Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 281/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-11-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6102 Nabycie mienia Skarbu Państwa z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 73 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.
article: art. 77 par. 1, art. 75, 80, 107 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.) Sędziowie WSA Gabriela Nowak WSA Tomasz Szmydt Protokolant referent stażysta Zbigniew Dzierzęcki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 listopada 2012 r. sprawy ze skargi Gminy Miasta L. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody L. z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody L. z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...], odmawiającą stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę Miasto L. własności części nieruchomości położonej w L., przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha.

Zaskarżone orzeczenie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Pismem z dnia 14 lipca 2005 r. Prezydent Miasta L. zwrócił się do Wojewody [...] o podjęcie czynności mających na celu stwierdzenie, czy część nieruchomości położonej w L. przy ul. [...] stała się własnością Gminy Miasta L. lub Skarbu Państwa. W związku z czym organ wojewódzki wszczął postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę Miasto L. własności części ww. nieruchomości.

Następnie Wojewoda L. decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r., nr [...], działając w oparciu o przepis art. 73 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę Miasto L. własności części nieruchomości położonej w L., przy ul. [...], zajętej pod drogę publiczną (drogę gminną - ul. [...]), oznaczonej na mapie sytuacyjnej do celów prawnych z projektem podziału zaewidencjonowanej dnia [...]października 2008 r. za nr ewidencyjnym [...]jako działka nr [...]o pow. [...]ha, obręb [...] (część nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]o pow. [...] ha).

Od decyzji tej odwołanie wniósł M. W. podnosząc, iż jest ona niezgodna z prawem. Wskazał ponadto na chęć odzyskania swojej nieruchomości, bądź rekompensaty w postaci innej nieruchomości.

Natomiast Gmina Miasto L. wystąpiła do Sądu Rejonowego dla L. w L. XVI Wydziału Ksiąg Wieczystych o dokonanie zmian wpisów w księdze wieczystej KW Nr [...] - na podstawie ww. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2009 r. W związku z czym działka nr [...] została odłączona z księgi wieczystej KW Nr [...] i przyłączona do księgi wieczystej KW Nr [...] - w której jako właściciel figuruje Gmina Miasto L.

Po rozpoznaniu odwołania Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia uznając, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości (art. 138 § 2 kpa).

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Wojewoda L. decyzją z dnia [...] marca 2010 r., nr [...] odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę Miasto L. -na podstawie art. 73 ust. 1 i ust. 3 ww. ustawy z dnia 13 października 1998 r. - własności działki nr [...].

Następnie - po rozpoznaniu odwołania Prezydenta Miasta L. od ww. orzeczenia - Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję w całości i ponownie przekazał sprawę do rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji Minister wskazał, iż w toku postępowania wyjaśniającego nie została wyjaśniona i udokumentowana kwestia zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną oraz kwestia sprawowania w dniu 31 grudnia 1998 r. władztwa publicznoprawnego nad przedmiotową nieruchomością.

Rozpoznając po raz kolejny niniejszą sprawę Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...] odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę Miasto L. własności części nieruchomości położonej w L., przy ul. [...], [...], oznaczonej na mapie sytuacyjnej do celów prawnych z projektem podziału zaewidencjonowanej dnia [...] października 2008 r. za nr ewidencyjnym [...], jako działka nr [...] o pow. [...]ha (część nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha).

W uzasadnieniu orzeczenia Wojewoda stwierdził, że nabycie własności nieruchomości z mocy prawa na podstawie powołanego art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. uzależnione jest od łącznego spełnienia w dniu 31 grudnia 1998 r. przesłanek:

1. pozostawania nieruchomości we władaniu Skarbu Państwa, bądź jednostek samorządu terytorialnego,

2. braku przysługiwania prawa własności nieruchomości Skarbowi Państwa lub jednostkom samorządu terytorialnego,

3. zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną.

Dodał, że art. 73 daje podstawę do przejęcia nieruchomości faktycznie zajętych pod drogi publiczne, w granicach według stanu z dnia 31 grudnia 1998 r., o czym rozstrzyga stan urządzenia drogi w tym dniu, bądź sposób korzystania z niej. Niewystąpienie choćby jednej z ww. przesłanek powoduje, iż przedmiotowy grunt nie staje się z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r., własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego - na co jednoznacznie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 lutego 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 1765/07.

Stwierdził również, iż w dniu 31 grudnia 1998 r. nie zostały spełnione wszystkie przesłanki wymienione w art. 73 ust. 1 ww. ustawy - ponieważ ze znajdujących się w aktach sprawy dokumentów nie wynika, aby przedmiotowa nieruchomość, oznaczona jako działka nr [...] o pow. [...] ha, według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r., była zajęta pod pas drogi publicznej - ul. [...]. Brak jest również dokumentów potwierdzających władanie Gminy Miasta L. nad przedmiotową nieruchomością w dniu 31 grudnia 1998 r. Wprawdzie Zarząd Dróg i Transportu w pismach z dnia 21 listopada 2008 r. i z dnia 10 czerwca 2010 r. poinformował, iż przedmiotowa nieruchomość stanowiła na dzień 31 grudnia 1998 r. drogę publiczną w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) i znajdowała się we władaniu Gminy Miasta L., jednakże takie oświadczenia nie mogą stanowić wystarczającego dowodu na zajęcie ww. nieruchomości pod drogę publiczną i sprawowanie władztwa publicznoprawnego w dniu 31 grudnia 1998 r. (por. także wyrok NSA z dnia 14 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 1471/2007, Lex Polonica 1972653).

Wskazał ponadto, że znajdująca się w aktach sprawy mapa sytuacyjna do celów prawnych z projektem podziału zaewidencjonowana dnia 28 października 2008 r. za nr ewidencyjnym [...], także nie może stanowić dowodu w kwestii zajęcia działki pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r., gdyż została sporządzona na dzień [...] października 2008 r. i brak jest na niej adnotacji, że stan uwidoczniony na mapie odpowiada stanowi faktycznemu z dnia 31 grudnia 1998 r. Natomiast mapa sytuacyjno-wysokościowa z naniesionymi na niej liniami granicznymi pasa drogowego na wysokości działki nr według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r., załączona do pisma Zarządu Dróg i Transportu z dnia 10 listopada 2010 r., znak: [...], jest jedynie kserokopią niepoświadczoną urzędowo za zgodność z oryginałem i nie może stanowić dowodu w rozumieniu kpa, co potwierdza wyrok NSA z dnia 21 września 1999 r., sygn. akt III SA 7375/98 (LEX nr 40052).

Wojewoda wskazał także, że przeprowadził oględziny przedmiotowej nieruchomości w dniu 11 stycznia 2011 r., podczas których ustalił, iż działka nr [...] jest zajęta pod pole uprawne, na części przedmiotowej nieruchomości znajdują się zadrzewienia i zakrzewienia. Ponadto - według oświadczenia właściciela ww. nieruchomości M. W. - działka będąca przedmiotem postępowania jest wykorzystywana do celów rolnych od ponad 30 lat i w dniu 31 grudnia 1998 r. nie była zajęta pod drogę publiczną.

Organ skonstatował, że na wskazanej uprzednio działce nr [...] nie urządzono drogi w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach, a zarządca drogi - ul. [...], nie przedłożył żadnych dokumentów mogących potwierdzić sprawowanie funkcji władczych na gruncie wg stanu na dzień 31 grudnia 1998 r. Tym samym przepis art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. nie ma w takim przypadku zastosowania.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Prezydent Miasta L. zarzucając, iż przedmiotowa działka była w dniu 31 grudnia 1998 r. zajęta pod drogę publiczną, gdyż stanowiła ona wówczas rów odwadniający przeznaczony do obsługi bezpośredniego otoczenia drogi i służący utrzymaniu prawidłowej gospodarki wodnej. Ponadto brak jest jakichkolwiek przesłanek, które wskazywałyby, że właściciel tej nieruchomości wyłączył tą część z władania publicznoprawnego, np. przez ogrodzenie jej lub oznakowanie.

Po rozpoznaniu odwołania Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody L. z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...].

W uzasadnieniu orzeczenia przytoczył treść art. 73 ust. 1 ww. ustawy z dnia 13 października 1998 r. stwierdzając, że nabycie własności nieruchomości z mocy prawa na podstawie tego przepisu nastąpiło, jeżeli w dniu 31 grudnia 1998 r. spełnione zostały łącznie wymienione w nim przesłanki.

Dodał, że przepis ten ma charakter wywłaszczeniowy i dotyczy tylko sytuacji, gdy w dniu 31 grudnia 1998 r. dana nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną, prawo własności było uregulowane na rzecz innych podmiotów prawnych niż Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, przy istnieniu publicznego władztwa nad nieruchomością.

Organ podniósł, że z badania księgi wieczystej nr [...] znajdującej się w aktach sprawy wynika, że ww. działka nr [...], która powstała z wtórnego podziału działki nr [...], w dniu 31 grudnia 1998 r., stanowiła własność M. W.

Zauważył, że Prezydent Miasta L. poza ww. kserokopią mapy, nie przedłożył żadnego dowodu potwierdzającego zajęcie działki nr [...] pod drogę publiczną i władanie tą działką w dniu 31 grudnia 1998 r. Co więcej strona nie wykazała żadnej aktywności mogącej wspomóc organ w poszukiwaniu dowodów, pomimo wielokrotnych wezwań (pisma z dnia 15 września 2009 r., 11 grudnia 2009 r., 26 stycznia 2010 r.). Dopiero po wniesieniu odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia 26 marca 2010 r. strona oświadczyła, że wykonywane były prace remontowe i porządkowe na przedmiotowej drodze, ale dokumenty związane z tymi robotami zostały zniszczone.

Minister przyjął, iż w postępowaniu administracyjnym co do zasady ciężar dowodu spoczywa na organie prowadzącym postępowanie - co jest wyrazem zasady zawartej w art. 7 kpa. Nie znaczy to jednak, że strona zainteresowana korzystnym dla siebie rozstrzygnięciem powinna zrezygnować z aktywności dowodowej, zwłaszcza w sytuacjach, w których ocena materiału dowodowego nie jest w pełni jednoznaczna. Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 8 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 1771/10 stwierdził, iż realizując zasadę prawdy obiektywnej, na podstawie art. 7 i art. 77 § 1 kpa, organ jest wprawdzie zobowiązany do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, ale też i strona nie jest zwolniona od lojalnego współdziałania w wyjaśnieniu okoliczności faktycznych, skoro nieudowodnienie określonego faktu może prowadzić do wydania decyzji dla niej niekorzystnej (por. wyrok NSA z dnia 26 października 1984 r., sygn. akt II SA 1205/84, ONSA 2/1984/98, wyrok NSA z dnia19 października 1988 r., sygn. akt II SA 1947/87, ONSA 2/1988/82 oraz W. Chróścielewski, Organ administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2002 r., str. 104 i cytowana tam literatura).

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Prezydent Miasta L. - z powodu jej niezgodności z prawem, tj. naruszenia art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) i wniósł o uchylenie w całości zarówno jej, jak i decyzji Wojewody [...] z dnia [...]lutego 2011 r., w całości.

Uzasadniając skargę Prezydent stwierdził, że wbrew stanowisku organów I i II instancji, przedmiotowa część nieruchomości zajęta była w dniu 31 grudnia 1998 r. pod drogę publiczną - ul. [...]. Powyższy fakt potwierdzają pisma Zarządu Dróg i Transportu w L., m.in. pismo z dnia 28 grudnia 2006 r., w którym określono, iż część dawnej działki [...] zajęta była pod drogę publiczną. Następnie pismo z dnia 21 listopada 2008 r., w którym wyraźnie określono, iż działka [...] wydzielona z dawnej działki [...], przez mapę sytuacyjną do celów prawnych nr ewid. [...], zleconą do wykonania przez Wojewodę [...], zajęta była pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r. Powyższe Zarząd Dróg i Transportu w L. potwierdził w piśmie z dnia 23 września 2009 r. oraz w piśmie z dnia 10 czerwca 2010 r. informując, iż na omawianej działce przy ul. [...] (od strony ul. [...]), były prowadzone prace porządkowe polegające między innymi na odśnieżaniu i utrzymaniu czystości, oraz wykonywane były w miarę występujących potrzeb remonty i bieżące naprawy nawierzchni drogi.

Ponadto, Zarząd Dróg i Transportu w L. przesłał kserokopię mapy sytuacyjno - wysokościowej z wniesionymi liniami granicznymi pasa drogowego wg stanu na dzień 31 grudnia 1998 r., która według organu II instancji nie może stanowić dowodu w rozumieniu kpa, gdyż nie została uwierzytelniona za zgodność z oryginałem. Jednakże, ciężar dowodu na mocy art. 77 kpa obciąża organ administracyjny i to organ ma obowiązek z własnej inicjatywy go uzupełnić, lecz nie podjął żadnych czynności w tym celu.

Zauważył też, iż mapa sytuacyjna do celów prawnych z dnia 28 października 2008 r., nr ewid. [...], której nie uznał organ I instancji jako dowodu w sprawie, została wykonane właśnie na zlecenie Wojewody [...], w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r., aby wydzielić z działki nr [...] ten fragment działki, który był zajęty pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r., tj. działkę nr [...]. To organ I instancji, na podstawie art. 77 kpa, winien ten dowód w sprawie uzupełnić o w/w adnotację. Powyższy fakt został zupełnie pominięty przez organ II instancji w przedmiotowej sprawie.

Dodał, że organ I instancji - przeprowadzając oględziny przedmiotowej nieruchomości w dniu 11 stycznia 2011 r., przy dużej ilości leżącego śniegu - nie był w stanie zaobserwować, jaki jest faktyczny stan zagospodarowania przedmiotowej części nieruchomości. Stwierdził tylko, na podstawie zeznań właściciela, iż przedmiotowa działka nie była zajęta pod drogę publiczną. Tymczasem należy wskazać, iż na części przedmiotowej nieruchomości znajduje się rów odwadniający przeznaczony do obsługi bezpośredniego otoczenia drogi i służący utrzymaniu prawidłowej gospodarki wodami opadowymi na gruncie zajętym pod drogę publiczną ul. [...]. Zgodnie zaś z ustawą z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, za drogę publiczną rozumie się wydzielony pas terenu przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów oraz do ruchu pieszych, wraz z leżącymi w jej ciągu obiektami inżynierskimi, placami, zatokami postojowymi oraz znajdującymi się w wydzielonym pasie terenu, chodnikami, ścieżkami rowerowymi, drogami zbiorczymi, drzewami i krzewami oraz urządzeniami technicznymi związanymi z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu. Taką definicję potwierdza również wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 kwietnia 2007 r., (sygn. akt I SA/Wa 1632/06). Jest to bardzo istotne ustalenie, również ze względu na to, iż pisma właściciela nieruchomości z dnia 24 listopada 2008 r., oraz z dnia 30 stycznia 2009 r., potwierdzają, iż na przedmiotowej działce znajduje się rów odwadniający.

Następnie skarżący podniósł, iż organy administracji w toku prowadzonego postępowania powinny dokładnie wyjaśnić rozbieżność oświadczeń właściciela przedmiotowej nieruchomości M. W. zawartych w pismach, m.in. z dnia 24 listopada 2008 r., z dnia 30 stycznia 2009 r., oraz z dnia 7 stycznia 2010 r. - gdzie nie kwestionuje on faktu zajęcia w/w działki pod drogę ul. [...] oraz władania nią przez gminę Miasto L.. Natomiast, jak wynika z protokołu z oględzin nieruchomości z dnia 11 stycznia 2011 r., oświadczył, że przedmiotowa działka od ponad 30 lat jest wykorzystywana do celów rolnych i nie znajduje się w pasie drogowym ul. [...]. Zarzut ten został już podniesiony i w odwołaniu od decyzji organu I instancji.

Skarżący zauważył też, iż od daty - 31 grudnia 1998 r. - upłynęło ponad 13 lat, wymóg przedstawienia dokumentów, których podmiot publiczno - prawny nie ma obowiązku przechowywać, jest właściwie niewykonalny.

W odpowiedzi na skargę Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o oddalenie skargi, gdyż jest ona niezasadna, a podniesione w niej zarzuty nie stanowią nowych okoliczności, lecz zostały zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji.

W piśmie procesowym z dnia 24 lutego 2012 r. M. W. stwierdził, że działki uprawia od 35 lat i nie stanowiły one pasa drogi, ani jej pobocza, ani też rowu odwadniającego. W kolejnym piśmie skierowanym do Sądu z dnia 4 maja 2012 r. oświadczył, iż do jezdni i skarpy rowu nie rości pretensji, ale działka ta ma również pole orne. Dodał, że przy budowie ul. Iglastej samowolnie wyznaczono ją znacznie szerzej niż to było potrzebne. Natomiast piśmie z dnia 24 sierpnia 2012 r. wniósł o przeprowadzenie wizji lokalnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270).

W ocenie Sądu skarga jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa.

W niniejszej sprawie Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...]grudnia 2011 r., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2011 r. odmawiającą stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę Miasto L. własności części nieruchomości położonej w Łodzi, przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha.

Materialnoprawną podstawę wydania decyzji organu I instancji stanowił m.in. art. 73 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872, ze zm.).

Zgodnie z tą regulacją nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem.

Powołany przepis określa zatem przesłanki, których łączne wystąpienie powoduje, że określone w nim grunty stały się z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r., własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego.

Z uwagi jednak na okoliczność, że art. 73 nie zawiera definicji drogi publicznej, dokonując jego wykładni należy odwołać się do ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (w brzmieniu obowiązującym w 1998 r.). W rozumieniu art. 1 tego aktu za drogę publiczną może być uznana droga spełniająca dwa warunki. Po pierwsze, musi to być droga zaliczona do jednej z kategorii dróg publicznych. Po drugie, z drogi tej może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie lub innych przepisach szczególnych. Nie każda zatem droga spełniająca funkcję ciągu komunikacyjnego może być uznana za drogę publiczną, musi bowiem zostać zaliczona w trybie przewidzianym ustawą o drogach publicznych do jednej z kategorii dróg wymienionych w art. 2 ust. 1 pkt 1-4 tej ustawy i jednocześnie spełniać warunek możliwości powszechnego korzystania z niej (zob. wyrok NSA z dnia 30 lipca 2001 r., sygn. akt I SA 513/00).

W niniejszej sprawie strona skarżąca twierdzi, iż działka nr [...] była zajęta w dniu 31 grudnia 1998 r. pod drogę publiczną – ul. [...] w L. Z kolei uczestnik postępowania M. W. zaprezentował stanowisko przeciwstawne. Przy czym bezsporne jest, że to M. W. był właścicielem tej nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r.

Rozpoznając zatem przedmiotową sprawę organ administracji, zgodnie z art. 7 kpa, wyrażającym między innymi zasadę prawdy obiektywnej, zobowiązany był podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. W tym celu - stosownie do wymogów określonych przepisem art. 77 § 1 kpa - organ miał obowiązek w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Przy czym zgodnie z art. 75 kpa, jako dowód powinien dopuścić wszystko, co mogłoby przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie było sprzeczne z prawem.

Powyższe oznacza zatem, że organ orzekający w danej sprawie powinien podjąć ciąg czynności procesowych mających na celu zebranie całego i kompletnego materiału dowodowego.

Tymczasem organy orzekające w niniejszej sprawie, nie uczyniły tego.

Na podstawie materiału dowodowego zebranego w sprawie i przedstawionego Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie nie można w żaden sposób ocenić, czy objęta postępowaniem nieruchomość na dzień 31 grudnia 1998 r. zajęta była pod drogę publiczną ul. [...].

Ze znajdujących się bowiem w aktach administracyjnych map zupełnie nie wynika, iż działka nr [...]została zajęta pod drogę i ewentualnie w jakim zakresie. Nie wynika to np., jak twierdzi skarżąca, z mapy nadesłanej przy piśmie z dnia 10 listopada 2010 r. - bowiem jest ona nieczytelna i nie zawiera odpowiednich wskazań w tym zakresie.

Organ pierwszej instancji, mimo wielokrotnego uchylenia decyzji przez niego wydanych, nie uzupełnił w żaden sposób akt sprawy o dowody pozwalające na jednoznaczne wskazanie, czy wystąpiły przesłanki określone w ww. art. 73 ustawy, czy też nie.

Z pewnością jednak ma rację Minister twierdząc, iż oświadczenie Zarządu Dróg i Transportu działającego w imieniu Gminy Miasta L., iż działka ewid. nr [...]była zajęta pod drogę publiczną kategorii Wojewódzkiej - nie było wystarczające do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy i wykazania, iż nieruchomość była zajęta pod drogę w dacie wskazanej w ustawie.

Ponadto wizja lokalna przeprowadzona na przedmiotowej nieruchomości w miesiącu styczniu, gdy zalegała na niej gruba warstwa śniegu (co wynika z materiału dokumentacyjnego) nie mogła przynieść jednoznacznych informacji, dlatego także nie można uznać jej waloru dowodowego. Poza tym na załączonych zdjęciach nie ma zaznaczonych granic działki nr [...], więc nie można ocenić, co znajduje się na tej działce.

Jednocześnie uznać należy za nieprawidłowe stanowisko skarżącego, który wskazał, że tylko i wyłącznie kwestie dowodowe spoczywają na organie administracji. Twierdzenie to jednak w opinii sądu jest zbyt skrajne, zwłaszcza w okolicznościach niniejszej sprawy, gdzie wynikiem prowadzonego postępowania jest uzyskanie prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę właśnie przez stronę skarżącą. W konsekwencji powinna ona aktywniej współdziałać z organem administracji w sytuacji, kiedy przekonana jest o słuszności swojego stanowiska, co z pewnością nie pozostałoby bez wpływu na szybkość prowadzonego postępowania. Jednocześnie w przypadku braku współdziałania liczyć się musi z negatywnymi konsekwencjami takiej postawy.

W konsekwencji, wobec tak zebranego, przez organy administracji, materiału dowodowego oraz braku wykazania granic zajęcia pod drogę – ul. [...] ww. działki nr [...]na dzień 31 grudnia 1998 r., trudno uznać stanowisko organów za zasadne.

Reasumując, Sąd orzekający stanął na stanowisku, że kwestia zajętości działki nr [...] pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r. wymaga wyjaśnienia i uzupełnienia materiału dowodowego, z uwzględnieniem uwag uczestnika postępowania M. W.. W rozpatrywanej sprawie organy winny więc udokumentować stan prawny i faktyczny ww. działki na dzień 31 grudnia 1998 r. w sposób wyczerpujący i jednoznaczny. Tymczasem nie zrobiły tego - co oznacza brak należytego przeprowadzenia postępowania dowodowego przez organy I i II instancji przed wydaniem rozstrzygnięć i w konsekwencji naruszenie przepisu art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 kpa w związku z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 26 października 1998 r., które to naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Należy też podnieść, że organ prowadzący postępowanie powinien także doprecyzować treść żądań i twierdzeń M. W. Słusznie bowiem wskazał skarżący, iż są one sprzeczne. Nie jest też jasne, czy wnosi on zarzut do obecnego postępowania i urządzenia działki nr [...]w dniu 31 grudnia 1998 r., czy chce odszkodowania za zajęta nieruchomości, czy też wnosi o inną nieruchomość zamienną.

Ponownie rozpoznając sprawę organ prowadząc postępowanie dowodowe, zgodnie z treścią art. 75 § 1 kpa, jako dowód dopuści wszystko, co może przyczynić się do jednoznacznego stwierdzenia wystąpienia przesłanek określonych w ww. art. 73.

W szczególności mogą to być zeznania świadków na okoliczność prac wykonywanych na tej działce (skoro nie ma dokumentów), opinie biegłych, dokumenty geodezyjne sporządzone przez uprawnionego geodetę wykazujące stan zajęcia działki w dniu 31 grudnia 1998 r. (tzw. mapa synchronizacyjna), ewentualnie dowody z innych dokumentów, zwłaszcza w związku z okolicznością, iż w niniejszej sprawie strony postępowania zajmują stanowiska przeciwstawne co do urządzenia przedmiotowej nieruchomości pod drogę. Ponadto może być przeprowadzona kolejna wizja lokalna - ale w warunkach, kiedy będzie widoczny grunt przedmiotowej nieruchomości, a na zdjęciach będą zaznaczone granice działki nr [...].

Dopiero po prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu dowodowym, organ wyda decyzję, a swoje rozstrzygnięcie wyczerpująco umotywuje w jej uzasadnieniu - zgodnie z art. 107 § 3 kpa.

Na marginesie niniejszych rozważań Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 106 § 3 ppsa wojewódzki sąd administracyjny nie przeprowadza wizji lokalnych w terenie, lecz władny jest jedynie w prowadzonym postępowaniu prowadzić dowody z dokumentów - w związku z czym wniosek uczestnika postępowania nie mógł zostać uwzględniony.

Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c, art. 152 oraz 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.