Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 867/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2021-12-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 151 a§ 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 138 § 2, art. 129 § 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art.15zzzzzn2 ust. 1 pkt 2 i ust. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 374
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 grudnia 2021 r. sprawy ze sprzeciwu W. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz W. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpoznaniu odwołania W.Ż. od decyzji Burmistrza nr [...] z dnia [...] marca 2021 r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni fotowoltaicznej [...] o mocy do 7MW wraz z infrastrukturą towarzyszącą - siedmioma stacjami transformatorowymi, na części działki nr [...] w miejscowości [...], na podstawie art. 2 pkt 1, art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1, art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r, o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r. poz.741 ), § 1, § 3, § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003r. Nr 164 poz.1588), oraz art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i 3, art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U z 2021 r. poz.735) uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że zaskarżoną decyzją organ I instancji ustalił warunki zabudowy dla w.w. inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, że wniosek inwestora dotyczy budowy elektrowni fotowoltaicznej o mocy do 7 MW wraz z infrastrukturą towarzyszącą- siedmioma stacjami transformatorowymi. Powierzchnia inwestycji zajmie nie więcej niż 8,4 ha. Planowana inwestycja w odrębnym postępowaniu administracyjnym uzyskała pozytywną decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pod nazwą "Budowa farmy ([...]) o łącznej mocy do 7 MW włącznie (w tym także etapowo) wraz z niezbędną infrastrukturą" sprawa [...] z dnia [...].12.2020. Teren nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W sprawie uznano, że z uwagi na konieczność zapewnienia dostępu do drogi publicznej przedmiotowej inwestycji w związku z właściwą jej obsługą, przeprowadzenie analizy wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt 2 jest zasadne. Wnioskowany obszar spełnia warunek art. 61 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy, gdyż teren ma dostęp do dróg gminnych zlokalizowanych na działkach nr [...]. Planowana inwestycja spełnia warunek z przepisu art. 61 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy - istniejące i projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Inwestycja znajduje się w zasięgu sieci elektroenergetycznej. Zgodnie z ewidencją gruntów wnioskowany teren oznaczono symbolami: RIVa i RV, zatem nie wymaga uzyskania zgody, o której mowa w art. 7 ust. 1 12 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Ponadto planowana inwestycja nie narusza przepisów odrębnych. Przedmiotowa inwestycja, przy uwzględnieniu ustaleń analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, spełnia łącznie wszystkie wymagania wynikające z art. 61 ust. 1 pkt 2 - 5 ww. ustawy. Decyzja została wydana po uzgodnieniach przeprowadzonych zgodnie z art. 53 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Od decyzji organu I instancji, z zachowaniem ustawowego terminu, odwołanie wniósł Pan W.Ż., podnosząc, że hałas dochodzący z planowanej inwestycji będzie miał negatywny wpływ na otoczenie, ponadto instalacja zakłóci linie krajobrazu. Uchylając decyzję organu I instancji Kolegium wskazało, że odwołanie zasługiwało na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż podniesione przez odwołującego, Zaskarżona decyzja nie może pozostać w obrocie prawnym ponieważ wydana została z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Kolegium organ administracji w toku postępowania naruszył przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zwana dalej upzp oraz przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 61 ust. 1 powołanej ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej:

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Co do zasady uzyskanie decyzji ustalającej warunki zabudowy możliwe jest tylko w razie łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Wyjątkiem od stosowania tej zasady jest inwestycja polegająca na budowie linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii. Kolegium zwraciło uwagę, że z dniem 29 sierpnia 2019 r. nastąpiła zmiana przepisu art.61 ust. 3 u.p.z.p poprzez dodanie " instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii", zgodnie z którym jest to instalacja stanowiącą wyodrębniony zespół:

a) urządzeń służących do wytwarzania energii opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energia jest wytwarzana z odnawialnych źródeł energii, lub,

b) obiektów budowlanych i urządzeń stanowiących całość techniczno-użytkową służący do wytwarzania biogazu rolniczego - a także połączony z tym zespołem magazyn energii, w tym magazyn biogazu rolniczego.

Uwzględniając zatem powyższe, w przypadku farmy fotowoltaicznej nie zachodzi konieczność badania istnienia spełnienia warunku tzw. dobrego sąsiedztwa, czy dostępu do drogi publicznej tj. spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. Ze względu na specyfikę takich inwestycji nie może być bowiem mowy o dostosowaniu cech zabudowy powstającej do cech zabudowy istniejącej.

W niniejszym przypadku bezspornym jest, że na obszarze stanowiącym teren wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a zatem w takiej sytuacji ustalenie warunków i zasad zagospodarowania terenu wymaga wydania decyzji.

Zgodnie z art. 53 ust. 3 u.p.z.p. organ w postępowaniu związanym z wydaniem przedmiotowej decyzji dokonuje analizy: 1) warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych, 2) stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Przepisy te określają znaczenie, jakie odgrywają decyzje wydawane w razie braku panu miejscowego. Zamierzenie inwestycyjne musi być zgodne z obiektywnym porządkiem prawnym (art. 61 ust. 1 pkt 5 u.z.p.z.), co nakłada na organ obowiązek zbadania unormowań w zakresie materialnego prawa administracyjnego, aby ustalić przepisy dotyczące obszaru planowanej inwestycji, jak i charakteru samej inwestycji. Dopiero zatem w wyniku analizy aktów prawa powszechnie obowiązujących możliwe jest stwierdzenie, czy projektowana zmiana zagospodarowania terenu jest możliwa do zrealizowania. Osobnym przedmiotem analizy objęte powinny być: stan faktyczny i prawny nieruchomości, na której inwestycja ma być realizowana. Analiza faktyczna obejmuje m.in. ustalenie osoby rzeczywiście władającej gruntem, aktualnego planu zagospodarowania i zabudowy, możliwości tworzenia infrastruktury itd.

Kolegium stwierdziło, że w niniejszej sprawie decyzja o warunkach zabudowy nie jest kompletna, gdyż posiada załącznik graficzny, który nie został sporządzony w przewidzianej prawem formie. Załącznik graficzny do decyzji powinien zostać sporządzony na aktualnej kopii mapy zasadniczej lub w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej - przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (brak potwierdzenia na mapie), obejmujących teren, którego wniosek dotyczy i obszaru, na który ta inwestycja bedzie oddziaływać w skali 1:500 lub 1:1.000. w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania kopii, z zaznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji, z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy. Ponadto projekt decyzji budzi wątpliwości ze względu na podpis osoby sporządzającej projekt decyzji, ponieważ nie wygląda na własnoręczny podpis, a na kopię podpisu. Kolegium podkreśliło, że wniosek powinien zawierać zarówno część opisową jak też graficzną. Organ rozstrzyga sprawę na podstawie złożonego wniosku, którego wskazania (oraz późniejsze zmiany) są dla niego wiążące. Warunki jakie winien spełniać wniosek inwestora określa treść art. 52 ust. 2 ustawy.

Wnioskodawca do wniosku (tj. do akt sprawy) winien przy tym załączyć, zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt. 2ppkt b określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych przedstawione w formie opisowej i również graficznej, czego zabrakło w odniesieniu do planowanej inwestycji. Organ ponownie rozpatrując sprawę winien zatem wezwać inwestora o uzupełnienie wniosku w w/w zakresie, w trybie art. 64 § 2 k.p.a. ,żeby posiadać kompletną dokumentację niezbędną do wydania decyzji.

Kolegium powołało się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2020 r. sygn. akt II OSK 3705/19 i wskazało, że stosowanie przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. powinno być dokonywane z uwzględnieniem pozostałych przepisów ustawy, normujących kwestie lokalizacji mikroinstalacji oraz urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW (art. 10 ust. 2a, art. 15 ust. 3a). Podkreślenia wymaga, że przewidziane w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. zwolnienie od zasady dobrego sąsiedztwa, ze swej istoty i celu, nie powinno naruszać zastanej funkcji w zakresie zabudowy i zagospodarowania terenu. Wydawana w takim przypadku decyzja dotycząca urządzeń infrastrukturalnych powinna więc umożliwić zabudowę i zagospodarowanie terenu pod warunkiem kontynuacji występującej na danym terenie funkcji podstawowej, celem zapewnienia ładu przestrzennego. Skład orzekający w sprawie podzielił także ocenę prawną wyrażoną w tym wyroku, iż - oceniając ustawowe przesłanki lokalizacji systemów fotowoltaicznych - należy mieć na uwadze, że ustawodawca dokonał ich rozróżnienia, wprowadzając wart. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. odrębne unormowanie dotyczące urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW. W wymienionych przepisach ustanowiono przede wszystkim obowiązek ustalenia w studium rozmieszczenia obszarów, na których lokalizowane będą przedmiotowe urządzenia, a także stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, w sytuacji gdy na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie takich obszarów. Natomiast w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb granice terenów pod budowę tych urządzeń oraz granice ich stref ochronnych. Regulacja przepisów art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. oznacza, że rozmieszczenie tego rodzaju urządzeń infrastruktury energetycznej należy do decyzji organów gminy w ramach władztwa planistycznego, przy czym ustalenia w tym przedmiocie są obligatoryjne w studium, a fakultatywne w planie miejscowym. W konsekwencji, uprawnione jest wnioskowanie, że realizacja urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW na obszarze gminy, zarówno na podstawie planu miejscowego, jak też decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, może odbyć się tylko na obszarach wskazanych w studiach (por. M. Szyrski, Rola samorządu terytorialnego w rozwoju odnawialnych źródeł energii, Wolters Kluwer, Warszawa 2017, s. 116-117; H. Izdebski, J. Zachariasz, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, LEX, art. 10).

Skoro z woli ustawodawcy lokalizowanie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW wymaga uprzedniego określenia obszarów przeznaczonych na ten cel w studium, to oznacza, że tego rodzaju inwestycje mają istotne znaczenie dla kształtowania lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, a zwłaszcza ładu przestrzennego w gminie. Nie sposób zatem uznać, że lokalizacja urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a u.p.z.p., miałaby być - na podstawie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. - zwolniona od wymogów ustanowionych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. Nadto, brzmienie art. 9 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. dowodzi, że wolą ustawodawcy jest, aby inwestycje w ramach których planuje się rozmieszczenie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, były realizowane przede wszystkim na podstawie ustaleń planu miejscowego. Nie wyklucza to oczywiście możliwości ubiegania się o decyzję o warunkach zabudowy takiej inwestycji, ale wówczas wymagane jest! spełnienie wymogów art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. (por.m.in. wyroki NSA o sygn. akt: II OSK 794/16, II OSK 2727/17, II OSK 2758/16). Istotne jest ponadto rozróżnienie koncesjonowanej działalności gospodarczej w zakresie wytwarzania energii elektrycznej z odnawialnych źródeł energii oraz wytwarzania energii elektrycznej w mikro instalacji i w małej instalacji (por.m.in. art. 2 pkt 13, pkt 18, pkt 19, art. 3, art. 7 ustawy o odnawialnych źródłach energii). Właściwe zastosowanie dyrektyw systemowych i celowościowych wykładni przepisów regulujących ' proces inwestycyjno-budowlany powinno zapewnić spójne rozwiązania na każdym jego etapie, a więc decyzji środowiskowej, lokalizacyjnej oraz pozwolenia na budowę.

W konsekwencji powyższych wywodów Kolegium uznało, że wydana w niniejszej sprawie decyzja o warunkach zabudowy nie spełnia wymogów określonych w art. 53 ust. 4 i ust. 5 upzp oraz nie odpowiada w sposób wyczerpujący wymogom zawartym w § 3 cyt. rozporządzenia. Oznacza to, że została ona wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Od powyższej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2021 r. znak: [...] W. Sp. z o.o. (dalej: Skarżący), reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika wniosła sprzeciw. Skarżący zarzucił, że zaskarżona decyzja narusza prawo z uwagi na brak istnienia przesłanek do wydania decyzji,o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (dalei: k.p.a.). a to:

- art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 134 k.p.a. w zw. z art. 44 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i wydanie decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., pomimo braku istnienia przesłanek ku temu, z uwagi na fakt, iż z akt bezspornie wynika, iż Odwołujący W.Ż. uchybił terminowi do wniesienia odwołania, a nie został złożony wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, bowiem decyzja organu I instancji została nadana do niego przesyłką poleconą za zwrotnym potwierdzeniem odbioru i awizowana dnia 25 marca 2021 r. na 14 dni, a więc do 8 kwietnia 2021 r. i z tą datą decyzja została skutecznie doręczona w wyniku fikcji doręczenia na podstawie art. 44 k.p.a., a więc termin wniesienia odwołania upływał 22 kwietnia 2021 r., zaś z pisma Burmistrza z dnia [...] kwietnia 2021 r. znak: [...], przekazującego odwołanie do SKO, jak i pieczęci organu na odwołaniu wynika, że odwołanie z dnia [...] kwietnia 2021 r. W.Ż. złożył osobiście do skrzynki podawczej Urzędu Miejskiego dnia 26 kwietnia 2021 r., jednakże nieprawidłowo przyjęto, że zostało złożone z zachowaniem terminu do jego wniesienia, a organ II instancji nieprawidłowo zaufał twierdzeniu organu I instancji i sam bezpodstawnie zaniechał badania zachowania terminu do wniesienia odwołania, co skutkowało zaniechaniem wydania na podstawie art. 134 k.p.a. postanowienia w przedmiocie stwierdzenia uchybienia do wniesienia odwołania i wydaniem rozstrzygnięcia merytorycznego w postaci decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., pomimo braku przesłanek ku temu i niedopuszczalności orzekania merytorycznie, co mieści się w zakresie kognicji tut. Sądu na podstawie art. 64e p.p.s.a. i uzasadnia uwzględnienie sprzeciwu;

- art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: u.p.z.p.) w zw. z art. 61 ust. 3 u.p.zp. w zw. z art. 10 ust. 2a u.p.z.p. i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. w zw. z art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (dalej: u.o.z.e.) poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że istnieją przesłanki do wydania decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., a mianowicie, że decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, poprzez uznanie, że organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w zakresie zastosowania art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. (w zakresie tzw. zasady dobrego sąsiedztwa), twierdząc, wbrew wyraźnemu, niebudzącemu wątpliwości brzmieniu przepisu, że wyłączenie z zastosowania tej zasady - względem instalacji odnawialnego źródła energii na podstawie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. obowiązuje tylko względem instalacji o mocy nieprzekraczającej 100 kW, bowiem w odniesieniu do instalacji przekraczających tę moc konieczne jest ich rozmieszczenie na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy na podstawie art. 10 ust. 2a u.p.z.p. oraz określenie granic terenów pod budowę tych urządzeń w miejscowym pianie zagospodarowania przestrzennego na podstawie art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p., a więc w odniesieniu do takich instalacji, w braku studium oraz mpzp można co prawda wydać decyzję o warunkach zabudowy, ale nie można pominąć wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasady dobrego sąsiedztwa, podczas gdy taka wykładnia jest całkowicie nieprawidłowa i stanowi niedopuszczalne tworzenie norm prawnych przez organ, które z przepisów w żadnej mierze nie wynikają, a mianowicie zgodnie z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. jasno wynika, że zasady dobrego sąsiedztwa nie stosuje się do "linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji I odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii1', a więc wszelkich instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu ww. ustawy, bez względu na ich moc, a systemowa wykładnia limitująca powyższe j wyłączenie do instalacji o mocy nieprzekraczającej lOOkW nie jest w żadnej mierze uzasadniona, i w szczególności nie odpowiada ratio legis nowelizacji art. 61 ust. 3 u.p.z.p. mającej na celu przecięcie sporu orzeczniczego, czy instalacje OZE stanowią urządzenia infrastruktury technicznej, a ponadto nie wynika z art. 10 ust. 2a u.p.z.p., ani z art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p., bowiem przepisy te nie stanowią o obowiązku lokalizowania instalacji OZE na podstawie studium oraz mpzp (a tym samym o niedopuszczalności wydawania decyzji o warunkach zabudowy), lecz jedynie o obowiązku uwzględniania tego typu urządzeń w studiach i mpzp uchwalanych po wejściu w życie tych przepisów (25 września 2010 r.), a ponadto, zgodnie z art. 9 ust. 5 u.p.z.p. studium nie jest aktem prawa miejscowego, tym samym jego ustalenia nie mogą być w żadnej mierze przesłanką wydania decyzji o warunkach zabudowy i uznać należy, że polskim przepisom z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego całkowicie obca jest jakakolwiek relacja prawna między decyzją o warunkach zabudowy a studium, tym bardziej nie można wywodzić z obowiązku uwzględnienia określonych kwestii w studium obowiązku zastosowania zasady dobrego sąsiedztwa na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jako swoistego surogatu studium i nieistniejącego mpzp w sytuacji, w której przepis art. 61 ust. 3 u.p.z.p. wyraźnie wyłącza zastosowanie zasady dobrego sąsiedztwa względem wszelkich instalacji OZE, bez względu na ich moc i to nie dlatego, że określone instalacje nie zaburzają na danym terenie ładu przestrzennego, ale dlatego, że regulacje w zakresie zasady dobrego sąsiedztwa (ale i wymogu dostępu terenu do drogi publicznej), a zwłaszcza przepisy Rozporządzenia w zakresie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu zupełnie nie przystają do takich obiektów jak linie kolejowe, obiekty liniowe, urządzenia infrastruktury technicznej oraz instalacje OZE, zatem ustawodawca przewidział w tym zakresie wyłączenie zastosowania przepisów, których się nijak nie da zastosować, tym samym nie istniały w tym zakresie przesłanki do wydania przez organ II instancji decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., co mieści się w zakresie kognicji tut. Sądu na podstawie art. 64e p.p.s.a. i uzasadnia uwzględnienie sprzeciwu;

- art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z § 9 ust. 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że istnieją przesłanki do wydania decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., a mianowicie, że decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, poprzez uznanie, że decyzja o warunkach zabudowy nie zawiera części graficznej decyzji o warunkach zabudowy sporządzonej się na kopii mapy zasadniczej, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., bowiem nie zawiera pieczęci potwierdzającej przyjęcie do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, podczas gdy nie odpowiada to rzeczywistości, bowiem załącznik graficzny do decyzji zawiera stosowną pieczęć, a ponadto do akt został złożony wniosek o wydanie warunków zabudowy z załącznikiem na mapie zasadniczej z pieczęcią potwierdzającą przyjęcie do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, a zatem ewentualny brak decyzji I instancji w tym zakresie nie stanowił podstawy do wydania decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., a co najwyżej decyzji reformatoryjnej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., tym samym nie istniały w tym zakresie przesłanki do wydania przez organ I! instancji decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., co mieści się w zakresie kognicji tut. Sądu na podstawie art. 64e p.p.s.a. i uzasadnia uwzględnienie sprzeciwu;

- art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 50 ust. 4 u.p.z.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że istnieją przesłanki do wydania decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., a mianowicie, że decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, poprzez uznanie, że brak jest podpisu osoby sporządzającej projekt decyzji o warunkach zabudowy, pomimo iż przepisy nie przewidują szczególnej formy dla sporządzenia tego projektu, a ponadto nie stanowi to wady decyzji o warunkach zabudowy, która jest podpisana przez osobę upoważnioną do działania w imieniu organu, a ponadto brak ten nie jest podstawą do wydania decyzji kasacyjnej, a co najwyżej do zwrócenia się do organu I instancji w trybie uzupełniającego postępowania wyjaśniającego na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. o przedłożenie projektu decyzji wraz z podpisem osoby go sporządzającej, tym samym nie istniały w tym zakresie przesłanki do wydania przez organ II instancji decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., co mieści się w zakresie kognicji tut. Sądu na podstawie art. 64e p.p.s.a. i uzasadnia uwzględnienie sprzeciwu;

- art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 52 ust. 2 pkt. 2 b) u.p.z.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że istnieją przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej j na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., a mianowicie, że decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, poprzez uznanie, że we wniosku o wydanie warunków zabudowy występuje brak formalny w zakresie określenia planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych przedstawione w formie opisowej i również graficznej, czego zabrakło w odniesieniu do planowanej inwestycji, podczas gdy zarówno wniosek w zakresie opisowym, jak i w zakresie graficznym wyczerpująco przedstawia planowany sposób zagospodarowania terenu oraz charakterystykę zabudowy i zagospodarowania terenu, a zatem wskazywany brak w istocie nie występuje, tym samym nie istniały w tym zakresie przesłanki do wydania przez organ II instancji decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., co mieści się w zakresie kognicji tut. Sądu na podstawie art. 64e p.p.s.a. i uzasadnia uwzględnienie sprzeciwu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Podstawą prawną decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego od której skarżąca wniosła sprzeciw, był art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r.

- Kodeks postępowania administracyjnego.

Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r, poz. 2325 z późn. zm.), dalej jako “p.p.s.a." od decyzji, o której mowa wart.138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw.

Zakres kontroli decyzji wydanej w trybie art. 138 § 2 k.p.a. określony został w art. 64e p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Sprzeciw nie jest zatem środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji. Sprzeciw kierowany jest przeciwko uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma zatem charakter jedynie formalny. Instytucja sprzeciwu służy skontrolowaniu, czy decyzja kasacyjna organu drugiej instancji została oparta na przesłankach jej wydania określonych wart. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie ma natomiast podstaw prawnych, aby - kontrolując decyzję kasacyjną w tak ustalonym zakresie - odnosić się do zarzutów merytorycznych podnoszonych w sprzeciwie, nie może również zastąpić organu odwoławczego w dokonaniu analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego i rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu I instancji.

Oceniając w ramach granic sprawy (art. 134 p.p.s.a.) zasadność wydania decyzji kasacyjnej należy wskazać, że zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jeżeli organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji, o której mowa w § 2, organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów (art. 138 § 2a k.p.a.).

Dokonując zatem oceny legalności zaskarżonej sprzeciwem decyzji Sąd stwierdził, że sprzeciw jest zasadny, bowiem decyzja wydana została z naruszeniem art. 138 § 2 kpa, w stopniu który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przystępując do merytorycznej analizy sprawy umknęło bowiem uwadze organu odwoławczego, że odwołanie od decyzji organu I instancji wniesione zostało z uchybieniem terminu. Stosownie do treści art. 129 § 1 i § 2 kpa odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję. Odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Termin określony w art. 129 § 2 k.p.a. jest terminem zawitym co powoduje, że organy administracji nie posiadają uprawnień do jego przedłużenia. Zachowanie tego terminu jest z kolei warunkiem skuteczności wniesienia odwołania i dopuszczalności rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy. Jego niedotrzymanie powoduje negatywne skutki procesowe w postaci utraty prawa do wniesienia odwołania i bezskuteczności tak złożonego środka odwoławczego. Po upływie terminu, o którym mowa w art. 129 § 2 k.p.a. decyzja pierwszo instancyjna staje się ostateczna i może być wzruszona tylko w przewidzianym przez ustawodawcę trybie nadzwyczajnym.

W badanej sprawie decyzja organu l instancji została skarżącemu doręczona w trybie art. 44 kpa. Z adnotacji poczty znajdujących się na zwrotnym potwierdzeniu odbioru przesyłki zawierającej decyzję Burmistrza nr [...] z dnia [...] marca 2021 r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni fotowoltaicznej [...] wynika, że z powodu niemożności doręczenia przesyłki w dniu 25 marca 2021 r. przesyłka ta była dwukrotnie awizowana, tj. w dniach: 2 kwietnia 2021 r. oraz 9 kwietnia 2021 r. O miejscu i terminie odbioru przesyłki zawiadomiono adresata umieszczając zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej adresata. Do dnia 9 kwietnia 2021 r. przesyłka nie została przez W.Ż. odebrana ze wskazanej w zawiadomieniu placówki pocztowej, po czym przesyłkę zwrócono nadawcy. Dodać należy, że z akt sprawy wynika iż przesyłkę zawierającą decyzję organu I instancji wysłano na prawidłowy adres odwołującego. Tym samym doręczenie decyzji organu I instancji dokonane w trybie art. 44 kpa należy uznać za skuteczne z dniem 8 kwietnia 2021 r., a w związku z czym z dniem 9 kwietnia 2021 r. rozpoczął bieg 14 - dniowy termin do wniesienia odwołania od w.w. decyzji (który upłynął w dniu 22 kwietnia 2021 r.). Z akt sprawy wynika, że odwołanie zostało złożone osobiście przez W.Ż. w Urzędzie Miejskim w dniu 26 kwietnia 2021 r.

Z przedstawionych powyżej okoliczności stanu faktycznego wynika, że odwołanie W.Ż. wniesione zostało po terminie. Ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika, aby wnosząc odwołanie strona zwróciła się o przywrócenie terminu do dokonania tej czynności prawnej. W tym stanie sprawy organ II instancji nie był uprawniony do merytorycznego jej rozpoznania, bowiem w dacie złożenia odwołania zaskarżona decyzja organu I instancji była już ostateczna.

Z akt administracyjnych sprawy wynika, że w dniu 16 kwietnia 2021 r. W.Ż. odebrał osobiście w Urzędzie odpis w.w. decyzji Burmistrza. Termin ten nie może być jednak uznany za doręczenie decyzji, od którego należy liczyć terminy procesowe. Skuteczne doręczenie decyzji w badanej sprawie nastąpiło bowiem w trybie art. 44 kpa. i od tego terminu rozpoczął bieg 14 - dniowy termin do wniesienia odwołania. Natomiast wręczenie stronie decyzji w Urzędzie w dniu 16 kwietnia 2021 r. miało charakter jedyne informacyjny i nie wpłynęło (poprzez jego wydłużenie) na rozpoczęty już bieg terminu do wniesienia odwołania (por. wyrok II OSK 1642/20).

W okolicznościach danej sprawy stosownie do treści art. art. 15zzzzzn2 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (DZ.U. 2020r. poz. 374, zwana dalej ustawą COVID - 19) organ winien poinformować odwołującego o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania i możliwości zwrócenia się z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia. Obowiązek informacyjny organu wynika z art. 9 i art. 79a § 1 i § 2 kpa. Kierując się zasadą wyrażoną w art. 9 k.p.a. organ powinien był czuwać nad tym, aby na skutek nieznajomości prawa strona nie poniosła szkody. Po myśli art. 79a § 1 i § 2 kpa organ jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony, zaś strona może w odpowiednim terminie przedłożyć dodatkowe dowody celem wykazania spełnienia powyższych przesłanek. Ponadto art. 77 § 4 k.p.a. zobowiązuje organ do zakomunikowania stronie faktów znanych organowi z urzędu, a które nie wymagają dowodu.

Rozpatrując ponownie sprawę organ w trybie art. 15zzzzzn2 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy COVID - 19 zawiadomi wnoszącego odwołanie o uchybieniu terminu do dokonania przez stronę czynności kształtującej jej prawo (złożenie wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania), wyznaczając termin na złożenie wniosku o przywrócenie terminu do ich złożenia.

Wobec zasadności zarzutu naruszenia przepisów prawa procesowego, który uzasadniał uchylenie zaskarżonej decyzji, analizę sprawy pod względem merytorycznym uznano za przedwczesną.

Wobec powyższego, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a,, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.