Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 700/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2017-12-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 153, art. 170
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7, art. 28, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3, art. 138 par. 1 pkt 1 i 3
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 19 grudnia 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Tomasz Świstak Protokolant st. sekr. sąd. Natalia Sikorska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2017 roku sprawy ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2017 roku, Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i umorzenia postępowania odwoławczego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej kwotę 997,- (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej również: Kolegium; organ II instancji; organ odwoławczy) decyzją z dnia [...] maja 2017 r. znak [...]:

1) działając na podstawie art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 [aktualnie: Dz.U. z 2017 r., poz. 1257] – dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania J. K., V. i D. K., W. G. oraz H. S.,

- umorzyło postępowanie odwoławcze [podkr. wł. Sądu];

2) działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 59, art. 60 i art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2016 r., poz. 778 [aktualnie: Dz.U. z 2017 r., poz. 1073] – dalej: ustawa planistyczna), po rozpatrzeniu odwołania M. U., J. K., T. K., B. M., R. M., J. M., I. R., M. W., S. F., Z. G., M. G., M. R., G. W., Z. W. oraz B. W.,

- utrzymało w mocy decyzję Burmistrza [...]. z dnia [...] 2016 r. znak [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych, przewidzianej do realizacji na działkach o nr geod.: [...] (część), [...], [...] (część), [...] i [...], położonych w [...] w rejonie ul. [...].

Decyzje te zostały wydane w następującym stanie sprawy.

Burmistrza [...]. (dalej: Burmistrz; organ I instancji] – po ponownym rozpatrzeniu sprawy z uwagi na decyzję kasacyjną Kolegium z dnia [...] r. – uwzględniając zmiany treści wniosku Spółdzielni [...] w [...] (dalej: Spółdzielnia), decyzją z dnia [...] 2016 r. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie [...] budynków mieszkalnych wielorodzinnych, przewidzianej do realizacji na dz. nr: [...] (część), [...], [...] (część), [...] i [...], położonych w [...] w rejonie ul. [...].

Odwołanie od tej decyzji wnieśli:

- J. K., [...] i D. K., W. G. oraz H. S., którzy nie byli uznani za strony postępowania i którym nie została przez Burmistrza doręczona nowa decyzja wydana w tym postępowaniu;

- M. U., J. K., T. K., B. M., R. M., J. M., I. R., M. W., S. F.,Z. G., M. G., M. R., G. W., Z. W. oraz B. W., którzy byli uznani przez organ I instancji za strony postępowania i którym doręczono przedmiotową decyzję.

Kolegium w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] maja 2017 r. wyjaśniło, że orzekło o umorzeniu postępowania odwoławczego w stosunku do tych osób, które nie były stronami w postępowaniu przed organem I instancji, natomiast utrzymało w mocy decyzję organu I instancji, rozpatrując odwołanie stron postępowania.

Organ odwoławczy stwierdził, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ I instancji jeszcze raz przeprowadził analizę urbanistyczną i prawidłowo ocenił możliwości ustalenia warunków zabudowy dla planowanego zamierzenia na podstawie istniejącej zabudowy spółdzielczej.

Odnosząc się zaś merytorycznie do zarzutów odwołania podmiotów uznanych za strony postępowania [osób, które były "stronami postępowania przed organem I instancji"] organ II instancji stwierdził, że nie mogły one zostać uwzględnione, gdyż osoby te podkreślają w odwołaniu "wyłącznie interes faktyczny, związany z obawami o stan techniczny ich budynków, który może ucierpieć w trakcie budowy budynków Spółdzielni". Nadto Kolegium podniosło, że "drugim zarzutem jest ewentualne podtapianie ich budynków[,] gdyż budynki Spółdzielni będą lokalizowane w miejscu byłego oczka wodnego i będą miały wyższą rzędną posadowienia. To także jest związane wyłącznie ze zgłaszanym interesem faktycznym [wnoszących odwołanie] (...)".

Skargę na decyzję Kolegium wniosła J. K., reprezentowana przez złożona przez pełnomocnika procesowego, kwestionując to rozstrzygnięcie w całości, a w związku z tym podnosząc następujące zarzuty naruszenia prawa przez organ odwoławczy:

- art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez umorzenie postępowania odwoławczego w stosunku do J. K., V. i D. K., W. G. i H. S. bez zbadania, czy osobom tym przysługiwał przymiot strony w tym postępowaniu;

- art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez zaniechanie wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, polegającego na nieustaleniu, czy wyżej wymienione osoby mają interes prawny w tej sprawie;

- art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wydanie decyzji zupełnie odmiennej od wcześniejszej decyzji Kolegium z dnia [...] 2016 r. oraz brak należytego uzasadnienia dla tej zmiany, a przez to podważenie zaufania strony do władzy publicznej.

Przy tak kształtujących się zarzutach skarżąca wniosła o uchylenie decyzji Kolegium z dnia [...] maja 2017 r. oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

W uzasadnieniu skargi została przedawniona poszerzona argumentacja przemawiająca za zasadnością każdego z zarzutów.

W odpowiedzi na skargę Kolegium, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie, wniosło o jej oddalenie.

Motywując ten wniosek, organ odwoławczy stwierdził, że ocenę interesu prawnego dokonuje się za każdym razem na podstawie konkretnych przepisów prawa materialnego, a w sprawach zawiązanych z decyzjami o warunkach zabudowy interes prawny i status strony w postępowaniu przyznawany jest właścicielom i użytkownikom wieczystym terenów przyległych do terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, chyba że dana osoba wykaże, iż dane zamierzenie będzie oddziaływać także na dalsze tereny. Idąc dalej, Kolegium podniosło, że w tej sprawie status strony postępowania został przyznany przez organ I instancji, jak również przez organ odwoławczy właścicielom terenów sąsiednich, zaś osoby wskazane w skardze właścicielami terenów sąsiednich nie są, co spowodowało wydanie takiego rozstrzygnięcia w sprawie, co jest zgodne z ustawą planistyczną, która "interes prawny innych osób niż wnioskodawca jeszcze bardziej ogranicza[,] gdyż w art. 63 ust. 2 wyraźnie określa, że decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi prawa do terenu i nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Zdaniem organu odwoławczego, wskazane w skardze osoby nie wykazały w żadnej mierze tego, na czym opierają swoje twierdzenia o posiadanym interesie prawnym w tym konkretnym postępowaniu związanym z ustaleniem warunków zabudowy, a to na zgłaszającym swój udział w postępowaniu ciąży obowiązek wykazania własnego interesu prawnego w danej sprawie.

Ponadto Kolegium stwierdziło, że wydało decyzję odmienną od wcześniejszej, gdyż postępowanie w tej sprawie, po uchyleniu pierwszej decyzji Burmistrza, zostało prawidłowo przeprowadzone, a sprawa rozstrzygnięta. W ocenie Kolegium, samo bycie sąsiadem nie jest wystarczającą przesłanką do tego, by blokować zamierzenia innych, gdy nie wpływają one na ograniczenie możliwości zagospodarowania działek sąsiednich, a w sprawach dotyczących ustalenia warunków zabudowy "obowiązuje prymat uprawień właścicielskich" do zagospodarowywanej nieruchomości.

Na rozprawie poprzedzającej wydanie wyroku pełnomocnik skarżącej podtrzymał stanowisko wyrażone w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga jest zasadna.

W pierwszej kolejności należy podkreślić, że zaskarżona decyzja Kolegium, w swej części umarzającej postępowanie odwoławcze w stosunku do tych podmiotów, którym nie została doręczona decyzja organu I instancji z dnia [...] 2016 r., została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., który to przepis dotyczy rozpatrywania środka odwoławczego od decyzji.

Idąc dalej, Sąd wyjaśnia, że przepis art. 138 § 1 k.p.a. wśród rozstrzygnięć, jakie może podjąć organ odwoławczy wskazuje, m.in. decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego (pkt 3). Podjęcie rozstrzygnięcia merytorycznego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 lub 2 k.p.a. albo któregoś z rozstrzygnięć kasacyjnych, o których mowa w art. 138 § 1 pkt 2 i art. 138 § 2 k.p.a. możliwe jest bowiem tylko po uprzednim stwierdzeniu dopuszczalności odwołania.

Podstawowym obowiązkiem organu administracji prowadzącego postępowanie odwoławcze jest w szczególności ustalenie, kto jest stroną danego postępowania administracyjnego. Następuje to zasadniczo w pierwszej – wstępnej fazie postępowania odwoławczego (art. 134 k.p.a.), jednak jeżeli kwestia zbadania dopuszczalności odwołania wymaga weryfikacja twierdzeń osoby, której organ doręczył decyzję wydaną w pierwszej instancji, a która podnosi – czy to wprost, czy też w sposób dorozumiany – że jest stroną w sprawie, to weryfikacja statusu podmiotu w postępowaniu odwoławczym (ustalenie jej interesu prawnego i legitymacji procesowej) powinno mieć miejsce w fazie rozpoznawczej postępowania odwoławczego. Wyrazem negatywnej oceny tych okoliczności jest zaś decyzja wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., bowiem konsekwencją braku przymiotu strony w postępowaniu głównym (odwoławczym) jest umorzenie postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. (patrz: uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 5 lipca 1999 r. sygn. akt OPS 16/98, publ. Wokanda 1999/11, s. 35 oraz przykładowo wyrok NSA z dnia 15 lutego 2006 r. sygn. akt: II OSK 515/05, postanowienie NSA z dnia 1 lutego 2006 r. sygn. akt: I OSK 386/05, wyrok NSA z dnia 5 lipca 2006 r. sygn. akt: II OSK 942/05, ONSAiWSA 2007/2/50 – orzeczenia dostępne w Internecie pod adresem: http://orzeczednia.nsa.gov.pl).

Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Stąd też to do organu odwoławczego należy przeprowadzenie analizy, czy podanie pochodzi od strony danego postępowania, czy też od osoby niemającej takiego statusu. Stosownie do art. 127 § 1 k.p.a. jedynie stronie przysługuje legitymacja do wniesienia odwołania i to na tym etapie winna mieć miejsce analiza tego aspektu sprawy administracyjnej. Powinnością organu odwoławczego po wypłynięciu podania jest wstępne wyjaśnienie, czy osoba wnosząca odwołanie posiada przymiot strony w konkretnym postępowaniu administracyjnym. To z kolei może istotnie rzutować na ocenę wnoszonego podania, w szczególności dotyczy to wnoszonych środków odwoławczych.

Z powyższego wynika, że organ II instancji ma obowiązek zbadać dopuszczalność odwołania. Dopuszczalność odwołania jest zaś wyznaczona przesłankami przedmiotowymi i podmiotowymi. Przesłanki podmiotowe, to przede wszystkim złożenie odwołania przez legitymowany podmiot, a zatem przez stronę postępowania w sprawie. W tym względzie wyjaśnić należy, że jeżeli ze złożonego odwołania wynika w sposób niebudzący wątpliwości, iż wnoszący nie ma w sprawie interesu prawnego, organ odwoławczy w formie postanowienia stwierdza niedopuszczalność odwołania. W razie jednak, gdy ustalenie interesu prawnego wymaga podjęcia czynności dowodowych w postępowaniu wyjaśniającym czy też pogłębionych rozważań prawnych, nie można przyjąć, że organ tych ustaleń będzie dokonywał poza zasadniczą formą postępowania administracyjnego, tj. bez zapewnienia w nim udziału jednostki powołującej się – chociażby w sposób dorozumiany – na własny interes prawny. W takim przypadku organ odwoławczy obowiązany jest przeprowadzić postępowanie odwoławcze, a w razie gdy ustali na tym etapie postępowania administracyjnego, że podmiot wnoszący odwołanie nie ma interesu prawnego, zakończy to postępowanie rozstrzygnięciem w formie decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego. Dodać należy, że decyzja taka rozstrzyga tylko co do legitymacji wnoszącego odwołanie, nie ma znaczenia prawnego dla możliwości ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, w której odwołanie wniosły także inne, legitymowane podmioty (por. wyrok NSA z dnia 10 marca 2009 r. sygn. akt II OSK 316/08).

Nade wszystko jednak trzeba pamiętać o tym, że brak udziału strony w postępowaniu przed organem I instancji nie pozbawia jej przymiotu strony w postępowaniu odwoławczym. Strona, która – chociażby z przyczyn niezawinionych przez organ – nie uczestniczyła w postępowaniu przed organem I instancji, ma bowiem możliwość dochodzenia swoich interesów za pomocą odwołania lub wniosku o wznowienie postępowania. Pomiędzy tymi środkami prawnymi nie zachodzi jednak konkurencja. Dopóki zatem decyzja wydana w pierwszej instancji nie stanie się ostateczna, dopóty stronie nieuczestniczącej w postępowaniu służy prawo do wniesienia odwołania. Z kolei od ostatecznej decyzji nie można wnieść odwołania, a jedynie można żądać wznowienia postępowania (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego, przed reformą, w Gdańsku – z dnia 7 lutego 2001 r. sygn. akt II SA/Gd 2258/98 i w Warszawie z dnia 9 lutego 1996 r. sygn. akt I SA 1956/94, publ. ONSA-OZ 2000/1/1, a także wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 maja 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 388/10 – wyroki dostępne jw.). Ustanowiony w art. 129 § 2 k.p.a. prekluzyjny termin do wniesienia odwołania dotyczy tylko tych osób, którym decyzja została doręczona. Nie dotyczy zaś stron, które nie brały udziału w postępowaniu przed organem I instancji, jeżeli w tym postępowaniu została wydana decyzja, która nie została im doręczona. W tym przypadku termin do wniesienia odwołania dla strony, która została pozbawiona udziału w postępowaniu w pierwszej instancji, liczy się od dnia doręczenia (ogłoszenia) decyzji tej stronie, która brała udział w postępowaniu (przy wielości stron termin ostatniego doręczenia). Po upływie ustawowego terminu do wniesienia odwołania osoba, która w postępowaniu w pierwszej instancji nie brała udziału, a jest jego stroną, nie ma prawa do wniesienia odwołania. Przysługuje jej natomiast prawo żądania wznowienia postępowania na podstawie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 4 sierpnia 2015 r. sygn. akt II OSK 2296/14, dostępny jw.). Warto w tym miejscu zauważyć, że w braku odmiennego stanowiska wnoszącego podanie (jeżeli analiza wniesionego pisma w kontekście całego materiału procesowego jest niewątpliwa), o ile zostało ono złożone w ustawowym terminie do wniesienia odwołania przez inne strony postępowania, należy je uznać za odwołanie, a nie wniosek o wznowienie postępowania.

Idąc dalej, Sąd wyjaśnia, że osoba, która składa odwołanie od decyzji (czy jakiekolwiek inne podanie inicjujące dany rodzaj lub etap postępowania), powinna wykazać swój interes prawny w sprawie. Zdaniem tutejszego Sądu nie musi to jednak polegać na wskazaniu konkretnych przepisów prawa, lecz wystarczające jest przedstawienie okoliczności faktycznych, z których wnoszący podanie – nawet tylko w sposób dorozumiany – swój interes prawny wywodzi. Natomiast rzeczą organu administracyjnego jest ocena, czy i jakie przepisy prawa statuują na tle danego stanu faktycznego interes prawny wnoszącego podanie (nie wyłączając przepisów szczególnych, które mogą modyfikować zasady, według których określone podmioty mogą być uznane za strony postępowania).

Jak to trafnie ujął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 marca 2011 r. sygn. akt II OSK 597/10 (orzeczenie dostępne jw.), interes prawny w postępowaniu administracyjnym oznacza ustalenie powszechnie obowiązującego przepisu prawa – najczęściej materialnego, na podstawie którego formułuje się żądania i obowiązki. Tylko taki przepis prawa, stanowiąc podstawę interesu prawnego, stwarza dla określonego podmiotu legitymację procesową w postępowaniu administracyjnym. Interes prawny nie jest tożsamy z interesem faktycznym, który oznacza, że określony podmiot jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz to "zainteresowanie" nie znajduje oparcia w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, które stanowiłoby podstawę żądania stosownych czynności organu administracji.

Trzeba w tym miejscu zwrócić uwagę na to, że przymiot strony na etapie postępowania odwoławczego musi być badany zasadniczo w taki sam sposób, jak w postępowaniu rozpoznawczym (głównym) prowadzonym przez organ I instancji, tj. z uwzględnieniem przepisu art. 28 k.p.a. Organ odwoławczy nie powinien też ograniczać się do analizy przepisów szczególnych obowiązujących dla danego postępowania (np. art. 28 ust. 2 Prawa budowalnego, który modyfikuje krąg stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę), ale brać pod uwagę również inne przepisy prawa materialnego, przy odesłaniu do ogólnej zasady z art. 28 k.p.a. Niewątpliwie jednak najistotniejszą rolę przy ustalaniu interesu prawnego strony postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy powinny w zasadzie odegrać przepisy dotyczące zagospodarowania i zabudowy terenu, czy szerzej gospodarki przestrzennej.

Należy też w ślad za Naczelnym Sądem Administracyjnym podkreślić, że w świetle art. 28 k.p.a., przy badaniu legitymacji procesowej wnoszącego środek odwoławczy lub innych osób (stron postępowania), nie ma znaczenia, czy został naruszony interes prawny danej osoby, a jedynie to, czy interes taki jej przysługuje (por. np. wyroki NSA z dnia 7 listopada 2014 r. sygn. akt II OSK 978/13, 29 września 2015 r. sygn. akt II OSK 140/14 i 24 lutego 2016 r. sygn. akt II OSK 1552/14 – orzeczenia dostępne jw.). Przepis art. 28 k.p.a. wiąże przymiot strony z istnieniem przepisu prawa materialnego, nie zaś z jego naruszeniem. Innymi słowy, jak przyjmuje się jednolicie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przy badaniu legitymacji procesowej strony (wnoszącego podanie lub innych podmiotów) na gruncie art. 28 k.p.a. nie ma znaczenia, czy został naruszony interes prawny danej osoby, a jedynie to, czy interes taki jej przysługuje.

Podsumowując tę część rozważań, Sąd stwierdza, że Kolegium prawidłowo dopiero w fazie rozpoznawczej postępowania odwoławczego rozpatrzyło kwestię legitymacji procesowej i posiadania interesu prawnego przez te podmioty wnoszące odwołanie, które nie brały udziału w postępowaniu rozpoznawczym prowadzonym przez organ I instancji. Niemniej jednak przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyniki przeprowadzonej oceny, wymaganej dla uznania tych osób za strony postępowania, wskazują na naruszenie przez Kolegium przepisów procedury administracyjnej, o czym też będzie mowa w dalszej części niniejszego uzasadnienia.

Rozpoznając sprawę administracyjną w stosunku do tych podmiotów, które nie brały udziału w postępowaniu rozpoznawczym prowadzonym przez organ I instancji, organ odwoławczy powinien dokonać nie tylko analizy formalnej legitymacji wnioskodawcy (np. czy brał udział w postępowaniu), ale przede wszystkim zbadać tę legitymację w kontekście przepisów prawa, w tym w szczególności prawa materialnego. Przy tym zaś nie powinien ograniczać się wyłącznie do tych przepisów, które były postawą decyzji wydanej w postępowaniu przeprowadzonym przez organ I instancji. Tego rodzaju pogłębionego badania należy zaś dokonać szczególnie wówczas, gdy dotyczy podania podmiotu, który wcześniej nie brał udziału w postępowaniu głównym (rozpoznawczym), lecz – czy to wprost, czy też w sposób dorozumiany – uważa się za uprawnionego do kwestionowania decyzji wydanej w tym postępowaniu.

Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 k.p.a., której emanację w postępowaniu głównym stanowią przepisy art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., organ odwoławczy powinien był w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a następnie na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy wniesione podanie w postaci środka odwoławczego, o którym mowa w art. 127 § 1 k.p.a. (odwołania), pochodzi od strony postępowania. W ocenie Sądu organ II instancji przedwcześnie, bez przeprowadzenia w tym zakresie pogłębionych ustaleń, naruszył wyżej powołane przepisy, uznał, że określone podmioty, które nie brały wcześniej udziału w postępowaniu i którym nie doręczono decyzji wydanej przez organ I instancji, nie mają przymiotu strony w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji lokalizowanej na terenie opisanym w części sprawozdawczej niniejszego uzasadnienia. Tym samym dopuścił się również naruszenia art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. (w zw. z art. 140 k.p.a.), na podstawie którego to przepisu umorzył postępowanie odwoławcze. Poczynione to zaś zostało w warunkach uchybienia wymogom stawianym decyzji przez art. 107 § 3 k.p.a. Jest to takiego rodzaju naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, skoro zdeterminowało sposób postąpienia z podaniem części podmiotów wnoszących odwołanie, co skutkowało ograniczeniem się przez organ odwoławczy do podjęcia formalnego rozstrzygnięcia w tym zakresie.

Trzeba w tym miejscu podkreślić w ślad za Naczelnym Sądem Administracyjnym (patrz: wyrok z dnia 7 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OSK 367/10, dostępny jw.), że odniesienie się merytoryczne organu odwoławczego do sprawy może przybrać, jeśli idzie o uzasadnienia rozstrzygnięcia, różne postacie. Organ odwoławczy może szeroko omówić sprawę, może też jednak tylko zwięźle się do niej odnieść. Każdy sposób będzie mógł być uznany za zgodny z prawem, o ile tylko będzie z niego wynikało, że organ odwoławczy sprawę rozpatrzył i ocenił decyzję organu I instancji. Innymi słowy, bez względu na sposób odniesienia się do sprawy musi z decyzji organu odwoławczego wynikać, że zbadał to, czy rozstrzygnięcie organu I instancji znajduje oparcie w materiale dowodowym sprawy i przepisach prawa znajdujących zastosowanie w danej sprawie. Skoro jednak postępowanie administracyjne jest postępowaniem dwuinstancyjnym – co oznacza, że każda sprawa będąca przedmiotem rozpatrzenia i rozstrzygnięcia przed organem pierwszej instancji podlega, na skutek złożenia środka zaskarżenia, ponownemu rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu w pełnym zakresie przed organem drugiej instancji – to istotą postępowania odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy, a w szczególności ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podniesionych w środku odwoławczym (tak NSA w wyroku z dnia 17 marca 2010 r. sygn. akt II GSK 489/0, odstępnym jw.) – i to w odniesieniu do wszystkich stron postępowania. Jak już wspomniano, stanowisko organu może zaś przybrać formę rozwiniętą lub zwięzłą; istotne jest uzewnętrznienie aktu rozważenia przez organ wszystkich doniosłych prawie okoliczności i aspektów sprawy.

Odnosząc przywołane zasady do kontrolowanej decyzji Kolegium, przede wszystkim należy zwrócić uwagę na lakoniczność uzasadnienia prawnego zaskarżonej decyzji w części dotyczącej podstawy umorzenia podstępowania odwoławczego. Jak już wspomniano, organ odwoławczy nie mógł ograniczyć swych rozważań w tym zakresie do prostego stwierdzenia, że umorzył postępowania odwoławczego w stosunku do tych osób, które nie były stronami w postępowaniu przed organem I instancji, natomiast rozpatrzył odwołanie stron postępowania.

Wskazane przez Kolegium osoby niewątpliwie nie zostały uznane za strony postępowania przez organ I instancji. Nie oznacza to jednak, że nie mogły być stronami tego postępowania rozpoznawczego, ani że nie posiadają legitymacji procesowej na etapie postępowania odwoławczego w sprawie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Zdaniem tutejszego Sądu stanowisko Kolegium w tym względzie jest przedwczesne z uwagi na brak odpowiednich rozważań. Poczynienie zaś pewnych głębszych uwag w odpowiedzi na skargę uznane być musi za spóźnione. Treści zawarte w odpowiedzi na skargę w zasadzie nie mają znaczenia dla legalności wydanego rozstrzygnięcia administracyjnego. Pismo to ma bowiem charakter jedynie pomocniczy i rozważania w nim zawarte mają jedynie stanowić dodatkowe wyjaśnienie motywów postępowania organu (por. stanowisko wyrażone w wyroku NSA z dnia 15 listopada 2013 r. sygn. akt I OSK 2557/12, dostępnym jw.). O ile bowiem można dopuścić pewne pomocnicze uzupełnienie w odpowiedzi na skargę uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia, to w żadnej mierze nie można uznać, że odpowiedź na skargę może zastępować uzasadnienie rozstrzygnięcia podjętego w sprawie. W szczególności zaś odpowiedź na skargę nie może sanować takiego braku uzasadnienia, które polega w zasadzie na pominięciu przedstawienia i rozważenia okoliczności doniosłych dla jej rozstrzygnięcia (w tym wypadku okoliczności faktycznych i prawnych związanych z odmówieniem przymiotu strony postępowania niektórym osobom, które wniosły odwołanie w sprawie).

Ponadto, w kontekście omówionych wcześniej zagadnień prawnych, należy wyjaśnić, że również sposób merytorycznego odniesienia się do zarzutów odwołania podmiotów uznanych za strony postępowania [osób, które były "stronami postępowania przed organem I instancji"] – a zatem również strony skarżącej – budzi zastrzeżenia Sądu. Kolegium stwierdziło w tym względzie, że w odwołaniu wskazano "wyłącznie interes faktyczny, związany z obawami o stan techniczny ich budynków, który może ucierpieć w trakcie budowy budynków Spółdzielni", jak również dotyczący lokalizowania nowych budynków "w miejscu byłego oczka wodnego (...) [, które] będą miały wyższą rzędną posadowienia". Jest on bowiem niewiele mniej lakoniczny od argumentacji przemawiającej za umorzeniem postępowania odwoławczego co do innych podmiotów wnoszących odwołanie i brak jest w istocie przekonującego wyjaśnienia, dlaczego podnoszone w odwołaniu kwestie związane są "wyłącznie ze zgłaszanym interesem faktycznym [wnoszących odwołanie]".

Rodzaj stwierdzonych uchybień, dotyczących kwestii procesowych związanych z odpowiednim przedstawieniem stanu faktycznego sprawy i rozważań co do okoliczności istotnych dla jej rozstrzygnięcia – czy to w odniesieniu do odwołania tych podmiotów, którym nie doręczono decyzji I instancji, czy to w odniesieniu do tych, które Kolegium uznało za strony postępowania – doprowadziły Sąd do wniosku, że niezbędne jest uchylenie zaskarżonej decyzji Kolegium, gdyż uchybienia te – dotyczące przede wszystkim art. 7, art. 28, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 oraz art. 138 § 1 pkt 1 i 3 k.p.a. – mogły niewątpliwie mieć istotny wpływ na wynik sprawy, determinując kierunek jej rozstrzygnięcia.

Sąd zrazem – w odpowiedzi na zarzuty i żądania zgłoszone w skardze – zastrzega, że jakkolwiek zaskarżona decyzja Kolegium została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, to właśnie z uwagi na stwierdzone naruszenia prawa nie mógł skontrolować zgodności z prawem samej decyzji o warunkach zabudowy, której dotyczy prowadzone postępowanie odwoławcze i stanowiska organu II instancji wyrażonego w tym względzie. Działanie takie byłoby przedwczesne i prowadziłoby do zastąpienia organu przez Sąd w rozpoznaniu konkretnej sprawy administracyjnej. Sądy administracyjne nie zastępują zaś organów w rozstrzyganiu spraw administracyjnych, a co do zasady jedynie kontrolują ich działalność pod kątem legalności.

Do zbadania szczegółowych okoliczności podnoszonych przez skarżącą w ramach zarzutów merytorycznych (w tym zarzutu arbitralności w rozstrzyganiu sprawy) powinno dojść w ramach głównego postępowania administracyjnego, na jego etapie odwoławczym, zasadniczo już po uprzednim rozstrzygnięciu co do tego, czy odwołanie – w stosunku do wszystkich lub tylko niektórych podmiotów – pochodzi od strony postępowania. Wtedy też Kolegium będzie obowiązane wyjaśnić kwestie dotyczące podjęcia odmiennego rozstrzygnięcia przez Kolegium przy ponownym rozpoznawaniu sprawy pomimo zarzucanego przez stronę braku zmiany jej okoliczności faktycznych i prawnych. Jedynie na marginesie zasadniczych rozważań Sąd wskazuje, że powinien zostać omówiony przez organ odwoławczy wpływ planowanej inwestycji na środowisko i najbliższe otoczenie, w tym czy inwestycja stanowi zagrożenie dla środowiska (tak dla okolicznych mieszkańców, jak i dla przyrody). Będzie to zaś wymagało również wypowiedzenia się co do charakteru i znaczenia środowiskowego oraz przyrodniczego "stawu" czy też "oczka wodnego" zlokalizowanego na terenie planowanej inwestycji.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369, z późn. zm. – dalej: p.p.s.a.), uchylił zaskarżoną decyzję Kolegium, o czym orzekł w punkcie I sentencji wyroku.

Ponownie rozpatrując sprawę, organ odwoławczy – z uwagi na brzmienie art. 153 oraz art. 170 p.p.s.a. – zastosuje się do przedstawionych powyżej rozważań i wytycznych co do dalszego postępowania.

Na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 5 p.p.s.a. Sąd rozstrzygnął w punkcie II sentencji o kosztach postępowania, uwzględniając wniosek strony skarżącej, wynik sprawy oraz wysokość poniesionych przez stronę kosztów sądowych (wpis od skargi w wysokości 500 zł), jak również kosztów związanych z korzystaniem z zastępstwa procesowego (co do kosztów wynagrodzenia pełnomocnika Sąd zastosował § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych; Dz.U. poz. 1804, z późn. zm.).