Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1694/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-11-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 23 poz 295
law: Ustawa z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych.- tekst jednolity
article: par. 3 pkt 1
journal: Dz.U. 1959 nr 52 poz 315
law: Rozporządzenie Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są  odpowiednie na cmentarze.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia NSA Krystyna Borkowska Sędzia NSA Jerzy Bujko /spr./ Protokolant asystent sędziego Konrad Młynkiewicz po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych: Wojewody Małopolskiego oraz Prokuratora Okręgowego w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 kwietnia 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 143/10 w sprawie ze skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 23 września 2009 r. nr LXXXI/1061/09 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Ruszcza" oddala skargi kasacyjne.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 9 kwietnia 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę Wojewody Małopolskiego na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 23 września 2009 r., nr LXXXI/1061/09 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Ruszcza".

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że Rada Miasta Krakowa podjęła w dniu 23 września 2009 r. przedmiotową uchwałę. Wojewoda Małopolski w dniu 22 grudnia 2009 r. zaskarżył tę uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w zakresie:

1) fragmentu części graficznej – rysunku planu w zakresie całości terenu oznaczonego symbolem ZC.2., położonego w południowo-zachodniej części obszaru objętego planem, zlokalizowanego od strony północnej i zachodniej przy granicy obszaru objętego planem, od strony wschodniej przy drodze KD/Z (ul. Jeziorko) i od strony południowej przy terenie rolniczym R, graniczącym z drogą KD/G (ul. Igołomska),

2) części graficznej planu miejscowego w zakresie wyznaczenia na rysunku planu stref sanitarnych wokół terenu cmentarza ZC.2. opisanego w pkt l, wyznaczonych w odległości odpowiednio 50 m i 150 m od granic tego cmentarza.

W uzasadnieniu skargi Wojewoda wskazał, że wpłynęła do niego interwencja M.K., zawierająca zastrzeżenia wobec planu. Interweniująca wskazała, że plan ten nie uwzględnia aktualnej sytuacji dotyczącej działki nr [...] obr. [...] N., której jest współwłaścicielem, a co do której zostało wydane ostateczne pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z garażem. Działka została objęta strefą sanitarną cmentarza o szerokości 50 m. W odniesieniu do tego obszaru na etapie sporządzania planu interweniująca złożyła uwagę w celu zmiany przeznaczenia działki nr [...] na cele budowlane, która nie została uwzględniona. Organ nadzoru uznał zasadność zarzutów podniesionych w ww. interwencji i tym samym uznał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego za naruszający obowiązujący porządek prawny w zakresie określonym w skardze.

Wojewoda stwierdził, że wyznaczanym w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego terenem szczególnym są tereny cmentarzy ze względu na sformułowane w przepisach prawa szczególne uwarunkowania, jakie powinny spełniać tereny przeznaczone pod cmentarze. W myśl art. 3 ustawy z 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz.U. z 2000 r. Nr 23, poz. 295 ze zm.) cmentarze zakłada się i rozszerza na terenach określonych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Cmentarze zgodnie z przepisami obowiązującego porządku prawnego winny być lokalizowane na ogrodzonym terenie, odpowiednim pod względem sanitarnym. W myśl postanowień rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz.U. Nr 52, poz. 315) teren pod cmentarz powinien być lokalizowany w sposób wykluczający możliwość wywierania szkodliwego wpływu cmentarza na otoczenie. Odległość cmentarza od zabudowań mieszkalnych, od zakładów produkujących artykuły żywności, zakładów żywienia zbiorowego bądź zakładów przechowujących artykuły żywności oraz studzien, źródeł i strumieni, służących do czerpania wody do picia i potrzeb gospodarczych, powinna wynosić co najmniej 150 m; odległość ta może być zmniejszona do 50 m pod warunkiem, że teren w granicach od 50 m do 150 m odległości od cmentarza posiada sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z wody są do tej sieci podłączone (§ 3 ust. 1 rozporządzenia).

Cmentarz jest zatem terenem szczególnym, z jednej strony podlegającym określonym w prawie wymogom co do jego lokalizacji, a z drugiej strony jednocześnie powodującym ograniczenia co do możliwości pełnego wykorzystywania terenów bezpośrednio z nim sąsiadujących. Owe ograniczenia wynikają z norm regulujących odległość cmentarza od zabudowań, a zatem z norm, które zezwalają na ustanowienie w planie stref sanitarnych wokół granic cmentarzy. W ocenie skarżącego regulacje obowiązującego porządku prawnego w zakresie lokalizacji cmentarzy i idące za nimi postanowienia planów miejscowych uniemożliwiają podmiotom posiadającym tytuł prawny do terenów bezpośrednio z cmentarzem sąsiadujących dowolne zagospodarowywanie tych terenów. Te same normy uniemożliwiają organom lokalizującym cmentarz dowolne jego lokalizowanie, w oderwaniu od istniejących już (bądź projektowanych) obiektów wskazanych w § 3 ust. 1 rozporządzenia, tj. m.in od zabudowań mieszkalnych. Przy założeniu, że teren w odległości od 50 m do 150 m od granic cmentarza posiada sieć wodociągową, do której podłączone są wszystkie budynki korzystające z wody, cmentarz może być zlokalizowany tak, aby odległość jego granic od ww. obiektów wynosiła nie mniej niż 50 m. Organy gminy lokalizujące na danym obszarze cmentarz winny zatem w planach miejscowych tak projektować tereny cmentarzy, aby zabezpieczyć spełnienie wymogów dotyczących ich lokalizacji, wynikających m.in. z przepisu § 3 ust. 1 przywołanego rozporządzenia. Cmentarz zatem winien być zlokalizowany tak, aby w odległości co najmniej 50 m od jego granic nie było żadnych obiektów wskazanych w § 3 ust. 1 rozporządzenia.

Rada Miasta Krakowa, projektując cmentarz oznaczony na rysunku planu symbolem ZC.2, naruszyła wyżej przywołane regulacje prawne, albowiem zaprojektowała cmentarz w taki sposób, że niemożliwe będzie w praktyce zachowanie określonych przepisami powszechnie obowiązującymi wymogów dotyczących zachowania odległości granic cmentarza od zabudowań mieszkalnych.

Wojewoda stwierdził dalej, że z rysunku planu wynika, iż od strony południowej bezpośrednio z terenem cmentarza ZC.2 sąsiaduje działka nr [...], której przeznaczenie w przedmiotowym planie miejscowym określono jako rolne (R – tereny rolnicze). Zgodnie z § 39 uchwały, zawierającym ustalenia dla terenów rolniczych, w obszarach oznaczonych w planie symbolem R wyklucza się lokalizację zabudowy. Uchwała w § 39 ust. 3 pkt 2 przewiduje jedynie dopuszczenie utrzymania istniejącej w terenach R zabudowy zagrodowej i ogrodniczej, z prowadzeniem w jej obiektach robót budowlanych z możliwością zwiększenia kubatury każdego z obiektów o maksymalnie 20%, jednakże owo dopuszczenie nie dotyczy zabudowy zlokalizowanej w strefie sanitarnej istniejącego i planowanego cmentarza w odległości do 50 m od jego granic (§ 39 ust. 3 pkt 3 uchwały). Działka nr [...] znajduje się w planie w granicach 50 m strefy sanitarnej cmentarza.

W odniesieniu do działki nr [...] zostało wszczęte postępowanie administracyjne mające na celu realizację na ww. obszarze zamierzenia budowlanego polegającego na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z garażem i użytkowym poddaszem. W wyniku tego postępowania w dniu [...] sierpnia 2009 r. Prezydent Miasta Krakowa wydał decyzję ostateczną udzielającą pozwolenia na budowę ww. obiektów. Zgodnie z przepisem art. 65 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę podlega wykonaniu pomimo tego, że dla objętego nią terenu został uchwalony plan miejscowy, którego ustalenia są odmienne od ustaleń decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, na podstawie której wydano decyzję o pozwoleniu na budowę. Wnioskodawca posiada więc uprawnienie do realizacji na terenie objętym pozwoleniem, w tym wypadku na działce nr [...], budynku mieszkalnego jednorodzinnego.

Leżąca w obszarze planu działka nr [...] znajduje się w strefie sanitarnej cmentarza, w odległości mniejszej niż 50 m od granic cmentarza. Pojawia się w tej sytuacji sprzeczność ustaleń planu w odniesieniu do szczególnej funkcji, jaką jest cmentarz. Oto bowiem w omawianej sytuacji wnioskodawca – właściciel działki nr [...], posiadający ostateczne pozwolenie na budowę na tej działce domu jednorodzinnego, będzie mógł zlokalizować dom w odległości mniejszej niż 50 m od granic cmentarza. Powyższe nastąpi zatem w majestacie prawa, bowiem na podstawie ostatecznej decyzji zgodnej z prawem, ale jednocześnie skutkować będzie całkowitym pogwałceniem reguł ustanowionych obowiązującymi przepisami prawa, w szczególności zawartych w rozporządzeniu w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze. Sytuacja taka nie miałaby natomiast miejsca, gdyby organ planistyczny uwzględnił w projekcie planu miejscowego na etapie jego sporządzania ustalenia ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Pozwoliłoby to wówczas na ustalenie takiej lokalizacji cmentarza, która nie kolidowałaby z istniejącymi po stronie osób trzecich uprawnieniami do korzystania z przysługujących im uprawnień i w konsekwencji do realizacji na będącej ich własnością nieruchomości zamierzenia budowlanego.

Przywołane wymogi przepisów prawa dotyczące lokalizacji cmentarzy nakładają na osoby zainteresowane zainwestowaniem w obszarze z cmentarzem sąsiadującym daleko idące ograniczenia co do możliwości lokalizacji w tym obszarze zabudowy. Ograniczenia te dotyczą przede wszystkim terenu zlokalizowanego w odległości do 50 m od granic cmentarza. Tymczasem wydane pozwolenie na budowę, posiadające przymiot ostateczności, uprawnia podmiot, na rzecz którego pozwolenie zostało wydane, do realizacji na jego podstawie zamierzenia budowlanego, niezależnie od odmiennych ustaleń planu miejscowego obowiązującego także na terenie, którego dotyczy pozwolenie na budowę. Powyższe oznacza zatem, iż podmiot posiadający owo ostateczne pozwolenie na budowę będzie mógł w sposób całkowicie zgodny z prawem doprowadzić do realizacji uprawnienia z pozwolenia tego wynikającego i tym samym do realizacji zabudowy na obszarze, na którym odmienne – jak wyżej wskazano – postanowienia planu miejscowego lokalizacji takiej zabudowy zakazują. Tymczasem wyznaczony w planie miejscowym obszar cmentarza i wyznaczony planem zasięg stref sanitarnych również został wyznaczony zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym. Jednakże zestawienie ze sobą obydwu tych dokumentów – i planu miejscowego, i ostatecznego pozwolenia na budowę powoduje, iż są one wewnętrznie sprzeczne. Prowadzi to do wniosku, iż w odniesieniu do szczególnej funkcji, jaką jest cmentarz, organ planistyczny przewidując w projektowanym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego teren cmentarza winien wziąć pod uwagę fakt, iż toczące się postępowania administracyjne w odniesieniu do terenów przyległych do granic cmentarza mogą zakończyć się, tak jak to miało miejsce w odniesieniu do terenu działki nr [...], wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, która to decyzja może stać się ostateczną przed dniem uchwalenia owego planu. Wówczas postanowienia planu miejscowego winny uwzględnić uprawnienia wynikające z owej decyzji, a teren cmentarza winien być tak zaprojektowany, aby nie tylko umożliwić zainteresowanym realizację posiadanych uprawnień wynikających z ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, ale także aby umożliwić realizację tych uprawnień w sposób nie powodujący w rezultacie sprzeczności z prawem.

Wojewoda wskazał ponadto, że lokalizacja cmentarza, niezapewniająca wymaganej przepisami prawa odległości także od przyszłej zabudowy, skutkuje sprzecznością przedmiotowego planu miejscowego nie tylko z przywołanymi wyżej przepisami rozporządzenia, ale także z przepisami art. 65 ust. 2 w związku z art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Powyższe zgodnie z art. 28 ust. 1 tej ustawy stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego i skutkować winno stwierdzeniem nieważności planu w tym zakresie.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Krakowa wniosła o jej oddalenie. Wskazała, że z § 3 ust. 1 i § 1 ust. 1 rozporządzenia z dnia 25 sierpnia 1959 r. jednoznacznie, że wskazana tam odległość musi być zachowana od zabudowań mieszkalnych, przy czym sformułowanie "zabudowania" musi być wykładane jedynie w ten sposób, że chodzi o zabudowania już istniejące. Nie jest możliwe bowiem usytuowanie granic cmentarza od zabudowań, które fizycznie nie istnieją, a na posadowienie których właściciel nieruchomości uzyskał – na końcowym etapie procedury sporządzania planu – odpowiednią decyzję, jak również na zabudowę "mogącą powstać w przyszłości". Wskazano, że w planowaniu przestrzennym nie jest możliwe – jak ma to miejsce w niniejszej sprawie – uwzględnienie wydanych, względnie procedowanych pozwoleń na budowę, których rozstrzygnięcia są niezgodne ze studium.

Prokurator Okręgowy w Krakowie wniósł o uwzględnienie skargi.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że argumenty skargi sprowadzają się zasadniczo do postawienia zarzutu, iż w/w miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego został uchwalony w sposób rażąco naruszający porządek prawny, wskutek podjęcia uchwały z naruszeniem zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które polega na podjęciu przedmiotowej uchwały z obrazą art. 5 ust. 1 ustawy z 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych i § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze oraz art. 65 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Jak wynika z art. 5 ust. 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, cmentarze powinny znajdować się na ogrodzonym terenie, odpowiednim pod względem sanitarnym. Sam art. 5 ust. 1 bardzo lakonicznie wypowiada się na temat wymagań sanitarnych jakie stawiane są przed tego typu miejscem, a mianowicie mówi wyłącznie o "odpowiednich pod względem wymagań sanitarnych" miejscach. Zgodnie z procedurą planistyczną wystąpiono o odpowiednie uzgodnienie do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego, który takiego uzgodnienia udzielił uznając, że cmentarz w całości spełnia stawiane przed nim wymogi sanitarne. Przepis art. 5 ust. 3 ustawy stanowi natomiast, że minister właściwy do spraw zdrowia, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw środowiska, określi, w drodze rozporządzenia, jakie tereny uznaje się za odpowiednie pod względem sanitarnym na cmentarze. W myśl §3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze, odległość cmentarza m.in. od zabudowań mieszkalnych powinna wynosić co najmniej 150 m, przy czym odległość ta może być zmniejszona do 50 m pod warunkiem, że teren w granicach od 50 m do 150 m odległości od cmentarza posiada sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z wody są do tej sieci podłączone.

W ocenie Sądu I instancji, brak jest podstaw, aby przyjmować, że powyższy przepis odnosi się także do zabudowań, które dopiero mogą powstać. Z wykładni literalnej § 3 ust. 1 rozporządzenia wynika bowiem jednoznacznie, że dotyczy on wyłącznie zabudowań już istniejących.

Zdaniem Sądu I instancji, na aprobatę nie zasługuje również zarzut, że zaskarżona uchwała podjęta została z naruszeniem art. 65 ust. 2 w zw. z art. 65 ust.1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego. Art. 65 ust. 1. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy albo decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji. Ust. 2 ww. artykułu stanowi, że przepisu ust. 1 pkt 2 nie stosuje się, jeżeli została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę.

W ocenie Sądu I instancji, brak jest zatem podstaw do przyjęcia, że okoliczność wydania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, pozostającej w sprzeczności z ustaleniami studium i projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, skutkuje po stronie organu planistycznego obowiązkiem stosownych zmian w tym projekcie. Decyzja o warunkach zabudowy określa nie sposób zagospodarowania, lecz warunki zagospodarowania. Przez warunki należy rozumieć zespół cech predestynujących do czegoś, natomiast przez sposób rozumieć należy formę realizacji. Zatem decyzje ustalające warunki zabudowy i zagospodarowania terenu nie wpływają na postanowienia zawarte w studium uwarunkowań i kierunków rozwoju gminy, ani tym bardziej na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Natomiast decyzja o pozwoleniu na budowę jedynie zezwala na rozpoczęcie i prowadzenie budowy lub wykonywanie robót budowlanych. Podstawowa różnica pomiędzy decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a decyzją o pozwoleniu na budowę widoczna jest w tym, iż decyzja o pozwoleniu na budowę, jako przyznająca jej adresatom określone uprawnienia, podlega wykonaniu na podstawie zasady ochrony praw nabytych niezależnie od ustaleń nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Natomiast co do decyzji o warunkach zabudowy – jeżeli jej postanowienia są sprzeczne z ustaleniami uchwalonego planu zagospodarowania przestrzennego – organ, który ją wydał stwierdza jej wygaśnięcie. Ani z treści ustawy prawo budowlane, ani też z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wynika obowiązek uwzględniania w zapisach studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, czy też w planie zagospodarowania przestrzennego, postanowień decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego lub pozwolenia na budowę.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wnieśli Wojewoda Małopolski i Prokurator Okręgowy w Krakowie.

Wojewoda Małopolski zarzucił naruszenie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych, § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 25 sierpnia 1959 r. oraz art. 65 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że możliwość realizacji zabudowy na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę nie wyklucza jednocześnie możliwości wyznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego cmentarza w taki sposób, że granica cmentarza znajdować się będzie w odległości mniejszej niż 50 m od możliwej do realizacji zabudowy, a zatem na przyjęciu, że obowiązujący porządek prawny dopuszcza odstępstwa od zasad wyrażonych w § 3 ust. 1 rozporządzenia. Wojewoda wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania względnie zmianę zaskarżonego wyroku i stwierdzenie nieważności uchwały w części opisanej w skardze. Wniósł także o zasądzenie kosztów postępowania.

Prokurator zarzucił naruszenie art. 1 ust. 1 i 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 5 ust. 1 ustawy o cmentarzach o chowaniu zmarłych oraz § 1 i § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 25 sierpnia 1959 r., poprzez błędne przyjęcie, że zaskarżony fragment uchwały uwzględnia zasadę ochrony zdrowia i bezpieczeństwa ludzi albowiem przepisy ustawy o planowaniu przestrzennym i dotyczące lokalizacji cmentarzy nie odnoszą się do budynków wzniesionych po uchwaleniu tego planu w oparciu o ostateczne pozwolenie na budowę, wydane na podstawie decyzji o warunkach zabudowy z daty poprzedzającej wejście w życie uchwalonego planu. Zarzucił także naruszenie art. 15 ust. 1 i 17 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 5 ust. 1 ustawy o cmentarzach o chowaniu zmarłych oraz § 1 i § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 25 sierpnia 1959 r., poprzez błędne przyjęcie, że przepisy te nie nakładają na organ planistyczny obowiązku projektowania cmentarza z uwzględnieniem przepisów dotyczących lokalizacji cmentarzy również w odniesieniu do budynków, które mogą powstać na objętym planowaniem terenie w przyszłości w oparciu o ostateczne pozwolenia na budowę, wydane na podstawie decyzji o warunkach zabudowy z daty poprzedzającej wejście w życie uchwalonego planu. Prokurator zarzucił również naruszenia art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędne przyjęcie, że zaskarżona uchwała nie naruszyła zasad sporządzania planu miejscowego, a także art. 65 ust. 2 tejże ustawy poprzez błędne przyjęcie, że prawem nabytym adresata ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę chronionym tym przepisem jest jedynie prawo do realizacji inwestycji na warunkach określonych w zatwierdzonym projekcie budowlanym, z pominięciem przysługującego inwestorowi z mocy przepisów odrębnych – prawa do ochrony przed szkodliwym wpływem cmentarza na przyszłych mieszkańców wznoszonego budynku. W uwagi na powyższe Prokurator wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.

W odpowiedzi na wniesione skargi kasacyjne Rada Miasta Krakowa wniosła o ich oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Istotą powstałego w sprawie sporu jest to, na ile organy tworzące projekty miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego a następnie uchwalające te plany mają obowiązek uwzględniać nie tylko istniejącą na terenie objętym planem zabudowę, lecz także przyszłą zabudowę, która powstanie na podstawie pozwoleń na budowę wydanych w czasie trwania procedury związanej z tworzeniem planu. Zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się różnego rodzaju wartości, co w praktyce może prowadzić do sprzeczności różnych interesów i stanowić zarzewie przyszłych konfliktów. Z jednej bowiem strony uwzględnia się prawo własności (art. 1 ust. 2 pkt 7), z drugiej zaś potrzeby interesu społecznego, wymagania ochrony środowiska, potrzeby obronności i bezpieczeństwa państwa i inne wyszczególnione w omawianym przepisie. Określając, w ramach przysługującego gminie władztwa planistycznego, przeznaczenie terenu oraz sposób jego zagospodarowania i warunki zabudowy (art. 4 ust. 1 u.p.z.p.) organy gminy muszą rozważyć wszystkie wchodzące w grę interesy a powstające sytuacje konfliktowe rozstrzygać zgodnie z obowiązującym prawem. Obowiązek taki wynika, przede wszystkim z art. 2 Konstytucji RP. W rozpoznawanej sprawie doszło do powstania sprzeczności pomiędzy chronionymi prawnie uprawnieniami M.K>, współwłaścicielki działki nr [...], obr. 22 Nowa Huta, a ogólnym interesem Gminy Miasta Krakowa wyrażonym przy tworzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru oznaczonego jako "Pruszcza". W tym samym bowiem miesiącu doszło do uprawomocnienia się decyzji o pozwoleniu na budowę na wymienionej działce budynku mieszkalnego M.K. i, następnie, do podjęcia uchwały Rady Miasta Krakowa w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którym wymieniona nieruchomość znalazła się w strefie ochronnej przyszłego cmentarza, w której – z zasady – nie powinny znajdować się budynki mieszkalne. Każda ze stron konfliktu powołuje różnego rodzaju argumenty dla uzasadnienia swojej racji. M.K. korzysta z prawa legalnie nabytego ostateczną i prawomocną decyzją zawierającą pozwolenie na budowę na działce nr [...] budynku mieszkalnego. O tym, że prawo to jest szczególnie chronione nawet gdy zaistnieje sprzeczność takiego sposobu zagospodarowania terenu i zabudowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przekonują argumenty wyprowadzone z art. 65 u.p.z.p. Zgodnie z ust. 1 pkt 2 i ust. 3 tegoż artykułu organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji. Zasady tej nie stosuje się jednak, gdy została już wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę. W taki sposób – co trafnie podniosła Rada Miasta Krakowa – może dojść do sprzeczności ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego ze sposobem zabudowy terenu ujętego w tym planie.

Uzasadniając własne stanowisko organ samorządowy podniósł, że przedmiotowa działka położona jest na terenie, który w obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego przewidziany był na budowę cmentarza. Z przepisu art. 20 ust. 1 u.p.z.p. wynika obowiązek zachowania zgodności planu miejscowego z ustaleniami studium, a więc przeznaczenie terenu na cmentarz w studium determinuje przeznaczenie tego terenu na ten sam cel w planie. Następnie podniesiono, że przepisy regulujące zasady projektowania cmentarzy nakazują zachować wskazane odległości od istniejących a nie od planowanych budynków. Przedstawiciele organu podnieśli następnie, że o prawidłowości kwestionowanych zapisów planu przekonują uzyskane uzgodnienia, w tym od organów inspekcji sanitarnej. W końcu powołano się na argument o dopuszczalnej sprzeczności ustaleń planu z zabudową, wynikający zarówno z analizy art. 65 u.p.z.p. jak i z brzmienia § 7 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz.U. Nr 52, poz. 315). Wymieniony ostatnio przepis dopuszcza – pod pewnymi warunkami – odstępstwa od ogólnych wymogów dla istniejących już cmentarzy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie powołał się nadto na fakt, że procedura tworzenia planu jest długotrwała i w toku jej trwania niemożliwe jest uwzględnianie wszystkich zmian zachodzących na terenie objętym planem.

Należy uznać, że wszystkie przedstawione wyżej argumenty obu stron są uzasadnione. Przepisy obowiązującego prawa nie przewidziały wprost prawnej regulacji sytuacji, jaka zaistniała w rozpoznawanej sprawie. Uwzględnienie jednak słusznych interesów obu stron a także obowiązującego porządku prawnego jest możliwe przy zachowaniu ustaleń kwestionowanego planu miejscowego. Należy bowiem mieć na względzie, że plan miejscowy określa tylko przeznaczenie terenów oraz sposób ich zagospodarowania i warunki zabudowy (art. 4 ust. 1 u.p.z.p.). Jak trafnie podano w odpowiedzi na skargi kasacyjne z dnia 29 czerwca 2010 r. przeznaczenie obszaru w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod cmentarz nie oznacza, że na całym tym obszarze powstanie cmentarz. Powstanie cmentarza będzie poprzedzone uchwałą rady gminy o założeniu cmentarza, uzgodnioną z właściwym organem inspekcji sanitarnej. Koniecznym warunkiem budowy cmentarza jako budowli stanowiącej obiekt budowlany (art. 3 pkt 1 i 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) jest uzyskanie pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 6 i 7 wym. ustawy). W postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę organ architektoniczno-budowlany będzie musiał przestrzegać wszelkich obowiązujących przepisów, w tym dotyczących wymogów sanitarnych, warunków bezpieczeństwa oraz poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich (art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. d/, ust. 1 pkt 5 i pkt 9 prawa budowlanego). Przy tworzeniu nowego cmentarza muszą też być zachowane warunki techniczne określone w art. 5 ust. 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych i w wykonawczym do tej ustawy rozporządzeniu Ministra Gospodarki Komunalnej z 25 sierpnia 1959 r. Przy projektowaniu cmentarza możliwe jest takie ustalenie jego granic, by zachować strefy sanitarne wymagane przepisami podanego wyżej rozporządzenia. Przestrzeganie tych przepisów daje rękojmię poszanowania uzasadnionych interesów obu stron sporu.

Należy więc uznać, iż w sprawie nie doszło do naruszenia podanych w podstawach skarg kasacyjnych przepisów dotyczących warunków sytuowania cmentarzy ani wskazanych przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.