Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 474/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2019-10-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 153, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 139, art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janina Guść (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędzia WSA Jolanta Sudoł, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Januszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 października 2019 r. sprawy ze skargi A. L. i P. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 13 maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi publicznej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 12 lutego 2019 r. nr[...], 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] solidarnie na rzecz A. L. i P. L. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 13 maja 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję Prezydenta Miasta z dnia 12 lutego 2019 r. i odmówiło A. L. i P.L. wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu o charakterze publicznym z drogi publicznej – ul. [...] na działkę nr [...].

Powyższą decyzję wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

A. L. i P.L. wnieśli o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu o charakterze publicznym z drogi publicznej nr [...] (drogi powiatowej - ul. [...] ) do działki nr [...] położonej przy ul. [...] . Wskazali, że z obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika, że działka ta położona jest w strefie [...] - zabudowa wolnostojąca jednorodzinna z dopuszczeniem obiektów usługowych lub usługowo - mieszkaniowych, a działkę zamierzają wykorzystywać do prowadzenia działalności gospodarczej. Obecnie, po przebudowie drogi, nie posiada ona urządzonego zjazdu, ani innego dostępu do drogi publicznej.

Decyzją z dnia 10 maja 2017 r. Prezydent Miasta zezwolił A. L. i P.L. na lokalizację zjazdu o parametrach zjazdu publicznego z drogi publicznej ul. [...] na czas określony - do czasu budowy drogi docelowej oznaczonej jako [...] w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy C. – W., rejon ul. [...] i [...] , uchwalonego uchwałą nr [...] Rady Miasta z dnia 22 czerwca 2005 r., po którym zjazd zostanie zlikwidowany. Organ wyjaśnił, iż zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obszar, na którym położona jest działka znajduje się w strefie, dla której nie przewidziano obsługi komunikacyjnej od ul. [...] , a jedynie od dróg niższych klas. Z uwagi na to, iż istniejąca ul. [...] posiada inny przebieg niż planowana droga [...] , zarządca drogi wyraził zgodę na obsługę komunikacyjną przedmiotowej działki na czas określony - do czasu przebudowy ul. [...] , po wybudowaniu której zjazd zostanie zlikwidowany.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 28 sierpnia 2017 r. uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wskazano, że wbrew stanowisku organu zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mają charakteru bezwzględnie wiążącego w sprawach zgody na lokalizację zjazdu i nie mogą stanowić wyłącznej przesłanki rozstrzygnięcia w kwestii wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu na czas określony.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Prezydent Miasta decyzją z dnia 2 października 2017 r. zezwolił wnioskodawcom na lokalizację zjazdu na czas określony o parametrach zjazdu publicznego z drogi publicznej ul. [...] na działkę nr [...]. Decyzją z dnia 20 grudnia 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji jako prawidłową.

W powołanych rozstrzygnięciach z dnia 2 października 2017 r. i 20 grudnia 2017 r. organy stanęły na stanowisku, że w sprawie możliwe jest wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu jedynie na czas określony, ponieważ po wykonaniu przewidzianej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przebudowy ul. [...] zjazd byłby usytuowany w miejscu zagrażającym bezpieczeństwu ruchu drogowego.

Na skutek wniesionej przez P.L. i A. L. skargi Wojewódzki Sąd Admisntiracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 27 września 2018 r. sygn. akt III SA/Gd 164/18 uchylił decyzje organów obu instancji.

W uzasadnieniu wskazano, że organy wydając decyzję o charakterze uznaniowym, nie wyjaśniły w dostateczny sposób istotnych okoliczności faktycznych przedmiotowej sprawy. Sąd wskazał, że ograniczenia w udzieleniu zgody na lokalizację zjazdu, o jakich mowa w art. 29 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2017r., poz. 2222 ze zm., obecnie t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2068 ze zm.), powoływanej dalej w skrócie jako ".u.d.p.", nie wynikają jedynie z przesłanek wskazanych w tym przepisie. Ograniczenia takie mogą wynikać bowiem także z innych aktów, w tym przepisów prawa miejscowego, których nie można utożsamiać z warunkami technicznymi, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne. Skoro miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego stanowi jedno z konstytucyjnie określonych źródeł lokalnie obowiązującego prawa, dla właściwego rozpoznania wniosku skarżących konieczne było dokonanie oceny, czy zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogły mieć w tym wypadku wpływ na treść decyzji w kwestii lokalizacji przedmiotowego zjazdu. Sąd zaznaczył, że nie chodzi jednak o postanowienia planu, dotyczące zamiarów przebudowania w przyszłości ul. [...] i zmiany jej przebiegu, lecz postanowienia planu dotyczące ewentualnego zakazu usytuowania zjazdu z przedmiotowej działki, a na podstawie dokumentów dołączonych do akt administracyjnych nie sposób stwierdzić tej okoliczności. W opisie karty terenu, brak jest oznaczenia działki i nie można zidentyfikować działki także na dołączonej karcie terenu. Sąd wskazał, że jedynie bezwzględny zakaz zlokalizowania zjazdu zawarty w planie miejscowym miałby wpływ na treść decyzji w przedmiotowej kwestii, w odmiennym przypadku nie byłoby podstaw do warunkowania okresu lokalizacji zjazdu zapisami tegoż planu. Wówczas należałoby zaś dokonać oceny, czy na chwilę obecną - a nie w bliżej nieokreślonej przyszłości - można stwierdzić istnienie jakichś wymogów, wynikających z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, które determinowałyby konieczność wydania zezwolenia na lokalizację przedmiotowego zjazdu jedynie na czas określony.

Przekazując sprawę do ponownego rozpoznania, Sąd stwierdził, że organy winny mieć na uwadze, że wydane przez nie w przyszłości decyzje nie mogą pogarszać sytuacji skarżących, którym już udzielono zezwolenia na lokalizację przedmiotowego zjazdu, lecz uczyniono to jedynie na czas określony.

Decyzją z dnia 12 lutego 2019 r. Prezydent Miasta, po ponownym rozpatrzeniu wniosku, wydał zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony – do czasu budowy drogi klasy Z, oznaczonej jako [...] w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą Rady Miasta z dnia 22 czerwca 2005 r. – o parametrach zjazdu publicznego o szerokości jezdni 3, 5 m z drogi publicznej – ul. [...] do nieruchomości stanowiącej działkę [...] (obr. C.-W.), do której inwestor posiada tytuł prawny.

Jako podstawę prawną decyzji wskazano art. 29 ust. 4 u.d.p. w zw. z § 55 ust. 1 pkt 3, § 77, § 78 i § 113 ust. 7 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarski Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. z 2016 r., poz. 124 ze zm.), powoływane dalej jako "rozporządzenie w sprawie warunków technicznych".

W uzasadnieniu wskazano, że realizując wytyczne zawarte w wyroku Sądu ustalono, że zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, należąca do strony działka nr [...] (w poprzedniej numeracji [...] ) znajduje się na karcie terenu [...] . Możliwość ustanowienia obsługi nieruchomości objętych tą kartą terenu od ul. [...] (oznaczonej jako karta terenu [...] ) w zapisach tego planu dopuszczona jest jedynie na działkę nr [...] (w poprzedniej numeracji [...] ). Zatem w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania terenu, który w trakcie tworzenia zaopiniowany był przez zarządcę drogi, rozpatrywana w niniejszym postępowaniu działka nie została wymieniona wśród działek, które mają dopuszczoną obsługę komunikacyjną od ul. [...] , co należy odczytywać jako zakaz sytuowania zjazdu z tej drogi na nieruchomość strony. Jednak zarządca drogi ważąc interes prywatny inwestora oraz interes społeczny, a także kierując się dobrem inwestora, uwzględniając fakt, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uwzględnia docelowy, a nieistniejący układ drogowy, wydał warunkową zgodę na lokalizację zjazdu z ul. [...] na czas określony do momentu rozbudowy i budowy układu drogowego, na co pozwoliła analiza, która wykazała, że w obecnym stanie zagospodarowania nie występują inne przeszkody prawne dla wskazanej we wniosku lokalizacji zjazdu.

W złożonym odwołaniu A. L. i P.L. wnieśli o uchylenie decyzji w związku z naruszeniem przez organ I instancji art. 29 ust. 4 u.p.d. oraz art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302, ze zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a." i wydanie przez organ odwoławczy merytorycznego orzeczenia co do istoty sprawy, to jest udzielenie stronie zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego na czas nieokreślony na podstawie art. 29 ust. 3 u.d.p.

Wnioskodawcy wskazali, że obecnie nie istnieją żadne warunki techniczne, które uniemożliwiałyby lokalizację zjazdu z ul. [...] na działkę strony, a treść miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego również jednoznacznie wskazuje, że nie zawiera on żadnych zapisów, które zakazywałyby lokalizowania zjazdu z ul. [...] na ich działkę. Uwzględniając stanowisko zaprezentowane przez sąd, w ocenie strony, w sprawie zaistniały zatem przesłanki wydania zgody na lokalizację zjazdu na czas nieokreślony.

Decyzją z dnia 13 maja 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję organu I instancji i odmówiło wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu.

Jako podstawę prawną wydania decyzji wskazano art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2018, poz. 2096 ze zm.), powoływanej dalej jako "k.p.a.", w związku z art. 29 ust. 1 i 4 u.d.p. oraz uchwałą Rady Miasta z dnia 22 czerwca 2005 r. nr [...] w prawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy C.-W., rejon ul. [...] i [...] (Dz. Urz. Woj. Pomorskiego z 2005 r., Nr 86, poz. 1741).

Organ odwoławczy nie zgodził się ze stwierdzeniem strony, że zapisy obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie wykluczają możliwości lokalizacji zjazdu z ul. [...] na należącą do strony działkę nr [...].

W tym zakresie wskazano, że przedmiotowa działka - która w okresie sporządzania i uchwalania planu była oznaczona numerem [...] – znajduje się w obszarze oznaczonym w planie jako [...] , gdzie dopuszcza się lokalizację obiektów usługowych lub usługowo-mieszkalnych, w strefie wskazanej na rysunku planu – strefie dopuszczonej lokalizacji usług - [...] , U. w pkt. 9 lit a karty terenu [...] – "ZASADY OBSŁUGI INFRASTRUKTURĄ" ustalono – drogi – dojazd od ulicy [...] , [...] , [...] , [...] dopuszcza się obsługę komunikacyjną od ulicy [...] poprzez istniejący wydzielony dojazd; dopuszcza się wyjazd od ulicy [...] na działkę nr [...] . Analizując zatem zapisy opisanej wyżej karty terenu organ stwierdził, że obsługa komunikacyjna działek znajdujących się w obszarze [...] , w tym także działki strony, przewidziana jest z dróg dojazdowych oznaczonych symbolami [...] , [...] , [...] , za wyjątkiem jednej działki o nr [...](po zmianie numeracji obecnie działka nr [...] ), dla której dopuszcza się obsługę komunikacyjną i wjazd od ulicy [...] (ul. [...] ).

Organ wskazał, że zapis ten jednoznacznie wskazuje, że z drogi oznaczonej w planie jako [...] (ul. [...] ) może być urządzony zjazd jedynie na wymienioną działkę nr [...](obecnie nr [...] ), nie zaś na inne działki – w tym działkę nr [...]. Pomimo, że w wyżej wskazanym ustaleniu miejscowego planu zagododarowania przestrzennego części dzielnicy C.-W. rejon ul. [...] i ul. [...] nie zawarto wprost bezwzględnego zakazu lokalizowania zjazdu z ww. drogi na działkę nr [...], to "dopuszczenie" wjazdu od ulicy [...] wyłącznie na działkę nr [...]ma ten skutek, że nie jest możliwe wydanie zgodnie z jego treścią, zezwolenia na lokalizacje zjazdu z drogi [...] na jakąkolwiek inną działkę. Gdy planowany zjazd w świetle postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest dopuszczalny, zarządca drogi nie może więc udzielić zezwolenia na jego realizację, nawet wówczas gdyby zjazd ten spełniał wszelkie warunki wynikające z przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Organ wskazał, że dopiero zmiana zapisów obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie obsługi komunikacyjnej działki nr [...] poprzez zjazd z ul. [...] pozwoliłaby na wydanie decyzji zgodnej z wnioskiem strony.

Końcowo wskazano, że wydanie decyzji na niekorzyść strony skarżącej nie narusza zakazu wynikającego z art. 139 k.p.a., ponieważ decyzja Prezydenta Miasta z dnia 12 lutego 2019 r. rażąco narusza prawo. Organ I instancji wydał bowiem zezwolenie na lokalizację zjazdu sprzecznie z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

A. L. i P.L. w skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skardze wnieśli o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji lub ewentualnie - w przypadku nieuwzględnienia zarzutu nieważności - o uchylnie decyzji wraz z poprzedzająca ją decyzji organu I instancji. W skardze zawarto również wniosek o zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania oraz na podstawie art. 145 a § 1 p.p.s.a. o zobowiązanie Prezydenta Miasta do wydania w zakreślonym terminie decyzji zezwalającej skarżącym na lokalizację zjazdu z ul. [...] na działkę skarżących bez ograniczeń czasowych.

Zaskarżonej decyzji zarzucono:

- nieważność, wynikającą z rażącego naruszenia art. 139 k.p.a., poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że w sprawie zachodzą przesłanki uprawniające do wydania decyzji na niekorzyść strony odwołującej się tj. z rażącym złamaniem zakazu reformationis in peius, co stanowi przesłankę nieważności postępowania określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.;

- naruszenie art. 29 ust. 1 i 4 u.d.p., poprzez wydanie zaskarżonej decyzji w oparciu o domniemane ustalenia przyjęte przez Radę Miasta w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego co do planowanej inwestycji drogowej (mimo, że faktycznie w planie takich ustaleń jest brak), skoro zgodnie z art. 29 ust. 1 u.p.d. budowa zjazdu należy do właściciela nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu w drodze decyzji zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu, a zgodnie z art. 29 ust. 4 podstawą odmowy udzielenia zezwolenia mogą być jedynie wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne;

- naruszenie art. 153 p.p.s.a. poprzez wydanie decyzji sprzecznej z oceną prawną i wytycznymi zawartymi w wyroku z dnia 27 września 2018 r. sygn. akt III SA/Gd 164/18, ponieważ organ ponownie uczynił podstawą ograniczenia czasowego zezwolenia na lokalizację zjazdu – ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczące przyszłej planowanej inwestycji drogowej, podczas sąd wskazał, że o ile miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego co do obecnie istniejącego układu drogowego nie przewiduje zakazu lokalizowania zjazdu, to nie ma podstaw do wydania decyzji na czas określony;

- naruszenie art. 136 § 1 k.p.a. poprzez pominięcie przez organ nowych wniosków dowodowych zgłoszonych przez skarżącego w odwołaniu, co miało istotne znaczenia dla rozstrzygnięcia, albowiem dokumenty te wskazują w jaki sposób kształtowane były zapisy planu w zakresie zjazdu z ul. [...] – co ma zasadnicze znaczenie dla interpretacji zapisów planu w zakresie ustalenia zasad komunikacji dla działki skarżących.

Skarżący wskazali, że w ich ocenie zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mają wpływu na wydanie decyzji o warunkach zabudowy, co wielokrotnie zostało potwierdzone w orzecznictwie, w tym m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2017 r. sygn. akt II OSK 2097, czy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 20 lutego 2013 r. sygn. akt II SA/Wr 859/12. W wydanym w przedmiotowej sprawie wyroku z dnia 27 września 2018 r., sygn. akt III SA/Gd 164/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zajął odmienne stanowisko w tej kwestii, stwierdzając, że ograniczenie zezwolenia na zjazd może zostać wydane również ze względu na akty prawa miejscowego, w tym plan zagospodarowania przestrzennego. Sąd wskazał jednak przy tym, że w przedmiotowym postępowaniu nie mogą mieć znaczenia regulacje planu odnośnie przyszłej inwestycji. Skarżący podkreślili, że zapisy planu odnośnie aktualnie istniejącej drogi nr [...] nie zakazują lokalizacji zjazdu z ulicy [...] – gdyż po prostu o nim nie stanowią, z uwagi na to, że wskazana droga nie została uwzględniona w planie, który dotyczy stanu przyszłego. Wobec powyższego, jeśli w obecnej sytuacji żadne warunki techniczne nie zakazują lokalizacji zjazdu na czas nieokreślony, to taka właśnie decyzja powinna zostać w niniejszej sprawie wydana.

Skarżący wskazali, że pomimo jasnych wytycznych udzielonych organom przez sąd, związaniu organów wyrażoną przez sąd oceną prawną, w tym wskazaniem, że przyszłe decyzje nie mogą pogorszyć sytuacji strony, organy obu instancji istotą rozstrzygnięcia uczyniły kwestię lokalizacji zjazdu w odniesieniu do przyszłej planowanej dopiero inwestycji drogowej, co w efekcie skutkowało wydaniem decyzji o odmowie udzielenia zezwolenia. Prowadzi to do nieważności wydanej przez Kolegium decyzji, z uwagi na naruszenie art. 139 k.p.a., Sąd nie dopatrzył się bowiem w przedmiotowej sprawie rażącego naruszenia prawa, a uchylając zakażone decyzje wydał konkretne wytyczne, które nie zostały zrealizowane.

Strona skarżąca wskazała, że w dniu 4 lutego 2019 r. P.L. zwrócił się do Prezydenta Miasta z wnioskiem dotyczącym dopuszczenia w planie wjazdu od ulicy nr [...] na działkę nr [...]. W piśmie z dnia 26 kwietnia 2019 r. organ udzielił stronie odpowiedzi, że w zapisach planu miejscowego nie ma bezwzględnego zakazu zlokalizowania zjazdu do działki skarżących, a zatem przystąpienie do sporządzenia zmiany planu jest nieuzasadnione, ponieważ sprawę należy rozwiązać stosowną decyzją zarządcy drogi, a nie planistycznie. Z powyższego wynika zatem, że ten sam organ, który wydał decyzję w przedmiotowej sprawie, potwierdził, że zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie zakazują lokalizacji zjazdu z drogi [...]. Okoliczność, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego działka o nr [...] ma przewidziany zjazd z drogi [...] nie powoduje niemożności zlokalizowania innych zjazdów, co powinno nastąpić w pozytywnej dla skarżących decyzji administracyjnej.

Organ w odpowiedzi na skargę, wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako p.p.s.a., następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia przepisów postępowania dającego podstawę do wznowienia postępowania lub innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Oceniając zaskarżoną decyzję z punktu widzenia wskazanych powyżej kryteriów stwierdzić należy, że narusza ona prawo w stopniu powodującym konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego.

Zasadnicze znacznie dla rozstrzygnięcia sprawy ma okoliczność rozpoznawania sprawy sądowoadministracyjnej w warunkach związania wytycznymi zawartymi w wydanym w sprawie wyroku z dnia 27 września 2018 r. sygn. akt III SA/Gd 164/18.

Zgodnie z art. 153 ustawy p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Ciążący na organie i na sądzie obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego, może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, czyniącej pogląd prawny nieaktualnym, a także w razie wzruszenia wyroku w trybie przewidzianym prawem. Przez ocenę prawną należy rozumieć wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku.

Sąd orzekający w warunkach związania oceną prawną i wskazaniami, co do dalszego postępowania, kontrolując legalność zaskarżonej decyzji lub postanowienia winien ograniczyć się do kontroli, czy organ administracji prawidłowo uwzględnił wytyczne zawarte w poprzednim wyroku oraz oceny ewentualnych nowych okoliczności, które zaistniały już po wydaniu wyroku (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 2011 r. sygn. II FSK 1057/1).

Podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. jest uzasadniony. Zaskarżona decyzja narusza bowiem wytyczne Sądu zawarte w wyroku z dnia 27 września 2018 r.

Orzekając, Wojewódzki Sąd Administracyjny dysponował treścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego znajdującego w sprawie zastosowanie. Sąd wyraził pogląd prawny, że jedynie wyraźny zakaz wyartykułowany w treści planu zagospodarowania przestrzennego może stanowić podstawę odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zajazdu, a zakaz taki nie został w uchwale planistycznej wyraźnie sformułowany. Organ odwoławczy dokonał interpretacji postanowień planu w tym zakresie, wywodząc z nich wniosek, że lokalizacja zajazdu do działki skarżących nie jest dopuszczalna. Organ związany był oceną prawną zawartą w wydany w sprawie wyroku, zgodnie z którą odmowę uwzględnienia wniosku mógłby uzasadniać tylko zawarty w planie wyraźny zakaz lokalizacji zjazdu (lub sprzeczność z warunkami technicznymi). W sytuacji gdy zakaz taki nie został w planie wyartykułowany, organ nie miał uprawnienia do jego wywodzenia w drodze interpretacji z postanowień planu.

Nadto podkreślić należy, że przekazując sprawę do ponownego rozpoznania, Sąd w sposób wyraźny wskazał, że wydane przez organy w przyszłości decyzje nie mogą pogarszać sytuacji skarżących, którym już udzielono zezwolenia na lokalizację przedmiotowego zjazdu, lecz uczyniono to jedynie na czas określony. W sprawie nie zaistniały żadne podstawy do odstąpienia od związania powyższą oceną prawną.

Decyzja organu II instancji jest więc wadliwa, zarówno z powodu naruszenia wskazanego przez Sąd zakazu wydania przez organy obu instancji orzeczenia pogarszającego sytuację skarżących, jaki i przesądzonej przez Sąd oceny prawnej, zgodnie z którą odmowa zezwolenia na lokalizację zjazdu na podstawie postanowień planistycznych może nastąpić jedynie w przypadku wyraźnego sformułowania takiego zakazu w przepisach uchwały, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Nie zgadzając się ze stanowiskiem Sądu organ winien wywieść skargę kasacyjną od wyroku z dnia 27 września 2018 r. sygn. akt III SA/Gd 164/18, czego nie uczynił.

Jednocześnie wskazać należy, że wydając orzeczenie na niekorzyść strony skarżącej organ wadliwie powołał się na przesłankę nieważności. Unormowanie art. 139 k.p.a. ustanawiające zakaz reformationis in peius, stanowi, że organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Zakaz reformationis in peius jest uznawany za jedną z fundamentalnych zasad prawa procesowego w demokratycznym państwie prawa, dlatego sąd administracyjny - rozpatrując skargę - musi zawsze dokonać wnikliwej kontroli zasadności odstąpienia od niego przez organ odwoławczy. Niekorzyść w rozumieniu art. 139 k.p.a. to obiektywne pogorszenie sytuacji prawnej strony odwołującej się wskutek wydania decyzji przez organ odwoławczy (por. wyrok WSA z dnia 15 maja 2019 r. sygn. II SA/Bk 104/19, wyrok WSA w Warszawie z 4 listopada 2009 r., sygn. VII SA/Wa 1281/09). Niewątpliwie wyrok organu II instancji jest dla skarżących niekorzystny.

Pojęcie rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 139 k.p.a., należy rozumieć zgodnie z przyjętym w orzecznictwie sądowym znaczeniem tego pojęcia, zawartego także w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (Z. Janowicz, Komentarz, 1995, s. 331). Za rażące naruszenie prawa nie mogła zostać uznana stwierdzona przez organ sytuacji braku zgodności planowanego zajazdu z prawem miejscowym, w sytuacji dokonania przez Sąd w wiążącym organy wyroku oceny prawnej, że zakaz lokalizacji zajadu w uchwale planistycznej musi być wyrażony w sposób wyraźny. Organ nie mógł zatem wywodzić takiego zakazu z przepisów planu miejscowego w drodze interpretacji.

W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. mamy do czynienia wtedy, gdy spełnione zostaną łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki, które wywołuje decyzja. Rażące naruszenie prawa zachodzi w przypadku naruszenia przepisu, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Podstawą zastosowania tej przesłanki może być zatem niebudzący wątpliwości stan prawny. Rażące naruszenie prawa to naruszenie oczywiste, wyraźne i bezsporne. W wydanym w sprawie wyroku wskazano, że zakaz lokalizacji zajadu powinien być wyrażony w planie w sposób wyraźny i nie może zostać z postanowień planu wyinterpretowany. W tej sytuacji niewątpliwym jest, że organ nie miał uprawnień do uznania, że w sprawie zachodzi przypadek rażącego naruszenia prawa, zakaz lokalizacji zajazdu ten został bowiem z zapisów planu wyinteretowany.

Za niezasadny natomiast uznać należało zarzut skargi dotyczący braku podstaw do odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu na podstawie postanowień planu miejscowego, kwestia ta została bowiem w sposób odmienny przesądzona w poprzednio wydanym wyroku.

Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a uchylił w całości zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. W toku ponownego rozpoznania sprawy organ uwzględni dokonaną przez Sąd ocenę prawną oraz wskazania, co do dalszego toku postępowania. Organ przeanalizuje zgodność inwestycji z warunkami technicznymi i uwzględni, że wydane decyzje, zgodnie z wytycznymi wynikającymi z wyroku z dnia 27 września 2018 r. nie mogą pogarszać sytuacji skarżących, którym już udzielono zezwolenia na lokalizację przedmiotowego zjazdu na czas określony.

W związku z uwzględnieniem skargi, Sąd na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a., zgodnie ze złożonym wnioskiem, zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania w wysokości 697 zł, w tym kwotę 200 zł tytułem uiszczonego w sprawie wpisu sądowego, kwotę 17 zł tytułem zwrotu kosztów opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz kwotę 480 zł tytułem kosztów wynagrodzenia pełnomocnika, którego wysokość ustalono na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U z 2015 poz. 1800 ze zm.).

Orzeczenia sądów administracyjnych powoływane w niniejszym uzasadnieniu dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.