Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1787/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-01-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 1 pkt. 3
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 28
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Antas ( spr.), , Sędzia WSA Joanna Gierak - Podsiadły, Sędzia WSA Izabela Ostrowska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi H. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] lipca 2021 r. nr [...] Wojewoda[...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735), dalej: k.p.a. oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.), dalej: p.b., umorzył postępowanie odwoławcze wszczęte odwołaniem złożonym przez H.K. od decyzji Prezydenta [...] z [...] kwietnia 2020 r. nr[...].

W odniesieniu do ustaleń faktycznych i prawnych, które stały za wydanym rozstrzygnięciem, Wojewoda [...] stwierdził, że Prezydent [...]decyzją z [...] kwietnia 2020 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił J.Z.pozwolenia na roboty budowlane polegające na wykonaniu otworu drzwiowego w ścianie konstrukcyjnej w lokalu nr [...] budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul.[...], na działce nr ew.[...], obręb [...] w W. Pismem z [...] maja 2021 r., uzupełnionym pismem z 19 czerwca 2020 r. H.K. wniósł odwołanie od ww. decyzji Prezydenta[...], wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania prowadzonego przed organem I instancji w związku z wydaniem jej z naruszeniem przepisów p.b., zasad wiedzy technicznej, jak również prawa administracyjnego. Odwołujący zauważył, że zrealizowanie robót budowlanych stanowi dewastację istotnego elementu szkieletu nośnego budynku mogącą skutkować katastrofą budowlaną, co narazi odwołującego oraz jego sąsiadów, w tym wnioskodawczynię – właścicielkę lokalu nr [...] na niebezpieczeństwo, a także straty materialne wielkich rozmiarów. Stanowi to naruszenie art. 5 p.b.

Wojewoda [...] postanowieniem z [...] lipca 2020 r. nr[...], stwierdził uchybienie terminu do wniesienia przez odwołującego odwołania od ww. decyzji Prezydenta[...], które Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z 28 stycznia 2021 r. sygn. VII SA/Wa 1708/20 uchylił.

We wskazanej decyzji z [...] lipca 2021 r. Wojewoda [...] wskazał, że organ odwoławczy, przystępując do rozpoznania środka zaskarżenia, powinien ustalić, czy pochodzi on od podmiotu legitymującego się przymiotem strony postępowania, albowiem tylko taki podmiot posiada czynną legitymację procesową do skutecznego zaskarżenia aktu administracyjnego. Przy ustalaniu kręgu stron w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę kluczowe jest wyjaśnienie, czy określony podmiot ma tytuł prawny do nieruchomości w postaci prawa własności, użytkowania wieczystego bądź też trwałego zarządu. Wojewoda [...]wskazał, że odwołującemu przysługuje odrębne prawo własności lokalu nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w W., co nie oznacza jednak, iż może być on stroną postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę zainicjowanego przez właściciela lokalu nr [...] w sytuacji, gdy wydana decyzja o pozwoleniu na budowę obejmuje roboty budowlane polegające na wykonaniu otworu drzwiowego w ścianie konstrukcyjnej tego lokalu. W ocenie organu odwoławczego, realizowane zadanie inwestycyjne (roboty budowlane) ma charakter "wewnątrzspółdzielczy", w zakresie którego decydują organy spółdzielni reprezentujące wszystkich członków spółdzielni lub też zarząd spółdzielni jako zarządca, sprawujący zarząd powierzony. Zdaniem organu, władze spółdzielni mieszkaniowej są uprawnione do reprezentowania na zewnątrz wszystkich właścicieli lokali stanowiących odrębny przedmiot własności. Organ wskazał na fakt, że Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" była stroną postępowania dotyczącego zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia przedmiotowego pozwolenia na budowę. Powołując się na treść art. 28 ust. 2 p.b., Wojewoda [...]podkreślił, że skoro zaskarżona decyzja nie dotyczyła zindywidualizowanego i skonkretyzowanego interesu prawnego odwołującego, nie może być on uznany za stronę postępowania.

Pismem z [...] sierpnia 2021 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Wojewody [...] z [...] lipca 2021 r. złożyłH.K., zaskarżając ją w całości i wnosząc o jej uchylenie, uchylenie poprzedzającej ją decyzji Prezydenta [...] oraz umorzenie postępowania prowadzonego przed tym organem. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że zaskarżona decyzja narusza podstawowe prawa obywatelskie skarżącego. Umarzając postępowanie, Wojewoda [...] pozbawił skarżącego możliwości rozpatrzenia odwołania od wadliwe decyzji wydanej przez organ I instancji. Stanowi to naruszenie art. 7, art. 35 § 1 i 3, art. 36 § 1 k.p.a., jak też art. 153 p.p.s.a. w związku z tym, że organ odwoławczy był związany oceną prawną wyrażoną przez Sąd w wyroku z 28 stycznia 2021 r. Skarżący wskazał, że sprzeciwia się przyjmowanemu przez organ twierdzeniu dotyczącemu wewnątrzspółdzielczego charakteru sprawy załatwionej decyzją z 14 kwietnia 2020 r. Nie uważa, by w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją organ nadał prawidłowe znaczenie czynnościom zwykłego zarządu. Zdaniem skarżącego, Zarząd Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]i" nie mógł wyrazić zgody na zmiany w szkielecie nośnym budynku bez uchwały właścicieli wyodrębnionych lokali, co powoduje, że decyzja została wydana bez podstawy prawnej. Skarżący podtrzymał swoje stanowisko, zgodnie z którym załatwiona zaskarżoną decyzją sprawa ma charakter precedensowy, groźny dla stabilności i bezpieczeństwa budynku, wobec czego stanowisko skarżącego w tym zakresie pozostaje diametralnie różne od stanowiska Spółdzielni.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji z [...] lipca 2021 r. przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ decyzja Wojewody [...] nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie lub stwierdzenie jej nieważności.

Przyjęcie przez ustawodawcę w art. 127 § 1 k.p.a., że odwołanie "służy stronie" wiążąco przesądza o tym, iż weryfikacja sposobu rozpatrzenia sprawy administracyjnej przez organ I instancji nie może zostać przeprowadzona na wniosek podmiotu, który stosowną legitymacją odwoławczą nie dysponuje. Obowiązywanie w postępowaniu administracyjnym negatywnego aspektu zasady skargowości znajduje swój procesowy wyraz w rozstrzygnięciu podejmowanym przez organ odwoławczy na podstawie art. 134 k.p.a., który stanowi, że organ odwoławczy jest zobowiązany stwierdzić w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania. Powyższy akt jest formalnym potwierdzeniem, że podmiot, który złożył środek odwoławczy, nie był do tego uprawniony, przez co nie mógł skutecznie doprowadzić do zainicjowania postępowania odwoławczego. Ten ostatni wniosek powinien tym niemniej zostać uzupełniony o zastrzeżenie, którego treścią jest przyjęcie, że w przypadkach, gdy odwołujący powołuje się na swój interes prawny i jego rozważenie w fazie wstępnej (poza postępowaniem) nie jest możliwe, gdyż wymagałoby przeprowadzenia czynności wyjaśniających właściwych postępowaniu pozostającemu w toku, przesądzenie, że wnoszący odwołanie nie jest stroną powinno nastąpić w drodze wydania decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Ten pogląd prawny wynikający z treści uchwały składu siedmiu sędziów NSA z 5 lipca 1999 r. sygn. OPS 16/98, ONSA 1999/4/119 w najnowszym orzecznictwie sądowoadministracyjnym ma charakter przeważający (por. wyrok NSA z 6 lipca 2020 r. sygn. II OSK 964/20; wyrok NSA z 27 lutego 2019 r. sygn. II OSK 953/17; wyrok NSA z 24 stycznia 2019 r. sygn. II OSK 487/17; wyrok NSA z 17 stycznia 2019 r. sygn. II OSK 432/17). Spór w kontrolowanej sprawie sprowadza się do oceny tego, czy odwołującemu przysługuje status strony postępowania zainicjowanego wnioskiem J.Z.o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na roboty budowlane polegające na wykonaniu otworu drzwiowego w ścianie konstrukcyjnej w lokalu nr [...] budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w W., a w konsekwencji dotyczy prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.

W sprawie udzielenia pozwolenia na budowę kwestii określenia komu przysługuje status strony tego postępowania, jak prawidłowo uznał organ, nie kształtuje art. 28 k.p.a., ale art. 28 ust. 2 p.b., który jako przepis szczególny stwierdza, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. W art. 3 pkt 20 p.b. została wyznaczona definicja pojęcia obszaru oddziaływania obiektu. Zgodnie z jego brzmieniem, którym Wojewoda miał obowiązek się posłużyć, obszarem oddziaływania obiektu jest teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu.

W świetle materiału dowodowego zawartego w aktach kontrolowanej przez Sąd sprawy niesporne pozostaje, że skarżącemu na zasadzie wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej przysługuje prawo odrębnej własności lokalu mieszkalnego nr [...] znajdującego się w budynku mieszkalnym wielorodzinnym wraz z udziałem w nieruchomości wspólnej, którą stanowi grunt oraz części budynku i urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali (udział w wysokości 749/182726). Wobec tego, że zamierzenie, którego dotyczy zatwierdzony projekt budowlany, zostało zaplanowane do wykonania w lokalu budynku wielorodzinnego położonego na działce nr ew. [...] obręb [...] w W., którego zarząd jest realizowany przez Spółdzielnię Mieszkaniową "[...]", konieczne było posłużenie się przy konkretyzowaniu przez Wojewodę [...]art. 28 ust. 2 p.b. przepisem art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1465), dalej: u.s.m. Stanowi on, że zarząd nieruchomościami wspólnymi stanowiącymi współwłasność spółdzielni jest wykonywany przez spółdzielnię jak zarząd powierzony, o którym mowa w art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2020 r. poz. 1910), dalej: u.w.l., z zastrzeżeniem art. 241 i art. 26. Przepisów u.w.l. o zarządzie nieruchomością wspólną nie stosuje się, z wyjątkiem art. 22 oraz art. 29 ust. 1 i 1a, które stosuje się odpowiednio. W stanie prawnym obowiązującym od 9 września 2017 r. zarząd powierzony, o którym mowa w art. 27 ust. 2 u.s.m., obejmuje czynności zwykłego zarządu i w ramach tejże kategorii, zdaniem Sądu, pozostawały roboty budowlane wykonywane w lokalu nr 273 polegające na wykonaniu przez j.Z., której przysługuje spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu, otworu drzwiowego w ścianie wewnętrznej (konstrukcyjnej) dzielącej pomieszczenie kuchni i pomieszczenie pokoju. Projekt budowlany przewiduje wycięcie otworu drzwiowego wraz z montażem ramy złożonej z kątowników zespolonych ze sobą i ścianą żelbetową w celu zrekompensowania przerwania ciągłości usztywnienia budynku (Projekt budowlany. Opis techniczny. Pkt 7, s. 12). Zgodę na tego rodzaju roboty wyraził Zarząd Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w ramach przyznanego mu na mocy art. 27 ust. 2 u.s.m. uprawnienia do wykonywania zarządu powierzonego we wskazanym powyżej zakresie, toteż skarżący legitymacji do zaskarżenia udzielonego inwestorowi pozwolenia na budowę decyzją nr [...]nie mógł czerpać z faktu, że wyrażenie na nie zgody powinno było zostać poprzedzone zgodą właścicieli lokali. Zaplanowane roboty budowlane w budynku mieszkalnym wielorodzinnym położonym przy ul. [...]nie dotyczyły kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości bądź liczby kondygnacji tego budynku. Nie powodowały one zmiany parametrów użytkowych budynku w świetle zastosowanej technologii ich wykonywania potwierdzającej brak istotnego wpływu na zmianę parametrów techniczno-użytkowych i układ obciążeń obiektu. W ocenie Sądu, roboty te miały na celu dostosowanie właściwości funkcjonalno-użytkowych pomieszczeń jednego z lokali mieszkalnych znajdujących się w budynku wielorodzinnym i należy je postrzegać jako mieszczące się w szerokim znaczeniu w zakresie eksploatacji i utrzymania nieruchomości wspólnej nieprowadzących do zmiany jej postaci, właściwości technicznych lub jej przeznaczenia. Sąd podziela prezentowane w piśmiennictwie stanowisko, zgodnie z którym podział na czynności zwykłego zarządu i przekraczające zakres zwykłego zarządu na gruncie przepisów u.w.l. nie powinien być traktowany za tożsamy z podobnym podziałem przewidzianym w przepisach k.c. o współwłasności. Zwracana jest równocześnie uwaga na potrzebę nadawania art. 22 u.w.l. znaczenia opartego na ocenie zakresu czynności zwykłego zarządu różnicującej wielkość wspólnoty mieszkaniowej w celu umożliwienia we wspólnotach dużych skutecznego kierowania jej sprawami i gospodarowania nieruchomością wspólną (por. M. Berek [w:] Prawo spółdzielcze i mieszkaniowe. Komentarz. Tom VI B, red. K. Osajda, Warszawa 2018, komentarz do art. 22 ustawy o własności lokali, pkt 3.2). W świetle art. 22 ust. 1-3 u.w.l. stosowanego zgodnie z art. 27 ust. 2 u.s.m. odpowiednio, brak jest podstaw do uznania, że wszystkie roboty budowlane, których przedmiotem jest ingerencja w przegrody budowlane obiektu budowlanego stanowiące część wspólną, bez względu na rodzaj tychże robót i skutek ich zrealizowania, powinny być wyłączone spod reżimu zarządu powierzonego. Powyższe oznacza, że organ odwoławczy dokonał w niniejszej sprawie właściwej wykładni przepisów u.s.m. i u.w.l., która pozwoliła przyjąć, iż stroną w tym postępowaniu powinna być Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]", a jednocześnie brak było podstaw do uznania za stronę poszczególnych członków tej Spółdzielni lub właścicieli wyodrębnionych lokali, w tym skarżącego.

W dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym zwraca się uwagę na to, że nie można wykluczyć sytuacji, iż właściciel konkretnego lokalu znajdującego się w danym budynku wielorodzinnym także uzyska przymiot strony w postępowaniu. Dla uzyskania przymiotu strony przez właściciela lokalu mieszkalnego znajdującego się w budynku zarządzanym przez wspólnotę lub spółdzielnię, konieczne jest wykazanie wpływu tej inwestycji na indywidualne prawa i obowiązki związane z funkcjonowaniem jego lokalu mieszkalnego (por. wyrok NSA z 12 marca 2020 r. sygn. II OSK 1239/18; wyrok NSA z 18 lipca 2019 r. sygn. II OSK 2265/17; wyrok NSA z 20 września 2018 r. sygn. II OSK 1078/18). Poddając uszczegółowieniu to ostatnie zastrzeżenie, Sąd stwierdza tym niemniej, podzielając stanowisko zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 grudnia 2017 r. sygn. II OSK 719/16, że skoro interes wspólny i indywidualny pozostają ze sobą w relacji zasady i wyjątku od niej, to konieczne jest w konkretnej sprawie szczegółowe wskazanie zobiektywizowanych przyczyn nakazujących odejście od stosowania w danej sprawie zasady na rzecz wyjątku (por. wyrok NSA z 18 lipca 2019 r. sygn. II OSK 2265/17; wyrok NSA z 18 czerwca 2019 r. sygn. II OSK 2060/17; wyrok NSA z 6 lipca 2018 r. sygn. II OSK 1996/16). Jak trafnie zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 20 września 2018 r. sygn. II OSK 2266/16, interes prawny właściciela lokalu musi być zindywidualizowany, a więc nie może pokrywać się z interesem przysługującym wspólnocie mieszkaniowej lub spółdzielni mieszkaniowej. Ten warunek, zdaniem Sądu, w rozpoznawanej sprawie niewątpliwie nie został spełniony, uwzględniając, że zamieszczone w odwołaniu, a następnie podtrzymane w skardze obawy akcentujące potencjalnie negatywne oddziaływanie projektowanej inwestycji na statykę budynku ze względu na swój charakter muszą być odnoszone co do zasady do nieruchomości wspólnej. W rezultacie powoływane przez skarżącego zagrożenie dla konstrukcji budynku wywołane robotami budowlanymi zaprojektowanymi, według skarżącego, "na oko" nie mogły uzasadnić przyznania odwołującemu legitymacji do samodzielnego występowania w sprawie.

Sąd zauważa, że przysługujący Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" status strony postępowania zainicjowanego wnioskiem J.Z.nie był przez organy w sprawie w żaden sposób kwestionowany. Jak wynika z akt sprawy, ww. Spółdzielnia została zawiadomiona o wszczęciu postępowania (pismo z 25 marca 2020 r., k. 56 akt) oraz została jej doręczona decyzja Prezydenta [...] z [...] kwietnia 2020 r. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę, otwierająca jej procesową drogę do złożenia odwołania od udzielonego pozwolenia na budowę, z czego strona ta nie skorzystała, składając pismem z 29 kwietnia 2020 r. jednoznaczne oświadczenie o zrzeczeniu się prawa do wniesienia środka zaskarżenia w stosunku do aktu, którego adresatem pozostawał inwestor posiadający spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu mieszkalnego nr [...] (k. 10 akt).

Wbrew odmiennemu twierdzeniu strony skarżącej, zaskarżona decyzja z [...] lipca 2021 r. nie uchybia przepisom powołanym w skardze, albowiem w kontrolowanej sprawie organ w celu zbadania legitymacji procesowej odwołującego dokonał wystarczających dla rozstrzygnięcia ustaleń stanu faktycznego (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.) oraz w sposób prawidłowy ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy, kierując się wymaganiami art. 80 k.p.a. W zaskarżonej decyzji powody zastosowania art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 p.b. zostały, w ocenie Sądu, w wystarczający sposób ujawnione przez Wojewodę [...]w treści uzasadnienia, które spełnia wymagania art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. Brak jest jakichkolwiek podstaw, by kontrolowane rozstrzygnięcie traktować jako pozostające w sprzeczności z oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku z 28 stycznia 2021 r. sygn. VII SA/Wa 1708/20, uwzględniając, że w ww. orzeczeniu Sąd zakwestionował możliwość zarzucenia skarżącemu uchybienia terminu do wniesienia odwołania i tylko ta kwestia prawna poddana została przez Sąd analizie. Przyjęcie przez Wojewodę[...], że w sprawie skarżący zachował termin do złożenia odwołania, w związku z czym nie zachodziły warunki do wydania postanowienia, o którym mowa w art. 134 k.p.a., stanowiło o spełnieniu przez organ odwoławczy wymagań, jakie na niego nakładała dyspozycja art. 153 p.p.s.a.

Mając na uwadze powyższe względy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.