Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1639/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-12-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art 6k ust.1a i 2
journal: Dz.U. 2016 poz 250
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity
article: art. 17 ust. 2 pkt 4 oraz art. 110 ust. 10
journal: Dz.U. 2004 nr 64 poz 593
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik Sędziowie WSA Emilia Lewandowska WSA Bożena Marciniak (spr.) Protokolant referent Joanna Kicińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej w T. z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie zmiany uchwały nr [...] Rady Miejskiej w T. z dnia [...] listopada 2014 r. w sprawie przystąpienia do programu Powiatowej Karty Rodziny TAKrodzina.pl 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Uchwałą Rady Miejskiej w T. z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] zmieniono, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 17 ust. 2 pkt 4 i art. 110 ust. 10 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, uchwalę Rady Miejskiej w T. z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...], w sprawie przystąpienia do programu Powiatowej Karty Rodziny TAKrodzina.pl poprzez nadanie § 3 ust. 1 pkt 2 tej uchwały brzmienia: "przyznanie członkom Rodzin Wielodzietnych wychowującym co najmniej troje dzieci, mającym miejsce zamieszkania na terenie Gminy T., zwrotu 100% kosztów opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na trzecie i następne dziecko w Rodzinie Wielodzietnej".

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą uchwałę Rady Miejskiej w T. złożył Wojewoda [...] domagając się stwierdzenia jej nieważności. Powołanej uchwale Wojewoda zarzucił istotne naruszenie art. 6k ust. 4 i art. 6r ust. 1aa i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2013 r. poz. 1399 ze zm.).

W uzasadnieniu skargi Wojewoda podniósł, iż stosownie do art. 6k ust. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. rada gminy w drodze uchwały może zwolnić w całości lub w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, w części dotyczącej gospodarstw domowych, w jakich dochód nie przekracza kwoty uprawniającej do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, o której mowa w art. 8 ust. 1 lub 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Wskazany przepis jest zatem przepisem szczególnym, uprawniającym do zwolnienia z opłat, lecz dotyczy tylko gospodarstw domowych przy uwzględnieniu osiąganych w nich dochodów, ustalonych według kryterium dochodowego z art. 8 ust. 1 lub 2 ustawy o pomocy społecznej. Zatem, w ocenie Wojewody, wprowadzenie do programu osłonowego regulacji "zwrotu kosztów" opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla członków rodzin, w miejsce uchwały podejmowanej na mocy art. 6k ust. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r., stanowi obejście prawa, jak również jest sprzeczne z dyspozycją powołanego przepisu ze względu na odmiennie uregulowany krąg podmiotów, tj. jego adresatów.

Organ wskazał ponadto, że w świetle § 5 uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w T. z dnia [...] listopada 2014 r., działania podejmowane w związku z realizacją programu osłonowego są finansowane z budżetu Gminy T., która będzie ubiegać się o udzielenie dotacji na realizację programu z budżetu Powiatu [...]. Natomiast celem ustawodawcy było stworzenie systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, którego zasadniczą cechą jest jego samofinansowanie, przy czym z pobranych opłat gmina pokrywa wyłącznie koszty funkcjonowania tego systemu, zaś środki z opłaty nie mogą być wykorzystywane na cele niezwiązane w ustawie z systemem gospodarowania odpadami komunalnymi. Oznacza to skrępowanie gminy w zakresie sposobu finansowania omawianego zadania własnego. Przepis art. 6r ustawy z dnia 13 września 1996 r. wymaga wyodrębnienia w budżecie gminy dochodów z opłat na rzecz gminy i ich powiązania z odpowiednimi wydatkami budżetu gminy, na podstawie art. 237 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2013 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 885 ze zm.).

Wojewoda wskazał również, że z dniem 1 stycznia 2015 r. wszedł w życie art. 27 ustawy z dnia 5 grudnia 2014 r. o Karcie Dużej Rodziny (Dz. U. z 2014 r., poz. 1863 ze zm.), który stanowi samodzielną podstawę do uchwalenia przez radę gminy programu przyznającego uprawnienia członkom rodzin wielodzietnych. Przepis ten nie może być jednak interpretowany w oderwaniu od szczególnej regulacji wynikającej z art. 6r ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Zdaniem skarżącego, nie jest zatem możliwe finansowanie opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi ze środków własnych budżetu gminy, bądź ze środków pochodzących z dotacji przekazanych gminie na zadania z zakresu pomocy społecznej.

W odpowiedzi na skargę Gmina T. wniosła o jej oddalenie. Wskazała, że nie kwestionuje, iż art. 6k ust. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. definiuje zwolnienia z opłaty za gospodarowanie odpadami oraz kryterium dochodowe tego zwolnienia, jak również nie kwestionuje, że dochody z opłat muszą być w całości przeznaczone na finansowanie systemu gospodarki odpadami i muszą mieścić się w odpowiednich klasyfikacjach budżetowych. Jednak, w ocenie Gminy, zaskarżona uchwała nie obejmuje tych kwestii. Dotyczy ona bowiem stanu, jaki może wystąpić już po uiszczeniu opłaty, po jej zaksięgowaniu i wykorzystaniu z przeznaczeniem na system gospodarki odpadami. Proponowane rozwiązanie to zwrot kosztów już poniesionych przez rodziny wielodzietne. Opłaty będą udokumentowane i faktycznie uiszczone przez rodziny wielodzietne. Wówczas te koszty nie będą pokrywane z budżetu przeznaczonego na gospodarowanie odpadami, tylko z budżetu, jaki będzie zaplanowany na wspieranie wielodzietnych rodzin.

Wyrokiem z dnia 18 listopada 2015 r., IV SA/Wa 1663/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Wojewody [...] na ww. uchwałę.

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia podniesiono, że istotnie art. 6k ust. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. uprawnia jednostkę samorządu terytorialnego do wprowadzenia aktem prawa miejscowego zwolnienia podmiotowego od opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Jednakże, w ocenie WSA, kwestionowana uchwała nie dotyczy tego zagadnienia i nie na tej podstawie prawnej została podjęta. Jej przedmiotem nie jest bowiem wprowadzenie aktem prawa miejscowego zwolnień od tej opłaty, lecz udzielenie pomocy rodzinom wielodzietnym w ramach zadań z zakresu pomocy społecznej i to w granicach funkcjonującego już programu osłonowego. Zdaniem WSA, zaskarżoną uchwałą wprowadzono "quasi zasiłek celowy" polegający na refinansowaniu kosztów opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi w takich rodzinach. W konsekwencji, wsparcie pochodzić będzie z innego źródła, a nie z opłat pobranych z tego tytułu. Wsparcie tej grupy jest zgodne z celami i polityką państwa.

Ponadto, WSA wskazał, iż stosownie do art. 17 ust. 2 pkt 4 ustawy o pomocy społecznej, do kompetencji gminy należy m.in. podejmowanie zadań z zakresu pomocy społecznej wynikających z rozeznanych potrzeb gminy, w tym tworzenie i realizacja programów osłonowych. Zdaniem WSA, działania te nie stały w sprzeczności z przywołanymi przez Wojewodę przepisami ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, a zakres wsparcia należał do kompetencji jednostki samorządu terytorialnego. Działania te nie wpływały również w żaden sposób na zmianę określonego przepisami dotyczącymi trybu i zasad finansowania zadań z zakresu gospodarki odpadami komunalnymi. Sąd uznał zatem, że tak w świetle obowiązujących i stosowanych dotychczas do programów wspierania dużej rodziny przepisów ustawy o pomocy społecznej, jak też na gruncie aktualnie obowiązującej ustawy o Karcie Dużej Rodziny, podjęta przez Radę Miejską w T. uchwała nie narusza przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. WSA wskazał również, że aktualnie podstawą prawną programu dla rodzin wielodzietnych jest cytowana wyżej ustawa o Karcie Dużej Rodziny, w szczególności jej art. 27 upoważniający do uchwalania samorządowego programu, który był rzeczywistą podstawą prawną zaskarżonej uchwały. Zdaniem WSA, niepowołanie tego przepisu w treści uchwały stanowi uchybienie formalne, jednak o charakterze nieistotnym.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Wojewoda [...].

Wyrokiem z dnia 5 lipca 2016 r., I OSK 614/16, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 listopada 2015 r., IV SA/Wa 1663/15, i przekazał temu sądowi sprawę do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia NSA podniósł, iż sąd I instancji pominął pewne istotne dla sprawy okoliczności, co czyni zaskarżony wyrok przedwczesnym. Nie zbadał bowiem wskazanej w kwestionowanej uchwale podstawy prawnej i nie skorelował jej treści z uchwałą zmienianą, jak też uchwałą wprowadzającą program powiatowy, do którego Gmina T. przystąpiła. W ocenie NSA, akceptując co do zasady powołanie się przez organ gminy na przepisy m.in. ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej sąd I instancji doszukał się "lepszej" podstawy prawnej w art. 27 ustawy o Karcie Dużej Rodziny, nie dopatrując się naruszenia przepisów ustawy o porządku i czystości w gminach. Zdaniem NSA, poszukiwanie podstawy prawnej uchwał organów samorządowych nie jest rolą organów nadzoru ani sądów administracyjnych. Nie jest to zabieg poprawny zwłaszcza w odniesieniu do aktów prawa miejscowego.

Odnosząc się do ujawnionej w zaskarżonej ustawie podstawy prawnej NSA wskazał, iż może ona rzeczywiście budzić wątpliwości. Art. 17 ust. 2 pkt 4 ustawy o pomocy społecznej nie powinien stanowić właściwej podstawy prawnej uchwały. Jest to bowiem przepis ogólny, blankietowy precyzujący jako zadanie własne gminy podejmowanie innych (niż wymienione w poprzednich punktach) zadań z zakresu pomocy społecznej wynikających z rozeznanych potrzeb gminy, w tym tworzenie i realizację programów osłonowych. Nie jest to podstawa do wydania aktu prawa miejscowego, a jedynie uchwały generalnie intencyjnej. Programy osłonowe formułowane na tej podstawie powinny zamykać się w ramach uregulowanych tą ustawą nią działań i świadczeń. Natomiast art. 110 ust. 10 tej ustawy upoważniający radę gminy do opracowania i kierowania do wdrożenia lokalnych programów pomocy społecznej, uwzględniając potrzeby w zakresie pomocy społecznej wynikające z corocznego sprawozdania z działalności ośrodka pomocy społecznej jest ściśle związany z realizacją zadań tych ośrodków, do których nie należy materia objęta zaskarżoną uchwałą. NSA zwrócił przy tym uwagę, że art. 110 ust. 10 ustawy o pomocy społecznej może wypełniać przesłanki pozwalające na uznanie podjętego na jego podstawie aktu jako aktu prawa miejscowego. NSA wskazał również, iż uchwała Rady Powiatu [...] wprowadzająca program powiatowy, do którego Gmina T. przystąpiła powołała się na art. 19 pkt 16 i art. 112 ust. 13 ustawy o pomocy społecznej, które regulują identyczne kwestie, lecz w odniesieniu do powiatu, co nie zostało rozważone w zaskarżonym wyroku. Ponadto, brak jest dostatecznych podstaw do przyjęcia, iż wspomniane zwolnienie stanowi "quasi zasiłek celowy".

W ocenie NSA, jeżeli treść uchwały odwołuje się do konkretnej instytucji, obowiązku czy uprawnienia, czy wreszcie normy prawnej, to jej legalność musi być oceniona przez ten pryzmat, w tym przypadku regulacje ustawy o czystości i porządku w gminach. Zdaniem NSA, nawet gdyby zaakceptować rozumowanie, wedle którego sporne opłaty będą pobierane i następnie zwracane z innej puli, więc nie dojdzie do naruszenia reguł z art. 6r ust. 1, 1aa, 2 ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach, to w istocie ustawa ta, w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, nie stanowiła podstawy do zwolnienia z opłat rodzin wielodzietnych (literalnie rzecz ujmując niektórych ich członków). Ustawodawca wprowadził tę możliwość już po podjęciu spornej uchwały, bo od 1 stycznia 2016 r. nowelizując ustawę o utrzymaniu porządku i czystości w gminach i na tym gruncie ta regulacja wydaje się być wyczerpująca. Ponadto, zawarcie w powołanej nowelizacji jednego tylko przepisu wskazuje, że ustawodawca dostrzegł potrzebę uregulowania tej kwestii. Świadczy to o uznaniu braku podstawy prawnej w tej materii w poprzednio obowiązującym stanie prawnym. Przy czym, w ocenie NSA, odwołanie się w art. 6k ust. 4 ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach do kryterium dochodowego zawartego w ustawie o pomocy społecznej nie oznacza łączności, kompatybilności obu aktów prawnych w całej przedmiotowej materii, a tylko odesłanie w tej kwestii. Jeżeli więc organ gminy powołał się na podstawę prawną w postaci przepisów ustawy o pomocy społecznej, to nawiązując do opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi powiązał ze sobą dwa rozłączne reżimy prawne. Jeśli zaś chodzi o art. 27 ustawy o Karcie Dużej Rodziny, to skoro możliwość zwolnienia od opłat wprowadzono w ustawie o utrzymaniu porządku i czystości w gminach, to zakładając racjonalność ustawodawcy i uchwałodawcy, trudno poszukiwać podstawy dla tej samej konstrukcji na gruncie innego aktu prawnego. Przepisy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach mają tu charakter przepisów szczególnych i wyczerpujących omawiane zagadnienie.

Ponadto, zdaniem NSA, nie bez znaczenia dla oceny legalności zaskarżonej uchwały jest kwestia sposobu finansowania świadczenia, bo istotnie przyjęta przez gminę wersja, po pierwsze może budzić wątpliwości co do obejścia prawa, po wtóre w treści uchwały nie wskazano sposobu finansowania, podczas gdy jest to program o zasięgu powiatowym, więc gmina zagospodarowała nie swoimi funduszami.

NSA podsumował, iż trudno jest zaakceptować pogląd o nieistotnym naruszeniu prawa zaskarżoną uchwałą, a wątpliwości tych nie sanuje sama słuszna intencja pomocy rodzinom wielodzietnym, gdyż nie można stawiać ratio przed prawem. Tym bardziej, że przyjęte rozwiązanie może nasuwać również obawy co do dyskryminacji innych rodzin czy dzieci: pierwszego i drugiego w rodzinach wielodzietnych.

Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Powyższa ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Natomiast zgodnie z art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718, ze zm.), dalej "ppsa", Sąd badając legalność zaskarżonego aktu nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Stosownie zaś do art. 190 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd, któremu sprawa została przekazana w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zatem, rozpoznający ponownie sprawę Sąd zobowiązany był uwzględnić ocenę prawną zawartą w wydanym w sprawie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2016 r., I OSK 614/16, uchylającym wyrok sądu I instancji.

W powołanym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że rozpoznając skargę na kwestionowaną uchwałę sąd I instancji jest zobligowany zbadać legalność tej uchwały kierując się uwagami sądu kasacyjnego, a przede wszystkim rozważyć podstawę prawną i charakter zaskarżonej uchwały, a dalej ewentualnie prawidłowość sposobu jej publikacji i wejścia w życie.

Przedmiotem ponownej kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miejskiej w T. z [...] lutego 2015 r. Nr [...] o zmianie uchwały tego samego organu z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...], w sprawie przystąpienia do programu Powiatowej Karty Rodziny TAKrodzina.pl, poprzez nadanie § 3 ust. 1 pkt 2 zmienianej uchwały brzmienia: "przyznanie członkom Rodzin Wielodzietnych wychowującym co najmniej troje dzieci, mającym miejsce zamieszkania na terenie Gminy T., zwrotu 100% kosztów opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na trzecie i następne dziecko w Rodzinie Wielodzietnej".

Podstawą prawną kwestionowanej uchwały są przepisy ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, to jest art. 17 ust. 2 pkt 4 oraz art. 110 ust. 10 tej ustawy. Te same przepisy ustawy o pomocy społecznej zostały umieszczone jako podstawa prawna uchwały z dnia [...] listopada 2014 r., która została zmieniona kwestionowaną uchwałą. Natomiast w podstawie prawnej uchwały Rady Powiatu [...] z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] wprowadzającej program Powiatowej Karty Rodziny TAKrodzina.pl wskazano na art. 19 pkt 16 i art. 112 ust. 13 ustawy o pomocy społecznej, które są przepisami regulującymi identyczne kwestie jak wspomniane art. 17 ust. 2 pkt 4 oraz art. 110 ust. 10 ustawy o pomocy społecznej, tyle że w odniesieniu do powiatu. W powołanym wyroku z 5 lipca 2016 r. Naczelny Sad Administracyjny wskazał, iż art. 17 ust. 2 pkt 4 ustawy o pomocy społecznej jest przepisem ogólnym, blankietowym precyzującym jako zadanie własne gminy podejmowanie innych (niż wymienione w poprzednich punktach) zadań z zakresu pomocy społecznej wynikających z rozeznanych potrzeb gminy, w tym tworzenie i realizację programów osłonowych. Z tych przyczyn, nie jest to, w ocenie NSA, właściwa podstawa prawna do wydania aktu prawa miejscowego, a jedynie uchwały generalnie intencyjnej. Programy osłonowe formułowane na gruncie tej podstawy dotyczyć powinny kwestii uregulowanych w tej ustawie, a więc zamykać się w ramach uregulowanych nią działań i świadczeń. Natomiast art. 110 ust. 10 ustawy o pomocy społecznej upoważnia radę gminy do opracowania i kierowania do wdrożenia lokalnych programów pomocy społecznej, uwzględniając potrzeby w zakresie pomocy społecznej wynikające z corocznego sprawozdania z działalności ośrodka pomocy społecznej. Jest to więc upoważnienie ściśle związane z realizacją zadań tych ośrodków, do których, w ocenie NSA, nie należy materia objęta zaskarżoną uchwałą.

Powołaną ocenę Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd podziela uznając, iż powołane przepisy ustawy o pomocy społecznej nie powinny stanowić podstawy prawnej zaskarżonej uchwały, która w swojej treści odwołuje się do konkretnej instytucji uregulowanej w ustawie o utrzymaniu porządku i czystości w gminach (obowiązku opłaty za gospodarowanie opłatami komunalnymi), a więc instytucji wykraczającej poza ramy działań i świadczeń uregulowanych ustawą o pomocy społecznej.

Odwołanie się w treści kwestionowanej uchwały do instytucji obowiązku opłaty za gospodarowanie opłatami komunalnymi skutkuje również tym, iż instytucji tej nie sposób pominąć przy ocenie legalności kwestionowanej uchwały. W związku z powyższym, zwrócić trzeba uwagę, iż w art. 6h ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach został przewidziany obowiązek ponoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi przez właścicieli nieruchomości na rzecz gminy, na terenie której położone są ich nieruchomości. W wyroku z dnia 28 listopada 2013 r., sygn. akt K 17/12, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, iż opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi: 1) została nałożona ustawą i ma charakter powszechnego, jednostronnie ustalanego świadczenia pieniężnego, od którego wniesienia uzależnione jest dopiero świadczenie innego podmiotu, 2) jest świadczeniem pieniężnym o charakterze przymusowym, 3) należy do dochodów publicznych i jest przeznaczona na realizację celów publicznych, 4) jest należnością podlegającą egzekucji administracyjnej. Z powyższego wynika, iż opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi ma charakter daniny publicznoprawnej o charakterze niepodatkowym, do której znajdzie zastosowanie art. 168 i art. 217 Konstytucji RP. Według art. 217 Konstytucji, nakładanie podatków, innych danin publicznych, określanie podmiotów, przedmiotów opodatkowania i stawek podatkowych, a także zasad przyznawania ulg i umorzeń oraz kategorii podmiotów zwolnionych od podatków następuje w drodze ustawy. W myśl zaś art. 168 Konstytucji, jednostki samorządu terytorialnego mają prawo ustalania wysokości podatków i opłat lokalnych w zakresie określonym w ustawie. Powyższe, w ocenie Sadu, oznacza, iż Rada Miejska w T. mogła wprowadzić zwolnienie z opłat z tytułu gospodarowania odpadami komunalnymi tylko pod warunkiem spełnienia tych kryteriów. Jak bowiem przewiduje art. 40 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 594, z późn. zm.), na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Przepis ten upoważnia zatem radę gminy do wydawania aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, tj. takich, które mają oparcie w ustawie szczególnej, w granicach i w zakresie w niej określonym. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie powszechnie obowiązujących przepisów rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów.

Kwestionowanym aktem Rady Miejskiej w T. wprowadzono zaś zwolnienie z opłat z tytułu gospodarowania odpadami komunalnymi (określone w uchwale jako zwrot 100 % kosztów poniesionych opłat) dla niektórych członków rodzin objętych programem Powiatowej Karty Rodziny TAKrodzina.pl (trzecie i każde następne dziecko w rodzinie) nie spełniając wskazanego wyżej kryterium upoważnienia ustawowego. Kluczowe znaczenie w tym zakresie ma kwestia zgodności zaskarżonej uchwały z treścią art. 6k ust. 4 ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach, który w dacie jej podejmowania dawał radzie gminy możliwość zwolnienia, w drodze uchwały, w całości lub w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, w części dotyczącej gospodarstw domowych, w których dochód nie przekracza kwoty uprawniającej do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, o której mowa w art. 8 ust. 1 lub 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U.z 2013 r. poz. 182, zpóźn. zm.). Takie brzmienie tego przepisu było konsekwencją wskazanego powyżej orzeczenia TK z dnia 28 listopada 2013 r., w którym stwierdzono, że art. 6k ust. 4 ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach w zakresie, w jakim upoważniał radę gminy do ustanowienia dopłat dla właścicieli nieruchomości, był niezgodny z art. 168 w związku z art. 217 Konstytucji (treść tego przepisu, stanowiąca punkt odniesienia dla wyroku Trybunału, brzmiała: "Rada gminy określając warunki opłat zgodnie z metodą, o której mowa w art. 6j ust. 1 i 2, może różnicować stawki opłat, wprowadzać zwolnienia przedmiotowe, ustanawiać dopłaty dla właścicieli nieruchomości, o których mowa w art. 6c ust. 1, spełniających ustalone przez nią kryteria lub określić szczegółowo zasady ustalania tych opłat"). Trybunał wskazał, że ustawa o której mowa w art. 168 Konstytucji, musi co najmniej: a) upoważniać organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego o demokratycznej legitymacji; b) upoważniać do stanowienia o wysokości podatków i opłat jedynie w formie aktu prawa miejscowego, który podlega należytemu ogłoszeniu oraz kontroli regionalnych izb obrachunkowych i sądów administracyjnych; c) zawierać odpowiednie wytyczne dla organu jednostki samorządu terytorialnego; d) regulować materię zastrzeżoną przez art. 217 Konstytucji dla ustawy. Poza tym, ustawa dotycząca podatków lub opłat lokalnych może udzielać upoważnienia do stanowienia przez jednostki samorządu terytorialnego aktów ją operacjonalizujących w zakresie w jakim dopuszcza to art. 217 Konstytucji.

Jak już wskazano powyżej, umocowania o takim charakterze nie przewidują natomiast powołane w kwestionowanej uchwale przepisy ustawy o pomocy społecznej. Wyjaśnić przede wszystkim trzeba, na co zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 5 lipca 2016 r., iż ustawa o pomocy społecznej i ustawa o utrzymaniu porządku i czystości w gminach stanowią dwa odrębne reżimy prawne. Odwołanie się zatem w art. 6k ust. 4 ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach do kryterium dochodowego zawartego w ustawie o pomocy społecznej nie może oznaczać łączności, kompatybilności obu aktów prawnych w całej przedmiotowej materii, a tylko odesłanie w tej kwestii. Ponadto, nie można pominąć tego, że na mocy kolejnej nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 11 września 2015 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2015 r., poz. 1793), art. 6k ust. 4 ww. ustawy od dnia 1 stycznia 2016 r. otrzymał brzmienie: "Rada gminy, w drodze uchwały, może zwolnić w całości lub w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, w części dotyczącej gospodarstw domowych, w których dochód nie przekracza kwoty uprawniającej do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, o której mowa w art. 8 ust. 1 lub 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 163, z późn. zm.), lub rodziny wielodzietne, o których mowa w ustawie z dnia 5 grudnia 2014 r. o Karcie Dużej Rodziny (Dz. U. poz. 1863 oraz z 2015 r. poz. 1359)". W ocenie Sądu, dopiero ta regulacja daje normatywną podstawę do przyznania rodzinom wielodzietnym stosownych bonifikat w zakresie opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Zawarcie bowiem w powyższej ustawie zmieniającej jednego tylko przepisu dotyczącego tego jedynie artykułu wskazuje na to, iż ustawodawca dostrzegł potrzebę uregulowania tej kwestii, co też świadczy o uznaniu braku podstawy prawnej w tej materii w poprzednio obowiązującym stanie prawnym.

Ponadto, w ocenie Sądu, nie jest możliwe ujęcie - jako podstawy prawnej kwestionowanej uchwały - art. 27 ustawy z 5 grudnia 2014 r. o Karcie Dużej Rodziny (Dz. U. z 2014 r., poz. 1863). Ani ustęp 1 ani pozostałe ustępy 2 i 3 powołanego przepisu w żaden sposób nie odnoszą się do przyznawania rodzinom wielodzietnym uprawnień w zakresie obciążeń publicznoprawnych. Nie zawierają one bowiem wymaganego przez Konstytucję wyraźnego upoważnienia do modyfikowania ustawowych zasad ustalania i pobierania danin publicznych, jakimi są opłaty z tytułu gospodarowania odpadami komunalnymi.

Skoro zatem jakiekolwiek działania normatywne odnoszące się do takich danin muszą mieć wyraźne umocowanie ustawowe, działanie Rady Miejskiej w T. skutkujące podjęciem zakwestionowanej przez Wojewodę [...] uchwały należało ocenić jako pozbawione podstaw prawnych. Pomimo bowiem niekwestionowanych szlachetnych chęci i pożądanych ze społecznego punktu widzenia działań, Rada Miejska nie może upatrywać kompetencji do wspierania rodzin wielodzietnych wyłącznie w przepisach ustawy o pomocy społecznej czy przepisach ustawy o Karcie Dużej Rodziny, poprzez znoszenie - chociażby w części - podatków i innych danin publicznoprawnych.

Dla oceny legalności zaskarżonej uchwały bez znaczenia pozostaje natomiast podnoszona przez Radę Miejską w T. okoliczność, że przy przyjętym w uchwale rozwiązaniu "zwrotu kosztów" koszty te nie będą pokrywane z budżetu przeznaczonego na gospodarowanie odpadami, tylko z budżetu jaki będzie zaplanowany na szlachetny cel jakim jest wspieranie wielodzietnych rodzin. Abstrahując od prawnej oceny dopuszczalności przyjęcia takiej możliwości w kontekście celów i zadań pomocy społecznej, należy zauważyć, że przepisy ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach jako zasadę wprowadziły samofinansowanie się systemu gospodarowania odpadami. Zatem przyznanie w drodze uchwały Rady Miejskiej w T. zwolnienia dla rodzin wielodzietnych pochodzącego z innego źródła, niż przychody z opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, prowadziłoby do obejścia tych przepisów. W ocenie Sądu, kwestie związane z ustalaniem opłat za odpady komunalne zostały całościowo uregulowane w ustawie z 13 września 1996 r. o utrzymaniu porządku i czystości w gminach, a rada gminy nie miała kompetencji do ustalania zwolnienia od tych opłat na podstawie innych przepisów. Akty prawa miejscowego nie mogą bowiem pozostawać w sprzeczności z aktami normatywnymi wyższego rzędu (Konstytucja, ustawy). Taki zaś charakter, ze względu na to, iż zawarte w niej postanowienia spełniają przesłanki uznania jej za akt prawa miejscowego, ma kwestionowana uchwała Rady Miejskiej w T. z [...] lutego 2015 r. Poza tym, skoro spełnione zostały przesłanki uznania kwestionowanej uchwały za akt prawa miejscowego, to przy jej wejściu w życie naruszone zostały przepisy dotyczące publikacji takiego aktu i odpowiedniego vacatio legis (tj. art. 88 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 13 pkt 2 ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1863).

Podsumowując, podzielić należało stanowisko Wojewody [...], iż zaskarżona uchwała w sposób istotny naruszyła art. 6k ust. 4 i art. 6r ust. 1aa i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2013 r. poz. 1399 ze zm.). W myśl zaś art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz. U. z 2016 r., nr 446), uchwała jednostki samorządu terytorialnego sprzeczna z prawem jest nieważna. Stosownie do art. 147 § 1 ppsa, Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Zgodnie zaś z art. 94 ust. 1 ww. ustawy z dnia 8 marca 1990 r., można stwierdzić nieważność uchwały tylko w terminie jednego roku od daty jej podjęcia, chyba że naruszony został określony w ustawie termin jej przedłożenia organowi nadzoru oraz wówczas gdy są one aktami prawa miejscowego. Z powyższego wynika, iż czasowe ograniczenie wykluczające możliwość wyeliminowania uchwał z obiegu prawnego nie dotyczy aktów prawa miejscowego. Taki zaś charakter, jak wykazano powyżej, ma kwestionowana uchwała z [...] lutego 2015 r.

W tych okolicznościach, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 147 § 1 ppsa orzekł jak w pkt 1 sentencji. Orzeczenie jak w pkt 2 sentencji wydano w oparciu o art. 152 § 2 ppsa.