Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 160/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-11-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6193 Funkcjonariusze Straży Granicznej
659
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 8a
journal: Dz.U. 2016 poz 708
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony  Rządu, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin - tekst jedn.
article: art. 149 par. 1a i par. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 20 listopada 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 października 2018 r. sygn. akt II SAB/Wa 289/18 w sprawie ze skargi M.M. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] listopada 2017 r. oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 października 2018 r. sygn. akt II SAB/Wa 289/18, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M.M. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] listopada 2017 r., zobowiązał Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do rozpoznania wniosku M.M. z dnia [...] listopada 2017 r. w terminie jednego miesiąca od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 1); stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2); wymierzył Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji grzywnę w wysokości 500 zł (pkt 3).

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

M.M. w dniu [...] listopada 2017 r. wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 708, ze zm., dalej w skrócie "ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy" lub "ustawa zaopatrzeniowa") i wydanie na podstawie w/w przepisu decyzji administracyjnej w sprawie wyłączenia stosowania wobec niego przepisów art. 15c tej ustawy. Do wniosku załączył m.in. decyzję Dyrektora ZER z dnia 26 maja 2017 r. o ponownym ustaleniu wysokości emerytury.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji pismem z dnia 27 listopada 2017 r., powołując się na art. 36 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej w skrócie "K.p.a."), poinformował wnioskodawcę, że sprawa nie będzie załatwiona w terminie określonym w art. 35 § 3 K.p.a., co wynika z konieczności wszechstronnego zbadania sprawy, a to z kolei wymaga szeregu czynności wyjaśniających. Organ wskazał, że uwzględniając przekazaną przez wnioskodawcę decyzję Dyrektora ZER, konieczne będzie wystąpienie do formacji, w których wnioskodawca pełnił służbę lub ich następców prawnych, z prośbą o weryfikację okresów służby pod kątem ustawowego wymogu dotyczącego rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Podał, że rozpatrzenie wniosku będzie możliwe po zebraniu wszelkich dowodów i powinno nastąpić do dnia 7 czerwca 2018 r. Ponadto organ pouczył stronę o prawie wniesienia ponaglenia.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji pismem z dnia 27 listopada 2017 r. wystąpił do Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Komendanta Głównego Policji, Komendanta Głównego Straży Granicznej o przekazanie informacji dotyczących przebiegu służby wnioskodawcy, które pozwolą ocenić spełnienie przez niego przesłanki rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po tej dacie. Wniósł o potraktowanie sprawy jako pilnej.

M.M. pismem z dnia 11 grudnia 2017 r. wniósł ponaglenie.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji pismem z 15 grudnia 2017 r. poinformował, że ponaglenie nie znajduje uzasadnienia. Wskazał, że do chwili sporządzenia tego pisma nie wpłynęła odpowiedź z żadnej z w/w instytucji.

Pismem z dnia 26 stycznia 2018 r. odpowiedzi udzielił Komendant Główny Straży Granicznej. W piśmie z dnia 30 stycznia 2018 r. wypowiedział się Komendant Stołeczny Policji, a w piśmie z dnia 16 marca 2018 r. Komendant Główny Policji. Pismem z dnia 6 kwietnia 2018 r. odpowiedział Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego.

M.M. pismem z dnia 23 kwietnia 2018 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji sprawy z jego wniosku z dnia [...] listopada 2017 r. Wniósł o zobowiązanie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do wydania decyzji w terminie miesiąca oraz zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania według norm przepisanych. Podał, że do dnia wniesienia skargi nie otrzymał decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji pismem z dnia 27 kwietnia 2018 r. poinformował wnioskodawcę, że została zebrana dokumentacja niezbędna do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia. Wskazując na art. 10 i art. 81 K.p.a. poinformował stronę o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym. Podał, że w przypadku chęci skorzystania z powyższych uprawnień prosi o telefoniczny kontakt pod wskazanym numerem telefonu w terminie 7 dni od dnia otrzymania pisma.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, reprezentowany przez radcę prawnego, w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, ewentualnie o odrzucenie skargi. W uzasadnieniu wskazał, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, aby wydać decyzję w przedmiocie wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy musi dokonać wszechstronnego i wnikliwego zbadania przedmiotowej sprawy, co wymaga podjęcia przez organ administracji szeregu czynności wyjaśniających. W pierwszej kolejności na organie ciąży obowiązek wystąpienia do Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA z zapytaniem, czy skarżący pobiera świadczenie emerytalne/rentowe/rentowe rodzinne oraz za jakie okresy służby i w jakich formacjach. Następnie ustalenia będzie wymagało, czy skarżący podlega (ewentualnie za jakie okresy, służba w jakich formacjach) regulacjom ww. ustawy (art. 15c, pod art. 22a, art. 24a). W przypadku potwierdzenia powyższego, konieczne będzie wystąpienie do Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z prośbą o przekazanie informacji o przebiegu służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ww. ustawy, a także przekazanie informacji pozwalających na ocenę ustawowego wymogu dotyczącego rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Ponadto niezbędne będzie wystąpienie do formacji, w których skarżący pełnił służbę, lub jej następcy prawnego, z prośbą o weryfikację okresów służby skarżącego pod kątem przedstawionego powyżej ustawowego wymogu dotyczącego rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

Organ podał, że wydłużenie terminu załatwienia przedmiotowej sprawy jest uzasadnione, a organ potrzebuje – realnego w okolicznościach sprawy – czasu do przeanalizowania stanu prawnego i faktycznego sprawy oraz wydania i uzasadnienia rozstrzygnięcia w sprawie. Właściwy czas na wydanie i uzasadnienie rozstrzygnięcia w sprawie jest bardzo istotny ze względu na materię, którą obejmuje ustawa, a mianowicie dotyczącą wysokości zaopatrzenia emerytalnego/rentowego/rentowego rodzinnego funkcjonariuszy i ich rodzin. Konstrukcja przepisów ustawy uniemożliwia zastosowanie art. 8a bez wcześniejszego ustalenia, czy skarżący w ogóle podlega reżimowi art. 15c, 22 czy art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.

Wskazał także, iż do organu wpłynęła znaczna ilość spraw (na dzień sporządzenia odpowiedzi na skargę około 4.300 spraw) wniesionych na podstawie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. Stwierdził, że w niniejszej sprawie organ celowo nie unika rozstrzygnięcia, ale dokonuje, zgodnie z nałożonymi na niego obowiązkami ustawowymi, zebrania materiału dowodowego koniecznego do wydania decyzji, a co istotne, zebranie całego materiału dowodowego dotyczy znacznej ilości spraw, w których zostały wniesione wnioski.

Skarżący w piśmie procesowym z dnia 31 maja 2018 r. podtrzymał skargę. Podniósł, że jego zdaniem działanie organu ma na celu przewlekłe prowadzenie postępowania w tej sprawie.

Pismem z dnia 7 czerwca 2018 r. (załączonym przez skarżącego do pisma procesowego z dnia 16 lipca 2018 r.), powołując się na art. 36 K.p.a. organ podał, że sprawa z wniosku M.M. nie zostanie rozpatrzona w terminie przewidzianym w poprzednim piśmie. Wskazał, że powyższe wynika z realizacji prawa strony do zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, które ma nastąpić w dniu 11 czerwca 2018 r., jak również z konieczności dokonania wszechstronnej i wnikliwej analizy sprawy. Organ zaznaczył, że rozpoznanie wniosku powinno nastąpić do dnia 20 września 2018 r.

Pełnomocnik Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w piśmie z dnia 8 października 2018 r., w odpowiedzi na wezwanie Sądu poinformował, że w rozpoznawanej sprawie decyzja nie została wydana.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, ze skarga zasługuje na uwzględnienie.

W uzasadnieniu wyroku podał, że zgodnie z art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."), sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a, 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Zgodnie z art. 35 § 1 K.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Stosownie do treści art. 35 § 3 K.p.a., załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania.

Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że bezczynność organu administracji publicznej ma miejsce wówczas, gdy organ w prawnie ustalonym terminie nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności. Pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania obejmuje takie działanie organu, które jest nacechowane opieszałością i nieskutecznością. Ma ono miejsce w sytuacji, gdy formalnie organowi nie można postawić zarzutu niepodejmowania czynności w sprawie, jednakże nieefektywne wykonywanie tych czynności w konsekwencji prowadzi do braku możliwości realizacji przez stronę jej praw. Instytucja skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej, tak jak skarga na bezczynność organu, ma na celu doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Kontrola Sądu zmierza zatem do ustalenia, czy istotnie organ administracji publicznej postępowanie w sprawie prowadzi przewlekle i bezpodstawnie nie kończy go wydaniem rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że w niniejszej sprawie, termin określony w przepisie art. 35 K.p.a., a także kolejne terminy wyznaczane przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (pierwszy do dnia 7 czerwca 2018 r. – wskazanie tego terminu nastąpiło w piśmie z dnia 27 listopada 2017 r.; drugi do dnia 20 września 2018 r. – wskazanie tego terminu nastąpiło w piśmie z dnia 7 czerwca 2018 r.) nie zostały dotrzymane. W sprawie jest również niesporne, że do dnia orzekania przez Sąd postępowanie z wniosku M.M. z dnia [...] listopada 2017 r. o zastosowanie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy i wyłączenie stosowania art. 15c tej ustawy w stosunku do wnioskodawcy, nie zostało przez organ zakończone w formie wymaganej przez przepisy prawa.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, postępowanie z wniosku M.M. prowadzi w sposób przewlekły. Ustawodawca nakazuje, aby załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego nastąpiło nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Organ przedmiotowej sprawy w tym terminie nie załatwił. Czynności zmierzające do zgromadzenia materiału dowodowego podjął po dwóch tygodniach (27 listopada 2017 r.). Wprawdzie organ jednocześnie zawiadomił stronę o tym, że sprawy nie rozpozna w terminie, wskazał przyczyny i wyznaczył nowy termin do 7 czerwca 2018 r. (a zatem 7 miesięcy od wszczęcia postępowania), to jednak akta sprawy nie wskazują, aby pomimo braku przez 4 miesiące odpowiedzi od Szefa ABW Minister podjął działania mające na celu uzyskanie informacji od tego organu. W niniejszej sprawie materiał dowodowy został zebrany w kwietniu 2018 r., po otrzymaniu odpowiedzi od Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego i umożliwiał rozpoznanie wniosku. Organ dysponował także już od końca stycznia, początku lutego 2018 r. informacjami z Komendy Głównej Straży Granicznej, Komendy Stołecznej Policji oraz Komendy Głównej Policji. Strona została zawiadomiona o prawach z art. 10 K.p.a. Z załączonego do skargi pisma organu skierowanego do wnioskodawcy z dnia 7 czerwca 2018 r. wynika, że w dniu 11 czerwca 2018 r. ma nastąpić zapoznanie strony z materiałem dowodowym sprawy. Minister, pomimo zgromadzenia materiału dowodowego, nie wydał decyzji także w kolejnym wyznaczonym przez siebie terminie, tj. do dnia 20 września 2017 r., a także do dnia rozpoznania tej sprawy przez Sąd.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podzielił stwierdzenie organu, że rozpatrzenie wniosku wymagało zebrania materiału dowodowego, a następnie dokonania jego wnikliwej analizy. Przy czym zauważył, że w przedmiotowej sprawie materiał dowodowy został zebrany do dnia 27 kwietnia 2018 r. Organ, chcąc zrealizować prawo strony do zapoznania się z aktami, wyznaczył termin na dzień 11 czerwca 2018 r. Z akt sprawy nie wynika, aby istniały jakiekolwiek przeszkody, aby po tej dacie rozstrzygnąć sprawę. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, dalsze niewydawanie decyzji i wyznaczanie nowego terminu, który także nie został dochowany, świadczy o przewlekłym prowadzeniu postępowania. Liczba złożonych do organu wniosków w tego rodzaju sprawach nie stanowi przeszkody w rozpatrzeniu konkretnej sprawy, w której organ dysponuje już materiałem dowodowym. Okoliczność potrzeby gromadzenia materiału dowodowego w innych sprawach także nie stoi na przeszkodzie rozstrzygnięciu sprawy z wniosku skarżącego.

Ustalenia co do przewlekłego prowadzenia przez organ postępowania nie zmienia spełnienie obowiązku zawiadamiania strony o przyczynie zwłoki i wyznaczanie nowego terminu załatwienia sprawy. Obowiązek działania w sprawie wnikliwie i szybko (art. 12 K.p.a.) oznacza konieczność dołożenia przez organ prowadzący postępowanie wszelkich starań, aby podmioty, do których Minister zwrócił się na piśmie, odpowiedzi niezwłocznie udzieliły. Brak reakcji organu na wielomiesięczny brak odpowiedzi organu, do którego się zwrócił, nie stanowi usprawiedliwienia dla opieszałości Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w rozpatrzeniu niniejszej sprawy. W tym przypadku nie można zatem mówić o opóźnieniu, które było niezależne od organu.

Sąd pierwszej instancji przyjął, że w rozpoznawanej sprawie organ naruszył art. 35 § 1 i 3 K.p.a., jak również art. 8 i art. 12 § 1 K.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Uchybienie terminowi, jaki organ miał na załatwienie tej sprawy, jest znaczne. Sam organ wyznaczył sobie termin do dnia 20 września 2018 r. (ponad 10 miesięcy od wszczęcia postępowania), a i ten termin nie został dochowany. Z informacji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 października 2018 r. wynika, że dotychczas nie wydano decyzji administracyjnej. Organ mimo zebrania materiału dowodowego niezbędnego do rozpatrzenia sprawy i możliwości jej rozstrzygnięcia w dalszym ciągu nie wydał decyzji z wniosku skarżącego.

W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że w świetle powyższego nie może budzić wątpliwości, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiotowej sprawie prowadzi postępowanie w sposób przewlekły, bez usprawiedliwionej przyczyny wydłuża czas jego trwania i nie kończy go wydaniem decyzji.

Jednocześnie Sąd stwierdził, że w tej sprawie przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Liczba wniosków, które wpłynęły do organu (wskazana w odpowiedzi na skargę) nie usprawiedliwia niepodejmowania rozstrzygnięcia mimo dysponowania materiałem dowodowym. Biorąc pod uwagę, że przewlekłe prowadzenie postępowania z wniosku strony z dnia [...] listopada 2017 r. i niezakończenie go dotychczas decyzją administracyjną wpływa na brak możliwości realizacji przez stronę jej uprawnień, Sąd – w stanie faktycznym tej sprawy – stwierdził, że zachodzi podstawa do wymierzenia organowi grzywny. Zgodnie z art. 149 § 2 P.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu lub na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Sąd stwierdził, że wziął pod uwagę dotychczasowy przebieg postępowania oraz brak dołożenia przez organ należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby bez zbędnej zwłoki wydać decyzję. W jego ocenie grzywna w wysokości 500 zł spełni swoją rolę dyscyplinująco – represyjną i przyczyni się do załatwienia przez organ niniejszej sprawy.

Odnosząc się do wniosku skarżącego o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wskazał, że skarżący nie przedstawił poniesionych w tej sprawie kosztów postępowania. Z tego względu Sąd kosztów od organu nie zasądził.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a w zw. z art. 119 pkt 4 i art. 120 P.p.s.a., orzekł, jak w punkcie 1 i 2 wyroku. W punkcie 3 wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, reprezentowany przez radcę prawnego i zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj:

1) art. 149 § 1a P.p.s.a., poprzez stwierdzenie, że przewlekle prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji, gdy działanie organu nie wynikało ze złej woli organu, czy też z chęci lekceważenia strony postępowania, ale z konieczności podjęcia przez organ szeregu czynności, w szczególności zebraniu materiału dowodowego i jego wnikliwej analizy. Minister właściwy do spraw wewnętrznych, aby wydać decyzję w przedmiocie wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a musi dokonać wszechstronnego i wnikliwego zbadania przedmiotowej sprawy, co wymaga podjęcia przez organ administracji szeregu czynności wyjaśniających. W przedmiotowej sprawie organ w chwili wniesienia przez skarżącego wniosku z dnia [...] listopada 2017 r. nie dysponował materiałem dowodowym i dlatego w pierwszej kolejności ciążył na nim obowiązek wystąpienia do Zakładu Emerytalno – Rentowego MSWiA z zapytaniem, czy skarżący pobiera świadczenie emerytalne/rentowe/rentowe rodzinne oraz za jakie okresy służby i w jakich formacjach. Następnie ustalenia wymagało, czy skarżący podlega (ewentualnie za jakie okresy, służba w jakich formacjach) regulacjom w/w ustawy (art. 15c, art. 22a, art. 24a). W przypadku potwierdzenia powyższego konieczne było wystąpienie do Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z prośbą o przekazanie informacji o przebiegu służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b cyt. ustawy, a także przekazanie informacji pozwalających na ocenę ustawowego wymogu dotyczącego rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Ponadto niezbędne było wystąpienie do formacji, w których skarżący pełnił służbę lub jej następcy prawnego, z prośbą o weryfikację okresów służby skarżącego pod kątem przedstawionego powyżej ustawowego wymogu dotyczącego rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. W konsekwencji w tym zakresie, co jest najważniejsze w sprawie, organ jest zależny od sprawności i szybkości przekazywania materiałów dowodowych koniecznych do wydania orzeczenia w sprawie przez właściwe organy. Ponadto wniosek z dnia [...] listopada 2017 r. został wniesiony przedwcześnie, tj. co prawda po wydaniu przez organ emerytalno – rentowy decyzji o ponownym ustaleniu wysokości emerytury skarżącego (26 maja 2017 r.), ale przed uzyskaniem przez organ informacji o przebiegu służby ze: Straży Granicznej (1 lutego 2018 r.), Policji (21 marca 2018 r.), Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (6 kwietnia 2018 r.). Przy czym zaznaczenia wymaga fakt, że z pisma Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia 6 kwietnia 2018 r. nr [...] wynika, że poszukiwanie dokumentów dotyczących skarżącego nie zostało zakończone i w przypadku ich odnalezienia informacje o tym fakcie zostaną niezwłocznie przekazane do Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji. Fakt ten skutecznie uniemożliwia wydanie decyzji w przedmiotowej sprawie.

2) art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez wymierzenie Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji grzywny w wysokości 500 zł, w sytuacji, gdy wymierzenie grzywny jest fakultatywne, a jej wysokość powinna zostać uzasadniona.

Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.

M.M. we wniesionej osobiście odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Ponadto oświadczył, iż zrzeka się rozpoznania sprawy na rozprawie. Ustosunkowując się do zarzutów podanych w skardze kasacyjnej stwierdził, że są one niezasadne, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

W pismach procesowych z dnia 25 i 29 czerwca 2020 r. obie strony postępowania wyraziły zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Na wstępie zauważyć należy, iż autor skargi kasacyjnej zaskarżył wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w całości, a więc także w zakresie pkt 1, w którym na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. zobowiązano Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do rozpoznania wniosku M.M. z dnia [...] listopada 2017 r. w określonym terminie. Natomiast w skardze kasacyjnej podniósł jedynie zarzuty dotyczące pkt 2 i pkt 3 zaskarżonego wyroku.

W pierwszym zarzucie skargi kasacyjnej – naruszenia art. 149 § 1a P.p.s.a. podjął próbę podważenia dokonanej przez Sąd pierwszej instancji oceny charakteru stwierdzonej przewlekłości w prowadzeniu postępowania jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Wyjaśnić należy, iż skarżący kasacyjnie organ, chcąc powołać się na zarzut naruszenia powyższego przepisu w sytuacji, gdy zarzuca błędną ocenę stopnia bezczynności przekładającą się na treść rozstrzygnięcia w kwestii przewlekłości w prowadzeniu postępowania, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, jest zobowiązany bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów (w niniejszej sprawie przepisy K.p.a., które określają terminy załatwienia sprawy), aby następnie wykazać, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nieprawidłowo przyjął, że przewlekłość w prowadzeniu postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Skoro w rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na gruncie powołanych w uzasadnieniu wyroku przepisów art. 12, art. 35 i art. 36 K.p.a., przy uwzględnieniu art. 8 K.p.a., ocenił przewlekłość w prowadzeniu przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji postępowania, jako mającą miejsce z rażącym naruszeniem prawa, to nie można Sądowi stwierdzającemu, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zarzucić naruszenia art. 149 § 1a P.p.s.a., gdyż takie rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją zastosowanej normy prawnej wynikającej z tego przepisu. Naruszenie powołanego przepisu jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym, których jednak w skardze kasacyjnej bezpośrednio w powiązaniu ze stawianym zarzutem naruszenia art. 149 § 1a P.p.s.a. nie powołano (por. wyroki NSA z dnia: 9 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 638/14, 8 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 71/15, 24 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1088/14, 29 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1595/14, sygn. akt 1596/14, 12 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 296/16, 19 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 1649/17).

W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że brak wskazanych wyżej odniesień oznacza, iż zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 149 § 1a P.p.s.a. jest nieskuteczny. Sąd drugiej instancji nie jest bowiem uprawniony do przypisywania autorowi skargi kasacyjnej zamiaru przytoczenia konkretnej podstawy kasacyjnej, ani też poszukiwania takiej podstawy, która byłaby najbardziej skuteczna i adekwatna do prawdopodobnego zamysłu strony. Orzekanie w granicach skargi kasacyjnej wyklucza możliwość merytorycznej oceny tak wadliwie skonstruowanego zarzutu naruszenia art. 149 § 1a P.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 15 maja 2015 r. sygn. akt I OSK 1329/14).

Niezasadny okazał się również drugi zarzut skargi kasacyjnej, dotyczący naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. Skarżący kasacyjnie organ naruszenia tych przepisów upatruje w wymierzeniu Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji grzywny w wysokości 500 zł, w sytuacji, gdy wymierzenie grzywny jest fakultatywne, a jej wysokość powinna zostać uzasadniona.

Odesłanie zawarte w art. 149 § 2 P.p.s.a. do art. 154 § 6 P.p.s.a. oznacza, że na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. wymierza się grzywnę do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzedzającym, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Ustawodawca w zakresie orzeczenia o wysokości grzywny wprowadził zatem pewną swobodę określając jedynie jej górną granicę.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w sytuacji, gdy Sąd pierwszej instancji – któremu w niniejszej sprawie nie zarzucono skutecznie błędnej oceny przewlekłości prowadzonego postępowania – znajdując podstawy do wymierzenia grzywny ustalił jej granice w wysokości mieszczącej się w ustawowo wskazanych granicach (500 zł), zarzut naruszenia art. 149 § 2 w zw. z art. 156 § 4 P.p.s.a. jest nietrafny.

Zasadność wymierzenia organowi grzywny w określonej wysokości może być kwestionowana w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. (został wskazany w powiązaniu z art. 149 § 2 i art. 154 § 6 P.p.s.a.), z którego treści wynika, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać m.in. podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie.

W przedmiotowej sprawie zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. jest chybiony. Autor skargi kasacyjnej w ramach tego zarzutu wskazał na fakultatywność wymierzenia grzywny oraz konieczność jej uzasadnienia. Niewątpliwie indywidualizowanie zarówno oceny rażącego prawa, jak i wysokości grzywny, jest konieczne (por. wyroki NSA z dnia: 8 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 2005/12, 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II FSK 3614/13). Zawarta w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku argumentacja Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, nawiązująca do dokonanych w sprawie ustaleń i ocen dotyczących konkretnych przejawów zachowania organu w toku postępowania, spełnia wymóg zindywidualizowania oceny rażącego naruszenia prawa oraz wysokości wymierzonej grzywny, której wysokość znalazła w ustalonym – i niezakwestionowanym skutecznie toku postępowania – usprawiedliwienie, a podstawa jej wymierzenia wynikała z oceny przewlekłości postępowania, jako zaistniałej z rażącym naruszeniem prawa. W przedmiotowej sprawie wniosek M.M. z dnia [...] listopada 2017 r. wpłynął do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w tym samym dniu. Termin określony w przepisie art. 35 K.p.a., a także kolejne terminy wyznaczane przez organ (pierwszy do dnia 7 czerwca 2018 r. – wskazanie tego terminu nastąpiło w piśmie z dnia 27 listopada 2017 r.; drugi do dnia 20 września 2018 r. – wskazanie tego terminu nastąpiło w piśmie z dnia 7 czerwca 2018 r.) nie zostały dotrzymane. Niewątpliwie czas i okoliczności prowadzenia postępowania, które nie zostało zakończone, odstępy w czasie pomiędzy złożeniem wniosku przez M.M. a podjęciem czynności przez organ oraz brak należytego monitorowania terminowości przekazania dokumentów do instytucji, do których organ się zwracał, uzasadniały wymierzenie organowi grzywny w wysokości 500 zł.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 P.p.s.a. w zw. z art. 15zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych orzekł, jak w sentencji wyroku.

Odnosząc się do zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosku M.M. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, wyjaśnić należy, iż zwrot kosztów postępowania kasacyjnego związany ze sporządzeniem i wniesieniem odpowiedzi na skargę kasacyjną dotyczy wyłącznie przypadku, w którym tego rodzaju pismo sporządził profesjonalny pełnomocnik (adwokat, radca prawny, doradca podatkowy, rzecznik patentowy – art. 175 P.p.s.a.) oraz wniósł je w terminie 14 dni od doręczenia skargi kasacyjnej (art. 179 P.p.s.a.). W niniejszej sprawie odpowiedź na skargę kasacyjną sporządził osobiście M.M., zatem pismo to nie mogło stanowić podstawy do zwrotu na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego.