Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 871/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-08-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Borowicz (spr.) Sędziowie NSA Anna Robotowska Krystyna Anna Stec Protokolant Piotr Mikucki po rozpoznaniu w dniu 19 sierpnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej L. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 8 stycznia 2013 r. sygn. akt V SA/Wa 1951/12 w sprawie ze skargi L. M. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W.; 2. zasądza od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz L. M. 397 (trzysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 8 stycznia 2013 r. sygn. akt V SA/Wa 1951/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.), oddalił skargę L. M. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] czerwca 2012 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej na rok 2009 r.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny.

W dniu [...] kwietnia 2009 r. skarżący złożył w Biurze Powiatowym ARiMR dla powiatu g. z/s w O. wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2009. Ww. wniosek zadeklarował w wariancie 3.1 Ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach realizowanego w ramach pakietu 3 Ekstensywne trwałe użytki zielone 3 działki rolne o łącznej powierzchni 13,63 ha położone na działce ewidencyjnej o numerze [...] .

Kierownik BP ARiMR decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. przyznał wnioskodawcy płatność rolnośrodowiskową na rok 2009 w łącznej wysokości [...] zł, w tym z tytułu pakietu 3 Ekstensywne trwałe użytki zielone w wariancie 3.1 Ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach w wysokości [...] zł za powierzchnię 13,36 ha. Decyzja ta uprawomocniła się

Decyzją z dnia [...] marca 2012 r. Dyrektor Oddziału ARiMR stwierdził nieważności decyzji z dnia [...] lutego 2010 r. Kierownika Biura ARiMR przyznającej L. M. płatność rolnośrodowiskową na rok 2009.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ powołał regulacje prawne określające tryb i warunki udzielania producentom rolnym płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych. Wskazał, że organ I instancji przyznając płatność rolnośrodowiskową rażąco naruszył § 9 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 28 lutego 2008 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, który jednoznacznie wskazuje, że płatność rolnośrodowiskowa w ramach pakietu 3 jest przyznawana do działek rolnych użytkowanych jako trwałe użytki zielone.

Organ wywiódł, że w wyniku weryfikacji wniosku, jak również w oparciu o posiadane przez ARiMR dokumenty oraz Bazę Danych ARiMR stwierdzono, że na działce ewidencyjnej nr [...] w latach 2006, 2007 i 2008 były deklarowane uprawy rolne: szparagi, rzepak, owies, a także krzewy ozdobne. Taki sposób użytkowania gruntów w okresie 5 lat poprzedzających złożenie wniosku w sposób bezpośredni wpływa na brak możliwości zaliczenia zadeklarowanych gruntów do grupy trwałych użytków zielonych, o których mowa w art. 2 rozporządzenia 796/2004, co dyskwalifikuje grunty takie z prawa do otrzymania płatności rolnośrodowiskowej w pakiecie 3.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Prezes ARiMR decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, uznając jej słuszność pod względem faktycznym i prawnym. Organ odwołał się do art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i wskazał na orzecznictwo, zgodnie z którym rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Prezes ARiMR zauważył ponadto, że organ I instancji nieprawidłowo wskazał podstawę prawną wydania swojej decyzji, podając rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 28 lutego 2008 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, podczas gdy podstawę prawną normującą zasady przyznawania płatności rolnośrodowiskowych w roku 2009 stanowiło rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. Nr 33, poz. 262 ze zm. – dalej: rozporządzenie z 26 lutego 2009 r.). Jednakże niewłaściwe wskazanie podstawy prawnej nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia z uwagi na to, że brzmienie § 9 ust. 3 zarówno w rozporządzeniu z dnia 28 lutego 2008 r. jak w rozporządzeniu z dnia 26 lutego 2009 r. jest tożsame.

Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę uznał, że kontrolowaną w postępowaniu nadzwyczajnym decyzję Kierownika Biura ARiMR należało wyeliminować z obrotu prawnego, gdyż została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem Sądu I instancji kontrola sądowa decyzji wydanej w trybie nieważnościowym stanowi kontrolę decyzji eliminowanej jednak w ograniczonym zakresie, bowiem wyłącznie pod kątem przepisów uznanych za naruszone w sposób rażący.

Sąd I instancji zwrócił uwagę, że zasady przyznawania płatności rolnośrodowiskowej zostały określone w przepisach prawa krajowego i w przepisach unijnych. Następnie Sąd wywiódł, że przepis § 2 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 26 lutego 2009 r. wskazuje przesłanki warunkujące przyznanie przedmiotowej płatności w ramach określonych pakietów lub ich wariantów.

Stosownie do § 9 ust. 3 cyt. rozporządzenia w przypadku pakietu 3 Ekstensywne trwałe użytki zielone (§ 4 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego), płatność rolnośrodowiskowa jest przyznawana do działek rolnych użytkowanych jako trwałe użytki zielone. Natomiast zgodnie z art. 2 pkt 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. (Dz.Urz. WE N L 141 z 30 kwietnia 2004 r. – dalej rozporządzenie nr 796/2004) pojęcie "trwałe użytki zielone" stanowi grunt zajęty pod uprawę traw lub innych upraw zielonych naturalnych (samosiewnych) lub powstałych w wyniku działalności rolniczej (zasianych) niewłączony do płodozmianu w gospodarstwie przez okres minimum pięciu lat. W orzecznictwie Sądu powyższa definicja jest jednoznaczna i nie pozostawia pola do interpretacji.

Zdaniem Sądu z materiału dowodowego zebranego w sprawie wynikało, że deklaracja sposobu użytkowania działek rolnych położonych na działce ewidencyjnej nr [...] dokonana przez skarżącego w złożonym w dniu [...] kwietnia 2009 r. wniosku, nie odpowiadała definicji trwałego użytku zielonego, o którym mowa w art. 2 pkt 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004. Ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji wynika, że w roku 2006, tj. w okresie 3 lat przed złożeniem wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2009, składając wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2006, L. M. zadeklarował na ww. działce ewidencyjnej nr [...] uprawę: rzepaku (o pow. 12,86 ha), szparagów (o pow. 0,18 ha), krzewów ozdobnych (o pow. 0,80 ha).

Ponadto deklaracja upraw we wnioskach skarżącego o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego złożonych na lata 2007-2008 również nie stanowiła trwałego użytku zielonego, gdyż na tej działce ewidencyjnej zadeklarowano grupę upraw UPO. Tym samym uznać należało, że działki rolne położone na działce ewidencyjnej nr [...], zadeklarowane przez skarżącego we wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2009 jako trwałe użytki zielone, były objęte płodozmianem w okresie trzech lat przed złożeniem wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2009, co oznacza, że powierzchnia gruntów rolnych deklarowana na ww. działkach nie stanowi trwałego użytku zielonego w rozumieniu art. 2 pkt 2 rozporządzenia nr 796/2004. Zdaniem Sądu I instancji zasadnie organ uznał, że decyzja Kierownika Biura ARiMR rażąco narusza § 9 ust.3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 26 lutego 2009 r. w zw. z art. 2 pkt 2 rozporządzenia nr 796/2004, gdyż przyznano przedmiotową płatność do powierzchni niespełniającej warunku przyznania płatności rolnośrodowiskowej w ramach wariantu 3.1 Ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach pakietu 3 Ekstensywne trwałe użytki zielone.

Sąd I instancji wskazał też, że wbrew zarzutom skarżącego organy nie naruszyły norm prawa materialnego oraz procesowego, zwłaszcza art. 6-9 i 11 k.p.a.

Skargę kasacyjną o powyższego wyroku wniósł L. M., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie

I. Prawa procesowego - naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 8 i 11 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, w sytuacji gdy kontrolowana decyzja organu administracji została wydana na skutek zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 pomimo braku przesłanek do działania w tym trybie; a także poprzez niewyjaśnienie stronie zasadności przesłanek, którymi się kierowały przy załatwieniu sprawy, przy braku zmiany treści brzemienia przepisu będącego podstawą wydania decyzji;

II. Prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisów § 9 ust. 3 ówcześnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2009 r. Nr 33, poz. 262 – dalej: rozporządzenie rolnośrodowiskowe) w związku z art. 2 pkt 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina(1) (Dz. U. UE. L. z 2009 r. Nr 316, poz. 65 – dalej: rozporządzenie Komisji (WE) nr 1122/2009) oraz art. 2 lit. c/ rozporządzenia Komisji (WE) nr 1120/2009 z dnia 29 października 2009 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania systemu płatności jednolitej przewidzianego w tytule III rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników(1) (Dz. U. UE. L. z 2009 r. poz. 316, Nr 1 – dalej: rozporządzenia Komisji (WE) nr 1120/2009) poprzez ich niewłaściwą interpretację polegającą na uznaniu, iż 5-letni okres trwałego użytku zielonego powinien biec przed złożeniem wniosku.

W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania podług norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że w zakres kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne wchodzi kontrola procedury stosowanej przez organ administracji. Te kwestie należało uwzględnić przy kontroli zaskarżonej do WSA w Warszawie decyzji, wydanej w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., skoro wada decyzji uzasadniająca jej wzruszenie w trybie nadzwyczajnym stwierdzenia nieważności musi być na tyle poważna, by stanowiła wystarczającą przyczynę odstąpienia od zasady trwałości decyzji wyrażonej w art. 16 § 1 zd. pierwsze k.p.a. Zarzucono, że z wykładni art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wynika, iż sankcja nieważności jest immanentnie związana z wystąpieniem kwalifikowanego – rażącego naruszenia prawa, gdyż postępowanie o stwierdzenie nieważności ma szczególny charakter. Treść art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie pozwala na stosowanie wykładni rozszerzającej względem tego przepisu. Rażące naruszenie prawa można więc odnosić tylko do niebudzących wątpliwości stanów prawnych, sytuacji gdy jest ewidentne i nie wynika z odmiennej interpretacji danej normy.

Skarżący zarzucił, że Sąd I instancji powyższej wykładni art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie uwzględnił przy stosowaniu tegoż przepisu przez organy. Istota dalszych zarzutów sprowadza się do twierdzenia, że Sąd I instancji błędnie uznał, iż organy prawidłowo zastosowały art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. mając na względnie przepisy prawa materialnego definiujące pojęcie trwałych użytków zielonych, w szczególności art. 2 pkt 2 ówcześnie obowiązującego rozporządzenia nr 796/2004. W konsekwencji czego dokonano błędnej wykładni § 9 ust. 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 26 lutego 2009 r. Skarżący zarzucił, że błędnie przyjęto, iż przepisy prawa materialnego warunkujące przyznanie płatności rolnośrodowiskowej w tym zakresie są jednoznaczne oraz że ich stosowanie nie wymaga wykładni szeregu norm prawnych. Skarżący zarzucił, że Sąd I instancji nie uwzględnił kwestii związanej z obowiązkiem udowodnienia przez organ faktu użytkowania przez ostatnie pięć lat danej ziemi jako trwałego użytku zielonego. Niedostrzeżone przez Sąd I instancji uchybienia organu wskazują na naruszenie art. 8 i 11 k.p.a., z których wynika wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania oraz rozstrzygnięcia sprawy, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności oraz zasady przekonywania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zważywszy na treść zarzutów i uzasadnienia skargi kasacyjnej, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. uzasadniał jej uwzględnienie poprzez uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest ustalenie, czy dana decyzja dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Celem tego postępowania nie jest natomiast ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną.

Zaskarżona do WSA decyzja Prezesa ARiMR, utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora Z. Oddziału ARiMR, została wydana w trybie postępowania nadzorczego, którego przedmiotem była ocena ostatecznej decyzji Kierownika BP ARiMR dla powiatu g., pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, to jest czy została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa.

W związku z powyższym wskazać należy, że Kodeks postępowania administracyjnego mówi oddzielnie "o naruszeniu prawa" i oddzielnie o "rażącym naruszeniu prawa". Jeżeli chodzi o "naruszenie prawa", to powszechnie przyjmuje się, że może ono polegać na błędnej wykładni lub nienależytym zastosowaniu prawa. Podkreślenia wymaga, że nie każde "naruszenie prawa" wywołuje skutki prawne. Mając na względzie, że "rażące naruszenie prawa" stanowi kwalifikowaną ("rażącą") formę "naruszenia prawa", uznać należy, że utożsamianie tego pojęcia z każdym "naruszeniem prawa" jest oczywiście niesłuszne. W związku z tym dla uznania, iż wystąpiło kwalifikowane naruszenie prawa, nie wystarczy samo ustalenie faktu jakiegokolwiek "naruszenia prawa", lecz konieczne jest stwierdzenie i wykazanie, iż miało ono charakter rażący.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 października 1992 r., sygn. akt V SA 86/92 (ONSA z 1993 r., z. 1, poz. 23) zwrócił uwagę na dominujący w orzecznictwie pogląd, że stwierdzenie nieważności decyzji wydanej "z rażącym naruszeniem prawa" jest odstępstwem od zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. W związku z tym pojęcie "rażące naruszenie prawa" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. podlega ścisłej wykładni (wyrok NSA z dnia 19 maja 1989 r., sygn. IV SA 90/89, ONSA z 1989 r., z. 1, poz. 49). Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że uwzględnienie wskazań wynikających z takiej wykładni, a także wniosków wyprowadzonych z wykładni gramatycznej uzasadnia tezę, iż rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia prawa powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. W powołanym wyroku NSA wskazał, że przedmiotem "rażącego naruszenia prawa" będą najczęściej przepisy prawa materialnego. Wspomniana postać naruszenia prawa jednak może dotyczyć również przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności tych unormowań, które stanowią gwarancję prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa jest wyraźne wykazanie, jaki konkretnie przepis został naruszony i dlaczego naruszenie to organ ocenił jako rażące.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela przedstawione wyżej rozumienie pojęcia "rażące naruszenie prawa" oraz warunków jakie muszą być spełnione do uznania, że ta właśnie przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji wystąpiła w konkretnym przypadku.

Jak już podkreślono, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie może polegać na ponownym rozpatrzeniu sprawy zakończonej decyzją ostateczną. Należy mieć na uwadze, że wada decyzji określona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie odnosi się do przepisów stanowiących jej podstawę prawną i jako takich wymienionych w niej, lecz dotyczy ona stanu prawnego sprawy, wyznaczonego faktami prawotwórczymi niezbędnymi w stosowaniu prawa co do określonego podmiotu i przedmiotu tej sprawy. Stan prawny sprawy powinien być możliwy do ustalenia na podstawie treści przepisów prawnych bez takich rozbieżności wykładni, które mogą być usunięte tylko na zasadzie wyboru równorzędnych dla siebie rozwiązań prawnych, czyli konsekwencje prawne obowiązywania norm prawnych powinny być w nich wyrażone w sposób dostatecznie precyzyjny dla praktyki ich stosowania w określeniu praw lub obowiązków stron postępowania administracyjnego. Zatem przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowi podstawę prawną do eliminowania decyzji z obrotu prawnego z racji istnienia w niej wad o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Wady te powstają w wyniku naruszenia prawa w toku czynności zmierzających do wydania decyzji lub w wyniku załatwienia sprawy wydaniem decyzji. Naruszenia prawa mają charakter rażący w takim przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części (por. B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Wyd. BECK, Warszawa 2012, str. 762).

Wady skutkujące stwierdzeniem nieważności decyzji – w przeciwieństwie do wad warunkujących wznowienie postępowania – tkwią w samej decyzji. Wobec tego, organ prowadzący postępowanie nadzorcze w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej ma obowiązek ocenić, czy wskazane przesłanki decydujące o rażącym naruszeniu prawa wystąpiły na gruncie istniejącego w danej sprawie stanu faktycznego, wynikającego ze zgromadzonego w niej materiału dowodowego. W związku z tak zakreślonymi granicami postępowania organ nadzoru nie gromadzi nowych dowodów, które prowadziłyby do nowych ustaleń faktycznych. Oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje tylko i wyłącznie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym, zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej. Tak więc badany jest stan faktyczny i prawny z daty wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie administracyjne o stwierdzenie jej nieważności. Z powyższego wynika, że stwierdzenie nieważności decyzji musi być poprzedzone niewątpliwym ustaleniem, że kwestionowane decyzje naruszają rażąco prawo w stopniu uzasadniającym stwierdzenie ich nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), a ustalenia te muszą być oparte na zebranym przez organ materiale dowodowym, który to w sposób oczywisty potwierdza (por. wyrok NSA z dnia 12 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1107/11, baza orzeczeń nsa.gov.pl).

Przenosząc te rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że Sąd I instancji kontrolując zaskarżoną decyzję nie miał w pełni na uwadze powyższego rozumienia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd I instancji co prawda uwzględnił, że kontrolowane decyzje zostały wydane w ramach postępowania nieważnościowego, co wymaga zbadania, czy organ wykazał, iż stwierdzone uchybienie rzeczywiście posiada cechy rażącego naruszenia prawa. Jednakże Sąd I instancji nie zwrócił uwagi, że w tym nadzwyczajnym postępowaniu organ nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w kwestionowanej decyzji. W tym nadzwyczajnym postępowaniu organ nadzoru prowadzi postępowanie wyjaśniające, którego celem i istotą jest ustalenie czy kwestionowana decyzja wydana została przy zaistnieniu przesłanki określonej art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W przedmiotowej sprawie postępowanie administracyjne powinno mieć charakter niejako dwustopniowy i stanowić podstawę do podjęcia ustaleń, czy w postępowaniu zwykłym doszło do naruszeń przepisów prawa i jakich, a w przypadku twierdzącej odpowiedzi na to pytanie, do rozważenia, czy naruszenia te mają charakter kwalifikowany, tj. "rażący" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Istotna zatem jest gradacja uchybień oraz to, że organ nadzoru nie gromadzi nowych dowodów, które prowadziłyby do nowych ustaleń faktycznych.

Sąd I instancji przytaczając przepisy prawa krajowego i wspólnotowego, które miały zastosowanie w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej za rok 2009, zaakceptował stanowisko organów obu instancji, że Kierownik BP ARiMR decyzją wydaną w postępowaniu zwykłym rażąco naruszył § 9 ust. 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 26 lutego 2009 r. w zw. z art. 2 pkt 2 rozporządzenia nr 796/2004, gdyż przyznał płatność do powierzchni niespełniającej warunku do jej przyznania, gdyż zadeklarowane działki rolne nie były użytkowane jako trwałe użytki zielone. Odnosząc się do definicji trwałych użytków zielonych zawartej w art. 2 pkt 2 rozporządzenia nr 796/2004 stwierdził, że definicja ta jest jednoznaczna i nie pozostawia pola do interpretacji. Odwołał się przy tym do materiału dowodowego, który został wskazany przez organ w zaskarżonej decyzji jako uprawniający do twierdzenia o sposobie użytkowania zadeklarowanych przez skarżącego działek rolnych na przestrzeni 3 lat przed upływem złożenia wniosku o płatność rolnośrodowiskową. W ten sposób Sąd I instancji zaaprobował stanowisko obu organów, które przyjęły jako podstawę wydania zakwestionowanej decyzji z rażącym naruszeniem prawa – przepisów prawa materialnego. Stosowanie prawa materialnego następuje na podstawie ustalonego w postępowaniu administracyjnym stanu faktycznego. Zatem w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji obowiązkiem organów nadzoru było ustalenie, czy w stanie faktycznym ustalonym przez organ przyznający płatność rolnośrodowiskową nastąpiło naruszenie wskazanych przepisów prawa materialnego, a jeżeli tak, to w jaki sposób i czy stwierdzone wadliwości nosiły cechy "naruszenia prawa", czy też "rażącego naruszenia prawa". W związku z tym obowiązkiem organów nadzoru było wyjaśnienie, czy organ wydający decyzję w trybie zwykłym rozpatrzył materiał dowodowy, którym dysponował i w jakim zakresie, a w konsekwencji przyjętych ustaleń, czy i w jaki sposób zastosował prawo materialne. Badając te kwestie organy nadzoru zobowiązane są operować tym materiałem dowodowym, którym dysponował organ wydający decyzję w trybie zwykłym.

Sąd I instancji akceptując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji wskazywał na trafność ustaleń organów nadzoru co do sposobu użytkowania przez skarżącego spornych działek rolnych, odwołując się do powoływanego przez nie materiału dowodowego. Sąd I instancji jednakże nie zweryfikował czy ten materiał dowodowy był materiałem dowodowym, który zgromadził Kierownik BP ARiMR przy wydaniu zakwestionowanej decyzji o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej, czy też obejmował on i w jakim zakresie dowody, które zostały dopiero zgromadzone w postępowaniu o stwierdzenie nieważności tejże decyzji. Ustalenia te są istotne, zważywszy że zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia istoty sprawy ma zbadanie, czy stwierdzenie nieważności decyzji przez organy nadzoru nastąpiło po dokonaniu nowych ustaleń faktycznych w sprawie dotyczącej płatności rolnośrodowiskowej na rok 2009.

Powyższe kwestie nie były przedmiotem rozważań Sądu I instancji. Ponadto Sąd ten akceptując stanowisko organów odnośnie wydania zakwestionowanej decyzji z rażącym naruszeniem § 9 ust. 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 26 lutego 2009 r. w zw. z art. 2 pkt 2 rozporządzenia nr 796/2004 stwierdził, że definicja trwałych użytków zielonych jest jednoznaczna. Jednakże nie rozważył, czy fakty prawotwórcze niezbędne w stosowaniu tychże przepisów prawa materialnego przy wydaniu zakwestionowanej decyzji były objęte stwierdzonymi przez ten organ ustaleniami faktycznymi w oparciu o zgromadzony w tym postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy.

Z tych zatem przyczyn sprawa wymaga ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji.

Odniesienie się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej należy uznać za przedwczesne. Dopiero bowiem ponowna kontrola sądowoadministracyjna zaskarżonej decyzji przez pryzmat zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. pozwoli Sądowi I instancji na ocenę, czy przy wydaniu tej decyzji w sposób prawidłowy zastosowane zostały przepisy prawa materialnego i procesowego.

Uwzględniając powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego znajduje oparcie w treści art. 203 pkt 1 p.p.s.a.