Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 773/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-01-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61a § 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Sędzia WSA Monika Kramek, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi S. P. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2020 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę


UZASADNIENIE

[...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...]postanowieniem z dnia [...]grudnia 2019r. nr [...], na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018r., poz. 2096 ze zm.), art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku S. P. "o stwierdzenie nieważności Decyzji PINB w [...] - milczące zakończenie postępowania w przedmiocie legalizacji budynku gospodarczego na działce nr [...] położonej w [...] (...) - znak sprawy: [...]'' - odmówił wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności.

W uzasadnieniu organ podał, że w dniu [...] sierpnia 2019 r. wpłynęło pismo S. P. w którym domagał się na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. stwierdzenia nieważności milczącego zakończenia postępowania w przedmiocie legalizacji budynku gospodarczego na działce nr [...] położonej w [...].

W uzasadnieniu wniosku odwołał się do przebiegu postępowania prowadzonego przez PINB w [...] w przedmiocie wykonania "nowego budynku w miejsce starego na działce nr [...]w miejscowości [...], ul. [...]". Podniósł, że mimo licznych jego sprzeciwów i zastrzeżeń oraz rażącego naruszenia prawa, doprowadzono do legalizacji samowoli poprzez milczące załatwienie sprawy.

Do wniosku załączył m.in. kopię zaświadczenia z dnia [...] października 2018 r. wydanego przez PINB w [...], na podstawie art. 217 § 1 k.p.a., w którym wskazano "w odpowiedzi na wniosek P. S. P. z dnia [...].09.2018 r. w oparciu o posiadane dokumenty stwierdza się, że zakończono postępowanie administracyjne w sprawie samowolnych robót budowlanych przy budowie budynku gospodarczego na działce nr [...]położonej w [...]. Legalizacja przedmiotowego budynku gospodarczego nastąpiła w oparciu o art. 49b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r. poz. 1332) wobec wykonania przez inwestora P. M. N. obowiązków nałożonych postanowieniem z dnia [...].04.2018 r. oraz uiszczeniu opłaty legalizacyjnej w dniu [...].06.2018 roku. "

Dalej organ przypomniał, że postanowieniem z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...], stwierdził niedopuszczalność zażalenia S. P. na ww. zaświadczenie PINB w [...]z dnia [...] października 2018 r.

Od powyższego postanowienia S. P. wniósł skargę. WSA w Krakowie - postanowieniem z dnia 10 września 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 358/19, odrzucił skargę.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] pod przywoływanym przez wnioskodawcę znakiem sprawy: [...] prowadził postępowanie legalizacyjne w trybie art. 49b Prawa budowlanego. W postępowaniu tym wydano m.in. postanowienie nr [...]z dnia [...]czerwca 2018 r., którym po rozpatrzeniu wniosku M. N. w sprawie zalegalizowania samowolnej budowy budynku gospodarczego na działce nr [...] położonej w [...] - ustalono dla M. N. opłatę legalizację w kwocie 5.000 zł.

W uzasadnieniu tego postanowienia PINB w [...] wskazał m.in., że M. N. wybudowała budynek gospodarczy (o powierzchni zabudowy 11, 62m i wysokości maksymalnej 2,64m) bez wymaganego zgłoszenia, w związku z czym zastosowanie miał art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego, który umożliwiał zalegalizowanie samowoli budowlanej.

PINB postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2018 r. nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia wymaganych dokumentów, a po ich przedłożeniu - wydał postanowienie z dnia [...] czerwca 2018 r., ustalając opłatę legalizacyjną. Powyższa opłata legalizacyjna została uiszczona przez M. N..

Organ podkreślił, że w przypadku inwestycji już zrealizowanej, po uiszczeniu przez inwestora opłaty legalizacyjnej nie wydaje się żadnego rozstrzygnięcia administracyjnego - jak bowiem stanowi art. 49b ust. 6 Prawa budowlanego, jedynie w przypadku gdy budowa nie została zakończona, organ nadzoru budowlanego, po wniesieniu opłaty, o której mowa w ust. 5, zezwala, w drodze postanowienia, na dokończenie budowy. Po spełnieniu wymagań określonych w ust. 2 analizowanego przepisu, po wniesieniu przez inwestora ustalonej opłaty legalizacyjnej, właściwy organ ma obowiązek wydania zezwolenia na dokończenie budowy. Zezwolenie to następuje w drodze postanowienia. Postanowienie to jest zaskarżalne do sądu administracyjnego, jako że rozstrzyga sprawę co do istoty.

Jeżeli natomiast roboty budowlane zostały zakończone, to legalizuje je sam fakt wniesienia opłaty legalizacyjnej. Ustawodawca nie przewidział w tej mierze żadnego rozstrzygnięcia administracyjnego.

Przez fakt uiszczenia przez inwestora nałożonej na podstawie art. 49b ust. 4 prawa budowlanego opłaty legalizacyjnej - postępowanie legalizacyjne prowadzone przez PINB w [...] w odniesieniu do budynku gospodarczego na działce nr [...] w [...] zostało zakończone (co wskazał PINB w zaświadczeniu z dnia [...] października 2018 r., wydanym na wniosek S. P.).

W tym przypadku, nie można mówić o tzw. "milczącym zakończeniu postępowania", na które wskazuje wnioskodawca. Jak stanowi bowiem art. 122a k.p.a. Sprawa może być załatwiona milcząco, jeżeli przepis szczególny tak stanowi. Sprawę uznaje się za załatwioną milcząco w sposób w całości uwzględniający żądanie strony, jeżeli w terminie miesiąca od dnia doręczenia żądania strony właściwemu organowi administracji publicznej albo innym terminie określonym w przepisie szczególnym organ: 1) nie wyda decyzji lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie (milczące zakończenie postępowania) albo 2) nie wniesie sprzeciwu w drodze decyzji (milcząca zgoda).

Mając na uwadze brzmienie art. 49b prawa budowlanego - w przypadku opisanym w art. 49b ust. 6 prawa budowlanego - czyli w sytuacji, gdy budowa została zakończona - nie ma miejsca instytucja tzw. milczącego załatwienia sprawy w rozumieniu art. 122a k.p.a.

Przepisy prawa nie przewidują możliwości wszczęcia i prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności w opisanych wyżej okolicznościach - brak jest rozstrzygnięcia administracyjnego, w odniesieniu do którego takie postępowanie można byłoby wszcząć i prowadzić.

Zgodnie z art. 122g k.p.a., "Do spraw załatwionych milcząco przepisy rozdziałów 12 i 13 w dziale II (m.in. art. 156 k.p.a. i nast.) stosuje się odpowiednio. Żadna z powyższych sytuacji (a zatem wydanie decyzji administracyjnej, wydanie postanowienia od którego przysługuje zażalenie ani milczące załatwienie sprawy w rozumieniu art. 122a k.p.a.) nie zostało objęte wnioskiem S. P..

Postępowanie legalizacyjne prowadzone w odniesieniu do przedmiotowego budynku gospodarczego - z woli ustawodawcy nie podlegało zakończeniu w żaden z wyżej opisanych sposobów.

Stosownie do art. 61a § 1 k.p.a. gdy postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

W tym przypadku postępowanie nie może zostać wszczęte z innej uzasadnionej przyczyny, jaką jest brak rozstrzygnięcia administracyjnego, w odniesieniu do którego dopuszczalne byłoby wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności.

S. P. wniósł zażalenie na postanowienie [...]WINB z dnia [...] grudnia 2019 r.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] lutego 2020 r., [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256, dalej jako k.p.a.), po rozpatrzeniu zażalenia S. P. na postanowienie [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2019 r., Nr [...] - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] grudnia 2019 r., po rozpatrzeniu wniosku S. P., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności "Decyzji PINB w [...] - milczące zakończenie postępowania w przedmiocie legalizacji budynku gospodarczego na działce nr [...] położonej w [...] (...) - znak sprawy: [...]".

Stosownie do art. 61 a § 1 k.p.a., gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Przesłanka odmowy wszczęcia postępowania "z innych uzasadnionych powodów" dotyczy przede wszystkim sytuacji, w których sprawa w ogóle nie podlega załatwieniu przez organ administracyjny w formie decyzji (brak przepisu stanowiącego podstawę materialnoprawną do wydania decyzji).

Legalizacja kwestionowanego budynku gospodarczego nastąpiła w oparciu o art. 49b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r., poz. 1332) w związku z wykonaniem przez inwestora M. N. obowiązków nałożonych postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2018 r. oraz uiszczeniem w dniu [...] czerwca 2018 r. opłaty legalizacyjnej.

PINB w [...]postanowieniem z dnia [...]czerwca 2018 r., Nr [...], wydanym na podstawie art. 49b ust. 4 Prawa budowlanego, po rozpatrzeniu wniosku M.N. w sprawie zalegalizowania samowolnej budowy budynku gospodarczego, ustalił dla M. N. opłatę za legalizację budynku gospodarczego na działce nr [...]położonej w [...]w kwocie 5.000 zł. Przedmiotowa opłata legalizacyjna została uiszczona.

S. P. we wniosku o stwierdzenie nieważności na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. wskazywał na milczące zakończenie postępowania w przedmiocie legalizacji budynku gospodarczego na działce nr [...]położonej w [...].

Zgodnie z art. 122a § 1 k.p.a., sprawa może być załatwiona milcząco, jeżeli przepis szczególny tak stanowi. Stosownie do art. 122b § 2 k.p.a., sprawę uznaje się za załatwioną milcząco w sposób w całości uwzględniający żądanie strony, jeżeli w terminie miesiąca od dnia doręczenia żądania strony właściwemu organowi administracji publicznej albo innym terminie określonym w przepisie szczególnym organ ten: 1) nie wyda decyzji lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie (milczące zakończenie postępowania), albo 2) nie wniesie sprzeciwu w drodze decyzji (milcząca zgoda).

Wbrew twierdzeniem skarżącego, nie doszło do tzw. "milczącego załatwienia sprawy". PINB w [...][...]czerwca 2018 r. wydał postanowienie w przedmiocie nałożenia na inwestora opłaty legalizacyjnej, która została uiszczona. Tak więc postępowanie legalizacyjne prowadzone przez organ powiatowy w odniesieniu do budowy spornego budynku gospodarczego zostało zakończone, ale nie w sposób "milczący". Jeżeli roboty budowlane zostały zakończone, to w tym przypadku legalizuje je sam fakt wniesienia opłaty legalizacyjnej. Ustawodawca nie przewidział w tym przypadku żadnego rozstrzygnięcia administracyjnego. Zatem w sytuacji, gdy budowa została zakończona, co potwierdził organ powiatowy w zaświadczeniu z dnia [...]października 2018 r., wydanym na wniosek S. P., nie miała miejsca instytucja tzw. "milczącego załatwienia sprawy" w rozumieniu art. 122a k.p.a.

W rozpatrywanej sprawie brak było podstaw do wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego z wniosku S. P. o stwierdzenie nieważności "decyzji PINB w [...]- milczące zakończenie postępowania w przedmiocie legalizacji budynku gospodarczego na działce nr [...]położonej w [...]".

Przepisy prawa nie przewidują możliwości wszczęcia i prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności w opisanych okolicznościach, gdyż brak jest rozstrzygnięcia administracyjnego, w odniesieniu do którego takie postępowanie można byłoby wszcząć i prowadzić.

Fakt, że skarżący jest niezadowolony ze sposobu prowadzenia postępowania w sprawie spornego budynku gospodarczego, pozostaje bez wpływu na zasadność rozstrzygnięcia.

S. P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]lutego 2020 r. utrzymujące w mocy postanowienie [...]WINB z dnia [...]grudnia 2019 r.

Zdaniem skarżącego treść uzasadnienia potwierdza wątpliwości co do zastosowania instytucji tzw. "milczącego załatwienia sprawy", niemniej takie zaświadczenie zostało mu wydane po złożeniu wniosku i wniesieniu stosownej opłaty. Fakt zakończenia postępowania po wniesieniu opłaty legalizacyjnej odbiera jako decyzję od której powinny przysługiwać środki odwoławcze.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przedmiotem kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik.

Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Skarga jest bezzasadna.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...]lutego 2020 r. utrzymał w mocy postanowienie [...]WINB z dnia [...]grudnia 2019 r., odmawiające po rozpatrzeniu wniosku S. P., wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności milczącego zakończenia przez PINB w [...], postępowania w przedmiocie legalizacji budynku gospodarczego na działce nr [...] położonej w [...]- znak sprawy: [...].

Z akt sprawy wynikało, że PINB w [...]postanowieniem z dnia [...]czerwca 2018 r., ustalił dla M. N. opłatę za legalizację budynku gospodarczego na działce nr [...]położonej w [...]w kwocie 5000 zł. Przedmiotowa opłata legalizacyjna została przez zobowiązaną uiszczona.

Z zaświadczenia z dnia [...]października 2018 r. wydanego skarżącemu przez PINB w [...], na podstawie art. 217 § 1 k.p.a., wynikało "że zakończono postępowanie administracyjne w sprawie samowolnych robót budowlanych przy budowie budynku gospodarczego na działce nr [...]położonej w [...]. Legalizacja przedmiotowego budynku gospodarczego nastąpiła w oparciu o art. 49b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r. poz. 1332) wobec wykonania przez inwestora P. M. N. obowiązków nałożonych postanowieniem z dnia [...].04.2018 r. oraz uiszczeniu opłaty legalizacyjnej w dniu [...].06.2018 roku. "

Zatem już wówczas potwierdzono, że nie doszło do wydania decyzji, wskazywanej przez skarżącego, ani do milczącego załatwienia sprawy.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...]pod przywoływanym prze wnioskodawcę znakiem sprawy: [...] prowadził postępowanie legalizacyjne w trybie art. 49b Prawa budowlanego.

W postępowaniu tym wydano m.in. postanowienie nr [...]z dnia [...]czerwca 2018 r., którym po rozpatrzeniu wniosku M. N. w sprawie zalegalizowania samowolnej budowy budynku gospodarczego na działce nr [...]położonej w [...]- ustalono dla M. N. opłatę legalizację w kwocie 5.000 zł.

PINB w [...]ustalił m.in., że M. N. wybudowała budynek gospodarczy (o powierzchni zabudowy 11, 62m i wysokości maksymalnej 2,64m) bez wymaganego zgłoszenia, w związku z czym zastosowanie miał art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego, który umożliwiał zalegalizowanie samowoli budowlanej.

PINB postanowieniem z dnia [...]kwietnia 2018 r. nałożył na inwestorkę obowiązek przedłożenia wymaganych dokumentów, a po ich przedłożeniu - wydał postanowienie z dnia [...]czerwca 2018 r., ustalając opłatę legalizacyjną. Powyższa opłata legalizacyjna została uiszczona przez M. N.

W przypadku inwestycji już zrealizowanej, po uiszczeniu opłaty legalizacyjnej nie wydaje się żadnego rozstrzygnięcia administracyjnego - jak bowiem stanowi art. 49b ust. 6 Prawa budowlanego, jedynie w przypadku gdy budowa nie została zakończona, organ nadzoru budowlanego, po wniesieniu opłaty legalizacyjnej zezwala, w drodze postanowienia, na dokończenie budowy. Postanowienie to jest zaskarżalne do sądu administracyjnego, jako że rozstrzyga ono sprawę co do istoty.

Jeżeli natomiast roboty budowlane zostały zakończone, to legalizuje je sam fakt wniesienia opłaty legalizacyjnej. Ustawodawca nie przewidział w tej mierze żadnego rozstrzygnięcia administracyjnego. Niemniej poprzedzające ten fakt, działania legalizacyjne organu, mogły być przedmiotem zaskarżenia.

Przez uiszczenie nałożonej na podstawie art. 49b ust. 4 Prawa budowlanego opłaty legalizacyjnej - postępowanie legalizacyjne prowadzone przez PINB w [...]w odniesieniu do budynku gospodarczego na działce nr [...]w [...]zostało zakończone (na co zasadnie wskazał PINB w zaświadczeniu z dnia [...]października 2018 r.).

W tym przypadku, nie można mówić o tzw. "milczącym zakończeniu postępowania", na które wskazuje wnioskodawca. Jak stanowi bowiem art. 122a k.p.a. Sprawa może być załatwiona milcząco, jeżeli przepis szczególny tak stanowi. Mając na uwadze brzmienie art. 49b Prawa budowlanego - w przypadku opisanym w art. 49b ust. 6 prawa budowlanego - czyli w sytuacji, gdy budowa została zakończona - nie ma miejsca instytucja tzw. milczącego załatwienia sprawy w rozumieniu art. 122a k.p.a.

Przepisy prawa nie przewidują możliwości wszczęcia i prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności w opisanych wyżej okolicznościach - brak jest rozstrzygnięcia administracyjnego, w odniesieniu do którego takie postępowanie można byłoby wszcząć i prowadzić.

Postępowanie legalizacyjne prowadzone w odniesieniu do przedmiotowego budynku gospodarczego - z woli ustawodawcy nie podlegało zakończeniu ani przez wydanie decyzji, ani w sposób milczący.

Stosownie do art. 61a § 1 k.p.a. gdy postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Słusznie organy wskazały, że przez inne uzasadnione przyczyny, należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. brak podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym.

Reasumując nie można zarzucić organom naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego, które mogłoby uzasadniać odmienne rozstrzygnięcie.

Dlatego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.