pewna elastyczność, polegająca na podaniu wielkości minimalnych (od) i równocześnie maksymalnych (do), co wymaga uzasadnienia. Natomiast z przepisów ustawy oraz rozporządzenia nie wynika możliwość określenia wskaźników, czy wielkości poprzez wskazanie wyłącznie maksymalnego bądź minimalnego parametru, albo poprzez odwołanie się do innych, nieskonkretyzowanych wielkości, jak np. "istniejąca wysokość", "obecna szerokość", względnie wprowadzanie budzącego wątpliwości , niedookreślonego pojęcia " około". Pozostawienie inwestorowi zbyt dużej dowolności i swobody może bowiem prowadzić do zaburzenia ładu przestrzennego - np. przez realizację obiektów zbyt niskich w stosunku do otoczenia, gdy określono tylko ich maksymalną wysokość. Błędnym jest także określanie parametrów zamiast w konkretnych jednostkach miary poprzez ogólne odwołanie się do wysokości, szerokości frontu itp. na działkach sąsiednich, które to parametry, niezależnie od wpływu inwestora mogą ulegać zmianie już po wydaniu decyzji warunkach zabudowy skutkiem działań także osób trzecich. Nie jest przy tym wykluczone takie określenie parametrów od minimalnych do maksymalnych w zakresie powierzchni zabudowy, powierzchni biologicznie czynnej, czy mówiąc w skrócie wysokości budynku, które pozostawi inwestorowi daleko idącą swobodę w realizacji inwestycji.

Jak już wskazano, zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego, analiza winna obejmować wszelkie informacje z zakresu art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., podawać konkretne dane, o których mowa w § 4 - 7 rozporządzenia. Treść

i konstrukcja tych ostatnich przepisów naprowadza, że obowiązują tu również zobiektywizowane, podane wprost przez ustawodawcę standardy uznane za gwarancje zachowanie ładu przestrzennego, które określono w § 4 ust. 1-3, § 5 ust. 1, § 6 ust.1 , § 7 ust. 1-3 rozporządzenia. Ustawodawca dopuszcza jednak odstąpienie od reguł określonych w § 4 ust. 1-3, § 5 ust. 1, § 6 ust.1 , § 7 ust. 1-3 rozporządzenia wykonawczego w konkretnym przypadku uzasadnionym wynikami analizy. Takie rozwiązanie jest podyktowane względami celowości, zaś stwarza z jednej strony możliwość pełnej realizacji zamierzeń wnioskodawcy w zakresie podawanych przez niego parametrów inwestycji, z drugiej zaś przyznanie prymatu innym wartościom , art. 1 ust. 2 u.p.z.p.

Wyniki analizy stanowią uzasadnienie między innymi dla rozstrzygnięcia obejmującego wiążące ustalenia dla działki objętej wnioskiem w zakresie: obowiązującej linii nowej zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub trenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu. Winny one zatem w tym zakresie uwzględniać oraz wskazywać konkretne dane co do : linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, powierzchni zabudowy działek w obszarze analizowanym wraz ze średnim wskaźnikiem tej wielkości dla obszaru analizowanego, szerokości elewacji frontowych na działkach w obszarze analizowanym i średniej szerokości tych elewacji frontowych, wysokości górnych krawędzi elewacji frontowej, gzymsu lub attyki na działkach sąsiednich, opisywać geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) występujących na obszarze analizowanym - co wynika z § 4 ust. 1-3, § 5 ust. 1, § 6 ust.1 , § 7 ust. 1-3 rozporządzenia. O ile ustalenie warunków w decyzji następuje w sposób odmienny od określonego w tych przepisach, wyniki analizy w myśl § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust.2 , § 7 ust. 4 muszą dodatkowo zawierać szczegółowe dane stanowiące uzasadnienie dla odstąpienia od standardów wynikających z § 4 ust. 1-3, § 5 ust. 1, § 6 ust.1 , § 7 ust. 1-3 rozporządzenia. Nie jest wykluczona przy ustaleniu w decyzji warunków zabudowy modyfikacja podanych we wniosku parametrów inwestycji, o ile nie będzie prowadzić w skutkach do jakościowej zmiany planowanego zamierzenia.

Podkreślenia wymaga przy tym, że przeprowadzenie w sprawie analizy należy nie do urbanisty, któremu ustawodawca powierzył jedynie sporządzenie projektu decyzji ( art. 60 ust. 4 u.p.z.p.), lecz do organu administracji publicznej ponoszącego odpowiedzialność za wydane rozstrzygnięcie. Analizą należy zaś objąć wszelkie elementy wymienione w art. art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., co wynika wprost z § 3 ust.1 rozporządzenia.

O ile w toku postępowania organ administracji publicznej korzysta z analizy urbanistyczno-architektonicznej sporządzonej przez osobę uznaną za posiadającą wiedzę specjalną w określonej dziedzinie, winien taki dokument ocenić, jaki każdy dowód, na zasadach wynikających z art. 80 k.p.a.

Możliwość przeprowadzenia w sprawie właściwej analizy warunkuje złożenie w sprawie wniosku, który co do treści, poza wymogami wynikającymi z K.p.a. ( art. 63 ), winien spełniać dodatkowe , przewidziane w art. 52 ust. 1 u.p.z.p.

Wymogi każdej decyzji zostały podane w 107 § 1 k.p.a. , przy czym w myśl § 2 tego artykułu, przepisy szczególne mogą określać także inne składniki, które powinna ona zawierać . Takim szczególnym przepisem jest art. 54 u.p.z.p. stanowiący, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określa:

1) rodzaj inwestycji;

2) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie:

a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego,

b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej,

c)obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji,

d)wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich,

e)ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych;

3) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1.

Paragraf 9 rozporządzenia wykonawczego przewiduje ponadto, że : warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną ( ust. 1 ); wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy ( ust. 2); część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii ( ust. 3 ); część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy ( ust. 4 ).

Przepisy te wskazują, że prawodawca odróżnia jako odrębne dokumenty samą decyzję o warunkach zabudowy (zawierającą część tekstową i graficzną, którą stanowi kopia mapy z oznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji) od załączników, za które uznaje wyniki analizy obejmujące tekst oraz część graficzną. Z cytowanych regulacji, jak również z brzmienia art. 107§1 k.p.a. wynika, że ustalenie warunków zabudowy stanowi rozstrzygnięcie zwarte w decyzji, a nie w załączniku. Niemniej jednak, nie budzące wątpliwości wyodrębnienie ustaleń w postaci dodatkowego załącznika, będącego integralną częścią decyzji, nie stanowi wady stanowiącej przesłankę stwierdzenia nieważności, ani też uchybienia mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zazwyczaj takich skutków nie powoduje też połączenie w jednym dokumencie załączników graficznych do decyzji.

Istotnym elementem decyzji o warunkach zabudowy jest wyznaczenie linii zabudowy. Linia zabudowy, którą należy ustalić ma mieć charakter obowiązującej linii zabudowy, co wynika z art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz art. 61 ust. 6 i ust 7 pkt 1 u.p.z.p. Za takową nie można uznać nieprzekraczalnej linii zabudowy. Również tu bowiem wymagana jest konkretność i stanowczość wydawanego rozstrzygnięcia, w którym brak miejsca na dowolność po stronie inwestora, czy też dopuszczalność faktycznego kształtowania linii zabudowy dopiero na etapie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę. Wymóg konkretności i stanowczości sygnalizuje wprowadzenie w § 4 rozporządzenia wykonawczego pojęcia obowiązującej linii zabudowy, nie zaś innych - np. pojęcie nieprzekraczalnej linii zabudowy. Z zawartych w nim kolejno przepisów wynika, że obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich ( ust. 1 ). W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (ust. 2). Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (ust. 3). Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 4). Podkreślenia w tym kontekście wymaga, że żaden z tych przepisów - także § 4 ust. 3 - nie zwalnia jednak z powinności wyznaczenia obowiązującej linii zabudowy. Przepis ten dopuszcza bowiem li tylko wyznaczenie linii zabudowy w inny sposób niż wskazany w ust. 1 -2. Nie zezwala natomiast na określenie innej linii regulacyjnej niż obowiązująca linia zabudowy. Określenie linii nowej zabudowy jako obowiązującej oznacza, że nie są możliwe żadne odstępstwa wyznaczonego w decyzji jej przebiegu. Ustalenie w decyzji linii zabudowy ma zaś istotne znaczenie nie tylko pod kątem zbliżenia projektowanego budynku do pasa drogowego. Do takich wniosków prowadzi zarówno treść § 4 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego, jak również fakt, że kwestia linii zabudowy została objęte regulacją z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., związaną z ładem przestrzennym i dobrym sąsiedztwem, nie zaś art. 61 ust. 1 pkt 5u.p.z.p. To ten ostatni przepis - a nie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., dotyczy zgodności inwestycji z przepisami odrębnymi, a więc także ustawą o z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2007r. Nr 19, poz. 115 z późn. zm.). Powyższa ustawa w art. 43 normuje kwestie zbliżenia obiektów budowlanych do pasa drogowego, przy czym z zawartych w niej regulacji wynika, że ustawodawca nie wprowadza żadnych wymogów w stosunku do dróg innych niż drogi publiczne (tj. autostrady, drogi ekspresowe, czy ogólnodostępne drogi - krajowe, wojewódzkie , powiatowe i gminne), w szczególności zaś co do dróg wewnętrznych. W takim zatem przypadku - podobnie jak w sytuacji, gdy linia zabudowy na działce sąsiedniej jest zgodna z przepisami odrębnymi określającymi zbliżenie obiektów budowlanych do pasa drogowego - o wyznaczeniu linii zabudowy decyduje wyłącznie wymóg dobrego sąsiedztwa przy zachowania ładu przestrzennego. Treść art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i w nim wymieniona linia zabudowy nie ma zatem związku li tylko z kwestią usytuowania obiektów budowlanych względem dróg.

Uzasadnienia dla wyznaczania w decyzji o warunkach zabudowy nieprzekraczalnej linii zabudowy nie stwarza także § 3 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie oznaczeń

i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy, który odwołuje się do Polskiej Normy PN-B-01027 z dnia 11 lipca 2002 r.

Zgodnie z treścią § 3 powyższego rozporządzenia :

1. W części graficznej decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy, sporządzanej na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, stosuje się nazewnictwo i oznaczenia umożliwiające ich jednoznaczne powiązanie z tekstem decyzji.

2. Część graficzną decyzji, o których mowa w ust. 1, sporządza się w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania jej kopii.

3. Podstawowe jednobarwne oznaczenia graficzne dotyczące granic i linii regulacyjnych, a także elementów zagospodarowania przestrzennego, przeznaczone do stosowania w części graficznej decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się zgodnie z Polską Normą PN-B-01027 z dnia 11 lipca 2002 r.

4. W zależności od specyfiki i zakresu ustaleń decyzji, o których mowa w ust. 1, dopuszcza się stosowanie w części graficznej tych decyzji oznaczeń uzupełniających.

5. W części graficznej decyzji, o których mowa w ust. 1, zamieszcza się objaśnienia wszystkich użytych w niej oznaczeń.

W tym kontekście należy zwrócić uwagę po pierwsze na fakt, że rozporządzenie, w którym nawiązano do Polskiej Normy PN-B-01027 z dnia 11 lipca 2002 r. zostało wydane na podstawie art. 67 ust. 3 p.z.p. Przepis ten nie zawiera upoważnienia do określenia w drodze tego aktu wykonawczego sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego ( w tym linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy

w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu - kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych ). Przepis art. 67 ust. 3 p.z.p. upoważnia li tylko do określenia w drodze rozporządzenia oznaczeń

i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy. Co charakterystyczne regulacja § 3 tego rozporządzenie dotyczy wyłącznie części graficznej, a nie tekstowej decyzji ustalającej warunki zabudowy.

Zważyć należy dalej, że sposób ustanawiania Polskiej Normy i jej usytuowanie w systemie prawnym normuje ustawa z dnia 12 września 2002r.

o normalizacji ( Dz.U. Nr 169, poz. 1386 z późn. zm. ). W świetle przepisów tej ustawy opracowywane przez Komitety Techniczne Polskie Normy nie pełnią roli przepisów prawa. Nadanie im takiego waloru wymaga regulacji szczególnej, zawartej w przepisie rangi ustawowej, natomiast przywołanie Polskich Norm

w rozporządzeniu nie skutkuje nałożeniem obowiązku ich stosowania. Akt niższego rzędu nie może zmienić postanowień aktu wyższego rzędu, jakim jest ustawa o normalizacji.

Niezależnie od tego uwzględnienie Polskiej Normy PN-B-01027 z dnia 11 lipca 2002 r. na tle pozostałych regulacji jest zgodne z poglądami prezentowanymi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę.

W szczególności, Polska Norma PN-B-01027 z lipca 2002r. dotyczy rysunku budowlanego i podaje oznaczenia graficzne stosowane w projektach zagospodarowania działki lub terenu. Zawarte w niej kolejno tablice odnoszą się do: 1 – oznaczeń graficznych obiektów budowlanych, 2 – oznaczeń graficznych granic

i linii regulacyjnych, 3 – oznaczeń graficznych urządzeń komunikacji, 4 - wymiarowania, 5 –oznaczeń graficznych ukształtowania terenu, 7 –oznaczeń graficznych zieleni i urządzeń terenowych. Tablica 2 – Oznaczenia graficzne granic

i linii regulacyjnych, w pozycji 2.1. wskazuje jako przedmiot oznaczenia obowiązującą linię zabudowy, określa jej przedstawienie graficzne i grubość linii, zaś rysunek zamieszczony w uwagach wskazuje, że obowiązująca linia zabudowy oznacza lokalizację obiektu budowlanego w tej właśnie linii.

O ile z pozycji 2.2 Tabeli 2 pojawia się maksymalna nieprzekraczalna linii zabudowy, pozostawiająca pewną dowolność w sytuowaniu obiektu budowlanego, to jednak żadne z przepisów rangi ustawowej lub rozporządzenia wykonawczego

z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie stwarza podstaw do określania w decyzji maksymalnej nieprzekraczalnej linii zabudowy.

Zasadnicze znaczenie ma również w sprawie o wydanie warunków zabudowy etap uzgodnień projektu decyzji, czego dotyczą regulacje z art. 53 ust. 4 u.p.z.p.

Odnosząc te ogólne uwagi do stanu faktycznego niniejszej, uznając zasadność wszystkich zarzutów skargi, które rodzą konieczność eliminacji kontrolowanych decyzji z obrotu prawnego, uwzględniając jednak, że obowiązkiem organów będzie kontynuacja postępowania w celu rozpoznania wniosku inwestora, w poniższych wywodach wskazane zostaną również uwagi służące wskazaniu wagi uchybień oraz zaakcentowaniu tych zagadnień, które zostały przez organy administracji publicznej poddane rozważaniom nie budzącym zastrzeżeń.

W szczególności, zasadniczym powodem uchylenia kontrolowanych aktów jest naruszenie w postępowaniu przed organem pierwszej instancji zasady czynnego udziału stron w postępowaniu, wadliwe przeprowadzenie uzgodnień, orzekanie na podstawie wniosku niezawierającego koniecznych danych istotnych dla wyjaśnienia przesłanki odpowiedniego uzbrojenia terenu i ustalenie w decyzji kwestii z tym związanych zupełnie dowolnie, a także nieprawidłowe określenie dla planowanej inwestycji linii zabudowy.

W tym zakresie należy zauważyć, że zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a, organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Elementem postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy jest dokonanie obligatoryjnych uzgodnień w trybie art. 106 k.p.a., stąd termin wyznaczony stronom dla umożliwienia im przed wydaniem decyzji wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań nie może upływać przed upływem terminu przewidzianego dla organów współdziałających dla zajęcia stanowiska. Ta reguła obowiązuje także w przypadku, gdy uzgodnienie przez organy współdziałające nastąpi na zasadach domniemania akceptacji projektu decyzji wywodzonego z zaniechania wydania postanowienia odmiennej treści.

W sprawie niniejszej termin dla podjęcia przez strony wskazanych w art. 10 § 1 k.p.a czynności przed wydaniem decyzji został podany przez organ pierwszej instancji w pismach z daty 13 kwietnia 2012 r., stanowiących wystąpienia do organów uzgadniających. Pisma te przesłano do wiadomości stron, określając termin na 5 dni od daty otrzymania pism pomimo, że terminy dla zajęcia stanowiska w sprawie przez organy współdziałające były znacznie dłuższe, wynosząc odpowiednio 14 i 21 dni. Dodatkowo, wyznaczony stronom krótki, bo pięciodniowy termin nie jest terminem wystarczającym dla realizacji ich praw, skoro w myśl informacji podanych w pismach, w żaden dzień powszedni z aktami nie można było zaznajomić się w godzinach późniejszych niż typowe godziny pracy ( od 8.00 do 15.00), a z dni roboczych dodatkowo został wyłączony czwartek. Nowu stanowiła zaś nie tylko kwestia uzgodnień, Nadto, Prezydent Miasta K. wydał decyzję Nr [...] , znak [...] już w dniu 30 kwietnia 2012r., zaś w aktach sprawy brak dowodu doręczenia pism z 13 kwietnia 2012 r. W tym stanie rzeczy wszystkie wskazane wyżej uchybienia prowadzą do naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., czego błędnie nie uwzględnił organ odwoławczy.

Organ drugiej instancji niewłaściwi ocenił też prawidłowość etapu postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez Prezydenta Miasta K. w zakresie uzyskania obligatoryjnych uzgodnień projektu decyzji.

W myśl art. 53 ust. 4 u.p.z.p., stosowanego odpowiednio, decyzje w sprawach o ustalenie warunków zabudowy wydaje się między innymi po uzgodnieniu z: wojewódzkim konserwatorem zabytków - w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków, o których mowa w art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568, z późn. zm.) oraz ujętych w gminnej ewidencji zabytków ( pkt 2); regionalnym dyrektorem ochrony środowiska - w odniesieniu do innych niż wymienione w pkt 7 obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody ( pkt 8);właściwym zarządcą drogi - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego( pkt 9); dyrektorem regionalnego zarządu gospodarki wodnej - w odniesieniu do przedsięwzięć wymagających uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, do wydania którego organem właściwym jest marszałek województwa lub dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej ( pkt 11 ppkt a) oraz obszarów, o których mowa w art. 88d ust. 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r. poz. 145), w zakresie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu ( pkt 11 ppkt b). Stosownie do art. 53 ust. 5 u.p.z.p. uzgodnień, o których mowa w ust. 4, dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. W przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane. Przepisu, o którym mowa w ust. 4 pkt 8, nie stosuje się do inwestycji, dla których przeprowadzono ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, zgodnie z ustawą z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227, z późn. zm.), w trakcie której uzgodniono realizację przedsięwzięcia z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska ( art. 53 ust. 5b). Niewyrażenie stanowiska w terminie 21 dni od dnia otrzymania projektu decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1, przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska uznaje się za uzgodnienie decyzji ( art. 53 ust. 5c).

Powołane wyżej przepisy obejmują kwestie przynależne do etapu postępowania wyjaśniającego, zaś organ właściwy do wydania decyzji winien ustalić stan faktyczny i prawny terenu przewidzianego pod inwestycję w celu podjęcia właściwych kroków dla dokonania wymaganych uzgodnień. Takie ustalenia Prezydent Miasta K. w sprawie podjął na etapie wstępnym postępowania uzyskując opinie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. z dnia 26 maja 2009 r., Miejskiego Konserwatora Zabytków z dnia 8 czerwca 2009 r. oraz Wydziału Bezpieczeństwa i Zarządzania Kryzysowego z dnia 13 maja 2009 r., których treść wskazuje na istnienie przesłanek do dokonania uzgodnień w omawianym wyżej zakresie, o które następnie wystąpiono. Co do uzgodnienia z zarządcą drogi w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego ul.[...], skoro organem właściwym w tym zakresie na zasadzie własnych kompetencji jest Prezydenta Miasta K. , nie zachodziły przesłanki do wydawania odrębnego postanowienia w trybie art. 106 k.p.a.

Zajęcie stanowiska przez pozostałe organy uzgadniające, dokonywane w trybie art. 106 k.p.a, jest wiążące dla organu prowadzącego postępowanie główne, a wydanie decyzji o warunkach zabudowy bez wymaganego przez prawo uzgodnienia z innym organem stanowi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania ( art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a.). Inne uchybienia w zakresie uzgodnień mogą mieć różne znaczenie dla oceny legalności decyzji o warunkach zabudowy, co zależy od konkretnego stanu faktycznego.

Oceniając prawidłowość zachowania w niniejszej sprawie trybu uzgodnień z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska, Miejskim Konserwatorem Zabytków oraz Dyrektorem Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. należy stwierdzić, że o ile wymagane uzgodnienia wstąpiono, to jednak następnie procedowano w sposób wadliwy. Po pierwsze, w sprawie niniejszej nie można przyjąć, że zachodzą przesłanki do uznania, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska oraz Dyrektorem Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. nie zajęli w sprawie stanowiska choćby już z tego powodu, że w aktach administracyjnych brak dowodów doręczenia tym organom wystąpień z dnia 13 kwietnia 2012 r. Po wtóre błędny jest pogląd organu drugiej instancji, iż zostały spełnione przesłanki do uznania, że Miejski Konserwator Zabytków zaniechał dokonania uzgodnienia w ustawowym terminie.

Zważyć należy, że organ ten wydał w sprawie niniejszej postanowienie dnia [...] maja 2012 r., znak[...] , którym uzgodnił przedłożony projekt decyzji pod warunkiem jego sprostowania w sposób określony bliżej w osnowie. Orzeczenie to zapadło już po wydanie decyzji przez organ pierwszej instancji, przy czym w treści postanowienia podano, że wystąpienie o uzgodnienie z daty 13 kwietnia 2012 r. wpłynęło 18 kwietnia 2012 r. Uwzględniając tę datę należy stwierdzić, że rozważania organu drugiej instancji są prawidłowe w zakresie, w jakim przyjmuje, że za rozpoczęcie biegu terminu dla dokonania uzgodnienia następnego w dniu następnym po dręczeniu organowi współdziałającemu wystąpienia o uzgodnienie. W pozostałości Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznaje jednakże błędnie, że termin jest zachowany w przypadku, gdy postanowienie uzgadniające zostanie doręczone organowi właściwemu do wydania decyzji, oraz że w tym przypadku znajduje zastosowanie art. 57 § 5 k.p.a. Przepis art. 57 k.p.a. reguluje zasady liczenia terminów podanych w kodeksie, albo wyznaczanych na jego podstawie. Nadto w konkretnym stanie faktycznym niniejszej sprawy zważyć należy, że już z dniem wydania przedmiotowe postanowienie pozostawało w dyspozycji jednostek organizacyjnych Prezydenta Miasta K. . Dodatkowo nie znajduje podstaw prawnych przyjęcie, że relewantnym prawnie momentem, w którym można uznać, że organ współdziałający zajął stanowisko jest doręczenia postanowienia organowi właściwemu do wydania decyzji albowiem adresatami postanowienia są strony postępowania, a nie organ występujący o uzgodnienie. W tym zaś zakresie szczególną pozycję zajmuje inwestor, który jako jedyny może zaskarżyć postanowienie. Interpretacja pojęcie " zajęcia stanowiska " przez organ uzgadniający winna nastąpić niewątpliwie z uwzględnieniem art. 110 k.p.a. oraz innych przepisów proceduralnych dotyczących decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę uznaje za trafne te poglądy doktryny i orzecznictwa, w których odróżnia się moment wydania decyzji lub postanowienia – co powoduje, że mamy do czynienia z aktem istniejącym, od wejścia takich aktów do obrotu prawnego, rodzącym skutek związania organu tymi aktami ( np. wyroki NSA : z dnia 21 grudnia 2011 r., I OSK 1171/11, LEX nr 1149128, z dni 12 maja 2011r, II OSK 367/11, LEX nr 1081777, , NSA z dnia 25 września 2009 r., I OSK 81/09, LEX nr 595550). Za momentem "zajęcia stanowiska" przez organ w drodze postanowienia należy w tym wypadku uznać już datę, w której akt administracyjny został zaopatrzony we wszystkie niezbędne elementy tej formy działania administracji publicznej. Taki bowiem stanowi swoiste oświadczenie organu, który w ten sposób zajmuje stanowisko . To że dopiero z datą jego doręczenia wywołuje skutki określone skutki prawne (np. w zakresie niedopuszczalności zmiany stanowiska poza przypadkami przewidzianymi w przepisach, czy rozpoczęcia biegu do wnoszenie środków zaskarżenia ) jest odrębnym zagadnieniem, przy czym ocena stanu faktycznego oraz prawnego następuje i w tym przypadku według z daty wydania aktu.

Postępowanie wyjaśniające w zakresie uzgodnień została zatem przeprowadzone z naruszeniem wyżej wskazanych przepisów, co błędnie zaakceptował organ odwoławczy.

Nie można również uznać, że w sprawie niniejszej została wykazana przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., który wśród koniecznych do spełnienia warunków dla wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy przewiduje, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Nie chodzi zatem tylko o to, czy uzbrojenie terenu istnieje, lecz także o to czy jest ono wystarczające dla określonej inwestycji. W myśl art. 61 ust. 5 u.p.z.p. warunek, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem. Z art. 2 pkt 13 u.p.z.p. wynika, że ilekroć w ustawie jest mowa "uzbrojeniu terenu" - należy przez to rozumieć drogi, obiekty budowlane, urządzenia i przewody, o których mowa w art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Powołany przepis tej ostatniej ustawy za urządzenia infrastruktury technicznej uznaje wybudowane pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewody lub urządzenia wodociągowe, kanalizacyjne, ciepłownicze, elektryczne, gazowe i telekomunikacyjne.

W tym zakresie należy zauważyć, że wbrew wymogom z art. 52 ust. 2 pkt 2 a u.p.z.p. wniosek inwestora nie zawiera właściwej charakterystyki inwestycji w zakresie określenia zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków i innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów. Nie jest bowiem wystarczającym ogólnikowe odesłanie do warunków określonych przez dysponentów sieci w załącznikach do wniosku. Nadto, załączone do wniosku w niniejszej sprawie dokumenty wydane na rzecz zupełnie innego podmiotu – PPUH " [...]" Sp. z o.o.w M. , w zakresie przyłączenia do sieci gazowej ( z daty 11 lipca 2008 r.) elektrycznej ( z daty 30 stycznia 2007 r. ) oraz w zakresie odprowadzania wody ścieków ( z daty 5 marca 2007 r. ) nie były aktualne w dacie orzekania przez organy wydające decyzje. Brak właściwych, konkretnych ustaleń widoczny jest na tle treści ostatniej analizy urbanistyczno-architektonicznej sporządzonej przez architekta J.S.-B. ( [...]) z dnia 6 kwietnia 2012 r., stanowiąca uzupełnienie do sporządzonej dnia 10 listopada 2009 r., gdzie mówi się jedynie, że teren inwestycji usytuowany jest w zasięgu uzbrojenia miejskiego. Analogiczna uwaga dotyczy postanowień zawartych w pkt 4 a poz. 1, 2 i 3 i pkt c poz. 1 załącznika Nr 1 do decyzji organu pierwszej instancji, które są dowolne oraz warunkowane od okoliczności, które nie podlegały wyjaśnieniu w toku postępowania, chociaż winny być w nim ustalone. Decyzję Prezydenta Miasta K. wydano zatem z naruszeniem wyżej wskazanych przepisów prawa materialnego oraz art. 7 k.p.a i 77 § 1 k.p.a., co dotyczy również zaskarżonej decyzji.

Kolejny powód do uchylenia kontrolowanych aktów stwarza wyznaczenie dla przedmiotowej inwestycji nieprzekraczalnej linii zabudowy, wobec naruszenia powołanych przednio w rozważaniach przepisów prawa, z których wynika powinność ustalenia obowiązującej linii zabudowy.

W sprawie niniejszej ustalenie linii zabudowy nie może zostać uznane prawidłowe także wtedy, gdyby przyjąć, że przepisy dozwalają na ustalenie nieprzekraczalnej linii zabudowy.

W szczególności, zgodnie z treścią § 4 rozporządzenia :

1. Obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich.

2. W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami.

3. Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego.

4. Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1.

Z załącznika Nr 1 do decyzji organu pierwszej instancji wynika, że nieprzekraczalną linię zabudowy dla przedmiotowej inwestycji kubaturowej ustalono w odległości 1,5m od granicy działki drogowej nr [...], zgodnie z § 4 ust. 4 rozporządzenia, z uwzględnieniem opinii Wydziału Kształtowania Środowiska UMK z dnia 15 lutego 2012 r., znak [...] oraz opinii Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. z dnia 4 czerwca 2009 r.[...] . Jak podano, uzasadnienie powyższego znajduje się w załączniku Nr 3 do decyzji. W tym zakresie pkt 3 b załączniku Nr 3 wyjaśnia, że w kwartale, do którego przynależy inwestycja dominuje jednorodne ukształtowanie linii zabudowy – budynki sytuowane są we frontowej części działek. Wzdłuż ulic [...] linie istniejącej zabudowy ukształtowane są w sposób ciągły w granicach frontowych działek, jako zwarte pierzeje miejskie. Teren inwestycji położony jest w bezpośrednim sąsiedztwie działki drogowej ul. [...] - drogi gminnej, przy której zabudowa ukształtowana jest w różnej odległości od krawędzi jezdni. Po stronie wschodniej, na działkach nr [...] ,[...] i [...] istniejące obiektu usytuowane są w odległości ok. 5,5-6 m od krawędzi jezdni, natomiast położony w najbliższym sąsiedztwie budynek na działce nr [...] usytuowany jest poza ta linią, głębiej od ulicy, w odległości 1-17 m od krawędzi jezdni. Także fragment zabudowy działki nr [...] wycofany jest poza tę linię na odległość 7,5-12,5 m. W aktach sprawy znajduje się stanowisko zarządcy drogi dopuszczające odległość projektowanej zabudowy na działce [...] od zewnętrznej krawędzi ul.[...] według linii wyznaczonej przez zabudowę na istniejącą na działkach sąsiednich zgodnie z art. 43 ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Opina jednostki miejskiej w zakresie ochrony środowiska z 7 listopada 201 r. , znak [...] , wskazuje m. in. na zachowanie i zabezpieczenie okazałych świerków rosnących na działce nr [.,..] od strony granicy z działką nr [...] i [...] Planowana inwestycja stanowić będzie dopełnienie od strony ul. [...] kwartału zabudowy. Mając to na uwadze ze względów przestrzennych wskazane jest zachowanie linii zabudowy, jak najbliżej krawędzi jedni, zgodnie z zasadą obowiązującą w danym kwartale, tj. zachowanie linii istniejącej już na działkach [...] ,[..] ,[...], jak najbliżej krawędzi jezdni, z pozostawieniem wolnej przestrzeni pomiędzy projektowana zabudową a istniejącą na działce nr [...] . Taką linię wytyczoną w świetle stanowisk miejskich stanowić może linia istniejącej zabudowy na działce nr [...].

Uwzględniając powyższe, należy zwrócić uwagę na fakt, że w sprawie niniejszej nie wyznaczono linii zabudowy po myśli § 4 ust. 1, 2 i 3, lecz przy istniejącym już jej ukształtowaniu jako linii tworzącej uskok, nie nawiązano ani do budynku usytuowanego w znacznym oddaleniu od drogi publicznej, znajdującego się na działce nr [...] chociaż bezpośrednio sąsiaduje ona z ternem inwestycji, ani do lokalizacji tych budynków, które są położone bliżej krawędzi jezdnia, ale tak, że spełniają normy odległościowe przewidziane w przepisach odrębnych, lecz wyznaczono ją w nawiązaniu do budynku na bezpośrednio sąsiadującej z terenem inwestycji działce nr [...], położonego najbliżej krawędzi jezdni w odległości 5,5m. Z konkluzji uzasadnienia wynika zaś, że uczyniono tak ze względów przestrzennych, zgodnie z zasadą obowiązującą w danym kwartale i zachowaniem linii istniejącej już na działkach ([...] ,[...] ,[...] ). Takie stanowisko, jako nie zawierające właściwej analizy , należy jednakże uznać za błędne, a co najmniej przedwczesne.

W tym zakresie trzeba mieć na uwadze, że jak wynika z art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ( teks jednol. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 z późn. zm.) obiekty budowlane przy drogach gminnych powinny być usytuowane w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni co najmniej 6 m w terenie zabudowy oraz 15 m poza terenem zabudowy. Zgodnie z treścią art. 43 ust. 2 , w szczególnie uzasadnionych przypadkach usytuowanie obiektu budowlanego przy drodze w odległości mniejszej niż określona w ust. 1, może nastąpić wyłącznie za zgodą zarządcy drogi, wydaną przed uzyskaniem przez inwestora obiektu pozwolenia na budowę lub zgłoszeniem budowy wykonywania robót budowlanych. Powołane regulacje mają związek z lokalizacją nowej zabudowy. Odrębnym zagadnienie jest natomiast sytuacja prawna budynków już istniejących, czego dowodem są regulacje odnoszące się do obiektów i urządzeń w pasie drogowym, które nie zachowują standardów odległościowych. Stosowne regulacje co do takich obiektów i urządzeń niezwiązanych z gospodarką drogową lub obsługą ruchu, które to obiekty nie powodują zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego i nie zakłócają wykonywania zadań zarządu drogi, zawiera art. 38 ustawy o drogach publicznych. Take obiekty i urządzenia mogą pozostać w dotychczasowym stanie, co nie oznacza jednak, że są właściwą determinantą do wyznaczenia linii zabudowy dla obiektów mających dopiero powstać. Z przeprowadzonej w sprawie analizy wynika zaś, że obecnych standardów nie spełnia lokalizacja budynku na działce nr [...] w odległości 5,5m od zewnętrznej krawędzi jezdni Mimo to, właśnie tam znajdujący się budynek ma stanowić właściwy wyznacznik dla lokalizacji nowej zabudowy, chociaż po wschodnie stroni ul. Mlaskotów są budynki zlokalizowane zgodnie z przepisami. Powoływana w analizie opinia Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. z dnia 4 czerwca 2009 r. [...] stwierdza tylko tyle, że obiekt budowlany przy ul [...] powinien być usytuowany od zewnętrznej krawędzi jezdni w odległości zgodnej z art. 43 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych. Nie wynika z niej przy tym żadne uzasadnienie dla określenia linii zabudowy na zasadach szczególnych, po myśli art. 43 ust. 2 tej ustawy. W wyroku WSA w Lublinie z dnia 18 października 2007 r., sygn. akt II SA/Lu 643/07( zam. zb. LEX nr 394875) wskazuje się trafnie, że " Staranność, jakiej ustawodawca wymaga przy badaniu przez zarządcę drogi warunków, które stanowią podstawę wyrażenia zgody na podstawie art. 43 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115), wynika ze sformułowania "w szczególnie uzasadnionych przypadkach". Wyrażenie powyższe jest rodzajem zwrotu szacunkowego, określającego wyjątek od reguły i nakładającego na określony podmiot obowiązek zbadania, czy przedmiotowy wniosek dotyczy rzeczywiście przypadku uzasadnionego. Przy czym podkreślona jest także wyjątkowość takiego odstępstwa, idzie tu bowiem nie o przypadki uzasadnione, lecz o przypadki szczególnie uzasadnione. Zarządca drogi będzie miał więc obowiązek nie tylko szczególnie starannego zbadania możliwości, ale także szczególnie starannego uzasadnienia odstępstwa, jeśliby na podstawie własnej analizy takie odstępstwo dopuścił."

Za jedynym argumentem dla ukształtowanie linii zabudowy w sposób podanych w decyzji organu pierwszej instancji, akceptowanej prze organ odwoławczy, może zostać uznane stwierdzenie, że linię zabudowy w tam podany sposób ustalono ze względów przestrzennych albowiem wskazane jest zachowanie linii zabudowy, jak najbliżej krawędzi jedni, zgodnie z zasadą obowiązującą w danym kwartale, tj. zachowanie linii istniejącej już na działkach ([...] ,[...] ,[...] , jak najbliżej krawędzi jezdni, z pozostawieniem wolnej przestrzeni pomiędzy projektowana zabudową a istniejącą na działce nr [...]. Poddając krytycznej ocenie to stanowisko można powołać słuszny pogląd wyrażony w wyroku WSA w Warszawie z dnia 17 czerwca 2004 r., sygn. akt II SA 1927/02 ( zam. zb. LEX nr 159013), w którym wskazano " Przepis art. 43 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych daje organowi możliwość pewnej elastyczności przyjętych rozwiązań oraz indywidualnego rozpatrywania każdej sytuacji. Wyjaśnienie, że za szczególny przypadek organ uważa tylko nawiązanie do już istniejącej zabudowy, nie jest ani trafne, ani wystarczające, bowiem ustawa ta daje szersze możliwości i przez to nakłada na organ obowiązek szczególnie wnikliwej analizy każdego nietypowego przypadku." Właściwego uzasadnienia dla określonej w sprawie niniejszej linii nowej zabudowy brak także w decyzji organu pierwszej instancji oraz w zaskarżonej decyzji. Uzasadnienie nawiązujące do względach przestrzennych budzi dodatkowo zastrzeżenia z następujących powodów.

Zabudowa ul. [...]nie ma nic wspólnego z zabudową pierzejową i zasadniczo odbiega w zakresie linii zabudowy od występującej na pozostałych ulicach tworzących uwzględniany kwartał zabudowy – co wynika już z uzasadnienia podanego w analizie. Dodatkowo stan ten odzwierciedlone na mapie ukształtowanie linii zabudowy także po przeciwnej do terenu inwestycji stronie ul. [...] niż teren inwestycji od strony zachodniej , gdzie budynki przedszkola i gimnazjum usytuowane zostały w znacznej odległości od granicy z działką drogową nr [...], w więc i krawędzią jezdni. Tej części ul. [...] jednak nie uwzględniono w analizie przy rozważaniach dotyczących linii zabudowy bez podania przyczyn tego stanu rzeczy. Dopuszczenie zabudowy w określonej w sprawie niniejszej linii zabudowy koliduje z nakazem ochrony dwóch świerków ( widoczne na fotografii k. [...] akt organu pierwszej instancji ). Stan taki budzić wątpliwości albowiem w opinii konserwatorskiej z dnia 8 czerwca 2009 r. , znak [...] , zapisano - " ...informuje, że inwestycja lokalizowana jest na terenie ogrodu związanego z zabytkową will z 1920 roku przy ul. [...], która figuruje w gminnej ewidencji konserwatorskiej i powinna Podlegać ochronie. W związku z powyższym wskazane jest dostosowanie gabarytu projektowanego obiektu w części sąsiadującej z zabudową willową do jej skali, oraz wprowadzenie na działce pasa zieleni izolacyjnej od strony zabytkowego budynku willi i od strony ul. [...] – zatem nie od strony działki nr [...]. Nadto, nie jest prawdą - jak podano w pewnym fragmencie załącznika Nr 3 pkt 3 b do decyzji organu pierwszej instancji, że ustalona linia zabudowy stanowi zachowanie linii istniejącej już na działka [...] , [...] , co pozostaje w sprzeczności z wcześniejszymi stwierdzeniami analizy.

Uchybieniem proceduralnym, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy jest naruszenie przepisów art. 7 k.p.a. i 77 § 1 k.p.a., 80 k.p.a. oraz 107 §1 i 3 k.p.a. w zakresie uzasadnienia faktycznego, poprzez nie odniesienie się w żadnej z kontrolowanych decyzji do zgłoszonego wniosku o przeprowadzenie oględzin, jak również wyjaśnienia czy i jakie znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy ma orzeczenie nakazu rozbiórki budynku wielorodzinnego na działce nr [...], Pominięto milczeniem zarzutu niespójności części tekstowej analizy w zakresie wskazania szerokości frontu działki [...] na 17,m w sytuacji, gdy z mapy wynika, że jest to szerokość 27,5m. Organ odwoławczy pominą także milczeniem zarzut, w którym skarżący podnosił, że inwestor nie wskazał we wniosku ani w załącznikach graficznych działki nr [...] jako terenu inwestycji, zaś nadto w ustaleniach decyzji jest mowa, że o przyłączeniu obiektu nastąpi do stacji transformatorowej znajdującej przy ul [...] ( nieobjęta wnioskiem działka nr 108/3), zaś z załącznika graficznego wynika, że takie przyłączenia miałoby nastąpić ze stacji transformatorowej zlokalizowanej na działce nr [...] przy ul.[...]

Co do pozostałych zarzutów skargi, odnośnie których wypowiedziało się bardziej lub mniej szczegółowo Samorządowe Kolegium Odwoławcze należy stwierdzić, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy z uwagi na wyżej wskazane uchybienia jakiekolwiek przesądzające oceny i wypowiedzi nie są możliwe, za wyjątkiem akceptacji dokonanego wyznaczenia w sprawie niniejszej obszaru analizowanego wypowiedzi odnoszących się do określania gabarytów obiektu, czy określenia powierzchni biologicznie czynnej Zgromadzony materiał prowadzi do wniosku, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze oraz organ pierwszej instancji nie miały powodu, by kwestionować sposób określenia obszaru analizowanego, który wyznaczono już w analizie sporządzonej przez architekta J.S.-B. ( [...] ) z dnia 10 listopada 2009 r. wraz z pierwszym projektem decyzji zgodnie ze wskazanym w rozporządzeniu minimum, co zostało w niej omówione. Powyższa analiza była następnie przedmiotem wyjaśnień i uzupełnień poprzez sporządzenie notatki służbowej z dnia 5 marca 2010 r. ( przy, której znajduje się projekt trzech złączników do decyzji ), aneksu z dania 17 marca 2010 r. i ponownej analiza z dnia 6 kwietnia 2012 r. stanowiącej uzupełnienie do sporządzonej dnia 10 listopada 2009 r. wraz nowym projektem decyzji, gdzie również zawarto stosowne wyjaśnienia. Zarówno z tych dokumentów, jak i załącznika nr 3 do decyzji wynika, że w tak wyznaczonym obszarze znalazł się nie tylko określony kwartał zabudowy tworzonych przez ul. [...] , stanowiący teren zainwestowany, ale także przyległe do tych ulic tereny, również zainwestowane. Brak było zatem tworzenie obszaru analizowanego większych rozmiarów, ani mniejszym niż wynikające z przepisów minimum.

Co do wiążącego określenia trzeciego wymiaru koniecznego dla ustalenia gabarytów budynku obowiązujące przepisu nie przewidują określania długości i szerokości budynku, a zatem poza jego wysokością inne dane są wynikają z określenia długości frontu i powierzchni zabudowy.

Słusznie zauważa organ odwoławczy, że brak regulacji normujących zasady określania powierzchni biologicznie czynnej.

W pozostałych kwestiach należy stwierdzić, że co do samej analizy urbanistyczno-architektonicznej albo załączników do decyzji organu pierwszej instancji budzi zastrzeżenia nie to, że w sprawie nie korzystano w pierwszym rzędzie z mapy zasadniczej, tylko z mapy ewidencyjnej, albo że załączniki do decyzji sporządzono na kserokopiach mapy, lecz to, że w aktach administracyjnych brak jest dokumentu zaopatrzonego w oryginalne pieczęcie. W tym zakresie należy jednak zauważyć, że w postępowaniu przed organem pierwszej instancji nie kwestio wiarogodności map.

Nie jest rzeczą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zastępowanie organów administracji publicznej wykonywaniu ich kompetencji orzeczniczych. Wszystkie wskazane wyżej uchybienia przepisom prawa materialnego oraz przepisom postępowania stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a " - " c " p.p.s.a., przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie prawa materialnego, do której zmierzają pozostałe zarzuty skargi. Taka kontrola, następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu ( por. wyrok NSA z 10.02.1981r. , SA 910/80, ONSA 1981, nr 1 , poz. 7 oraz Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz pod red. T. Wosia , WP LexisNexis W-wa 2005 str. 145 t. 14 ), zaś w sprawie niniejszej z uwagi na uprzednio wskazane wady obu decyzji jest ona niemożliwa.

Mając powyższe na uwadze, uznając , że skarga zasługuje na uwzględnienie, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I. sentencji wyroku, biorąc za podstawę art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a " i " c " p.p.s.a., zaś rzeczą organów administracji publicznej przy ponownym rozpatrzeniu sprawy będzie wydanie stosownego rozstrzygnięcia po eliminacji wytkniętych uchybień.

Podstawę prawną orzeczenia zawartego w pkt II. sentencji wyroku stanowi art. 152 p.p.s.a. Wprowadzenie zakazu, o którym mowa w tym punkcie wyroku zapobiega zaś możliwości wykonania zaskarżonej decyzji w okresie do uprawomocnienia się wyroku. W doktrynie wskazuje się trafnie, że wykonanie aktu administracyjnego oznacza spowodowanie, sprowadzenie w sposób dobrowolny lub w trybie przymusowym, takiego stanu w rzeczywistości społecznej, który jest zgodny z treścią aktu. Ten stan w rzeczywistości społecznej, którego spowodowanie nakazuje akt administracyjny, stanowi przedmiot jego wykonania. Przedmiotem wykonania aktu administracyjnego jest więc każde zachowanie się podmiotu zobowiązanego do jego wykonania, polegające na działaniu, zaniechaniu określonego działania, znoszeniu zachowań innych podmiotów, a nawet świadczeniu w rozumieniu prawa cywilnego. Akt administracyjny zostaje wykonany, gdy rzeczywisty stan stosunków społecznych odpowiadać będzie stanowi określonemu w nim jako powinny. Wśród aktów administracyjnych kwalifikujących się do wykonania wymienia się akty : zobowiązujące; ustalające dla ich adresatów nakazy powinnego zachowania lub zakazy określonego zachowania; na podstawie których określony podmiot uzyskuje uprawnienie i mocą których zostaje na niego nałożony obowiązek; na podstawie których jedne podmiot jest do czegoś zobowiązany a drugi wyłącznie uprawniony. Wstrzymanie wykonania aktów administracyjnych może dotyczyć tylko wyżej wymienionych aktów, które kwalifikują się do dobrowolnego lub przymusowego wykonania ( tak. T. Woś, Postępowanie sądowo administracyjne T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, LexisNexis, Wydanie 3, str.183-184 ).

Przypisy kształtujące charakter prawny decyzji o warunkach zabudowy na gruncie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym upoważniają do stwierdzenia, że taka decyzja podlega wykonaniu. Jak już wspomniano uprzednio, w przeciwieństwie do poprzedniego stanu prawnego, decyzje o ustaleniu warunków zabudowy nie pełnią funkcji informacyjnej, tj. aktu precyzującego istniejące już ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a wręcz przeciwnie, kształtują one prawa i obowiązki stron w zakresie sposobu zagospodarowania terenu. Decyzje takie tworzą dla inwestorów prawo do zagospodarowania terenu w sposób w nich podany, zaś dla pozostałych stron obowiązek znoszenia dopuszczonej tym aktem administracyjnym zmiany . Decyzje o warunkach zabudowy wiążą organ wydający pozwolenie na budowę. Krąg stron tego ostatniego postępowania , który określa art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane ( tekst jednolity Dz.U.z 2006r. Nr 156, poz. 1118 z późn zm. ) jest co do zasady węższy niż przewidziany w art. 28 k.p.a. Powyższe powoduje, że dla stron postępowania innych niż inwestor, ten właśnie etap - tj. wydanie decyzji o warunkach zabudowy, może zamykać drogę do bezpośrednią kwestionowania dopuszczonej nią zmiany sposobu zagospodarowania terenu, w kolejnej fazie procesu inwestycyjnego, pomimo gwarantowanej w art. 6 ust. 2 p.z.p. ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych, która winna być realna.

W tej sytuacji wykonanie przez inwestora przed uprawomocnieniem się wyroku decyzji o warunkach zabudowy, polegające na wystąpieniu z wnioskiem o pozwolenia na budowę, czy dalej na zrealizowaniu inwestycji na podstawie aktu administracyjnego, który narusza przepisy prawa w stopniu uzasadniającego jego eliminację z obrotu prawnego, może prowadzić zarówno do niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody, jak i spowodowania trudnych do odwrócenia skutków dla stron postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy, zobligowanych do znoszenia zachowań inwestora powodujących zmianę zagospodarowania terenu.

O kosztach postępowania orzeczono jak w pkt. III. sentencji wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.