Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 3623/01
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2005-05-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6321 Zasiłki stałe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 152, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 27 ust. 1, art. 27 ust. 2b
journal: Dz.U. 1998 nr 64 poz 414
law: Ustawa z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej - t.j.
article: art. 76 par. 1 i 3, art. 138 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Przybielski, Sędziowie Sędzia WSA Mariola Jaroszewska,, Asesor WSA Krzysztof Retyk (spr.), Protokolant Katarzyna Gross, po rozpoznaniu w dniu 5 maja 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 września 2001 r. [...] w przedmiocie zasiłku stałego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia 3 sierpnia 2001 r. nr [...] Kierownika Miejsko - Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej


UZASADNIENIE

Sygn. akt II S.A./Gd 3623

UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze , decyzją z dnia 28 września 2001 r.; po rozpatrzeniu odwołania A. S. od decyzji Kierownika Miejsko — Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. z dnia 3 sierpnia 2001 r., odmawiającej stronie przyznania zasiłku stałego z tytułu wychowania dziecka, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organy obu instancji uznały, iż stan zdrowia dziecka nie wymaga konieczności sprawowania osobistej, bezpośredniej opieki, polegającej na stałej i osobistej pielęgnacji i systematycznym współdziałaniu w procesie leczniczym oraz rehabilitacyjnym w zakresie uniemożliwiającym podjęcie zatrudnienia. Znowelizowany przepis art. 27 ust. 2b ustawy o pomocy społecznej stanowi, iż w razie wystąpienia uzasadnionych wątpliwości dotyczących konieczności sprawowania stałej, bezpośredniej i osobistej opieki nad dzieckiem w zakresie uniemożliwiającym zatrudnienie, kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej występuje, w celu uzyskania opinii, do powiatowego zespołu ds. orzekania o niepełnosprawności.

Przed wydaniem decyzji w tej sprawie, organ uczynił zadość tym wymaganiom, występując ze stosownym wnioskiem do zespołu.

Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności wydał 10 lipca 2001 r. opinię, w której ocenił, iż stan zdrowia M. S. nie powoduje konieczności sprawowania opieki, polegającej na stałej, bezpośredniej i osobistej pielęgnacji w zakresie uniemożliwiającym zatrudnienie przez osobę ubiegającą się o zasiłek stały.

W uzasadnieniu, organ wskazał, iż M. S. jest 8 letnią samodzielną uczennicą chodzącą do szkoły, która wymaga okresowej kontroli okulistycznej oraz zachowania higieny przy zakładaniu protezy oka.

Zdaniem Kolegium, ustalenia te wobec prawomocnego postanowienia Powiatowego Zespół ds. Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności nie sposób kwestionować.

Dlatego też należy podzielić pogląd organu pierwszej instancji, iż A. S., pomimo posiadania dziecka z dysfunkcją nie jest legitymowana do otrzymania zasiłku stałego.

Skargę na powyższą decyzję wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego A. S. opisując problemy zdrowotne swojej córki z oczami oraz podnosząc, iż w czasie komisji pytano tylko dziecko a nie ją o stan zdrowia dziecka i czy chodzi do szkoły. Wnosi w konkluzji o pozytywne załatwienie sprawy i przyznanie zasiłku.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271, ze.zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze.zm,) Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2).

Skarga jest zasadna jednakże z innych względów niż te, które wskazuje skarżąca.

W myśl art. 27 ust. 1 ustawy z 29.11.1990 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 1998 r. Nr 64, poz. 414 z późn. zm.) zasiłek stały przysługuje osobie zdolnej do pracy, lecz niepozostającej w zatrudnieniu ze względu na konieczność sprawowania opieki nad dzieckiem wymagającym stałej pielęgnacji, polegającej na bezpośredniej, osobistej pielęgnacji i systematycznym współdziałaniu w postępowaniu leczniczym, rehabilitacyjnym oraz edukacyjnym, jeżeli dziecko jest uprawnione do zasiłku pielęgnacyjnego i dochód rodziny nie przekracza dwukrotnego dochodu określonego zgodnie z art. 4.

Wprowadzony nowelą z dnia 8 października 1999 r. (Dz. U. Nr 90, poz. 1001) przepis art. 27 ust. 2b ustawy o pomocy społecznej ustanowił obowiązek zasięgnięcia przez kierownika ośrodka pomocy społecznej - w wypadku wystąpienia uzasadnionych wątpliwości, dotyczących konieczności sprawowania stałej, bezpośredniej i osobistej opieki nad dzieckiem i jego pielęgnacji w zakresie uniemożliwiającym podjęcie zatrudnienia - opinii powiatowego zespołu do spraw orzekania o stopniu niepełnosprawności.

Zdaniem Sądu do wydania opinii przez powiatowy zespół do spraw orzekania o stopniu niepełnosprawności (art. 27 ust. 2b ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej) ma zastosowanie przepis art. 106 k.p.a. ze zmianami wynikającymi z powołanej ustawy o pomocy społecznej. Przepis art. 106 k.p.a. ma zastosowanie wówczas, gdy przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ. W sytuacji objętej dyspozycją art. 106 k.p.a. występuje zatem organ administracji, przed którym toczy się postępowanie administracyjne i organ zajmujący stanowisko w sprawie będącej przedmiotem postępowania. W konstrukcji prawnej wyrażonej w tym przepisie, stanowisko innego organu, wyrażone w jego postanowieniu, ma cechy dokumentu wyrażającego jedynie opinię lub konsultację specjalistyczną. W takim razie opinia ta ma moc dokumentu urzędowego. Opinia ta stanowi dowód z dokumentu, jednakże błędny jest pogląd organu II instancji co do konieczności bezwzględnego uznania go przez organ. Opinia taka nie jest wiążąca dla organu i podlega jego ocenie jak każdy inny dowód.

W myśl art. 76 § 1 k.p.a. dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania, stanowią dowód tego co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Lecz art. 76 § 3 k.p.a. nie wyłącza możliwości przeprowadzenia dowodu przeciwko treści dokumentów urzędowych.

Z zaświadczenia lekarskiego z dnia 1 czerwca 2001 r. wynika, iż M. S. nr. 18 września 1993 r. ze względu na stan zdrowia wymaga stałej opieki pielęgnacyjnej lub systematycznego współdziałania w postępowaniu leczniczym lub rehabilitacyjnym na okres od 1 stycznia do 31 grudnia 2001 r.

Natomiast Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności wydał w dniu 10 lipca 2001 r. opinię, w której oceniono, iż stan zdrowia M. S. nie powoduje konieczności sprawowania opieki, polegającej na stałej, bezpośredniej i osobistej pielęgnacji w zakresie uniemożliwiającym zatrudnienie przez osobę ubiegającą się o zasiłek stały.

Tym samym organ 11 instancji powinien uchylić decyzję organu 1 instancji oraz przekazać sprawę do ponownego rozpoznania wskazując, iż należy przeprowadzić dowód na okoliczność stanu zdrowia córki skarżącej z uwzględnieniem konieczności sprawowania nad nią opieki polegającej na stałej, bezpośredniej i osobistej pielęgnacji w zakresie uniemożliwiającym zatrudnienie przez osobę ubiegającąsię o zasiłek stały.

Wydana w tych warunkach decyzja organu II instancji narusza art. 138 § 3 pkt 1 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając powyższe na względzie Sąd uwzględnił skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt l) ppkt c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z póź.zm.) w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271, z póź. zm.).

Sad rozpatrując przedmiotową sprawę orzekał w zmienionym stanie prawnym. Ustawą z dnia z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z dnia 15 kwietnia 2004 r.) rozdzielono zasiłek stały przysługujący pełnoletniej osobie od zasiłku stałego przysługującego osobie zdolnej do pracy, lecz niepozostającej w zatrudnieniu ze względu na konieczność sprawowania opieki nad dzieckiem wymagającym stałej pielęgnacji, polegającej na bezpośredniej, osobistej pielęgnacji i systematycznym współdziałaniu w postępowaniu leczniczym, rehabilitacyjnym oraz edukacyjnym, w związku z pielęgnacją dziecka.

Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z dnia 30 grudnia 2003 r.) tego rodzaju świadczenie nazywa świadczeniem pielęgnacyjnym (art. 17 ustawy), przy czym w art. 58 ust. 1 stwierdza, iż osoba otrzymująca zasiłek stały na podstawie przepisów o pomocy społecznej do dnia wejścia w życie ustawy w związku z pielęgnacją dziecka legitymującego się orzeczeniem o niepełnosprawności lub stopniu niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami, o których mowa w art. 6b ust. 3 pkt 7 i 8 ustawy z dnia 27 sierpnia ) 997 r, o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych nabywa prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17, do dnia 31 sierpnia 2005 r., jeżeli spełnia warunki określone w dotychczasowych przepisach.

Ustawa ta nie zawiera w przepisach przejściowych regulacji dotyczących wszczęcia postępowania w sprawie zasiłku celowego przed jej wejściem w życie. Ustawa z dnia z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z dnia 15 kwietnia 2004 r.) w art. 150 stwierdza, iż do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy niniejszej ustawy.

Zdaniem Sądu, z zestawienia powyższych przepisów wynika, iż zaszło tak zwane pominięcie ustawodawcze polegając na nie uregulowaniu sytuacji, w której uchylenie ostatecznej decyzji w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego powoduje, iż sprawa jest wszczęta i nie zakończona. Natomiast nie może być rozpoznawana na podstawie nowych przepisów ustawy o pomocy społecznej bo tego rodzaju świadczenia nie przewidują natomiast nowe przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych przewidują konwersje przyznanych zasiłków celowych w nowe świadczenie pielęgnacyjne, jednakże nie regulują sytuacji uchylenia decyzji odmawiającej przyznania zasiłku celowego.

Zdaniem Sądu, nie oznacza to jednak, iż nie należy poszukiwać takiej interpretacji art. 150 cytowanej ustawy aby zapewniona była zgodność jej z Konstytucją. Interpretacja normy prawnej zawartej w cytowanym przepisie może nastąpić tylko poprzez sięgnięcie do przepisów Konstytucji RP i posłużenie się techniką wykładni ustawy w zgodzie z Konstytucją RP.

Zgodnie z art. 175 ust. 1 Konstytucji z 1997 r. wymiar sprawiedliwości w Rzeczpospolitej Polskiej sprawują: Sąd Najwyższy, sądy powszechne i sądy szczególne. Art. 178 stanowi zaś, że sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji i ustawom. Natomiast art. 8 Konstytucji stanowi, że Konstytucja jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej i przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio, chyba że Konstytucja stanowi inaczej.

Takie usytuowanie sądownictwa (w tym sądownictwa administracyjnego) w konstytucyjnym ustroju Rzeczpospolitej Polskiej z równoczesnym bezpośrednim stosowaniem przepisów Konstytucji wskazuje w sposób jednoznaczny, iż ostatecznym arbitrem pomiędzy obywatelem a organem administracji publicznej w sporach wynikłych na tle różnej interpretacji obowiązujących przepisów prawa są sądy administracyjne, których zadaniem nie jest odczytywanie woli ustawodawcy, lecz znalezienie sprawiedliwego, zgodnego z wartościami konstytucji rozstrzygnięcia.

Zdaniem Sądu, przy interpretacji art. 150 ustawy o pomocy społecznej należy sięgnąć do konstytucyjnych zasad zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa (art. 2) oraz zasady równości wobec prawa (art. 32).

W przeciwnym wypadku sposób interpretacji wzruszy zasadę zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa, albowiem wyłączy z kręgu podmiotów uprawnionych do wystąpienia z wnioskiem o zasiłek celowy osoby, które na skutek uchylenia decyzji w tym przedmiocie po dacie wejścia w życie nowej ustawy zostaną pozbawione uprawnienia do rozpatrzenia sprawy w trybie administracyjnym na podstawie obowiązujących przepisów w dniu wszczęcia postępowania. Nadto złamałoby to zasadę równości wobec prawa i sprawiedliwości albowiem sytuacja prawna osoby, której decyzją odmówiono przyznania zasiłku celowego a w wyniku weryfikacji przez sąd administracyjny następnie ją uchylono, będzie zróżnicowana z przyczyn od niej niezależnych to jest zmiany ustawy oraz wydłużonego czasu rozpatrywania skargi.

Szereg zasad składających się na istotę "demokratycznego państwa prawnego" nie zostało odrębnie wyrażonych w szczegółowych postanowieniach. Zaliczyć do nich należy zasadę zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa. Wspomniana zasada wymaga aby państwo w stosunku do obywatela zachowywało pewne reguły uczciwości i przyzwoitości w tworzeniu oraz stosowaniu prawa. Trybunał Konstytucyjny wskazał również, iż elementem tej zasady jest zaufanie obywatela do interpretacji sądowej (wyrok z 27 kwietnia 1997 r., U.11/97).

Istota tej zasady sprowadza się do takiego nakazu stosowania prawa, by obywatel mógł układać swoje sprawy w zaufaniu, że nie naraża się na skutki prawne, których nie mógł przewidzieć w momencie podejmowania decyzji. Wskazać należy, iż w świadomości społecznej treść prawa rozpoznawana jest przede wszystkim ze sposobu jego interpretacji w praktyce stosowania prawa przez organy publiczne. Zasada równości wobec prawa najogólniej rzecz ujmując oznacza nakaz jednakowego traktowania równych i podobnego traktowania podobnych, dopuszczalność uzasadnionych zróżnicowań, a także wiązanie równości z zasadą sprawiedliwości. W myśl wykładni dokonanej przez Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu z dnia 4 lutego 1997 r., P.4/96 osoby znajdujące się w takiej samej lub podobnej sytuacji należy traktować tak samo, natomiast osoby znajdujące się w odmiennej sytuacji faktycznej należy traktować odmiennie.

Tak określona zasada równości stanowi podstawę do interpretacji przedmiotowej normy prawnej cytowanej ustawy. Sytuacja w której A. S. nie może skorzystać z prawa do rozpatrzenia jej wniosku o uzyskanie zasiłku stałego na podstawie przepisów ustawy obowiązujących w dniu złożenia wniosku z przyczyny od niej niezależnej, zdaniem Sądu, nie może uzyskać aprobaty społecznej i w tym zakresie koliduje także z zasadami społecznej sprawiedliwości. Zróżnicowanie sytuacji prawnej obywatela narusza konstytucyjną zasadę równości jeżeli traktuje się w sposób różny podmioty lub sytuacje podobne bez racjonalnego, proporcjonalnego i sprawiedliwego uzasadnienia dokonywanych zróżnicowań.

W ocenie Sądu zasada sprawiedliwości społecznej, która mieści się między innymi w treści zasady demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP) obok zasady zaufania obywatela do państwa oraz stanowionego prawa oraz zasada równości (art. 32) jako kardynalne zasady ustroju Rzeczpospolitej przesądzają iż przepis art. 150 ustawa z dnia z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej należy interpretować w ten sposób, iż w przypadku uchylenia przez Sąd administracyjny decyzji odmawiającej przyznanie zasiłku stałego, która była wydana na podstawie poprzedniej ustawy o pomocy społecznej, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji jest zobowiązany to rozpatrzenia sprawy na podstawie ustawy z 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej. Bowiem w przypadku pozytywnego rozpatrzenia sprawy zasiłek stały automatycznie będzie podlegał konwersji w świadczenie pielęgnacyjne z ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych natomiast odmowa przyznania nadal będzie znajdować się w zakresie starej ustawy o pomocy społecznej.

Sąd nie zawarł w wyroku rozstrzygnięcia opartego na przepisie art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określającego, czy i w jakim zakresie zaskarżona decyzja nie może być wykonana.

Rozstrzygnięcie takie jest bowiem, zdaniem Sądu. obligatoryjne tylko w takim przypadku, gdy zaskarżona do sądu administracyjnego decyzja nadaje się ze swej istoty do wykonania oraz gdy przepis szczególny nie wyklucza jej wykonalności z mocy samego prawa do czasu prawomocnego rozpatrzenia skargi przez sąd. Skoro zatem zaskarżona do sądu administracyjnego decyzja o odmowie przyznania zasiłku stałego nie nadaje się w żadnej mierze do wykonania, to całkowicie bezprzedmiotowe było orzekanie o wstrzymaniu wykonania decyzji w trybie art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.