Postanowienie NSA, sygn. akt I OSK 2834/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-07-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
658
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 3 § 2 pkt 1-4, pkt 8, pkt 9, art 58 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art 165 ust. 7w zw.z art 165 ust. 1, art 170 ust. 1-3, art 171 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 1948
law: Ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Borowiec po rozpoznaniu w dniu 14 lipca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B.B. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 23 maja 2018 r. sygn. akt IV SAB/Wr 186/17 o odrzuceniu skargi B.B. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej [...] w przedmiocie braku złożenia propozycji służby postanawia oddalić skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

W dniu 20 września 2017 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wpłynęła skarga B.B. Skarżąca jako przedmiot zaskarżenia wskazała "bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej [...] wyrażającą się w braku złożenia propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej" na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm., dalej w skrócie "p.w.KAS").

Wniosła o stwierdzenie bezczynności organu w związku z faktem nieprzedstawienia jej propozycji służby oraz o zobowiązanie organu do niezwłocznego złożenia propozycji służby uwzględniającej posiadane przez nią kwalifikacje, przebieg służby i dotychczasowe miejsce zamieszkania.

B.B. istotą skargi uczyniła twierdzenie, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej [...], na podstawie powołanego wyżej przepisu, miał prawny obowiązek wręczenia jej do dnia 31 maja 2017 r. propozycji służby. Tymczasem przy piśmie z dnia 22 maja 2017 r. nr [...] otrzymała jedynie propozycję zatrudnienia w Izbie Administracji Skarbowej [...], którą pod przymusem prawnym i ekonomicznym przyjęła. W uzasadnieniu skargi podała, że służbę w Służbie Celnej zaczęła pełnić w 1992 r., zaś do lutego 2017 r. pełniła służbę w Urzędzie Celnym w [...] na stanowisku [...] Służby Celnej w stopniu. W ocenie skarżącej, nieprzedstawienie jej przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej [...] propozycji służby należy utożsamiać z bezczynnością organu. Użyte przez ustawodawcę w art. 165 ust. 3 oraz ust. 7 p.w.KAS zwroty "odpowiednio" oraz "albo" wskazują na rozróżnienie sytuacji prawnej pracowników oraz funkcjonariuszy i w sposób jednoznaczny przesądzają o obowiązku złożenia tym ostatnim propozycji służby. Powołana ustawa nie precyzuje żadnych przesłanek, poza wyjątkiem z art. 144 ust. 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1947 ze zm., dalej w skrócie "ustawa o KAS"), upoważniających do niezłożenia propozycji służby funkcjonariuszowi, a art. 170 ust. 1 p.w.KAS. regulujący przypadki wygaśnięcia stosunku służby, dotyczy tylko i wyłącznie osób spełniających przesłanki z art. 144 ust. 1 ustawy o KAS. Zdaniem B.B., odmienna interpretacja przepisów wprowadzałaby możliwość absolutnie arbitralnego "wybierania sobie" przez organy, komu wręczyć propozycję służby, co otwiera drogę do stosowania dyskryminacji. Niezależnie od powyższego, poruszyła kwestię niekonstytucyjności tych przepisów, wskazując na naruszenie zasady równego traktowania.

Dyrektor Izby Administracji Skarbowej [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie. Wskazał, że organ przedstawił B.B. propozycję dalszego zatrudnienia w charakterze pracownika cywilnego. Stwierdził, że zakwestionowanie woli pracodawcy wyrażającej się w nieprzedstawieniu propozycji służby jest niedopuszczalne. Postępowanie, w którym jest składana przedmiotowa propozycja, nie ma charakteru administracyjnego, zewnętrznego – jest postępowaniem wewnętrznym, odrębnym i niezależnym, do którego nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu postanowieniem z dnia 22 listopada 2017 r. sygn. akt IV SAB/Wr 186/17 zawiesił postępowanie w niniejszej sprawie do czasu prawomocnego zakończenia postępowania w sprawie o sygn. akt IV SA/Wr 557/17, w której Sąd odrzucił skargę B.B. na pisemną propozycję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej [...] z dnia 22 maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie określenia warunków zatrudnienia.

Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 19 kwietnia 2018 r. sygn. akt I OSK 315/18 oddalił skargę kasacyjną wniesioną przez B.B. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 11 października 2017 r. sygn. akt IV SA/Wr 557/17.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu postanowieniem z dnia 23 maja 2018 r. sygn. akt IV SAB/Wr 186/17, po rozpoznaniu sprawy ze skargi B.B. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej [...] w przedmiocie braku złożenia propozycji służby, podjął zawieszone postępowanie sądowoadministracyjne (pkt I); odrzucił skargę (pkt II).

W uzasadnieniu postanowienia podał, że wobec rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi kasacyjnej w sprawie o sygn. akt I OSK 315/18, ustały przyczyny powodujące konieczność zawieszenia niniejszego postępowania.

Przechodząc do oceny prawnej wniesionej skargi powołał treść art. 3 § 2 pkt 1-4 i art. 3 § 2 pkt 8-9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."). Stwierdził, że z przytoczonych regulacji wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie wyłącznie w sprawach ściśle określonych przez ustawę. Rolą sądu administracyjnego jest zatem uprzednie zbadanie skargi pod względem jej dopuszczalności. Dopiero stwierdzenie, że dana sprawa podlega właściwości sądu administracyjnego, będzie otwierało drogę do merytorycznej oceny kwestionowanego aktu lub czynności, względnie bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Przedmiotowa skarga została wniesiona na bezczynność organu polegającą na braku przedstawienia skarżącej propozycji dalszej służby w Krajowej Administracji Skarbowej, który to obowiązek – zdaniem strony – wynikał wprost z art. 165 ust. 7 p.w.KAS. Przepis ten stanowi, że dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Z punktu widzenia dopuszczalności niniejszej skargi niezbędnym było w pierwszej kolejności ustalenie, czy wskazane w tym przepisie propozycje zatrudnienia i służby stanowiły decyzję administracyjną bądź inny akt lub czynność podlegający kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne. Tylko bowiem w takiej sytuacji za dopuszczalne należało uznać wniesienie skargi na bezczynność organu.

Powyższa kwestia – w odniesieniu do propozycji zatrudnienia – była już przedmiotem kontroli Sądu, który prawomocnym postanowieniem z dnia 11 października 2017 r. sygn. akt IV SA/Wr 557/17 odrzucił skargę B.B.

W uzasadnieniu tego postanowienia podał, że z treści skierowanego do skarżącej pisma stanowiącego ofertę nowych warunków zatrudnienia, a także z przepisów będących podstawą do jego wydania wynika, że propozycja przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy nie jest decyzją administracyjną, ani innego rodzaju aktem lub czynnością podlegającą kontroli sądowoadministracyjnej. Wskazana propozycja zatrudnienia została złożona B.B. w trybie uregulowanym ustawą – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej. W tej sprawie nie było prowadzone jakiekolwiek postępowanie administracyjne, ani nie został wykorzystany żaden inny tryb procedowania określony w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. W konsekwencji Sąd uznał, że skarga na przedstawioną skarżącej propozycję zatrudnienia była niedopuszczalna i należało ją odrzucić.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, podobnie ocenić należy charakter prawny propozycji pełnienia dalszej służby przez funkcjonariusza celnego. Mimo, że Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej przypisują jej formę decyzji administracyjnej, ma ona jednak szczególny charakter. Dla swojej skuteczności wymaga bowiem wyraźnego oświadczenia osoby, do której została skierowania, czy ją przyjmuje. Od tego uzależniony jest także termin do wniesienia przysługującego stronie środka odwoławczego w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, który rozpoczyna swój bieg dopiero z chwilą przyjęcia propozycji, nie zaś jej doręczenia, jak ma to miejsce w przypadku władczego, jednostronnego oświadczenia woli organu, jakim jest klasyczna decyzja administracyjna. Propozycja służby, do czasu jej przyjęcia, pozostaje jedynie ofertą, która nie rozstrzyga w sposób władczy o prawach i obowiązkach adresata. Jej dopełnieniem jest oświadczenie funkcjonariusza (pracownika) o przyjęciu propozycji (art. 171 ust. 1 p.w.KAS) albo o odmowie jej przyjęcia, względnie okoliczność niezłożenia takiego oświadczenia w ogóle (art. 170 ust. 1-2 p.w.KAS). W takiej sytuacji z klasyczną formą decyzji administracyjnej mamy do czynienia dopiero wówczas, gdy z jednej strony organ przedstawi funkcjonariuszowi celnemu propozycję jego dalszej służby, z drugiej zaś funkcjonariusz ofertę tę przyjmie, nawet jeśli na dalszym etapie będzie domagał się jej modyfikacji w trybie przewidzianym w art. 169 ust. 4 p.w.KAS.

Dodatkowo Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zauważył, że o wyjątkowym charakterze propozycji służby świadczy również swoboda, w jaką ustawodawca wyposażył organy administracji skarbowej przy jej kierowaniu do poszczególnych funkcjonariuszy celnych. Przedstawienie konkretnemu funkcjonariuszowi propozycji pracy albo propozycji służby (gdyż taka alternatywa wynika wprost z interpretacji art. 165 ust. 7 p.w.KAS.), dokonywało się w ramach względnego uznania. Organ przy podejmowaniu tej czynności winien uwzględnić jedynie takie przesłanki, jak posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej służby funkcjonariusza, a także jego dotychczasowe miejsce zamieszkania. Przepisy wskazanej ustawy dopuszczały także możliwość nieprzedstawienia funkcjonariuszowi celnemu żadnej z wymienionych propozycji. Wówczas – zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w.KAS – jego stosunek służbowy wygasał z dniem 31 sierpnia 2017 r. Opisana alternatywa powodowała, że organ administracji skarbowej nie tylko nie był zobligowany do przedstawienia funkcjonariuszowi celnemu propozycji dalszej służby, czy też pracy, ale w ogóle mógł zrezygnować z jego zatrudnienia w ramach kierowanego przez siebie aparatu skarbowego i każde jego zachowanie się w jeden z powyższych sposobów powodowało, że działał on w granicach i na podstawie prawa. W przyjętej regulacji nie istniał bowiem żaden przepis, który obligowałby organ do podjęcia jednej, konkretnej czynności w danym stanie faktycznym. W szczególności nie istniał po stronie organu obowiązek przedstawienia funkcjonariuszowi celnemu wyłącznie propozycji jego dalszej służby.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, skoro ocena charakteru prawnego wynikających z art. 165 ust. 7 p.w.KAS. propozycji zatrudnienia i propozycji służby wykazała, że nie stanowią one ani klasycznej formy decyzji administracyjnej, ani też tym bardziej innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej podjętych w ramach bądź też poza postępowaniami określonymi w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. oraz dodatkowo nie istniał przepis prawa, który obligowałby organ do przedstawienia skarżącej propozycji dalszej służby, to przedmiotowa skarga na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej [...] nie mogła zostać uznana za dopuszczalną. Skarga na bezczynność może zostać wniesiona tylko w tych sprawach, w których sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta jest sprawowana m.in. w odniesieniu do decyzji administracyjnych, a także innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, które zostały podjęte przez organ do tego zobligowany, w ramach postępowania administracyjnego bądź też poza jego granicami.

W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził, że przedmiotowa skarga na bezczynność organu w przedstawieniu skarżącej propozycji dalszej służby nie mieściła się w granicach właściwości sądów administracyjnych określonej w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 P.p.s.a. i podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła B.B., reprezentowana przez adwokata i zaskarżając postanowienie w zakresie jego pkt 2, tj. odrzucenia skargi, zarzuciła:

1. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie:

- art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, przejawiające się w przyjęciu, że sprawa nie podlega kognicji sądu administracyjnego, a skarga winna być odrzucona;

- art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, przejawiające się w przyjęciu, że sprawa nie należy do kognicji sądu administracyjnego, gdy takiej kognicji podlega

oraz z ostrożności procesowej,

- art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, przejawiające się w przyjęciu, że sprawa nie należy do kognicji sądu administracyjnego, gdy takiej kognicji podlega;

2. na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948, dalej w skrócie "p.w.KAS") w zw. z art. 7 i art. 8 ust. 2 Konstytucji RP, poprzez ich nieprawidłową wykładnię przejawiającą się w przyjęciu, że "propozycja" kierowana do funkcjonariusza nie stanowi decyzji administracyjnej, podczas gdy prawidłowa wykładnia w/w przepisów, a w szczególności uwzględnienie obowiązku organów władzy publicznej działania na podstawie i w granicach prawa, winno doprowadzić do wniosku, że propozycja służby/pracy kierowana do funkcjonariusza w każdym przypadku stanowi decyzję administracyjną.

Wskazując na powyższe zarzuty, wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania. Ponadto wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, a także oświadczyła, że zrzeka się prawa do rozprawy w niniejszej sprawie.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiła argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów. Podkreśliła, że zarówno propozycja zatrudnienia, jak i propozycja służby, objęte są kognicją sądu administracyjnego, zatem w obu przypadkach kognicją tą objęta jest również bezczynność organu w powyższym zakresie.

Dyrektor Izby Administracji Skarbowej [...] w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie. Ustosunkowując się do zarzutów podanych w skardze kasacyjnej stwierdził, że są one niezasadne, a zaskarżone postanowienie odpowiada prawu.

Pełnomocnik skarżącej kasacyjnie w piśmie z dnia 14 sierpnia 2018 r., które wpłynęło do Naczelnego Sądu Administracyjnego w dniu 27 sierpnia 2018 r., w oparciu o art. 90 § 2 P.p.s.a. wniósł o wyznaczenie rozprawy do rozpatrzenia skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Odnosząc się w pierwszej kolejności do wniosku strony o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, podać należy, iż zgodnie z art. 182 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Z powyższego przepisu wynika, że w przypadku tego rodzaju postanowień rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym jest fakultatywne. W przedmiotowej sprawie warunek ten został spełniony i Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym. Powyższej oceny nie zmienia złożony przez pełnomocnika skarżącego kasacyjnie wniosek o rozpoznanie sprawy na rozprawie w oparciu o art. 90 § 2 P.p.s.a. Zauważyć należy, iż możliwość skierowania sprawy na posiedzenie jawne i wyznaczenia rozprawy także wówczas, gdy sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym została pozostawiona uznaniu Sądu i w tym zakresie nie jest uwarunkowana stanowiskiem stron. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie nie zachodziła potrzeba rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie z uwagi na występujący w sprawie problem prawny.

Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone w § 2 powołanego przepisu w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego postanowienia determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz jedynie weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W niniejszej sprawie istota podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia określonych przepisów zmierza do zakwestionowania stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, który stwierdził, że skarga B.B. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej [...], wyrażająca się w braku złożenia jej propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej, jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a.

Jednocześnie zauważyć należy, iż zarzut podany w pkt 2 skargi kasacyjnej w części nie odnosi się do przedmiotu rozpoznawanej sprawy, lecz sprowadza się do podważenia charakteru prawnego przedstawionej B.B. przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej [...] w piśmie z dnia 22 maja 2017 r. nr [...], na podstawie art. 165 ust. 7 p.w.KAS, propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia, którą w dniu 7 czerwca 2017 r. przyjęła. Jak na wstępie uzasadnienia podano, kwestia dopuszczalności skargi na w/w propozycję i ocena prawna jej charakteru była już rozważana zarówno przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w postanowieniu z dnia 11 października 2017 r. sygn. akt IV SA/Wr 557/17, jak i przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 19 kwietnia 2018 r. sygn. akt I OSK 315/18. Oznacza to, że w/w propozycja nie mogła być ponownie przedmiotem zarzutu skargi kasacyjnej w sprawie bezczynności Dyrektora Izby Administracji Skarbowej [...] w braku złożenia B.B. propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji braku kognicji sądu administracyjnego w niniejszej sprawie jest prawidłowe. Propozycja złożona funkcjonariuszowi celnemu na podstawie art. 165 ust. 7 p.w.KAS, określająca nowe warunki pełnienia służby, nie jest decyzją administracyjną, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a., a także aktem lub czynnością o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., czy też postanowieniem z art. 3 § 2 pkt 2 i 3 P.p.s.a. Oznacza to, że rozpoznawanie skargi na bezczynność w złożeniu tej propozycji jest niedopuszczalne.

Kognicję sądów administracyjnych określa art. 3 § 2 P.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie należało wyjaśnić, czy pisemna propozycja określająca nowe warunki pełnienia służby stanowi jedną z prawnych form działania administracji, podlegającą kognicji sądu administracyjnego.

Z art. 3 § 2 pkt 1, 2 i 4 P.p.s.a. wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na decyzje administracyjne, postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, oraz inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 i 9 P.p.s.a., kontrolą sądów administracyjnych objęta jest również bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w punktach 1-4, oraz bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Rozważając charakter prawny propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby wskazać należy, iż z art. 165 ust. 7 p.w.KAS wynika uprawnienie właściwego organu do złożenia w zakreślonym w niej terminie pracownikom i funkcjonariuszom dwóch rodzajów propozycji. Propozycje te mogły dotyczyć "nowych warunków zatrudnienia" lub "nowych warunków pełnienia służby". Jednocześnie ustawodawca pozostawił uznaniu organu rozstrzygnięcie o tym, jaka to będzie propozycja (zatrudnienia czy służby). Nie wykluczył zatem prawnej możliwości złożenia funkcjonariuszowi celnemu propozycji zatrudnienia w ramach stosunku pracy, a nie służby. Użyty w powołanym przepisie wyraz "odpowiednio" dotyczy właściwości organu, w dyspozycji którego pozostają pracownicy i funkcjonariusze, którym należy złożyć propozycję i w żadnym wypadku nie ogranicza tego organu w wyborze rodzaju proponowanej podstawy zatrudnienia. Nie oznacza to zatem, że w przypadku funkcjonariuszy przedkładana propozycja może dotyczyć wyłącznie nowych warunków pełnienia służby. Nie rozstrzygając o tym, czy składana funkcjonariuszowi propozycja powinna zakładać kontynuację dotychczasowego stosunku służbowego, a więc dotyczyć nowych warunków pełnienia służby, czy też może zmierzać do przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy i dotyczyć nowych warunków zatrudnienia, zauważyć należy, iż dopiero w przypadku przyjęcia przez pracownika lub funkcjonariusza propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby – w art. 169 ust. 4 p.w.KAS, przewidziano formę decyzji od której przysługuje środek zaskarżenia w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W odniesieniu do decyzji wydanej w tym przedmiocie, ustalono też prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Ponadto, w art. 169 ust. 5 p.w.KAS stwierdzono, że do postępowań w sprawach, o których mowa w ust. 4, stosuje się przepisy K.p.a. Stosownie do treści art. 170 ust. 2 p.w.KAS, pracownik albo funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję określającą nowe warunki pełnienia służby, składa w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji pełnienia służby.

Analiza przepisów ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS prowadzi do wniosku, że ustawodawca wprowadził trzy rodzaje rozwiązań prawnych dotyczących stosunku służbowego funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej: 1) kontynuację stosunku służbowego (art. 165 ust. 7 w zw. z art. 169 ust. 4 zd. 1);

2) przekształcenie dotychczasowego stosunku służbowego w stosunek pracy (art. 171 ust. 1);

3) wygaśnięcie stosunku służbowego (art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2).

Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej wskazujących na to, że pisemna propozycja określająca nowe warunki pełnienia służby jest decyzją administracyjną, wyjaśnić należy, iż decyzja administracyjna, jako kwalifikowana postać aktu administracyjnego, kierowanego do podmiotów w sferze zewnętrznej administracji, jest wydawana na podstawie sformalizowanego postępowania prowadzonego głównie na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych procedur szczególnych. Kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera legalnej definicji decyzji administracyjnej. To jednak z przepisów w nim zawartych wynika, że organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy Kodeksu stanowią inaczej (art. 104 § 1). Decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji (§ 2). Za decyzję administracyjną można uznać tylko takie oświadczenie woli organu administracyjnego, które wywołuje określone skutki w sferze stosunku administracyjnego o charakterze materialnoprawnym bądź też – wyjątkowo – w sferze stosunku administracyjnoprawnego o charakterze proceduralnym. Zgodnie z definicją sformułowaną w doktrynie, decyzja administracyjna jest władczym, jednostronnym oświadczeniem woli organu administracji publicznej, opartym na przepisach prawa administracyjnego i określającym sytuację prawną konkretnie wskazanego adresata w indywidualnie oznaczonej sprawie. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że przepisy prawa materialnego przewidują formę załatwienia danej sprawy administracyjnej nie tylko przez wyraźne wskazanie, iż w sprawie jest wydawana decyzja administracyjna, lecz także przez wyrażoną w formie czasownikowej kompetencję organu administracji do rozstrzygania sprawy, np. "zezwala", "przydziela", "potwierdza" czy "wyraża zgodę" (por. uzasadnienie uchwały NSA z dnia 12 października 1998 r., publ. OPS 6/98, ONSA 1999, Nr 1, poz. 3 oraz uzasadnienie uchwały NSA z dnia 15 listopada 1999 r., publ. OPK 24/99, ONSA 2000, Nr 2, poz. 54).

Niewątpliwie pisemna propozycja składana w trybie art. 165 ust. 7 p.w.KAS, określająca nowe warunki pełnienia służby, nie jest decyzją administracyjną, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. Pismo zawierające propozycję nowych warunków pełnienia służby nie rozstrzyga niczego w sposób władczy. Jest jedynie propozycją złożoną w przedmiocie nowych warunków pełnienia służby. Organ, przedstawiając taką propozycję, w szczególności nie kształtuje w sposób jednostronny praw i obowiązków adresata, niezależnie od jego woli, w ramach stosunku administracyjnoprawnego. Złożenie pisemnej propozycji do adresata jest jedynie przedstawieniem pewnego rozwiązania. To od woli adresata, a przede wszystkim od treści złożonego przez niego oświadczenia, zależą dopiero dalsze działania organu.

Sąd pierwszej instancji trafnie również uznał, że propozycja określająca nowe warunki pełnienia służby nie jest także aktem lub czynnością, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. W orzecznictwie przyjmuje się, że aktem lub czynnością, o których mowa w art. 3 § 2 pkt. 4 P.p.s.a., jest indywidualny akt lub czynność o charakterze władczym, rozstrzygający o tym, czy konkretnemu podmiotowi przysługuje określone uprawnienie wynikające z przepisu prawa albo czy ciążą na nim z mocy prawa określone obowiązki (por. postanowienie NSA z dnia 24 marca 1998 r., II SA 1155/97 – publ. ONSA nr 2 z 1999 r., poz. 51). Akt lub czynność musi zatem ustalać, stwierdzać bądź potwierdzać uprawnienia lub obowiązki określone przepisami prawa. Musi istnieć ścisły związek między ustaleniem, stwierdzeniem lub potwierdzeniem (bądź ich odmową) a możliwością realizacji uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa.

Propozycja określająca nowe warunki pełnienia służby nie posiada cech charakterystycznych dla form prawnych wymienionych w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Nie ma bowiem charakteru władczego, gdyż bezpośrednio nie kształtuje w sposób jednostronny praw i obowiązków funkcjonariusza. Przedmiotowej propozycji nie można także uznać za akt o charakterze zewnętrznym, obejmujący władcze działanie organu z zakresu administracji publicznej. Nie rozstrzyga ona bowiem żadnej sprawy, ani nie kończy w inny sposób postępowania administracyjnego w danej sprawie. W konsekwencji ustalenie nowych warunków pełnienia służby następuje dopiero wskutek ich przyjęcia przez funkcjonariusza lub pracownika. Dochodzi wówczas do wydania przez organ decyzji ustalającej nowe warunki pełnienia służby (art. 169 ust. 4 p.w.KAS).

Pisemna propozycja określająca nowe warunki pełnienia służby nie jest również żadnym z postanowień wydawanych w postępowaniu administracyjnym, bądź egzekucyjnym i zabezpieczającym, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 2 i pkt 3 P.p.s.a.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zasadnie przyjął, że propozycja pełnienia służby nie stanowi decyzji administracyjnej, jak i aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1 i pkt 4 P.p.s.a.

Trafność tego stwierdzenia potwierdza także uzasadnienie uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie siedmiu sędziów z dnia 1 lipca 2019 r. sygn. akt I OPS 1/19.

W związku z tym nieprzedstawienie przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej [...] B.B. – funkcjonariuszowi Służby Celno-Skarbowej propozycji nowych warunków pełnienia służby nie może być objęte skargą do sądu administracyjnego na bezczynność organu, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8, a także o której mowa w art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a.

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że sąd administracyjny nie jest uprawniony do zobowiązania organu do złożenia funkcjonariuszowi propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby (art. 165 ust. 7 p.w.KAS). Nieprzedstawienie propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby stanowiło jedno z możliwych rozwiązań prawnych, o czym wyraźnie stanowi art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w.KAS. W sytuacji, gdy prawodawca wprost powiązał z brakiem przedstawienia funkcjonariuszowi pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby skutki prawne polegające na wygaśnięciu stosunku służbowego funkcjonariusza, to brak przedstawienia propozycji nie może być oceniany w kategoriach bezczynności, albowiem jest sposobem działania przewidzianym przez ustawodawcę, z woli którego – wprost wyrażonej w art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w.KAS – rodzi skutki materialnoprawne w postaci wygaśnięcia stosunku służbowego.

Ponadto wskazać należy, iż ocena podanych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów Konstytucji RP, które zawierają określoną treść normatywną, nie może być dokonana na etapie badania dopuszczalności skargi na bezczynność organu w przedmiocie nieprzedstawienia funkcjonariuszowi propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby. Przepisy Konstytucji RP są źródłem gwarancji, a nie praw, a więc spełniają raczej rolę wzorca konstytucyjnego, który materializuje się w uchwalanych ustawach. Podane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów Konstytucji RP zostały uzasadnione wyłącznie w oparciu o przekonanie naruszenia przepisów p.w.KAS, których nie potwierdzono. Ubocznie wyjaśnić należy, iż w przypadku, gdy skarżąca kasacyjnie uważa, że przyjęte przez ustawodawcę rozwiązania prawne są niezgodne z określonymi w skardze kasacyjnej przepisami Konstytucji RP, po wyczerpaniu drogi przed sądami administracyjnymi lub powszechnymi jest uprawniona do złożenia samodzielnie skargi konstytucyjnej do Trybunału Konstytucyjnego lub wnioskowania o to do podmiotów uprawnionych do jej złożenia.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i § 3 P.p.s.a., orzekł, jak w postanowieniu.