Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2164/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-09-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta~Prezydent Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i w tej części skargę oddalono, w pozostałym zakresie skargę kasacyjną oddalono
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: Art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 1 i art. 20 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski /spr./ Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 5 września 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych Wspólnoty Mieszkaniowej "O." w W. oraz Miasta ... W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 grudnia 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 1843/17 w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej "O." w W. na uchwałę Rady m... W. z dnia 25 września 2014 r. nr ... w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. oddala skargę kasacyjną Wspólnoty Mieszkaniowej "O." w W.; II. uchyla pkt 1 zaskarżonego wyroku i w tym zakresie oddala skargę Wspólnoty Mieszkaniowej "O." w W. oraz uchyla pkt 3 zaskarżonego wyroku; III. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 19 grudnia 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 1843/17, po rozpoznaniu skargi Wspólnoty Mieszkaniowej "O." w W. (zwanej dalej w skrócie Wspólnotą) na uchwałę Rady Miasta W. z dnia 25 września 2014 r. nr ... w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego trasy mostowej Mostu M. na odcinku od nurtu W. do ulicy M. (Dz. Urzęd. Woj. M. z 2014 r. poz. ...) zwanej dalej planem miejscowych lub uchwałą, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej w odniesieniu do jednostki terenowej oznaczonej symbolem 44U w zakresie działek ewidencyjnych położonych w W. i oznaczonych nr ... i ..., w pozostałej części skargę odrzucił oraz zasądził na rzecz strony zwrot kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał, że Wspólnota wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały w części dotyczącej przeznaczenia terenu oznaczonego na mapie załączonej do ww. uchwały jako 44.U pod zabudowę usługową. Skarżąca Wspólnota reprezentuje interesy właścicieli nieruchomości co do których w dacie składania skargi przysługiwało prawo użytkowania wieczystego, a które oznaczone są w ewidencji gruntów nr ... i .... Prawo to wynika z księgi wieczystej nr ... Teren 44.U ograniczony jest do działek o numerach ... i ..., nie obejmuje on swym zasięgiem pozostałych działek wskazanych w skardze.

W ocenie Sądu Rada Miasta W. nadużyła w sposób nieuprawniony władztwa planistycznego poprzez ustalenie dla terenów 44.U w odniesieniu do działek o numerach ... i ... przeznaczenia usługowego, o czym stanowi § 59 ust. 1 planu miejscowego. Rozwiązanie to narusza w sposób nadmierny prawa właścicielskie i wynikające z nich uprawnienia do korzystania z nieruchomości zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem rzeczy (art. 140 K.c.). Argument Gminy, że na terenie wykorzystywanym do tej pory na potrzeby parkingowe należy posadowić zabudowę usługową o wysokości do 11 metrów celem oddzielenia istniejącej zabudowy mieszkaniowej od ruchliwej ulicy i zmniejszenia hałasu stanowi w ocenie Sądu pierwszej instancji nieproporcjonalną ingerencję w prawa właścicieli nieruchomości. Każdy właściciel ma konstytucyjne prawo do wykorzystania swego prawa właścicielskiego wg. własnych potrzeb, o ile jest to zgodne z prawem i nie narusza praw innych osób. Teren ten wykorzystywany jest na potrzeby parkingowe dla osiedla składającego się z kilku niskich domów wielorodzinnych. Otoczenie tych domów wskazuje, że nie ma na nich dostatecznej powierzchni do parkowania. W ocenie Sądu utworzenie na terenie ww. działek terenów usługowych zburzy panujący na tym terenie sposób zagospodarowania, ale także pozbawi właścicieli możliwości zagospodarowania terenu zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem. Jak wynika z § 59 planu miejscowego na tym terenie dopuszcza się wyłącznie realizację zabudowy usługowej (biurowce, pawilony handlowe, sklepy, punkty usługowe, hotele – za wyjątkiem obiektów wielkopowierzchniowych ponad 2000 m2). Oznacza to, że dysponenci tego terenu mogą wykorzystywać ten teren na dotychczasowych zasadach, jednakże nie mogą dokonać żadnych zmian poza wskazanymi w planie miejscowym. Członkowie Wspólnoty zamierzali rozbudować infrastrukturę parkingową oraz stworzyć tereny odpoczynku – czego plan miejscowy nie przewiduje. Nie mogą wykorzystać terenu zgodnie z wolą większości.

Sąd wywiódł, że w art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647, z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie "u.p.z.p.", ustawodawca nakazuje przy planowaniu uwzględniać prawo własności, które to prawo stanowi emanację woli właściciela do zagospodarowania przedmiotu tego prawa. Zasadą jest ochrona prawa własności, a wyjątkiem od tej zasady ochrona interesu społecznego. Interes społeczny musi być jasny, konieczny i uzasadniony a nie tylko hipotetyczny.

Sąd pierwszej instancji uznał, że w niedalekiej odległości od osiedla powstaje duże centrum handlowe w którym będzie można realizować potrzeby usługowe. Lokowanie biurowców w bliskiej odległości od istniejącego od lat w pełni zagospodarowanego osiedla nie służy nie tylko interesom społecznym, ale przede wszystkim interesom mieszkańców tego osiedla. Wskazywany przez Gminę cel - ochrona przed hałasem – nie uzasadnia przyjętych przez Gminę rozwiązań architektonicznych. Budując osiedle na tym terenie mieszkańcy już wtedy godzili na stworzenie w jego oddali hałaśliwych dróg, co oznacza, że hałas nie jest tym co może determinować konieczność stworzenia ochrony przed tym hałasem w postaci biurowców. Możliwość wybudowania tego rodzaju terenów zwiększy uciążliwości z tym związane z uwagi na wielokrotnie zwiększony ruch ludzi, a przede wszystkim liczbę samochodów.

Sąd wskazał, że ma rację Gmina wywodząc, że nie ma przeszkód do wykorzystywania terenu na dotychczasowych zasadach, jednak w świetle zapisów planu miejscowego oznacza to wyłącznie zachowanie status quo, a właściciel terenu nie będzie mógł w żaden sposób (poza wskazanym w planie) zmodernizować tego terenu tak aby sprostać skutkom rozwoju ekonomicznego kraju choćby w aspekcie przybywania liczy samochodów czy konieczności stworzenia miejsc odpoczynku, rekreacji. Obiekty miałyby być realizowane w nawiązaniu do węzła tras GT które to tereny wskazywane były jako tereny o dużej uciążliwości, a wobec zrealizowania Trasy Mostu P. od al. K. i realizacji traktu nadwiślańskiego i wycofaniu z rezerwy pod trakt z dokumentów planistycznych części gruntów pod ten teren, nie jest równoznaczne z przyjęciem, że teren który miała być w taki sposób wykorzystany i musi być wykorzystany pod działalność usługową w zamian za tereny komunikacji. Konieczność takiej "zamiany" nie wynika z żadnych przepisów prawa, ani racji społecznych.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji ustalenia planu w zakresie możliwości zapewnienia infrastruktury komunikacyjnej na terenach 42.KSP i istnieniu terenów zielonych na terenach 38 ZP/US nie rekompensuje Wspólnocie utraty terenów z których członkowie tej Wspólnoty mogą korzystać. Wybudowanie obiektów handlowych spowoduje nie tylko utratę otwartych terenów, ale przede wszystkim utratę władztwa gdyż mało prawdopodobne jest, aby właściciele tych gruntów jako tworzących wspólnotę byli w stanie sfinansować tego rodzaju budowę. Dopuszczenie zaproponowanej zabudowy będzie wiązało się de facto z koniecznością zbycia tych terenów deweloperowi, który będzie w stanie sfinansować budowę.

Zdaniem Sądu nie da się pogodzić z konstytucyjną zasadą proporcjonalności prymatu interesu publicznego tj. stworzenia nowych miejsc pracy z interesem prywatnym jakim jest wykorzystanie nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem, gdyż jest to zbyt duży koszt jaki ponosić ma właściciel którego zamierzenia inwestycyjne są prowadzone na korzyść właścicieli lokali, a nie na korzyść osób obcych. Efekty wprowadzonej regulacji pozostają w dysproporcji do ciężarów nałożonych na właścicieli gdyż prowadzą do uniemożliwienia w przyszłości zagospodarowania nieruchomości w sposób zgodny z wolą większości i burzą istniejący na tym terenie ład architektoniczny poprzez wprowadzenie na zagospodarowanym już osiedlu zupełnie nowej zabudowy.

Sąd uznał, że organ powinien uwzględnić dotychczasowe zagospodarowanie terenu i rozważyć, czy rzeczywiście istnieją ważne przesłanki do tak radykalnych zmian jak dokonane w procedurze planistycznej (zupełnie nowa funkcja terenu i zupełnie odmienny sposób komunikacji).

Sąd nie podzielił argumentu, że skoro skarżąca nie brała udziału w procedurze uchwalania planu, to pozbawiona jest możliwości skutecznego zaskarżenia jego zapisów.

Podsumowując Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z nadmiernym naruszeniem proporcji pomiędzy środkiem jakim jest ograniczenie prawa skarżącego do korzystania z nieruchomości a celem jakim jest ograniczenia hałasu i stworzenia nowych miejsc pracy.

Sąd wywiódł, że zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub części stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania a także naruszenie właściwości organów. Istotne naruszenie zasady władztwa planistycznego stanowiło w ocenie Sądu naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego o którym mowa w ww. przepisie. Organ planistyczny nie uwzględnił prawa własności członków Wspólnoty, co stanowi o istotnym naruszeniu art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. i w sposób nieuprawniony przyjął prymat interesu publicznego. W ocenie Sądu, prowadziło to do naruszenia art. 140 K.c. w związku z 233 K.c. i art. 64 ust. 3 Konstytucji.

Sąd nie stwierdził natomiast aby organ dopuścił się naruszenia art. 144 K.c. jako przepisu dotyczącego sposobu korzystania z nieruchomości sąsiednich przez innego właściciela.

Odnosząc się do pozostałych kwestii podniesionych w skardze Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że: 1) kwestia przecięcia projektowaną drogą nieruchomości wspólnej, zrealizowanie tej drogi, jej odległość od budynków, konieczność likwidacji części ogródków działkowych, odległości drogi od budynków, naruszenia wskazanych w skardze przepisów prawa budowlanego była już przedmiotem oceny w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 2363/15, a tym samym kwestie te nie mogą być przedmiotem ponownej oceny Sądu; 2) skarżąca nie wykazała w toczącym się postępowaniu, że doszło do naruszenia jej interesu prawnego w odniesieniu do działek o numerach ... i .... Swym zakresem działki te nie są objęte ustaleniami dla terenu 44.U. Nie doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącej Wspólnoty. Z tych samych powodów brak jest podstaw do przyjęcia, że pozostałe tereny objęte postanowieniami 44.U mogą być przedmiotem skutecznego zaskarżenia przez Wspólnotę, skoro strona skarżąca nie posiada żadnego tytułu prawnego do tych nieruchomości. Brak naruszenia interesu prawnego, tj. brak wpływu postanowień planu na sferę praw i obowiązków danego podmiotu stanowi, zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.) dalej zwanej "P.p.s.a.", podstawę do odrzucenia skargi w tym zakresie. W ocenie Sądu pierwszej instancji taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie w odniesieniu do ww. działek. Z tych względów i na podstawie art. 147 § 1 i art. 151 P.p.s.a. Sąd orzekł jak w wyroku.

W skardze kasacyjnej Wspólnota zaskarżyła wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w części odrzucającej skargę Wspólnoty. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

a) przepisów prawa materialnego, tj. art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię przejawiającą się w wadliwym przyjęciu, że pozostałe tereny objęte postanowieniami planu miejscowego oznaczonymi jako "44.U" nie mogą być przedmiotem skutecznego zaskarżenia przez Wspólnotę, skoro strona skarżąca nie posiada do nich żadnego tytułu prawnego (a więc w opinii Sądu pierwszej instancji nie jest ona w stanie wskazać przepisu prawa materialnego kreującego jej interes prawny i nie ma interesu prawnego w zaskarżeniu), podczas gdy zgodnie z powyżej przytoczonymi przepisami (oraz utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych do tychże przepisów) posiadanie tytułu prawnego do określonego terenu objętego postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego absolutnie nie stanowi koniecznej przesłanki do skutecznego zaskarżenia takiego planu oraz w żadnym wypadku nie przesądza o tym, czy dany podmiot legitymuje się interesem prawnym w zakresie zaskarżenia postanowień planu miejscowego co do sposobu przeznaczenia konkretnego terenu, a rozpoznaniu muszą podlegać również inne okoliczności, jak chociażby przekroczenie granicy władztwa planistycznego, naruszenie zasad sporządzania planu zagospodarowania, czy też poszanowanie prawa własności i ewentualne ograniczenia w jego wykonywaniu;

b) przepisów prawa materialnego w postaci art. 1 ust. 2 pkt 1-3, pkt 5 oraz pkt 7 i pkt 12 u.p.z.p. w związku z art. 6 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 oraz art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnie oraz niezastosowanie, przejawiające się w tym, że pomimo naruszenia przez Radę Miasta W. podstawowych zasad i trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wskazanych w w/w przepisach, przetoczenia granic władztwa planistycznego oraz naruszenia interesu prawnego osób trzecich (w tym Wspólnoty) przy uchwalaniu planu miejscowego;

c) przepisów postępowania w postaci art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 P.p.s.a. poprzez brak rozważenia, rozpoznania i dokonania oceny prawnej zarzutów sformułowanych w skardze Wspólnoty z dnia 6 października 2016 r., a dotyczących naruszenia przepisów:

- art. 1 ust. 2 pkt 1, pkt 2, pkt 3, pkt 5 oraz pkt 7 u.p.z.p., jak również art. 6 ust. 2 pkt 2 tejże ustawy;

- Kodeksu cywilnego dotyczących ochrony prawa własności oraz analogicznie prawa użytkowania wieczystego, tj. art. 140 K.c., art. 144 K.c. oraz art. 233 K.c. w związku z art. 1 ust. 2 pkt 2, pkt 5 i pkt 7 u.p.z.p. oraz art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p.;

- art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. c, lit. d oraz lit. e tej ustawy, art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego w związku z art. 7 ust. 1 pkt 1 tej ustawy;

- art. 2, art. 7, art. 64 ust. 2 oraz art. 64 ust, 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej;

d) przepisów postępowania w postaci art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 P.p.s.a., poprzez brak kompletnego i dogłębnego rozważenia, rozpoznania i dokonania oceny prawnej kwestii związanej z istnieniem po stronie Wspólnoty interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały również w części dotyczącej terenu oznaczonego jako "44.U", co do którego Wspólnota nie dysponuje tytułem prawnym;

e) przepisów postępowania w postaci art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 P.p.s.a., poprzez sporządzenie wewnętrznie sprzecznego uzasadnienia wyroku, gdzie WSA w W. część skargi uwzględnił, zaś w pozostałej części (dotyczącej terenu 44.U, co do którego Wspólnota nie posiada tytułu prawnego) ją odrzucił, podczas gdy w przeważającej części argumentacja prawna i faktyczna zaprezentowana w uzasadnieniu Sądu pierwszej instancji dotycząca przekroczenia granic władztwa planistycznego i naruszenia podstawowych zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczy w takim samym stopniu zarówno terenu 44.U objętego prawem własności Wspólnoty, jak i pozostałego terenu 44.U, co do którego Wspólnota nie dysponuje tytułem prawnym;

f) przepisów postępowania w postaci art. 133 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 P.p.s.a. poprzez pominięcie dowodów załączonych do skargi Wspólnoty oraz do pisma procesowego Wspólnoty z 12 września 2017 r., co do okoliczności potwierdzających istnienie interesu prawnego Wspólnoty w zaskarżeniu planu miejscowego w zakresie terenu oznaczonego w nim jako "44.U", co do którego Wspólnota nie dysponuje tytułem prawnym, a co doprowadziło do błędnego uznania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W., że brak jest wpływu postanowień planu miejscowego na sferę praw i obowiązków skarżącej.

Mając na uwadze powyższe, skarżąca wniosła o uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 19 grudnia 2017 r. w części odrzucającej skargę Wspólnoty oraz o stwierdzenie nieważności uchwały z dnia 25 września 2014 r. w części dotyczącej przeznaczenia całego pozostałego terenu oznaczonego na mapie załączonej do ww. uchwały jako "44.U", co do którego strona skarżąca nie dysponuje tytułem prawnym, ewentualnie o uchylenie wyroku w części odrzucającej skargę Wspólnoty i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Ponadto, wniesiono również o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania oraz kosztów zastępstwa procesowego, w tym kosztów postępowania według norm przepisanych.

W skardze kasacyjnej Rada Miasta W. zaskarżyła wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 grudnia 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 1843/17 w części, tj. w zakresie punktów 1 i 3 ww. wyroku.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

I) na podstawie art. 173 § 1 i 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 147 § 1 w związku z art. 151 P.p.s.a. poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej w odniesieniu do jednostki terenowej oznaczonej symbolem 44.U w zakresie działek ewidencyjnych położonych w W. i oznaczonych nr ... i ..., podczas gdy skarga zasługiwała na oddalenie;

2) art. 233 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. Nr 43, poz. 296 ze zm.) w związku z art. 106 § 5 P.p.s.a. - poprzez brak wszechstronnego rozważenia całego materiału dowodowego;

3) art. 147 § 1 w związku z art. 133 § 1 i art. 151 P.p.s.a. poprzez wydanie wyroku z pominięciem istotnych okoliczności wynikających z akt sprawy;

4) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez pominięcie w uzasadnieniu wyroku istotnych okoliczności podnoszonych w sprawie, w tym okoliczności że skarżący nie zgłaszali wniosków lub uwag odnośnie przeznaczenia terenów oraz że rozwiązania planistyczne przyjęte w uchwale były uzasadnione;

5) art. 147 § 1 w związku z art. 151 w związku z art. 133 § 1 w związku z art. 106 § 3 i 4 P.p.s.a. poprzez dokonanie błędnych ustaleń stanu faktycznego w sprawie polegających na uznaniu, że zaskarżony plan miejscowy pozbawi skarżących władztwa nad nieruchomością, podczas gdy plan nie odbiera skarżącym prawa własności;

6) art. 147 § 1 w związku z art. 151 w związku z art. 133 § 1 w związku z art. 106 § 3 i 4 P.p.s.a. poprzez dokonanie błędnych ustaleń stanu faktycznego w sprawie polegających na uznaniu, że zaskarżony pian miejscowy dokonał zmiany przeznaczenia nieruchomości skarżących, podczas gdy na danym terenie w momencie uchwalania zaskarżonego planu, nie obowiązywał inny miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego oraz nie było wydanej decyzji o warunkach zabudowy.

II) na podstawie art. 173 § 1 i 2 oraz art. 174 pkt 1 P.p.s.a. - naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) art. 140 K.c. w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie a w konsekwencji uznanie, że zaskarżone ustalenia planu miejscowego w sposób bezprawny naruszają prawo własności strony skarżącej oraz zasadę proporcjonalności podczas gdy działania organu były zgodne z prawem, w tym z zasadą proporcjonalności;

2) art. 140 K.c. w związku z art. 233 K.c. oraz w związku z art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie a w konsekwencji uznanie, że zaskarżone ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sposób bezprawny zmieniły przeznaczenie nieruchomości objętych jednostką terenową 44.U, podczas gdy określenie ich przeznaczenia w planie nie stanowiło zmiany ich przeznaczenia i było zgodne z prawem, w tym z zasadą proporcjonalności;

3) art. 101 ustawy o samorządzie gminnym poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie a w konsekwencji uznanie, że skarga określona w tym artykule może służyć do ustalania optymalnych rozwiązań merytorycznych, podczas gdy skarga określona w tym przepisie służy wyłącznie do kontroli legalności działań organu;

4) art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie a w konsekwencji uznanie, że gmina uchwalając plan miejscowy ma obowiązek chronić wyłącznie prawo własności;

5) art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 1, art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez ich niezastosowanie i tym samym pominięcie, że rada gminy posiada prawo do uchwalania planów miejscowych, w tym do określania przeznaczenia terenu;

6) art. 1 ust. 2 pkt 1-6 i 8-10 u.p.z.p. poprzez ich niezastosowanie i tym samym pominięcie, że zgodnie z ustawą w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się również inne czynniki, a nie tylko prawo własności;

7) art. 1 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie i tym samym pominięcie, że ład przestrzelmy i zrównoważony rozwój stanowią podstawę działań gminy m.in. przy uchwalaniu planu miejscowego;

8) art. 17 u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie i tym samym pominięcie, że ustawa przewiduje tryb zgłaszania uwag i wniosków do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

9) art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie a w konsekwencji uznanie, że w zaistniałym stanie faktycznym były podstawy do stwierdzenia nieważności części uchwały rady gminy, podczas gdy nie doszło do naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, istotnego naruszenia trybu jego sporządzania, czy też naruszenia właściwości organów.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w części, tj. punktu 1 i 3 jego sentencji oraz o oddalenie skargi w nieodrzuconej części, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w części, tj. punktu 1 i 3 jego sentencji oraz o przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej lub skarg kasacyjnych, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. W tej sprawie Sąd nie stwierdził wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając tę sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami obu wniesionych skarg. Związanie granicami skarg oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skargach kasacyjnych oraz ich wnioskami.

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.

W tej sprawie skarga kasacyjna Wspólnoty nie jest zasadna, natomiast skarga kasacyjna Miasta W. zasługuje na uwzględnienie.

Trafnie podnosi skarżącą kasacyjnie Gmina (Miasto W.) i zarzuca Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, a w tym art. 140 K.c. w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że zaskarżone ustalenia planu miejscowego planu w sposób bezprawny naruszają prawo własności strony skarżącej oraz zasadę proporcjonalności. Rację ma strona skarżąca kasacyjnie wskazując w uzasadnieniu swojej skargi kasacyjnej, że zadania publiczne wykonywane w ramach planowania przestrzennego mają charakter władztwa planistycznego. Organy gminy mają prawo ingerowanie władczego (a więc i bez zgody właściciela bądź użytkownika wieczystego) w określenie sposobu zagospodarowania terenu. Realizacja zadania publicznego w ramach tzw. "władztwa" oznacza przyznanie przez ustawodawcę pewnego zakresu pewnej autonomii samorządowi i jest odmienna od wykonywania innych dość precyzyjnie określonych zadań publicznych. W ramach władztwa to organy jednostki samorządu wybierają rozwiązania odpowiednie do realizacji zadania. Tym samym uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego organy planistyczne nie mają obowiązku uzasadniania szczegółowo wszystkich rozwiązań przyjmowanych w danym planie. Władztwo planistyczne gminy realizowane jest np. poprzez wskazywanie przeznaczenia danych terenów w sposób odmienny od dotychczasowego, o ile jest to uzasadnione projektowanym ładem przestrzennym na danym terenie. W związku z powyższym zarzuty skierowane przeciwko zaskarżonemu wyrokowi i dotyczące naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 1 u.p.z.p. są trafne, ponieważ te przepisy stanowią podstawę do kształtowania koncepcji władztwa planistycznego.

Sąd pierwszej instancji dokonał oceny przeznaczenia działek nr ... i ... w obrębie jednostki planistycznej 44.U stwierdzając, że takie przeznaczenie narusza zasadę proporcjonalności wyinterpretowaną z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ponieważ plan ten zakłada zabudowę usługową, na którą nie wyraża zgody Wspólnota. Dalej Sąd pierwszej instancji wywodzi, że przeznaczenie ww. działek w obszarze 44.U pozbawi właścicieli możliwości ich zagospodarowania zgodnie z ich dotychczasowym przeznaczeniem (na cele parkowania pojazdów), a na pozostałym terenie nie ma dostatecznych miejsc do parkowania. Ta argumentacja Sądu nie znajduje potwierdzenia w treści samego planu miejscowego. Wprawdzie w obszarze 44.U plan miejscowy projektuje zabudowę usługową z zakresu administracji, pawilonów handlowych, sklepów, punktów usługowych oraz turystyki (§ 59 ust. 2 planu miejscowego), to jednak istotne znaczenie ma podnoszony przez Miasto W. w skardze kasacyjnej argument co do utrzymania w tym planie dotychczasowych miejsc parkingowych. Zgodnie bowiem z § 59 ust. 5 pkt 3 tego planu ustalone zostały zarówno wskaźniki zaspokojenia potrzeb w zakresie parkowania pojazdów osobowych, jak i wyraźnie plan miejscowy stwierdza, że oprócz miejsc parkingowych niezbędnych do obsługi zabudowy usługowej, nakazuje się odtworzenie w ramach nowych inwestycji istniejących na terenie 44.U miejsc parkingowych obsługujących zabudowę obszaru 33.MW. Tym samym wbrew twierdzeniu Sądu pierwszej instancji plan miejscowy dla obszaru 44.U nie tylko że nie pozbawia możliwości istnienia dotychczasowych miejsc parkingowych, ale wprost nakazuje ich odtwarzanie, jeżeli będą na tym terenie realizowane inwestycje powstające w miejscu istniejącego parkingu. Jak przy tym wynika ze znajdującej się w materiałach planistycznych dokumentacji, czemu także nie zaprzecza skarżąca kasacyjnie Wspólnota, tereny działek nr ... i ... w części objętej obszarem 44.U są przede wszystkim wykorzystywane na potrzeby parkingu. Innymi słowy, uchwalony plan miejscowy w żaden sposób nie pozbawił możliwości dotychczasowego wykorzystywania tego obszaru jako parkingu nakazując, aby w każdym przypadku liczba dotychczasowych miejsc parkingowych obsługujących mieszkańców obszaru 33.MW nie ulegała zmianie, nawet jeżeli obszar 44.U zostanie zabudowywany zabudową usługową.

Ta okoliczność, mająca istotne znaczenie w tej sprawie, umknęła Sądowi pierwszej instancji. Tym samym trafnie podnosi skarżące kasacyjnie Miasto W., że plan miejscowy zakładając kontunuowanie dotychczasowego sposobu korzystania z obszaru 44.U przez członków Wspólnoty zamieszkującej w obszarze 33.MW nie narusza ani art. 140 K.c. ani też zasady proporcjonalności wynikającej z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

Trafnie też zarzuca Sądowi pierwszej instancji Miasto W. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 147 § 1 w związku z art. 151 w związku z art. 133 § 1 w związku z art. 106 § 3 i 4 P.p.s.a. poprzez dokonanie błędnych ustaleń stanu faktycznego w sprawie polegających na uznaniu, że zaskarżony plan miejscowy dokonał zmiany przeznaczenia nieruchomości skarżących, podczas gdy na danym terenie w momencie uchwalania zaskarżonego planu nie obowiązywał inny miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego oraz nie było wydanych decyzji o warunkach zabudowy. Tym samym nie można mówić o planistycznym określeniu przeznaczenia działek objętych w zaskarżonym palnie obszarem 44.U, skoro przed jego uchwaleniem działki te nie były objęte żadnym planowaniem przestrzennym. Z wcześniejszych zaś planów miejscowych, które utraciły moc obowiązywania, obszar ten był rezerwowany pod tereny komunikacji w postaci węzła głównego dla głównej trasy tranzytowej.

Problematyka naruszenia istoty prawa własności była także przedmiotem orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego który podkreślał, że do naruszenia istoty prawa

własności dochodzi w sytuacji, gdy niemożliwe stanie się wykonywanie wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość rozporządzania rzeczą albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy i rozporządzania nią (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 maja 1999 r. sygn. SK 9/98, publ. OTK z 1999 r., nr 4, poz. 78, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 stycznia 1999 r. sygn. P 2/98, publ. OTK z 1999, nr 1, poz. 2). Tym samym nawet pozbawienie właściciela (lub użytkownika wieczystego) części – nawet znacznej – atrybutów korzystania lub (i) rozporządzania rzeczą – nie musi oznaczać ingerencji w istotę jego prawa własności. Przez analogię podobnych rozwiązań prawnych ww. pogląd należy stosować także do ograniczenia prawa użytkowania wieczystego.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że projektowany obszar 44.U obejmujący część działki nr ... i działkę nr ... ani nie narusza istoty prawa przysługującego członkom Wspólnoty, ani też nie ingeruje nadmiernie w prawa członków Wspólnoty. Niezrozumiałym jest także i ta argumentacja Sądu pierwszej instancji, w którym wskazuje się na brak możliwości rozbudowania dotychczasowej infrastruktury parkingowej. W aktach sprawy znajduje się dokumentacja odrębnego postępowania w przedmiocie uzyskania przez Wspólnotę pozwolenia na budowę parkingu i jak wynika ze znajdujących się w aktach decyzji administracyjnych, żaden z organów administracji architektoniczno-budowlanej nie kwestionował niezgodności planu miejscowego z zamiarem wybudowania parkingu na ww. działkach przez Wspólnotę. W aktach sprawy znajduje się decyzja Prezydenta Miasta W. z dnia 19 stycznia 2017 r. nr ... zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę Wspólnocie na budowę osiedlowego parkingu dla samochodów osobowych na działce nr ... w części obejmującej obszar 44.U.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela także i tego stanowiska Sądu pierwszej instancji, w którym wskazuje się na pozbawienie członków Wspólnoty możliwości korzystania z obszaru 44.U i w istocie pozbawienia ich prawa do tych terenów. Plan miejscowy przeznaczając określone tereny pod zabudowę usługową nie zobowiązuje samej Wspólnoty do dokonywania zabudowy usługowej nieruchomości, do których członkowie Wspólnoty lub nawet sama Wspólnota posiadałaby określone prawa. Plan miejscowy wyznacza sposób zagospodarowania danego terenu (obszaru 44.U) na przyszłość, a to, czy zostanie ten obszar wykorzystany pod zabudowę usługową zależy jedynie od podmiotu dysponującego prawem do tego terenu. Plan miejscowy nie zawiera żadnych przepisów nakazujących sprzedaż lub inne zbycie części działki nr ... i działki nr ... innemu podmiotowi na cele budowy.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że skoro na obszarze 44.U wcześniej nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a przeznaczenie tego terenu zarówno utrzymuje dotychczasowy sposób faktycznego zagospodarowania (parkingi) jak i nie pozwala go zniweczyć, to poszerzenie możliwości zagospodarowania tego obszaru jako terenu zabudowy usługowej nie stanowi w tej sprawie przekroczenia granic władztwa planistycznego.

Trafnie również zarzuca skarżące kasacyjnie Miasto W. Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym zarzucając, że kontrola Sądu powinna być dokonana tylko w oparciu o kryterium zgodności z prawem zaskarżonych przepisów planu miejscowego, a nie w oparciu o kryteria optymalizacji niektórych rozwiązań planistycznych (celowości lub zasadności danych rozwiązań). Stanowisko Sądu pierwszej instancji co do rozważania celowości wykorzystania i kierunków wykorzystywania terenu zwolnionego z rezerwy traktu (arterii) nadwiślańskiej zostały dokonane już z przekroczeniem kryterium legalności.

Rację ma także skarżące kasacyjnie Miasto W. podnosząc, że prawo własności, stanowiące niewątpliwie jeden z elementów uwzględnianych w planach miejscowych, nie może stanowić wyłącznego kryterium kształtowania kierunków planowania przestrzennego. Tym samym zarzut dokonania przez Sąd pierwszej instancji niewłaściwego zastosowania art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. także jest zasadny. Art. 1 ust. 2 u.p.z.p. zawiera szereg przesłanek, jakie winny być uwzględniane w toku przygotowywania rozwiązań planistycznych objętych danym planem miejscowym. Należą do nich, m.in. wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, walory architektoniczne i krajobrazowe, wymagania ochrony środowiska, walory ekonomiczne przestrzeni, prawo własności i potrzeby interesu publicznego. Tym samym skoro Rada Miasta W. podnosiła w toku postępowania przed Sądem pierwszej instancji kwestie ładu przestrzennego polegające na zapewnieniu kompozycyjnego i funkcjonalnego przejścia pomiędzy funkcją mieszkaniową, komunikacją (projektowania droga 13 KD-D) a drogą szybkiego ruchu i wpisaniu terenu 44.U jako formy ochrony terenów mieszkaniowych przed oddziaływaniem trasy szybkiego ruchu, to jest to forma kształtowania zagospodarowania terenu i pewnej kompozycji. W tym zakresie plan miejscowy nie jest także sprzeczny ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, które dla obszaru M1.20 (ustalenia studium) przewiduje kierunkowe przeznaczenie jako tereny o przewadze zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, ale z możliwością lokalizacji usług do 40% powierzchni zabudowy terenu.

Tym samym także zarzut zawarty w skardze kasacyjnej Miasta W., a dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 6 ust. 1 u.p.z.p. jest zasadny. Zgodnie z tym przepisem ustalenia planu miejscowego kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, a więc także i zaskarżony plan miejscowy mógł określać sposób wykonywania prawa własności (prawa użytkowania wieczystego).

Rolą sądu administracyjnego nie jest kształtowanie lub przewidywanie rozwiązań planistycznych dla jakichkolwiek obszarów. To bowiem stanowiłoby formę merytorycznej ingerencji w treść planu miejscowego. Podnoszone przez Radę Miasta W. argumenty co do dążenia do harmonijnego rozwoju tego obszaru, wprowadzenia zabudowy usługowej jako formy ochrony przed uciążliwością trasy szybkiego ruchu, uwzględnienie walorów ekonomicznych przestrzeni i w przyszłości lokalizowanie miejsc pracy na obszarze 44.U z jednoczesnym zagwarantowaniem zachowania funkcji miejsc parkingowych nie pozwala na przyjęcie, że organy planistyczne dowolnie lub – jak stwierdził to Sąd pierwszej instancji – z błahych powodów dokonują nieproporcjonalnej ingerencji w prawa Wspólnoty. Samo zaś oddziaływanie zabudowy usługowej na obszarze 44.U nie może ingerować w obszary 33.MW. Jak bowiem wynika z § 59 ust. 3 pkt 3 planu miejscowego, wszelka działalność usługowa na obszarze 44.U nie może powodować przekroczenia dopuszczalnych norm oddziaływania na środowisko i wykraczać poza granice działki budowlanej.

Natomiast zarzuty skarżącego kasacyjnie Miasta W. dotyczące błędnego niezastosowania przez Sąd pierwszej instancji art. 15 ust. 2 pkt 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. nie są zasadne. Sąd pierwszej instancji nie kwestionował prawa organów planistycznych do przeznaczanie terenów wraz z liniami rozgraniczającymi tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania w planie miejscowym. Tego zaś dotyczy zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Zgodnie zaś z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy uchwala rada gminy po stwierdzeniu braku naruszenia ustaleń studium i jednocześnie rozstrzyga o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, a także zasadach ich finansowania. Sąd pierwszej instancji nie zakwestionował braku rozstrzygnięcia uwag do projektu planu oraz zasad finansowania inwestycji zapisanych w planie. Plan miejscowy zawiera także część graficzną oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowiące załączniki do tego planu.

Kolejny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 17 u.p.z.p. został sformułowany w sposób nieprawidłowy. Przepis ten bowiem w dacie uchwalania planu miejscowego (25 września 2014 r.) zawierał kilkanaście odrębnych jednostek redakcyjnych (14 punktów, a niektóre z punktów były jeszcze podzielone na kolejne jednostki redakcyjne, tzw. tiret), z których każda określała poszczególne stadia procedury uchwalania planu miejscowego. Rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest doszukiwanie się, w szczególności w rozbudowanym przepisie, jaka część tego przepisu została zaskarżona kasacyjnie.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że także i zawarte w skardze kasacyjnie Miasta W. zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, są jedynie częściowo zasadne. Trafnie podnosi ta strona skarżąca kasacyjnie naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 147 § 1 w związku z art. 151 P.p.s.a. poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej w odniesieniu do jednostki terenowej oznaczonej symbolem 44.U w zakresie działek ewidencyjnych położonych w W. i oznaczonych nr ... i ... mimo tego, że w tym zakresie Rada Miasta W. nie przekroczyła granic władztwa planistycznego.

Zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 233 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. Nr 43, poz. 296 ze zm.) w związku z art. 106 § 5 P.p.s.a. poprzez brak wszechstronnego rozważenia całego materiału dowodowego nie jest uzasadniony. Sama strona skarżąca kasacyjnie nie wykazała, na czym miałoby polegać brak wszechstronnego rozważenia całego materiału dowodowego, a w szczególności, jakie dowody (dokumenty) pominął Sąd pierwszej instancji przy rozważaniach materiału dowodowego.

Zarzut zawarty w skardze kasacyjnej, a dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez pominięcie w uzasadnieniu wyroku istotnych okoliczności podnoszonych w sprawie, w tym okoliczności braku zgłaszania przez skarżących wniosków lub uwag odnośnie przeznaczenia terenów oraz, że rozwiązania planistyczne przyjęte w uchwale były uzasadnione – także nie jest zasadny. Art. 141 § 4 P.p.s.a. nie służy do zwalczania argumentacji zawartej w wyroku sądu administracyjnego. Art. 141 § 4 P.p.s.a. zawiera formalne elementy uzasadnienia wyroku. Naruszenie tego przepisu polega przede wszystkim na tym, że brakuje w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku któregoś z obligatoryjnych elementów lub też na tym, że mimo istnienia wszystkich wymaganych elementów, sposób ustalenia stanu faktycznego przez Sąd lub interpretacji przepisów nie pozwala na wyinterpretowanie, jakimi przesłankami lub argumentami kierował się Sąd wydając dane orzeczenie. W tym zakresie, w jakim podnosi to strona skarżąca kasacyjnie, Wojewódzki Sąd Administracyjny ustosunkował się do braku zgłaszania w toku procedury planistycznej uwag lub wniosków przez Wspólnotę.

Zasadnym jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 147 § 1 w związku z art. 151 w związku z art. 133 § 1 w związku z art. 106 § 3 i 4 P.p.s.a. poprzez dokonanie błędnych ustaleń stanu faktycznego w sprawie polegających na uznaniu, że zaskarżony plan miejscowy pozbawi skarżących władztwa nad nieruchomością, podczas gdy plan nie odbiera skarżącym prawa własności. Trafnie podnosi to strona skarżąca kasacyjnie, że plan miejscowy w zakresie działki nr ... i części działki nr ... objętych obszarem 44.U nie pozbawił stronę skarżącą prawa do tych nieruchomości.

Ponadto trafny jest zarzut skarżącego kasacyjnie Miasta W., w którym zarzuca się Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że w zaistniałym stanie faktycznym były podstawy do stwierdzenia nieważności części uchwały rady gminy, podczas gdy nie doszło do naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, istotnego naruszenia trybu jego sporządzania oraz naruszenia właściwości organów.

Rozpoznając skargę kasacyjną Wspólnoty należy stwierdzić, że nie jest ona zasadna. Ta strona zaskarżyła wyrok Sądu pierwszej instancji tylko w zakresie jego punktu 2, tj. odrzucenia skargi Wspólnoty w zakresie obejmującym nieruchomości oznaczone jako działki nr ... i ... W tym zakresie skarga kasacyjna niezasadna jest z kilku powodów. Po pierwsze, granice tej sprawy rozpoznawanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. określiła strona skarżąca kasacyjnie wskazując w swojej skardze, że skarży jedynie część planu miejscowego stanowiącego obszar 44.U. Jak zaś prawidłowo ustalił Sąd pierwszej instancji, w obszarze 44.U nie ma działek o numerach ... i .... Tym samym skoro skarżąca Wspólnota zdefiniowała granice sprawy poprzez zaskarżenie jedynie obszaru 44.U objętego § 59 planu miejscowego, to poza zakresem tej sprawy było rozpoznawanie przez Sąd pierwszej instancji ustaleń dla działek znajdujących się w innych jednostkach planistycznych.

Ponadto sama strona skarżąca kasacyjnie podnosi w skardze kasacyjnej, że nie posiada żadnego tytułu prawnego do działek nr ... i .... Brak posiadania tytułu prawnego do nieruchomości objętych planem miejscowym co do zasady uzasadnia odrzucenie skargi. Wynika to bowiem już z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym zgodnie z którym warunkiem skutecznego wniesienia skargi jest wykazanie przez stronę skarżącą, że dana treść uchwały organu gminy narusza interes prawny lub uprawnienie danej strony chronione przez prawo. Interesy faktyczne tym różnią się od interesów prawnie chronionych, że te pierwsze nie chroni żaden przepis prawa. Tylko wyjątkowo ustalenia planistyczne obejmujące sąsiedni teren mogłyby być źródłem ochrony interesu prawnego strony skarżącej, gdyby te ustalenia dla terenu sąsiedniego naruszały prawem chronione interesy strony skarżącej. W tej zaś sprawie skarżąca kasacyjnie Wspólnota nie wykazała, w jaki sposób lub w jakim zakresie ustalenia planistyczne dla obszaru 44.U w zakresie działki nr ... lub części działki nr ... objętej obszarem 44.U naruszają prawnie chroniony interes Wspólnoty co do działek nr ... lub .... Także powołany w skardze kasacyjnej (i na rozprawie przed NSA) wyrok NSA z 28 lutego 2017 r. sygn. akt II OSK 1609/15, opub. w LEX nr 2288701 nie potwierdza stanowiska strony skarżącej kasacyjnie. Wyrok ten zapadł w sprawie, w której przedmiotem było ustalanie warunków zabudowy oraz ocena, czy warunki zabudowy dla danego terenu mogą oddziaływać na sposób zagospodarowania terenu sąsiedniego.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego, tj. art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na tym, że tereny, do których skarżąca Wspólnota nie posiada żadnego tytułu prawnego nie mogą być skutecznie zaskarżone w tej sprawie, nie są zasadne.

Wbrew stanowisku tej strony skarżącej, posiadanie tytułu prawnego do określonego terenu objętego postanowieniami planu miejscowego przestrzennego stanowi jedną z podstawowych przesłanek do skutecznego zaskarżenia takiego planu. Skarga wnoszona w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie jest skargą powszechną, przysługującą każdemu podmiotowi. Warunkiem jej skutecznego wniesienia jest właśnie wykazanie, że konkretny przepis uchwały narusza prawnie chronione uprawnienie danego podmiotu. Także niezasadne są zarzuty dokonania przez Sąd pierwszej instancji naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 2 pkt 1, pkt 2, pkt 3, pkt 5 oraz pkt 7 i pkt 12 u.p.z.p. w związku z art. art. 6 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 oraz art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię oraz niezastosowanie, przejawiające się w tym, że pomimo naruszenia przez Radę Miasta W. podstawowych zasad i trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wskazanych w ww. przepisach, przekroczenia granic władztwa planistycznego oraz naruszenia interesu prawnego osób trzecich (w tym Wspólnoty) przy uchwalaniu planu miejscowego, to Sąd pierwszej instancji odrzucił skargę w części odnoszącej się do terenu 44.U co do którego Wspólnota nie posiada żadnego tytułu prawnego. Tak skonstruowany zarzut dotyczy w istocie braku przeprowadzenia merytorycznego rozpoznania skargi Wspólnoty co do działek nr ... i ... mimo, że sama Wspólnota podkreśla brak posiadania jakiegokolwiek tytułu prawnego do tych działek, a działki te, wbrew twierdzeniu Wspólnoty, nie znajdują się w obszarze 44.U.

Nie są zasadne zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej Wspólnoty, a dotyczące naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 P.p.s.a. poprzez brak rozważenia, rozpoznania i dokonania oceny prawnej zarzutów sformułowanych w skardze Wspólnoty oraz art. 133 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 P.p.s.a. poprzez pominięcie dowodów wnoszonych przez Wspólnotę, które wskazywałyby, że pomimo braku dysponowania tytułem prawnym do nieruchomości oznaczonych jako działki nr ... i ..., postanowienia planu miejscowego wpływają na sferę praw i obowiązków strony skarżącej. Skoro prawidłowo Sąd pierwszej instancji odrzucił skargę Wspólnoty, to nie mógł rozpoznać zawartych w tej skardze zarzutów. To sama skarżąca Wspólnota określiła zakres sprawy obejmujący działki należące do Wspólnoty i objęte obszarem 44.U, a działki nr ... i ... nie są objęte jednostką planistyczną 44.U.

Nie jest zasadnym zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania tj. art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 P.p.s.a. poprzez sporządzenie wewnętrznie sprzecznego uzasadnienia wyroku. Nietrafnie Wspólnota upatruje wewnętrznej sprzeczności uzasadnienia zaskarżonego wyroku w tym, że w zakresie uwzględnionej przez Sąd pierwszej instancji części skargi Wspólnoty, Sąd ten zawarł argumentację prawną dotyczącą przekroczenia granic władztwa planistycznego i naruszenia podstawowych zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które to naruszenia powinny dotyczyć działek Wspólnoty objętych obszarem 44.U, jak i pozostających poza tym obszarem do których Wspólnota nie posiadała żadnego tytułu prawnego. Przede wszystkim Sąd pierwszej instancji nie rozpoznawał skargi w zakresie obejmującym działki nr ... i ... i to niezależnie od tego, czy hipotetycznie argumentacja merytoryczna dotycząca oceny legalności planistycznego przeznaczenia tych działek byłaby spójna z przeznaczeniem działek ... i .... Ponadto, jak zostało to już wykazane, stanowisko Sądu pierwszej instancji co do przekroczenia przez Radę Miasta W. granic władztwa planistycznego także co do planistycznego przeznaczenia części działki nr ... (objętej obszarem 44.U) oraz działki nr ..., było niezgodne z prawem.

Wskazane wyżej przez Naczelny Sąd Administracyjny motywy i przyjęte oceny stanowią wystarczającą podstawę do uwzględnienia skargi kasacyjnej Miasta W. i uchylenia pkt 1 oraz pkt 3 zaskarżonego wyroku. Ponieważ sama istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, to działając na podstawie art. 188 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę Wspólnoty na uchwałę Rady Miasta W. z dnia 25 września 2014 r. nr ... w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego trasy mostowej Mostu M. na odcinku od nurty W. do ulicy M., w zakresie obejmującym obszar 44.U. Kontrolując zaskarżony plan miejscowy w zakresie objętym skargą Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga jest niezasadna i nie nastąpiło przekroczenie granic władztwa planistycznego w zakresie wskazanym w skardze. Tym samym skarga ta nie zasługuje na uwzględnienie.

Co do skargi kasacyjnej Wspólnoty, to Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił w punkcie pierwszym tę skargę kasacyjną.

Na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

-----------------------

20