Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt I SA/Bk 213/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2021-06-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: par. 10 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2021 poz 152
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 19 stycznia 2021 r. w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek  pandemii COVID-19.
article: art. 7, art. 8 par. 1, art. 9, art. 77 par. 1, art. 79a par. 1, art. 80, art. 107 par.3
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 31zq ust. 7 i 8
journal: Dz.U. 2020 poz 1842
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Dariusz Marian Zalewski, Sędziowie asesor sądowy WSA Marcin Kojło (spr.), sędzia WSA Paweł Janusz Lewkowicz, Protokolant st. sekretarz sądowy Beata Borkowska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 16 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi M. Z. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w W. z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek należnych za okres od 1 stycznia 2021 r. do 31 stycznia 2021 r. uchyla zaskarżoną decyzję


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lutego 2021 r. znak [...], Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych odmówił M. Z. prawa do zwolnienia z obowiązku opłacenia należnych składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy za okres od dnia 1 stycznia 2021 r. do 31 stycznia 2021 r. W podstawie prawnej rozstrzygnięcia organ wskazał art. 31zy ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm., dalej w skrócie: "ustawa o COVID-19") i § 10 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 stycznia 2021 r. w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek pandemii COVID-19 (Dz. U. z 2021 r. poz. 152).

Organ wskazał, że we wniosku o zwolnienie z obowiązku opłacenia należnych składek Skarżący oświadczył, że prowadzi przeważającą działalność oznaczoną kodem PKD 47.72.Z. Organ ustalił jednak, że na dzień 30 listopada 2020 r. według danych zawartych w rejestrze REGON jako przeważający rodzaj działalności figurowała działalność oznaczona kodem PKD 32.50.Z, który nie uprawnia do zwolnienia z obowiązku opłacania składek.

Korzystając z uprawnienia do zaskarżenia ww. rozstrzygnięcia, M. Z. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy podnosząc, że przychód z usług protetycznych PKD 32.50.Z stanowi tylko niecały 1% jego całego przychodu za 2020 r. Wiodącą sprzedażą jest natomiast sprzedaż wyrobów skórzanych PKD 47.72.Z (90% przychodu). Podobne proporcje sprzedaży wystąpiły w 2019 r. Na potwierdzenie Skarżący przedłożył rejestry sprzedaży, deklaracje VAT i pliki JPK.

Decyzją z dnia [...] marca 2021 r. znak [...], Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy powyższe rozstrzygnięcie wydane w pierwszej instancji.

Organ przytoczył treść § 10 ust. 1 i 2 ww. rozporządzenia zaznaczając, że oceny spełnienia warunku, o którym mowa w § 10 ust. 1 w zakresie oznaczenia prowadzonej działalności według PKD dokonuje się na podstawie danych zawartych w rejestrze REGON w brzmieniu na dzień 30 listopada 2020 r.

Według organu, aktualność wpisów zależy od realizacji przez podmiot obowiązku zgłoszenia zmian do CEIDG, jak również od terminowego wpływu danych i terminowej realizacji wpisów. Zgodnie z ustawą z dnia 6 marca 2018 r. o Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej i Punkcie Informacji dla Przedsiębiorcy (art. 16 ust. 1) domniemywa się, że dane wpisane do CEIDG są prawdziwe. Osoba fizyczna wpisana do CEIDG ponosi odpowiedzialność za szkodę wyrządzoną zgłoszeniem do CEIDG nieprawdziwych danych, jeżeli podlegały obowiązkowi wpisu na jej wniosek, a także niezgłoszeniem danych podlegających obowiązkowi wpisu do CEIDG w ustawowym terminie albo niezgłoszeniem zmian danych objętych wpisem, chyba że szkoda nastąpiła wskutek siły wyższej albo wyłącznie z winy poszkodowanego lub osoby trzeciej, za którą osoba wpisana do CEIDG nie ponosi odpowiedzialności.

Organ wskazał, że dane w rejestrze REGON na dzień 30 listopada 2020 r. nie zostały zaktualizowane, gdyż zmian we wpisie na kod PKD 47.72.Z Skarżący dokonał dopiero 6 styczna 2021 r. Do tego dnia nie dokonywał żadnych zmian

w CEIDG. Stąd brak przeważającego kodu PKD 47.72.Z w wykazie przekazanym przez GUS na dzień 30 listopada 2021 r.

Zdaniem organu, powołane przepisy nie przewidują żadnych szczególnych okoliczności, które umożliwiałyby zwolnienie z obowiązku opłacania składek

w przypadku innego kodu PKD niż wykazanego w w/w rozporządzeniu. Zatem przesłanki ustawowe uprawniające do zwolnienia - nie zostały spełnione.

Nie godząc się z decyzją Skarżący wywiódł skargę do sądu podnosząc, że od 2005 r. płaci podatek dochodowy oraz VAT-7 w związku z prowadzoną działalnością figurującą pod kodem 47.72.Z. Kod ten figurował na pozycji dalszej niż kod dominujący ale to ta działalność przynosiła Skarżącemu prawie 100% przychodu przez 15 lat i kilka lat wcześniej będąc w spółce. Kolejność kodów w CEIDG była taka od lat ponieważ rozszerzając swoją działalność były one kolejno dopisywane.

W ocenie Skarżącego, kolejność kodów, które były używane niegdyś do celów statystycznych nie może decydować o jego przetrwaniu. Pozbawienie jakiejkolwiek pomocy ze strony Państwa jest równoznaczne z upadkiem firmy. Skarżący zaznaczył, że nigdy nie miał jakichkolwiek zaległości w ZUS i Urzędzie Skarbowym

i nie figurował jako dłużnik w żadnych statystykach. Dwa pierwsze miesiące roku 2021 pod względem przychodów zaczęły się tragicznie czyli z jeszcze większym spadkiem obrotów.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Oceniając spełnienie przez Skarżącego warunku w zakresie oznaczenia pozarolniczej działalności gospodarczej według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007 stosownie do przepisów w/w ustawy, w brzmieniu na dzień 30 listopada 2020r., organ stwierdził, że Skarżący nie prowadził przeważającej działalności o kodzie PKD 47.72.Z wskazanym we wniosku RDZ-B7 z dnia [...] lutego 2021 r. Powyższe znajduje potwierdzenie w bazie REGON udostępnionej Zakładowi na potrzeby prowadzonych postępowań. Organ zauważył, iż ustawodawca zadecydował, że weryfikowanie tego, czy przedsiębiorca będzie mógł skorzystać

z prawa zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za dany okres, tj. badanie spełnienia wymogu prowadzenia określonego rodzaju działalności gospodarczej na datę określoną przez ustawodawcę, będzie dokonywane wskutek uzyskania przez organ decydujący o przyznaniu ww. prawa informacji przekazanych przez GUS - wykazu płatników objętych tarczą branżowa wg stanu na dzień

30 listopada 2020 r., czyli na dzień wskazany przez ustawodawcę w § 10 ust. 1 rozporządzenia. Ustawodawca nie przewidział przy tym możliwości zastąpienia przez Zakład ww. wykazu na potwierdzenie spełnienia warunku innym dowodem, nie wskazanym przez ustawodawcę, np. dokumentami finansowymi, umowami, fakturami itp.

Pismem z dnia [...] kwietnia 2021 r. o wstąpieniu do postępowania na prawach strony (art. 8 § 3 p.p.s.a.) zawiadomił Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorstw. Rzecznik uznał, że organ dopuścił się naruszenia:

1) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a., poprzez niezebranie i nierozpatrzenie materiału dowodowego niezbędnego do podjęcia rozstrzygnięcia, w sytuacji gdy

w sprawie niezbędne było przeprowadzenie postępowania dowodowego w celu ustalenia, czy Skarżący faktycznie wykonuje działalność gospodarczą w zakresie sprzedaży detalicznej obuwia i wyrobów skórzanych pod kodem PKD 47.72.Z, który to kod PKD uprawnia Przedsiębiorcę do skorzystania z prawa do zwolnienia

z obowiązku opłacania należnych składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy za okres od dnia 1 stycznia 2021 r. do dnia 31 stycznia 2021 r. Naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ została wydana decyzja o odmowie prawa do zwolnienia z opłacania tych należności;

2) § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lutego 2021 r. w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek pandemii COVID-19 (Dz. U. z 2021 r. poz. 371) w zw. z art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 2, art. 10 ust. 1 i 2 i art. 11 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2021 r. poz. 162).

Rzecznik MiŚP wniósł o uchylenie decyzji wydanych w obu instancjach

i umorzenie postępowania oraz zobowiązanie organu do wydania decyzji

w przedmiocie zwolnienia Skarżącego z obowiązku z opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia za okres od 1 stycznia 2021 r. do 31 stycznia 2021 r.

Rzecznik podniósł, że wydając decyzję organ nie uwzględnił rzeczywistej

i faktycznie prowadzonej działalności przez Przedsiębiorcę w reprezentatywnym okresie, która jest udokumentowana.

Zdaniem Rzecznika dane zgromadzone w rejestrach korzystają

z domniemania prawdziwości, każde domniemanie może jednak zostać obalone przez kontrdowody. Skarżący przedstawił informacje i dokumenty o źródle swoich przychodów w 2019 i 2020 r. W sposób wyczerpujący wyjaśniło to, że dane widniejące w CEiIDG były niezgodne ze stanem faktycznym. Przedsiębiorca udowodnił, że faktycznie wykonywał działalność gospodarczą na dzień 30 listopada 2020 r. zgodnie z kodem PKD 47.72.Z, która to działalność uprawniała go do skorzystania z uprawnienia w postaci prawa do zwolnienia z obowiązku opłacenia składek na ubezpieczenia za okres od 1 stycznia 2021 r. do 31 stycznia 2021 r.

Rzecznik podkreślił, że z uwagi na cel ustawy, organy powinny dążyć do udzielania pomocy wszystkim przedsiębiorcom, którzy rzeczywiście, a nie tylko formalnie spełniają kryteria do uzyskania pomocy.

Odwołując się przy tym do zasady równości i niedyskryminacji Rzecznik zauważył, że rozpoznając wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacania należności

z tytułu składek organ nie może opierać się wyłącznie na treści samych wniosków. Organ nie może przyjąć także założenia, że Przedsiębiorca, który na dzień

30 listopada 2020 r. posiadał przeważający kod PKD prowadzonej działalności, inny niż określony przepisami, faktycznie taką działalność wykonuje, a co za tym idzie jest wykluczony ze skorzystania z pomocy publicznej jaką otrzymają inni przedsiębiorcy znajdujący się w podobnej sytuacji i prowadzący taką samą działalność gospodarczą, jaką faktycznie prowadzi Skarżący.

Zdaniem Rzecznika w przedmiotowej sprawie organ bezpodstawnie przyjął, że Skarżący nie wykonywał działalności gospodarczej, której zakres jest objęty zwolnieniem z opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia za okres od

1 stycznia 2021 r. do 31 stycznia 2021 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Dokonując kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, sąd rozpoznając sprawę bada, czy organy do ustalonego stanu faktycznego zastosowały właściwą normę prawa materialnego oraz czy nie uchybiły przepisom prawa regulującym zasady postępowania, a jeśli dopuściły się takich uchybień, to czy te uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uchylenie zaskarżonej decyzji następuje bowiem – m.in. wówczas, gdy sąd stwierdzi, że w sprawie doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy bądź gdy dopuszczono się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.). Zdaniem sądu

w rozpatrywanej sprawie doszło do obu wymienionych rodzajów naruszenia prawa.

Podkreślenia wymaga, że tut. sąd rozpoznawał już skargę Pana M. Z. na decyzję Prezesa ZUS odmawiającą prawa do zwolnienia z obowiązku opłacenia należnych składek za inny okres (od dnia 1 listopada 2020 r. do dnia 30 listopada 2020 r.). Stan faktyczny i prawny w aktualnie rozpatrywanym przypadku jest zbieżny z tym występującym w sprawie I SA/Bk 140/21, z tym że warunki zwolnienia z opłacania składek za okres od 1 stycznia 2021 r. do 31 stycznia 2021 r. prawodawca zawarł w § 10 cyt. rozporządzenia z dnia 19 stycznia 2021 r. w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek pandemii COVID-19. Akt ten został wydany przez Radę Ministrów na podstawie upoważnienia zawartego w art. 31zy ust. 1 ustawy o COVID-19. Zgodnie z delegacją zawartą w tym przepisie, umożliwiono Radzie Ministrów, w celu przeciwdziałania COVID-19, w drodze rozporządzenia, określenie innych okresów zwolnienia z tytułu nieopłaconych składek, niż określone w art. 31zo ust. 1-3 dla wszystkich albo niektórych płatników składek, którzy byli uprawnieni do zwolnienia z tytułu nieopłaconych składek na podstawie art. 31zo ust. 1-3, lub objęcie tym zwolnieniem innych płatników składek, mając na względzie okres obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, skutki nimi wywołane, ograniczenia w prowadzeniu działalności gospodarczej wynikające z tych stanów oraz obszary życia gospodarczego i społecznego w szczególny sposób dotknięte konsekwencjami COVID-19.

W § 10 ust. 1 rozporządzenia przewidziano, że zwalnia się z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych odpowiednio

za okres od dnia 1 stycznia 2021 r. do dnia 31 stycznia 2021 r. albo za okres od dnia

1 grudnia 2020 r. do dnia 31 stycznia 2021 r., wykazanych w deklaracjach rozliczeniowych złożonych za te okresy, na zasadach określonych w art. 31zo-31zx ustawy o COVID-19, z uwzględnieniem przepisów niniejszego rozdziału, płatnika składek prowadzącego, na dzień 30 listopada 2020 r., działalność oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności, kodami:

1) 47.71.Z, 47.72.Z, 47.81.Z, 47.82.Z, 47.89.Z,

2) 49.32.Z, 49.39.Z, 52.23.Z, 55.10.Z, 55.20.Z, 55.30.Z, 56.10.A, 56.10.B, 56.21.Z, 56.29.Z, 56.30.Z, 59.11.Z, 59.12.Z, 59.13.Z, 59.14.Z, 59.20.Z, 74.20.Z, 77.21.Z, 79.11.A, 79.12.Z, 79.90.A, 79.90.C, 82.30.Z, 85.51.Z, 85.52.Z, 85.53.Z, 85.59.A, 85.59.B, 86.10.Z w zakresie działalności leczniczej polegającej na udzielaniu świadczeń w ramach lecznictwa uzdrowiskowego, o którym mowa w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach

i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych, lub realizowanej w trybie stacjonarnym rehabilitacji leczniczej, 86.90.A, 86.90.D, 90.01.Z, 90.02.Z, 90.04.Z, 91.02.Z, 93.11.Z, 93.13.Z, 93.19.Z, 93.21.Z, 93.29.A, 93.29.B, 93.29.Z, 96.01.Z, 96.04.Z

- którego przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów podatkowych uzyskany w jednym z dwóch miesięcy poprzedzających miesiąc złożenia wniosku był niższy co najmniej o 40% w stosunku do przychodu uzyskanego w miesiącu poprzednim lub w analogicznym miesiącu roku poprzedniego, jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek przed dniem 1 listopada 2020 r.

Stosownie do § 10 ust. 2 rozporządzenia, oceny spełnienia warunku, o którym mowa w ust. 1, w zakresie oznaczenia prowadzonej działalności według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007 dokonuje się na podstawie danych zawartych

w rejestrze REGON w brzmieniu na dzień 30 listopada 2020 r.

Zgodnie z art. 31zy ust. 4 ustawy o COVID-19, w przypadku wydania rozporządzenia, o którym mowa w ust. 1, zawierającego określenie kodów, o którym mowa w ust. 2 pkt 2, Główny Urząd Statystyczny jest obowiązany przekazać Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych wykaz płatników składek, którzy na dzień wskazany w tym rozporządzeniu prowadzili pozarolniczą działalność gospodarczą oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności, kodami wskazanymi w tym rozporządzeniu. Wykaz zawiera imię i nazwisko albo nazwę skróconą płatnika składek, NIP, REGON oraz kod PKD.

W analizowanym przypadku, organ oceniając spełnienie przez Skarżącego warunku w zakresie oznaczenia działalności gospodarczej według PKD na dzień

30 listopada 2020 r. stwierdził, że prowadził on działalność o kodzie PKD 32.50.Z, jako rodzaj przeważającej działalności, który to kod PKD nie uprawnia do zwolnienia z obowiązku opłacania składek za analizowany okres.

Zdaniem sądu, brzmienie cytowanych przepisów nie oznacza jednak, że organ może bezkrytycznie przyjmować dane statystyczne zawarte w rejestrze REGON, co do rodzaju przeważającej działalności gospodarczej prowadzonej przez płatnika na dzień 30 listopada 2020 r. Istotne jest bowiem ustalenie, jaką przeważającą działalność gospodarczą (według PKD) przedsiębiorca faktycznie prowadził w tym dniu, a nie jaki rodzaj przeważającej działalności figurował w rejestrze REGON

i w ewidencji CEiIDG. W sytuacji rozbieżności pomiędzy wpisem w rejestrach,

a faktycznie wykonywaną działalnością, pierwszeństwo należy przyznać rzeczywiście wykonywanej działalności. Podobne stanowisko wyrażone już zostało

w orzecznictwie sądów administracyjnych – np. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia

25 marca 2021 r. sygn. akt I SA/Rz 189/21, wyrok WSA w Białymstoku z dnia

28 kwietnia 2021 r. sygn. akt I SA/Bk 140/21 – i orzekający w tej sprawie sąd w pełni je podziela.

Sąd pragnie zauważyć, że podstawową metodą interpretacji tekstu prawnego jest wykładnia gramatyczna, pozostałym zaś metodom wykładni, w tym wykładni systemowej i funkcjonalnej, a także historycznej, przypisuje się subsydiarny charakter. Wykładnia językowa jest punktem wyjścia dla wszelkiej wykładni prawa

i zakreśla jej granice w ramach możliwego sensu słów zawartych w tekście prawnym. Pogląd ten wyrażony m.in. w uchwale NSA z 17 stycznia 2011 r. sygn. akt II FPS 2/10 odwołuje się przy tym do przesłanek odstępstwa od językowego sensu interpretowanego przepisu, wymieniając wśród nich za doktryną (L. Morawski, "Zasady wykładni prawa", Toruń 2006, s. 78-79) sytuacje, gdy wykładnia językowa prowadzi do rozstrzygnięcia absurdalnego, niedorzecznego, gdy godzi w cel instytucji prawnej (podważa ratio legis przepisu), gdy pomija oczywisty błąd legislacyjny oraz gdy prowadzi do sprzeczności z fundamentalnymi wartościami konstytucyjnymi.

W innej z uchwał NSA zauważył, odwołując się do licznych przykładów orzecznictwa sądów administracyjnych i Sądu Najwyższego, jak też wypowiedzi doktryny, że w procesie wykładni prawa interpretatorowi nie wolno całkowicie ignorować wykładni systemowej lub funkcjonalnej poprzez ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej pojedynczego przepisu. Może się bowiem okazać, że sens przepisu, który wydaje się językowo jasny, okaże się wątpliwy, gdy go skonfrontujemy z innymi przepisami lub weźmiemy pod uwagę cel regulacji prawnej. Jednym z najmocniejszych argumentów o poprawności interpretacji jest okoliczność, że wykładnia językowa, systemowa i funkcjonalna dają zgodny wynik (zob. uchwała

z dnia 14 marca 2011 r. sygn. akt II FPS 8/10).

W wyroku w składzie siedmiu sędziów z dnia 4 grudnia 2012 r. sygn. akt

II FPS 3/12, NSA wyraził tezę, że odstąpienie w procesie interpretacji przepisów dotyczących ulg podatkowych od leksykalnego rozumienia poszczególnych zwrotów legislacyjnych, może mieć miejsce dopiero wówczas, gdy przemawiają za tym ważne powody, a zwłaszcza: (-) konieczność respektowania podstawowych zasad konstytucyjnych, w tym zawierających gwarancje zaspokojenia określonych praw podmiotowych adresatom norm ustawowych; (-) uwzględnienie istotnych zmian stosunków gospodarczych, jakie wystąpiły po wejściu w życie interpretowanych przepisów; (-) potrzeba eliminacji sprzeczności treści analizowanego przepisu

z innymi unormowaniami tej samej rangi, regulującymi te same kwestie

i odnoszącymi się do tej samej grupy adresatów; (-) potrzeba zapewnienia zgodności norm prawa polskiego z prawem unijnym (lub szerzej międzynarodowym), a także norm hierarchicznie niższych z normami hierarchicznie wyższymi; (-) brak możliwości wyjaśnienia treści normy prawnej przy zastosowaniu wykładni językowej lub sytuacja, kiedy wykładnia ta prowadzi do niejednoznacznych rezultatów, niedających się pogodzić z założeniem racjonalności ustawodawcy; (-) konieczność uwzględnienia kontekstu określonej wypowiedzi normatywnej, jej związków z innymi elementami regulacji prawnej (wykładnia systemowa). Pogląd ten, choć wyrażony na kanwie interpretacji przepisów przewidujących ulgi podatkowe ma uniwersalny charakter.

W motywach uchwały NSA z dnia 19 października 2015 r. sygn. akt I OPS 1/15 podniesiono za piśmiennictwem i judykaturą, że w państwie prawnym interpretator musi zawsze w pierwszym rzędzie brać pod uwagę językowe znaczenie tekstu prawnego. Jeżeli językowe znaczenie tekstu jest jasne, wówczas − zgodnie

z zasadą clara non sunt interpretanda (nie dokonuje się wykładni tego, co jasne) − nie ma potrzeby sięgania po inne, pozajęzykowe metody wykładni. W takiej sytuacji wykładnia pozajęzykowa może jedynie dodatkowo potwierdzać, a więc wzmacniać, wyniki wykładni językowej wykładnią systemową czy funkcjonalną. Podobnie ma się rzecz z wykładnią tekstów prawnych, których sens językowy nie jest jednoznaczny

z tego względu, że tekst prawny ma kilka możliwych znaczeń językowych,

a wykładnia funkcjonalna (celowościowa) pełni rolę dyrektywy wyboru jednego

z możliwych znaczeń językowych. W obu przypadkach interpretator związany jest językowym znaczeniem tekstu prawnego, znaczenie to stanowi zawsze granicę dokonywanej przez niego wykładni. W pewnych szczególnych sytuacjach rola wykładni funkcjonalnej nie będzie jednak ograniczać się wyłącznie do roli dyrektywy wyboru jednego ze znaczeń językowych, ale może tworzyć swoiste, różne od alternatyw językowych, znaczenie tekstu prawnego. Przyjęcie takiego swoistego znaczenia tekstu prawnego, ustalonego na podstawie wykładni funkcjonalnej (celowościowej) będzie prowadziło zawsze do wykładni rozszerzającej lub zwężającej. Również w tym wypadku językowe znaczenie tekstu prawnego stanowi granicę wykładni, w tym sensie, że nie jest dopuszczalne przyjęcie swoistych wyników wykładni funkcjonalnej, jeżeli wykładnia językowa prowadzi do jednoznaczności tekstu prawnego. Nie oznacza to jednakże, że granica wykładni, jaką stanowić może językowe znaczenie tekstu, jest granicą bezwzględną. Oznacza to jedynie, że do przekroczenia tej granicy niezbędne jest silne uzasadnienie aksjologiczne, odwołujące się przede wszystkim do wartości konstytucyjnych

(K. Płeszka, Językowe znaczenie tekstu prawnego jako granica wykładni [w:] Filozoficzno-teoretyczne problemy sądowego stosowania prawa, pod red. M. Zirka-Sadowskiego, Łódź 1997, s. 69-77).

Powyższe przykłady przedstawiające poglądy w zakresie metodyki wykładni przepisów prawa wskazują zatem, że choć podstawową metodą interpretacji tekstu prawnego jest wykładnia językowa, to nie ma ona charakteru absolutnego. Odstępstwo od gramatycznej wykładni przepisu prawa możliwe jest, a nawet pożądane, w sytuacji gdy np. rezultaty takiej wykładni podważają ratio legis przepisu, bądź gdy prowadzą do sprzeczności z fundamentalnymi wartościami konstytucyjnymi.

Uwzględniając powyższe na gruncie rozpoznawanej sprawy sąd stwierdza, że wyłącznie językowy rezultat wykładni § 10 ust. 1 i 2 rozporządzenia prowadzi do wypaczenia celów ustawy o COVID-19, którymi stało się przeciwdziałanie negatywnym skutkom gospodarczym rozprzestrzeniania się wirusa COVID-19, związanymi przede wszystkim z okresowo wprowadzanymi na obszarze RP ograniczeniami w prowadzeniu działalności gospodarczej w trakcie pandemii. Zasadniczym celem rozwiązań prawnych wprowadzonych m.in. w zakresie zwolnienia z obowiązku opłacenia należnych składek było udzielenie wsparcia najbardziej poszkodowanym przedsiębiorcom działającym w branżach, które znalazły się w trudnej sytuacji w związku z nowym zasadami bezpieczeństwa, czy też ponoszących koszty związane z obostrzeniami sanitarnymi. Z uwagi na cel ustawy, organy powinny dążyć do udzielania pomocy wszystkim przedsiębiorcom, którzy rzeczywiście, a nie tylko formalnie spełniają kryteria do uzyskania pomocy. W ocenie sądu, pozbawienie tego wsparcia jedynie z uwagi na fakt, że przedsiębiorca nie uaktualnił na dzień 30 listopada 2020 r. w odpowiedniej rubryce w CEiDIG /REGON kodu działalności gospodarczej, którą prowadzi faktycznie jako działalność przeważającą, kłóci się z konstytucyjnymi wartościami demokratycznego państwa prawnego, równości i niedyskryminacji. Poprzestanie na językowej wykładni omawianych przepisów może doprowadzić do sytuacji, że pomoc otrzymają przedsiębiorcy, którzy mają wpisany kod PKD – jako rodzaj przeważającej działalności wymieniony w § 10 ust. 1 rozporządzenia – choć rzeczywiście nie prowadzą przeważającej działalności w zakresie objętym tym kodem.

W realiach rozpatrywanego przypadku nie ulega wątpliwości, że na dzień

30 listopada 2020 r. zgłoszony przez Skarżącego kod przeważającej działalności PKD 32.50.Z, nie jest kodem, który uprawnia do zwolnienia z obowiązku opłacania składek za styczeń 2021 r. W toku postępowania Skarżący przedstawił jednak dowody na okoliczność, że przeważająca część przychodów z jego działalności gospodarczej to przychody ze sprzedaży detalicznej obuwia i wyrobów skórzanych – kod PKD 47.72.Z (90% przychodu). Organ dowodów tych nie rozpatrzył i nie poddał ocenie, naruszając tym samym art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U.

z 2020 r. poz. 256). Organ nie może przyjąć założenia, że Przedsiębiorca, który na dzień 30 listopada 2020 r. posiadał wpisany w stosownym rejestrze przeważający kod PKD prowadzonej działalności, inny niż określony przepisami ustawy o COVID-19 i rozporządzenia z dnia 19 stycznia 2021 r. faktycznie taką działalność wykonuje, a co za tym idzie jest wykluczony ze skorzystania z pomocy publicznej jaką otrzymają inni przedsiębiorcy znajdujący się w podobnej sytuacji i prowadzący taką samą działalność gospodarczą, jaką faktycznie prowadzi skarżąca, ale – co należy dodatkowo podkreślić – posiadający w rejestrze wpis oznaczenia PKD przeważającej działalności gospodarczej zgodny z rzeczywistym stanem rzeczy. Rzeczą organu jest natomiast ustalenie, czy oferowane przez stronę twierdzenia pozwalają na wyjaśnienie, że dane w zakresie rodzaju przeważającej działalności uwidocznione

w wykazie przekazanym ZUS przez GUS były (lub nie były) zgodne z rzeczywistym stanem faktycznym na dzień 30 listopada 2020 r. Dodać trzeba, że na dzień 30 listopada 2020 r. Skarżący prowadził działalność przyporządkowaną do kodu PKD 47.72.Z (a więc uprawniającą do ubiegania się o zwolnienie, o którym mowa w § 10 ust. 1 rozporządzenia), choć wówczas wymieniona była pod dalszą pozycją

w ewidencji, nie zaś jako kod dominujący.

Zdaniem sądu, organ powinien mieć na uwadze zasady zaufania do władzy publicznej i informowania stron (art. 8 § 1 i art. 9 k.p.a.) oraz to, że w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony (art. 79a § 1 k.p.a.). Zauważenia przy tym wymaga, że celem przepisu art. 79a § 1 k.p.a. jest zmobilizowanie organów administracji do wnikliwego badania merytorycznej treści żądań strony na wszystkich etapach postępowania wszczynanego na żądanie strony i zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach, bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów – nie korzysta z takiej możliwości (zob. np. wyrok NSA

z dnia 17 czerwca 2021 r. sygn. akt I OSK 381/21).

Odpowiadając na znane sądowi z urzędu i podnoszone przez organ w innych sprawach wątpliwości w zakresie braku instrumentów prawnych do prowadzenia postępowania dowodowego, oraz wyrażony w odpowiedzi na skargę w niniejszej sprawie pogląd, że ustawodawca nie przewidział możliwości zastąpienia przez Zakład wykazu przekazywanego przez GUS innym dowodem - sąd wyjaśnia, że regulacja § 10 ust. 1 i 2 rozporządzenia (podobnie jak art. 31zo ust. 10 i 11 ustawy

o COVID-19) wprowadza wprawdzie rozwiązanie proceduralne mające na celu usprawnienie procesu przyznawania przez ZUS wsparcia przedsiębiorcom, niemniej jej stosowanie nie może bezrefleksyjnie prowadzić do istotnej modyfikacji, czy też nawet wyłączenia stosowania zasad obowiązujących w postępowaniu administracyjnym. Przepisy k.p.a. niewątpliwie znajdują zastosowanie w tego typu sprawach. W art. 31zq ust. 7 ustawy o COVID-19 przewidziano, że odmowa zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa

w art. 31zo, następuje w drodze decyzji. Stosownie natomiast do art. 1 pkt 1 k.p.a., Kodeks postępowania administracyjnego normuje postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych albo załatwianych milcząco. W ustawie o COVID-19 postanowiono przy tym, że: "Od decyzji o odmowie zwolnienia z obowiązku opłacania należności

z tytułu składek, o której mowa w ust. 7, płatnikowi składek przysługuje prawo

do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra.

Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego dotyczące odwołań od decyzji oraz ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi"

(art. 31zq ust. 8). Analiza tego ostatniego przepisu nie pozwala jednak na stwierdzenie, że Prezes ZUS rozpatrujący wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie może stosować przepisów k.p.a. dotyczących np. kompletowania, czy też oceny materiału dowodowego. Ustawa o COVID-19 odsyła do odpowiedniego stosowania przepisów k.p.a. dotyczących odwołań, co nie jest wyjątkowym rozwiązaniem. Podobne regulacje znajdują się w art. 127 § 3 k.p.a., czy też w ustawie z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (art. 83 ust. 4). Tego typu rozwiązania prawne podyktowane są okolicznością braku podmiotu właściwego do wypełniania w określonych kategoriach spraw funkcji organu wyższego stopnia

w rozumieniu k.p.a. Dlatego też w niektórych sytuacjach umożliwia się stronie powtórne zbadanie jej sprawy przez organ (realizacja zasady dwuinstancyjności), który wydał decyzję w pierwszej instancji i nie ulega wątpliwości, że w takim przypadku nie mogą mieć zastosowania wszystkie przepisy dotyczące odwołań od decyzji, które są środkami zaskarżenia dewolutywnymi. Odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów k.p.a. dotyczących odwołań od decyzji trzeba zatem rozumieć w ten sposób, że unormowań tych nie należy przenosić w sposób mechaniczny, bezpośredni, bez uwzględnienia specyfiki i charakteru prawnego instytucji wniosku

o ponowne rozpatrzenie sprawy uregulowanego w art. 31zq ust. 8 ustawy o COVID-19. Nie wszystkie zatem przepisy odnoszące się do składania odwołań, sposobu postępowania z nimi przez organy i reguł rozpatrywania tego typu środków znajdą zastosowanie w takiej sytuacji, jak ta w niniejszej sprawie. Treść tego przepisu nie pozwala jednak na stwierdzenie, że wyłączone zostało w ogóle stosowanie przepisów k.p.a. innych niż te dotyczące odwołań i że Prezes ZUS nie ma instrumentów prawnych do przeprowadzenia postępowania dowodowego.

W przypadku rozpatrywanego przez Prezesa ZUS wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej odmowy zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, nie został uchylony obowiązek respektowania ogólnych zasad postępowania w przedmiocie wydania decyzji, takich jak zasada praworządności, zasada prawdy obiektywnej, zasada uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, zasada zaufania do władzy publicznej, zasada informowania stron, czy też zasada dwuinstancyjności postępowania. Organ rozpatrujący wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy ma obowiązek dokonać ponownej merytorycznej kontroli sprawy, respektując obowiązki w zakresie gromadzenia i oceny materiału dowodowego oraz przekonującego motywowania podjętego rozstrzygnięcia wraz ze wskazaniem faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności

i mocy dowodowej, oraz wraz z wyjaśnieniem podstawy prawnej decyzji,

z przytoczeniem przepisów prawa.

Uwzględniając powyższe sąd stwierdza, że organ nie sprostał standardom

i wymaganiom wynikającym z art. art. 7, art. 8 § 1, art. 9, art. 77 § 1, art. 79a § 1

i art. 107 § 3 k.p.a. i nie wyjaśnił wszystkich okoliczności sprawy, w tym zwłaszcza tych, które dotyczą faktycznie wykonywanej przez skarżącą działalności będącej działalnością przeważającą.

Sąd podziela przy tym pogląd, że wpis odnoszący się do prowadzenia przeważającej działalności gospodarczej tworzy domniemanie, które jest wzruszalne. Można zatem przeprowadzić dowód przeciwko treści danych z rejestru podmiotów REGON i podważać aktualność danego wpisu, co do przeważającej działalności gospodarczej, która jest w danym momencie faktycznie prowadzona przez przedsiębiorcę.

Rejestr podmiotów REGON prowadzony jest dla potrzeb statystyki publicznej, której celem jest zapewnienie rzetelnego, obiektywnego i systematycznego informowania społeczeństwa, organów państwa i administracji publicznej oraz podmiotów gospodarki narodowej o sytuacji ekonomicznej, demograficznej, społecznej oraz środowiska naturalnego (art. 3 ustawy z dnia 29 czerwca 1995 r.

o statystyce publicznej - Dz. U. z 2020 r. poz. 443). Podanie do rejestru danych niezgodnych z rzeczywistością albo ich niezaktualizowanie nie pociąga za sobą zakazu prowadzenia działalności innej, niż objętej kodami PKD wpisanymi

w rejestrze podmiotów REGON. Rejestr ma charakter formalny i bazuje na oświadczeniach wiedzy podmiotów obowiązanych do przekazywania danych, które nie podlegają merytorycznej weryfikacji. Nie tworzy on stanu prawnego, także

w obszarze działalności gospodarczej. Jak natomiast wyjaśnił Sąd Najwyższy, m. in. w wyrokach z dnia 7 stycznia 2013 r. II UK 142/12 i 23 listopada 2016 r. II UK 402/15, oświadczenia wiedzy mają charakter faktów, dlatego mogą być kwestionowane, ponieważ stan nimi stwierdzony jako fakt podlega ocenie w kategoriach prawdy lub fałszu.

Sąd pragnie jednocześnie podkreślić, że nie neguje istnienia po stronie skarżącej jako osoby prowadzącej działalność gospodarczą, obowiązku bieżącego,

w terminach określonych w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, zgłaszania wszelkich zmian danych w zakresie realizacji obowiązków prawnych nałożonych na podmioty, w tym danych przekazywanych organom statystyki publicznej, aby mogły one rzetelnie wykonywać nałożone na nie obowiązki (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 27 kwietnia 2021 r. o sygn. akt I SA/Rz 214/21; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 18 lutego 2021 r. o sygn. akt I SA/Sz 955/20). Jednak istnienie tego obowiązku nie oznacza, że podmioty, które go nie dopełniły, mają ponosić "konsekwencje związane z prowadzeniem działalności" w postaci nieuzyskania wsparcia w obliczu pandemii. Zdaniem sądu, konsekwencje takie nie były objęte zamiarem ustawodawcy.

Wskazać też należy, że ani ustawa o statystyce publicznej, ani ustawa

o COVID-19, nie zawierają definicji wyrażenia "przeważająca działalność gospodarcza". Wyjaśnia je dopiero rozporządzenie Rady Ministrów z dnia

30 listopada 2015 r. w sprawie sposobu i metodologii prowadzenia i aktualizacji krajowego rejestru urzędowego podmiotów gospodarki narodowej, wzorów wniosków, ankiet i zaświadczeń (Dz.U. z 2015 r. poz. 2009). W § 9 ww. rozporządzenia nawiązano do poziomu przychodów z poszczególnych rodzajów działalności danej jednostki statystycznej - do procentowego udziału poszczególnych rodzajów działalności w ogólnej wartości przychodów ze sprzedaży lub, jeżeli nie jest możliwe zastosowanie tego miernika, na podstawie udziału pracujących, wykonujących poszczególne rodzaje działalności, w ogólnej liczbie pracujących. Zdaniem sądu, o przeważającej działalności nie może zatem świadczyć sam wpis do rejestru podmiotów REGON, ponieważ przepisy regulujące funkcjonowanie tej ewidencji określają warunki, które należy wziąć pod uwagę przy ocenie, kiedy i jaka działalność może być uznana za przeważającą. Decyduje jednak o tym podmiot składający oświadczenie wiedzy, w oparciu o wytyczne określone w ww. rozporządzeniu. Dlatego dokonując wykładni dyspozycji art. 31zo ust. 10 i 11 ustawy o COVID-19 oraz § 10 ust. 1 i 2 cyt. rozporządzenia nie można pominąć ww. znaczenia pojęcia przeważającej działalności, jeżeli podważona zostanie aktualność wpisu w rejestrze podmiotów REGON.

Konkludując dotychczasowe rozważania nawiązać jeszcze należy do słusznego poglądu prezentowanego w orzecznictwie, że pomoc, o jakiej mowa

w art. 31zo ust. 10 ustawy o COVID-19, jak też w § 10 ust. 1 rozporządzenia z dnia 19 stycznia 2021 r. w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek pandemii COVID-19, nie powinna trafiać do podmiotów, które nie prowadzą działalności określonych w tych przepisach jako przeważająca. Nie można jej przyznawać z pominięciem podmiotów, które pomimo braku zgłoszenia organowi statystyki publicznej jako przeważającego rodzaju działalności tej wymienionej w § 10 ust. 1 rozporządzenia, rzeczywiście taki rodzaj działalności

w analizowanym czasie prowadziły. Takie formalne ograniczenie wynikające z wpisu w rejestrze podmiotów REGON nie spełniłoby konstytucyjnego wymogu proporcjonalności odnośnie celu, jaki zamierzano osiągnąć omawianą regulacja ulgową. Poprzestanie na formalnej treści wpisu w rejestrze podmiotów REGON mogłoby nie pozwolić przyznać pomocy tym, do których została ona skierowana

(por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 27 kwietnia 2021 r. sygn. akt I SA/Rz 214/21, podobnie wyrok WSA w Szczecinie z dnia 13 maja 2021 r. sygn. akt I SA/Sz 304/21).

Z uwagi na powyższe sąd doszedł do przekonania, że zasadny jest zarzut naruszenia przepisów postępowania. Organ zaniechał podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes skarżącej, co przejawiało się przede wszystkim w zaniechaniu ustalenia, czy to działalność gospodarcza objęta kodem PKD 47.72.Z (który to kod PKD uprawnia przedsiębiorcę do skorzystania z prawa do omawianego zwolnienia) była rzeczywiście wykonywana przez Skarżącego jako przeważająca na dzień 30 listopada 2020 r. Organ naruszył też § 10 ust. 1 i 2 rozporządzenia.

Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni zawarte w wyroku podglądy co do wykładni § 10 ust. 1 i 2 rozporządzenia, wyczerpująco zbierze

i rozpatrzy cały materiał dowodowy, aby w rezultacie powtórnie ocenić spełnienie przez skarżącą przesłanek przedmiotowego zwolnienia.

W tym stanie rzeczy sąd postanowił uchylić zaskarżoną decyzję, za podstawę przyjmując art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" cytowanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.