Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2091/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-01-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Golat, Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman, sędzia WSA Aleksandra Westra (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Robert Dudek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi M. W., K. W. i W. E. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 2 sierpnia 2022 r. znak DO.4.7612.211.2022.RF w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżona została decyzja Ministra Rozwoju i Technologii z 2 sierpnia 2022 r., znak DO.4.7612.211.2022.RF, wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2019 r., nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...], sprostowaną postanowieniem Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] Marca 2015 r. nr [...], o przyznaniu odszkodowania lub nieruchomości zamiennej za nieruchomość o pow. 6863,7 m2, położoną we [...] przy ul. [...] (obecnie: ul. [...]).

Stan sprawy przedstawia się następująco.

Orzeczeniem z dnia [...] listopada 1949 r. nr [...] Wojewoda [...] orzekł o wywłaszczeniu z dniem 9 maja 1945 r. na rzecz Skarbu Państwa (na cele Polskich Kolei Państwowych Okręgu [...]) nieruchomości stanowiącej działkę gruntu o pow. 6863,7 m2, położonej we [...] przy ul. [...] (obecnie: ul. [...]), stanowiącej własność S. E.

Pismem z dnia 5 stycznia 2010 r. W. E., M. W. i K. W., spadkobiercy byłego właściciela nieruchomości, wystąpili z wnioskiem o ustalenie i wypłatę odszkodowania za przedmiotową nieruchomość.

Decyzją z dnia [...] października 2010 r. Prezydent Miasta [...] umorzył postępowanie z wniosku ww. Decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. Wojewoda [...] uchylił ww. decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. Prezydent Miasta [...] umorzył postępowanie z wniosku spadkobierców. Decyzją z dnia 1 kwietnia 2011 r. Wojewoda [...] utrzymał w mocy ww. decyzję Prezydenta Miasta [...].

Wyrokiem z dnia 21 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Bd 470/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę na ww. decyzję Wojewody [...]. Prawomocnym wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 2048/11 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy oraz decyzję Wojewody [...] z dnia 1 kwietnia 2011 r. i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...].

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. Prezydent Miasta [...] umorzył postępowanie w sprawie. Decyzją z dnia 12 września 2014 r. Wojewoda [...] uchylił ww. decyzję Prezydenta Miasta [...] w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] Prezydent Miasta [...] orzekł o przyznaniu odszkodowania lub odpowiedniej nieruchomości zamiennej za nieruchomość o pow. 6863,7 m2, położoną we [...] przy dawnej ul. [...] (obecnie ul. [...]), wywłaszczonej orzeczeniem Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1949 r. nr [...] (pkt 1). W decyzji rozstrzygnięto, że wysokość odszkodowania lub przyznanie nieruchomości zamiennej za wywłaszczoną nieruchomość nastąpi w odrębnym postępowaniu (pkt 2), zaś do wypłaty odszkodowania lub dostarczenia nieruchomości zamiennej zobowiązany będzie Prezydent Miasta [...] - jako starosta wykonujący zdania z zakresu administracji rządowej (pkt 3).

Postanowieniem z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] Prezydent Miasta [...] sprostował ww. decyzję z dnia [...] listopada 2014 r.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] Prezydent Miasta [...] orzekł o ustaleniu na rzecz W. E., M. W. i K. W. odszkodowania w łącznej wysokości 3.774.673,00 zł, za przedmiotową nieruchomość.

Pismem z dnia 9 maja 2016 r. Wojewoda [...] zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. Decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. Wojewoda [...] stwierdził nieważność ww. decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. Decyzją z dnia 18 maja 2017 r. Minister Infrastruktury i Budownictwa utrzymał w mocy ww. decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. Prawomocnym wyrokiem z dnia 27 października 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 1840/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił ww. decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 18 maja 2017 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że w sprawie przyznania odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną orzeczeniem Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1949 r. nr [...] zostały wydane dwie decyzje częściowe, tj. decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] przyznająca wnioskodawcom prawo do odszkodowania co do zasady oraz decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. ustalającą wysokość odszkodowania oraz termin i sposób jego zapłaty wnioskodawcom - z których każda orzeka w innym zakresie. Tym samym w postępowaniu dotyczącym oceny legalności decyzji z dnia [...] kwietnia 2016 r. organ nadzoru powinien ocenić okoliczności stanowiące przedmiot jej rozstrzygnięcia, ustalenie wysokości odszkodowania, sposób i termin jego zapłaty. W ocenie Sądu organ naruszył zasadę trwałości decyzji administracyjnych, albowiem okoliczność przedawnienia roszczenia w przedmiocie przyznania odszkodowania za ww. nieruchomość może stanowić ewentualną wadę kwalifikowaną pozostającej w dalszym ciągu w obrocie decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2014 r. którą przyznano wnioskodawcom odszkodowanie co do zasady.

Pismem z dnia 9 styczna 2018 r. Wojewoda [...] zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2014 r., sprostowanej postanowieniem Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2015 r. nr o przyznaniu odszkodowania lub nieruchomości zamiennej za nieruchomość o pow. 6863,7 m2, położona we [...] przy dawnej ul. [...] (obecnie ul. [...]).

Decyzją z dnia [...] października 2019 r. nr [...] Wojewoda [...] stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2014 r., sprostowanej postanowieniem Prezydenta Miasta [...] z dnia 1[...]8 marca 2015 r.

Organ uznał, że pominięcie w decyzji art. 39 ust. 1 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U z 1952 r. Nr 4, poz. 31) stanowi rażące naruszenie prawa i jest przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2014 r. Wojewoda powołał, że wprawdzie art. 129 ust. 5 pkt 3 ugn stanowi podstawę do wydania o przyznaniu odszkodowania w stosunku do nieruchomości wywłaszczonych przed wejściem w życie ugn, nie mniej jednak dotyczy roszczeń nieprzedawnionych. Natomiast dekret z 26 kwietnia 1949 r. wprowadzał instytucję przedawnienia roszczeń o odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość. Przepis art. 39 dekretu miał charakter bezwzględnie wiążący i musi być brany pod uwagę z urzędu zgodnie z dyspozycją art. 6 kpa ponieważ przedawnienie nastąpiło z mocy prawa w myśl powołanego wyżej art. 39 ust. 1 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. Skoro roszczenie jest przedawnione, to brak było podstaw do przyznania odszkodowania lub odpowiedniej nieruchomości jak również wypłaty odszkodowania.

We wniesionym odwołaniu strony zarzuciły przyjęcie przez organ nietrafnej oceny okoliczność przedawnienia roszczenia o odszkodowanie, powołano również że były właściciel złożył nie tylko wniosek o odszkodowanie ale wręcz o nieruchomość zamienną. Wskazano, że okoliczność przedawnienia roszczeń odszkodowawczych może być rozważanie jedynie w postępowaniu zwykłym dotyczącym ustalenia odszkodowania, nie zaś w postępowaniu nadzwyczajnym dotyczącym oceny legalności tej decyzji. Ponadto powołano, że nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa gdy organ administracji - pomimo przedawnienia - uznał prawo właścicieli nieruchomości do uzyskania odszkodowania, albowiem taka decyzja czyni zadość zasadzie praworządności, lojalności i sprawiedliwości społecznej. Wskazano również, że kontrolowana decyzja z dnia 10 listopada 2014 r. stanowi realizację wytycznych zawartych w zawartych w prawomocnym wyroku Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 26 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 2048/11.

Po rozpatrzeniu odwołania Minister wydał powołaną na wstępie zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ nadzoru powołał, że przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 ugn ma charakter procesowy, nie zaś materialnoprawny. Nie stanowi on samoistnej podstawy materialno-prawnej do ustalania odszkodowania. Procesowy charakter przepisu wyklucza możliwość przypisania mu jakichkolwiek skutków materialno-prawnych, w szczególności nie można uznać, że przepis ten otwiera możliwość ustalenia odszkodowania pomimo przedawnienia roszczenia w tym zakresie. Organ ustalił, że orzeczenie z dnia [...] listopada 1949 r. nr [...] zostało wydane na podstawie przepisów dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945 r. (Dz. U. z 1948 r. Nr 20, poz. 138, z późn. zm.). Przed datą wydania kontrolowanej decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 10 listopada 2014 r. nie doszło do ustalenia odszkodowania, za nieruchomość wywłaszczoną przedmiotowym orzeczeniem z dnia 9 listopada 1949 r.

Minister powołał, że w dacie wydania ww. orzeczenia wywłaszczeniowego z dnia [...] listopada 1949 r. tryb i sposób ustalenia i przyznawania odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone na podstawie przepisów ww. dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. regulowały przepisy rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1934 r. - prawo o postępowaniu wywłaszczeniom (Dz. U. R.P. nr 86, poz. 776) w brzmieniu ustawy z dnia 30 marca 1939 r. (Dz. U. R. P. Nr 31, poz. 205), z tym że ustalenie odszkodowania dokonywane jest na wniosek właściciela (art. 4 ust. 1 pkt 6 dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r.). W dniu 31 stycznia 1952 r. weszła w życie ustawa z dnia 29 grudnia 1951 r. zmieniająca dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 25), którą uchylono ww. rozporządzenia wywłaszczeniowego z dnia 24 września 1934 r., zaś do postępowań z wniosku o ustalenie odszkodowania w sprawach nieruchomości wywłaszczonych na postawie przepisów dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. miały od tego momentu zastosowanie przepisy dekretu wywłaszczeniowego z dnia 26 kwietnia 1949 r. W wyniku nowelizacji ww. dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. dodano również nowy art. 38a, zgodnie z którego ust. 1 roszczenia odszkodowawcze przedawniają się po upływie trzech lat od dnia, w którym orzeczenie o wywłaszczeniu stało się ostateczne w toku instancji. Minister wskazał również, że w dniu 31 styczna 1952 r. zostało opublikowane w Dzienniku Ustaw obwieszczenie Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z dnia 26 stycznia 1952 r. o ogłoszeniu jednolitego tekstu dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31), w którym ustalono nową numerację artykułów ww. dekretu, wedle której regulacja zawarta art. 38a została uregulowana w art. 39 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. Ponadto organ nadzoru powołał, że w związku w wprowadzeniem instytucji przedawnienia roszczeń odszkodowawczych, w stosunku do postępowań wywłaszczeniowych będących w toku, w przepisach ustawy z dnia 29 grudnia 1951 r. zawarto przepis przejściowy dotyczący dochodzenia roszczeń odszkodowawczych w sprawach wywłaszczeniowych już zakończonych. Mianowicie w myśl art, 9 ustawy z dnia 29 grudnia 1951 r. terminy przedawnienia roszczeń odszkodowawczych w sprawach, w których orzeczenie o wywłaszczeniu zostało wydane ostatecznie w toku instancji lub uprawomocniło się przed wejściem w życie niniejszej ustawy (tj. przed dniem 31 stycznia 1952 r.) - zaczynają biec od daty wejścia w życie tej ustawy. Jeżeli w powyższych sprawach przedawnienie - stosownie do przepisów dotychczasowych - nastąpiło we wcześniejszym terminie, przedawnienie następuje w terminie, obliczonym według przepisów dotychczasowych. Minister ustalił, że klauzula widniejąca na egzemplarzu orzeczenia z dnia [...] listopada 1949 r. potwierdza, że uzyskało ono walor ostateczności w 1950 roku, a więc przed dniem 31 stycznia 1952 r.

Organ nadzoru stwierdził, że w kontrolowanej w trybie nadzoru decyzji z dnia 10 listopada 2014 r. Prezydent Miasta [...] nie wziął pod uwagę okoliczności, że 3-letni termin do złożenia wniosku odszkodowawczego z tytułu wywłaszczenia (dokonanego orzeczeniem z dnia [...] listopada 1949 r.) rozpoczął bieg w dniu 31 stycznia 1952 r. - zgodnie z art. 9 ustawy zmieniającej. Zatem roszczenie odszkodowawcze, przysługujące S. E. (lub jego następcom prawnym) wygasło z dniem 1 lutego 1955 r. w wyniku przedawnienia. Przedawnienie roszczenia czyni zaś niedopuszczalnym przyznanie odszkodowania w trybie art. 129 ugn. Minister zauważył, że termin przewidziany w art. 9 ustawy zmieniającej z dnia 29 grudnia 1951 r., jest w istocie określonym przez ustawodawcę terminem dochodzenia roszczeń o odszkodowanie, który jest terminem zawitym prawa materialnego (a więc nie podlega przywróceniu). Termin materialny należy odróżnić od terminu procesowego, który stanowi okres do dokonania określonej czynności procesowej przez podmioty postępowania administracyjnego. O ile upływ procesowego terminu załatwienia sprawy, nie pozbawia kompetencji do jej załatwienia, o tyle upływ terminu materialnego odnoszący się do strony powoduje wygaśnięcie praw i obowiązków o charakterze materialnym, tj. uprawnienia (roszczenia), a termin ten nie podlega przedłużeniu lub przywróceniu. Upływ takiego terminu skutkujący przedawnienie roszczenia powoduje, że stosunek materialnoprawny nie może być nawiązany. Organ nadzoru wskazał również (powołując wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2021 r. sygn. akt I OSK 2961/18, publ. CBOSA), że przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 ugn. znajduje zastosowanie do zaistniałych przed wejściem w życie ugn, stanów faktycznych i prawnych polegających na odjęciu, przejęciu lub ograniczeniu prawa własności bez ustalenia należnego odszkodowania, lecz tylko w przypadkach, gdy nie doszło do przedawnienia roszczenia o odszkodowanie.

Minister stwierdził, że w decyzji z dnia [...] listopada 2014 r. Prezydent Miasta [...] nie rozważył powyższych, kluczowych dla sprawy kwestii i w konsekwencji przyjął, że do uwzględnienia wniosku W. E., M. W. i K. W., z dnia 5 stycznia 2010 r. na postawie art. 129 ust. 5 pkt 3 ugn wystarczające jest wniesienie przez ich poprzednika prawnego pismem z dnia 7 kwietnia 1956 r. (nie zachowanym w aktach sprawy, lecz okoliczność jego wniesienia potwierdza treść pisma Polskich Kolei Państwowych Dyrekcji Okręgowej Kolei Państwowych w [...] z dnia [...] kwietnia 1956 r. nr [...]), pismem z dnia 2 października 1990 r. oraz pismem z dnia 10 lipca 1992 r. wniosków o przyznanie odszkodowania. Natomiast Minister zauważył, że z treści dat sporządzenia ww. pism wyraźnie wynika, że zostały one złożone z oczywistym przekroczeniem terminu wskazanego w art. 9 ustawy z dnia 29 grudnia 1951 r. Jednocześnie w aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek dowodu potwierdzającego okoliczność złożenia wniosku o przyznanie odszkodowania z zachowaniem terminu wskazanego w art. 9 ustawy z dnia 29 grudnia 1951 r. W szczególności z protokołu rozprawy administracyjnej przeprowadzonej w dniu 5 października 1949 r. nie wynika, aby S. E. wystąpił z wnioskiem o ustalenie odszkodowania za wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości. Powołano, że z akt sprawy wynika, że S. E. złożył wniosek o odszkodowanie pismem z dnia 7 kwietnia 1956 r., na który Okręgowa Dyrekcja Kolei Państwowych w [...] odpowiedziała pismem z dnia 16 kwietnia 1956 r., wskazując, że roszczenie jest przedawnione.

Z uwagi na powyższe Minister stwierdził, że decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2014 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 129 ust. 5 pkt 3 ugn, albowiem rozstrzyga o przyznaniu odszkodowania lub nieruchomości zamiennej, pomimo braku materialnoprawnych podstaw do jego ustalenia w skutek wygaśnięcia roszczenia odszkodowawczego z dniem 1 lutego 1955 r. Natomiast w kontrolowanej decyzji organ nadzoru nie stwierdził wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4, 5, 6 i 7 kpa. Minister wskazał również, że kwestionowana decyzja z dnia [...] listopada 2014 r. nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych i nie upłynął termin dziesięciu lat od dnia doręczenia kontrolowanej decyzji, a zatem brak jest przeszkód do stwierdzenia jej nieważności.

Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wnieśli M. M. i K. W., reprezentowane przez r.pr. A. K. oraz W. E., reprezentowany przez adw. A. R.

W pierwszej skardze zaskarżonej decyzji zarzucono:

I. rażące naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

1) art. 77 § 1 w zw. z art. 7, 8 i 80 oraz art. 107 § 1 i 3 kpa poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, brak analizy całości materiału dowodowego zebranego w sprawie w tym w kontekście treści protokołu z rozprawy administracyjnej z 5 października 1949 r.

Z treści w/w protokołu wynika, że w dacie wywłaszczenia nie było przepisów regulujących wypłatę odszkodowania - "przedstawiciel Dyrekcji Okręgowej Kolei Państwowych w [...] oświadczył, że wydanie rozporządzenia Rady Ministrów określającego zasady, tryb i sposób wypłaty odszkodowań kwestia odszkodowań zostanie uregulowana dodał, że zamiennych nieruchomości nie posiada". Powyższe stwierdzenie świadczy o tym, że S. E. nie godząc się z wywłaszczeniem bez żadnego ekwiwalentu, od samego początku, od kiedy tylko mógł — a więc już podczas postępowania wywłaszczeniowego pytał się o odszkodowanie - tj. zgłaszał wniosek o odszkodowanie, co wynika z kontekstu sporządzonego protokołu, w którym zawarte są odpowiedzi na stawiane przez stronę pytania podczas rozprawy wywłaszczeniowej - administracyjnej. Powyższe twierdzenie padło na skutek wniosku S. E. o odszkodowanie. Natomiast przepisy wprowadzające przedawnienie tego typu roszczeń odszkodowawczych pojawiły się później.

Organy w niniejszym postępowaniu nieważnościowym nie wskazały, kiedy wprowadzono przepisy wykonawcze, w protokole rozprawy wywłaszczeniowej zaś wskazano, że w dacie przejęcia nieruchomości nie było przepisów wykonawczych

Powyższe w konsekwencji doprowadziło do tego, że w sprawie nie zostały wyjaśnione wszelkie okoliczności istotne z punktu widzenia przepisu art. 4 ust. 6 dekretu z 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945 r.

2) art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 39 ust. 1 dekretu z 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów (po nowelizacji ustawą z 29 grudnia 1951 r.) w zw. z art. 9 ustawy z 29 grudnia 1951 r. poprzez błędne uznanie, iż S. E. nie złożył wniosku o odszkodowanie przy zachowaniu 3 - letniego terminu licząc jego bieg, począwszy od 31 stycznia 1952 r.

Tymczasem z analizy materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że zaskarżona decyzja nie zapadła z rażącym naruszeniem prawa, gdyż poprzednik prawny skarżących już w protokole z rozprawy administracyjnej z 5 października 1949 r. złożył wniosek o odszkodowanie zgodnie z art. 4 ust. 6 dekretu 7 kwietnia 1948 r., a więc jeszcze przed wejściem w życie ustawy nowelizującej. Wywłaszczony S. E. zwracał się nie tylko o odszkodowanie, ale wręcz o działkę zamienną czego wyrazem jest stwierdzenie Przedstawiciela PKP, iż działek takich nie posiada, a sprawa odszkodowania zostanie określona w mającym się ukazać stosownym rozporządzeniu.

Powyższy wniosek zainicjował postępowanie o ustalenie odszkodowania bowiem przepisy wykonawcze nie dotyczyły kwestii składania wniosków, skoro z art. 4 ust. 6 powołanego dekretu wynikała materialnoprawna podstawa do złożenia wniosku, co spowodowało, że wprowadzony późnej 3 letni termin przedawnienia nie rozpoczął biegu;

3) art. 138 § 1 pkt 1 kpa poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji stwierdzającej nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] listopada 2014 r. pomimo, że nie została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa, gdyż spełnienie/zaplata przedawnionego roszczenia (zobowiązanie naturalne) nie może stanowić rażącego naruszenia prawa (patrz także art. 411 pkt 3 kc), skoro wywłaszczający nie podnosił tego zarzutu podczas postępowania w sprawie o ustalenie odszkodowania co do zasady. Powyższe powinno skutkować uchyleniem decyzji organu I instancji i umorzeniem postępowania nieważnościowego, z uwagi na brak podstaw do wszczęcia tego trybu do decyzji o wysokości odszkodowania i w konsekwencji błędne niezastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 1 pkt 2 kpa;

II. naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) art. 39 ust. 1 dekretu z 26 kwietnia 1949 r. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż wniosek poprzednika prawnego skarżących złożony został po terminie, a tym samym roszczenie o przyznanie odszkodowania jest przedawnione, co wyklucza zastosowanie w sprawie art. 129 ust. 5 pkt 3 ugn. Tymczasem organ odwoławczy w ogóle nie analizował treści protokołu z 5 października 1949 r., nie uwzględniając, że kolejne wnioski S. E. nie były odrębnymi wnioskami, ale nawiązywały do jego wniosku z powyższego postępowania administracyjnego czyli były jego ponowieniem;

2) art. 9 ustawy z 29 grudnia 1951 r. zmieniającej dekret z 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych w zw. z art. 39 ust. 1 dekretu z 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów (po nowelizacji ustawą z 29 grudnia 1951 r.) poprzez błędne uznanie że 3 letni termin przedawnienia dochodzenia roszczeń o odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość jest terminem zawitym, a upływ tego terminu powoduje wygaśnięcie praw i obowiązków o charakterze materialnym.

Tymczasem istnieją dwie odrębne instytucje - tj. przedawnienie roszczenia i termin zawity, a podstawową różnicą pomiędzy nimi jest skutek do jakiego prowadzi zastosowanie obu instytucji — tj. w przypadku terminu przedawnienia obowiązany ma możliwość podniesienia zarzutu przedawnienia (stan prawmy na dzień wydania kontrolowanej decyzji) versus wygaśnięcie roszczenia w przypadku upływu terminu zawitego.

W drugiej ze skarg zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

I. art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 38a dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych poprzez ustalenie, że podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2014 r., stanowi przepis art. 38a w/w dekretu, podczas gdy akt ten nie zawiera takiej jednostki redakcyjnej, wobec czego decyzja co do której stwierdzono nieważność nie mogła zostać wydana z rażącym naruszeniem tego nieistniejącego przepisu, a zatem decyzja w przedmiocie odwołania skarżącego oparta na tym nieistniejącym przepisie wydana została bez podstawy prawnej,

art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw, z art. 39 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych poprzez:

1. błędne uznanie, iż S. E. nie złożył wniosku o odszkodowanie przy zachowaniu 3 letniego terminu licząc jego bieg począwszy od dnia 31 stycznia 1952 r., podczas gdy ze zgromadzonego materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że poprzednik prawny skarżącego już w protokole z rozprawy administracyjnej z dnia 5 października 1949 r. zwracał się nie tylko o odszkodowania ale wręcz o działkę zamienną, czego wyrazem jest stanowisko organu, iż "działek takowych nie posiada, a sprawa odszkodowania zostanie określona w mającym się niebawem okazać stosownym rozporządzeniu'’,

2. błędne uznanie, że w sytuacji, w której organ administracji wyda decyzję ustalając prawo wywłaszczonego do odszkodowania, zachodzi przypadek rażącego naruszenia prawa z uwagi na nieuwzględnienie przepisów o przedawnieniu roszczeń, pomimo że decyzja czyni nie tylko zadość zasadom praworządności, ale również lojalności i sprawiedliwości społecznej,

art. 6, 7, 7a § 1, 8 i 11 kpa poprzez działanie przez organ niezgodnie z przepisami prawa i rażące wykraczanie poza zakres decyzji oraz wykorzystywanie w tym celu nadzwyczajnego trybu stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, niewyjaśnienie wątpliwości podniesionych przez organ na korzyść strony, działanie w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do organów administracji, niewyjaśnienie przesłanek, które zadecydowały o stwierdzeniu nieważności przedmiotowej decyzji,

art. 12 § 1 kpa poprzez działanie przez organ z rażącą przewlekłością, nieuzasadnioną przedmiotem postępowania, co wyrażało się w wydaniu zaskarżonej decyzji 3 lata po złożeniu odwołania przez skarżącego.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji jak również decyzji ją poprzedzającej oraz zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

W świetle art. 184 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Równocześnie należy zwrócić uwagę na okoliczność, że wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak, co do zasady, związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa). Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawie skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 ppsa). Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c ppsa) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 ppsa).

Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszym postępowaniu była decyzja Ministra Rozwoju i Technologii z 22 sierpnia 2022 r., wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2019 r. o stwierdzeniu nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] listopada 2014 r.

Sąd w składzie orzekającym, dokonując kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia – w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy – doszedł do przekonania, że skargi nie zasługiwały na uwzględnienie, gdyż zakwestionowana decyzja odpowiada prawu.

Postępowanie w niniejszej sprawie toczyło się w jednym z nadzwyczajnych trybów wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej – stwierdzenia nieważności. Przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest przeprowadzenie kontroli prawidłowości decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zostały wyczerpująco określone w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa. W zakresie art. 156 § 1 pkt 2 kpa stwierdzenie nieważności decyzji musi być poprzedzone niewątpliwym ustaleniem, że kwestionowane decyzje naruszają rażąco prawo, w stopniu uzasadniającym stwierdzenie ich nieważności a ustalenia te oparte są na zebranym materiale dowodowym, który to w sposób oczywisty potwierdza. Rażące naruszenie prawa określa się jako oczywiste naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym. O rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1134/04). W orzecznictwie wskazuje się, że termin "rażący" winien być rozumiany w sposób powszechnie przyjęty. Zgodnie ze słownikiem języka polskiego "rażący" to "dający się łatwo stwierdzić, wyraźny, oczywisty, niewątpliwy, bezsporny, bardzo duży". Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość decyzji skutkiem naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Zachodzi ona w przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części (wyrok NSA 21 sierpnia 2001r., sygn. akt II SA 1726/00, Lex 51233). W konsekwencji traktowanie naruszenia prawa jako "rażące" może mieć miejsce tylko wyjątkowo, a mianowicie, gdy jego waga jest znacznie większa niż stabilność ostatecznej decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 1996 r., sygn. akt III SA 565/95, Biul. Skarb. 1997/2/26 i Sądu Najwyższego z dnia 20 czerwca 1995 r., sygn. akt III ARN 22/95).

W przedmiotowej sprawie organ nadzoru prawidłowo uznał, że zaistniały podstawy do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji. Do stwierdzenia, że decyzję wydano z rażącym naruszeniem prawa konieczne jest bowiem ustalenie oczywistego charakteru naruszenia prawa materialnego lub dokonanie przez organ oceny materiału dowodowego w sposób oczywiście sprzeczny ze zgromadzoną w aktach dokumentacją lub innymi oczywistymi, znanymi faktami.

Sąd w składzie orzekającym w sprawie w całości podziela ustalenia stanu sprawy dokonane przez Ministra i przyjmuje je za własne. Powyższe ustalenia zostały przywołane we wstępnej części uzasadnienia, co czyni zbytecznym ich ponowne przytaczanie. Podobnie Sąd za własne przyjmuje wywody Ministra dotyczące przepisów prawa, na podstawie których dokonano wywłaszczenia nieruchomości należącej do S. E., jak również kolejno przywołanych przez organ nadzoru przepisów prawa, które miały zastosowanie do stanu faktycznego wynikającego z dokonania wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości decyzją z dnia [...] listopada 1949 r. Niewątpliwie zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 6 dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. ustalenie odszkodowania odbywało się na wniosek właściciela. Ponadto, w związku z uchyleniem rozporządzenia wywłaszczeniowego z 24 września 1934 r. i zastosowaniem do postępowań z wniosku o ustalenie odszkodowania w sprawach nieruchomości wywłaszczonych na podstawie dekretu z 7 kwietnia 1948 r. przepisów dekretu wywłaszczeniowego z dnia 26 kwietnia 1949 r. oraz nowelizacją przepisów dekretu z 26 kwietnia 1949 r. dodano art. 38a. Zgodnie z ust. 1 ww. art. roszczenia odszkodowawcze przedawniały się po upływie trzech lat od dnia, w którym orzeczenie o wywłaszczeniu stało się ostateczne w toku instancji. Jak prawidłowo wskazał również organ nadzoru, 31 stycznia 1952 r. opublikowano w Dzienniku Ustaw obwieszczenie Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z dnia 26 stycznia 1952 r. o ogłoszeniu jednolitego tekstu dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, w którym ustalono nową numerację artykułów ww. dekretu, wedle której regulacja zawarta art. 38a została uregulowana w art. 39 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. Ponadto, zgodnie z przepisem przejściowym tj. art. 9 ustawy z dnia 29 grudnia 1951 r., terminy przedawnienia roszczeń odszkodowawczych w sprawach, w których orzeczenie o wywłaszczeniu zostało wydane ostatecznie w toku instancji lub uprawomocniło się przed wejściem w życie niniejszej ustawy (tj. przed dniem 31 stycznia 1952 r.) - zaczynają biec od daty wejścia w życie tej ustawy. Jeżeli w powyższych sprawach przedawnienie - stosownie do przepisów dotychczasowych - nastąpiło we wcześniejszym terminie, przedawnienie następuje w terminie, obliczonym według przepisów dotychczasowych. W przedmiotowej sprawie Minister zasadnie ustalił, że klauzula widniejąca na egzemplarzu orzeczenia z dnia [...] listopada 1949 r. potwierdza, że uzyskało ono walor ostateczności w 1950 roku, a więc przed dniem 31 stycznia 1952 r. Tak więc 3 letni termin na złożenie wniosku odszkodowawczego z tytułu wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości rozpoczął bieg w dniu 31 stycznia 1952 r. i roszczenie odszkodowawcze przedawniło się z dniem 1 lutego 1955 r. Ponadto prawidłowość stanowiska Ministra odnośnie stanu prawnego i stosowania art. 39 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. została potwierdzona orzecznictwem sądowoadministracyjnym. W wyroku z 18 września 2019 r. w sprawie I OSK 465/19 (CBOSA) NSA wskazał, że "Jeżeli zatem wniosek o przyznanie odszkodowania był złożony po 31 stycznia 1952 r., to był to jedyny obowiązujący akt, który po tej dacie regulował m.in. kwestie odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości w sytuacji, gdy orzeczenie o wywłaszczeniu zostało wydane ostatecznie przed 31 stycznia 1952 r. Jeżeli zaś wniosek o przyznanie odszkodowania nie został złożony, to następowało przedawnienie roszczeń odszkodowawczych, o których mowa w art. 9 ustawy z dnia 29 grudnia 1951 r. zmieniającej dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 4 poz. 25). (...) Dokonując wykładni przepisu art. 9 ww. ustawy nowelizującej należy wskazać, że przewidziany w tej regulacji prawnej termin, mimo że został określony jako przedawnienie, to jest w istocie określonym przez ustawodawcę terminem dochodzenia roszczeń o odszkodowanie, który jest terminem materialnym. Termin materialny należy odróżnić od terminu procesowego, który stanowi okres do dokonania określonej czynności procesowej przez podmioty postępowania administracyjnego. O ile upływ procesowego terminu załatwienia sprawy, nie pozbawia kompetencji do jej załatwienia, o tyle upływ terminu materialnego odnoszący się do strony powoduje wygaśnięcie praw i obowiązków o charakterze materialnym, tj. uprawnienia (roszczenia), a termin ten nie podlega przedłużeniu lub przywróceniu. Upływ takiego terminu skutkujący przedawnienie roszczenia powoduje, że stosunek materialnoprawny nie może być nawiązany". Również w wyroku z dnia 23 marca 2022 r. w sprawie I OSK 466/19 (CBOSA) NSA potwierdził stosowanie przepisów dekretu z 1949 r., a w szczególności art. 39 w zw. z art. 9 ustawy z 1951 r. w zakresie przedawnienia roszczeń o odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość na podstawie dekretu z 1948 r. Na konieczność zastosowania właśnie przepisów dekretu z 26 kwietnia 1949 r. a nie rozpatrywania innych, alternatywnych podstaw do ustalenia odszkodowania wskazał też np. WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 8 maja 2013 r. w sprawie II SA/Po 103/13 czy WSA w Łodzi w wyroku z dnia 2 listopada 2004 r. w sprawie II SA/Łd 1447/03 (CBOSA). Natomiast w sprawie II SA/Gd 168/14 (CBOSA) WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 18 czerwca 2014 r. stwierdził m.in., że "Należy przy tym podkreślić, że przepisy cytowanego dekretu (z 26.04.1949 r. – dopisek własny) zawierały również regulację dotyczącą przedawnienia roszczeń odszkodowawczych. Zgodnie bowiem z art. 39 ust. 1 dekretu, roszczenia odszkodowawcze co do zasady przedawniały się po upływie trzech lat od dnia, w którym orzeczenie o wywłaszczeniu stało się ostateczne w toku instancji. Jeżeli zatem organy ustaliłyby w niniejszej sprawie, że wnioskodawca wywłaszczenia skutecznie cofnął wniosek o ustalenie odszkodowania, a właściciel wywłaszczanej nieruchomości takiego wniosku nie złożył w terminie określonym w art. 39 dekretu, nastąpiłoby przedawnienie roszczenia. Stosowanie do niniejszej sprawy przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami, która co do zasady stanowi, że odszkodowanie ustala się z urzędu, nie oznacza bowiem, że organy mogą pominąć w tej sprawie materialny przepis art. 39 ust. 1 dekretu, regulujący kwestie przedawnienia roszczeń odszkodowawczych związanych z wywłaszczeniami dokonanymi na podstawie przepisów tego dekretu." Również, w wyroku z 19 maja 2021 r. NSA w sprawie I OSK 2961/18 (CBOSA) jednoznacznie wskazał, że "art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. stanowi podstawę do wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania również za nieruchomości wywłaszczone przed wejściem w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r., tj. przed 1 stycznia 1998 r., niemniej jednak dotyczy tylko roszczeń nieprzedawnionych. W prawie administracyjnym z przedawnieniem roszczenia mamy do czynienia zaś tylko wówczas, gdy przepis prawa wyraźnie tak stanowi. Tym przepisem w rozpoznawanej sprawie jest art. 39 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r., który przewidywał przedawnienie roszczeń o ustalenie i wypłatę odszkodowania. W tej sytuacji nie może mieć zastosowania art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., skoro roszczenie odszkodowawcze uległo przedawnieniu (wyrok NSA z 5 listopada 2015 r., I OSK 3062/14). Powtórzyć należy za Sądem Wojewódzkim, że art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. nie stanowi nowej, samodzielnej podstawy do ustalenia i wypłaty odszkodowania, którego przedawnienie nastąpiło przed wejściem w życie u.g.n., lecz dotyczy on wyłącznie takich roszczeń odszkodowawczych, które nie uległy przedawnieniu – z powodu braku przepisu przewidującego przedawnienie bądź też z powodu złożenia wniosku o odszkodowanie przed upływem okresu przedawnienia, lecz nierozpoznania go przez organy administracji."

Sąd również podziela ustalenia Ministra, że S. E. złożył wniosek o odszkodowanie dopiero pismem z dnia 7 kwietnia 1956 r. (a więc już po upływie 3 letniego okresu przedawnienia), na który Okręgowa Dyrekcja Kolei Państwowych w [...] odpowiedziała pismem z dnia 16 kwietnia 1956 r., którym zgłoszono zarzut przedawnienia. Ponadto wniosek z dnia 7 kwietnia 1956 r. nie został skierowany zgodnie z art. 33 dekretu 26 kwietnia 1949 r. do prezydium wojewódzkiej rady narodowej ani do innego organu administracji państwowej. W aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek dowodu potwierdzającego okoliczność złożenia wniosku o przyznanie odszkodowania z zachowaniem terminu wskazanego w art. 9 ustawy z dnia 29 grudnia 1951 r. W szczególności z protokołu rozprawy administracyjnej przeprowadzonej w dniu 5 października 1949 r. nie wynika, aby S. E. wystąpił z wnioskiem o ustalenie odszkodowania za wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości. Analiza treści przedmiotowego protokołu w żaden sposób nie potwierdza wersji skarżących, jakoby ich poprzednik prawny składał wniosek o odszkodowanie czy nieruchomość zamienną. Z samego zapisu w protokole stwierdzenia Przedstawiciela PKP, iż działek zamiennych nie posiada, a sprawa odszkodowania zostanie określona w mającym się ukazać stosownym rozporządzeniu, nie można wnioskować, że S. E. złożył w trakcie trwania rozprawy wniosek o odszkodowanie. Skarżący nie przedstawili żadnych dowodów, że takowy wniosek w terminie 3-letnim został złożony w jakimś innym piśmie, a z faktu złożenia pisma z dnia 7 kwietnia 1956 r. oraz późniejszych z 2 października 1990 r. i 10 lipca 1992r. z wnioskami o odszkodowanie nie można wywodzić, że takowy wniosek został złożony w terminie 3-letnim. Okoliczność braku całości akt sprawy archiwalnej również nie może potwierdzać stanowiska skarżących odnośnie złożenia przez byłego właściciela wniosku w terminie przerywającym bieg przedawnienia.

Z tych względów prawidłowe jest stanowisko Ministra, że decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] została wydana z rażącym naruszeniem art. 129 ust. 5 pkt 3 ugn, albowiem rozstrzyga o przyznaniu odszkodowania lub nieruchomości zamiennej, pomimo braku materialnoprawnych podstaw do jego ustalenia w skutek wygaśnięcia roszczenia odszkodowawczego z dniem 1 lutego 1955 r. Prezydent powołał w postawie prawnej decyzji właśnie art. 129 ust. 1 i ust. 5 pkt. 3 ugn. Natomiast w uzasadnieniu decyzji powołał przepisy dekretu z 26 kwietnia 1949 r. zmienione przepisami ustawy z dnia 29 grudnia 1951 r., wskazując na m.in. art. 33 i art. 39. W zakresie tego ostatniego przepisu Prezydent powołał nawet, że zgodnie z ww. art. roszczenia odszkodowawcze przedawniały się po upływie trzech lat od dnia, w którym orzeczenie o wywłaszczeniu stało się ostateczne. Natomiast w dalszej części uzasadnienia nawiązał do obecnie obowiązujących przepisów prawa dotyczących ustalania odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości powołując, że przepisy ugn nie przewidują przedawnienia. Powołał nawet wyrok wydany w sprawie II SA/Gd 118/08 wskazując m.in., że przedawnienie odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości mogłoby mieć miejsce tylko wówczas, gdyby wyraźny przepis prawa materialnego administracyjnego takie przedawnienie przewidywał lub ustawodawca w tym zakresie wyraźnie odesłał do przepisów kodeksu cywilnego. Po czym Prezydent stwierdził, że nie można zatem uznać, że omawiane roszczenie o odszkodowanie uległo przedawnieniu na podstawie art. 117 § 1 kodeksu cywilnego. Analiza treści uzasadnienia decyzji prowadzi do wniosku, że Prezydent nie uwzględnił obowiązującego przepisu prawa administracyjnego z art. 39 dekretu z 26 kwietnia 1949 r., który miał zastosowanie w sprawie i w sposób całkowicie uznaniowy ustalił prawo do odszkodowania w sytuacji, gdy roszczenie było przedawnione i prawo do odszkodowania czy też nieruchomości zamiennej nie przysługiwało. Podkreślić należy, że przepis art. 39 dekretu jest przepisem bezwzględnie obowiązującym, a Prezydent w sposób całkowicie dowolny jego nie zastosował i orzekł o ustaleniu prawa do odszkodowania bez podstawy materialnoprawej. Wbrew zarzutom skarżących w uzasadnieniu zakwestionowanej decyzji Prezydent nie dokonywał interpretacji art. 39 dekretu w powiązaniu z art. 129 ust. 5 pkt 3 ugn, powołał bowiem tylko jego treść i go nie zastosował. Natomiast nie wyjaśnił dlaczego uznał, że nie jest zobowiązany do jego zastosowania. Na marginesie zauważyć należy, że w aktach sprawy administracyjnej znajduje się szereg opinii prawnych sporządzonych przez wydaniem zakwestionowanej decyzji a wskazujących na wygaśnięcie roszczenia byłego właściciela z uwagi na niezłożenie wniosku w terminie 3 -letnim. Ponadto sporządzony został na dzień 3 listopada 2014 r. projekt decyzji odmawiającej ustalenia odszkodowania z uwagi na przedawnienie roszczenia, natomiast po kilku dniach została wydana zakwestionowana decyzja o zupełnie odmiennej treści. Ponadto treść notatki z dnia 5 listopada 2014 r. wskazuje, że Dyrektor Wydziału Gospodarki Mieniem Komunalnym poleciła pracownikowi sporządzenie decyzji pozytywnej dla skarżących.

Sąd uznał, że nie zasługują na uwzględnienie zarzuty skargi. Wbrew stanowisku skarżących organ nie naruszył art. 77 § 1 w zw. z art. 7, 8 i 80 i 107 § 1 i 3 kpa, albowiem podjął wszystkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia sprawy, przeanalizował całość materiału dowodowego, w szczególności treść protokołu z dnia 5 października 1949 r., wyjaśnił stan prawny w zakresie trybu i zasad ustalania odszkodowania w odniesieniu do wywłaszczanej nieruchomości. Prawidłowa była ocena organu, że zarówno w toku rozprawy jak i w 3-letnim terminie określonym przepisami dekretu wniosek o odszkodowanie nie został złożony. Brak jest tym samym podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 156 § 1 kpa w zw. z art. 39 ust. 1 dekretu. Nie można również uznać, że na podstawie art. 233 ugn jest to sprawa wszczęta i niezakończona do dnia 1 stycznia 1998 r. i musi być rozpoznawana na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 tej ustawy. Nie zasługuje na uwzględnienie również zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 kpa, albowiem decyzja z 10 listopada 2014 r. została wydana z ewidentnym naruszeniem przepisów prawa administracyjnego poprzez ustalenie prawa do odszkodowania pomimo braku podstawy materialnoprawnej przy całkowitym zignorowaniu istnienia obowiązującego art. 39 ust. 1 dekretu. Wskazać należy, że przepis art. 39 ust. 1 dekretu nie jest przepisem uznaniowym i organ administracji był zobligowany do jego zastosowania zgodnie z art. 6 kpa. W tym zakresie nie są zasadne zarzuty skargi związane z problematyką regulowaną przepisami Kodeksu cywilnego (art. 411 pkt 2 i 3 kc) i kodeksu postępowania cywilnego w zakresie podnoszenia zarzutu przedawnienia. Normy prawa i postępowania administracyjnego w sposób odrębny regulują sposób działania organów administracji od przepisów Kodeksu cywilnego regulujących stosunki zobowiązaniowe pomiędzy podmiotami prawa prywatnego. Organ administracji jest zobligowany do przestrzegania obowiązujących przepisów prawa i może działać tylko w zakresie przysługujących mu uprawnień i kompetencji, niezależnie od zasad współżycia społecznego. W przedmiotowej sprawie organ bez podstawy materialnoprawnej orzekł o ustaleniu prawa do odszkodowania w sytuacji, gdy roszczenie wygasło. Konsekwencją wydania decyzji z 10 listopada 2014 r. było późniejsze wydanie decyzji o przyznaniu odszkodowania w łącznej wysokości 3.774.673,00 zł. na mocy decyzji z dnia 20 kwietnia 2016 r. Decyzja z 20 kwietnia 2016 r. nie została wyeliminowana z obrotu prawnego z uwagi na fakt, że rozstrzygała tylko o wysokości, sposobie i terminie zapłaty odszkodowania, natomiast to właśnie decyzja z 10 listopada 2014 r. ustaliła prawo do takowego odszkodowania bądź nieruchomości zamiennej. Wskazać należy, że bez wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji z dnia 10 listopada 2014 r., pozostanie w obrocie prawnym decyzja z dnia 20 kwietnia 2016 r., na podstawie której skarżący uzyskają przysporzenie majątkowe w łącznej wysokości 3.774.673,00 zł pomimo, że takowe im nie przysługuje na mocy obowiązujących przepisów prawa. Niewątpliwie stwierdzona oczywistość naruszenia prawa przez Prezydenta w decyzji z 10 listopada 2014 r., charakter przepisów, które zostały naruszone, jak również skutki ekonomiczne, które wywołuje decyzja przemawiają na korzyść wyeliminowania jej z obrotu prawnego kosztem stabilności decyzji ostatecznej, o której stanowi art. 16 kpa. Nie mogło umknąć uwadze Sądu, że jak wynika z akt sprawy, pomimo wstrzymania z urzędu przez organ wykonalności decyzji z 20 kwietnia 2016 r., skarżący złożyli w sądzie powszechnym wniosek o nadanie klauzuli wykonalności, nie informując sądu o wstrzymaniu wykonania decyzji, uzyskali klauzulę wykonalności i złożyli wniosek do komornika o przeprowadzenie egzekucji. W efekcie komornik zajął rachunek bankowy Gminy [...] i pobrał kwotę odszkodowania ze środków jednostki samorządu terytorialnego mimo, że zgodnie z treścią decyzji z 20 kwietnia 2016 r., zobowiązanym do wypłaty odszkodowania był Prezydent miasta [...], wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. Powyższe okoliczności tylko potwierdzają doniosłość negatywnych skutków ekonomicznych wywołanych wydaniem decyzji z dnia 10 listopada 2014 r.

Nie zasługuje na uwzględnienie również zarzut naruszenia art. 39 ust. 1 dekretu polegający na jego błędnej wykładni, albowiem organ przeanalizował treść protokołu rozprawy i wyciągnął z tej analizy prawidłowe wnioski, że S. E. w toku rozprawy nie złożył wniosku o odszkodowanie czy nieruchomość zamienną. Tak więc nie można uznać, że kolejne wnioski byłego właściciela były ponowieniem pierwotnie złożonego wniosku w toku rozprawy.

W odniesieniu do zarzutu art. 9 ustawy z 29 grudnia 1951 r. to jak już wskazano w uzasadnieniu, Sąd w całości podziela przywołane stanowisko w orzecznictwie sądowoadministracyjnym w zakresie materialnoprawnego charakteru terminu wskazanego w art. 39 ust. 1 dekretu. Brak jest podstaw do przenoszenia instytucji prawa cywilnego do prawa administracyjnego. W toku prowadzonego postępowania administracyjnego organ jest zobowiązany do stosowania obowiązujących przepisów, a tylko w szczegółowo uregulowanych sytuacjach może stosować tzw. uznanie administracyjne. W przeciwieństwie do procesu cywilnego, gdzie występują przeciwstawne strony, które mogą ukształtować łączące je stosunki prawne w graniach dopuszczonych prawem wedle swojego uznania i woli, organ jest zobowiązany do przestrzegania obowiązujących przepisów prawa i to niezależnie od woli i chęci innych uczestników prowadzonego postępowania administracyjnego oraz zasad współżycia społecznego. W postępowaniu administracyjnym nawet nie byłoby możliwości oceny zasadności podniesionego zarzutu przedawnienia z punktu widzenia okoliczności wskazanych w art. 5 kc.

W sprawie nie doszło również do naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art.38a dekretu, albowiem z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ wyjaśnił zmiany redakcyjne art. 38a na 39 dekretu a ponadto uznał, że do rażącego naruszenia prawa doszło na skutek przyznania prawa do odszkodowania na podstawie przepisu ugn. W zakresie kolejnego zarzutu, to jak już wcześniej wyjaśniono, brak jest podstaw do uznania, że S. E. złożył wniosek o odszkodowanie do protokołu rozprawy, czy też z zachowaniem terminu 3-letniego przewidzianego przepisami dekretu i przepisem art. 9 ustawy z 1951 r. Nie można również uznać, że decyzja z 10 listopada 2014 r. czyni zadość zasadom praworządności ani również lojalności i sprawiedliwości społecznej skoro orzeczono o prawie do odszkodowania bądź nieruchomości zamiennej bez podstawy materialnoprawnej, pomimo faktu, że roszczenie wygasło. Organ administracji nie zastosował obowiązującego przepisu prawa, którego brzmienie jest jednoznaczne, jest to przepis obowiązujący nie tylko dla organów administracji, ale również dla innych byłych właścicieli, którzy mogli złożyć stosowne wnioski odszkodowanie w terminie przewidzianym dekretem, a w przypadku złożenia wniosku po terminie nie otrzymywali odszkodowania. W tej sytuacji nie znajduje usprawiedliwienia niejako uprzywilejowanie skarżących, którzy pomimo wygaśnięcia roszczenia przysługującego ich poprzednikowi prawnemu, uzyskali ogromną sumę odszkodowania.

Nie zasługują na uwzględnienie również zarzuty naruszenia art. 6, 7, 7a § 1, 8 i 11 kpa. Organ wyjaśnił wszystkie okoliczności sprawy, wydał decyzję zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Stwierdzić należy, że w sprawie nie zaistniały wątpliwości, których organ nie wyjaśnił na korzyść strony, organ bowiem wyjaśnił przesłanki, jakimi kierował się wydając zaskarżoną decyzję. Ponadto nie można uznać, że Minister działał w sposób niebudzący zaufania do uczestników. Podkreślić należy, że art. 7a § 1 kpa dotyczy wątpliwości co do treści normy prawnej, a nie co do zgromadzenia całości materiału dowodowego.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 12 § 1 kpa to stwierdzić należy, że kwestie związane z przewlekłością organu nie mogą stanowić przedmiotu kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie, albowiem Sąd kontroluje w tym postępowaniu tylko legalność decyzji Ministra a nie opieszały sposób prowadzenia postępowania odwoławczego.

Również nie można podzielić stanowiska skarżących, że decyzji z 10 listopada 2014 r. stanowi realizację wytycznych zawartych w wyroku NSA z 26 kwietnia 2013 r. sygn. I OSK 2048/11. Mianowicie w ww. wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że "Organy, rozpoznając ponownie niniejszą sprawę, zobligowane będą do merytorycznego rozpoznania wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną na podstawie orzeczenia Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1949r. Jak wyjaśniono już w niniejszym uzasadnieniu przepis art. 129 ust.5 pkt.3 ustawy o gospodarce nieruchomościami może mieć bowiem zastosowanie do stanów faktycznych sprzed wejścia w życie tej ustawy. Przy czym ponownie rozpoznając sprawę organy zobowiązane będą wyjaśnić, czy poprzednicy prawni skarżących kasacyjnie wystąpili z żądaniem ustalenia i wypłaty odszkodowania, które do tej pory nie zostało rozpoznane. Na istnienie takiego nierozpoznanego wniosku wskazują skarżący kasacyjnie. W zależności od poczynionych ustaleń organy rozważą, jaki ma to wpływ na wynik sprawy w sytuacji gdy przepisy, będące podstawą wywłaszczenia, w szczególności zaś art. 4 ust.1 pkt.6 dekretu z dnia 7 kwietnia 1948r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945 stanowił, że ustalenie odszkodowania za wywłaszczenie w tym trybie dokonywane było na wniosek właściciela."

Tak więc NSA dopuścił generalnie możliwość zrealizowania obowiązku wypłaty odszkodowania na podstawie przepisów ugn co do stanów faktycznych sprzed wejścia w życie tej ustawy, nakazując merytorycznie rozpoznać wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania. Jednocześnie jednak, nakazał ustalenie czy w przedmiotowej sprawie były właściciel złożył wniosek o wywłaszczenie, który nie został rozpoznany, jak i odesłał do przepisów dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu. Tym samym NSA polecił jedynie merytorycznie rozpoznać sprawę, natomiast nie wyraził wiążącej oceny czy w tym konkretnym przypadku odszkodowanie jest należne czy też nie, tym bardziej, że na etapie sprawy rozpoznawanej przez NSA organy nie ustaliły czy właściciel złożył stosowny wniosek o odszkodowanie czy też nie. Dlatego też NSA odesłał do przepisów wykonawczych dotyczących majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945 r. Tym samym w toku ponownego rozpoznania sprawy organ miał zgromadzić materiał dowodowy, dokonać ustaleń w zakresie złożenia wniosku i rozpoznać sprawę z uwzględnieniem przepisów prawa. Decyzją z dnia 10 listopada 2014 r. rozpoznał merytorycznie sprawę, czyli zgodnie z wytycznymi NSA.

Z uwagi na powyższe okoliczności prawidłowa była ocena organu, że zakwestionowana decyzja jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W sprawie nie wystąpiły natomiast inne przesłanki z art. 156 § 1 kpa.

Mając na względzie powyższe rozważania Wojewódzki Sąd Administracyjny w oparciu o treść art. 151 ppsa skargi oddalił.