Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 2014/02
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2004-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 601  Budownictwo, nadzór architektoniczno-budowlany i specjalistyczny, ochrona przeciwpożarowa
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w P w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Szaniecka /spr./ Sędzia NSA Rafał Batorowicz Sędzia WSA Barbara Drzazga Protokolant sekr.sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 08 listopada 2004 r. sprawy ze skargi B. i M. F. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie obiektu; o d d a l a s k a r g ę /-/ R.Batorowicz /-/ J.Szaniecka /-/ B.Drzazga MK


UZASADNIENIE

Kierownik Urzędu Rejonowego w P. decyzją z dnia [...] grudnia 1997 r. na podstawie art. 34 ust. 2, art. 35 ust. 4, art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 55 ust. 1 pkt 3, art. 59 ust. 1 i 2 oraz art. 71 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1974 r. - Prawo budowlane (Dz.U. Nr 89 poz. 414 ze zm.) zatwierdził projekt budowlany sklepu branży spożywczo-warzywniczej i udzielił A.L., B. i M.F. oraz I. i P.W. pozwolenia na użytkowanie tegoż sklepu położonego na działce nr [...] w P. zgodnie z jego przeznaczeniem.

W uzasadnieniu powołanej decyzji wyjaśniono, że B. i M. małż. F. dokonali samowoli budowlanej polegającej na likwidacji części ściany nośnej frontowej budynku mieszkalnego w P. przy ul. [...] z jednoczesną zmianą sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego na lokal użytkowy (powiększenie sali sprzedaży). Inwestorzy złożyli wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie sklepu przedkładając wymaganą dokumentację, dlatego orzeczono jak w decyzji.

W następstwie odwołania wniesionego od powyższej decyzji przez B. K., G. B., A. D. i W. K. Wojewoda decyzją z dnia [...] stycznia 1998 r. uchylił zaskarżoną decyzję i sprawę przekazał organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu stwierdził, że przedłożona przez inwestorów ekspertyza techniczna sporządzona została przez osobę nieuprawnioną. Ponadto przyjął, że z aktu notarialnego zniesienia współwłasności nr [...], aktu notarialnego umowy sprzedaży nr [...] i wypisów z księgi wieczystej wynikało, że wskazani na wstępie wnioskodawcy legitymują się dostatecznym dowodem dysponowania nieruchomością na cele budowlane i wobec tego nie jest konieczne uzyskanie zgody rodziny K. na wykonaną samowolnie inwestycję.

Skargę wniesioną na powyższą decyzję przez G. B., A. D., B. K. i W. K., Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi wyrokiem z dnia 20 listopada 2001 r. sygn. akt II SA/Łd 390/98 oddalił. Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, że przedłożona przez inwestorów ekspertyza techniczna, stanowiąca jedną z zasadniczych przesłanek rozstrzygnięcia wniosku o wydanie pozwolenia na użytkowanie sklepu nie została sporządzona przez uprawnionego rzeczoznawcę. To uzasadniało w ocenie Sądu wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej. Równocześnie Sąd nie podzielił argumentu organu odwoławczego o legitymowaniu się przez inwestorów dostatecznym dowodem dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wskazał, że z odpisów ksiąg wieczystych wynika, że skarżący i inwestorzy dysponują po połowie udziałami w przedmiotowej nieruchomości. Powołując się na art. 71 ust. 1 i 32 Prawa budowlanego Sąd wyjaśnił, że osoba ubiegająca się o pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego ma obowiązek wykazania się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Dalej stwierdził, że te same warunki winny być spełnione w przypadku zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, bez pozwolenia, w sytuacji zmierzającej do zalegalizowania zaistniałej samowoli (art. 71 ust. 3 prawa budowlanego). Powołując się na art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego i przepis art. 199 kc i art. 201 zd. 1 kc Sąd wyjaśnił, że do czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu rzeczą wspólną potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli, a do czynności zwykłego zarządu zgoda większości tj. przekraczającej 50 %, a taka sytuacja nie wystąpiła w rozpoznawanej sprawie.

Powołany wyrok wraz z aktami administracyjnymi przekazany został Staroście Powiatowemu, jako organowi właściwemu w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie.

Starosta Powiatowy w P. decyzją z dnia [...] marca 2002 r. na podstawie art. 55 ust. 1 pkt 3, art. 56, art. 57 i art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 106 poz. 1126 ze zm.) udzielił B. i M. F., I. W. i A. M. pozwolenia na użytkowanie sklepu branży spożywczej, położonego w P. przy ul. [...] (działka nr [...]).

W obszernym uzasadnieniu powołanej decyzji Starosta chronologicznie przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie, w tym treść wydanych w niej decyzji. Dalej podał, że po otrzymaniu akt sprawy wraz z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20.XI.2001 r., akta te przekazał Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w P. Z kolei ten organ, działając w oparciu o art. 65 kpa przekazał akta sprawy Staroście wyjaśniając, że postępowanie prowadzone w trybie samowoli budowlanej (art. 51 i 71 ust. 3 Prawa budowlanego) zostało zakończone, a inwestorzy wypełnili nałożone na nich w przeszłości obowiązki. Inspektor Nadzoru wyjaśnił również, że w ramach swoich kompetencji nie jest upoważniony do badania prawa własności do nieruchomości, gdyż art. 71 ust. 3 oraz 50 i 51 Prawa budowlanego nie nakładają obowiązku udokumentowania takiego prawa.

W dalszej kolejności Starosta podał, że wszczął postępowanie w sprawie udzielenia inwestorom pozwolenia na użytkowanie sklepu i w jego toku ustalił, że przedmiotowa inwestycja - sklep branży spożywczej - jest zgodna z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu, decyzje nakazowe Kierownika Urzędu Rejonowego w P. Nr [...] z dnia [...].II.1998 r. i [...] z dnia [...].V.1998 r. zostały wykonane, sklep jest użytkowany. Inwestorzy złożyli wszystkie wymagane art. 56 i 57 Prawa budowlanego dokumenty, w tym dokumenty potwierdzające, że organy wymienione w art. 56 Prawa budowlanego nie wniosły sprzeciwu wobec zamiaru inwestora przystąpienia do użytkowania sklepu. Podkreślił, że prawo budowlane w art. 57 określa dokumenty, jakie inwestor obowiązany jest dołączyć do zawiadomienia o zakończeniu budowy lub wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie. Wyliczenie tych dokumentów ma charakter wyczerpujący. Organ nie jest zatem uprawniony do żądania przedłożenia przez inwestora innych dokumentów jak np. dowodu stwierdzającego prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 3 pkt 11, art. 32 ust. 4 pkt 2, art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego, art. 199 i 201 kc), tj. zgody na użytkowanie sklepu lub części sklepu (umieszczonej na parterze budynku mieszkalnego) udzielonej przez współwłaścicieli działki nr [...] dysponujących, zgodnie z odpisem księgi wieczystej Kw. Nr [...] z dnia [...].II.2002 r. udziałami we współwłasności przedmiotowej nieruchomości wynoszącymi 1/2 całości.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli W. K., B. K., A. D. i G. B. W jego motywach między innymi podnieśli, że w sprawie nie uwzględniono treści wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20.XI.2001 r., w którym Sąd stwierdził, że w przedmiotowej sprawie miały zastosowanie art. 32 i 71 ust. 1 Prawa budowlanego. Podkreślili, że jako współwłaściciele nie wyrażają zgody na legalizację samowoli budowlanej polegającej na rozbiórce części ściany frontowej budynku oraz zmiany części budynku mieszkalnego na parterze na lokal użytkowy (sklep). Dokonane zmiany ingerują bowiem w ich prawa właścicielskie ponieważ inwestorzy faktycznie użytkują 3/4 części nieruchomości.

Wojewoda decyzją z dnia [...] lipca 2002 r. na podstawie art. 138 § 2 kpa i art. 32 ust. 4 pkt 2, art. 57 ust. 4, art. 59 ust. 5, art. 71 ust. 1 oraz art. 82 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2000 r. Nr 106 poz. 1126) uchylił zaskarżoną decyzję w całości i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Uzasadniając powyższą decyzję organ odwoławczy wskazał, że wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie spornego sklepu złożyli czterej współwłaściciele nieruchomości, których udziały wynoszą łącznie 1/2 części. Przysługujący im tytuł prawny do nieruchomości nie jest wystarczający do uzyskania pozwolenia na użytkowanie sklepu, gdyż inwestorzy nie uzyskali zgody na rozporządzanie rzeczą wspólną od większości współwłaścicieli. W dalszej kolejności stwierdził, że uwzględniając dokonaną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Łodzi z dnia 20.XI.2001 r. sygn. akt II SA/Łd 390/98 ocenę prawną sytuacji inwestora, wskazującą na naruszenie w udzielonym pozwoleniu na użytkowanie prawa współwłasności, organ I instancji nie był uprawniony ponownie udzielić pozwolenia na użytkowanie sklepu.

B. i M. małż. F. wnieśli na powyższą decyzję skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Domagając się jej uchylenia skarżący zarzucili Wojewodzie naruszenie art. 32 ust. 4 pkt 2 w związku z art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego, art. 199 kc, a także art. 55 ust. 1 pkt 3, art. 56 i art. 57 Prawa budowlanego.

W uzasadnieniu skargi podali, że umową z dnia [...].XI.1955 r. została zniesiona współwłasności przedmiotowej nieruchomości w ten sposób, że małżonkowie D. otrzymali między innymi na własność parter i drugie piętro budynku. W wyniku późniejszych aktów (sprzedaży i darowizn) skarżący oraz małż. W. stali się współwłaścicielami tej części nieruchomości. Ponadto, zgodnie z przyjętą linią orzecznictwa (wyrok NSA z 20.I.1999 r. Lex 46652) "kwestia własności nieruchomości ma istotne znaczenie przy decyzji - pozwoleniu na budowę, nie ma natomiast prawnego znaczenia przy dopuszczeniu obiektu do użytkowania, a więc wtedy kiedy obiekt jest już wzniesiony i gdy do rozstrzygnięcia pozostaje jedynie kwestia możliwości jego użytkowania".

W dalszych wywodach skargi skarżący wskazali, że wobec zakończenia postępowania w trybie samowoli budowlanej z art. 51 w związku z art. 71 Prawa budowlanego, zostali oni zobowiązani do uzyskania pozwolenia na użytkowanie.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji organ odwoławczy podkreślił, że w rozpoznawanej sprawie "obowiązuje" wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20.XI.2001 r. w sprawie pozwolenia na użytkowanie. Skarżący nie przedłożyli tytułu prawnego, z którego wynikałoby, że dysponują "większościowym udziałem we współwłasności" dlatego nie mogli uzyskać zezwolenia na dalsze użytkowanie sklepu.

Również o oddalenie skargi wnieśli uczestnicy postępowania W. K. i G. B.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zaskarżona decyzja wydana została w sprawie, w której orzekał już Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi i wyrokiem z dnia 20 listopada 2001 r. sygn. akt II SA/Łd 390/98 oddalił skargę na decyzję kasacyjną Wojewody z dnia [...].I.1998 r. w przedmiocie udzielenia skarżącym pozwolenia na użytkowanie spornego sklepu. W tej sytuacji organy orzekające zobowiązane były podporządkować się ocenie prawnej wyrażonej w powołanym wyroku. Zgodnie bowiem z obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji art. 30 ustawy z dnia 11.V.1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Sądu wiąże w sprawie ten Sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Należy dodać, że związanie oceną prawną wyrażoną w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanym przed dniem 1.I.2004 r. dotyczy również wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz organu administracji, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Wynika to z postanowień art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1271 ze zm.).

Zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie sądowym poglądem zastosowanie się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku Sądu może być wyłączone jedynie w przypadku istotnej zmiany stanu faktycznego lub prawnego sprawy albo w razie wzruszenia takiego wyroku (por. wyrok SN z 25.II.1998 r. III RN 130/97, OSNAPiKS 1999 nr 1 poz. 2, wyrok NSA w Rzeszowie z 1.X.2001 r. SA/Rz 434/00, Palestra 2000 nr 9-10 s.199, wyrok NSA w Warszawie z dnia 6.IX.2001 r. III SA 3377/00 Lex nr 54000).

Oceniając legalność zaskarżonej decyzji w pierwszym rzędzie trzeba przypomnieć, że wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20.XI.2001 r. sygn. akt II SA/Łd 390/98 wydany został w sprawie, w której organ I instancji udzielił skarżącym pozwolenia na użytkowanie sklepu. Decyzja tego organu legalizowała samowolę budowlaną skarżących polegającą na likwidacji części ściany frontowej (nośnej) budynku mieszkalnego z równoczesną zmianą sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego na użytkowy. W uzasadnieniu powołanego wyroku Sąd jednoznacznie stwierdził, że w przypadku zmiany sposobu użytkowania obiektu lub jego części bez pozwolenia, w sytuacji zmierzającej do zalegalizowania zaistniałej samowoli winny być spełnione warunki przewidziane w art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. W dalszej kolejności Sąd wskazał, że inwestorzy dysponują udziałami w przedmiotowej nieruchomości wynoszącymi 1/2 części, co oznacza, że nie dysponują zgodą większości współwłaścicieli dla dokonania czynności zwykłego zarządu rzeczą wspólną.

Przytoczonym wyżej poglądem prawnym organy administracji były związane w niniejszej sprawie, bowiem nie uległ zmianie jej stan faktyczny, ani też przepisy prawne, które stanowiły podstawę oceny wyrażonej w cytowanym wyroku. Pod pojęciem zmiany stanu prawnego nie mieści się zmiana właściwości organów administracji do orzekania w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie, wynikająca z wprowadzonej z dniem 1 stycznia 1999 r. reformy administracyjnej państwa.

Nawiązując do zarzutów skargi wyjaśnić należy, że akta administracyjne będące przedmiotem kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Łodzi w sprawie II SA/Łd 390/98 zawierały powołany w skardze akt notarialny z dnia [...].XI.1955 r. Nr rep. [...] zatytułowany "zniesienie współwłasności", odpisy księgi wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości o identycznej treści jak odpis dołączony do skargi, a wreszcie dwie decyzje ostateczne tzw. nakazowe Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z dnia [...].II.1998 r. i [...] maja 1998 r. nakładające na skarżących obowiązek wykonania określonych czynności (por. też str. 2, 3 i 4 uzasadnienia cyt. wyżej wyroku).

Na marginesie należy dodać, że jakkolwiek wspomniana wyżej umowa zniesienia współwłasności z 1955 r. określała zakres i sposób korzystania z przedmiotowej nieruchomości przez jej ówczesnych współwłaścicieli, to równocześnie wprowadzała zakaz dokonywania takich zmian w nieruchomości, które naruszałyby substancję gospodarczą lub przeznaczenie gospodarcze.

Wbrew oczekiwaniom skarżących Sąd rozpoznając ponownie sprawę obowiązany jest również zastosować się do oceny prawnej wyrażonej w wyroku pierwotnym i to bez względu na poglądy prawne wypowiedziane w orzeczeniach sądowych w innych sprawach o podobnej problematyce. To związanie Sądu oznacza, że na ocenę zaskarżonej decyzji nie mogą mieć wpływu argumenty skarżących odnoszące się do "linii orzecznictwa", czy też wskazujące na naruszenie powołanych w skardze przepisów Prawa budowlanego.

W konsekwencji powyższych uwag należało stwierdzić, że trafnie organ odwoławczy uznał, iż organ pierwszej instancji rozpatrzył sprawę nie stosując się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20.XI.2001 r. Usprawiedliwiało to wydanie decyzji kasacyjnej, o której mowa w art. 138 § 2 kpa.

Należy dodać, że brak zgody współwłaścicieli na dokonanie czynności zwykłego zarządu rzeczą wspólną albo czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu może być zastąpiony orzeczeniem sądu powszechnego (art. 199 i 201 kc).

Z przyczyn wyżej wskazanych skargę jako nieuzasadnioną oddalono na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270) w związku z art. 97 § 1 powołanej wyżej ustawy z 30.VIII.2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę- Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1271 ze zm.).

/-/ R.Batorowicz /-/ J.Szaniecka /-/ B.Drzazga

MK