Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 900/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-09-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Powiatu
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4 art. 183 § 1 i 2, art. 174 pkt 1 i 2 art. 184, art. 204 pkt 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 21 ust. 7, art. 22 ust. 22 ust. 2, 33 ust. 4, art. 79 § 1 i 4
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1592
law: ustawa z dnia 5 czerwca 1998  r. o samorządzie powiatowym - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 5 września 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny sędzia NSA Wojciech Mazur /spr./ sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Protokolant asystent sędziego Anna Sidorowska-Ciesielska po rozpoznaniu w dniu 5 września 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Powiatu w Jaworze od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 24 stycznia 2013 r. sygn. akt III SA/Wr 558/12 w sprawie ze skargi Wójta Gminy Męcinka na uchwałę Rady Powiatu w Jaworze z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na dokonanie wypowiedzenia warunków płacy i pracy 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Powiatu w Jaworze na rzecz Gminy Męcinka kwotę 120 (sto dwadzieścia) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 24 stycznia 2013 r., sygn. akt III SA/Wr 558/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozpoznaniu skargi Wójta Gminy Męcinka na uchwałę Rady Powiatu w Jaworze z dnia [...] sierpnia 2012 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na dokonanie wypowiedzenia warunków płacy i pracy w punkcie 1. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały, w punkcie 2. określił, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do dnia prawomocności wyroku.

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Wójt Gminy Męcinka, pracodawca Z.M., będącego radnym Rady Powiatu w Jaworze, wystąpił pismem z dnia 16 lipca 2012 r. do Rady Powiatu w Jaworze o wyrażenie zgody na dokonanie wypowiedzenia wynikającego z umowy o pracę warunków pracy i płacy radnemu Z.M. (zwanego dalej radnym). W uzasadnieniu Wójt wskazał na nieprawidłowości w pracy radnego (będącego sekretarzem Gminy Męcinka), w tym brak właściwego nadzoru nad powierzonymi zadaniami.

W piśmie z dnia 29 sierpnia 2012 r. radny odniósł się do stawianych zarzutów, podniósł, że u podstaw działania pracodawcy (Wójta) leżą okoliczności związane z wykonywaniem przez radnego mandatu, w tym również brak działania radnego zgodnie z wolą Wójta, tj. nieuleganie jego naciskom. Na tę okoliczność radny powołał treść fragmentów rozmów przeprowadzonych z Wójtem.

Wniosek był przedmiotem obrad Rady Powiatu na sesji w dniu [...] sierpnia 2012 r. Po umożliwieniu radnemu wypowiedzenia się w sprawie, Rada Powiatu podjęła uchwałę nr [...] odmawiającą zgody na wypowiedzenie przez Wójta Gminy Męcinka wynikających z umowy o pracę warunków pracy i płacy radnego. W głosowaniu uczestniczył radny.

Pismem z dnia 13 września 2012 r. Wójt Gminy Męcinka działając na podstawie art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1592, dalej jako "u.s.p."), wezwał Radę Powiatu w Jaworze do "usunięcia naruszenia interesu prawnego wnioskodawcy".

Rada Powiatu w Jaworze pismem z dnia 27 września 2012 r., poinformowała Wójta Gminy Męcinka, iż podjęta uchwała nie naruszyła interesu pracodawcy, a sam proces głosowania nie został dotknięty przyczyną nieważności.

Przedmiotową uchwałę zaskarżył Wójt Gminy Męcinka, podnosząc zarzut istotnego naruszenia art. 22 ust. 2, art. 77b ust. 2 i art. 21 ust. 7 u.s.p. oraz art. 7, art. 77 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, dalej jako "k.p.a.") oraz wniósł o stwierdzenie jej nieważności. W uzasadnieniu skargi Wójt podkreślił, że Rada Powiatu naruszyła art. 22 ust. 2 u.s.p. poprzez nierozpatrzenie zarzutów zawartych w piśmie z dnia 16 lipca 2012 r. Naruszenie art. 77 lit. b u.s.p. polegało na rozpatrzeniu sprawy z uchybieniem ustawowego 30-dniowego terminu. Naruszeniem art. 21 ust. 7 u.s.p. był udział radnego w głosowaniu nad wnioskiem. Wreszcie naruszenie art. 7, art. 77 i art. 107 k.p.a. polegało na enigmatycznym uzasadnieniu zaskarżonej uchwały. Wójt stwierdził, że był zobowiązany do realizacji uchwały Rady Gminy w sprawie kierunków działania Wójta w racjonalizacji wydatków budżetowych w latach 2011-2013. Uchwała zobowiązywała Wójta do podjęcia działań zmierzających do ograniczenia wydatków budżetowych, także przez zmiany organizacyjne i zmniejszenia zatrudnienia. Wobec znacznego ograniczenia inwestycji z uwagi na brak środków finansowych spoza budżetu gminy, ograniczono zatrudnienie poprzez likwidację stanowiska zastępcy Wójta, a osobie pełniącej to stanowisko powierzono stanowisko sekretarza gminy. Wójt podkreślił, że utracił zaufanie do radnego, który w ostatnich kilkunastu miesiącach popełnił wiele błędów w zarządzaniu mieniem gminy oraz w nadzorze nad podległymi mu pracownikami. Do wniosku z dnia 16 lipca 2012 r. Wójt dołączył dokumenty uzasadniające zamiar przeniesienia radnego na inne, mniej odpowiedzialne stanowisko. Skarżący zarzucił, że przewodniczący Rady Powiatu nie przekazał tych dokumentów radnym powiatowym, ani nie omówił ich na sesji rady. Przewodniczący dopuścił radnego do przedstawienia jego stanowiska w sprawie, nie dając Wójtowi jako skarżącemu możliwości odniesienia się do zarzutów podniesionych przez radnego. Istotna dla ograniczenia podjęcia nieskrępowanej decyzji przez radnych w głosowaniu nad uchwałą była także obecność samego zainteresowanego radnego na sali w czasie obrad Rady Powiatu i w czasie głosowania. Obecność radnego, biorąc pod uwagę funkcję pełnioną przez niego w Zarządzie Powiatu, nie pozostała bez wpływu na wynik głosowania. Podobnie aktywne optowanie Starosty i wicestarosty za podjęciem uchwały odmawiającej zgody na zmianę warunków pracy Radnego, mogło mieć wpływ na wynik głosowania. Według skarżącego, Rada Powiatu odmawiając wyrażenia zgody na zmianę stosunku pracy z radnym winna była wskazać, jakich wartości chroni i jaki jest ich związek z wykonywaną przez radnego funkcją w gminie, a Rada Powiatu tego nie uczyniła. Nie odniosła się do motywów Wójta podanych w uzasadnieniu wniosku i wynikających z dokumentów załączonych do wniosku. Nadto skarżący zarzucił, że Rada Powiatu wbrew dyspozycji art. 77 b u.s.p. rozpatrzyła wniosek dopiero po upływie 43 dni od doręczenia tego wniosku, który został złożony w dniu 19 lipca 2012 r., a uchwałę nr [...] Rada Powiatu podjęła w dniu [...] sierpnia 2012 r. Skarżący podkreślił, powołując się na art. 21 ust. 7 u.s.p., że radny jest wyłączony z głosowania, gdy dotyczy ono jego interesu prawnego. Podjęcie uchwały z udziałem radnego, który podlegał wyłączeniu z głosowania, skutkować winno unieważnieniem opisanej uchwały.

W odpowiedzi na skargę Starosta stwierdził, że zarzuty skarżącego nie zasługują na uwzględnienie oraz wniósł o oddalenie skargi. Powołał się na ocenę dokonaną przez większość radnych Rady Powiatu. Uznali oni, że faktyczną przyczyną wniosku Wójta są działania radnego związane z wykonywaniem przez niego mandatu, a nie zarzuty podniesione we wniosku Wójta, związane z pracą radnego w urzędzie gminy. Według Starosty, radny był obecny na sesji, aby była możliwość przeprowadzenia rzeczowej dyskusji na temat zgłoszonego wniosku z udziałem Wójta oraz pozostałych radnych Rady Powiatu. Wójt opuścił jednak salę obrad i nie brał udziału w omawianiu tego punktu porządku obrad. Wobec tego stawianie zarzutu braku możliwości odniesienia się pracodawcy do argumentów wskazanych przez radnego jest nieuprawnione. Według Starosty skarżący nie wykazał, w jaki sposób obecność radnego wpłynęła na wynik głosowania w sprawie. Poprzestał na gołosłownym podniesieniu tego zarzutu. Bezzasadna jest także ocena zachowania Starosty i wicestarosty w kwestii ich stanowiska co do uchwały odmawiającej zgody na zamianę warunków pracy radnego. Jako radni Rady Powiatu, w ramach przysługującego im prawa wynikającego z pełnionego mandatu, mogli oni w ramach dyskusji nad zasadnością wniosku strony skarżącej swobodnie wyrażać swoje opinie. Starosta zaznaczył, iż z wnioskiem Wójta zapoznali się członkowie komisji rewizyjnej Rady Powiatu podczas posiedzenia w dniu 23 sierpnia 2012 r. na tydzień przed posiedzeniem plenarnym rady. Taką możliwość mieli też pozostali radni, którzy zgodnie z § 14 statutu powiatu zostali zawiadomieni o terminie sesji oraz o przewidzianym porządku obrad, indywidualnie w biurze obsługi rady, bądź podczas posiedzeń komisji problemowych rady, jak to miało miejsce w przypadku komisji rewizyjnej. Starosta podniósł, że w głosowaniu uchwały brał udział zainteresowany radny, lecz jego głos nie zaważył na wyniku głosowania. Wyrażając zgodę na jego udział w głosowaniu, Rada Powiatu kierowała się poglądem wyrażonym przez M. Kuleszę, który wskazywał (na tle podobnego przepisu zawartego w ustawie o samorządzie gminnym), że dotyczy to wyłącznie głosowań w sprawach, "których przedmiotem jest stosunek prawny pomiędzy gminą a radnym, a więc stosunek "zewnętrzny", w którym stroną dla radnego jest gmina, jako podmiot prawa, reprezentowany przez swoje organy. Zdaniem Starosty art. 77b u.s.p. nie ma zastosowania w rozpatrywanej sprawie. Dotyczy bowiem procesu podejmowania rozstrzygnięć przez organ powiatu. O zgodę wystąpiła jednak nie Rada Powiatu, lecz Wójt. Nadto zdaniem Starosty art. 22 ust 2 u.s.p. nie zakreśla Radzie Powiatu terminu wyrażenia stanowiska w sprawie rozwiązania stosunku pracy z radnym. Zwrócił na to uwagę Sąd Najwyższy w uzasadnieniu wyroku z dnia 4 listopada 2010r. (II PK 111/00). Według Starosty, z przedstawionych wyjaśnień wynika, że Rada Powiatu nie naruszyła wskazanych przez skarżącego przepisów prawa. Wojewoda Dolnośląski kontrolując legalność zaskarżonej uchwały stwierdził, że zainteresowany radny nie miał prawa uczestniczyć w głosowaniu uchwały, ale określił to naruszenie jako nieistotne i nieskutkujące jej uchyleniem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku z dnia 24 stycznia 2013 r. wskazał, iż stwierdzenie nieważności uchwały organu powiatu przez sąd następuje tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa - art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, dalej jako "p.p.s.a."). Sąd I instancji stwierdził, iż w niniejszej sprawie takie wady i uchybienia występują zatem skarga zasługiwała na uwzględnienie. Sąd I instancji wskazał, iż podstawy nieważności aktu organu powiatu określa art. 79 ust. 1 u.s.p., według którego uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. Przepisy art. 79 ust. 1 oraz ust. 4 u.s.p. wyróżniają dwie kategorie wad prawnych uchwał lub zarządzeń organów gminy: istotne naruszenie prawa i nieistotne naruszenie prawa. Do istotnego naruszenia prawa zaliczane jest naruszenie przez organ powiatu podejmujący uchwałę przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu. W ocenie Sądu I instancji skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Sad I instancji wskazał, iż z analizy art. 22 ust. 2 u.s.p. wynika, że Radzie Powiatu pozostawiono swobodę oceny, czy uwzględnienie wniosku pracodawcy jest zasadne. Gdy przesłanką żądania pracodawcy są zdarzenia niezwiązane z wykonywaniem przez pracownika mandatu radnego, Rada Powiatu powinna zbadać przestrzeganie ogólnie obowiązujących zasad praw pracy. W rezultacie wyrażenie zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy lub odmowa rozwiązania mieści się w zakresie uznania Rady Powiatu. Sąd I instancji podkreślił, że kompetencja Rady Powiatu do odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy nie daje jej prawa do odmówienia zgody w każdej sytuacji. Może to bowiem nastąpić jedynie wtedy, gdy motywy wypowiedzenia wskazane przez pracodawcę są związane z wykonywaniem przez pracownika mandatu radnego. Motywy rozwiązania stosunku pracy muszą być więc uzasadnione, mieć podstawę w stanie faktycznym podanym przez pracodawcę, weryfikowalnym przez sąd pracy. Sąd I instancji wskazał, że w rozpoznawanej sprawie Wójt w piśmie z dnia 16 lipca 2012 r. skierowanym do Rady Powiatu o wyrażenie zgody na dokonanie wypowiedzenia warunków pracy i płacy radnego wynikających z umowy o pracę wskazał szereg nieprawidłowości w pracy radnego (będącego sekretarzem gminy, zatrudnionym na podstawie umowy o pracę), w tym również brak właściwego nadzoru nad powierzonymi zadaniami. Wójt stwierdził, że utracił zaufanie do radnego. Uniemożliwia mu to współpracę z wymienionym radnym na stanowisku sekretarza gminy. Sąd I instancji stwierdził, iż Rada Powiatu powinna była rozpatrzeć sprawę w oparciu o stan faktyczny stanowiący przyczynę wypowiedzenia warunków pracy wskazany przez skarżącego oraz w oparciu o wyjaśnienia radnego Rady Powiatu, którego dotyczy wniosek. W ocenie Sądu I instancji Rada Powiatu w zaskarżonej uchwale nie wykazała, że motywy podane przez Wójta nie mogą być podstawą do wyrażenia wnioskowanej zgody. Rada Powiatu nie udowodniła swoich racji poprzestając na nieuzasadnionym twierdzeniu, że rzeczywiste motywy wniosku są związane z wykonywaniem mandatu przez radnego. W rozpatrywanej sprawie pracodawca podał bowiem szereg wiarygodnych powodów wypowiedzenia radnemu warunków pracy, lecz Rada Powiatu nie uzasadniając swych motywów, jedynie ogólnikowo odniesionych do wykonywania przez radnego mandatu, uniemożliwiła to wypowiedzenie. Rada Powiatu powołała się na przepis art. 22 ust. 2 ustawy, traktując go w istocie jako blokadę podjęcia zamierzonej zmiany warunków pracy. Sąd I instancji stwierdził, że przed podjęciem uchwały odmawiającej zgody na rozwiązanie pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku pracy są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu, a pracodawca wskazuje na inne podstawy, Rada Powiatu powinna w sposób przekonywujący uzasadnić, dlaczego nie daje się wiary podstawom wskazanym przez pracodawcę. W zaskarżonej uchwale takiego uzasadnienia nie było. Nadto Sąd I instancji wskazał, że z akt administracyjnych sprawy wynika, że na sesji Rady Powiatu, w czasie której podjęto uchwałę, nie przeprowadzono żadnej dyskusji, a jedynie głosowanie. Stąd nieprawdziwe jest twierdzenie Starosty, że głosowanie poprzedzono dyskusją. W taki sposób Rada Powiatu nie wyjaśniła istotnych okoliczności rozpatrywanej sprawy, a co za tym idzie, nie uzasadniła zaskarżonej uchwały. Sprawia to, że Rada Powiatu naruszyła w sposób istotny wskazane w skardze przepisy art. 7, art. 77 i art. 107 k.p.a. Sąd I instancji stwierdził, iż bezzasadny jest natomiast zarzut skargi związany z uczestnictwem radnego na sesji Rady Powiatu, na której rozpatrywano przedmiotową sprawę. Radny miał bowiem prawo wypowiedzenia się przed glosowaniem. Natomiast udział radnego w głosowaniu nad wnioskiem Sąd uznał za wskazane w skardze naruszenie art. 21 ust. 7 u.s.p. Głosowanie dotyczyło bowiem interesu prawnego tego radnego. Zważając na relację między głosami "za" oraz "przeciw", Sąd I instancji stwierdził jednak, że ten udział nie miał rozstrzygającego wpływu na wynik głosowania. W ocenie Sądu I instancji zarzut naruszenia art. 77 lit. b u.s.p. jest także niezasadny, gdyż przepis ten nie miał zastosowania w rozpatrywanej sprawie. W konkluzji Sąd I instancji stwierdził, że skoro motywy wypowiedzenia warunków pracy wskazane przez pracodawcę nie mają źródła w wykonywaniu mandatu radnego, to zaskarżona uchwała narusza w sposób istotny art. 22 ust. 2 u.s.p. i musi być wyeliminowana z obrotu prawnego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Rada Powiatu w Jaworze reprezentowana przez radcę prawnego. Wyrok zaskarżono w całości zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię tj.:

- art. 79 ust. 1 i 4 w zw. z art. 22 ust. 2 u.s.p. poprzez uznanie, że Rada Powiatu w Jaworze nie miała podstaw do odmowy wyrażenia zgody na zmianę warunków pracy i płacy radnego, gdyż nie przeprowadziła w tej sprawie żadnej dyskusji i nie rozważyła zarzutów pracodawcy radnego;

oraz naruszenie prawa procesowego tj.:

- art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez brak dostatecznego wyjaśnienia podstawy prawnej dokonanego rozstrzygnięcia.

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i obciążenie strony przeciwnej kosztami postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że nie jest prawdziwy zarzut, że nie przeprowadzono żadnej dyskusji na sesji Rady, a jedynie głosowanie. Wprawdzie w protokole znajduje się zapis cyt: "w związku z brakiem chętnych do dyskusji Przewodniczący Rady Powiatu odczytał projekt uchwały", ale w dalszej kolejności - przed głosowaniem nad uchwałą - głos zabrało 5 radnych. Nie sposób zatem uznać, że dyskusji oceniającej zarzuty stawiane radnemu nie było. Protokół jest w tym względzie dość lakoniczny (nie jest to stenogram), a wypowiedzi radnych zostały zredukowane w protokole do jednego zdania, jednak dyskusja odbyła się. Zdaniem skarżącej kasacyjnie w niniejszej sprawie nie doszło do istotnego naruszenia prawa dającego podstawy do stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały. Przytaczając treść art. 22 ust. 2 u.p.s. skarżąca kasacyjnie podniosła, iż analiza tego przepisu wskazuje, że nie jest zasadny pogląd, iż rada ma odmówić wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym tylko w sytuacji określonej w zdaniu 2 powyższego przepisu, a w pozostałych sytuacjach na radzie ciąży obowiązek podjęcia uchwały wyrażającej zgodę na rozwiązanie stosunku pracy z radnym. W innych sytuacjach zgoda rady wynika z oceny przyczyn wskazanych przez pracodawcę i nie zawsze ocena ta musi być zgodna (tożsama) z wnioskiem pracodawcy. Zdaniem skarżącej kasacyjnie nadrzędnym celem przepisu art. 22 ust. 2 u.s.p. jest ochrona stosunku pracy radnego, choćby miało się to odbyć kosztem uprawnień pracodawcy. Odmienną sprawą jest sposób wyrażenia uzasadnienia uchwały. Wprawdzie obowiązek sporządzenia uzasadnienia uchwały nie został przez ustawodawcę wprost ustanowiony, jednak można go wyprowadzić w drodze wykładni celowościowej. W tym zakresie skarżąca kasacyjnie przytoczyła stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 27 sierpnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1074/10. Nadto skarżąca kasacyjnie podniosła, iż z analizy pisma radnego (odpowiedź na wniosek pracodawcy) oraz wypowiedzi radnych na sesji wynikało, że zamiar zwolnienia radnego ma związek w wykonywaniem przez niego mandatu radnego. Radny wyraźnie wskazał na kontekst polityczny jego zwolnienia z funkcji sekretarza gminy. Na podłoże polityczne decyzji Wójta wskazywali także radni, biorący udział w dyskusji.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wójt Gminy Męcinka reprezentowany przez radcę prawnego wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz o zasądzenie na rzecz Gminy Męcinka kosztów postępowania kasacyjnego wg norm przepisanych. W uzasadnieniu podniesiono, iż dowody zebrane w sprawie świadczą o braku jakiejkolwiek merytorycznej dyskusji w tej materii oraz braku oceny okoliczności towarzyszących zamiarowi wypowiedzenia warunków pracy i płacy radnemu powiatowemu - sekretarzowi gminy. Twierdzenie o spełnieniu wymogów prawa przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały Rady Powiatu w Jaworze w tej sytuacji należy uznać za gołosłowne. Nadto podniesiono, iż z protokołu wynika wprost, że żadnej dyskusji merytorycznej nad wnioskiem nie było, a zabierający głos poza dyskusją starosta i wicestarosta skonstatowali jedynie, że wniosek wójta gminy wynika z pobudek politycznych. Jest to stwierdzenie gołosłowne, albowiem ani Wójt Gminy Męcinka ani sekretarz gminy nie należą do żadnej partii politycznej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę jedynie przesłanki uzasadniające nieważność postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W tej sprawie przesłanki nieważności postępowania sądowego nie wystąpiły. Tym samym należało rozpoznać sprawę w ramach zgłoszonych zarzutów kasacji.

W sprawie niniejszej zarzucono naruszenie zarówno przepisów postępowania, jak i prawa materialnego. W sytuacji, gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego – art. 174 pkt 1 p.p.s.a., jak i naruszenie przepisów postępowania – art. 174 pkt 2, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd jest prawidłowy, albo nie został skutecznie podważony, można dokonać kontroli procesu subsumcji danego stanu faktycznego przez zastosowany przez sąd przepis prawa materialnego.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia.

Zauważyć należy, iż zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, Sądowi I instancji nie można zarzucić skutecznie naruszenia omawianego przepisu. Mając na uwadze treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku, stwierdzić bowiem należy, iż zawiera ono wszystkie określone w przytoczonym przepisie elementy, tj. przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska organu odwoławczego, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej jasne wyjaśnienie.

Przechodząc następnie do oceny zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego stwierdzić należy, że nie można było ich uznać za uzasadnione z następujących przyczyn.

Wskazać należy, że przepis art. 79 u.s.p. w § 1 i § 4 wskazuje na dwie wadliwości uchwał organu powiatu, z którymi ustawodawca wiąże różne skutki. Może zatem dojść do istotnego naruszenia prawa, którego stwierdzenie powoduje nieważność uchwały pozbawiając ją mocy obowiązującej, bądź też może mieć miejsce wskazanie nieistotnego naruszenia prawa, które prowadzi do stwierdzenia, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Podkreślić zatem należy, że stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy dochodzi do wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawa. Oznacza to, że należy w sposób niebudzący wątpliwości wykazać sprzeczność badanej uchwały z prawem. Natomiast przepis art. 22 ust. 2 u.s.p. stanowi, że "rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady powiatu, której radny jest członkiem. Rada powiatu odmówi zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu." O motywach, jakimi kierowała się rada rozpoznając wniosek pracodawcy o rozwiązanie stosunku pracy z radnym można dowiedzieć się tylko z uzasadnienia uchwały. Przyjmuje się więc, że uchwała odmowna powinna być należycie uzasadniona, co wynika nie tylko ze standardów demokratycznego państwa prawnego, ale również z zasady jawności działania władzy publicznej. W przeciwnym razie nie będzie wiadomo, z jakiego powodu rada gminy udzieliła, względnie odmówiła udzielenia takiej zgody. Rada powinna więc zbadać merytorycznie wskazane we wniosku motywy pracodawcy oraz odpowiednio się do nich ustosunkować.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko Sądu I instancji, że przedstawione przez Wójta Gminy Męcinka, będącego pracodawcą radnego Rady Powiatu w Jaworze, przyczyny rozwiązania umowy o pracę z radnym nie zostały w żaden sposób ocenione przez tę Radę. Co stanowi ewidentne naruszenie art. 22 ust. 2 u.s.p. Tym bardziej, że we wniosku tym Wójt Gminy Męcinka wskazywał na utratę zaufania do pracownika zatrudnionego na stanowisku sekretarza Gminy Męcinka, który jest radnym Powiatu jaworskiego, powołując także konkretne okoliczności związane z brakiem właściwego nadzoru nad powierzonymi zadaniami oraz podkreślając szczególny charakter stanowiska, na jakim zatrudniony jest ten radny. Wójt Gminy Męcinka wskazał m.in. na brak rozeznania co do stanu nieruchomości gminnych, brak nadzoru nad przygotowywaniem kosztorysów inwestorskich, brak rzetelności w zlecaniu projektów oraz opracowań geodezyjnych, brak nadzoru nad gospodarką wodno ściekową, brak nadzoru nad pracą podległych pracowników. Do wniosku załączono korespondencję kierowaną przez Wójta Gminy Męcinka do Sekretarza tej Gminy potwierdzającą zasadność wskazanych nieprawidłowości. W tej sytuacji Rada Powiatu w Jaworze powinna w sposób należyty odnieść się do powoływanych we wniosku okoliczności, mając w szczególności na uwadze ustawową pozycję sekretarza, któremu wójt może powierzyć prowadzenie określonych spraw gminy w swoim imieniu (art. 33 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym). Szczególna pozycja jaką zajmuje sekretarz w strukturze organizacyjnej gminy sprawia, że charakter relacji między nim a wójtem jest szczególny. Relacje zawodowe między wójtem a sekretarzem gminy muszą opierać się w dużej mierze na zaufaniu. Brak tego zaufania może destabilizować pracę urzędu gminy, co wskazano wyraźnie we wniosku o wyrażenie zgody na zmianę warunków pracy i płacy przeciwnika samorządowego. W tej sytuacji odmowa udzielenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, bez ustosunkowania się merytorycznie do przedstawionych przez pracodawcę przyczyn wypowiedzenia, które nie dotyczyły sfery wykonywania mandatu radnego powiatu, nastąpiła z naruszeniem art. 22 ust. 2 u.s.p., co prawidłowo przyjął Sąd I instancji stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały.

Sąd I instancji prawidłowo ocenił także okoliczność udziału skarżącego w głosowaniu nad wnioskiem stwierdzając, iż stanowił on naruszenie art. 21 ust. 7 u.s.p., gdyż głosowanie dotyczyło interesu prawnego radnego, uznając jednocześnie, iż udział ten nie miał rozstrzygającego wpływu na wynik głosowania biorąc pod uwagę relację między głosami "za" oraz "przeciw". Bowiem decydujące znaczenie w tej kwestii miało ustalenie, jaką większością głosów i przy udziale jakiej liczby radnych zapadła zaskarżona uchwała oraz czy brak udziału radnego Z.M. w głosowaniu zmieniłby jego wynik, co pozwoliło Sądowi I instancji na ocenę legalności tej uchwały. Podkreślić należy, iż naruszenie przepisów proceduralnych skutkuje nieważnością uchwały jako naruszenie istotne tylko wówczas, gdy na skutek tego naruszenia zapadła uchwała o innej treści niż gdyby naruszenie to nie nastąpiło.

Natomiast podnoszony w zarzucie problem, czy była dyskusja na sesji Rady Powiatu, czy też nie, nie ma w sprawie znaczenia wobec braku merytorycznego stanowiska Rady Powiatu wobec zarzutów zgłoszonych przez pracodawcę radnego. Przyjęcie przez Radę Powiatu, iż w niniejszej sprawie podstawą rozwiązania stosunku pracy z radnym są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu było całkowicie nieuprawnione.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.