Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1304/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2014-01-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą decyzję I instancji
określono, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana
Powołane przepisy: article: art. 37 ust. 1
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie: Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Sędzia WSA Jacek Bursa Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi B. T. i W. T. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 25 lipca 2013 r. nr [...] znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżących B. T. i W. T. kwotę 757 zł (siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu z dnia 18 stycznia 2012 r. znak: [...], na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. (Dz. U. z 1974 r. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.), nakazano B. T. i W. T. wykonanie rozbiórki budynku mieszkalnego położonego na działkach nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] w K. Gm. [...] - ze względu na jego usytuowanie na terenie użytków rolnych w obszarze, w którym w planie zagospodarowania przestrzennego w okresie jego budowy, a także obecnie obowiązuje zakaz wznoszenia wszelkich obiektów.

Postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu w K. z urzędu w związku z pismem Komendanta Powiatowego Policji w K. zawierającym informacje o wzniesieniu na działce nr [...] w K. budynku mieszkalnego bez wymaganych zezwoleń.

W związku z powyższym zawiadomieniem Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu [...] października 2003 r. przeprowadził na ww. działce oględziny, podczas których ustalił, że na przedmiotowej działce istnieje "budynek mieszkalny, murowany, niepodpiwniczony, o kondygnacjach: przyziemia, parter, piętro (...) stryszek. Dach dwuspadowy - więźba drewniana, kryty blachą. Budynek otynkowany, orynnowany (...) wyposażony w instalacje: wodną - przyłącz z sieci kanalizacja a z odprowadzeniem do szamba (...), gaz doprowadzony do dziatki bez instalacji wewnątrz, inst. elektryczna -przyłącz". Obecna podczas tych oględzin B. T. oświadczyła, że budynek powstał w latach 1989-1990 bez pozwolenia na budowę.

W dniu 5 maja 2004 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego powziął od Wójta Gminy informację o obowiązywaniu w czasie wznoszenia przedmiotowego budynku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą Gminnej Rady Narodowej w Liszkach w dniu 31 stycznia 1984 r., znak: XXXIV/135/84, który zakazywał na przedmiotowej działce wznoszenia wszelkich obiektów z wyjątkiem nowych gospodarstw rolnych o powierzchni powyżej 2,0 ha, tj. lokalizacji nowych zagród pod warunkiem nienaruszania kompleksu rolnego, zachowania warunków ochrony środowiska i krajobrazu. Wójt Gminy poinformował także Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o posiadaniu przez B. i W. T. gospodarstwa rolnego, którego powierzchnia w latach dziewięćdziesiątych wynosiła 1,38 ha, zaś na dzień udzielania informacji 1,97 ha.

W dniu 11 czerwca 2004 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie wypisu z rejestru gruntów ustalił właścicieli działek nr [...], nr [...], nr [...], w osobach B. T. i W. T..

W dniu 4 listopada 2004 r. Powiatowy Inspektor decyzją nr [...] nakazał B. i W. T. "wykonanie rozbiórki budynku mieszkalnego położonego na działkach nr [...] i nr [...] w K.".

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. po rozpatrzeniu odwołania B. T. i W. T., decyzją z dnia 18 lutego 2009 r. znak: [...] uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego mając na celu realizację zalecenia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego sformułowanego w decyzji z dnia 18 lutego 2009 r. znak: [...] powtórnie zbadał zakres podmiotowy postępowania ustalając w dniu 16 listopada 2011 r. osobę władającą działką [...] w K. w osobie M. A. oraz właścicieli działki nr [...], [...], [...] oraz [...] w K. w osobach B. i W. T. (akta organu I instancji, karty nr 63 - 64).

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przeprowadził w dniu 16 listopada 2011 r. oględziny przedmiotowego budynku stwierdzając, że "stan budynku pozostaje bez zmian w odniesieniu do opisanego podczas poprzednich oględzin dokonanych w dniu [...] października 2003 r.".

W dniu 24 listopada 2011 r. B. T. dostarczyła również do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego akty notarialne potwierdzające własność działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] w K. przysługującą B. i W. T. na zasadzie współwłasności.

Powiatowy Inspektor w dniu 2 grudnia 2012 r. potwierdził powyższe informacje ustalając jednocześnie na podstawie wypisu skróconego z rejestru gruntów podział działki nr [...] na działki o nr [...] i [...].

Powiatowy Inspektor na podstawie informacji dostarczonych przez Gminę przy piśmie z dnia 6 grudnia 2011 r. ustalił, że zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla przedmiotowej nieruchomości, zatwierdzonego Uchwałą Rady Gminy Liszki nr XII/87/07 z dnia 13 września 2007 r. (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego Nr 777, poz. 5114) zmienionego Uchwałą Rady Gminy Liszki nr LVI/550/2010 z dnia 8 listopada 2010 r., "działka nr [...] w K. znajduje się w terenie gruntów rolnych (symbol planu R1), zaś dziatki nr [...], [...], [...] w K. znajdują się częściowo od strony północnej w terenie komunikacji (droga główna KDG1), w pozostałej części w terenie gruntów rolnych (symbol planu R1)". W zapisach powołanego wyżej planu miejscowego - symbol R1 - oznacza tereny gruntów rolnych bez nowej zabudowy.

Organ na podstawie przeprowadzonych dowodów stwierdził, że zarówno w planach zagospodarowania przestrzennego Gminy z roku 1984 i z roku 1992 - obowiązujących w okresie budowy rozpatrywanego budynku mieszkalnego, jak również w obecnie obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego – działki, na których został wybudowany obiekt znajdują się w terenie na którym tego typu zabudowa nie jest dopuszczalna. Niezgodność z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wyklucza możliwość legalizacji tego budynku mieszkalnego, a zatem dla doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego zobligowany jest do wydania nakazu jego rozbiórki.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli w ustawowym terminie B. T. i W. T. zarzucając jej rażącą obrazę prawa materialnego, a to art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, poprzez oczywiście błędne przyjęcie, że na terenach objętych działkami ewidencyjnymi o numerach [...], [...], [...], [...] oraz [...] w K. w gm. [...] zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego z dnia 13 września 2007 obowiązuje zakaz wznoszenia wszelkich obiektów. Wskazując na powyższe uchybienia wnieśli o uchylenie decyzji w całości i umorzenie postępowania pierwszej instancji, na zasadzie art. 138 § 1 pkt. 2 K.p.a.

Decyzją dnia 25 lipca 2013 r. znak: [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., na podstawie art. 138 § 2 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego uchylił zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu w K. z dnia 18 stycznia 2012 r. znak: [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Organ odwoławczy dokonał ponownego rozpatrzenia sprawy, w oparciu o akta postępowania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego znak: [...], w granicach zakreślonych przez postępowanie pierwszoinstancyjne i stwierdził, że zaskarżona decyzja nie czyni zadość przepisom prawa.

Stwierdził, że w niniejszej sprawie bezsprzecznym jest, iż inwestorami przedmiotowego budynku, wzniesionego bez pozwolenia na budowę są B. T. i W. T..

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego stosując się do zaleceń wydanych na podstawie art. 138 § 2 in fine K.p.a. w decyzji Wojewódzkiego Inspektora z dnia 18 lutego 2009 r. znak: [...] prawidłowo ustalił, że osobie władającej działką nr [...] tj. M. A. przysługuje przymiot strony. Z zebranego przez organ I instancji materiału dowodowego w postaci mapy sytuacyjno-wysokościowej (aktualnej na dzień 16 marca 2003 r.) wynika, że przedmiotowy budynek znajduje się w odległości około 3,5 m od granicy działki nr [...], zaś z dokumentacji fotograficznej wynika, że otwory okienne istnieją na każdej ścianie przedmiotowego budynku, a zatem również od strony działki M. A.. Biorąc zatem pod uwagę że zgodnie z § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.) "(...)budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż 4 m-w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy" uznać należy, że przedmiotowy budynek został wzniesiony z naruszeniem wymaganej odległości od działki nr [...], określonej ww. przepisem, co daje podstawę do uznania władającej nią M. A. za stronę w niniejszym postępowaniu.

Wątpliwości Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego budził sposób prowadzenia postępowania przez organ I instancji w zakresie zapewnienia udziału stronom postępowania administracyjnego. Pomimo przyznania M. A. przymiotu strony organ I instancji zignorował fakt zwracania przez operatora publicznego przesyłek wysyłanych na adres M. A. uwidoczniony w rejestrze gruntów. Taka sytuacja powinna, w ocenie organu II instancji spowodować podjęcie przez organ I instancji kroków mających na celu wyjaśnienie braku doręczenia kolejnych stronie już pierwszego z wysłanych do niej pism. Na marginesie wskazano, że w przypadku ustanowienia przez strony pełnomocnika zgodnie z art. 40 § 1 K.p.a. pisma doręcza się temu przedstawicielowi strony, nie zaś stronie i jej pełnomocnikowi.

Ponadto Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zauważył, że osobną kwestią jest sposób oznaczenia osoby zobowiązanej do wykonania nałożonego obowiązku. Zgodnie z art. 32 K.p.a. "Strona może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania". Powyższego przepisu nie można utożsamiać z nakładaniem obowiązków, wynikających z decyzji nakazowych na strony z udziałem pełnomocnika, a faktycznie taki charakter ma treść orzeczenia zawartego w zaskarżonej decyzji. Zatem obowiązek określony w zaskarżonej decyzji winien być nałożony bezpośrednio na inwestora - bez udziału ustanowionego pełnomocnika, przy zachowaniu zasady, że pozostałe czynności procesowe strony prowadzi się przy udziale ustanowionego pełnomocnika, oraz że decyzję nakładającą obowiązki na stronę postępowania doręcza się jej pełnomocnikowi, jeśli taki jest ustanowiony.

Wskazano przy tym również, że zgodnie z art. 10 § 1 K.p.a. "organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań", organ I instancji zaś przystąpił do badania kręgu stron dopiero po przeprowadzeniu ponownych oględzin w dniu [...] listopada 2011 r., co uniemożliwiło M. A. wzięcie w nich udziału. Takie postępowanie narusza również art. 79 K.p.a. Biorąc pod uwagę, że "zachowanie wymagań określonych w art. 79 k.p.a. jest bezwzględnym obowiązkiem organu administracji publicznej niezależnie od wagi i treści przeprowadzonego dowodu. Naruszenie tego obowiązku stanowi naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy" (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z dnia 16 września 2010 r. sygn. akt II SA/Bk 276/10, opub. w LEX nr 752270). Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wyraził pogląd o konieczności przeprowadzania przez organ I instancji postępowania dowodowego z zachowaniem obowiązków wynikających z art. 10 K.p.a., art. 28 K.p.a., art. 61 K.p.a., art. 79 K.p.a. oraz art. 7 K.p.a. z związku z art. 77 K.p.a.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zwrócił przy tym uwagę na fakt pozostawienia w aktach przeznaczonego dla M. A. egzemplarza zaskarżonej decyzji zgodnie z art. 44 § 1 K.p.a. w związku z art. 44 § 4 K.p.a. Stwierdzono, że M. A. (lub jej następcy prawni) pomimo przyznania jej przymiotu strony w niniejszym postępowaniu administracyjnym nie brała udziału w postępowaniu i nie otrzymała egzemplarza zaskarżonej decyzji. W związku z powyższym Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że organ I instancji winien przeprowadzić postępowanie mające na celu ustalenie prawidłowego adresu do doręczeń M. A. i zapewnienia jej (lub jej następcom prawnym) udziału w postępowaniu na każdym jego etapie.

Organ odwoławczy wskazał, że z tej samej mapy sytuacyjno-wysokościowej wynika ponadto, że przedmiotowy budynek wzniesiony został na działkach nr [...] oraz [...], a nie jak podał organ I instancji w rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji na działkach o nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...]. W związku z powyższą, istotną rozbieżnością orzeczenia z materiałem dowodowym Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, iż wyjaśnienie tej kwestii jest niezbędne przy ponownym rozpatrywaniu sprawy przez organ I instancji (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 27 października 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 1191/09).

Odpowiadając na zarzuty odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że niedopuszczalnym jest przyjęcie stwierdzenia, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalany przez organ jednostki samorządu terytorialnego może w jakikolwiek sposób odnosić się do obiektu stanowiącego samowolę budowlaną. Biorąc pod uwagę, że zgodnie z art. 103 § 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity - Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623, z późn. zm.) do obiektów których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne stosuje się przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 1974 r. Nr 38 poz. 229 z późn. zm.), a zgodnie z art. 103 § 3 Prawa budowlanego z 1994 r. właściwość organów do załatwiania spraw, o których mowa powyżej, określa się na podstawie przepisów aktualnie obowiązującej ustawy, należy stwierdzić iż przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. stosuje się jedynie w zakresie niezbędnym do realizacji zastrzeżenia wynikającego z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. (uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 czerwca 1996 r., sygn. akt OPS 3/96, opub. w ONSA 1997 r., nr 1, poz. 2), zaś właściwość rzeczową należy rozpatrywać w oparciu o nową ustawę, w oparciu o art. 80 ust. 2 w związku z art. 81 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1994 r. Z powyższego wynika, że § 74 ust. 3 pkt 8 nr uchwały XII/87/07 Rady Gminy Liszki z dnia 13 września 2007 r. dotyczący możliwości utrzymania istniejącej zabudowy odnosi się do obiektów wybudowanych zgodnie z prawem (istniejących legalnie), nie może odnosić się do obiektów budowlanych wzniesionych bezprawnie. Odmienna interpretacja prowadziłaby do wniosku, że Rada Gminy Liszki wydając ww. uchwałę wkroczyłaby w zakres kompetencji organu administracji architektoniczno-budowlanej lub organu nadzoru budowlanego. W związku z powyższym Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał również za nietrafny zarzut odnoszący się do dokonania przez organ I instancji rażącej obrazy prawa materialnego poprzez dokonanie wadliwej interpretacji § 74 ust. 4 pkt 3 uchwały. Przepis ten bowiem stanowi iż "dla istniejącej zabudowy, dopuszcza się w granicach istniejącej dziatki siedliskowej wymianę substancji budowlanej rozumianej jako realizację nowego budynku mieszkalnego lub gospodarczego zamiast budynku wyburzonego lub przewidzianego do wyburzenia. Powierzchnia nowego budynku nie może przekraczać powierzchni zabudowy budynku w miejsce którego powstaje, więcej niż 20%". Należy zauważyć, że na podstawie powyższego przepisu, dopuszcza się jedynie wznoszenie budynków mieszkalnych lub gospodarczych na miejscu budynków wyburzonych lub przewidzianych do wyburzenia. Nie ulega wątpliwości, iż przedmiotowy budynek nie został wyburzony, z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie nie wynika by przedmiotowy budynek został przewidziany do wyburzenia tj. by zostało wydane na podstawie art. 31 Prawa budowlanego z 1994 r. pozwolenie na jego rozbiórkę, a bezsprzecznym jest, iż stanowi on samowolę budowlaną. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zauważył, że wbrew twierdzeniu zawartemu w odwołaniu ww. uchwała zawiera bezwzględny zakaz wznoszenia nowych budynków na obszarach gruntów rolnych oznaczonych symbolem R1 wyartykułowany w § 3 ust. 1 pkt 11 lit. u.

Mając na uwadze powyższe organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji dokonał prawidłowej interpretacji obowiązującego dla przedmiotowej nieruchomości miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdzając niezgodność z nim przedmiotowego budynku w oparciu o dokument urzędowy w postaci Informacji z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wydany przez Gminę w dniu 6 grudnia 201 Ir. (znak: [...]), z którego wynika że "działka nr [...] położona w K. znajduje się w terenie gruntów rolnych (symbol planu R1), dziatki nr [...], [...], [...] położone w K. znajdują się częściowo (od strony północnej) w terenie komunikacji (droga główna KDG1), w pozostałej części w terenie gruntów rolnych (symbol planu R1)".

Odnosząc się do zawartego w odwołaniu od zaskarżonej decyzji wniosku o zawieszenie niniejszego postępowania administracyjnego z urzędu, realizując zasady wyrażone w art. 11 K.p.a., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpoznał wniosek wydając postanowienie na podstawie art. 101 K.p.a. z dnia 24 lipca 2013 r. znak: [...].

W związku ze wskazanymi nieprawidłowościami postępowania administracyjnego w zakresie ustalenia kręgu podmiotowego stron niniejszego postępowania oraz postępowania dowodowego, gdzie konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie organ II instancji zobligowany był do uchylenia zaskarżonej decyzji w trybie art. 138 § 2 K.p.a.

Z powyższą decyzją nie zgodzili się B. T. i W. T. zaskarżając ją do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Zaskarżonej decyzji zarzucili:

1) rażącą obrazę prawa materialnego, a to art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, poprzez oczywiście błędne przyjęcie, że na terenach objętych działkami ewidencyjnymi o numerach [...], [...], [...] oraz [...] w K. w gm. [...] zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego z dnia 13 września 2007 (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego z 2007 r. Nr 777, poz. 5114 z późn. zm.) obowiązuje zakaz wznoszenia wszelkich obiektów budowlanych;

2) rażącą obrazę prawa materialnego, a to § 74 ust. 3 pkt. 8 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Liszki uchwalonego uchwałą nr XII/87/07 Rady Gminy dnia 13 września 2007 r. poprzez całkowicie dowolne przyjęcie, że dopuszczalne przeznaczenie terenu oznaczonego symbolem R1 w części graficznej miejscowego planu zagospodarowanie przestrzennego, jako "utrzymanie dotychczasowej zabudowy" dotyczy jedynie "legalnie" wzniesionych budynków, nie ma zastosowanie natomiast do obiektów budowlanych faktycznie istniejących.

Wskazując na powyższe podstawy zaskarżenia skarżący wnieśli o uchylenie decyzji organu II instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi II instancji oraz o zasądzenie od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz strony skarżącej, kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie w pełni podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zakwestionowanej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., kontroluje działalność administracji publicznej, w tym w zakresie legalności decyzji administracyjnych i stosuje środki określone w ustawie (art. 1 i 3 ustawy P.p.s.a). W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do dyspozycji art. 134 § 1 P.p.s.a.

W wyniku dokonanej w tej sprawie oceny należy stwierdzić, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie są zgodne z prawem.

Sad dokonując oceny prawidłowości wydanych w sprawie decyzji stanął na stanowisku, że mimo formalnie prawidłowego rozstrzygnięcia organu odwoławczego, uchylającego decyzję organu I instancji i przekazującego sprawę do ponownego rozpoznania, stanowisko w kwestii merytorycznej zawarte w kasacyjnej decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie jest trafne. Gdyby więc Sąd pozostawił w obrocie prawnym zaskarżoną decyzję, tym samym uznałby, że organ odwoławczy nie naruszył prawa w stopniu istotnym i taka konstatacja stanowiąca w tej sprawie pogląd prawny byłaby – stosownie do art. 153 P.p.s.a.a – wiążąca i organy administracyjne i sądy administracyjne ponownie (hipotetycznie) orzekające w tej sprawie.

Trafnie w skardze skarżący podniosła zarzut błędnej wykładni art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.).

Nie ulega wątpliwości, że budynek mieszkalny położony na działkach nr [...] i nr [...] w miejscowości K. (Gmina [...]) został wybudowany przed 1995 r. przez poprzedników prawnych skarżących – I. i S. T.. Inwestorzy ci, mimo obowiązku uprzedniego uzyskania pozwalnia na budowę, wybudowanie ten budynek bez jakiegokolwiek pozwolenia, działając w ramach tzw. samowoli budowlanej.

Zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623, z późn. zm.) do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie tej ustawy (czyli przed 1 stycznia 1995 r.) nie stosuje się art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r., dotyczącego orzekania o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części. Do takich obiektów stosuje, w zakresie usuwania skutków samowoli budowlanej, przepisy art. 37-42 Prawa budowlanego z 1974 r.

W związku z tym trafnie, co do zasady, organy obu instancji uznały, że w tej sprawie zastosowanie znajdzie art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. Zgodnie z art. 37 ust. 2 ww. ustawy, organ I instancji mógł wydać decyzję o przymusowej rozbiórce obiektu budowlanego wybudowanego niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy, jeżeli było to uzasadnione innymi ważnymi przyczynami poza wymienionymi w art. 37 ust. 1 ww. ustawy.

Przyczyny uzasadnione art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. to:

1) znajdowanie się obiektu na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub

2) powodowanie bądź w razie wybudowania spowodowanie niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.

Wykluczenie przesłanek przymusowej rozbiórki otwierałoby drogę do legalizacji obiektu na podstawie art. 42 Prawa budowlanego z 1974 r., po ewentualnym dokonaniu zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego prawem.

W rozpoznawanej sprawie organy administracji nie dokonywały oceny, czy przedmiotowy budynek mieszkalny powoduje pogorszenie warunków zdrowotnych i użytkowych dla otoczenia.

Organy uznały, że skoro w dacie wybudowania tego obiektu obowiązujący wówczas miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie przewidywał możliwości legalnego wybudowania takiego budynku, to jest to niejako przesądzające o nakazie rozbiórki w tej sprawie. Kwestia definiowania zgodności wybudowanego budynku z przepisami o planowaniu przestrzennym była przedmiotem licznych orzeczeń sądów administracyjnych. Jednoznacznie przeważa pogląd, że samo badanie zgodności samowoli budowlanej z przepisami budowlanymi wiąże się z okresem jej realizacji, natomiast badanie zgodności z przepisami o planowaniu przestrzennym odnosi się do daty podejmowania decyzji przez właściwy organ (tak np. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 2053/11, opub. w Lex nr 1354932; Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 1329/11, opub. w LEX nr 1291918; Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 1978/10, opub. w LEX nr 1112024; Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1574/10, opub. w LEX nr 1132100). Oznacza to, że w tej sprawie badanie zgodności budynku mieszkalnego położonego na działkach nr [...] i nr [...] w miejscowości K. (Gmina [...]) i wybudowanego przed 1995 r. co do zgodności z przepisami o planowaniu przestrzennym powinno odnosić się do daty podejmowania decyzji przez właściwy organ - czyli w tej sprawie na datę 25 lipca 2013 r. (datę wydania zaskarżonej decyzji).

Art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. wprawdzie wskazuje na wybudowanie obiektu niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie budowy, to jednak przesłanka zawarta w pkt 1 tego artykułu została wprost sformułowana w czasie teraźniejszym. W związku z tym zwrot "obiekt budowlany (...) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę" pozwala na ocenę skutków samowoli budowlanej popełnionej na gruncie art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. według przepisów o planowaniu przestrzennym obowiązujących w dacie wydawania zaskarżonej decyzji. Trafnie zarzucają skarżący, że zawarty w obu wydanych w sprawie decyzjach pogląd, jakoby treść obowiązującego obecnie planu miejscowego nie pozwala na możliwość uznania budynku na działkach nr [...] i nr [...] w miejscowości K. za istniejącego zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym – nie jest prawidłowy.

Tak na podstawie § 74 uchwały Rady Gminy Liszki z dnia 13 września 2007 r. Nr XII/87/07 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Liszki (Dz. Urzęd. Woj. Małopol. z 2007 r. Nr 777, poz. 5114), jak i późniejszych zmian tej uchwały oraz na podstawie § 74 uchwały Rady Gminy Liszki z dnia 20 września 2012 r. Nr XXII/181/2012 w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Liszki dla sołectw Chrosna, Czułów, Kaszów, Rączna, Jeziorzany, Ściejowice, Piekary (obowiązującego od 26 października 2012 r.) – działki nr [...] i [...] w zakresie obejmującym obszar zabudowany przedmiotowym budynkiem, znajdują się w jednostce planistycznej R1.

Zgodnie z treścią § 74 w wersji obowiązującej od 26 października 2012 r. tereny R1 to tereny gruntów rolnych, z podstawowym przeznaczeniem pod uprawy rolne, zadrzewienia i zakrzewienia. Jako dopuszczalne przeznaczenie terenów R1 plan miejscowy wskazał: 1) obiekty, urządzenia i sieci infrastruktury technicznej; 2) szlaki turystyczne i ścieżki rowerowe; 3) drogi gruntowe; 4) niekubaturowe urządzenia służące gospodarce rolnej, w tym urządzenia melioracji; 5) zieleń urządzona i nieurządzona; 6) zalesienia zgodnie z przepisami szczególnymi; 7) cieki wodne wraz z obudową biologiczną i 8) utrzymanie istniejącej zabudowy. Właśnie powołany jako ostatni przypadek – utrzymanie istniejącej zabudowy (§ 74 ust. 3 pkt 8 planu miejscowego) winien być poddany przez organy nadzoru budowlanego ocenie co do spełnienia przesłanki wynikającej z art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r., a więc czy przedmiotowy budynek stanowi obiekt budowlany usytuowany w terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę.

Sąd nie podziela stanowiska organów w tej sprawie, jakoby istniejące obiekty budowlane w rozumieniu § 74 ust. 3 pkt 8 planu miejscowego to tylko takie obiekty, które zostały wybudowane zgodnie z prawem (a więc legalnie). Trafnie podnoszą skarżący, że plan miejscowy nie różnicuje i nie ocenia legalności wybudowanych obiektów. Plan miejscowy w ww. zakresie obejmuje wszystkie istniejące w dacie wejścia go w życie obiekty, chyba że co innego wprost wynikałoby z treści samego planu. Ponieważ w tym zakresie plan miejscowy nie różnicuje podstaw wybudowania obiektów budowlanych, nie można dokonać takiego zróżnicowania w drodze wykładni treści tego planu. Ta wada, polegająca na błędnej wykładni treści planu miejscowego obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji, legła u podstaw uchylenia wydanych w sprawie rozstrzygnięć administracyjnych.

Dodatkowo należy wskazać, że przyjęcie poglądu organów administracyjnych prowadziłoby do sprzeczności systemowej. Nie tylko bowiem w świetle art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r., ale także i art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r. nie byłoby możliwości "legalizowania" nielegalnie wybudowanych obiektów, skoro nie zostały one wzniesione na podstawie pozwoleń na budowę, a plan miejscowy stosowałby się jedynie do legalnie wybudowanych obiektów. Żaden przepis planu miejscowego nie może dokonywać oceny legalności wybudowanych, przed jego wejście w życie, obiektów. Plan miejscowy może natomiast służyć jako przesłanka do legalizacji takich obiektów.

Postępowanie prowadzone w razie stwierdzenia samowoli budowlanej nakierowane jest na przywrócenie stanu zgodności danej inwestycji z ładem architektoniczno-budowlanym. Następuje to bądź poprzez zalegalizowanie samowolnie wybudowanego budynku, albo też poprzez orzeczenie nakazu jego rozbiórki. Tym samym możliwość zastosowania właściwego trybu postępowania (orzeczenia rozbiórki czy legalizacji), w aspekcie zgodności inwestycji z przepisami planistycznymi, należy odnosić do stanu aktualnego, tj. na datę rozstrzygania sprawy przez organ.

Dodatkowo należy stwierdzić, że obowiązkiem organów administracji w tej sprawie winno być dokonanie oceny spełnienia drugiej przesłanki zawartej w art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r., tzn. powodowanie powstania stanu niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Jak bowiem wynika to z akt sprawy, jedna ze ścian przedmiotowego budynku mieszkalnego z otworami okiennymi znajduje się w odległości 3,5 metra od granicy z działką nr [...]. Zgodnie z § 12 ust. 1 obowiązującego w czasie budowy przedmiotowego budynku rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. z 1980 r. Nr 17, poz. 62 z późn. zm.), budynki mieszkalne na działkach zagrodowych w indywidualnych gospodarstwach rolnych oraz wolno stojące jednorodzinne domy mieszkalne miały być sytuowane w odległości co najmniej 4 metrów od granicy działki (odległość ta mogła być zmniejszona do 3 metrów, jeżeli ściana budynku od strony sąsiedniej działki nie miała otworów okiennych lub drzwiowych), albo budynek istniejący jeszcze przed wejściem w życie tego rozporządzenia był usytuowany w odległości 2 metrów od granicy z działką sąsiednią, a rozbudowy dokonano równolegle do granicy działki, jako przedłużenie istniejącej wcześniej ściany szczytowej budynku.

W razie ustalenia, że naruszone zostały warunki usytuowania budynku na działkach nr [...] i nr [...] od granicy z działką nr [...], należałoby dokonać dodatkowych ustaleń, czy tak wzniesiony na ww. działkach przedmiotowy budynek mieszkalny powoduje niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych i użytkowych dla otoczenia. Za poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartym w uzasadnieniu wyroku z dnia 27 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 2053/11, opub. w Lex nr 1354932, należy stwierdzić, że przesłanka "niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia" o której mowa w art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. będzie spełniona wówczas, gdy samowolna budowa obiektu budowlanego skutkować będzie niedopuszczalnym pogorszeniem w korzystaniu z nieruchomości sąsiedniej na skutek naruszenia wymogów prawa budowlanego, których usunięcie nie jest możliwe przez wydanie nakazu dokonania w obiekcie zmian lub przeróbek w trybie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r.

W ocenie Sądu stanowisko zajęte przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w tej sprawie, a polegające na wytknięciu organowi I instancji braku zapewnienia udziału M. A. jako władającej działką nr [...] jest trafne. Skoro działka nr [...] znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowego budynku, to należało osobę ta uznać za stronę. Obowiązkiem organu I instancji było ustalenie adresu zamieszkania M. A. (lub następcy prawnego po tej osobie), a w razie braku możliwości ustalenia takich danych – skorzystanie z art. 34 K.p.a.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że w tej sprawie naruszony został przepis prawa materialnego – art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r., a także zasada praworządności wyrażona w art. 6 K.p.a. i prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.), zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa (art. 6 K.p.a.), w toku postępowania stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 K.p.a.). Stosownie do art. 77 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej ma obowiązek wyczerpująco ustalić cały materiał dowodowy.

Przedstawione wyżej naruszenia prawa materialnego i prawa procesowego mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkuje koniecznością wydania wyroku o uchyleniu wydanych w sprawie decyzji w związku z art. 145 § ust. 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a.

Zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a. przy ponownym postępowaniu organ I. instancji powinien w szczególności ustalić adres zamieszkania M. A. lub w razie braku ustalenia adresu zamieszkania, np. podjąć działania związane z ustanowieniem dla niej kuratora, a także w toku merytorycznego załatwiania sprawy uwzględnić pogląd prawny zawarty w tym wyroku co do wykładni art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974 r.

O wstrzymaniu wykonywania zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 P.p.s.a.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a.