Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 220/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-11-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2,  art. 156 par. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 59
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Stawecki, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), Asesor WSA Karolina Kisielewicz, , Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Sawicka-Bożek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2017 r. sprawy ze skargi R. K. i H. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2016 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...]września 2016 r. [...] - na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 157 § 1 w zw. z art. 158 § 1 k.p.a. - z urzędu, stwierdził nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]z [...] lipca 2005 r., nr [...] udzielającej pozwolenia na użytkowanie warsztatu stolarskiego i wiaty magazynowej na działce nr [...] w [...]przy ul. [...], pomimo niewykonania we wiacie warstwy osłonowej wykończenia stropu dachu, w części udzielenia pozwolenia na użytkowanie wiaty.

Organ wskazał, że decyzją Architekta [...] w [...]z [...]stycznia 1990 r. udzielono R. i H. K. pozwolenia na budowę warsztatu stolarskiego na zasadzie wymiany kubatur.

Starosta Powiatu [...] decyzją z [...]grudnia 2004 r., zmienił decyzję z [...]stycznia 1990 r. zatwierdzając projekt budowlany wiaty magazynowej i udzielając pozwolenia na budowę także tej wiaty.

Decyzją z [...] lipca 2005 r. nr [...], PINB w [...]pozwolił na użytkowanie warsztatu stolarskiego i wiaty magazynowej, pomimo niewykonania ww. robót zakreślając obowiązek ich wykonania do [...].10. 2005 r.

Wojewoda [...]decyzją z [...]września 2010 r. stwierdził nieważność decyzji z [...]grudnia 2004 r., którą GINB decyzją z [...] czerwca 2011 r. utrzymał w mocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 17 lutego 2012 r. VII SA/Wa 1867/11, oddalił skargę pp. K..

[...]WINB wskazał, że decyzją z [...]września 2010 r., Wojewoda [...]stwierdził nieważność decyzji z [...]grudnia 2004 r., którą decyzją z [...] czerwca 2011 r. GINB utrzymał w mocy. WSA w W-wie wyrokiem z 17 lutego 2012 r., VII SA/Wa 1867/11, oddalił skargę pp. K., co ma wpływ na byt prawny decyzji z [...] lipca 2005 r. Stwierdzenie nieważności decyzji znosi bowiem jej skutki prawne od dnia wydania (ex tunc), jakby decyzji nigdy nie było w obrocie prawnym, a więc nie było podstawy do jej wydania w części udzielającej pozwolenia na użytkowanie wiaty magazynowej, bądź też należy uznać, że decyzja powyższa została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jako decyzja zależna od decyzji z [...]grudnia 2004 r. Organ zauważył, że stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą została wydana decyzja (zależna), nie stanowi podstawy z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. do wznowienia postępowania do decyzji zależnej, lecz do stwierdzenia jej nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).

Następnie organ powołał art. 156 § 2 k.p.a. wyjaśniając, że zakaz stwierdzenia nieważności decyzji nie dotyczy przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Kwestia ta była kontrolowana przez Trybunał Konstytucyjny, wyrokiem z 12 maja 2015 r., P 46/13, Dz. U. 2015 r. poz. 702 stwierdził, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie nie wyłączającym stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Orzeczenie to ma charakter zakresowy o pominięciu prawodawczym. Nie powoduje zmiany normatywnej, ani nie wypowiada się co do okresu prekluzyjnego, nie oznacza derogacji tego przepisu. Od ww. wyroku nie znowelizowano art. 156 k.p.a., nie jest więc wiadome, po upływie jakiego czasu nie jest już możliwe stwierdzenie nieważności decyzji.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...]listopada 2016 r. [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania R. i H. K. - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ podzielił stanowisko i argumentację organu I instancji.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 156 § 2 Kpa organ wyjaśnił, powołując się na orzecznictwo, iż przez nieodwracalne skutki prawne należy rozumieć rzeczywistą niemożliwość przywrócenia stanu prawnego bez względu na tryb (administracyjny albo sądowy), w którym to przywrócenie mogłoby nastąpić. Podkreśla się nadto wymóg bezpośredniego związku skutku prawnego uznanego za nieodwracalny z decyzją. Nie chodzi o nieodwracalność skutków prawnych w ogóle, ale o nieodwracalność skutków wywołanych przez decyzję dotkniętą wadą nieważności. Nie powinny być zatem brane pod uwagę późniejsze zdarzenia, które mogą stwarzać przeszkody w przywróceniu uprawnień lub w nadaniu obowiązkom ich pierwotnego kształtu. Nie są to bowiem bezpośrednie skutki wykonania samej decyzji, lecz zamierzone lub nieprzewidziane następstwa tego, że decyzja, choć obciążona ciężkimi wadami, pozostaje w obrocie prawnym i korzysta z domniemania legalności.

Jak wskazuje się w orzecznictwie na tle uchwały z dnia 13.11.2012 r., sygn. akt I OPS 2/12 z samego faktu stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, nie wynikają konsekwencje dla decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Stwierdzenie nieważności decyzji zależnej nie może mieć więc miejsca "automatycznie", tym bardziej, że o rażącym naruszeniu prawa (w myśl art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) można mówić jedynie wówczas, gdy spełnione są łącznie trzy przesłanki: naruszenie prawa ma charakter oczywisty, charakter przepisu, który został naruszony pozwala na uznanie oczywistości naruszenia oraz przemawiają za tym racje ekonomiczne i gospodarcze, które wywołuje rozstrzygnięcie. Ta ostania przesłanka winna mieć decydujące znaczenie przy dokonywaniu gradacji naruszenia. Rażące naruszenie prawa to takie naruszenie, które z uwagi na wywołane skutki jest jednoznaczne w znaczeniu wadliwości rozstrzygnięcia oraz tylko takie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Chodzi o przypadki ewidentnego bezprawia, którego nigdy nie można usprawiedliwiać ani tolerować (por. wyrok NSA z dnia 12.01.2016 r., sygn. akt II OSK 1098/14).

W tej sprawie ze względu na m.in. zmianę projektu zagospodarowania działki, inwestycja istotnie odstępowała od projektu zatwierdzonego decyzją z [...].01.1990 r., a więc wymagała pozwolenia na budowę.

Z opisu stanu istniejącego w projekcie wynika, że na działce nr ew. [...] znajdują się: budynek mieszkalny, budynki gospodarcze oraz warsztat stolarski (wykonany na podstawie decyzji z [...].01.1990 r.). Powyższego nie potwierdza kopia mapy zasadniczej nr [...], stanowiąca część projektu budowlanego i obrazująca stan przed wykonaniem decyzji z [...].12.2004 r., bowiem w miejscu, gdzie zmieniany projekt warsztatu stolarskiego przewiduje powiększenie o nowoprojektowaną wiatę magazynową – już znajduje się wiata (5 m x ok. 7 m) w granicy z działką nr ew. [...].

Organ wskazał, że ustalenia Sądu Rejonowego w [...]w wyroku z [...].04.2008 r., sygn. akt: [...], wskazują, że od lutego do maja 2005 r. "prace budowlane wiaty magazynowej nie były wykonane od podstaw", a R. K., wiedząc o tym, "iż wiata była wybudowana wcześniej" i dokonując wpisów w dzienniku budowy nr [...]poświadczył nieprawdę.

Organ przyjął, że określenie "wcześniej", użyte w powyższym wyroku dotyczy czasu przed [...].02.2005 r. Prace związane ze zmianą warsztatu stolarskiego tj. powiększenia o wiatę magazynową zostały zatem rozpoczęte z naruszeniem art. 28 ust. 1 Prawo budowlane. Weryfikowana decyzja zatwierdzała samowolnie wykonane istotne odstępstwa od zatwierdzonego decyzją z [...].01.1990 r. projektu, naruszając też art. 36a ust. 1 Prawo budowlane.

Odpowiadając na zarzuty odwołania organ stwierdził, że rozpoczęcie przez skarżących działalności gospodarczej (z-d stolarski), jak i "użytkowanie cały czas" wiaty, nie ma bezpośredniego związku z wydaniem decyzji pozwalającej na użytkowanie tego obiektu i nie powoduje nieodwracalności skutków prawnych.

Odnosząc się natomiast do powołanego w odwołaniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12.05.2015 r., sygn. akt P 46/13, dotyczącego art. 156 § 2 Kpa GINB podzielił stanowisko organu wojewódzkiego, że wyrok ten ma charakter interpretacyjny, zawiera wskazówki, jak należy rozumieć przepis z uwzględnieniem wskazanych przez TK zasad konstytucyjnych, jego skutkiem nie jest zaś wyeliminowanie przepisu z obrotu prawnego.

Podkreślił, że przy interpretacji art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 156 § 2 Kpa, uwzględnić należy, że norma art. 156 § 2 Kpa wykluczająca wyłączenie z uwagi na upływ czasu orzeczenia o nieważność decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, w przypadku innych przesłanek stwierdzenia nieważności (art. 156 § 1 pkt 1,3.4 i 7 Kpa), wskazuje upływ 10 lat od daty doręczenia decyzji. Odmienne potraktowanie przez ustawodawcę przesłanki rażącego naruszenia prawa, wiąże się z jej istotnym znaczeniem, z punktu widzenia zasady praworządności, pozostawienie w obrocie prawnym decyzji rażąco sprzecznej z prawem, zostało przez ustawodawcę uznane za sprzeczne z tą zasadą. Ta przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji jest zatem szczególna i zachowuje ten charakter w prawnym obowiązującym po wydaniu wyroku TK. Interpretując art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 156 § 2 Kpa przyjąć należy, że stwierdzenie nieważności decyzji rażąco naruszającej prawo nie powinno być dopuszczalne jeżeli od daty wydania tej decyzji upłynął znaczny okres czasu, istotnie przekraczający 10 lat znajdujący zastosowanie w przypadku innych przesłanek np. w razie upływu 30 czy 20 lat. Sytuacja taka nie zachodzi w tej sprawie, decyzję o stwierdzeniu nieważności wydano bowiem po 11, 2 latach od wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (data doręczenia [...].07.2005 r.), który w stosunku do 10 lat, nie jest okresem istotnie dłuższym.

Przesłanka "znacznego upływu czasu" nie może być rozumiana jako upływ 10 lat od wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Z uzasadnienia wyroku TK wynika, że chodzi o taki upływ czasu, z którym łączy się trudność w odtworzeniu dokumentów i innych materiałów, które stanowiły podstawę do wydania weryfikowanej decyzji. Wobec tego znaczny upływ czasu, to taki który powoduje utratę dostępu do dokumentów w związku z upływem terminu ich archiwizacji. Trybunał Konstytucyjny orzekł zatem o niekonstytucyjności art. 156 § 2 Kpa wynikającej z braku kompletności regulacji. Powyższe prowadzi do wniosku, ze niezależnie od zakresu rozstrzygnięcia TK do czasu wprowadzenia zmian legislacyjnych przez ustawodawcę, organ samodzielnie nie ma podstaw do oceny zgodności z Konstytucją art. 156 § 2 Kpa.

Skargę na ww. decyzję złożyli R. i H. K., zarzucając naruszenie:

- art. 156 § 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 2, art. 7 oraz art. 190 ust. 1 i ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i w związku z wyrokiem TK z 12 maja 2015 r. poprzez wadliwą wykładnię art. 156 § 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. bez uwzględnienia zasad: pewności prawa, zaufania obywatela do państwa oraz praworządności, a w konsekwencji uznanie za dopuszczalne stwierdzenia nieważności ww. decyzji i możliwości wyeliminowania jej z obrotu prawnego, mimo iż od wydania lub doręczenia decyzji upłynęło ponad 10 lat, a decyzja była podstawą nabycia prawa;

- art. 190 ust. 1 i ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 2, art. 7 oraz ww. wyrokiem TK poprzez jego niezastosowanie mimo, iż orzeczenia TK są powszechnie obowiązujące, a zatem obowiązują także organy państwa i wchodzą w życie z dniem opublikowania, w tym przypadku 21 maja 2015 r.

- art. 7, art. 8 i art. 11 oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez wydanie decyzji z naruszeniem reguł określonych w ww. przepisach, a w efekcie niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających wpływ na rozstrzygnięcie;

- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że decyzję o pozwoleniu na użytkowanie wydano bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, z powodu stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, podczas gdy nie ma podstaw prawnych do usuwania jej z obrotu z uwagi na znaczny upływ czasu;

- art. 156 § 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji stwierdzenie nieważności decyzji z [...]lipca 2005 r. mimo, iż od dnia jej doręczenia minęło ponad 10 lat;

Skarżący wnieśli o uchylenie decyzji organu I i II instancji oraz umorzenie postępowania oraz o zasądzenie kosztów postępowania,

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga nie jest zasadna.

Na wstępie podnieść należy, że zaskarżona decyzja została wydana w postępowaniu nieważnościowym. Jedną z podstaw zastosowania art. 156 § 1 k.p.a. jest wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Do rażącego naruszenia prawa dochodzi wówczas, gdy decyzja w sposób oczywisty i bezsporny narusza przepis prawa, a ponadto jej obowiązywanie wywołuje skutki niemożliwe do zaaprobowania w praworządnym państwie. Z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wtedy, gdy treść decyzji jest jednoznacznie sprzeczna z treścią określonego przepisu prawa i gdy rodzaj tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako rozstrzygnięcie wydane przez organy praworządnego państwa.

Jak słusznie wyjaśnił organ, trybem właściwym do ewentualnego wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji PINB z [...] lipca 2005 r. jest stwierdzenie nieważności stosownie do uchwały z dnia 13 listopada 2012 r. I OPS 2/12, zgodnie z którą stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a nie do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. (ONSA i WSA 2013/1/1, LEX nr 1225395).

Z uchwały tej wprawdzie nie wynika, że istnieje automatyzm w stwierdzaniu nieważności "decyzji zależnej", po stwierdzeniu nieważności "innej decyzji", która była podstawą jej wydania. Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności "decyzji zależnej" jest bowiem odrębnym postępowaniem, w którym oceniając przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. obowiązkiem organu jest badać i uwzględniać również fakt uprzedniego wyeliminowania z obrotu prawnego "innej decyzji". Wynik tego badania, nie jest w każdym przypadku oczywisty, gdyż nie można a priori zakładać, iż np. stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy zawsze prowadzić będzie do stwierdzenia nieważności, wydanego w oparciu o tę decyzję - pozwolenia na budowę, czy decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie, wydanej w oparciu o decyzję o pozwoleniu na budowę, której stwierdzono nieważność, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie. Nie zawsze będzie bowiem istniał prosty związek między stwierdzeniem nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, a decyzją o pozwoleniu na użytkowanie. Każdy przypadek, powinien być indywidualnie oceniony, przy uwzględnieniu takich okoliczności, jak choćby przyczyn stwierdzenia nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano przedmiotowo zależną decyzję.

Niemniej - zdaniem Sądu - w rozpatrywanej sprawie zależność ta jest oczywista. Wskazać bowiem trzeba, że Wojewoda [...]decyzją z [...]września 2010 r., stwierdził nieważność decyzji Starosty Powiatu [...]z [...]grudnia 2004 r., zmieniającej pierwotną decyzję Architekta [...]w [...]z [...]stycznia 1990 r. poprzez zatwierdzenie projektu budowlanego wiaty magazynowej i objęcie pozwoleniem na budowę także tej wiaty. Decyzją z dnia [...]czerwca 2011 r. GINB utrzymał w mocy powyższą decyzję Wojewody [...]z dnia [...] września 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 lutego 2012 r., sygn. akt: VII SA/Wa 1867/11, oddalił skargę R. i H. K. na ww. decyzję.

Słusznie zatem organ uznał, że istniał bezpośredni związek pomiędzy decyzją Starosty Powiatu [...]z dnia [...]grudnia 2004 r., a decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]nr [...]z dnia [...] lipca 2005 r. udzielającą pozwolenia na użytkowanie oprócz warsztatu stolarskiego także wiaty magazynowej, która – jak się okazało - została zrealizowana w warunkach samowoli budowlanej. W ten sposób inwestorzy, sprzecznie z prawem (art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego) zalegalizowali obiekt wiaty magazynowej. Ostateczne i prawomocne stwierdzenie nieważności decyzji z [...]grudnia 2004 r. nie mogło zatem pozostać bez wpływu na byt prawny decyzji z dnia [...]lipca 2005 r., pozwalającej na użytkowanie w części obejmującej również wiatę magazynową.

Zaznaczyć trzeba, że postępowanie w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest końcowym etapem procesu inwestycyjnego, prowadzonym w celu sprawdzenia, czy zrealizowany obiekt jest zgodny z obiektem projektowanym, na który organ administracyjny udzielił pozwolenia budowlanego, a więc z tym, co zakładano na etapie wstępnym procesu inwestycyjnego (wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2010 r. sygn. akt II OSK 660/09 - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jeśli więc, została stwierdzona nieważność decyzji zezwalającej na budowę, to przyjmuje się, że decyzja taka nigdy nie została wydana, a zatem nie było podstaw do wydania decyzji zezwalającej na użytkowanie.

Tym samym decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]z [...]lipca 2005 r., została wydana z rażącym naruszeniem art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi dotyczących wadliwej wykładni art. 156 § 2 k.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w świetle mocy wiążącej wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. w sprawie P 46/13 przypomnieć należy, że – jak podkreślił sam Trybunał w jego uzasadnieniu – wyrok ten ma charakter zakresowy dotyczący pominięcia prawodawczego. Nie powoduje zmiany normatywnej, a w szczególności nie oznacza derogacji tego przepisu. Stwierdzenie niekonstytucyjności w zakresie pominięcia prawodawczego nakłada na ustawodawcę obowiązek rozszerzenia unormowania art. 156 § 2 k.p.a., przewidującego ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Trybunał wskazał na konieczność dokonania wykładni art. 156 § 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. z uwzględnieniem zasady praworządności (art. 7 Konstytucji), jak i zasady pewności prawa oraz zasady zaufania obywatela do państwa (art. 2 Konstytucji). Trybunał jednak nie przesądził, czy właściwym sposobem realizacji tego postulatu jest przewidziany aktualnie w art. 156 § 2 k.p.a. dziesięcioletni termin prekluzyjny, który ogranicza stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnych obarczonych niektórymi innymi wadami. Pozostawił ustawodawcy swobodę w wyborze instrumentów prawnych służących realizacji wskazanych wartości konstytucyjnych.

W związku z powyższym nie można niejako automatycznie wyłączać możliwości jego stosowania w relacjach bardziej złożonych, a w szczególności w sytuacji gdy same strony, a na ich wniosek organ władzy publicznej, mimo wskazanych wyżej gwarancji instytucjonalnych i proceduralnych, naruszają prawo (zasadę praworządności), jednak decyzja wchodzi do obrotu, korzysta z cechy trwałości i kształtuje sytuację prawną (przez długi okres). W takim bowiem przypadku następuje kolizja zasad, ponieważ reguła trwałości decyzji realizuje zasadę pewności prawa (bezpieczeństwa prawnego) i w ograniczonym zakresie zasadę zaufania (mając na względzie ukształtowane prawa adresatów decyzji), a instytucje służące wzruszaniu trwałości decyzji ze względu na naruszenie prawa służą zasadzie praworządności. W ocenie Sądu, należy wówczas dać pierwszeństwo zasadzie wzruszania trwałości decyzji i służącej jej realizacji instytucji wyłączającej możliwość wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego w okresie dłuższym niż dziesięcioletni, skoro nawet Trybunał Konstytucyjny w przytoczonym wyroku nie przesądził, czy ma to być przewidziany aktualnie w art. 156 § 2 k.p.a. termin dziesięcioletni (czy może termin dłuższy), pozostawiając swobodę ustawodawcy w tym względzie.

Odnosząc się do argumentacji skargi w zakresie praw nabytych, podkreślenia wymaga to, że w doktrynie i orzecznictwie wskazuje się, iż ochrony praw nabytych nie można rozumieć w sposób bezwzględny, odnosząc ją do wszelkich uprawnień uzyskanych przez kogokolwiek i kiedykolwiek (art. 2 Konstytucji RP; W. Sokolewicz w: red. L. Garlicki, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Wyd. Sejmowe 2007, t. V, s. 37-46, uw. 31-35 do art. 2; orzeczenie TK z: 6.4.200 4., SK 56/03, OKK-A 2004/4/29; 8.11.1994 r., P 1/94, OTK 1994/2/37; 14.3.1995 r., K 13/94, OTK 1995/1/6). Przyznanie więc określonych uprawnień, stworzenie możliwości ich zmiany i przedłużania, nie rodzi po stronie podmiotu korzystającego z tych przywilejów, prawa do domagania się ciągłej ich kontynuacji.

Jako chybione należało również ocenić stanowisko odnośnie nieodwracalnych skutków prawnych jakie powoduje przedmiotowa decyzja o pozwoleniu na użytkowanie, których skarżący upatrywali w dopuszczeniu obiektu do użytkowania i prowadzeniu tam zakładu stolarskiego. Przesłanka nieodwracalnych skutków prawnych dotyczy bowiem skutków prawnych, a nie faktów (por. uchwałę SN w składzie siedmiu sędziów z dnia 28 maja 1992 r., III AZP 4/92, OSNC 1992, nr 12, poz. 211). Nieodwracalności skutków prawnych jak wynika to z utrwalonych poglądów w judykaturze nie można utożsamiać z niemożliwością przywrócenia stanu faktycznego istniejącego przed wydaniem wadliwej decyzji. Z nieodwracalnością skutków prawnych mamy do czynienia wtedy, gdy brak jest przepisów prawnych, które mogłyby stanowić dla organu administracji podstawę prawną do podjęcia aktów lub czynności mogących cofnąć, znieść lub odwrócić skutki prawne wywołane przez decyzję administracyjną dotkniętą wadą nieważności; por. wyrok SN z dnia 6 kwietnia 1995 r., III ARN 8/95, OSNAP 1995, nr 18, poz. 283: Jeśli skutki prawne decyzji administracyjnej mogą być zniesione w drodze postępowania administracyjnego oznacza to, iż nie mają one charakteru nieodwracalnego (art. 156 § 2 k.p.a.)", czy wyrok NSA z dnia 6 kwietnia 2001 r., IV S.A. 914/99, LEX nr 55762: "Odwracalność lub nieodwracalność skutku prawnego określonego aktu trzeba rozpatrywać mając na uwadze zakres właściwości organów administracji publicznej oraz ich kompetencję, tzn. umocowanie do stosowania władczych i jednostronnych form działania. A więc, jeśli cofnięcie, zniesienie, odwrócenie skutków prawnych decyzji wymaga takich działań, do których organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego, czyli nie może zastosować formy aktu administracyjnego indywidualnego, nie może skorzystać z drogi postępowania administracyjnego, to wtedy właśnie skutek prawny decyzji będzie nieodwracalny. W konsekwencji stwierdzić należy, że dany akt wywołuje nieodwracalny skutek prawny wtedy, gdy ani przepisy prawa materialnego, ani też przepisy procesowe, stanowiące podstawę działania organu administracji publicznej, nie czynią danego organu właściwym do cofnięcia tego właśnie skutku przez wydanie decyzji"; podobnie wyrok NSA z dnia 19 lutego 2002 r., I S.A. 1796/00, Lex nr 81755, łączący nieodwracalność skutku prawnego z kompetencjami organu administracji.

W świetle powyższych rozważań nie można było zgodzić się ze stanowiskiem skarżących, że organ naruszył - art. 156 § 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 2, art. 7 i art. 190 ust. 1 i ust. 3 Konstytucji oraz wymienione przepisy procedury administracyjnej.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369).