Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt I SA/Ol 560/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2017-10-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6552
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 21 ust. 1 i ust 2, art. 29 ust. 1 pkt 1 i ust. 1a pkt 2 i 3
journal: Dz.U. 2013 poz 173
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich - tekst jednolity.
article: par. 2
journal: Dz.U. 2015 poz 346
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 10 marca 2015 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i  trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne" objętego  Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013
journal: Dz.U.UE.L 2014 nr 181 poz 48 art. 19
law: Rozporzadzenie Delegowane Komisji UE Nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniające rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013  w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych  mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Wiesława Pierechod Sędziowie sędzia WSA Jolanta Strumiłło sędzia WSA Przemysław Krzykowski (sprawozdawca) Protokolant starszy sekretarz sądowy Monika Rząp po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 października 2017r. sprawy ze skargi R. A. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie zmiany decyzji o przyznaniu pomocy na zalesianie 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz strony skarżącej kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi R.A. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie jest decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia "[...]", którą utrzymano w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia "[...]" w sprawie zmiany decyzji o przyznaniu pomocy na zalesianie.

Z akt sprawy wynika, że w dniu 30 września 2008 r. R.A. złożył wniosek o przyznanie pomocy na zalesianie na rok 2008 do działki rolnej A o powierzchni 4,80 ha, położonej w województwie "[...]", powiat "[...]", gmina "[...]", obręb K., obejmującej działki ewidencyjne o nr: "[...]".

W dniu 10 czerwca 2009 r Kierownik Biura Powiatowego ARiMR przyznał stronie pomoc na zalesianie z tytułu:

- wsparcia na zalesienie w wysokości 36.170,40 zł - płatne jednorazowo po wykonaniu zalesienia,

- premii pielęgnacyjnej w wysokości 4.656 zł- płatne corocznie przez okres 5 lat począwszy od dnia wykonania zalesienia,

- premii zalesieniowej w wysokości 7.584 zł- płatne corocznie przez okres 15 lat począwszy od dnia wykonania zalesienia.

W dniu 30 kwietnia 2015 r. strona złożyła wniosek o przyznanie płatności na rok 2015 pomocy na zalesienie (PROW 2007-2013) - wniosek o wypłatę, w którym ubiegała się o przyznanie pomocy do działki rolnej I o łącznej powierzchni 4,80 ha.

W wyniku przeprowadzonej w gospodarstwie rolnym w dniach 30 września – 25 listopada 2015 r. kontroli na miejscu ustalono, że deklaracje działek rolnych we wniosku o przyznanie płatności na 2015 r. nie odpowiadały deklaracjom kompleksów wykazanych w pierwszych wnioskach o przyznanie pomocy na zalesianie z 2008 r. Uwzględniając zatem pomiary działek, położenie działek rolnych obrysowanych na mapach dołączonych do wniosków o przyznanie pomocy na 2008 r. oraz dane z kontroli na miejscu, przyjęto do płatności powierzchnię 3,50 ha. Różnica między powierzchnią zadeklarowaną, a kwalifikującą się do płatności wyniosła 1,30 ha, a procentowe przedeklarowanie wyniosło 37,14 %.

Działając zatem na podstawie § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 10 marca 2015 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne" objętego programem rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2015 r., poz. 346) i art. 32 ust. 2 lit. b ppkt ii rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 608 ze zm.), Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wydał w dniu "[...]" decyzję w sprawie zmiany decyzji o przyznaniu pomocy na zalesianie.

W uzasadnieniu tej decyzji organ I instancji wskazał, że w wyniku kontroli na miejscu stwierdzono, że powierzchnia działek rolnych zgłoszonych w 2015 r. do jednolitej płatności obszarowej jest mniejsza niż powierzchnia zadeklarowana. Procentowa różnica między powierzchnią deklarowaną a powierzchnią stwierdzoną wyniosła 37,14%, w związku z czym na podstawie art. 19 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) Nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych, mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 181 z 20 czerwca 2014 r. ze zm.), płatność za 2015 r. nie została stronie wypłacona.

Utrzymując w mocy powyższe rozstrzygnięcie, Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa podniósł, że od 2015 r. do gruntów kwalifikujących się do płatności bezpośrednich jest możliwość zaliczenia gruntów zalesionych w ramach PROW 2007-2013. Nowa stawka premii zalesieniowej w wysokości 1.190 zł/ha jest rekompensatą za utracone dochody z działalności rolniczej i nie uwzględnia komponentu, jakim są płatności bezpośrednie, gdyż w tym przypadku nie można mówić o utraconych korzyściach z tego tytułu. Wskazując zatem, że grunty strony kwalifikowały się do JPO, wysokość stawki premii zalesieniowej od 2015 r. wynosiłaby na 1.190 zł.

Stwierdził ponadto, że na wysokość płatności w ósmym roku uczestnictwa w programie zalesieniowym wpływ miały wyniki kontroli na miejscu przeprowadzonej w gospodarstwie rolnym w dniach 30 września – 25 listopada 2015 r., która wykazała nieprawidłowości na zadeklarowanej we wniosku na 2015 r. działce rolnej I. Deklaracje działek rolnych wykazanych we wniosku o przyznanie płatności na 2015 r. nie odpowiadały deklaracjom kompleksów wykazanych w pierwszych wnioskach o przyznanie pomocy na zalesianie z 2008 r. Uwzględniając zatem powierzchnie działek, położenie działek rolnych obrysowanych na mapach dołączonych do wniosków o przyznanie pomocy na 2008 r. oraz dane z kontroli na miejscu, ustalono, że łączna powierzchnia działki rolnej A zgłoszonej we wniosku o przyznanie pomocy na zalesienie w 2008 r. wyniosła 4,80 ha, zaś powierzchnia stwierdzona działki rolnej I zadeklarowanej w 2015 r. wyniosła 3,50 ha. Różnica między powierzchnią zadeklarowaną, a kwalifikującą się do płatności wyniosła 1,30 ha, a procentowe przedeklarowanie wyniosło 37,14 %.

Odnosząc się do zarzutów strony, organ odwoławczy podniósł, że pismem z dnia 10 maja 2017 r. Zastępca Kierownika Biura Kontroli na Miejscu potwierdził prawidłowość kontroli. Wskazał, że w przedstawionych przez stronę pomiarach nie uwzględniono starodrzewu zobrazowanego na fotografiach nr 159 i 160 oraz obszaru bez drzewostanu widocznego na fotografii nr 194. Dodatkowo obszar opisany przez geodetę jako zalesienie 2006 - cześć płd.-wsch. jest mniejszy od pomierzonego przez inspektorów ARiMR i zobrazowanego fotografiami nr 57, 58, 166, 171. W kwestii kontroli na miejscu przeprowadzanych w dniach od 28 do 30 grudnia 2011 r., podano, że w 2011 r. inspektorzy terenowi pomierzyli łącznie kompleksy leśne założone w latach 2006 i 2007 wraz z objętymi kontrolą zalesiami założonymi w 2009 r., co pozwoliło na stwierdzenie zgodności ich powierzchni deklarowanych z powierzchniami stwierdzonymi. Natomiast aktualnie inspektorzy zrealizowali pomiar w oparciu o granice kompleksów leśnych (działek rolnych).

Odnosząc się do wniosków dowodowych strony, organ odwoławczy wskazał, iż pismem z dnia 25 kwietnia 2017 r. Nadleśniczy Nadleśnictwa poinformował, że nie weryfikował powierzchni przeznaczonej do zalesienia. Podał, że do wniosków o plany zalesienia beneficjent dołączył mapy zalesień sporządzone przez osobę posiadającą w tym zakresie uprawnienia zawodowe, a granice powierzchni przeznaczonych do zalesienia były opalikowane. Ponadto z pisma Starosty z dnia 18 kwietnia 2017 r. wynikało, że w ramach procedury połączenia działek ewidencyjnych nr "[...]" w działkę ewidencyjną nr "[...]", nie weryfikowano powierzchni wykonanych w latach 2006-2009 zalesień. Z uwagi na powyższe, organ II instancji uznał za niezasadne żądanie strony dotyczące zgromadzenia od ww. organów pełnej dokumentacji dotyczącej procedury zalesienia i scalania działek, skoro z pism ww. organów wynikało, że nie weryfikowały one powierzchni zalesiania.

Organ dodał, że prawomocnym wyrokiem z dnia 23 marca 2017 r. sygn. akt I SA/Ol 81/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę strony na decyzję z dnia 24 listopada 2016 r. o przyznaniu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Podniósł, że strona nie wykazała, że deklarowana przez nią powierzchnia jest zgodna z rzeczywistością, jak również nie informowała na piśmie organów ARiRM, że wniosek o przyznanie pomocy lub wniosek o płatność jest nieprawidłowy lub stał się niepoprawny od czasu jego złożenia. Wobec powyższego nie było podstaw do zastosowania art. 15 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) Nr 640/2014, wyłączającego zastosowanie kar administracyjnych.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie strona wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji, zarzuciła decyzji organu odwoławczego naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 1, art. 7, 77 § 1 i 78 § 1 oraz art. 136 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. 2017 poz. 1257, dalej "K.p.a.").

W uzasadnieniu skarżący podniósł, że w toku postępowania wskazywał na konieczność ponowienia kontroli w gospodarstwie rolnym, gdyż protokół kontroli nie odzwierciedla rzeczywistego sposobu jej przeprowadzenia. Czynności kontrolne były przeprowadzane przez jednego kontrolera, podczas gdy protokół podpisany został przez trzy osoby. Ponadto zdjęcia o numerach 159 i 160, stanowiące załącznik do protokołu kontroli, nie stanowią wiarygodnego odzwierciedlenia rozmiaru nasadzeń. Obejmują bowiem wyłącznie fragment zadrzewienia, które rozciąga się na powierzchni szerszej niż ujęta na fotografiach. Z kolei zdjęcie numer 166 przedstawia bramę i drogę na pole malin, ale już nie dalsze nasadzenia. Ponadto fotografia o numerze 194, wbrew twierdzeniom organu odwoławczego, nie przedstawia obszaru bez drzewostanu. Ze względu na jej fatalną jakość i wynikający z tego brak możliwości ustalenia czasu i miejsca wykonania, nie stanowi żadnego dowodu. Jednocześnie zdjęcia o numerach 177, 44 i 47 obrazują widok nasadzeń zgodny z mapą ewidencyjną. Pomimo rozbieżności pomiędzy ustaleniami kontroli przeprowadzonej w 2015 r. i 2011 r., która nie wykazała żadnych nieprawidłowości, organ odwoławczy zaniechał dalszego postępowania wyjaśniającego. Za wystarczającą czynność uznał weryfikację przeprowadzoną przez Kierownika Biura Kontroli na Miejscu Oddziału Regionalnego ARiMR, dokonaną w oparciu o kwestionowany protokół kontroli oraz dołączone do niego fotografie. Tymczasem oczywiste jest, że dokumenty te są ze sobą spójne. Dlatego też celem ustalenia ich rzetelności i adekwatności co do stanu na gruncie konieczne było ponowienie kontroli, która powinna polegać na rzetelnych pomiarach.

Istotne jest również, że organy pominęły fakt, że w związku ze zmianą planu zalesienia skarżący wypełnił pensum zalesienia określone w decyzji. Co więcej, w ramach niezbędnych czynności pielęgnacyjnych dokonywał odsadzeń i przeprowadził orkę celem wyrównania bruzd, co pomimo, że było widoczne podczas kontroli, nie zostało uwzględnione. Organy pominęły także okoliczność, że działki gruntu należące do skarżącego nie są w żadne sposób rozdzielone. Wobec braku ogrodzenia, bez ustalenia miejsca przebiegu granic nieruchomości, nie jest możliwe rozróżnienie granicy starych nasadzeń od nowych.

Reasumując strona stwierdziła, że wobec opisanych powyżej rozbieżności w niepełnym materiale dowodowym, jak również z uwagi na nieprawidłowości dotyczące sposobu przeprowadzenia kontroli, powinien zostać uwzględniony wniosek o ponowienie kontroli. Zasadne jest dalsze prowadzenie postępowania dowodowego, które winno uwzględniać chociażby przeprowadzenie dowodu z przesłuchania świadków oraz wystąpienie do Nadleśnictwa i Starostwa Powiatowego o przekazanie dokumentacji dotyczącej nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016r. poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W ramach kontroli wydawanych przez organy administracji rozstrzygnięć sądy administracyjne, biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny z chwili orzekania przed tymi organami, oceniają zgodność ich działania z przepisami procedury, prawidłowość zastosowania prawa materialnego, a także słuszność dokonanej w sprawie interpretacji prawa materialnego. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji stosownie do przedstawionych powyżej kompetencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał za stosowne uwzględnić skargę, dostrzegając po stronie organu uchybienia określone w przywołanym powyżej art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Przechodząc do merytorycznej oceny zasadności zaskarżonej decyzji, przede wszystkim należy podkreślić, że proces przyznawania dotacji unijnych obwarowany jest szczególnymi wymogami, których spełnienie warunkuje możliwość otrzymania konkretnych świadczeń z tego zakresu.

Zasady weryfikacji wniosku o przyznanie płatności określają przepisy rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008, które w art. 74 przewidują, że zgodnie z art. 59, państwa członkowskie, za pomocą agencji płatniczych lub podmiotów przez nie upoważnionych do działania w ich imieniu, przeprowadzają kontrole administracyjne dotyczące wniosków o przyznanie pomocy w celu weryfikacji kryteriów kwalifikowalności do otrzymania pomocy. Te kontrole uzupełniane są przez kontrole na miejscu.

Szczegóły przeprowadzania tych kontroli precyzuje rozporządzenie wykonawcze Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiające zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. U. UE L z 2014 r. poz. 227, s. 69).

W trakcie kontroli administracyjnej na mocy art. 24 ust. 4 rozporządzenia nr 809/2014, właściwy organ przeprowadza inspekcje fizyczne w terenie, w przypadku gdy fotointerpretacja ortoobrazów (satelitarnych lub lotniczych) nie dostarcza wyników, które pozwalają na wyciągnięcie ostatecznych wniosków, satysfakcjonujących właściwy organ, w odniesieniu do kwalifikowalności lub właściwej powierzchni obszaru, który jest przedmiotem kontroli administracyjnej lub kontroli na miejscu.

Z przedstawionych przepisów wynika zatem, że w trakcie kontroli administracyjnej wniosku organ może korzystać z narzędzi informatycznych, a także innych dowodów pozwalających na weryfikację wniosku, a w przypadkach kiedy jest to niezbędne i niemożliwe jest dokonanie stosownych ustaleń bez tej czynności, może przeprowadzić inspekcję terenową.

Jako bezsporne przyjąć trzeba, że na mocy zastosowanych w sprawie regulacji prawnych rolnik domagający się przyznania płatności musi spełniać określone przesłanki. Sąd zgadza się zatem w pełni ze stanowiskiem organu co do tego, że wnioskodawca musi legitymować się spełnieniem wymaganych w przepisach prawa warunków, w tym złożeniem wniosku w wymaganym terminie i posiadaniem określonej powierzchni działek rolnych, na których prowadzona jest określona działalność.

Ustanowienie programów finansowanych w ramach przyznanych środków z budżetu Unii oraz ustanowienie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy beneficjentom, zgodnie z rozporządzeniami unijnymi, leży w gestii organu krajowego. Stanowiące podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 10 marca 2015 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2015 r., poz. 346) zostało wydane na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 1 i ust. 1a pkt 2 i 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r. poz. 173 ze zm.). Ustawa ta w art. 3 przyznaje ministrowi właściwemu do spraw rozwoju wsi kompetencję do opracowywania programu rozwoju obszarów wiejskich, współpracy z Komisją Europejską w zakresie przeglądu i realizacji zatwierdzonego programu, a także jego zmiany. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi jest organem odpowiedzialnym za zgodność programu oraz zgodność realizacji poszczególnych zadań i projektów w nim zawartych, z zasadami określonymi w prawie unijnym.

Należy zauważyć, że do 2015 r. przepisy unijne nie zezwalały na wypłacanie płatności bezpośrednich do gruntów objętych zobowiązaniem zalesieniowym. Jednak od 2015 r. płatności bezpośrednie przysługują także do gruntów zalesionych w ramach PROW 2007-2013, o ile dany obszar zapewniał rolnikowi prawo do płatności w 2008 r. w ramach systemu jednolitej płatności obszarowej. Ta zmiana doprowadziła do konieczności weryfikacji wysokości pomocy przyznanej na podstawie przepisów krajowych, w zakresie, w jakim stanowiła ona rekompensatę z tytułu utraconych dochodów.

Z tego powodu konieczne było również w niniejszej sprawie dostosowanie wysokości premii zalesieniowej. Podkreślić należy raz jeszcze, że obniżenie wysokości premii zalesieniowej z 1.580 zł/ha/rok do 1.190 zł/ha/rok dotyczy jedynie gruntów, do których od 2015 r. mogą zostać przyznane płatności bezpośrednie.

Pomniejszenie płatności wynikające wprost ze wskazanych wyżej przepisów prawa powszechnie obowiązującego nie budzi wątpliwości w niniejszej sprawie i nie jest kwestią sporną pomiędzy stronami postępowania.

Spór dotyczy natomiast powierzchni obszaru rolnego zalesionego przez wnioskodawcę. Organ uzasadniał obniżenie płatności ze względu na inną niż deklarowana powierzchnia działek. Z uwagi na stwierdzone różnice między powierzchnią deklarowaną a powierzchnią stwierdzoną organ na podstawie art. 19 ust. 1 akapit pierwszy rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013, dokonał zmniejszenia należnej stronie płatności o dwukrotność stwierdzonej różnicy powierzchni.

Ta kwestia sporna wymagała zatem rozstrzygnięcia w toku postępowania zainicjowanego złożoną skargą.

Zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, w postępowaniu w sprawie o przyznanie pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie:

1) stoi na straży praworządności;

2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy;

3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania;

4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie przed wydaniem decyzji administracyjnej umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się.

Stosownie do art. 21 ust. 2 ww. ustawy, strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

Z przedstawionych unormowań wynika, że w postępowaniu dotyczącym pomocy na zalesianie obowiązki organu w zakresie prowadzenia postępowania administracyjnego zostały w istotny sposób zmodyfikowane w stosunku do regulacji Kodeksu postępowania administracyjnego. Nie ma wątpliwości, że obowiązki organu zostały ograniczone do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Organ nie jest jednakże obowiązany do aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie żądania wnioskodawcy. Ciężar dowodu co do faktów, z których strona wywodzi skutki prawne, spoczywa na stronie. Modyfikacji uległy również obowiązki organów w zakresie zasady informowania wyrażonej w art. 9 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz zasady zapewniania stronom czynny udział w każdym stadium postępowania wyrażonej w art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego. W postępowaniu o przyznanie pomocy finansowej ze środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, obowiązki organów w zakresie udzielania stronom niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania oraz zapewnianie stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, uzależnione zostały od zgłoszenia przez stronę takiego żądania w tym zakresie.

Stosownie do art. 59 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013, system kontroli ustanowionej przez państwo obejmuje systematyczne kontrole administracyjne wszystkich wniosków o przyznanie pomocy oraz wniosków o płatność. System ten jest uzupełniany o kontrole na miejscu. Jako dowód należy – zgodnie z art. 75 Kodeksu postępowania administracyjnego – dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych i przede wszystkim oględziny (kontrola na miejscu).

Przypomnieć również należy, że zgodnie z art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego jednoznacznie wynika, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Organ musi wobec powyższego wyraźnie wskazać, na podstawie jakiego konkretnego dowodu ustalił daną okoliczność. Dowód ten musi być przy tym zindywidualizowany, czyli zarówno adresat decyzji, jak również sąd administracyjny kontrolujący zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, powinien móc przyporządkować dowód do ustalonego faktu.

W ocenie Sądu, w świetle powyższych unormowań, z uzasadnienia kontrolowanej decyzji powinno w sposób jednoznaczny i zrozumiały wynikać, w jaki sposób ustalona została wyłączona z pomocy powierzchnia, zwłaszcza w sytuacji, gdy stwierdzona przez organ powierzchnia gruntów kwalifikujących się do pomocy jest przedmiotem sporu pomiędzy stronami postępowania. Tymczasem w analizowanej sprawie organ jedynie podał tę powierzchnię i opisał w dalszej części decyzji sposób wyliczenia pomniejszenia pomocy w oparciu o powierzchnię stwierdzoną. W żadnym jednak miejscu nie znalazło się wyjaśnienie odnośnie sposobu jej ustalenia, za wyjątkiem lakonicznego określenia w piśmie Kierownika Biura Kontroli na Miejscu z dnia 10 maja 2017 r., że inspektorzy terenowi zrealizowali pomiar w oparciu o widoczne w terenie granice kompleksów leśnych. Taki sposób sporządzenia uzasadnienia decyzji wyklucza możliwość skontrolowania jej prawidłowości przez sąd administracyjny. Próba wyjaśnienia wątpliwości została zawarta wyłącznie w ww. piśmie, jednak nawet w tym piśmie nie podano, w jaki sposób w przypadku konkretnej działki dokonano stosownych obliczeń. W niniejszej sprawie, organ nie dokonał zasadniczego obowiązku, jakim było przeanalizowanie znajdujących się w aktach dokumentów i wyjaśnienia skarżącemu w jaki sposób dokonano obliczeń powierzchni działek rolnych. Skoro, z uzasadnienia zaskarżonej decyzji w istocie nie wynika, w jaki sposób organ określił wielkość obszaru, który nie spełniał warunków do przyznania płatności, sąd nie był w stanie zbadać zgodności z prawem tej decyzji.

W związku z powyższym, w niniejszej sprawie organ powinien, poza stwierdzeniem, że konkretny obszar nie spełnia warunków do przyznania płatności, wskazać konkretne dowody, z których to stwierdzenie wynika. Dowody te powinny zostać opisane w sposób umożliwiający ich identyfikację w aktach administracyjnych sprawy. Tymczasem w niniejszej sprawie organ ogólnie powołał się na raport z kontroli przeprowadzonej w 2015 r. i stwierdził, że wynikają z niego określone okoliczności. Tak ogólne stwierdzenie jest niewystarczające i w aspekcie zarzutów podniesionych przez stronę skarżącą skutkuje tym, że sprawa w istocie wymyka się kontroli sądowej.

W szczególności, zdaniem Sądu, organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji, mimo powołania i zacytowania przepisów prawa nie wyjaśnił, dlaczego uważa, że mają one w sprawie zastosowanie. Przede wszystkim organ nie odniósł się należycie do przedstawionych przez stronę okoliczności świadczących o istnieniu na spornych działkach uprawy leśnej o zadeklarowanej powierzchni oraz nie wykazał w sposób przekonujący, aby taka sytuacja nie miała miejsca. Przychylić się należy do zarzutów skargi, że z akt sprawy wyłaniały się zasadnicze rozbieżności co do wyników przeprowadzonej w 2015 r. kontroli, na której oparto decyzję, oraz kontroli przeprowadzonej w 2011, która nie wykazała żadnych nieprawidłowości. W kwestii wcześniejszej kontroli na miejscu przeprowadzonej w dniach od 28 do 30 grudnia 2011 r. organ wskazał jedynie za pismem Kierownika Biura Kontroli na Miejscu z dnia 21 stycznia 2016 r., że przedmiotem pomiarów inspektorów były łącznie kompleksy leśne założone w latach 2006 i 2007 wraz z zalesieniami założonymi w 2009 r. W toku przeprowadzonej wówczas kontroli nie dokonano rozróżnień pomiędzy poszczególnymi zalesieniami z uwagi na zatarcie się granic pomiędzy kompleksami i wspólne ogrodzenie tych zalesień. Natomiast podczas czynności kontrolnych, z których sporządzony został raport w roku 2015, inspektorzy zrealizowali pomiary w oparciu o granice kompleksów leśnych (działek rolnych). Organ nie wyjaśnił w istocie, z czego wynikały rozbieżności pomiędzy wynikami tych kontroli w odniesieniu do poszczególnych działek rolnych. Odpowiedzi na powstałe w tym zakresie wątpliwości nie dostarczył również materiał dowodowy sprawy.

W dołączonych do skargi aktach sprawy administracyjnej brak jest bowiem dokumentacji dotyczącej zalesienia z dokonanego przez skarżącego w latach 2006 – 2007, jak również nie dołączono dokumentacji, na której oparto ustalenia kontroli prowadzonej w 2011 r. Wobec powyższego zasadnicze twierdzenie organu dotyczące istoty sporu pomiędzy stronami postępowania tj. tego iż we wcześniejszej kontroli "inspektorzy pomierzyli łącznie kompleksy leśne założone w latach 2006 i 2007 wraz z objętymi kontrolą zalesieniami założonymi w 2009 r." – jest nieweryfikowalne w tym postępowaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie. W rezultacie zebrany materiał dowodowy nie uzasadnia oceny organu, że prawidłowy jest pomiar zalesień dokonany aktualnie w oparciu o granice kompleksów leśnych; błędne zaś były prowadzone przez organ w przeszłości pomiary gruntów utwierdzające stronę co do prawidłowości jej postępowania na kolejne lata uczestnictwa w systemie pomocy na zalesianie.

Ponadto w piśmie z dnia 21 stycznia 2016 r. Kierownika Biura Kontroli na Miejscu ARiMR czytamy, że jak wynika z zapisów raportów z kontroli poszczególnych spraw zalesieniowych pomiary kompleksów zalesieniowych w 2011 r. wykonano łącznie, gdyż ich granice były trudne do identyfikacji w terenie oraz wspólnie ogrodzono zalesienia. Można więc postawić pytanie, skoro organy już w roku 2011 r. wskazały na istotną trudność w rozdzieleniu nasadzeń z lat wcześniejszych (lata 2006-2007), od późniejszych nasadzeń (2009 r.), to czy operacja ta była możliwa po znacznym upływie czasu w toku kontroli prowadzonej w niniejszej sprawie.

Organ w uzasadnieniu kontrolowanej decyzji nie wyjaśnił tego, czy obszary przedeklarowane były objęte odrębnym dofinansowaniem ze środków publicznych. Kwestia ta jest istotna z punktu widzenia regulacji unijnych. Jak czytamy w pkt 21 preambuły rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014: "Do celów zatwierdzania obszarów kwalifikujących się oraz obliczania mających zastosowanie zmniejszeń, należy określić obszary należące do tej samej grupy upraw. Jeżeli jeden obszar zgłaszany jest we wnioskach o przyznanie pomocy lub wnioskach o wsparcie w ramach więcej niż jednego systemu pomocy lub środka wsparcia, należy uwzględnić go wielokrotnie. Do celów zazieleniania konieczne jest jednak rozróżnienie między grupami upraw".

Ponadto Sąd stwierdził, że organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji pominął okoliczność, iż skarżący wypełnił pensum zalesienia określone w wiążących go ostatecznych decyzjach administracyjnych. W ocenie Sądu, zgromadzona dokumentacja z kontroli na miejscu winna podlegać także ocenie z punktu widzenia możliwości zastosowania regulacji prawnych odnoszących się do obowiązku utrzymywania gruntów rolnych zgodnie z normami rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (j.t. Dz. U. z 2014 r. poz. 1565 ze zm.). Z punktu widzenia regulacji zawartej w treści § 4 ust. 1 pkt 2 lit. a) i b) w/w rozporządzenia ustalenie okoliczności faktycznych istotnych dla zastosowania wskazanych rozwiązań prawnych było konieczne i nie mogło zostać uznane jako nie mające znaczenia dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. W omawianym zakresie brak jest stanowiska organów, jak i nie można ustalić, czy w tym zakresie został zebrany cały materiał dowodowy.

Sąd nie zaaprobował ponadto postępowania organu odwoławczego w kwestii złożonych przez stronę wniosków dowodowych. Zauważyć w tym aspekcie należy, że w uzasadnieniu kontrolowanej decyzji wymieniono czynności kontrolne wykonane w toku postępowania i ich znaczenie dla zweryfikowania powierzchni zadeklarowanych do płatności. Odwołano się do raportu z kontroli i w pewnym zakresie do materiału fotograficznego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zwraca uwagę na pogląd judykatury, zgodnie z którym procedura obowiązująca w ramach systemu identyfikacji działek, której instrumentem i narzędziem są min. ortofotomapy, jakkolwiek ma charakter obligatoryjny, to jednak nie wyłącza, ani też nie wyklucza wykorzystywania innych środków dowodowych (por. wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 681/11, z wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 680/11, czy z dnia 4 listopada 2014 r. sygn. akt I GSK 1443/13 pub. CBOSA).

Jak już wyżej wskazano, w art. 21 ust. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich prawodawca postanowił, że to strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 1 tego przepisu, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek, a ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Postępowanie dowodowe w znacznym stopniu zostało oparte na dowodach przedstawionych przez stronę w toku postępowania, a tym samym przeniesiono ciężar dowodowy na osobę, która z faktu wywodzi skutki prawne (por. wyrok NSA z dnia 7 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 88/11, LEX nr 1148355). Tym samym ustawodawca też zezwolił, by przeprowadzone przez organ kontrole i sporządzone na ich podstawie raporty mogły być podważane przez stronę postępowania dostępnymi jej środkami dowodowymi.

Dodać należy, że w sytuacji gdy przepisy prawa nakładają na stronę postępowania obowiązek przedstawienia dowodów co do okoliczności z których wywodzi ona skutki prawne (art. 21 ust. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich), zaś strona, tak jak w rozpoznawanej sprawie, wnosi o przeprowadzenie dowodów, które – jej zdaniem – pozwolą na ustalenie, że spełniła ona warunki przyznania płatności rolnośrodowiskowej, to odmowa uwzględnienia wniosków dowodowych strony winna być zbadana przez Sąd w płaszczyźnie respektowania przez organy orzekające w sprawie przepisów postępowania oraz wpływu ewentualnych naruszeń na wynik sprawy.

W toku postępowania administracyjnego strona skarżąca konsekwentnie kwestionowała przyjęte przez organ stanowisko co do powierzchni zgłoszonych przez nią działek i błędnego określenia przez kontrolujących obszaru zalesienia dokonanego w 2009 r. Podnosząc powyższe, wniosła o przeprowadzenie dowodów z: planów zalesienia z 12 września 2008 r., raportów z czynności kontrolnych z 2011 r., kopii mapy ewidencyjnej z zaznaczonym zalesieniem działki nr "[...]" wykonanej w oparciu o pomiar z dnia 10 maja 2016 r., jak również wniosła o wystąpienie do Nadleśnictwa o przesłanie pełnej dokumentacji dotyczącej zalesienia przeprowadzonego w 2006 r., 2007 r. i 2009 r., a także do Starostwa Powiatowego o przekazanie pełnej dokumentacji dotyczącej scalenia zalesionych działek. Organ nie uwzględnił tych dowodów, w konstatacji swoich wywodów wskazując, że wnioskowana przez skarżącego dokumentacja byłaby nieprzydatna dla celów przedstawionych we wnioskach dowodowych, tj. dla:

- wykazania obszaru zalesionego przez stronę w latach 2006, 2007, 2009,

- błędnego ustalenia w trakcie kontroli ARiMR obszaru zalesionego w 2009 r.

- oraz błędów w protokole kontroli przeprowadzonej w dniach 20 września - 25 października 2015 r.

W ocenie Sądu, nie sposób podzielić stanowiska organów w tej kwestii. Jakkolwiek wystąpienie przez organ do Nadleśnictwa oraz Starostwa Powiatowego nie przyczyniło się do rozstrzygnięcia sprawy, to jednak bardziej pogłębionej analizy w kontekście wskazanym już powyżej wymagało określenie przez organ granic upraw założonych w latach 2006 – 2007 w odniesieniu do uprawy z 2009 r., czego w istocie dotyczył złożony przez stronę wniosek dowodowy.

Sąd stwierdził ponadto, że w uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy całkowicie pominął znamienną dla rozstrzygnięcia kwestię, iż jeśli nawet doszło do przedeklarowania działek, to konieczne jest ustalenie, czy można mówić o zawinieniu producenta rolnego w tym zakresie. Kwestia ta jest niezwykle istotna w niniejszej sprawie, w której – jak już wyżej wskazano – wcześniejsza kontrola nie stwierdziła jakichkolwiek nieprawidłowości w zakresie zalesienia.

Organ pominął fakt, iż w świetle obowiązujących regulacji prawnych wymiar sankcji za nieprzestrzeganie wymogów podstawowych jest uzależniony od wielu czynników. Podstawowe rozróżnienie to niezgodność z przepisami wynikająca z zaniedbania rolnika (drobna niezgodność o której mowa w art. 99 ust. 2 akapit drugi rozporządzenia nr 1306/2013), winy rolnika (niezgodność w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia nr 640/2014). Przy określaniu wymiaru sankcji brać należy pod uwagę takie elementy jak: powtarzalność, zasięg, dotkliwość, trwałość.

W ocenie Sądu, mając na względzie niepowtarzalne okoliczności niniejszej sprawy, trudno mówić o umyślnym wprowadzeniu organów w błąd przez producenta rolnego. Zagadnienie to jest kluczowe z punktu widzenia możliwości zastosowania kar administracyjnych. Rozporządzenie delegowane Komisji (UE) nr 640/2014 w pkt 12 preambuły jednoznacznie wskazuje, że: "Kary administracyjne należy ustanowić z uwzględnieniem ich odstraszającego charakteru i zasady proporcjonalności oraz szczególnych problemów związanych z przypadkami działania siły wyższej, jak również nadzwyczajnymi okolicznościami. Kary administracyjne powinny być stopniowane w zależności od wagi niezgodności, włącznie z całkowitym wykluczeniem na określony czas z jednego lub więcej systemów pomocy obszarowej lub środków wsparcia obszarowego". W pkt 35 preambuły rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 czytamy, że: "W odniesieniu do niezgodności z obowiązkami przestrzegania zasady wzajemnej zgodności, kary administracyjne powinny być ustalone z uwzględnieniem zasady proporcjonalności. Należy je stosować tylko w razie zaniedbania lub winy umyślnej rolnika i należy je stopniować w zależności od wagi stwierdzonej niezgodności".

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak jest również odniesienia do zasad dotyczący pomiaru obszaru zalesionego oraz wartości bufora tolerancji określonych w art. 38 Rozporządzeniu wykonawczym Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiające zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności - co w stanie faktycznym niniejszej sprawy może mieć istotne znaczenie.

Reasumując, Sąd stwierdził, że sposób prowadzenia postępowania administracyjnego, jak i treść rozstrzygnięcia wskazuje, że organy, nie rozważyły w pełni materiałów z kontroli prowadzonych w 2011 r. i 2015 r. w kontekście zarzutów skarżącego i przedstawionych przez niego dowodów, jak też nie rozważyły w pełni jego argumentów. Doszło zatem do naruszenia przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego, tj. do zastosowania zmniejszenia płatności w sytuacji braku niebudzących wątpliwości ustaleń w zakresie powierzchni działek rolnych. Tylko bowiem prawidłowo ustalony stan faktyczny może być podstawą zastosowania prawa materialnego.

Ponownie rozpatrując odwołanie wniesione przez skarżącego, organ II instancji winien dokonać oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego z uwzględnieniem powyższych wywodów Sądu. W szczególności powinien wyjaśnić, czy znajdujące się w aktach sprawy dokumenty są wystarczające do przyjęcia, że wnioskodawca składając wniosek w 2015 r. dokonał przedeklarowania powierzchni zalesionej, czy też konieczne jest ponowne przeprowadzenie kontroli na miejscu, o co wnioskował skarżący.

Organ odwoławczy ustosunkuje się również do wniosków dowodowych strony skarżącej, w szczególności wypowie się do różnic w zakresie ustaleń kontroli przeprowadzonych w 2011 r. i 2015 r. Uwzględni też przedstawione powyżej wytyczne co do rozumienia dyspozycji art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz sposobu sporządzenia czytelnego uzasadnienia decyzji, w taki sposób, aby było ono zrozumiałe i nie naruszało również zasad wyrażonych w art. 8 i 11 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Jednoznaczne ustalenie rzeczywistej powierzchni działki rolnej wchodzącej w skład gospodarstwa rolnego wnioskodawcy i objętej wnioskiem w 2015 r. pozwoli na dokonanie w następnej kolejności oceny, czy jeśli doszło do przedeklarowania – działanie to może być ocenione jako zaniedbanie rolnika w świetle art. 99 ust. 2 akapit drugi rozporządzenia nr 1306/2013.

Mając na uwadze przedstawione wyżej okoliczności sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a., z uwzględnieniem z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800), zasądzając na rzecz skarżącego z tego tytułu kwotę 697 zł, na którą składa się uiszczony wpis od skargi w kwocie 200 zł, opłata skarbowa od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł, a także kwota wynagrodzenia adwokata w postępowaniu przed sądem administracyjnym pierwszej instancji wynoszącego w pozostałych sprawach 480 zł.