Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1503/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-02-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28, art. 61a par. 1, art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 3 pkt 30, art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Sędziowie sędzia NSA Zdzisław Kostka sędzia del. WSA Bogusław Cieśla Protokolant asystent sędziego Aleksandra Tokarczyk po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 listopada 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 342/17 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2016 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na rzecz Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 listopada 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 342/17, uwzględnił skargę [...] Sp.

z o.o. z siedzibą w [...] (dalej określanej jako Spółka) i uchylił postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2016 r.,

nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności.

Wyrok wydano w następujących okolicznościach stanu faktycznego

i prawnego sprawy:

Starosta [...] decyzją z dnia [...] października 2014 r., nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił Spółce pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowej nr [...], będącej częścią [...] zlokalizowanej na działce nr [...], w obrębie ewidencyjnym [...], w gminie [...].

G. W. (dalej powoływany jako Wnioskodawca) pismem

z dnia 26 czerwca 2015 r. wniósł o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji.

Wojewoda Zachodniopomorski decyzją z dnia [...] września 2015 r., nr [...] umorzył postępowanie z tego wniosku, uznając, że Wnioskodawcy nie przysługuje status strony.

Wnioskodawca nie zaskarżył tej decyzji, lecz pismem z dnia 3 czerwca 2016 r. złożył ponowny wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...], tym razem jednak Wojewoda Zachodniopomorski postanowieniem z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...], na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23, ze zm., obecnie Dz.U. z 2020 r. poz. 256, zwanej dalej K.p.a.), odmówił wszczęcia postępowania w tej sprawie, ponownie negując jego przymiot strony.

Wnioskodawca, kwestionując powyższy pogląd, złożył zażalenie na to postanowienie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który uchylił je przywołanym postanowieniem z dnia [...] grudnia 2016 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Organ odwoławczy nawiązał do regulacji wprowadzonej ustawą z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz.U. z 2016 r. poz. 961, ze zm., obecnie Dz.U. z 2019 r. poz. 654, ze zm., dalej zwanej ustawą z 2016 r.) i stwierdził, że nieruchomości należące do Wnioskodawcy znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r. poz. 290, ze zm., obecnie Dz.U. z 2019 r. poz. 1186, ze zm.), toteż posiada on interes prawny uprawniający go do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji

z dnia [...] października 2014 r.

Spółka wniosła skargę na to postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, podważając wyrażone w nim stanowisko. Podkreśliła, że Wnioskodawca nie był stroną postępowania zakończonego wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, gdyż jego nieruchomości znajdują się poza obszarem oddziaływania zrealizowanej już inwestycji, a ponadto podniosła, ze Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] w dniu [...] sierpnia 2015 r. wydał decyzję o pozwoleniu na użytkowanie elektrowni wiatrowej nr [...].

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wnosił o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 17 listopada 2017 r. stwierdził, że decyzja udzielająca Spółce pozwolenia na budowę wydana została przed wejściem w życie przepisów ustawy z 2016 r. W efekcie zakwestionował pogląd organu, że obszar oddziaływania elektrowni wiatrowej,

o którym mowa w art. 3 pkt 20 ustawy-Prawo budowlane, winien być ustalany

z uwzględnieniem jej art. 4 ust. 1. Jego zdaniem określenie stron postępowania nadzorczego powinno nastąpić na podstawie przepisów prawa materialnego obowiązujących w dacie wydania kwestionowanej decyzji, wobec czego przyznanie Wnioskodawcy legitymacji z uwagi na zmianę stanu prawnego nie znajduje uzasadnienia i stanowi zaprzeczenie gwarancji stron w ramach dokonywanego obrotu prawnego oraz zasady niedziałania prawa wstecz.

Sąd podkreślił, że organ pominął art. 13 ust. 2 ustawy z 2016 r., który do spraw o pozwolenie na budowę wszczętych i niezakończonych do dnia jej wejścia

w życie nakazuje stosowanie przepisów dotychczasowych. Zwrócił też uwagę, że organ pierwszej instancji odmówił wszczęcia postępowania w sytuacji, gdy wcześniej, ostateczną decyzją z dnia [...] września 2015 r., umorzono postępowanie administracyjne w tym samym przedmiocie, i to również z tego względu, iż Wnioskodawcy nie przysługiwał status strony w tym postępowaniu.

Z tych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżone postanowienie zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718, ze zm., obecnie Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm., dalej powoływanej jako P.p.s.a.).

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniósł skargę kasacyjną od wyroku z dnia 17 listopada 2017 r., zaskarżając go w całości. Skarga kasacyjna zawiera dwa zarzuty procesowe i jeden materialnoprawny.

Najpierw pełnomocnik zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

w związku z art. 7, art. 28, art. 61a, art. 138 § 2, art. 144 i art. 157 § 2 K.p.a. oraz art. 28 ust. 2 ustawy-Prawo budowlane przez uznanie, że określenie stron postępowania nadzorczego powinno nastąpić z uwzględnieniem przepisów prawa materialnego obowiązujących w dacie wydawania kwestionowanej decyzji. Powołał się na orzecznictwo, w myśl którego ten stan prawny jest adekwatny wyłącznie do oceny legalności decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym, natomiast kwestię określenia stron postępowania nieważnościowego należy badać na podstawie stanu faktycznego i prawnego z daty złożenia wniosku i orzekania przez organ nadzorczy. W konsekwencji zaskarżonym wyrokiem błędnie przyjęto, że Wnioskodawca nie miał statusu strony w postępowaniu nadzorczym, i uchylono prawidłowe postanowienie

z dnia [...] grudnia 2016 r.

Kolejny zarzut procesowy pełnomocnik odniósł do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 15, art. 16 § 1, art. 61a, art. 77 § 1, art. 80, art. 138

§ 2, art. 144 i art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. W tym zakresie nie zgodził się z poglądem, że wcześniejsze wydanie decyzji (w skardze kasacyjnej mowa o postanowieniu)

o umorzeniu postępowania z uwagi na brak wykazania przez Wnioskodawcę jego interesu prawnego oznacza konieczność wydania postanowienia o odmowie wszczęcia kolejnego postępowania w tej sprawie bez wskazania, że nie uległy zmianie okoliczności faktyczne i prawne. Pełnomocnik zaakcentował zarazem, że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do uchylenia prawidłowego postanowienia z dnia [...] grudnia 2016 r. w wyniku błędnego przyjęcia, że bez ustalenia tożsamości stanu prawnego i faktycznego możliwe jest uznanie, iż wcześniejsza decyzja o umorzeniu postępowania ze względu na brak wykazania interesu prawnego wnioskodawcy pozwala na odmowę wszczęcia kolejnego postępowania.

Z kolei w ramach zarzutu materialnoprawnego pełnomocnik podniósł błędną wykładnię art. 13 ust. 2 i 3 ustawy z 2016 r. w związku z jej art. 4 ust. 1 i art. 5 ust. 1, a także z art. 28 i art. 166 § 1 pkt 1-7 K.p.a. oraz art. 3 pkt 20 i art. 28 ust. 2 ustawy-Prawo budowlane, polegającą na przyjęciu, że przepisy intertemporalne zawarte

w ustawie z 2016 r. uniemożliwiają wzięcie pod uwagę ograniczeń wynikających z jej art. 4 ust. 1 i art. 5 ust. 1 przy ustalaniu interesu prawnego podmiotu wnoszącego

o wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę elektrowni wiatrowej.

Mając na uwadze powyższe pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a także zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor przypomniał stanowisko Sądu pierwszej instancji wyrażone w zaskarżonym wyroku, a następnie powołał orzecznictwo sądów administracyjnych, w myśl którego w postępowaniu nieważnościowym kwestię interesu prawnego organ winien badać na podstawie stanu faktycznego i prawnego z daty złożenia wniosku i orzekania przez organ nadzoru. W tym kontekście zanegował zapatrywanie, że skoro ustawa z 2016 r. nie obowiązywała w dacie wydania kwestionowanego pozwolenia na budowę, to nie można ustalić kręgu stron postępowania nieważnościowego z uwzględnieniem jej przepisów. Zauważył, iż wszczęcie takiego postępowania na wniosek stron, które nie uczestniczyły w postępowaniu zwykłym, nie jest równoznaczne ze stwierdzeniem nieważności pozwolenia na budowę i nie oznacza naruszenia praw Spółki, korzystającej zresztą aktywnie z przysługujących jej – jako stronie – uprawnień procesowych.

Następnie pełnomocnik wskazał, że wcześniejsze postępowanie w tym przedmiocie, wszczęte na wniosek Wnioskodawcy, zostało umorzone wobec braku jego interesu prawnego. Jego zdaniem nie oznacza to konieczności odmowy wszczęcia kolejnego postępowania nieważnościowego, skoro poprzednie rozstrzygnięcie zapadło w stanie faktycznym i prawnym aktualnym na dzień jego wydania. Tym samym organ winien był ustalić, czy pomiędzy wydaniem decyzji

o umorzeniu postępowania a dniem złożenia kolejnego wniosku i orzekania przez organ pierwszej instancji nie doszło do zmiany tego stanu.

W kolejnym fragmencie uzasadnienia skargi kasacyjnej jej autor stwierdził, że okresy przejściowe przewidziane w ustawie z 2016 r. nie mogą mieć wpływu na ocenę legitymacji procesowej Wnioskodawcy. Przepisy tej ustawy, w tym dotyczące przestrzennego zakresu oddziaływania elektrowni wiatrowych, zostały urzędowo opublikowane i obowiązują. Nie zmienia tego okoliczność, że w pewnej części ich wejście w życie zostało odroczone. Ponadto postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, nawet jeżeli odnosi się do pozwolenia na budowę, nie jest postępowaniem w przedmiocie pozwolenia na budowę, o jakim stanowi art. 13 ust. 2 i 3 ustawy z 2016 r.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółka, reprezentowana przez adwokata, wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania,

w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Pełnomocnik podkreślił, że orzeczenia powołane w skardze kasacyjnej dotyczą odmiennych sytuacji faktycznych oraz że Wnioskodawca nie był stroną postępowania zakończonego decyzja o pozwoleniu na budowę i że z tego powodu umorzono postępowanie z jego wcześniejszego wniosku o stwierdzenie nieważności dotychczasowej decyzji. Decyzja ta jest zaś ostateczna i na jej podstawie Spółka nabyła określone prawa, wydana została decyzja o pozwoleniu na użytkowanie obiektu, działała zatem w zaufaniu do prawa obowiązującego w chwili jej wydania.

Pełnomocnik Spółki podniósł niejednolitość orzecznictwa odnośnie do tego, jakie przepisy należy stosować do wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej, stwierdzając, że koncepcja prezentowana w skardze kasacyjnej skutkuje wybiórczym stosowaniem przepisów ustawy z 2016 r., m.in. pominięciem zawartych w niej przepisów przejściowych. Jego zdaniem określenie stron postępowania nadzorczego powinno nastąpić z uwzględnieniem przepisów prawa materialnego obowiązujących w dacie wydania kwestionowanej decyzji.

Skargę kasacyjną od wyroku z dnia 17 listopada 2017 r. wniósł również Wnioskodawca, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając to orzeczenie w całości. W skardze tej domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania i przyznania kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.

Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 13 marca 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 342/17 odrzucił skargę kasacyjną Wnioskodawcy, orzeczenie to jest prawomocne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego okazała się zasadna.

Wszystkie jej zarzuty, odniesione do licznych przepisów, które nierzadko się pokrywają i dotyczą w istocie jednej zasadniczej kwestii spornej, choć każdy

z zarzutów porusza nieco inny jej aspekt. Zamyka się ona w pytaniu o to, według jakiego stanu prawnego należy wyznaczyć krąg stron postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę elektrowni wiatrowej. Sąd pierwszej instancji podzielił wyrażony w skardze pogląd Spółki, że należy sięgnąć do przepisów obowiązujących w czasie, kiedy wydano tę decyzję. Odmienne stanowisko prezentują organ w skardze kasacyjnej (a wcześniej w zaskarżonym postanowieniu), a także Wnioskodawca, podkreślając, że miarodajny w rozpatrywanym zakresie jest stan prawny obowiązujący w chwili złożenia i rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności, obejmujący więc także przepisy ustawy z 2016 r., która weszła w życie już po tym, jak decyzja ta stała się ostateczna.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela to ostatnie zapatrywanie. Jest ono zresztą zgodne z utrwaloną już linią orzeczniczą, reprezentowaną m.in. przez wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 1923/18 (Lex nr 2706018). Rozwijając ten wątek najpierw zwrócić wypada uwagę na zasadniczą, choć niedostrzeżoną przez Sąd pierwszej instancji, różnicę pomiędzy rozstrzygnięciem wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji a ustaleniem stron postępowania w tym przedmiocie. Bezspornie wspomniane rozstrzygnięcie może być wydane z uwzględnieniem takich przepisów, które były lub powinny być zastosowane podczas wydawania decyzji ostatecznej. Stwierdzenie nieważności decyzji następuje wtedy, gdy narusza ona prawo w sposób kwalifikowany, określony w art. 156 § 1 K.p.a. Decyzja nie może zaś naruszać przepisów, które weszły w życie już po jej wydaniu.

Inaczej jest natomiast w przypadku ustalania stron postępowania nadzwyczajnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności. Jak trafnie zaznaczył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 2821/16 (Lex nr 2443026), nie zawsze musi zachodzić tożsamość pomiędzy stronami tego postępowania a stronami postępowania zwykłego, choć przedmiot decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności wyznacza krąg stron obu tych postępowań. Stroną postępowania nadzwyczajnego jest co do zasady nie tylko strona postępowania zwykłego, ale każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji.

W postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę interes prawny wyznacza art. 28 ust. 2 ustawy-Prawo budowlane, w myśl którego stronami tego postępowania są: inwestor (czyli w niniejszej sprawie Spółka) oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujący się w obszarze oddziaływania obiektu. Obszar ten zdefiniowano z kolei w art. 3 pkt 20 tej ustawy jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu,

w tym zabudowy, tego terenu. Do przepisów odrębnych, o których mowa

w przytoczonej definicji, zaliczyć wypada ustawę z 2016 r., a ściślej jej art. 4 ust. 1 wskazujący odległości, jakie powinny dzielić elektrownie wiatrowe i budynki mieszkalne lub o funkcji mieszkalnej. Jest tak przy tym również wtedy, gdy - tak jak w rozpatrywanej sprawie - projekt budowlany odnoszący się do samej elektrowni nie może podlegać ocenie z punktu widzenia tych przepisów, gdyż inwestor, np. ze względu na czas wystąpienia z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na jej budowę lub nawet realizacji inwestycji, nie musiał tych odległości przestrzegać. W powołanym art. 4 ust. 1 ustawy z 2016 r. ustanowiono wszak odległości nie tylko elektrowni wiatrowej od budynków mieszkalnych albo budynków o funkcji mieszanej, w skład której wchodzi funkcja mieszkaniowa (pkt 1), ale i tych budynków od elektrowni (pkt 2). Z chwilą wejścia tej ustawy w życie mogły zatem zaktualizować się wynikające z niej ograniczenia w zagospodarowaniu (zabudowie) nieruchomości sąsiednich (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2018 r., sygn. akt II OSK 106/18, Lex nr 2601750). W razie zrealizowania elektrowni wiatrowej, osoba chcąca wznieść budynek mieszkalny albo o funkcji mieszkalnej będzie musiała brać pod uwagę odległości uregulowane w art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z 2016 r., który tym samym może skutkować ograniczeniem możliwości zagospodarowania nieruchomości i powinien być brany pod uwagę przy ustalaniu kręgu stron (wyrok z dnia 11 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 1697/17, Lex nr 2497161). Dotyczy to również stron postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę elektrowni wiatrowej wydanej przed wejściem w życie ustawy z 2016 r. Należy zatem uwzględnić pierwszy zarzut kasacyjny, który został wywiedziony ze stanowiska zbieżnego z powyższym poglądem.

Oznacza to trafność także drugiego zarzutu, podnoszącego, że

w analizowanym zakresie bez znaczenia pozostaje fakt umorzenia postępowania

z wcześniejszego wniosku Wnioskodawcy o stwierdzenie nieważności kwestionowanej przezeń decyzji, i to mimo tego, że powodem umorzenia również była odmowa przyznania mu statusu strony tego postępowania. Decyzję o umorzeniu postępowania wydano przecież przed wejściem w życie art. 4 ustawy z 2016 r., który zmodyfikował reguły, jakie trzeba zastosować, by te strony wyznaczyć.

Wreszcie zasadny okazał się też zarzut materialnoprawny, odwołujący się m.in. do przepisów intertemporalnych zawartych w art. 13 ust. 2 i 3 ustawy z 2016 r.

i zwalczający zapatrywanie, jakoby wykładnia prezentowana przez organ odwoławczy prowadziła do wybiórczego stosowania ustawy z 2016 r. oraz naruszenia praw Spółki i pewności obrotu. To, że pozwolenia na budowę dotyczące elektrowni wiatrowych, wydane przed dniem wejścia w życie ustawy, zachowują moc, o ile w ciągu 5 lat od dnia wejścia w życie ustawy wydana zostanie decyzja

o pozwoleniu na użytkowanie (art. 13 ust. 2 ustawy z 2016 r.), co miało miejsce

w niniejszej sprawie, nie wyklucza wszczęcia postępowania administracyjnego,

w którym będzie przeprowadzona weryfikacja takiej decyzji w trybie nadzwyczajnym, w tym postępowania w przedmiocie stwierdzenia jej nieważności. Z kolei zasada, że postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, wszczęte i niezakończone do dnia wejścia w życie ustawy, prowadzi się na podstawie przepisów dotychczasowych (art. 13 ust. 3 ustawy z 2016 r.), nie ma żadnego wpływu na to, kto może być stroną takiego postępowania nadzwyczajnego. Podzielić wypada pogląd wypowiedziany

w powołanym już wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2018 r., sygn. akt II OSK 106/18, że pod występującym w analizowanym art. 13 ust. 3 pojęciem przepisów dotychczasowych rozumieć należy przepisy, które dotychczas, czyli do dnia wejścia w życie ustawy z 2016 r., normowały obecnie regulowaną nią materię, mającą zatem charakter stricte merytoryczny, jak np. kwestie lokalizacji elektrowni wiatrowych w sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej. Słusznie NSA podkreślił zarazem, że ustawa z 2016 r. nie obejmuje, przynajmniej bezpośrednio, problematyki stron postępowań odnoszących się do elektrowni wiatrowych. W efekcie rozpatrywane przepisy intertemporalne wprawdzie wykluczają stosowanie przepisów ustawy z 2016 r. podczas rozpoznawania sprawy o wydanie i zmianę pozwoleń na budowę elektrowni wiatrowych, w tym z wniosku o stwierdzenie ich nieważności, lecz bynajmniej nie uniemożliwiają wyprowadzenia z nich interesu prawnego jednostek żądających udzielenia pomocy prawnej, także poprzez złożenie tego rodzaju wniosku (tak powołany wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 1923/18). Ustawę z 2016 r. należy wziąć pod uwagę podczas oceny, czy jednostce przysługuje status strony, uprawniający do wyrażenia tego żądania, mimo że jej przepisów nie będzie można zastosować do rozstrzygnięcia wniosku, jeżeli uzna się, iż został on złożony skutecznie przez podmiot mający do tego prawo.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zaakceptował to, że w niniejszej sprawie takiej oceny zaniechano i przychylając się do koncepcji organu pierwszej instancji,

a limine odmówił Wnioskodawcy statusu strony ze względu na niemożność stosowania przepisów ustawy i fakt, iż nie brał on udziału w postępowaniu zwykłym, w którym wydano pozwolenie na budowę elektrowni wiatrowej. Tymczasem należało poczynić wnikliwe ustalenia faktyczne odnośnie do obszaru oddziaływania obiektu, który, jak dowiedziono wyżej, determinuje krąg stron postępowania nadzwyczajnego w tym przedmiocie. Wpływ na wyznaczenie tego obszaru mają zresztą nie tylko odległości określone w art. 4 ust. 1 ustawy, ale i uwarunkowania wynikające z innych przepisów, w tym z zakresu planowania przestrzennego, które mogą być podstawą dalszych ograniczeń w zagospodarowaniu terenu. Inwestor wskazywał zaś na regulację zawartą w art. 15 ust. 4 ustawy z 2016 r. Oznacza to, że także stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu było częściowo błędne, skoro organ odwoławczy nie dostrzegł potrzeby przeprowadzenia tych ustaleń i z góry uznał Wnioskodawcę za stronę postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę.

Niemniej konieczność wyjaśnienia tych wszystkich okoliczności bezsprzecznie wykluczała wydanie uchylonego przez ten organ postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. Postanowienie takie jest bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym, i może być podjęte tylko wtedy, gdy brak przymiotu strony po stronie wnioskodawcy jest oczywisty i jego stwierdzenie nie wymaga czynności wyjaśniających, które powinny być dokonane w postępowaniu administracyjnym, z zachowaniem odpowiedniego trybu i praw strony, nie zaś w toku działań pozaprocesowych, jakie tym standardom proceduralnym nie odpowiadają (por. wyrok z dnia 12 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 2122/18, Lex nr 2652605 oraz powołane tam orzecznictwo i literaturę).

Sąd pierwszej instancji uchylił zatem zaskarżone postanowienie organu odwoławczego, choć niewątpliwie powinien oddalić skargę, ponieważ uchylono nim postanowienie organu pierwszej instancji, którym błędnie, z przyczyn w nim podanych, odmówiono wszczęcia postępowania w przedmiocie wniosku Wnioskodawcy. W takim stanie rzeczy należało zastosować art. 188 P.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Dlatego na podstawie tego przepisu w związku z art. 151 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę.

W efekcie zaskarżone postanowienie zachowało swą moc, co oznacza, że organ pierwszej instancji powinien wszcząć postępowanie w przedmiocie złożonego przez Wnioskodawcę wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji w sprawie pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowej. Ze względu na wskazaną częściową nietrafność poglądu organu odwoławczego musi on jednak zastosować się do powyższego stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego i w ramach wszczętego postępowania nadzwyczajnego wyjaśnić, z uwzględnieniem m.in. art. 4 ust. 1 ustawy z 2016 r., czy nieruchomość Wnioskodawcy istotnie znajduje się w obszarze oddziaływania elektrowni wiatrowej, przez co nie może tej nieruchomości w pełni wykorzystywać w sposób odpowiadający jej przeznaczeniu określonemu prawem. W zależności od wyników tych ustaleń organ bądź umorzy postępowanie, jeżeli w ich świetle Wnioskodawca nie będzie mógł być uznany za stronę, bądź w przeciwnym razie rozpatrzy jego wniosek merytorycznie. W tym drugim przypadku będzie musiał rozważyć, czy ostateczna decyzja w sprawie pozwolenia na budowę jest dotknięta kwalifikowaną wadą prawną uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności, przy czym oceny tej należy dokonać z uwzględnieniem przepisów prawa, które obowiązywały w czasie, gdy tę decyzję wydano.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a. Koszty te sprowadzają się do wpisu od skargi kasacyjnej i wynagrodzenia pełnomocnika będącego radcą prawnym.