Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1274/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2006-11-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6202 Zakłady opieki zdrowotnej
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne: Ochrona zdrowia
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Powiatu
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 87 ust. 1
journal: Dz.U. 1998 nr 91 poz 578
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie Sędzia NSA Barbara Adamiak /spr./ Sędzia NSA Henryk Ożóg Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Powiatu w Kluczborku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 29 maja 2006 r., sygn. akt II SA/Op 142/06 w sprawie ze skargi H. F. na uchwałę Rady Powiatu w Kluczborku z dnia 16 października 2003 r., nr XI/84/2003 w przedmiocie zakładu opieki zdrowotnej 1. uchyla zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu i oddala skargę H. F. 2. zasądza od skarżącego H. F. na rzecz Powiatu Kluczborskiego kwotę 390 (trzysta dziewięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Uchwałą z dnia 16 października 2003 r. Nr XI/84/2003, Rada Powiatu w Kluczborku, opierając się na przepisie art. 12 pkt 8 lit. g ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.), postanowiła utworzyć spółkę akcyjną pod nazwą Powiatowe Centrum Zdrowia w Kluczborku. Rada określiła, że celem spółki jest prowadzenie działalności medycznej. Przedmiotem tej działalności jest zaś prowadzenie: stacjonarnej opieki zdrowotnej na oddziałach: wewnętrznym, chirurgii ogólnej, dziecięcym, laryngologicznym, ginekologiczno-położniczo-noworodkowym, intensywnej opieki medycznej i w pracowniach diagnostycznych, prowadzenie przyszpitalnych poradni specjalistycznych, prowadzenie pomocy doraźnej i Zakładu Opiekuńczo-Leczniczego. Wykonanie uchwały, która wchodziła w życie z dniem ogłoszenia, Rada powierzyła Zarządowi Powiatu w Kluczborku.

H. F. zaskarżył uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z 3 lutego 2005 r. sygn. akt II SA/Op 201/04, oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd wywodził, że skarżący nie spełnia przesłanek określonych w art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, warunkujących uzyskanie legitymacji do zaskarżenia uchwały. Skarżący nie wykazał, że doszło do naruszenia jego interesu prawnego lub uprawnienia.

H. F. zaskarżył wyrok skargą kasacyjną, zarzucając naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie wyliczonych przepisów prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 7 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 566/05, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny wywodził, że należało przyjąć nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym z uwagi na to, że pełnomocnik Powiatu Kluczborskiego nie był należycie umocowany.

Uchylając wyrok Sądu I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż podniesione w skardze zarzuty będą wymagały wnikliwego zbadania przy ponownym rozpoznaniu. Uznał bowiem, iż nie do zaakceptowania jest stanowisko Sądu I instancji sprowadzające się do oceny legalności zaskarżonej uchwały w oderwaniu od następujących po niej działań i aktów Rady Powiatu, prowadzących – wbrew obowiązującym przepisom – do przekształcenia Samodzielnego Publicznego ZOZ w Kluczborku w Niepubliczny ZOZ. Sąd dostrzegł, iż na uwagę zasługuje argumentacja skarżącego dotycząca art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie powiatowym. Odnosząc się do przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. Nr 91, poz. 408 ze zm.), ze wskazaniem na art. 8 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 oraz art. 53 ust. 1 ustawy stwierdził ponadto, iż z regulacji tych wynika zakaz powoływania, wyposażania w mienie i finansowania przez jednostki samorządu, innych niż publiczne zakłady opieki zdrowotnej. Zauważył, iż dobitnie świadczy o tym również przepis art. 8 ust. 1a ustawy. Sąd odwoławczy uznał, iż utworzenie zaskarżoną uchwałą spółki, sprzeciwia się obowiązującemu porządkowi prawnemu, zaś działania rady jawią się jako oczywisty przypadek obejścia prawa. Przyznał przy tym, iż nie sposób oceniać zaskarżonej uchwały w oderwaniu od innych aktów Rady Powiatu i oceny legalności tych działań. Dodatkowo Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż skoro wojewódzki sąd administracyjny stwierdził nieważność uchwał Rady Powiatu w sprawie likwidacji Samodzielnego Publicznego ZOZ, to podobnej analizy, co do interesu skarżącego oraz naruszeń prawa, winien dokonać w odniesieniu do zaskarżonej uchwały, zwłaszcza w zakresie art. 68 ust. 2 Konstytucji RP.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, wyrokiem z 29 maja 2006 r. sygn. akt II SA/Op 142/06 po rozpoznaniu sprawy ze skargi H. F. na uchwałę Rady Powiatu w Kluczborku z 16 października 2003 r. nr XI/84/2003 w przedmiocie zakładu opieki zdrowotnej, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu Sąd podkreślił, że z wywodów zawartych w uzasadnieniu wyroku należy wyprowadzić stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, sprowadzające się do utożsamiania naruszenia interesu prawnego skarżącego z naruszeniem uprawnienia mieszkańca Powiatu Kluczborskiego do świadczeń publicznej służby zdrowia, realizowanych zgodnie z art. 68 ust. 2 Konstytucji RP. Sąd stwierdził, że mieszkaniec powiatu ma interes prawny, w rozumieniu art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, do zaskarżenia uchwały o utworzeniu spółki akcyjnej, której celem jest prowadzenie działalności medycznej, w miejsce zlikwidowanego publicznego zakładu opieki zdrowotnej. Z takim naruszeniem uprawnienia skarżącego, jako członka wspólnoty samorządowej (mieszkańca powiatu) mamy do czynienia w sprawie weryfikowanej. Uprawnienie skarżącego wynika nie tylko z normy o charakterze zadaniowym, sformułowanej w art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie powiatowym. Źródłem prawa podmiotowego skarżącego jest także norma konstytucyjna zawarta w przepisie art. 68 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Przepis ten stanowi, że obywatelom, niezależnie od ich sytuacji materialnej, władze publiczne zapewniają równy dostęp do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych. Warunki i zakres udzielania świadczeń określa ustawa. W dacie podjęcia zaskarżonej uchwały oraz w dniu wniesienia skargi, była to ustawa z dnia 23 stycznia 2003 r. o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia (Dz. U. Nr 45, poz. 391 ze zm.). Zgodnie z art. 2 tej ustawy, ubezpieczeni mają prawo do korzystania ze świadczeń zdrowotnych w ramach ubezpieczenia zdrowotnego na zasadach określonych w ustawie. Obowiązki w zakresie ochrony zdrowia ubezpieczonych wykonują m.in. jednostki samorządu terytorialnego (art. 3 tejże ustawy). Ustawa definiowała, w art. 6 pojęcie ubezpieczonych. Są to m.in. osoby posiadające obywatelstwo polskie, podlegające obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego lub ubezpieczające się dobrowolnie. Skarżący jest obywatelem polskim i należał do osób wymienionych w art. 9 ust. 1 ustawy o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym w Narodowym Funduszu Zdrowia, podlegających obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego. Był więc stroną stosunku między świadczeniodawcą i pacjentem, w ramach powszechnego ubezpieczenia zdrowotnego, który to stosunek można określić jako pozaumowne zobowiązanie opieki zdrowotnej. Zgodnie z art. 5 pkt 25 ustawy o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia, świadczeniodawcą był m.in. zakład opieki zdrowotnej, wykonujący zadania określone w jego statucie. Takie same uregulowania, w zakresie prawa ubezpieczonych do korzystania ze świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, podlegania pracowników obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego i realizowania świadczeń na rzecz ubezpieczonych przez świadczeniodawcę w postaci zakładu opieki zdrowotnej, zawiera ustawa z 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze świadczeń publicznych (Dz. U. Nr 210, poz. 2135 ze zm.), która weszła w życie z dniem 1 października 2004 r., a więc po wniesieniu skargi w sprawie. W szczególności potwierdza to treść przepisów art. 2 ust. 1 pkt 1, art. 5 pkt 41 lit. a, art. 15 i art. 66 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. W myśl art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. Nr 91, poz. 408 ze zm.), zakład opieki zdrowotnej jest wyodrębnionym organizacyjnie zespołem osób i środków majątkowych utworzonym i utrzymywanym w celu udzielania świadczeń zdrowotnych i ochrony zdrowia. Zgodnie zaś z przepisem art. 33 ust. 1 tej ustawy, świadczeń zdrowotnych finansowanych ze środków publicznych, osobom ubezpieczonym udziela publiczny zakład opieki zdrowotnej . Ustanowiona w art. 5 oraz art. 38 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej rejonizacja określa szczególną pozycję osób zamieszkałych w obwodzie szpitalnym, obwodzie lub rejonie zakładu opieki zdrowotnej.

Zaskarżona uchwała, rozpatrywana jako część działań Powiatu zmierzających do przekształcenia istniejącego, zgodnego z art. 68 ust. 2 Konstytucji RP, ustawą o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia i ustawą o zakładach opieki zdrowotnej, systemu zapewnienia mieszkańcom Powiatu Kluczborskiego świadczeń zdrowotnych finansowanych ze środków publicznych, w system świadczeń udzielanych przez świadczeniodawcę niepublicznego, nie tylko dotyczy uprawnień skarżącego do świadczeń zdrowotnych finansowanych ze środków publicznych, ale także te uprawnienia narusza. Wystarczy powiedzieć, na co zwrócił uwagę skarżący, że rygorom art. 60 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej poddane zostały publiczne zakłady opieki zdrowotnej. Sąd podkreślił, że art. 60 ust. 6 tej ustawy nie został uznany za sprzeczny art. 167 ust. 1 Konstytucji (wyrok TK z dnia 12 października 2004 r., sygn. akt K 31/02, OTK-A 2004/9/91). Trybunał podkreślił w uzasadnieniu wyroku, iż jednostka samorządu terytorialnego jest także bezpośrednim adresatem art. 68 ust. 2 Konstytucji RP. Art. 60 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej przyjmuje, że zabezpieczenie interesów pacjentów przewidziane w tym przepisie nie odnosi się do podmiotów funkcjonujących w oparciu o wynik finansowy (spółek akcyjnych i zakładów opieki zdrowotnej przezeń utworzonych).

Uchwała "samoograniczająca" z dnia 24 czerwca 2004 r. nie sanuje negatywnych skutków zaskarżonej uchwały w omawianym zakresie. Po pierwsze, podjęta została już po rozpoczęciu działalności przez Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej, utworzony przez Spółkę. Po drugie, uprawnienia spółki komunalnej w zakresie wnoszenia wkładów oraz obejmowania akcji, określone są zgodnie z art. 12 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 1997 r. Nr 9, poz. 43 ze zm.), przepisami Kodeksu cywilnego oraz ustawy z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych (Dz. U. Nr 94, poz. 1037 ze zm.) z zastrzeżeniem przepisów ustaw samorządowych i ustawy z dnia 30 sierpnia 1996 r. o komercjalizacji i prywatyzacji (Dz. U. z 2002 r. Nr 172, poz. 1397 ze zm.). Zbycie akcji w takich spółkach regulują przepisy art. 12 ust. 2-4 ustawy o gospodarce komunalnej, a co za tym idzie przepisy działu IV ustawy o komercjalizacji i prywatyzacji, z zastrzeżeniem art. 12 ust. 3 i 4 ustawy o gospodarce komunalnej. Sąd zwrócił uwagę na to, że przepisy te rolę zgromadzenia wspólników i organu uprawnionego do zbywania akcji, przypisują organowi wykonawczemu, a nie stanowiącemu powiatu. Zgodnie zaś z art. 12 pkt 8 lit. g ustawy o samorządzie powiatowym, do wyłącznej właściwości rady powiatu należy podejmowanie uchwał w sprawach, m.in. zasad nabywania i zbywania akcji. Przedmiotem weryfikacji w sprawie nie jest ww. uchwała Rady Powiatu z dnia 24 czerwca 2004 r. Jeśli jednak w ocenie Powiatu uchwała ta jest wyrazem kontroli Rady nad udzielaniem świadczeń zdrowotnych mieszkańcom po utworzeniu spółki, to w świetle przywołanych przepisów ustawy o gospodarce komunalnej jest niewątpliwe, że czynności prawnej w imieniu spółki komunalnej podejmują jej organy, które działają na podstawie przepisów prawa. Wszelkie zaś zakazy i ograniczenia pod adresem organów spółki kapitałowej, ze strony organów jednostki samorządu terytorialnego, muszą znajdować podstawę w przepisach prawa cywilnego, handlowego i samorządowego. W szczególności, uprawnienie rady powiatu do określania zasad zbycia akcji, nie oznacza uprawnienia do sformułowania zakazu zbywania akcji w ogóle. Byłoby to sprzeczne z zasadą zbywalności akcji, wyrażoną w art. 337 § 1 Kodeksu spółek handlowych (inną kwestią są możliwe ograniczenia tej zasady). Podobnie sprzeczne z prawem byłoby sformułowanie, w oparciu o kompetencję do określania zasad zbycia nieruchomości, generalnego zakazu zbywania nieruchomości stanowiącej składnik mienia powiatu (art. 57 § 1 i art. 58 § 1 Kodeksu cywilnego). W rezultacie okazuje się, że spółka kapitałowa, nawet spółka komunalna, jest na tyle suwerennym uczestnikiem obrotu prawnego, że nie poddaje się działaniom władczym, o ile są one sprzeczne z normami cywilnoprawnymi, w tym przepisami prawa spółek.

W sposób oczywisty także opisane przekształcenie pozostaje w sprzeczności z hipotezą art. 43 ust. 1 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, która warunkuje likwidację publicznego zakładu opieki zdrowotnej zapewnieniem osobom korzystającym z oznaczonych rodzajowo świadczeń zdrowotnych likwidowanego zakładu dalszego, nieprzerwanego udzielania takich świadczeń. Z przepisu tego wynika, że mają to być nie tylko takie same rodzajowo świadczenia, ale także świadczenia finansowane ze środków publicznych, udzielane przez publiczny zakład opieki zdrowotnej (w tym przypadku zakład, dla którego organem założycielskim jest jednostka samorządu terytorialnego). Od obowiązku jednostki samorządu terytorialnego w tym zakresie, sformułowanego m.in. w art. 68 ust. 2 Konstytucji RP, nie uwalnia tej jednostki możliwość likwidacji publicznego zakładu opieki zdrowotnej (wyrok TK z dnia 12 października 2004 r., sygn. akt K 31/02, OTK-A 2004/9/91.

Obok uchybień prawa wprost skutkujących naruszenie uprawnień skarżącego, jako członka wspólnoty samorządowej i strony stosunku opieki zdrowotnej, zaskarżona uchwała obarczona jest innymi naruszeniami prawa powszechnie obowiązującego, które zresztą pozostają w związku z nieuprawnioną ingerencją Powiatu w ten stosunek. Uchybienia te dotyczą podstawy prawnej uchwały. W ocenie Sądu, przepis art. 12 pkt 8 lit. g ustawy o samorządzie powiatowym nie stanowi wystarczającej podstawy do podjęcia zaskarżonej uchwały. Jest to przepis kompetencyjny, wskazujący na wyłączną właściwość rady powiatu, w zakresie podejmowania uchwał w sprawach majątkowych powiatu, dotyczących tworzenia i przystępowania do spółek, ich rozwiązywania i występowania z nich oraz określania zasad wnoszenia wkładów oraz obejmowania, nabywania i zbywania udziałów i akcji. Ta norma kompetencyjna nie może być wykorzystana w sposób sprzeczny z normami ustawowymi regulującymi sposób działania powiatu w wykonaniu konkretnego zadania nałożonego przepisem art. 4 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Wyraźnie – jak podkreślił w ślad za skarżącym Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 7 lutego 2006 r., przepis art. 4 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, nawiązuje do zadań powiatu określonych ustawami. Jeśli chodzi o zadania publiczne polegające na promocji i ochronie zdrowia, formę organizacyjną jednostek udzielających ubezpieczonym świadczeń zdrowotnych, przewiduje przepis art. 8 ust.2 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej. Tą formą jest publiczny zakład opieki zdrowotnej. Z zestawienia norm art. 68 ust. 2 Konstytucji RP, art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie powiatowym oraz art. 8 ust. 2 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej wynika, że jedyną dopuszczalną jednostką organizacyjną jaką może utworzyć powiat, w celu wykonania zadania promocji i ochrony zdrowia jest publiczny zakład opieki zdrowotnej. W konsekwencji, powiat nie jest uprawniony do utworzenia innych jednostek organizacyjnych, mających jakąkolwiek rolę do odegrania w tym zakresie, w szczególności nie może utworzyć niepublicznego zakładu opieki zdrowotnej, ani spółki akcyjnej, powołanej w celu utworzenia niepublicznego zakładu opieki zdrowotnej. Ocenę tę wzmacnia brzmienie art. 50 ust. 1 oraz art. 53 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej. Warto wreszcie podkreślić, iż jak zauważył w uzasadnieniu kasacyjnego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny, zakaz tworzenia niepublicznego zakładu opieki zdrowotnej w oparciu o środki publiczne, został sformułowany także w hipotezie art. 8 ust. 1a ustawy o zakładach opieki zdrowotnej.

Odczytanie uprawnienia zawartego w art. 12 pkt 8 lit. g ustawy o samorządzie powiatowym łącznie z normą art. 4 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, prowadzi nie tylko do wniosku o braku podstaw do tworzenia jakichkolwiek jednostek organizacyjnych, do których tworzenia nie uprawnia powiatu ustawa o zakładach opieki zdrowotnej. Nadto, wykładnia językowa i systemowa wspomnianych przepisów ustaw o samorządzie powiatowym i norm ustawy o zakładach opieki zdrowotnej prowadzi do konstatacji, że powiat może podejmować w dziedzinie przekształceń publicznych zakładów opieki zdrowotnej, tylko takie działania, jakie zostały przewidziane w przepisach Rozdziału 2 Działu II ustawy o zakładach opieki zdrowotnej – Tworzenie, statut, przekształcenie i likwidacja publicznego zakładu opieki zdrowotnej (art. 36-43 ustawy). Z przepisów tych wynika uprawnienie powiatu do tworzenia publicznego zakładu opieki zdrowotnej, do jego likwidacji albo przekształcenia. To ostatnie pojęcie nie może abstrahować od dopuszczalnych form prowadzenia publicznych zakładów opieki zdrowotnej (art. 35b i c ustawy). Podjęcie zaskarżonej uchwały o utworzeniu spółki akcyjnej, której celem ma być prowadzenie działalności medycznej jako działanie mające doprowadzić do utworzenia przez powiat niepublicznego zakładu opieki zdrowotnej, w miejsce likwidowanego publicznego zakładu opieki zdrowotnej, nie mieści się w katalogu czynności przewidzianych w art. 36-43 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej jako takie, jest także z tego punktu widzenia pozbawione podstawy prawnej.

Sąd stwierdził, że rada powiatu może podjąć, na podstawie art. 12 pkt 8 lit. g ustawy o samorządzie powiatowym, uchwałę o utworzeniu spółki, w celu realizacji zadania publicznego wymienionego w art. 4 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, jeśli pozwalają na to normy materialne i kompetencyjne ustaw regulujących szczegółowo dziedziny życia społecznego, co do których nałożono na powiat te zadania publiczne.

Zdaniem Sądu, do podjęcia zaskarżonej uchwały nie upoważniał Rady Powiatu w Kluczborku także przepis art. 9 ustawy o gospodarce komunalnej. Jednostki samorządu terytorialnego mogą tworzyć spółki akcyjne działające w sferze użyteczności publicznej, jednak u postaw ich aktywności w tej dziedzinie musi istnieć upoważnienie w normie prawnej, regulującej świadczenie przez samorząd konkretnej usługi powszechnej. Zdolność jednostki samorządu terytorialnej do tworzenia spółek kapitałowych nie ma charakteru absolutnego i ograniczona jest przez szereg przepisów o charakterze administracyjnym. Wykonywanie przez powiat zadań w zakresie promocji i ochrony zdrowia dopuszczalne jest tylko w formach przewidzianych w ustawie o zakładach opieki zdrowotnej.

Odnosząc się do argumentacji Powiatu, Sąd nawiązał do uchwały Sądu Najwyższego z dnia 22 września 2004 r. sygn. akt I PZP 6/04 (OSNP 2005/1/1). Wbrew stanowisku Powiatu, w przywołanej uchwale nie tylko nie zaakceptowano tezy o prawnej dopuszczalności tworzenia przez jednostkę samorządu terytorialnego spółki prawa handlowego, która następnie mogłaby utworzyć niepubliczny zakład opieki zdrowotnej, ale wprost zauważono, że uchwała SN z dnia 22 września 1995 r., sygn. akt II CZP 115/95 (OSNC 1996/1/6), była podjęta w innym stanie prawnym. Nadto Sąd Najwyższy stwierdził, że koncepcje umożliwienia wykonywania jednostkom samorządu terytorialnego zadań z zakresu świadczenia usług zdrowotnych i ochrony zdrowia w formie tzw. spółek prawa handlowego typu non profit lub spółek użyteczności publicznej były i są zgłaszane, lecz nie zostały jednak w praktyce ustawodawczej – jak dotychczas – urzeczywistnione. Według Sądu Najwyższego, zapobieganiu praktykom zmierzającym do zmiany statusu publicznego zakładu opieki zdrowotnej, ma służyć regulacja art. 8 ust. 1 lit. a ustawy o zakładach opieki zdrowotnej. Konieczne jest zaakcentowanie, iż identyczna jest w tym zakresie ocena prawna przedstawiona w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2006r., sygn. akt II OSK 566/05, który to wyrok został wydany w niniejszej sprawie. Sąd podkreślił, że zarówno ww. uchwała SN z dnia 22 września 2004 r., jak i wyrok Sądu Najwyższego z dnia 22 lutego 2006 r. sygn. akt II PZP 10/05 (Biul. SN 2006/2/24), stanowią wypowiedzi na tle przepisu art. 4 lit. a ustawy z dnia 16 grudnia 1994 r. o negocjacyjnym systemie kształtowania przyrostu przeciętnych wynagrodzeń u przedsiębiorców oraz zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 1995 r. Nr 1, poz. 2 ze zm.), który dodany został do tej ustawy na mocy art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 22 grudnia 2000 r. (Dz. U. z 2001 r. Nr 5, poz. 45). Przepis art. 4 lit. a reguluje zaś przyrost wynagrodzeń pracowników samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej, a nie tworzenie jednostek organizacyjnych powołanych do wykonania zadania promocji i ochrony zdrowia.

Powiat Kluczborski wniósł od wyroku skargę kasacyjną zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjna oparł na zarzutach:

1. Rażącym naruszeniu przepisów prawa materialnego:

– art. 87 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 152, poz. 1592 ze zm.), poprzez jego niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w tym, że WSA niewłaściwie uznał, że podjęcie przez Radę Powiatu uchwały w przedmiocie utworzenia spółki akcyjnej ze 100% kapitałem powiatu, której celem miała być działalność medyczna, w tym powołanie i prowadzenie niepublicznego zakładu opieki zdrowotnej narusza interes prawny lub uprawnienie H. F. zamieszkałego na obszarze powiatu kluczborskiego i przyznał mu legitymację skargową, gdy w rzeczywistości tej legitymacji skargowej nie posiada;

– art. 12 pkt 8 lit. g w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy o samorządzie powiatowym przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że Powiat może realizować zadanie z zakresu promocji i ochrony zdrowia tylko i wyłącznie prowadząc samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej w sytuacji gdy wskazane przepisy nie przesadzają o formie prawnoorganizacyjnej realizacji tego zadania,

– art. 6 ust. 1 i 2 oraz w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2 i art. 12 pkt 8 lit. g powołanej ustawy o samorządzie powiatowym poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że w celu zaspakajania zbiorowych potrzeb mieszkańców z zakresu promocji i ochrony zdrowia, powiat uchwałą rady powiatu, nie może powołać powiatowej spółki kapitałowej (akcyjnej ze 100% udziałem kapitału powiatu) lecz musi prowadzić tylko i wyłącznie sp zoz, w sytuacji gdy wskazane przepisy dają powiatowi wybór formy organizacyjnoprawnej realizacji zadania, pozwalając na utworzenie jednostki organizacyjnej (a więc zarówno osoby prawnej – spółki kapitałowej – jak i jednostki nieposiadającej osobowości prawnej),

– art. 8 ust. 1 pkt 7 i ust. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. Nr 91, poz. 408 ze zm.) w zw. z art. 6 ust. 1 i w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy o samorządzie powiatowym, poprzez błędną wykładnię przejawiającą się w tym, że WSA niewłaściwie uznał, iż powiat w celu zaspakajania potrzeb mieszkańców związanych z promocją i ochroną zdrowia (art. 4 pkt 2 powołanej ustawy o samorządzie powiatowym) nie ma prawa podjęcia uchwały dotyczącej utworzenia jednostki organizacyjnej – osoby prawnej (spółki kapitałowej) mającej realizować zadania publiczne (art. 6 ust. 1 powołanej ustawy o samorządzie powiatowym) poprzez utworzenie przez tę spółkę Nzoz (art. 8 ust. 1 pkt 7 ustawy o zoz) i wyposażyć tę spółkę w niezbędne jej mienie, tak by faktycznie w tej formie prawnej realizować ww. zadanie publiczne oraz poprzez błędne przyjęcie, że powiatowa spółka akcyjna nie może być założycielem zakładu opieki zdrowotnej,

– art. 8 ust. 1a ustawy o zoz poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu w sytuacji, gdy stan faktyczny sprawy wyraźnie wskazuje, że w sprawie nie tworzy zakładu opieki zdrowotnej ani sp zoz, ani też spółka, o której mowa w art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o partnerstwie publicznoprywatnym (Dz. U. Nr 169, poz. 1420), lecz spółka powiatowa utworzona na ogólnych podstawach prawnych oraz poprzez błędną wykładnię, iż przepis ten wprowadza normę zakazującą powoływania Nzoz w oparciu o środki publiczne, gdy w rzeczywistości wprowadza jedynie zakaz powoływania Nzoz przez sp zoz lub przez "spółkę PPP",

– art. 68 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy o samorządzie powiatowym i w zw. z art. 8 ust. 2 ustawy o zoz poprzez błędną wykładnię, która polegała na nieuprawnionym i mylnym rozumieniu wskazanych przepisów – w ten sposób, że z zestawienia tych norm wynika, że jedyną jednostką organizacyjną, jaką może utworzyć powiat w celu realizacji zadania promocji i ochrony zdrowia, jest publiczny zakład opieki zdrowotnej,

– art. 4 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 2 i art. 99 ustawy z dnia 20 grudnia 1996r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 1997 r. Nr 9, poz. 43 ze zm.) w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy o samorządzie powiatowym, poprzez błędną wykładnię polegającą na bezpodstawnym uznaniu, że Rada Powiatu Kluczborskiego nie miała prawa postanowić o wyborze sposobu wykonywania przez Powiat Kluczborski zadania użyteczności publicznej (mieszczącego się w ramach gospodarki komunalnej) z zakresu ochrony i promocji zdrowia i zdecydować, że Powiat będzie realizował to zadanie za pomocą spółki kapitałowej, która dopiero założy niepubliczny zakład opieki zdrowotnej; w konsekwencji Sąd I instancji błędnie uznał, że wskazane przepisy nie mają zastosowania do zaspakajania potrzeb zdrowotnych mieszkańców powiatu, który musi zadanie realizować wyłącznie za pomocą publicznego zakładu opieki zdrowotnej.

2. Naruszeniu przepisów postępowania w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy: art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez uwzględnienie skargi, w sytuacji gdy zachodziły przesłanki do jej oddalenia (brak legitymacji procesowej, brak naruszenia prawa przez zaskarżoną uchwałę).

Na tych podstawach wnosił o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie co do meritum sprawy,

2) rozważenie, z uwagi na zawiłość sprawy przedstawienia zagadnienia prawnego powiększonemu składowi siedmiu sędziów (art. 187 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) i przejęcie sprawy do rozpoznania w składzie siedmiu sędziów (art. 187 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi),

3) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wedle norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Powiat Kluczborski wskazał, że 22 lutego 2006 r. Sąd Najwyższy podjął uchwałę składu siedmiu sędziów (sygn. II PZP 10/05),w której Sąd Najwyższy odniósł się krytycznie do poprzedniej linii orzecznictwa w kwestii możliwości tworzenia przez jednostki samorządu terytorialnego spółek kapitałowych, które zakładają i prowadzą niepubliczne zakłady opieki zdrowotnej. Dalej wywodzono, że nie można stosować w sprawie art. 190 ustawy – Prawo o postępowaniu administracyjnym a to z uwagi na fakt, że Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok z powodu nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, a jedynie w krótkim uzasadnieniu zwrócił uwagę na kwestie wymagające rozważenia.

Wskazano, że Naczelny Sąd Administracyjny błędnie określił stan faktyczny, stwierdzając że "Z przepisu art. 8 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 tej ustawy wynika, iż jednostka samorządu terytorialnego może utworzyć tylko publiczny zakład opieki zdrowotnej, natomiast niepubliczne zoz mogą tworzyć inne podmioty (wymienione w art. 8 ust. 1 pkt 4-8 ustawy). Utworzenie zaskarżoną uchwałą Powiatowego Centrum Zdrowia S.A. zakładając równoczesną likwidację sp. zoz w Kluczborku, prowadziło do takiego przekształcenia, które sprzeciwia się obowiązującemu porządkowi prawnemu". Z tezą tą należy się w pełni zgodzić, ale nie dotyczy ona stanu faktycznego sprawy. W sprawie nie doszło jednak do przekształcenia zoz, a jedynie została podjęta uchwała o powołaniu spółki kapitałowej. Nie można utożsamiać powstania spółki prawa handlowego, której przedmiotem działalności będzie świadczenie usług opieki zdrowotnej, z powołaniem niepublicznego zakładu opieki zdrowotnej, a tym bardziej z przekształceniem sp. zoz w Nzoz. Podkreślono, że to nie spółka, a dopiero utworzony przez nią Niepubliczny zoz, przez wpis do rejestru zakładów opieki zdrowotnej uzyskuje zezwolenie na prowadzenie działalności medycznej i zawieranie kontraktów z NFZ. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawił wykładni w zakresie interesu prawnego skarżącego wskazując na konieczność przeprowadzenia pogłębionej analizy. W oparciu o szeroką analizę przepisów prawa wywodził, że nie można wyprowadzić naruszenia interesu prawnego skarżącego.

H. F. wnosił o oddalenie skargi kasacyjnej, powołując się na art. 190 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz ogólnikowość uzasadnienia podstaw skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 lutego 2006 r. sygn. akt II OSK 5466/05 uchylając wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z 3 lutego 2005 r. sygn. akt II SA/Op 20/04, z przyczyn nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, w sprawie ze skargi H. F. na uchwałę Rady Powiatu w Kluczborku z 16 października 2003 r. Nr XI/84/2003 w przedmiocie zakładu opieki zdrowotnej w uzasadnieniu wskazał:

"Nie odnosząc się w tej sytuacji szczegółowo do zarzutów skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny zwraca jednakże uwagę, iż podniesiono w niej zarzuty (skierowane do uchwały z dnia 16 października 2003 r.) będą wymagały wnikliwego zbadania przez Sąd I instancji". Naczelny Sąd Administracyjny nie zawarł zatem w wyroku z 7 lutego 2006 r. sygn. akt II OSK 566/05 oceny prawnej. Nie ma zatem zastosowania art. 190 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który stanowi "Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny".

Zgodnie z art. 175 § 1 w związku z art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę wykonywania administracji publicznej. Istotą wymiaru sprawiedliwości jest rozstrzyganie sporu o prawo w kontradyktoryjnym postępowaniu. Z tego względu postępowanie sądowoadministracyjne oparte jest bezwzględnie na zasadzie skargowości, sąd administracyjny w żadnym razie nie może prowadzić postępowania z urzędu. Ta bezwzględna zasada skargowości w następstwie prowadzi do przyjęcia reguły, że warunkiem podjęcia przez sąd administracyjny kontroli wykonywania administracji publicznej jest złożenie skargi przez podmiot, który ma legitymację. Ustawa – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przyjmuje niejednolitą konstrukcję legitymacji do złożenia skargi do sądu administracyjnego. Opiera ją bowiem na ochronie indywidualnego interesu prawnego, na ochronie interesu publicznego, ochronie interesu społecznego, a przepisy szczególne mogą odstąpić od ograniczenia legitymacji ochroną określonego interesu prawnego.

Przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego była uchwała Rady Powiatu w Kluczborku z 16 października 2003 r. Nr XI/84/2003 w sprawie utworzenia spółki akcyjnej. Legitymację do zaskarżenia uchwał powiatu reguluje ustawa z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.), która opiera legitymację do zaskarżenia uchwał organów powiatu na ochronie interesu publicznego, przyznając ją organom nadzoru oraz na ochronie naruszonego indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia. Według art. 87 ust. 1 powołanej ustawy o samorządzie powiatowym "Każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej może, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego". Ustawa o samorządzie powiatowym tworzy zatem, w zakresie ochrony zgodności z prawem, system podmiotów wyposażonych w prawo do zaskarżenia uchwały, różnicując legitymację tych podmiotów z uwagi na ochronę określonych wartości. Dla ochrony interesu publicznego, legitymację przyznano organom nadzoru, dla ochrony naruszonego interesu prawnego lub uprawnienia, każdemu czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Ma to znaczenie dla wykładni przepisów art. 87 ust. 1 powołanej ustawy o samorządzie powiatowym.

Przyznanie, na podstawie art. 87 ust. 1 powołanej ustawy o samorządzie powiatowym legitymacji w oparciu o naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia oznacza, że przesłanką, od spełnienia której uzależniają przepisy prawa podjęcie przez sąd administracyjny kontroli zgodności z prawem zaskarżonej uchwały organu powiatu, jest ustalenie naruszenia tego interesu lub uprawnienia. Sąd administracyjny obowiązany jest ustalić, czy skarżący ma w sprawie legitymację do złożenia skargi, co wymaga rozważenia wystąpienia po stronie skarżącego naruszenia jego interesu prawnego lub uprawnienia. Ustalając zakres pojęcia interesu prawnego, jak i uprawnienia należy stwierdzić, że interes prawny lub uprawnienie to interes własny, osobisty, indywidualny skarżącego. Interes prawny (uprawnienie) musi być konkretny, aktualny, a nie ewentualny, obiektywny, inaczej nie można mówić o interesie prawnym. Podstawą do ustalenia interesu prawnego lub uprawnienia mogą być tylko przepisy prawa, art. 87 ust. 1 powołanej ustawy stanowi bowiem o naruszeniu interesu prawnego (uprawnienia). Interes prawny (uprawnienie) to interes chroniony przepisami prawa. Brak ochrony w przepisach prawa powoduje, że jednostka ma wyłącznie interes faktyczny, który nie daje jej legitymacji do zaskarżenia uchwały organów powiatu. Zbudowanie systemu zaskarżalności uchwał powiatu na ochronie interesu publicznego i na ochronie naruszonego interesu prawnego powoduje, że nie można wykładni art. 87 ust. 1 powołanej ustawy o samorządzie powiatowym interpretować rozszerzająco, wyprowadzając naruszenie interesu prawnego z ogólnych wartości, a nie naruszenia przepisów prawa, które przyznają konkretny, indywidualny, aktualny, obiektywny interes prawny (uprawnienie).

Zaskarżona uchwała Rady Powiatu w Kluczborku z 16 października 2003 r. Nr XI/84/2003 w sprawie: utworzenia spółki akcyjnej jest uchwałą zawierającą regulację formy wykonywania zadań przez powiat w zakresie promocji i ochrony zdrowia.

Art. 68 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowi: "Każdy ma prawo do ochrony zdrowia (ust. 1). Obywatelom, niezależnie od ich sytuacji materialnej, władze publiczne zapewniają równy dostęp do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych. Warunki i zakres udzielania świadczeń określa ustawa (ust. 2)".

Przyznanie prawa ochrony zdrowia i prawa do finansowania świadczeń w tym zakresie nie daje podstawy prawnej do wyprowadzenia prawa do formy organizacyjnej realizacji przez jednostki samorządu powiatowego obowiązków ochrony zdrowia.

Art. 4 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy o samorządzie powiatowym reguluje zakres zadań powiatu. Norma ustrojowa, a taką jest art. 4 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy o samorządzie powiatowym, nie daje podstaw prawnych do wyprowadzenia interesu prawnego jednostki. Również z rozwiązań prawnych przyjętych w ustawie z 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. Nr 91, poz. 408 ze zm.) nie można wyprowadzić interesu prawnego jednostki co do form wykonywania zadań ochrony zdrowia przez powiat. Podstaw prawnych do wyprowadzenia interesu prawnego nie dają też przepisy ustaw regulujących zasady finansowania świadczeń zdrowotnych, które regulują prawo do finansowania świadczeń ze środków publicznych podmiotowo – zakresem podmiotów, którym to prawo przysługuje, a nie uzależnia od formy organizacyjnej podmiotów świadczących usługi.

Interes prawny (uprawnienie) to interes, któremu obowiązujące przepisy prawa przyznały ochronę prawną. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, jak i obowiązujące przepisy prawa ustrojowego, materialnego, procesowego nie przyznają jednostce chronionego interesu prawnego co do formy wykonywania zadań przez organu powiatu w zakresie ochrony zdrowia.

Zaskarżona uchwała jest uchwałą, której przedmiotem jest regulacja organizacyjna, która nie kształtuje praw i obowiązków skarżącego, jak i nie pozbawia go uprawnień. Z tego względu w pełni zasadne są zarzuty skargi kasacyjnej i ich uzasadnienie, naruszenia art. 87 ust. 1 powołanej ustawy o samorządzie powiatowym.

Z tego względu, że zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie jest w pełni zasadny, na podstawie art. 188 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

Na podstawie art. 203 pkt 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o kosztach postępowania.