Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 243/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2022-09-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1b
journal: Dz.U. 2022 poz 615
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tj.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Adamczewski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Asesor WSA Tomasz Porczyński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 września 2022 r. sprawy ze skargi K. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 28 grudnia 2021 r. nr SKO.4114.411.2021 w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy D. z 28 maja 2021 r. (znak 0000220/SP/05/2021); 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi na rzecz skarżącej K. D. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

II SA/Łd 243/22

Uzasadnienie

Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wpłynęła skarga K.D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z 28 grudnia 2021 r. (znak SKO.4114.411.2021) utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy D. z 28 maja 2021 r. (znak 0000220/SP/05/2021) orzekającą o odmowie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Z akt sprawy wynika, że Wójt Gminy D. decyzją z 28 maja 2021 r. odmówił przyznania K.D. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad T. D.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że powodem odmowy jest brak daty powstania niepełnosprawności syna skarżącej oraz ustalone u skarżącej prawo do emerytury.

Odwołanie od powyższej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi, złożyła K. D., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika.

Pełnomocnik strony zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie mające istotny wpływ na jej wydanie:

1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 17 ust. 1b ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tj.: Dz.U. z 2022 r., poz. 615 ze zm.) [dalej: ustawa o świadczeniach rodzinnych] z pominięciem okoliczności, że na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., K 38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez to naruszenie art. 190 ust. 1 Konstytucji RP;

2) przepisów prawa materialnego przez błędna wykładnię art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych i niezasadne uznanie, że niepełnosprawność T. D. powstała po 18 roku życia i w związku z tym skarżącej jako jego opiekunowi nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne;

3) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez błędne uznanie, że pobieranie przez skarżącą świadczenia emerytalnego wyklucza możliwość przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym synem T.D.

W uzasadnieniu odwołania pełnomocnik wskazał na wadliwe zastosowanie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych które uniemożliwia przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w zbiegu do emerytury. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych oraz prokonstytucyjną wykładnię tego przepisu wniósł o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego tylko do wysokości emerytury.

W toku postępowania odwoławczego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi pismem z 13 października 2021 r. wezwało skarżącą w terminie 30 dni od daty doręczenia wezwania do przedłożenia dokumentu potwierdzającego, że skutecznie zrzekła się bądź zawiesiła prawo do świadczenia emerytalnego pod rygorem rozpatrzenia sprawy na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy.

Pełnomocnik strony pismem z 28 października 2021 r. zwrócił się z prośbą o udzielenie informacji czy pobierane świadczenia emerytalnego przez stronę stanowi jedyną negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Wspomnianą na wstępie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi utrzymało w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji.

Organ odwoławczy podniósł, że w aktach sprawy znajdują się:

1. wypis z treści orzeczenia Lekarza Rzeczoznawcy KRUS z [...] września 2019 r. z treści, którego wynika, iż T.D. jest okresowo całkowicie niezdolny do pracy w gospodarstwie rolnym od nadal do września 2021 r. Stwierdza się okresową niezdolność do samodzielnej egzystencji od nadal do września 2021 r.

2. orzeczenie o stopniu niepełnosprawności Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w P. z [...] sierpnia 2020 r. z treści, którego wynika, iż T.D. została zaliczony do znacznego stopnia niepełnosprawności do 31 sierpnia 2023r. ze wskazaniem, że wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Jednocześnie Komisja ustaliła, że niepełnosprawność istnieje od - nie da się ustalić, a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 25 maja 2016 r.;

3. oświadczenie skarżącej złożone 7 kwietnia 2021 r. pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń, z którego w szczególności wynika, iż strona ma ustalone prawo do emerytury;

4. decyzja Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z 25 marca 2020 r. o waloryzacji emerytury rolniczej skarżącej.

Na podstawie zgromadzonych w sprawie dokumentów Kolegium uznało, że skarżąca sprawuje opiekę nad synem T.D., który ma orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności. Jednocześnie organ stwierdził, że decyzją Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z 25 marca 2020 r. została przyznana skarżącej emerytura, którą niewątpliwie strona pobiera i z której, pomimo wezwania Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi nie zawiesiła. W odpowiedzi na wezwanie pełnomocnik wnioskodawcy zwrócił się z prośbą o udzielenie informacji czy pobieranie świadczenia emerytalnego stanowi jedyną negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Kolegium zaakcentowało, iż pobieranie emerytury jest na podstawie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a ustawy o świadczeniach rodzinnych przesłanką wyłączającą przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Nie ma także możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości różnicy pomiędzy wysokością emerytury, a świadczeniem pielęgnacyjnym, o które wnosi wnioskodawca w odwołaniu bowiem art. 17 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych określa wysokość świadczenia pielęgnacyjnego kwotowo.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi stanęło na stanowisku, że świadczenie pielęgnacyjne może być przyznane wnioskodawcy tylko w sytuacji gdy skorzysta z prawa wyboru świadczenia korzystniejszego i zawiesi prawo do emerytury. Strona została poinformowana o możliwości dokonania wyboru poprzez dostarczenie dokumentu potwierdzającego zawieszenie emerytury. Strona nie skorzystała z przysługującego uprawnienia. W ocenie organu powyższe przesądza, że nie spełnia przesłanek do przyznania wnioskowanego świadczenia.

Na powyższą decyzję K. D. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Skarga została uzupełniona 11 marca 2022 r. o oświadczenie z 23 lutego 2022 r. skarżącej o gotowości zawieszenia prawa do emerytury.

Zaskarżonej w całości decyzji strona zarzuciła:

- naruszenie prawa materialnego, przez błędną wykładnię, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych przez błędne uznanie, że pobieranie przez K. D. świadczenia emerytalnego wyklucza możliwość przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaną przez nią opieką nad niepełnosprawnym synem,

- naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy przez błędną wykładnię, tj. art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 77, art. 79a k.p.a. przez niepoinformowanie przez organ strony przed wydaniem decyzji o konieczności zawieszenia pobieranej przez K. D. emerytury jako jedynej negatywnej przesłanki do przyznania jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Wobec powyższego skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej w całości decyzji i ustalenie na jej rzecz prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od 1 maja 2021 r. na czas nieokreślony. Ponadto strona wniosła o zwrot kosztów przedmiotowego postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych oraz o rozpoznanie przedmiotowej sprawy w trybie uproszczonym.

Zdaniem skarżącej organy obu instancji dokonały błędnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, gdyż zgodnie ze stanowiskiem sądów administracyjnych celowe jest zastosowanie w odniesieniu do art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy świadczeniach rodzinnych dyrektyw wykładni systemowej, celowościowej oraz funkcjonalnej. Narusza bowiem zasadę równości taka wykładnia tego przepisu, która pozbawia w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mające ustalone prawo do emerytury w wysokości niższej niż to świadczenie i nie ma racjonalnych argumentów uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych polegających na wyłączeniu w całości prawa doświadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w tej normie, w sytuacji gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne. Zastosowanie powyższych reguł interpretacyjnych w odniesieniu do art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo do emerytury nie w całości, ale jedynie do wysokości tej emerytury.

W ocenie strony skarżącej prawo do emerytury nie może automatycznie przekreślać możliwości ubiegania się przez opiekuna osoby niepełnosprawnej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Nie można znaleźć przekonujących argumentów, uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegające na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych z nich, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ww. ustawy w sytuacji, gdy to świadczenie jest niższe, niż świadczenie pielęgnacyjne. Osobie, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, należy umożliwić dokonanie wyboru jednego z tych świadczeń, przez rezygnację z pobierania świadczenia w niższej kwocie. W przypadku emerytury, wybór taki można zrealizować przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń społecznych.

Zdaniem skarżącego, w sytuacji, gdy organ drugiej instancji stwierdził, że jedyną przeszkodą do przyznania stronie skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego jest pobieranie przez nią emerytury powinien ją o tym poinformować i wyznaczyć odpowiedni termin do usunięcia negatywnej przesłanki. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wprawdzie pismem z 6 października 2021 r. wezwało skarżącą do zawieszenia pobieranego świadczenia emerytalnego. Wystosowane pismo nie zawierało jednak informacji, iż jest to jedyna negatywna przesłanka, aby otrzymać świadczenie pielęgnacyjne. Skarżąca nie miała więc pewności czy po zawieszeniu emerytury zostanie przyznane jej świadczenie pielęgnacyjne.

Jednocześnie skarżąca wyraziła gotowość do zawieszenia pobieranej przez siebie emerytury.

W odpowiedzi organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.) i art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) [dalej: ustawa p.p.s.a.], sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, obowiązującymi w dacie jego wydania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy p.p.s.a. sąd ma obowiązek uwzględnienia skargi i wyeliminowania z obrotu prawnego aktu administracyjnego, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę Sąd uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że przedmiotowa skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Jak wynika z akt rozpoznawanej sprawy wniosek taki został złożony przez skarżącą w skardze, a organ nie sprzeciwił się rozpoznaniu sprawy w trybie uproszczonym.

Przedmiotem skargi jest decyzja o odmowie przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawnym synem. Wprawdzie Kolegium - w ramach procedury odwoławczej - nie podzieliło argumentacji organu pierwszej instancji, że przyczyną odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego może być data powstania niepełnosprawności. Jednak okoliczność, że skarżąca ma przyznane prawo do emerytury, w ocenie organu odwoławczego, stanowi negatywną przesłankę określoną w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tj. Dz.U. z 2022 r., poz. 615 ze zm.) [dalej: ustawa o świadczeniach rodzinnych], uzasadniającą odmowę przyznania wnioskowanego świadczenia.

Stosownie do treści art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1) matce albo ojcu,

2) opiekunowi faktycznemu dziecka,

3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

W myśl art. 17 ust. 1b) powoływanej ustawy świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Należy przy tym dodać, że powyższa regulacja stanowiła przedmiot oceny TK, który wyrokiem z 21 października 2014 r. (K 38/13), orzekł, że art. 17 ust. 1b) ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. W związku z tym, jak słusznie uznało Kolegium, wynikająca z art. 17 ust. 1b) ustawy o świadczeniach rodzinnych przesłanka w postaci daty powstania niepełnosprawności nie może być podstawą odmowy wnioskowanego świadczenia.

Jednocześnie w myśl art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym. Przy czym, TK wyrokiem z 26 czerwca 2019 r., SK 2/17, orzekł, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, jest niezgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.

W ocenie Sądu, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, prawo do emerytury nie może jednak automatycznie przekreślać możliwości ubiegania się przez opiekuna osoby niepełnosprawnej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Po pierwsze, nie można bowiem znaleźć przekonujących argumentów uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegające na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych z nich, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych w sytuacji, gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne (por. wyroki NSA: z 30 kwietnia 2020 r., I OSK 1546/19 oraz z 18 czerwca 2020 r., I OSK 254/20). W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie była podkreślana potrzeba uzupełnienia wyników wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych wynikami wykładni celowościowej, funkcjonalnej i systemowej, gdyż proces wykładni prawa nie może ograniczać się do dyrektyw językowych. Zauważa się przy tym, że zastosowanie dyrektyw funkcjonalnych i systemowych może prowadzić do odrzucenia rezultatów wykładni językowej nawet, gdy wykładnia ta prowadzi do jednoznacznych rezultatów (zob. uchwała NSA składu 7 sędziów z 10 grudnia 2009 r., I OPS 8/09; wyroki NSA: z 28 czerwca 2019 r., I OSK 757/19, z 8 stycznia 2020 r., I OSK 2392/19, z 30 kwietnia 2020 r., I OSK 1546/19, z 27 maja 2020 r., I OSK 2375/19 i z 18 czerwca 2020 r., I OSK 254/20 oraz wyroki WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 20 lutego 2019 r., II SA/Go 833/18 i z 30 listopada 2018 r., II SA/Go 1045/18; wyrok WSA w Krakowie z 11 kwietnia 2019 r., III SA/Kr 137/19; wyrok WSA w Gdańsku z 12 września 2019 r., III SA/Gd 472/19; wyrok WSA w Rzeszowie z 25 lipca 2019 r., II SA/Rz 676/19).

W realiach niniejszej sprawy przede wszystkim jednak, organ dokonując zastosowania przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych pominął, że zawiera on przesłanki negatywne przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobom sprawującym opiekę, a zatem dotyczy takich osób, które równolegle spełniają przesłanki pozytywne przyznania tego świadczenia (czyli mogłyby je otrzymać, gdyby nie zaistniała przesłanka negatywna). Innymi słowy, na gruncie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, zawieszenie pobierania emerytury przez opiekuna osoby niepełnosprawnej będzie relewantne, jeżeli osoba ta w efekcie będzie mogła wykazać, że spełnia konieczne przesłanki pozytywne. W przeciwnym wypadku wskazywanie na procesową konieczność zapewnienia stronie możliwości skorzystania z tej możliwości mija się z celem, albowiem i tak nie mogłoby doprowadzić do przyznania świadczenia.

Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych istotną cechą osób, będących adresatami zawartej w nim normy prawnej określającej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jest zarówno sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, jak i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Trafnie dostrzegając potrzebę uwzględnienia w procesie wykładni argumentów systemowych, mimo przytoczenia brzmienia art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, organ odwoławczy całkowicie pominął ten przepis w procesie interpretacji. Tymczasem treść art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych – co należy raz jeszcze podkreślić - może mieć zastosowanie jedynie do osób spełniających warunki pozytywne uzyskania prawa do świadczenia. Świadczenie pielęgnacyjne nie jest bowiem świadczeniem wyłącznie z tytułu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, przysługuje osobom, które nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Spełnienie tych przesłanek pozytywnych jest warunkiem koniecznym. Świadczenie ma na celu dostarczać środków utrzymania tym opiekunom osób niepełnosprawnych, którzy z powodu sprawowanej opieki nie mogą pracować i samodzielnie zdobywać środków utrzymania. Jak zauważa się w piśmiennictwie, "istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest pomoc osobom rezygnującym z zatrudnienia z uwagi na konieczność objęcia opieką niepełnosprawnego członka rodziny. Świadczenie przyznawane jest w celu zrekompensowania osobom zdolnym do pracy kosztów związanych z decyzją o rezygnacji z zatrudnienia, w szczególności utraconych przez nie dochodów. Świadczenie to stanowi zatem ekwiwalent zarobków za pracę. Świadczenie pielęgnacyjne przysługuje opiekunowi, który nie może wykonywać pracy z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i traci możliwość zarobkowania" (zob. B. Chludziński, (w:) P. Rączka (red), Świadczenia rodzinne. Komentarz, Warszawa 2021, art. 17).

Jedną z koniecznych przesłanek pozytywnych przyznania świadczenia jest zatem niepodejmowanie lub rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki. Rezygnacja z zatrudnienia musi pozostawać w bezpośrednim związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Wobec tego nie każda rezygnacja z zatrudnienia stanowi podstawę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a tylko taka, która jest podyktowana opieką. Związek między rezygnacją bądź niepodejmowaniem zatrudnienia, a sprawowaną opieką, musi być bezpośredni i ścisły (B. Chludziński (w:) P. Rączka (red), Świadczenia..., op. cit. oraz m.in. wyrok NSA z 28 sierpnia 2019 r., I OSK 940/19 i wyrok NSA z 21 kwietnia 2022 r., I OSK 1332/21). Wyeliminowanie negatywnej przesłanki, o której mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych przez rezygnację z pobierania świadczenia emerytalnego, nie przesądza sam w sobie o spełnieniu przesłanek pozytywnych, związanych w szczególności z rezygnacją z zatrudnienia lub podejmowania zatrudnienia w aspekcie zakresu sprawowanej opieki, jej charakteru (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 stycznia 2022 r., I OSK 868/21). Wybór świadczenia, o jakim mowa w art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych dotyczy sytuacji, gdy ma miejsce zbieg uprawnień, zatem przesłanki uzasadniające przyznanie każdego z konkurencyjnych uprawnień powinny być spełnione, w tym świadczenia pielęgnacyjnego.

Wykładnia prawa materialnego, przez określenie relewantnych dla sprawy przesłanek, określa zatem zakres koniecznych w sprawie ustaleń faktycznych. Tymczasem w niniejszej sprawie organy w ogóle nie rozważyły, czy skarżąca w ogóle spełnia przesłankę pozytywną rezygnacji z zatrudnienia, co stanowi o braku ustalenia istotnej dla sprawy okoliczności faktycznej. Ocen tych Sąd I instancji nie dokonać we własnym zakresie.

W praktyce zatem, o ile jedyną przyczyną odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest fakt pobierania emerytury, to organ winien poinformować skarżącą o możliwości złożenia wniosku o zawieszenie prawa do emerytury i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty. Jak wskazano w wyroku NSA z 18 czerwca 2020 r., I OSK 254/20 taka informacja powinna być udzielona stronie wówczas, gdy postępowanie z wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wykaże, że zachodzą przesłanki umożliwiające uwzględnienie wniosku i jedyną przeszkodą jest pobieranie emerytury, renty, itd. Wówczas, o ile strona doprowadzi do zawieszenia np. prawa do emerytury, możliwe będzie płynne przejście osoby uprawnionej z systemu świadczeń emerytalnych do systemu świadczeń rodzinnych. Konieczna jest bowiem taka organizacja działań organu przyznającego świadczenia rodzinne, w koordynacji z organem emerytalno-rentowym, by nie pozostawić osoby uprawnionej bez należnego jej (niezbędnego dla życia) świadczenia nawet przez krótki czas. Ponadto obowiązek informowania stron wynika z art. 9 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.

W niniejszej sprawie, jak wskazano to już uprzednio, organ nie podjął w praktyce żadnych działań, nie poczynił żadnych ustaleń merytorycznych nakierowanych na analizę sytuacji faktycznej skarżącej w aspekcie sprawowanej opieki, zakresu tej opieki – czynności opiekuńczych z odniesieniem do relacji, związku przyczynowo-skutkowego związanego z rezygnacją z zatrudniania, podjęcia pracy. Brak zatem było faktycznego przeprowadzenia postępowania dowodowego, zgodnego z regułami kodeksu postepowania administracyjnego.

Z tych wszystkich względów konieczne było uchylenie przez Sąd wydanych w sprawie decyzji ze względu na naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zawieszenie prawa do emerytury może bowiem usuwać negatywną przesłankę nabycia świadczenia z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, nie stanowi jednak automatycznie potwierdzenia stwierdzenia przesłanek pozytywnych, te muszą natomiast zostać ustalone uprzednio.

Rozpoznając ponownie sprawę organy uwzględnią stanowisko wyrażone w niniejszym wyroku. Oznacza to, że w pierwszej kolejności ocenią, zgodnie z kodeksowymi zasadami oceny dowodów, spełnienie przez skarżącą przesłanek pozytywnych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, zaś w razie ich potwierdzenia, w następnej kolejności umożliwią stronie dokonanie wyboru świadczeń przez wskazanie na możliwości zawieszenia pobierania emerytury.

Wobec powyższego Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji (pkt 1 sentencji wyroku).

O kosztach postępowania orzeczono w pkt 2 wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 powoływanej ustawy p.p.s.a.

dc