Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1537/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-02-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7 ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1161
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Warszawa, 2 lutego 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Wąsikowska Sędzia WSA Wojciech Rowiński Sędzia WSA Joanna Borkowska (spr.) po rozpoznaniu 2 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Wójta Gminy [...] na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją nr SZ.tr.602.102.2021 z 31 sierpnia 2021 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej również jako: "Minister", "organ") po rozpatrzeniu wniosku Wójta Gminy [...] (dalej również jako: "Wójt", "skarżący") o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 4 marca 2021 r. (znak: SZ.tr.602.5.2021) o odmowie wyrażenia zgody na cele nierolnicze 2,1438 ha gruntów rolnych klas III, położonych na terenie gminy [...] w obrębie [...], w wydzieleniach planistycznych: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Stan sprawy przedstawiał się następująco:

Wnioskiem z 23 listopada 2020 r. Wójt Gminy [...] (dalej jako Wójt) zwrócił się do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, o wyrażenie zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze 2,1438 ha gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas III, położonych na terenie gminy [...] w obrębie [...], w granicach wskazanych wydzieleń planistycznych. Grunty te przewidziane zostały w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pod lokalizację pięciu elektrowni wiatrowych oraz dróg dojazdowych, które będą służyły do obsługi planowanych siłowni wiatrowych. Wniosek Wójta został pozytywnie zaopiniowany przez Marszałka Województwa [...] oraz Prezesa [...] Izby Rolniczej.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia 4 marca 2021 r., wydaną na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1161 ze zm.) – dalej: "u.o.g.r.l." oraz art. 104 Kpa, nie wyraził zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze wnioskowanych gruntów. W uzasadnieniu decyzji podał, że z map załączonych do akt sprawy jednoznacznie wynika, że obszar objęty projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego o łącznej powierzchni 384 ha, stanowi zwarty obszar gruntów rolnych, których znaczna część, zgodnie z projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pozostanie w użytkowaniu rolniczym. Omawiana inwestycja spowoduje zatem fragmentaryzację otwartej rolniczej przestrzeni produkcyjnej. Organ wskazał, że na terenie Gminy [...] udział gruntów rolnych dobrych klas bonitacyjnych (klasy I-III) w ogólnej powierzchni gruntów rolnych gminy wynosi ok. 38 %. Oznacza to, że około 62 % powierzchni terenów w gminie, stanowią grunty niższych klas bonitacyjnych tj. IV-V, które w pierwszej kolejności powinny postać zagospodarowane na cele nierolnicze. Zdaniem organu w rozpatrywanej sprawie przeznaczenie przedmiotowych gruntów rolnych pod planowane elektrownie wiatrowe byłoby działaniem nieracjonalnym z punktu widzenia ochrony najlepszych gruntów rolnych oraz rolniczej przestrzeni produkcyjnej.

Wójt wnioskiem z dnia 18 marca 2021 r., uzupełnionym pismem z 13 sierpnia 2021 r. wystąpił do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o ponowne rozpatrzenie sprawy. Skarżący odwołał się do uwarunkowań: przestrzennych - uzasadniając, że nie ma możliwości lokalizowania planowanych siłowni wiatrowych na pozostałych obszarach gminy, ekonomicznych (rozwoju społeczno-gospodarczego gminy) oraz poprawy bezpieczeństwa energetycznego kraju. Zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, Wójt argumentował dobrą współpracą z inwestorem farmy wiatrowej i wpływem dodatkowych środków do budżetu gminy z podatków lokalnych.

Rozpatrując ponownie sprawę, Minister nie znalazł podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji i podtrzymał stanowisko w niej zawarte. Podważył argumentację Wójta, że na terenie gminy nie ma innej możliwości lokalizowania siłowni wiatrowych jak tylko na gruntach wskazanych we wniosku, które należą do wysokich klas bonitacyjnych. Organ zauważył, że omawiane tereny, położone w granicach wyznaczonych w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - etap III, usytuowane są w otoczeniu gruntów rolnych niższych klas bonitacyjnych (IVa i IVb), które przeznaczone zostały pod elektrownie wiatrowe w obowiązującym planie jako etap lI (uchwała nr [...] z dnia [...] listopada 2016 r.) i do tej pory inwestycja nie została zrealizowana. W tym przypadku, w ocenie Ministra, nie ma wątpliwości, że zasadne jest aby w pierwszej kolejności zostały wykorzystane grunty rolne słabszych klas bonitacyjnych (etap II uchwalonego planu). Mając na uwadze ochronę gruntów rolnych, trudno zgodzić się z przyjętą polityką przestrzenną gminy, że istnieje potrzeba realizowania kolejnego etapu inwestycji (etap III projektowanego planu) z wykorzystaniem gruntów rolnych klas III, jeżeli od 2016 r. nie zostały zrealizowane zamierzenia inwestycyjne na gruntach niższych klas bonitacyjnych, zgodnie z etapem wcześniejszym obowiązującego planu.

Projektowanie przez gminę kolejnych terenów zabudowy nierolniczej, przy braku skonsumowania terenów już przeznaczonych na taki cel - jak w omawianej sprawie pod lokalizacje wiatraków nie znajduje, w ocenie Ministra, uzasadnienia w świetle przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Nie ma zatem podstaw do przeznaczania gruntów wysokich klas bonitacyjnych na cele nierolnicze zanim niewykorzystane zostaną już posiadane rezerwy.

W związku z tym jeżeli przewidziane, zgodnie z obowiązującym planem na gruntach rolnych klas IV elektrownie wiatrowe, nie zostały jeszcze zrealizowane, nie można uzasadniać, że tego typu inwestycja może powstać tylko na wnioskowanych gruntach klas III. Minister wskazał, że ze struktury użytków rolnych w gminie wynika, że na jej terenie udział gruntów rolnych dobrych klas bonitacyjnych (klasy I-III) w ogólnej powierzchni gruntów rolnych gminy wynosi około 38%. Oznacza to, że około 62% powierzchni terenów rolnych w gminie, stanowią grunty niższych klas bonitacyjnych tj. IV-VI, które w pierwszej kolejności powinny zostać zagospodarowane na cele nierolnicze. Wójt nie przedstawił wystarczających argumentów dających podstawę do wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych klas III.

Minister nie uwzględnił argumentacji Wójta, że w celu zapewnienia dojazdów do turbin zostaną zmodernizowane drogi dojazdowe do pól i ewentualne drogi tranzytowe (utwardzone, z szerokością pasa jezdnego minimum 4,5 m.), które będą wykorzystywane przez okolicznych mieszkańców, bowiem powstające drogi ([...], [...], [...], [...], [...]) będą wyłącznie drogami dojazdowymi, które będą służyły do obsługi planowanych siłowni wiatrowych (odpowiednio [...], [...], [...], [...], [...]). Zrealizowanie układu tych dróg, w ocenie Ministra, doprowadzi jedynie do fragmentaryzacji tego obszaru i w żaden sposób nie przyczyni się do lepszego wykorzystania gruntów rolnych. Wręcz przeciwnie lokalizacja wiatraków na tych gruntach, z niezbędną komunikacją ograniczy ich rolnicze wykorzystanie - np. w granicach tego obszaru, jak również w jego bezpośrednim sąsiedztwie, nie będzie można dokonać zmiany zapisów planu, umożliwiających wybudowanie obiektów związanych z prowadzeniem działalności rolniczej.

Minister podkreślił, że jego obowiązkiem jest zapewnienie bezpieczeństwa żywnościowego kraju. Nie ma wątpliwości, że w celu poprawy bezpieczeństwa energetycznego kraju, istnieje również potrzeba inwestowania w odnawialne źródła energii, jednakże grunty wysokich klas bonitacyjnych powinny być w pierwszej kolejności wykorzystywane na cele rolnicze. Jest to oczywiste, gdyż w skali kraju grunty niższych klas bonitacyjnych (IV-VI) stanowią 75% i planując tego typu inwestycję można skorzystać właśnie z tych z obszarów.

Wobec powyższego Minister nie zgodził się z opinią Marszałka Województwa [...] oraz Prezesa [...] Izby Rolniczej, na które powołał się Wójt., podkreślając, że nie są one dla niego wiążące. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zobowiązany jest analizować sprawę przede wszystkim z punktu widzenia zwartości rolniczej przestrzeni produkcyjnej. Organ podkreślił także, że nie może kierować się jedynie ekonomicznym interesem właścicieli gruntów, inwestorów, tylko szeroko rozumianym interesem publicznym.

Skargę na powyższą decyzję wniósł Wójt Gminy [...], zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie:

1. art. 138 § 1 pkt 1) w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 i w zw. z art. 107 § 3 Kpa, poprzez:

1.1. pominięcie istotnych elementów wykazanych przez skarżącego uzasadniających celowość zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, a mianowicie:

1.1.1. kwestii rozwoju odnawialnych źródeł energii przyczyniających się w znaczący sposób do realizacji międzynarodowych, unijnych oraz krajowych polityk i zobowiązań klimatycznych oraz energetycznych z uwagi na ograniczenie emisji CO2, poprawę czystości powietrza a tym samym jakości klimatu, konieczności zwiększania udziału energii ze źródeł odnawialnych w całkowitym bilansie energetyczny m;

1.1.2. kwestii bliskości infrastruktury elektroenergetycznej od terenów produkcji energii odnawialnej;

1.1.3. kwestii maksymalnej efektywności energetycznej wskazanych terenów;

1.1.4. aprobaty lokalnej społeczności przeznaczenia wskazanych terenów na cele produkcji energii odnawialnej;

1.1.5. wykazania w prognozie oddziaływania na środowisko przygotowanej na potrzeby projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, iż ustalenia tego planu w sposób wystarczający zapobiegają nadmiernym obciążeniom środowiska;

1.1.6. przywołanego stanowiska dotyczącego pozytywnego wpływu farm wiatrowych na wegetację roślin uprawnych;

1.2. błędne uznanie, że przeznaczenie w osobnym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego terenów produkcji energii odnawialnej w ramach gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas IV-VI uzasadnia, że w niniejszej sprawie możliwe jest zlokalizowanie terenów produkcji energii odnawialnej na gruntach rolnych stanowiących użytki rolne klas IV-VI;

1.3. błędne uznanie, że kwestia faktycznego zrealizowania inwestycji na terenach produkcji energii odnawialnej określonych w osobnym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego stanowi przesłankę uzasadniającą odmowę wyrażenia zgody w niniejszej sprawie;

1.4. błędne uznanie, że przesłanka rozwoju gospodarczego Gminy nie może stanowić jednej z przesłanek uzasadniających zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze;

1.5. błędne uznanie, że wyznaczenie projektowanych dróg wewnętrznych w nawiązaniu do istniejących dróg polnych nie stanowi istotnej przesłanki służącej ochronie gruntów rolnych w niniejszej sprawie;

1.6. nieuzasadnione przyjęcie, że wyłączenie ok. 0,07% wszystkich gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas II-III (grunty klasy 1 nie występują) na terenie Gminy ma istotne znaczenie w skali kraju oraz dla zapewnienia bezpieczeństwa żywnościowego kraju.

1.7, nieuzasadnione uznanie, iż zmiana przeznaczenia Gruntów na cele nierolnicze spowodowałaby na tyle istotną fragmentalizację rolniczej przestrzeni produkcyjnej, iż wymagało to wydania decyzji odmownej w sprawie; oraz

1.8, niepoparte materiałem dowodowym przyjęcie, iż Skarżący uzasadnia konieczność przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze jedynie ekonomicznym interesem właścicieli gruntów oraz inwestorów,

- co skutkowało wydaniem decyzji utrzymującej w mocy Decyzję 1 Instancji, podczas gdy prawidłowa ocena całego materiału dowodowego oraz pełne uwzględnienie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli w niniejszej sprawie powinny skutkować wydaniem decyzji uchylającej Decyzję I Instancji oraz wydaniem decyzji pozytywnej,

- co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało wydaniem decyzji utrzymującej w mocy Decyzję I Instancji, podczas gdy prawidłowa ocena całego materiału dowodowego oraz pełne uwzględnienie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli w niniejszej sprawie powinny skutkować wydaniem decyzji uchylającej Decyzję I Instancji oraz wydaniem decyzji pozytywnej;

2. art. 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6 ust. 1 w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l.w zw. z art. 138 § 1 pkt 1) i w zw. z art. 7 KPA poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że:

2.1. dyrektywy ochrony gruntów rolnych wskazane w powyższych przepisach wykluczają możliwość brania pod uwagę przesłanek o charakterze społecznym oraz ekonomicznym przemawiających za przeznaczeniem gruntów na cele nierolnicze przy wyrażaniu zgody przez Organ, a jednocześnie

2.2. Organ zobowiązany jest analizować sprawę przede wszystkim z punktu widzenia zwartości rolniczej przestrzeni produkcyjnej,

- podczas gdy prawidłowa wykładnia wskazanych przepisów powinna zobligować Organ do analizowania w równym stopniu wszelkich przesłanek stanowiących składową oceny Organu zakresu ochrony gruntów rolnych w ramach wyrażania tej zgody w konkretnej sprawie administracyjnej,

- co miało wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało wydaniem decyzji utrzymującej w mocy Decyzję I Instancji, podczas gdy prawidłowa wykładnia wskazanych przepisów powinna skutkować wydaniem decyzji uchylającej Decyzję I Instancji oraz wydaniem decyzji pozytywnej w niniejszej sprawie.

Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący wniósł o:

1. na podstawie art. 54 § 3 PPSA, rozpoznanie niniejszej skargi w trybie autokontroli i uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz wydanie nowej decyzji zgodnie z wnioskiem,

w przypadku zaś przekazania niniejszej skargi wraz z aktami postępowania do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie:

2. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c PPSA, o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, oraz

3. na podstawie art. 135 PPSA, o uchylenie w całości także decyzji I instancji.

Ponadto wniósł o zasądzenie od Ministra kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ odniósł się do podniesionych zarzutów i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Wstępnie należy wyjaśnić, że skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 1842 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Należy wskazać, że nadal obowiązuje stan epidemii ogłoszony w związku z epidemią COVID-19, co świadczy o tym, że przeprowadzanie rozpraw może wywołać zagrożenie dla osób w nich uczestniczących. Nadto ze względów technicznych nie jest możliwe we wszystkich sprawach przeprowadzanie rozpraw na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Przyjęte przez ustawodawcę rozwiązanie umożliwiające rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym jest kompromisem pomiędzy prawem stron do jawnego rozpoznania sprawy, a prawem do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 45 Konstytucji RP) oraz zasadą proporcjonalności, z której wynika możliwość ograniczenia konstytucyjnych praw z uwagi na konieczność ochrony zdrowia.

Badając legalność zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu jest decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie możliwości przeznaczenia gruntów o charakterze rolnym na cele nierolnicze w toku procedury uchwalania planu miejscowego. Istotę sporu zaś stanowi kwestia nie wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów o powierzchni 2,1438 ha gruntów rolnych klas III, położonych na terenie gminy [...].

Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji były przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych. Ustawa ta ma na celu uregulowanie zasad ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz rekultywacji i poprawiania wartości użytkowej gruntów. Ochrona gruntów rolnych i leśnych zgodnie z zapisami zawartymi w art. 3 ustawy polega m.in. na ograniczaniu przeznaczania tych gruntów na cele nierolnicze i nieleśne. Przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 7 ust. 1 u.o.g.r.l.). Przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klasy I - III wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi (art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l.). Zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolne i nieleśne następuje w formie decyzji administracyjnej, czyli rozstrzyga sprawę co do istoty, a zatem spełnia wymogi określone w art. 104 k.p.a. - zawsze jest to władcze rozstrzygnięcie organu administracji. Konsekwencją powyższego jest nałożenie na organ administracji, jako organ prowadzący własne postępowanie administracyjne mające na celu rozstrzygnięcie kwestii dopuszczalności przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne, obowiązków wynikających z k.p.a.

Podkreślić w tym miejscu należy, że decyzja wydawana na podstawie art. 7 ust. 2 u.o.g.r.l. ma charakter uznaniowy. Jak wyżej była już o tym mowa, w świetle art. 7 ust. 1 i 2 u.o.g.r.l., przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze, jeśli dotyczy gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, a ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha, wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi i dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Rolą Ministra jest w takiej sytuacji dokonanie oceny, czy przeznaczenie gruntu rolnego klasy od I-III jest uzasadnione w świetle przepisów ustawy, a w szczególności jej art. 3 ust. 1 pkt 1 - wskazującego, że ochrona gruntów rolnych polega m.in. na ograniczaniu przeznaczania ich na cele nierolnicze oraz art. 6 ust. 1 - określającego, że na cele nierolnicze można przeznaczać przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów, jako nieużytki, a w razie ich braku inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej. Powołane przepisy wyrażają zatem wskazówki, jakimi winien kierować się organ administracji przy wydawaniu zgody na zmianę przeznaczenia gruntu rolnego na cele nierolnicze. Wskazane wytyczne wyznaczają zaś granice uznania administracyjnego, przesądzając, że właściwemu organowi pozostawiono ocenę każdej konkretnej sytuacji faktycznej przy zastosowaniu jego najlepszej merytorycznej wiedzy.

Decyzje podejmowane w ramach uznania administracyjnego pozostają pod kontrolą sądu administracyjnego, jak każde inne, jednakże zakres sprawowanej nad nimi kontroli sądowej jest inaczej ukształtowany. Sąd bada bowiem ich zgodność z prawem, ale nie wnika w celowość wydania decyzji i rozstrzygnięcia sprawy w niej zawartego. Z tego względu kontrola sądowa takich decyzji zmierza do ustalenia, czy na podstawie przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ prawidłowo ustalił stan faktyczny, przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania oraz, czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami. Podejmując decyzję uznaniową organ administracji stosownie do art. 7 k.p.a. ma obowiązek kierowania się słusznym interesem strony, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny ani nie przekracza to możliwości organu administracji publicznej wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków prawnych. W szczególności zaś, przy podejmowaniu decyzji uznaniowej organ powinien zmierzać do realizacji zasady prawdy obiektywnej. Dlatego też trafność rozstrzygnięcia w każdym indywidualnym przypadku wymaga szczegółowego zbadania i rozważenia wszelkich argumentów, które stanowiłyby podstawę do przyjęcia określonego stanowiska, a uzasadnienie decyzji uznaniowej powinno zawierać odniesienie się do wszystkich okoliczności sprawy i zarzutów strony w celu realizacji zasady przekonywania (art. 8 k.p.a.). Dla realizacji tych obowiązków, organ winien w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy zgodnie z treścią art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a, a wyraz tego stanowić winno uzasadnienie decyzji sporządzone według wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a.

Przeprowadzona, w świetle powyższych rozważań, kontrola sądowa zaskarżonej decyzji wykazała, że wbrew zarzutom skargi podjęta ona została zgodnie z przepisami prawa procesowego. W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie decyzje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wbrew zarzutom skargi są zgodne z przepisami postępowania, tj. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., w konsekwencji czego nie można im zarzucić, iż wydane zostały z przekroczeniem granic uznania administracyjnego.

Jak wynika z akt sprawy oraz uzasadnienia zaskarżonej decyzji Minister wskazał, dlaczego w jego ocenie w okolicznościach niniejszej sprawy brak było podstaw do wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia wskazanych na wstępie gruntów. W toku postępowania ustalono, że:

- obszar objęty projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego o łącznej powierzchni 384 ha, stanowi zwarty obszar gruntów rolnych, których znaczna część, zgodnie z projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pozostanie w użytkowaniu rolniczym;

- na terenie Gminy [...] udział gruntów rolnych dobrych klas bonitacyjnych (klasy I-III) w ogólnej powierzchni gruntów rolnych gminy wynosi ok. 38 %;

- omawiane tereny, położone w granicach wyznaczonych w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - etap III, usytuowane są w otoczeniu gruntów rolnych niższych klas bonitacyjnych (IVa i IVb), które przeznaczone zostały pod elektrownie wiatrowe w obowiązującym planie jako etap lI (uchwała nr [...] z dnia [...] listopada 2016 r.) i do tej pory inwestycja nie została zrealizowana.

W ocenie Sądu, organ w sposób wyczerpujący ustalił stan faktyczny sprawy, omówił i uzasadnił swoje stanowisko. W szczególności wyjaśnił przesłanki, jakimi kierował się działając w granicach uznania administracyjnego do skorzystania ze swych uprawnień do odmowy wyrażenia zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze. Organ wykazał, że w gminie [...] znajdują się grunty klas IV-VI, które mogą zostać wykorzystane pod elektrownie wiatrowe, bez wkraczania na grunty rolne o wysokim potencjale produkcyjnym. W ocenie Sądu Minister wykazał, że dokonał prawidłowego wyważenia słusznego interesu społecznego i słusznego interesu strony. W omawianej sprawie interes społeczny przejawia się w trosce i ochronie najcenniejszych gleb, a zatem - w pozostawieniu ich w naturalnym stanie dla przyszłych pokoleń w celu zapewnienia bezpieczeństwa żywnościowego kraju oraz utrzymania bioróżnorodności krajobrazu. Wskazać należy, że rozwój energetyki ze źródeł odnawialnych niewątpliwie służy ochronie środowiska, jednak powinny być w tym celu wykorzystywane grunty rolne o niższej przydatności produkcyjnej. Należy bowiem mieć na uwadze, że proces powstawania gleb jest niezwykle powolny, przebiega bowiem z prędkością ok. 1 cm wytworzonej gleby na 100 - 400 lat. Z tego względu glebę uważa się za zasób w praktyce nieodnawialny, który powinien podlegać szczególnej ochronie (gleby zaliczane są do nieodnawialnych zasobów przyrody). W świetle przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych, ochrona gruntów rolnych jest zarówno obowiązkiem ustawowym, jak również obowiązkiem wobec społeczeństwa. Od tego obowiązku można odstąpić jedynie w sytuacji, gdy nie ma żadnej innej możliwości, co powinno być szczegółowo i przekonywująco wykazane.

Zasadnie podniósł zatem Minister, że oceny wniosku, o którym mowa w art.7 ust.3 ustawy, ma dokonywać nie z punktu widzenia potrzeb ekonomicznych i zamierzeń urbanistycznych gminy, lecz w kontekście ochrony terenów wykorzystywanych rolniczo. Rolą Ministra jest rozważenie jakie skutki wynikną ze zmiany sposobu przeznaczenia terenu w zestawieniu z interesem społecznym i zasadami ochrony gruntów wyrażonymi w ustawie. Minister nie ocenia, jakie korzyści mogą płynąć ze zmiany przeznaczenia gruntów, związanych z potencjalnymi inwestycjami, lecz działał na rzecz ochrony gleb o najwyższej klasie bonitacyjnej i przed ewentualnym zainwestowaniem. Oczywistym jest, że w sprawach, jak objętej skargą, dochodzi do kolizji interesu publicznego i interesu podmiotu wnioskującego o zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze, jednakże Minister Rolnictwa powinien mieć przede wszystkim na względzie określony ustawowo interes publiczny, jakim jest ochrona gruntów, jako dobra publicznego.

Dodatkowo, zwrócić należy uwagę na art. 6 ust. 1 u.o.g.r.l., który stanowi, że na cele nierolnicze i nieleśne można przeznaczać przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów, jako nieużytki, a w razie ich braku - inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej (art. 6 ust. 1 u.o.g.r.l.). Rzeczą oczywistą jest zatem, że przepis ten nie zamyka możliwości przeznaczania na cele nierolnicze gruntów klas I-III. Jednakże, należy mieć na względzie, że grunty te podlegają szczególnej, ochronie i przeznaczanie ich na cele nierolnicze wymaga dużej roztropności ze strony organów, na które nałożony został obowiązek ich ochrony. Gdyby sam fakt złożenia wniosku w sprawie wyrażenia zgody był dla organu właściwego w sprawach ochrony gruntów rolnych wiążący, to wystąpienie byłoby bezcelowe, gdyż organ rozpatrujący sprawę nie miałby możliwości zajęcia racjonalnego stanowiska, a jego decyzja stałaby się jedynie formalnością - potwierdzeniem faktu, że gmina w ramach opracowywanego planu zagospodarowania przestrzennego planuje przeznaczyć na cele nierolnicze wskazane grunty. Oczywiście, ustawodawca dopuszcza możliwość przeznaczania gruntów rolnych na cele nierolnicze, jednak wskazuje przy tym na ich ochronę, która powinna przejawiać się tym, że w pierwszej kolejności na cele nierolnicze należy przeznaczać grunty rolne stanowiące użytki rolne o najniższej przydatności produkcyjnej.

W rozpatrywanej sprawie Gmina przedłożyła dane, w świetle których jej terenie użytki rolne klas I-III zajmują ok. 38% ogólnej ich powierzchni w gminie, dlatego też zaistniały okoliczności dające podstawę do uznania przez organ orzekający, że brak jest wystarczającego uzasadnienia merytorycznego do wyrażenia żądanej zgody na przeznaczenie użytków rolnych klas III na cele nierolnicze. W tym miejscu warto powołać się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie siedmiu sędziów z dnia 25 listopada 2013 roku, sygn. akt II OPS 1/13, w której to Sąd podkreślił, że: "Prowadzona procedura zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze stanowi jeden z podstawowych instrumentów zapewniających poddanie gruntów rolnych ochronie prawnej mającej na celu zachowanie ich produktywności".

Dodatkowo odnosząc się do kwestii wykroczenia poza dopuszczalny zakres uznania administracyjnego w opisywanej sprawie, należy wskazać na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym Sąd wielokrotnie podkreślał, że to organowi właściwemu do spraw ochrony gruntów rolnych ustawodawca pozostawił ocenę każdej konkretnej sytuacji. Organ rozpoznając wniosek o zmianę przeznaczenia gruntów powinien przede wszystkim kierować się wskazanymi przez ustawodawcę zasadami ochrony gruntów, a wydając decyzję - rozważyć interes publiczny, jakim jest ochrona gruntów rolnych i interes wnioskującej gminy, jak już zostało to wyżej szeroko omówione (por. wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2016 r., II OSK 1234/16, wyrok NSA z dnia 24 maja 2016 r., II OSK 2263/14, wyrok NSA z dnia 2 września 2014 r., II OSK 436/13, wyrok NSA z dnia 6 października 2011 r., II OSK 1458/11).

Zdaniem Sądu, w rozpatrywanej sprawie Minister nie naruszył granic uznania administracyjnego, wykonując nałożony na niego ustawowy obowiązek ochrony gruntów rolnych. Postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone przez Ministra w sposób prawidłowy. Organ wyjaśnił stan faktyczny niezbędny do załatwienia sprawy. Powinnością organu wydającego decyzję w ramach uznania administracyjnego jest uzasadnienie rozstrzygnięcia w sposób świadczący o wyjaśnieniu okoliczności faktycznych oraz zbadaniu i rozważeniu przesłanek przemawiających za zajętym stanowiskiem zgodnie z przepisami postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wyjaśnił przesłanki jakimi kierował się przy wydawaniu zaskarżonej decyzji, zatem zadośćuczynił wskazanemu obowiązkowi. Ustalenia w zakresie braku przesłanek do wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, wynikających z powołanych przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, zostały właściwie poczynione, ocenione i udowodnione w toku postępowania administracyjnego. Z powyższych względów, ocenę argumentacji Ministra dotyczącą braku podstaw do wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia terenów rolnych na cele nierolnicze tj. pod budowę elektrowni wiatrowych, należało uznać za zasadną i zgodną z przepisami prawa. W związku z powyższym Sad uznał, że nie doszło również do zarzucanego w skardze naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 6 ust. 1 i 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l.

W świetle powyższych okoliczności uznać należy, że wniesiona skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw, w następstwie czego podlega oddaleniu na podstawie art.151 p.p.s.a.