Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 10/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2008-01-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 40, art. 44
journal: Dz.U. 1999 nr 15 poz 139
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: WSA Ewa Rynczak AWSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Protokolant: Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 stycznia 2008 r. sprawy ze skargi P. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego P. K. kwotę 755 zł ( słownie: siedemset pięćdziesiąt pięć złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu [...] r. P. K. złożył wniosek o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie stałego kiosku spożywczego o powierzchni 28 m2 na zasadzie jego wymiany z istniejącym mniejszym kioskiem na działce nr [...] przy ul. [...] w [...].

W toku postępowania [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków, Miejski Konserwator Zabytków, Wydział Ochrony Środowiska Urzędu Miasta [...], Główny Architekt Miasta oraz Zarząd Dróg i Komunikacji wydały opinie pozytywne co do możliwości lokalizacji tego kiosku; natomiast Miejska Komisja Urbanistyczno-Architektoniczna Urzędu Miasta [...] po przekazaniu przez wnioskodawcę projektu architektonicznego przyszłego kiosku wyraziła opinię negatywną (akta postępowania administracyjnego, karta nr 82).

Organ I-instancji po przeprowadzeniu rozprawy administracyjnej oraz sporządzeniu projektu decyzji odmawiającej ustalenia warunki zabudowy i zagospodarowania terenu przez uprawnioną osobę, zwrócił się do Wojewody [...] o uzgodnienie treści tej decyzji i Wojewoda projekt decyzji uzgodnił bez zastrzeżeń. W tym stanie sprawy Prezydent Miasta [...] w dniu [...] r. wydał decyzję o odmowie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji pod nazwą: "wymiana istniejącego kiosku spożywczego na stały z powiększeniem gabarytu na części działki nr [...] przy skrzyżowaniu ul. [...] z ul. [...] ".

Podstawą odmowy ustalenia warunków zabudowy była niezgodność projektowanej inwestycji z art. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez wprowadzenie tą inwestycją rażącego chaosu przestrzennego w rejonie stanowiącym szczególnie eksponowane wnętrze ul. [...]. Od tej decyzji wniesiono odwołanie i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] r. uchyliło tę decyzję w całości i przekazało sprawę organowi I-instancji do ponownego rozpoznania, uzasadniając swoje rozstrzygnięcie tym, że organ I-instancji nie wskazał podstaw prawnych odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla tejże inwestycji. Organ odwoławczy podniósł, iż powołanie się na negatywną opinię Miejskiej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej oraz ogólne zasady kształtowania ładu przestrzennego nie są dostateczną podstawą do odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Oparcie się o przesłankę pogłębienia chaosu architektonicznego lub szczególny wzgląd na wewnętrzny układ ul. [...] noszą znamiona uznaniowości przy wydawaniu tejże decyzji.

Ponownie prowadząc postępowanie, wobec rozbieżności co do trwałego bądź tymczasowego charakteru projektowanego kiosku, organ I-instancji zwrócił się o wyrażenie opinii do Zarządu Dróg i Komunikacji, który pismem z dnia [...] r. podtrzymał zgodę na wymianę istniejącego tymczasowego kiosku oraz korektę jego lokalizacji.

Prezydent Miasta [...], po stwierdzeniu zgodności projektu decyzji z prawem przez Wojewodę [...], decyzją z dnia [...] r. ponownie odmówił ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji.

W uzasadnieniu tej decyzji wskazano na konieczność zgodności zamierzenia inwestycyjnego z art. 1 ust. 2 i art. 2 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Inwestycja ta polegać ma, jak argumentuje organ I-instancji, na zdemontowaniu istniejącego kiosku i budowie w innym miejscu innego, większego obiektu budowlanego. Ponadto planowany kiosk znajduje się na obszarze uznanym zarządzeniem Prezydenta RP z 8.09.1994 r. za pomnik historii "[...]-historyczny zespół miasta", a lokalizacja przedmiotowej inwestycji wraz z drogą będącą komunikacją z tym kioskiem doprowadzi do zmniejszenia powierzchni zieleni miejskiej. Ponadto układ ulic [...] i [...] w [...] ma charakter wyjątkowy i reprezentatywny dla tego typu zabudowy, zaś ul. [...] stanowi oś widokową w kierunku [...]. Prezydent Miasta [...] podniósł i to, że projektowane zamierzenie inwestycyjne nie nawiązuje do istniejącego wnętrza miejskiego, tworzy nową linię zabudowy, a planowane gabaryty inwestycji są odmienne od gabarytów zabudowy dominującej w analizowanym obszarze. Forma architektoniczna ma charakter "małomiasteczkowy". Ponadto Zarząd Dróg i Komunikacji nie wydał pozytywnej opinii co do możliwości lokalizacji projektowanego obiektu w pasie drogowym. Opinie zarządu drogi dotyczą wyrażenia zgody na obiekt tymczasowy, a projektowana inwestycja dotyczy obiektu trwale związanego z gruntem.

Od tej decyzji wniesiono odwołanie i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] r. ponownie uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Uzasadniając tak podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy podniósł, że po raz kolejny nie wskazano na przepisy, które uzasadniają odmowę ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Wskazanie jako przesłanki odmawiającej ustalenia warunków inwestycji art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych nie jest zasadne, ponieważ zarząd drogi wydał pozytywną opinię co do lokalizacji przedmiotowej inwestycji. Nie spełnia wymogu dostatecznego uzasadnienia odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu negatywna opinia Miejskiej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej. Pozytywna opinia zarządu drogi powinna wiązać organ I-instancji co do zgodności przedmiotowej inwestycji z ładem przestrzennym. Ponadto opinia Miejskiego Konserwatora Zabytków jest pozytywna co do realizacji przedmiotowego kiosku. Tym samym powołane opinie jednoznacznie wypowiadają się pozytywnie co do możliwości ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji. W przypadku braku planu miejscowego, zgodność zamierzonej inwestycji musi uwzględniać wymogi art. 140 K.c. Odmowa ustalenia warunków zabudowy dopuszczalna jest tylko wówczas, gdy przeciwko ustaleniu tych warunków wypowiada się przepis rangi ustawowej. Po raz kolejny podkreślono, że w tej sprawie decyzje organu I-instancji mają, wbrew przepisom prawa, charakter uznaniowy.

Po raz kolejny prowadząc postępowanie Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] r. odmówił ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji.

W uzasadnieniu tej decyzji podniesiono, że ustalając warunki zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy uwzględnić wymagania ładu przestrzennego, do którego odnosi się art. 1 i art. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. W przypadku braku planu miejscowego decyzję ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu przygotowuje osoba posiadająca odpowiednie uprawnienia urbanistyczne i to stanowi gwarancję uwzględnienia wymogów ładu przestrzennego. Gdyby warunki zabudowy były określane jedynie na podstawie przepisów szczególnych wobec ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, wówczas nie potrzebny byłby udział w przygotowaniu takiej decyzji urbanisty. Dodatkowo obowiązująca obecnie ustawa z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym również wymaga sporządzenia projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy przez osobę posiadającą wymagane kwalifikacje z uwzględnieniem warunków i wymagań ochrony i kształtowania środowiska uznanych przez tę ustawę za wymagania szczególne i stosując wykładnię porównawczą należy uznać, że podjęte w tej sprawie rozstrzygnięcie jest prawidłowe. Obie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym i z dnia 27 marca 2003 r. o plonowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym są do siebie podobne w zakresie sposobu ustalania warunków zabudowy.

Podniesiono również, że skoro Samorządowe Kolegium Odwoławcze w rozpoznawanej sprawie nie stwierdziło braków w materiale dowodowym, wówczas powinno sprawę rozstrzygać merytorycznie, a nie kasatoryjnie.

Wskazano, że teren inwestycji znajduje się na obszarze przeznaczonym pod funkcję komunikacyjną, ograniczoną funkcją mieszkaniowo-usługową. Linia zabudowy ukształtowana wzdłuż ul. [...] jest niezmienna i wyraźnie ogranicza stałą zabudowę od zabudowy tymczasowej zlokalizowanej w pasie drogowym. Istniejący układ przestrzenny ul. [...] charakteryzuje się: układem szeregowym budynków, zróżnicowaną powierzchnią zabudowy wynoszącą od [...] m2 do ponad [...] m2, zróżnicowanymi długościami elewacji głównych budynków (od [...] metra do [...] metrów), zróżnicowaną całkowitą wysokością budynków nie niższą niż 2 kondygnacje naziemne, formami dachów i ich nachyleniem, a także układem kalenic oraz wysokością zwartej zabudowy wraz z wysoką wartością widokową w strukturze miejskiej. Tych cech nie spełnia proponowana inwestycja, której lokalizacja ma charakter przypadkowy, charakteryzuje się niewielkimi rozmiarami w stosunku do istniejącej zabudowy i będzie ona rzutowała negatywnie na całościowy odbiór wnętrza urbanistycznego ul. [...], która to ulica przerywa i oddziela kwartały budowlane z miejską zabudową o funkcji mieszkalno-usługowej, porządkując je przestrzennie, wizualnie i zapewniając bliski lub daleki wgląd w ich pierzeje. Wnioskowana inwestycja jest możliwa tylko w granicach terenów o funkcji mieszkalno-usługowej wyznaczonej liniami zabudowy, a próby lokalizacji takich inwestycji poza obręb istniejącej zabudowy stanowi naruszenie porządku urbanistycznego. Ponadto nawet wydanie pozytywnej decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu wymaga uzyskania zezwolenia zarządu drogi na lokalizację przedmiotowej inwestycji w pasie drogowym.

Decyzję tę doręczono wnioskodawcy [...] r. i dnia [...] r. wniósł on od niej odwołanie, domagając się uchylenia tejże decyzji i przekazania sprawy organowi I-instancji do ponownego rozpoznania.

W odwołaniu podniesiono, że organ I-instancji naruszył przepisy ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym oraz k.p.a. Wskazano, że podnoszone przez organ klauzule generalne zawarte w art. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym wymagają konkretyzacji dla ich zastosowania w indywidualnej sprawie administracyjnej. Zarzucono brak odniesienia się do uzyskanych w toku postępowania uzgodnień. Nie jest zasadnym powoływanie się na kompetencje osoby sporządzającej projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, bo kompetencje takiej osoby nie zastępują przepisów szczegółowych.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] ponownie rozpoznając sprawę, decyzją z [...] r. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu tej decyzji podniesiono, że art. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym określa generalne zasady ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Tak wydana decyzja winna uwzględniać, między innymi, wymagania ładu przestrzennego, urbanistyki, architektury oraz walory architektoniczne i krajobrazowe. Są to te przesłanki, które muszą być uwzględnione przy ustalaniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Przepisami szczegółowymi, w oparciu o które została w tej sprawie wydania decyzja są: art. 1 ust. 2, art. 2 ust. 2, art. 40 i art. 42 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Obowiązek sporządzenia decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania przez osobę posiadająca stosowne uprawnienia gwarantuje prawidłową ocenę zachowania ładu przestrzennego, urbanistyki, architektury lub walorów architektoniczo-krajobrazowych.

Decyzję organu odwoławczego doręczono pełnomocnikowi strony [...] r., który dnia [...] r. wniósł na tę decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, żądając jej uchylenia i zarzucając organowi administracji naruszenie art. 1 ust.2, art. 40 ust. 2, art. 43 ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 107 § 3 i 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w przypadku braku planu miejscowego ustalenie warunków zagospodarowania danego terenu musi uwzględniać treść art. 140 K.c. oraz przepisy innych ustaw. Klauzule generalne zawarte w art. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym muszą zostać skonkretyzowane celem ich zastosowania w indywidualnej sprawie. Zakazy ograniczające wolność zabudowy mogą wynikać tylko z przepisów rangi ustawowej. Decyzja w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu ma charakter deklaratoryjny, potwierdzający istniejący stan prawny, a nie prawno-kształtujący. Nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, gdy dane zamierzenie inwestycyjne nie jest sprzeczne z przepisami szczególnymi. To właśnie udział profesjonalisty w przygotowaniu projektu decyzji wymaga wskazania przepisów szczególnych, które ewentualnie nie pozwalają na ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla danego zamierzenia inwestycyjnego. Decyzja wydawana w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu ma charakter związany, a nie uznaniowy.

W skardze po raz kolejny podniesiono brak ustosunkowania się organów administracji do uzyskanych pozytywnych uzgodnień i opinii, które powinny być uwzględnione. Ponadto niedopuszczalnym było powoływanie się na art. 39 ustawy o drogach publicznych, który w tej sprawie nie znajduje zastosowania.

W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, w całości podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Skarżący P. K. w dniu [...] r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] r., doręczoną pełnomocnikowi skarżącego [...] r. Skarga została wniesiona z zachowaniem ustawowego 30-dniowego terminu.

Właściwym rzeczowo do rozpoznania niniejszej skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, który w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I-instancji nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.).

Właściwość miejscowa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] w tej sprawie wynika stąd, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze, którego decyzja została zaskarżona, ma siedzibę w [...]. Z art. 13 § 2 P.p.s.a. wynika, że do rozpoznania sprawy właściwym miejscowo jest ten wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. Zgodnie z § 1 pkt 5 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 25 kwietnia 2003 r. w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych oraz ustalenia ich siedzib i obszarów właściwości (Dz.U. z 2003 r. Nr 72, poz. 652 z późn. zm.) obszar właściwości Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie obejmuje obszar Województwa [...].

W przedmiotowej sprawie organy administracji naruszyły przepisy postępowania administracyjnego i prawa materialnego w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I-instancji.

Postępowanie administracyjne dotyczące ustalenia warunków zabudowy było prowadzone przez organy administracji na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.marca 20093r. wobec zaskarżonej decyzji oraz wniesioinego omił o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym. ner o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "u.z.p.". Wniosek wszczynający postępowanie złożony został [...].2002 r. i mimo, że z dniem 11 lipca 2003 r. weszła w życie ustawa z dnia 27 marca 2003 r o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to na mocy art. 85 tej ostatnio wymienionej ustawy, do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (11.07.2003 r.) stosuje się przepisy dotychczasowe - czyli tak jak w tej sprawie przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 7 lipca 1994 r.

Zgodnie z art. 44 ust. 1 u.z.p. w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, (...) wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu następuje po przeprowadzeniu rozprawy administracyjnej. O terminie rozprawy zawiadamia się zainteresowanych oraz ogłasza się dodatkowo w prasie lokalnej lub w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości.

2. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta, po przeprowadzeniu rozprawy, o której mowa w ust. 1, przedstawia wojewodzie warunki zabudowy i zagospodarowania terenu w celu stwierdzenia ich zgodności z prawem.

3. Wojewoda, w drodze postanowienia, stwierdza w terminie 30 dni od dnia przedstawienia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, o ich zgodności z prawem. Na postanowienie to stronie nie przysługuje zażalenie.

4. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta, z zastrzeżeniem ust. 5a, w przypadku stwierdzenia przez wojewodę niezgodności z prawem warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, usuwa te niezgodności.

5. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta przedstawia radzie gminy, nie rzadziej niż raz w roku, wykaz decyzji, o których mowa w ust. 1, wraz z oceną skutków, jakie decyzje te wywołały w zagospodarowaniu przestrzennym gminy.

5a. W stosunku do morskich wód wewnętrznych i morza terytorialnego czynności, o których mowa w ust. 2 i 4, wykonuje dyrektor właściwego miejscowo urzędu morskiego.

Artykuł 40 u.z.p. miał następującą treść: Art. 40. 1. W sprawach ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu orzeka się, w drodze decyzji, na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku planu, z zastrzeżeniem art. 13 ust. 1 tejże ustawy, na podstawie przepisów szczególnych.

2. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu przygotowuje osoba posiadająca uprawnienia urbanistyczne.

3. Decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z zastrzeżeniem ust. 3a i 3b, wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta, po uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych ustawą i przepisami szczególnymi.

3a. W odniesieniu do terenów zamkniętych, w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego, decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydaje wojewoda.

3b. W stosunku do morskich wód wewnętrznych i morza terytorialnego decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydaje dyrektor właściwego miejscowo urzędu morskiego.

3c. W przypadku inwestycji wykraczających poza obszar jednej gminy decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, dotyczącą terenu położonego w granicach jednego województwa, wydaje wójt, burmistrz lub prezydent miasta, na obszarze właściwości którego znajduje się największa część terenu inwestycji, w porozumieniu z zainteresowanymi wójtami, burmistrzami lub prezydentami miast.

4. Decyzje, o których mowa w ust. 1 i 2, wydaje się po uzgodnieniu z:

1) (skreślony),

2) (skreślony),

3) Ministrem Zdrowia i Opieki Społecznej, w odniesieniu do inwestycji lokalizowanych w miejscowościach uzdrowiskowych - zgodnie z odrębnymi przepisami,

4) działającym w imieniu wojewody wojewódzkim konserwatorem zabytków, w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych ochroną konserwatorską,

5) dyrektorem właściwego urzędu morskiego, w odniesieniu do obszarów pasa technicznego, ochronnego, morskich portów i przystani,

6) właściwym organem państwowego nadzoru górniczego, w odniesieniu do terenów górniczych,

7) dyrektorem regionalnego zarządu gospodarki wodnej, w odniesieniu do przedsięwzięć, które wymagają pozwolenia wodnoprawnego,

8) Prezesem Urzędu Lotnictwa Cywilnego w odniesieniu do obszarów lotnisk i ich otoczenia.

4a. (skreślony).

5. (skreślony).

Zgodnie z powołanym art. 40 ust. 1 u.z.p. w sprawach ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu orzeka się, w drodze decyzji, na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku planu - na podstawie przepisów szczególnych. Taką decyzję wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta, po uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych ustawą i przepisami szczególnymi. Decyzję w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu wydaje się nie tylko po przeprowadzeniu obligatoryjnej rozprawy i uzyskaniu uzgodnienia przez wojewodę, ale również po jej uzgodnieniu w zakresie określonym w art. 40 ust. 4 u.z.p. oraz uzgodnieniu wymaganym przepisami szczególnymi.

Zgodnie z powołanym art. 40 ust. 4 u.z.p. decyzje w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu wydaje się po uzgodnieniu, między innymi, z działającym w imieniu wojewody wojewódzkim konserwatorem zabytków, w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych ochroną konserwatorską.

W tej sprawie, jak podnosił to organ I-instancji, teren zamierzenia inwestycyjnego (ul. [...] w [...]) znajdował się na obszarze objętym ochroną konserwatorską. Tym samym istniał wymóg uzgodnienia treści proponowanego rozstrzygnięcia z wojewódzkim konserwatorem zabytków.

Art. 40 u.z.p. nie wprowadzał żadnych odstępstw od wymogu uzgadniania w przypadku wydawania decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub w przypadku jego nie obowiązywania. Wynika to wprost z treści art. 40 ust. 5 u.z.p., zgodnie z którym decyzje, o których mowa w art. 40 ust. 1 i 2 u.z.p., wydaje się po uzgodnieniu z (...). Art. 40 ust. 2 ww. ustawy obejmuje jedynie ten przypadki, w których wydawane są decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Nie spełnia wymogu uzgodnienia przekazanie przez organ I-instancji wniosku inwestora do [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków i Miejskiego Konserwatora Zabytków i to z kilku powodów. Po pierwsze, istotą wydania decyzji po uzgodnieniu nie jest uzyskanie stanowiska (opinii) organów uzgadniających, ale wspólne uzgodnienie proponowanej treści rozstrzygnięcia. Tym samym organ uzgadniający winien uzgadniać propozycję rozstrzygnięcia danej sprawy. Innymi słowy, jeżeli wydanie decyzji ma polegać na uzgodnieniu jej przez kilka organów, to organy te powinny mieć możliwość uzgadniania jej treści. W tej zaś sprawie w istocie [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków nie dokonał żadnego uzgodnienia, ale wyraził swoją opinię co do wniosku inwestora. Taki sposób postępowania doprowadził do wypaczenia instytucji uzgadniania. Oto bowiem wojewódzki konserwator zabytków wyraził zgodę na zaproponowane przez wnioskodawcę warunki przedmiotowej inwestycji, po czym Prezydent Miasta [...] jako organ prowadzący postępowanie, po takim "uzgodnieniu" odmówił ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Doprowadzono ustawowy obowiązku uzgadniania do wyrażania niewiążącej opinii i to nie o treści proponowanego rozstrzygnięcia, ale o treści wniosku.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29.06.2006 r. sygn. akt II OSK 843/05, opub. w LEX nr 266905 wyrażnie stwierdził, że "brak wymaganego przepisem art. 40 ust. 4 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) uzgodnienia z wojewódzkim konserwatorem zabytków, wymagany z uwagi na położenie działki inwestora w strefie ochrony konserwatorskiej stanowi podstawę wznowienia postępowania przewidzianą w art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. (...)". Pogląd ten w całości podziela w tej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie. Należy również podnieść, iż w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. b sąd administracyjny uchyla zaskarżoną decyzję, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego.

Nie jest to jedyne uchybienie popełnione przez organy administracji w tej sprawie.

Decyzję ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta, po uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych ustawą (czyli np. uzgodnienia z art. 40 ust. 5 pkt 4 u.z.p.) i przepisami szczególnymi (art. 40 ust. 3 u.z.p.).

Organy administracji orzekając w tej sprawie uznały, że podstawą ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu będą ustalenia wynikające z istniejącego na obszarze otaczającym teren inwestycji ładu przestrzennego i tenże ład przestrzenny stanowi w istocie "przepis szczególny".

Dokonując uszczegółowienia naruszenia ładu przestrzennego wskazano na istniejący już sposób zagospodarowania terenu inwestycji (na potrzeby komunikacji), istniejącą linię zabudowy oraz wskaźniki i parametry istniejącej zabudowy, które są znacząco odmienne od przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego. Organy administracji wskazały również na negatywne "oddziaływanie" takiej inwestycji na tym obszarze, polegające na ograniczeniu chociażby istniejącej funkcji widokowej, a przy tym inwestycja ta naruszałaby porządek urbanistyczny tej części miasta [...] Dodano również, że nawet wydanie pozytywnej decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu wymaga wydania zezwolenia zarządu drogi na lokalizacje przedmiotowej inwestycji w pasie drogowym.

Z taką argumentacja nie można się zgodzić. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.z.p., ustawa ta określa zakres oraz sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele i ustalania zasad ich zagospodarowania, przyjmując rozwój zrównoważony jako podstawę tych działań, a także określa zasady i tryb rozwiązywania konfliktów między interesami obywateli, wspólnot samorządowych i państwa w tych sprawach.

W zakresie zagospodarowania przestrzennego uwzględnia się w szczególności: wymagania ładu przestrzennego, urbanistyki i architektury; walory architektoniczne i krajobrazowe; wymagania ochrony środowiska przyrodniczego, zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, a także wymagania osób niepełnosprawnych; wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i dóbr kultury; walory ekonomiczne przestrzeni i prawo własności oraz potrzeby obronności i bezpieczeństwa państwa (art. 1 ust. 2 u.z.p.).

W istocie w tej sprawie organy obu instancji błędnie uznały, że ww. ogólne klauzule wyznaczające kierunek interpretacji w zakresie zagospodarowania przestrzennego stanowią "przepisy szczególne", o których mowa w art. 40 ust. 3 u.z.p. Przepisem szczególnym w rozumieniu art. 40 ust. 3 u.z.p. może być tylko taki przepis rangi ustawowej, z którego treści będą wynikały zasady kształtowania warunków zagospodarowania danego terenu lub danej inwestycji (warunków zabudowy i zagospodarowania). Przepis szczególny musi więc przede wszystkim zawierać normę prawną, określającą treść nakazanego lub dopuszczalnego zachowania jej adresata. Art. 1 ust. 2 u.z.p. zawiera normę niepełną, o charakterze opisowym, wyrażającą jedynie pewien ogólne określony kierunek interpretacji innych instytucji prawnych zawartych w u.z.p., ale jako taka nie stanowiąca podstawy do podjęcia władczych czynności wobec osób pozostających poza strukturą administracji.

Pośrednio dostrzegł to również organ I-instancji wskazując, że określony w art. 1 ust. 2 u.z.p. ład przestrzenny to nic innego jako kryteria i wskaźniki określone w ustawie z dnia 27 marca 2003 r o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588). Takie stanowisko organów administracji nie znajduje potwierdzenia w obowiązującym prawie. Przede wszystkim należy podnieść, iż skoro ustawodawca wprowadził nową regulację (ustawę dnia 27 marca 2003 r o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) to tym samym na nowo określił zasady ustalania warunków zabudowy na gruncie tejże "nowej" ustawy. Tym samym nawet posiłkowo nie można stosować zasad czy kryteriów wyznaczonych "nową" ustawą do przedmiotowej sprawy, dla której podstawą prawną do ustalenia warunków zabudowy była u.z.p.

W ocenie Sądu po dniu 1.01.2003 r. w przypadku ustania obowiązywania planów miejscowych wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu na podstawie u.z.p. straciło szereg dotychczas obowiązujących rygorów. W istocie stało się dopuszczalnym ustalanie warunków zabudowy w szerokim zakresie, przy uwzględnieniu wymagań stawianych w przepisach szczególnych. Tym samym to przepisy szczególne mogły ustalać ograniczenia lub pewne parametry (wskaźniki) kształtowania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Ponieważ co do zasady takich parametrów (wskaźników) ustawodawca nie przewidział po dniu 1.01.2003 r., tym samym stało się niezwykle pilną potrzebą uchwalenie nowej regulacji precyzującej zasady ustalania warunków zabudowy, a tym samym również zasady kształtowania ładu przestrzennego. Można nawet sformułować pogląd, iż między dniem 1.01.2003 r. a dniem [...] lipca 2003 r. ustawowa regulacja w zakresie ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu była niezwykle uboga, zbliżająca ten stan prawny do swoistej luki w prawie i tej luki nie można wypełnić interpretując art. 1 ust. 2 u.z.p. Gdyby przyjęte przez organy administracji stanowisko było prawidłowe, wówczas w ogóle nie potrzebne byłoby normatywne kształtowanie zasad ustalania warunków zabudowy – zawsze bowiem można byłoby je ustalić w oparciu o ład przestrzenny.

Niewątpliwie starając się zabezpieczyć przed chaotycznym, jak ujęły to organy administracji, ustalaniem warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, dostosowano w tej sprawie zasady kształtowania ładu architektoniczno-urbanistycznego o regulacji obowiązującej po [...] lipca .2003 r. Jednakże, jak już była o tym mowa, taki zabieg był niedopuszczalny, ponieważ żaden przepis ustawy nie nakazywał takie właśnie ustalanie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w okresie od 1.01.2003 r. do [...].07.2003 r.

Stosownie do art. 43 u.z.p. nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli zamierzenie jest zgodne z przepisami prawa i ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z zastrzeżeniem art. 2 ust. 2 tejże ustawy, który stanowił, że w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z zastrzeżeniem art. 13 ust. 1 u.z.p., określenie przeznaczenia i ustalenie warunków zagospodarowania terenu następuje w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wydanej na podstawie obowiązujących ustaw.

Organy administracji nie dochowały obowiązkowi wynikającemu z art. 44 ust. 1 u.z.p. Zgodnie z tym artykułem w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu następuje po przeprowadzeniu rozprawy administracyjnej, a o terminie rozprawy zawiadamia się zainteresowanych oraz ogłasza się dodatkowo w prasie lokalnej lub w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Z powołanego artykułu wynika, że w każdym przypadku istniał obowiązek przeprowadzenia rozprawy administracyjnej. Wprawdzie Prezydent Miasta [...] wydając decyzję z dnia [...] r. poprzedził ją przeprowadzeniem rozprawy administracyjnej, ale późniejsze decyzje organu I-instancji nie były już poprzedzone takimi rozprawami.

Tym samym należy wskazać, że brak ustalenia wszystkich istotnych okoliczności sprawy stanowi dodatkowo naruszenie art. 77 § 1 k.p.a., art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Takie naruszenie przepisów procedury administracyjnej miało w tej sprawie istotny wpływ na treść wydanych decyzji administracyjnych.

Odnosząc się do części zarzutów podniesionych w skardze, a wywodzących uprawnienia do określania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu z art. 140 K.c. to Sąd tego poglądu nie podziela. Ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu było oderwane od istniejącego stanu prawnego nieruchomości. Dla ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie miało znaczenia, kto jest właścicielem obszaru inwestycji.

Decyzja w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie jest decyzją, wbrew twierdzeniu skarżącego, potwierdzająca istniejący stan prawny. Jest to decyzja ustalającą przeznaczenie danego terenu wraz z głównymi wskaźnikami projektowanej inwestycji. Wskaźniki te, o ile nic innego nie wynika z obowiązujących przepisów, podlegają wyznaczeniu przy uwzględnieniu art. 7 k.p.a. (zasada respektowania słusznego interesu strony).

Mając powyższe na uwadze, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt a, b i c P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku, ponieważ stwierdzono istnienie przesłanki uzasadniającej wznowienie postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a), oraz naruszenie przepisów postępowania administracyjnego (art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a.), które miało istotny wpływ na wynik sprawy oraz stwierdzono naruszenie przepisów prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy (art. 1, art. 2, art. 40 i art. 44 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym)

Zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a. właściwy w tej sprawie organ I-instancji ponownie prowadząc postępowanie powinien ustalić, czy w tej sprawie mają zastosowania przepisy szczególne wyznaczające zakres danego zamierzenia inwestycyjnego. Należy również przeprowadzić rozprawę administracyjną, sporządzić projekt decyzji, oraz dokonać jej uzgodnienia z organami uzgadniającymi (wojewódzkim konserwatorem zabytków), a także przestrzegać pozostałych przepisów art. 40 i art. 44 u.z.p.

Mając powyższe na względzie, orzeczono jak w sentencji wyroku.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a.