Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1126/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-03-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 20 marca 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Siegień sędzia del. WSA Marcin Kamiński (spr.) Protokolant: starszy inspektor sądowy Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 20 marca 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 22 grudnia 2016 r. sygn. akt II SA/Lu 918/15 w sprawie ze skarg [...] sp. z o.o. z siedzibą w L. oraz Wojewody Lubelskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Kazimierzu Dolnym z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Kazimierz Dolny oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi kasacyjnej jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 22 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Lu 918/15, oddalający skargi [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w L. (skarżąca Spółka) oraz Wojewody Lubelskiego (Wojewoda), na uchwałę Rady Miejskiej w K. (Rada Miejska) z dnia [...]marca 2015 r. nr V/20/15 w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Kazimierz Dolny.

Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia:

Skarżąca Spółka wniosła skargę na uchwałę Rady Miejskiej z dnia [...] marca 2015 r., nr [...] w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy K., wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w zakresie odnoszącym się do działek nr [...] w K. i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz zarzucając:

1) naruszenie prawa materialnego, tj. błędną wykładnię art. 9 ust. 1, art. 9 ust. 3 i art. 10 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.) poprzez przyjęcie w studium zbyt szczegółowych postanowień dotyczących przeznaczenia nieruchomości;

2) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 10 ust. 1 pkt 1 i 7 u.p.z.p., przekroczenie władztwa planistycznego i nieuwzględnienie w zaskarżonej uchwale interesu prawnego skarżącej Spółki oraz nieuwzględnienie dotychczasowego przeznaczenia i zagospodarowania terenu;

3) naruszenie przepisów prawa materialnego w zakresie art. 12 pkt 1 u.p.z.p. poprzez brak w załączniku nr 13 do zaskarżonej uchwały informacji dotyczących uwag zgłoszonych przez skarżącą Spółkę, sposobu ich rozpatrzenia oraz rozstrzygnięcia, a zatem nierozstrzygnięcie w jakikolwiek sposób zgłoszonych przez skarżącą Spółkę uwag;

4) naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy, tj., naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 oraz art. 11 k.p.a.

Skarżąca Spółka podniosła, że forma oraz stopień szczegółowości zaskarżonej uchwały w sposób bezsprzeczny i obiektywny pozwalają na stwierdzenie, że uchwała ta nie odpowiada prawu, bowiem rozstrzyga o przeznaczeniu poszczególnych działek, a zatem rozstrzyga w zakresie, w którym wyłącznie właściwym jest akt prawa miejscowego, tj. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Powołując się na treść art. 9 i art. 10 u.p.z.p., które definiują istotę, rolę oraz przedmiot regulacji studium, skarżąca Spółka wskazała, że studium sporządzane dla obszaru całej gminy, zawiera jedynie ogólne wytyczne dla określenia ogólnej polityki przestrzennej oraz lokalnych zasad zagospodarowania. Studium nie może natomiast zawierać ustaleń odnoszących się do przeznaczenia poszczególnych działek, co następuje dopiero w planie zagospodarowania przestrzennego danej gminy. W ocenie skarżącej Spółki, w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia art. 9 i 10 u.p.z.p., ponieważ zaskarżona uchwała zawiera ustalenia w zakresie przeznaczenia konkretnych działek, a także zasad kształtowania ich zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania, co wykracza poza kompetencje organów uchwalających studium. Nie uwzględniono ponadto interesu skarżącej Spółki wynikającego z zaawansowanych działań na rzecz inwestycji budowlanej polegającej na wybudowaniu ośrodka usług turystycznych pod nazwą "[...]". Skarżąca Spółka podniosła, że zaskarżona uchwała zmienia w sposób nieuprawniony dotychczasowe, wynikające z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przeznaczenie działek nr [...] objętych wyżej wskazaną inwestycją. W ocenie skarżącej Spółki, rażące naruszenie prawa przez organ gminy polega na tym, że zmiana przeznaczenia działek nastąpiła w studium, które nie jest właściwe dla tak kategorycznego i szczegółowego określania przeznaczenia i sposobu zagospodarowania zindywidualizowanych nieruchomości. W konsekwencji doprowadziło to do sytuacji, w której skarżąca Spółka nie będzie miała możliwości kontynuowania rozpoczętej inwestycji, gdyż zmiana przeznaczenia tych działek w zaskarżonym studium na to nie zezwala. Następnie skarżąca Spółka, przytaczając treść art. 10 ust. 1 pkt 1 i pkt 7 u.p.z.p., zgodnie z którym w studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające w szczególności z dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu oraz potrzeb i możliwości rozwoju gminy, podniosła, że zmieniono przeznaczenie działek nr [...] określone w obowiązującym planie, wskazując ich konkretne parametry, co pozostaje w sprzeczności z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., np. w zakresie zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenu, minimalnego udziału procentowego powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalnej wysokości zabudowy, itp. W dalszej części uzasadnienia zarzutów skargi skarżąca Spółka przytoczyła treść art. 12 ust. 1 u.p.z.p. i podniosła, że w przypadku działek nr [...] Gmina bezsprzecznie naruszyła procedurę uchwalania zmiany studium, czego skutkiem jest brak w załączniku nr 13 do zaskarżonej uchwały informacji dotyczących uwag skarżącej Spółki, sposobu ich rozpatrzenia oraz rozstrzygnięcia. Skarżąca Spółka podkreśliła również, że działki nr 1297 i 1298 znajdują się w strefie ochrony konserwatorskiej. Zdaniem skarżącej Spółki, trudno zrozumieć, dlaczego jej działki znajdujące się w jednej strefie, mają różne przeznaczenie. Nie zostało to w żaden sposób uzasadnione w zaskarżonej uchwale. Co więcej, przeznaczenie działki nr [...]nie nawiązuje do przeznaczenia strefy. Strefa 2b ochrony konserwatorskiej obejmuje przeznaczenie pod "rekreację i turystykę", a działka nr [...] to teren o dominującej funkcji pensjonatowej z dopuszczeniem funkcji mieszkaniowej i usług komercyjnych.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz K. (Burmistrz) wniósł o jej oddalenie w całości. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 9 ust. 1, art. 9 ust. 3, art. 10 ust. 2 pkt 1 i 2 oraz art. 10 ust. 1 pkt 1 i 7 u.p.z.p., Burmistrz wyjaśnił, że u.p.z.p. przyznaje gminie władztwo planistyczne w stosunku do nieruchomości położonych w jej granicach administracyjnych. Jego przejawem jest uchwalenie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, a następnie na jego podstawie wydanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Burmistrz przyznał, że studium jest aktem odmiennym od miejscowego planu, tworzonym według innej procedury i mającym charakter bardziej ogólny. Wyznacza ono kierunki i wskaźniki, jakie należy przyjąć i skonkretyzować w przyszłym planie zagospodarowania przestrzennego, który nie może zawierać postanowień sprzecznych ze studium. Stopień związania miejscowego planu ustaleniami studium jest uzależniony od szczegółowości tego drugiego aktu. Zdaniem Burmistrza, ustalając przeznaczenie dla poszczególnych obszarów, nie da się uniknąć określenia przeznaczenia dla konkretnych nieruchomości, w tym również wydzielonych geodezyjnie działek. Ustalenie dla określonych obszarów dominującej zabudowy jest w studium dopuszczalne. Takiego zachowania nie można poczytywać jako przekroczenia władztwa planistycznego, biorąc pod uwagę brzmienie art. 10 u.p.z.p., który zawiera katalog otwarty unormowań, jakie mogą znaleźć się w studium. Zdaniem Burmistrza, należy mieć na uwadze również fakt, iż miasto i gmina K. znajdują się w obszarze ochrony konserwatorskiej sprawowanej przez Lubelskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. W związku z tym organ był każdorazowo zobowiązany do respektowania wydawanych przez Konserwatora postanowień dotyczących projektu zmiany studium, co w efekcie doprowadziło do znacznego uszczegółowienia tego aktu (pkt 8 postanowienia z 28 maja 2007 r. oraz pkt 9 postanowienia z 21 listopada 2007 r.). W ocenie Burmistrza, zaskarżona uchwała nie zawiera postanowień uniemożliwiających skarżącej Spółce wykonywanie przysługującego jej prawa własności. Wskazuje jedynie na kierunek rozwoju, który w opinii Rady Miejskiej jest najbardziej pożądany. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 12 ust. 1 u.p.z.p., Burmistrz przedstawił tryb uchwalania zmiany studium. Wyjaśnił, że skarżąca Spółka nabyła działkę nr [...] w 2010 r., natomiast działkę nr [...] w 2014 r. Rada Miejska uchwałą nr XXX/194/05 z dnia 13 maja 2005 r. przystąpiła do zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy K. przyjętego uchwałą Rady Miejskiej nr XVII/96/95 z dnia 2 października 1995 r. Burmistrz wskazał, że poprzez obwieszczenie i ogłoszenie w prasie (Dziennik Wschodni, środa, 30 marca 2011 r., s, 20) wykonał obowiązek zawiadomienia o pierwszym wyłożeniu do publicznego wglądu projektu zmiany studium, które odbyło się w dniach od 6 kwietnia do 26 maja 2011 r. oraz ustalił termin 28 czerwca 2011 r. jako termin, do którego osoby prawne i fizyczne oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, mogą wnosić uwagi do wyłożonego do publicznego wglądu studium. W dniu 20 czerwca 2011 r. wpłynęła uwaga G.M, której przedmiotem była zmiana przeznaczenia działki nr [...]. Projektant uwagę rozpatrzył negatywnie, lecz na wspólnym posiedzeniu Komisji Rady Miejskiej w dniu 20 czerwca 2012 r. została ona rozpatrzona pozytywnie. W dniu 24 czerwca 2011 r. wpłynęła uwaga skarżącej Spółki obejmująca działkę [...] w K.. Przedmiotem uwagi było utrzymanie dla działki [...] symbolu UT. Uwaga została rozpatrzona pozytywnie. Przeznaczenie terenu zostało zmienione na zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, czyli U, UT - istniejące i projektowane tereny usług komercyjnych z dopuszczeniem obiektów służących obsłudze ruchu turystycznego i rekreacji (usługi handlu, gastronomii, obiekty i usługi służące obsłudze ruchu turystycznego i rekreacji z zapleczem socjalnym, zabudowa gospodarcza związana z zagospodarowaniem rekreacyjnym, obiekty i urządzenia infrastruktury technicznej i komunikacyjnej). Drugie wyłożenie projektu zmiany studium nastąpiło w 2013 r., natomiast trzecie w 2014 r. Wówczas nie wpłynęły żadne uwagi dotyczące działek nr [...]. Burmistrz wyjaśnił także, że przedstawił, zgodnie z art. 11 pkt 12 u.p.z.p., Radzie Miejskiej projekt studium wraz z listą nieuwzględnionych uwag. Lista uwag nieuwzględnionych stanowi załącznik nr 13 do uchwały w sprawie zmiany studium. Załącznik ten obejmuje wszystkie nieuwzględnione uwagi złożone w wyznaczonych trzech terminach, po każdym z trzech wyłożeń projektu zmiany studium do publicznego wglądu. Uwagi dotyczące działek nr [...] zostały uwzględnione, stąd też nie zostały ujęte w załączniku nr 13 do uchwały. Burmistrz podniósł, że Gmina nie może być obciążona odpowiedzialnością, gdy skarżący lub jego poprzednicy prawni nie korzystali z uprawnień, jakie przysługiwały im w procedurze uchwalania studium, jak również, gdy skarżący sam nie wykazał należytej staranności i nie zapoznał się z dokumentacją (plan, studium) lub też nie został wystarczająco rzetelnie poinformowany o stanie nieruchomości przez poprzednich właścicieli.

Skarga skarżącej Spółki została zarejestrowana pod sygnaturą akt II SA/Lu 918/15.

Skargę na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 19 marca 2015 r., nr V/20/15 w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy K., wniósł także Wojewoda, żądając stwierdzenia jej nieważności w części dotyczącej działki nr [...]. W ocenie Wojewody, przedmiotowa uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem trybu uchwalenia zmiany studium. Skarga ta została zarejestrowana pod sygnaturą akt II SA/Lu 209/16.

W odpowiedzi na skargę Wojewody Burmistrz wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej.

Na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2016 r. Sąd I instancji postanowił na podstawie art. 111 § 2 p.p.s.a. połączyć do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawę o sygn. akt II SA/Lu 918/15 ze sprawą o sygn. akt II SA/Lu 209/16 i prowadzić je pod sygnaturą II SA/Lu 918/15.

Wyrokiem z dnia 22 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Lu 918/15 Sąd I instancji oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji stwierdził, że skargi są bezzasadne. Zaskarżona uchwała nie narusza bowiem prawa w stopniu uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności.

W pierwszej kolejności Sąd I instancji wskazał, że wbrew stanowisku wyrażonemu w odpowiedzi na skargę, skarżąca Spółka, jako właścicielka działek nr [...] wykazała, że jej interes prawny został naruszony zaskarżoną uchwałą nr V/20/2015 z dnia 19 marca 2015 r. w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy K.. Sąd I instancji stwierdził, że przedmiotem zaskarżonej uchwały jest zmiana studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Uchwała w przedmiocie studium nie jest aktem prawa miejscowego, jest aktem polityki, aktem prawa wewnętrznego wiążącym organ stanowiący przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z tych względów postanowienia studium tylko w wyjątkowych sytuacjach mogą naruszać interes prawny członka wspólnoty samorządowej. Studium wprawdzie nie kształtuje sposobu korzystania z własności, ale wiążąc radę gminy, pośrednio może wpływać na interes prawny właścicieli nieruchomości objętych postanowieniami studium. Naruszenie interesu prawnego właściciela działek objętych studium może nastąpić zwłaszcza w sytuacji zmiany poprzedniego przeznaczenia nieruchomości w studium i wprowadzenia związanych z tą zmianą nakazów i zakazów, przy czym kwestia ta winna podlegać wnikliwemu rozważeniu w konkretnej sytuacji. Sąd stwierdził, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy zmiana studium narusza interes prawny skarżącej Spółki. Modyfikuje bowiem przewidziane uprzednio w studium przeznaczenie należących do spółki działek nr [...], w tym wprowadza niewystępujące dotychczas lub występujące w łagodniejszej formie nakazy i zakazy dotyczące ich zabudowy, podczas gdy w interesie skarżącej Spółki leżało korzystanie z należących do niej nieruchomości w sposób określony w studium przed podjęciem zaskarżonej uchwały oraz w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Odnosząc się do postawionego zarówno przez skarżącą Spółkę, jak i przez Wojewodę w stosunku do działki nr [...], zarzutu naruszenia art. 9 ust. 1, art. 9 ust. 3 i art. 10 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p. poprzez przyjęcie w studium zbyt szczegółowych postanowień dotyczących przeznaczenia nieruchomości, Sąd uznał go za bezzasadny. Sąd I instancji wyjaśnił, że studium jest formą realizacji obowiązku prowadzenia polityki przestrzennej przez samorządowe władze lokalne. Jest nie tylko aktem określającym założenia lokalnej polityki przestrzennej, lecz zawiera ustalenia wiążące przy sporządzeniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Studium z założenia ma być aktem elastycznym, który jednak zawiera nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania przestrzennego. Poprzez studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego władze gminy podejmują podstawowe ustalenia w zakresie polityki przestrzennej, przede wszystkim poprzez wskazanie terenów przeznaczonych pod zabudowę. W studium dokonuje się więc kwalifikacji i przeznaczenia poszczególnych obszarów gminy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1028/07). Jak wynika z treści zaskarżonej uchwały w sprawie zmiany studium, określono w niej zarówno przeznaczenie działki nr [...]. Określono również wskaźniki dotyczące zagospodarowania tych terenów. Sąd I instancji podkreślił, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jest aktem odmiennym od miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tworzonym na podstawie innej procedury i o charakterze bardziej ogólnym od planu miejscowego. Sąd jednak zauważył, że stopień związania miejscowego planu ustaleniami studium jest uzależniony od szczegółowości regulacji tego ostatniego aktu i w związku z tym może być silniejszy lub słabszy. Stopień szczegółowości studium zależy zaś od woli organu gminy, który może określić przeznaczenie poszczególnych obszarów. Wynika to wprost z art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., który stanowi, że w studium określa się w szczególności kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów oraz z ust. 2 pkt 2 tego artykułu, stanowiącego, że w studium określa się w szczególności kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny wyłączone spod zabudowy. Sąd I instancji stwierdził, że jest przy tym oczywiste, że przeznaczenie terenu w studium nie jest tym samym, co przeznaczenie terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, inne są bowiem jego skutki. Przeznaczenie terenu w studium, które jest aktem wewnętrznie obowiązującym w gminie, będzie bowiem miało znaczenie przy uchwalaniu planu. Z kolei przeznaczenie terenu w miejscowym planie, które jest prawem miejscowym, wywoływać już będzie skutek wobec podmiotów zewnętrznych. W świetle powyższego, mając zwłaszcza na uwadze językową i funkcjonalną wykładnię powołanych wyżej przepisów prawa, w ocenie Sądu I instancji nie sposób uznać, by Rada Miejska przekroczyła zakres władztwa planistycznego przy uchwalaniu zmiany studium. Zdaniem Sądu, wbrew twierdzeniom skarżącej Spółki, zmiana studium uwzględnia dotychczasowy stan zagospodarowania działek nr [...], a ponadto nie uniemożliwia realizacji planowanej przez Spółkę inwestycji. W ocenie Sądu nie ulega wprawdzie wątpliwości, że przeznaczenie działek skarżącej Spółki zostało zmienione w ten sposób, że szerzej określono sposób ich zainwestowania, zmiana ta uwzględnia jednak dotychczasowe przeznaczenie terenu i w żaden sposób nie niweczy zamierzeń inwestycyjnych skarżącej Spółki. Inwestycja polegająca na budowie ośrodka usług turystycznych bez wątpienia odpowiada przeznaczeniu działek nr [...], ponieważ mieści się zarówno w kategorii obiektów służących obsłudze ruchu turystycznego i rekreacji, jak i obiektów o funkcji pensjonatowej. Przedmiotowa uchwała nie narusza zatem również dyspozycji art. 10 ust. 1 pkt 1 i 7 u.p.z.p. Zdaniem Sądu I instancji, nie sposób również podzielić zarzutu skarżącej Spółki dotyczącego różnego przeznaczenia działek nr [...], mimo że obie znajdują się w tej samej strefie ochrony konserwatorskiej. Zarzut ten podlegałby uwzględnieniu tylko wówczas, gdyby uznać, że tak określone przeznaczenie działek wykracza poza zakres władztwa planistycznego gminy, co jak wyżej wskazano, w niniejszej sprawie nie ma miejsca. W pozostałym zakresie Sąd nie jest władny oceniać racjonalności ustaleń organów gminy w zakresie przeznaczenia terenów w aktach planistycznych, gdyż to nie mieści się w ramach kryterium legalności. Ponadto, wbrew stanowisku skarżącej Spółki, przeznaczenie działki nr [...] nawiązuje do przeznaczenia strefy 2b, w której działka jest położona. Jest to bowiem strefa rekreacji i turystyki, a działka nr [...] to teren o dominującej funkcji pensjonatowej. Trudno przyjąć, że funkcja pensjonatowa nie odpowiada przeznaczeniu strefy, jako terenu rekreacji i turystyki. Sąd nie podzielił również zarzutu Wojewody w zakresie naruszenia naruszenia art. 12 ust. 1 u.p.z.p.

Sąd I instancji stwierdził, że z wykazu, o którym mowa wyżej, wynika, że w dniu 24 czerwca 2011 r. skarżąca Spółka złożyła uwagę do pierwszego wyłożenia studium. Uwaga ta dotyczyła utrzymania przeznaczenia działki nr [...] określonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, tj. utrzymania dla niej symbolu UT - tereny obiektów służących obsłudze ruchu turystycznego i rekreacji umożliwiającego kontynuowanie inwestycji pod nazwą "[...]". Określone w projekcie przeznaczenie działki zostało zmienione zgodnie z treścią uwagi (Lp. 123 w wykazie; k. 61 akt sądowych). Uwzględniona została również uwaga wniesiona w dniu 20 czerwca 2011 r. przez G.M. - poprzednika prawnego skarżącej Spółki, dotycząca działki nr [...], w której żądano zmiany przeznaczenia tej działki z terenów usług komercyjnych na tereny o dominującej funkcji pensjonatowej z dopuszczeniem funkcji mieszkaniowej i usług komercyjnych. Projektant uwagę rozpatrzył częściowo negatywnie (Lp. 60 w wykazie, k. 60 akt sądowych), ale na wspólnym posiedzeniu Komisji Rady Miejskiej w dniu 20 czerwca 2012 r. została ona rozpatrzona pozytywnie. Po kolejnych wyłożeniach projektu zmiany studium, które miały miejsce w 2013 r. i w 2014 r. nie wpłynęły żadne uwagi dotyczące działek nr [...]. W ocenie Sądu I instancji, uwzględnienie uwag zgłoszonych przy pierwszym wyłożeniu projektu studium, co do działki nr [...], a także brak uwag złożonych po wyłożeniu projektu zmiany studium do publicznego wglądu w 2013 i 2014 r. prowadzi do wniosku, że przedstawiony projekt zmiany studium nie budził zastrzeżeń skarżącej Spółki.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca Spółka, która zaskarżyła go w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca Spółka zarzuciła:

I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a.:

1. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 9 ust. 1, art. 9 ust. 3 i art. 10 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p. poprzez przyjęcie, że ustalenie w przyjętym studium zbyt szczegółowych postanowień dotyczących przeznaczenia nieruchomości jest zgodne z powyższą ustawą;

2. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 10 ust. 1 pkt 1 i 7 u.p.z.p. poprzez przekroczenie władztwa planistycznego i nieuwzględnienie w zaskarżonej uchwale interesu prawnego (mimo stwierdzenie przez Sąd naruszenia tego interesu) inwestora – skarżącej Spółki, oraz nieuwzględnienie dotychczasowego przeznaczenia i zagospodarowania terenu;

3. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 12 pkt 1 u.p.z.p., poprzez brak w załączniku nr 13 do uchwały Rady Miejskiej w sprawie zmiany studium informacji dotyczących uwag zgłoszonych przez skarżącą Spółkę, sposobu ich rozpatrzenia oraz rozstrzygnięcia, a zatem naruszenie to polega na nierozstrzygnięciu w jakikolwiek sposób zgłoszonych uwag przez skarżącą Spółkę;

II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 oraz art. 11 k.p.a., wskutek wydania wyroku z naruszeniem zasad tego postępowania wskazanych w tych przepisach, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, w tym w szczególności poprzez złamanie zasad postępowania administracyjnego dotyczących obowiązku i zasad gromadzenia materiału dowodowego oraz zasady legalizmu, co miało istotny wpływ na wynik sprawy,

2. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez wewnętrzną sprzeczność wyroku oraz jego uzasadnienia, przejawiających się w stwierdzeniu, że wyrok naruszył interes prawny skarżącej Spółki, a mimo tego skarga została oddalona przez Sąd.

Mając powyższe na uwadze, skarżąca Spółka na podstawie art. 185 p.p.s.a. wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Spółka przedstawiła szczegółową argumentację mającą przesądzać o zasadności podniesionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miejska podtrzymała zajęte uprzednio stanowisko, wnosząc o oddalenie skargi.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

W postępowaniu kasacyjnym przed Naczelnym Sądem Administracyjnym obowiązuje zasada związania granicami skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Granice te są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i skonkretyzowane podstawy kasacyjne. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego kasacyjnie konkretyzacji poprzez sformułowanie zarzutów kasacyjnych. Sąd kasacyjny może przekroczyć granice skargi kasacyjnej jedynie w razie stwierdzenia podstaw nieważności postępowania sądowego, o których mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a.

W przedmiotowej sprawie nie stwierdzono przyczyn nieważności postępowania sądowego. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył rozpoznanie sprawy do weryfikacji zarzutów kasacyjnych odniesionych formalnie do całego orzeczenia Sądu Wojewódzkiego (a więc także do oddalenia skargi Wojewody Lubelskiego), jednakże z treści skargi kasacyjnej i jej uzasadnienia należy wnioskować, że strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje w istocie oddalenie "własnej" skargi.

W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegały zarzuty naruszenia przepisów postępowania.

Weryfikacja zarzutów naruszenia prawa procesowego doprowadziła Sąd kasacyjny do wniosku, że są one w stopniu oczywistym pozbawione uzasadnionych podstaw.

Zarzut naruszenia kodeksowych zasad postępowania administracyjnego w zakresie art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 i art. 11 k.p.a. jako oczywiście bezzasadny podlega oddaleniu. W postępowaniach w sprawach uchwalania, zmian lub uchylania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego co do zasady nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.) jedynie wyjątkowo i w ograniczonym zakresie dopuszczają zastosowanie przepisów k.p.a. (art. 24 ust. 1 u.p.z.p. w zakresie art. 106 k.p.a.), jednak nie odnosi się to do zasad postępowania administracyjnego jurysdykcyjnego, którego struktura i cele są odmienne względem administracyjnych procedur prawodawczych lub planistycznych.

Również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. podlega oddaleniu. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest konstrukcyjnie i formalnie prawidłowe, zawierając wszystkie obligatoryjne elementy składowe, o których mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji zamieścił w uzasadnieniu stan faktyczny sprawy oraz zawarł w nim ocenę jego legalności, przedstawił i poddał ocenie zarzuty skargi oraz stanowisko organu i uczestników postępowania, wskazał i wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może być natomiast skutecznie wskazany jako wzorzec kontroli kasacyjnej, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera co najmniej jednego z ustawowych elementów formalnych, jeżeli sąd ten nie zawarł w uzasadnieniu stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia lub jeżeli nie zawarł on oceny prawnej co do istoty sprawy, albo jeżeli ze względu na istotne wady konstrukcyjne uzasadnienia (np. istotne sprzeczności treściowe, niejasność, niepełność lub nielogiczność wywodu) zaskarżone orzeczenie nie poddaje się kontroli kasacyjnej.

Oddalenie zarzutów naruszenia prawa procesowego umożliwiło Sądowi kasacyjnemu dokonanie oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego.

Po dokonaniu weryfikacji zasadności powyższych zarzutów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie zasługują one na uwzględnienie.

Po pierwsze, nie jest uzasadniony zarzut błędnej wykładni prawa materialnego w zakresie art. 9 ust. 1, art. 9 ust. 3 i art. 10 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p. (niezależnie od tego, że pkt 2 ust. 2 art. 10 u.p.z.p. został uchylony).

W ocenie strony skarżącej kasacyjnie Sąd pierwszej instancji błędnie uznał, że przyjęcie w zaskarżonej uchwale nr V/20/15 Rady Miejskiej w K. z dnia 19 marca 2015 r. o zmianie studium "zbyt szczegółowych postanowień dotyczących przeznaczenia nieruchomości" jest zgodne z przepisami u.p.z.p.

Niezależnie od wadliwego (niepełnego) określenia formy naruszenia prawa materialnego (w istocie skarga kasacyjna kwestionuje "weryfikacyjne zastosowanie" wskazanych wyżej przepisów u.p.z.p.), należy stwierdzić, że stanowisko autora skargi kasacyjnej jest błędne.

Przede wszystkim nie można zgodzić się z twierdzeniem, że uchwała w sprawie przyjęcia lub zmiany studium (uchwała studialna) nie może określać rodzajów lub cech przeznaczenia terenów objętych studium względnie wskaźników lub parametrów dotyczących zagospodarowania lub użytkowania tych terenów. Jest wprawdzie poza sporem, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy jest aktem o charakterze programowym, który wyznacza określone kierunki, zasady, cele i standardy polityki przestrzennej gminy, w tym zasady zagospodarowania przestrzennego w jej obszarze (art. 9 ust. 1 u.p.z.p.), a tak przyjęty akt jest wewnętrznie obowiązujący (art. 9 ust. 4-5 u.p.z.p.), nakładając na organy gminy sporządzające plany miejscowe obowiązek nienaruszania ustaleń studium (art. 9 ust. 4 w zw. z art. 20 ust. 1 zd. 1 u.p.z.p.). Nie można jednak z tego faktu wyprowadzać wniosku, że gminny organ stanowiący, który uchwala lub zmienia studium, nie jest upoważniony do samoograniczenia przyszłej swobody planistycznej przez przyjęcie bardziej szczegółowych ustaleń w zakresie kierunków i wskaźników zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym ich przeznaczenia. Właściwa rada gminy uchwalając lub zmieniając uchwałę w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy jest zatem uprawniona do ograniczenia na przyszłość własnej swobody w zakresie kształtowania treści planu miejscowego. Wniosek tego rodzaju wynika m.in. z art. 10 ust. 2 pkt. 1 lit. b), pkt. 3-4, 6-7, 9, 12-13 u.p.z.p. W szczególności trzeba zwrócić uwagę na treść art. 10 ust. 2 pkt. 1 lit. b) u.p.z.p. Przepis ten stanowi wprost, że w studium określa się w szczególności kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny przeznaczone pod zabudowę oraz tereny wyłączone spod zabudowy. Dopuszczalne jest zatem nie tylko określenie terenów (także przez wskazanie ewidencyjnie skonkretyzowanych działek) przeznaczonych pod zabudowę lub zabudowę określonego rodzaju, lecz także powiązanie z tymi terenami określonych wskaźników zagospodarowania i użytkowania. Pomocniczo w tym zakresie można sięgnąć do § 6 pkt. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Zgodnie z tym przepisem ustalenia studialne w zakresie kierunków i wskaźników dotyczących zagospodarowania oraz użytkowania terenów powinny w szczególności określać minimalne i maksymalne parametry i wskaźniki urbanistyczne, uwzględniające wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz zrównoważonego rozwoju, wskazywać tereny do wyłączenia spod zabudowy, a także zawierać wytyczne określenia tych wymagań w planach miejscowych. Powyższy przepis zawiera jedynie przykładową i minimalną treść studium w zakresie ustalenia kierunków i wskaźników dotyczących zagospodarowania oraz użytkowania terenów. Nie przesądza on jednak zakresu i stopnia szczegółowości postanowień studium w zakresie przeznaczenia lub cech zagospodarowania lub zabudowy terenów. Uwzględniając jednak odwołanie się do pojęcia parametrów i wskaźników urbanistycznych oraz architektury, należy przyjąć, że dopuszczalne jest określenie w treści studium także określonych cech zabudowy i zagospodarowania terenu (np. gabarytów lub form architektonicznych obiektów budowlanych, wskaźników intensywności zabudowy, wskaźników powierzchni biologicznie czynnej). Warto również wskazać, że ustawodawca niekiedy bezpośrednio nakazuje ustalenie już w studium rozmieszczenia określonych typów obiektów budowlanych (np. urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW oraz ich stref ochronnych – zob. np. art. 10 ust. 2a u.p.z.p.).

Trzeba wreszcie zauważyć, że przepisy planu miejscowego jako aktu prawa miejscowego ustalają – w przeciwieństwie do postanowień studium – w sposób powszechnie obowiązujący i definitywny przeznaczenie oraz zasady zagospodarowania i zabudowy określonych terenów (art. 14 ust. 1 u.p.z.p.). O ile zatem ustalenia studium mogą mieć charakter bardziej lub mniej związany (kierunkowy lub skonkretyzowany), o tyle ustalenia planu miejscowego jako przepisy powszechnie obowiązujące muszą mieć charakter ściśle określony i precyzyjny. Dlatego właśnie w orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie przyjmuje się, że stopień związania organów planistycznych treścią studium może być zróżnicowany, pozostawiając gminnym organom stanowiącym szeroki albo wąski zakres swobody planistycznej (zob. np. wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2015 r., II OSK 1000/14; wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2015 r., II OSK 1692/13; wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2015 r., II OSK 2769/13; wyrok NSA z dnia 1 marca 2017 r., II OSK 1379/16; wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2017 r., II OSK 2177/15; wyrok NSA z dnia 13 września 2017 r., II OSK 81/16).

Zaprezentowane wyżej stanowisko nie przeczy ogólnej tezie, że: "O ile ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogą, a nawet powinny być – w myśl regulacji art. 15 ust. 2 i art. 16 ust. 1 ww. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – w miarę szczegółowe, o tyle treść studium, aktu kreującego politykę przestrzenną gminy, powinna być formułowana w sposób bardziej ogólny, a studium nie może ustalać tego co ustawowo zostało zastrzeżone dla treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego" (wyrok NSA z dnia 19 marca 2008 r., II OSK 751/07). Zakaz wkraczania przez studium w treść zastrzeżoną ustawowo dla planu miejscowego należy jednak rozumieć jako dotyczący sytuacji, gdy dany przepis wyraźnie przewiduje, że określone ustalenie może zostać zamieszczone jedynie w treści planu (zob. np. co do ustalenia lokalizacji określonych obiektów budowlanych – art. 10 ust. 3b u.p.z.p. i art. 3 ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych).

Odnosząc powyższe uwagi do treści kwestionowanych w skardze kasacyjnej ustaleń uchwały studialnej z dnia 19 marca 2015 r., należy stwierdzić, że określenie w studium przeznaczenia dla działek nr [...] oraz wyznaczenie dla nich "zalecanych standardów" kształtowania zabudowy i zasad zagospodarowania terenu, m.in. w postaci wskazania maksymalnej wysokości zabudowy, zaleceń co do gabarytów dachów, minimalnej wartości wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej oraz wprowadzenia zakazu lokalizacji "dominant wysokościowych", nie doprowadziło do naruszenia zasady rozdziału charakteru, treści i funkcji studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Po drugie, nie zasługuje na uwzględnienie zarzut błędnej wykładni art. 10 ust. 1 pkt 1 i 7 u.p.z.p. "poprzez przekroczenie władztwa planistycznego i nieuwzględnienie w zaskarżonej uchwale interesu prawnego" inwestora – skarżącej Spółki oraz "nieuwzględnienie dotychczasowego przeznaczenia i zagospodarowania terenu".

Ponownie wskazując wadliwość konstrukcyjną powyższego zarzutu oraz uznając jego wadliwość opisową, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że podniesiona w tym zakresie argumentacja nie mogła odnieść zamierzonego skutku.

Nie jest przejawem przekroczenia granic władztwa planistycznego gminy sama zmiana przeznaczenia określonego terenu w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w sposób modyfikujący dotychczasowe przeznaczenie wynikające z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Akceptując stanowisko Sądu Wojewódzkiego, że interes prawny strony skarżącej kasacyjnie został naruszony przez zaskarżoną uchwałę o zmianie studium w zakresie, w jakim doszło do sprecyzowanej i dookreślonej modyfikacji względem dotychczasowej treści planu miejscowego przeznaczenia oraz wskaźników urbanistyczno-architektonicznych w odniesieniu do działek strony skarżącej, co uzasadnia pogląd, iż doszło do bezpośredniego i realnego naruszenia sfery uprawnień właścicielskich rozważanych jednak prospektywnie (w perspektywie przyszłej zmiany planu miejscowego), Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że dokonana przez skarżony organ modyfikacja ustaleń studialnych nie przekroczyła ani zewnętrznych (wynikających z przepisów prawa), ani wewnętrznych (związanych z celami i przesłankami decyzyjnymi) granic władztwa planistycznego gminy. Stwierdzenie przekroczenia zewnętrznych granic władztwa planistycznego wymaga ustalenia istotnego naruszenia określonych unormowań prawa powszechnie obowiązującego, natomiast naruszenie wewnętrznych granic tego rodzaju władztwa wymaga co do zasady wykazania działania organu w celach niezgodnych z istotą przyznanej kompetencji uchwałodawczej (prawodawczej), co najczęściej przyjmuje postać nadużycia władztwa.

Z akt administracyjnych wynika, że o ile w planie miejscowym (uchwała nr VI/29/2009 z dnia 28 marca 2003 r.) działki nr [...] znajdują się na terenach przeznaczonych pod uprawy ogrodowe i usługi turystyki (2RO, UT) oraz na trenach lasów i zadrzewień (RL), o tyle zaskarżona uchwała z dnia 19 marca 2015 r. zmieniająca studium dokonała modyfikacji ustaleń planistycznych w ten sposób, że dla działki nr [...] ustalono – co trzeba wyraźnie podkreślić – "kierunkowe przeznaczenie" jako "tereny usług komercyjnych z dopuszczeniem obiektów służących obsłudze ruchu turystycznego i rekreacji" (U, UT), natomiast dla działki nr [...] tego rodzaju przeznaczenie powiązano z "terenami o dominacji funkcji pensjonatowej z dopuszczeniem funkcji mieszkaniowej i usług komercyjnych" (MP, M, U). Biorąc pod uwagę zakres powyższej zmiany, nie można w sposób uzasadniony twierdzić, że rada gminy dokonując jej "rażąco" – jak wskazuje autor skargi kasacyjnej – "przekroczyła" granice władztwa planistycznego. Nie można oczywiście wykluczyć, że uchwała studyjna z dnia 19 marca 2015 r. może godzić w plany gospodarcze lub podjęte już inwestycje związane z realizacją ośrodka usług turystycznych jako wielofunkcyjnego zespołu obiektów związanych z turystyką, rekreacją i sportem. Trzeba jednak uwzględnić, że w toku długotrwałej procedury zmiany studium (zapoczątkowanej uchwałą z dnia 13 maja 2005 r. o przystąpieniu do zmiany studium) istniały realne możliwości zgłaszania wniosków, o których mowa w art. 11 pkt 3 u.p.z.p., oraz uwag, o których mowa w art. 11 pkt 8 u.p.z.p. Poprzednicy prawni strony skarżącej oraz sama strona nie skorzystali jednak w pełni z powyższych uprawnień. Złożona po pierwszym wyłożeniu projektu zmiany studium uwaga z dnia 24 czerwca 2011 r., dotycząca utrzymania dotychczasowego przeznaczenia działki nr [...], została uwzględniona przez utrzymanie przeznaczenia wynikającego z planu miejscowego. Uwaga ta nie dotyczyła zasad i wskaźników zagospodarowania terenu w zakresie powyższej działki. Strona skarżąca kasacyjnie nie składała jednak dalszych uwag po tzw. drugim (2013 r.) i trzecim (2014 r.) wyłożeniu projektu zmiany studium. Brak koniecznej aktywności strony skarżącej kasacyjnie ma wpływ na ocenę zakresu ochrony jej uzasadnionych oczekiwań prawnych w zakresie procedury uchwałodawczej. W tej sytuacji eksponowany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzut, że w Załączniku Nr 10 – "Nowe tereny inwestycyjne na terenie [...]" do uchwały z dnia 19 marca 2015 r. skarżony organ nie uwzględnił terenu obejmującego działki nr [...], należy uznać za spóźniony. Zagadnienie wyznaczenia nowych terenów inwestycyjnych na terenie [...]było bowiem przedmiotem rozważań rady gminy oraz opiniowania właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków co najmniej od 2007 r. Nie jest także uzasadnione twierdzenie skargi kasacyjnej, że opinia specjalistycznego organu z zakresu ochrony zabytków nie miała znaczenia dla wyznaczenia nowych obszarów inwestycyjnych na terenie [...] (zob. szczegółowe oceny organu opiniującego zawarte w piśmie z dnia 30 listopada 2012 r., w zakresie dotyczącym jednostki funkcjonalnej 2b strefy ochrony konserwatorskiej, obejmującej m.in. działki nr [...]). Również sam fakt rozpoczęcia realizacji spornej inwestycji – aktualnie zgodnej z planem miejscowym – nie przesądza o naruszeniu granic władztwa planistycznego przez radę gminy w zakresie zmiany studium.

W powyższym kontekście należy dodatkowo zwrócić uwagę, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przekroczenie granic zewnętrznych władztwa w zakresie studium jest najczęściej rozumiane wąsko i jako takie jest identyfikowane z naruszeniem (aktualnie "istotnym", zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p.) zasad sporządzania studium, istotnym naruszeniem trybu jego sporządzenia lub naruszeniem właściwości organów w tym zakresie (zob. np. wyrok NSA z dnia 22 sierpnia 2008 r., II OSK 1027/11; wyrok NSA z dnia 21 października 2014 r., II OSK 868/13; wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2017 r., II OSK 743/16). W tym zakresie za wystarczające można uznać stanowisko Sądu Wojewódzkiego, że zaskarżona w części uchwała zmieniająca studium nie jest dotknięta żadną z wad wskazanych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Jeżeli chodzi o wady naruszenia trybu sporządzenia oraz naruszenia właściwości organów, legalność przedmiotowej uchwały została potwierdzona prawomocnym wyrokiem WSA w Lublinie z dnia 28 czerwca 2016 r., sygn. akt II SA/Lu 240/16 (utrzymanym w mocy wyrokiem NSA z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt II OSK 2679/16).

Końcowo należy podkreślić, że studium jako wewnętrzny akt programowy zapewnia gminie znacznie większą swobodę regulacyjną w porównaniu z planem miejscowym jako aktem prawa miejscowego. Uwzględniając zasadniczo kierunkowe oraz prospektywne oddziaływanie studium na treść planu miejscowego, trzeba więc mieć na uwadze, że oceny zarzutu przekroczenia granic władztwa planistycznego w odniesieniu do nawet tożsamych postanowień studium i planu miejscowego mogą być zróżnicowane. Nie można więc wykluczyć, że pomimo nieuznania zarzutów podmiotów skarżących i oddalenia skargi na uchwałę studialną, skarga tych podmiotów złożona w sprawie planu miejscowego zgodnego z treścią studium może zostać uwzględniona (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2017 r., II OSK 743/16). Charakter, moc wiążąca oraz cele obydwóch aktów są bowiem odmienne. Możliwe i dopuszczalne jest zatem, że określone przepisy planu miejscowego w odniesieniu do określonego obszaru planistycznego lub na tle indywidualnej sytuacji prawnej strony skarżącej zostaną uznane za wadliwe (istotnie naruszające zasady sporządzania planów), pomimo iż będą one zgodne z ustaleniami studium, stanowiąc ich konkretyzację. Nie zawsze jest więc tak, że studium jako źródło kierunków kształtowania i szczegółowych treści planu musi zostać uprzednio podważone na drodze sądowoadministracyjnej, aby skuteczna okazała się skarga na przepis planistyczny naruszający interes prawny indywidualnego podmiotu. W tym sensie zbyt kategoryczna jest teza, że "nie można (...) oceniać legalności ustaleń planu miejscowego tylko w kontekście przepisów prawa powszechnie obowiązującego, ale również w kontekście obowiązywania studium w takim zakresie, w jakim jego ustalenia determinują plan miejscowy" (por. wyrok NSA z dnia 28 marca 2018 r., II OSK 1316/16). Trzeba bowiem mieć na względzie, że studium ma charakter aktu wewnętrznie obowiązującego i wiąże jedynie organy planistyczne, natomiast nie jest wiążące dla sądu administracyjnego dokonującego kontroli legalności planu miejscowego. Może się zatem okazać, że zakwestionowanie przez sąd administracyjny określonych przepisów planu miejscowego będzie skutkowało koniecznością następczej modyfikacji treści studium.

W trzeciej i ostatniej kolejności stwierdzono, że pozbawiony w stopniu oczywistym uzasadnionych podstaw jest "zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 12 pkt 1 u.p.z.p." przez "brak w załączniku nr 13" do uchwały z dnia 19 marca 2015 r. w sprawie zmiany studium "informacji dotyczących uwag zgłoszonych przez skarżącą Spółkę, sposobu ich rozpatrzenia oraz rozstrzygnięcia".

Analiza akt administracyjnych dowodzi, że Załącznik nr 13 do uchwały Nr V/20/15 z dnia 19 marca 2015 r. zawiera wyraźne zastrzeżenie, że w stanowiącym jego integralną część wykazie zostały zamieszczone jedynie te uwagi, które nie zostały w całości lub w części uwzględnione w rozstrzygnięciach wydawanych przez Burmistrza K. w toku procedury zmiany studium. Oznacza to, że wszystkie pozostałe uwagi (uwzględnione przez Burmistrza w całości) zostały pominięte w wykazie, co odnosi się również do uwagi z dnia 24 czerwca 2011 r. złożonej przez stronę skarżącą kasacyjnie. Podejście skarżonej rady gminy było zgodne z treścią art. 12 ust. 1 w zw. z art. 11 pkt. 9 u.p.z.p. Ten ostatni przepis stanowi bowiem, że właściwy wójt, burmistrz lub prezydent przedstawia radzie gminy do uchwalenia projekt studium (zmiany studium) wraz z listą nieuwzględnionych uwag, o których mowa w art. 11 pkt. 8 u.p.z.p. Skoro zaś uwaga z dnia 24 czerwca 2011 r. została przez organ wykonawczy uwzględniona, to brak było podstaw do ponownego jej rozstrzygania przez organ stanowiący gminy.

W tym stanie rzeczy, mając na względzie powyższe argumenty i uznając, że zaskarżony wyrok – w granicach wyznaczonych skargą kasacyjną – odpowiada prawu, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.