Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2320/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-02-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Ochrona przyrody
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183 par. 1, art. 184, art. 203, art. 204
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 88 ust. 1 pkt 2, art. 83 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 92 poz 880
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody
article: art. 97 par 1 pkt 4, art. 100 par. 1, art. 105
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Teza: Karę pieniężną za usunięcie drzew lub krzewów bez zezwolenia, o jakiej mowa w art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, można wymierzyć jedynie tym podmiotom, które są uprawnione do uzyskania zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów z terenu danej nieruchomości (art. 83 ust. 1 tej ustawy).

W sytuacji, gdy istnieje spór co do własności gruntu, na którym rosło usunięte drzewo, kwestia własności gruntu, na którym rosło to drzewo, w tym kwestia przebiegu granic między nieruchomościami, stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w sprawie o wymierzenie kary pieniężnej na podstawie art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody ( Dz. U. Nr 92, poz. 880 ze zm. ) za usunięcie drzewa bez wymaganego zezwolenia

TEZY

Karę pieniężną za usunięcie drzew lub krzewów bez zezwolenia, o jakiej mowa w art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, można wymierzyć jedynie tym podmiotom, które są uprawnione do uzyskania zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów z terenu danej nieruchomości (art. 83 ust. 1 tej ustawy).

W sytuacji, gdy istnieje spór co do własności gruntu, na którym rosło usunięte drzewo, kwestia własności gruntu, na którym rosło to drzewo, w tym kwestia przebiegu granic między nieruchomościami, stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w sprawie o wymierzenie kary pieniężnej na podstawie art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody ( Dz. U. Nr 92, poz. 880 ze zm. ) za usunięcie drzewa bez wymaganego zezwolenia


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj ( spr. ) Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Wanda Zielińska-Baran Protokolant asystent sędziego Agnieszka Chorab po rozpoznaniu w dniu 21 lutego 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej D. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 marca 2010 r. sygn. akt VIII SA/Wa 695/09 w sprawie ze skargi D. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za usunięcie drzewa bez zezwolenia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 25 marca 2010 r., sygn. akt VIII SA/Wa 695/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę D. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za usunięcie drzewa bez zezwolenia.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podał następujące okoliczności faktyczne i prawne.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2009 roku, Wójt Gminy P. umorzył postępowanie w sprawie wymierzenia D. P. administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 18.444,75 zł, za usunięcie bez wymaganego zezwolenia jednej sztuki drzewa z gatunku olsza, o obwodzie pnia 141,3 cm, z terenu działki położonej w miejscowości W. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji podniósł, że nie jest jednak możliwe nałożenie na D. P. kary administracyjnej za wycięcia olszy ponieważ sporny jest fakt własności nieruchomości, na której rosło drzewo. Posiadane przez organ dokumenty nie mogły stanowić bezspornej podstawy do wyznaczenia granic między działkami, na których rosło ścięte drzewo. Tym samym, skoro organ nie miał możliwości ustalenia na czyim gruncie rosło ścięte drzewo i czy D. P. mógłby uzyskać zgodę na jego usunięcie, nie może on ponosić odpowiedzialności za jego wycięcie.

Od decyzji organu pierwszej instancji odwołanie złożyła N. D. N. Dr. podniosła, że organ swoje rozstrzygnięcie oparł na wybiórczo zgromadzonym i dowolnie ocenionym materiale dowodowym. Przebieg granic pomiędzy przedmiotowymi działkami jest ustabilizowany, nigdy nie był sporny, a nadto potwierdzony jest istniejącymi dokumentami. Rażącym naruszeniem, zdaniem odwołującej było wskazanie na potrzebę przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego.

Decyzją z dnia [...] października 2009 roku, nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Radomiu na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego( DZ.U z 2000 roku, Nr 98, poz. 1071 ze zm. dalej jako k.p.a.) po rozpoznaniu odwołania N. D. od decyzji z dnia [...] czerwca 2009 roku wydanej przez Wójta Gminy P. umarzającej postępowanie w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 18.444,75 zł, za usunięcie bez wymaganego zezwolenia jednej sztuki drzewa z gatunku olsza o obwodzie pnia 141, 3 cm, z terenu działki położonej w miejscowości Wólka P. – uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Zdaniem organu odwoławczego kwestia przebiegu granicy pomiędzy działkami D. P. i K. oraz M. D. jest sporna.

Organ odwoławczy przytoczył treść art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody (DZ.U z 2004 roku, Nr 92, poz. 880 ze zm. dalej jako ustawa o ochronie przyrody), zgodnie z którym usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości może nastąpić, z zastrzeżeniem ust.2, po uzyskaniu zezwolenia wydanego przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta na wniosek posiadacza nieruchomości. Jeżeli posiadacz nieruchomości nie jest właścicielem – do wniosku dołącza się zgodę właściciela. Zdaniem organu odwoławczego, organ pierwszej instancji powinien ustalić czy podmiot, który usunął drzewo, mógłby uzyskać zezwolenie na jego usunięcie. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, skoro na obecnym etapie sprawy nie ma możliwości ustalenia właściciela drzewa, to nie zachodzą jeszcze podstawy do umorzenia postępowania. W sprawie nie zaistniał przypadek bezprzedmiotowości postępowania. Skarżący dokonał wycinki drzewa bez zezwolenia, a w takim przypadku, po spełnieniu dodatkowych przesłanek, przepisy ustawy o ochronie przyrody przewidują nałożenie administracyjnej kary pieniężnej.

Nadto organ II instancji podniósł, iż organ pierwszej instancji powinien wszcząć odrębne, równolegle toczące się postępowanie o rozgraniczenie działek nr ew. [...] z działką o nr ew. [...] położonych w miejscowości W. W tym celu zasadnym będzie nałożenie na stronę obowiązku złożenia wniosku o rozgraniczenie z zakreśleniem mu terminu do jego wniesienia. Postępowanie rozgraniczeniowe będzie prowadzone na podstawie przepisów rozdziału szóstego ustawy z dnia 17 maja 1989 roku Prawo geodezyjne i kartograficzne. W takim przypadku możliwe jest wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego z uwagi na interes społeczny.

Skargę na decyzję organu odwoławczego wniósł D. P. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. W ocenie skarżącego zaskarżona decyzja narusza prawo, ponieważ organ prowadząc postępowanie naruszył podstawowe zasady postępowania administracyjnego oraz w sposób błędny wskazał na konieczność zastosowania art. 30 ust.2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Zdaniem skarżącego chybiony jest zarzut organu odwoławczego pod adresem organu pierwszej instancji, iż nie ustalił na czyjej działce rosło usunięte drzewo, albowiem z uzasadnienia decyzji tego organu jednoznacznie wynika, że w chwili obecnej nie jest możliwe precyzyjne ustalenie gdzie przebiega granica między nieruchomościami. Organ przy wykorzystaniu dostępnych środków nie miał możliwości ustalenia przebiegu granicy. Skoro nie można ustalić na czyjej działce rosło drzewo, to usuwający drzewo ze spornego gruntu nie mógłby uzyskać zezwolenia na jego wycięcie. Administracyjne kary pieniężne mogą zaś być wymierzane jedynie względem podmiotów, które dokonały wycięcia drzewa mając możliwość uzyskania stosownego zezwolenia. Skarżący zarzucił, iż organ odwoławczy zastosował błędną wykładnię art. 30 ust. 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Przepis ten stanowi wyjątek od zasady przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego na wniosek. Zdaniem skarżącego niedopuszczalną, bo rozszerzającą wykładnią wyjątku z art. 30 ust. 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, jest uznanie, iż interes społeczny może wynikać z ustawy o ochronie przyrody. Interes społeczny może dotyczyć jedynie rozgraniczenia. Skarżący za błędny uznał pogląd organu odwoławczego, że kwestia ustalenia właściciela gruntu na którym rosło wycięte drzewo, jest zagadnieniem wstępnym w tej sprawie.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zaprezentowane stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę jako niezasadną. Sąd zaaprobował stanowisko organu odwoławczego, iż w niniejszej sprawie nie zachodziły podstawy do umorzenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 105 k.p.a. Sąd wyjaśnił, iż postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe, gdy sprawa miała być załatwiona w drodze decyzji albo nie miała charakteru sprawy administracyjnej jeszcze przed datą wszczęcia postępowania, albo utraciła charakter sprawy administracyjnej w toku postępowania administracyjnego. Z bezprzedmiotowością sprawy administracyjnej mamy do czynienia wówczas, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów o którym mowa w art. 1 pkt 1 k.p.a. Zasadniczo sprawa nie jest sprawą administracyjną lub utraciła charakter takiej sprawy z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych. Sąd stwierdził, iż organ, zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a., ma obowiązek w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzeć cały materiał dowodowy. Organ administracji publicznej nie może umorzyć postępowania administracyjnego tylko na tej podstawie, że ma problemy z poczynieniem ustaleń faktycznych w sprawie, które są niezbędne do wydania merytorycznej decyzji. Sąd zgodził się ze stanowiskiem organu II instancji, iż istotne dla rozstrzygnięcia sprawy jest ustalenie, czy podmiot, który dokonał usunięcia drzewa mógł uzyskać pozwolenie na jego usunięcie( por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 lutego 2000 roku, syg. akt SA/Rz 2248/99; z dnia 13 stycznia 2005 roku, syg. akt OSK 1582/04). Wskazał, iż warunki uzyskania pozwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu formułuje art. 83 ust.1 ustawy o ochronie przyrody. Zgodnie z tym przepisem usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości może nastąpić po uzyskaniu zezwolenia, wydanego przez wójta, na wniosek posiadacza nieruchomości. W zakresie pojęcia posiadania nieruchomości mieszczą się również stany, w której posiadacz włada nieruchomością, nie posiadając do niej tytułu prawnego. Zdaniem Sądu dla ustalenia odpowiedzialności na podstawie art. 88 ust.1 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody nie jest konieczne ustalenie osoby właściciela nieruchomości, na której rosło usunięte bez zezwolenia drzewo. Z tego względu podzielił stanowiska organu odwoławczego, iż rozgraniczenie i ustalenie kto jest właścicielem tej części działki na której rosło wycięte drzewo jest zagadnieniem wstępnym w sprawie. Sąd zauważył, że skarżący w toku postępowania twierdził, że przedmiotowe drzewo rosło na jego nieruchomości, a dopiero w skardze akcentował, że drzewo rosło na spornym pasie gruntu. W ocenie Sądu również fakt, że pomiędzy stronami nie toczyło się dotychczas postępowanie rozgraniczeniowe, czy też związane z naruszeniem posiadania, wskazuje, że istnieje możliwość ustalenia w czyim władaniu była ta część nieruchomości gdzie rosło wycięte drzewo.

Nadto Sąd zaznaczył, że poza uwagą organów rozpoznających sprawę pozostała kwestia, kto ma interes prawny i z tego względu winien być stroną postępowania w sprawie wymierzenia kary pieniężnej na wycięcie drzewa bez wymaganego prawem zezwolenia. Sąd podzielił stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego z wyroku z dnia 8 marca 2007 roku, II OSK 428/06, LEX nr 325265, że podmiotem mającym interes prawny w sprawie wymierzenia kary pieniężnej, a więc stroną postępowania jest wyłącznie tego podmiotu, który dopuścił się czynu, za który ustawodawca przewidział karę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł D. P., reprezentowany przez adwokata P. W., zaskarżając powyższy wyrok w całości. Wyrokowi zarzucono:

1. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, a mianowicie art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody poprzez przyjęcie, iż zgodę na usunięcie drzew lub krzewów może uzyskać samodzielnie posiadacz nieruchomości;

2. naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 105 kpa poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy organ administracji nie jest właściwy do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie oraz nie został zrealizowany stan faktyczny odpowiadający generalnej hipotezie określonej w przepisie zawierającym normę kompetencyjną.

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne D. P. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów procesu według norm przepisanych.

Zdaniem strony błędna jest wykładnia art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, której dokonał Wojewódzki Sąd Administracyjny, a polegająca na przyjęciu, iż zgodnie z tym przepisem posiadacz nieruchomości może samodzielnie uzyskać zezwolenie na usunięcie drzew lub krzewów. Taka wykładnia art. 83 ust 1 ustawy wskazuje, iż uszło uwadze Sądu, iż zgodnie ze zdaniem drugim tego przepisu jeżeli posiadacz nieruchomości nie jest właścicielem - do wniosku dołącza się zgodę jej właściciela.

Skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem Sądu, iż "organ pierwszej instancji powinien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, które wskaże kto był posiadaczem w dobrej lub złej wierze tej części nieruchomości, na której rosło drzewo wycięte bez wymaganego prawem zezwolenia." W ocenie skarżącego ustalenie to nie przysłuży się do wydania rozstrzygnięcia, albowiem D. P. będąc nawet posiadaczem nieruchomości nie mógłby uzyskać zezwolenia na wycięcie drzewa, ponieważ nie mógłby dołączyć do wniosku zgody właściciela. Nie byłoby to możliwe z tego względu, iż zarówno w dacie wycięcia drzewa, jak również w chwili obecnej nie jest możliwe wskazanie osoby właściciela. Zdaniem skarżącego chybione jest stwierdzenie Sądu, iż dla rozstrzygnięcia odpowiedzialności na podstawie art. 88 ust 1 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody "nie jest konieczne ustalenie osoby właściciela nieruchomości, na której rosło usunięte bez zezwolenia drzewo". Podkreślił, iż dla jednoznacznego ustalenia, na czyjej nieruchomości rosło przedmiotowe drzewo niezbędne jest przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego. Jednak w sprawie niniejszej organ administracji nie może nie tylko dokonywać rozgraniczenia, ale również nie może rozstrzygać sporów o tytuł własności do określonego gruntu (tak WSA w Warszawie w wyroku z dnia 16 października 2009 roku, sygn. akt VIII SA/Wa 371/09, utrzymanym w mocy przez wyrok NSA z dnia 16 lutego 2010 roku, sygn. akt II OSK 98/10). A zatem, Wójt Gminy P. nie mógł i nie będzie mógł dokonać ustalenia czyją własnością jest grunt, na którym rosło ścięte drzewo.

W ocenie skarżącego Wojewódzki Sąd Administracyjnym naruszył art. 105 §1 kpa poprzez niezastosowanie tego w przepisu, mimo zaistnienia bezprzedmiotowości postępowania. Bezprzedmiotowość postępowania oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Niemożność wydania decyzji załatwiającej sprawę co do istoty wynika ze wskazanej wyżej niemożności dokonania ustalenia, czy D. P. mógłby uzyskać zezwolenie na wycięcie przedmiotowego drzewa. Zdaniem skarżącego postępowanie administracyjne winno być umorzone, ponieważ Wójt Gminy P. nie będzie mógł wydać decyzji wymierzającej D. P. karę pieniężną, gdyż nie będzie miał prawnych możliwości dokonania ustalenia, czyją własnością jest grunt, na którym rosło przedmiotowe drzewo. Przedmiot postępowania w sprawie niniejszej nie istnieje także z tego względu, iż nie został zrealizowany stan faktyczny odpowiadający hipotezie określonej w przepisie zawierającym normę kompetencyjną.

Odpowiedź na skargę kasacyjną wniosła uczestniczka postępowania N. D. reprezentowana przez adwokat Ż. Z. – S. W odpowiedzi wniesiono o odrzucenie, względnie oddalenie skargi kasacyjnej w całości z uwagi na brak usprawiedliwionych podstaw do jej wniesienia i zasądzenie na rzecz uczestniczki N. D. zwrotu kosztów związanych z wniesieniem odpowiedzi na skargę kasacyjną - określonych przepisem art. 205 § 2 w zw. z przepisem art. 204 p.p.s.a. według norm przepisanych, w związku z przepisami § 18 ust. 2 pkt b i § 2 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, tj. w wysokości 720 zł.

W ocenie uczestniczki postępowania N. D. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie naruszył wyrokiem z dnia 25 marca 2010 r. przepisów prawa materialnego i procesowego wskazanych w skardze kasacyjnej.

Kontrola działalności administracji publicznej wykonywana przez sądy administracyjne nie sprawia, że sprawa której przedmiot jest związany z działalnością określonego organu administracji publicznej, nie przestaje być sprawą, której załatwienie należy do tego organu. Sąd ten na skutek zaskarżenia aktu lub czynności (bezczynności) organu administracji publicznej nie przyjmuje sprawy administracyjnej jako takiej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie skontrolować (ocenić) działalność tego organu. Przejęcie przez sądy administracyjne kompetencji organu administracji publicznej, do końcowego załatwienia sprawy stanowiłoby wyjście poza konstytucyjnie określone granice kontroli działalności administracji publicznej (R. Hauser, A. Kabat, Właściwość sądów administracyjnych, RPEiS 2004, nr 2, s. 25 in.).

Wojewódzki sąd administracyjny ma obowiązek ocenić rozstrzygnięcie administracyjne zarówno pod względem zgodności z prawem materialnym, jak i z przepisami o postępowaniu administracyjnym. Jednakże niewykonanie tego obowiązku, względnie jego nienależyte wykonanie, nie stanowi naruszenia przepisów procedury administracyjnej, lecz wskazanych przepisów art. 184 Konstytucji i art. 1 p.p.s.a. oraz innych przepisów postępowania sądowego. Nie wykonując wspomnianego obowiązku, sąd pierwszej instancji narusza art. 134 § 1 p.p.s.a., a nie przepisy postępowania administracyjnego. W takiej sytuacji podstawą skargi kasacyjnej powinien być więc przepis art. 134 § 1 p.p.s.a.

Skarga kasacyjna stanowi środek zaskarżenia orzeczenia sądowego, a nie decyzji administracyjnej, to również podstawa tej skargi odnosi się do postępowania, które doprowadziło do wydania wspomnianego orzeczenia. Reguły tego postępowania zostały określone w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Pełnomocnik N. D. podkreśliła, iż błędne powołanie podstawy skargi kasacyjnej albo niepowołanie jej w ogóle winno doprowadzić w pierwszym wypadku do oddalenia środka odwoławczego, a w drugim nawet do jego odrzucenia. Odrzucenie skargi kasacyjnej następuje także w wypadku, gdy podstawy kasacyjne zostały wprawdzie wskazane, ale zarzut naruszenia prawa postawiono organom administracyjnym, a nie sądowi.

Odnośnie wniosku o zwrot kosztów pełnomocnik wskazała, iż nie sposób przyjąć, że uczestnik czy też organ, który zmierza do utrzymania w mocy korzystnego dla siebie orzeczenia, powinien być gorzej traktowany, niż skarżący, który orzeczenie to chce podważyć. Niezaprzeczalnie wysiłek intelektualny konieczny do napisania odpowiedzi na skargę kasacyjną co do zasady nie jest mniejszy, niż przy sporządzaniu skargi kasacyjnej. Powyższe wskazuje zarówno na zasadność przedmiotowego wniosku jak i potwierdza słuszność żądania zasądzenia tegoż wynagrodzenia w wysokości minimalnej określonej wskazanymi wyżej przepisami.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie.

Po pierwsze, nie może odnieść zamierzonego skutku zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody przez jego błędną wykładnię.

Stosownie do dyspozycji zawartej w art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody ( Dz. U. Nr 92, poz. 880 ze zm.) - w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji -usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości może nastąpić, z zastrzeżeniem ust. 2, po uzyskaniu zezwolenia wydanego przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta na wniosek posiadacza nieruchomości.

Powyższy przepis ustanawia ogólną zasadę ochrony zadrzewień, o jakiej mowa w art. 2 ust. 1 pkt 9 ustawy.

Za usuwanie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia wójt, burmistrz albo prezydent miasta wymierza administracyjną karę pieniężną – art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy. Z przepisu art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy jednoznacznie wynika obowiązek nałożenia kary administracyjnej w przypadku usunięcia drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia. Usunięcie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia skutkuje obligatoryjnym wymierzeniem kary administracyjnej, o której mowa w art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody.

Karę pieniężną za usunięcie drzew lub krzewów bez zezwolenia, o jakiej mowa w art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, można wymierzyć jedynie tym podmiotom, które są uprawnione do uzyskania zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów z terenu danej nieruchomości (art. 83 ust. 1 tej ustawy). Jedynie bowiem podmiot mający interes prawny w sprawie usunięcia drzew lub krzewów może być adresatem decyzji nakładającej karę pieniężną za naruszenie wymagań ochrony środowiska w tym zakresie. Nie ma podstaw do wymierzenia kary pieniężnej osobie trzeciej, gdyż osoba taka nie jest zobowiązana do utrzymywania we właściwym stanie drzew i krzewów rosnących na cudzej nieruchomości, a tym samym nie jest uprawniona (brak przymiotu strony) do uzyskania zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów z terenu takich nieruchomości ( por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 2 lutego 2000r., SA/Rz 2248/99 - OSP 2001/4/60; z dnia 13 stycznia 2005 r., OSK 1582/04 ).

Rozważając kwestie dotyczące zezwolenia na usunięcie drzew oraz wymierzania administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie drzew bez zezwolenia nie można zatem pomijać kwestii wykonywania prawa własności.

Powyższe stanowisko potwierdza brzmienie art. 83 ust. 1 zdanie drugie ustawy o ochronie przyrody. Jak stanowi art. 83 ust. 1 zdanie drugie ustawy o ochronie przyrody, jeżeli posiadacz nieruchomości nie jest właścicielem - do wniosku o wydanie zezwolenia na usunięcie drzew i krzewów dołącza się zgodę jej właściciela. A zatem, przepis ten na posiadacza nieruchomości, który nie jest właścicielem nieruchomości, nakłada obowiązek dołączenia do wniosku o wydanie zezwolenia na usunięcie drzew zgody jej właściciela.

Zwrócić należy również uwagę na brzmienie art. 83 ust. 4 pkt 1 i 2 ustawy. Jak stanowi art. 83 ust. 4 ustawy wniosek o wydanie zezwolenia powinien zawierać imię, nazwisko i adres albo nazwę i siedzibę posiadacza i właściciela nieruchomości (pkt 1) a także tytuł prawny władania nieruchomością (pkt 2).

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że na gruncie przepisów ustawy o ochronie przyrody (w przytoczonym wyżej brzmieniu) posiadacz nieruchomości w omawianym wyżej zakresie nie posiada samodzielnych uprawnień, gdy nie jest jednocześnie właścicielem nieruchomości, z terenu której zamierza usunąć drzewa lub krzewy. Ustawa nie dopuszcza możliwości samowolnego działania posiadacza nieruchomości.

W tym stanie faktycznym i prawnym Sąd pierwszej instancji zasadnie podzielił stanowisko organu II instancji, iż dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy istotne jest ustalenie czy podmiot, który dokonał usunięcia drzewa mógł uzyskać pozwolenie na jego usunięcie. Wychodząc z tego prawidłowego założenia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie doszedł jednak do błędnego wniosku, iż nie jest konieczne ustalenie właściciela przedmiotowej nieruchomości. Wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji w niniejszej sprawie – ze względów wyżej omówionych - konieczne jest ustalenie, czy D. P. jest właścicielem nieruchomości, z terenu której usunięto drzewo bądź posiadaczem tej nieruchomości i uzyskał zgodę jej właściciela na usunięcie drzewa. Błędne w tym zakresie stanowisko Sądu pierwszej instancji nie może doprowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku, gdyż wyrok ten, mimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu.

Przypomnieć należy, iż po myśli art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Przepis ten zasadniczo dotyczy ocen prawnych oraz wskazań co do dalszego postępowania formułowanych w orzeczeniu wojewódzkiego sądu administracyjnego. Jednakże art. 153 p.p.s.a. może wyjątkowo stanowić podstawę do wyrażania takiej oceny w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanym w postępowaniu kasacyjnym. W przypadku bowiem, gdy Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a., ale wyraża w uzasadnieniu wyroku inną ocenę prawną niż Sąd pierwszej instancji, to ocena ta będzie wiążąca dla organów administracji oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w toku ponownego rozpoznawania sprawy ( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 sierpnia 2004 r., FSK 207/04, OSP 2005/2/18 z glosą Z. Kmieciaka, s. 66-67).

W rozpoznawanej sprawie organy administracji przy ponownym rozpoznawaniu sprawy będą związane wyrażonym powyżej poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Podkreślić należy, iż ustawodawca nie określił w sposób precyzyjny formy, w jakiej zgoda właściciela na usunięcie drzew lub krzewów powinna być wyrażona. Użycie sformułowania, że zgoda powinna być dołączona do wniosku wskazuje, że powinna to być forma pisemna. Nie można jednak wyłączyć w pewnych szczególnych przypadkach formy ustnej, przy czym ta forma wymaga sporządzenia z tej czynności stosownego protokołu ( art. 67 k.p.a.). Organy administracji obciążą obowiązek zbadania, czy w rzeczywistości zgoda została wyrażona przez właściciela. Celowi temu służy m.in. obowiązek dołączenia do wniosku tytułu prawnego na korzystanie z nieruchomości. Może się też okazać, że zgoda właściciela nieruchomości będzie nieprecyzyjna bądź obarczona wadami ( np. przy współwłasności ) i konieczne będzie wyjaśnienie przez organ zakresu udzielonej zgody lub uzyskanie przez wnioskodawcę zgody pozostałych współwłaścicieli.

Powyższe względy przemawiają za stanowiskiem, iż zgoda właściciela nieruchomości na usunięcie drzew nie stanowi warunku formalnego wniosku, lecz jedną z przesłanek merytorycznych pozwalających na uwzględnienie wniosku tj. wydanie przez właściwy organ decyzji zezwalającej na usunięcie drzew. Przepis art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody należy bowiem wykładać mając na uwadze kwestie prawne związane z prawem własności nieruchomości i wykonywaniem tego prawa.

Nie można też wykluczyć sporów co do własności nieruchomości, na której rosną drzewa i granic tej nieruchomości. Może się zdarzyć, iż w przypadku wystąpienia takich okoliczności organ, do którego wpłynął wniosek o wydanie zezwolenia, będzie zmuszony zawiesić postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. bądź zobowiązać strony na podstawie art. 100 § 1 k.p.a. do wystąpienia w określonym terminie na drogę postępowania sądowego przed sądem powszechnym.

W niniejszej sprawie kwestią wymagającą wyjaśnienia i ustalenia jest to, czy skarżący, który usunął drzewo z gatunku olsza, był wówczas osobą, o jakiej mowa w art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, a więc osobą, która mogła uzyskać zezwolenie na usunięcie drzewa z terenu przedmiotowej nieruchomości, a więc czy zaistniały podstawy prawne do wymierzenia mu kary pieniężnej z art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody.

Okoliczność, iż w niniejszej sprawie istnieje spór co do tego na czyjej nieruchomości rosło usunięte drzewo, a to za sprawą sporu co do przebiegu granicy między nieruchomościami stanowiącymi własność D. P. i N. D., nie oznacza – wbrew stanowisku strony wnoszącej skargę kasacyjną – iż nie można wydać decyzji o nałożeniu kary pieniężnej za samowolne usunięcie drzewa i organ winien na podstawie art. 105 k.p.a. umorzyć postępowanie administracyjne.

W sytuacji, gdy istnieje spór co do własności gruntu, na którym rosło usunięte drzewo, kwestia własności gruntu, na którym rosło to drzewo, w tym kwestia przebiegu granic między nieruchomościami, stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w sprawie o wymierzenie kary pieniężnej na podstawie art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody ( Dz. U. Nr 92, poz. 880 ze zm. ) za usunięcie drzewa bez wymaganego zezwolenia.

Zaznaczyć należy, iż organ administracji publicznej dysponuje instrumentami prawnymi uregulowanymi w art. 97 § 1 pkt 4 i art. 100 § 1 k.p.a.

Zgodnie z art. 100 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej, który zawiesił postępowanie z przyczyny określonej w art. 97 § 1 pkt 4, wystąpi równocześnie do właściwego organu lub sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego albo wezwie stronę do wystąpienia o to w oznaczonym terminie, chyba że strona wykaże, że już zwróciła się w tej sprawie do właściwego organu lub sądu. Jeżeli zawieszenie postępowania z przyczyny określonej w art. 97 § 1 pkt 4 mogłoby spowodować niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważną szkodę dla interesu społecznego, organ administracji publicznej załatwi sprawę, rozstrzygając zagadnienie wstępne we własnym zakresie - § 2. Zaznaczyć należy, iż z mocy § 3 przepis art. 100 § 2 k.p.a. - tj. załatwienie sprawy po uprzednim rozstrzygnięciu zagadnienia wstępnego we własnym zakresie przez organ administracji publicznej - stosuje się także wówczas, gdy strona mimo wezwania (§ 1) nie wystąpiła o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego albo gdy zawieszenie postępowania mogłoby spowodować niepowetowaną szkodę dla strony.

Stosownie do art. 105 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części (§ 1). Organ administracji publicznej może umorzyć postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz gdy nie jest to sprzeczne z interesem społecznym (§ 2).

W niniejszej sprawie nie można mówić o bezprzedmiotowości postępowania z tej tylko przyczyny, że istnieje spór co do własności terenu, na którym rosło usunięte drzewo. Przesłanki z art. 105 k.p.a. nie dotyczą bowiem przeszkód w prowadzeniu postępowania, lecz bezprzedmiotowości postępowania, czyli brak przedmiotu postępowania administracyjnego.

Z tych względów niezasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 105 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę kasacyjną.

Odnośnie wniosku o zwrot kosztów wniesionych przez pełnomocnika uczestniczki postępowania – N. D. należy zauważyć, iż zgodnie z art. 33 § 1 p.p.s.a. osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem postępowania na prawach strony.

W niniejszej sprawie skarżącym oraz wnoszącym skargę kasacyjną był D. P., zaś N. D. uczestniczyła w sprawie w charakterze uczestnika postępowania.

Zasady zwrotu kosztów w postępowaniu kasacyjnym regulowane są przepisami art. 203 i 204 p.p.s.a.

Wniosek N. D. – reprezentowanej przez adwokat Ż. Z. – S. nie może zostać uwzględniony, gdyż nie zachodzi żaden z przypadków, o jakich mowa w art. 203 bądź 204 p.p.s.a. Przepis art. 203 p.p.s.a. nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie, bowiem reguluje kwestie zwrotu kosztów postępowania, gdy Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnia skargę kasacyjną i dotyczy wyłącznie podmiotu wnoszącego skargę kasacyjną. Taka sytuacja w rozważanej sprawie nie miała miejsca. Także art. 204 p.p.s.a. nie może znaleźć zastosowania, gdyż wprawdzie Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, lecz skargę do sądu pierwszej instancji wniósł D. P. i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę oddalił.