Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 343/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-11-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.2 pkt 2 art. 5 ust.2 art.17 art.17 ust. 1 pkt 2 i 3 art.24 i art.48 ust.3
journal: Dz.U. 2018 poz 2220
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jedn.
article: art.7 art. 77 § 1 art.80 art.138 § 1 pkt 1 art.104
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art.174 pkt 1 i 2 art.184
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Marian Wolanin Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 25 września 2020 r., sygn. akt II SA/Gl 230/20 w sprawie ze skargi M.R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia 7 stycznia 2020 r., nr SKO.4106.1173.2019 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 25 września 2020 r., sygn. akt II SA/Gl 230/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę M.R. (dalej również: "wnioskodawca", "odwołujący się", "skarżący") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie (dalej również: "SKO", "Kolegium", "organ II instancji", "organ odwoławczy") z 7 stycznia 2020 r., nr SKO.4106.1173.2019 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z 7 listopada 2019 r., nr MOPS.DP.SO.5211.62705.2019.R79, Prezydent Miasta Z. (dalej również: "Prezydent", "organ I instancji"), po rozpatrzeniu wniosku M.R. z 23 października 2019 r., na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, dalej: "kpa"), art. 2 pkt 2, art. 5 ust. 2, art. 17, art. 24 i art. 48 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2220 ze zm. – dalej: "uśr", "ustawa"), odmówił przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w celu sprawowania opieki nad M.R.

W uzasadnieniu Prezydent wskazał, że strona nie spełnia ustawowych przesłanek do przyznania wnioskowanego świadczenia. Podkreślił, że nie można wnioskować o przyznanie świadczenia w związku z opieką nad samym sobą.

Pismem z 28 listopada 2019 r. (data wpływu do organu), M.R. złożył odwołanie od powyższej decyzji. Wskazał na legitymowanie się orzeczeniem o całkowitej niezdolności do pracy, korzystanie z renty socjalnej oraz trudną sytuację zdrowotną i materialną, które to przyczyny uniemożliwiają mu podjęcie pracy zarobkowej. Podkreślił, że niska kwota pobieranego świadczenia i brak innego źródła dochodu powodują, że znajduje się w trudnej sytuacji zdrowotnej i finansowej.

Decyzją z 7 stycznia 2020 r., nr SKO.4106.1173.2019, Kolegium utrzymało w mocy kwestionowany akt organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia SKO wskazało, że podziela w całości stanowisko przedstawione przez Prezydenta. Zauważyło, że art. 17 ust. 1 uśr enumeratywnie wymienia katalog osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego i podkreśliło, że organ I instancji trafnie uznał, że pomoc w tej formie nie przysługuje w sytuacji sprawowania opieki nad samym sobą. Kolegium podniosło również, że wnioskujący posiada prawo do renty socjalnej, co dodatkowo przemawia za odmową uwzględnienia złożonego odwołania. Organ odwoławczy wyjaśnił też, że podniesione przez odwołującego się argumenty, dotyczące jego trudnej sytuacji finansowej, pozostają bez wpływu na wydane rozstrzygnięcie, wobec niespełnienia przez niego przesłanek ustawowych.

Pismem z 22 stycznia 2020 r. (data wpływu do organu) M.P. zakwestionował opisaną wyżej decyzję SKO skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Aktowi organu odwoławczego zarzucił wadliwe ustalenia, ponownie powołując się na trudną sytuację zdrowotną i materialną w jakiej się znalazł wobec braku pomocy ze strony państwa. Dodatkowo złożył wniosek o zwolnienie z kosztów sądowych oraz o ustanowienie pełnomocnika z urzędu.

W odpowiedzi na złożony środek zaskarżenia Kolegium wniosło o jego oddalenie. W uzasadnieniu podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę. Wskazał, że w świetle art. 17 ust. 1 uśr świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje osobom, które nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Sąd przywołał również art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr i zauważył, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym.

Opierając się o powyższe, Sąd I instancji ocenił, że nie można skutecznie starać się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad samym sobą, w sytuacji stwierdzonej niezdolności do pracy. Zauważył też, że trudna sytuacja finansowa i życiowa może stanowić uzasadnienie dla przyznania świadczeń pomocy społecznej, jednak w zupełnie innym trybie, w innym postępowaniu.

Odnosząc się do pobieranej przez skarżącego niskiej renty socjalnej, wskazał, że wbrew stanowisku organu odwoławczego, fakt ten nie przesądza jednoznacznie o braku uprawnień do wyższego kwotowo świadczenia pielęgnacyjnego, oczywiście przy spełnieniu innych przesłanek.

Sąd I instancji zwrócił uwagę, że z art. 17 ust. 1 uśr wynika, że istotną cechą osób, którym przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Stwierdził, że w przytoczonym wyżej stanie faktycznym przesłanka ta nie została spełniona w sytuacji, gdy opieka ma dotyczyć samego skarżącego.

Wyraził również ocenę, że co do zasady rozstrzygnięcie SKO było poprawne. Sąd uznał też, że w sprawie nie doszło do naruszenia art. 7, 77 § 1, 80, 138 § 1 pkt 1 kpa, art. 17 ust. 1 uśr, ani też innych przepisów, w tym konstytucyjnych, w stopniu uzasadniającym uwzględnienie środka zaskarżenia. Powołując się na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: "ppsa").

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M.R., kwestionując go w całości i zarzucając Sądowi I instancji:

1. naruszenie prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie – w rozumieniu art. 174 pkt 1 ppsa, a mianowicie naruszenie art. 17 ust. 1 pkt 2 uśr, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na stwierdzeniu, że skarżący nie spełnia wymogu koniecznego do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, określonego w tym przepisie, a mianowicie wskazanie, że skarżący nie może sprawować opieki sam nad sobą, podczas gdy z zapisu pkt 2 wynika, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje "opiekunowi faktycznemu" nie ograniczając tylko i wyłącznie faktu sprawowania opieki do osób trzecich, co skutkowało niewłaściwą wykładnią wskazanego przepisu i odmową przyznania skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego;

2. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy – w rozumieniu art. 174 pkt 2 ppsa, a mianowicie: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa, polegające na oddaleniu skargi, pomimo niewzięcia pod uwagę całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach rozpoznawanej sprawy w celu stwierdzenia, czy naruszono prawo materialne i czy miało to na wynik sprawy, b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa, poprzez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organy administracyjne art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Podnosząc powyższe, wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania. Ponadto, zwrócił się o zasądzenie od SKO w Częstochowie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu obu instancji.

Na wstępie skargi kasacyjnej skarżący reprezentowany przez pełnomocnika z urzędu, przywołał zasady oceny środków zaskarżenia przez Naczelny Sąd Administracyjny, wskazał również na treść uchwały pełnego składu NSA z 26 października 2009 r., l OPS 10/09.

Uzasadniając zgłoszone w złożonym środku zaskarżenia zarzuty autor skargi kasacyjnej wskazał, że wbrew twierdzeniom Sądu l instancji, skarżący spełnia wszelkie warunki do przyznania mu świadczenia pielęgnacyjnego. Zauważył, że zgodnie z art. 17 ust. 1 uśr, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce lub ojcu 2) opiekunowi faktycznemu dziecka 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1111 ze zm., dalej: "uowr") 4) innym osobom na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. z 2019 r., poz. 2086 ze zm., dalej: "krio") ciąży obowiązek alimentacyjny z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności jeśli rezygnują lub nie podejmują zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad bliskimi osobami (...). Autor skargi kasacyjnej przywołał również regulacje określone w ust. 1a tego przepisu, konstatując, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje ,,opiekunowi faktycznemu'' nie wskazując jednocześnie, że opiekunem faktycznym musi być osoba trzecia. Zdaniem wnoszącego środek zaskarżenia, sam brak jednoznacznego wskazania przez ustawodawcę zakazu otrzymania świadczenia na samego siebie z tytułu sprawowanej opieki uznawać należy za dopuszczenie możliwości. Podał, że M.R. jest osobą, która jeszcze jako dziecko została dotknięta kalectwem obciążającym go do chwili obecnej. Stan jego zdrowia wymaga stałego zaangażowania (opieki) w walce z niepełnosprawnością, którą sprawuje sam skarżący, a co w konsekwencji uniemożliwia mu wykonywanie jakiejkolwiek pracy zarobkowej.

Autor skargi kasacyjnej przywołał również orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego i Naczelnego Sądu Administracyjnego, w ich świetle zarzucając Sądowi I instancji oraz organom administracji brak zastosowania w procesie orzeczniczym wykładni prokonstytucyjnej, uwzględniającej zasady równości i sprawiedliwości społecznej (art. 32 i 2 Konstytucji RP), zasady ochrony i opieki nad rodziną (art. 18 i art. 71 ustawy zasadniczej), a także wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP zasady demokratycznego państwa prawa. Podkreślił, że w jego ocenie przyjęta przez organy i Sąd językowa wykładnia art. 17 ust. 1 pkt 2 uśr jest niewystarczająca, wobec czego WSA zobligowany był do bezpośredniego zastosowania Konstytucji, z uwzględnieniem reguł wykładni systemowej i celowościowej, czego nie uczynił. Jego zdaniem, spełniając opiekę nad samym sobą skarżący wyręcza państwo, na którym ciąży obowiązek zapewnienia osobie niezdolnej do samodzielnej egzystencji opieki. Konkludując stwierdził, że skoro chory sam sobie zapewnia opiekę, to obowiązkiem państwa jest udzielić mu wsparcia, gdyż z tytułu sprawowanej opieki nad samym sobą nie podejmuje on zatrudnienia lub z niego zrezygnował.

W odniesieniu do naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, autor skargi kasacyjnej zwrócił uwagę, że w jego ocenie, zachowania organów nie można było zakwalifikować jako prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania. Przywołał przy tym wymogi prowadzenia postępowania przed organami w kontekście art. 77 § 1 kpa, art. 80 kpa konstatując, że brak należytego wyjaśnienia sprawy skarżącego niewątpliwe wpłynął na wynik postępowania, skoro w ocenie Sądu l instancji podstawą uzasadniającą oddalenie skargi było stwierdzenie, że w przypadku skarżącego nie może on starać się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad samym sobą.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Zarządzeniem z 25 lipca 2022 r., na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm., dalej: "uCOVID-19"), Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej sprawę skierował do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 ppsa, nie zachodzą. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Granice te wyznaczone są wskazanymi w środku zaskarżenia podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 ppsa), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ppsa).

Wniesiona w sprawie skarga kasacyjna została oparta zarówno na naruszeniu przepisów postępowania, jak i naruszeniu prawa materialnego. Taki stan rzeczy, co do zasady, w pierwszej kolejności wymaga rozważenia zasadności zarzutów procesowych, gdyż dopiero po dokonaniu oceny, że stan faktyczny sprawy został prawidłowo ustalony i nie doszło do istotnych uchybień procesowych, można przejść do oceny podstawy naruszenia prawa materialnego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie zauważyć trzeba, że autor skargi kasacyjnej, stawiając zarzut naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ppsa), wskazał na przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit a ppsa, którego naruszenia upatruje w oddaleniu skargi, w sytuacji "(...) nie wzięcia pod uwagę całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych rozpoznawanej sprawy w celu stwierdzenia, czy naruszono prawo materialne i czy miało to wpływ na wynik sprawy".

W tym miejscu wyjaśnić należy wnoszącemu skargę kasacyjną, że przywołana norma prawna odnosi się do sytuacji, gdy Sąd uchyla kwestionowane postanowienie, bądź decyzję organu w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Przepis ten rozpatrywać zatem trzeba w powiązaniu z przepisami prawa materialnego, gdyż służy on podważeniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia, która może być również kwestionowana za pomocą zarzutu naruszenia prawa materialnego - w ramach podstawy określonej w art. 174 pkt 1 ppsa) – nie zaś, jak błędnie uczynił to pełnomocnik skarżącego kasacyjnie - w ramach podstawy określonej w art. 174 pkt 2 ppsa. Art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa jest przepisem o charakterze wynikowym, stanowi więc podstawę działania Sądu I instancji w przypadku naruszenia przepisów prawa materialnego w procesie decyzyjnego rozstrzygania sprawy. Podnosząc zatem jego naruszenie, łącznie powołać należy inne przepisy, które zostały naruszone i implikują błędne zastosowanie lub niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa. Prawo materialne warunkuje bowiem kierunek podejmowanych przez organ administracji publicznej czynności procesowych zmierzających do dokonania ustaleń faktycznych mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. W konsekwencji stwierdzić należy, że norma art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, a taką właśnie podstawę naruszenia przepisów postępowania wskazał skarżący w złożonym środku zaskarżenia (str. 2 skargi kasacyjnej, pkt 2) a)).

Autor skargi kasacyjnej powinien mieć na uwadze, że w świetle powołanej wyżej podstawy kasacyjnej, ustalenia stanu faktycznego można podważać za pomocą zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa, w powiązaniu z odpowiednimi przepisami postępowania, nie zaś podnosząc zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego (zob. uchwała z 15 lutego 2010 r. i wyrok NSA z dnia 18 lutego 2009 r., sygn. akt I GSK 450/08, publ. Lex nr 516681, wyroki NSA: z dnia 5 października 2010 r.).

Podobnie rzecz się ma w sytuacji wskazanego naruszenia art. 145 § 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa. Wprawdzie zarzut ten mieści się w katalogu objętym art. 174 pkt 2 ppsa, jednak wobec braku precyzji w jego uzasadnieniu, polegającym na poprzestaniu na przytoczeniu treści zasad postępowania przed organami i konstatacji, że "brak należytego wyjaśnienia sprawy niewątpliwie wpłynął na wynik postępowania ...", nie może zostać oceniony jako argumentacja, pozwalająca Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na dokonanie jego walidacji. W sytuacji powoływania się w środku zaskarżenia na naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, koniecznym jest określenie na czym wadliwość taka polegała. Autor skargi kasacyjnej również takiego wyszczególnienia nie dokonał, tak w petitum skargi kasacyjnej, jak i w argumentacji uzasadnienia. Przywołane na wstępie związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podniesionymi w jej ramach zarzutami oznacza bowiem skorelowany z nim obowiązek po stronie wnoszącego skargę kasacyjną precyzyjnego wskazywania regulacji prawnych i okoliczności, których naruszenia doszukuje się w działaniu sądu pierwszej instancji. Zarzut naruszenia określonych przepisów musi być postawiony wyraźnie, z wyszczególnieniem każdej jednostki redakcyjnej przytaczanej normy prawnej, a uzasadnienie środka zaskarżenia winno nieprawidłowości te konkretyzować. W braku uzasadnienia konkretnego przepisu, brak jest podstaw i możliwości domniemywania przez Sąd, w jakim zakresie i dlaczego zdaniem strony doszło do naruszenia normy prawnej. Podkreślić tu trzeba, że elementy skargi kasacyjnej określa art. 176 ppsa, który nakłada na wnoszącego skargę kasacyjną obowiązek przytoczenia podstaw kasacyjnych (przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 tej ustawy) i ich uzasadnienie. Niespełnienie tych wymogów czyni zarzut naruszenia przepisów postępowania (albo – w odniesieniu do zarzutów naruszenia prawa materialnego - błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania), wadliwym. Należy bowiem mieć na względzie, że w myśl ww. przepisów i art. 183 § 1 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny nie jest nie tylko zobowiązany, a wręcz nie jest uprawniony do precyzowania za stronę zarzutów skargi kasacyjnej bądź do poszukiwania za nią naruszeń prawa, jakich mógł dopuścić się wojewódzki sąd administracyjny (zob. np.: wyroki NSA z: 7 stycznia 2010 r., II FSK 1289/08, z 19 stycznia 2015 r., I OSK 1882/13, z 15 maja 2015 r., OSK 2207/13, z 6 października 2015 r., I OSK 192/14 i I OSK 290/14, z 19 września 2017 r., II OSK 2590/16, czy z 25 maja 2021 r., II OSK 887/21).

Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że gdyby wadliwość zarzutu była możliwa do usunięcia w drodze rozumowania poprzez analizę argumentacji zawartej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, co w konkretnej sprawie nie jest w pełni możliwe, Sąd mógłby przeprowadzić kontrolę merytoryczną takiego wadliwego zarzutu. Działanie takie nie naruszałoby bowiem ani autonomii strony postępowania kasacyjnego do stanowienia o formie i treści zarzutów podnoszonych w postępowaniu kasacyjnym, ani też związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej na mocy art. 183 § 1 ppsa. Przy badaniu twierdzeń i zarzutów środka odwoławczego, jakim jest skarga kasacyjna, uwzględnić bowiem należy normę prawną w myśl której przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych. Norma ta wpisana została w art. 174 pkt 1 i 2 ppsa oraz art. 183 § 1 ppsa, na co wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanej również przez autora skargi kasacyjnej, uchwale z 26 października 2010 r., I OPS 10/09.

Wniesiona w ocenianej sprawie skarga kasacyjna w pełni prawidłowo sformułowanych i uzasadnionych zarzutów, w zakresie wadliwości postępowania (art. 174 pkt 2 ppsa), nie zawiera. Ograniczenie zaś uzasadnienia zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, 77 i 80 kpa, do: zacytowania treści powyższych norm prawa, wskazania na "brak należytego wyjaśnienia sprawy" i lakonicznego stwierdzenia, że organy prowadziły postępowanie w sposób niebudzący zaufania oraz nie podjęły działań zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i jej prawidłowego rozstrzygnięcia, nie może skutecznie podważyć ustalonego stanu faktycznego sprawy. Podnosząc zarzut naruszenia powyższych zasad, autor skargi kasacyjnej nie wykazał bowiem, na czym konkretnie (jakich działaniach organu, bądź braku działań) miałoby polegać naruszenie owych zasad postępowania administracyjnego, które organ naruszył, a Sąd I instancji naruszeń tych nie dostrzegł. Zauważyć tu należy, że naruszenie przez Sąd powołanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania mogło mieć miejsce jedynie wówczas, gdyby dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji nie dostrzegł on, że rozstrzygnięcie to narusza przepisy prawa, bądź odnajdując te błędy prawne niewłaściwie ocenił ich wpływ na wynik sprawy administracyjnej, przy czym w obu wypadkach ta wadliwość w rozumowaniu Sądu musi mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa wynika bowiem, że jeśli organ nie naruszył przepisów prawa, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści. Tylko bowiem takie naruszenia przepisów mogłyby uzasadniać zastosowanie przez Sąd I instancji środka przewidzianego w ww. przepisie.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie brak jest uzasadnionych podstaw do skutecznego postawienia Sądowi I instancji tego zarzutu, gdyż nie dopuścił się on naruszenia, które miałoby wpływ na podjęte rozstrzygnięcie. WSA zasadnie podzielił stanowisko organów, że postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie, a przepisy mające zastosowanie w niniejszej sprawie zostały właściwie zinterpretowane. Poczynione ustalenia przedstawiono zaś w uzasadnieniach podjętych decyzji w sposób rzetelny. Nie sposób więc kwestionować ustaleń faktycznych, które legły u podstaw zaskarżonego wyroku. Zakres prowadzonego przez organy postępowania dowodowego determinowany był treścią przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w tej sprawie.

Przechodząc do zarzutu naruszenia prawa materialnego wskazać należy, że zarzucane naruszenie prawa materialnego art. 17 ust. 1 pkt 2 uśr, polegające na przyjęciu przez Sąd I instancji błędnej wykładni tej normy i stwierdzeniu, że skarżący nie spełnia wymogu koniecznego do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, wobec braku możliwości sprawowania opieki samemu nad sobą – jako "opiekun faktyczny", należało również uznać za chybiony.

Zgodnie z art. 17 ust 1 uśr, w ówczesnym brzmieniu, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami krio, ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Mając na uwadze treść ww. przepisów uśr, Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 25 listopada 2013 r., I OPS 5/13, wskazał na zawarty w nich, ściśle określony katalog osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, ograniczony m.in. przesłanką pozostawania osobą, na której ciąży obowiązek alimentacyjny względem osoby będącej pod jej opieką (art. 17 ust 1 pkt 3 uśr). Zarówno w pierwotnej wersji tego przepisu (Dz. U. z 2003 r., nr 228, poz. 2255), jak i w toku kolejnych zmian ustawy (Dz. U. z 2004 r. nr 64, poz. 593, z 2005 r. nr 86, poz. 732, z 2006 r. nr 139, poz. 992, z 2007 r. nr 109, poz. 747, z 2008 r. nr 138, poz. 872, z 2008 r. nr 223, poz. 1456, z 2009 r. nr 97, poz. 800, z 2009 r. nr 129, poz. 1058, z 2010 r. nr 219, poz. 1706, z 2011 r. nr 205, poz. 1212, z 2012 r. poz. 959 i n.) świadczenie to przysługiwało członkom rodziny, na których spoczywał w stosunku do osoby wymagającej opieki obowiązek alimentacyjny. Pierwotnie miało to miejsce jedynie w wypadku opieki sprawowanej przez rodziców lub opiekunów nad dzieckiem. Następnie, wskutek wyroków Trybunału Konstytucyjnego z 18 lipca 2008 r., P 27/07 (OTK ZU-A 2008, nr 6 poz. 107) i z 22 lipca 2008 r., P 41/07 (OTK ZU-A 2008, nr 6, poz. 109), oceniających jako sprzeczne z Konstytucją RP pominięcie wśród osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego innych członków rodziny sprawujących opiekę nad niepełnoletnim, niesprawnym członkiem rodziny, a także nad innym członkiem rodziny wymagającym opieki, krąg osób uprawnionych do tego świadczenia został przez ustawodawcę rozszerzony. Pamiętać jednak należy, że pomimo kolejnych regulacji prawnych wymóg, by osoba świadcząca opiekę była obciążona w stosunku do podopiecznego obowiązkiem alimentacyjnym, pozostał w mocy. Ustawodawca uznawał bowiem, że jednym z warunków koniecznych powstania prawa do tego świadczenia było, by opiekę wykonywała osoba obciążona wobec podopiecznego obowiązkiem alimentacyjnym. Mimo wielokrotnych zmian ustawy o świadczeniach rodzinnych od warunku tego prawodawca nie odstąpił.

Stosownie do art. 128 krio, obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem; jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych – obciąża bliższych stopniem przed dalszymi (art. 129 § 1 krio). Krewnych w tym samym stopniu obciąża obowiązek alimentacyjny w częściach odpowiadających ich możliwościom zarobkowym i majątkowym (art. 129 § 2 krio). Nadto z mocy art. 23 i 27 krio także małżonkowie zobowiązani są do wzajemnej pomocy oraz przyczyniania się do zaspokajania potrzeb rodziny, którą przez swój związek założyli. Co więcej, w myśl art. 130 krio obowiązek jednego małżonka do dostarczania środków utrzymania drugiemu małżonkowi po rozwiązaniu lub unieważnieniu małżeństwa albo po orzeczeniu separacji wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych tego małżonka. Przepisy krio regulują również zasady w zakresie obowiązku alimentacyjnego osób pozostających w stosunku przysposobienia.

W relacji do przepisów krio, art. 17 ust 1 uśr jednoznacznie wskazuje więc katalog osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, ograniczając go do osób zobowiązanych do alimentacji. W ocenie Składu orzekającego, przywołana treść omawianych przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych jest jasna, a ustalenie z niego normy prawnej nie wymaga szczególnych zabiegów interpretacyjnych i jest możliwa przy zastosowaniu wyłącznie wykładni gramatycznej.

W tym miejscu zauważyć należy, że już sama przedstawiona wyżej argumentacja wyklucza zasadność zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego w zakresie art. 17 ust. 1 pkt 2 uśr. Podjęta bowiem przez autora skargi kasacyjnej próba włączenia do zamkniętego katalogu osób objętych uprawnieniem do wnioskowania o świadczenie pielęgnacyjne osoby sprawującej opiekę nad samą sobą - jako "opiekuna faktycznego", w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, pozostać musi bezskuteczna. Niewątpliwym jest bowiem, że M.R. do powyższego katalogu osób nie należy.

Dodatkowego zauważenia wymaga, że autor skargi kasacyjnej zdaje się pomijać część powoływanej normy prawnej (art. 17 ust. 1 pkt 2 uśr ) i w sytuacji, gdy przepis ten dotyczy "opiekuna faktycznego dziecka", skarżący kasacyjnie podejmuje próbę rozszerzenia kręgu podmiotów objętych opisywaną normą o instytucję "opiekuna faktycznego". M.R., jako osoba urodzona w 1992 r., bez żadnych wątpliwości jest osobą dorosłą, a więc już nawet z tej przyczyny nie można objąć go dyspozycją wskazywanego przepisu. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany i jasny jest pogląd, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej (z art. 17 ust. 1 pkt 2 uśr), przysługuje jak najbardziej opiekunowi faktycznemu, ale dziecka, nie zaś osoby dorosłej.

Podobnie, za chybioną i całkowicie bezzasadną, uznać należy argumentację przedstawioną w uzasadnieniu środka zaskarżenia, sugerującą, że brak możliwości podjęcia przez skarżącego zatrudnienia powodowany jest opieką nad nim samym. Autor skargi kasacyjnej pomija zupełnie, że fakt ten wynika z treści orzeczenia lekarza orzecznika ZUS z 30 lipca 2019 r. - o całkowitej niezdolności do pracy w związku z naruszeniem sprawności organizmu, powstałym przed ukończeniem 18 roku życia, nie zaś – jak sugeruje pełnomocnik – z faktu sprawowanej nad sobą opieki.

Naczelny Sąd Administracyjny, dostrzegając trudną sytuację skarżącego oraz oceniając jako bezsporny fakt pozostawania przez niego bez zatrudnienia i brak możliwości podjęcia pracy zarobkowej, nie może jednak odstąpić od orzekania w granicach obowiązujących przepisów prawa, a te nie pozwalają na przyjęcie, że Sąd I instancji nieprawidłowo ocenił stan sprawy i naruszył powołany przepis prawa materialnego oraz wskazane w zarzutach środka odwoławczego zasady konstytucyjne.

W odniesieniu do przywołanego w skardze kasacyjnej orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, Sąd orzekający w sprawie w pełni podziela wyrażone w nim stanowiska, jednakże wskazuje, że pozostają one bez wpływu na prawidłowość wyroku WSA w Gliwicach z 25 września 2020 r., w sprawie II SA/Gl 230/20. Przywołać tu można np. wyroki z 15 listopada 2006 r., P 23/05 (OTK ZU-A 2006, nr 10, poz. 151), z 18 lipca 2008 r., P 27/07 czy z 22 lipca 2008 r., P 41/07, którymi to Trybunał Konstytucyjny wyraził pogląd, że z woli ustawodawcy nie sam fakt opieki nad osobą niepełnosprawną, czy też rezygnacja dla jej sprawowania z zatrudnienia, lecz szczególna więź prawna pomiędzy osobą opiekuna a osobą niepełnosprawną wyróżnia grupę uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Co należy podkreślić cechą istotną podmiotów potencjalnie uprawnionych do tego świadczenia jest rezygnacja z zatrudnienia dla wywiązania się z szeroko rozumianego obowiązku alimentacyjnego. Celem tych regulacji jest, bowiem, to by osoba zmuszona do rezygnacji z zatrudnienia w wykonaniu ciążącego na niej obowiązku alimentacyjnego sama nie popadła w niedostatek, tracąc źródło utrzymania. Nie jest natomiast intencją ustawodawcy wspieranie wszystkich osób, które dobrowolnie podejmują się opieki nad niepełnosprawnym członkiem szeroko rozumianej rodziny.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa oczywiście, że wykładnia gramatyczna może, a nawet powinna być uzupełniona innymi jej rodzajami, lecz ma ona podstawowe znaczenie dla ustalenia rzeczywistego znaczenia konkretnego przepisu. Dokonując interpretacji tekstu prawnego trzeba bowiem kierować się przede wszystkim znaczeniem słów danego języka etnicznego oraz założeniem, że ustawodawca był racjonalny, gdy używał takich a nie innych wyrazów i nie może a priori przyjmować, że określonych słów użyto w tekście prawnym bez wyraźnej ku temu potrzebie (uchwała siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 czerwca 1998 r., FPS 9/97).

Żadna wykładnia nie może jednak prowadzić do skutków oczywiście sprzecznych z wyraźnym brzmieniem przepisu (contra legem), czy też prowadzić do odmowy zastosowania przepisu w brzmieniu ustalonym przez ustawodawcę poprzez wykreowanie nowej, niewynikającej z gramatycznego brzmienia przepisu, normy prawnej. Prowadziłoby to do sytuacji, w której podmioty dokonujące interpretacji przepisów prawa w procesie jego stosowania, wkraczałyby w obszar wyłącznie zarezerwowany do kompetencji władzy ustawodawczej, łamiąc tym samym zasadę demokratycznego państwa prawnego oraz zasadę trójpodziału władz, gdyż zamiast zweryfikować poprawność zastosowania przez organy administracji obowiązującego prawa, poprzez twórczą interpretację dokonywałyby jego stanowienia. Niedopuszczalne jest tymczasem sądowe uzupełnianie ustawowego katalogu uprawnień socjalnych, gdyż art. 2, art. 18, art. 32 i art. 71 Konstytucji RP nie mogą być samoistnym źródłem roszczeń. Mieć tu należy na uwadze, że przepisy te zawierają treść normatywną nienadającą się do zbudowania podstawy prawnej rozstrzygnięcia sporu o prawo podmiotowe, ani też nie umożliwiają oparcia na nich orzeczenia zasądzającego roszczenie. Są one raczej źródłem gwarancji, nie praw, a tym samym spełniają rolę wzorca konstytucyjnego, określającego w sposób ogólny zakres i formy zabezpieczenia społecznego. Uzupełniając, czy pomijając niektóre z przesłanek ustawowych z powołaniem się na zasady konstytucyjne, sąd administracyjny faktycznie wchodziłby w rolę Trybunału Konstytucyjnego.

Nie można zatem, opierając się na ogólnych zasadach konstytucyjnych wyprowadzać wniosków, że prokonstytucyjna wykładnia art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych pozwala przyjąć, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje również osobie, która sprawuje opiekę nad samą sobą.

Kierując się przedstawionymi wyżej argumentami, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w świetle art. 17 ust. 1 pkt 2 uśr, brak jest akceptowalnej przepisami prawa możliwości uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad samym sobą.

W tych okolicznościach Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa, oddalił skargę kasacyjną, jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.