Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 355/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-05-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 2 pkt 1,6,12, art. 27 ust. 1
journal: Dz.U. 1999 nr 15 poz 139
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity.
article: art. 16 ust. 2, art. 85 ust. 2
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par. 5, par. 6 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1587
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania  przestrzennego
article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 3 par. 1, art. 12, art. 50 par. 2, art. 133 par. 1, art. 141 par. 4, art. 147 par. 1, art. 183 par. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska Sędziowie: Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz /spr./ Sędzia NSA del. Zygmunt Zgierski Protokolant: Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 12 maja 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych Rady Gminy Żurawica oraz [...] w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 20 października 2010 r. sygn. akt II SA/Rz 353/10 w sprawie ze skargi [...] w B. na uchwałę Rady Gminy Żurawica z dnia 29 listopada 2007 r. nr X/103/07 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania terenu 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

II OSK 355 / 11

UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 20 października 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w sprawie ze skargi [...] w B. stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy Żurawica z dnia 29 listopada 2007 r. nr X/103/07 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż w dniu 5 marca 2002 r. Zarząd Gminy Bolestraszyce przystąpił do opracowania miejscowego planu dla obszaru około 23 ha, przeznaczonego na cele eksploatacji kruszywa budowlanego. W dniu 21 marca 2002 r. Rada Gminy Bolestraszyce podjęła uchwałę w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Żurawica. Natomiast w dniu 29 listopada 2007 r. Rada Gminy podjęła uchwałę w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Bolestraszyce EŻ/2002" (Dz. Urz. Woj. Podkarp. z 2008 r. Nr 1, poz. 21- zwanej dalej zaskarżoną uchwałą).

[...] w B. (dalej zwany stroną skarżącą) w dniu 28 stycznia 2010 r. wezwało Radę Gminy Żurawica do usunięcia naruszenia prawa powyższą uchwałą, powołując się na art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.- zwanej dalej ustawą o samorządzie gminnym) stwierdzając, że narusza ona przepisy prawa, w szczególności art. 72 i art. 73 ustawy z dnia z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627- zwanej dalej Prawem ochrony środowiska) oraz art. 65 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody. Uzasadniając swoje zarzuty, [...] stwierdziło, że dopuszczenie zgodnie z planem wydobycia kruszywa budowlanego na szeroką skalę w sąsiedztwie [...] stanowi zagrożenie dla działalności prowadzonej przez ten podmiot, gdyż grozi unicestwieniem obszaru unikatowego pod względem przyrodniczym.

W odpowiedzi na wezwanie Rada Gminy stwierdziła, że nie widzi podstaw do usunięcia wskazanych naruszeń.

[...] w B. wniosło skargę na skarżoną uchwałę i zarzuciło jej naruszenie art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.- zwanej dalej ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) przez brak uwzględnienia wymagań ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych, wymagań ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej i interesu publicznego. Wskazano na nieuwzględnienie przy opracowywaniu planu art. 17 pkt 2 ww. ustawy i niepowiadomienie [...] o rozpoczęciu procedury planistycznej. Ponadto zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 listopada 2002 r. w sprawie szczegółowych warunków, jakim powinna odpowiadać prognoza oddziaływania na środowisko dotycząca projektów miejscowych planów zagospodarowania przez niespełnienie wymagań i standardów wskazanych w rozporządzeniu, a przez to wadliwe ustalenie zakresu oddziaływania zmiany planu na środowisko oraz naruszenie art. 3, art. 65 i art. 66 ustawy o ochronie przyrody, art. 113 i art. 114 oraz art. 72 i art. 73, art. 101 Prawa ochrony środowiska. Strona skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania sądowego według norm prawem przewidzianych.

W odpowiedzi na skargę Gmina Żurawica wniosła o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Odnośnie zarzutów dotyczących naruszenia przepisów Prawa ochrony środowiska Gmina stwierdziła, że są one bezpodstawne, bo uchwała z dnia 27 czerwca 2002 r. w sprawie studium i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Żurawica podjęta była na podstawie opracowań ekofizjograficznych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie rozpoznając wniesioną skargę stwierdził, iż wymogi art. 85 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zostały spełnione, przez co podjęcie skarżonej uchwały nastąpiło w trybie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. W konsekwencji Sąd nie podzielił zarzutu skargi dotyczącego naruszenia art. 1 ust. 2, art. 15 oraz art. 17 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez nieuwzględnienie w skarżonej uchwale, przewidzianej w tych przepisach, ochrony środowiska, przyrody oraz gruntów rolnych i leśnych, bowiem Rada Gminy Żurawica w toku postępowania planistycznego nie stosowała tych przepisów.

Zdaniem Sądu w aktach sprawy znajdują się dowody, które wskazują, że przed wejściem w życie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Rada Gminy Żurawica ogłosiła podjęcie uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu oraz powiadomiła o tym fakcie podmioty określone w przepisach. Z tego względu zarzuty skargi odwołujące się do innych przepisów niż te, które były podstawą uchwalenia skarżonego planu, Sąd pierwszej instancji uznał za nieskuteczne.

Sąd stwierdził też, iż trudno przyjąć, jak wskazuje skarga, że plan narusza przepisy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, skoro właściwe organy dokonały wyłączenia tych gruntów z produkcji rolnej, a co jest bezsprzeczne w sprawie.

Natomiast dokonując kontroli zaskarżonej uchwały z punktu widzenia wypełnienia przez Radę Gminy Żurawica, nakazów wynikających z ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, Sąd uznał, że w procesie jej uchwalenia doszło do naruszenia przepisów proceduralnych, co stanowiło podstawę do przyjęcia, że skarżony plan uchwalono z naruszeniem prawa.

W ocenie Sądu Rada nie wypełniła nałożonych na nią obowiązków wynikających z art. 18 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.- zwanej dalej ustawą o zagospodarowaniu przestrzennym) zarówno w zakresie uzgodnień projektu planu, jak i czynności planistycznych niezbędnych do prawidłowego uchwalenia planu. Za trafne Sąd uznał stanowisko strony skarżącej, zawarte w piśmie uzupełniającym skargę z dnia 6 października 2010 r. dotyczące naruszenia przepisów regulujących postępowanie planistyczne t.j. art. 18 ust. 2 pkt 1, 6 i 12 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. W aktach sprawy brak jest dowodów potwierdzających, że organ wykonawczy Gminy Żurawica ogłosił w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości o przystąpieniu do sporządzenia planu i wyłożeniu jego projektu wraz z prognozą oddziaływania. Akta przedłożone Sądowi wskazują, że uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu oraz jego wyłożenie zostało zakomunikowane mieszkańcom przez ogłoszonie w miejscowej prasie oraz przez obwieszczenie umieszczone na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy Żurawica. Dokonanie czynności ogłoszenia w tym trybie narusza jednak art. 18 ust. 2 pkt 1, 6 i 12 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem przepisy te wymagają jednocześnie ogłoszenia tych faktów w sposób zwyczajowo przyjęty. Dowodów takiego ogłoszenia akta sprawy nie zawierają. Stwierdzenie powyższych naruszeń było niewątpliwie zdaniem Sądu naruszeniem trybu procedury planistycznej, które stanowiło stosownie do treści art. 27 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym o nieważności skarżonej uchwały.

Równocześnie Sąd stwierdził, że zaistniała wada eliminuje z obrotu prawnego całą zaskarżoną uchwałę, która zawierała też inne wady. Jako przykład Sąd pierwszej instancji wskazał na § 7 wprowadzający stawkę zerową naliczania opłaty wskazanej w art. 36 ust. 3 ustawy. Rozstrzygnięcie w tej materii należy do obligatoryjnych elementów planu, przy czym stawka procentowa powinna być większa niż zero i mniejsza niż 30 % zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym w orzecznictwie. Przepisy prawa wymagają także dla sporządzonych planów przedstawiania mapy w stosownej skali. Załącznik przyjęty w planie będącym przedmiotem skargi tych wymogów nie spełnia, zatem i w tym zakresie doszło do naruszenia przepisów o planowaniu.

Sąd nie podzielił natomiast zarzutów skargi, które wskazywały na naruszenie przepisów o ochronie przyrody, gdyż te regulacje odnoszą się do decyzji lokalizacyjnych i pozwoleń na budowę, a nie do aktów stanowiących uchwały prawa miejscowego.

Z przedstawionych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej p.p.s.a.) orzekł, jak na wstępie. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 210 ustawy.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wniosły Rada Gminy Żurawica oraz [...] w B., zaskarżając go w całości. Obie wnoszące skargi kasacyjne strony domagały się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia na swoją rzecz od strony przeciwnej kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Rada Gminy we wniesionej skardze kasacyjnej, zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

1. art. 18 ust. 2 pkt 1, 6 i 12 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 85 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tzn. że Sąd pierwszej instancji błędnie założył, iż w każdej miejscowości musi istnieć i istnieje zwyczajowy sposób podawania do publicznej wiadomości faktu przystąpienia do sporządzenia planu zagospodarowania przestrzennego; Sąd pierwszej instancji nie posiadał w chwili orzekania dowodu na wypełnienie przez Radę Gminy Żurawica obowiązku "zwyczajowego" podania do publicznej wiadomości o przystąpieniu do sporządzenia planu; ponadto Sąd pierwszej instancji błędnie uznał, iż ten sposób upubliczniania działań organu jest warunkiem sine qua non prawidłowości procedury w sytuacji, gdy dwa poprzednie sposoby wymienione w przywołanej normie prawnej spełniają celowościową wykładnię przepisu;

2. art. 27 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 85 ust. 2 ustawy o planowaniu o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędną wykładnię, jak i niewłaściwe zastosowanie, tzn. Sąd pierwszej instancji stosując nadmierny rygoryzm, bez uwzględnienia wykładni celowościowej normy prawnej, jak również rozważenia, iż przedmiotem procesowania jest prawo miejscowe, a nie indywidualny akt władzy administracyjnej; nie każde naruszenie procedury związanej z uchwalaniem aktów prawa miejscowego winno wiązać się z ich nieważnością, bowiem miarodajną oceną tego rodzaju zachowań winno być wskazanie uchybienia w procedurze oraz wykazanie jego następstw prawnych w całokształcie okoliczności; Sąd pierwszej instancji stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały błędnie zakładając, iż w każdej miejscowości musi istnieć i istnieje zwyczajowy sposób podawania do publicznej wiadomości faktu przystąpienia do sporządzenia planu zagospodarowania przestrzennego;

3. art. 16 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 5 oraz § 6 pkt 1- 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587- zwanego dalej rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.) wydanego na podstawie art. 16 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 85 ust. 2 ustawy planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegające na błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu nieobowiązującego przepisu prawnego do rzeczywistego stanu faktycznego, tzn. Sąd pierwszej instancji błędnie dokonał subsumcji stanu faktycznego sprawy do nieobowiązującego jeszcze wówczas stanu prawnego; w ten sposób, że procedurę planistyczną w zakresie przedstawienia załącznika na mapie w stosownej skali realizowaną na podstawie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym Sąd błędnie zakwalifikował do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i wydanego na jej podstawie rozporządzenia, zamiast do § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 13 grudnia 2001 r. w sprawie dokumentów stosowanych w pracach planistycznych oraz wymaganych przy ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (Dz. U. z 2002 r. Nr 1, poz. 12- zwanego dalej rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 13 grudnia 2001 r.) wydanego na podstawie art. 8 ust. 4 ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym; prawidłowa subsumcja prowadziłaby do wniosku, iż nie nastąpiło naruszenie procedury planistycznej w zakresie przedstawienia załącznika na mapie w stosownej skali;

4. art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym polegające na błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaninu cytowanego przepisu do stanu faktycznego, tzn. przepis prawa wymaga, by zaistniał interes prawny lub uprawnienie i by zostało ono naruszone, gdy tymczasem [...] nie wykazało, posiadania interesu prawnego lub uprawnienia oraz by fakt dokonania naruszenia nastąpił, co dyskwalifikuje [...] jako uprawnionego do złożenia skargi w trybie i na podstawie ww. przepisu;

II. naruszenie przepisów prawa procesowego mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

1. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.- zwanej dalej p.u.s.a.) w związku z art. 3 § 1 oraz art. 58 § 1 pkt 5 p.p.s.a. w związku z art. 50 § 2 p.p.s.a w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym polegające na uwzględnieniu skargi [...] w sytuacji, gdy nie posiadało ono przymiotu strony wynikającego z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, ponieważ ustawa wymaga wykazania interesu prawnego lub uprawnienia, które zostało naruszone zaskarżoną uchwałą; owe naruszenie winno być dokonane, spełnione, nie zaś teoretyczne, mogące nastąpić w przyszłości; tymczasem [...] nie wykazało, by takie naruszenie miało miejsce i zostało dokonane; zatem skarga [...] winna zostać odrzucona, jako wniesiona przez nieuprawnionego;

2. art. 1 p.u.s.a. w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 50 § 2 p.p.s.a w związku z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym polegające na rozpatrzeniu sprawy administracyjnej po uwzględnieniu skargi [...] , pomimo braku legitymacji do wniesienia skargi; konsekwencją takiej sytuacji jest nieważność postępowania;

3. art. 1 p.u.s.a w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a w związku z art. 227 oraz art. 232 k.p.c. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 18 ust. 2 pkt 1, 6 i 12 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 85 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niedopuszczenie z urzędu dowodu na okoliczność "sposobu zwyczajowo przyjętego w danej miejscowości o przystąpieniu do sporządzenia planu" w sytuacji, gdy był on niezbędny dla prawidłowego ustalenia stanu faktycznego istotnego dla meritum sprawy i nie spowodowałby nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie; skoro brak materiału dowodowego do jego ustalenia, Sąd winien uchylić sprawę i przekazać do ponownego rozpoznania wraz z wytycznymi co do postępowania dowodowego zmierzającego do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego; tego obowiązku Sąd nie dopełnił;

4. art. 1 p.u.s.a w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 33 § 1- 2 p.p.s.a. w związku z art. 12 p.p.s.a. w zw. z art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a., polegające na nie wezwaniu do udziału w postępowaniu C. S. jako uczestnika na prawach strony pomimo, iż staje się nim z mocy samego prawa, ponieważ był wnioskodawcą i uczestnikiem postępowania administracyjnego o wydanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w efekcie którego podjęta została przedmiotowa uchwała Rady Gminy Żurawica z 2007 r.; nie zawiadomienie C. S. i nie wezwanie go do udziału w postępowaniu pozbawiło go możliwości obrony jego praw, a tym samym spowodowało nieważność postępowania;

5. art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 152 p.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a oraz art. 138 p.p.s.a. w związku z art. 27 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 85 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegające na braku w sentencji zaskarżonego orzeczenia wskazania w jakiej części Sąd pierwszej instancji stwierdza nieważność i niewykonalność uchwały Rady Gminy Żurawica w sytuacji, gdy ma to istotne znaczenie dla wykonalności zaskarżonego wyroku, w razie jego prawomocności;

6. art. 1 p.u.s.a w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a polegające na podaniu w pisemnym uzasadnieniu zaskarżonego wyroku błędnej podstawy prawnej tj. § 5 oraz § 6 pkt 1- 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., wydanego na podstawie art. 16 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zamiast § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 13 grudnia 2001 r. wydanego na podstawie art. 8 ust. 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, która miała prowadzić do uchybień w procedurze planistycznej, a tym samym prowadzić do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały; Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął i zamieścił w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku niewłaściwy akt prawny;

7. art. 1 p.u.s.a w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a polegające na braku w pisemnym uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyjaśnienia rozstrzygnięcia, tzn. w jakiej części i dlaczego Sąd pierwszej instancji stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.

Ponadto Rada Gminy wniosła :

1. na podstawie art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. w związku z art. 227 oraz art. 232 k.p.c. o dopuszczenie dowodu z dokumentu urzędowego z dnia 3 grudnia 2010 r., zawierającego oświadczenie Sołtysa wsi [...] na okoliczność zwyczajowego sposobu przyjętego w miejscowości [...] podania do publicznej wiadomości o przystąpieniu do sporządzenia planu zagospodarowania przestrzennego, które w niniejszej sprawie zostało dopełnione, a tym samym nie uchybiono procedurze planistycznej i brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały,

2. na podstawie art. 33 § 1- 2 p.p.s.a o wezwanie do udziału w niniejszym postępowaniu C. S. jako stronę legitymującą się interesem prawnym; był on wnioskodawcą postępowania administracyjnego, którego efektem końcowym było podjęcie zaskarżonej uchwały; na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego uchwalonym zaskarżoną uchwałą C. S. miał prowadzić działalność gospodarczą.

[...] w B. we wniesionej skardze kasacyjnej zarzuciło wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 134 § 1 p.p.s.a przez pominięcie w uzasadnieniu orzeczenia odniesienia się do argumentów podniesionych przez skarżącego w skardze i piśmie stanowiącym uzupełnienie skargi przez brak wskazania, iż zaskarżona uchwała naruszała również przepisy innych ustaw, a mianowicie:

- art. 85 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w związku z przepisami ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody, tj. art. 46 ust. 3 w związku z ust. 2, art. 46 ust. 6, art. 46 ust. 7,

- art. 85 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 9 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627- zwanej dalej Prawem ochrony środowiska).

Odpowiedź na skargę kasacyjną [...] w B. złożyła Rada Gminy Żurawica, wnosząc o jej oddalenie i zasądzenie od [...] na rzecz Rady Gminy kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Natomiast [...] w B. wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej Rady Gminy Żurawica.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna Rady Gminy Żurawica zawiera w części usprawiedliwione podstawy.

Oceniając w granicach wyznaczonych treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. skargę kasacyjną Rady Gminy, stwierdzić trzeba, iż jej rozpoznanie należało poprzedzić usystematyzowaniem przedstawionych w niej zarzutów. Przyjęta kolejność rozpoznania przedstawionych podstaw kasacji będzie bowiem wpływać na możliwość odniesienia się do kolejnych stawianych zarzutów.

W pierwszej kolejności należało odnieść się do najdalej idącego zarzutu kasacji, za pomocą, którego Rada starała się wykazać, iż wystąpiła przesłanka nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Stwierdzić trzeba, iż w rozpoznawanej sprawie nie zaistniała żadna z przyczyn nieważności postępowania określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a.,a tym samym chybione jest stanowisko Rady, co do zaistnienia w sprawie podstawy nieważności wskazanej w art. 183 § 2 pkt 2 i 5 p.p.s.a. Nieważność postępowania określona w art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a. zachodzi, "jeżeli strona nie miała zdolności sądowej lub procesowej, organu powołanego do jej reprezentowania lub przedstawiciela ustawowego, albo gdy pełnomocnik strony nie był należycie umocowany". Argumentacja Rady Gminy, nie odnosiła się do żadnych takich okoliczności faktycznych czy prawnych sprawy, które nawiązywałyby do sytuacji przewidzianej powyższą normą prawną. Chybione jest stanowisko Rady zgodnie z którym jej zdaniem nastąpiło ziszczenie się przesłanki zawartej w art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a., w naruszeniu skarżonym wyrokiem art. 1 p.u.s.a. w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 50 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (zarzut II.2.). Wnosząca kasację Rada wskazaną wyżej nieważność postępowania upatrywała w braku posiadania przez [...] legitymacji do wniesienia skargi w niniejszym postępowaniu. Wyjaśnić trzeba, iż brak legitymacji, o jakiej mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym do wniesienia skargi, nie stanowi przesłanki do jej odrzucenia, bowiem jest to jedna z przesłanek materialnoprawnych, a nie formalnych przedmiotowego postępowania.

Również za chybiony uznać należało zarzut wskazujący na zaistnienie w rozpoznawanej sprawie przesłanki nieważności postępowania wskazanej w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Stosownie do regulacji zawartej w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. nieważność postępowania zachodzi, jeżeli strona została pozbawiona możności obrony swych praw. Wnosząca kasację Rada Gminy zaistnienie wskazanej wyżej nieważności postępowania wywodzi z faktu, naruszenia w jej ocenie art. 1 p.u.s.a. w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 33 § 1- 2 p.p.s.a. w związku z art. 12 p.p.s.a. w związku z art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. (zarzut II.4.), poprzez brak wezwania do udziału w niniejszym postępowaniu C. S., na wniosek którego wszczęto postępowanie w konsekwencji, którego wydana została skarżona uchwała. Wyjaśnić trzeba, iż wbrew twierdzeniom Rady Gminy, postępowanie w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie prowadzi do załatwienia sprawy administracyjnej, jak ma to miejsce w przypadku spraw prowadzonych w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 1 pkt 1), ale jest postępowaniem legislacyjnym, prowadzonym w trybie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Stąd też przymiot strony w postępowaniu kwestionującym legalność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, kształtowany jest na innych zasadach niż w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym. W przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Twierdzenie to stanowi zresztą trwały i wielokrotnie podzielany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2004 r. sygn. akt OSK 476/04, ONSAiWSA 2005 r. nr 1, poz. 2). Uzyskanie przymiotu strony w sprawie, której przedmiotem jest skarżona uchwała, jest zatem oderwane od uczestnictwa w postępowaniu poprzedzającym jej podjęcie, a dotyczy etapu już po ogłoszeniu zaskarżonej uchwały, tj. wezwania do usunięcia naruszenia prawa i złożenia skargi do sądu administracyjnego. Regulacja zawarta w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, bowiem możliwość zaskarżania aktów administracyjnych jedynie tym, którzy wykażą się naruszeniem konkretnego, indywidualnego interesu prawnego wynikającego z konkretnej normy prawa materialnego (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 września 2008 r. sygn. akt SK 76/06, OTK ZU z 2008 r. nr 7/A, poz. 121). Tak, więc co do zasady uznać trzeba, iż na etapie postępowania sądowego, udział w charakterze uczestnika postępowania na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, może zgłosić podmiot, który wykaże, iż przed wystąpieniem z wnioskiem o dopuszczenie go do udziału w sprawie, jaka toczy się przed sądem spełnił wymagania określone w art. 101 tej ustawy, a jej rozstrzygnięcie dotyczy wprost jego interesu prawnego lub uprawnienia, które zostały naruszone (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 2008 r. sygn. akt II OZ 304/08, LEX nr 505982). Z analizy akt sprawy nie wynika, aby taka sytuacja miała miejsce w odniesieniu do C. S., bowiem nie wezwał on Rady Gminy do usunięcia naruszenia prawa, a tym samym brak było podstaw do uznania go za stronę niniejszego postępowania. W sprawie nie mogły znaleźć także zastosowania przepisy tak art. 33 § 1, jak i 2 p.p.s.a. odnoszące się jedynie do postępowania administracyjnego. W konsekwencji tego nie można było również dopatrzeć się naruszenia przepisu art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Z powyższych względów nie mógł zostać także uwzględniony wniosek zawarty w rozpoznawanej skardze kasacyjnej o "wezwanie do udziału C. S. jako stronę", jak również wniosek C. S. z dnia 7 grudnia 2010 r. o dopuszczenie go do udziału w toczącym się postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Przechodząc do rozpoznania kolejnych zarzutów skargi kasacyjnej, dalszej analizie poddać należało te, które odnosiły się do zbadania przez Sąd pierwszej instancji legitymacji strony skarżącej do wniesienia skargi, a więc zarzutu naruszenia art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (zarzut I.4.) i art. 1 p.u.s.a. w związku z art. 3 § 1 oraz art. 58 § 1 pkt 5 p.p.s.a. w związku z art. 50 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (zarzut II.1.).

Przyjmując za punkt wyjścia, odnośnie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym uwagi wyżej przedstawione, trzeba stwierdzić, iż w jego świetle dopiero ustalenie przez sąd administracyjny, że doszło do naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania sprawy. Powyższe ustalenie dotyczy rodzaju naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego i dopiero stwierdzenie wyczerpania dyspozycji art. 101 cyt. ustawy upoważnia do oceny skarżonej uchwały w konsekwencji, której możliwe, chociaż nie zawsze, będzie uwzględnienie wniesionej skargi. Obowiązek uwzględnienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Obowiązku takiego nie ma jednak wówczas, gdy naruszony zostaje wprawdzie interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie - ówcześnie z mocy art. 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym- tzw. władztwa planistycznego, w którego ramach rada gmina ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy.

Skarga oparta na art. 101 ustawy o samorządzie gminnym zobowiązuje sąd administracyjny do badania najpierw, czy spełnia ona wymogi formalne (termin, wezwanie do usunięcia zarzucanego naruszenia, charakter sprawy objętej przedmiotem zaskarżenia), a następnie do badania legitymacji skarżącego. W przedmiotowej sprawie takiego działania Sądu pierwszej instancji, które winno też znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu wyroku, a dotyczącego badania legitymacji skarżącego, nie można się dopatrzyć. Sąd bowiem, ustalając właściwość stosowanych przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały przepisów, wskazując na uchybienia jakie jego zdaniem dopuścił się organ w żaden sposób nie odniósł się do ustalenia na czym polegał interes prawny skarżącego [...] w B., w jaki sposób został on naruszony i czy naruszenie to miało związek z naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Słusznie, zatem upatruje wadliwości zaskarżonego wyroku skarżąca kasacyjnie Rada Gmina, bowiem dopiero pozytywne stwierdzenie istnienia przesłanek z art. 101 ww. ustawy otwiera drogę do pełnego i merytorycznego rozpoznania skargi. W tym zakresie analizowane zarzuty (oznaczone w kasacji jako I.4 i II.1) okazały się być uzasadnione. Odnośnie powyższych zarzutów zauważyć też należało, iż wnosząca kasację Gmina sformułowała prócz twierdzeń, że nie został wykazany interes prawny strony skarżącej również i kategoryczne stwierdzenia o jego braku. Jednakże wobec wyżej wykazanych uchybień Sądu pierwszej instancji, przesądzenie tej kwestii przez Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie, byłoby co najmniej przedwczesne. Wyjaśnienie tej kwestii będzie rzeczą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego ponownie rozpoznającego sprawę.

Z tych samych przyczyn za przedwczesne należało uznać podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty, odnoszące się do kwestii zachowania wymagań procedury przy sporządzaniu miejscowego planu, tj. zarzutu naruszenia art. 18 ust. 2 pkt 1, 6 i 12 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 85 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (zarzut I.1), ustalenia właściwych przepisów, tj. art. 16 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 85 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 5 oraz § 6 pkt 1- 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. (zarzut I.3), art. 1 p.u.s.a. w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z § 5 i § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w związku z art. 16 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 13 grudnia 2001 r. (zarzut II.6) oraz kwestii jaki charakter miało naruszenie przepisów proceduralnych, tj. art. 27 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 85 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (zarzut I.2).

W odniesieniu do podstawy kasacji opartej na zarzucie naruszenia art. 147 § 1 w związku z art. 152, art. 134 § 1 i art. 138 p.p.s.a. w związku z art. 27 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 85 ust. 2 ustawy o planowaniu przestrzennym (zarzut II.5) i art. 1 p.u.s.a. w związku z art. 3 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. (zarzut II.7) stwierdzić trzeba, iż treść sentencji skarżonego wyroku nie budzi wątpliwości co do tego, że dotyczył on stwierdzenia nieważności kontrolowanej uchwały w całości. Ponadto w uzasadnieniu skarżonego wyroku wskazano, wprost, iż chodzi o stwierdzenie nieważności uchwały w całości.

Za pozbawiony zasadności uznać trzeba zarzut naruszenia art. 1 p.u.s.a. w związku z art. 3 § 1, art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. w związku z art. 227, art. 232 k.p.a. w związku z art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 18 ust. 2 pkt 1, 6 i 12 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym (zarzut II.3.), bowiem strona w toczącym się postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji nie składała żadnych wniosków ani nie przedstawiła żadnych dokumentów na poparcie wskazywanej w zarzucie okoliczności sprawy. Z uwagi na treść art. 147 § 1 p.p.s.a., określającego formę dopuszczalnego wyroku uwzględniającego skargę na uchwałę, nie jest ani zrozumiały, ani uprawniony wyrażony w kasacji pogląd, iż w przypadku braku materiału dowodowego Sąd pierwszej instancji "winien uchylić sprawę i przekazać do ponownego rozpatrzenia".

Przechodząc do skargi kasacyjnej wniesionej przez [...] i dokonując jej oceny w granicach wyznaczonych przepisem art. 183 § 1 p.p.s.a., stwierdzić trzeba, iż zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jest o tyle zasadny, że uzasadnienie skarżonego wyroku nie pozwala na dokonanie takiej analizy niniejszej sprawy w ramach postępowania kasacyjnego, które uniemożliwiłoby jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku Sądu. Z powyższych względów oraz z uwagi na uchybienia wyżej omówione za przedwczesne na obecnym etapie postępowania uznać należy odniesienie się do kolejnych zarzutów kasacji wniesionej przez stronę skarżącą.

Z przedstawionych wyżej przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie 185 § 1 p.p.s.a. uchylił skarżony wyrok w całości. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 207 § 2 tej ustawy, uznając, że w sprawie miał miejsce szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w tym przepisie.