Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2767/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-07-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 58
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Wiesław Morys Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska po rozpoznaniu w dniu 13 lipca 2017r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 14 maja 2015 r. sygn. akt II SA/Ke 257/15 w sprawie ze skargi A. G. na postanowienie Prezydenta Miasta Kielce z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z 14 maja 2015 r. oddalił skargę A. G. na postanowienie Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Kielcach działającego z upoważniania Prezydenta Miasta Kielce z [...] lutego 2015 r. w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa.

Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Postanowieniem z 30 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Ke 1104/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), odrzucił skargę A. G. na akt z zakresu administracji publicznej wydany z upoważnienia Prezydenta Miasta Kielce przez Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Kielcach z [...] października 2014 r. w przedmiocie przyznania wynagrodzenia kuratorowi ustanowionemu dla nieznanego z miejsca pobytu. Sąd wskazał, że skarżący przed wniesieniem skargi nie wezwał organu do usunięcia naruszenia prawa. Niezachowanie tego wymogu spowodowało, iż skarga była niedopuszczalna i jako taka, stosownie do treści art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., podlegała odrzuceniu. Końcowo Sąd wskazał, iż na takie rozstrzygnięcie nie ma wpływu fakt, że organ nie pouczył skarżącego o obowiązku wcześniejszego wezwania do usunięcia naruszenia prawa, ograniczając się do pouczenia o prawie wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego.

W piśmie z [...] stycznia 2015 r. skierowanym do Prezydenta Miasta Kielce - Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Kielcach skarżący wystąpił z wnioskiem o przywrócenie terminu do złożenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, z jednoczesnym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa.

Pismem z dnia [...] lutego 2015r. organ poinformował skarżącego, iż zgodnie ze stanowiskiem NSA wyrażonym w wyroku o sygn. akt I OSK 2748/12, rozstrzygnięcie w sprawie o przyznanie wynagrodzenia przedstawicielowi strony, ustanowionemu na podstawie art. 34 k.p.a. nie jest aktem wydanym w trybie postępowania administracyjnego. W związku z powyższym organ, w kwestii prośby o przywrócenie terminu do wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa wydaje akt w formie przewidzianej w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Odnosząc się natomiast do wniosku o przywrócenie terminu do złożenia wezwania do usunięcia naruszenia, organ wskazał, iż strona obowiązana jest do zachowania szczególnej staranności przy dokonywaniu czynności procesowej, zatem przywrócenie terminu nie jest dopuszczalne gdy strona dopuściła się choćby lekkiego niedbalstwa. W treści skargi do WSA w Kielcach skarżący wskazał, że znaczenie art. 52 p.p.s.a. jest mu znane, oraz rozumie zasadę dwuinstancyjności postępowania, ale pomimo tego nie wniósł wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa w obawie o możliwość "nieuzasadnionego zwiększenia ponoszonych przez skarżącego kosztów". Takie działania, zdaniem organu, skarżący podjął świadomie, rozumiejąc zapewne również jego negatywne następstwa, skutkujące odrzuceniem skargi przez sąd. Odnosząc się do prawidłowości kwestionowanego przez skarżącego pouczenia w piśmie odmawiającym przyznania wynagrodzenia za pełnienie obowiązków kuratora dla nieznanego z miejsca pobytu organ poinformował, że zgodnie ze stanowiskiem doktryny i orzecznictwa sądowego, wezwanie do usunięcia naruszenia prawa nie jest instytucją postępowania administracyjnego (nie jest środkiem zaskarżenia), lecz formalnym wymogiem wniesienia skargi. Nie stanowi zatem realizacji zasady dwuinstancyjności postępowania. W związku z powyższym organ nie miał obowiązku pouczania skarżącego o prawie wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, które powinno poprzedzać skargę do sądu.

W skardze na "pismo" z [...] lutego 2015 r. w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa skarżący wniósł o uchylenie tego aktu, przywrócenie terminu do złożenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa lub rozważenie możliwości uznania uprawnienia do przywrócenia terminu do złożenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Sąd dopuścił dowód z akt sprawy o sygn. II SA/Ke 1104/14.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uznał, że skarga nie jest zasadna.

Na wstępie Sąd wyjaśnił, że zaskarżone pismo organu z [...] lutego 2015 r. zostało uznane przez Sąd za postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia "wniosku o usunięcie naruszenia prawa", mimo iż formalnie nie zostało przez organ tak zatytułowane. Sąd wyjaśnił, że postanowienie jako akt stosowania przepisów proceduralnych jest wydawane w postępowaniu administracyjnym z reguły na podstawie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i te przepisy stanowią podstawę prawną postanowienia, chyba, że jest ono stanowione na podstawie przepisów ustaw szczególnych, wówczas te przepisy należy powołać jako podstawę prawną postanowienia, albo oba te rodzaje przepisów łącznie. Składniki postanowienia określają przepisy art. 124 w zw. z art. 107 § 2-5 k.p.a. Uwzględniając powyższe, w rozpoznawanej sprawie Sąd uznał, że pismo z 4 lutego 2015 r. należy kwalifikować jako postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do złożenia "wniosku o usunięcie naruszenia prawa".

Dokonując następnie oceny legalności zaskarżonego postanowienia, Sąd stwierdził, że nie narusza ono prawa w stopniu powodującym konieczność jego wyeliminowania z obrotu prawnego.

Sąd podkreślił, że czternastodniowy termin do wezwania na piśmie właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 52 § 3 p.p.s.a., jest terminem prawa procesowego. Podzielił tym samym pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2011 r. w składzie siedmiu sędziów, sygn. akt I FPS 5/10. Sąd zauważył, że przyjęcie, iż termin wskazany w art. 52 § 3 p.p.s.a. ma charakter terminu prawa materialnego, który nie może zostać przywrócony, ograniczałoby prawo do sądu wynikające z art. 45 § 1 Konstytucji. O tym, czy mamy do czynienia z terminem prawa materialnego czy procesowego przesądza cel jakiemu dany termin służy. W przypadku, gdy celem tym jest kształtowanie praw i obowiązków podmiotów w ramach stosunku prawnego wyznaczonego przepisami prawa materialnego terminy, po których upływie następuje wygaśnięcie praw lub obowiązków materialnoprawnych, czy niemożność uzyskania takich praw lub nałożenia obowiązków, mają charakter terminów prawa materialnego. Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa jest nadzwyczajnym środkiem zaskarżenia, wprowadzonym w art. 52 § 3 p.p.s.a., w sytuacji gdy ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia, stanowiącym surogat środka zaskarżenia wynikającego z przepisów ustaw procesowych. Adresatem, do którego ten środek jest kierowany, na mocy wymienionego przepisu p.p.s.a., uczyniono organ, który wydał akt lub dokonał czynności, przeciwko którym ma być wniesiona skarga. W związku z tym normatywną podstawą do działania tego organu, w przypadku gdy brak jest odpowiedniej regulacji prawnej umożliwiającej traktowanie podmiotu korzystającego z tego środka w sposób nie gorszy niż skarżących, którym przysługują środki zaskarżenia, o których mowa w § 1 i 2 tego artykułu, powinny być te przepisy, które odnoszą się do najbliższych procesowo sytuacji załatwianych przez dany organ.

Dalej Sąd dokonał oceny prawidłowości zastosowania przez organ art. 58 § 1 k.p.a. W tym zakresie wskazał, że w piśmie z [...] stycznia 2015 r. skarżący zwrócił się z wnioskiem o przywrócenie terminu z jednoczesnym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. W uzasadnieniu podał, że przyczyną uchybienia terminu, było błędne pouczenie zawarte w piśmie organu z [...] października 2014 r. nie wskazujące, że skarga powinna być poprzedzona wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa. Przyczyna uzasadniająca uchybienie terminu ustała natomiast dopiero w dniu [...] stycznia 2015 r. tj. po doręczeniu skarżącemu odpisu postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z 30 grudnia 2014 r. o odrzuceniu skargi, z którego dowiedział się, że wniesienie skargi winno być poprzedzone wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa.

Sąd uznał za trafne stanowisko organu, iż strona obowiązana jest do zachowania szczególnej staranności przy dokonywaniu czynności procesowej, zatem przywrócenie terminu nie jest dopuszczalne gdy strona dopuściła się choćby lekkiego niedbalstwa. Podkreślono wobec tego, że w skardze do WSA w Kielcach na pismo organu z [...] października 2014 r. skarżący wskazał, że rozumie zasadę postępowania administracyjnego i zna treść art. 52 p.p.s.a., ale pomimo tego nie wniósł wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa w obawie o możliwość "nieuzasadnionego zwiększenia ponoszonych przez skarżącego kosztów". Podkreślił również, że pomimo posiadania wyższego wykształcenia prawniczego kierował się pouczeniem udzielonym mu przez organ administracji.

W ocenie Sądu, w okolicznościach tej sprawy nie można przyjąć, że skarżący dochował należytej staranności przy dokonywaniu czynności procesowej. Skarżący bowiem pomimo posiadanej wiedzy o treści art. 52 p.p.s.a. nie podjął działań zmierzających do poprzedzenia wniesienia skargi wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa.

W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku A. G. podniósł następujące zarzuty:

1. naruszenie art. 3 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm., dalej: p.u.s.a.) w zw. z art. 135 p.p.s.a. poprzez zaniechanie rozpoznania zasadniczych zarzutów skargi na postanowienie Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Kielcach działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta Kielce z [...] lutego 2015 r., w następstwie czego postanowienie to nie zostało poddane prawidłowej kontroli pod względem jego zgodności z prawem, co doprowadziło do błędnego ustalenia przez Sąd, że uchybienie terminowi nie nastąpiło na skutek błędu organu administracji;

2. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez przyjęcie stanu faktycznego niezgodnego z rzeczywistością, co doprowadziło do błędnego ustalenia przez Sąd, iż w sprawie doszło do przekroczenia terminu co nastąpiło ma skutek zaniedbania skarżącego;

3. naruszenie art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 oraz § 3 k.p.a. poprzez niedostrzeżenie przez Sąd, iż organ administracyjny w zaskarżonym akcie naruszył wskazane przepisy postępowania administracyjnego, a w konsekwencji błędnie zastosował art. 58 § 1 i 2 k.p.a., co uzasadniało uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonego aktu organu administracji.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Kielcach wniósł o oddalenie tej skargi i obciążenie skarżącego kosztami postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Kontrolowane przez Sąd I instancji w rozpoznawanej sprawie postanowienie wydane zostało w trybie art. 58 k.p.a. umożliwiającym przywrócenie terminu do dokonania czynności procesowej przez stronę lub uczestnika postępowania. Instytucja ta ma na celu ochronę jednostki przed negatywnymi skutkami uchybienia terminu. Przepis ten formułuje cztery przesłanki przywrócenia terminu, które muszą wystąpić łącznie. Jedną z nich, kluczową w rozpoznawanej sprawie, jest uprawdopodobnienie przez osobę zainteresowaną braku swojej winy. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że o braku winy w niedopełnieniu obowiązku można mówić tylko w przypadku stwierdzenia, iż dopełnienie obowiązku stało się niemożliwe z powodu przeszkody nie do przezwyciężenia. "Uchybienie terminu może być poczytane jako zawinione przez stronę, jeżeli pragnęła ona wydarzenia albo godziła się na nie, jakkolwiek mogła mu zapobiec. Uchybienie terminu może też być stronie poczytane jako zawinione przez nią, jeśli strona nie chciała dopełnić czynności w terminie albo chciała czynności dopełnić, lecz nie dopełniła z powodu jakiejś przeszkody, którą mogła przezwyciężyć." (E.Iserzon, J.Starościak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, teksty, wzory i formularze, wyd. IV, Warszawa 1970, s. 136).

Uwzględniając powyższe, należy zgodzić się z Sądem I instancji, iż w warunkach rozpoznawanej sprawy nie zachodziła omówiona wyżej przesłanka umożliwiająca przywrócenie A. G. terminu do wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Skarżący bowiem, będąc świadomym konieczności poprzedzenia skargi wystąpieniem do organu z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, obowiązku tego nie dochował z własnej winy. W skardze w sprawie zarejestrowanej pod sygn. akt II SA/Ke 1104/14, zaznaczył, że zna treść art. 52 p.p.s.a., pomimo tego zdecydował na zastosowanie się do błędnego pouczenia zawartego w kwestionowanym akcie, uznając, że i tak wezwanie to nie byłoby skuteczne. W jego ocenie organ z góry bowiem założył, że poglądu swojego nie zmieni. Taka postawa skarżącego nie mogła zostać pozytywnie oceniona przez organ w kontekście przesłanki uprawdopodobnienia przez osobę zainteresowaną braku swojej winy dla przywrócenia uchybionego terminu.

W świetle powyższego nie zasługiwał na usprawiedliwienie zarzut naruszenia art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 oraz § 3 k.p.a. Organowi było znane stanowisko skarżącego w odniesieniu do realizacji przysługujących mu uprawnień, a zarazem ciążącego na nim obowiązku poprzedzenia skargi wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Pomimo zatem niepełnego pouczenia, jakie zawarte było w akcie wydanym z upoważnienia Prezydenta Miasta Kielce przez Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Kielcach z [...] października 2014 r., nie sposób przyjąć, by brak wystosowania wezwania do usunięcia naruszenia prawa był wynikiem wystąpienia przeszkody nie do przezwyciężenia. Mając na względzie obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od strony należycie dbającej o własne interesy, stwierdzić należy, że okoliczności sprawy uniemożliwiały przyjęcie, iż w sprawie zostały spełnione warunki dla przywrócenia uchybionego terminu.

Powyższe stwierdzenie pozwala na uznanie za niezasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 p.p.s.a., jaki wyprowadzono w skardze kasacyjnej wskazując, że przyznanie posiadania wiedzy z zakresu trybu postępowania poprzedzającego wniesienie skargi było "wysoce nieszczęśliwym sformułowaniem", w istocie bowiem "skarżący dopiero z uzasadnienia postanowienia Sądu o odrzuceniu jego skargi dowiedział się o prawidłowym trybie postępowania". Analiza skargi i formuła użyta osobiście przez A. G. dla jej uzasadnienia pozwala na przyjęcie odmiennych twierdzeń. Wywód skarżącego dotyczący wymagań, jakie art. 52 p.p.s.a. formułuje dla złożenia skargi i oświadczenie o rezygnacji z zastosowania się do tych wymogów ze wskazaniem powodów dokonania takiego wyboru, świadczy o świadomym zawinieniu w niedochowaniu ustawowych terminów. W świetle powyższego należy zgodzić się z Sądem I instancji, że odmowa przywrócenia terminu orzeczona postanowieniem Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Kielcach działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta Kielce z [...] lutego 2015 r. pozostawała w zgodzie z obowiązującymi przepisami prawa.

Końcowo, za nieuzasadniony należało uznać zarzut naruszenia art. 3 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 p.u.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. Przepisy art. 3 § 2 p.p.s.a. oraz art. 1 § 2 p.u.s.a. mają charakter ustrojowy i mogą stanowić podstawę kasacyjną jedynie w drodze wyjątku, np. gdy sąd odmówił rozpoznania skargi, mimo prawidłowości jej wniesienia, czy też orzekał w sprawie, która nie podlega rozpoznaniu przez sądy administracyjne, albo rozpoznając prawidłowo wniesioną skargę dokonał kontroli w sprawie w oparciu o inne kryterium, niż kryterium legalności. Skarga kasacyjna w tym zakresie nie przestawia adekwatnej argumentacji. Oceny omawianego zarzutu nie zmienia przywołanie w jego podstawach art. 135 p.p.s.a., który upoważnia sąd do orzekania także o aktach lub czynnościach niezaskarżonych rozpoznawaną skargą, jednakże wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w danej sprawie. Przepis ten może być stosowany wyłącznie w sytuacji, gdy dochodzi do merytorycznego rozpoznania sprawy, a sąd skargę uwzględnia. W tych warunkach brak było podstaw do zastosowania art. 135 p.p.s.a. przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach rozpoznający przedstawioną sprawę.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, nie stwierdzając zarzucanych naruszeń, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.