Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 516/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2021-09-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Renata Owczarzak Asesor WSA Katarzyna Korycka po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 września 2021 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2021 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2020 r., nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę [...]([...]) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r., nr [...], po rozpatrzeniu wniosku A. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego nr [...] z dnia 7 grudnia 2020 r. na podstawie art. 1 ust. 1, art. 2 i art. 17 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018 r. poz. 570), art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1964 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej powoływana jako kpa) oraz art. art. 64, art. art. 52 ust. 2 pkt 1, art. 54 pkt 3, art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm. w brzmieniu obowiązującym w 2015 r., dalej powoływana jako upzp) - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu SKO wskazało, że decyzją nr [...] z [...] grudnia 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło z urzędu nieważność decyzji Wójta Gminy D. z dnia [...] marca 2015 r., znak: [...], ustalającej warunki zabudowy dla zmiany zagospodarowania terenu polegającej na budowie budynku inwentarskiego - kurnika, rozbudowie budynku inwentarskiego - kurnika oraz budowie łącznika w ramach istniejącego siedliska rolnego na terenie części działki nr [...] obręb M.. Postępowanie zostało wszczęte na skutek informacji Starosty [...], który zwrócił się do organu odwoławczego o zbadanie, czy zachodzi jakakolwiek przesłanka stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wójta Gminy D.. W szczególności organ wskazał, że wątpliwości budzi fakt, iż mimo widniejących w części graficznej decyzji (załącznik nr 1) istniejących budynków inwentarskich oznaczonych jako kurniki, w analizie warunków zabudowy brak jest odniesienia oraz uwzględnienia przedsięwzięcia już funkcjonującego na danym terenie ukierunkowanego na jeden cel gospodarczy. Ponadto na podstawie wymiarów istniejących kurników można stwierdzić, że maksymalna możliwa obsada inwentarza samych istniejących kurników przekracza 40 DJP (bez uwzględnienia powierzchni zabudowy kurnika projektowanego, która zgodnie z przedmiotową decyzją może wynosić do 3800 m2 oraz powierzchni zabudowy kurnika przeznaczonego do rozbudowy - do 1200 m2).

Organ odwoławczy stwierdził, na podstawie analizy przepisów § 2 ust. 1 pkt 51, ust. 2, § 3 ust. 1 pkt 102, § 3 ust. 1 pkt 103 lit. a oraz § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 71, w brzmieniu obowiązującym w 2015 r., dalej cytowane jako rozporządzenia z 9.11.2010 r.), że zagadnieniem wymagającym ustalenia przez organ pierwszej instancji była kwestia obsady inwentarza w planowanej inwestycji oraz rozważenie, czy w sprawie nie zachodzi sytuacja określona w § 3 ust. 2 pkt 3 ww. rozporządzenia. W tej mierze organ za wnioskiem inwestora w kontrolowanej decyzji w pkt 2 lit. d) wskazał na obsadę kur w gospodarstwie po zrealizowaniu planowanej inwestycji poniżej 40 DJP. Wartość ta jest niższa niż progi określone w § 2 ust. 1 pkt 51 i w § 3 pkt 1 pkt 103 cyt. rozporządzenia. Przy czym, jak podkreśla się w orzecznictwie sądowo-administracyjnym, wyliczenia dotyczące dużych jednostek przeliczeniowych przedstawione przez inwestora nie są wiążące dla organu administracji publicznej w toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy. Dlatego też należy zweryfikować deklarowane przez inwestora wartości dużych jednostek przeliczeniowych i ocenić, czy nie przekroczą 40 DJP.

Kolegium zauważyło, że do wniosku o ustalenie warunków zabudowy inwestor nie załączył wymaganego zgodnie z przepisem art. 52 ust. 2 pkt 1 upzp określenia granic terenu objętego wnioskiem przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w skali 1:500. Do wniosku dołączono bowiem jedynie kopię mapy do celów projektowych, której charakter, cechy są inne niż mapy zasadniczej. Zgodnie z potwierdzeniem na tej mapie należy jej używać do tych celów, dla jakich została sporządzona. Do wniosku inwestor załączył natomiast ręcznie odrysowany "Plan projektu", na który naniósł fragmentarycznie tylko istniejące dwa budynki (bez podania funkcji) oraz całościowo dwie bryły - prawdopodobnie dwa projektowane kurniki. Nie ulega wątpliwości, że ten "Plan projektu" nie może zastępować określenia na mapie w formie graficznej planowanego na danym terenie zamierzenia, jego powierzchni, parametrów, gabarytów oraz wskazania sposobu zabudowy i zagospodarowania nieruchomości.

Z części graficznej decyzji (załącznik nr 1) wynika, że na działce inwestora znajdowały się już dwa obiekty inwentarskie oznaczone jako kurniki. Z kolei w analizie warunków zabudowy brak jest odniesienia oraz uwzględnienia przedsięwzięcia już funkcjonującego na danym terenie w ramach jednego gospodarstwa rolnego.

W świetle powyższego, Kolegium uznało, że Wójt Gminy D. w postępowaniu zwykłym nie prowadził postępowania dowodowego w zakresie ustalenia stanu faktycznego i prawnego panującego na działce nr [...] (zabudowy istniejącej) i uchylił się od rozpatrzenia materiału dowodowego, tj. odnośnie istnienia przedsięwzięcia tego samego rodzaju w ramach gospodarstwa rolnego inwestora. Brak takiego postępowania dowodowego i uchylenie się od rozpatrzenia materiału dowodowego w sytuacji, kiedy w aktach sprawy znajdują się dokumenty mogące świadczyć o konieczności przeprowadzenia takowego postępowania dowodowego - należałoby ocenić jako rażące naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 kpa.

Dalej Kolegium dostrzegło, że załącznik nr 1 do kontrolowanej decyzji nie spełnia wymogów art. 52 ust. 2 pkt 1 upzp, gdyż jest to nieautoryzowana mapa sytuacyjno- wysokościowa z 1998 r., zatem nie ma waloru dokumentu. Także to uchybienie Kolegium oceniło jako rażące naruszenie art. 52 ust. 2 pkt 1 upzp, które miało wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Dodatkowo, we wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia nie określono powierzchni zabudowy podlegającej zmianie. Określono jedynie powierzchnię zabudowy projektowanej rozbudowy do 1200 m2. Tak że nie wiadomo, jaka będzie docelowa powierzchnia rozbudowanego kurnika. Co za tym idzie, nie sposób ocenić wielkości oddziaływania i faktycznego rozmiaru wnioskowanego przedsięwzięcia. Kolegium uznało, że stanowi to rażące naruszenie art. 54 pkt 1 w zw. z art. 64 upzp.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej powyższą decyzją złożył A. K. (dalej określany jako Skarżący). Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez jego nieadekwatne zastosowanie. W uzasadnieniu podkreślono, że nie sposób weryfikowanej decyzji przypisać wady nieważności w postaci rażącego naruszenia prawa, albowiem decyzja ta nie stoi w jakiejkolwiek sprzeczności z założeniami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisami innych ustaw i przepisami wykonawczymi do nich, w tym ustawą o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (u.u.i.o.ś). Nie stoi też w sprzeczności ze stanem faktycznym lub prawnym stwierdzonym w postępowaniu dowodowym przeprowadzonym przed jej wydaniem. Decyzje o warunkach zabudowy wydaje się po stwierdzeniu odpowiedniego łącznego spełnienia wymagań, o których mowa w art. 61 ust. 1 upzp. Treść tego przepisu nie budzi jakichkolwiek wątpliwości znaczeniowych. Takich wątpliwości nie budzi również treść art. 71 ust. 2 u.u.i.o.ś. i zestawiona z nim treść przepisów rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, które to dla chowu i hodowli zwierząt progi kwalifikacyjne dla tych przedsięwzięć formułują w oparciu o ilość dużych jednostek przeliczeniowych (DJP), a nie w oparciu o gabaryty obiektów budowlanych. Organ architektoniczno-budowlany nie może zatwierdzić projektu budowlanego dla budynku inwentarskiego, w którym miejsca (pomieszczenia) chowu lub hodowli zwierząt będą mogły być wykorzystane dla większej ilości DJP, niż zostało to określone w decyzji o warunkach zabudowy obejmującej ten budynek.

Skarżący wywiódł, że percepcja znaczenia tekstu prawnego nie pozwala na stwierdzenie, że powierzchnia zabudowy, wysokość zabudowy, szerokość elewacji frontowej czy geometria dachu, w zależności od ich metrycznych wartości, czynią z budynku inwentarskiego przedsięwzięcie mogąco znacząco oddziaływać na środowisko. O rażącym naruszeniu prawa można by rozważać w sytuacji, gdyby organ urbanistyczny w treści rozstrzygnięcia ustalił (podał) parametr dopuszczalnej obsady zwierząt na poziomie wyższym niż 40 DJP, wydając tym samym decyzję bez uprzedniego uzyskania wymaganej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Decyzja Wójta Gminy D. rozstrzyga w oparciu o obowiązujące przepisy prawa nakładające na organ obowiązek wydania wnioskowanego rozstrzygnięcia - art. 61 ust. 1 i art. 64 w zw. z art. 54 i art. 56 upzp, z którego jednoznacznie wynika brak możliwość prowadzenia określonych w tej decyzji budynkach inwentarskich chowu lub hodowli zwierząt w ilości przekraczającej 40 DJP, czyli brak możliwości realizacji w oparciu o to rozstrzygnięcie któregokolwiek z przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Jeżeli nawet ustalenie przez Wójta stanu faktycznego i prawnego sprawy wzbudza w SKO kontrowersje, to niedopuszczalne jest rozciąganie interpretacji pojęcia rażącego naruszenia prawa na kontrowersyjne stany faktyczne i prawne.

Skarżący dalej wywiódł, że twierdzenia SKO, iż powierzchnia budynków objętych weryfikowaną decyzją - gdy nie doszło w tej decyzji do funkcjonalnego podziału tychże budynków, ani do określenia w nich miejsc bytowania kur - wskazuje na przekroczenie progów kwalifikacyjnych określonych w rozporządzeniu w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, nie ma żadnego oparcia w stanie faktycznym i tym samym jest nie do przyjęcia. W decyzji Wójta, w zakresie ochrony środowiska, doszło do ograniczenia sposobu użytkowania kurników poprzez dopuszczenie określonej obsady - na poziomie nie przekraczającym ilości kwalifikującej budowę i rozbudowę kurników do żadnego z przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. W takim stanie rzeczy Skarżący nie zgodził się z SKO, że weryfikowana decyzja narusza przepisy dotyczące ochrony środowiska, w tym u.u.i.o.ś.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, ponownie rozpoznając sprawę, wskazało, że zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 kpa organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Rozstrzygające dla oceny, czy zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności z powodu rażącego naruszenia prawa, jest stan prawny i faktyczny z dnia wydania kontrolowanej decyzji.

O rażącym naruszeniu prawa, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki, które wywołuje decyzja. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Konieczne jest także, aby stwierdzone naruszenie miało znacznie większą wagę aniżeli stabilność decyzji ostatecznej, o której stanowi art. 16 kpa.

W judykaturze podkreśla się, że "rażące naruszenie prawa" stanowi kwalifikowaną formę "naruszenia prawa". Nie należy zatem utożsamiać tego pojęcia z każdym "naruszeniem prawa". Samo naruszenie prawa materialnego (względnie w niektórych przypadkach przepisów proceduralnych) mające istotny wpływ na wynik sprawy nie stanowi podstawy stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. Nadzwyczajny tryb zakwestionowania decyzji administracyjnej stosuje się wyłącznie w przypadku ewidentnych, jaskrawych naruszeń prawa. Natomiast naruszenia mniejszej wagi mogą być podnoszone wyłącznie w zwykłych trybach odwoławczych przewidzianych w przepisach regulujących postępowanie administracyjne.

W myśl art. 72 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (dalej: u.u.i.o.ś.), wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Uzyskanie decyzji określającej środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia jest wymagane dla planowanych przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (art. 71 ust. 2). Szczegółowy wykaz przedsięwzięć został określony w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

Stosownie do § 2 ust. 1 pkt 51 cyt. rozporządzenia, do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się chów lub hodowlę zwierząt w liczbie nie mniejszej niż 210 dużych jednostek przeliczeniowych (DJP - przy czym za liczbę DJP przyjmuje się maksymalną możliwą obsadę inwentarza). W myśl § 2 ust. 2, do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się również przedsięwzięcia polegające na rozbudowie, przebudowie lub montażu przedsięwzięć, jeżeli ta rozbudowa, przebudowa lub montaż osiąga progi określone w ust. 1, względnie jeżeli spowoduje osiągnięcie progów określonych w ust. 1. Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 102 cyt. rozporządzenia, do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się chów i hodowlę zwierząt w liczbie nie mniejszej niż 60 dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza (DJP).

W § 3 ust. 1 pkt 103 lit. a rozporządzenia do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zaliczono chów i hodowlę zwierząt, inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 51, w liczbie nie niniejszej niż 40 dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza, jeżeli działalność ta prowadzona będzie w odległości mniejszej niż 100 m od następujących terenów w rozumieniu przepisów rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r., nie uwzględniając nieruchomości gospodarstwa, na którego terenie chów lub hodowla będą prowadzone:

- mieszkaniowych,

- innych zabudowanych w wyłączeniem cmentarzy i grzebowisk dla zwierząt,

- zurbanizowanych niezabudowanych,

- rekreacyjno-wypoczynkowych z wyłączeniem kurhanów, pomników przyrody oraz terenów zieleni nieurządzonej niezaliczonej do lasów oraz gruntów zadrzewionych i zakrzewionych.

Prawodawca expressis verbis wskazuje w § 2 ust. 1 pkt 51 rozporządzenia z 9.11.2010 r., że przy obliczaniu DJP dla danej inwestycji istotna jest maksymalna możliwa obsada inwentarza. Wprawdzie sformułowanie to nie zostaje wprost powtórzone w § 3 ust. 1 pkt 103 cyt. rozporządzenia, lecz nie ulega wątpliwości, że konkluzja ta odnosi się także do wymienionego przepisu. Za taką konstatacją przemawia bowiem zarówno zawarte tam odesłanie do § 2 ust. 1 pkt 51 tego rozporządzenia, jak i wzgląd na spójność i logiczność rozwiązania legislacyjnego przyjętego we wspomnianym akcie wykonawczym.

Zgodnie z § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia, do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się również przedsięwzięcia nieosiągające progów określonych w ust. 1, jeżeli po zsumowaniu parametrów charakteryzujących przedsięwzięcie z parametrami planowanego, realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia tego samego rodzaju znajdującego się na terenie jednego zakładu lub obiektu osiągną progi określone w ust. 1; przy czym przez planowane przedsięwzięcie rozumie się w tym przypadku przedsięwzięcie, w stosunku do którego zostało wszczęte postępowanie w sprawie wydania jednej z decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 u.u.i.o.ś., lub dokonano zgłoszenia, o którym mowa w art. 72 ust. 1a tej ustawy.

Wykładni cyt. przepisu należy dokonać w sposób ścisły i zawężający, mając na uwadze brzmienie tej normy w powiązaniu do rozumienia pojęć użytych w tym przepisie, a zdefiniowanych w przepisach szeroko pojętej ochrony środowiska. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 13 u.u.i.o.ś., przedsięwzięcie oznacza zamierzenie budowlane lub inną ingerencję w środowisko polegającą na przekształceniu lub zmianie sposobu wykorzystania terenu, w tym również na wydobywaniu kopalin; przedsięwzięcia powiązane technologicznie kwalifikuje się jako jedno przedsięwzięcie, także jeżeli są one realizowane przez różne podmioty.

Odnosząc powyższe do realiów rozpatrywanej sprawy, należy przyjąć, że prawidłowo Kolegium wskazało, iż zagadnieniem wymagającym ustalenia przez organ pierwszej instancji była kwestia obsady inwentarza w planowanej inwestycji oraz rozważenie, czy w sprawie nie zachodzi sytuacja określona w § 3 ust. 2 pkt 3 z 9.11.2010 r. rozporządzenia. W tej mierze organ za wnioskiem inwestora w decyzji w pkt 2 lit. d) wskazał na obsadę kur w gospodarstwie po zrealizowaniu planowanej inwestycji poniżej 40 DJP. Wartość ta jest niższa niż progi określone w § 2 ust. 1 pkt 51 i w § 3 pkt 1 pkt 103 cyt. rozporządzenia.

W orzecznictwie sądowo-administracyjnym podkreśla się, że wyliczenia dotyczące dużych jednostek przeliczeniowych przedstawione przez inwestora nie są wiążące dla organu administracji publicznej w toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy oraz udzielenia pozwolenia na budowę (zob. wyrok NSA z 4.07.2017 r., II OSK 95/17). Dlatego też należy zweryfikować deklarowane przez inwestora wartości dużych jednostek przeliczeniowych i ocenić, czy nie przekroczą 40 DJP (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 11.09.2018 r., II SA/Bd 406/18).

Odnosząc się do zarzutu Skarżącego, że "twierdzenie SKO, że powierzchnia budynków objętych weryfikowaną decyzją (...) wskazuje na przekroczenie progów kwalifikacyjnych określonych w cyt. wyżej rozporządzeniu, nie ma żadnego oparcia w stanie faktycznym i tym samym jest nie do przyjęcia", Kolegium wyjaśniło, że stoi na stanowisku, iż przy obliczaniu DJP dla danej inwestycji nie jest istotna obsada deklarowana przez inwestora, co zostało wyżej wywiedzione, gdyż należy uwzględnić maksymalną możliwą obsadę inwentarza, którą winien ustalić organ. Nie ma zatem znaczenia deklarowanie przez inwestora, jakie zwierzęta zamierza on hodować itp., lecz konieczne jest obliczenie, w oparciu o wielkość budowanego obiektu, ile maksymalnie zwierząt może on pomieścić. (por. wyrok NSA z 4.07.2017 r., II OSK 95/17). Kolegium w zaskarżonej decyzji słusznie zatem podkreśliło, że w tym celu, stosownie do art. 7 kpa, organ administracji publicznej prowadzący postępowanie powinien podjąć wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, a także obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 kpa).

Z akt sprawy wynika, że do wniosku o ustalenie warunków zabudowy inwestor załączył ręcznie odrysowany "Plan projektu", na który naniósł fragmentarycznie tylko istniejące dwa budynki (bez podania funkcji) oraz całościowo dwie bryły - prawdopodobnie dwa projektowane kurniki. Z kolei z części graficznej decyzji (załącznik nr 1) wynika, że na terenie inwestycji istnieją już dwa budynki inwentarskie oznaczone jako kurniki. W analizie warunków zabudowy brak jest odniesienia oraz uwzględnienia przedsięwzięcia już funkcjonującego na danym terenie ukierunkowanego na jeden cel gospodarczy. Wobec powyższego należy stwierdzić, że organ I instancji nie dokonał szczegółowej analizy zarówno stanu faktycznego, jak i prawnego na gruncie. W sytuacji zaś, gdy opis zamierzenia dokonany we wniosku nie odpowiadał rzeczywistej sytuacji lub istniały w tym zakresie uzasadnione wątpliwości co do zakresu i charakteru wnioskowanego sposobu zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym także zmiany sposobu użytkowania obiektów budowlanych, organ powinien je bezwzględnie wyjaśnić przed wydaniem decyzji. Nadto, nie budzi wątpliwości, że w sytuacji istniejącej już zabudowy i zagospodarowania terenu inwestycji powyższe obowiązki mają podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia istoty sprawy.

W świetle powyższego, prawidłowo Kolegium uznało, że Wójt nie prowadził postępowania dowodowego w zakresie ustalenia stanu faktycznego i prawnego panującego na działce nr [...] (zabudowy istniejącej) i uchylił się od rozpatrzenia materiału dowodowego, tj. odnośnie istnienia przedsięwzięcia tego samego rodzaju w ramach gospodarstwa rolnego inwestora. Brak takiego postępowania dowodowego i uchylenie się od rozpatrzenia materiału dowodowego w sytuacji, kiedy w aktach sprawy znajdują się dokumenty mogące świadczyć o konieczności przeprowadzenia takowego postępowania dowodowego - należałoby ocenić jako rażące naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 kpa. To oczywiste naruszenie przepisów procedury administracyjnej, które miało wpływ na wynik sprawy.

Dalej podkreślić trzeba, że to inwestor, inicjując postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy, określa jego przedmiot. Wnioskodawca jest bowiem obowiązany precyzyjnie określić planowane na danym terenie zamierzenie, opisać cechy, charakterystykę zabudowy i zagospodarowania terenu, parametry, gabaryty obiektów budowlanych w formie opisowej i graficznej, wskazać na stosownej mapie granice terenu objętego wnioskiem (art. 52 upzp). Organ orzekający w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest związany zakresem wniosku, który spełnia wymogi ustawowe, ale każdorazowo ma obowiązek zweryfikować dane we wniosku, o czym stanowi art. 53 ust. 3 upzp. Obligatoryjnie wniosek ten powinien składać się z części graficznej oraz z części opisowej. Część graficzna ma przedstawiać granice terenu objętego wnioskiem. Musi ona zostać sporządzona na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego. Mapa powinna być aktualna, tak aby odzwierciedlała stan faktyczny i prawny nieruchomości zlokalizowanych na obszarze, na który będzie oddziaływała planowana inwestycja. W szczególności istotny jest sposób zabudowy i zagospodarowania tych nieruchomości.

Kolegium ustaliło w zaskarżonej decyzji, że do wniosku o ustalenie warunków zabudowy inwestor nie załączył wymaganego zgodnie z przepisem art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 upzp określenia granic terenu objętego wnioskiem przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego w skali 1:500. Do wniosku dołączono bowiem jedynie kopię mapy do celów projektowych, której charakter i cechy są inne niż mapy zasadniczej. Zgodnie z potwierdzeniem na tej mapie należy ją używać do tych celów, dla jakich została sporządzona.

Ponownie rozpoznając sprawę, Kolegium stwierdziło, że przez mapę zasadniczą rozumie się wielkoskalowe opracowanie kartograficzne, zawierające informacje o przestrzennym usytuowaniu: punktów osnowy geodezyjnej, działek ewidencyjnych, budynków, konturów użytków gruntowych, konturów klasyfikacyjnych, sieci uzbrojenia terenu, budowli i urządzeń budowlanych oraz innych obiektów topograficznych, a także wybrane informacje opisowe dotyczące tych obiektów - art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne. Natomiast według § 4 i § 5 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 21 lutego 1995 r. w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjno-kartograficznych oraz czynności geodezyjnych obowiązujących w budownictwie "mapami do celów projektowych" zwane są mapy, o których mowa w § 4, tj. między innymi kopie aktualnej mapy zasadniczej. Skoro więc zarówno podstawą określenia granic terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, jak i podstawą sporządzenia mapy do celów projektowych jest najczęściej kopia mapy zasadniczej, to nie można dyskwalifikować mapy do celów projektowych jako części wniosku o ustalenie warunków zabudowy, w oparciu o co taka mapa została sporządzona. Kolegium uznało, że w powyższym zakresie nie doszło w sprawie do naruszenia art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 upzp.

Dalej zauważyć trzeba, że w myśl art. 61 ust. 1, art. 64 ust. 1 w zw. z art. 54 pkt 3 i art. 52 ust. 2 pkt 1 upzp, integralną częścią decyzji o ustaleniu warunków zabudowy jest załącznik zawierający linie rozgraniczające teren inwestycji umieszczone na kopii mapy zasadniczej lub na kopii mapy katastralnej przyjętych do państwowego zasoby geodezyjnego, sporządzonych w odpowiedniej skali. Kolegium, kontrolując w trybie nieważnościowym decyzję Wójta, dostrzegło, że załącznik nr 1 do tej decyzji nie spełnia wymogów art. 52 ust. 2 pkt 1, gdyż jest to nieautoryzowana mapa sytuacyjno-wysokościowa z 1998 r., z której wynika, że treść mapy odnosi się do stanu na 1998 r., mapa ta nie jest podpisana przez uprawnioną osobę, nie jest w żaden sposób opisana ani potwierdzona za zgodność z oryginałem. W związku z tym rację miało Kolegium, że mapa ta nie ma waloru dokumentu wymaganego w myśl § 9 ust. 2-4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem Kolegium, załączniki dołączone do decyzji stanowią jej integralną część jedynie wtedy, gdy zostały prawidłowo sporządzone i można uznać je za dokumenty w rozumieniu kpa. W aktach sprawy znajduje się wprawdzie projekt decyzji o warunkach zabudowy, której załącznik graficzny nr 1 został podpisany przez uprawnioną osobę, niemniej nie może on zostać wzięty pod uwagę, skoro nie stanowi załącznika do decyzji powziętej. Uchybienie to stanowi rażące naruszenie art. 54 pkt 3 w zw. z art. 64 ust. 1 upzp.

Kolegium zbadało również, czy w sprawie doszło do rażącego naruszenia art. 54 pkt 1 w zw. z art. 64 upzp. Mianowicie, we wniosku o ustalenie warunków zabudowy inwestor nie określił powierzchni zabudowy podlegającej zmianie. Po pierwsze, określono powierzchnię zabudowy dla budynku projektowanego, tj. do 3800 m2 oraz powierzchnię zabudowy projektowanej rozbudowy do 1200 m2. Tym samym nie jest znany podstawowy parametr inwestycji, tj. docelowa powierzchnia rozbudowanego kurnika, a co za tym idzie, nie sposób ocenić wielkości oddziaływania i faktycznego rozmiaru wnioskowanego przedsięwzięcia. Nie jest przy tym możliwe dokonanie przez organ obliczeń, w oparciu o wielkość rozbudowanego obiektu, ile maksymalnie zwierząt może on pomieścić. Prawidłowo zatem organ odwoławczy w tym zakresie stwierdził rażące naruszenie art. 54 pkt 1 w zw. z art. 64 upzp.

Mając na uwadze powyższe, Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekło jak w sentencji.

Skargę na powyższą decyzję złożył Skarżący, wnosząc o stwierdzenie nieważności obu decyzji SKO jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez zastosowanie tego przepisu mimo braku podstaw prawnych do tego, a tym samym przy rażącym naruszeniu zasady trwałości decyzji administracyjnej, o jakiej mowa w art. 16 kpa.

W uzasadnieniu Skarżący podtrzymał zarzuty podniesione wcześniej w odwołaniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlegała uwzględnieniu.

W analizowanej sprawie organy doszły do wniosku, że decyzja ustalająca warunki zabudowy dla zmiany zagospodarowania terenu polegającej na budowie budynku inwentarskiego - kurnika, rozbudowie budynku inwentarskiego - kurnika oraz budowie łącznika w ramach istniejącego siedliska rolnego – została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa z następujących powodów:

1. nie zweryfikowano deklarowanych przez inwestora wartości dużych jednostek przeliczeniowych, tj. nie poddano ocenie, czy nie przekroczą 40 DJP (SKO podkreśliło, że wyliczenia dotyczące dużych jednostek przeliczeniowych przedstawione przez inwestora nie są wiążące dla organu administracji publicznej w toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy oraz udzielenia pozwolenia na budowę);

2. w analizie warunków zabudowy brak jest odniesienia oraz uwzględnienia przedsięwzięcia już funkcjonującego na danym terenie ukierunkowanego na jeden cel gospodarczy w postaci (dwóch kurników);

3. załącznik nr 1 do decyzji nie spełnia wymogów art. 52 ust. 2 pkt 1 upzp, gdyż jest to nieautoryzowana mapa sytuacyjno-wysokościowa z 1998 r., z której wynika, że treść mapy odnosi się do stanu na 1998 r., mapa ta nie jest podpisana przez uprawnioną osobę, nie jest w żaden sposób opisana ani potwierdzona za zgodność z oryginałem;

4. doszło do rażącego naruszenia art. 54 pkt 1 w zw. z art. 64 upzp, ponieważ we wniosku o ustalenie warunków zabudowy inwestor nie określił powierzchni zabudowy podlegającej zmianie i tym samym nie jest znany podstawowy parametr inwestycji, tj. docelowa powierzchnia rozbudowanego kurnika, a co za tym idzie, nie sposób ocenić wielkości oddziaływania i faktycznego rozmiaru wnioskowanego przedsięwzięcia (nie jest przy tym możliwe dokonanie przez organ obliczeń, w oparciu o wielkość rozbudowanego obiektu, ile maksymalnie zwierząt może on pomieścić).

Przystępując do szczegółowych rozważań, należy w pierwszej kolejności wskazać, że w myśl art. 156 § 1 kpa, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która:

1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości;

2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa;

3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco;

4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie;

5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały;

6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą;

7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Przytoczony przepis, stanowiący wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych, wylicza enumeratywnie te istotne kwalifikowane wady decyzji administracyjnej, których ustalenie musi pociągać za sobą stwierdzenie nieważności, chyba że zachodzi sytuacja z art. 156 § 2 kpa. Stwierdzenie nieważności decyzji może mieć jednak miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wymienionych w art. 156 § 1 kpa wad (por. np. wyrok NSA z 7.07.1983 r., II SA 581/83). W odróżnieniu bowiem od zwykłego toku odwoławczego stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej może i musi mieć miejsce jedynie w razie ustalenia, że decyzja dotknięta jest wadą kwalifikowaną, nie uzasadnia go natomiast wykrycie innych wadliwości niż kwalifikowane. Wadliwości te mogły bowiem być brane pod uwagę w zwykłym toku odwoławczym, nie zaś w postępowaniu nadzwyczajnym, jakim jest postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej.

Należy zgodzić się z SKO, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. (por. np. wyrok NSA z 4.12.1986 r., IV SA 716/86; wyrok NSA z 29.06.1987 r., II SA 2145/86, wyrok Sądu Najwyższego z 8.04.1994 r., III ARN 15/94). O rażącym naruszeniu prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, można mówić wówczas, gdy zachodzą trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki które wywołuje decyzja. Przy korzystaniu z tej wywołującej najdalej idące konsekwencje instytucji wskazane wyżej przesłanki muszą wystąpić łącznie i nie mogą być dorozumiewane, ale jasno wskazane przez powołujący się na nie organ administracji (por. wyrok NSA z 1.03.2012 r., II OSK 2446/10). W orzecznictwie sądowym akcentuje się społeczno - gospodarcze znaczenie decyzji stwierdzającej nieważność decyzji administracyjnej. O tym, czy naruszenie prawa jest "rażącym", decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych, jakie dane naruszenie za sobą pociąga. Za "rażące" należy uznać mianowicie takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności.

Rażące naruszenie prawa jest zatem kwalifikowaną postacią. Utożsamianie zatem tego pojęcia z każdym naruszeniem jest oczywiście wadliwe, zwłaszcza w sytuacji naruszenia polegającego na niewłaściwym zastosowaniu przepisu, kiedy uchylenie decyzji może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Nie każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa może być uznane za rażące, nie jest też decydujący charakter przepisu, jaki został naruszony (por. wyrok NSA z 30.11.1999 r., V SA 876/99).

W analizowanej sprawie najdalej posuniętymi zarzutami wobec przedmiotowej decyzji lokalizacyjnej były zarzuty opisane wyżej w pkt 1, 2 i 4, de facto odnoszące się do tego samego problemu, tj. braku ustalenia w decyzji ustalającej warunki zabudowy liczby dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza. W tym zakresie zauważyć trzeba, że zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 51 rozporządzenia z 9.11.2010 r., w brzmieniu obowiązującym od 1.08.2013 r., do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się chów lub hodowla zwierząt w liczbie nie mniejszej niż 210 dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza (DJP - przy czym za liczbę DJP przyjmuje się maksymalną możliwą obsadę inwentarza). Zgodzić się należy z Kolegium, że wprawdzie sformułowanie o maksymalnej możliwej obsadzie inwentarza nie zostało powtórzone w § 3 ust. 1 pkt 103 cyt. rozporządzenia, lecz nie ulega wątpliwości, że odnosi się to także do tego przepisu. Przemawia za tym odesłanie do § 2 ust. 1 pkt 51 rozporządzenia oraz wzgląd na spójność rozwiązań przyjętych w omawianym rozporządzeniu. Zauważyć bowiem należy, że w nawiasie zawartym w § 2 ust. 1 pkt 51 rozporządzenia umieszczona została definicja legalna pojęcia liczby DJP, zaś w § 3 ust. 1 pkt 103 rozporządzenia jedynie skrót DJP, który musi oznaczać to samo co innych jednostkach redakcyjnych tego aktu prawnego.

Co za tym idzie, po 1.08.2013 r., zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 51 cyt. rozporządzenia, przy obliczaniu DJP dla danej inwestycji nie jest istotna obsada deklarowana przez inwestora, gdyż należy uwzględniać maksymalną możliwą obsadę inwentarza, którą winien ustalić organ. Nie ma zatem znaczenia deklarowanie przez inwestora, jakie zwierzęta zamierza on hodować, lecz konieczne jest obliczenie, w oparciu o wielkość budowanego obiektu, ile maksymalnie zwierząt może on pomieścić (por. wyrok NSA z 4.07.2017 r., II OSK 95/17).

Choć powyższe oznacza, że w aktualnym stanie prawnym zaaprobować należy pogląd, iż przy kwalifikowaniu przedsięwzięć do kategorii przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, względnie do kategorii do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, nie można opierać się wyłącznie na oświadczeniu osoby zainteresowanej w zrealizowaniu inwestycji przy jednoczesnym pominięciu faktycznych parametrów obiektu, to jednak nie jest dopuszczalne przeprowadzanie takiej weryfikacji już na etapie postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, gdzie nie są jeszcze znane faktyczne parametry realizowanych w przyszłości obiektów budowlanych, a jedynie badana jest na wniosek inwestora dopuszczalność zrealizowania inwestycji o określonych tylko ogólnie parametrach maksymalnych zabudowy i wykorzystania terenu. Skoro bowiem ewentualną potrzebę takiej weryfikacji każdorazowo odnosić należy do konkretnej inwestycji planowanej przez inwestora, a więc właśnie do faktycznych parametrów obiektu budowlanego, jednoznacznie wskazujących na określony rozmiar planowanej przez inwestora hodowli, to oznacza to, że weryfikacja takowa może mieć ewentualnie miejsce dopiero na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę, gdzie znane są już konkretne parametry przedmiotowego obiektu budowlanego, tym bardziej że przed wydaniem pozwolenia na budowę zgodnie z art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 r. Nr 199, poz. 1227 z późn. zm.), także istnieje możliwość oceny, czy pozwolenie na budowę powinno być poprzedzone wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla realizacji danego przedsięwzięcia.

Zauważyć nadto należy, że decyzja ustalająca warunki zabudowy nie pozwala na podejmowanie jakichkolwiek robót budowlanych. Podstawą do wzniesienia przez inwestora zamierzonych budynków jest pozwolenie na budowę, a przed wydaniem którego, jak wskazano powyżej, także istnieje możliwość oceny, czy pozwolenie na budowę powinno być poprzedzone wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla realizacji danego przedsięwzięcia.

Tym samym podstawowy cel wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na dane przedsięwzięcie, tj. ochrona środowiska przed negatywnym oddziaływaniem danego przedsięwzięcia, nie został naruszony w okolicznościach tej sprawy, skoro decyzja ustalająca warunki zabudowy w żadnym zakresie nie wyłączyła potrzeby oceny oddziaływania na środowisko na etapie poprzedzającym pozwolenie na budowę.

Co za tym idzie, brak zweryfikowania przez organ orzekający w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jaki jest zamierzony przez inwestora rozmiar hodowli zwierząt, która ma być prowadzona w planowanej zabudowie zagrodowej i co za tym idzie dokonania oceny, czy wnioskowane przedsięwzięcie stanowi przedsięwzięcie mogące zawsze albo potencjalnie oddziaływać na środowisko, co wiązałoby się z koniecznością uprzedniego uzyskania przez inwestora decyzji środowiskowej, choć stanowi naruszenie prawa, to jednak nie jest to naruszenie o charakterze rażącym, albowiem nie rodzi tego rodzaju skutków, które należałoby uznać za niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności.

Taki sam pogląd wyraził NSA w bardzo zbliżonej sprawie w wyroku z 18.09.2019 r., II OSK 2624/17, LEX nr 2743071.

Z kolei odnosząc się do kolejnego zagadnienia (opisanego w pkt 3), wskazać trzeba, że również to naruszenie prawa nie może zostać zakwalifikowane jako rażące w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 1 upzp, wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego powinien zawierać określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000. Poza wskazaniem, że złożony przez inwestora wniosek nie zawiera mapy spełniającej ww. wymagania, Kolegium nie wyjaśniło, dlaczego miałoby to stanowić rażące naruszenie prawa, w szczególności nie wskazano, że mapa może nie odzwierciedlać w prawidłowy sposób stanu faktycznego i jaki to mogłoby mieć ewentualnie wpływ na treść rozstrzygnięcia. Sąd w związku z tym również w tym zakresie nie dopatrzył się rażącego naruszenia prawa.

Mając powyższe na uwadze, w oparciu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej powoływana jako "ppsa"), orzeczono jak w sentencji.

Cytowane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query.

Na podstawie art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842) sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 ppsa z uwzględnieniem uiszczonych przez skarżącego wpisu w kwocie 200 zł (§ 2 ust. 3 pkt 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jednolity Dz. U. z 2021 r. poz. 535)