Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 3428/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-02-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Kara administracyjna
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 13k ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Kozik Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Nowecki (spr.) Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Protokolant ref. staż. Łukasz Kawalec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lutego 2015 r. sprawy ze skargi M. R. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za wykonywanie przejazdu bez uiszczenia opłaty elektronicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2012 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu.


UZASADNIENIE

Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej także: "GITD" lub "organ") decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r., działając na podstawie przepisów art. 127 § 3 w zw. z art. 138 § 1 kpa oraz art. 13 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 13k ust. 1 pkt 1 i art. 13k ust. 4 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 260 ze zm., dalej: "udp"), załącznika nr 1 do rozporządzenia Rady Ministrów z 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną, oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej (Dz. U. z 2011 r. Nr 80, poz. 433 ze zm., dalej: "rozporządzenie z 22 marca 2011 r."), art. 50 pkt 1 lit. j), art. 51 ust. 6 pkt 1 lit. b) ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1265 ze zm., dalej: "utd"), utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] października 2012 r., którą nałożył na M. R. (dalej: "skarżący" lub "strona") karę pieniężną w wysokości 3.000 zł za przejazd po drodze krajowej bez uiszczenia opłaty elektronicznej.

U podstaw powyższego rozstrzygnięcia organu legły następujące ustalenia faktyczne.

W dniu [...] lipca 2011 r. o godzinie 19:27:43 samochód ciężarowy marki [...] o numerze rejestracyjnym [...], o dopuszczalnej masie całkowitej równej 26000 kg, poruszał się po płatnej drodze ekspresowej [...] na odcinku węzeł K. - węzeł C., bez uiszczenia wymaganej opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 udp. Powyższe naruszenie zostało ustalone w oparciu o zapis ewidencyjny ER nr [...], zarejestrowany przez urządzenie kontrolne (bramownicę) nr [...], zainstalowaną w pasie drogowym wyżej wymienionego płatnego odcinka drogi krajowej. Droga krajowa, po której ustalono poruszanie się kontrolowanego pojazdu samochodowego w dniu [...] lipca 2011 r., została wyszczególniona w załączniku nr 1 pkt 11 lit. c do rozporządzenia z dnia 22 marca 2011 r. W oparciu o dane zgromadzone w Centralnej Ewidencji Pojazdów i Kierowców (CEPiK) GITD ustalił właściciela wyżej wymienionego pojazdu samochodowego.

Organ wezwał właściciela ww. pojazdu samochodowego – J. K. do wskazania osoby kierującej pojazdem w dniu [...] lipca 2011 r. o godzinie 19:27:43. Z treści oświadczenia, które wpłynęło do siedziby Głównego Inspektoratu Transportu Drogowego w dniu [...] października 2011 r. wynika, że w dacie wskazanej w przedmiotowym wezwaniu pojazdem samochodowym o numerze rejestracyjnym [...] kierował skarżący. Na oświadczeniu tym skarżący złożył swój podpis przyznając tym samym, że to on prowadził pojazd w ww. okresie. Kierujący pojazdem wyjaśnił, że nie posiadał wiedzy na temat obowiązywania systemu elektronicznego poboru opłat na odcinku drogi, po którym poruszał się ww. pojazdem w dniu [...] lipca 2011 r.

Organ uznał, że skarżący wykonując przejazd po drodze ekspresowej [...] na odcinku węzeł K. - węzeł C. ww. pojazdem w dniu [...] lipca 2011 r. o godzinie 19:27:43 był obowiązany do uiszczenia opłaty elektronicznej, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 udp.

Mając na uwadze powyższe pismem z dnia [...] listopada 2011 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego zawiadomił stronę o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w przedmiocie nałożenia na niego kary pieniężnej z tytułu nieuiszczenia opłaty elektronicznej za przejazd po płatnej drodze krajowej.

W dniu [...] kwietnia 2012 r. do Głównego Inspektoratu Transportu Drogowego wpłynęło pismo, w którym skarżący złożył zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa i przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego (niezachowanie wskazanych w przepisach kpa terminów do rozpoznania sprawy).

Główny Inspektor Transportu Drogowego postanowieniem z dnia [...] lipca 2012 r. uwzględnił zażalenie strony i wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy nie później niż do dnia [...] października 2012 r.

Główny Inspektor Transportu Drogowego, przy wykorzystaniu poczty elektronicznej, przesłał do firmy K. Sp. z o.o. - podmiotu odpowiedzialnego za obsługę krajowego systemu elektronicznego poboru opłat, działającego w imieniu i na rzecz Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad - prośbę o weryfikację poprawności wygenerowania zapisu ewidencyjnego ER o numerze [...].

W odpowiedzi na powyższe zapytanie w dniu [...] lipca 2012 r. do Głównego Inspektoratu Transportu Drogowego wpłynęło pismo K. Sp. z o.o. W powyższym piśmie spółka wskazała, że nie została uiszczona opłata elektroniczna za przejazd pojazdu o nr rej. [...] w dniu [...] lipca 2011 r. o godzinie 19:27:43 przez drogę ekspresowej [...] na odcinku węzeł K. - węzeł C., ponieważ w chwili przejazdu użytkownik nie posiadał zawartej umowy z operatorem systemu viaToll. Ponadto K. Sp. z o.o. poinformowała, że umowa z operatorem została podpisana przez klienta dopiero w dniu [...] października 2011 r.

Mając na względzie powyższe okoliczności, pismem z dnia [...] sierpnia 2012 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego zawiadomił stronę o zakończeniu postępowania dowodowego w niniejszej sprawie, informując go o treści art. 10 kpa oraz wyznaczając mu siedmiodniowy termin do zgłoszenia dodatkowych wyjaśnień oraz żądań.

Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z [...] października 2012 r. nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 3.000 zł z tytułu nieuiszczenia opłaty elektronicznej za przejazd pojazdem o nr rej. [...] w dniu [...] lipca 2011 r. o godzinie 19:27:43 po płatnej drodze ekspresowej [...] na odcinku węzeł K. - węzeł C..

Strona złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy od ww. decyzji. Wskazała, że w dniu [...] listopada 2011 r. otrzymała zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie nieuiszczenia wymaganej opłaty elektronicznej. Stronie podczas toczącego się postępowania administracyjnego, pomimo, że o to wystąpiła, nie zostały udostępnione odpisy legalizacji urządzenia rejestrującego, urządzenia kontrolnego nr [...] oraz systemu przetwarzającego dane. Skarżący podkreślił, że jego pracodawca otrzymał wezwanie o wskazanie osoby kierującej pojazdem o nr rej. [...] w dniu [...] lipca 2011 r. o godzinie 19:27:43, a zgodnie z uzyskaną od pracodawcy informacją wskazany pojazd nie poruszał się w ww. czasie po płatnej drodze krajowej, co świadczy o błędnym działaniu systemu. Zdaniem strony decyzja z dnia [...] października 2012 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ postępowanie administracyjne prowadzone było w sposób przewlekły i organ nie dochował terminu do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Skarżący nadmienił, że na bezczynność organu złożył zażalenie, które zostało uwzględnione. Skarżący wyjaśnił, że w dniu [...] lipca 2011 r. wykonywał czynności związane z prowadzeniem pojazdu, jednak nie pamięta czy w tym dniu prowadził pojazd o nr rej. [...] na trasie G. – J.. Zdaniem strony organ prowadząc przez ponad rok postępowanie administracyjne nie ustalił jednoznacznie czy to on prowadził przedmiotowy pojazd w czasie wskazanego w protokole kontroli incydentu. W ocenie skarżącego wskazanie przez właściciela pojazdu osoby kierującej pojazdem, nie stanowi jednoznacznego dowodu, iż dana osoba prowadziła pojazd w danym czasie. Skarżący wyjaśnił, że w dniu [...] lipca 2011 r. drogi krajowe nie były odpowiednio oznakowane, informując o wjeździe na odcinek płatnej drogi krajowej. Podkreślił, że rozporządzenie określające drogi płatne nie wskazuje precyzyjnie, od którego momentu zaczyna obowiązywać elektroniczny system poboru opłat. Skarżący oświadczył, że nie jest i nie był użytkownikiem pojazdu o nr rej. [...] oraz nie zawarł umowy z operatorem systemu viaToll. Skarżący jako pracownik firmy dokonującej przewozów na potrzeby własne wykonywał jedynie polecenia przełożonego i przewoził towary zgodnie z miejscem przeznaczenia i wyznaczoną trasą przejazdu. Skarżący zaznaczył, że gdyby nie wypełnił poleceń pracodawcy, to naruszyłby podstawowe obowiązki pracownicze, co mogłoby skutkować zwolnieniem. Skarżący nie posiadał upoważnienia do podpisania umów w imieniu pracodawcy i nie otrzymał pełnomocnictwa do reprezentowania przedsiębiorstwa, a więc nie mógł nabyć wymaganego urządzenia viaBox do firmowego pojazdu. W związku z powyższym skarżący podkreślił, że według niego kierowca nie powinien ponosić odpowiedzialności za brak instalacji w pojeździe wymaganego urządzenia. Skarżący wyjaśnił, że nie uchyla się od ponoszenia opłat za przejazd drogami krajowymi, co potwierdza fakt, że jako prywatny użytkownik za przejazd po autostradzie manualnie uiszcza opłatę (bez konieczności instalowania w pojeździe jakiegokolwiek urządzenia). Dodatkowo skarżący wskazał, że ustawodawca w art. 13hc ust. 2 udp przewidział inną formę płatności niż za pomocą urządzenia viaBox, jednak nie została ona wprowadzona. W związku z powyższym skarżący wniósł o umorzenie zaskarżonej decyzji administracyjnej.

Główny Inspektor Transportu Drogowego ponownie rozpoznając sprawę stwierdził, że zgromadzony materiał dowodowy w sposób pełny odzwierciedla ustalony stan faktyczny. Z całokształtu materiału dowodowego w sposób niebudzący wątpliwości wynika, że kontrolowany pojazd samochodowy poruszał się w dniu [...] lipca 2011 r. po odcinku drogi ekspresowej [...] wymienionym w załączniku nr 1 pkt 11 lit. c do rozporządzenia z dnia 22 marca 2011 r. i za kontrolowany przejazd, zarejestrowany o godzinie 19:27:43 przez bramownicę nr [...], nie została uiszczona opłata o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 udp. Powyższe potwierdza załączona do akt sprawy dokumentacja fotograficzna oraz informacje uzyskane od K. Sp. z o.o. Tym samym nie zasługuje na uwzględnienie podniesiony przez skarżącego zarzut, że według informacji uzyskanej od pracodawcy przedmiotowy pojazd nie poruszał się po drodze krajowej w czasie wskazanym w wezwaniu z [...] września 2011 r.

Organ stwierdził, że strona postępowania administracyjnego została ustalona prawidłowo, gdyż jest nią osoba która kierowała kontrolowanym pojazdem samochodowym, stosownie do treści art. 13k ust. 1 pkt 1 udp. Powyższe zostało ustalone na podstawie oświadczenia złożonego przez właściciela pojazdu, a podpisanego przez kierującego - skarżącego.

GITD wyjaśnił, że oświadczenie, które wpłynęło [...] października 2011 r. do siedziby organu, zostało podpisane przez skarżącego bez żadnych zastrzeżeń. Co więcej kierujący oświadczył, iż przyczyną nieuiszczenia opłaty elektronicznej był brak świadomości, że porusza się płatnym odcinkiem drogi krajowej. Niezaprzeczalnie skarżący zapoznał się z treścią oświadczenia, a złożony przez skarżącego podpis pod tym oświadczeniem stanowi dowód tego, że kierujący potwierdza okoliczności zamieszczone w tym oświadczeniu. Ponadto we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy strona nie kwestionuje tego, że w ww. okresie poruszała się po płatnym odcinku drogi krajowej. Kierujący wskazał jedynie, że "nie pamięta czy akurat tego konkretnego dnia" prowadził pojazd o nr rej. [...]. Organ zaznaczył, że skarżący we wniosku wyjaśnił, iż w dniu [...] lipca 2011 r. wykonywał pracę związaną z prowadzeniem pojazdu zgodnie z poleceniem pracodawcy. Biorąc pod uwagę wszystkie informacje przedstawione zarówno przez stronę, jak również zawarte w oświadczeniu podpisanym przez skarżącego organ stwierdził, że strona postępowaniu administracyjnym została ustalona w sposób prawidłowy.

GITD wyjaśnił, że obowiązek posiadania urządzenia do poboru opłat elektronicznym jest obowiązkiem o charakterze bezwzględnym. W takiej sytuacji kierujący nie powinien poruszać się po drogach krajowych, za które pobierana jest opłata elektroniczna, a w przypadku wydania polecenia przez pracodawcę powinien odmówić jego wykonania jako sprzecznego z prawem. Inaczej naraża się na konsekwencje wymierzenia kary pieniężnej.

Organ odniósł się do zarzutu nieudostępnienia informacji na temat odpisu legalizacji urządzenia rejestrującego, które dokonało zapisu, odpisu legalizacji urządzenia kontrolnego nr [...] oraz odpisu legalizacji systemu przetwarzającego dane. GITD uznał, że nie miał obowiązku wydawać skarżącemu tego rodzaju odpisów. Nie miało znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, czy urządzenia te oraz system elektronicznego poboru opłat legitymowały się odpowiednimi dokumentami legalizacyjnymi. Takie dokumenty nie były wymagane do stwierdzenia, czy urządzenia i system elektronicznego poboru opłat (SEPO) działały w spornym dniu prawidłowo. Główny Inspektor Transportu Drogowego zauważył, że obowiązujące przepisy nie wymagają, aby SEPO, czy urządzenia do jego obsługi musiały posiadać dokumenty legalizacyjne, nie są to bowiem przyrządy pomiarowe i nie mierzą danych wielkości, lecz stwierdzają określone fakty (np. fakt przejazdu pojazdu).

W związku z powyższym powyższych GITD stwierdził, że skarżący wykonując przejazd pojazdem o nr rej. [...] w ustalonym powyżej stanie faktycznym w dniu [...] lipca 2011 r. o godzinie 19:27:43 po drodze ekspresowej [...] na odcinku węzeł K. - węzeł C., był obowiązany do uiszczenia opłaty elektronicznej, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 udp. Powyższego obowiązku kierujący pojazdem nie dopełnił, dlatego też organ prawidłowo ocenił materiał dowodowy i karę pieniężną w wysokości 3.000 zł za naruszenie art. 13 ust. 1 pkt 3 udp nałożył słusznie i zgodnie z prawem.

Skarżący zaskarżył decyzję GITD z dnia [...] stycznia 2013 do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając naruszenie przepisów postępowania. W treści skarżący wniósł o uchylenie i umorzenie decyzji w całości oraz zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania.

Skarżący wskazał, że Inspekcja Transportu Drogowego bez podstawy prawnej wystosowała wezwanie do posiadacza, użytkownika pojazdu o wskazanie kierującego pojazdem. Skarżący nie otrzymał również od organu informacji o które się zwracał w toku postępowania administracyjnego: odpis legalizacji urządzenia rejestrującego, które dokonało zapisu; odpis legalizacji urządzenia kontrolnego o numerze identyfikacyjnym [...]; odpis legalizacji systemu przetwarzającego dane. W ocenie strony jeżeli nie ma dopuszczenia systemu to nie ma pewności, że zdjęcie zarejestrowanie przez bramownicę jest prawidłowe, oryginalne, czytelne i bez obróbki aby móc odczytać numer rejestracyjny. Wobec powyższego skarżący zakwestionował załączone do akt sprawy zdjęcia.

Skarżący zarzucił także, że decyzja GITD z dnia [...] października 2012 r. została nałożona z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ strona w dniu [...] listopada 2011 roku otrzymała zawiadomienie o wszczęciu postępowania, a w dniu [...] kwietnia 2012 roku otrzymała zawiadomienie o przedłużeniu terminu, wobec czego w związku z bezczynnością organu złożyła zażalenie.

Skarżący odniósł się również do faktu prowadzenia pojazdu w dniu zarejestrowanego incydentu. Wskazał, że w dniu [...] lipca 2011 r. był w pracy, wykonywał czynności związane z poleceniem przełożonego, jednak nie pamięta czy akurat tego konkretnego dnia prowadził pojazd o numerze rej. [...] na odcinku G. – J.. Ponadto w ocenie strony w dniu [...] lipca 2011 roku na drogach płatnych nie było żadnej informacji, że w danej chwili kierujący pojazdem znajduje się na płatnym odcinku drogi krajowej.

W skardze strona powołała się na pismo Rzecznika Praw Obywatelskich I. L. nr [...] z dnia [...] stycznia 2013 r., skierowane do Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał zajęte w sprawie stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.; zwaną dalej p.p.s.a.).

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że zasługuje ona na uwzględnienie.

Przedmiotem rozpoznania przez Sąd była skarga na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2013 r., którą po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonego przez p. M. R., od decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2012r. o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 3.000 zł, utrzymano zaskarżoną decyzję w mocy.

Należy zwrócić uwagę, że powyższą decyzją nałożono w/w karę za wykonywanie przejazdu w dniu [...] lipca 2011 r. po drodze ekspresowej [...] na odcinku węzeł K. – węzeł C., tzn. po drodze wyszczególnionej w załączniku nr I pkt 11 lit c rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej - bez uiszczenia opłaty, o której mowa wart. 13 ust. 1 pkt 3 udp. Powyższe naruszenie zostało zarejestrowane w systemie o godz. 19:27.43 przez bramownicę kontrolną nr [...].

Na wstępie rozważań wskazać trzeba, że kwestie opłat elektronicznych za użytkowanie dróg publicznych są przedmiotem szeregu regulacji prawnych, zarówno dyrektyw unijnych, jak i przepisów krajowych, które zresztą w znacznej części implementują te dyrektywy.

Wśród przepisów krajowych szczególne miejsce zajmuje ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz przepisy wykonawcze do tej ustawy, a w szczególności:

- rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków na których pobiera się opłatę elektroniczną oraz wysokość stawek opłaty elektronicznej (Dz. U. z 2011 r., Nr 80, poz. 433),

- rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie obliczania maksymalnej stawki opłaty elektronicznej (Dz. U. Nr 77.417),

- rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 30 kwietnia 2011 r. w sprawie wnoszenia opłat elektronicznych i ich rozliczania oraz przekazywania opłat elektronicznych i kar pieniężnych na rachunek Krajowego Funduszu Drogowego (Dz.U. Nr 91 poz. 524),

- rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2011 r. w sprawie trybu, sposobu i zakresu kontroli prawidłowości uiszczenia opłaty elektronicznej (Dz. U. 133, poz. 773).

Istotne znaczenie dla kwestii opłat elektronicznych ma również ustawa z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym (Dz. U. 2012 r. poz. 931; w szczególności rozdział 5a) oraz rozporządzenie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie stawek opłat za przejazd autostradą (Dz. U 2012.467).

Definicje niektórych pojęć związanych z poborem opłaty elektronicznej (m.in. skrzyżowania i węzła) zawiera rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. z 1999 r. Nr 43, poz. 430, z późn. zm.).

Obowiązek ponoszenia opłat elektronicznych został ustalony w ustawie z dnia 7 listopada 2008 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 218, poz. 1391), z tym że – zgodnie z art. 9 powołanej ustawy - art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy zmienianej w art. 1, dodawany ustawą zmieniającą, stosuje się od dnia 1 lipca 2011 r.

Zgodnie z art. 13 ust 1 pkt 3 ustawy o drogach publicznych korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za przejazdy po drogach krajowych pojazdów samochodowych, w rozumieniu art. 2 pkt 33 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym, za które uważa się także zespół pojazdów składający się z pojazdu samochodowego oraz przyczepy lub naczepy o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony, w tym autobusów niezależnie od ich dopuszczalnej masy całkowitej.

W myśl art. 13ha ust. 1 ustawy o drogach publicznych opłata, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3, zwana dalej "opłatą elektroniczną", jest pobierana za przejazd po drogach krajowych lub ich odcinkach, określonych w przepisach wydanych na podstawie ust. 6 powołanego przepisu.

Jak wskazuje R. Stachowska (LEX, Komentarz do art. 13(ha) ustawy o drogach publicznych) "Przepisy art. 13ha zostały dodane do ustawy na mocy ustawy z dnia 7 listopada 2008 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz niektórych innych ustaw. Poprzez ww. nowelizację przepisów została dokonana implementacja do krajowego porządku prawnego postanowień dyrektywy 2006/38/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 17 maja 2006 r., zmieniająca dyrektywę 1999/62/WE w sprawie pobierania opłat za użytkowanie niektórych typów infrastruktury przez pojazdy ciężarowe (Dz. Urz. UE L 157 z 09.06.2006, s. 8).(...) Jak wynika z uzasadnienia do projektu ustawy z dnia 7 listopada 2008 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz niektórych innych ustaw (nr druku 562), wprowadzającej opłatę elektroniczną, system poboru opłaty za przejazd po drogach krajowych uwzględniający liczbę przejechanych kilometrów (typu "myto") jest oceniany jako wydajniejszy niż system winietowy i jednocześnie korzystniejszy dla korzystających z dróg. Winieta bowiem jest opłatą ryczałtową, natomiast myto jest opłatą za rzeczywistą liczbę przejechanych kilometrów."

Na podstawie art. 13ha ust. 6 Rada Ministrów otrzymała delegację do określenia, w drodze rozporządzenia, dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną (pkt 1), a także ustalenia dla nich wysokości stawek opłaty elektronicznej za przejazd kilometra, dla danej kategorii pojazdu, w wysokości nie większej niż określona w ust. 4 ustawy - mając na uwadze potrzeby utrzymania i ochrony dróg istotnych dla rozwoju sieci drogowej, koszty poboru opłaty elektronicznej oraz klasę drogi, na której jest pobierana opłata elektroniczna (pkt 2).

Na podstawie wspomnianej delegacji Rada Ministrów wydała dnia 22 marca 2011 r. rozporządzenia w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej.

Zgodnie z § 2 powołanego rozporządzenia opłatę elektroniczną pobiera się na enumeratywnie wymienionych drogach krajowych lub ich odcinkach klasy:

A i S określonych w załączniku nr 1 do rozporządzenia;

GP i G określonych w załączniku nr 2 do rozporządzenia.

Drogi krajowe objęte systemem elektronicznego poboru opłat nie obejmują wszystkich dróg krajowych w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 1-7 ustawy o drogach publicznych, lecz obejmują jedynie drogi wymienione w załącznikach nr 1 i 2 powołanego wyżej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r.; rozporządzenie to weszło w życie z dniem 1 lipca 2011 r.

Natomiast zgodnie z § 4 wspomnianego rozporządzenia początkiem lub końcem drogi krajowej lub jej odcinka, na którym pobiera się opłatę elektroniczną, jest: 1) punkt przecięcia osi dróg w węźle lub skrzyżowaniu albo 2) punkt przecięcia osi drogi z granicą miasta na prawach powiatu lub granicą państwową.

Jak już wspomniano, pojęcia "skrzyżowania" i "węzła" zostały zdefiniowane tak w ustawie o drogach publicznych (art. 4 pkt 9), jak i w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (§ 3 pkt 9 i 10).

W odniesieniu do trasy, która wchodzi w grę w rozpatrywanej sprawie, powołane rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. stanowi w załączniku nr 2 (pkt 8b, a obecnie – zdaniem Sądu – pkt 11 a, b, c)), w którym wymieniono drogi krajowe lub ich odcinki klasy GP i G, na których pobiera się opłatę elektroniczną.

Zauważyć tu należy, że powołane rozporządzenie wymienia tę trasę jako jeden odcinek – niezależnie od ilości zamontowanych tam bramownic. Inaczej mówiąc, rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. wymieniając drogi krajowe lub ich odcinki klasy GP i G, na których pobiera się opłatę elektroniczną, odnosi obowiązek wniesienia tej opłaty za przejazd określoną w odpowiednim załączniku do rozporządzenia drogą lub jej odcinkiem, nie wchodząc w kwestie techniczne, tzn. m.in. ilości bramownic – chyba, że za takie uszczegółowienie uzna się wspomniany § 4 powołanego rozporządzenia, zgodnie z którym początkiem lub końcem drogi krajowej lub jej odcinka, na którym pobiera się opłatę elektroniczną, jest: 1) punkt przecięcia osi dróg w węźle lub skrzyżowaniu albo 2) punkt przecięcia osi drogi z granicą miasta na prawach powiatu lub granicą państwową.

W ocenie Sądu, przejazd każdą z dróg lub ich odcinków wymienionych w załącznikach nr 1 i 2 do rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. wymaga odrębnej opłaty elektronicznej. Być może, z subiektywnego punktu widzenia kierującego pojazdem samochodowym przejazd po wymienionych odcinkach dróg stanowi jedną podróż. Jednakże z prawnego punktu widzenia, zgodnie z powołanym rozporządzeniem Rady Ministrów, na przejazd ten składa się przejazd po kilku wyodrębnionych odcinkach dróg, za które pobierana jest odrębna, indywidualnie naliczana opłata elektroniczna. Fakt, że odcinki te stykają się praktyczne ze sobą, nie ma znaczenia prawnego, gdyż ich wyodrębnienie nastąpiło w sferze prawnej, wspomnianym rozporządzeniem, w którym każdy z tych odcinków został imiennie wyodrębniony. Przepis wyodrębniający określony odcinek tworzy, wraz z przepisami powołanego rozporządzenia oraz odpowiednimi przepisami ustawy o drogach publicznych, odrębną normę prawną, z której wynika obowiązek wniesienia za przejazd tym odcinkiem określonej opłaty elektronicznej, a jej nie wniesienie jest sankcjonowane administracyjną karą pieniężną w kwocie 3000 zł.

Analiza niniejszej sprawy, jak i licznych spraw z zakresu opłaty elektronicznej, pozwala zauważyć, że organy nakładając na kierującego pojazdem samochodowym karę pieniężna za przejazd po drodze krajowej bez uiszczenia opłaty naliczają powyższą karę za przejazd pod każdą bramownicą, stosując posiłkowo § 4 rozporządzenia Rady Ministrów dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków..., gdyż teoretycznie na każdym skrzyżowaniu można wjechać na drogę bądź z niej zjechać, a więc - w ocenie organu - każdy taki odcinek zawarty miedzy dwoma bramownicami stanowi odrębny przejazd po drodze krajowej lub jej odcinku, ponieważ zgodnie z treścią § 4 wskazanego powyżej rozporządzenia początkiem albo końcem drogi krajowej lub jej odcinka, na którym pobiera się opłatę elektroniczną, jest punkt przecięcia osi dróg w węźle lub skrzyżowaniu albo punkt przecięcia osi drogi z granicą miasta na prawach powiatu lub granicą państwową.

Powyższy przepis jest, w ocenie Sądu, przepisem czysto technicznym, wskazującym jedynie sposób naliczania opłaty elektronicznej i mającym na celu ułatwienie obliczenia wysokości opłaty elektronicznej za cześć odcinka po jakim porusza się kierujący. Inna interpretacja powyższego zapisu prowadziłaby do wniosku, że § 4 rozporządzenia wprowadza nowe "pododcinki", niezależne od treści zał. Nr 1 i 2 do powyższego rozporządzenia, a także przepisów ustawy o drogach publicznych.

Zgodnie z art. 13 ust. 1 pkt 3 udp , korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za przejazdy po drogach krajowych pojazdów samochodowych, w rozumieniu art. 2 pkt 33 ustawy z dnia 22 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym.

Na podstawie art. 13k ust. 1 pkt 1 udp, za przejazd po drodze krajowej kierującemu pojazdem samochodowym, o którym mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3, za który pobiera się opłatę elektroniczną, bez uiszczenia tej opłaty - wymierza się karę pieniężną w wysokości 3.000 zł. W przypadku uiszczenia opłaty w niepełnej wysokości wymierzana jest natomiast kara w wysokości 1.500 zł (art. 13k ust. 1 pkt 2 ustawy). Z powyższego wynika wprost, że kara jest bezpośrednio powiązana z przejazdem po danej drodze krajowej lub jej odcinku.

Wspomniana ustawa nie zawiera definicji "przejazdu", jednak przyjęta przez organy ITD definicja przejazdu w oparciu o definicję początku i końca drogi krajowej zawarta w § 4 rozporządzenia wydaje się co najmniej niepełna, gdyż nie każdy przejazd zawarty jest miedzy dwoma najbliższymi punktami przecięcia osi dróg w węźle lub skrzyżowaniu, albo przecięcia osi drogi z granica miasta na prawach powiatu lub granica państwa. W ocenie Sądu, kara pieniężna winna być nakładana za przejazd bez uiszczenia opłaty po drodze krajowej lub jej odcinku (bez względu a długość przejazdu, a nie za przejazd pomiędzy dwoma najbliższymi bramownicami),o których mowa w załączniku nr 1 i 2 do rozporządzenia. Za taki przejazd jedną drogą krajową bez uiszczenia opłaty nakłada się karę w wysokości 3000 zł. W procesie wykładni prawa w pierwszej kolejności należy bowiem opierać się głównie na wykładni literalnej we wszystkich tych przypadkach, w których treść normy jest klarowna i jasna.

Rozporządzenie Rady Ministrów dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną zostało wydane na podstawie delegacji zawartej w ustawie o drogach publicznych w art.13 ha ust.6 ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z powyższa delegacją Rada Ministrów, w drodze rozporządzenia była upoważniona do określenia dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną, ustalenia dla nich wysokość stawek opłaty elektronicznej za przejazd kilometra, dla danej kategorii pojazdu, w wysokości nie większej niż określona w ust. 4 art.13ha ustawy o drogach publicznych - mając na uwadze potrzeby utrzymania i ochrony dróg istotnych dla rozwoju sieci drogowej, koszty poboru opłaty elektronicznej oraz klasę drogi, na której jest pobierana opłata elektroniczna. Powyższa delegacja ustawowa upoważnia więc Radę Ministrów jedynie do wskazania dróg publicznych, na których obowiązuje opłata elektroniczna, a także ustalenia wysokości stawek opłaty elektronicznej, w żądanym zaś przypadku nie upoważnia do definiowania jakichkolwiek pojęć zawartych w ustawie. Wobec powyższego należy uznać, że w § 4 ustawodawca wskazał jedynie na najkrótszy odcinek drogi krajowej lub jej odcinek za jaki pobiera się opłatę elektroniczną, a odcinka powyższego w żadnym razie nie należy utożsamiać z przejazdem, gdyż za przejazd w rozumieniu ustawy o drogach publicznych i przepisów rozporządzenia powinien być uznany przejazd po drodze krajowej lub jej odcinku od chwili wjazdu na drogę do chwili zjazdu z tej drogi - niezależnie od ilości mijanych po drodze skrzyżowań czy węzłów.

Zgodnie z art. 13ha ust. 2 opłatę elektroniczną ustala się jako iloczyn liczby kilometrów przejazdu i stawki tej opłaty za kilometr dla danej kategorii pojazdu. Przepis ten jest, jak wskazała R. Stachowska (op. cit.), bezpośrednim wyrazem przejścia na system poboru opłaty za przejazd po drogach krajowych uwzględniającym liczbę przejechanych kilometrów (typu "myto").

Zgodnie z art. 13hc ust. 1 u.d.p. uiszczenie opłaty elektronicznej następuje w systemie elektronicznego poboru opłat, co wynika wprost z art. 13i powołanej ustawy. Przepis ten nawiązuje wprost do przepisu art. 13i u.d.p., który odgrywa zasadnicze znaczenie dla funkcjonowania systemu elektronicznego poboru opłat, określając ramy technologiczne tego systemu i podstawowe obowiązki dla kierującego pojazdem w ramach elektronicznego systemu poboru opłat (R. Stachowska, op. cit.).

Art. 4 u.d.p., ani żaden inny przepis tej ustawy, jak również przepisy wykonawcze nie definiują pojęcia elektronicznego poboru opłat, czy – systemów elektronicznego poboru opłat (zgodnie z art. 13i ust. 1 mowa tu bowiem o wielu systemach i opłatach). Tym niemniej na podstawie art. 13i można ustalić:

- rodzaje opłat, do których uiszczania powinny służyć systemy elektronicznego poboru opłat; niewątpliwie należą do nich opłaty za przejazdy po drogach krajowych pojazdów samochodowych, w rozumieniu art. 2 pkt 33 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym, o których mowa w art. 13 ust 1 pkt 3 ustawy o drogach publicznych;

- dopuszczalne wymagania technologiczne odnoszące się do systemów elektronicznych, które zostały najpierw wskazane w art. 2 ust. 1 dyrektywy 2004/52/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie interoperacyjności systemów elektronicznych opłat drogowych we Wspólnocie, a następnie wymienione w art. 13i ust. 1 u.d.p. Wdrażając ww. dyrektywę do krajowego porządku prawnego przepis art. 13i ust. 1 u.d.p. określa trzy dopuszczalne technologie: lokalizacji satelitarnej, systemu łączności ruchomej opartej na standardzie GSM - GPRS, zgodnym z normami państw członkowskich Unii Europejskiej wdrażających normę GSM TS 03.60/23.060 (standard telefonii komórkowej) i systemu radiowego do obsługi transportu i ruchu drogowego, pracującego w paśmie częstotliwości 5,8 GHz;

- obowiązek oferowania przez podmioty pobierające opłaty z wykorzystaniem systemów elektronicznego poboru opłat urządzenia na potrzeby pobierania tych opłat do instalacji w pojazdach samochodowych (tzw. viaBOX) w rozumieniu art. 2 pkt 33 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym; urządzenia te powinny być interoperacyjne i zdolne do komunikowania się między systemami elektronicznego poboru opłat na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz wszystkimi systemami używanymi na terytorium pozostałych państw członkowskich Unii Europejskiej (ust. 3 i 4);

- niejako drugostronnie – przepis ten (ust. 4a i 4b) zobowiązuje kierującego pojazdem samochodowym wyposażonym w urządzenie, o którym wyżej mowa, do:

1) włączenia urządzenia podczas przejazdu po drodze, na której pobiera się opłatę;

2) wprowadzenia do urządzenia prawidłowych danych o rodzaju pojazdu;

3) używania urządzenia zgodnie z przeznaczeniem.

Jednocześnie kierujący pojazdem samochodowym wyposażonym w w/w urządzenie, w przypadku stwierdzenia niesprawności tego urządzenia, jest obowiązany do niezwłocznego zjechania z drogi objętej obowiązkiem uiszczenia opłaty elektronicznej.

Generalnie biorąc, na podstawie powołanego przepisu można stwierdzić, że ramy technologiczne systemów elektronicznego poboru opłat tworzą – z jednej strony – odpowiednie systemy łączności i rozliczeń (komunikacji), z drugiej zaś, po stronie użytkowników dróg – odpowiednie urządzenia na potrzeby pobierania tych opłat do instalacji w pojazdach samochodowych. Innymi słowy, obowiązujący system pozwala na naliczanie i pobieranie opłaty elektronicznej wyłącznie za pośrednictwem zainstalowanego w pojeździe urządzenia viaBOX.

Już brak zainstalowania w pojeździe w/w urządzenia, w czasie wykonywania przejazdu po drogach wymienionych w załącznikach do powołanego wyżej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. skutkuje tym, że opłata elektroniczna nie zostaje uiszczona, zaś organ administracji publicznej jest obowiązany do wymierzenia kierującemu pojazdem samochodowym kary pieniężnej, zgodnie z dyspozycją wyrażoną w art. 13k ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych. W konsekwencji kierujący pojazdem niezaopatrzonym w urządzenie viaBOX, nie powinien poruszać się po odcinkach dróg krajowych, o których mowa w powołanym wyżej rozporządzeniu Rady Ministrów, i już sam wjazd na drogi lub ich odcinki wymienione w powołanym rozporządzeniu Rady Ministrów powoduje konieczność nałożenia odpowiedniej kary pieniężnej.

Sąd podziela również ocenę, że obowiązek posiadania urządzenia do poboru opłat elektronicznych jest obowiązkiem o charakterze bezwzględnym, gdyż ustawodawca nie przewidział żadnej możliwości odstąpienia od obowiązku nałożenia tej kary.

Należy zauważyć, że użytkowanie płatnych autostrad, dróg krajowych i ich odcinków odbywa się w istocie na podstawie umowy cywilnoprawnej zawieranej między użytkownikiem drogi a operatorem systemu poboru opłat. Art. 13 ust. 1 pkt 3 nakłada na korzystających z dróg publicznych obowiązek ponoszenia opłat za przejazdy po drogach krajowych pojazdów samochodowych, w rozumieniu art. 2 pkt 33 ustawy – Prawo o ruchu drogowym. Z kolei art. 13ha stanowi, że opłata elektroniczna jest pobierana za przejazd po drogach krajowych lub ich odcinkach, określonych w odpowiednich przepisach wykonawczych oraz ustala zasady ustalania wysokości (stawki) tej opłaty dla poszczególnych kategorii pojazdów. Art. 13 k ust. 1 u.d.p. stanowi zaś, że za przejazd po drodze krajowej kierującemu pojazdem samochodowym, o którym mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3, za który pobiera się opłatę elektroniczną:

1) bez uiszczenia tej opłaty - wymierza się karę pieniężną w wysokości 3.000 zł;

2) bez uiszczenia tej opłaty w pełnej wysokości - wymierza się karę pieniężną w wysokości 1.500 zł.

Poprzedzające ten przepis, nakładający karę administracyjną za przejazd, za który pobiera się opłatę elektroniczną, przepisy u.d.p. stanowią m.in., że opłatę elektroniczną pobiera – formalnie biorąc - Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, przy czym minister właściwy do spraw transportu, za zgodą Rady Ministrów, może powierzyć przygotowanie, wdrożenie, budowę lub eksploatację systemu elektronicznego poboru opłat elektronicznych, w tym pobór opłaty elektronicznej, drogowej spółce specjalnego przeznaczenia, utworzonej w trybie ustawy z dnia 12 stycznia 2007 r. o drogowych spółkach specjalnego przeznaczenia, z zastrzeżeniem art. 13hd ust. 3 (art. 13hb ust. 1 i 3). Zgodnie z tym zastrzeżeniem Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad albo drogowa spółka specjalnego przeznaczenia, o której mowa w art. 13hb ust. 3, za zgodą ministra właściwego do spraw transportu i po uzgodnieniu z ministrem właściwym do spraw finansów publicznych, może w drodze umowy powierzyć budowę lub eksploatację systemu elektronicznego poboru opłat elektronicznych innemu podmiotowi, zwanemu dalej "operatorem" (art. 13hd ust. 1). Zgodnie z ust. 2 powołanego przepisu wybór operatora następuje zgodnie z ustawą z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2010 r. Nr 113, poz. 759, z późn. zm.)), ustawą z dnia 19 grudnia 2008 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym, ustawą z dnia 9 stycznia 2009 r. o koncesji na roboty budowlane lub usługi albo ustawą z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym. Z kolei zgodnie z ust. 3 powołanego przepisu umowa, o której mowa w ust. 1, może upoważnić operatora do poboru tych opłat.

Właściwe organy skorzystały z powyższych upoważnień powierzając funkcję operatora firmie K. Sp. z o.o. z siedzibą w W..

Zgodnie z art. 13i ust. 2 podmioty pobierające opłaty z wykorzystaniem systemów elektronicznego poboru opłat powinny oferować urządzenia na potrzeby pobierania tych opłat do instalacji w pojazdach samochodowych w rozumieniu art. 2 pkt 33 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym.

W konsekwencji z przedstawionych przepisów u.d.p. wynika, raczej w sposób pośredni, dorozumiany, że korzystający z dróg publicznych powinni zawrzeć stosowną umowę z operatorem, która to umowa określa ich obowiązki związane z korzystaniem z dróg publicznych, a jednocześnie zobowiązuje operatora do zaoferowania korzystającym z dróg publicznych urządzenia na potrzeby pobierania tych opłat do instalacji w pojazdach samochodowych.

W rezultacie znacząca ilość kwestii związanych z poborem opłaty elektronicznej zostaje niejako przerzucona do umowy cywilnej zawieranej między operatorem a korzystającym z dróg publicznych – i w związku z tym zobowiązanym do wnoszenia opłaty elektronicznej.

Tutaj należy jeszcze zauważyć, że zgodnie z § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 30 kwietnia 2011 r. w sprawie wnoszenia opłat elektronicznych i ich rozliczania.... opłatę elektroniczną wnosi się na rachunek bankowy, o którym mowa w § 3 ust. 3 pkt 4, w formie gotówkowej lub bezgotówkowej (§ 5 ust. 10, przy czym, zgodnie z ust. 2 powołanego przepisu opłatę elektroniczną wnosi się w formie: 1) przedpłaty albo 2) płatności okresowej z zabezpieczeniem.

Zgodnie § 3 z powołanego wyżej rozporządzenia został ustanowiony pewien model (wzór) postępowania poprzedzający rozpoczęcie korzystania z sieci dróg krajowych objętych opłatą elektroniczną. Zgodnie z tym wzorem użytkownik:

1) zawiera umowę z pobierającym opłatę elektroniczną dotyczącą korzystania z dróg krajowych lub ich odcinków objętych opłatą elektroniczną (umowa);

2) odbiera od pobierającego opłatę elektroniczną urządzenie;

3) instaluje urządzenie w pojeździe;

4) wnosi przedpłatę - w przypadku wybrania formy wnoszenia opłaty elektronicznej, o której mowa w § 5 ust. 2 pkt 1;

5) ustanawia zabezpieczenie oraz przekazuje pobierającemu opłatę elektroniczną dokument potwierdzający jego ustanowienie - w przypadku wybrania przez użytkownika formy wnoszenia opłaty elektronicznej, o której mowa w § 5 ust. 2 pkt 2.

Jednocześnie przepis ten (ust. 2) stanowi, że umowa między operatorem i użytkownikiem dróg publicznych podlegających opłacie elektronicznej zawierana jest w formie pisemnej, przy czym zawiera ona (ust. 3) w szczególności:

1) dane użytkownika, o których mowa w ust. 4;

2) dane pojazdu podlegającego obowiązkowi wniesienia opłaty elektronicznej, obejmujące w szczególności numer rejestracyjny, dopuszczalną masę całkowitą oraz oznaczenie klasy emisji spalin;

3) wskazanie formy wniesienia opłaty elektronicznej, o której mowa w § 5 ust. 2;

4) wskazanie numeru rachunku bankowego, na który wnoszona będzie opłata elektroniczna;

5) wskazanie formy zabezpieczenia - w przypadku wyboru formy wniesienia opłaty elektronicznej, o której mowa w § 5 ust. 2 pkt 2;

6) określenie warunków udostępniania urządzenia przez pobierającego opłatę elektroniczną za kaucją.

Zgodnie z ust. 4 dane, o których mowa w ust. 3 pkt 1, określane na podstawie odpowiednich dokumentów (ust. 5), obejmują:

1) firmę lub imię i nazwisko;

2) numer z Krajowego Rejestru Sądowego lub identyfikator REGON albo odpowiednik zagranicznego rejestru handlowego;

3) numer dokumentu tożsamości - o ile użytkownikiem jest osoba fizyczna;

4) numer identyfikacji podatkowej - o ile taki numer użytkownik posiada;

5) adres lub siedzibę.

W konsekwencji, zgodnie z § 5 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 30 kwietnia 2011 r. w sprawie wnoszenia opłat elektronicznych i ich rozliczania..., w myśl którego opłatę elektroniczną wnosi się w formie m.in. (pkt 1) przedpłaty, polski system poboru opłat elektronicznych za przejazd po określonych rogach krajowych lub ich wyznaczonych odcinkach wyklucza – co do zasady – powstanie debetu na koncie użytkownika takiej drogi. Użytkownik taki albo ma zawartą umowę z operatorem, zainstalowane urządzenie viaBOX oraz odpowiednie środki na koncie, albo nie powinien w ogóle wjeżdżać na taką drogę – pod rygorem nałożenia określonej wyżej pieniężnej kary administracyjnej. W żadnym zaś razie system ten nie przewiduje możliwości późniejszego, już po wjeździe na drogę, uzupełnienia środków na koncie np. w najbliższej stacji paliw. Jest to rozwiązanie, za którym – wobec znacznej mobilności środków transportu – przemawiają istotne argumenty.

Z brzmienia całości tego przepisu wynika, w ocenie Sądu, że obowiązek wyposażenie pojazdu w odpowiednie urządzenie do rejestracji opłat, zabezpieczenie środków finansowych na te opłaty oraz ich uiszczanie, a także obowiązek zapłaty nałożonych kar obciąża – generalnie biorąc – przedsiębiorcę. Posługiwanie się w tym przypadku przez ustawodawcę pojęciem "użytkownika", którym jest - zgodnie z § 2 pkt 5 powołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury - podmiot zobowiązany do uiszczenia opłaty elektronicznej, jest następstwem wielości desygnatów tego pojęcia, obejmującego zarówno osoby prawne, jak i osoby prowadzące działalność gospodarczą, a także (czego również nie można wykluczyć) osoby fizyczne.

W rozpatrywanej sprawie kierowca kwestionuje fakt prowadzenia pojazdu i popełnienia przedmiotowego naruszenia, a także zarzuca organowi, że prowadząc postępowanie przez ponad rok nie ustalił jednoznacznie kto prowadził pojazd. Skarżący podnosi zatem zarzut o charakterze podmiotowym.

Za pozbawione głębszej refleksji należy uznać zamieszczone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji rozważania (a właściwie ich brak) i ustalenia organu odwoławczego dotyczące kierującego pojazdem – zwłaszcza w kontekście art. 13 ust. 1 pkt 1 udp oraz § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 30 kwietnia 2011 r. w sprawie wnoszenia opłat elektronicznych.

Natomiast zgodzić się trzeba z Głównym Inspektorem, że organ Inspekcji Transportu Drogowego miał prawo wystąpić z wnioskiem do pracodawcy kierowcy o wskazanie kierującego pojazdem o nr rej. [...] w dniu [...] lipca 2011 r. o godz. 19:49:32 po drodze ekspresowej [...] (węzeł K. - węzeł C.). Jak bowiem stanowi art. 78 ust. 4 prd właściciel lub posiadacz pojazdu jest obowiązany wskazać na żądanie uprawnionego organu, komu powierzył pojazd do kierowania lub używania w oznaczonym czasie, chyba że pojazd został użyty wbrew jego woli i wiedzy przez nieznaną osobę, czemu nie mógł zapobiec. Udostępnienie w takiej sytuacji danych kierowcy nie stanowi udostępnienia danych osobowych w rozumieniu ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r.(t. jedn. Z 2014, poz.1182, z późn. zm.) o ich ochronie. Następnie to organ prowadzący postępowanie był uprawniony, m.in. na podstawie art. 80 kpa, do oceny, czy dana okoliczność została udowodniona.

Już na marginesie trzeba wskazać, że późniejsze zmiany poszły w tym właśnie kierunku (por. ustawę z dnia 29 sierpnia 2014 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych, ustawy o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym oraz ustawy o transporcie drogowym – Dz. U. 2014, poz. 1310). Jest oczywiste, że zmiany te, jako późniejsze, nie miały zastosowania w rozpatrywanej sprawie.

Na tle przedstawionych rozważań Sąd uważa, że w rozpatrywanej sprawie miał miejsce jeden przejazd, obejmujący co najwyżej jeden odcinek techniczny do poboru opłaty elektronicznej. W związku z powyższym nałożenie kara w wysokości 3.000 zł było uzasadnione.

Za uzasadnione Sąd uznaje również stanowisko organu zarówno co do przewlekłości całego postępowania, jak i bezczynności w załatwieniu wniosku o przesłanie do skarżącego odpisu legalizacji urządzenia rejestrującego, które dokonało zapisu, odpisu legalizacji urządzenia kontrolnego o numerze identyfikacyjnym [...], odpisu legalizacji systemu przetwarzającego dane.

W ocenie Sądu (potwierdzonej już stosownym orzeczeniem) przewlekłość nie dotyczyła istoty sprawy, a stanowisko organu, że brak było podstaw prawnych do przekazania żądanych przez stronę dokumentów, gdyż dokumenty legalizacji urządzeń, których domaga się strona, nie zostały wymienione w treści rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 27 grudnia 2007 r. w sprawie przyrządów pomiarowych podlegających prawnej kontroli metrologicznej oraz zakresu tej kontroli, wydanego na podstawie art. 8 ust. 6 ustawy Prawo o miarach, Sąd w całości podziela. Jednocześnie wskazać należy, że strona mogła zapoznać się z treścią tych dokumentów, zgodnie z art. 73 kpa; należy tu też podkreślić, że z treści art. 73 § 2 Kpa wynika dla strony uprawnienie do uwierzytelnienia, a nie przesyłania odpisów (kserokopii) z akt sprawy i to tylko w sytuacji uzasadnionej ważnym interesem strony. W ocenie Sądu, w rozpatrywanej sprawie taka potrzeba nie miała miejsca. Nadto nie ma podstaw do kwestionowania oświadczeń organu, że wielokrotnie odnosił się do argumentacji strony w tej sprawie. Sąd nie dostrzegł też racji przemawiających za uwzględnieniem wniosku o przesłuchanie świadka – kierowcy, gdyż okoliczności związane ze stroną podmiotową kwestionowanego przejazdu zostały w dostateczny sposób wyjaśnione.

W dalszej części wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy strona informuje, że "... nie występowało stosowne oznakowania dróg, po których przejazd wymagał uiszczenia opłaty." Jak stwierdził organ w zaskarżonej decyzji, w niniejszej sprawie strona zarzuca, że droga nie była odpowiednio oznakowana informacją o wjeździe na odcinek drogi, który podlega opłacie. Organ podkreślił stanowczo, iż o zaliczeniu do kategorii drogi krajowej, za którą pobiera się opłatę elektroniczną, rozstrzygają wyłącznie powoływane wyżej przepisy ustawy o drogach publicznych i rozporządzeń wykonawczych, nie zaś znak drogowy. Znaki drogowe, na które powołuje się strona, mają bowiem charakter znaków informujących, a nie znaków zakazu lub nakazu. Istotny jest bowiem rodzaj dyrektywy płynącej ze znaku, a mianowicie można się nie stosować tylko do dyrektywy, której uczestnik ruchu jest obowiązany się podporządkować, a taką jest zakaz lub nakaz. Taki obowiązek nie powstaje w zakresie informacji wynikającej ze znaku.

Podstawą wymierzenia kary pieniężnej na podstawie art. 13k ust. 1 udp było więc nieziszczenie opłaty elektronicznej określonej w przepisach udp na odcinku drogi wymienionym w rozporządzeniu wykonawczym, a nie niezastosowanie się do znaku drogowego, który w tym zakresie nie kreuje obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej.

W ocenie Sądu, w tym miejscu trzeba powołać się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 sierpnia 2013 r., sygn. akt II GSK 1692/12, w którym stwierdzono, że co prawda obowiązek ponoszenia opłaty elektronicznej wynika bezpośrednio z przepisów ustawy o drogach publicznych, jednakże warunkiem zastosowania sankcji z art. 13 k. ust. 1 pkt udp, przy respektowaniu reguł wynikających z art. 2 Konstytucji RP jest doprowadzenie do stanu zgodnego z zasadami państwa prawa poprzez odpowiednie oznakowanie drogi, tak aby obywatele korzystający z dróg publicznych mieli świadomość ciążącego na nich obowiązku.

W powołanym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjna opartą na analogicznym zarzucie jak podnoszony przez skarżącego w niniejszej sprawie stwierdził, że "choć podziela stanowisko zaprezentowane przez Sąd pierwszej instancji, że obowiązek ponoszenia opłaty elektronicznej wynika bezpośrednio z przepisów ustawy o drogach publicznych, jednakże w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy podstawowe znaczenie ma odpowiedź na pytanie, czy przesłanką do wymierzenia kary pieniężnej określonej w art. 13k ust. 1 pkt 1 udp jest odpowiednie oznakowanie drogi publicznej, czy też brak takiego oznakowania nie ma wpływu na wymierzenie tej kary.

Po przedstawieniu regulacji prawnej dotyczącej obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej zawartej w przepisach udp, a także przepisach wykonawczych do tej ustawy, w tym w rozporządzeniu Ministrów Infrastruktury oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2002 r. w sprawie znaków i sygnałów drogowych (Dz. U. Nr 170, poz. 1393), rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. (Dz. U. Nr 220, poz. 2181), rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 3 czerwca 2011 r. zmieniającym ww. rozporządzenie z dnia 3 lipca 2011 r. a także odwołując się do art. 7 ust. 1 ustawy prawo o ruchu drogowym Naczelny Sąd Administracyjny wywiódł, że z przedstawionych unormowań wynika, iż zarządcy dróg zobowiązani zostali do oznakowania dróg, na których pobierana jest opłata elektroniczna tabliczkami T-34.

Znaki kierunku i miejscowości wraz z tabliczką T- 34, stanowią dla użytkowników dróg informację, na jakiej drodze się znajdują i czy za przejazd tą drogą pobierana jest opłata elektroniczna. Znaki te jednocześnie umożliwiają uczestnikom ruchu podjąć decyzję co do wyboru drogi, płatnej bądź bezpłatnej. Oznacza to, że znak drogowy w postaci tabliczki T-34 wskazuje odcinek drogi, na którym pobierana jest opłata. Przejazd po drodze oznaczonej znakiem T-34 bez uiszczenia stosownej opłaty elektronicznej stanowi naruszenie treści tego znaku. W konsekwencji należy uznać, że obok funkcji informacyjnej znak T-34 zawiera zakaz poruszania się po drodze krajowej bez opłaty, a zatem łączy w swojej treści zarówno funkcję informacji, jak i zakazu lub zobowiązania do określonego zachowania (...). W świetle powyższych rozważań, należy stwierdzić, że umieszczona pod znakiem drogowym tabliczka T-34 konkretyzuje obowiązek uiszczenia opłaty elektronicznej za przejazd odcinkiem drogi publicznej tak oznaczonym. Brak odpowiedniej informacji o płatnym odcinku drogi, uniemożliwia użytkownikowi drogi zorientowanie się, na jakiej drodze znajduje się i dokonania odpowiedniego wyboru pomiędzy drogą płatną a alternatywną drogą bezpłatną. Korzystającego w takiej sytuacji z drogi płatnej, nieoznaczonej tabliczką T-34, nie można obciążać odpowiedzialnością za nieuiszczenie opłaty i wymierzać karę pieniężną (...).

Sąd ten wskazuje ponadto, iż prawo administracyjne ujemne konsekwencje wiąże z faktem obiektywnego naruszenia prawa, to jednak zgodnie ze standardami demokratycznego państwa prawa i zaufania do jego organów, nie do zaakceptowania jest taka sytuacja, gdy korzystającemu z drogi publicznej i stosującemu się do dyrektyw płynących ze znaków drogowych, wymierzana jest kara pieniężna, stanowiąca w istocie konsekwencję niedopełnienia obowiązku odpowiedniego oznakowania drogi przez właściwe organy administracji.

Przepis art. 13k ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych funkcjonuje w określonym otoczeniu prawnym, zatem jego znaczenie powinno być odczytywane w łączności z innymi przepisami i celami, jakie ustawodawca chciał osiągnąć określoną regulacją prawną. Istotą kary administracyjnej jest przymuszenie do respektowania nakazów i zakazów, zatem niezgodna z art. 2 Konstytucji RP jest wykładnia tego przepisu dokonana przez Sąd pierwszej instancji, która sankcję administracyjną nakłada na podmiot, który nie naruszył swoim zachowaniem dyrektywy postępowania wynikających z norm prawnych określających zasady ruchu na drogach publicznych. Wyrażona w powołanym art. 2 Konstytucji zasada opiera się, zgodnie z orzecznictwem Trybunału, na "pewności prawa a więc takim zespole cech przysługujących prawu, które zapewniają jednostce bezpieczeństwo prawne; umożliwiają jej decydowanie o swoim postępowaniu w oparciu o pełną znajomość przesłanek działania organów państwowych oraz konsekwencji prawnych, jakie ich działania mogą pociągnąć za sobą. Jednostka winna mieć możliwość określenia zarówno konsekwencji poszczególnych zachowań i zdarzeń na gruncie obowiązującego w danym momencie stanu prawnego jak też oczekiwać, że prawodawca nie zmieni ich w sposób arbitralny. Bezpieczeństwo prawne jednostki związane z pewnością prawa umożliwia więc przewidywalność działań organów państwa, a także prognozowanie działań własnych" (wyrok z 14 czerwca 2000 r., sygn. P 3/00, OTK ZU nr 5/2000, poz. 138).

Podsumowując powyższe rozważania Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nie można poprawnie stosować prawa bez ustalenia znaczenia, czyli sensu przepisów prawa i norm prawnych, a więc bez przeprowadzenia ich wykładni. A ta kwesta jest przedmiotem sporu w niniejszej sprawie i w rezultacie przedmiotem skargi kasacyjnej. Celem wykładni jest ustalenie nie jakiegokolwiek znaczenia przepisów prawa i norm prawnych, ale znaczenia "rzeczywistego". Należy przez nie rozumieć zarówno takie znaczenie, jakie można przypisać przepisom prawa i normom prawnym w chwili wejścia ich w życie, mającymi odpowiadać tzw. woli ustawodawcy, lecz także takie znaczenie, jakie odpowiada istniejącym w chwili stosowania prawa warunkom społecznym i gospodarczym. Skoro w rozpoznawanej sprawie wykładnia językowa, na której oparł się Sąd pierwszej instancji, nie usunęła wątpliwości interpretacyjnych omawianych norm prawnych, należało przejść do korzystania z wykładni systemowej, która opiera się na założeniu, że system prawa jest pewną logiczną zorganizowaną całością o wspólnych wartościach. Znaczenia przepisów prawnych nie można dochodzić w oderwaniu od innych przepisów zawartych w określonym akcie prawnym, a także innych aktach prawnych należących do danej gałęzi prawa czy całego porządku prawnego. W tym miejscu należy podkreślić, że punktem wyjścia w ramach wykładni systemowej zewnętrznej jest Konstytucja RP. Zgodnie z regułami wynikającymi z art. 2 Konstytucji, warunkiem zastosowania sankcji administracyjnej z art. 13k ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych jest doprowadzenie do stanu zgodnego z zasadami państwa prawa poprzez odpowiednie oznakowanie drogi, tak, aby korzystający z dróg publicznych mieli świadomość ciążącego na nich obowiązku".

Pogląd ten został podtrzymany w kolejnych wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego przykładowo w wyroku z dnia 15 stycznia 2014 r. sygn. akt II GSK 1434/12, czy też w wyroku z dnia 20 marca 2014 r. sygn. akt II GSK 1992/12.

Nadto Sąd uznał, że względna szybkość postępowania jest właściwa dla kontroli drogowych, zwłaszcza w odniesieniu do kontroli wniesienia opłat elektronicznych, relatywnie prostych dowodowo i nie dopatrzył się w szczególności naruszenia art. 10 K.p.a., gdyż strona uczestniczyła w całym postępowaniu dowodowym i miała wgląd do wszystkich materiałów dowodowych, a także art. 78 K.p.a., który nie uniemożliwił przecież skutecznego zgłaszania wniosków dowodowych tak przed organem I instancji, jak i w postępowaniu odwoławczym.

Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, iż organy obu instancji w ramach przeprowadzonego postępowania administracyjnego nie wyjaśniły kwestii prawidłowego oznakowania przedmiotowego odcinka drogi płatnej, w szczególności ustaliły terminu przekazania do użytkowania odcinka drogi ekspresowej [...] - węzeł K. - węzeł C.. Podkreślić należy, że okoliczność ta może mieć istotne znaczenie dla wyniku sprawy, mając na względzie przytoczone orzecznictwo NSA oraz fakt, że sporny przejazd miał miejsce w dniu [...] lipca 2011 r., a więc tuż po wprowadzeniu nowego sytemu poboru opłat za poszczególne odcinki dróg płatnych. Jak wynika ze składanych przez GITD w podobnych sprawach sądowoadministracyjnych wniosków dowodowych (pism Krajowej Dyrekcji Dróg i Autostrad), na okoliczność prawidłowego oznakowania tych dróg pod tym względem oraz wynikających z nich różnych terminów ostatecznego wprowadzenia nowej organizacji ruchu, w ocenie Sądu istnieje duże prawdopodobieństwo, iż na przedmiotowym odcinku drogi ekspresowej [...] takie oznakowanie nie było wprowadzone na dzień dokonanego przez skarżącego przejazdu.

Ponownie rozpoznając sprawę, dopiero w następstwie wyjaśnienia kwestii oznakowania ww. odcinka drogi (według stanu na dzień kontroli), organ ustali, mając na uwadze poczynione wyżej oceny prawne i wskazania Sądu odnośnie dalszego postępowania, którymi jest związany, czy uchybienie przez skarżącego obowiązkowi uiszczenia opłaty elektronicznej czyni zgodną z prawem decyzję nakładającą na niego karę pieniężną za przejazd po drodze publicznej bez uiszczenia tej opłaty

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

Na podstawie art. 152 powołanej ustawy orzeczono, że zaskarżone decyzje nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.