Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 334/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-05-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6412 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące powiatu; skargi organów powiatu na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 190 ust. 1-4
journal: Dz.U. 2003 nr 159 poz 1547
law: Ustawa z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno /spr./ Sędziowie Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędzia NSA Jacek Hyla Protokolant Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Powiatu S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 28 listopada 2007 r. sygn. akt III SA/Wr 404/07 w sprawie ze skargi Powiatu S. na zarządzenie zastępcze Wojewody D. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 28 listopada 2007 r., II SA/Wr 404/07 oddalił skargę Powiatu S. na zarządzenie zastępcze Wojewody D. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że tryb zastosowany w sprawie przez organ nadzoru znajduje pełne oparcie w regulacji przewidzianej w art. 85a ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (j.t. Dz. U. z 2001 Nr 142, poz. 1592 ze zm.). W świetle ust. 1 tego artykułu - jeżeli właściwy organ powiatu, wbrew obowiązkowi wynikającemu z przepisów art. 190 ust. 2 i 6 i art. 194 ust. 1 ustawy, o której mowa w art. 29 ust. 6, oraz art. 5 ust. 2, 3 i 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne, w zakresie dotyczącym odpowiednio wygaśnięcia mandatu radnego, obsadzenia mandatu radnego, odwołania ze stanowiska albo rozwiązania umowy o pracę z członkiem zarządu powiatu, sekretarzem powiatu, skarbnikiem powiatu, kierownikiem jednostki organizacyjnej powiatu i osobą zarządzającą lub członkiem organu zarządzającego powiatową osobą prawną, nie podejmuje uchwały, nie odwołuje ze stanowiska albo nie rozwiązuje umowy o pracę, wojewoda wzywa organ powiatu do podjęcia odpowiedniego aktu w terminie 30 dni. W myśl zaś ust. 2, w razie bezskutecznego upływu terminu określonego w ust. 1, wojewoda, po powiadomieniu ministra właściwego do spraw administracji publicznej, wydaje zarządzenie zastępcze.

Jak wynika z bezspornego w sprawie stanu faktycznego, wobec radnego zapadł wyrok sądu karnego, który uprawomocnił się [...] grudnia 2005 r., warunkowo umarzający postępowanie karne na okres próby jednego roku o czyn z art. 271 § 1 k.k., tj. przestępstwo poświadczenia nieprawdy, mające charakter umyślny i ścigane z oskarżenia publicznego. Tym samym, jak trafnie przyjęto w zaskarżonym zarządzeniu zastępczym, zostały spełnione przesłanki do uznania, iż w dacie wyborów samorządowych, radny nie miał prawa wybieralności w świetle art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (j.t. Dz. U. z 2003 r. Nr 159, poz. 1547 ze zm.) - zwanej dalej w skrócie jako "Ordynacja wyborcza". Wskazany przepis wprost stanowi, że nie mają prawa wybieralności osoby, wobec których wydano prawomocny wyrok warunkowo umarzający postępowanie karne w sprawie popełnienia przestępstwa umyślnego ściganego z oskarżenia publicznego. Z kolei, według brzmienia art. 190 ust.1 Ordynacji wyborczej, wygaśnięcie mandatu radnego następuje wskutek odmowy złożenia ślubowania (pkt 1), pisemnego zrzeczenia się mandatu (pkt 2), naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności (pkt 2a), wyboru na wójta, burmistrza, prezydenta miasta(pkt 2b), utraty prawa wybieralności lub braku tego prawa w dniu wyborów (pkt 3) oraz śmierci (pkt 5). Wygaśnięcie mandatu radnego w przypadkach określonych w ust. 1 stwierdza rada w drodze uchwały, najpóźniej w 3 miesiące od wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu (ust. 2). Jak wynika ze sformułowania przepisu art. 190 ust. 1, tj. użycia trybu imperatywnego ("następuje") oraz w zestawieniu z równie kategorycznym brzmieniem ust. 2 ("stwierdza") - z woli ustawodawcy w przypadku zaistnienia przewidzianych zdarzeń dochodzi do wygaśnięcia mandatu radnego, a na radzie spoczywa obowiązek podjęcia stosownej uchwały w tej materii, która ma charakter deklaratoryjny. O obowiązku tym jest mowa expressis verbis także w przepisie cytowanego wyżej art. 85a ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. W aspekcie natomiast określenia charakteru trzymiesięcznego terminu do podjęcia uchwały przez radę, nie można zgodzić się z poglądem wyrażonym w skardze jakoby termin ten był zawity. Wyrażenie "najpóźniej w 3 miesiące od..." należy bowiem wiązać właśnie z nałożonym na radę generalnie ustawowym wymogiem uchwalenia stwierdzenia wygaśnięcia mandatu z przyczyn określonych w ust. 1 art. 190, co bynajmniej nie oznacza, iż po tym terminie rada nie ma możliwości w ogóle podjęcia uchwały, lecz skutkuje uznaniem, iż w razie bezskutecznego upływu trzymiesięcznego terminu rada dopuszcza się uchybienia w realizacji przedmiotowego obowiązku, wobec czego może być wdrożony przez organ nadzoru tryb przewidziany w art. 85a ustawy o samorządzie powiatowym. Argumentacja skargi w tym zakresie jest wbrew literze ustawy Ordynacja wyborcza, prowadząc w efekcie do zniweczenia skutków zamierzonych przez ustawodawcę, określonych w ust. 1 art. 190, oraz pozostaje w ewidentnej sprzeczności z treścią art. 85a ustawy o samorządzie powiatowym. Zatem termin z ust. 2 art. 190 Ordynacji wyborczej ma charakter dyscyplinujący i instrukcyjny zarazem. Stanowisko to znalazło swój wyraz w uchwale składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 października 2000 r. (sygn. OPS 13/00, publ. ONSA 2001/2/50), w której Sąd przyjął, iż upływ trzymiesięcznego terminu, o którym mowa w art. 190 ust. 2 nie pozbawia rady możliwości podjęcia uchwały o wygaśnięciu mandatu radnego. W uzasadnieniu uchwały NSA wywiódł, że : "Termin ten ma niewątpliwie charakter procesowy, a nie materialnoprawny, został bowiem zastrzeżony dla rady, która występuje w tym wypadku w roli organu rozstrzygającego indywidualną sprawę, a nie jako strona stosunku prawnego łączącego ją z radnym, realizująca swoje uprawnienie do wyłączenia radnego ze swego składu. Do kategorii terminów procesowych należą, tzw. terminy instrukcyjne, zastrzeżone dla czynności organu rozpatrującego sprawę, mające zapewnić sprawność jego działania. Ich naruszenie z reguły nie stwarza dla stron żadnych konsekwencji ani uprawnień. Uchwała stwierdzająca wygaśnięcie mandatu z mocy prawa spełnia funkcję porządkującą, autorytatywnie wyjaśnia sytuację prawną radnego i przez to służy ochronie interesów zarówno radnego, jak i rady. Brak takiej uchwały jednak sprawia, że konsekwencje pewnych zdarzeń, przewidziane wprost przez ustawodawcę, pozostają w zawieszeniu. Dopiero uchwała o wygaśnięciu mandatu pozwala zmaterializować się w pełni woli ustawodawcy. Mając na względzie wagę tego rozstrzygnięcia, obwarowano je terminem, o którym mowa w art. 190 ust. 2 ordynacji wyborczej. Sformułowanie "najpóźniej w ciągu trzech miesięcy" należy odczytywać jako werbalne wzmocnienie obowiązku niezwłocznego podjęcia takiej uchwały. Nie byłoby uzasadnione i racjonalne przypisywanie temu terminowi charakteru prekluzyjnego, a więc takiego, którego upływ pozbawiałby radę możliwości podjęcia uchwały potwierdzającej nastąpienie zdarzenia wywołującego określone konsekwencje z mocy prawa."

Skoro zatem zostały spełnione przesłanki z art. 190 ust. pkt 3 Ordynacji wyborczej, a Rada Powiatu S. nie dopełniła swej powinności i nie podjęła uchwały o stwierdzeniu wygaśnięcia mandatu radnego w przepisanym prawem terminie 3 miesięcy, o czym mowa w ust.2 powołanego artykułu, ani nie uczyniła tego później w ciągu 30 dni na wezwanie organu nadzoru stosownie do ust. 1 art. 85a ustawy o samorządzie powiatowym - Wojewoda D., po powiadomieniu ministra właściwego do spraw administracji publicznej, wydał zaskarżone zarządzenie zastępcze zgodnie z prawem.

Powyższy wyrok został zaskarżony w całości skargą kasacyjną wniesioną przez Powiat S. Sądowi I instancji zarzucono naruszenie art. 190 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw poprzez błędną wykładnię, że termin 3-miesięczny, o którym mowa w ust. 2 cyt. przepisu ma charakter instrukcyjny. Wskazując na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu podniesiono, że przedstawiony powyżej pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zdaniem skarżącego, jest dotknięty błędem. Zgodnie z brzmieniem art. 190 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw wygaśnięcie mandatu radnego następuje wskutek odmowy złożenia ślubowania (pkt 1), pisemnego zrzeczenia się mandatu (pkt 2), naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności (pkt 2a), wyboru na wójta (burmistrza, prezydenta miasta (2b), utraty prawa wybieralności lub braku tego prawa w dniu wyborów (pkt 3), śmierci (pkt 5). Wygaśnięcie mandatu radnego w przypadkach określonych w ust. 1 stwierdza rada w drodze uchwały, najpóźniej w 3 miesiące od wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu (ust. 2).

Sformułowany w ten sposób przepis wskazuje, iż forma, w jakiej zastrzeżono termin ("najpóźniej w 3 miesiące od (...)") wskazuje, iż jest to termin zawity, a więc taki po upływie którego uchwała rady podjęta w takiej sprawie byłaby bezskuteczna.

Uchwala stwierdzająca wygaśnięcie mandatu z mocy prawa spełnia bowiem funkcję porządkującą, autorytatywnie wyjaśnia sytuację prawną radnego i przez to służy zarówno ochronie interesów radnego, jak i rady. Uwzględniając konsekwencje, jakie może nieść za sobą przedmiotowe rozstrzygnięcie, ustawodawca wprowadził "sztywne" ramy czasowe zakreślające termin ustawowy, w którym kompetentny do podjęcia rozstrzygnięcia organ może wyeliminować niezgodny z prawem stan. Rozwiązanie powyższe miało ponadto na celu ochronę przed negatywnymi konsekwencjami, jakie podjęcie takiej uchwały po tym terminie może wywołać w zakresie ustawowych wymagań dotyczących zdolności uchwałodawczej rady (quorum) oraz prawomocności uchwał podjętych z udziałem radnego, którego ona dotyczy. Z powyższych względów uchwałę Rady Powiatu S. w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego K. K., a tym samym zarządzenie zastępcze Wojewody D. w tej sprawie, należy uznać za niezgodne z art. 190 ust. 2 Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, jako podjęte po upływie 3 miesięcy od dnia wyborów. Sformułowany w ten sposób argument należało zakwalifikować jako zarzut polegający na błędnej interpretacji przepisu prawa materialnego. Z punktu widzenia prawa, zarzut błędnej interpretacji przepisu prawa materialnego w praktyce należy kwalifikować jako rażące naruszenie prawa.

Na marginesie należy zauważyć, iż radny złożył wniosek o wznowienie postępowania karnego zakończonego prawomocnym wyrokiem karnym z dnia [...] grudnia 2005r. warunkowo umarzającym postępowanie karne, który zostanie rozpatrzony na posiedzeniu sądu w dniu [...] stycznia 2008 r.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Podniesiono w szczególności, że skarżący podziela w pełni interpretację przepisów prawa zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Powołano się także na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w uchwale z dnia 23 października 2000 r., OPS 13/00, (ONSA 2001, nr 2, poz. 50).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz U Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia.

Złożona w rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna, choć formalnie odpowiada przedstawionym wymogom, to jednak podniesionego w niej zarzutu nie można uznać za usprawiedliwiony.

Naczelny Sąd Administracyjny w niżej podpisanym składzie orzekającym całkowicie podziela pogląd składu poszerzonego NSA (uchwała z dnia 23 października 2000 r., OPS 13/00), że uchwała rady stwierdzająca wygaśnięcie mandatu z przyczyn, o których mowa w art. 190 ust. 1, 2 i 4 ordynacji wyborczej, ma charakter deklaratoryjny, ponieważ wygaśnięcie mandatu następuje z mocy prawa, wskutek zdarzeń opisanych w ustawie. Stanowisko to od dawna nie budzi wątpliwości w orzecznictwie NSA i jest akceptowane w piśmiennictwie prawniczym (np. glosa B. Zawadzkiej do wyroku NSA z dnia 11 maja 1993 r. sygn. akt SA/Wr 432/93, OSP 1995, nr 2, poz. 28). Co prawda forma, w jakiej zastrzeżono termin (najpóźniej w 3 miesiące od...), może uzasadniać przypuszczenie, że jest to termin zawity, a więc taki, po którego upływie uchwała rady podjęta w takiej sprawie byłaby bezskuteczna. Przyjęcie jednak takiego poglądu nie byłoby uzasadnione. Termin ten ma niewątpliwie charakter procesowy, a nie materialnoprawny, został bowiem zastrzeżony dla rady, która występuje w tym wypadku w roli organu rozstrzygającego indywidualną sprawę, a nie jako strona stosunku prawnego łączącego ją z radnym, realizująca swoje uprawnienie do wyłączenia radnego ze swego składu. Zaś do kategorii terminów procesowych należą m. in. także, tzw. terminy instrukcyjne, zastrzeżone dla czynności organu rozpatrującego sprawę, mające zapewnić sprawność jego działania. Niemniej ich naruszenie z reguły nie stwarza dla stron żadnych konsekwencji ani uprawnień.

Pamiętać bowiem należy, że skutek wygaśnięcia mandatu z przyczyn określonych w art. 190 ust. 1 następuje z mocy samej ustawy, zaś uchwała stwierdzająca wygaśnięcie mandatu z mocy prawa spełnia funkcję porządkującą, autorytatywnie wyjaśnia sytuację prawną radnego i przez to służy ochronie interesów zarówno radnego, jak i rady (stwierdza, że przesłanka skutkująca wygaśnięciem mandatu wystąpiła w konkretnej sprawie). Brak takiej uchwały jednak sprawia, że konsekwencje pewnych zdarzeń, przewidziane wprost przez ustawodawcę, pozostają w zawieszeniu. Dopiero uchwała o wygaśnięciu mandatu pozwala zmaterializować się w pełni woli ustawodawcy. Mając na względzie wagę tego rozstrzygnięcia, obwarowano je terminem, o którym mowa w art. 190 ust. 2 ordynacji wyborczej. Sformułowanie "najpóźniej w ciągu trzech miesięcy" należy odczytywać jako werbalne wzmocnienie obowiązku niezwłocznego podjęcia takiej uchwały, po upływie którego rada powiatu pozostaje w bezczynności, co z kolei rodzi uprawnienie organ nadzoru do wdrożenia trybu przewidzianego w art. 85a ustawy o samorządzie powiatowym i w konsekwencji wydania zarządzenia zastępczego. Nie byłoby uzasadnione i racjonalne przypisywanie temu terminowi charakteru prekluzyjnego, a więc takiego, którego upływ pozbawiałby radę możliwości podjęcia uchwały potwierdzającej nastąpienie zdarzenia wywołującego określone konsekwencje z mocy prawa. W ten sposób rada mogłaby swoim zaniechaniem doprowadzić do odwrócenia skutków prawnych powstających z woli ustawodawcy.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na zasadzie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.

Na marginesie należy zauważyć, że co prawda Wojewoda D. wniósł o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, ale nie przedstawił zestawienia kosztów, jakie poniósł w związku z postępowaniem kasacyjnym. Przepis § 14 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Min. Sprawiedliwości z 28.09.2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. nr 163, poz. 1349, zm. Dz. U. 2003 r., nr 97, poz. 888 i nr 212, poz. 2074) stanowi, że stawki minimalne wynoszą w postępowaniu przed sądami administracyjnymi w drugiej instancji:

a) za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej oraz udział w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym — 75 % stawki minimalnej określonej w pkt 1, a jeżeli w drugiej instancji nie prowadzi) sprawy ten sam radca prawny — 100 % tej stawki, w obu przypadkach nie mniej niż 120 zł,

b) za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej albo za sporządzenie opinii o braku podstaw do wniesienia skargi kasacyjnej — 50 % stawki minimalnej określonej w pkt 1, a jeżeli nie prowadził sprawy ten sam radca prawny w drugiej instancji — 75% tej stawki, w obu przypadkach nie mniej niż 120 zł,

c) za udział w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym — 50 % stawki minimalnej określonej w pkt 1, a jeżeli nie prowadził sprawy w drugiej instancji ten sam radca prawny, nie sporządził i nie wniósł kasacji — 75% tej stawki, w obu przypadkach nie mniej niż 120 zł,

d) w postępowaniu zażaleniowym — 120 zł.

W świetle tego unormowania jest rzeczą oczywistą, że przytoczony przepis nie przewiduje stawki minimalnej za udział w postępowaniu kasacyjnym polegający na sporządzeniu i przesłaniu do NSA odpowiedzi na skargę kasacyjną, a zatem żądanie organu administracyjnego zwrotu kosztów zastępstwa procesowego było zastępstwa bezzasadne.

Jednocześnie należy zauważyć, że przepis § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c) cyt. rozporządzenia Min. Sprawiedliwości, choć nie określa stawek minimalnych w postępowaniu przed sądami administracyjnymi w drugiej instancji za sporządzenie przez radcę prawnego odpowiedzi na skargę kasacyjną, to nie pozostaje w sprzeczności z unormowaniem zawartym w art. 204 p.p.s.a. Wykładnia systemowa obu tych przepisów prowadzi bowiem do wniosku, że w tym stanie prawnym warunkiem otrzymania zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego przez stronę przeciwną stronie, która wniosła skargę kasacyjną, jest złożenie sądowi wykazu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, poniesionych np. w związku ze sporządzeniem odpowiedzi na skargę kasacyjną.