Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3790/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-01-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 151a § 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 138 § 2, art. 109 § 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jerzy Stelmasiak po rozpoznaniu w dniu 29 stycznia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 czerwca 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 1427/18 w sprawie ze sprzeciwu A. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w W. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 28 czerwca 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił sprzeciw A. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w W. (dalej jako "Spółka") od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] kwietnia 2018 r. w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że Spółka złożyła wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na przystosowaniu istniejącego pomostu technicznego na budynku biurowym przy ul. [...] do startów i lądowań śmigłowców - działka nr ew. [...].

Decyzją z [...] kwietnia 2012 r. Prezydent m. st. Warszawy ustalił środowiskowe uwarunkowania realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyła Spółdzielnia B. (dalej jako "Spółdzielnia").

Decyzją z [...] września 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z [...] kwietnia 2012 r.

Skargę na powyższą decyzję wniosła Spółdzielnia. Wyrokiem z 25 marca 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 2560/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Spółdzielnia. Wyrokiem z 5 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 1858/13 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 25 marca 2013 r. i decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] września 2012 r.

Po ponownym rozpoznaniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z [...] kwietnia 2018 r. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Jako podstawę rozstrzygnięcia wskazano art. 138 § 2 k.p.a.

Spółka wniosła sprzeciw od tej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Oddalając sprzeciw Sąd I instancji podzielił stanowisko organu odwoławczego w zakresie wystąpienia przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej. Sąd I instancji stanął na stanowisku, że organ odwoławczy zastosował się do oceny i wytycznych wyrażonych w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie II OSK 1858/13. W wyroku 5 marca 2015 r. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że organy nie wykonały obowiązków w zakresie czynności wyjaśniających i oceny materiału dowodowego, w szczególności w zakresie właściwej weryfikacji raportu. Sąd wskazał wówczas, że ocena raportu powinna zmierzać do zidentyfikowania wszystkich potencjalnych zagrożeń środowiskowych związanych z realizacją planowanego przedsięwzięcia. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził również, że obowiązkiem organu jest weryfikacja materiałów stanowiących podstawę sporządzonego raportu. Podkreślił, że organ nie jest związany treścią raportu, a ustalenia w nim zawarte mogą służyć wydaniu decyzji gdy raport jest rzetelny, spójny oraz wolny od niejasności i nieścisłości. Sąd wskazał, że rozstrzygnięcia w sprawie podjęte zostały bez weryfikacji ustaleń odnoszących się do oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko, a organy obu instancji nie przedstawiły własnej oceny w zakresie materiału dowodowego, w tym raportu przedstawionego przez Spółkę. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, ze przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy będzie zobowiązany podjąć działania niezbędne do zweryfikowania raportu, zwłaszcza w zakresie ustaleń dotyczących rzeczywistej wysokości budynków objętych analizą i wpływu tych wielkości na wyniki badań. Wnikliwego sprawdzenia wymagały również zarzuty odnoszące się do ochrony akustycznej budynku związanego z pobytem dzieci. Zależnie od wyników analizy faktycznej i prawnej, organ odwoławczy został zobowiązany do podjęcia rozstrzygnięcie w sprawie, zachowując w szczególności wymogi z art. 107 § 3 k.p.a.

Sąd I instancji stwierdził, że w zaskarżonej decyzji z [...] kwietnia 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie ponownie przeanalizowało materiał dowodowy i wskazało na nieprawidłowości oraz braki w zakresie raportu. W raporcie jego autorzy powołują się na wielkości dopuszczalnego poziomu hałasu zarówno 55 dB, jak też 60 dB, a zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz.U. z 2014 r., poz. 112), dla terenów zabudowy związanej ze stałym lub czasowym pobytem dzieci i młodzieży, dopuszczalna wielkość wynosi 50 dB w porze dziennej i 40 dB w porze nocnej. W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji oparł się w tej kwestii wyłącznie na wyjaśnieniach Spółki, nie dokonał natomiast żadnych własnych ustaleń w tym zakresie i nie odniósł wyjaśnień Spółki do obowiązujących przepisów. Ponadto organ I instancji nie dokonał w uzasadnieniu decyzji środowiskowej oceny udziału społeczeństwa w sprawie, w szczególności w aspekcie zgłaszanych zarzutów i uwag co do przekroczenia dopuszczalnych norm hałasu oraz sprzeciwu okolicznych mieszkańców co do realizacji przedsięwzięcia. Organ odwoławczy wskazał na braki raportu w zakresie analizy możliwych konfliktów społecznych związanych z planowanym przedsięwzięciem, a także rozmiaru i rodzaju potencjalnych uciążliwości planowanego przedsięwzięcia dla terenów sąsiednich, w tym przedszkola. Organ odwoławczy uznał jako zasadny zarzut odwołania w zakresie braku weryfikacji przez organ I instancji dokonanych przez Spółkę pomiarów. Organ odwoławczy wskazał, że kwestią wymagającą uzupełnienia i wyjaśnienia jest kwestia budynków sąsiadujących z obiektem Spółki. Raport w tym zakresie nie jest rzetelny, bowiem wskazuje na budynki pięciokondygnacyjne i wysokość 17 metrów, a w toku postępowania ustalono, że budynki sąsiadujące z przedsięwzięciem są sześciokondygnacyjne o wysokości 19 m.

Sąd I instancji podzielił stanowisko organu odwoławczego, że skoro parametr dotyczący wysokości budynków mieszkalnych oraz istniejącego w jednym z tych budynków przedszkola jest niezgodny ze stanem faktycznym, to wszelkie obliczenia przedstawione w raporcie i wyjaśnieniach Spółki, a także zasięgi oddziaływania akustycznego lądowiska, są błędne i wymagają dokonania ponownych obliczeń i analiz.

W ocenie Sądu I instancji, przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy przeanalizował zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, w szczególności złożony przez Spółkę raport. Dokonując oceny tego dowodu uznał, że raport zawiera braki i nie jest rzetelny. Organ odwoławczy dokonał też właściwej oceny, że stwierdzone uchybienia w zakresie prowadzonego przez organ I instancji postępowania oraz zarzuty odnoszące się do raportu, dyskwalifikują ten dowód i powodują konieczność dokonania ponownych obliczeń i analiz oraz ponownego przeprowadzenia postępowania. Zdaniem Sądu I instancji, oznacza to, że organ odwoławczy prawidłowo zastosował art. 138 § 2 k.p.a. Stwierdzone braki w raporcie nie pozwalają na zastosowanie art. 136 § 1 k.p.a.

Ponadto Sąd I instancji stwierdził, że zarzut naruszenia art. 109 k.p.a., nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ Spółce doręczono zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] kwietnia 2018 r.

Skargą kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Spółka.

Spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania.

Po pierwsze, niezastosowanie art. 151a § 1 w związku z art. 190 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - dalej jako "p.p.s.a."). W ocenie Spółki, Sąd I instancji pominął, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku w sprawie II OSK 1858/13 wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy podejmie działania niezbędne do zweryfikowania raportu, zwłaszcza w zakresie ustaleń dotyczących rzeczywistej wysokości budynków objętych analizą i wpływu tych wielkości na wyniki badań (art. 153 w związku z art. 193 p.p.s.a.).

Po drugie, niezastosowanie art. 151a § 1 p.p.s.a. w sytuacji, w której Spółce doręczono wyłącznie kopię zaskarżonej decyzji z [...] kwietnia 2018 r. z kserograficznym odwzorowaniem podpisów składu orzekającego. Oznacza to, że decyzja ta nie została doręczona w sposób zgodny z art. 109 w związku z art. 140 k.p.a., a tym samym termin do wniesienia sprzeciwu nie rozpoczął biegu.

Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie od organu na rzecz Spółki kosztów postępowania według norm przepisanych. Ponadto Spółka wniosła o przeprowadzenie dowodu z doręczonego Spółce odpisu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] kwietnia 2018 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie.

Po pierwsze, zgodnie z art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, wojewódzki sąd administracyjny ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Oznacza to, że podstawowym zarzutem skargi kasacyjnej od wyroku oddalającego sprzeciw powinien być zarzut naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., ponieważ ocena zastosowania przez organ tego przepisu, ma kluczowe znaczenie w sprawie. We wniesionej w tej sprawie skardze kasacyjnej Spółka nie sformułowała tego rodzaju zarzutu. Norma z art. 151a § 1 p.p.s.a. ma charakter wynikowy i jej naruszenie może zostać podniesione tylko łącznie z zarzutem naruszenia innych przepisów postępowania, a w szczególności z zarzutem naruszenia art. 138 § 2 k.p.a.

Po drugie, niezależnie od wskazanych wyżej uchybień konstrukcyjnych skargi kasacyjnej, zarzut naruszenia art. 190 w związku z art. 151a § 1 p.p.s.a., nie zasługuje na uwzględnienie. Zarzut ten opiera się na założeniu, że w wyroku z 5 marca 2015 r. w sprawie II OSK 1858/13 Naczelny Sąd Administracyjny sformułował wiążące zalecenie, zgodnie z którym po ponownym rozpoznaniu odwołania, sprawa miała zostać rozstrzygnięta co do jej istoty przez organ odwoławczy. Przede wszystkim zarzut ten został błędnie sformułowany, ponieważ zgodnie z art. 190 p.p.s.a., Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przepis ten nie dotyczy zatem związania organu oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w orzeczeniu sądu, ponieważ tego rodzaju związania dotyczy art. 153 p.p.s.a., a w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym art. 153 w związku z art. 193 p.p.s.a. Z uwagi jednak na powołanie również tych przepisów w ramach zarzutu kasacyjnego, Naczelny Sąd Administracyjny był władny się do niego odnieść. Zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ z wytycznych Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie II OSK 1858/13 nie wynika brak możliwości wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nałożył na organ odwoławczy obowiązek podjęcia działań niezbędnych do zweryfikowania raportu, zwłaszcza w zakresie ustaleń dotyczących rzeczywistej wysokości budynków objętych analizą i wpływu tych wielkości na wyniki badań. Stwierdził także, że wnikliwego sprawdzenia wymagają również zarzuty odnoszące się do ochrony akustycznej budynku związanego z pobytem dzieci. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny dostrzegł uchybienia w zakresie wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i uzasadnienia decyzji, nie przesądzając jednak w żaden sposób, że mogą one zostać wyjaśnione w trybie art. 136 § 1 k.p.a. przez organ odwoławczy. Założenie przyjęte przez Spółkę jest nietrafne, ponieważ oznacza w istocie, że Naczelny Sąd Administracyjny z góry rozstrzygnął wskazane wyżej wątpliwości i w związku z tym przyjął, że możliwe będzie wydanie decyzji merytorycznej przez organ odwoławczy. Do tego rodzaju oceny Naczelny Sąd Administracyjny nie był jednak uprawniony, ponieważ wszelkie wątpliwości w zakresie stanu faktycznego sprawy muszą zostać wyjaśnione przez właściwy w sprawie organ administracji publicznej. Z kolei zakres tych wątpliwości i w związany z tym konieczny do zebrania materiał dowodowy (niezbędny do wyjaśnienia zakresu sprawy) przesądzają dopiero, czy mogą one zostać wyjaśnione na etapie postępowania odwoławczego czy też wymagają wydania decyzji kasacyjnej. W tej sprawie Sąd I instancji prawidłowo ocenił i uzasadnił, że organ odwoławczy po ponownym rozpoznaniu odwołania miał przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej.

Po trzecie, na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 151a § 1 p.p.s.a. w związku z art. 109 § 1 i 140 k.p.a. Trafnie wskazuje Spółka, że decyzja powinna zostać jej doręczona w oryginale a nie w formie odpisu lub kserokopii. Niezależnie jednak od trudności dowodowych związanych z wykazaniem, że Spółce nie doręczono oryginału, ale odpis, ewentualne uchybienie w tym zakresie nie miało żadnego wpływu na wynik sprawy. Spółka wniosła bowiem skutecznie i w terminie sprzeciw od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 9 kwietnia 2018 r., a więc ewentualne doręczenie jej odpisu decyzji nie miało żadnego wpływu na jej uprawnienia procesowe. Należy przy tym pamiętać, że naruszenie przepisów postępowania, a takim jest niewątpliwie art. 109 § 1 k.p.a., może uzasadniać uwzględnienie skargi (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.) oraz skargi kasacyjnej (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jedynie jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych też powodów Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił zawartego w skardze kasacyjnej wniosku dowodowego, a zarzut naruszenia art. 151a § 1 p.p.s.a. w związku z art. 109 § 1 i 140 k.p.a. nie mógł odnieść zamierzonego skutku.

Z tych względów i na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2a ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.