Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2630/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-06-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 34 ust. 2, art. 81
journal: Dz.U. 2020 poz 283
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alina Balicka, Sędziowie sędzia WSA Wojciech Rowiński (spr.),, sędzia WSA Anita Wielopolska, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 czerwca 2021 r. sprawy ze skarg [...] z siedzibą w [...], [...] z siedzibą we [...], [...] z siedzibą w [...] na decyzję Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia Oddala skargi.


UZASADNIENIE

Przedmiotem wniesionych do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarg [...] (dalej: "Stowarzyszenie [...]"), Stowarzyszenia [...] (dalej: "Stowarzyszenie [...]") oraz Towarzystwa [...] (dalej: "Stowarzyszenie [...]") jest wydana w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, z póżn. zm.; dalej: "k.p.a.") oraz art. 71 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2020 r. poz. 283, ze zm.; dalej: "ustawa ocenowa") decyzja Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (dalej: "GDOŚ", "organ II instancji") z [...] września 2020 r. Nr [...], którą częściowo zmieniono decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] (dalej: "RDOŚ", "organ I instancji") z

[...] grudnia 2018 r. nr [...] dotyczącą środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pod nazwą: "[...]" (dalej: "Inwestycja").

Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco.

Dyrektor Urzędu Morskiego w [...] (dalej: "Dyrektor", "Wnioskodawca", "Inwestor") wystąpił do RDOŚ z wnioskiem z [...] lipca 2017 r. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla Inwestycji. Powyższe wynikało z faktu zakwalifikowania Inwestycji jako przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w myśl przepisów § 2 ust. 1 pkt 33 i 34 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 71; dalej: "Rozporządzenie"). Zgodnie z art. 69 ust. 1 ustawy ocenowej zwrócono się także o ustalenie zakresu raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, wykonanie którego w przedmiotowej sprawie jest obligatoryjne. RDOŚ o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach strony zostały poinformowane zawiadomieniem z 10 lipca 2017 r. oraz stosownie do art. 49 k.p.a., w związku z art. 74 ust. 3 ustawy ocenowej obwieszczeniem z [...] lipca 2017 r.

W toku prowadzonego postępowania do RDOŚ o dopuszczenie na prawach strony do udziału w toczącym się postępowaniu w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla Inwestycji zwrócił się m. in. Zarząd Stowarzyszenia [...] oraz Prezes Stowarzyszenia [...]. Po zapoznaniu się z celami działania ww. organizacji, organ I instancji uznał, że ich udział na prawach strony w postępowaniu administracyjnym jest uzasadniony celami statutowymi, wobec czego dopuścił organizacje postanowieniami z [...] lipca 2017 r. ([...]) oraz [...] sierpnia 2017 r. ([...]) do udziału na prawach strony.

Organ I instancji, po rozpatrzeniu wniosku Inwestora oraz po zasięgnięciu opinii Państwowego Granicznego Inspektora Sanitarnego w [...], Państwowego Granicznego Inspektora Sanitarnego w [...], Dyrektora oraz Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...], postanowieniem z [...] sierpnia 2017 r. ustalił zakres raportu o oddziaływaniu na środowisko dla Inwestycji, w pełnym zakresie wymienionym w art. 66 ust. 1 ustawy ocenowej. Określił także elementy wymagające szczegółowej analizy. Jednocześnie ww. postanowieniem RDOŚ zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach do czasu przedłożenia przez wnioskodawcę raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko.

Wnioskodawca przy piśmie z [...] maja 2018 r. przedłożył RDOŚ raport o oddziaływaniu Inwestycji na środowisko, opracowany w maju 2018 r. przez [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] wraz z załącznikami, na które składały się poświadczone przez właściwy organ kopie map ewidencyjnych obejmujące teren, na którym będzie realizowana Inwestycja oraz przewidywany obszar, na który będzie ona oddziaływać; mapy ewidencyjne przedstawiające planowaną Inwestycję wraz z przewidywanym zasięgiem oddziaływania; wypisy z rejestru gruntów obejmujące ww. obszary. RDOŚ postanowieniem z [...] czerwca 2018 r. podjął zawieszone postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla Inwestycji, a następnie – [...] czerwca 2018 r. – wystąpił do Państwowego Granicznego Inspektora Sanitarnego w [...], Państwowego Granicznego Inspektora Sanitarnego

w [...], Dyrektora Urzędu Morskiego w [...], Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] oraz GDOŚ – w zakresie dotyczącym części Inwestycji przebiegającej przez rezerwat przyrody oraz wskazanie warunków jego realizacji w zakresie istnienia rozwiązań alternatywnych realizacji przedsięwzięcia oraz przewidywanych działań mających na celu kompensację przyrodniczą negatywnych oddziaływań na środowisko przyrodnicze rezerwatu – o opinie w sprawie planowanej Inwestycji i wskazania warunków jej realizacji.

W dniu [...] lipca 2018 r. wpłynęły do tutejszego urzędu pisma Państwowego Granicznego Inspektora Sanitarnego w [...], Państwowego Granicznego Inspektora Sanitarnego w [...], w których wyrażono pozytywną opinię w sprawie planowanego przedsięwzięcia i wskazano warunki realizacji inwestycji. Również Dyrektor, postanowieniem z [...] lipca 2018 r. uzgodnił przedmiotową inwestycję oraz wskazał warunki jej realizacji. Pismem z [...] czerwca 2018 r, RDOŚ w [...] wyraził swoją opinię w sprawie Inwestycji oraz określił warunki jej realizacji. GDOŚ postanowieniem z [...] września 2018 r. uzgodnił warunki realizacji przedsięwzięcia w związku z realizacją Inwestycji obejmującej przebudowę istniejącego toru wodnego na rzece [...] poprzez pogłębienie i rozbudowę w wybranych miejscach, w granicach rezerwatu przyrody [...] oraz wskazał warunki jego realizacji.

Równolegle organ I instancji obwieszczeniami z [...] czerwca 2018 r. oraz [...] lipca 2018 r. podał do publicznej wiadomości informację o toczącym się postępowaniu i możliwości zapoznania się ze złożonym raportem o oddziaływaniu na środowisko, a także poinformował o planowanych konsultacjach społecznych w miejscu realizacji inwestycji.

Po analizie Raportu o odziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko wraz z załącznikami oraz uwag i wniosków, złożonych w ramach udziału społeczeństwa, RDOŚ pismem z 2 sierpnia 2018 r. wezwał Inwestora do jego uzupełnienia – w terminie do 30 września 2018 r. – m.in. w zakresie: oddziaływania na awifaunę i obszar Natura 2000 [...], wpływu na zadrzewienia oraz chronione gatunki roślin, oddziaływania na faunę oraz siedliska przyrodnicze i obszar Natura 2000 [...] i [...], oceny oddziaływania na poszczególne aspekty środowiskowe. Aneks do Raportu został przedłożony przy piśmie z [...] września 2018 r., po czym I instancji ponownie zwrócił się do Państwowego Granicznego Inspektora Sanitarnego w [...], Państwowego Granicznego Inspektora Sanitarnego w [...] i Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z prośbą o opinię w sprawie Inwestycji oraz do GDOŚ i Urzędu Morskiego w [...] z prośbą o uzgodnienie warunków realizacji przedmiotowej inwestycji. W odpowiedzi na powyższe:

W toku przedmiotowego postępowania, uwzględniając dokumentację, w tym w szczególności raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko oraz Aneks do tego raportu:

– Państwowy Graniczny Inspektor Sanitarny w [...] oraz Państwowy Graniczny Inspektor Sanitarny w podtrzymali swoje stanowisko wyrażone w opiniach sanitarnych z [...] czerwca 2018 r. i [...] czerwca 2018 r.;

– Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] pismem z [...] października

2018 r. zaopiniował przedmiotowe przedsięwzięcie w zakresie warunków jego realizacji;

– Dyrektor Urzędu Morskiego w [...] postanowieniem z [...] października 2018 r., uzgodnił warunki realizacji przedmiotowej inwestycji;

– GDOŚ postanowieniem z [...] listopada 2018 r. uzgodnił warunki realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia w związku z realizacją inwestycji liniowej celu publicznego, obejmującej przebudowę istniejącego toru wodnego na rzece [...] poprzez pogłębienie i rozbudowę w wybranych miejscach, w graniach rezerwatu przyrody [...].

Natomiast w ramach przeprowadzonych, dwukrotnych konsultacji społecznych swoje uwagi i spostrzeżenia dotyczące planowanego przedsięwzięcia nadesłali:

1) Zarząd Województwa [...] go przy pismach z [...] lipca 2018 r. oraz z [...] października 2018 r.;

2) Burmistrz [...] przy piśmie z [...] lipca 2018 r.;

3) Stowarzyszenie [...] przy piśmie z [...] lipca 2018 r., za pośrednictwem email z [...] listopada 2018 r. oraz [...], [...] z siedzibą w [...] przy piśmie z [...] lipca 2018 wraz z ekspertyzami – uwagami do Aneksu;

4) Stowarzyszenie [...] przy piśmie z [...] lipca 2018 r.;

5) Biuro Projektów Ochrony Środowiska i Hydrotechnicznych z siedzibą w [...];

6) 10 osób fizycznych.

RDOŚ po przeanalizowaniu całego materiału dowodowego w sprawie, zmierzając do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowego przedsięwzięcia poinformował [...] listopada 2018 r., że w przedmiotowej sprawie zgromadzony został materiał dowodowy, a stronom postępowania, zgodnie z art. 10 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, przysługuje prawo zapoznania się z aktami, wypowiedzenia się odnośnie do dotychczas zgromadzonych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji orzekającej co do istoty sprawy, w terminie do [...] listopada 2018 r.

Postanowieniami z [...] listopada 2018 r. RDOŚ dopuścił Stowarzyszenie [...] i [...] - oba z siedzibą w [...] do udziału w niniejszym postępowaniu na prawach strony.

Następnie [...] grudnia 2018 r. RDOŚ wydał decyzję ustalającą środowiskowe uwarunkowania dla Inwestycji, zawierając w niej ustalenia wynikające z konsultacji z Państwową Inspekcją Sanitarną, Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w [...] oraz GDOŚ w zakresie dotyczącym rezerwatu przyrody [...].

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że Inwestycja ma polegać na budowie drogi wodnej łączącej [...] z [...] i obejmie następujące elementy:

1) budowę kanału żeglugowego przez [...] łączącego [...] z [...] , w tym:

– budowę portu osłonowego od strony [...],

– wylesienia na [...],

– budowę kanału żeglugowego ze śluzą i konstrukcją zamknięć wraz ze stanowiskami oczekiwania od strony [...] [...] i [...] oraz oznakowaniem nawigacyjnym, budynkami technicznymi (wraz z instalacjami), parkingami, punktem widokowym, oznakowaniem nawigacyjnym,

– przełożenie i odtworzenie linii i instalacji elektrycznych i teletechnicznych,

– rozbiórkę istniejącego odcinka drogi wojewódzkiej [...] w granicach inwestycji wraz z budową nowego jej przebiegu, a także budowa dróg dojazdowych do portu osłonowego, dróg wewnętrznych i dróg technicznych wzdłuż nabrzeża;

2) budowę toru wodnego na [...] - od kanału żeglugowego przez [...] do [...] wraz z oznakowaniem nawigacyjnym;

3) budowę sztucznej wyspy - pola refulacyjnego na [...];

4) modernizację wejścia do Portu Morskiego [...] - na odcinku od [...] do mostu w [...] oraz na odcinku od mostu w [...] do punktu [...] (tj. do rejonu zrzutu z oczyszczalni ścieków w [...]) wraz z przebudową sieci elektrycznych, teletechnicznych, przebudową obiektów hydrotechnicznych oraz niezbędnym oznakowaniem nawigacyjnym;

5) budowę nowego mostu na rzece [...] w miejscowości [...] wraz z odcinkiem drogi powiatowej nr [...] oraz infrastrukturą towarzyszącą.

Inwestycja w części obejmującej wody zlokalizowana jest w obszarze morskich wód wewnętrznych: [...], [...] oraz rzeki [...]. Częściowo znajduje się w granicach Portu Morskiego [...] (granice obejmują tor wodny od istniejącego mostu pontonowego w [...]). Lądowa część przedsięwzięcia obejmuje budowę kanału przez [...] w rejonie miejscowości [...] oraz tereny przylegające do rzeki [...] na odcinku od ujścia do [...] do zrzutu z oczyszczalni ścieków w [...]. Obszar [...] oraz tereny sąsiadujące z [...] objęte są ochroną jako nadbrzeżny pas techniczny stanowiący strefę wzajemnego oddziaływania morza i lądu, jest to obszar przeznaczony do utrzymania brzegu w stanie zgodnym z wymogami bezpieczeństwa i ochrony środowiska. Teren na którym będzie zrealizowana inwestycja obejmuje łącznie około 524,5 ha gruntów i akwenów wodnych.

W ramach realizacji inwestycji projektuje się port osłonowy, w północnym skraju [...] oraz na wodach morskich [...], który będzie osłonięty dwoma falochronami: wschodnim (głównym) oraz zachodnim (ostroga). Kanał żeglugowy zlokalizowany zostanie na [...] w rejonie dawnej osady [...]. Oś kanału znajdować się będzie przy ok. 24 kilometrze brzegu od strony [...] oraz ok. 76,2 kilometrze brzegu od strony [...]. Projektowany kanał żeglugowy charakteryzował się będzie długością ok. 1 350 m i maksymalną szerokością 120 m oraz głębokością 5 m. Długość kanału żeglugowego wraz ze stanowiskami oczekiwania (północnym i południowym) wynosić będzie ok. 1 530 m. Kanał obudowany zostanie z obu stron nabrzeżami pionowościennymi zakończonymi oczepami o rzędnej do -2,5 m n.p.m. Wzdłuż obu brzegów kanału zostanie wykonany ciąg pieszo-jezdny o charakterze drogi technicznej, który podczas eksploatacji zapewni dojazd, obsługę i konserwację obiektów i urządzeń. Pomiędzy portem osłonowym na [...] a śluzą znajdować się będzie stanowisko oczekiwania w formie rozszerzonego kanału żeglugowego. Szerokość kanału w miejscu oczekiwania będzie wynosić ok. 120 m.

Główną częścią kanału żeglugowego będzie śluza, umożliwiająca żeglugę w warunkach zróżnicowanych stanów wody po obu stronach [...]. Śluza ograniczy mieszanie się wód [...] i [...]. Charakteryzować się będzie minimalną długością użytkową komory ok. 210 m (całkowita długość śluzy wraz z wnękami wynosi ok. 270 m), szerokością ok. 25 m oraz rzędną komory +2,5 m n.p.m. i rzędną dna -6,5 m. Zamknięcia śluzy będą stanowić z obu stron tzw. głowy wyposażone w podwójne wrota przesuwane we wnęki (kieszenie). Śluza zostanie wyposażona w drabinki oraz pachoły cumownicze. Konstrukcja wychodząca na [...] zostanie zabezpieczona narzutem kamiennym, zapewniającym ochronę jednostek oczekujących na śluzowanie, przed falowaniem i oddziaływaniem lodu.

W miejscu budowy kanału żeglugowego nastąpi likwidacja fragmentu drogi wojewódzkiej nr [...]. Nad kanałem żeglugowym na [...], po obu stronach śluzy, zostaną wybudowane dwa mosty obrotowe, o napędzie mechanicznym lub hydraulicznym, zapewniające ciągły ruch kołowy na drodze wojewódzkiej. Każdy z mostów charakteryzować się będzie długością ok. 65 m (między dylatacjami), szerokością ok. 17,5 m oraz wysokością ok. 3,6 m.

Rozbudowa układu drogowego zakłada wybudowanie ok. 3,5 km nowych odcinków dróg, w tym czterech skrzyżowań, ciągów pieszych i ścieżek rowerowych. Na terenie planowanego przedsięwzięcia, w rejonie śluzy przewidziano realizację układu dróg wewnętrznych, na potrzeby obsługi i eksploatacji budynku bosmanatu/kapitanatu, nabrzeży, śluzy, maszynowni oraz kanału. Przebudowie ulegną również odcinki leśnych dróg gruntowych oraz drogi gminnej, której zarządcą jest Gmina [...].

Po zachodniej stronie kanału, w bezpośrednim sąsiedztwie śluzy, zostaną zlokalizowane obiekty kubaturowe, tj. budynek bosmanatu/kapitanatu, obejmujący część magazynowo- techniczną oraz część biurowo-socjalną związaną z obsługą portu osłonowego i kanału żeglugowego, parkingi oraz dwa obiekty techniczne do obsługi mechanizmów bram śluzy i mostów drogowych. Po wschodniej stronie kanału znajdować się będzie punkt widokowy na wysokości ok. 10-17 m n.p.m. Przy punkcie widokowym zostanie zaprojektowany parking. Łączna powierzchnia parkingów na wschodnim i zachodnim brzegu kanału wyniesie ok. 1 640 m2 (ok. 76 miejsc postojowych). Realizacja przedmiotowej inwestycji obejmie również budowę nowego toru wodnego na [...], który połączy kanał żeglugowy na [...] z rzeką [...] o długości toru ok. 10,2 km, głębokości technicznej 5 m oraz szerokości toru w dnie 60-120 m. Lokalizację sztucznej wyspy na [...] zaplanowano po wschodniej stronie planowanego przebiegu kanału żeglugowego, o podstawowej funkcji pola refulacyjnego do odkładu urobku z robót czerpalnych prowadzonych na akwenach [...] i rzeki [...]. W ramach planowanego przedsięwzięcia niezbędne jest również przebudowanie istniejącego toru wodnego na rzece [...] na odcinku o długości ok. 10,4 km. Tor wodny będzie funkcjonować jako jednokierunkowy z dwoma mijankami dla jednostek pływających (o szerokościach ok. 100-120 m). Nowa przeprawa mostowa przez rzekę [...] (most obrotowy) została zaplanowana w miejscowości [...], w odległości ok. 650 m w kierunku południowym od istniejącego mostu pontonowego.

RDOŚ wskazał, że Inwestycja opracowana została dla 3 wariantów lokalizacji kanału: [...], [...] i [...]. Z analizy uwarunkowań wynika, że wariant [...] w porównaniu z wariantami [...] i [...] różni się znacząco z punktu widzenia kubatury robót czerpalnych, koniecznych do wykonania dla potrzeb analizowanej inwestycji. Kubatura urobku, który trzeba by wybagrować w celu pogłębienia istniejącego toru wodnego jest o 1 milion m3 większa w fazie budowy niż w wariantach [...] i [...]. Przekładałoby się również na większą skalę robót podczyszczeniowych w fazę funkcjonowania. Roboty czerpalne o znacznie większej skali niż w wariantach [...] i [...], oprócz większych kosztów generowałyby większe obciążenia ekosystemu akwenu. Wobec powyższego pełnej ocenie poddano dwa warianty, tj.:

– wariant Inwestora - [...];

– racjonalny wariant alternatywny - [...].

W oparciu o przeprowadzoną w Raporcie ocenę uznano, że wariant [...] ma mniejsze oddziaływanie na wszystkie komponenty środowiska niż wariant [...]. Najistotniejsze różnice dotyczą wpływu na siedlisko priorytetowe [...] oraz na ichtiofaunę, bowiem w wariancie [...] oceniono znaczący negatywny wpływ natomiast w wariancie [...]- umiarkowanie negatywny wpływ. W pozostałych przypadkach oddziaływania będą większe w wariancie [...], jednak różnice nie są duże. Analizowano dwie lokalizacje sztucznej wyspy, w środkowej części [...], na wysokości Przebrną oraz w południowej części [...] na odcinku między [...] a [...]. Ostatecznie wybrano lokalizację na wysokości miejscowości [...] w odległości około 2, 5 km od brzegu [...].

W celu poprawy warunków nawigacyjnych oraz umożliwienia wejścia do rzeki [...] jednostek o większych parametrach analizowano trzy warianty lokalizacji toru wodnego na rzece [...] (1 a, 1b i 1c). Wszystkie trzy warianty dotyczą odcinka między ujściem rzeki do [...], a istniejącym mostem w [...]. Powyżej mostu we wsi [...], ze względu na istniejące zabudowania, nie przewiduje się wariantowania toru wodnego pod względem lokalizacji.

Wariant 1c zakładał przeprowadzenie toru wodnego zgodnie z istniejącym torem wodnym, na odcinku od ujścia do wsi [...]. Na odcinku pomiędzy wsią [...] a [...] tor wodny przebiegał przez teren rezerwatu (budowa nowego toru wodnego). Takie rozwiązanie było korzystne ze względów nawigacyjnych (długie odcinki proste toru wodnego oraz ograniczona liczba zakrętów), jednakże powodowało zbyt dużą ingerencję w rezerwat "[...]".

Wariant 1b zakładał budowę całkowicie nowego toru wodnego, przebiegającego na długim odcinku przez teren rezerwatu. Takie rozwiązanie było korzystne ze względów nawigacyjnych, jednakże niekorzystne ze względów przyrodniczych, gdyż powodowało zbyt dużą ingerencję w rezerwat "[...]".

Wariant 1a zakładał przebieg zbliżony do istniejącego toru wodnego, co jest najmniej korzystne ze względów nawigacyjnych. Jednak zaletą tego rozwiązania jest mała ingerencja w teren rezerwatu, a także zdecydowanie mniejszy zakres robót czerpalnych. Tor wodny zlokalizowany jest w bliskim sąsiedztwie zabudowy wsi [...] i [...], co powoduje konieczność obudowy krawędzi toru konstrukcjami zabezpieczającymi brzeg. Ze względu na uwarunkowania środowiskowe, wariant 1a posłużył jako podstawa lokalizacji toru wodnego na rzece [...].

W wyniku przeprowadzonej oceny stwierdzono, że wariant Inwestora - [...] jest wariantem korzystniejszym z przyrodniczego i społecznego punktu widzenia, co oznacza, że ulokowanie kanału żeglugowego w tym miejscu ogranicza ingerencję w środowisko i pozwala na uniknięcie znaczących negatywnych oddziaływań.

W treści uzasadnienia decyzji RDOŚ ustosunkował do nadesłanych ponad stu krytycznych uwag, zarzutów i spostrzeżeń dotyczących przekopu [...] oraz budowy drogi wodnej łączącej [...] z [...], dotyczących w dużej mierze zasadności inwestycji, wyboru wariantów realizacji, planowanych rozwiązań technicznych, technologicznych i organizacyjnych na etapie realizacji i eksploatacji przedsięwzięcia. Co do części z nich organ I instancji wskazał na ich ogólnikowy charakter. Część zarzutów dotyczących raportu o oddziaływaniu Inwestycji na środowisko uznano za słuszne w zakresie występowania błędów, które jednak nie wpływały na ocenę merytoryczną oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko przez co pozwalał on RDOŚ na dokonanie właściwej oceny. Zaznaczono także, że Raport był uzupełniany, a informacje w nim zawarte znalazły przełożenie na konkretne rozstrzygnięcia zawarte w decyzji.

Od decyzji odwołanie złożyły Województwo [...] oraz Stowarzyszenia: [...], Towarzystwo [...], Stowarzyszenie "[...]" oraz [...]. Województwo [...] we wniesionym odwołaniu podniosło, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem:

1. art. 34 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2020 r. poz. 55, dalej "u.o.p"), przez brak wykazania nadrzędnego interesu publicznego przemawiającego za wyrażeniem zgody na realizację inwestycji, która może znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000 [...];

2. art. 68 ustawy ocenowej w związku z niewskazaniem przez RDOŚ rodzajów wariantów alternatywnych przedsięwzięcia wymagających zbadania;

3. art. 191 ust. 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (wersja polska opublikowana w: Dz.U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864/2 ze zm.), przez brak pewności, że inwestycja nie będzie znacząco negatywnie oddziaływać na powyższy obszar chroniony;

4. art. 7, art. 107 § 3 oraz art. 77 § 1 w związku z art. 75 § 1 i art. 12 k.p.a.,

oraz wniosło o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia RDOS w [...].

Stowarzyszenia [...] we wniesionym odwołaniu podniosło, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem:

1. art. 35 ustawy ocenowej przez jego błędne zastosowanie w związku z niewłaściwą wykładnią art. 57 § 4 k.p.a. w sprawie powtórnie wniesionych przez Stowarzyszenie [...] uwag;

2. art. 80 ust. 1 pkt 3 ustawy ocenowej przez nieuwzględnienie wyników udziału społeczeństwa w postępowaniu;

3. art. 85 ust. 2 pkt 1 lit. a oraz lit. b tiret pierwsze i drugie ustawy ocenowej przez brak zawarcia w uzasadnieniu decyzji informacji, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę, i w jakim zakresie zostały uwzględnione uwagi i wnioski zgłoszone w związku z udziałem społeczeństwa, ustalenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, oraz uzgodnienia i opinie organów współdziałających;

4. art. 33 ust. 1 pkt 2 oraz art. 38 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 11 lit. d ustawy ocenowej, przez nieprawidłowe podanie do publicznej wiadomości informacji o wszczęciu postępowania oraz o wydaniu w dniu [...] grudnia 2018 r. decyzji i możliwości zapoznania się z jej treścią;

5. art. 7 k.p.a., przez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy;

6. art. 21 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 77 ust. 1 pkt 2 i art. 78 ust. 1 pkt 2 ustany ocenowej, ponieważ nie ustalono prawidłowo właściwości miejscowej dla "większościowego" organu specjalistycznego (współdziałającego), jakim w omawianej sprawie powinien być wyłącznie jeden taki specjalistyczny organ ("większościowy"), a nie dwa;

7. zaleca wykonanie nietrwałej kompensacji przyrodniczej oraz nie wskazuje terminu podjęcia działań kompensacyjnych;

8. zaleca podjęcie działań minimalizujących niekorzystne oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w związku z powstaniem bariery ekologicznej dla zwierząt, które to działania w opinii Stowarzyszenia będą stanowić pułapkę ekologiczną dla zwierząt.

Stowarzyszenia [...] wniosło o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia RDOŚ w [...].

Stowarzyszenie [...] we wniesionym odwołaniu podniosło, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem:

1. art. 4 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody, przez niedopełnienie obowiązku zapewnienia warunków prawnych i organizacyjnych niezbędnych w celu ochrony przyrody oraz uchylenia się od uznania za rezerwat przyrody obszaru określonego w zaskarżone decyzji jako "strefa ciszy";

2. art. 7 k.p.a. przez nienależyte i nieprawidłowe wyiaśnienie szeregu istotnych okoliczności faktycznych i prawnych sprawy,

oraz wniosło o uchylenie decyzji w części obejmującej punkty: II.B.3, II.B.16, II.B.17, II.B.38, II.B.39, II.B.40, II.B.41, II.B.47 (w części), II.B.48 (w części), V.C.6.b (w części), V.E.5.f (w części) i o orzeczenie w tym zakresie zgodnie z żądaniem Stowarzyszenia, a także o uzupełnienie warunków określonych w punktach: II.A.1, II.A.16, II.B.9, II.C.4, III.16, IV.B, V.B.9.b, V.E.1, V.E.4 zgodnie z żądaniem Stowarzyszenia. Ponadto wniosło o dokonanie zmian w Załączniku 1 "Charakterystyka przedsięwzięcia" oraz Załączniku 2 przez uwzględnienie w nich granic i lokalizacji postulowanego rezerwatu przyrody o nazwie "[...] im. [...]

Stowarzyszenie "[...]" we wniesionym odwołaniu podniosło, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem:

1. art. 7, art. 77 § 1 art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., przez niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, brak zebrania wyczerpującego materiału dowodowego, dokonanie dowolnej, a nic swobodnej oceny materiału dowodowego oraz opatrzenie decyzji niekompletnym uzasadnieniem faktycznym;

2. art. 33 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, przez zezwolenie na realizację przedsięwzięcia mogącego znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszarów Natura 2000, pomimo niewykazania spełnienia przesłanek wskazanych w art. 34 ust. 1 i 2 powyższej ustawy w związku z art. 6 ust. 1 i 2 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony Środowiska (Dz. U. z 2020 r. poz. 1219; dalej: "p.o.ś"),

oraz wniosło o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia RDOŚ.

Stowarzyszenie "[...]" we wniesionym odwołaniu podniosło, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem art. 81 ust. 2 ustawy ocenowej w związku z art. 34 ustawy o ochronie przyrody, w związku z art. 6 ust. 4 dyrektywy Rady 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory, dalej Dyrektywa siedliskowa, przez wydanie decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania w sytuacji, gdy z okoliczności sprawy wynikało — w opinii Stowarzyszenia — że planowana inwestycja będzie znacząco negatywnie oddziaływać na obszary Natura 2000 [...] oraz [...] i [...] oraz fakt, iż inwestycja nie spełnia warunku nadrzędnego interesu społecznego, co w konsekwencji winno implikować ustalenie, że zachodzą przesłanki do wydania decyzji odmawiającej zgody na realizację przedsięwzięcia. Stowarzyszenie wniosło o uchylenie decyzji i orzeczenie co do istoty spraw, przez odmowę zgody na realizację przedsięwzięcia.

GDOŚ po rozpoznaniu odwołań wydał wskazaną na wstępie decyzję z [...] września 2020 r., którą:

1. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. ab inito uchylił punkty I, II.A.3, II.A.12, II.A. 14, II.A. 18, II.A.19, II.B.4, II.B.18 (w części), II.B.23, II.B.38, II.B.39, II.B.41, II.B.43.b, II.B.48, II.B.49, II.C, IV, V.B.3, V.B.9, V.C.4, V.C.6.c i V.C.10 i orzekł merytorycznie o zmianie ich treści;

2. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. in fine uchylił punkty II.A.22, II.A.24, II.B.32, II.B.33, II.B.47, III.21, V.B.8, V.C.17, V.E.4, V.E.5.d oraz V.E.5.f i umorzył postępowanie;

3. w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji GDOŚ wskazał, że po dokonaniu weryfikacji raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko (wraz z uzupełnieniami) uznał, że spełnia on wymogi wskazane w art. 66 ustawy ocenowej w stopniu umożliwiającym przeprowadzenie oceny oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko oraz określenie środowiskowych uwarunkowań jego realizacji. Jednocześnie ocena prawidłowości i skuteczności istotnych warunków korzystania ze środowiska w fazie realizacji i eksploatacji lub użytkowania przedsięwzięcia, wymagań dotyczących ochrony środowiska koniecznych do uwzględnienia w dokumentacji na dalszym etapie procesu inwestycyjnego oraz warunków mających na celu zapobieganie, ograniczanie i kompensację przyrodniczą negatywnych oddziaływań przedsięwzięcia na środowisko doprowadziła organ II instancji do przekonania, że część decyzji RDOŚ wymaga zmiany.

Odnosząc się do zarzutów odwołań, GDOŚ przedstawił następujące stanowisko:

1. W kwestii zarzutu naruszenia art. 85 ust. 2 pkt 1 lit. b tiret pierwsze ustawy ocenowej, przez brak ustosunkowania się i nieuwzględnienie w zaskarżonej decyzji ustaleń zawartych w Raporcie w zakresie zalecenia określonej kolejności prowadzenia prac przy realizacji kanału żeglugowego – w pierwszej kolejności zbudować śluzę, a dopiero po jej wykonaniu zrealizować sam kanał – organ II instancji wskazał, że decyzja RDOŚ tłumaczy powody takiej kolejności prac, ponadto w jego ocenie śluza wraz z robotami czerpalnymi powinna zostać wykonana w pierwszej kolejności, a całość prac będzie podzielona na etapy, zgodnie z pkt 23 decyzji;

2. Brak jest podstaw do nałożenia obowiązku prowadzenia monitoringu emisji gazów i pyłów do powietrza, czego domaga się Województwo [...], albowiem realizacja Inwestycji nie wpłynie w sposób znacząco negatywny na stan powietrza. Emisje gazów i pyłów związane będą z pracą maszyn budowlanych i przez to będą krótkotrwałe i ograniczone miejscowo. Stężenia maksymalne pozostałych zanieczyszczeń nie przekroczą wartości 1 % dopuszczalnych poziomów lub wartości odniesienia.

3. Za słuszny uznano zarzut dotyczący pominięcia uwag i wniosków Stowarzyszenia [...] złożonych rzekomo po terminie wyznaczonym na ich składanie, jednakże naruszenie to nie miało finalnie wpływu na treść rozstrzygnięcia z uwagi na fakt, iż uwagi te zasadniczej części stanowiły ponowienie uwag wniesionych przez Stowarzyszenie [...], do których z kolei organ I instancji się odniósł w treści zaskarżonej decyzji.

4. W kwestii wnioskowanego przez Stowarzyszenie [...] ustanowienia rezerwatu faunistycznego w granicach planowanej strefy ciszy, wraz z otuliną w pasie 3 km od linii brzegowej, wskazano, że decyzja RDOŚ zawierała wyjaśnienie dotyczące tej kwestii, z którego wynikało wprost, że działania związane z utworzeniem rezerwatu pozostają poza zakresem postępowania związanego z wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. GDOŚ podzielił to stanowisko. Decyzja zawierała także warunki dotyczące działań, zmierzających do wyeliminowania zagrożenia płoszenia ptaków lęgowych, migrujących oraz pierzących się. Podkreślił, że ustanowiony zakaz cumowana oraz zakaz poruszania się jednostek pływających, a także zakaz uprawiania wszelkiej działalności sportowo-rekreacyjnej w obrębie szuwaru oraz około 200 m od granicy szuwaru po zachodniej stronie drogi wodnej łączącej [...] z [...], w połączeniu ze strefami ciszy, pozwolą na zrównoważone wykorzystanie akwenu [...].

5. W kwestii działań związanych z ograniczeniem dogodnych siedlisk dla obcych gatunków ichtiofauny – babki byczej, GDOŚ wyjaśnił, że gatunek ten już jest szeroko rozpowszechniony w wodach przybrzeżnych [...], [...], [...] i jeziorach [...], a wynikająca z realizacji Inwestycji skala ingerencji w strefę przybrzeżną [...] będzie miała nieznaczny wpływ na wzrost populacji ww. gatunku. Jednocześnie GDOŚ zauważył, że część działań zapobiegawczych musiałaby mieć miejsce poza obszarem realizacji Inwestycji, wobec czego brak było podstaw do nakładania obowiązków w tym zakresie na Wnioskodawcę. Dodatkowo GDOŚ podkreślił, że jego decyzja zawiera warunek, by na terenie [...] prace związane z umocnieniem sztucznej wyspy narzutem kamiennym wykonać w sposób minimalizujący powstaniem mikrokryjówek dla obcych gatunków inwazyjnych.

6. W kwestii monitoringu zajęcia skrzynek lęgowych dla ohara, GDOŚ wskazał, że brak jest podstaw do nakładania tego typu obowiązku na Inwestora.

7. W decyzji określona została liczba skrzynek, przybliżony obszar, w którym mają być zlokalizowane, oraz minimalna ilość budek lęgowych dla nietoperzy oraz określono zakres monitoringu porealizacyjnego w tej kwestii.

8. W kwestii oświetlenia toru wodnego na [...] i rzece [...] oraz prowadzenia ruchu statków w porze nocnej, GDOŚ wskazał, że w decyzji organu I instancji opisano działania mające minimalizować oddziaływania związane z koniecznym oświetleniem kanału.

9. Uwzględnione zostały uwagi dotyczące okresów roku, w których z uwagi na migracje i okres tarła ryb występujących na obszarze Inwestycji, nie będzie można prowadzić prac czerpalnych i podczyszczeniowych.

10. Za bezzasadne uznano zarzuty Stowarzyszenia [...] dotyczące braku uwzględnienia udziału społeczeństwa w toku postępowania. GDOŚ podniósł, że w decyzji organu I instancji zostały wskazane informacje o informowaniu społeczeństwa o toku postepowania – i jednocześnie zaznaczył, że odbywało się to w sposób zwyczajowo przyjęty poprzez umieszczanie ogłoszeń na tablicach lub stronach Biuletynu Informacji Publicznej urzędów gmin – a także odniósł się w obszerny sposób do wniesionych uwag. Jednocześnie [...] nie wskazał, które konkretnie wnioski i uwagi zostały pominięte.

11. W kwestii naruszenia art. 85 ust. 2 pkt 1 lit. b tiret pierwsze i drugie ustawy ocenowej GDOŚ wskazał, że Stowarzyszenie [...] we wniesionym odwołaniu nie wskazało, do jakich konkretnie "wielu przypadków" zaleceń raportu nie ustosunkował się i nie uwzględnił ich organ pierwszej instancji, ani jakie to miało znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. W ocenie GDOŚ środki wskazane w treści decyzji mające służyć ochronie siedlisk ptaków: zakazy cumowania w wyznaczonych strefach, zakazy poruszania się jednostek innych niż rybackie, zakaz uprawiania wszelkiej działalności sportowo-rekreacyjnej w pasie szuwaru oraz w strefie przybrzeżnej, w połączeniu z już funkcjonującymi zakazami związanymi z istnieniem rezerwatów przyrody – są wystarczające dla osiągnięcia tego celu.

12. Podobnie GDOŚ wskazał, że Stowarzyszenie [...] nie wskazało, w jaki sposób RDOŚ pominął stanowisko RDOŚ w [...], będącego jednym z organów opiniujących. Jednocześnie organy państwowej inspekcji sanitarnej nie sformułowały żadnych warunków realizacji przedsięwzięcia w swoich opiniach, które można by wziąć pod uwagę w treści decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych dla przedsięwzięcia.

13. Odnosząc się do naruszenia art. 21 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 77 ust. 1 pkt 2 i art. 78 ust. 1 pkt 2 ustawy ocenowej poprzez brak ustalenia w sposób prawidłowy właściwości miejscowej dla "większościowego " organu specjalistycznego, organ II instancji wskazał, że naruszenie takie miałoby miejsce, gdyby RDOŚ nie uzyskał opinii właściwego miejscowo organu inspekcji sanitarnej. Natomiast fakt pozyskania dodatkowej opinii od Państwowego Granicznego Inspektora Sanitarnego w [...] należy zakwalifikować jako uzupełniający materiał dowodowy w sprawie, a nie naruszenie przepisów postępowania administracyjnego.

14. W odniesieniu do zarzutu Stowarzyszenia [...] dotyczącego zalecenia wykonania nietrwałej kompensacji przyrodniczej, GDOŚ podniósł, że ograniczenie jej czasowo do roku 2026 r. wynikało z faktu utraty ważności w tym roku planu ochrony rezerwatu przyrody "[...]". Kolejne działania zmierzające do zachowania siedlisk łąkowych w dotychczasowym kształcie będą mogły być prowadzone w oparciu o zapisy aktu prawa miejscowego. W odniesieniu do zarzutu niewskazania terminu dla powiększenia granic rezerwatu organ II instancji wskazał zaś, że w przepisach ustawy Prawo ochrony środowiska nie ma regulacji dotyczących konkretnego terminu przeprowadzenia kompensacji przyrodniczej, w przeciwieństwie do zapisów dotyczących obszarów Natura 2000.

15. Zarzuty Stowarzyszenia [...] oraz Województwa [...] dotyczące utworzenia pułapek ekologicznych dla zwierząt w związku z powstaniem bariery ekologicznej, nie znalazły w ocenie GDOŚ uzasadnienia, albowiem stwierdził on, że wskazane w decyzji organu I instancji działania dotyczące projektowania pochylni oraz mostu w sposób przyjazny dla przemieszczania się zwierząt są wystarczające dla zapewnienie ich bezpieczeństwa. Ponadto zwrócono uwagę, że na obszarze [...] możliwe są jedynie krótkodystansowe wędrówki, ograniczone dodatkowo pasem granicznym między Rzeczpospolitą Polską a [...]. Ponadto lokalizację [...] cechują niskie walory w aspekcie zespołu małych ssaków i umiarkowane dla średnich i dużych zwierząt. Odnotowane tropy i ślady bytowania ssaków były tylko niewiele liczniejsze od pozostałych dwóch lokalizacji, a niemal o połowę mniej Liczne od wartości maksymalnej. Świadczy to o niewielkim znaczeniu omawianej lokalizacji dla zespołu średnich i dużych ssaków. Natomiast podzielone zostały zarzuty dotyczące utworzenia pułapki ekologicznej dla drobnych zwierząt, na skutek braku szczelnego wygrodzenia rowu do przeprowadzenia instalacji elektrycznej, wskutek czego GDOŚ wprowadził do decyzji warunek, aby obszar realizacji inwestycji w obrębie rzeki [...], wraz z placem budowy przeprawy mostowej w [...] , zabezpieczyć przed dostaniem się małych zwierząt poprzez realizację tymczasowych ogrodzeń.

16. Odnosząc się do zarzutów naruszenia art. 34 ustawy o ochronie przyrody poprzez wydanie decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania dla Inwestycji pomimo jej znacznego negatywnego wpływu na środowisko, GDOŚ wskazał, że co do zasady warunkiem zezwolenia na realizację przedsięwzięcia jest brak zagrożenia dla osiągnięcia celów ochrony obszaru Natura 2000. W jego ocenie, RDOŚ dokonał stosownej analizy i w treści decyzji szczegółowo opisał, jakie będą możliwe skutki Inwestycji dla środowiska, ostatecznie uznając, że nie będą one znacząco negatywne. Organ II instancji dokonał również samodzielnej oceny wpływu Inwestycji na siedlisko [...] i zwrócił uwagę na znaczne zróżnicowanie tego wpływu w zależności od rodzaju prowadzonych prac oraz ich efektu – o ile bowiem utworzenie sztucznej wyspy będzie miało znaczący wpływ na środowisko, już zmiany planowanego toru wodnego nie będą wiązały się ze znaczną ingerencją. W wyniku budowy sztucznej wyspy dojdzie do likwidacji 0,6 % siedliska, przy czym zlokalizowana jest ona w ubogim i całkowicie pozbawionym roślinności oraz o skromnym składzie gatunkowym obszarze [...]. Likwidacja wskazanego procenta siedliska nie spowoduje zagrożenia dla integralności obszaru.

Natomiast w przypadku budowy toru wodnego większość oddziaływań ma charakter lokalny, okresowy i odwracalny, zatem nic można w tej sytuacji mówić o utracie siedliska. Jednocześnie prace związane z utrzymaniem toru wodnego mają miejsce i obecnie. Budowa toru wodnego na przeważającej długości polega na pogłębieniu mulistego, pozbawionego roślinności dna, w którym stwierdzono ubogi skład gatunkowy i nic stwierdzono tarlisk ani siedlisk lęgowych. Ubytek roślinności zanurzonej i wynurzonej w skali całego [...] to jednak jedynie 0,024% całkowitej powierzchni siedliska 1150-1, natomiast ubytek roślinności w skali roślinności zalewu to 0,2%.

17. Ponadto GDOŚ wskazał, że przy ocenie wpływu Inwestycji wzięto pod uwagę prowadzony w ramach Państwowego Monitoringu Środowiska GIOŚ w latach 2013-2014 monitoring oceny stanu zachowania siedliska [...]. Z jego treści wynika, że stan zachowania tego siedliska został określony jako właściwy, ale zróżnicowany w zależności od konkretnego jego obszaru. Obszary znajdujące się w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej Inwestycji otrzymały ocenę niezadowalającą. W ocenie GDOŚ realizacja omawianego przedsięwzięcia nie wpłynie negatywnie na wskaźniki służące do ceny stanu siedliska przyrodniczego [...]. Natomiast wobec zidentyfikowanych zagrożeń dla zachowania właściwego stanu siedliska w projekcie planu ochrony obszaru przewidziano stosowne środki zaradcze.

18. W związku z powyższym GDOŚ uznał, że przeprowadzona ocena oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko w zakresie jego wpływu na obszary Natura 2000 wykazała, że na skutek niewielkiej skali oddziaływania planowanego przedsięwzięcia oraz w wyniku zaplanowanych działań minimalizujących Inwestycja nie wpłynie na pogorszenie parametrów siedliska [...]. Zaznaczył przy tym, że przy analizach dotyczących zakresu oddziaływania na obszary Natura 2000, które przesądzają o zaistnieniu przesłanek do zastosowania art. 34 ustawy o ochronie przyrody, konieczne jest wskazanie nie tylko samego negatywnego charakteru oddziaływań na przedmioty ochrony obszarów Natura 2000, ale przede wszystkim określenie, czy są one znaczące w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 17 ustawy ocenowej. W przypadku rozpatrywanej Inwestycji nie stwierdzono znaczącego negatywnego wpływu.

19. Odnosząc się do zarzutów Województwa [...] dotyczących zachowania obszarów objętych programem Natura 2000, GDOŚ podkreślił, że w ramach oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko określa się, analizuje oraz ocenia bezpośredni i pośredni wpływ danego przedsięwzięcia, a następnie na tej podstawie planuje się możliwości oraz sposób zapobiegania i zmniejszania negatywnego oddziaływania na środowisko. Rozwiązania minimalizujące mogą ograniczać bądź wręcz wyeliminować negatywne oddziaływanie. Dodatkowo treść art. 33 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, wskazując na negatywne oddziaływanie na cele ochrony obszaru Natura 2000, nie mówi o jakimkolwiek oddziaływaniu, lecz o oddziaływaniu znacząco negatywnym. Oznacza to, że nie wszystkie negatywne oddziaływania będą uniemożliwiały realizację przedsięwzięcia, ale tylko te, których skala będzie uznana za znaczącą, mimo zastosowania wszystkich możliwych działań minimalizujących ten wpływ. Jednocześnie inwestor jest zobowiązany do wykonania środków łagodzących oddziaływanie przedsięwzięci na środowisko, a wykonanie to podlega monitoringowi. Dodatkowo wskazano, że w aneksie do raportu z września 2018 r. oraz uzupełnieniu raportu z kwietnia 2020 r., dokładnie wyjaśniono w odniesieniu do każdego z gatunków ptaków, jak również siedlisk przyrodniczych, jakie różnice pomiędzy Prognozą a raportem o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko zadecydowały o odmiennym charakterze zidentyfikowanego wpływu na środowisko. Dokładna ocena oddziaływania na populacje występujących na omawianym terenie ptaków lęgowych i migrujących, a także na zinwentaryzowane siedliska przyrodnicze, w oparciu o aktualne i znacznie bardziej dokładne dane, wykazała, że przy zastosowaniu nałożonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach działań minimalizujących utrzymany zostanie ich właściwy stan ochrony w obszarach Natura 2000 [...] oraz [...] i [...], co wyklucza możliwość znaczącego negatywnego wpływu.

20. Za całkowicie niezasadny uznano zarzut braku oceny wariantów alternatywnych przedsięwzięcia, albowiem w treści decyzji organu I instancji zostały szczegółowo opisane zarówno warianty dla kanału żeglugowego, jak i dla lokalizacji sztucznej wyspy, z wytłumaczeniem powodów wyboru konkretnej lokalizacji. W raporcie opisano także lokalizacyjne warianty toru wodnego w ujściowym odcinku rzeki [...]. Przedstawiono również wariantowanie w zakresie prowadzenia robót czerpalnych. GDOŚ wskazał także, że proponowana przez Województwo [...] inwestycja polegająca na budowie drogi wodnej na rzekach [...], [...] i [...] nie może stanowić wariantu alternatywnego dla rozpatrywanego przedsięwzięcia, bowiem stanowi zupełnie inną inwestycję, a rozpatrywanie jej w toku postępowania stanowiłoby nieuprawnioną modyfikację wniosku.

Odnosząc się do szeregu wniosków Stowarzyszenia [...] w zakresie uzupełnienia i zmiany treści decyzji, GDOŚ wskazał, że nie mógł ich uwzględnić, albowiem dotyczyły one kwestii uregulowanych przepisami prawa powszechnie obowiązującego (obowiązek lokalizacji i usunięcia przedmiotów takich jak broń, amunicja, pojazdy z obszaru prac pogłębieniowych, obowiązku instalacji obiektów "przystosowanych do takiego bezpiecznego tankowania"), brak było podstaw prawnych i faktycznych do wprowadzenia takich zmian (zakaz prowadzenia prac na rzece [...] w porze nocnej, zakaz cumowania oraz poruszania się jednostek pływających przed rozpoczęciem prac nad budową sztucznej wyspy, nakazanie utworzenia rezerwatu przyrody), lub też w wyniku zmian w treści decyzji wprowadzonych przez sam organ II instancji stały się one bezprzedmiotowe.

Finalnie GDOŚ stwierdził, że po rozpatrzeniu sprawy w pełnym zakresie co do okoliczności faktycznych i prawnych, nie znalazł przesłanek uzasadniających uchylenie przedmiotowej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Ponadto nie znalazł także podstaw do uchylenia decyzji RDOS w [...] i orzeczenia o odmowie zgody na realizację przedsięwzięcia. Część zaskarżonej decyzji była niezgodna z przepisami prawa lub z punktu widzenia celowości podjętego rozstrzygnięcia, co uzasadniało jej uchylenie w tej części i merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, bądź, w przypadku bezprzedmiotowości postępowania, uchylenie części decyzji i jego umorzenie. Pozostała część decyzji jest w ocenie organu odwoławczego prawidłowa, co uzasadnia pozostawienie tej części decyzji bez zmian.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skarg Stowarzyszenia [...], Stowarzyszenia [...] oraz Stowarzyszenia [...], wniesionych do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze Stowarzyszeń [...] oraz [...] podniesiono jednobrzmiące zarzuty wydania decyzji przez organ II instancji z naruszeniem:

– art. 77 ust. 1 pkt. 1 i 2 ustawy ocenowej, poprzez wydanie decyzji w warunkach kwalifikujących postępowanie do wznowienia z uwagi na brak dokonania ponownych uzgodnień z właściwymi organami inspekcji sanitarnej oraz Dyrektorem Urzędu Morskiego w [...] w zakresie ustalonych przez organ odwoławczy w oparciu o uzupełniony [...] września 2019 r. raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko uwarunkowań środowiskowych;

– art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 75 § 1 k.p.a., art. 84 § 1 k.p.a. i art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 1, art. 34 ust. 2 pkt. 4 ustawy o ochronie przyrody tej ustawy z powodu braku przeprowadzenia przez GDOŚ dowodu ze znanego temu organowi z urzędu dokumentu pn. "[...]" [...]") może znacząco negatywnie oddziaływać na obszary sieci Natura 2000, w tym na siedliska występowania ptaków oraz priorytetowe siedliska przyrodnicze, chronione w obszarach: " [...]" ([...]) oraz [...] i [...]([...]);

– sformułowanie w pkt. [...] zaskarżonej decyzji nowego brzmienia pkt. II.B.48 decyzji RDOŚ w taki sposób, że zmienione środowiskowe uwarunkowanie obciążone jest wskazaną w art. 156 par. 1 pkt. 5 k.p.a. kwalifikowaną wadą jej trwałej niewykonalności;

– art. 107 par. 3 k.p.a. wobec braku wskazania w uzasadnieniu decyzji, jakie składowe przedsięwzięcia zostały już zrealizowane w całości, celem umorzenia środowiskowych uwarunkowań wyłącznie ich dotyczących jako bezprzedmiotowych;

– art. 82 ust. 1c ustawy ocenowej i art. 362 p.o.ś. poprzez błędne ustalenie, iż brak jest trybu prawnego, w jakim RDOŚ mógłby żądać od inwestora zrealizowania zaleceń wynikających z wyników analizy porealizacyjnej dotyczącej funkcjonowania omawianej inwestycji, w szczególności gdyby wyniknęła konieczność podjęcia działań w celu dostosowania przedsięwzięcia do wymagań ochrony środowiska. Podkreślono znaczenie art. 362 p.o.ś., zgodnie z którym RDOŚ w [...] jest organem właściwym dla wydania decyzji w sprawie zmiany zasad ograniczeń w użytkowaniu rybackim i/lub rekreacyjnym [...].

– § 2 ust. 1 pkt. 34 Rozporządzenia, ponieważ nie wyjaśniono, dlaczego istotna część składowa omawianego przedsięwzięcia – Porty lub przystanie morskie, w tym infrastruktura portowa służąca do załadunku i rozładunku (...) do obsługi statków o nośności większej niż 1350 ton – kwalifikująca go do mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, została pominięta przez GDOŚ;

– art. 105 § 1 k.p.a., gdyż utrzymano w mocy niektóre środowiskowe uwarunkowania ustalone przez RDOŚ, będące bezprzedmiotowymi, gdyż zakończono fazę realizacji tych części składowych przedsięwzięcia, których one wyłącznie dotyczyły;

– art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy stan faktyczny ustalony w sprawie wymagał rozległego postępowania wyjaśniającego;

– art. 15 k.p.a., ponieważ znaczny zakres reformacji dokonanej przez GDOŚ, po przeprowadzeniu dodatkowego postępowania wyjaśniającego polegającego na rozpatrzeniu uzupełnionego 13 września 2019 r. raportu oraz wyjaśnień uzyskanych od inwestora narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, w okolicznościach gdy w omawianej sprawie nie mają zastosowania przepisy art. 136 § 2 i 3 k.p.a.;

Jednocześnie decyzji I instancji Stowarzyszenia zarzuciły naruszenie:

– art. 107 § 1 pkt. 5 k.p.a. w związku z art. 82 ust. 1 pkt. 1 lit. "a" ustawy ocenowej z uwagi na ułomne określenie rodzaju przedsięwzięcia oraz dokładnego miejsca jego realizacji, co potwierdził w swoich ustaleniach także GDOŚ;

– art. 105 § 1 k.p.a. z powodu iż dotyczą one zrealizowanych już w dacie wydania decyzji ostatecznej autonomicznych części składowych omawianego przedsięwzięcia;

– art. 64 § 2 k.p.a. poprzez dopuszczenie Stowarzyszenia [...] do udziału na prawach strony w postępowaniu w oparciu o zgłoszenie chęci takiego udziału wymienionej organizacji ekologicznej, zawierające brak formalny, uniemożliwiający rozpatrzenie tego podania;

– art. 35 ustawy ocenowej w zw. z art. 57§ 4 k.p.a. poprzez wydanie decyzji po przeprowadzeniu udziału społeczeństwa z brakiem rozpatrzenia uwag i wniosków nadesłanych przez w sprawie tego udziału przez [...] na skutek błędnego zastosowania przez RDOŚ przepisu, co miało istotny wpływ na wadliwość tej decyzji.

Stowarzyszenia wniosły o uchylenie w całości decyzji GDOŚ oraz decyzji I instancji, a także o przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci podsumowania "Prognozy oddziaływania na środowisko programu wieloletniego Budowa drogi wodnej łączącej [...] z [...]". Stowarzyszenie [...] ponadto wniosło o połączenie spraw ze skarg na decyzję z [...] września 2020 r. do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia.

W uzasadnieniu skarg podkreślono, że organy obu instancji naruszyły przepisy art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie odniesienia się do interdyscyplinarnego opracowania dotyczącego wprost omawianego przedsięwzięcia, sporządzonego w styczniu 2015 roku na zlecenie Inwestycji, z którego wynikało, że realizacja inwestycji niezależnie od wariantu znacząco pogorszy stan siedlisk przyrodniczych znajdujących się na obszarze objętym oddziaływaniem. W ocenie skarżących Stowarzyszeń, GDOŚ i RDOŚ, opierając się na wnioskach z raportu oddziaływania i przyjętych środkach zaradczych forsują tezę, zgodnie z którą realizacja omawianego przedsięwzięcia nie będzie skutkować znaczącym i negatywnym wpływem na obszary sieci Natura 2000 – obszar specjalnej ochrony ptaków "[...]" oraz specjalny obszar ochrony siedlisk przyrodniczych "[...] i [...]".

Za obarczony wadą trwałej niewykonalności a tym samym wadą nieważności, uznano pkt 19 zaskarżonej decyzji, gdzie rozszerzono obowiązek udzielenia pomocy weterynaryjnej w razie wystąpienia "zarazy oliwnej" na wszystkie zwierzęta.

Podniesiono zarzut naruszenia art. 105 § 1 k.p.a. poprzez brak aktualności decyzji, związany z faktem realizowania na podstawie decyzji Wojewody [...] go o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie infrastruktury dostępowej, w związku z nadanym rygorem wykonalności dla decyzji RDOŚ. W ocenie Skarżącego, część zaskarżonej decyzji jest w takich warunkach nieaktualna i bezprzedmiotowa.

W skardze Stowarzyszenia [...] podniesiono zarzuty naruszenia:

– art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., 78 § 1 k.p.a. i 80 k.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, a w szczególności poprzez całkowite pominięcie pisma przewodniego Stowarzyszenia [...] z [...] marca 2019 r. będącego uzupełnieniem odwołania z 2 stycznia 2019 r., w którym wnosiło ono o przeprowadzenie dowodu z dwóch ekspertyz naukowych, których nie uwzględniono w przeprowadzonym postępowaniu dowodowym, tj. opinii dr inż. S. B. pt. "[...]" oraz opinii dr I. P. pt. "[...]"; we wskazanym piśmie Stowarzyszenie podniosło także dodatkowe zarzuty na potwierdzenie tezy, że decyzja RDOŚ została wydana w oparciu o niekompletny materiał dowodowy i błędnie przeprowadzoną procedurę oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko;

– art. 15 k.p.a. w zw. z art. 136 §1 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a., poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego z uwagi na brak dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy przez organy obu instancji tj. brak dokonania dwukrotnej analizy i oceny dowodów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy przy jednoczesnej okoliczności, że decyzja RDOŚ wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, co winno było doprowadzić do uchylenia wadliwej decyzji RDOŚ i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji;

– art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 74 ust. 1 pkt 3 ustawy ocenowej poprzez brak spełnienia przez podanie, tj. wniosek Inwestora obligatoryjnych elementów i zaniechanie załączenia poświadczonej przez właściwy organ kopii mapy ewidencyjnej, w postaci papierowej lub elektronicznej, obejmującej przewidywany teren, na którym będzie realizowane przedsięwzięcie oraz obszar, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie w wariancie zaproponowanym przez wnioskodawcę. Powinno to skutkować wezwaniem przez organ prowadzący postępowanie Inwestora do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, zaś w konsekwencji niezadośćuczynienia temu obowiązkowi pozostawieniem podania bez rozpoznania;

– art. 81 ust. 1 ustawy ocenowej w zw. z art. 34 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody w zw. z art 6 ust. 1 i 2 ustawy Prawo ochrony środowiska poprzez udzielenie zgody na realizację przedsięwzięcia pomimo istnienia przesłanki do odmowy wydania takiej decyzji. Zarówno RDOŚ jak i GDOŚ w trakcie prowadzonej procedury oceny oddziaływania na środowisko jako punkt wyjścia i kryterium oceny powinni byli przyjąć zasadę ostrożności, która zarówno wprawie unijnym (art. 191 TFUE, art. 6 ust 3 dyrektywy Rady 92/43/EWG z 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory, dalej: "Dyrektywa 92/43") jak i krajowym (art. 6 ust. 2 p.o.ś.) odgrywa kluczową rolę w sprawach z zakresu ochrony środowiska. Na podstawie całości zebranego materiału dowodowego nie można wykluczyć znacząco negatywnego oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na siedlisko priorytetowe [...], zatem Inwestor powinien zostać wezwany do wykazania, że zachodzą przesłanki określone w art. 34 ust. 2 u.o.p.;

– art. 66 ust. 1 ustawy ocenowej z uwagi na brak posiadania przez Raport wszystkich wymaganych ustawowo przymiotów, a przy tym brak spójności i wzajemną sprzeczność Raportu o oddziaływaniu na środowisko wraz z Aneksem, do którego Inwestor przedłożył na przestrzeni 2 lat liczne pisma będące jego uzupełnieniem, co sprawia - w szczególności z uwagi na brak jednolitej wersji tego dokumentu prywatnego – że nie zawiera informacji umożliwiających analizę kryteriów wymienionych w art. 62 ust. 1 ustawy ocenowej, co decyduje o niespełnieniu obligatoryjnych przesłanek wskazanych w ustawie, wobec czego nie powinna była zostać wydana pozytywna decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach.

W skardze wniesiono o uchylenie decyzji obu instancji w całości, a także w oparciu o art. 106 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019 r., poz. 2325; dalej: "p.p.s.a.") o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego ze wskazanej opinii na okoliczność istnienia możliwego znacząco negatywnego oddziaływania przedsięwzięcia na przedmiotowy obszar Natura 2000. Uzasadniając skargę w pierwszej kolejności podniesiono zarzut całkowitego pominięcia wnioskowanych dowodów w postaci dwóch opinii, z których wynikało niezbicie iż Inwestycja będzie miała znaczący negatywny wpływ na chronione obszary Natura 2000.

W dalszej kolejności podkreślono, że GDOŚ prowadził postępowanie odwoławcze z naruszeniem zasady dwuinstancyjności, pozwalając na kilkukrotne uzupełnianie przez Inwestora dokumentacji środowiskowej, z której ponadto wynikały sprzeczne z pierwotną wersją wnioski i ustalenia. Zagadnienia rozpatrywane w postępowaniu odwoławczym nie dotyczyły kwestii bagatelnych, lecz kluczowych, konkretnie ustalenia negatywnego oddziaływania przedsięwzięcia na obszary chronione Natura 2000. Dodatkowo Inwestor na etapie postępowania odwoławczego przedłożył dwie zupełnie nowe opinie, które nieznane były organowi I instancji. Całość okoliczności dotyczących uzupełnienia materiału dowodowego w sprawie powinna w ocenie Skarżącego stowarzyszenia prowadzić do uchylenia decyzji RDOŚ na podstawie art. 136 § 1 k.p.a.

W ramach uzasadniania zarzutu naruszenia Dyrektywy 92/43 Stowarzyszenie [...] wskazało, że organy obu instancji zaniechały w toku postępowania zastosowania zasady ostrożności, mającej kluczową rolę dla właściwej wykładni przepisów w sprawach z zakresu ochrony środowiska, wedle której realizacja przedsięwzięcia nie może budzić, z naukowego punktu widzenia, żadnych racjonalnych wątpliwości co do braku niekorzystnego oddziaływania na integralność określonego obszaru Natura 2000. Natomiast samo prawdopodobieństwo lub ryzyko wystąpienia znacząco negatywnego oddziaływania na integralność oraz przedmiot i cele ochrony obszaru Natura 2000 stanowi podstawę do odmowy udzielenia zgody na realizację przedsięwzięcia. Tymczasem GDOŚ, pomimo, że z zebranych w sprawie dokumentów wynika, że w wyniku realizacji Inwestycji nastąpi nieodwracalna utrata 0,6 % siedliska priorytetowego [...], zdecydował się wydać decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach. Dodatkowo wydał to rozstrzygnięcie zauważając nieścisłości i sprzeczności pomiędzy treścią Raportu, jego Aneksu oraz kolejnych uzupełnień przedstawionych w toku postępowania odwoławczego, przy jednoczesnym braku wezwania Inwestora do przedstawienia ujednoliconej wersji raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Pozostawienie go w znajdującej się w aktach formie, w ocenie Skarżącego, stanowiło naruszenie przepisów postępowania administracyjnego uniemożliwiające dokonanie prawidłowej oceny podstawowego dowodu w sprawie.

W odpowiedzi na skargi GDOŚ wniósł o ich oddalenie, podtrzymując w całości dotychczasowe stanowisko w sprawie i wskazując na bezzasadność kolejnych zarzutów skargi.

Postanowieniem z [...] maja 2021 r. skargi Stowarzyszenia [...], Stowarzyszenia [...] oraz Stowarzyszenia [...] zostały połączone do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia pod sygnaturą sprawy niniejszej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (art.3 § 2 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. z 2019, poz. 2325 t.j. – zwanej dalej "p.p.s.a."). Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszym postępowaniu była decyzja ustalająca środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia pod nazwą: "[...]" Przedmiotowa inwestycja jest realizowana na podstawie ustawy z dnia [...] lutego 2017 r. o inwestycjach w zakresie budowy drogi wodnej łączącej [...] z [...] [...] (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. [...] z późn. zm., dalej "specustawa"). Zgodnie z art. 17 ust. specustawy z zastrzeżeniem jej przepisów, wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla inwestycji w zakresie infrastruktury dostępowej następuje zgodnie z przepisami ustawy ocenowej. W myśl art. 17 ust. 2 i 3 specustawy decyzję, o której mowa w ust. 1, wydaje Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...], a dla obszaru inwestycji w zakresie infrastruktury dostępowej zlokalizowanego w obszarze właściwości Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje po zasięgnięciu opinii tego dyrektora. Przepisy art. 4 ust. 8 i 9 specustawy stosuje się odpowiednio. Przepisu art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. Jak stanowi art. 4 ust. 8 i 9 specustawy właściwy organ wydaje opinię, o której mowa w ust. 6, w terminie nie dłuższym niż 21 dni, licząc od dnia otrzymania wniosku o wydanie opinii. Kopię opinii właściwy organ przekazuje Wojewodzie [...]. Niewydanie opinii w tym terminie traktuje się jako brak zastrzeżeń do wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie infrastruktury dostępowej. Opinie, o których mowa w ust. 8, zastępują uzgodnienia, pozwolenia, opinie, warunki, zgody bądź stanowiska właściwych organów, wymagane odrębnymi przepisami.

Skargi były niezasadne.

W pierwszym rzędzie należy odnieść się najpierw do zarzutu dotyczącego naruszenia art. 34 ust 2 ustawy o ochronie przyrody. W przypadku skargi Stowarzyszenia [...] zarzut ten jest powiązany z art. 81 ust. 1 ustawy ocenowej i art 6 ust. 1 i 2 ustawy Prawo ochrony środowiska. Zdaniem Skarżącego w przedmiotowej sprawie zaistniały przesłanki do odmowy wydania zgody realizację przedsięwzięcia, gdyż organy obu instancji w trakcie prowadzonej procedury oceny oddziaływania na środowisko jako punkt wyjścia i kryterium oceny powinni byli przyjąć zasadę ostrożności, która zarówno wprawie unijnym jak i krajowym odgrywa kluczową rolę w sprawach z zakresu ochrony środowiska. W ocenie Skarżącego na podstawie całości zebranego materiału dowodowego nie można wykluczyć znacząco negatywnego oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na siedlisko priorytetowe [...], stąd Inwestor powinien zostać wezwany do wykazania, że zachodzą przesłanki określone w art. 34 ust. 2 u.o.p. W przypadku skarżących Stowarzyszeń [...] oraz [...] zarzut naruszenia art. 34 ust. 2 pkt 4 u.o.p. powiązany był z zarzutem naruszenia art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 75 § 1 k.p.a., art. 84 § 1 k.p.a. i art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody tej ustawy. Skarżący wskazywali, że w znanym GDOŚ z urzędu dokumencie pn. "[...]" – sporządzonym na zlecenie Inwestora, wynika jednoznacznie, że omawiane przedsięwzięcie (także w wybranym do realizacji wariancie "[...]") może znacząco negatywnie oddziaływać na obszary sieci Natura 2000, w tym na siedliska występowania ptaków oraz priorytetowe siedliska przyrodnicze, chronione w obszarach: "[...]" ([...]) oraz [...] i [...] ([...]).

Należy przypomnieć, że zgodnie z art. 33 ust. 1 u.o.p. przyrody zabrania się, z zastrzeżeniem art. 34, podejmowania działań mogących, osobno lub w połączeniu z innymi działaniami, znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000, w tym w szczególności:1) pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych lub siedlisk gatunków roślin i zwierząt, dla których ochrony wyznaczono obszar Natura 2000 lub 2) wpłynąć negatywnie na gatunki, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000, lub 3) pogorszyć integralność obszaru Natura 2000 lub jego powiązania z innymi obszarami. Sytuacje, w których dopuszczalne są odstępstwa od zakazów obowiązujących a obszarach Natura 2000 określone zostały w art. 34 ustawy o ochronie przyrody. W myśl art. 34 ust. 1 tej ustawy jeżeli przemawiają za tym konieczne wymogi nadrzędnego interesu publicznego, w tym wymogi o charakterze społecznym lub gospodarczym, i wobec braku rozwiązań alternatywnych, właściwy miejscowo regionalny dyrektor ochrony środowiska, a na obszarach morskich - dyrektor właściwego urzędu morskiego, może zezwolić na realizację planu lub działań, mogących znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000 lub obszary znajdujące się na liście, o której mowa w art. 27 ust. 3 pkt 1, zapewniając wykonanie kompensacji przyrodniczej niezbędnej do zapewnienia spójności i właściwego funkcjonowania sieci obszarów Natura 2000. Natomiast zgodnie z art. 34 ust. 2 u.o.p. w przypadku gdy znaczące negatywne oddziaływanie dotyczy siedlisk i gatunków priorytetowych, zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, może zostać udzielone wyłącznie w celu: 1) ochrony zdrowia i życia ludzi; 2) zapewnienia bezpieczeństwa powszechnego; 3) uzyskania korzystnych następstw o pierwszorzędnym znaczeniu dla środowiska przyrodniczego; 4) wynikającym z koniecznych wymogów nadrzędnego interesu publicznego, po uzyskaniu opinii Komisji Europejskiej. Przepisy te stanowią implementację art. 6 ust 3 i 4 Dyrektywa Rady 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory (Dz. U. UE. L. z 1992 r. Nr 206, str. 7 z późn. zm., dalej "dyrektywy siedliskowej" ). Zgodnie z artykułem 6 ust. 3 dyrektyw siedliskowej każdy plan lub przedsięwzięcie, które nie jest bezpośrednio związane lub konieczne do zagospodarowania terenu, ale które może na nie w istotny sposób oddziaływać, zarówno oddzielnie, jak i w połączeniu z innymi planami lub przedsięwzięciami, podlega odpowiedniej ocenie jego skutków dla danego terenu z punktu widzenia założeń jego ochrony. W świetle wniosków wynikających z tej oceny oraz bez uszczerbku dla przepisów ust. 4 właściwe władze krajowe wyrażają zgodę na ten plan lub przedsięwzięcie dopiero po upewnieniu się, że nie wpłynie on niekorzystnie na dany teren oraz, w stosownych przypadkach, po uzyskaniu opinii całego społeczeństwa. W myśl art. 6 ust. 4 dyrektywy siedliskowej jeśli pomimo negatywnej oceny skutków dla danego terenu oraz braku rozwiązań alternatywnych, plan lub przedsięwzięcie musi jednak zostać zrealizowane z powodów o charakterze zasadniczym wynikających z nadrzędnego interesu publicznego, w tym interesów mających charakter społeczny lub gospodarczy, Państwo Członkowskie stosuje wszelkie środki kompensujące konieczne do zapewnienia ochrony ogólnej spójności Natury 2000. O przyjętych środkach kompensujących Państwo Członkowskie informuje Komisję. Jeżeli dany teren obejmuje typ siedliska przyrodniczego i/lub jest zamieszkały przez gatunek o znaczeniu priorytetowym, jedyne względy, na które można się powołać, to względy odnoszące się do zdrowia ludzkiego lub bezpieczeństwa publicznego, korzystnych skutków o podstawowym znaczeniu dla środowiska lub, po wyrażeniu opinii przez Komisję, innych powodów o charakterze zasadniczym wynikających z nadrzędnego interesu publicznego.

Z tego względu kluczowe w przedmiotowym postępowaniu było ustalenie, że zamierzone przedsięwzięcie należało zaklasyfikować jako oddziałujące znaczące negatywnie na cel obszaru Natura 2000. W tym miejscu należy wskazać, że pojęcie przedsięwzięcia zdefiniowane zostało w art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy ocenowej - rozumie się przez to zamierzenie budowlane lub inną ingerencję w środowisko polegającą na przekształceniu lub zmianie sposobu wykorzystania terenu, w tym również na wydobywaniu kopalin. Podobnie pojęcie "znaczącego negatywnego oddziaływaniu na obszar Natura 2000" zostało zdefiniowane przez ustawodawcę - rozumie się przez to oddziaływanie na cele ochrony obszaru Natura 2000, w tym w szczególności działania mogące: a) pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych lub siedlisk gatunków roślin i zwierząt, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000, lub b) wpłynąć negatywnie na gatunki, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000, lub c) pogorszyć integralność obszaru Natura 2000 lub jego powiązania z innymi obszarami (art. 3 ust. 1 pkt 17 ustawy ocenowej). Na przedsięwzięcie składa się całość działań inwestora – zarówno działania główne, zmierzające do zrealizowania celu przedsięwzięcia, jak i działania minimalizujące. Dopiero wówczas, kiedy działania minimalizujące nie są w stanie zniwelować negatywnego oddziaływania do poziomu poniżej znaczącego, pojawia się konieczność podjęcia działań kompensujących ujętych w art. 35 u.o.p. Ujmując to w inny sposób – działania główne, zmierzające do realizacji przedsięwzięcia i działania minimalizujące skutki działań głównych – pozwalają na ocenę skutków przedsięwzięcia w perspektywie przesłanek ustawy o ochronie przyrody, a konkretnie tego, czy dane przedsięwzięcie należy zaklasyfikować jako znaczącego negatywnego oddziaływaniu na obszar Natura 2000.

Kwestia tego, czy dane działania minimalizujące są w stanie zniwelować efekt negatywnego oddziaływania na obszar Natura 2000 do poziomu, który nie jest znaczący, jest już kwestią wiedzy specjalistycznej. Służy temu specjalny środek dowodowy jakim jest raport oddziaływania na środowisko, ewentualne opinie biegłych oraz prowadzenie postępowania administracyjnego w przedmiocie oddziaływania przez organ administracyjny wyspecjalizowany w dziedzinie ochrony środowiska, łączący wiedzę z zakresu prawa z wiedzą ekspercką z dziedziny ochrony przyrody. Tylko w toku takiego postępowania administracyjnego ocenić można, czy dane przedsięwzięcie znacząco negatywnie oddziałuje na środowisko.

Należy w pełni zgodzić się ze Skarżącym Stowarzyszeniem [...], że zasada ostrożności odgrywa kluczową rolę w sprawach z zakresu ochrony środowiska. Zasada ta, unormowana w art. 6 ust. 2 P.o.ś. stanowi, że kto podejmuje działalność, której negatywne oddziaływanie na środowisko nie jest jeszcze w pełni rozpoznane, jest obowiązany, kierując się przezornością, podjąć wszelkie możliwe środki zapobiegawcze. Norma ta jest realizacją zawartej w art. 191 ust. 2 TFUE polityki Unii Europejskiej w dziedzinie środowiska. Wskazano w nim, że polityka ta opiera się na zasadzie ostrożności oraz na zasadach działania zapobiegawczego, naprawiania szkody w pierwszym rzędzie u źródła i na zasadzie "zanieczyszczający płaci". Zasada ostrożności stanowi ogólną zasadę prawa unijnego nakładającą na odpowiednie władze obowiązek podjęcia stosownych środków w celu zapobieżenia określonemu potencjalnemu ryzyku, nadając przy tym pierwszeństwo wymogom związanym z ochroną (m.in. środowiska naturalnego) przed innymi interesami. Należy podkreślić, że środki ochronne przyjęte przez UE w ramach realizacji polityki w dziedzinie ochrony środowiska nie stanowią przeszkody dla państwa członkowskiego w utrzymaniu lub ustanawianiu bardziej rygorystycznych środków ochronnych. Państwa członkowskie mają obowiązek wyboru środków i formy ochrony najbardziej właściwych dla zapewnienia skuteczności dyrektyw. Przepis art. 6 ust. 2 P.o.ś. stanowi bezpośrednie odbicie zasady przezorności i nakłada na organy ochrony środowiska obowiązek rozstrzygania z jej uwzględnieniem. Z zasady ostrożności wynika ciążący na wszystkich podmiotach obowiązek dołożenia należytej staranności w ocenie skutków, jakie dla środowiska może przynieść nowa inwestycja, czy działalność. Wykazanie braku negatywnego oddziaływania jest obowiązkiem inwestora. Należy stwierdzić, że jeżeli nie można wiarygodnie uzasadnić, że oddziaływanie jest nieznaczące, to należy przyjąć, że może być ono znaczące. Racjonalne wątpliwości co do ryzyka wystąpienia oddziaływania zawsze interpretuje się je na korzyść środowiska", a nie na korzyść inwestycji (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2017 r. II OSK 2002/15).

Zasada ostrożności nie oznacza jednak bezwzględnego zakazu podejmowania wszystkich inwestycji, które wiążą się z ingerencją w środowisko naturalne, lecz nakazuje odpowiednie rozpoznanie ryzyka dla środowiska w celu zezwolenia na realizację przedsięwzięć, które zgodnie z prawem są dopuszczalne (nieznaczące negatywne oddziaływanie albo znaczące negatywne oddziaływanie w szczególnych warunkach, w przypadku obszarów Natura 2000 określonych w art. 34 u.o.p.). W przedmiotowej sprawie ocena potencjalnych skutków, jakie wywołać może przedmiotowa inwestycja, została szczegółowo i wnikliwie przeanalizowana, zarówno w pierwszej, jak i drugiej instancji. W oparciu o powyższą analizę GDOŚ uznał, że przedmiotowa inwestycja przy zastosowaniu wskazanych w decyzji środków minimalizujących nie wywoła znacząco negatywnych skutków dla obszaru Natura 2000. Jak już wyżej wskazano, kwestia, czy rzeczywiście zamierzone przedsięwzięcie nie wywoła znaczących negatywnych skutków dla obszaru Natura 2000 jest już kwestią wiadomości specjalnych, szczegółowych analiz i badań, właściwie zidentyfikowanych zagrożeń oraz trafności i skuteczności planowanych działań minimalizujących.

Należy podkreślić w tym miejscu, że raport oddziaływania na środowisko ma zasadnicze znaczenie w sprawie, w której inwestor występuje o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Dokument ten jest rodzajem dowodu, któremu prawo materialne przypisuje szczególne wymagania. Raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko jest dokumentem, którego prawidłowe sporządzenie wymaga od jego autora określonej wiedzy fachowej i który w efekcie obejmuje tzw. wiadomości specjalne. Mimo że raport nie jest opinią biegłego w technicznoprawnym tego słowa znaczeniu, tj. w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a., gdyż jest sporządzany nie na zlecenie organu, lecz inwestora, to raportowi - z uwagi zwłaszcza na jego kompleksowość, fachowość i centralne miejsce w procedurze oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko - przypisuje się szczególną moc dowodową (por. wyrok NSA z 11 lipca 2013 r., II OSK 639/13, CBOSA). Ze względu właśnie na specjalistyczny charakter raportu uznaje się, że sąd nie może samodzielnie dokonywać jego oceny merytorycznej, ponieważ wymaga to wiedzy fachowej, której sędziowie nie posiadają i nie mogą się nią posługiwać. Ocena sądowa raportu dotyczyć może tylko tego, czy raport jest kompletny i spójny, czy spełnia wymagania ustawowe i czy organ dokonał tej oceny w całokształcie zgromadzonego materiału dowodowego (por. wyroki NSA z 11 lipca 2013 r., II OSK 639/13 i 28 sierpnia 2014 r., II OSK 495/13; CBOSA). Z tego też względu Sąd nie może w przedmiotowej sprawie oceniać, czy przyjęte w decyzji w ślad za raportem działania minimalizujące rzeczywiście wywołają pozytywne skutek tzn. zniwelują zagrożenie powstania znacznej szkody dla obszaru Natura 2000, gdyż jest to kwestia wiadomości specjalnych. Dotyczy to zarówno celowości danego zabiegu czy metody jako środka minimalizującego, jak i jego skuteczności. Takimi wiadomościami dysponuje osoba sporządzająca raport, biegli z danej dziedziny oraz same organy ochrony środowiska (RDOŚ i GDOŚ). Dotyczy to w szczególności kwestionowanego przez Skarżącego przeniesienia szuwaru. GDOŚ wskazał jako działanie minimalizujące przeniesienie szuwaru w miejsca naturalnego ubytków szuwaru, które to działanie określił jako wysoce skuteczne, opierając się przy tym nie tylko na raporcie, aneksie do raportu i kolejnych uzupełnieniach do raportu, ale podpierając literaturą fachową. GDOŚ ocenił, że przeniesienie usuwanych w wyniku realizacji przedsięwzięcia szuwarów korzystnie wpłynie na siedliska ptaków oraz ryb, przez zapewnienie im dodatkowych miejsc żerowania, schronienia i tarła. Przyczyni się do w ocenie organu II instancji do odtworzenia układu pasowego szuwarów w granicach zalewu, co będzie sprzyjać rozwojowi ramienic, zapobiegnie też dalszemu wymywaniu roślinności oraz brzegów zbiornika. Wskazał również na funkcję przeciwpowodziową. Podkreślił, że wahania zasięgu roślinności szuwarowej na [...] są zjawiskiem obserwowanym od lat i trudno jednoznacznie ocenić co wpływa na zmiany zasięgu szuwaru. Opisał występujące w literaturze przedmiotu przyczyny tego zjawiska. GDOŚ odniósł się także do zastrzeżeń Skarżącego, wyrażanych nie tylko w skardze, ale wcześniej w odwołaniu, wskazujących na niską skuteczność powyższego zabiegu minimalizującego (przeniesienia szuwaru w inne miejsce w obrębie siedliska), argumentując, że nie można zakładać, że jednorazowa próba, podjęta tylko na jednym wybranym stanowisku, która nie dała spodziewanego efektu, przesądza o braku celowości i wykonalności opisanego działania. GDOŚ wyjaśnił przyczyny braku powodzenia podjętej próby przesadzenia około 0,3 ha szuwarów, z planowanych 3,16 ha, w granicach [...] i wskazał na środki, które mają zapewnić powodzenie tego przedsięwzięcia (nadzór botanika, wzięcie pod uwagę indywidualnych uwarunkowań konkretnych stanowisk, wydłużenie okresu, kiedy należy dokonać przesadzeń). GDOŚ jednocześnie ocenił, że usuwanie szuwaru w granicach [...] nie spowoduje pogorszenia właściwego stanu ochrony siedliska [...]. Przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia w tym zakresie wykazała, że zasięg siedliska i powierzchnia w obrębie tego zasięgu pozostaną bez istotnych zmian, jak również struktura i funkcje specyficzne dla siedliska [...] zostaną zachowane. W świetle uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie sposób uznać, że organ II instancji nie przeanalizował zasadności stosowania tego środka minimalizującego i jego skuteczności. Odmienna niż Skarżący ocena skuteczności tego środka nie stanowi o jej nieprawidłowości – jeśli tylko mieści się w granicach racjonalności z perspektywy wiedzy o środowisku.

Z uzasadnienia skargi wynika, że zastrzeżenia Skarżącego budzi kwestia oceny wpływu przedsięwzięcia na siedlisko priorytetowe [...] Laguny przybrzeżne (podtyp [...] Zalewy), a w szczególności realizacja i eksploatacja jednego z elementów przedsięwzięcia, tj. sztucznej wyspy na [...] oraz toru wodnego przez [...] i rzekę [...]. Kwestię ta jednak została szczegółowo przenalizowana przez GDOŚ, podobnie jak kwestia oddziaływania na siedlisko priorytetowe *2130 Nadmorskie wydmy szare. Wszystkie możliwe wpływy na powyższe siedliska została zidentyfikowana i starannie ocenione przez organy ochrony środowiska. GDOŚ uzasadniając swoją ocenę podkreślił, że kryterium powierzchni, na które oddziałuje przedsięwzięcie, jest tylko jednym z kilku kryteriów, które bierze się pod uwagę oceniając wpływ na siedlisko, gdyż należy wziąć pod uwagę zmianę potencjału i funkcji siedliska oraz zmianę natężenia stresora. Należy także zdaniem organu II instancji wziąć pod uwagę różnicę w skali oddziaływania w zależności od prowadzonych prac. Nieodwracalną utratą siedliska wiąże się tylko z budową sztucznej wyspy (likwidacja 0,6% siedliska). Organ zaznaczył jednocześnie, że miejsce, gdzie będzie zlokalizowana wyspa (śródzalewie) jest ubogie i całkowicie pozbawione roślinności ze względu na brak dostępu światła, a skład gatunkowy makrozoobentosu jest skromny i dominuje tu gatunek obcy z [...]. GDOŚ podkreślił, że likwidacja wskazanego 0,6% siedliska nic spowoduje zagrożenia dla integralności obszaru, gdyż zasięg siedliska i powierzchnia w obrębie tego zasięgu pozostaną bez istotnych zmian, stan ochrony podstawowych gatunków charakterystycznych dla tego siedliska jest właściwy, a struktura i funkcje specyficzne dla omawianego siedliska pozostaną bez zmian. GDOŚ wskazał również, że budowa sztucznej wyspy spowoduje utworzenie około 5 km strefy liroralu w miejscu ubogiego obecnie dna, która będzie pełniła usługi ekosystemowe podobne do strefy przybrzeżnej, tworząc siedliska dla ryb i ptaków (kryjówki dla ryb, siedliska lęgowe) i zwiększając powierzchnię szuwaru w skali [... ] w granicach brzegów wyspy. Natomiast w przypadku budowy toru wodnego większość oddziaływań ma charakter lokalny, okresowy i odwracalny, zatem nic można w tej sytuacji mówić o utracie siedliska. GDOŚ argumentował, że utrzymywanie torów wodnych jest działaniem powszechnym na [...], a przez wykonywanie robót czerpalnych w tzw. kurtynach jest zasięgiem ograniczone do granic toru wodnego. Budowa toru wodnego na przeważającej długości polega na pogłębieniu mulistego, pozbawionego roślinności dna, w którym stwierdzono ubogi skład gatunkowy makrozoobentosu i nic stwierdzono tarlisk ani siedlisk lęgowych. Organ odwoławczy podniósł, że jedynie przekształcenie strefy brzegowej i usunięcie roślinności z toru wodnego ma charakter długotrwały i trudno odwracalny, jednak dotyczy to niewielkiej powierzchni siedliska, nie stwierdzono w tym miejscu cennych tarlisk ani dużego zagęszczenia siedlisk lęgowych. Tory wodne istnieją na [...] od czasów historycznych, a tor wodny na rzece [...] w ujściowym odcinku rzeki jest użytkowani i regularnie podczyszczam (co około 2 lata). Budowa toru, łączącego kanał żeglugowy z ujściowym odcinkiem rzeki [...], spowoduje likwidację istniejącego obecnie toru wodnego na [...], prowadzącego od drogi wodnej [...] do granicy [...]. GDOŚ argumentował, że nie jest to oddziaływanie nowe, wprowadzające istotnie większą presję na obszary Natura 2000. Powyższe ocena nie jest w ocenie Sądu arbitralna, ale oparta na szerokim materiale dowodowym, szczegółowo uzasadniona, dokonana poprzez pryzmat przesłanek z art. 3 ust. 1 pkt 17 ustawy ocenowej : pogorszenia stanu siedlisk przyrodniczych lub siedlisk gatunków roślin i zwierząt, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000, negatywnego wpływu na gatunki, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000,oraz pogorszenia integralność obszaru Natura 2000 lub jego powiązania z innymi obszarami. Wszystkie te aspekty były cały czas brane pod uwagę w toku postępowania administracyjnego, w tym kierunku było prowadzone postępowanie dowodowe, a także temu podporządkowane zostały nakazane środki minimalizujące. Organ odwoławczy uznając, że dla zachowania należytego stanu siedlisk chronionych w ramach Natura 2000 wystarczające są planowane środki minimalizujące, uchylił wprowadzone przez organ I instancji środki kompensujące.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem podważenie ustaleń raportu przez stronę postępowania może nastąpić, co do zasady, jedynie przez przedstawienie równie kompletnej analizy uwarunkowań przyrodniczych (tzw. kontrraportu), sporządzonej przez specjalistów dysponujących równie fachową wiedzą jak autorzy raportu, którego wnioski pozostawałyby w rażącej sprzeczności z wnioskami zawartymi w raporcie przedłożonym przez inwestora (por. wyroki NSA z 18 marca 2009 r., II OSK 383/08; 20 marca 2014 r., II OSK 2564/12; 17 listopada 2015 r., II OSK 602/14; 28 lipca 2016 r., II OSK 2661/14; 28 października 2016 r., II OSK 844/16, CBOSA). Zastrzeżenia wobec przedłożonego raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, aby nie były uznane za gołosłowne powinny zostać poparte ekspertyzą, która w sposób udokumentowany wskazuje na wady raportu (wyroki NSA z 21 kwietnia 2015 r., II OSK 2213/13; 25 lutego 2016 r., II OSK 1586/14 i 15 stycznia 2019 r., II OSK 787/18, CBOSA). GDOŚ szczegółowo odniósł się do wszystkich przedkładanych ekspertyz, wielokrotnie wzywał również inwestora do uzupełniania raportu, szczegółowo przenalizował zbierane do raportu dane o poszczególnych gatunkach zwierząt i roślin, warunkach hydrologicznych czy geologicznych. W ocenie Sądu skarżący nie przedstawił ekspertyzy, która podważałaby wnioski wyciągnięte przez organ ze zgromadzonego materiału dowodowego. Z tego względu zarzut naruszenia art. 81 ust. 1 ustawy ocenowej w zw. z art. 34 ust. 2 u.o.p. w zw. z art 6 ust. 1 i 2 P.o.ś. jest niezasadny.

Nie doszło również do naruszenia art. 34 ust. 2 pkt 4 ustawy o ochronie przyrody poprzez zaniechanie, przy podejmowaniu decyzji o zezwoleniu na przedsięwzięcie, oparcia się na dokumencie pn. "[...]". Trafnie argumentował organ II instancji, że system ocen oddziaływania na środowisko jest dwustopniowy — analizy oddziaływania na środowisko są prowadzone zarówno na etapie strategicznym (Dział IV ustawy ocenowej) , jak i na etapie inwestycyjnym (Dział V ustawy ocenowej). Prognoza oddziaływania na środowisko jest dokumentem przygotowywanym na potrzeby strategicznej oceny (art. 51 – 53 ustawy ocenowej). Następnie na etapie realizacji przedsięwzięcia, powinno dojść do weryfikacji informacji znajdujących się w prognozie i ich uszczegółowienia w celu precyzyjnej oceny ryzyka określnego przedsięwzięcia dla środowiska. W przedmiotowej sprawie do takie weryfikacji doszło. Zarówno sam inwestor w raporcie oddziaływania na środowisku, jak i organy administracji wielokrotnie przywoływały zapisy prognozy – celem dokładnego wyjaśnienia różnic pomiędzy zapisami prognozy i raportu oddziaływania na środowisko. Pokłosiem wezwań inwestora do wyjaśnień tych różnic był aneks do raportu i jego uzupełnienia z września 2019 r. oraz z kwietnia 2020 r. Prognoza ma charakter dokumentu wstępnego, sygnalizującego potencjalne skutki przedsięwzięcia dla środowiska, natomiast raport jest dokumentem docelowym, dostarczającym dokładnych danych na ten temat. Z tego względu organ nie może oprzeć się przy wydawaniu decyzji w przedmiocie zgody na realizację danego przedsięwzięcia na prognozie, a zignorować raport, do czego sprowadza się argumentacja skarżących Stowarzyszeń [...] i [...]. Dane zawarte w prognozie są punktem wyjścia, które muszą zostać zweryfikowane w toku postępowania ocenowego, lecz sam w sobie nie stanowi podstawy, na której opierać się winien organ ochrony środowiska. W przedmiotowej sprawie informacje znajdujące się w prognozie nie zostały zignorowane, lecz przeciwnie – był przedmiotem szczegółowej analizy organów administracyjnych, które konfrontowały je z raportem oddziaływania na środowisko (zgodnie z art. 66 ust. 7 ustawy ocenowej). Z tego względu zarzut naruszenia art. 34 ust. 2 pkt 4 ustawy o ochronie przyrody w zw. z art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 75 § 1 k.p.a., art. 84 § 1 k.p.a. i art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody był niezasadny.

Nietrafny okazał się również zarzut naruszenia art. 66 ust. 1 ustawy ocenowej u.o.o.ś.. Skarżący Stowarzyszenie [...] wskazywał, że raport nie posiada wszystkich wymaganych ustawowo przymiotów, a nadto podkreślał brak spójności i wzajemną sprzeczność raportu o oddziaływaniu na środowisko wraz z aneksem, do którego Inwestor przedłożył na przestrzeni 2 lat liczne pisma będące jego uzupełnieniem, co sprawia - w szczególności z uwagi na brak jednolitej wersji tego dokumentu prywatnego - nie zawiera informacji umożliwiających analizę kryteriów wymienionych w art. 62 ust. 1 u.o.o.ś.. W rezultacie w ocenie skarżącego Stowarzyszenia raport nie spełnia obligatoryjnych przesłanek wskazanych w ustawie i na jego podstawie nie powinna zostać wydana pozytywna decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach. Stanowisko to nie jest trafne. Treść raportu wyznacza art. 66 ustawy ocenowej. Żadna norma prawna nie przewiduje obowiązku przedkładania ujednoliconej wersji raportu oddziaływania na środowisko. Raport został zmieniony i uaktualniony w toku postępowania, ale nie znaczy to, że zawiera sprzeczności, a także że nie może ustalić zakresu dokonanych zmian. Skarżący nie wskazał, jakich obligatoryjnych elementów nie zawiera raport, a Sąd nie dostrzega takich braków z urzędu.

Nietrafny jest zarzut naruszenia art. 77 ust. 1 pkt. 1 i 2 ustawy ocenowej. Skarżące Stowarzyszenia [...] i [...] upatrywały naruszenia tych przepisów poprzez wydanie decyzji w warunkach kwalifikujących postępowanie do wznowienia z uwagi na brak dokonania ponownych uzgodnień z właściwymi organami inspekcji sanitarnej oraz Dyrektorem Urzędu Morskiego w [...] w zakresie ustalonych przez organ odwoławczy w oparciu o uzupełniony 13 września 2019 r. raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko uwarunkowań środowiskowych (art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a w zw. z art. 77 ust. 1 pkt 2 ustawy ocenowej w zw. z art. 106 § 1 k.p.a). Trafnie GDOŚ wskazał że uzupełnienie raportu na etapie postępowania odwoławczego nic wiązało się ze zmianą lokalizacji inwestycji, zmianą parametrów technicznych i technologicznych, ani zmianą dotyczącą zasięgu oddziaływania, a dotyczyło jedynie informacji w zakresie kwalifikacji przedsięwzięcia i jego lokalizacji (podanie numerów ewidencyjnych działek) oraz kwestii przyrodniczych. Kwestie te leżały poza kompetencjami Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz organów administracji morskiej, które nie składały zastrzeżeń do raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, nie żądały jego uzasadnienia, uznając, że pozwala im na zajęcie stanowiska dotyczącego realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia. Rację ma również GDOŚ, że organ odwoławczy nie ma obowiązku powtarzania wszystkich czynności dokonanych przez organ pierwszej instancji, składających się na postępowanie wyjaśniające, jeżeli czynności te uznaje za przeprowadzone prawidłowo i w sposób procesowo poprawny (por. wyrok NSA z dnia 24 lutego 2017 r., sygn. akt: II OSK1535/15). Z uwagi na powyższe okoliczności GDOŚ nie występujac ponownie o opinię z właściwymi organami inspekcji sanitarnej oraz Dyrektorem Urzędu Morskiego w [...] nie naruszył art. 145 § 1 pkt 6 Kpa w zw. z art. 7 i 77 kpa.

Nietrafny jest również zarzut dotyczący nieważności pkt. 19 zaskarżonej decyzji poprzez nadanie nowego brzmienia pkt. II.B.48 decyzji RDOŚ. Skarżące Stowarzyszenia [...] i [...] wskazywały, że nowe brzemiennie tego punktu decyzji pierwszoinstancyjnej jest niewykonalne, co skutkuje jego nieważnością w myśl art. 156 par. 1 pkt. 5 k.p.a. W punkcie 19 decyzji GDOŚ uchylił pkt II.B.48 decyzji w brzmieniu: "W sytuacji przypadkowego zranienia ptaków podczas prac związanych z realizacją inwestycji lub wystąpienia "zarazy oliwnej" zapewnić odpowiednią pomoc weterynaryjną" i w tym zakresie orzekł: "W sytuacji przypadkowego zranienia zwierząt podczas prac związanych z realizacją inwestycji lub wystąpienia "zarazy oliwnej" zapewnić odpowiednią pomoc weterynaryjną." Z powyższego, nowego brzemienia pkt II. B. 48 decyzji wynika w ocenie Skarżących konieczność zapewnienia pomocy wszystkim zwierzętom, także mikrokskopijnym bezkręgowcom, co jest w ocenie skarżących niewykonalne. Wbrew twierdzeniom Skarżących w przedmiotowym zapisie nie chodzi o jakąkolwiek pomoc weterynaryjną dla wszystkich zwierząt, lecz konieczność zapewnienia odpowiedniej pomocy weterynaryjnej w określonych sytuacjach - zranienie zwierząt podczas prac związanych z realizacją inwestycji lub wystąpienia "zarazy oliwnej". Sformułowanie "odpowiednia pomoc weterynaryjna" należy rozumieć w ocenie Sądu podobnie jak organ II instancji – adekwatna do sytuacji, dostosowana – także - do konkretnych gatunków zwierząt . Powyższy warunek ujęty jest w sposób precyzyjny, a jednocześnie na tyle szeroko, aby zapewnić ochronę możliwie szerokiej grupie zwierząt, nie tylko ptakom. Obowiązek nałożony na inwestora jest możliwy do wykonania zarówno z prawnego, jak i technicznego punktu widzenia, stąd zarzut nieważności jest chybiony.

Nietrafne był również zarzut naruszenia art. 7 i 77 k.p.a. w zw. z art. 107 ust. 3 k.p.a. Skarżący upatrywali naruszenia tego przepisu w tym, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie zostało wskazane, jakie składowe przedsięwzięcia zostały już zrealizowane w całości, co z kolei skutkować miałoby koniecznością umorzenia środowiskowych uwarunkowań wyłącznie ich dotyczących jako bezprzedmiotowych. Zarzut ten należy omówić łącznie z zarzutem naruszenia art. 105 ust. 1 k.p.a, który polegać ma na tym, że organ II instancji błędnie utrzymał w mocy niektóre środowiskowe uwarunkowania ustalone przez RDOŚ w [...], pomimo że zakończono już fazę realizacji tych części składowych przedsięwzięcia, których one wyłącznie dotyczyły. Stanowisko skarżących nie jest trafne. Zgodnie z art. 71 ust. 1 ustawy ocenowej decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach określa środowiskowe uwarunkowania dla realizacji konkretnego przedsięwzięcia. Postępowanie toczące się w przedmiocie jej wydania dotyczy planowanego dopiero przedsięwzięcia i sprowadza się do ustalenia czy inwestycja w kształcie opisanym przez inwestora we wniosku zagraża środowisku oraz czy spełnia wymagania i parametry w zakresie ochrony środowiska (por. wyroki NSA z 22 kwietnia 2010 r., II OSK 696/09 i 30 czerwca 2010 r., II OSK 988/09, CBOSA). Stąd nie ma podstaw do zamieszczania w decyzji drugoinstancyjnej informacji, na temat tego, jakie składowe przedsięwzięcia zostały już zrealizowane. W postępowaniu odwoławczym organ ochrony środowiska nie bada, czy jakaś część przedsięwzięcia została już zrealizowana. Nie jest również władny, aby umorzyć w tym zakresie postępowanie administracyjne. Zadaniem GDOŚ było wydanie decyzji w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia, a zatem decyzji ukierunkowanej na przyszłość, zezwalającej na realizację planowanego przedsięwzięcia i określającej jego warunki albo też odmawiającej wyrażenia na nie zgody.

Podobnie chybiony okazał się zarzut naruszenia art. 7 i 77 k.p.a w zw. z art. 82 ust. 1c ustawy ocenowej i art. 362 p.o.ś. Zgodnie z tym pierwszym przepisem jeżeli z wyników analizy porealizacyjnej lub monitoringu wynika konieczność podjęcia działań w celu dostosowania przedsięwzięcia do wymagań ochrony środowiska, wszczyna się postępowanie, o którym mowa w art. 362 lub art. 363 p.o.ś. Postępowanie wszczyna się również na wniosek organu, który wydał decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, lub regionalnego dyrektora ochrony środowiska. Natomiast art. 362 p.o.ś. wyposażą organ ochrony środowiska w kompetencje do nałożenia określonych w tym przepisie obowiązków w sytuacji, gdy podmiot korzystający ze środowiska negatywnie oddziałuje na środowisko. Skarżący upatrywali naruszenia tych przepisów w tym, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji błędnie ustalono, iż brak jest trybu prawnego, w jakim RDOŚ w [...] mógłby żądać od inwestora zrealizowania zaleceń wynikających z wyników analizy porealizacyjnej dotyczącej funkcjonowania omawianej inwestycji, w szczególności gdyby wyniknęła konieczność podjęcia działań w celu dostosowania przedsięwzięcia do wymagań ochrony środowiska. Wydawanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia i nakładanie obowiązków na podstawie art. 82 ust. 1c ustawy ocenowej w zw. z art. 362 p.o.ś. to dwie odrębne kompetencje organów ochrony środowiska. Pierwsza dotyczy – jak już wyżej wskazano - planowanego dopiero przedsięwzięcia, druga natomiast przedsięwzięcia już zrealizowanego. Ta druga opiera się – co wynika wprost z treści przepisu – na analizie porealizacyjnej lub monitoringu, które nie są podstawą wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia, a przeprowadzane są dopiero po zrealizowaniu przedsięwzięcia w trakcie jego funkcjonowania.

Niezasadny okazał się zarzut naruszenia z art. 7 i 77 k.p.a w zw. z § 2 ust. 1 pkt. 34 Rozporządzenia. Skarżący podnieśli, że nie wyjaśniono, dlaczego ta istotna część składowa omawianego przedsięwzięcia, kwalifikująca go do mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, wymieniona w podstawie prawnej decyzji RDOŚ w [...] z dnia [...] grudnia 2018r. - została pominięta przez GDOŚ w wyszczególnieniu podanym enumeratywnie w pkt. 1 na str. 3 zaskarżonej decyzji. Zarzut ten nie jest trafny. Na stronie 3, 20 oraz 31 zaskarżonej decyzji, część inwestycji planowana do realizacji w granicach portu morskiego w [...] została zakwalifikowana do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, jako rozbudowa portu morskiego, w rozumieniu ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o portach i przystaniach morskich (Dz. U. z 2017 r. poz. 1933 ze zm., dalej "ustawa o portach"), przystosowanego do obsługi statków o nośności do 1200 t do parametrów umożliwiających obsługę statków o nośności do 2000 t (4000 t dla zestawu barek) — przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, o którym mowa w § 2 ust. 2 pkt 2 Rozporządzenia w zw. § 3 ust. 1 pkt 64 Rozporządzenia w zw. § 2 ust. 1 pkt 34 Rozporządzenia (przedsięwzięcia polegające na rozbudowie portu morskiego innego niż określone w § 2 ust. 1 pkt 34 Rozporządzenia, gdy ta rozbudowa osiąga progi określone w § 2 ust. 1 pkt 34). GDOŚ wskazał (na stronach 32 i 33 decyzji z dnia 17 września 2020 r.), że w pkt I decyzji RDOŚ w [...] oraz w Załączniku Nr 1 do tej decyzji, stanowiącym charakterystykę przedsięwzięcia, decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a. w związku z art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy ocenowej, przez m.in. nieokreślenie rodzaju przedsięwzięcia, jednocześnie zaznaczając, że to naruszenie nie miało istotnego wpływu na podjęte przez organ pierwszej instancji rozstrzygnięcie, gdyż nie zmieniło kwalifikacji prawnej przedmiotowej inwestycji jako całości. Ocenę tę Sąd podziela – inwestycja w toku całego postępowania administracyjnego analizowana i oceniana była jako przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, co wprost wynika z decyzji zapadłych w niniejszej sprawie. Jednocześnie bazując na piśmie Dyrektora Urzędu Morskiego w [...] z dnia [...] września 2019 r. GDOŚ ustalił, że port osłonowy nie będzie stanowił portu ani przystani morskiej w rozumieniu art. 2 pkt 2 ustawy o portach oraz przepisów art. 45 ust. 1 lub ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej (Dz. U. z 2019 r. poz. 2169, ze zm.). Stąd zarzut naruszenia § 2 ust. 1 pkt 34 Rozporządzenia oraz art. 107 § 3 Kpa był niezasadny.

Niezasadny był również zarzut sformułowany przez skarżącego Stowarzyszenie [...] naruszenia art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., 78 § 1 k.p.a. i 80 k.p.a., poprzez zaniechanie podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy. Skarżący wskazywał w szczególności na pominięcie pisma przewodniego Stowarzyszenia z dnia [...] marca 2019 r. będącego uzupełnieniem odwołania z dnia [...] stycznia 2019 r., w którym Stowarzyszenie wnosiło o przeprowadzenie dowodu z dwóch ekspertyz naukowych, których w jego ocenie nie uwzględniono w przeprowadzonym postępowaniu dowodowym, tj. opinii dr inż. S. B. pt. "[...] oraz opinii dr I. P. pt. "[...]". Rację ma GDOŚ argumentując, że brak literalnego przywołania tych opinii w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie oznacza, że zostały one przez organ pominięte w postępowaniu odwoławczym. Organ odwoławczy nie odmówił przeprowadzenia dowodu z powyższych dokumentów, a kwestie podnoszone w tych ekspertyzach zostały poddane analizie przez organy ochrony środowiska. Wpływ falowania na stanowiska lęgowe ptaków była przedmiotem dodatkowego postępowania dowodowego, które zostało przeprowadzone przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na etapie postępowania odwoławczego. W wezwaniu z dna [...] lipca 2019 r. organ drugiej instancji wskazał na konieczność wyjaśnienia wpływu na środowisko przyrodnicze, w tym ornitofaunę, zmian kierunków falowania, a także siły fał na skutek realizacji i eksploatacji planowanego przedsięwzięcia (w szczególności ruchu jednostek pływających oraz robót podczyszczeniowych). W odpowiedzi na powyższe wezwanie Inwestor przedłożył dwa opracowania: "Analiza wpływu fal wywołanych przez pływające jednostki na stanowiska lęgowe ptaków gniazdujących w zachodniej części [...]" (Zięcik P., Gdańsk, sierpień 2019 r.) oraz "Analiza wpływu fal wywołanych przez pływające jednostki na trzcinowiska zlokalizowane w zachodniej części [...]" (Szmytkiewicz P., Szmytkiewicz M., Schonhofer J., Skaja M., Marcinkowski T., Gdańsk, sierpień 2019 r.). GDOŚ uznał, że przedłożone materiały okazały się wystarczające do określenia wpływu falowania na całość środowiska przyrodniczego, zarówno na etapie realizacji, jak i eksploatacji przedsięwzięcia. Druga kwestia - oddziaływania na morświna i gatunki fok występujące w granicach oddziaływania przedsięwzięcia były analizowane w przedłożonym przez Inwestora raporcie o oddziaływaniu omawianego przedsięwzięcia na środowisko. Analiza objęła wszystkie możliwe oddziaływana bezpośrednie, jak również pośrednie planowanego przedsięwzięcia. Nie zidentyfikowano żadnych negatywnych oddziaływań — zarówno w fazie budowy, jak i funkcjonowania inwestycji w; obrębie przedstawionej grupy zwierząt. W ocenie organu drugiej instancji ocena oddziaływania na ssaki morskie została przeprowadzona prawidłowo i nie wymagała dodatkowych wyjaśnień. Analiza oddziaływania wykluczyła możliwość znaczącego negatywnego wpływu na integralność, cele i przedmioty ochrony obszarów Natura 2000. Skarżący nie określił, jakie istotne okoliczności miałyby być ustalone w oparciu o ich treść ani jakie znaczenie okoliczności te miałyby na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy, nie wykazał również, aby zawnioskowane przez niego ekspertyzy były sprzeczne z przedłożonym przez inwestora raportem i jego uzupełnieniami, czy też podważały ustalenia raportu.

Sąd nie podziela również twierdzeń skarżących Stowarzyszeń [...] i [...] dotyczących konieczności powołania biegłego celem skonfrontowania ze sobą prognozy i raportu. Kwestia ta mieści się w całości w ramach kompetencji RDOŚ i GDOŚ, a - jak już wyżej zostało to wskazane - taka konfrontacja zgodnie z art. 66 ust. 7 ustawy ocenowej została przeprowadzona zarówno w toku postępowania pierwszoinstancyjnego, jak i odwoławczego. Zarówno RDOŚ jak i GDOŚ są organami wyspecjalizowanymi, dysponującymi fachowym aparatem pomocniczym, kompetentnymi do przygotowania materiałów i analiz niezbędnych do wydania prawidłowego, merytorycznego rozstrzygnięcia. Organy te łączą w sobie kompetencje zarówno z obszaru stosowania prawa, jak i ochrony przyrody. Trafnie wskazuje się w orzecznictwie, że już z samej istoty funkcjonowania tego typu organów (jak wyspecjalizowane organy ochrony środowiska czy wyspecjalizowane organy ochrony konserwatorskiej) wynika, że konkretna sprawa załatwiana jest przez te organy samodzielnie, zaś ocena istotnych jej okoliczności dokonywana jest w granicach obowiązującego prawa i w ramach przyznanych organom kompetencji. Organy te powołane zostały bowiem, w ramach szeroko rozumianego systemu prawnego, do załatwiania spraw określonego rodzaju. Tym samym w składzie tych organów funkcjonują specjaliści z określonych dziedzin, którym powierzono rozpatrywanie i rozstrzyganie problemów powstałych na tle konkretnych spraw administracyjnych (por. Wyrok NSA z 22.04.2009 r., II GSK 878/08, LEX nr 570313, Wyrok NSA z 6.07.2021 r., II OSK 2948/18, LEX nr 3198054) Jednocześnie wskazać należy, że organ administracji nie jest związany wnioskiem strony o powołanie biegłego dla ustalenia okoliczności, która może być ustalona przez ten organ. Dowód z opinii biegłego powinien być dopuszczony jedynie wówczas, gdy po przeprowadzeniu postępowania dowodowego, co do okoliczności faktycznych okaże się, że pełna ocena jego wyników wymaga bliższego poznania reguł istniejących w danej dziedzinie. Nie można zatem, niejako automatycznie, przesądzać by regułą stawało się powoływanie przez te organy biegłych w zakresie rozpatrywanych przez nie spraw (por. wyrok NSA z dnia 28 września 2010 r. sygn. akt II OSK 242/09, LEX nr 746892, wyrok NSA z 15.10.2019 r., II OSK 2837/17, LEX nr 2769000) Nie ma także wątpliwości, iż organ administracji nie jest także związany ewentualnym wnioskiem strony o powołanie biegłego dla ustalenia okoliczności, która w sposób niebudzący wątpliwości może być ustalona przez sam organ (por. np. wyroki NSA z dnia 21 lipca 2016 r., sygn. akt I FSK 808/16, z dnia 27 września 2011 r., sygn. akt I FSK 1241/10, z dnia 28 września 2010 r., sygn. akt II OSK 242/09). Skarżący nie wskazali, które okoliczności faktyczne winny zostać ustalone przy pomocy dowodu z opinii biegłego i dlaczego jest niezbędna dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Ogólnikowe sformułowanie w skardze dotyczące konieczności przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego sugeruje, że w ocenie skarżących cały zakres prognozy i raportu winien być oceniony przez biegłego. Oznacza to, że w istocie biegły miałby zastąpić organy ochrony środowiska w prowadzeniu postępowania wyjaśniającego.

Niezasadny był także zarzut naruszenia zasady dwuinstancyjności - art. 138 par. 2 k.p.a (poprzez jego niezastosowanie) oraz art. 15 k.p.a. W pierwszym rzędzie należy podkreślić, że zasadą jest wydawanie przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia merytoryczno-reformacyjnego (por. wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2012 r., sygn. akt: II OSK 1198/13, oraz B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarzy Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2016, str. 622). Organ odwoławczy rozpatrując odwołanie ma obowiązek podjęcia wszystkich zgodnych z prawem czynności mających na celu ustalenie stanu faktycznego, nie będąc w dokonywaniu jego oceny skrępowany już poczynionymi ustaleniami, ani granicami środka zaskarżenia. W sytuacji, gdy uzna, że w materiale zebranym przez organ I instancji znajdują się luki, może sam przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe, bądź też zlecić przeprowadzenie takiego postępowania organowi I instancji (art. 136 k.p.a.). W piśmiennictwie podkreśla się, że organ odwoławczy - prowadząc postępowanie wyjaśniające - powinien dążyć przede wszystkim do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a tym samym do jej zakończenia. Zatem ilekroć jest to możliwe, powinien on rozstrzygnąć sprawę w sposób określony w § 1 art. 138 k.p.a. (J.P.Tarno, Uprawnienia decyzyjne organu odwoławczego w świetle znowelizowanego art. 138 k.p.a.; (w:) Analiza i ocena zmian kodeksu postępowania administracyjnego w latach 2010 - 2011, pod red. M. Błachuckiego, T.Górzyńskiej, G.Sibigi, wyd. NSA, Warszawa 2012). Zgodnie z art. 138 § 2 Kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Oceniając zakres przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego przez organ II instancji oraz zakres zmian decyzji I instancyjnej w ocenie Sądu nie doszło do naruszenia zasady dwuinstancyjności. Zaskarżona decyzja nie zmienia istoty decyzji pierwszoinstancyjnej, które polega na udzieleniu zgody na realizację określonego we wniosku przedsięwzięcia, a jedynie doprecyzowuje warunki na jakich zostaje ta zgoda udzielona, eliminuje zapisy decyzji pierwszoinstancyjnej, którą dotyczą nałożenia obowiązków na inwestora, które spoczywają na nim z mocy ustawy i koryguje jego inne wady. Zakres postępowania dowodowego przedsiębranego przez GDOŚ mieści się w pojęciu "uzupełniającego postępowania dowodowego". Obowiązkiem organu II instancji była analiza zgromadzonego materiału dowodowego, w tym wniosku o wydanie decyzji, raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko wraz z uzupełnieniami, zaskarżonej decyzji oraz wniesionych odwołań, a jednocześnie rozpatrzenie sprawy w pełnym zakresie co do okoliczności faktycznych i prawnych. W przypadku stwierdzenia konieczności przeprowadzenia uzupełniającego postępowania wyjaśniającego , organ odwoławczy – mógł i powinien – to zrobić. Zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy.

Nietrafny okazał się również zarzut naruszenia art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 74 ust. 1 pkt 3 ustawy ocenowej, który Skarżący upatrywał w tym, że wniosek Inwestora z dnia 3 lipca 2017 r. nie zawierał obligatoryjnych elementów i zaniechanie załączenia poświadczonej przez właściwy organ kopii mapy ewidencyjnej, w postaci papierowej lub elektronicznej, obejmującej przewidywany teren, na którym będzie realizowane przedsięwzięcie oraz obszar, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie w wariancie zaproponowanym przez wnioskodawcę. W ocenie skarżącego winno to skutkować wezwaniem przez organ prowadzący postępowanie Inwestora do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, a w konsekwencji niezadośćuczynienia temu obowiązkowi - pozostawieniem podania bez rozpoznania. Zgodnie z art. 74 ust. 1 pkt 3 ustawy ocenowej do wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach należy dołączyć: poświadczoną przez właściwy organ kopię mapy ewidencyjnej, w postaci papierowej lub elektronicznej, obejmującej przewidywany teren, na którym będzie realizowane przedsięwzięcie, oraz przewidywany obszar, o którym mowa w ust. 3a zdanie drugie. Organ I instancji winien wezwać do Inwestora do uzupełnienia powyższego braku wniosku w trybie art. 64 § 2 k.p.a. Brak ten został uzupełniony przez Inwestora na wezwanie GDOŚ z dnia 9 lipca 2019 r. oraz z dnia 12 marca 2020 r. Należy wskazać, że samo pozostawienie podania (wniosku) bez rozpoznania jest czynnością materialno-techniczną, a w przypadku nieuzasadnionego pozostawienia bez rozpoznania stronie przysługuje skarga na bezczynność. Tylko prawidłowe wezwanie wystosowane przez organ administracyjny na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., zawierające kompletną i wyczerpującą informację o tym jak ma zostać przeprowadzone usunięcie braku podania przez podmiot je wnoszący, może wywołać skutki w postaci biegu termu siedmiodniowego do usunięcia braków i w dalszej kolejności pozostawienia podania bez rozpoznania (por. wyrok NSA z 22.02.2012 r., II GSK 3/11, LEX nr 1125474). Skoro Inwestor w przedmiotowej sprawie nie został wezwany do uzupełnienia braków swojego wniosku, to nie rozpoczął bieg terminu do usunięcia braków i nie było możliwe pozostawienie sprawy bez rozpoznania. Trafnie organ II instancji zauważył przedmiotowy brak i wezwał do jego uzupełnienia. Uchylanie decyzji pierwszoinstancyjnej tylko po to, aby wezwać inwestora do uzupełnienia braków formalnych prowadziłoby jedynie do przedłużenia postępowania i byłoby przejawem nadmiernego formalizmu. Należy również zauważyć, że istotną zasadą postępowania administracyjnego, wyrażoną między innymi w art. 63, 128 i 140 k.p.a., jest jego odformalizowanie tak, aby sprawa mogła być rozpoznana zgodnie z intencją i interesem strony bez zbędnego formalizmu (por. Wyrok NSA z 28.05.2020 r., I OSK 278/19, LEX nr 3025417). Strona nie powinna ponosić konsekwencji zaniedbania organu prowadzącego postępowanie.

Do zarzutów sformułowanych w skardze Stowarzyszeń [...] i [...] pod adresem decyzji RDOŚ ustosunkował się już organ II instancji dokonując odpowiednich jej zmian albo też szczegółowo odnosząc się do tych zarzutów w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Skarżący nie wskazali, w jaki sposób zarzuty te przekładają się na poprawność zaskarżonej decyzji organu II instancji. Już tylko na marginesie należy wskazać, że na skutek uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 107 § 1 pkt. 5 k.p.a. w związku z art. 82 ust. 1 pkt. 1 lit. "a" ustawy ocenowej GDOŚ zmienił decyzję pierwszoinstancyjną doprecyzowując określenie rodzaju przedsięwzięcia oraz dokładnego miejsca jego realizacji. GDOŚ ustosunkował się także w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do zarzutu naruszenia art. 105 § 1 k.p.a. (rzekoma bezprzedmiotowość decyzji w przedmiocie środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia z uwagi na częściową realizacja przedsięwzięcia- "autonomicznych części składowych omawianego przedsięwzięcia"), art. 64 § 2 k.pa. (dopuszczenie Stowarzyszenia "[...]" do udziału na prawach strony w postępowaniu – brak wpływu naruszenia na treść decyzji pierwszoinstancyjnej), art. 35 ustawy ocenowej w zw. z art. 57§ 4 k.p.a. (ustosunkowanie się wbrew zarzutom do uwag Stowarzyszenia [...] przez organ I instancji).

W ocenie Sądu, postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy, z poszanowaniem zasad ogólnych uregulowanych w k.p.a. Organy zgromadziły wymagany przepisami prawa materiał dowodowy, dokonały jego wszechstronnej oceny, a zawarta w uzasadnieniu decyzji argumentacja jest logiczna i przekonująca.

Sąd oddalił wiosek o przeprowadzenie dowodu z ekspertyzy o nazwie: "Uwagi do Decyzji Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, nr [...] odnoszącej się do decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...].12.2018 r., znak: [...], o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pod nazwą Droga wodna łącząca [...] z [...] — lokalizacja [...]". Nie ulega wątpliwości, że przedstawienie prywatnej opinii przez stronę jest w rzeczywistości przedstawieniem własnego poglądu strony przy zaakcentowaniu, że pogląd ten odpowiada stanowisku rzeczoznawcy (por. wyrok Sądu Najwyższego z 25 czerwca 2010 r., I CSK 544/09, LEX nr 737245, wyrok NSA z 20.01.2015 r., II OSK 1481/13, LEX nr 1956457). Przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentu przez sąd administracyjny jest dopuszczalne wówczas, gdy postulowany (bądź dopuszczony z urzędu) dowód pozostaje w związku z oceną legalności zaskarżonego aktu. Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. "Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.". Posłużenie się w tym przepisie zwrotem: "sąd może" wyraźnie wskazuje na uprawnienie sądu, a nie jego obowiązek. W przedmiotowej sprawie ekspertyza ta nie została przedstawiona w toku postępowania administracyjnego. Zawiera informacje o charakterze eksperckim z dziedziny ochrony środowiska. Skarżący winien przedstawić ją w toku postępowania administracyjnego, aby jej oceny dokonać mogły wyspecjalizowane organy ochrony środowiska. Sąd administracyjny nie prowadzi postępowania dowodowego, a norma zawarta w art. 106 § 3 k.p.a. ma charakter wyjątku. Dotyczy dokumentów, których ocena – ze względu na charakter samego dokumentu - może zostać dokonana przez sąd administracyjny. W orzecznictwie sądów administracyjnych jak i doktrynie, co do możliwości przeprowadzenia, w oparciu o art. 106 § 3 p.p.s.a., dowodu z pisemnej opinii biegłego ukształtowały się dwa poglądy: pierwszy, w którym wskazuje się, że nie mają waloru dowodu z dokumentu takie dowody, które w istocie mają charakter opinii biegłego (tak m.in. wyrok NSA (7) z dnia 25 września 2000 r., FSA 1/00, ONSA 2001/1, poz. 1, B. Dauter w Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka- Medek. Wydanie 6. Str. 496 i n.) Zwolennicy drugiego poglądu twierdzą natomiast, że dowód z dokumentu zawierającego tzw. prywatną opinię biegłego może być dopuszczony przez sąd administracyjny dla oceny, czy organy administracji publicznej ustaliły stan faktyczny sprawy administracyjnej zgodnie z unormowaniami procedury administracyjnej, a następnie tego, czy prawidłowo dokonały subsumcji przepisu prawa materialnego do poczynionych ustaleń faktycznych (por. A. Skoczylas, Glosa do wyroku NSA z 25 września 2000 r., FSA 1/00, OSP 2001/2, poz. 19). Dodatkowym argumentem zwolenników tego stanowiska jest to, że przepisy Kodeksu postępowania cywilnego nie pozbawiają opinii biegłego waloru dokumentu prywatnego w rozumieniu art. 245 k.p.c. Komentatorzy tego przepisu podkreślają jednak, że w orzecznictwie, jak i judykaturze dominujący jest jednak pogląd wykluczający możliwość przeprowadzenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym dowodu z opinii biegłego sporządzonej na prywatne zlecenie strony i przedłożonej w formie dokumentu prywatnego (zob. H. Knysiak-Molczyk, glosa do wyroku NSA z 22 czerwca 2012 r., II FSK 2466/10, OSP 2013/4, poz. 42 przywołana w Komentarzu jw. , Wyrok NSA z 17.03.2020 r., II OSK 448/19, LEX nr 3038268). Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela pierwszy ze wskazanych poglądów. Przyjęcie odmiennego stanowiska mogłoby bowiem, w ocenie Sądu, prowadzić do obejścia przepisu o zakazach dowodowych.

Należy wyjaśnić, że na mocy § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r. poz. 491 z późn. zm.) w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Do dnia dzisiejszego stan epidemii nie został odwołany. Zgodnie z art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 z późn. zm.; dalej: ustawa o COVID), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r. poz. 875) w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu, chyba że przeprowadzenie rozprawy bez użycia powyższych urządzeń nie wywoła nadmiernego zagrożenia dla zdrowia osób w niej uczestniczących (ust. 2). Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów (ust. 3). W niniejszej sprawie Przewodnicząca IV Wydziału WSA w Warszawie, zarządzeniem z dnia 27 maja 2021 r. wyznaczyła posiedzenie niejawne Sądu w składzie trzech sędziów. Należy zauważyć, że na podstawie § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 października 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r. poz. 1758, ze zmianą wynikającą z rozporządzenia Rady Ministrów z 16 października 2020 r. - Dz. U. z 2020 r. poz. 1829 oraz ze zmianą rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 października 2020 r. - Dz. U. z 2020 r. poz. 1871), zaliczono cały kraj do tzw. czerwonej strefy. Skierowanie sprawy na posiedzenie niejawne w trybie wyżej opisanym, nie wymaga zgody stron postępowania, a dokonywane jest jednoosobowo przez Przewodniczącego Wydziału.

Zdaniem Sądu skierowanie niniejszej sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym umożliwiło jej rozstrzygnięcie bez szkody dla wyjaśnienia sprawy, przeciwdziałając jednocześnie stanowi przewlekłości postępowania. Przy tym wyjaśnić należy, że rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nie prowadzi do pominięcia argumentacji skarżących i uczestników, bowiem podnoszone przez nich argumenty, podobnie jak argumenty skarżonego organu, są wnikliwie rozważane przez Sąd w oparciu o akta sprawy oraz złożone skargi i inne pisma procesowe. Z tych względów Sąd rozpoznał na podstawie cytowanego powyżej art. 15zzs4 ust. 3 ustawy o COVID sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Z uwagi na powyższe skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. podlegały oddaleniu.