Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1834/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-02-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 50-51
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 59 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 15 lutego 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 5 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SA/Rz 1456/16 w sprawie ze skargi I. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; II. zasądza od I. D. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. kwotę 650 (sześćset pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 1456/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, uwzględniając skargę I. D., uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zwanego dalej "SKO", w K. z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...], i decyzję Burmistrza U. z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...], w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...], znak: [...], Burmistrz U., na wniosek J. B., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej legalizację samowoli budowlanej polegającej na 1) rozbudowie, nadbudowie i przebudowie dobudowanej części mieszkalnej do istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz ze zmianą sposobu użytkowania strychu na pomieszczenia mieszkalne, 2) rozbudowie i przebudowie budynku garażowo-gospodarczego, parterowego z poddaszem użytkowym, podpiwniczonego, 3) budowie łącznika parterowego, podpiwniczonego pomiędzy budynkiem mieszkalnym, a budynkiem garażowo-gospodarczym, na działce nr [...] położonej w U..

Odwołanie od ww. decyzji wniosła I. D..

Zaskarżoną decyzją SKO w K. utrzymało w mocy ww. decyzję o warunkach zabudowy.

Organ odwoławczy wskazał, że inwestor spełnił wszystkie wymogi statuowane treścią ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ocenił, że możliwe jest ustalenie parametrów zabudowy dla inwestycji objętej postępowaniem naprawczym w odniesieniu do sąsiedniej zabudowy objętej analizą planistyczną. Ustalano zatem parametry w następującym zakresie: - nieprzekraczalnej linii zabudowy, - wielkości powierzchni zabudowy, - wielkości powierzchni biologicznie czynnej, - szerokości elewacji frontowej, - wysokości elewacji frontowej, - geometrii dachu, - kolorystyki dachu i elewacji. Ponadto wyjaśnił, że postępowanie dotyczące ustalenia warunków zabudowy zostało przeprowadzone w związku z toczącym się przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w U. postępowaniem naprawczym (w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego) dotyczącym samowoli budowlanej. Organ nadzoru budowlanego zawiesił postępowanie naprawcze do czasu wydania decyzji o warunkach zabudowy. Co prawda, postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy jest, co do zasady, postępowaniem dotyczącym planowanej inwestycji, a więc inwestycji, która ma dopiero powstać. Zasada ta nie ma jednakże zastosowania w sytuacji, gdy decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest niezbędna do legalizacji "samowoli budowlanej" w postępowaniu prowadzonym przez organ nadzoru budowlanego. Pogląd taki został już ugruntowany w orzecznictwie sądów administracyjnych w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. P 37/06. Wyrok ten dotyczy sytuacji gdy obiekt został wzniesiony bez wymaganego pozwolenia na budowę, a do jego legalizacji w trybie art. 48 Prawa budowlanego niezbędne jest przedłożenie przez wnioskodawcę decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, w sytuacji braku dla danego terenu planu miejscowego. W ocenie SKO, taką regułę należy też zastosować do postępowań [naprawczych] prowadzonych w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego, które dotyczą inwestycji realizowanych na podstawie pozwolenia na budowę, jednak w trakcie realizacji inwestycji doszło do naruszenia prawa, np. zmieniono zakres zagospodarowania terenu wynikający z udzielonego pozwolenia na budowę. Wtedy organ nadzoru budowlanego jest zobligowany do żądania od inwestora przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy. Ocena zgodności zrealizowanej, czy realizowanej inwestycji w świetle przepisów ustawy, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie należy do organu nadzoru budowlanego. Przyjmując założenie, że w przypadku samowolnego wykonania robót budowlanych, legalizowanych w trybie art. 50-51 Prawa budowanego, niedopuszczalne jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy, oznaczałoby uprzywilejowanie inwestorów dopuszczających się samowoli budowlanej, do której zastosowanie znajduje art. 48 Prawa budowlanego. Brak możliwości uzyskania decyzji o warunkach zabudowy na potrzeby postępowania naprawczego prowadzonego w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego oznaczałoby, że wykonanych robót nie mógłby zalegalizować organ nadzoru budowlanego. Stąd też SKO uznało, że dopuszczalne jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla potrzeb legalizacji robót budowlanych, co do których organ nadzoru budowlanego prowadzi postępowanie na podstawie przepisów art. 50-51 Prawa budowlanego.

Odnośnie ustalenia spadkobierców A. K., stwierdził, że osoba ta zmarła w 1974 r., a więc przed wszczęciem niniejszego postępowania; a ustalenie następców prawnych nastąpiło w sytuacji gdy organ dowiedział się o okoliczności, że ww. osoba nie żyje, ponieważ korespondencja adresowana do ww. osoby wracała bez adnotacji, że adresat zmarł. Poza tym żadna z osób dopuszczonych do udziału w postępowaniu jako spadkobiercy po A. K. nie kwestionowała sposobu ustalania spadkobierców po ww. osobie. Nie było też podstaw do żądania od wnioskodawcy aby wystąpił do Sądy Powszechnego o uregulowanie stanu prawnego na sąsiedniej nieruchomości. Ponadto na etapie rozpoznawania odwołania w postępowaniu prowadzonym w trybie zwykłym brak jest podstaw do wydania rozstrzygnięcia o stwierdzeniu nieważności decyzji organu I instancji.

Powyższą decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie I. D., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz uchylenie bądź stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji. Ponadto wniosła o zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie: art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zwanej dalej "u.p.z.p.", przez wydanie decyzji o warunkach zabudowy, podczas gdy toczy się postępowanie legalizacyjne w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego; art. 138 § 2 i art. 107 § 1 K.p.a. przez nieokreślenie w treści decyzji stron i adresatów decyzji; art. 30 § 4 K.p.a. przez nieustalenie następców prawnych po zmarłym A. K..

W odpowiedzi na skargę SKO w K. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 1456/16, uwzględniając skargę, wskazał, że kluczowy okazał się podniesiony w niej zarzut niedopuszczalności postępowania o ustalenie warunków zabudowy, gdy toczy się postępowanie legalizacyjne w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego. Sąd przyjął za własny pogląd funkcjonujący w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że decyzja o warunkach zabudowy nie może być wydana dla inwestycji, która podlega legalizacji w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego (por. wyroki NSA sygn. akt: II OSK 1725/09, II OSK 1451/09; wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych o sygn. akt: II SA/Go 623/12, II SA/Gl 961/14, II SA/Sz 68/16, IV SAB/Po 101/16). Sąd powołał się na wskazany w zaskarżonej decyzji wyrok Trybunału Konstytucyjnego o sygn. P 37/2006, wskazując, że wyrok ten dotyczył postępowania legalizacyjnego prowadzonego w trybie art. 48 Prawa budowlanego, które jest odrębnym postępowaniem od trybu naprawczego prowadzonego na podstawie art. 50-51 Prawa budowlanego. To oznacza, że brak jest przepisu prawa, który umożliwiałby uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy na potrzeby postępowania prowadzonego w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego. Istnienia takiego też przepisu, który umożliwiałby wydanie decyzji o warunkach zabudowy w okolicznościach tej sprawy, nie wskazały organy obu instancji. Nie wyjaśniono również, czy nadal obowiązuje decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] września 1998 r., nr [...]. Zakładając, że inwestor dysponuje decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jako niedopuszczalne należy uznać wydawanie kolejnej decyzji w tym przedmiocie. W takiej sytuacji inwestor powinien przedstawił projekt zamienny, a organ nadzoru budowlanego powinien ocenić na podstawie art. 35 ust. 1 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego jego zgodność z obowiązującą decyzją o warunkach zabudowy. Jeżeli wykonanych robót nie da się pogodzić z obowiązującą decyzją o warunkach, w tym i poprzez wykonanie określonych czynności i robót budowlanych, organ stosuje art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego.

Sąd nie podzielił stanowiska SKO, że podmiot dopuszczający się samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego jest w lepszej sytuacji, niż podmiot legalizujący odstąpienie istotne od pozwolenia na budowę w trybie art. 50-51. Podmiot dopuszczający się samowoli budowlanej pozostaje bowiem w całkowitej niepewności prawnej, co do tego, czy wykonane roboty budowlane zostaną prawnie afirmowane; nie ma żadnej pewności, co do tego, że uzyska w tym zakresie aprobujące rozstrzygnięcia – między innymi – o ich zgodności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podmiot odstępujący od udzielonego pozwolenia na budowę znajduje się w sytuacji zgoła odmiennej. Warunki, na jakich ma realizować inwestycję są określone w decyzji o warunkach zabudowy (przy założeniu, że została wydana) i decyzji o pozwoleniu na budowę. Dokonując odstępstw od tych warunków inwestor świadomie podejmuje pewne ryzyko, przy czym może "oszacować", czy pomimo tego działania roboty mieszczą się w granicach prawa i ostatecznie zostaną zalegalizowane; dysponując decyzją o warunkach zabudowy jest w stanie ustalić, czy dokonane odstępstwa mieszczą się w granicach dopuszczalności wyznaczonych jej treścią. Jeżeli decyduje się na odstępstwa, których nie da się pogodzić z treścią decyzji o warunkach, bierze na siebie ryzyko, że w postępowaniu legalizacyjnym zostaną na niego nałożone obowiązki wykonania określonych czynności lub robót budowlanych (art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego) bądź też, w konfiguracji najmniej korzystnej, nakaz rozbiórki obiektu lub jego części, albo nakaz doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego (art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego). Zarówno przy samowoli budowlanej (art. 48), jak i przy odstąpieniu od pozwolenia na budowę (art. 50 ust. 1 pkt 4 i art. 51 ust. 1 pkt 3) legalizacja robót budowlanych uzależniona jest – między innymi – od ich zgodności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Różnica w obu przypadkach sprowadza się do tego, że przy samowoli budowlanej warunki, jakim powinny odpowiadać roboty budowlane ustala się ex post, natomiast przy odstąpieniu, były one już znane wcześniej, jeszcze przez rozpoczęciem robót. Nie można przy tym zakładać, że w przypadku samowoli budowlanej decyzję o warunkach wydaje się niejako intencyjnie, a więc w celu jej zalegalizowania. Owszem, decyzja ta jest niezbędna w procesie legalizacji, ale nie oznacza to, że jej treść dostosowuje się do samowoli budowlanej; treść decyzji o warunkach zabudowy rozstrzyga w takim przypadku, czy zrealizowane bez pozwolenia na budowę roboty budowlane są do pogodzenia z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W odniesieniu do procesu legalizacji istotnego odstąpienia od pozwolenia na budowę wydawanie takiej decyzji jest bezprzedmiotowe, albowiem decyzja w tym przedmiocie została wydana wcześniej i tym samym warunki, jakim powinny odpowiadać roboty były inwestorowi znane.

Sąd nie podzielił pozostałych zarzutów skargi, dotyczących niewskazania adresata decyzji oraz nieustalenia następców prawnych po zmarłym A. K.. Prezentowane w tej kwestii stanowisko SKO uznał za prawidłowe.

Z wyłożonych względów Sąd uznał, że organy obu instancji naruszyły art. 59 ust. 1, art. 63 ust. 1, w zw. z art. 58 ust. 2 u.p.z.p.

W wytycznych dla organu wskazał, że w ponownie prowadzonym postępowaniu organy uwzględnią przedstawione oceny prawne, a w szczególności przyjmą, że bezprzedmiotowe jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli toczy się postępowanie naprawcze w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego i w obrocie prawnym pozostaje wcześniej wydana decyzja w tym przedmiocie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu Sądowi, względnie o uchylenie wyroku i orzeczenie o oddaleniu skargi; zasądzenie na rzecz strony przeciwnej kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych; przeprowadzenie dowodu z decyzji z dnia nr [...] Burmistrza Miasta U. z dnia [...] września 1998 r. w oparciu o art. 106 § 3 w związku z art. 193 p.p.s.a. Jednocześnie SKO zrzekło się rozprawy.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie materialnego przez jego błędną wykładnię, tj.

- art. 59 ust. 1, art. 63 ust. 1 w zw. z art. 58 ust. 2 u.p.z.p. przez nieuzasadnione przyjęcie, że decyzja o warunkach zabudowy nie może być wydana dla inwestycji, która podlega legalizacji w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego;

- art. 59 ust. 1, art. 63 ust. 1 w zw. z art. 58 ust. 2 u.p.z.p. przez pominięcie faktu, że decyzje o warunkach zabudowy wydawane w oparciu o art. 42 ust. "2" pkt 7 obowiązującej uprzednio ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 89, poz, 415 ze zm.) w swej treści musiały obowiązkowo zawierać okres ważności decyzji, co doprowadziło do błędnego przyjęcia, że w przedmiotowej sprawie wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy jest niemożliwe z uwagi na fakt istnienia w obrocie prawnym obowiązującej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Ponadto zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 75 i art. 77 K.p.a. przez błędne ustalenie, że w obrocie prawnym nadal Istnieje obowiązująca decyzja nr 79/98 wydana przez Burmistrza Miasta U. z dnia [...] września 1998 r. o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu;

- art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. przez nieprzeprowadzenie z urzędu dowodu uzupełniającego z decyzji nr [...] Burmistrza Miasta U. z dnia [...] września 1998 r. o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, co było niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości Sądu, a co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego przyjęcia, że nadal obowiązuje wyżej wymieniona decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Odmienna ocena Sądu skutkowałaby oddaleniem skargi.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną I. D. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.

Żadna z pozostałych stron postępowania nie zażądała przeprowadzenia rozprawy; dlatego przedmiotowa skarga kasacyjna podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W tej jednak sprawie nie zaistniały okoliczności skutkujące nieważnością postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.), dlatego Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. W tym przypadku Sąd orzeka na podstawie art. 188 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za zasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze trafnie podniosło, że możliwe jest uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy na potrzeby postępowania naprawczego prowadzonego w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego. Nie można w tym zakresie zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że inny jest stopień ryzyka inwestora dopuszczającego się samowoli budowlanej, o jakiej mowa w art. 48 Prawa budowlanego, a inny w przypadku samowoli, o jakiej mowa w art. 50-51 Prawa budowlanego. Niezależnie od tych trybów inwestor wykonuje roboty budowlanego bez stosownej zgody organu architektoniczno-budowlanego; oba tryby przewidują możliwość "legalizacji" (to jest uzyskanie stanu zgodnego z prawem) bądź nakaz rozbiórki (gdy nie jest możliwe uzyskanie stanu zgodnego prawem). Tak więc argumentacja Sądu I instancji nie może stanowić przeszkody dla możliwości uzyskania decyzji o warunkach zabudowy dla robót budowlanych wykonanych nielegalnie. Natomiast z istoty obu trybów "legalizacyjnych", w tym naprawczego, o jakim mowa w art. 50-51 Prawa budowlanego, wynika, w pierwszej kolejności, obowiązek przeprowadzenia postępowania celem ustalenia m.in. czy wykonane roboty budowlane bez stosownej zgody organu są zgodne z obowiązującymi przepisami prawa. To wymaga zaś stwierdzenia czy wykonane roboty budowlane są zgodne z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skoro postępowanie naprawcze służy doprowadzeniu zrealizowanej inwestycji do stanu zgodnego z prawem, to nie są z tego wyłączone wymagania dotyczące zagospodarowania przestrzennego. W rezultacie nie można wykluczyć sytuacji, kiedy "zalegalizowanie" robót wykonanych w okolicznościach przewidzianych w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego będzie wymagało uzyskania przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy (por. wyroki NSA: z 14 stycznia 2014 r., II OSK 1890/12; z 24 lutego 2017 r., II OSK 1530/15; z 11 lipca 2017 r., II OSK 2275/15). Ponadto w okolicznościach tej sprawy Sąd, nakładając na organy nadzoru budowlanego powinność zbadania legalności budowy z decyzją o warunkach zabudowy z 1998 r., nie uwzględnił faktu, że decyzja ta aktualnie nie pozostaje w obrocie prawnym, ponieważ organ zgodnie z art. 42 ust. 1 pkt 7 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r. określił jej ważność do dnia 31 grudnia 1999 r. Dlatego nie można zgodzić się z oceną Sądu jakoby postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy było bezprzedmiotowe z uwagi na wcześniej wydaną decyzję o warunkach zabudowy. Poza tym nawet fakt pozostawania w obrocie prawnym decyzji o warunkach zabudowy nie stanowiłby przeszkody do uzyskania "nowych warunków zabudowy". Zgodnie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym możliwe jest uzyskanie decyzji o zmianie warunków zabudowy (patrz: art. 59 ust. 1 u.p.z.p.).

Z powyższego wynika, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy aktualne pozostają tezy prezentowane w orzecznictwie, a mianowicie, że w razie gdy organ nadzoru budowlanego prowadzi postępowanie legalizacyjne lub naprawcze w przedmiocie zrealizowanych robót budowlanych, to do jego kompetencji należy ocena, czy zachodzi potrzeba uzyskania przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy. Obowiązkiem organu orzekającego w sprawie o ustalenie warunków zabudowy powinno być natomiast, stosownie do art. 53 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 64 u.p.z.p., ustalenie rzeczywistego stanu zabudowy istniejącej na działce inwestora, a także uwzględnienie obowiązywania decyzji podjętych zarówno w obszarze planowania i zagospodarowania przestrzennego, jak i prawa budowlanego, które mogą mieć znaczenie dla oceny legalności wydanej decyzji o warunkach zabudowy (tak np. NSA w wyrokach: z 14 stycznia 2014 r., II OSK 1890/12, i z 17 maja 2016 r., II OSK 146/15). W tej zaś sprawie organy właśnie dokonały takiej oceny, stwierdzając, że zrealizowane roboty budowlane nie odbiegają od istniejącego, tzw. państwowego ładu przestrzennego jaki wyłania się z analizy sąsiedniej zabudowy.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie dostrzega, że w orzecznictwie tego Sądu można znaleźć poglądy przeciwne do zaprezentowanego powyżej; jednak w tym zakresie nie podziela tej oceny jakoby na etapie postępowania naprawczego wykluczona była możliwość uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Co prawda, w art. 50-51 Prawa budowlanego brak jest wyraźnego przepisu, który umożliwiałby organowi zobowiązanie inwestora do przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy; jednak tego rodzaju czynność procesowa bezsprzecznie zmierza do doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Osiągnięcie tego stanu, który jest celem postępowania naprawczego, wymaga zgodności z wszystkimi powszechnie obowiązującymi przepisami, w tym także z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W konsekwencji organ nadzoru budowlanego prowadzący postępowanie naprawcze, badając zgodność robót budowlanych z tymi ostatnimi przepisami w braku obowiązującego planu miejscowego może nałożyć obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie decyzji o warunkach zabudowy. Obowiązek ten może obejmować dostarczenie także innych dokumentów wymaganych od podmiotów ubiegających się o pozwolenie na budowę (por. wyrok NSA z 13 marca 2013 r., II OSK 2180/11). Tylko wówczas budowa będzie spełniać te same warunki zgodności z prawem co budowa zrealizowana od początku na podstawie i zgodnie z pozwoleniem na budowę. Skoro zatem stosownie do art. 33 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego do wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę należy dołączyć decyzję o warunkach zabudowy, to również w postępowaniu naprawczym można żądać przedstawienia tego dokumentu. W konsekwencji decyzja ta może być w tym postępowaniu zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., uzasadniającym zawieszenie tegoż postępowania. Nie do zaakceptowania byłby więc pogląd, że rola organu nadzoru budowlanego w postępowaniu naprawczym ogranicza się wyłącznie do przeprowadzenia oceny pod kątem zgodności wykonanych robót budowlanych z przepisami techniczno-budowlanymi w zakresie umożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem (por. wyrok NSA z 29 stycznia 2015 r., II OSK 3001/13).

Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 59 ust. 1, art. 63 ust. 1 w zw. z art. 58 ust. 2 u.p.z.p. w związku z art. 50-51 Prawa budowlanego i art. 42 ust. 1 pkt 7 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r. oraz naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 75 i art. 77 K.p.a. i art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. zawierają usprawiedliwione podstawy. Jednocześnie wypowiedziana powyżej ocena powinna skutkować oddaleniem skargi I. D. na zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zwanego dalej "SKO", w K. z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...]. W pozostałym bowiem zakresie nie kwestionowano oceny Sądu I instancji, który nie stwierdził naruszenia prawa w odniesieniu do ustalonych parametrów "nowej" zabudowy, jak i podnoszonej w skardze zwykłej argumentacji dotyczącej ustalenia kręgu stron postępowania. Tym samym zaistniały podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku i oddalenia skargi.

Z tych względów, na podstawie art. 188 w związku z art. 182 § 2 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku. O kosztach przeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.