Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 627/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-02-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 30 ust. 6 pkt 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 sierpnia 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 430/18 w sprawie ze skargi H. N. i A. S. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] stycznia 2018 r. znak [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec zamiaru budowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 8 sierpnia 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 430/18 oddalił skargę A. S. (dalej: skarżący) oraz odrzucił skargę H. N. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] stycznia 2018 r. znak: [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec zamiaru budowy.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Prezydent Miasta Krakowa decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U z 2017 r. poz.1332, ze zm.; dalej jako ustawa), zgłosił sprzeciw wobec zamiaru wykonania przez H. N. i A. S. wspólników spółki cywilnej [...] S.C. H. N., A. S. budowy tymczasowego obiektu budowlanego, nietrwale związanego z gruntem na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w [...], na podstawie ich wniosku z dnia 27 października 2017 r.

W uzasadnieniu organ wskazał, że postanowieniem z dnia [...] listopada 2017 r. wezwano inwestorów do uzupełnienia zgłoszenia poprzez złożenie dodatkowych dokumentów, które inwestor przedłożył w dniu 28 listopada 2017 r. Następnie ustalono, że zakresem zgłoszenia objęto roboty budowlane polegające na budowie tymczasowego obiektu budowlanego (kiosku handlowego postawionego na okres od 17 listopada 2017 r. do 17 maja 2018 r.), niezwiązanego trwale z gruntem przy ul. [...] w [...].

Dalej organ I instancji stwierdził, że w trakcie oględzin terenu w dniu 2 listopada 2017 r. oraz w dniu 27 listopada 2017 r. ustalono, że na działce nr [...] obr. [...], w miejscu wskazanym w dokumentacji już rozpoczęto budowę obiektu o takim wyglądzie i geometrii jak obiekt zaprojektowany i przedstawiony na rysunkach dołączonych w uzupełnieniu do zgłoszenia, a zatem uznano, że zgłaszany obiekt jest w trakcie budowy, na potwierdzenie czego wykonano fotografie. W oparciu o tak ustalone okoliczności stanu faktycznego organ I instancji uznał, że inwestor rozpoczął roboty budowlane zanim zgłoszenie zostało przyjęte, zatem zastosowanie ma art. 30 ust. 6 pkt 3 ustawy.

Na skutek wniesionego przez skarżących odwołania, Wojewoda Małopolski decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U z 2017 r. poz.1257, ze zm.; dalej jako k.p.a.) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji, podzielając stanowisko zaprezentowane w decyzji organu I instancji.

Organ II instancji uznał, że przez rozpoczęcie robót budowlanych inwestor naruszył art. 30 ust. 5 ustawy. Wskazał, że w przedmiotowej sprawie ma zastosowanie art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy. Jego zdaniem, organ I instancji powołał w podstawie prawnej art. 30 ust. 6 pkt 3 ustawy, ale w uzasadnieniu podał prawidłową argumentację, konkludując, że wniesienie sprzeciwu zostało spowodowane tym, że nie został zachowany wymóg zawarty w art. 30 ust. 5 ustawy, ponieważ inwestor rozpoczął roboty budowlane zanim zgłoszenie zostało przyjęte.

Odnosząc się do treści odwołania, że w dniach kontroli na działce składowane były prefabrykaty kiosków handlowych, organ odwoławczy stwierdził, że znajdująca się w aktach sprawy dokumentacja fotograficzna nie potwierdza tej informacji, bowiem na zdjęciach widoczny jest gotowy obiekt z szyldem firmowym.

W odniesieniu do zarzutu, że organ I instancji stwierdził istnienie obiektu na nieistniejącej działce, organ II instancji wyjaśnił, że poza numerem działki (nieprawidłowym) w zgłoszeniu podany został również adres działki objętej zgłoszeniem: ul. [...]. Ta informacja umożliwiła organowi I instancji identyfikację działki, której dotyczyło zgłoszenie.

W ocenie organu odwoławczego zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. jest bezzasadny, bowiem specyfika "procedury zgłoszeniowej" polega na tym, że nie występuje w niej klasyczny wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego, a jedynie zgłoszenie zamiaru realizacji obiektów i robot budowlanych. Przewidziana przez ustawodawcę dla sprzeciwu forma decyzji administracyjnej przesądza o tym, że dopiero od momentu jego wniesienia w sprawie toczy się postępowanie administracyjne, które podlega regułom Kodeksu postępowania administracyjnego.

Organ II instancji podkreślił, że w postanowieniu z dnia [...] listopada 2017 r., którym nałożono na inwestorów obowiązek uzupełnienia zgłoszenia, wezwano o udzielenie informacji, że w miejscu, w którym zgłoszono budowę tymczasowego obiektu budowlanego (kiosk handlowy) - taki obiekt nie istnieje (nie rozpoczęto również jego budowy). W odpowiedzi na wezwanie pełnomocnik przedłożył odrębnie sporządzone informacje od wnioskodawców datowane na dzień 5 listopada 2017 r., z których wynika, że zgodnie z art. 30 ust. 6 pkt 3 ustawy w miejscu, w którym zgłoszono budowę nie istnieje tymczasowy obiekt budowlany w postaci kiosku, ani nie została rozpoczęta jego budowa. Powyższe, zdaniem organu II instancji wskazuje, że inwestorzy mieli świadomość, że ta kwestia podlega badaniu przez organ I instancji.

Skargę od powyższej decyzji Wojewody Małopolskiego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wnieśli skarżący

Sąd uznał, że skarga A. S. nie zasługuje na uwzględnienie i ją oddalił, natomiast skargę H. N. odrzucił. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazał, że merytoryczna kontrola decyzji była możliwa jedynie w związku ze skutecznie wniesioną skargą przez A. S. Skarga H. N. z uwagi na nieuzupełnienie jej braków formalnych w postaci braku własnoręcznego podpisu, została odrzucona na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm.; dalej jako p.p.s.a.), o czym orzeczono w punkcie II wyroku, do którego zostało sporządzone osobne uzasadnienie.

Nie budziło wątpliwości Sądu I instancji, że w ustalonym stanie faktycznym organ I instancji prawidłowo wniósł sprzeciw na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 3 ustawy. Sąd I instancji stwierdził, że brak jest możliwości uwzględnienia argumentacji skarżącego, bowiem wywody skargi cechuje niekonsekwencja. Z jednej strony skarżący wskazuje, że w dniach w których dokonano sprawdzenia na terenie inwestycji były tymczasowo składowane prefabrykaty kiosków handlowych z gotowym szyldem, z drugiej skarżący poddaje pod wątpliwość, czy wykonana dokumentacja fotograficzna "dotyczy właściwej nieruchomości" skoro w zgłoszeniu został błędnie wskazany numer działki, a brak ten został uzupełniony dopiero w dniu 28 listopada 2017 r. W tym kontekście Sąd I instancji wskazał, że mimo wadliwego oznaczenia numeru działki, w zgłoszeniu został wskazany adres działki na której planowano inwestycję, co umożliwiało jednoznaczną identyfikację nieruchomości. Z kolei tłumaczenie, że na terenie nieruchomości w dacie kontroli były jedynie składowane prefabrykaty kiosków pozostaje w sprzeczności z tym co przedstawiają wykonane fotografie. W szczególności Sąd I instancji podniósł, że w dniu 2 listopada 2017 r. zdjęcia dokumentują trwające prace montażowe. Na zdjęciach widoczni są pracownicy, teren inwestycji został też odpowiednio zabezpieczony. W tej sytuacji, Sąd I instancji, nie dał wiary wyjaśnieniom o "składowaniu materiałów", zwłaszcza, że na tych zdjęciach widnieje ukończony już kiosk.

Odnosząc się do zarzutów skarżącego w kwestii naruszenia art. 10 k.p.a. oraz przeprowadzenia oględzin potwierdzonych notatką służbową i dokumentacją fotograficzną, przy braku uprzedniego zawiadomienia skarżącego o planowanym terminie przeprowadzenia tej czynności i pozbawienia go prawa uczestniczenia w nim, Sąd I instancji stwierdził, że do dnia wydania decyzji o sprzeciwie w sprawie zgłoszenia nie toczy się postępowanie administracyjne w zakresie regulowanym przepisami k.p.a., mają natomiast zastosowanie reguły formalne określone w ustawie - Prawo budowlane (np. wydanie postanowienia wzywającego do uzupełnienia zgłoszenia). Natomiast postępowaniem administracyjnym prowadzonym przez organ architektoniczno-budowlany po dokonaniu zgłoszenia budowy, jest dopiero postępowanie w sprawie sprzeciwu będącego decyzją administracyjną wydawaną z urzędu i to tylko wówczas, gdy organ dojdzie do przekonania, że zachodzą ustawowe przesłanki do wydania takiej decyzji.

Dalej Sąd I instancji wskazał, że z dniem 1 lipca 2017 r. weszła w życie nowelizacja k.p.a. dokonana ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. w sprawie zmiany ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935, ze zm.) Wprowadziła ona istotne zmiany do k.p.a., m.in. poprzez dodanie Rozdziału 8a "Milczące załatwienie sprawy". Nie ulegało wątpliwości Sądu I instancji, że decydując o uregulowaniu na gruncie k.p.a. "Milczącego załatwienia sprawy", ustawodawca miał na względzie m.in. właśnie art. 30 ustawy. A zatem w pierwszej kolejności znajdą zastosowanie przepisy prawa budowlanego, jako przepisy ustawy szczególnej w stosunku do kodeksu postępowania administracyjnego.

Sądu I instancji zwrócił uwagę, że czynności kontrolne w rozumieniu art. 81 ust. 4 ustawy nie są tożsame z oględzinami jako czynnością procesową przewidzianą w art. 79 k.p.a. Nie mają w związku z tym do nich zastosowania wymagania stawiane czynnościom dowodowym, w tym również wymóg zawiadomienia o miejscu i terminie przeprowadzenia czynności.

W konkluzji Sąd I instancji uznał, że w przedmiotowej sprawie nie zostały przeprowadzone oględziny o których mowa w art. 79 k.p.a., a jedynie czynności kontrolne organu administracji architektoniczno-budowlanej, które cechuje znaczne odformalizowanie i udział skarżącego w tej czynności nie był niezbędny.

W kwestii odrzucenia skargi H. N., Sąd I instancji wskazał, że zarządzeniem referendarza sądowego z dnia 10 kwietnia 2018 r. skarżąca została wezwana do usunięcia braków formalnych skargi poprzez własnoręczne podpisanie złożonej skargi, w terminie 7 dni pod rygorem odrzucenia skargi. Przesyłka zawierająca wezwanie została podwójnie awizowana w dniach: 26 kwietnia 2018 r. i 7 maja 2018 r. Zgodnie zatem z art. 73 § 4 p.p.s.a. Sąd I instancji uznał, że doręczenie miało miejsce w dniu 10 maja 2018 r. Zatem siedmiodniowy termin do usunięcia braków skargi upływał z dniem 17 maja 2018 r. W wyznaczonym terminie skarżąca nie uzupełniła braków formalnych skargi. Zatem zgodnie z art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Sąd I instancji odrzucił skargę, gdyż nie uzupełniono w wyznaczonym terminie braków formalnych skargi.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, zaskarżając go w części dotyczącej pkt 1 tj. w części oddalającej jego skargę. Wyrokowi Sądu I instancji zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

1. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niezgodne ze stanem faktycznym przedstawienie sprawy w zakresie przyjęcia, iż inwestor rozpoczął roboty budowlane zanim zgłoszenie zostało przyjęte, zatem zastosowanie ma art. 30 ust. 6 pkt 3 ustawy Prawo budowlane,

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z:

- art. 7, 77, 80, 107 § 3 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy polegające na zaniechaniu ze strony organu podjęcia działań mających na celu wszechstronne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy przed aktem stosowania prawa,

- art. 6, 7,10, 77 § 1, 79, 80 i 81 k.p.a. oraz art. 81 ust. 4 ustawy Prawo Budowlane, które miało istotny wpływ na wynik sprawy polegające na :

- przeprowadzeniu przez organ I instancji w dniach 2 i 27 listopada 2017 r. oględzin, potwierdzonych notatką służbową i dokumentacją fotograficzną z tego dnia przy braku uprzedniego zawiadomienia skarżącego o planowanym terminie przeprowadzenia tej czynności i pozbawienie skarżącego prawa uczestniczenia w tej czynności, a które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż w następstwie wadliwego przyjęcia, że przepisy te nie zostały naruszone doszło do oddalenia skargi, podczas gdy prawidłowa ocena akt sprawy prowadzi do wniosku, że wskazane przepisy zostały naruszone w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, co czyniło skargę zasadną i uzasadniało jej uwzględnienie,

3. art. 134 ust. 1 w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez nieprzeprowadzenie prawidłowej kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie jej zgodności z prawem,

4. art. 151 p.p.s.a. poprzez niezasadne zastosowanie polegające na oddaleniu skargi w sytuacji, gdy skarga ta nie była bezzasadna.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm prawem przepisanych, a także wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.).

Stosownie do regulacji art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i jest związany podstawami w niej zawartymi, z urzędu może brać pod uwagę jedynie okoliczności uzasadniające nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw.

Chybiony jest zarzut kasacyjny naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. W myśl powołanego przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, pisemne motywy powinny ponadto obejmować wskazania co do dalszego postępowania. Należy zauważyć, że art. 141 § 4 p.p.s.a. można naruszyć wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta wyklucza kontrolę kasacyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Ponadto, przyjmuje się, że jeżeli uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia wskazuje, jaki stan faktyczny sprawy został przyjęty, wówczas powołany przepis nie może stanowić wystarczającej podstawy kasacyjnej. Z całą pewnością błędnej nawet oceny okoliczności faktycznych, czy też wadliwości argumentacji dotyczącej wykładni lub zastosowania prawa materialnego, nie można utożsamiać z brakami uzasadnienia wyroku pierwszoinstancyjnego. W związku z powyższym, przyjąć należy, że art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może stanowić właściwej płaszczyzny do skutecznego zakwestionowania stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa. Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można również skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego. Powołany przepis dotyczy składników, zakresu i kompletności uzasadnienia, nie zaś oceny stanu faktycznego oraz prawnego ustalonego w postępowaniu administracyjnym i przyjętego przez sąd administracyjny. Naczelny Sąd Administracyjny, mając na uwadze powyższe, analizując uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nie dopatrzył się w nim takich mankamentów, które obligowałyby do uwzględnienia skargi kasacyjnej, w tym zakresie. Subiektywne odczucia skarżącego kasacyjnie, że sąd "niezgodnie ze stanem faktycznym przedstawił sprawę w zakresie przyjęcia, iż inwestor rozpoczął roboty budowlane zanim zgłoszenie zostało przyjęte" przez organ, nie stanowi naruszenia wskazanego przepisu.

Niezasadny jest również zarzut kasacyjny naruszenia art. 145 § 1pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1. 80, 107 § 3 wskazujący na zaniechanie podjęcia przez organ działań mających na celu wszechstronne wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił, że organy właściwie ustaliły w ramach czynności kontrolnych, że w miejscu w którym planowana jest budowa obiektu tymczasowego taki obiekt został realizowany przed przyjęciem zgłoszenia. Potwierdziły to zarówno sporządzone na tę okoliczność notatki służbowe, jak i dokumentacja fotograficzna oraz treść uzupełnionego przez inwestora zgłoszenia (w zakresie miejsca posadowienia obiektu). W tej sytuacji brak było podstaw do dokonywania dalszych ustaleń, jeżeli w świetle art. 30 ust. 6 pkt 3 ustawy Prawo budowlane organ zobowiązany był do wniesienia sprzeciwu.

Nie można zgodzić się również z argumentacją skargi kasacyjnej w zakresie dotyczącym naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i a p.p.s.a. w zw. z art. 6, 7, 10, 77 § 1, 79, 80, 81 k.p.a. oraz art. 81 ust. 4 ustawy Prawo budowlane. Powołane w zarzucie przepisy odnoszą się do postępowania administracyjnego, tymczasem do dnia wydania decyzji o sprzeciwie w sprawie zgłoszenia nie toczy się postępowanie administracyjne w zakresie regulowanym przepisami k.p.a., mają natomiast zastosowanie reguły formalne określone w ustawie - Prawo budowlane (np. wydanie postanowienia wzywającego do uzupełnienia zgłoszenia). Natomiast postępowaniem administracyjnym prowadzonym przez organ architektoniczno-budowlany po dokonaniu zgłoszenia budowy, jest dopiero postępowanie w sprawie sprzeciwu (wszczynane w istocie decyzją o sprzeciwie) będącego decyzją administracyjną wydawaną z urzędu i to tylko wówczas, gdy organ dojdzie do przekonania, że zachodzą ustawowe przesłanki do wydania takiej decyzji. Jeżeli po dokonaniu zgłoszenia pojawi się wątpliwość w kwestii podjęcia robót budowlanych przed upływem terminu do wydania decyzji o sprzeciwie, organ architektoniczno-budowlany obowiązany jest niezwłocznie powiadomić o tym właściwy organ nadzoru budowlanego, który podejmie właściwe czynności sprawdzające. Wydanie decyzji o sprzeciwie w terminie ustawowym, określającym czasowo zakres kompetencji organu właściwego do przyjęcia zgłoszenia powoduje, że inwestor nie może przystąpić do wykonywania robót budowlanych w czasie obowiązywania decyzji o sprzeciwie. (por. wyrok NSA z dnia 6 marca 2009 r. sygn. akt II OSK 307/08, LEX nr 530044 oraz Gliniecki Andrzej (red.), Prawo budowlane. Komentarz, wyd. III, Opublikowano: WK 2016).

Powołane w zarzucie kasacyjnym przepisy postępowania administracyjnego nie znajdują zastosowania w stosunku do podjętych przez pracowników organu czynności kontrolnych. Postępowanie kontrolne, prowadzone przez organ, nie jest bowiem równoznaczne z wszczęciem postępowania administracyjnego. Z faktu, iż dany organ podejmuje czynności kontrolne, nie można wywodzić, że ich podjęcie winno być oceniane jako wszczęcie postępowania, a w konsekwencji prowadzenie jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, które każdorazowo zmierza do wydania aktu administracyjnego. Zasadnie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji, że czynności kontrolne w rozumieniu art. 81 ust. 4 nie są tożsame z oględzinami jako czynnością procesową przewidzianą w kodeksie postępowania administracyjnego w treści art. 79 k.p.a. Nie mają w związku z tym do nich zastosowania wymogi wynikające z treści tego przepisu jak: zawiadomienie o miejscu i terminie oględzin na siedem dni przed terminem oraz zagwarantowanie stronie prawa udziału w oględzinach (por. wyrok NSA z dnia 29 października 2019 r. sygn. akt II OSK 1716/18, LEX nr 2750526). Oczywiście strona ma prawo podjęcia próby podważenia rezultatów kontroli, jednakże warunkiem skuteczności takiej próby jest nie tylko wskazanie dowodów, które zdaniem strony należy przeprowadzić, ale także uprawdopodobnienie, iż ustalenia poczynione w trakcie kontroli nie są zgodne ze stanem rzeczywistym. W niniejszej sprawie istota czynności kontrolnych polegała na sprawdzeniu, czy inwestor nie rozpoczął zgłoszonych robót budowlanych przed przyjęciem zgłoszenia i czy na wskazanym terenie nie istnieje już zgłoszony obiekt. Jak wynika z notatek urzędowych oraz sporządzonej na tę okoliczność dokumentacji zdjęciowej, inwestor przystąpił do wykonania zgłoszonego obiektu tymczasowego jeszcze przed upływem terminu do wniesienia sprzeciwu. Poczynione w tym zakresie ustalenia organu, nie zostały przez skarżącego kasacyjnie skutecznie podważone. Nie znajdują bowiem w sprawie potwierdzenia wyjaśnienia skarżącego wskazujące na składowanie w miejscu realizacji inwestycji prefabrykatów innego obiektu. Z dokumentacji zdjęciowej wynika, że w miejscu zgłoszenia budowy tymczasowego obiektu budowlanego trwają prace przy jego wzniesieniu.

Niewątpliwie w niniejszej sprawie uchybieniem organu było poprzestanie na sporządzeniu z wykonanych czynności kontrolnych notatek urzędowych, zamiast protokołu do czego zobowiązuje art. 81 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, a zgodnie z którym organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego przy wykonywaniu obowiązków określonych przepisami Prawa budowlanego mogą dokonywać czynności kontrolnych. Protokolarne ustalenia dokonane w toku tych czynności stanowią podstawę do wydania decyzji oraz podejmowania innych środków przewidzianych w przepisach Prawa budowlanego. Przepis ten dając uprawnienia kontrolne zarówno organom nadzoru budowlanego, jak i administracji architektoniczno-budowlanej, nakłada również na nie obowiązek protokołowania czynności kontrolnych, stąd ustalenia poczynione w trakcie owych czynności korzystają z mocy dowodowej, jak inne dowody w postępowaniu administracyjnym. Tym niemniej organ oparł się nie tylko na treści notatek, ale również na dokumentacji zdjęciowej oraz danych wynikających z dokumentów przedłożonych przez stronę. Stąd brak było w sprawie podstaw do przyjęcia, że stwierdzone naruszenie art. 81 ust. 4 ustawy Prawo budowlane miało jakikolwiek wpływ na wynik postępowania.

Jako niezasadny należało uznać także zarzut kasacyjny naruszenia art. 134 ust. 1 w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. polegające na nieprzeprowadzeniu prawidłowej kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie jej zgodności z prawem. O naruszeniu normy wynikającej z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo - mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które sąd pierwszej instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować dokonanej przez sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ (por. wyrok NSA z dnia 3 listopada 2021 r. sygn. akt II OSK 3805/18, LEX nr 3278765). Z kolei do naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. mogłoby dojść wyłącznie wówczas, gdyby skarga w ogóle nie została przez sąd rozpoznana lub wbrew ustalonym w tym przepisie wymogom sąd administracyjny uchylił się od kontroli działalności administracji publicznej bądź też zastosował w ramach tej kontroli środki nieprzewidziane w ustawie. Nawet ewentualne naruszenie przez sąd przy rozstrzygnięciu sprawy prawa materialnego czy procesowego nie oznacza, że sąd ten uchybił wynikającemu z ww. regulacji zakresowi kontroli działalności administracji publicznej jak i że nie zastosował środków określonych w ustawie (por. wyrok NSA z dnia 15 października 2020 r. sygn. akt I OSK 1009/20, LEX nr 3116723).

Także zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. nie mógł odnieść zamierzonego przez skarżącego skutku, bowiem wskazany przepis nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, albowiem jest to przepis o charakterze ogólnym i wynikowym, który określa, że w razie nieuwzględnienia skargi w całości lub w części podlega ona oddaleniu odpowiednio w całości lub w części. Może on tym samym być naruszony tylko wówczas, gdy sąd uznając, że skarga zasługuje na uwzględnienie wydaje orzeczenie oddalające skargę lub gdy sąd uznając, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie uwzględnia ją, a z taką sytuacją w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.