Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 910/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2010-04-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1, art. 54 pkt 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1589
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji  inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy
article: par. 3 ust. 1, par. 2 pkt 4, par. 9 ust. 1, ust. 2, ust. 4
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 155
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Stanisław Śliwa Sędziowie NSA Maria Piórkowska WSA Robert Sawuła /spr./ Protokolant Anna Zięba po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi E. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji zmieniającej decyzję ustalającą warunki zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego E. W. kwotę 200 zł /słownie: dwieście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi E. W. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (SKO) z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję własną z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2006 r., nr [...] zmieniającej własną decyzję tego organu z dnia [...] maja 2006 r., nr [...] ustalającą warunki zabudowy na zamierzenie inwestycyjne pod nazwą: "zespół zabudowy jednorodzinnej zwartej i wolno stojącej z niezbędną infrastrukturą techniczną", poprzez zmianę kategorii na zadanie pn. "zespół zabudowy mieszkaniowej zwartej

i wolno stojącej z niezbędną infrastrukturą techniczną" na działce nr 1219/2 obr. [...] położonej przy ul. S. w R. dla Firmy "A." sp. z o.o.

W podstawie prawnej decyzji organ powołał art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.) – określanej dalej jako k.p.a. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że Prezydent Miasta [...] po rozpatrzeniu wniosku Firmy "A." sp. z o.o. z siedzibą w R. przy ul. K. (zwanej dalej inwestorem), decyzją z dnia [...] maja 2006 r., nr [...] ustalił warunki zabudowy na zamierzenie inwestycyjne pod nazwą "zespół zabudowy jednorodzinnej zwartej i wolno stojącej

z niezbędną infrastrukturą techniczną" na działce nr 1219/2 obr. [...] położonej przy ulicy S. w R., wjazd na działce nr 1219/2 i 321 obr. [...] w granicach określonych na załączniku graficznym do tej decyzji.

Na skutek wniosku inwestora o zmianę powyższej decyzji Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r., nr [...] zmienił swoją decyzję z dnia [...] maja 2006 r. w ten sposób, że zmienił nazwę inwestycji na "zespół zabudowy mieszkaniowej zwartej i wolno stojącej z niezbędną infrastrukturą techniczną" na działce nr 1219/2 obr. [...] położonej przy ulicy S. w R., wjazd na działce nr 1219/2 i 321 obr. [...], pozostałe warunki decyzji z dnia [...] maja 2006 r. pozostawiając bez zmian.

E. W. reprezentowany przez U. D. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] czerwca 2006 r. Zarzucił rażące naruszenie prawa, zwracając w szczególności uwagę na nieuzyskanie z urzędu zgody wszystkich stron postępowania, podkreślając, że zgoda taka winna być wyrażona i uzyskana przez organ z urzędu przed zmianą decyzji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpoznaniu tego wniosku decyzją

z dnia [...] kwietnia 2007 r., nr [...] odmówiło stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji.

E. W., cofając pełnomocnictwo U. D., a udzielając go B. S. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wyżej opisaną decyzją. Powtórzył jak w swoim wcześniejszym wniosku, że decyzja Prezydenta Miasta z dnia [...] czerwca 2006 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Zwrócił uwagę na brak tożsamości sprawy z uwagi na zmieniony charakter inwestycji z zabudowy jednorodzinnej na zabudowę wielorodzinną. Ponadto zarzucił naruszenie przepisów szczególnych,

a także naruszenie zasady dobrego sąsiedztwa. W jego ocenie organ nieprawidłowo uznał, że w sprawie zaistniała przesłanka słusznego interesu strony i interesu publicznego uzasadniająca zmianę decyzji ostatecznej. W trakcie toczącego się przed SKO postępowania inwestor oraz E. W. zarzucali nawzajem stosowanie swoistego szantażu w kwestii dopuszczalności zmiany decyzji o warunkach zabudowy (k. 20-31 akt do sygn. [...]).

Kolegium po rozpoznaniu tego wniosku decyzją z dnia [...] lipca 2007 r.,

nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W sprawie tej E. W. wniósł skargę sądowoadministracyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie po rozpoznaniu skargi E. W. na decyzję Kolegium z dnia [...] lipca 2007 r., prawomocnym wyrokiem z dnia 4 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Rz 730/07 uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2007 r.

W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że Kolegium nie oceniło decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności pod kątem tożsamości sprawy. Nie zbadało również przepisów szczególnych wyrażając nadto wadliwy pogląd, że przepisy prawa materialnego, w tym art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm. – określanej dalej jako Upizp), nie mogą mieć żadnego wpływu na ocenę decyzji wydanej

w oparciu o art. 155 k.p.a. Reasumując podkreślił, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ zbada czy sprawa wyznaczona wnioskiem inwestora jest tożsama ze sprawą zakończoną decyzją ostateczną oraz czy przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie tej decyzji. Jednocześnie zasygnalizował, że takie ustalenia umożliwią ocenę, czy objęta wnioskiem decyzja obarczona jest wadą z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Stanowisko WSA w Rzeszowie w tej sprawie zostało uznane za prawidłowe przez NSA w wyroku z dnia 16 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 603/08 oddalającym skargę kasacyjną Firmy "A." sp. z o.o.

W ponownie prowadzonym postępowaniu w sprawie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] czerwca 2006 r., Kolegium decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. [...] odmówiło stwierdzenia jej nieważności. SKO zrekapitulowało stan faktyczny sprawy wywodząc m.in. "Wobec wniesienia skargi kasacyjnej od w/w wyroku Sąd Najwyższy wyrokiem z dnia 16.01.2009 r. sygn. II OSK 603/08 oddalił skargę. Sąd zawył, iż Sąd I instancji zasadnie podniósł...". Przywołując wskazania zawarte w wyroku II SA/Rz 730/07, Kolegium po dokonaniu analizy akt sprawy stwierdziło, że przedmiot postępowania w sprawie wydania decyzji z dnia [...] maja 2006 r., jest tożsamy z przedmiotem postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Miasta z dnia [...] czerwca 2006 r. Podkreśliło, że w obu sprawach krąg podmiotów występujących w sprawie jako strony jest identyczny, nadto nie uległa zmianie podstawa prawna i stan faktyczny rozumiany jako fakty prawotwórcze. Na poparcie takiego poglądu organ powołał się na "Komentarz J. Borkowskiego z 2004", a także wyrok NSA z dnia 10 czerwca 1994 r., sygn. akt II SA 1192/93, ONSA 1995, nr 2, poz. 83. Dalej organ podniósł, że w trybie ustawy

o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zostały wydane warunki zabudowy

i zagospodarowania terenu na budowę zespołu obiektów o funkcji mieszkaniowej, przy charakterystycznych parametrach inwestycji, wskazując, że wszystkie dane konkretyzujące inwestycje zostały zawarte w decyzji o warunkach zabudowy i te same parametry konkretyzujące inwestycję przywołuje decyzja zmieniająca. Wobec faktu, że dokonana została jedynie zmiana jej nazwy, przy czym przedmiot postępowania nie uległ zmianie, nie prowadzić ma to do wniosku, że doszło do rażącego naruszenia prawa. Kolegium podzieliło stanowisko WSA w Białymstoku wyrażone w wyroku II SA/Bk 412/06, zgodnie z którym rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Odnosząc się do zarzutu skarżącego dotyczącego ustalenia przesłanki braku sprzeczności z przepisami szczególnymi Kolegium stwierdziło, że nie ma sprzeczności zaskarżonej decyzji z przepisami odrębnymi, w szczególności nie doszło do naruszenia rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. z 2003 r. nr 164, poz. 1589). Następnie Kolegium wyjaśniło, że w przedmiotowej sprawie zmiana została dokonana na wniosek strony, co już może stanowić o istnieniu jej interesu w tym zakresie, wskazując jednocześnie, że gdyby zmiana nie miała dla niej znaczenia inwestor nie występowałby z wnioskiem. Jednocześnie interes strony nie stoi w kolizji z interesem społecznym. Powołało się na stanowisko NSA zawarte w wyroku z dnia 28 marca 2002 r., IV SA 1305/00, LEX nr 80651, zgodnie z którym zgoda stron stanowi podstawową przesłankę stosowania przepisu art. 155 k.p.a. i nie może być ona dorozumiana ani domniemana, lecz musi być wyraźnie oświadczona. Nawiązując do tego stanowiska Kolegium wskazało, że w tej sprawie do wniosku

o zmianę decyzji dołączone zostało oświadczenie wszystkich stron postępowania

o wyrażeniu zgody na zmianę decyzji, które spełnia wymogi zawarte w k.p.a. Oświadczenie te bezsprzecznie stanowią dowód w sprawie wystarczający do uznania okoliczności wyrażenia zgody na zmianę decyzji za spełniony. Konkludując Kolegium wskazało na orzecznictwo sądów administracyjnych dotyczące postępowania o stwierdzeniu nieważności decyzji, a także rażącego naruszenia prawa i podkreśliło, że w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia art. 155 k.p.a., zaś zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Na skutek wniosku E. W., reprezentowanego przez D. W. o ponowne rozpatrzenie sprawy Kolegium decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. opisaną na wstępie utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] czerwca 2009 r. We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy E. W. powtórzył, że decyzja Prezydenta Miasta z dnia [...] czerwca 2006 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, co powoduje podstawę do stwierdzenia jej nieważności. Zwrócił uwagę jak wcześniej na brak tożsamości sprawy z uwagi na zmieniony charakter przepisów szczególnych tj. rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy. Nadto powtórzył zarzut naruszenia zasady dobrego sąsiedztwa stosownie do art. 61 ust. 1 Upizp i nieprawidłowego uznania zaistnienia słusznego interesu strony i interesu publicznego uzasadniającego zmianę decyzji ostatecznej. Rozpatrując ten wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy organ stwierdził, że decyzja objęta wnioskiem nie zawiera wady wynikającej z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., stąd nie można stwierdzić jej nieważności z tej przyczyny. Kolegium wskazało, że poprzednia decyzja z dnia [...] czerwca 2009 r. jest zgodna z prawem. Reasumując stwierdziło, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 k.p.a. jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego przedmiotem nie jest ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz jedynie weryfikacja wydanej decyzji ostatecznej, poprzez badanie czy zachodzą przesłanki określone w tym przepisie. Na poparcie swojego stanowiska organ powołał się na wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 listopada 2005 r., II SA/Wa 1764/05, Lex 192560. Odnosząc się do zarzutu skarżącego SKO wyjaśniło, że brak jest podstaw do uznania, że naruszona została zasada dobrego sąsiedztwa wyrażona w art. 61 ust. 1 Upizp. Podkreśliło, że decyzja zmieniająca została wydana zgodnie z wymogami ukształtowanymi w przepisie art. 155 k.p.a. i w tym zakresie jest zgodna

z prawem. Kolegium podtrzymało swoje stanowisko jak w uprzedniej decyzji o nie naruszeniu przepisów rozporządzenia w tej sprawie.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skarżący E. W., działając przez pełnomocnika D. W. wniósł o uchylenie decyzji Kolegium z dnia [...] sierpnia 2009 r., jako naruszającej prawo. Nie zgodził się ze stanowiskiem organu wyrażonym w zaskarżonej decyzji. W znacznej części powtórzył swoje zarzuty podniesione we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji oraz we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Przytoczył również wydany w sprawie wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 4 grudnia 2007 r. i opisane w nim stanowisko Sądu w tej sprawie. Podtrzymał swój zarzut, że decyzja Prezydenta Miasta z dnia [...] czerwca 2006 r. zmieniająca decyzję tego organu z dnia [...] maja 2006 r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem Kolegium zawartym w zaskarżonej decyzji, o tożsamości wydanych

w niniejszej sprawie ostatecznych decyzji Prezydenta Miasta. Nie zgodził się również z ustaleniami Kolegium, że decyzja zmieniająca decyzje o ustaleniu warunków zabudowy jest zgodna ze słusznym interesem strony i ten interes nie stoi w kolizji

z interesem społecznym. W końcowej części skargi skarżący pozostawił do oceny Sądu, czy postępowanie organu administracji publicznej jest zgodne z szeroko rozumianym interesem społecznym, czy też pozostaje z nim w kolizji i narusza w ten sposób prawo.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W trakcie rozprawy przed WSA w Rzeszowie strona skarżąca podtrzymała swoje stanowisko, eksponowała, że inwestor zrealizował swą inwestycję wznosząc zwartą zabudowę mieszkaniową o trzech kondygnacjach. Niezgodnie z prawdą stwierdzić miał Prezydent Miasta, że w bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji realizowane są budynki mieszkalne wielorodzinne, nadto strona skarżąca nie otrzymała analizy urbanistycznej, zarówno przy okazji wydania decyzji o warunkach zabudowy z [...] maja 2006 r., jak i przy jej zmianie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył, co następuje:

Kontrola sądowoadministracyjna prowadzona jest, pomijając wyjątki od tej reguły, wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem (por. art. 1 § 2 ustawy z 25.07.2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), przy czym rozumie się, iż chodzi tu zarówno o przepisy prawa materialnego, jak i procesowego.

W niniejszej sprawie skarga podlega rozpatrzeniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ustawa z dn. 30.08.2002 r., Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., zwana dalej Ppsa). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Zgodnie z art. 134 § 1 Ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, zaś w myśl art. 135 Ppsa sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Wprawdzie nie ma to większego znaczenia dla oceny legalności zaskarżonych przez E. W. decyzji wydanych przez SKO, niemniej Sąd zauważa, przytaczając uprzednio fragment uzasadnienia decyzji [...], że organ błędnie utożsamia orzekający w sprawie II OSK 603/08 Naczelny Sąd Administracyjny z Sądem Najwyższym. Ranga takiego organu jak samorządowe kolegium odwoławcze, ustawowe wymogi stawiane członkom tego organu, mające gwarantować jego profesjonalizm, nie usprawiedliwiają niedbałości w formułowaniu uzasadnienia swych orzeczeń i braku rozróżniania między w/w Sądami.

Ponieważ w przedmiotowej sprawie zapadł prawomocny wyrok tut. WSA w Rzeszowie II SA/Rz 730/07 z 4 grudnia 2007 r., to podkreślić należy, że z mocy art. 153 Ppsa ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. W wyroku tym Sąd podkreślił m.in., że

w trybie art. 155 k.p.a., a decyzja wydana w takim trybie poddana została kontroli SKO, może być zmieniona decyzja ostateczna, egzemplifikując w świetle powołanego orzecznictwa warunki zmiany decyzji ostatecznej. Orzekający Sąd podkreślił, że podstawowym warunkiem dopuszczalnej zmiany będzie respektowanie przepisów prawa, które stanowiły podstawę do wydania decyzji źródłowej, w tym przepisy Upizp i przepisy wykonawcze do tej ustawy. Za kwestie elementarne uznano zbadanie tożsamości sprawy w aspekcie wniosku inwestora o zmianę decyzji o warunkach zabudowy oraz zbadanie, czy przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie decyzji, za takowe przepisy uznając przy tym właśnie przepisy dotyczące planowania

i zagospodarowania przestrzennego.

Ponownie rozpoznając wniosek E. W. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta zmieniającej w trybie art. 155 k.p.a. własną decyzję tego organu o ustalenie warunków zabudowy, SKO odmówiło uwzględnienie wniosku wyrzekając w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, a ponownie rozpoznając sprawę utrzymało w mocy własną decyzję. Ta ostatnia decyzja jest przedmiotem skargi E. W.

Istota sprawy, przy ocenie legalności zaskarżonej do WSA w Rzeszowie decyzji sprowadza się do rozstrzygnięcia następującej kwestii – czy Prezydent Miasta naruszył prawo, zmieniając w trybie art. 155 k.p.a. własną decyzję o ustalenie na wniosek Firmy "A." sp. z o.o. warunków zabudowy dla inwestycji określonej jako "zespół zabudowy jednorodzinnej zwartej i wolnostojącej na działce nr 1219/2 obr. [...] przy ul. S. w R." w ten sposób, że w nazwie inwestycji pominięto słowo "jednorodzinnej" pozostawiając przy tym pozostałe warunki zabudowy oraz czy to ewentualne naruszenie mieści się w katalogu przesłanek dających podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta z [...] czerwca 2006 r. ?

Rozstrzygając powyższą kwestię w pierwszej kolejności podkreślić należy, że skoro w sprawie zapadł prawomocny wyrok tut. Sądu II SA/Rz 730/07, to zgodnie z art. 153 Ppsa skład orzekający w niniejszym postępowaniu jest związany oceną prawną

i wskazaniami zawartymi w powyższym wyroku. Tą oceną związane było także SKO, które doszło jednakowoż do przekonania, że zmiana decyzji ustalającej warunki zabudowy poprzez pomięcie kwantyfikującego określenia zabudowy mieszkaniowej "jednorodzinna" i dopuszczenie w ten sposób zabudowy bez ograniczenia ilości lokali mieszkalnych w poszczególnych budynkach nie oznacza zmiany przedmiotu postępowania. Nadto przeprowadzona analiza urbanistyczna prowadzić ma do wniosku, że "zabudowa mieszkaniowa o podanych przez inwestora parametrach jest zgodna z funkcją otoczenia". Doprowadziło to SKO do wniosku, że nie została ten sposób naruszona zasada dobrego sąsiedztwa wyrażona w art. 61 ust. 1 Upizp. Co się tyczy ewentualnej sprzeczności z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy, w ocenie SKO brzmienie § 2 cyt. rozporządzenia podaje przykładowo rodzaj zabudowy, na co ma wskazywać użyte w tym przepisie określenie

"w szczególności", to zaś doprowadziło orzekający organ do wniosku, że nie nastąpiło w tym względzie rażące naruszenie prawa. Tych wywodów SKO nie podziela skład orzekający Sądu w niniejszej sprawie.

Nie ulega wątpliwości, czego także nie zakwestionował tut. Sąd w wyroku II SA/Rz 730/07, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu może być przedmiotem zmiany w trybie art. 155 k.p.a. Przepis ten stanowi, że "Decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio". W w/w wyroku zalecono, aby kolegium dokonało analizy w aspekcie rozważenia tożsamości sprawy, w sytuacji gdy zmieniając decyzję o warunkach zabudowy pominięto w nazwie inwestycji kwantyfikowany rodzaj zabudowy, jako "jednorodzinnej". Wprawdzie w osnowie decyzji Prezydenta Miasta z [...] czerwca 2006 r. nie wskazano, że zmieniono ten rodzaj zabudowy na zabudowę "wielorodzinną", niemniej taki zamiar organu gminy wynika z jej uzasadnienia, gdzie stwierdzono, iż "na działkach położonych w bezpośrednim sąsiedztwie przedmiotowej inwestycji, a znajdującym się w analizowanym terenie realizowane są budynki mieszkalne wielorodzinne". Tak też charakter zmienionej zabudowy mieszkaniowej odczytało SKO (por. k. 37 akt [...]). Problematyka tożsamości sprawy na gruncie stosowania art. 155 k.p.a. była przedmiotem uwagi NSA

w uchwale składu siedmiu sędziów z 3 listopada 2009 r. II GPS 2/09 (ONSAiwsa nr 1/2010, poz. 4). W wywodach uchwały wskazano, że dla ustalenia tożsamości przedmiotu sprawy decydujące znaczenie ma treść praw i obowiązków, o istnieniu tej tożsamości zatem będzie można mówić wówczas, gdy zostanie zachowana identyczność skonkretyzowanych praw i obowiązków. Dla NSA wypowiadającego się w powyższej uchwale dopóki mamy do czynienia z tymi samymi prawami

i obowiązkami tych samych podmiotów, ukształtowanymi obowiązującą decyzją,

z tym samym lub zachowującym ciągłość regulacji stanem prawnym i niezmienionym w kwestiach prawnie istotnych stanem faktycznym, dopóty można mówić o tożsamości sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnoprawnym. Zdaniem Sądu pogląd wyrażony w uchwale II GPS 2/09 należy uwzględnić w sprawie, która jest przedmiotem oceny WSA w Rzeszowie.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 Upizp "Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;...". Art. 61 ust. 6 Upizp zawiera delegację dla ministra właściwego do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej do określenia, w drodze rozporządzenia, sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego. Wykonaniem tej delegacji jest rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588). Zgodnie z § 3 ust. 1 cyt. rozporządzenia "W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy", pod pojęciem "obszaru analizowanego" należy rozumieć teren określony i wyznaczony granicami, którego funkcje zabudowy i zagospodarowania oraz cechy zabudowy i zagospodarowania analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania (§ 2 pkt 4 cyt. rozporządzenia). W myśl § 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną", oraz "Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy", zaś jego ust. 4 stanowi, że "Część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy". Innymi słowy ustalenie warunków zabudowy będzie dopuszczalne tylko wówczas, gdy zostanie uprzednio przeprowadzona analiza, o jakiej mowa w § 3 ust. 1 cyt. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. i analiza ta wykaże spełnienie m.in. warunku tzw. dobrego sąsiedztwa", o jakim mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 Upizp. W rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy § 2 stanowi – "Ustala się następujący sposób zapisywania ustaleń decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy: 1) ustalenia dotyczące rodzaju zabudowy zapisuje się, stosując w szczególności następujące nazewnictwo: a) zabudowa mieszkaniowa, w tym: – zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, – zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna,...". W aspekcie wywodów zawartych w uzasadnieniu prawomocnego wyroku II SA/Rz 730/07, skład orzekający WSA w Rzeszowie uznaje, że decyzja Prezydenta Miasta z [...] czerwca 2006 r. zmieniająca decyzję tegoż organu

z [...] maja 2006 r. o ustaleniu warunków zabudowy terenu poprzez pominięcie

w nazwie rodzaju zabudowy mieszkaniowej wyrażenia "jednorodzinnej" naruszyła art. 155 k.p.a. w ten sposób, że nie zachowała tożsamości sprawy w znaczeniu materialnym, rozstrzygniętej decyzją z [...] maja 2006 r. o ustaleniu warunków zabudowy.

Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy zostało wydane na podstawie delegacji zawartej w art. 67 ust. 3 Upizp, ma określać stosowane w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy oznaczenia i nazewnictwo, mając "w szczególności na uwadze wymagania, o których mowa w art. 54 i art. 61 ust. 1 pkt 1". Oznaczenie rodzaju inwestycji, o jakim mowa w art. 54 pkt 1 Upizp stanowi element przedmiotowo istotny, przepis powyższy stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy. Oznaczenie rodzaju zabudowy identyfikuje przedmiot rozstrzygnięcia, innymi słowy zmiana w tym zakresie w ocenie Sądu nie jest dopuszczalna w trybie art. 155 k.p.a., albowiem brak jest w takim przypadku zachowania tożsamości sprawy administracyjnej rozstrzygniętej dotychczasową decyzją ostateczną. Skoro w § 2 pkt 1 Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji

o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy rozdzielnie potraktowano zabudowę mieszkalną jednorodzinną

i wielorodzinną, to ustalając warunki zabudowy przy dopuszczeniu tylko jednej

z tych rodzajów zabudowy mieszkaniowej, organ gminy kształtuje zakres praw inwestora, a przy okazji ustala element przedmiotowo istotny tego rodzaju decyzji. Taki rodzaj zabudowy jako "jednorodzinnej" zwartej i wolnostojącej został określony w analizie urbanistycznej z 27 lutego 2006 r. (k. 30 akt Prezydenta Miasta [...]), która stanowi załącznik do decyzji o warunkach zabudowy z [...] maja 2006 r.

W analizie tej wyraźnie określono, że w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta [...] uchwalonego uchwała Nr [...] Rady Miasta [...] z [...] lipca 2000 r. projektowana przez sp. z o.o. "A." inwestycja położona jest w obszarze "zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej". W części poświęconej kontynuacji funkcji w analizie urbanistycznej zawarto także nie budzące stwierdzenie, iż "Budowa zespołu zabudowy jednorodzinnej jest zgodna

z funkcją otoczenia". Nowej analizy urbanistycznej przy okazji wydania decyzji przez Prezydenta Miasta z [...] czerwca 2006 r. zmieniającej decyzję

o warunkach zabudowy nie wykonywano, zatem pomimo zmiany rodzaju zabudowy poprzez wyeliminowanie określenia, że chodzi o zabudowę "jednorodzinną", nadal pozostaje w obrocie prawnym analiza urbanistyczna odnosząca się wyłącznie do zabudowy jednorodzinnej. W decyzji Prezydenta Miasta z [...] czerwca 2006 r. znalazło się stwierdzenie, iż "po dokonaniu analizy wniosku ustalono, że na działkach położonych w bezpośrednim sąsiedztwie przedmiotowej inwestycji,

a znajdującym się w analizowanym terenie realizowane są budynki mieszkalne wielorodzinne". Akta administracyjne nie zawierają żadnych dowodów, które pozwalałaby zweryfikować to stwierdzenie, brzmienie art. 61 ust. 1 pkt 1 Upizp w aspekcie dopuszczalnej kontynuacji funkcji zabudowy oraz rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie pozostawia żadnych wątpliwości, w jakim trybie tego rodzaju ocen można formułować – tylko w drodze sporządzenia analizy urbanistycznej.

Reasumując: w ocenie Sądu niedopuszczalna jest w trybie art. 155 k.p.a. zmiana decyzji o warunkach zabudowy opiewająca na "zabudowę mieszkaniową jednorodzinną", która polega na wyeliminowaniu tego rodzaju zabudowy

i dopuszczeniu w ten sposób zabudowy wielorodzinnej, w sytuacji gdy wykonana na użytek ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji analiza urbanistyczna poprzedzająca wydanie źródłowej decyzji o warunkach zabudowy wykazuje, że dopuszczalna jest zabudowa mieszkalna jednorodzinna. Zmiana rodzaju zabudowy oznacza, że brak jest niezbędnego warunku dopuszczającego zmianę decyzji ostatecznej – zachowania tożsamości sprawy w znaczeniu materialnoprawnym. Zmiana decyzji o warunkach zabudowy

w takiej sytuacji oznacza naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 61 ust. 1 pkt 1 Upizp oraz § 3 ust. 1, § 9 rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zw. z § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy. Na taki kierunek ujmowania "przepisów szczególnych",

o jakich mowa w art. 156 k.p.a., które stoją na przeszkodzie w dopuszczalnej zmianie decyzji ostatecznej niewadliwej, zwracał uwagę WSA w Rzeszowie w prawomocnym wyroku II SA/Rz 730/07, którym było związane SKO, jak i jest związany Sąd orzekający w niniejszym postępowaniu.

Powyższe wywody nakazują przyjąć, że SKO odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta z [...] czerwca 2006 r. oraz utrzymując w mocy własną decyzję w tym zakresie, dopuściło się naruszenia w/w wskazanych przepisów prawa materialnego, a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa). Uzasadnia to z kolei uchylenie zaskarżonej decyzji,

jak i decyzji SKO ją poprzedzającej. Zwrot kosztów postępowania uwzględniono na podstawie art. 200 Ppsa. Sąd uznał, w świetle zalegającej w aktach administracyjnych decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę, jak i informacji pełnomocniczki skarżącego o zrealizowaniu inwestycji, że bezprzedmiotowe jest opatrywanie wyroku klauzulą ochrony tymczasowej z art. 152 Ppsa.