Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1228/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-03-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 38 ust. 2 pkt. 4 i ust. 4, art. 103 ust. 1, art. 6 ust. 3
journal: Dz.U. 2011 nr 287 poz 1687
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jednolity.
article: art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rajewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 15 marca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 7 marca 2012 r. sygn. akt II SA/Go 93/12 w sprawie ze skargi P. K. na rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w G. z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia powierzenia obowiązków służbowych oraz mianowania na stanowisko 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim; 2. zasądza od Komendanta Wojewódzkiego Policji w G. na rzecz P. K. kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 7 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Go 93/12 oddalił skargę P. K. na rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia powierzenia obowiązków służbowych oraz mianowania na stanowisko.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji stwierdził, że Komendant Powiatowy Policji w [...] , rozkazem personalnym z dnia [...] maja 2011 r. Nr [...] odwołał podinsp. P. K. z dniem 6 maja 2011 r. ze stanowiska Komendanta Komisariatu Policji w [...] i z dniem 7 maja 2011 r. przeniósł go do swojej dyspozycji. Na czas pozostawania w dyspozycji Komendanta Powiatowego Policji w [...] organ ten kolejnym rozkazem z tej samej daty nr [...] powierzył funkcjonariuszowi pełnienie obowiązków służbowych na stanowisku Zastępcy [...] Komendy Powiatowej Policji w [...] . W okresie pozostawania w dyspozycji przełożonego P. K. otrzymywał uposażenie według 9 grupy zaszeregowania, z mnożnikiem 2,10 kwoty bazowej, tj. 3.200 zł i dodatek funkcyjny w kwocie 995 zł. miesięcznie. Przed powołaniem na stanowisko Komendanta Komisariatu Policji w [...] policjant pełnił służbę na stanowisku Naczelnika [...] Komendy Powiatowej Policji w [...] .

Następnie Komendant Powiatowy Policji w [...] rozkazem personalnym z dnia [...] listopada 2011 r., cofnął z dniem 6 listopada 2011 r. powierzenie P. K. obowiązków służbowych na stanowisku Zastępcy [...] i z dniem 7 listopada 2011 r. mianował policjanta na stanowisko Zastępcy [...] Komendy Powiatowej Policji w [...] z uposażeniem w 6 grupie zaszeregowania, z mnożnikiem 1,75 kwoty bazowej, tj. 2670 zł oraz przyznał mu dodatek służbowy w wysokości 500 zł miesięcznie. Organ wskazał przy tym, że ze względu na kończący się okres dyspozycji, uprawniający funkcjonariusza do zachowania uposażenia w dotychczasowej wysokości, dokonano przeglądu stanowisk, na które mógł być on mianowany. Tak przeprowadzona analiza kadrowa wykazała, że w Komendzie Powiatowej Policji w [...] nie ma równorzędnych stanowisk służbowych w dziewiątej grupie zaszeregowania. Na dzień zakończenia okresu dyspozycji, czyli w dniu 6 listopada 2011 r. najbardziej zbliżonym do stanowiska zajmowanego poprzednio przez P. K. jest stanowisko zastępcy [...] . W związku z powyższym Komendant Powiatowy Policji w [...] przeprowadził z P. K. rozmowę, w toku której funkcjonariusz ten zgodził się na mianowanie go na to stanowisko w 6 grupie uposażenia zasadniczego i z dodatkiem służbowym w wysokości 500 zł miesięcznie.

W odwołaniu P. K. zarzucił przede wszystkim, że w jego sprawie nie zachodzi żaden z przypadków przeniesienia na niższe stanowisko służbowe, o których mowa w art. 103 ust. 3 w zw. z art. 38 ust. 1 lub ust. 2 i 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji ( t.j. Dz.U. z 2011 r, Nr 287, poz. 1687 ze zm.), a zatem obniżenie uposażenia na nowym stanowisku służbowym nastąpiło z oczywistym naruszeniem art. 103 ust. 1 w związku z art. 38 ust. 2 pkt 4 powołanej ustawy.

Komendant Wojewódzki Policji w [...] rozkazem personalnym z dnia [...] grudnia 2011 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Zdaniem organu odwoławczego przepisy ustawy o Policji nie regulują warunków, jakim powinno odpowiadać "nowe" stanowisko służbowe, na które ma być mianowany policjant po okresie przebywania w dyspozycji na skutek odwołania go z poprzedniego stanowiska. Nie określają one przede wszystkim czy ma to być stanowisko równorzędne z dotychczas zajmowanym czy też wyższe lub niższe. Należy zatem przyjąć, że w takich przypadkach przepis art. 103 ust. 1 cyt. ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. nie ma zastosowania, gdyż odnosi się on wyłącznie do policjantów przeniesionych na niższe stanowisko służbowe nie zaś odwołanych z poprzednio zajmowanego stanowiska. P. K. zachował prawo do uposażenia w wysokości należnej na stanowisku, na które był powołany, ale uprawnienie to przysługiwało mu tylko przez okres 6 miesięcy przebywania w dyspozycji organu. Na dzień zakończenia dyspozycji stanowiskiem najbardziej zbliżonym do poprzednio zajmowanego przez policjanta było stanowisko zastępcy [...]. P. K. poinformowany o wolnych etatach w KPP w [...] nie wyraził sprzeciwu na mianowanie go na takie stanowisko w 6 grupie uposażenia (2670 zł) z dodatkiem w wysokości 500 zł miesięcznie. Decyzja organu I instancji jest tym samym prawidłowa. Nie miała ona charakteru dowolnego i podyktowana była potrzebami służby. Przy jej podjęciu uwzględniono zarówno brak możliwości mianowania policjanta na równorzędne stanowisko służbowe, jak też kwalifikacje zawodowe i doświadczenie funkcjonariusza, a ponadto jego akceptację zaistniałej sytuacji organizacyjno-kadrowej w KPP [...] .

Decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. P. K. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim, zarzucając jej naruszenie: 1) art. 6d ust. 1, art. 6e ust. 1 i 3, art. 32 ust. 1, art. 28 ust. 1 i 1a, art. 38 ust. 2 pkt 4, art. 37 i art. 103 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 roku o Policji w związku z art. 170 P.p.s.a. i postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 15 lutego .2011 r., II SA/Bk 786/10, 2) art. 2, art. 7, art. 31 ust. 3, art. i 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, 3) art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 16 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 i art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. W uzasadnieniu swej skargi skarżący stwierdził między innymi, że powierzenie obowiązków służbowych policjantowi na innym stanowisku jest decyzją administracyjną. Rozkaz personalny z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] nie został uchylony, co oznacza, że zachodzą przesłanki nieważności określone w art. 156 §1 pkt 3 K.p.a., które powinny być wzięte pod uwagę przy rozpatrywaniu sprawy. P. K. zarzucił ponadto, że organy stosując niedopuszczalną, prawotwórczą wykładnię, bezpodstawnie przyjęły, że przepisy art. 38 i art. 103 ustawy o Policji nie mają zastosowania do policjantów odwołanych z dotychczasowych stanowisk, co doprowadziło do pozbawienia skarżącego prawa do zachowania uposażenia przewidzianego dla wyższego stanowiska służbowego.

W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji w [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej powoływana jako P.p.s.a.), skargę P. K. oddalił.

Sąd I instancji wskazał, że istota niniejszej sprawy sprowadza się przede wszystkim do rozstrzygnięcia, czy i jakie uprawnienia związane z zajmowanym stanowiskiem i uposażeniem zachowuje funkcjonariusz Policji odwołany ze stanowiska komendanta komisariatu Policji. Mianowanie P. K. na stanowisko Zastępcy [...] Komendy Powiatowej Policji w [...] nastąpiło bowiem w czasie, gdy decyzja o odwołaniu skarżącego z funkcji Komendanta Komisariatu Policji w [...] stała się decyzją ostateczną.

Z przepisów art. 6e ust.1 w zw. z art.6 d ust.1 oraz art.6 e w zw. z art.6d ust. 1 ustawy o Policji wynika, że funkcjonariusza zajmującego stanowisko komendanta komisariatu można odwołać z tego stanowiska w każdym czasie. Policjant odwołany ze stanowiska i przeniesiony do dyspozycji właściwego organu Policji przez okres 6 miesięcy ma prawo do uposażenia w wysokości przysługującej przed odwołaniem. Komendant powiatowy (miejski) Policji policjanta przeniesionego do swojej dyspozycji mianuje na nowe stanowisko służbowe. Wskazane przepisy nie określają precyzyjnie warunków, jakim powinno odpowiadać nowe stanowisko służbowe. W orzecznictwie sądowym powszechnie przyjmuje się jednak, że policjant piastujący stanowisko na podstawie powołania nie ma gwarancji, że po odwołaniu obejmie stanowisko równorzędne stanowisku zajmowanemu z powołania. Odwołany funkcjonariusz nie traci jednak gwarancji mianowania na stanowisko równorzędne stanowisku zajmowanemu przed powołaniem. Przy mianowaniu wcześniej odwołanego funkcjonariusza na nowe stanowisko organ powinien zatem uwzględnić paramenty stanowiska służbowego, jakie policjant zajmował przed objęciem stanowiska z powołania. Jeżeli mianowanie na stanowisko równorzędne wobec stanowiska zajmowanego przed powołaniem nie jest możliwe z przyczyn organizacyjnych, to w grę wchodzić może mianowanie funkcjonariusza na stanowisko niespełniające wymogów równorzędnego. W takiej jednak sytuacji mianowanie to powinno być dokonane w trybie określonym w art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji (wyroki NSA z dnia 8 stycznia 2010 r. sygn. akt I OSK 952/09, LEX nr 595640 i sygn. akt I OSK 864/09, LEX nr 595580). Jednym z wymogów zastosowania normy przewidzianej w powyższym przepisie jest obowiązek zapewnienia policjantowi- zgodnie z art. 38 ust. 4 ustawy o Policji- możliwości wypowiedzenia się co do mianowania, a w konsekwencji także w kwestii dalszego trwania stosunku służbowego, bowiem gdy nie wyrazi on zgody na mianowanie na niższe stanowisko, może zostać zwolniony ze służby. Skarżący przyjął do wiadomości istniejącą sytuację kadrową w KPP w [...] i został zapoznany z warunkami płacowymi, nie wyrażając sprzeciwu na mianowanie na zaproponowane mu stanowisko. Przebieg takiej rozmowy nie został wprawdzie potwierdzony stosownym dokumentem dołączonym do akt sprawy, ale zdaniem Sądu I instancji w okolicznościach niniejszej sprawy nie miało to istotnego wpływy na treść rozstrzygnięcia. Skarżącemu jednoznacznie przedstawiono omawianą ofertę, a zatem miał on możliwość wypowiedzenia się w tym zakresie, a tym samym mógł o ewentualnie nie wyrazić zgody na mianowanie na zaproponowane mu stanowisko, czy też odnieść się do tej propozycji w innej formie.

W związku z powyższym należy uznać, że decyzja w przedmiocie mianowania P. K. na nowe stanowisko służbowe jest prawidłowa. Nowe stanowisko odpowiadało bowiem potrzebom służby oraz jest zgodne z kwalifikacjami i doświadczeniem zawodowym policjanta. Wysokość przyznanego stronie uposażenia jest zaś zgodna z wymogami określonymi w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatku do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz.U. Nr 152, poz. 1731 ze zm.), a przyjęty mnożnik kwoty bazowej odpowiada grupie zaszeregowania przewidzianej dla stanowiska zastępcy [...] komendy powiatowej Policji.

Niezasadny jest ponadto zarzut dotyczący naruszenia art. 103 ust. 1 ustawy o Policji. Powołany przepis dotyczy bowiem funkcjonariuszy przenoszonych na inne stanowisko służbowe, zaszeregowane do niższej grupy uposażenia, a nie funkcjonariuszy, którzy zostali odwołani z poprzedniego stanowiska i przeniesieni do dyspozycji przełożonego (wyroki NSA z dnia 30 marca 2001 r., II SA 1505/00, LEX 51027 oraz z 20 listopada 2002 r., II SA 3768/01, LEX nr 151417, a także wyrok WSA w Kielcach z dnia 12 października 2007 r., II SA/Ke 496/07 oraz wyrok WSA w Gliwicach z dnia 19 marca 2007 r., IV SA/Gl 29/06, opubl. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.nsa.gov.pl.).

Zdaniem Sądu I instancji nie można również zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego, iż zaskarżony rozkaz personalny został wydany z naruszeniem art. 170 P.p.s.a w związku postanowieniem WSA w Białymstoku z dnia 15 lutego 2011 r. sygn. akt II SA/Bk 786/10. Ukształtowana w powyższym przepisie zasada związania stron, sądu i organów prawomocnym orzeczeniem sądu dotyczy bowiem skutków wywoływanych przez to orzeczenie w zindywidualizowanej, skonkretyzowanej sprawie. Wskazane podmioty muszą zatem przyjmować, iż dana kwestia prawna w odniesieniu do danego podmiotu kształtuje się tak jak to stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Przywołane w skardze orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku nie zostało zaś wydane w indywidualnej sprawie P. K. wobec powyższego nie wiązało ono w żadnym zakresie Sądu w niniejszej sprawie. Niezasadnie skarżący zarzuca też, że zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w warunkach, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. czyli w sprawie rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Rozkaz personalny Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia [...] maja 2011 r. o powierzeniu P. K. pełnienia na czas pozostawania w dyspozycji przełożonego obowiązków służbowych na stanowisku zastępcy [...] Komendy Powiatowej Policji (k. 83 akt osobowych), regulował bowiem odmienną sytuację faktyczną i prawną niż późniejszy rozkaz personalny nr [...] z dnia [...] listopada 2011 r. o cofnięciu wcześniej powierzonych obowiązków oraz mianowaniu na nowe stanowisko służbowe.

Na uwzględnienie nie zasługują ponadto zarzuty naruszenia powołanych w skardze przepisów Konstytucji. Wbrew twierdzeniom skarżącego okoliczność, że funkcjonariusz Policji w trakcie swej kariery zawodowej sprawował funkcję komendanta komisariatu i został z niej odwołany, nie gwarantuje zachowania w pozostałym okresie trwania stosunku służbowego uprawnień do uposażenia związanych z zajmowaniem stanowiska komendanta, a zwłaszcza tych składników uposażenia, które związane są m.in. ze szczególną odpowiedzialnością wynikającą z zajmowania danego stanowiska.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku P. K. reprezentowany przez adwokata domagał się uchylenia tego orzeczenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim, ewentualnie uchylenia wyroku i rozpoznania skargi.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie:

- prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 6 ust. 1, art. 6 e ust. 1 i 3, art. 32 ust. 1, art. 28 ust. 1 i 1 a, art. 38 ust. 2 pkt 4, art. 37 i art. 103 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji w związku z art. 2, art. 7, art. 31 ust. 3, art. 32, art. 178 ust. 1 Konstytucji RP oraz z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych,

- mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania tj. art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 145 § 1 P.p.s.a. i art. 170 P.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i § 2 P.u.s.a.,

W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej stwierdził, że nadane ustawą o Policji uprawnienia komendantów co do zmiany stosunku służbowego policjanta, mianowania, powołania, odwołania mogą być ograniczone tylko i wyłącznie przepisem ustawy, a nie wykładnią dokonaną przez sąd administracyjny. Oznacza to, że nie wolno wykładnią wypełniać luki w prawie, a tak uczyniono w sprawie skarżącego. Sąd z jednej strony dopuszcza stosowanie w sprawie skarżącego art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji regulującego przeniesienie go na niższe stanowisko służbowe ze względów organizacyjnych z uwagi na brak stanowiska równorzędnego, a z drugiej strony twierdzi, że nie ma do niego zastosowania art. 103 ust. 1 w kwestii zachowania prawa do uposażenia, gdyż przepis ten nie dotyczy policjantów odwołanych z dotychczasowego stanowiska. Tymczasem art. 103 ustawy takich wyłączeń nie zawiera. Przyjęta przez Sąd I instancji wykładnia tego przepisu ma zatem charakter prawotwórczy i tym samym jest zakazana.

Podobnie wykładnią wykraczającą poza przepisy ustawy o Policji stworzono pogląd, że powołanie na stanowiska kierownicze i odwołanie z takiego stanowiska związane jest ze szczególnym stosunkiem służbowym i że komendant Policji nie posiada takich uprawnień jak policjant mianowany. Tymczasem Sąd Najwyższy stwierdził, że powołanie nie różni się w swej istocie od mianowania, której jest źródłem stosunku służbowego policjanta. Powołanie jest aktem tworzącym stosunek służbowy o jakościowo identycznych cechach jak te, które charakteryzują pozostałe niepracownicze stosunki zatrudnienia funkcjonariuszy służb mundurowych (postanowienie SN z dnia 8 maja 1992 r., sygn. akt III ARN 29/92). Zatem na zasadzie analogii można stwierdzić, że odwołanie ze stanowiska jest tożsame z pojęciem zwolnienia ze stanowiska. Działania sądu administracyjnego wyraźnie naruszają przepisy Konstytucji RP. Przyjęcie wykładni wykraczającej poza przepisy ustawy o Policji łamie konstytucyjną zasadę równości wobec prawa. Oznacza ona, że każdy policjant obojętnie, jakie zajmuje stanowisko służbowe z mianowania, czy z powołania musi być traktowany równo według jednej miary, gdy ustawa o Policji nie wprowadza wyraźnych ograniczeń w stosunku do komendantów co do stosowania rozdziału 5 ustawy o Policji. Ewentualne ograniczenia w tym zakresie musiałyby wynikać z konkretnych przepisów prawa, nie mogą być zaś wywodzone jedynie z ich wykładni.

Sąd I instancji wydając zaskarżony wyrok, naruszył wskazane na wstępie przepisy postępowania sądowoadministracyjnego. Orzeczenie swe oparł na błędnej wykładni przepisów prawa materialnego, w oparciu o wykładnię wykraczającą poza przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia i w sprzeczności z konstytucyjnymi zasadami.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie Sąd I instancji niewłaściwie ocenił też kwestię związania postanowieniem WSA w Białymstoku z dnia 15 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/Bk 788/10. Ustawa o Policji i Kodeks postępowania administracyjnego nie przewidują cofnięcia decyzji o powierzeniu obowiązków służbowych, lecz jej uchylenie. Oznacza to, że na dzień wydania zaskarżonej decyzji istniała decyzja o powierzeniu obowiązków na innym stanowisku, co świadczy o istnieniu przesłanki nieważności z art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a.

Zdaniem skarżącego Sąd I instancji zgodnie z art. 170 P.p.s.a. był związany postanowieniem WSA w Białymstoku sygn. akt II SA/Bk 788/10, ponieważ orzeczenie to dotyczy rozumienia pojęcia prawnego powierzenia policjantowi obowiązków służbowych. Zatem w myśl art. 170 P.p.s.a. wszystkie sądy muszą przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Komendant Wojewódzki Policji w [...] wniósł o jej oddalenie, podnosząc przy tym, że przywołane podstawy kasacyjnie nie zawierają prawidłowego uzasadnienia i tym samym nie posiadają usprawiedliwionych podstaw.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania sądowego, której przesłanki zostały enumeratywnie wymienione w § 2 powołanego artykułu. W niniejszej sprawie nieważność postępowania sądowoadministracyjnego nie wystąpiła, a zatem skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w niej zarzutami. Wniesiona skarga kasacyjna analizowana w tym zakresie zasługuje na uwzględnienie, jakkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są trafne.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadny jest przede wszystkim wytyk złamania zaskarżonym wyrokiem art. 141 § 4 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uzasadnienie wyroku sporządza się już po rozstrzygnięciu sprawy i ma ono charakter sprawozdawczy. Z tych względów sama ta czynność nie może wprawdzie wpłynąć na rozstrzygnięcie jako na wynik sprawy, jednakże nie ulega wątpliwości, że tylko uzasadnienie spełniające określone ustawą warunki stwarza podstawę do przyjęcia, że będąca powinnością sądu administracyjnego kontrola działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem rzeczywiście miała miejsce i że prowadzone postępowanie sądowe odpowiadało przepisom prawa.

W uzasadnieniu wyroku sądu szczególne miejsce zajmuje wskazanie podstawy rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Powinno ono mieć charakter zwięzły, ale pozwalający na skontrolowanie przez strony postępowania i ewentualnie Naczelny Sąd Administracyjny, czy sąd I instancji nie popełnił błędu w swoim rozumowaniu.

Podkreślić przy tym należy, iż sprawowana przez wojewódzkie sądy administracyjne kontrola zaskarżonych działań organów administracji publicznej powinna polegać na dogłębnej i wszechstronnej analizie stanu faktycznego oraz stanu prawnego wniesionych doń spraw. Sąd pierwszej instancji powinien poddać gruntownej ocenie wszystkie aspekty sprawy, w których są wątpliwości i w których ustalenia organów są odmienne od wniosków i twierdzeń stron postępowania. Treść tych ustaleń musi być następnie zamieszczona w pisemnych motywach wyroku. To z treści uzasadnienia wyroku powinno wynikać, że sąd rzeczywiście przeanalizował wszystkie zarzuty zamieszczone w skardze i wszystkie istotne w sprawie kwestie, konfrontując je z ustaleniami organu i materiałami dowodowymi sprawy. Wszelkie wątpliwości ujawnione oraz nasuwające się na etapie postępowania- niezależnie od tego czy zostały przez skarżącego zasygnalizowane w skardze- muszą być właściwie i jednoznacznie zinterpretowane w uzasadnieniu wyroku, z powołaniem się na konkretne przepisy prawa.

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest dość obszerne, jednakże w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zawiera wyczerpującego wyjaśnienia przesłanek podjętego w sprawie rozstrzygnięcia. WSA w Gorzowie Wielkopolskim przyjął bowiem, że P. K. w sposób bezsporny został zapoznany nie tylko z sytuacją kadrową w Komendzie Miejskiej Policji w [...] oraz warunkami płacowymi obowiązującymi na zaoferowanym mu stanowisku służbowym, ale także w całości zaakceptował złożoną mu propozycję. Takie złożenia są całkowicie dowolne i w związku z tym nieuprawnione, gdyż wynikają wyłącznie z domysłów Sądu I instancji oraz twierdzeń organów zawartych w motywach podjętych przez nie decyzji. W aktach sprawy nie ma bowiem jakichkolwiek dowodów wskazujących na fakt przeprowadzenia z policjantem powoływanej rozmowy kadrowej. Bez wyjaśnienia tej okoliczności nie można bezkrytycznie zakładać, że przed wydaniem decyzji pierwszoinstancyjnej doszło do takiego spotkania, jaki był ewentualny jego przebieg oraz że skarżący rzeczywiście w całości zaakceptował propozycję swego przełożonego, jeżeli nawet została mu ona przedstawiona. Sąd I instancji nie zauważył przy tym, że w świetle regulacji zawartej w art. 38 ust. 2 pkt. 4 i ust.4 ustawy o Policji zgody zainteresowanego policjanta na przeniesienie na niższe stanowisko służbowe nie można domniemywać. Zgoda ta musi być wyrażona jednoznacznie, w sposób niebudzący wątpliwości także co jej zakresu. Istotne jest nie tylko to, czy funkcjonariusz zaaprobował sam zamiar przeniesienia go na niższe stanowisko służbowe, ale czy jego akceptacja dotyczyła również przewidywanych na tym stanowisku warunków płacowych. Nie można ponadto przywiązywać – jak to czyni Sąd I instancji - zbyt dużej wagi do tego, że przed wydaniem decyzji Komendanta Powiatowego Policji w [...] policjant nie podejmował żadnych działań sprzeciwiających się ewentualnemu jego przeniesieniu. Po pierwsze nie wiadomo, czy w ogóle wiedział o takich zamierzeniach, a po drugie sam fakt złożenia przez niego odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej dowodzi, że nie godził się na przeniesienie go na niższe stanowisko służbowe, a przede wszystkim na tak znaczne obniżenie mu wynagrodzenia. Do tych kwestii Sąd I instancji nie ustosunkował się w motywach zaskarżonego wyroku, co wskazuje jednoznacznie, iż nie wyjaśnił w dostateczny sposób motywów podjętego rozstrzygnięcia.

Kontroli kasacyjnej nie poddaje się również stanowisko WSA w Gorzowie Wielkopolskim co do kontrolowanych przezeń decyzji w części dotyczących uposażenia należnego na stanowisku, na które został przeniesiony P. K. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku ograniczono się bowiem do lakonicznego i ogólnikowego stwierdzenia, że decyzje organów Policji zgodne są z wymogami przewidzianymi w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatku do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz.U. Nr 152, poz. 1731 ze zm.) oraz że przyjęty mnożnik kwoty bazowej odpowiada grupie zaszeregowania przewidzianej dla stanowiska zastępcy dyżurnego komendy powiatowej Policji. Nie wskazano natomiast konkretnych przepisów regulujących powołane zagadnienie i nie podano żadnych argumentów mających potwierdzać tezę Sądu I instancji o legalności kontrolowanych działań także w tym zakresie.

Skarżący kasacyjnie trafnie ponadto zarzucił WSA w Gorzowie Wielkopolskim pozory kontroli stanowiska organów Policji w kwestii odmowy zastosowania w jego sprawie art.103 ust.1 ustawy o Policji. Sąd I instancji zaniechał bowiem wnikliwego rozpatrzenia zgłoszonych w tym zakresie zarzutów strony i nie przeanalizował wszystkich związanych z tym zagadnieniem kwestii prawnych. Wywody WSA w Gorzowie ograniczają się w istocie tylko do powołania się na stanowisko wyrażone we wcześniejszych wyrokach sądów administracyjnych wydanych w podobnych sprawach. Tymczasem poglądy prezentowane w innych sprawach nie mogły rzutować na wynik sprawy niniejszej i nie zwalniały Sądu od samodzielnego ustalenia istoty sporu. Wyroki sądowe wiążą bowiem wyłącznie w sprawach, w których były wydane. Tak więc okoliczność, że jakiś skład sądu dokonał własnej interpretacji określonych przepisów, może być ewentualnie pomocna przy rozstrzyganiu innej sprawy, ale nie ma dla niej decydującego znaczenia. Nie jest to bowiem równoznaczne z obowiązkiem podzielenia takich zapatrywań w innych nawet tego samego rodzaju sprawach.

Z powyższych względów WSA w Gorzowie Wielkopolskim zobowiązany był wyjaśnić w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, dlaczego uważa, że w przypadku przeniesienia na niższe stanowisko służbowe policjantów odwołanych wcześniej z funkcji kierowniczej zastosowanie mają jedynie przepisy art. 38 ust.2 pkt.4 i ust.4 Ustawy o Policji a nie także art.103 ust.1 tejże ustawy. Przeprowadzenie wnikliwej analizy stanu prawnego było niezbędne, gdyż stanowisko Sądu I instancji odnośnie do sytuacji prawnej policjantów odwołanych ze stanowisk wydaje się niespójne. Z jednej strony Sąd ten stoi na stanowisku, że przepisy art. 6c- 6e kompleksowo uregulowały zagadnienie tej grupy funkcjonariuszy, z drugiej zaś strony dopuszcza jednak stosownie do nich niektórych tylko (przez siebie wybranych) przepisów odnoszących się do przenoszenia policjantów na inne stanowiska służbowe. Taki brak konsekwencji może być wynikiem tego, że Sąd I instancji nie dostrzega chyba, że przepis art.6 ust.3 ustawy o Policji reguluje uprawnienia odwołanych policjantów wyłącznie we wskazanym tam czasie po przeniesieniu ich do dyspozycji przełożonego, stanowiąc że funkcjonariusze ci zachowują prawo do uposażenia w wysokości przysługującej im przed odwołaniem. Przepis ten gwarantuje wspomnianym policjantom przez 6 miesięcy uposażenie w pełnej wysokości, czyli w wysokości, jaką otrzymywali piastując stanowisko, na które zostali powołani. Z przepisu tego nie wynikają zaś żadne wyłączenia do stosowania do tych policjantów pozostałych przepisów regulujących kwestie przenoszenia na inne stanowiska służbowe, w tym związane z tym zagadnieniem kwestie płacowe. Nie można zatem zakładać, na co trafnie zwrócił uwagę skarżący kasacyjnie, że do odwołanych policjantów przy przenoszeniu ich na niższe stanowisko służbowe zastosowanie mają przepisy art.38 ust.2 pkt.4 i ust.4 ustawy, lecz nie stosuje się do nich art.103 ust.1 ustawy. Poziom zagwarantowanego tym ostatnim przepisem uposażenia jest przecież inny niż w art.6 ust.3 ustawy o Policji. O ile art.6 ust.3 ustawy zapewnia prawo do uposażenia w pełnej wysokości, to art.103 ust.1 dotyczy wyłącznie prawa do zachowania stawki uposażenia zasadniczego. Z ust.3 art.103 ustawy wnika przy tym, ze przepisu ust.1 nie stosuje się tylko do policjantów przenoszonych na niższe stanowisko służbowe na podstawie art.38 ust.1 lub ust.2 pkt.2 i 3 oraz policjantów przeniesionych na własna prośbę. Oznaczać to może, że jeżeli odwołany ze stanowiska policjant został najpierw przeniesiony do dyspozycji a następie ma być przeniesiony na niższe stanowisko służbowe w pozostałych sytuacjach, to przepis art.103 ust.1 może mieć do niego zastosowanie. Gdyby bowiem ustawodawca zamierzał pozbawić te grupę przenoszonych policjantów przewidzianych tam gwarancji, to niewątpliwie przewidziałby to wprost, podobnie jak uczynił to w stosunku do funkcjonariuszy wymienionych w art.103 ust.3 ustawy o Policji.

Dodać należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych i Sądu Najwyższego od wielu lat prezentowany jest pogląd, że przepisy płacowe, w tym dotyczące uposażenia funkcjonariuszy Policji i innych służb mundurowych muszą być stosowane ściśle. Niedopuszczalna jest nie tylko ich wykładnia rozszerzająca. Nie można w tym zakresie stosować także interpretacji zawężającej. Jeżeli zatem ustawodawca zamierza z jakichkolwiek przyczyn zróżnicować uprawnienia finansowe określonej grupy osób, to powinien to uczynić wyraźnym przepisem. Nie można w drodze wykładni przypisywać ustawodawcy intencji co do zawężenia podmiotowego lub przedmiotowego zakresu danej regulacji płacowej, jeżeli on sam takiej woli wprost nie wyraził. Zamiar wszelkich takich ograniczeń powinien być rozważany i realizowany już na etapie redagowania tekstu prawnego, nie zaś wywodzony w drodze wykładni przepisu prawnego już ustanowionego.

Do powyższych kwestii Sąd I instancji nie odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. WSA w Gorzowie Wielkopolskim nie dołożył zatem należytej staranność przy podejmowaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz przy sporządzaniu pisemnych jego motywów, co wskazuje na mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przede wszystkim art. 141§ 4 P.p.s.a.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Sąd I instancji zobowiązany będzie uwzględnić powyższe rozważania i przeanalizować wszystkie okoliczności sygnalizowane we wniesionej doń skardze, a następnie sporządzić uzasadnienie wyroku zgodnie z wymogami przewidzianymi w art.141 § 4 P.p.s.a.

W tych okolicznościach sprawy przedwczesne jest analizowanie pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej. Należy jedynie stwierdzić, że całkowicie chybiony jest zarzut złamania zaskarżonym wyrokiem art.170 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem prawomocne orzeczenie wiąże nie tylko strony i sąd, które je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach przewidzianych w ustawie także inne osoby. Nie oznacza to jednak, że ocena prawna wyrażona w określonym orzeczeniu musi być podzielana w innych tego samego rodzaju ale nie tych samych sprawach. Całkowitym nieporozumieniem jest ponadto powoływanie się na orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku sygn. akt II SA/Bk 788/10, które dotyczyło pozwolenia na przebudowę linii kablowej a nie przeniesienia odwołanego policjanta na inne stanowisko służbowe.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art.185 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi.

O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt.1 P.p.s.a.