Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1187/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2007-10-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 1,2pkt3 ust. 6, 12, 13
journal: Dz.U. 2000 nr 71 poz 838
law: Ustawa dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Królikowska-Przewłoka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Dorota Wdowiak Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Protokolant Monika Staniszewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 października 2007 r. sprawy ze skargi S. Sp. j. z siedzibą w N. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia (...) maja 2007 r. nr (...) w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia 1) uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia (...)stycznia 2007 r. nr (...); 2) stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz S. Sp. j. z siedzibą w N. T. kwotę 1486 zł (jeden tysiąc czterysta osiemdziesiąt sześć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] maja 2007 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. po rozpatrzeniu odwołania S. Sp. J. – dalej zwana skarżącą, od decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] stycznia 2007 r. Nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, utrzymało ww. decyzję w mocy. Do wydania powyższej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Pismem z dnia 26 marca 2004 r. Miejski Zarząd Dróg w P. – dalej zwany MZD, zawiadomił skarżącą o wszczęciu w stosunku do niej postępowania administracyjnego. Podstawą wszczęcia postępowania było stwierdzone w czasie kontroli w dniu [...] marca 2004 r. umieszczenie przez skarżącą bez zezwolenia zarządcy drogi reklamy w pasie drogowym ul. K. w P.

Organ pismami z dnia 22 czerwca 2004 r. i dnia 25 października 2004 r. zwrócił się do skarżącej o usunięcie części reklamy z pasa drogowego lub wystąpienie z wnioskiem na zajęcie pasa drogowego pod reklamę oraz o nadesłanie wyjaśnienie na temat powierzchni reklamy, podania terminu zajęcia pasa drogowego przez reklamę oraz przedstawienia dowodów dokonania wpłat na konto K. L. za umieszczenie reklamy. Skarżąca nie udzieliła żądanych przez organ wyjaśnień.

Skarżąca w piśmie z dnia 10 lutego 2005 r. wskazała, że według jej wiedzy reklama znajduje się na terenie prywatnym, a nie w pasie drogowym. Wskazała, że ma zawartą umowę z właścicielem gruntu o zamontowanie przedmiotowej reklamy. Dołączyła umowę dzierżawy pasa gruntu zawartą z K. L. w celu umieszczenia na nim reklamy.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r. Nr [...] Prezydent Miasta P. działając na podstawie art. 40 ust. 1, 2 pkt. 3 ust. 6,12 i 13 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 ze zm. – dalej zwana ustawą o drogach publicznych), § 1 ust. 1 pkt. 3a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz. U. Nr 6, poz. 33 z późń. zm.), uchwały Nr 262/III/99 Zarządu Miasta P. z dnia 8 kwietnia 1999 r. w sprawie określania granic stref miasta, w których pobierana będzie opłata za umieszczanie obiektu handlowego i usługowego lub reklamy w pasie drogowym dróg będących w zarządzie MZD, uchwały Nr 406/XVIII/99 Rady Miasta P. dnia [...] października 1999r. w sprawie zmiany stawek opłat za umieszczenie obiektu handlowego usługowego lub reklamy w pasie drogowym dróg będących w zarządzie MZD w P., rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. Nr 140, poz. 1481), uchwały Nr 465/XXIII/04 Rady Miasta P. z dnia [...] marca 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego na terenie miasta P. oraz art. 104 Kpa, nałożył na skarżącą karę pieniężną w wysokości 50.593,40 złotych za umieszczenie bez zezwolenia zarządcy drogi części reklamy o powierzchni 11,44 m2 w terminie od 10 marca 2004 r. do 26 lipca 2004 r. w pasie drogowym ulicy K.

Skarżąca pismem z dnia 13 lipca 2005 r. wniosła odwołanie od ww. decyzji. W uzasadnieniu zarzuciła organowi naruszenie przepisów postępowania polegające na niepowiadomieniu strony o dokonywanych w trakcie postępowania administracyjnego oględzinach będących następnie podstawą do wydania decyzji. Wskazywała, że teren nieruchomości prywatnej, na której znajdowała się reklama nie może znajdować się pasie drogowym. Zarzucała decyzji brak prawidłowego uzasadnienia i niewskazanie podstawy wyliczenia kary.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. prowadząc postępowanie odwoławcze przesłuchało w charakterze świadka M. P. prezesa skarżącej spółki. Zeznał on, iż po pierwszym piśmie z ZDM nakazał wykonawcy sprawdzenie czy reklama znajduje się na gruncie p. L.. Od wykonawcy otrzymał informacje potwierdzającą. Oświadczył, że reklama z powodu remontu została na pewien czas zdjęta. Wskazał, że reklama ma wymiary 2,50 × 5,00 m. Dodał, iż zleceniobiorca dokonując jej remontu zdemontował reklamę i przeniósł ją na inne miejsce, w jego ocenie znajdujące się na terenie K. L.. W ocenie zeznającego elementy konstrukcyjne reklamy, tj. podstawa tablicy znajduje się na terenie prywatnym i nie ma znaczenia, że część tablicy wystaje poza granicę działki. Jego zdaniem wszelkie pozwolenia na jej zamontowanie powinna uzyskać właścicielka gruntu.

Do akt dołączono materiał zdjęciowy przedstawiający przedmiotową reklamę w dniu 18 sierpnia 2005 r., wypisy z map znajdujących się w Miejskim Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Urzędu Miasta P. przedstawiające ulicę K., oświadczenie K. L. i skarżącej reprezentowanej przez Prezesa M. P. z dnia 31 sierpnia 2005 r., w którym stwierdzono, że przedmiotowa reklama znajduje się w granicach należącej do niej działki Nr [...].

W dniu 9 listopada organ przeprowadził na wniosek strony przesłuchanie w charakterze świadków K. L. oraz R. D., właściciela firmy dokonującej montażu reklamy.

K. L. zeznała, iż przedmiotowa reklama została umieszczona na nieruchomości stanowiącej jej własność, tj. na działce nr [...]. Stwierdziła, że dokonała pomiaru odległości od środka jezdni do krawędzi tablicy i otrzymała wynik 15 metrów. Pomiaru dokonała po przestawieniu reklamy. Według informacji jakie uzyskała z urzędu szerokość pasa drogowego w tym miejscu wynosi 13,5 metra mierzone od osi jezdni zaś pas drogowy w tym miejscu jest nierówny o różnej szerokości. Dodała, że nie wie, czy miejsce po konstrukcji reklamy przed jej przeniesieniem jest obecnie widoczne. Nie interesowała się przestawieniem tablicy reklamowej.

R. D. zeznał, iż wykonał na zlecenie skarżącej prace związane z ustawieniem przy ul. K. w P. tablicy o wymiarach 2,50 × 5,00 m umieszczonej na konstrukcji stalowej zabetonowanej w wykopie o głębokości ok. 1m. Stwierdził, iż został poinformowany przez P. P., że grunt od krawędzi jezdni należy do Pani L. i dlatego montował reklamę w linii już istniejących tablic. Podniósł, iż P. P. pokazał mu pismo z ZDM, w którym chodziło o wyjaśnienie kwestii czy cześć tablicy znajduje się w pasie drogowym. Wskazał, że P. poprosił go o przestawienie reklamy, aby MZD nie miał co do niej wątpliwości, przesunięcie nastąpiło o około 1 lub 2 metry. Przesunięcie polegało na odcięciu reklamy przy gruncie. Nie wydobywał betonu ponieważ wiązałoby się to ze zbyt dużymi kosztami Podkreślił, iż protokół oględzin z dnia 5 kwietnia 2005 r. został sporządzony już po przeniesieniu reklamy.

Do akt dołączono protokół z oględzin z dnia 11 listopada 2005 r. dokonanych przez komisję ZDM. Na miejscu stwierdzono brak części konstrukcji posadowienia przedmiotowej reklamy, pierwotnie związanej z gruntem na działce nr [...] w pasie drogowym ulicy K.. Stwierdzono ślady naruszenia gruntu i brak konstrukcji reklamy wkopanej w grunt w tym miejscu.

W dniu 16 listopada 2005 r. skarżąca przesłała do organu odwoławczego pismo, w którym kwestionował prawdziwość zeznań R. D., wskazując na konflikt pomiędzy nimi na tle finansowym. Zwrócił uwagę na rozbieżności w szerokości pasa drogowego oraz na brak możliwości ustalenia wcześniejszego miejsca lokalizacji tablicy. W jego ocenie stroną postępowania powinien być R. D. ponieważ to wyniku jego działań nastąpiło ewentualne zajęcie pasa drogowego.

W dniu 28 grudnia 2005 r. ponownie przesłuchano M.P., który zeznał, iż 30 maja 2003 r. podpisał umowę o dzierżawę gruntów z K.L.. Wskazał, że polecił przesunąć reklamę z powodu wątpliwości co do tego czy znajduje się w pasie drogowym. Nie brał udziału w demontażu tablicy, nie wydawał też polecenia usunięcia jej betonowego fundamentu.

Decyzją z dnia [...]stycznia 2006 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. działając na podstawie art. 138 § 2 Kpa, art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt. 3, ust. 6, ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, art. 1 ust. 1, art. 2 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, uchyliło decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] czerwca 2005 r. Nr [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu jako podstawę rozstrzygnięcia organ wskazał, iż zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na jednoznaczną ocenę czy granica pasa drogowego ul. K. z działką o numerze ewidencyjnym [...], na której został zamontowana przedmiotowa reklama, jest taka jak wskazywana przez organ I instancji. Okoliczności tej organ odwoławczy nie mógł ustalić na podstawie wyrysów z programu MapInfo przedstawionych przez organ I instancji. Mapa taka nie jest w ocenie organu mapą ewidencji gruntów i budynków.

W dodatkowych wyjaśnieniach udzielonych na wezwanie organu i instancji R. D., wskazał, że przedmiotowa reklama o wymiarach 5 × 2,5 m została zdemontowana i ponownie zamontowana na ustne polecenie M. P. w III kwartale 2004 r. Powodem takiego działania był fakt, iż została zamontowana zbyt blisko pasa drogowego. Został ona przesunięta w głąb posesji o około 1 - 2 metry. Do akt dołączono także kopię mapy zasadniczej, ewidencyjnej, glebowo-rolniczej dla terenu położonego w P. ul. K., nr działki [...].

Decyzją z dnia [...] września 2006 r. nr [...] Prezydent Miasta P. działając na podstawie art. 40 ust. 1, 2 pkt. 3 ust. 6,12 i 13 ustawy o drogach publicznych, art. 104 Kpa, uchwały Nr 262/III/99 Zarządu Miasta P. z dnia [...] kwietnia 1999 r. w sprawie określania granic stref miasta, w których pobierana będzie opłata za umieszczanie obiektu handlowego i usługowego lub reklamy w pasie drogowym dróg będących w zarządzie MZD, uchwały Nr 406/XVIII/99 Rady Miasta P. dnia [...] października 1999 r. w sprawie zmiany stawek opłat za umieszczenie obiektu handlowego usługowego lub reklamy w pasie drogowym dróg będących w zarządzie MZD w P., uchwały Nr 465/XXIII/04 Rady Miasta P. z dnia [...] marca 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego na terenie miasta P., zmienionej uchwałą Nr 510/XXVI/04 z dnia [...] maja 2004 r. oraz art. 104 Kpa, po ponownym rozpatrzeniu sprawy wymierzył skarżącej karę pieniężną w wysokości 33.168,75 złotych za zajęcie pasa drogowego ul. K. w P. przez umieszczenie bez zezwolenia zarządcy drogi części reklamy dwustronnej o łącznej powierzchni 7,5 m2 w okresie od 10 marca 2004 r. do dnia 26 lipca 2004 r.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca podniosła zarzut naruszenia art. 35 i 36 Kpa, zasad postępowania dowodowego polegający na niezawiadomieniu strony o dokonywanych oględzinach, instrukcji kancelaryjnej dla urzędów gmin, iż sprawy winne być załatwiane w dniu podpisania, art. 39 i 40 ustawy o drogach publicznych polegające na mylnym przyjęciu granic pasa drogowego, braku wyjaśnienia kwestii obszaru zabudowanego, dublowaniu powierzchni reklamowej przyjętej do wymierzenia kary.

Decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, uchyliło powyższą decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ podniósł, że forma przesłuchania świadka przeprowadzonego w trakcie ponownego rozpatrzenia sprawy, nie czyniła zadość zasadom czynnego i bezpośredniego udziału strony w przeprowadzaniu takiego dowodu. Mając to na uwadze oraz fakt nadal istniejących wątpliwości co do miejsca lokalizacji przedmiotowej reklamy organ odwoławczy wskazał, iż zasadne jest dopuszczenie dowodu z opinii biegłego geodety i zeznań w charakterze świadka osoby wykonującej prace związane ze zmianą miejsca ustawienia reklamy w celu usunięcia wszelkich wątpliwości w tym zakresie.

Organ I instancji ponownie rozpatrując sprawę przeprowadził dowód z opinii biegłego geodety. Do akt sprawy dołączono protokół przesłuchania R. D., w którym zeznał on, że dokonał przesunięcia przedmiotowej reklamy na ustne polecenie M. P. o 3 - 4 metry w głąb działki K. L.. Powodem przesunięcia było położenie części tablicy reklamowej w pasie drogowym ulicy K. w P.. Wskazał także, w czasie przeprowadzonych w dniu 5 grudnia 2006 r. oględzin, miejsce umieszczenia trzonu reklamy przed jej przesunięciem. W oparciu o powyższe zeznania oraz dokonane pomiary kontrolne biegły geodeta wydał w dniu 5 grudnia 2006 r. opinię, w której stwierdził, iż przedmiotowa reklama była usytuowana w pasie drogowym. Do akt dołączono także szkic rozmieszczenia reklam należących do skarżącej wykonany przez geodetę.

W dniu [...] stycznia 2007 r. Prezydent Miasta P. działając na podstawie art. 40 ust. l, ust. 2 pkt 3, ust. 6, 12 i 13 ustawy o drogach publicznych, art. 104 Kpa, uchwały Nr 262/111/99 Zarządu Miasta P. z dnia [...] kwietnia 1999r. w sprawie określenia granic stref miasta, w których pobierana będzie opłata za umieszczenie obiektu handlowego i usługowego lub reklamy w pasie drogowym dróg będących w zarządzie MZD w P., uchwały Nr 406/XVIII/99 Rady Miasta P. z dnia [...] października 1999r. w sprawie zmiany stawek opłat za umieszczenie obiektu handlowego i usługowego lub reklamy w pasie drogowym dróg będących w zarządzie MZD w P., uchwały Nr 465/XXm/04 Rady Miasta P. z dnia [...] marca 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłaty za zajęcie Im 2 pasa drogowego na terenie miasta P., zmienionej uchwałą Nr 510 /XXVI/04 z dnia [...] maja 2004 r., po ponownym rozpatrzeniu sprawy, wymierzył skarżącej karę pieniężną w wysokości 49.532,00 zł. za zajęcie pasa drogowego ul. K. w P. (droga krajowa) przez umieszczenie bez zezwolenia zarządcy drogi części reklamy dwustronnej o łącznej powierzchni (dwie strony) - ll,2m2 w okresie od dnia 10 marca 2004r. do dnia 26 lipca 2004r., tj. przez 139 dni.

W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie ze stanowiskiem SKO w P. organ I instancji dopuścił dowód z opinii biegłego geodety i zeznań w charakterze świadka – R. D. osoby wykonującej prace związane ze zmianą miejsca postawienia reklamy. Zostały dokonane oględziny z udziałem świadka oraz biegłego. Biegły sporządził w oparciu o zeznania w/w świadka dokument geodezyjny wskazujący linie graniczne pasa drogowego. Forma przesłuchania świadka czyniła zadość zasadom czynnego, bezpośredniego udziału stron w przeprowadzeniu takiego dowodu, a w szczególności zapewniła możliwość zadawania świadkowi pytań. W oparciu o powyższe dowody organ I instancji określił część powierzchni reklamy skarżącej zajmującą pas drogowy ulicy K. w P. w dniach od 10 marca 2004 r. do 26 lipca 2004 r. na 11,2 m2, tj. 2,5 m (wysokość) x 2,24 m (szerokość przedmiotowej części reklamy wchodzącej w pas drogowy w/w ulicy) x 2 strony. W związku z powyższym, na podstawie art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi MZD w P.wymierzył karę pieniężną w wysokości dziesięciokrotnej opłaty ustalonej za zajęcie pasa drogowego. Na podstawie przywołanych powyżej uchwał Nr 262/TH/99 Zarządu Miasta P. z dnia [...] kwietnia 1999 r., Nr 406/XVm/99 Rady Miasta P. z dnia [...] października 1999 r., oraz uchwały Nr 465/XXHI/04 Rady Miasta P. z dnia [....] marca 2004 r., zmienionej uchwałą Nr 510/XXVI/04 z dnia [...] maja 2004 r., obliczenia wysokości kary dokonano w następujący sposób:

ul. K.w terminie od dnia 10.03.2004 r. do dnia 13.05.2004 r. (H strefa): 10 x 2,25 zł. x 65 dni x ll,2m2 = 16.380,00 zł.

ul. K. w terminie od dnia 14.05.2004 r. do dnia 26.07.2004 r.: 10 x 4,0 zł. x 74 dni x ll,2m2 =33.152,00 zł., tj. razem: 49.532,00 zł.

Skarżąca złożyła odwołanie od tej decyzji. Zarzuciła decyzji naruszenie przepisów postępowania polegające na naruszeniu zasad postępowania dowodowego i zasady zaufania strony do organu administracji poprzez wydawanie rozstrzygnięcia niekorzystnego dla strony w stosunku do decyzji z dnia [...] września 2006 gdyż przy zebraniu takiego samego materiału dowodowego wyliczona kara jest o 50% większa od kary wymierzonej w uchylonej w dniu [...] listopada 2006 decyzji, co prowadzi do wniosku iż organ nietrafnie ocenił materiał dowodowy w sprawie a przede wszystkim dał wiarę zeznaniom świadka R. D..

Strona podniosła tez zarzut naruszenia art. 40 ust. 1 i ust. 6 oraz ust. 12 i art. 39 ust 1 pkt 5 ustawy o drogach publicznych poprzez:

mylne przyjęcie granic pasa drogowego

brak wyjaśnienia kwestii obszaru zabudowanego

dublowanie powierzchni reklamy przyjętej do wymierzenia kary wbrew treści art. 40 ust. 6 ustawy o drogach publicznych iż opłatę wymierza się za rzut poziomy powierzchni reklamy.

W uzasadnieniu podniesiono, iż kwestią podstawową jest nadal kwestia ustalenia granicy pasa drogowego i powierzenia zarządu w tym pasie Miejskiemu Zarządowi Dróg, gdyż z opinii biegłego geodety wynika jedynie gdzie przebiega granica geodezyjna. W ocenie odwołującego się granica geodezyjna nie musi pokrywać się z granicą pasa drogowego. Organ winien wskazać dlaczego ustala przebieg pasa drogowego w danym miejscu i wyjaśnić w sposób wiarygodny unormowania w tym zakresie, to jest czy przebieg pasa drogowego wynika z planu, z metryki drogi - o ile taka istnieje, czy też z innych wewnętrznych aktów administracyjnych. Wskazał, że zeznań R. D. nie można uznać za wiarygodne ponieważ działa on z pobudek zemsty na tle realizacji wcześniejszych zawieranych między stronami umów. Stanął na stanowisku, że ustalenia linii rozgraniczających pasa drogowego winny znaleźć odzwierciedlenie w planie miejscowym wskazującym te linie oraz, że MZD winien okazać się stosowną decyzją iż ulica K.powierzona została w trwały zarząd na rzecz Zarządu Dróg. Brak trwałego zarządu podważa uprawnienia MZD do nakładania kar tego typu w ogóle. Ponadto stwierdził, iż zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 5 ustawy o drogach publicznych zabrania się ustawiania reklam poza obszarem zabudowanym. Zatem w jego ocenie w toku postępowania pierwszoinstancyjnego organ winien wyjaśnić czy postępowaniem objęty jest obszar zabudowany, gdyż tylko do takiego obszaru ogranicza się kompetencja organu do wymierzania kar pieniężnych. Ustalenie tej kwestii winno znaleźć odbicie w uzasadnieniu do decyzji.

Na rozprawie przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym został przesłuchany biegły geodeta, który podtrzymał swoje stanowisko zaprezentowane w opinii z dnia 5 grudnia 2006 r. a w dniu 10 maja 2007 r. przesłuchano w charakterze świadka R. D.. Podtrzymał on swoje zeznania, sprecyzował, że dopiero w trakcie oględzin dokonywanych w dni 5 grudnia 2006 r. mógł ocenić, iż reklama została przesunięta nie o 1, 2 metry ale o 3,4 metry w stosunku do miejsca pierwotnego umieszczenia.

Decyzją z dnia [...] maja 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, art. 1 ust. 1, art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tj. Dz. U. z 2001r., Nr 79, poz. 856 z późn. zm.), art. 40 ust. 12 pkt 1, w zw. z art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 3, ust. 6 ustawy o drogach publicznych, uchwały Nr 262/111/99 Zarządu Miasta P. z dnia [...] kwietnia 1999r. w sprawie określenia granic stref miasta, w których pobierana będzie opłata za umieszczenie obiektu handlowego i usługowego lub reklamy w pasie drogowym dróg będących w zarządzie Miejskiego Zarządu Dróg w P., uchwały Nr 406/VIII/99 Rady Miasta P. z dnia [...] października 1999 roku w sprawie zmiany stawek opłat za umieszczenie obiektu handlowego i usługowego lub reklamy w pasie drogowym dróg będących w zarządzie Miejskiego Zarządu Dróg w P., uchwały Nr 465/XXIII/04 Rady Miasta P. z dnia [...] marca 2004r. w sprawie wysokości stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego na terenie miasta P. (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego Nr 100, poz. 2457 z dnia 29 kwietnia 2004r.) ze zm. uchwała Nr 510/XXVI/04 Rady Miasta P. z dnia [...] maja 2004r. ([...]), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] stycznia 2007 r.

W uzasadnieniu organ podniósł, iż przed wydaniem zaskarżonej decyzji organ I instancji przeprowadził postępowanie dowodowe mające na celu ustalenie istotnych okoliczności faktycznych w sprawie a mianowicie ustalenia miejsca umieszczenia przedmiotowej reklamy w okresie wskazanym w zaskarżonej decyzji i granic pasa drogowego ul. K. w P.. Organ I instancji przesłuchał w charakterze świadka R. D.. Dopuścił też dowód z opinii biegłego i uzyskał opinię tegoż biegłego. Ustalenia organu I instancji wskazują jednoznacznie na fakt zajęcia pasa drogowego ul. K. w P. o powierzchni i okresie przyjętymi do obliczenia kwestionowanej kary pieniężnej. Ustalenia organu I instancji zostały potwierdzone w postępowaniu przed Kolegium Odwoławczym. Organ dał wiarę zeznaniom świadka R. D. złożonym podczas oględzin w dniu 5 grudnia 2006r. i przed Kolegium Odwoławczym w dniu 10 maja 2007 r. zeznania świadka są w ocenie organu logiczne. Zaznaczył, iż w oparciu o prawidłowo ustalony stan faktyczny organ dokonał prawidłowego obliczenia wysokości wymierzonej kary. Zastosowane stawki wynikają z obowiązujących przepisów prawa.

W skardze na tę decyzję S. Sp. J. zarzuciła decyzji:

1) naruszenie przepisów postępowania polegające na naruszeniu zasad postępowania dowodowego i zasady zaufania strony do organu administracji poprzez wydawanie rozstrzygnięcia niekorzystnego dla strony w stosunku decyzji z dnia [...]września 2006 r. gdyż przy zebraniu takiego samego materiału dowodowego wyliczona kara jest o 50 % większa od kary wymierzonej w uchylonej w dniu [...] listopada 2006 r. decyzji, co prowadzi do wniosku, iż organ nietrafnie ocenił materiał dowodowy w sprawie, a przede wszystkim dał wiarę zeznaniom niewiarygodnego świadka R. D.;

2) naruszenie art. 40 ust. 1 i ust. 6 oraz ust. 12 i art. 39 ust 1 pkt 5 ustawy o drogach publicznych poprzez:

mylne przyjęcie granic pasa drogowego,

brak wyjaśnienia kwestii obszaru zabudowanego,

- dublowanie powierzchni reklamy przyjętej do wymierzenia kary wbrew treści art. 40 ust. 6 ustawy o drogach publicznych iż opłatę wymierza się za rzut poziomy powierzchni reklamy;

3) brak zbadania procedur uchwałodawczych aktów miejscowych podanych jako podstawę wyliczenia kary.

Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu strona podtrzymała argumentację zaprezentowaną w postępowaniu administracyjnym.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2002 r., Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zw. dalej p.p.s.a.).

Badając skargę wg powyższych kryteriów Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja, jak i decyzja z dnia [...] września 2006 r. naruszają bowiem prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.

Organy orzekające w sprawie, co bezsporne, były związane rygorami procedury administracyjnej co oznacza, iż ich obowiązkiem było uwzględnienie w prowadzonym postępowaniu administracyjnym, wyrażonej w art. 6 - 7 Kpa zasady praworządności i prawdy obiektywnej, z których istoty wynika dla organu oblig ustalenia stanu faktycznego na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego umożliwiającego poczynienie ustaleń w zakresie niezbędnym dla rozstrzygnięcia. Ustalenia i ocena prawna zaistniałego stanu rzeczy winny zawierać pełny wyraz w uzasadnieniu decyzji stosownie do art.107 § 3 k.p.a.

Podstawą materialnoprawną decyzji jest art. 40 ust. 2 pkt 3, ust. 6, 12, 13 ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z art. 40 ust. 12 powołanej ustawy za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi zarządca wymierza w drodze decyzji administracyjnej karę pieniężną w wysokości 10 - krotności opłaty ustalonej zgodnie z ust. 4 - 6 cyt. przepisu. Taka też kara została na stronę nałożona. Obowiązkiem organu było zatem poczynienie ustaleń faktycznych uzasadniających przyjęcie, iż w rozpoznawanej sprawie zachodzą przesłanki w ww. przepisie określone w tym ustalenie lokalizacji przedmiotowej reklamy, linii rozgraniczającej pas drogowy na podstawie stosownego dokumentu geodezyjnego, a następnie dokonanie wyliczeń wskazujących (bądź nie) na ew. kolizję umieszczonych w pasie drogowym reklam z liniami rozgraniczającymi pas. W tym zakresie sprawa nie została przez organ I instancji wyjaśniona zgodnie z obowiązującą procedura administracyjną zaś Samorządowe Kolegium Odwoławcze bezkrytycznie podzieliło stanowisko Prezydenta Miasta P., a skutkiem takiego stanu rzeczy jest podjęcie zaskarżonych decyzji z naruszeniem art. 6, 7, 77 § 1, 107 § 3, art. 80 Kpa mogącym mieć zdaniem Sądu istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a.

Z akt administracyjnych wynika, iż po wszczęciu postępowania administracyjnego bo w dniu 17 czerwca 2004 r. pracownik Miejskiego Zarządu Dróg w P. dokonał pomiarów reklamy, a także jej lokalizacji stwierdzając w notatce służbowej sporządzonej w powyższej dacie, że początek reklamy zaczyna się w odległości 12,80 m od osi jezdni i reklama jest umieszczona w odległości 800 m od ul. W.(innych pomiarów przed demontażem reklamy organ nie dokonał). Powyższe pomiary zostały dokonane pod nieobecność strony i bez jej powiadomienia o przeprowadzeniu tych czynności. W kolejnych decyzjach organ II instancji (zapewne w zw. z zarzutem strony, iż nie była powiadomiona o oględzinach) odwołuje się do pisma strony z dnia 6.04.20004 r. podkreślał, że skarżący nie chciał korzystać z praw strony i wobec tego organowi pozostała tylko możliwość dokonania istotnych ustaleń w sprawie bez jej udziału. Treść cyt. pisma nie daje jakichkolwiek podstaw do takiego przyjęcia. Niezależnie jednak od tego, czy zamiarem strony było czynne uczestniczenie w prowadzonym postępowaniu organ stosownie do art. 9,10 § 1 i 79 § 1 Kpa miał obowiązek powiadomić stronę o dokonywanych w tym postępowaniu czynnościach w tym w szczególności o czynnościach mających na celu ustalenie miejsca posadowienia reklamy. Organ zaś nie powiadomił strony o powyższej czynności i nie przeprowadził przez trzy miesiące po wszczęciu postępowania czynności, które umożliwiłyby ustalenie w sposób niebudzący wątpliwości lokalizacji reklamy a jednocześnie pismem z dnia 22.06.2004 r. zwrócił się o jej usunięcie. Zaniechanie dokonania tych czynności co w zw. z późniejszym demontażem i montażem reklamy w innym miejscu spowodowało trudności natury dowodowej w zakresie ustalenia pierwotnej lokalizacji, nie może jednak wywoływać dla strony negatywnych skutków zwłaszcza, iż reklama została usunięta z inicjatywy organu (wide w/w pismo). Organ I instancji kierując się wytycznymi Samorządowego Kolegium Odwoławczego prowadził postępowanie zmierzające do ustalenia pierwotnej lokalizacji i organ II instancji także w tym zakresie prowadził postępowanie uzupełniające czyniąc podstawą swych ustaleń zeznanie św. R. D. złożone do protokołu z dnia 5.12.2006 r. podczas, jak stwierdzono, oględzin w miejscu lokalizacji reklamy.

W aktach administracyjnych brak jednak formalnego protokołu z oględzin. Z treści protokołu z dnia 5.11.2006 r. wynika, iż jest to protokół przesłuchania świadka. W protokole znajduje się przy tym bliżej nieomówiony rysunek. E. K. na rozprawie przed SKO również tego rysunku nie wyjaśniła. W uzasadnieniu decyzji także do niego się nie odniesiono. Brak protokołu z przeprowadzonych oględzin stanowi naruszenie art. 67 § 2 Kpa statuującego obowiązek jego sporządzenia i powoduje, iż materiał dowodowy mimo dokonania tej czynności jest materiałem niepełnym w istocie uniemożliwiającym poczynienie w sposób prawidłowy stosownych ustaleń istotnych dla rozstrzygnięcia zwłaszcza, że strona zaprzeczyła twierdzeniom ww. świadka co do pierwotnej lokalizacji reklamy. Wobec braku protokołu z oględzin w ogóle nie wiadomo, czy stanowisko w tym zakresie zostało przez stronę przedstawione, a jeżeli tak to jakie. Dopiero wiedza w tym zakresie umożliwiłaby pełną ocenę w ramach art. 80 Kpa, zeznań św. D. i strony.

Należy przy tym podnieść, iż dokonując oceny zeznań św. D. organy uwzględniły wprawdzie fakt ich zmiany co do pierwotnej lokalizacji reklamy ale pominęły w tej ocenie okoliczność, iż świadek składał zeznania w znacznej odległości czasowej od daty demontażu i ponownego montażu i nie potrafił jej określić wskazując, iż było to w III kw. 2004 r. Przy tej niepamięci świadka co do powyższej daty należy z dużą ostrożności podejść do jego zeznań, w których stwierdza, że reklama została przesunięta 3 - 4 m i wskazuje miejsce umieszczenia trzonu reklamy przed przesunięciem, zwłaszcza w sytuacji gdy pozostawione poprzednio elementy zostały usunięte. Wydaje się, że takie wskazanie może być jedynie orientacyjne nie zaś na tyle precyzyjnie by mogło stanowić podstawę ustaleń, iż odległość mierzona od obecnie umieszczonej reklamy wynosi dokładnie3,10 m. W tym względzie nie chodzi o to, czy zeznania świadka były fałszywe tylko o wnikliwą ocenę, czy po znacznym upływie czasu od demontażu i ponownego montażu jest możliwe, by świadek mógł precyzyjnie wskazać miejsce pierwotnej lokalizacji. Podkreślić należy, iż skoro strona nie zgadzała się z zeznaniami świadka w powyższym zakresie to, jak wyżej wskazano ocena jej zeznań winna być dokonana po uzyskaniu w stosownym trybie wiedzy od strony co do jej twierdzeń odnoszących się do lokalizacji reklamy. Taki tryb określa art. 86 kpa. W świetle powołanego przepisu organ ma obowiązek przeprowadzenia dowodu z przesłuchania stron wówczas, gdy po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku nie zostały wyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Okoliczność, iż świadek D. wypowiedział się co do pierwotnej lokalizacji reklamy w świetle stanowiska strony podważającego zeznania świadka nie mogła stanowić podstawy do uznania, iż kwestia lokalizacji została wyjaśniona całkowicie i do zwolnienia organu z przesłuchania strony w powyższym trybie. Podkreślić przy tym należy, iż organy w uzasadnieniu decyzji w ogóle nie przedstawiły stanowiska strony w tym zakresie koncentrując się tylko na tym, że podważa ona zeznania świadka, zdaniem organów, niezasadnie. W świetle powyższych ustaleń ocena zeznań świadka jest oceną, która może budzić uzasadnione wątpliwości co do jej trafności. Stosownie do art. 80 Kpa organ administracji publicznej dokonuje oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego ale znaczenie decydujące ma w tej mierze kwestia kompletności tego materiału. Winien on być zebrany w sposób wyczerpujący pozwalający na prawidłową ocenę dowodów zebranych w sprawie. Gdy chodzi o zeznania św. D.zebrany materiał nie pozwala na pełną ich ocenę.

Opinia biegłego geodety oparta, jak wynika z jej treści na zeznaniach świadka nie może być zatem uznana za opinię miarodajną i nie może stanowić podstawy do ustaleń w zakresie dot. lokalizacji reklamy. Należy przy tym podnieść, iż skoro organ dopuścił dowód z opinii biegłego celem ustalenia, czy przedmiotowa reklama znajduje się w pasie drogowym to rzeczą biegłego było odwołanie się do dokumentów geodezyjnych w sposób jednoznaczny, wyraźne wskazanie linii granicznych pasa drogowego, a następnie, po uwzględnieniu ustalonej lokalizacji przedstawienie stanowiska co do ew. lokalizacji. Tych wymogów opinia nie spełnia. Żaden z organów tym zakresie swojego stanowiska też nie przedstawił. Postępowanie dowodowe na powyższą istotną dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczność nie zostało zatem przeprowadzone w sposób określony procedurą administracyjną i nie doprowadziło do pełnego wyjaśnienia sprawy w tym zakresie w stopniu, który pozwalałby na rozstrzygnięcie sprawy zgodnie z obowiązującym prawem.

W tym stanie rzeczy Sąd mając na uwadze powyższe uchybienia i art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Sąd nie podzielił jednak pozostałych zarzutów skargi. Organy nie naruszyły art.139 kpa statuującego zakaz orzekania na niekorzyść strony. Zaskarżonym decyzjom nie można zatem przypisywać wadliwości z tego powodu, iż kara została orzeczona w wyższej wysokości niż orzeczonej decyzją z dnia [...].11.2006r. następnie uchyloną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Trafnie również ustalono, iż skoro reklama jest dwustronna to na użytek wyliczenia kary pieniężnej uwzględnieniu podlega obustronna jej powierzchnia. Treść powołanych w decyzji przepisów przeczy przyjętej przez stronę wykładni, iż powyższe wyliczenie powinno uwzględnić tylko powierzchnię jednej strony reklamy. Nadto należy podkreślić, iż wbrew przekonaniom strony zaskarżona decyzja pozostaje w zgodzie z treścią wskazanych aktów prawa miejscowego stanowiących podstawę wyliczenia nałożonej kary.

Niemniej jednak wyżej wskazane naruszenia przepisów prawa procesowego czynią zaskarżone decyzje wadliwymi w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji, w pkt 2 na zasadzie art.152 p.p.s.a. zaś o kosztach orzeczono po myśli art. 200 p.p.s.a.