Postanowienie NSA, sygn. akt III OSK 7560/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-01-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6264 Zarząd gminy (powiatu, województwa)
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Rada Powiatu
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 30a ust. 9, art. 87 ust 1
journal: Dz.U. 2020 poz 920
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - t.j.
Teza: Uchwała w przedmiocie nieudzielenia Zarządowi Powiatu wotum zaufania, podjęta na podstawie art. 30a ust. 9 u.s.p., ma charakter intencyjny. Nie przesądza ona o odwołaniu organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego, będąc wyłącznie deklaracją organu stanowiącego tej jednostki w sprawie oceny działalności zarządu powiatu w roku poprzednim, w zakresie określonym w raporcie o stanie powiatu, tj. realizacji polityk, programów i strategii, uchwał rady powiatu i budżetu obywatelskiego (zob. art. 30a ust. 2 u.s.p.). Co za tym idzie, nie sposób uznać aby podjęcie uchwały w przedmiocie nieudzielenia Zarządowi Powiatu wotum zaufania naruszało interes prawny lub uprawnienie skarżącego będącego Starostą Powiatu, stosownie do treści art. 87 ust. 1 u.s.p.

TEZY

Uchwała w przedmiocie nieudzielenia Zarządowi Powiatu wotum zaufania, podjęta na podstawie art. 30a ust. 9 u.s.p., ma charakter intencyjny. Nie przesądza ona o odwołaniu organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego, będąc wyłącznie deklaracją organu stanowiącego tej jednostki w sprawie oceny działalności zarządu powiatu w roku poprzednim, w zakresie określonym w raporcie o stanie powiatu, tj. realizacji polityk, programów i strategii, uchwał rady powiatu i budżetu obywatelskiego (zob. art. 30a ust. 2 u.s.p.). Co za tym idzie, nie sposób uznać aby podjęcie uchwały w przedmiocie nieudzielenia Zarządowi Powiatu wotum zaufania naruszało interes prawny lub uprawnienie skarżącego będącego Starostą Powiatu, stosownie do treści art. 87 ust. 1 u.s.p.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. B. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 2 listopada 2021 r. sygn. akt IV SA/Po 743/21 odrzucającego skargę J. B. na uchwałę Rady Powiatu S. z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie nieudzielenia Zarządowi Powiatu S.o wotum zaufania postanawia: oddalić skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z 2 listopada 2021 r. sygn. akt IV SA/Po 743/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a i § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) dalej zwanej "p.p.s.a." odrzucił skargę J. B. na uchwałę Rady Powiatu S. z [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie nieudzielenia Zarządowi Powiatu S. wotum zaufania (pkt 1) oraz zwrócił skarżącemu kwotę 300 złotych tytułem uiszczonego wpisu od skargi (pkt 2).

W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że J. B. - pełniący funkcję Starosty Powiatu S. - wniósł skargę na uchwałę w przedmiocie nieudzielenia Zarządowi tego powiatu wotum zaufania. Zdaniem Sądu nie sposób uznać, by zaskarżona uchwała odbierała lub ograniczała jakiekolwiek prawo skarżącego, wynikające z przepisów prawa, bądź też nakładała na skarżącego nowy obowiązek lub zmieniała obowiązek dotychczasowy. Nawet odwołanie zarządu na skutek podjęcia zaskarżonej uchwały jest jedynie potencjalne, albowiem stosownie do art. 30a ust. 11 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2020 r. poz. 920 ze zm.) zwanej dalej: "u.s.p." Rada powiatu po nieudzieleniu wotum zaufania może odwołać zarząd większością co najmniej 3/5 głosów ustawowego składu rady. W takim stanie rzeczy Sąd pierwszej instancji uznał, że zaskarżona uchwała nie oddziałuje na interes prawny skarżącego, co uzasadniało odrzucenie skargi.

Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożył J. B., zaskarżając je w całości i zarzucając naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie, tj. art. 58 § 1 pkt 5a i § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 87 ust. 1 u.s.p. przez błędne jego zastosowanie, będące wynikiem przyjęcia, że skarżący kasacyjnie nie posiada interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały w przedmiocie wotum zaufania, podczas gdy ocena ta jest błędna, albowiem istnienie tego interesu po stronie osoby pełniącej funkcję w organie, którego uchwała dotyczy, jest oczywiste i odnosi się do indywidualnej sfery praw, co powinno doprowadzić do merytorycznego rozpoznania skargi.

W oparciu o tak sformułowany zarzut J. B. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu. Wniósł także o zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w wysokości 6-krotności stawki przewidzianej przepisami prawa. Ponadto skarżący kasacyjnie wniósł o wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że zaskarżone orzeczenie pozbawia skarżącego ochrony prawnej i merytorycznej kontroli uchwały, która dotyczy jego interesów prawnych. Skoro przedmiotowa uchwała odnosi się do oceny działalności członków zarządu powiatu, to oczywistym powinno być, że interes prawny w jej zaskarżeniu przysługuje członkom tego organu. Zdaniem autora skargi kasacyjnej podstawą do przyjęcia interesu prawnego podmiotu, którego uchwała dotyczy, są m.in. art. 30 ust. 9-11 u.s.p. Nie kwestionując stanowiska Sądu pierwszej instancji, iż legitymację skargową na podstawie art. 87 ust. 1 u.s.p. ma ten tylko, kogo interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone, zdaniem skarżącego kasacyjnie Sąd nie poczynił żadnych ustaleń odnośnie tego, czym jest instytucja udzielenia wotum zaufania, kogo dotyczy i w jaki sposób jest wyrażana. Tymczasem powołane orzeczenia sądów administracyjnych potwierdzają, iż skarga na uchwałę w przedmiocie nieudzielenia Zarządowi Powiatu wotum zaufania przysługuje.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną postanowienia. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, podlega zatem oddaleniu.

Istota sprawy sprowadza się do ustalenia, czy skarżącemu - będącemu Starostą Powiatu - przysługuje legitymacja czynna do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę Rady Powiatu w przedmiocie nieudzielenia Zarządowi Powiatu wotum zaufania. Przy czym istotna pod kątem rozstrzygnięcia sprawy jest okoliczność, iż uchwała ta została podjęta na podstawie art. 30a ust. 9 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2020 r. poz. 920 ze zm.) zwanej dalej: "u.s.p." Zgodnie z powołanym przepisem "Po zakończeniu debaty nad raportem o stanie powiatu rada powiatu przeprowadza głosowanie nad udzieleniem zarządowi powiatu wotum zaufania. Uchwałę o udzieleniu zarządowi powiatu wotum zaufania rada powiatu podejmuje bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady powiatu. Niepodjęcie uchwały o udzieleniu zarządowi powiatu wotum zaufania jest równoznaczne z podjęciem uchwały o nieudzieleniu zarządowi powiatu wotum zaufania". Przedmiotowa uchwała jest bezpośrednio związana z instytucją raportu o stanie powiatu, albowiem zakończenie debaty nad tym raportem powinno skutkować podjęciem uchwały o udzieleniu organowi stanowiącemu powiatu wotum zaufania. Niepodjęcie tej uchwały jest równoznaczne z milczącym podjęciem uchwały przeciwnej treści (szerzej zob. K. Rokicka-Murszewska [w:] S. Gajewski, A. Jakubowski (red.), Ustawa o samorządzie powiatowym. Komentarz, Warszawa 2019, SIP Legalis, art. 30a).

Natomiast o legitymacji skargowej stanowi art. 87 ust. 1 u.s.p., w myśl którego to przepisu "Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego". Uprawnionym do wniesienia skargi w trybie tego przepisu może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. W orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, że skoro do wniesienia skargi legitymuje wyłącznie fakt naruszenia interesu prawnego, to podmiot wnoszący skargę winien wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia jego prawem chronionego interesu lub uprawnienia, polegającego na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a własną, indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją (nie zaś sytuacją faktyczną) (zob. wyrok NSA z 12 marca 2019 r., II OSK 231/19, LEX nr 2657323 i powołane w nim orzecznictwo). Oznacza to wymóg istnienia po stronie skarżącej interesu prawnego w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały. Z uwagi na podobieństwo art. 87 ust. 1 do art. 101 ustawy o samorządzie gminnym przy interpretacji pierwszego ze wskazanych przepisów można odwołać się do poglądów i orzecznictwa dotyczącego przepisów o samorządzie gminnym. W konsekwencji prawo do zaskarżenia uchwał na podstawie art. 87 ust. 1 u.s.p. przysługuje tym podmiotom, które wykażą się konkretnym, indywidualnym oraz aktualnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego i wskażą okoliczności świadczące o tym, że interes ten został naruszony kwestionowanym aktem (por. wyroki NSA zapadłe na gruncie art. 101 u.s.g.: z 19 listopada 2019 r. sygn. akt II OSK 3339/17, LEX nr 2865757, z 25 października 2019 r. sygn. akt II OSK 1905/19, LEX nr 2744703, z 21 lutego 2019 r. sygn. akt II OSK 845/17, LEX nr 2683327, z 17 stycznia 2019 r. sygn. akt II OSK 467/17, LEX nr 2626659).

Skarżący kasacyjnie wywodzi, iż jego legitymacja czynna wiąże się z faktem posiadania statusu członka organu kolegialnego, którego dotyczy uchwała o nieudzieleniu wotum zaufania. Powołuje się na szereg wyroków sądów administracyjnych, w których przyjęto skargi do rozpoznania. Przykładowo, WSA w Warszawie w nieprawomocnym wyroku z 30 kwietnia 2021 r., II SA/Wa 2052/20 (pub. orzeczenia.nsa.gov.pl) stwierdził, że "legitymacja czynna skarżącej jako piastuna stanowiska Starosty Powiatu (...) do wniesienia skargi na uchwałę o nieudzieleniu zarządowi powiatu wotum zaufania, jest w ocenie tut. Sądu niewątpliwa, albowiem uchwała wprost dotyczy interesu prawnego osoby pełniącej funkcję Starosty". Podobne stanowisko przedstawił, na gruncie ustawy o samorządzie gminnym, WSA w Lublinie w nieprawomocnym wyroku z 18 marca 2021 r., III SA/Lu 915/20. Należy także odnotować, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z 10 października 2019 r., III SA/Wr 302/19, wskazał, że "nie sposób zakwestionować po stronie skarżącej istnienia interesu prawnego do wniesienia skargi, skoro jest ona osobą sprawującą funkcję burmistrza, na skutek uzyskania mandatu imiennego w głosowaniu powszechnym". Orzeczenie to zostało następnie uchylone na mocy wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 lipca 2020 r., II OSK 600/20, niemniej Sąd kasacyjny nie stwierdził podstaw do odrzucenia skargi na podstawie art. 189 p.p.s.a., a zatem uznał istnienie legitymacji skargowej stosownie do treści art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym nie podziela stanowiska zawartego w przywołanych orzeczeniach sądów administracyjnych. Przypomnieć należy, że stosownie do treści art. 87 ust. 1 u.s.p. dla ustalenia legitymacji procesowej skarżącego konieczne jest wskazanie normy prawnej, będącej podstawą naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia strony skarżącej. Bezspornie status Starosty Powiatu uprawnia skarżącego do powołania się na istnienie interesu prawnego po jego stronie. Nieudzielenie przez radę powiatu wotum zaufania zarządowi powiatu jest bowiem równoznaczne ze złożeniem wniosku o odwołanie zarządu (art. 30a ust. 10 u.s.p.), w skład którego wchodzi także Starosta Powiatu (art. 26 ust. 2 u.s.p.). Stwierdzenie to nie jest jednak wystarczające do przesądzenia o legitymacji skargowej w niniejszej sprawie. Do stwierdzenia istnienia tej legitymacji konieczne jest bowiem nie tylko istnienie, a naruszenie interesu prawnego strony skarżącej. Autor skargi kasacyjnej w jej uzasadnieniu nie wyjaśnia, jaki interes prawny lub uprawnienie skarżącego kasacyjnie zostały naruszone. Podobnie kwestia ta nie wynika z uzasadnienia powołanych orzeczeń sądów administracyjnych, przyjmujących skargi do rozpoznania. W orzeczeniach tych ograniczono się do ustalenia, iż o naruszeniu interesu prawnego przesądza status skarżącego jako piastuna organu. Zdaniem NSA powyższe refleksje nie stanowią jednak wystarczającej podstawy do wyciągnięcia wniosku, iż uchwała odmawiająca udzielenia wotum nieufności Radzie Powiatu narusza interes prawny członków tego organu.

W tym zakresie w pełni podzielić należy stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu, iż nie sposób uznać, by zaskarżona uchwała odbierała lub ograniczała jakiekolwiek prawo skarżącego, wynikające z przepisów prawa, bądź też nakładała na skarżącego nowy obowiązek lub zmieniała obowiązek dotychczasowy. Skutkiem podjęcia przedmiotowej uchwały nie jest odwołanie ze składu Zarządu Powiatu, a jedynie złożenie wniosku o odwołanie tego organu kolegialnego. Rozstrzygnięcie w przedmiocie odwołania Zarządu Powiatu jest uznaniowe, ponieważ art. 30a ust. 11 u.s.p. stanowi iż "Rada powiatu może odwołać zarząd większością co najmniej 3/5 głosów ustawowego składu rady". W tym miejscu można zatem odwołać się do ustaleń przedstawionych w wyroku NSA z 19 czerwca 2018 r., II OSK 3147/17, LEX nr 2524307, gdzie wskazano, że interes prawny wymieniony w art. 87 ust. 1 u.s.p. polega na istnieniu powiązania między sytuacją prawną podmiotu i określoną normą prawną. Powyższy związek powinien mieć charakter aktualny, realny i indywidualny. Wymogu tego nie spełnia jedynie hipotetyczne lub historyczne oddziaływanie normy prawnej na sytuację prawną danego podmiotu. Skoro skutkiem uchwały o nieudzieleniu Zarządowi Powiatu wotum zaufania nie jest jego odwołanie, ani ograniczenie jego kompetencji w jakimkolwiek zakresie, to nie sposób uznać, aby interes prawny Starosty Powiatu został naruszony stosownie do treści art. 87 ust. 1 u.s.p. Interes ten może zostać dopiero naruszony hipotetyczną (przyszłą) uchwałą w przedmiocie odwołania zarządu, odnośnie którego to rozstrzygnięcia będzie przysługiwać skarga na podstawie art. 87 u.s.p. Nie są zatem trafne wywody skargi kasacyjnej, iż zaskarżone orzeczenie pozbawia skarżącego ochrony prawnej przez merytoryczną kontrolę uchwały. Jak wskazuje sam autor skargi kasacyjnej, uchwała ta dotyczy interesów prawnych skarżącego, nie wyjaśniając jednak, w jaki sposób interesy te zostały przedmiotową uchwałą naruszone.

Konkludując, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego uchwała w przedmiocie nieudzielenia Zarządowi Powiatu wotum zaufania, podjęta na podstawie art. 30a ust. 9 u.s.p., ma charakter intencyjny. Nie przesądza ona o odwołaniu organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego, będąc wyłącznie deklaracją organu stanowiącego tej jednostki w sprawie oceny działalności zarządu powiatu w roku poprzednim, w zakresie określonym w raporcie o stanie powiatu, tj. realizacji polityk, programów i strategii, uchwał rady powiatu i budżetu obywatelskiego (zob. art. 30a ust. 2 u.s.p.). Co za tym idzie, nie sposób uznać aby podjęcie uchwały w przedmiocie nieudzielenia Zarządowi Powiatu wotum zaufania naruszało interes prawny lub uprawnienie skarżącego będącego Starostą Powiatu, stosownie do treści art. 87 ust. 1 u.s.p.

Końcowo Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że kontrola sprawowana przez sądy administracyjne nie ma charakteru nieograniczonego. Podstawową funkcją sądu administracyjnego jest ochrona praw podmiotowych jednostki, a nie przedmiotowego porządku prawnego (Drachal, J. Jagielski, P. Gołaszewski [w:] R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2021, s. 19, wyrok NSA z 20 grudnia 2018 r., I FSK 18/17, pub. orzeczenia.nsa.gov.pl). Konsekwencją powyższego jest zawężenie kognicji sądu, zasadniczo do aktów i czynności ingerujących w sytuację prawną osób fizycznych oraz innych podmiotów (art. 50 § 1 p.p.s.a.), a w przypadkach przewidzianych w przepisach szczególnych – do aktów i czynności naruszających interes prawny jednostki (art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a.). Tym samym drogą skargi wniesionej na podstawie art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym nie można kwestionować każdej uchwały i zarządzenia, a tylko takiego aktu, który narusza indywidualne, wynikające z konkretnej normy prawnej uprawnienie strony skarżącej. Z powyższymi ustaleniami koresponduje stwierdzenie, iż skarga oparta na przepisie art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym nie ma charakteru skargi powszechnej, musi być zawsze związana z naruszeniem, interesu prawnego i uprawnień konkretnych osób oraz z naruszeniem konkretnego przepisu prawa materialnego (tak NSA w wyroku z 9 marca 2016 r., II OSK 1695/14, LEX nr 2081319). Reasumując, przedmiotowa uchwała nie narusza uprawnień strony skarżącej, nie nakładając na nią obowiązków ani nie ograniczając jej uprawnień jako Starosty Powiatu. Prawidłowo zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu ustalił, iż uchwała w przedmiocie nieudzielenia wotum zaufania nie narusza interesu prawnego skarżącego, wobec czego skarga podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a.

Jednocześnie wbrew argumentacji skargi kasacyjnej, iż Sąd pierwszej instancji nie stwierdził podstaw do odrzucenia skargi pozostałych członków Zarządu Powiatu S. na przedmiotową uchwałę, wskazać trzeba że WSA w Poznaniu postanowieniem z 2 listopada 2021 r., IV SA/Po 742/21 odrzucił ich skargę.

Powyższe ustalenia przesądzają o niezasadności zarzutu naruszenia art. 58 § 1 pkt 5a i § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 87 ust. 1 u.s.p. przez przyjęcie, że skarżący kasacyjnie nie posiada interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały w przedmiocie nieudzielenia wotum zaufania.

Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego na mocy art. 184 p.p.s.a. ją oddalił.

Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznał zawartego w skardze kasacyjnej wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały, albowiem wobec odrzucenia skargi wniosek uznać należało za niedopuszczalny. Stwierdzenie niedopuszczalności postępowania głównego skutkuje niedopuszczalnością postępowania incydentalnego, jakim jest postępowanie w przedmiocie udzielenia środka ochrony tymczasowej, zaś zakończenie postępowania ze skargi czyni postępowanie z wniosku bezprzedmiotowym, wnioskodawcą bowiem może być jedynie skarżący (B. Dauter [w:] A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, B. Dauter, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2021, art. 61, pkt 5).