Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1033/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-02-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono decyzję w całości i umorzono postępowanie - art. 145 §3 ustawy PoPPSA
Powołane przepisy: article: art. 145a  par. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Anna Wesołowska (spr.) Sędziowie WSA Gabriela Nowak WSA Przemysław Żmich Protokolant referent stażysta Aneta Suchecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2020 r. sprawy ze skarg Miasta [...] i K. S. na decyzję Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji w sprawie odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. umarza postępowanie administracyjne; 3. zasądza od Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich na rzecz Miasta [...] kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 4. zasądza od Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich na rzecz K. S. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] marca 2018 roku Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich (Komisja) zmieniła swoją decyzję z dnia [...] września 2017 r., nr [...], uchylającą w całości decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2010 roku oraz odmawiającą ustanowienia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości przy ul. [...] w ten sposób, iż dodała punkt 3 decyzji o treści: nakazać Miastu [...] przejęcie zarządu nieruchomością, stanowiącą działkę ewidencyjną nr [...] w obrębie [...], o powierzchni [...] m2, położoną w W. przy ul. [...], dla której Sąd Rejonowy dla [...] w W. prowadzi księgę wieczystą KW nr [...]- na zasadzie art. 184a-186a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

Jako podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia Komisja wskazała art. 154 § 1 i § 2 k.p.a. w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (Dz.U. z 2017 r. poz. 718 z późn. zm.; dalej: ustawa z 9 marca 2017 roku) w zw. z art. 40e ust. 1 tejże ustawy.

Decyzja ta wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy :

Decyzją z [...] września 2017 roku Komisja uchyliła w całości decyzję Prezydenta [...] (Prezydent) z [...] grudnia 2010 roku oraz odmówiła ustanowienia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości przy ul. [...]. Podstawą prawną tej decyzji był m.in. art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy z 9 marca 2017 roku.

Komisja wskazała, że zgodnie z art. 40c ust. 1 ustawy z 9 marca 2017 roku, w decyzji, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2-3, Komisja może nakazać gminie przejęcie zarządu nieruchomością warszawską lub jej odpowiednią częścią na zasadach określonych w art. 184a-186a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. 2016 r. poz. 2147, ze zm., dalej "ustawa o gospodarce nieruchomościami").

Komisja uznała, że postępowanie dowodowe wskazuje na istnienie okoliczności faktycznych, które prowadzą do konieczności ochrony interesu społecznego poprzez zmianę decyzji ostatecznej. Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, iż sytuacja lokatorów kamienicy przy ul. [...] w W. uległa pogorszeniu w następstwie wydania decyzji reprywatyzacyjnej, ponieważ lokatorom podniesiono czynsze o 100%.

Komisja wyjaśniła następnie, że zgodnie z art. 40e ust. 2 ustawy z 9 marca 2017 roku gmina w terminie 7 dni od dnia wydania przez Komisję decyzji o której mowa w ust. 1, przejmuje od dotychczasowego zarządcy czynności związane z zarządzaniem nieruchomością i wyznacza nowego, innego zarządcę nieruchomości. Zgodnie z ust. 3, gmina w terminie 14 dni od przejęcia czynności związanych z zarządzaniem nieruchomością wydaje w stosunku do najemcy lokalu lub innej osoby zajmującej nieruchomość decyzję określającą wysokość czynszu za zajmowany lokal na -podstawie umowy, o której mowa w art. 40b ust. 1 ustawy. Zgodnie z ust. 4 oświadczenia woli dotychczasowego zarządcy złożone osobie, o której mowa w ust. 3, są w stosunku do niej bezskuteczne, choćby zostały dokonane na podstawie umowy o zarządzanie nieruchomością [...] lub jej częścią przed dniem wydania decyzji, o której mowa w ust. 1, a po wydaniu decyzji reprywatyzacyjnej lub po powierzeniu sprawowania zarządu przez osobę, o której mowa w art. 31 ust. 1. Ustawodawca tym samym potwierdził brak skuteczności działań podejmowanych przez beneficjentów decyzji reprywatyzacyjnych, którzy nie mogli nigdy stać się stroną umów najmu z lokatorami w miejsce [...]. Umowy te, o ile nie zostały rozwiązane wskutek wypowiedzenia albo innych nadzwyczajnych zdarzeń bądź np. wskutek upływu czasu, na jaki zostały zawarte, wciąż wiążą strony, które je zawarły. W zakresie dotyczącym oddania gruntu w użytkowanie wieczyste i nabycia własności budynku albo jego części na podstawie decyzji reprywatyzacyjnej nie ma podstaw do przyjęcia oczywiście błędnego założenia, jakoby w tym wypadku znajdował zastosowanie art. 678 k.c. Ten ostatni przepis dotyczy bowiem sytuacji zbycia rzeczy najętej, gdy tymczasem powstanie praw rzeczowych na skutek wydania decyzji reprywatyzacyjnej nie stanowi zbycia rzeczy w rozumieniu powyższego przepisu. Co więcej, rozwiązanie przewidziane w art. 678 k.c. jest wyjątkiem od zasady skuteczności umów obligacyjnych jedynie inter partes, a w konsekwencji jako kształtujące jeden z przypadków tzw. zobowiązania realnego powinien być interpretowany ściśle i nie podlega stosowaniu analogicznemu w innych wypadkach niż wyraźnie w tym przepisie określone. W piśmiennictwie i orzecznictwie zgodnie bowiem przyjmuje się, że o rozszerzonej skuteczności praw i obowiązków podobnie jak w przypadku katalogu praw skutecznych erga omnes decydować może jedynie wprost ustawodawca.

Komisja wskazała, że w wyniku przejęcia zarządu ww. nieruchomością przez Miasto [...] (Miasto) będzie władna uregulować kwestię czynszów lokali oraz statusu lokali komunalnych. Dlatego, też w celu zapewnienia racjonalnej gospodarki nieruchomością położoną w W. przy ul. [...] oraz interesu społecznego lokatorów, należało zmienić decyzję z [...] września 2017 roku, co ma swoje uzasadnienie z uwagi na interes społeczny zgodnie z art. 154 § 1 k.p.a.

K. S. (Skarżąca) wniosła skargę na decyzję Komisji zarzucając jej :

I. naruszenie przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania mających wpływ na rozstrzygniecie, a to:

1. art. 154 § 1 i § 2 k.p.a. w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy z 9 marca 2017 roku i art. 40e ustawy tejże ustawy polegające na ich zastosowaniu w sytuacji braku podstawy prawnej ku temu, albowiem w dacie wydania decyzji zmienianej tj. decyzji z dnia [...] września 2017 roku nr [...] w systemie prawnym Rzeczypospolitej Polskiej nie istniał przepis art. 40e ustawy z 9 marca 2017 roku, nadto z przepisu tego nie wynika obligatoryjność jego zastosowania, co zobowiązuje organ do wykazania motywów jego zastosowania, czego Komisja nie uczyniła, a sama jego treść jest na tyle lakoniczna, że wobec braku przepisów wprowadzających, zastosowanie nowego przepisu w okolicznościach sprawy niniejszej do decyzji wydanej przed nowelizacją ustawy o Komisji nosi znamiona rażącego naruszenia prawa i wypełnia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.;

2. art. 154 § 1 i § 2 k.p.a. w zw. z art. 16 k.p.a. w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy z 9 marca 2017 roku polegające na jego niewłaściwym zastosowaniu w niniejszym postępowaniu, w sytuacji nabycia prawa przez stronę - [...], na podstawie zmienianej decyzji administracyjnej (jak też decyzji zmieniającej) do dokonania wpisu w dziale II księgi wieczystej prowadzonej dla nieruchomości, obejmującej zarówno grunt jak i budynek na tym gruncie posadowiony, wskutek odebrania stronie Skarżącej wcześniej przyznanego jej uprawnienia (tj. prawa użytkowania wieczystego gruntu wraz z prawem odrębnej własności budynku na tym gruncie posadowionego) podczas, gdy z treści przepisu art. 154 k.p.a. wynika wprost, iż zmianie podlegać może wyłącznie decyzja na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa; a w konsekwencji jego niewłaściwe zastosowanie, a także pominięcie przy jego wykładni przepisów: art. 21 ust. 2 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm., dalej: Konstytucja RP), art. 1 Pierwszego Protokołu do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284, zwana dalej EKPC) i art. 128 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez dopuszczenie wywłaszczenia bez prawa do odszkodowania; co skutkuje zaistnieniem przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. tj. decyzja została wydana w warunkach rażącego naruszenia prawa;

3. art. 154 § 1 i § 2 k.p.a. w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy z 9 marca 2017 roku i art. 40e tejże ustawy poprzez pozbawienie Skarżącej kolejnych uprawnień w zakresie nieruchomości w decyzji zmieniającej, mimo wcześniejszego już pozbawienia Skarżącej praw - prawa użytkowania wieczystego do gruntu wraz z prawem własności budynku stanowiącego odrębną od gruntu nieruchomość w sytuacji, gdy w decyzji zmieniającej nie można skutecznie pozbawić strony prawa z jednoczesnym przyznaniem tego prawa na rzecz innej strony postępowania, w tym przypadku poprzez przyznanie prawa zarządu przedmiotową nieruchomościom Miastu;

4. art. 154 § 1 i § 2 k.p.a. w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy z 9 marca 2017 roku poprzez dokonanie zmiany decyzji Komisji z dnia [...] września 2017 roku, która nie weszła do obrotu prawnego albowiem nie została stronie skutecznie doręczona, jak również opublikowana ze skutkiem doręczenia jako decyzja ostateczna, w sytuacji gdy w dniu [...] października 2017 roku została opublikowana ww. decyzja jako nieostateczna, a po wejściu w życie przepisów ustawy z dnia 26 stycznia 2018 roku o zmianie ustawy o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 roku, poz. 431 dalej "ustawa nowelizująca"), decyzja ta zyskała przymiot ostateczności, zdaniem Komisji, w dniu wejścia w życie ustawy nowelizującej tj. 14 marca 2018 roku;

5. art. 40e ustawy z 9 marca 2017 roku w zw. z art. 29 ust. 2 tejże ustawy polegające na jego niewłaściwym zastosowaniu i dodaniu do decyzji Komisji z dnia [...] września 2017 roku z mocy której strona – Miasto nabyło, zgodnie z treścią księgi wieczystej prawo własności budynku, a zatem prawo obejmujące już w sobie prawo zarządu nieruchomością własną;

6. art. 7 ustawy nowelizującej w związku z art. 2 Konstytucji RP polegające na zastosowaniu do decyzji Komisji z dnia [...] września 2017 roku przepisu prawa, który nie istniał w dacie wydania przedmiotowej decyzji na podstawie którego pozbawiono wstecznie Skarżącą praw do nieruchomości, a w konsekwencji naruszenie zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przezeń prawa oraz zasady niedziałania prawa wstecz, tj. wydanie przez Komisję zaskarżonej decyzji z rażącym naruszeniem prawa;

7. art. 154 § 1 i § 2 k.p.a. w zw. z art. 16 k.p.a. w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy z 9 marca 2017 roku polegające na niewłaściwym zastosowaniu przepisu, wobec braku tożsamości sprawy administracyjnej w decyzji administracyjnej podlegającej zmianie (nr [...] z dnia [...] września 2017 roku) z decyzją zmieniającą (nr [...] z dnia [...] marca 2018 roku) z powodu zmiany stanu prawnego i wprowadzenia do ustawy o Komisji przepisu art. 40e stanowiącego podstawę zmiany decyzji, podczas gdy zmiana stanu prawnego w wyniku dokonanej nowelizacji nie może powodować zmiany uprzednio wydanej decyzji w stanie prawnym sprzed nowelizacji; co skutkuje zaistnieniem przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. tj. decyzja została wydana w warunkach rażącego naruszenia prawa;

8. art. 154 § 1 i § 2 k.p.a. w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy o Komisji w zw. z art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 roku o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279, dalej: dekret warszawski) polegające na jego niewłaściwym zastosowaniu w niniejszym postępowaniu w odniesieniu do decyzji związanej, jaką jest decyzja o odmowie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego, podczas gdy zmianie w myśl zastosowanego przepisu, może podlegać wyłącznie decyzja o charakterze uznaniowym;

9. art. 154 § 1 i § 2 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a. w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy z 9 marca 2017 roku polegające na błędnej wykładni pojęcia "interesu społecznego" wobec identyfikowania interesu społecznego wyłącznie z interesem najemców lokali, co w pełni znajduje odzwierciedlenie w treści decyzji w której organ posługuje się nieznanym dotąd pojęciem "interes społeczny lokatorów", nadto w sytuacji, gdy interes społeczny jako kategoria szersza obejmuje również interes właścicieli nieruchomości, w tym ochronę słusznie nabytych przez nich praw do nieruchomości;

10. art. 154 § 1 i § 2 k.p.a. w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy z 9 marca 2017 roku poprzez jego błędne zastosowanie w okolicznościach sprawy niniejszej w celu rzekomego zapewnienia racjonalnej gospodarki nieruchomością, w sytuacji, gdy brak jest zastrzeżeń co do podejmowanych działań przez dotychczasową właścicielkę prowadzącą racjonalną gospodarkę zabytkową kamienicą położoną w centrum miasta;

11. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. i 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy z 9 marca 2017 roku poprzez niedokładne wyjaśnienie sprawy a w konsekwencji wadliwe ustalenia faktyczne, że sytuacja lokatorów kamienicy przy ul. [...] w W. uległa pogorszeniu z powodu wydania decyzji reprywatyzacyjnej, w sytuacji gdy osoba uprawniona z decyzji reprywatyzacyjnej nie miała wpływu na wydanie jej budynku wraz z zamieszkującymi w nim lokatorami, nadto, gdy czynsze w tej kamienicy nie przekraczały wartości ustalonej przez Ustawodawcę, a zatem ich wysokość została ustalona zgodnie z prawem i zasadami prawidłowej oraz racjonalnej gospodarki nieruchomościami, jednocześnie wbrew twierdzeniom Komisji - najemcom przysługiwała ochrona wynikająca z przepisów ustawy, mieli bowiem oni uprawnienie do używania lokalu skuteczne w stosunku osób trzecich, które właściciel w pełni respektował;

12. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj art. 8 § 1 k.p.a. poprzez prowadzenie niniejszego postępowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej, tym samym nie kierowania się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania Stron postępowania, przejawiające się w szczególności w nierównym traktowaniu następców prawnych dawnych właścicieli nieruchomości [...] względem lokatorów i osób zajmujących lokale w budynkach stanowiących własność wyżej wymienionych, a także przyjęte a priori negatywne nastawienie do następców prawnych dawnych właścicieli hipotecznych znajdujące wyraz w używaniu wobec nich przez członków Komisji zwrotu "handlarze roszczeń'''' w ujęciu pejoratywnym, w sytuacji gdy z treści tego przepisu wynika obowiązek skierowany do organu administracji publicznej (w tym przypadku Komisji) do prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania;

13. art. 40e ustawy z 9 marca 2017 roku w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 2, art. 64 oraz art. 75 ust. 1 Konstytucji RP poprzez wprowadzenie instytucji zarządu nieruchomością obejmującej de facto możliwość jednostronnego przejęcia władztwa nad nieruchomością niezależnie od wiedzy i woli dotychczasowego właściciela, w sytuacji, gdy właściciel racjonalnie gospodarował nieruchomością a jedyną podstawą odjęcia mu praw do tej nieruchomości oraz faktycznego władztwa jest konieczność realizacji przez władze publiczną polityki sprzyjającej zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych obywateli, w tym ochrony prawnej lokatorów;

14. art. 64 w zw. z art. 21 Konstytucji RP w zw. z art. 1 sporządzonego w dniu 20 marca 1952 r. Protokołu Nr 1 ratyfikowanego przez Polskę w dniu 10 października 1994 r. (Dz. U. z 1995 r. Nr 26, poz. 175) do sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r., a następnie zmienionej Protokołem Nr 3, Nr 5 i Nr 8 oraz uzupełnionej Protokołem Nr 2 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284), poprzez ich niezastosowanie, a przez to pozbawienie skarżącej prawnie uzasadnionego efektywnego korzystania z nieruchomości wobec powzięcia czynności faktycznych i jednostronnego przejęcia zarządu nieruchomością.

15. art. 4 ust. 2 ustawy z 9 marca 2017 roku poprzez procedowanie i podjęcie rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie przez kolegialny organ administracji publicznej (podmiot reprezentujący administrację rządową) nieprawidłowo obsadzony, z uwagi na to, że aż trzech członków Komisji orzekających w sprawie nie spełnia wymogów ustawowych do zasiadania w tejże Komisji, a zatem podjęte w tym składzie orzeczenie obarczone jest wadą prawną, co w konsekwencji doprowadziło do tego, że zostały wypełnione przesłanki z art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a.;

16. art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 100 § 1 k.p.a. w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy z 9 marca 2017 roku poprzez brak zawieszenia postępowania wszczętego postanowieniem Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z [...] marca 2018 roku, [...], w sprawie zmiany decyzji Komisji z [...] września 2017 roku, nr [...], o uchyleniu w całości decyzji Prezydenta z [...] grudnia 2010 roku, oraz o odmowie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu położonego w W. przy ul. [...], do czasu zakończenia przez sądy administracyjne postępowań ze skarg i wniosków o ponowne rozpoznanie sprawy złożonych przez strony postępowania na decyzję Komisji z dnia [...] września 2017 roku.

Mając na uwadze powyższe na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] marca 2018 roku i zasądzenie na podstawie art. 200 p.p.s.a. od Komisji na rzecz Skarżącej kosztów postępowania przed sądami administracyjnymi, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przypisanych.

W przypadku nieuwzględnienia wniosku o stwierdzenie nieważności zaskarżonych decyzji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ) p.p.s.a. Skarżąca wniosła o uchylenie w całości decyzji z [...] marca 2018 roku i zasądzenie na rzecz Skarżącej kosztów postępowania przed sądami administracyjnymi, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przypisanych.

Miasto wniosło skargę na uzasadnienie decyzji podnosząc zarzut naruszenia :

1. art. 107 § 3 w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 678 § 1 k.c. w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy z 9 marca 2017 roku poprzez bezzasadne stwierdzenia w decyzji, (str. 7) że " Ustawodawca potwierdził brak skuteczności działań podejmowanych przez beneficjentów decyzji reprywatyzacyjnych, którzy nie mogli nigdy stać się stroną umów najmu z lokatorami w miejsce [...]. Umowy te, o ile nie zostały rozwiązane wskutek wypowiedzenia albo innych nadzwyczajnych zdarzeń bądź np. wskutek upływu czasu, na jaki zostały zawarte, wciąż wiążą strony, które je zawarły. W zakresie dotyczącym oddania gruntu w użytkowanie wieczyste i nabycia własności budynku albo jego części na podstawie decyzji reprywatyzacyjnej nie ma podstaw do przyjęcia oczywiście błędnego założenia, jakoby w tym wypadku znajdował zastosowanie art. 678 k.c. Ten ostatni przepis dotyczy bowiem sytuacji zbycia rzeczy najętej gdy tymczasem powstanie praw rzeczowych na skutek wydania decyzji reprywatyzacyjnej nie stanowi zbycia rzeczy w rozumieniu tego przepisu. Co więcej, rozwiązanie przewidziane w art. 678 k.c. jest wyjątkiem od zasady skuteczności umów obligacyjnych jedynie inter partes, a w konsekwencji jako kształtujące jeden z przypadków tzw. zobowiązania realnego powinien być interpretowany ściśle i nie podlega stosowaniu analogicznemu w innych wypadkach niż wyraźnie w tym przepisie określone. W piśmiennictwie i orzecznictwie zgodnie bowiem przyjmuje się, że o rozszerzonej skuteczności praw i obowiązków podobnie jak w przypadku katalogu praw skutecznych erga omnes decydować może jedynie ustawodawca.", podczas gdy przekazanie przez [...] posiadania budynku i poszczególnych lokali a także wstąpienie przez beneficjentów w stosunek prawny wynikający z umów najmu lokali mieszkalnych znajdujących się w budynkach objętych działaniem dekretu warszawskiego, następowało na skutek uprzedniego stwierdzenia nieważności decyzji dekretowej, wydania decyzji o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego i zawarcia w formie aktu notarialnego umowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego, co mieści się w pojęciu "zbycia" nieruchomości, o którym mowa w art. 678 § 1 k.c., a prawidłowość tej praktyki, jako mającej na celu przede wszystkim zapewnienie ochrony lokatorom, przez wiele lat potwierdzało orzecznictwo sądów powszechnych;

2. art. 107 § 3 w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 ust. 1-2 w zw. z art. 111 § 1a i 1b k.p.a. w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy z 9 marca 2017 roku poprzez zawarcie w decyzji niejednoznacznych, nieprecyzyjnych i wprowadzających w błąd stwierdzeń tj. na str. 4 "Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że sytuacja lokatorów kamienicy przy ul. [...] w W. uległa pogorszeniu w następstwie wydania decyzji reprywatyzacyjnej", podczas gdy organu administracji publicznej nie można obarczać odpowiedzialnością za działania, które były podejmowane już po wydaniu decyzji przez osoby trzecie w stosunku do lokatorów nieruchomości;

3. art. 107 § 3 w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 154 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy z 9 marca 2017 roku poprzez dokonanie na stronach 2-4 decyzji błędnego stwierdzenia, że dla zastosowania 154 § 1 i 2 k.p.a. wystarczy istnienie przesłanki ochrony interesu społecznego, która w opinii Organu ujawniła się w trakcie przeprowadzonego w sprawie postępowania dowodowego, podczas gdy dla procedowania przez organ w trybie art. 154 § 1 i 2 k.p.a. konieczne jest wystąpienie równocześnie przesłanki braku nabycia przez stronę praw z decyzji, które to prawo, w postaci prawa własności nieruchomości, zostało nabyte przez [...] z chwilą wydania przez Komisję decyzji uchylającej w całości decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2010 roku oraz odmawiającą ustanowienia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości przy ul. [...], jak również zachowanie tożsamości stanu prawnego sprawy, który to uległ zmianie z datą wejścia w życie ustawy nowelizującej.

Miasto wniosło na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji, w części dotyczącej uzasadnienia w zakresie wskazanym powyżej oraz na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedziach na skargi Komisja wniosła o ich oddalenie.

Sąd połączył sprawy będące następstwem wniesienia obu skarg do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje :

Skargi są zasadne, zaskarżona decyzja Komisji narusza prawo w stopniu uzasadniającym jej wyeliminowanie z obrotu, aczkolwiek sąd nie podziela wszystkich podniesionych w nich argumentów.

Sąd wskazuje na wstępie, że Miasto składało skargę wyłącznie na uzasadnienie decyzji, podkreślając że decyzja jest dla niego korzystna i wyjaśniając, że nie wnosi o jej uchylenie. W ocenie sądu, co do zasady, nie jest możliwe uchylenie jedynie fragmentów uzasadnienia decyzji i pozostawienie w obrocie samego jej tenoru. Jeżeli wady uzasadnienia mają charakter istotny, to jest wpływają na treść decyzji konieczne jest uchylenie decyzji jako całości. W sytuacji, w której skarga Miasta dotyczyła wyłącznie uzasadnienia decyzji, przy jednoczesnym wskazaniu, że decyzja jako taka uznawana jest za korzystną, sąd co do zasady, zobligowany byłby do oddalenia skargi w związku z treścią art. 134 § 2 p.p.s.a. Z mocy powołanego przepisu sąd nie może bowiem orzec na niekorzyść skarżącego.

Jednak w niniejszej sprawie, wobec wniesienia skargi również przez Skarżącą wobec stwierdzonych przez sąd wad decyzji, możliwe stało się uchylenie jej w całości.

Sąd wyjaśnia w tym miejscu, że po wydaniu decyzji z [...] września 2017 roku weszła w życie ustawa nowelizująca. Ustawa ta wprowadziła szereg zmian, m.in. jednoinstancyjność postępowania. W konsekwencji, decyzją z [...] marca 2018 roku, Komisja umorzyła postępowanie wywołane wnioskami o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej wydaniem decyzji z [...] września 2017 roku. Oznacza to, że decyzja z [...] września 2017 roku stała się ostateczna.

Jednocześnie, ustawa nowelizująca wprowadziła do ustawy z 9 marca 2017 roku m.in. art. 40e ustawy, stanowiący, iż w decyzji o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2-3 ustawy, wydawanej przez Komisję w wyniku postępowania rozpoznawczego, komisja może nakazać gminie przejęcie zarządu nieruchomością [...] lub jej odpowiednią częścią na zasadach określonych w art. 184a-186a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

Oznacza to, że począwszy od dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej Komisja może nakazać Gminie przejęcie zarządu nieruchomościom, o ile zachodzą przesłanki do wydania decyzji o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2-3 ustawy z 9 marca 2017 roku.

W stanie prawnym obowiązującym do 14 marca 2018 roku Komisja nie miała jednak takiej możliwości.

Powstaje zatem pytanie, czy możliwe jest dokonanie w trybie art. 154 k.p.a. zmiany decyzji wydanej w stanie prawnym, w którym art. 40e ustawy nie funkcjonował poprzez wprowadzenie zapisu wynikającego z przepisu wprowadzonego już po wydaniu decyzji.

W ocenie sądu na tak postawione pytanie należy udzielić odpowiedzi przeczącej.

Przepisy art. 154 k.p.a. normuje instytucję zmiany lub uchylenia decyzji ze względu na interes społeczny lub słuszny interes strony. Zmiana decyzji w trybie art. 154 kpa możliwa jest jedynie w sytuacji, gdy na mocy zmienianej decyzji żadna ze stron postępowania nie nabyła prawa. Zastosowanie art. 154 kpa nie jest również możliwe gdy w sprawie występują strony o sprzecznych interesach (w takiej bowiem sytuacji przynajmniej jedna strona może wywodzić swoje prawa nabyte z decyzji na mocy której inna strona nie nabyła prawa) a także gdy doszło do zmiany stanu prawnego wyznaczającego granice sprawy administracyjnej. Oznacza to, że tryb z art. 154 k.p.a. może być zastosowany wyłącznie w sytuacji w której nie doszło do stanu prawnego.

Jak już wcześniej wskazano, decyzja z [...] września 2017 roku wydana została przed nowelizacją ustawy z 9 marca 2017 roku. Oznacza to zatem, że po wydaniu decyzji doszło do zmiany stanu prawnego polegającej m.in. na wprowadzeniu możliwości nakazania Gminie przejęcia zarządu nieruchomością.

Nie było zatem podstaw do zastosowania art. 154 k.p.a. i dokonania zmiany decyzji.

Dodatkowo sąd wskazuje, że tryb zmiany decyzji może zostać wykorzystany do zmiany określonego zapisu danej decyzji. Nie może natomiast służyć do uzupełnienia treści decyzji poprzez dodanie do niej nowego punktu. Istota zmiany to zastąpienie jednego rozstrzygnięcia innym a nie uzupełnianie już istniejącego rozstrzygnięcia.

Wskazać należy następnie, że w sprawie zakończonej wydaniem decyzji z [...] września 2017 roku występują strony o sprzecznych interesach : Skarżąca oraz osoby od których nabyła roszczenia to jest U. P. i J. B. oraz Miasto [...], które na skutek uchylenia decyzji reprywatyzacyjnej i odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego stało się właścicielem budynku oraz gruntu nieobciążonego prawem użytkowania wieczystego.

Dodatkowo zwrócić należy uwagę, że organ nie tyle zmienił swoją decyzję z [...] września 2017 roku ile uzupełnił ją poprzez dodanie do niej nowego punktu na podstawie przepisu, który nie obowiązywał w dacie jej wydania. Skoro decyzja została wydana w poprzednio obowiązującym stanie prawnym i na skutek wejścia w życie ustawy nowelizującej uzyskała przymiot ostateczności nie było możliwe jej uzupełnianie o nowe rozstrzygniecie wynikające ze znowelizowanych przepisów prawa.

Sąd informuje w tym miejscu że kwestia wadliwości decyzji Komisji z [...] września 2017 roku polegająca na niewskazaniu, komu Komisja odmawia ustanowienia prawa użytkowania wieczystego została omówiona w uzasadnieniu wyroku tutejszego sądu z 3 lutego 2020 roku, I SA/WA 651/18.

W zakresie dotyczącym podniesionego przez Skarżącą zarzutu nieprawidłowego składu Komisji sąd podziela stanowisko wyrażone w wyroku z 4 grudnia 2018 roku, I SA/Wa 934/18, w którym wskazano, że ustawa z 9 marca 2017 roku nie wprowadza mechanizmu kontroli przez sąd administracyjny prawidłowości wyboru członków Komisji przez Sejm oraz organ władzy wykonawczej (Ministra Sprawiedliwości).

Odnosząc się do zarzutów Skarżącej co do nieprawidłowości doręczenia decyzji Komisji z [...] września 2017 roku sąd wskazuje, że ustawa z 9 marca 2017 roku przewiduje w art. 16 ust. 3 powiadamianie stron o przeprowadzonych czynnościach w tym o wydanych decyzjach poprzez zamieszczenie ogłoszenia w Biuletynie Informacji Publicznej, na stronie podmiotu obsługującego Ministra Sprawiedliwości. Jak wynika z akt administracyjnych decyzja z [...] września 2017 roku została zamieszczona w Biuletynie Informacji Publicznej.

Skarżąca złożyła wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej wydaniem decyzji z [...] września 2017 roku.

Po wejściu w życie ustawy nowelizującej, decyzją z [...] marca 2018 roku, Komisja umorzyła postępowanie wywołane wnioskiem Skarżącej o ponowne rozpoznanie sprawy. Jako podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia Komisja wskazała art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 38 ust. 1 i art. 10 ust. 4 ustawy z 9 marca 2017 roku. Komisja wyjaśniła również że zgodnie z obecnym brzmieniem art. 10 ust. 4 ustawy z 9 marca 2017 roku jej decyzje i postanowienia, z wyłączeniem decyzji o których mowa w art. 34 ust. 4 ustawy są ostateczne i nie przysługuje od nich wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy.

Na decyzję Komisji z [...] marca 2018 roku wniesione zostały skargi przez m.in. Skarżącą. Jednocześnie wniesione zostały skargi na decyzję z [...] września 2017 roku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z 4 grudnia 2018 roku, sygn. akt. I SA/Wa 934/18 oddalił skargi na decyzję z [...] marca 2018 roku. Sąd wyjaśnił jednak w uzasadnieniu, że celem zapewnienia ochrony praw Skarżącej oraz pozostałych podmiotów, które złożyły skargi na decyzję z [...] września 2017 roku konieczne jest zastosowanie wykładni art. 7 ustawy nowelizującej polegającej na przyjęciu, że skargi na tę decyzję wniesione w terminie 30 dni od daty opublikowania w Biuletynie Informacji Publicznej decyzji Komisji z [...] marca 2018 roku o umorzeniu postępowania wywołanego wnioskami o ponowne rozpoznanie sprawy uznać należy za wniesione w terminie o którym mowa w art. 53 § 1 p.p.s.a.

Dopiero bowiem z datą opublikowania decyzji z [...] marca 2018 roku strony postępowania dowiedziały się, że ich wnioski o ponowne rozpoznanie sprawy nie zostały rozpoznane przed datą wejścia w życie ustawy nowelizującej jak również mogły zapoznać się z wykładnią przepisów tej ustawy zastosowanej przez Komisję.

Zatem w niniejszej sprawie zarzuty dotyczące wadliwości doręczenia decyzji z [...] września 2017 roku uznać należy za nie mające wpływu na wynik sprawy.

Również zarzuty dotyczące niezastosowania przez Komisję art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i niezawieszenia postępowania w sprawie zmiany decyzji do czasu zakończenia postępowań wywołanych skargami na decyzję z [...] września 2017 roku uznać należy za niezasadne. Komisja dokonała zmiany decyzji ostatecznej. Przepis art. 154 k.p.a. nie ogranicza możliwości zmiany decyzji wyłącznie do decyzji prawomocnych.

Odnosząc się do zarzutu Miasta objętego punktem 1 petitum skargi sąd wskazuje, że ustalenie czy do umów najmu dotyczących lokali w nieruchomościach objętych działaniem dekretu warszawskiego stosuje się art. 678 k.c. należy co do zasady do kompetencji sądów powszechnych. O problemach dotyczących zastosowania art. 678 k.c. do lokali znajdujących się w budynkach objętych działaniem dekretu warszawskiego najlepiej świadczy fakt wprowadzenia do ustawy z 9 marca 2017 roku przepisów regulujących tę kwestię. Przepisy te wprowadzone zostały jednak dopiero na mocy ustawy nowelizującej. Nie można zatem stawiać Miastu zarzutu, że przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej wadliwie przyjmowało, że dawny właściciel nieruchomości [...] lub jego następca prawny wstępuje w prawa i obowiązki wynajmującego z chwilą przejęcia budynku na skutek np. stwierdzenia nieważności decyzji odmawiającej ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu zabudowanego budynkiem spełniającym warunki z art. 5 dekretu warszawskiego.

Jeżeli chodzi o zarzut objęty punktem 2 petitum skargi sąd podziela stanowisko Miasta, że w niniejszej sprawie nie można łączyć faktu wydania decyzji reprywatyzacyjnej z sytuacją lokatorów. W tym zakresie sąd wypowiedział się szerzej w uzasadnieniu wyroku wydanego 3 lutego 2020 roku I SA/WA 651/18 którym uchylił decyzję Komisji z [...] września 2017 roku.

W konsekwencji, uznając że decyzja Komisji narusza przepisy prawa materialnego, za jaki sąd uznaje art. 154 k.p.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) uchylił zaskarżoną decyzję.

Podstawą rozstrzygnięcia z pkt 2 wyroku był art. 145a § 1 p.p.s.a. Sąd uznał, że brak było podstaw do prowadzenia postępowania mającego na celu zmianę decyzji poprzez dodanie do niej nowego punktu nakazującego przejęcie zarządu. Skoro decyzja z [...] września 2017 roku wydana została w innym stanie prawnym, nie można było zmienić jej na podstawie znowelizowanych przepisów.

O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a.