Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 8/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-11-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 71b ust. 3-3b, art. 33
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3, art.76 § 1 i 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art.145 § 1 pkt 1 lit. c)
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3 ust. 2-4, art. 4 art. 7
journal: Dz.U. 2004 nr 49 poz 463
law: Ustawa z dnia 19 lutego 2004 r. o systemie informacji oświatowej

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak, Sędzia WSA - Jadwiga Smołucha (spr.), Sędzia WSA - Bożena Zwolenik, Protokolant st. specjalista - Sylwia Wojtkowska-Just, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 listopada 2017 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Rozwoju i Finansów na rzecz [...] kwotę 18 306 zł (osiemnaście tysięcy trzysta sześć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez Powiat Ś. jest decyzja Ministra Rozwoju i Finansów (dalej: "Minister", "organ") z [...] października [...] 18 grudnia 2015 r. nr [...], którą zobowiązano Powiat Ś. do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za 2011 r. w wysokości [...] zł.

Zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny.

Pismem z [...] września 2015 r. Ministerstwo Edukacji Narodowej poinformowało Ministerstwo Finansów, że w wyniku kontroli dotyczącej zgodności danych w systemie informacji oświatowej, przeprowadzonej w dniach od [...] do [...] lutego 2013 r. przez [...] Kuratorium Oświaty w szkołach i placówkach prowadzonych przez Powiat Ś. (dalej: "Powiat", "Strona", "Skarżący"), stwierdzono zawyżenie o 159,1208 liczby uczniów przeliczeniowych wg stanu na 30 września 2010 r. Zawyżenie to spowodowało, że Powiat Ś. otrzymał w 2011 r. kwotę części oświatowej subwencji ogólnej wyższą od należnej o [...] zł.

Pismem z [...] października 2015 r. Minister Finansów zawiadomił Powiat Ś. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego, w sprawie zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2011.

W odpowiedzi na pismo Ministra Strona złożyła pismo z 15 października 2015 r., w którym zarzuciła: brak kompetencji [...] Kuratorium Oświaty do przeprowadzania kontroli finansowej w szkołach i placówkach, brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i ogólnikowość protokołów kontrolnych, a w szczególności niewskazanie konkretnych uczniów, którzy zdaniem kontrolujących zostali przypisani niewłaściwym wagom, co uniemożliwia Stronie odniesienie się do wyników kontroli oraz pozbawienie Strony prawa do czynnego udziału w przeprowadzanej kontroli.

Decyzją z [...] grudnia 2015 r. Minister Finansów zobowiązał Stronę do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za 2011 r. w wysokości [...] zł. W podstawie prawnej rozstrzygnięcia organ powołał art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2014 poz. 1115 ze zm.), dalej: "ustawa o dochodach jednostek samorządu terytorialnego" oraz art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), dalej: "K.p.a.". W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że część oświatowa subwencji ogólnej na 2011 r. dla Powiatu Ś. została skalkulowana z uwzględnieniem zawyżonej o 159,1208 liczby uczniów przeliczeniowych.

We wniosku z 8 stycznia 2016 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy Powiat zarzucił decyzji Ministra przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.) oraz naruszenie obowiązku wyczerpującego rozpatrzenia dowodów (art. 77 § 1 k.p.a.) poprzez oparcie się w postępowaniu dowodowym wyłącznie na wynikach kontroli Kuratorium Oświaty we W. przy braku własnych ustaleń Ministra Finansów w zakresie podnoszonym przez Stronę. Ponadto Strona zarzuciła: naruszenie zasady zaufania do organów administracji publicznej (art. 8 i 9 k.p.a.) poprzez niepoinformowanie jej przez kontrolującego o wynikach kontroli; naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez przeprowadzenie kontroli w sposób bardzo powierzchowny i uczestniczenie w kontrolach osoby nieupoważnionej; zapisanie wyników kontroli w sposób uniemożliwiający ich weryfikację z uwagi na brak informacji, których uczniów dotyczą ustalenia kontroli co do niewłaściwego ich zakwalifikowania do niepełnosprawności istotnej z punktu widzenia sposobu naliczania subwencji oświatowej.

Decyzją z [...] października 2016 r. Minister Rozwoju i Finansów utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z [...] grudnia 2015 r.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister wskazał, że zgodnie z art. 28 ust. 5 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, Minister Edukacji Narodowej, biorąc pod uwagę zakres zadań realizowanych przez jednostki samorządu terytorialnego, podzielił część oświatową subwencji ogólnej na rok 2011 między poszczególne jednostki samorządu terytorialnego według algorytmu określonego w załączniku do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 16 grudnia 2010 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2011 (Dz. U. Nr 249 poz. 1659), dalej: "rozporządzenie MEN z 16 grudnia 2010 r.". Algorytm przewidywał odrębne wagi – m.in. P1, P2, P4, P5, P7, P8, P26 i P40. Podstawę do naliczenia kwot części oświatowej subwencji ogólnej na 2011 r. dla Powiatu Ś. stanowiły zweryfikowane przez jednostki samorządu terytorialnego dane o liczbie uczniów wykazane w systemie informacji oświatowej, według stanu na dzień 30 września 2010 r. i 10 października 2010 r. W systemie informacji oświatowej wykazywani byli również uczniowie na podstawie orzeczeń oraz opinii, o których mowa w art. 71b ust. 3 i 3a ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r., nr 256, poz. 2572 z późn. zm.) – dalej: "ustawa o systemie oświaty". Zgodnie z algorytmem określonym w załączniku do rozporządzenia MEN z 16 grudnia 2010 r. wagą P1, P2, i P5 mogli być przeliczeni uczniowie posiadający orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego, o którym mowa w art. 71b ust. 3 ustawy z o systemie oświaty. W związku z tym warunków do ujęcia w systemie informacji oświatowej, a następnie uwzględnienia przy naliczaniu części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2011, przy ww. wagach nie spełniali uczniowie, którzy według stanu na 30 września 2010 r. nie posiadali takich orzeczeń.

Organ wskazał, że na skutek błędnych danych w systemie informacji oświatowej według stanu na dzień 30 września 2010 r. zostały zawyżone liczby uczniów przeliczeniowych w następujących jednostkach organizacyjnych:

1. w Szkole Specjalnej Podstawowej nr [...] w B. przy Młodzieżowym Ośrodku Socjoterapii liczba uczniów ogółem oraz liczba uczniów przeliczonych wagami P1, P2, i P40 została zawyżona o 2 uczniów;

2. w Szkole Specjalnej Podstawowej nr [...] w M. przy Młodzieżowym Ośrodku Wychowawczym liczba uczniów ogółem oraz liczba uczniów przeliczonych wagami P1, P2, i P40 została zawyżona o 5 uczniów;

3. w Gimnazjum Specjalnym nr [...] w B. przy Młodzieżowym Ośrodku Socjoterapii liczba uczniów ogółem oraz liczba uczniów przeliczonych wagami P1, P2, P26 i P40 została zawyżona o 2 uczniów;

4. w Gimnazjum Specjalnym nr [...] w B. przy Młodzieżowym Ośrodku Wychowawczym liczba uczniów ogółem oraz liczba uczniów przeliczonych wagami P1, P26 i P40 została zawyżona o 5 uczniów, ponadto liczba uczniów przeliczonych wagą P2 została zawyżona o 17 uczniów;

5. w Gimnazjum Specjalnym nr [...] w M. przy Młodzieżowym Ośrodku Wychowawczym liczba uczniów ogółem oraz liczba uczniów przeliczonych wagami P1, P2, P26 i P40 została zawyżona o 10 uczniów;

6. w Zasadniczej Szkole Zawodowej nr [...] w Ś. liczba uczniów ogółem oraz liczba uczniów przeliczonych wagami P7, P8 i P40 została zawyżona o 1 ucznia;

7. w Technikum nr [...] w Ś. liczba uczniów ogółem oraz liczba uczniów przeliczonych wagami P7, P8 i P40 została zawyżona o 1 ucznia;

8. w Powiatowym Zespole Szkół w B. – Szkole Specjalnej Przysposabiającej do Pracy jeden uczeń niesłusznie został przeliczony wagą P5 zamiast wagą P2 , ponadto jeden uczeń niesłusznie został przeliczony wagą P5 zamiast wagą P4;

9. w Technikum nr [...] w Ś. liczba uczniów przeliczonych wagą P5 została zawyżona o 1 ucznia;

10. w Szkole Podstawowej nr [...] w Ś. liczba uczniów przeliczonych wagą P2 została zawyżona o 2 uczniów;

11. w Gimnazjum Specjalnym nr [...] w Ś. liczba uczniów przeliczonych wagą P2 została zawyżona o 2 uczniów;

12. w Gimnazjum Specjalnym nr [...] w Ś. dwoje uczniów niesłusznie zostało przeliczonych wagą P5 zamiast wagą P4;

13. w Szkole Specjalnej nr [...] w S. liczba uczniów przeliczonych wagą P2 została zawyżona o 2 uczniów;

14. w Gimnazjum nr [...] w S. liczba uczniów przeliczonych wagą P2 została zawyżona o 2 uczniów;

15. w Zasadniczej Szkole Zawodowej Specjalnej w B. troje uczniów niesłusznie zostało przeliczonych wagą P5 zamiast wagą P2 .

Wg organu w sumie zawyżono liczbę uczniów przeliczeniowych o 159,1208, i w konsekwencji część oświatowa subwencji ogólnej za rok 2011 została zawyżona o 750 574 zł. Przy wyliczeniu kwoty zawyżenia uwzględniono zmniejszenie wskaźnika korygującego D1 na skutek obniżenia liczby uczniów szkół podstawowych i gimnazjów położonych na terenach wiejskich i miastach do 5 tys. mieszkańców, przeliczonych dodatkowo wagą P1.

Dane do przeliczenia kwoty subwencji organ ustalił na podstawie wyjaśnień Ministerstwa Edukacji Narodowej przedstawionych w pismach z [...] września 2015 r, [...] sierpnia 2016 r. i [...] lipca 2015 r., jak również wyjaśnień Kuratorium Oświaty we W. z [...] lipca 2016 r.

Organ zwrócił uwagę, że w piśmie z [...] września 2015 r. Ministerstwo Edukacji Narodowej poinformowało ponadto, że w szkołach i placówkach prowadzonych przez Powiat Ś. stwierdzono również nieprawidłowości skutkujące zaniżeniem części oświatowej subwencji ogólnej na 2011 r. Jednak zgodnie z art. 37 ust. 4 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego zaniżenia te nie skutkują prawem ubiegania się przez Powiat Ś. o korektę poprzez zwiększenie wysokości należnej części oświatowej subwencji ogólnej na 2011 r.

W konkluzji organ stwierdził, że część oświatowa subwencji ogólnej za rok 2011, o której Powiat Ś. został powiadomiony pismem z [...] lutego 2011 r., została skalkulowana z uwzględnieniem zawyżonej o 159,1208 liczby uczniów przeliczeniowych i wynosiła 60 551 900 zł. Po ponownym przeliczeniu, bez uwzględnienia 159,1208 uczniów przeliczeniowych, część oświatowa subwencji ogólnej wynosi 59 801 326 zł. Kwotę [...] zł, stanowiącą różnicę pomiędzy kwotą części oświatowej subwencji ogólnej, którą otrzymał Powiat Ś. na rok 2011, a kwotą ustaloną w niniejszym postępowaniu, należy uznać za kwotę nienależną i podlega ona zwrotowi do budżetu państwa.

Minister za nieuzasadnione uznał zarzuty dotyczące naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego podnosząc, że postępowanie administracyjne zostało wszczęte w związku z informacją Ministra Edukacji Narodowej o wynikach kontroli [...] Kuratorium Oświaty we W. w zakresie zgodności ze stanem faktycznym danych wykazywanych przez dyrektorów szkół/placówek prowadzonych przez Powiat Ś. wg stanu na 30 września 2010 r. Ustaleń stanu faktycznego w decyzji organu dokonano w oparciu o wyniki tej kontroli. Kontrola została przeprowadzona przez kuratorium w oparciu o ustawę o systemie oświaty oraz rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z 7 października 2009 r. w sprawie nadzoru pedagogicznego (Dz. U. nr 168 poz. 1324 z późn. zm.), dalej: "rozporządzenie w sprawie nadzoru pedagogicznego". W trakcie kontroli kontrolerzy kuratorium uwzględnili zasady wskazane w instrukcji wprowadzania i przekazywania danych w systemie informacji oświatowej. Wyniki kontroli doraźnej przedstawiono w odrębnych dla każdej szkoły protokołach, które określają: liczbę uczniów w szkołach objętych kontrolą wykazaną w systemie informacji oświatowej, w podziale na rodzaje niepełnosprawności oraz faktyczną liczbę uczniów posiadających orzeczenia poradni psychologicznopedagogicznych, o których mowa w art. 71b ust. 3 – 3b ustawy o systemie oświaty, ustaloną przez kontrolujących na podstawie orzeczeń publicznych poradni psychologicznopedagogicznych, dzienników lekcyjnych i ksiąg ewidencji.

Organ zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 33 ust. 5 ustawy o systemie oświaty oraz § 16 ust. 1 rozporządzenia w sprawie nadzoru pedagogicznego kompetencje do zgłaszania zastrzeżeń w stosunku do otrzymywanych zaleceń, uwag czy wniosków czy też do ustaleń zawartych w protokole kontroli, zostały przypisane dyrektorowi szkoły lub placówki. Natomiast organ prowadzący szkołę lub placówkę nie ma takich uprawnień i nie może on weryfikować ustaleń kontroli. Po kontroli przeprowadzonej w 2013 r. żaden z dyrektorów kontrolowanych szkół lub placówek nie skorzystał z prawa zgłoszenia do organu sprawującego nadzór pedagogiczny pisemnych, umotywowanych zastrzeżeń do ustaleń zawartych w protokole kontroli. Zastrzeżenia nie zostały zgłoszone również w stosunku do dokonywanych od stycznia do końca kwietnia 2014 r. kontroli dotyczących zaleceń, które zostały wydane w wyniku przeprowadzonych w lutym 2013 r. kontroli. W ich wyniku ustalono, że zalecenia zostały zrealizowane, a w przypadku zaistnienia takiej konieczności dyrektorzy nanieśli stosowne korekty do systemu informacji oświatowej.

Odnosząc się do zarzutu uczestniczenia w czynnościach kontrolnych osoby nieupoważnionej organ wyjaśnił, że w szkołach specjalnych z siedzibami w S., Ś. i B. obecny był wizytator udzielający kontrolującym merytorycznej pomocy. Osoba ta nie przeprowadzała czynności kontrolnych, nie uczestniczyła w tworzeniu protokołu kontroli, ani też nie miała wpływu na wynik kontroli. Jej rolą było jedynie zapewnienie właściwej analizy treści poszczególnych orzeczeń w sytuacjach gdy występowały jakiekolwiek wątpliwości co do ich zapisów.

Odnosząc się do zarzutu powierzchowności przeprowadzonej kontroli organ powołał się na treść § 12 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia w sprawie nadzoru pedagogicznego, podnosząc, że czas trwania kontroli ustala przeprowadzający ją organ, a czynności kontrolne w szkole lub placówce nie mogą zakłócać ich pracy i nie powinny trwać dłużej niż 2 dni. Dyrektorzy wskazanych do kontroli szkół lub placówek otrzymali pisemną informację o terminie i zakresie planowanych czynności kontrolnych oraz zostali uprzedzeni o konieczności przygotowania niezbędnej dokumentacji, ze szczególnym wskazaniem poszczególnych dokumentów. W każdym przypadku w trakcie kontroli uczestniczyli dyrektor szkoły lub placówki oraz pracownik jednostki odpowiedzialny za wprowadzanie danych do systemu informacji oświatowej, którzy na bieżąco udzielali niezbędnych informacji i mieli możliwość składania wyjaśnień, z której też korzystali. Stwierdzone W trakcie kontroli nieprawidłowości były na bieżąco omawiane podczas czynności kontrolnych oraz odnotowywane w arkuszu kontroli.

Organ uznał za niezasadny zarzut niedoręczenia Stronie protokołu kontroli, wskazując, że § 14 ust. 3 rozporządzenia w sprawie nadzoru pedagogicznego przewiduje doręczenie protokołu kontroli wyłącznie dyrektorowi kontrolowanej szkoły lub placówki.

Organ podniósł ponadto, że do przeprowadzonych przez kuratorium oświaty kontroli nie znajdują zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, ponieważ w stosunku do jednostek kontrolowanych (szkół, placówek oświatowych) nie toczyło się postępowanie, którego wynikiem byłoby wydanie rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego organ wskazał, że akty związane ściśle z nadzorem pedagogicznym (takie jak, uwagi, wnioski czy doraźne zalecenia, o których mowa w art. 4 o systemie oświaty, a nawet stanowiska organu sprawującego nadzór pedagogiczny nieuwzględniające zastrzeżeń dyrektora szkoły lub placówki) nie mieszczą się w kategorii aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, do których zastosowanie mają przepisy K.p.a.

Organ wskazał, że kompetencja kuratora oświaty do sprawdzania kompletności, poprawności i zgodności ze stanem faktycznym danych przekazywanych mu z innych baz danych oświatowych z danymi uzyskanymi w ramach nadzoru sprawowanego przez ten podmiot na podstawie odrębnych przepisów, wynika z art. 7 ustawy z dnia 19 lutego 2004 r. o systemie informacji oświatowej (Dz. U. Nr 49 poz. 463 ze zm.), dalej: "ustawa o systemie informacji oświatowej". Podmioty określone w art. 4 ust. 6 – 9 cytowanej ustawy, w przypadku stwierdzenia odpowiednio niekompletności lub niepoprawności danych przekazanych z innych baz oświatowych lub powzięcia wątpliwości co do ich zgodności ze stanem fatycznym, obowiązane są niezwłocznie powiadomić o stwierdzonych nieprawidłowościach podmiot, który wprowadził te dane do bazy danych oświatowych, a ten jest obowiązany niezwłocznie usunąć stwierdzone nieprawidłowości i ponownie przekazać pełne zbiory danych zgodnie z zasadami określonymi w ustawie.

Odnosząc się do zarzutów przekroczenia zasady swobodnej oceny dowodów i braku wyczerpującego rozpatrzenia dowodów, organ podniósł, że ustalenia faktyczne zostały dokonane w oparciu o ustalenia wyników kontroli ustawowo określonego organu kontroli. Ponadto Minister uzyskał stanowisko Ministra Edukacji Narodowej, jako organu właściwego w sprawach oświaty i wychowania, zgodnie z zakresem kompetencji określonym ustawą z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 543 z późn. zm.). Organ zanalizował też stanowisko Strony przedstawione w piśmie z 15 października 2015 r. i we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, jak też stanowisko Kuratorium Oświaty we W.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Powiat wystąpił o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Rozwoju i Finansów oraz decyzji ją poprzedzającej, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Strona zarzuciła zaskarżonej decyzji:

1. rażące naruszenie art. 7 K.p.a. poprzez naruszenie zasady legalności oraz przestrzegania prawa w postępowaniu administracyjnym, przez przyjęcie że ustalenia [...] Kuratorium Oświaty są wiarygodne i dokonane przez upoważnione do tego osoby;

2. rażące naruszenie art. 8 K.p.a. i art. 11 K.p.a. poprzez naruszenie zasady zaufania uczestników postępowania do organu administracji publicznej oraz zasady przekonywania, przez nieustosunkowanie się do istotnych dla sprawy, dotyczących różnic między ustaleniami w protokołach kontroli kuratorium oświaty a zestawieniem dokonanym przez Ministerstwo Edukacji Narodowej w korespondencji z Ministrem Finansów; ponadto naruszenie zasady zaufania ma miejsce z tytułu zmiany wykładni (utartego, przez lata praktykowanego sposobu rozumienia) przepisów prawa przez Ministerstwo Edukacji Narodowej w zakresie przyznawania subwencji wychowankom (a zarazem uczniom) młodzieżowych ośrodków wychowawczych, bez zmiany przepisów;

3. rażące naruszenie art. 77 K.p.a. poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie całego materiału dowodowego;

4. rażące naruszenie art. 78 § 1 K.p.a. w zakresie nieuwzględnienia wniosku o rekontrolę w związku z dowodami pozwalającymi na zmiany co do wysokości nienależnie pobranej subwencji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje.

Uprawnienie wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), dalej: "p. p. s. a.", sprowadza się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego. Wskazać również należy, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p. p. s. a.).

Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Podstawą określenia kwoty części oświatowej subwencji ogólnej przypadającej do zwrotu powinno być prawidłowe ustalenie wysokości części subwencji ogólnej, którą powinien otrzymać Powiat, a następnie ustalenie różnicy między kwotą otrzymaną, a kwotą należną. W myśl art. 28 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, podstawę do wyliczenia wysokości części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego na 2011 r. stanowiły m. in. dane zawarte w systemie informacji oświatowej, którego organizację i zasady działania regulowała ustawa z dnia 19 lutego 2004 r. o systemie informacji oświatowej. W zbiorach danych systemu informacji oświatowej zawarte są m. in. informacje o liczbie uczniów oraz o specjalnych potrzebach edukacyjnych wynikających z orzeczeń, o których mowa w art. 71b ust. 3-3b ustawy o systemie oświaty (art.3 ust. 3 pkt 1 lit. h). W myśl art. 4 ustawy o systemie informacji oświatowej:

- szkoły i placówki oświatowe prowadzą bazy danych oświatowych obejmujące zbiory danych, o których mowa w art. 3 ust. 2-4 ustawy (art. 4 ust. 1);

- jednostki samorządu terytorialnego prowadzą bazy danych oświatowych obejmujące m.in. zbiory danych z baz danych oświatowych szkół i placówek oświatowych prowadzonych przez te jednostki (art. 4 ust. 6 pkt 1 lit. a);

- kuratorzy oświaty prowadzą bazy danych oświatowych obejmujące m.in. zbiory danych z baz danych oświatowych szkół i placówek oświatowych prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego na terenie województwa (art. 4 ust. 8 pkt 1).

Sprawdzanie baz danych oświatowych pod kątem kompletności, poprawności i zgodności ze stanem faktycznym gromadzonych w nich danych, reguluje art. 7 ustawy o systemie informacji oświatowej. Podmioty prowadzące bazy danych oświatowych obowiązane są do sprawdzenia kompletności, poprawności i zgodności ze stanem faktycznym danych gromadzonych przez nie w bazach danych oświatowych, z wyjątkiem danych, które zostały przekazane z innych baz danych oświatowych (art. 7 ust. 1). Podmioty, o których mowa w art. 4 ust. 6-9, obowiązane są do sprawdzania kompletności danych przekazywanych im z innych baz danych oświatowych (art. 7 ust. 2). Podmioty, o których mowa w art. 4 ust. 6-8, obowiązane są do sprawdzania poprawności danych przekazywanych im z innych baz danych oświatowych z danymi uzyskanymi w ramach nadzoru sprawowanego przez te podmioty na podstawie odrębnych przepisów (art. 7 ust. 3). Podmioty, o których mowa w art. 4 ust. 6-9, w przypadku stwierdzenia odpowiednio niekompletności lub niepoprawności danych przekazanych z innych baz danych oświatowych lub powzięcia wątpliwości co do ich zgodności ze stanem faktycznym, obowiązane są niezwłocznie powiadomić o stwierdzonych nieprawidłowościach podmiot, który wprowadził te dane do bazy danych oświatowych (art. 7 ust. 4). W przypadku, o którym mowa w ust. 4, podmiot, który wprowadził dane do bazy danych oświatowych, obowiązany jest niezwłocznie usunąć stwierdzone nieprawidłowości i ponownie przekazać pełne zbiory danych zgodnie z zasadami określonymi w ustawie (art. 7 ust. 5).

Algorytm podziału pomiędzy jednostki samorządu terytorialnego części oświatowej subwencji ogólnej na 2011 r. szczegółowo określał załącznik do rozporządzenia MEN z dnia 16 grudnia 2010 r. Zgodnie z przepisami rozporządzenia MEN z dnia 16 grudnia 2010 r. uczniom wykazanym w SIO przysługuje m.in. kwota bazowa części oświatowej według finansowego standardu A podziału części oświatowej na realizację zadań szkolnych – SOA oraz kwota uzupełniająca części oświatowej wg wag P zwiększających finansowy standard A na realizację zadań szkolnych, m. in. następujące wagi:

P1 = 0,38 dla uczniów szkół podstawowych i gimnazjów dla dzieci i młodzieży

zlokalizowanych na terenach wiejskich lub w miastach do 5.000 mieszkańców;

P2 = 1,40 dla uczniów z upośledzeniem umysłowym w stopniu lekkim, niedostosowanych społecznie, z zaburzeniami zachowania, zagrożonych uzależnieniem, zagrożonych niedostosowaniem społecznym, z chorobami przewlekłymi - wymagających stosowania specjalnej organizacji nauki i metod pracy (na podstawie orzeczeń, o których mowa w art. 71b ust. 3 ustawy o systemie oświaty) oraz dla uczniów szkół podstawowych specjalnych, gimnazjów specjalnych i szkół ponadgimnazjalnych specjalnych w młodzieżowych ośrodkach socjoterapii – wymagających stosowania specjalnej organizacji nauki i metod pracy, którzy nie posiadają orzeczeń, o których mowa w art. 71b ust. 3 ustawy o systemie oświaty;

P4 = 3,60 dla uczniów niesłyszących i słabosłyszących, z upośledzeniem umysłowym w stopniu umiarkowanym lub znacznym (na podstawie orzeczeń, o których mowa w art. 71b ust. 3 ustawy o systemie oświaty);

P5 = 9,50 dla dzieci i młodzieży z upośledzeniem umysłowym w stopniu głębokim realizujących obowiązek szkolny lub obowiązek nauki poprzez uczestnictwo w zajęciach rewalidacyjno-wychowawczych organizowanych w szkołach podstawowych i gimnazjach, dla uczniów z niepełnosprawnościami sprzężonymi oraz z autyzmem (na podstawie orzeczeń, o których mowa w art. 71b ust. 3 ustawy art. 71b ust. 3 ustawy o systemie oświaty);

P7 = 0,082 dla uczniów szkół ponadgimnazjalnych oraz szkół artystycznych (z wyłączeniem ogólnokształcących szkół muzycznych I stopnia oraz szkół muzycznych I stopnia);

P8 = 0,19 dla słuchaczy kolegiów pracowników służb społecznych oraz uczniów szkół ponadgimnazjalnych prowadzących kształcenie zawodowe, w tym na realizację praktycznej nauki zawodu, a także dla uczniów liceów profilowanych i uczniów szkół specjalnych przysposabiających do pracy dla uczniów z upośledzeniem umysłowym w stopniu umiarkowanym lub znacznym oraz dla uczniów z niepełnosprawnościami sprzężonymi (waga nie obejmuje uczniów szkół artystycznych);

P26 = 0,04 dla uczniów gimnazjów dla dzieci i młodzieży;

P40 = 0,030 dla placówek realizujących zadania pozaszkolne, w tym umożliwiających realizację obowiązku nauki w formach pozaszkolnych, według rzeczywistej liczby uczniów w szkołach zlokalizowanych na terenie i-tego powiatu i prowadzonych lub dotowanych przez jednostki samorządu terytorialnego.

Zgodnie z art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, w przypadku gdy ustalona dla jednostki samorządu terytorialnego część oświatowa subwencji ogólnej jest wyższa od należnej, minister właściwy do spraw finansów publicznych, w drodze decyzji zobowiązuje do zwrotu nienależnej kwoty tej części subwencji, chyba że jednostka ta dokonała wcześniej zwrotu nienależnie otrzymanych kwot – w zakresie subwencji za lata poprzedzające rok budżetowy. Jeżeli do bazy danych systemu informacji oświatowej zostały przekazane nieprawdziwe dane i jednostka samorządu terytorialnego otrzymała część oświatową subwencji ogólnej w kwocie niższej od należnej – jednostce tej nie przysługuje zwiększenie części oświatowej subwencji ogólnej (art. 37 ust. 4 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego).

W rozpoznawanej sprawie ustalenie, że wypłacona Powiatowi część oświatowa subwencji ogólnej na 2011 r. jest wyższa od należnej, nastąpiło w oparciu o pisemną informację z [...] września 2015 r., przekazaną Ministrowi Finansów przez Ministerstwo Edukacji Narodowej. Pismo to z kolei odwoływało się do wyników kontroli przeprowadzonej, w ramach nadzoru pedagogicznego przez kuratora oświaty, w prowadzonych przez Stronę szkołach i placówkach oświatowych. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Minister Rozwoju i Finansów w całości uwzględnił, przy wyliczeniu kwoty nienależnie uzyskanej przez Powiat Ś. oświatowej subwencji ogólnej za 2011 r., zawarte piśmie Ministra Edukacji Narodowej z 7 września 2015 r. dane co do zawyżonej ilości uczniów przeliczeniowych i zawyżonej części subwencji. Minister Rozwoju i Finansów nie dokonywał w tym zakresie samodzielnych ustaleń faktycznych.

Niewątpliwie w świetle art. 33 o systemie oświaty (w brzmieniu obowiązującym w dacie przeprowadzenia kontroli przez kuratora oświaty tj. 1 – 18 lutego 2013 r.) Powiatowi, jako organowi prowadzącemu szkołę lub placówkę, nie przysługiwało prawo zgłaszania zastrzeżeń do wynikających z czynności nadzoru zaleceń, wydanych dyrektorom szkół i placówek przez kuratora oświaty. Strona tym samym nie mogła weryfikować ustaleń dokonanych przez kuratora oświaty w ramach czynności nadzoru pedagogicznego. Jakkolwiek należy też zwrócić uwagę, że art. 33 ust. 7 ustawy o systemie oświaty stanowił, że w razie stwierdzenia istotnych uchybień w działalności szkoły lub placówki, organ sprawujący nadzór pedagogiczny, niezależnie od środków, o których mowa w ust. 4 (możliwość wydawania dyrektorom szkół i placówek doraźnych zaleceń oraz zgłaszania uwag i wniosków wynikających z przeprowadzonych czynności) miał obowiązek zawiadomić o stwierdzonych uchybieniach organ prowadzący szkołę lub placówkę. W sytuacji gdy organ sprawujący nadzór pedagogiczny stwierdził nieprawidłowości w prowadzeniu przez szkołę lub placówkę bazy danych oświatowych, powinien zawiadomić o tym jednostkę samorządu terytorialnego prowadzącą kontrolowaną szkołę lub placówkę, ponieważ jednostka ta z kolei prowadzi swoje bazy danych oświatowych m.in. w oparciu o zbiory danych z baz danych oświatowych prowadzonych przez nią szkół i placówek oświatowych. Wprowadzanie do bazy danych oświatowych szkoły lub placówki oświatowej danych niezgodnych ze stanem faktycznym powinno zostać potraktowane jako istotne uchybienie w działalności szkoły lub placówki.

Brak możliwości skutecznego kwestionowania przez Powiat ustaleń dokonanych przez kuratora oświaty w ramach nadzoru pedagogicznego na gruncie ustawy o systemie oświaty, nie może jednak ograniczać jego prawa do kwestionowania tych ustaleń w toku innego postępowania administracyjnego, którego jest stroną. Protokoły kontroli przeprowadzonych przez kuratora oświaty są, dokumentami urzędowymi w rozumieniu art. 76 § 1 K.p.a. i w związku z tym korzystają z domniemania zgodności z prawdą tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Art. 76 § 3 K.p.a. dopuszcza jednak obalenie tego domniemania w drodze przeprowadzenia dowodu przeciwko osnowie takiego dokumentu. Wobec powyższego oparcie się przez organ w wydanej decyzji wyłącznie na ustaleniach faktycznych dokonanych przez inny organ, w innym postępowaniu, w którym strona nie mogła brać udziału i w sytuacji gdy strona podważa te ustalenia, należy uznać za brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego.

Strona zasadnie też wskazuje na rozbieżności w ustaleniach wynikających z protokołów kontroli kuratorium oświaty i pisma Ministra Edukacji Narodowej z [...] września 2015 r. w zakresie zawyżonych liczb uczniów przeliczeniowych w poszczególnych szkołach i placówkach oraz brak wskazania, zarówno w protokołach kontroli jak i w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, które konkretnie dane zostały uznane za wprowadzone przez szkoły i placówki nieprawidłowo. Ograniczenie się przez organ do podania jedynie ilościowych wyników kontroli, przeprowadzonych przez kuratora oświaty, uniemożliwia stronie weryfikację tych wyników z dokumentacją, na podstawie której kontrolowane szkoły i placówki oświatowe dokonywały wprowadzenia informacji do bazy danych oświatowych. Minister Rozwoju i Finansów wydając zaskarżoną decyzję nie odniósł się też do rozbieżności w liczbach uczniów przeliczeniowych wskazanych w protokołach kontroli i piśmie Ministra Edukacji Narodowej z 7 września 2015 r., nie wyjaśniając tym samym rozbieżności w materiale dowodowym.

Wobec powyższego sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja nie poddaje się kontroli, co do wysokości przyjętej przez organ nienależnie uzyskanej przez Powiat Ś. oświatowej subwencji ogólnej.

Zaskarżona decyzja Ministra Rozwoju i Finansów wydana została z naruszeniem art. 7 oraz art. 77 § 1 K.p.a., które zobowiązują organy administracji publicznej do podejmowania z urzędu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, a także do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Minister Finansów naruszył ponadto art. 80 K.p.a., który stanowi, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona oraz art. 107 § 3 K.p.a. nakazujący by uzasadnienie faktyczne decyzji zawierało wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu którym innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Naruszenie wskazanych przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co stanowi samodzielną podstawę do uwzględnienia skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

Ponownie rozpatrując wniosek Powiatu Ś. o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Rozwoju i Finansów uwzględni ocenę prawną wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu wyroku i przeprowadzi postępowanie w zgodzie z art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. Organ będzie miał na względzie obowiązek ponownego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w jej całokształcie, tj. po rozpatrzeniu całego zebranego w sprawie materiału dowodowego. Analiza dowodów i wnioski z niej płynące powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, które zgodnie z art. 107 § K.p.a. powinno wskazywać na podstawie jakich dowodów organ wydał rozstrzygnięcie oraz powody, dla których odmówił wiarygodności i mocy dowodowej dowodom nieuwzględnionym. Uzasadnienie decyzji powinno wyjaśniać, w sposób czytelny i możliwy do weryfikacji w oparciu o zebrany materiał dowodowy, jaka jest wysokość kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za 2011 r., otrzymanej nienależnie przez Powiat.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p. p. s. a., orzeczono jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy. Na zasądzone koszty składają się: wpis od skargi – 7 506 zł, wynagrodzenie radcy prawnego – 10 800 zł.