Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 496/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-06-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 602  ceny
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Transport
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 16 ust. 3, ust. 4 i ust. 5 pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 2136
law: Ustawa z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym - tekst jedn.
article: art. 40 ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 506
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity
article: art. 7, art. 87 ust. 2, art. 94
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia del. WSA Tomasz Smoleń (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Rady M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 23 października 2019 r. sygn. akt II SA/Ke 648/19 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w Opatowie na uchwałę Rady M. z dnia 29 stycznia 2018 r. nr XLVIII/274/2018 w przedmiocie określenia przystanków komunikacyjnych, warunków i zasad korzystania oraz ustalenia stawki opłat za korzystanie z przystanków komunikacyjnych oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 23 października 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach po rozpoznaniu na rozprawie sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w (...) na uchwałę Rady Miejskiej w (...) z dnia (...) nr (...) w przedmiocie określenia przystanków komunikacyjnych, których właścicielem lub zarządzającym jest gmina, warunków i zasad korzystania z nich oraz opłat za ich korzystanie stwierdził nieważność paragrafu 4 zaskarżonej uchwały.

Orzeczenie zapadło w następującym stanie faktycznym sprawy:

Zaskarżoną uchwałą z dnia (...). nr (...), podjętą art. 7 ust 1 pkt 4 i art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1875 z późn. zm.) oraz art. 15 ust. 2 i art. 16 ust. 1, 4, 5 i 6 ustawy z dnia 16 grudnia 201 Or. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz. U. z 2017 r. poz. 2136 z późn. zm.), Rada Miejska w (...) w § 4 uchwały postanowiła, że:

- "Ustala się stawkę opłat za korzystanie z przystanków komunikacyjnych, których właścicielem lub zarządzającym jest Gmina (...) w wysokości 0,02 zł. za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku" - ust. 1

- “Odpłatność za korzystanie z przystanków pobierana jest kwartalnie. Wysokość opłaty kwartalnej za korzystanie z przystanków jest wynikiem pomnożenia kwoty podanej w pkt 1 przez dzienną sumę wyjazdów na udostępnione przystanki oraz ilość dni korzystania z przystanków w ciągu kwartału." - ust. 2

Uchwała nie zawiera uzasadnienia. Załącznikami do uchwały są: Regulamin dotyczący warunków i zasad korzystania z przystanków komunikacyjnych na terenie Gminy (...) - Załącznik nr 1 i Wykaz przystanków komunikacyjnych, których właścicielem lub zarządzającym jest Gmina (...) - Załącznik nr 2.

Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wywiódł Prokurator Rejonowy w (...), zaskarżając ww. uchwałę Rady Miejskiej w (...) w całości, zarzucając tej uchwale istotne naruszenie przepisów prawa, tj. art. 16 ust. 4 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym, polegające na przekroczeniu przez Radę Miejską w (...) upoważnienia ustawowego do wydania uchwały, zawartego w powyżej wskazanych przepisach, poprzez przyjęcie w § 4 tej uchwały stałej wysokości opłat w kwocie 0,02 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym, dla wszystkich operatorów i przewoźników wykonujących publiczny transport zbiorowy na obszarze właściwości Gminy (...), bez dokonania uprzedniej analizy wskazującej, dlaczego zastosowano jednolitą stawkę dla wszystkich przewoźników operujących na przystankach znajdujących się na terenie Gminy, dlaczego niezróżnicowano opłat ze względu na standard poszczególnych przystanków komunikacyjnych, czy też wielkość taboru, jakim wykonywany jest przewóz, co doprowadziło do przyjęcia stawek o dyskryminującym charakterze zwłaszcza mniejszych przewoźników. Skarżący wniósł wobec powyższego o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w (...).

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu swojego stanowiska organ nie zgodził się ze stanowiskiem zaprezentowanym przez prokuratora co do zaniechania rozważenia w procesie uchwałodawczym przez Radę Miejską w (...), czy ustalona wysokość stawki opłaty za korzystanie z przystanków komunikacyjnych nie będzie dyskryminować określonego kręgu jej adresatów, bowiem takie rozważania zostały przez Radę poczynione.

Na rozprawie w dniu 23 października 2019 r. Prokurator Rejonowy delegowany do Prokuratury Okręgowej w (...), który stawił się w imieniu skarżącego wskazał, że popiera skargę, modyfikując jednocześnie jej wnioski w ten sposób, że wnosi o stwierdzenie nieważności jedynie § 4 zaskarżonej uchwały. Prokurator podniósł, że pozostałe postanowienia uchwały mogą funkcjonować w obrocie prawnym niezależnie od § 4.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga Prokuratora Rejonowego w (...) okazała się zasadna.

Sąd I instancji stwierdził, że w niniejszej sprawie ani z postanowień uchwały, ani z przedłożonych przez organ dokumentów towarzyszących podjęciu uchwały - protokół z obrad Sesji Rady Miejskiej w (...) odbytej w dniu (...). nie wynika bowiem, aby Rada Miejska w (...), podejmując tę uchwałę i ustalając przedmiotową stawkę opłaty w wysokości 0,02 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym dla wszystkich przewoźników wykonujących przewozy pasażerów i korzystających z przystanków komunikacyjnych na terenie Gminy (...), rozważyła niedyskryminujące zasady. Uchwała w ogóle nie zawiera uzasadnienia. Organ takiego dokumentu nie przedłożył do Sądu, jak również w BIP uchwała nie zawiera uzasadnienia. Natomiast w protokole z obrad Sesji Rady Miejskiej w (...) odbytej w dniu (...) brak jest zapisów, które pozwalałyby na uznanie, że została ona podjęta z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad.

WSA wskazał, że rozstrzygające w niniejszej sprawie było to, że podejmując zaskarżoną uchwałę w części dotyczącej § 4, nie powołano się na żadne argumenty związane z kryterium niedyskryminacji, które byłyby analizowane i rozważane przez radnych głosujących nad zaskarżoną uchwałą. Również stanowisko organu przedstawione w odpowiedzi na skargę nie może sanować naruszenia prawa, do jakiego doszło w związku z podjęciem uchwały. Za niezgodny z prawem uznał wydany na podstawie art. 16 ust. 4 ustawy o publicznym transporcie drogowym akt prawa miejscowego, co do którego nie sposób ustalić, czy wydający go organ kierował się przesłankami przewidzianymi w ustawie stanowiącej podstawę prawną do jego wydania, a więc czy stanowi on prawidłowy akt wykonawczy do tej ustawy, zgodny z jej celami i uszczegółowiający zawarte w niej regulacje. Argumentacja zawarta w odpowiedzi na skargę mogłaby zostać uwzględniona, gdyby znalazła się ona w uzasadnieniu uchwały bądź protokole z obrad Rady Miejskiej w (...) poprzedzających podjęcie skarżonej uchwały. Niewykluczone, że opisane przez organ rozmowy i konsultacje się odbyły, ale brak na to dowodów. Postanowienie zawarte w § 4 ust. 2 uchwały zawiera odesłanie do ustępu pierwszego tego paragrafu, zatem pozostawienie w obrocie prawnym tego zapisu wobec stwierdzenia nieważności § 4 ust. 1 uchwały było niecelowe. Sąd I instancji zauważył, że warunki i zasady korzystania z przystanków komunikacyjnych na terenie Gminy (...) co do zasady określa regulamin stanowiący załącznik nr 1 do tej uchwały. Wyeliminowana w tej sprawie regulacja § 4 ust. 2 uchwały w znacznym zakresie znajduje swoje rozwinięcie w tym regulaminie, który pozostaje w obrocie prawnym.

Zdaniem WSA powyższe skutkowało stwierdzeniem, że zaskarżona uchwała w części dotyczącej § 4 w sposób istotny narusza art. 16 ust. 4 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym i art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Jak zasadnie wskazuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak wskazania motywów podjęcia uchwały wpływa także zasadniczo na jej ocenę z punktu widzenia standardów konstytucyjnych. Skoro granice samodzielności działania organów gminy wyznacza legalność działania tych organów, a wykonywanie uchwałodawczej działalności rady gminy powinno się odbywać zawsze zgodnie z obowiązującym prawem, to słusznie wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. ww. wyrok NSA, II GSK 1405/16), że podjęcie uchwały z niewypełnieniem delegacji ustawowej stanowi także istotne naruszenie art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP, a także zasady praworządności i legalności wynikających z art. 7 Konstytucji RP.

W ocenie Sądu I instancji nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy również to, że zaskarżona uchwała została uchylona uchwałą Rady Miejskiej w (...) z dnia (...). nr (...). Skuteczne uchylenie uchwały inną, kolejną uchwałą wywołuje jedynie skutek na przyszłość (ex nunc). Uchwała poprzednia (uchylona) wywołuje skutki prawne do daty wejścia w życie uchwały uchylającej. W przypadku, gdy uchwała wywołała już jednak skutki prawne, zachodzi konieczność oceny legalności zaskarżonego aktu.W niniejszej sprawie zaskarżona uchwała - będąca aktem prawa miejscowego – weszła w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w życie (Dz. Urz. Woj. Święt. Z 2018 r. poz. 562), a więc wywołała określone skutki prawne. Zachodziła zatem konieczność merytorycznego rozpoznania skargi i oceny legalności zakwestionowanego aktu prawa miejscowego w zakresie § 4 zaskarżonej uchwały.

Z powyższych przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., orzekł jak w wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Rada Miejska w (...), wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Kielcach oraz zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, mające wpływ na rozstrzygnięcie sprawy i w konsekwencji wydanie wyroku stwierdzającego nieważność paragrafu 4 uchwały Nr (...) Rady Miejskiej w (...) z dnia (...)., w sprawie: określenia przystanków komunikacyjnych, których właścicielem lub zarządzającym jest Gmina (...) warunków i zasad korzystania z nich oraz opłat za ich korzystanie, a w szczególności przepisu art. 16 ust. 4 w związku z ust. 1 i ust. 5 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym oraz art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i w związku z tym bezpodstawne przyjęcie, że dla oceny motywów działania organu nie jest wystarczająca sama treść uchwały, a kryteria jakimi kierowali się radni podejmując przedmiotową uchwałę winny wynikać z uzasadnienia uchwały oraz towarzyszących podjęciu uchwały dokumentów;

2. naruszenie przepisu postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a to przepisu art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7, art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym poprzez błędne przyjęcie, iż podjęcie uchwały Nr (...) przez Radę Miejską w (...) nastąpiło z naruszeniem konstytucyjnych zasad praworządności i legalności oraz z przekroczeniem uprawnień.

W uzasadnieniu przedstawiono argumenty mające świadczyć o trafności zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od doręczenia odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z dyspozycją art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów.

Stosownie do art. 183 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania określone w § 2 powołanego przepisu. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził również podstaw do odrzucenia skargi oraz umorzenia postępowania przed Sądem pierwszej instancji, co obligowałoby do wydania postanowienia w trybie art. 189 p.p.s.a.

Skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia wyroków sądu pierwszej instancji, a więc zarzuty w niej formułowane powinny być kierowane do tego sądu. Z kolei związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, o czym była mowa wyżej, sprawia że zakres kontroli instancyjnej jest wyznaczany przez samego autora skargi kasacyjnej przez podniesienie zarzutu naruszenia prawa materialnego czy przepisów postępowania (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznaje sprawy w jej całokształcie, od początku, a jedynie w granicach podniesionych zarzutów kasacyjnych. Oznacza to, że nie może on uzupełniać, rozszerzać ani poszukiwać nowych zarzutów kasacyjnych, jak też przedstawiać, niejako za stronę, argumentacji służącej uzasadnieniu tych zarzutów. Zgodnie z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna zawierać uzasadnienie podstaw kasacyjnych przez przedstawienie argumentacji na poparcie wykładni przepisów prawa, odmiennej niż przyjął sąd pierwszej instancji w zaskarżonym orzeczeniu, ewentualnie wskazanie, na czym polega niewłaściwe zastosowanie przepisów prawa, a dodatkowo, w odniesieniu do naruszeń procesowych - uzasadnienie, że zarzucane uchybienie rzeczywiście mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a więc taki, iż gdyby do niego nie doszło, to zostałoby podjęte rozstrzygnięcie o odmiennej treści.

Stosownie do art. 193 zd. drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę podniesionych w niej zarzutów.

Niniejsza skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., tj. naruszeniu prawa materialnego i naruszeniu przepisów postępowania.

Naruszenie prawa materialnego może nastąpić przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Powszechnie za błędną wykładnię prawa uznaje się mylne rozumienie konkretnego przepisu prawa. Stąd, sformułowanie zarzutu błędnej wykładni prawa materialnego wymaga od strony wykazania, na czym polega wadliwe odczytanie przez sąd pierwszej instancji treści kwestionowanego przepisu oraz wskazania jak należy odczytywać ten przepis. Natomiast podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe jego zastosowanie strona powinna wskazać, że ustalony w sprawie stan faktyczny nie odpowiada hipotezie określonej normy prawnej (tzw. błąd subsumcji). Z kolei podniesienie zarzutu naruszenia przepisów postępowania wymaga od wnoszącego skargę kasacyjną wykazania istoty tego naruszenia. Mimo, że przepisy p.p.s.a. nie określają warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej, to należy przyjąć, iż ma ono za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionych podstaw kasacyjnych, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonych podstaw kasacyjnych (por. wyroki NSA z: 5 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 299/04 z glosą A. Skoczylasa OSP 2005, Nr 3, poz. 36; 9 marca 2005 r., sygn. akt GSK 1423/04; 10 maja 2005 r., sygn. akt FSK 1657/04; 12 października 2005 r., sygn. akt I FSK 155/05; 23 maja 2006 r., sygn. akt II GSK 18/06; 4 października 2006 r., sygn. akt I OSK 459/06).

Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie spełniają w pełni wskazanych wyżej wymogów. Przede wszystkim zarzuty te nie zostały uzasadnione, co niewątpliwie stanowi wadę konstrukcyjną skargi kasacyjnej. Uwzględniając nawet treść uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego w pełnym składzie z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 (ONSAiWSA 2010 r., Nr 1, poz. 1), wskazany brak uniemożliwia odniesienia się do tak sformułowanych zarzutów skargi kasacyjnej.

W punkcie 1. petitum skargi kasacyjnej zarzucono również naruszenie art. 16 ust. 4 ustawa o transporcie oraz art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019r., poz. 506 z późn. zm.) poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i w związku z tym bezpodstawne przyjęcie, że dla oceny motywów działania organu nie jest wystarczająca sama treść uchwały, a kryteria jakimi kierowali się radni podejmując przedmiotową uchwałę winny wynikać z uzasadnienia uchwały oraz towarzyszących podjęciu uchwały dokumentów.

W myśl art. 16 ust. 4 ustawy o transporcie, za korzystanie przez operatora i przewoźnika z przystanków komunikacyjnych lub dworców, których właścicielem albo zarządzającym jest jednostka samorządu terytorialnego, mogą być pobierane opłaty. Stawka opłaty jest ustalana w drodze uchwały podjętej przez właściwy organ danej jednostki samorządu terytorialnego, z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad. Stosownie zaś do art. 16 ust. 5 pkt 1 ustawy o transporcie, stawka opłaty, o której mowa w ust. 4, nie może być wyższa niż 5 gr za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym.

Jak trafnie wskazał Sąd I instancji, przepisy ustawy o publicznym transporcie zbiorowym nie definiują pojęcia "niedyskryminujących zasad". W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wskazuje się, że dyskryminacja to nierówne traktowanie, prawnie nieusprawiedliwione i nieuzasadnione obiektywnymi przyczynami. W orzecznictwie Trybunał przyjmuje, że konstytucyjna zasada równości wobec prawa w ujęciu najszerszym polega na tym, że wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną w równym stopniu, mają być traktowane równo (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 września 1990 r., sygn. U 4/90, OTK 1990, poz. 10). Ustalono też, że zasada równości dotycząca praw i wolności obywateli oznacza zakaz ustanawiania regulacji o charakterze dyskryminującym (np. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 marca 1988 r., sygn. U 7/87, OTK 1988 r., poz. 1), ale pod warunkiem, że adresaci normy prawnej charakteryzują się w równym stopniu określonymi cechami. Z kolei w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 kwietnia 1995 r., sygn. K 11/94 (OTK 1995 r., nr 1, poz. 12) stwierdzono, że zakazane jest nierówne traktowanie podmiotów podobnych, co jednak nie wyklucza nierównego traktowania podmiotów, które nie są podobne (zob. C. Kosikowski, Komentarz do art. 6 [w:] Ustawa o swobodzie działalności gospodarczej. Komentarz, Warszawa 2013, LexisNexis i powołane tam orzecznictwo). Powyższe konstatacje płyną z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego i znajdują odzwierciedlenie także w orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego.

Zaznaczyć należy, że w uzasadnieniu projektu ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (druk sejmowy nr 2916) wskazuje się, iż stawki opłat powinny być ustalane z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad dla wszystkich operatorów i przewoźników, wykonujących publiczny transport zbiorowy na obszarze właściwości organizatora, co wyraźnie zawarto w treści art. 16 ust. 3 ustawy o transporcie. Należy przez to rozumieć zapewnienie traktowania wszystkich przewoźników w sposób równorzędny, poprzez wyeliminowanie lub ograniczenie konkurencji wśród przewoźników wykonujących usługi przewozu w granicach miasta. W szczególności odnosi się to do takich kwestii, jak np. jednakowa wysokość stawki opłat, uwzględnianie standardu poszczególnych przystanków komunikacyjnych lub dworców, uwzględnianie wielkości taboru jakim wykonywany jest przewóz. W sytuacji, gdy przystanki lub dworce są własnością lub w zarządzie jednostki samorządu terytorialnego (gminy), za ich korzystanie mogą być pobierane opłaty, których stawka może być ustalona w drodze uchwały podjętej przez właściwy organ danej jednostki samorządu terytorialnego, również z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad, o których mowa powyżej. Jednakże w projektowanym art. 15 ust. 5 wprowadzona została górna granica, do której właściwy organ może ustalić stawkę omawianej opłaty, co ma służyć ograniczeniu dowolności w jej ustalaniu w nadmiernej wysokości. Przedmiotowa stawka będzie ulegała waloryzacji, o czym mówi projektowany ust. 6 omawianego artykułu. Możliwość nałożenia omawianej opłaty uzasadniona jest tym, że zarówno operatorzy, jak i przewoźnicy wykonujący publiczny transport zbiorowy i korzystający przy tym z przystanków lub dworców będących własnością lub w zarządzie jednostki samorządu terytorialnego, partycypowali w kosztach związanych m.in. z korzystaniem z infrastruktury transportowej, z utrzymaniem przystanków lub dworców w należytym stanie, co związane jest z ich sprzątaniem, konserwacją, odnawianiem oraz wieloma innymi czynnościami. Zatem z uzasadnienia projektu ustawy o publicznym transporcie zbiorowym wynika, że przy ustalaniu wysokości opłaty za korzystanie z przystanków komunikacyjnych, należy uwzględnić między innymi takie kwestie jak: standard poszczególnych przystanków oraz wielkość taboru jakim jest wykonywany przejazd.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że przepis art. 16 ust. 4 ustawy o transporcie wskazuje, iż opłata powinna być ustalona z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad. Zatem podejmując uchwałę w oparciu o ten przepis, Rada Gminy powinna mieć na uwadze omawianą przesłankę. Aby ustalić, czy uchwała odpowiada ratio legis przepisu upoważniającego, należałoby zbadać treść uzasadnienia uchwały oraz materiałów dokumentujących jej przygotowanie i uchwalenie (por. wyrok NSA z dnia 17 lutego 2015 r., sygn. akt II GSK 2489/13, wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2860/15).

Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że podejmując zaskarżoną uchwałę, "... w części dotyczącej § 4, nie powołano się na żadne argumenty związane z kryterium niedyskryminacji, które byłyby analizowane i rozważane przez radnych głosujących nad zaskarżoną uchwałą. Również stanowisko organu przedstawione w odpowiedzi na skargę nie może sanować naruszenia prawa, do jakiego doszło w związku z podjęciem uchwały. Za niezgodny z prawem uznać należy bowiem wydany na podstawie art. 16 ust. 4 ustawy o publicznym transporcie drogowym akt prawa miejscowego, co do którego nie sposób ustalić, czy wydający go organ kierował się przesłankami przewidzianymi w ustawie stanowiącej podstawę prawną do jego wydania, a więc czy stanowi on prawidłowy akt wykonawczy do tej ustawy, zgodny z jej celami i uszczegółowiający zawarte w niej regulacje. Argumentacja zawarta w odpowiedzi na skargę mogłaby zostać uwzględniona, gdyby znalazła się ona w uzasadnieniu uchwały bądź protokole z obrad Rady Miejskiej w (...) poprzedzających podjęcie skarżonej uchwały.".

Brak uzasadnienia uchwały, daje podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały, albowiem nie jest możliwe ustalenie motywów jej podjęcia. Zwłaszcza dla oceny motywów działania organu nie może być wystarczająca sama treść uchwały, z której nie wynikają racje, jakimi kierował się organ podejmujący rozstrzygnięcie skierowane do adresatów stojących na zewnątrz administracji i dotyczące ich sytuacji prawnej. W tym miejscu wymaga podkreślenia, co wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd I instancji, że analiza zawartych w aktach sprawy dokumentów nie prowadzi do wniosku, aby przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały kierowano się kryterium uwzględnienia niedyskryminujących zasad.

Brak analizy wskazującej, że zastosowanie jednolitej stawki w przypadku wszystkich przewoźników operujących na przestankach, których właścicielem lub zarządzającym jest skarżąca kasacyjnie, byłoby uzasadnione. Oczywiście nie można wykluczyć, że w wyniku uprzednio przeprowadzonej analizy, Rada Gminy słusznie stwierdzi, iż specyfika lokalna w pełni uzasadnia zastosowanie jednej stawki. Tym niemniej powody uchwalenia stawki w takiej, a nie innej jej wysokości, powinny znaleźć odzwierciedlenie w jednoznacznym stanowisku Rady, czego w tej sprawie zabrakło. Nie podlega zaś dyskusji to, że granice samodzielności działania organów gminy wyznacza legalność działania tych organów. Wykonywanie uchwałodawczej działalności rady gminy powinno się odbywać zawsze zgodnie z obowiązującym prawem. Brak wskazania motywów podjęcia uchwały wpływa także zasadniczo na jej ocenę z punktu widzenia standardów konstytucyjnych.

W konsekwencji, należało przyznać rację Sądowi I instancji, że za niezgodny z prawem uznać należy wydany na podstawie art. 16 ust. 4 ustawy o publicznym transporcie drogowym akt prawa miejscowego, co do którego nie sposób ustalić, czy wydający go organ kierował się przesłankami przewidzianymi w ustawie stanowiącej podstawę prawną do jego wydania, a więc, czy stanowi on prawidłowy akt wykonawczy do tej ustawy, zgodny z jej celami i uszczegółowiający zawarte w niej regulacje. Podejmując zaskarżoną uchwałę, nie powołano się na żadne argumenty związane z kryterium niedyskryminacji, które byłyby analizowane i rozważane przez radnych głosujących nad zaskarżoną uchwałą. Należało zatem uznać, że z powodu braku powołania się na przesłanki ustawy stanowiącej podstawę do podjęcia zaskarżonej uchwały, nie jest możliwe przyjęcie, iż zaskarżoną uchwałę podjęto zgodnie z upoważnieniem ustawowym zawartym w art. 16 ust. 4 ustawy o publicznym transporcie drogowym.

Z uwagi na powyższe, zgodzić należało się z Sądem I instancji, że zaskarżona uchwała istotnie narusza art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a także zasady praworządności i legalności wynikające z art. 7 Konstytucji RP, a w konsekwencji przyjęcie, iż organ naruszył w sposób istotny art. 16 ust. 4 ustawy o transporcie.

Mając na uwadze przytoczone argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny uznał za chybione zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej i dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. w związku art. 182 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.