Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 2675/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-01-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Edukacji i Nauki
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 89 ust. 1 i art. 39 ust. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 59
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska, Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Sędzia WSA Andrzej Góraj (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na postanowienie Ministra Edukacji i Nauki z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie negatywnej opinii o zamiarze likwidacji szkoły 1) uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] marca 2021r. 2) zasądza od Ministra Edukacji i Nauki na rzecz Gminy [...] kwotę 580 (słownie: pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu [...] stycznia 2021 r. Rada Miasta [...] podjęła uchwałę nr [...]

w sprawie zamiaru likwidacji z dniem [...] sierpnia 2021 r., Specjalnego Ośrodka Szkolno-Wychowawczego dla Dzieci Niesłyszących w [...], przy ul. [...], w tym Przedszkola Miejskiego nr [...] Specjalnego dla Dzieci Niesłyszących, Szkoły Podstawowej nr [...] Specjalnej dla Uczniów Niesłyszących, [...] Liceum Ogólnokształcącego Specjalnego dla Uczniów Niesłyszących, Branżowej Szkoły I stopnia nr [...] Specjalnej dla Uczniów Niesłyszących, Szkoły Policealnej nr [...] Specjalnej dla Uczniów Niesłyszących. Wykonanie uchwały powierzono Prezydentowi [...]. Zamiar ten uzasadniony został czynnikami organizacyjnymi, ekonomicznymi, jak również brakiem zainteresowania uczniów kształceniem w [...] Liceum Ogólnokształcącym Specjalnym dla Uczniów Niesłyszących i w Szkole Policealnej nr [...] Specjalnej dla Uczniów Niesłyszących.

Jednocześnie organ prowadzący planuje ponownie utworzyć Szkołę Podstawową nr [...] Specjalną dla Uczniów Niesłyszących oraz Branżową Szkołę I stopnia nr [...] Specjalną dla Uczniów Niesłyszących w ramach istniejącego już Specjalnego Ośrodka Szkolno-Wychowawczego im. [...] w [...] w budynku przy ul. ul. [...]. Dodatkowo dzieci uczęszczające do Przedszkola Miejskiego nr [...] Specjalnego dla Dzieci Niesłyszących będą miały zapewnione miejsce w nowych grupach dla dzieci niesłyszących i słabosłyszących w zmodernizowanym Przedszkolu Miejskim nr [...] Specjalnym dla Dzieci z Niepełnosprawnością Intelektualną w Stopniu Umiarkowanym i Znacznym oraz dla Dzieci z Autyzmem i Niepełnosprawnościami Sprzężonymi, funkcjonującym w ramach Specjalnego Ośrodka Szkolno-Wychowawczego im. [...] w [...] w budynku przy ul. [...]. Podobnie uczniowie Szkoły Podstawowej nr [...] Specjalnej dla Uczniów Niesłyszących oraz Branżowej Szkoły I stopnia nr [...] Specjalnej dla Uczniów Niesłyszących, którzy zechcą skorzystać z opieki całodobowej, będą mieli zapewnione miejsce w pokojach mieszkalnych Specjalnego Ośrodka Szkolno-Wychowawczego im. [...]. Decyzja ta pozwoli na przeznaczenie obecnych pokoi mieszkalnych Specjalnego Ośrodka Szkolno-Wychowawczego dla Dzieci Niesłyszących w [...], przy ul. [...] na bursę, a tym samym zwiększenie o 70 miejsc liczby miejsc w [...] bursach. [...] Liceum Ogólnokształcące Specjalne dla Uczniów Niesłyszących i Szkoła Policealna nr [...] Specjalna dla Uczniów Niesłyszących zostaną zlikwidowane z uwagi na brak uczniów w roku 2020/2021.

Pismem z dnia [...] stycznia 2021 r. (znak: [...] ) Prezydent [...] wystąpił do [...] Kuratora Oświaty w sprawie wydania opinii

o zamiarze likwidacji z dniem [...] sierpnia 2021 r., Specjalnego Ośrodka Szkolno- Wychowawczego dla Dzieci Niesłyszących w [...], przy ul. [...] (zwanego dalej także [...] przy ul. [...]).

[...] Kurator Oświaty postanowieniem nr [...] z dnia [...] marca 2021 r. negatywnie zaopiniował likwidację Specjalnego Ośrodka Szkolno- Wychowawczego dla Dzieci Niesłyszących w [...]. Kurator wskazał, że przeprowadzona wizja lokalna w budynku przedszkola i w pokojach mieszkalnych funkcjonujących w Specjalnym Ośrodku Szkolno-Wychowawczym

im. [...] w [...] wykazała, że po zlikwidowaniu Specjalnego Ośrodka Szkolno-Wychowawczego im. [...] w [...], wystąpi konieczność przeprowadzenia modernizacji mającej na celu dostosowanie budynku bazy przedszkola i pokoi mieszkalnych na przyjęcie dzieci z likwidowanego ośrodka. Przedszkole Miejskie nr [...] nie ma warunków lokalowych na utworzenie dodatkowego oddziału. Wolne pokoje mieszkalne przed zamieszkaniem w nich dzieci wymagają przeprowadzenia remontu i umeblowania.

Przekształcenie pokoi mieszkalnych funkcjonujących w strukturze Specjalnego Ośrodka Szkolno-Wychowawczego dla Dzieci Niesłyszących w [...], przy ul. [...] w bursę spowoduje konieczność oddzielenia budynku szkoły od tworzonej bursy. W konsekwencji ośrodek oprócz utraty sypialni i świetlic straci także specjalistyczne, bardzo dobrze wyposażone pracownie (integracji sensorycznej, gimnastyki korekcyjnej, audiometrii tonalnej, biofeedback, gabinety logopedyczne, terapii ręki, salę wczesnego wspomagania rozwoju, treningową), które zapewniają realizację zajęć wynikających ze specjalnych potrzeb rozwojowych i edukacyjnych wychowanków ośrodka.

Zdaniem Kuratora likwidacja Specjalnego Ośrodka Szkolno-Wychowawczego dla Dzieci Niesłyszących w [...], przy ul. [...] wpłynie na pogorszenie warunków nauki i opieki zarówno dla dzieci ze zlikwidowanego ośrodka, jak też i dzieci ze Specjalnego Ośrodka Szkolno-Wychowawczego im. [...] w [...]. Ponadto reorganizacja ośrodków doprowadzi do stanu, że jeden dyrektor będzie zarządzał trzema budynkami posiadającymi duże kubatury, co w konsekwencji wpłynie na jakość sprawowanego przez niego nadzoru pedagogicznego.

Ponadto, uchwała Rady Miasta, jak wskazał Kurator, spotkała się z protestem ze strony rodziców uczniów i wychowanków ośrodka i godzi w dobro dzieci niepełnosprawnych, nie gwarantując im możliwości dalszej nauki w bezpiecznym i znanym środowisku. Protesty zostały też wystosowane przez liczne środowiska i stowarzyszenia zajmujące się osobami niesłyszącymi (m.in. Polski Związek Głuchych, Polski Związek Głuchych Oddział [...], Komitet Nauk Pedagogicznych Polskiej Akademii Nauk, Towarzystwo Przyjaciół Dzieci [...] Oddział Regionalny, Stowarzyszenie Rehabilitacji i Pomocy Osobom z Wadą Słuchu "Pokonać Ciszę"). Podmioty te podkreślają brak konsultacji społecznych organu prowadzącego w sprawie planowanej likwidacji ośrodka, w ich ocenie organ prowadzący wykazał się również nieznajomością problematyki i specyfiki dzieci niesłyszących. Kurator kierując się powyższym wydał negatywną opinię co do likwidacji ww. ośrodka.

Na powyższe postanowienie Prezydent [...], pismem z dnia [...] marca 2021 r. wniósł, za pośrednictwem [...] Kuratora Oświaty zażalenie do Ministra Edukacji i Nauki. Zażalenie zostało wniesione w terminie. W zażaleniu Prezydent [...] wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia.

Uzasadniając zażalenie strona argumentowała, że na etapie uchwały zaplanowano, że dzieci uczęszczające do Przedszkola Miejskiego nr [...] Specjalnego dla Dzieci Niesłyszących będą miały zapewnione miejsce w nowych grupach dla dzieci niesłyszących i słabosłyszących w zmodernizowanym Przedszkolu Miejskim nr [...] Specjalnym dla Dzieci z Niepełnosprawnością Intelektualną w Stopniu Umiarkowanym i Znacznym oraz dla Dzieci z Autyzmem i Niepełnosprawnościami Sprzężonymi, funkcjonującym w ramach Specjalnego Ośrodka Szkolno-Wychowawczego

im. [...] w [...] w budynku przy ul. [...].

Po dokonaniu wizji lokalnej w obu budynkach Specjalnych Ośrodków Szkolno- Wychowawczych stwierdzono, że jeżeli ze względów lokalowych lub organizacyjnych grupy dzieci niesłyszących i słabosłyszących nie będą mogły funkcjonować w budynku Specjalnego Ośrodka Szkolno-Wychowawczego im. [...] w [...] , dzieci oraz całe zaplecze przedszkolne pozostaną w budynku przy

ul. [...].

Zdaniem organu prowadzącego część sal, takich jak sala do terapii ręki, sala treningowa, sala do gimnastyki korekcyjnej i sala do integracji sensorycznej zostały zlokalizowane w pomieszczeniach sypialnych [...] przy ul. [...]

i można je zlokalizować w innych częściach budynku.

Modernizacja nieużywanych pokoi mieszkalnych Specjalnego Ośrodka Szkolno- Wychowawczego im. [...] w [...] miałaby polegać jedynie na odświeżeniu pokoi sypialnych i przeniesieniu mebli użytkowanych przez wychowanków niesłyszących i słabosłyszących. Warunki lokalowe w pokojach mieszkalnych obu ośrodków zdaniem organu prowadzącego, są porównywalne. Wychowankowie mieszkający w pokojach Specjalnego Ośrodka Szkolno- Wychowawczego

im. [...] w [...] będą dowożeni do szkół umiejscowionych

w obecnym Specjalnym Ośrodku Szkolno-Wychowawczym dla Dzieci Niesłyszących

w [...] , przy ul. [...] (oddalonych o 3 km) samochodami przystosowanymi do przewozu osób niepełnosprawnych.

Podkreślono również, że Miasto [...] od lat boryka się z problemem braku miejsc

w bursach dla młodzieży zgłaszającej chęć uczenia się [...] szkołach ponadpodstawowych, a zamieszkujących poza [...].

Z roku na rok obserwuje się spadek liczby chętnych do podjęcia nauki w Specjalnym Ośrodku Szkolno-Wychowawczym dla Niesłyszących (w roku szkolnym 2018/2019 - było 70 uczniów, w 2019/2020 - było 61 uczniów, w 2020/2021 - jest 60 uczniów). Obecnie w [...] Liceum Ogólnokształcącym Specjalnym dla Uczniów Niesłyszących

i Szkole Policealnej nr [...] Specjalnej dla Uczniów Niesłyszących nie uczy się żaden uczeń.

Organ prowadzący zapewnia również płynne zatrudnienie wszystkich nauczycieli Specjalnego Ośrodka Szkolno-Wychowawczego dla Dzieci Niesłyszących w [...], przy ul. [...] w Specjalnym Ośrodku Szkolno-Wychowawczym

im. [...] zgodnie z posiadanymi przez nich kwalifikacjami.

Organ prowadzący powołał się również na art. 97 ust.1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo Oświatowe (Dz. U z 2020 r., poz. 910 z późn. zm.), zgodnie z którym w szkole, która liczy co najmniej 12 oddziałów, tworzy się stanowisko wicedyrektora, co również jest zgodne z zamiarem organu prowadzącego. Argument o obniżeniu poziomu nadzoru pedagogicznego nie ma zatem uzasadnienia.

Minister Edukacji i Nauki, postanowieniem z dnia [...] maja 2021 r. utrzymał

w mocy skarżone rozstrzygnięcie.

W uzasadnieniu Minister zauważył, że organ prowadzący, w trosce o dobro dzieci niepełnosprawnych oraz zabezpieczając dalszą możliwość zapewnienia całodobowej opieki dla uczniów niepełnosprawnych powinien był z odpowiednim wyprzedzeniem zadbać o dokonanie stosownych remontów w pokojach mieszkalnych Specjalnego Ośrodka Szkolno- Wychowawczego im. [...].

Likwidacja każdej szkoły czy placówki powinna być przemyślana i uzasadniona obiektywnymi przesłankami, a także nie powinna wywoływać niekorzystnych skutków dla uczniów likwidowanej szkoły czy placówki. W niniejszej sprawie według organu nie można stwierdzić, że likwidacja Specjalnego Ośrodka Szkolno-Wychowawczego dla Dzieci Niesłyszących w [...], przy ul. [...] nie wywoła niekorzystnych skutków dla uczniów i wychowanków tego ośrodka.

W ocenie organu II instancji, poprzez wskazanie miejsca kontynuacji opieki całodobowej wychowanków likwidowanego ośrodka w innym Specjalnym Ośrodku Szkolno-Wychowawczym w [...] strona wypełniła warunek art. 89 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe, gdyż zapewniła możliwość kontynuacji pobytu w innym publicznym ośrodku. Niemniej jednak ośrodek ten w chwili obecnej nie jest przygotowany na zapewnienie opieki całodobowej dla dodatkowej grupy wychowanków.

Ponadto dodano, że organ prowadzący w zażaleniu wprost wskazał, że nie ma wiedzy czy względy lokalowe lub organizacyjne umożliwią grupie dzieci niesłyszących i słabosłyszących funkcjonowanie w budynku Specjalnego Ośrodka Szkolno- Wychowawczego im. [...]. Od dalszych ustaleń uzależnione są zatem losy dzieci z Przedszkola Miejskiego nr [...]. Zarówno Minister, Kurator, jak też rodzice dzieci niepełnosprawnych nie mają zatem dostępu do informacji o tym gdzie dzieci będą miały zapewnioną kontynuację nauki po likwidacji Specjalnego Ośrodka Szkolno-Wychowawczego dla Dzieci Niesłyszących w [...], przy ul. [...].

Ponadto, wskazanie odmiennego rozstrzygnięcia przez organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego - Prezydenta Miasta [...], zamiast przez organ stanowiący - Radę Miejską [...], stanowi naruszenie kompetencji przypisanych organowi uchwałodawczemu oraz naruszenie art. 29 ust. 1 ustawy - Prawo oświatowe, z którego wynika iż kompetencje, o których mowa w art. 89 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe (m.in. wskazanie miejsca kontynuacji nauki) zostały przypisane radzie gminy/radzie powiatu, a nie prezydentowi miasta. W związku z tym, w ocenie Ministra wskazane przez prezydenta miejsca kontynuacji nauki, nie mogą być brane pod uwagę przez organ II instancji.

Likwidowany Specjalny Ośrodek Szkolno-Wychowawczy funkcjonuje w oparciu

o przepisy ustawy - Prawo oświatowe oraz rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 11 sierpnia 2017 r. w sprawie publicznych placówek oświatowo-wychowawczych, młodzieżowych ośrodków wychowawczych, młodzieżowych ośrodków socjoterapii, specjalnych ośrodków szkolno- wychowawczych, specjalnych ośrodków wychowawczych, ośrodków rewalidacyjno-wychowawczych oraz placówek zapewniających opiekę i wychowanie uczniom w okresie pobierania nauki poza miejscem stałego zamieszkania (Dz. U. z 2017 r. poz. 1606). Przepisy te wyraźnie wskazują na szczególną rolę tego typu jednostki systemu oświaty. Z przywołanych przepisów wyraźnie wybrzmiewa, iż specjalny ośrodek szkolno-wychowawczy przeznaczony jest dla szczególnej grupy wychowanków i uczniów, których dobrostan powinien podlegać szczególnej uwadze i ochronie.

W ocenie Ministra, wskazywane przez Miasto [...] rozwiązanie nie gwarantuje, że uczniom zostaną zapewnione takie same warunki nauki, wychowania i opieki jak dotychczasowe. Na szczególne podkreślenie zasługuje fakt, iż Specjalny Ośrodek Szkolno-Wychowawczy dla Dzieci Niesłyszących im. [...] w [...] wraz ze szkołami różnego typu wchodzącymi w jego strukturę gwarantuje wychowankom naukę na każdym poziomie edukacji począwszy od przedszkola aż po szkołę policealną. W związku z tym pełni niezwykle istotną społecznie misję przygotowania uczniów z niepełnosprawnością słuchową z terenu [...] do aktywnego życia osobistego i społecznego w dorosłości, aktywności zawodowej i samorealizacji na równi z osobami pełnosprawnymi.

Minister podziela zdanie kuratora, że proponowane rozwiązanie spowoduje zagrożenie utraty przez uczniów dotychczasowego poczucia bezpieczeństwa oraz z dużym prawdopodobieństwem wpłynie negatywnie na ich rozwój - zaburzeniu bowiem ulegnie stabilizacja środowiska.

Likwidacja omawianego ośrodka godzi w dobro niepełnosprawnych dzieci i młodzieży uczęszczających do ww. ośrodka. Minister troszcząc się o dobro i o ochronę praw osób, które same swych praw chronić nie mogą - tj. dzieci niepełnosprawnych, nie może stwierdzić, że likwidacja ta będzie służyła ich dobru. Rozstrzygnięcia organów publicznych powinny kształtować stan faktyczny i prawny w sposób, któremu można by przypisać cechę najwyższej staranności w ochronie praw osób z niepełnosprawnościami. Z tego względu zasadne jest negatywne zaopiniowanie likwidacji ośrodka.

Minister ocenia, że kurator oświaty w toku postępowania podjął czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Kurator oświaty przeprowadził postępowanie, zbadał wszystkie okoliczności istotne dla sprawy, nie naruszając przy tym zasad postępowania administracyjnego.

Minister podkreśla, że kompetencje kuratora oświaty do wyrażania wiążącego stanowiska w przedmiocie likwidacji szkoły/placówki prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego wynikają z jego ustrojowej roli jako organu odpowiedzialnego za realizację polityki oświatowej państwa na obszarze danego województwa - art. 51 ust. 1 pkt 5 ustawy - Prawo oświatowe oraz jako organu nadzoru pedagogicznego, który w szczególności obejmuje swymi działaniami kwestię zapewnienia uczniom bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki - art. 55 w związku z art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo oświatowe.

Jeżeli nawet gmina spełniałaby wszystkie wymogi określone w art. 89 ustawy - Prawo oświatowe, to nie nakłada to na kuratora oświaty (czy ministra), obowiązku wydania pozytywnej opinii co do zamiaru likwidacji szkoły czy placówki, bowiem Kurator oświaty opiniuje przede wszystkim sam zamiar likwidacji szkoły czy placówki szkoły i wszystkie jego aspekty, nie tylko wymogi formalne wynikające wprost z ustawy.

W ocenie organu II instancji opinia [...] Kuratora Oświaty nie narusza przepisów prawa w ww. zakresie i mieści się w granicach administracyjnego uznania, zaś argumenty wyrażone przez kuratora znajdują odzwierciedlenie w zgromadzonym materiale dowodowym. Argumenty kuratora pozwalają stronie na zrozumienie pobudek, którymi kierował się organ wydając przedmiotową opinię. W ocenie Ministra zarzuty strony w tej kwestii są niezasadne.

Postanowienie Ministra Edukacji i Nauki stało się przedmiotem skargi Gminy [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. :

a) art. 89 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 14.12.2016 r. - Prawo oświatowe poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na utrzymaniu w mocy postanowienia organu I instancji pomimo tego, iż wnikliwa analiza niniejszej sprawy winna prowadzić do wydania opinii pozytywnej,

b) art. 126 w zw. z art. 107 § 1 i 3 w zw. z art. 7 i 11 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na wadliwej i dowolnej ocenie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a nadto wadliwość uzasadnienia decyzji, która de facto uniemożliwia skontrolowanie podstaw wydanego postanowienia,

c) art. 138 § 1 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na utrzymaniu w mocy postanowienia organu I instancji, w sytuacji gdy wszechstronna ocena zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego daje podstawy do uchylenia przedmiotowego postanowienia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skargi zwrócono uwagę na to, iż decyzja o zamiarze likwidacji Specjalnego Ośrodka Szkolno - Wychowawczego dla Dzieci Niesłyszących w [...] wyrażona uchwałą intencyjną z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] Rady Miasta [...] podyktowana została czynnikami organizacyjnymi, ekonomicznymi, ale głównie brakiem zainteresowania uczniów kształceniem w [...] Liceum Ogólnokształcącym Specjalnym dla Uczniów Niesłyszących i Szkole Policealnej nr [...] Specjalnej dla Uczniów Niesłyszących. Jak wskazano w uzasadnieniu do ww. uchwały Rady Miasta [...] w przypadku wyrażenia zgody na likwidację przez [...] Kuratora Oświaty planowano ponowne utworzenie Szkoły Podstawowej nr [...] Specjalnej dla Uczniów Niesłyszących oraz Branżowej Szkoły I stopnia nr [...] Specjalnej w ramach istniejącego już Specjalnego Ośrodka Szkolno-Wychowawczego im. [...] w [...]. Zakładano, iż uczniowie niesłyszący i niedosłyszący będą uczyć się dokładnie w tym samym miejscu (czyli w budynku przy ul. [...]) i oddziałach, w których uczą się obecnie. Na etapie uchwały o likwidacji założono, że dzieci uczęszczające do Przedszkola Miejskiego nr [...] dla Dzieci Niesłyszących będą miały zagwarantowane miejsce w grupach dla dzieci niesłyszących i słabosłyszących w zmodernizowanym Przedszkolu Miejskim nr [...], które funkcjonuje w strukturze Specjalnego Ośrodka Szkolno - Wychowawczego im. [...] (w którym nastąpi zmiana nazwy oraz statutu). Po dokonaniu wizji lokalnej w obu budynkach Specjalnych Ośrodków Szkolno - Wychowawczych w [...] stwierdzono, że jeżeli ze względów lokalowych lub organizacyjnych grupy dzieci niesłyszących i słabosłyszących nie będą mogły funkcjonować w budynku [...] im. [...], dzieci oraz całe zaplecze przedszkolne pozostaną w budynku przy ul. [...]. Uwagi te zostały przekazane zgodnie z art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks Postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.) [...] Kuratorowi Oświaty, pismem z dnia [...] marca 2021 r., po zapoznaniu się z aktami sprawy zgromadzonymi przez [...] Kuratora Oświaty, co nie zostało uwzględnione w postanowieniu nr [...] z dnia [...] marca 2021 r.

Skarżący podkreślił też, iż w chwili obecnej w Specjalnym Ośrodku Szkolno - Wychowawczym dla Dzieci Niesłyszących stan osobowy dzieci, uczniów i wychowanków przedstawia się następująco: - Przedszkole Miejskie nr [...] - 4 dzieci, - Szkoła Podstawowa nr [...] - 43 uczniów, - Szkoła Branżowa I Stopnia nr [...] - 11 uczniów, - [...] Liceum Ogólnokształcące - 0 uczniów, - Policealna Szkoła nr [...] - 0 uczniów, - Internat- 21 wychowanków.

Minister Edukacji i Nauki w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

skarga jest uzasadniona.

Przesłanki likwidacji szkoły publicznej przez organ prowadzący szkołę określa art. 89 ust. 1 i 3 Prawa oświatowego, stanowiąc, że szkoła publiczna, z zastrzeżeniem ust. 2, 3 i 14-18, może być zlikwidowana z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę, po zapewnieniu przez ten organ uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu, a także kształcącej w tym samym lub zbliżonym zawodzie. Organ prowadzący jest obowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, zawiadomić o zamiarze likwidacji szkoły: rodziców uczniów, a w przypadku uczniów pełnoletnich - tych uczniów, właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkół danego typu. Szkoła lub placówka publiczna prowadzona przez jednostkę samorządu terytorialnego może zostać zlikwidowana po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty.

Rada Miasta [...], w uchwale podjętej na podstawie tego przepisu, wyraziła zamiar likwidacji oznaczonego we wstępie uzasadnienia Ośrodka zapewniając uczniom kontynuowanie nauki. Skarżąca w skardze do Sądu podniosła, że powyższe świadczy o tym, że spełniła wymagania określone w art. 89 ust. 1 Prawa oświatowego.

Tut. Sąd podziela to zapatrywanie skarżącej i uznaje, że zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie [...] Kuratora Oświaty naruszają prawo.

W rozpatrywanej sprawie chodzi w istocie o ustalenie podstaw i zakresu ingerencji organu administracji rządowej - kuratora oświaty - w decyzje organu gminy prowadzącego szkołę, dotyczące przekształcenia szkoły.

W związku z tym należy przypomnieć, że zasadniczym elementem wyznaczającym pozycję ustrojową jednostek samorządu terytorialnego jest ich samodzielność, podlegająca ochronie sądowej (art. 163 i 165 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, Dz.U. z 2020 r. poz. 713, dalej jako u.s.g.). Gwarancją tej samodzielności jest również ograniczenie zakresu nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego do kryterium legalności (art. 171 Konstytucji RP i art. 85 u.s.g.).

Gmina wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność (art. 2 ust. 1 u.s.g.). Do zadań własnych gminy należą m. in. sprawy edukacji publicznej (art. 7 ust. 1 pkt 8 u.s.g.). Potwierdza to art. 8 pkt 15 ustawy z 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe, według którego zakładanie i prowadzenie m. in. szkół podstawowych należy do zadań własnych gminy.

Przepis art. 51 ust. 1 Prawa oświatowego stanowi, że kurator oświaty wykonuje w imieniu wojewody, zadania i kompetencje w zakresie oświaty określone w ustawie i przepisach odrębnych na obszarze województwa, a w szczególności sprawuje nadzór pedagogiczny nad publicznymi i niepublicznymi przedszkolami, innymi formami wychowania przedszkolnego, szkołami, placówkami oraz kolegiami pracowników służb społecznych, które znajdują się na obszarze danego województwa. Przedmiotem nadzoru kuratora jest głównie działalność szkół i placówek (art. 55 ustawy), zaś jedynie w ograniczonym zakresie środki nadzoru mogą być kierowane do organu prowadzącego szkołę (art. 56 ust. 1 i 6).

Prawo oświatowe określa również granice tego nadzoru. W zakresie działalności dydaktyczno-wychowawczej i opiekuńczej organ sprawujący nadzór pedagogiczny, może ingerować w działalność szkoły lub placówki wyłącznie w zakresie i na zasadach określonych w ustawie (art. 58).

Przepis art. 89 ust. 3 ustawy Prawo oświatowe stanowi, że szkoła lub placówka publiczna prowadzona przez jednostkę samorządu terytorialnego może zostać zlikwidowana po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty, a w przypadku publicznej szkoły artystycznej prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego - po uzyskaniu pozytywnej opinii ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego. Szkoła lub placówka publiczna prowadzona przez osobę prawną inną niż jednostka samorządu terytorialnego lub osobę fizyczną może zostać zlikwidowana za zgodą organu, który udzielił zezwolenia na jej założenie.

Te kompetencje kuratora oświaty kwalifikują się do kategorii działań określonych w ustawie o samorządzie gminnym jako zatwierdzanie, uzgadnianie lub opiniowanie rozstrzygnięć organu gminy przez inny organ, o których mowa w art. 89 tej ustawy. Powołany przepis (§ 1) stanowi, że jeżeli prawo uzależnia ważność rozstrzygnięcia organu gminy od jego zatwierdzenia, uzgodnienia lub zaopiniowania przez inny organ, zajecie stanowiska przez ten organ powinno nastąpić, co do zasady, nie później niż w ciągu 14 dni od dnia doręczenia tego rozstrzygnięcia lub jego projektu.

Nie sposób abstrahować również od tego, że w świetle art. 171 ust. 2 Konstytucji RP kurator oświaty nie jest organem nadzoru nad działalnością gminy. Niemniej jednak powołany przepis art. 89 został zamieszczony w rozdziale 10 tej ustawy o nadzorze nad działalnością gminną (por. np. wyrok NSA z 2 lipca 2020 r. sygn. akt I OSK 3274/19).

Należy zauważyć, że przepis art. 98 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym odróżnia (pojęciowo) rozstrzygnięcia organu nadzorczego określone w art. 96 ust. 2, art. 97 ust. 1 tej ustawy od zajęcia stanowiska w trybie art. 89. Z tego względu problem charakteru prawnego środka przewidzianego w art. 89 ustawy o samorządzie gminnym budzi pewne wątpliwości w orzecznictwie sądowym i w piśmiennictwie (por. np. A. Matan [w:] B. Dolnicki (red), Ustawa o samorządzie gminnym, Komentarz, wyd. II, WKP 2018, wyrok NSA z 2 lipca 2020 r. sygn. akt I OSK 3274/19).

Zdaniem Sądu, środek w postaci wiążącej, pozytywnej opinii kuratora oświaty ma cechy środka nadzorczego. Pełni niewątpliwie taką funkcję, jako że w istocie opinia kuratora oświaty w sprawie likwidacji szkoły decyduje jednostronnie o skuteczności (ważności) działania organu założycielskiego w tej materii. Z tego też powodu podlega kontroli sądowej na zasadach dotyczących kontroli rozstrzygnięć organu nadzoru (art. 98 ustawy o samorządzie gminnym). Za takim znaczeniem tego środka przemawia także, poza wykładnią systemową ( wspomnianym usytuowaniem w ramach rozdziału 10 ustawy o samorządzie gminnym, dotyczącego nadzoru nad działalnością gminną) fakt, że należy do kompetencji organu, który w tym zakresie działa w imieniu wojewody (art. 51 ust. 1 Prawa oświatowego), a więc organu nadzoru w znaczeniu konstytucyjnym. Działanie w cudzym imieniu w prawnym rozumieniu tego terminu oznacza zarachowanie tego działania na poczet podmiotu reprezentowanego. Nawet jeżeli to umocowanie ma, jak w tym przypadku charakter ustawowy, to jeżeli konkretny przepis ustawy na to nie pozwala, nie ma podstaw prawnych do przyjęcia, że umocowanemu w zakresie kompetencji nadzorczych "wolno więcej" niż podmiotowi, którego reprezentuje.

Pozwala to na wniosek, że kompetencje kuratora oświaty, określone w art. 89 ust. 3 Prawa oświatowego w związku z art. 89 ustawy o samorządzie gminnym - podmiotu działającego w imieniu wojewody, w ramach jednostki organizacyjnej wchodzącej w skład zespolonej administracji rządowej w województwie (art. 4 pkt 17 i art. 51 ust. 1 ustawy) podlegają, poza ustawą Prawo oświatowe, regule nadzoru sprawowanego nad działalnością jednostek samorządowych, określonej w Konstytucji i w odniesieniu do gmin w ustawie o samorządzie gminnym (nadzoru z punktu widzenia legalności).

Z tych powodów Sąd nie podziela stanowiska, że opinia kuratora oświaty przewidziana w art. 89 Prawa oświatowego nie mieści się w zakresie nadzoru nad działalnością gminną, sprawowanego przez administrację rządową, którego podstawowe ramy określa wspomniany art. 171 Konstytucji RP. Nie ma żadnych prawnych przesłanek do dopatrywania się w Prawie oświatowym wyjątków od konstytucyjnego kryterium nadzoru i podstaw do wkraczania przez organy sprawujące nadzór pedagogiczny (co do zasady nad szkołami) w działalność jednostek samorządowych prowadzących szkoły w ramach swoich zadań własnych, głębiej, niż pozwala na to Konstytucja i samorządowe ustawy ustrojowe. W szczególności usprawiedliwieniem takiej ingerencji nie mogą być wyłącznie przepisy typu zadaniowego - np. art. 51 ust. 1 pkt 5 ustawy oświatowej mówiący o realizowaniu przez kuratora polityki oświatowej państwa. Odwołanie się do polityki państwa pozwalałoby bowiem na kontrolę działań jednostek samorządu terytorialnego również pod względem celowościowym. Prowadzi to, zdaniem Sądu, do wniosku, że organ nadzoru pedagogicznego wydając na podstawie art. 89 ust. 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe opinię w sprawie likwidacji szkoły prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego działa wyłącznie według kryterium legalności. Może odmówić organowi samorządowemu prowadzącemu szkołę wydania pozytywnej opinii tylko wtedy, gdy decyzja o likwidacji jest sprzeczna z konkretnymi przepisami ustawy. Nie uzasadniają zatem takiej odmowy względy polityki państwa, definiowanej przez organ nadzoru, ze wskazaniem celów tej polityki w sposób zasadniczo wybiórczy.

Taka wykładnia przytaczanych przepisów prawa, zgodnie z którą kurator oświaty wydając postanowienie w przedmiocie wyrażenia opinii jest związany prawem, mimo braku zakreślonych w ustawie kryteriów szczegółowych, znajduje oparcie stanowisku w Trybunału Konstytucyjnego zajętym w wyroku z 8 maja 2002 r. sygn. akt K 29/00 (OTK-A 2002/3/30), a także w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i doktrynie. Wynika z niego, że kurator oświaty wydając opinię w sprawie likwidacji szkoły jest związany konkretnymi normami prawnymi, m.in. wynikającymi z przepisu art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty (obecnie art. 89 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe) i innymi z innych przepisów prawa.

Z akt sprawy wynika, że skarżąca Gmina wypełniła wymagania określone w art. 89 ust. 1 Prawa oświatowego skoro zapewniła uczniom możliwości kontytuowania nauki. Jak już to wcześniej powiedziano, przepis art. 89 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe nakłada na organ prowadzący szkołę w razie likwidacji szkoły ogólny obowiązek zapewnienia uczniom szkoły likwidowanej możliwości kontunuowania nauki w innej szkole publicznej. W tym przepisie chodzi o gwarancję możliwości kontynuowania nauki, a nie o gwarancję porównywalnych lub lepszych warunków kontynuowania nauki.

Zdaniem Sądu kompetencje organu stanowiącego gminy dotyczące likwidacji szkoły należałoby określać nie tylko na podstawie omawianych wyżej art. 89 ust. 1 i art. 39 ust. 3 Prawa oświatowego, ale również z uwzględnieniem innych przepisów prawnych, w szczególności przepisów tej ustawy określających zadania jednostek samorządu terytorialnego w zakresie edukacji, w tym prowadzenia szkół. Ustawa o samorządzie gminnym stanowi jedynie ogólnie, że do zadań własnych gminy należą sprawy edukacji publicznej, nie przesądzając o ich obowiązkowym charakterze (art. 7 ust. 1 pkt 8 i ust. 2 tej ustawy). Ustawa Prawo oświatowe określa z kolei zadania oświatowe jednostek samorządu terytorialnego Do zadań oświatowych gminy (obowiązkowych) należy zapewnienie kształcenia, wychowania i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej m.in. w szkołach, o których mowa w art. 8 ust. 15 (art. 11 ust. 2 pkt 1), czyli np. w szkołach podstawowych, w tym integracyjnych oraz z oddziałami integracyjnymi lub specjalnymi. Ponadto ustawa Prawo oświatowe nakłada na radę gminy obowiązek ustalenia sieci prowadzonych przez gminę publicznych przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych (art. 32 ust. 1). Ustalenie planu sieci publicznych szkół prowadzonych przez gminę następuje po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty o zgodności planu z warunkami określonymi w ustawie (art. 39 ust. 8).

Plan sieci publicznych szkół podstawowych prowadzonych przez gminę, w tym granice obwodów publicznych szkół podstawowych, powinny uwzględniać dążenie do tego, aby szkoły podstawowe były szkołami: 1) o pełnej strukturze organizacyjnej; 2) funkcjonującymi w jednym budynku lub jego bliskiej lokalizacji (art. 39 ust. 6). Ponadto ustawa wymaga, aby sieć publicznych szkół podstawowych była zorganizowana w sposób umożliwiający wszystkim dzieciom spełnianie obowiązku szkolnego, w szczególności z zachowaniem określonych w ustawie, nieprzekraczalnych odległości (drogi) pomiędzy domem dziecka a szkołą (art. 39 ust. 2). Z przytoczonych przepisów wynika, że spoczywające na gminie obowiązki w zakresie zapewnienia dzieciom i młodzieży prawa do kształcenia się oraz do wychowania i opieki, stosownie do wieku i osiągniętego rozwoju, mają charakter dyrektyw o charakterze ogólnym. Nie można z nich w sposób skuteczny wyprowadzić szczegółowych i wiążących standardów (poza tymi, o których mowa w art. 39 ust. 2 ustawy), dotyczących zapewnienia warunków realizacji obowiązku szkolnego, nie tylko w zakresie samego nauczania, ale również co do warunków nauczania (lokalowych czy innych), które mogłyby być wykorzystane jako dodatkowe kryteria oceny zasadności decyzji o likwidacji szkoły, połączonej z przeniesieniem nauczania dzieci tej szkoły do innej placówki. Tym samym nie mają prawnego uzasadnienia m. in. twierdzenia , że dzieci, które rozpoczęły naukę w danej szkole podstawowej mają prawo do jej ukończenia danej szkole.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznaje, że negatywna opinia organów w sprawie likwidacji Ośrodka została oparta na argumentacji pozaprawnej, celowościowej. Nie ma więc dostatecznego uzasadnienia prawnego a w szczególności nie wskazuje z jakimi konkretnymi przepisami prawnymi kolidują zamierzenia jednostki samorządowej co do przekształcenia szkoły.

W realiach prawnych niniejszej sprawy należy jeszcze raz podkreślić, że gmina wykonuje zadania w zakresie prowadzenia szkół podstawowych jako zadania własne, działając na własną odpowiedzialność (art. 2 ust. 1 u.s.g.). Wobec tego ingerencja w istocie o charakterze nadzorczym w tę jej samodzielność wymaga konkretnej podstawy ustawowej i może być usprawiedliwiona jedynie niezgodnością z prawem zamierzonych działań. W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości teza, że wiążące dla organu stanowiącego stanowisko kuratora w sprawie likwidacji szkoły lub placówki nie może naruszać samodzielności gminy w zakresie wykonywania jej własnych, obowiązkowych zadań publicznych w dziedzinie oświaty (por. np. wyrok NSA z 10 listopada 2006 r. sygn. akt I OSK 258/06, wyrok WSA w Rzeszowie z 14 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 692/17, wyrok NSA z 2 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 3274/19, wyrok WSA w Warszawie z 20 sierpnia 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 1603/19).

Niezależnie od powyższego, w ocenie tut. Sądu uzasadnienie skarżonego postanowienia nie spełnia wymogów opisanych w przepisie art. 107 K.p.a. Sprowadza się bowiem w większości do powołania tez o charakterze nader ogólnym, bez szczegółowego wyjaśnienia powodów zaprezentowanych stwierdzeń. Jaskrawym tego przykładem jest to, iż mimo podzielenia wniosków wysnutych przez Kuratora, Minister nie pokusił się o doprecyzowanie dowolnych tez przedstawionych przez Organ I instancji m.in. tezy, iż zarządzanie przez jednego dyrektora trzema budynkami o dużych kubaturach, wpłynie na jakość sprawowanego przez niego nadzoru pedagogicznego.

W tym miejscu wyjaśnić też należało organowi, iż przy rozstrzyganiu sprawy administracyjnej, musi bezwzględnie stosować się do przepisów obowiązującego prawa. Podstawowym zaś kryterium, jakie w świetle obowiązującego prawa winno być brane pod uwagę przy likwidacji jest to, by nie spowodowała ona pogorszenia warunków nauki. Żaden przepis prawa nie stanowi zaś o tym, by likwidacja musiała przełożyć się na zwiększenie dobra uczniów. Stąd uwaga Ministra zawarta w uzasadnieniu skarżonego postanowienia, iż nie może on stwierdzić, że likwidacja będzie służyła dobru dzieci, jawi się jako pozostająca w oderwaniu od przepisów regulujących omawianą materię. Jeżeli zaś Minister stoi na stanowisku, że kryterium poprawy dobra uczniów winno mieć kluczowe znaczenie przy ocenie możliwości likwidacji czy przekształcenia placówki oświatowej, to zawsze może skorzystać z przysługującego mu prawa do zainicjowania stosownych zmian legislacyjnych.

Przedstawione wyżej rozważania prowadzą do wniosku, że zaskarżone postanowienie Ministra Edukacji Narodowej oraz utrzymane nim w mocy postanowienie [...] Kuratora Oświaty zawierające negatywną opinię o zamiarze likwidacji Ośrodka, zostały wydane z naruszeniem art. 89 ust. 1 i ust. 3 ustawy Prawo oświatowe i dlatego podlegają uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.). Mając to wszystko na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji.

O kosztach orzeczono stosownie do dyspozycji art. 200 ustawy z dnia

30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi

(Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.).

Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 119 pkt 3 tej ustawy.

Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni argumentację zaprezentowaną w niniejszym uzasadnieniu.