Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 55/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-01-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 124b
journal: Dz.U. 2016 poz 2147
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mariola Kowalska Sędziowie sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 27 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 61/18 w sprawie ze skargi [...] S.A. z siedzibą w G. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...] w przedmiocie udostępnienia nieruchomości 1) uchyla zaskarżony wyrok w całości, zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty G. z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...]; 2) zasądza od Wojewody [...] na rzecz [...] S.A. z siedzibą w G. kwotę 1137 (tysiąc sto trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 27 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 61/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] S.A. z siedzibą w G. na decyzję Wojewody [...] z [...] listopada 2017 r., nr [...], w przedmiocie udostępnienia nieruchomości, oddalił skargę.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W dniu [...] października 2016 r. do Starosty G. wpłynął wniosek [...] S.A. z siedzibą w G. o zobowiązanie właściciela nieruchomości do jej udostępnienia w celu wykonania czynności związanych z remontem napowietrznej linii elektroenergetycznej SN-15 kV relacji GPZ [...], polegających na wymianie fundamentów, słupów, przewodów oraz izolatorów. Wnioskodawca wskazał na konieczność przeprowadzenia remontu linii ze względu na jej zły stan techniczny oraz zapewnienia jej dalszego bezpiecznego i niezakłóconego funkcjonowania. Wnioskodawca wskazał, że strony nie doszły do porozumienia w kwestii wyrażenia zgody na przeprowadzenie przedmiotowego remontu.

Starosta G. przeprowadził rozprawę administracyjną, a pismami z [...] stycznia, [...] marca i [...] kwietnia 2017 r. zwrócił się do wnioskodawcy o przedstawienie dokumentacji technicznej planowanych prac oraz wskazanie parametrów technicznych istniejącej linii. W odpowiedzi uzyskał informację, że planowany remont dotyczy fragmentów linii [...], a w jego wyniku nie zmieni się lokalizacja słupów. Ewentualna dokumentacja jest dopiero przygotowywana i będzie podlegała ocenie właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej.

W świetle powyższego, decyzją z [...] lipca 2017 r., znak: [...], Starosta G. odmówił zobowiązania K. S., właściciela nieruchomości położonej w W., gm. G., oznaczonej jako działka nr [...] zapisanej w [...], do jej udostępnienia [...] S.A. w celu wykonania czynności związanych z remontem napowietrznej linii elektroenergetycznej SN-15 kV relacji GPZ [...]. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że zakres opisanych przez wnioskodawcę prac nie mieści się w definicji remontu istniejącej linii elektroenergetycznej, a skoro tak, to podstawą do zobowiązania właściciela nieruchomości do jej udostępnienia nie może być art. 124b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm., dalej "u.g.n.").

Od powyższej decyzji odwołanie złożyła [...] S.A. z siedzibą w G.

Decyzją z [...] listopada 2017 r., nr [...], Wojewoda [...], po rozpatrzeniu ww. odwołania, utrzymał w mocy decyzję Starosty G. z [...] lipca 2017 r.

Organ odwoławczy wskazał, że regulacja zawarta w art. 124b u.g.n. jest rodzajem czasowego wywłaszczenia, polegającym na ograniczeniu prawa własności lub prawa użytkowania wieczystego. Mając na uwadze szczególną ochronę uprawnień właścicielskich do nieruchomości, gwarantowaną przepisami prawa powszechnie obowiązującego, wszelkie ograniczenia w tym względzie są zawsze wyjątkami i powinny następować jedynie w ściśle określonych prawem sytuacjach. Organ, orzekając o obowiązku udostępnienia nieruchomości, musi być pewien, a następnie wykazać to w uzasadnieniu decyzji, że zaszły wszystkie ustawowe przesłanki uprawniające wydanie takiego rozstrzygnięcia, oraz że w sposób wyczerpujący został zebrany i rozpatrzony cały materiał dowodowy.

Warunkiem koniecznym do wydania decyzji w trybie art. 124b u.g.n. jest ustalenie, w trakcie postępowania administracyjnego, na podstawie dowodów przedłożonych przez wnioskodawcę, jak i tych pozyskanych z urzędu, potrzeby wykonania prac wskazanych w tym przepisie oraz wykazanie braku zgody właściciela nieruchomości, na której posadowiona jest infrastruktura, na dobrowolne jej udostępnienie. W świetle przedłożonych przez wnioskodawcę dokumentów warunek podjęcia próby uzyskania zgody właściciela nieruchomości na dobrowolne jej udostępnienie organ uznał za spełniony. Z treści art. 124b ust. 1 u.g.n. nie wynika konieczność przedkładania szczególnych dowodów uzasadniających potrzebę wykonania wskazanych tam prac. Subiektywna ocena podmiotu zarządzającego daną infrastrukturą jest zatem wystarczającą przesłanką do uznania niezbędności ich przeprowadzenia.

Wojewoda powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 16 grudnia 2015 r., sygn. akt II SA/Bd 1319/15, w którym stwierdzono, że zmiana parametrów technicznych linii napowietrznej musi wynikać z dokumentacji technicznej. Starosta, w celu dokładnego zbadania stanu faktycznego sprawy, w tym ustalenia parametrów technicznych i użytkowych funkcjonującej oraz planowanej linii [...], zwrócił się do inwestora m.in. o szczegółowe wskazanie tych danych. W odpowiedzi uzyskał jedynie informacje, że jest ona w trakcie realizacji i dopiero po uzyskaniu tytułów prawnych do nieruchomości zostanie przekazana celem uzyskania niezbędnych pozwoleń.

W oparciu o pozyskane informacje, analizę zgromadzonego materiału dowodowego oraz biorąc pod uwagę rozpatrywane inne sprawy z zakresu zobowiązania do udostępnienia nieruchomości w związku z pracami planowanymi na linii elektroenergetycznej Wojewoda stwierdził, że zakres planowanych w niniejszej sprawie robót wykracza poza definicję remontu.

Organ, rozstrzygając sprawę, wziął pod uwagę zakres prac planowanych na całej linii energetycznej [...], która stanowi obiekt budowlany. Jak poinformował wnioskodawca, planowane prace dotyczą całej linii elektroenergetycznej [...] wraz z odgałęzieniami o długości 36 km. Będą one polegały na wymianie fundamentów, słupów, i przewodów. Nie zmieni się długość linii.

W świetle powyższego, mimo braku dokładnych danych technicznych, Wojewoda nie zgodził się ze stwierdzeniem, że zakres wymienionych prac stanowi remont istniejącej linii elektroenergetycznej, a skoro tak, to w przedmiotowej sprawie nie ma zastosowania art. 124b u.g.n.

Następnie Wojewoda, uwzględniając art. 3 pkt 8 ustawy Prawo budowlane, dokonał oceny, czy planowane prace mogą być potraktowane jako remont. Organ doszedł do wniosku, że remont nie może, tak jak w przedmiotowej sprawie, polegać na całkowitej lub częściowej rozbiórce obiektu (wymiana fundamentów, słupów, izolatorów i przewodów na 36 km linii), a następnie jego wznoszeniu od nowa. Zakres i rodzaj prac wskazanych we wniosku i załącznikach sugeruje, w opinii Wojewody, określoną w art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego "przebudowę", przez którą należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Zgodnie z art. 3 pkt 3a Prawa budowlanego, parametrem charakterystycznym obiektu liniowego (w niniejszej sprawie napowietrznej linii 15 kV), jest jego długość i ta w przedmiotowej sprawie, jak zapewnia inwestor, nie ulega zmianie. Zmianie ulegają natomiast podstawowe elementy konstrukcyjne linii, tj. słupy oraz przewody, co uniemożliwia zakwalifikowanie robót do kategorii remontu czy konserwacji.

Skargę na powyższą decyzję złożyła [...] S.A. z siedzibą w G., zarzucając jej naruszenie m.in. art. 124b u.g.n. w zw. z art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego poprzez błędną interpretację, sprzeczną z treścią i interpretacją tych przepisów oraz art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.

Organ odwoławczy, w odpowiedzi na skargę, wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił.

Sąd wojewódzki przypomniał, że zgodnie z art. 124b ust. 1 u.g.n., starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji, zobowiązuje właściciela, użytkownika wieczystego lub osobę, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości do udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń, nienależących do części składowych nieruchomości, służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, a także usuwaniem z gruntu tych ciągów, przewodów, urządzeń i obiektów, jeżeli właściciel, użytkownik wieczysty lub osoba, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości nie wyraża na to zgody. Wynika z tego, że udostępnienie nieruchomości na rzecz podmiotu zawiadującego instalacją służącą do dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, oraz niezbędnymi do jej działania obiektami i urządzeniami, następuje na wniosek tego podmiotu w sytuacji, gdy zachodzi konieczność przeprowadzenia prac remontowych, konserwujących lub eliminujących skutki zaistniałej awarii.

Przytoczony przepis przewiduje szczególny wypadek czasowego ograniczenia wykonywania prawa własności na podstawie decyzji administracyjnej, stanowiący postać wywłaszczenia. Właściciel ograniczany jest w swoim prawie w ten sposób, że musi znosić korzystanie z nieruchomości przez osoby trzecie w sposób wynikający z komentowanego artykułu i określony w decyzji zezwalającej na korzystanie z nieruchomości. Okoliczność, że mamy do czynienia z ograniczeniem prawa własności, determinuje ścieśniającą wykładnię ww. przepisu.

Zasadnie, zdaniem Sądu, organ wskazał, że w celu określenia pojęcia "remontu" należy odwołać się do definicji "remontu" zawartej w art. 3 pkt 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332). Zgodnie z tym przepisem, przez remont należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych, niż użyto w stanie pierwotnym. Dokonując analizy powyższej definicji stwierdzić należy, że aby określone czynności zakwalifikować można było jako remont, muszą być one oparte na wskazanych przez ustawodawcę podstawach: prace należy wykonać w obiekcie, który już istnieje i nie mogą one prowadzić do zmiany pierwotnego stanu obiektu, nie będąc jednocześnie jego konserwacją. Remont zatem nie może stanowić ani przebudowy, ani rozbudowy, nadbudowy czy zmiany przeznaczenia obiektu. Ustawodawca zezwolił przy tym na stosowanie wyrobów budowlanych innych, niż użyto w stanie pierwotnym.

Przebudowa natomiast zdefiniowana została w art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego i przez pojęcie to należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji.

Zdaniem Sądu wojewódzkiego, z zestawienia ww. przepisów wynika, że zasadniczą różnicę pomiędzy tymi dwoma pojęciami z zakresu prawa budowlanego stanowi zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, którą wyklucza remont, a która stanowi o istocie przebudowy. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że w wyniku remontu nie może powstać obiekt budowlany o innych parametrach technicznych lub użytkowych, niż obiekt pierwotny. Jeżeli zatem w wyniku wykonywanych robót budowlanych nastąpi zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem parametrów charakterystycznych dla kształtu całego obiektu budowlanego, takich jak jego kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość lub liczba kondygnacji, będziemy mieli do czynienia z przebudową. Jeżeli zaś wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegać będzie na odtworzeniu stanu pierwotnego, nie będąc bieżącą konserwacją, będzie to remont.

Rzeczą organu w niniejszym postępowaniu było zatem ustalenie czy zakres i planowany efekt robót budowlanych zamierzonych przez inwestora doprowadzi do zmiany parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, czy też polegać będzie wyłącznie na odtworzeniu stanu pierwotnego istniejącego obiektu budowlanego bez zmiany jego parametrów użytkowych lub technicznych. Przy czym, aby było to w ogóle możliwe, inwestor (skarżąca) jest zobowiązany do określenia zakresu planowanych prac (przedłożenia dokumentacji technicznej), w szczególności do wskazania parametrów nowych słupów i przewodów. Wbrew twierdzeniom skarżącej, dane te nie stanowią braków formalnych wniosku (czego nie twierdził sam organ, wzywając skarżącą do złożenia dodatkowych wyjaśnień w trybie art. 50 k.p.a.), lecz są niezbędne dla oceny merytorycznej złożonego wniosku. Skarżąca w piśmie z [...] marca 2017 r. stwierdziła nawet, że nie posiada dokumentacji technicznej planowanego remontu linii, której dotyczyło postępowanie, gdyż jest ona w trakcie przygotowania. Z powyższego wynika, że organ nie dysponował wszystkimi danymi niezbędnymi do ustalenia pełnego zakresu planowanych prac, co uniemożliwiło ustalenie, czy stanowią one konserwację lub remont, o których mowa w art. 124b ust. 1 u.g.n.

Sąd podkreślił, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z obiektem liniowym – napowietrzną linią elektroenergetyczną. Determinuje to pewną specyfikę oceny prac wykonywanych w ramach takiego obiektu. W świetle art. 3 pkt 3a Prawa budowlanego, obiekt liniowy stanowi obiekt budowlany, a więc linia energetyczna stanowi obiekt budowlany jako całość i z tej perspektywy należy oceniać prace wykonywane na obiekcie liniowym. Jeżeli zatem roboty budowlane prowadzone są w stosunku do całego obiektu, a tylko realizowane są etapami w stosunku do poszczególnych jego fragmentów i de facto efektem tych robót będzie demontaż całej linii przesyłowej (lub znacznej jej części) i zastąpienie jej nową substancją, to tym samym nie można takich robót kwalifikować jako remontu, lecz jako przebudowę lub odbudowę obiektu budowlanego. Dopuszczalność kwalifikacji robót budowlanych jako remontu dotyczy sytuacji, gdy w wyniku prac polegających na wymianie słupów i przewodów na części linii czy trakcji elektrycznej nie dojdzie do zmiany parametrów technicznych, takich jak zmiana napięcia, długości linii napowietrznej, zmiana jej przebiegu, zmiana wysokości, miejsca lub sposobu posadowienia poszczególnych słupów, zwiększenie mocy lub zwiększenie pola elektromagnetycznego (zmiana tych parametrów oznacza, że nie jest to remont, lecz np. przebudowa w rozumieniu art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego) i gdy zamierzone prace nie dotyczą całego obiektu budowlanego (demontażu całej linii przesyłowej), lecz tylko określonego jego fragmentu. Z powyższego wynika, że nie jest możliwe kwalifikowanie działań na przedmiotowych działkach odmiennie niż na pozostałej części linii elektroenergetycznej [...], która ma być objęta wskazanym przez skarżącą remontem. Wszystkie prace przewidziane do wykonania na całej linii jako obiekcie budowlanym muszą mieścić się w pojęciu remontu. Pozostałe parametry planowanych prac są natomiast nieznane, co uniemożliwia ocenę, czy spełniają one warunki określone w art. 124b ust. 1 u.g.n. Skoro skarżąca, pomimo wezwań organu, nie doprecyzowała ww. danych, organ nie mógł wydać decyzji zgodnej z wnioskiem.

W ocenie Sądu, skarżąca słusznie wskazuje (czego zresztą nie kwestionuje organ), że art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego dopuszcza zastosowanie wyrobów budowlanych innych, niż użyto pierwotnie. Podnosząc, że w przedmiotowej sprawie ze względów technologicznych niemożliwym i nieuzasadnionym jest zastosowanie dokładnie takich samych materiałów, jak w czasie jej powstania, oraz że nie ma konieczności wymiany przewodów na identyczne, jak używane obecnie, zaś rozwiązania technologiczne przyjęte przez skarżącą są zgodne z aktualnie obowiązującymi Polskimi Normami, skarżąca nie zauważa, że konieczność zastosowania, ze względów technologicznych, innych wyrobów, niż użyto pierwotnie, jest możliwa pod warunkiem, że wskutek tego nie dojdzie do powstania obiektu budowlanego o innych parametrach technicznych lub użytkowych, niż obiekt pierwotny. W niniejszej sprawie, w ocenie Sądu, nie można jednak ustalić, z uwagi na postawę inwestora, czy wskutek zmiany przekroju przewodów właściciel obiektu budowlanego będzie mógł go wykorzystywać w szerszym zakresie niż dotychczas (czy będzie miał zwiększone możliwości przesyłania energii elektrycznej).

Wobec tego, zdaniem Sądu, organ zasadnie uznał, że nie było podstaw do kwalifikacji określonych we wniosku prac jako remontu lub konserwacji, a w konsekwencji do wydania decyzji zobowiązującej, o której mowa w art. 124b ust. 1 u.g.n.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...] S.A. z siedzibą w G., zaskarżając go w całości.

Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 124b ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego w zw. z art. 3 pkt 3a Prawa budowlanego w zw. z art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię skutkującą uznaniem przez Sąd, że zakres planowanych przez stronę skarżącą prac wykracza poza definicję remontu, co z kolei skutkowało oddaleniem skargi strony skarżącej, podczas gdy charakter przedmiotowych prac spełnia wszelkie przesłanki pozwalające uznać je za remont w rozumieniu przepisu art. 124b ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego, a co za tym idzie spełnione zostały również przesłanki udostępniania nieruchomości stronie skarżącej w celu wykonania czynności związanych z remontem urządzeń przesyłu energii elektrycznej.

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono też naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 1 3 k.p.a. poprzez niedostrzeżenie przez Sąd, że Wojewoda [...] naruszył wskazane przepisy postępowania administracyjnego, a w konsekwencji nieuchylenie przez Sąd decyzji Wojewody [...], pomimo że organ ten nie dokonał wyczerpującego zebrania i rozważenia materiału dowodowego.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie skargi skarżącej, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy, zasądzenie od strony przeciwnej na jej rzecz kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Zarządzeniem z [...] sierpnia 2021 r., sygn. akt I OSK 55/19 Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej poinformował strony, że Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadza rozprawę wyłącznie zdalnie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość, jeżeli wszystkie strony posiadają możliwości techniczne uczestniczenia w rozprawie zdalnej przy użyciu informatycznej aplikacji. Jeżeli którakolwiek z wezwanych stron oświadczy, że nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej lub nie zajmie stanowiska w tej kwestii, sprawa zostanie skierowana na posiedzenie niejawne.

Wobec powyższego, strony zostały wezwane do zajęcia stanowiska w przedmiocie rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym.

W związku z tym, że nie wszystkie strony zajęły stanowisko w ww. zakresie, zarządzeniem z [...] października 2021 r., sygn. akt I OSK 55/19, Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 ze zm., dalej jako "ustawa COVID-19") zarządził skierowanie sprawy na posiedzenie niejawne celem rozpoznania skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15zzs4 ust. 1 ustawy COVID-19 w brzmieniu od 3 lipca 2021 r. (Dz. U. z 2021 r., poz. 1090), w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich Naczelny Sąd Administracyjny nie jest związany żądaniem strony o przeprowadzenie rozprawy. Zgodnie z ust. 3 powołanego przepisu, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W niniejszej sprawie Sąd uznał rozpoznanie sprawy za konieczne, zaś wobec braku zgody wszystkich stron postępowania na przeprowadzenie rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy COVID-19.

W myśl art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej jako "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Na wstępie należy wskazać, że rozpoznawana obecnie sprawa o sygn. akt I OSK 55/19 jest kolejną sprawą dotyczącą udostępnienia nieruchomości w celu dokonania czynności związanych z remontem linii napowietrznej SN-15 kV relacji GPZ [...]. Decyzje wydawane w tych sprawach, a następnie wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy były przedmiotem skarg kasacyjnych [...] S.A. Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: z 26 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 2783/18; z 25 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 2790/18, sygn. akt I OSK 3846/18, sygn. akt 3849/18; z 13 marca 2020 r., sygn. akt I OSK 2202/18, sygn. akt I OSK 2200/18, sygn. akt I OSK 2199/18, sygn. akt 2201/18, sygn. akt I OSK 2197/18, sygn. akt I OSK 2198/18, sygn. akt I OSK 2196/18, sygn. akt I OSK 2195/18 i z 24 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 1603/18 (wyroki dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako "CBOSA"), uchylił wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy oraz uchylił zaskarżone decyzje Wojewody [...] oraz utrzymane w mocy decyzje Starosty odmawiające zobowiązania właścicieli nieruchomości do udostępnienia części nieruchomości [...] S.A., w związku z planowanym remontem tej linii.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela stanowisko wyrażone w powołanych wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Skarga kasacyjna została oparta na obydwu podstawach wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Ponieważ zakres koniecznego postępowania dowodowego wyznaczają przesłanki określone przepisami prawa materialnego, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty dotyczące przepisów prawa materialnego.

Usprawiedliwiony okazał się zarzut błędnej wykładni art. 124b ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 3 pkt 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm., dalej jako "p.b.") w zw. z art. 3 pkt 3a p.b. w zw. z art. 3 pkt 6 p.b.

Zgodnie z art. 124b ust. 1 u.g.n. starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji zobowiązuje właściciela, użytkownika wieczystego lub osobę, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości do udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń, nienależących do części składowych nieruchomości, służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, a także usuwaniem z gruntu tych ciągów, przewodów, urządzeń i obiektów, jeżeli właściciel, użytkownik wieczysty lub osoba, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości nie wyraża na to zgody.

Zatem warunkiem dopuszczalności wydania decyzji na podstawie art. 124b ust. 1 u.g.n. jest wykazanie braku zgody podmiotów praw rzeczowych na udostępnienie nieruchomości oraz zaistnienie okoliczności dotyczących celu jej zajęcia (M. Wolanin, w: J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 831-832, nb 4 do art. 124b). Przesłanka braku zgody właściciela działki nr [...] została bezspornie spełniona.

W piśmie z [...] października 2016 r. działający w imieniu Spółki J. K. wniósł na podstawie art. 124b u.g.n. o wydanie decyzji zobowiązującej właściciela do udostępnienia nieruchomości stanowiącej działkę o nr [...] w celu przeprowadzenia remontu istniejącej linii napowietrznej SN-15 kV relacji GPZ [...], wskazując że remont linii polegał będzie na wymianie wszystkich słupów i ich fundamentów oraz przewodów. Wskazał, że trasa remontowanej linii pozostaje bez zmian. Określił czas zajęcia nieruchomości oraz teren niezbędny do przeprowadzenia prac. Pełnomocnik inwestora wskazał, że remont linii jest konieczny ze względu na jej zły stan techniczny i konieczność zapewnienia jej dalszego bezpiecznego i niezakłóconego funkcjonowania.

Pozostaje zatem problem zakwalifikowania planowanych robót jako przebudowy albo remontu (poza sporem pozostaje, że prac tych nie można uznać za konserwację albo usunięcie awarii).

Wbrew ocenie Sądu pierwszej instancji, treść wniosku, załączonej do wniosku mapy i dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy (w tym Wytycznych programowych na remont kapitalny linii SN-15 kV GPZ [...] wraz z odgałęzieniami z lipca 2014 r. w sposób wystarczający wskazuje, że prace budowlane, mające być realizowane na ww. działkach, mieszczą się w dyspozycji art. 124b ust. 1 u.g.n.

Warunkiem uznania planowanych robót jako przewidzianych w art. 124b ust. 1 u.g.n. czynności związanych z remontem przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej jest wykazanie, że roboty te spełniają przesłanki określone w art. 3 pkt 8 p.b. Roboty (czynności) remontowe w rozumieniu art. 124b ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 3 pkt 8 p.b., wykonywane w istniejącym obiekcie budowlanym, muszą polegać na odtworzeniu (także z użyciem innych niż pierwotnie wyrobów) stanu pierwotnego (nie stanowiąc bieżącej konserwacji), bez zmiany parametrów użytkowych lub technicznych obiektu (co stanowiłoby przebudowę w rozumieniu art. 3 pkt 7a p.b., a co w sprawie nie ma miejsca), w tym bez zmiany charakterystycznych parametrów, jak np. powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość (gdyż zmiana w tym zakresie prowadzi do rozbudowy lub nadbudowy w rozumieniu art. 3 pkt 6 p.b.; W. Piątek w: red. A. Gliniecki, Prawo budowlane. Komentarz, Wolters Kluwer 2016, s. 65-66, uw. 13).

Naczelny Sąd Administracyjny w całości podziela pogląd wyrażony we wskazanych wyżej wyrokach, że nie można zamieszczonych w p.b. definicji przenosić wprost na grunt art. 124b u.g.n., bez uwzględnienia specyfiki regulacji i sytuacji faktycznej, jak również nie można poprzestawać na definicjach p.b. z pominięciem obowiązków operatora systemu przesyłowego, o których mowa w ustawie z dnia 10 kwietnia 1997 r. – Prawo energetyczne (Dz. U. z 2017 r. poz. 220 ze zm. i dalej jako "p.e."). Przy analizie art. 124b u.g.n. należy sięgać do uregulowań p.e. w zakresie obowiązków operatorów i sposobu realizacji tych obowiązków. Możliwość przewidziana w art. 124b u.g.n. stanowi jedynie narzędzie do ich wypełniania, zgodnie z wymogami art. 4 ust. 1 p.e. Są to zatem dodatkowe wymagania, nieznajdujące swej podstawy w p.b. Zgodnie z art. 9c ust. 2 pkt 1 i 3 p.e. ma być zagwarantowane bezpieczeństwo oraz "niezawodność funkcjonowania systemu elektroenergetycznego". Wobec tego przeprowadzenie działań mających na celu remont sieci w sposób gwarantujący niezawodność funkcjonowania systemu elektroenergetycznego może być uznane za remont w rozumieniu art. 124b u.g.n. Celem art. 124b u.g.n. jest przede wszystkim stworzenie warunków prawnych do utrzymania przewodów i urządzeń przesyłowych niebędących częściami składowymi nieruchomości, za których stan odpowiedzialne są przedsiębiorstwa przesyłowe. Ponadto istotą art. 124b u.g.n. jest przyznanie przedsiębiorstwom energetycznym instrumentu pozwalającego na realizację celów publicznych (art. 6 pkt 2 u.g.n.), które nałożone zostały na nie przepisami p.e. i wiążą się z utrzymywaniem zdolności urządzeń, instalacji i sieci do realizacji zaopatrzenia odbiorców w paliwa lub energię.

W orzecznictwie sądów administracyjnych formułuje się także przekonujący pogląd, że wymiana słupa elektroenergetycznego, stanowiącego element składowy linii elektroenergetycznej, prowadząca do posadowienia w miejscu dotychczasowym nowego słupa (m.in. wykonanego z nowego materiału, w nowej technologii), może być kwalifikowana jako remont pod warunkiem, że zostaną zachowane dotychczasowe parametry techniczne i użytkowe powyższego urządzenia i związanych z nim przewodów oraz przebieg samej trasy linii elektroenergetycznej Użycie nowych materiałów nie pozostaje w sprzeczności z definicją remontu, w której to wprost dopuszczono zastosowanie innych materiałów niż wykorzystane w stanie pierwotnym. Jest racjonalne, że zamiast przestarzałych technologii (drewniane słupy, nieizolowane przewody o mniejszej średnicy) przy remoncie stosuje się nowsze technologie (np. betonowe słupy z żerdzi wirowanej, izolowane przewody o większej średnicy). Działania planowane przez inwestora, polegające na wymianie zużytych jej elementów – przewodów i słupów, stanowią co do zasady remont w rozumieniu art. 3 pkt 8 p.b. (zob. wyrok NSA z 17 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 983/17, CBOSA). Na linię energetyczną trzeba patrzeć jak na pewną całość i w tym kontekście oceniać czy mamy do czynienia z remontem, czy przebudową. Sama wymiana słupów i przewodów na części linii czy trakcji elektrycznej będzie spełniała definicję remontu, o ile nie dojdzie do zmiany parametrów technicznych takich jak zmiana napięcia, długości linii napowietrznej, zmiana jej przebiegu, zmiana wysokości lub rozstawu, miejsca posadowienia poszczególnych słupów, zwiększenie mocy lub zwiększenie pola elektromagnetycznego. Zmiana tych parametrów oznaczać będzie, że nie jest to remont, choć nie każda, nawet drobna (zmiana), będzie go wykluczać. Przykładowo wymiana słupów i lin na części linii czy trakcji elektrycznej będzie spełniała definicję remontu nawet gdy zmianie ulegnie średnica przewodów instalacji lub słupy zostaną wykonane w innej konstrukcji i technologii, ale nie ulegną zmianie ww. parametry techniczne, a planowane roboty nie obejmą obiektu budowlanego, lecz określony jego fragment (zob. wyrok NSA z 27 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 1006/17, CBOSA). Pod pojęciem linii elektroenergetycznej należy rozumieć nie tylko przewody i urządzenia, nienależące do części składowych nieruchomości, służące do przesyłania energii elektrycznej, ale także inne podziemne, naziemne lub nadziemne obiekty i urządzenia niezbędne do korzystania z tych przewodów i urządzeń (verba legis - art. 124b ust. 1 u.g.n.). Takimi obiektami są w szczególności stacje transformatorowe, które są niezbędne do korzystania z przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej. Ani we wniosku, ani w Wytycznych, ani w jakimkolwiek dokumencie inwestor nie wskazał na wymianę stacji transformatorowych, wchodzących w skład linii SN-15 kV, której fragmentu dotyczy wniosek.

Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł, że Wojewoda pominął powszechnie znany fakt, że o tym, jaki prąd będzie płynął linią SN-15 kV, decydują parametry stacji transformatorowych; transformator pozwala uzyskiwać pożądane wartości napięcia i natężenia prądu w obwodzie wtórnym (Nowa encyklopedia powszechna PWN, Wyd. Naukowe PWN 1996, s. 438-439; E. Batóg, J. W. Mietelski, B. Winiarska, red. K. Włodarczyk, Słownik szkolny. Fizyka, Wyd. Zielona Sowa 2004, s. 288/289), a wszelkie wątpliwości w tej materii nie mają oparcia w zebranym materiale dowodowym. Z wniosku i załączonej doń mapy nie wynika, by na działce nr [...] objętej wnioskiem istniała stacja transformatorowa.

Zgodzić się też należy ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnym zawartym w powołanym wyżej wyroku z 24 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 1603/18, że planowanie prac remontowych (remontu kapitalnego) w stosunku do całej linii, nie oznacza jednoczesnego demontażu całej linii przesyłowej. Wymiana starych słupów i linii przesyłowych następuje zazwyczaj etapowo – na wybranym fragmencie całej linii (co w konsekwencji oznaczałoby jej późniejszą odbudowę). Etapowanie realizacji prac remontowych może być uwarunkowane okolicznościami prawnymi (np. uzyskanie zgody właściciela lub decyzji umożliwiającej wejście na grunt celem wykonania zaplanowanych prac), jak i okolicznościami faktycznymi (np. dostępność gruntu w określonych porach, postęp prac na innych odcinkach). Fakt, że z czasem, w wyniku przeprowadzenia prac remontowych dojdzie do całkowitej wymiany słupów, fundamentów, przewodów, izolatorów itp. na nowe, a nawet do zamontowania nowych urządzeń zabezpieczających (np. zdalnie sterowanych odłączników napowietrznych), lecz bez zamiany długości i przebiegu linii, posadowienia słupów, parametrów technicznych i użytkowych obiektu liniowego, nie oznacza, że mamy do czynienia z przebudową lub odbudową obiektu.

Skoro planowane przez Spółkę prace na ww. działce mają dotyczyć części linii SN-15 kV relacji GPZ [...] i polegać będą na wymianie istniejących słupów i wymianie przewodów, a nie zmieniły się parametry techniczne i użytkowe linii i jej przebieg, to oznacza, że mamy w rozpoznawanej sprawie do czynienia z remontem ww. linii.

Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. zasługiwał na uwzględnienie.

Kognicję organu administracji publicznej określa norma prawa materialnego, wskazująca na fakty istotne z punktu widzenia dyspozycji normy materialnoprawnej (B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2021, s. 542-543 nb 1, 2). Kierując się normą prawa materialnego, organ ocenia, jakie fakty mają istotne znaczenie dla sprawy, czy wymagają one udowodnienia i jakie dowody dla udowodnienia tych faktów są potrzebne (B. Adamiak - op. cit., s. 85 nb 8). O zakresie postępowania dowodowego decyduje nie subiektywne przekonanie strony, lecz treść przepisów prawa materialnego, mających zastosowanie w danej sprawie. Niezbędne dowody przeprowadza się w celu ustalenia okoliczności, które rzeczywiście mogą mieć znaczenie prawne dla sprawy (wyrok NSA z 9 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 946/15, CBOSA).

Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł, że ocena dowodów zebranych w sprawie nie została oparta na wszechstronnej ocenie materiału dowodowego, a odniesienia Wojewody do możliwości zmiany parametrów technicznych i użytkowych remontowanej linii, nie mieszczą się w granicach swobodnej oceny dowodów (B. Adamiak - op. cit., s. 550-551, nb 1-3).

Sama wymiana przewodów linii nie spowoduje istotnej zmiany parametrów linii elektroenergetycznej. Praca linii elektroenergetycznej podlega regulacjom prawnym, które stanowią ramy, w jakich skarżąca dostarcza energię elektryczną obecnie i będzie dostarczać energię elektryczną po remoncie. W zebranym materiale dowodowym brak jest podstaw do przyjęcia, że po remoncie ową linią elektroenergetyczną przesyłany będzie prąd o innym napięciu i natężeniu niż przed remontem. Ani we wniosku, ani w Wytycznych nie ma mowy o zastąpieniu dotychczasowych stacji transformatorowych nowymi stacjami, które posłużą zmianie napięcia i natężenia prądu na linii SN 15-kV.

Organy i Sąd pierwszej instancji nietrafnie pominęli podnoszony przez Spółkę stan techniczny sieci i konieczność polepszenia warunków eksploatacyjnych, niezawodności i dyspozycyjności, zmniejszenia awaryjności sieci. [...] S.A. jako przedsiębiorstwo przesyłowe i właściciel przedmiotowych urządzeń jest ustawowo zobligowany do dostarczania energii elektrycznej oraz do zapewnienia właściwych parametrów przesyłanej energii i parametrów sieci dystrybucyjnej. Dostarczanie energii elektrycznej jest kluczowym zarówno dla indywidualnych odbiorców, jak i dla odbiorców instytucjonalnych.

Wytyczne wskazują na zły stan techniczny linii napowietrznej SN-15 kV GPZ [...], która została wybudowana i oddana do eksploatacji w latach 70-tych, a prace remontowe mają zapewnić dalsze bezpieczne i niezakłócone funkcjonowanie linii. Nie spowodują natomiast zmiany parametrów technicznych linii.

Należy mieć na uwadze, że remont dotychczasowej linii SN-15 kV będzie z korzyścią również dla uczestnika, który także korzystać będzie z bezpieczniejszej sieci. Stan na działce nr [...] w wyniku remontu nie zmieni się istotnie (słupy nie zmienią swego miejsca posadowienia, nie zmieni się liczba słupów), nie zmieni się napięcie ani natężenie prądu na remontowanej linii SN-15 kV w stosunku do stanu, jaki istniał w dniu złożenia wniosku przez Spółkę.

Mając na uwadze, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, a Sąd pierwszej instancji z naruszeniem art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 124b ust. 1 u.g.n. i art. 3 pkt 3a i 8 p.b. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. i art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200, art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a.