Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1104/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-04-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 97  par. 1  pkt 4
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Apostolidis (spr.) Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi B.M., J.H., J.G., J.V., M.F., E.F., J.K., H.K. na postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej na rzecz B.M., J.H., J.G., J.V., M.F., E.F., J.K., H.K. solidarnie kwotę 374 (trzysta siedemdziesiąt cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, po rozpatrzeniu wniosków B. M., J. H., J. G., J. F., M. G., E. G., J. K., H. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy, na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 k.p.a. utrzymał w mocy wcześniejsze postanowienie wydane w dniu [...] grudnia 2011 r., nr [...].

Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] maja 2011 r., nr [...] stwierdził nieważność decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] czerwca 1951 r. nr [...] oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie z dnia [...] lipca 1950 r., nr [...] odmawiającego przyznania dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...].

Kolejnym postanowieniem z dnia [...] września 2011 r., nr [...] Minister Infrastruktury stwierdził uchybienie terminu do złożenia przez D. J. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją z dnia [...] maja 2011 r., nr [...].

Na postanowienie z dnia [...] września 2011 r., D. J. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W związku z wniesieniem skargi Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej postanowieniem z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...] zawiesił postępowanie z wniosków innych stron postępowania, tj. J. Z. i E. L. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją z dnia [...] maja 2011 r., nr [...] do czasu rozpatrzenia przez sąd administracyjny prawomocnym wyrokiem skargi D. J. na postanowienie tego organu z dnia [...] września 2011 r. nr [...].

Od postanowienia z dnia [...] grudnia 2011 r., B. M., J. H., J. I., J. F., M. G., E. G., J. K. i H. K. wystąpili do Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Uzasadniając wniosek wnioskodawcy wskazali, że nie zgadzają się ze stanowiskiem organu, iż rozpatrzenie skargi D. J. reprezentowanej przez L. A. jest zagadnieniem prejudycjalnym. Ich zdaniem są to odrębne postępowania i świadczy o tym choćby fakt prowadzenia ich pod odmiennymi numerami w Ministerstwie Infrastruktury.

Rozpoznając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wskazał, że zagadnienie wstępne należy rozumieć jako kwestię prawną, która wyłania się w toku postępowania administracyjnego i jej uprzednie rozstrzygnięcie leży w kompetencji innego organu lub sądu. Na konstrukcję zagadnienia wstępnego składają się cztery elementy: zagadnienie to wyłania się w toku postępowania administracyjnego, jego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu, wymaga ono uprzedniego rozstrzygnięcia, tzn. musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji, jak również istnieje zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji.

W ocenie organu drugiej instancji ocena przez sąd administracyjny prawidłowości postanowienia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] września 2011 r., stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Uniemożliwienie rozpatrzenia wniosku D. J. będzie rzutowało na prawidłowość wydanej w trybie ponownego rozpatrzenia sprawy decyzji dotyczącej oceny legalności decyzji dekretowej. Organ wskazał również, że to jak oznaczane są kolejne wnioski wpływające do sprawy jest jedynie kwestią porządkowo - techniczną i nie ma żadnego wpływu na ich merytoryczne rozstrzygnięcie. Istotny jest natomiast przedmiot postępowania. W ocenie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej niedopuszczalna byłaby sytuacja w której organ administracji rozpoznałby odwołania J. Z. i E. L. i wydał decyzję, a sąd administracyjny uchyliłby postanowienie z dnia [...] września 2011 r. co oznaczałoby, że do rozpatrzenia pozostałby jeszcze wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy D. J.

Mając na uwadze przedstawione wyżej stanowisko Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...] utrzymał w mocy postanowienie wydane w dniu [...] grudnia 2011 r., nr [...].

Rozstrzygnięcie organu z dnia [...] kwietnia 2012 r., stało się przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez B. M., J. H., J. G., J. W., M. E. G., E. M. G., J. K., H. K. Skarżący domagali się uchylenia wydanych przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej rozstrzygnięć. W ocenie skarżących organ orzekający w sprawie w sposób rażący naruszył przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż zawiesił postępowanie w sprawie mimo braku wystąpienia zagadnienia wstępnego. Zdaniem skarżących w niniejszej sprawie brak jest podstaw do uznania, że sposób załatwienia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy złożony przez D. J. ma jakikolwiek wpływ na sposób merytorycznego rozstrzygnięcia wniosków złożonych przez E. L. i J. Z. Skarżący zakwestionowali również pogląd organu, że zawsze konieczne jest wystąpienie ze skargą na postanowienie o uchybieniu terminu. Podkreślili, że postanowienie o uchybieniu terminu ma walor ostateczności, natomiast kwestia rozstrzygnięcia wniesionej skargi na takie postanowienie nie ma waloru zagadnienia o charakterze materialnoprawnym.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i potrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest do zbadania, czy organ administracji orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania.

Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).

Rozpoznając przedmiotową sprawę według wskazanych wyżej kryteriów, Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest uzasadniona, bowiem zaskarżone postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] kwietnia 2012 r. oraz poprzedzające je postanowienie tego organu administracji z dnia [...] grudnia 2011 r. naruszają przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Na wstępie należy podkreślić, że zdaniem Sądu organ administracji błędnie przyjął istnienie podstawy do zawieszenia toczonego postępowania administracyjnego, z uwagi na konieczność prawomocnego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd administracyjny. Pojęcie zagadnienia wstępnego sformułowane zostało w przepisie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., z którego wynika, że zagadnienie to wyłania się w toku postępowania administracyjnego, jego rozstrzygniecie zależy od innego organu lub sądu, wymaga ono "uprzedniego" rozstrzygnięcia - tzn. musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji oraz, że istnieje zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Ostatni z wymienionych elementów konstrukcji zagadnienia wstępnego jest w istocie elementem najważniejszym. Wskazana zależność określana jest też jako istnienie związku przyczynowego między rozstrzygnięciem sprawy a zagadnieniem wstępnym z zastrzeżeniem, że ustalenie tego związku należy do organu. Formułując wymóg istnienia zależności, kodeks nie określa jej charakteru. Jednak przyjąć należy, że przepis wymaga związku bezpośredniego. (por. wyrok NSA z dni 7 marca 2001r. sygn. akt. III SA 32/00 niepubl.). Innymi słowy - jeżeli w sprawie wyłania się zagadnienie, które wykazuje jedynie pośredni, luźny związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 ust.4 k.p.a. i wobec tego nie może rodzić obowiązku zawieszania postępowania administracyjnego. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno bowiem zależeć rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, nie zaś wydanie pozytywnej dla wnioskodawcy decyzji. (por. wyroki niepubl. NSA z dnia 8 czerwca 1998 r. sygn. akt II SA 555/98, z dnia 6 października 1997r. sygn. akt II SA 14/97 oraz z dnia 7 maja 1999 r. sygn. akt IV SA 744/97). W orzecznictwie sądowo - administracyjnym podkreśla się, że musi istnieć wyraźny związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. W przypadku braku takiego związku zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 stycznia 2012r. sygn. akt II SA/Wa 2247/11).

Kodeks Postępowania Administracyjnego nie określa wyraźnie podstaw prawnych analizowanej zależności. Judykatura przyjmuje , że przesądza o niej treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej, czyli zagadnienie wstępne to zagadnienie materialnoprawne. Taki sam pogląd prezentowany jest w orzecznictwie, które podnosi, że zagadnieniem wstępnym jest tylko zagadnienie o charakterze materialnym, którego rozstrzygniecie należy do właściwości innego organu lub sądu i zagadnienie to może być odrębnym przedmiotem postępowania przed takim organem lub sądem. (wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 14 sierpnia 2012 r. sygn. akt II SA/Rz 610/12, wyrok WSA w Warszawie z dnia 2 kwietnia 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 2657/11).

Pomimo, że nie można wykluczyć sytuacji, w których także przepisy prawa procesowego będą wyznaczać wyłączną podstawę zależności, o której mowa w art. 97 § 1 ust.4 k.p.a. wystąpi to w przypadku, gdy uprzednie rozstrzygniecie zagadnienia wstępnego uczyni postępowanie bezprzedmiotowym, a zatem zakończy się ono rozstrzygnięciem natury formalnej. Podkreślenia przy tym wymaga, że nie będzie zagadnieniem wstępnym samo twierdzenie, iż wynik innego postępowania może mieć, a nawet – ze względów ekonomicznych czy celowościowych – będzie miał wpływ na rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej, jeżeli możliwe jest jej rozpatrzenie i wydanie decyzji. (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 19 kwietnia 2012 r. sygn. akt II SA/Go 118/12).

Przechodząc na grunt niniejszej sprawy i mając jednocześnie na względzie powyższe rozważania, zdaniem Sądu doszło do naruszenia przepisu art. 97 § 1 ust. 4 k.p.a. poprzez przyjęcie, że rozpoznanie skargi złożonej przez D. J. na postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2011 r. stwierdzające uchybienie terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, rozstrzygniętej decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2011 r. stanowi zagadnienie wstępne. Nie stanowi ono zagadnienia wstępnego w sensie materialno-prawnym, ani nie pozostaje w bezpośrednim związku przyczynowym z rozpoznawanym wnioskiem złożonym w oparciu o przepisy dekretu z dnia 26 października 1945 r., o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Dostrzec przy tym należy, że w sytuacji gdy wnioski o ponowne rozpoznanie sprawy poza skarżącą złożyli J. Z. i E. L., będzie ona uczestnikiem postępowania wywołanego tymi wnioskami. Należy się zgodzić ze skarżącymi, że postanowienie o uchybieniu terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2011 r. ma walor ostateczności. Wskazał na tę okoliczność zresztą sam Minister Infrastruktury w uzasadnieniu własnego postanowienia z dnia [...] września 2011 r. Wobec tego zgodzić należy się ze stwierdzeniem, że rozstrzygniecie skargi wniesionej do WSA w Warszawie przez D. J. na to postanowienie nie ma waloru zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 ust. 4 k.p.a.

Reasumując, organ administracji przy ponownym rozpoznaniu sprawy zobowiązany jest do zastosowania powyższych rozważań Sądu, w szczególności dotyczących błędnego zastosowania instytucji zawieszenia postępowania, w aspekcie obowiązujących zasad procedury administracyjnej, poglądów orzecznictwa i doktryny.

Wobec powyższego sąd orzekł jak w sentencji w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy p.p.s.a.