Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 761/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-12-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 48 ust. 1
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie Sędzia NSA Leszek Kamiński Sędzia del. WSA Mariola Kowalska (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Wioletta Lasota po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej H. W. i S. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 6 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Wr 367/13 w sprawie ze skargi H. W. i S. W. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki samowolnie zrealizowanego obiektu budowlanego o funkcji garażu 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. uchyla zaskarżoną decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lubaniu z dnia[...] stycznia 2013 r., 3. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

II OSK 761/14

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 6 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Wr 367/13, po rozpoznaniu sprawy ze skargi H. i S. W. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki samowolnie zrealizowanego obiektu budowlanego o funkcji garażu oddalił skargę

W uzasadnieniu przedstawiono następującą argumentację faktyczną i prawną:

Decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lubaniu w oparciu o przepis art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm. dalej: ustawa Prawo budowlane) nakazał S. i H. W. rozbiórkę samowolnie zrealizowanego obiektu budowlanego o funkcji garażu, położonego w S. przy ul. [...] na działce nr [...] i [...].

Po rozpoznaniu odwołania skarżących Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu decyzją z dnia [...] marca 2013 r. Nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Organy administracji ustaliły , iż na działce nr [...], będącej własnością Państwa H. i S. W. został wybudowany obiekt pełniący funkcję garażu. Garaż o wymiarach: dł. 5,47 m i szer. 4,54 m został posadowiony na żelbetowym fundamencie oraz na podmurówce z bloczków betonowych z wykorzystaniem naturalnie ukształtowanej skarpy. Wysokość podmurówki od strony ogrodowej wynosi 2,10 m i wykorzystywana jest jako pomieszczenie gospodarcze. Nad pomieszczeniem gospodarczym ułożono strop typu DZ. Wjazd do garażu znajduje się od strony ulicy [...], z bramą garażową o wymiarach: 2,10 m x 2,90 m. Obiekt przekryty został więźbą dachową drewnianą dwuspadową, wspartą na drewnianej konstrukcji garażu (słupy i belki poprzeczne oparte zostały na stropie DZ). Ściany osłonowe garażu zostały wykonane z blachy fałdowej. Garaż został posadowiony w odległości ok. 0,3 m od granicy z działką sąsiednią nr [...] (będącą własnością G. i K. A.), w 1/5 na działce nr [...] stanowiącej własność Państwa H. i S. W. oraz w 4/5 na działce nr [...] będącej własnością Gminy Świeradów-Zdrój (w stosunku do powierzchni zabudowy garażu).

Obiekt został wykonany w 2009 roku bez wymaganej prawem decyzji o pozwoleniu na budowę. Fakt ten został potwierdzony przez inwestorów (protokół Nr [...] z dnia [...] października 2012 roku), jak również przez właściwy miejscowo wydział architektoniczno - budowlany Starostwa Powiatowego w Lubaniu w piśmie z dnia 14 listopada 2012 roku.

Organ wskazał, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych dotyczących pojęcia obiektu budowlanego, w związku z wymogami zawartymi w art. 28 Prawa budowlanego przyjmuje się, że garaż blaszany stanowi obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 1 lit. b - Prawa budowlanego, (wyrok NSA z dnia 7 listopada 2007 r. II OSK 1443/06; wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2004 r., OSK 104/04, wyrok NSA OZ w Białymstoku z dnia 31 października 2001 r., SA/Bk 889/01; NSA OZ w Rzeszowie z dnia 6 marca 2002 r., SA/Rz 1333/00, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 17 stycznia 2008 r., II SA/Ol 956/07 oraz 2 marca 2001 r. SA/Rz 960/00; WSA w Kielcach z dnia 16 kwietnia 2009 r., II SA/Ke 80/09; WSA w Krakowie z dnia 30 lipca 2008 r., II SA/Kr 582/08 oraz WSA w Lublinie z dnia 13 września 2005 r., II SA/Lu 359/05, publikowane na stronie internetowej cbois.nsa.gov.pl,). Organy wskazały w związku z powyższym, iż przedmiotowy garaż jest obiektem budowlanym, na realizację którego konieczne było uzyskanie pozwolenia na budowę.

W ocenie organów z ustaleń dokonanych w czasie prowadzonego postępowania wynikało, że obiekt wykonany samowolnie przez inwestorów od początku nie spełniał przesłanki z art. 48 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Sporny obiekt budowlany - został wybudowany w odległości ok. 0,30 m od granicy z sąsiednią działką nr [...] (będącą własnością G. i K. A.) a zatem z naruszeniem przepisów § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm., dalej Rozporządzenie). Zgodnie z § 12 ust. 1 wyżej wymienionego rozporządzenia, budynki na działce budowlanej sytuuje się od granicy z działką budowlaną w odległości nie mniejszej niż: 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy (pkt 1); 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy (pkt 2). Jednocześnie organ wskazał, że w sprawie nie zachodzą okoliczności wymienione w § 12 ust.1 pkt 2 oraz 12 ust. 3 przywołanego rozporządzenia.

Organ podkreślił, iż zgodnie z art. 9 ust. 3 w zw. z art. 9 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego wniosek do ministra, który ustanowił przepisy techniczno- budowlane, w sprawie upoważnienia do udzielenia zgody na odstępstwo, składa się przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. W przepisie tym, co potwierdzono wielokrotnie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, określono "moment końcowy", w którym może być udzielona zgoda na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, a który powinien nastąpić przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2008 r. II OSK 54/07 i z dnia 3 czerwca 2008 r. II OSK 590/07, publik, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).). Organ podzielił w pełni stanowisko, iż zgoda na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych nie może być udzielona na etapie legalizacji samowoli budowlanej z uwagi na brak kompetencji organu nadzoru budowlanego do jej udzielenia. Wskazał na poparcie swojego stanowiska wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 20 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Lu 616/09, LEX nr 706029.

W związku z powyższym organ stwierdził, że garaż przy ul. [...] w S. nie spełnia wymogu lokalizacyjnego, określonego w § 12 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Ponadto organ podkreślił, iż, legalizacja samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego jest możliwa, gdy inwestycja jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonym Uchwałą Rady Miasta Świeradów-Zdrój Nr XLV/237/2008 (Dz. U. Woj. Doln. Nr 34, poz. 778 z dnia 03.03.2009r.) w stosunku do działki nr [...] (na której to posadowiono ok. 4/5 obiektu) istnieje zapis określający przeznaczenie tego terenu wyłącznie na potrzeby komunikacji drogowej (Jednostka 619 KDD). Powyższy zapis potwierdza również treść pisma Burmistrza Miasta Świeradów-Zdrój z dnia 27 września 2011 roku o sygn. [...].

Stwierdzono też, że fakt przystąpienia przez Gminę Miejską Świeradów-Zdrój do zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Świeradów-Zdrój m.in. w części dotyczącej zachodniej części działki nr [...],[...] (będącej obecnie drogą gminną - część ulicy [...]), która jako niezabudowana infrastrukturą drogową może być przeznaczona na cele zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, nie daje podstaw organowi orzekającemu do uznania zrealizowanej inwestycji jako zgodnej z prawem. Planowane dopiero zmiany w zakresie prawa miejscowego, które na dzień orzekania nie są obowiązujące, nie mogą stanowić okoliczności, która ma wpływ na wynik sprawy.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wnieśli skarżący, zarzucając jej:

1. naruszenie prawa materialnego, w szczególności niewłaściwą interpretację przepisów art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 07 lipca 1994 Prawo budowlane poprzez przyjęcie, że wzniesienie garażu wymagało pozwolenia na budowę;

2. naruszenie prawa materialnego, w szczególności niewłaściwą interpretację przepisów art. 48 i art. 49b ust. 2 ustawy z dnia 07 lipca 1994 Prawo budowlane poprzez przyjęcie, że wzniesienie garażu wymagało pozwolenia na budowę oraz że spełnione zostały warunki do nakazania rozbiórki budynku garażu skarżących położonego w S. ul. [...] na działkach gruntu nr [...] i nr [...] oraz brak możliwości zalegalizowania go;

3. naruszenie prawa materialnego, a w szczególności niewłaściwą interpretację przepisów § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez przyjęcie, iż budynek garażu skarżących został posadowiony z naruszeniem przepisów o usytuowaniu, co nie pozwala na jego legalizację;

4. naruszenie prawa procesowego, w szczególności art. 6 kpa, art. 138 §1 pkt 1 kpa i art. 107 § 3 kpa w związku z art. 140 kpa przez utrzymanie w mocy decyzji organu i instancji i brak ustosunkowania się w uzasadnieniu decyzji II instancji do zarzutów zwartych w odwołaniu, w szczególności prowadzenie przez Gminę Miejska Świeradów Zdrój postępowania mającego na celu zmianę przepisów planu zagospodarowania przestrzennego miasta.

Zdaniem skarżących w ich sytuacji zastosowanie będzie miał art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego, a nie art. 48 tego Prawa, gdyż na postawienie obiektu nie jest wymagane pozwolenie na budowę. Do zalegalizowania wzniesionego przez skarżących garażu konieczna jest jedynie zamiana planu zagospodarowania przestrzennego, co wg zapewnień Gminy ma nastąpić w tym roku.

Na tej podstawie skarżący wnieśli o uchylenie decyzji organów obu instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał, iż skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Sąd wskazał, że materialną podstawą działań organów nadzoru budowlanego był przepis art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), który przewiduje, że właściwy organ nakazuje w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, zastrzeżeniem ust. 2 który wskazuje, że jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1 jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności: a) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo b) ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem - właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. W postanowieniu tym ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie określonych dokumentów. Zgodnie zaś z ust. 4 omawianego przepisu w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków stosuje się przepis ust. 1, a zatem nakaz rozbiórki.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji działania organów nadzoru budowlanego były prawidłowe, a zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji odpowiadają prawu.

Sąd podkreślił, że wyrażenie przez Gminę zgody na zainwestowanie nieruchomości stanowiącej jej własność należy w zasadzie do zagadnień cywilistycznych. Prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane, (oświadczenie w tym względzie), jest wymagane przy uzyskaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, jednak organy nadzoru budowlanego nie rozpoznają tego elementu przy rozstrzyganiu w trybie art. 48 Prawa budowlanego. Nawet złożenie przez właściciela nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością zainwestowaną oświadczenia o wyrażeniu zgody na lokalizację obiektu przy granicy nieruchomości nie jest elementem posiadającym wpływ na kształt aktu administracyjnego. Na treść decyzji administracyjnej nie wpływają również okoliczności faktyczne związane z utrudnieniami dostępu do nieruchomości w związku z przebudową zlokalizowanej w bezpośredniej bliskości drogi publicznej. Fakt konieczności budowy garażu ze względu na niemożliwość parkowania samochodu w innym miejscu nie zwalnia inwestora z konieczności przestrzegania norm prawnych warunkujących prawidłowość procesu inwestycyjnego. Zmiana rzędnych drogi w trakcie realizacji zamierzenia inwestycyjnego realizowanego przez Gminę pozostaje bez znaczenia w stosunku do samowoli budowlanej zrealizowanej na nieruchomości inwestorów i nieruchomości Gminy.

Sąd pierwszej instancji wskazał też, że w jego ocenie prawidłowo zostało zastosowane rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., nr 75, poz. 690 ze zm.). Wprawdzie wcześniejsza wersja ww. rozporządzenia w § 12 ust. 6 pkt 1 pozwalała na posadowienie obiektu na granicy działki, jeżeli wynikało to z decyzji o warunkach zabudowy, jednakże Rozporządzenie w brzmieniu obowiązującym w chwili orzekania przez organy, zawiera minimalne odległości od granicy nieruchomości wynoszące 3 i 4 m w zależności od istnienia otworów drzwiowych i okiennych w ścianie budynku. W ocenie Sądu słusznie organy administracyjne badały sprawę uwzględniając aktualne brzmienie przepisów Rozporządzenia, gdyż po pierwsze nie ma w tym względzie żadnych przepisów dających inną możliwość np. w stosunku do obiektów zrealizowanych w czasie obowiązywania wcześniejszej wersji rozporządzenia, a po wtóre dokonanie takiej interpretacji przepisu nie może wynikać z faktu, że inwestorzy dysponowali zgodą właściciela terenu zainwestowania.

Przechodząc do materialnej podstawy prawnej wydanych w sprawie decyzji, Sąd uznał, iż argumentacja skargi w tym względzie, w szczególności wskazująca na restytucyjny, a nie restrykcyjny charakter art. 48 Prawa budowlanego oraz nadużycia przez organ nakazu rozbiórki obiektu nie znajduje uzasadnienia. Wdrożenie trybu legalizacyjnego wynikającego z art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego warunkowane jest koniecznością kumulatywnego ziszczenia się przesłanek w postaci zgodności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu) oraz zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi. Z ustaleń organów popartych stosowną dokumentacją jednoznacznie wynika, że większość budynku posadowiona jest na nieruchomości, której przeznaczenie określono jako KDD - na potrzeby komunikacji drogowej. Bez znaczenia pozostaje okoliczność wskazywana przez inwestorów, że trwają prace związane ze zmianą funkcji nieruchomości. Dla organu decyzyjnego istotny i wiążący jest fakt, że w chwili rozstrzygania sprawy nie istniała formalna możliwość potwierdzenia zgodności inwestycji z przepisami z zakresu planowania przestrzennego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 3 lipca 2013r., II SA/Wr 128/13). Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie podziela zarzutu skargi, że na przedmiotowy garaż nie jest wymagane pozwolenie na budowę.

Zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym garaż jest obiektem służącym z zasady do przechowywania pojazdów, które nie zostały wymienione w § 3 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, definiującym pojęcie budynku gospodarczego. W związku z powyższym nie można garażu zakwalifikować do budynków gospodarczych, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, w konsekwencji czego na wybudowanie garażu wymagane jest uzyskanie pozwolenie na budowę (wyrok NSA z dnia 12 maja 2005 r., sygn. akt OSK 1553/04 niepubl.), wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 czerwca 2011 r. II SA/Wa 688/11, Lex nr 1088805).

W niniejszej sprawie bezspornym jest również, że skarżący na dzień postawienia spornego obiektu nie dokonali zgłoszenia zamiaru jego realizacji właściwemu organowi architektoniczno-budowlanemu ani też nie legitymowali się realizując sporny obiekt ostateczną decyzją o pozwoleniu na jego budowę.

Sąd podzielił także stanowisko organów, że fakt przystąpienia dopiero do zmiany studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego miasta Świeradów Zdrój nie daje podstaw do uznania zrealizowanej znacznie wcześniej inwestycji za zgodną z prawem, a także nie może to być podstawa do zawieszenia postępowania administracyjnego. Planowane bowiem dopiero zmiany w zakresie prawa miejscowego nie mają wpływu na wynik sprawy. Nie ma znaczenia na jakim etapie jest procedura planistyczna i jaki jest kierunek zmian. Fakt ten nie stanowi także zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa (por. wyrok NSA z dnia 23 lutego 2012 r., II OSK 2374/10).

W tej sytuacji Sąd uznał, że skarżone decyzje odpowiadają prawu, a zarzuty skargi nie zasługiwały na uwzględnienie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli H. W. i S. W.

Skarżący, zaskarżając w całości powyższy wyrok, zarzucili mu:

naruszenie prawa materialnego, tj. art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez ich niezastosowanie, które miało wpływ na wynik sprawy,

naruszenie prawa materialnego, tj. art. 29 ust. 1 pkt 2 i art. 48 i art. 49 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane poprzez ich niewłaściwą interpretację i błędne przyjęcie, że spełnione zostały warunki do nakazania rozbiórki budynku garażu skarżących położonego w S., ul. [...], na działkach gruntu nr [...] i nr [...] oraz że brak jest możliwości jego zalegalizowania;

naruszenie prawa materialnego, tj. § 12 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. zastosowanie w wersji aktualnej, a nie obowiązującej w dacie wzniesienia budynku garażu oraz poprzez przyjęcie, iż budynek garażu skarżących został posadowiony z naruszeniem przepisów o ich usytuowaniu, co nie pozwala na jego legalizację;

naruszenie prawa procesowego, tj. art. 134 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 litera a i c ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez oddalenie skargi skarżących i tym samym utrzymanie w mocy decyzji Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] nr [...] i poprzedzającej go decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lubaniu z dnia [...].01.2013 nr [...] nakazującej skarżącym rozbiórkę garażu, pomimo posiadania przez skarżących zgody Gminy na posadowienie garażu, dzierżawienia przez skarżących zajętego terenu od Gminy oraz rozpoczęcia przez Gminę Miejską Świeradów Zdrój postępowania mającego na celu zmianę zapisów planu zagospodarowania przestrzennego miasta, co usunie ostatnią przeszkodę dla zalegalizowania wzniesionego budynku na podstawie Prawa budowlanego, a także nieuznanie, że w związku z prowadzonym przez Gminę postępowaniem dotyczącym zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta nie istnieją przesłanki dla zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie.

Biorąc powyższe zarzuty pod uwagę, skarżący wnieśli o:

uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji;

zasądzenie od organu na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego wg norm przepisanych za obie instancje.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwioną podstawę.

Stosownie do przepisu art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny powołanych w skardze kasacyjnej podstaw.

Pomimo, że skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach kasacyjnych, Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności ocenie poddał zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 2 , art. 48 i art. 49 ustawy Prawo budowlane. Zarzut ten - o ile wskazuje na wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP zasadę demokratycznego państwa prawnego, w powiązaniu z przepisami ustawy – Prawo budowlane, normującymi tzw. samowolę budowlaną - w realiach tej sprawy, należy uznać za usprawiedliwiony.

Z zasady demokratycznego państwa prawnego wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP Trybunał Konstytucyjny wywiódł szereg norm mających charakter klauzul generalnych. Jedną z nich jest zasada sprawiedliwości proceduralnej, która obejmuje prawo do rzetelnej, sprawiedliwej procedury ze względu na jej istotne znaczenie w procesie urzeczywistniania praw i wolności obywateli. Z tych samych powodów w państwie prawnym wymagane jest nie tylko zrozumiałe, precyzyjne i zgodne z innymi regułami, wynikające z istoty takiego państwa, unormowanie procedury, lecz również prawidłowe i ścisłe jej stosowanie w praktyce, w szczególności zaś jej przepisów, które określają uprawnienia procesowe uczestników postępowania /por. wyrok NSA z 19 października 1994 r., sygn. V SA 250/93 ONSA 1994/2/84/.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpoznawanej sprawie zasada sprawiedliwości proceduralnej została w istotny sposób naruszona, gdyż organy nadzoru budowlanego przy aprobacie WSA, nie wywiązały się z obowiązków wynikających z zasad ogólnych rządzących postępowaniem administracyjnym, a to zasady wyważania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 k.p.a.), zasady informowania stron (art. 9 K.p.a.) oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 K.p.a.). Na skutek uchybienia tym zasadom naruszone zostały przepisy prawa materialnego, tj. ustawy – Prawo budowlane w zakresie normującym samowolę budowlaną.

Stan faktyczny jest bezsporny: garaż objęty nakazem rozbiórki zrealizowany został w 2009 r. bez wymaganego pozwolenia na budowę. Z akt sprawy, w tym protokołu oględzin z dnia 10 października 2012 r. oraz załączonej dokumentacji, w tym fotograficznej oraz stanowiska skarżących kasacyjnie wynika także, że usytuowanie garażu było konsekwencją przebudowy oraz znacznego podwyższenia drogi – ul. Sosnowej, gdyż na skutek podwyższenia ul. [...] nieruchomość skarżących kasacyjnie została pozbawiona dostępu do ulicy.

W dacie wszczęcia postępowania przez organy nadzoru budowlanego aż do jego zakończenia zaskarżoną do WSA decyzją, obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony uchwałą Rady Miasta Nr XLV/237/2008, wedle którego działka nr [...], na której posadowione jest około 4/5 obiektu, znajduje się w jednostce 619 KDD - tereny komunikacji drogowej. Tej treści plan stanowił zasadniczą przeszkodę dla wdrożenia procedury legalizacyjnej i zadecydował o nakazie rozbiórki garażu. W takim stanie faktycznym, przy wielokrotnie podnoszonej przez skarżących kasacyjnie i potwierdzonej przez Gminę okoliczności, że obowiązujący plan w najbliższym czasie ma ulec zmianie w taki sposób, że część działki [...] wyłączona zostanie z terenu przeznaczonego na potrzeby komunikacji, co umożliwi wdrożenie procedury legalizacyjnej, organy nadzoru budowlanego a w konsekwencji WSA, naruszyły konstytucyjną zasadę sprawiedliwości proceduralnej, nie realizując obowiązków wynikających z zasad ogólnych postępowania administracyjnego. Nie rozważono bowiem możliwości zawieszenia z urzędu postępowania w tej sprawie do czasu zmiany planu, jak również nie poinformowano stron o możliwości złożenia takiego wniosku (art. 9 K.p.a.). Nie uwzględniono przy tym przyczyn zaistniałej samowoli (podwyższenie ul. Sosnowej i pozbawienie wjazdu) oraz faktu, że działania inwestycyjne, aczkolwiek nielegalne na gruncie ustawy – Prawo budowlane, zrealizowane zostały za przyzwoleniem Gminy, która – na co wskazują akta administracyjne – dokonała przebudowy ul. Sosnowej. Prowadzi to do wniosku, że naruszenie konstytucyjnej zasady sprawiedliwości proceduralnej spowodowało naruszenie art. 48 i 49 ustawy Prawo budowlane.

Nie jest natomiast zasadny zarzut naruszenia § 12 ust. 3 pkt 2 Rozporządzenia. Prawidłowo Sąd pierwszej instancji uznał, iż w sprawie doszło do naruszenia przepisów określających posadowienie budynku, w tym ww. przepisu Rozporządzenia. Prawidłowo również wskazał, iż do oceny skutków samowoli budowlanej i możliwości zastosowania art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane stosuje się Rozporządzenie w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organy nadzoru budowlanego. Nie jest natomiast prawidłowe stanowisko organów nadzoru budowlanego zaaprobowane przez Sąd pierwszej instancji, iż przy legalizacji obiektu nie jest możliwe zastosowanie art. 9 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane.

W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 grudnia 2009 r. sygn. akt II OSK 1951/08 (LEX nr 581004), uznano, że dokonywana na podstawie art. 48 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego ocena, czy samowolnie zrealizowany obiekt budowlany nie narusza przepisów techniczno- budowlanych w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie tego obiektu lub jego części do stanu zgodnego z prawem, winna uwzględniać instytucję zgody na odstępstwo od tych przepisów, o której mowa w art. 9 ust. 1- 4 ustawy. Zaprezentowane w powyższym wyroku stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd w obecnym składzie w pełni podziela, uznając, że w przedmiotowej sprawie organ, po ustaleniu, że wybudowany obiekt wymagał uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, winien zobowiązać inwestora do wykonania w określonym terminie obowiązków, o których stanowi art. 48 ust. 3 pkt 2 ustawy, a więc przedłożenia zgody na odstępstwo od warunków technicznych. Skarżący pozbawieni zostali możliwości przedłożenia organowi takiej zgody, a tym samym organy przedwcześnie uznały, że nie istnieje możliwość legalizacji przedmiotowej samowoli budowlanej.

Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 grudnia 2009 r. sygn. akt II OSK 1951/08 (por. także A. Despot- Mładanowicz [w:] Prawo budowlane. Komentarz Lex. M. Wierzbowski. A. Plucińska- Filipowicz (red. nauk.). Warszawa 2014, str. 100- 102).

Podkreślić przede wszystkim trzeba, iż decyzja legalizująca samowolę budowlaną ma stanowić swoisty odpowiednik decyzji o pozwoleniu na budowę. Nie powinno budzić wątpliwości, iż w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę dokonywana jest uprzednia kontrola inwestycji, zaś w postępowaniu legalizacyjnym jej kontrola następcza. Dokonując kontroli następczej, organ administracji ocenia czy, gdyby inwestor wystąpił o pozwolenie na budowę, to uzyskałby pozwolenie na taką inwestycję, jaką zrealizował, czy też nie. Zasadnicze przesłanki legalizacji samowoli budowlanej wymienione w art. 48 ust. 2 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego są więc tożsame z przesłankami zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę wymienionymi w art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 tejże ustawy. Przesłanki te to zgodność z przepisami normującymi zagadnienie planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz zgodność z przepisami, w tym przepisami techniczno- budowlanymi. Skoro prowadzona w postępowaniu o pozwolenie na budowę ocena inwestycji bierze pod uwagę uzyskaną przez inwestora zgodę na odstępstwo od przepisów techniczno- budowlanych, to ocena następcza prowadzona w postępowaniu legalizacyjnym powinna brać także pod uwagę możliwość wydania takiego odstępstwa. Udzielenie jej w stosownym zakresie wykluczać będzie niezgodność budowy z przepisami (art. 48 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego). Podkreślić trzeba, iż zgoda na odstępstwo, będąca częścią porządku prawnego zastępuje przepis Rozporządzenia. Uwzględnienie udzielonej zgody powoduje, że przepisy rozporządzenia, w danej konkretnej sytuacji, zostaną zastąpione normą indywidualnie dostosowaną do konkretnej sytuacji. Organ administracji ocenia wówczas zgodność projektu budowlanego z tą indywidualną normą techniczno – budowlaną, której celem pozostaje przede wszystkim umożliwienie modyfikacji szczegółowych oraz bezwzględnie obowiązujących przepisów techniczno- budowlanych w wyjątkowych stanach faktycznych, w których nie jest możliwe zastosowanie się do nich z uwagi na różnego rodzaju okoliczności. Tak też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku II OSK 542/13.

Stwierdzić trzeba, iż odstępstwo od przepisów techniczno- budowlanych, dopuszczalne w myśl regulacji zawartej w art. 9 ust. 1 Prawa budowlanego, w konkretnym stanie faktycznym chroni interes inwestora, który nie mógłby zrealizować przysługującego mu prawa do zabudowy nieruchomości gruntowej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2007 r. sygn. akt II OSK 381/06, ONSAiWSA 2007, nr 6, poz. 134 oraz W. Piątek. Prawo budowlane. Komentarz. A. Gliniecki (red. nauk). Wyd. 2. Warszawa 2014, str. 143- 144). Nie oznacza to jeszcze każdorazowego obowiązku występowania o uzyskanie zgody na takie odstępstwo, ale tylko w sytuacji zaistnienia w danej sprawie szczególnie uzasadnionego przypadku. To, czy w okolicznościach niniejszej sprawy przypadek taki nie miał miejsca nie zostało skutecznie wykluczone.

Nie jest również zasadny zarzut naruszenia przepisów postępowania, gdzie wskazano w "szczególności art. 134 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a.". Uzasadnienie nie podaje, na czym naruszenie tych przepisów miałoby polegać, co przy podstawie kasacyjnej mającej oparcie w przepisie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. jest obligatoryjne. Uzasadnienie nie wskazuje również, dlaczego konkretne uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przy czym przypomnieć wypada, że "sprawa" będąca przedmiotem rozpoznania, dotyczy nakazu rozbiórki wyłącznie garażu. Wszystko to prowadzi do wniosku, że opisane powyżej zarzuty skargi kasacyjnej, jako nieodpowiadające wzorcowi ustawowemu, nie mogły odnieść zamierzonego skutku.

Z uwagi na to, iż istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona - Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że w rozpoznawanej sprawie zaistniały podstawy przewidziane przepisem art. 188 P.p.s.a. do rozpoznania skargi.

Rozpoznając skargę na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] marca 2013 r. Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki postawionego samowolnie wolnostojącego garażu i stosując przepisy postępowania przed sądem I instancji zawarte w art. 145 - 151 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny skargę uznał za zasadną.

Nie powtarzając ponownie argumentacji dotyczącej naruszenia przez organy nadzoru budowlanego zasady sprawiedliwości proceduralnej, czego skutkiem było naruszenie prawa materialnego stanowiącego podstawę zaskarżonych decyzji stwierdzić należy, że naruszenie to uzasadnia uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji PINB z dnia [...] stycznia 2013 r. Nr [...].

Rozpoznając ponownie sprawę organy uwzględnią okoliczność, że w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym skarżący kasacyjnie przedstawili pismo Burmistrza Świeradowa – Zdroju z dnia 9 czerwca 2015 r. [...], o przeznaczeniu działki nr [...] w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w przeważającej części na cele komunikacji drogowej, a zachodniej części , obejmującej teren pod garażem na cele zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, a także informację tegoż organu zawartą w piśmie, że część działki nr [...] sprzedana zostanie skarżącym kasacyjnie w trybie bezprzetargowym. Ta zasadnicza zmiana w zakresie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dokonana Uchwałą Rady Miasta Świeradów – Zdrój z dnia 2 lutego 2015 r. Nr V/25/2015b pozwoli na wdrożenie procedury legalizacyjnej.

Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 135 i art. 188 P.p.s.a.

Orzeczenie o kosztach postępowania za obie instancje zostało wydane na podstawie art. 207 P.p.s.a.