Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 4679/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-11-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6219 Inne o symbolu podstawowym 621
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Zarząd Dzielnicy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i stwierdzono niezgodność z prawem zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 94 ust 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 listopada 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 381/20 w sprawie ze skargi A. J. na uchwałę Zarządu Dzielnicy[...] m. st. Warszawy z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia uchwały w sprawie rozpatrzenia wniosku o zawarcie umowy najmu lokalu 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa; 3. zasądza od Zarządu Dzielnicy [...] m. st. Warszawy na rzecz A. J. kwotę 720 (siedemset dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 5 listopada 2020 r. II SA/Wa 381/20, oddalił skargę A. J. na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] m. st. Warszawy z [...] grudnia 2019 r. nr [...], w przedmiocie uchylenia uchwały w sprawie rozpatrzenia wniosku o zawarcie umowy najmu lokalu.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał na następujące okoliczności sprawy.

Wyrokiem z 13 czerwca 2019 r. II SA/Wa 54/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. J. na uchwałę Zarządu Dzielnicy[...] m.st. Warszawy z [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia braku właściwości miejscowej do rozpatrzenia wniosku o zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego, stwierdził, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa oraz zasądził koszty postępowania. Powyższy wyrok stał się prawomocny.

Następnie Zarząd Dzielnicy [...] m.st. Warszawy uchwałą z [...] grudnia 2019 r. uchylił swoją uchwałę z [...] października 2014 r. nr [...]. W uzasadnieniu uchwały z [...] grudnia 2019 r. nr [...] organ podał, że wobec stwierdzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 13 czerwca 2019 r. II SA/Wa 54/19, że uchwała z [...] października 2014 r. nr [...] została wydana z naruszeniem prawa, zasadnym jest jej uchylenie.

Uchwała z [...] grudnia 2019 r. została zaskarżona przez A. J. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wskazanym na wstępie wyrokiem z 5 listopada 2020 r. II SA/Wa 381/20, skargę tę oddalił.

Sąd I instancji stwierdził, że w myśl art. 94 ust. 2 u.s.g., jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem. Uchwała lub zarządzenie tracą moc prawną z dniem orzeczenia o ich niezgodności z prawem. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego co do skutków takiego orzeczenia stosuje się odpowiednio. Obecne brzmienie art. 94 ust. 2 zdanie drugie u.s.g. wskazuje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy, w stosunku do którego sąd administracyjny orzekł o ich niezgodności z prawem, tracą moc prawną z dniem orzeczenia - chodzi to o datę uprawomocnienia się orzeczenia sądu. Zatem rozstrzygnięcie sądu administracyjnego wywołuje skutek prawny ex nunc.

W dacie wydania zaskarżonej w niniejszej sprawie uchwały nr [...] (tj. [...] grudnia 2019 r.), uchwała z [...] października 2014 r. nr [...] nie funkcjonowała już w obrocie prawnym z uwagi na prawomocny wyrok WSA z 13 czerwca 2019 r. II SA/Wa 54/19. Jednak podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią tylko takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii naruszeń "istotnych", w szczególności polegające na podjęciu uchwały przez organ niewłaściwy, braku lub przekroczeniu podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwym zastosowaniu przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, tudzież naruszeniu procedury jej uchwalania.

W ocenie Sądu I instancji, zaskarżona uchwała nie narusza w sposób rażący prawa. Samo uchylenie uchwały niewywołującej już skutków prawnych, aczkolwiek nieprawidłowe, można rozpatrywać w kontekście technicznym, porządkowym. W szczególności nie ma to żadnego znaczenia dla skarżącej – w przeciwieństwie do uchwały z [...] października 2019 r. nr [...] (o odmowie umieszczenie na liście osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu lokalu) merytorycznie rozpoznającej jej wniosek o zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 5 listopada 2020 r. II SA/Wa 381/20, wniosła A. J.. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciła mu naruszenie:

I. przepisów prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 94 ust. 2 zdanie drugie i trzecie ustawy o samorządzie gminnym poprzez przyjęcie przez Sąd, że uchwała nr [...] z dnia [...].12.2019 r. uchylająca uchwałę [...] nie narusza w sposób rażący prawa, podczas gdy została ona podjęta wbrew art. 94 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, bowiem nie można podjąć uchwały uchylającej niefunkcjonującej w obrocie prawnym uchwały, która została wyeliminowana wyrokiem WSA z dnia 13 czerwca 2019 r. w sprawie o sygn. akt II 54/19 zaś uchylenie uchwały działa zawsze na przyszłość a nie ex tunc, naruszenie przepisów art. 147 § 1 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi i nie stwierdzenie nieważności uchwały nr [...] z dnia [...].12.2019 r. w sytuacji, gdy skarga powinna być uwzględniona, bowiem została wydana z rażącym naruszaniem prawa, bowiem naruszała art. 94 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym i w konsekwencji wyrok WSA z dnia 13 czerwca 2019 r. o sygn. akt II 54/19 jak i uchylając uchyloną już uchwałę [...] a w takim stanie prawnym Sąd nie powinien oddalać skargi a stwierdzić, że doszło do naruszenia prawa, ewentualnie naruszenie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 4 poprzez niestwierdzenie, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa bowiem jak sam stwierdził w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku WSA doszło do nieistotnego naruszenia prawa, a w takim stanie prawnym Sąd nie powinien oddalać skargi a stwierdzić, że doszło do naruszenia prawa;

2. art. 170 PPSA poprzez naruszenie zasady powagi rzeczy osądzonej, bowiem podejmując uchwałę nr [...] o uchyleniu uchwały nr [...] Zarządu Dzielnicy [...] m. st. Warszawy z [...] października 2014 r. podważa zdaniem skarżącej prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 13 czerwca 2019 r. w sprawie II SA/Wa 54/19, którym jest związany, a wydanie nowej uchwały narusza sentencję rzeczonego wyroku, co miało wpływ na wydanie zaskarżonej uchwały, bowiem w takim stanie faktycznym i prawnym organ nie powinien w ogóle podejmować żadnej uchwały, gdyż wyrokiem WSA art. 94 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym utraciła ona moc prawną;

II. prawa materialnego, tj. art. 94 ust. 2 zdanie drugie i trzecie ustawy o samorządzie gminnym poprzez jego błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że uchwała nr [...] z dnia [...].12.2019 r. uchylająca uchwałę [...], której wydanie z naruszeniem prawa stwierdził WSA w Warszawie w wyroku z 13 czerwca 2019 r. II SA/Wa 54/19, jest zgodna z prawem, chociaż uchyla uchwałę [...], a przez co naruszony został art. 94 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, który stwierdza, że "uchwała lub zarządzenie tracą moc prawną z dniem orzeczenia o ich niezgodności z prawem", a więc organ nie mógł uchylić nieobowiązującej uchwały i tym samy WSA winien stwierdzić nieważność uchwały nr [...]ewentualnie jej wydanie z naruszeniem prawa z uwagi na upływ roku od jej powzięcia.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi poprzez stwierdzenie, że uchwala nr [...] została wydana z naruszeniem prawa, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Skarżąca kasacyjnie zrzekła się także rozprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Zarząd Dzielnicy [...] m. st. Warszawy wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.

Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.

Zgodnie z art. 94 ust. 2 u.s.g. "Jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem. Uchwała lub zarządzenie tracą moc prawną z dniem orzeczenia o ich niezgodności z prawem. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego co do skutków takiego orzeczenia stosuje się odpowiednio." Jest zatem oczywiste, że z chwilą uprawomocnienia się wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 13 czerwca 2019 r. II SA/Wa 54/19, uchwała Zarządu Dzielnicy [...] m.st. Warszawy z [...] października 2014 r. nr [...] utraciła moc prawną. W dniu podejmowania uchwały przez Zarząd Dzielnicy [...] m. st. Warszawy z [...] grudnia 2019 r. nr [...]nie było już więc w obrocie prawnym przedmiotu rozstrzygnięcia, do którego odnosiła się zaskarżona uchwała.

Sąd I instancji uznał natomiast, że samo uchylenie uchwały "niewywołującej już skutków prawnych" (co jest określeniem co najmniej nieprecyzyjnym, bo mieliśmy do czynienia z uchwałą nie tyle niewywołującą skutków prawnych, co nieistniejącą w obrocie prawnym), aczkolwiek nieprawidłowe, można rozpatrywać w kontekście technicznym, porządkowym, bez żadnego znaczenia dla skarżącej. Stąd ocena Sądu I instancji o braku istotnego naruszenia prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.).

Otóż zaskarżona uchwała z [...] grudnia 2019 r., wbrew twierdzeniom Sądu I instancji, niczego nie porządkowała. Przeciwnie, mogła wprowadzić wątpliwość, co do daty, z jaką utraciła moc prawną uchwała Zarządu Dzielnicy [...] m.st. Warszawy z [...] października 2014 r. nr [...], co w kontekście ostatniego zdania ust. 2 art. 94 u.s.g. może mieć znaczenie (teoretycznie) również z punktu widzenia strony skarżącej. Data utraty mocy prawnej uchwały z 2014 r. może mieć w takim kontekście znaczenie.

Ponadto "Do kategorii istotnych naruszeń prawa orzecznictwo zalicza naruszenia znaczące, jak np. naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania uchwał, przepisów podstawy prawnej podejmowanych uchwał, przepisów ustrojowych, przepisów prawa materialnego - przez ich wadliwą wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał" (wyrok NSA z 15.09.2017 r. I OSK 1136/17, LEX nr 2387396). W tej sprawie mamy do czynienia z oczywistym naruszeniem prawa materialnego (art. 94 ust. 2 u.s.g.), a w konsekwencji z brakiem proceduralnych podstaw do podejmowania uchwały przez Zarząd Dzielnicy w takim przedmiocie. Nie można bowiem uznać, że uchylenie nieistniejącej w obrocie prawnym uchwały nie jest istotnym naruszeniem prawa. Wszystko to musiało prowadzić finalnie do stwierdzenia wydania zaskarżonej uchwały z naruszeniem prawa.

Mając to na uwadze, na podstawie art. 188 w z. z art. 193 i art. 147 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 1 i 2 wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.