Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 630/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-06-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6151 Lokalizacja dróg i autostrad
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 153, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 19
journal: Dz.U. 2005 nr 113 poz 954
law: Ustawa z dnia 18 maja 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw
article: art. 31 ust. 2 i 3
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 721
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Gliniecki (spr.) Sędzia NSA Zdzisław Kostka Protokolant Andżelika Nycz po rozpoznaniu w dniu 25 czerwca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych J. H. i innych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 września 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 1362/07 w sprawie ze skarg Stowarzyszenia [...] z siedzibą w R., J. H. i innych na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] kwietnia 2007 r., nr [...] w przedmiocie lokalizacji drogi krajowej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. oddala skargę kasacyjną A. S., 3. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz J. H. kwotę 610 (sześćset dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 września 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 1362/07 oddalił skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w R., J. H. i innych na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] kwietnia 2007 r. ([...]).

Powyższą decyzją Minister Budownictwa po rozpatrzeniu odwołań wniesionych od decyzji Wojewody Podkarpackiego Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r. o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej dla inwestycji polegającej na budowie obwodnicy miasta Ropczyce w ciągu drogi krajowej nr [...] J. – K., od km 561+357 do km 565+454, uchylił w części zaskarżaną decyzję i na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz.U. z 2003 r. Nr 80, poz. 721 ze zm.) w związku z art. 5 ustawy z dnia 18 października 206 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 220, poz. 1601), rozstrzygnął sprawy objęte uchyloną częścią decyzji, w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżaną decyzję Wojewody Podkarpackiego.

Wcześniejsza decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2005 r. ([...]) wydana w tej sprawie, została uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 kwietnia 2006 r. IV SA/Wa 2260/05.

Na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] kwietnia 2007 r. skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli: W. P. i inni i Stowarzyszenie [...].

Skargę T. Z. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 28 września 2007 r. odrzucił.

Skarżąca W. P. zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów art. 7, art. 77 oraz 107 § 3 k.p.a. poprzez brak rozpoznania całego materiału dowodowego, brak merytorycznego i prawnego uzasadnienia oraz pominięcie i nieuwzględnienie przepisów prawa wykazanych w odwołaniu. Wskazała również, że w zaskarżonej decyzji uwzględniono jej 2 działki jako przeznaczone do zajęcia pod planowaną drogę lecz nie wyjaśniono konieczności i celu ich zajęcia. Skarżąca W. K. zarzuciła, iż organ nie dopełnił obowiązku prawidłowego uzasadnienia decyzji, tj. nie wskazał, które fakty uznał za udowodnione, a którym odmówił wiarygodności. Wskazała ponadto, że Minister Budownictwa wymieniając działki do czasowego zajęcia nie określił precyzyjnie jaka ich cześć, na jaki okres i z jakiego powodu będzie podlegała zajęciu. Zaznaczyła nadto, że jest współwłaścicielką tak udziału w drodze, jak i działki zabudowanej. Na rozprawie w dniu 12 września 2008 r. skarżąca ponadto oświadczyła, iż cofa podniesione zarzuty dotyczące działek o nr [...],[...],[...],[...], o których czasowym zajęciu rozstrzygała decyzja, by jej żądania pokrywały się z tymi, które ujęła jej córka w swojej skardze, mająca wspólnie z matką jedynie udział w drodze (działki zabudowanej należącej do matki nie jest natomiast współwłaścicielką). W skardze B. K. znalazły się zarzuty zbieżne z tymi, które przedstawiła jej matka W. K. odnośnie udziału w drodze. Dodatkowo podniosła, iż nie brała czynnego udziału w każdym etapie postępowania, bo nie uczestniczyła w spotkaniu z mieszkańcami w dniu 2 kwietnia 2004 r. Wskazała, iż Minister Budownictwa zmieniając w części decyzję Wojewody Podkarpackiego naruszył art. 7 i art. 77 k.p.a., bowiem nie wyjaśnił kwestii przebiegu linii rozgraniczających tej inwestycji przechodzących przez jej działkę o nr [...] (drogowa) oraz nie wyjaśnił parametrów technicznych przejazdów gospodarczych.

Kolejną skargę do sądu administracyjnego złożyła A. W., która zarzuciła zaskarżonej decyzji m.in.:

– brak rozpoznania sprawy zgodnie ze wskazaniami WSA w wyroku z dnia 28 kwietnia 2006 r.(sygn. akt IV SA/Wa 2260/05);

– brak rozpoznania całości materiału dowodowego;

– brak rozpoznania istoty sprawy zawartej w odwołaniu z dnia 2 maja 2005 r. i wniosku z dnia 5 marca 2007 r. dotyczącej wyjaśnienia zasadności i podstawy prawnej wykazania w decyzji działek do czasowego zajęcia,

– brak merytorycznego i prawnego uzasadnienia przy stwierdzeniu bezzasadności zarzutów;

– pominięcie i nieuzasadnienie naruszenia przepisów prawa przy wydawaniu decyzji w tym: art. 1, 2, 4, 5 ust. 2 i 3, art. 7 ust. 1 i 3, 9, art. 30 ust. 1 i 2 specustawy, art. 7, 8, 10, 57 § 3, art. 77, 88, 107 § 1, 2, 3 k.p.a. oraz art. 29, 30, 31 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne, art. 94, art. 97, art. 124, 125, 126 ustawy o gospodarce nieruchomościami, art. 5 ust. 1 pkt c, ust. 2 pkt c, art. 6 i 7 Konwencji Aarhaus, art. 46, 47, 48, 49, 51, 53, 55, 56, 71 ustawy p.o.ś. oraz art. 21, 64, 77 Konstytucji RP.

W piśmie procesowym z dnia 20 sierpnia 2008 r. skarżąca uzupełniając skargę podniosła, iż w zaskarżonej decyzji została zmieniona liczba działek do czasowego zajęcia w stosunku do stanu poprzedniego i ustaleń przyjętych w pozwoleniu na budowę. Brak wykazania tej zmiany w zaskarżonej decyzji jej zdaniem stanowi kolejną przesłankę do uchylenia tej decyzji, a kwestia czasowej zajętości działek leżących poza pasem drogowym winna być rozstrzygnięta inną decyzją w odrębnym postępowaniu.

W skardze, którą wnieśli J. H. i inni znalazły się zarzuty analogiczne jak w skardze A. W.. Uzasadniając swoją skargę skarżący wskazali, że inwestor złożył wniosek o wydanie decyzji lokalizacyjnej obwodnicy R. na podstawie specustawy, gdzie inwestycja została całkowicie zmieniona w stosunku do poprzedniej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a właścicieli nie poinformowano o zmianach. Zdaniem skarżących wniosek został złożony z pominięciem przepisów dotyczących budowy takich inwestycji, które obowiązywały w Polsce od chwili przystąpienia do Unii Europejskiej w dniu 1 maja 2004 r. Wojewoda Podkarpacki wydając decyzję nr [...] naruszył przepisy prawa wspólnotowego, które wskazywały, że przy opracowywaniu dokumentacji należało przedstawić kilka wariantów przebiegu obwodnicy i poddać je społecznej konsultacji. Zarzucono także naruszenie przepisów art. 46 ustawy p.o.ś. poprzez nieuzyskanie przed wydaniem decyzji lokalizacyjnej, decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W skardze wskazano również, że przebieg obwodnicy przez dolinę rzeki W. spowoduje zalewanie siedlisk i pól, co będzie utrudniało ochronę przed powodzią a sprzeczne jest z przepisem art. 83 ust. 1 ustawy – Prawo wodne. W dalszej części skargi odniesiono się do sporządzonego raportu powtarzając zarzuty zawarte w odwołaniu. Ustosunkowując się do otrzymanej odpowiedzi na skargę w piśmie z dnia 18.08.2008r. skarżący dodatkowo wyjaśnili, iż przebieg drogi został zatwierdzony przez władze miasta R. i Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad bez udziału społeczeństwa co narusza przepisy ustawy prawa polskiego i dyrektyw UE, m.in.: Konwencji Aarhaus art. 3, art. 4, art. 5, art. 6 art. 7, Dyrektywy nr 85/337/EWG z dnia 27 kwietnia 1985 r., ustawy Prawo ochrony środowiska art. 46. Skarżący wyjaśnili, iż na spotkaniu, które odbyło się w dniu 2 kwietnia 2004 r. w siedzibie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad z udziałem przedstawicieli Biura Projektowego i Małopolskiego Biura Inwestycyjnego w Krakowie nie konsultowano innych opcji przeprowadzenia tej inwestycji. Przedstawiono bowiem już gotowy projekt, a Dyrektor GDDKiA poinformował mieszkańców, że zmiany wniesione do projektu nie będą uwzględniane. Skarżący zarzucili nadto, iż nie zostali poinformowani o posiedzeniu Komisji Oceny Przedsięwzięć Inwestycyjnych, którego przedmiotem była koncepcja przebudowy drogi krajowej E-4. Na tym spotkaniu Urząd miał wypowiedzieć się co do przebiegu trasy mając do rozważenia dwa warianty południowy i północny. Burmistrz nie poinformował o tym zebraniu mieszkańców i uzależnił budowę od przyjęcia wariantu południowego, w wyniku czego Rada Gminy podjęła uchwałę o lokalizacji budowy obwodnicy z pominięciem propozycji mieszkańców.

Stowarzyszenie [...] w skardze swojej wskazuje na naruszenia analogiczne jak podniesione w skardze A. W.. W uzasadnieniu skargi Stowarzyszenie wskazało, iż decyzja Ministra Budownictwa nadal nie spełnia wymogów określonych w wyroku WSA. Dodatkowo podniosło, iż w materiałach, które były do wglądu nie było żadnej informacji, które określałaby jaka część działki podlegającej podziałowi zostanie przeznaczona pod drogę. Znajdowały się tam tylko mapy z liniami rozgraniczającymi, z których nie wynikało w sposób jednoznaczny, która działka podlega podziałowi. Ponadto numery działek były nieczytelne uniemożliwiając ustalenie właścicieli poszczególnych działek. W dalszej części skargi Stowarzyszenie wskazało, że oba organu orzekające w sprawie wniosku o wydanie decyzji lokalizacyjnej nie zweryfikowały stanowiska wnioskodawcy w kwestii nadania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji rygoru natychmiastowej wykonalności. Podniesiono też w skardze, że Minister Budownictwa wydając przedmiotową decyzję naruszył przepisy Konwencji Aarhaus, które nakazują przedstawić kilka wariantów przedsięwzięcia poddać je konsultacji ze społeczeństwem, a dopiero później wydać decyzję. Zdaniem skarżącego żaden organ nie rozważył proponowanego przez mieszkańców wariantu północnego i nie ustosunkował się do zaproponowanych rozwiązań. Stowarzyszenie podobnie jak w skardze J. H. podniosło także zarzut przebiegu obwodnicy przez dolinę rzeki W. jako niezgodny z przepisami ustawy Prawo wodne. W kwestii raportu Stowarzyszenie uważa, iż powinien on być opracowany od początku dla całego odcinka drogi przynajmniej w obrębię jednego województwa.

Minister Budownictwa w odpowiedzi na skargi podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji z dnia [...] kwietnia 2007 r. i wniósł o oddalenie skarg.

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Rzeszowie odnosząc się do złożonych skarg w piśmie swym stwierdził, że budowa obwodnicy została przygotowana na podstawie stosownych decyzji i uzgodnień. W oparciu o te rozstrzygnięcia sporządzono projekt budowlany. Uprzednio uzyskano wszystkie niezbędne i wymagane prawem opinie, uzgodnienia i pozwolenia. W trakcie przygotowania wniosku o wydanie decyzji lokalizacyjnej otrzymano pozytywne opinie dotyczące projektu obwodnicy Zarządu Powiatu Ropczycko-Sędziszowskiego, Zarządu Województwa Podkarpackiego, Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w Przemyślu, Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego. Inwestor przyjął wariant południowy zgodnie z protokołem z posiedzenia KOPI z dnia 18 sierpnia 1994 r., w którym uczestniczyli też mieszkańcy. W kwestii raportu Dyrekcja wyjaśniła, iż już na etapie wniosku o ustalenie lokalizacji drogi opracowany został raport, który zawierał analizę potencjalnych zagrożeń i szkód dla dóbr kultury, warunków życia i zdrowia ludzi w tym przewidywanego zasięgu oddziaływań ponadnormatywnych hałasu, zanieczyszczeń powietrza, wody oraz przewidywanych działań mających na celu zapobieganie, ograniczanie lub kompensację przyrodniczą negatywnych oddziaływań na środowisko. Na etapie opracowania projektu budowlanego został wykonany kolejny raport, który był podstawą uzgodnienia projektu z Wojewódzkim Inspektorem Sanitarnym w Rzeszowie. Inwestor w piśmie tym ustosunkował się również do kwestii mostu na rzece Wielopolce wskazując, iż nawet w przypadku opadów zdarzających się raz na 200 lat, rzeka nie wypełni całkowicie światła mostu, które jest znacznie większe niż w moście dotychczas istniejącym. Co do ruchu lokalnego wyjaśnił, iż zostanie on całkowicie zapewniony poprzez drogi lokalne wzdłuż obwodnicy i przejazdy gospodarcze pod obwodnicą, co w efekcie spowoduje, że żadna z ulic lokalnych nie zostanie zamknięta. Możliwe jest jedynie rozważenie połączenia z obwodnicą lub układem dróg lokalnych. Przewidziano także możliwość włączenia ul. Zielonej do ul. Wiejskiej. Nadto inwestor dodał, iż za budową obwodnicy są m.in. Stowarzyszenie na Rzecz Budowy Obwodnicy Ropczyc, Samorządowe Forum Wójtów, Burmistrzów i Starosty Powiatu Ropczycko Sędziszowskiego. Wskazał iż budowa autostrady A-4 na odcinku od Tarnowa do Korczowej planowana jest w latach 2010-2011. Jej przygotowanie do realizacji prowadzone jest na podstawie decyzji o ustaleniu lokalizacji autostrady, która nie przewiduje budowy łącznika autostrady z drogą krajową nr 4 w obrębie Ropczyc. Najbliższy węzeł Ropczycko-Sędziszowski planowany jest na wysokości Sędziszowa Małopolskiego. Nadto stwierdził, że Oddział GDDKiA w Rzeszowie uzyskał zgodę GDDKiA w Warszawie na ogłoszenie przetargu na budowę obwodnicy Ropczyc. Przetarg ten został ogłoszony dnia 12 lutego 2008 r. W dniu 30 maja 2008 r. została zawarta umowa z Wykonawcą robót, który rozpoczął prace przy realizacji inwestycji w dniu 19 czerwca 2008 r.

Skarżący stanowiska swe poparli w kilku pismach procesowych, złożonych jako załączniki do protokołu rozprawy, w których podtrzymali swe dotychczasowe wywody.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargi wyrokiem z dnia 26 września 2008 r. stwierdził, iż skargi nie są zasadne bowiem zaskarżana decyzja Ministra Budownictwa z dnia 5 kwietnia 2007 r. nie narusza prawa w sposób rażący. Nie zachodzą też inne przyczyny z art. 156 ani też z art. 145 k.p.a., pozwalające na przyjęcie, iż zaskarżana decyzja została wydana z naruszeniem prawa. Określając zakres kontroli legalności zaskarżanej decyzji, Sąd odwołał się do brzmienia art. 31 ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. Nr 80, poz. 721 ze zm.), zwanej dalej specustawą.

W niniejszej sprawie, jak zaznaczono w wyroku, w dniu 5 listopada 2007 r. zostało wydane pozwolenie na budowę przedmiotowej obwodnicy Ropczyc, na skutek wniesionych odwołań decyzja ta została utrzymana w mocy i na jej podstawie prowadzone są roboty budowlane, które zgodnie z wpisem do dziennika budowy wstępnie rozpoczęły się już w listopadzie 2007 r. W dniu 30 maja 2008 r. została natomiast zawarta umowa z Wykonawcą robót, który rozpoczął prace przy realizacji inwestycji w dniu 19 czerwca 2008 r.

W tym stanie rzeczy Sąd mógł brać pod uwagę tylko takie wady zaskarżonej decyzji, które przemawiałyby za stwierdzeniem jej nieważności lub mogły stanowić podstawę wznowienia postępowania lokalizacyjnego.

Jednocześnie w uzasadnieniu wyroku Sąd pomija szczegółowe omówienie pozostałych, drobniejszych zarzutów, nie mających ścisłego związku z kontrolowanym rozstrzygnięciem, których wystąpienie nie mogłoby i tak skutkować stwierdzeniem wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Z uwagi na zakres i charakter szczegółowe ich opisywanie staje się zbędne wobec przesłanek, które w myśl art. 31 ust. 3 w zw. ust. 2 specustawy Sąd może brać pod uwagę przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy, a więc możliwości uwzględnienia jedynie przesłanek wznowieniowych lub wskazujących na nieważność kontrolowanej decyzji.

Pozostaje zdaniem Sądu zatem tylko rozważenie, czy zaskarżana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). w uzasadnieniu wyroku Sąd zauważa, iż decyzja pierwszoinstancyjna wydana została pod rządami specustawy zawierającej załączniki, w tym załącznik Nr 1, ustalający jakim wymogom winien odpowiadać raport o oddziaływaniu planowanego przedsięwzięcia drogowego na środowisko, wymagany do wniosku o ustalenie lokalizacji drogi. Raport został więc sporządzony według zawartych w tym załączniku wymogów. Należy nadto zauważyć, iż wówczas obowiązujący art. 11 specustawy wyłączał art. 49-52 i 55-57 ustawy Prawo ochrony środowiska. Dopiero zaskarżoną decyzję wydano już po zmianie przepisów w zakresie uzgodnień dotyczących wpływu inwestycji na środowisko. Z dniem 28 lipca 2005 r. weszła bowiem w życie ustawa z dnia 18 maja 2005 r. o zmianie ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 113, poz. 954), która przyjęła, iż przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko, do których należą inwestycje drogowe mogą być realizowane wyłącznie po uzyskaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Przepis przejściowy tej ustawy – art. 19 ust. 2 przewidział możliwość odstępstwa od tej zasady – w odniesieniu do postępowań, w których wydane zostały decyzje o ustaleniu lokalizacji drogi przed dniem wejścia w życie tej ustawy, a nie zostały wydane pozwolenia na budowę – na wniosek uprawnionego podmiotu. Z możliwości tej skorzystano w niniejszej sprawie i zastosowanie znalazły dotychczasowe przepisy.

Zarzutu skarżących J. H. i innych sugerującego, iż takiego wniosku nie złożono, choć winien być przez inwestora złożony, zdaniem Sądu, nie można uznać za zasadny w kontekście rozważania podstaw nieważnościowych. Zauważyć bowiem należy, iż zarówno inwestor jak i organ odwoławczy przyznają, że taka była wola inwestora, a decyzję pierwszoinstancyjną wydano przed omawianą zmianą przepisów. Nadto Wojewódzki Sąd Administracyjny kontrolując uprzednią decyzję organu odwoławczego, również wydaną po wejściu w życie ustawy z dnia 18 maja 2005 r. o zmianie ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw, uchybienia proceduralnego w tym zakresie nie podniósł, koncentrując się w swych wskazaniach na drobniejszych wadach odnoszących się do formy rozstrzygnięcia wydanego przez organ odwoławczy. Sąd nie stwierdził zatem w tym zakresie istotnego uchybienia i stanowisko takie wiąże skład orzekający w niniejszej sprawie.

W ocenie Sądu brzmienie art. 19 ust. 2 cyt. ustawy nie jest jednoznaczne i można odczytywać go w ten sposób, iż wniosek taki inwestor – mając już decyzję lokalizacyjną – winien złożyć przy uzyskiwaniu pozwolenia na budowę, o ile nadal chce by stosowano przepisy dotychczasowe. Na marginesie Sąd zaznaczył, iż skład orzekający w niniejszej sprawie dokonuje kontroli nowej decyzji organu odwoławczego wydanej w dniu 5 kwietnia 2007 r., a więc po wejściu w życie ustawy z dnia 18 października 2006 r. o zmianie specustawy oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 220, poz. 1601), która w art. 5 nakazywała do spraw wszczętych i nie zakończonych do dnia jej wejścia w życie (16 grudnia 2006 r.) decyzją ostateczną stosować przepisy dotychczasowe, a więc i ów art. 19 ust. 2 cyt. ustawy z dnia 18 maja 2005 r.

Ze wskazanych więc przyczyn Minister Budownictwa dokonywał oceny decyzji lokalizacyjnej w zakresie jej oddziaływania na środowisko w oparciu przepisy dotychczasowe, w tym raport oddziaływania zamierzonej inwestycji na środowisko, sporządzony wg załącznika nr 1 do ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. Raport wg załącznika nr 1 cyt. ustawy, obowiązującego w dniu wydania decyzji pierwszoinstancyjnej musiał zatem zawierać opis wariantu polegającego na niepodejmowaniu przedsięwzięcia, co w raporcie uwzględniono. Co się zaś tyczy wymogu zawartego w pkt 1 ppkt 4 tego załącznika to nakładał on obowiązek opisu wariantów przebiegu przedsięwzięcia drogowego jedynie w sąsiedztwie lub na obszarach rezerwatu przyrody, parków narodowych, parków krajobrazowych obszarów objętych ochroną przyrody na podstawie prawa międzynarodowego oraz na obszarach intensywnej zabudowy mieszkaniowej, wraz z uzasadnieniem wyboru wariantów. W niniejszej sprawie bezsporne jest, iż nieco dalej na północ od cmentarza żydowskiego rozciąga się z południowego wschodu na północny zachód rezerwat przyrody "Szwajcaria Ropczycka". Nie jest to jednak obszar chroniony w ramach programu Natura 2000. Kwestia tego sąsiedztwa była rozważana w Aneksie 2 do raportu z 2004 r. Wspomniano tam o piśmie Podkarpackiego Urzędu Wojewódzkiego z 19 listopada 2003 r., z którego wynikało, iż w obszarze który zostanie objęty pracami związanymi z budową obwodnicy Ropczyc, jak i na obszarze objętym prognozowanym zasięgiem oddziaływań projektowanej drogi po jej oddaniu do eksploatacji nie ma rezerwatów przyrody, parków narodowych, parków krajobrazowych i obszarów objętych ochroną przyrody na podstawie prawa międzynarodowego. Dalej stwierdza się tam, iż rezerwat przyrody "Szwajcaria Ropczycka" położony w odległości około 500 m od projektowanej drogi znajduje się poza zasięgiem określonych w raporcie oddziaływań komunikacyjnych i funkcjonalnych (s. 2-3 Aneksu 2 do raportu).

Sąd nadto zauważa, iż użyty wówczas przez ustawodawcę w zał. 1 zwrot – "sąsiedztwo" – jest nieostry. Może zatem budzić wątpliwości, czy pod tym pojęciem mieszczą się jedynie takie sytuacje, gdy rezerwat bezpośrednio graniczy z terenem wyznaczonym liniami rozgraniczającymi zamierzonej inwestycji, czy też obejmuje on także wymienione w tym przepisie obszary przyrodnicze położone nieco dalej, na które inwestycja ta może mieć wpływ.

Z tego względu nierozważenie przez organy orzekające rozwiązań alternatywnych (wariantowych) przebiegu tej obwodnicy nie stanowi w ocenie Sądu, rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Dodatkowo z wyjaśnień zarówno Ministra, jak i inwestora wynika, że teren ten nie jest gęsto zabudowany, bowiem wskaźnik intensywności zabudowy wynosi od 0,3 do 0,7. Zatem wg standardów stosowanych w planowaniu przestrzennym tereny te nie są zaliczane do kategorii obszarów o intensywnej zabudowie, stąd również z tych przyczyn brak owej wariantowości zamierzenia drogowego nie stanowił, w ocenie Sądu, rażącego naruszenia prawa.

Rozważając z kolei zarzut braku wariantowości na płaszczyźnie prawa wspólnotowego Sąd zauważa, iż w związku z członkowstwem Polski w Unii Europejskiej muszą być stosowane bezpośrednio przez organy administracji akty normatywne wydawane przez organy Unii Europejskiej w randze rozporządzeń (por. art. 249 ak. 2 Traktatu ustanawiającego Europejską Wspólnotę Gospodarczą (TWE) w zw. z art. 2 Aktu dotyczącego warunków przystąpienia m. in. Polski oraz dostosowań w traktatach stanowiących podstawę Unii Europejskiej – Dz.U z 2004 r. Nr 90, poz. 864). W prawie wspólnotowym, zgodnie z definicją zamieszczoną w art. 249 TWE, dyrektywa, podobnie jak rozporządzenie czy decyzja jest instrumentem prawnym wiążącym, w przeciwieństwie do opinii, czy rekomendacji. Dyrektywy wiążą jednak w specyficzny sposób kraje członkowskie, a mianowicie w odniesieniu do rezultatu, który ma być osiągnięty. Chodzi zatem o osiągnięcie wymaganego przez dyrektywę stanu rzeczy.

Mając zatem ten charakter dyrektyw na względzie należy zauważyć, iż zaskarżona decyzja nie pozostaje w sprzeczności z regulacjami Dyrektywy Rady 85/337/EWG z dnia 27 czerwca 1985 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne (Dz.Urz. UE L 85.175.40 ze zm.). Art. 5 ust. 1 tej dyrektywy nałożył na państwa członkowskie obowiązek przyjęcia środków niezbędnych do zapewnienia, iż wykonawca przedsięwzięcia, które musi podlegać ocenie wpływu na środowisko dostarczy we właściwej formie informacje wyszczególnione w załączniku III. Wśród tych informacji nałożono na inwestora (czyli wykonawcę w rozumieniu art. 1 ust. 2 tej dyrektywy) obowiązek rozpatrywania alternatywnych rozwiązań włącznie ze wskazaniem głównych powodów dokonanego przez niego wyboru, uwzględniającego skutki środowiskowe, ale tylko wówczas, gdy było to stosowne. Otóż w ocenie Sądu ze wskazanych już przyczyn na inwestorze nie spoczywał w niniejszej sprawie obowiązek przedstawienia zarysu głównych, alternatywnych rozwiązań przez niego rozpatrzonych, stąd usankcjonowanie ich braku w zaskarżonej decyzji, utrzymującej w tej części decyzję lokalizacyjną nie stanowi rażącego naruszenia prawa. Takie postępowanie organu nie stało bowiem na przeszkodzie realizacji celu wynikającego ze wskazanej dyrektywy.

Podobnie we wskazanej przez skarżących Konwencji z dnia 25 czerwca 1998 r., sporządzonej w Aarhus o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska (Dz.U. Nr 78, poz. 706) ratyfikowanej przez Polskę jeszcze przed przystąpieniem do Unii Europejskiej w art. 6 ust. 6 lit. e/ znalazł się zapis zobowiązujący strony tej konwencji do udostępniania społeczności wglądu do istotnych informacji dla procesu podejmowania decyzji dotyczących zamierzonych przedsięwzięć, w tym informacji dotyczących środowiska. Przewiduje on udostępnienie zarysu ważniejszych wariantów alternatywnych rozważanych przez wnioskodawcę. W niniejszej sprawie rozważania takie miały miejsce jeszcze przed ratyfikowaniem tej konwencji przez Polskę, a mianowicie w 1994 r.

Należy zaznaczyć, iż w niniejszej sprawie inwestor przyjął wariant południowy przebiegu tej obwodnicy już na skutek ustaleń przyjętych na posiedzeniu Komisji Oceny Przedsięwzięć Inwestycyjnych przy Generalnym Dyrektorze Dróg Krajowych i Autostrad w Warszawie, które odbyło się w dniu 18 sierpnia 1994 r. Wariant tzw. południowy był również nakreślony w decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla tej inwestycji, która z woli inwestora upadła. Przewidywał go nadto zarówno Plan Zagospodarowania Przestrzennego Województwa Podkarpackiego, jak i Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Ropczyce z 2001 r. Na marginesie można również zaznaczyć, iż ta trasa przebiegu obwodnicy była wcześniej ustalona w planie zagospodarowania przestrzennego Ropczyc, który wyekspirował (zastrzegając zarazem, iż w sprawie przebiegu drogi na podstawie specustawy nie mogą mieć przesądzającego znaczenia regulacje aktów prawa miejscowego, w tym zapisy planu).

Nierozważenie zatem innych możliwych tras przebiegu obwodnicy, w tej konkretnej sprawie, nie stanowi, w ocenie Sądu, rażącego naruszenia prawa. Dopuszczalne było więc rozważenie jedynie przyjętego wówczas wariantu południowego obwodnicy Ropczyc oraz drugiego polegającego na niepodejmowaniu zamierzonej inwestycji.

Należy nadto zauważyć, że Wojewoda dopełnił wymogu podania do publicznej wiadomości informacji o środowisku i jego ochronie. Prawidłowo sporządzono raport wraz z jego aneksem. Prowadzone były też konsultacje społeczne uwzględniające przebieg drogi południową stroną miasta. Należy stwierdzić, iż na spotkaniu z mieszkańcami w dniu 2 kwietnia 2004 r. część skarżących wyraziła zgodę na taki przebieg drogi. Wymóg przeprowadzenia konsultacji społecznych został zatem dopełniony. W ich wyniku dokonano szeregu zmian w projekcie, uwzględniając w miarę możliwości zgłaszane postulaty. Jak wynikało z wypowiedzi skarżących nie zawsze burmistrz informował ich jednak o mających mieć miejsce konsultacjach, co nie może jednakże obciążać tak organów orzekających w tej sprawie, jak i inwestora.

Rozważając pozostałe wymogi proceduralne, które winny być dopełnione dostrzec trzeba, iż inwestor spełnił także warunki wynikające z art. 3 ust. 1 specustawy. Wskazany przepis nakazuje mu dołączenie do wniosku uzyskanych opinii właściwych miejscowo: zarządu województwa, zarządu powiatu oraz w tym przypadku Burmistrza Miasta i Gminy Ropczyc. Pozytywne opinie uzyskano od Zarządu Powiatu Ropczycko-Sędziszowskiego oraz Zarządu Województwa Podkarpackiego. Natomiast władze Miasta i Gminy Ropczyce stanowiska nie zajęły, co w myśl specustawy zasadnie uznano za akceptację projektu. Uzyskano także niezbędne uzgodnienia. Obwieszczając o wszczęciu tego postępowania zawiadomiono również o miejscu, w którym można zapoznać się z dokumentacją oraz o trybie składania wniosków i uwag.

Odnośnie warunków wynikających z art. 3 ust. 1 specustawy o znaczeniu uprawnień jakie organy samorządu terytorialnego mają w postępowaniu o ustalenie lokalizacji drogi wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 6 czerwca 2006 r., sygn. akt K 23/05, OTK-A. Stwierdził tam m.in., że art. 3 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych są zgodne z art. 16 ust. 1 i 2 w zw. z art. 31 ust. 3 oraz art. 166 ust. 1 Konstytucji RP. Zatem wydanie takiej decyzji lokalizacyjnej przez Wojewodę, po zaopiniowaniu przez organy jednostek samorządu terytorialnego nie narusza wskazanych wzorców konstytucyjnych. W kontekście przytoczonego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego należy uznać, że marginalizacja znaczenia organów samorządu terytorialnego w tym postępowaniu lokalizacyjnym nie narusza wspomnianych konstytucyjnych wzorców kontroli, o ile spełnione zostaną wymogi wynikające z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., a więc uprzedniego zasięgnięcia opinii tych organów i dołączenia tych opinii do wniosku. Warunek ten w niniejszym postępowaniu administracyjnym został spełniony. Uzyskano także pozostałe uzgodnienia i opinie wymagane przez obowiązujące przepisy prawa (por. art. 5 ust. 1 pkt 6 specustawy).

Odnosząc się do zarzutu sformułowanego przez A. W. w piśmie stanowiącym załącznik do protokołu rozprawy należy stwierdzić, że wskazany w art. 31 ust.2 specustawy art. 160 k.p.a. nie został uznany przez Trybunał Konstytucyjny za przepis niekonstytucyjny, a jedynie w wyroku z dnia 23 września 2003 r., wydanym w sprawie o sygn. akt K 20/02 Trybunał uznał za niekonstytucyjną taką jego interpretację, która ograniczała odszkodowanie za niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej do rzeczywistej szkody, pomijając utracone korzyści.

W ocenie Sądu, organ odwoławczy formułując pkt I oraz pkt 11.1 swej decyzji z dnia 5 kwietnia 2007 r. w sposób prawidłowy zastosował się do wskazań zawartych w tym zakresie w wyroku WSA z dnia 28 kwietnia 2006 r. sygn. akt IV SA/WA 2260/05. Kwestia zasadności i dopuszczalności wskazania nieruchomości do czasowego zajęcia w decyzji lokalizacyjnej nie budzi wątpliwości. Wynika to z art. 7 specustawy, który zawiera otwarty katalog zagadnień określanych w tej decyzji, na co wskazuje użyty zwrot "w szczególności", a nadto pośrednio z art. 30 tej ustawy. Zamieszczenie wykazu działek do czasowego zajęcia wiąże się bowiem z koniecznością przebudowy istniejącej infrastruktury technicznej, która będzie – w ocenie organu i inwestora – kolidowała z projektowanym odcinkiem obwodnicy. Inwestor wskazał jakie urządzenia ulegną przebudowie podając, iż urządzenia te nie są związane z drogą i nie znajdą się w pasie drogowym. Zagwarantowanie możliwości dalszego korzystania z urządzeń istniejącej infrastruktury technicznej mieści się w obowiązku zapewnienia ochrony interesów osób trzecich. Wskazania szczegółowe w tym zakresie zostaną natomiast zamieszczone w decyzji o pozwoleniu na budowę.

Czasowego zajęcia nieruchomości w decyzji lokalizacyjnej nie zakwestionował również Wojewódzki Sąd Administracyjny w wydanym uprzednio wyroku i ocena ta wiąże skład orzekający w niniejszej sprawie.

Należy także podnieść, iż art. 12 specustawy pozwala wyeliminować w postępowaniu lokalizacyjnym odrębne postępowanie w sprawie zatwierdzenia podziału nieruchomości. Nie ma tu więc zastosowania administracyjny tok postępowania, wynikający z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zatem zatwierdzenie podziału nieruchomości pod drogę krajową nie następuje w drodze ustawy o gospodarce nieruchomościami, a w decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi wydanej przez wojewodę.

Kwestia niewykorzystania niektórych nieruchomości czasowo zajętych pod tę obwodnicę stanowi przedmiot rozważań w odrębnym postępowaniu, a mianowicie wywłaszczeniowym, prowadzonym na podstawie przepisów o gospodarce nieruchomościami, gdzie znajdują się także regulacje normujące sprawę odszkodowań.

W ocenie Sądu I instancji kolejny zarzut, iż raport powinien być opracowany od początku dla całego odcinka drogi przynajmniej w obrębię jednego województwa również nie jest trafny, bowiem specustawa w ówczesnym brzmieniu takiego obowiązku nie nakładała, a w szczególności jej załącznik 1. W analizowanym przypadku, jak wynika z wniosku inwestora, aktualnie realizowanym "całym przedsięwzięciem" jest w rozumieniu art. 46 ust. 1a ustawy Prawo ochrony środowiska budowa przedmiotowej obwodnicy na określonym odcinku i dla tak sprecyzowanego przedsięwzięcia sporządzono raport.

Nie jest także trafny, podniesiony przez skarżące Stowarzyszenie, zarzut niezgodności z przepisami ustawy Prawo wodne przebiegu obwodnicy przez dolinę rzeki Wielopolki. Przyjęte rozwiązania w tym zakresie mogą być bowiem zrealizowane tylko po uzyskaniu w odrębnych postępowaniach stosownych pozwoleń wodnoprawnych.

Nie zasługują również na uwzględnienie odnośnie obawy o zalewanie zabudowanej nieruchomości zarzuty W. K.. Przeprowadzenie niezbędnych prac melioracyjnych również będzie wymagało stosownych pozwoleń wodnoprawnych, wydawanych odrębnie. Nadto podnieść należy, iż zastrzeżenia te tyczą przede wszystkim jej działki zabudowanej. Na rozprawie przed Sądem oświadczyła jednakże, iż ogranicza swą skargę do zarzutu podniesionego przez córkę, która uiściła wpis od skargi, a współwłaścicielką działki zabudowanej nie jest. Posiada natomiast wraz z matką udział w drodze (działka nr [...]). Uznać zatem należy, zgodnie z Jej oświadczeniem złożonym na rozprawie, iż nie podtrzymuje swej skargi odnośnie działek o nr [...],[...],[...] i [...], o których czasowym zajęciu rozstrzygnęła zaskarżona decyzja.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie do pozostałych, podniesionych zarzutów organ odwoławczy trafnie odniósł się w zaskarżonej decyzji. Zarzuty zawarte w skargach w zasadzie nie rozszerzyły zastrzeżeń podniesionych w odwołaniach, a zostały dodatkowo, celnie skomentowane w odpowiedzi na skargę.

Sąd podziela nadto argumentację organu zawartą w zaskarżonej decyzji i stwierdza, iż organ odwoławczy odniósł się do wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniach, które stricte dotyczą niniejszej decyzji lokalizacyjnej.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego sądu administracyjnego w Warszawie skargi kasacyjne wnieśli: J. H., A. S., E. D. i Z. S..

W skardze kasacyjnej J. H. zarzuca się:

1) naruszenie prawa materialnego, a to art. 5 ust. 1 pkt 5 i ust. 4 specustawy w zw. z pkt 2 ppkt 4 załącznika Nr 1 do tej ustawy w brzmieniu obowiązującym przed dniem 28 lipca 2005 r., poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż dopuszczalne było rozważenie w raporcie jedynie przyjętego wariantu przebiegu obwodnicy oraz drugiego polegającego na niepodejmowaniu zamierzonej inwestycji, podczas gdy ze względu na znajdujący się w sąsiedztwie przewidywanego przedsięwzięcia rezerwat przyrody, wymagany jest opis wariantów przebiegu przedsięwzięcia drogowego wraz z uzasadnieniem wyboru wariantów;

2) naruszenie prawa materialnego, a to art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 18 maja 2005 r. o zmianie ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 113, poz. 954 ze zm.), poprzez jego niezastosowanie;

3) naruszenie prawa materialnego, a to art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 18 maja 2005 r. o zmianie ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 113, poz. 954 ze zm.), poprzez jego niewłaściwe zastosowanie;

4) naruszenie prawa materialnego, a to art. 31 ust. 2 i 3 specustawy poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że brak było podstaw do stwierdzenia, iż zaskarżona decyzja Ministra Budownictwa z dnia [...] kwietnia 2007 r. znak: [...] narusza prawo z przyczyny, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.; podczas gdy wskazany w niniejszej skardze kasacyjnej rodzaj naruszenia prawa materialnego dawał podstawę do uznania, iż doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a co za tym idzie zasadne było stwierdzenie naruszenia prawa przez kwestionowaną decyzję Ministra Budownictwa;

5) naruszenie przepisów procesowych, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), powołanej dalej jako p.p.s.a., zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W skardze kasacyjnej A. S. zarzuca się:

1) naruszenie prawa procesowego to jest art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego przez jego niezastosowanie mimo istnienia oczywistych podstaw do uznania, że decyzja Ministra Budownictwa z dnia 5 kwietnia 2007 r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa;

2) naruszenia prawa procesowego, tj. art. 141 p.p.s.a. przez niewskazanie i niewyjaśnienie w uzasadnieniu wyroku podstawy prawnej rozstrzygnięcia.

E. D. w skardze kasacyjnej zaskarżonemu wyrokowi zarzuca:

1) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

– art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wskazania w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podstawy do przyjęcia twierdzenia, że w niniejszej sprawie został złożony wniosek, o którym mowa w art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 18 maja 2005 r. o zmianie ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 113, poz. 954),

– art. 153 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że skład orzekający w niniejszej sprawie był związany stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego kontrolującego uprzednią decyzję organu odwoławczego, w przedmiocie uchybienia proceduralnego dotyczącego zastosowania art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 18 maja 2005 r. o zmianie ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw, podczas gdy kwestia ta nie była w ogóle przedmiotem oceny prawnej wyrażonej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 kwietnia 2006 r. (sygn. akt IV SA/Wa 2260/05);

2) naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, a mianowicie art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 18 maja 2005 r. o zmianie ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw poprzez przyjęcie, że wskazana w tym przepisie możliwość stosowania dotychczas obowiązujących przepisów dotyczy sytuacji, w której inwestor – mając już decyzję lokalizacyjną – ubiega się o uzyskanie pozwolenia na budowę i chce by nadal stosowano przepisy dotychczasowe.

Z. S. w skardze kasacyjnej zaskarżanemu wyrokowi zarzuca naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

– art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazał, iż będąca przedmiotem zaskarżenia decyzja została wydana z rażącym naruszeniem art. 63 § 1 k.p.a. w zw. z art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 18 maja 2005 r. o zmianie ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 113, poz. 954) poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że w sprawie miały zastosowanie przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. – o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz.U. z 2003 r. Nr 80, poz. 1601) w brzmieniu nadanym ww. ustawą z dnia 18 maja 2005 r., w sytuacji gdy było to niedopuszczalne, bowiem inwestor – Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad, nie złożyła wniosku w trybie art. 19 ust. 2 ww. ustawy o zastosowanie przepisów dotychczasowych do postępowań w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy bowiem w jego wyniku w toku postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia lokalizacji drogi krajowej zaniechano uzyskania decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych, uzyskanie zaś takiej decyzji mogło doprowadzić do odmiennego rozstrzygnięcia w sprawie lokalizacji drogi;

– art. 153 p.p.s.a. poprzez niesłuszne uznanie się przez Sąd związanym treścią wyroku w sprawie IV SA/Wa 2260/05, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem skutkiem takiego uznania Sąd przyjął, iż prawidłowe było zaniechanie uzyskania decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych uzyskanie zaś takiej decyzji mogło doprowadzić do odmiennego rozstrzygnięcia w sprawie lokalizacji drogi;

– art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak należytego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia w zakresie ustalenia, że na inwestorze – Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad nie spoczywał obowiązek przedstawienia zarysu głównych, alternatywnych rozwiązań przebiegu obwodnicy Ropczyc;

– art. 141 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez zaniechanie stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji – wobec rażącego naruszenia przez organy administracji publicznej art. 5 ust. 1 dyrektywy Rady 85/337/EWG z dnia 27 czerwca 1985 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne (Dz.Urz. UE Nr L 85.175.40 ze zm.) oraz art. 6 ust. 6 lit. e/ Konwencji z dnia 25 czerwca 1998 r. z Aarhus o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska (Dz.U. Nr 78, poz. 706) i przyjęcia, że w toku postępowania administracyjnego o wydanie przedmiotowej decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej na inwestorze – Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad nie spoczywał obowiązek przedstawienia zarysu głównych, alternatywnych rozwiązań przebiegu obwodnicy.

We wszystkich wniesionych skargach kasacyjnych w związku z podnoszonymi zarzutami, wnosi się o uchylenie zaskarżanego wyroku w części oddalającej skargi (pkt 1) i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

W odpowiedziach na skargi kasacyjne, złożonych w imieniu gminy Ropczyce, wnosi się o oddalenie wszystkich skarg kasacyjnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowego.

Wniesione skargi kasacyjne nie są pozbawione usprawiedliwionych podstaw w tej części, w której podnosi się naruszenie przepisów:

– art. 19 ustawy z dnia 18 maja 2005 r. o zmianie ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (poprzez jego błędną wykładnię, niewłaściwe zastosowanie bądź jego niezastosowanie),

– art. 31 ust. 2 i 3 specustawy,

– art. 153 p.p.s.a.,

– art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a.

Naruszenie powyżej wskazanych przepisów mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd.

Nie ulega wątpliwości, że decyzja Wojewody Podkarpackiego Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r. została wydana przed wejściem w życie przepisów ustawy z dnia 18 maja 2005 r. o zmianie ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 113, poz. 954), powołanej dalej jako ustawa zmieniająca, która weszła w życie z dniem 28 lipca 2005 r. Natomiast decyzja Ministra Budownictwa z dnia [...] kwietnia 2007 r. zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wydana została już po wejściu w życie przepisów ustawy zmieniającej, która poważnie zmieniała przepisy specustawy, w oparciu o które została wydana decyzja organu I instancji (z dnia 8 kwietnia 2005 r.). w takim przypadku organ odwoławczy miał obowiązek uwzględnić przepisy ustawy zmieniającej, która zawierała przepisy przejściowe, do których należał między innymi art. 19 tej ustawy. Zgodnie z brzmieniem art. 19 ust. 1 i ust. 2 ustawy zmieniającej, przepisy dotychczasowe stosuje się na wniosek uprawnionego podmiotu, w tym przypadku takim uprawnionym podmiotem był inwestor: Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad.

Ponieważ ustawa zmieniająca (z dnia 18 maja 2005 r.) weszła w życie po wydaniu w niniejszej sprawie decyzji organu I instancji a przed rozpatrzeniem odwołań przez organ odwoławczy, powinien mieć w tej sprawie zastosowanie przepis art. 19 ust. 1 ustawy zmieniającej, zgodnie z którym, jeżeli do dalszego postępowania miały mieć zastosowanie przepisy dotychczasowe, to inwestor jako podmiot uprawniony powinien wystąpić z takim wnioskiem do organu II instancji (odwoławczego). W niniejszej sprawie, jak wynika z akt sprawy, takiego wystąpienia nie było, co trafnie podnosi się też w skargach kasacyjnych, a wcześniej w niektórych skargach do WSA. To, że taka była wola organu odwoławczego i inwestora, jak to określa Sąd w uzasadnieniu zaskarżanego wyroku (s. 14) jest niewystarczające. Ponadto Sąd błędnie interpretuje przepisy art. 19 ustawy zmieniającej, twierdząc, że w niniejszej sprawie ma zastosowanie ust. 2 tego przepisu. Tymczasem przepis art. 19 ust. 2 ustawy zmieniającej powinien mieć zastosowanie w sytuacji, kiedy przed dniem wejścia w życie tej ustawy (28 lipca 2005 r.) decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi jest ostateczna, a nie zostało jeszcze wydane pozwolenie na budowę drogi. Wówczas inwestor jako podmiot uprawniony, powinien wystąpić do organu właściwego do wydania pozwolenia na budowę, z wnioskiem o stosowanie przepisów dotychczasowych.

W niniejszej sprawie nie wyczerpano procedury z art. 19 ust. 1 ustawy zmieniającej, tym samym więc przepisy dotychczasowe były przez organ odwoławczy stosowane bezprawnie, czego nie wziął pod uwagę w zaskarżonym rozstrzygnięciu Sąd I instancji. Nie ma też znaczenia w sprawie, że kontrolowana przez Sąd decyzja z dnia 5 kwietnia 2007 r. została wydana po wejściu w życie ustawy z dnia 18 października 2006 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 220, poz. 1601), która w art. 5 ust. 1 nakazywała do spraw wszczętych i nie zakończonych do dnia wejścia w życie ustawy decyzją ostateczną, stosować przepisy dotychczasowe, co zdaniem Sądu, odnosi się również do przepisu art. 19 ust. 2 ustawy zmieniającej z dnia 18 maja 2005 r. Jest to błędny pogląd, gdyż "przepisy dotychczasowe" w rozumieniu art. 5 ust. 1 ww. ustawy z dnia 18 października 2006 r. oznaczają przepisy prawa materialnego – ustaw zmienionych tą ustawą, a w szczególności przepisy specustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. w brzmieniu nadanym jej ustawą zmieniającą z dnia 18 maja 2005 r.

Nie można również podzielić poglądu Sądu, wyrażonego na str. 14 uzasadnienia zaskarżonego wyroku, że skoro Wojewódzki Sąd Administracyjny kontrolując wcześniej decyzję Ministra Infrastruktury z dnia 8 września 2005 r., wydaną również po wejściu w życie ustawy zmieniającej z dnia 18 maja 2005 r., nie podniósł w wyroku z dnia 28 kwietnia 2006 r., IV SA/Wa 2260/05 "uchybienia proceduralnego w tym zakresie", to takie stanowisko wiąże skład orzekający w niniejszej sprawie. Nie powołano tu wprost przepisu art. 153 p.p.s.a., jednak chyba tu Sąd odwołuje się do normy wynikającej z tego przepisu.

Należy zauważyć, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w powołanym wyroku z dnia 28 kwietnia 2006 r., nie odniósł się w ogóle do kwestii ustawy zmieniającej z dnia 18 maja 2005 r. i jej wpływu na kontrolowaną decyzję. Brak więc w uzasadnieniu powyższego wyroku oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania w tym zakresie, a więc elementów, które zgodnie z art. 153 p.p.s.a. wiążą w sprawie ten sąd oraz organ. Tymczasem z brzmienia art. 153 p.p.s.a. wynika wprost, że aby mówić o mocy wiążącej orzeczenia sądu, to ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania muszą być "wyrażone". Nie można więc przyjmować, że to co nie zostało wyrażone w orzeczeniu sądu jest również wiążące w rozumieniu art. 153 p.p.s.a., byłaby to zbyt daleko idąca (rozszerzająca) wykładnia tego przepisu. Gdyby tak rozumieć moc wiążącą orzeczenia sądu, nigdy by nie było wiadomo jaki jest zakres tej oceny, czego ona może dotyczyć i jak ją odczyta sąd orzekający po raz kolejny w sprawie. Oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania, o których mowa w art. 153 p.p.s.a. nie można domniemywać, gdyż musi być ona wyrażona wprost w orzeczeniu sądu.

W związku z powyższym, zarzut naruszenia przepisu art. 153 p.p.s.a. podniesiony w skargach kasacyjnych, jest w pełni uzasadniony.

Sąd orzekając w niniejszej sprawie zaraz na wstępie zakreślił ramy, w jakich będzie kontrolował zaskarżoną decyzję, wskazując przepis art. 31 ust. 2 i 3 specustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., co było niewątpliwie niezbędne z uwagi na charakter tych przepisów. Nie można jednak zgodzić się z tym, jak Sąd rozumie przepisy art. 31 ust. 2 i 3 specustawy w odniesieniu do przepisów art. 145 § 1 p.p.s.a., określających zakres rozstrzygnięć wojewódzkiego sądu administracyjnego w przypadku uwzględnienia skargi na decyzję lub postanowienie.

Przepisy art. 31 ust. 2 i3 specustawy ograniczają możliwości rozstrzygnięć jakie może podjąć wojewódzki sąd administracyjny kontrolując decyzję o pozwoleniu na budowę drogi lub decyzję o ustaleniu lokalizacji drogi. Jednak te ograniczenia nie są tak daleko idące, jak to przyjął Sąd w zaskarżonym wyroku. Sąd przyjął, że zgodnie z art. 31 ust. 3 w związku z ust. 2 specustawy, może brać pod uwagę tylko takie wady zaskarżonej decyzji, które przemawiałyby za stwierdzeniem jej nieważności lub mogłyby stanowić podstawę wznowienia postępowania, w związku z powyższym nie kontrolował zaskarżonej decyzji w pozostałym zakresie, w którym mógłby ujawnić naruszenia prawa mniejszej wagi. Tym samym Sąd przyjął, że przepisy art. 31 ust. 2 i 3 specustawy wyłączają zastosowanie w niniejszej sprawie przepisów art. 145 § 1 p.p.s.a. w całości. Tymczasem przepisy art. 31 ust. 2 i 3 specustawy w niniejszej sprawie powinny jedynie ograniczać możliwość wydania orzeczenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ oraz pkt 2 p.p.s.a., natomiast nie wyłącza to możliwości orzekania na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ p.p.s.a. (postanowienie NSA z 22 lutego 208 r. II OZ 132/08).

Przepisy art. 31 ust. 2 i 3 specustawy są innymi przepisami w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a., który przewiduje rozstrzygnięcie stwierdzające wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Jako przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego, które pozwalają jedynie na stwierdzenie wydania decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, wskazuje się najczęściej w doktrynie przepisy art. 151 § 2 i art. 158 § 2 k.p.a. (T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 459 i nast.).

W świetle powyższych rozważań w pełni są uzasadnione zarzuty naruszenia zaskarżanym wyrokiem przepisów art. 31 ust. 2 i 3 specustawy oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. Ponadto należy zauważyć, że Sąd ograniczając zakres kontroli z uwagi na błędną wykładnię przepisów art. 31 ust. 2 i3 specustawy naruszył również art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) w związku z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.

Skargę A. S. jako niewskazującą naruszenia żadnego z powyżej omówionych przepisów, należało oddalić.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1, art. 184 oraz art. 203 pkt 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikom ustanowionym z urzędu wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a.

Stosownie do § 20 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.) pełnomocnik skarżącego powinien złożyć w wojewódzkim sądzie administracyjnym stosowne oświadczenie, o jakim mowa w tym przepisie.