Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 3845/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-05-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska (spr.), Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas, Protokolant specjalista Marcin Kwiatkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 maja 2022 r. sprawy ze skargi T. W. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz T.W. kwotę 480 zł (czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie była skarga T. W. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...] z dnia [...] września 2021 r. w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów.

Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym sprawy:

Wnioskiem z dnia [...] października 2017 r. (data wpływu do organu - [...] października 2017 r.) T. W. (zwany dalej: wnioskodawca, skarżący), zwrócił się do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (zwany dalej: Minister, organ) o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2016 r., poz. 708 ze zm., zwana dalej: ustawa zaopatrzeniowa).

W uzasadnieniu przedmiotowego wniosku wnioskodawca wskazał, iż w dniu [...] czerwca 1989 r. podjął służbę w Komendzie Wojewódzkiej Policji w [...] w Wydziale [...] Służby Bezpieczeństwa. Podniósł, iż według dokumentów pracował w SB od dnia [...] czerwca 1989 r. do dnia [...] października 1989 r., a w rzeczywistości już pod koniec września 1989 r. nieformalnie dostał przydział służbowy i rozpoczął służbę na stanowisku [...] w Laboratorium Kryminalistycznym KWP w [...]. Wskazał, iż pozytywnie przeszedł weryfikację funkcjonariuszy SB. Wnioskodawca podniósł, iż służba w Policji powodowała wiele stresu i napięcia, z którymi nie potrafił sobie poradzić, w związku z tym odreagowywał je nadużywaniem alkoholu. W 2002 r. podjął leczenie w Oddziale Uzależnień Szpitala MSWiA w [...]. Wskazał, iż od tego czasu się nawrócił. Regularnie uczestniczy w życiu Kościoła i ruchu trzeźwościowym. W dniu [...] lipca 2007 r. w stopniu nadkomisarza przeszedł na emeryturę. Została mu orzeczona III grupa inwalidzka.

Decyzją nr [...] z dnia [...] września 2021 r. Minister, działając na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, orzekł o odmowie wyłączenia stosowania wobec skarżącego przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej.

W uzasadnieniu podjętej decyzji Minister powołał treść art. 8a ustawy zaopatrzeniowej podkreślając, że wskazane w ww. przepisie przesłanki muszą być spełnione łącznie.

Wskazał, że jak wynika z akt sprawy, skarżący zostały zwolniony ze służby w Policji w dniu [...] sierpnia 2007 r. i ma ustalone prawo do emerytury i renty, których wysokość ustalono z uwzględnieniem odpowiednio art. 15c i art. 22 ustawy zaopatrzeniowej, przy czym wypłacana jest emerytura jako świadczenie korzystniejsze.

Z pisma Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (zwany dalej: IPN), tj. informacji o przebiegu służby wynika, że wnioskodawca pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, w okresie od dnia [...] czerwca 1989 r. do dnia [...] października 1989 r., tj. przez okres 5 miesięcy. Całkowity okres służby wnioskodawcy wynosi 18 lat, 2 miesiące i 15 dni. Dodatkowo do wysługi emerytalnej zaliczono wnioskodawcy okres zasadniczej służby wojskowej od dnia [...] maja 1988 r. do dnia [...] kwietnia 1989 r., tj. 11 miesięcy i 25 dni.

Z kopii kompletnych akt osobowych przekazanych przez IPN nie wynika, aby wnioskodawca nierzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r. Z opinii przesłanej przez Komendę Główną Policji wynika, iż skarżący otrzymywał awanse służbowe, a także podwyższenia dodatku służbowego. Ww. wywiązywał się z wykonywanych przez siebie zadań i obowiązków w sposób prawidłowy. Jednakże jak wskazano, iż w 2004 r. wnioskodawcę uznano za winnego naruszenia dyscypliny służbowej. W analizowanym materiale brak jest dokumentów potwierdzających udział skarżącego w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia.

Przytaczając treść art. 8a ustawy zaopatrzeniowej Minister podał, że ww. przepis nakłada na organ obowiązek weryfikacji spełnienia przez stronę przesłanek formalnych określonych w art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy zaopatrzeniowej. Przesłanki te są nieostre, co oznacza uznaniowy charakter postępowania.

Analizując pierwszą z przesłanek formalnych organ wskazał, że "krótkotrwałość" pełnienia służby musi być każdorazowo oceniana indywidualnie, wszelako z zastrzeżeniem jej oceny przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym, jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa. Wykładnia językowa ww. pojęcia prowadzi do wniosku, że "krótkotrwałość" jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością. Jak wynika z konstrukcji art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej, wolą ustawodawcy było pozostawienie uznaniowego charakteru ww. przepisu, pozwalającego w wyjątkowych sytuacjach wyłączyć ograniczenia w zakresie uprawnień emerytalno-rentowych wprowadzonych w stosunku do osób, które pełniły służbę na rzecz totalitarnego państwa.

Oceniając drugą określoną w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej przesłankę tj. "rzetelność wykonywania zadań i obowiązków" po dniu 12 września 1989 r. "w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" organ zauważył, iż stanowi ona również przesłankę o charakterze nieostrym, która powinna być każdorazowo oceniana indywidualnie. Rzetelne wykonywanie obowiązków służbowych oznacza ich realizację na najwyższym poziomie, w sposób nie budzący żadnych wątpliwości ani pod kątem jakościowym, ani z punktu widzenia moralności i honoru funkcjonariusza służb publicznych. Postawa rzetelnego funkcjonariusza charakteryzuje się wzorowością w działaniu służbowym, przez co należy rozumieć nie tylko podejmowanie i nienaganną realizację zadań obligatoryjnych, ale także wykazywanie inicjatywy zarówno w zakresie takich właśnie zadań, jak i poprzez gotowość do realizacji obowiązków dodatkowych.

Zawarty w tym warunku zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" traktować należy jako czynnik podnoszący wartość rzetelnej służby funkcjonariusza, odnoszący się do kwalifikacji narażenia, rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego, niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, czy też nie miało charakteru hipotetycznego, ale było rzeczywiste, dowiedzione i miało charakter wyjątkowy.

Podał, iż zadaniem organu jest stwierdzenie w niniejszej sprawie, czy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego ww. przesłanki można uznać za spełnione, oraz ustalenie, czy zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek". Warunek ten znalazł się w ustawie obok dwóch pozostałych przesłanek. Oznacza to, że krótkotrwałość służby na rzecz państwa totalitarnego i rzetelność służby pełnionej po dniu 12 września 1989 r., nawet z narażeniem zdrowia i życia nie wystarczą do oceny, czy zastosowanie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej jest zasadne. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych zauważył, iż ustawodawca nie wskazał trzech odrębnych przesłanek określającej treść normy materialnoprawnej podlegającej zastosowaniu, lecz jedną przesłankę "szczególnie uzasadnionych przypadków", którą należy rozważać z uwzględnieniem kryteriów krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

Organ podał, że całkowity okres służby wnioskodawcy wynosi 18 lat, 2 miesiące i 15 dni, zaś służba pełniona przez niego na rzecz totalitarnego państwa to okres 5 miesięcy, co stanowi ok. 2,2% ogółu służby. Zdaniem Ministra powyższe ustalenie powoduje, że w sprawie spełniona została przesłanka stypizowana w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej.

W zakresie oceny przesłanki rzetelności pełnienia przez wnioskodawcę służby po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia, organ wskazał, iż w okresie służby skarżący otrzymywał awanse służbowe, a także wyróżnienia w postaci nagród pieniężnych i pochwały w rozkazie. Natomiast wnioskodawca nie miał nadanych orderów (odznaczeń) państwowych ani odznak (medali) resortowych. Ponadto przekazana przez KGP dokumentacja wykazała, że ww. w 2004 r. popełnił czyn naruszający dyscyplinę służbową tj. pominął drogę służbową. [...] Komendant Wojewódzki Policji w [...] Orzeczeniem nr [...] z dnia [...] czerwca 2004 r. odstąpił od jego ukarania, uznał jednak fakt naruszenia dyscypliny służbowej, a tym samym uznając winę policjanta.

Ponadto wnioskodawca został pozbawiony uprawnień do samodzielnego wykonywania i podpisywania ekspertyz z zakresu daktyloskopii i badania śladów rękawiczek z uwagi na rażące błędy merytoryczne i formalne wpływające na prawidłowość prowadzonych postępowań przygotowawczych. Ze względu na konfliktowość ww. został przeniesiony do Sekcji Daktyloskopii w [...]. Zaznaczył także, iż wnioskodawca orzeczeniem nr [...] Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej MSW w [...] ze względu na nadużywanie alkoholu, został dopuszczony do służby z ograniczeniem (zalecono badania kontrolne w maju 2004 r.). Kolejnymi orzeczeniami Wojewódzka Komisja Lekarska MSWiA w [...] również uznała wnioskodawcę za zdolnego do realizowania obowiązków w Policji z ograniczeniami. Następnie orzeczeniem Nr [...] z dnia [...] lipca 2007 r. ww. skarżący został uznany za całkowicie niezdolnego do pełnienia służby w Policji i zaliczony do III grupy inwalidzkiej. Wnioskodawca został zwolniony ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji.

Minister stwierdził, iż służba w Policji zwykle wiąże się z potencjalnym ryzykiem dla zdrowia i życia funkcjonariuszy oraz ewentualnymi urazami. Zaznaczył, iż orzeczenie komisji lekarskiej zaliczające wnioskodawcę do określonej grupy inwalidzkiej w związku ze służbą, nie jest tożsame z posiadaniem zaświadczenia, iż służba ta pełniona była z narażeniem zdrowia i życia, uprawniającego do podwyższenia procentowego wysługi emerytalnej. W analizowanych dokumentach brak jest materiałów potwierdzających udział wnioskodawcy w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia. W świetle opisanych powyżej faktów, ustalenia komisji lekarskiej z punktu widzenia przesłanek art. 8a ustawy zaopatrzeniowej nie znalazły zastosowania w przedmiotowej sprawie.

Minister stwierdził dalej, że wnioskodawca utożsamiał się z ustrojem totalitarnym, a także wykonywał przed rokiem 1990 zadania charakterystyczne dla tegoż ustroju, co na gruncie przedmiotowej sprawy, w sposób niebudzący wątpliwości, działa na jego niekorzyść. Skarżący świadomie podjął służbę w strukturze SB. Z uzasadnienia wniosku wnioskodawcy o wyłączenie stosowania wobec niego art. 15c, art, 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej wynika, że skarżący był odwodzony przez całą rodzinę od pomysłu wstąpienia w struktury SB, a pomimo

tego podjął decyzję o służbie na rzecz totalitarnego państwa. We wniosku z dnia [...] stycznia 1989 r. skierowanym do Szefa Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych w [...] wnioskodawca podał: "Chęć podjęcia pracy w SB motywuję tym, że nie odpowiada mi praca w instytucjach cywilnych i dlatego chciałbym się sprawdzić w pracy jako funkcjonariusz MSW".

Wnioskodawca z dniem [...] czerwca 1989 r. został przyjęty do Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych na stanowisko [...] w Wydziale [...] SB. Wydział [...] SB zajmował się ochroną gospodarki, a przy tym również zwalczaniem działalności opozycyjnej na terenie zakładów pracy. Z akt otrzymanych od IPN wynika, iż wnioskodawca pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa wart. 13b ustawy zaopatrzeniowej do dnia [...] października 1989 r., a następnie przeniesiono go do Wydziału [...] WUSW, który nie podlega pod art. 13b ustawy zaopatrzeniowej. Wnioskodawca w dniu [...] listopada 1989 r. skierował do Szefa Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych raport z prośbą o przeniesienie do Wydziału "[...]" SB, wskazując: "W związku z reorganizacją Służby Bezpieczeństwa zwracam się z uprzejmą prośbą o przeniesienie mnie do Wydziału [...]". Wskazany Wydział wchodził w skład SB i zajmował się technikami operacyjnymi, które służyły służbom specjalnym do pozyskiwania niejawnych informacji, ochrony własnych informacji niejawnych, infiltrowania i sekretnego sterowania grupami ludzi oraz prowadzenia różnego rodzaju działań dywersyjno-szpiegowskich. Z uwagi na reorganizację struktur odmówiono wnioskodawcy przeniesienia. Jednakże powyższe wskazuje, iż skarżący utożsamiał się z ustrojem totalitarnym i chciał być jego integralną częścią.

Dodatkowo w ankiecie osobowej wnioskodawca wskazał, iż był członkiem Związku Socjalistycznej Młodzieży Polskiej (ZSMP). ZSMP powstał w 1976 r. i zrzeszał osoby w wieku od 15 do 35 lat. Narodził się z połączenia Związku Młodzieży Socjalistycznej, Związku Socjalistycznej Młodzieży Wiejskiej i Socjalistycznego Związku Młodzieży Wojskowej. Głównym zadaniem była indoktrynacja młodzieży i przygotowanie jej do przyszłej kariery w PZPR. ZSMP był masową, ideowo-wychowawczą organizacją młodzieży. ZSMP działał do 1990 r. pod ideowym

kierownictwem PZPR. Głównymi celami i zadaniami Związku, wynikającymi ze statutu ZSMP, było: mobilizowanie młodzieży do pracy na rzecz kraju, upowszechnianie ideologii marksizmu-leninizmu oraz krzewienie oświaty i kultury. Opierając się na własnej bazie i kadrze, a także współpracując z wyspecjalizowanymi instytucjami i organizacjami, ZSMP realizował zadania ideowo-wychowawcze poprzez działalność kulturalną, turystyczną, sportową i rekreacyjną. W całokształcie działalności ZSMP ważne miejsce zajmowała praca ideologiczna, młodzież zapoznawano z podstawami marksizmu i leninizmu oraz programami PZPR. Natomiast PZPR, była masową partią kierującą autorytarnym państwem i centralnie zarządzaną, zbiurokratyzowaną gospodarką; partią dążącą do kontrolowania wszelkich przejawów życia społecznego.

Ostatecznie, mając na względzie analizę materiału zgromadzonego w toku przeprowadzonego postępowania administracyjnego Minister stwierdził, że wnioskodawca nie spełnia przesłanki określonej w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej. Ponadto z uwagi na charakter wykonywanych przez niego

czynności ukierunkowanych na realizowanie typowych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji, w ocenie Ministra przedmiotowa sprawa nie stanowi szczególnie uzasadnionego przypadku, pozwalającego na skorzystanie z uprawnień wynikających z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, skutkujących wyłączeniem stosowania względem wnioskodawcy art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy.

W skardze złożonej na powołaną decyzję do sądu administracyjnego skarżący reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego, polegające na niewłaściwym zastosowaniu:

1. art. 8 a ustawy zaopatrzeniowej poprzez błędne uznanie, że skarżący nie spełnił przesłanki szczególnie uzasadnionego przypadku uprawniającego organ do nie stosowania przepisów ustawy zaopatrzeniowej obniżających jego świadczenie emerytalne i rentowe, podczas gdy z treści materiału zgromadzonego w sprawie wynika, że skarżący pełnił służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. zaledwie pięć miesięcy, a obowiązki wykonywał rzetelnie;

2. art. 15a i art. 22a ustawy zaopatrzeniowej poprzez błędne uznaniej, że skarżący służył totalitarnemu państwu, podczas gdy przebieg jego służby polegał na zwykłym wykonywaniu czynności na rzecz służby publicznej i nie charakteryzował się zachowaniem naruszającym podstawowe prawa i wolności człowieka, cechującym osoby służące reżimowi komunistycznemu.

W uzasadnieniu złożonej skargi wnioskodawca stwierdził, że wbrew stanowisku Ministra, przebieg jego służby, znajdujący odzwierciedlenie w dokumentacji zgromadzonej w niniejszej sprawie, nie pozwala uznać go za osobę zaangażowaną, aktywnie służącą totalitarnemu ustrojowi. Wskazał, że jak wynika z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 2021 r. sygn. III OSK 2156/21 organ badając, czy została spełniona przez skarżącego przesłanka "szczególnie uzasadnionych przypadków", o której mowa w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej powinien przede wszystkim zbadać, czy zachodzi właśnie taki szczególnie uzasadniony przypadek. Pomocniczą rolę w takim ustaleniu pełnią dwa kryteria, tj. kryterium krótkotrwałej służby oraz kryterium rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków. Sam brak spełnienia któregoś z pomocniczych kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej nie wyłącza możliwości spełnienia przez skarżącego przesłanki "Szczególnie uzasadnionych przypadków".

Ocenił, że analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego niewątpliwie wskazuje, że spełnił on dwa wyżej wskazane ustawowe kryteria pomocnicze. Po pierwsze tzw. "służba na rzecz totalitarnego państwa" miała charakter wręcz incydentalny, na co wskazuje czas jej trwania - od dnia [...] czerwca 1989 r. do dnia [...] października 1989 r. Natomiast całkowity okres jego służby wynosi 18 lat, 2 miesiące i 15 dni, W tej perspektywie tzw. " służba na rzecz totalitarnego państwa" trwała zaledwie 2,2% ogółu służby skarżącego, a fakt ten już sam w sobie zasługuje na uznanie jako "szczególnie uzasadniony przypadek". Po wtóre, służba skarżącego spełnia drugie kryterium pomocnicze, a mianowicie była wykonywana rzetelnie. Przede wszystkim wskazują na to awanse zawodowe oraz wyróżnienia w postaci nagród pieniężnych i pochwał. Dla stwierdzenia rzetelności działania nie jest jednak konieczne legitymowanie się nagrodami, czy wyróżnieniami dotyczącymi przebiegu służby, chociaż niewątpliwie nagrody takie i wyróżnienia mogą ugruntowywać w przekonaniu o rzetelności wykonywania zadań i obowiązków.

Dla oceny rzetelności tego rodzaju działań nie jest również konieczne wykazywanie działania z narażeniem zdrowia i życia, chociaż niewątpliwie również takie działania przemawiają za rzetelnością wykonywania zadań i obowiązków. Ustawa zaopatrzeniowa posługuje się w tym przypadku zwrotem "w szczególności", co oznacza wyliczenie przykładowych okoliczności a nie takich które muszą wystąpić obligatoryjne, jak uznał to organ w zaskarżonej decyzji. Brak jest podstaw do kwestionowania rzetelności wykonywania obowiązków przez skarżącego, jeżeli brak jest dowodów na działanie nierzetelne, takich jak np. nagany. Z pewnością takim dowodem nie jest orzeczenie [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2004 r. na które powołuje się organ. Z treści uzasadnienia orzeczenia wynika że skarżący skierował raport do Komendanta Głównego Policji w [...], z pominięciem drogi służbowej, w którym wniósł o wyjaśnienie przyczyn pozbawienia go uprawnień do samodzielnego wykonywania i podpisywania ekspertyz z zakresu daktyloskopii oraz badań śladów rękawiczek. Pomimo pominięcia drogi służbowej, w raporcie tym nie wprowadził w błąd przełożonych co do prawdziwości zaistniałych faktów w służbie, na co wskazuje organ który wydał powyższe orzeczenie. Nadto z treści ww. orzeczenia wynika, iż Zarząd Wojewódzki NSZZ Policjantów województwa [...] wniósł o odstąpienie od wymierzenia skarżącemu kary lub jego uniewinnienie. Sam skarżący wyjaśniał, że niniejszy raport potraktował jako skargę w rozumieniu Regulaminu, który dopuszcza w takich sprawach pominięcie drogi służbowej. Podkreślił, że przyczyną sporządzenia przez niego raportu było uporczywe unikanie przez jego przełożonych uzasadnienia pozbawienia go uprawnień. Wydając ww. orzeczenie [...] Komendant Wojewódzki Policji w [...] uznał, że wnioskodawca nie miał zamiaru popełnienia zarzucanego mu przewinienia a stopień szkodliwości czynu dla służby nie jest znaczny. Uzasadnienie powołanego orzeczenia ma istotne znaczenie co do oceny rzetelności służby skarżącego a mimo to zostało zupełnie pominięte przez organ. Pomimo, że [...] Komendant Wojewódzki Policji w [...] odstąpił od ukarania skarżącego, uznając że przewinienie ma znikomy stopień szkodliwości dla służby, Minister błędnie uznał, że ww. orzeczenie jest zaprzeczeniem rzetelności służby skarżącego.

Skarżący nie zgodził się z twierdzeniem organu, że zaprzeczeniem rzetelności jego służby było nadużywanie przez niego alkoholu, które było podstawą uznania wnioskodawcy za zdolnego do służby z ograniczeniem. Organ nie udowodnił jakoby nadużywanie alkoholu było przyczyną problemów z dyscypliną skarżącego na służbie. Skarżący z tego powodu nie otrzymał żadnej kary w postaci nagany czy chociażby upomnienia. Fakt nadużywania alkoholu nie miał bezpośredniego wpływu na wykonywanie obowiązków służbowych. Podkreślił, że od czasu odbycia leczenia przeciwalkoholowego w okresie od listopada do grudnia 2002 r. nie pije alkoholu. Po tym czasie przebywał na długotrwałych zwolnieniach lekarskich, które związane były z nerwicą, na którą zachorował przez stosowanie wobec niego mobbingu. W związku z tym skarżący trzykrotnie przebywał w szpitalu MSWiA przez okres po sześć tygodni. Jednak przebywanie na zwolnieniu lekarskim nie może rodzić negatywnych skutków prawnych dla skarżącego, albowiem była to nieobecność usprawiedliwiona. Wspomniany mobbing, jakiego doświadczał skarżący na służbie, wyrażał się między innymi poprzez pozbawienie ww. uprawnień do samodzielnego wykonywania i podpisywania ekspertyz z zakresu daktyloskopii oraz badań śladów rękawiczek. Organ powołał tę okoliczność jako dowód jakoby służba skarżącego nie była rzetelna. Jednak pobawienie wnioskodawcy opisanych uprawnień nastąpiło z naruszeniem przepisów postępowania w tym przedmiocie, w szczególności poprzez uniemożliwienie skarżącemu udziału w tym postępowaniu i podjęcia właściwej obrony. Wnioskodawca nie miał wiedzy, że takie postępowanie jest w ogóle prowadzone a następnie nie miał możliwości zapoznania się z wynikami komisji, która oceniła ekspertyzy daktyloskopijne sporządzone przez skarżącego jako wadliwe. Co więcej, nigdy nie otrzymał możliwości zapoznania się dokumentami, który stanowiły podstawę pozbawienia go uprawnień. Na skutek podjętych interwencji i sporządzonego raportu do Komendanta Głównego Policji w [...], z pominięciem drogi służbowej. skarżący otrzymał jedynie ustne zapewnienie przełożonych, że pozbawienie go uprawnień nastąpiło zgodnie z obowiązującym prawem. Opisane okoliczności wskazują jednoznacznie, że skarżący był szykanowany i doświadczał mobbingu a brak dowodów w aktach niniejszej sprawy na wadliwość ekspertyz daktyloskopijnych skarżącego nakazuje traktować z dużą ostrożnością fakt pozbawienia go ww. uprawnień. Uważa, że oceny wpływu pozbawienia uprawnień na rzetelność jego służby nie można dokonywać w oderwaniu od przytoczonych wyżej okoliczności.

Skarżący nie zgodził się także ze stanowiskiem organu, jakoby jego wniosek o przyjęcie do służby potwierdzał, że utożsamiał się z ustrojem totalitarnym i chciał być jego integralną częścią. Taka ocena jest daleko idącym nadużyciem organu i stanowi nieuprawnioną nadinterpretację. Jak wynika z cytowanego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wniosku skarżącego, motywacją zmiany stanowiska pracy była chęć podjęcia zatrudnienia w służbach mundurowych. Skarżący w żaden inny sposób nie motywował swojego wniosku, a tym bardziej nie powoływał się na ideologię komunistyczną, bowiem nigdy się z nią nie utożsamiał. Podobnie należy ocenić jego wniosek o przeniesienie go do Wydziału "[...]" SB. Zarówno pierwszy jak i drugi wniosek znajdował uzasadnienie w uprawnieniach i zainteresowaniach zawodowych skarżącego, który wykonywał ekspertyzy z zakresu daktyloskopii i badania śladów rękawiczek.

Skarżący stanowczo zaprzeczył także aby kiedykolwiek był członkiem czy działaczem ZSMP. Uważa, że ta podnoszona przez Ministra okoliczność nie znajduje potwierdzenia w rzeczywistości. Poza powołaną ankietą osobową, nie ma innych dokumentów świadczących o przynależności skarżącego do ZSMP.

Zdaniem skarżącego spełnia on dwie ustawowe pomocnicze przesłanki wskazane w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, dające podstawę do uznania że zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek". Analiza przebiegu jego służby prowadzi do uzasadnionego wniosku, że była ona zwykłą służbą publiczną. Stwierdzenie pełnienia służby na rzecz totalitarnego państwa w okresie od 22 lipca 1944 r. do 31 lipca 1990 r. wymaga bowiem zbadania wszystkich okoliczności sprawy, w tym także indywidualnych czynów i ich weryfikacji pod kątem naruszenia podstawowych praw i wolności człowieka służących reżimowi komunistycznemu. Nawet przy przyjęciu, że skarżący dopuścił się naruszenie drogi służbowej czy został pozbawiony uprawnień, to okoliczności te nadal nie świadczą że służył państwu totalitarnemu. Organ nie udowodnił jakoby wnioskodawca był zaangażowany w realizowanie zadań i funkcji charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego. Dokumentacja przebiegu jego służby stanowi jedynie dowód nawiązania przez niego stosunku pracy w ramach służby państwowej, który to sam w sobie nie może świadczyć o "służbie na rzecz państwa totalitarnego". Aktywność Skarżącego w ramach zatrudnienia miała charakter zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, zgodnych z zakresem obowiązków na zajmowanym przez niego stanowisku pracy. Służba na rzecz państwa totalitarnego nie musi być tożsama ze służbą pełnioną w okresie istnienia tego państwa i w ramach istniejących w tym państwie organów i instytucji. Nie każde bowiem nawiązanie stosunku prawnego w ramach służby państwowej wiąże się automatycznie ze zindywidualizowanym zaangażowaniem bezpośrednio ukierunkowanym na realizowanie charakterystycznych dla ustroju tego państwa jego zadań i funkcji, co jednak zupełnie pomija organ.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie skargi, przywołując argumentację tożsamą z zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, zgodnie z którym minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a, art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b tej ustawy (tj. służbę od 22 lipca 1944 r. do 31 lipca 1990 r. w cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach wymienionych enumeratywnie w tym przepisie), ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Wskazane przesłanki powinny być spełnione łącznie i uprawdopodobnione.

Zgodnie z art. 11 powołanej ustawy, w sprawach nieuregulowanych w ustawie stosuje się przepisy ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, Kodeksu postępowania administracyjnego oraz przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

W świetle przywołanej wyżej treści art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej decyzja o wyłączeniu zastosowania ograniczeń przewidzianych w art. 15c, 22a i 24a ustawy zaopatrzeniowej ma charakter wyjątkowy i zarazem uznaniowy co powoduje, że organ jest zobowiązany do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy, zaś decyzja wydana w ramach uznania administracyjnego winna spełniać wymogi dalej idące niż ma to miejsce w odniesieniu do decyzji związanej. Uzasadnienie decyzji uznaniowej powinno zawierać wszechstronną analizę zgromadzonego materiału dowodowego i wyczerpująco uargumentowane stanowisko organu. Powinno z niego wynikać, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały rozważone i ocenione (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 17 marca 2010 r., sygn. akt II GSK 491/09 i z 20 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 2006/10, publ.: cbois). Kontrola decyzji uznaniowej przez Sąd sprowadza się do oceny, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z odpowiednim zachowaniem procedury administracyjnej. Natomiast wybór rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego, dokonywany na podstawie kryteriów słuszności i celowości pozostaje poza kontrolą sądowoadministracyjną.

Zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, wydając decyzję odmowną w oparciu o art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, organ nie rozważył w sposób wszechstronny i rzetelny wszelkich okoliczności sprawy, a w konsekwencji naruszył zasady procesowe, wymienione w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Uzasadnienie tej decyzji nie spełnia wymogów z art. 107 § 3 w związku z art. 11 i art. 8 k.p.a.

Wprawdzie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ trafnie scharakteryzował uwarunkowania formalne sprawy, przywołał treść stosownych regulacji normatywnych oraz właściwy sposób ich rozumienia, według zasad wykładni językowej. Wyjaśnił też jak należy określać ramy dla zastosowania wyjątku, przewidzianego w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej i prawidłowo ocenił, że w sprawie spełniona została określona w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej przesłanka krótkotrwałości służby. Organ nie dokonał jednak przekonującej oceny przesłanek "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r." i "szczególnie uzasadnionego przypadku".

Przedstawione w tym zakresie w zaskarżonej decyzji ustalenia organu sprowadzają się do wskazania, na podstawie informacji dotyczącej przebiegu służby przekazanej przez Komendanta Głównego Policji, że w toku pełnionej służby skarżący otrzymywał awanse służbowe i wyróżnienia w postaci nagród pieniężnych i pochwały, nie zostały mu nadane jakiekolwiek ordery (odznaczenia) państwowe ani odznaki (medale) resortowe oraz, że dopuścił się naruszenia dyscypliny służbowej. Wskazał także na stwierdzoną w postępowaniu orzeczniczym okoliczność nadużywania przez wnioskodawcę alkoholu, co skutkowało wydaniem orzeczenia o dopuszczeniu do służby z ograniczeniami. Jednocześnie na podstawie analizy akt osobowych skarżącego, a konkretnie podania o przyjęcie do służby i wniosku o przeniesienie do innego wydziału SB organ wywiódł, że skarżący utożsamiał się z ustrojem totalitarnym i chciał być jego integralną częścią. O powyższym świadczyć ma także przynależność skarżącego do ZSMP.

W odniesieniu do powyższych ustaleń organu wskazać trzeba, że w istocie podstawę oceny niespełnienia przez skarżącego przesłanek "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r." i "szczególnie uzasadnionego przypadku" stanowią okoliczności, które nie zostały przez organ zweryfikowane i wyjaśnione, co świadczy o braku rzetelnej, wnikliwej i wszechstronnej analizy wszystkich okoliczności sprawy.

Zdaniem Sądu przepis art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym zawiera dwa pojęcia niedookreślone: "krótkotrwała służba" i "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków" definiujące "szczególnie uzasadniony przypadek", w którym Minister może wyłączyć stosowanie wobec funkcjonariusza przepisów art. 15c, 22a i 24a ustawy zaopatrzeniowej. Sformułowanie, zawarte w treści art. 8 ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, a zwłaszcza bezpośrednie połączenie "szczególnie uzasadnionych przypadków" z pkt 1 i 2 "Minister może wyłączyć (...) w szczególnie uzasadnionych przypadkach (...) ze względu na: pkt 1 i 2 (...)" świadczy niezbicie o tym, że o istnieniu analizowanego szczególnie uzasadnionego przypadku przesądza krótkotrwałe pełnienie służby przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1464/19 (publ.: orzeczenia.nsa.gov.pl), unormowanie zawarte w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej w istocie zawiera jedną przesłankę "szczególnie uzasadnionego przypadku", którą należy rozważać z uwzględnieniem kryteriów krótkotrwałej służby przed 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

Z kolei w wyroku z dnia 21 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1669/19 (publ.: orzeczenia.nsa.gov.pl.), Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że spełnienie przesłanki szczególnie uzasadnionego przypadku wymaga zbadania, czy służba określonej osoby (...), była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań, czynności podejmowanych i wykonywanych w każdej służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma – z punktu widzenia aksjologicznych podstaw demokratycznego państwa prawnego – żadnych konotacji negatywnych (...).

By właściwie ocenić "przesłankę szczególnie uzasadnionego przypadku" w sprawie wnioskodawcy organ winien więc zbadać, czy w okresie krótkotrwałej służby pełnionej na rzecz totalitarnego państwa, a więc w okresie [...] czerwca do [...] października 1989 r. skarżący realizował zadania charakteryzujące totalitarny ustrój, czy też zwykłe, standardowe działania podejmowane w służbie publicznej, tj. na rzecz państwa jako takiego w ramach służby publicznej. Z przepisu art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy zaopatrzeniowej wyraźnie wynika, że warunek "szczególnie uzasadnionego przypadku: ustawodawca powiązał z przesłanką krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r. i rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r.

W ocenie Sądu zaniechanie przez organ prawidłowego ustalenia i oceny przesłanki "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r." i "szczególnie uzasadnionego przypadku" w odniesieniu do konkretnego przypadku skarżącego, skutkowało naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz 107 § 3, wobec art. 8 § 1 i art. 11 k.p.a. Naruszenie wskazanych przepisów postępowania w tym zakresie – zdaniem Sądu – miało istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji. Pominięcie przez Ministra wskazanych okoliczności wzbudziło wątpliwości Sądu co do kryteriów, jakimi kierował się organ podczas rozpatrywania sprawy skarżącego, dlatego Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie poddaje się kontroli sądowej. Sprawa skarżącego musi być zatem ponownie wnikliwie rozważona przez organ administracji, a wyniki tych analiz muszą znaleźć odzwierciedlenie w treści uzasadnienia decyzji.

Ponownie rozpatrując sprawę organ uwzględni ocenę prawną, wynikającą z niniejszego wyroku. Podda ocenie kryterium "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r." i "szczególnie uzasadnionego przypadku" służby skarżącego mając na względzie wskazaną powyżej argumentację. Dokona też wnikliwej oceny przebiegu jego służby odwołując się do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Organ weźmie również pod uwagę, że nie dopełniając obowiązków wynikających z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. naraża się na zarzut przekroczenia granic uznania administracyjnego, a w konsekwencji arbitralności i dowolności wydanej decyzji.

Mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, zwana dalej: p.p.s.a.), orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku.

O zwrocie kosztów postępowania obejmujących wynagrodzenie adwokata w wysokości 480 zł, Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800, ze zm.) w punkcie 2 wyroku.