Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 238/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-05-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 11d, 11 f, 12, 17
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 721
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych
article: art. 7, 77, 80, 107, 138
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Antas, , Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), Sędzia WSA Tomasz Stawecki, , Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 maja 2020 r. sprawy ze skargi B. R. i G. S. na decyzję Ministra Finansów, Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] listopada 2019 r. znak [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

I. Zaskarżoną decyzją z [...] listopada 2019 r., znak [...], Minister Finansów, Inwestycji i Rozwoju (obecnie Minister Rozwoju, dalej: "Minister"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.") oraz art. 11g ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (dalej: "specustawa drogowa"), po rozpatrzeniu odwołania B. R. i G. S. od decyzji Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] maja 2018 r., o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pod nazwą "rozbudowa drogi wojewódzkiej nr [...] W. – P. – S. – L. na odcinku od km [...] -

1. uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej działki nr [...] z obrębu [...] G., gmina S., powiat [...] i umorzył postępowanie organu I instancji w tym zakresie;

2. zatwierdził podział nieruchomości oznaczonych numerami ewidencyjnym działek zgodnie z katastrem nieruchomości, w sposób określony poniżej oraz na mapie z projektem podziałów tych działek wraz z wykazem zmian danych ewidencyjnych, stanowiących załączniki nr 1 i 2 do niniejszej decyzji:

- obręb [...] G. S., jednostka ewidencyjna S., powiat [...], [...] o powierzchni 0,2975 ha na działki: [...] - o powierzchni 0,0068 ha [...] - o powierzchni 0,2907 ha [...] o powierzchni 4,3588 ha na działki:[...] - o powierzchni 0,0011 ha [...] - o powierzchni 0,0126 ha [...] - o powierzchni 4,3451 ha;

3. uchylił

a. w rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji, znajdujący się na stronie 3 w wierszu 13, licząc od góry strony, zapis: "[...]"

b. w rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji, znajdujący się na stronie 12 w wierszu 14-24, licząc od dołu strony, zapis: "II. Linie rozgraniczające teren inwestycji i określił linię rozgraniczającą:

- teren drogi wojewódzkiej nr [...] inwestycji, oznaczoną linią przerywaną koloru różowego,

- granice pasów drogowych dróg innych kategorii, oznaczone linią przerywaną koloru czerwonego,

przedstawioną na mapie w skali 1:1000 przedstawiającej proponowany przebieg drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych oraz istniejące uzbrojenie terenu, składającej się z 33 plansz, stanowiących załączniki nr 1 do niniejszej decyzji. Na mapie zaznaczono również zakres realizacji inwestycji linią ciągłą koloru beżowego.",

c. w rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji, znajdujący się na stronie 21 w wierszu 1 - 6, licząc od dołu strony, zapis: "V. Zatwierdzam projekt podziału nieruchomości przedstawiony na mapach w skali 1:2000, 1:1000 i 1:5000 stanowiących załączniki nr od 2.1. do 2.22. do niniejszej decyzji, zgodnie z art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 2031 z późn. zm.), linie rozgraniczające teren inwestycji stanowią linie podziału nieruchomości:",

d. w rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji, znajdujący się na stronie 31 w wierszu 19-21 kolumny prawej, licząc od dołu strony, zapis: "[...] - o powierzchni 4,6563 ha na działki: (*) - o powierzchni 0,0205 ha [...] - o powierzchni 4,6358 ha",

e. w rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji, znajdujący się na stronie 36 w wierszu 15, licząc od góry strony, zapis: "[...]",

f. w rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji, znajdujący się na stronie 37 w wierszu 14 - 15, licząc od dołu strony, zapis: "VII. Zatwierdzam projekt budowlany stanowiący załączniki od nr 3.1 do nr 3.24 do niniejszej decyzji, składający się z następujących części:",

- mapę z projektem podziału działki nr [...] z obrębu [...] G., gmina S., powiat [...] wraz z wykazem zmian gruntowych, stanowiącą załącznik nr [...] do zaskarżonej decyzji,

- rys. nr 2.7 mapy z proponowanym przebiegiem drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych, oraz istniejące uzbrojenie terenu, stanowiący część załącznika nr 1 do zaskarżonej decyzji, w części dotyczącej działki nr [...]z obrębu [...] G., gmina S. powiat [...],

- rys. nr 2.7 pt. "Plan sytuacyjny - od km 32+860 do km 34+135" Projektu zagospodarowania terenu, stanowiący część załącznika nr 3.1 do zaskarżonej decyzji, w części dotyczącej działki nr [...]z obrębu [...] G. gmina S., powiat[...],

- rys. nr 2.7 pt. "Plan sytuacyjny - od km 32+860 do km 34+135" Projektu architektoniczno- budowlanego - branża drogowa, stanowiący część załącznika nr 3.4 do zaskarżonej decyzji, w części dotyczącej działki nr [...] z obrębu [...] G., gmina S., powiat [...],

- rys. nr 2.7 pt. "Plan sytuacyjny - od km 33+400 do km 33+970" Projektu architektoniczno- budowlanego - branża sanitarna, przebudowa sieci wodociągowej, stanowiący część załącznika nr 3.20 do zaskarżonej decyzji, w części dotyczącej działki nr [...] z obrębu [...] G., gmina S. powiat [...],

- stronę tytułową nr 2/12 Projektu zagospodarowania terenu, stanowiącą część załącznika nr 3.1 do zaskarżonej decyzji"

i orzekł w tym zakresie poprzez:

- ustalenie, w miejsce uchylenia na stronie 3 w wierszu 13, licząc od góry strony, nowego zapisu: "[...],

- ustalenie, w miejsce uchylenia na stronie 12 w wierszu 14-24, licząc od dołu strony, nowego zapisu: "II. Linie rozgraniczające teren inwestycji. Linie rozgraniczające teren przedmiotowej inwestycji przedstawiono na mapach przedstawiających proponowany przebieg drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych oraz istniejące uzbrojenie terenu, stanowiących załącznik do decyzji o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej.",

- ustalenie, w miejsce uchylenia na stronie 21 w wierszu 1-6, licząc od dołu strony, nowego zapisu: "V. Zatwierdzam projekt podziału nieruchomości przedstawiony na mapach podziałowych stanowiących załączniki do decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej",

- ustalenie, w miejsce uchylenia, na stronie 31 w wierszu 19-21 kolumny prawej, licząc od dołu strony, nowego zapisu: [...] o powierzchni 0,2975 ha na działki: [...] (*) - o powierzchni 0,0068 ha [...] - o powierzchni 0,2907 ha [...] o powierzchni 4,3588 ha na działki: [...] (*) - o powierzchni 0,0011 ha [...](*) - o powierzchni 0,0126 ha 71/14 - o powierzchni 4,3451 ha.",

- ustalenie, w miejsce uchylenia, na stronie 36 w wierszu 15, licząc od góry strony, nowego zapisu: "[...]",

- ustalenie, w miejsce uchylenia na stronie 37 w wierszu 14 - 15, licząc od dołu strony, nowego zapisu: "VII. Zatwierdzam projekt budowlany stanowiący załączniki do decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, składający się z następujących części:",

- zatwierdzenie mapy z projektem podziału działki nr [...] z obrębu [...] G., gmina S. powiat [...] wraz z wykazem zmian gruntowych, stanowiącą załącznik nr 1.1 do decyzji,

- zatwierdzenie mapy z projektem podziału działki nr [...] z obrębu [...] G., gmina S. powiat [...] wraz z wykazem zmian gruntowych, stanowiącą załącznik nr 1.2 do decyzji,

- zatwierdzenie zamiennego rys. nr 2.7 mapy z proponowanym przebiegiem drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych, oraz istniejące uzbrojenie terenu, w części dotyczącej działek nr[...] z obrębu [...] G., gmina S., powiat [...], stanowiącego załącznik nr 2 do decyzji,

- zatwierdzenie zamiennego rys. nr 2.7 pt. "Plan sytuacyjny - od km 32+860 do km 34+135" Projektu zagospodarowania terenu, w części dotyczącej działek nr [...] z obrębu [...] G., gmina S., powiat [...], stanowiącego załącznik nr 3.1 do decyzji,

- zatwierdzenie zamiennego rys. nr 2.7 pt. "Plan sytuacyjny - od km 32+860 do km 34+135" Projektu architektoniczno-budowlanego - branża drogowa, w części dotyczącej działek nr [...] z obrębu [...] G., gmina S., powiat [...], stanowiącego załącznik nr 3.2 do decyzji,

- zatwierdzenie zamiennego rys. nr 2.7 pt. "Plan sytuacyjny - od km 33+400 do km 33+970" Projektu architektoniczno-budowlanego - branża sanitarna, przebudowa sieci wodociągowej, w części dotyczącej działek nr[...] z obrębu [...] G., gmina S., powiat [...], stanowiącego załącznik nr 3.3 do decyzji,

- zatwierdzenie zamiennej strony tytułowej nr [...] Projektu zagospodarowania terenu, stanowiącej załącznik nr 3.4 do decyzji.

Minister uchylił też w rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji, znajdujący się na stronie 49, w wierszach 3-16 licząc od dołu strony, zapis od słów: "IX. Nadaję decyzji rygor natychmiastowej wykonalności oraz określam termin wydania nieruchomości" do słów: "uprawnia do wydania dziennika budowy" i orzekł w tym zakresie poprzez ustalenie, w miejsce uchylenia, nowego zapisu: "IX Określenie terminu wydania nieruchomości i nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Działając na podstawie art. 16 ust. 2 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, określam termin wydania nieruchomości na 120 dzień od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna. Jednocześnie, działając na podstawie art. 17 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, nadaję niniejszej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Wobec powyższego, decyzja niniejsza:

- zobowiązuje do niezwłocznego wydania nieruchomości;

- uprawnia do faktycznego objęcia nieruchomości w posiadanie przez właściwego zarządcę drogi;

- uprawnia do rozpoczęcia robót budowlanych;

- uprawnia do wydania przez właściwy organ dziennika budowy."

W pozostałej części (w punkcie V sentencji decyzji) Minister utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Uzasadniając decyzję Minister w sposób obszerny i wyczerpujący opisał stan faktyczny, brany pod uwagę przy rozstrzyganiu sprawy przez organ I instancji. W ramach tego opisu, organ odwoławczy uwzględnił także i opisał działania procesowe, podejmowane przez skarżących w postepowaniu przed Wojewodą [...]. Minister opisał też zarzuty, jakie podnieśli skarżący w odwołaniu od decyzji organu I instancji i wyjaśnił, że w postpowaniu odwoławczym rozpatrzył ponownie wniosek inwestora o wydanie przedmiotowej decyzji, przeanalizował materiał dowodowy zgromadzony przez Wojewodę [...], w tym zbadał poprawność postępowania organu I instancji oraz poprawność kończącej to postępowanie decyzji Wojewody [...], jak również rozpatrzył zarzuty skarżących stron.

Zgodnie z art. 11 d ust. 1 pkt 1 specustawy drogowej, do wniosku załączono mapę w skali 1: 1000, na której przedstawiono proponowany przebieg drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych oraz istniejące uzbrojenie terenu. Ponadto, przedstawiono analizę powiązania projektowanej drogi z innymi drogami publicznymi, dołączono mapy zawierające projekty podziałów nieruchomości oraz określono zmiany w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu.

Zgodnie z art. 11d ust. 1 pkt 5 specustawy drogowej, do wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej inwestor dołączył projekt budowlany wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami oraz dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi. Projekt został wykonany i sprawdzony przez osoby spełniające warunki, o których mowa w art. 12 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z art. 20 ust. 4 tej ustawy, do projektu dołączono oświadczenia projektantów i sprawdzających o sporządzeniu projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej.

Przedmiotowy projekt budowlany był zgodny z ostateczną decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach [...], decyzją Starosty [...] z dnia [...] października 2017 r., znak: [...], udzielającą pozwolenia wodnoprawnego, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności, sprostowaną postanowieniem Starosty [...] z dnia [...] października 2017 r., znak: [...], ostateczną decyzją Starosty [...] z dnia [...] marca 2017 r, znak: [...], udzielającą pozwolenia wodnoprawnego.

Po dokonaniu analizy przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego, organ odwoławczy stwierdził, że spełniał on wymagania określone w art. 34 ust. 2 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane oraz w rozporządzeniu Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1935). Do wniosku inwestor dołączył również wymagane opinie, o których mowa w art. 11 b ust. 1 oraz art. 11 d ust. 1 pkt 8 specustawy drogowej, jak i wymagane przepisami odrębnymi akty administracyjne: decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach [...], decyzję Starosty [...] o pozwoleniu wodnoprawnym, decyzję Starosty [...] o pozwoleniu wodnoprawnym.

Analizując złożony przez inwestora wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej, organ odwoławczy uznał więc, że zawiera on wszelkie elementy, wskazane w art. 11 b oraz art. 11 d ust. 1 specustawy drogowej.

Wojewoda [...] prawidłowo poinformował strony o wszczętym postępowaniu, podał jego podstawę prawną, poinformował strony o miejscu, w którym strony mogą uzyskać informacje na temat przedmiotowej inwestycji drogowej, a zatem należycie i wyczerpująco poinformował strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, będących przedmiotem postępowania administracyjnego, które mogły mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków. Wojewoda [...] pismem z dnia [...] lutego 2018 r., zawiadomił wnioskodawcę oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości objętych wnioskiem o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej.

Pozostałe strony postępowania zostały poinformowane o powyższym w drodze obwieszczeń w [...] Urzędzie Wojewódzkim w L., a także w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg drogi, w urzędowych publikatorach teleinformatycznych - Biuletynie Informacji Publicznej tych urzędów i w prasie lokalnej. W przedmiotowym obwieszczeniu i zawiadomieniu organ I instancji poinformował strony o miejscu, w którym strony mogą uzyskać informacje na temat przedmiotowej inwestycji drogowej.

W toku postępowania przed Wojewodą [...] strony postępowania - w tym skarżący - wniosły zastrzeżenia i wnioski, które organ I instancji przesłał inwestorowi w celu zajęcia stanowiska, a ten ustosunkował się do zagadnień poruszonych przez strony postępowania.

Uznając, że zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwala na wydanie rozstrzygnięcia, Wojewoda [...] wydał w dniu [...] maja 2018 r. decyzję Nr [...], o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej. Nadając decyzji rygor natychmiastowej wykonalności, Wojewoda [...] podzielił argumenty przedstawione przez inwestora.

Zgodnie z art. 11f ust. 3 specustawy drogowej, Wojewoda [...] doręczył ww. decyzję wnioskodawcy oraz zawiadomił o jej wydaniu pozostałe strony w drodze obwieszczeń w [...] Urzędzie Wojewódzkim w L., oraz w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg drogi, w urzędowych publikatorach teleinformatycznych - Biuletynie Informacji Publicznej tych urzędów, a także w prasie lokalnej.

Dotychczasowych właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości objętych decyzją Wojewody [...] organ I instancji poinformował o wydaniu decyzji w drodze zawiadomienia z dnia [...] maja 2018 r., wysłanego na adresy wskazane w katastrze nieruchomości. W zawiadomieniu oraz w obwieszczeniu zamieszczono, zgodnie z art. 11 f ust. 4 specustawy drogowej, informację o miejscu, w którym strony mogą zapoznać się z treścią decyzji.

Kontrolowana decyzja Wojewody [...] czyniła więc zadość wymogom z art. 11f ust. 1 specustawy drogowej.

Po zapoznaniu się jednak ze zgromadzonym materiałem dowodowym i po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego, organ II instancji stwierdził, że zasadne jest dokonanie korekty merytoryczno - reformacyjnej decyzji Wojewody [...], zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. W trakcie prowadzonego postępowania odwoławczego, Wojewoda [...] przekazał bowiem organowi odwoławczemu informację, że Wójt Gminy S., ostateczną decyzją Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r., dokonał podziału działki nr [...] z obrębu [...] G., gmina S., [...], o pow. 4,6563 ha, na działki o numerach [...] o pow. 0,2975 ha i [...] o pow. 4,3588 ha. Minister uwzględnił więc w postępowaniu fakt wydania ostatecznej decyzji Nr [...]z dnia [...] sierpnia 2018 r., zatwierdzającej podział działki nr [...] z obrębu[...] G., gmina S., powiat [...]

Wobec powyższego, organ odwoławczy pismem z dnia [...] listopada 2018 r., znak: [...] wezwał inwestora, do przedłożenia mapy opatrzonej stosownymi klauzulami właściwego państwowego ośrodka geodezyjnego i kartograficznego, wraz z wykazem zmian danych ewidencyjnych, przedstawiającej projekt podziału nieruchomości wydzielonych z działki nr [...] z obrębu [...] G., gmina S., powiat [...]; odpowiedniego rysunku mapy przedstawiającej proponowany przebieg przedmiotowej drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych, oraz istniejące uzbrojenie terenu, określającej linie rozgraniczające teren przedmiotowej inwestycji; dokumentacji projektowej, tj. odpowiedniego rysunku projektu zagospodarowania terenu oraz odpowiedniego rysunku projektu architektoniczno-budowlanego, strony tytułowej projektu zagospodarowania terenu oraz strony tytułowej projektu architektoniczno-budowlanego, zawierających wykaz działek objętych inwestycją, uwzględniających aktualny stan prawny ww. działki nr [...] z obrębu [...] G., gmina S., powiat [...]. Inwestor przedłożył żądane dokumenty.

Z dyspozycji art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. wynika, że dopuszczalne jest uchylenie zaskarżonej decyzji w części i umorzenie w tym zakresie postępowania przed organem I instancji. W niniejszej sprawie bezprzedmiotowość postępowania, we wskazanym wyżej zakresie, zaistniała z powodu dokonania ww. decyzją Wójta G.z dnia [...] sierpnia 2018 r., podziału działki nr [...], z obrębu [...] G., gmina S., powiat [...], wskutek czego, działka nr [...] przestała istnieć, co stanowi o bezprzedmiotowości postępowania organu I instancji w tym zakresie. W związku z powyższym, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., w punkcie I decyzji Minister uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] w części dotyczącej ww. działki nr [...] oraz umorzył postępowanie organu pierwszej instancji w tym zakresie. Natomiast w pkt II decyzji Minister zatwierdził nowy podział działek [...] i [...], z obrębu [...] G., gmina S., powiat [...] uwzględniając wniosek inwestora z dnia [...]marca 2019 r.

Konsekwencją rozstrzygnięć dokonanych w pkt l-ll decyzji musiała być również zmiana niektórych załączników do decyzji Wojewody [...], co wiązało się ze zmianą zapisów w odpowiednich jednostkach redakcyjnych decyzji Wojewody [...]. Zmiany te zostały szczegółowo określone również w pkt III decyzji.

Ponadto, analizując decyzję Wojewody [...] pod kątem spełnienia warunku określonego w art. 16 ust. 2 specustawy drogowej, Minister stwierdził, że rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji w sposób błędny określało termin wydania nieruchomości, który nie może być krótszy niż 120 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Organ I instancji zamieścił w rozstrzygnięciu zapis "termin wydania nieruchomości wynosi 120 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna". Powyższy zapis z oczywistych względów jest niezgodny z prawem; nie wskazuje on konkretnego terminu wydania tych nieruchomości, a jedynie okres, w jakim nieruchomości mają zostać wydane, określony na 120 dni, co należy niewątpliwie uznać za określenie błędne, naruszające zasadę ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Z powyższego zapisu decyzji nie wynika bowiem, w którym dniu konkretyzuje się dla właścicieli bądź użytkowników wieczystych tych nieruchomości obowiązek ich wydania. Poza tym, z zapisu zawartego w decyzji Wojewody [...] wynika, że wydanie nieruchomości powinno nastąpić w okresie od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna do 120 dnia po dniu uzyskania przez tę decyzję waloru ostateczności. Taki zapis w sposób oczywisty zaś narusza postanowienia art. 16 ust. 2 specustawy drogowej, gdyż wydanie nieruchomości może nastąpić najwcześniej w 120 dniu od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna.

W związku w powyższym, Minister wprowadził do zaskarżonej decyzji zapisy prawidłowo określające termin wydania nieruchomości objętych zakresem tej decyzji przy jednoczesnym uwzględnieniu wniosku inwestora o nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności.

Badając zgodność z prawem pozostałej części zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy stwierdził, że czyni ona zadość innym wymogom specustawy drogowej oraz, że brak było podstaw do zakwestionowania decyzji poza częścią uchyloną i ustaloną w punktach l - IV decyzji.

Rozpatrując odwołanie skarżących i zawarte w nim zarzuty Minister wyjaśnił, że zarówno wojewoda orzekający w sprawie jako organ l instancji, jak i organ odwoławczy działający jako organ odwoławczy, pełnią w procesie inwestycyjnym funkcję organów, które będąc właściwe do wydania decyzji w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, nie są jednocześnie uprawnione do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji drogowej, ani do zmiany proponowanych we wniosku rozwiązań. Zgodnie z art. 11 d ust. 1 pkt 1 specustawy drogowej, to inwestor we wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej decyduje o przebiegu drogi oraz wielkości terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych, załączając mapy przedstawiające proponowany przebieg drogi oraz mapy zawierające projekty podziałów nieruchomości. Zarówno wojewoda jak i organ odwoławczy mogą działać tylko w granicach tego wniosku i nie mają możliwości ingerowania w lokalizację inwestycji, a więc i w przebieg linii podziału nieruchomości, zaproponowany przez wnioskodawcę. Ocenie dokonanej przez organy pierwszej i drugiej instancji może jedynie podlegać zgodność z prawem planowanego przedsięwzięcia, w szczególności spełnienie warunków zawartych w przepisach specustawy drogowej, bowiem stosownie do przepisu art. 11e specustawy drogowej nie można uzależniać zezwolenia na realizację inwestycji drogowej od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami (organ powołał się przy tym na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 432/13).

Minister wyjaśnił też, że zgodnie z powszechnie przyjmowanym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym poglądem, organ właściwy do wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie jest upoważniony do korygowania rozwiązań przyjętych we wniosku o wydanie ww. decyzji. To inwestor samodzielnie dokonuje wyboru najbardziej korzystnych rozwiązań lokalizacyjnych i następnie techniczno-wykonawczych inwestycji.

Organ przywołał również stanowisko siedmiu sędziów NSA, wyrażone w postanowieniu z dnia 17 grudnia 2014 r., sygn. akt II OPS/2/14, odmawiającym podjęcia, z wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich, uchwały mającej na celu wyjaśnienie przepisów prawnych, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych i powołane tam stanowisko Trybunału Konstytucyjnego zawarte w uzasadnieniu wyroku z dnia 16 października 2012 r., K 4/10.

Zgodnie z art. 11i ust. 1 specustawy drogowej w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nieuregulowanych w specustawie drogowej stosuje się odpowiednio przepisy ustawy Prawo budowlane. Jak wynika natomiast z treści art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, w razie spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 oraz art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej). Decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie ma charakteru uznaniowego i w razie spełnienia przez inwestora wymagań określonych w przepisach prawa budowlanego organ architektoniczno-budowlany jest zobligowany zezwolić na realizację inwestycji drogowej.

Minister wyjaśnił ponadto, że[...] lipca 2018 r. i [...] września 2018 r. wezwał inwestora do wypowiedzenia się w sprawie zarzutów podniesionych przez skarżących, a inwestor stosowne wyjaśnienia nadesłał. Zostało one przesłane skarżącym przy [...] października 2018 r. Skarżący, w pismach z dnia [...]września 2018 r. i z dnia [...] września 2018 r. ponowili zarzuty podniesione w odwołaniu od decyzji Wojewody [...], a ponadto wnieśli o wstrzymanie jej wykonania. Dodatkowo skarżący podnieśli, że ich uwagi i zastrzeżenia w sprawie rozwiązań projektowych rozbudowy przedmiotowej drogi wojewódzkiej nr [...[ kierowane do inwestora, nie były poddane szczegółowej analizie. Skarżący podnieśli, ze w ewidencji gruntów i budynków został błędnie wskazany przebieg granicy pomiędzy działkami nr [...] [...], co potwierdza pismo Wojewódzkiej Inspekcji Geodezyjnej i Kartograficznej w L. z dnia [...] czerwca 2014 r. Pomimo tego, że postępowanie w sprawie ustalenia przebiegu granicy miedzy ww. działkami, zostało zawieszone postanowieniem Starosty L. z dnia [...] listopada 2015 r., to Starosta w dniu [...] grudnia 2015 r. bezpodstawnie przyjął do zasobu Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w L. operat geodezyjny Nr [...], sporządzony na potrzeby przedmiotowego postępowania i bezprawnie, wprowadził zmiany w ewidencji gruntów i budynków dotyczące przebiegu granicy pomiędzy działkami nr [...] a działkami nr [...], [...] i [...]. Ww. operat został także bezprawnie wykorzystany przez wykonawcę prac geodezyjnym w przedmiotowym postępowaniu i to na jego podstawie zostały określone granice zewnętrzne działek nr [...], [...] i [...] oraz dokonano podziału działek nr [...] i [...]. Skarżący podnieśli, że w dokumentacji geodezyjnej na podstawie której wydana została decyzja Wojewody [...], zatwierdzająca podział ich działek, sfałszowany został podpis geodety – W. M.

Ponadto skarżący poinformowali, że przed Sądem Rejonowym w L. [...]Wydział Cywilny toczy się postępowanie sądowe, sygn. akt [...] o stwierdzenie zasiedzenia przygranicznego pasa gruntu działek nr [...], [...] i [...] z działką nr [...], przy czym wniosek o stwierdzenia zasiedzenia został złożony w dniu [...] października 2017 r., a więc przed złożeniem wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej.

Skarżący, argumentując brak po stronie inwestora prawa do dysponowania nieruchomościami stanowiących własność skarżących, wskazali, że działki te nie zostały jeszcze przejęte przez Zarząd Województwa L., a żadne protokoły ustalenia i przyjęcia granic, przedstawiane przez geodetę działające z upoważnienia inwestora nie zostały przez nich podpisane. Skarżący podkreślili, że inwestor nie jest w posiadaniu ww. działek jak również nie posiada żadnych decyzji administracyjnych zatwierdzających podział ich nieruchomości. Skarżący podnieśli, że planowana inwestycja drogowa jest niezgodna z § 79 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, ponieważ - jak wynika z akt sprawy - na działki [...] i[...] dwóch różnych właścicieli zaprojektowano wspólny zjazd o szerokości 4,5 m, tj. po 2,25 m na każdą z działek, przy czym działka nr [...] jest działką ogrodzoną, posiadającą bramę wjazdową o szerokości 3,8 m.

Zdaniem skarżących, przedmiotowa inwestycja drogowa, jest niezgodna z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach[...], gdyż linia rozgraniczająca teren inwestycji drogowej, na wysokości działek nr [...] i [...], w załączniku graficznym do decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach [...] jest węższa, niż w projekcie budowlanym zatwierdzonym decyzją Wojewody [...]. W poszerzonej linii rozgraniczającej, która ingeruje w głąb działki nr [...], poza droga serwisową, zaprojektowano rów trawiasty, który w dalszej części nie ma odpływu, co będzie w ocenie skarżących, skutkowało zalaniem działek budowlanych. Ponadto skarżący wskazali, że w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach [...], stwierdzono, że nie zachodzi potrzeba wyznaczenia obszaru ograniczonego użytkowania, to jednak w decyzji Wojewody [...], niezgodnie z cytowaną decyzją, taki obszar pod lokalizację słupa energetycznego wyznaczono. Zdaniem skarżących, powyższe oznacza także, że decyzja Starosty [...] o pozwoleniu wodnoprawnym, jest niezgodna z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach [...]. Skarżący wskazali także, że na podstawie wadliwej decyzji Wojewody [...] oparta jest egzekucja administracyjna, prowadzona w stosunku do skarżących, która wywoła nieodwracalne skutki prawne.

Kolejnym pismem z dnia [...] lutego 2019 r., skarżący ponowili zarzuty podniesione w opisanych powyżej pismach, a Minister wezwał inwestora do wypowiedzenia się w tej sprawie, co ten uczynił. Stanowisko inwestora zawarte w piśmie z dnia[...] marca 2019 r. organ odwoławczy przesłał skarżącym [...] kwietnia 2019 r. W kolejnych pismach z dnia [...] maja 2019 r. i z dnia [...] lipca 2019 r., skarżący po raz kolejny podnieśli już ww. zarzuty. Ich zdaniem, zarzut braku oświadczenia inwestora o dysponowaniu nieruchomościami skarżących na cele budowlane powinien zostać skierowany celem wyjaśnienia do Wojewody [...], a nie do inwestora. W piśmie z dnia [...] września 2019 r., skarżący podtrzymali zarzuty zawarte w odwołaniu i swych pismach procesowych.

Zdaniem Ministra, za niezasadne należało uznać zarzuty skarżących dotyczące braku ich zgody na przedmiotową inwestycję drogową, jej lokalizację, zakres robót budowlanych koniecznych do wykonania oraz przyjęte przez inwestora rozwiązania projektowe. Brak zgody skarżących na realizację inwestycji nie stanowi o wadliwości zaskarżonej decyzji, gdyż przepisy obowiązującego prawa, w tym specustawy drogowej, nie uzależniają udzielenia inwestorowi zezwolenia na realizację inwestycji drogowej na danej nieruchomości od wyrażenia na to zgody podmiotu będącego właścicielem bądź użytkownikiem wieczystym nieruchomości.

Specustawa drogowa jest aktem prawnym szczególnym, przewidującym uproszczoną (przyśpieszoną) procedurę przygotowania i realizacji inwestycji drogowych. Jest oczywiste, że szybka i sprawna budowa dróg publicznych w Polsce i w związku z tym poprawa infrastruktury drogowej leży w interesie społecznym i gospodarczym. Tymi okolicznościami należy uzasadniać z jednej strony znaczne zwiększenie uprawnień inwestora (decyzja o zezwoleniu na inwestycję drogową rozstrzyga jednocześnie o ustaleniu lokalizacji drogi, zatwierdzeniu projektu budowlanego, zatwierdza podział nieruchomości, wprowadza ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości dla przebudowy kolidującej infrastruktury i zezwala na wykonanie tego obowiązku, i orzeka o przejściu z mocy prawa nieruchomości lub ich części na własność odpowiedniego podmiotu publicznoprawnego), natomiast z drugiej zdecydowane ograniczenie uprawnień właścicieli nieruchomości znajdujących się w obszarze inwestycji.

W postępowaniu w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej organ jest związany wnioskiem inwestora, co do kształtu i przebiegu inwestycji. W przepisach specustawy drogowej ustawodawca nie upoważnił bowiem organów do oceny racjonalności, czy słuszności zaproponowanych rozwiązań projektowych. Oznacza to, że organy nie mogą korygować trasy i zakresu inwestycji ani do dokonywać zmian w projekcie. Przepisy specustawy drogowej nakładają na organ architektoniczno-budowlany wyłącznie obowiązek oceny zgodności z prawem przedstawionej inwestycji drogowej. To inwestor wyznacza miejsce oraz sposób realizacji inwestycji.

Przepisy specustawy drogowej nie zobowiązują również inwestora do przedstawienia różnych wariantów przebiegu planowanej inwestycji i nie ma on obowiązku uwzględniać oczekiwań stron postępowania. Organy orzekające w niniejszej sprawie nie posiadały kompetencji do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji, czy też do zmiany proponowanych rozwiązań, co do jej przebiegu. Gospodarzem projektu jest tylko inwestor, organ wydający decyzję w oparciu o przedłożony projekt nie jest uprawniony do ingerowania w jego założenia, w tym w przebieg inwestycji liniowej.

Tym samym, to inwestor dokonuje wyboru najkorzystniejszych rozwiązań, a rola organu ogranicza się do sprawdzenia kompletności wniosku w świetle wymogów ustawowych oraz tego, czy przedstawiona koncepcja mieści się w granicach wyznaczonych przez prawo. Stosownie bowiem do przepisu art. 11e specustawy drogowej, nie można uzależniać zezwolenia na realizację inwestycji drogowej od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami.

Jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 16 października 2012 r, sygn. akt K 4/10, radykalne skrócenie i uproszczenie procedury wywłaszczeniowej jest niezbędne, gdyż konieczność działania organów według innych reguł "paraliżowałaby prowadzenie inwestycji drogowych".

Konieczna jest natomiast merytoryczna kontrola zasadności ingerencji w prawa jednostki przy realizacji inwestycji. Organ administracji publicznej ma obowiązek badania zasadności zakresu przejęcia nieruchomości pod inwestycję. Minister uznał, że przebieg inwestycji w zakresie dotyczącym skarżących został wytyczony optymalnie, a zaskarżona decyzja Wojewody [...] nie przewiduje rozwiązań, które wprowadzają nadmierną, a w szczególności nieuzasadnioną ingerencję w prawo własności skarżących. Analiza dokumentacji projektowej zatwierdzonej decyzją Wojewody [...] wykazała, że niemożliwe było zaprojektowanie przedmiotowej inwestycji bez zajęcia działek skarżących w zakresie zaproponowanym przez inwestora.

Wariantowanie przebiegu przedmiotowej inwestycji odbyło się na etapie postępowania w sprawie określenia środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia i to właśnie w tym postępowaniu strony, w tym skarżący, mogli wnosić uwagi, co do trasy projektowanej inwestycji.

Zarówno Wojewoda [...], jak i organ odwoławczy w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej z mocy prawa są związani ustaleniami decyzji w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji omawianego przedsięwzięcia. Stosownie bowiem do art. 86 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa, w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wiąże organ wydający decyzje o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

Nie wydaje się możliwe zaprojektowanie inwestycji w zakresie dróg publicznych o takim przebiegu przez nieruchomości niestanowiące własności publicznej, który nie wzbudzałby sprzeciwu przynajmniej części właścicieli tych nieruchomości. Sprzeciw taki jest naturalnym odruchem ochrony wykonywania własności nieruchomości przez jej dotychczasowego właściciela, jednakże rozwój urbanizacyjny skutkuje zwiększającym się ograniczaniem indywidualnych praw właścicielskich na rzecz konieczności rozwoju infrastruktury o publicznej lub społecznej użyteczności w ramach społecznej funkcji prawa własności. W takich okolicznościach inwestor zawsze będzie narażony na wywołanie niezadowolenie części właścicieli działek z przyjętych rozwiązań lokalizacyjnych i projektowych, ponieważ to on samodzielnie dokonuje wyboru najbardziej korzystnych rozwiązań lokalizacyjnych a następnie techniczno-wykonawczych inwestycji.

Zezwolenie na realizację inwestycji drogowej musi zatem uwzględniać sprzeczne interesy, z jednej strony inwestora, a z drugiej strony osób lub podmiotów, których prawa lub interesy mogą być przez to zezwolenie zagrożone lub naruszone. Granice tych praw i interesów określają przepisy prawa budowlanego oraz innych aktów prawnych wydanych na podstawie i w wykonaniu przepisów tego prawa lub przepisów wydanych dla ochrony środowiska. Poza tymi granicami, a zatem poza ochroną prawną wynikającą z norm prawa pozytywnego, pozostają natomiast protesty obywateli wyrażające ich osobiste zapatrywania, oczekiwania, postulaty i życzenia co do określonego przebiegu inwestycji. Nieuwzględnienie ich nie może jednak stanowić podstawy kwestionowania legalności zezwolenia na realizację inwestycji drogowej.

Zdaniem Ministra, uzasadnione interesy skarżących nie zostały naruszone w związku z wydaniem decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej. Skarżący powołują się bowiem jedynie na interes subiektywny, upatrując go w uszczupleniu ich prawa własności i pogorszeniu warunków wykorzystywania ich działek. Niewątpliwie jest to naruszenie interesu skarżących, jednak nie jest on na tyle uzasadniony, aby tak zmienić przebieg omawianej inwestycji drogowej, aby omijała ona ich nieruchomości. W tego typu inwestycjach priorytetowym jest z zasady interes publiczny, który również w niniejszej sprawie przeważa nad interesem indywidualnym skarżących. Z samej bowiem istoty przedsięwzięcia w zakresie inwestycji drogowej, będącej inwestycją liniową, wynika ingerencja w prawa przysługujące innym podmiotom w stosunku do nieruchomości objętych projektowaną inwestycją. Z tej ingerencji wynikać mogą inne utrudnienia dla podmiotów dotychczas wykorzystujących daną nieruchomość w określony sposób. Nie oznacza to jednak, że taka decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej jest wadliwa.

Za niezasadne uznał Minister zarzuty skarżących, dotyczące wadliwości decyzji Wojewody [...] wskutek zatwierdzenia podziału ich nieruchomości, w sytuacji, gdy nie pozwalał na to nieuregulowany, w ich przekonaniu, stan prawny nieruchomości nr [...], tj. nieuregulowany przebieg granicy pomiędzy działką nr [...], a działkami nr [...], [...] i [...]. Z dyspozycji art. 11d ust. 1 pkt 3 specustawy drogowej wynika, że wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w szczególności mapy zawierające projekty podziału nieruchomości, sporządzone zgodnie z odrębnymi przepisami. Decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zatwierdza się podział nieruchomości (art. 12 ust. 1 specustawy drogowej). Projekt takiego podziału, wykonywany w celu ustalenia przebiegu drogi i oznaczenia co do tożsamości nieruchomości (lub ich części) podlegających przejęciu na cel publiczny, tworzy wyłącznie te granice, które powstają w wyniku podziału gruntu i wyłącznie dla określenia przebiegu drogi. Granice już na gruncie istniejące i niezmieniane w wyniku podziału podlegają wyłącznie mechanicznemu odzwierciedleniu na mapie - inwestor nie ma ani prawa, ani obowiązku odmiennego od ujawnionego w krajowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym ustalania przebiegu takich granic.

Przepisy specustawy drogowej są przepisami szczególnymi w stosunku do przepisów ustawy z dnia 2 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Ze specustawy drogowej wynika zaś, że procedura podziału nieruchomości nie poprzedza postępowania o zezwoleniu na budowę drogi, ale jest prowadzona jednocześnie z nią i to bez zachowania trybu wskazanego w ustawie o gospodarce nieruchomości, także co do konieczności przedstawienia określonych w art. 97 ust. 1a tej ostatniej ustawy dokumentów..

Dokumentacja geodezyjno-kartograficzna przyjęta do opracowania materiałów graficznych, w tym projektów podziałów nieruchomości, opatrzona stosownymi klauzulami ośrodka dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej, które stanowią potwierdzenie dokonania ich oceny przez wyspecjalizowane do tego rodzaju czynności służby geodezyjno-kartograficzne, nie może być w takiej sytuacji kwestionowana przez organ orzekający w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Klauzula przyjęcia map podziałowych do zasobów właściwego ośrodka geodezji i kartografii stanowi wystarczający dowód, że ww. mapy podziału zostały sporządzone z zachowaniem przepisów odrębnych.

Mapy z projektem podziałów nieruchomości (zatwierdzone w decyzji Wojewody [...]), w tym również mapy z projektem podziałów działek skarżących, zostały wykonane przez uprawnionego geodetę i przyjęte wraz z wykazem zmian ewidencyjnych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Mapy z projektami podziału nieruchomości zostały opatrzone stosowną klauzulą. Skoro więc mapy projektowanych podziałów działek, stanowiące dla Wojewody [...] podstawę do zatwierdzenia podziału nieruchomości, zostały w sposób oficjalny zatwierdzony przez właściwy organ, z potwierdzeniem dokonania oceny projektu podziału przez wyspecjalizowane do tego rodzaju czynności służby geodezyjno-kartograficzne, a rezultat opracowania zawiera operat techniczny wpisany do ewidencji materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego - to ani Wojewoda [...], ani Minister nie mieli podstaw i prawa do zakwestionowania takiego dokumentu i odmowy zatwierdzenia podziału.

Organ wydając decyzję o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej i zatwierdzając podziału nieruchomości nie jest władny do kwestionowania zmian danych ewidencyjnych, które zostały przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Zgodnie z treścią art. 40 ust. 3a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne nadzór nad prowadzeniem państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego należy do Głównego Geodety Kraju, a w zakresie zasobów powiatowych i wojewódzkich także do wojewódzkich inspektorów nadzoru geodezyjnego i kartograficznego. Organ wydający decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej i zatwierdzający podział nieruchomości, zobowiązany jest działać na podstawie przepisów specustawy drogowej, która przedmiotowe kwestie reguluje. Skoro natomiast przepisy specustawy drogowej nie uprawniają organu do wskazanego działania, nie mógł on poddawać pod wątpliwość zapisów określonych na mapie z projektem podziału nieruchomości.

Postępowanie w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie obejmuje rozgraniczenia wyodrębnionych nieruchomości w terenie. Ewidencyjnego wyodrębnienia linii rozgraniczających teren inwestycji nie należy utożsamiać z rozgraniczeniem nieruchomości w terenie, które ma na celu ustalenie przebiegu ich granic przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów. Czynności podejmowane w związku z wykonywaniem prac geodezyjnych, o których mowa w art. 32 i 39 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, nie są częścią postępowania w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji.

Z powyższych względów podział działek, w tym podział działki skarżących, dla potrzeb przedmiotowej inwestycji został przeprowadzony zgodnie z prawem.

Za niemające znaczenia w sprawie uznał Minister informacje skarżących dotyczące toczącego się i niezakończonego do dnia wydania decyzji postępowania przed Starostą [...] w sprawie wydania decyzji o wprowadzeniu zmiany w ewidencji gruntów i budynków dotyczącej przebiegu granicy pomiędzy działkami nr [...], [...] [...] a działką nr [...] w L. obręb [...] W. Odnośnie zaś postępowania sądowego w sprawie zasiedzenia nieruchomości, przygranicznego pasa gruntu działek [...], [...] i [...] z działką nr [...], Minister wyjaśnił, że postępowanie cywilne, którego celem jest ustalenie prawa własności do którejkolwiek działki objętej zaskarżoną decyzją, nie wpływa w sposób bezpośredni na toczące się postępowanie administracyjne. W postępowaniu administracyjnym obowiązuje bowiem zasada, w myśl której organ obowiązany jest rozstrzygać sprawę administracyjną z uwzględnieniem wszelkich okoliczności faktycznych i prawnych istniejących w chwili orzekania. Dlatego postępowanie w sprawie o zasiedzenie nieruchomości nie jest postępowaniem, od którego wyniku uzależnione jest wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji.

Zgodnie z art. 12 ust. 4 pkt 2 specustawy drogowej, działki stają się z mocy prawa własnością Województwa [...] z dniem, w którym decyzja Wojewody [...] stanie się ostateczna. Nabycie to nie jest przedmiotem orzekania w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, lecz stanowi skutek prawny tej decyzji, gdy stanie się ona ostateczna. Nabycie własności nieruchomości przez podmioty publicznoprawne następuje bowiem z mocy ustawy. Minister omówił również wywłaszczeniowy charakter art. 12 ust. 4 specustawy drogowej.

Nabycie prawa własności nieruchomości lub ich części na podstawie art. 12 ust. 4 specustawy drogowej stanowi wywłaszczenie w rozumieniu art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. Różni się ono jednak zasadniczo od wywłaszczenia zdefiniowanego w art. 112 i nast. ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nie jest bowiem dokonywane w drodze decyzji administracyjnej o charakterze konstytutywnym, kreującym skutek przejęcia prawa własności nieruchomości, gdzie przejęcie to jest przedmiotem orzekania w decyzji administracyjnej o wywłaszczeniu. W taki bowiem sposób dokonuje się wywłaszczenia prawa własności nieruchomości na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Powyższe znajduje odzwierciedlenie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w którym podkreśla się, że skutek przejęcia praw do nieruchomości nie jest efektem woli inwestora lub organu orzekającego, lecz następuje on z mocy samego prawa, jako skutek prawny ostateczności decyzji.

Tego rodzaju decyzja wywołuje skutki w stosunku do konkretnych nieruchomości objętych liniami rozgraniczającymi teren inwestycji bez względu na to, kto w chwili orzekania pozostaje ich właścicielem czy użytkownikiem wieczystym.

W art. 11 f ust. 1 pkt 6 specustawy drogowej mowa jest o konieczności oznaczenia nieruchomości lub ich części, według katastru nieruchomości, które stają się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego. Oznacza to, że organ zobowiązany jest jedynie do wskazania w decyzji wszystkich nieruchomości lub ich części, poprzez wskazanie ich numerów ewidencyjnych (z ewidencji gruntów i budynków oraz z projektów podziałów nieruchomości zatwierdzanych tą decyzją), które to nieruchomości stają się własnością odpowiednich podmiotów publicznoprawnych i zamieszczania przy tym wyliczeniu informacji o losie prawnym tych nieruchomości, jako wynikającym z art. 12 ust. 4 ww. ustawy.

Tym samym uznał Minister, że w niniejszej sprawie dla zaistnienia skutku prawnego w postaci uzyskania własności nieruchomości przez Województwo [...] nie miała znaczenia kwestia, komu w chwili wydania decyzji Wojewody [...] przysługiwał tytuł prawny do działki objętej ww. decyzją. Istotne było to, że taka działka objęta została liniami rozgraniczającymi teren projektowanej drogi publicznej, wyznaczonymi w decyzji Wojewody [...]

Za bezzasadne uznał organ odwoławczy zarzuty skarżących dotyczące nieposiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomościami o nr [...] i [...], powstałymi z podziału działek nr [...] i nr [...], kwestionujących w oparciu o te zarzuty kompletność wniosku inwestora o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji.

Decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej łączy w sobie wykonanie władztwa publicznego z kilku etapów procesu decyzyjnego w klasycznej procedurze realizacji inwestycji, liczonej od powzięcia zamiaru przez inwestora do rozpoczęcia robót budowlanych, służących urzeczywistnieniu tego zamiaru. Łączy w sobie rozstrzygnięcia administracyjne z zakresu ustalenia lokalizacji inwestycji, zatwierdzenia podziału nieruchomości, przymusowego odebrania własności nieruchomości, zatwierdzenia projektu budowlanego oraz innych kwestii z zakresu prawa budowlanego dla pełnienia przez tę decyzję funkcji decyzji o pozwoleniu na budowę. Nie jest to zatem klasyczne przejmowanie prawa własności od podmiotów, którym prawa te dotychczas przysługują, lecz stanowi o powstaniu prawa własności po stronie podmiotów publicznoprawnych.

Zatem wszystkie działania w ramach realizacji inwestycji drogowej dokonywane są w oparciu o władztwo administracyjne, a specustawa drogowa nie przewiduje w tej materii konsultacji lub uzyskania zezwoleń właścicieli nieruchomości objętych zakresem inwestycji.

Decyzja Wojewody [...] podlega wykonaniu na podstawie nadanego jej przez organ pierwszej instancji rygoru natychmiastowej wykonalności. Zgodnie z art. 17 ust. 3 specustawy drogowej, decyzja taka zaopatrzona w rygor natychmiastowej wykonalności zobowiązuje do niezwłocznego wydania nieruchomości, opróżnienia lokali i innych pomieszczeń, uprawnia do faktycznego objęcia nieruchomości w posiadanie przez właściwego zarządcę drogi oraz uprawnia do rozpoczęcia robót budowlanych. A zatem, wbrew przekonaniu skarżących, do realizacji tego rodzaju przedsięwzięć nie jest wymagane posiadanie przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, czy też legitymowanie się przez niego innym prawem do nieruchomości objętej inwestycją.

Również na nieruchomościach nieprzejmowanych na własność, ale niezbędnych do realizacji inwestycji drogowej, inwestor ma prawo wykonywania robót budowlanych z nim związanych, bez konieczności przedkładania oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane.

Za zupełnie niezrozumiałe uznał Minister zarzuty skarżących dotyczące niezgodności rozwiązań technicznych zjazdów do posesji nr [...] i [...] z Dyrektywą 2004/18/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 31 marca 2004 r. w sprawie koordynacji procedur udzielania zamówień publicznych na roboty budowlane, dostawy i usługi (Dz.Urz.UE.L Nr 134, str. 114, z późn. zm.). Ww. dyrektywa (uchylona Dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/24/UE z dnia 26 lutego 2014 r.), odnosi się do kwestii zamówień publicznych, które pozostają poza przedmiotem rozstrzygania w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej.

Techniczne kwestie zjazdów z dróg publicznych uregulowane zostały w przepisach rozporządzenia w sprawie warunków technicznych dróg publicznych. Za chybiony uznał organ Ii instancji zarzut skarżących, że planowana inwestycja drogowa jest niezgodna z § 79 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych dróg publicznych. Zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. Stosownie do art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, w przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi.

Art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych nakłada na zarządcę drogi, w przypadku budowy lub przebudowy drogi, obowiązek budowy lub przebudowy zjazdów dotychczas istniejących, przy czym, przez zjazdy "dotychczas istniejące" należy rozumieć zjazdy istniejące w sensie prawnym, tj. formalnie ustanowione przed rozpoczęciem budowy lub przebudowy drogi. W odniesieniu do zjazdów, których budowy nie uzgodniono z właściwym zarządcą drogi, podobnie jak w sytuacji potrzeby utworzenia nowego zjazdu, konieczne jest zezwolenie na jego usytuowanie wydane przez właściwego zarządcę drogi - na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych.

W przypadku, gdy przed rozpoczęciem inwestycji drogowej istniał zjazd na nieruchomość (w sensie prawnym) - to inwestor jest zobowiązany zapewnić zjazd do takiej nieruchomości, jeśli zaś zjazdu w sensie prawnym nie było - to inicjatywa należy do właściciela nieruchomości. Decyzja Wojewody [...] dotyczy rozbudowy drogi wojewódzkiej nr [...], a więc rozbudowy istniejącej obecnie drogi, w oparciu o przepisy specustawy drogowej. Wnioskodawcą w przedmiotowej sprawie jest zatem zarządca drogi - Zarząd Województwa [...], a nie właściciel nieruchomości (nie jest to bowiem postępowanie z wniosku właściciela nieruchomości skierowanego do zarządcy drogi o zezwolenie na lokalizację zjazdu, prowadzone w oparciu o art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych).

Z akt sprawy, w szczególności pisma inwestora z dnia 8 października 2018 r., wynika, że działki nr [...] i [...] obręb [...] W. przed wydaniem zaskarżonej decyzji nie posiadały legalnego zjazdu z drogi wojewódzkiej nr [...]. Skarżący, poza własnymi twierdzeniami i sporządzonymi na te okoliczność fotografiami, nie przedstawili decyzji administracyjnej czy innej dokumentacji, poświadczającej okoliczność, że występowali do zarządcy drogi z wnioskiem o lokalizację zjazdów na ww. działki. Tym samym brak było w ogóle konieczności zastosowania w niniejszej sprawie art. 29 ust, 2 ustawy o drogach publicznych.

Niemniej, inwestor w ramach przeprowadzonej na etapie projektowania przedmiotowej inwestycji drogowej, dokonał inwentaryzacji istniejących zjazdów z drogi wojewódzkiej nr [...] na przyległe działki, i stwierdził istnienie jednego zjazdu ukierunkowanego do działki nr [...] (szerokość działki 3,0 m) w części zlokalizowanego na działce nr [...] o szerokości ok. 3,30 m, o nawierzchni w granicach istniejącego pasa drogowego - kruszywo/grunt, a poza pasem drogowym - grunt. Wobec powyższych ustaleń, w dokumentacji projektowej ujęto przebudowę ww. istniejącego zjazdu, lokalizując go bezpośrednio z drogi "serwisowej" na kierunku do działek nr [...] i [...], o szerokości jezdni zjazdu 4,5 m i nawierzchni z kostki betonowej. Tym samym, wbrew twierdzeniom skarżących, zaprojektowany zjazd spełnia wymogi wskazane w § 79 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych dróg publicznych, gdyż jego szerokość całkowita jest nie mniejsza niż 4,5 m, posiada nawierzchnię utwardzoną, z promieniami wyokrąglającymi 3,0 m i 5,0 m wraz z obustronnymi poboczami z kruszywa o szerokości 0,5 m.

Na etapie inwentaryzacji istniejących zjazdów oraz opracowywania dokumentacji projektowej działka nr [...] nie posiadała żadnego ogrodzenia i bramy, co potwierdza w znajdująca się w aktach sprawy dokumentacja fotograficzna, przedłożona przy piśmie inwestora z dnia ][...]października 2018 r., stanowiąca część opracowania "Wykaz istniejących zjazdów i dojść do furtek".

Żądania skarżących zawarte w odwołaniu i pismach uzupełniających, a sprowadzające się do spełnienia ich żądania wykonania zjazdów, zgodnie z ich koncepcją, w ocenie Ministra, dotyczą interesu faktycznego skarżących stron, który nie podlega ochronie prawnej na podstawie art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej. Tak sformułowany interes faktyczny skarżących jest analogiczny z interesem każdej innej osoby, na której funkcjonowanie w życiu codziennym będzie miała wpływ realizacja przedmiotowej inwestycji. Uznanie przy tym, że ochronie przewidzianej w powołanym powyżej przepisie podlegać winien interes faktyczny osób trzecich, mogłoby prowadzić do paraliżu inwestycji drogowych, nie zaś do zapewnienia poszanowania praw, które są zagrożone w związku z planowaną inwestycją.

Zgodnie z art. 11d ust. 1 pkt 5 specustawy drogowej do wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej inwestor dołączył projekt budowlany wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami oraz dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi. Projekt został wykonany i sprawdzony przez osoby spełniające warunki, o których mowa w art. 12 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z art. 20 ust. 4 tej ustawy, do projektu dołączono oświadczenia projektantów i sprawdzających o sporządzeniu projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej.

Projektant jest osobą, na której spoczywa odpowiedzialność za konstrukcję drogi i użycie takich rozwiązań, aby te nie zagrażały zdrowiu i życiu ludzkiemu. Zgodnie z art. 20 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane do podstawowych obowiązków projektanta należy opracowanie projektu budowlanego w sposób zgodny m.in. z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach, wymaganiami ustawy Prawo budowlane, przepisami innych ustaw oraz zasadami wiedzy technicznej. Powyższe musi być potwierdzone stosownym oświadczeniem o sporządzeniu projektu budowlanego, zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej, które w niniejszej sprawie znajduje się w projekcie budowlanym.

To projektant odpowiada za opracowanie projektu inwestycji w sposób zapewniający bezpieczeństwo użytkowania, a nie organ udzielający zezwolenia na realizację inwestycji w postaci decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. W wypadku więc spełnienia przez wnioskodawcę wymagań określonych w art. 11 b w zw. z art. 11 d specustawy drogowej właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej - art. 11a specustawy drogowej.

Minister stwierdził, że projekt budowlany spełnia wymagania określone w art. 34 ust. 2 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane oraz rozporządzeniu Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego.

Za całkowicie bezpodstawny uznał Minister zarzut skarżących niezgodności z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach [...], przyjętych w decyzji Wojewody [...] rozwiązań projektowych w obrębie działek nr [...] i [...], związanych z szerokością pasa drogowego. O powyższym świadczyć miała przedstawiona przez skarżących kopia fragmentu mapy, na której uwidoczniona jest linia przerywana koloru fioletowego, stanowiąca zgodnie z legendą - linię istniejącego pasa drogowego. Wbrew twierdzeniom skarżących, nie jest to mapa stanowiąca załącznik do decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach [...], co potwierdza załączona przez inwestora kopia rys. nr 26 mapy przedłożonej do wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, obejmującego działki skarżących. Na mapie tej zaznaczono obszar przewidywanego terenu, na którym będzie realizowane przedsięwzięcie oraz uwidoczniono zasięg oddziaływania inwestycji na etapie jej realizacji i eksploatacji inwestycji.

Proste zestawienie ww. mapy przedstawionej przez inwestora z mapą przedstawiającą proponowany przebieg drogi, stanowiącą załącznik nr 1 do decyzji Wojewody [...], pozwala jednoznacznie stwierdzić, że linie rozgraniczające teren inwestycji zawierają się w obszarze przewidywanego terenu, na którym będzie realizowane przedsięwzięcie.

Skarżący błędnie przyjmują, że linie rozgraniczające teren przedmiotowej inwestycji są tożsame z liniami istniejącego pasa drogowego drogi wojewódzkiej nr [...]. Tymczasem, linie rozgraniczające teren inwestycji, w przeciwieństwie do linii istniejącego pasa drogowego, wyznaczają granice skutków prawnych decyzji w zakresie ustalenia lokalizacji drogi, podziałów nieruchomości oraz przejęcia własności terenu znajdującego się w ich granicach na rzecz właściwego podmiotu publicznoprawnego. Natomiast linie istniejącego pasa drogowego, wyznaczają wyłącznie obszar drogi wojewódzkiej nr [...], która w oparciu o zaskarżoną decyzję i zatwierdzony nią projekt budowlany ma być rozbudowana. Zatem na gruncie niniejszej sprawy, linie rozgraniczające teren inwestycji obejmują teren, który przeznaczony jest pod projektowaną rozbudowę drogi wojewódzkiej nr [...] i mają szerszy zakres niż obszar istniejącego pasa drogowego. Zakres zajęcia tego terenu wynika z kolei z projektu budowlanego, który jest niezbędnym elementem wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, a następnie stanowi integralną cześć tej decyzji, jako jeden z załączników.

Za chybione uznać należał więc zarzuty skarżących, upatrujących niezgodności linii rozgraniczających teren przedmiotowej decyzji, zatwierdzonych decyzją Wojewody [...], z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach [...], we fragmencie kopii mapy przedstawionej przez skarżących, niebędącej załącznikiem do decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a przedstawiającej linię istniejącego pasa drogowego.

Minister nie podzielił zarzutu skarżących, że decyzja Wojewody [...] jest niezgodna z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach [...], w zakresie w jakim ustanawia ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości.

Zgodnie z art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa, w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach określa środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia. Podejmując decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach organ ochrony środowiska dokonuje konkretyzacji warunków środowiskowych dotyczących indywidualnie określonego przedsięwzięcia. W myśl art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, przez przedsięwzięcie rozumie się zamierzenie budowlane lub inną ingerencję w środowisko polegającą na przekształceniu lub zmianie sposobu wykorzystania terenu, w tym również na wydobywaniu kopalin; przedsięwzięcia powiązane technologicznie kwalifikuje się jako jedno przedsięwzięcie, także jeżeli są one realizowane przez różne podmioty.

Wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach służy przede wszystkim wypracowaniu rozwiązań pozwalających na wyeliminowanie bądź zminimalizowanie negatywnego wpływu na środowisko realizowanego przedsięwzięcia. Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia nie określa natomiast szczegółowych rozwiązań technicznych planowanej inwestycji. Pomimo użycia w ustawie o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie takich wyrazów jak "lokalizacja" lub "usytuowanie" w kontekście danego przedsięwzięcia, istotą decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie będzie całkowite skonkretyzowanie (co do dokładnych współrzędnych w przestrzeni trójwymiarowej) lokalizacji danej inwestycji (przedsięwzięcia). Istotą decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest przede wszystkim ocena możliwości lokalizacji danego przedsięwzięcia, na skonkretyzowanym w przestrzeni terenie w kontekście uwarunkowań tego przedsięwzięcia w kategoriach oddziaływania na środowisko, a nie ostateczne i przesądzające na przyszłość usytuowanie konkretnych budowli (elementów przedsięwzięcia) w przestrzeni, w szczególności poprzez ustalenie precyzyjnego układu współrzędnych inwestycji. Kwestia szczegółowej lokalizacji (usytuowania) całego przedsięwzięcia, wraz z jego poszczególnymi elementami ingerującymi w przestrzeń, tak pod jak i na powierzchni ziemi, co do zasady, dokonana zostanie dopiero na etapie uzyskiwania decyzji o pozwoleniu na budowę (decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej).

Stosownie do treści do art. 86 pkt 2 w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 10 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wiąże organ wydający decyzje o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, z tym zastrzeżeniem, że w kwestii dokładnej, precyzyjnej lokalizacji (usytuowania) przedsięwzięcia, takie związanie jest na poziomie pewnej ogólności ustaleń organu wydającego decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, a to ze względu na hipotetyczny (przybliżony) charakter lokalizacji przedsięwzięcia dokonywanej na mocy pierwszej decyzji wydawanej w procesie inwestycyjnym.

Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach i następcza decyzja inwestycyjna (zezwolenie na inwestycję) są wydawane na podstawie różnych aktów prawnych, w ramach odrębnych procedur, przez różne organy i w konsekwencji spełniają różne cele. Żadna z tych decyzji nie zastępuje drugiej. Podmiot, który chce zrealizować określone przedsięwzięcie ma obowiązek uzyskać obie decyzje. Każda z tych decyzji dotyczy innych aspektów planowanej inwestycji. Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach przesądza z punktu środowiskowego o dopuszczalności realizacji przedsięwzięcia i warunkach określających tę dopuszczalność. Natomiast lokalizacja przedsięwzięcia rozumiana, jako dokładne, precyzyjne, usytuowanie całości przedsięwzięcia, jak i jego poszczególnych elementów następuje dopiero na etapie wydania decyzji inwestycyjnej (zezwolenia na realizację inwestycji).

Organy właściwe do wydania decyzji o zezwoleniu na realizacji inwestycji drogowej, nie są uprawnione do oceny prawidłowości postępowania zakończonego wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Kompetencja w tym zakresie przysługuje organom wskazanym w ustawie o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie. Niedopuszczalna jest zatem w postępowaniu o wydanie zezwolenia na realizacje inwestycji drogowej analiza (ocena) decyzji środowiskowej, wydanej w odrębnym postępowaniu, jak również dokumentów stanowiących podstawę jej wydania.

Minister wyjaśnił także, dlaczego skarżący mylnie utożsamiają ograniczenie w korzystaniu z nieruchomości, o jakim mowa w specustawie drogowej z obszarem ograniczonego użytkowania ustalanym w postępowaniu o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia.

Odnosząc się do zarzutu niewskazania w zawiadomieniu Wojewody [...] o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej z dnia [...] lutego 2018 r., terminu, w jakim strony mogą zapoznać się z aktami zgromadzonymi w sprawie, Minister stwierdził, że nie ma to wpływu na rozstrzygnięcie. Jak wynika z akt sprawy, strony postępowania miały zapewnioną przez organy orzekające, na każdym jego etapie, możliwość czynnego w nim udziału, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 10 k.p.a., z czego skorzystały składając m.in. zastrzeżenia i uwagi, do których ustosunkował się organ pierwszej instancji w uzasadnieniu kontrolowanej decyzji. Ponadto, jak wynika z akt sprawy skarżący zapoznali się z aktami sprawy, zarówno w postępowaniu prowadzonym przez organ I instancji, jak i przed organem odwoławczym.

W ocenie organu odwoławczego, w toku postępowania zakończonego wydaniem decyzji Wojewody [...] nie doszło do naruszenia przepisów proceduralnych w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podobnie, o wadliwości decyzji Wojewody [...] nie może świadczyć wskazywana przez skarżących okoliczność, że nie udzielono skarżącym odpowiedzi na pismo z dnia [...] kwietnia 2018 r., zawierające zarzuty w sprawie szerokości zjazdów niezgodnych z Dyrektywa [...]. Wojewoda [...] odniósł się do kwestii szerokości zjazdów na stronie 57 - 58 uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia. Co prawda nie powołał przy tym pisma skarżących z dnia [...] kwietnia 2018 r., jak również Dyrektywy [...], niemniej nie ulega wątpliwości, że zbadał zgodność zjazdu do działek skarżących z obowiązującymi przepisami prawa, czemu dał wyraz w uzasadnieniu decyzji Wojewody [...].

Odnosząc się do zarzutów dotyczących niezgodności decyzji starosty [...] o pozwoleniu wodnoprawnym z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach [...], Minister wyjaśnił, że organy orzekające o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie są właściwe do oceny prawidłowości postępowania zakończonego wydaniem decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym. Kompetencja w tym zakresie przysługuje organom wskazanym w ustawie z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne.

Odnosząc się do zarzutu, zbyt późnego – zdaniem skarżących - rozpatrzenia złożonej do Wojewody [...] petycji, Minister wyjaśnił, że petycje rozpatrywane są w trybie ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o petycjach, w związku z czym, nie mogą stanowić przedmiotu rozstrzygania w niniejszej sprawie.

Za niezasadne uznał organ II instancji zarzuty skarżących w zakresie naruszenia art. 6, art. 7 w związku z art. 77 k.p.a., poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie oraz art. 8 k.p.a. - przez nieprzyczynienie się organu I instancji do starannego i zgodnego z przepisami prawa postępowania dowodowego mającego zagwarantować równość wobec prawa oraz podważenie zasady dotyczącej pogłębianie zaufania obywateli do organów państwa.

Organy administracji nie są uprawnione do oceny zgodności stosowanego przepisu prawa z zasadami społecznymi, czy też z przepisami regulującymi zasady i tryb stanowienia prawa. Organy nie mogą odmawiać stosowania obowiązujących przepisów, nawet wówczas, gdy dostrzegają ich niezgodność z ustawą lub Konstytucją, bowiem w przeciwieństwie do sądów nie korzystają z przymiotu niezawisłości.

Kierowanie się przy wydaniu rozstrzygnięcia zasadami wyrażonymi w art. 7 i art. 77 k.p.a., nie zawsze musi oznaczać zadośćuczynienie żądaniu strony postępowania, chociaż musi wykazywać, że wydane orzeczenie wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu. Materiał sprawy musi odpowiadać na wątpliwości strony i nawet jeśli nie zgadza się ona z rozstrzygnięciem, musi dawać przekonanie o słuszności zaskarżonego aktu. Fakt udowodnienia danej okoliczności jest oceniany przez organ prowadzący postępowanie administracyjne na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Ponadto organ administracji publicznej powinien oprzeć ocenę materiału dowodowego na wszechstronnej analizie, co oznacza, że nie może pominąć jakiegokolwiek dowodu. Ocena dowodów jest "czynnością myślową" i jak każda czynność tego rodzaju powinna opierać się na zasadach logicznego rozumowania. Organ może zatem wysnuć z zebranego materiału dowodowego tylko wnioski logicznie uzasadnione, oceniając wyniki postępowania dowodowego na podstawie wiedzy i doświadczenia życiowego. Nie sposób zatem przyjąć, że organ l instancji rozpoznając niniejszą sprawę nie dopełnił obowiązków przewidzianych w art. 7 i art. 77 k.p.a., nie wykazując niezbędnej dbałości o dokładne wyjaśnienie sprawy. Wszystkie istotne w sprawie fakty i zdarzenia zostały ustalone oraz w dostateczny sposób rozważone, a motywy podjętego rozstrzygnięcia należycie przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W ocenie Ministra, materiał zgromadzony w sprawie dawał jednoznaczną odpowiedź, co do istotnych elementów niezbędnych dla sformułowania oceny prawnej rozpatrywanej sprawy, a nadto zapewniał możliwość oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu.

Art. 8 k.p.a. wprowadza dwie zasady ogólne - zasadę zaufania i zasadę pewności prawa (zwaną również zasadą uprawnionych oczekiwań). Zasada zaufania jest jedną z najważniejszych zasad ogólnych postępowania administracyjnego. Orzecznictwo i literatura wypracowały w oparciu o nią szereg dyrektyw, według których ma się toczyć postępowanie. W ocenie Ministra, w toku postępowania zakończonego wydaniem decyzji Wojewody [...] nie doszło do naruszenia przepisów proceduralnych w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ I instancji przeprowadził postępowanie w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w sposób rzetelny, zgodny z wymogami k.p.a., wystarczający do wydania prawidłowego rozstrzygnięcia. W tym zakresie podjął też wszelkie niezbędne kroki konieczne do ustalenia stanu faktycznego, przeprowadził w sposób prawidłowy postępowanie dowodowe i poczynił na jego podstawie właściwe ustalenia.

Stanowisko Wojewody [...] w wystarczający sposób wskazuje na tok rozumowania przyjęty przy rozpoznawaniu sprawy, a w konsekwencji nie narusza norm postępowania administracyjnego. Wojewoda [...], nie mając żadnych wątpliwości, że zgromadzony materiał dowodowy dawał podstawy do wydania rozstrzygnięcia i zakończenia postępowania, nie był zobligowany do przeprowadzenia dodatkowych czynności wyjaśniających. Według Ministra, stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób prawidłowy. Zdaniem organu odwoławczego Wojewoda [...] przeprowadził właściwe postępowanie dowodowe, czemu dał wyraz w zaskarżonej decyzji. Wojewoda [...] w sposób odpowiadający art. 107 § 3 w związku z art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. uzasadnił swoją decyzję, wskazując przesłanki, które wziął pod rozwagę przy rozpatrywaniu sprawy.

Jak szeroko podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, podjęcie przez organ rozstrzygnięcia odmiennego od oczekiwanego przez stronę skarżącą w sytuacji, gdy organ prawidłowo zebrał materiał dowodowy, a ocena tego materiału jest logiczna, nie przekroczył zasady swobodnej oceny dowodów, oraz wskazał prawidłową podstawę prawną, nie oznacza niezgodności zaskarżonej decyzji z prawem. Okoliczność, że strona nie została przekonana, co do przyjętego w sprawie rozstrzygnięcia, nie oznacza naruszenia zasady przekonywania. Strona ma bowiem prawo do własnego subiektywnego przekonania o zasadności jej zarzutów, zaś przekonanie to nie musi mieć odzwierciedlenia w obowiązujących przepisach prawnych i ich wykładni.

Odnosząc się do zarzutów co do przeprowadzonej egzekucji, jej prawidłowości, legalności i zasadności, Minister wyjaśnił, że podnosić je można tylko w postępowaniu egzekucyjnym, prowadzonym w trybie ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, wobec czego nie mogą one stanowić przedmiotu rozważań Ministra w przedmiotowym postępowaniu.

Zarzuty skarżących dotyczące rzekomego prowadzenia przez Ministra, dwóch oddzielnych postępowań odwoławczych w zakresie decyzji Wojewody [...], były bezpodstawne. Błędne wskazanie przez organ II instancji znaku pisma "[...]", zamiast "[...]" na jednym z pism, nie świadczy, wbrew przekonaniu skarżących, o rozdzielnym prowadzeniu postępowań odwoławczych w stosunku do tej samej decyzji.

Podobnie, za chybiony uznać należy zarzut nieprawidłowego skierowania do inwestora zarzutów skarżących, w sprawie braku oświadczenia inwestora o dysponowaniu nieruchomościami skarżących na cele budowlane. To organ prowadzący postępowanie, a nie strona, decyduje o jego kierunku i czynnościach podejmowanych w sprawie.

II. Z tą decyzją nie zgodzili się skarżący, którzy pismem datowanym na [...] grudnia 2019 r. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając ją "w części nierozpatrzenia odwołania dot. działek nr [...] i nr [...] położonych w L. obręb [...] W. w zakresie braku rozstrzygnięcia sprawy oraz w części w zakresie ustalenia nowego zapisu w jej punkcie II Linii rozgraniczającej teren inwestycji (strona 3) bez podania skali załączników mapowych określających linie rozgraniczające teren inwestycji, które stanowią linie podziału nieruchomości".

Skarżący zarzucili decyzji:

"I. Nierozpoznanie istoty sprawy i w konsekwencji wydanie przez Ministra Finansów, Inwestycji i Rozwoju w dniu [...].11.2019 r. (znak: [...]) decyzji - dotyczącej działek znajdujących się w obrębie [...] G., jednostka ewidencyjna S., powiat [...] - odnoszącej się do działek, które w ogóle nie dotyczą skarżących i nie znajdują się w ich interesie.

II. Naruszenie przepisów postępowania:

a) art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, uwzględniających interes skarżących i pominięcie w wydanej sentencji decyzji, faktu że skarżący są właścicielami działki nr [...] i [...] położonych w L.obręb [...] W. - przez które przebiega przedmiotowa inwestycja drogowa: Rozbudowa drogi wojewódzkiej nr [...] W. – P. — S.- L. na odcinku od km [...] do km [...],

b) art. 107 § 1 ust. 5 k.p.a. poprzez niezawarcie w decyzji Ministra Finansów, Inwestycji i Rozwoju (znak: [...]) jakiegokolwiek rozstrzygnięcia w przedmiocie zarzutów podniesionych przez B. R. i G. S. w odwołaniu od decyzji nr [...] Wojewody [...] z dnia [...].05.2018 r. (znak: [...]) w zakresie działek nr [...] i nr [...] położonych w L., obręb [...] W. będących ich własnością.

- co stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

III. Naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 11f ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 10.04.2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tj. specustawa drogowa), polegające na podzieleniu stanowiska organu I instancji polegającego na nieuwzględnieniu przy wydawaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji- potrzeby zadbania o ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich;

2. art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z 07.07.1994 r. Prawo budowlane, przez akceptację zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę pomimo braku złożenia przez inwestora oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane lub zgody właścicieli działek nr[...] i [...] położonych w L. obręb [...] W.,

3. art. 33 ust. 2 pkt. 2 ustawy z 07.07.1994 r. Prawo budowlane, przez akceptację niesprawdzenia kompletności projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Wojewody [...] nr [...], znak: [...] z dnia [...].05.2018 r.- o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane;

4. art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z 07.07.1994 r. Prawo budowlane, przez akceptację niesprawdzenia zgodności projektu budowlanego z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach, wydaną przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w L. nr[...] z dnia [...].12.2016 r. - w aspekcie rozbudowy drogi wojewódzkiej nr [...], która zgodnie z decyzją środowiskową powinna znajdować się w istniejącym pasie drogowym oraz brakiem oddziaływania inwestycji na środowisko a także brakiem zgodności decyzji wodnoprawnej z wydaną decyzją środowiskową.

IV. Naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, tj.:

1) art. 7b i art. 106 § 1 k.p.a. przez wydanie decyzji bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu, co skutkuje naruszeniem prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a.)

V. Naruszenie przepisów postępowania:

naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 10 i 12 k.p.a. przez dopuszczenie przez organ administracji publicznej do przewlekłości postępowania, a w konsekwencji - stwierdzenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że wskazana przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

2. art. 107 § 3 k.p.a., poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do treści wszystkich pism i dowodów przedłożonych przez skarżących dotyczących działek [...] i [...] położonych w L. obręb [...] W., których są właścicielami;

3. art. 138 § 1 ust. 1 k.p.a. polegające na uchyleniu decyzji w części i umorzeniu postępowania w tym zakresie a w pozostałej części utrzymanie w mocy decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...].05.2018 r., znak: [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej: Rozbudowa drogi wojewódzkiej nr [...] W. — P. – S. – L. na odcinku od km [...] do km [...], która jest nieprawidłowa i nie powinna się ostać w obrocie prawnym, ponieważ m.in. rozwiązania projektowe w obrębie działek nr [...] i [...] związane z szerokością pasa drogowego są niezgodne z decyzją środowiskową z dnia [...].12.2016 roku, a decyzja organu została wydana w wyniku naruszenia szeregu fundamentalnych instytucji prawa administracyjnego".

Skarżący wnieśli o uwzględnienie skargi, stwierdzenie nieważności decyzji w części dotyczącej działek nr [...] i [...] położonych w L. obręb [...] W., oraz poprzedzającej zaskarżoną decyzję decyzji organu pierwszej instancji w tej samej części. Jako żądanie ewentualne skarżący wnieśli o uchylenie - w ww. części – zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji "oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia we wskazanym zakresie i doprowadzenie przedmiotowej inwestycji do stanu zgodnego z prawem". Skarżący wnieśli też o zasądzenie kosztów postępowania i wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.

Zdaniem skarżących, zaskarżona decyzja "nie rozpoznała istoty sprawy, ponieważ orzekła w przedmiocie innych działek, niż wskazane w odwołaniu działki nr [...] i [...] położone w L. obręb[...] W. Przedmiotową decyzją uchylono zaskarżoną decyzję w części dotyczącej działki nr [...] z obrębu [...] G. S., gmina S., powiat [...]" - od której w ogóle nie wniesiono odwołania - podczas, gdy odwołanie dotyczyło działek nr [...] i [...].

Skarżący wskazali, że zgodnie z uchwałą 7 sędziów NSA z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OPS 2/12 stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa.

Zaskarżona decyzja nie zawierała fundamentalnego elementu w postaci rozstrzygnięcia rozpatrzenia sprawy (art. 107 § 1 ust. 5 k.p.a.), a – skarżący powołali się tu na wyrok NSA z 9 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 889/16 - rozstrzygnięcie jest bezwzględnie obowiązującym elementem każdej prawidłowo wydanej decyzji administracyjnej.

Zawarte w decyzji uzasadnienie musi być spójne z jej rozstrzygnięciem. W sytuacji natomiast, gdy zawarte w otrzymanej decyzji rozstrzygnięcie dotyczy innego stanu prawnego lub faktycznego, to takiej decyzji nie można utrzymać w mocy i w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. podlega ona stwierdzeniu nieważności.

Organ drugiej instancji dokonał błędnej wykładni i zastosowania przepisów ustawy Prawo budowlane oraz ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. W uzasadnieniu przedmiotowej decyzji organ II instancji uznał, że wszelkiego rodzaju zagrożenia płynące z realizacji inwestycji drogowej, należy postrzegać jako subiektywny interes skarżących.

W odczuciu wnoszących skargę obowiązujące przepisy ustaw mają charakter obiektywny, ponadto dotyczą praw i interesów skarżących. Skarżący są osobami, których prawa i interesy mogą być przez wydanie przedmiotowego zezwolenia zagrożone lub naruszone. Dla określenia wymagań dotyczących ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich konieczne jest przede wszystkim zidentyfikowanie istnienia tych interesów. Realizacja przedmiotowej inwestycji drogowej została ustalona i jest realizowana bez uwzględnienia interesów mieszkańców nieruchomości sąsiadujących z inwestycją drogową. Organ nie określił w wydanej decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi stosownych wymogów zapewniających poszanowanie takich interesów.

Przykładem naruszenia interesu osób trzecich, jest zlokalizowanie przez inwestora na działce nr [...] nowego słupa energetycznego - przy braku zgody właściciela i braku prawa do dysponowania tą działką na budowę nowej linii elektroenergetycznej z lokalizacją nowego słupa energetycznego.

Warunki techniczne uzyskane od PGE Dystrybucja S.A. L., na które powołuje się inwestor w piśmie z dnia [...] marca 2019 r., nie stanowią podstawy do usytuowania słupa energetycznego i linii energetycznej na działce nr [...] bez zgody jej właściciela. Nowy słup energetyczny zaprojektowano na działce nr [...] poza istniejącym pasem drogowym, w wyznaczonym w decyzji [...] obszarze ograniczonego użytkowania, co jest niezgodne z decyzją środowiskową, w której zapisano, że nie było potrzeby ustanawiania obszaru ograniczonego użytkowania.

Zgodnie z opinią Państwowego Inspektora Sanitarnego w L. z dnia [...] stycznia 2016 r., z załączonej do wniosku karty informacyjnej przedsięwzięcia wynika, że realizacja planowanego przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie drogi wojewódzkiej nr [...] nie będzie miała negatywnego wpływu na środowisko i nie zachodzi potrzeba ustanawiania obszaru ograniczonego ubytkowania.

Błędem jest ustalenie nowego zapisu dotyczącego linii rozgraniczającej teren inwestycji, bez podania skali map. Mapy te są załącznikami graficznymi do decyzji w związku z tym przedstawiają przebieg inwestycji a także ustalają linie rozgraniczające, które jednocześnie są liniami podziału nieruchomości w związku z tym muszą być przedstawione w odpowiedniej skali, zgodnie z ustawą o gospodarce nieruchomościami.

Pojęcie "uzasadnionych interesów osób trzecich" powinno być interpretowane w oparciu o przesłanki obiektywne, czyli zgodność z przepisami prawa. Pojęcie takie to ochrona prawnie chronionych interesów, które muszą znajdować swoje umocowanie przepisach powszechnie obowiązującego prawa.

Zgodnie z art. 32 ust 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Treścią powyższego oświadczenia jest deklaracja o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zgoda właściciela nieruchomości, upoważniająca inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, powinna być sformułowana w sposób jednoznaczny i nie może być dorozumiana. Wydanie pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy inwestor nie oświadczył, że ma prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, powinno być ocenione jako wydanie tego pozwolenia z rażącym naruszeniem prawa.

Projekt budowlany rozbudowy drogi wojewódzkiej nr [...] nie zawierał oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, tj. działek nr [...] i [...] położonych w L. Kompletność projektu budowlanego projektowanej rozbudowy drogi wojewódzkiej nr [...] w zakresie obowiązku dołączenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane tj. działek nr [...] i [...] nie została zachowana, stąd też nie zostały spełnione wymagania ustalone przepisami prawa budowlanego. Do zadań Wojewody [...], który wydał decyzję, należała ocena kompletności złożonego wniosku w świetle wymogów ustawowych oraz, czy projekt mieści się w granicach wyznaczonych przez prawo oraz przepisy techniczno - budowlane. Wojewoda [...] nie zrealizował wyżej wymienionego zadania.

W ocenie Ministra w postępowaniu o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej niedopuszczalna jest analiza (ocena) decyzji środowiskowej, wydanej w odrębnym postępowaniu, jak również dokumentów stanowiących podstawę jej wydania. Powyższe stwierdzenie nie może uprawniać organu II instancji do akceptacji powstałych wcześniej uchybień. Wydana decyzja środowiskowa wyznacza linie rozgraniczające przebiegu inwestycji. Projekt budowlany musi być zgodny z liniami rozgraniczającymi wyznaczonymi w decyzji środowiskowej. Skarżący przywołali treść art. 35 ust. 1 pkt. 1 ustawy Prawo Budowlane stwierdzając, że znajdującą się w aktach decyzja Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w L. z dnia [...] grudnia 2016 r. o środowiskowych uwarunkowaniach jednoznacznie określiła obszar projektowanej inwestycji drogowej mieszczącej się w liniach rozgraniczających istniejącego pasa drogowego drogi wojewódzkiej nr [...] co potwierdziła opinia Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w L.z dnia [...] stycznia 2016 r.

Ww. decyzja Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w L. o środowiskowych uwarunkowaniach jednoznacznie określiła obszar zasięgu projektowanej inwestycji drogowej mieszczącej się w liniach rozgraniczających istniejącego pasa drogowego drogi wojewódzkiej nr [...], która powinna stanowić podstawę do opracowania operatu wodno prawnego. Powyższe wskazuje, że decyzja wodno prawna wydana przez Starostę L. [...] października 2017 r. na lokalizację rowu melioracji szczegółowej wykracza poza obszar zasięgu projektowanej inwestycji drogowej określony w decyzji środowiskowej.

Zdaniem skarżących, niezgodne z prawdą jest również stwierdzenie, że decyzja wodno prawna w obrębie działek nr [...] i [...] jest zgodna z decyzją środowiskową, która określiła obszar zasięgu planowanej inwestycji drogowej w liniach rozgraniczających istniejącego pasa drogowego drogi wojewódzkiej nr [...]. Decyzja wodnoprawna wykracza więc poza obszar zasięgu projektowanej inwestycji drogowej określony w decyzji środowiskowej. Ponadto, na lokalizację rowu melioracji szczegółowej na działkach nr [...] i [...] Starosta L. nie wydal żadnej decyzji ograniczającej prawa do ww. działek.

W niniejszej sprawie obie ww. decyzje zostały więc wydane bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu, co w konsekwencji skutkowało naruszeniem prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a.).

Skarżący wyjaśnili, że [...] lutego 2015 r. Starosta [...] wszczął z urzędu postępowanie administracyjne i wydał decyzję znak: [...] w celu ujawnienia w ewidencji gruntów i budynków prawidłowego przebiegu granicy pomiędzy działkami nr [...] i nr[...] położonymi w L. obręb [...] W. [...] Wojewódzki Inspektor nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w L. wydał w dniu [...] maja 2015 r., decyzję w całości uchylającą ww. decyzję Starosty L.

Starosta L. w dniu [...] listopada 2015 r. wydał postanowienie o zawieszeniu postępowania wszczętego z urzędu w sprawie ujawnienia w ewidencji gruntów i budynków prawidłowego przebiegu granicy pomiędzy działkami: nr [...] i [...]. W 2016 r. ustały przyczyny zawieszonego postępowania. Starosta L. podjął zawieszone postępowanie dopiero w dniu [...] lipca 2019 r. Postępowanie administracyjne wszczęte z urzędu w celu uregulowania przebiegu granicy pomiędzy działką nr [...], a działką nr [...] nie zostało rozstrzygnięte i nie wydano w tej sprawie żadnej decyzji ostatecznej, stanowiącej podstawę do dokonania wpisu do ewidencji gruntów i budynków zgodnie z § 12.1 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Postępowanie nadal toczy się i nie zostało w żaden sposób zakończone.

Granica pomiędzy działką nr [...] a działką nr [...] według ewidencji gruntów i budynków różni się od granicy istniejącej na gruncie o ok. 1.50 m. Działający na zlecenie inwestora geodeta dokonał bezprawnego podziału działki nr [...] z nieuregulowaną granicą zewnętrzną i taki projekt podziału został złożony do wydania decyzji [...], której nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

W niniejszym postępowaniu doszło także do naruszenia podstawowych reguł, które odnoszą się do szybkości postępowania administracyjnego oraz zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym jego stadium, a przed wydaniem decyzji umożliwienie im wypowiedzenie się co do zebranych materiałów oraz zgłoszonych żądań

Sposób prowadzenia postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę został jednoznacznie określony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w orzeczeniu z dnia 11 grudnia 2019 r. sygn. VII SAB/Wa 157/19, stwierdzając, że przewlekłość postępowania w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Zaskarżone akty naruszyły uzasadnione interesy skarżących w związku z wydaniem decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej. Interes skarżących nie jest interesem faktycznym, lecz interesem prawnym, który pozostaje w pełnej zgodności z interesem publicznym.

Decyzja Ministra Finansów, Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] listopada 2019 r. akceptująca wbrew uzasadnionej woli skarżących decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2018 r. w przedmiocie wydania zezwolenia na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej została wydana z rażącym naruszeniem prawa, co uzasadnia wniosek o stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

III. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko.

IV. Pismem datowanym na [...] maja 2020 r. skarżący wnieśli o odroczenie rozprawy, wyznaczonej na 28 maja b.r., z uwagi na stan zagrożenia epidemicznego i ich chęć osobistego uczestnictwa w rozprawie. Skarżący stwierdzili, że nie mieli osobistego wglądu do akt sprawy. Podkreślili też, że akta sądowe są niekompletne i nie zawierają 30 istotnych dokumentów, które w kopiach przedstawili przy ww. piśmie z wnioskiem o ich dołączenie do akt.

Na rozprawie 28 maja 2020 r., na którą stawili się skarżący (B. R. osobiście i jako pełnomocnik G. S.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił wniosek o odroczenie rozprawy i poinformował strony, że akta sądowe są kompletne, a w załączonych do nich aktach administracyjnych znajdują się wszystkie dokumenty, o których skarżący wspominali w piśmie z 18 maja 2020 r. i które zostały załączone w kopiach do tego pisma.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że kontrolowana decyzja była prawidłowa, a skarga nie była zasadna. Biorąc ponadto pod uwagę zasadniczy zarzut skarżących, dotyczący nierozpoznania przez Ministra istoty sprawy, wyznaczonej – zdaniem skarżących – ich odwołaniem, tut. Sąd uznał, że niezbędnym elementem uzasadnienia faktycznego wyroku powinno być także szczegółowe omówienie uzasadnienia zaskarżonej decyzji w tym zakresie.

Na wstępie wyjaśnić należy, że po pierwsze postępowanie w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej (dalej: "[...]") prowadzone na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t. jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1474, dalej: "specustawa drogowa") jest postępowaniem szczególnym. Charakteryzuje się nie tylko restrykcyjnym i przymusowym podejściem do regulowania kwestii własnościowych w zakresie pozyskiwania gruntów pod budowę inwestycji, ale również wysokim stopniem sformalizowania praw i obowiązków uczestników tego postępowania oraz organów administracji publicznej. Po drugie zaś, wbrew twierdzeniom skarżących, uzasadnienie zarówno decyzji Wojewody [...] z [...] maja 2018 r., jak i decyzji Ministra z [...] listopada 2019 r. sporządzone zostało bardzo starannie, zgodnie z art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a., a wydane decyzje w żaden sposób nie naruszają prawa; zwłaszcza rażąco, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a., zaś decyzja Ministra zawiera rozstrzygnięcie w przedmiocie odwołania skarżących.

I. Poprawność postępowania w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej – zarzut III skargi.

Podstawowym założeniem szczególnej regulacji kwestii realizacji inwestycji drogowych w Rzeczypospolitej Polskiej, jakie legły u podstaw uchwalenia specustawy drogowej była konieczność – z uwagi na jej specyficzny charakter, jako inwestycji liniowej przebiegającej najczęściej przez wiele nieruchomości – połączenia dotychczas odrębnych procedur i rozstrzygnięć administracyjnych w jedną, kończącą się decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, jako podstawę rozpoczęcia robót budowlanych w zakresie budowy drogi publicznej.

Jak podkreśla się w doktrynie "wydając decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, organ orzekający dokonuje (...) jedynie oceny prawnej dopuszczalności lokalizacji tej inwestycji we wnioskowanym miejscu. Skutkiem wydanego zezwolenia jest jednak m.in. zatwierdzenie podziałów nieruchomości i odebranie ich własności na rzecz gminy miejskiej, której prezydent dodatkowo reprezentuje jej interes prawny. (...) Wnioskowy charakter postępowania wyznacza jednocześnie granice oceny wniosku przez organ orzekający oraz granice jego orzeczenia, które ma się odnosić do tego wszystkiego, co jest przedmiotem wniosku. Decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji stanowi zatem efekt oceny prawnej zamierzenia inwestycyjnego w kształcie przedstawionym we wniosku. Organ orzekający mógłby dokonać stosownej modyfikacji przedmiotu rozstrzygnięcia tylko w przypadku, gdyby z obowiązujących przepisów prawa wynikała taka konieczność, jako wiążąca organ orzekający niezależnie od treści wniosku. Taki zakres oceny wniosku o wydanie decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej wynika także z art. 11e omawianej ustawy. Zatwierdzenie projektu budowlanego i określenie pozostałych elementów zawartych w omawianym ust. 1 pkt. 8 skutkuje przypisaniem przez ustawodawcę decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej walorów prawnych pozwolenia na budowę określonej drogi publicznej" (M. Wolanin Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Komentarz. Wyd. 2, Warszawa 2010).

W komentarzu do specustawy drogowej podkreśla się ponadto, że "określenie dla nieruchomości sposobu jej zagospodarowania pod drogę publiczną oznacza dopuszczalność wydzielania w przestrzeni gruntowej tej części, dla której określone zostało przeznaczenie pod budowę drogi publicznej. (...) Planistyczne wyodrębnienie drogi publicznej polega zatem na wyznaczeniu terenu stosownymi liniami rozgraniczającymi, niezależnie od geodezyjnych i prawnych granic nieruchomości, przez które projektowana droga, jako dopuszczalny sposób zagospodarowywania terenu (gruntu), ma przebiegać. Wyznaczenie tych linii w (...) decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie przesądza o tytule prawnym terenu ujętego w tych liniach, lecz jedynie o inwestycyjnych możliwościach zagospodarowania tego terenu. Wyznaczenie jednak takich linii w zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej skutkuje przejęciem własności całego terenu zawartego w tych liniach na rzecz Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego" (op. cit.).

Biorąc pod uwagę powyższe rozważania należy podkreślić, że nałożenie przez ustawę na inwestora obowiązku sporządzenia mapy zawierające projekt podziału nieruchomości nie jest równoznaczne z nałożeniem na ten podmiot obowiązku prowadzenia postępowań rozgraniczeniowych w wypadku spornego pomiędzy właścicielami przebiegu granic ich nieruchomości.

Projekt mapy takiego podziału nieruchomości, wykonywany w celu ustalenia przebiegu drogi i oznaczenia co do tożsamości nieruchomości (lub ich części) podlegających wywłaszczeniu na cel publiczny, tworzy wyłącznie te granice, które powstają w wyniku podziału gruntu i wyłącznie dla określenia przebiegu drogi. Granice już na gruncie istniejące i niezmieniane w wyniku podziału podlegają wyłącznie mechanicznemu odzwierciedleniu w projektowanej mapie; inwestor nie ma ani prawa, ani obowiązku odmiennego od ujawnionego w krajowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym ustalania przebiegu takich granic.

Potencjalnie sporny w niniejszej sprawie przebieg granicy pomiędzy nieruchomością oznaczoną nr ewid. [...], a nieruchomością o nr. ewid. [...] nie miał więc prawnego znaczenia w sprawie udzielenia [...].

Nie jest rolą inwestora (a tym bardziej organu orzekającego w sprawie [...]) dokonywanie jakiejkolwiek oceny ewentualnych niezgodności treści istniejących urzędowych dokumentów geodezyjnych ze stanem rzeczywistym; w szczególności inwestor nie ma ani prawa, ani obowiązku prostowania niezgodności w tej dokumentacji dotyczącej np. przebiegu granic nieruchomości. Wynika to z prostego faktu, że projekt podziału nieruchomości w celu wydzielania gruntów pod drogę w żaden sposób nie ingeruje w istniejące linie rozgraniczenia geodezyjnego – za wyjątkiem granic zaprojektowanych zgodnie z założeniami takiej mapy - ani nie ustala nowej powierzchni działek.

Jak słusznie stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 września 2014 r., II OSK 1730/14 (ONSA) nie jest też rolą organu, zatwierdzającego projekt podziału nieruchomości w procesie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji ocena racjonalności czy też słuszności przyjętych we wniosku rozwiązań projektowych, gdyż postępowanie w sprawie zezwolenia na realizację danej inwestycji drogowej toczy się na wniosek zarządcy drogi, którym to wnioskiem organ administracji jest związany.

Co więcej, jak wyjaśnił w ww. wyroku NSA – a który to pogląd tut. Sąd podziela – "Organ nie może dokonywać, jakichkolwiek zmian np. w zakresie lokalizacji, przebiegu oraz planowanych parametrów technicznych konkretnej inwestycji. (...) Rolą orzekającego w sprawie organu jest natomiast sprawdzenie kompletności wniosku w świetle wymogów ustawowych oraz czy koncepcja składającego wniosek mieści się w granicach wyznaczonych przez prawo". Sprawdzenie koncepcji wnioskodawcy odbywa się w granicach kognicyjnych organu, co oznacza, że wojewoda orzekający w sprawie jest związany ustaleniami organów administracji publicznej, właściwych w sprawach geodezji i kartografii. Właściwym zaś organem administracji geodezyjnej i kartograficznej, wchodzącym w skład Służby Geodezyjnej i Kartograficznej jest starosta i tylko on może udostępniać informacje zawarte w operacie ewidencyjnym w formie wypisów z rejestrów, kartotek i wykazów tego operatu; wyrysów z mapy ewidencyjnej i ew. kopii dokumentów uzasadniających wpisy do bazy danych operatu ewidencyjnego (art. 24 ust. 3 pkt. 1 – 3 w zw. z art. 6a ust. 1 pkt. 2 lit. b) ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t. jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 276 ze zm.). Zgodnie z art. 7d pkt. 1 w zw. z art. 22 ust. 1 cyt. ustawy zadaniem starosty jest m.in. prowadzenie powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, w tym ewidencji gruntów i budynków.

Zgodnie z art. 20 ust. 1 cyt. ustawy takie dane, jak położenie, granice i powierzchnia nieruchomości wynikają z ewidencji gruntów i budynków. Podstawę jakiegokolwiek planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, gospodarki nieruchomościami stanowią wyłącznie dane już zawarte w ewidencji gruntów i budynków (art. 21 ust. 1 cyt. ustawy).

Zgodnie z art. 24 ust. 5 ww. ustawy starosta udostępnia dane ewidencji gruntów i budynków na żądanie organów administracji publicznej albo podmiotów niebędących organami administracji publicznej, realizujących, na skutek powierzenia lub zlecenia przez organ administracji publicznej, zadania publiczne związane z gruntami, których dotyczy udostępniany zbiór danych lub wypis.

Skoro więc mapy z projektem podziałów nieruchomości (zatwierdzone w decyzji Wojewody [...] w tym również mapy z projektem podziałów działek skarżących) zostały wykonane przez uprawnionego geodetę i przyjęte wraz z wykazem zmian ewidencyjnych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego i opatrzone stosowną klauzulą, to tylko w oparciu o takie dokumenty geodezyjne orzekać mógł organ I instancji. Wojewoda nie miał nie tylko podstaw, ale również i prawa do zakwestionowania takiego dokumentu i odmowy zatwierdzenia podziału. W konsekwencji, kontrolujący decyzję Wojewody Minister nie mógł tejże decyzji uchylić w części, żądanej przez skarżących.

Dlatego rację ma Minister, wyjaśniając w uzasadnieniu swej decyzji, że organ wydający decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej i zatwierdzający podział nieruchomości, zobowiązany jest działać na podstawie specustawy drogowej, która przedmiotowe kwestie reguluje; zaś skoro przepisy specustawy drogowej nie uprawniają organu do skutecznego kwestionowania ustaleń organów geodezyjno - kartograficznych, to nie może on poddawać pod wątpliwość zapisów określonych na mapie sytuacyjnej, jak również w ewidencji gruntów i budynków.

Należy ponadto podkreślić, że skutek prawny nabycia nieruchomości pod drogi ograniczony jest przedmiotowo w art. 12 ust. 2 specustawy drogowej, zgodnie z którym linie rozgraniczające teren, w tym granice pasów drogowych, ustalone decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanowią linie podziału nieruchomości. W artykule tym mowa jest więc nie tylko o tym, że linie rozgraniczają drogę (pas drogowy) w celu ustalenia jej przebiegu w decyzji, ale również o tym, że podział nieruchomości dokonywany jest wyłącznie co do gruntu, przejmowanego na drogę. I tylko taki podział jest zatwierdzany decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (art. 12 ust. 1 cyt. ustawy).

Błędne jest twierdzenie skarżących o wadliwości decyzji organów obu instancji, polegające na naruszeniu art. 32 ust. 4 pkt. 2 w zw. z art. 32 ust. 2 pkt. 2 ustawy Prawo budowlane. Zdaniem skarżących, inwestor nie przedłożył oświadczenia o prawie dysponowania gruntem stanowiącym ich własność, na cele budowlane.

Należy wyjaśnić, że niezwykle rzadkie są wypadki, w których inwestor składający wniosek o[...] posiada tytuł prawny do wszystkich gruntów, na których zamierza realizować inwestycję. Z natury rzeczy nie zawsze mógłby więc złożyć oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomościami osób trzecich na cele budowlane. Dlatego też ustawodawca, w art. 11d ust. 1 pkt. 3 i 3a specustawy drogowej, nakazał mu załączenie do wniosku map zawierających projekty podziału nieruchomości, sporządzone zgodnie z odrębnymi przepisami i określenie nieruchomości lub ich części, które planowane są do przejęcia na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Zgodnie zaś z art. 12 w zw. z art. 11f ust. 1 pkt. 5 i 6 ww. ustawy, decyzja [...] zawiera zatwierdzenie podziału nieruchomości i oznaczenie nieruchomości lub ich części, według katastru nieruchomości, które stają się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego. Nadanie takiej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności powoduje (art. 17 ust. 3 specustawy drogowej), że były właściciel jest zobowiązany do niezwłocznego wydania nieruchomości, opróżnienia lokali i innych pomieszczeń, a właściwy zarządca drogi jest uprawniony do faktycznego objęcia nieruchomości w posiadanie. Taka decyzja uprawnia do rozpoczęcia robót budowlanych.

Umknęło ponadto uwadze skarżących, że prawnym skutkiem dokonania podziału nieruchomości skarżących, pierwotnie oznaczonych numerami ewidencyjnymi [...] i [...][, było powstanie nowych działek, o nowych numerach ewidencyjnych, przeznaczonych pod inwestycję i działek – również o nowym oznaczeniu - których własność pozostała przy skarżących. Tym samym, inwestor realizuje drogowe zamierzenie inwestycyjne już nie na działkach skarżących, ale na działkach oznaczonych w decyzji [...], które przeszły na własność (zgodnie z art. 12 ust. 4 pkt 2 specustawy drogowej) Województwa [...] z dniem, w którym decyzja Wojewody [...] stała się ostateczna.

W takim właśnie kontekście prawnym należy odczytywać dyspozycję art. 11i ust. 1 specustawy drogowej o odpowiednim stosowaniu Prawa budowlanego wyłącznie w kwestiach nieuregulowanych specustawą drogową.

Co do zasady, decyzja [...] tylko wówczas może zawierać postanowienia w zakresie wymagań dotyczących ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, gdy organ w trakcie postępowania o ustalenie lokalizacji drogi ustali, że określona lokalizacja narusza uzasadnione interesy osób trzecich (por. wyrok NSA w Warszawie z 19 czerwca 2007 r., II OSK 509/07, Legalis).

Zdaniem skarżących, organa obu instancji uchybiły dyspozycji art. 11f ust. 1 pkt. 4 specustawy drogowej, gdyż zaniechały orzeczenia o wymaganiach dotyczących ochrony ich uzasadnionych interesów. Przykładem takiego naruszonego interesu ma być zgoda organu na posadowienie słupa energetycznego "na działce nr [...]" i ustanowienie w tym zakresie ograniczonego użytkowania.

Odnośnie tych zarzutów skarżących, dotyczących ograniczenia w korzystaniu z ich nieruchomości (przede wszystkim związanych z lokalizacją słupa elektroenergetycznego), Minister wyjaśnił prawidłowo, że takie ograniczenie określone zostało w decyzji [...] przez organ architektoniczno - budowlany, na podstawie art. 11f ust. 8 lit. i specustawy drogowej. Pozostaje ono w związku z koniecznością realizacji obowiązków, o których mowa w art. 11f ust. 1 lit. b, c oraz e-h specustawy drogowej, tj. obowiązku budowy lub przebudowy sieci uzbrojenia terenu, budowy lub przebudowy urządzeń wodnych lub urządzeń melioracji wodnych szczegółowych i budowy lub przebudowy zjazdów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia, że zgodnie z decyzją organu I instancji – w zakresie utrzymanym w mocy zaskarżoną decyzją Ministra – zatwierdzony został podział nieruchomości skarżących w następujący sposób:

1. działki nr ewid. [...] o powierzchni 0,2875 ha na działki: [...] - o powierzchni 0,0022 ha i [...] - o powierzchni 0,2853 ha, zaś

2. działki nr ewid. [...] o powierzchni 0,3284 ha na działki: [...] - o powierzchni 0,0157 ha i [...] - o powierzchni 0,3127 ha.

Działki o nr. ewid. [...] stały się własnością Województwa [...].

Udzielone zezwolenie na realizację inwestycji drogowej obejmowało działki (po podziale) nr ewid. [...] i [...]. Natomiast na działkach nr ewid. [...] i [...], których własność pozostała przy skarżących, przewidziano zgodę na budowę (przebudowę) zjazdów i przebudowę sieci teletechnicznej oraz przebudowę sieci elektroenergetycznej. Organ I instancji nałożył bowiem na inwestora – zgodnie z art. 11f ust. 1 pkt. 8e specustawy drogowej - obowiązek przebudowy sieci teletechnicznej i elektroenergetycznej m. in. na działkach [...] i [...].

W decyzji Wojewody [...] nie nałożono jednak obowiązku przebudowy urządzeń wodnych lub urządzeń melioracji wodnych szczegółowych (w tym konserwacji rowu) na działkach, których własność pozostaje przy skarżących. W zakresie zarzutów skarżących, podnoszonych w toku postępowania o udzielenie [...], a dotyczących istniejącego (prywatnego) rowu melioracyjnego na działkach skarżących, organ I instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające. Jak ustalił Wojewoda[...]i na podstawie m.in. wyjaśnień inwestora (zawartych w pismach z marca, kwietnia oraz maja 2018 r.). Wynika z nich, że wody z pasa drogowego nie będą kierowane do rowu zlokalizowanego na działkach nr:[...] i [...], a objęty przebudową rów położony wzdłuż projektowanej drogi dojazdowej obsługującej działki przyległe do drogi wojewódzkiej nr [...] jest odtworzeniem istniejącego układu rowu melioracji szczegółowej, jaki jest na okolicznym terenie m.in. na działkach nr: [...]. Rów ten nie będzie połączony z systemem odwodnienia drogi wojewódzkiej. Organ przeprowadził analizę map, obrazujących przebieg rowu i ustalił, że rozwiązania projektowe w opracowywanej dokumentacji rozbudowy drogi wojewódzkiej nr [...]jedynie odtwarzają stan istniejący tego rowu. Odwodnienie drogowe zaprojektowano natomiast pomiędzy jezdnią główną a dodatkową jezdnią z odprowadzeniem wód na dalszym odcinku do naturalnego odbiornika. Wojewoda [...] wyjaśnił ponadto, że na wykonanie odwodnienia i odprowadzania wód opadowych (między innymi w obrębie działek nr [...], [...] zarządca drogi uzyskał decyzję o pozwoleniu wodno-prawnym wydaną przez Starostę [...] w dniu [...] października 2017 r., znak:[...]), która została utrzymana w mocy decyzją Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. nr [...] i tym samym stała się ostateczna w dniu [...]grudnia 2017 r.

Jak wynika z powyższego, podstawą prawną dla robót budowlanych w zakresie odtworzenia już istniejącego układu rowu melioracji szczegółowej m.in. na działkach d. nr ewid. [...], [...], jest uzyskane przez inwestora pozwolenie wodnoprawne, jako odrębna decyzja administracyjna.

Natomiast - wbrew zarzutom skarżących - przebudowa sieci elektroenergetycznej objęta jest również trybem specustawy drogowej, bowiem ma związek z budową (rozbudową) drogi. W ramach inwestycji drogowej niezbędne stało się dokonanie przebudowy (a nie nowej budowy, jak zdają się sugerować skarżący) już istniejącej sieci elektroenergetycznej. Art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. e specustawy drogowej, przewiduje zaś wprost możliwość budowy lub przebudowy sieci uzbrojenia terenu w ramach inwestycji drogowej, realizowanej w trybie tej ustawy (por. także wyrok NSA z dnia 11 lutego 2015 r. sygn. akt II OSK 3155/14, CBOSA).

W ww. wyroku NSA stwierdził jednoznacznie, że redakcja "art. 11 f specustawy, zawierającego sformułowanie "w szczególności", wskazujące na to, iż oprócz wymienionych w tym przepisie składników decyzji wydawanej w sprawie, mogą mieścić się również inne niezbędne do "realizacji inwestycji drogowej" składniki, zasadne jest twierdzenie, że wskazane przepisy specustawy, Prawa budowlanego i rozporządzeń wykonawczych dopuszczają wykonanie urządzeń zarówno związanych jak i niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego w ramach budowy lub przebudowy drogi publicznej w trybie specustawy. Pogląd taki zawarto też w Komentarzu do specustawy Przygotowanie i realizacja inwestycji w zakresie dróg publicznych P. Antoniak, M. Cherka, F. M. Elżanowski, K, A. Wąsowski (LEX), a także w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 2168/11, LEX nr 1162398, w którym stwierdzono, że przepis art. 1 ust, 1 specustawy wyznacza zakres regulacji ustawowej, określając go jako "zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych", a więc zamierzenia budowlanego obejmującego - prócz przygotowania budowy samej drogi - również realizację infrastruktury drogowej, tak związaną, jak i niezwiązaną z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego".

NSA powołał się również na tezy z uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 października 2012 r., K 4/10 w którym Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę na specyfikę spraw dotyczących budowy dróg publicznych, których budowa jest realizacją celu publicznego. Trybunał Konstytucyjny trafnie zwrócił uwagę, że po pierwsze, drogi są budowane nie w interesie państwa, jednostki samorządu terytorialnego czy zarządcy drogi, lecz w interesie wszystkich członków społeczeństwa, także tych wywłaszczonych; po drugie, uproszczona procedura wywłaszczenia z mocy prawa podczas realizacji inwestycji liniowych, obejmujących wiele nieruchomości, jest metodą skuteczną; po trzecie, lokalizacja (wytyczenie) drogi niejako narzuca listę nieruchomości, które muszą być zajęte, a zatem wywłaszczone. Jeżeli przyjmujemy, że przebieg drogi jest wyznaczony w sposób racjonalny przez grono specjalistów z zakresu transportu, geologii, ochrony środowiska, musimy przyjąć nieuchronność zajęcia ściśle oznaczonych gruntów pod budowę drogi. Trzeba mieć na względzie liniowy charakter inwestycji drogowych, który dyktuje w sposób naturalny pewne rozstrzygnięcia, w szczególności co do wyboru nieruchomości objętych decyzją i - w następstwie jej wydania - wywłaszczonych. Przy założonym przebiegu drogi - z jednej strony, wybór działek, przez które ma ona przebiegać, jest bardzo ograniczony albo wręcz wybór taki nie istnieje, z drugiej strony - wypadnięcie choćby jednej z grup wywłaszczonych nieruchomości może unicestwić całą inwestycję".

Ponadto należy wyjaśnić, że zawarte w art. 11f ust. 2 lit. i specustawy drogowej odesłanie do art. 124 ust. 4-7 i art. 124a ustawy o gospodarce nieruchomościami przesądza, że budowa lub przebudowa sieci uzbrojenia terenu, może być realizowana poza liniami rozgraniczającymi drogę (pas drogowy). Jedynie w takim wypadku celowe jest ograniczanie sposobu korzystania z nieruchomości. Nie ma prawnego znaczenia, czy ewentualna realizacja sieci elektroenergetycznej (nawet po nowej trasie) stanowi budowę, czy też przebudowę sieci. Każdy taki przypadek robót budowlanych może być realizowany w ramach uproszczonej procedury, określonej specustawą drogową.

Słusznie wyjaśnił Minister w zaskarżonej decyzji, że organ orzekający o lokalizacji inwestycji drogowej (w całym jej zakresie) w trybie specustawy drogowej nie posiada kompetencji ani do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji, ani do zmiany proponowanych rozwiązań co do jej przebiegu. Spod kognicji tego organu wyłączona jest ponadto również ocena racjonalności lub słuszności koncepcji przedstawionej przez inwestora, bowiem miałaby ona charakter pozaprawny. O przebiegu całej inwestycji drogowej decyduje wyłącznie zarządca (wnioskodawca) i to wyłącznie on wybiera najbardziej korzystne rozwiązanie lokalizacyjne i techniczno-wykonawcze (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 lutego 2014 r. II OSK 93/14, Legalis). Jak ponadto wyjaśnił NSA w ww. wyroku "Przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (...) nie zobowiązują inwestora do przedstawienia różnych wariantów przebiegu planowanej inwestycji, stąd też ocena organów ogranicza się wyłącznie do zgodności z prawem takiego wariantu, jaki przedstawił wnioskodawca".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podziela ponadto pogląd, wyrażony przez NSA w uzasadnieniu ww. wyroku, że tylko stwierdzenie przez organa, że kształt inwestycji w wersji zgłoszonej we wniosku narusza określony przepis prawa, zobowiązuje te organy do odmowy wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w wersji wnioskowanej przez zarządcę drogi publicznej.

Należy ponadto wyraźnie podkreślić, że ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 80, poz. 718), która weszła w życie z dniem 11 lipca 2003 r., wprowadziła zasadę wyłącznej odpowiedzialności za projekt architektoniczno - budowlany projektanta oraz osoby sprawdzającej projekt (art. 20 Pr. bud.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podziela wyrażony przez WSA w Warszawie w wyroku z dnia 23 listopada 2012 r., VII SA/Wa 1200/12 (Legalis) pogląd, że "Uprawniania kontrolne organu administracji architektoniczno - budowlanej, który prowadzi postępowanie w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę, zostały ograniczone wyłącznie do kompetencji obejmującej sprawdzenie zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Sprawdzenie zgodności z przepisami, w tym techniczno - budowlanymi, zostało natomiast ograniczone do projektu zagospodarowania działki (art. 35 ust. 1 pkt. 2 Pr. bud.). Powyższe przepisy korespondują z szeroką odpowiedzialnością projektanta za sporządzony przez niego projekt architektoniczno - budowlany - art. 20, art. 93 pkt. 1 i art. 95 oraz nast. Prawa budowlanego). Rozszerzająca interpretacja uprawnień organu w zakresie kontroli na podstawie art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego oznaczałoby w istocie przywrócenie uchylonej zasady oceny materialnych rozwiązań projektu budowlanego przez organ i stanowiłaby naruszenie zasady związania organów administracji publicznej prawem (art. 7 KPA)". Należy jednocześnie podkreślić, że to projektant odpowiada za opracowanie projektu inwestycji w sposób zapewniający bezpieczeństwo użytkowania, a nie organ udzielający zezwolenia na realizację inwestycji w postaci decyzji [...].

Skarżący podnosili również w toku postępowania administracyjnego wadliwość rozwiązania projektowego, polegającą na pozbawieniu ich jednego z dwóch istniejących zjazdów indywidualnych, które umożliwiały wjazd na działki o numerach ewid. (przed podziałem) [...].

Jak wynika z akt sprawy, w tym z uzasadnienia decyzji organu I instancji, który – w związku z tymi zarzutami skarżących – przeprowadził w tym zakresie postępowanie wyjaśniające, inwestor w ramach przeprowadzonej inwentaryzacji ustalił brak legalnego (a więc pobudowanego zgodnie z prawem) zjazdu do działki nr [...]. Na gruncie istniał "jeden zjazd indywidualny ukierunkowany do działki nr [...] o szerokości 3,30m posiadający w granicach istniejącego pasa drogowego kruszywo/grunt, a poza pasem drogowym grunt (do akt sprawy, przy piśmie z dnia [...] kwietnia 2018 r. inwestor dołączył kopię karty str. [...] z opracowania obrazującego: "wykaz istniejących zjazdów dojść do furtek

Jak ponadto wynika z akt sprawy i wyjaśnień zarządcy drogi (na które inwestor się powoływał) brak jest jakichkolwiek dokumentów, potwierdzających legalność ww. zjazdu indywidualnego (art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych) do nieruchomości nr ewid. [...]. Skarżący zaś nie przedstawili żadnych dokumentów potwierdzających zlokalizowanie i wybudowanie zjazdu do działki nr [...] na warunkach i za zgodą zarządcy drogi publicznej. Dlatego zarówno inwestor, jak i organ I i II instancji słusznie uznały, że brak jest dowodu na okoliczność tego, że w pasie drogowym drogi wojewódzkiej nr [...] był istniejący legalnie zjazd do działki nr [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia, że zgodnie z art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, do zarządcy drogi (w przypadku budowy lub przebudowy drogi) należy budowa lub przebudowa, ale zjazdów dotychczas istniejących. Przepis ten jednoznacznie wskazuje, że do zarządcy drogi należy jedynie budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących. Obowiązek wybudowania zjazdu istniałby zatem w sytuacji, w której strona utraciłaby istniejący zjazd w następstwie przebudowy lub budowy drogi, wówczas bowiem zarząd drogi winien dokonać jego odtworzenia lub wykonać inny zjazd na drogę publiczną.

Pomimo to, inwestor ujął w projekcie budowlanym przebudowę faktycznie istniejącego zjazdu do działki nr [...], lokalizując go bezpośrednio z drogi "serwisowej" na kierunku do tej działki, o szerokości 4,5 m jezdni zjazdu z kostki betonowej obramowanej obrzeżem betonowym. Takie parametry zjazdu, jak stwierdził prawidłowo organ, zgodne są z przepisami rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.

Kwestię tego, czy rzeczywiście istniały dwa zjazdy indywidulane, obsługujące różne nieruchomości ([...]) wyjaśniła skarżąca, oświadczając na rozprawie 28 maja 2020 r. przed tut. Sądem, że jej ojciec uzyskał w latach 60 – 70-tych ub. w. zgodę na lokalizację jednego zjazdu indywidulanego do działki o nr ewid. [...]. Ta działka została podzielona geodezyjnie dopiero w 1986 r. Z tego oświadczenia skarżącej należy więc wysnuć wniosek, że wybudowany zjazd indywidualny z drogi publicznej obsługiwał najpierw jedną działkę nr ewid. [...], a po jej podziale komunikował z tą drogą nowo powstałe działki nr ewid. [...]. Słusznie więc uznał inwestor, a za nim organ I i II instancji, że do działek skarżących nie prowadziły dwa zjazdy indywidualne.

Wbrew twierdzeniom skarżących o braku skalowania mapy projektowej, inwestor dołączył do wniosku mapę w skali 1: 1000 - zgodnie z art. 11 d ust. 1 pkt 1 specustawy drogowej. Na mapie tej przedstawiono proponowany przebieg drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych oraz istniejące uzbrojenie terenu. Ponadto, przedstawiono analizę powiązania projektowanej drogi z innymi drogami publicznymi, dołączono mapy zawierające projekty podziałów nieruchomości oraz określono zmiany w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu.

Dlatego też, w wypadku spełnienia przez wnioskodawcę wymagań określonych w art. 11 b w zw. z art. 11d specustawy drogowej właściwy organ nie mógł odmówić wydania decyzji ZRID – art. 11 a specustawy drogowej – na co słusznie zwrócił uwagę zarówno Wojewoda [...], jak i Minister w zaskarżonej decyzji.

Z powyższych względów zarzuty skarżących, ujęte w pkt. III ppkt. 1 – 4 skargi były niezasadne.

II. Prawidłowość formalnoprawna decyzji organów obu instancji – zarzuty I, II, IV, V skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po dokonaniu analizy decyzji organu I i II instancji oraz analizie akt sprawy (w tym, w szczególności, akt administracyjnych), nie dopatrzył się żadnego z naruszeń prawa, powołanych przez skarżących w pkt. I, II, IV i V skargi.

1. Rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a.) i nierozpoznanie istoty sprawy.

Skarżący upatrują rażącego naruszenia przez organ art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 oraz art. 107 § 1 ust. 3 k.p.a., co – ich zdaniem – powoduje nieważność drugoinstancyjnej decyzji Ministra (użyte w petitum skargi sformułowanie "co stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa").

Zarzut ten jest niezasadny. Jak słusznie wyjaśnił to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 424/18 (CBOSA), w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. chodzi o materialną podstawę prawną, której istnienie jest uzależnione od obiektywnego funkcjonowania normy prawa materialnego w porządku prawnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia ponadto, że nawet ewentualne naruszenie przepisów prawa procesowego (a więc procedury) nie może stanowić samoistnej podstawy stwierdzenia nieważności decyzji. Jeżeli taki zarzut jest podnoszony przez skarżących dla uzasadnienie żądania stwierdzenia nieważności decyzji, to – co do zasady - musi być połączony z wadami materialnoprawnymi orzeczenia administracyjnego (por. np. wyrok NSA z 19 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 987/18, CBOSA).

Dokonując analizy zaskarżonej decyzji (i decyzji ją poprzedzającej), jak również zarzutów podniesionych w skardze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dopatrzył się naruszenia przez organa obu instancji prawa w sposób powodujący nieważność którejkolwiek z decyzji.

Wbrew twierdzeniom skarżących (pkt. I skargi), Minister poprawnie potraktował zasady postępowania administracyjnego w postępowaniu odwoławczym, rozpoznając całość sprawy ponownie i merytorycznie. W związku z tym, że organ ten uzyskał w toku postępowania odwoławczego od Wojewody [...] informację o zmienionym stanie faktycznym i prawnym działki nr ewid. [...] z obrębu [...] G., gmina S. powiat [...], o pow. 4,6563 ha, poprzez jej podział ostateczną decyzją Wójta Gminy S. Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r., na działki o numerach [...] o pow. 0,2975 ha i [...] o pow. 4,3588 ha – to w tym zakresie orzekł merytorycznie w części reformatoryjnej swojej decyzji, zgodnie z art. 107 § 1 pkt. 5 k.p.a.

W zaskarżonej decyzji Minister rozpatrzył także merytorycznie odwołanie skarżących, orzekając zgodnie z art. 107 § 1 pkt. 5 k.p.a. o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji (in fine sentencji decyzji).

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, Minister w przeważającej części uzasadnienia (s. 5 – 7, 11 – 29) odnosi się do zarzutów podnoszonych przez skarżących w toku całego postępowania administracyjnego i w odwołaniu od decyzji Wojewody [...]. Organ odwoławczy – zgodnie z art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. – nie tylko wyjaśnił skarżącym przesłanki rozstrzygnięcia, ale wskazał fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł i wyjaśnił prawidłowo podstawy prawne decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera więc zarówno uzasadnienie faktyczne, jak i prawne, a ponadto – w ocenie tut. Sądu – zostało sporządzone bardzo skrupulatnie i w taki sposób, aby odnosiło się do wszelkich zarzutów skarżących.

Podobnie rzecz się ma z uzasadnieniem decyzji Wojewody [...]. Również i ona w swym uzasadnieniu zawiera pełne i dokładne odniesienie się organu do zarzutów skarżących, podnoszonych w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. Organ I instancji również sporządził uzasadnienie swej decyzji w sposób zgodny z art. 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a.

Jak była już mowa w części poprzedzającej niniejszego uzasadnienia, organa obu instancji nie naruszyły w postępowaniu o udzielenie [...] i w postępowaniu odwoławczym prawa materialnego.

Z tych przyczyn ani zaskarżona decyzja, ani decyzja ja poprzedzająca nie zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa lub bez podstawy prawnej.

Analiza decyzji obu organów, dokonana w kontekście akt sprawy i ww. szczególnego charakteru postepowania o udzielenie [...] nie potwierdza także zarzutu naruszenia zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), istoty postępowania dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.), czy też zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). Organ II instancji przeprowadził – w związku właśnie z zarzutami skarżących, zawartymi w odwołaniu – dodatkowe postępowanie wyjaśniające, o którym była już mowa we wcześniejszej części uzasadnienie wyroku. W żaden sposób nie przekroczył swobodnej oceny tak pozyskanych dowodów, jak również dowodów znajdujących się w aktach organu I instancji. Dlatego też nie można zarzucić mu dowolności w ocenie dowodów.

Z tych przyczyn decyzji tej nie tylko nie można uznać za nieważną, ale także nie została ona wydana z takim naruszeniem przepisów procesowych, który mógłby mieć wpływ na wynik sprawy, a więc uzasadniać uchylenie przez sąd meriti zaskarżonej decyzji.

2. Naruszenie prawa dające podstawy do wznowienia postępowania.

Zarzut ten jest prawnie niezrozumiały. W uzasadnieniu skargi skarżący wywodzą go m.in. z faktu – jak należy rozumieć (s. 7 – 8 uzasadnienia skargi) – braku zakończenia postępowania rozgraniczeniowego i ustalenia przebiegu granicy między działkami nr ewid. [...] W takim zakresie skarżący powołali się na wyrok WSA w Warszawie z 6 maja 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 204/05. Nie wyjaśnili natomiast, dlaczego ten fakt mógłby stanowić przyczynę wznowienia postępowania, określoną w art. 145 § 1 pkt. 6 k.p.a.

W tym zakresie należy więc wyjaśnić, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt. 6 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu.

Jak wynika z akt sprawy i uzasadnień obu decyzji, decyzja [...] wydana została na wniosek inwestora, do którego dołączono wymagane prawem (art. 11d ust. 1 specustawy drogowej) załączniki. Były to opinie:

1. Zarządu Województwa L. - Uchwała nr [...] z dnia [...] lutego 2017r.;

2. Zarządu Województwa L. - Uchwała nr [...] z dnia [...] lutego 2017r. na działkach stanowiących teren zamknięty;

3. Zarządu Powiatu w P. - postanowienie z dnia [...] lutego 2017r sygn. [...]; '

4. Zarządu Powiatu w L. - Uchwala nr [...] z dnia [...] marca 2017r.;

5. Burmistrza miasta L. - postanowienie sygn. [...] z dnia [...] kwietnia 2017r.;

6. Burmistrza Miasta i Gminy P. - pismo sygn. [...] z dnia [...] lutego 2017r.;

7. w wypadku zaś Wójta Gminy S. - nie wydano opinii w terminie 14 dni od dnia zwrócenia się o jej wyrażenie, zgodnie z art. 11b ust. 2 specustawy drogowej niewydajnie opinii w terminie 14 dni, traktuje się jako brak zastrzeżeń do wniosku – pismo[...] znak: [...] z dnia [...] lutego 2017r.,

8. w wypadku Wójta Gminy N. - nie wydano opinii w terminie 14 dni od dnia zwrócenia się o jej wyrażenie, zgodnie z art. 11b ust. 2 specustawy drogowej, niewydajnie opinii w terminie 14 dni, traktuje się jako brak zastrzeżeń do wniosku - pismo [...] znak: [...], z dnia [...].02.2017r.,

9. Wójta Gminy O. - pismo znak: [...] z dnia [...] lutego 2017r.;

10. Wójta Gminy L. - pismo Gminy L. z dnia [...] lutego 2017r. znak: [...].

Inwestor uzyskał również opinie wymagane art. 11d ust. 1 pkt 8 ww. ustawy:

11. Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej - pismo znak: [...] z dnia [...] lutego 2017r.

12. [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków - pismo znak: [...] z dnia [...] marca 2017 r. oraz znak: [...] z dnia [...] marca 2017 r.;

13. Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w L. - pismo znak: [...] z dnia [...] lutego 2017r.,

14. właściwego zarządcy infrastruktury kolejowej - pismo PKP Polskich Linii Kolejowych S.A. Zakład Linii Kolejowych w L. z dnia [...] marca 2018 r., znak: [...].

Ponadto, inwestor otrzymał zgodę na odstępstwo od przepisów techniczno- budowlanych - postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] maja 2017 r., znak: [...]. w zakresie przepisów techniczno-budowlanych zawartych w § 9 ust. 1 pkt. 4 i § 9 ust. 3 pkt. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.

Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska wydał w dniu [...] grudnia 2016 r. decyzję znak [...] o środowiskowych uwarunkowaniach dla całej inwestycji dotyczącej projektu pn. "Rozbudowa drogi wojewódzkiej nr nr [...] W. – P. – S. – L. na odcinku od km 26+662 do km 61+565", w której określił środowiskowe uwarunkowania realizacji inwestycji. Decyzji stała się ostateczna w dniu [...] stycznia 2017 r. Kilometraż drogi wojewódzkiej nr [...] stanowiący zakres wniosku odpowiada kilometrażowi określonemu w decyzji środowiskowej.

W związku z powyższym słusznie uznały organa obu instancji, że Zarząd Dróg Wojewódzkich w L. uzyskał wszystkie decyzje, opinie i uzgodnienia wymagane przepisami ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych.

Specustawa drogowa nie wymaga natomiast od inwestora załączenia do wniosku o ZRID ostatecznej decyzji rozgraniczeniowej, jeżeli postępowanie takie jest w toku w czasie postępowania o udzielenie [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie omówił w pkt. I uzasadnienia prawnego warunki i zasady obowiązujące przy projektowaniu podziału nieruchomości w rozumieniu specustawy drogowej; w tym miejscu przypomnienia wymaga więc jedynie to, że zarówno inwestor, jak i organa orzekające o [...] opierają się na takim stanie geodezyjnym, jaki w chwili wydania decyzji wynika z katastru nieruchomości (danych z ewidencji gruntów).

Toczące się postępowanie rozgraniczeniowe lub o stwierdzenie nabycia własności nieruchomości przez zasiedzenie – o ile nie zakończy się ostatecznie lub prawomocnie do dnia wydawania decyzji [...] – nie ma znaczenia prawnego dla treści decyzji, wydawanej w trybie specustawy drogowej.

Powołany zaś przez skarżących wyrok WSA w Warszawie z maja 2005 r. dotyczył zupełnie innej sprawy - uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy. Przyczyną zaś tego wyroku było uznanie przez ww. Sąd, że "analiza wypowiedzi orzekającego w sprawie organu współdziałającego świadczy, iż nie ustalił on i nie rozważył w rzeczywistości charakteru inwestycji, dla której wystąpiono o wydanie warunków zabudowy w postępowaniu głównym. Bez tego zaś warunku wstępnego poprawność działania organu współdziałającego (w aspekcie art. 7 kpa) trudno mówić, aby dotychczasowy rezultat jego działania mógłby zostać uznany za legalny".

3. Naruszenie przepisów postępowania.

3.1. Zarzut przewlekłego postepowania Ministra nie może być uwzględniony w niniejszym postępowaniu.

Zgodnie z art. 53 § 2b p.p.s.a., skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Strona, której sprawa jest załatwiana przez organ przewlekle, albo w której doszło do bezczynności organu, może byś poddana kontroli sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt. 8 p.p.s.a.), ale warunkiem rozpoznania takiej skargi jest ponaglenie organu przez stronę.

Jak słusznie zauważył WSA w Łodzi w wyroku z dnia 5 września 2019 r., sygn. akt II SAB/Łd 18/19, CBOSA, "Przesłanka dopuszczalności postępowania sądowoadministracyjnego w odniesieniu do skarg na bezczynność organu sprowadza się do tego, że skarżący obowiązany jest, przed wniesieniem skargi, do wyczerpania środków zaskarżenia przewidzianych w art. 37 § 1 k.p.a. Powinien zatem wnieść ponaglenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia na niezałatwienie sprawy w terminie, a jeżeli nie ma takiego organu - wnieść je do organu prowadzącego postępowanie. Jednocześnie należy wskazać, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ww. ponaglenia do właściwego organu (art. 53 § 2b p.p.s.a.)".

Skarżący w załączeniu do skargi takiego ponaglenia nie złożyli.

Skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie sprawy jest odrębną procesowo sprawą; nie można skutecznie prawnie umieścić zarzutu procesowego przewlekłego prowadzenia sprawy administracyjnej przez organ w skardze na decyzję administracyjną połączonego z oczekiwaniem, aby w sprawie dotyczącej kontroli zaskarżonej decyzji merytorycznej sąd meriti orzekał o przewlekłym postępowaniu organu i stwierdzał, że miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Ponadto, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, prawomocnym wyrokiem z dnia 11 grudnia 2019 r. sygn. akt VII SAB/Wa 157/19, ze skargi B. R.i G. S., po rozpoznaniu w trybie uproszczonym sprawy na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Finansów, Inwestycji i Rozwoju umorzył postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu; stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, ale które nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa (wbrew twierdzeniom skarżących, zawartym w skardze) i zasądził od Ministra Finansów, Inwestycji i Rozwoju na rzecz skarżących kwoty po 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W ten sposób sprawa przewlekłego postepowania organu w tej sprawie została już prawomocnie zakończona i występuje tzw. res iudicata, czyli powaga rzeczy osądzonej, uniemożliwiająca sądowi ponowne rozpatrzenie tej samej kwestii.

3.2. Brak odniesienia się przez organ do dowodów przedstawionych przez skarżących (art. 107 § 3 k.p.a.).

Szczegółowość uzasadnienia decyzji organów obu instancji w zakresie twierdzeń, zarzutów i dowodów skarżących wykazuje drobiazgową staranność w dokonanej przez organa ocenie stanowiska skarżących. Tut. Sąd wskazywał na to już we wcześniejszej części uzasadnienia.

W wypadku zarzutu, że organ pominął pisma lub dowody wskazywane przez stronę należy wymienić te pisma lub dowody i wyjaśnić, czemu miały one znaczenie dla sprawy. Nie jest rzeczą sądu meriti ustalanie za stronę, jakie to pisma i dowody miała na myśli.

Zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. dowodem może być wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Dlatego też, aby uznać jakikolwiek dokument (lub jego kopię) przedkładany przez stronę (lub na którego istnienie strona się powołuje) należy ustalić jego związek z możnością wyjaśnienia sprawy. Dlatego też nie wszystko, co strona przedkłada lub na co się powołuje będzie dowodem w sprawie, co do którego organ musi się wypowiedzieć, zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a.

Omawiany już w niniejszym uzasadnieniu szczególny charakter postępowania w sprawie o udzielenie [...] powoduje, że dowodami istotnymi w sprawie są te dokumenty, których przedłożenie przez inwestora jest obowiązkowe. Jeżeli zaś strona postępowania zaprzecza treści takich dowodów, to powinna w trybie art. 78 § 1 k.p.a. złożyć żądanie przeprowadzenia dowodu na okoliczność przeciwną, jeżeli ma ona znaczenie dla sprawy. Taki dowód organ musi przeprowadzić, chyba że nie został zgłoszony w toku przeprowadzania dowodów lub żądanie to dotyczy okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami, chyba że mają one znaczenie dla sprawy (art. 78 § 2 k.p.a.).

W związku z tym, że dowody w postępowaniu o udzielenie [...] są dokumentami urzędowymi (art. 76 § 1 k.p.a.), zastosowanie ma również reguła z § 3 tego artykułu, stanowiąca o możliwości przeprowadzenia dowodu przeciwko treści takich dokumentów – ale wymaga to inicjatywy dowodowej strony.

Organ administracji publicznej nie ma obowiązku poszukiwania dowodów za stronę na okoliczności przeciwne od tych, które już ustalił na podstawie dowodów uzyskanych w postępowaniu w sprawie.

Minister wyjaśnił też poprawnie w uzasadnieniu swej decyzji, dlaczego kwestie związane z zawisłą przed sądem powszechnym sprawą o nabycie własności nieruchomości przez zasiedzenie oraz trwającą sprawą rozgraniczeniową – podnoszone przez skarżących w toku postępowania, w tym odwoławczego – nie mają znaczenia w postępowanie o udzielenie [...].

Uzasadnienie decyzji Ministra i Wojewody [...][ bardzo szczegółowo przywołuje stanowisko procesowe skarżących, wyrażane w wielu pismach składanych przez nich w postępowaniu (z podaniem tych pism, ich dat i zasadniczych twierdzeń lub zarzutów). Skarżący natomiast nie wyjaśnili w skardze w żaden sposób, których pism organ nie wziął pod uwagę i jakie to miało znaczenie dla załatwienia sprawy.

3.3. Podstawa prawna decyzji Ministra.

W związku z treścią decyzji organu odwoławczego, wskazany, jako podstawa orzeczenia art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a. był prawidłowo powołany w zakresie rozstrzygnięcia sprawy.

Minister, który prawidłowo dostrzegł wady prawne decyzji Wojewody [...], dokonał merytorycznej zmiany decyzji organu I instancji w tym zakresie i w części umorzył postępowanie. Natomiast w zakresie zarzutów odwołania skarżących Minister uznał w sposób precyzyjnie uzasadniony w treści decyzji, że decyzja Wojewody [...] była prawidłowa i nie naruszała prawa. Dlatego też utrzymał ją w mocy w pozostałym zakresie. Poprawnie i zgodnie z obowiązującym orzecznictwem w zakresie wykładni art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a. i literaturą w takim zakresie, w punkcie V sentencji decyzji zamieścił rozstrzygnięcie o utrzymaniu w pozostałej części w mocy decyzji organu I instancji w mocy.

W związku z tym – co wynika z poprzedzającej części uzasadnienia wyroku – Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie stwierdził w zaskarżonej decyzji naruszenia prawa materialnego lub procesowego, mającego wpływ na treść decyzji, ani też naruszenia prawa dającego podstawy do wznowienia postępowania, to zarzut skarżących naruszenia przez organ art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. był niezasadny. Należy też wyjaśnić, że pkt. 1 § 1 art. 138 k.p.a. nie był podstawą prawną orzeczenia Ministra.

3.4. Sprzeczność decyzji środowiskowej ze [...] i pozwoleniem wodnoprawnym.

1. Zgodnie z art. 3 pkt. 8 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t. jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 283 ze zm.) przez ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko rozumie się postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia, obejmujące w szczególności: weryfikację raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, uzyskanie wymaganych ustawą opinii i uzgodnień, zapewnienie możliwości udziału społeczeństwa w postępowaniu. Przedsięwzięciem natomiast jest zamierzenie budowlane lub inna ingerencja w środowisko, polegającą na przekształceniu lub zmianie sposobu wykorzystania terenu (art. 3 pkt. 13 cyt. ustawy).

Zgodnie z art. 62 ust. 1 i 2 cyt. ustawy, analizowane w ramach oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko są:

1) bezpośredni i pośredni wpływ danego przedsięwzięcia na:

a) środowisko oraz ludność, w tym zdrowie i warunki życia ludzi,

b) dobra materialne,

c) zabytki,

ca) krajobraz, w tym krajobraz kulturowy,

d) wzajemne oddziaływanie między elementami, o których mowa w lit. a-ca,

e) dostępność do złóż kopalin;

1a) ryzyko wystąpienia poważnych awarii oraz katastrof naturalnych i budowlanych;

2) możliwości oraz sposoby zapobiegania i zmniejszania negatywnego oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko;

3) wymagany zakres monitoringu.

Natomiast, w ramach oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar [...] określa się, analizuje oraz ocenia oddziaływania przedsięwzięcia na obszary [...], biorąc pod uwagę także skumulowane oddziaływanie przedsięwzięcia z innymi realizowanymi, zrealizowanymi lub planowanymi przedsięwzięciami.

Zgodnie z art. 71 ust. 1 ustawy, istotą decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest określenie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia. Istota ta w żadnej mierze nie polega na wiążącym prawnie ustaleniu obszaru planowanej inwestycji.

Art. 74 ustawy określa, jakie załączniki są wymagane przy wniosku o wydanie decyzji środowiskowej. Dołącza się więc m.in. poświadczoną przez właściwy organ kopię mapy ewidencyjnej, w postaci papierowej lub elektronicznej, obejmującej przewidywany teren, na którym będzie realizowane przedsięwzięcie, oraz przewidywany obszar, o którym mowa w art. 74 ust. 3a zdanie drugie i mapę, w postaci papierowej oraz elektronicznej, w skali zapewniającej czytelność przedstawionych danych z zaznaczonym przewidywanym terenem, na którym będzie realizowane przedsięwzięcie, oraz z zaznaczonym przewidywanym obszarem, o którym mowa w ust. 3a zdanie drugie, wraz z wyznaczoną odległością, o której mowa w ust. 3 a pkt 1.

Jak wynika z uzasadnienia decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] grudnia 2016 r. znak: [...] o środowiskowych uwarunkowaniach, organ ten zdawał sobie sprawę – wbrew twierdzeniom skarżących - że przedsięwzięcie obejmowane oceną będzie wykraczało poza dotychczasowy pas drogowy. W uzasadnieniu decyzji jest o tym mowa. Ponadto, na co zwrócił uwagę w uzasadnieniu swej decyzji Minister, znajdująca się w aktach sprawy kopia rys. nr 26 mapy przedłożonej do wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, obejmuje działki skarżących, wskazując, że linie rozgraniczające teren inwestycji zawierają się w obszarze przewidywanego terenu, na którym będzie realizowane przedsięwzięcie, a nie wyłącznie w obrębie istniejącego pasa drogowego.

W tym też zakresie prawidłowo stwierdził Minister, że "stosownie do treści do art. 86 pkt 2 w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 10 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wiąże organ wydający decyzje o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, z tym zastrzeżeniem, iż w kwestii dokładnej, precyzyjnej lokalizacji (usytuowania) przedsięwzięcia, takie związanie jest na poziomie pewnej ogólności ustaleń organu wydającego decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, a to ze względu na hipotetyczny (przybliżony) charakter lokalizacji przedsięwzięcia dokonywanej na mocy pierwszej decyzji wydawanej w procesie inwestycyjnym (por. Ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Komentarz, red. dr Tomasz Filipowicz, Alicja Plucińska-Filipowicz, prof. dr hab. Marek Wierzbowski, Legalis, Komentarz do art. 71)".

W niniejszej sprawie, wbrew stanowisku skarżących, nie można więc stwierdzić niezgodności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z decyzją ZRID.

2. Kwestia natomiast udzielonego pozwolenia wodnoprawnego jest związana z odrębnym postępowaniem administracyjnym – regulowanym ustawą z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t. jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 310).

Zgoda wodnoprawna (w postaci pozwolenia wodnoprawnego) ma określać cel projektowanych do wykonania urządzeń wodnych i innych robót, cel i zakres korzystania z wód, warunki wykonywania uprawnienia oraz obowiązki niezbędne ze względu na ochronę zasobów środowiska, interesów ludności i gospodarki, w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych (art. 403 ust. 1 ustawy Prawo wodne).

Ustawa Prawo wodne wymaga zgodności udzielanego pozwolenia wodnoprawnego z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach, ale wyłącznie wówczas, gdy jest ona wymagana w postępowaniu o uzyskanie zgody wodnoprawnej (art. 407 ust. 2 pkt. 2 Prawa wodnego).

3. W związku z tym, że organ I instancji dysponował przed wydaniem decyzji ZRID ostateczną decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach i ostateczną decyzją o zgodzie wodnoprawnej, to nie miał żadnych podstaw do kwestionowania tych decyzji, jako warunkujących udzielenie ZRID. Nie leżało to zresztą w kognicji Wojewody [...]. Co więcej, tak Wojewoda [...], jak i Minister byli związani prawnie oboma tymi ostatecznymi decyzjami, wydanymi w innym, odrębnym postępowaniu i przez inne organa.

Analiza decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie mogła też – z przyczyn już wyjaśnionych w poprzedzającej części uzasadnienia – powodować uzasadnionych wątpliwości organów, co do rzekomo odmiennego przebiegu przedsięwzięcia, niż ocenianego w postępowaniu środowiskowym.

4. Należy też podkreślić, że skarżący w żaden sposób nie wykazali interesu prawnego w kwestionowaniu poprawności prawnej decyzji ZRID z uwagi na jej rzekomą niezgodność z decyzją środowiskową. Działanie skarżących w takim zakresie może być wprawdzie poczytywane, jako obywatelska troska o przestrzeganie prawa - co niewątpliwie jest godne pozytywnej oceny. Nie został jednak przez nich wykazany własny interes prawny w takim kwestionowaniu decyzji, rozumiany, jako naruszenie konkretnego prawa materialnego skarżących w związku z taką, hipotetyczną, niezgodnością obu decyzji.

Wykazanie takiego interesu prawnego jest zaś przesłanką sine qua non skuteczności czynionego zarzutu procesowego.

III. Podstawy prawne wyroku.

Z powyższych przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.