Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1396/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-09-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6412 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące powiatu; skargi organów powiatu na czynności nadzorcze
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Walawski, Sędzia WSA Iwona Maciejuk (spr.), Asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 września 2020 r. sprawy ze skargi Powiatu P. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie diet przysługujących radnym oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wojewoda [...] rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] maja 2020 r.

nr [...], na podstawie art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2019 r. poz. 511, z poźn. zm.) stwierdził nieważność uchwały Nr [...] Rady Powiatu [...] z dnia [...] maja 2020 r. w sprawie określenia wysokości diet, ich obniżania i zasad wypłacania radnym Powiatu [...] w zakresie ustaleń § 3 ust. 1 w zakresie sformułowania

"z zastrzeżeniem zapisów § 3 ust 3 niniejszej uchwały" i ust. 3.

W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że na sesji w dniu [...] maja 2020 r. Rada Powiatu [...] podjęła uchwałę w sprawie określenia wysokości diet, ich obniżania i zasad wypłacania radnym Powiatu [...]. Przedmiotowa uchwała została doręczona organowi nadzoru w dniu [...] maja 2020 r. Podstawę prawną przedmiotowej uchwały stanowi art. 21 ust. 4 ustawy o samorządzie powiatowym, zwanej dalej u.s.p., oraz § 3 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lipca 2000 r. w sprawie maksymalnej wysokości diet przysługujących radnemu powiatu (Dz. U. z 2000 r. Nr 61, poz. 709, z poźn. zm.).

Wojewoda przytoczył art. 21 ust. 4 i ust. 5 i ust. 5a u.s.p. Wskazał m.in.,

że zarówno z przepisów u.s.p., jak i z rozporządzenia wynika, iż przy ustalaniu wysokości diet radnych powiatu, rada ma obowiązek wzięcia pod uwagę, zarówno liczby mieszkańców danego powiatu, a także funkcji pełnionych przez radnego, które związane są z nakładem jego pracy, przy sprawowanej funkcji. Ponadto wysokość diet nie może przekroczyć limitów procentowych wskazanych w ww. rozporządzeniu. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, dieta stanowi rekompensatę za utracone przez radnego zarobki, a zatem nie jest świadczeniem pracowniczym. Charakter pracy radnego w organach jednostek samorządu terytorialnego, wiąże

się zawsze z ponoszeniem przez zainteresowanych kosztów związanych z pełnieniem mandatu radnego, m.in. kosztów związanych z potrąceniem wynagrodzenia za pracę w czasie uczestnictwa w pracach organu np. sesji czy komisji.

Zdaniem Wojewody należy przyjąć, że przepis art. 21 ust. 4 u.s.p. zawiera upoważnienie dla organu stanowiącego powiatu do sprecyzowania reguł (zasad), na jakich przysługiwać będzie rekompensata (wyrównanie wydatków i strat) w związku z wykonywaniem mandatu radnego powiatu, biorąc pod uwagę zróżnicowanie wysokości diet w zależności od funkcji pełnionych przez radnego. Przy tym zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2014 r. sygn. akt II OSK 406/14: "Do zasad należy regulacja uzależniająca wysokość diety od zakresu obowiązków oraz ograniczenie wysokości z powodu nie uczestnictwa w pracach rady".

W § 3 kwestionowanej uchwały Nr [...] Rada Powiatu [...] postanowiła: "§ 3.1. Dieta płatna w ciągu miesiąca ulega proporcjonalnemu obniżeniu za każdy dzień niewykonywania mandatu z zastrzeżeniem zapisów § 3 ust 3 niniejszej uchwały. 2. Potwierdzeniem uczestnictwa w pracach Rady Powiatu i komisji są złożone podpisy pod listą obecności na sesjach Rady Powiatu oraz posiedzeniach komisji. 3. W przypadku nieobecności radnego na sesji Rady Powiatu lub komisji wysokość diety ulega dodatkowo obniżeniu według następujących zasad: 1) 15% - za nieobecność na sesji Rady Powiatu, 2) 10% - za nieobecność na posiedzeniu komisji.

W ocenie organu nadzoru sformułowane zapisy w kwestionowanej uchwale powodują utratę kompensacyjnego charakteru diety, a zbliżają ją do formy wynagrodzenia za pracę. Skoro dieta ma w założeniu stanowić rekompensatę za utracone zarobki związane z pełnieniem funkcji radnego, zastrzeżenie zawarte w § 3 ust. 1 w związku z § 3 ust. 3 kwestionowanej uchwały, który wprowadza procentowe obniżenia kwoty bazowej za nieobecność radnego na sesji Rady Powiatu lub komisji spowoduje, że w przypadku braku w danym miesiącu posiedzenia komisji lub sesji rady, dieta będzie wypłacona w wysokości wynikającej z § 2 ww. uchwały.

Zdaniem organu nadzoru, ustalenie wysokości diety dla Przewodniczącego, Wiceprzewodniczących Rady Powiatu, przewodniczących i wiceprzewodniczących komisji Rady Powiatu, jak również pozostałych radnych, jako stałego miesięcznego wynagrodzenia niezależnego od udziału w pracach organów powiatu, powoduje,

że określony ryczałt miesięczny traci charakter kompensacyjny. Organ nadzoru dodał, że w uchwale podjętej na podstawie delegacji zawartej w art. 21 ust. 4 ustawy u.s.p., dieta winna zostać określona poprzez ustalenie konkretnej kwoty za udział w każdym odbytym posiedzeniu sesji czy też komisji, przy czym dieta nie może przekroczyć limitu określonego w ustawie i rozporządzeniu, o których mowa w art. 21 ust. 5 i 5a u.s.p., ewentualnie w ustalonej kwocie, która uległaby proporcjonalnemu obniżeniu z uwzględnieniem wszystkich dni w miesiącu kalendarzowym za każdy dzień niewykonywania funkcji określonej w uchwale (tj. brak aktywności radnego czy brak działania rady czy komisji jako takiej). Tym samym kompensacyjny charakter diety ukształtowany został w § 3 ust. 1 uchwały w brzmieniu: "1. Dieta płatna w ciągu miesiąca ulega proporcjonalnemu obniżeniu za każdy dzień niewykonywania mandatu...".

Organ nadzoru stwierdził, że Rada wykonała ustawowy obowiązek wynikający

z art. 21 ust. 4 u.s.p., tj. przyznała radnym Rady Powiatu diety, jednakże ustalając diety dla radnych w formie ryczałtu miesięcznego istotnie naruszyła prawo. Wskazał także,

że powyższe stanowisko znajduje oparcie w wyrokach sądów administracyjnych zapadłych w następstwie rozpoznania skarg Wojewody [...] na uchwały w sprawie zasad ustalania diet dla radnych (wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 października 2019 r. sygn. II SA/Wa 978/19, z dnia 24 października 2019 r. sygn. II SA/Wa 921/19 i z dnia 29 listopada 2019 r. sygn. II SA/Wa 1259/19).

Rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] maja 2020 r.

nr [...] stało się przedmiotem skargi Powiatu [...], reprezentowanego przez radcę prawnego, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Pełnomocnik wnosząc o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego w całości i zasądzenie na rzecz Powiatu [...] kosztów postępowania według norm przepisanych, zarzucił istotne naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. art. 21 ust. 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2020 r. poz. 920) poprzez niewłaściwe zastosowanie i błędne uznanie, że zastrzeżenie zawarte w § 3 ust. 1 oraz § 3 ust. 3 kwestionowanej uchwały wprowadzające procentowe obniżenie kwoty bazowej za nieobecność radnego na sesji Rady Powiatu w wysokości 15% lub posiedzeniu komisji w wysokości 10% spowoduje, że dieta straci charakter kompensacyjny.

W uzasadnieniu pełnomocnik nie zgodził się ze stanowiskiem Wojewody. Stwierdził, że jest wewnętrznie sprzeczne, bezpodstawne i niezrozumiałe. Zaznaczył, że rację ma Wojewoda [...] stwierdzając w uzasadnieniu rozstrzygnięcia,

że dieta powinna mieć charakter kompensacyjny i nie jest ona świadczeniem pracowniczym. Powinna być ona powiązana z aktywnością radnego w pracach rady

i komisji, a jednocześnie powinna być zależna od rzeczywistego wykonywania obowiązków związanych z pełnioną funkcją. Obowiązki radnych określone zostały szczegółowo w ustawie o samorządzie powiatowym. Pełnomocnik wskazał na te obowiązki. Podał, że udział radnego w sesjach rady, a także posiedzeniach komisji, jest jednym z jego podstawowych i niezwykle ważnych obowiązków na tle pozostałych. Podniósł, że zarówno sesje rady, jak i posiedzenia komisji są także jawne i dostępne dla każdego obywatela, który na bieżąco może śledzić i oceniać decyzje radnych, zarówno bezpośrednio w nich uczestnicząc, jak i obserwując ich przebieg w internecie. Z uwagi na powyższe, niezwykle istotne było właśnie dla radnych przy podejmowaniu przedmiotowej uchwały powiązanie obniżenia diety radnych za nieobecność na komisji lub sesji rady w większym stopniu, niż przewiduje to proporcja przewidziana w § 3 ust. 1 uchwały. Miało to na celu dodatkowe zdyscyplinowanie radnych do uczestnictwa w sesjach rady i posiedzeniach komisji. Podnieść należy ponadto, że zapisy § 3 ust. 3 uchwały przewidywały obniżenie diety radnych dodatkowo wobec obniżenia przewidzianego w § 3 ust. 1 uchwały. Taki był cel i zamiar radnych przy podejmowaniu przedmiotowej uchwały.

Pełnomocnik skarżącego wskazał, że ogólne zasady potrącania z diety określonej w § 2 przewiduje § 3 ust.1 uchwały. Jest to proporcjonalne obniżenie tej diety za każdy dzień niewykonywania mandatu przez radnego, biorąc pod uwagę liczbę wszystkich dni w danym miesiącu. Potrącenie to sprawia, że dieta ma charakter kompensacyjny i związana jest z rzeczywiście wykonywanymi przez radnego obowiązkami. W sytuacji kiedy radny z powodu choroby, urlopu lub z innej przyczyny nie wykonuje swoich obowiązków, jego dieta ulega proporcjonalnemu obniżeniu, zgodnie z zapisami § 3 ust. 1 uchwały. Dieta ta ulega także proporcjonalnemu obniżeniu, zgodnie z zapisami § 3 ust. 1 uchwały, w przypadku, gdy w danym miesiącu nie odbędzie się sesja rady powiatu, ani posiedzenie komisji rady, a radny nie będzie w tym czasie wykonywał innych obowiązków przewidzianych ustawą o samorządzie powiatowym. Nie można bowiem wykluczyć, że w sytuacji kiedy w danym miesiącu nie odbędzie się sesja rady, ani posiedzenie komisji, radni nie będą realizować innych obowiązków w ramach wykonywania swojego mandatu. W sytuacji zaś nieobecności radnego na sesji rady powiatu lub posiedzeniu komisji, bez względu na przyczynę tej nieobecności, wysokość jego diety ulegnie dodatkowo potrąceniu odpowiednio 15% lub 10%, zgodnie z brzmieniem § 3 ust. 3 uchwały.

Pełnomocnik zarzucił, że z całkowicie niezrozumiałych przyczyn organ nadzoru uznał samodzielnie, iż wprowadzenie przez radnych zapisu § 3 ust. 3 uchwały, spowodowało, iż w przypadku braku w danym miesiącu sesji rady lub posiedzenia komisji, nie ma już zastosowania ogólne potrącenie z § 3 ust. 1 uchwały, a dieta zostanie radnym wypłacona w pełnej wysokości, o której mowa w § 2 uchwały. Jest to sprzeczne zarówno w wykładnią językową treści uchwały, jak i z wykładnią funkcjonalną. Pełnomocnik powołał się m.in. na wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2014 r. sygn. akt II OSK 406/14.

Wskazał, że nie można zgodzić się ze stanowiskiem Wojewody [...], że pozostawienie w mocy zapisów § 3 ust. 3 uchwały spowoduje, że w przypadku braku w danym miesiącu posiedzenia sesji lub komisji, dieta zostanie wypłacona w wysokości wynikającej z § 2 uchwały. Byłoby tak rzeczywiście, gdyby radni nie wprowadzili

w uchwale zapisu § 3 ust. 1 o proporcjonalnym obniżeniu diety za dany miesiąc za każdy dzień niewykonywania przez radnego mandatu. Jednakże zapis ten skutkuje tym, że w sytuacji kiedy w danym miesiącu nie odbędzie się posiedzenie komisji ani sesja rady, a radny nie będzie w tym czasie wykonywał innych obowiązków przewidzianych ustawą o samorządzie powiatowym, jak na przykład opracowywanie interpelacji

i zapytań, czy organizowanie spotkań z wyborcami, to dieta ta ulegnie proporcjonalne obniżeniu zgodnie z zapisem § 3 ust. 1 uchwały. Jeżeli zamiarem radnych w podjętej uchwale było wprowadzenie zapisów § 3 ust. 3, jeszcze bardziej dyscyplinujące radnych do uczestnictwa w sesji rady i posiedzeniach komisji, to świadczy to tylko o kompensacyjnym charakterze diety i w żadnym razie nie czyni diety świadczeniem zbliżonym do pracowniczego.

Zdaniem pełnomocnika skarżącego, stanowisko Wojewody [...],

iż zastrzeżenie zawarte w § 3 ust. 1 uchwały w związku z § 3 ust. 3 kwestionowanej uchwały, które wprowadza dodatkowe procentowe obniżenie kwoty bazowej za nieobecność na sesjach rady lub posiedzeniach komisji, będzie skutkowało wypłatą w danym miesiącu diety w pełnej wysokości zgodnie z § 2 uchwały, w przypadku gdy w danym miesiącu sesja lub komisja nie odbędzie się wcale, jest niezrozumiałe

i bezpodstawne.

Wojewoda [...], reprezentowany przez radcę prawnego, w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. Odnosząc się do twierdzeń skargi pełnomocnik Wojewody wskazał, że nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem Powiatu bowiem taka konstrukcja zakwestionowanych przez organ nadzoru zapisów uchwały nadaje diecie radnych charakter diet wypłacanych w formie ryczałtu miesięcznego, tracąc swój charakter kompensacyjny i czyni przedmiotową uchwałę niezgodną z przytaczaną linią orzeczniczą.

Rada Powiatu w § 1 kwestionowanej uchwały wskazała, że radnemu przysługuje w ciągu miesiąca dieta za czynności związane z wykonywaniem mandatu określone ustawą o samorządzie powiatowym, w szczególności za uczestnictwo w sesjach rady powiatu oraz za uczestnictwo w posiedzeniach komisji, uzależniając wysokość tej diety o pełnionej przez radnego funkcji (§ 2 uchwały). Następnie w § 3 ust. 1 uchwały postanowiła, że "Dieta płatna w ciągu miesiąca ulega proporcjonalnemu obniżeniu za każdy dzień niewykonywania mandatu za zastrzeżeniem zapisów § 3 ust. 3 niniejszej uchwały". Organ nadzoru pod pojęciem "z zastrzeżeniem" rozumienie pojęcie

"z uwzględnieniem", czyli Rada Powiatu [...] ustaliła w § 3 ust. 3 uchwały potrącenia diet w przypadku nieobecności radnego na sesji rady powiatu lub posiedzeniu komisji odpowiednio 15% i 10%. Tym samym z uwagi na fakt, że dieta ma stanowić rekompensatę za utracone zarobki związane z pełnieniem funkcji radnego, sformułowanie zawarte w § 3 ust. 3 uchwały, wprowadzające procentowe obniżenia kwoty bazowej spowodują, że w przypadku braku w danym miesiącu posiedzenia komisji lub sesji rady, dieta będzie wypłacona w wysokości ustalonej przez radę w § 2 uchwały, co powoduje, że dieta straci charakter rekompensaty, a zbliży się do formy wynagrodzeni a za pracę. Organ powołał się na poglądy prezentowane w orzecznictwie sądowym, w tym m.in. na wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2014 r. sygn. akt II OSK 406/14. Pełnomocnik zwrócił uwagę, że określenie - obniżenie diety o 15% za nieobecność radnego na sesji rady powiatu i 10% za nieobecność na posiedzeniu komisji może prowadzić w konsekwencji, że radny nie biorąc udziału w żadnej sesji czy posiedzeniu komisji w miesiącu, czy w ciągu kilku miesięcy otrzymuje dietą obniżoną jedynie odpowiednio o 15% czy 10%. Pełnomocnik dodał nadto, że organ nadzoru zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie uchwałę Nr [...] Rady Powiatu [...] z dnia [...] lutego 2020 r. w sprawie określenia wysokości diet oraz zasad ich wypłacania radnym Powiatu [...], w której przedstawił swoje stanowisko dotyczące charakteru diety dla radnych. Skarga Wojewody [...] znak: [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r. na ww. uchwałę, została doręczona Starostwu Powiatowemu w [...] w dniu [...] kwietnia 2020 r., przez co radni Rady Powiatu [...] mogli zapoznać się z argumentacją organu nadzoru przed podjęciem uchwały Nr [...]. Jednocześnie organ nadzoru poddał pod rozwagę Sądu Administracyjnego ocenę prawidłowości podjęcia uchwały Rady Powiatu [...] Nr [...] z dnia [...] lipca 2020 r. w sprawie umocowania Pana W. R. - Przewodniczącego Rady Powiatu [...] do reprezentowania Rady Powiatu [...] przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, w sprawie rozstrzygnięcia nadzorczego. Pełnomocnik wskazał,

że legitymację do złożenia skargi w niniejszej sprawie ma Powiat mający osobowość prawną (art. 2 ust. 2 u.s.p.), reprezentowany, w myśl art. 34 ust. 1 u.s.p. przez Starostę.

W piśmie procesowym z dnia [...] sierpnia 2020 r. pełnomocnik skarżącego wskazał m.in., że zgodnie bowiem z brzmieniem art. 14 ust. 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2020 r. poz. 920) zadania przewodniczącego rady są skierowane niejako do "wewnątrz" rady, jednakże nie ma jakichkolwiek przeszkód, aby rada powiatu udzieliła swojemu przewodniczącemu upoważnienia do reprezentowania jej przed sądem (Komentarz do Ustawy o samorządzie powiatowym pod red. dr. Pawła Drembkowskiego, 2019 r., Wydawnictwo CH. Beck). Pełnomocnik powołał się na postanowienie NSA z dnia 11.8.2016 r. w sprawie o sygnaturze akt: I OSK 1167/16.

Pismem z dnia [...] sierpnia 2020 r. pełnomocnik Wojewody [...] wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Pismem z dnia [...] sierpnia 2020 r. pełnomocnik Powiatu [...] wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

Na wezwanie Sądu pełnomocnik Powiatu [...] nadesłał dokument pełnomocnictwa uprawniający do działania w imieniu Powiatu [...] w postępowaniu sądowoadministracyjnym w niniejszej sprawie podpisany przez Starostę [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga została wniesiona do Sądu przez właściwy podmiot, tj. Powiat [...], jest ona dopuszczalna i podlegała rozpoznaniu.

Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] nie narusza prawa. Zasadnie Wojewoda [...] stwierdził nieważność uchwały Nr [...] Rady Powiatu [...] z dnia [...] maja 2020 r. w sprawie określenia wysokości diet, ich obniżania i zasad wypłacania radnym Powiatu [...] w zakresie ustaleń § 3 ust. 1 w zakresie sformułowania "z zastrzeżeniem zapisów § 3 ust 3 niniejszej uchwały" i ust. 3. Zarzut skargi nie jest trafny.

Sąd podzielił zawarte w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzenie Wojewody [...], że zakwestionowane rozstrzygnięciem nadzorczym zapisy uchwały Nr [...] powodują utratę kompensacyjnego charakteru diety i zbliżają ją do formy wynagrodzenia za pracę, a zatem w sposób istotny naruszają prawo.

Zgodnie z art. 21 ust. 4 u.s.p., na zasadach ustalonych przez radę powiatu,

z zastrzeżeniem ust. 5, radnemu przysługują diety oraz zwrot kosztów podroży służbowych, a rada powiatu przy ustalaniu wysokości diet radnych bierze pod uwagę funkcje pełnione przez radnego. Przepis art. 21 ust. 5 u.s.p. stanowi, że wysokość diet przysługujących radnemu nie może przekroczyć w ciągu miesiąca łącznie półtorakrotności kwoty bazowej określonej w ustawie budżetowej dla osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe na podstawie przepisów z dnia 23 grudnia 1999 r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2018 r. poz. 2288). Stosownie do art. 21 ust. 5a u.s.p. Rada Ministrów określa, w drodze rozporządzenia, maksymalną wysokość diet przysługujących radnemu w ciągu miesiąca, uwzględniając liczbę mieszkańców powiatów. Na mocy § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lipca 2000 r. w sprawie maksymalnej wysokości diet przysługujących radnemu powiatu (Dz. U. z 2000 r., Nr 61, poz. 709), radnemu przysługują w ciągu miesiąca diety, których wysokość uzależniona jest od liczby mieszkańców danego powiatu, tj.: do 100% maksymalnej wysokości diety

w powiatach powyżej 120 tys. mieszkańców, do 85% maksymalnej wysokości diety

w powiatach od 60 tys. do 120 tys. mieszkańców, do 70% maksymalnej wysokości diety w powiatach poniżej 60 tys. mieszkańców.

W powołanym rozporządzeniu została określona maksymalna wysokość diet przysługujących radnemu w ciągu miesiąca. Zarówno z przepisów u.s.p., jak

i z regulacji prawnych zawartych w przepisach wskazanego wyżej rozporządzenia wynika wprost, że przy ustalaniu wysokości diet radnych powiatu, rada zobligowana jest wziąć pod uwagę zarówno liczbę mieszkańców powiatu, jak i funkcję pełnioną przez radnego, która związana jest z nakładem pracy tego radnego, zaś wysokość diet, które zostały określone w rozporządzeniu nie może przekroczyć limitów procentowych wskazanych

w § 3 rozporządzenia.

W świetle brzmienia przepisu art. 21 ust. 4 u.s.p., rada powiatu może ustanowić zasady, na jakich radnemu będzie przysługiwała dieta. Utrwalone jest stanowisko, że z użytego przez ustawodawcę sformułowania "na zasadach ustalonych przez radę" wynika, że pozwala on radzie powiatu na dyskrecjonalne działanie. W pojęciu "zasady" mieści się zarówno tryb rozliczeń diet i kosztów podróży, jak i sposób określenia ich wysokości (v. wyrok NSA z dnia 17 grudnia 1999 r., III SA 1580/99, LEX nr 41965). Posługując się pojęciem "dieta", ustawodawca nie sformułował legalnej jego definicji, jednakże pod pojęciem tym należy rozumieć zwrot kosztów związanych z pełnieniem funkcji, co przemawia za kompensacyjnym jego charakterem. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany jest pogląd, który podziela Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, zgodnie z którym dieta stanowi rekompensatę za utracone przez radnego zarobki, a zatem nie jest świadczeniem pracowniczym

(v. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2014 r. sygn. akt II OSK 406/14, LEX nr 1519403). Tym samym, przepis art. 21 ust. 4 u.s.p. zawiera upoważnienie dla organu stanowiącego powiatu do sprecyzowania reguł (zasad), na jakich przysługiwać będzie rekompensata (wyrównanie wydatków i strat) w związku z wykonywaniem mandatu radnego.

Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 7 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Op 316/13 (LEX nr 1411004), że skoro dieta sprowadza się do wyrównania wydatków i strat spowodowanych pełnieniem funkcji przewodniczącego rady, to osoba pełniąca tę funkcję zachowuje prawo do zwrotu kosztów i wydatków poniesionych w związku ze sprawowaniem funkcji, a nie z tytułu samego faktu bycia taką osobą. Zakresem regulacji uchwały podjętej na podstawie delegacji ustawowej zawartej w omawianym przepisie winna być objęta m.in. sytuacja, gdy przewodniczący rady, przez dłuższy okres czasu nie wykonuje obowiązków wynikających z pełnionej funkcji, a tym samym nie ponosi żadnych kosztów związanych z pełnieniem funkcji. W przeciwnym razie dieta ustalona w stałej kwocie ma charakter ryczałtu miesięcznego, przez co traci charakter rekompensacyjny, a przyjmuje charakter stałego, miesięcznego wynagrodzenia, niezależnego od kosztów związanych z pełnieniem funkcji.

W sprawie niniejszej Wojewoda [...] nie zakwestionował zapisu § 3 ust. 1 uchwały nr [...] stanowiącego "Dieta płatna w ciągu miesiąca ulega proporcjonalnemu obniżeniu za każdy dzień niewykonywania mandatu", a jedynie tę część § 3 ust. 1 uchwały, który stanowi "z zastrzeżeniem zapisów § 3 ust. 3 niniejszej uchwały". Zasadnie zakwestionował też zapis § 3 ust. 3 tej uchwały, który stanowi,

że "W przypadku nieobecności radnego na sesji Rady Powiatu lub komisji wysokość diety ulega dodatkowo obniżeniu według następujących zasad: 1) 15% - za nieobecność na sesji Rady Powiatu, 2) 10% - za nieobecność na posiedzeniu komisji".

Wskazane wyżej zapisy, zasadnie zakwestionowane przez Wojewodę [...], naruszają art. 21 ust. 4 u.s.p. w sposób kwalifikujący to naruszenie do istotnych naruszeń prawa, albowiem powodują utratą kompensacyjnego charakteru diety, a zbliżają ją do formy wynagrodzenia za pracę. Zgodzić należało się z organem nadzoru, że zastrzeżenie zawarte w § 3 ust. 1 w związku z § 3 ust. 3 uchwały

nr [...], który wprowadza procentowe obniżenia kwoty bazowej za nieobecność radnego na sesji Rady Powiatu lub komisji spowoduje, że w przypadku braku w danym miesiącu posiedzenia komisji lub sesji rady, dieta będzie wypłacona w wysokości wynikającej z § 2 ww. uchwały. Biorąc pod uwagę, że dieta ma stanowić w założeniu rekompensatę za utracone zarobki związane z pełnieniem funkcji radnego, tak sformułowane zapisy zasadnie uznane zostały przez organ nadzoru za naruszające prawo w sposób istotny. Prowadziły one bowiem do stwierdzenia, że dieta pozbawiona została charakteru zadośćuczynienia za utracone wynagrodzenie. Zakwestionowane

w rozstrzygnięciu nadzorczym zapisy uchwały nr [...] - przy brzemieniu § 2 tej uchwały – powodowały uzasadnione zastrzeżenie, że ustalona wypłata diety będzie miała formę ryczałtu miesięcznego, niezależnie od faktycznej obecności radnych na sesji rady powiatu, bądź na posiedzeniu komisji. Zakwestionowane przez organ nadzoru zapisy uchwały nr [...] świadczą o tym, że doszło do ustalenia wysokości diety bez względu na ilość zwołanych sesji, czy też posiedzeń komisji. Tymczasem, jak wynika z dotychczasowego orzecznictwa sądów administracyjnych, ustalona w stałej kwocie dieta w formie ryczałtu miesięcznego traci charakter rekompensaty utraconego wynagrodzenia, niezależnego od kosztów związanych z pełnieniem funkcji (v. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 406/14).

Wojewoda zasadnie stwierdził nieważność uchwały Rady Powiatu [...] nr [...] w zakresie wskazanym w rozstrzygnięciu nadzorczym

z dnia [...] maja 2020 r. Istota diety radnego winna sprowadzać się do wyrównania wydatków i strat poniesionych przez radnego, a osoba pełniąca tę funkcję winna zachowywać wyłącznie prawo do zwrotu kosztów i wydatków poniesionych w związku ze sprawowaniem tejże funkcji, nie zaś prawo do uzyskania danej kwoty diety z tytułu samego faktu bycia radnym, a do tego, przy zachowaniu zakwestionowanych przez Wojewodę zapisów, sprowadzałaby się w przypadku braku w danym miesiącu posiedzenia komisji lub sesji rady, czego nie dostrzega skarżący. Dieta nie może stanowić formy quasi-wynagrodzenia za pracę, lecz ma stanowić wyłącznie ekwiwalent utraconych korzyści, jakich radny nie uzyskuje w związku z wykonywaniem mandatu.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 w zw. z art. 119 pkt 2 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), orzekł jak w wyroku.