Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 822/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2014-01-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 97 par. 1  pkt 4
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alicja Palus (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel Sędzia WSA Anna Siedlecka Protokolant: Asystent sędziego Łukasz Cieślak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi "[...]" W., S. P. sp.j. na postanowienie Wojewody D. z dnia [...] r. nr[...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na przebudowę I i II piętra budynku mieszkalno-usługowego z przeznaczeniem na funkcję biurową I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę 357 zł (słownie: trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) z tytułu zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...]r. Nr [...] Prezydent W. działając na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 i art. 123 kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 80 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2013 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.) i art. 92 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.) orzekł o zawieszeniu z urzędu postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na roboty budowlane polegające na przebudowie I i II piętra budynku mieszkalno-usługowego położonego przy ul. T. K. [...] we W. z przeznaczenie na funkcję biurową.

Z uzasadnienia postanowienia wynika, że w dniu [...] r. S. – Fabryka Betonu W. S.P. Spółka jawna z siedzibą przy ul. T. w Ś. zwróciła się stosownym wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę dla opisanej powyżej inwestycji.

W toku podjętych w sprawie czynności organ prowadzący postępowanie stwierdził, że w dniu 1 lipca 2013 r. wpłynęło do Wydziału Architektury i Budownictwa Urzędu Miejskiego W. postanowienie nr [...] Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego dla miasta W. z dnia [...] r. wstrzymujące prowadzenie robót budowlanych związanych z rozbudową i nadbudową budynku mieszkalno-usługowego przy ul. K. we W. oraz nakładające na S. Fabryka Betonu W., S. P. Sp. j. obowiązek przedłożenia w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania niniejszego postanowienia wskazanych dokumentów – w tym czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7, aktualnym na dzień opracowania projektu.

Ponadto Prezydent W. wyjaśnił w uzasadnieniu, że w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego dla miasta W. toczyło się już postępowanie administracyjne w sprawie samowoli budowlanej realizowanej w przedmiotowym budynku, z tym, że organ nadzoru budowlanego decyzją z dnia [...] r. Nr [...] stwierdził wykonanie obowiązku nałożonego decyzją własną z dnia [...] r. Nr [...] tj. doprowadzenia robót budowlanych związanych z przebudową i remontem budynku mieszkalno-usługowego przy ul. T.K. [...] we W. do stanu zgodnego z prawem poprzez wykonanie określonych robót budowlanych i dostarczenie wskazanych w opisanej powyżej decyzji orzekającej o obowiązkach, dokumentów. Prezydent W. wskazał dodatkowo, że decyzja ta została wydana na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1 powołanej na wstępie ustawy – Prawo budowlane, a ponadto wyjaśnił, że zgodnie z art. 51 ust. 4 prawa budowlanego po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Zgodnie z art. 83 ust. 1 prawa budowlanego do właściwości powiatowego inspektora nadzoru budowlanego jako organu pierwszej instancji należą zadania i kompetencje, o których mowa zarówno w art. 51 jak i w art. 55-59 prawa budowlanego w oparciu, o które udziela się pozwolenia na użytkowanie. Decyzja o pozwoleniu na użytkowanie zakończy postępowanie administracyjne w sprawie zrealizowanej inwestycji i dopuści ją do użytkowania w kształcie i formie jaka zostanie zaakceptowana w postępowaniu legalizacyjnym.

Konieczność rozstrzygnięcia powyższych kwestii przez organ nadzoru budowlanego przed rozpatrzeniem wniosku inwestora w sprawie pozwolenia na budowę, potwierdza wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 stycznia 2011 r. o sygn. VII S.A./Wa 1117/10, w którym sąd stwierdza: "Organ zobowiązany był przede wszystkim określić to, czy budynek został wzniesiony legalnie i jakie było jego legalne przeznaczenie. Dopiero na tej podstawie mógł ocenić, czy doszło do zmiany sposobu jego użytkowania, czy możliwe jest prowadzenie postępowania zmierzającego do legalizacji zmiany sposobu jego użytkowania. (....)"

W zakończeniu uzasadnienia Prezydent W. stwierdził, że do czasu zakończenia postępowania prowadzonego w odniesieniu do przedmiotowego budynku przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. i rozstrzygnięcia w tym postępowaniu zagadnienia wstępnego nie jest możliwe rozpatrzenie wniosku inwestora skierowanego do organu administracji architektoniczno-budowlanej w dniu [...]r.

Opisane powyżej postanowienie zostało w toku instancyjnymi zaskarżone przez S. Fabryka Betonu W. S. P. Spółka jawna. W zażaleniu pełnomocnik Spółki zarzucił, że zaskarżone postanowienie narusza: art. 97 § 1 pkt 4 kpa, poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że w analizowanej sprawie zaistniały przesłanki uzasadniające zawieszenie postępowania z urzędu, art. 156 § 1 pkt 3 kpa, poprzez błędne uznanie tożsamości spraw prowadzonych przez Prezydenta W. i Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W., art. 7 w związku z art. 77 § 1 oraz art. 80 kpa, poprzez zaniechanie przeprowadzenia należytego postępowania wyjaśniającego w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, art. 107 § 3 w związku z art. 126 w związku z art. 124 § 2 kpa, poprzez jego niezastosowanie i niewskazanie w uzasadnieniu faktów, które Prezydent W. uznał za udowodnione oraz dowodów, na których się oparł, a także art. 51 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane, poprzez jego błędną wykładnię i niezasadne przyjęcie, że po wydaniu przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. decyzji z dnia [...] r., nr[...] , Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. wyda decyzję na podstawie art. 51 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane. Jednocześnie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Po rozpatrzeniu zażalenia Wojewoda D. postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...]wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 82 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane, wcześniej powoływanej, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W szczegółowym uzasadnieniu podjętego postanowienia Wojewoda D. przedstawił istotę zagadnienia wstępnego, o którym mowa w przepisie art. 97 § 1 pkt 4 kodeksu postępowania administracyjnego, a którego zaistnienie w sprawie administracyjnej obliguje organ administracji publicznej, prowadzący postępowanie do jego zawieszenia, a następnie wyjaśnił, że zamierzenie inwestycyjne, objęte przedmiotowym wnioskiem inwestora zostało przewidziane do realizacji w kamienicy mieszkalno-usługowej, pięciokondygnacyjnej, częściowo podpiwniczonej z sutereną, a roboty budowlane będą polegały na wykonaniu systemowych szklanych ścianek działowych wraz z drzwiami w pomieszczeniach biurowych oraz zmianie kierunku otwierania niektórych skrzydeł drzwiowych (str. 37, 41-43 i 48 projektu budowlanego). W wyniku powyższego zmianie ulegnie sposób użytkowania I i II piętra powyższej kamienicy z funkcji mieszkalno-usługowej na funkcję biurową (str. 41 projektu budowlanego).

Do projektu budowlanego (sporządzonego w grudniu 2012 r.) dołączono "opis techniczny do oceny stanu technicznego obiektu budowlanego" (str. 55-60), którego celem jest przedstawienie aktualnego stanu technicznego głównych elementów budynku pod kątem zbadania możliwości przebudowy części kamienicy (I i II piętra) na cele biurowe (pkt 3). W przedmiotowym opisie technicznym zawarto opis ogólny obiektu, a także informacje o jego podstawowych parametrach, fundamentach, ścianach fundamentowych, konstrukcyjnych i działowych, stropach, schodach, dachu, stolarce okiennej i drzwiowej, dźwigu, elewacji oraz instalacjach. We wnioskach końcowych opisu technicznego stwierdzono, że wszystkie elementy konstrukcyjne kamienicy położonej przy ul. T. K. [...] we W. spełniają wymagania nośności, w związku z czym przebudowa I i II piętra tego obiektu na funkcję biurową jest możliwa.

Jednocześnie organ orzekający zwrócił uwagę, że w toku postępowania wszczętego wnioskiem inwestora z [...] r. Prezydent W. powziął wiadomość o wydaniu przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. postanowienia z dnia [...] r. Nr [...] i o prowadzonym przez ten organ postępowaniu w sprawie zrealizowania bez wymaganego pozwolenia przez S. Fabryka Betonu W., S. P. Spółka jawna w budynku przy ul. T. K. [...] we W. robót budowlanych polegających na wykonaniu wykusza w poziomie trzeciego piętra budynku oraz zwiększeniu wysokości tego budynku, które zakwalifikowane zostały jako rozbudowa i nadbudowa.

W ocenie Wojewody D. w takich okolicznościach organ pierwszej instancji zasadnie uznał postępowanie prowadzone przez właściwy organ nadzoru budowlanego za zagadnienie wstępne, bez rozstrzygnięcia którego niemożliwe jest rozpatrzenie wniosku inwestora o udzielenie pozwolenia na przebudowę pierwszego i drugiego piętra budynku mieszkalno-usługowego położonego przy ul. T.K. [...] we W. Przyjmując taką ocenę organ odwoławczy wyjaśnił dodatkowo, że postępowanie prowadzone przez Prezydenta W., dotyczące wnioskowanego pozwolenia na budowę, powyżej opisanego, jest w toku, a rozstrzygnięcie tej sprawy pozostaje w związku przyczynowym z uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W., zatem wszystkie przesłanki uwzględnione w przepisie art. 97 § 1 pkt 4 kpa zostały spełnione.

Ponadto Wojewoda D. wskazał w uzasadnieniu, że mimo, iż prowadzone przez organ nadzoru budowlanego postępowanie dotyczy wykonania wykusza w poziomie III piętra i nadbudowy budynku mieszkalno-usługowego przy ul. T. K. [...] we W., a nie dotyczy robót planowanych do wykonania na I i II piętrze tego budynku (objętych wnioskiem o pozwolenie na budowę), to ustalenie stanu faktycznego przedmiotowej sprawy, rozumianego jako ustalenie charakterystycznych parametrów budynku mieszkalno-usługowego przy ul. T.K. [...] we W., jest konieczne dla rozpatrzenia wniosku inwestora z dnia [...]r.

Organ podkreślił przy tym, że we wskazanym wcześniej opisie technicznym, sporządzonym w grudniu 2012 r., dokonano analizy możliwości przebudowy I i II piętra budynku mieszkalno-usługowego przy ul. T. K. [...] we W. Nie sposób jednak ustalić czy przedstawione tam dane i założenia - główne elementy budynku, jak to określono w opisie technicznym (podobnie zresztą jak pozostałe informacje projektu budowlanego o przedmiotowej kamienicy), przedstawiają aktualny i legalnie wykonany obiekt budowlany czy też podane informacje dotyczą budynku z uwzględnieniem robót, które w opinii Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. zostały już samowolnie wykonane. Tymczasem, aby zatwierdzić projekt budowlany i udzielić inwestorowi pozwolenia na budowę organ administracji architektoniczno-budowlanej musi przede wszystkim w sposób dokładny i wyczerpujący ustalić stan faktyczny danej sprawy. W analizowanej sprawie będzie to z kolei uzależnione od rozstrzygnięcia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W., które zakończy toczące się przed tym organem postępowanie w sprawie rozbudowy i nadbudowy budynku przy ul. T.K. [...] we W. bez stosownego pozwolenia.

W zakończeniu uzasadnienia Wojewoda D. wyjaśnił też, że okolicznością nieistotną w sprawie jest powoływanie się przez pełnomocnika Spółki w uzasadnieniu wniesionego zażalenia na prowadzone wcześniej przez organ nadzoru budowlanego postępowanie dotyczące samowolnie realizowanych robót budowlanych w budynku przy ul. T.K. [...] we W., bowiem przedmiotem tych postępowań były roboty budowlane kwalifikowane jako przebudowa i remont tego budynku.

Prawidłowość postanowienia wydanego w postępowaniu zażaleniowym została zakwestionowana przez S.Fabryka Betonu W., S. P. Spółka jawna poprzez skargę skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

W petitum skargi W. P. – wspólnik uprawniony do jednoosobowej reprezentacji zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu:

I. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to art. 35 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie i zawieszenie postępowania w sprawie wskazując, że brak jest możliwości ustalenia w oparciu o dane zawarte w opisie technicznym stanowiącym część projektu budowlanego, jaki stan obiektu budowlanego one przedstawiają, a aby zatwierdzić projekt budowlany i udzielić inwestorowi pozwolenia na budowę organ administracji architektoniczno-budowlanej musi przede wszystkim w sposób dokładny i wyczerpujący ustalić stan faktyczny sprawy, podczas gdy w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę organ przed wydaniem decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego sprawdza projekt stosownie do wymogów określonych w art. 35 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane,

II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

1. art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niezasadne przyjęcie, że w sprawie niniejszej dotyczącej pozwolenia na budowę obejmującego przebudowę I i II piętra budynku przy ul. T. K. [...] we W. w zakresie wykonania systemowych szklanych ścianek działowych wraz z drzwiami w pomieszczeniach biurowych oraz zmianie kierunku otwierania niektórych skrzydeł drzwiowych występuje zagadnienie wstępne, którym jest - jak wskazuje organ - postępowanie toczące się przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego dla miasta W. w przedmiocie rozbudowy na poziomie III piętra (wykonanie wykusza) oraz nadbudowy na IV piętrze tego budynku, bądź bliżej nieokreślone przez Wojewodę D. zagadnienie wstępne, które to będzie dopiero rozstrzygnięte przez PINB dla m. W. w prowadzonym przez niego postępowaniu, w tym także przez niezasadne przyjęcie, że postępowanie przed PINB dla m. W. pozostaje w bezpośrednim związku przyczynowym z postępowaniem toczącym się w przedmiocie wniosku skarżącej o udzielenie pozwolenia na budowę i niewskazanie przy tym konkretnego przepisu prawa materialnego, który uzależniałby wydanie rozstrzygnięcia w sprawie wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę od ustaleń PINB dla m. W.;

2. art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i niepodjęcie przez organ czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz nieuczynienie zadość obowiązkowi zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego i dopiero na podstawie tak ustalonego całokształtu materiału dowodowego ustalenie, czy dana okoliczność została udowodniona, w szczególności poprzez niewezwanie inwestora do wyjaśnienia okoliczności - w ocenie organu - budzących wątpliwości, a jedynie ograniczenie się do stwierdzenia, że "nie sposób ustalić czy przedstawione w opisie technicznym projektu dane i założenia przedstawiają aktualny i legalnie wykonany obiekt budowlany, czy też podane informacje dotyczą budynku z uwzględnieniem robót, które w opinii Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. W. zostały już samowolnie wykonane", a także przerzucenie na inny organ (PINB dla m. W.) ciężaru związanego z ustaleniem stanu faktycznego sprawy, w której złożono wniosek o wydanie pozwolenia na budowę oraz poprzez nieodniesienie się do wszystkich zarzutów sformułowanych w zażaleniu na postanowienie Prezydenta W. z dnia [...]r., w tym zarzutu nieustalenia przez organ zakresu rzeczowego prowadzonego przez PINB dla m. W. postępowania administracyjnego w sprawie rozbudowy i nadbudowy budynku przy ul. T.K. [...] we W.;

3. art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. w zw. z art. 124 § 2 k.p.a. polegające na ich niezastosowaniu i niewskazaniu faktów, które organ uznał za udowodnione, a to niedookreśleniu jakie wstępne zagadnienie prawne występuje w niniejszej sprawie, od którego to uprzedniego rozstrzygnięcia uzależnione jest rozpatrzenie sprawy o udzielenie pozwolenia na budowę w zakresie I i II piętra budynku przy ul. T.K. [...] we W., a ograniczenie się jedynie do wskazania w jednej części uzasadnienia skarżonego postanowienia, że zagadnieniem tym jest postępowanie toczące się przed PINB dla m. W.

Powołując się na tak sformułowane zarzuty przedstawiciel Spółki wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Prezydenta W. nr [...] z dnia [...]r. i zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi przedstawiona została obszerna argumentacja, stanowiąca rozszerzenie zarzutów zawartych w jej petitum. Wykorzystano w niej w szerokim zakresie orzecznictwo sądowoadministracyjne oraz poglądy prezentowane w literaturze prawniczej.

W doręczonej Sądowi odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie nie znajdując podstaw do uznania zarzutów i zmiany stanowiska przyjętego przy podejmowaniu zaskarżonego postanowienia.

Na rozprawie wyznaczonej na dzień 29 stycznia 2014 r. pełnomocnik strony skarżącej oświadczyła, że podtrzymuje w całości skargę i wnioski w niej zawarte, natomiast pełnomocnik Wojewody D. wniósł o oddalenie skargi i złożył do akt kserokopię decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. z dnia [...] r. Nr [...] nakazującej rozbiórkę części przedmiotowego budynku w zakresie trzeciego i czwartego piętra oraz piwnic.

Pełnomocnik skarżącej Spółki oświadczyła, że decyzja ta jest nieostateczna, bowiem Spółka wniosła od niej odwołanie do wojewódzkiego organu nadzoru budowlanego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podejmując orzeczenie w sprawie uwzględnił następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sadów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sady administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacia wydania zaskarżonego aktu.

Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych stwierdził naruszenie prawa obligujące do uwzględnienia skargi poprzez zastosowanie w sprawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. Nr 270, poz. 1101) wskazującego na naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy przy jednoczesnym skorzystaniu z dyspozycji art. 135 wskazanego aktu, z którego wynika, że Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia.

Zaskarżonym orzeczeniem Wojewoda D. orzekł o utrzymaniu w mocy postanowienia Prezydenta W. z dnia [...] r. Nr [...] zawieszającego z urzędu postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na przebudowę pierwszego i drugiego piętra budynku mieszkalno-usługowego położonego przy ul. T.K. [...] we W., wszczętego na wniosek wniesiony w dniu [...] r. przez S.Fabryka Betonu W., S. P. Spółka jawna z siedzibą przy ul. T. [...] w Ś.

Podstawę materialnoprawną dla oceny zasadności tego wniosku i możliwości jego pozytywnego dla inwestora rozpatrzenia stanowią przepisy powoływanej wcześniej ustawy – Prawo budowlane. Należy ona do sfery prawa administracyjnego, co podporządkowuje czynności procesowe, w tym orzecznicze podejmowane w sprawie, której przedmiot regulowany jest tą ustawą, przepisom kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z zasadami w nim przyjętymi, postępowanie w sprawie administracyjnej powinno przebiegać w sposób ciągły, umożliwiający podejmowanie kolejnych, wymaganych prawem czynności procesowych, zmierzających do załatwienia sprawy w sposób określony w art. 104 tej ustawy procesowej.

Ustawodawca przewidział jednak wystąpienie okoliczności czasowo tamujących normalny tok postępowania i uwzględnił je w ramach instytucji zawieszenia postępowania.

Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego w art. 97 i art. 98 ustanawiają dwa tryby zawieszenia postępowania w sprawie (obligatoryjny w art. 97 § 1 i fakultatywny w art. 98 § 1) i jednocześnie regulują kwestie podjęcia zawieszonego postępowanie zachowując – odpowiednio – odrębność tych trybów.

Z akt sprawy wynika, że postępowanie w sprawie o udzielenie pozwolenie na budowę w opisanym wcześniej zakresie zostało zawieszone na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa, stanowiącym, że organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.

Jednocześnie organy właściwe instancyjnie uznały, że zagadnieniem wstępnym, inaczej prejudycjalnym w sprawie o udzielenie wnioskowanego przez Spółkę S. pozwolenia na budowę jest – jak wskazuje się w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia – postępowanie toczące się przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego dla miasta W. w odniesieniu do wykonanego na poziomie trzeciego piętra budynku, objętego wnioskiem inwestora z dnia [...] r. wykusza i nadbudowy tego budynku. Zdaniem organów orzekających w sprawie "ustalenie stanu faktycznego przedmiotowej sprawy, rozumianego jako ustalenie charakterystycznych parametrów budynku mieszkalno-usługowego przy ul. K. [...] we W. jest konieczne dla rozpatrzenia wniosku inwestora z dnia [...] r.", ale nie jest możliwe przed zakończeniem postępowania przed organem nadzoru budowlanego.

Taka sytuacja – w ocenie organów właściwych instancyjnie – spełnia wszystkie kryteria zagadnienia wstępnego, które wynikają z treści art. 97 § 1 pkt 4 kpa.

Sąd w składzie orzekającym w sprawie takiej oceny nie podziela.

Zważyć przede wszystkim należy, że na konstrukcję zagadnienia wstępnego składają się cztery istotne elementy: zagadnienie to ujawnia się w toku postępowania administracyjnego prowadzonego w konkretnej – w rozumieniu formalnoprawnym – sprawie, jego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu, wymaga ono uprzedniego rozstrzygnięcia tzn. musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji oraz istnieje zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Wprawdzie formułując wymóg istnienia zależności ustawodawca nie określa jej charakteru, ale w uznaniu Sądu przepis art. 97 § 1 pkt 4 kpa wymaga zależności bezpośredniej, ponieważ przemawia za tym istota zawieszenia postępowania jako instytucji tamującej bieg postępowania (np. wyrok NSA z dnia 7 maja 1999 r., sygn. akt IV SA 744/97, Lex nr 47266).

Nie ma zatem podstaw do zwieszenia prowadzonego postępowania, jeżeli rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji nie zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. stanowi materialnoprawną przeszkodę powstającą lub ujawniającą się w toku postępowania jurysdykcyjnego, której usunięcie warunkuje rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Jest to zagadnienie odrębne od sprawy, na której tle wystąpiło. Należy więc podkreślić, że w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada, w myśl której organ obowiązany jest rozstrzygać sprawę administracyjną z uwzględnieniem wszelkich okoliczności faktycznych i prawnych istniejących w chwili orzekania. Zaistnienie niezbędnej sfery faktów i sfery okoliczności prawnych obliguje organ administracji do podjęcia rozstrzygnięcia, nawet wtedy, gdy istnieje prawdopodobieństwo zmiany tych okoliczności w przyszłości. Jak wynika z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego zależy "rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji". Użycie w tym wypadku koniunkcji wskazuje, że chodzi o wydanie decyzji w wyniku rozpatrzenia sprawy, tzn. decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty. Zagadnienie wstępne, od którego rozstrzygnięcia zależy "rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji" jest zatem zagadnieniem warunkującym merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Zagadnienie to musi dotyczyć w pierwszym rzędzie kwestii materialnoprawnej, która warunkuje możliwość wyznaczenia konsekwencji normy prawnej dla indywidualnej sytuacji i determinuje tym samym treść merytorycznego rozstrzygnięcia. Zależy od niej zarówno treść przyszłego rozstrzygnięcia administracyjnego, jak i możliwość kontynuowania postępowania jurysdykcyjnego. Regulacja art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którą organ administracji obowiązany jest z urzędu zawiesić postępowanie, gdy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego zależy nie tylko rozpatrzenie sprawy, ale i wydanie decyzji, potwierdza tezę, że przeszkoda, jaką stanowi zagadnienie wstępne ma bezpośredni wpływ na sprawę administracyjną. Takie uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego koresponduje również z twierdzeniem, że rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego stanowi konieczną przesłankę dla wiążącego wyznaczenia konsekwencji normy prawnej w postępowaniu jurysdykcyjnym. Wystąpienie zagadnienia wstępnego i brak jego rozstrzygnięcia wyklucza zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony merytoryczne zakończenie postępowania administracyjnego. Samo zatem stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet niewątpliwie będzie miał wpływ na losy sprawy administracyjnej, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania, jeżeli w chwili orzekania możliwe jest rozpatrzenie sprawy przez organ administracyjny i wydanie decyzji (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 26 marca 2012 r., sygn. II SA/Kr 111/12).

Kodeks postępowania administracyjnego – jak wskazano już wcześniej w uzasadnieniu – nie określa kryteriów tej zależności, ani jej podstaw prawnych.

Judykatura przyjmuje, że przesądza o niej treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej i w nich nakazuje ich poszukiwać (v. wyroki NSA: z dnia 22 października 1991 r., sygn. akt SA/Wr 936/91, ONSA 1991, nr 3-4, poz. 90 oraz z dnia 22 grudnia 1993 r., sygn. akt SA/Wr 1160/93, ONSA 1995 Nr 1, poz. 21). Z kolei w literaturze przedmiotu przyjmuje się, że zagadnieniem wstępnym nie może być wyjaśnienie okoliczności faktycznych (M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II - komentarz do art. 97 kpa). Związek zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. z rozpoznaniem sprawy administracyjnej i wydaniem decyzji wyraża się zatem relacją, w której brak rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd jawi się jako bezwzględna przeszkoda do wydania decyzji przez organ orzekający w sprawie. W sytuacji, gdy związek ten nie występuje, nie jest dopuszczalne zawieszenie postępowania.

Zasadnicze znaczenie wobec tak postrzeganej istoty zagadnienia wstępnego ma zatem to, że prejudykat powinien mieć charakter prawny, a nie faktyczny. Jego treścią może być tylko wypowiedź co do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego albo inne jeszcze okoliczności mające znaczenie prawne. Nadto przyczyną zawieszenia postępowania administracyjnego nie może być taka okoliczność, którą organ prowadzący postępowanie administracyjne może ocenić we własnym zakresie, nawet gdy okoliczność ta może być przedmiotem oceny dokonywanej także przez inne organy lub sądy w odrębnych postępowaniach. Ocena spełnienia ustawowo określonych przesłanek do rozstrzygnięcia danej sprawy jest podstawowym obowiązkiem organów administracji, dlatego też organy te nie mogą się od niej uchylać, jeżeli nie zostało to wyłączone z ich właściwości, oczekując na dokonanie takiej oceny przez inne organy lub sąd (wyrok WSA w Lublinie z dnia 26 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Lu 300/08 - LEX nr 509846). NSA w wyroku z dnia 8 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1559/07 (LEX nr 516077) stwierdził wręcz, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. mogą być wyłącznie kwestie prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. W przepisie tym chodzi o kwestie, których rozstrzygnięcie nie mieści się w kompetencji organu prowadzącego postępowanie administracyjne w danej sprawie. Zagadnieniem wstępnym nie może być wyjaśnienie okoliczności faktycznych sprawy, gdyż należy to wyłącznie do obowiązków organu prowadzącego postępowanie administracyjne w danej sprawie, ale zagadnienie materialnoprawne, które warunkuje możliwość wyznaczenia konsekwencji normy prawnej w danej sytuacji faktycznej, czyli kreowania sytuacji prawnej zainteresowanego podmiotu, a poprzez to determinuje możliwość merytorycznego rozstrzygnięcia.

Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły tak rozumiane warunki ustanowione w hipotezie przepisu art. 97 § 1 pkt 4 kpa.

Istotne bowiem jest, że postępowanie prowadzone przez Prezydenta W. zainicjowane zostało wnioskiem S. Fabryka Betonu W., S.P. Spółka jawna o udzielenie pozwolenia na budowę stanowiąca przebudowę pierwszego i drugiego piętra budynku mieszkalno-usługowego położonego przy ul. T.K. [...] we W. (działka nr[...], AM-[...], obręb S. M.) z przeznaczeniem na funkcję biurową. Z części tekstowej projektu budowlanego wynika, że zamierzona przebudowa obu pięter polegać będzie na wykonaniu systemowych szklanych ścianek działowych wraz z drzwiami w pomieszczeniach biurowych oraz zmianie kierunku otwierania niektórych skrzydeł drzwiowych.

Zważyć zatem należy, że przepis art. 35 ust. 1-4 powoływanej wcześniej ustawy – Prawo budowlane stanowi, że:

"Przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza:

1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1 b, zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7, oraz dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 6;

4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

2. (uchylony).

3. W razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę.

4. W razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę."

W tak określonych warunkach prawnych nie można uznać, że postępowanie legalizacyjne prowadzone przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W., dotyczące samowolnej rozbudowy przedmiotowego budynku poprzez wykonanie wykusza na poziomie trzeciego piętra – oraz nadbudowy tego budynku poprzez zwiększenie jego wysokości stanowi zagadnienie wstępne, od rozstrzygnięcia którego bezpośrednio uzależnione jest udzielenie wnioskującej Spółce zezwolenia na realizację inwestycji oznaczonej jako przebudowa pierwszego i drugiego piętra opisanego wcześniej budynku z przeznaczeniem na funkcję biurową, uwzględniając przy tym zakres zamierzonych przez inwestora robót budowlanych. W istniejących w sprawie okolicznościach nie zasługuje na aprobatę twierdzenie, że kwestię warunkującą bezwzględnie możliwość rozpatrzenia przedmiotowego wniosku (z dnia [...] r.) jest konieczność ustalenia – w ramach ustalania stanu faktycznego – charakterystycznych parametrów budynku mieszkalno-usługowego usytuowanego przy ul. T. K. [...] we W. Ta okoliczność – typowana przez organy orzekające w postępowaniu instancyjnym jako zagadnienie prejudycjalne – nie odpowiada przyjętej poprzez sprawowane w odniesieniu do przepisu art. 97 § 1 pkt 4 kpa orzecznictwo administracyjne i dorobek doktryny koncepcji zagadnienia wstępnego. Nie jest bowiem zagadnieniem o charakterze materialnoprawnym, otwartym, pozostającym w kompetencji innego organu lub sądu, od uprzedniego rozstrzygnięcia którego uzależnione jest rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji, a zależność ta ma cechę bezpośredniości.

W przedstawionej w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i postanowienia je poprzedzającego argumentacji powoływane są- prawidłowo zresztą – wyłącznie okoliczności faktyczne, do ustalenia których zobligowany jest właściwy w sprawie organ administracji architektoniczno-budowlanej. Konieczność dokonania ustaleń faktycznych, nawet jeżeli niektóre z nich wymagają udziału innego organu, czy też zależą od rezultatu jego działań nie może być – wobec obowiązującej, a wcześniej opisanej w uzasadnieniu konstrukcji zagadnienia prejudycjalnego – kwalifikowana jako przesłanka obligatoryjnego zawieszenia postępowania w sprawie administracyjnej, ustanowiona w przepisie art. 97 § 1 pkt 4 kpa, czyli jako zagadnienie wstępne, uniemożliwiające rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji.

Mając na względzie przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżone postanowienie oraz je poprzedzające postanowienie organu pierwszej instancji, jako naruszające prawo wymagają wyeliminowania z obrotu prawnego i stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.

Klauzula zawarta w pkt. II wyroku wynika z obowiązku zastosowania przez Sąd przy orzekaniu o uwzględnieniu skargi przepisu art. 152 wskazanej powyżej ustawy, a orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnione jest treścią art. 200 tej samej regulacji, zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw.

Za tak określone koszty Sąd uznał kwotę wpisu uiszczonego od skargi oraz taryfowo określoną kwotę wynagrodzenia pełnomocnika.

H.B. 21.02.2014r.