Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 106/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-06-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6293 Przejęcie gospodarstw rolnych
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 63 ust 2 i 3
journal: Dz.U. 1991 nr 107 poz 464
law: Ustawa z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.), sędzia WSA Magdalena Durzyńska, asesor WSA Anna Fyda-Kawula, , po rozpoznaniu w dniu 22 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi W. K., B. H., F. K., M. R., N. Z. i O. M. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po rozpatrzeniu odwołania W. K., M. R., N. Z., F. K., B. H. i O. M., decyzją z 8 grudnia 2021 r. nr DN.gn.625.170.2021 utrzymał w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego z 18 października 2021 r. nr WS-III.7515.2.89.2019.RM o umorzeniu z dniem 16 września 2021 r. postępowanie o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z 1 lutego 1955 r. nr RL/IV/12/63/54 o przejęciu na własność Skarbu Państwa nieruchomości położonych w gromadzie M., w części dotyczącej T. K.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.

Orzeczeniem z 1 lutego 1955 r. nr LR.IV/12/63/54 Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. orzekło o przejęciu na własność Skarbu Państwa gruntów i budynków po osobach niewładających swymi gruntami w gromadzie M. w części dotyczącej T. K., poz. [...]. Orzeczenie zostało wydane na podstawie przepisów dekretu z 5 września 1947 r. o przejściu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do [...] (Dz.U. Nr 59, poz. 318 ze zm.) oraz przepisów dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich, położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego (Dz.U. Nr 46, poz. 339).

Wnioskiem z 25 maja 2019 r. W. K., M. R., N. Z., F. K., B. H. i O. M. wystąpili do Wojewody Małopolskiego o stwierdzenie nieważności orzeczenia z 1 lutego 1955 r. Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G., w części dotyczącej T. K., poz. [...].

Wnioskiem z 25 czerwca 2019 r. wnioskodawcy wnieśli o zawieszenie niniejszego postępowania.

Postanowieniem z 3 lipca 2019 r. nr WS-III.7515.2.89.2019.RM Wojewoda Małopolski zawiesił, zgodnie z wnioskiem stron, prowadzone postępowanie administracyjne w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia z 1 lutego 1955 r. Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G., o przejęciu na własność Skarbu Państwa nieruchomości położonych w gromadzie M., powiat [...], w części dotyczącej T. K., poz. [...].

Wnioskiem z 24 marca 2020 r. wnioskodawcy zwrócili się o podjęcie zawieszonego postępowania.

Postanowieniem z 7 kwietnia 2020 r. nr WS-III.7515.2.89.2019.RM Wojewoda Małopolski podjął na wniosek stron zawieszone postępowanie administracyjne.

Decyzją z 18 października 2021 r. Wojewoda Małopolski umorzył z dniem 16 września 2021 r. postępowanie o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z 1 lutego 1955 r. o przejęciu na własność Skarbu Państwa nieruchomości w gromadzie M., w części dotyczącej T. K. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że z dniem 16 września 2021 r. weszła w życie ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2021 r. poz. 1491) – dalej zwana "ustawą zmieniającą". Zgodnie zaś z art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa.

Organ uznał, że za datę doręczenia orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z 1 lutego 1955 r. należy uznać 30 maja 1955 r., tj. dzień trzydziesty następujący po dniu wydania Dziennika Urzędowego Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z 30 kwietnia 1955 r., nr 2, w którym orzeczenie to zostało opublikowane pod poz. 15 [§ 5 rozporządzenia Ministrów Skarbu oraz Rolnictwa i Reform Rolnych wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej z 15 lipca 1948 r. w sprawie trybu orzekania o przejściu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do [...] (Dz.U. Nr 37, poz. 271); § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 16 września 1950 r. w sprawie sposobu określenia przejmowanych na własność Państwa nieruchomości ziemskich w razie, gdy ich granice zostały zatarte, oraz trybu postępowania w przypadku, gdy właściciel nieruchomości jest nieznany (Dz.U. Nr 45, poz. 416)].

Organ I instancji wskazał, że ustalając datę wszczęcia postępowania należało mieć na uwadze treść art. 61 § 3 kpa, zgodnie z którym datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Natomiast wniosek stron o stwierdzenie nieważności przedmiotowego orzeczenia wpłynął do Małopolskiego Urzędu Wojewódzkiego 5 czerwca 2019 r. Organ uznał zatem, że skoro wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z 1 lutego 1955 r. nastąpiło po upływie 30 lat od doręczenia kwestionowanego orzeczenia, to postępowanie administracyjne z dniem 16 września 2021 r. podlega umorzeniu z mocy prawa i tym samym uniemożliwia załatwienie sprawy poprzez wydanie merytorycznej decyzji.

Od przedmiotowej decyzji skarżący wnieśli odwołanie do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. W uzasadnieniu wskazali, że Wojewoda nie był uprawniony do wydania decyzji w przedmiocie umorzenia z mocy prawa toczącego się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z 1 lutego 1955 r., gdyż art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej jest niezgodny z art. 2 i art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Jednocześnie zarzucili, że uchwalenie ustawy zmieniającej budzi wątpliwości, co do prawidłowości jej uchwalenia i jej zgodności z prawem.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z 8 grudnia 2021 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji Minister wskazał, że przedmiotowe orzeczenie z 1 lutego 1955 r. zostało ogłoszone w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej w R. nr 2 z dnia 30 kwietnia 1955 r. Bowiem taki sposób ogłaszania orzeczeń przewidywały przepisy rozporządzenia Ministrów Skarbu oraz Rolnictwa i Reform Rolnych wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej z 15 lipca 1948 r. w sprawie trybu orzekania o przejściu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do [...] (Dz.U. Nr 37, poz. 271) oraz przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 16 września 1950 r. w sprawie sposobu określenia przejmowanych na własność Państwa nieruchomości ziemskich w razie, gdy ich granice zostały zatarte oraz trybu postępowania w przypadku, gdy właściciel nieruchomości jest nieznany (Dz.U. Nr 45, poz. 416). Uregulowania zawarte w tych rozporządzeniach przewidywały, że władza, która wydała orzeczenie o przejściu mienia na własność Państwa, ogłaszała je w wojewódzkim dzienniku urzędowym oraz wywieszała równocześnie w swoim lokalu urzędowym i w lokalu zarządu gminy, w której mienie było położone. Za datę doręczenia orzeczenia uważało się dzień trzydziesty, następujący po dniu wydania wojewódzkiego dziennika urzędowego, w którym nastąpiło ogłoszenie orzeczenia. Skoro więc orzeczenie zostało ogłoszone w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej w R. w dniu 30 kwietnia 1955 r. to za datę doręczenia orzeczenia należy uznać 30 maja 1955 r.

Organ II instancji podzielił tym samym stanowisko organu I instancji, że za dzień wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie należało przyjąć dzień 5 czerwca 2019 r. (prezentata wpływu na wniosku). Skoro zatem wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowego orzeczenia z 1 lutego 1955 r. nastąpiło po upływie 30 lat od jego doręczenia, to postępowanie administracyjne z dniem 16 września 2021 r. podlegało umorzeniu z mocy prawa.

Nadto, organ wskazał, że z brzmienia art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej wynika, że umorzeniu podlega postępowanie "w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji", które nie zostało zakończone "ostateczną decyzją" (a więc całe postępowanie przed organami obu instancji). Tym samym, organ uznał, że bezprzedmiotowe jest zarówno postępowanie pierwszej instancji, jak i postępowanie odwoławcze, co uzasadniało utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji.

Odnosząc się do stawianych przez skarżących zarzutów organ II instancji podkreślił, że według art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Natomiast kwestionowany przez skarżących art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej jest przepisem prawa obowiązującym, więc zarówno Wojewoda, jak i Minister mają obowiązek uwzględnić go przy wydawaniu decyzji.

Wyjaśnił również, że organy administracji nie są uprawnione do rozstrzygania o zgodności przepisów z Konstytucją. Konstytucja w sposób jednoznaczny upoważnia tylko Trybunał Konstytucyjny do rozstrzygania o niekonstytucyjności ustawy.

Na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 8 grudnia 2021 r. skarżący wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie przepisów prawa, które miało wpływ na treść skarżonej decyzji tj.: I. art. 138 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej w zw. z art. 2 i art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. poprzez umorzenie z mocy prawa postępowania administracyjnego dotyczącego wniosku skarżących w trakcie jego merytorycznego rozpoznawania, na skutek zastosowania art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej, która to norma nie powinna znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż w stanie faktycznym i prawnym sprawy jest ona oczywiście sprzeczna z art. 2 i art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, gdyż narusza zasadę zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez niego prawa, a także pozbawia obywateli wynagrodzenia za szkody wyrządzone przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej i zamyka obywatelom dochodzenie przed sądem powszechnym wynagrodzenia za szkodę w postaci pozbawienia obywatela własności mienia na skutek niezgodnego z prawem działania organów władzy publicznej.

W związku z powyższym skarżący wnieśli o: I. uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 8 grudnia 2021 r.; II. zasądzenie na rzecz skarżących od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego pełnomocnika reprezentującego skarżących; III. rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Skarżący w uzasadnieniu skargi w zasadzie podtrzymali argumentację podniesioną w odwołaniu do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazując, że art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej jest niezgodny z Konstytucją, a konkretnie z art. 2 i art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zdaniem skarżących art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej narusza konstytucyjną zasadę zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa. Podkreślili, że sprawa objęta skargą dotyczy niezgodnego z prawem pozbawienia poprzednika prawnego skarżących własności nieruchomości na drodze administracyjnej, po tym jak został on objęty przymusową przesiedleńczą akcją i przesiedlony wraz z rodziną z miejscowości M. na wschód, na tereny obecnej [...]. Natomiast Państwo polskie przez okres niemal 30 lat od zmiany ustroju i upadku PRL nie wprowadziło wzorem sąsiednich państw ustawy reprywatyzacyjnej, która kompleksowo uregulowałaby kwestie związane z bezprawnym pozbawieniem majątków osób fizycznych przez ówczesne władze komunistyczne.

Skarżący argumentowali, że przez okres ponad dwóch lat prowadzili postępowanie administracyjne przed Wojewodą Małopolskim i nie mogli przewidzieć, że w trakcie rozpoznawania ich sprawy administracyjnej organy władzy ustawodawczej dokonają zmiany przepisów prawa w taki sposób, że ich wniosek nie będzie podlegał merytorycznemu rozstrzygnięciu. Dodali, że nie mieli żadnego wpływu na długość prowadzonego postępowania administracyjnego przez organy administracyjne.

Skarżący wywiedli również, że zasada zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa należy, jak wynika z licznego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, do kanonu zasad składających się na pojęcie państwa prawnego w znaczeniu, w jakim pojęcie to występuje w art. 2 Konstytucji i opiera się na założeniu określonej pewności prawa i przewidywalnym postępowaniu organów państwa. Skarżący podkreślili, że takie jej znaczenie przyjmuje się również w świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego. Argumentowali, że z zasady ochrony zaufania do państwa i prawa wywodzona jest również zasada ochrony interesów w toku, jak i zasada Iex retro non agit, która przewiduje że prawo nie powinno być stosowane wstecznie, a zatem do zdarzeń, które miały miejsce przed jego wejściem w życie, jak również zasada przyzwoitej legislacji na którą składają się: zakaz stanowienia przepisów z mocą wsteczną, nakaz zachowania odpowiedniej vacatio legis, nakaz formułowania przepisów w sposób zrozumiały, czy choćby zachowanie właściwego trybu procedowania nad ustawą.

Zdaniem skarżących wszystkie te zasady wywodzone z zasady ochrony zaufania do państwa i prawa zostały naruszone w stosunku do skarżących poprzez wprowadzenie art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej, gdyż mieli oni prawo oczekiwać, że ich sprawa w toku zostanie rozpoznana merytorycznie przez organy władzy publicznej i zostanie poddana kontroli sądowoadministracyjnej, a także mieli prawo oczekiwać, że ewentualnie wprowadzane zmiany przepisów prawa będą miały zastosowanie do spraw wszczynanych po wejściu w życie przepisów ustawy zmieniającej, a nie do spraw administracyjnych, które rozpoznawane są przez organy władzy publicznej już od kilku lat.

Skarżący zarzucili, iż tryb uchwalenia ustawy zmieniającej, jak i jej zgodność z prawem budzi uzasadnione wątpliwości bowiem ustawa ta została uchwalona po zarządzeniu reasumpcji głosowania przez Marszałek Sejmu E. W. odnośnie uchwały Sejmu, którą przegłosowano przerwę w obradach Sejmu. Skarżący przywołali tutaj regulację z art. 189 ust. 1 Regulaminu Sejmu, podnosząc że przyczyną reasumpcji głosowania była rzekomo pomyłka części posłów partii [...], którzy mieli pomylić przyciski podczas głosowania, a takie pomyłki oczywiście nie uzasadniają reasumpcji głosowania. Ponadto skarżący zaznaczyli, że po przegłosowaniu uchwały o zarządzeniu przerwy w obradach Sejmu uchwała w przedmiocie reasumpcji nie mogła być głosowana na tym posiedzeniu Sejmu, które zostało już przerwane, lecz dopiero na kolejnym posiedzeniu Sejmu.

Kolejnym zarzutem skarżących było to, że wniosek skarżących Wojewoda Małopolski rozpoznawał przez okres ponad dwóch lat i ich zdaniem celowo przedłużał postępowanie administracyjne, aby jak najbardziej opóźnić wydanie w sprawie rozstrzygnięcia merytorycznego.

W ich ocenie wprowadzenie zmiany przewidującej umarzanie z mocy prawa wszczętych i prowadzonych postępowań administracyjnych przez organy władzy państwowej stanowi jaskrawe i rażące naruszenie art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Dodatkowo skarżący stwierdzili, że zmiana ta ma dalsze konsekwencje prawne bowiem skarżący zostali w sposób nagły i niespodziewany pozbawieni bezpowrotnie możliwości wynagrodzenia szkody jakiej doznał w przeszłości ich poprzednik prawny za niezgodnie z prawem pozbawienie go własności nieruchomości w miejscowości M..

Stwierdzili, że choć art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej nie wprowadza bezpośredniego zakazu występowania na drogę postępowania cywilnego o odszkodowanie za mienie, którego osoba uprawniona bądź jej poprzednik prawny zostali pozbawieni w przeszłości decyzją administracyjną wydaną z naruszeniem wówczas obowiązujących przepisów prawa, to jednakże droga sądowa do uzyskania w postępowaniu cywilnym takiego odszkodowania została pośrednio zamknięta poprzez brak możliwości uzyskania prejudykatu w rozumieniu art. 417¹ § 2 zd. 1 Kodeksu cywilnego. Skarżący wskazali bowiem, iż stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej o pozbawieniu własności na rzecz Skarbu Państwa bądź też stwierdzenie wydania z naruszeniem prawa takiej decyzji (w sytuacji, gdy wywołała nieodwracalne skutki prawne lub też z innych powodów nie można stwierdzić jej nieważności) otwiera osobie uprawnionej prawo do dochodzenia odszkodowania przed sądem cywilnym. Natomiast art. 417¹ § 2 zdanie 1 Kodeku cywilnego nakłada na skarżących obowiązek uzyskania prejudykatu potwierdzającego bezprawność orzeczenia lub decyzji wywołujących szkodę przed wystąpieniem do sądu cywilnego o naprawienie szkody, a więc stwierdzenie nieważności decyzji lub stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa. Tym samym, w ocenie skarżących art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej jest też niezgodny z art. 77 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, gdyż zamyka skarżącym możliwość domagania się na drodze sądowej odszkodowania za utratę przez ich poprzednika prawnego własności nieruchomości w miejscowości M., która została przejęta na własność Skarbu Państwa z rażącym naruszeniem prawa.

W takiej sytuacji w przypadku wystąpienia przez skarżących do sądu cywilnego z pozwem o odszkodowanie za mienie ich poprzednika prawnego w M., które zostało przejęte orzeczeniem Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z 1 lutego 1955 r., bez uprzedniego stwierdzenia nieważności tego orzeczenia w stosunku do poprzednika prawnego skarżących lub stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa, skutkować będzie oddaleniem powództwa bez przeprowadzania jakiegokolwiek postępowania dowodowego i w konsekwencji utratą wniesionej przez skarżących opłaty sądowej.

W ocenie skarżących art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej pozbawia ich w sposób pośredni drogi sądowej do dochodzenia odszkodowania za utracone przez ich poprzednika prawnego mienie w M., które zostało przejęte orzeczeniem Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z 1 lutego 1955 r.

Skarżący dodali, że w niniejszej sprawie sąd administracyjny w ramach rozproszonej kontroli konstytucyjności jest uprawniony bezpośredniego do stwierdzenia niezgodności z Konstytucją art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej i niestosowania tego przepisu przy wydawaniu rozstrzygnięcia, powołując na poparcie tej tezy, orzecznictwo m.in. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 marca 2020 r. sygn. akt I OSK2140/18, LEX nr 3022467.

W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie uznając zarzuty skarżących za niezasadne. Dodatkowo podał, że organy działają na podstawie i w granicach prawa, natomiast kwestionowany przez skarżących art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej jest przepisem prawa obowiązującym, a więc należało go uwzględnić go przy wydawaniu zaskarżonej decyzji. Natomiast Minister nie jest organem uprawnionym do rozstrzygania o zgodności przepisów z Konstytucją bowiem Konstytucja w sposób jednoznaczny upoważnia tylko Trybunał Konstytucyjny do rozstrzygania o niekonstytucyjności ustawy. Jednocześnie wskazał, że nieuprawniony jest zarzut skarżących, że Wojewoda przez ponad dwa lata rozpoznawał wniosek skarżących i celowo dążył do opóźnienia wydania w sprawie merytorycznego rozstrzygnięcia. Z akt sprawy wynika bowiem, że w sprawie nie biegły terminy załatwiania spraw. Postępowanie na wniosek skarżących zostało zawieszone postanowieniem Wojewody Małopolskiego z 3 lipca 2019 r. Natomiast wniosek skarżących o podjęcie postępowania wpłynął do organu I instancji, a więc prawie rok po zawieszeniu postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga nie jest uzasadniona.

W niniejszej sprawie spór pomiędzy W. K., M. R., N. Z., F. K., B. H. i O. M., a Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi dotyczył tego, czy znajdował zastosowanie art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej. Ustawa ta weszła w życie 16 września 2021 r. Zgodnie z tym przepisem postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Umorzenie postępowania z mocy prawa gwarantuje art. 105 § 1 kpa. Według tego przepisu gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości.

Z akt sprawy wynika, że orzeczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z 1 lutego 1955 r. nr RL/IV/12/63/54 weszło do zewnętrznego obrotu prawnego 30 maja 1955 r., tj. w dniu 30-tym licząc od ogłoszenia tego orzeczenia w Dzienniku Urzędowym WRN w R. z 30 kwietnia 1955 r. Nr 2 pod poz 15, Lp. 4.

W tej sytuacji Sąd uznał, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi prawidłowo przyjął, że orzeczenie z 1955 r. zostało doręczone 30 maja 1955 r., a następnie zastosował art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej w zw. z art. 105 § 1 kpa i w formie decyzji administracyjnej stwierdził, że postępowanie nieważnościowe, w części objętej wnioskiem z 25 maja 2019 r., zostało umorzone z mocy prawa.

Jeżeli chodzi o podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji RP w zakresie naruszenia zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa poprzez to, że skarżący rozpoczęli dochodzenie swych praw ponad 2 lata przed niekorzystną zmianą przepisów prawa Sąd zwraca uwagę, że ochronie konstytucyjnej podlegają prawa nabyte - prawa podmiotowe i roszczenia oraz ekspektatywy maksymalnie ukształtowane (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 28 października 2003 r. sygn. akt P 3/03). Tymczasem samo złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności określonej decyzji nie ma charakteru "prawa nabytego", lecz jest jedynie oczekiwaniem na uzyskanie w przyszłości prawa podmiotowego o określonej treści. Zasadność wniosku o stwierdzenie nieważności ma charakter przyszły i niepewny.

Jednocześnie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wskazuje się na to, że, poza sytuacją określoną w art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, środek prawny nadzwyczajny stanowi ustawowo uregulowane narzędzie wzruszania prawomocnych orzeczeń, które nie jest instytucją o randze konstytucyjnej. W konsekwencji, w innym przypadku niż wymieniony w art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, ustawodawca zachowuje margines swobody legislacyjnej. Trybunał podtrzymał stanowisko Marszałka Sejmu RP, że prawo do sądu jako jedno z fundamentalnych dla demokratycznego państwa prawnego, nie oznacza jednak, że jest to prawo nieograniczone, dające wszystkim podmiotom pełną swobodę angażowania wymiaru sprawiedliwości we wszystkich przypadkach uznawanych przez te podmioty za wymagające interwencji sądu. Konstytucja nie gwarantuje jakiegoś ogólnego prawa do wznawiania postępowania. Nawet całkowite pominięcie instytucji wznowienia postępowania nie mogłoby naruszać konstytucyjnego prawa do sądu, ponieważ ani art. 45 ust. 1 ani art. 77 ust. 2 Konstytucji nie zawierają gwarancji możliwości rewidowania prawomocnych orzeczeń w jakichkolwiek sytuacjach (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 stycznia 2010 r. sygn. akt SK 2/09).

Niezależnie od powyższego trzeba wskazać, że już w wyroku z 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13 Trybunał Konstytucyjny zasygnalizował potrzebę stabilizacji stanu prawnego ukształtowanego decyzjami ostatecznymi i utrwalenia praw nabytych z takich decyzji, która leży w interesie porządku publicznego.

Art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej jest odpowiedzią na wskazane wyżej orzeczenie trybunalskie. Sens tego przepisu opiera się na założeniu, że dochodzenie praw przez obywatela nie ma charakteru absolutnego.

W porządku prawnym niekwestionowana jest konieczność ograniczenia czasowego w dochodzeniu praw. Od dawna obowiązują przepisy przewidujące takie instytucje jak: zasiedzenie, przemilczenie, przedawnienie. Jeżeli bowiem jednostka przez wiele lat nie korzysta z przysługującym praw, to w pewnym momencie takiej możliwości zostaje pozbawiona. Trzydziestoletni okres przedawnienia co do orzekania o wadach nieważności decyzji gwarantował jednostkom odpowiednią ilość czasu na zakwestionowanie decyzji wydanych przed 1980 r. Jest to termin zbieżny z maksymalnym terminem nabycia prawa własności nieruchomości przez jej posiadacza uzyskującego posiadanie w złej wierze (art. 172 § 2 Kodeksu cywilnego).

Trzeba przypomnieć, że już od 28 marca 1980 r. możliwe było kwestionowanie w trybie nieważnościowym decyzji z powołaniem się na wadę rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa), a także wniesienie skargi na decyzję wydaną przez organ nadzoru w przedmiocie oceny legalności decyzji o przejęciu nieruchomości rolnej na własność Państwa (art. 196 § 2 pkt 16 kpa w ówczesnym brzmieniu). Wobec tego w niniejszej sprawie było dość czasu na domaganie się weryfikacji orzeczenia z 1955 r. w trybie tzw. nadzoru.

Sąd zwraca uwagę, że sprawy dotyczące weryfikacji decyzji administracyjnych wydanych wiele lat temu są bardzo skomplikowane. Potrzeba zakończenia postępowań nieważnościowych ma swe uzasadnienie w tym, że po kilkudziesięciu latach znacznie utrudniona jest weryfikacja decyzji administracyjnych. Występują braki dowodowe (zwłaszcza brak oryginalnych akt sprawy, tak jak w niniejszej sprawie) znacznie utrudniające ocenę legalności działań organu. Zatem ustalenie w postępowaniu administracyjnym tzw. prawdy obiektywnej, która jest podstawą do oceny legalności kwestionowanej decyzji, jest obarczone znacznym ryzykiem błędu, a stan ten pogłębia się z upływem czasu.

Wyrok trybunalski wydany w sprawie o sygn. akt P 46/13 kładzie nacisk na, uwidaczniający się na tle znacznego upływu czasu, problem niedookreśloności, nieostrości przesłanki "rażącego naruszenia prawa" i jej różnego rozumienia w praktyce orzeczniczej, konieczności konkretyzacji tej przesłanki na tle określonego stanu faktycznego sprawy (którego nie można ustalić przy braku oryginalnych akt sprawy), trudności w odróżnieniu tej przesłanki od przesłanek nieważnościowych "wydania decyzji bez podstawy prawnej" i z art. 156 § 1 pkt 1 kpa, a następnie kwalifikowania jej jako oczywistego naruszenia prawa. Trybunał zwrócił też uwagę, że na skutek niedookreśloności tej przesłanki z upływem czasu wzrasta ryzyko prawne, polegające na możliwości wykształcenia się odmiennej linii orzeczniczej zarówno w stosunku do norm materialnych i procesowych, które legły u podstaw wydanej decyzji, jak i samej przesłanki rażącego naruszenia prawa.

Trybunał podkreślił, że przesłanka "rażącego naruszenia prawa" jest przesłanką ocenną, a jej stosowanie nie jest ograniczone czasowo. Zarazem jest ona podstawą daleko idącej ingerencji w regułę trwałości decyzji administracyjnej, a tym samym w określoną w art. 2 Konstytucji RP zasadę pewności prawa i zasadę zaufania obywatela do państwa (lojalności państwa). Trybunał wyraził w tej sytuacji skierowaną do ustawodawcy potrzebę stabilizacji porządku prawnego w interesie społecznym.

Poruszone wyżej zagadnienia mają znaczenie również przy stwierdzaniu wydania decyzji z naruszeniem prawa w trybie art. 158 § 2 kpa, ponieważ wydanie takiej decyzji poprzedza ocena, czy kwestionowana decyzja została wydana w warunkach rażącego naruszenia prawa.

Trzeba mieć na uwadze, że przed 1980 r. nie funkcjonowało sądownictwo administracyjne. Standard orzecznictwa administracyjnego był na dużo niższym poziomie i stanowił odzwierciedlenie ówczesnych standardów prawnych i społecznych. Z obniżonymi standardami orzecznictwa administracyjnego skorelowane były przesłanki uznania za nieważne decyzji administracyjnych. Ówczesny art. 137 kpa nie przewidywał, jako przesłanki uznania decyzji za nieważną, wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa jako podstawę nieważności wprowadzono dopiero 28 marca 1980 r.

Obecnie dochodzi do oceny przez organy nadzoru legalności coraz starszych decyzji (wydanych w zupełnie innych warunkach prawnych i społecznych) wedle coraz wyższych standardów prawnych i orzeczniczych, z perspektywy nieostrej przesłanki "rażącego naruszenia prawa", jako oczywistego naruszenia prawa, przy braku oryginalnych, kompletnych akt sprawy administracyjnej. Ten coraz większy rozdźwięk pomiędzy sytuacją ocenianą, a sytuacją oceniającą w pewnym momencie musiał spotkać się ze stosowną reakcją ustawodawcy.

Zdaniem Sądu cel ustawy zmieniającej polega na ustabilizowaniu porządku prawnego w interesie społecznym poprzez pozbawienie ochrony prawnej w procedurze nieważnościowej wnioskodawców domagających się weryfikacji decyzji po upływie znacznego czasu. Cel ten pozwala efektywnie zrealizować jej art. 2 ust. 2, znajdujący zastosowanie do wszystkich spraw administracyjnych wszczętych po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, toczących się przed 16 września 2021 r., skoro w toku pozostaje duża ilość tego typu spraw (fakt znany Sądowi z urzędu). Z kolei przyjęcie zasady, że do tego typu spraw w toku znajdowałaby zastosowanie zasada działania starego prawa zupełnie przekreśliłoby zamierzenia ustawodawcy.

Nieograniczona w czasie weryfikacja decyzji administracyjnych w postępowaniach administracyjnych (zasadniczo symbolicznie płatnych), pozbawiona finansowej odpowiedzialności wnoszącego podanie za wynik sprawy nieważnościowej, generuje także znaczne koszty budżetowe i znacznie angażuje aparat administracyjny. W tym sensie jest to sprzeczne z interesem publicznym (porządkiem publicznym) i dlatego korzystanie z prawa do weryfikacji decyzji w trybie nieważnościowym mogło podlegać ograniczeniu (zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) w zakresie opisanym w art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej.

Nie można pominąć i tego, że po upływie kilkudziesięciu lat od wydania decyzji administracyjnej dochodzi do sytuacji, gdzie weryfikacja decyzji administracyjnej dokonywana jest z inicjatywy osób, które nie były adresatami tych decyzji i nie dotknęły ich w sposób bezpośredni skutki tych decyzji (np. osoby te nie poniosły uszczerbku ekonomicznego w postaci odebrania im własności nieruchomości).

Poza tym z upływem czasu w społeczeństwie coraz bardziej niezrozumiałym jest to dlaczego obecne Państwo, a przez to w konsekwencji i jego obywatele, a następnie przyszłe pokolenia mają ponosić konsekwencje związane z weryfikacją decyzji wydawanych w okresie wczesnego PRL-u, które były produktem orzeczniczym organów władzy niesuwerennej wówczas Polski, a w szczególności jej niedemokratycznego systemu prawnego oraz ustroju społeczno-polityczno-gospodarczego. W tym sensie zniesienie trybu weryfikacji decyzji administracyjnych, o których mowa w art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej, realizuje zasadę sprawiedliwości społecznej wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP.

Z tych powodów Sąd nie widzi zasadniczych wątpliwości natury konstytucyjnej dotyczących naruszenia art. 2 Konstytucji RP poprzez zniesienie jednego z nadzwyczajnych trybów weryfikacji decyzji administracyjnych, wydanych po upływie znacznego czasu. Sąd nie dostrzega też zasadniczych wątpliwości natury konstytucyjnej dotyczących naruszenia art. 77 ust. 2 Konstytucji RP, tj. zakazu zamykania drogi sądowej do dochodzenia naruszonych wolności lub praw.

Skarżący pomijają to, że art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej eliminuje tylko jeden z nadzwyczajnych trybów weryfikacji decyzji administracyjnych (tryb nadzoru z art. 156 kpa).

Zgodnie z art. 4171 § 2 Kodeksu cywilnego jeżeli szkoda została wyrządzona przez wydanie prawomocnego orzeczenia lub ostatecznej decyzji, jej naprawienia można żądać po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu ich niezgodności z prawem, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej. Odnosi się to również do wypadku, gdy prawomocne orzeczenie lub ostateczna decyzja zostały wydane na podstawie aktu normatywnego niezgodnego z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą.

Zdaniem Sądu z art. 4171 § 2 Kodeksu cywilnego nie wynika, że stwierdzenie niezgodności z prawem ostatecznych decyzji administracyjnych musi następować przed organem administracji publicznej tylko i wyłącznie w postępowaniu nieważnościowym. Przepis ten posługuje się zwrotem: po stwierdzeniu "we właściwym postępowaniu" niezgodności z prawem ostatecznej decyzji administracyjnej.

W obecnym stanie prawnym istnieje cały czas procedura wznowienia postępowania administracyjnego (przy zachowaniu wymogów formalnych z art. 148 kpa), która może doprowadzić do wydania decyzji stwierdzającej wydanie zaskarżonej ostatecznej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których organ nie uchylił tej decyzji (art. 151 § 2 kpa), w sytuacji istnienia okoliczności z art. 146 kpa uniemożliwiających uchylenie kwestionowanej decyzji. Decyzja tego rodzaju podlegałaby następnie kontroli sądowoadministracyjnej (art. 3 § 2 pkt 1 ppsa).

To zaś, że w niniejszej sprawie strona starała się o uzyskanie prejudykatu dla sprawy odszkodowawczej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, a nie w trybie wznowienia postępowania administracyjnego (np. w oparciu o podstawę wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 kpa) było suwerenną decyzją strony i takiego postępowania Sąd w niniejszej sprawie nie oceniał. Należy tylko wskazać, że jedną z eksponowanych okoliczności we wniosku nieważnościowym było to, że po zakończeniu II Wojny Światowej T. K. wraz z rodziną został wysiedlony z miejscowości W. na [...] do [...], gdzie mieszkał do śmierci w 1969 r. To zaś stanowi argumentację wskazującą, że T. K. mógł być pozbawiony udziału w postępowaniu administracyjnym zakończonym orzeczeniem z 1 lutego 1955 r.

Sąd zwraca uwagę, że regulacja z art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej nie jest czymś nowym w porządku prawnym obowiązującym po 1990 r. Podobną regulację zawiera, obowiązujący od 1 stycznia 1992 r., art. 63 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 2243 ze zm.). Zgodnie z art. 63 ust. 2 tej ustawy do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz.U. Nr 27, poz. 250 i z 1975 r. Nr 16, poz. 91) nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji. Postępowanie administracyjne toczące się w sprawach, o których mowa w ust. 2, podlega umorzeniu (ust. 3).

Zagadnieniem zgodności art. 63 tej ustawy z przepisami art. 2, art. 7, art. 32 ust. 1, art. 64, art. 77 i art. 78 Konstytucji RP zajmował się Trybunał Konstytucyjny, który nie dopatrzył się niezgodności tego przepisu z Konstytucją RP (por. wyrok TK z 22 lutego 2000 r. sygn. akt SK 13/98; wyrok TK z 15 maja 2000 r. sygn. akt SK 29/99; wyrok TK z 10 czerwca 2020 r. sygn. akt K 11/18).

W uzasadnieniu wyroku z 15 maja 2000 r. Trybunał Konstytucyjny wskazał, że z zasady demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP) można wyprowadzić zasadę dopuszczalności zaskarżania decyzji administracyjnych w toku instancji. Gdyby jednak nawet przyjąć, iż zasada ta obejmuje także dopuszczalność zaskarżania (w drodze środków nadzwyczajnych) ostatecznych decyzji administracyjnych, to nie przesądzałoby to jeszcze o niekonstytucyjności ustawowych ograniczeń czasowych korzystania z tych środków. Nie jest zasadą konstytucyjną nieograniczona w czasie wzruszalność ostatecznych decyzji administracyjnych, zwłaszcza w sytuacji, gdy obowiązujące prawo wyznaczało odpowiednio długi okres dla dochodzenia naruszonych praw. Osoby zainteresowane kwestionowaniem aktów własności ziemi w tzw. trybach nadzwyczajnych dysponowały okresem ponad 10 lat na podjęcie stosownych kroków prawnych. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego okres ten był wystarczająco długi, aby osoby, które uważały się za pokrzywdzone, mogły dochodzić swoich praw oraz ewentualnie stosownego odszkodowania. Wprowadzone ograniczenie Trybunał uzasadnił ochroną wartości konstytucyjnej jaką jest stabilność stosunków prawnych, oraz rosnącymi z upływem czasu trudnościami dowodowymi w prowadzeniu nadzwyczajnego postępowania weryfikacyjnego i zmieniającą się w czasie interpretacją przesłanki "rażącego naruszenia prawa", a także potrzebą ochrony praw nabytych przez osoby trzecie.

W uzasadnieniu wyroku z 10 czerwca 2020 r. Trybunał Konstytucyjny, uznając za zgodną kwestionowaną regulację z art. 7 Konstytucji RP, powołał się na potrzebę ochrony stanu faktycznego i prawnego ukształtowanego po upływie niemal 40 lat, w sytuacji gdy przez nieomal 20 lat strony mogły kwestionować w trybach nadzwyczajnych akty własności ziemi. Trybunał wskazał, że w państwach, w których proklamowano obowiązywanie zasady demokratycznego państwa prawnego, powszechnie aprobowane jest ogólne założenie, że prawo winno zapewniać ochronę tym, którzy korzystają ze swoich praw. W stosunku do osób zainteresowanych, które przez wiele lat nie podejmują kroków prawnych dla realizacji swoich roszczeń, ustawodawca ma więc prawo wprowadzenia w pewnym zakresie regulacji pozbawiającej możliwości skutecznego dochodzenia tych roszczeń. Dotyczy to także odszkodowania z tytułu niezgodnego z prawem działania organów władzy publicznej.

Zdaniem Trybunału nieograniczona w czasie dopuszczalność wzruszania ostatecznych decyzji o przejęciu nieruchomości przez Skarb Państwa byłaby przyzwoleniem na trwanie w bezczynności prawnej przez osoby, które przez blisko dwadzieścia lat mogły żądać wszczęcia określonych w kodeksie postępowania administracyjnego procedur nadzwyczajnych w celu weryfikacji tych decyzji.

Według Trybunału stwierdzenie niekonstytucyjności art. 63 ust. 2 i 3 byłoby niedopuszczalną ingerencją w ukształtowane od wielu lat stosunki prawne i wynikające z nich skutki ekonomiczne i gospodarcze, która prowadziłaby do naruszenia zasad bezpieczeństwa prawnego, pewności prawa i stabilności stosunków prawnych i która dotknęłaby zwłaszcza nabywców nieruchomości działającym w zaufaniu do państwa i stanowionego przez nie prawa.

Wobec tego Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie uznał, że w realiach tej konkretnej sprawy prymat należało dać zasadzie stabilizacji porządku prawnego wynikającego z indywidualnego aktu administracyjnego, który wywołał skutki wiele lat temu. Zasada ta wywodzona jest z ogólniejszej zasady demokratycznego państwa prawnego przewidzianej w art. 2 Konstytucji RP.

Niezależnie od powyższego Sąd wskazuje, że przed Trybunałem Konstytucyjnym z wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich zawisła sprawa o sygn. K 2/22 o stwierdzenie, że art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej – w zakresie w jakim uniemożliwia stwierdzenie wydania decyzji administracyjnej z naruszeniem prawa jest niezgodny z art. 2, art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2, a także z art. 64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP. W uzasadnieniu swojego wniosku Rzecznik podniósł, że jego zastrzeżenia budzi przyjęte w zaskarżonym przepisie rozwiązanie intertemporalne, które nakazuje umorzenie niektórych postępowań pozostających w toku.

Jeżeli zatem Trybunał Konstytucyjny uzna, że regulacja z art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej jest niezgodna ze wskazanymi wzorcami konstytucyjnymi, to w takim przypadku strona będzie mogła żądać wznowienia niniejszego postępowania administracyjnego w terminie jednego miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego (art. 145a kpa).

Jeżeli chodzi o zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 189 ust. 1 Regulaminu Sejmu w toku procedowania ustawy zmieniającej Sąd zauważa, że w zakresie właściwości wojewódzkich sądów administracyjnych leży kontrola legalności aktów i czynności z zakresu administracji publicznej, w tym indywidualnych aktów administracyjnych, czy aktów prawa miejscowego (art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.). W zakresie właściwości sądów administracyjnych pierwszej instancji nie leży kontrola legalności ustaw uchwalanych przez Sejm RP, a następnie podpisanych przez Prezydenta RP i ogłoszonych w Dzienniku Ustaw RP.

Biorąc pod uwagę powyższe i nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.) w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.