Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3080/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-10-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu administracji
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 1, art. 64e, art. 134 par. 1, art. 141 par. 4, art. 151 a par. 1 i 2, art. 188
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 8 par. 1, art. 12 par. 1, art. 15, art. 136, art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Robert Sawuła po rozpoznaniu w dniu 16 października 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 20 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Gl 94/19 oddalającego sprzeciw N. Z. i Z. Z. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 20 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Gl 94/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej jako: WSA) w Gliwicach oddalił sprzeciw N.Z. i Z.Z. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (ŚWINB) z dnia [...] stycznia 2019 r., nr [...], w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r., nr [...], ŚWINB uchylił decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 1994 r., znak: [...], którą nakazano J.S. dokonanie rozbiórki samowolnie wzniesionej hali pomieszczeń pomocniczych dobudowanej do zakładu rzeźniczo-wędliniarskiego, położonej przy ul. [...].

Ww. decyzja Prezydenta Miasta [...] wydana została w oparciu o art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r., Nr 38, poz. 229 ze zm., uPb z 1974). Określony w nim tryb postępowania dotyczy legalizacji obiektów budowlanych, wybudowanych bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, których budowa została zakończona przed dniem 1 stycznia 1995 r., lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. W motywach wyroku wskazywano, że Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek (w wyroku oczywiście omyłkowo podano "Oddział") Zamiejscowy w [...], wyrokiem z dnia 12 lutego 1996 r., SA/Ka 2657/94, uwzględnił skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 1994 r., znak: [...], utrzymującą w mocy decyzję ww. Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 1994 r. W toku postępowania wzywano aktualnego właściciela działki nr [...], na której znajduje się obiekt będący przedmiotem postępowania – R.P., do wskazania, czy podtrzymuje odwołanie wniesione przez zmarłego w 2000 r. J. S. Dalej organ odwoławczy powołał się na art. 138 § 2 K.p.a., zgodnie z którym konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy jest istotny przede wszystkim z uwagi na fakt, że od wydania decyzji nakazowej upłynęły 24 lata, nastąpiła zmiana właściwości organów, akta postępowania z lat 90-tych XX w. zostały zgromadzone dopiero ponownie przez ŚWINB, zmienił się krąg stron postępowania, najprawdopodobniej zmieniona została funkcja przedmiotowej dobudówki.

Jak następnie wskazał sąd pierwszej instancji, w wyniku postępowania prowadzonego po wydaniu ww. decyzji ŚWINB, decyzją z dnia [...] listopada 2018 r., nr [...], znak: [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] (PINB) nałożył na R.P., obecnego właściciela, samowolnie zrealizowanej w 1993 r. dobudowy do budynku zakładu rzeźniczo-wędliniarskiego, "znajdującego się na działce nr [...] przy ul. [...] w [...] działce nr [...] obręb [...]", obowiązek wykonania jej rozbiórki.

W uzasadnieniu powyższej decyzji podano, że do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie Prawa budowlanego z 1994 r., stosuje się przepisy dotychczasowe, czyli uPb z 1974, gdzie art. 40 przewidywał legalizację samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego dopiero po wykluczeniu okoliczności określonych w art. 37 tej ustawy. Stosownie do obowiązujących w dacie budowy przepisów inwestor miał obowiązek uzyskania dla tego typu inwestycji pozwolenie na budowę. Organ powiatowy powołał się na art. 37 uPb z 1974, który wskazywał okoliczności, w których obiekty budowlane lub ich części, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania. Z przeprowadzonej analizy wynikać ma, że przedmiotowa dobudowa jest sprzeczna z przepisami o planowaniu przestrzennym obowiązującymi w dacie podejmowania przez organ decyzji. Organ I instancji stwierdził również, iż samowolnie wykonana dobudowa na nieruchomości przy ul. [...], przylegająca od strony południowej bezpośrednio do granicy nieruchomości p. Z., a w części również wykraczająca poza granice tej działki, stanowi istotne pogorszenie warunków użytkowych działek sąsiednich.

Odwołanie od decyzji organu powiatowego złożył R.P., wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania. W jego ocenie, na podstawie dokumentacji z okresu realizacji inwestycji nie można skutecznie uznać, że powstała ona w wyniku samowoli budowlanej.

W wyroku przytoczono dalej, że Z. i N. Z., wnieśli o nieuwzględnienie odwołania oraz o utrzymanie decyzji PINB w mocy.

Powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r. ŚWINB w [...] uchylił w całości decyzję organu I instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpoznania. W ocenie organu odwoławczego organ powiatowy nie wziął pod uwagę treści uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2013 r., II OPS 2/13, zgodnie z którą "przepisami o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.) są przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji, z tym że w postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki, należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy". Wobec tego, organ nadzoru budowlanego, zanim orzeknie rozbiórkę musi zweryfikować przeznaczenie terenu, poczynając od daty budowy, pod kątem tego, czy któryś z miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego obowiązujących na tym terenie od czasu realizacji inwestycji nie zezwalał na tego rodzaju zabudowę, co w konsekwencji może otwierać ścieżkę legalizacji. Okoliczności tej organ powiatowy nie zbadał. Organ odwoławczy stwierdził też, że samo naruszenie warunków technicznych nie oznacza automatycznie spełnienia przesłanek z art. 37 ust. 1 uPb z 1974.

Sprzeciw od ww. decyzji wnieśli N. i Z. Z., działający przez pełnomocnika. Zażądali oni uchylenia decyzji organu II instancji. W uzasadnieniu wskazano, że za ww. uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2013 r. można by wyprowadzić jedynie obowiązek weryfikacji przez PINB, czy od chwili budowy nielegalnego obiektu do chwili orzekania w sprawie jego legalności, obiekt ten znajdował się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym na powstanie i na istnienie takiej zabudowy w ogóle zezwalał. Skarżący wskazywali przy tym, że ŚWINB dokonał na potrzeby decyzji nieprawidłowej wykładni art. 37 ust. 1 pkt 1 uPb z 1974. Zarówno ten przepis, jak i wspomniana uchwała nakazują organowi prowadzącemu postępowanie w sprawie nielegalnej zabudowy badać jej zgodność z przepisami o planowaniu przestrzennym, a nie jak to wskazał w uzasadnieniu skarżonej decyzji ŚWINB to, czy któryś z planów zagospodarowania przestrzennego nie zezwalał na zabudowę. Podkreślono, że w czasie trwania postępowania z udziałem aktualnego właściciela nielegalnie zabudowanej nieruchomości – R. P., tj. co najmniej od dnia 15 listopada 2016 r., PINB umożliwił, nawet w zakresie szerszym niż wymaga ustawa, wykazanie mu, że przedmiotowa zabudowa była lub jest zgodna z przepisami o planowaniu przestrzennym. R.P., nie wykazał, by posiadanej przez niego nielegalnej zabudowie, można było przypisać jakikolwiek walor legalności. Fakt niezakończenia postępowania w sprawie, czyli oczywistego uznania za bezspornie nielegalną zabudowę nieruchomości R. P., uniemożliwia wnoszącym sprzeciw realizację na ich nieruchomości planowanej i zgodnej z przepisami o planowaniu przestrzennym, inwestycji komercyjnej, co w oczywisty sposób prowadzi do strat po ich stronie.

W odpowiedzi na sprzeciw ŚWINB wniósł o jego oddalenie, podając że motywy zaskarżonej decyzji zostały wyczerpująco wyjaśnione w jej uzasadnieniu.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Gliwicach oddalił sprzeciw.

W motywach tego orzeczenia sąd wojewódzki stwierdził, że wbrew zarzutom podnoszonym w sprzeciwie, zachodziły pełne podstawy do uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji w trybie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., K.p.a.). Zakres sprawy konieczny do wyjaśnienia obejmuje zweryfikowanie przeznaczenia terenu od daty budowy pod kątem tego, czy któryś z miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego obowiązujących na tym terenie od czasów budowy nie zezwalał na tego rodzaju zabudowę oraz kwestię wykazania niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia. Kwestie te mają istotne znaczenie z punktu widzenia rozstrzygnięcia. W ocenie tegoż sądu, organ I instancji – jak wynika z uzasadnienia decyzji PINB – nie badał sprawy w powyższym zakresie, czym naruszył art. 7 i 77 K.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Z.Z., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając go w całości na podstawie art. 173 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., Ppsa).

Sądowi pierwszej instancji skarżący kasacyjnie, na podstawie art. 174 pkt 2 Ppsa, zarzuca naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 141 § 4 Ppsa i art. 3 § 1 tej ustawy poprzez brak pełnego odniesienia się i rozpoznania przez sąd wszystkich zarzutów podniesionych w sprzeciwie, a w konsekwencji nieprawidłową ocenę sądu w zakresie stanu faktycznego przyjętego przez organ, spowodowaną niedokonaniem właściwej kontroli ustalenia okoliczności faktycznych w toku prowadzonego postępowania administracyjnego, skutkiem czego naruszone zostało prawo skarżącego do rzetelnego rozpoznania jego sprawy przez niezawisły sąd, gwarantowane przez art. 175 i n. Konstytucji RP;

art. 64e Ppsa w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. przez błędne przyjęcie przez sąd, że w przedmiotowej sprawie istniały przesłanki do oddalenia sprzeciwu oraz przez błędne uznanie, że właściwe i zgodne z przepisami było uchylenie przez organ decyzji PINB oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji;

art. 134 § 1 Ppsa przez niewłaściwą ocenę stanu faktycznego sprawy, w tym niewzięcie pod uwagę wszystkich okoliczności sprawy wynikających z całości zebranego materiału dowodowego, brak wnikliwego i pełnego rozpoznania wszystkich zarzutów sprzeciwu wskazujących na brak wnikliwego i wszechstronnego wyjaśnienia sprawy przez organ;

art. 141 § 4 Ppsa przez odniesienie się w uzasadnieniu wyroku do podniesionych w sprzeciwie zarzutów w sposób lakoniczny i ogólnikowy, podczas gdy uzasadnienie adekwatnie do okoliczności sprawy odnosić się powinno do wszystkich podniesionych zarzutów, a nadto winno w sposób pełny i wszechstronny te zarzuty rozważyć, co miało istotny wpływ na wynik sprawy sądowoadministracyjnej;

5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 6, 7, 77 § 1, 80 K.p.a. w zw. z art. 7 Konstytucji RP przez nieuwzględnienie sprzeciwu oraz błędne przyjęcie przez sąd, iż organ wydał zaskarżoną decyzję po dostatecznym wyjaśnieniu sprawy, podczas gdy organ "nie dział" na podstawie i w granicach prawa, w szczególności bezzasadnie zaniechał podjęcia wszelkich czynności niezbędnych i koniecznych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, pomijając i naruszając przy tym interes społeczny i słuszny interes strony, a ponadto nie rozpatrzył wszechstronnie całego materiału dowodowego i nie ocenił sprawy na tej podstawie;

art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 8 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie przez sąd interesu faktycznego i prawnego skarżącego;

art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 11 K.p.a. poprzez "utrzymanie w mocy decyzji organu" wydanej po niedokładnym ustaleniu stanu faktycznego i niewyjaśnieniu w uzasadnieniu decyzji rzeczywistych przesłanek, którymi organ kierował się wydając decyzję;

art. 151a § 2 Ppsa polegające na oddaleniu sprzeciwu z uwagi na nieuzasadnione przyjęcie, iż zachodziły podstawy do zastosowania przez organ art. 138 § 2 K.p.a., w sytuacji, gdy z uwagi na treść art. 136 § 2, 3 i 4 K.p.a., wydawanie przez organy odwoławcze decyzji kasatoryjnych na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., stanowić ma absolutny wyjątek, zaś organ z urzędu winien był przeprowadzić (jeśli zaszła obiektywna, a nie pozornie kreowana potrzeba) dodatkowe postępowanie wyjaśniające w celu uzupełnienia dowodów w sprawie, co powoduje, że oczywiście błędnym było oddalenie sprzeciwu, gdyż prawidłowo sąd winien uwzględnić sprzeciw oraz uchylić decyzję organu.

Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 188 Ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, skarżący kasacyjnie wnosi o:

1. uchylenie wyroku oraz uchylenie decyzji wraz ze zobowiązaniem organu do ponownego rozpoznania sprawy;

2. stwierdzenie, że decyzja organu z dnia 7 stycznia 2019 r., wydana została z rażącym naruszeniem art. 138 § 2 K.p.a.;

3. o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania w obu instancjach sądowych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W ocenie skarżącego kasacyjnie sąd pierwszej instancji nie powinien był pomijać oczywistej okoliczności, że zakładając nawet, iż zaistniała uzasadniona (a nie pozornie kreowana przez organ) potrzeba weryfikacji i że rzeczywiście PINB tego nie uczynił (co skarżący kwestionuje), czy nielegalna zabudowa od chwili jej wzniesienia w 1993 r., mogła pozostawać zgodna z którymkolwiek planem zagospodarowania przestrzennego, że taką czynność weryfikacyjną mógł przecież przeprowadzić organ samodzielnie, a nie wydłużać postępowanie poprzez skasowanie decyzji PINB i powodować kolejne wydłużanie skandalicznie długie okresu trwania przedmiotowego postępowania.

Skarżący kasacyjnie zwraca przy tym uwagę na okoliczność, że wykazywanie niebezpieczeństwa nielegalnej zabudowy przy ul. [...] w [...] dla ludzi i mienia było zbędne, gdyż okoliczność ta pozbawiona była i jest nadal jakiejkolwiek relewancji w sytuacji, gdy zabudowa ta była od 1993 r. i jest nadal niezgodna z przepisami dotyczącymi planowania przestrzennego.

W odpowiedzi ŚWINB w [...] na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie w całości.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podnosi, że nie jest uprawiony do samodzielnego ustalenia okoliczności, których nie zbadał organ I instancji (tj. zbadania treści miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego obowiązujących na tym terenie od czasów budowy oraz kwestii wykazania niebezpieczeństwa dla ludzi i mienia), bowiem takie działanie nie stanowiłoby - zgodnie z art. 136 K.p.a. - dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia materiałów w sprawie, lecz w istocie zastępowałoby dowody zgromadzone w postępowaniu przed organem I instancji i w związku z tym naruszałoby zasadę dwuinstancyjności oraz pozbawiałoby strony przysługujących im praw.

W ramach repliki skarżącego kasacyjnie na odpowiedź organu na skargę kasacyjną podniesiono, że okoliczność w postaci skandalicznie długiego czasu trwania postępowania w sprawie (26 lat), stanowić winna była dla organu jednoznaczne zobowiązanie do szybkiego merytorycznego załatwienia sprawy poprzez skorzystanie z możliwości, jakie daje art. 136 § 1 K.p.a., zamiast sięgania po oczywiście bezzasadne narzędzie kasatoryjne.

W replice zaś N.Z. na odpowiedź organu II instancji oświadcza ona, że: 1. przyłącza się do twierdzeń i zarzutów skargi kasacyjnej, 2. uznaje twierdzenia zawarte w odpowiedzi organu na skargę kasacyjną za w całości chybione, 3. w pełni popiera twierdzenia skarżącego kasacyjnie zawarte w replice na odpowiedź na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie dostrzeżono żadnej z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 Ppsa, a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 Ppsa odnośnie przesłanek odrzucenia sprzeciwu (art. 58 § 1 w zw. z art. 64b § 1 Ppsa), które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku sądu pierwszej instancji, Sąd dokonał takiej kontroli jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Dodać należy, że skarga kasacyjna jest profesjonalnym i sformalizowanym środkiem prawnym, równocześnie w pełni dyspozytywnym, a zarzuty w niej podniesione wyznaczają granice sprawy kasacyjnej. Stąd też Naczelny Sąd Administracyjny, jako sąd drugiej instancji, nie jest uprawniony do wyboru kierunku i zakresu weryfikacji skarżonego wyroku (por. wyrok NSA z 27 czerwca 2017 r., II GSK 2751/15, LEX nr 2347660).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna posiada usprawiedliwione podstawy.

A. Na uwzględnienie nie zasługiwały zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 141 § 4 Ppsa i art. 3 § 1 tej ustawy. Zgodnie z art. 141 § 4 Ppsa uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Powołany przepis określa elementy, z jakich powinno składać się uzasadnienie orzeczenia.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi i standardy, o których stanowi art. 141 § 4 Ppsa. Przedstawiono w nim stan faktyczny sprawy, zrelacjonowano sformułowane w sprzeciwie zarzuty. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w rozpoznawanej sprawie podziela pogląd prawny wyrażony w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09 (ONSAiwsa 2010, z. 3, poz. 39), że przepis art. 141 § 4 Ppsa może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia. Takiego zarzutu skutecznie wyrokowi VII SA/Wa 2368/13 postawić nie można. Odrębną kwestią jest natomiast to, czy trafnie sąd wojewódzki ocenił prawidłowość postępowania organów nadzoru budowlanego, gdy idzie o wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy.

W uzasadnieniu sądu pierwszej instancji można wprawdzie dostrzec pewne uchybienia w zakresie nieprecyzyjnego podawania nazwisk byłego (J. S.), jak i obecnego właściciela (R. P.) działki nr [...], mylnie jako "J. S." i "R. P.". Rzeczywiście sąd pierwszej instancji mylnie również powołał jako podstawę swego rozstrzygnięcia art. 152a § 2 Ppsa zamiast art. 151a § 2 Ppsa, jednakże należało uznać, że jest to tzw. oczywista omyłka, pozostająca bez wpływu na wynik sprawy, bo z wywodów zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jednoznacznie wynika, że sprawa została rozpoznana w świetle art. 64e Ppsa i art. 138 § 2 K.p.a., które miały zastosowanie w niniejszej sprawie.

Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnienia zarzutu naruszenia przepisu art. 3 § 1 Ppsa, z którego wynika odpowiednio, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Sąd pierwszej instancji rozpoznał sprzeciw na decyzję administracyjną, zatem jego wyrok jest elementem kontroli działalności administracji publicznej, a oddalając sprzeciw zastosował środek przewidziany w ustawie, określony w art. 151a § 2 Ppsa.

B. Uzasadnione okazały się zarzuty wskazane w pkt 2. i 8. skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 64e Ppsa w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. oraz art. 151 a § 2 Ppsa w zw. z art. 138 § 2 K.p.a., które z uwagi na ich konstrukcję należy rozpoznać łącznie. Sprowadzają się one do wadliwego zaaprobowania przez sąd wojewódzki nieprawidłowego stanowiska organu odwoławczego co do zasadności zastosowania w niniejszej sprawie art. 138 § 2 K.p.a.

Przedmiotem kontroli sądu pierwszej instancji podlegała decyzja organu odwoławczego uchylająca w całości decyzję PINB wydaną w oparciu o art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 uPb z 1974 i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowił art. 138 § 2 K.p.a. Zgodnie z ww. przepisem, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Sąd administracyjny w ramach kontroli zgodności z prawem rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. ocenia, czy organ odwoławczy winien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, czy też zaszła konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który z uwagi na obowiązek zachowania dwuinstancyjności postępowania (art. 15 K.p.a.) oraz obowiązek wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy (art. 7 K.p.a.) – uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem I instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne.

Organ odwoławczy co do zasady, a wynika to z treści art. 138 § 1 K.p.a., jest organem merytorycznie rozstrzygającym sprawę. Odstępstwem od tej zasady jest wynikające z 138 § 2 K.p.a. uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji kasacyjnej. Obecna konstrukcja prawna tzw. decyzji kasacyjnej podejmowanej na podstawie analizowanego przepisu opiera się na dwóch kumulatywnych przesłankach, a mianowicie: wydaniu decyzji I instancji z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksowych lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych, oraz uznaniu przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wobec tego samo naruszenie przepisów postępowania przez organ I instancji, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą do podjęcia przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Zakończenie postępowania odwoławczego w wydaniem tego typu decyzji wymaga bowiem dodatkowo stwierdzenia, że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia. Chodzi więc o sytuację, w której zasada dwuinstancyjności postępowania wyłącza przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż jego zakres wskazuje, że w swej istocie organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające odnośnie kwestii mogących mieć istotny wpływ na treść decyzji.

Odnotować również wypadnie, że w uzasadnieniu projektu nowelizacji Kodeksu nadającej aktualną treść przepisowi art. 138 § 2 K.p.a. wskazano m. in., że zmierza ona do większego skrępowania organu odwoławczego w podejmowaniu decyzji kasacyjnej, zawężając możliwość podjęcia decyzji kasacyjnej w stopniu maksymalnym. Ogranicza ją bowiem do sytuacji, w której rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy byłoby nie do pogodzenia z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Nowelizacja K.p.a. w tym zakresie oparta zatem została na kryterium nienaruszalności zasady dwuinstancyjności. W doktrynie procesu administracyjnego nie budzi wątpliwości, że decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji nie może być podjęta w sytuacjach innych, niż te, które zostały określone w art. 138 § 2. Ten rodzaj decyzji organu odwoławczego jest dopuszczalny wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca (por. B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 16 wydanie, Warszawa 2019, s. 787). Tak więc, art. 138 § 2 K.p.a. stanowi odstępstwo od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ II instancji, wpływ na podjęcie decyzji kasacyjnej ma treść art. 136 K.p.a., określającego granice postępowania dowodowego przed organem odwoławczym.

Zdaniem Sądu Naczelnego zaskarżoną decyzją naruszono art. 138 § 2 K.p.a., poprzez jego błędne zastosowanie polegające na wydaniu przez ŚWINB decyzji uchylającej decyzję organu I instancji w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia, podczas gdy rozstrzygnięcie to można stosować tylko w przypadku wskazania, że decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Zwrócić wypadnie uwagę, że PINB w swej decyzji wydanej w oparciu o art. 37 ust. 1 i 2 uPb z 1974 dochodząc do przekonania, że orzeczenie nakazu rozbiórki samowolnie wykonanej dobudowy na działce nr [...] okazało się konieczne, odnosił się w sposób szczegółowy do wielu kwestii, w tym m. in. do przepisów określających warunki technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie obowiązujące w dacie popełnienia samowolnej dobudowy budynku, tj. w roku 1993 (s. 4 decyzji organu I instancji), w konsekwencji stwierdzając, że nie dopuszczały one sytuowania budynku w granicy przedmiotowej działki. Za uzasadnioną uznano również okoliczność, wedle której samowolnie wykonana dobudowa przylegająca od strony południowej bezpośrednio do granicy działek p. Z., a w części również wykraczająca poza granice tej działki, stanowi istotne pogorszenie warunków użytkowych działek sąsiednich. Ponadto organ I instancji wyjaśniał, że fakt usytuowania niezgodnego z przepisami dobudowy budynku na terenie działki nr [...] koliduje z zamiarem zabudowy działek sąsiadujących i dotyka przysługującego p. Z. prawa własności ograniczając możliwość zagospodarowania działek zgodnie z ich wolą. PINB wskazywał także, że w rozpatrywanym przypadku Miasto [...] nie posiada obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego oraz badał możliwość ewentualnej legalizacji samowoli budowlanej, mając na względzie normy i przepisy uPb z 1974, jak i przepisy Konstytucji RP i przepisy dotyczące ochrony prawa własności.

Uchylając decyzję organu I instancji i przekazując mu sprawę do ponownego rozpatrzenia na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. ŚWINB nakazał organowi pierwszej instancji – zanim orzeknie rozbiórkę – m. in. zweryfikowanie przeznaczenia terenu od daty budowy pod kątem tego, czy którychś z miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego obowiązujących na tym terenie od czasów budowy nie zezwalał na tego rodzaju zabudowę, co w konsekwencji miałoby służyć legalizacji. Dodatkowo organ odwoławczy wskazał, powołując się na orzecznictwo, że w razie dopuszczenia się samowoli budowlanej w okresie obowiązywania Upb z 1974 – Prawo budowlane, nie wystarczy wykazanie, że obiekt został usytuowany z naruszeniem § 12 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. Nr 17, poz. 62), ale konieczne jest także wykazanie, iż naruszenie warunków technicznych powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków użytkowych lub zdrowotnych dla otoczenia. W tych jednak aspekcie stwierdzenia organu odwoławczego wydają się być nieuzasadnione, co wynika z przedstawionych w poprzednim akapicie dokonanych czynności przez organ I instancji.

Niezależnie od powyższego nie można pominąć tej oczywistej okoliczności, że skoro zaistniała w ocenie organu II instancji uzasadniona potrzeba dokonania ustaleń faktycznych i że rzeczywiście PINB tego nie uczynił, czy nielegalna zabudowa od chwili jej wzniesienia w 1993 r., mogła pozostawać zgodna z którymkolwiek planem zagospodarowania przestrzennego, taką czynność weryfikacyjną mógł przecież przeprowadzić organ odwoławczy samodzielnie, a nie wydłużać postępowanie poprzez uchylenie decyzji organu I instancji i powodować kolejne wydłużenie długiego okresu trwania postępowania w niniejszej sprawie. Jest to tym bardziej uzasadnione, że już raz organ odwoławczy swe zalecenia dla organu I instancji formułował w swojej pierwszej decyzji kasacyjnej z dnia [...] sierpnia 2018 r., niezrozumiałe jest więc formułowanie kolejnych – nowych zaleceń w kolejnej decyzji kasacyjnej.

Zdaniem Sądu Naczelnego wszystkie te uwagi organu odwoławczego nie dają dostatecznych przesłanek do wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., bo dotyczą okoliczności, w zakresie których stanowisko zdaje się być merytorycznie odmienne od organu I instancji, względnie organ odwoławczy może zweryfikować samodzielnie oznaczone zagadnienia. Zdaniem Sądu Naczelnego zakres tych wyjaśnień mógł zostać przeprowadzony przez organ odwoławczy, bez naruszenia zarówno art. 136 K.p.a., jak i zasady dwuinstancyjności, o której mowa w art. 15 K.p.a. Tych istotnych nieprawidłowości, których dopuścił się organ odwoławczy stosując w niniejszym przypadku art. 138 § 2 K.p.a., w sytuacji braku wykazania przesłanek ku temu, sąd wojewódzki rozpatrujący sprzeciw, nietrafnie nie dopatrzył się, ponadto nie uwzględniając w swej ocenie, że zaskarżona decyzja byłą kolejną decyzją kasacyjną ŚWINB.

C. Chybiony jest zarzut naruszenia art. 134 § 1 Ppsa w zakresie sformułowanym w pkt 3 petitum skargi kasacyjnej, jeżeli się przy tym uwzględni, że nie został on poza tym w ogóle uzasadniony, a wymógł ten określa art. 176 § 1 pkt 2 Ppsa.

W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 Ppsa nie można kwestionować dokonanej przez sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedury obowiązujących ten organ. Do tego zaś sprowadza się powyższy zarzut.

D. Skoro sąd pierwszej instancji rozpoznawał sprawę wskutek wniesienia sprzeciwu, o jakim stanowi art. 64a Ppsa, to podstawę jego uwzględnienia stanowi art. 151a § 1 Ppsa, nie zaś art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, a podstawę oddalenia sprzeciwu art. 151a § 2 Ppsa. Zatem powoływanie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w skardze kasacyjnej nie jest trafne.

E. Pomijając niezbyt trafne wskazanie na w/w przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny dla porządku wskazuje, że w skardze kasacyjnej w konsekwencji powyższych wywodów zawarto również zasadne zarzuty co do naruszenia przez organ odwoławczy przepisów postępowania, a to art. 7, 8 i 11 K.p.a.

F. Ocena prawna dokonana w powyższy sposób powoduje, że w przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarówno zaskarżony wyrok, jak też decyzja organu II instancji winny zostać uchylone. Wbrew twierdzeniom sądu wojewódzkiego oraz organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie nie zachodziła konieczność dalszego badania sprawy przez organ I instancji. Zdaniem Sądu zakres wskazywanych przez organ odwoławczy wyjaśnień, uwzględniając przy tym fakt, iż kolejne wykorzystywanie w sprawie regulacji art. 138 § 2 K.p.a. dla uchylenia się od ostatecznego merytorycznego rozstrzygnięcia godzi w zasady ogólne K.p.a., w tym zasadę ogólną szybkości (art. 12 § 1 K.p.a.), zasadę ogólną pogłębiania zaufania do władzy publicznej (art. 8 § 1 K.p.a.), bez wątpienia mógł zostać przeprowadzony przez ten organ, bez naruszenia art. 136 K.p.a. i zasady dwuinstancyjności, o której mowa w art. 15 K.p.a.

Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy weźmie pod uwagę powyższe rozważania.

G. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 151a § 1 Ppsa, orzekł jak w sentencji.