Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2957/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-11-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 105 par. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie: NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) del. WSA Tomasz Świstak po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 20 czerwca 2018 r. sygn. akt II SA/Łd 272/18 w sprawie ze skargi M.P. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego oraz budowy niezgodnej z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 20 czerwca 2018 r. sygn. akt II SA/Łd 272/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę M.P. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego oraz budowy niezgodnej z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy:

Decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...], na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), zwanej dalej "k.p.a.", Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S., umorzył w całości postępowanie administracyjne wszczęte na wniosek skarżącej w przedmiocie istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego oraz budowy niezgodnej z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zakładu piekarniczego, zlokalizowanego na działkach nr [...] i [...] przy ul. [...] w [...].

W uzasadnieniu wskazano, że skarżąca zwróciła się do organu nadzoru budowlanego o wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego oraz budowy niezgodnej z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego ww. obiektu.

W toku postępowania organ ustalił, że na ww. nieruchomości funkcjonuje budynek piekarni z częścią magazynowo-socjalną. Właściciel prowadzi książkę obiektu budowlanego. Obiekt poddawany jest przez zarządcę kontroli okresowej utrzymania obiektu w zakresie przestrzegania obowiązków wynikających z art. 62 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.), zwanej dalej "ustawą Prawo budowlane". Piekarnia wraz z częścią magazynowo-socjalną znajduje się w dobrym stanie technicznym i estetycznym.

Organ wskazał także, że decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. udzielił właścicielom nieruchomości – A. i P.W. pozwolenia na użytkowanie rozbudowy istniejącego budynku piekarni o cześć magazynową i socjalną na działkach nr [...] i [...]. W trakcie kontroli (protokół z dnia 23 grudnia 2008 r.) ustalano, że obiekt został zrealizowany zgodnie z projektem zagospodarowania działki, jak również zgodnie z projektem architektonicznym-budowlanym. Nie stwierdzono istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego. Obiekt użytkowany jest zgodnie z przeznaczeniem. Dlatego organ uznał, że w sprawie zaistniała bezprzedmiotowość postępowania, co skutkowało umorzeniem postępowania.

Od ww. decyzji o umorzeniu postępowania odwołanie wniosła skarżąca.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał ww. decyzję z dnia [...] czerwca 2017 r. w mocy.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podkreślił, że organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające w sposób wyczerpujący. Przedmiotowy budynek został wybudowany na podstawie decyzji Starosty S. nr [...] z dnia [...] lutego 2006 r. zezwalającej na rozbudowę budynku piekarni. Zostało również wydanie pozwolenie na użytkowanie. Nie stwierdzono istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. W toku postępowania nie potwierdzono zarzutów skarżącej, że zamiast dobudowania pomieszczeń na cele socjalno-magazynowe, inwestor dobudował pomieszczenia na cele produkcyjne (protokoły kontroli z 3 marca 2017 r. i 23 grudnia 2008 r.). Dalej organ odwoławczy wyjaśnił, że obiekt znajduje się w odpowiednim stanie technicznym, o czym świadczy zebrany w sprawie materiał dowodowy. Powyższe uzasadniało umorzenie postępowania z powodu jego bezprzedmiotowości.

Na powyższą decyzję M.P. wniosła skargę, zarzucając jej naruszenie szeregu przepisów k.p.a. tj.: art. 77 § 1 w zw. z art. 7; art. 15 w zw. z art. 77 § 1 i art. 7; art. 136 § 1 w zw. z art. 77 § 1 i art. 7; art. 80; art. 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 65 § 1 k.p.a. w zw. z art. 81 ust. 1 pkt 1a i 1c ustawy Prawo budowlane, a także naruszenie prawa materialnego tj. art. 66 ust. 1 w zw. art. 81 ust. 1 ustawy Prawo budowlane.

W odpowiedzi na skargę Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Podstawę jej oddalenia stanowił art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.".

W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił, że granice sprawy administracyjnej wyznaczone zostały przez skarżącą wnioskiem z dnia 27 grudnia 2017 r. o wszczęcie postępowania. Żądanie skarżącej było jasne i precyzyjne – skarżąca domagała się wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego budynku piekarni położonego na działce sąsiadującej z jej nieruchomością oraz budowy niezgodnej z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Z treści uzasadnienia wniosku bez wątpliwości wynika, że skarżąca miała poważne zastrzeżenia także do sposobu użytkowania piekarni, głównie z uwagi na uciążliwy dym wydobywający się z komina. Skarżąca podejrzewała także, że piekarnia zwiększyła w ostatnich latach moce produkcyjne, co uznała za sprzeczne z planem miejscowym.

Odnosząc się do pierwszego z zastrzeżeń skarżącej – istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego oraz budowy niezgodnej z planem miejscowym Sąd wskazał, że udzielenie pozwolenia na budowę (decyzja z dnia [...] lutego 2006 r.) oznaczało, że projekt nie naruszał planu miejscowego. Podniósł także, że zgodność wykonanych robót budowlanych sprawdzona została przez organ nadzoru budowlanego w dniu 23 grudnia 2008 r. podczas kontroli obowiązkowej zakończenia budowy obiektu budowlanego, z której protokół znajduje się w aktach sprawy. Kontrola taka obejmowała m.in., zgodnie z art. 59a ust. 1 ustawy Prawo budowlane, sprawdzenie zgodności obiektu budowlanego z projektem zagospodarowania działki lub terenu (pkt 1), zgodności obiektu budowlanego z projektem architektoniczno-budowlanym (pkt 2), a także wyrobów budowlanych szczególnie istotnych dla bezpieczeństwa konstrukcji i bezpieczeństwa pożarowego (pkt 3). W czasie obowiązkowej kontroli organ nie stwierdził uchybień. Wobec powyższego decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. udzielił inwestorom pozwolenia na użytkowanie rozbudowanego obiektu. W trakcie oględzin nieruchomości dokonanych w dniu 3 marca 2017 r. nie stwierdzono zmiany stanu obiektu w stosunku do stanu z grudnia 2008 r. Nie doszło również do zmiany zamierzonego sposobu użytkowania rozbudowanej części obiektu. Część ta nadal pełni funkcję magazynową i socjalną. Dalej Sąd dodał, że inwestor wywiązuje się z obowiązków przedkładania informacji o zakresie korzystania ze środowiska.

Odnosząc się do drugiej część żądania tj. sprawdzenia czy obiekt jest prawidłowo użytkowany, Sąd przytoczył treść art. 62 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, a następnie podniósł, że właściciel podczas kontroli obiektu w dniu 3 marca 2017 r. okazał dokumenty odnoszące się do utrzymania obiektu w należytym stanie technicznym, w tym protokoły z obowiązkowych kontroli, a także książkę obiektu budowlanego, uzupełnioną zgodnie z zaleceniami organu (protokół z oględzin dokumentu z dnia 28 kwietnia 2017 r.).

Mając na uwadze powyższe Sąd wyjaśnił, że nie było podstaw do wydania jakiejkolwiek decyzji na gruncie ustawy Prawo budowlane. W ocenie Sądu okolicznością determinującą bezprzedmiotowość postępowania było ustalenie przez organ, iż obiekt piekarni rozbudowany został zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, a więc i zgodnie z miejscowym planem oraz iż jest właściwie użytkowany.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła skarżąca, zaskarżając go w całości. Orzeczeniu temu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

1/ art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 p.p.s.a. w zakresie, w jakim Sąd pierwszej instancji nie rozpoznał skargi w granicach sprawy, a zwłaszcza:

- nie odniósł się do wszystkich podniesionych w skardze zarzutów naruszenia przepisów postępowania oraz prawa materialnego, w tym w szczególności zarzutu naruszenia przez organy pierwszej i drugiej instancji art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez uchylenie się przez organy obu instancji od podejmowania wszelkich kroków celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy;

- pominął przy rozstrzyganiu skargi istotne naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w tym zwłaszcza art. 15 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. w zakresie, w jakim organy wyczerpująco nie zebrały i nie rozważyły całego materiału dowodowego pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie niniejszej sprawy;

2/ art. 133 § 1 p.p.s.a., poprzez poczynienie ustaleń faktycznych i wydanie

rozstrzygnięcia w sprawie na podstawie wiadomości, które nie znajdują

odzwierciedlania w aktach niniejszej sprawy np. ustalenie Sądu pierwszej instancji, że zwiększona ilość węgla kamiennego wynika z konieczności ogrzania rozbudowanej piekarni;

3/ art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. i art. 105 § 1 k.p.a., poprzez oddalenie skargi z uwagi na bezzasadne przyjęcie, że w sprawie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania w sytuacji, gdy w sprawie nie pochylono się nawet nad istotą wniosku skarżącej inicjującego całe postępowanie;

4/ art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 233 k.p.c. poprzez dowolną, a nie swobodną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego;

5/ art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 .p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie

obowiązku kontroli oraz poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom, polegające na całkowitym braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionych przez skarżącą w skardze zarzutów, a także na braku ustosunkowania się przez Sąd w uzasadnieniu wyroku do tych zarzutów;

6/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez odmowę uchylenia zaskarżonej decyzji w całości, podczas gdy dotknięta była ona naruszeniami przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

a) art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a., poprzez uchylanie się przez organ zarówno pierwszej jak i drugiej instancji od podejmowania wszelkich – w tym konkretnym przypadku jakichkolwiek – kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego niniejszej sprawy, co w konsekwencji doprowadziło do wydania zaskarżonej decyzji w oparciu o niepełny i nie w pełni rozpatrzony materiał dowodowy, bez odniesienia się do istoty wniosku skarżącej inicjującego niniejsze postępowanie;

b) art. 15 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 i art. 7 k.p.a., poprzez zaniechanie merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ drugiej instancji, ograniczając się jedynie do skopiowania stanowiska organu pierwszej instancji;

c) art. 15 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 i art. 7 k.p.a., poprzez nieodniesienie się przez organ drugiej instancji do wszystkich postawionych zarzutów w wywiedzionym odwołaniu;

d) art. 136 § 1 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 i art. 7 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie i nieuzupełnienie materiału dowodowego przez organ odwoławczy celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego niniejszej sprawy;

e) art. 80 k.p.a., poprzez przekroczenie przez organy obu instancji granic swobodnej oceny dowodów, która przybrała cechy oceny dowolnej;

f) art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak wyjaśnienia stronie skarżącej zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwieniu niniejszej sprawy, co znajduje swe odzwierciedlenie w fatalnym i całkowicie niemerytorycznym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w którym nie odniesiono się do meritum sprawy, tj. szkodliwości oddziaływania piekarni na nieruchomości sąsiednie i do zwiększającej się z roku na rok produkcji, a co za tym idzie powstania stanu niezgodnego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zaś samo uzasadnienie decyzji organu drugiej instancji ograniczono do skopiowania stanowiska organu pierwszej instancji i do dodania kilku pustych, ładnie brzmiących frazesów, które nie wnoszę nic merytorycznego do sprawy;

g) art. 65 § 1 k.p.a. w zw. z art. 81 ust. 1 pkt 1a i 1c ustawy Prawo budowlane, poprzez bezpodstawne wyłączenie z niniejszej sprawy kwestii dotyczącej komina piekarni oraz całej instalacji grzewczej w sytuacji, gdy stan techniczny komina i instalacji, ich zgodność z projektem budowlanym, użyte w nich rozwiązania techniczne oraz ich zgodność z wymaganiami ochrony środowiska leżą w kompetencji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego,

7/ art. 106 § 2 p.p.s.a., poprzez zaniechanie przeprowadzenia przez Sąd pierwszej instancji uzupełniającego postępowania dowodowego, które mogłoby przyczynić się do merytorycznego wyjaśnienia niniejszej sprawy, pomimo że strona skarżąca wskazała szereg możliwych czynności do przeprowadzenia w niniejszej sprawie;

co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia prawa materialnego, a to art. 66 ust. 1 w zw. z art. 81 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez ich niezastosowanie w niniejszej sprawie.

Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego wg norm przepisanych.

W uzupełnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącej oświadczył, iż zrzeka się rozprawy (pismo z 27 sierpnia 2018 r.).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do normy art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się zaistnienia którejkolwiek z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w § 2 ww. przepisu, a zatem przeszedł do rozpoznania sprawy w granicach zakreślonych wywiedzioną skargą kasacyjną. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Przystępując do wyjaśnienia przesłanek nieuwzględnienia wniesionego środka odwoławczego, zauważyć należy, iż w przedmiotowej sprawie postępowanie administracyjne zostało zainicjowane wnioskiem skarżącej z 27 grudnia 2016 r. (k-8 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). W jego treści skarżąca dokładnie określiła swoje żądanie, a to wnioskowała o cytat: "wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego oraz budowy niezgodnej z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego" - koniec cytatu. W związku z powyższym, w ramach posiadanych kompetencji, organ nadzoru budowlanego prowadził postępowanie w przedmiocie istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego oraz zgodności budowy z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zakładu piekarniczego na działkach nr [...] i [...]. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił, że w sprawie niniejszej stan faktyczny sprawy został ustalony prawidłowo, a wyniki tych ustaleń nie dały podstawy do wydania decyzji innej, niż umarzającej postępowanie. Z normy art. 105 § 1 k.p.a. wynika obowiązek umorzenia postępowania przez organ administracji publicznej gdy z jakiejkolwiek przyczyny postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Ustalenie istnienia przesłanki "bezprzedmiotowości" w postępowaniu stwarza obowiązek jego zakończenia umorzeniem postępowania w danej instancji. Bezprzedmiotowość postępowania oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę co do istoty. Przesłanki umorzenia postępowania w trybie zwykłym trzeba oceniać w odniesieniu do przedmiotu postępowania. Co do zasady można wskazać, że o bezprzedmiotowości w orzeczeniach wywodzi się w przypadku, gdy w sprawie stan faktyczny nie odpowiada stanowi hipotetycznemu zapisanemu w normie prawa materialnego (por. J. Borkowski/ B. Adamiak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017, str. 563 - 564, Nb 7 - 8). Sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne czy negatywne staje się niedopuszczalne – patrz: wyrok NSA z 21 lutego 2006 r. sygn. akt II OSK 967/05.

W sprawie niniejszej trafnie Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że z uwagi na ustalenie, iż rozbudowa obiektu zakładu piekarniczego została zrealizowana zgodnie z uzyskanym pozwoleniem na rozbudowę, a więc zgodnie z planem miejscowym, to organ nadzoru budowlanego nie mógł wydać innej decyzji, niż formalnie kończącej postępowanie. Przesłanek leżących u podstaw umorzenia postępowania skarga kasacyjna nie podważyła. W tym miejscu przypomnieć trzeba, że skarga kasacyjna może zostać oparta na zarzutach naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). A zatem do skutecznego postawienia tego rodzaju zarzutu konieczne jest nie tylko ogólnikowe wskazanie, że naruszenie konkretnych przepisów miało istotny wpływ na wynik sprawy, ale wykazanie, iż gdyby Sąd nie naruszył wskazanych przepisów, to wynik sprawy mógłby być inny. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie wystąpiła. Zarzucając Sądowi pierwszej instancji w podstawach kasacji szereg naruszeń prawa procesowego skarżąca nie wykazała ich istotnego potencjalnego wpływu na wynik sprawy. W motywach skargi kasacyjnej podkreślono natomiast, iż organy orzekające nie dokonały kontroli nieruchomości, na której położona jest piekarnia pod kątem zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego na dzień dzisiejszy. Dodatkowo zaznaczono, że zintensyfikowanie działalności piekarni spowodowało zmianę sposobu jej dotychczasowego użytkowania. Także podnoszone jest, że w tej sprawie nie podjęto działań zmierzających do zdobycia świadectwa charakterystyki energetycznej budynku piekarni, brak ustalenia jakie źródła ciepła występują w rozbudowanej części piekarni. Wskazano również na brak ustaleń w zakresie dokumentacji co do ilości sprzedaży produktów z piekarni na przestrzeni ostatnich lat by rozwiać wątpliwości czy nastąpił wzrost produkcji. Jednakże brak ustaleń w powyższym zakresie nie miał istotnego wpływu na wynik niniejszego postępowania

Odnosząc się do pierwszego z zarzutów, a to zarzutu naruszenia art. 134 § 1 w zw. z art. 141 p.p.s.a. w powiązaniu z art. 77 § 1 w zw. z art. 7 k.p.a. wskazać trzeba, że o ile samo nieodniesienie się do wszystkich zarzutów skargi stanowi uchybienie, o tyle nie zawsze takie naruszenie będzie skutkowało uchyleniem zaskarżonego wyroku z tego powodu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi art. 141 § 4 p.p.s.a. Zawiera bowiem argumenty wystarczające do oceny wydanego rozstrzygnięcia, pozwalające odtworzyć tok rozumowania Sądu przy rozstrzyganiu tej konkretnej sprawy. Skarga kasacyjna nie podważyła stanowiska Sądu co do uznania, iż postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organy administracji odpowiada prawu. Wypowiedź Sądu pierwszej instancji w tym zakresie, chociaż lapidarna, nie została przez skarżącą skutecznie zakwestionowana. Skarga kasacyjna nie wskazała bowiem na żadne okoliczności, których nie ustaliły organy, a które poddawałyby w wątpliwość prawidłowość umorzenia postępowania w przedmiocie istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego oraz budowy niezgodnej z miejscowym planem.

W sprawie nie została naruszona także i zasada dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.). Z zasady dwuinstancyjności, określonej w art. 15 k.p.a., wynika obowiązek dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, po raz pierwszy przez organ pierwszej instancji, a następnie w drugiej instancji. Obowiązek ten oznacza, że obydwa te organy, kierując się przepisami prawa procesowego, prowadzą postępowanie wyjaśniające. Z akt sprawy wynika, że zainicjowana wnioskiem skarżącej sprawa została dwukrotnie rozpatrzona i rozstrzygnięta, jak wymaga tego art. 15 k.p.a. A zatem także i zarzut naruszenia art. 134 § 1 w zw. z art. 141 p.p.s.a. w powiązaniu z art. 15 k.p.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. nie został naruszony.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił również i zarzutu naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a., z którego wynika, iż co do zasady sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. I w niniejszej sprawie taka sytuacja miała miejsce. Natomiast argumentacja Sądu pierwszej instancji odnośnie zużycia węgla kamiennego w zakładzie została poczyniona niejako na marginesie głównych rozważań, w odniesieniu do zarzutów skargi. Jednakże powyższe nie ma żadnego wpływu na wynik sprawy.

Odnosząc się do kolejnego zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. i art. 105 § 1 k.p.a. wskazać trzeba, że również i ten zarzut nie został uznany za usprawiedliwiony. Norma art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. nie mogła zostać naruszona, gdyż nie miała w sprawie zastosowania. Organ odwoławczy wydał decyzję na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna nie zawiera argumentów, które mogłyby podważyć wynik kontroli Sądu pierwszej instancji. Z ustalonego stanu faktycznego wynika, że organy administracji prawidłowo umorzyły postępowanie z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Raz jeszcze podkreślić trzeba, że zostało ono wszczęte na wniosek skarżącej, która domagała się sprawdzenia czy przedmiotowy obiekt został zrealizowany z istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego oraz czy inwestycja nie narusza miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dokonane ustalenia organów wykazały, że zastrzeżenia skarżącej – w tym zakresie – nie znalazły potwierdzenia. Ustalono mianowicie, że rozbudowa zakładu została zrealizowana na podstawie decyzji Starosty S. z dnia [...] lutego 2006 r. Nr [...], którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę – rozbudowę istniejącego budynku piekarni o część magazynową i socjalną, stwierdzając w jej treści że planowana inwestycja jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (uchwała Rady Gminy [...] z dnia [...] lutego 2005 r.). Następnie została przeprowadzona obowiązkowa kontrola zakończenia budowy obiektu budowlanego, podczas której stwierdzono, że obiekt został zrealizowany zgodnie z projektem zagospodarowania, a decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. organ nadzoru budowlanego udzielił inwestorom pozwolenia na użytkowanie "rozbudowy istniejącego budynku piekarni o część magazynowo-socjalną (...)". Podczas przeprowadzonej w dniu 3 marca 2017 r. kontroli nie stwierdzono istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego. Powyższe prowadzi do wniosku, że w sprawie której ramy zakreślił wniosek skarżącej, nie stwierdzono podstaw do wydania decyzji na podstawie ustawy Prawo budowlane. W tej sytuacji Sąd pierwszej instancji nie miał podstaw do uwzględnienia skargi, skoro przeprowadzone postępowanie w sposób jednoznaczny wskazywało na bezprzedmiotowość postępowania.

Natomiast w tak ustalonym stanie faktycznym tej sprawy stwierdzającym, że rozbudowa przedmiotowego zakładu została zrealizowana na podstawie powołanej wyżej decyzji Starosty S. z dnia [...] lutego 2006 r. Nr [...], zgodnej z uchwałą Rady Gminy [...] z dnia [...] lutego 2005 r. Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to brak było podstaw do konfrontowania tej inwestycji z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na dzień dzisiejszy, jak tego domagała się skarżąca w skardze kasacyjnej. Możliwość taka zaistniałaby ewentualnie tylko wówczas gdyby ustalono, że przy rozbudowie piekarni doszło do istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, zaś wdrożone postępowanie naprawcze pozwoliłoby na doprowadzenie tak powstałej rozbudowy do stany zgodnego z prawem poprzez w szczególności zbadanie inwestycji z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym, w tym aktualnie obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego. Jednakże z taką sytuacją nie mamy do czynienia w tej sprawie.

Poza tym zauważyć należy, że w tych okolicznościach sprawy nie mamy do czynienia ze zmianą sposobu użytkowania spornego obiektu piekarni. Zrealizowanie spornej rozbudowy piekarni zgodnie z projektem zatwierdzonym decyzją Starosty S. z dnia [...] lutego 2006 r. Nr [...] i prowadzenie w tak rozbudowanym obiekcie działalności gospodarczej związanej z produkcją pieczywa nie pozwala na uznanie, że nastąpiła w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części poprzez podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Wskazywane oddziaływanie spornej inwestycji na nieruchomości sąsiednie ze względu na hałas, wzmożony ruch, immisje o różnym charakterze nie powodują, wbrew stanowisku skarżącej, zmiany sposobu użytkowania spornej inwestycji jeżeli nie wiąże się z zaistnieniem przesłanek z wyżej powołanego art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, czego w tej sprawie nie wykazano. Nie wykazano również w tym postepowaniu, by nawet zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu piekarni w sposób przez skarżącą opisany spowodowało skutki, o których mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Sytuacje o jakich mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, przesądzające o takiej zmianie zostały wymienione w tym przepisie w sposób niewyczerpujący. Wynika jednak z nich, że nie chodzi o jakąkolwiek zmianę sposobu użytkowania w odniesieniu do pierwotnego czyli też dotychczasowego legalnego sposobu użytkowania, ale o zmianę, która wpływa na zmianę istotnych wymagań odnoszących się do danego obiektu, związanych z konkretnym sposobem korzystania z niego. Potrzebne jest więc w tym zakresie stwierdzenie, że zmiana w zakresie wyżej opisanym (tj. w zakresie któregokolwiek ze wskazanych czynników) miała miejsce, a porównanie wcześniejszego i obecnego sposobu użytkowania wskazuje na oczywistość tej zmiany. Inwestor, co potwierdzają akta sprawy nie dokonał takiej zmiany sposobu użytkowania spornego obiektu. Zatem w tym zakresie brak jest potrzeby czynienia innych dodatkowych ustaleń, na które wskazano w skardze kasacyjnej.

Poczynione również w tej sprawie ustalenia w zakresie użytkowania spornego obiektu, skoro tak naprawdę w motywach swojego wniosku z dnia 27 grudnia 2016 r. skarżąca wskazywała dodatkowo na zastrzeżenia co do prawidłowości użytkowania piekarni z uwagi na uciążliwy dym. Zatem niezależnie od tego co, było istotą tej sprawy, a więc istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego jak i niezgodność inwestycji z przepisami prawa miejscowego, dokonano także niezbędnych ustaleń w zakresie prawidłowego użytkowania spornej piekarni. Natomiast Sąd pierwszej instancji w sposób właściwy ocenił legalność stanowiska organów nadzoru budowlanego w tym zakresie. Wskazując na normy art. 62 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, jak i art. 64 ust. 1 tej ustawy, Sąd pierwszej instancji trafnie zaakcentował, że właściciel obiektu podczas jego kontroli w dniu 3 marca 2017 r. okazał dokumenty odnoszące się do utrzymania obiektu w należytym stanie technicznym, w tym protokoły z obowiązkowych kontroli, a także książkę obiektu budowlanego, uzupełnioną zgodnie z zaleceniami organu (protokół z oględzin dokumentu z dnia 28 kwietnia 2017 r.). Zatem właściwie uznano w okolicznościach tej sprawy, że nie można skutecznie zgłaszać zastrzeżeń co do prawidłowego użytkowania obiektu, skoro organy nadzoru budowlanego wykazały na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, że zastrzeżenia te są nieuzasadnione. Dotyczyło to również samego komina piekarni, bowiem – co właściwie podkreślono w motywach zaskarżonego wyroku – okresowe kontrole stanu technicznego obejmowały również tę część obiektu budowlanego. Stąd zasadnie Sąd pierwszej instancji konkludował, iż nie było również podstaw do uznania, by w niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego miały obowiązek wydać jakąkolwiek decyzję na gruncie Prawa budowlane, w tym na podstawie art. 66 tej ustawy. Odmienne stanowisko skarżącej w tym zakresie nie zasługuje na uwzględnienie.

Stąd też zarzuty dotyczące niewłaściwego użytkowania obiektu, na których skupia się w przeważającej części argumentacja skargi kasacyjnej wskazująca przede wszystkim na zwiększenie produkcji i związane z tym niedogodności, wobec powyższych rozważań, nie mogły skutecznie doprowadzić do eliminacji z obrotu prawnego zaskarżonego wyroku, bowiem nie są one usprawiedliwione. Tym samym na uwzględnienie nie zasługiwały również zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w powiązaniu ze wskazanymi przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, sformułowane w punkcie 6 petitum skargi kasacyjnej oraz naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 3 § 2 pkt 1 tej ustawy (zawarty w treści skargi kasacyjnej).

Natomiast zarzut naruszenia art. 66 ust. 1 w zw. z art. 81 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, z uwagi na brak precyzyjności w jego sformułowaniu, wymyka się kontroli instancyjnej. Przepis art. 66 ust. 1 ww. ustawy składa się z czterech mniejszych jednostek redakcyjnych, z których każda samodzielnie może stanowić podstawę nakazania usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Również i norma art. 81 ust. 1 składa się z kilku punktów, a punkt 1 dodatkowo z kilku mniejszych jednostek redakcyjnych. W tej sytuacji nie wiadomo której konkretnie normy prawa materialnego, zdaniem skarżącej, nie zastosowały organy, czego nie dostrzegł Sąd pierwszej instancji. W konsekwencji wobec niewskazania konkretnego przepisu prawa materialnego Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł dokonać, w tym zakresie, kontroli zaskarżonego wyroku.

Za usprawiedliwiony nie został także uznany zarzut naruszenia art. 106 § 2 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, iż "po złożeniu sprawozdania, strony - najpierw skarżący, a potem organ - zgłaszają ustnie swoje żądania i wnioski oraz składają wyjaśnienia. Strony mogą ponadto wskazywać podstawy prawne i faktyczne swych żądań i wniosków. Przewodniczący udziela głosu pozostałym stronom według ustalonej przez siebie kolejności". Treść tego przepisu nie koreluje z argumentacją skargi kasacyjnej, która wiąże naruszenie ww. przepisu z zaniechaniem przez Sąd przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. W związku z powyższym brak jest podstaw do stwierdzenia by ww. przepis został przez Sąd naruszony.

Na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut wniesionego środka odwoławczego naruszenia art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 233 k.p.c. poprzez dowolną, a nie swobodną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Jak wynika z utrwalonych poglądów w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (patrz: wyrok NSA z 26 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 2671/16) zarzut naruszenia art. 106 § 5 p.p.s.a. może być skutecznie podnoszony w skardze kasacyjnej jedynie wtedy, gdy sąd administracyjny pierwszej instancji prowadził postępowanie dowodowe w zakresie wynikającym z treści art. 106 § 3 p.p.s.a. W sytuacji, gdy Sąd pierwszej instancji sam nie uzupełniał postępowania dowodowego, nie mógł naruszyć art. 106 § 5 p.p.s.a. Ponadto zauważyć należy, iż przepis art. 106 § 5 p.p.s.a. zawiera odesłanie nie tylko do przepisów k.p.c., ale i do art. 106 § 3 p.p.s.a. ustanawiającego kompetencję do przeprowadzenia ograniczonego postępowania dowodowego w postępowaniu przed sądem administracyjnym. To zaś oznacza, iż odpowiednie przepisy k.p.c. są wtórne w stosunku do regulacji zawartej w art. 106 § 5 i art. 106 § 3 p.p.s.a. W konsekwencji w sytuacji, gdy Sąd pierwszej instancji nie przeprowadził żadnego dowodu w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. powoływanie się na przepisy k.p.c. dotyczące postępowania dowodowego i art. 106 § 5 p.p.s.a. jest bezprzedmiotowe. Stanowisko to w pełni podziela skład orzekający w tej sprawie. Natomiast niesporne jest w okolicznościach niniejszego postępowania, że takiego postępowania dowodowego w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji nie prowadził, stąd też nie mógł naruszyć wskazanych wyżej norm prawa procesowego.

Generalnie więc Sąd pierwszej instancji właściwie uznał, w ramach dokonanej kontroli legalności zaskarżonej decyzji, iż zaskarżona decyzja jako odpowiadająca prawu winna pozostać w obrocie prawnym, zaś skarga jako niezasługująca na uwzględnienie winna zostać oddalona. Słusznie więc zastosował Sąd pierwszej instancji konstrukcję prawną z art. 151 p.p.s.a.

Reasumując, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wywiedziona w tej sprawie skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem żadna z podniesionych podstaw kasacyjnych nie okazała się usprawiedliwiona, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Przedmiotowa skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, gdyż zostały spełnione warunki z art. 182 § 2 p.p.s.a. – skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony nie wniosły o jej przeprowadzenie.

Dlatego, na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.