Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 965/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-01-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 1 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2017 poz 2188
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jedn.
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3 ust. 1 i 2, art. 7 ust. 1 i 2b
journal: Dz.U. 2012 poz 1164
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - tekst jednolity.
journal: Dz.U.UE.L 2009 nr 316 poz 65 art. 75 ust. 1
law: Rozporządzenie Komisji (WE) NR 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady  (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów  wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007  w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska (spr.) Sędzia del. WSA Cezary Kosterna Protokolant starszy asystent sędziego Monika Tutak-Rutkowska po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej W. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 21 stycznia 2016 r. sygn. akt I SA/Sz 1259/15 w sprawie ze skargi W. B. na decyzję Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od W. B. na rzecz Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 21 stycznia 2016 r., sygn. akt I SA/Sz 1259/15, oddalił skargę W. B. na decyzję Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] września 2015 r. w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy:

Decyzją z dnia [...] maja 2015 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w O. przyznał skarżącej płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2014 w wysokości 119.914,87 zł w ramach Jednolitej Płatności Obszarowej; odmówił przyznania płatności do upraw roślin strączkowych i motylkowatych drobnonasiennych oraz nałożył sankcję w wysokości 22.527,42 zł.

Dyrektor Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją z dnia [...] września 2015 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy wskazał, że w wyniku kontroli przeprowadzonej w gospodarstwie producentki w dniach [...] listopada 2014 r. stwierdzono rodzaj użytku gruntowego na danej działce rolnej oraz jego powierzchnię kwalifikującą się do otrzymania wsparcia. Na wykonanych szkicach pomiaru działek rolnych załączonych do raportu z kontroli, kontrolerzy wskazali granice działek rolnych kwalifikujących się do przyznania płatności.

Jak wynika ze sporządzonej dokumentacji fotograficznej oraz szkiców pomiaru działek rolnych załączonych do raportu z kontroli, kontrolerzy prawidłowo uznali brak uprawy z grupy płatności do powierzchni roślin strączkowych (ST) na działkach rolnych A1, oraz B1. Na zakwestionowanych działkach nie było bowiem uprawy łubinu.

Ponadto, strona nie poinformowała organu o szkodach powstałych w wyniku działalności dzikiej zwierzyny, stosownie do treści art. 75 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009. Strona nie zgłosiła bowiem na piśmie do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR we właściwym terminie wystąpienia siły wyższej lub okoliczności nadzwyczajnych, które dawałyby podstawę do uznania, że z przyczyn niezależnych nie wykonała swoich zobowiązań.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę na powyższą decyzję.

Zdaniem Sądu I instancji kwestią sporną w niniejszej sprawie jest ocena czy skarżąca spełniła warunki do przyznania płatności na działkach rolnych A1 oraz B1 w ramach specjalnej płatności obszarowej do powierzchni upraw roślin strączkowych i motylkowatych drobnonasiennych (ST).

Sąd wskazał, że w wyniku kontroli ustalono, iż w przypadku dwóch działek rolnych (A1 i B1) stwierdzono uprawę łąki trwałej oraz ugór przy deklarowanej uprawie łubinu. Brak śladów występowania tej uprawy spowodował, że inspektorzy zastosowali kod nieprawidłowości DR7 (stwierdzona uprawa należy w całości do innej grupy upraw niż deklarowana).

Brak rośliny uprawnej potwierdza zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, w szczególności w postaci dokumentacji fotograficznej wykonanej w czasie kontroli na miejscu, protokołu z oględzin w dniu [...] czerwca 2014 r. czy notatki służbowej inspektora terenowego z dnia [...] czerwca 2014 r. z której wynika, że na dzień przeglądu nieruchomości stwierdzono na działkach [...], [...] obręb I., wykonanie podstawowych zabiegów agrotechnicznych, a następnie został zasiany łubin, przy czym siew został dokonany około 10-14 dni przed datą kontroli. Jednocześnie inspektor oświadczył, że miesiąc wstecz podczas pobytu na przedmiotowej nieruchomości nie stwierdził żadnej uprawy. Ponadto, z treści pisma Agencji Nieruchomości Rolnej z dnia [...] marca 2015 r. wynika, że ustalenia zagospodarowania gruntów poprzez zasiew łubinu pracownik Agencji dokonał jedynie na podstawie złożonego przez producentkę oświadczenia.

Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, że pozyskany w toku uzupełniającego postępowania wyjaśniającego materiał dowodowy w postaci dowodów sprzedaży łubinu czy zakupu środków ochrony roślin nie może zostać uznany jako uprawdopodobnienie uprawy łubin, albowiem dokumenty te wystawione zostały nie na skarżącą, lecz na K. B. (pełnomocnika strony), która także prowadzi gospodarstwo rolne i ubiega się o płatności obszarowe między innymi z tytułu specjalnej płatności obszarowej do powierzchni upraw roślin strączkowych i motylkowatych drobnonasiennych (ST). Ponadto, skarżąca nie przedstawiła dowodów na okoliczność sprzedaży zebranego łubinu swojemu pełnomocnikowi.

Według Sądu I instancji Organ uwzględnił również zasady agrotechniczne uprawy łubinu, słusznie przyjmując, że nawet jeśli skarżąca faktycznie, jak podnosiła w toku postępowania, dokonała powtórnego siewu łubinu w czerwcu (wskutek zniszczenia uprawy przez dziką zwierzynę), to w sierpniu uprawa łubinu osiągnąć mogła tylko fazę kwitnienia. Skarżąca nie mogła zatem w tak skróconym czasie wegetacji rośliny łubinu i braku jego pełnej dojrzałości, dokonać w sierpniu zbioru plonu.

Odnosząc się natomiast do podnoszonych przez skarżącą okoliczności dotyczących zniszczenia uprawy łubinu przez dziką zwierzynę, to słusznie – w ocenie WSA – organ wskazał, że strona nie zgłosiła na piśmie do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR we właściwym terminie, wystąpienia siły wyższej lub okoliczności nadzwyczajnych, które dawałyby podstawę do uznania, że z przyczyn niezależnych nie wykonała swoich zobowiązań.

W ocenie Sądu I instancji, strona nie podważyła skutecznie ustaleń stanu faktycznego dokonanych podczas kontroli na miejscu i kontroli administracyjnej. Organy administracji rolnej dopuściły zaś jako dowód wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Na podstawie całokształtu materiału dowodowego dokonano też prawidłowej oceny okoliczności faktycznych.

Reasumując, zdaniem WSA, organy – zgodnie z zasadą praworządności i na podstawie obowiązujących przepisów prawa – dopełniły powinności wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego i prawidłowej jego oceny, nie naruszając w tym względzie zasady swobodnej oceny dowodów. W uzasadnieniu decyzji wskazano wszystkie okoliczności istotne z punktu widzenia podjętego rozstrzygnięcia. Analiza sposobu prowadzenia postępowania w sprawie nie daje podstaw do uznania, że budzi on zastrzeżenia w kontekście zachowania zasady zaufania. Tym samym Sąd nie dopatrzył się naruszenia norm procesowych, które skutkowałyby uchyleniem zaskarżonej decyzji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj.:

1. art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2012 r. poz. 1164) poprzez jego niezastosowanie, a mianowicie odmowę wypłaty jednolitej płatności obszarowej na będące w posiadaniu rolnika na dzień 31 maja 2014 r. działki oznaczone podczas kontroli symbolami A1 i B1, pomimo że grunty rolne są utrzymane zgodnie z normami;

2. naruszenie art. 75 ust. 1 rozporządzenia Komisji nr 1122/2009 poprzez jego niewłaściwą interpretację, a mianowicie niezasadne stawianie skarżącej wymogu zawiadomienia właściwego organu o wystąpieniu siły wyższej, a mianowicie o zniszczeniu pola przez dziki, gdy tymczasem norma ta zobowiązuje rolnika do zawiadomienia w przypadku, gdy ziemia nie nadaje się do uprawy, a w tym przypadku nie wystąpiła taka przesłanka i ziemia została ponownie zasiana, tak więc nie było niezbędne, aby zawiadamiać organy;

3. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257; dalej: p.u.s.a) w zw. z art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy istotnych dla jej rozstrzygnięcia, a więc ustalenie czy faktycznie łubin posiano jeden raz czy też dwukrotnie, co skutkowało oddaleniem skargi;

4. art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 3 p.p.s.a. poprzez błędne uznane, iż stan faktyczny ustalony przez organ administracji publicznej był zgodny z rzeczywistością, a mianowicie , że łubin posiany ponownie nie zdążył wzrosnąć i nie zebrano go, co było nieprawdziwym i nieuzasadnionym stwierdzeniem, co skutkowało oddaleniem skargi;

5. art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy istotnych dla jej rozstrzygnięcia, a więc nieustalenie na jakiej podstawie stwierdzono, że uprawa zastana przez pracownika ANR w czerwcu 2014 r. miała do 14 dni, gdy tymczasem przeczą temu inne zebrane w sprawie dowody, w tym treść pisma ANR z 18 lipca 2014 r., 22 lutego 2015 r., 12 lipca 2014 r., co skutkowało oddaleniem skargi;

6. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 3 p.p.s.a. poprzez błędne uznanie, iż urzędnik z ANR był uprawniony do oceny czasookresu zasiania łubinu i miał ku temu odpowiednie doświadczenie i wiedzę (wykształcenie) co prowadziło do błędnego ustalenia, że łubin nie był zasiany przed datą kontroli, co skutkowało oddaleniem skargi.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.

Przy piśmie z dnia 8 kwietnia 2016 r. pełnomocnik skarżącej przedłożył wydruk z 5 kwietnia 2016 r. ze strony internetowej bayercropscience.pl dotyczący zasad uprawy łubinu, na który powoływał się w skardze kasacyjnej.

Organ nie skorzystał z możliwości wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw prawnych, zatem nie zasługuje na uwzględnienie.

W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

Nie stwierdzając wystąpienia w rozpoznawanej sprawie przesłanek określonych w przepisie § 2 art. 183 p.p.s.a. skutkujących nieważnością postępowania, kontrola kasacyjna zaskarżonego wyroku może być więc dokonana wyłącznie w zakresie zdeterminowanym podstawami, na których została oparta skarga kasacyjna. Skarga kasacyjna jest bowiem środkiem odwoławczym wysoce sformalizowanym, a jej granice wyznaczone są przez podstawy i wnioski. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi więc być precyzyjne, gdyż – z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej – Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów.

Naczelny Sąd Administracyjny nie jest więc uprawniony do powtórnego badania zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego (ad meritum) w jego całokształcie.

Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno przy tym szczegółowo określać, do jakiego – zdaniem skarżącego kasacyjnie – naruszenia przepisów prawa doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym należy dodatkowo wykazać, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mimo że przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie określają warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej, to należy przyjąć, że ma ono za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionej podstawy, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonej podstawy kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia z dnia 18 marca 2011 r. I GSK 142/10 i powołane tam orzecznictwo).

Mając powyższe na uwadze, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawy, na których w sprawie niniejszej oparto skargę kasacyjną, nie usprawiedliwiają wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku. Zważywszy na sposób sformułowania tych zarzutów oraz ich uzasadnienie wyjaśnić należy, że mimo wskazania przez autora skargi kasacyjnej, iż dotyczą one wyłącznie naruszenia prawa materialnego, to zawarte w pkt 3-6 petitum wniesionego środka prawnego zarzuty naruszenia przepisów postępowania sadowadministracyjnego w powiązaniu z przepisami k.p.a. mają charakter ściśle procesowy, zawierający się w podstawie wynikającej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Oparcie zatem skargi kasacyjnej na obu podstawach kasacyjnych ma tę konsekwencję, że jako pierwsze rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia prawa procesowego, gdyż dopiero uznanie za prawidłowe poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych, które zostały przez skarżącego zakwestionowane umożliwia ocenę prawidłowości zastosowania normy materialnoprawnej. W tej sprawie ta kolejność rozpoznania zarzutów kasacyjnych jest tym bardziej usprawiedliwiona, gdyż skarga kasacyjna nie zarzuca wadliwej wykładni prawa materialnego stanowiącego podstawę wydanego w sprawie rozstrzygnięcia.

Odnosząc się do postawionego Sądowi I instancji zarzutu naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności wskazać należy, że nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., za pomocą którego w powiązaniu z art. 7, 77 i art. 80 k.p.a. skarżąca zarzuca niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy istotnych dla jej rozstrzygnięcia, a więc ustalenie czy faktycznie łubin posiano jeden raz czy też dwukrotnie (pkt 3 petitum skargi kasacyjnej), jak też nieustalenie na jakiej podstawie stwierdzono, że uprawa zastana przez pracownika ANR w czerwcu 2014 r. miała do 14 dni, gdy tymczasem przeczą temu inne zebrane w sprawie dowody, w tym treść pisma ANR z 18 lipca 2014 r., 22 lutego 2015 r. (pkt 5 petitum skargi kasacyjnej). Treść tych zarzutów i ich uzasadnienie pozwala uznać, że za ich pomocą skarżąca zmierza do podważenia ustaleń faktycznych sprawy, które legły u podstaw rozstrzygnięcia. Odnosząc się do poszczególnych wyżej wskazanych przepisów w pierwszej kolejności za chybiony uznać należy zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (p.u.s.a.).

Zgodnie z regulacją określoną tym przepisem podstawowe kryterium sprawowania kontroli działalności administracji publicznej stanowi jej zgodność z prawem. Przedmiotem kontroli legalności jest zatem przestrzeganie prawa przez organy administracji publicznej, a więc ochrona praw podmiotowych jednostek (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu..., s. 32; w kwestii pojęcia publicznych praw podmiotowych por. W. Jakimowicz, Publiczne prawa podmiotowe, Zakamycze 2002). Kontrola sądów administracyjnych polega zatem na zbadaniu, czy organ administracji publicznej nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Kontrola ta powinna zawsze przebiegać w trzech płaszczyznach: a) oceny zgodności rozstrzygnięcia (decyzji innego aktu) lub działania z prawem materialnym, b) dochowania wymaganej prawem procedury, c) respektowania reguł kompetencji (por. wyrok NSA z 26 stycznia 2006 r., I GSK 1421/05, Lex nr 265017).

Kontroli tej sąd dokonuje w ramach zakreślonych przepisami ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (por. wyrok NSA z 15 lutego 2006 r., I OSK 468/05, Lex nr 196298).

Przepis art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. normuje zatem zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne. To, czy ocena legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia była prawidłowa czy też błędna, nie może być utożsamiane z naruszeniem tego przepisu. Wyjątkowo, gdyby np. sąd skontrolował zaskarżone rozstrzygnięcie w oparciu o inne kryterium, niż kryterium legalności, czy też orzekł w sprawie, która nie podlega rozpoznaniu przez sądy administracyjne, przepis ten mógłby stanowić podstawę kasacyjną w powiązaniu z naruszeniem innych przepisów, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W sprawie niniejszej sytuacja taka nie zachodzi, skoro Sąd I instancji rozstrzygał w sprawie podlegającej jego właściwości, a kontroli decyzji organów ARiMR dokonał z punktu widzenia ich legalności. Tym samym nie można uznać zasadności podniesionego wyżej zarzutu

Co do zarzutu naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. wskazać należy, że i on nie okazał się trafny. W odniesieniu do powyższego przypomnieć należy, że postępowanie w zakresie przyznania płatności obszarowej odbywa się zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 26 stycznia 2007r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, który to przepis w ust 2 pkt 1 zredukował zasadę prawdy materialnej wynikającą z art. 7 kpa, rozwiniętą następnie w art. 77 § 1 tego kodeksu – do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, pomijając ciążący na organie administracji publicznej obowiązek podjęcia z urzędu lub na wniosek wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, a także obowiązek zebrania materiału dowodowego.

W oparciu o szczególną regulację określoną we wskazanym wyżej przepisie art. 3 ustawy o płatnościach organy ARiMR zostały zobowiązane jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego w miejsce dotychczasowego obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego (art. 3 ust 2 pkt 1 i 2 ustawy o płatnościach). Ponadto przyjęto zasadę, że ciężar dowodu ciąży na osobie która z tego faktu będzie wywodzić skutki prawne. Wobec brzmienia powołanych przepisów zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 kpa uznać należy za bezskuteczny, a skoro w złożonym środku prawnym jego autor nie postawił zarzutu naruszenia przepisów art. 3 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach nie można skutecznie zarzucić organom braku bezstronnego wyczerpującego zweryfikowania zebranego w sprawie materiału dowodowego.

W zakresie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu wskazana wyżej regulacja ograniczyła stosowanie tego przepisu do przypadków wystąpienia przez strony z żądaniem czynnego udziału w postępowaniu lub udzielenia informacji. Organy obu instancji z tych obowiązków procesowych się wywiązały. Przeprowadziły bowiem czynności kontrolne. Wyniki tych czynności zostały przedstawione w raporcie. Dowód ten, wbrew stanowisku skarżącej, sporządzony został w przepisanej formie i stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Oparty na tym dokumencie wynik kontroli został stronie dokładnie wyjaśniony i uzasadniony. Ponadto w toku postępowania odwoławczego przeprowadzono uzupełniające postępowanie wyjaśniające, w tym z uwzględnieniem zasad agrotechnicznych uprawy łubinu.

Biorąc pod uwagę powyższe nie można skutecznie podważać ustaleń stanu faktycznego sprawy zarzutem naruszenia przepisów k.p.a., stosowanie których – wskutek modyfikacji wprowadzonej przez ustawodawcę w art. 3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego – jest wyłączone.

Usprawiedliwienia nie znajduje też oparcie skargi kasacyjnej na naruszeniu art. 80 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona, Przepis ten określa zasadę swobodnej oceny dowodów. Jej istota sprowadza się do zapewnienia organowi prowadzącemu postępowanie możliwości badania sprawy (stanu faktycznego) i do swobodnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego. Zasada ta nie oznacza, że organ jest uprawniony do oceny dowodów według dowolnych kryteriów. Swoją ocenę w tej mierze obowiązany jest oprzeć na przekonujących podstawach i dać temu wyraz w uzasadnieniu decyzji. W rozpoznawanej sprawie, zarzut naruszenia art. 80 k.p.a. został powiązany z pominięciem, według skarżącej istotnych w sprawie dowodów (pism ANR z 18 lipca 2014 r., 22 lutego 2015 r., 12 lipca 2014 świadczących, zdaniem producentki o dokonanej przez stronę uprawie łubinu), jednakże ocena ta nie wykazuje przekroczenia granic prawem przewidzianej swobody przy ocenie dowodów. Stanowisko strony sprowadza się zasadniczo do polemiki z poczynionymi ustaleniami. Tymczasem uzasadnienie kontrolowanej decyzji wskazuje, że organ poddał analizie całokształt materiału dowodowego w sprawie. Ustalenia w zakresie zagospodarowania terenu przez zasiew łubinu - wynikające ze wskazanych przez skarżącą pism Agencji Nieruchomości Rolnych nie zostały pominięte jednakże nie podważają dokonanej w sprawie oceny dowodów, gdyż jak trafnie zwrócił uwagę Sąd I instancji - ustaleń wynikających z treści ww. pism dokonał pracownik ANR jedynie na podstawie złożonego przez skarżącą w dniu [...] czerwca 2014 r. w oddziale terenowym ANR oświadczenia.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego ocena ta nie budzi wątpliwości co do rzetelności i obiektywizmu. Podzielić w tym zakresie należy zatem stanowisko Sądu I instancji, że skarżąca nie przedstawiła wiarygodnych i skutecznych dowodów na poparcie swoich twierdzeń w zakresie ustalonego przez organ stanu faktycznego co do stanu działek w zakresie wnioskowanej specjalnej płatności obszarowej do powierzchni upraw roślin strączkowych (ST), wykluczonych z płatności ze względu na brak zadeklarowanej rośliny uprawnej.

Według NSA nietrafny okazał się też zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. Określone w nim zostały niezbędne elementy uzasadnienia, tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w rozpoznawanej sprawie brak jest podstaw, aby uznać, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia wymogów określonych przepisem art. 141 § 4 p.p.s.a. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej uzasadnienie wyroku zawiera elementy konstrukcyjne przewidziane w tym przepisie. WSA przedstawił w nim bowiem opis tego, co działo się w sprawie w postępowaniu przed organami oraz przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, zaś uzasadnienie prawne zaskarżonego wyroku zawiera rozważania sądu co do zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz postępowania, w ramach którego rozstrzygnięcie zostało wydane. WSA w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w sposób prawidłowy przedstawił przesłanki oddalenia skargi. Tak sporządzone uzasadnienie pozwala poznać przesłanki podjęcia rozstrzygnięcia oraz prześledzić tok rozumowania WSA, umożliwia zatem przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. To z kolei prowadzi do wniosku, że WSA uczynił zadość obowiązkowi sporządzenia uzasadnienia w sposób uwzględniający powyżej wskazane wymogi.

Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jako samodzielna podstawa kasacyjna może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (v. uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010 nr 3, poz. 39, wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r., II FSK 568/08, niepubl.). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego do czego w istocie sprowadzają się zawarte w pkt 4 i 6 petitum skargi kasacyjnej zarzuty jak i ich uzasadnienie.

Wobec tego, że zgromadzony w tej sprawie materiał dowodowy i jego ocena wedle reguł swobodnej oceny dowodów nie została skutecznie zakwestionowana żadnym zarzutem kasacyjnym – Naczelny Sąd Administracyjny obowiązany był przyjąć, że materiał ten stanowi podstawę czynienia ustaleń faktycznych na relewantne prawnie okoliczności, a następnie ich oceny i zastosowania na gruncie mającej zastosowanie w sprawie normy materialnoprawnej art. 7 ust 1 i 2 b ustawy z 26 stycznia 2007r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Nie budzi wszak wątpliwości, że zastosowanie normy materialnoprawnej następuje w świetle tychże ustaleń faktycznych.

Zgodnie z art. 7 ust 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, płatność obszarowa przysługuje rolnikowi na będące w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie płatności, grunty rolne wchodzące w skład gospodarstwa rolnego kwalifikujące się do objęcia tą płatnością. Jednocześnie w punktach 1, 2 i 2a tego artykułu zostały określone warunki, jakie muszą zostać spełnione do posiadanych działek rolnych, aby pomoc mogła zostać przyznana, a w połączeniu z warunkiem wskazanym w pkt 3 i w akapicie pierwszym omawianego przepisu tworzą niezbędne wymogi przyznania płatności. Zgodnie natomiast z art. 7 ust 2b ustawy o płatnościach rolnikowi, który w danym roku spełnia warunki do przyznania jednolitej płatności obszarowej i złożył wniosek o przyznanie tej płatności przysługuje wsparcie specjalne w formie specjalnej płatności obszarowej do powierzchni upraw strączkowych i motylkowatych drobnonasiennych uprawianych w plonie głównym, do których została przyznana jednolita płatność obszarowa.

Brak skutecznych zarzutów naruszenia przepisów postępowania w niniejszej sprawie oznacza to, że stanowisko organu zaakceptowane przez Sąd I instancji co do tego, że ustalona różnica w powierzchni zadeklarowanych we wniosku o płatności obszarowe działek oraz ich stan - zasadnie w świetle obowiązujących w sprawie przepisów art. 7 ust 1 i 2b ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego doprowadziły do rozstrzygnięcia o płatnościach obszarowych na obszarze stwierdzonym po kontroli na miejscu, który właściwie odzwierciedla obszar stanowiący podstawę do redukcji płatności – prowadzącej w rezultacie do odmowy przyznania specjalnej płatności obszarowej do powierzchni upraw strączkowych i motylkowatych drobnonasiennych (ST) i nałożenia sankcji.

Jednocześnie niezrozumiały jest zarzut skarżącej niezasadnego wyłączenia z jednolitej płatności obszarowej (JPO) działek A1 i B1, skoro płatność ta do tych gruntów została jej przyznana, zaś decyzja odmowna i nałożona sankcja dotyczyła specjalnej płatności obszarowej do powierzchni upraw strączkowych (ST).

Z przedstawionych powodów, Naczelny Sąd Administracyjny działając w granicach skargi kasacyjnej uznał zarzuty naruszenia wskazanego w skardze art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach nieusprawiedliwione.

Nie poddaje się natomiast kontroli Sądu odwoławczego zarzut naruszenia art. 75 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) 1122/2009 wskutek jego błędnej wykładni. Nie można bowiem skutecznie zarzucić Sądowi I instancji błędne rozumienie powyższego przepisu, zgodnie z którym zasadnie przyjęto, że jeśli rolnik nie był w stanie wypełnić swych zobowiązań w wyniku siły wyższej lub okoliczności nadzwyczajnych, o których mowa w art. 31 rozporządzenia (WE) nr 73/2009, zachowuje prawo do pomocy w odniesieniu do obszaru lub zwierząt kwalifikowalnych w momencie wystąpienia siły wyższej lub okoliczności nadzwyczajnych. Ponadto, właściwych zmniejszeń nie stosuje się, jeżeli niezgodność będąca następstwem siły wyższej lub okoliczności nadzwyczajnych dotyczy wzajemnej zgodności. Wykładnia tego przepisu dokonana przez Sąd I instancji jest prawidłowa, a skarżąca nie wyjaśniła na czym opiera powyższy zarzut. Inną natomiast jest rzeczą kwestia prawidłowego zastosowania powyższej normy. W stanie faktycznym sprawy Sąd I instancji nie uchybił również i temu, gdyż wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnej zasadnie wywiódł, że norma ta zobowiązuje rolnika do zawiadomienia o przypadku przypadki siły wyższej lub okoliczności nadzwyczajnych, w rozumieniu art. 31 rozporządzenia (WE) nr 73/2009, wraz z odpowiednią dokumentacją wymaganą przez właściwy organ na piśmie w terminie dziesięciu dni roboczych od dnia, w którym rolnik uzyskuje taką możliwość. Zastosowanie powyższego przepisu ma miejsce oczywiście w sytuacji, gdy rolnik – tak jak zostało to w sprawie prawidłowo przyjęte – nie jest w stanie wypełnić swojego zobowiązania.

Z przedstawionych wyżej przyczyn, wobec stwierdzenia, że zgłoszone w skardze kasacyjnej zarzuty nie są uzasadnione, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw i z tego względu, na podstawie art. 184 p.p.s.a, skargę kasacyjną oddalił.

Postanowienie kosztach postępowania kasacyjnego w kwocie 360 zł, stanowiących wynagrodzenie pełnomocnika organu, niebiorącego udziału w postępowaniu przed I instancją, Sąd wydał na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust 1 pkt 2 lit c) w zw. z ust. 1 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).