Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 830/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2020-02-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 8 par. 1 i 2, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 32 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 2 pkt 1, art. 4 ust. 1 i 2, art. 6 ust. 2 pkt 1, art. 61 ust. 1, art. 64 ust. 3
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c), art. 200
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: par. 3
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Dnia 12 lutego 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Grzegorczyk - Drozda Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Grosińska (spr.) Asesor WSA Małgorzata Kowalska Protokolant Asystent sędziego Daria Przybylska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lutego 2020 roku sprawy ze skarg I. B. i A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...], [...], [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżącej I. B. oraz na rzecz skarżącej A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł. kwotę po 980 (dziewięćset osiemdziesiąt) złotych dla każdej z nich tytułem zwrotu kosztów postępowania. a.bł.


UZASADNIENIE

II SA/Łd 830/19

U Z A S A D N I E N I E

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., po rozpatrzeniu odwołań A sp. z o. o. z siedzibą w Ł. przy ul. A 140, J. M. i J. M., I.B. oraz A. i M. P., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] r. ustalającą dla A sp. z o. o. z siedzibą w Ł. przy ul. A 140 warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami podziemnymi, uzbrojeniem terenu i urządzeniami budowlanymi na terenie położonym w Ł. przy ulicy B i C, obejmującym działki o numerach ewidencyjnych 130/52, 130/64, 130/66, 130/67, 130/68, 130/69, 130/72, 130/73, 130/74, 130/77, 130/78, 130/79, 130/81 i 130/83 oraz fragmenty działek drogowych numer 114/67, 114/77, 144/7 i 161/3 w obrębie geodezyjnym numer [...].

W uzasadnieniu decyzji Kolegium wyjaśniło, że instrumentem prawnym, za pomocą którego gmina stanowi o przeznaczeniu obszarów jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Jeżeli w gminie brak jest takiego planu, o sposobie zagospodarowania określonego terenu rozstrzyga się w drodze decyzji administracyjnej orzekającej o warunkach zabudowy - zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r., poz. 1945 – u.p.z.p.).

Decyzja taka dotyczy konkretnego terenu i ma charakter aktu indywidualnego, zaś ustalenia dla zagospodarowania obszaru czynione są z uwzględnieniem przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem, wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia wymienionych w przepisie warunków. Po pierwsze, co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej winna być zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. Nadto działka winna mieć dostęp do drogi publicznej, istniejące uzbrojenie terenu winno być wystarczające dla zamierzenia budowlanego, a teren winien być zwolniony lub posiadać zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze. Zgodnie z art. 61 ust. 6 cytowanej powyżej ustawy, właściwy minister reguluje w drodze rozporządzenia sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W tym zakresie obowiązuje rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588 ze zm.). Według § 3 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy wyznacza się wokół działki przeznaczonej do zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza się na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków określonych w art. 61 ust. 1 -5 u.p.z.p. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, sporządzonych w skali 1:500 lub 1:1000. Wyniki tej analizy, zawierające część graficzną i tekstową, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. W decyzji ustala się wymagania dotyczące nowej zabudowy. Projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy winien być sporządzony przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego urbanistów lub architektów. Zgodnie z treścią § 9 ust. 2 cytowanego rozporządzenia organ sporządza analizę zawierającą zarówno część tekstową jak i graficzną stanowiącą załącznik do decyzji warunkach zabudowy.

Podstawową czynnością w toku postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, czyli analizy urbanistycznej.

W analizowanej sprawie przeprowadzono analizę architektoniczną - tekstową w zakresie cech i funkcji terenu oraz sporządzono załącznik graficzny przedstawiający obszar analizowany, wokół działki, na której ma być zlokalizowana inwestycja, w wielkości wymaganej na podstawie § 3 ust. 2 wymienionego rozporządzenia tj. trzykrotność szerokości frontu działki, który w tym przypadku wynosi 103m od terenu objętego wnioskiem. Warto nadmienić, że ustalenie szerokości frontu działki - której jak zaznacza inwestor w części graficznej wniosku, główna obsługa komunikacyjna będzie z ulicy A — powinno co do zasady nastąpić w oparciu o fragment działki od strony tej ulicy (czyli ten fragment oznaczony literami HE). I wówczas obszar analizowany należałoby wyznaczyć 3 x szerokość odcinka HE. Można jednak zgodzić się ze stanowiskiem organu I instancji i wyznaczeniem tego parametru w oparciu o szerokość odcinka AB (103m) z uwagi na bardzo nieregularny kształt działki.

W granicach obszaru analizy występuje zabudowa mieszkaniowa jedno i wielorodzinna, uzupełniająca ją gospodarcza i garażowa, a także obiekty usługowe, produkcyjne i magazynowe. W bliskim sąsiedztwie terenu objętego wnioskiem znajdują się trzy skupiska zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Są nimi wschodnia pierzeja ulicy A oraz tereny: jeden leżący przy ul. C 3, 5, 7, 9, 11 i 13 oraz drugi w rejonie ulic D i E. Takie zagospodarowanie obszaru sąsiadującego z działkami objętymi wnioskiem pozwala na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu.

Teren inwestycji ma pośredni dostęp do drogi publicznej, ulicy D poprzez drogi wewnętrzne, ulice: B i C oraz do drogi krajowej - ul. A poprzez istniejący zjazd i dojazd na działkach 130/52, 130/66, 130/67, 130/68, 130/69, 130/73, 130/74 i 130/77 należących do właściciela terenu inwestycji. Warunek należy uznać za spełniony. Projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego :

• przyłączenie do miejskich sieci wodociągowej oraz kanalizacji sanitarnej i deszczowej: pismo B sp. z o. o. [...] z dn.21.08.2018 r.,

• przyłączenie do miejskiej sieci elektroenergetycznej: oświadczenie C S.A. Oddział [...] z siedzibą przy ul. F 58 [...] z dn.03.08.2018r.

• oświadczenie D sp. z o. o. Oddział Zakład [...] w Ł. z siedzibą przy ul. G 18 [...] z dn.25.07.2018 r.

Zgodnie z informacją pochodzącą z ewidencji gruntów prowadzonej przez [...] Ośrodek Geodezji na terenie objętym wnioskiem nie występują grunty o klasyfikacji rolnej i leśnej, natomiast znajdują się użytki opisane symbolami Ba (tereny przemysłowe), Bi (inne tereny zabudowane) i dr (drogi). Warunek braku konieczności uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne należy uznać za spełniony.

Decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Warunek należy uznać za spełniony. Projekt decyzji został na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. przesłany do uzgodnienia z zarządcą drogi (E w Ł.) i uzgodniony w myśl art. 53 ust. 5.

Zgodnie z art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym sporządzenie projektu decyzji powierzono osobie, o której mowa w art. 5 ww. ustawy, albo osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego architektów.

W trakcie postępowania, stosownie do wymogów procedury administracyjnej (zgodnie z art. 61 § 4 oraz art. 10 § 1 k.p.a.), organ zawiadomił strony o toczącym się postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy, zapewniając im czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwił im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów w sprawie.

Organ zapoznał się ze sprzeciwem dotyczącym planowanej inwestycji wyrażonym przez właścicieli nieruchomości przylegających do ulic B i C, w których zasugerowano wydanie decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy oraz uwagami współwłaścicielki nieruchomości przy ul. J 3/5, zawartymi w piśmie z dnia 18.03.2019 r. Z treści pism mieszkańców ulic B i C, wynika, że planowana inwestycja z uwagi na swój charakter może niekorzystnie oddziaływać na poziom wód gruntowych na obszarze przylegającym do terenu inwestycji, doprowadzi do zniszczenia nawierzchni ulic B i C, z uwagi na konieczność przebudowy istniejącej infrastruktury technicznej, wraz z budową planowanych obiektów spowoduje zagrożenie dla istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Ponadto mieszkańcy wspomnianych ulic wskazali, że dodatkowy ruch kołowy, który będą generowały pojazdy mieszkańców zabudowy wielorodzinnej przy braku parkingów w pobliżu wnioskowanej inwestycji spowoduje utrudnienia w dojeździe do ich nieruchomości. Ich zdaniem planowany sposób zagospodarowania terenu kłóci się z zasadą zachowania ładu przestrzennego oraz dobrego sąsiedztwa na analizowanym terenie.

Organ wskazał, że przesłanki określone w pismach właścicieli działek sąsiednich nie mogą stanowić podstawy prawnej do odmowy ustalenia warunków zabudowy dla planowanego zamierzenia. Wnioskowana inwestycja przy zachowaniu parametrów zabudowy określonych na poziomie średnich wartości obliczonych dla zabudowy mieszkaniowej jedno oraz wielorodzinnej stanowi kontynuację funkcji i gabarytów obiektów na działkach sąsiednich. Podstawowy dostęp na teren inwestycji przewidywany jest od strony ulicy A, natomiast dojazdy z ulic B i C mają pełnić role wyłącznie dojazdów dla obsługi pożarowej. Wielkość terenu inwestycji oraz zaproponowany sposób jego zagospodarowania i obsługi komunikacyjnej nie wskazuje w ogóle na konieczność parkowania pojazdów w pasach drogowych ww. ulic. Jak wynika z informacji uzyskanych przez wnioskodawcę od gestorów poszczególnych sieci obiekty mieszkalne na terenie planowanej inwestycji mogą być zasilone w energię elektryczną, gaz i wodę, a dodatkowo jest możliwość odprowadzenia do sieci miejskich ścieków bytowych oraz wód opadowych. Na etapie ustalania warunków zabudowy nie ma podstaw do kwestionowania planowanej inwestycji z uwagi na rodzaj gruntów znajdujących się na terenie objętym wnioskiem oraz ewentualny sposób prowadzenia robót budowlanych. Także nie można twierdzić, że wnioskowane obiekty będą ograniczały dostęp światła do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi znajdujących w budynkach na działkach sąsiednich, ponieważ decyzja o warunkach zabudowy nie przesądza o szczegółach planowanych budynków, ich formie architektonicznej, obrysie na gruncie, a także usytuowaniu w stosunku do granic działek oraz innych obiektów znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie. Te okoliczności konkretyzują się w kolejnym etapie procesu inwestycyjnego - postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Ponadto nie ma możliwości uzależnienia planowanej inwestycji od obowiązku realizacji określonej infrastruktury technicznej na działkach leżących poza granicami terenu objętego wnioskiem i nie dotyczącej przedmiotowego przedsięwzięcia.

Przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie wykazało, że wnioskowana inwestycja spełnia wszystkie warunki, o których mowa w powyższym przepisie. Mianowicie: zabudowa istniejąca na sąsiednich działkach dostępnych z tej samej drogi publicznej niewątpliwie kontynuuje funkcję istniejącą w obszarze analizowanym i pozwala na ustalenie wymagań dla nowej, planowanej zabudowy. Nadto jak wykazało przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie, inwestycja spełnia również pozostałe z przesłanek określonych przez ustawodawcę w treści art. 61 ust. l pkt 2-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Powyższe, wobec regulacji art. 61 ust. 1, wymagającego dla wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy łącznego spełnienia wymienionych w nim przesłanek skutkuje ustaleniem warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.

Oceniając materiał dowodowy zebrany w sprawie Kolegium stwierdziło, że analiza urbanistyczna, stanowiąca podstawę do ustalenia, czy wnioskowana inwestycja odpowiada wymogom określonym w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., została sporządzona prawidłowo, zaś jej wyniki wbrew twierdzeniom inwestora - pozwoliły na przyjęcie określonych w decyzji parametrów projektowanej zabudowy w odniesieniu do zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich w zakresie gabarytów, formy architektonicznej, usytuowania linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Z ustaleń dokonanych w toku postępowania wynika, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, wielorodzinna (w tym dominująca jest zabudowa wolnostojąca) zatem z tego zestawienia w żadnym razie nie można wyprowadzić wniosku o sprzeczności tej zabudowy z zabudową planowaną, która ma także funkcję mieszkania. Oznacza to, iż w sprawie spełniona jest przesłanka określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., czyli zasada dobrego sąsiedztwa. Powołana zasada ma na celu zachowanie w procesie inwestycyjnym kontynuacji funkcji, formy architektonicznej, gabarytów zabudowy oraz sposobu zagospodarowania terenu. Zachowanie tych elementów oznacza, że powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Stwierdzona w obszarze analizowanym zabudowa -zdaniem Kolegium - pozwala na określenie parametrów planowanej zabudowy.

Odnosząc się do zarzutu części stron skarżących wskazującego na naruszenie art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez przyjęcie w istocie, że warunki zabudowy gwarantują ład przestrzenny, mimo że w obszarze analizowanym dominuje zabudowa jednorodzinna wolnostojąca a nie w formie zabudowy wielorodzinnej, Kolegium wskazało, że argument nie jest uzasadniony, bowiem jak już wskazano powołany przepis art. 61 ust. 1 u.p.z.p., dla zachowania zasady dobrego sąsiedztwa, nie wymaga dostosowania nowej zabudowy do przeważającej, dominującej zabudowy w obszarze analizowanym. Za zgodne z zasadą dobrego sąsiedztwa należy uznać określenie warunków zabudowy dla kontynuacji funkcji zabudowy innej niż dominująca w obszarze analizowanym. W obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa. Kontynuacja funkcji oznacza, iż nowa zabudowa musi mieścić się w granicach zastanego w analizowanym obszarze sposobu zagospodarowania terenu, a nie wyłącznie zabudowy dominującej w obszarze analizowanym. Przede wszystkim jednak należy dostrzec, że w przywołanym wcześniej przepisie art. 61 ust. l pkt l u.p.z.p. ustawodawca posługuje się pojęciem funkcji zabudowy, której kontynuacja jest jednym z warunków wydania decyzji o warunkach zabudowy. W § 2 pkt 2 rozporządzenia w sprawie oznaczeń przewidziano, że ustalenia dotyczące funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu zapisuje się poprzez określenie sposobu użytkowania obiektów budowlanych i sposobu zagospodarowania terenu. Natomiast w § 2 pkt 1 rozporządzenia w sprawie oznaczeń wskazano, że ustalenia dotyczące rodzaju zabudowy zapisuje się m.in. stosując nazewnictwo: a) zabudowa mieszkaniowa, w tym: zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna; b) zabudowa usługowa. W kontekście przywołanych regulacji, przypisanie tego samego znaczenia pojęciom funkcji zabudowy i rodzaju zabudowy naruszałoby zakaz tzw. wykładni synonimicznej, polegający na tym, że różnym zwrotom nie należy nadawać tego samego znaczenia. Skoro prawodawca posługuje się w powołanych przepisach odmiennymi pojęciami "funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu" oraz "rodzaju zabudowy", jego intencją nie mogło być nadanie im jednakowego znaczenia.

W decyzji Prezydenta Miasta ustalono warunki zabudowy "dla zamierzenia inwestycyjnego obejmującego budowę budynków mieszkalnych wielorodzinnych", a jako rodzaj inwestycji, w punkcie l decyzji, wskazano "zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna". W decyzji tej określono zatem i funkcję zabudowy (mieszkaniową) i rodzaj zabudowy (mieszkaniową wielorodzinną). Mieszkaniowa funkcja planowanej inwestycji jest zatem bezsprzecznie zgodna z funkcjami występującymi na obszarze analizowanym.

Skoro w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa wolnostojąca realizacja planowanej inwestycji w formie zabudowy wielorodzinnej jest dopuszczalna, ale swoją formą architektoniczną i gabarytami musi w określonym zakresie odpowiadać zabudowie w obszarze analizowanym. Innymi słowy, mimo że inwestor planuje budowę obiektu w formie zabudowy wielorodzinnej wraz z infrastrukturą, jego gabaryty nie mogą zbyt odbiegać od tych ustalonych w obszarze analizowanym, a zatem nie ma obaw że inwestor legalnie wzniesie obiekt dużo większy lub znacznie wyższy niż budynki w sąsiedztwie. Rozróżnienie pojęć "funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu" oraz "rodzaju zabudowy" nie oznacza bynajmniej, że rodzaj istniejącej zabudowy nie determinuje rozstrzygnięcia organu rozpatrującego wniosek o ustalenie warunków zabudowy. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nakazuje bowiem wziąć pod uwagę - poza funkcją zabudowy - także parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabaryty i formę architektoniczną obiektów budowlanych, Imię zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu. Zdaniem Kolegium organ I instancji uwzględnił powyższe ustalając parametry dla planowanej inwestycji.

Autor analizy wskazuje, że wskaźniki zabudowy działek leżących na obszarze objętym analizą wyrażone stosunkiem wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni tych działek zawierają się w przedziale od 0,03 (na nieruchomościach przy ul. H 14a i B 9) do 0,64 (na działce przy ul. H 15). Średnia wielkość omawianego wskaźnika obliczona dla wszystkich nieruchomości znajdujących się na analizowanym terenie wynosi 0,28, natomiast dla działek przylegających do ulic inwestycji: B i C: 0,22. Wnioskodawca przewiduje, że w wyniku planowanego zamierzenia wielkość wskaźnika obliczona dla terenu inwestycji, obejmującego działki nr 130/64, 130/72, 130/78, 130/78, 130/81 i 130/83 (nie wliczono powierzchni działek drogowych oraz działek, na których przewidywany jest dojazd na teren inwestycji od strony ul. A) będzie wynosił 0,33.

W decyzji ustalono wartość wskaźnika zabudowy wyrażoną stosunkiem wielkości powierzchni nowej zabudowy do powierzchni terenu na którym planowana jest realizacja zabudowy mieszkaniowej (obejmującym działki nr 130/64, 130/72, 130/78, 130/79, 130/81 i 130/83) w przedziale od 0,22 (średnia wielkość wskaźnika dla działek leżących przy ul. B i C, czyli bliskiego sąsiedztwa - zabudowania jednorodzinne) do 0,28 (średnia wielkość wskaźnika dla wszystkich działek leżących na terenie objętym analizą). Ustalona wartość zdaniem składu orzekającego jest akceptowalna bowiem po pierwsze mieści się w przedziale wielkości tego wskaźnika obliczonym dla nieruchomości znajdujących się na obszarze objętym analizą. Po drugie zaś wychodząc naprzeciw zamiarom inwestora co do planowanej inwestycji wielorodzinnej znajdującej się w sąsiedztwie jednorodzinnej, nie godzi jednocześnie w zasadę dobrosąsiedztwa i uwzględnia najbliższe sąsiedztwo zabudowy jednorodzinnej pod względem parametrów.

Podobnie sytuacja ma się z parametrem wysokości elewacji frontowej, co do którego inwestor wskazywał we wniosku: do okapu 10m, kalenica 15m. Decyzją Prezydenta Miasta Ł. ustalono wysokości górnych krawędzi elewacji frontowych budynków mieszkalnych wielorodzinnych, ich gzymsów lub do okapów od strony ulic: J, B i C oraz od strony północnej granicy terenu obejmującego działki nr 130/64, 130/72, 130/78,130/79, 130/81 i 130/83 w przedziale od 6m (średnia wysokość elewacji frontowej obliczona dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej znajdującej się na analizowanym terenie) do 9m (średnia wysokość elewacji frontowej obliczona dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej znajdującej się na analizowanym terenie). Podstawę do takiego działania stanowiła sporządzona w sprawie analiza urbanistyczna. Wysokości górnych krawędzi elewacji frontowych budynków mieszkalnych jednorodzinnych zlokalizowanych na ww. terenie zawierają się w przedziale od 2,5m do 8,5m i wynoszą średnio 6m. Natomiast wysokości górnych krawędzi elewacji frontowych obliczone dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej zawierają się w przedziale od 5m do 15,5m i wynoszą średnio 9m.

Jak wynika z wniosku inwestor określił, że wysokości górnych krawędzi elewacji frontowych planowanych budynków mieszkalnych wielorodzinnych będą wynosiły 15m. Jest to wielkość oczywiście występująca w obszarze analizowanym lecz tylko jeden obiekt ma tę wysokość - przy ul. C 18/20, czyli ok. 300m od terenu inwestycji. Wskazane przez inwestora osiedle w kwadracie ul. E, D, I, nie może być odniesieniem bowiem nie ma tam obiektów o wysokości wskazanej przez inwestora -15m.

Organ stwierdził, że nie można za prawidłowe uznać poszukiwanie w całym obszarze analizowanym chociażby jednej nieruchomości i to niedostępnej z tej samej drogi publicznej tylko po to, aby móc wydać decyzję zgodną z oczekiwaniami wnioskodawcy. Wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt u.p.z.p. ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, nie oznacza, zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy. Warunkiem dopuszczenia lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na analizowanym obszarze jest jednakże to, aby analiza urbanistyczna uzasadniała przyczyny odstępstwa poparte oceną zachowania ładu przestrzennego. W tym przypadku Kolegium nie widzi takowych. Okoliczność wskazana przez inwestora, o nieuwzględnieniu szeregu obiektów w obszarze, które powstały niedawno i nie zostały ujęte na mapie (bowiem jest nieaktualna), a wpłynęłyby znacząco na inne ustalenia parametrów, nie zasługują na uwzględnienie. Po pierwsze mapa (która nota bene dostarcza Inwestor) jest aktualna na dzień jej wydania przez jednostkę specjalistyczną. Po drugie w toku prowadzonego postępowania przed organem I instancji następuje weryfikacja istniejących obiektów z aktualnym rejestrem gruntów, w celu ustalenia parametrów tych obiektów. Ponadto w celu sporządzenia analizy przeprowadzona została wizja lokalna w obszarze, co potwierdza materiał zdjęciowy. Zatem nie wydaje się być prawdopodobne, że wskazane przez inwestora obiekty handlowe wielkopowierzchniowe, (C D) powstałe w ostatnim czasie zostały pominięte w obliczaniu parametrów.

Zarówno w piśmiennictwie, jak i judykaturze uznano, że ratio legis art. 61 u.p.z.p. jest "ochrona ładu przestrzennego". Przepis ten ma na celu powstrzymanie zabudowy nie dającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, dla których brak jest planu zagospodarowania przestrzennego, kształtowanie przestrzeni w taki sposób, aby tworzyła harmonijną, estetyczną całość, skomponowaną wg urbanistycznych i architektonicznych kryteriów ładu przestrzennego. Zasada ta stanowi zatem normatywny instrument ograniczający prawo własności nieruchomości i wolność zabudowy, przyjętą - z pewnym ograniczeniem w przepisie art. 6 ust. l pkt 2 powoływanej ustawy.

Kolejnym newralgicznym elementem decyzji o warunkach zabudowy jest szerokość elewacji frontowej, której wyznaczenie normuje przepis § 6 ust. 1 rozporządzenia.

Szerokości elewacji frontowych obiektów zlokalizowanych na analizowanym terenie zostały podane w tabeli - analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu będącej integralną częścią analizy urbanistycznej. Szerokości elewacji frontowych budynków mieszkalnych jednorodzinnych zlokalizowanych na ww. terenie zawierają się w przedziale od 4m do 26m i wynoszą średnio 12m. Natomiast szerokości elewacji frontowych obliczone dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej zawierają się w przedziale od 6m do 37m i wynoszą średnio 15m. W decyzji ustalono szerokości elewacji frontowych budynków mieszkalnych wielorodzinnych od strony ulic: J, B i C oraz od strony północnej granicy terenu obejmującego działki nr 130/64, 130/72, 130/78, 130/79, 130/81 i 130/83 w przedziale od 12m (średnia szerokość elewacji frontowej obliczona dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej znajdującej się na analizowanym terenie) do 15m (średnia szerokość elewacji frontowej obliczona dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej znajdującej się na analizowanym terenie).

Wnioskodawca określił, że szerokości elewacji frontowych planowanych budynków mieszkalnych wielorodzinnych będą wynosiły od 14m do 63m. a w odwołaniu wskazuje na liczne obiekty mające szerokości elewacji frontowej większe niż ustalone.

Zdaniem Kolegium ustalone wartości są zgodne z prawem, opierają się na zasadzie uśrednionych wyników, bowiem brak jest przesłanek do zastosowania wyjątku i wyznaczenia parametru maksymalnego. Mieszczą się w przedziale wielkości ww. wskaźnika obliczonym dla obiektów mieszkalnych zarówno jedno-, jak i wielorodzinnych zlokalizowanych na analizowanym terenie. Uwzględniają ład przestrzenny.

Przechodząc natomiast do linii nowej zabudowy Kolegium wskazało, że w rozpatrywanej sprawie obiekty frontowe na działkach przylegających do ulic B i C, z których jest dostępny teren inwestycji tworzą dość regularną zabudowę. Przy ul. B odległości obiektów od linii rozgraniczającej ulicy zawierają się w przedziale od 5m do 7m. Natomiast na działkach przy ul. C budynki zostały zlokalizowane w samej linii rozgraniczającej lub w przedziale wynoszącym od 3m do 7m od tej linii. Zgodnie z wnioskiem zabudowa mieszkaniowa zostanie zlokalizowana w odległości wynoszącej około 5m od ulicy C oraz około 10m od ulicy B. Na terenie objętym wnioskiem określono zatem w decyzji, od strony ulicy B i C nieprzekraczalne linie zabudowy będące przedłużeniem linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich leżących przy ul. B 3, 5, 7, 11, 11 a, 13 i 13a oraz C 8, 10, 12 i 14. Niezrozumiały jest zarzut inwestora o bezpodstawnym wyznaczeniu linii zabudowy od strony północno-wschodniej terenu inwestycji, bowiem tam nie ma dróg. Wszystkie linie zabudowy wyznaczono od strony dróg czy to ul. C czy ul. B według linii zabudowy nieruchomości sąsiednich. Zdaniem Kolegium taki sposób wyznaczenia przedmiotowego parametru pozwoli na zachowanie ładu przestrzennego w obszarze analizy.

Kolegium wyjaśniło ponadto, że wniosku o ustalenie warunków zabudowy, wbrew twierdzeniom inwestora, nie powinno się interpretować zbyt sztywno. Często bowiem w praktyce zdarzać się będą sytuacje, w których można będzie dopuścić realizację inwestycji, jak wnosił inwestor, ale o nieco innej kubaturze, wysokości, linii architektonicznej, niż inwestor zamierzał, formułując swój zamiar we wniosku. Innymi słowy, granicę, do której organ jest związany wnioskiem inwestora, wyznacza przede wszystkim przeznaczenie projektowanych obiektów budowlanych oraz funkcje, jakie mają one pełnić. Jeżeli natomiast chodzi o gabaryty tych obiektów np. ich wysokość, liczbę kondygnacji, linię architektoniczną, to mogą one być ustalone w decyzji o warunkach zabudowy w sposób nieco odmienny niż wskazany we wniosku inwestora. Dopiero bowiem, po dokonaniu analizy zasad i warunków zagospodarowania określonego terenu, w świetle art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy oraz przepisów rozporządzenia, możliwe jest określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy, które będą podlegały dalszej konkretyzacji w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę.

Inwestor, wskazując parametry we wniosku najczęściej nie jest w stanie z góry przewidzieć wyników tej analizy, dlatego musiałby kilkakrotnie występować z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, dotyczącym tej samej inwestycji aż do momentu, w którym wniosek co do tych parametrów byłby całkowicie zgodny z warunkami zabudowy ustalonymi przez organ. Co więcej, inwestor nie jest w stanie przewidzieć, czy określona w tzw. "koncepcji zagospodarowania terenu" "linia zabudowy" i rozmieszczenie obiektów będzie dopuszczanie w świetle analizy, czy nie. Istotne jest wreszcie to, że jest to tylko koncepcja, a nie projekt budowlany, ściśle określający umiejscowienie obiektu, który podlega zatwierdzeniu w odrębnym postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. Należy zwrócić dodatkowo uwagę na treść przepisów § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2, § 7 ust. 4 powołanego rozporządzenia, które przewidują możliwość przyjęcia przez organ innego niż przewidziany w rozporządzeniu sposobu wyznaczenia wskazanych tam warunków zabudowy w zależności od wyników przeprowadzonej analizy, co jest niemożliwe do przewidzenia przez inwestora.

W przypadku, gdy ustalone przez organ warunki zabudowy co do gabarytów planowanej inwestycji nie pokrywają się z wnioskiem inwestora ma on dwie możliwości -albo przystać na te warunki i realizować inwestycję zgodnie z nimi, albo kwestionować ustalenie warunków nowej zabudowy w drodze odwołania od decyzji organu I instancji, w przypadku, gdy uważa, że tak ustalone warunki zabudowy nie zostały ustalone dla danego terenu zgodnie z przepisami obowiązującego prawa. Nie ma natomiast postępowania w którym, jak twierdzi inwestor, mógłby on przedłożyć kontranalizę urbanistyczną wykonaną na jego zlecenia i stanowiąca podstawę do orzekania przez organ I instancji. Nie znajduje zatem uzasadnienia zarzut strony o pozbawieniu go tego prawa na etapie procedowania przez Prezydenta Miasta Ł. Istotne jest natomiast to, że to organ administracji ma stwierdzić, czy na danym terenie w ogóle zachodzi możliwość inwestowania i określić jej graniczne parametry odnosząc je do zabudowy w obszarze analizowanym, aby zachować ład przestrzenny i urbanistyczny.

W kwestii zarzutów inwestora dotyczących niezapewnienia czynnego udziału w postępowaniu uzgodnieniowym wyjaśnić należy, że są one co najmniej niezrozumiałe. Zarówno bowiem pismo skierowane do Wydziału Ochrony Środowiska i Rolnictwa jak i Zarządu Dróg i Transportu z prośbą o opinię i uzgodnienia skierowane było także do wiadomości pełnomocnika inwestora. Trudno w tej sytuacji odnieść się do zarzutu inwestora : " Wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 106 KPA w zw. z art. 10 § l organ pozbawił stronę czynnego udziału w tej fazie postępowania uniemożliwiając jej ewentualnego skorzystania ze środka, o którym mowa w art. 106 § 5 KPA. " gdyż w sumie to nie wiadomo co zarzuca inwestor. Jeśli inwestor wytyka, że nie uczestniczył w posiedzeniu tychże organów uzgadniających to należy wyjaśnić, że nie ma takich procedur, które mu to umożliwiają. Jednostka specjalizacyjna jeżeli ma wątpliwości w sprawie, działając w trybie art. 53 ust 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wzywa inwestora np. do złożenia wyjaśnień w kwestii obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji. W tym przypadku nastąpiło milczące uzgodnienie. Wskazany przepis sankcjonuje milczenie zarządcy drogi, uznając je za uzgodnienie decyzji. [...] do którego zwrócił się o uzgodnienie organ prowadzący postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji nie wydał wymaganego prawem uzgodnienia w formie postanowienia w terminie 21 dni od daty otrzymania projektu decyzji. Dlatego też, stosownie do art. 53 ust. 5c w związku z art. 60 ust. la ustawy, należało uznać, że nastąpiło tzw. milczące uzgodnienie.

Za nieuzasadnione uznać także zdaniem Kolegium należy, zarzuty odwołania dotyczące negatywnego oddziaływania planowanej inwestycji na sąsiednie nieruchomości, która nie należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Mając na uwadze te zarzuty, wskazać przede wszystkim należy, iż kwestie szczególnej lokalizacji przyszłej inwestycji konkretyzują się dopiero na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego - postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Skoro zatem w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, nie wyznacza się konkretnego miejsca na działce, gdzie ma być wzniesiony planowany obiekt budowlany, trudno na tym etapie przesądzać kwestię oddziaływania. Jak wskazuje jednolite w tym zakresie orzecznictwo, ocena czy projektowany obiekt z uwagi na jego usytuowanie nie będzie stanowił uciążliwości dla nieruchomości sąsiedniej w stopniu naruszającym zasady wynikające z odpowiednich przepisów prawa budowlanego należy, zgodnie z art.5 ustawy Prawo budowlane, do organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę; przy czym organ orzekający w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie powinien wkraczać w kompetencje organu wydającego decyzje o pozwoleniu na budowę.

Nie podzielono argumentu, iż w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, organy prowadzące to postępowanie, winny rozważać potrzebę ochrony osób trzecich immisjami w postaci hałasu czy zwiększonego ruchu samochodów, bądź narażenia na katastrofę budowlaną. Hałas związany z planowaną inwestycją mógłby być bowiem powodem odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy, o ile sam rodzaj planowanej inwestycji uniemożliwiałby zachowanie poziomu hałasu właściwego dla istniejącego obecnie układu urbanistycznego. W przypadku jeżeli planowany rodzaj inwestycji odpowiada dotychczasowej funkcji zabudowy - dochodzenie konkretnej ochrony przed hałasem powinno nastąpić na etapie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Zwiększony ruch samochodowy czy założenie nieuchronnej katastrofy budowlanej również nie podlegają ocenie w prowadzonym postępowaniu przed Kolegium.

Zdaniem Kolegium, podnoszone zarzuty związane z uciążliwościami, które przyniesie realizacja planowanej inwestycji, kwalifikować zdaniem Kolegium należy, w kategoriach interesu faktycznego, a nie mającego znaczenie, interesu prawnego. Warto w tym miejscu dodatkowo wskazać na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 9 października 2007r. sygn. akt II SA/Łd 84/07,Lex 394773, gdzie Sąd podkreślił, iż przedmiotem oceny w postępowaniu o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy może być jedynie spełnienie kryteriów "dobrego sąsiedztwa", o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym. Przedmiotu takiego nie stanowią natomiast zagadnienia związane z wpływem planowanej inwestycji na korzystanie z nieruchomości sąsiadujących, a tym bardziej subiektywnie odczuwana uciążliwość inwestycji. Celem omawianego przepisu prawa nie jest wprowadzenie automatyzmu w działaniu organów, który oznaczałby, że jeżeli istniejąca zabudowa na działce graniczącej realizuje funkcje mieszkaniowe, to nowy obiekt może być tylko budynkiem mieszkalnym tego samego rodzaju, co już istniejący. Istotą decyzji o warunkach zabudowy jest jedynie o ustalenie czy z punktu widzenia obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa, realizacja planowanej inwestycji jest możliwa na wskazanym we wniosku terenie. Skoro jest to decyzja stanowiąca jedynie o możliwości zagospodarowania terenu nie ma mocy ograniczania cudzych praw zarówno do nieruchomości na której planuje się inwestycję czy nieruchomości sąsiednich. Wniosek o ustalenie warunków zabudowy może złożyć każdy, niezależnie od przysługujących mu uprawnień do nieruchomości. Zgodnie z treścią art. 63 ust. l ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Informację tej treści zamieszcza się w decyzji. Z uwagi na swój charakter decyzja o warunkach zabudowy nie może stanowić podstawy do realizacji inwestycji. Budowę można rozpocząć na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która może być wydana jedynie osobie, która wykaże się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że niedoręczenie stronie skarżącej przez organ I instancji decyzji wraz z załącznikiem graficznym stanowiącym mapę z wynikami analizy, o której mowa w § 9 ust. 2 omawianego rozporządzenia, jest naruszeniem art. 109 § 1 k.p.a. Nie jest to jednak istotne naruszenia prawa, a więc taka wada, która uzasadniałaby konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego kwestionowanej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W orzecznictwie panuje bowiem zapatrywanie, iż nie dołączenie do decyzji ustalającej warunki zabudowy właściwie sporządzonej mapy obejmującej obszar analizy, mimo że w trakcie postępowania administracyjnego taka mapa została sporządzona wraz z właściwie zaznaczonym obszarem i była przedmiotem analizy - nie stanowi rażącego naruszenia prawa. Nie można bowiem uznać, że jest to sytuacja analogiczna do braku sporządzenia analizy lub braku jakiegokolwiek wyznaczenia obszaru analizy (vide: wyrok WSA w Krakowie z dnia 13 września 2010 r., w sprawie sygn. akt II SA/Kr 597/10, http://orzeczenia.nsa.gov.pl) lub wręcz wskazuje się, iż brak dołączenia do decyzji załącznika graficznego nie jest wadą decyzji jeżeli tylko analiza architektoniczna została w sprawie przeprowadzona, a jej część graficzna pozostaje do wglądu w aktach sprawy (vide: wyrok NSA z dnia 14 września 2010 r., w sprawie sygn. akt II OSK 1368/09; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 20 października 2010 r., II SA/Po 399/10).

Nadto należy przypomnieć, że nie każde naruszenie przepisów postępowania administracyjnego może stanowić podstawę wzruszenia zaskarżonej decyzji, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Aby taki zarzut mógł doprowadzić do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji konieczne jest ustalenie, że gdyby nie doszło do naruszenia przepisów postępowania (art. 109 § 1 k.p.a.) to zaskarżona decyzja mogłaby być odmienna. Ponadto należy zwrócić uwagę, że dla stwierdzenia naruszenia normy postępowania w stopniu uzasadniającym uchylenie kontrolowanego aktu nie wystarcza samo tylko stwierdzenie naruszenia standardów określonych tym przepisem. Oprócz wykazania, że takie naruszenie rzeczywiście miało miejsce, konieczne jest ustalenie, iż uniemożliwiło ono stronie podjęcie konkretnie wskazanej czynności procesowej - co z kolei miało istotny wpływ - na sposób rozstrzygnięcia sprawy. W sytuacji postawienia zarzutu naruszenia przepisów postępowania (doręczenie niekompletnej decyzji) koniecznym jest ustalenie, jakiej konkretnie czynności procesowej nie mogła strona dokonać, w szczególności jakiego dowodu w sprawie nie mogła przedstawić i jaki wpływ na wynik sprawy mogło mieć tak stwierdzone uchybienie. Dopiero wykazanie, że naruszenie przepisów prawa o postępowaniu uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnie wskazanej czynności, a także wykazanie, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, daje podstawy do przyjęcia, że doszło do takiego naruszenia przepisów postępowania, które uzasadnia uchylenie zaskarżonego aktu.

W realiach niniejszej sprawy brak jest okoliczności, z których można byłoby wyprowadzić wniosek, że strona skarżąca doręczenie niekompletnej decyzji wiąże z konkretnymi skutkami, w szczególności z uniemożliwieniem podjęcia konkretnie wskazanej czynności dowodowej. Analiza odwołania również nie dostarcza jakichkolwiek informacji w powyższym zakresie, a zatem naruszenie art. 109 § 1 k.p.a. uznać wypada za takie, które nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy.

W kwestii zaś cieków wodnych i koryta rzeki O. organ stwierdził, że okoliczności te w świetle przepisów prawa pozostają bez znaczenia dla wyniku kontrolowanego postępowania administracyjnego. Jak wynika z przytoczonego wyżej art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzja - a zatem również samo zamierzenie budowlane - musi być zgodne z przepisami odrębnymi. Zagadnienie ochrony przyrody mogłoby mieć zatem wpływ na wynik sprawy tylko wówczas, jeżeli jej ochrona na danym terenie przybrałaby postać norm prawnych, co może się stać np. w oparciu o przepisy ustawy z 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody. W niniejszej sprawie teren, na którym ma być realizowana inwestycja, nie został objęty żadną szczególną ochroną, a zatem organ administracji publicznej nie tylko nie musiał, a wręcz nie mógł tych kwestii uwzględniać, wydając decyzję o charakterze związanym, jaką jest rozstrzygnięcie w przedmiocie warunków zabudowy.

Rolą decyzji o warunkach zabudowy jest określenie podstawowych kierunków projektowanej inwestycji i określenie wymagań odnoszących się do ochrony interesów osób trzecich. Decyzja taka w odniesieniu do tego samego terenu, może być wydana każdemu potencjalnemu inwestorowi, który nie musi się legitymować tytułem prawnym do gruntu. Decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi bowiem praw do terenu i nie narusza praw własności i uprawnień osób trzecich, o czym expressis verbis stanowi art. 63 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Decyzja w tym przedmiocie wskazuje jedynie, że inwestycja o określonym charakterze i funkcji może być zrealizowana na danym terenie. Innymi słowy, decyzja ustalająca warunki zabudowy, jako taka nie zezwala na realizację inwestycji, bowiem takie roboty można rozpocząć dopiero po przeprowadzeniu postępowania w sprawie uzyskania pozwolenia na budowę, które może zostać zainicjowane jedynie po złożeniu odpowiedniego wniosku, do którego jednym z wymaganych bezwzględnie załączników jest oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością i uzyskaniu decyzji o pozwoleniu na budowę. W tym miejscu sięgając do regulacji art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. należy dostrzec, iż nie można odmówić wydania decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami. W konkluzji należy wyjaśnić, iż - co już wcześniej podkreślono - inwestor ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich (art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.).

Reasumując dotychczasowe uwagi, w ocenie Kolegium, organ I instancji dokonał prawidłowej oceny obszaru analizowanego, w wyniku której ustalił cechy zabudowy w obszarze analizowanym, w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących projektowanej zabudowy. Organ I instancji prawidłowo ustalił, że z urbanistyczno-architektonicznego punktu widzenia, inwestycja ta jest możliwa do realizacji na terenie wskazanym przez stronę we wniosku o ustalenie warunków zabudowy.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Spółka podniosła m.in. zarzuty naruszenia:

1. art. 15 k.p.a. w zw. z 107 § 3 k.p.a. poprzez brak ustosunkowania się i rozpatrzenia zarzutów sformułowanych przez pełnomocnika skarżącego w niniejszej sprawie w jego piśmie do organu odwoławczego z dnia 30 lipca 2019 r. będącym uzupełnieniem wniesionego przez skarżącego odwołania, co uzasadnia twierdzenie, iż rozstrzygnięcie organu odwoławczego stanowi jedyne pozorne załatwienie sprawy, co w konsekwencji narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania;

2. art. 8 § 2 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nierozpoznanie zarzutu nieuzasadnionego odstąpienia przez organ pierwszej instancji od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, w wyniku czego doszło do sprzecznego z prawem zróżnicowania sytuacji prawnej skarżącego i innych podmiotów inwestujących w obszarze objętym analizą urbanistyczną;

3. art. 77 k.p.a. poprzez zaniechanie przez organ odwoławczy rzeczywistego zbadania i merytorycznej oceny wartości analizy urbanistycznej w kontekście zarzutów odwołania i uzupełnienia odwołania złożonego przez pełnomocnika się do akt postępowania w dniu 30 lipca 2019 r.

4. przepisów § 2, 4, 5, 6 i 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez błędne określenie granic obszaru analizowanego, błędne wyznaczenie obowiązujących linii nowej zabudowy, błędne ustalenie wskaźnika średniej wielkości nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, błędne wyznaczenie szerokości elewacji frontowej budynków, błędne określenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, gzymsu lub attyki.

Powołując takie zarzuty Spółka wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przy skardze Spółka przedstawiła kopie dwóch decyzji ustalających warunki zabudowy w analizowanym obszarze na okoliczność tego, że organ I instancji dopuścił się nieuzasadnionego odstąpienia od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym oraz zestawienie nieruchomości wielorodzinnych w analizowanym obszarze na okoliczność tego, że organ I instancji przeprowadził nieprawidłową analizę urbanistyczną. Ponadto na rozprawie w dniu 12 lutego 2020 r. Spółka złożyła "Zestawienie i weryfikacja kilku pozycji dotyczących zabudowy wielorodzinnej – przedstawionych parametrów w tabeli jako analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu jako załącznik decyzji [...]".

Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. złożyła również I. B., podnosząc m.in. zarzut naruszenia:

1. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez błędne uznanie, iż w przedmiotowej sprawie spełnione są warunki wydania decyzji o warunkach zabudowy, podczas gdy planowana zabudowa nie stanowi kontynuacji zabudowy znajdującej się w sąsiedztwie inwestycji;

2. art. 144 Kodeksu cywilnego przez dopuszczenie do sytuacji, w której właściciel nieruchomości przy wykonywaniu swego prawa zakłócać będzie korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno- gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych;

3. art. 6 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 i art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., poprzez przyjęcie, że negatywne oddziaływanie planowanej inwestycji na istniejące zagospodarowanie sąsiednich terenów nie powinno doprowadzić do wydania decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy, a ochrona interesów osób trzecich może być realizowana dopiero na etapie postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę,

4. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego i niepodjęcie działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, w tym w szczególności niewyjaśnienie zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwieniu sprawy, w tym powodów, dla których przedmiotowa inwestycja nie będzie negatywnie oddziaływać na działki sąsiednie;

5. art. 6, 7, 8, 9, 10 § 1, art.11, 12 § 1 oraz art. 107 § 1, 2 i 3 k.p.a mających istotny wpływ na wynik sprawy, polegające w szczególności na niedostatecznym wyjaśnieniu podstaw i przesłanek utrzymania w mocy całości decyzji organu I instancji ustalającej warunki zabudowy, niedostatecznym wyjaśnieniu wszystkich okoliczności sprawy w szczególności nie wzięciu pod uwagę wskazań merytorycznych i prawnych wniesionych w odwołaniu od decyzji organu I instancji, braku pogłębienia zaufania obywateli do organów administracji publicznej poprzez dowolne przyjęcie interpretacji i tym samym obrazę przepisów prawa przez organy niedostatecznym i niepełnym uzasadnieniu decyzji, z którego wynikałby stan faktyczny i prawny

Podnosząc powyższe zarzuty Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej decyzji organu I instancji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Na rozprawie w dniu 12 lutego 2020 r. przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym sprawę ze skargi I.B. połączoną ze sprawą ze skargi A sp. z o. o. z siedzibą w Ł. w celu ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia, a sprawę prowadzono pod numerem II SA/Łd 830/19.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 - dalej jako: p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a., sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ją w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).

Badając zaskarżoną decyzję Sąd doszedł do przekonania, iż w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa, które czyniły koniecznym wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

Przedmiotem kontroli tut. Sądu stała się decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] r. ustalającą dla A sp. z o. o. z siedzibą w Ł. przy ul. A 140 warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami podziemnymi, uzbrojeniem terenu i urządzeniami budowlanymi na terenie położonym w Ł. przy ulicy B i C, obejmującym działki o numerach ewidencyjnych 130/52, 130/64, 130/66, 130/67, 130/68, 130/69, 130/72, 130/73, 130/74, 130/77, 130/78, 130/79, 130/81 i 130/83 oraz fragmenty działek drogowych numer 114/67, 114/77, 144/7 i 161/3 w obrębie geodezyjnym numer [...].

Punkt wyjścia do rozważań w rozpoznawanej sprawie musi stanowić przypomnienie, że stosownie do art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., każdy ma prawo w granicach określonych ustawą do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich.

Jak wynika z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (ust. 2). Konstrukcja art. 4 u.p.z.p. wskazuje, że ustalanie sposobu zagospodarowania terenu w drodze decyzji o warunkach zabudowy następuje wyjątkowo, gdyż zasadą winno być ustalania zagospodarowania terenu w drodze uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.

Stosownie do art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących wymogów: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Analiza art. 61 u.p.z.p. daje podstawy do przyjęcia, że z istoty decyzji o warunkach zabudowy wynika, że określa ona dopuszczalny i zgodny z istniejącym na terenie analizowanym, sposób nowego zagospodarowania przedmiotowej działki. Celem każdej decyzji o warunkach zabudowy jest bowiem przesądzenie o zgodności zamierzonej inwestycji z porządkiem przestrzennym obowiązującym na obszarze, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

Podkreślenia również wymaga, że decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest na podstawie analizy przygotowanej w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazane rozporządzenie, co wynika z przepisu § 1, określa sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym wymagania dotyczące ustalania linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). Zgodnie z § 3 rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p.

Parametry i wskaźniki obowiązujące dla planowanego zamierzenia budowlanego ustala się – jak to wynika z przepisów § 4-8 rozporządzenia - na podstawie dokonanej analizy. Następuje to w oparciu o średnie wskaźniki dla obszaru analizowanego (dotyczy to wielkości powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej) czy też jako kontynuację, przedłużenie (linia zabudowy, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, geometria dachu). W każdym przypadku prawodawca dopuścił możliwość wyznaczenia innej wartości wskaźnika, jeśli wynika to z analizy, na zasadzie odstępstwa.

Jak wynika z powyższego cechy zabudowy i zagospodarowania terenu dla nowej zabudowy muszą wynikać ze sporządzonej prawidłowo w danej sprawie analizy urbanistyczno-architektonicznej. Sporządzenie tej analizy ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, a jej treść jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, w dalszej zaś perspektywie pozwalającym dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu. Analiza urbanistyczno-architektoniczna jest podstawowym elementem postępowania wyjaśniającego, determinującym treść decyzji w przedmiocie warunków zabudowy. Powinna ona przedstawiać aktualnie istniejące w obszarze analizowanym cechy zabudowy i zagospodarowanie terenu, gdyż wszelkie ustalenia poprzedzające wydanie decyzji o warunkach zabudowy odnosić się muszą do aktualnego stanu działek występujących w obszarze analizowanym, zarówno w stosunku do ich powierzchni, jak też zainwestowania.

Jedną z przesłanek pozytywnego ustalenia warunków zabudowy, jest spełnienie, wynikającej z treści art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., zasady tzw. "dobrego sąsiedztwa". Wynika z niej, że aby ustalić warunki zabudowy dla planowanej inwestycji musi istnieć przynajmniej jedna zabudowana działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej, stanowiąca swoisty wzór dla określenia parametrów nowej zabudowy. Działka sąsiednia powinna być przy tym zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu - chodzi o to, aby dostosować zamiary inwestycyjne do istniejących w danym miejscu standardów. Zasada dobrego sąsiedztwa oznacza zatem konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez istniejący w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie terenu) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Zgodnie z tą zasadą, powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki, nowa zabudowa, jak i planowany nowy sposób użytkowania obiektu budowlanego, powinny odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) oraz architektonicznej (gabaryty i forma architektoniczna obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że w obszarze analizowanym, którego granice zostały wyznaczone prawidłowo, występuje zabudowa mieszkalna zarówno wielorodzinna, jak i jednorodzinna. Podnoszona przez I.B. kwestia braku kontynuacji funkcji w przypadku realizacji zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej nie może być zatem zasadnie kwestionowana. Niezależnie od tego przypomnienia wymaga, że zarówno zabudowa wielorodzinna, jak i jednorodzinna należą do tej samej kategorii zabudowy mieszkaniowej, pełnią tę samą funkcję mieszkaniową. Podkreślić przy tym należy, że w orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że nie wolno kwestii kontynuacji funkcji interpretować zawężająco, np. jako możliwości powstania tylko budynków tego samego rodzaju, co już istniejące. Jeżeli zatem istniejąca zabudowa realizuje funkcję mieszkaniową, oznacza to, że nowy obiekt może być zarówno budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, jak również wielorodzinnym (np. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 11 czerwca 2019 r., II SA/Bk 280/19).

W rozpoznawanej sprawie kwestią sporną stało się ustalenie parametrów planowanej zabudowy, jako że ustalone warunki nie odpowiadały wnioskowanym przez Inwestora.

I tak:

1. ustalono wartość wskaźnika zabudowy wyrażoną stosunkiem wielkości powierzchni nowej zabudowy do powierzchni terenu, na którym planowana jest realizacja zabudowy mieszkaniowej w przedziale od 0,22 (średnia wielkość wskaźnika dla działek leżących przy ul. B i C, czyli bliskiego sąsiedztwa - zabudowania jednorodzinne) do 0,28 (średnia wielkość wskaźnika dla wszystkich działek leżących na terenie objętym analizą);

2. ustalono wysokości górnych krawędzi elewacji frontowych budynków mieszkalnych wielorodzinnych, ich gzymsów lub do okapów od strony ulic: J, B i C oraz od strony północnej granicy terenu w przedziale od 6 m (średnia wysokość elewacji frontowej obliczona dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej znajdującej się na analizowanym terenie) do 9 m (średnia wysokość elewacji frontowej obliczona dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej znajdującej się na analizowanym terenie);

3. ustalono szerokości elewacji frontowych budynków mieszkalnych wielorodzinnych od strony ulic: J, B i C oraz od strony północnej granicy terenu w przedziale od 12 m (średnia szerokość elewacji frontowej obliczona dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej znajdującej się na analizowanym terenie) do 15 m (średnia szerokość elewacji frontowej obliczona dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej znajdującej się na analizowanym terenie).

Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd, że zasada dobrego sąsiedztwa wymaga, aby przy ustalaniu warunków nowej zabudowy dostosować je do cech i parametrów architektonicznych i urbanistycznych wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy tego samego rodzaju, oczywiście uwzględniając wymogi ładu przestrzennego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 czerwca 2011 r., II OSK 952/10, LEX nr 992669), zaś ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie cech architektonicznych i urbanistycznych nie oznacza bezwzględnego obowiązku kontynuacji funkcji zabudowy dominującej na działkach bezpośrednio sąsiadujących z działką, której warunki zabudowy są ustalane. Nowa zabudowa musi mieścić się w granicach ustalonego w analizowanym obszarze sposobu zagospodarowania terenu (zob. wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2012 r., II OSK 509/11, LEX nr 1216737). Regulacja taka ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p., jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne.

Co do zasady zatem należy przyjąć, że inwestor występując z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla budynków wielorodzinnych ma prawo oczekiwać, że planowana inwestycja będzie poddana analizie w zestawieniu z istniejącą na obszarze analizowanym podobną rodzajowo zabudową wielorodzinną.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy wątpliwości budzi odniesienie parametrów dotyczących maksymalnej wysokości elewacji frontowej i maksymalnej szerokości elewacji frontowych do średniej dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej znajdującej się na analizowanym terenie oraz wartości wskaźnika zabudowy do średniej wielkości wskaźnika dla wszystkich działek leżących na terenie objętym analizą. Skoro w dwóch pierwszych przypadkach odniesiono się do zabudowy wielorodzinnej, to już zastrzeżenia budzi brak konsekwencji, tj. dlaczego inną zasadę przyjęto w przypadku wskaźnika dotyczącego powierzchni zabudowy.

Ponadto, należy zwrócić szczególną uwagę na fakt, że ustalanie parametru/wskaźnika na poziomie średniej wartości wynikającej z analizy urbanistycznej oczywiście znajduje uzasadnienie w przepisach rozporządzenia, choć możliwe jest wyznaczenie wskaźnika na zasadzie odstępstwa, jeśli parametr taki wynikający z wniosku inwestora da się pogodzić z obowiązkiem zapewnienia ładu przestrzennego. Jednak w sytuacji, gdy inwestor podnosi, że dla inwestycji w bliskim sąsiedztwie (czyli takich, dla których wyznaczane obszary analizowane choć częściowo pokrywają się) ustalono warunki zabudowy o znacznie bardziej korzystnych wskaźnikach, odpowiedzi wymaga pytanie, czy i w tamtych przypadkach zastosowano parametry uśrednione czy też dokonano odstępstw.

Skarżąca spółka przedłożyła kopie dwóch decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy (z roku 2008 – dz. nr 126/5, 130/1 – ul. A 148/150 i 2019 – dz. nr 125/1 i 135/4 przy ul. A 146), z których wynika m.in., że dopuszczono lokalizację budynków o wysokości odpowiednio 14/24 m n.p.t. (tektonika wysokościowa kształtowana tarasowo) i od 10 do 14m. W ocenie Sądu nie można automatycznie i bez głębszej analizy wskazać, że decyzja ustalająca warunki zabudowy na sąsiadującej działce nie ma znaczenia dla oceny zasadności decyzji w sprawie niniejszej. Oczywiście poza sporem pozostaje fakt, że w każdej sprawie obszar analizowany wyznacza się indywidualnie. Oznacza to, że nawet w przypadku sąsiednich nieruchomości obszar ten nie musi być tożsamy. Nie można zatem wykluczyć, że istnieje podstawa do odrębnych wniosków płynących z analizy urbanistycznej w każdym z przypadków. Jednakże zdaniem Sądu w sytuacji, gdy dochodzi do ustalania warunków zabudowy na dwóch blisko sąsiadujących nieruchomościach, organ winien szczególnie starannie umotywować odmienne stanowisko przyjęte w późniejszej decyzji. Wymaga tego konieczność prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie obywateli do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.). Niezbędne jest również zachowanie zasady równości wobec prawa. Norma zawarta w art. 32 ust.1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowi, że wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Zasada ta zostaje zachwiana, gdy obywatele doznają różnego traktowania w tożsamej sytuacji faktycznej i prawnej. Rolą organu było zatem wyczerpujące i przekonujące wyjaśnienie zasad, jakimi kieruje się organ przy ustalaniu warunków zabudowy na zbliżonym obszarze. Brak takiego wyjaśnienia w zaskarżonej decyzji powoduje, że Sąd nie ma możliwości zweryfikowania, czy stosując przepisy rozporządzenia przy wydawaniu decyzji dla różnych podmiotów organ kierował się takimi samymi zasadami. W ocenie Sądu taka analiza powinna również dotyczyć zabudowy wielorodzinnej już istniejącej, którą charakteryzują wskaźniki wyższe niż przyjęte dla inwestora wskaźniki średnia, gdyż ewentualne wykazanie, że w przypadku spółki doszło do zastosowania odmiennych zasad ustalania parametrów zabudowy bez uzasadnienia takiego postępowania, skutkowałoby zarzutem naruszenia art. 8 § 1 i 2 k.p.a., jak również art. 32 ust. 1 Konstytucji.

Odnosząc się natomiast do kwestii sposobu wyznaczenia linii zabudowy, to podkreślenia wymaga, że nie ma prawnego zakazu wyznaczenia w decyzji o warunkach zabudowy więcej niż jednej linii zabudowy, aczkolwiek w celu zachowania ładu przestrzennego, linia zabudowy ustalana jest przede wszystkim od frontu nowej zabudowy, to jest od drogi, od której dla danej inwestycji przewiduje się główny wjazd (wejście). Tak rozumiana linia zabudowy z jednej strony zachowuje odległości nowej zabudowy od drogi publicznej, aby zapewnić bezpieczeństwo ruchu drogowego i ludności korzystającej z tej drogi, zaś z drugiej strony gwarantuje zapewnienie walorów wynikających z ładu przestrzennego. Skoro jednak kwestia ta budzi wątpliwości inwestora, powinna zostać szczegółowo umotywowana i wyjaśniona w uzasadnieniu decyzji.

Odnosząc się natomiast do zarzutów zawartych w skardze I. B., należy wyjaśnić, że kwestie dotyczące wpływu planowanej inwestycji na nieruchomości sąsiednie (np. zagrożenie stabilności budynków sąsiednich) nie mieszczą się w ramach postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, gdyż decyzja o warunkach zabudowy potwierdza jedynie możliwość lokalizowania na danym terenie określonej zabudowy, nie rozstrzyga zaś kwestii technicznych. Organ orzekający w sprawie ustalenia warunków zabudowy uprawniony jest wyłącznie do badania zgodności planowanej inwestycji z przepisami dotyczącymi zagospodarowania przestrzennego. Na etapie postępowania w przedmiocie warunków zabudowy ochrona interesów osób trzecich jest bowiem ograniczona i nie może być rozciągana na okoliczności związane ze zgodnością z przepisami Prawa budowlanego. Kwestie dotyczące wpływu planowanej inwestycji na nieruchomości sąsiednie i jej zgodności z warunkami techniczno-budowlanymi są rozstrzygane w odrębnym postępowaniu zainicjowanym wnioskiem inwestora o udzielenie pozwolenia na budowę.

Reasumując, za uzasadniony uznać należy zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 8 § 1 i § 2 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie zasad, jakimi kierował się organ przy wyznaczaniu parametrów nowej zabudowy w kontekście twierdzeń skarżącej spółki o istnieniu innych decyzji organu I instancji ustalającej warunki zabudowy w sposób odmienny (bardziej korzystny). Powyższy brak uniemożliwił weryfikację prawidłowości ustalonych warunków dla nowej zabudowy w świetle przepisów § 5-7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zw. z art. 8 § 1 i 2 k.p.a.

Ponownie rozpoznając sprawę organ zobowiązany będzie kierować się oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, wyrażonymi przez sąd w uzasadnieniu wyroku, mając na względzie, że ochrona ładu przestrzennego - na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego - ma na celu powstrzymanie zabudowy, której nie da się pogodzić z zastanym w analizowanym obszarze sposobem zagospodarowania terenu. Nie powinno to jednak doprowadzić do nadmiernego ograniczenia prawa zabudowy i nadmiernego ograniczenia prawa własności, gdyż to godziłoby w chronione konstytucyjnie wartości (art. 64 ust. 3 Konstytucji RP) i zasadę wolności zagospodarowania terenu - art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Wskazać należy, że jedną z zasad planowania przestrzennego jest zasada wolności zagospodarowania terenu, stanowiąca, iż każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich (art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). W konsekwencji planowanie przestrzeni nie może zmierzać do ograniczenia realizacji nowych zamierzeń budowlanych, a działania organów w tym zakresie winny zmierzać jedynie do zachowania ładu przestrzennego. Z drugiej jednak strony, nie można tracić z pola widzenia faktu, że prawo zabudowy terenu nie ma charakteru absolutnego, a właściciel nieruchomości nie ma pełnej swobody w kształtowaniu jej ładu przestrzennego, nie może zatem żądać od właściwego organu administracji publicznej, ażeby decyzja o warunkach zabudowy za każdym razem odpowiadała jego oczekiwaniom. W ocenie Sądu uprawnione jest jednak przyjęcie, że inwestor ma jednak prawo oczekiwać, aby rozpoznanie jego wniosku nastąpiło w oparciu o podobne zasady, jakimi kierował się organ administracji przy rozstrzyganiu spraw innych podmiotów ubiegających się o ustalenie warunków zabudowy dla swoich inwestycji.

Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.

dc