Postanowienie NSA, sygn. akt II OSK 66/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-01-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 58 § 1 pkt 5a, art. 184
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak po rozpoznaniu w dniu 31 stycznia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. Z. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 5 października 2017 r. o odrzuceniu skargi w sprawie o sygn. akt II SA/Sz 1485/16 ze skargi A. Z. na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r., Nr [...] w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] postanawia: oddalić skargę kasacyjną. 2


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie postanowieniem z dnia 5 października 2017 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Sz 1485/16, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) - P.p.s.a., odrzucił skargę A. Z. na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. Nr [...] w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy[...] . W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji wskazał, że w sprawie nie wystąpiło naruszenie interesu prawnego skarżącego, w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1875, z poźń. zm.) - u.s.g. Jego działka znajduje się poza terenem, dla którego została uchwalona zmiana planu miejscowego przewidującej lokalizację farmy wiatrowej, a uchwała objęta skargą nie prowadzi do odjęcia lub ograniczenia prawa własności działki nr[...]. Brak jest podstaw do przyjęcia, aby postanowienia planu naruszały interes prawny skarżącego z powodu zaplanowania elektrowni wiatrowych w odległości 400 m. od jego działki. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że taka odległość elektrowni wiatrowych, w świetle materiału planistycznego, nie prowadzi do negatywnego oddziaływania na działkę nr[...] , a przeciwnie - twierdzenia skarżącego opierają się wyłącznie na jego subiektywnym przekonaniu o istnieniu niedozwolonych immisji. Sąd odwołał się do znajdującej się w aktach administracyjnych "Prognozy oddziaływania na środowisko realizacji ustaleń zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] teren [...] z której wynika, że realizacja założeń projektowanej zmiany miejscowego planu nie będzie skutkowała negatywnym oddziaływaniem na analizowane elementy środowiska i ludzi.

A. Z. wniósł skargę kasacyjną od powyższego postanowienia, zaskarżając je w całości oraz domagając się jego uchylenia oraz orzeczenia o kosztach postępowania, w tym kosztach zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżący zarzucił: 1. naruszenie prawa materialnego: a) art. 101 ust. 1 u.s.g. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że A. Z. nie przysługuje interes prawny w zaskarżeniu uchwały dotyczącej zmiany planu zagospodarowania przestrzennego w sytuacji, gdy plan ten przewiduje posadowienie elektrowni wiatrowej w odległości 400 metrów od domu skarżącego, co będzie skutkowało naruszeniem jego prawa własności poprzez uniemożliwienie mu wykorzystania działki na potrzeby istniejącej zabudowy siedliskowej; b) art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz. U. z 2016 r. poz. 961), który jest sprecyzowaniem wytycznych wynikających z art. 10 ust. 1 pkt 3, 5, 6 i 13 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż Sąd a quo zapoznał ich treść i nie odniósł się do wskazanych argumentów każących przyjąć, że bliska odległość planowanej farmy wiatrowej narusza przepisy dotyczące planowania obowiązujące w dniu uchwalenia planu, a norma z nich dekodowana jest wyrażona wprost w ustawie o inwestycjach w zakresie elektrowni i obowiązywała (norma - nie przepis) także w roku 2011, tj. w dacie uchwalania planu; 2. naruszenia prawa procesowego, tj.: art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g. poprzez jego błędne zastosowanie w sytuacji, gdy skarżącemu przysługuje interes prawny polegający na naruszeniu jego prawa własności do działki [...] położonej w obrębie [...] w [...] ul. [...] (art. 64 Konstytucji, art. 140 i 144 K.c.) oraz prawa do udziału w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę (art. 28 Prawa budowlanego) polegającego na zmniejszeniu wartości działki oraz ograniczeniu możliwości korzystania z niej ze względu na immisje w postaci: hałasu, migotania cienia, fal magnetycznych oraz naruszenia struktury krajobrazu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g., w brzmieniu na dzień wniesienia skargi, "każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego". Legitymacja skargowa opiera się zatem na twierdzeniu danego podmiotu, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie i stanowi podstawę zaskarżenia danej uchwały podjętej przez jednostkę samorządu terytorialnego. Naruszenie interesu prawnego w rozumieniu tego przepisu oznacza istnienie związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, wynikających z norm prawa materialnego, a zaskarżoną uchwałą (porównaj: wyrok NSA z 29.07.2016 r. sygn. akt II OSK 2859/14). Dodać także należy, iż art. 101 ust. 1 u.s.g. był badany przez Trybunał Konstytucyjny pod względem zgodności z określonymi normami Konstytucji RP. W wyroku z dnia 16 września 2008 r. sygn. SK 76/06 (dostępny OTK-A 2008/7/121) Trybunał orzekł, iż art. 101 ust. 1 u.s.g. jest zgodny z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 2 i art. 7 oraz z art. 77 ust. 2 w zw. z art. 2 Konstytucji RP. Jednocześnie w uzasadnieniu powyższego wyroku Trybunał przypomniał, że charakter prawny skargi, wynikającej z art. 101 ww. ustawy, był już przedmiotem jego oceny. W wyroku z dnia 4 listopada 2003 r. sygn. SK 30/02 (OTK ZU nr 8/A/2003, poz. 84) Trybunał stwierdził, że skarga na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym nie ma charakteru actio popularis - podstawą zaskarżenia jest niezgodność uchwały z prawem i równocześnie naruszenie przez nią konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy bądź wreszcie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą związany prawnie w inny sposób (np. jest właścicielem nieruchomości położonej na terenie gminy). W pojęciu interesu prawnego mogą się mieścić zarówno uprawnienia jak i obowiązki prawne. Interes ten musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującego sytuację prawną tego podmiotu. Interes ten musi być bezpośredni, indywidualny, konkretny, realny i aktualny, a nie przyszły i potencjalny.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wniesioną skargą kasacyjną skarżący nie podważył stanowiska Sądu pierwszej instancji, iż zaskarżona uchwała nie narusza jego interesu prawnego.

Jak wynika z akt sprawy skarżący źródło swojego interesu prawnego wywodzi z przysługującego mu prawa własności do działki nr [...] położonej przy ul. [...] w[...] , znajdującej się w sąsiedztwie obszaru objętego zaskarżonym planem, zaś naruszenia interesu prawnego upatruje w negatywnym, jego zdaniem, wpływie uchwały na przysługujące mu uprawnienia do wykonywania praw własnościowych związanych z ww. nieruchomością. Działka skarżącego znajduje się poza terenem, dla którego została uchwalona zmiana planu przewidująca lokalizację farmy elektrowni wiatrowych, a uchwała objętą skargą nie prowadzi do odjęcia czy ograniczenia prawa własności. Żaden z przepisów uchwały nie wprowadza względem działki strony jakichkolwiek nakazów czy zakazów, w tym zakazu zabudowy, jak i nie zmienia przeznaczenia tych gruntów. Rację ma zatem Sąd pierwszej instancji, że nie sposób uznać, aby uchwała ingerowała w sposób wykonywania przysługującego stronie prawa własności do działki nr [...] i negatywnie wpływała ma sposób jej zagospodarowania.

Jak zasadnie wywiedziono w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia brak jest także podstaw do przyjęcia, aby postanowienia planu naruszały interes prawny skarżącego z powodu zaplanowania elektrowni wiatrowych w odległości ok. 400 m od granicy jego działki, a 500 m od budynku mieszkalnego. Taka odległość elektrowni wiatrowych, w świetle materiału planistycznego, nie prowadzi do negatywnego oddziaływania na działkę nr[...].

Jak zasadnie wskazał Sąd pierwszej instancji, ze znajdującej się w aktach administracyjnych sprawy "Prognozy oddziaływania na środowisko realizacji ustaleń zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy[...] – teren [...]" wynika, że realizacja założeń projektowanej zmiany miejscowego planu nie będzie skutkowała negatywnym oddziaływaniem na analizowane elementy środowiska i ludzi. Co prawda w wyniku funkcjonowania planowanej funkcji emitowany będzie hałas oraz fale elektromagnetyczne, ale o niewielkim natężeniu. W szczególności nie wystąpi emisja zanieczyszczeń w postaci hałasu i promieniowania elektromagnetycznego o poziomach większych niż dopuszczalne. Elektrownie nie wytwarzają dźwięku o dużym natężeniu, a problem dotyczy raczej monotonności dźwięku i jego długotrwałego oddziaływania na psychikę człowieka. W odległości 250 m od wieży wiatraka (o mocy 2 MW i wysokości 150 m) notuje się hałas ok. 45 dB, a według rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. Nr 120, poz. 826) dopuszczalny długookresowy średni poziom dźwięku A w dB w miejscach będących stałymi siedzibami ludzkimi (tereny zabudowy zagrodowej) w dzień wynosi 55 dB, natomiast w nocy – 45 dB. Z kolei w przypadku infradźwięków (hałas o niskiej częstotliwości niesłyszalny przez człowieka stanowiący tło dla głównego hałasu) przyjmuje się szkodliwe ich oddziaływanie na zasadzie długotrwałego występowania przy poziomach hałasu powyżej 80-100 dB, a taki poziom hałasu występuje jedynie przy samym generatorze siłowni wiatrowej. Natomiast promieniowanie elektromagnetyczne związane jest z pracą generatorów i nie ma bezpośredniego wpływu na środowisko oraz zdrowie ludzi. Mając na uwadze powyższe autor prognozy wskazał, że w odniesieniu do nowo wyznaczonej funkcji w projektowanej zmianie miejscowego planu umożliwiającej zlokalizowanie parków elektrowni wiatrowych, proponuje się dla minimalizacji negatywnego potencjalnego oddziaływania na warunki i życie człowieka wprowadzenia 200 metrowych stref bezwzględnego zakazu lokalizacji wież elektrowni wiatrowych od jednostek osadniczych.

W zaskarżonej uchwale wyznaczono dla projektowanych elektrowni wiatrowych nieprzekraczalne linie zabudowy, dla których to w stosunku do granic działki skarżącego zachowano wskazaną w prognozie odległość. Odległość ta bowiem wynosi (przy uwzględnieniu skali mapy) od 360 do ok. 400 metrów, a więc jest zdecydowanie większa niż odległość minimalna wskazana w prognozie, co oznacza, że zachowane zostały normy ochrony przewidziane przepisami prawa, a w szczególności wynikające z ww. rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r.

Trafnie Sąd pierwszej instancji wyeksponował fakt, że na dzień podjęcia uchwały nie była normowania w prawie powszechnie obowiązującym odległość elektrowni wiatrowych od siedzib ludzkich pod względem ich wpływu na zdrowie i bezpieczeństwo ludzi takich czynników jak: efekt migotania cienia, promieniowanie elektromagnetyczne, odrywanie się kawałków lodu z turbin wiatrowych, pożar turbiny, czy innych hipotetycznych, niebezpiecznych zdarzeń.

Powyższych uwag nie podważa uregulowanie materii lokalizowania i budowy wiatraków w ustawie z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, która nie ma zastosowania do zaskarżonej uchwały.

Zgodnie bowiem z art. 15 ust. 1 powołanej ustawy studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz plany zagospodarowania przestrzennego województwa uchwalone przed dniem wejścia w życie ustawy zachowują ważność, a według ust. 2 powołanego artykułu - plany miejscowe obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy zachowują moc.

Nie jest zatem możliwe uwzględnienie faktu, że powyższą ustawą w art. 4 ust. 1 przewidziano minimalne odległości pomiędzy elektrowniami wiatrowymi i budynkami mieszkalnymi, a mianowicie ustanowiono, że odległość, w której mogą być lokalizowane i budowane: 1) elektrownia wiatrowa - od budynku mieszkalnego albo budynku o funkcji mieszanej, w skład której wchodzi funkcja mieszkaniowa, oraz 2) budynek mieszkalny albo budynek o funkcji mieszanej, w skład której wchodzi funkcja mieszkaniowa - od elektrowni wiatrowej

- jest równa lub większa od dziesięciokrotności wysokości elektrowni wiatrowej mierzonej od poziomu gruntu do najwyższego punktu budowli, wliczając elementy techniczne, w szczególności wirnik wraz z łopatami (całkowita wysokość elektrowni wiatrowej). Powyższe regulacje nie stanowią o naruszeniu interesu prawnego skarżącego zaskarżoną uchwałą.

Jak zasadnie wywiódł Sąd pierwszej instancji naruszenie interesu prawnego musi wiązać się z naruszeniem konkretnej normy prawnej, z której wynikają dla skarżącego określone prawa lub obowiązek, a tymczasem takiej normy skarżący nie wskazał. Argumentacja odnosząca się do kwestii uniemożliwienia skarżącemu wzięcia udziału jako stronie w postępowaniu w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę zespołu elektrowni wiatrowych [...] pozostają bez znaczenia dla oceny uprawnienia do wniesienia skargi na uchwałę Rady Miejskiej w[...] . Należy bowiem odróżnić kwestię dopuszczenia do udziału w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów prawa budowlanego w następstwie podjętej uchwały, od możliwości skutecznego zaskarżenia takiej uchwały. Każde z tych zagadnień dotyczy innej sytuacji procesowej i normowane jest przez różne akty prawne.

Z kolei argument o obniżeniu wartości działki skarżącego świadczy co najwyżej o istnieniu interesu faktycznego, a nie prawnego. Z interesem faktycznym mamy do czynienia wtedy, gdy dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednak nie może wskazać przepisu prawa, który stanowiłby podstawę jego roszczenia i w konsekwencji uprawniał go do żądania stosownych czynności organu administracyjnego.

Z powyższych względów należy podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, że skarżący nie wykazał, aby postanowienia zaskarżonej uchwały ingerowały bezpośrednio w sposób wykonywania przysługującego stronie prawa własności do działki położonej poza obszarem planu, czy też powodowały uciążliwości czy zakłócenia w korzystaniu z tej nieruchomości. W związku z tym podnoszona przez skarżącego kwestia naruszenia procedury uchwalania planu i jego sprzeczności z postanowieniami studium nie mogła być przez Sąd oceniona, a to z tego względu, iż dopiero uznanie, że w sprawie doszło do naruszenia interesu prawnego umożliwia dokonanie merytorycznej oceny zaskarżonej uchwały.

W tym miejscu wyjaśnić należy, iż ustawa z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r., poz. 658), która weszła w życie z dniem 15 sierpnia 2015 r. zmieniła art. 58 § 1 w ten sposób, że wskazana została nowa przyczyna odrzucenia skargi. Stosownie do art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. skarga podlega odrzuceniu, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Przepis ten ma zastosowanie także w sprawach, w których postępowanie wszczęto przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej (art. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r.). Istotne znaczenie tej zmiany polega na tym, że w poprzednio obowiązującym stanie prawnym, w razie ustalenia, iż uchwała lub akt organów jednostek samorządu terytorialnego nie narusza interesu prawnego lub uprawnienia, sąd oddalał skargę i rozstrzygał o tym wyrokiem, natomiast w aktualnie obowiązującym stanie prawnym sąd odrzuca skargę postanowieniem, jeżeli interes prawny lub uprawnienie skarżącego nie zostały naruszone zaskarżoną uchwałą lub aktem organu jednostki samorządu terytorialnego. Oznacza to, że sąd administracyjny badał i nadal bada, czy został spełniony warunek wniesienia skargi na uchwałę lub akt organu jednostki samorządu terytorialnego w postaci naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego, a zmieniła się jedynie forma rozstrzygania o tym, jeżeli warunek ten nie został spełniony (zobacz: postanowienie NSA z 10.06.2016 r. II OSK 963/16).

W niniejszej sprawie, jak już wyżej wskazano, Sąd pierwszej instancji trafnie ocenił, że skarżący nie wykazał, aby jego interes prawny sporną uchwałą został naruszony, nie można więc podzielić zarzutów naruszenia przepisów wskazanych w podstawach kasacyjnych. W konsekwencji Sąd pierwszej instancji prawidłowo odrzucił wniesioną skargę na mocy art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a.

Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

-----------------------

7