Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 363/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2019-08-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 28, art. 156 par. 1 pkt 2, art. 7,8,77 par. 1.79c,80,107 par. 3
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Wichrowski Sędziowie sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) sędzia WSA Renata Owczarzak Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi J. S., K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenie nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2018 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] solidarnie na rzecz J. S. i K. S. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją nr [...] z dnia [...] września 2016r. Wójt Gminy D., na wniosek B. R., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na montażu węzła betoniarskiego do produkcji betonu w ilości nieprzekraczającej 15 ton na dobę na działce nr [...] położonej w miejscowości D..

Na skutek skargi J. S. i K. S. z [...] marca 2017r., z żądaniem stwierdzenia nieważności ww. decyzji, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa tj. art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z [...] czerwca 2017r. ([...]), na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności powyższej decyzji Wójta Gminy D. uznając, że wnioskodawcom nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu .

Wyrokiem z [...] lutego 2018r. sygn. akt II SA/Bd 1131/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uwzględnił skargę J. S. i K. S. na powyższe postanowienie, uchylając je w całości. Sąd wskazał, że w przypadku wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji nie ma automatyzmu w uznaniu, że skoro dany podmiot nie uczestniczył w postępowaniu rozpoznawczym, to nie ma też przymiotu strony w postępowaniu nadzwyczajnym o stwierdzenie nieważności decyzji załatwiającej sprawę co do istoty. W sprawie o ustalenie warunków zabudowy interes prawny należy ocenić według kryteriów określonych w art. 28 k.p.a. Stronami postępowania są nie tylko obok zainteresowanego i właścicieli lub użytkowników wieczystych nieruchomości położonych w sąsiedztwie zamierzenia inwestycyjnego, także właściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości, które będą narażone na oddziaływanie inwestycji. Takie osoby będą zobowiązane wykazać swój interes prawny. Sąd wskazał, że nie ma formalnoprawnych możliwości wykazania interesu prawnego, gdy organ nie dopuści do wszczęcia postępowania. Już zatem z tego powodu nie można uznać, że organ nie dając szansy zainteresowanym wykazania interesu prawnego może odmówić wszczęcia postępowania. Sąd zważył, że używając argumentu o konieczności wykazania posiadania interesu prawnego i jednocześnie odmawiając wszczęcia postępowania organ popada w sprzeczność logiczną przyjętej argumentacji.

W zaskarżonym postanowieniu mimo, że w podstawie prawnej powołano art. 61a K.p.a., w uzasadnieniu rozstrzygnięcia dokonano oceny legitymacji do złożenia wniosku w oparciu o przepisy prawa materialnego stwierdzając, że w świetle analizowanych okoliczności faktycznych, nie ma podstaw uwzględnienia żądania, bo wnioskodawcy nie wykazali interesu prawnego, co wyrażono błędnie w formie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji. Arbitralna ocena bez formalnoprawnych możliwości wykazania przez wnioskodawców posiadania interesu prawnego, w ramach badania okoliczności stanowiących przeszkodę do wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a K.p.a. jest niedopuszczalna.

Nadto jako wadę postanowienia Sąd wskazał jednoczesne rozpoznanie wniosku o stwierdzenie nieważności i działanie organu z urzędu. Skarżący wystąpili do organu ze skargą w trybie art. 235 § 1 k.p.a. Przepis ten znajduje się w rozdziale dotyczącym skarg na działanie organów. Powołany przez skarżących przepis przewiduje, że skargę w sprawie w której wydano decyzję ostateczną uważa się za "żądanie"- zależnie od jej treści za żądanie np. stwierdzenia nieważności decyzji. Organ zatem powinien przystąpić do oceny zasadności wniosku, a nie jednocześnie załatwiać wniosek i działać z urzędu.

Pismem z [...] września 2018r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zawiadomiło strony o wszczęciu, na wniosek J. i K. S., postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy D. z dnia [...] września 2016r. dla inwestycji polegającej na montażu węzła betoniarskiego do produkcji betonu na działce nr [...] w D. .

Decyzją z dnia [...] października 2018r. [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy D. z dnia [...] września 2016r. [...].

Po ponownym rozpatrzeniu spraw, na skutek wniosku J. i K. S. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] stycznia 2019r. [...], utrzymało w mocy decyzję własną z [...] października 2018r.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ administracji wskazał na nadzwyczajny charakter i przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej określone w art. 156 § 1 k.p.a., które zdaniem organu w tej sprawie nie zaistniały. W szczególności Kolegium zaakcentowało, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić jedynie wówczas, gdy zachodzą łącznie następujące przesłanki:

- naruszenie prawa jest oczywiste, co oznacza, że istnieje sprzeczność między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną, czyli decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionym w przepisie prawnym, wbrew stosunkom określonym w przepisie,

- naruszony przepis może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, nie wymaga wykładni, nie jest ocenny,

- skutki wywołane przez decyzję nie są możliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności.

Zdaniem organu, w rozpatrywanym przypadku skutki wywołane wykonaniem kontrolowanej decyzji polegające na realizacji inwestycji w postaci węzła betoniarskiego nie mogą być zakwalifikowane jako niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia społecznego gospodarczego, czy nawet z punktu widzenia interesu strony.

Kolegium zwróciło uwagę, że decyzja ustalająca warunki zabudowy stwierdza jedynie dopuszczalność, z punktu widzenia przepisów prawa, określonego rodzaju zamierzenia inwestycyjnego wobec wskazanego terenu, nie przesądzając o możliwości spełnienia określonych w niej warunków, w tym ochrony interesów osób trzecich . Samo wydanie tej decyzji nie stanowi żadnej zmiany w sferze praw rzeczowych. Wskazując na orzecznictwo sądów administracyjnych, organ podniósł, iż kwestie dotyczące możliwości spełnienia warunków określonych w decyzji o warunkach zabudowy będą badane dopiero na etapie pozwolenia na budowę gdy właściwy organ administracji budowlanej będzie dysponował projektem budowlanym, zawierającym konkretne rozwiązania architektoniczne. W niniejszej sprawie Wójt Gminy D. w zaskarżonej decyzji w prawidłowy sposób określił warunki ochrony interesów osób trzecich.

Organ nadzorczy wskazał, że w związku ze zlokalizowaniem węzła betoniarskiego na działkach nr [...] w miejscowości D., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ś. wszczął postępowanie administracyjne, w którym wstrzymał roboty budowlane przy budowie węzła betoniarskiego. Wszelkie kwestie związane ze sprawą wybudowania i eksploatowania węzła betoniarskiego winny być zgłoszone do tego organu.

Odnosząc się do zarzutów wnioskodawców, że w decyzji z [...] października 2018r. w żaden sposób nie odniosło się do zarzutów skargi organ wskazał na przepisy art. 4, art. 59 ust. 1, art. 52 ust. 1 i art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W sprawie Wójt Gminy D. wydał decyzję o ustaleniu warunków zabudowy, co do inwestycji polegającej na montażu węzła betoniarskiego dla produkcji betonu na działce nr [...] położonej w D. gmina D.. Kolegium stwierdziło, że wniosek inwestora B. R. był prawidłowy i kompletny, co pozwoliło na jego rozpatrzenie zgodnie z przepisami.

Kolegium wskazało na obowiązek Wójta ustalenia przy wszczęciu postępowania, kto ma interes prawny w sprawie, zgodnie z art. 28 k.p.a. i zapewnić stronom czynny udział w postępowaniu zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. Art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. statuuje prawo do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Wójt Gminy D. ustalił strony postępowania z uwzględnieniem obszaru oddziaływania inwestycji, zapewniając im czynny udział w postępowaniu. Kolegium podkreśliło, że organ I instancji uznał, że wnioskodawcy nie są stronami niniejszego postępowania, co potwierdziło Kolegium w postanowieniu z [...] czerwca 2017r. oraz decyzji z [...] października 2018r., także skład rozpatrujący sprawę ponownie stwierdził, że J. i K. S. nie przysługuje status strony w postępowaniu zakończonym decyzją Wójta Gminy D.. Organ wskazał, że pojęcie interesu prawnego określonego w art. 28 k.p.a. musi być rozumiane jako obiektywna, czyli rzeczywiście istniejąca potrzeba ochrony prawnej, interes ten musi być własny, indywidualny i konkretny, dający się obiektywnie stwierdzić, aktualny, a nie ewentualny. Przymiot strony w postępowaniach o ustalenie warunków zabudowy poza podmiotem zainteresowanym uzyskaniem takiej decyzji posiadają właściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości położonych w sąsiedztwie zamierzonego przedsięwzięcia, które będą narażone na jego oddziaływanie. Przez nieruchomości sąsiednie należy rozumieć nie tylko działki gruntu bezpośrednio ze sobą graniczące, ale także nieruchomości nieposiadające wspólnej granicy, lecz pozostające w zasięgu swoich wpływów lub w związku gospodarczym. Kolegium, wskazując wykładnię pojęcia "interes prawny" stwierdziło, że wnioskodawcy nie mają żadnego interesu prawnego w sprawie rozstrzygniętej decyzją Wójta Gminy D.. Można się dopatrywać ich interesu faktycznego w ww. postępowaniu, który nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia. Wnioskodawcy nie byli uznani za stronę postępowania przez Wójta Gminy D., a należąca do nich nieruchomość nie sąsiaduje bezpośrednio z terenem inwestycji. Nie wykazali nadto aby planowana na terenie działki nr [...] inwestycja miała oddziaływać na ich nieruchomość w kwestiach uregulowanych przepisami prawa materialnego, Kolegium nie dopatrzyło się przepisów prawa materialnego, które regulowałyby sytuację prawną wnioskodawców w powiązaniu z inwestycją zaplanowaną na terenie działki [...] Organ uznał, że wnioskodawcom nie przysługuje status strony w postępowaniu.

W dalszej kolejności Kolegium poddało ocenie decyzję Wójta Gminy D. co do możliwości ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, powołując się na art. 61 ust. 1 u.p.z.p oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Kolegium stwierdziło, że w rozpatrywanej sprawie prawidłowo wyznaczono obszar analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, w odległości 195m tj. trzykrotności długości frontu działki, z tym że zwiększono ten obszar o działki nr [...], które w części się w nim mieszczą. Obowiązkiem organu pierwszej instancji było zbadanie zgodności planowanej inwestycji z zabudową istniejąca w zakresie: linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu. Nadto dla ustalenia warunków zabudowy wymagane jest by inwestycja stanowiła kontynuację funkcji zabudowy istniejącej. Z przedstawionej analizy wynika, że inwestycja stanowi kontynuację funkcji zabudowy istniejącej, sąsiednie działki dostępne z tej samej drogi publicznej są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowani terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Kolegium stwierdziło, że w terenie analizowanym występuje zabudowa zagrodowa, mieszkaniowa jednorodzinna, mieszkaniowo-usługowa, usługowa, produkcyjna, magazynowa, składowa. Planowana inwestycja stanowić będzie kontynuację istniejącej zabudowy produkcyjnej, usługowej, magazynowej i składowej. Wójt słusznie przyjął, że kontynuacja funkcji oznacza, że nowa zabudowa musi się mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu. Nowa zabudowa jest dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejącą funkcją.

Zdaniem Kolegium w okolicznościach sprawy słusznie Wójt przyjął, że ze względu na charakter planowanej inwestycji (montaż węzła betoniarskiego) odstąpiono od analizy parametrów i wskaźników zabudowy działek znajdujących się w obszarze analizowanym. Sposób ustalenia obowiązującej linii zabudowy został opisany w § 4 ww. rozporządzenia. Dla planowanej inwestycji nie wyznaczono linii zabudowy, gdyż działka nr [...] nie przylega bezpośrednio do drogi publicznej. Organ nadzorczy uznał, że ze zgromadzonego materiału dowodowego sprawy wynika, iż organ I instancji przeprowadzając postępowanie zbadał zgodność wnioskowanej inwestycji z zasadami określonymi ustawą:

- zasada dobrego sąsiedztwa jest spełniona, ponieważ projektowana inwestycja stanowi kontynuację istniejącej w analizowanym obszarze funkcji zabudowy, w obszarze analizowanym występuje zabudowa produkcyjna, usługowa, magazynowa i składowa,

- teren wnioskowany pod inwestycję ma dostęp do drogi publicznej powiatowej za pośrednictwem działki nr [...] istniejącym zjazdem,

- istniejąca sieć uzbrojenia terenu umożliwiająca podłączenie projektowanego zamierzenia do infrastruktury technicznej,

- obszar objęty inwestycją nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze i nieleśne, bowiem działka [...] o pow. 0,5766 ha, sklasyfikowana została jako grunty orne klasy IVb, V i VI,

- planowane zamierzenie inwestycyjne nie jest sprzeczne z przepisami odrębnymi .

Kolegium stwierdziło, że w decyzji z [...] października 2018r. wyczerpująco wyjaśniono, że w sprawie zainicjowanej wnioskiem Państwa S. nie występuje żadna z przesłanek stwierdzenia nieważności wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. W związku z zarzutami wnioskodawców Kolegium dokonało w sprawie szczegółowej analizy decyzji Wójta Gminy D., która wyraźnie wskazuje, że nie została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Odnosząc się do zarzutu, iż nie wezwano wnioskodawców do wykazania naruszenia ich interesu prawnego w sprawie organ podniósł, że chociaż obowiązek zabrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego ciąży na organie prowadzącym postępowanie administracyjne, to nie oznacza to, że strona jest zwolniona od współudziału w realizacji tego obowiązku, zwłaszcza iż nieudowodnienie określonej okoliczności faktycznej może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla strony. Strona jest uprawniona do przedstawiania dowodów na swoją korzyść. Strona, która nie akceptuje treści wynikającej z dowodów przeprowadzonych przez organy, ma prawo dochodzić swoich racji, korzystając ze środków dowodowych dostępnych w postępowaniu administracyjnym. Organ wskazał, że wnioskodawcy znając jego stanowisko przedstawione w postanowieniu z [...] czerwca 2017r. oraz decyzji z [...] października 2018r. mieli czas i możliwość wykazywania swego interesu prawnego jako stron postępowania, czego nie uczynili.

Organ wskazał, że uciążliwość związana z eksploatacją węzła betoniarskiego wynika z samowoli budowlanej, będącej przedmiotem odrębnego postępowania przed PINB w Ś.. Nie znalazł jakiegokolwiek uzasadnienia dla żądania wnioskodawców stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy D. z [...] września 2016r., a jednocześnie podkreślił odrębny charakter postępowania nieważnościowego oraz istotę zasady trwałości decyzji ostatecznych wynikającej z art. 16 § 1 k.p.a.

J. S. i K. S. w skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy zarzucili naruszenie przepisów:

1. art. 7 i art. 77 § 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, polegające na braku rozpatrzenia zarzutów zawartych w ich skardze z [...].03.2017r.

2. art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez dopuszczenie do pozostawienia w obrocie prawnym decyzji nie spełniającej warunków rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu,

3. art. 10 § 1 k.p.a. poprzez uniemożliwienie skarżącym wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

W oparciu o te zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz o zwrot należnych kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skarżący podkreślili, że Kolegium nie odniosło się do wszystkim stawianych w ich wniosku inicjującym postępowanie (skardze) zarzutów wobec decyzji Wójta Gminy D. z [...] września 2016r. o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na montażu węzła betoniarskiego dla produkcji betonu w ilości nieprzekraczającej 15 ton na dobę, na działce nr [...], położonej w D. . Zamieszczona w decyzji o warunkach zabudowy analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu zawiera następujące wnioski, które zostały zamieszczone w treści decyzji 1) dopuszcza się montaż węzła betoniarskiego do produkcji betonu w nieprzekraczającej 15 ton na dobę, o maksymalnej powierzchni zabudowy - 250 m, 2) maksymalna szerokość elewacji frontowej - 28,0 m, 3) maksymalna "wysokość od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku do głównej kalenicy dachu - 20,0 m, 4) maksymalny wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu ilości 5%, 5) wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej - minimum 90% 6) linia zabudowy nie ustala się. Z analizy funkcji nie wynika w jaki sposób wyżej wymienione parametry zostały wyliczone. W rozporządzeniu Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dokładnie wskazano w jaki sposób ustalane winny być poszczególne parametry, w decyzji Wójta w żaden sposób nie wykazano jakie są powyższe wskaźniki na działkach objętych analizą.

Kolegium w swojej decyzji stwierdziło, że w niniejszej sprawie organ I instancji słusznie uznał, że ze względu na charakter planowanej inwestycji (montaż węzła betoniarskiego) odstąpiono od analizy parametrów i wskaźników zabudowy działek znajdujących się w obszarze analizowanym, jednakże nie wyjaśniło na jakiej podstawie tak uważa, nie podało żadnej podstawy prawnej, z której wynika, że analiza w przypadku montażu węzła betoniarskiego nie jest konieczna. Również z decyzji Wójta Gminy D. o warunkach zabudowy nie wynika dlaczego przepisy art. 61 ust. 2-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w przypadku terenu objętego powyższą inwestycją nie znajdują zastosowania. Zdaniem skarżących żaden z przepisów art. 61 ust. 2- 5 u.p.z.p. nie powinien mieć zastosowania w przypadku węzła betoniarskiego.

Ponadto Kolegium nie odniosło się do zarzutów dotyczących zapisu decyzji o warunkach zabudowy co do sposobu usuwania i unieszkodliwiania odpadów "pozostałości betonu pochodzące z czyszczenia urządzenia zostaną poddane recyklingowi". Instalacje związane z odzyskiem odpadów zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 80 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko należą do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, w związku z czym wymagają uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Natomiast w decyzji Wójta Gminy D. stwierdzono, że inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

Organ nie uwzględnił również stanu faktycznego istniejącego na działce nr [...] w D. stwierdzając, że uciążliwość związana z eksploatacją węzła betoniarskiego wynika z samowoli budowlanej, będącej przedmiotem odrębnego postępowania przed PINB w Ś.. W dniu wydawania skarżonej decyzji Kolegium tj. [...] stycznia 2019r. węzeł betoniarski był już rozebrany. Skarżący jako mieszkańcy budynku mieszkalnego mieli możliwość odczucia wszystkich uciążliwości związanych z funkcjonowaniem węzła betoniarskiego, kruszarki do betonu jak również ciężkiego transportu dostawczego. Dlatego kwestionują stwierdzenie SKO, że nie posiadają przymiotu strony, ponieważ poziom hałasu na ich nieruchomości (na której istnieje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna) przekraczał poziomy dopuszczalne.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlegała uwzględnieniu, aczkolwiek nie wszystkie jej zarzuty są zasadne.

W niniejszej sprawie przedmiot sądowoadministracyjnej kontroli legalności, w trybie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018r. poz. 1302 ze zm., dalej "p.p.s.a."), stanowiła decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2019r. ([...]), utrzymująca w mocy decyzję własną tego organu z [...] października 2018r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy D. z dnia [...] września 2016r. ([...]) – ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na montażu węzła betoniarskiego do produkcji betonu w ilości nieprzekraczającej 15 ton na dobę na działce nr [...] położonej w miejscowości D., gmina D..

Wobec powyższego w okolicznościach sprawy zasadnie Kolegium akcentuje nadzwyczajny charakter postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej – tu ostatecznej i prawomocnej decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na montażu węzła betoniarskiego do produkcji betonu w ilości nieprzekraczającej 15 ton na dobę. Zgodnie z art. 16 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2018r. poz. 2096 ze zm. dalej "k.p.a.") decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych.

Postępowanie nieważnościowe jest odrębnym postępowaniem administracyjnym nadzwyczajnym, którego istota polega na weryfikacji czy decyzja administracyjna jest dotknięta jedną z kwalifikowanych wad określonych w zamkniętym katalogu art. 156 § 1 k.p.a. tj. czy decyzja:

1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości;

2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa;

3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco;

4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie;

5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały;

6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą;

7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Postępowanie to nie stanowi zatem kontynuacji postępowania administracyjnego jurysdykcyjnego, nie zmierza również do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej zakończonej wydaniem kwestionowanej decyzji ostatecznej, czego zdają się oczekiwać w tej sprawie wnioskodawcy.

Zgodnie z art. 157 § 1 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 20 lutego 2018r. sygn. akt II SA/Bd 1131/17 zostało już w tej sprawie przesądzone, że skargę J. i K. S., w trybie art. 235 § 1 k.p.a., w której powołując się na własny interes prawny ww. decyzji Wójta zarzucili wydanie z rażącym naruszeniem prawa należało rozpoznać jako wniosek inicjujący postępowanie nieważnościowe. Sąd wskazał, że dopiero po wszczęciu tego postępowania Kolegium winno weryfikować status wnioskodawców jako stron przedmiotowego postępowania, zgodnie z art. 28 k.p.a. Stronami postępowania są nie tylko obok zainteresowanego i właścicieli lub użytkowników wieczystych nieruchomości położonych w sąsiedztwie zamierzenia inwestycyjnego także właściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości, które będą narażone na oddziaływanie inwestycji. Mogą to być podmioty posiadające prawo do gruntów niesąsiadujących bezpośrednio z nieruchomością objętą wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy.

Na podstawie analizy akt administracyjnych sprawy oraz uzasadnień skarżonej decyzji Kolegium z [...] stycznia 2019r. i poprzedzającej ją decyzji z [...] października 2018r. o odmowie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wójta Gminy D. z [...] września 2016r. o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na montażu węzła betoniarskiego do produkcji betonu w ilości nieprzekraczającej 15 ton na dobę na działce nr [...] położonej w miejscowości D., nie poddaje się ocenie ogólnikowo sformułowane stwierdzenie Kolegium, iż skarżącym nie przysługuje przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu. Nie wynika z akt administracyjnych sprawy, aby Kolegium prowadziło postępowanie wyjaśniające dla ustalenia rzeczywistego zasięgu oddziaływania przedmiotowej inwestycji, uwzględniając jej produkcyjny charakter, nie wezwano skarżących do wykazania że decyzja dotyczy ich indywidualnego interesu prawnego, brak jest w decyzji odniesienia chociażby do tego do jakich nieruchomości w pobliżu spornej inwestycji tytułem prawnym dysponują skarżący, jakiego charakteru zabudowa, w jakiej odległości od działki nr [...] w D. taka nieruchomość się znajduje. Tym bardziej brak jest w uzasadnieniach decyzji Kolegium oceny czy i w jakim zakresie przedmiotowa inwestycja w postaci węzła betoniarskiego do produkcji betonu w ilości nieprzekraczającej 15 ton na dobę może oddziaływać na nieruchomość skarżących, ich zdrowie i życie przykładowo w zakresie hałasu, rozprzestrzeniania pyłów, odpadów czy też innych w inny sposób. Podkreślenia wymaga, iż dla uzyskania przymiotu strony w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy wystarczające jest stwierdzenie możliwości jakiegokolwiek negatywnego, i pogarszającego dotychczasowe warunki użytkowe oddziaływania. Nie jest to uzależnione od stwierdzenia przekroczenia norm przepisanych, co ma znaczenie dopiero na dalszych etapach procesu inwestycyjnego. W tym zakresie Kolegium z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 79a w zw. z art. 10 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. nie wyjaśniło okoliczności sprawy w stopniu pozwalającym na wyrażoną w decyzjach ocenę o braku przymiotu strony skarżących w tym postępowaniu. W tym miejscu podkreślenia wymaga, iż uzasadnienie decyzji Kolegium w zasadzie opiera się na właściwej wykładni stosowanych przepisów prawa materialnego, lecz brak jest w nim prawidłowej oceny materiału dowodowego, ustalenia stanu faktycznego tej konkretnej sprawy i adekwatnej do stanu faktycznego tej sprawy subsumpcji. Uzasadnienie jest w tej sferze ogólnikowe, oparte na nieuzasadnionych w odniesieniu do oceny zgromadzonego materiału dowodowego stwierdzeniach. W ocenie Kolegium orzekając w tej sprawie dwukrotnie nie dokonało jednak rzetelnej oceny nawet zgromadzonego materiału dowodowego, zaniechało nie tylko weryfikacji tego czy skarżący w istocie mają interes prawny w tej sprawie, ale także pobieżnie ogólnikowo, nader lakonicznie odniosło się do badania zaistnienia przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji Wójta, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., czyli wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca, zostały zatem wydane również z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a., a treść ich uzasadnień, w konfrontacji ze zgromadzonym materiałem dowodowym budzi uzasadnione wątpliwości co do ich rzetelności i legalności.

Dodatkowo wskazać należy, iż nie znajduje podstaw faktycznych ani prawnych powoływanie się w uzasadnieniu skarżonej decyzji na jakiekolwiek oceny przymiotu strony skarżących wyrażone w postanowieniu Kolegium z [...] czerwca 2017r., które zostało wyeliminowane z obrotu prawnego prawomocnym wyrokiem tutejszego Sądu z dnia [...] lutego 2018r. sygn. II SA/Bd 1131/17.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy, uwzględniając charakter przedmiotowej inwestycji, jej wpływ na środowisko oraz to, że już powtórnie sprawa podlega ocenie sądu a nie została nadal dostatecznie wyjaśniona, należy przychylić się do poglądu, że nawet gdy wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji nie pochodzi od strony, organ kontrolny z urzędu jest obowiązany zweryfikować, czy kwestionowana konkretnymi zarzutami decyzja nie jest dotknięta kwalifikowaną wadą nieważności. Jeśli przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ stwierdziłby, że skarżący nie są stroną tego postępowania nieważnościowego, winien zatem tak jak to uczynił w wydanych decyzjach dokonać z urzędu oceny spornej przesłanki nieważności kwestionowanej decyzji Wójta. Na obecnym etapie postępowania niesporne pozostaje przy tym, że nie zachodzą żadne z pozostałych przesłanek stwierdzenia nieważności, określone w art. 156 § 1 pkt 1, 3-7 k.p.a., decyzja nie została również wydana bez podstawy prawnej. Ocenę Kolegium w tym zakresie należy podzielić.

W ocenie Sądu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze mimo wskazania zasadniczo prawidłowej wykładni podstaw stwierdzenia nieważności decyzji w trybie art. 156 § 1 i art. 157 § 1 k.p.a., nie ustaliło stanu sprawy i nie poddało dostatecznej ocenie zgromadzonego materiału dowodowego, zgodnie z wymogami art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., w związku ze wskazanymi dalej przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, aby dokonać wszechstronnej i rzetelnej oceny, czy w okolicznościach tej sprawy i stanie faktycznym i prawnym na dzień wydania kwestionowanej decyzji – tj. [...] września 2016r., istniały przesłanki wydania przez Wójta Gminy D. decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, konkretnych zapisów decyzji. Wbrew ocenie Kolegium, Sąd nie podziale jego ogólnikowej oceny wydania decyzji zgodnie z przepisami prawa. Brak rzetelnej oceny tej kwestii i zgodnego z regułami postępowania administracyjnego ustalenia czy i jakie przepisy prawa zostały naruszone przy wydaniu spornej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na montażu węzła betoniarskiego na wskazanej w decyzji działce ewidencyjnej, uniemożliwia w istocie dalsza ocenę, czy ewentualne naruszenia prawa w tej konkretnej sprawie mają charakter kwalifikowany "rażącego naruszenia prawa", a w dalszej kolejności czy i jakie kwestie przesądzają o ewentualnej konieczności wyeliminowania, bądź nie decyzji z obrotu prawnego, jako nieważnej ex tunc.

W uzasadnieniach decyzji nadzorczych Kolegium zabrakło tego typu wszechstronnej, rzetelnej analizy, odniesienia do konkretnej treści wniosku o ustalenie warunków zabudowy, charakteru inwestycji, spełnienia warunków i dokumentów koniecznych do skutecznego złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy – a wprost regulowanych obowiązującymi przepisami prawa. Organ cytując przepisy ww. ustawy nie odnosił ich do konkretnego materiału dowodowego, nie wskazał na jakich dowodach oparł swą ocenę chociażby co do kompletności wniosku, a następnie spełnienia warunków ustawowych dla ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji (art. 61 u.p.z.p.) – w decyzji z [...] września 2016r.

Dla oceny czy kwestionowana przez skarżących decyzja Wójta Gminy D. dotknięta jest wadą nieważności, określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. konieczne jest dokonanie oceny jej treści i zgromadzonego przez organ wydający ją materiału dowodowego, w kontekście wymogów ustalenia warunków zabudowy określonych w przepisach ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzenny (w brzmieniu tekst jedn. Dz.U. z 2016r. poz. 778 ze zm. dalej "u.p.z.p.").

Zgodnie z art. 59 ust. 1 ww. ustawy, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio.

W niniejszej sprawie inwestor wnioskował o ustalenie warunków zabudowy dla montażu węzła betoniarskiego do produkcji betonu w ilości nie przekraczającej 15 ton na dobę, ten rodzaj inwestycji z pewnością powoduje zmianę sposobu zagospodarowania terenu i wymagał uzyskania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, nie miało zastosowania wyłącznie a art. 50 ust 2 u.p.z.p.

Ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji mogło nastąpić wyłącznie na wniosek inwestora, który winien obligatoryjnie zawierać (art. 52 ust. 1 i 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.):

1) określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000;

2) charakterystykę inwestycji, obejmującą:

a) określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów,

b) określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu, przedstawione w formie opisowej i graficznej,

c) określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko;

Zgodnie z art. 53 ust. 3 u.p.z.p. właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dokonuje analizy:

1) warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych;

2) stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji,

Decyzję wydaje się po uzgodnieniu z organami określonymi w ust. 4

Zgodnie z art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu określa:

1) rodzaj inwestycji;

2) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie:

a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego,

b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej,

c) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji,

d) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich,

e) ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych;

3) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1.

W myśl art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Ust. 2 stanowi, że przepisów ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do inwestycji produkcyjnych lokalizowanych na terenach przeznaczonych na ten cel w planach miejscowych, które utraciły moc na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. Przy czym należy wskazać, iż nie wynika z analizy akt sprawy aby którykolwiek z organów uznał, że ta sytuacja ma miejsce w rozpatrywanej sprawie. Ani Wójt ani Kolegium nie odnosiło się w sprawie do przepisów szczególnych ust. 2a – 4 art. 61, które w ocenie Sądu, nie miały dla spornej inwestycji zastosowania co wynika wprost z charakteru inwestycji.

Istotne znaczenie w okolicznościach sprawy ma jednak, w ocenie Sądu, pominięty przez organy przepis ust. 5 art. 61 u.p.z.p., który stanowi, iż warunek, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem.

Odnosząc powyższe do okoliczności rozpoznawanej sprawy na podstawie analizy przedłożonych akt administracyjnych wskazać należy, iż [...] lipca 2016r. B. R. złożyła wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla działki nr [...] "położnej przy drodze powiatowej" nie wpisano nr, w miejscowości D., w miejscu oznaczenia rodzaju zabudowy zaznaczając: zabudowa produkcyjna, zabudowa produkcyjno-usługowa, zabudowa magazynowo-składowa, obiekty infrastruktury technicznej, opisując inwestycję jako: "montaż węzła betoniarskiego do produkcji betonu w ilości nieprzekraczającej 15 ton na dobę". We wniosku nie wskazano elementów tej inwestycji, określono parametry wskazując na projektowaną inwestycję np. pow. zabudowy 250m2, szerokość elewacji frontowej – 28m, wysokość projektowanych obiektów budowlanych – 20m. Jako obsługę komunikacyjną zaznaczono: zjazd istniejący oraz – dostęp pośredni do drogi publicznej powiatowej. W miejscu wniosku w którym należało przedstawić prawo przejścia i przejazdu przez nieruchomości sąsiednie w przypadku dostępu pośredniego wpisano "poprzez działkę nr [...]". Na stronie 3 wniosku rubryki, w których należało określić zapotrzebowanie inwestycji na wodę, energię elektryczną, odprowadzanie ścieków – pozostały niewypełnione, a jedynie podkreślono oznaczenie "istniejące", "zbiornik bezodpływowy na nieczystości ciekłe". W rubryce dotyczącej sposobu unieszkodliwiania odpadów wpisano: "pozostałości betonu pochodzące z czyszczenia urządzenia zostaną poddane recyklingowi firmie posiadającej odpowiednie uprawnienia, z którą podpiszę umowę". Pominięto również w tym wniosku wpisanie jakichkolwiek danych charakteryzujących wpływ tej inwestycji na środowisko.

Do wniosku inwestorka dołączyła oświadczenie, iż produkcja betonu w planowanej inwestycji na terenie działki nr [...] obręb D. nie przekroczy ilości 15 ton na dobę, wypis z rejestru gruntów, wskazanie miejsca lokalizacji inwestycji, wyrys z mapy ewidencyjnej na którym oznaczono kolorem żółtym działki nr ewid.[...] i [...], W aktach za wnioskiem na stronach 189, 191 i 193 znajdują się słabej jakości zdjęcia urządzeń: bęben betoniarski, zespół mieszadłowy, zespół napędowy, kosz zasypowy z prowadnicami, zespół podestu, taśmociąg z dozownikami kruszywa, a także mapa sytuacyjno-wysokościowa w skali 1:1000.

Konfrontując zatem już tylko treść art. 52 ust. 2 pkt 1 i 2 , art. 53 ust. 3 i art. 61 ust. 1 pkt 2 i 3 w zw. z ust. 5 u.p.z.p. z treścią wniosku i jego załączników oraz dalszymi ustaleniami Wójta przed wydaniem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, należy jednoznacznie stwierdzić, wbrew ocenie Kolegium, że wniosek nie jest kompletny, nie odpowiada wymogom określonym w ww. przepisach w szczególności co do charakterystyki inwestycji obejmującej: a) określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów – zapotrzebowanie to nie zostało we wniosku jakkolwiek określone, b) określenia planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu, przedstawione w formie opisowej i graficznej – brak określenia we wniosku, c) określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko – brak określenia we wniosku. W ocenie Sądu, w przypadku postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla tego typu szkodliwie mogącej oddziaływać na środowisko inwestycji produkcyjnej – pominięcie wskazanych obligatoryjnych informacji, i wydanie decyzji mimo ich braku stanowi rażące naruszenie cytowanych przepisów prawa.

W dalszej kolejności zwrócić należy uwagę, iż ani przy wniosku ani z dalszych dokumentów zgromadzonych przez Wójta przed wydaniem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy nie wynika, aby spełniona została przesłanka określona w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., czyli aby teren inwestycji – działki ewidencyjnej nr [...] w D. miał dostęp do drogi publicznej. Zgodnie z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. pod pojęciem "dostępu do drogi publicznej" należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Niesporne w sprawie pozostaje, co wynika z treści wniosku o ustalenie warunków zabudowy, że działka nr [...] nie posiadała w dacie wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy bezpośredniego dostępu do żadnej drogi publicznej. Z załączników graficznych wynika, że nie przylega ona do drogi publicznej, lecz od takiej drogi oddziela ją działka o nr ewid.[...] Tymczasem z akt sprawy nie wynika aby organ wydający decyzję, ani tym bardziej Samorządowe Kolegium Odwoławcze analizowały czy teren inwestycji posiadał prawnie uregulowany dostęp do drogi publicznej, zgodnie z ww. przepisem powszechnie obowiązującym. W szczególności brak jakichkolwiek dowodów lub ustalenia, że dostęp ów w tym czasie był zapewniony przez odpowiednią służebność przechodu i przejazdu przez działkę nr [...] lub prawnie urządzona drogę wewnętrzną.

Kolegium wbrew twierdzeniu nie zweryfikowało w jakikolwiek sposób, na co nie pozwala treść akt administracyjnych także przesłanki określonej w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., czyli czy w dacie wydania decyzji z września 2016r., zgodnie z cytowanymi przepisami przedmiotowe dopiero planowane zamierzenie inwestycyjne na wskazanej działce ewidencyjnej. Sąd stwierdza ponownie , że wniosek nie odnosi się do tej kwestii, nie określa jakkolwiek wielkości zapotrzebowania, do wniosku nie dołączono żadnych dowodów potwierdzających, iż istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu przedmiotowej działki jest wystarczające dla tego typu zamierzenia inwestycyjnego - o charakterze produkcyjnym. W szczególności brak w aktach sprawy chociażby umów zawartych przez inwestorkę z właściwymi jednostką organizacyjnymi zapewniającymi niezbędne uzbrojenie terenu inwestycji. W tej sytuacji nie sposób uznać, że zaistniały łącznie wszystkie ustawowe przesłanki do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

W tym miejscu zwrócić należy uwagę, aby przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Kolegium dokonało wnikliwej oceny i analizy całokształtu zgromadzonego nawet materiału dowodowego, i być może jego uzupełnienia. Już bowiem tylko z akt sprawy wynika, że przed wydaniem kwestionowanej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy istniały uzasadnione wątpliwości i dokumenty, nakazujące szczególnie wnikliwe dokonanie oceny przede wszystkim istniejącego na danej działce stanu faktycznego i prawnego zagospodarowania terenu, jakiego rodzaju zamierzenia, czy legalnie czy niezgodnie z przepisami funkcjonują, jakie ostateczne decyzji właściwych organów kształtują stan zagospodarowania tej nieruchomości. Wskazuje na to w szczególności korespondencja prowadzona w toku postępowania np. ze skarżącą J. S., z której wynika że inwestycja wskazana we wniosku, czyli węzeł betoniarski została już wcześniej zainstalowana i funkcjonowała – bez pozwolenia na budowę (str. 99, 101, 105), nadto na terenie nieruchomości były nielegalnie składowane odpady, bez decyzji środowiskowej i po stwierdzeniu nieważności decyzji Marszałka Województwa – decyzją Ministra Środowiska z dnia [...] grudnia 2015r. (znak [...] str. 93-97 akt adm.). W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, iż ustalenie warunków zabudowy dotyczy inwestycji planowanych. Dopuszczalne jest wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla istniejącej inwestycji, jedynie w związku z koniecznością uzyskania tej decyzji w przypadku prowadzonego przed organem nadzoru budowlanego postępowania legalizacyjnego, co powinno wynikać z decyzji.

Zwrócić należy uwagę, że z dokumentów urzędowych znajdujących się w aktach sprawy, wydanych po decyzji nr [...] Wójta Gminy D. o ustaleniu warunków zabudowy, wynika iż węzeł betoniarski został nielegalnie wybudowany ale na dwóch działkach ewidencyjnych nr [...], przy czym w następstwie postępowania legalizacyjnego prowadzonego przez PINB w Ś. wydane zostało postanowienie z [...] października 2016r. o wstrzymaniu robót budowlanych na tych działkach (str. 67), a następnie decyzja z [...] kwietnia 2017r. nakazująca inwestorce rozbiórkę węzła betoniarskiego zlokalizowanego na terenie działek nr [...] w D. .

Nie zostało również właściwie przez Kolegium zweryfikowane spełnienie wymogu określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., czyli tzw. zasady dobrego sąsiedztwa. Z treści wniosku inwestorki o ustalenie warunków zabudowy wynika wyłącznie zamiar montaży węzła betoniarskiego do produkcji betonu, zatem jest to inwestycja o charakterze wyłącznie produkcyjnym, o znacznym natężeniu oddziaływania na środowisko zarówno w zakresie hałasu, emisji pyłów, odpadów. Niezrozumiałe jest zatem powoływanie się najpierw przez organ ustalający warunki zabudowy, a następnie przez Kolegium na inne funkcje niezwiązane z montażem węzła betoniarskiego. Bezpodstawne jest zatem odnoszenie ewentualnego spełnienia warunku kontynuacji funkcji do finkcji zagospodarowania nieruchomości dostępnych z tej samej drogi publicznej takich jak usługowa, magazynowa czy składowa. Ani w analizie, ani w treści decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, ani też w treści uzasadnień decyzji wydanych w postępowaniu nieważnościowym nie wskazano konkretnie na jakiej działce w obszarze analizowanym w dacie wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy istniała funkcja produkcyjna, wobec której jako kontynuację można traktować przedmiotową inwestycję. Powyższa okoliczność nie została wyjaśniona w postępowaniu nieważnościowym.

Zgodzić się należy z organem, że w sprawie nie zachodziła potrzeba ustalenia linii zabudowy, bowiem teren inwestycji nie przylega bezpośrednio do drogi publicznej. Podobnie w odniesieniu do montażu węzła betoniarskiego, który wszakże nie jest budynkiem, zbędne było ustalanie szerokości elewacji frontowej.

Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 czerwca 2003 r. w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Przepis § 3 ust. 2 tego rozporządzenia stanowi natomiast, że granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Przepis ten powinien być interpretowany w ścisłym związku z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który stanowi, iż jedną z przesłanek ustalenia warunków zabudowy jest to, aby w pobliżu działki objętej wnioskiem istniała co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, która jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zapisana została tzw. zasada dobrego sąsiedztwa, z której wynika obowiązek dostosowania nowej zabudowy do cech zabudowy już istniejącej na danym terenie, przy uwzględnieniu kontynuacji funkcji tej zabudowy. Realizacji tej zasady służą przepisy powołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Podstawą określenia w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dla nowej zabudowy są ustalenia faktyczne dotyczące zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich w stosunku do działki objętej wnioskiem. W celu dokonania tych ustaleń faktycznych organ wyznacza obszar analizowany, o którym mowa w § 3 powołanego rozporządzenia, wskazując tym samym, które działki sąsiednie będą stanowić punkt odniesienia dla określenia sposobu zabudowy i zagospodarowania działki objętej wnioskiem. Analizie podlega więc przede wszystkim zabudowa znajdująca się na działkach sąsiednich w stosunku do działki objętej wnioskiem, gdyż – zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy – to w oparciu o ustalenia dotyczące tej zabudowy organ ustala warunki zabudowy planowanej na działce inwestora (patrz: wyrok NSA z 15.01.2010r. sygn. II OSK 987/09; wyrok NSA z 10.09.2010r. II OSK 1334/09). Przy czym metoda wyznaczania obszaru analizowanego, tj. czy będzie to linia prosta, linia łamana czy też linia po okręgu to już kwestia pozostająca w kompetencji organu procedującego w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (patrz: wyrok NSA z 8.08.2008r. II OSK 919/07).

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy przedmiotowe zamierzenie budowlane dotyczy ustalenia warunków zabudowy dla montażu węzła betoniarskiego, która obejmuje różnego rodzaju obiekty i urządzenia stanowiące funkcjonalną całość, w tym z pewnością wskazane na zdjęciach dołączonych do wniosku tj: bęben betoniarski, zespół mieszadłowy, zespół napędowy, kosz zasypowy z prowadnicami, zespół podestu, taśmociąg z dozownikami kruszywa. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd wyrażony w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 września 2015r. sygn. II OSK 1508/15, zgodnie z którym organ rozstrzygający w przedmiocie warunków zabudowy dla tego typu inwestycji nie musi poszukiwać w obszarze analizowanym w kontekście spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa obiektów o podobnej funkcji i wysokości co poszczególne obiekty wchodzących w skład objętego wnioskiem zamierzenia, ale czyni to w kontekście całego zamierzenia. Wystarczy bowiem, że w obszarze analizowanym występuje funkcja produkcyjna. Organ wówczas w celu stwierdzenia kontynuacji funkcji nie musi poszukiwać w obszarze analizowanym obiektów o podobnym przeznaczeniu czy wysokości w odniesieniu do konkretnych obiektów składających się na funkcjonalną całość jaką jest węzeł do produkcji betonu, co nie oznacza odstąpienia od ustalania innych istotnych dla zabudowy i zagospodarowania terenu parametrów adekwatnych dla rodzaju i charakteru inwestycji, i przeprowadzenia w tym zakresie analizy w obszarze analizowanym zgodnie z wymogami ww. rozporządzenia.

Zasadny okazał się również zarzut skargi dotyczący pominięcia przez Kolegium części argumentacji skarżących w szczególności w zakresie kwestii unieszkodliwiania odpadów. Uchylenie się od oceny tych zarzutów budzi wątpliwości w kontekście chociażby znajdujących się w aktach tej sprawy dokumentów związanych z nielegalnym prowadzeniem robót budowlanych i brakiem spełnienia wymagań w zakresie środowiskowym w związku gospodarowaniem odpadami z produkcji betonu.

Ponownie rozpatrując sprawę organ uwzględni ocenę prawną i wskazania wynikające z treści powyższego uzasadnienia.

Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, jak również decyzja utrzymana nią w mocy, zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania oraz prawa materialnego mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych powodów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. decyzje podlegały uchyleniu w całości. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 205 § 1 p.p.s.a zasądzając solidarnie na rzecz skarżących zwrot niezbędnych kosztów postępowania (200 zł uiszczonego wpisu sądowego).