Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1429/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-06-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję w części
Powołane przepisy: article: art. 156
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 35
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.) sędzia WSA Mirosława Kowalska, Protokolant st. ref. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi B. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2016 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję w części utrzymującej w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2014 r. [...] II. oddala skargę w pozostałej części, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz B. K. kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 2014r.[...], na podstawie art. 156 § 1 i art. 157 § 1 i 2 oraz art. 158 § 1 kpa oraz art. 81 ust. 1 pkt 1, pkt 2 i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) - po przeprowadzeniu postępowania, wszczętego na wniosek B.K. – odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...], z [...] sierpnia 2013 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej I. i A. W. pozwolenia na budowę: budynku mieszkalnego jednorodzinnego, wewnętrznej linii energetycznej oraz utwardzenie dojazdu i dojścia na działkach nr[...],[...]w K. gmina W.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2016r. [...][...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., po ponownym rozpatrzeniu odwołania - uchylił zaskarżoną decyzję w części odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] w zakresie miejsca postojowego na działce nr ew. [...] i w tym zakresie stwierdził nieważność www. Decyzji, a w pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Organ wskazał, że decyzją z dnia [...] lutego 2015 r.[...], GINB uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2014 r., i umorzył postępowanie organu I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 października 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 830/15, uchylił decyzję z dnia [...] lutego 2015 r., wskazując, że zatwierdzone w kwestionowanym pozwoleniu na budowę wykonanie dalszego utwardzenia drogi dojazdowej rzutuje na odprowadzanie wód opadowych na grunty sąsiednie z powierzchni utwardzonych na skutek ograniczenia gruntu rodzimego, w którą woda opadowa po dalszym utwardzeniu nie mogłaby już wnikać w sposób naturalny. (...) koniecznym będzie dokonanie przez organ II instancji ponownej analizy interesu prawnego skarżącej oraz merytoryczne odniesienie się do zarzutów odwołania.

Mając na uwadze powyższe GINB przytoczył art. 153 p.p.s.a. zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Dalej organ przytoczył art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego, zgodnie z którym przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza m.in. zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z wymaganiami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także wymaganiami ochrony środowiska oraz przepisami, w tym techniczno-budowlanymi.

Z akt sprawy wynika, że działki inwestycyjne objęte były miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy W. - obszar "C" m. in. wieś K. (uchwała Rady Miejskiej w W. z dnia [...] września 2005 r., Nr[...]). Obszar, na którym znajduje się działka nr ew.[...], o symbolu [...] (zabudowy zagrodowej i zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z przeznaczeniem podstawowym na funkcję mieszkaniową wraz z zabudowaniami gospodarczymi, hodowlanymi i produkcji rolnej oraz funkcję mieszkaniową jednorodzinną bez zabudowań gospodarczych, o intensywności do 0,4 (zob. § 11 ust. 1 i 2 ww. planu miejscowego). Z kolei działka nr ew. [...] znajduje się w obszarze o symbolu [...] (tereny rolnicze z przeznaczeniem podstawowym pod uprawy polowe oraz rolnicze użytki zielone, a w obszarach pomiędzy zainwestowaniem kubaturowym - uprawy ogrodnicze i sady - § 15 ust. 1 i 2.

Organ stwierdził, że parametry inwestycji nie naruszają rażąco ustaleń ww. planu co do rodzaju inwestycji, wysokości zabudowy - maks. 9 m od poziomu terenu do kalenicy dachu (projektowana - 7,25 m - Projekt architektoniczno-budowlany - nr rys. A-08), geometrii dachu - dachy spadziste o nachyleniu połaci od 35° do 45° o nadwieszonych okapach min. 0,6 m (projektowana - dach wielospadowy o nachyleniu połaci 35° z okapami min. 0,75 m nr rys. A-06), wskaźnika intensywności zabudowy - maks. 0,4 (projektowana - 0,06 s. 050), wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej - min. 65% (projektowana - 78,9% s. 051).

Badana decyzja nie narusza rażąco § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm. - wg stanu 30 sierpnia 2013 r.). Elewacja północna budynku z otworami okiennymi i drzwiowymi znajduje się ok. 15 m od granicy z działką nr ew. [...] i ok. 25 m od granicy z działką nr ew.[...], elewacja południowa z otworami okiennymi w odległości ok. 11 m od granicy z działką nr ew.[...], zaś elewacja wschodnia z otworami okiennymi i drzwiowymi w odległości ok. 15 m od granicy z działką nr ew. [...] oraz ok. 21 m od granicy z działką nr ew.[...]. Z kolei elewacja zachodnia z otworami okiennymi w odległości ok. 18 m od granicy działki nr ew.[...], 12,5 m od granicy działki nr ew. [...] oraz ok. 15 m od granicy działki nr ew.[...].

Inwestycja nie uchybia także § 13 (przesłanianie obiektów budowlanych), § 23 (odległości miejsc na pojemniki i kontenery na odpady stałe od okien i drzwi pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi i granicy działki), § 36 (odległości pokryw i wylotów wentylacji ze zbiorników bezodpływowych na nieczystości ciekłe w zabudowie jednorodzinnej od okien i drzwi pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi i granicy działki), oraz § 57 (nasłonecznienie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi) i § 60 ust. 2 (m. in. nasłonecznienie pokoi mieszkalnych) ww. rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r.

Dalej organ wskazał, że zgodnie z § 19 ww. rozporządzenia, odległość wydzielonych miejsc postojowych lub otwartego garażu wielopoziomowego dla samochodów osobowych nie może być mniejsza niż 3 m od granicy działki budowlanej oraz 7 m od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi m. in. w budynku mieszkalnym. Jak wynika z projektu zagospodarowania terenu, na działce nr ew. [...] usytuowano miejsce postojowe ok. 0,5 m od granicy działki nr ew.[...]. Tym samym, kontrolowana decyzja w części udzielającej pozwolenia na budowę ww. miejsca postojowego, została wydana z naruszeniem § 19 ww. rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r.

W ocenie GINB zostały spełnione przesłanki rażącego naruszenia § 19 ww. rozporządzenia. Skutki analizowanego uchybienia są szczególnie poważne. Na działce nr ew.[...] , zgodnie z planem, dopuszczalna jest zabudowa, w szczególności mieszkaniowa. Ponieważ minimalna wymagana odległość wydzielonych miejsc postojowych od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi w budynku mieszkalnym wynosi 7 m, to takie usytuowanie miejsca postojowego skutkuje ograniczeniem możliwości zagospodarowania działki nr ew.[...]. Naruszenie to wywołuje zatem skutki społeczno-gospodarcze niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządnego państwa, wpływa bowiem na sposób korzystania z prawa własności nieruchomości sąsiedniej.

Należało zatem uchylić zaskarżoną decyzję w części odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Starosty W. z [...] sierpnia 2013 r. co do ww. miejsca postojowego i w tym zakresie stwierdzić nieważność ww. decyzji

Natomiast odnosząc się do zarzutu wydania kontrolowanej decyzji z rażącym naruszeniem § 29 ww. rozporządzenia, organ stwierdził, że jak wynika z projektu budowlanego (s. 49) "z uwagi na odpowiednią ilość biologicznie czynnego, przewiduje się powierzchniowe odprowadzanie wód deszczowych na terenie nieutwardzonym działki inwestora. Na podstawie wizji w terenie stwierdza się odpowiednie ukształtowanie terenu oraz wystarczającą chłonność gruntu rodzimego, co umożliwi przyjęcie dodatkowych wód opadowych odprowadzanych za pośrednictwem rynien i rur spustowych". Ponadto z porównania dokumentacji dot. stanu zagospodarowania terenu przed zaprojektowaniem inwestycji (zob. mapa sytuacyjno-wysokościowa z 4 grudnia 2012 r. s. 40) z projektem zagospodarowania terenu, wynika, że nie zmienia ukształtowania terenu (tj. rzędnych). Mając na uwadze wskazania Sądu nie można zignorować okoliczności utwardzenia spornego dojazdu i tym samym zwiększenia prawdopodobieństwa spływu wód opadowych na działki B. K. Jednak tego typu roboty budowlane rażąco nie naruszają art. 29 ww. rozporządzenia, który wymaga ustalenia celowego zamiaru sprawcy przy dokonywaniu zmiany naturalnego spływu wód opadowych (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 17 listopada 2011 r., II SA/Wr 181/11). W sytuacji, gdy wskazane w projekcie ukształtowanie terenu pozostało w zasadzie bez zmian wobec stanu sprzed realizacji robót, trudno przypisywać inwestorowi zamiar celowego dokonywania zmiany spływu wód opadowych.

Mając na względzie art. 11 k.p.a. organ wskazał, że nawet uwzględniając fakt potencjalnego zwiększenia spływu wód, wynikający z utwardzenia powierzchni dojazdu i tym samym zmiany jego chłonności nie sposób stwierdzić - szczególnie wobec przyjętych rozwiązań w zakresie odprowadzania wód opadowych oraz literalnej treści § 29 ww. rozporządzenia, w którym mowa jest o "zmianie naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości" - iż naruszenie to ma charakter rażący. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują bowiem łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia, charakter przepisu, który został naruszony, oraz skutki gospodarcze i społeczne, które wywołuje decyzja. Oznacza to, iż kontrolowana decyzja musi okazać się dotknięta takim rodzajem i stopniem wadliwości, że niemożliwym jest jej pozostawienie w obiegu prawnym w demokratycznym państwie prawnym (zob. m.in. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 1683/11, wyrok NSA z dnia 2 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 2226/10).

Organ dodał ponadto, że projekt budowlany został zaprojektowany przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane, które złożyły oświadczenia o sporządzeniu projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej, na podstawie art. 20 ust. 4 Prawa budowlanego.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących utwardzonego dojazdu na działce nr ew. [...] do działki nr ew.[...], organ wyjaśnił, że pismem z [...] stycznia 2013 r. A.W. zgłosił utwardzenie terenu istniejącego dojazdu. Z akt nie wynika, aby Starosta W. wniósł sprzeciw. W ramach tego postępowania GINB nie ocenia prawidłowości niewniesienia sprzeciwu.

Zdaniem organu, prace budowlane związane ze spornym dojazdem obejmują utwardzenie dojścia i dojazdu na działce nr ew.[...]. Pomimo, iż nie wskazano na to wprost w projekcie budowlanym, to z opisu projektu zagospodarowania działki wynika (s. 49), że roboty obejmują "powierzchnię utwardzoną [...] nr - kostka brukowa, podsypka piaskowa oraz kruszywo sortowane". Zgłoszenie z dnia [...] stycznia 2013 r., dotyczące ww. dojazdu i dojścia obejmowało zaś roboty polegające na "remoncie istniejącego utwardzenia powierzchni gruntu (dowiezienie gruzu, kamienia oraz wyrównanie)". Tym samym projekt obejmuje w istocie zmianę materiału istniejącego już dojazdu, wobec którego - jak już wyjaśniono wcześniej - inwestor dokonał zgłoszenia, nie podlegającego ocenie w tym postępowaniu.

Dalej organ stwierdził, że decyzja Starosty W. z dnia [...] sierpnia 2013 r. nie jest obarczona innymi wadami, o których mowa w art. 156 § 1 kpa.

Skargę na powyższą decyzję złożyła B. K. zarzucając naruszenie:

1. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 w zw. z art. 140 kpa poprzez zaniechanie przeprowadzenia wszechstronnego, wnikliwego i zobiektywizowanego postępowania wyjaśniającego oraz dokonanie zawężonej, dowolnej oceny dowodów opartej na pobieżnej i wybiórczej analizie materiału dowodowego co do zarzutów odwołania, że badana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa także w zakresie utwardzonego dojazdu (drogi dojazdowej) i dojścia do budynku inwestorów;

2. art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 35 ust. 5 Prawo budowlane i w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 kpa - poprzez pominięcie, że pozwolenie na budowę rażąco narusza prawo również w części dotyczącej utwardzenia dojazdu (drogi dojazdowej) i dojścia, gdyż na terenie objętym tą częścią inwestycji znajduje się obiekt budowlany (droga dojazdowa), w stosunku do którego toczyło się już w dacie udzielenia pozwolenia postępowanie przed organami nadzoru budowlanego w sprawie likwidacji skutków samowoli budowlanej, i w którym mógł zostać orzeczony nakaz rozbiórki ww. obiektu budowlanego - co powinno stanowić dla Starosty W. przeszkodę prawną do udzielenia pozwolenia.

3. art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 32 ust. 4a Prawo budowlane - poprzez pominięcie, że o rażącym naruszeniu prawa stanowi również okoliczność wydania decyzji o pozwoleniu na roboty obejmujące utwardzenie dojazdu (drogi dojazdowej) i dojścia, które w istotnej części w dniu wydania decyzji były już faktycznie zrealizowane i toczyło się od 2012 r. postępowanie w sprawie likwidacji stwierdzonej samowoli budowlanej;

4. art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawo budowlane w zw. z § 8 ust. 3 pkt 6 rozporządzenia z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego w zw. z § 28 ust. 2, § 29 warunków technicznych, art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawo wodne - poprzez nieuprawnione przyjęcie, że nie stanowi o rażącym naruszeniu prawa wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę w odniesieniu do robót - utwardzenia dojazdu i dojścia, co do których zatwierdzony projekt zagospodarowania terenu nie zawierał koniecznych, przewidzianych wskazanymi przepisami rozwiązań co do odprowadzania wód opadowych z utwardzonego dojazdu na własny teren nieutwardzony inwestora;

5. art. 107 § 3 w zw. z art. 140 kpa - poprzez niepełne i wybiórcze omówienie podstawy faktycznej i prawnej wydanego rozstrzygnięcia, a to wobec bezpodstawnego uchylenia się od ustosunkowania się przez organ odwoławczy do zarzutów odwołania; wskazane wadliwości w warstwie motywacyjnej zaskarżonej decyzji uniemożliwiają weryfikację zasadności stanowiska organu odwoławczego i utrudniają zwalczanie wyrażonej w zaskarżonej decyzji oceny prawnej sprawy.

Zdaniem skarżącej organ odwoławczy dokonał błędnej i opartej na wybiórczo przeanalizowanych przesłankach oceny prawnej, że pozwolenie na budowę nie narusza rażąco prawa także w części obejmującej wykonanie na działce nr [...] utwardzonego dojazdu (drogi dojazdowej) oraz dojścia do budynku.

Organ zlekceważył podstawowy obowiązek, polegający na rzetelnym i wnikliwym ustosunkowaniu się do zarzutów podniesionych w odwołaniu.

GINB w sposób rażący uchylił się od rozważenia i oceny znanych mu, podnoszonych w odwołaniu, okoliczności, że pozwolenie na budowę obejmowało drogę dojazdową z odwodnieniem, przepustem i studzienkami, stanowiące już w dacie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę przypadek samowoli budowlanej. Co więcej, w dacie udzielania pozwolenia na budowę przed organami nadzoru budowlanego toczyło się już od przeszło roku - i to za wiedzą organu architektoniczno - budowlanego - postępowanie zmierzające do likwidacji samowoli budowlanej. Okoliczności te nie pozostawały bez wpływu na ocenę kwalifikowanych wad badanej decyzji.

Umknęło organowi odwoławczemu, że pomiędzy postępowaniem o wydanie pozwolenia na budowę, a postępowaniem w sprawie samowoli zachodzi istotna zależność. Od rozstrzygnięcia w sprawie samowoli zależy rozpoznanie sprawy pozwolenia na budowę innej (lub nawet takiej samej) inwestycji. Zgodnie bowiem z art. 35 ust. 5 Prawo budowlane właściwy organ wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, jeżeli na terenie, którego dotyczy projekt zagospodarowania działki lub terenu, znajduje się obiekt budowlany, w stosunku do którego orzeczono nakaz rozbiórki. Cytowany przepis ma więc charakter jednoznaczny i nie wątpliwości interpretacyjnych. Udzielenie pozwolenia na budowę na działce, na której znajduje się obiekt budowlany, w stosunku do którego orzeczono nakaz rozbiórki należy uznać za oczywiste naruszenie art. 35 ust. 5 Prawa budowlanego. Również społeczno-gospodarcze skutki tego naruszenia nie dają się zaakceptować w praworządnym państwie prawa, bowiem z uwagi na cel przepisu tj. skuteczne egzekwowanie nakazu rozbiórki samowoli byłoby społecznie z naganną praktyką udzielenie inwestorowi - który z powyższego obowiązku nie wywiązał się - zgody na realizację spornej inwestycji poprzez legalizację samowoli budowlanej. W konsekwencji, przed wydaniem decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę organ zobowiązany był starannie sprawdzić, czy spełniono wymogi z art. 35 Prawo budowlane, w tym czy nie zachodzi przypadek o którym mowa w art. 35 ust. 5 tej ustawy

GINB całkowicie przeoczył okoliczność (dostrzeżoną przez organ I ), że na działce nr[...], w miejscu przewidzianych w projekcie robót ( dojazdu i dojścia), toczy się postępowanie w zakresie likwidacji samowoli budowlanej. Równocześnie teren działki nr [...] objęto projektem zagospodarowania terenu zatwierdzonym w spornym pozwoleniu na budowę. Organ odwoławczy całkowicie zbagatelizował zatem fakt, że do czasu zakończenia postępowania przed organami nadzoru budowlanego, które może zakończyć się decyzją o rozbiórce, nie było dopuszczalne udzielenie pozwolenia na budowę.

W dacie rozpatrywania wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę (lipiec - sierpień 2013 r.) Starosta W. był już w posiadaniu np. nieostatecznej decyzji PINB w W. z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...], wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawo budowlane, co wynika chociażby z rozdzielnika tego orzeczenia. Kopia orzeczenia została załączona również do odwołania, ale wszelkie twierdzenia i uwagi w tym zakresie zgłoszone przez skarżącą w tym środku zaskarżenia zostały przez organ odwoławczy całkowicie zlekceważone..

Staroście W. doręczano dalsze rozstrzygnięcia organów nadzoru budowlanego (art. 84 ust. 2 pkt 1 Prawo budowlane). Zatem w dacie wydania spornej decyzji dowód w postaci decyzji PINB w [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. był znany Staroście z urzędu (art. 77 § 4 kpa), a mimo to nie uwzględnił implikacji wynikających z tego faktu przy ocenie przesłanek z art. 35 ust. 5 cyt. ustawy.

Organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutów odwołania, ani nie dokonał własnej oceny, jakie znaczenie przez pryzmat wad kwalifikowanych miał fakt, że Staroście [...] znana była powyższa okoliczność. Postępowanie przed organami nadzoru budowlanego stanowiło przy tym ewidentne zagadnienie wstępne (art. 97 § 1 pkt 4 kpa), od rozstrzygnięcia którego zależało było pozwolenie na budowę, co stanowi rażące naruszenie art. 35 ust. 5 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 i art. 156 § 1 pkt 2 kpa. t

Niezakończone dotąd postępowanie przed organami nadzoru budowlanego dotyczy częściowo tożsamych robót, jak objęte decyzją Starosty W. W istotnej części roboty były już zrealizowane i uczynione przedmiotem toczącego się od 2012 r. postępowania legalizacyjnego. Przyznał to sam inwestor A.W., który w postępowaniu przed PINB w W. przesłuchany w charakterze strony [...] marca 2014 r. oświadczył m.in., że utwardzony dojazd "[...] ma służyć do rozpoczętej budowy" (vide k. 183 akt PINB w W.).

Skarżąca wskazała, iż zgodnie z art. 32 ust. 4a Prawo budowlane nie wydaje się pozwolenia no budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem art. 28 ust. 1. Organ odwoławczy uchylił się od oceny, czy inwestycja ww. zakresie nie stanowi dążenia do ukrycia skutków samowoli budowlanej i próbę jej wtórnej legalizacji poprzez wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Okoliczności te stanowią równolegle i niezależnie o zasadniczej wadliwości pozwolenia, która powinna być kwalifikowana jako rażące naruszenie prawa tj. art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 32 ust. 4a Prawo budowlane.

Zdaniem skarżącej, wobec pominięcia okoliczności relewantnych dla oceny pozwolenia w trybie nadzorczym, GINB przeoczył, że rażąco narusza ono prawo w dalej idącym zakresie. Sprzeczne z podstawowymi wymogami praworządności pozostaje bowiem, aby rozstrzygnąć pozytywnie wniosek o pozwolenie na budowę przed zakończeniem legalizacji obiektu już istniejącego i włączonego do robót objętych tym pozwoleniem. Jest to nie tylko niezgodne z prawem (z art. 35 ust. 5 Prawo budowlane), ale prowadzi do jego obejścia (art. 32 ust. 4a Prawo budowlane) - poprzez umożliwienie sprawcy samowoli uniknięcia konsekwencji prawnych. Potwierdzenie legalności pozwolenia na budowę w odniesieniu do terenu objętego niezakończonym postępowaniem nadzorczym prowadzi do skutków trudnych do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawa.

Organowi odwoławczemu znany był fakt zaakcentowany w odwołaniu, że w toku postępowania legalizacyjnego PINB w W. postanowieniem z dnia [...] listopada 2014 r. w trybie art. 48 ust. 2 i 3 cyt. ustawy nakazał wstrzymanie robót dot. samowolnej budowy drogi z odwodnieniem, przepustem i studzienkami na działce nr[...], co dokumentował dołączony odpis ww. postanowienia.

Organ odwoławczy przeoczył, że projekt zagospodarowania terenu nie zawierał koniecznych elementów wymaganych przepisami. Tym samym, Starosta W. sprzeniewierzył się swym podstawowym, ustawowym obowiązkom. Pozwolenie na budowę wydał zatem z rażącym naruszeniem prawa w dalej idącym zakresie niż uznał to GINB.

Skarżąca przytoczyła art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego i wskazała, że zgodnie z § 28 ust. 2 oraz § 29 warunków technicznych, dokonywanie zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości jest zabronione, a odprowadzanie wód opadowych z terenu inwestycji winno następować na własny teren inwestora. Istotą regulacji zawartej w § 28 i § 29 rozporządzenia jest więc ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane, co znajduje potwierdzenie w art. 29 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 Prawo wodne. Dalej, zgodnie z § 8 ust. 3 pkt 6 rozporządzenia z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, część rysunkowa projektu zagospodarowania powinna zawierać m. in. układ sieci i instalacji uzbrojenia terenu, przedstawiony z przyłączami do odpowiednich sieci zewnętrznych i wewnętrznych oraz urządzeń budowlanych, oraz określający sposób odprowadzania wód opadowych, z podaniem niezbędnych profili podłużnych, spadków, przekrojów przewodów oraz charakterystycznych rzędnych, wymiarów i odległości, wraz z usytuowaniem przyłączy, urządzeń i punktów pomiarowych.

Projekt zagospodarowania terenu nie zawiera jakichkolwiek rozwiązań w tym zakresie. Samowolnie zrealizowany dojazd zostanie objęty wymianą nawierzchni na kostkę brukową, w jaki sposób ma zostać rozwiązana kwestia odprowadzania wód opadowych z utwardzonych powierzchni. Niemożliwe jest też stwierdzenie, czy i w jaki sposób wody opadowe z całego dojazdu i dojścia zostaną zagospodarowane na własnym nieutwardzonym terenie. Starosta [...] w ogóle nie zauważył, że utwardzenie dojścia i dojazdu wymagają rozwiązań technicznych, o których mowa w § 28 ust. 2 cyt. rozporządzenia. Nie zauważył, że utwardzenie w połączeniu z naturalnym spadkiem terenu spowoduje odprowadzanie wód opadowych z działki inwestorów na działki skarżącej. Wody opadowe spływają z działki nr [...] poprzez położoną niżej drogę gminną (działka nr [...]) i przez umieszczony pod jezdnią przepust - trafiają wprost na działkę skarżącej nr [...].

GINB przeoczył, że sporny dojazd na działce nr [...] pokrywa się w zasadzie z całą jej powierzchnią, a rozwiązań pozwalających na zagospodarowanie wód w granicach tejże działki projekt zagospodarowania terenu nie obejmuje. Zatem w żaden sposób nieujarzmione wody opadowe przedostawać się będą na działki skarżącej nr[...], nr [...] i nr[...], z których pierwsza graniczy bezpośrednio z działką nr[...]. Analiza opracowań geodezyjnych ukształtowania terenu inwestycji (w tym dojazdu), a zwłaszcza mapy sytuacyjno - wysokościowej, prowadzi do oczywistego wniosku - przemilczanego przez organ odwoławczy - że wszystkie działki skarżącej położone są kilka metrów niżej niż sporny dojazd na działce nr[...]. Z uwagi na takie ukształtowanie terenu, przy uwzględnieniu podstawowych praw fizyki, oczywistym jest, że przede wszystkim nr [...] i nr [...] są eksponowane na wody opadowe zwłaszcza z utwardzenia dojścia i dojazdu na działce nr [...]. Tylko utwardzenie drogi dojazdowej kostką brukową na działce nr [...], może istotnie wpływać na zintensyfikowanie spływu z niej wód opadowych, które poprzez przepust w drodze gminnej lub po jej nawierzchni przedostają się na grunty skarżącej, zalewając je.

W tym kontekście bez znaczenia pozostaje też okoliczność akcentowana przez GINB, że w zaplanowanych w projekcie robotach na działce nr [...] nie zmieniły się rzędne terenu. W świetle wskazań logiki, wiedzy i doświadczenia parametry spływającej wody z terenu nawet jednakowo nachylonej drogi mogą się znacząco różnić w zależności od tego, z jakiego materiału wykonano jej utwardzenie. Inna może być więc ilość spływającej po drodze wody, przy uwzględnieniu diametralnie różnej przepuszczalności materiału, z którego zostało wykonane utwardzenie (np. piasek - żwir - kostka brukowa - asfalt). We wszystkich przypadkach zmiany w ilości i kierunku spływu wód opadowych rzutować mogą, a w przypadku skarżącej - faktycznie oddziałują - na możliwość użytkowania terenów położonych niżej. Na niemałą powierzchnię (4,5 m - 4,7 m x ok. 120 m) tej budowli trafia znaczna ilość wody opadowej, która powinna być w należyty sposób zagospodarowana na gruncie inwestora. Czym innym jest przy tym naturalny, zgodny z ukształtowaniem terenu, swobodny spływ wód opadowych na tereny niższe, a czym innym spływ wód z utwardzonej drogi dojazdowej.

Skoro inwestor zgłasza zamiar wykonania robót budowlanych i celowego przeobrażenia gruntu, to musi się liczyć z konsekwencjami swoich działań, a w tym z obowiązującymi przepisami, które nakazują zagospodarowanie wód opadowych w granicach własnej działki. Tymczasem GINB przeoczył, że już samo odprowadzanie wód, które jest zabronione zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo wodne, jest czym innym niż odpływ wód, o którym mowa w ust. 1 pkt 1 ww. przepisu. Odprowadzanie wód opadowych na grunty sąsiednie z powierzchni utwardzonych na skutek ograniczenia powierzchni gruntu rodzimego, w którą woda opadowa może naturalnie wnikać, jest zabronione w każdej sytuacji, także wtedy, gdy nie powoduje negatywnych skutków dla nieruchomości sąsiednich. "Odprowadzanie" jest efektem czynności wykonanych przez człowieka natomiast odpływ wód ma charakter naturalny. Zdaniem skarżącej, bez względu na to, czy ilość wód opadowych faktycznie odprowadzanych z drogi jest większa, mniejsza lub taka sama w stosunku do naturalnego spływu wód z tego terenu przed jego przeobrażeniem wskutek wykonania drogi - istotne pozostaje to, że wskutek celowej działalności człowieka nakierowanej na przekształcenie dotychczasowego naturalnego urządzenia terenu, dochodzi do odprowadzania wody z wykonanej nawierzchni drogi, która trafia wprost na posesję skarżącej (pośrednio - przez przepust lub po drodze gminnej), co stanowi ewidentne naruszenie art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo wodne. Wykonanie drogi dojazdowej, z której wody opadowe trafiają na grunty sąsiednie, jest więc przykładem "odprowadzania" wód opadowych w rozumieniu art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa wodnego.

W świetle jasnej, niebudzącej wątpliwości interpretacyjnych treści ww. przepisów, wskazane braki w projekcie zagospodarowania mają charakter oczywisty i wywierają doniosłe skutki prawne, ingerują bowiem w konstytucyjnie chronione prawo własności skarżącej.

Skarżąca dodała, że motywy organu odwoławczego, winny przedstawiać zarówno przesłanki faktyczne jak i prawne jego wydania (por. art. 107 § 1 w zw. z art. 107 § 3 i art. 140 kpa). Organ winien przedstawić rozumowanie, które doprowadziło go, po pierwsze, do ustalenia określonych faktów, znaczenia tych faktów w obowiązujących przepisach, a wreszcie do zastosowania normy prawnej. Decyzje winny być przekonująco i jasno uzasadnione, zarówno co do faktów, jak i co do prawa. W tej sytuacji organ odwoławczy winien nie tylko zbadać ponownie sprawę, ale dokonać kontroli z uwzględnieniem odwołania.

Tymczasem GINB nie odniósł się do zarzutów odwołania. Poza rozważaniami pozostawił kwestie związane z wpływem toczącego się postępowania przed organami nadzoru budowlanego w sprawie inwestycji na działce nr [...] na dopuszczalność wydania kwestionowanego pozwolenia na budowę i oceną wystąpienia kwalifikowanych wad decyzji z uwagi na to właśnie zagadnienie. Brak ustosunkowania się przez organ II instancji do podnoszonych w odwołaniu kwestii prawnie doniosłych jest uchybieniem rażącym.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:

Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Przeprowadzona przez Sąd, według podanych wyżej kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że została ona wydana z naruszeniem przepisów prawa w stopniu skutkującym koniecznością jej uchylenia. Skarga zasługiwała zatem na uwzględnienie,

Przedmiotem kontroli Sądu w tej sprawie była decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2016r. – uchylająca decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2014r. w części odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. w zakresie miejsca postojowego na działce nr ew. [...] i w tym zakresie stwierdzająca nieważność ww. decyzji, a w pozostałej części utrzymująca w mocy zaskarżoną decyzję .

Powyższą decyzją Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty W. z dnia [...] sierpnia 2013 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej I. i A.W. pozwolenia na budowę: budynku mieszkalnego jednorodzinnego, wewnętrznej linii energetycznej oraz utwardzenie dojazdu i dojścia na działkach nr[...] , [...] w K.

Zasadnie organ odwoławczy, powołując się na treść art. 153 p.p.s.a. i ocenę prawną wyrażoną w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 października 2015r. sygn. akt VII SA/Wa 830/15 rozpoznał odwołanie skarżącej uznając jej interes prawny w rozpatrywanej sprawie.

Należy podzielić stanowisko GINB również co do tego, że należało uchylić decyzję Wojewody [...] w opisanej części z uwagi na rażące, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z § 19 cyt. rozporządzenia przez Starostę W. w decyzji z dnia [...] sierpnia 2013 r.

Niemniej, za przedwczesne Sąd uznał rozstrzygnięcie GINB w pozostałej części – utrzymującej w mocy zaskarżoną decyzję.

Przypomnieć w tym miejscu należy, że instytucja stwierdzenia nieważności decyzji będąca nadzwyczajnym środkiem weryfikacji decyzji administracyjnych stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych wyrażonej w art. 16 k.p.a., a służącej ochronie takich wartości, jak ochrona porządku prawnego, ochrona praw nabytych, pewność, stabilność i bezpieczeństwo obrotu prawnego. Niemniej w sytuacji bezspornego ustalenia wystąpienia jednej z przesłanek określonych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., które to przesłanki z racji ich wyczerpującego wyliczenia nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej, organ ma obowiązek wyeliminować decyzję z obrotu prawnego

Jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest rażące naruszenie prawa. Stwierdzenie nieważności decyzji na tej podstawie powinno mieć miejsce wówczas, gdy organ ustali, że decyzja w sposób oczywisty i bezsporny narusza konkretny przepis prawa oraz gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owo rozstrzygnięcie nie może być akceptowane jako akt wydany przez organ praworządnego państwa.

W postępowaniu toczącym się w trybie nieważnościowym organ nie rozstrzyga o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania zwykłego, lecz wyłącznie kontroluje decyzję w aspekcie wystąpienia przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

Sąd miał na uwadze, że zarówno w odwołaniu, jak i w skardze skarżąca konsekwentnie podnosiła, iż w zakresie, w którym decyzja Starosty W. udzielała pozwolenia budowlanego na utwardzenie dojścia i dojazdu na działce nr ew. [...] kontynuowane było, toczące się przed organami nadzoru budowlanego postępowanie. W istocie w aktach sprawy znajduje się decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2013r. wydana, w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, nakazująca zaniechanie robót budowlanych związanych z utwardzeniem terenu dla potrzeb przejazdu z równoczesnym wykonaniem odpływu wody na działce nr [...] (uchylona następnie przez [...]WINB w K. decyzją z dnia [...] września 2013r.a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia – na co wskazuje się w uzasadnieniu postanowienia PINB w W. z dnia [...] listopada 2014r. wydanego w trybie art. . 48 ust. 2 i 3 prawa budowlanego). Jak wynika z rozdzielnika decyzja ta została Staroście W. doręczona do wiadomości.

Zgłoszenie z dnia [...] stycznia 2013r. obejmujące "remont istniejącego utwardzenia powierzchni gruntu (dowiezienie gruzu, kamienia oraz wyrównanie), na które powołuje się organ w zaskarżonej decyzji, zostało zatem dokonane po wydaniu decyzji z dnia [...] stycznia 2013r. i dotyczyło wyłącznie remontu wykonanego już utwardzenia.

Uszło zatem uwadze organu odwoławczego, że w dacie wydania decyzji weryfikowanej w niniejszym postępowaniu nadzwyczajnym ([...]sierpnia 2013r.) organ architektoniczno budowlany udzielił pozwolenia na roboty budowlane w zakresie utwardzenia dojścia i dojazdu, które zostały albo całkowicie, albo częściowo wykonane w warunkach samowoli budowlanej, zakres wykonanych robót nie został ustalony. W konsekwencji, organ nie sprawdził, czy w postepowaniu zwyczajnym nie doszło do rażącego naruszenia art. 32 ust. 4 a Prawa budowlanego, zgodnie z którym nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem przepisu art. 28 ust. 1. Decyzja może bowiem dotyczyć wyłącznie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych i nie możne być wydana w odniesieniu do robót budowlanych już zrealizowanych, co wynika wprost z treści ww. przepisu.

Na powyższe wskazuje również odpowiedź udzielona przez projektanta w piśmie z dnia [...] kwietnia 2014r. (pkt 4), że wykazana w projekcie powierzchnia utwardzona (ok 830 m2) obejmuje również utwardzenie już istniejące dokonane przez inwestora w ramach zgłoszenia remontu wjazdu.

Niezależnie organ nie ocenił, pod kątem wad kwalifikowanych, czy w postepowaniu zwyczajnym nie uchybiono art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, który nakłada na organ architektoniczno budowlany obowiązek sprawdzenia przed wydanie pozwolenia na budowę zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno budowlanymi. Natomiast stosownie do art. 34 ust 3 pkt 1 Prawa budowlanego projekt zagospodarowania działki lub terenu powinien być sporządzony na aktualnej mapie i obejmować m.in. określenie granic działki lub terenu, obrys i układ istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej zabudowy terenów sąsiednich. Również zgodnie z § 8 ust. 3 pkt 6 rozporządzenia z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, część rysunkowa projektu zagospodarowania powinna zawierać m. in. układ sieci i instalacji uzbrojenia terenu, przedstawiony z przyłączami do odpowiednich sieci zewnętrznych i wewnętrznych oraz urządzeń budowlanych, oraz określający sposób odprowadzania wód opadowych, z podaniem niezbędnych profili podłużnych, spadków, przekrojów przewodów oraz charakterystycznych rzędnych, wymiarów i odległości, wraz z usytuowaniem przyłączy, urządzeń i punktów pomiarowych.

Natomiast projekt zagospodarowania terenu stanowiący integralną część projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Starosty W. nie wskazuje kształtu geometrycznego, charakterystycznych rzędnych profili i odwodnienia projektowanego utwardzenia dojścia i dojazdu, poza niejasnym rysunkiem projektu zagospodarowania terenu i opisem do tego projektu, wymieniającym jedynie trzy warstwy utwardzenia z podaniem ich grubości oraz powierzchnię utwardzoną 336 m2.

Rzeczą organu odwoławczego przy ponownym rozpoznaniu sprawy będzie zatem przeprowadzenie postępowania z uwzględnieniem przedstawionego wyżej stanowiska Sądu.

Wobec przeprowadzenia postępowania z naruszeniem art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art 35 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowanego w części utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji Sąd uchylił zaskarżoną decyzję w opisanym zakresie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., jak w pkt I wyroku.

Wobec zaskarżenia decyzji Głównego inspektora Nadzoru Budowlanego w całości, Sąd podzielając argumentację organu, bez potrzeby jej powtarzania, w zakresie stwierdzającym nieważność decyzji Starosty [...], na podstawie art. 151 p.p.s.a w pkt II wyroku oddalił skargę w pozostałej części.

O kosztach rozstrzygnięto na podstawie art. 200 p.p.s.a.