Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 313/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-06-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6145 Sprawy dyrektorów szkół
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184, art. 204 pkt. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 63 ust. 14 pkt. 1 lit. a
journal: Dz.U. 2018 poz 996
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del. WSA Jolanta Górska Protokolant asystent sędziego Katarzyna Kudrzycka po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 25 października 2018 r. sygn. akt II SA/Op 398/18 w sprawie ze skargi Gminy K. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia w sprawie powołania komisji konkursowej w celu przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora przedszkola 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Gminy K. na rzecz Wojewody Opolskiego kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z 25 października 2018 r., II SA/Op 398/18 oddalił skargę Gminy K. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego z [...] lipca 2018 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia w sprawie powołania komisji konkursowej w celu przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora przedszkola. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że istotą sporu w tej sprawie jest odpowiedź na pytanie, czy Prezydent K. mógł powołać dowolne osoby, niebędące pracownikami Urzędu Miasta K. na członków komisji konkursowej, która miała wybrać dyrektora Publicznego Przedszkola nr [...]. Zarządzeniem z [...] czerwca 2018 r. Prezydent K. powołał bowiem komisję konkursową, której przedstawicielem organu prowadzącego przedszkole została radna K. D.

Zasady powoływania na stanowisko dyrektora szkoły zostały uregulowane w ustawie z 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2018 r. poz. 996, ze zm., dalej jako: "Prawo oświatowe" lub "P.o."). Zgodnie z art. 63 Prawa oświatowego stanowisko dyrektora szkoły lub placówki powierza organ prowadzący szkołę lub placówkę (ust. 1). Kandydata na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki wyłania się w drodze konkursu. Kandydatowi nie można odmówić powierzenia stanowiska dyrektora (ust. 10). Natomiast stosownie do ust. 14 przywołanego art. 63: W celu przeprowadzenia konkursu organ prowadzący szkołę lub placówkę powołuje komisję konkursową w składzie:

1) po trzech przedstawicieli: a) organu prowadzącego szkołę lub placówkę, b) organu sprawującego nadzór pedagogiczny,

2) po dwóch przedstawicieli: a) rady pedagogicznej, b) rady rodziców,

3) po 1 przedstawicielu organizacji związkowych reprezentatywnych w rozumieniu ustawy o Radzie Dialogu Społecznego, wyłonionym spośród członków ich jednostek organizacyjnych albo jednostek organizacyjnych organizacji związkowych wchodzących w skład reprezentatywnych organizacji związkowych, zrzeszających nauczycieli, obejmujących swoim zakresem działania szkołę lub placówkę, w której konkurs się odbywa z zastrzeżeniem ust. 15. Nadto, stosownie do § 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 11 sierpnia 2017 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznego przedszkola, publicznej szkoły podstawowej, publicznej szkoły ponadpodstawowej lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (Dz. U. z 2017 r. poz. 1587) organ prowadzący publiczne przedszkole, publiczną szkołę lub publiczną placówkę wyznacza przewodniczącego komisji konkursowej, zwanej dalej "komisją", który kieruje jej pracami.

Przeprowadzona przez Sąd analiza cytowanych przepisów prowadzi do wniosku, że słuszny jest zarzut Wojewody co do nieprawidłowości wskazania członków komisji konkursowej, będącymi przedstawicielami organu prowadzącego przedszkole. Art. 63 ust. 14 Prawa oświatowego w sposób wyczerpujący określa skład komisji konkursowej w już działającej szkole lub placówce. Liczba członków komisji jest określona w sposób sztywny i organ prowadzący nie ma prawa jej zmieniać. Do składu komisji konkursowej powołanej w celu przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora placówki organ prowadzący powołuje m.in. swoich trzech przedstawicieli.

Sąd zauważył, że kwestię powołania dyrektora szkoły lub placówki uprzednio regulował art. 36a ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2018 r. poz. 1457), zgodnie z którym stanowisko dyrektora szkoły lub placówki powierzał organ prowadzący szkołę lub placówkę, kandydat na stanowisko dyrektora placówki, o której mowa w ust. 1a, wyłaniany był również w drodze konkursu. Z kolei, jak stanowił ust. 6 przywołanego art. 36a w celu przeprowadzenia konkursu organ prowadzący szkołę lub placówkę powoływał komisję konkursową w składzie:

1) po trzech przedstawicieli: a) organu prowadzącego szkołę lub placówkę, b) organu sprawującego nadzór pedagogiczny,

2) po dwóch przedstawicieli: a) rady pedagogicznej, b) rady rodziców,

3) po jednym przedstawicielu zakładowych organizacji związkowych będących jednostkami organizacyjnymi organizacji związkowych reprezentatywnych w rozumieniu ustawy o Radzie Dialogu Społecznego albo jednostkami organizacyjnymi organizacji związkowych wchodzących w skład organizacji związkowych reprezentatywnych w rozumieniu ustawy o Radzie Dialogu Społecznego, zrzeszających nauczycieli.

Zatem przyjęte w obu ustawach rozwiązania legislacyjne co do składu komisji konkursowej w odniesieniu do przedstawicieli organu prowadzącego szkołę są tożsame. Z tego powodu uznać należy, iż w rozważanej kwestii, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany został pogląd, że w skład komisji konkursowej do przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora szkoły (zespołu szkolno-przedszkolnego) wejdą przedstawiciele organu prowadzącego szkołę, a nie osoba piastująca funkcję tego organu. Wyjaśniano, że określenie "przedstawiciel organu" nie jest tożsame z określeniem "piastun organu" lub "organ". W przedmiotowej sprawie "przedstawiciel organu" oznacza pracownika jednostki zapewniającej obsługę organu i pomoc w wykonywaniu jego ustawowych zadań. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 14 maja 2013 r., I OSK 324/13 podał, że pod pojęciem "organu administracji publicznej należy rozumieć element (jednostkę) struktury organizacyjnej podmiotu realizującego zadania z zakresu administracji publicznej, posiadający swój substrat osobowy (w postaci osoby lub osób piastujących funkcję takiego organu), którego działania i zaniechania przypisywane są danemu podmiotowi (np. państwu lub jednostce samorządu terytorialnego) jako dokonywane w jego imieniu i na jego rzecz. Z tej definicji jasno wynika, że piastun organu nie jest przedstawicielem tego organu, również w rozumieniu 63 ust. 14 Prawa oświatowego, bo jest osobą piastującą funkcję danego organu, np. burmistrza, prezydenta. Przedstawicielem takiego organu, np. burmistrza, prezydenta będzie natomiast osoba, która zostanie upoważniona przez piastuna organu do załatwiania (prowadzenia) określonego rodzaju spraw w jego imieniu i na jego rzecz (por. np. art. 268a K.p.a.), który reguluje tzw. przedstawicielstwo administracyjne, służące dekoncentracji zadań realizowanych przez organ administracji publicznej. Udzielenie takiego upoważnienia jest czynnością o charakterze wewnętrznym, gdyż podmiot upoważniony działa w tym zakresie w imieniu organu i na jego odpowiedzialność. Zgodnie z art. 268a k.p.a., który przez Naczelny Sąd Administracyjny w cytowanym wyroku z 14 maja 2013 r., I OSK 324/13, jak również w wyroku z 25 listopada 2014 r., I OSK 2185/14, został uznany za podstawę do wyznaczenia przez organ prowadzący szkołę swoich przedstawicieli w przedmiotowej komisji konkursowej, organ administracji publicznej może w formie pisemnej upoważnić swoich pracowników obsługujących ten organ do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie.

Jak wyżej powiedziano, skład komisji konkursowej na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki, dla której organem prowadzącym jest jednostka samorządu terytorialnego określa w aktualnym stanie prawnym organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego (wójt, burmistrz, prezydent miasta, zarząd powiatu, zarząd województwa), co wynika wyraźnie z art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa oświatowego. Z tego wynika, że rada gminy (powiatu) nie ma prawa podjąć uchwały, w której wskaże swoich przedstawicieli do komisji konkursowej, ani obok, ani zamiast przedstawicieli wskazanych przez organ wykonawczy. Natomiast przez przedstawiciela organu należy rozumieć pracownika jednostki zapewniającej obsługę organu i pomoc w wykonywaniu jego ustawowych zadań. Ustawa nie ogranicza prawa do udziału w składzie komisji konkursowej pracownika samorządowego zatrudnianego przez organ prowadzący, np. sekretarza gminy. Gdyby jednak ustawodawca dopuścił możliwość udziału w pracach powołanej komisji konkursowej bezpośrednio osoby pełniącej funkcję organu jednostki samorządu terytorialnego, w tym radnych, norma wyrażona w art. 63 ust. 14 pkt 1 Prawa oświatowego zostałaby skonstruowana w sposób wyraźnie dopuszczający ich udział w pracach komisji. Nadto, przedstawicielami organu prowadzącego powinny być osoby działające w imieniu i na rzecz Prezydenta Miasta K. Stosując art. 63 ust. 14 Prawa oświatowego prezydent, jako organ prowadzący szkołę, wyznacza osoby, które będą go reprezentować w komisji konkursowej, a jednocześnie będą mieć wpływ na wybór dyrektora przedszkola. Regulacje zawarte w Prawie oświatowym mają na względzie wymóg reprezentacji w komisji konkursowej różnych podmiotów, by wspólnie przy zachowaniu bezstronności, mógł zostać wyłoniony kandydat na stanowisko dyrektora przedszkola. Tymczasem, Prezydent K. w skład komisji konkursowej, jako swojego przedstawiciela, powołał radną, a więc osobę niezwiązaną z organem prowadzącym, co stanowiło naruszenie art. 63 ust. 14 Prawa oświatowego. Tym samym istniały podstawy do stwierdzenia przez organ nadzoru nieważności zarządzenia z [...] czerwca 2018 r., Nr [...], ze względu na istotne naruszenie prawa.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiódł Prezydenta Miasta K., zaskarżając go w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i uwzględnienie skargi, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie:

1) art. 63 ust. 14 pkt 1 lit. a w zw. z art. 4 pkt P.o. przez uznanie, że w skład komisji konkursowej na stanowisko dyrektora Publicznego Przedszkola nr [...] w K. z ramienia organu prowadzącego nie może być powołany za jego zgodą – radny Rady Miasta K., podczas gdy organem prowadzącym jest jednostka samorządu terytorialnego – Gmina, której organami są Prezydent Miasta i rada jako organ uchwałodawczy, tym samym uprawnionym w zakresie konkretnego radnego do zasiadania w danej komisji konkursowej;

2) art. 63 ust. 14 pkt 1 lit. a w zw. z art. 4 pkt 16 P.o. przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że do składu komisji konkursowej przeprowadzającej postępowanie konkursowe na stanowisko dyrektora przedszkola prowadzonego przez gminę nie mogą zostać powołani radni Rady Miasta;

3) art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 poz. 994 ze zm.; dalej jako: u.s.g.") oraz art. 8 ust. 1 i ust. 2 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego (zwaną dalej EKST) oraz art. 171 ust. 1 w zw. z art. 165 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez stwierdzenie, że doszło do istotnego naruszenia prawa co uzasadnia stwierdzenie nieważności Zarządzenia Prezydenta Miasta K. z [...] czerwca 2018 r. w sprawie powołania komisji konkursowej (...) w sytuacji, gdy 19 lipca 2018 r. (dacie doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego) od 13 lipca 2018 r. nowo powołanym dyrektorem jest A. G., a zatem nie mógł się Prezydent Miasta dopuścić naruszenia prawa, bowiem rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z [...] lipca 2018 r. nie było wydane (i doręczone) przed datą zatwierdzenia kandydata i jego następnie powołania na stanowisko dyrektora placówki. W konsekwencji Prezydent Miasta był zobowiązany do powołania nowego dyrektora, zaś wybrany kandydat miał roszczenie w tym zakresie – co wynika wprost z przepisów Prawa oświatowego a ponadto brak powołania w dacie przed doręczeniem wadliwego rozstrzygnięcia nadzorczego skutkowałby brakiem osoby odpowiedzialnej za realizację zadań oświatowo-wychowawczych w placówce na stanowisku Dyrektora.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie oraz o zasądzenie na rzecz Wojewody Opolskiego kosztów postępowania według norm przepisanych. Podniesiono, że organ administracji podziela w całości interpretację przepisów prawa zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, zwanej dalej p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu nie są trafne.

Zgodnie z art. 63 ust. 1 Prawa oświatowego stanowisko dyrektora szkoły lub placówki powierza organ prowadzący szkołę lub placówkę. W celu przeprowadzenia konkursu organ prowadzący szkołę lub placówkę powołuje komisję konkursową w składzie określonym w art. 63 ust. 14 Prawa oświatowego. Stosownie zaś do art. 4 pkt 16 P.o. przez organ prowadzący szkołę lub placówkę należy rozumieć ministra, jednostkę samorządu terytorialnego, inne osoby prawne i fizyczne. Z kolei art. 29 ust. 1 P.o. stanowi, że w przypadku szkół i placówek prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego zadania i kompetencje organu prowadzącego, określone m.in. w art. 63 ust. 1, 12-14, 18 i 20 Prawa oświatowego wykonuje odpowiednio: wójt (burmistrz, prezydent miasta), zarząd powiatu, zarząd województwa, a zatem organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego. Natomiast zgodnie z art. 11a ust. 1 pkt 1-2 u.s.g. organami gminy są rada gminy (rada miejska) i wójt (burmistrz, prezydent miasta). Przy czym rada gminy jest organem stanowiącym i kontrolnym w gminie (art. 15 ust. 1 u.s.g.), a w jej skład wchodzą radni (art. 17 u.s.g.). Z kolei, zgodnie z art. 26 u.s.g. organem wykonawczym gminy jest wójt (ust. 1), zaś burmistrz jest organem wykonawczym w gminie, w której siedziba władz znajduje się w mieście położonym na terytorium tej gminy (ust. 3). Wreszcie, w miastach powyżej 100 000 mieszkańców organem wykonawczym jest prezydent miasta. Dotyczy to również miast, w których do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy prezydent miasta był organem wykonawczo-zarządzającym (ust. 4). W tym miejscu należy ponadto wyraźnie podkreślić, że zgodnie z art. 24a ust. 1 u.s.g. z radnym nie może być nawiązywany stosunek pracy w urzędzie gminy, w której radny uzyskał mandat.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd wyrażony w wyroku NSA z 14 maja 2013 r., I OSK 324/13 oraz w wyroku z 25 czerwca 2014 r., I OSK 828/14, zgodnie z którym określenie "przedstawiciel organu" nie jest tożsame z określeniem "piastun organu" lub "organ". Pod pojęciem organu administracji publicznej należy rozumieć element (jednostkę) struktury organizacyjnej podmiotu realizującego zadania z zakresu administracji publicznej, posiadający swój substrat osobowy (w postaci osoby lub osób piastujących funkcję takiego organu), którego działania lub zaniechania przepisywane są danemu podmiotowi (np. państwu lub jednostce samorządu terytorialnego) jako dokonywane w jego imieniu i na jego rzecz. Z tej definicji jasno wynika, że piastun organu nie jest przedstawicielem tego organu, również w rozumieniu art. 63 ust. 14 pkt 1 lit. a Prawa oświatowego, bo jest osobą piastująca funkcję danego organu, np. wójta, burmistrza czy prezydenta miasta. Przedstawicielem takiego organu będzie natomiast osoba, która zostanie upoważniona przez piastuna organu do załatwiania (prowadzenia) określonego rodzaju spraw w jego imieniu i na jego rzecz (por. np. art. 268a k.p.a.).

Zatem, jak trafnie podniósł już Sąd I instancji w skład komisji konkursowej nie może wejść ani piastun organu, ani też przedstawiciel żadnego innego organu czy podmiotu, niż wymienione w sposób wyczerpujący w art. 63 ust. 14 Prawo oświatowe. Organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego (działając – w przypadku szkół prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego – jako organ wykonujący zadania i kompetencje organu prowadzącego) nie może więc powołać piastuna organu, jak też przedstawiciela innego organu jednostki samorządu terytorialnego niż przedstawiciela organu wykonawczego. Gdyby ustawodawca dopuścił możliwość udziału w pracach komisji konkursowej osoby pełniącej funkcję organu jednostki samorządu terytorialnego, i to organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego – radnych, norma wyrażona w art. 63 ust. 14 pkt 1 Prawo oświatowe zostałaby skonstruowana w sposób wyraźnie dopuszczający udział tego organu w pracach komisji. Organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego nie może zatem powołać piastuna tegoż organu (tj. samego siebie) w skład komisji konkursowej, jak i wyznaczać do składu komisji konkursowej jako swych przedstawicieli członków organu stanowiącego rady gminy. Przez przedstawiciela organu należy zaś rozumieć pracownika jednostki zapewniającej obsługę organu i pomoc w wykonywaniu jego ustawowych zadań. Ponadto przedstawicielem organu prowadzącego szkołę powinny być osoby działające w imieniu i na rzecz tego organu, tj. organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego. Organ ten wyznacza zatem osoby, które będą go reprezentować w komisji konkursowej i za pomocą których będzie miał on wpływ, jako organ wykonujący zadania i kompetencje organu prowadzącego szkołę, na wybór dyrektora szkoły. W istniejącym stanie prawnym nie ma więc podstaw do powołania do składu komisji konkursowej przez organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego (w tej sprawie przez Prezydenta Miasta K.), jako swojego przedstawiciela – radnej, albowiem nie jest ona w żaden sposób powiązana z organem wykonawczym jednostki samorządu terytorialnego, działającym w niniejszej sprawie jako organ wykonujący zadania i kompetencje organu prowadzącego szkołę/przedszkole, nie działa w jego imieniu ani na jego rzecz i nie jest również jego pracownikiem. Tym samym zarzuty naruszenia art. 63 ust. 14 pkt 1 lit. a w zw. z art. 4 pkt Prawa oświatowego podniesione w punkcie 1 i 2 skargi kasacyjnej, nie mają usprawiedliwionych podstaw.

Również zarzut nr 3 jest bezzasadny, ponieważ nie może być rozpoznawany w granicach sprawy ze skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego z [...] lipca 2018 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia w sprawie powołania komisji konkursowej w celu przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora przedszkola, jako że sąd administracyjny nie mógł wykroczyć poza granice sprawy wyznaczone wniesioną skargą (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.