Postanowienie NSA, sygn. akt I OSK 3967/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-03-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i odrzucono skargi
Powołane przepisy: article: art. 122 ust. 1, art. 6 pkt 5
journal: Dz.U. 2017 poz 1769
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jedn.
article: art. 3 § 2 pkt 4, art. 189 w zw. z art. 58 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie Sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) Sędzia NSA Marian Wolanin po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lipca 2018 r., sygn. akt VIII SA/Wa 275/18 w sprawie ze skarg Wójta Gminy [...] i Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] na wystąpienie pokontrolne Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...] w przedmiocie niespełnienia wymagań dotyczących doświadczenia zawodowego postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargi, 2. zwrócić Wójtowi Gminy [...] oraz Kierownikowi Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie kwoty po 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu uiszczonych wpisów od skarg, 3. zasądzić solidarnie od Wójta Gminy [...] i Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] na rzecz Wojewody [...] kwotę 600 (sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 2 lipca 2018 r., sygn. akt VIII SA/Wa 275/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, dalej również jako "WSA", po rozpoznaniu sprawy ze skarg Wójta Gminy [...], dalej jako "Wójt" i Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...], dalej jako "Kierownik GOPS", na wystąpienie pokontrolne Wojewody [...], dalej jako "Wojewoda" z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...] w przedmiocie niespełnienia wymagań dotyczących doświadczenia zawodowego (1) stwierdził bezskuteczność wystąpienia pokontrolnego Wojewody z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...] w części dotyczącej niespełnienia przez M.O. – Kierownika GOPS wymagań dotyczących doświadczenia zawodowego - co najmniej 3-letniego stażu pracy w pomocy społecznej oraz (2) zasądził od Wojewody na rzecz Wójta i Kierownika GOPS kwoty po 680 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W dniach [...]-[...] grudnia 2017 r. Wojewoda przeprowadził kontrolę problemową w Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej w [...], dalej jako "GOPS", kierowanym przez M.O. – Kierownika GOPS, której przedmiotem było sprawdzenie sposobu organizacji i realizacji wieloletniego programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" na podstawie uchwały Nr 221 Rady Ministrów z dnia 10 grudnia 2013 r. w sprawie ustanowienia wieloletniego programu wspierania finansowego gmin w zakresie dożywiania "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" na lata 2014-2020 (M.P. z 2015 r. poz. 821), w szczególności: organizacji zadania na terenie gminy, przyznawania świadczeń, wydatkowania i rozliczania środków przekazanych na dożywianie, dowóz oraz ich prawidłowe wykorzystanie zgodnie z przeznaczeniem. Kontrola obejmowała realizację zadania w okresie od 1 stycznia 2016 r. do dnia kontroli. Wyniki kontroli zostały przedstawione w protokole z kontroli, podpisanym [...] grudnia 2017 r.

Ostatecznie w trakcie kontroli stwierdzono nieprawidłowości, które zostały określone w 17 punktach. W pierwszym punkcie stwierdzonych nieprawidłowości wskazano, że Kierownik GOPS, nie posiada co najmniej 3-letniego stażu pracy w pomocy społecznej określonego w art. 122 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2017 r. poz. 1769 ze zm.) dalej jako "u.p.s.", ponieważ do stażu pracy w pomocy społecznej nie można zaliczyć okresu zatrudnienia w Urzędzie Miejskim w [...]. Podniesiono, że za stwierdzone nieprawidłowości odnośnie zatrudnienia na stanowisku Kierownika GOPS odpowiedzialność ponosi Wójt, natomiast w zakresie pozostałych spraw odpowiedzialność ponosi M.O. oraz J.S. jako Kierownik GOPS, a także R.D. jako p.o. Kierownika GOPS.

W związku z ww. stwierdzonymi nieprawidłowościami wystąpieniem pokontrolnym nr [...] z [...] stycznia 2018 r. Wojewoda, zalecił M.O. jako Kierownikowi GOPS, realizację zaleceń pokontrolnych w celu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości poprzez: 1) zapewnienie prawidłowej organizacji pracy GOPS przez zatrudnienie pracowników socjalnych zgodnie z normami określonymi w art. 110 ust. 11 u.p.s.; 2) udzielanie pomocy na wniosek osoby zainteresowanej zgodnie z art. 102 ust. 1 u.p.s., w przypadku ustnych wniosków sporządzanie protokołów zgodnie z art. 67 § 1 i § 2 pkt 1 k.p.a.; 3) wydawanie decyzji administracyjnej po przeprowadzeniu aktualnego rodzinnego wywiadu środowiskowego, stosownie do art. 106 ust. 4 u.p.s., 4) zwiększenie nadzoru nad dokumentowaniem prowadzonej pracy socjalnej (będącej jednym z podstawowych obowiązków pracownika socjalnego), tak aby dokonywane w wywiadach zapisy o prowadzonej pracy socjalnej oddawały istotę jej faktycznego prowadzenia przez wykazanie odpowiedniej dynamiki podejmowanych działań mających na celu pomoc oraz wzmacnianie osób i rodzin w odzyskiwaniu zdolności do prawidłowego funkcjonowania w społeczeństwie stosując przepisy art. 6 pkt 12 i art. 119 ust. 1 pkt 1 u.p.s.; 5) zatwierdzanie planu pomocy rodzinom lub osobom ubiegającym się o pomoc w przeprowadzonych wywiadach środowiskowych przed wydaniem decyzji administracyjnej; 6) realizowanie przyznanych świadczeń po wydaniu decyzji zgodnie z art. 106 ust. 1 u.p.s.; 7) ustalanie okresu uprawnień do świadczeń stosownie do art. 106 ust. 3 u.p.s.; 8) zapewnienie przyznawania pomocy w formie zasiłku celowego zgodnie z brzmieniem przepisu art. 39 ust. 1 u.p.s.; 9) stosownie do art. 107 k.p.a. formułowanie i zapisywanie rozstrzygnięć decyzji w taki sposób, by nie było wątpliwości, jakie uprawnienia zostały stronie przyznane i na jaki okres; 10) przywoływanie w podstawie prawnej decyzji właściwych przepisów, w tym aktów prawa miejscowego, odnoszących się do rodzaju przyznawanej pomocy zgodnie z art. 107 k.p.a.; 11) zawieranie w wydawanych decyzjach administracyjnych uzasadnienia faktycznego i prawnego, o którym mowa w art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w odniesieniu do indywidualnej sytuacji klienta; 12) przyznawanie w formie decyzji administracyjnej pomocy w formie jednego gorącego posiłku również dla dzieci do czasu podjęcia nauki w szkole podstawowej; 13) zapewnienie realizacji Programu przez cały rok, również w okresie ferii i wakacji; 14) dokonywanie płatności tylko za faktycznie już wydane posiłki, co świadczy o dokonaniu operacji gospodarczej stosując przepisy art. 20 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz.U. z 2016 r. poz. 1047); 15) dokonanie zwrotu środków finansowych na wskazany rachunek bankowy [...] Urzędu Wojewódzkiego pochodzących z dotacji wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, wskazujących na nieprawidłowo wydane w 2016 r. środki pieniężne na program "Pomoc państwa w zakresie dożywiania"; 16) rzetelnie sporządzenie sprawozdania z realizacji programu.

Skargi do WSA na wystąpienie pokontrolne Wojewody złożyli Kierownik GOPS oraz Wójt.

W uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku WSA wskazał, że zgodnie z art. 122 u.p.s. osoby kierujące jednostkami organizacyjnymi pomocy społecznej są obowiązane posiadać co najmniej 3-letni staż pracy w pomocy społecznej oraz specjalizację z zakresu organizacji pomocy społecznej. Dalej WSA wskazał, że ustawodawca nie zdefiniował użytych w tym przepisie pojęć "pomoc społeczna", ani "staż pracy", przy czym uznać to należy za celowy zabieg legislacyjny, wykluczający wykładnię ścieśniająca. Powołując się na stanowisko doktryny WSA wskazał, że praca w pomocy społecznej może być rozumiana zarówno przedmiotowo, jak i podmiotowo, tzn. za taką należy uznać wykonywanie zadań z zakresu pomocy społecznej, tj. regulowanych ustawą o pomocy społecznej, jak też pracę na rzecz jednostek organizacyjnych pomocy społecznej, urzędów administracji publicznej zajmujących się pomocą społeczną, jak również innych podmiotów realizujących zadania w tej dziedzinie (np. organizacji społecznych). Znaczenia nie powinny mieć tu podstawa nawiązania stosunku pracy, rodzaj umowy o pracę ani wymiar czasu pracy. WSA wskazał też, że ocena spełnienia wymagań określonych w art. 122 ust. 1 u.p.s. wymaga indywidualnego podejścia do każdej osoby ubiegającej się o kierowanie jednostką organizacyjną pomocy społecznej i wnikliwej analizy jej przebiegu zatrudnienia. WSA wyjaśnił także co należy rozumieć pod pojęciem "staż pracy w pomocy społecznej" w oparciu o orzecznictwo sądów administracyjnych.

W oparciu o powyższe oraz o przebieg zatrudnienia Kierownik GOPS, WSA uznał, że M.O. posiadała wymagany trzyletni staż pracy w pomocy społecznej, w tym w jednostkach bezpośrednio określonych w art. 6 pkt 5 u.p.s. - Miejskim Ośrodku pomocy Społecznej w [...] (1,5 roku) i w Urzędzie Miejskim w [...], Wydział Zdrowia i Polityki Społecznej Referat ds. pomocy społecznej (ponad 2 lata). Sąd pierwszej instancji stanął na stanowisku, że określone w zakresie czynności M.O. zadania nie zawierają wyłącznie realizacji spraw z zakresu o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, ale również zadania realizowane przez ustawę o pomocy społecznej, zatem argumentacja Wojewody w tym zakresie, jako nie odnosząca się do stanu faktycznego sprawy nie mogła odnieść skutku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Wojewoda, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucił:

1) naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na nieuprawnionym przyjęciu, iż w hipotezie art. 122 u.p.s., w zakresie wymogu zatrudnienia na stanowisku kierownika gminnego ośrodka pomocy społecznej odnoszącego się do stażu pracy w pomocy społecznej, mieści się także świadczenie pracy w komórkach organizacyjnych organów administracji publicznej, a w konsekwencji bezzasadne uznanie, iż Pani M.O. spełniła kumulatywnie warunki zatrudnienia na stanowisku Kierownika GOPS,

2) naruszenie prawa materialnego, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, zasadzające się na nieprzyjęciu do wykładni art. 122 ust. 1 u.p.s. normatywnej treści art. 6 pkt 5 ww. ustawy, zawierającego wyczerpujący katalog jednostek organizacyjnych pomocy społecznej, w których zatrudnienie wyczerpuje pojęcie pracy w pomocy społecznej.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty Wojewoda wniósł o zmianę wyroku poprzez jego uchylenie w całości i oddalenie skarg Wójta oraz Kierownika GOPS, względnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie. Ponadto skarżący kasacyjnie wniósł o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie niniejszej skargi na rozprawie.

Wojewoda poddał również rozwadze Sądu ocenę zaistnienia w sprawie przestanki nieważności postępowania w rozumieniu art. 183 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", polegającej na niedopuszczalności drogi sądowej w sprawie zakończonej wystąpieniem pokontrolnym wojewody, które nie mieści się w katalogu aktów i czynności, od których przysługują środki zaskarżenia w rozumieniu art. 3 § 2 p.p.s.a., co uzasadnia uchylenie przedmiotowego orzeczenia w całości na zasadzie art. 186 p.p.s.a.

W uzasadnieniu organ podniósł, że stanowisko WSA, zgodnie z którym okres zatrudnienia w komórkach organizacyjnych urzędu organu jednostki samorządu terytorialnego mieści się w pojęciu stażu pracy w pomocy społecznej, nie znajduje odzwierciedlenia w obowiązujących przepisach i należy je uznać za całkowicie dowolne. Organ podtrzymał swoje stanowisko zgodnie z którym skarżąca, pełniąca funkcję Kierownika GOPS nie spełniała w dacie zatrudnienia na tym stanowisku wymogów formalnych dotyczących stażu pracy w pomocy społecznej. Zdaniem organu uwadze WSA uszło, że pojęcia "pracy w pomocy społecznej" w rozumieniu art. 122 ust. 1 u.p.s. nie należy interpretować w oderwaniu od normatywnej treści art. 6 pkt 5 tejże ustawy. Ponadto "stosowanie wykładni rozszerzającej pojęcie "pracy w pomocy społecznej" nie znajduje oparcia w przepisach, jak również nie sposób doszukiwać się konieczności jej stosowania w intencji racjonalnego ustawodawcy". Organ wskazał także na pogląd wyrażony w wyroku NSA z 15 czerwca 2018 r., I OSK 1961/16, zgodnie z którym przez "3-letni staż pracy w pomocy społecznej" rozumieć należy świadczenie pracy w ramach jednostek bezpośrednio realizujących pomoc społeczną. Nie sposób zaliczyć do takiej pracy wykonywania obowiązków w ramach instytucji sprawującej funkcje kontrolne, czy nadzorcze, które nie wiążą się z bezpośrednim przyznawaniem świadczeń z pomocy społecznej, rozpoznawaniem wniosków czy prowadzeniem postępowania nakierowanego na zaspokojenie potrzeb wnioskodawców.

Odnosząc się do kwestii zaskarżalności wystąpienia pokontrolnego Wojewoda zaznaczył, że od wystąpienia pokontrolnego organowi przysługuje wyłącznie uprawnienie do zgłoszenia zastrzeżeń, które również nie podlegają reżimowi przepisów o postępowaniu administracyjnym, a odmiennych reguł w tym zakresie nie przewidują także przepisy szczególne.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wójt wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Wójt podjął polemikę z zawartymi w skardze kasacyjnej zarzutami, podtrzymując dotychczasową argumentację.

W pismach procesowych z dnia [...] stycznia 2021 i [...] lutego 2021 r. Wojewoda podtrzymał i rozwinął dotychczasową argumentację.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, w trybie określonym w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. poz. 875). Zgodnie z nim, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Zaskarżony wyrok podlega uchyleniu, gdyż Sąd I instancji powinien był odrzucić wniesione w sprawie skargi jako niedopuszczalne. Wyjaśnić należy, że stosownie do art. 189 p.p.s.a. jeżeli skarga ulegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie. W świetle art. 183 § 1 oraz art. 134 § 2 w związku z art. 193 p.p.s.a. dopuszczalne jest zastosowanie przez Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu art. 189 tej ustawy niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej i przy braku przesłanek nieważności postępowania sądowego. Z jednoznacznej treści tego przepisu wynika bowiem nakaz badania z urzędu przez Naczelny Sąd Administracyjny, czy na etapie postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym nie zachodziła przesłanka do odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (por. uchwałę składu 7 sędziów NSA z 11 kwietnia 2005 r., OPS 1/04). Badanie dopuszczalności skargi pod kątem wskazanym w art. 189 p.p.s.a. nie jest związane z zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z 8 grudnia 2009 r., II GPS 5/09).

Skarga podlegała odrzuceniu albowiem stwierdzenie organu kontroli, zawarte w wystąpieniu pokontrolnym, według którego M.O. pełniąca funkcję Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...], nie spełnia przesłanki co najmniej 3-letniego stażu pracy, o którym mowa w art. 122 ust. 1 u.p.s., nie jest aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ani innym przejawem działalności administracji publicznej podlegającym kontroli sądowoadministracyjnej. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730, 1133 i 2196), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W doktrynie i orzecznictwie wskazuje się, że kategoria ta, chociaż trudna do zdefiniowania, to charakteryzuje się określonymi cechami. Zalicza się do niej akty, które: 1) nie są decyzją ani postanowieniem; 2) mają charakter zewnętrzny, tj. są skierowane do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi; 3) są skierowane do indywidualnego podmiotu, a więc nie mają charakteru generalnego; 4) mają charakter publicznoprawny (należą do materii z zakresu administracji publicznej i mają charakter władczy); 5) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 6) podejmowane są przez podmiot wykonujący administrację publiczną. Te elementy określa się jako konstytuujące pojęcie aktu lub czynności z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (uchwała NSA z 26 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 14/13, dostępna w CBOSA, i powołane tam piśmiennictwo, B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.), Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego, 2006 r., nr 2, str. 16). W orzecznictwie wskazuje się, że zawarte w treści przepisu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. sformułowanie: "dotyczące" nie może być rozumiane jako dopuszczenie pośredniego związku między aktem lub czynnością a uprawnieniem lub obowiązkiem danego podmiotu określonym przepisami (por. postanowienie NSA z 1 października 2009 r., sygn. II FSK 581/08, CBOSA).

Zgodnie z art. 126 u.p.s. wojewoda w związku z przeprowadzanym postępowaniem nadzorczym i kontrolnym ma prawo do:

1) żądania informacji, dokumentów i danych, niezbędnych do sprawowania nadzoru i kontroli;

2) swobodnego wstępu w ciągu doby do obiektów i pomieszczeń jednostki kontrolowanej;

3) przeprowadzania oględzin obiektów, składników majątku kontrolowanej jednostki oraz przebiegu określonych czynności objętych obowiązującym standardem;

4) żądania od pracowników kontrolowanej jednostki udzielenia informacji w formie ustnej i pisemnej w zakresie przeprowadzanej kontroli;

5) wzywania i przesłuchiwania świadków;

6) zwrócenia się o wydanie opinii biegłych i specjalistów z zakresu pomocy społecznej.

Według natomiast art. 128 u.p.s. wojewoda w wyniku przeprowadzonych przez zespół inspektorów czynności, o których mowa w art. 126, może wydać jednostce organizacyjnej pomocy społecznej albo kontrolowanej jednostce zalecenia pokontrolne (ust.1). Jednostka organizacyjna pomocy społecznej albo kontrolowana jednostka może, w terminie 7 dni od dnia otrzymania zaleceń pokontrolnych, zgłosić do nich zastrzeżenia. (ust.2). Wojewoda ustosunkowuje się do zastrzeżeń w terminie 14 dni od dnia ich doręczenia. (ust.3). W przypadku nieuwzględnienia przez wojewodę zastrzeżeń jednostka organizacyjna pomocy społecznej albo kontrolowana jednostka w terminie 30 dni obowiązana jest do powiadomienia wojewody o realizacji zaleceń, uwag i wniosków (ust.4). Niezrealizowanie zaleceń pokontrolnych jest zagrożone karą pieniężną w wysokości od 200 do 6000 zł., wymierzaną w drodze decyzji administracyjnej przez wojewodę (art. 130 ust. 1 i art. 131 ust. 1 u.p.s.)

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że wynik kontroli, a w konsekwencji również zalecenia pokontrolne, może wyjątkowo stanowić zaskarżalny akt z zakresu administracji publicznej, jednak tylko w przypadku gdy pozostaje on wprost i bezpośrednio w związku ze sferą praw i obowiązków kontrolowanego, w szczególności gdy u podstaw nałożonego wynikiem kontroli określonego obowiązku leży obowiązujący przepis prawa (por. uchwałę siedmiu sędziów NSA z 7 grudnia 1998 r., sygn. akt FPS 18/98 i uchwałę siedmiu sędziów NSA z 4 grudnia 2000 r., sygn. akt FPS 13/00).

Gwoli precyzji wskazać należy, że w wystąpieniu pokontrolnym Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. skierowanym do Pani M.O. – Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...], wyodrębniono dwa zasadnicze elementy: stwierdzone nieprawidłowości – s. 6 i następne; zalecenia pokontrolne s. 8 i następne. Wśród stwierdzonych nieprawidłowości w punkcie pierwszym stwierdzono brak wymaganego stażu pracy u Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...]. Jednakże w zaleceniach pokontrolnych (s. 8 i następne) nie ma zobowiązania do usunięcia stwierdzonej nieprawidłowości.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżone w rozpoznawanej sprawie stwierdzenie organu kontroli, zawarte w wystąpieniu pokontrolnym, nie jest aktem ani czynnością w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Po pierwsze, stwierdzona w ramach czynności kontrolnych nieprawidłowość nie podlega żadnej sankcji, gdyż w wystąpieniu nie ma zobowiązania do jej usunięcia. Tak sformułowana wypowiedź organu kontroli nie może być uznana za dotyczącą uprawnienia albo obowiązku, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., biorąc pod uwagę przedmiot zobowiązania, którego nie ma, i podmiot zobowiązany (aparat administracyjny wykonujący swoje zadania i kompetencje). Ponadto, stwierdzenie organu kontroli nie ma charakteru zewnętrznego, bowiem jest ono skierowane do innego podmiotu wykonującego administrację publiczną, a oba podmioty administrujące łączy stosunek kontroli.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, działając z urzędu, na podstawie art. 189 w związku z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji. Wobec odrzucenia skarg, na mocy art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. orzeczono o zwrocie Skarżącym uiszczonych wpisów sądowych. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a