Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1357/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-03-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6102 Nabycie mienia Skarbu Państwa z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Komunalizacja mienia
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 200, art. 205 § 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 138 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 73 ust. 1
journal: Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Dorota Apostolidis, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska, sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.), Protokolant st. spec. Dorota Stromecka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2019 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o. o. w [...] na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Inwestycji i Rozwoju na rzecz [...] Sp. z o. o. w [...] kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z dnia [...] maja 2018 r.,

nr [...] - po rozpatrzeniu odwołania Spółki [...] sp. z o.o. w [...] - utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r., nr [...], stwierdzającą, że część nieruchomości położonej w [...] stanowiącej fragment ulicy [...] oznaczonej geodezyjnie: obręb [...], arkusz mapy [...], działka nr [...]

o pow. [...] ha, z dniem 1 stycznia 1999 r. stała się z mocy prawa, własnością Miasta [...], jako grunt zajęty pod drogę publiczną - drogę gminną.

Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Miasto [...] - Zarząd Dróg Miejskich w [...] wnioskiem z dnia [...] lutego 2013 r. wystąpiło do Wojewody [...] o wydanie na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r. Nr 133, poz. 872 ze zm.), dalej jako ustawa, decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Miasto [...] prawa własności części nieruchomości zapisanej w księdze wieczystej

KW nr [...], obręb [...], arkusz mapy [...], projektowana działka

nr [...] – stanowiącej fragment ul. [...] w [...].

Po rozpoznaniu wniosku Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] sierpnia

2017 r., nr [...], stwierdził, że część nieruchomości położonej

w [...], stanowiącej fragment ulicy [...] , oznaczonej geodezyjnie: obręb [...], arkusz mapy [...], działka nr [...] o pow. [...] ha, zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...], w dniu 31 grudnia 1998 r. stanowiącej własność [...] sp. z o.o. (obecnie [...]

sp. z o.o.) pozostającej w tej dacie we władaniu Miasta [...], z dniem 1 stycznia 1999 r. stała się z mocy prawa, własnością Miasta [...], jako grunt zajęty pod drogę publiczną - drogę gminną.

W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wskazał, iż przedmiotowa część nieruchomości do dnia 31 grudnia 1998 r. stanowiła własność [...] sp. z o.o. (obecnie [...] sp. z o.o.) -

co wynika z decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...] z dnia [...] lutego 2011 r. oraz z odpisu zwykłego księgi wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości.

Następnie podniósł, że z pisma Wydziału Zarządzania i Ewidencji Dróg

z [...] lutego 2013 r. - zmienionego zaświadczeniem z [...] kwietnia 2017 r. - wynika,

iż w dniu 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa część nieruchomości była zajęta pod układ drogowy ul. [...]. Zgodnie z uchwałą nr XV/116/86 Wojewódzkiej Rady Narodowej w Poznaniu z dnia 10 października 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg na terenie województwa poznańskiego do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich (Dz. Urz. Woj. Poznańskiego nr 13, poz. 178), wskazana ulica miała charakter drogi publicznej - drogi lokalnej miejskiej.

Ponadto wnioskodawca dołączył do akt sprawy stosowne dokumenty na okoliczność sprawowania władztwa publicznoprawnego tj. kopię metryki ulicy [...] z [...] czerwca 1992 r., zdjęcia lotnicze z dnia [...] maja 1997 r. i [...] maja 1999 r., kopię załącznika do informatora zimowego utrzymania dróg 1998-1999 oraz kopię dziennika robót.

Wojewoda wskazał też, że o sprawowaniu władztwa publicznoprawnego może przesądzać fakt, iż przez wnioskowaną część nieruchomości, stanowiącej fragment jezdni ul. [...], przebiegają urządzenia wodociągowe, urządzenia kanalizacji ogólnospławnej i deszczowej, linie telekomunikacyjne oraz przewody elektroenergetyczne. Ponadto - jak wynika z załączonej kopii metryki - ul. [...] już w dacie [...] czerwca 1992 r. była utwardzona nawierzchnią bitumiczną z mieszanką mineralno-asfaltową, w całej długości oświetlona, znajdowało się na niej [...] znaków drogowych oraz hydranty. Na podstawie załączonej kserokopii dziennika robót można wskazać, że [...] listopada 1994 r. dokonano odbioru końcowego robót związanych z wykonaniem tymczasowego odwodnienia, kanału z rur betonowych o średnicy 0,3, 3 studni rewizyjnych oraz jednej studni odwadniającej. Zatem - biorąc pod uwagę trwałość sieci sanitarnych oraz przewodów telekomunikacyjnych i elektroenergetycznych - podane daty remontów wskazujące istnienie ww. instalacji, potwierdza fakt ich istnienia także na datę 31 grudnia 1998 r. Organ zauważył także, iż stosownie do art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446), do zadań własnych gminy należą m.in. sprawy wodociągów i zaopatrywanie w wodę, kanalizacji, zaopatrzenia w energię elektryczną cieplną oraz gaz. W związku z tym wszelkie czynności związane z konserwacją, bieżącą naprawą sieci i urządzeń zlokalizowanych na pasie ul. [...], musiały być zlecane przez Gminę Miasto [...] lub z nią konsultowane.

Wojewoda podkreślił, że przedmiotowa część nieruchomości znajduje się w samym pasie jezdni ul. [...]. Na arkuszu map, stanowiących integralną część kopii metryki ul. [...] przedstawiona jest szerokość i przebieg drogi, ze wskazaniem lokalizacji asfaltowej jezdni, chodnika z płyt betonowych, słupów drewnianych, hydrantów, znaków oraz lamp ulicznych.

Dodał, iż na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy, wskazana ulica stała się z dniem 1 stycznia 1999 r. drogą gminną.

Zatem z powyższych przyczyn, zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy, przedmiotowa część nieruchomości z mocy prawa stała się z dniem 1 stycznia 1999 r. własnością Miasta [...].

Dodatkowo Wojewoda wskazał, że za przejętą część nieruchomości odszkodowanie przysługuje właścicielowi z 31 grudnia 1998 r. Natomiast powyższe odszkodowanie, zgodnie z art. 73 ust. 2 pkt 1 ustawy, wypłacać będzie Miasto [...]. Przy czym ustalenie i wypłata odszkodowania nastąpi w odrębnym postępowaniu, na wniosek właściciela z 31 grudnia 1998 r., który winien być, zgodnie z art. 73 ust. 4 ustawy, złożony do Prezydenta Miasta [...] do dnia 31 grudnia 2005 r.

Kwestionując powyższą decyzję odwołanie wniosła Spółka [...] sp. z.o.o. w [...] - zarzucając naruszenie art. 73 ust. 1 ustawy polegające na błędnej wykładni i uznaniu, iż nieruchomość będąca przedmiotem postępowania

z dniem 1 stycznia 1999 r. stała się z mocy prawa własnością Miasta [...] jako grunt zajęty pod drogę publiczną.

Po rozpatrzeniu odwołania Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z dnia [...] maja 2018 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Wyjaśnił, że zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r. Nr 133, poz. 872 ze zm.), dalej jako ustawa, nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem.

Nabycie własności nieruchomości z mocy prawa na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy nastąpiło zatem, jeżeli w dniu 31 grudnia 1998 r. spełnione zostały łącznie następujące przesłanki:

- nieruchomość nie była własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego,

- nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną,

- nieruchomość pozostawała we władaniu Skarbu Państwa, bądź jednostek samorządu terytorialnego.

Przy czym przepis art. 73 ust. 1 ustawy ma charakter wywłaszczeniowy i dotyczy sytuacji, gdy w dniu 31 grudnia 1998 r. prawo własności było uregulowane na rzecz innych podmiotów prawnych niż Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, przy istnieniu publicznego władania nad nieruchomością. Stosując ten przepis organ bada wyłącznie spełnienie przesłanek w nim wymienionych na dzień 31 grudnia 1998 r.

W dalszej części uzasadnienia Minister podniósł, iż działka nr [...] (powstała

z podziału działki nr [...]) stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 r. własność [...] sp. z o.o. (obecnie [...]

sp. z o.o.). Również obecnie Spółka [...] sp. z o.o. jest właścicielem przedmiotowej nieruchomości - co potwierdza decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...] z dnia [...] lutego 2011 r. oraz księga wieczysta nr [...].

Zatem działka nr [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. nie stanowiła własności Skarbu Państwa ani jednostki samorządu terytorialnego.

Następnie Minister wyjaśnił, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, również w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 1998 r., drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie tej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami

i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Zatem z przepisu tego wyraźnie wynika, iż nie każda droga spełniająca funkcję ciągu komunikacyjnego może być uznana za drogę publiczną. Aby droga zyskała taki status musi być zaliczona w trybie przewidzianym ustawą o drogach publicznych do jednej z kategorii dróg wymienionych w art. 2 ust. 1 pkt 1-4 tej ustawy.

Wskazał, że podstawą prawną zaliczenia ul. [...] do kategorii dróg publicznych jest uchwała nr XV/116/86 Wojewódzkiej Rady Narodowej

w Poznaniu z dnia 10 października 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg na terenie województwa poznańskiego do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich

(Dz. U. Woj. Poznańskiego z 1986 r. Nr 13, poz. 178).

Natomiast na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy przedmiotowa droga od dnia

1 stycznia 1999 r. stała się drogą gminną.

Minister zaznaczył, iż kolejną z przesłanek zastosowania art. 73 ust. 1 ustawy - jest zajętość danej nieruchomości pod drogę publiczną i wyjaśnił, że przestrzenny zasięg działania art. 73 ust. 1 ustawy w odniesieniu do zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną determinowany jest możliwością zakwalifikowania danego stanu faktycznego z dnia 31 grudnia 1998 r. do definicji pasa drogowego (art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. 2017 r., poz. 2222) w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 1998 r.), jako urządzenia technicznego, stanowiącego zorganizowaną całość funkcjonalną, podporządkowaną utrzymaniu

i eksploatacji ciągów ruchu pojazdów i pieszych. Przy czym o przestrzennych granicach zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną rozstrzyga stan jej urządzenia w dniu

31 grudnia 1998 r., bądź sposób korzystania z niej. W przypadku dróg publicznych od dawna istniejących, granice zajęcia pod drogę odpowiadają granicom jej urządzenia

w ramach normatywnie zdefiniowanego pasa drogowego, a więc jezdnie wraz

z poboczami, zatokami, ciągami dla pieszych, rowami odwadniającymi i pasem izolacyjnym.

Organ odwoławczy wskazał, iż działka nr [...] była w dniu 31 grudnia 1998 r. zajęta pod drogę publiczną. Stan ten potwierdza mapa z projektem podziału nieruchomości przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod nr [...] oraz zdjęcia lotnicze z naniesionymi granicami nieruchomości wykonane w dniach [...] maja 1997 r. oraz [...] maja 1999 r.

Podkreślił, że mapa do celów dowodowych sporządzona przez uprawnionego geodetę w oparciu o dokumentację geodezyjną przyjętą do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego stanowi dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 k.p.a. - a zatem stanowi dowód tego, co zostało w niej stwierdzone przez uprawnionego geodetę. Przy czym powyższą dokumentację geodeta uprawniony obowiązany jest sporządzić z należytą starannością, zgodnie z zasadami współczesnej wiedzy technicznej i obowiązującymi przepisami prawa, co wynika bezpośrednio z art. 42 ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r., Nr 193, poz. 1287 ze zm.), pod rygorem odpowiedzialności wskazanej w art. 46 tej ustawy.

Kolejną z przesłanek zastosowania art. 73 ustawy jest przesłanka władztwa publicznoprawnego. Władanie nieruchomością to dokonywanie określonego rodzaju czynności faktycznych z zakresu prawa publicznego, względem nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego, poprzez swoje jednostki organizacyjne (stationes fisci).

Zgodnie z orzecznictwem sądowym dla udowodnienia władania należy wykazać wykonywanie prac związanych m. in. z utrzymaniem drogi, jej konserwacją, modernizacją, odśnieżaniem.

Do spełnienia tej przesłanki nie jest konieczne udowodnienie przez podmiot publicznoprawny posiadania nieruchomości (w rozumieniu przepisów k.c.), a jedynie wykazanie faktycznego władania nią, nawet wbrew woli jej właściciela. Przy czym, zgodnie z orzecznictwem sądowym, dla wykazania władztwa nie jest konieczne wymienienie w dokumentach mających je potwierdzać numerów ewidencyjnych poszczególnych działek wchodzących w skład danej ulicy.

Zdaniem organu odwoławczego, władztwo publicznoprawne potwierdza, znajdująca się w aktach sprawy metryka ul. [...], z której wynika, że ulica była oświetlona, a także wyposażona w kanalizację, wodociągi, przewody telekomunikacyjne oraz elektroenergetyczne.

Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 1990 r. nr 16, poz. 95) kwestie dotyczące wodociągów, kanalizacji czy dostarczania energii elektrycznej należą do zadań własnych gminy. Wykonując te zadania, o czym świadczą urządzenia do tego przeznaczone, gmina musiała wykonywać co najmniej władztwo faktyczne na nieruchomością (por. wyrok WSA

w Warszawie dnia 22 marca 2010 r., I SA/Wa 2059/09). Ponadto, metryka drogi jest dokumentem potwierdzającym władanie publicznoprawne nad nieruchomością zajętą pod drogę publiczną (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 sierpnia 2014 r., I SA/Wa 2902/13).

Minister zauważył, iż w aktach sprawy znajduje się również załącznik do informatora zimowego utrzymania dróg 1998-1999, w którym wymieniona jest m.in. ul. [...].

W konkluzji organ odwoławczy stwierdził, że w stosunku do działki nr [...] zostały spełnione łącznie wszystkie przesłanki wynikające z art. 73 ust. 1 ustawy -

a więc należało utrzymać w mocy decyzję organu I instancji.

Nie zgadzając się z powyższą decyzją Ministra Inwestycji i Rozwoju skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła spółka [...] sp. z o.o. w [...], zarzucając zaskarżonej decyzji:

1) naruszenie przepisów postępowania - art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. polegające na jego błędnym zastosowaniu i w konsekwencji nieuzasadnionym uznaniu,

że udowodnione zostały przesłanki zastosowania przepisu art. 73 ust. 1 ustawy, podczas gdy prawidłowa ocena materiału dowodowego zgromadzonego w toku postępowania nie pozwala na uznanie, że zrealizowane zostały przesłanki zastosowania przepisu art. 73 ust. 1 ustawy, a w konsekwencji:

2) naruszenie prawa materialnego - art. 73 ust. 1 ustawy polegające na jego błędnej wykładni i w konsekwencji uznaniu, że nieruchomość będąca przedmiotem niniejszego postępowania z dniem 1 stycznia 1999 r. stała się z mocy prawa własnością Miasta [...] jako grunt zajęty pod drogę publiczną.

W obszernym uzasadnieniu strona skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie zarzutów skargi.

Skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, na podstawie art. 145 a § 1 p.p.s.a. o zobowiązanie organu do rozpoznania sprawy zgodnie z wnioskiem strony oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa sprawowanego przez adwokata.

W odpowiedzi na skargę Minister Inwestycji i Rozwoju wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018r., poz. 2107) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.,) dalej jako: p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów Sąd uznał, iż skarga jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca naruszają przepisy prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.

Sąd stwierdził, że zaskarżone decyzje zostały wydane z istotnym naruszeniem przepisów procesowych, tj.:

- art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. - poprzez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych, istotnych w kontekście zastosowanego w sprawie art. 73 ust. 1 ustawy oraz

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - poprzez co najmniej przedwczesne utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była decyzja Ministra Inwestycji

i Rozwoju z dnia [...] maja 2018 r. utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [....] sierpnia 2017 r. stwierdzającą nabycie z mocy prawa

z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Miasto [...] prawa własności nieruchomości położonej w [...] w obrębie [...], oznaczonej jako działka nr [...]

o powierzchni [...] ha.

Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) dalej jako ustawa.

Przepis ten stanowi, że nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem.

Powołany powyżej przepis określa przesłanki, których tylko łączne wystąpienie powoduje przejście gruntu na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. Przesłankami tymi są: władanie w dniu 31 grudnia 1998 r. gruntem przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego; zajęcie gruntu pod drogę publiczną i brak tytułu własności Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego do zajętego gruntu.

Ponadto wyjaśnić należy, że przestrzenne granice zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną, do których odnosi się art. 73 ust. 1 ustawy determinuje stan faktyczny istniejący na gruncie - a więc sposób jego zagospodarowania, pozwalający na zakwalifikowanie go do definicji pasa drogowego, w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. - o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dacie wejścia w życie ustawy z dnia 13 października 1998 r. Pasem drogi jest zaś - zgodnie z tym przepisem - wydzielony pas terenu, przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów oraz do ruchu pieszych, wraz z leżącymi w jego ciągu obiektami inżynierskimi, placami, zatokami postojowymi oraz znajdującymi się w wydzielonym pasie terenu chodnikami, ścieżkami rowerowymi, drogami zbiorczymi, drzewami i krzewami oraz urządzeniami technicznymi związanymi

z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd uznał, iż organ nie wykazał wystąpienia wszystkich przesłanek wymienionych w art. 73 ust. 1 ustawy - w odniesieniu do nieruchomości objętej zaskarżoną decyzją.

Poza sporem pozostaje, że przedmiotowa nieruchomość w dniu 31 grudnia

1998 r. stanowiła własność [...] sp. z o.o. (obecnie [...] sp. z o.o.) - co znajduje potwierdzenie w decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...] oraz księdze wieczystej KW nr [...]. Zatem prawo własności do niej przysługiwało osobie prawnej, a nie Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego,

a więc spełniona została pierwsza z przesłanek określonych w art. 73 ust. 1 ustawy.

Bezsporne w sprawie jest również to, iż na podstawie art. 103 ust. 2. ustawy ul. [...] w [...] z dniem 1 stycznia 1999 r. stała się drogą gminną na mocy uchwały nr XV/116/86 Wojewódzkiej Rady Narodowej w Poznaniu z dnia 10 października 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg na terenie województwa poznańskiego do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich (Dz. U. Woj. Poznańskiego z 1986 r., Nr 13, poz. 178).

Natomiast kwestią sporną jest, czy przedmiotowa działka nr [...] była w dniu

31 grudnia 1998 r. zajęta pod drogę publiczną i czy Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego nią władały.

Przy czym wskazać należy, że z uwagi na to, iż wskazany przepis art. 73 ust. 1 ustawy ma charakter wywłaszczeniowy, organy orzekające w sprawie zobowiązane były w sposób niezwykle precyzyjny wykazać spełnienie przesłanek w nim określonych.

Badając kwestię zajęcia przedmiotowej nieruchomości pod drogę publiczną,

w pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że fakt, iż ul. [...] z dniem 1 stycznia 1999 r. stała się drogą gminną, nie jest wystarczający do stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności przedmiotowej działki.

Jako dowód zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną Minister wskazał:

- mapę z projektem podziału nieruchomości przyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod nr [...];

- zdjęcia lotnicze z naniesionymi granicami nieruchomości wykonane w dniach [...] maja 1997 r. i [...] maja 1999 r.

W ocenie składu orzekającego, z powołanych dokumentów nie wynika w sposób nie budzący wątpliwości, fakt zajęcia w dniu 31 grudnia 1998 r. przedmiotowej nieruchomości pod drogę publiczną.

Podkreślenia wymaga, że w aktach sprawy brak jest mapy z zaznaczonymi granicami działek obrazującej stan zajęcia nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r., sporządzonej przez uprawnionego geodetę i opracowanej w trybie art. 73 ust. 1 ustawy. Co prawda w aktach sprawy znajdują się różne mapy (mapa z projektem podziału nieruchomości - aktualna na dzień [...] grudnia 2015 r. - przyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod nr [...], mapa zasadnicza - projekt podziału nieruchomości, aktualna na dzień [...] października 2012 r.,

dwa wypisy i wyrysy z operatu ewidencji gruntów i budynków z dnia [....] listopada 2012 r.

i z dnia [...] maja 2016 r. oraz szkic przyjęcia istniejących granic – załącznik do protokołu z dnia [...] września 2012 r.) - jednak żadna z tych map nie obrazuje granic drogi publicznej na dzień 31 grudnia 1998 r ani zajęcia działki nr [...] na pas drogowy.

Brak mapy obrazującej stan zajęcia nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r., sporządzonej przez uprawnionego geodetę, oznacza nienależyte udokumentowanie jednej z ustawowo określonych przesłanek zastosowania art. 73 ust. 1 ustawy, tj. faktycznego, rzeczywistego stanu zajęcia przedmiotowej nieruchomości pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r.

Wskazać również należy, że mapa z projektem podziału nieruchomości przyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod nr [...] – aktualna na dzień [...] grudnia 2015 r. – nie może stanowić bezpośredniego dowodu dla okoliczności zajęcia przedmiotowej nieruchomości pod drogę w dniu 31 grudnia 1998 r. W tej sytuacji ww. zdjęcia lotnicze nie mogą stanowić jedynego dowodu zajętości nieruchomości pod drogę, mogą one co najwyższej stanowić dowód pośredni, pomocniczy.

W orzecznictwie wyraźnie akcentuje się, iż zajęcie nieruchomości pod drogę oraz jej urządzenie na tej właśnie nieruchomości w dacie 31 grudnia 1998 r. musi być

w sposób niebudzący wątpliwości udowodnione. Okoliczność ta nie może być udokumentowana pośrednio – w szczególności nie można okoliczności zajęcia nieruchomości pod drogę oraz jej urządzenia na tej nieruchomości wykazywać na podstawie materiału dowodowego dotyczącego stanu jaki istniał przed lub po miarodajnej dla rozstrzygnięcia sprawy dacie 31 grudnia 1998 r. (por. wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2013 , sygn. akt I OSK 532/12, dostępne na: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Ponadto wskazać należy, że na podstawie znajdujących się w aktach sprawy dokumentów nie można ustalić, jakie były granice ul. [...] na dzień 31 grudnia 1998 r., jaki był dokładnie jej przebieg na tę datę. Nie można również ustalić, czy w tym dniu szerokość ul. [...] pokrywała się w całości z granicami działki nr [...], czy też tylko w części. Brak jest bowiem mapy obrazującej granice ulicy [...] z naniesionymi na niej granicami działki nr [...] na dzień 31 grudnia 1998 r.

Ponadto, ze zdjęć lotniczych z naniesionymi granicami nieruchomości wykonanych w dniach [...] maja 1997 r. i [...] maja 1999 r. wynika, że na środku działki nr [...] (przy granicy z działką nr [...]) rosną drzewa - co raczej trudno byłoby pogodzić z ruchem ulicznym.

Brak ustalenia ww. okoliczności uniemożliwia, w ocenie Sądu, dokonanie prawidłowej oceny co do zajęcia przedmiotowej nieruchomości pod drogę publiczną.

Za przedwczesne uznać również należy stanowisko organów, iż w niniejszej sprawie wystąpiła ostatnia z przesłanek wymieniona w art. 73 ust. 1 ustawy dotycząca władania gruntem przez Miasto [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. W tym zakresie organy orzekające w sprawie powinny zgromadzić materiał dowodowy obrazujący faktyczne działania podejmowane na tym gruncie, które potwierdzałyby występowanie powyższej przesłanki.

Tymczasem w rozpoznawanej sprawie organy oparły swoje stanowisko przede wszystkim na metryce ul. [...], z której wynika, że ulica była oświetlona, a także wyposażona w kanalizację, wodociągi, przewody telekomunikacyjne

i elektroenergetyczne, jak również na tym, że w aktach sprawy znajduje się załącznik do informatora zimowego utrzymania dróg 1998-1999, w którym wymieniona jest m.in.

ul. [...].

Zdaniem Ministra, skoro art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r.

o samorządzie gminnym (Dz.U. z 1990 r. nr 16, poz. 95) stanowi, iż kwestie dotyczące wodociągów, kanalizacji czy dostarczania energii elektrycznej należą do zadań własnych gminy, to wykonując te zadania, o czym świadczą urządzenia do tego przeznaczone, gmina musiała wykonywać co najmniej władztwo faktyczne na nieruchomością. Ponadto, metryka drogi jest dokumentem potwierdzającym władanie publicznoprawne nad nieruchomością zajętą pod drogę publiczną. Organ w tym zakresie przywołał stosowne wyroki WSA w Warszawie.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie podziela takiego stanowiska organów, bowiem sam fakt, że ulica była oświetlona, czy była wyposażona w kanalizację, wodociągi, przewody telekomunikacyjne i elektroenergetyczne nie świadczy o władaniu nieruchomością w rozumieniu art. 73 ust. 1 ustawy.

Pojęcie władania oznacza wykonywanie faktycznych czynności związanych z zarządzaniem drogą publiczną. Pojęcie to należy więc rozumieć jako wykonywanie zarządu drogą w sposób określony ustawą z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60 ze zm.), a to oznacza, iż w pojęciu tym mieszczą się takie czynności faktyczne jak odśnieżanie, remont, modernizacja, umieszczanie znaków drogowych. Do zarządcy drogi, zgodnie z ww. ustawą o drogach publicznych, należała bowiem w szczególności: budowa, modernizacja, utrzymanie i ochrona drogi. Stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 10 ustawy o drogach publicznych, utrzymanie drogi oznaczało wykonywanie robót remontowych przywracających jej pierwotny stan oraz robót konserwacyjnych, porządkowych i innych zmierzających do zwiększenia bezpieczeństwa i wygody ruchu, w tym także odśnieżanie i zwalczanie śliskości zimowej. Zatem gmina, która wnioskuje o stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości zajętych pod drogi publiczne powinna wykazać, że przedmiotowym gruntem faktycznie władała, a to poprzez wykonywanie takich prac, które związane są m. in. z utrzymaniem drogi, jej konserwacją, modernizacją, odśnieżaniem. Wyraźnie zaakcentował to także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 2637/12, zauważając, iż przez władanie należy rozumieć wykonywanie czynności związanych z szeroko rozumianym zarządzaniem drogą publiczną. W konsekwencji w pojęciu tym nie będą mieściły się takie czynności faktyczne, które nie odnoszą się do drogi publicznej, a wynikają na przykład z zakresu powierzonych gminie zadań własnych np. naprawa, konserwacja czy modernizacja sieci i urządzeń elektrycznych.

Z tych też przyczyn Sąd nie podzielił oceny organów w kontekście przesłanki władania nieruchomością.

Ponadto wskazać należy, że w aktach sprawy brak jest innych dowodów, wykazujących władztwo publiczne nad przedmiotową nieruchomością, takich jak: umowy obejmujące okres 31 grudnia 1998 r., dotyczące urządzenia, utrzymania lub modernizacji drogi, dokumenty finansowe związane z wykonaniem ww. prac zlecanych przez zarządcę drogi (np. rachunki i faktury), umowy ubezpieczenia dróg publicznych zawarte przed dniem 31 grudnia 1998 r. i obejmujące tę datę, dokumentacja powykonawcza, w tym protokoły zdawczo-odbiorcze inwestycji wskazujące na prowadzenie robót w okresie obejmującym 31 grudnia 1998 r.

W konsekwencji Sąd uznał, iż organy orzekające w sprawie przedwcześnie przyjęły, że zaistniały wszystkie przesłanki uregulowane w art. 73 ust. 1 ustawy - gdyż okoliczności dotyczące zajęcia przedmiotowej nieruchomości pod drogę publiczną oraz fakt władania nią przez Miasto [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. wymagają dokładnego i jednoznacznego wyjaśnienia.

Podjęta przez organ I instancji decyzja stwierdzająca nabycie z mocy prawa własności przedmiotowej działki oraz utrzymująca ją w mocy decyzja organu II instancji są przedwczesne i wydane zostały z naruszeniem ww. art. 73 ustawy oraz przepisów k.p.a., w tym art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. - bowiem organy nie zebrały i nie rozpatrzyły

w sposób wyczerpujący materiału dowodowego.

Rozpatrując ponownie sprawę organ wojewódzki weźmie pod uwagę przedstawione stanowisko Sądu, poszerzy ustalenia dotyczące stanu faktycznego

i zgromadzi niezbędny materiał dowodowy przy pomocy wszelkich dostępnych

i pomocnych środków dowodowych, stosując art. 75 § 1 k.p.a. W szczególności mogą to być dokumenty geodezyjne sporządzone przez uprawnionego geodetę z zaznaczonymi granicami działki obrazującymi stan zajęcia nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r. (tzw. mapa synchronizacyjna) oraz dodatkowe dokumenty wykazujące władztwo publiczne nad przedmiotową nieruchomością na dzień 31 grudnia 1998 r. Ponadto organ ustali, jakie były granice ul. [...] i jaki był jej przebieg na datę zaliczenia ulicy jako drogi gminnej.

Dopiero po prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu dowodowym, które wyjaśni w sposób nie budzący wątpliwości wszystkie okoliczności sprawy, organ wyda decyzję, a swoje rozstrzygnięcie wyczerpująco umotywuje w jej uzasadnieniu, zgodnie

z art. 107 § 3 k.p.a.

Mając powyższe okoliczności na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r.

w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.) (200 zł tytułem wpisu od skargi, 480 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, 17 zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa).