Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 5609/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-10-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Prezes Sądu
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 5 ust. 2, art. 16 ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 1429
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędzia del. WSA Tadeusz Lipiński po rozpoznaniu w dniu 20 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezesa Sądu Apelacyjnego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 15 stycznia 2021 r. sygn. akt II SA/Łd 725/20 w sprawie ze skargi R. S. na decyzję Prezesa Sądu Apelacyjnego w Łodzi z dnia 17 września 2020 r. nr 8/2020 znak: AV-0164-187/20 w przedmiocie odmowy udzielenia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 15 stycznia 2021 r. sygn. akt II SA/Łd 725/20 wydanym w sprawie ze skargi R. S. na decyzję Prezesa Sądu Apelacyjnego w Łodzi z 17 września 2020 r. nr 8/2020 znak: AV-0164-187/20 w przedmiocie odmowy udzielenia informacji publicznej, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) zwanej dalej "p.p.s.a." uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezesa Sądu Okręgowego w Łodzi z 21 sierpnia 2020 r., nr A.XX-0263-258/20 (pkt 1) oraz przyznał i nakazał wypłacić z funduszu Skarbu Państwa – WSA w Łodzi radcy prawnemu M. S. kwotę 240 złotych powiększoną o podatek od towarów i usług tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu (pkt 2).

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że zaskarżona decyzja została wydana w sprawie z wniosku z 12 września 2020 r., którym skarżący R. S. wystąpił o udostępnienie mu informacji publicznej w postaci wszystkich wyroków wraz uzasadnieniami wydanych w 2016 r., zarejestrowanych w repertorium C oraz Ca pod symbolem 031. Zaskarżoną decyzją Prezes Sądu Apelacyjnego w Łodzi utrzymał w mocy decyzję Prezesa Sądu Okręgowego w Łodzi, odmawiającą wnioskodawcy udzielenia żądanej informacji z uwagi na konieczność ograniczenia dostępu do informacji umożliwiających identyfikację osoby fizycznej.

W ocenie Sądu pierwszej instancji organy obu instancji winny były pogodzić prawo do informacji publicznej i prawo do prywatności osoby fizycznej przez anonimizację danych umożliwiających identyfikację tej osoby. Zdaniem Sądu konieczność ochrony prywatności osób fizycznych nie zwalnia organu z obowiązku udostępnienia informacji publicznej. Dopiero w razie uznania i wykazania, że anonimizacja informacji publicznej nie spełni celu w postaci ochrony prywatności określonej osoby, organ może wydać, w oparciu o art. 16 i art. 5 ust. 2 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1429 ze zm.), zwanej dalej "u.d.i.p." decyzję odmawiającą udostępnienia informacji publicznej. W rozpoznawanej sprawie z akt sprawy nie wynika jednak, że istnieje potrzeba ochrony prywatności określonej osoby lub osób fizycznych. Wniosek skarżącego odnosił się do wszystkich wyroków o określonym symbolu, wydanych przez SO w Łodzi w 2016 r. Organy nie przedstawiły żadnych danych wskazujących, że anonimizacja danych osobowych nie uchroni przed ujawnieniem tożsamości osób fizycznych będących stronami w tych sprawach. Sąd wskazał także, że we wniosku o udostępnienie informacji publicznej wnioskodawca nie musi wiedzieć, że żądana przez niego informacja ma charakter informacji publicznej przetworzonej (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.), a więc i wskazywać powodów, dla których spełnienie jego żądania będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego. W takiej sytuacji to na organie ciąży obowiązek wezwania wnioskodawcy do wykazania, że udostępnienie informacji przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Wobec powyższego Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 2 u.d.i.p., jak i przepisów postępowania, tj. art. 16 ust. 1 u.d.i.p. i art. 107 § 1 i § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.). zwanej dalej "k.p.a.", co uzasadniało ich uchylenie.

Skargę kasacyjną złożył Prezes Sądu Apelacyjnego w Łodzi, zaskarżając powyższy wyrok w całości. Zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1. art. 5 ust. 2 u.d.i.p. przez jego błędne zastosowanie, a w konsekwencji uznanie, iż organ zobowiązany powinien był udzielić R. S. informacji publicznej, podczas gdy prawo do uzyskania takiej informacji podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy,

2. art. 3 ust. 1 u.d.i.p. przez dokonanie jego błędnej wykładni, a w konsekwencji uznanie, iż to na organie zobowiązanym ciążyła powinność wykazania, że udostępnienie żądanej informacji wiązałoby się z podjęciem szeregu działań służących jej przygotowaniu w sposób umożliwiający udostępnienie tejże, wykraczających poza zakres rutynowych czynności tego organu, podczas gdy zgodnie z przywołanym wyżej przepisem prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do jej uzyskania w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego, co prowadzi do wniosku, iż to na wnioskodawcy ciążył obowiązek wykazania tego interesu.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty Prezes Sądu Apelacyjnego w Łodzi wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazał, że Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił szczególnego przedmiotu ochrony, jakim jest prywatność stron postępowania, w których wydano wyroki żądane przez skarżącego. Korzystanie z prawa do informacji publicznej nie powinno zaburzać prawa do prywatności. W ocenie Prezesa Sądu Apelacyjnego w Łodzi nie ulega wątpliwości, że żądane przez skarżącego orzeczenia, w tym zawarte w nich stany faktyczne, mogą prowadzić do identyfikacji uczestników tych postępowań. Pełnomocnik organu wskazał także, że anonimizacja wyroków wiąże się z użyciem dodatkowych sił i środków, a proces anonimizacji nie jest tylko czynnością o charakterze technicznym. Wiąże się on z wyzbyciem się wszystkich danych mogących prowadzić do identyfikacji podmiotu, a nie tylko imienia i nazwiska. W ocenie organu takie zabiegi świadczą o przetworzonym charakterze wnioskowanej informacji.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną R. S. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. Ponadto pełnomocnik skarżącego z urzędu wniósł o przyznanie kosztów postępowania kasacyjnego tytułem nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej skarżącemu z urzędu, według stawki maksymalnej, oświadczając, iż nie zostały one opłacone ani w całości, ani w części.

W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę kasacyjną podniesiono, że zaprezentowane przez organ argumenty prowadzą do podważenia celu istnienia samego prawa do informacji publicznej. Rację ma Sąd pierwszej instancji, że w przypadku kolizji prawa do prywatności i prawa do informacji publicznej nie można przyznać bezwzględnemu prymatu pierwszemu z tych praw. Stan faktyczny powinien być poddany ocenie z punktu widzenia proporcjonalności i prowadzić do wyważenia sprzecznych interesów. Z perspektywy skarżącego istotna jest treść wnioskowanych wyroków w zakresie motywów i przesłanek, którymi kierował się sąd, a nie uzasadnienie wyroku w rozumieniu procesowym. Okoliczności te będą możliwe do uzyskania nawet po dokonaniu anonimizacji. W ocenie skarżącego organu nie potrafił wskazać konkretnych argumentów, które uzasadniałyby jego stanowisko w przedmiocie ingerencji w prywatność stron postępowania danego orzeczenia. Pełnomocnik skarżącego wskazał także, że w skardze kasacyjnej organ nie dokonał odmiennej od Sądu wykładni art. 3 u.d.i.p. Sąd pierwszej instancji prawidłowo wskazał natomiast, że konieczność dokonania zaawansowanej anonimizacji w znacznym zakresie, z użyciem znacznych sil i środków nie może stanowić, bez odniesienia się do konkretnych spraw lub sprawy, podstawy do odmowy udzielenia informacji publicznej z uwagi na ochronę prywatności osoby fizycznej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 5 ust. 2 u.d.i.p. przez jego błędne zastosowanie. Autor skargi kasacyjnej zarzuca, że Sąd błędnie uznał, "iż organ powinien był udzielić wnioskodawcy informacji publicznej, podczas gdy prawo do uzyskania takiej informacji podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy". Przede wszystkim należy stwierdzić, że Sąd I instancji nie nakazał organowi udzielić wnioskodawcy żądanej informacji. Sąd ten uznał, że żądanie dotyczy informacji publicznej a organ co do zasady jest zobowiązany do jej udzielenia, chyba że wykaże, iż jej udostępnienie podlega ograniczeniu na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Sąd ten nie kwestionuje, że stosownie do treści art. 5 ust. 2 u.d.i.p. udostępnienie żądanej informacji może być ograniczone ze względu na prywatność osób fizycznych lub tajemnicę przedsiębiorcy. Sąd słusznie stwierdził, że pogodzenie obu wartości konstytucyjnych, tj. prawa do informacji publicznej, bez uszczerbku dla prawa do prywatności osoby fizycznej, może i powinno być zrealizowane poprzez anonimizację danych umożliwiających identyfikację osoby. Konieczność ochrony prywatności osób fizycznych nie zwalnia organu z obowiązku udostępnienia informacji publicznej. Rzeczą organu jest jedynie zapobiec dostępowi do konkretnych informacji umożliwiających identyfikację osoby fizycznej, co w praktyce oznacza udostępnienie dokumentów odpowiednio zanonimizowanych ze względu na prywatność osoby fizycznej, o czym stanowi art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Dopiero w razie uznania i przekonującego wykazania, że istnieje potrzeba ochrony prywatności określonej osoby lub osób, a celu tego w dostateczny sposób nie spełni anonimizacja danych wrażliwych, organ, do którego skierowano wniosek o udostępnienie informacji publicznej, winien – w oparciu o art. 16 u.d.i.p. – wydać decyzję administracyjną odmawiającą udostępnienia konkretnej informacji publicznej, powołując się na ograniczenia zawarte w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Ocena czy prawo do informacji publicznej danego rodzaju podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej winna być przy tym dokonana w sposób zindywidualizowany, odrębnie dla każdej z żądanych informacji, z wyraźnym wskazaniem jakie konkretnie przesłanki przemawiają za odmową udzielenia konkretnej informacji. Konieczność dokonania zaawansowanej anonimizacji w znacznym zakresie, z użyciem znacznych sił i środków nie może stanowić, bez odniesienia się do konkretnych spraw lub sprawy, podstawy do odmowy udzielenia informacji publicznej z uwagi na ochronę prywatności osoby fizycznej. Stanowisko to jest powszechnie stosowane w praktyce orzeczniczej Sądów administracyjnych i nie budzi wątpliwości w doktrynie.

Tymczasem w zaskarżonych decyzjach brak jest jakichkolwiek ustaleń, czy i ile wyroków wydano w 2016 r. w żądanej przez wnioskodawcę kategorii spraw. Brak jest również konkretnych informacji wskazujących, że anonimizacja danych osobowych nie uchroni przed ujawnieniem tożsamości osób fizycznych będących stronami w tych sprawach. Organy nie wskazały w tym zakresie żadnych konkretnych okoliczności. Twierdzenia organów, w tym zawarte w ich decyzjach, że anonimizacja wyroków nie jest wystarczająca do ochrony prywatności osób fizycznych, są czysto abstrakcyjne. Organy nie uzasadniły w jakim zakresie prywatność osób fizycznych zasługuje na ochronę oraz czego, choćby ogólnie, ma dotyczyć. Sprowadza się jedynie do wskazania, że udostępnienie w ramach dostępu do informacji publicznej przedmiotowych orzeczeń naruszy bliżej nieokreślone prawo do prywatności, bliżej nieokreślonych podmiotów i tym samym brak jest jakiejkolwiek konkretyzacji powodów ograniczenia udostępnienia żądanych orzeczeń. W skardze kasacyjnej nie zarzucono naruszenia przepisów na podstawie których Sąd I instancji poczynił te ustalenia. W rezultacie słusznie Sąd pierwszej instancji uznał, że nie istnieje możliwość jednoznacznej, prawidłowej weryfikacji zakresu usunięcia danych z wyroków i ich uzasadnień przy jednoczesnym zapewnieniu pełnej ochrony prywatności osób fizycznych. Niemożliwość ta wynika również z braku dołączenia tych wyroków do akt sprawy. Te okoliczności stały się podstawą prawidłowego zarzucenia organom naruszenia art. 107 § 1 i 3 k.p.a. i w rezultacie naruszenia art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Przy czym należy tu wyjaśnić, że wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie organu, żądane orzeczenia mogą stanowić materiał dowodowy potrzebny do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Na żądanie organu wnioskowane orzeczenia nie będą podlegały udostępnieniu wnioskodawcy/skarżącemu, bowiem sąd administracyjny wyłącza je z akt sprawy udostępnianych stronom.

Chybiony jest również zarzut naruszenia art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Przede wszystkim należy zauważyć, że konstrukcja tego zarzutu jest niezrozumiała. Autor skargi kasacyjnej w sposób niezrozumiały wiąże powinność wykazania, że żądana informacja ma charakter informacji przetworzonej z powinnością wykazania szczególnej istotności udostępnienia informacji publicznej dla interesu publicznego. Ponadto nie można pominąć i tego, że podstawą odmowy udostępnienia żądanej informacji publicznej w zaskarżonych decyzjach, była ochrona prywatności osób fizycznych. Organy nie powoływały się na to, że żądana informacja stanowi informację przetworzoną a jej udostępnienie będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Sąd I instancji wskazał jedynie na możliwość takiej kwalifikacji żądanej informacji i dokonał wykładni art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. W skardze kasacyjnej zasadniczo nie podważa się wykładni pojęcia informacji przetworzonej dokonanej przez Sąd.

Zatem wszelkie wywody autora skargi kasacyjnej związane z kwalifikacją żądanej informacji jako przetworzonej a w konsekwencji, także związane z powinnością wnioskodawcy wykazania przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego, są irrelewantne dla oceny prawidłowości zaskarżonego wyroku. Należy tu tylko wyjaśnić, że konieczność anonimizacji uzasadnień wyroków, także w zakresie kontekstowej identyfikacji danych osób, nie stanowi o przetworzeniu tej informacji. Dopiero bardzo duży nakład pracy przy anonimizacji wielu wyroków, w okolicznościach wskazanych przez Sąd I instancji przy wykładni art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., może prowadzić do kwalifikacji informacji publicznej jako przetworzonej. Wbrew twierdzeniom organu, nawet doświadczenie sądów administracyjnych w zakresie anonimizacji orzeczeń, nie umożliwia zakwalifikowania żądanej w niniejszej sprawie informacji za przetworzoną, a to przede wszystkim z braku wskazania w zaskarżonych decyzjach okoliczności podanych przez Sąd I instancji.

Przepis art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. stanowi, że prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym do uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Nie powinno zatem budzić wątpliwości, że to organ zobowiązany jest do wykazania, że żądana informacja ma charakter informacji przetworzonej. Natomiast wątpliwości autora skargi kasacyjnej budzi to, kto ma wykazać, że uzyskanie tej informacji przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego to organ, który odmawia udostępnienia informacji publicznej zobowiązany jest do wykazania, że uzyskanie żądanej informacji przetworzonej nie będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego. Przy czym to wnioskujący o tę informację zobowiązany jest do wskazania okoliczności potwierdzających to, że uzyskanie żądanej informacji przetworzonej będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego. Zatem zgodzić należy się z Sądem I instancji, że "wnioskodawca występujący o udostępnienie informacji publicznej nie musi wiedzieć na etapie składania wniosku, że żądana przez niego informacja ma charakter informacji publicznej przetworzonej, a zatem w momencie formułowania i kierowania wniosku nie jest zobligowany do wskazania powodów, dla których spełnienie jego żądania będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego". Brak powołania się na takie okoliczności we wniosku o udostępnienie informacji publicznej rodzi po stronie organu obowiązek wezwania wnioskodawcy do wskazania, że udostępnienie informacji przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Nie można zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że wnioskodawca już w chwili składania wniosku o udostępnienie informacji publicznej powinien wykazać, że udostępnienie informacji przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. W skardze kasacyjnej opacznie rozumie się niefortunne sformułowanie NSA (w wywodzie przeprowadzonym w uzasadnieniu wyroku z 21 października 2020 r. sygn. akt I OSK 954/20), jako potwierdzające obowiązek wnioskodawcy do wykazania już w chwili składania wniosku przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego. Jak już wyżej podano, nie sposób przyjąć, że wnioskodawca w chwili składania wniosku powinien ustalić, że żądana przez niego informacja ma charakter informacji publicznej przetworzonej, skoro takiej kwalifikacji dokonuje dopiero organ. Dlatego odmienne stanowisko skarżącego kasacyjnie w tym zakresie nie zasługuje na akceptację. Przyznać należy, że w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych nie dość jasno formułowano obowiązki wnioskodawcy i organu w zakresie istnienia przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., nie odróżniając obowiązku wnioskodawcy do wskazania okoliczności potwierdzających to, że uzyskanie żądanej informacji przetworzonej będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego od obowiązku organu wykazania w decyzji o odmowie udostępnienia informacji przetworzonej, że uzyskanie żądanej informacji przetworzonej nie będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego na mocy art. 184 p.p.s.a. ją oddalił.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego (w I instancji) wynagrodzenia za pomoc prawną udzieloną na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258-261 p.p.s.a., przy czym wniosek o przyznanie prawa pomocy stosownie do art. 254 § 1 p.p.s.a. składa się do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego.