Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 789/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2012-03-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w całości
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 4 ust. 1, art. 28 ust. 1, art. 15 ust. 1, 2, 3, art. 1 ust. 2, art. 16 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 19 ust. 2 pkt 3 i 4, art. 20 pkt 8, art. 21 ust. 1a
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: art. 34
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk (spr.) Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Małgorzata Kuba po rozpoznaniu w dniu 15 lutego 2012 r. na rozprawie sprawy ze skargi Agencji Nieruchomości Rolnych w [...] na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia 10 listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2. zasądza od Rady Miejskiej w [...] na rzecz skarżącej Agencji Nieruchomości Rolnych w [...] kwotę 540zł (pięćset czterdzieści zł) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu 10 listopada 2010r. Rada Miejska, po stwierdzeniu zgodności projektu planu z ustaleniami Studium Uwarunkowań i Kierunków zagospodarowania Przestrzennego Miasta i Gminy S. z dnia 27 kwietnia 2002r., podjęła uchwałę nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu byłej Fermy Tuczu Trzody Chlewnej w C. z obszarem terenów przyległych, położonych w obrębach B. i P.

W związku z nieuwzględnieniem przez Radę Miejską zarzutów zgłaszanych przez Agencję Nieruchomości Rolnych do projektu planu w trakcie prowadzonej procedury planistycznej, w dniu 20 maja 2011r., Agencja Nieruchomości Rolnych wystąpiła z wezwaniem o usuniecie naruszenia prawa spowodowanego ww. uchwałą i wniosła o zmianę miejscowego planu polegającą na uchyleniu sprzecznych z prawem, w ocenie Agencji, postanowień planu: § 7 pkt 5,6,7 , § 10 pkt 7,9,11,14, § 13 ust. 4 pkt 5, § 23 ust. 4 pkt 1 a,b,c, d oraz § 23 pkt 3c uchwały oraz wniosła o zmianę skali załącznika graficznego do planu ze skali 1:2000, do skali zgodnej z przepisami 1;1000.

Uchwałą z dnia 11 lipca 2011r. Rada Miejska nie uwzględniła powyższego wezwania

Wobec powyższego skarżąca Agencja Nieruchomości Rolnych, w trybie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (TJ. Dz. U. z 2001r., nr 142, poz. 1591 ze zm.) wniosła skargę na uchwałę Rady Miasta z dnia 10 listopada 2010r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu byłej Fermy Tuczu Trzody Chlewnej w C. z obszarem terenów przyległych, położonych częściowo w obrębach B. i P.

Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego :

a) art. 15 ust. 2 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w zakresie w jakim § 7 pkt 5 planu oraz § 23 ust. 4 pkt 1 lit. c i lit. d planu- w odniesieniu do ustaleń terenu oznaczonego symbolem P/U1, nakazuje zlikwidować istniejące laguny osadowe na obszarze P/U1,

b) art. 14 ust. 1 oraz art. 15 ust. 2 i 3 w zw. z art. 1 ustawy w zakresie w jakim zawarto w § 7 pkt 6, § 23 ust.4pkt 1 lit. a i lit. b planu nakaz stosowania technologii zapewniającej minimalizację zanieczyszczeń, w tym odorów poprzez zastosowanie zbiorników zamkniętych do gromadzenia gnojowicy oraz nakaz poddawania utylizacji odpadów w biogazowi rolniczej,

c) art. 16 ust. 1 poprzez sporządzenie planu w skali 1: 2000 bez wykazania szczególnie uzasadnionego przypadku sporządzania planu w takiej skali,

d) art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy, poprzez zawarcie w § 10 pkt 7,9, 11 planu norm otwartych, pozwalających podmiotom trzecim (zarządcy drogi) na indywidualne uzgadnianie odstępstw od planu,

e) art. 34 ust.6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. nr 106, poz. 1126 ze zm.), w zw. z art. 15 ust.2 pkt 10 ustawy poprzez wprowadzenie zapisów § 7 pkt 7, §10 pkt 14, oraz § 13 ust. 4 pkt 5 planu, które nie pozwalają na określenie, jakie w istocie są zasady kształtowania ładu przestrzennego na terenie objętym planem,

f) art. 15 ust. pkt 2 ustawy w zw. z § 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1587) zw. dalej rozporządzeniem, poprzez wprowadzenie § 23 ust. 4 pkt 3 lit. c miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ograniczenia, odnośnie obsady obiektów hodowlanych zlokalizowanych na terenie oznaczonym symbolem P/U1, w trym również poprzez precyzyjne wskazanie jakiego rodzaju inwestycje mają być lokowane na terenie oznaczonym w planie jako teren P/U1.

Powołując się na powyższe skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały w całości i o stwierdzenie, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana w całości do czasu uprawomocnienia się wyroku a nadto o zasądzenie kosztów postępowania.

Skarżąca wskazała, że zaskarżony plan narusza jej interes prawny. Skarżąca jest właścicielem nieruchomości rolnych położonych na terenie gminy S. na obszarze objętym planem, który wprowadza ograniczenia w sposobie i zakresie wykorzystania nieruchomości. Nieruchomość ta pozostaje obecnie w dzierżawie, zmiana przeznaczenia terenu uniemożliwia kontynuowanie dotychczasowej działalności przez dzierżawcę. Przyjęte rozwiązania planistyczne w istocie uniemożliwiają dotychczasowe gospodarcze wykorzystanie nieruchomości, której skarżąca jest właścicielem.

Skarżąca przedstawiła również szczegółowe uzasadnienie zarzutów naruszenia prawa materialnego.

W zakresie dotyczącym pkt a wskazano, że zgodnie z § 7 pkt 5 oraz § 23 ust. 4 pkt 1 lit. c planu nakazuje się likwidację i zrekultywowanie lagun osadowych na obszarze P/U1. Tymczasem nakaz likwidacji istniejących już obiektów budowlanych wykracza poza określoną przepisami ustawy treść postanowień planu miejscowego. Do wydawania tego rodzaju rozstrzygnięć uprawnione są organy budowlane, o ile spełnione zostaną przesłanki określone przepisami prawa budowlanego. Natomiast ich zamieszczenie w planie jest niedopuszczalne i stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.

W zakresie dotyczącym pkt b § 7 pkt 6 oraz § 23 ust. 4 pkt 1 a i b plan zawiera nakaz stosowania technologii zapewniającej minimalizację zanieczyszczeń, w tym odorów poprzez zastosowanie zbiorników zamkniętych do gromadzenia gnojownicy oraz nakaz poddawania utylizacji odpadów w biogazowi rolniczej. Takie postanowienie planu jest sprzeczne z art. 14 ust. 1 i art. 15 ust. 2 i 3 ustawy, gdyż nie ustala przeznaczenia terenu ani sposobów ich zagospodarowania. Metody chowu zwierząt hodowlanych czy stosowanych technologii nie może w ogóle być przedmiotem regulacji planu miejscowego. Podniesiono, że wprowadzenie do planu określonego sposobu prowadzenia działalności gospodarczej narusza również wolność działalności gospodarczej i rolniczej, która prowadzi Skarżąca, jak również pozostałe podmioty korzystające z gruntów należących do skarżącej oraz swobodę wyboru dopuszczonych przez prawo metod prowadzenia tej działalności. Hodowca ma bowiem prawo wyboru metody prowadzonej działalności, w tym utylizacji odpadów, o ile spełnia wymogi dotyczące określonej metody chowu, w tym wymogi techniczne oraz dotyczące ochrony środowiska. Jeżeli obowiązujące i wiążące przepisy ustawowe dopuszczają inne niż wskazane ww. postanowieniu metody utylizacji oraz formy przechowywania gnojowicy to wprowadzenie do planu postanowienia, które ich zabraniają jest sprzeczne z przepisami wyższej rangi. Kwestie dotyczące gospodarki odpadami są regulowane w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001r. o odpadach, zaś kwestie przechowywania gnojowicy jako nawozu naturalnego regulowane są przepisami ustawy z dnia 10 lipca 2007r. o nawozach i nawożeniu. Podniesiono również, że ustanowienie ograniczenia wolności działalności gospodarczej w akcie prawa miejscowego jest niedopuszczalne – zgodnie z art. 22 Konstytucji RP takie ograniczenie jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny.

W zakresie dotyczącym pkt c podniesiono, że zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy plan miejscowy sporządza się w skali 1:1000, zaskarżony plan (załącznik graficzny przedstawiający granice obszaru objętego planem został natomiast sporządzony w skali 1:2000), przy czym w dokumentacji dotyczącej sporządzenia planu nie zostały wykazane żadne szczególne okoliczności, które uzasadniałyby odstępstwo od wskazanego w ustawie wymogu.

W zakresie dotyczącym pkt d wskazano, że w § 10 pkt 7,9,11 plan nakazuje uzgodnienie określonych przedsięwzięć komunikacyjnych z zarządcą drogi. Takie odesłanie, jak podniesiono oznacza, że Rada Miasta określiła w planie miejscowym kompetencje zarządców dróg publicznych, tj. właściwego wójta (burmistrza, prezydenta miasta), którzy z mocy art. 20 pkt 8 oraz art., 21 ust. 1a ustawy o drogach publicznych mają kompetencje do wydawania decyzji administracyjnych. Organy te mają kompetencje dotyczące zajmowania stanowiska w drodze uzgodnień w kwestii obsługi komunikacyjnej, użytkowania terenów i nowych obiektów w sąsiedztwie dróg i jako organy administracji publicznej w tym zakresie wydają decyzje administracyjne. Podniesiono, że wprowadzenie do treści planu wskazanej kompetencji upoważniającej do wydawania decyzji jest działaniem podjętym z naruszeniem właściwości Rady Miasta, w związku z czym nielegalnym. Kreowanie kompetencji administracyjnych nie mieści się w zakresie kompetencji Rady Miejskiej.

W zakresie dotyczącym pkt e wskazano, że ww. zapisy planu (§ 7 pkt 7, § 10 pkt 14 oraz § 13 ust. 4 pkt 5) nie pozwalają w istocie na określenie jakie w istocie są zasady kształtowania ładu przestrzennego na terenie objętym planem. Zalecenie nie nakłada bowiem żadnych obowiązków czy zakazów. Jednak w świetle definicji zaleceń zawartych w § 3 pkt 22 wskazano, że odstępstwo od zaleceń należy uzasadnić w projekcie budowlanym. W ten sposób plan wprowadził nowe wymogi dla sporządzania projektów budowlanych, ustawa stanowiąca podstawę prawną dla uchwalania planów zagospodarowania przestrzennego nie upoważnia gminy do stanowienia nowych wymogów dla projektów budowlanych, a więc Rada Miejska nie ma podstaw prawnych dla określania zakresu projektu budowlanego.

W zakresie dotyczącym pkt f wskazano, że zgodnie z § 23 ust. 4 pkt 3c planu maksymalna ilość hodowlanych zwierząt na terenach oznaczonych symbolem P/U1 nie może przekroczyć 800 sztuk DJP. Zarzucono, że wprowadzenie w planie powyższego ograniczenia dotyczącego obsady obiektów hodowlanych zlokalizowanych na terenie P/U1 powoduje, że korzystanie z nieruchomości w dotychczasowy sposób staje się niemożliwe. Wprowadzenie powyższych ograniczeń również należy traktować, jako naruszające wyżej powołaną zasadę wolności działalności gospodarczej. Żaden przepis prawny nie przewiduje możliwości wprowadzenia ograniczeń, o których mowa w planie, jak również nie może stanowić podstawy do ich ustanowienia w planie miejscowym. Dokumentacja planistyczna nie wyjaśnia dlaczego ograniczenie obsady obiektów hodowlanych zostało określone na ww. poziomie, nie wynikają z niej powody, które miałyby uzasadniać tak istotne ograniczenie obsady obiektów hodowlanych jako ograniczenie wolności gospodarczej. Jest to rozwiązanie arbitralne i nie mające podstawy prawnej. Postanowienie to narusza również zakres władztwa planistycznego gminy. Podniesiono również, że ww. zarzuty odnieść należy również do postanowień § 23 ust. 4 pkt 3 a i b, które dopuszczając lokalizowanie biogazowi, jednocześnie wprowadzają ograniczenia dotyczące sposobu jej funkcjonowania poprzez wskazanie mocy urządzeń produkujących prąd, które można w takiej instalacji zamieścić i poprzez wskazanie jaka ilość odpadów rolniczych może zostać w biogazowi przetworzona. Postanowienia te uznać należy za arbitralne i nieznajdujące ustawowych podstaw prawnych. Nadto wprowadzając limity w zakresie ilości odpadów rada naruszyła przepisy o właściwości. Ewentualne limity w zakresie ilości odpadów może bowiem ustalić wyłącznie organ ochrony środowiska.

W ocenie skarżącej Rada Miejska naruszyła przywołane w zarzutach skargi przepisy, a w związku z powyższym powinna zostać stwierdzona nieważność zaskarżonej uchwały.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska wniosła o jej oddalenie. Uzasadniając swe stanowisko i odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze Rada Miejska wskazała,

1. Ustalenia planu zawarte w § 7 pkt 5 oraz w § 23 ust.4 pkt 1 lit. c – w odniesieniu do ustaleń dla terenu P/U1 nakazującego zlikwidować i zrekultywować istniejące laguny osadowe na obszarze P/U1 wynikają m.in. z art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 10 lipca 2007r. o nawozach i nawożeniu , który stanowi, że gnojówkę i gnojowicę przechowuje się wyłącznie w szczelnych zbiornikach o pojemności umożliwiającej gromadzenie co najmniej 4-miesięcznej produkcji tego nawozu. Zbiorniki te powinny być zbiornikami zamkniętymi, w rozumieniu przepisów wydanych na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r., nr 156, poz. 1118 ze zm.) dotyczących warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie. Powyższe przepisy, społeczne konsultacje, deklaracje inwestora, protesty społeczne wobec sposobu funkcjonowania i rodzaju prowadzonej produkcji na terenie P/U1 powodują, że ww. ustalenia wpisują się, a nawet wynikają z przepisów odrębnych. Deklarację o likwidacji otwartych lagun złożyli również obecni właściciele fermy prosiąt w C., co znalazło swój wyraz w decyzji środowiskowej z dnia 28 kwietnia 2006r., której stroną była skarżąca. Wskazano również, że nakaz likwidacji lagun nie jest bezwarunkowy, gdyż w planie w § 23 ust. 4 pkt 3 lit.d jest zapis o dopuszczalności korzystania z lagun do czasu wybudowania zbiorników zamkniętych. Plan wskazuje konieczność zmiany sposobu zagospodarowania (laguny) na inny (laguny zamknięte) jednocześnie dopuszczając utrzymanie dotychczasowego sposobu zagospodarowania. Takie postanowienia są zgodne z art. 35 ustawy, który stanowi, że tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, chyba że w planie ustalono inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania.

2. Ustalenia planu zawarte w § 7 pkt 6, § 23 ust. 4 pkt 1 a, b nakazujące stosowanie technologii zapewniającej minimalizację zanieczyszczeń, w tym odorów poprzez zastosowanie zbiorników zamkniętych do gromadzenia gnojowicy oraz nakaz poddawania utylizacji odpadów w biogazowi rolniczej. dotyczą przede wszystkim zasad ochrony środowiska, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy, a pośrednio dotyczą przeznaczenia terenów i zasad ich zagospodarowania (art. 15 ust. 2 pkt 1) oraz wskazują granice obszarów wymagających przekształceń lub rekultywacji, o których mowa w art. 15 ust. 3 pkt 3 ustawy. Ustalenia planu nie stanowią o metodach chowu zwierząt, lecz dotyczą zagadnienia oddziaływania na środowisko wynikającego z określonego użytkowania terenu. Wskazano, że o ile metoda prowadzonej działalności ma wpływ na środowisko, to plan miejscowy, zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 3 uwzględnia wymagania ochrony środowiska a także potrzeby interesu publicznego (art. 1 ust. 2, pkt 9 ustawy), który w sprawie jest interesem mieszkańców całej gminy S. Mieszkańcy od wielu lat postulują o zaniechanie jakiejkolwiek działalności hodowlanej lub jej skuteczne ograniczenie w celu uzyskania optymalnych warunków zamieszkania. Takie nakazy znajdowały się w decyzji środowiskowej z dnia 25 kwietnia 2006r. i w decyzji o warunkach zabudowy z dnia 25 kwietnia 2006r. i były akceptowane przez skarżącą. Działalność gospodarcza, szczególnie powodująca oddziaływanie na najbliższe otoczenie podlega regulacjom wynikającym z przepisów odrębnych. Nie oznacza to bezpośredniego wpływu na wolność gospodarczą, a jedynie na sposób i warunki jej wykonywania, które podlegają postanowieniom prawa miejscowego, jakim jest plan miejscowy. Takie ustalenia nie ograniczają więc swobody działalności gospodarczej. Użytkownik terenu może nadal prowadzić swoją działalność, przy czym w jej wykonywaniu musi dostosować się do regulacji wynikających z przepisów odrębnych, w tym do ustaleń planu. Rada wskazała, że uwzględniono przepis art. 5 Konstytucji RP, który stanowi, że Konstytucja zapewnia wolność i prawa człowieka i obywatela oraz bezpieczeństwo obywateli, strzeże dziedzictwa narodowego oraz ochronę środowiska kierując się zasadą zrównoważonego rozwoju, co oznacza stosownie do art. 3 pkt 50 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska rozwój społeczno-gospodarczy, w którym następuje proces integrowania działań politycznych, gospodarczych i społecznych z zachowaniem równowagi przyrodniczej oraz trwałości podstawowych procesów przyrodniczych w celu zagwarantowania możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb poszczególnych społeczności zarówno współcześnie, jak i przyszłym pokoleniom. Zasada zrównoważonego rozwoju służy do rozwiązywania konfliktów między wartościami konkurującymi ze sobą, przy czym jedną jest z tych wartości jest ochrona środowiska, a drugą wolność gospodarowania.

Wskazano, że umieszczenie w planie parametrów technicznych i produkcyjnych inwestycji jest zgodne z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z § 4 pkt 3 rozporządzenia ustala się wymogi dotyczące stosowania standardów przy zapisywaniu ustaleń projektu tekstu planu miejscowego - ustalenia dotyczące zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego powinny zawierać nakazy, zakazy, dopuszczenia i ograniczenia w zagospodarowaniu terenów wynikające z potrzeb ochrony środowiska, o których mowa w szczególności w art. 72 i 73 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska. Zgodnie z art. 72 tej ustawy w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego zapewnia się warunki utrzymania równowagi przyrodniczej i racjonalną gospodarkę zasobami środowiska, w szczególności przez uwzględnienie konieczności ochrony wód, gleby, ziemi przed zanieczyszczeniem w związku z prowadzeniem gospodarki rolnej i przez uwzględnienie innych potrzeb w zakresie ochrony powietrza, wód, gleby, ziemi, ochrony przed hałasem, wibracjami i polami elektromagnetycznymi. Zgodnie z art. 72 ust. 2 w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, przy przeznaczaniu terenów na poszczególne cele oraz przy określaniu zadań związanych z ich zagospodarowaniem, ustala się proporcje pozwalające na zachowanie na nich równowagi przyrodniczej i prawidłowych warunków życia.

3. Odnosząc się do zarzutu sporządzenia planu w skali 1: 2000, Rada powołała § 6 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury, który dopuszcza stosowanie map w skali 1:2000 w przypadku sporządzenia projektu rysunku planu miejscowego dla inwestycji liniowych oraz dla obszarów o znacznej powierzchni. Rada wskazała, że w sprawie występuje obszar o znacznej powierzchni 240 ha. Przepisy nie wymagają szczególnej formy uzasadnienia wyboru skali planu. Obszar planu został podzielony na stosunkowo niewielką ilość terenów przeznaczenia funkcjonalnego, a zastosowana skala gwarantuje czytelność rysunku planu.

4. Odnosząc się do zarzutu, że ustalenia planu zawarte w § 10 pkt 7,9 i 11 pozwalają podmiotom trzecim (zarządcy drogi) na indywidualne uzgadnianie odstępstw od planu, Rada wskazała, że ustalenia te stanowią jedynie dodatkowe przypomnienie zasad wynikających z ustawy o drogach publicznych. W szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, z zastrzeżeniem ust. 7, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Właściwy zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury, o których mowa w ust. 1a, wyłącznie, jeżeli ich umieszczenie spowodowałoby zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, naruszenie wymagań wynikających z przepisów odrębnych lub miałoby doprowadzić do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu drogi. Powołując się na powyższe ustalenia planu wskazano, że nie zezwalają one wbrew zarzutom skargi na ustalanie odstępstw od planu.

5. Odnosząc się do zarzutu, że wprowadzenie zapisów § 7 pkt 7, § 10 pkt 14 oraz § 13 ust. 4 pkt 5 planu nie pozwala na określenie, jakie są w istocie zasady kształtowania ładu przestrzennego na terenie objętym planem rada wskazała, że powyższy zarzut dotyczy zaleceń zawartych w ustaleniach planu. Sposób uwzględnienia zaleceń w realizacji planu został określony w definicji zalecenia zawartej w § 3 pkt 32. która stanowi, że stosowanie ustaleń tak określonych nie jest bezwzględnie obowiązujące dla inwestora, ale powinny one determinować w poszukiwaniu rozwiązań zbliżonych, odstępstwo od zaleceń należy uzasadnić w projekcie budowlanym. Wprowadzona do planu forma zaleceń ma charakter intencyjny i opisuje cele do osiągnięcia w wyniku realizacji planu. Możliwość ich stosowania oparto na treści §4 pkt 11 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury, w którym jest mowa o opisie planowanych działań, określeniu oczekiwanych rezultatów w stosunku do ustaleń dotyczących rehabilitacji istniejącej zabudowy i infrastruktury technicznej. Wskazano, że tym samym ustawodawca wskazał, na potrzebę formułowania treści nie będących wyłącznie zakazami lub nakazami, poprzez dopuszczenia i ograniczenia pewnych parametrów lub zachowań inwestycyjnych. Celem powyższych zapisów jest wskazanie pewnego kierunku pożądanych działań a nie jego bezwzględne egzekwowanie, przy świadomości, że cele założone podczas opracowania planu mogą być realizowane również bez uwzględniania "zalecanych" kierunków działań szczegółowych. Wymóg uzasadnienia odstępstwa od zaleceń w projekcie budowlanym ma za zadanie ułatwić sprawdzenie zgodności projektu budowlanego z ustaleniami planu, ale przede wszystkim ma na celu udokumentowanie, że podczas sporządzania planu problematyka zawarta w zaleceniach była faktycznie brana pod uwagę przez projektanta. Ten wymóg planu(co do zakresu projektu budowlanego) wpisuje się w ustalenia wynikające z § 7 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 3 lipca 2003r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, które to przepisy wskazują na potrzebę zawarcia w projekcie wszelkich informacji niezbędnych do stwierdzenia jego zgodności z planem miejscowym.

6. Odnosząc się do zarzutu naruszenia ustawy poprzez wprowadzenie w planie ograniczenia dotyczącego obsady obiektów hodowlanych poprzez precyzyjne wskazanie, jakiego rodzaju inwestycje mają być lokowane na terenie P/U1 Rada wskazała, że obecnie na nieruchomości prowadzona jest działalność rolnicza obejmująca hodowlę odpowiadającą ilości 786DJP (według pozwolenia zintegrowanego wydanego przez Wojewodę decyzją z dnia 29 marca 2007r.). Zatem ustalenia planu umożliwiają prowadzenie działalności hodowlanej na dotychczasowym poziomie i są spełnieniem oczekiwań inwestorów prowadzących fermę prosiąt. Inwestorzy na etapie starań o wydanie decyzji celu publicznego i decyzji środowiskowej na sesjach Rady Miejskiej, komisjach, w pisemnych deklaracjach zapewniali, że są zainteresowani produkcją o wielkości 40 tys. prosiąt i 13 tys. ton gnojowicy, tj. 786DJP. Wskazano, że rozwiązania przyjęte w decyzji środowiskowej oraz w zintegrowanym pozwoleniu miały za zadanie zminimalizowanie negatywnego oddziaływania na środowisko oraz zapewnienie interesu okolicznych miejscowości. Sformułowanie parametru 800DPJ jest uzasadnione potrzebą równoważenia interesów przedsiębiorcy, czyli gospodarczego korzystania z przestrzeni oraz środowiska naturalnego z interesami lokalnej społeczności i jej potrzebą mieszkania w przestrzeni nie narażonej na uciążliwe oddziaływanie instalacji . Równoważenie to polega na utrzymaniu dla przedsiębiorcy obecnego poziomu eksploatacji i wykorzystania danej przestrzeni i objęcia ochroną mieszkańców. Wskazano, że przedsiębiorca uzyskał w planie bardziej atrakcyjne funkcje usługowe i produkcyjne od obecnie istniejących funkcji rolniczych.

Powyższe uzasadnienia dotyczące poszczególnych zarzutów zawartych w skardze zostało przedstawione skarżącej w wyniku rozpatrywania jej uwag zgłoszonych do planu. Uwagi te nie zostały przez Radę uwzględnione. Wskazano nadto, że Wojewoda nie zakwestionował zapisów planu w trybie nadzoru.

Rada Miejska wskazała, że spełnienie żądań Agencji zawartych w wezwaniu negatywnie wpłynie na sytuację społeczno-gospodarczą gminy S. Mieszkańcy w trakcie konsultacji, na zebraniach wiejskich składając petycje, jak również radni wskazywali, że są przeciwni rozbudowie fermy prosiąt i budowie bardzo dużej biogazowi, znacznie większej niż to wynika z obecnego poziomu produkcji gnojowicy. Żądania Agencji doprowadzają do zaostrzenia konfliktów społecznych w gminie S. oraz zahamowania rozwoju gospodarczego gminy opartego na rozwoju budownictwa i turystyki, tym bardziej że gmina uzyskała duże środki na rozwój produktów turystycznych. Plany budowy biogazowi doprowadzą do powstania de facto zakładu utylizacji sfermentowanych odpadów, których transport oraz późniejsze wykorzystanie na polach bardzo pogorszy warunki życia mieszkańców.

Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przedmiotem oceny zgodności z prawem jest w rozpoznawanej sprawie uchwała nr [...] Rady Miejskiej z dnia 10 listopada 2010r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu byłej Fermy Tuczu Trzody Chlewnej w C. z obszarem terenów przyległych, położonych częściowo w obrębach B. i P., zaskarżona przez Agencję Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w G. na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. Nr 142 z 2001 r., poz. 1591 ze zm.).

Dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Zgodnie z przepisem art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z dnia 14 marca 2012r., poz.270) termin do wniesienia skargi wynosi 30 dni od dnia doręczenia stronie odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa.

W okolicznościach sprawy wymogi formalne skargi zostały spełnione. Niewątpliwie uchwała Rady Miejskiej jest uchwałą z zakresu administracji publicznej w rozumieniu cyt. art. 101 ust. 1. Skarżąca Agencja Nieruchomości Rolnych dopełniła też wymogu bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia prawa, które zostało wystosowane w dniu 20 maja 2011r. i doręczone organowi w dniu 24 maja 2011r. Na mocy uchwały Rady Miejskiej z dnia 11 lipca 2011r. wezwanie to nie zostało uwzględnione. Uchwała w tej sprawie została doręczona skarżącej w dniu 18 lipca 2011r. Skarżąca wniosła skargę do sądu na uchwałę w sprawie uchwalenia planu miejscowego w dniu 12 sierpnia 2011r. (k-46 akt), a zatem zachowany został 30 dniowy termin na wniesienie skargi wynikający z powołanego art. 53 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Skoro wymogi formalne skargi zostały spełnione, Sąd rozpatrując skargę na uchwałę Rady Miasta wniesioną na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym bada czy interes prawny skarżącego został naruszony, albowiem dopiero ustalenie, że doszło do naruszenia interesu prawego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania sprawy.

Skarżąca jest właścicielem działek nr [...] i [...], położonych na obszarze objętym postanowieniami planu. Skarżąca ma więc interes prawny w zaskarżeniu uchwały wynikający z przepisów prawa materialnego dotyczących wykonywania i ochrony prawa własności, albowiem zapisy planu dotyczą nieruchomości położonych na obszarze nim objętym i wpływają na sposób wykonywania prawa własności tych nieruchomości. Interes ten wobec treści zaskarżonej uchwały został naruszony albowiem w sposób bezpośredni postanowienia uchwały dotyczą wykonywania na nieruchomościach prawa własności określając zasady ich zagospodarowania, a szczególności prowadzonej działalności gospodarczej, zmieniając zasady jej prowadzenia.

Podkreślić należy, że nawet naruszenie interesu prawnego nie przesądza o zasadności skargi na uchwałę dotyczącą planu zagospodarowania przestrzennego. Naruszenie interesu prawnego może bowiem nastąpić w granicach przysługującego gminie władztwa planistycznego (art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm. zw. dalej ustawą), w ramach którego rada gminy ustala w miejscowym planie przeznaczenie terenów, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określa sposoby zagospodarowania i warunki zabudowy. Władztwo to jednak nie może być traktowane jako niczym nie uzasadniona ingerencja gminy w prawa właścicielskie i nie może prowadzić do nadużycia przysługujących gminie uprawnień, jak również w ramach przysługującego władztwa gmina nie może naruszać obowiązującego porządku prawnego.

Podkreślić również należy, że przepisy gminne mogą być wydawane wyłącznie w zakresie obowiązujących przepisów wyższego rzędu, jak np. ustawy i nie mogą być z nimi sprzeczne, nadto przymuszenie do określonego zachowania musi znajdować oparcie w określonym przepisie prawa.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. W przypadku naruszenia zasad sporządzania planu ustawodawca nie wymaga, aby przedmiotowe naruszenie miało charakter istotny, co oznacza, że każde naruszenie zasad sporządzania planu skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części. Zasady sporządzania planu dotyczą problematyki merytorycznej związanej ze sporządzaniem planu miejscowego, zawartych w nim ustaleń i także standardów dokumentacji planistycznej.

W rozpatrywanej sprawie zarzuty skarżącej do planu mają charakter zarzutów, w których podniesiono naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego. Skarżąca podnosiła bowiem, że zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem przywoływanych w uzasadnieniu przepisów prawa.

Kwestionowane postanowienia planu dotyczą zarówno postanowień planu zawierających przepisy ogólne (Rozdział 1), zawierającym ustalenia ogólne (Rozdział 2) i zawartych w rozdziale 4 ustaleń szczegółowych dla terenów funkcjonalnych (dla terenu oznaczonego symbolem P/U1.

Kwestionowany zapisy planu w § 7 planu zawierającym ustalenia dotyczące ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego w pkt 5 stanowi, że istniejące laguny osadowe w terenie P/U1 nakazuje się zlikwidować i zrekultywować, kierunki rekultywacji dostosować do potrzeb funkcji wskazanych w ustaleniach planu, w ustaleniach dla terenu P/U1 w § 23 w ust. 4 pkt 1 lit. c i d plan stanowi, że w ramach istniejącego rolniczego (hodowlanego) zagospodarowania i użytkowania nakazuje się likwidację i rekultywację lagun osadowych oraz wszelkich otwartych kanałów służących do transportu płynnych odpadów z rolnictwa (w szczególności odchodów zwierzęcych, w tym gnojowicy), laguny należy zrekultywować w sposób umożliwiający wykorzystanie terenu zgodnie z przeznaczeniem określonym w planie.

Zgodnie z § 7 pkt 6 funkcje obsługi rolniczej (hodowlanej) prowadzonej obecnie na terenie P/U1 zgodnie z ustaleniami szczegółowymi przeznacza się do przekształcenia; do czasu likwidacji tej funkcji nakazuje się zastosowanie technologii zapewniającej minimalizację zanieczyszczeń w tym odorów poprzez zastosowanie zbiorników zamkniętych do gromadzenia gnojowicy a zgromadzone odpady poddawać utylizacji w biogazowi rolniczej; ustalenia szczegółowe w § 23 ust. 4 pkt 1 lit. a i b stanowią, że w ramach istniejącego rolniczego (hodowlanego) zagospodarowania i użytkowania: nakazuje się ograniczenie emisji odorów i innych uciążliwości oraz odprowadzanie gnojowicy do zbiorników zamkniętych.

Zgodnie z § 10 dotyczącym rozwiązań komunikacyjnych w pkt 7 uchwalono, że wszelkie projekty oraz roboty budowlane w terenach przeznaczonych pod komunikację należy wykonywać na warunkach uzgodnionych z zarządcą drogi; w pkt 9 uchwalono, że dopuszcza się lokalizowanie sieci infrastruktury technicznej w pasach drogowych na zasadach uzgodnionych z zarządzającym drogą i w pkt 11 uchwalono, że planem nie ogranicza się ilości zjazdów, przy czym każdorazowo należy ich lokalizację ustalać na warunkach określanych przez zarządzającego drogą.

Zgodnie z § 7 dotyczącym ustalenia zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu naturalnego uchwalono, że zaleca się stosowanie paliw ekologicznych lub niskoemisyjnych (§ 7 pkt 7), w § 10 pkt 14 dotyczącym rozwiązań komunikacyjnych uchwalono, że zaleca się ograniczenie stosowania szczelnych utwardzeń nawierzchni ciągów pieszych i rowerowych itp. poprzez wykonywanie powierzchni przepuszczalnych (ażurowych, żwirowych, tłuczniowych itp.), w § 13 ust. 4 pkt 5 w rozdziale dotyczącym ustaleń szczegółowych dla komunikacyjnych terenów funkcjonalnych dla terenu oznaczonego w planie symbolem KG/KDW 2 uchwalono, że zaleca się aby zabudowa miała ujednoliconą kolorystykę elewacji i stolarki w poszczególnych zespołach zabudowy garażowej.

Zgodnie z § 3 pkt 32 zawierającym definicję zalecenia, przez zalecenia należy rozumieć, że stosowanie ustaleń tak określonych nie jest bezwzględnie wiążące dla inwestora, ale powinny one determinować w poszukiwaniu rozwiązań zbliżonych, odstępstwo od zaleceń należy uzasadnić w projekcie budowlanym.

W § 23 ust. 4 pkt 3 lit. c planu w ustaleniach dla terenu oznaczonego symbolem P/U1 ustalono, że w ramach istniejącego rolniczego (hodowlanego) zagospodarowania i użytkowania dopuszcza się prowadzenie hodowli w ilości nie większej niż 800DPJ łącznie. Nadto w postanowieniach dotyczących terenu P/U1 dopuszczono lokalizację biogazowi rolniczej działającej wyłącznie na potrzeby własne gospodarstwa rolnego określając dopuszczalny przerób biogazowni, jak również dopuszczając eksploatację istniejących lagun osadowych do czasu uruchomienia zbiorników zamkniętych na gromadzenie gnojowicy.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego następuje ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu.

Zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz przepisami odrębnymi odnoszącymi się do obszaru objętego planem.

Zgodnie z art. 15 ust. 2 ustawy, w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzania projektu planu miejscowego, w planie miejscowym określa się obowiązkowo:

1) przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania,

2) zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego;

3) zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego;

4) zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej;

5) wymagania wynikające z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych;

6) parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy;

7) granice i sposoby zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie (...)

8)szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym;

9) szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy,

10) zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej;

11) sposób i termin tymczasowego zagospodarowania urządzenia i użytkowania terenów;

12) stawki procentowe, na podstawie których ustala się opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4;

Zgodnie z art. 15 ust. 3 ustawy w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb:

1) granice obszarów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości;

2) granice obszarów rehabilitacji istniejącej zabudowy i infrastruktury technicznej;

3) granice obszarów wymagających przekształceń lub rekultywacji;

4) granice terenów pod budowę obiektów handlowych, o których mowa w art. 10 ust. 2a oraz granice stref ochronnych;

4) granice terenów pod budowę obiektów handlowych, o których mowa w art. 10 ust. 2 pkt 8;

5) granice terenów rekreacyjno-wypoczynkowych oraz terenów służących organizacji imprez masowych; 6)(...).

Odnosząc powyższe rozważania oraz postanowienia planu oraz ustawy na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd uznał, że postanowienia uchwały naruszają przytoczony przepis art. 15 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy. Funkcją planu jest ustalenie przeznaczenia terenu oraz określenie sposobu oraz określenie zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego. Zgodnie z postanowieniami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1587 ze zm.) ustalenia dotyczące przeznaczenia terenów powinny zawierać określenie przeznaczenia poszczególnych terenów lub zasad zagospodarowania (...). Ustalenie zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego powinny zawierać określenie elementów zagospodarowania przestrzennego, które wymagają ochrony, określenie cech elementów zagospodarowania przestrzennego, które wymagają ukształtowania lub rewaloryzacji oraz określenie nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenów. Przy czym zakazy lub nakazy z uwagi na planistyczny charakter planu mogą być ujęte w formie nakazów i zakazów dotyczących zagospodarowania terenu w przyszłości.

Wobec powyższego zapisy zawarte w wyżej przytoczonych postanowieniach planu dotyczące nakazu likwidacji lagun osadowych, nakazu likwidacji wszelkich otwartych kanałów służących do transportu płynnych osadów z rolnictwa, nakazu rekultywacji lagun, emisji odorów wykraczają poza określoną przepisami ustawy treść postanowień planu miejscowego. Poza obszarem regulowanym ustawy w zakresie dotyczącym treści planu i jego zakresu znajdują się zapisy dotyczące nakazania ograniczenia emisji i innych uciążliwości oraz zapisy dotyczące stosowania technologii zapewniającej minimalizację zanieczyszczeń w tym odorów poprzez stosowanie zbiorników zamkniętych do gromadzenia gnojowicy. Natomiast nakaz zawarty w § 23 ust. 4 pkt 1 lit. b ustala obowiązek odprowadzenia gnojowicy do zbiorników zamkniętych i dotyczy sposobu zagospodarowania terenu. Rada w odpowiedzi na wezwanie i w odpowiedzi na skargę wskazała, że jest to zapis zgodny z art. 25 ust. 1 z dnia 10 lipca 2007r. o nawozach i nawożeniu (Dz. U. nr 147, poz. 1033 ze zm.), który stanowi, że gnojówkę i gnojowicę przechowuje się wyłącznie w szczelnych zbiornikach o pojemności umożliwiającej gromadzenie co najmniej 4-miesięcznej produkcji nawozu. Przepis ten wprawdzie wszedł w żyjcie zgodnie z art. 53 ustawy o nawozach z dniem 1 stycznia 2011r. o nawozach, lecz co do zasady określa on sposób zagospodarowania terenu. Przy czym należy uwzględnić, że zgodnie z przepisem art. 1 ust. 2 ustawy w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się inne niż własność okoliczności, takie jak wymagania ładu przestrzennego, ochrony środowiska, walory architektoniczne i krajobrazowe. Takie postanowienie planu uwzględniało, w ocenie Sądu, inne wartości , które powoływane były przez Radę Miasta. Natomiast § 23 ust. 4 pkt 3 lit. d plan dopuścił z kolei eksploatację istniejących lagun osadowych do czasu uruchomienia zbiorników zamkniętych na gromadzenie gnojownicy, wbrew wyraźnemu zapisowi powoływanej przez Radę ustawy o nawozach i bez uzasadnienia przyczyn pozostawienia otwartych zbiorników, wbrew zapisom ustawy. Taki zapis nie znajduje obecnie uzasadnienia prawnego.

Sąd uznał, że również cytowane wyżej postanowienia § 10 pkt 7,9 i 11 planu naruszają prawo. Postanowienia te zostały zamieszczone w części planu dotyczącej zasad rozwiązań komunikacyjnych. Postanowienia te dotyczą obowiązku uzgodnienia z zarządcą drogi wymienionych w planie rozwiązań. Jak to zasadnie wskazano z mocy art. 19 ust. 2 pkt 3 i 4 ustawy o drogach publicznych (Dz. U. z 2007r. nr 19, poz. 115 ze zm.) właściwy wójt, burmistrz albo prezydent miasta oraz zarządca powiatu są zarządcami dróg gminnych i powiatowych. Ich kompetencje dotyczą zajmowania stanowiska przez ww. organy w drodze uzgodnień w kwestii obsługi komunikacyjnej, użytkowania terenów i nowych obiektów w sąsiedztwie dróg oraz odstępstw dotyczących linii zabudowy określonych w stosunku do tych dróg. Z mocy art. 20 pkt 8 i art. 21 ust. 1a ustawy o drogach publicznych zarządcy dróg mają kompetencje do wydawania decyzji administracyjnych. Wprowadzenie więc do treści planu miejscowego zacytowanych wyżej kompetencji do wydawania decyzji administracyjnych jest działaniem podjętym z naruszeniem właściwości rady Miejskiej, a wiec jest działaniem niezgodny z prawem. Kompetencje organu administracji może kreować wyłącznie ustawodawca.

Za niezgodne z prawem są uznał również postanowienia planu zawarte w § 32 w związku z § 7 pkt 7, §10 pkt 14, § 13 ust. 4 pkt 5.

Jak to wyżej wskazano zgodnie z definicją zalecenia zawartą w planie w § 3 pkt 32 przez zalecenie należy rozumieć, że stosowanie ustaleń tak określonych nie jest bezwzględnie wiążące dla inwestora, ale powinny one determinować w poszukiwaniu rozwiązań zbliżonych, odstępstwo od zaleceń należy uzasadnić w projekcie budowlanym. Zakres i treść projektu budowlanego oraz jego niezbędne wymogi zostały uregulowane w przepisach prawa budowlanego. Przepis art. 34 ustawy z dnia 7 lipca 1994r.Prawo budowlane (Dz. U. z 2010r., nr 243, poz. 1623 ze zm.) stanowi jakie wymagania winien spełniać projekt budowlany, jak winna być jego zakres i treść. Nadto stosownie powołanego przez skarżącą przepisu art. 34 ust. 6 organem właściwym do określenia szczególnego zakresu i formy projektu budowlanego jest Minister właściwy do spraw budownictwa w drodze rozporządzenia. Powyższe postanowienie planu zostało zatem wydane bez podstawy prawnej tak, jak w przypadku kwestionowanego zapisu dot. § 10 (w opisanym zakresie), z naruszeniem właściwości organów administracji. Przepisy ustawy nie zawierają bowiem podstaw prawnych dla organów planistycznych do stanowienia w planie miejscowym wymagań dotyczących projektów budowlanych. W konsekwencji stwierdzić należy, że wprowadzenie do treści planu miejscowego ww. postanowień jest działaniem podjętym z naruszeniem właściwości rady Gminy, więc jest sprzeczne z prawem. Nadto wskazać należy, że zarówno przepisy ustawy, jak i ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury nie przewidują formy zalecenia dla ustaleń planu co sposobu zagospodarowania terenu i ustalania poszczególnych parametrów przyszłej zabudowy. Sformułowania zalecenia nie zawiera wykaz wymogów dotyczących stosowania standardów przy zapisywaniu projektu tekstu planu miejscowego. Przyjęcie zatem takiej formy narusza postanowienia §4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. ustalającego takie wymogi.

Za niezgodne z prawem Sąd uznał również zapis § 23 ust. 4 pkt 3 lit. c planu dotyczący ustalenia dopuszczenia hodowli nie większej niż 800DPJ. Jak to wyżej wskazano przepisy planu uchwalane przez gminę mogą być wydawane wyłącznie w zakresie obowiązujących przepisów wyższego rzędu i nie mogą regulować materii należącej do tych przepisów i być z nimi sprzeczne a drugiej strony przymuszenie do określonego zachowania musi znajdować oparcie w określonym przepisie prawa. Ustalenie dotyczące dopuszczenia hodowli nie większej niż 800DPJ nie znajduje swojego oparcia w określonym przepisie prawa. Rada Miejska w odpowiedzi na wezwanie i w odpowiedzi na skargę wskazywała, że aktualnie skarżąca posiada zezwolenie zintegrowane obejmujące hodowlę odpowiadającą ilości 786DPJ, a wiec powyższe postanowienia planu umożliwiają zachowanie dotychczasowej produkcji i działalności hodowlanej. Na rozprawie organ wskazywał, że przy uchwalaniu planu kierował się zasadą zmniejszenia uciążliwości związanych z hodowlą trzody chlewnej i jej nieintesyfikowaniem. Jednakże skoro obowiązujące przepisy prawa nie przewidują i nie wprowadzają górnego limitu produkcji trzody chlewnej, to nałożenie takiego obowiązku w planie miejscowym przez radę Gminy nie znajdowało podstaw prawnych. W przypadku wykonywania prawa własności nieruchomości, które wywołują zagrożenia innych wartości konstytucyjnie chronionych, ustawodawca decyduje się na ograniczenie tego prawa własności, jak w przypadku obowiązku przechowywania gnojówki i gnojowicy w zbiornikach zamkniętych Rada nie wskazała również prawnego umocowania do określenia technicznych parametrów działania biogazowi i określania jej parametrów w planie miejscowym w zapisie § 23 ust. 4 pkt 3 lit. a i b. Za niezasadne Sąd uznał stanowisko Rady Miejskiej, która w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa oraz w odpowiedzi na skargę odwoływała się do decyzji środowiskowej i warunków zabudowy, w których skarżąca rozwiązania zapisane w planie akceptowała, z uwagi na inne podstawy prawne obowiązujące przy sporządzaniu projektu planu mającego, który po jego uchwaleniu ma charakter prawa miejscowego, gdy tymczasem decyzja administracyjna ma charakter indywidualny i skierowana jest do określonego adresata .

Za niezasadny Sąd uznał natomiast zarzut naruszenia art. 16 ust. 1 poprzez sporządzenie planu w skali 1:2000, bez wykazania szczególnie uzasadnionego przypadku sporządzania planu w takiej skali. Zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy plan miejscowy sporządza się w skali 1:1000, z wykorzystaniem urzędowych kopii map zasadniczych albo w przypadku ich braku map katastralnych, gromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym. W szczególnie uzasadnionych przypadkach dopuszcza się stosowanie map w skali 1:500 lub 1:2000, a przypadku planów miejscowych, które sporządza się wyłącznie w celu przeznaczenia gruntów do zalesienia lub wprowadzenia zakazu zabudowy, dopuszcza się stosowanie map w skali 1:5000. Zgodnie z § 6 ust. 1 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w przypadku sporządzenia projektu rysunku planu miejscowego dla inwestycji liniowych oraz dla obszarów o znacznej powierzchni dopuszcza się stosowanie map w skali 1:2000. Zatem sporządzenie mapy w skali 1:2000, tak jak to ma miejsce w rozpatrywanej sprawie zostało dopuszczone przepisami ustawy, jak wskazała Rada z uwagi na obszar o znacznej powierzchni. Należy podzielić stanowisko Rady, że przepisy nie wymagają szczególnej formy dla uzasadnienia wyboru skali rysunku mapy.

Mając na uwadze powyższe ustalenia Sąd uznał, że Gmina poprzez naruszenie wskazanych przepisów naruszyła władztwo planistyczne. Mając też na uwadze zakres tego naruszenia, a w szczególności tę okoliczność, że dotyczy ono zarówno części ogólnej, jak i postanowień szczegółowych Sąd uwzględnił skargę w całości.

W tym stanie rzeczy na mocy art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.

O kosztach postępowania orzeczono stosownie do art. 200 i art. 205 § 2 powoływanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.