Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1668/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-09-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Magdalena Bosakirska Sędzia NSA Stanisław Gronowski (spr.) Sędzia del. WSA Małgorzata Grzelak Protokolant Tomasz Haintze po rozpoznaniu w dniu 25 września 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej L. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 12 marca 2014 r., sygn. akt VIII SA/Wa 1008/13 w sprawie ze skargi L. C. na postanowienie Ministra Finansów z dnia 26 września 2013 r., nr . w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od L C. na rzecz Ministra Finansów kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., po rozpoznaniu sprawy ze skargi L. C. na postanowienie Ministra Finansów z dnia 26 września 2013 r. nr . w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania wznowieniowego, oddalił skargę.

Sąd pierwszej instancji orzekł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Minister Finansów postanowieniem z dnia 8 sierpnia 2013 r. odmówił na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. wszczęcia postępowania na wniosek L. C.

(dalej: "skarżąca") o wznowienie postępowania w sprawie zwrotu przez Gminę M. części oświatowej subwencji ogólnej za 2005 r. zakończonego decyzją ostateczną Ministra Finansów z dnia 30 lipca 2010 r.

Skarżąca we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy podniosła, że część oświatowa subwencji ogólnej otrzymana przez Gminę M. została podzielona na poszczególne jednostki oświatowe w celu realizacji ich zadań. Skarżąca, jako dyrektor Zespołu Szkół i Placówek Oświatowych w M., była odbiorcą kwot z subwencji ogólnej i w związku z tym jest stroną postępowania. Decyzja Ministra Finansów z dnia 30 lipca 2010 r. została wydana w postępowaniu, w którym skarżąca nie uczestniczyła bez swojej winy. Podkreśliła, że w tej sytuacji zostanie pociągnięta do odpowiedzialności zawodowej i finansowej przez organy Gminy M., co w konsekwencji wpłynie na jej negatywną ocenę jako kandydatki na stanowisko dyrektora Szkół i Placówek Oświatowych w M..

Po rozpoznaniu wniosku skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Finansów zaskarżonym postanowieniem z dnia 26 września 2013 r. utrzymał w mocy wcześniejsze rozstrzygnięcie. Zdaniem organu skarżąca nie była stroną postępowania, w rozumieniu art. 28 k.p.a., z uwagi na brak normy prawa materialnego, z której mogłaby wywieść interes prawny do wzięcia udziału w tym postępowaniu. Zgodnie z art. 34 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 80, poz. 526 ze zm.) część oświatowa subwencji ogólnej jest przekazywana z budżetu państwa jednostce samorządu terytorialnego, do której zadań oświatowych należy prowadzenie szkoły, placówki oświatowej. Część oświatowa subwencji ogólnej stanowi dochód jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy). Jednostkami organizacyjnymi gminy służącymi wykonywaniu zadań własnych z zakresu oświaty są szkoły i placówki oświatowe (art. 9 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.). Jednostki te, jak podkreślił organ, funkcjonują jako jednostki budżetowe i pokrywają swoje wydatki bezpośrednio z budżetu jednostki samorządu terytorialnego, a pobrane dochody odprowadzają na rachunek dochodów budżetu jednostki samorządu terytorialnego (art.11 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych; Dz. U. z 2013 r. poz. 885 ze zm.). W związku z powyższym, zdaniem organu, odbiorcą subwencji oświatowej za 2005 rok jest Gmina M. i to Gmina, zgodnie z art. 37 ust.1 pkt 2 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego została zobowiązana do zwrotu nienależnej kwoty. W konsekwencji stroną postępowania w sprawie zwrotu części subwencji jest wspomniana Gmina, a nie dyrektor Szkół i Placówek Oświatowych w M., czyli skarżąca.

Skarżąca w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W.zaskarżyła powyższe postanowienie w całości. Sąd pierwszej instancji wspomnianym na wstępie wyrokiem oddalił skargę. Powołując się na treść art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., podkreślił, że z żądaniem o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną może wystąpić tylko strona, która nie brała udziału w sprawie. To wnioskodawca ma obowiązek wykazać, że ma status strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. w postępowaniu objętym wnioskiem o wznowienie postępowania. Brak przymiotu strony stanowi podstawę wydania, opartego na art. 149 § 3 k.p.a., postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania wznowieniowego.

W niniejszej sprawie organ prawidłowo ocenił, że skarżąca nie ma przymiotu strony w postępowaniu, którego przedmiotem była decyzja Ministra Finansów z dnia 30 lipca 2010 r., utrzymująca w mocy decyzję z dnia 29 grudnia 2009 r., zobowiązującą Gminę M. do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części subwencji oświatowej za 2005 rok. Zatem, stroną postępowania zakończonego wydaniem ostatecznej decyzji Ministra Finansów z dnia 30 lipca 2010 r. była Gmina Magnuszew, a nie skarżąca, będąca dyrektorem szkół podległych tej Gminie.

Skarżąca w skardze kasacyjnej wywiedzionej od powyższego wyroku zarzuciła Sądowi pierwszej instancji, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. dalej p.p.s.a.), naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 145 § 1 ust. 1 lit. c p.p.s.a. poprzez nieuchylenie decyzji pomimo naruszenia przez organy przy jej wydawaniu przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy a mianowicie:

- art. 28 k.p.a. poprzez błędne ustalenie, iż skarżąca jako dyrektor Zespołu Szkół i Placówek Oświatowych w M. nie była stroną postępowania zakończonego ostateczną decyzją Ministra Finansów z dnia 30 lipca 2010 r., pomimo, że ta decyzja w sposób bezpośredni wpływa na sytuację prawną skarżącej;

- art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez odmowę wszczęcia postępowania wznowieniowego pomimo braku udziału strony w postępowaniu bez jej winy;

- art. 7 k.p.a. poprzez wydanie przez organ postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania wznowieniowego pomimo istnienia słusznego interesu społecznego oraz słusznego interesu obywatela;

b) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe sporządzenie uzasadnienia wyroku polegające na niewyjaśnieniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia, braku odniesienia się do zarzutów podnoszonych przez skarżącą, powtórzenie w uzasadnieniu jedynie motywów rozstrzygnięcia organów.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie wymienionych zarzutów.

Mając powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Finansów wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna podlega oddaleniu.

W myśl art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach kasacyjnych: zarzucie naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) oraz na zarzucie naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Zarzuty skargi kasacyjnej determinują zakres kontroli instancyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego, który zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., orzeka w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania występującą w przypadkach enumeratywnie wymienionych w § 2 tego przepisu. W niniejszej sprawie nie wystąpiła żadna okoliczności określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. mogących prowadzić do nieważności postępowania przed Sądem pierwszej instancji, w związku tym Naczelny Sąd Administracyjny może przystąpić do analizy zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Skargę kasacyjną w niniejszej sprawie oparto na podstawie kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., w ramach której zarzucono Sądowi pierwszej instancji naruszenie: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 28 k.p.a., art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., art. 7 k.p.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. Podniesione w petitum skargi kasacyjnej zarzuty zmierzają do wykazania, że skarżąca miała status strony w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją Ministra Finansów z dnia 30 lipca 2010 r. i w związku z tym mogła wystąpić z żądaniem wznowienia postępowania w tej sprawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

W myśl art. 28 k.p.a. stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W świetle tego przepisu legitymację do wystąpienia z wnioskiem o wszczęcie postępowania posiada podmiot, który uznaje, że wadliwa decyzja (postanowienie) dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku.

Stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawną, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu. Interes prawny, o którym mowa w art. 28 k.p.a., powinien być bezpośredni, konkretny, realny i znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniają zastosowanie normy prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 17 września 2014 r. sygn. akt II GSK 972/13). Od tak pojętego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, tj. sytuację, w której dany podmiot jest zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz nie znajduje to oparcia w przepisach prawa materialnego. Podkreślić również należy, że nie przesądza jeszcze o posiadaniu przymiotu strony samo uczestnictwo osoby fizycznej w postępowaniu administracyjnym, jeżeli nie są spełnione przesłanki określone w art. 28 k.p.a.

Skarga kasacyjna, zarzucając Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 28 k.p.a., nie powiązała tego przepisu z innym przepisem prawa materialnego, z którego skarżąca wywodziłaby swój interes prawny. Tym samym, Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł ocenić, jakiego konkretnego uprawnienia skarżącej dotyczyła decyzja Ministra Finansów z dnia 30 lipca 2010 r. Brak jest również jakiejkolwiek wzmianki w tym zakresie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny, o czym była już mowa, przy rozpoznawaniu sprawy jest związany zarzutami skargi kasacyjnej i w związku z tym nie może się domyślać lub poszukiwać intuicyjnie przepisu prawa materialnego, który skarżąca mogła w tym konkretnym przypadku mieć na myśli.

Natomiast, co nie ulega wątpliwości, stroną postępowania w sprawie zakończonej decyzją Ministra Finansów z dnia 30 lipca 2010 r. była Gmina Magnuszew, której wcześniej (w 2005 r.) przyznano subwencję oświatową ogólną na realizację zadań własnych na jej terenie z zakresu szkolnictwa. Legitymacja materialnoprawna Gminy wynika, jak zauważył Sąd pierwszej instancji, z treści 34 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 30 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, zgodnie z którym część oświatowa subwencji ogólnej jest przekazywana z budżetu państwa jednostce samorządu terytorialnego, do której zadań oświatowych należy prowadzenie szkoły, placówki oświatowej. W rozpoznawanej sprawie beneficjentem części tych środków był zespół szkół i placówek oświatowych kierowany przez skarżącą. Nie można jednak, jak trafnie zauważył Sąd pierwszej instancji, wywodzić przymiotu strony z faktu, że korzysta się środków pieniężnych przekazanych jednostce samorządu terytorialnego w ramach subwencji ogólnej do realizacji jej zadań własnych. Jest to interes faktyczny, nie zaś podlegający ochronie interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a.

W świetle przepisu art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. postępowanie zakończone decyzją ostateczną wznawia się, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Skarżąca nie była stroną w postępowaniu o zwrot nienależnie pobranej kwoty subwencji, a w każdym razie tego nie wykazała wskazaniem konkretnego przepisu prawa materialnego. Toteż, nie mogła skutecznie domagać się w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wznowienia postępowania zakończonego decyzją Ministra Finansów z dnia 30 lipca 2010 r.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego niezasadny jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. W świetle stanowiska wyrażonego w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r. II FPS 8/09 (ONSAiWSA 2010/3/39, ZNSA 2010/2/122), które podziela skład orzekający w niniejszej sprawie, powołany wyżej przepis może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Taka sytuacja nie ma jednakże miejsca tej sprawie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy wymagane od wyroku. Przedstawia bowiem stan sprawy, zarzuty podniesione w skardze, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie.

Reasumując, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu i na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.