Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 277/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2006-06-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 11 pkt 10
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędziowie Barbara Adamiak Anna Łuczaj /spr./ Protokolant Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 20 czerwca 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 5 grudnia 2005 r. sygn. akt II SA/Lu 887/05 w sprawie ze skargi T. K. na uchwałę Rady Gminy Włodawa z dnia 7 czerwca 2005 Nr XXXI/225/2005 w przedmiocie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Włodawa oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 5 grudnia 2005 roku, sygn. akt II SA/Lu 887/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę T. K. na uchwałę Rady Gminy Włodawa z dnia 7 czerwca 2005 roku Nr XXXI/225/2005 w przedmiocie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Włodawa.

Uzasadniając powyższy wyrok Sąd I instancji podał, iż uchwałą nr IV/39/2003 Rada Gminy we Włodawie przystąpiła do sporządzania Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Włodawa.

Uchwałą nr XXXI/225/2005 z dnia 7 czerwca 2005 roku Rada Gminy we Włodawie uchwaliła studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Włodawa, powołując się na art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2001 roku, Nr 142, poz. 1591 ze zm.), art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz na wskazaną wyżej uchwałę Rady Gminy we Włodawie nr IV/39/2003.

Przed uchwaleniem zaskarżonej uchwały Rada Gminy rozstrzygnęła o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu studium. Wśród tych uwag była uwaga T. K., dotycząca ponownego wniosku o lokalizację zabudowy rekreacyjno-usługowej w O. na działce nr [...], położonej na terenie Sobiborskiego Parku Krajobrazowego. Uwagę odrzucono w związku z pracami nad studium z uwagi na negatywną opinię co do przeznaczenia działki, wyrażoną przez Zarząd Chełmskich Parków Krajobrazowych (pismo z dnia 17 marca 2005 roku, OPK 40003/1/5 ) oraz z uwagi na negatywne uzgodnienie postanowieniem wydanym z upoważnienia Wojewody Lubelskiego w dniu 21 marca 2005 roku (ŚiR/Ch.7041/5/2005).

T. K., działając w oparciu o art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym, wezwał Radę Gminy we Włodawie do usunięcia naruszenia prawa uchwałą nr XXXI/225/2005 z dnia 7 czerwca 2005 roku w sprawie uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, zarzucając jej naruszenie art. 12 ust. 1 oraz art. 11 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wnioskodawca podniósł, iż opinia Chełmskich Parków Krajobrazowych nie była wymagana, a postanowienie Wojewody Lubelskiego nie obejmowało działki nr [...]. W ocenie T. K. uchwała Rady Gminy była całkowicie uznaniową i nie opierała się na kryteriach ustawowych.

Rada Gminy Włodawa na sesji odbytej w dniu 31 sierpnia 2005 roku odrzuciła projekt uchwały uwzględniającej wniosek T. K.

T. K. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniósł stwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy Włodawa nr XXXI/225/2005 z dnia 7 czerwca 2005 roku.

Skarżący zarzucił naruszenie art. 11 pkt 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) z powodu wzięcia pod uwagę uzgodnień Wojewody Lubelskiego nie dotyczących wniosku skarżącego, art. 11 pkt 10 tej ustawy (niewykonanie obowiązku dyskusji publicznej nad rozwiązaniami studium), art. 11 pkt 12 ustawy (przedstawienie Radzie Gminy wszystkich uwag, zarówno podlegających jak i nie podlegających rozstrzygnięciu w formie załącznika), art. 10 ust. 1 pkt 7 ustawy (nieuwzględnienie w studium wszystkich potrzeb i możliwości rozwoju gminy) oraz art. 5a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2001 roku, Nr 142, poz. 1591 ze zm.) polegające na zaniechaniu konsultacji społecznych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał skargę za niezasadną.

Sąd I instancji podniósł, iż studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy na gruncie ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uzyskało rangę znacznie poważniejszą w stosunku do studium konstruowanego na gruncie ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym. Wprawdzie formalnie studium nadal pozostaje aktem wewnętrznie obowiązującym, nie mającym charakteru powszechnie obowiązującego aktu prawa miejscowego (art. 9 ust. 5 ustawy), niemniej wzmocnieniu ulega wpływ treści studium na treść uchwalanych w jego następstwie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Ponadto na gruncie art. 9 ust. 4 ustawy, co jest argumentem decydującym dla określenia skutków prawnych uchwalenia studium, ustalenia studium są wiążące przy sporządzaniu planów miejscowych. Tak sformułowany wymóg oznacza, iż zgodność planu ze studium nie może ograniczać się jedynie do spójności o charakterze ogólnym, ale także, że nie może wprowadzać rozwiązań sprzecznych z konkretnymi ustaleniami studium. Sprzeczność taka skutkuje bowiem nieważnością planu miejscowego, o czym stanowi art. 28 ust. 1 ustawy.

Charakter prawny studium wynika również z poddania procesu sporządzania studium określonej procedurze, określonej w art. 11 oraz art. 12 ustawy. Tak szczegółowe określenie należy rozpatrywać w kontekście intencji prawodawcy uczynienia z tego etapu planowania aktu przygotowywanego i uchwalanego w drodze jawnej oraz przy udziale opinii społecznej.

Sąd I instancji zwrócił uwagę, iż nie jest przesądzona na gruncie regulacji ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dopuszczalność skargi do sądu administracyjnego w związku z uchwalonym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Prawodawca w art. 7 ustawy wskazuje, że skarga do sądu administracyjnego nie przysługuje na rozstrzygnięcia samorządowych organów wykonawczych o nieuwzględnieniu wniosków dotyczących studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz uwag dotyczących projektu studium. Nie odnosi się jednak do samego studium. Charakter studium jako aktu wewnętrznie obowiązującego utrudnia jednolitą opinię na ten temat. Sąd przedstawił poglądy doktryny prawa, iż nie jest przewidziana skarga indywidualna na ustalenia projektu studium, co nie przesądza o braku możliwości zaskarżenia uchwały uchwalającej studium w trybie art. 101 powołanej wyżej ustawy (Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz pod. red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2004, s. 88). "Nie można wykluczyć skargi do sądu administracyjnego na uchwalone studium w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Będą to jednak sytuacje wyjątkowe, albowiem skarżący nie zdoła w zasadzie wykazać, że uchwała taka – akt wewnętrzny – narusza jego interes prawny lub uprawnienia" ( Z. Niewiadomski, Nowe prawo o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Warszawa 2003, s. 29)". Sąd I instancji podzielił przestawione wyżej poglądy, wskazujące na drogę z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym podkreślając, iż swoisty charakter studium z punktu widzenia skutków jego uchwalenia wzmacnia tezę o możliwości zaskarżenia uchwały w tym przedmiocie. Wprawdzie nie każda skarga wniesiona w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym będzie automatycznie oznaczać, że interes prawny lub uprawnienia zostały lub mogły zostać naruszone, to niemniej jednak w pewnych przypadkach takie funkcjonalne powiązanie ustaleń studium i interesu prawnego lub uprawnień będzie możliwe.

Zdaniem Sądu I instancji także pogląd wyrażony przez M. Rzążewską (Zaskarżanie uchwał samorządu terytorialnego do Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa – Zielona Góra 1997, s.26-27) o braku możliwości zaskarżenia aktów kierownictwa wewnętrznego, nie wyklucza bezpośrednio możliwości zaskarżenia studium, gdyż studium jest skierowane na zewnątrz struktury organizacyjnej gminy w sensie przedmiotowym, tzn. odnosi się nie do wewnętrznej sfery danej jednostki organizacyjnej, lecz do terenu gminy, na którym znajdują się m.in. różne nieruchomości będące własnością różnych podmiotów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stwierdził, że podstawą prawną kontroli studium, w sytuacji uznania możliwości jego zaskarżenia na gruncie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest przepis art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), w którym określona jest kompetencja sądu do orzekania w sprawach aktów organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, innych niż określone w pkt 5 (akty prawa miejscowego), podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej.

W ocenie Sądu I instancji sytuacja umożliwiająca sądową kontrolę studium zachodzi w przypadku niniejszej skargi. Skarżący wprawdzie nie wskazuje na czym mogłoby polegać naruszenie jego interesu prawnego lub uprawnień, nie odnosząc się w skardze do kategorii normatywnych. Jednakże z charakteru argumentów - dotyczących nieruchomości będącej własnością skarżącego, położonej na terenie, którego dotyczy studium - wynika, iż można znaleźć związek pomiędzy treścią wiążącego organy planistyczne studium, a naruszeniem uprawnień związanych z prawem własności. Związek ten polega na ograniczeniu prawa dysponowania nieruchomością w związku z planami właściciela co do przyszłej zabudowy nieruchomości. Skarżący, działając w oparciu o art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wezwał Radę Gminy we Włodawie do usunięcia naruszenia prawa uchwałą w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, a następnie – po nieuwzględnieniu jego wniosku przez Radę Gminy we Włodawie na sesji w dniu 31 sierpnia 2005 roku - złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Lublinie.

Zdaniem Sądu I instancji zarzuty podniesione w skardze nie są trafne.

Po pierwsze, uzgodnienie projektu studium z wojewodą na gruncie art. 11 pkt7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest istotnym wymogiem procedury planistycznej, a punktem odniesienia jest, określony w art. 48 ust. 1 ustawy, program związany z realizacją celu publicznego. Postanowienia Wojewody Lubelskiego z dnia 21 marca 2005 roku i 27 maja 2005 roku mają zatem podstawę prawną, a ich uwzględnienie jest obowiązkiem organu przygotowującego projektu studium. Różnica w treści obu postanowień jest odbiciem różnic w treści projektu w zakresie Parku Krajobrazowego, co było przedmiotem XXXIII sesji Rady Gminy we Włodawie odbytej w dniu 31 sierpnia 2005 roku.

Po drugie, wymóg ogłoszenia i wyłożenia projektu studium do publicznego wglądu oraz zorganizowanie dyskusji publicznej nad przyjętymi rozwiązaniami, wynikający z art. 11 pkt 10 ustawy zrealizowany został prawidłowo. Sąd podkreślił, iż skarżący nie precyzuje, na czym polegało niezachowanie wymogów ustawy; łączy naruszenie tego przepisu z naruszeniem art. 5a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który określa wymóg przeprowadzenia konsultacji gminnych. Forma konsultacji nie jest natomiast określona przepisami ustawy. Wykładnia systemowa obu przepisów, zdaniem Sądu I instancji, prowadzi do przyjęcia tezy, iż dyskusja publiczna jest formą konsultacji społecznych, a te – na co wskazują ogłoszenia, protokoły i list obecności z dyskusji przeprowadzonej w dniu 24 kwietnia 2004 roku – zostały przeprowadzone. A zatem Rada Gminy, przystępując do sporządzania studium na podstawie uchwały z dnia 28 lutego 2003 roku, wykonała wymóg określony w art. 11 ust. 10 ustawy, polegający na ogłoszeniu w miejscowej prasie faktu wyłożenia projektu studium oraz przez obwieszczenia o wyłożeniu projektu do publicznego wglądu, jak też zorganizowała publiczną dyskusję nad przyjętymi rozwiązaniami.

Sąd I instancji podniósł również, że istotnym elementem procedury przygotowywania i uchwalania studium jest przedstawienie Radzie Gminy i rozpatrzenie przez nią zgłoszonych uwag. Art. 11 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazuje, iż po wniesieniu uwag, wójt przedstawia radzie gminy projekt studium wraz z listą nieuwzględnionych uwag. Ustawa nie precyzuje formy tej prezentacji. W ocenie Sądu I instancji, kwestionowana w skardze forma załącznika nie przeczy wymogowi ustawowemu. Także zawarcie w takiej prezentacji wszystkich uwag, zarówno tych podlegających rozstrzygnięciu, jak i niepodlegających rozstrzygnięciu przez Radę, będąc prezentacją pełniejszą, nie może być traktowane jako naruszenie wskazanego przepisu.

Zarzut merytoryczny, wskazujący na nieuwzględnienie w studium wszystkich potrzeb i możliwości rozwoju gminy (art. 10 ust. 1 pkt 7 ustawy), a w szczególności zabudowy rekreacyjnej zgodnej z wnioskiem skarżącego, jak podnosi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, zawiera dwa aspekty. Z jednej strony dotyczy sfery władztwa planistycznego, polegającego na określeniu programu rozwoju gminy, czego wyrazem jest studium, natomiast z drugiej – oceny związku tej oceny z konkretnym projektem cząstkowym związanym z nieruchomością skarżącego. Podmiotem określającym program rozwoju gminy i realizacji potrzeb jej rozwoju jest istotą władztwa samorządowego i prowadzenia polityki w tym zakresie. Sam program, określenie jego relacji do ustalenia potrzeb i możliwości rozwoju nie może być przedmiotem oceny prawnej sądu administracyjnego, bowiem wchodziłoby to w sferę władztwa i oznaczałoby ocenę określonej polityki organów samorządowych oraz sposobu jej prowadzenia przez sąd administracyjny. W kognicji sądu leży jedynie ocena mieszczenia się w ramach prawnych przy prowadzeniu polityki przestrzennej, a ta została wyżej wyrażona, w odniesieniu do konkretnych zarzutów.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 5 grudnia 2005 roku wniósł T. K., zaskarżając powyższe orzeczenie w całości. W oparciu o art. 174 pkt 1 p.p.s.a. strona skarżąca - reprezentowana przez radcę prawnego G. D. - zarzuciła naruszenie prawa materialnego, a w szczególności:

– art. 11 pkt 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, polegające na niewłaściwym zastosowaniu tego przepisu w odniesieniu do uzgodnień Wojewody Lubelskiego, które w swoim przedmiocie nie obejmują wniosku T. K. złożonego w trakcie postępowania o uchwalenie studium, a tym samym nie jest to uzgodnienie sprzeczne z wnioskiem skarżącego i nie sprzeciwia się jego uwzględnieniu;

– art. 11 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, polegające na zaniechaniu przez Radę Gminy dyskusji publicznej nad studium, a tym samym niewłaściwą wykładnię tego przepisu, którą Sąd I instancji sprowadził obowiązek dyskusji publicznej do prac w komisjach Rady Gminy, odrzucając pojęcie dyskusji publicznej mieszkańców prowadzonej zgodnie z procedurą określoną w art. 5a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym;

– art. 11 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, polegające na ujęciu w załączniku do zaskarżonej uchwały uwag uwzględnionych, a więc nie mogących być przedmiotem załącznika, a tym samym niewłaściwą wykładnię tego przepisu przez Sąd I instancji;

– art. 10 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym polegające na przyjęciu, iż studium uwzględnia wszystkie potrzeby gminy, gdy tymczasem tak nie jest, o czym świadczy wniosek skarżącego złożony do studium;

– art. 5a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, polegające na zaniechaniu dyskusji społecznej nad studium, której obowiązek w pojęciu konsultacji społecznych wprowadza oraz zakreśla ściśle procedurę powołany przepis i która w rozpoznawanej sprawie nie została zachowana, a Sąd I instancji uznając, że przepis ten nie dotyczy obowiązku dyskusji społecznej, zastosował niewłaściwą wykładnię przepisu w kontekście art. 11 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Podnosząc powyższe zarzuty T. K. wniósł o uchylenie zaskarżonej uchwały Rady Gminy we Włodawie.

W uzasadnieniu środka odwoławczego podniesiono, iż T. K. przed uchwaleniem studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Gminy Włodawa złożył wniosek o ujęcie w studium działki nr [...], położonej na terenie gminy, jako terenu zabudowy rekreacyjnej. Wniosek ten nie został uwzględniony, zaś organ swoje stanowisko oparł na negatywnych opiniach zarządu Chełmskich Parków Krajobrazowych oraz Wojewody Lubelskiego. Tymczasem, w ocenie autora skargi kasacyjnej, z materiału dowodowego jednoznacznie wynika, iż zarząd Chełmskich Parków Krajobrazowych oraz Wojewoda Lubelski nie wyrażali negatywnej opinii w przedmiocie wniosku skarżącego. Podkreślono, iż pierwszy projekt studium ujmował teren przedmiotowej działki, jako teren zabudowy rekreacyjnej. W trakcie prac nad studium teren działki nr [...] został wyłączony ze studium. Nie nastąpiło to w oparciu o powołane wyżej opinie, gdyż opinie te nie wyrażają sprzeciwu co do ujęcia działki skarżącego jako zabudowy rekreacyjnej.

Zdaniem strony uchwała przyjmująca studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz uchwała przyjmująca plan miejscowy zagospodarowania przestrzennego gminy stanowią o warunkach rozwoju gospodarczego i społecznego wspólnoty samorządowej. Nie mogą być zatem ustalane z pominięciem interesów tej wspólnoty, jak i poszczególnych jej członków.

Wskazane uchwały winny być podjęte z szerokim udziałem członków wspólnoty. Ten udział jednoznacznie zakreśla i gwarantuje przepis art. 5a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W ocenie strony wnoszącej skargę kasacyjną wykładnia Sądu I instancji rozdzielająca dyskusję publiczną od konsultacji społecznych jest niewłaściwa. Dyskusja publiczna w przedmiocie studium unormowana przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie może wykluczać konsultacji społecznych zagwarantowanych członkom wspólnoty samorządowej ustawą o samorządzie gminnym.

Wskazano nadto, iż w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku znalazło się stwierdzenie, że "przed uchwaleniem uchwały o studium Rada Gminy rozstrzygnęła o sposobie rozpatrzenia wniosków i uwag do projektu studium" podczas, gdy Rada Gminy we Włodawie nie podjęła uchwały o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu studium. Naruszona zatem została procedura zakreślonej przepisem art. 11 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W dalszej części skargi kasacyjnej podniesiono, iż skarżący podkreślał nie tylko własny interes, jako członka wspólnoty samorządowej, ale również interes samej wspólnoty. Wyłączenie bowiem ze studium terenu o powierzchni kilku hektarów spod zabudowy rekreacyjnej jest działaniem na szkodę samej gminy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm. ), zwanej dalej "p.p.s.a.", skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1)naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2 ) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. A zatem zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia.

Chybiony jest zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie art. 11 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 5a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przez niewłaściwą wykładnię tych przepisów i uznanie, że art. 5a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie dotyczy obowiązku dyskusji społecznej nad studium.

Jak stanowi art. 11 pkt 10 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) wójt, burmistrz albo prezydent miasta, po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium ogłasza, w sposób określony w pkt 1, o wyłożeniu projektu studium do publicznego wglądu na co najmniej 14 dni przed dniem wyłożenia i wykłada ten projekt do publicznego wglądu na okres co najmniej 30 dni oraz organizuje w tym czasie dyskusję publiczną nad przyjętymi w tym projekcie studium rozwiązaniami.

"Dyskusja publiczna" nad rozwiązaniami przyjętymi w projekcie studium, wprowadzona do procedury sporządzania gminnego studium, jest formą udziału tzw. czynnika społecznego. Ustawa nie definiuje pojęcia "publicznej dyskusji" i nie przewiduje dla niej jakiejś szczególnie określonej formuły. Ustawa nie zawiera bliższego określenia zasad przeprowadzania "dyskusji publicznej".

Należałoby więc uznać, iż forma dyskusji, której organizacja jest jednym z obligatoryjnych elementów w procedurze tworzenia studium, zależy od jej organizatora, to jest wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Wójt ( burmistrz, prezydent miasta ) ma swobodę w tym zakresie, przy czym musi zachować warunek, aby dyskusja była publiczna czyli nie ograniczała możliwości wypowiedzi zainteresowanym podmiotom. Mogą to być np. otwarte spotkania, publikacja wypowiedzi w prasie.

/ por. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2004, s. 118 – 119,, T.Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze, 2004 /

Istotą "dyskusji publicznej" jest to, iż podmioty w niej uczestniczące wypowiadają swoje opinie co do rozwiązań przyjętych w projekcie studium. Cechą "dyskusji publicznej" jest zatem zamiar wysondowania opinii (poglądów, stanowiska) określonych grup społecznych (wspólnoty samorządowej lub zainteresowanych środowisk). Dyskusja ta ma charakter opiniodawczy, a więc jej wynik nie jest wiążący dla organów gminy.

Przepis art. 11 pkt 10 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) jest normą prawną zawartą w ustawie regulującej procedurę planowania przestrzennego. Z tego też względu nie jest zasadne stanowisko strony wnoszącej skargę kasacyjną o konieczności odwoływania się także do art. 5a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591ze zm. ), przewidującego możliwość przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy.

Jak już wyżej wskazano ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wybór sposobu przeprowadzenia "dyskusji publicznej" pozostawia podmiotowi zobowiązanemu do zorganizowania tej dyskusji. To zaś, iż organizatorem tym jest wójt (burmistrz, prezydent miasta) – w świetle jednoznacznego brzmienia art. 11 pkt 10 ustawy - nie budzi żadnych wątpliwości.

Nie można także podzielić zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 11 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Okoliczność, iż przepis art. 11 pkt 12 ustawy nakazuje wójtowi ( burmistrzowi, prezydentowi miasta ) przedstawienie radzie gminy do uchwalenia projektu studium wraz z listą nieuwzględnionych uwag, o których mowa w pkt 11, nie oznacza, iż obowiązuje jednocześnie zakaz przedstawienia radzie gminy wykazu uwag uwzględnionych przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta ).

Sąd pierwszej instancji wyraził trafny pogląd, iż przedstawienie wykazu zarówno uwag nieuwzględnionych jak i uwag uwzględnionych jest jedynie szerszą formą prezentacji i nie narusza wymogu ustawy przewidzianego w art. 11 pkt 12 ustawy.

O sposobie rozpatrzenia uwag nieuwzględnionych przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta ) a przedstawionych radzie gminy - stosownie do wymogu określonego w art. 11 pkt 12 ustawy – rozstrzyga rada gminy.

Jak bowiem stanowi art. 12 ust. 1 tejże ustawy rada gminy uchwalając studium rozstrzyga jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag, o których mowa w art. 11 pkt 12. Tekst i rysunek studium oraz rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag stanowią załączniki do uchwały o uchwaleniu studium.

Pełnomocnik strony wnoszącej kasację w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zgłosił zastrzeżenia w zakresie rozpatrzenia uwag przez Radę Gminy Włodawa. Jednocześnie zarówno w petitum kasacji jak i jej uzasadnieniu nie wskazał art. 12 ust. 1 ustawy ani innego przepisu prawa, który – zdaniem strony – naruszył w tymże zakresie Sąd pierwszej instancji.

Nie może także odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 11 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Działka nr [...], stanowiąca własność T. K., położona jest w O. - na terenie Sobiborskiego Parku Krajobrazowego. Uzgodnienie projektu studium z Wojewodą Lubelskim dokonane zostało właśnie z uwagi na Sobiborski Park Krajobrazowy. Postanowieniem z dnia 21 marca 2005 roku Wojewoda Lubelski nie uzgodnił projektu studium w części dotyczącej Sobiborskiego Parku Krajobrazowego. W tej sytuacji nie można skutecznie twierdzić, iż postanowienie to nie dotyczy działki T. K.

Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie nie można skutecznie przypisać zarzutu naruszenia art. 10 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591ze zm. ) - przez przyjęcie, iż studium uwzględnia wszystkie potrzeby gminy podczas, gdy nie uwzględnia wniosku T. K. Zauważyć należy, iż przepis powołany przez stronę nie posiada jednostki redakcyjnej wskazanej przez pełnomocnika skarżącego – art. 10 ustawy o samorządzie gminnym posiada dwa ustępy, które nie mają punktów. Można jedynie przypuszczać, że zamiast ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym błędnie powołano ustawę o samorządzie gminnym.

W tym miejscu podkreślić należy, iż warunek przytoczenia podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody, zmuszające sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis prawa skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub przepisów postępowania. Przepis ten musi być bowiem wskazany wyraźnie.

(por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 7 kwietnia 1997 roku, sygn. akt III CKN 29/97, OSNC 1997/6-7/96, postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 17 stycznia 2002 roku, sygn. akt III CKN 760/00, LEX nr 53138; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2004 roku, sygn. akt OSK 421/04, LEX nr 146732; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 marca 2004 roku, sygn. akt FSK 41/04, ONSAiWSA 2004/1/9).

Niezależnie od sposobu sformułowania powyższego zarzutu przypomnieć należy, iż gmina jest prawnym gestorem przestrzeni i do niej należy kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy (art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ). Z przyjętej przez ustawodawcę zasady władztwa planistycznego gminy wynika samodzielność gminy.

Wyłączna kompetencja gminy do planowania miejscowego wyraża się w samodzielnym kształtowaniu sposobu zagospodarowania obszaru podlegającego jej władztwu planistycznemu, pod warunkiem działania w granicach i na podstawie prawa i nie nadużywania tego władztwa.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę kasacyjną.