Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 390/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-10-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 1-5
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rajewska (spr.) sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia del. WSA Rafał Wolnik Protokolant sekretarz sądowy Justyna Stępień po rozpoznaniu w dniu 1 października 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Spółka Akcyjna z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 listopada 2013 r. sygn. akt II SAB/Wa 362/13 w sprawie ze skargi Z. L. i Z. L. na bezczynność [...] Spółka Akcyjna z siedzibą K. w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia 30 marca 2012 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek Z. L. o zasądzenie od [...] Spółka Akcyjna z siedzibą w K. kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 listopada 2013 r. sygn. akt II SAB/Wa 362/13, sprostowanym postanowieniem tegoż Sądu z dnia 10 lutego 2014 r., po rozpoznaniu skargi Z. L. i Z. L., zobowiązał [...] S.A. z siedzibą w [...] do rozpoznania wniosku Z. L. z dnia 30 marca 2012 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku oraz stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jednocześnie Sąd odrzucił skargę Z. L., a ponadto zasądził od [...] S.A. z siedzibą w [...] na rzecz skarżącego Z. L. o zwrot kosztów postępowania sądowego.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach prawnych oraz faktycznych sprawy.

Z. L. wnioskiem z dnia 30 marca 2012 r. wezwał [...] S.A. z siedzibą w [...] do podjęcia negocjacji w przedmiocie ustalenia wynagrodzenia za bezumowne korzystanie z nieruchomości rolnej położonej w obrębie [...] , gmina [...] oraz ustanowienia służebności przesyłu za wynagrodzeniem. Ponadto, powołując się na przepisy art. 4 ust. 1 pkt 5 i ust. 3 oraz art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.- dalej "u.d.i.p."), zażądał udostępnienia mu kserokopii wszystkich ewentualnych decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii energetycznych usytuowanych na jego nieruchomości.

W pismach z dnia 24 kwietnia 2012 r. i z dnia 9 sierpnia 2012 r. Spółka poinformowała Z. L., że roszczenia związane z posadowieniem linii elektroenergetycznych regulowane są jedynie w drodze ustanowienia służebności przesyłu, a wnioski w tym zakresie rozpatrywane są według kolejności zgłoszenia roszczenia.

Pismem z dnia 21 stycznia 2013 r. Z. L. ponowił żądanie o udostępnienie mu wnioskowanej informacji publicznej.

Następnie Z. L. i Z. L. pismem z dnia 11 czerwca 2013 r. złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność [...] S.A. z siedzibą w [...], domagając się stwierdzenia bezczynności Spółki oraz zobowiązania jej do udzielenia informacji w żądanym zakresie i żądanej formie, a także zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący stwierdzili, że spółka zajmująca się dystrybucją energii elektrycznej, jest zobowiązana do stosowania przepisów u.d.i.p., co wynika z art. 4 ust. 1 pkt 5 tej ustawy. Dystrybucja energii elektrycznej i inne zadania wykonywane przez przedsiębiorstwo energetyczne ze względu na znaczenie energii elektrycznej dla rozwoju cywilizacyjnego i poziomu życia obywateli są "zadaniami publicznymi". Żądanie udostępnienia decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii energetycznych dotyczy zatem "sprawy publicznej" i nakłada na przedsiębiorstwo obowiązek udzielenia przedmiotowych informacji. Skoro skarżący dotychczas nie otrzymali jakichkolwiek wnioskowanych dokumentów w żądanej formie, ani rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej, czy też w sprawie umorzenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej, to ich skarga na bezczynność Spółki jest uzasadniona.

W odpowiedzi na skargę [...] S.A. z siedzibą w [...] wniosły o odrzucenie ewentualnie oddalenie skargi. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi, Spółka wskazała, że żądane informacje nie są informacjami publicznymi, a zatem nie ma do nich zastosowania u.d.i.p. Wprawdzie skarżący powołują się na przepisy u.d.i.p., ale w rzeczywistości żądana informacja dotyczy realizacji ich indywidualnego roszczenia cywilnego. Natomiast za oddaleniem skargi przemawia fakt, że w żądanych informacjach brak jest elementu publicznego, a żądane informacje zostaną wykorzystane w dochodzeniu roszczeń cywilnych względem Spółki. Istnienie bezpośredniego związku pomiędzy dokumentem, a zasadnością roszczenia przesądza o tym, że informacja nie dotyczy sprawy publicznej. Dokumenty żądane przez skarżących nie zostały wytworzone przez Spółkę, ani nie zostały wydane w związku z inwestycją prowadzoną przez Spółkę, co przesądza o tym, że nie mają one związku z zadaniami, które byłyby wykonane przez Spółkę. W sytuacji czynności podejmowanych w związku z rozpatrywaniem roszczenia cywilnego nałożenie na Spółkę obowiązków wynikających z u.d.i.p. oznaczałoby nałożenie na Spółkę obowiązku dostarczenia dowodów, które mogą być wykorzystane przeciwko niej we własnej sprawie. Dodatkowo Spółka podkreśliła, że informacje, o udzielenie których wystąpili skarżący, powinny i mogą być pozyskiwane od właściwych organów, które wydały te decyzje. Spółka nie powinna zastępować organów w wykonywaniu ich działań i przejmować ich obowiązków informacyjnych.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na mocy art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej w skrócie "P.p.s.a."), zobowiązał [...] S.A. z siedzibą w [...] do rozpoznania wniosku Z. L. z dnia 30 marca 2012 r. o udostępnienie informacji publicznej.

W pisemnych motywach swego orzeczenia Sąd I instancji wyjaśnił, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do szeroko rozumianych władz publicznych, a także wytworzona lub odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa, o ile odnosi się do faktów i danych. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto walor informacji publicznej posiada treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organów władzy publicznej lub podmiotu niebędącego takim organem, związanych z nimi bezpośrednio poprzez ich wytworzenie bądź też przez nie niewytworzonych, lecz używanych przy realizacji przewidzianych prawem zadań. Z tych też względów żądana przez skarżącego informacja w postaci decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii elektroenergetycznych na nieruchomościach, których jest współwłaścicielem, jest informacją publiczną w rozumieniu u.d.i.p. Dla takiej kwalifikacji żądanej informacji nie ma znaczenia okoliczność, że skarżący wystąpił wobec Spółki z roszczeniami cywilnymi w związku z bezumownym korzystaniem przez nią z jego nieruchomości. W myśl bowiem art. 2 ust. 1 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej przysługuje każdemu, z zastrzeżeniem art. 5, który ogranicza je z uwagi na ochronę informacji niejawnych oraz ochronę innych tajemnic ustawowo chronionych. Nie jest przy tym wymagane wykazanie ani interesu publicznego, ani celu, w jakim uzyskana informacja zostanie wykorzystana. Jedynie w przypadku informacji przetworzonej ustawodawca wprowadził wymóg wykazania, że uzyskanie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego (art. 3 ust. 1 u.d.i.p.). W odniesieniu do wniosku skarżącego spełniona zatem została przesłanka przedmiotowa zastosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Sąd I instancji wskazał ponadto, że zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p., do udostępnienia informacji publicznej zobowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. [...] S.A. z siedzibą w [...] są w całości własnością Skarbu Państwa, który jest jedynym akcjonariuszem. Z tej już tylko przyczyny, stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., Spółka jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej.

Niezależnie od powyższego Spółka jest podmiotem wykonującym zadania publiczne, które cechują się powszechnością i użytecznością dla ogółu, co sprzyja osiąganiu celów tak konstytucyjnych, jak i ustawowych. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 25 lipca 2006 r., sygn. akt P 24/05 stwierdził, że dostęp do zasobów energetycznych ma podstawowe znaczenie z punktu widzenia społeczeństwa i poszczególnych jednostek oraz suwerenności i niepodległości państwa. Zatem dla zapewnienia wolności i praw człowieka oraz obywatela, dysponowanie zasobami energetycznymi urzeczywistnia dobro wspólne, o czym stanowi art. 1 Konstytucji RP. Wolność działalności gospodarczej w dziedzinie energetyki może być zaś ograniczona, stosownie do treści art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, tylko w ustawie i jedynie wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej albo wolności i praw innych osób. Przedsiębiorstwa energetyczne są więc przedsiębiorstwami użyteczności publicznej i wykonują - w ocenie Sądu - zadania publiczne, a w konsekwencji są zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej.

Udostępnienie informacji publicznej dokonywane jest w formie czynności materialno-technicznej, w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot zobowiązany, nie umożliwiają mu udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej wymagają podjęcia rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Na gruncie u.d.i.p. z bezczynnością mamy zatem do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie adresat wniosku nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie dokonał czynności materialno-technicznej bądź też nie wydał decyzji. Dla dopuszczalności skargi nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów nie dokonano wspomnianej czynności lub wydano decyzji, w szczególności czy bezczynność spowodowana była zawinioną bądź niezawinioną opieszałością, czy też wiązała się z błędnym przekonaniem podmiotu, że stosowna czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana, a decyzja podjęta.

W niniejszej sprawie wniosek Z. L. nie został rozpoznany w terminie i sposób przewidziany w przepisach u.d.i.p. Skarga na bezczynność [...] S.A. z siedzibą w [...] okazała się zatem zasadna. Z tego względu uzasadnione było zobowiązanie Spółki do rozpoznania wniosku Z. L. w terminie określonym w omawianej ustawie.

Ustawa o dostępie do informacji publicznej zakłada szybkość udzielania żądanej informacji publicznej. Tymczasem Spółka działania w sprawie zgłoszonego do niej żądania podjęła dopiero po wniesieniu skargi na jej bezczynność, to jest po upływie ponad roku od złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Okoliczności te świadczą o braku staranności oraz rzetelności Spółki i daje podstawę do uznania, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Jednocześnie Sąd I instancji stwierdził, że skarga Z. L. podlega odrzuceniu. Z akt sprawy wynika bowiem, że wniosek z dnia 30 marca 2013 r. o udzielenie informacji publicznej złożył tylko Z. L. Zatem Z. L. nie posiada legitymacji do wniesienia skargi na bezczynność Spółki w przedmiocie wniosku złożonego przez jej męża. Skarga nie dotyczy bowiem "jej własnej sprawy", rozumianej jako przewidziana w przepisach prawa możliwość konkretyzacji uprawnień i obowiązków stron stosunku prawnego, którymi są podmiot zobowiązany w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. i osoba występująca z żądaniem udzielenia informacji publicznej.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 listopada 2013 r. sygn. akt II SAB/Wa 362/13 złożyły [...] S.A. z siedzibą w [...], wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w zakresie punktu 1, 2 oraz 4 wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a., zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

• art. 1 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p. przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że żądanie skierowane w indywidualnej sprawie dotyczy informacji publicznej udostępnianej w trypie u.d.i.p., podczas gdy zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacja taka, choć wytworzona przez organ władzy publicznej i rodzajowo uwzględniona w art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p., nie dotyczy sprawy publicznej i z tego względu nie stanowi informacji publicznej;

• art. 1 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p. przez błędną wykładnię abstrahującą od art. 31 ust. 3 w zw. z art. 45 ust. 1 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, czym Sąd naruszył wskazane przepisy Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie, polegające na przyjęciu, że informacją publiczną udostępnianą w trybie u.d.i.p. jest informacja pozyskiwana na potrzeby indywidualnego roszczenia cywilnego związanego z wybudowaniem urządzeń przesyłowych na nieruchomości, której właścicielem jest wnioskodawca i związane z nią dokumenty, mogące mieć znaczenie dowodowe w postępowaniu w przedmiocie tego roszczenia;

• art. 1 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. przez błędną wykładnię i uznanie, że informacja dotycząca podstaw prawnych wybudowania linii elektroenergetycznej pozostaje w związku z wykonywanymi przez Spółkę zadaniami publicznymi, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., podczas gdy budowa linii elektroenergetycznej, która nie była przeprowadzona przez Spółkę, nie jest zadaniem wykonanym przez Spółkę i z tego powodu nie mieści się w ramach zadań publicznych, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.

Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. Sądowi I instancji zarzucono ponadto naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

• art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie przez Sąd rozpatrujący skargę, podstawy prawnej i faktycznej rozstrzygnięcia w sposób należyty, z pominięciem rozpoznania stanowiska Spółki, że art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. nie mogą być interpretowane niezgodnie z Konstytucją, prowadzący do naruszenia przewidzianej w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasady równości stron oraz ograniczenia prawa do ochrony własnego interesu gospodarczego i obrony swych praw, co doprowadziło do uwzględnienia skargi;

• art. 3 § 1 oraz art. 149 P.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi pomimo tego, że żądane przez skarżącego informacje nie stanowiły informacji publicznej, a zatem Spółka nie pozostawała w bezczynności.

Uzasadniając zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, skarżąca kasacyjnie podniosła, że Sąd ustalając, czy informacja objęta wnioskiem skarżącego, stanowi informację publiczną, oparł się na art. 1 ust. 1 u.d.i.p., i błędnie przyjął, że jeżeli określone informacje są dokumentem wytworzonym przez organ władzy publicznej, to oznacza to, że takie informacje podlegają udostępnieniu w trybie u.d.i.p., jako informacja publiczna przez każdy podmiot zobowiązany do stosowania u.d.i.p., niezależnie, do jakiego podmiotu są one skierowane i jakiej sprawy dotyczą. Przyjęta wykładania nie uwzględnienia okoliczności, że art. 6 ust. 1 u.d.i.p. zawiera abstrakcyjny i przykładowy katalog, który powinien być interpretowany w pierwszej kolejności przy uwzględnieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Żadna informacja, stanowiąca dokument wytworzony przez organ władzy publicznej, choćby rodzajowo skatalogowany w art. 6 ust. 1 u.d.i.p., nie będzie informacją publiczną, jeżeli nie będzie dotyczyć sprawy publicznej. Zatem ocena charakteru żądanych informacji powinna być przeprowadzona z uwzględnieniem indywidualnych okoliczności danej sprawy.

W niniejszej sprawie żądanie skarżącego dotyczy udostępnienia dokumentów, które składają się na indywidualny stosunek prawny, łączący Spółkę i skarżącego. Istnienie powyższego stosunku przesądza o tym, że żądane informacje w chwili obecnej nie dotyczą sprawy publicznej, bowiem żądane dokumenty składają się na treść cywilnoprawnego stosunku prawnego łączącego Spółkę i skarżącego, a zatem mają indywidualny charakter.

Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie wymaga wykazania ani interesu publicznego, ani celu, w jakim uzyskana informacja zostanie wykorzystana, jednakże okoliczność skierowania wniosku o udostępnienie informacji publicznej w indywidualnej sprawie w celu dochodzenia roszczenia cywilnego, ma decydujące znaczenie dla kwalifikowania tych informacji nie jako informacji publicznych tylko informacji w sprawach indywidualnych. Wniosek skarżącego nie jest żądaniem udostępnienia informacji, którego celem jest uzyskanie wiedzy o sprawie publicznej. Jest to żądanie udostępnienia informacji, które następnie zostaną wykorzystane w dochodzeniu roszczeń cywilnych względem Spółki. Te okoliczności przesądzają o tym, że taka informacja nie powinna być – zdaniem skarżącej kasacyjnie – kwalifikowana jako informacja publiczna, a wykładnia prowadząca do przyjęcia, że powyższy wniosek dotyczy informacji publicznej pozostaje w sprzeczności z normami konstytucyjnymi. Celem art. 61 ust. 1 Konstytucji RP jest zapewnienie każdemu prawa do informacji publicznej. Prawo to nie powinno jednak być gwarantowane w taki sposób, że następuje ograniczenie innego prawa w sposób nieproporcjonalny i nieadekwatny oraz z naruszeniem zasady równości stron. Rozróżnienia wymaga żądanie udzielenia przez podmiot, wykonujący zadania publiczne, informacji o sprawach publicznych pozostających w związku z wykonywanymi przez ten podmiot zadaniami, od żądania od tego podmiotu dostarczania informacji, które nie mają związku z zadaniem wykonanym przez ten podmiot i dotyczą stosunku prawnego ukształtowanego posadowieniem urządzenia przesyłowego na nieruchomości prywatnej i roszczeń z tym związanych. Przyjęcie, że żądana informacja, stanowi informację publiczną doprowadza do naruszenia równości stron (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP), prowadzącego do nieuzasadnionego uprzywilejowania jednego podmiotu względem drugiego w zakresie prowadzonego sporu cywilnego oraz do ograniczenia prawa do ochrony ważnego interesu gospodarczego oraz prawa do obrony praw Spółki w sposób nieproporcjonalny i nieadekwatny do celu, jakim jest zapewnienie dostępu do informacji publicznej (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Do istoty konstytucyjnego prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP) należy zaliczyć prawo do obrony swych praw. Prawo to zostaje naruszone w sytuacji, kiedy podmiot do którego kierowane jest roszczenie, jest jednocześnie zobowiązany do przekazywania dowodów we własnej sprawie, w tym nie tylko udostępniania kopii dokumentów, ale przede wszystkim informowania o tym, że ich nie ma. Tym samym niezapewniona jest możliwość ochrony ważnego interesu gospodarczego tego podmiotu. Koniecznej ochrony nie zapewnia art. 5 ust. 3 u.d.i.p. Potencjalne zabezpieczenie prawnie usprawiedliwionych interesów Spółki w trybie tego przepisu jest w rzeczywistości iluzoryczne, w sytuacji kiedy Spółka nie posiada żądanych dokumentów. W takiej bowiem sytuacji Spółka ma obowiązek poinformowania o tym wnioskującego. Z powyższego wynika, że u.d.i.p. nakłada na Spółkę obowiązek "przyznania się" do tego, że nie posiada dokumentów, stanowiących podstawę wybudowania linii elektroenergetycznej. Nałożenie na podmiot prawa prywatnego takiego obowiązku, stanowi znaczącą i nieuzasadnioną ingerencję w prawo do obrony.

Spółka nie kwestionuje istnienia po jej stronie obowiązku udostępniania informacji publicznej. Niezasadnym jest natomiast odmówienie Spółce możliwości podejmowania czynności zmierzających do ochrony jej prawnie usprawiedliwionych interesów, w sytuacji gdy wniosek dotyczy udzielenia informacji w sprawie indywidualnej, dotyczącej treści istniejącego stosunku prawnego, której udzielenie na zasadach u.d.i.p. uczyni obronę przed roszczeniami cywilnymi istotnie utrudnioną. Sam obowiązek stosowania u.d.i.p., nie zobowiązuje Spółki do udostępniania wszelkich dokumentów, znajdujących się w jej posiadaniu, jeżeli nie dotyczą one sprawy publicznej. Nie wszystkie przecież dokumenty, będące w posiadaniu Spółki stają się informacjami publicznymi. W każdej sprawie należy w sposób wnikliwy dokonać analizy charakteru żądanych informacji, a nie ograniczać się jedynie do sprawdzenia, czy żądany dokument został wytworzony przez organ władzy publicznej i mieści się w katalogu wskazanym w art. 6 u.d.i.p. Wykładnia przepisów zastosowana przez Sąd doprowadziła do wydania rozstrzygnięcia, którego wykonanie przez Spółkę zagraża jej interesom gospodarczym.

Skarżąca kasacyjnie wskazała nadto, że w odniesieniu do podmiotów, sklasyfikowanych w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. nie stanowią informacji publicznych informacje niezwiązane z wykonywanymi przez te podmioty zadaniami i nie pozostające w związku z zakresem wykonywanych przez te podmioty zadań publicznych. W przypadku Spółki udostępnieniu w trybie u.d.i.p. podlegają tylko informacje pozostające w dyspozycji Spółki w związku z wykonywanymi przez Spółkę zadaniami, a nie wszystkie informacje wytworzone przez organ władzy publicznej, w których posiadaniu jest Spółka. O obowiązku udostępnienia danych decyduje zbieg okoliczności podmiotowych i okoliczności przedmiotowych, a zakres danych podlegających udostępnieniu powinien mieścić się w zakresie zbiegu tych okoliczności podmiotowych i przedmiotowych. Nie wystarczy zatem ustalenie, że Spółka jest podmiotem wymienionym w art. 4 ust 1 pkt 5 u.d.i.p., jeżeli pozostają w związku z zadaniami wykonanymi przez ten podmiot. Informacje niepozostające w związku z zadaniami wykonanymi przez podmiot, nie podlegają udostępnieniu w trybie u.d.i.p. Nie każda przecież decyzja administracyjna będąca w posiadaniu Spółki powinna być uznana za informację publiczną podlegającą udostępnieniu w trybie u.d.i.p., lecz tylko taka która dotyczy sprawy związanej w wykonywaniem zadań publicznych przez Spółkę. Katalog wskazany w art. 6 ust. 1 u.d.i.p., jest katalogiem przykładowym i abstrakcyjnym. Dlatego dla oceny, jakie konkretnie w danej sprawie informacje podlegają udostępnieniu konieczne jest prawidłowe uwzględnienie art. 1 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Dokumenty wytworzone przez organ władzy publicznej niezwiązane z wykonywaniem czynności przez Spółkę, a dotyczące budowy linii, związane są z indywidualnymi roszczeniami właścicieli, tym samym nie mają związku z zadaniami publicznymi, ani działalnością prowadzoną przez Spółkę oraz dobrem wspólnym. Z tych względów żądane przez skarżącego informacje, nie podlegają udostępnieniu w trybie u.d.i.p.

Uzasadniając zarzut naruszenia przepisów procesowych skarżąca kasacyjnie Spółka stwierdziła, że w odpowiedzi na skargę przedstawiła swoje stanowisko. Powyższa okoliczność nie została jednak uwzględniona przez Sąd przy rozpoznawaniu skargi, który w uzasadnieniu nie odniósł się do tego stanowiska jak również nie przedstawił żadnej argumentacji potwierdzającej niezasadność twierdzeń Spółki w tym zakresie. W konsekwencji pominięcia powyższego stanowiska Spółki, Sąd dokonał błędnej wykładni art. 1 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p.

W kwestii naruszenia art. 149 P.p.s.a. skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że do naruszenia tego przepisu doszło na skutek dokonania przez Sąd błędnej wykładni art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a oraz art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Z. L. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i z tego względu nie zasługuje na uwzględnienie.

Autor skargi kasacyjnej zarzucił zaskarżonemu wyrokowi zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego jak i przepisów postępowania. Sposób sformułowania zarzutów kasacyjnych, a także ich uzasadnienie, pozwala przyjąć, że kwestią sporną w niniejszej sprawie jest okoliczność uznania przez Sąd I instancji, że żądane przez Z. L. informacje stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. oraz że [...] S.A. z siedzibą w [...] są podmiotem zobowiązanym do udostępnienia takich informacji, jeżeli znajdują się one w posiadaniu tej Spółki.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu tego aktu prawnego oraz podlega ona udostępnieniu i ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonym w omawianej ustawie. Przykładowe kategorie danych stanowiących informację publiczną zostały wymienione w art. 6 u.d.i.p. Ponieważ sformułowania zawarte we wskazanych przepisach u.d.i.p. nie są zbyt jasne, przy ich wykładni należy kierować się treścią art. 61 Konstytucji RP, zgodnie z którym obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych podmiotów w zakresie, w jakim wykonują one zadania publiczne i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Zgodnie z ust. 2 art. 61 Konstytucji RP prawo do uzyskiwania informacji dotyczy również dostępu do dokumentów. Ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w odrębnych ustawach przesłanki dotyczące ochrony wolności i praw innych osób oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji RP). W myśl art. 61 ust. 4 Konstytucji RP tryb udzielania informacji, o których mowa w tym artykule, określają ustawy i realizację powyższego przepisu stanowi właśnie ustawa o dostępie do informacji publicznej.

W świetle powołanych przepisów u.d.i.p. oraz Konstytucji RP pojęcie informacji publicznej musi być rozumiane szeroko. Co do zasady wszystko, co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. stanowi informację publiczną. Uwzględniając konstrukcję ustawową "informacji publicznej" oraz kierując się wyrażoną w art. 61 Konstytucji RP gwarancją do uzyskania takiej informacji, w orzecznictwie i piśmiennictwie powszechnie przyjmuje się, że za informację publiczną należy uznać każdą wiadomość wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne, a także inne podmioty sprawujące funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Charakter informacji publicznej mają również informacje niewytworzone przez wskazane podmioty lecz do nich się odnoszące. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów nie tylko bezpośrednio zredagowanych i wytworzonych przez wskazany podmiot. Przymiot taki posiada także treść dokumentów, których podmiot używa do zrealizowania powierzonych mu prawem zadań. Informacja publiczna obejmuje swoim znaczeniem szerszy zakres pojęciowy niż dokumenty urzędowe, przy czym pojęcie dokumentu urzędowego różni się od dokumentu zawierającego informację publiczną. Istotne znaczenie ma jedynie to czy dokument zawiera informację publiczną. Bez znaczenia również jest to, w jaki sposób dokumenty znalazły się w posiadaniu adresata wniosku oraz to czy znajdują się one w posiadaniu także innego podmiotu. Ważne tylko jest, by dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych przez tego adresata wniosku i odnosiły się do niego bezpośrednio.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p, do udostępniania informacji publicznej zobowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, a w szczególności: 1) organy władzy publicznej, 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych, 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Z treści art. 4 ust. 1-5 u.d.i.p., a zwłaszcza z zawartego tam sformułowania "w szczególności", wynika, że dokonane przez ustawodawcę wyliczenie podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej nie ma charakteru wyczerpującego. W powyższej regulacji elementem decydującym o tym, że określony podmiot ma obowiązek udostępnienia informacji publicznej jest to, czy wykonuje on zadania publiczne. Uszczegółowienie zawarte w art. 4 ust. 1 pkt 1-5 u.d.i.p. ma charakter porządkujący i pozwala na rozstrzygnięcie ewentualnych wątpliwości w odniesieniu do określonych podmiotów. Regulacja ta nie wyklucza istnienia innych podmiotów nienależących do żadnej z kategorii tam wymienionych, które z uwagi na to, że wykonują określone zadania publiczne, pozostają zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej, o ile ją posiadają.

W świetle powyższego nie ulega wątpliwości, że Spółka [...] z siedzibą [...] na gruncie przepisów u.d.i.p. jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia posiadanej informacji mającej walor informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 5 i ust. 3 u.d.i.p.) Z unormowań tych wynika, że obowiązek udostępnienia informacji publicznej spoczywa bowiem nie tylko na organach władzy publicznej, ale także na innych podmiotach wykonujących zadania publiczne. Oznacza to, że ustawodawca rozróżniając te dwie kategorie podmiotów, świadomie zdecydował, aby obowiązkiem informacyjnym obciążyć każdą z tych grup. Zatem fakt, że Spółka bezspornie nie kwalifikuje się do władz publicznych, w rozumieniu powołanego przepisu, nie ma w sprawie znaczenia prawnego. W sprawie bezsporne bowiem jest, że Spółka jest osobą prawną, której jedynym akcjonariuszem jest Skarb Państwa. Sama ta okoliczność przesądza już o zaliczeniu jej do grup innych podmiotów wykonujących zadania publiczne, co bezbłędnie zaakcentował Sąd I instancji.

Dodać również należy, że ustawodawca posługując się w ustawie o dostępie do informacji publicznej terminem "zadania publiczne", nie zdefiniował tego pojęcia. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jednak jest pogląd (aprobowany również przez Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpatrującym niniejszą sprawę), w myśl którego po pierwsze, pojęcie użyte w art. 4 u.d.i.p. ma znaczenie szersze od zwrotu "zadania władzy publicznej" zawartego w art. 61 Konstytucji RP, a po drugie, jeśli zadania danego podmiotu mają na celu zaspokojenie powszechnych potrzeb obywateli i są istotne z punktu widzenia celów państwa, to niepodobna odmówić im przymiotu zadań publicznych w rozumieniu u.d.i.p. (por. m.in. wyrok NSA z dnia 18 października 2013 r. sygn. akt I OSK 1680/13 Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych - orzeczenia.nsa.gov.pl). W judykaturze do zadań publicznych zalicza się między innymi działalność przedsiębiorstw energetycznych (por. wyroki NSA z dnia18 sierpnia 2010 r. sygn. akt I OSK 851/10, z dnia 4 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 102/13 i z dnia 26 września 2013 r. sygn. akt I OSK 831/13 -Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych - orzeczenia.nsa.gov.pl). Przemawia za tym znaczenie energii dla rozwoju cywilizacyjnego i poziomu życia obywateli, a tym samym dla urzeczywistniania dobra wspólnego, o którym mowa w art. 1 Konstytucji RP. W związku z powyższym bez względu na to, czy przedsiębiorstwo energetyczne wykonuje zadania w zakresie produkcji energii, czy jej przesyłania, obrotu, czy wreszcie dystrybucji, albo sprzedaży oraz, mimo że zadania te zostały odrębnie ujęte w ustawie z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (Dz. U. z 2012 r., poz. 1059 ze zm.), to takie przedsiębiorstwo winno być traktowane jako wykonujące zadania publiczne w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Sąd I instancji nie naruszył tym samym art. 4 ust. 1 u.d.i.p. przez to, że uznał skarżącą kasacyjnie Spółkę za podmiot podlegający obowiązkowi udostępniania informacji publicznej w trybie i na zasadach sprecyzowanych w ustawie.

Żądane przez Z. L. informacje stanowią zatem informację publiczną i podlegały udostępnieniu przez Spółkę na złożony doń wniosek. Z art. 10 u.d.i.p. wynika bowiem, że dysponent informacji publicznej, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest zobowiązany do jej udostępnienia na wniosek.

Zauważyć przy tym należy, że we wniosku z dnia 30 marca 2012 r. Z. L. domagał się udostępnienia wszystkich ewentualnych decyzji administracyjne (a więc jeśli doszło do ich wydania), które stanowiły podstawę lokalizacji i budowy linii elektroenergetycznej należącej do Spółki, a znajdującej się na działkach skarżącego. Nie ma przy tym znaczenia czy powyższe decyzje adresowane były do Spółki, a zatem czy była ona inwestorem przedmiotowych urządzeń. Istotne jest natomiast to, że z takich decyzji Spółka może wywodzić uprawnienia do linii elektroenergetycznych służących do prowadzonej przez nią działalności. Takie decyzje dotyczą więc bezpośrednio sfery działalności podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej na gruncie przepisów u.d.i.p., a tym samym mają walor informacji publicznej w omawianym znaczeniu. Świadczenie usług publicznych w zakresie dystrybucji energii elektrycznej następuje za pośrednictwem urządzeń infrastruktury technicznej, której lokalizacja i posadowienie dokonywane są w oparciu o kwalifikowane akty administracyjne pochodzące od organów władzy publicznej, co w świetle przepisów ustawy oznacza, że informacje te zawierają informację odnoszącą się do sfery realizacji zadań publicznych podmiotu zobowiązanego. Tworzą więc, zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., informację o sprawach publicznych, a stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. "a" tiret pierwsze u.d.i.p., będąc rodzajem informacji o treści takich aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, podlegają udostępnieniu w trybie i na zasadach określonych w tej ustawie.

O zaliczeniu określonej informacji do kategorii informacji publicznej decyduje spełnienie przesłanek przewidzianych w powołanych przepisach u.d.i.p., nie zaś ewentualny możliwy sposób wykorzystania pozyskanych przez wnioskodawcę informacji. Znaczenia prawnego nie może więc mieć okoliczność, że skarżący jednocześnie realizuje swoje roszczenia cywilnoprawne wobec Spółki.

Dokumenty urzędowe będące w posiadaniu przedsiębiorstwa energetycznego nie tracą charakteru informacji publicznej w przypadku, gdy ich udostępnienia domaga się osoba fizyczna pozostająca lub mogąca pozostawać w sporze cywilnoprawnym z tym przedsiębiorstwem. Odmienne zapatrywania są sprzeczne z celem regulacji ustawowych i konstytucyjnych dotyczących dostępu do informacji publicznej, a nadto byłyby one nielogiczne. Ocena czy określona informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p. nie może być odmienna w zależności od tego, kto ubiega się o jej udostępnienie. Zainteresowany, kierując swój wniosek do podmiotu zobowiązanego, nie musi wykazywać, w jakim celu żądana informacja publiczna jest mu potrzebna. Jedynie w przypadku żądania dotyczącego udzielenia informacji publicznej przetworzonej, konieczne jest wykazanie, że jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Ponadto tylko gdy istnieje alternatywny tryb dostępu do żądanej informacji publicznej, wówczas wyłączone jest stosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej, o czym stanowi art. 1 ust. 2 u.d.i.p. Jednak możliwości zwrócenia się z analogicznym wnioskiem do właściwych organów administracji publicznej o wydanie kserokopii ewentualnych decyzji administracyjnych, będących przedmiotem zainteresowania skarżącego, nie należy utożsamiać z istnieniem alternatywnego trybu dostępu do żądanej informacji publicznej. To wnioskodawca bowiem decyduje o tym, od którego z ewentualnych dysponentów informacji publicznej chciałby ją uzyskać. Jedynie istnienie innej regulacji, której przepisy pozwalałyby na uzyskanie objętych wnioskiem decyzji administracyjnych, wyłączyłoby tryb z ustawy o dostępie do informacji publicznej. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie takiego trybu nie ma. Zatem samo przedsądowe formułowanie indywidualnych roszczeń cywilnoprawnych przez skarżącego wobec Spółki i podejmowanie prób negocjacji w tym względzie nie wyłącza możliwości domagania się - w trybie u.d.i.p. - udostępnienia kserokopii dokumentów, stanowiących podstawę zlokalizowania i posadowienia linii elektroenergetycznej na wskazanej nieruchomości. Tym samym wytyki dotyczące złamania art. 1 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p. oraz powołanych przepisów Konstytucji RP także uznać należy za pozbawione usprawiedliwionych podstaw.

Chybiony jest również zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 149 P.p.s.a. W przedstawionym stanie faktycznym i prawnym sprawy obowiązkiem strony skarżącej kasacyjnie było udzielenie wnioskodawcy żądanych przez niego informacji, jeżeli są one w posiadaniu Spółki, bądź powiadomienie pismem, że takich informacji Spółka w ogóle nie posiada, albo wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji, gdy podlegają one ochronie prawnej. Nie rozpatrując wniosku Z. L. tak, jak wymaga tego ustawa o dostępie do informacji publicznej, Spółka pozostawała więc w bezczynności, co obligowało Sąd I instancji do podjęcia wyroku zobowiązującego w trybie art. 149 § 1 P.p.s.a.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. wskazać należy, że przepis ten określa wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku. Stanowi on, że pisemne motywy orzeczenia powinny zawierać: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Obowiązek zwięzłego przedstawienia stanu sprawy obejmuje zarówno przytoczenie ustaleń dokonanych przez organy administracji publicznej jak i ich ocenę pod względem zgodności z prawem, a w konsekwencji przytoczenie stanu faktycznego przyjętego przez sąd. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak szczegółowego odniesienia się przez wojewódzki sąd administracyjny do wszystkich zarzutów zawartych w skardze i skoncentrowanie się tylko na istotnych kwestiach, nie jest wadliwe, o ile te omówione zagadnienia mają znaczenie dla rozstrzygnięcia, a wątki pominięte nie rzutują na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2004 r., sygn. akt FSK 2633/04, LEX 173345). Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. zobowiązuje sąd do rozważenia w uzasadnieniu wyroku przede wszystkim takich wytyków strony oraz stanowisk pozostałych stron, jeżeli mogą one mieć wpływ na wynik sprawy, a zatem zarzutów istotnych. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sądu I instancji pozwala na stwierdzenie, że zawiera ono wszystkie niezbędne elementy, o których mowa w art. 141 § 4 P.p.s.a., a zawarty w nim wywód prawny w toku kontroli instancyjnej pozwala na ocenę, jakie znaczenie zastosowanym normom prawnym nadał Sąd I instancji, i co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym wyroku. Podkreślić należy, że za pomocą zarzutu naruszenia tego przepisu nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska Sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. W związku z powyższym zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. ocenić należy jako niezasadny.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi podlega oddaleniu.

Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił wniosku pełnomocnika Z. L. o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego. Pełnomocnik uczestnika postępowania nie brał bowiem udziału w rozprawie przed Sądem II instancji. Pismo tegoż pełnomocnika z dnia 30 stycznia 2014 r. nie kwalifikuje się do uznania je za odpowiedź na skargę kasacyjną. Ponadto Z. L. nie wykazał, aby w postępowaniu kasacyjnym poniósł koszty, o jakich mowa w art. 205 P.p.s.a. oraz w § 14 ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013, poz. 490).