Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 302/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-01-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 7 ust. 2
journal: Dz.U. 1984 nr 5 poz 24
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 1984 r. Prawo prasowe.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Olga Żurawska-Matusiak Protokolant asystent sędziego Aleksander Jakubowski po rozpoznaniu w dniu 13 stycznia 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 18 listopada 2014 r. sygn. akt II SAB/Lu 437/14 w sprawie ze skargi P. na bezczynność Z. w przedmiocie udzielenia informacji prasowej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od P. na rzecz Z. kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

W dniu 13 października 2014r. P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na bezczynność Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w Zamościu polegającą na odmowie udzielenia informacji prasowej na wniosek z dnia 1 sierpnia 2014 r., zarzucając organowi naruszenie art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 3a ustawy z dnia 26 stycznia 1984r. – Prawo prasowe. Wyjaśnił, że we wniosku domagał się odpowiedzi na następujące pytania:

– kto jest obecnie przewodniczącym Zarządu Okręgowego i od jakiego dnia zajmuje tę funkcję, licząc od pierwszej jego kadencji na tym stanowisku;

– ile dni przewodniczący Zarządu Okręgowego przebywał na urlopie wypoczynkowym, urlopie bezpłatnym lub okolicznościowym w 2013 r.;

– ile dni przewodniczący Zarządu Okręgowego przebywał na zwolnieniu lekarskim (w tym urlop zdrowotny, sanatorium etc.) w 2013 r.;

– ile dni przewodniczący Zarządu Okręgowego przebywał na delegacjach służbowych w 2013 r.;

– jakie sumarycznie koszty delegacji służbowych poniósł PZŁ z tytułu delegacji służbowych przewodniczącego Zarządu Okręgowego w 2013 r.

Zaznaczył, że dotychczas nie otrzymał odpowiedzi na powyższe pytania, dlatego wniósł skargę na bezczynność.

W odpowiedzi na skargę Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego w Zamościu wniósł o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej.

Wskazał, że pismem z dnia 14 sierpnia 2014r. wezwał P.G. do udzielenia informacji, czy K.M., który podpisał wniosek z dnia 1 sierpnia 2014 r., jako dziennikarz dziennika "Ł.", pozostaje w stosunku pracy z redakcją tegoż dziennika lub zajmuje się zbieraniem i redagowaniem materiałów prasowych na rzecz i z upoważnienia redaktora naczelnego. Ponieważ tej informacji nie udzielono skarga powinna być odrzucona jako niedopuszczalna.

Na rozprawie sądowej przewodniczący Zarządu wyjaśnił ponadto, że na witrynie internetowej dziennika "Ł." nie ma dziennikarza o nazwisku K.M.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 18 listopada 2014 r. o sygn. akt II SAB/Lu 437/14 oddalił skargę.

Jak wskazał Sąd w uzasadnieniu, wniosek z dnia 1 sierpnia 2014 r. został złożony na podstawie art. 4 ust. 1 i art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1984r. – Prawo prasowe (Dz.U. z 1984 r. Nr 5, poz. 24 ze zm.), zwanej dalej "ustawą", a więc dotyczył informacji prasowej. Z żądaniem udzielenia takiej informacji może wystąpić tylko "prasa", która – zgodnie z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy – obejmuje zespoły ludzi i poszczególne osoby zajmujące się działalnością dziennikarską. Osobami takimi są: dziennikarze, redaktorzy i redaktorzy naczelni (art. 7 ust. 2 pkt 5–7). Ustawa w art. 7 ust. 2 pkt 5 określa, że dziennikarzem jest osoba zajmująca się redagowaniem, tworzeniem lub przygotowywaniem materiałów prasowych, pozostająca w stosunku pracy z redakcją albo zajmująca się taką działalnością na rzecz i z upoważnienia redakcji.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 stycznia 2013 r. (I OSK 3126/12) stwierdził, że "dla redakcji pracownikami, w rozumieniu art. 35 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) będą dziennikarze, których teksty redakcja publikuje, niezależnie od tego, czy są zatrudnieni na podstawie umowy o pracę, czy pracują dla niej na podstawie umów o dzieło czy zleceń". Sąd wyjaśnił, że "redaktor naczelny, jako osoba mająca uprawnienia do decydowania o całokształcie działalności redakcji, reprezentuje ją w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Oznacza to, że może on także umocować do działania w swoim imieniu osobę fizyczną wykonującą zawód dziennikarza, którego teksty redakcja publikuje."

Z powyższego wynika zdaniem WSA w Lublinie, że skuteczne złożenie wniosku o udzielenie informacji prasowej możliwe jest wyłącznie przez dziennikarza, który jest zatrudniony przez właściwą redakcję (będącą zespołem ludzi) na podstawie umowy o pracę bądź innej umowy cywilnoprawnej, z której wynika upoważnienie do działania w imieniu prasy.

Jak wskazał Sąd pierwszej instancji, w sprawie niniejszej z wnioskiem o udostępnienie informacji prasowej wystąpił natomiast K.M., który pomimo wezwania przez organ, nie wykazał, by z redakcją dziennika "Ł." łączyła go jakakolwiek umowa zobowiązująca do wykonywania czynności dziennikarskich na rzecz tego dziennika, w tym do występowania w imieniu tego dziennika z wnioskami o udzielenie informacji prasowej.

Również redaktor naczelny tego dziennika – skarżący P.G. w toku postępowania przed Sądem, nie przedstawił stosownych dokumentów potwierdzających, że K.M. jest umocowany do działania na rzecz dziennika "Ł.".

W sytuacji występującej w sprawie brak było zatem zdaniem Sądu podstaw do przyjęcia, że wniosek z dnia 1 sierpnia 2014 r. o udzielenie informacji prasowej pochodził od prasy, tym samym brak było podstaw do uznania, że organ miał obowiązek wniosek ten załatwić w ustawowy sposób, a w konsekwencji organowi nie można zarzucić bezczynności. Z bezczynnością mamy bowiem do czynienia tylko wówczas, gdy organ nie podejmuje odpowiednich działań wynikających z przepisów procesowych, mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji.

Z powyższych względów na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku w całości wywiódł P. Zarzucił w niej wyrokowi:

1) naruszenie art. 35 § 2 p.p.s.a. przez odmówienie dziennikarzowi prawa do zadawania pytań bez pełnomocnictwa redaktora naczelnego tytułu, dla jakiego dziennikarz pracuje, mimo tego że dziennikarz złożył organowi oświadczenia, iż posiada pełnomocnictwo redaktora,

2) błędną wykładnię art. 7 ust. 2 pkt 1 i 5 Prawa prasowego przez przyjęcie, że dziennikarz wnioskujący do organu o informację prasową nie jest objęty tymi przepisami,

3) błędną wykładnię art. 13, art. 14, art. 15, art. 16 u.d.i.p. przez przyjęcie, że przepisy te nie dotyczą organu w niniejszym postępowaniu,

4) zawężenie uprawnień prasy do dostępu do informacji publicznej wynikających z art. 61 Konstytucji RP i przepisów u.d.i.p.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zaznaczono, że wniosek dziennikarza zawierał logo i nagłówek dziennika, wnioskodawca wskazał, że jest dziennikarzem, a jako podstawę podał art. 4 ust. 1 ustawy – Prawo prasowe. W tym kontekście nie było podstaw do podważania jego umocowania. Ewentualne wątpliwości powinno zaś rozwiać złożenie skargi przez redaktora naczelnego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Zarząd Okręgowy PZŁ w Zamościu wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna złożona w przedmiotowej sprawie nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach i dlatego podlega oddaleniu.

Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie była skarga na bezczynność Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w Lublinie w udzieleniu informacji prasowej, złożona przez P. Skarga ta dotyczyła bezczynności polegającej na nieudzieleniu prasie informacji na wniosek z 1 sierpnia 2014 r. złożony przez K.M., w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 3a u.p.p.

Dla jej rozpoznania kluczowe znaczenie miała wobec tego kwestia, czy wniosek z 1 sierpnia 2014 r. pochodził od prasy, na co w swej skardze powołuje się P.G. – redaktor naczelny dziennika.

Zasadnym jest zatem wskazanie, że Prawo prasowe wyróżnia dwa tryby udzielania prasie wnioskowanych informacji.

Pierwszy wynika z art. 3a u.p.p., w którym przyjęto, że w zakresie prawa dostępu prasy do informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Oznacza to, że jeżeli wnioskowana przez prasę informacja ma charakter informacji publicznej, to jej udostępnienie lub odmowa jej udostępnienia powinna nastąpić w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, a tym samym prasa w powyższym zakresie nie korzysta z regulacji prawnych innych niż te, które dotyczą ogółu społeczeństwa. Odrębny tryb udzielania prasie informacji uregulowany został w art. 4 u.p.p. i w tym zakresie prasa korzysta z regulacji specjalnie dla niej przewidzianej, która poszerza katalog podmiotów zobowiązanych do udzielania informacji o podmioty niewymienione w ustawie o dostępie do informacji publicznej i ustanawia autonomiczny tryb weryfikacji wywiązania się z obowiązku udzielenia prasie informacji w oparciu o tę regulację. W powyższym trybie obowiązani do udzielenia prasie informacji o swej działalności są: przedsiębiorcy, podmioty niezaliczane do sektora finansów publicznych oraz niedziałające w celu osiągnięcia zysku (art. 4 ust. 1 u.p.p.). W razie odmowy udzielenia informacji, na żądanie redaktora naczelnego, odmowę doręcza się zainteresowanej redakcji w formie pisemnej, w terminie 3 dni. Odmowa ta powinna zawierać oznaczenie organu, jednostki organizacyjnej lub osoby, od której pochodzi, datę jej udzielenia, redakcję, której dotyczy, oznaczenie informacji będącej jej przedmiotem oraz powody odmowy. Odmowę udzielenia informacji lub niezachowanie wymogów odmowy można zaskarżyć do sądu administracyjnego w terminie 30 dni, a w postępowaniu przed sądem stosuje się odpowiednio przepisy o zaskarżeniu do sądu decyzji administracyjnych (w art. 4 ust. 3 i 4 u.p.p.).

Prasa, to w myśl definicji ustawowej, publikacje periodyczne, które nie tworzą zamkniętej, jednorodnej całości, ukazujące się nie rzadziej niż raz w roku, opatrzone stałym tytułem albo nazwą, numerem bieżącym i datą, a w szczególności: dzienniki i czasopisma, serwisy agencyjne, stałe przekazy teleksowe, biuletyny, programy radiowe i telewizyjne oraz kroniki filmowe; prasą są także wszelkie istniejące i powstające w wyniku postępu technicznego środki masowego przekazywania, w tym także rozgłośnie oraz tele- i radiowęzły zakładowe, upowszechniające publikacje periodyczne za pomocą druku, wizji, fonii lub innej techniki rozpowszechniania; prasa obejmuje również zespoły ludzi i poszczególne osoby zajmujące się działalnością dziennikarską (art. 7 ust. 2 pkt 1 u.p.p.). Natomiast dziennikarzem jest według art. 7 ust. 2 pkt 5 u.p.p. osoba zajmująca się redagowaniem, tworzeniem lub przygotowywaniem materiałów prasowych, pozostająca w stosunku pracy z redakcją albo zajmująca się taką działalnością na rzecz i z upoważnienia redakcji.

Stosownie do art. 11 ust. 1 u.p.p. dziennikarz jest uprawniony do uzyskania informacji w zakresie, o którym mowa w art. 4. Aby zatem wniosek składany w trybie art. 4 ust. 1 u.p.p., mógł być rozpoznany zgodnie z przepisami ustawy Prawo prasowe, nie jest wystarczające powołanie się przez kogokolwiek na fakt bycia dziennikarzem nawet konkretnego tytułu prasowego, jak i na upoważnienie redaktora naczelnego. Koniecznym jest wykazanie, że wniosek ten pochodzi od prasy w rozumieniu art. 7 ust. 2 pkt 1 u.p.p. W sytuacji zatem, gdy wnosi go osoba niebędąca redaktorem naczelnym i powołująca się na fakt bycia dziennikarzem konkretnego dziennika, winna tę okoliczność udokumentować stosownym dokumentem. Powinna zatem wykazać, że jest osobą zajmującą się redagowaniem, tworzeniem lub przygotowywaniem materiałów prasowych, pozostającą z redakcją w stosunku pracy albo zajmującą się taką działalnością na rzecz i z upoważnienia redakcji. Za udokumentowanie powyższej okoliczności nie może zostać uznane złożenie wniosku na papierze w firmowym z logo i nagłówkiem dziennika "Łowiecki", jak i powoływanie się na upoważnienie redaktora naczelnego, które jednak do wniosku nie zostało dołączone. Nie można bowiem wykluczyć chociażby sytuacji użycia firmowego papieru przez innych pracowników redakcji, a nie tylko przez jego dziennikarzy. Za potwierdzenie złożenia wniosku przez dziennikarza danego dziennika nie może zostać również uznane wniesienie do sądu administracyjnego skargi przez redaktora naczelnego tego dziennika.

Konieczność udokumentowania działania w imieniu prasy istnieje także wówczas, gdy wniosek dotyczy udzielenia prasie informacji publicznej w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, co wynika z art. 3a u.p.p. Przepis ten wyposaża przedstawicieli prasy w prawo dostępu do informacji publicznej, lecz dla powstania obowiązku realizacji wniosku złożonego w tym trybie niezbędnym jest wykazanie w sposób niebudzący jakichkolwiek wątpliwości, że pochodzi on od prasy. Inaczej mówiąc wystąpienie o informację publiczną nie zwalnia wnioskodawcy powołującego się na fakt bycia dziennikarzem, od obowiązku potwierdzenia, że jest on przedstawicielem prasy.

W rozpoznawanej sprawie K.M. wystąpił do Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w Lublinie z wnioskiem o udzielenie informacji w trybie art. 4 ust. 1 u.p.p., powołując się na fakt bycia dziennikarzem dziennika "Ł." i na upoważnienie redaktora naczelnego tego dziennika, nie dokumentując jednakże w żaden sposób swoich twierdzeń. Uprawnione było zatem działanie organu wzywające go do uzupełnienia wniosku poprzez przesłanie dokumentu potwierdzającego stosunek pracy z redakcją lub też dokumentu uwiarygodniającego działanie na rzecz i z upoważnienia redakcji, na którą powołuje się we wniosku. Brak odpowiedzi na to wezwanie uniemożliwił organowi przeprowadzenie weryfikacji pochodzenia wniosku z 1 sierpnia 2014 r. od prasy.

Uwzględniając powyższe uznać należy, że zarzut skargi kasacyjnej odnoszący się do błędnej wykładni art. 7 ust. 2 pkt 1 i 5 u.p.p. pozbawiony jest usprawiedliwionych podstaw. Sąd I instancji, wbrew twierdzeniom kasatora, nie przyjął, że dziennikarz wnioskujący do organu o informację prasową nie jest objęty powyższymi przepisami. Sąd Wojewódzki stanął natomiast na stanowisku, stosownie do którego, dla powstania obowiązku Zarządu Okręgowego PZŁ w Lublinie rozpoznania wniosku z 1 sierpnia 2014 r., koniecznym było wykazanie, że pochodzi on od prasy i pogląd ten, w świetle tego co zostało podane powyżej, należy ocenić jako prawidłowy. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej konieczność udokumentowania przez podmiot występujący z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej reprezentowania prasy, skoro na tę okoliczność we wniosku wskazuje, nie stanowi zawężenia uprawnień prasy do informacji publicznej wynikających z przepisu art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wypełnienie wezwania do udokumentowania powyższej okoliczności nie powinno nastręczać zasadniczo żadnych trudności, a jego wykonanie czyniłoby organ zobowiązanym do realizacji wniosku o udzielenie żądanej informacji przy ocenie, że ma ona charakter informacji publicznej.

Na podkreślenie zasługuje, że przyjęcie poglądu przeciwnego, mogłoby prowadzić do nadużywania prawa, poprzez powoływanie się na szczególne uprawnienia przyznane prasie, w tym redaktorom naczelnym i dziennikarzom, przez podmioty nieposiadające takich uprawnień.

W tej sytuacji braki wniosku o udzielenie informacji w trybie ustawy Prawo prasowe, które nie zostały konwalidowane mimo wezwania organu, nie dają podstaw do potraktowania go jako pochodzącego od prasy, co w konsekwencji skutkuje tym, że redaktor naczelny dziennika "Ł." nie może skutecznie wnieść skargi na bezczynność ZO PZŁ w Lublinie w przedmiocie udzielenia informacji prasowej.

Zaznaczyć nadto należy, że Sąd Wojewódzki badał, czy bezczynność w rozpatrzeniu wniosku z 1 sierpnia 2014 r. istniała na dzień wniesienia skargi. Na treść rozstrzygnięcia Sądu w zakresie zobowiązania do rozpatrzenia wniosku, czy też umorzenia postępowania, miałaby wpływ jedynie okoliczność uwzględnienia żądania po wniesieniu skargi. Tylko w takiej sytuacji sąd bierze pod uwagę okoliczności zaistniałe w toku postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też nawet ewentualne wykazanie w toku postępowania przed sądem I instancji, że K.M., występując z wnioskiem z 1 sierpnia 2014 r. działał w imieniu prasy, nie mogło mieć wpływu na ocenę działania PO PZŁ w Lublinie w zakresie realizacji tego wniosku.

Pozbawiony usprawiedliwionych podstaw jest również zarzut błędnej wykładni art. 13, 14, 15 i 16 u.d.i.p.

Sąd I instancji nie dokonywał wykładni powyższych przepisów, a to z tej racji, że nie miały one zastosowania w przedmiotowej sprawie. Brak ich zastosowania wynikał natomiast m.in. z oceny zaaprobowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, że wniosek z 1 sierpnia 2014 r. nie został skutecznie złożony, w tym znaczeniu, iż nie wykazano, aby był to wniosek pochodzący od prasy, a zatem nie zaistniała konieczność jego rozpoznawania w oparciu o przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Zauważyć przy tym należy, w odniesieniu do twierdzeń skargi kasacyjnej, że w przedmiotowej sprawie to nie K.M. złożył skargę na bezczynność ZO PZŁ w Lublinie w rozpoznaniu jego wniosku z 1 sierpnia, 2014 r. Nie było zatem przedmiotem oceny Sądu Wojewódzkiego, czy PO PZŁ w Lublinie pozostawał wobec tego wniosku złożonego przez K.M. w imieniu własnym bezczynny i dlaczego nie podjął działań, o których mowa w art. 13,14, 15 i 16 u.d.i.p. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie była bezczynność w udzieleniu informacji prasie.

Mając powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

Orzeczenie o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego znajduje oparcie w art. 204 pkt 1 p.p.s.a.

Ustalając ich wysokość Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do § 2 ust. 1 rozporządzenia z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. z 2013 r., poz. 490 ze zm.) wziął pod uwagę charakter sprawy i nakład pracy radcy prawnego reprezentującego ZO PZŁ w Krośnie podnoszącego zarzuty i argumenty przeciwko podstawom kasacyjnym i ich uzasadnieniu, istotne z punktu widzenia wydanego rozstrzygnięcia.