Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2258/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-06-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i stwierdzono nieważność zakarżonej uchwały w części, dalej idące skargi kasacyjne i dalej idące skargi oddalono
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 6 ust. 2, art. 14 ust. 1 i 2, art. 16 ust. 1, art. 17 pkt 5, art. 19, art. 28
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniach 28 kwietnia 2022 r. i 26 maja 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych J. K., U. w K., A. P., W. K., D. I., F. L., J. K. (następcy prawnego zmarłej D. K.), M. J., M. sp. jawna z siedzibą w K., T. T., M. P., B. B., A. B., A. sp. z o.o. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 lipca 2019 r. sygn. akt II SA/Kr 18/19 w sprawie ze skargi J. sp. z o.o. S.K. w K., M. P., D. K., K. B., W. K., M. G., M. J., F. L., D. I., T. T., M. sp. jawna z siedzibą w K., U. w K., A. P., J. K., B. B., A. B. oraz A. sp. z o.o. z siedzibą w K. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 12 września 2018 r. nr CIX/2894/18 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Dla wybranych obszarów przyrodniczych miasta Krakowa" – etap A 1. uchyla zaskarżony wyrok i stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działek nr [...], obr. [...]; nr [...],[...] i [...], obr. [...]; nr [...], obr. [...]; nr [...],[...],[...],[...] i [...], obr. [...]; nr [...] i [...], obr. [...]; nr [...], obr. [...]; nr [...], obr. [...]; nr [...], obr. [...]; nr [...],[...],[...] i [...], obr. [...]; nr [...] i [...], obr. [...]; nr [...],[...] i [...], obr. [...]; nr [...] (z wyjątkiem części przeznaczonej pod istniejący cmentarz), nr [...] i [...] (z wyjątkiem części przeznaczonej pod istniejący cmentarz), obr. [...]; nr [...] i [...], obr. [...]; 2. dalej idące skargi kasacyjne i dalej idące skargi oddala; 3. zasądza od Miasta Krakowa na rzecz J. K., U. w K., A. P., W. K., D. I., F. L., J. K., M. J., M. sp. jawna z siedzibą w K., T. T., M. P., A. sp. z o.o. z siedzibą w K. oraz solidarnie na rzecz B. B. i A. B., kwoty po 1550 (jeden tysiąc pięćset pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 10 lipca 2019 r., II SA/Kr 18/19, w sprawie ze skarg J. Sp. z o.o. z siedzibą w K., M. P., D. K., K. B., W. K., M. G., M. M., F. L., D. I., T. T., M. Spółka jawna w K., U. w K., A. P., J. K., B. B., A. B. oraz A. Spółka z o.o. w K. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 12 września 2018 r. w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Dla wybranych obszarów przyrodniczych miasta Krakowa" – etap A, oddalił skargi.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Zaskarżoną uchwałą Rada Miasta Krakowa uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "Dla wybranych obszarów przyrodniczych miasta Krakowa" – etap A. Planem tym objęto 215 obszarów zlokalizowanych w różnych częściach miasta – Śródmieściu, Krowodrzy, Nowej Hucie i Podgórzu.

D. I., D. K., W. K., B. B. i A. B., F. L., M. M., M. sp.j. w K., T. T., A. sp. z o.o. w K., M. G., K. B., M. P., J. sp. z o.o. z siedzibą w K., A. P., J. K., U. w K. wnieśli skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na ww. uchwałę.

W odpowiedziach na skargi Prezydent Miasta Krakowa wniósł o ich oddalenie.

Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargi.

Sąd podał, że nie stwierdził, aby plan został sporządzony z istotnym naruszeniem trybu i zasad jego sporządzania oraz z naruszeniem właściwości organów w procedurze planistycznej. Wskazał, że w dniu 26 października 2016 r. Rada Miasta Krakowa podjęła uchwałę w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Dla wybranych obszarów przyrodniczych miasta Krakowa". W dniu 24 listopada 2016 r. Prezydent Miasta Krakowa dokonał obwieszczenia o przystąpieniu do sporządzania planu. Termin składania wniosków do planu ustalono do 23 stycznia 2017 r. Zarządzeniem z dnia 16 stycznia 2018 r. Prezydent rozpatrzył wnioski do planu. Następnie projekt planu przekazano do opiniowania i uzgodnień. Został on ostatecznie uzgodniony przez stosowne organy. W dniu 3 kwietnia 2018 r. Prezydent Miasta Krakowa dokonał obwieszczenia o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko. Wyłożenie to miało miejsce od 11 kwietnia do 11 maja 2018 r. Termin do składania uwag dotyczących wyłożonego projektu planu wyznaczono do 25 maja 2018 r. W dniu 16 kwietnia 2018 r. przeprowadzono dyskusję publiczną nad rozwiązaniami przyjętym w wyłożonym projekcie planu. Uwagi zostały rozpatrzone przez Prezydenta Miasta Krakowa zarządzeniem z dnia 11 czerwca 2018 r. Następnie Prezydent przekazał pod obrady Rady Miasta projekt uchwały w sprawie uchwalenia planu oraz w sprawie rozstrzygnięć o sposobie rozpatrzenia nieuwzględnionych przez Prezydenta uwag złożonych do projektu planu. W dniu 4 lipca 2018 r. Rada Miasta Krakowa podjęła uchwałę w sprawie zmiany uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu poprzez wprowadzenie etapowania prac przy sporządzaniu planu w podziale na 3 etapy: A, B i C. Uchwała została ogłoszona przez Prezydenta Miasta Krakowa w dniu 3 września 2018 r.

W dniu 12 września 2018 r. Rada Miasta Krakowa podjęła uchwałę w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Dla wybranych obszarów przyrodniczych miasta Krakowa" – etap A. Uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego w dniu 3 października 2018 r.

Analizując wniesione skargi WSA podał, że powtarzające się w nich zarzuty omówiono wspólnie.

Odnosząc się do zarzutów objęcia jednym planem znacznej liczby obszarów zlokalizowanych w różnych częściach miasta, niepowiązanych ze sobą terytorialnie, Sąd I instancji stwierdził, że obowiązujące przepisy, w szczególności ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej u.p.z.p.), nie zakazują objęcia jednym aktem planistycznym obszarów zlokalizowanych w różnych częściach miasta wzajemnie ze sobą powiązanych. Zaznaczył, że celem podjęcia niniejszej uchwały była ochrona przed zabudową terenów, które w obowiązującym studium wskazano jako obszary nieinwestycyjne – zaliczone do kategorii terenów przyrodniczych jak tereny zieleni nieurządzonej (ZR), zieleni urządzonej (ZU) oraz tereny wód powierzchniowych śródlądowych (W). Wskazując na powyższe Sąd stwierdził, że dobór obszarów nie był przypadkowy. W opinii Sądu, nie zmienia tego fakt wyłączenia części terenów do odrębnego procedowania w etapach B i C. Sąd zaznaczył, że etap A objął ok. 80% tych obszarów, położonych bliżej centrum miasta.

W ocenie Sądu, analiza przedłożonej prognozy oddziaływania na środowisko wskazuje na kompleksowe ujęcie w dokumencie kwestii związanych z ochroną terenów zielonych Krakowa.

Obszar planu obejmuje głównie tereny niezabudowane, otwarte i leśne. Specyfika obszaru warunkuje występowanie licznych, jak na warunki miejskie, przedstawicieli świata zwierząt, w tym gatunków chronionych.

Najważniejszym aspektem przyjętych rozwiązań planu jest zabezpieczenie przed zabudową kubaturową oraz zainwestowaniem dużego areału terenów różnorodnej zieleni, w tym cennej przyrodniczo i krajobrazowo.

Odnosząc się do zarzutu utrudnionego dostępu do informacji o sporządzonym planie z uwagi na rozdrobnienie obszarów nim objętych Sąd wskazał, że większość skarżących uczestniczyła w procedurze planistycznej, składając wnioski i uwagi do projektu planu. Uznał, że przy dołożeniu odpowiedniej staranności i dbałości o swoje interesy osoby zainteresowane mogły zapoznać się w odpowiednim terminie o kolejnych etapach trwającej procedury planistycznej.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 19 ust. 2 u.p.z.p. przez odstąpienie od powtórzenia procedury planistycznej dla obszarów objętych etapem A, Sąd – przywołując art. 14 ust. 1, art. 19 ust. 1, art. 17, art. 19 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.p.z.p. oraz wyroki NSA z 28 sierpnia 2018 r., II OSK 1444/18, z 9 października 2007 r., II OSK 1087/07 i z 10 października 2014 r., II OSK 802/13 – uznał, że uchwalenie planu dla części obszarów, co do których nie stwierdzono konieczności wprowadzenia zmian, było zabiegiem prawidłowym i nie stanowiło naruszenia prawa.

Mając na względzie, że obszar planu obejmował pierwotnie blisko 10% powierzchni Krakowa, w celu zapewnienia ochrony planistycznej terenom dotychczas nieobjętym ustaleniami planistycznymi, podzielono prace nad sporządzeniem planu na kilka etapów, co zostało uwarunkowane różnym zakresem ponowienia czynności proceduralnych w stosunku do tych części projektu planu, w których RM Krakowa stwierdziła konieczność dokonania zmian.

Co do zarzutu naruszenia art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez brak indywidualnego rozpatrzenia uwag do projektu planu i ich zbiorcze odrzucenie, Sąd uznał, że nie zasługiwał on na uwzględnienie. Radni uchwalając plan samodzielnie decydują, czy nieuwzględnione przez organ wykonawczy uwagi powinny być uwzględnione przez radę, czy nie. Skoro radni nie podzielili zasadności zgłoszonych uwag, możliwe jest jednoczesne uchwalenie planu i rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag. Sąd wskazał, że stanowisko takie jest akceptowane w orzecznictwie NSA, przywołując wyroki z 31 maja 2016 r., II OSK 738/15, z 21 grudnia 2017 r., II OSK 733/16 i z 26 czerwca 2019 r., II OSK 1649/18.

Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 16 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 6 - § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez sporządzenie części graficznej projektu planu z naruszeniem ww. przepisów rozporządzenia, WSA stwierdził, że wprawdzie § 7 rozporządzenia w punkcie 1 wymaga zamieszczenia na projekcie rysunku planu wyrysu ze studium z oznaczeniem granic obszaru objętego projektem planu, jednak brak dopełnienia tego obowiązku nie stanowi naruszenia skutkującego stwierdzeniem nieważności uchwały. Sąd I instancji podzielił pogląd NSA, wyrażony w wyroku z 9 lutego 2007 r., II OSK 1481/06, że rozporządzenie określa jedynie standardy dokumentacji planistycznej, w tym wymogi formalne, dotyczące graficznej części planu, a naruszenie tego wymogu nie jest naruszeniem ani zasad, ani trybu sporządzania planu.

Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia § 16 i 18 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej, przez przyjęcie uchwały, której treść jest niezgodna z zasadami techniki prawodawczej obowiązującymi w zakresie tytułu aktu prawnego, WSA zacytował § 16 pkt 3 i 18 ust. 1 w zw. z § 143 ww. aktu i uznał, że określenie "dla wybranych obszarów przyrodniczych" wystarczająco spełnia określone w tych unormowaniach wymogi.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 17 ust. 5 u.p.z.p. poprzez dołączenie do projektu planu nierzetelnej prognozy skutków finansowych uchwalenia planu, której treść nie odzwierciedla rzeczywistych skutków finansowych uchwalenia planu, Sąd stwierdził, że prognoza skutków finansowych pełni funkcję informacyjną i nie przesądza o ograniczeniu wysokości odszkodowania w przyszłości, o które wnioskowałby uprawniony podmiot w trybie art. 36 ustawy. Błędne wyliczenia w prognozie skutków finansowych nie jest naruszeniem istotnym w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p., bowiem prognoza finansowa nie jest załącznikiem do planu i nie ma charakteru wiążącego.

Sąd uznał za chybiony zarzut naruszenia art. 14 ust. 2 u.p.z.p. przez uchwalenie planu na podstawie uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która zawierała wadliwie sporządzony załącznik graficzny, nieprzedstawiający w sposób jednoznaczny granic obszaru objętego projektem planu. WSA podniósł, że ustawodawca nie określił minimalnej skali opracowania kartograficznego, na którym mają zostać uwidocznione granice obszaru, dla którego będzie sporządzany plan. Przedmiotowy plan obejmuje znaczny obszar miasta. Jego ustalenia, znajdujące się na rysunku planu, zostały sporządzone w sposób czytelny i przedstawione w sposób nie budzący wątpliwości co do granic obszaru objętego projektem planu. Również w części tekstowej planu szczegółowo opisano granice poszczególnych 215 obszarów miasta, składających się na obszar, o którym mowa w ogłoszeniu Prezydenta Miasta Krakowa z 24 listopada 2016 r. o przystąpieniu do sporządzania przedmiotowego planu.

Odnosząc się do podnoszonych we wszystkich skargach zarzutu przekroczenia granic przysługującego gminie władztwa planistycznego i nadmierne ograniczenie uprawnień skarżących związanych z wykonywaniem praw własności (art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 6 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 140 k.c. w zw. z art. 31 ust. 3, art. 21 ust. 1 oraz art. 64 ust. 2 Konstytucji RP i art. 1 ust. 3), Sąd przywołał unormowania zawarte w art. 140 k.c., art. 1 ust. 2, art. 4, art. 6, art. 20 ust. 1, art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1, art. 28 ust. 1, art. 65 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 u.p.z.p. oraz ustalenia studium i argumentację zawartą w skargach, po czym stwierdził, że ustalenia planu niewątpliwie ingerują w uprawnienia skarżących jako właścicieli działek, jednak ingerencja ta mieści się w granicach wyznaczonych przez prawo.

Rada Miasta Krakowa w szczególności władna była do uwzględnienia potrzeb interesu publicznego i przeznaczenia części nieruchomości skarżących pod zieleń parkową i ciągi piesze jako cele publiczne określone w art. 6 pkt 9c ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W opinii Sądu, nie można mówić o naruszeniu studium przez plan, który uściślił jego wskazania, zachowując określone w nim kierunki i zasady. Natomiast w sprzeczności ze studium pozostają oczekiwania skarżących co do przeznaczenia ich nieruchomości.

Sąd odniósł się przy tym szczegółowo do treści poszczególnych skarg i zawartej w nich argumentacji oraz do odnoszących się do poszczególnych terenów unormowań studium. Wskazał przy tym, że część działek nie jest objęta zaskarżonym planem. Nie zostały więc one w całości pozbawione prawa zabudowy.

WSA podkreślił, że poza zakresem niniejszej sprawy jest przesądzenie zasadności zachowania rezerw terenu na realizację Kanału Krakowskiego. Obecnie nie ma dowodów, że definitywnie odstąpiono od planów jego zrealizowania.

Sąd I instancji zaznaczył ponadto, że w razie uznania, iż gmina nie wywiązała się z zawartych umów, strona skarżąca może wystąpić na drogę sądową z odpowiednimi roszczeniami.

Zdaniem Sądu nie został naruszony interes prawny strony skarżącej w zakresie działek nie stanowiących jej własności, a co do których ma jedynie zawarte przedwstępne umowy ich sprzedaży.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz art. 96 ust. 1 ustawy o ochronie środowiska WSA powołał się na wyrok NSA (z dnia 28 kwietnia 2016 r.) zapadły w sprawie II OSK 2992/14 i podzielając wyrażony w nim pogląd stwierdził, że zarzuty te wykraczają poza ramy zakreślone interesem prawnym strony skarżącej.

Za chybiony Sąd uznał zarzut naruszenia art. 8 k.p.a., gdyż w toku procedury planistycznej nie stosuje się przepisów kodeksu postępowania administracyjnego.

Sąd podkreślił, że stopień związania planu ustaleniami studium zależy w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium. Ustalenia te nie muszą być przeniesione wprost do unormowań miejscowego planu, ale nie mogą być ze sobą sprzeczne (wyrok NSA z 6 grudnia 2017 r., II OSK 1107/16).

W opinii WSA, fakt zabudowy sąsiednich nieruchomości nie może stanowić wystarczającego uzasadnienia dla przeznaczenia nieruchomości skarżących pod zabudowę, natomiast może on uzasadniać przekonanie organu o konieczności objęcia ochroną pozostałych w mieście nielicznych terenów zielonych.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 17 ust. 1 u.p.z.p. poprzez brak ogłoszenia przez Prezydenta Miasta o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego w prasie lokalnej ani przez obwieszczenie, ani w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, Sąd wskazał, że Prezydent Miasta Krakowa dokonał obwieszczenia o przystąpieniu do sporządzania planu w dniu 24 listopada 2016 r., a ogłoszenia Prezydenta o kolejnych etapach procedury planistycznej były publikowane w Biuletynie Informacji Publicznej Miasta Krakowa. Zdaniem Sądu, nie znajduje oparcia w przepisach prawa oczekiwanie powiadomienia o fakcie powzięcia uchwały każdego zainteresowanego.

Sąd podkreślił, że kontrola zaskarżonego aktu w przypadku zaskarżenia uchwały organu gminy na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. dokonywana jest jedynie w granicach wyznaczonych prawną ochroną przysługującą skarżącemu mającemu tytuł prawny do oznaczonej nieruchomości objętej planem, natomiast uwzględnienie skargi powinno nastąpić wyłącznie w części wyznaczonej indywidualnym interesem skarżącego (wyroki NSA z 28 kwietnia 2016 r., II OSK 2992/14; z 7 kwietnia 2016 r., II OSK 1973/14).

Podsumowując powyższe rozważania Sąd podkreślił, że jeżeli w studium określa się m.in. kierunki zmian w przeznaczaniu terenów (art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.), to gmina w ramach uprawnień wynikających z władztwa planistycznego może zmienić w planie dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów, ale tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium. Inne przeznaczenie konkretnego terenu w planie miejscowym niż przeznaczenie przyjęte w studium kwalifikowane jest jako naruszenie zasad sporządzania planu (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.). Wszyscy skarżący domagali się dopuszczenia zabudowy budynkami jednorodzinnymi, wielorodzinnymi czy budynkiem produkcyjnym na działkach objętych planem, nie bacząc na to, że obowiązujące studium takiej funkcji na ich nieruchomościach nie przewidywało. Ustalenia planu są konsekwencją treści studium. W ocenie Sądu I instancji, Rada Miasta Krakowa obowiązana była realizować unormowania studium i czyniąc to działała zgodnie z prawem. Sąd zaznaczył, że dokonywana przez niego kontrola uchwały dotyczy jej legalności, a nie celowości. Ustawodawca wyposażył gminę we władztwo planistyczne, tj. uprawnienie do określania sposobu zagospodarowania terenu właśnie w miejscowym planie zagospodarowania przestrszennego.

Mając powyższe na względzie WSA oddalił wszystkie skargi, uznając je za niezasadne.

Skargi kasacyjne od tego wyroku złożyli A. B., B. B., A. P., A. sp. z o.o. z siedzibą w K., D. K., W. K., D. I., F. L., J. K., M. M., M. P., M. sp. jawna z siedzibą w K., T. T. i U. w K., reprezentowani przez profesjonalnych pełnomocników.

W skargach kasacyjnych złożonych przez A. B., B. B., A. sp. z o.o. z siedzibą w K., D. K., W. K., D. I., F. L., M. M., M. sp. jawna z siedzibą w K. i T. T., wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości bądź ewentualnie w zakresie działek stanowiących własność tych skarżących kasacyjnie, a w przypadku stwierdzenia braku podstaw do rozstrzygnięcia sprawy co do istoty – o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Krakowie do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Powyższe skargi kasacyjne oparto na zarzutach naruszenia:

1) prawa materialnego, tj.:

- art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 6 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 140 k.c. w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, przez ich błędną wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie przejawiające się w bezzasadnym uznaniu, że Rada Miasta Krakowa podejmując zaskarżoną uchwałę nie przekroczyła granic przysługującego jej władztwa planistycznego i tym samym nie ograniczyła nadmiernie uprawnień skarżących, gdy tymczasem organ planistyczny wyłączając nieruchomości skarżących w istotnym zakresie spod zabudowy przekroczył przedmiotowe władztwo, a tym samym działania organu w tym zakresie powinny zostać uznane przez Sąd I instancji za niezgodne z prawem;

- art. 14 ust. 1 i 2 u.p.z.p. przez ich błędną wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie przejawiające się w bezzasadnym uznaniu, że nie narusza przepisów prawa objęcie jednym planem miejscowym znacznej liczby obszarów zlokalizowanych w różnych częściach miasta, podczas gdy obszary te nie są ze sobą w jakikolwiek sposób powiązane, co skutkuje m.in. nieczytelnością uchwalonego planu miejscowego, brakiem opublikowania uchwały w dzienniku urzędowym w sposób gwarantujący obywatelom jawność i czytelność uchwalonego aktu prawa miejscowego, a także mogło ograniczyć obywatelom dostęp do informacji dotyczących projektu planu miejscowego na etapie jego procedowania;

- art. 1 ust. 2 pkt 11 i 12 u.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie, co związane jest z brakiem zakwestionowania sposobu przeprowadzenia procedury planistycznej, która w ocenie skarżących została przeprowadzona w sposób ograniczający udział społeczeństwa w pracach nad planem miejscowym oraz nie gwarantujący zachowanie jej jawności i przejrzystości;

- art. 19 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie ze względu na nie dopatrzenie się przez Sąd I instancji konieczności ponowienia niektórych czynności, pomimo istotnej zmiany uchwały RM Krakowa z dnia 26 października 2016 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Dla wybranych obszarów przyrodniczych miasta Krakowa" na ostatnim etapie procedury, co miało miejsce przed samym podjęciem uchwały o uchwaleniu planu miejscowego;

- art. 16 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 6 - § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez ich błędną wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie ze względu na uznanie, że do sporządzenia części graficznej projektu planu miejscowego nie doszło, wbrew twierdzeniom skarżących, z naruszeniem powyższych przepisów rozporządzenia;

- art. 17 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z § 11 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez ich błędną wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie przejawiające się w uznaniu, że okoliczność sporządzenia prognozy skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego w sposób nierzetelny i z istotnymi brakami nie może dyskwalifikować zaskarżonej uchwały;

- § 16 i 18 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej, poprzez ich błędną wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie przejawiające się w uznaniu, że treść zaskarżonej uchwały jest zgodna z zasadami techniki prawodawczej obowiązującymi w tym zakresie;

- art. 28 u.p.z.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym uznaniu, że organy planistyczne nie naruszyły w niniejszej sprawie procedury i zasad sporządzania planu miejscowego;

2) przepisów postępowania, tj.:

- art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez brak wymaganego tym przepisem wystarczającego uzasadnienia Sądu w zakresie motywów jakimi kierował się Sąd uznając, że w sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały;

- art. 233 § 1 k.p.c. w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. poprzez rezygnację z wszechstronnego rozważenia całego materiału dowodowego;

- art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 u.p.z.p., poprzez brak stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały pomimo naruszenia przez organ wskazanych powyżej przepisów prawa materialnego i postępowania, w szczególności art. 140 k.c. w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 u.p.z.p.;

- art. 151 p.p.s.a. poprzez błędne oddalenie skarg pomimo istnienia podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, na co wskazuje w szczególności naruszenie przez organ planistyczny wskazanych w skardze przepisów, w tym w szczególności u.p.z.p. oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W skardze kasacyjnej złożonej przez J. K. wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Krakowie do ponownego rozpoznania, a na wypadek uznania przez NSA, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Powyższą skargę kasacyjną oparto na zarzutach naruszenia:

I. prawa materialnego, tj.:

- art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 w zw. z art. 15 ust. 1 pkt 1-3 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie w zakresie w jakim stwierdza, że przy uchwalaniu planu nie doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, gdyż plan nie narusza ustaleń studium, pomimo że plan ustalenia te narusza w zakresie w jakim dla stanowiącej własność skarżącego nieruchomości ustalono funkcję terenów zieleni izolacyjnej "45.ZI.3" z możliwością dolesienia, gdy tymczasem analiza części graficznej studium nie pozwala na wniosek, iż nieruchomość znajduje się w całości w obszarze oznaczonym w studium symbolem "ZR", a zatem ustalenie dla nieruchomości funkcji terenów zieleni izolacyjnej "45.ZI.3" z możliwością dolesienia narusza ustalenia studium;

- art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 w zw. z art. 15 ust. 1 pkt 1-3 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie w zakresie w jakim stwierdza, że przy uchwalaniu planu nie doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, gdyż plan nie narusza ustaleń studium, pomimo że plan ustalenia te narusza w zakresie w jakim dla nieruchomości ustala funkcję terenów zieleni izolacyjnej "45.ZI.3" z możliwością dolesienia, których nie przewidują zapisy studium (przyjmując, ze nieruchomość objęta jest w studium oznaczeniem "ZR"), w odniesieniu do nieruchomości, a tym samym plan narusza studium;

- art. 6 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 140 k.c. w zw. z art. 20 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię w zakresie w jakim wadliwie przyjmuje, iż na podstawie ww. przepisów prawa materialnego, z uwagi na brak naruszenia ustaleń studium przez plan, przy uchwalaniu planu nie doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego w stopniu uzasadniającym stwierdzenie nieważności planu w zaskarżonej części, gdyż przy uchwalaniu planu RM Krakowa nie przekroczyła przysługującego jej władztwa planistycznego oraz nie naruszyła istoty prawa własności nieruchomości skarżącego, a postanowienia planu nie naruszają ustaleń studium, pomimo że uchwalając plan organ przekroczył granice przysługującego mu władztwa planistycznego oraz w sposób nadmierny (nieproporcjonalny i nieuzasadniony), a także naruszający istotę prawa własności ograniczył uprawnienia skarżącego wynikające z prawa własności nieruchomości położonej na terenie objętym planem, a tym samym nadmiernie ograniczył prawo własności skarżącego do nieruchomości, które zgodnie z konstytucyjną zasadą podlega ochronie, w tym między innymi poprzez uniemożliwienie realizacji zamierzonej inwestycji mieszkaniowej przez skarżącego, która ma stanowić zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych skarżącego, co powinno w świetle ww. przepisów prawa skutkować stwierdzeniem nieważności planu w zaskarżonej części także w przypadku, gdy formalnie postanowienia planu nie naruszają ustaleń studium;

- art. 20 ust. 1 w zw. z art. 17 pkt 11 w zw. z art. 17 pkt 12 w zw. z art. 17 pkt 13 w zw. z art. 19 ust. 1 i 2 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie w zakresie w jakim stwierdza, że RM Krakowa uchwalając plan nie naruszyła w sposób istotny trybu sporządzania planu miejscowego, pomimo ustalenia, że organ odstąpił od ponowienia (powtórzenia) procedury planistycznej dla obszarów określonych jako "Etap A", mimo dokonania przez organ na końcowym etapie procedury planistycznej istotnej zmiany uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu w zakresie dotyczącym zmiany granic planu, gdy tymczasem na podstawie ww. przepisów prawa materialnego w takim przypadku koniecznym było, wobec w szczególności zmiany granic planu, ponowienie procedury planistycznej dla obszarów objętych planem celem zachowania spójności rozwiązań planistycznych;

- art. 20 ust. 1 w zw. z art. 17 pkt 11 w zw. z art. 17 pkt 12 w zw. z art. 17 pkt 13 w zw. z art. 19 ust. 1 i 2 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie w zakresie w jakim stwierdza, że RM Krakowa uchwalając plan nie naruszyła w sposób istotny trybu sporządzania planu miejscowego, pomimo ustalenia, że organ zaniechał ponowienia wszystkich uzgodnień po wprowadzeniu zmian do projektu planu wynikających z rozpatrzenia uwag, o których mowa w art. 17 pkt 11 (art. 17 pkt 12) u.p.z.p., gdy tymczasem w takim przypadku na podstawie przepisów prawa materialnego koniecznym było ponowienie procedury planistycznej dla obszarów objętych planem celem zachowania spójności rozwiązań planistycznych;

- art. 20 ust. 1 w zw. z art. 17 pkt 11 w zw. z art. 17 pkt 12 w zw. z art. 17 pkt 13 w zw. z art. 19 ust. 1 i 2 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie w zakresie w jakim stwierdza, że RM Krakowa uchwalając plan nie naruszyła w sposób istotny trybu sporządzania planu miejscowego, pomimo ustalenia, że organ w sposób nieprawidłowy rozpoznał zgłoszone przez skarżącego (za pośrednictwem M. F.) uwagi do projektu planu poprzez uznanie, że postulowane w tych uwagach przeznaczenie nieruchomości pozostawałoby w sprzeczności ze studium (art. 17 pkt 12 u.p.z.p.), gdy tymczasem złożone przez skarżącego uwagi do projektu planu nie pozostawały w sprzeczności ze studium;

II. przepisów postępowania, tj.:

- art. 147 w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.) w zakresie w jakim na podstawie art. 28 ust. 1 w zw. z art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 w zw. z art. 15 ust. 1 pkt 1-3 w zw. z art. 6 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p. w zw. z art. 21 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 140 k.c. w zw. z art. 17 pkt 13 w zw. z art. 19 ust. 1 i 2 u.p.z.p. nie stwierdza nieważności planu w całości lub części stwierdzając, iż przy uchwalaniu planu nie doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, jak i nie naruszono w sposób istotny trybu jego sporządzania, pomimo że przy uchwalaniu planu doszło do naruszenia w sposób istotny zasad sporządzania planu oraz w sposób istotny naruszono tryb sporządzania planu poprzez: uchwalenie planu, który narusza ustalenia studium; przekroczenie przez organ przy uchwalaniu planu granic władztwa planistycznego; zaniechanie przez organ ponowienia (powtórzenia) procedury planistycznej dla obszarów określonych jako "Etap A", mimo zmiany uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu w zakresie dotyczącym granic planu; zaniechanie ponowienia przez organ wszystkich uzgodnień po wprowadzeniu zmian do projektu planu wynikających z rozpatrzenia uwag; poprzez nieprawidłowe rozpatrzenie uwag do projektu planu zgłoszone przez skarżącego, czym także naruszono art. 151 p.p.s.a. w zakresie, w jakim zaskarżonym wyrokiem oddalano skargę wniesioną przez skarżącego stwierdzając, iż przy uchwalaniu planu nie doszło do istotnego naruszenia zarówno zasad, jak i trybu jego sporządzania.

W skardze kasacyjnej złożonej przez U. w K. wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie, względnie – o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Krakowie do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Powyższą skargę kasacyjną oparto na zarzutach naruszenia:

I. przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię:

- art. 1 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 14 ust. 1 u.p.z.p. i wskutek tego naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego poprzez uchwalenie planu dla terenów rozdrobnionych (ponad 200 niewielkich obszarów) na terenie Miasta Krakowa;

- art. 1 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 17 i art. 19 ust. 2 u.p.z.p. i wskutek tego naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego poprzez odstąpienie od powtórzenia procedury planistycznej dla terenów objętych etapem A i wyznaczenie nowych granic planu;

- art. 17 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., a w konsekwencji niewłaściwe ich zastosowanie polegające na uznaniu przez Sąd I instancji w sposób bezzasadny, że stwierdzone przez niego naruszenia w procedurze planistycznej, jakich dopuścił się organ, nie mają charakteru istotnego;

- art. 9 ust. 4, art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. b), art. 15 ust. 1 i ust. 2 pkt 1, art. 20 ust. 1 i art. 28 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 7, § 8 i § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie ww. przepisów i błędne przyjęcie, że nie doszło do naruszenia zasad sporządzania zaskarżonego planu miejscowego, w tym w szczególności, że zapisy tego planu nie naruszają studium, pomimo że wprowadzone zakazy zabudowy dla działki skarżącego są sprzeczne ze studium w tym zakresie;

- art. 6 ust. 1, art. 1 ust. 1 i ust. 2, art. 28 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 140 k.c., a w konsekwencji niewłaściwe ich zastosowanie poprzez błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że opisane w zaskarżonym planie ograniczenie w zabudowie nieruchomości skarżącego, znajdującej się w obszarach zainwestowanych nastąpiło z poszanowaniem konstytucyjnej zasady proporcjonalności, podczas gdy wprowadzone planem miejscowym ograniczenia są nadmierne w stosunku do chronionej wartości;

- art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 6 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami i w konsekwencji pominięcie przez Sąd I instancji, że nie istnieje interes publiczny, który przy uwzględnieniu konstytucyjnej zasady proporcjonalności uzasadniałby przeznaczenie nieruchomości niemal w całości na cele zieleni urządzonej z całkowitym wyłączeniem prawa do zabudowy nieruchomości;

- art. 17 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., a w konsekwencji niewłaściwe ich zastosowanie polegające na uznaniu przez Sąd I instancji w sposób bezzasadny, że stwierdzone przez niego naruszenia w procedurze planistycznej, jakich dopuścił się organ, nie mają charakteru istotnego;

II. przepisów postępowania:

- art. 3 § 1, art. 133 § 1, art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 147 § 1 p.p.s.a., poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego przez Sąd I instancji, polegające na wadliwym przyjęciu, że w zakresie określonym w zaskarżonym orzeczeniu, plan miejscowy nie narusza ustaleń studium, podczas gdy wnikliwa analiza zapisów studium i planu prowadzi do konstatacji, że ustalenia skarżonego planu naruszają zapisy studium, takie naruszenie przez Sąd I instancji przepisów mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż wskazuje, że Sąd błędnie ustalił stan faktyczny stanowiący podstawę rozstrzygnięcia, natomiast gdyby Sąd ustalił stan faktyczny w sposób prawidłowy, rozstrzygnięcie mogłoby być odmienne;

- art. 133 § 1 oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (dalej p.u.s.a.), sprowadzające się do stwierdzenia, że Sąd I instancji nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, nie wyszedł poza ich granice, mimo iż powinien był to uczynić, w tym w szczególności powinien był je merytorycznie rozpatrzyć;

- art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezasadne zastosowanie oraz art. 147 § 1 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. przez stwierdzenie, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi konieczność stwierdzenia nieważności planu miejscowego w zaskarżonej części oraz przez błędne oddalenie skargi w całości, podczas gdy istniały podstawy do jej uwzględnienia, w tym w szczególności spełniony został art. 28 ust. 1 u.p.z.p. co miało istotne znaczenie i wpływ na wynik sprawy.

W skardze kasacyjnej złożonej przez A. P. wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w części dotyczącej tego skarżącego i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 1 ust. 2 pkt 35 w zw. z § 41 powyższej uchwały dotyczącej obszaru nr 45, a ściślej w części dotyczącej działki położonej przy ul. [...] obr. [...] – K. – ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku we wskazanej na wstępie części i przekazanie sprawy WSA w Krakowie do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Powyższą skargę kasacyjną oparto na zarzutach naruszenia:

I. prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a to:

1) art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z pkt 1, 3 i 9 oraz art. 1 ust. 3 u.p.z.p. oraz w zw. z art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez niczym nieuzasadnione naruszenie zasady proporcjonalności pomiędzy interesem publicznym i ochroną środowiska a ingerencją w prawo własności, tj. nieuwzględnienie w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez organ prawa własności skarżącego w zaskarżonym miejscowym planie (nadużycie tzw. władztwa planistycznego przez gminę), przez co nieruchomość skarżącego nie może być zabudowana kubaturą, w związku z czym jest dla zainteresowanego praktycznie bezużyteczna;

2) art. 6 ust. 1 u.p.z.p. poprzez brak wykazania przez gminę braku nadużycia władztwa planistycznego przejawiającego się w braku szczegółowości planu miejscowego co do nadrzędności interesu publicznego nad interesem prywatnym w tym konkretnym przypadku oraz poprzez brak wykazania przez organ poszukiwania i możliwości znalezienia innego środka zabezpieczającego interes publiczny, ale mniej ingerującego w prawo własności skarżącego oraz poprzez brak wskazania przez organ zasadności ograniczenia w prawie własności całej nieruchomości skarżącego, a nie chociażby jej części, co skutkuje na nieruchomości skarżącego zakazem lokalizacji budynków, maksymalna wysokość zabudowy wynosi 5m, a minimalny wskaźnik terenu biologicznie czynnego to 90%;

3) art. 9 ust. 4 u.p.z.p. poprzez sprzeczność zaskarżonej uchwały o planie miejscowym ze studium, tj. wytycznych do planów miejscowych dla jednostki M. zawartych w tomie III Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa, gdzie w kierunkach zmian jedną z najważniejszych pozycji jest "Zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna do utrzymania i kontynuacji", funkcją terenu jest przede wszystkim "Tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej", w standardach przestrzennych dominuje "Zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wolnostojąca i bliźniacza", a Gmina Miasto Kraków w mpzp na działce skarżącego zlokalizowała "Tereny zieleni izolacyjnej" w sytuacji gdy wokół działki skarżącego dominują działki budowlane i ich właściciele dokonują niczym nieskrępowanej zabudowy mieszkalnej bądź usługowej;

II. przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a.,

poprzez niewyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w części dotyczącej skarżącego, charakteryzujące się lakonicznością uzasadnienia i brakiem uzasadnienia w zakresie zarzutu dotyczącego naruszenia bądź nie zasady proporcjonalności przez organ, podnoszonej w skardze, jak również brak ustosunkowania się co do przekroczenia władztwa planistycznego gminy i zachowania wymogów szczegółowości planu miejscowego przez gminę – co powoduje, że skarżący w uzasadnieniu niniejszej skargi zmuszony jest ustosunkowywać się do stanowiska organu, a nie Sądu I instancji.

W skardze kasacyjnej złożonej przez M. P. wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Krakowie do ponownego rozpoznania, ewentualnie rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a., a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Powyższą skargę kasacyjną oparto na zarzutach naruszenia:

I. prawa materialnego, tj.:

1. art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 61 ust. 5 u.p.z.p., poprzez błędną wykładnię sprowadzającą się do uznania, że art. 19 ust. 1 w zw. z art. 17 u.p.z.p. nie wymaga ponowienia czynności wskazanych w art. 17 u.p.z.p. mimo zmiany uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i tym samym stwierdzenia konieczności dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu miejscowego;

2. art. 14 ust. 2 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że prawidłowe było uchwalenie planu na podstawie uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego, która zawierała wadliwie sporządzony załącznik graficzny, nieprzedstawiający w sposób jednoznaczny granic obszaru objętego projektem planu;

3. art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że brak indywidualnego rozpatrzenia uwag do projektu planu i ich zbiorcze odrzucenie, spełnia wymogi tego przepisu;

4. art. 21 i art. 64 Konstytucji RP, art. 140 k.c. w zw. z art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie w realiach niniejszej sprawy, iż nie doszło do rażącego naruszenia prawa własności skarżącej i ograniczenia prawa do zagospodarowania i dysponowania stanowiących jej własność nieruchomościami do terenu oznaczonego symbolem 29.Rp.1 – tereny rolnicze o podstawowym przeznaczeniu pod łąki, pastwiska, w którym wyznaczono zakaz lokalizacji budynków, zakaz nasadzania krzewów i zieleni wysokiej, minimalny wskaźnik terenu biologicznie czynnego: 90%, maksymalną wysokość zabudowy: 5 m; zakaz wprowadzania trwałych zmian w ukształtowaniu terenu;

5. art. 21 ust. 1 oraz art. 64 ust. 2 Konstytucji, art. 1 ust. 3 oraz art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż nieuwzględnienie w toku sporządzania mpzp interesu prawnego skarżącej i wzięcie pod uwagę wyłącznie interesu publicznego, nie narusza przesłanek określonych tymi przepisami;

II. przepisów postępowania, tj.:

6. art. 50 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, iż skarżącej nie przysługuje prawo wniesienia skargi (przymiot strony) w zakresie działek, co do których skarżąca ma zawarte przedwstępne umowy sprzedaży;

7. art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, choć zaskarżona uchwała opierała się na licznych, wskazanych powyżej naruszeniach prawa.

W piśmie z dnia 2 listopada 2021 r. skarżąca w I instancji J. Sp. z o.o. z siedzibą w K. oświadczyła, że popiera wniesione w tej sprawie skargi kasacyjne i wnosi o stwierdzenie nieważności zaskarżonego planu w całości.

W dniu 14 kwietnia 2021 r. zmarła skarżąca kasacyjnie D. K. Jej spadkobiercy W. K. i J. K. zgłosili się do udziału w sprawie w miejsce ich zmarłej matki, podtrzymując w całości złożoną skargę i skargę kasacyjną.

W piśmie procesowym z dnia 11 kwietnia 2022 r. pełnomocnik M. M., W. K., J. K., M. sp.j. w siedzibą w K., D. I. i F. L. podał, że Gmina Miejska Kraków odmówiła wypłaty skarżącym należnego im odszkodowania.

W piśmie procesowym z dnia 16 maja 2022 r. W. K. i J. K. podkreślili, że w momencie uchwalenia przedmiotowego planu posiadali ostateczne decyzje o ustaleniu warunków zabudowy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2019.2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargi kasacyjne wniesione w tej sprawie należy stwierdzić, iż zostały one oparte na usprawiedliwionych podstawach, chociaż nie wszystkie podniesione w nich zarzuty i argumenty były trafne.

Mając na uwadze, że podniesione w skargach kasacyjnych zarzuty w istocie się pokrywają, w wielu z nich będąc identycznie sformułowane, a w innych merytorycznie są tożsame, omówione zostaną łącznie.

Trafne są zarzuty naruszenia art. 17 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z § 11 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 6 ust. 1 i 2, art. 28 ust. 1 u.p.z.p., art. 21 i art. 64 Konstytucji RP oraz art. 140 k.c., co w konsekwencji powyższych naruszeń doprowadziło do nietrafnego zastosowania przez Sąd I instancji art. 151 p.p.s.a., bowiem skargi niesłusznie oddalono.

Posiadane przez gminę władztwo planistyczne pozwala jej na kreowanie na swoim terenie pożądanego przez nią zagospodarowania przestrzennego. Ogólne kierunki i uwarunkowania zagospodarowania przestrzennego są określane przez radę gminy (radę miasta) w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Konkretyzacja tych zamierzeń następuje podczas uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Uchwalenie planu powoduje często zmianę przeznaczenia konkretnych terenów, bądź ogranicza możliwości ich użytkowania. Stosownie do art. 36 ust. 1 u.p.z.p., jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe lub istotnie ograniczone, właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości może, (...), żądać od gminy (...):

1) odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę albo

2) wykupienia nieruchomości lub jej części.

Nie negując zatem prawa gminy do prowadzenia własnej polityki przestrzennej, wyrażającego się w posiadanym przez nią tzw. władztwie planistycznym, nie można jednak pominąć ewentualnych skutków finansowych, jakie uchwalenie planu może wywołać. Kwestia ta jest uwzględniona w unormowaniach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która w art. 17 pkt 5 stanowi, że wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego sporządza prognozę skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego, z uwzględnieniem art. 36.

Jak trafnie podkreślano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, prognoza skutków finansowych, o której mowa w art. 17 pkt 5 u.p.z.p., pełni funkcję informacyjną, nie jest zaś załącznikiem do projektu planu miejscowego, a przedkładana jest radzie gminy, która powinna mieć wiedzę co do finansowych skutków uchwalenia planu (wyrok NSA z 20.01.2022r., II OSK 81/19, LEX nr 3318912). Niemniej jednak NSA słusznie wskazywał również, że stawiając zarzut istotnego naruszenia trybu sporządzania planu poprzez błędną zawartość prognozy skutków finansowych trzeba wykazać, iż taka prognoza doprowadziła do uchwalenia planu, a gdyby była rzetelna analiza ekonomiczna, do uchwalenia planu by nie doszło (wyroki NSA z 23.01.2013r., II OSK 2348/12, LEX nr 1361625; z 21.06.2021r., II OSK 2809/18, LEX nr 324354). Skoro bowiem z mocy art. 36 ust. 1 u.p.z.p. na gminie ciąży obowiązek odszkodowania za poniesioną przez właścicieli (użytkowników wieczystych) nieruchomości objętych planem rzeczywistą szkodę wynikającą z uchwalenia planu, bądź wykupienia takiej nieruchomości lub jej części, to uchwalając plan gmina musi mieć chociaż podstawową wiedzę o skutkach finansowych, jakie wiążą się z uchwaleniem tego planu. Korzystając zaś z przysługującego gminie władztwa planistycznego i realizując określone koncepcje ładu przestrzennego gmina musi dysponować odpowiednimi środkami pieniężnymi, niezbędnymi do naprawienia poniesionych przez właścicieli szkód związanych w szczególności z narzuconego planem przeznaczenia ich nieruchomości. Naprawa szkód (wykupienie nieruchomości) musi być realna i zależy od konkretnych okoliczności. Jeżeli bowiem dana nieruchomość może być dalej użytkowana zgodnie z oczekiwaniami jej właściciela, to nie ma potrzeby wykupywania tej nieruchomości, a jej właściciel – użytkując ją zgodnie z własnymi potrzebami – w istocie żadnej szkody nie ponosi. Inna jest jednak sytuacja, gdy właściciel ma zamiar określonego użytkowania nieruchomości, do chwili uchwalenia planu możliwego do zrealizowania (np. zamierza wybudować dom i uzyskał już lub mógł uzyskać decyzję o warunkach zabudowy), jednak po uchwaleniu planu zamiaru tego zrealizować nie może. Ponosi zatem konkretną, odczuwalną szkodę, a wartość jego nieruchomości niewątpliwie w takich okolicznościach spada. W tych warunkach ma prawo oczekiwać jej naprawienia niezależnie od tego, czy cel zamierzony przez gminę jest realizowany. Może bowiem zachodzić sytuacja, w której gmina na danym terenie zamierza w nieokreślonej przyszłości zrealizować jakiś cel i chociaż jeszcze tego nie czyni (i nie wiadomo, kiedy i czy w ogóle to uczyni), treścią planu uniemożliwia właścicielowi nieruchomości realizację jego zamierzeń inwestycyjnych. W ten sposób gmina korzystając z władztwa planistycznego ogranicza właścicielowi możliwość korzystania z jego nieruchomości zgodnego z jego wolą i realnie obniża jej wartość, chociaż ograniczenie to nie sprawia, że jest realizowany jakiś cel pożądany przez gminę. Taka sytuacja w praktyce może trwać latami. Dlatego też – niezależnie od tego, czy i kiedy cel przewidziany w planie zostanie zrealizowany, właścicielom nieruchomości objętych planem przysługuje stosowne odszkodowanie niezwłocznie po jego uchwaleniu, ponieważ od wejścia tego planu w życie ponoszą oni szkodę. Upływ czasu systematycznie ją powiększa. Nie jest dopuszczalna sytuacja, w której w wyniku uchwalenia planu właściciel ma ograniczone uprawnienia właścicielskie, a wyrządzona mu szkoda nie jest naprawiana. Z tego względu – chociaż prognoza skutków finansowych, o której mowa w art. 17 pkt 5 u.p.z.p., pełni jedynie funkcję informacyjną i nie jest załącznikiem do projektu planu miejscowego, to w sytuacji takiej, jaka zachodzi w niniejszej sprawie, a więc gdy dotyczy istotnego ograniczenia możliwości zagospodarowywania licznych nieruchomości, stanowiących kilka procent powierzchni jednego z największych i najbardziej atrakcyjnych polskich miast, na którym spoczywa obowiązek naprawienia szkód właścicielom przedmiotowych działek (bądź wykupienia tych nieruchomości), Rada Miasta Krakowa powinna mieć rzetelną wiedzę co do finansowych skutków uchwalenia zaskarżonego planu. Nie można bowiem wykluczyć, że – z uwagi na wielkość obszaru objętego planem i ewentualną konieczność wykupu wielu objętych planem nieruchomości lub naprawienia szkód ich właścicielom, gdyby prognoza skutków finansowych została należycie sporządzona, do uchwalenia zaskarżonego planu by nie doszło.

Tymczasem w niniejszej sprawie – jak wynika z akt planistycznych – przed podjęciem zaskarżonej uchwały sporządzano prognozę skutków finansowych w styczniu 2018 r., w kwietniu 2018 r. i we wrześniu 2018 r. We wszystkich tych prognozach określając wpływ ustaleń planu na rynek nieruchomości i ustosunkowując się do ograniczeń z tytułu uchwalenia planu (art. 36 ust. 1 u.p.z.p.) stwierdzono, że: "Na obszarze objętym projektem planu nie prognozuje się odszkodowań z tytułu uniemożliwienia bądź istotnego ograniczenia korzystania z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem". W odniesieniu zaś do wydatków związanych z obniżeniem wartości nieruchomości podano, że: "Na obszarze objętym projektem planu nie prognozuje się obniżenia wartości nieruchomości wskutek uchwalenia planu miejscowego".

Biorąc pod uwagę treść prognozy skutków finansowych należy dojść do wniosku, że w rozpatrywanej sprawie w istocie doszło do nadużycia przez Radę Miasta Krakowa władztwa planistycznego, gdyż podjęto uchwałę nie mając rzetelnej wiedzy o skutkach finansowych uchwalanego planu. Skoro bowiem przed uchwaleniem zaskarżonego planu w stosunku do wielu nieruchomości objętych tym planem istniała możliwość uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, przy czym niektórzy skarżący decyzje takie uzyskali, a obecnie tereny te nie mogą zostać zabudowane, to niewątpliwie doszło zarówno do uniemożliwienia bądź istotnego ograniczenia korzystania z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem, jak i do obniżenia wartości nieruchomości wskutek uchwalenia planu miejscowego. W prognozie skutków finansowych jednak stwierdzono, że na obszarze objętym projektem planu nie prognozuje się odszkodowań z tytułu uniemożliwienia bądź istotnego ograniczenia korzystania z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem oraz nie prognozuje się obniżenia wartości nieruchomości wskutek uchwalenia planu miejscowego. Tym samym Rada nie tylko nie miała rzetelnej wiedzy o skutkach finansowych uchwalenia przedmiotowego planu, ale też w takich warunkach nie mogła prawidłowo wyważyć interesu publicznego oraz prywatnego. Podkreślić raz jeszcze należy, że przed podjęciem uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gmina musi przewidzieć jakie koszty będzie musiała ponieść w związku z uchwaleniem planu, a następnie – jeżeli zdecyduje się na uchwalenie konkretnego planu miejscowego mimo świadomości związanych z tym kosztów – koszty te będzie musiała uiścić, rekompensując szkody właścicielom objętych planem nieruchomości.

Z uwagi na powyższe stwierdzić trzeba, że zaskarżona uchwała w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność skarżących kasacyjnie została podjęta z istotnym naruszeniem art. 17 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z § 11 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz z naruszeniem art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 6 ust. 1 i 2, art. 28 ust. 1 u.p.z.p., art. 21 i art. 64 Konstytucji RP oraz art. 140 k.c., co w konsekwencji powyższych naruszeń doprowadziło do nietrafnego zastosowania przez Sąd I instancji art. 151 p.p.s.a.

Powyższe naruszenie nie obejmowało terenów przeznaczonych pod istniejący cmentarz, bowiem w tym przypadku ich przeznaczenie i wartość nie uległa zmianie.

Pozostałe zarzuty podniesione w skargach kasacyjnych nie były trafne i nie mogły doprowadzić do skutecznego zakwestionowania zaskarżonej uchwały. Zaznaczyć w szczególności trzeba, że wbrew twierdzeniom skarżących kasacyjnie, Miasto Kraków mogło w ramach posiadanego władztwa planistycznego przeznaczyć przedmiotowe tereny na obszary nieinwestycyjne – zaliczone do kategorii terenów przyrodniczych jako tereny zieleni nieurządzonej (ZR), zieleni urządzonej (ZU) oraz tereny wód powierzchniowych śródlądowych (W), a także – z uwagi na takie przeznaczenie – objąć nim obszary znajdujące się w różnych częściach miasta. Miasto mogło też podzielić uchwalanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na różne etapy, a kontynuacja procedury uchwalania planu miejscowego jedynie do części terenów objętych wcześniej uchwałą o przystąpieniu do sporządzania planu nie stanowiła istotnego naruszenia zasad i trybu jego sporządzania. Naruszenie takie miałoby miejsce, gdyby uchwalanym planem objęto tereny nieujęte w uchwale o przystąpieniu do sporządzania planu. Objęcie zaś planem miejscowym mniejszego obszaru naruszenia takiego nie stanowiło. Sąd I instancji trafnie też zauważył, że ustalenia studium nie muszą być przeniesione wprost do unormowań planu miejscowego, a jedynie nie mogą być ze studium sprzeczne. W rozpatrywanej sprawie sprzeczności takiej jednak nie wykazano. Zgodzić się też należy z WSA, że kontrola zaskarżonego aktu w przypadku zaskarżenia uchwały organu gminy na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. dokonywana jest jedynie w granicach wyznaczonych prawną ochroną przysługującą skarżącemu mającemu tytuł prawny do oznaczonej nieruchomości objętej planem, natomiast uwzględnienie skargi powinno nastąpić wyłącznie w części wyznaczonej indywidualnym interesem skarżącego.

Pomimo zatem tego, że większość podniesionych w skargach kasacyjnych zarzutów nie była trafna, a motywy zaskarżonego wyroku w znacznym stopniu były prawidłowe, z uwagi na nierzetelność prognozy skutków finansowych, która w realiach tej konkretnej sprawy mogła doprowadzić do uchwalenia planu, a gdyby była to rzetelna analiza ekonomiczna, do uchwalenia planu mogłoby nie dojść, uznać należy, że w skargach kasacyjnych podniesiono zarzuty mające usprawiedliwione podstawy.

Mając na względzie powyższe stwierdzić trzeba, że istota rozpatrywanej sprawy jest dostatecznie wyjaśniona i skoro wniesione w niniejszej sprawie skargi kasacyjne zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w zw. z art. 147 § 1, art. 151 i art. 184 oraz art. 204 pkt 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.