Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2047/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-05-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 2 pkt 9, art 4
journal: Dz.U. 2010 nr 193 poz 1287
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity
article: art 4 ust 1 i 3
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędziowie Sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.), Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 maja 2012 r. sprawy ze skargi S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy - oddala skargę -


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania S., utrzymało w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy W. W. Nr [...] z dnia [...] maja 2011 r. o ustaleniu warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 33 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej oraz 66 szamb szczelnych przy ul. [...], na części działek ew. o nr [...] i [...] z obrębu [...], na terenie Dzielnicy W. w W.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podano, iż w odwołaniu S. podniósł, że organ I instancji rozpoznając ponownie sprawę nie uwzględnił stanowiska Kolegium zawartego w z dnia [...] listopada 2009 r. Wskazał, iż działki na których ma być realizowana inwestycja przylegają bezpośrednio do działki ew. nr [...] z obrębu [...], położonej przy ul. [...] na terenie Dzielnicy W. w W., będącej w trwałym zarządzie A. Nieruchomość ta została uznana za teren zamknięty, na niej znajdują się obiekty A., zaliczone stosowanie do zapisów Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 czerwca 2003 r. w sprawie obiektów szczególnie ważnych dla bezpieczeństwa i obronności państwa oraz ich szczególnej ochrony do najwyższej kategorii obiektów szczególnie ważnych dla bezpieczeństwa i obronności państwa. Wydanie kwestionowanej decyzji w związku z tym mogłoby doprowadzić do zagrożenia prawidłowego funkcjonowania A. Zdaniem odwołującego, organ I instancji naruszył art. 7 kpa, gdyż w decyzji brak jest odniesienia do kwestii interesu publicznego. Całe uzasadnienie decyzji jest lakoniczne i nie zawiera wymaganego przepisami prawa uzasadnienia faktycznego ani prawnego. Organ I instancji nie odniósł się merytorycznie do przepisów ustawy z dnia 17 mają 1980 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne w części dotyczącej terenów zamkniętych ani do dokumentów przedstawionych przez A. w trakcie prowadzonych uzgodnień zaskarżonej decyzji. W ocenie odwołującego, brak planu miejscowego nie może być przyczyną nieuwzględnienia granicy strefy ochronnej a przede wszystkim ograniczeń i zakazów zabudowy, obowiązujących w tej strefie przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy, ponieważ prowadziłoby to do bezpośredniego ograniczenia a nawet pozbawienia uprawnień organów odpowiedzialnych za obronność a nawet bezpieczeństwo państwa. Ustanowienie stref ochronnych oraz ustanowienie w nich ograniczeń stanowi ograniczenie prawa własności, jednakże zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP - ograniczenia w zakresie korzystania z konstytutywnych wolności o praw mogą być ustanawiane, gdy są konieczne ze względu na bezpieczeństwo i porządek publiczny, a z taką sytuacją mamy w niniejszym przypadku do czynienia. Organ I instancji nie uwzględnił w przedmiotowej sprawie art. 10 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o A. i A.

Kolegium wskazało, że w podstawie prawnej rozstrzygnięcia kwestionowanej decyzji pierwszej instancji powołano art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 ).

W ocenie Kolegium organ I instancji prawidłowo ustalił wnioskowane warunki zagospodarowania dla planowanej inwestycji, zaskarżona obecnie decyzja odpowiada materiałom dowodowym sprawy i jest prawidłowa. Kolegium podniosło, iż ustalenie, że teren inwestycji odpowiada wymienionym wyżej warunkom wiąże się z koniecznością przeprowadzenia przez organ administracyjny rzetelnego postępowania wyjaśniającego, którego zasady regulują przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Charakterystyka urbanistyczna projektowanej inwestycji zawarta we wniosku inwestora pozwoliła na stwierdzenie, że zamierzenie spełnia zasadę dobrego sąsiedztwa. Decyzja ustala warunki dla zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku budowie 33 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej oraz 66 szamb szczelnych przy ul. [...] na części działek ew. o nr [...] i [...] cz. z obrębu [...] na terenie Dzielnicy W. w W. Funkcja która została określona we wniosku inwestora, stanowić będzie kontynuację występującej w obszarze funkcji mieszkaniowej. Organ wyznaczył prawidłowo wokół działki budowlanej ,której dotyczy wniosek, obszar analizowany i przeprowadził na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym . Przepis § 3 cyt. rozporządzenia stanowi w ust. 1 w celu ustalenia wymagań nowej

zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy", a w ust. 2 tego paragrafu stanowi "granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków, nie mniejszej niż 50 metrów". Z treści przytoczonych przepisów wynika, że organ uprawniony do wydania decyzji o warunkach zabudowy w razie braku planu zagospodarowania terenu dla obszaru objętego wnioskiem inwestora wyznacza na mapie w skali 1: 500 lub 1: 1.000 granice obszaru w celu przeprowadzenia analizy i ustalenia, czy możliwa jest realizacja planowanej inwestycji przy zachowaniu niezbędnych warunków wynikających z pkt 1-3 art. 61 ust. 1 ustawy. W § 3 ust. 2 rozporządzenie podaje minimalne granice obszaru, który ma być analizowany pod względem funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Kolegium stwierdziło, że decyzji organu pierwszej instancji załączona prawidłowa mapa w skali 1: 1000 i na podstawie tej mapy wyznaczono obszar analizowany, w którym znalazły się obiekty pozwalające na określenie funkcji, gabarytów i parametrów dla inwestycji, którą planował inwestor. W ocenie Kolegium przeprowadzona analiza, stanowiąca załącznik do decyzji, określiła możliwości realizacji planowanego zamierzenia zgodnie z warunkami określanymi w decyzji oraz po spełnieniu wymogów wynikających z przepisów prawa budowlanego na etapie postępowania o uzyskanie pozwolenia na budowę. Decyzja organu pierwszej instancji oparta została na prawidłowo ustalonym stanie faktycznym, przy równoczesnym wyjaśnieniu okoliczności sprawy, mających istotny wpływ na ocenę czy planowana inwestycja spełnia warunki określone w przepisach prawa materialnego, to jest w art. 61 ust. 1 - 5 ustawy. Postępowanie i decyzja nie były dotknięte wadami, które musiałyby skutkować uchyleniem decyzji. Organ I instancji ustalając warunki dla planowanej inwestycji wykazał, że spełnione są warunki do wydania tej decyzji wynikające z art. 61 ust. 1 cyt. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Projekt kwestionowanej decyzji został pozytywnie uzgodniony z właściwymi organami. Kolegium podkreśliło, iż w świetle brzemienia obowiązujących przepisów nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, o ile spełnione zostały warunki określone w art. 61 ust. 1-5 p.z.p. Spełnienie wymogu z art. 61 ust 1 pkt 1 p.z.p. następuje już wówczas, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej co teren inwestycji, znajdująca się w obszarze analizowanym jest zabudowana w taki sposób, by można ustalić wymagania dla nowej zabudowy stosując wprowadzone przez ustawodawcę zobiektywizowane zasady wyznaczenia obszaru analizowanego oraz standardy decydujące o spełnieniu wymogów zachowania ładu przestrzennego.

W odniesieniu do zarzutów odwołania Kolegium wskazało, że definicja "terenu zamkniętego" zawarta jest w art. 2 pkt 9 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne ( Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027, z późn. zm.), zgodnie z jej brzmieniem przez tereny zamknięte należy rozumieć tereny o charakterze zastrzeżonym ze względu na obronność i bezpieczeństwo państwa, określone przez właściwych ministrów i kierowników urzędów centralnych. W myśl art. 4 tereny zamknięte są ustalane przez właściwych ministrów i kierowników urzędów centralnych w drodze decyzji. W decyzji tej określane są również granice terenu zamkniętego. W odniesieniu do terenów zamkniętych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się tylko granice tych terenów oraz granice ich stref ochronnych. W strefach ochronnych ustala się ograniczenia w zagospodarowaniu i korzystaniu z terenów, w tym zakaz zabudowy. Działka przylegająca bezpośrednio do działki inwestora stanowi teren zamknięty zgodnie z decyzją nr [...] S. z dnia [...] sierpnia 2007 r. W planie miejscowym, gdyby obowiązywał dla tego terenu, mogłyby być ustalone granice strefy ochronnej i ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Nadanie obszarom statusu terenów zamkniętych wpływa na pewne działania organów gminy sporządzających i uchwalających m.p.z.p., jak również ustalających warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Jednak to w m.p.z.p. ustala się granice tych terenów oraz granice ich stref ochronnych. "Ustalanie" polega na naniesieniu stosowanych danych na część graficzną planu oraz na odpowiednim odniesieniu się do terenów zamkniętych w tekście uchwały, jeśli oczywiście takie tereny znajdą się w obszarze objętym ustaleniami m.p.z.p. Z definicji terenów zamkniętych oraz z przepisu art. 4 ust. 2a Prawa geodezyjnego i kartograficznego wynika, że "ustalenia" terenów nie można utożsamiać z ich ustanawianiem, albowiem kompetencje w tym zakresie nie zostały przyznane radzie gminy uchwalającej m.p.z.p., lecz właściwym ministrom i kierownikom urzędów centralnych. Objęcie zamierzeniami planistycznymi obszarów, na których znajdują się tereny zamknięte, wpływa na treść postanowień planu, przynajmniej w części graniczącej z tymi terenami - zwanej strefą ochronną. Ustalenie przeznaczenia terenu położonego w sąsiedztwie terenów zamkniętych będzie wpływać na rozstrzygnięcia w tym zakresie, włącznie z zakazem zabudowy niektórych terenów, jednakże dopiero w sytuacji, gdy plan miejscowy ustali ich granice. Kolegium podniosło, iż prawo własności, którego ochronę zapewniają przepisy art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji, przepisy art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności i art. 1 Protokołu nr 1 nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Z kolei stosownie do regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Wynika z tego, że rozstrzygnięcia w zakresie ograniczenia oraz zakazu zabudowy w strefie ochronnej do obszaru zamkniętego mogą stać się podstawą zakazu zabudowy dopiero wtedy, kiedy obowiązujący plan miejscowy dla danego terenu ustali granice stref ochronnych wraz z tymi ograniczeniami. Obawy wyrażone w odwołaniu są przedwczesne ponieważ decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza uprawnień osób trzecich. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie oznacza, że inwestor rozpocznie budowę. Decyzja taka stanowi jakby promesę, która pozwoli inwestorowi dopiero wystąpić do właściwego organu o wydanie decyzji pozwolenie na budowę. Planowana inwestycja może być zrealizowana jedynie na zasadach przewidzianych w art. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, a to oznacza, że w pozwoleniu na budowę organ administracyjny (wydający decyzję pozwolenie na budowę) zobowiązany jest uwzględnić przesłanki wymienione w art. 5 ustawy Prawo budowlane, poprzez zapewnienie poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich. Skargę na powyższą decyzję wniósł S. , zarzucając jej naruszenie: 1. art. 4 ust. 2a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.); 2. art. 4 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu ; przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), przez przyjęcie, że ustanowienie strefy ochronnej terenu zamkniętego oraz ograniczeń, w tym zakazu zabudowy, obowiązujących w tej strefie, stają się prawnie obowiązujące dopiero z chwilą wpisania granic tej strefy do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji nr [...] z dnia [...] maja 2011 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W motywach skargi podniesiono, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] marca 2004 r. nr [...] przekazał w trwały zarząd A. zabudowaną nieruchomość położoną w W. przy ul. [...], oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni 148 498 m2, z obrębu [...], opisaną w księdze wieczystej Kw Nr [...]. Wymieniona działka, decyzją Nr [...] S. z dnia [...] sierpnia 2007 r., ze względu na obronność i bezpieczeństwo państwa została określona jako teren zamknięty, na którym A. w latach 2007 - 2011 wybudowała obiekt służący do realizacji ustawowych zadań A. , o których mowa w art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o A. oraz A. (Dz. U. z 2010 r. Nr 29, poz. 154 ze zm.). W dniu [...] lipca 2009 r. S. wydał decyzję Nr [...] w sprawie strefy ochronnej terenu zamkniętego położonego w W. przy ul. [...], województwo [...]. Skarżący stwierdził, iż poglądy organu I instancji i Samorządowego Kolegium Odwoławczego dotyczące strefy ochronnej są całkowicie nietrafne. Zgodnie bowiem z treścią art. 4 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w odniesieniu do terenów zamkniętych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się tylko granice tych terenów oraz granice ich stref ochronnych. W strefach ochronnych ustala się ograniczenia w zagospodarowaniu i korzystaniu ż terenów, w tym zakaz zabudowy. Jak zatem wynika z treści cytowanego przepisu, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się tylko granice tych terenów oraz granice ich stref ochronnych, a nie strefę ochronną obszaru zamkniętego. Słusznie zauważyło SKO, że ustalenia granic strefy ochronnej nie należy mylić z jej ustanowieniem, gdyż prawo do jej ustanowienia należy do właściwego organu państwa. Prawo ustanowienia strefy ochronnej ma charakter konstytutywny, natomiast określenie granic tej strefy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ma charakter deklaratoryjny i potwierdza tylko zakres strefy ochronnej ustalonej przez właściwy organ administracji państwowej w odrębnym akcie prawnym, w tym przypadku decyzji Nr [...] S. z dnia [...] lipca 2009 r. w sprawie strefy ochronnej : terenu zamkniętego położonego w W. przy ul. [...]. Strefa ochronna oraz obowiązujące w tej strefie ograniczenia w zagospodarowaniu i korzystaniu z terenów, w tym zakaz zabudowy, w ocenie skarżącego, istnieją od dnia ich ustanowienia przez właściwy organ, a nie od dnia wpisania do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Prawo ustanawiania stref ochronnych terenu zamkniętego przez właściwy organ administracji państwowej wynika z treści art. 4 ust. 2a powołanej ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne, gdyż w prawie do ustanawiania terenów zamkniętych mieści się również prawo do ustanawiania stref ochronnych dla tych terenów. Decyzja o warunkach zabudowy jest substytutem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wobec tego powinna ona uwzględniać także warunki, o których mowa w art. 4 ust. 3 powołanej ustawy o planowaniu przestrzennym, określone w decyzjach właściwych organów administracji państwowej, w tym przypadku w decyzji Nr [...] S. z dnia [...] lipca 2009 r. Brak planu zagospodarowania przestrzennego, nie może być przyczyną nieuwzględnienia granicy strefy ochronnej oraz przede wszystkim ograniczeń i zakazów w zabudowie obowiązujących w tej strefie, przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy. Odmienne stanowisko prowadziłoby bezpośrednio do ograniczenia, a nawet pozbawienia uprawnień organów odpowiedzialnych za obronność i bezpieczeństwo państwa wynikających wprost z treści art. 4 ust. 2a ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz art. 4 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), a także § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7 maja 2004 r. w sprawie sposobu uwzględniania w zagospodarowaniu przestrzennym potrzeb obronności i bezpieczeństwa państwa (Dz. U. Nr 125, poz. 1309). Skarżący wskazał, iż art. 31 ust. 3, jak również z art. 140 k.c. wynika, że konstytucyjne wolności i prawa, w tym prawo własności, mogą być ograniczone lecz tylko przez ustawę i tylko wtedy gdy jest to konieczne, m, in. ze względu na bezpieczeństwo państwa. Jedną z ustaw, która nakłada ograniczenia prawa własności w omawianym zakresie jest art. 4 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który w zdaniu drugim stanowi, że w strefach ochronnych ustala się ograniczenia w zagospodarowaniu i korzystaniu z terenów, w tym zakaz zabudowy. Decyzja Nr [...] S. z dnia [...] lipca 2009 r. w sprawie strefy ochronnej terenu zamkniętego położonego w W. przy ul. [...], stanowi zatem konkretyzację tej ogólnej ustawowej normy prawnej. Wobec tego pominięcie postanowień wymienionej decyzji w treści zaskarżonej decyzji stanowi naruszenie normy ustawowej. Brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powoduje tylko tyle, że z oczywistych względów nie można wpisać do niego granic terenu zamkniętego oraz granic stref ochronnych. Natomiast brak takiego planu nie oznacza, że strefy ochronne i określone ograniczenia w ich zabudowie, ustanowione zgodnie z prawem przez S. , nie mają mocy obowiązującej. W przeciwnym bowiem przypadku kompetencje organu określone w ustawie stawałyby się bezprzedmiotowe tylko dlatego, że gmina nie ma miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Kompetencje do ustanawiania terenów zamkniętych, stref ochronnych oraz ograniczeń i zakazów w zabudowie obowiązujących w tych strefach - na podstawie wymienionych przepisów - zostały przyznane właściwym ministrom i kierownikom urzędów centralnych, a nie organom samorządu terytorialnego. Zatem organ I instancji, a także SKO miały obowiązek uwzględnić tą kwestię w swoim rozstrzygnięciu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżonej decyzji nie można zarzucić naruszenia prawa w stopniu kwalifikującym ją do wyeliminowania z obrotu prawnego.

W rozpatrywanej sprawie przedmiotem oceny Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2011 r. utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] maja 2011 r., ustalającej warunki zabudowy i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla terenu decyzji Wójta Gminy L. z dnia [...] czerwca 2000 r. ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 33 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej na części działek ew. nr [...] i [...] z obrębu [...], położonych przy ul. [...] na terenie Dzielnicy W. w W. Bezsporne jest w sprawie, że S. decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. na podstawie art. 4 ust. 2a Prawa geodezyjnego i kartograficznego ustalił jako teren zamknięty zabudowaną nieruchomość, oznaczoną jako działka ew. nr [...], położoną przy ul. [...] w W. . Następnie decyzją nr [...] z dnia [...] lipca na podstawie art. 4 ust. 2a Prawa geodezyjnego i kartograficznego oraz art. 4 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określił, dla terenu zamkniętego ustalonego ww. decyzją nr [...], strefę ochronną, obejmującą m.in. działkę ew. nr [...] z obrębu [...] ( § 1 ust. 2), dla której zgodnie z wnioskiem inwestora ustalono warunki zabudowy. Z treści § 2 pkt 2 tej decyzji wynika, że dla działki ew. nr [...] z obrębu [...] S. ustanowił zakaz zmiany dotychczasowego przeznaczenia i zakaz zabudowy.

Zdaniem skarżącego objęcie strefą ochronną działki nr [...] z obrębu [...] na mocy decyzji nr [....] stanowi przeszkodę do ustalenia warunków zabudowy dla tej działki. Natomiast Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdziło, że rozstrzygnięcia w zakresie ograniczenia oraz zakazu w strefie ochronnej do obszaru zamkniętego mogą stać się podstawą zakazu zabudowy dopiero wtedy, kiedy obowiązujący plan miejscowy dla danego terenu ustali granice stref ochronnych wraz z tymi ograniczeniami.

Zgodnie z art. 4 ust. 2a Prawa geodezyjnego i kartograficznego tereny zamknięte są ustalane przez właściwych ministrów i kierowników urzędów centralnych w drodze decyzji. W decyzji tej określane są również granice terenu zamkniętego. Dokumentacja geodezyjna określająca przebieg granic i powierzchnię terenu zamkniętego przekazywana jest przez organy wydające decyzje o zamknięciu terenu właściwym terytorialnie starostom w trybie art. 22. Definicja terenu zamkniętego zawarta jest w art 2 pkt 9 tej ustawy, w myśl której przez tereny zamknięte - rozumie się przez to tereny o charakterze zastrzeżonym ze względu na obronność i bezpieczeństwo państwa, określone przez właściwych ministrów i kierowników urzędów centralnych. Z powołanych przepisów wynika, że S. uprawniony był do wydania aktu administracyjnego ( decyzji nr [...]) o ustanowieniu terenu zamkniętego z uwagi na obronność i bezpieczeństwo państwa. Podkreślenia przy tym wymaga, że granice ustanowionego wcześniej terenu zamkniętego mogą być zmieniane w drodze decyzji przez organ, który go ustanowił.

Natomiast, zdaniem Sądu, S. nie był uprawniony do wydania decyzji o określeniu strefy ochronnej ustanowionego terenu zamkniętego wraz ustanowieniem ograniczeń w zagospodarowaniu i korzystaniu w strefie ochronnej. Wbrew skardze, uprawnienie do ustanowienia strefy ochronnej nie znajduje umocowania w art. 4 ust. 2a Prawa geodezyjnego i kartograficznego, bowiem z literalnego brzmienia tego przepisu jasno wynika, że kierownik urzędu centralnego, w tym przypadku S. , w drodze decyzji ustala tylko tereny zamknięte. Z treści tego przepisu nie da się wyprowadzić, że na jego podstawie S. był również uprawniony do ustalenia strefy ochronnej terenu zamkniętego. Należy również stwierdzić, że żaden przepis ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne nie przyznaje kompetencji S. , jak i innym kierownikom urzędów centralnych i ministrom do ustalania stref ochronnych terenów zamkniętych. Uprawnienie do tego nie wynika też z przepisów innych ustaw, w tym też z art. 4 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Powołany art. 4 ust. 3 stanowi, że w odniesieniu do terenów zamkniętych w miejscowym planie ustala się tylko granice tych terenów oraz granice stref ochronnych. W strefach ochronnych ustala się ograniczenia w zagospodarowaniu i korzystaniu z terenów, w tym zakaz zabudowy. Treść tego przepisu należy odczytywać w powiązaniu z ust. 1 art. 4 tej ustawy, z myśl którego ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Z analizy tych przepisów wynika, że do rady gminy jako organu uprawnionego do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy ustalenie granic stref ochronnych terenów zamkniętych, jak również ograniczeń w zakresie zagospodarowania i korzystania trenów objętych ta strefą ochronną, w tym wprowadzenie zakazu zabudowy w tejże strefie. Zgodnie z art. 14 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym spod ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyłączone są jedynie tereny zamknięte.

Powyższe prowadzi do wniosku, że decyzja S. nr [...] z dnia [...] lipca 2009 r. w sprawie strefy ochronnej terenu zamkniętego położonego w W. przy ul. [...], województwo [...], nie mogła odnieść zamierzonego skutku, gdyż w obowiązujących przepisach prawa brak jest przepisu, na podstawie którego mogła być wydana.

Sąd dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej w nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji z dnia [....] maja 2011 r. ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji wskazanej we wniosku inwestora nie dopatrzył, aby naruszały one przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które miałoby wpływ na wynik sprawy, jak również przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Z podanych powyżej względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznając skargę za nieuzasadnioną, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.