Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1309/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-08-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1 i ust. 3
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.), Sędzia WSA Ewa Machlejd, Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Protokolant st. sekr. sąd. Dorota Wasiłek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi R. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2011 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego R. M. kwotę 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

I. Stan sprawy

1. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania W. M. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2010 r. znak: [...], odmawiającej stwierdzenia na wniosek W. M. nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej R. M. pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego w [...] gm. [...] na działce nr ew. [...] - uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2010 r. w całości, i stwierdził nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2010 r.

Decyzja została wydana na podstawie art.138 § 1 pkt 2 kpa.

2. W uzasadnieniu decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, że z zebranego materiału dowodowego - dokumentacji projektowej - wynika, iż przedmiotowa inwestycja p.n. "rozbudowa budynku mieszkalnego" dotyczy prac polegających na rozbiórce istniejącego obiektu (rozbiórka budynku z wyjątkiem dwóch ścian) oraz budowie w jego miejscu nowego budynku. Tym samym brak jest spójności między treścią decyzji Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. a zatwierdzonym nią projektem budowlanym. W ocenie GINB stanowi to naruszenie art. 34 ust. 4 Prawa budowlanego, zgodnie z którym projekt budowlany podlega zatwierdzeniu w decyzji o pozwoleniu na budowę. Z akt sprawy wynika ponadto, że inwestor do wniosku o pozwolenie na rozbudowę, załączył projekt budowlany przewidujący dokonanie całkowitej rozbiórki istniejącego budynku i realizację na jego miejscu nowego budynku mieszkalnego.

Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2009 r. Starosta [...] nałożył na inwestora obowiązek usunięcia braków występujących w projekcie rozbudowy budynku poprzez: (1) wyjaśnienie rozbieżności pomiędzy złożonym wnioskiem na rozbudowę, a załączonym projektem przewidującym rozbiórkę budynku, (2) załączenie projektu rozbiórki budynku lub wystąpienie z osobnym wnioskiem o rozbiórkę budynku, (3) usytuowanie budynku w sposób zgodny z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.).

Ze znajdującej się w aktach sprawy notatki służbowej sporządzonej w dniu 23 grudnia 2009 r. przez pracownika Starostwa Powiatowego w [...] A.S. wynika, że inwestor zrezygnował z całkowitej rozbiórki budynku, przedkładając jednocześnie poprawiony projekt budowlany, który przewidywał pozostawienie dwóch ścian istniejącego budynku "nie do wyburzenia". Powyższe poprawki naniesione przez projektanta, a odnotowane w ww. notatce służbowej zostały uznane przez Starostę [...] jako wypełniające obowiązki nałożone postanowieniem z dnia [...] grudnia 2009 r., a w ocenie GINB, przedłożony po poprawkach projekt budowlany nie spełnia obowiązków nałożonych ww. postanowieniem Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2009 r.

Tym samym, zdaniem organu, Starosta [...] zatwierdzając projekt budowlany i udzielając R. M. pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego w [...] gm. [...] na działce nr ew. [...], rażąco naruszył przepis art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego.

Jak wynika z zatwierdzonej dokumentacji projektowej, przedmiotowa inwestycja nie jest rozbudową istniejącego obiektu budowlanego - zatwierdzony decyzją Starosty [...] z dnia [...]stycznia 2010 r. projekt budowlany przewiduje w istocie budowę zupełnie nowego obiektu budowlanego (co w sposób jednoznaczny ukazują poszczególne rysunki projektu, a w szczególności rysunki elewacji nr 11, 12, 13 i 14 wskazujące "obrys istniejącego budynku", jak również rysunek nr 2 "rzut fundamentów"). Zatem budowa takiego budynku niewątpliwie podlega przepisom rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.). Zgodnie z § 2 ust. 1 tego rozporządzenia, jego przepisy stosuje się przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków. Bez znaczenia natomiast, w kontekście zgodności z warunkami techniczno-budowlanymi, pozostaje fakt nic wyburzania północnej i wschodniej ściany istniejącego dotychczas budynku. Przewidziane w projekcie budowlanym pozostawienie powyższych ścian zewnętrznych nie może bowiem w żaden sposób sanować niezgodnego z przepisami prawa usytuowania budynku względem sąsiedniej działki nr ew. [...]. Z projektu zagospodarowania terenu wynika, iż sporny budynek został usytuowany w ten sposób, że jednym rogiem od strony północno-wschodniej całkowicie dotyka granicy z działką nr ew. [...], a następnie odległość ta wzrasta w stronę zachodnią. Budynek jest zatem zaprojektowany nierównolegle względem granicy z działką nr ew. [...].

Z ustaleń organu wynika, iż sporna inwestycja zaprojektowana została na działce nr ew. [...], która znajduje się na terenie oznaczonym w Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...] przyjętym uchwałą Rady Gminy [...] z dnia [...] lutego 2007 r. Nr [...]; symbolem "[...]" o podstawowym przeznaczeniu na zabudowę mieszkaniowo-usługową i zagrodową (§ 5). Zgodnie z postanowieniami § 10 ust. 1 ww. miejscowego planu, dopuszcza się lokalizowanie budynków bezpośrednio przy granicach działek. Wobec powyższego, usytuowanie przedmiotowego budynku nie spełnia wymogów miejscowego planu, jak również dyspozycji § 12 ust. 2 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.) oraz § 12 ust. 3 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Zdaniem organu, usytuowanie projektowanego budynku jest rażąco niezgodne z § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Na powyższą ocenę nie wpływa fakt, że nowy budynek został zaprojektowany w miejscu istniejącego dotychczas obiektu.

Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, organ stopnia podstawowego zatwierdzając przedmiotowy projekt budowlany i udzielając pozwolenia na budowę, rażąco naruszył również przepis art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego oraz art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego.

Ponadto Starosta [...] wydając przedmiotową decyzję o pozwoleniu na rozbudowę, "zatwierdził projekt budowlany przewidujący przeprowadzenie robót budowlanych" sprowadzających się m.in. do rozbiórki budynku mieszkalnego. Rozbiórka budynku może zostać przeprowadzona po dokonaniu zgłoszenia zamierzenia przeprowadzenia rozbiórki bądź uzyskaniu pozwolenia na rozbiórkę. Potraktowanie prac rozbiórkowych w kategorii rozbudowy sprawia, że zamierzona rozbiórka pozostaje w istocie poza jakąkolwiek kontrolą ze strony uprawnionych organów administracji architektoniczno-budowlanej. Tak więc na gruncie analizowanego przypadku błędna kwalifikacja robót budowlanych nie sprowadza się tylko do kwestii nazewnictwa, gdyż jej skutki wiążą się z niekontrolowanym przebiegiem procesu realizacji inwestycji, co z kolei pociąga za sobą potencjalnie zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi i mienia.

4. Zdaniem Sądu, stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia budzi wątpliwości.

II. Zarzuty podniesione w skardze i stanowiska pozostałych stron

1. Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył R. M.; zarzucając naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego:

1) art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane przez błędną jego wykładnię polegającą na zastosowaniu tego przepisu do przedmiotowej sprawy, gdy w istocie nie ma ku temu żadnych przesłanek ustawowych;

2) rażące naruszenie przepisów prawa miejscowego tj. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], polegające na wadliwej interpretacji tych przepisów, mianowicie § 68 pkt 1 ww. aktu prawa miejscowego (str. 8), który stanowi, "że dopuszcza się remontowanie istniejących budynków, w tym ich nadbudowę i rozbudowę, z zachowaniem parametrów określonych w niniejszej uchwale";

2. przepisów postępowania administracyjnego:

1) art. 77 § 1 kpa w zw. z art. 75 § 1 kpa - poprzez całkowite pominięcie w przedmiotowej sprawie wyjaśnień skarżącego z dnia 5 listopada 2010 r. złożonych w formie pisemnej, a której adresatem był Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...];

2) art. 85 § 1 kpa - albowiem organ wydający decyzję nie skorzystał z przysługującej mu kompetencji dokonania oględzin i wyjaśnienia w ten sposób kwestii spornych;

3. rażąco wadliwe ustalenie stanu faktycznego w przedmiotowej sprawie polegające na stwierdzeniu że usytuowanie budynku na działce nr ew. [...] nie spełnia wymogów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak również dyspozycji § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich sytuowanie; tymczasem budynek został posadowiony dokładnie w tych samych granicach i stanowi kontynuację domu, który powstał w 1906 r.; dokładnie to odzwierciedla załączone zdjęcie nr 5, 6 oraz 7, na którym jest uwidoczniona data powstania budynku; zdjęcie nr 5 przedstawia budynek przed rozbudową wraz z ogrodzeniem, na którym widoczne są granice nieruchomości, a skarżący jako inwestor nie przekroczył z rozbudową swojej nieruchomości -

- domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji.

2. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

III. Podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

1. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Przez prawo należy rozumieć prawo materialne oraz przepisy postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dniu wydania zaskarżonej decyzji.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

2.1 W pierwszej kolejności wskazać należy, że w niniejszej sprawie orzekał już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który wyrokiem z dnia 25 października 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 1125/11 skargę oddalił.

W uzasadnieniu tego wyroku Sąd stwierdził, że z zatwierdzonej dokumentacji projektowej wynika, iż przedmiotowa inwestycja określona jako rozbudowa budynku mieszkalnego w rzeczywistości dotyczyła budowy nowego budynku w miejsce dotychczas istniejącego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie analizy dokumentacji projektowej trafnie ocenił, iż przedmiotowa inwestycja w istocie dotyczy rozbiórki istniejącego obiektu oraz budowy w jego miejsce zupełnie nowego budynku, a nie - jak wskazano w projekcie - rozbudowy budynku mieszkalnego. Zdaniem Sądu nie mogą mieć zatem zastosowania dla przedmiotowej inwestycji postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczące rozbudowy budynków, lecz wymogi dotyczące lokalizacji nowych obiektów.

Nadto Sąd wskazał, że - jak wynika z projektu zagospodarowania terenu - przedmiotowy budynek został usytuowany w ten sposób, że jednym rogiem od strony północno-wschodniej całkowicie dotyka granicy z działką nr ew. [...], a następnie odległość ta wzrasta w stronę zachodnią. Budynek został zaprojektowany nierównolegle względem granicy z działką nr ew. [...]. Wobec powyższego Sąd zgodził się z organem odwoławczym, iż usytuowanie przedmiotowego budynku w sposób rażący narusza § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Sąd wskazał również na § 10 ust. 1 miejscowego planu, art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane i podniósł, że przepisy te pozostają w oczywistej sprzeczności z zatwierdzonym decyzją Starosty [...] projektem "rozbudowy" dotyczącym w istocie, jak trafnie wskazał organ nadzorczy, rozbiórki i budowy nowego budynku mieszkalnego w miejsce rozebranego. Poprawiony projekt budowlany przewidywał pozostawienie dwóch ścian istniejącego budynku "nie do wyburzenia", czyli w istocie przewidywał rozbiórkę budynku z wyjątkiem dwóch pozostawionych ścian i wybudowanie nowego budynku mieszkalnego. Natomiast kontrolowana decyzja zatwierdziła projekt "rozbudowy" budynku, co powoduje oczywisty brak spójności pomiędzy treścią decyzji Starosty, a zatwierdzonym przez nią projektem budowlanym.

Zaś zarzut skarżącego, iż całkowita rozbiórka budynku była dopuszczalna ze względu na bardzo zły stan techniczny budynku, co wynika z opisu technicznego zawartego w projekcie budowlanym, w ocenie Sądu, pozostaje bez wpływu na podjęte rozstrzygnięcie. Bezspornym jest, iż skarżący nie złożył wniosku o pozwolenie na rozbiórkę i nie załączył dokumentów o których mowa w art. 33 ust. 4 ustawy Prawo budowlane.

2.2 Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu sprawy ze skargi kasacyjnej R. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 października 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 1125 - uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu tego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w orzecznictwie przyjmuje się, że decyzja administracyjna może zostać uznana za wydaną "z rażącym naruszeniem prawa" o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa tylko wówczas, gdy w odniesieniu do niej spełnią się kumulatywnie następujące przesłanki: 1) oczywistość naruszenia prawa polegająca na widocznej prima facie, tzn. rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną; 2) przepis, który został naruszony, nie wymaga przy jego stosowaniu wykładni prawa; 3) skutki, które wywołuje decyzja, są nie do pogodzenia z wymaganiami praworządności, które należy chronić nawet kosztem obalenia tej decyzji (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 27 marca 2012 r., UK 77/11, OSNP 2013/5-6/67).

W rozpoznawanej sprawie ocena rażącego naruszenia prawa dotycząca decyzji o pozwoleniu na rozbudowę budynku mieszkalnego w [...], gm. [...], na działce nr [...], zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przede wszystkim nie objęła kwestii skutków, które wywołała decyzja o rozbudowie. Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że chodzi tu o skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo i do tego są to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Niewątpliwie ocena rażącego naruszenia prawa bez tego podstawowego elementu omawianej konstrukcji prawnej powoduje, że już z tego powodu należało uwzględnić wniesioną w tej sprawie kasację, wobec nieprawidłowego zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 kpa - na co wskazano w motywach skargi kasacyjnej.

Ponadto rzeczą organu stosującego wymieniony przepis, jak i Sądu kontrolującego decyzję w przedmiocie stwierdzenia nieważności innej decyzji, było ustalenie, czy naruszenie ma charakter "rażący" i w tym zakresie organ ów powinien także ocenić, czy oraz jakiego podmiotu dobra naruszyło wydanie decyzji będącej przedmiotem postępowania. W tej kwestii również nie wyjaśniono jakiego podmiotu dobro zostało naruszone wydaniem decyzji o rozbudowie. Niewątpliwie w rozpoznawanej sprawie sporna inwestycja skarżącego na działce nr [...], realizowana została w miejscu istniejącego przecież wcześniej tam obiektu budowlanego, graniczącego z działką uczestnika W. M. (działka nr [...]). Kwestia ewentualnego ograniczenia prawa zagospodarowania tej działki została całkowicie pominięta. Jedynie informacyjnie zauważyć należy, że na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym uczestnik postępowania wyjaśniał, że ograniczenie to w szczególności wynika z faktu zacieniania tej działki przez budynek skarżącego. Ten element musi zostać właściwie oceniony przy ponownym rozpatrywaniu przedmiotowej sprawy.

Podobnie rzecz się ma z kwestią nie zachowania prawidłowej odległości od granicy z działką nr [...]. W rozpoznawanej sprawie wskazano ogólnie na naruszenie § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z uwagi na zaprojektowanie budynku nierównolegle od strony granicy z działką nr [...]. Naruszenie tej normy prawa materialnego skutecznie zostało zakwestionowane w skardze kasacyjnej, albowiem rażące naruszenie tej normy w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane musi zostać ocenione poprzez pryzmat skutków ograniczenia zagospodarowania działki sąsiedniej.

Natomiast co do oczywistości naruszenia prawa w odniesieniu do decyzji organu architektoniczno-budowlanego, która kwestionowana jest w skardze kasacyjnej, to wyjaśnić należy, że Wojewoda [...] jako organ pierwszoinstancyjny w tej sprawie nie znalazł podstaw do przyjęcia konstrukcji prawnej wystąpienia rażącego naruszenia prawa w odniesieniu do decyzji Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. Odmienne natomiast stanowisko zajął w tym zakresie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego. Organ ten uznał, że skoro plan zagospodarowania Gminy [...] przyjęty uchwałą z dnia [...] lutego 2007 r. dopuszcza lokalizowanie budynków bezpośrednio przy granicy działek (§ 10 ust. 1 planu), zaś sporny budynek usytuowany został jednym rogiem od strony północno-wschodniej z działką nr [...], następnie odległość ta wzrasta w stronę zachodnią, to budynek inwestora nie spełnia wymogów ww. planu zagospodarowania przestrzennego. To zaś stanowi naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane.

Stosownie do art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu. Z treści ww. przepisu wynika, że możliwość wykazania sprzeczności zamierzenia z planem związana jest z koniecznością wykazania w sposób niebudzący wątpliwości, że planowana inwestycja koliduje z normami prawnymi wynikającymi z prawa miejscowego. Tym bardziej stwierdzając nieważność decyzji należy wykazać taką sprzeczność poprzez wskazanie konkretnej normy uchwały nie pozwalającej na realizację takiego zamierzenia. To, że prawo miejscowe dopuszcza zabudowę przy granicy nie oznacza generalnie, w okolicznościach tej sprawy, sprzeczności spornej inwestycji dotyczącej rozbudowy domu mieszkalnego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W tym zakresie również nie wykazano wystąpienia rażącego naruszenia prawa. Poza tym jedynie informacyjnie zauważyć należy, iż wszelkie ustawowe ograniczenia prawa własności, w tym również ustalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, nie mogą być interpretowane rozszerzająco - bardziej ograniczając prawo własności, niż wynika to z literalnego ich brzmienia.

W ocenie Sądu I instancji także w tej sprawie doszło do rażącego naruszenia art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, albowiem projekt po poprawkach nie spełniał obowiązków nałożonych postanowieniem Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. Przy czym nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że weryfikacja prawidłowości wykonania postanowienia nakładającego w trybie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości w zakresie o jakim mowa w art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, związana jest przecież z oceną prawidłowości wykonania takiego obowiązku. Dokonywanie takiej oceny nie pozwala na przyjęcie, w kontekście przedstawionych wyżej rozważań co do rażącego naruszenia prawa, że z takim oczywistym, niebudzącym jakichkolwiek wątpliwości i od razu rzucającym się w oczy naruszeniem prawa mamy do czynienia w opisanym zakresie, skoro w tej sprawie doszło do przedstawienia poprawionego projektu budowlanego, a inwestor wycofał się z pierwotnego zamierzenia (całkowitej rozbiórki).

Naczelny Sąd Administracyjny przypomniał, co wpływa na ocenę rażącego naruszenia prawa, że w rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z decyzją o rozbudowie budynku mieszkalnego. Brak jest legalnej definicji pojęcia "rozbudowa", zatem należy w tym zakresie kierować się wyłącznie znaczeniem potocznym tego pojęcia. Jest to w istocie zmiana stanowiąca powiększenie parametrów istniejącego budynku mieszkalnego, takich jak kubatura, wysokość, długość, szerokość. Faktem jest, że częścią zatwierdzonego projektu budowlanego była opinia techniczna dopuszczająca rozbiórkę (z uwagi na zły stan techniczny murów) ścian budynku, którego dotyczyła rozbudowa. Tak naprawdę zatwierdzony projekt budowlany dla spornej inwestycji określony jako rozbudowa, dopuszczał rozbiórkę istniejących ścian objętych pozwoleniem, stąd też powstała rozbieżność między treścią decyzji, a zatwierdzonym projektem budowlanym.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał również, że rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny będzie miał na uwadze ocenę prawną wyrażoną w niniejszym wyroku.

3.1 Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego decyzją Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2010 r. odmawiającą stwierdzenia na wniosek W. M. nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej R. M. pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego w [...] gm. [...] na działce nr ew. [...] w całości, i stwierdził nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2010 r.

Zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Dokonując zatem oceny zaskarżonej decyzji po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, którym niniejszy skład orzekający jest związany, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa.

Sąd nie podziela stanowiska organu przedstawionego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

3.2 Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte wnioskiem W. M. o zbadanie legalności decyzji Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. zatwierdzającej projekt budowlany i wydającej pozwolenie dla R. M. na rozbudowę budynku mieszkalnego w [...], gm. [...], działka ewid. nr [...].

3.3 Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym, jest formą nadzoru. Celem tego postępowania jest zbadanie, czy zaskarżona decyzja dotknięta jest którąkolwiek z wad, wymienionych w art. 156 § 1 kpa. A ponieważ postępowanie to stanowi wyjątek od zasady stabilności decyzji administracyjnych, przepisów tych nie należy interpretować rozszerzająco. Tak jak Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, w orzecznictwie przyjmuje się, że decyzja administracyjna może zostać uznana za wydaną z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa tylko wówczas, gdy w odniesieniu do niej spełnią się kumulatywnie następujące przesłanki: 1) oczywistość naruszenia prawa polegająca na widocznej, tzn. rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną, 2) przepis, który został naruszony nie wymaga przy jego stosowaniu wykładni prawa, 3) skutki, które wywołuje decyzja, są nie do pogodzenia z wymaganiami praworządności, które należy chronić nawet kosztem obalenia tej decyzji.

3.4 Stwierdzić więc należy, iż w niniejszej sprawie ocena rażącego naruszenia prawa dotycząca decyzji o pozwoleniu na rozbudowę budynku mieszkalnego nie objęła kwestii skutków, które wywołała decyzja o rozbudowie. Nie budzi wątpliwości, że chodzi tu o skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo i do tego są to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa.

Ponadto, obowiązkiem organu było ustalenie, czy naruszenie ma charakter "rażący" i organ powinien był ocenić, czy oraz jakiego podmiotu dobra naruszyło wydanie decyzji o rozbudowie będącej przedmiotem postępowania – jednakże organ tego nie uczynił. Nie budzi wątpliwości, że sporna inwestycja skarżącego na działce nr [...] realizowana była w miejscu istniejącego wcześniej obiektu budowlanego, graniczącego z działką uczestnika W. M. - działka nr [...]. Kwestia ewentualnego ograniczenia prawa zagospodarowania tej działki została całkowicie pominięta. Podkreślić należy, iż na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym uczestnik postępowania wyjaśnił, że ograniczenie to w szczególności wynika z faktu zacieniania tej działki przez budynek skarżącego. Ten element musi zostać właściwie oceniony przy ponownym rozpatrywaniu przedmiotowej sprawy.

Odnosząc się do kwestii nie zachowania prawidłowej odległości od granicy z działką nr [...] zauważyć należy, iż ogólnie tylko wskazano na naruszenie § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, z uwagi na zaprojektowanie budynku nierównolegle od strony granicy z działką nr [...], chociaż rażące naruszenie tej normy w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane powinno było zostać ocenione przez pryzmat skutków ograniczenia zagospodarowania działki sąsiedniej.

Stosownie do art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu. Z treści tego przepisu wynika, że możliwość wykazania sprzeczności zamierzenia z planem związana jest z koniecznością wykazania w sposób niebudzący wątpliwości, że planowana inwestycja koliduje z normami prawnymi wynikającymi z prawa miejscowego. Tym bardziej stwierdzając nieważność decyzji należało wykazać taką sprzeczność poprzez wskazanie konkretnej normy uchwały nie pozwalającej na realizację takiego zamierzenia. To, że prawo miejscowe dopuszcza zabudowę przy granicy nie oznacza jednakże sprzeczności spornej inwestycji dotyczącej rozbudowy domu mieszkalnego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W tym zakresie również nie wykazano wystąpienia rażącego naruszenia prawa.

Podkreślić w tym miejscu należy, iż wszelkie ustawowe ograniczenia prawa własności, w tym również ustalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, nie mogą być interpretowane rozszerzająco - bardziej ograniczając prawo własności, niż wynika to z literalnego ich brzmienia.

Nie budzi wątpliwości, że weryfikacja prawidłowości wykonania postanowienia nakładającego w trybie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości w zakresie o jakim mowa w tym przepisie, związana jest z oceną prawidłowości wykonania takiego obowiązku. Dokonanie takiej oceny nie pozwala na przyjęcie, w kontekście przedstawionych wyżej rozważań co do rażącego naruszenia prawa, że z takim oczywistym, niebudzącym jakichkolwiek wątpliwości naruszeniem prawa mamy do czynienia w opisanym zakresie, skoro został przedstawiony poprawiony projekt budowlany, a inwestor wycofał się z pierwotnego zamierzenia czyli całkowitej rozbiórki.

Zauważyć należy również, iż w niniejszej sprawie mamy do czynienia z decyzją o rozbudowie budynku mieszkalnego. Skoro brak jest ustawowej definicji pojęcia "rozbudowa", należy zatem w tym zakresie kierować się wyłącznie znaczeniem potocznym tego pojęcia, i stwierdzić, że jest to w istocie zmiana stanowiąca powiększenie parametrów istniejącego budynku mieszkalnego, takich jak kubatura, wysokość, długość, szerokość. Faktem jest, że częścią zatwierdzonego projektu budowlanego była opinia techniczna dopuszczająca rozbiórkę (z uwagi na zły stan techniczny murów) ścian budynku, którego dotyczyła rozbudowa. Jednakże zatwierdzony projekt budowlany dla spornej inwestycji określony jako rozbudowa, dopuszczał rozbiórkę istniejących ścian objętych pozwoleniem, stąd też powstała rozbieżność między treścią decyzji, a zatwierdzonym projektem budowlanym.

IV. W świetle podniesionych okoliczności faktycznych i prawnych należy uznać, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, 77, 80 i 107 § 3 kpa, oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, oraz art. 156 § 1 pkt 2 kpa, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

V. Rozpatrując sprawę ponownie, organ wyda stosowne rozstrzygnięcie, mając na względzie przedstawione wyżej uwagi, a w szczególności ocenę prawną wyrażoną w niniejszym wyroku.

VI. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270), orzekł jak w sentencji.