Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2995/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-05-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6046 Inne koncesje i zezwolenia
Hasła tematyczne: Działalność gospodarcza
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 18 ust.1, ust. 2, ust. 3, ust. 3a, art. 12 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2012 poz 1356
law: Ustawa z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi - tekst jednolity
article: art 1 ust. 1, art. 7, art. 77 par. 1 , art. 124 par. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz (spr.) Sędziowie NSA Wojciech Kręcisz Henryk Wach Protokolant Marcin Chojnacki po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. z dnia 7 października 2014 r. sygn. akt III SA/Wr 376/14 w sprawie ze skargi A.K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie negatywnej opinii wniosku o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we W. do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od A.K. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. wyrokiem z dnia 7 października 2014 r., sygn. akt III SA/Wr 376/14 po rozpoznaniu skargi A.K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] kwietnia 2014 r., w przedmiocie negatywnej opinii wniosku o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych we W. z dnia [...] lutego 2014 r.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Komisja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych we W. postanowieniem z dnia [...] lutego 2014 r. negatywnie zaopiniowała wniosek skarżącego o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych do 4,5% zawartości alkoholu oraz piwa w sklepie spożywczym przy ul. L. we W., powołując się na art. 18 ust. 3a ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz.U. z 2012 r. poz. 1356, dalej także "ustawa") w zw. z uchwałą Nr XII/351/03 Rady Miejskiej W. z dnia 18 września 2003 r. w sprawie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży i w miejscu sprzedaży oraz zasad usytuowania na terenie miasta W. miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych (Dz. Urz. Woj. Doln. Nr 207, poz. 2950), uchwałę Rady Miejskiej W. z dnia 7 lipca 2011 r. w sprawie zasad usytuowania we W. miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych oraz wprowadzenia zakazu sprzedaży, podawania oraz spożywania napojów alkoholowych w miejscach, obiektach lub na określonych obszarach miasta.

Wskazano niezgodność lokalizacji punktu sprzedaży napojów alkoholowych - sklepu spożywczego przy ul. L. we W. - z przepisami uchwały z dnia 7 lipca 2011 r., w szczególności z jej § 1 ust. 1 pkt 2, wyłączającym dopuszczalność usytuowania miejsc stałej sprzedaży i podawania napojów alkoholowych w najbliższej okolicy wyodrębnionych i zagospodarowanych placów zabaw dla dzieci.

SKO we W., po rozpoznaniu odwołania skarżącego, postanowieniem z dnia 1 kwietnia 2014 r. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. SKO podało, że według § 1 ust. 1 pkt 2 powołanej uchwały Nr XIII/241/11, będącej aktem prawa miejscowego, nie dopuszcza się usytuowania miejsc stałej sprzedaży i podawania napojów alkoholowych w najbliższej okolicy wyodrębnionych i zagospodarowanych placów zabaw dla dzieci.

Organ stwierdził, że wyodrębniony i zagospodarowany plac zabaw jest przestrzenią (miejscem), wydzielonym z jakiejś całości, przeznaczoną do zabawy dla dzieci. Według art. 2¹ pkt 1 ustawy, "najbliższa okolica punktu sprzedaży napojów alkoholowych" to obszar mierzony od granicy obiektu, zamknięty trwałą przeszkodą o charakterze faktycznym, taką jak krawędź jezdni, zabudowa, która ze względu na swój charakter uniemożliwia dostęp oraz kontakt wzrokowy i głosowy, mur bez przejść oraz ciek wodny bez bliskich przepraw. "Najbliższa okolica punktu sprzedaży napojów alkoholowych" nie jest jednak tym samym co "najbliższa okolica wyodrębnionych i zagospodarowanych placów zabaw". Według organu definicja ustawowa może być pomocna w interpretacji przepisów uchwały z dnia 7 lipca 2011 r. "Za trwałą przeszkodę w takim rozumieniu, można uznać np. krawędź jezdni oznaczoną wyraźnie krawężnikiem, ulicy o dużym natężeniu ruchu, z wyraźnie przewidzianymi miejscami do przekroczenia jezdni (skrzyżowania, oznaczone przejścia dla pieszych, sygnalizatory świetlne), tym bardziej wtedy, kiedy chodniki są odgraniczone od jezdni barierkami (czy innymi fizycznymi urządzeniami) uniemożliwiającymi wprost przejście jezdni przez pieszego". Prawodawca nie określił natomiast konkretnych odległości, które pozwalałyby ustalić granice obszaru nazywanego "najbliższą okolicą".

Odnosząc te ustalenia do rozpatrywanej sprawy organ, uwzględniając materiał fotograficzny z akt sprawy, obrazujący teren i okolice, gdzie zlokalizowany jest przedmiotowy sklep spożywczy, a także położenie placu zabaw dla dzieci - podzielił stanowisko organu opiniującego. Plac zabaw - widniejący na zdjęciach - jest wyodrębniony i zagospodarowany. Sklep spożywczy przy ul. L. we W. jest położony w najbliższej okolicy wyodrębnionego i zagospodarowanego placu zabaw dla dzieci. Odległość między placem zabaw a sklepem spożywczym jest niewielka, gdyż wynosi około 50 m. Ustalono to na podstawie pisma z dnia 18 lutego 2014 r. i protokołu wizji lokalnej przeprowadzonej przez organ I instancji. Między placem zabaw a sklepem znajduje się droga wewnętrzna oraz parking dla mieszkańców osiedla. Według organu droga ta i parking nie stanowią - w okolicznościach tej sprawy - trwałej przeszkody o charakterze faktycznym. Stanowią co najwyżej pozory takiej przeszkody. Droga wewnętrzna - przedstawiona na zdjęciach - nie jest ulicą o dużym natężeniu ruchu, z wyraźnie przewidzianymi miejscami do jej przekroczenia. Droga, która ma charakter wewnętrzny i parking nie uniemożliwiają dostępu do sklepu z placu zabaw. Plac zabaw znajduje się w bezpośrednim otoczeniu sklepu. Z placu zabaw - przechodząc przez parking i drogę wewnętrzną - można dostać się bezpośrednio do sklepu.

Wobec tego organ stwierdził, że lokalizacja punktu sprzedaży napojów alkoholowych w sklepie spożywczym przy ul. L. we W. nie byłaby zgodna z uchwałą z dnia 7 lipca 2011 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. uchylając postanowienie SKO we W. oraz postanowienie Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej jako p.p.s.a.) uznał, że uzasadnienie obu uchylonych postanowień nie jest przekonujące w świetle okoliczności sprawy.

Sąd I instancji stwierdził, że organ powołując się na wyrok WSA we W. z dnia 13 listopada 2013 r. (III SA/Wr 458/13) przyjął, że za wydaniem pozytywnej opinii w rozpatrywanej sprawie nie mógł przemawiać fakt wydania wcześniej zezwolenia na prowadzenie sprzedaży napojów alkoholowych w tym samym lokalu. Zdaniem Sądu I instancji jest to stanowisko nietrafne. Jak bowiem wynika z przytoczonego fragmentu uzasadnienia, wyrok ten dotyczył sprawy, w której powoływano się na postępowanie administracyjne w innej sprawie dotyczące innego podmiotu niż skarżący. W rozpatrywanej sprawie zachodzi natomiast tożsamość podmiotowa oraz przedmiotowa sprawy. Według niezakwestionowanego twierdzenia skarżącego prowadzi on od wielu lat sklep w tym samym lokalu. Skarżący miał zawsze pozwolenie na sprzedaż piwa w tym sklepie. Z powodu tej sprzedaży nie było żadnych problemów. Sklep nie zmienił lokalizacji, budynki mieszkalne i plac zabaw są usytuowane w tym samym miejscu. W toku postępowania administracyjnego nie stwierdzono zmiany stanu faktycznego sprawy ani zmiany innych istotnych okoliczności sprawy. Nie zmienił się też stan prawny, czyli wymogi materialnoprawne i procedura udzielenia wnioskowanego zezwolenia. W tym stanie rzeczy skarżący, zdaniem Sądu I instancji, trafnie podniósł w skardze, że nie rozumie, dlaczego w rozpatrywanej sprawie wydano dla niego niekorzystne rozstrzygnięcia.

Zdaniem Sądu I instancji, organy nie wyjaśniły tej kwestii w uzasadnieniach wydanych postanowień. Sąd wskazał, że o kierunku rozstrzygnięcia decydują istniejące przesłanki normatywne i faktyczne, jednak skoro przesłanki normatywne i faktyczne wcześniej występujące były identyczne z istniejącymi w czasie orzekania w rozpatrywanej sprawie, organ działający uznaniowo powinien szczególnie starannie wyjaśnić stronie postępowania administracyjnego, jakie konkretne względy przesądziły o przyjętym kierunku rozstrzygnięcia. Wymagają tego nie tylko powołane przepisy k.p.a. o wymogach uzasadnienia postanowienia, ale także zasada zaufania obywatela do organów władzy publicznej. Możliwość działania organu w trybie uznaniowym nie oznacza dowolności rozstrzygania.

Sąd I instancji stwierdził, że opisane wyżej uchybienia stanowią naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 i art. 124 § 2 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd nakazał, aby organy wzięły pod uwagę aktualny stan prawny i faktyczny sprawy i odniosły go do tego stanu z okresu, kiedy skarżący posiadał identyczne zezwolenie. W rezultacie z uzasadnienia powinno wynikać, jakie okoliczności zmienionego ewentualnie stanu faktycznego czy prawnego czy też ich inna ocena bądź interpretacja wpłynęły na wydanie negatywnej opinii.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wniosło skargę kasacyjną od powyższego wyroku zaskarżając go w całości, domagając się na podstawie art. 188 p.p.s.a. jego uchylenia w całości, rozpoznania skargi i jej oddalenia ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciło naruszenie:

1. prawa materialnego – art. 18 ust. 3a ustawy o wychowaniu w trzeźwości w zw. z § 1 ust. 1 pkt 2 uchwały Nr XIII/241/11 Rady Miejskiej W. z dnia 7 lipca 2011 r. w sprawie zasad usytuowania we W miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych w miejscach, obiektach lub na określonych obszarach miasta (Dz. Urz. Woj. Doln. Nr 165, poz. 2853, ze zm.), poprzez jego błędną wykładnię, w wyniku przyjęcia, że za wydaniem pozytywnej opinii A.K. ma przemawiać fakt wydania wcześniej temu przedsiębiorcy zezwolenia na prowadzenie sprzedaży napojów alkoholowych w tym samym lokalu, przy tożsamości podmiotowej oraz przedmiotowej sprawy;

2. prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 124 § 2 k.p.a. poprzez wskazanie, że organy administracji w przedmiotowej sprawie powinny objąć argumentacją aktualny stan prawny i faktyczny sprawy i odnieść go do stanu z okresu, kiedy skarżący miał identyczne zezwolenie, o wydanie którego się bezskutecznie ubiegał w rozpatrywanej sprawie, co stanowiło powód uchylenia ww. postanowień, w sytuacji, gdy kwestia ta nie miała wpływu na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna i ma usprawiedliwione podstawy.

Podstawą do zaskarżenia wyroku WSA we W. z dnia 7 października 2014r. stało się wyrażone w nim stanowisko Sądu I instancji, zgodnie z którym fakt wcześniejszego uzyskania przez wnioskodawcę zezwolenia na sprzedaż piwa w sklepie prowadzonym w tym samym lokalu, podczas gdy budynki mieszkalne i plac zabaw nie zmieniły usytuowania, miał istotne znaczenie dla rozpoznania ponownego wniosku strony o udzielenie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Organy rozpoznające sprawę nie wyjaśniły tej kwestii w uzasadnieniach wydanych postanowień.

Stanowisko to zakwestionowało Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreślając, że o kierunku rozstrzygnięcia decydują wyłącznie istniejące w danym postępowaniu - na dzień orzekania – przesłanki normatywne i faktyczne. Naczelny Sąd Administracyjny podziela ten pogląd.

Stosownie do art. 18 ust. 1 i 2 ustawy sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży może być prowadzona tylko na podstawie zezwolenia wydanego na pisemny wniosek przedsiębiorcy, przez wójta ( burmistrza, prezydenta miasta) właściwego ze względu na lokalizację punktu sprzedaży. Zezwolenia wydaje się oddzielnie dla poszczególnych rodzajów napojów alkoholowych ( art. 18 ust. 3), z kolei art. 18 ust. 3a ustawy stanowi, że organ zezwalający wydaje zezwolenia dopiero po uzyskaniu pozytywnej opinii gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych o zgodności lokalizacji punktu sprzedaży z uchwałami rady gminy, o których mowa w art. 12 ust. 1 i 2 ustawy. Negatywna opinia wyłącza możliwość wydania zezwolenia na wnioskowaną sprzedaż. Trafnie zatem podkreśla organ w skardze kasacyjnej, że zakres opiniowania gminnej komisji jednoznacznie wynika z art. 18 ust. 3a ustawy i są to tylko okoliczności lokalizacji określone w aktach prawa miejscowego, brak jest natomiast podstaw do zobowiązywania organu opiniującego do brania pod uwagę innych przesłanek (np. zezwolenia udzielonego we wcześniejszym okresie), niż wynikających z ww. aktów prawa miejscowego. Należy podkreślić, że sprawa wszczęta wnioskiem A.K. z dnia 10 stycznia 2014 r. o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych – do 4,5 % zawartości alkoholu oraz piwa w sklepie ogólnospożywczym, przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży jest sprawą indywidualną w rozumieniu art. 1 ust. 1 k.p.a. co oznacza, że sprawa taka nigdy nie jest rozpatrywana porównawczo, ponieważ decyzja w przedmiocie złożonego wniosku konkretyzuje normy prawa materialnego wyłącznie w odniesieniu do indywidualnie oznaczonego przedsiębiorcy i w zakresie konkretnie złożonego wniosku. Słusznie więc uznały organy administracji, że nie było ich zadaniem w niniejszej sprawie badanie prawidłowości działania – w latach poprzednich – Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych we W. i Prezydenta W., który wcześniej udzielił A.K. zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych w tym samym miejscu, gdyż wykroczyłyby poza zakres sprawy.

Dlatego też błędnie Sąd I instancji, z naruszeniem art. 18 ust. 3a ustawy oraz art. 7, 77 § 1 i 124 § 2 k.p.a., zobowiązał organy do wyjaśnienia powodów negatywnego rozstrzygnięcia, po przeprowadzeniu porównania z poprzednimi postępowaniami w sprawie zezwoleń. Brak jest ku temu przesłanek normatywnych, ale także, na co zwróciło uwagę SKO, i podstaw faktycznych, gdyż wbrew twierdzeniu Sądu I instancji, na podstawie akt sprawy nie da się stwierdzić, iż rzeczywiście stan faktyczny nie uległ w ciągu lat zmianie.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia WSA we W.

Sąd I instancji rozpozna sprawę ponownie i wskaże czy wobec treści art. 18 ust. 3a w zw. z § 1 ust. 1 pkt 2 uchwały Nr XIII/241/11 Rady Miejskiej W. z dnia 7 lipca 2011r. w sprawie zasad usytuowania we W. miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych oraz wprowadzenia zakazu sprzedaży, podawania oraz spożywania napojów alkoholowych w miejscach, obiektach lub na określonych obszarach miasta, w tej konkretnej sprawie zasadna była negatywna opinia w przedmiocie wniosku A.K. z dnia 10 stycznia 2014 r. o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych – do 4,5 % zawartości alkoholu oraz piwa w sklepie ogólnospożywczym przy ul. L. we W. przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.