Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2988/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-09-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i orzeczenia organów I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 2, art. 35 ust. 3 i 4
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 7 września 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Anna Dziosa-Płudowska po rozpoznaniu w dniu 7 września 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 17 lipca 2014 r. sygn. akt II SA/Sz 289/14 w sprawie ze skargi J. M. na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Szczecina z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...], 2. zasądza od Wojewody Zachodniopomorskiego na rzecz J. M. kwotę 1500 (jeden tysiąc pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 17 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Sz 289/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę J. M. na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne.

Wojewoda Zachodniopomorski decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r., Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 – dalej "Kpa") w związku z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm. – dalej "Prawo budowlane" , "ustawa"), po rozpatrzeniu odwołania J. M., utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Szczecina z dnia [...] grudnia 2013 r., znak: [...], odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na przebudowie z nadbudową i rozbudową budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z zewnętrznymi instalacjami: wodociągową, elektroenergetyczną, chłodniczą, kanalizacji deszczowej, położonej przy ul. [...] w S. dz. nr [...] obręb [...].

W uzasadnieniu decyzji Wojewoda podał, że dla działki inwestycyjnej nr [...] (obręb [...]) położonej przy ul. [...] w S. obowiązują zapisy Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Pogodno-Samosierry", zatwierdzonego Uchwałą Nr XXVII/790/13 z dnia 25 lutego 2013 r. (Dz. Urz. Woj. Zach. poz. 1202 z dnia 14 marca 2013 r.). Zgodnie z obowiązującym miejscowym planem teren elementarny Z.P.4088.MN,U objęty jest strefą konserwatorskiej ochrony historycznej struktury przestrzennej. W strefie tej występują układy przestrzenne wyróżniające się walorami historycznej kompozycji, które miejscowym planem zostały wskazane do zachowania. Ponadto zarówno ogólne ustalenia planu jak i zapis szczegółowy dla terenu elementarnego Z.P.4088.MN,U wskazują, że na terenie działki nr [...] obręb [...] jest możliwa rozbudowa budynku jednorodzinnego, ale tylko od strony ogrodu i to w taki sposób, ażeby ściana boczna budynku została zachowana. Ścianą boczną budynku przy ul. [...] w S. jest ściana szczytowa, do której przylega garaż.

Według Wojewody rozbudowa to rodzaj budowy, w wyniku którego powstaje nowa część istniejącego już obiekt budowlanego powodująca zwiększenie jego powierzchni zabudowy, kubatury i powierzchni użytkowej. Nadbudowa natomiast to rodzaj budowy, w wyniku której również powstaje nowa część istniejącego już obiektu budowlanego, ale na już istniejącej części obiektu budowlanego (brak robót związanych z realizacją fundamentów). Nadbudowa nie zwiększa zatem powierzchni zabudowy, ale zwiększa kubaturę, powierzchnię użytkową obiektu i wysokość obiektu w miejscu nadbudowy. Użyte w miejscowym planie określenie rozbudowa ma szersze znaczenie i należy je rozumieć zarówno jako rozbudowa jak i nadbudowa w znaczeniu opisanym powyżej.

Organ odwoławczy wskazał, że projekt budowlany załączony do wniosku o pozwolenie na budowę zatytułowany "przebudowa z nadbudową i rozbudową budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej" na działce nr [...], obręb [...] położonej przy ul. [...] w S. przedstawia:

I. w części inwentaryzacyjnej

- dwukondygnacyjny częściowo podpiwniczony budynek mieszkalny jednorodzinny w zabudowie szeregowej, przekryty wysokim dachem dwuspadowym. Budynek przylega jedną ścianą szczytową do sąsiedniego segmentu przy ul. [...], natomiast do drugiej ściany szczytowej dobudowany został parterowy garaż przylegający do garażu przynależnego budynkowi przy ul. [...],

II. w części projektowej

- rozbiórkę istniejącego garażu,

- odbudowę garażu ze zmianą sposobu użytkowania na funkcję mieszkalną i jego

nadbudowę nawiązującą wysokością i kształtem dachu do istniejącego budynku jednorodzinnego przy ul. [...],

- rozbudowę garażu o jedną kondygnację w parterze od strony ogrodu.

Wojewoda Zachodniopomorski stwierdził, że zaprojektowana inwestycja stanowi rozbudowę (w pionie) budynku mieszkalnego jednorodzinnego poprzez nadbudowę odbudowanego dawnego garażu. Nadbudowa ta, powiększająca powierzchnię użytkową budynku i jego kubaturę, jest rozbudową w znaczeniu miejscowego planu, która narusza jego ustalenia - § 6 ust. 3 pkt 1 lit. p oraz § 94 ust. 3 pkt 5 - zakazujące rozbudowy budynku od strony ulicy i nakazujące utrzymanie obrysu istniejącej ściany bocznej budynku mieszkalnego.

Dalej Sąd wskazał, iż J. M. zaskarżył decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, wnosząc o jej uchylenie w całości.

Zaskarżonej decyzji zarzucił:

1. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, polegające na złamaniu wynikającej z przepisu art. 15 Kpa w zw. z art. 10 Kpa zasady dwuinstancyjności postępowania, poprzez odniesienie się przez organ II instancji do nowych, wcześniej nie wskazywanych przez organ I instancji okoliczności,

ewentualnie, na wypadek uznania przez Sąd, że do wskazywanego naruszenia nie doszło:

2. naruszenie przepisu art. 10 § 1 Kpa poprzez nieudostępnienie stronie możliwości wypowiedzenia się co do nowo wskazywanych okoliczności, w każdym zaś wypadku:

3. naruszenie przepisów prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, a to:

1) art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez jego błędną interpretację i uznanie, że posiadający fundamenty i dach garaż nie jest budynkiem w rozumieniu ustawy Prawo budowlane,

2) przepisu § 6 ust. 3 pkt 1 lit. p oraz § 94 ust. 3 pkt 5 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Pogodno-Samosierry", zatwierdzonego Uchwałą nr XXVII/790/13 z dnia 25 lutego 2013 r. (Dz. Urz. z 2008 r. Woj. Zach. poz. 1202.) poprzez jego niewłaściwą wykładnię a w rezultacie niewłaściwe zastosowanie,

4. naruszenia przepisu art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane polegającego na jego błędnym zastosowaniu,

5. naruszenia przepisu art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że skoro organ odwoławczy uznaje, iż ewentualna rozbudowa garażu stanowiłaby rozbudowę budynku mieszkalnego, to rozbudowa taka następowałaby jedynie od strony ogrodu, nie zaś od strony ulicy. Jednocześnie linia boczna budynku nie uległaby zmianie, ściana bowiem zostałaby odtworzona w tym samym miejscu, jedynie z założeniem rozbudowy w kierunku ogrodu. Idąc zaś dalej tym tokiem rozumowania, również nadbudowa, nawet przy przyjęciu, iż stanowi ona "rozbudowę w pionie" nie wykroczyłaby poza istniejącą już wysokość obiektu. Błędnie interpretując pojęcie budynku, organ zaprzeczył sam sobie, bowiem w wyniku planowanej budowy, nie ulegnie zmianie szerokość budynku, położenie ściany krańcowej bowiem się nie zmieni, ani też nie zostanie dokonana żadna rozbudowa budynku od strony ulicy. Przy tym wysokość dachu nie przekroczy wysokości istniejącego już obiektu, zaś formy i kąty połaci dachowych od strony elewacji frontowej i bocznych nie zmienią się.

W ocenie skarżącego, rozbudowa polegać będzie na powiększeniu powierzchni zabudowy budynku, co będzie skutkowało zwiększeniem powierzchni użytkowej, powierzchni zabudowy i kubatury. Zamierzenie budowlane polega bowiem na przebudowie części mieszkalnej i garażowej, nadbudowie części garażowej oraz rozbudowie budynku w kierunku ogrodu. Co za tym idzie, inwestycja, której dotyczył wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę dotyczy zamierzenia, w skład której wchodzą różne rodzaje robót budowlanych, tj. przebudowa, nadbudowa i rozbudowa. Istotą sporu jest fakt, iż projektowana rozbudowa dotyczy części budynku w kierunku ogrodu, a więc w żadnej mierze nie od strony ulicy. W części zaś frontowej (od strony ulicy) projektowana jest nadbudowa a nie jak błędnie przyjął organ, rozbudowa. Tylko przy rozbudowie, konieczne jest stosowanie uregulowań miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jednakże nie znajdą one zastosowania do prac budowlanych polegających na nadbudowie, bowiem winna ona być traktowana jako odrębny rodzaj prac budowlanych. Prac zaś planowanych nad istniejącym garażem nie można traktować jako rozbudowy lecz jako nadbudowę. W zaskarżonej decyzji wadliwie zakwalifikowano te prace jako rozbudowę. Nadto organ II instancji wprowadził nieznaną ustawie ani planowi zagospodarowania przestrzennego definicję rozbudowy jako "rozbudowę w pionie budynku mieszkalnego poprzez nadbudowę odbudowanego danego garażu".

Wojewoda Zachodniopomorski udzielając odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że obowiązkiem organu architektoniczno-budowlanego, przewidzianym w cytowanym wyżej art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy, jest respektowanie postanowień wyrażonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Realizując nałożony obowiązek organy obu instancji dokonały analizy obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Pogodno-Samosierry", zatwierdzonego Uchwałą Nr XXVII/790/13 z dnia 25 lutego 2013 r. (Dz. Urz. Woj. Zach. poz. 1202 z dnia 14 marca 2013 r.). Prawidłowo organy ustaliły, że planowana inwestycja realizowana ma być w granicach terenu elementarnego oznaczonego w planie symbolem Z.P.4088.MN,U, przeznaczonego ustaleniami szczegółowymi pod zabudowę mieszkaniową szeregową (§ 94 ust. 1 pkt 1 planu). W ustaleniach szczegółowych zawarto również ustalenia dotyczące kompozycji, formy zabudowy i sposobu zagospodarowania terenu, określając w § 94 ust. 3 pkt 5: "dopuszcza się rozbudowę budynków jednorodzinnych:

a) wyłącznie od strony elewacji ogrodowej, z utrzymaniem obrysu istniejącej ściany bocznej,

b) o maksymalnej wysokości nie wyższej niż istniejąca wysokość obiektu,

c) przy zachowaniu formy i kątów istniejących połaci dachowych od strony elewacji frontowej i elewacji bocznych,

d) z możliwością doświetlenia poddaszy od strony elewacji frontowej i elewacji bocznych wyłącznie oknami połaciowymi;"

W ocenie Sądu interpretacja wyżej przytoczonych ustaleń planu stała się sporna między organami a skarżącym. W rezultacie do rozstrzygnięcia wyłoniła się kwestia czy słusznie organy uznały, że przedłożony do zatwierdzenia projekt budowlany nie jest zgodny z ww. przytoczonymi ustaleniami planu i w związku z tym prawidłowo nałożony został na skarżącego obowiązek doprowadzenia przedłożonego projektu budowlanego do zgodności z zapisami planu – na podstawie przepisu art. 35 ust. 3 ustawy.

Sąd I instancji zgodził się z dokonaną przez organy interpretacją ustaleń planu miejscowego. Uznał za chybiony zawarty w skardze zarzut naruszenia przez organ odwoławczy przepisu art. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. W żadnym miejscu treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji Sąd nie dopatrzył się stwierdzenia, iż znajdujący się na posesji skarżącego garaż nie jest budynkiem. Przeciwnie według Wojewody garaż ten jest budynkiem, tyle że samodzielnym i położonym w stosunku do budynku mieszkalnego w taki sposób, że razem z innymi budynkami tworzą zabudowę szeregową.

Powyższe stanowisko Wojewody Sąd uznał za prawidłowe. Znajdująca się w projekcie budowlanym inwentaryzacja budynku mieszkalnego, którego dotyczyć ma projektowana inwestycja, potwierdza stanowisko Wojewody, że do budynku tego przylega budynek garażowy.

W takiej sytuacji prawidłowe jest również stanowisko organów, że projektowana przez skarżącego inwestycja narusza ustalenia obwiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z ustaleń tych bowiem jednoznacznie wynika, że dopuszcza się rozbudowę budynków jednorodzinnych i to wyłącznie od strony elewacji ogrodowej, z utrzymaniem obrysu istniejącej ściany bocznej. A zatem planowane przez skarżącego roboty budowlane obejmujące rozbiórkę istniejącego garażu i, jak podaje, nadbudowanie w tym samym miejscu budynku mieszkalnego, wykraczają poza obrysu istniejącej ściany bocznej budynku mieszkalnego.

Zdaniem Sądu nawet gdyby zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego, że budynek mieszkalny i garaż stanowią jeden obiekt – budynek jednorodzinny, to i tak uznać należy, że inwestycja projektowana przez skarżącego nie jest zgodna z ustaleniami planu. Wprawdzie w takim przypadku jako ścianę boczną budynku jednorodzinnego traktować należałoby ścianę garażu położoną przy granicy działki, a zatem planowana inwestycja stanowiłaby nadbudowę od strony ulicy. Jednak nie można nie zgodzić się ze stanowiskiem Wojewody, że użyte w § 94 ust. 3 pkt 5 planu określenie "rozbudowa" obejmuje szerszy zakres robót budowlanych niż tylko takie, które powodują zwiększenie powierzchni zabudowy, ale również nadbudowę. Wniosek taki wysnuć można z treści § 6 ust. 3 ustaleń ogólnych planu oraz § 94 ust. 3 pkt 5 cytowanych powyżej ustaleń szczegółowych planu.

Zgodnie z § 6 ust. 3 ustaleń ogólnych planu działka skarżącego znajduje się w strefie konserwatorskiej ochrony historycznej struktury przestrzennej w granicach, której obowiązują określone zasady ochrony. Między innymi w budynkach nie posiadających wartości zabytkowych obowiązuje: zakaz rozbudowy budynku od strony ulicy, dopuszcza się rozbudowę budynku wyłącznie od strony elewacji ogrodowej, z utrzymaniem obrysu istniejącej ściany bocznej oraz utrzymanie bez zmian gabarytów wysokościowych oraz formy dachu, z zastrzeżeniem pkt 13 (nie dotyczy budynku objętego wnioskiem, albowiem budynek posiada dach stromy).

Zdaniem Sądu z cytowanych powyżej i wcześniej ustaleń planu wynika, że intencją twórców planu było zachowanie w niezmienionej formie układu przestrzennego oraz architektury budynków od strony ulicy. Świadczy o tym użyty w planie zapis "z utrzymaniem obrysu istniejącej ściany bocznej oraz utrzymanie bez zmian gabarytów wysokościowych oraz formy dachu". Tak sformułowany nakaz musi być odczytywany jako zakaz nadbudowy istniejących budynków jednorodzinnych, bowiem jak inaczej zachować bez zmiany wysokość budynku oraz formę dachu. A zatem racje ma Wojewoda wskazując, że użyte w planie określenie "rozbudowa" obejmuje swoim zakresem również nadbudowę. Skoro przełożony projekt budowlany, jak twierdzi skarżący, przewiduje nadbudowę budynku jednorodzinnego od strony ulicy, to i tak należałoby go uznać za niezgodny z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zakazującego rozbudowy i nadbudowy budynków jednorodzinnych od strony ulicy.

W związku z powyższym chybiony jest również zarzut skargi o naruszeniu przez organy w trakcie prowadzenia postępowania administracyjnego art. 35 ust. 3 w związku z ust. 1 ustawy, bowiem w świetle przedstawionych okoliczności, przyjęcie innego stanowiska niż wynikające z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prowadziłoby do wydania decyzji administracyjnej z rażącym naruszeniem prawa. Za prawidłowe zatem uznać należy stanowisko organów, że przedłożony do zatwierdzenia projekt budowlany zawiera nieprawidłowości wymagające usunięcia. To z kolei oznacza, że organy nie naruszyły przepisu art. 35 ust. 4 ustawy, bowiem skarżący nie spełnił wszystkich wymagań warunkujących jego zastosowanie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł J. M. zarzucając mu:

1) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, na zasadzie przepisu art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej "Ppsa" tj.:

a. przepisów art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 15 Kpa w zw. z art. 10 Kpa poprzez błędną ocenę działania organu polegającego na naruszeniu zasady dwuinstancyjności postępowania poprzez odniesienie się przez organ II instancji do nowych, wcześniej nie wskazywanych okoliczności, podczas gdy Sąd I Instancji winien dostrzec wagę uchybienia i uchylić zaskarżoną decyzję w całości,

ewentualnie zaś, na wypadek uznania przez Sąd, że do wskazywanego naruszenia nie doszło:

b. przepisów art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 10 § 1 Kpa poprzez błędną ocenę przez Sąd I instancji działania organu polegającego na nie umożliwieniu Stronie wypowiedzenia się w przedmiocie nowo podnoszonych okoliczności, podczas gdy obowiązek taki wynika wprost z przepisów prawa, zaś niemożność wypowiedzenia się w zakresie takich okoliczności ma istotne znaczenie z punktu widzenia wyniku postępowania,

w każdym zaś przypadku:

2) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię na zasadzie przepisu art. 174 pkt 1 Ppsa tj.:

a. przepisów § 6. ust. 3 pkt 1 lit. i uchwały nr XXVII/790/13 Rady Miasta Szczecin z dnia 25 lutego 2013 r. w sprawie Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Pogodno-Somosierry" w Szczecinie w zw. z § 94 ust. 3 pkt 5 lit. a - d, poprzez uznanie, że dokonanie nadbudowy w przedmiotowym stanie prawnym należy uznać za niedopuszczalne, podczas gdy z przywołanych przepisów oraz innych, w uchwale zamieszczonych wynika wniosek przeciwny,

b. przepisu art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, poprzez uznanie, że organ słusznie odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na przebudowie z nadbudową i rozbudową budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z zewnętrznymi instalacjami: wodociągową, elektroenergetyczną, chłodniczą, kanalizacji deszczowej, położonej przy ul. [...] w Szczecinie dz. nr [...] obręb [...] z uwagi na okoliczność, iż projekt budowlany nie jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy z przepisów uchwały nr XXVII/790/13 Rady Miasta Szczecin z dnia 25 lutego 2013 r. w sprawie Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Pogodno - Somosierry" w Szczecinie wynika wniosek przeciwny,

3) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, na zasadzie przepisu art. 174 pkt 2 Ppsa tj.,:

a. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 § 1 Ppsa w zw. żart. 77 § 1 Kpa w zw. z art. 80 Kpa poprzez uznanie za prawidłowe rozumowanie organu, z którego wynika, iż ścianą boczną budynku przy ul. [...] w S. jest ściana szczytowa, do której przylega garaż, nie zaś ściana boczna garażu, kończąca budynek przy ul. [...] w S.,

co w efekcie doprowadziło do:

4) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię na zasadzie przepisu art. 174 pkt 1 Ppsa, a to art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, polegającego na niedostrzeżeniu przez Sąd I Instancji błędnego jego zastosowania przez organ co w efekcie skutkowało:

5) naruszeniem prawa materialnego przez błędną jego wykładnię na zasadzie przepisu art. 174 pkt 1 Ppsa, a to art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, poprzez niedostrzeżenie przez Sąd I instancji konieczności zastosowania tego przepisu.

Wskazując na powyższe strona wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 Ppsa, wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art.176 Ppsa skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Z uwagi na to, że w skardze kasacyjnej podniesiono zarówno zarzuty naruszenia przepisów postępowania jak i prawa materialnego w pierwszej kolejności należy odnieść się do tych pierwszych, bowiem to determinowało ocenę zarzutów naruszenia prawa materialnego.

Niezasadny jest zarzut naruszenia przepisów art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 15 Kpa w zw. z art. 10 Kpa. Istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 Kpa) polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Rola organu odwoławczego nie sprowadza się zatem tylko do kontroli prawidłowości procedowania przez organ I instancji, do oceny, czy utrzymać lub zmienić rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Organ II instancji winien bowiem samodzielnie przeprowadzić merytoryczne postępowanie, rozważyć, jak należy daną sprawę rozstrzygnąć zgodnie z zasadą praworządności i zasadą prawdy obiektywnej. Tym samym trafnie Sąd I instancji wskazał, że organ odwoławczy ma prawo w uzasadnieniu decyzji powołać nowe argumenty i nie może to być traktowane jako naruszenie zasady dwuinstancyjności, ani wyrażonej w art. 10 Kpa zasady czynnego udziału stron w postępowaniu.

Pozostałe zarzuty naruszenia przepisów postępowania stanową wyłącznie konsekwencję naruszenia powołanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego, co w rezultacie skutkowało sformułowaniem zarzutów pod adresem wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania.

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, gdy idzie o zarzut naruszenia przepisów art. 35 ust 1 pkt 1, ust. 3 i ust. 4 Prawa budowlanego i § 6. ust. 3 pkt 1 lit. i uchwały nr XXVII/790/13 Rady Miasta Szczecin z dnia 25 lutego 2013 r. w sprawie Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Pogodno-Somosierry" w Szczecinie w zw. z § 94 ust. 3 pkt 5 lit. a – d.

W ramach postępowania związanego z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę organ architektoniczno-budowlany zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego dokonuje oceny zgodności inwestycji z przepisami o planowaniu przestrzennym poprzez kontrolę przedsięwzięcia inwestycyjnego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Obowiązkiem organu orzekającego w sprawie pozwolenia na budowę było zatem respektowanie postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zgodnie z art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego "W razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę". Z kolei wedle art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego "W razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę".

Istota sprawy sądowoadministracyjnej rozstrzyganej przez sąd wojewódzki sprowadzała się do oceny trafności decyzji Wojewody Zachodniopomorskiego utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta Szczecina odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na przebudowie z nadbudową i rozbudową budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z zewnętrznymi instalacjami: wodociągową, elektroenergetyczną, chłodniczą, kanalizacji deszczowej, położonej przy ul. [...] w S. dz. nr [...] obręb [...]. w aspekcie wykładni przepisów Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Pogodno-Samosierry", zatwierdzonego Uchwałą Nr XXVII/790/13 z dnia 25 lutego 2013 r. (Dz. Urz. Woj. Zach. poz. 1202 z dnia 14 marca 2013 r.).

Innymi słowy chodzi o to, czy zasadnie WSA w Szczecinie oddalając skargę skarżącego zaakceptował stanowisko orzekających w sprawie organów, wedle których zaprojektowana inwestycja stanowi rozbudowę w znaczeniu miejscowego planu, która narusza jego ustalenia - § 6 ust. 3 pkt 1 lit. p oraz § 94 ust. 3 pkt 5 - zakazujące rozbudowy budynku od strony ulicy i nakazujące utrzymanie obrysu istniejącej ściany bocznej budynku mieszkalnego.

Skarżący kwestionuje w istocie trafność odmowy udzielenia pozwolenia na budowę z powołaniem się na ustalenia wyżej wskazanego planu.

Zgodnie z obowiązującym miejscowym planem teren elementarny Z.P.4088.MN,U objęty jest strefą konserwatorskiej ochrony historycznej struktury przestrzennej. W dacie podejmowania zaskarżonej decyzji § 94 ust. 3 pkt 5 planu posiadał następujące brzmienie: "dopuszcza się rozbudowę budynków jednorodzinnych:

a) wyłącznie od strony elewacji ogrodowej, z utrzymaniem obrysu istniejącej ściany bocznej,

b) o maksymalnej wysokości nie wyższej niż istniejąca wysokość obiektu,

c) przy zachowaniu formy i kątów istniejących połaci dachowych od strony elewacji frontowej i elewacji bocznych,

d) z możliwością doświetlenia poddaszy od strony elewacji frontowej i elewacji bocznych wyłącznie oknami połaciowymi;"

Natomiast § 6 ust. 3 pkt 1 lit. i nakazywał "utrzymanie bez zmian gabarytów wysokościowych i obrysu istniejących budynków o wartościach zabytkowych wskazanych adresowo w ustaleniach szczegółowych". Według zaś § 6 ust. 3 pkt 1 lit. p w budynkach nie posiadających wartości zabytkowych, znajdujących się w chronionym układzie przestrzennym objętym strefą ochrony konserwatorskiej obowiązuje m.in.:

- zakaz rozbudowy budynku od strony ulicy, dopuszcza się rozbudowę budynku wyłącznie od strony elewacji ogrodowej, z utrzymaniem obrysu ściany bocznej,

- utrzymanie bez zmian gabarytów wysokościowych oraz formy dachu.

Bezsporne w sprawie jest, że projekt budowlany załączony do wniosku o pozwolenie na budowę zatytułowany "przebudowa z nadbudową i rozbudową budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej" na działce nr [...], obręb [...] położonej przy ul. [...] w S. przedstawia w części projektowej:

- rozbiórkę istniejącego garażu,

- odbudowę garażu ze zmianą sposobu użytkowania na funkcję mieszkalną i jego

nadbudowę nawiązującą wysokością i kształtem dachu do istniejącego budynku jednorodzinnego przy ul. [...],

- rozbudowę garażu o jedną kondygnację w parterze od strony ogrodu.

Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) nie zawiera definicji ustawowej "nadbudowy". Z art. 3 pkt 6 wskazanej wyżej ustawy można wywieść, że nadbudowa jest jedną z postaci budowy. Z przepisu tego wynika bowiem, że przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Ustawa Prawo budowlane w art. 3 pkt 7a zawiera jedynie ustawową definicję przebudowy. Nie ma natomiast ustawowych definicji odbudowy, rozbudowy i nadbudowy. Jakkolwiek ustawodawca nie zdefiniował "nadbudowy", tym nie mniej w literaturze przedmiotu przez nadbudowę rozumie się "powiększenie istniejącego obiektu budowlanego poprzez zwiększenie jego wysokości z zachowaniem tej samej powierzchni zabudowanej" (por. T. Asman [w:] Z. Niewiadomski, Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2009, s.55, Nb.7).

Wbrew stanowisku Sądu I instancji i organów, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego i na co trafnie skarżący kasacyjnie wskazuje, uchwała nr XXVII/790/13 Rady Miasta Szczecin z dnia 25 lutego 2013 r. w sprawie Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Pogodno - Somosierry" w Szczecinie wyraźnie rozróżnienia pojęcia "nadbudowy" i "rozbudowy".

W § 6. ust. 5 pkt 3 planu wskazano, że w zakresie ustaleń dotyczących obsługi komunikacyjnej, realizację każdego nowego obiektu budowlanego oraz rozbudowę, przebudowę, nadbudowę lub zmianę sposobu użytkowania obiektu istniejącego warunkuje się zapewnieniem na terenie przedsięwzięcia odpowiedniej ilości miejsc postojowych dla samochodów osobowych i rowerów, nie mniejszej niż ta, która wynika z przyrostu potrzeb parkingowych wywołanych realizacją przedsięwzięcia. Także § 53 ust. 3 pkt 3 planu rozróżniona powyższe pojęcia, w przepisie tym zakazuje się rozbudowy i nadbudowy istniejących budynków dla terenu elementarnego Z.P.4047.MW,U. Z kolei dla terenu elementarnego Z.P.4050.MN,U, dopuszcza się nadbudowę dachu stromego nad częścią budynku przekrytą dachem płaskim:

a) w nawiązaniu do kompozycji obiektu,

b) o maksymalnej wysokości nie wyższej niż istniejąca wysokość obiektu,

c) w nawiązaniu do formy i kątów istniejących połaci dachowych,

d) z możliwością doświetlenia poddaszy oknami połaciowymi.

Powyższe w sposób nie budzący wątpliwości dowodzi, że twórca planu dostrzega różnicę pomiędzy rozbudową a nadbudową i używa tych pojęć w sposób właściwy przepisom Prawa budowlanego.

Biorąc powyższe pod uwagę nieprawidłowe jest stanowisko organów i Sądu I instancji, że użyte w § 94 ust. 3 pkt 5 planu określenie " rozbudowa" obejmuje szerszy zakres robót budowlanych niż tylko takie, które powodują zwiększenie powierzchni zabudowy, ale również " nadbudowę".

Dlatego niezasadnie Sąd I instancji przyjął, że nadbudowa budynku nie jest dopuszczalna z uwagi na zapis z planu dla terenu elementarnego Z.P.4088.MN,U - § 94 ust. 3 pkt 5.

Szczególnym rodzajem budynku jest zdefiniowany w art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego budynek mieszkalny jednorodzinny, którym jest albo budynek wolno stojący, albo w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej. Pojęcia te nie zostały zdefiniowane przez ustawodawcę. Tym niemniej w oparciu o powyższą definicję, a także zapisy załączników do protokołu rozprawy z dnia 17 lipca 2014 r., należy przyjąć, ze budynek, którego rozbudowę i nadbudowę planuje skarżący stanowi wielobryłowy budynek jednorodzinny w zabudowie szeregowej, którego ścianą boczną jest ściana garażu.

Projekt budowlany załączony do wniosku o pozwolenie na budowę zatytułowany "przebudowa z nadbudową i rozbudową budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej" na działce nr [...], obręb [...] położonej przy ul. [...] w S. przewidujący w części projektowej:

- rozbiórkę istniejącego garażu,

- odbudowę garażu ze zmianą sposobu użytkowania na funkcję mieszkalną i jego

nadbudowę nawiązującą wysokością i kształtem dachu do istniejącego budynku jednorodzinnego przy ul. [...],

- rozbudowę garażu o jedną kondygnację w parterze od strony ogrodu.

Tym samym uznać należy, że projekt budowlany załączony do wniosku jest zgodny z § 6 ust. 3 pkt 1 lit. i i p oraz § 94 ust. 3 pkt 5 planu.

Wskazane wyżej uwagi prowadzą do wniosku, że skarga kasacyjna ma częściowo usprawiedliwione podstawy. Wszystkie okoliczności, które powyżej ujawniono nakazywały uznać zarazem, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona w rozumieniu art. 188 Ppsa, co przy częściowo usprawiedliwionych podstawach skargi kasacyjnej nakazywało uchylić zaskarżony wyrok oraz jednocześnie uchylić zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzji organu I instancji na postawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a Ppsa. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie na podstawie art. 203 pkt 1 Ppsa.