Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 833/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-06-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, 77 par 1, art. 156 par 1 kpa
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak – Podsiadły, Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk ( spr.), Sędzia WSA Elżbieta Zielińska - Śpiewak, Protokolant St. sekr. sąd. Agnieszka Foks - Skopińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi P. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2011 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz P. B. kwotę 460 (słownie czterysta sześćdziesiąt ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę obejmującą dobudowę balkonu na IV piętrze od strony elewacji frontowej oraz od strony elewacji podwórka wraz z przebudową otworów okiennych na drzwi balkonowe w elewacji frontowej i elewacji podwórka na IV piętrze budynku przy ul. [...] [...], na działce nr [...], obr. [...] [...] w [...] dla inwestora K. Sp. z o.o. z siedziba w K. Decyzja ta stała się ostateczna. Pismem z dnia 5 sierpnia K. C. i N. G. zwróciły się do Wojewody [...] z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...].

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. na podstawie art. 157 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, tekst jednolity z późniejszymi zmianami) zwana dalej kpa odmówił stwierdzenia nieważności w/w decyzji. W uzasadnieniu organ przytoczył treść art. 156 § 1 pkt 2 kpa oraz poglądy sądów administracyjnych dotyczące tego przepisu. Wskazał dalej, że zgodnie z art. 33 ust. 2 i 4 Prawa budowlanego pozwolenie na budowę może być wydane jedynie temu, kto złożył pod groźbą odpowiedzialności karnej oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Przy czym organ ma prawo do badania prawdziwości oświadczenia jedynie w sytuacji wątpliwości co do jego wiarygodności. W niniejszej sprawie inwestor przedłożył stosowne oświadczenie wraz z dokumentami potwierdzającymi tj. uchwałą Zarządu Wspólnoty o zgodzie na roboty budowlane oraz uchwałą Wspólnoty o powołaniu Zarządu. W trakcie prowadzonego przez organ I instancji nikt nie kwestionował prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W ocenie Wojewody [...] zagadnienie skuteczności uchwały Zarządu o wyrażeniu zgody na roboty budowlane mogły być oceniane jedynie w postępowaniu odwoławczym lub wznowieniowym a nie w trybie stwierdzenia nieważności decyzji. Poza tym brak jest dowodu na to, że złożone przez inwestora oświadczenie jest nieprawdziwe. Organ I instancji stwierdził, że nie jest sprawą organu administracji, przy ocenie rażącego naruszenia prawa, ocenianie prawidłowości i poprawności podjętej uchwały.

Odwołanie od tej decyzji złożyła K. C. Wskazała w nim, że zgodnie z ustawą o własności lokali przebudowa nieruchomości wspólnej jest czynnością przekraczającą zakres zwykłego zarządu. W związku z tym zgoda na takie prace może być wydana jedynie przez Wspólnotę Mieszkaniową w formie uchwały. Zgody takiej nigdy nie posiadał inwestor ani jego następca. Wobec powyższego oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie było zgodne z prawdą. Jednocześnie K. C. wskazała, że zamierzona inwestycja wchodzi w przestrzeń jej lokalu mieszkalnego nr [...] a przeprowadzenie robót związanych z rozbudowa spowoduje naruszenie konstrukcji i instalacji jej lokalu. W jej ocenie prace naruszą również konstrukcję części wspólnych jej lokalu i lokalu inwestora. W tej sytuacji inwestycja stanowi bezprawną ingerencję w jej prawo własności.

Poza tym zarzucono decyzji Wojewody [...] nie rozpoznanie całości wniosku, bowiem został on rozszerzony o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] przenoszącej pozwolenie na budowę na rzecz P. B.

W świetle tych okoliczności K. C. stwierdziła, że zaskarżona decyzja odmawiająca stwierdzenia nieważności została wydana z naruszeniem art. 156 § 1 kpa.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpoznaniu odwołania decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] i stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2009 r. nr [...]. W uzasadnieniu organ odwoławczy po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania przedstawił poglądy sądów administracyjnych dotyczące znaczenia oświadczenia o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dla procesu uzyskiwania pozwolenia na budowę. W rezultacie stwierdził, że organ architektoniczno-budowlany właściwy do wydania pozwolenia na budowę, przez fakt złożenia przez inwestora oświadczenia, pod rygorem odpowiedzialności karnej, nie przestaje być odpowiedzialnym za legalność wydanej decyzji. W związku z tym kierując się zasadami określonymi w kodeksie postępowania administracyjnego organ winien dokonać oceny dowodu jakim jest złożone oświadczenie. W przedmiotowej sprawie inwestor oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością dla celów budowlanych uprawdopodobnił uchwałą Wspólnoty Mieszkaniowej o powołaniu Zarządu oraz uchwałą Zarządu o wyrażeniu zgody na zamierzoną inwestycję. Powołując się na art. 22 ust. 1 ustawy o własności lokali ( Dz. U. 2000r. Nr 80, poz. 903 ze zm. ) organ odwoławczy wskazał, że czynności zwykłego zarządu podejmuje zarząd samodzielnie. Natomiast w myśl ust. 2 w/w przepisu do podejmowania przez zarząd czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu potrzebna jest uchwała właścicieli lokali wyrażająca zgodę na dokonanie tej czynności oraz udzielająca zarządowi pełnomocnictwa do zawierania umów stanowiących czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu. Wykonanie balkonów w ścianach budynku oraz przebudowa otworów okiennych na drzwi balkonowe stanowi, w ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, stanowi przebudowę nieruchomości, a więc jest czynnością przekraczającą zakres zwykłego zarządu. W związku z tym inwestor winien przedstawić również uchwałę Wspólnoty Mieszkaniowej wyrażającą upoważnienie Zarządu do udzielenia zgody na zamierzoną inwestycję. Wobec braku tego dokumentu stwierdzić należy, że złożone oświadczenie nie potwierdza prawa do dysponowania nieruchomością dla celów budowlanych. Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, że oświadczenie winno być złożone zgodnie z określonym wzorem, a organ architektoniczno-budowlany ma obowiązek zbadać prawidłowość wypełnienia oświadczenia. Niezbadanie wskazanej kwestii spowodowało rażące naruszenie art. 7 kpa poprzez brak dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz art. 77 § 1 kpa niewyczerpujące zebranie materiału dowodowego i brak rozpatrzenia wszystkich dowodów. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego jest to rażące naruszenie prawa, gdyż wywołuje skutki społeczno-gospodarcze niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządnego państwa.

Odnosząc się do kwestii stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] przenoszącej pozwolenie na budowę organ odwoławczy wskazał, że będzie to przedmiotem odrębnego postępowania.

Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył P. B. Zarzucił w niej naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego a to art. 4 ustawy prawo budowlane oraz art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy prawo budowlane poprzez przyjęcie, że uchwała zarządu wspólnoty nie jest wystarczająca do przyjęcia, że inwestor posiadał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane,

2. przepisów postępowania mogące mieć wpływ na wynik sprawy w szczególności art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. prawo budowlane, art. 28 k.p.a., art. 156 § 1 k.p.a. i art. 157 § 2 k.p.a. poprzez niezadane przyjęcie, iż wnioskodawczyni przysługuje przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji i w konsekwencji przeprowadzenie postępowania wszczętego na wniosek osoby nie będącą stroną,

3. przepisów postępowania mogące mieć wpływ na wynik sprawy, a to art. 7 k.p.a. , art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, a także błędne przyjęcie, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa,

4. przepisów postępowania mogące mieć wpływ na wynik sprawy w szczególności art. 28 prawa budowlanego polegające na pominięciu przez organ pierwszej i drugiej instancji Spółki K. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w przedmiotowym postępowaniu i nie doręczenie spółce wydawanych rozstrzygnięć w sprawie.

Podnosząc te zarzuty wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji i umorzenie postępowania oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania w sprawie.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na budowę strony tego postępowania ustala się w oparciu o art. 28 ust. 2 prawa budowlanego. Stanowisko swoje poparł bogatym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Wojewódzkich Sądów Administracyjnych.

Odnosząc się do posiadania przez K. C. przymiotu strony skarżący wskazał, powołując się na orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, że bezpośrednie sąsiedztwo z nieruchomością na której planowana jest inwestycja nie przesądza o posiadaniu przymiotu strony przez podmiot, którego nieruchomość graniczy z terenem inwestycji.

Konkludując skarżący stwierdził, że wniosek K. C. o stwierdzenie nieważności decyzji pochodził od osoby nie będącej stroną tego postępowania. W ocenie skarżącego Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w sposób nieuprawniony utożsamił interes faktyczny z interesem prawnym. Wnioskodawczyni na żadnym etapie postępowania nie wskazała żadnego konkretnego przepisu prawa materialnego, który dawał by jej podstawy do uczestniczenia w postępowaniu w charakterze strony. W dalszej części uzasadnienia skarżący powołując się na szereg orzeczeń sądów administracyjnych wskazał, że stroną postępowania dotyczącego rozbudowy nieruchomości wspólnej jest wspólnota mieszkaniowa, a nie właściciele poszczególnych lokali. W ocenie skarżącego oznacza to, że przyznanie przymiotu strony postępowania wspólnocie mieszkaniowej pozbawia takich uprawnień poszczególnych właścicieli lokali, których interesy realizuje wspólnota.

W związku z tym również z tego powodu wnioskodawczyni nie mogła być stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na budowę.

Skarżący wskazał również i na to, że w momencie wydawania decyzji udzielającej pozwolenia na budowę wnioskodawczyni nie była właścicielką lokalu położonego przy ul. [...] [...] w [...]. W związku z tym nie mogła być uczestnikiem postępowania toczącego się przed Prezydentem Miasta [...]. W konsekwencji, biorąc pod uwagę zacytowane orzeczenia sądów administracyjnych nie mogła być również stroną postępowania o stwierdzenie nieważności wskazywanej decyzji Prezydenta Miasta [...].

Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego, skarżący wskazał że złożenie oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane łącznie ze stosową uchwałą wspólnoty jest wystarczające z punktu wiedzenia przepisów prawa budowlanego. Skarżący przywołał orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, z którego wynika, że złożenie oświadczenia wyłącza obowiązek badania przez organy nadzoru budowlanego merytorycznej poprawności tego oświadczenia.

W odpowiedzi na tę skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko co do wadliwości złożonego oświadczenia, odnosząc się zaś do zarzutu braku przymiotu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] maja 2009r. wskazał, iż K. C. podniosła, że sporna inwestycja powoduje m.in. zniszczenie sufitu, naruszenie instalacji i konstrukcji w lokalu mieszkalnym nr [...], którego jest właścicielką. Zatem interes prawy wnioskodawczyni należy wywodzić z § 203 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jaki powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Wskazując na powyższe okoliczności wnosił o oddalenie skargi.

Uczestniczka K. C. w odpowiedzi na skargę wnosiła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu odniosła się do zarzutu braku przymiotu strony, wskazała na to, że jest właścicielką lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku przy ul. [...] [...] w K. Ponadto, dobudowa balkonu spowoduje zniszczenie sufitu jej lokalu, naruszy konstrukcję części wspólnych jej lokalu i lokalu położonego na 4 piętrze, uszkodzi wszystkie instalacje w lokalu mieszkalnym przy ul. [...] [...] przeprowadzone w suficie, w konsekwencji uniemożliwi jej korzystnie z własnego lokalu. Wobec powyższego nie ulega żadnej wątpliwości, że jej lokal mieszkalny znajduje się w obszarze bezpośredniego oddziaływania obiektu objętego inwestycją. Przesądza to o prawie uczestniczki bycia stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Niezależnie od powyższego podniosła, że przedmiotowa dobudowa stanowi bezprawną ingerencję w jej prawo własności. Uczestniczka zgodziła się ze stanowiskiem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego co do wadliwości złożonego przez inwestora oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wskazała również, że swoje uprawnienia do uczestnictwa w postępowaniu wywodzi z dwóch tytułów, a mianowicie z faktu własności lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku przy ul. [...] [...] oraz bycia członkiem Zarządu Wspólnoty. Uczestniczka wskazała także, że postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę oraz postępowanie o stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na budowę są odrębnymi postępowaniami i dlatego krąg stron dla tych postępowań należy ustalać za każdym razem z osobna. W końcowej części uzasadnienia odpowiedzi na skargę uczestniczka przytoczyła argumentację potwierdzającą zasadność rozstrzygnięcia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie Sądu podlegają, zatem zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadku decyzji) zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się, więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ocena ta dokonywana jest według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – powoływanej dalej jako p.p.s.a.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Po rozpoznaniu sprawy Sąd stwierdził, że zaskarżona oraz poprzedzająca ją decyzja wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, niezbędnym więc jest wyeliminowanie ich z porządku prawnego. Na wstępie należy podkreślić, iż zaskarżona decyzji wydana została w postępowaniu nadzorczym prowadzonym w trybie stwierdzenia nieważności. Jest to postępowanie o charakterze nadzwyczajnym i odrębnym od innych postępowań, ukierunkowane wyłącznie na kontrolę decyzji w aspekcie wystąpienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Organ rozpatrując sprawę w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie rozstrzyga jej ponownie merytorycznie, lecz orzeka wyłącznie w kwestii wadliwości kontrolowanej decyzji. Postępowanie to czyni wyłom od zasady stabilności decyzji administracyjnej, stąd też ustalenie podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe.

Jednocześnie należy wskazać, że w orzecznictwie sądowo-administracyjnym wielokrotnie wskazywano na wagę przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego zgodnie z zasadami określonymi w kpa. Z tego też względu postępowanie w niniejszej sprawie winno być przeprowadzone z zachowaniem wszystkich reguł określonych w kpa, m.in. w zgodzie z określoną w art. 7 kpa zasadą prawdy obiektywnej.

Zgodnie z nią organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Organ ma zatem obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, tak aby ustalić stan faktyczny zgodny z rzeczywistością (art. 77 kpa), a samo postępowanie administracyjne prowadzić tak by pogłębiać zaufanie obywateli do organów praworządnego państwa (art. 8 kpa). W szczególności jest obowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego (art. 75 §1 kpa), a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić (art. 107 § 3 kpa) w sposób wymagany przez przepisy kpa. Samo uzasadnienie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia powinno być skonstruowane w sposób umożliwiający realizację zasady ogólnej przekonywania (art. 11 kpa). Powinno nadto umożliwiać organom nadzoru i sądowi administracyjnemu sprawdzenie prawidłowości toku rozumowania organu wydającego decyzję oraz motywów rozstrzygnięcia.

Należy wskazać, iż przez właściwe motywowanie decyzji organ realizuje zasadę przekonywania, wyrażoną w art. 11 k.p.a. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre dowody zgromadzone w sprawie, czy też twierdzenia lub wyjaśnienia strony, albo nie odniesie się do faktów istotnych dla sprawy - okoliczności podnoszonych przez stronę. W wyroku z 11 lipca 2001 r. (sygn. akt IV SA 703/99 LEX nr 51234), Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, iż "Organ administracji, który nie ustosunkowuje się do twierdzeń uważanych przez strony za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, uchybia obowiązkom wynikającym z art. 8 i 11 k.p.a. Nie może też oczekiwać, że zrobi to za niego Sąd, kontrolując zaskarżoną decyzję. Sąd bowiem sprawuje (...) kontrolę zgodności z prawem zaskarżonych decyzji i nie może zastępować organu w działaniach do których ten jest ustawowo zobowiązany i uzasadniać zań podjętych rozstrzygnięć. Zaniechanie przez organy administracji państwowej uzasadnienia swych decyzji w sposób przekonywający, a więc odnoszący się do wszystkich zarzutów, zgodny z zasadami wyrażonymi w art. 7-9 i 11 k.p.a. skutkuje - w myśl utrwalonego już orzecznictwa NSA - wadliwością tych decyzji jako naruszających dyspozycję art. 77, 80, 81 i art. 107 § 3 k.p.a." (v. także wyrok NSA z 6 sierpnia 1984 r., sygn. akt II SA 742/84, ONSA 1984/2/67).

Odnosząc powyższe rozważania należy stwierdzić, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchybił wyżej wymienionym zasadom postępowania administracyjnego. W toku całego postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2009r. skarżący wskazywał, że wnioskodawczyni K. C. nie posiada interesu prawnego w tym postępowaniu. Trzeba przyznać, że pełnomocnik uczestniczki w składanych pismach procesowych podnosił okoliczności, które w jego ocenie świadczą o istnieniu po stronie uczestniczki interesu prawnego. Mimo toczącego się w postępowaniu sporu co do podstawowego zagadnienia w sprawie, a mianowicie zasadności wszczęcia postępowania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w obu wydanych decyzjach nie poświęca temu zagadnieniu ani jednego zdania. Stwierdzenie zawarte w odpowiedzi na skargę po pierwsze nie może stanowić uzupełnienia wydanej decyzji, po drugie zawarte w odpowiedzi uzasadnienie posiadania przez uczestniczkę przymiotu strony polega na przytoczeniu jej twierdzeń, nie jest natomiast przedstawieniem analizy tego zagadnienia przez organ nadzoru budowlanego. Z tego względu należy uznać, że decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego narusza wskazane wyżej zasady.

Przy czym należy wskazać, że właściwe ustalenie kręgu podmiotów uprawnionych do udziału w postępowaniu, w tym także mających prawo składania wniosku o wszczęcie postępowania jest zasadniczą kwestią dla prawidłowości postępowania administracyjnego. W przypadku, gdy dana osoba nie legitymuje się interesem prawnym ( znajdowanie się w obszarze oddziaływania), wówczas niedopuszczalne jest wszczęcie "zwykłego" postępowania administracyjnego, jak również jednego z postępowań nadzwyczajnych.

W przypadku, gdy dana osoba nie wykaże posiadania przymiotu strony, postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji jest niedopuszczalne z przyczyn podmiotowych i skutkować musi wydaniem rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 157 § 3 k.p.a., czyli odmową wszczęcia postępowania chyba, że okoliczność ta ujawni się w toku postępowania.

Podzielić należy poglądy zaprezentowane w poniższych orzeczeniach:,, Organ administracji państwowej obowiązany jest z urzędu ustalić, kto ma w danej sprawie interes prawny lub obowiązek." (Wyrok NSA z 26 czerwca 1998r. I SA/Lu 684/97)oraz ,, Organ administracji publicznej nie może wszcząć i prowadzić postępowania administracyjnego na wniosek dowolnego podmiotu, bowiem działanie takie jest w sposób oczywisty niezgodne z prawem, zaś merytoryczne orzeczenie wydane w wyniku tak wszczętego postępowania jest aktem wydanym z rażącym naruszeniem prawa." ( Wyrok WSA w Warszawie z 10 kwietni 2008r. IV SA/Wa 196/08 ).

W tym miejscu trzeba wskazać, że sądy administracyjne nie ustalają stanu faktycznego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia, nie zastępują one bowiem organów administracji w merytorycznym załatwieniu sprawy. Warto wskazać na pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowany w wyroku z dnia 5.06.2009 r. sygn. akt II FSK 324/08 ,, W sytuacji braku stosownej oceny organu administracji dotyczącej prawnej kwalifikacji prawnego stanu faktycznego, formułowanie jej w wyroku kasacyjnym uwzględniającym skargę z powołaniem się na uchybienia natury procesowej, musi być traktowane jako ingerencja w sferę kompetencji właściwego do rozstrzygnięcia sprawy organu administracji publicznej. Zadaniem sądu administracyjnego nie jest bowiem wyręczanie właściwych organów administracji w realizacji powierzonych im zadań, a jedynie przeprowadzenie kontroli zgodności z prawem ich działań, w tym także wykazywanie, na czym polegał błąd w rozumieniu jakichś przepisów prawa (błąd co do prawa)." W innym orzeczeniu Sąd ten wskazał, że ,, Sądowa kontrola legalności uznaniowych decyzji sprowadza się do oceny, czy organ podatkowy prawidłowo zgromadził materiał dowodowy oraz czy wyciągnięte wnioski w zakresie merytorycznym decyzji o odmowie umorzenia zaległości podatkowych mają swoje uzasadnienie w zebranym w sprawie materiale dowodowym oraz czy dokonana ocena mieści się w ustawowych granicach, zaś wyciągnięte wnioski są logiczne i poprawne." LEX nr 485329

Odnosząc te uwagi do przedmiotowej sprawy wskazać należy, iż skarżący konsekwentnie kwestionował interes prawny uczestniczki w toczącym się postępowaniu zaś K. C. wskazywała na szereg okoliczności faktycznych, które w jej ocenie wskazywały na istnienie tego interesu. Organ nie poczynił w tym zakresie żadnych ustaleń a w konsekwencji nie odniósł się do dotyczącego tej kwestii zarzutu skarżącego.

Mając na uwadze powyższe okoliczności należy stwierdzić, że organ nie przeprowadził wyczerpującego postępowania dowodowego i nie dokonał wszechstronnej oceny materiału dowodowego. Uzasadnienie nie zawiera żadnej analizy tego podstawowego zagadnienia. W związku z tym zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania wymienione w pkt 2 i 3 skargi okazały się skuteczne. Za nietrafiony należy uznać zarzut pominięcia w postępowaniu pierwotnego adresata decyzji, bowiem okoliczność ta stanowić może podstawę wznowienia postępowania.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego należy wskazać, że przedstawiony w skardze pogląd o prawidłowości złożonego przez inwestora oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie jest podzielany przez Sąd orzekający w niniejszej sprawie. W tym zakresie za słuszną uznano argumentację Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego popartą bogatym orzecznictwem sądowym. Należy jednak przyznać, że w odosobnionych przypadkach zapadały odmienne orzeczenia. W związku z tym organ ponownie rozstrzygając sprawę będzie miał na uwadze wyrok NSA z dnia 8.07.20010r. sygn. akt I OSK 170/10 ,,O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa." W wyroku z dnia 1.07.2009 r. sygn. akt I OSK 1442/08, Sąd ten stwierdził, że ,, O istotny wątpliwościach interpretacyjnych, ograniczających możliwości orzekania o rażącym naruszeniu prawa na gruncie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., można mówić wówczas, gdy, po pierwsze, na gruncie reguł językowych i systemowych, znajdujących się na tym samym poziomie procesy wykładni, możliwe są do przejęcia i jednakowo dają się uzasadnić różne i w istotnej części przeciwstawne wyniki wykładni oraz po drugie, gdy weryfikacja celowościowo - funkcjonalna i aksjologiczna odwołuje się do tak istotnych celów, skutków czy wartości społecznych, przeważających wyniki wykładni językowo-systemowej, że ich nieuwzględnienie naruszałoby stan praworządności (państwa prawnego). Zależności te musiałby zostać ponadto nałożone na określone elementy stanu faktycznego, które usprawiedliwiałyby uwzględnienie takiej korekty."

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ przeprowadzi postępowanie administracyjne z poszanowaniem zasad wskazanych na wstępie niniejszego uzasadnienia, w szczególności zadba o należyte wyjaśnienie stanu faktycznego, tak aby poczynione ustalenia w oparciu o prawidłowo zgromadzony materiał dowodowy sprawy pozwoliły na prawidłowe określenie stron postępowania a następnie subsumcję, czyli właściwe zastosowanie przepisów prawa.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) i art. 152 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.