Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 888/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-02-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury~Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 134
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 18 ust. 1e
journal: Dz.U. 2013 poz 687
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity
article: art. 184
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek, Sędzia NSA Jolanta Rudnicka, Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.), Protokolant starszy inspektor sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 28 lutego 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Infrastruktury i Budownictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 października 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 1159/15 w sprawie ze skargi E.R. i A.R. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 15 października 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 1159/15 uchylił decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] lutego 2015 r. nr [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] kwietnia 2014 r. nr [...].

W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Nieruchomość położona w obrębie [...], gmina [...], stanowiąca działki nr [...]o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...]ha, nr [...]o pow. [...]ha oraz nr [...]o pow. [...] ha będąca własnością E. i A. R., na podstawie decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 2013 r. nr [...] (zmienionej decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] października 2014 r.) zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej zezwolenia na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi ekspresowej nr [...], odcinek węzeł "[...]" (droga krajowa – klasa S) na terenie województwa [...] i [...], została przeznaczona na realizację inwestycji drogowej.

Wojewoda [...] decyzją z [...] kwietnia 2014 r. nr [...] orzekł o ustalaniu odszkodowania na rzecz E. i A. R. w wysokości [...] zł za przedmiotową nieruchomość oraz na rzecz Banku [...] kwotę [...] zł z tytułu wygaszenia ograniczonego prawa rzeczowego w postaci hipoteki ustanowionej na tej nieruchomości. Jednocześnie zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do jednorazowej wypłaty odszkodowania, w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja z [...] grudnia 2013 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanie się ostateczna.

Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli E. i A. R., zarzucając jej nieprawidłowe ustalenie wartości nieruchomości.

Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z [...] lutego 2015 r. uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] w całości i orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz E. i A. R. w wysokości [...] zł oraz na rzecz Banku [...] w wysokości [...] zł z tytułu wygaszenia ograniczonego prawa rzeczowego w postaci hipoteki ustanowionej na ww. nieruchomości, a także o zobowiązaniu Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia wydania niniejszej decyzji. Podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w obrębie [...], gmina [...], działek o numerach [...],[...],[...][...] stanowił operat szacunkowy z [...] lutego 2014 r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego E. J.. Wyceniając nieruchomość biegła zastosowała podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Wartość naniesień określiła metodą odtworzeniową. Biegła wyjaśniła, że z uwagi na niewielką ilość transakcji poszerzyła rynek o teren powiatów położonych w północno–wschodniej i zachodniej części województwa [...] oraz objęła transakcje z okresu 3 lat od dnia wyceny. Do ostatecznej analizy biegła wybrała 11 nieruchomości i porównała je z szacowaną nieruchomością pod względem cech rynkowych wpływających na różnicę ich wartości. Ostatecznie wartość nieruchomości biegła ustaliła na kwotę [...] zł, w tym wartość nakładów na kwotę [...]zł.

Organ uznał, że opinia biegłej spełnia wymogi określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. poz. 2109 ze zm.), powoływanym dalej jako "rozporządzenie z dnia 21 września 2004 r.", w tym opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomość, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Odnosząc się do zawartego w odwołaniu zarzutu bezzasadnego poszerzenia badanego rynku na teren dużej części województwa organ zauważył, że mający zastosowanie w sprawie §36 ust. 4 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. daje pierwszeństwo transakcjom nieruchomościami drogowymi. Dopiero w sytuacji wyjątkowej, tj. braku obrotu nieruchomościami drogowymi, rzeczoznawca uprawniony jest do wykorzystania transakcji o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych. Przy czym zgodnie z §36 ust. 2 rozporządzenia, gdy dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określenia wartości rynkowej, wartość nieruchomości objętej decyzją określa się w podejściu kosztowym.

Minister zaznaczył, że z informacji umieszczonej na stronie 8 operatu wynika, że biegła przeprowadziła analizę transakcji nieruchomościami drogowymi na terenie powiatu [...] oraz powiatów ościennych i odnotowała jedynie niewielką ilość transakcji. Oznacza to, że skoro nie odnotowała na rynku lokalnym wystarczającej liczby transakcji nieruchomościami drogowymi, to miała podstawę do przyjęcia nieruchomości porównawczych z rozszerzonego rynku regionalnego, jeżeli uznała, że spełniały kryterium podobieństwa do nieruchomości wycenianej.

Wskazał również, że mając na uwadze, że decyzją z [...] października 2014 r. zmieniono decyzję Wojewody [...] z [...] grudnia 2013 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, która z tym dniem stała się ostateczna, należało uchylić decyzję Wojewody [...] z [...] kwietnia 2014 r. w części dotyczącej zobowiązania Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty odszkodowania w terminie 14 dni, od dnia w którym decyzja z [...] grudnia 2013 r. stanie się ostateczna i w tym zakresie orzec o zobowiązaniu do wypłaty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia wydania niniejszej decyzji. Ponadto w związku z treścią pisma Banku [...] z [...] lutego 2015 r., z którego wynika, że zadłużenie A. i E. R. z tytułu udzielonych kredytów zabezpieczonych hipotecznie na przedmiotowej nieruchomości, wynosi na dzień [...] lutego 2015 r. [...]zł, należało orzec o przyznaniu odszkodowania na rzecz właścicieli nieruchomości w wysokości [...].zł, a na rzecz Banku w wysokości [...] zł za wygaszenie ograniczonego prawa rzeczowego w postaci hipoteki.

E. i A. R. wnieśli na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 2014 r. i zasądzenie kosztów postępowania sądowego w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Minister Infrastruktury i Rozwoju w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z [...] kwietnia 2014 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd podkreślił, że badanie prawidłowości, a co za tym idzie mocy dowodowej operatu szacunkowego, nie może polegać jedynie na stwierdzeniu, że został on sporządzony zgodnie z art. 134 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2016 r. poz. 2147), powoływanej dalej jako "u.g.n.", oraz rozporządzeniem z dnia 21 września 2004 r. Badanie prawidłowości operatu nie polega również na przywołaniu jego treści i ogólnikowym stwierdzeniu, że analiza operatu w konfrontacji z powyższymi przepisami pozwala stwierdzić, że nie zawiera on nieprawidłowości, gdyż biegły skorzystał z dyspozycji §36 ust. 4 rozporządzenia. Taka sytuacja tymczasem zaistniała w sprawie. Organ pierwszej instancji nie dokonał żadnej oceny przedłożonego operatu, stwierdzając jedynie, że jest prawidłowy, organ drugiej instancji zaś oceny takiej dokonał jedynie pobieżnie.

Sąd wskazał, że określając wartość nieruchomości rzeczoznawca zastosował podejście porównawcze z zastosowaniem metody korygowania ceny średniej. Istotą tego podejścia jest istnienie uprzednio sprzedanych nieruchomości porównywalnych do nieruchomości mających być przedmiotem wyceny. Metoda ta nie pozwala na przyjmowanie do porównania dowolnych nieruchomości, a jedynie nieruchomości o zbliżonych właściwościach. Precyzyjne wyjaśnienie, z jakich powodów do porównania przyjęto te a nie inne nieruchomości będące w obrocie na określonym obszarze, powinno znajdować się w sporządzonym operacie. Przy metodzie korygowania ceny średniej należy wziąć pod uwagę art. 4 pkt 16 u.g.n. Przedstawione natomiast przez rzeczoznawcę zestawienie 11 nieruchomości nie zawiera, poza wskazaniem położenia, ceny i powierzchni, innych danych pozwalających na ocenę czy brane pod uwagę działki spełniają kryterium podobieństwa, na co słusznie wskazują skarżący. Brak takich danych uniemożliwia ocenę spełnienia kryterium podobieństwa.

Sąd wskazał ponadto, że §26 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. dopuszcza rozszerzenie rynku na rynki regionalny i krajowy dopiero wówczas, gdy brak jest nieruchomości podobnych na rynku lokalnym. W sytuacji zaś, gdy inwestycja polegająca na budowie drogi [...] jest inwestycją, pod którą doszło do wywłaszczenia wielu nieruchomości, wątpliwym wydaje się, aby na rynku lokalnym nie dało się odnaleźć nieruchomości spełniających kryteria podobieństwa.

Sąd uznał, że operat szacunkowy sporządzony w sprawie na zlecenie organu nie poddaje się kontroli we wskazanym zakresie.

Sąd wskazał w wytycznych dla organu na konieczność zgromadzenia pełnego materiału dowodowego w ponownie prowadzonym postępowaniu, w tym niezbędnego do spełnienia przesłanek z art. 18 ust. 1e ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowywania inwestycji i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 687) oraz ocenę całego materiału dowodowego.

Minister Infrastruktury i Budownictwa, reprezentowany przez radcę prawnego M. W., wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną zarzucając naruszenie:

- art. 145 §1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; obecnie Dz. U. z 2017 r. poz. 1369), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", poprzez błędne zarzucenie organowi naruszenia art. 7, art. 77 §1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.) powoływanej dalej jako "K.p.a.";

- art. 145 §1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. poprzez błędne zastosowanie §26 w związku z §36 ust. 1 i 2 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r., ponieważ w niniejszej sprawie przepis ten nie znajduje zastosowania;

- art. 145 §1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez błędne zarzucenie organowi naruszenia art. 7, art. 77 §1 i art. 80 K.p.a. polegające na braku zebrania pełnego materiału dowodowego niezbędnego do oceny spełnienia przesłanek z art. 18 ust. 1e ustawy z 10 kwietnia 2003 r.;

- art. 133 §1 P.p.s.a. poprzez brak analizy materiału dowodowego w postaci aktów notarialnych załączonych przez skarżących we wniosku dowodowym z [...] kwietnia 2015 r.

Zaskarżył ponadto rozstrzygnięcie dotyczące kosztów, tj. naruszenie przez Sąd:

- art. 231 zdanie pierwsze P.p.s.a. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie w sytuacji, gdy przedmiotem zaskarżenia nie była należność pieniężna;

- §3 w związku z §1 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221 poz. 2193 ze zm.) poprzez jego zastosowanie i ustalenie wysokości wpisu na kwotę 2 266,00 zł, w sytuacji gdy zaskarżony akt nie obejmował należności pieniężnej;

- art. 141 §4 P.p.s.a. w związku z art. 166 P.p.s.a. poprzez brak uzasadnienia wysokości kwoty 5 213,00 zł zasądzonej tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że błędne jest stanowisko Sądu pierwszej instancji jakoby z treści art. 4 pkt 16 u.g.n. wynikał obowiązek przyjmowania do analizy porównawczej nieruchomości o podobnych cechach wymienionych w powołanym przepisie, np. pod względem identycznego położonego z terenu przylegającego do nieruchomości będących przedmiotem wyceny. Wskazał, że w operacie z [...] lutego 2014 r. jego autorka wykazała, że dla potrzeb niniejszej wyceny, po analizie wybranego rynku nieruchomości gruntowych, wyselekcjonowano kilkanaście transakcji. W celu spełnienia wymogów określonych w §36 ust. 4 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. poszukiwano transakcji nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi. Na podstawie analizy zachowań rynku oraz przeanalizowanych danych transakcyjnych określone zostały cechy rynkowe mające wpływ na wartość nieruchomości. W ocenie skarżącego rzeczoznawca majątkowy uwzględnił wszystkie kryteria, o jakich mowa w art. 134 ust. 2 u.g.n. Zdaniem organu dokonał on oceny operatu szacunkowego pod względem zgodności z prawem, co znalazło wyraz w uzasadnieniu decyzji z [...] lutego 2015 r. Organ wskazał ponadto, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dopuścił dowód z dokumentów załączonych do pisma skarżących z [...] kwietnia 2015 r. na okoliczność występowania transakcji na analizowanym terenie uzyskiwanych ze sprzedaży gruntów nabywanych pod drogi, co wynika z protokołu rozprawy z [...] października 2015 r. Jednak już z pierwszego aktu notarialnego z [...] listopada 2013 r. wynika, że działka będąca przedmiotem sprzedaży pomiędzy osobą prywatną a Gminą [...] nie została nabyta na cele drogowe. W ocenie Ministra operat szacunkowy nie zawiera, wad powodujących naruszenie przepisów oraz rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, zawartą w piśmie z [...] marca 2016 r. E.R. i A.R. wnieśli o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 wskazanej ustawy, należy zatem ograniczyć się do zarzutów wskazanych w podstawie skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza natomiast związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia oraz wnioskiem.

Skarga kasacyjna nie została uwzględniona.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania, tj. art. 145 §1 pkt 1 lit c P.p.s.a. poprzez błędne zarzucenie organowi administracyjnemu naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. polegającego na pobieżnej ocenie operatu szacunkowego, bez przeprowadzenia oceny podobieństwa nieruchomości porównywanych. Treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji potwierdza stanowisko Sądu pierwszej instancji, że nie zostało wykazane właściwie przez organ, że rzeczoznawca majątkowy przeprowadził wnikliwą analizę rynku i uwzględnił wszystkie kryteria, określone w art. 134 ust. 2 u.g.n. Rację ma Sąd wskazując, że nie spełnia warunków badania prawidłowości operatu szacunkowego przywołanie w uzasadnieniu decyzji treści operatu szacunkowego i ogólnikowe stwierdzenie, że "opinia biegłej spełnia wszystkie wymogi formalne określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. i opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Operat szacunkowy nie zawiera zatem wad powodujących naruszenie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego".

Nie można zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie organem, że stanowisko Sądu Wojewódzkiego może prowadzić do przekonania, że udział biegłego w sprawach o ustalenie odszkodowania za nieruchomość jest zbędny, skoro wymagane jest wkraczanie przez organ administracyjny w sferę wiedzy specjalistycznej. Wprawdzie operat szacunkowy stanowi opinię sporządzoną w oparciu o wiedzę specjalistyczną rzeczoznawcy majątkowego, ale organ ma obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości. Operat stanowi - jako dowód - pomoc dla organu przy ustalaniu wysokości odszkodowania i wpływa bezpośrednio na treść decyzji ustalającej wysokość odszkodowania dla strony wywłaszczonej, a zatem winien spełniać wymogi formalne, ale również być oparty na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym przedstawieniu cech różniących te nieruchomości oraz nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 19 października 2016 r. sygn. akt I OSK 3148/14, LEX nr 2228400). Zatem dokonując oceny operatu organ nie może ograniczyć się do powołania konkluzji zawartej w opinii rzeczoznawcy, lecz zobowiązany jest sprawdzić, na jakich przesłankach biegły oparł tę konkluzję oraz skontrolować prawidłowość tego rozumowania. Zakresem kontroli organ winien zatem objąć podejście, metodę i techniki szacowania przyjęte przez rzeczoznawcę majątkowego, ponieważ okoliczność, że ich wybór zależy wyłącznie od rzeczoznawcy nie daje mu w tym zakresie pełnej, niekontrolowanej swobody (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 29 października 2015 r. sygn. akt II SA/Łd 553/15, LEX nr 1930271, wyrok WSA w Olsztynie z 10 października 2017 r. sygn. akt II SA/Ol 475/17, LEX 2390427).

Skoro zatem zaistniały wątpliwości co do doboru działek przyjętych do porównania, co ma ewidentnie wpływ na ustalenie ceny wycenianej nieruchomości, organ powinien zawrzeć w uzasadnieniu decyzji stosowne wyjaśnienia lub zwrócić się do rzeczoznawcy, który sporządził przedmiotowy operat, celem wyjaśnienia tej kwestii i przedstawić to stanowisko w uzasadnieniu decyzji. Biorąc zaś pod uwagę art. 136 K.p.a. uzupełnienie postępowania wyjaśniającego we wskazanym zakresie może być dokonane przez organ drugiej instancji.

Oznacza to, że organ nie ocenił okoliczności sprawy na podstawie całokształtu materiału dowodowego zgodnie z art. 7, art. 77 §1 i art. 80 K.p.a.

Należy podkreślić, że podnoszone przez Ministra w uzasadnieniu skargi kasacyjnej obszerne wyjaśnienia, mające przemawiać za zasadnością zaskarżonej decyzji, a odnoszące się do zbadania przez organ odwoławczy kwestii, czy wybrane przez biegłego rzeczoznawcę działki porównawcze spełniają kryterium podobieństwa, nie mogły zastąpić uzasadnienia decyzji. Argumentacja ta powinna znaleźć się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i tam też organ powinien ustosunkować się do zarzutów odwołania.

W tej sytuacji nie można skutecznie zarzucić Sądowi Wojewódzkiemu, że niezasadnie zastosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku ze wskazanymi przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie bowiem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Sąd może uwzględnić skargę tylko wtedy, gdy stwierdzi naruszenie przepisów prawa materialnego lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W świetle dokonanej wyżej analizy przesłanki takie w niniejszej sprawie zachodzą.

Zgodzić się należy z zarzutami skargi kasacyjnej zawartymi w pkt II i III. Rację ma skarżący kasacyjnie organ, że w sprawach dotyczących ustalenia odszkodowania za nieruchomości przeznaczone lub zajęte pod drogi publiczne, nie ma zastosowania §26 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko odnoszące się do tego zagadnienia zawarte w orzeczeniach sądów administracyjnych przywołanych przez skarżącego kasacyjnie. Podobnie zgodzić się trzeba z Ministrem, że niezasadne jest stanowisko Sądu Wojewódzkiego w zakresie znaczenia braku materiału dowodowego na okoliczność spełnienia przesłanek określonych w art. 18 ust. 1e ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowywania inwestycji i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, skoro odszkodowanie zostało powiększone, a kwestia ta nie była podnoszona przez żadną ze stron ani w odwołaniu ani w skardze.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 133 §1 P.p.s.a. wskazać trzeba, że obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza jedynie zakaz wyjścia poza materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy. W ramach zarzutu art. 133 §1 P.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować dokonanej przez sąd oceny zaskarżonego aktu oraz innych dokumentów, o ile dokumenty te znajdują się w materiale zgromadzonym w aktach sprawy. Z przepisu tego wynika więc jedynie nakaz wyprowadzania oceny prawnej z faktów i dowodów znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy.

W rozpoznawanej sprawie Sąd Wojewódzki włączył do akt sprawy kserokopie aktów notarialnych załączone do pisma skarżących z [...] kwietnia 2015 r. i postanowił dopuścić dowód z tych dokumentów. Rzeczywiście w uzasadnieniu wyroku Sąd nie odniósł się do tych dokumentów, jednakże uchybienie to nie ma wpływu na wynik sprawy. Tak jak twierdzi autor skargi kasacyjnej dokumenty te nie mogą mieć znaczenia w sprawie. Nie potwierdzają one bowiem okoliczności występowania transakcji na analizowanym terenie nieruchomościami, które odpowiadają warunkom określonym w art. 151 ust. 1 u.g.n. Podnoszona w skardze kasacyjnej w ramach zarzutu naruszenia art. 133 §1 P.p.s.a. błędna ocena materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy nie może zatem odnieść zamierzonego skutku. Sąd administracyjny nie dokonuje ustaleń faktycznych w zakresie objętym sprawą administracyjną, lecz kontroluje legalność zaskarżonego aktu z punktu widzenia przestrzegania przez organ administracji orzekający w sprawie, wiążących go, w zakresie dotyczącym dokonywania ustaleń faktycznych, reguł proceduralnych; orzeka na podstawie akt sprawy, rozpatrując ją na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu. Naruszenie zasady określonej w art. 133 §1 P.p.s.a., może stanowić, w ramach art. 174 pkt 2 P.p.s.a., usprawiedliwioną podstawę kasacyjną, jeżeli polega w szczególności na: oddaleniu skargi, mimo niekompletnych akt sprawy; pominięciu istotnej części tych akt; przeprowadzeniu postępowania dowodowego z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 §3 P.p.s.a. i oparciu orzeczenia na własnych ustaleniach Sądu, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 P.p.s.a. (por. wyrok NSA z 24 maja 2017 r. sygn. akt I OSK 2232/15). Takie zarzuty zaś nie zostały w skardze kasacyjnej postawione.

Zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące kosztów postępowania, a skupiające się na błędnym ustaleniu wpisu sądowego od skargi na decyzję w przedmiocie ustalenie odszkodowania również pozostają bezzasadne. Kwestię sporną stanowi to, czy w sprawie niniejszej powinien być pobrany wpis stały, czy stosunkowy – tak jak w sprawie, w której przedmiotem zaskarżenia jest należność pieniężna. Wysokość wpisu ustalono stosownie do §1 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. poz. 2193 ze zm.). Prawidłowo przyjęto w sprawie, że należnym wpisem od skargi na decyzję w przedmiocie ustalenia odszkodowania jest wpis stosunkowy. To bowiem charakter sprawy, w której wniesiono skargę, a ściślej to, czy przedmiot skargi wiąże się bezpośrednio z określonymi świadczeniami pieniężnymi, będzie przesądzał o tym, jaki rodzaj wpisu strona będzie zobowiązana uiścić. Skarga wniesiona w sprawie, w której organ administracji orzekł w oddzielnej decyzji o ustaleniu i przyznaniu określonej kwoty odszkodowania, objęta jest wpisem stosunkowym, gdyż przedmiotem zaskarżenia w rozumieniu przepisów art. 215 §1, art. 216 i art. 231 P.p.s.a jest należność pieniężna. Wprawdzie w uchwale siedmiu sędziów z dnia z 20 maja 2010 r. sygn. akt I OPS 14/09 uznano, że w sprawie ze skargi na decyzję administracyjną o wywłaszczeniu nieruchomości i ustaleniu wysokości odszkodowania pobiera się wpis stały określony w §2 ust. 3 pkt 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, także wówczas, gdy skarżący kwestionuje tylko wysokość ustalonego odszkodowania, jednak wspomniana uchwała w niniejszym przypadku nie znajduje zastosowania. Przedmiotem zaskarżonej decyzji było bowiem jedynie ustalenie i wypłata odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Określając rodzaj wpisu sądowego nie można zatem utożsamiać spraw, w których przedmiotem zaskarżenia, tak jak w niniejszej sprawie, jest decyzja ustalająca odszkodowanie ze sprawami, których skargi dotyczą decyzji zawierających orzeczenie o wywłaszczeniu oraz ustaleniu odszkodowania jako obligatoryjnym elemencie decyzji o wywłaszczeniu.

Z tej przyczyny nie są zasadne zarzuty naruszenia art. 231 zdanie pierwsze P.p.s.a., §3 w związku z §1 pkt 3 oraz w związku z §2 ust. 3 pkt 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Nie jest również zasadny zarzut naruszenia art. 141 §4 w związku z art. 166 P.p.s.a. Sąd Wojewódzki wprawdzie nie wyjaśnił w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku szczegółowo jakie koszty składają się na kwotę 5 213 zł zasądzoną na rzecz skarżących od organu tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, jednakże wskazał dokładnie podstawę prawną orzeczenia o kosztach postępowania sądowego. Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Wadliwość uzasadnienia orzeczenia może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 §4 P.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. W rozpoznawanej sprawie jednakże można wywieść, że na kwotę zasądzonych kosztów sądowych złożyła się kwota wpisu sądowego od skargi – [...] zł, kwota stawki minimalnej za czynności adwokackie w sprawie, w której przedmiotem zaskarżenia jest należność pieniężna – [...] zł oraz kwota 17 zł tytułem opłaty skarbowej od dokumentu pełnomocnictwa.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżone orzeczenie mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu i działając w oparciu o art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.