Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2191/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-11-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 21 ust. 1, art. 22, art. 53 ust. 1
journal: Dz.U. 1961 nr 18 poz 94
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadzie i trybie wywłaszczania nieruchomości - t.j.
article: art. 7, art. 10 ust. 1
journal: Dz.U. 1974 nr 10 poz 64
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędziowie sędzia NSA Mariola Kowalska sędzia NSA Piotr Niczyporuk po rozpoznaniu w dniu 4 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 stycznia 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 1746/18 w sprawie ze skargi T. C. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. .


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 25 stycznia 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 1746/18, oddalił skargę T. C. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z [...] października 2017 r., nr [...], Minister Infrastruktury i Budownictwa odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawie z dnia [...] kwietnia 1971 r., nr [...], ustalającej odszkodowanie w kwocie 2905,00 zł za grunt o pow. 503 m² położony w Warszawie przy ul. [...], pochodzącej z tabeli likwidacyjnej wsi [...] nr [...], stanowiący własność spadkobierców P. U.

Minister stwierdził, że organ prowadzący postępowanie prawidłowo ustalił, iż zostały spełnione przesłanki przyznania odszkodowania wymienione w ustawie z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94), tj. fakt, że nieruchomość stanowiła gospodarstwo rolne, a byli właściciele zostali pozbawieni jej użytkowania po 5 kwietnia 1958 r. Ponadto organ wskazał, że nie było konieczne przeprowadzenie rozprawy w toku postępowania, gdyż nieruchomość była z mocy prawa własnością Skarbu Państwa i nie prowadzono w stosunku do niej postępowania wywłaszczeniowego.

W dniu 8 listopada 2018 r. do Ministerstwa Infrastruktury i Budownictwa wpłynęły wnioski B. Ż. i T. C. (następcy prawni byłego właściciela – P. U.) o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej w/w decyzją.

Minister Inwestycji i Rozwoju, po rozpatrzeniu w/w wniosków decyzją z [...] czerwca 2018 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] października 2017 r.,

W ocenie Ministra, wobec okoliczności sprawy, a w szczególności wobec niezaskarżenia decyzji ustalającej odszkodowanie w oparciu o sporządzone elaboraty szacunkowe, jak i tryb odwoławczy, stawiane zarzuty nie mogły być oceniane w kategoriach przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu odszkodowania. Równocześnie Minister uznał, że nie można przyjąć, iż sam fakt braku rozprawy, a w konsekwencji nieobecność biegłego na rozprawie, bez wykazania, że fakt ten miał jakikolwiek wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania, stanowi rażące naruszenie prawa będące podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji odszkodowawczej.

Odnośnie kwestii pominięcia przez organ przyznania nieruchomości zamiennej, Minister wskazał, że ustawa o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości jako zasadę przyjmowała przyznawanie odszkodowania (w formie pieniężnej) za wywłaszczoną nieruchomość (art. 7), a dopiero w dalszej kolejności dostarczenie nieruchomości zamiennej (art. 10). Nieruchomość zamienna przyznawana była "w miarę możności", co oznacza, że organ dysponował uznaniem administracyjnym i nie miał obowiązku przyznania nieruchomości zamiennej.

Na w/w decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła T. C.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 25 stycznia 2019 r., oddalił skargę.

Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie nie zostało wykazane, aby decyzja Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z dnia [...] kwietnia 1971 r. orzekająca o odszkodowaniu za przejętą przez Państwo część nieruchomości warszawskiej, oznaczonej jako tabela likwidacyjna wsi [...] nr [...] o pow. 503 m2 zawierała wady nieważności z art. 156 § 1 K.p.a., w szczególności była obarczona wadą rażącego naruszenia prawa. Zdaniem Sądu, decyzja o odszkodowaniu zawiera elementy, o których mowa w art. 99 § 1 K.p.a. W zakresie ustalenia odszkodowania Sąd nie dopatrzył się także innych wad nieważności, o których mowa w art. 156 § 1 K.p.a.

Ponadto, Sąd I instancji zwrócił uwagę, że z art. 53 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości nie wynika w sposób jasny i oczywisty, że w sprawie o odszkodowanie za grunty warszawskie przejęte na własność Państwa znajdował zastosowanie art. 20 i art. 21 tejże ustawy, przewidujący ustalenie odszkodowania na podstawie wyników rozprawy, po wysłuchaniu na niej opinii biegłych. Użyty bowiem w art. 53 ust. 1 ustawy zwrot: przepisy niniejszej ustawy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się "odpowiednio" można interpretować w różny sposób. Można przyjąć, jak to czyni skarżąca, że w sprawie odszkodowawczej winny mieć zastosowanie, odnoszące się do odszkodowania, przepisy materialne z Rozdziału 2 oraz przepisy proceduralne zawarte w Rozdziale 3 ustawy. Za tym stanowiskiem mogło przemawiać to, że przejęcie z mocy prawa na własność Państwa gruntów warszawskich miało charakter wywłaszczeniowy sensu largo, a więc przy orzekaniu o odszkodowaniu winny być stosowane wszystkie przepisy ogólnego prawa wywłaszczeniowego, zawarte w ustawie. Możliwa jest jednak i taka interpretacja art. 53 ust. 1 ustawy, która zakłada, że do spraw o odszkodowanie za przejęcie z mocy prawa na własność Państwa gruntów warszawskich znajdowały zastosowanie tylko i wyłącznie przepisy materialne z Rozdziału 2 ustawy. Zdaniem Sądu, za przyjęciem tej wykładni wspomnianego wyżej przepisu może przemawiać to, że przejęcie gruntu w trybie dekretu nie miało charakteru klasycznego wywłaszczenia. Ten tryb nabycia mienia charakteryzował się istotnymi odmiennościami w stosunku do wywłaszczenia na zasadach ogólnych. Przejęcie terenu następowało w sposób uproszczony - z mocy samego prawa, z dniem wejścia w życie dekretu (art. 1 dekretu). W tym przypadku nie była wydawana decyzja wywłaszczeniowa o charakterze konstytutywnym, po przeprowadzeniu znacznie sformalizowanego postępowania wywłaszczeniowego, uregulowanego w ustawie o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, w szczególności po przeprowadzeniu obligatoryjnej rozprawy (art. 20 i art. 21 ustawy). Nie miało więc miejsca nabycie nieruchomości z dniem uostatecznienia się decyzji wywłaszczeniowej (art. 30 ust. 1 ustawy). Sąd wskazał, że w niniejszej sprawie odszkodowawczej była wydawana odrębna decyzja ustalająca odszkodowanie, inaczej niż przy wywłaszczeniu na zasadach ogólnych, gdzie – co do zasady – wydawana była decyzja o wywłaszczeniu, po przeprowadzeniu postępowania wywłaszczeniowego, zawierająca m.in. rozstrzygnięcie o odszkodowaniu, terminie jego zapłaty i osobach uprawnionych do odszkodowania (art. 22 ust. 1 ustawy). Ponadto art. 53 ust. 1 ustawy nawiązywał jedynie do przepisów dotyczących odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości, tj. zasad ustalania i wypłaty odszkodowania, a nie do przepisów regulujących tryb postępowania wywłaszczeniowego (Rozdział 3 ustawy). Zdaniem Sądu tę argumentację może dodatkowo wzmacniać to, że na mocy art. 195 § 1 K.p.a. (w wersji obowiązującej w dacie wydania decyzji odszkodowawczej) straciły moc dotychczasowe przepisy w sprawach uregulowanych w kodeksie, co mogło odnosić się do przepisów proceduralnych zawartych we wcześniejszych, niż K.p.a. ustawach, w tym przepisów normujących takie kwestie procesowe jak przeprowadzenie rozprawy z udziałem biegłych, skoro wprowadzony z dniem 1 stycznia 1961 r. K.p.a. tego typu kwestie regulował.

Wobec tego Sąd stwierdził, że skoro możliwa jest dwuwariantowa wykładnia art. 53 ust. 1 ustawy, to nie można Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy postawić zarzutu wydania decyzji odszkodowawczej z 1971 r. z oczywistym, a więc rażącym, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., naruszeniem prawa, w tym art. 20 i art. 21 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

Sąd wskazał, że decyzja odszkodowawcza z 1971 r. jest uważana za ważną zgodnie z zasadą trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 K.p.a.) i skoro jest w obrocie prawnym, to korzysta z domniemania prawidłowości. Poza tym jest to dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 § 1 K.p.a., który korzysta z domniemania prawdziwości i zgodności z prawdą zawartych w tym dokumencie treści.

Jeżeli chodzi o brak przyznania nieruchomości zamiennej zamiast odszkodowania pieniężnego, w trybie art. 10 ust. 1 ustawy, Sąd zwrócił uwagę, że z art. 7 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości wynikało, iż zasadą było ustalenie odszkodowania w formie pieniężnej. Art. 10 ust. 1 tejże ustawy zobowiązywał ubiegającego się o wywłaszczenie do dostarczenia nieruchomości zamiennej. Sąd wskazał jednak, że w sprawie odszkodowawczej z art. 53 ust. 1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości nie występował "ubiegający się o wywłaszczenie" (nieruchomość przejęło Państwo z mocy samego prawa). Poza tym dostarczenie nieruchomości zamiennej następowało na żądanie właściciela (takiego żądania brak w aktach sprawy) i "w miarę możności", co sugeruje swobodną (ale nie dowolną) decyzję organu w zakresie realizacji tej formy odszkodowania. Zdaniem Sądu, nie można zatem sytuacji nieprzyznania nieruchomości zamiennej traktować w kategoriach rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., zwłaszcza, gdy w aktach sprawy znajduje się protokół przesłuchania J. U. z 10 stycznia 1968 r., który oświadczył, że domaga się ustalenia odszkodowania dla wszystkich spadkobierców P. U. właściciela gruntów z tabeli likwidacyjnej nr [...].

Wobec tego Sąd I instancji uznał, że skoro niniejsze postępowanie nieważnościowe nie wykazało, że wysokość odszkodowania za przejęcie przez Państwo nieruchomości warszawskiej została ustalona w sposób oczywiście dowolny, z ewidentnym naruszeniem prawa i słusznego interesu strony, w oderwaniu od istniejących wówczas zasad ustalania odszkodowania, to nie można było uznać, że decyzja ta była niemożliwa do zaakceptowania w odniesieniu do ówcześnie obowiązującej zasady praworządności ludowej (art. 39 i art. 48 Konstytucji PRL), zwłaszcza, gdy sami adresaci tej decyzji nie wnieśli od niej odwołania, czy też nadzwyczajnych środków zaskarżenia.

Ponadto Sąd zaznaczył, że skarżąca pomija to, iż w ówczesnych realiach inaczej były pojmowane standardy praworządności. Brak było kontroli sądowej nad działalnością administracji państwowej, własność społeczna (ogólnonarodowa) podlegała szczególnej ochronie konstytucyjnej (art. 8 Konstytucji PRL), a własność indywidualna tylko w granicach ustaw (art. 12 Konstytucji PRL). Konstytucja PRL z 22 lipca 1952 r. nie gwarantowała obywatelowi prawa do uzyskania słusznego odszkodowania za szeroko rozumiane wywłaszczenie nieruchomości. Przesłanka uznania decyzji za nieważną, z uwagi na naruszenie prawa, odnosiła się do sytuacji wydania decyzji bez jakiejkolwiek podstawy prawnej. Nie było podstawy do uchylenia decyzji, jako nieważnej, z powodu rażącego naruszenia prawa (art. 137 § 1 pkt 2 K.p.a.).

Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że odszkodowanie za przedmiotowy grunt ustalone zostało w nawiązaniu do ówcześnie obowiązujących przepisów prawa, przewidujących tzw. sztywne stawki cen za nieruchomości. Nie było to odszkodowanie ustalane w oparciu o wartość rynkową nieruchomości, ustaloną w oparciu o materiał porównawczy z wolnego rynku nieruchomości, jak to ma miejsce obecnie. W ocenie Sądu nie można jednak przyjąć, że było to odszkodowanie o charakterze symbolicznym. Przeciętne wynagrodzenie w 1971 r. wynosiło bowiem 2358 zł, a ustalone odszkodowanie opiewało na kwotę 2905 zł. Tytułem przykładu Sąd wskazał, że poprzedniczka prawna skarżącej L. W. otrzymała odszkodowanie w wysokości 604 zł. Sąd podkreślił przy tym, że ustalona wysokość odszkodowania nie była kwestionowana przez żadnego z adresatów decyzji odszkodowawczej.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyła skarżąca, reprezentowana przez radcę prawnego, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, o rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej "p.p.s.a."), zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1) przepisów postępowania, tj. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (tj. Dz.U. z 1974 r., Nr 10, poz. 64 z późn. zm.), poprzez przyjęcie, że naruszenie art. 21 ust. 1 i ust. 2 w/w ustawy w zw. z art. 5, art, 6, art. 7 i art. 8 § 1 K.p.a. w brzmieniu aktualnym na dzień wydania decyzji, polegające na nieprzeprowadzeniu rozprawy w sprawie o ustalenie odszkodowania, a tym samym nie zapewnienie stronie możliwości skorzystania z gwarancji procesowych przewidzianych w przepisach K.p.a. nie stanowi rażącego naruszenia prawa, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

2) przepisów postępowania, tj. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 5 K.p.a. w brzmieniu aktualnym na dzień 3 stycznia 1972 r., poprzez naruszenie zasady prawdy materialnej, polegające na poczynieniu dowolnych ustaleń faktycznych, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

3) przepisów postępowania, tj. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. art. 21 K.p.a. i art. 78 § 2 K.p.a., poprzez przyjęcie, że uznanie za dowód w sprawie wyceny sporządzonej przez dopuszczonego w charakterze biegłego pracownika organu I instancji - Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy, który podlegał wyłączeniu, nie stanowi rażącego naruszenia prawa, co miało istoty wpływ na wynik sprawy;

4) prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, polegającą na przyjęciu, że w przypadku postępowania prowadzonego w stosunku do nieruchomości, które na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. z 1945r. Nr 50, poz. 279 – dalej "dekret"), przeszły na własność Państwa nie znajdują zastosowania art. 20 i art. 21 powołanej ustawy;

5) prawa materialnego, poprzez nieprawidłowe zastosowanie art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, polegające na przyjęciu, że nieprzyznanie nieruchomości zamiennej za nieruchomość stanowiącą gospodarstwo rolne, hodowlane lub ogrodnicze leżało w sferze uznania administracyjnego;

6) prawa materialnego, poprzez nieprawidłowe zastosowanie art. 8 ust. 1, ust. 2, ust. 7 i ust. 9-12 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 stycznia 1961 r. w sprawie określenia wysokości odszkodowania za wywłaszczone grunty w mieście lub osiedlu oraz za ograniczenie prawa własności i za odjęcie lub ograniczenie innego prawa rzeczowego na nieruchomości (Dz. U. Nr 5, poz. 35 z późn. zm.), prowadzące do zaniżenia odszkodowania za grunty rolne, zasiewy, uprawy, plony oraz budowle i urządzenia gospodarstw rolnych.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że tylko wyznaczenie rozprawy, poprzedzonej możliwością zapoznania się przez stronę z materiałem dowodowym oraz zajęcia stanowiska w sprawie, a także wypowiedzenia się w sprawie zgromadzonych materiałów i dowodów na okoliczności dla sprawy istotne w sytuacji, gdy jej słuszne interesy będą chronione, a organ będzie przynajmniej w zakresie podstaw odszkodowania zmierzał do ustalenia prawdy obiektywnej, pozwala na zabezpieczenie ochrony interesów majątkowych już wywłaszczonego z mocy prawa byłego właściciela nieruchomości. Wskazano, że skutek pozbawienia powyższych gwarancji polegający na negatywnych skutkach prawnych dla stron polegał na "fałszywym" zinterpretowaniu przez organ I instancji wniosku byłych właścicieli o przyznanie odszkodowania za część nieruchomości przejętą przed wejściem w życie przepisów ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości jako wniosku o przyznanie odszkodowania za część nieruchomości pozostającą w ich władaniu w dniu wydania przez ten organ decyzji kwestionowanej w niniejszej sprawie. Okoliczności te mogłyby zostać wyjaśnione w toku rozprawy, która nie została jednak wyznaczona. Skutkiem ich niewyjaśnienia było pozbawienie uprawnionych znacznie wyższego odszkodowania, zgodnie ze stawkami wprowadzonymi uchwałą Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej Warszawa-Mokotów z dnia 10 maja 1972 r. Zdaniem skarżącej, uszczerbek po stronie wywłaszczonych bezpośrednio spowodowany wywłaszczeniem nieruchomości bez przeprowadzenia rozprawy uznać należy za znaczny. Podniesiono, że protokoły oględzin, ze względu na porę roku, w jakiej dokonywano oględzin, nie odzwierciedlały stanu i rodzaju roślinności uprawianej na nieruchomości rolnej będącej przedmiotem postępowania. W ocenie skarżącej, tym samym, dokonane na ich podstawie szacunki dotyczące odszkodowania, a zawarte w "elaboratach szacunkowych" także nie mogły doprowadzić do rzetelnego ustalenia odszkodowania za rośliny uprawiane na nieruchomości. Podniesiono ponadto, że powołani w sprawie biegli podlegali wyłączeniu z udziału w postępowaniu z mocy art. 21 K.p.a. w zw. z art. 78 § 2 K.p.a., jako pracownicy tego organu. Także i ta okoliczność rzutuje, zdaniem skarżącej, na możliwość zanegowania prawidłowości wyliczenia odszkodowania i rzetelności ustalenia jego przedmiotu, a zatem miała istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarżąca kasacyjnie podniosła ponadto, że dostarczenie nieruchomości zamiennej nie było elementem uznania administracyjnego, jak twierdzi Wojewódzki Sąd Administracyjny, jeśli wywłaszczana nieruchomość stanowiła gospodarstwo rolne. Nieprzyznanie takiej nieruchomości stanowi rażące naruszenie prawa.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono.

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału I Izby Ogóloadministracyjnej NSA z dnia 24 maja 2022 r. poinformowano strony postępowania o treści art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem Covid -19 innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095, ze zm.) i wynikającej z tego przepisu możliwości przeprowadzenia rozprawy zdalnej, o ile strony postępowania mają możliwości techniczne uczestniczenia w takiej rozprawie i wskażą sądowi adres elektroniczny. Zwrócono się również do stron o udzielenie informacji, czy wyrażają zgodę na przeprowadzenie posiedzenia niejawnego a także poinformowano o możliwości przedstawienia przez strony dodatkowych informacji na piśmie w terminie 7 dni.

W odpowiedzi na powyższe zarządzenie pismem z dnia 30 maja 2022 r. Minister Rozwoju i Technologii oświadczył, że wyraża zgodę na rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

W piśmie z dnia 9 czerwca 2022 r. pełnomocnik skarżącej kasacyjnie radca prawny A. P. zażądał przeprowadzenia rozprawy, oświadczając że posiada możliwości techniczne do uczestniczenia w rozprawie zdalnej.

Pozostali uczestnicy postępowania: B. Ż., J. I., E. U., K. P., P. U. oraz Prezydent m.st. Warszawy nie zajęli stanowiska w sprawie, nie wskazali adresu elektronicznego umożliwiającego uczestnictwo w rozprawie zdalnej.

W związku z powyższym zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału I Izby Ogóloadministracyjnej NSA z dnia 5 lipca 2022 r. – na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem Covid -19 innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095, ze zm.) – skierowano sprawę na posiedzenie niejawne celem rozpoznania skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

Rozpoznanie sprawy w granicach podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej związane jest z wymogiem sporządzenia jej przez profesjonalnego pełnomocnika, co wynika wprost z art. 175 § 1 p.p.s.a. Wymóg ten ustawodawca wprowadził, aby nadać temu środkowi odwoławczemu charakter pisma o wysokim stopniu sformalizowania, gdy chodzi o wymagania dotyczące podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia, jako istotnych elementów konstrukcji skargi kasacyjnej. Właśnie ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami, sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1-3 p.p.s.a.). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia.

Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna zarzuca naruszenie art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. i kwalifikuje to naruszenie, jako zarzut prawa procesowego, podczas gdy przepis art.156 §1 pkt 2 k.p.a. jest przepisem prawa materialnego i powinien być wskazany w ramach podstawy określonej w art.174 pkt 1 p.p.s.a. Ma to istotne znaczenie, jeśli zważy się, że naruszenie prawa materialnego może nastąpić w postaci błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania przepisu prawa. Inny jest natomiast charakter i skutki prawne naruszeń przepisów postępowania.

Skarżąca kasacyjnie upatruje rażącego naruszenia art. 53 ust. 1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (dalej "ustawa wywłaszczeniowa"), w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w błędnym przyjęciu przez Sąd, że w przypadku postępowania prowadzonego w stosunku do nieruchomości, które na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, przeszły na własność Państwa nie znajdują zastosowania art. 20 i art. 21 powołanej ustawy wywłaszczeniowej. Wskazać zatem należy, że przywołane w skardze kasacyjnej zarzuty oparte były na przepisach ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości ( Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 z późn. zm.), podczas, gdy kontrolowana w trybie nadzorczym decyzja wydana została w dniu [...] kwietnia 1971 r. W związku z tym z samego porównania obu wskazanych wyżej dat, to jest: daty, w której została wydana kontrolowana decyzja i daty, w której został opublikowany nowy tekst jednolity ustawy wywłaszczenowej z 1958 r. wynika, że takie określenie zarzutów materialnoprawnych było wadliwe. Kontrolowana w trybie nadzorczym decyzja została bowiem wydana w oparciu o przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94 ze zm.) a co ma takie znaczenie, że część przepisów, objętych skargą kasacyjną, miała różną treść w stosunku do przepisów będących podstawą prawną decyzji z 1971 r. Zgodnie z przywołanym w skardze kasacyjnej art. 53 ust.1 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kwestionowanej decyzji: "Przepisy niniejszej ustawy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do odszkodowania za gospodarstwa rolne, sadownicze i warzywnicze na gruntach, które na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) przeszły na własność Państwa, jeżeli ich poprzedni właściciele lub następcy prawni tych osób, prowadzący wymienione gospodarstwa, pozbawieni zostaną użytkowania wspomnianych gruntów po wejściu w życie niniejszej ustawy." Zgodnie zaś z art. 21 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. (również w wersji wskazanej w skardze kasacyjnej jako Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 z późn. zm.), po przeprowadzeniu rozprawy, naczelnik powiatu wydaje decyzję, w której orzeka wywłaszczenie w zakresie podanym we wniosku lub mniejszym albo oddala wniosek o wywłaszczenie (ust. 1), Decyzja zapada na podstawie oceny całokształtu okoliczności sprawy, a w szczególności na podstawie ustalenia, czy objęta wnioskiem nieruchomość jest wnioskodawcy rzeczywiście niezbędna na cele, dla których wywłaszczenie jest według ustawy dopuszczalne, oraz czy wnioskodawca rozporządza odpowiednimi środkami lub kredytami na zapłacenie odszkodowania (ust. 2).

W skardze kasacyjnej akcentowano, że decyzja kontrolowana w trybie nadzorczym została wydana z rażącym naruszeniem prawa, gdyż wydano ją bez przeprowadzenia rozprawy. Powyższy wniosek nie wynika jednak z przywołanych wyżej a wskazanych w skardze kasacyjnej zarzutów. Ani bowiem przepis art. 53 ust. 1 ustawy gruntowej z 1958 r. nie zawierał w tym zakresie żadnych postanowień, ani też takiego odesłania nie można się doszukać w przepisach art. 20 czy art. 21 ust. 1 i 2 omawianej ustawy (w powołanej wyżej wersji). Tego rodzaju odesłanie zawierał art. 22 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. (Dz. U. z 1974 r., Nr 10, poz. 64 ze zm.), który nie został jednak objęty zarzutem.

Nie mógł być uwzględniony zarzut naruszenia art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (tj. Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 z późn. zm.). Zgodnie z tym przepisem, za wywłaszczoną nieruchomość stanowiącą gospodarstwo rolne, hodowlane lub ogrodnicze ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany jest na żądanie właściciela dostarczyć mu zamiast odszkodowania pieniężnego w miarę możności nieruchomość zamienną odpowiednią ze względu na jej charakter, wyposażenie i położenie oraz ponieść koszty przeniesienia budynków z nieruchomości wywłaszczonej na nieruchomość zamienną lub inną nieruchomość nie podlegającą wywłaszczeniu, jeżeli to przeniesienie jest niezbędne i gospodarczo uzasadnione, albo ponieść koszty wybudowania nowych zabudowań, jeżeli koszty ich budowy będą niższe od kosztów przeniesienia zabudowań znajdujących się na wywłaszczonej nieruchomości lub według przepisów prawa budowlanego wzniesienie zabudowań w ich dotychczasowej postaci nie jest dopuszczalne (...). Jak wynika z treści przytoczonego przepisu obowiązek dostarczenia nieruchomości zamiennej obciążał inicjatora wywłaszczenia i to tylko na żądanie właściciela wywłaszczanej nieruchomości. Treść omawianego przepisu (wbrew stanowisku skarżącej) sugeruje zatem raczej, że miał on zastosowanie jedynie w przypadku, gdy dostarczenie nieruchomości zamiennej miało zastąpić odszkodowanie pieniężne, ale należne w przypadku wywłaszczenia a nie nacjonalizacji. Brak zatem oczywistości treści normatywnej omawianego przepisu wyklucza – co do zasady – możliwość jego naruszenia w sposób rażący.

Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 8 ust. 1, ust. 2, ust. 7 i ust. 9-12 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 stycznia 1961 r. w sprawie określenia wysokości odszkodowania za wywłaszczone grunty w mieście lub osiedlu oraz za ograniczenie prawa własności i za odjęcie lub ograniczenie innego prawa rzeczowego na nieruchomości (Dz. U. Nr 5, poz. 35 z późn. zm.), prowadzące do zaniżenia odszkodowania za grunty rolne, zasiewy, uprawy, plony oraz budowle i urządzenia gospodarstw rolnych, należy w pełni zgodzić się ze stanowiskiem Sądu Wojewódzkiego. Sąd ten w uzasadnieniu wyroku szczegółowo i dokładnie wyjaśnił, przytaczając stosowne przepisy prawa zasady wyliczenia odszkodowania za grunty przejęte na podstawie ustawy z 1958 r. Dodać należy, że wskazanie w skardze kasacyjnej na naruszenie całego aktu prawnego (rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 stycznia 1961 r.) bez sprecyzowania konkretnych jego przepisów oraz wymienienie dużej ilości przepisów ustawowych bez wskazania na czym – zdaniem autora skargi kasacyjnej – miało polegać w poszczególnym przypadku istotne naruszenie każdego z nich nie spełniało wymogów z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Zwłaszcza, że – jak wyżej wspomniano – przepisy te zostały określone jako przepisy zawarte w ustawie z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości w wersji, która jeszcze nie obowiązywała. Jak słusznie podkreślił Sąd Wojewódzki - postępowanie nieważnościowe nie wykazało, że wysokość odszkodowania przyznanego za nieruchomość warszawską została ustalona w sposób oczywiście dowolny, z ewidentnym naruszeniem prawa i słusznego interesu strony oraz w oderwaniu od istniejących wówczas zasad ustalania odszkodowania. Zauważyć należy, że sposób wyliczenia odszkodowania w decyzji wydanej ponad 40 lat temu, pomimo upływu znacznego czasu od daty wydania decyzji, nie był przez strony kwestionowany, ani w drodze postępowania odwoławczego, ani postępowań nadzwyczajnych. Należy w tym miejscu przywołać wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, w którym to wyroku Trybunał, za niezgodny z art. 2 Konstytucji RP, uznał art. 156 § 2 K.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji upłynął znaczny upływ czasu, a była ona podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Trybunał przeanalizował kwestie treści i znaczenia zasady trwałości decyzji administracyjnej w czasie w relacji do mającej także status konstytucyjny zasady praworządności. Zdaniem Trybunału, zasada praworządności nie uzasadnia rozwiązania prawnego umożliwiającego stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, jeśli decyzja ta korzystała przez kilkadziesiąt lat z domniemania zgodności z prawem, wywołuje skutki polegające na nabyciu prawa lub ukształtowaniu ekspektatywy nabycia praw przez jej adresatów, a dodatkowo przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji ma charakter niedookreślony i jej wykładnia ukształtowała się w orzecznictwie na długo po wydaniu decyzji. W sytuacji, w której występuje nagromadzenie powyższych okoliczności, zasada praworządności nie służyłaby realizacji zasady pewności prawa. Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, w której o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z dnia [...] kwietnia 1971 r. wystąpiono w dniu 11 maja 2015 r. Dopiero więc 44 lata po wydaniu decyzji ustalającej odszkodowanie, podnosi się, że decyzja ta jest obciążona wadami kwalifikowanymi, których waga miałaby uzasadniać nawet jej nieważność. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego taki upływ czasu od wydania decyzji o odszkodowaniu i konstytucyjne zasady praworządności, bezpieczeństwa prawnego oraz zaufania obywatela do państwa wynikające z art. 2 Konstytucji RP także uzasadniają brak podstaw do wyeliminowania orzeczenia z obrotu prawnego. Zwrócić należy bowiem uwagę, że zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 156 § 2 K.p.a. w przypadku pozostałych przesłanek stwierdzenia nieważności nie stwierdza się nieważności decyzji po upływie dziesięciu lat od jej doręczenia lub ogłoszenia. Wobec tego i z tych powodów za chybiony należy uznać zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

W odniesieniu do zarzutów naruszenia przepisów postępowania skład Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela ocenę wyrażoną w uzasadnieniu wyroku z dnia 20 października 2022 r. sygn. I OSK 2022/19 w analogicznej sprawie ze skargi T. C. i w odniesieniu do tak samo sprecyzowanych w skardze kasacyjnej zarzutów. W skardze kasacyjnej skarżąca zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie (cyt.): "przepisów postępowania, tj. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 5 K.p.a. w brzmieniu aktualnym na dzień 03.01.1972 r. poprzez naruszenie zasady prawdy materialnej, polegające na poczynieniu dowolnych ustaleń faktycznych, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;" Z tak sformułowanego zarzutu kasacyjnego nie wynika, czy – zdaniem autora skargi kasacyjnej – to Sąd Wojewódzki miał poczynić owe "dowolne ustalenia faktyczne", czy też ustaleń tych dokonał organ nadzoru a Sąd Wojewódzki w sposób wadliwy skontrolował zaskarżoną decyzję, czy też wreszcie ustalenia te w sposób błędny zostały dokonane przez organ orzekający w sprawie o odszkodowanie. Odpowiedzi na te pytania trudno bowiem poszukiwać w uzasadnieniu tak sformułowanego zarzutu. W związku z tym skład orzekający pragnie jedynie wyjaśnić, że zgodnie z art. 5 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 1960 r. Nr 30, poz. 168 ze zm.), w toku postępowania organy administracji państwowej stoją na straży praworządności ludowej i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jak z powyższego zatem wynika, w dacie wydawania kontrolowanej decyzji, zasada wyrażona w dawnym art. 5 K.p.a. nie była tożsama z zasadą prawdy materialnej, wyrażonej w aktualnie obowiązującym art. 7 K.p.a. Postępowanie administracyjne, prowadzone w 1971 r. i wydawana w nim decyzja musiała bowiem odpowiadać nie tyle wymogom praworządności a "praworządności ludowej". Z tej zatem przyczyny zasadnie w zaskarżonym wyroku Sąd Wojewódzki zwrócił uwagę na fakt, że (cyt.): "w ówczesnych realiach inaczej były pojmowane standardy praworządności. Brak było kontroli sądowej nad działalnością administracji państwowej, własność społeczna (ogólnonarodowa) podlegała szczególnej ochronie konstytucyjnej (art. 8 Konstytucji PRL), a własność indywidualna tylko w granicach ustaw (art. 12 Konstytucji PRL). Konstytucja PRL z 22 lipca 1952 r. nie gwarantowała obywatelowi prawa do uzyskania słusznego odszkodowania za szeroko rozumiane wywłaszczenie nieruchomości. Przesłanka uznania decyzji za nieważną, z uwagi na naruszenie prawa, odnosiła się do sytuacji wydania decyzji bez jakiejkolwiek podstawy prawnej. Nie było podstawy do uchylenia decyzji, jako nieważnej, z powodu rażącego naruszenia prawa (art. 137 § 1 pkt 2 kpa)". Zgodzić się także trzeba z Sądem Wojewódzkim, iż nie można było uznać, że kontrolowana decyzja była niemożliwa do zaakceptowania w odniesieniu do ówcześnie obowiązującej zasady praworządności ludowej (art. 39 i art. 48 Konstytucji PRL), zwłaszcza, gdy sami adresaci tej decyzji ani nie wnieśli od niej odwołania, ani nadzwyczajnych środków zaskarżenia. Nieuzasadnione okazały się także zarzuty oparte na art. 6, 7 i 8 K.p.a. (Dz. U. 1960 r. Nr 30, poz. 168 ze zm.), gdyż również i w zakresie tego rodzaju zarzutów stanowisko Sądu Wojewódzkiego było przekonywujące. Słusznie bowiem Sąd I instancji zauważył, że wspomniane wyżej zarzuty procesowe mogłyby być skuteczne, ale jedynie w postępowaniu o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją odszkodowawczą.

Niezrozumiałe okazały się natomiast zarzuty oparte na naruszeniu (cyt.): "przepisów postępowania, tj. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. art. 21 K.p.a. i art. 78 § 2 K.p.a. poprzez przyjęcie, że uznanie za dowód w sprawie wyceny sporządzonej przez dopuszczonego w charakterze biegłego pracownika organu I instancji - Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy, który podlegał wyłączeniu, nie stanowi rażącego naruszenia prawa, co miało istoty wpływ na wynik sprawy". W zarzucie tym nie wskazano, że autor skargi kasacyjnej miał na myśli (jak akcentował to poprzednio) przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego w brzmieniu obowiązującym w postępowaniu odszkodowawczym. Powyższe zatem wskazuje, że autorowi skargi kasacyjnej chodziło w tym przypadku o przepisy kodeksu postępowania administracyjnego w jego aktualnej wersji, a tym samym, że zarzut ten winien być odnoszony do postępowania, w którym została wydana zaskarżona do Sądu Wojewódzkiego decyzja. Tymczasem w postępowaniu nadzorczym nie został przeprowadzony żaden dowód z opinii (cyt.): "biegłego pracownika organu I instancji", a co czyni tego rodzaju zarzut nieusprawiedliwionym. Ubocznie jedynie wypada zauważyć, że nawet jeśli przyjąć, że powyższy zarzut winien być odnoszony do postępowania zwykłego, to – jak wyżej to wyjaśniono – jako zarzut oparty wyłącznie na przepisach proceduralnych mógłby on odnieść skutek jedynie w postępowaniu wznowieniowym.

Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.