Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 649/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-07-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 113 § 2, art. 139 w zw. z art. 144
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie sędzia del. NSA Andrzej Irla sędzia NSA Małgorzata Miron (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 lipca 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 19 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Ke 935/15 w sprawie ze skargi K. R. na postanowienie Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2015 r. znak: [...] w przedmiocie wyjaśnienia wątpliwości co do treści postanowienia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 19 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Ke 935/15 oddalił skargę K. R. na postanowienie Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2015 r. znak: [...] w przedmiocie wyjaśnienia wątpliwości co do treści postanowienia.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kazimierzy Wielkiej (dalej: PINB w Kazimierzy Wielkiej) postanowieniem z dnia [...] maja 2015 r. znak: [...], wydanym na podstawie art. 48 ust. 1 i 2 w zw. z art. 49b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.; dalej: Prawo budowlane), wstrzymał prowadzenie robót związanych z budową budynku gospodarczego na działce nr ewid. [...] w miejscowości M., gm. B., wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, oraz nałożył na K. R. obowiązek przedłożenia, w terminie 2 miesięcy od dnia otrzymania postanowienia, następujących dokumentów:

1) zaświadczenia Wójta Gminy Bejsce o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego;

2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane, tj.: 4 egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7, aktualnym na dzień opracowania projektu oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W dniu 10 czerwca 2015 r. do PINB w Kazimierzy Wielkiej wpłynął wniosek skarżącej, na podstawie art. 113 § 2 w zw. z art. 126 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej: k.p.a.), o wyjaśnienie wątpliwości co do treści postanowienia z dnia [...] maja 2015 r. Skarżąca wniosła o wyjaśnienie kwalifikacji wykonanych robót budowlanych dokonanej przez PINB, podstawy prawnej trybu legalizacji samowoli budowlanej i zakresu nałożonych obowiązków.

W odpowiedzi na powyższy wniosek PINB w Kazimierzy Wielkiej pismem z dnia [...] czerwca 2015 r. dokonał wyjaśnień co do treści postanowienia z dnia [...] maja 2015 r.

W zażaleniu na postanowienie z dnia [...] czerwca 2015 r. K. R. zarzuciła, że zostało ono wydane z naruszeniem przepisów postępowania. Podniosła, że organ wyjaśnił tylko część jej wątpliwości zawartych we wniosku, a ponadto wyjaśnienie to zostało wydane w formie pisma, a nie - jak stanowi art. 113 § 2 k.p.a. - w formie postanowienia, na które służy zażalenie.

Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2015 r. znak: [...], po rozpatrzeniu zażalenia K. R. uchylił zaskarżone postanowienie w całości i odmówił udzielenia wyjaśnień co do treści postanowienia z dnia [...] maja 2015 r.

Organ drugiej instancji stwierdził, że skoro strona złożyła wniosek na podstawie art. 113 § 2 k.p.a. o wyjaśnienie wątpliwości co do zasad postępowania administracyjnego, organ pierwszej instancji obowiązany był wydać postanowienie.

W ocenie organu odwoławczego z treści postanowienia jasno, jakie obowiązki nałożono na stronę, a następnie uzasadniono potrzebę ich przedłożenia. Jednoznacznie określono przedmiot postępowania i jego położenie, osobę zobowiązaną oraz termin i rodzaj dokumentów, które należy przedłożyć. Stwierdził, że wniosek skarżącej w istocie rzeczy jest polemiką co do zasadności nałożonych obowiązków i kwalifikacji wykonanych robót. Zdaniem organu dywagacje takie nie mogą mieć miejsca w trybie art. 113 § 2 k.p.a.. Podniósł, że wyznaczony tym przepisem obszar działania organu jest ograniczony wyłącznie do wyjaśnienia stronie zgłaszanych wątpliwości co do użytych w rozstrzygnięciu wyrażeń, niejasnych sformułowań bądź zastosowanych skrótów utrudniających ustalenie sensu orzeczenia. Zawarte we wniosku wątpliwości wykraczają poza ramy tego postępowania i mogą być rozpatrzone wyłącznie w trybie odwoławczym (zażaleniowym) bądź w trybie nadzoru.

W skardze na powyższe postanowienie K. R. wniosła o jego uchylenie i zarzuciła organowi naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 139 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez wydanie postanowienia na niekorzyść strony żalącej się, pomimo że zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji nie naruszało prawa ani interesu społecznego;

b) art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 i art. 126 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy na skutek braku wyczerpującej analizy materiału dowodowego, a w końcu poprzez brak rzetelnego uzasadnienia postanowienia, a wszystko w przedmiocie podniesionych wątpliwości co do treści pierwotnego postanowienia.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła m.in., że organ pierwszej instancji, choć z naruszeniem formy, to jednak wyjaśnił pewną część wątpliwości co do treści swojego postanowienia z dnia [...] maja 2015 r. Zdaniem skarżącej choć nie była to odpowiedź pełna, to jednak otrzymała ona pewne wyjaśnienia. Organ drugiej instancji nie był uprawniony do uchylenia zaskarżonego postanowienia i odmowy udzielenia wyjaśnień, albowiem było to orzeczenie na niekorzyść strony żalącej się.

Niezależnie od powyższego wskazała, że organ odwoławczy skupił się na analizie przesłanek zastosowania art. 113 § 2 k.p.a., nie odnosząc się merytorycznie do treści odwołania i zasadności wyjaśnienia pozostałych wątpliwości skarżącej. Wyjaśniła, że nie zamierzała zwalczać w nim oczywistych błędów materialnoprawnych pierwotnego postanowienia PINB, które w jej ocenie było oparte na dwóch wykluczających się podstawach prawnych i napisane takim językiem, że nie sposób bez wyjaśnienia wątpliwości zrealizować nałożonych obowiązków.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu.

Opisanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę.

W pierwszej kolejności przyznał rację organowi odwoławczemu, że mimo iż organ pierwszej instancji sformułował swoje stanowisko w formie pisma, to mamy do czynienia z procesową formą postanowienia.

Sąd podkreślił, że rolą przepisu art. 113 § 2 k.p.a., stosowanego również do postanowień, jest umożliwienie organowi wyjaśnienia treści wydanej przez niego decyzji (postanowienia), przy czym nie może prowadzić to do zmiany rozstrzygnięcia. Wyjaśnienie wątpliwości co do treści konieczne jest wtedy, gdy jest ona niejednoznaczna lub dotknięta zawiłością utrudniającą ustalenie sensu rozstrzygnięcia sprawy.

Sąd uznał za prawidłową ocenę treści postanowienia z dnia [...] maja 2015 r. dokonaną przez organ drugiej instancji. Wskazał, że sentencja tego postanowienia jasno wskazuje obowiązki nałożone na stronę, a następnie uzasadnia potrzebę ich przedłożenia. Jednoznacznie określono przedmiot postępowania i jego położenie, osobę zobowiązaną oraz termin i rodzaj dokumentów, które należy złożyć w organie pierwszej instancji. Sąd podzielił stanowisko organu, że zgłoszone przez skarżącą okoliczności nie stanowią wątpliwości podlegających wyjaśnieniu w trybie art. 113 § 2 k.p.a. Analiza wniosku z dnia 10 czerwca 2015 r. wskazuje bowiem, że celem skarżącej było podważenie stanowiska organu pierwszej instancji i wniosek skarżącej w istocie zmierzał do odmiennej oceny stanu faktycznego i prawnego. W związku z powyższym organ odwoławczy zasadnie uchylił postanowienie organu pierwszej instancji i odmówił udzielenia wyjaśnień co do treści postanowienia z dnia [...] maja 2015 r.

W ocenie Sądu nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia zakazu wydawania decyzji (postanowienia) na niekorzyść strony odwołującej się, sformułowanego w art. 139 k.p.a. Wyjaśnił, że zaskarżone postanowienie zapadło w ramach tzw. postępowania wpadkowego względem postępowania głównego, którego istota sprowadza się do wstrzymania prowadzenia robót budowlanych i nałożenia na skarżącą obowiązku przedłożenia stosownych dokumentów. Na obecnym etapie postępowania sytuacja skarżącej jest kształtowana postanowieniem z dnia [...] maja 2015 r., nie zaś postanowieniem organu pierwszej instancji z dnia [...] czerwca 2015 r. i zaskarżonym postanowieniem. Postępowanie wpadkowe toczące się w trybie art. 113 § 2 k.p.a. nie mogło prowadzić do zmiany ww. rozstrzygnięcia, albowiem jego wynikiem mogło być jedynie wyjaśnienie wątpliwości co do tego postanowienia bądź odmowa udzielenia wyjaśnień. Wskazał, że niezależnie od rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu toczącym się w oparciu o art. 113 § 2 k.p.a. sytuację prawną skarżącej kształtować będzie orzeczenie kończące postępowanie co do istoty, a więc w sprawie dotyczącej samowoli budowlanej. Sąd podkreślił, że wobec niezaskarżalności postanowienia z dnia [...] maja 2015 r. strona będzie mogła podważać jego zasadność w razie ewentualnego niekorzystnego dla niej rozstrzygnięcia, jakie zapadnie w postępowaniu głównym legalizującym samowolę. Tym samym skoro uchylenie postanowienia organu pierwszej instancji i odmowa udzielenia wyjaśnień nie pogorszyło sytuacji strony odwołującej się, nie sposób zarzucić organowi naruszenia art. 139 k.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła K. R.

Wyrok zaskarżyła w całości i zarzuciła Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. art. 139 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a., przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie i nie uchylił zaskarżonego postanowienia, mimo że organ drugiej instancji w sposób rażący naruszył zakaz reformationis in peius wydając postanowienie na niekorzyść strony żalącej się, pomimo iż postanowienie organu pierwszej instancji nie naruszało rażąco prawa ani interesu społecznego, a nadto poprzez przyjęcie przez Sąd, że zakazu reformationis in peius nie stosuje się do postanowienia zapadłego w tzw. postępowaniu wpadkowym.

W oparciu o wskazane zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach, względnie o rozpoznanie skargi na mocy art. 188 p.p.s.a., a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Jednocześnie skarżąca kasacyjnie oświadczyła, że zrzeka się rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że kwestią sporną w niniejszej sprawie nie jest zakres zastosowania art. 113 § 2 k.p.a., a naruszenie przepisu art. 139 w zw. z art. 144 k.p.a. Skarżąca kasacyjnie wskazała, że PINB w Kazimierzy Wielkiej postanowieniem z dnia [...] czerwca 2015 r. wyjaśnił pewną cześć wątpliwości co do treści swojego postanowienia z dnia [...] maja 2015 r. Jej zdaniem organ odwoławczy nie był uprawniony do uchylenia zaskarżonego postanowienia i odmowy udzielenia wyjaśnień, gdyż spowodowało to wydanie orzeczenia na niekorzyść strony żalącej się. Gdyby bowiem skarżąca nie wniosła zażalenia, to postanowienie wyjaśniające pozostawałoby w obiegu prawnym i na pewno nie zostałaby stwierdzona jego nieważność (brak wad kwalifikowanych).

Skarżąca kasacyjnie, podtrzymując swój pogląd o konieczności wyjaśnienia wątpliwości co do treści postanowienia z dnia [...] maja 2015 r., stwierdziła, że nawet gdyby przyjąć stanowisko przeciwne zaprezentowane przez organ drugiej instancji i zaakceptowane przez Sąd, to maksymalnie negatywnym rozstrzygnięciem dla jedynej żalącej się w sprawie było utrzymanie zaskarżonego postanowienia w mocy, ale na pewno nie pozbawienie strony i tak lakonicznych wyjaśnień.

W ocenie autora skargi kasacyjnej postanowienie organu drugiej instancji było postanowieniem merytorycznym (,,odmawia udzielenia wyjaśnień"), a nie formalnym - umarzającym postępowanie i w przedmiotowym postępowaniu miał zastosowanie zakaz określony w art. 139 k.p.a. Wskazano, że teza o nieobowiązywaniu zakazu reformationis in peius w postępowaniu wpadkowym nie została wyartykułowana w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Dla strony uzyskane wyjaśnienie w trybie art. 113 § 2 k.p.a. ma bardzo ważne znaczenie, wpływa na realizację zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.), a ponadto zestaw jej obowiązków i uprawnień po wydaniu przez organ pierwszej instancji postanowienia o wyjaśnieniu wątpliwości jest kształtowany przez oba te akty łącznie. Skarżąca kasacyjnie przyznała, że postanowienie wyjaśniające wątpliwości nie kształtuje uprawnień materialnoprawnych, jednak kształtuje ono pewne uprawnienia faktyczne i procesowe, ponieważ pozwala zrozumieć dane postanowienie i procesowo pozytywnie uwzględnia wniosek strony o wyjaśnienie wątpliwości. Zatem w sytuacji, gdy tylko ta strona wnosi następnie zażalenie, to pozbawienie jej uzyskanych w pierwszej instancji wyjaśnień przez organ odwoławczy stanowi jaskrawe i rażące naruszenie przepisów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw, wobec czego podlega oddaleniu.

Wobec zakreślonych przez autora skargi kasacyjnej granic sprawy jedyną kwestią sporną wynikłą na tle niniejszej sprawy jest zagadnienie, czy przepis art. 139 w zw. z art. 144 k.p.a. ustanawiający zasadę zakazu reformationis in peius miał zastosowanie przy rozpoznawaniu zażalenia od postanowienia organu pierwszej instancji w przedmiocie wyjaśnienia wątpliwości co do treści postanowienia wydanego w trybie art. 113 § 2 k.p.a.

Na tak postawione pytanie należy udzielić odpowiedzi przeczącej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w pełni prawidłowe jest bowiem stanowisko Sądu pierwszej instancji, że zaskarżone rozstrzygnięcie Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, uchylające postanowienie organu pierwszej instancji i odmawiające udzielenia wyjaśnień, nie pogorszyło sytuacji strony odwołującej się i nie stanowi tym samym naruszenia przepisu art. 139 w zw. z art. 144 k.p.a.

Nie sposób odmówić racji autorowi skargi kasacyjnej, że ustawodawca nie ograniczył zastosowania zasady wyrażonej w art. 139 k.p.a. jedynie do postępowania głównego. Nie ma wszak podstaw do wyłączenia stosowania tej zasady również w postępowaniu zażaleniowym dotyczącym postanowień zapadłych w toku postępowania, w tym tzw. wpadkowych, skoro nie zostało to wyraźnie wyartykułowane przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności w treści art. 144 k.p.a. Inną kwestią jest natomiast ocena, czy postanowienie organu pierwszej instancji, od którego strona wniosła zażalenie, jest rozstrzygnięciem tego rodzaju, które kształtuje prawa i obowiązki strony postępowania administracyjnego a tym samym czy istnieje ryzyko pogorszenia sytuacji prawnej strony w wyniku rozstrzygnięcia organu odwoławczego.

Zgodnie z art. 139 k.p.a. organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Na mocy art. 144 k.p.a. przepis ten ma odpowiednie zastosowanie do zażaleń. Nie może ujść uwadze przy ocenie zakresu stosowania omawianej zasady, że omawiany przepis co do zasady ma zastosowanie do decyzji, a do postanowień jedynie wówczas, gdy wymaga tego "odpowiednie" stosowanie określone w art. 144 k.p.a. W orzecznictwie sądowym oraz doktrynie akcentuje się złożony charakter "odpowiedniego" stosowania przepisów. Przepis odsyłający do innych unormowań z zastrzeżeniem, że stosuje się je w sposób odpowiedni, nie oznacza bowiem nakazu mechanicznego stosowania norm, do których odsyła. Wyodrębnić zatem można trzy grupy przypadków "odpowiedniego" stosowania przepisów: zastosowanie wskazanych przepisów wprost (bez ich modyfikacji), stosowanie przepisów z odpowiednimi zmianami lub niestosowanie w ogóle wskazanych przepisów. "Odpowiednie" stosowanie oznacza dopasowanie treści tego przepisu do każdego indywidualnego przypadku rozpatrywania zażalenia, co każdorazowo wymaga analizy charakteru i celu danego postępowania oraz wynikających stąd różnic w stosunku do uregulowań, które mają być zastosowane. Z taką sytuacją mamy do czynienia na gruncie niniejszej sprawy.

Wyrażony w art. 139 k.p.a. zakaz reformationis in peius zawęża możliwość działania merytorycznego organu odwoławczego, bowiem - poza wyjątkami określonymi w tym przepisie - organ odwoławczy nie może zmienić rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu pierwszej instancji na niekorzyść strony odwołującej się. Podstawową funkcją omawianego zakazu jest stworzenie odwołującemu się gwarancji niepogorszenia jego sytuacji prawnej i uniknięcie sytuacji, w której strona z obawy przed pogorszeniem tej sytuacji prawnej rezygnowałaby z możliwości odwołania się od decyzji.

Trafnie podniósł Sąd pierwszej instancji, że pogorszenie sytuacji odwołującego się w stosunku do tej, jaką miał przed wniesieniem odwołania (zażalenia), może dotyczyć zarówno jego praw czy obowiązków wynikających z prawa materialnego, jak i uprawnień faktycznych czy procesowych powstałych w wyniku wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Na gruncie niniejszej sprawy kluczowe znaczenie miało zatem ustalenie, czy postanowienie PINB w Kazimierzy Wielkiej z dnia [...] czerwca 2015 r. udzielające wyjaśnień co do treści postanowienia tego organu z dnia [...] maja 215 r. kształtowało rozumianą w ten sposób sytuację prawną skarżącej.

Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji, że w postępowaniu dotyczącym legalności budowy budynku gospodarczego na działce nr ewid. [...] w M. sytuacja prawna skarżącej kształtowa jest postanowieniem PINB w Kazimierzy Wielkiej z dnia [...] maja 2015 r. i wydanym w tym postępowaniu orzeczeniu kończącym postępowanie co do istoty. Postępowanie toczące się w trybie art. 113 § 2 k.p.a. jest w stosunku do tego postępowania głównego postępowaniem pobocznym - tzw. wpadkowym, a jego rozstrzygnięcie nie wpływa na sytuację prawną skarżącej. Pamiętać bowiem należy, że wyznaczony przepisem art. 113 § 2 k.p.a. zakres działania organu administracji publicznej jest ograniczony wyłącznie do wyjaśnienia stronie zgłoszonych przez nią wątpliwości co do użytych w decyzji wyrażeń, niejasnych sformułowań utrudniających ustalenie sensu rozstrzygnięcia. Wyjaśnienie treści decyzji nie może zatem prowadzić do merytorycznej zmiany treści decyzji, nie może jej uzupełniać ani dokonywać nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego. Z tego względu postanowienie organu pierwszej instancji z dnia [...] czerwca 2015 r. udzielające skarżącej wyjaśnień co do treści postanowienia z dnia [...] maja 2015 r. nie zmieniło - i nie mogło zmienić - jej sytuacji prawnej.

Nie ma racji autor skargi kasacyjnej twierdząc, że postanowienie wyjaśniające wątpliwości zawsze kształtuje pewne uprawnienia, zarówno faktyczne, jak i procesowe.

Nową sytuację prawną skarżącej w zakresie praw i obowiązków wynikających z prawa materialnego (ustawy Prawo budowlane) ukształtowało postanowienie z dnia [...] maja 2015 r. i treści tego postanowienia w tym zakresie nie mogło modyfikować postanowienie wydane w trybie art. 113 § 2 k.p.a. Mimo że postanowienie z dnia [...] maja 2015 r. jest niezaskarżalne, jego zasadność strona może podważać trybie odwoławczym od decyzji wydanej w postępowaniu głównym, a w dalszym etapie możliwe jest poddanie jej kontroli sądowej.

Postanowienie wyjaśniające wątpliwości nie miało też wpływu na uprawnienia procesowe strony. W skardze kasacyjnej nie wskazano na żaden przepis powszechnie obowiązującego prawa dotyczący konkretnych uprawnień procesowych strony, które organ drugiej instancji naruszył wydając zaskarżone postanowienie. Zbyt daleko idąca jest natomiast interpretacja autora skargi kasacyjnej, który pogorszenia sytuacji prawnej skarżącej upatruje w naruszeniu jej procesowego prawa do pozytywnego uwzględnienia jej wniosku o wyjaśnienie wątpliwości postanowienia. Wskazać należy, że tak określonego uprawnienia przepisy prawa, w tym przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, nie przewidują. Owszem, można mówić o prawie strony do merytorycznego rozpoznania wniosku o wyjaśnienie wątpliwości, które to uprawnienie przyznane zostało w art. 113 § 2 k.p.a. Z prawem tym związany jest obowiązek organu administracji publicznej do ustosunkowania się do zgłoszonego żądania poprzez wyjaśnienie wątpliwości bądź odmowę wyjaśnienia wątpliwości (o ile wniosek nie jest dotknięty brakami formalnymi uniemożliwiającymi jego rozpoznanie). W żadnej mierze nie można jednak wywodzić, że strona ma bezwzględne prawo do pozytywnego rozpatrzenia jej wniosku o wyjaśnienie wątpliwości, które to prawo - w przypadku uwzględnienia wniosku - uniemożliwiać ma organowi drugiej instancji wydanie negatywnego rozstrzygnięcia w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Zastosowanie tak szerokiej wykładni jak zaproponowana w skardze kasacyjnej prowadziłoby bowiem do wniosku, że konsekwentnie działający organ nawet w sytuacji np. błędnego pouczenia o przysługującym prawie do wniesienia zażalenia byłby zobligowany do jego rozpoznania. Takie działanie natomiast, co oczywiste, prowadziłoby do wydania rozstrzygnięcia dotkniętego wadą kwalifikowaną. A zatem fakt, że postanowieniem z dnia [...] czerwca 2015 r. organ wyjaśnił cześć wątpliwości (nieuzasadnionych, co należy podkreślić) co do treści postanowienia z dnia [...] maja 2015 r., nie miał wpływu na sytuację prawną skarżącej i tym samym zakaz reformationis in peius nie ograniczał możliwości merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ drugiej instancji.

Niezależnie od powyższego wskazać należy na pewną niekonsekwencję autora skargi kasacyjnej w ocenie znaczenia postanowienia z dnia [...] czerwca 2015 r. dla sytuacji prawnej skarżącej. Z jednej strony przyznaje bowiem, że PINB w Kazimierzy Wielkiej wyjaśnił pewną część wątpliwości co do treści postanowienia z dnia [...] maja 2015 r. i pozostawienie w mocy tego rozstrzygnięcia nie naruszałoby sytuacji prawnej skarżącej, jednocześnie zaś nie kryje, że nie była ona zadowolona z otrzymanego wyjaśnienia, stąd złożone zażalenie. Idąc zatem takim tokiem myślenia skarżącej należałoby uznać - wbrew jej twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej - że uznanie, iż postanowienie z dnia [...] maja 2015 r. nie pozostawia żadnych wątpliwości w swej treści (odmowa wyjaśnienia), jest rozstrzygnięciem korzystniejszym dla skarżącej niż rozstrzygnięcie utrzymujące w mocy wyjaśnienia, których treść skarżąca kwestionuje. Wątpliwości co do tej części postanowienia, które zdaniem żalącej się (a obecnie skarżącej kasacyjnie) nie zostały wyjaśnione w rozstrzygnięciu organu pierwszej instancji z dnia [...] czerwca 2015 r., a którego braku dotyczyło wniesione zażalenie (co do zakresu nałożonych obowiązków), nie zostały też wyjaśnione w zaskarżonym postanowieniu odmawiającym udzielenia wyjaśnień. Nie można zatem uznać, że rozstrzygnięcie to pogorszyło sytuację prawną skarżącej.

Organ odwoławczy był zatem uprawniony do odmiennej oceny zasadności złożonego wniosku o wyjaśnienie wątpliwości postanowienia. Uznając, że zgłoszone przez skarżącą okoliczności nie stanowią wątpliwości podlegających wyjaśnieniu w trybie art. 113 § 2 k.p.a., uchylił postanowienie organu pierwszej instancji i odmówił udzielenia wyjaśnień co do treści postanowienia, czym nie naruszył art. 139 w zw. z art. 144 k.p.a. Okoliczność, że rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji wyjaśniające wątpliwości nie ma wpływu na meritum sprawy samowoli budowlanej, nie uzasadniało utrzymania go w mocy z tego tylko względu. Stwierdzenie przez organ odwoławczy, że postanowienie z dnia [...] czerwca 2015 r. zostało wydane z naruszeniem prawa (art. 113 § 2 k.p.a.), obligowało ten organ do uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.