Postanowienie NSA, sygn. akt II OSK 1628/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-09-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.9,18 ust. 2 pkt 9 lit. h
journal: Dz.U. 2022 poz 559
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
article: art. 25 p[ar. 2, 58 par. 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 10-16
journal: Dz.U. 2021 poz 305
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - t.j.
article: art. 7
journal: Dz.U. 2021 poz 679
law: Ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej - t.j.
article: art. 25 ust. 2 w zw. z art. 23 ust. 1, art. 184b
journal: Dz.U. 2021 poz 1899
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
article: art. 105 ust. 1,3
journal: Dz.U. 2009 nr 157 poz 1241
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych.
article: art. 199,201
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 1 września 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] w S. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 25 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Gl 95/22 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi [...] w S. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 16 listopada 2021 r., nr WINB-WOA.7721.443.2021.PG w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie nielegalnego przystąpienia do użytkowania części parteru budynku handlowo- mieszkaniowego postanawia: oddalić skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Pismem z dnia 15 grudnia 2021 r. [...] w S., dalej także: "[...]", reprezentowany przez pełnomocnika wniósł skargę na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach, dalej także: "ŚWINB", z dnia 16 listopada 2021 r., nr WINB-WOA.7721.443.2021.PG, utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S., dalej także: "PINB", z dnia 21 września 2021 r., nr 97/2021 o umorzeniu postępowania w sprawie nielegalnego przystąpienia do użytkowania części parteru budynku handlowo-mieszkalnego (sklep "[...]"), zlokalizowanego na działce nr [...], przy ul. D. w S.

W skardze podniesiono m.in., że teza o legalnym użytkowaniu obiektu jest błędna. Inwestor wykonał rozbudowę obiektu budowlanego na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Powinien zatem przed przystąpieniem do użytkowania złożyć zawiadomienie o zakończeniu budowy. Skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 54 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 6, art. 55 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 4 w związku z art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.), dalej także: "Prawo budowlane", oraz szeregu przepisów postępowania.

Odpowiadając na wezwanie Sądu w piśmie procesowym z dnia 11 lutego 2022 r. pełnomocnik [...] potwierdził, że podmiotem wnoszącym skargę jest [...] w S.

W odpowiedzi na skargę ŚWINB wniósł o oddalenie skargi.

Postanowieniem z dnia 25 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Gl 95/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach odrzucił skargę (pkt 1.), zwrócił [...] kwotę 500 (pięćset) złotych uiszczoną tytułem wpisu od skargi (pkt 2.)

Sąd wskazał, że krąg podmiotów, którym przysługuje zdolność sądowa przed sądami administracyjnymi został określony przez ustawodawcę w art. 25 P.p.s.a.

Odnotował, że ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2022 r. poz.559), dalej także: "u.s.g.", przewiduje możliwość tworzenia jednostek pomocniczych (art. 5) oraz podejmowanie przez radę gminy uchwał w sprawach majątkowych gminy, m.in. dotyczących tworzenia, likwidacji i reorganizacji przedsiębiorstw, zakładów i innych gminnych jednostek organizacyjnych oraz wyposażania ich w majątek. Do wyłącznej kompetencji organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego należy tworzenie samorządowych jednostek organizacyjnych oraz uchwalanie ich statutu (art. 18 ust.2 pkt 9 lit. h). Kompetencja ta obejmuje również reorganizację oraz proces likwidacji. Dotyczy też wyposażania przedmiotowych jednostek w majątek. Szczegółowe zasady i tryb funkcjonowania jednostek organizacyjnych regulują odrębne przepisy: w przypadku gminnych zakładów i jednostek budżetowych – przepisy dotyczące finansów publicznych, a w przypadku gminnych spółek kapitałowych – przepisy Kodeksu spółek handlowych oraz dotyczące gospodarki komunalnej.

Sąd pierwszej instancji wywodził, że podstawą prawną utworzenia gminnych jednostek organizacyjnych jest art. 9 u.s.g. Zgodnie z tym przepisem, w celu wykonywania zadań gmina może tworzyć jednostki organizacyjne, a także zawierać umowy z innymi podmiotami, w tym z organizacjami pozarządowymi. W przepisie tym nie określa się, o jakiego typu jednostki organizacyjne chodzi. Pojęcie jednostki organizacyjnej oznacza więc podmiot posiadający określoną strukturę organizacyjną. Pojęcie "jednostka organizacyjna gminy" oznacza gminną jednostkę organizacyjną, która dodatkowo spełnia warunek bycia częścią struktury organizacyjnej gminy (np. jako zakład czy jednostka budżetowa).

Następnie Sąd stwierdził, że skarżąca nie ma zdolności sądowej, o której mowa w art. 25 P.p.s.a.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, jednostki pomocnicze gminy nie posiadają osobowości prawnej oraz umocowania do samodzielnego występowania w obrocie prawnym. Osobowość taką posiada tylko gmina - art. 2 pkt 2 u.s.g. Jednostka pomocnicza stanowi jedynie część większej struktury, jaką jest gmina i nie korzysta z analogicznej ochrony sądowej, jak jednostka samorządu terytorialnego. Ustawodawca nie przyznał jednostkom pomocniczym kompetencji publicznoprawnych, a kompetencje te określa jednostce pomocniczej wyłącznie gmina w statucie.

Sąd wskazał dalej, że zgodnie z treścią § 1 Statutu [...], stanowiącego załącznik do uchwały z dnia 23 maja 2002 r. o jego utworzeniu, [...], jest samorządowym zakładem budżetowym. Stosownie do § 6 Statutu zadaniem [...] jest m.in. zarządzanie i administrowanie zasobem mieszkaniowym stanowiącym własność oraz pozostającym w użytkowaniu Miasta S.. [...] kieruje Dyrektor, którego zatrudnia i zwalnia Prezydent Miasta na podstawie Uchwały Zarządu Miasta (§ 7 Statutu). Dyrektor [...] realizuje działania w granicach pełnomocnictwa udzielonego przez Zarząd Miasta (§ 7 Statutu). Do czynności przekraczających zakres pełnomocnictwa potrzebna jest zgoda Zarządu Miasta. Podstawą gospodarki finansowej [...] jest roczny plan finansowy obejmujący przychody, wydatki oraz stan środków obrotowych i rozliczenia z budżetem miasta.

Ta samorządowa jednostka organizacyjna została utworzona w celu realizacji zadań miasta, wynikających z ustaw, w celu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy w granicach zwykłego zarządu, w sposób i na zasadach określonych przepisami prawa oraz ustaleniami organów miasta. Także działanie Dyrektora [...] zostało ograniczone zakresem udzielonego mu przez Zarząd Miasta pełnomocnictwa.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że [...] jest jednostką organizacyjną, powołaną wyłącznie do realizacji zadań miasta S., działa na rzecz i w imieniu jednostki samorządu terytorialnego, nie zaś samodzielnie.

Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł [...] w S. Postanowienie zaskarżył w całości. Zarzucił:

1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 25 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r. poz. 559 ze zm.), poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie - pomimo prawidłowego ustalenia, iż skarżący [...] w S. jest samorządową jednostką organizacyjną - i przyjęcie, że skarżący nie ma zdolności sądowej, podczas gdy z brzmienia przepisu art. 25 § 2 P.p.s.a. wprost wynika, iż zdolność sądową mają samorządowe jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, do których niewątpliwie należy [...] w S. jako zakład budżetowy Gminy S., co skutkuje posiadaniem zdolności sądowej w rozumieniu przepisów P.p.s.a.,

2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 25 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 14 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 305 ze zm.), poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie, poprzez przyjęcie, iż skarżący nie posiada zdolności sądowej w rozumieniu przepisów P.p.s.a., podczas gdy skarżący jako samorządowa jednostka organizacyjna - samorządowy zakład budżetowy, wykonuje zadania własne Gminy w zakresie gospodarki mieszkaniowej i gospodarowania lokalami użytkowymi,

3) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 58 § 1 pkt 5 P.p.s.a. poprzez jego bezpodstawne zastosowanie, skutkujące bezpodstawnym odrzuceniem skargi, podczas gdy skarżący jest samorządową jednostką organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej - zakładem budżetowym Gminy S., a tym samym posiada zdolność sądową i w konsekwencji zdolność procesową - w rozumieniu przepisów P.p.s.a., mając przy tym na uwadze, iż przedmiotowa sprawa dotyczy bezpośrednio interesu skarżącego jako zakładu budżetowego zarządzającego i administrującego lokalowym zasobem stanowiącym własność oraz pozostającym w użytkowaniu Miasta S., wraz z infrastrukturą związaną z funkcjonowaniem obiektów budowlanych,

4) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 58 § 1 pkt 5 P.p.s.a. w zw. z art. 28 i art. 29 w zw. z art. 50 § 1 K.p.a. poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie i przyjęcie, że skarżący - [...] w S. nie ma zdolności sądowej, co doprowadziło do niezasadnego odrzucenia skargi, podczas gdy skarżący posiadał status strony postępowania toczącego się zarówno przed organem I instancji, jak i przed organem II instancji, a co za tym idzie brał udział w postępowaniu administracyjnym, a w konsekwencji - z uwagi na posiadany interes prawny - był uprawniony do wniesienia skargi,

5) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 58 § 1 pkt 5 P.p.s.a. w zw. z art. 112 K.p.a., poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie, skutkujące niezasadnym odrzuceniem skargi, podczas gdy organ wskazał w pouczeniu w decyzji - do którego zastosował się skarżący - że na decyzję przysługuje stronom skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, w terminie 30-tu dni od daty doręczenia, za pośrednictwem Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, natomiast stroną w postępowaniu toczącym się przed organami administracji w niniejszej sprawie był [...] w S., a tym samym zgodnie z powyższym pouczeniem - do którego to pouczenia skarżący się zastosował - przysługiwała mu skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, podczas gdy - ewentualne - błędne pouczenie w decyzji co do prawa skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie;

6) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to art. 5 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r. poz. 559 ze zm.) w zw. z art. 14 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 305 ze zm.), poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji jego nieprawidłowe zastosowanie, poprzez przyjęcie, iż [...] w S. jest samorządową jednostką organizacyjną, jednakże przy tym zrównanie jego statusu z jednostką pomocniczą gminy - wywodząc, że [...] został powołany wyłącznie do realizacji zadań miasta S., który działa na rzecz i w imieniu jednostki samorządu terytorialnego, nie zaś samodzielnie - podczas gdy, jednostek pomocniczych gminy nie należy mylić z gminnymi jednostkami organizacyjnymi, a co za tym idzie, są to odmienne podmioty - jednostki pomocnicze gminy stanowią struktury społecznoterytorialne (są to dzielnice, osiedla, sołectwa itp.), podczas gdy jednostki organizacyjne tworzone są przez gminę w celu wykonywania zadań zarówno własnych, jak i zleconych bądź powierzonych, a w konsekwencji [...] w S. stanowi samorządową jednostkę organizacyjną - zakład budżetowy, utworzoną w celu wykonywania zadań własnych Gminy, a to w szczególności w zakresie gospodarki mieszkaniowej i gospodarowania lokalami użytkowymi.

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne [...] wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Najpierw wskazać należy, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej: P.p.s.a.). Zgodnie z tym przepisem, Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie.

Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania istotnych zagadnień wynikających z zarzutów kasacyjnych.

W myśl art. 25 § 2 P.p.s.a., zdolność sądową mają także państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej oraz organizacje społeczne nieposiadające osobowości prawnej.

Ustawa z dnia 8 marca 1980 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2022 r. poz. 559), dalej: "u.s.g.", przewiduje możliwość tworzenia jednostek organizacyjnych (art. 9) oraz podejmowanie przez Radę Gminy uchwał w sprawach majątkowych gminy, m.in. dotyczących tworzenia, likwidacji i reorganizacji przedsiębiorstw, zakładów i innych gminnych jednostek organizacyjnych oraz wyposażania ich w majątek.

Zgodnie z art. 9 u.s.g., w celu wykonywania zadań gmina może tworzyć jednostki organizacyjne, a także zawierać umowy z innymi podmiotami, w tym z organizacjami pozarządowymi. W przepisie tym nie określa się, o jakiego typu jednostki organizacyjne chodzi. Pojęcie jednostki organizacyjnej oznacza więc podmiot posiadający określoną strukturę organizacyjną. Pojęcie "jednostka organizacyjna gminy" oznacza gminną jednostkę organizacyjną, która dodatkowo spełnia warunek bycia częścią struktury organizacyjnej gminy (np. jako zakład czy jednostka budżetowa).

Tworzenie samorządowych jednostek organizacyjnych oraz uchwalanie ich statutu należy do wyłącznej kompetencji organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego (art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h u.s.g.). Kompetencja ta obejmuje wyposażania przedmiotowych jednostek w majątek. Szczegółowe zasady i tryb funkcjonowania jednostek organizacyjnych regulują odrębne przepisy. W przypadku gminnych zakładów i jednostek budżetowych – przepisy art. 10-16 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2021 r. poz. 305), dalej: "ustawa o finansach publicznych". Samorządowe jednostki organizacyjne działają zatem jako stationes communis, dysponując wyodrębnioną częścią majątku wyposażonej w osobowość prawną jednostki samorządu terytorialnego – gminy, powiatu lub województwa, z tym że ustawa o finansach publicznych dopuszcza dodatkowo możliwość ich funkcjonowania w formie samorządowych jednostek i zakładów budżetowych (patrz m.in. postanowienie NSA z dnia 17 marca 2022 r., sygn. akt I OZ 62/22; Kazimierz Bandarzewski [w:] "Ustawa o samorządzie gminnym", pod red. P. Chmielnickiego, WKP 2022, pkt 1 do art. 9; Małgorzata Niezgódka-Medek [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", LEX/el 2021, pkt 7 do art. 25).

Jak wynika z art. 14 pkt 1 ustawy o finansach publicznych, zadania własne jednostki samorządu terytorialnego w zakresie gospodarki mieszkaniowej i gospodarowania lokalami użytkowymi mogą być wykonywane przez samorządowe zakłady budżetowe. Gospodarkę finansowa samorządowych zakładów budżetowych normują przepisy art. 15 ust. 1-8 ustawy o finansach publicznych, przy czym istotne dla statusu zakładów są przepisy art. 15 ust. 1 i 2. W myśl art. 15 ust. 1, samorządowy zakład budżetowy odpłatnie wykonuje zadania, pokrywając koszty swojej działalności z przychodów własnych. Natomiast według art. 15 ust. 2, podstawą gospodarki finansowej samorządowego zakładu budżetowego jest roczny plan finansowy obejmujący przychody, w tym dotacje z budżetu jednostki samorządu terytorialnego, koszty i inne obciążenia, stan środków obrotowych, stan należności i zobowiązań na początek i koniec okresu oraz rozliczenia z budżetem jednostki samorządu terytorialnego.

W odniesieniu do samorządowych jednostek organizacyjnych będących zakładami budżetowymi, norma art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h u.s.g. jest uzupełniona, w zakresie tworzenia zakładów, w przepisach art. 16 ust. 1-7 ustawy o finansach publicznych. Zgodnie z art. 16 ust. 1, to organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego tworzy, łączy, przekształca w inną formę organizacyjno-prawną i likwiduje samorządowy zakład budżetowy. Według zaś art. 16 ust. 2, tworząc samorządowy zakład budżetowy, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego określa:

1) nazwę i siedzibę zakładu;

2) przedmiot jego działalności;

3) źródła przychodów własnych zakładu;

4) stan wyposażenia zakładu w środki obrotowe oraz składniki majątkowe przekazane zakładowi w użytkowanie;

5) terminy i sposób ustalania zaliczkowych wpłat nadwyżki środków obrotowych dokonywanych przez zakład do budżetu jednostki samorządu terytorialnego oraz sposób i terminy rocznych rozliczeń i dokonywania wpłat do budżetu;

6) zasady ustalania i przekazywania z budżetu jednostki samorządu terytorialnego środków finansowych wynikających z rozliczenia podatku od towarów i usług, jeżeli przewiduje przekazywanie tych środków temu zakładowi.

Na potrzeby niniejszego wywodu uprawniona jest konstatacja, według której, z przywołanych norm wynika ograniczona samodzielność finansowa samorządowych zakładów budżetowych.

Konieczne jest także spostrzeżenie, że przedmiot działalności samorządowych zakładów budżetowych został poddany reglamentacji w dwóch aktach prawnych rangi ustawowej. Obok postanowień ustawy o finansach publicznych są to również przepisy ustawy o gospodarce komunalnej. Zgodnie z art. 7 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2021 r. poz. 679), dalej: "u.g.k.", działalność wykraczająca poza zadania o charakterze użyteczności publicznej nie może być prowadzona w formie samorządowego zakładu budżetowego. Możliwość dodatkowego świadczenia usług komercyjnych posiada jedynie spółka prawa handlowego. Trafna jest zatem ocena, że samorządowy zakład budżetowy może świadczyć wyłącznie takie usługi, które spełniają łącznie dwa kryteria – są usługami użyteczności publicznej oraz mieszczą się w katalogu zadań wymienionych w art. 14 ustawy o finansach publicznych (por. Małgorzata Ofiarska [w:] "Ustawa o finansach publicznych. Komentarz", pod red. Z. Ofiarskiego, WKP 2020, pkt 3 do art. 14 oraz pkt 7 do art. 15).

Do zadań własnych gminy należy gospodarowanie gminnym zasobem nieruchomości, w tym także nieruchomościami mieszkaniowymi (art. 7 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 9 ust. 4 u.s.g.).

Co do zasady, czynności obejmujące gospodarowanie wymienia, aczkolwiek niewyczerpująco, art. 25 ust. 2 w zw. z art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1899 ze zm.), dalej: "u.g.n.". Są to zarówno czynności prawne, czynności procesowe, jak i czynności faktyczne, geodezyjne oraz sporządzenia aktów planistycznych. Zakres czynności związanych bezpośrednio z nieruchomościami mieszkaniowymi określają nadto: ustawa o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego oraz ustawa o finansowym wsparciu tworzenia lokali mieszkalnych na wynajem, mieszkań chronionych, noclegowni, schronisk dla osób bezdomnych, ogrzewalni i tymczasowych pomieszczeń (patrz" K. Bandarzewski, op. cit. pkt 17 do art. 9).

Zgodnie natomiast z treścią art. 9 ust. 2a u.s.g., gmina lub gminna osoba prawna może zarządzać nieruchomościami mieszkalnymi niewchodzącymi w skład gminnego zasobu nieruchomości w formach określonych w ustawie o gospodarce komunalnej. Jak wskazano w piśmiennictwie, pojęcie zarządzania nieruchomościami definiuje art. 184b u.g.n., zgodnie z którym zarządzanie nieruchomością polega na podejmowaniu decyzji i dokonywaniu czynności mających na celu zapewnienie racjonalnej gospodarki nieruchomością, a w szczególności właściwej gospodarki ekonomiczno-finansowej nieruchomości, bezpieczeństwa użytkowania i właściwej eksploatacji nieruchomości, właściwej gospodarki energetycznej w rozumieniu przepisów prawa energetycznego, bieżące administrowanie nieruchomością, utrzymanie nieruchomości w stanie niepogorszonym zgodnie z jej przeznaczeniem oraz uzasadnione inwestowanie w nieruchomość. Tym samym zarządzanie stanowiłoby konglomerat czynności zarówno faktycznych, jak i prawnych mających na celu racjonalne gospodarowanie (patrz: K. Bandarzewski, op. cit. pkt 16 do art. 9).

Ocena, czy skarżący [...] w S. ma zdolność sądową do wystąpienia ze skargą w niniejszej sprawie uwarunkowana jest zakresem przekazanych [...] przez Gminę, tj. Miasto S. uprawnień związanych z wykonywaniem zadania gospodarowania nieruchomościami gminnymi, kwalifikacją dokonanej przezeń czynności procesowej oraz przedmiotu sprawy w której czynność ta została dokonana.

Zakres upoważnienia określony został w uchwale Nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia 23 maja 2002 r. w sprawie utworzenia zakładu budżetowego pod nazwą [...] w S. Uchwala ta podjęta została na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h u.s.g. oraz art. 19 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 1998 r. Nr 155, poz. 1014 ze zm.). Uchwałą tą utworzono zakład budżetowy pod nazwą [...] w S., działający na podstawie Statutu stanowiącego Załącznik Nr 1 do uchwały.

Odnotować trzeba, że według art. 105 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1241), statuty nadane jednostkom budżetowym na podstawie dotychczasowych przepisów pozostają w mocy. Zauważyć również można, że na mocy art. 105 ust. 2 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych, organy, o których mowa w art. 12 ust. 1 ustawy, o której mowa w art. 1, miały obowiązek dostosowania statutów jednostek budżetowych do przepisów ustawy, o której mowa w art. 1, w terminie 6 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy.

W § 2 uchwały Nr [...], Rady Miejskiej w S. określono, że przedmiotem działalności [...] jest zarządzanie i administrowanie lokalowym zasobem stanowiącym własność oraz pozostającym w użytkowaniu Miasta S. wraz z infrastrukturą związaną z funkcjonowaniem obiektów budowlanych.

W § 6 Statutu określono, że zarządzanie i administrowanie lokalowym zasobem polega w szczególności na:

a) obsłudze administracyjnej i eksploatacyjnej komunalnych zasobów lokalowych,

b) utrzymywaniu czystości i porządku oraz konserwacji zieleni na terenie nieruchomości,

c) technicznej obsłudze obiektów, w tym bieżącej konserwacji, usługach remontowych,

d) wykonywaniu usług transportowych – wywozie nieczystości płynnych i odpadów.

Warto jeszcze podkreślić, że w ramach obsługi administracyjnej i eksploatacyjnej zasobów lokalowych przewidziano prowadzenie i aktualizację książek obiektów budowlanych.

Według § 4 Statutu, nadzór nad działalnością [...] sprawuje Zarząd Miasta S.. W myśl § 7, [...] kieruje Dyrektor zatrudniany przez Prezydenta Miasta na podstawie uchwały Zarządu Miasta. Zgodnie z § 8 ust. 1, Dyrektor działa jednoosobowo na podstawie pełnomocnictwa udzielonego przez Zarząd Miasta. Do czynności przekraczających zakres pełnomocnictwa potrzebna jest zgoda Zarządu Miasta.

Przed dalszymi rozważaniami można zauważyć, że w obecnym stanie prawnym organem wykonawczym Gminy Miasta S. nie jest Zarząd Miasta, ale Prezydent Miasta S. Ta zmiana ustrojowa nie ma jednak wpływu na relację między Gminą Miastem S. a [...].

Gospodarka finansowa [...] prowadzona jest na podstawie przepisów o finansach publicznych – w obecnym stanie prawnym na podstawie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. [...] jest samodzielnym zakładem budżetowym, a podstawę jego działalności finansowej stanowi roczny plan finansowy obejmujący przychody, wydatki oraz stan środków obrotowych i rozliczenia z budżetem miasta (§ 12 Statutu).

W zakresie gospodarki mieniem Statut stanowi w § 15, że [...] dysponuje wydzieloną częścią przekazanego mienia komunalnego i prowadzi działalność gospodarczą zgodnie z planem opracowanym i zatwierdzonym przez Dyrektora. Natomiast w myśl § 17, [...] może nabywać i zbywać środki trwałe po akceptacji przez Zarząd Miasta.

Treść przywołanych unormowań prowadzi do wniosku, że [...] w S. jest niesamodzielną, tak finansowo, jak i w zakresie podejmowanych działań, gminną samorządową jednostką organizacyjną, powołaną wyłącznie do realizacji zadań Gminy Miasta S., działa na rzecz i w imieniu jednostki samorządu terytorialnego.

Poddanie [...] wskazanym wyżej unormowaniom ustawy o samorządzie gminnym i ustawy o finansach publicznych, a także charakter zadań przekazanych przez Gminę Miasto S. na [...], wyraźnie wskazują na to, że [...] nie jest uprawniony do zastępowania Gminy w zakresie gospodarowania zasobem mieszkaniowym Gminy w pełnym zakresie, określonym w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Z tego powodu uprawnione jest w niniejszej sprawie zaaprobowanie poglądu, według którego, w postępowaniu sądowoadministracyjnym samorządowym jednostkom organizacyjnym przysługuje wprawdzie zdolność sądowa, ale – nawet przy braku wyraźnego zastrzeżenia w art. 25 § 2 P.p.s.a.– przyjąć trzeba, że wtedy gdy przepisy prawa dopuszczają możliwość nałożenia na te jednostki bezpośrednio (a nie na osobę prawną, w skład której wchodzą) obowiązków lub przyznania im określonych uprawnień (patrz: postanowienia NSA z dnia 17 marca 2022 r., sygn. akt I OZ 62/22 i I OZ 65/22; Marta Romańska [w:] "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", pod red. T. Wosia, WK 2016, pkt 16 i 18 do art. 25).

Czynnością procesową, która jest przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministarcyjnego było złożenie przez [...] w S. skargi na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach, z dnia 16 listopada 2021 r., nr WINB-WOA.7721.443.2021.PG, w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie nielegalnego przystąpienia przez inwestora do użytkowania części parteru budynku handlowo-mieszkaniowego. Dodać można, że w związku z przystąpieniem do użytkowania oraz udzielonym pozwoleniem na budowę i rzeczywistym zakresem robót toczyło się postępowanie mające na celu usunięcie naruszeń prawa, w którym, w dacie wydania decyzji zaskarżonej w niniejszej sprawie, w obrocie prawnym pozostawało postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych. W stosunku do inwestorów wydano także, na skutek wykonywania robót po wydaniu postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, decyzję PINB z dnia 14 kwietnia 2021 r. nakazującą rozbiórkę części obiektu budowlanego – budynku handlowo-mieszkalnego.

Oceniając charakter dokonanej czynności, a więc wniesienie skargi, w przedstawionym zakresie, zasadne jest sięgnięcie, w drodze wykładni systemowej, do podziału na czynności prawne przekraczające zwykły zarząd i nieprzekraczające zakresu zwykłego zarządu (art. 199 i art. 201 K.c.), przy czym pamiętać trzeba, iż czynności rozporządzające są, według art. 199 K.c., czynnościami przekraczającymi zakres zwykłego zarządu. Warto odnotować, że budowa budynku, przebudowa, a nawet kosztowny remont, są czynnościami faktycznymi uznawanymi za przekraczającymi zakres zwykłego zarządu, zaś czynnościami zwykłego zarządu są czynności związane z normalną eksploatacją rzeczy wspólnej, np. pobieranie pożytków, konserwacja, administracja oraz czynności zachowawcze, w tym także dotyczące sposobu korzystania z rzeczy. Inaczej ocenić należy czynność polegającą na zmianie przeznaczenia terenu, czy też, jak w niniejszej sprawie, przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego, w odniesieniu do którego prowadzone są czynności organu nadzoru budowlanego. Jest to czynność przekraczająca zakres zwykłego zarządu rzeczą (por. Stanisław Rudnicki, Grzegorz Rudnicki "Komentarz do Kodeksu cywilnego. Księga druga. Własność i inne prawa rzeczowe", LexisNexis 2011, s. 298, 300-301).

Realizacja czynności faktycznych w postaci wykonywania robot budowlanych lub użytkowania obiektu budowlanego nie stanowi czynności prawnych w rozumieniu prawa cywilnego, jakkolwiek wiąże się ze skutkami w zakresie aktywów inwestora. Jednak możliwość legalnego wykonania tych czynności faktycznych jest uwarunkowana dochowaniem obowiązujących procedur i akceptacją organów administracji architektoniczno-budowlanej lub organów nadzoru budowlanego. O ważności przystąpienia do użytkowania świadczy podleganie tej czynności szczególnej regulacji administracyjnej, jaką jest reglamentacja wynikająca z przepisów powszechnie obowiązujących, w tym wypadku norm art. 54-59 oraz art. 50-51 Prawa budowlanego. Wniosek do organu w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie stanowi zatem czynność procesową wywierającą skutki w zakresie praw administracyjnych strony oraz może doprowadzić do skutków cywilnoprawnych – zmiany w prawie korzystania z rzeczy. W obu płaszczyznach (administracyjnej i cywilnoprawnej), w odniesieniu do legalności użytkowania obiektu budowlanego, nie można mówić o drobnej bieżącej sprawie życia codziennego, czy też o czynności zmierzającej jedynie do bieżącego utrzymania rzeczy. Ta sama ocena odnosi się do udziału w postępowaniu organu nadzoru budowlanego, którego przedmiotem jest legalność użytkowania obiektu budowlanego w powiązaniu z oceną zgodności z prawem robót budowlanych. Udział ten nie jest zwykłą czynnością zachowawczą (por. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2074/10).

W konsekwencji, złożenie skargi na akt administracyjny wydany w sprawie legalności użytkowania części budynku, która to ocena jest związana z robotami budowlanymi wykonanymi w tym budynku, należącym do gminnego zasobu mieszkaniowego, nie należy do czynności z zakresu administrowania i zarządzania tym zasobem, do których upoważniono [...] na mocy Statutu. Legitymację procesową w tej sprawie miała Gmina Miasta S., a nie [...] w S.

Sąd pierwszej instancji prawidłowo zatem, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5 P.p.s.a., odrzucił skargę.

Zbędne było w niniejszej sprawie uzasadnienie odrzucenia skargi także unormowaniami dotyczącymi jednostek pomocniczych. Uchybienie to nie miało jednak wpływu na wynik sprawy.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.