Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1169/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2019-01-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art 61 ust 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska (spr.) Sędziowie: WSA Tadeusz Kiełkowski WSA Iwona Niżnik-Dobosz Protokolant: starszy sekretarz sądowy Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 stycznia 2019 r. sprawy ze skarg B. B., G. B. oraz A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2018 r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżących B. B. i G. B. kwotę 500,00 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej A. S. kwotę 500,00 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 18 czerwca 2015 r. ([...]) Prezydent Miasta K. ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z drogą wewnętrzną i wydzielonymi miejscami postojowymi na działkach nr [...] obr. [...] wraz ze zjazdem z drogi publicznej z działki nr [...] obr. [...], przy ul. [...] w K..

Decyzją z dnia 14 sierpnia 2015 r. ([...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło ww. decyzję organu I instancji i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania wskazując m.in., że określenie szerokości elewacji frontowej każdego z budynków na 9m. +- 1m. jest orzeczeniem "ponad żądanie wniosku".

Decyzją z dnia 31 października 2017 r. ([...]) na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073) §1- 9 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003, Nr 164, poz. 1588), §2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. 2003, Nr 164, poz. 1589) oraz art. 104 i 105 §1 kpa Prezydent Miasta K. ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie zespołu czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z drogą wewnętrzną i wydzielonymi miejscami postojowymi na działkach nr [...] obr. [...], wraz ze zjazdem z drogi publicznej z działki nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K..

Integralną część decyzji stanowią załączniki Nr 1 – warunki zabudowy i zagospodarowania terenu; Nr 2 część graficzna warunków zabudowy; Nr 3 część tekstowa wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej; Nr 4 część graficzna wyników analizy urbanistyczno- architektonicznej.

W załączniku nr 1:

Linię zabudowy wyznaczono na podstawie § 4 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003, Nr 164, poz. 1588) - w odległości 13 m od granicy działki drogowej nr [...], a ponadto zaznaczono, że lokalizacja zabudowy winna uwzględniać strefę sanitarną cmentarza zgodnie z § 3 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz.U.1959.52.315).

Wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu został ustalony na podstawie § 5 ust. 2 w/w rozporządzenia - w przedziale 20-22%. Z analizy wynika, że średni wskaźnik zabudowy w obszarze analizowanym wynosi około 22%, wskaźnik powierzchni czynnej biologicznie ustalono na minimum 60%.

Szerokość elewacji frontowej (elewacji południowo-zachodniej) wyznaczono na podstawie § 6 ust. 2 w/w rozporządzenia - na poziomie 9 m z tolerancją ± 1 m, uzasadnioną względami technologicznymi na etapie sporządzania projektu budowlanego.

Wysokość głównej kalenicy dachu ustalono na podstawie § 7 ust. 4 rozporządzenia - na poziomie 8,5 m, z tolerancją ± 0,5 m, uzasadnioną względami technologicznymi na etapie sporządzania projektu budowlanego; wysokość okapu dachu jako wynikową przyjętego kąta nachylenia połaci dachowych.

Ustalono, na podstawie § 8 rozporządzenia, przekrycie budynków dachami połaciowymi dwu- lub wielospadowymi, o kącie nachylenia połaci w przedziale 30° - 45°, o głównych kalenicach w układzie zbliżonym do równoległego i/lub prostopadłego do dłuższych granic objętego wnioskiem terenu; dopuszczono doświetlenie ostatniej kondygnacji w postaci okien połaciowych, lukarn i facjat oraz okien w ścianach szczytowych. Wysokość głównych kalenic ustalono od 8,0 m do 9,0 m.

W uzasadnieniu decyzji organ podał, że teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 i nast. ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W związku z art. 53 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w toku postępowania uzyskano następujące uzgodnienia:

- Opinię Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. znak: [...] z dnia 20.01.2015 w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego;

- Opinię Miejskiego Konserwatora Zabytków w K. z dnia 23.01.2015 r. znak: [...] w zakresie obszarów objętych nadzorem archeologicznym;

- Opinię Wydziału Kształtowania Środowiska UMK z dnia 23.01.2015 r., znak: [...] - w zakresie ochrony środowiska;

- Protokół Zespołu Urbanistycznego nr [...] z dnia 31 marca 2016 r., nr [...] z dnia 16 czerwca 2016 r. oraz nr [...] z dnia 10 lutego 2017 r.

Wystąpiono o uzgodnienie projektu decyzji do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska. Z uwagi na niezajęcie stanowiska przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska we wskazanym terminie, uzgodnienie z tym organem uznano za dokonane.

Ustalono nadto, że spełnione zostały łącznie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to znaczy, że:

- co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania tereny - zgodnie z załącznikiem Nr 1 do decyzji;

- teren ma dostęp do drogi publicznej - zgodnie z załącznikiem Nr 1 decyzji;

- istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego - zgodnie z załącznikiem Nr 1 decyzji;

- teren inwestycji stanowi grunt rolny w klasie bonitacyjnej RJV b, nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, gdyż zgodnie z treścią art. 10 a ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1205, ze zm.) przepisów rozdziału 2 tej ustawy nie stosuje się do gruntów rolnych położonych w granicach administracyjnych miast;

- decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi - zgodnie z załącznikiem Nr 1 do niniejszej decyzji.

Projekt decyzji przygotowała mgr inż. arch. D. S. uprawniona do sporządzenia projektu decyzji zgodnie z art. 60 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.).

Dodał, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie przesądza się o ostatecznym kształcie budynku ani o rozwiązaniach technicznych, ani o lokalizacji planowanego obiektu. Decyzja o warunkach zabudowy określa jedynie ogólne parametry inwestycji (m.in. linię zabudowy, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, udział powierzchni biologicznie czynnej, warunki w zakresie ochrony zieleni, wód i geologii oraz obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji) oraz zgodność zamierzenia inwestycyjnego z przepisami odrębnymi. Kwestia zgodności rozwiązań projektowych z obowiązującymi warunkami technicznymi określonymi w Rozporządzeniu z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy będzie przedmiotem rozstrzygnięć w decyzji o pozwoleniu na budowę.

Wyjaśnił organ, że obszar analizy urbanistyczno- architektonicznej wyznaczono zgodnie z § 3 ust. 2 powołanego Rozporządzenia, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki (nie mniej niż 50 metrów). Na podstawie wykonanej w trakcie postępowania analizy (pełny materiał dowodowy znajduje się w aktach sprawy) ustalono warunki zabudowy określające szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy.

Wskazał organ również, że przedłożona koncepcja przestrzenna inwestycji stanowiąca przedstawienie w formie graficznej wnioskowanego przez inwestora zamierzenia, nie podlega zatwierdzeniu niniejszą decyzją w zakresie szczegółowych rozwiązań dot. gabarytów czy rozmieszczenia elementów zagospodarowania terenu. Zgodnie z art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w granicach określonych ustawą, każdy ma prawo do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny a zgodnie z art.56 w/w ustawy "nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania przestrzennego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi".

Od powyższej decyzji odwołanie złożyli G. i B. B. oraz A. S..

Podniesiono, że w punkcie II. 1.c warunków zabudowy określono szerokość elewacji frontowej (południowo-zachodniej) na poziomie 9 m z tolerancją ± 1,0 m. Takie określenie może sugerować możliwość usytuowania budynków w znacznym zbliżeniu do granicy ich działek, w związku z czym wniesiono o dopisanie warunku zachowania odległości planowanych budynków min. 4 m od granicy ich działek.

Nadto w punkcie 1 (Charakterystyka terenu) wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej podano, że "Wiele obiektów usytuowanych jest w granicach działek lub w znacznym zbliżeniu do nich". Natomiast zdaniem odwołujących - wyniki analizy drastycznie naruszają koncepcję ładu przestrzennego, gdyż w analizowanym obszarze, jak i znacznie szerszym, nie ma ani jednego budynku wybudowanego w odległości mniejszej niż 4 m od granicy z działką budynku sąsiedniego. Odwołujący zawnioskowali o wykreślenie tego zapisu, aby nie sugerował on możliwości usytuowania budynku w granicy lub w znacznym zbliżeniu do niej.

Odwołujący się zakwestionowali też zapis pkt 3.a (Cechy istniejącej zabudowy) wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej zgodnie z którym na działce [...] występuje budynek o dachu płaskim - obiekt garażowy. Tymczasem na działce nr [...] nie ma i nigdy nie było budynku garażowego o dachu płaskim. W tym samym pkt 3a podano, że "Obszar objęty analizą charakteryzuje dość liczne występowanie budynków zlokalizowanych w granicach oraz w zbliżeniu do granic działek". Odwołujący zwrócili uwagę, że w analizowanym obszarze znajduje się 10 budynków jednorodzinnych wolnostojących, z których każdy oddalony jest od granicy o co najmniej 4 m. W związku z powyższym wnieśli o wykreślenia określenia: "dość liczne występowanie budynków zlokalizowanych w granicach oraz w zbliżeniu do granic działek".

Decyzją z dnia 21 czerwca 2018 r. ([...]) na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60, art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073) oraz art. 138 §1 kpa Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

Organ odwoławczy przytoczył wyniki analizy i podał co następuje:

Teren objęty wnioskiem położony jest w zachodniej części miasta, w rejonie ulicy [...], w obszarze luźnej zabudowy o umiarkowanie zróżnicowanej funkcji. W opisywanym rejonie występuje zabudowa produkcyjno- magazynowa oraz usługowa (działki nr [...] z [...] z [...] z [...]) oraz zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna (m.in. działki nr [...], [...], [...] którą stanowią budynki, które głównie formą architektoniczną nawiązują do zabudowy podmiejskiej, 1-3 kondygnacyjne, przekryte wyłącznie dachami połaciowymi. Objęty wnioskiem teren opada w kierunku północno - wschodnim, jest obecnie niezagospodarowany, niezabudowany, porośnięty licznymi drzewami i krzewami, składa się z dwóch działek nr [...] o wydłużonych proporcjach i łącznej powierzchni około 2187 m2, które przylegają swoją południowo - zachodnią granicą do drogi publicznej. W obszarze analizowanym przeważają regularne, prostokątne działki o układzie łanowym, zwrócone krótszym bokiem do ulic -obudowa ulic jest luźna i rozproszona. Wyjątek stanowią działki podległe wtórnym podziałom.

Udział powierzchni biologicznie czynnej jest wysoki, planowana inwestycja lokalizowana jest w obrębie otuliny [...] Parku Krajobrazowego.

Na terenie inwestycji nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, dlatego zastosowanie znajda przepisy art. 59 ust. 1 i 60 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W przedmiotowej sprawie, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu na działce nr [...] obr. 34 K. wyznaczono obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotność szerokości frontu działki objętej wnioskiem i nie mniejszej niż 50 m. W przypadku przedmiotowej inwestycji front działki wynosi ok. 14 m, a zatem trzykrotna szerokość wynosi 42 m. Mając na uwadze powyższe obszar analizowany został wyznaczony prawidłowo.

Sporządzona w przedmiotowej sprawie analiza wskazuje parametry zabudowy, a ich określenie wynika z opisanego w części tekstowej analizy rozumowania, opartego na stwierdzonym stanie faktycznym (istniejącym zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości układzie urbanistycznym), jak również na wyliczeniach matematycznych. Kolegium ocenia, że wyniki analizy są rzetelne, kompletne i zgodne z zapisami prawa. Planowana zabudowa stanowić będzie kontynuację rodzaju zabudowy, funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu oraz parametrów i wskaźników kształtujących zabudowę w obszarze analizowanym.

W szczególności organ odwoławczy stwierdził, że:

Co do wskaźnika powierzchni zabudowy za uzasadnione należy uznać dopuszczenie -2% tolerancji uzasadnionej względami technologicznymi na etapie projektu budowlanego inwestycji. Tak wyznaczony przedział (20 - 22%) umożliwia realizację obiektów o powierzchni nieodbiegającej od występujących w obszarze analizowanym i harmonijnie komponującej się z obecnymi na działkach stanowiących bliskie sąsiedztwo, dostępnych od ul. [...].

Co do szerokości elewacji frontowej - po zapoznaniu się z argumentacją Inwestora (nieznaczna szerokość terenu inwestycji przy konieczności zapewnienia dojazdu do poszczególnych budynków) dopuszczono zastosowanie szerokości elewacji frontowej każdego z budynków na poziomie 9 m, tj. zgodnie z minimalną wartością stwierdzoną w obszarze, z dopuszczeniem tolerancji 1-metrowej, uzasadnionej przyjętymi rozwiązaniami konstrukcyjno- materiałowymi na etapie sporządzania projektu budowlanego. Umożliwienie takiej tolerancji pozwala na realizację obiektów o minimalnej szerokości elewacji frontowej na poziomie 8 m. W analizie wskazano, że jest to maksymalna tolerancja, jaka może być dopuszczona w obrębie obszaru analizowanego i jaka wynika z jego uwarunkowań.

Co do wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej z uwagi na fakt, że oczekiwana przez inwestora wysokość 8,5 m jest zgodna z uśrednioną dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (wysokości głównych kalenic zabudowy o tejże funkcji mieszczą się w przedziale 8-9 m), jej dopuszczenie należy uznać za uzasadnione. W celu umożliwienia kontynuacji charakterystycznych cech istniejącej zabudowy o funkcji tożsamej z wnioskowaną oraz zachowania zgodnych proporcji w stosunku do budynków w obrębie obszaru analizowanego, dla projektowanego zamierzenia ustala się maksymalną wysokość głównej kalenicy, jako zgodną z wnioskowaną, tj. na poziomie 8,5 m, dopuszczając tolerancję 50-cio centymetrową uzasadnioną względami konstrukcyjno - materiałowymi na etapie sporządzania projektu budowlanego. Ze względu na różnorodność form dachów zabudowy w obszarze analizowanym, poziom okapu ustala się w przedziale stanowiącym wynikową przyjętego kąta nachylenia połaci dachowych; działanie to umożliwi bowiem zastosowanie różnorodnych rozwiązań projektowych w przedmiotowym zamierzeniu inwestycyjnym, przy utrzymaniu wymaganych gabarytów.

Co do geometrii dachu - jak ustalono w analizowanym w obszarze występują liczne dachy połaciowe dwu oraz wielospadowe, symetryczne i asymetryczne, o kącie nachylenia połaci od około 30° do około 40°. Autor analizy wskazał, że dach płaski o kącie nachylenia połaci do około 15° obecny jest wyłącznie na terenie działki nr [...], nad obiektem garażowym. Ustalił, że jako forma doświetlenia poddaszy występują lukarny, facjaty, okna połaciowe oraz okna w ścianach szczytowych. Wskazał, że główne kalenice lokalizowane są w układach zbliżonym do równoległego i prostopadłego w stosunku do dłuższych granic działek.

Organ odwoławczy stwierdził także, że zgodnie z art. 29 ust. 6 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. 2017 poz. 2222) począwszy od dnia 1 stycznia 2017 r. budowa lub przebudowa zjazdu na podstawie zezwolenia zarządcy drogi nie wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Stad też niniejsze postępowanie w części obejmującej budowę zjazdu z terenu inwestycji stało się bezprzedmiotowe i w tym zakresie postępowanie należało umorzyć.

Na powyższą decyzję G. B. i B. B. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.

Skarżący podnieśli, że takie podejście organu odwoławczego do ustalenia warunków zabudowy zezwala inwestorowi na zaprojektowanie domów w granicy z działkami skarżących lub w znacznym zbliżeniu do nich, co narusza interesy skarżących. Według skarżących decyzja winna zawierać zapis dotyczący wymaganej odległości domów od granic ich działek na 4m.

Wskazano, że organ nie zauważył, że w analizowanym obszarze nie ma ani jednego budynku zlokalizowanego w odległości mniejszej niż 4 m od granicy z działką budynku sąsiedniego. Jedynym wyjątkiem są granice rozdzielające budynki bliźniacze na połowę ale nie ma to związku z odległością poszczególnych budynków od granic z działkami budynków sąsiednich. Te odległości wszędzie są zachowane na min 4m od granic. Według skarżących brak doprecyzowania odległości domów od granic z działkami sąsiednimi może całkowicie zburzyć panujący w całej okolicy ład przestrzenny. Nadto w analizowanym obszarze znajduje się 10 budynków jednorodzinnych wolnostojących i tylko dwa budynki bliźniacze. Wdanie zgody na zaprojektowanie następnych domów w zabudowie bliźniaczej będzie kolejnym krokiem w zaburzenia, panującego w analizowanym obszarze jak i w znacznie szerszym, ładu przestrzennego.

Skarżący podali również, że w niniejszej sprawie brak jest możliwości ustalenia warunków zabudowy w zakresie szerokości elewacji frontowej dopuszczonej do realizacji dla tak planowanej inwestycji oraz brak jest możliwości zabudowy działek [...]

Na poparcie swoich argumentów skarżący powołali wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 1487/10.

Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 21 czerwca 2018 r. skargę złożyła również A. S., wnosząc o jej uchylenie jak również o jednoznaczne określenie, że planowane budynki nie mogą być usytuowane w odległości mniejszej niż 4 m od granicy jej działki. Dodatkowo wniosła o uwzględnienie zapisów ustawy Prawo budowlane i uwzględnienia podczas analizy ładu przestrzennego okoliczności, że w analizowanym obszarze nie ma ani jednego budynku zlokalizowanego w odległości mniejszej niż 4 m od granicy z działką budynku sąsiedniego.

W odpowiedzi na skargi organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył:

Kompetencje sądów administracyjnych określają przede wszystkim przepisy art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 – 5, art. 134 i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z przepisów tych wynika, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, zadaniem więc sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na akt administracyjny jest ocena zgodności z prawem tego aktu. Dokonując tej oceny sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną. Granice sądowej kontroli ograniczają tylko granice sprawy i zakaz orzekania na niekorzyść skarżącego przy braku przesłanek do stwierdzenia nieważności aktu.

Wynik tak przeprowadzonej kontroli zaskarżonej decyzji jest negatywny.

Zgodnie z przepisem art. 61 ust. 1 pkt 1 wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Przepis ten statuuje zasadę dobrego sąsiedztwa, która uzależnia zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są faktyczne warunki panujące na konkretnym obszarze, który jest obszarem analizowanym pod kątem wymogów wynikających z zasady dobrego sąsiedztwa, unormowanej w w/w przepisie.

Mechanizm i metodę czynienia ustaleń dotyczących "dobrego sąsiedztwa" opisuje rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (DZ.U.2003/164/1588). Pierwszym, nakazanym działaniem organu, jest wyznaczenie wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszaru analizowanego, a następnie przeprowadzenie na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy.

Ustalenie wskaźników i parametrów dla nowej zabudowy następuje według wzorców szczegółowo opisanych w §§ 4 – 8 w/w rozporządzenia. W rozpoznawanej sprawie obszar analizy architektoniczno-urbanistycznej został wyznaczony prawidłowo. Sama jednak analiza, a konsekwencji oparta na niej zaskarżona decyzja, jest dotknięta wadami. Wady te zaś dotyczą kwestii spornej, wokół której koncentrowały się zarzuty odwołań i obecnie koncentrują się zarzuty skarg. Kwestią tą jest szerokość elewacji frontowej.

Przypomnieć należy, że inwestor we wniosku złożonym w dniu12 listopada 2014 r. parametr ten określił na maksymalnie 21,0 m. dla każdego z 4 budynków, rozumiejąc przez to te elewacje, które na załączonych do wniosku rysunkach zorientowane są prostopadle do ulicy [...]. To autor analizy sporządzonej 24 kwietnia 2015 r., na podstawie tychże rysunków ustalił, że pożądana przez inwestora szerokość elewacji frontowej, a więc tej, która jest równoległa do ulicy [...], wynosi 6 m. Inwestor wniosek o ustalenie omawianego parametru w wymiarze 6 m podtrzymał (pismo z 4 marca 2016 r.), a następnie parametr ten określił na 7,5 m. (pismo z 14 listopada 2016 r.). W zaskarżonej obecnie decyzji organ odwoławczy zaś, odstępując od poprzednio prezentowanego poglądu, określenie tego wskaźnika na 9,0 m z tolerancją 1 m, uznał za prawidłowe. Co do tego wskaźnika autor analizy wskazał, że wynikająca z załączników graficznych do wniosku szerokość 6,0 m znacznie odbiega od średniej w obszarze i jest niższa od minimalnej w obszarze, która wynosi 9,0 m. Uwzględnienie wniosku w tym zakresie groziłoby realizacją obiektów o znacznie wydłużonych rzutach, co nie znajduje odpowiedników w bliskim otoczeniu. Przy uwzględnieniu nieznacznej szerokości terenu inwestycji (ok.13,0 m) opowiedziano się odstępstwem od średniej w obszarze, ale tylko do granicy 9,0 m. z tolerancją 0,5 m uzasadnioną względami konstrukcyjno-materiałowymi. Autor analizy zaznaczył także, że taki sposób wyznaczenia w/w parametru został zaakceptowany przez Zespół Urbanistyczny w dniu 29 grudnia 2015 r. (por. analiza z 30 grudnia 2015 r.).

Organy tak przedstawioną argumentację przyjęły bezkrytycznie i nie poddały jej analizie. Zaznaczyć zaś należy, że analiza architektoniczno-urbanistyczna podlega ocenie organu jako dokument stanowiący podstawę do określenia treści decyzji. Organy obu instancji w sprawie niniejszej bezzasadnie uchyliły się od przeprowadzenia własnych rozważań istotnych z uwagi na treść art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., w szczególności w zakresie wskaźnika szerokości elewacji frontowej, wskazując na sporządzenie w sprawie niniejszej analizy urbanistyczno-architektonicznej przez osobę uprawnioną, wpisaną na listę izby samorządu zawodowego oraz na fakt akceptacji propozycji analizy przez Zespół Urbanistyczny.

Zgodnie z § 6 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003, Nr 164, poz. 1588), szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy (ust. 2).

Szerokość 9,0 m z tolerancją 1,0 m. została ustalona jako dopuszczony wyjątek mający wynikać z analizy przy ogólnikowym stwierdzeniu, że "jest to maksymalna tolerancja, jaka może być dopuszczona w obrębie obszaru analizowanego i jaka wynika z jego uwarunkowań".

Zwrócić jednak należy uwagę, że autor analizy średnią policzoną z obszaru analizowanego porównał tylko do pierwotnie oczekiwanej przez inwestora 6 m, a nie do zawnioskowanej następnie 7,5 m oraz, że za uzasadnione uznał odstępstwo 0,5 m, a nie 1,0 m. Organ zaś, nie dostrzegając tych niespójności, założył, że ustalona tolerancja umożliwi realizację obiektów o szerokości elewacji frontowej 8,0 m, pomijając, że tolerancja ta uzasadniać może także szerokość elewacji 10,0 m.

Co jednak istotniejsze, ani w analizie, ani w uzasadnieniach decyzji organów obu instancji nie wyjaśniono, dlaczego przyjęte odstępstwo może ograniczyć się tylko do 9,0 m. Nie jest takim uzasadnieniem sam fakt, że jest to najmniejsza szerokość elewacji frontowej występująca w obszarze analizowanym, a już na pewno nie fakt zaakceptowania takiej propozycji przez Zespół Urbanistyczny. Takie kryteria nie wynikają z żadnego przepisu prawa, nie da się ich też przełożyć wprost na zasady określone w art. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie stanowi też uzasadnienia obawa, że ustalenie szerokości elewacji na mniej niż 9,0 m doprowadzi do realizacji domów jednorodzinnych o wydłużonych kształtach, niewystępujących w obszarze analizowanym, skoro żaden przepis nie przewiduje obowiązku określania w decyzji wz szerokości elewacji "bocznych" budynków. Zwrócić przy tym należy uwagę, że w obszarze analizowanym znajdują się domy jednorodzinne w zabudowie bliźniaczej, które – z punktu widzenia ładu przestrzennego stanowią właśnie taki "wydłużony kształt", a w sprawie ustalono linię zabudowy w dość dużej odległości od drogi, co być może zminimalizuje postrzeganie mniejszej szerokości elewacji jako istotnego odstępstwa w otoczeniu.

Kategorią generalną, wyznaczającą podstawową zasadę w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest ład przestrzenny zdefiniowany w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jako "takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne". W odniesieniu do planowanych w terenach nieobjętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego inwestycji, realizację tej zasady mają zapewnić szczegółowo uregulowane wymagania i przesłanki. O tym zatem, czy realizacja określonej we wniosku inwestycji doprowadzi do naruszenia ładu przestrzennego, a więc do naruszenia zasady generalnej, decyduje dopiero negatywny wynik weryfikacji wniosku pod względem tychże szczegółowych wymagań i przesłanek. Innymi słowy zgodność zamierzenia inwestycyjnego z zasadą zachowania ładu przestrzennego, z woli ustawodawcy, nie została poddana "swobodnej" ocenie organu, co znalazło wyraz w nakazie odpowiedniego stosowania art. 56 do decyzji o warunkach zabudowy i w szczegółowej regulacji procedury ustalania warunków zabudowy. Jest też oczywiste, że określenie wskaźników i parametrów zabudowy w drodze odstępstw od reguł, musi nawiązywać do tak sformułowanej zasady podstawowej, bo tylko wtedy "może wynikać z analizy". Do tej zasady nie nawiązał ani autor analizy, ani organy I i II instancji: nie poddano analizie możliwości ustalenia wskaźnika szerokości elewacji frontowej w nawiązaniu do oczekiwań zarówno inwestora jak i właścicieli sąsiednich nieruchomości pod kątem zachowania ładu przestrzennego i przesłanek, które na jego definicję się składają. Taka analiza była konieczna zważywszy na szczególne uwarunkowania planowanej inwestycji, w tym szerokość terenu inwestycji i przewidywaną możliwość "zbliżenia" obiektów do granicy z sąsiednimi nieruchomościami już zabudowanymi. To, że organ wydający decyzję o ustaleniu warunków zabudowy nie określa – co do zasady – położenia przyszłej zabudowy, nie oznacza, że nie powinien rozważyć także interesów właścicieli tych nieruchomości, o ile nie pozostawałyby one w sprzeczności z w/o zasadą zachowania ładu przestrzennego. Dodać przy tym trzeba, że zawarte w analizie twierdzenie, że w obszarze "wiele obiektów usytuowanych jest w granicach działek lub w zbliżeniu do nich" niczym nie zostało udokumentowane, nie wskazano też, o które "działki" chodzi.

Tak sporządzona analiza obarczona jest istotnymi brakami, (co najmniej w zakresie wskaźnika szerokości elewacji frontowej) i jako taka nie mogła stanowić podstawy decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Jakkolwiek podzielić trzeba negatywna ocenę tej decyzji zawartą w skargach, to nie można uwzględnić wniosku o nakazanie ustalenia odległości zabudowy od granicy działek sąsiednich na 4,0m. Odległość ta nie jest parametrem ustalanym w decyzji wz, nie przewidują tego parametru ani ustawa, ani rozporządzenia wykonawcze. Jest natomiast warunkiem regulowanym w Prawie budowlanym i podlegającym kontroli przez organ zatwierdzający projekt budowlany i udzielający pozwolenia na budowę.

Niezależnie od zarzutów skargi dostrzec należy, że organy, uwzględniając wniosek pochodzący z 2014 r., nie zweryfikowały spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy. Organy stwierdziły, że istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające, nie odnosząc się do faktu, że "w bezpośrednim sąsiedztwie brak miejskiej sieci wodociągowej i kanalizacyjnej" (por. pismo MPWiK S.A. z dnia 20 listopada 2015 r. k. 35 i nast. akt administracyjnych).

Wszystkie opisane powyżej kwestie wymagają ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego.

Ostatecznie należy stwierdzić, że zaskarżona, jak i poprzedzająca ja decyzja organu I instancji wydane zostały z istotnym naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, 77 i 107 § 3 kpa, co spowodowało konieczność ich uchylenia na podstawie art., 145 § 1 opkt 1b w zw. z art. 135 ppsa. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w/w ustawy.