Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 80/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-06-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Paweł Groński (spr.), Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Antas, sędzia WSA Joanna Gierak - Podsiadły, Protokolant spec. Eliza Jędrasik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi L.sp. z o. o. sp. k. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2018 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej "GINB") po rozpatrzeniu odwołania L.Sp. z o. o. Sp. k., od decyzji Wojewody [...] z [...] lutego 2018 r., znak: [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Wskazaną wyżej decyzją z dnia [...] lutego 2018 r. Wojewoda [...] stwierdził nieważność decyzji Starosty [...] z [...] kwietnia 2012 r., nr [...], znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Z. Sp. z o. o. pozwolenia na budowę instalacji do odzysku i unieszkodliwiania odpadów na działkach o nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w K. (przeniesionej decyzją Starosty [...] z [...] maja 2014 r., znak: [...], na rzecz Z.Sp. z o.o.).

W uzasadnieniu decyzji GINB wskazał, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub skutki społeczno-gospodarcze, które wywołuje decyzja. Organ podkreślił, że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia w sytuacji, gdy interpretacja obowiązującego przepisu prawa nie nasuwa jakichkolwiek wątpliwości i którego treść bez żadnych sporów może zostać ustalona, zaś organ narusza go w sposób oczywisty nie dający się w żadnej mierze pogodzić z zasadą praworządności.

Organ podniósł, że zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

Z akt sprawy wynika, że działki o nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w K., na których przewidziano sporną inwestycję, w dniu wydania pozwolenia na budowę objęte były zakresem obowiązywania uchwały Rady Miejskiej w [...] z [...] listopada 2005 r., nr [...], w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części terenów wsi K., K. i miasta S. (Dz. Urz. Woj. [...] z [...] r., nr [...]).

GINB stwierdził, że sporna inwestycja została zaprojektowana na terenie oznaczonym, zgodnie z § 6.1 pkt 1 lit a-d oraz pkt 2 i 3 ww. miejscowego planu, symbolem O - składowisko odpadów obojętnych i innych niż niebezpieczne i obojętne, na którym wyznacza się teren zaplecza technicznego składowiska odpadów (1O), teren selektywnej zbiórki odpadów (2O), teren na tymczasowe składowanie odpadów niebezpiecznych (3O) oraz tereny kwater składowania odpadów (4O i 5O) oraz KDW - drogi wewnętrzne i Zl - zieleń izolacyjna.

Z powyższych zapisów planu miejscowego jednoznacznie wynika, że na terenie zakładu zagospodarowania odpadów nie przewidziano składowiska odpadów niebezpiecznych. Z projektu budowlanego (rys. nr 1, Projekt zagospodarowania terenu; część opisowa projektu budowlanego, str. 12 i 22) w ramach spornej inwestycji przewidziano budowę dwóch kwater do składowania azbestu. Zgodnie zaś z załącznikiem nr 3 pkt C 25 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. z

2010 r., Nr 185, poz. 1243 z późn. zm.), azbest to składnik odpadów, który kwalifikuje je jako odpady niebezpieczne. Z analizy projektu zagospodarowania terenu oraz załącznika graficznego do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika, że kwatery do składowania azbestu zaprojektowano na terenie oznaczonym w ww. planie miejscowym symbolem 5O - tereny kwater składowania odpadów.

W związku z powyższym GINB uznał, że w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia § 6.1 pkt 1 lit a-d ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Azbest, jako odpad niebezpieczny, powinien być przechowywany w miejscu przeznaczonym do składowania odpadów niebezpiecznych. Takim obszarem, zgodnie z zapisami planu miejscowego, mógłby być teren oznaczony na rysunku planu symbolem 3O - tymczasowe składowanie odpadów niebezpiecznych. GINB wskazał przy tym, że nie podziela argumentacji inwestora, jakoby w niniejszej sprawie można było mówić o tymczasowości składowania azbestu. Z projektu budowlanego (tom XV, Kwatera deponowania odpadów azbestowych, Opis technologii składowania i rysunek przekroju Ic-lc) wynika, iż składowanie odpadów należy zakończyć na poziomie 2m poniżej poziomu terenu otoczenia, następnie składowisko wypełnia się gruntem do poziomu terenu. Inaczej mówiąc odpady azbestowe mają zostać wrzucone do nieuszczelnionego rowu, a po osiągnięciu wysokości 2 m poniżej poziomu terenu, zostaną przysypane ziemią. Składowanie azbestu, który jest odpadem niebezpiecznym, polegać będzie na jego pozostawieniu na tym składowisku a nie jak wywodzi skarżący na jego późniejszym unieszkodliwieniu poza składowiskiem.

W ocenie organu nawet gdyby w niniejszej sprawie przyjąć tymczasowość składowania azbestu, nie sposób byłoby uznać, że zaprojektowanie kwater do składowania azbestu na terenie oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem 5O - tereny kwater składowania odpadów, nie narusza ustaleń ww. planu miejscowego. Jakkolwiek bowiem zgodnie z § 6.2 ww. planu miejscowego, linie rozgraniczające na terenie zakładu zagospodarowania odpadów mogą być korygowane na etapie opracowania projektu zagospodarowania terenu bez konieczności zmiany ustaleń niniejszego planu, to w ocenie organu odwoławczego, niedopuszczalne jest przesuwanie tychże linii rozgraniczających w przeciwległy koniec obszaru przeznaczonego na budowę zakładu, jak ma to miejsce w niniejszej sprawy - kwatery składowania azbestu zaprojektowano w odległości ok. 270 m od terenu przeznaczonego na tymczasowe składowanie odpadów niebezpiecznych. Podkreślić należy, że plan miejscowy mówi o "korygowaniu" a nie istotnych zmianach, a co za tym idzie przesunięcia linii rozgraniczających można dokonać w nieznacznym stopniu na teren przyległy, bezpośrednio sąsiadujący.

W tej sytuacji GINB stwierdził, że decyzja Starosty [...] z [...] kwietnia 2012 r., nr [...], zapadła z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z § 6.1 pkt 1 lit a-d ww. planu miejscowego. Ponadto organ stwierdził, że wskazane wyżej przepisy są przepisami, których stosowanie nie wymaga skomplikowanego procesu wykładni, zaś samo naruszenie jest bezsprzeczne. Skutki analizowanego uchybienia są zaś szczególnie poważne, bowiem naruszony przepis ma charakter bezwzględnie obowiązujący. Wszelkie unormowania regulujące kwestię zgodności inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania terenu lub decyzji o warunkach zabudowy winny być przestrzegane wyjątkowo restrykcyjnie, bowiem gwarantują one optymalny ład przestrzenny. Wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę z naruszeniem tych przepisów zaburza proces racjonalnego gospodarowania, zmierzającego do efektywnego wykorzystania gruntów, a także zakłóca harmonijny rozwój gospodarczy.

Dalej GINB podniósł, że inwestor uzyskał decyzję Burmistrza [...] z [...] października 2011 r., znak: [...], ustalającą środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie instalacji do odzysku i unieszkodliwiania odpadów zlokalizowanej na działkach o nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w K.. W decyzji tej na terenach inwestycyjnych nie przewidziano możliwości prowadzenia procesów odzysku i unieszkodliwiania odpadów niebezpiecznych. Zgodnie zaś z art. 3 pkt 21 ustawy o odpadach unieszkodliwianie odpadów to poddanie odpadów procesom przekształceń biologicznych, fizycznych lub chemicznych określonym w załączniku nr 6 do ustawy w celu doprowadzenia ich do stanu, który nie stwarza zagrożenia dla życia, zdrowia ludzi lub dla środowisk. Z załącznika nr 6 pkt D2 do ustawy o odpadach wynika, że procesem unieszkodliwiania odpadów jest obróbka w glebie i ziemi.

Organ ponownie przytoczył treść projektu budowlanego dotyczącą sposobu składowania azbestu i podniósł, że sporna inwestycja narusza w sposób rażący ustalenia ww. decyzji Burmistrza [...] z [...] października 2011 r., a tym samym decyzja Starosty [...] z [...] kwietnia 2012 r. wydana została z rażącym naruszeniem przepisu 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w związku z zapisami decyzji środowiskowej.

Ponadto GINB podniósł, że ww. decyzji środowiskowej znajduje się zapis, iż przedmiotowe składowisko należy wyposażyć w instalację do odprowadzania biogazu (gazu składowiskowego) oraz zapewnić jej właściwe funkcjonowanie (I Środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia, 2) warunki wykorzystania terenu w fazie realizacji i eksploatacji, b) faza eksploatacji, pkt. 14 oraz 3) wymagania dotyczące ochrony środowiska konieczne do uwzględnienia w projekcie budowlanym, pkt. 8). W zatwierdzonym projekcie budowlanym brak jest zaś rozwiązań projektowych w zakresie budowy instalacji do odprowadzania gazu składowiskowego. Co więcej w projekcie budowlanym (część opisowa, str. 8) wskazano, że "w związku z przewidzianym deponowaniem na kwaterze składowiska wyłącznie odpadów balastowych i nieaktywnych biologicznie, nie przewiduje się budowy ująć ochronnych biogazu w korpusie zdeponowanych odpadów od początku eksploatacji kwatery. Nie można wykluczyć jednak przedostania się na kwaterę balastu wraz z zanieczyszczeniami frakcją biodegradowalną co może skutkować emisją biogazu w kolejnych latach eksploatacji. Szczegóły instalacji odgazowania zostaną przedstawione w odrębnym opracowaniu". W ocenie GINB określone w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wymagania obligują do tego, aby projekt budowlany zawierał rozwiązania projektowe w zakresie budowy instalacji do odprowadzania gazu składowiskowego.

Organ podniósł, że przepis 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w związku z zapisami decyzji środowiskowej, jest przepisem, którego stosowanie nie wymaga skomplikowanego procesu wykładni, zaś samo naruszenie jest bezsprzeczne. Skutki analizowanego uchybienia są szczególnie poważne, bowiem naruszony przepis ma charakter bezwzględnie obowiązujący. Wszelkie unormowania regulujące kwestię zgodności inwestycji z wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach winny być przestrzegane wyjątkowo restrykcyjnie, bowiem gwarantują one ochronę obywateli oraz ich przyszłych pokoleń przed zagrożeniami wynikającymi z niedostatecznie zharmonizowanego rozwoju gospodarczego i społecznego z wymogami ochrony środowiska.

Zdaniem organu brak rozwiązań projektowych w zakresie budowy instalacji do odprowadzania gazu składowiskowego powoduje również, że decyzja Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2012r. rażąco narusza art. 36 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w zw. § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z 24 marca 2003 r. w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących lokalizacji, budowy, eksploatacji i zamknięcia, jakim powinny odpowiadać poszczególne typy składowisk odpadów (j.t.: Dz. U. z 2003 r., Nr 61, poz. 549 ze zm.). Powołany przepis rozporządzenia stanowi bowiem, że składowisko odpadów, na którym przewiduje się składowanie odpadów ulegających bidegradacji, wyposaża się w instalację do odprowadzania gazu składowiskowego. W ocenie GINB wskazane przez inwestora rodzaje odpadów - zmieszane odpady komunalne (kody odpadów, które ulegają procesowi biodegradacji), które mają być składowane na terenie projektowanego zakładu, obligują do tego aby projekt budowlany zawierał rozwiązania projektowe w zakresie budowy instalacji do odprowadzania gazu składowiskowego.

Ponadto organ wskazał, że zgodnie z art. 52 ust. 3 pkt 7 i 9 w zw. z art. 52 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach organ właściwy do wydania pozwolenia na budowę składowiska odpadów określa w nim wymagania zapewniające ochronę życia i zdrowia ludzi, ochronę środowiska oraz ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich. Wymagania, o których mowa wyżej dotyczą docelowej rzędnej (maksymalnej wysokości) składowania, sposobu gromadzenia, oczyszczania i wykorzystywania lub unieszkodliwiania gazu składowiskowego. GINB stwierdził, że Starosta [...] w pozwoleniu na budowę, zgodnie z art. 52 ust. 2 ustawy o odpadach powinien był obligatoryjnie określić wymagania zapewniające ochronę życia i zdrowia ludzi, ochronę środowiska oraz ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich, czego w badanym rozstrzygnięciu nie uczynił. Z kolei w art. 52 ust. 3 ustawy o odpadach, ustawodawca enumeratywnie wymienił jakie elementy obligatoryjnie musi zawierać decyzja o pozwoleniu na budowę, by spełnić powyższe wymagania.

Także analiza zatwierdzonego projektu budowlanego wykazała, iż nie wskazano w nim maksymalnej wysokości składowania odpadów. Ponadto w projekcie budowlanym brak jest rozwiązań projektowych dotyczących budowy instalacji do odprowadzania gazu składowiskowego.

Mając na uwadze powyższe organ stwierdził, że decyzja Starosty [...] z [...] kwietnia 2012 r. wydana została z naruszeniem ww. przepisów art. 52 ust. 2 oraz ust. 3 pkt. 7 i 9 ustawy o odpadach. Powyższe naruszenie, w ocenie organu odwoławczego wypełnia przesłanki rażącego naruszenia prawa. GINB zaznaczył, że rażąco naruszone przepisy art. 52 ust. 2 oraz ust. 3 pkt. 7 i 9 ustawy o odpadach są przepisami, których stosowanie nie wymaga skomplikowanego procesu wykładni, zaś samo naruszenie jest bezsprzeczne oraz że skutki tego uchybienia są szczególnie poważne, bowiem nieustalenie w projekcie budowlanym maksymalnej wysokości składowania odpadów w rezultacie nie ogranicza inwestora w ilości składowanych odpadów. Niesie to ze sobą ryzyko przedostania się poza ogrodzenie nagromadzonych odpadów, co może negatywnie oddziaływać na środowisko w najbliższym otoczeniu.

W końcowej części uzasadnienia decyzji organ odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych wyjaśnił, że nieodwracalność skutków prawnych decyzji w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. zachodzi, gdy skutków prawnych wywołanych przez decyzję organ administracji publicznej w ramach swoich uprawnień nie jest władny odwrócić na drodze postępowania administracyjnego. Zrealizowanie zaprojektowanej inwestycji oraz poniesienie znacznych nakładów finansowych na jej realizację nie oznacza, że kontrolowana decyzja organu stopnia podstawowego wywołała nieodwracalne skutki prawne. Nieodwracalność skutków prawnych, o jakich mowa w art. 156 § 2 k.p.a., rozpatrywać należy przy tym nie w sferze faktów, a na płaszczyźnie obowiązującego prawa i środków prawnych, jakimi posługuje się w swym działaniu organ administracji publicznej. Wybudowanie obiektu budowlanego w oparciu o ostateczne pozwolenie na budowę nie może wyłączać dopuszczalności stwierdzenia nieważności tego pozwolenia na budowę.

Skargę na powyższa decyzję wniosła L. sp. z o.o. z Sp. k. z siedzibą w W.. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 158 § 1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 k.p.a. poprzez stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej Starosty [...] z [...] kwietnia 2012 r., w sytuacji, gdy brak było ku temu podstaw;

2. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w zw. z art. 156 § 2 k.p.a., polegające na nienależytym wyjaśnieniu okoliczności sprawy w szczególności pominięciu okoliczności, że przedmiotowa decyzja Starosty [...] wywołała nieodwracalne skutki prawne, wobec czego brak było podstaw do stwierdzenia jej nieważności;

3. art. 8 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie zasady równego traktowania, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa;

4. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w związku z art. 52 ust. 2 i 3 ustawy o odpadach w zw. z art. 33 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez niedostateczne rozważnie materiału dowodowego i błędne uznanie, że projekt budowlany nie odpowiada przepisom prawa w zakresie określenia wymagań zapewniających ochronę życia i zdrowia ludzi, ochrony środowiska oraz ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, tj. sposobu gromadzenia, oczyszczania i wykorzystywania lub unieszkodliwiania gazu składowiskowego - poprzez pominięcie przy wydawaniu skarżonej decyzji wydanej uprzednio decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia z dnia 18 października 2011 r., wydanej przez Burmistrza [...], która to stanowiła podstawę decyzji o pozwoleniu na budowę i nie stwierdzała jakichkolwiek zagrożeń dla środowiska, ludzi czy osób trzecich ze strony planowanej inwestycji budowlanej;

5. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w związku art. 86 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie w zw. z art. 35 ust. 1 Prawo budowlane, poprzez nierozważenie całego materiału dowodowego i błędne przyjęcie, że projekt budowlany jest niezgodny z ustaleniami miejscowego planu -- poprzez pominięcie przy wydawaniu skarżonej decyzji wydanej uprzednio decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia z dnia 18 października 2011 r., wydanej przez Burmistrza [...], która to stanowiła podstawę decyzji o pozwoleniu na budowę i nie stwierdzała jakichkolwiek niezgodności z ustaleniami miejscowego planu;

6. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji w sytuacji, kiedy organ powinien uchylić decyzję organu I instancji, gdyż jest ona bezpodstawna.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podniosła, że problematyką nieodwracalnych skutków prawnych zajmował się Sąd Najwyższy. W uchwale z dnia 18 listopada 1993 r. wydanej po rozpoznaniu zagadnienia prawnego przekazanego przez Naczelny Sąd Administracyjny, o następującej treści: "Czy zrealizowanie inwestycji w oparciu o ostatecznej decyzję o pozwoleniu na budowę wyłącza dopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę mimo zaistnienia przesłanek z art. 156 § l k.p.a.?". Zdaniem strony skarżącej po analizie uzasadnienia uchwały można dojść do wniosku, że Sąd Najwyższy swoje rozstrzygnięcie oparł jedynie na fundamentalnej, jego zdaniem, przesłance poczucia sprawiedliwości. Sąd stwierdził bowiem, że w sytuacji, gdy dom został już wybudowany, stwierdzenie nieważności pozwolenia mijałoby się zarówno z celami, jakie postawił sobie ustawodawca kształtując system prawa budowlanego, jak i z celami, którym służy uregulowana w Kodeksie postępowania administracyjnego instytucja stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Sąd stwierdził także, że działanie w dobrej wierze i w zaufaniu do prawidłowości rozstrzygnięcia właściwych organów administracji musi podlegać w państwie prawa ochronie, co m. in. oznacza, że obywatel działający w zaufaniu do prawidłowości i stabilności ostatecznych decyzji administracyjnych nie może być z tego powodu narażony na jakikolwiek uszczerbek, w razie zaś sporu, obowiązkiem sądu jest udzielić mu ochrony, która ma zagwarantować równość wobec prawa (którą określa m.in. art. 8 k.p.a.).

Strona skarżąca podniosła także, że organ pominął, iż projekt budowlany, zgodnie z uzasadnieniem decyzji Starosty [...] został opracowany zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz ostateczną decyzją Burmistrza [...] z dnia [...] października 2011 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Zarówno w projekcie budowlanym jak i w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zawarte są informacje dotyczące planowanej inwestycji, w tym informacje, których brak w pozwoleniu na budowę został zarzucony w skarżonej decyzji: typ planowanego składowiska i rodzaj odpadów, które mogą być na nim składowane, opisane są szczegółowo wymagane prawem środki zabezpieczające zarówno na etapie budowy jak i eksploatacji a nawet późniejszego zamykania budowanego obiektu.

Ponadto Spółka wskazała, że po wydaniu pozwolenia na budowę zakład uzyskał wymagane prawem: decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...] lipca 2014 r. znak [...] pozwolenie zintegrowane oraz funkcjonuje w oparciu o instrukcję prowadzenia składowiska zatwierdzoną decyzją Marszałka z dnia [...] grudnia 2014 r. znak [...]. Obecnie funkcjonowanie zakładu odbywa się w oparciu o te decyzje a nie o pozwolenie na budowę. Przewidziana do realizacji druga kwatera musi stanowić spójny obiekt z obecnie istniejącym więc jej realizacja musi być zgodna z pozwoleniem zintegrowanym. Składowisko po zakończeniu budowy musi stanowić zintegrowany obiekt posiadający takie same parametry (w tym rzędną, wspólny system odgazowujący). Pozwolenie na budowę w obecnym kształcie, w powiązaniu ze zrealizowaną częścią zakładu oraz obowiązującym prawem pozwala na bezpieczne zakończenie rozpoczętej budowy zakładu co w efekcie pozwoli osiągnąć bezpieczeństwo.

Dodatkowo strona skarżąca wskazała, że zgodność z planem zagospodarowania przestrzennego jest weryfikowana na etapie uzyskiwania zezwolenia na przetwarzanie odpadów zgodnie z art. 127 ust. 5 (wcześniej art. 46 ust. 1 pkt. 3) ustawy o odpadach. Pozwolenie na budowę, nawet jeśli w tym zakresie wydane jest z wadą, w żaden sposób nie wpłynie na uruchomienie instalacji niezgodnej z planem zagospodarowania przestrzennego. Ponadto decyzja

o środowiskowych uwarunkowaniach nie przewiduje budowy składowiska odpadów niebezpiecznych (azbestu). Brak uwzględnienia w wojewódzkim planie gospodarki odpadami oraz brak tego rozwiązania w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zamyka możliwość realizacji tego przedsięwzięcia. Pozostawienie pozwolenia na budowę w tym zakresie w niezmienionej treści nie wpłynie w żaden sposób na realizację tego przedsięwzięcia, bowiem brak uwzględnienia w planie gospodarki odpadami i decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przesądza o braku możliwości uruchomienia takiego zakładu. Ponadto budowa instalacji do składowania odpadów azbestu nie została wpisana do planu gospodarki odpadami nie jest więc możliwa do realizacji w tym więc zakresie w związku z art. 127 ust. 5 ustawy o odpadach. Warto wskazać, że sposób składowania azbestu określony przepisami (złożenie w nieuszczelnionej kwaterze zabezpieczonych folią na paletach odpadów zawierających azbest, a następnie ich przysypanie 2 metrową warstwą ziemi) w żaden sposób nie przesądza o trwałości tego przedsięwzięcia. Wprost przeciwnie, takie składowanie bez trudu pozwala na wydobycie odpadów bez naruszenia warstw zabezpieczających (bo takich nie ma) jakie muszą być wybudowane na innych składowiskach. Z założenia składowanie odpadów azbestu traktowane jest jako tymczasowe do czasu znalezienia skutecznych technologii do ich przetworzenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:

Skarga podlega oddaleniu.

Zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja wydana została w postępowaniu nadzorczym prowadzonym w trybie stwierdzenia nieważności, którego celem jest wyłącznie ustalenie, czy wystąpiła któraś z wad, enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o niedopuszczalne przekroczenie prawa, dodatkowo - w sposób jasny i niedwuznaczny. Przy czym, rażące naruszenie prawa w rozumieniu ww. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., stanowi kwalifikowaną postać naruszenia i nie może być interpretowane rozszerzająco. W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że istnieje różnica między "zwykłym" naruszeniem prawa, a naruszeniem, które może być zakwalifikowane jako "rażące". Zarówno w orzecznictwie, jak i piśmiennictwie przyjmuje się również, że niedopuszczalne jest utożsamianie każdego uchybienia z rażącym naruszeniem prawa. Naruszenie przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa.

O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują natomiast łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze czyli skutki, które wywołuje decyzja. Przy czym, oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy (prima facie) sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Niemniej, nawet ustalenie oczywistego naruszenia prawa nie przesądza jeszcze o zasadności zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Dla gradacji naruszenia i stwierdzenia, że wystąpiła ww. przesłanka nieważności ważne jest ustalenie, jakie skutki społeczno-gospodarcze wywołuje badana/kwestionowana w omawianym trybie decyzja. Nie każde bowiem naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, iż niezbędna jest jej eliminacja tak, jak gdyby od początku nie została wydana. Zważyć przy tym trzeba, że restrykcyjność sankcji nieważności powoduje, że winna mieć ona zastosowanie tylko w wypadkach ściśle wskazanych przez ustawodawcę i tylko z powodu kardynalnego naruszenia przepisów. Przyjęcie poglądu przeciwnego w znacznym stopniu ograniczałoby stabilność ostatecznych decyzji administracyjnych, zważywszy także na to, że w art. 156 § 2 k.p.a. nie zostały ustanowione granice czasowe do stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyrok TK z dnia 12 maja 2015 r., P 46/13, OTK-A 2015/5/62).

Podstawą stwierdzenia nieważności Starosty [...] z [...] kwietnia 2012 r., nr [...], znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę instalacji do odzysku i unieszkodliwiania odpadów na działkach o nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w K. było uznanie przez organ, że decyzja ta rażąca narusza:

1. art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane w zw. z § 6.1 pkt 1 lit. a-d uchwały Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części terenów wsi K., K. i miasta S., poprzez zaprojektowanie kwater do składowania azbestu na terenie oznaczonym w ww. planie symbolem 5O – teren kwater składowania odpadów, w sytuacji gdy na terenie zakładu nie przewidziano składowania odpadów niebezpiecznych;

2. art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane w zw. z zapisami decyzji Burmistrza [...] z [...] października 2011 r., znak: [...] ustalającej środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia, ponieważ w decyzji tej nie przewidziano możliwości prowadzenia procesów odzysku i unieszkodliwiania odpadów niebezpiecznych oraz brak wyposażenia w instalację do odprowadzania biogazu,

3. art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z § 9 ust. 2 rozporządzenia z Ministra Środowiska z dnia 24 marca 2003 r. w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących lokalizacji, budowy, eksploatacji i zamknięcia, jakim powinny odpowiadać poszczególne typy składowisk odpadów (Dz. U. z 2003 r. Nr 61, poz. 549, z późn., zm.) poprzez brak wyposażenia w instalację do odprowadzania gazu składowiskowego;

4. art. 52 ust. 2 oraz ust. 3 pkt 7 i 9 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach poprzez brak określenia docelowej rzędnej (maksymalnej wysokości) składowania oraz brak określenia sposobu gromadzenia, oczyszczania i wykorzystywania lub unieszkodliwiania gazu składowiskowego.

Art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane w dniu wydania przedmiotowej decyzji Starosty [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę instalacji do odzysku i unieszkodliwiania odpadów, tj. w dniu 3 kwietnia 2012 r. miał brzmienie: "Przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza:

1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;(...)"

Sporna inwestycja została zaprojektowana na terenie oznaczonym, zgodnie z § 6.1 pkt 1 lit a-d oraz pkt 2 i 3 ww. miejscowego planu, symbolem O - składowisko odpadów obojętnych i innych niż niebezpieczne i obojętne, na którym wyznacza się teren zaplecza technicznego składowiska odpadów (1O), teren selektywnej zbiórki odpadów (2O), teren na tymczasowe składowanie odpadów niebezpiecznych (3O) oraz tereny kwater składowania odpadów (4O i 5O) oraz KDW - drogi wewnętrzne i Zl - zieleń izolacyjna. Z powyższych zapisów planu miejscowego jednoznacznie wynika, że na terenie zakładu zagospodarowania odpadów nie przewidziano składowiska odpadów niebezpiecznych. Natomiast z projektu budowlanego (rys. nr 1, Projekt zagospodarowania terenu; część opisowa projektu budowlanego, str. 12 i 22) w ramach tej inwestycji przewidziano budowę dwóch kwater do składowania azbestu. Z analizy projektu zagospodarowania terenu oraz załącznika graficznego do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika, że kwatery do składowania azbestu zaprojektowano na terenie oznaczonym w ww. planie miejscowym symbolem 5O - tereny kwater składowania odpadów.

Prawidłowo zatem organ stwierdził, że w sprawie doszło do naruszenia § 6.1 pkt 1 lit a-d ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w konsekwencji do naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Azbest, jako odpad niebezpieczny, powinien być przechowywany w miejscu przeznaczonym do składowania odpadów niebezpiecznych. Słusznie organ podnosi także, że takim obszarem, zgodnie z zapisami planu miejscowego, mógłby być teren oznaczony na rysunku planu symbolem 3O - tymczasowe składowanie odpadów niebezpiecznych oraz że nie podziela argumentacji inwestora, jakoby deponowanie azbestu w tym przypadku miało charakter tymczasowy. Z projektu budowlanego (tom XV, Kwatera deponowania odpadów azbestowych, Opis technologii składowania i rysunek przekroju Ic-lc) wynika, iż składowanie odpadów należy zakończyć na poziomie 2. m poniżej poziomu terenu otoczenia, następnie składowisko wypełnia się gruntem do poziomu terenu. Azbest miałby zatem być wrzucony do nieuszczelnionego rowu, a po osiągnięciu wysokości 2 m poniżej poziomu terenu, przysypane ziemią.

Słusznie organ wskazał również, że nawet gdyby w niniejszej sprawie przyjąć tymczasowość składowania azbestu, to nie sposób byłoby uznać, że zaprojektowanie kwater do składowania azbestu na terenie oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem 5O - tereny kwater składowania odpadów, nie narusza ustaleń ww. planu miejscowego. Wprawdzie zgodnie z § 6.2 ww. planu miejscowego, linie rozgraniczające na terenie zakładu zagospodarowania odpadów mogą być korygowane na etapie opracowania projektu zagospodarowania terenu bez konieczności zmiany ustaleń tego planu, to jednak prawidłowo organ ocenia, że niedopuszczalne jest przesuwanie tychże linii rozgraniczających w przeciwległy koniec obszaru przeznaczonego na budowę zakładu. Kwatery składowania azbestu zaprojektowano bowiem w odległości ok. 270 m od terenu przewidzianego na tymczasowe składowanie odpadów niebezpiecznych.

Prawidłowo także organ zauważył, że w sprawie doszło do naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z przepisami powołanego wyżej rozporządzenia z Ministra Środowiska z dnia 24 marca 2003 r. w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących lokalizacji, budowy, eksploatacji i zamknięcia, jakim powinny odpowiadać poszczególne typy składowisk odpadów.

Zgodnie z § 9 ust. 1 tego rozporządzenia składowisko odpadów, na którym przewiduje się składowanie odpadów ulegających biodegradacji, wyposaża się w instalację do odprowadzania gazu składowiskowego. W przypadku przedmiotowej inwestycji nie przewidziano budowy takiej instalacji. Słusznie organ podnosi, że wskazane przez inwestora rodzaje odpadów, tj. zmieszane odpady komunalne, które mają być składowane na terenie projektowanego zakładu, wymagały budowy takiej instalacji.

Zauważyć jednak należy, że organ błędnie wskazał, iż doszło do naruszenia § 9 ust. 2 tego rozporządzenia. Przepis wskazujący, iż składowisko odpadów, na którym przewiduje się składowanie odpadów ulegających biodegradacji, wyposaża się w instalację do odprowadzania gazu składowiskowego zamieszczony bowiem jest w § 9 ust. 1 rozporządzenia. Uchybienie to pozostaje jednak bez wpływu na wynik sprawy.

Prawidłowo organ podniósł także, że decyzja Burmistrza [...] z [...] października 2011 r., znak: [...] ustalająca środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia dla przedmiotowej inwestycji nie przewidywała możliwości prowadzenia na terenie składowiska procesów odzysku i unieszkodliwiania odpadów niebezpiecznych. Decyzja ta przewidywała natomiast, że składowisko wyposażone będzie w instalację do odprowadzania gazu składowiskowego. Zgodzić się należy z organem, że uchybienia te świadczą o naruszeniu art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane.

Wskazać w tym miejscu należy, że kluczowe znaczenie dla ustalenia, czy w niniejszej sprawie doszło do rażącego naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dniu 3 kwietnia 2012 r. ma sposób rozumienia czynności organu ujętej w części wstępnej tego przepisu "Przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza (...)". Na oznaczony sposób rozumienia tej czynności organu wpływ ma treść art. 35 ust. 3 tej ustawy, wedle którego "W razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę" oraz art. 35 ust. 4 cytowanej ustawy "W razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę". Z przepisu art. 35 ust. 4 a contrario wynika, że jeżeli projekt budowlany będzie niezgodny z uregulowaniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, bądź też projekt zagospodarowania działki lub terenu będzie niezgodny z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, to organ nie może wydać pozwolenia na budowę (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 734/17, orzeczenia.nsa.gov.pl). Decyzja w sprawie pozwolenia na budowę nie ma charakteru uznaniowego, lecz jest decyzją związaną. Oznacza to, że jeżeli inwestor nie spełnił określonych prawem wymogów to nie może zostać wydane rozstrzygnięcie uwzględniające jego wniosek o pozwolenie na budowę.

Ostatnim stwierdzonym przez organ uchybieniem skutkującym stwierdzeniem nieważności przedmiotowej decyzji było naruszenie art. 52 ust. 2 oraz ust. 3 pkt 7 i 9 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach.

Zgodnie z art. 52 ust. 2 tej ustawy organ właściwy do wydania pozwolenia na budowę składowiska odpadów określa w nim wymagania zapewniające ochronę życia i zdrowia ludzi, ochronę środowiska oraz ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich. W ustępie 3 art. 52 wskazano natomiast, że wymagania, o których mowa w ust. 2, dotyczą: docelowej rzędnej (maksymalnej wysokości) składowania (pkt 7) sposobu gromadzenia, oczyszczania i wykorzystywania lub unieszkodliwiania gazu składowiskowego (pkt 9).

W zatwierdzonym projekcie budowlanym nie wskazano tymczasem maksymalnej wysokości składowania odpadów oraz, o czym mowa była już wyżej, w projekcie tym nie przewidziano rozwiązań dotyczących instalacji do odprowadzania gazu skałdowiskowego.

Sąd podziela stanowisko organu wskazujące, że doszło do naruszenia wymienionych wyżej przepisów oraz że naruszenie to miało charakter rażący. Zgodzić się należy, że przepisy te nie wymagają złożonej wykładni oraz że ich naruszenie jest oczywiste. Prawidłowo organ uznał także, że skutki społeczno-gospodarcze, które może wywołać przedmiotowa decyzja, są na tyle poważne, że konieczne jest stwierdzenie jej nieważności. Słusznie organ wskazuje, że wszelkie unormowania regulujące kwestię zgodności inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania terenu lub decyzji o warunkach zabudowy winny być przestrzegane wyjątkowo restrykcyjnie, bowiem gwarantują one optymalny ład przestrzenny. Podobnie należy ocenić regulujące dotyczące zgodności inwestycji z wymaganiami ochrony środowiska. Niwelują one bowiem negatywne oddziaływania inwestycji na środowisko, którego ochrona jest niezaprzeczalnym wymogiem.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, w sprawie nie zachodzi przesłanka negatywna dla stwierdzenia nieważności przewidziana w art. 156 § 2 k.p.a. Wybudowanie niemal całego obiektu nie jest bowiem skutkiem prawnym decyzji

o pozwoleniu na budowę. Jest to czynność faktyczna o skutkach materialnych, a nie skutek prawny (por. wyrok NSA z 30 listopada 2005 r., sygn. akt II OSK 232/05, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Bez znaczenia pozostaje to, że decyzja Starosty [...] z [...] kwietnia 2012 r. jest zgodna z fragmentami decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] października 2011 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizacje przedsięwzięcia.

W decyzji tej niezaprzeczalnie znajduje się bowiem zapis wskazujący, że przedmiotowe składowisko należy wyposażyć w instalację do odprowadzania biogazu (gazu składowiskowego) oraz zapewnić jej właściwe funkcjonowanie (I. Środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia, 2) warunki wykorzystania terenu w fazie realizacji i eksploatacji, b) faza eksploatacji, pkt. 14 oraz 3) wymagania dotyczące ochrony środowiska konieczne do uwzględnienia w projekcie budowlanym, pkt. 8). W zatwierdzonym projekcie budowlanym brak jest zaś rozwiązań projektowych w zakresie budowy instalacji do odprowadzania gazu składowiskowego.

Nie ma także znaczenia to, że strona skarżąca uzyskała decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...] lipca 2014 r. znak [...] w sprawie pozwolenia zintegrowanego oraz że funkcjonuje w oparciu o instrukcję prowadzenia składowiska zatwierdzoną decyzją Marszałka z dnia [...] grudnia 2014 r. znak [...]. Przedmiotem oceny w niniejszym postepowaniu była bowiem wyłącznie decyzja Starosty [...] z [...] kwietnia 2012 r., a nie inne wydane w późniejszym okresie rozstrzygnięcia organów administracji publicznej.

Nie zasługują również na uwzględnienie przedstawione w skardze argumenty wskazujące, że zgodność z planem zagospodarowania przestrzennego jest weryfikowana na etapie uzyskiwania zezwolenia na przetwarzanie odpadów oraz to że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach nie przewiduje budowy składowiska odpadów niebezpiecznych (azbestu). Zdaniem strony skarżącej brak uwzględnienia w wojewódzkim planie gospodarki odpadami oraz brak tego rozwiązania w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zamyka możliwość realizacji tego przedsięwzięcia. Stwierdzone wady w decyzji Starosty [...] z [...] kwietnia

2012 r. mają charakter obiektywny. Oznacza to, że stwierdzenie nieważności decyzji było w tym przypadku konieczne niezależne od tego, jak w praktyce funkcjonowałby zakład wybudowany w oparciu o to pozwolenie i czy składowane były by tam odpady niebezpieczne. W niniejszej sprawie, w świetle miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, nie można bowiem było zatwierdzić projektu budowlanego i udzielić pozwolenia na budowę instalacji do odzysku i unieszkodliwiania odpadów przewidującego m. in. składowanie odpadów niebezpiecznych.

Biorąc powyższe pod uwagę zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem a zawarte w skardze zarzuty są niezasadne.

Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.