Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 281/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-02-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 28 ust. 2 i 4
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Antas (spr.), Sędziowie sędzia WSA Marta Kołtun - Kulik, sędzia WSA Wojciech Sawczuk, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 lutego 2021 r. sprawy ze skargi B. K. i B. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2019 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] grudnia 2019 r. znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), dalej: k.p.a., w wyniku rozpatrzenia odwołania B. K. i B. K. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] sierpnia 2019 r. znak: [...] umarzającej postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] marca 2018 r. nr [...]

W odniesieniu do ustaleń faktycznych i prawnych, które stały za wydanym rozstrzygnięciem, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB) stwierdził, że Starosta [...] decyzją z [...] marca 2018 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] S.A. Oddział w [...] pozwolenia na budowę obiektu liniowego - linii kablowej 15 kV w ciągu linii napowietrznej nr [...] "[...] – [...] – [...]" i nr [...] "[...] [...] [...] – [...]" wraz z budową dwóch kompaktowych stacji transformatorowych 15/0,4 kV w zamian stacji słupowej nr [...] "[...]" i nr [...] "[...]" oraz budowę nowych powiązań kablowych 0,4 kV w miejscowości [...] i [...], działka nr ew. [...], obręb [...] i działki nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] oraz [...], obręb [...], gmina [...].

Wojewoda [...] na wniosek B. K. i B. K. z [...] czerwca 2019 r. zarzucający ww. decyzji rażące naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a., art. 3 pkt 20, art. 5 ust. 1, art. 5 ust. 9, art. 20 ust. 1 pkt 1 lit. c, art. 28 ust. 2, art. 32 ust. 4, art. 33 ust. 2, art. 34 ust. 3 pkt 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.), dalej: p.b. oraz art. 233 k.k. pismem z 4 lipca 2019 r. zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] marca 2018 r., a następnie po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego decyzją z [...] sierpnia 2019 r. na podstawie art. 157 § 1, art. 158 § 1 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Starosty [...]. Uzasadniając swoją decyzję, Wojewoda [...] wskazał, że wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] wniesiony został przez podmiot nie będący stroną. Żadna z działek objętych pozwoleniem na budowę, jak wyjaśnił organ, nie stanowi własności B. K. i B. K.. Wnioskodawcy są właścicielami działek nr ew. [...] i [...], położonych w obrębie ewidencyjnym [...]. Działki te sąsiadują z działką drogową nr ew. [...], stanowiącą ulicę [...], która objęta została pozwoleniem na budowę linii kablowej 15 kV i 0,4 kV oraz słupa krańcowego 15 kV. Dla uznania, że wnioskodawcy mają interes prawny w stwierdzeniu nieważności decyzji Starosty [...], jak zauważył Wojewoda, niezbędnym byłoby wykazanie istnienia normy prawnej, która z uwagi na realizację na działce drogowej zamierzenia inwestycyjnego wprowadzałaby ograniczenia w zabudowie działek nr ew. [...] i [...]. Brak ustalenia tego rodzaju norm sprzeciwia się zaś uznaniu, że wnioskodawcy mogliby skutecznie żądać weryfikacji wydanego pozwolenia na budowę.

Od powyższej decyzji B. K. i B. K. złożyli w ustawowym terminie odwołanie do GINB. Odwołujący zarzucili Wojewodzie [...]: 1) naruszenie art. 10 k.p.a. polegające na braku zapewnienia przez organ administracyjny stronie czynnego udziału w postępowaniu przed wydaniem decyzji umożliwiającego wypowiedzenie się co do zebranych materiałów dowodowych, dowodów i zgłaszanych żądań; 2) nieprawidłowe i niezgodne ze stanem faktycznym i prawnym w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] marca 2018 r., rozstrzygnięcie organu Wojewody [...] w zakresie nieuznania za stronę wnioskodawców, a zatem za strony nieuprawnione do wniesienia wniosku o stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...], a stąd niewłaściwe ustalenie stron w postępowaniu administracyjnym dotyczącym wydania decyzji przez Starostę [...]; 3) błędną, a w związku z tym nieprawidłową analizę przez Wojewodę [...] zapisów uchwały Rady Gminy [...] Nr [...] z [...] października 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obrębu ewidencyjnego [...] i część obrębu [...] (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...], poz. [...]), dalej: m.p.z.p. w postępowaniu administracyjnym w sprawie z wniosku wnioskodawców o stwierdzenia nieważności decyzji z [...] marca 2018 r.; 4) brak pełnej analizy przez Wojewodę [...] wniesionych przez wnioskodawców dowodów, wniosków dowodowych i żądań oraz nieuzasadnione umorzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...]; 5) brak rozstrzygnięcia przez Wojewodę [...] w zakresie pozostałych żądań wnioskodawców wniesionych we wniosku o stwierdzenia nieważności decyzji z [...] marca 2018 r.; 6) przewlekłość w rozpatrywaniu przez Wojewodę [...] wniosku wnioskodawców w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] 7) "zgodność nieprawidłowości noszące znamiona wzajemnego plagiatu" części orzeczenia Wojewody [...] z [...] sierpnia 2019 r. w zakresie zapisów § 8 pkt 3 m.p.z.p. z tym samym zakresem zapisów § 8 pkt 3 m.p.z.p. zawartego w orzeczeniu Wójta Gminy [...] z [...] września 2019 r. znak [...] dotyczącego wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Wójta Gminy [...] z [...] lutego 2017 r. znak [...].

Decyzją z [...] grudnia 2019 r. GINB utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] sierpnia 2019 r., zauważając, że właściwy organ administracji publicznej, rozpatrując wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji, ma obowiązek w pierwszej kolejności zbadać, czy pochodzi on od podmiotu, który legitymuje się przymiotem strony. O tym czy dany podmiot posiada przymiot strony w konkretnym postępowaniu, decyduje norma prawna, z której dla tego podmiotu wynikają wprost określone prawa i obowiązki. GINB wskazał, że interes prawny pojawia się wówczas, gdy istnieje związek między obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa polegający na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Odwołując się do treści art. 3 pkt 20 i art. 28 ust. 2 p.b., GINB wyjaśnił, że analiza akt sprawy wykazała, iż skarżący nie brali udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem kwestionowanej ww. decyzji o pozwoleniu na budowę. Wnioskodawcy swój interes prawny wywodzą z przysługującego im prawa współwłasności działek nr ew. [...] i [...] położonych w miejscowości [...]. W ramach spornej inwestycji projektuje się m. in. budowę krańcowego słupa 15 kV z rozłącznikiem 15 kV posadowionego w linii napowietrznej 15 kV nr [...] "[...][...] – [...]" w pasie drogowym ul. [...] działka nr ew. [...] oraz budowę linii kablowej 15 kV typu 3x XRUHAKXS 1x120/50mm² od istniejącej linii kablowej 15 kV [...] "[...][...] –[...] typu HAKnFtA 3x120 mm² ułożonej w ul. [...] (działka nr ew. [...]) poprzez projektowaną kontenerową stację transformatorową [...],4 kV na działce nr ew. [...] do projektowanego krańcowego słupa 15 kVz rozłącznikiem 15 kV posadowionego w linii napowietrznej 15 kV nr [...] "[...][...] –[...]" w pasie drogowym ul. [...], działka nr ew. [...], o długości ok. 0,9 km (Projekt budowlany - pkt 5 Stan planowy/zakres prac, s. 14). Z projektu zagospodarowania (Projekt budowlany - Nr rysunku E-1.2, str. 64) wynika, że sporny słup kablowy posadowiony w linii napowietrznej 15 kV zaprojektowany na działce nr ew. [...] usytuowany jest w odległości ok. 1 m od granicy działki nr ew. [...], natomiast sporny odcinek linii kablowej zaprojektowanej na działce nr ew. [...] usytuowany jest w odległości ok. 0,5 m od granicy działki o nr ew. [...] i [...]. W ocenie GINB, położenie spornego słupa 15 KV oraz podziemnej linii kablowej 15 kV na działce nr ew. [...] wyklucza uznanie, że powodują one ograniczenia w możliwości zagospodarowania i korzystania z nieruchomości należących do skarżących, które to ograniczenia wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa. Obszar, na którym znajdują się działki nr ew. [...] i [...] objęty jest aktualnie postanowieniami m.p.z.p. i oznaczony symbolem 32UTM (teren usług turystycznych z lokalizacją zabudowy mieszkaniowej i usługowej). Należy zauważyć, że § 12 ust. 4 i 5 pkt 3 m.p.z.p. stanowi, że w granicach planu obowiązują nieprzekraczalne linie zabudowy oznaczone odpowiednio na rysunku planu. Linie zabudowy lokalizuje się w odległościach: 6 m od linii rozgraniczających drogi gminne. Z załącznika graficznego do ww. planu wynika, że działka nr ew. [...] oznaczona została symbolem 27KD (droga publiczna gminna - § 17 ust. 1 m.p.z.p.). Zdaniem GINB, należy zwrócić uwagę, że powyższe nieruchomości nr ew. [...] i [...] w świetle przywołanego zapisu m.p.z.p. w ogóle nie mogą być zabudowane w odległości mniejszej aniżeli 6 m od linii rozgraniczających drogę gminną - ul. [...] (działka nr ew. [...]). Wobec powyższego sporny słup kablowy posadowiony w istniejącej linii napowietrznej 15 kV oraz sporny odcinek linii kablowej (podziemny) zaprojektowane na działce nr ew. [...] nie powodują prawnych ograniczeń w możliwości zagospodarowania działek nr ew. [...] i [...]. Takich ograniczeń, jak zauważył organ, z całą pewnością nie wprowadza § 77 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy (Dz. U. Nr 129, poz. 844) dotyczący zakazu składowania materiałów w pobliżu linii energetycznych, czy też § 55 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 6 lutego 2003 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy podczas wykonywania robót budowlanych (Dz. U. Nr 47, poz. 401) dotyczący sytuowania stanowisk pracy, składowisk wyrobów i materiałów lub maszyn i urządzeń budowlanych bezpośrednio pod napowietrznymi liniami elektroenergetycznymi lub w odległości liczonej w poziomie od skrajnych przewodów. Tym samym okoliczności podnoszone przez wnioskodawców dotyczące ewentualnych uciążliwości związanych z użytkowaniem obiektu nie mają wpływu na ustalenie kręgu stron postępowania w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...]. Stanowić mogą one jedynie o interesie faktycznym, a nie prawnym. GINB podkreślił, że wnioskodawcy mogą bez przeszkód zagospodarować należące do nich nieruchomości, zaś projektowana inwestycja nie ogranicza ich w tym w najmniejszym stopniu. Sami wnioskodawcy również nie wskazali swego interesu prawnego w kwestionowaniu ww. decyzji, tj. nie wykazali, jaki z dotychczas dopuszczalnych sposobów zagospodarowania należących doń nieruchomości, będzie niedopuszczalny - w świetle przepisów prawa - wskutek zrealizowania spornego przedsięwzięcia. Działki należące do wnioskodawców nie znajdują się w obszarze oddziaływania planowanego przedsięwzięcia wyznaczonym w oparciu o § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422), dalej: rozporządzenie MI. Ponadto projektowana inwestycja nie niesie ze sobą ograniczeń związanych z przesłanianiem obiektów (zarówno istniejących, jak i potencjalnych) na działkach wnioskodawców. Powyższą kwestię normuje wyczerpująco § 13 rozporządzenia MI. Usytuowanie spornej inwestycji nie pozbawia działek należących do odwołujących dostępu do drogi publicznej oraz dostępu do szeroko rozumianych mediów (woda, ciepło, prąd, telekomunikacja). Sporna inwestycja nie niesie ze sobą również ponadnormatywnych uciążliwości w zakresie emisji pól elektromagnetycznych (§ 314 rozporządzenia MI). Bez wpływu na przymiot strony, jak stwierdził GINB, pozostaje również dokumentacja fotograficzna dołączona do wniosku o stwierdzenie nieważności. Powyższa dokumentacja nie przesądza bowiem, aby na działkach należących do odwołujących realizowana była sporna inwestycja, przy czym w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę obszar oddziaływania ustala się w oparciu o dokumentację projektową, a tym samym ocenie podlega wyłącznie oddziaływanie inwestycji w jej projektowanym kształcie. W odniesieniu do argumentacji zawartej w odwołaniu GINB wyjaśnił, że uczestnictwo w postępowaniu toczącym się przed [...] Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Budowlanego w przedmiocie kontroli wykonania robót budowanych polegających na budowie obiektu liniowego nie oznacza automatycznie posiadania interesu prawnego w postępowaniu w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę. Normy prawne określające interes prawny w każdym z tych postępowań są inne i nie przekładają się w sposób prosty i oczywisty na te postępowania. Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. GINB stwierdził, że dopiero wykazanie, że naruszenie przez organ administracji publicznej zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym poprzez niepowiadomienie jej o zgromadzeniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z tym materiałem oraz o możliwości składania wniosków dowodowych uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnie wskazanej czynności procesowej, a także wykazanie, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, daje podstawy do przyjęcia, że doszło do naruszenia wskazanej wyżej normy prawa. Organ uznał, iż powyższe przesłanki nie zostały spełnione na gruncie niniejszej sprawy. W ocenie GINB, fakt że strony nie zgadzają się z przyjętym przez Wojewodę [...] sposobem rozstrzygnięcia sprawy nie oznacza, iż rozstrzygnięcie zapadło w oparciu o wadliwie ustalony stan faktyczny z pogwałceniem zasady praworządności (zasady legalności), zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, zasady udzielania informacji, czy też zasady przekonywania.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję GINB z [...] grudnia 2019 r. złożyli B. K. i B. K., zaskarżając ją w całości i wnosząc o uchylenie w całości decyzji GINB oraz decyzji Wojewody [...] z [...] sierpnia 2019 r. i stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z [...] marca 2018 r., ewentualnie - zwrot sprawy do organu I instancji w celu ponownego rozpatrzenia wniosku o stwierdzenia nieważności tejze decyzji.

Zaskarżonej decyzji GINB skarżący zarzucili:

- błędną analizę przez organ odwoławczy stanu faktycznego i prawnego wynikającego z decyzji Starosty [...] z [...] marca 2018 r.;

- naruszenie w całości art. 28 k.p.a. poprzez nieprawidłowe i niezgodne ze stanem faktycznym i prawnym rozstrzygnięcie organu i nieuznanie skarżących za stronę postępowania, a zatem uznanie ich za strony nieuprawnione do wniesienia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z [...] marca 2018 r., a stąd niewłaściwe ustalenie stron w postępowaniu dotyczącym wydania ww. decyzji;

- naruszenie zasady prawdy obiektywnej poprzez naruszenie w całości przepisów art. 7 w zw. art. 77 k.p.a.;

- naruszenie art. 10 i art. 140 k.p.a. poprzez naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym oraz naruszenie prawa strony do wypowiedzenia się co do uzupełniającego materiału dowodowego w postępowaniu odwoławczym;

- błędne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie w całości przez organ odwoławczy odwołania skarżących od decyzji Wojewody [...] z [...] sierpnia 2019 r.

Powyższe zarzuty zostały rozwinięte w obszernym uzasadnieniu skargi.

W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w treści zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji [...] grudnia 2019 r. przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ decyzja GINB nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie lub też stwierdzenie jej nieważności.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, na aprobatę zasługuje całość uwag, jakie organ nadzoru zamieścił w treści zaskarżonej decyzji odnośnie do tego, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może zostać skutecznie zainicjowane wyłącznie przez stronę tego postępowania. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej podlega takim samym regułom procesowym, jakim podlega postępowanie zwyczajne, czego wyrazem jest regulacja zamieszczona w art. 157 § 2 k.p.a. przyjmująca, że postępowanie to może zostać wszczęte tak z urzędu, jak i na wniosek, niemniej legitymowana do złożenia tego rodzaju wniosku jest wyłącznie strona.

Sąd podziela również stanowisko, że ustalając, czy wnioskodawcom przysługiwał przymiot strony należało uwzględnić art. 28 k.p.a., a także art. 28 ust. 2 p.b., stanowiący przepis szczególny względem tego pierwszego w postępowaniu tak w sprawie dotyczącej udzielenia pozwolenia na budowę, jak i w sprawie stwierdzenia nieważności tego pozwolenia prowadzonej w trybie nadzorczym. Należy podzielić pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku 16 marca 2009 r. sygn. II OSK 1540/08, zgodnie z którym przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest rozpoznanie i rozstrzygnięcie w trybie unormowanym przepisami prawa procesowego prawidłowości rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej materialnej pod kątem kwalifikowanych wad prawnych decyzji administracyjnej kończącej postępowanie zwykłe lub nadzwyczajne (por. B. Adamiak, Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej; PiP 2001, z. 8, s. 31). Ponieważ postępowanie nadzwyczajne w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę stanowi jedynie odrębną sprawę procesową a nie materialnoprawną w stosunku do postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę, brak jest racjonalnych przesłanek do rozszerzania kręgu stron postępowania nadzwyczajnego w stosunku do postępowania zwykłego. Jakkolwiek nie można negować, że decyzja o pozwoleniu na budowę może zawierać w konkretnych okolicznościach takie szczególne wady, że będzie ona dotyczyć interesu prawnego lub obowiązku (art. 28 k.p.a.) innych podmiotów niż te, które mogą być stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę stosownie do art. 28 ust. 2 p.b., tym niemniej tenże wyjątek nie powinien stać w opozycji do twierdzenia, że status strony postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wyznacza co do zasady treść przepisów kształtujących zakres podmiotowy postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Powoduje to, że stronami tego postępowania są zasadniczo podmioty, które powinny w tym postępowaniu uczestniczyć ze względu na treść art. 3 pkt 20 w zw. z art. 28 ust. 2 p.b. (por. wyrok NSA z 26 sierpnia 2020 r. sygn. II OSK 561/20; wyrok NSA z 28 stycznia 2020 r. sygn. II OSK 622/18; wyrok NSA z 11 czerwca 2019 r. sygn. II OSK 1855/17; wyrok NSA z 30 listopada 2016 r. sygn. II OSK 534/15).

Twierdzenie, że organ w kontrolowanym postępowaniu powinien zastosować art. 28 k.p.a., albowiem w sprawie znajdowała zastosowanie dyspozycja art. 28 ust. 4 p.b., jest nieuprawnione, ponieważ kwestionowana decyzja nie została wydana w "postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę wymagającym udziału społeczeństwa" w znaczeniu wskazanym w ww. przepisie. Subiektywny odbiór przedsięwzięcia przez skarżących jest w tym zakresie nieistotny, albowiem charakter przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, przy realizacji których znajduje zastosowanie art. 28 ust. 4 p.b., kształtuje wiążąco treść przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2020 r. poz. 283) i aktów wykonawczych do niej. Sporne przedsięwzięcie nie obejmuje budowy napowietrznej linii elektroenergetycznej o napięciu znamionowym nie mniejszym niż 110kV, stąd brak jest podstaw, by w analizowanym zakresie argumentację skargi traktować jako uprawnioną.

W zaskarżonej decyzji, mając na uwadze przedmiot projektowanej inwestycji, jej charakterystykę i szczegółowe usytuowanie, a także zlokalizowanie nieruchomości należących do skarżących (działki nr ew. [...] i [...]), GINB jako organ nadzoru, kierując się treścią art. 3 pkt 20 w zw. z art. 28 ust. 2 p.b., prawidłowo uznał, że ww. działki nie znajdują się w obszarze oddziaływania spornego obiektu liniowego, w szczególności słupa kablowego oraz odcinka linii kablowej (podziemnej) zaprojektowanej w pasie drogowym (na działce drogowej nr ew. [...]), ponieważ kwestionowane przez skarżących przedsięwzięcie w omawianym zakresie nie powoduje jakichkolwiek ograniczeń, które wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa w zakresie możliwości zagospodarowana działek należących do wnioskodawców. Tym samym sformułowany pogląd, że wnioskodawcy nie posiadają legitymacji do wystąpienia z żądaniem wszczęcia na ich wniosek postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę obiektu liniowego - linii kablowej 15 kV wraz z pozostałymi obiektami objętymi decyzją Starosty [...] odpowiada prawu.

Nie jest obciążona błędem wpływającym na wynik sprawy wykładnia m.p.z.p. dokonana przez GINB, która przyjmuje, że postanowienie planu wyznaczające nieprzekraczalne linie zabudowy (6m od linii rozgraniczających drogę gminną - § 12 ust. 5 pkt 3) rzutuje na możliwość objęcia obszarem oddziaływania spornej inwestycji należących do skarżących działek nr ew. [...] i [...], położonych na obszarze planu oznaczonym symbolem 32UTM, jeżeli obiekty usytuowane w pasie drogowym drogi gminnej 27KD nie mają żadnego wpływu na prawną możność zagospodarowania ww. nieruchomości poprzez budowę na niej budynków. Założenie wyrażone w skardze, że m.p.z.p. nie wyklucza posadowienia obiektów małej architektury i tymczasowych obiektów budowlanych pozostaje bez związku z zastosowanym przez GINB art. 28 ust. 2 p.b. w zw. z art. 157 § 2 k.p.a., ponieważ zlokalizowanie na działce nr ew. [...] w sposób odpowiadający zatwierdzonemu projektowi budowlanemu słupa krańcowego oraz podziemnej linii kablowej 15 kV nie stanowi przeszkody do budowy wskazanych przez skarżących obiektów. Dopuszczalność ich budowy, co skarżący pomijają, kształtuje natomiast treść art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 470). Zgodnie z tym przepisem, obiekty budowlane przy drogach oraz niebędące obiektami budowlanymi reklamy umieszczone przy drogach poza obszarami zabudowanymi, powinny być usytuowane w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni co najmniej – 6 m w przypadku dróg gminnych (w terenie zabudowy). Ewentualna lokalizacja dopuszczonej na terenie oznaczonym symbolem 32UTM zabudowy mieszkaniowej i usługowej jest tym samym niezależna od usytuowania na terenie sąsiedniej nieruchomości (działka nr ew. [...]) słupa energetycznego oraz podziemnej linii kablowej, jak i akcentowanych obaw dotyczących oddziaływania elektroenergetycznego tychże obiektów mającego, jak twierdzą skarżący, wykluczać w strefie ich posadowienia "pobyt osób".

Powołany w skardze § 77 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy dotyczy składowania materiałów bezpośrednio pod elektroenergetycznymi liniami napowietrznymi i w pobliżu nich, co z racji na nieobjęcie zatwierdzonym projektem budowalnym budowy linii napowietrznej na działce nr ew. [...] uniemożliwia traktowanie postawionego przez skarżących zarzutu nieuwzględnienia tejże normy jako uprawnionego. Podobny wniosek odnieść trzeba do § 55 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy podczas wykonywania robót budowlanych odnoszącego się do zakazu sytuowanie stanowisk pracy, składowisk wyrobów i materiałów lub maszyn i urządzeń budowlanych pod tego rodzaju liniami. Jakkolwiek wykładnia nadawana art. 28 ust. 2 p.b. powinna stwarzać podstawę do wyznaczenia szerokiego zakresu pojęcia "obszaru oddziaływania obiektu" umożliwiającego osobom zainteresowanym udział w postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia na budowę lub poddania wydanego pozwolenia weryfikacji w postępowaniu nadzwyczajnym, niemniej działanie to limitowane jest przedmiotem sprawy administracyjnej i funkcją stosowanych w niej przepisów, stąd odwoływanie się przez skarżących do wymienionych aktów prawnych musi zostać uznane za nieskuteczne z punktu widzenia dyspozycji art. 3 pkt 20 p.b. Dotyczy to również przepisów art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 2 Konstytucji, art. 17 Karty Praw Podstawowych, art. 1 Protokołu nr 1 i nr 4 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 ze zm.) i art. 140, art. 143 oraz art. 144 k.c. Sporna inwestycja polegająca na przebudowie linii elektroenergetycznej w miejscowości Sianożęty, wbrew odmiennym twierdzeniom skarżących, w żaden sposób nie kształtuje bowiem stosunków na działkach nr ew. [...] oraz [...] i GINB trafnie uznał, że twierdzenia powołujące się na tę okoliczność w toku prowadzonego postępowania nie zostały potwierdzone. Błędem z tego powodu jest uznawanie, że organ odwoławczy swoim rozstrzygnięciem dał wyraz nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym.

Odwoływanie się do tez orzeczeń sądów administracyjnych wskazujących, z jakich regulacji prawnych mogą wynikać dla właściciela sąsiedniej nieruchomości ograniczenia w jej zagospodarowaniu nie może być uznane za wystarczające, albowiem ocena oddziaływania określonego przedsięwzięcia zawsze musi uwzględniać płaszczyznę konkretnych uwarunkowań danej sprawy i nie może być zastąpiona ogólnymi wnioskami, a do tego GINB miał prawo sprowadzić argumenty skarżących, którzy w obszernych wyjaśnieniach zamieszczonych tak we wniosku z [...] czerwca 2019 r., jak i w odwołaniu od decyzji z [...] sierpnia 2019 r. dali wyraz trafnemu poglądowi, że przepisy p.b. przyznają ochronę właścicielom nieruchomości, na których sposób zagospodarowania nie tylko wpływa, ale również może potencjalnie wpływać inwestycja budowlana, niemniej stanowiska tego nie byli w stanie w wystarczający sposób ukonkretnić, odnosząc go do działek nr ew. [...] i [...].

Wniosek ten tym bardziej, zdaniem Sądu, musi zostać zaakcentowany w sprawie, jeżeli zważyć, że skarżący, co wynika z treści złożonej skargi, stawiają znak równości pomiędzy posiadanym interesem prawnym a wadliwością udzielonego pozwolenia na budowę, uznając, że powinna zostać stwierdzona nieważność decyzji Starosty [...] z uwagi na to, że rażąco narusza ona art. 28 k.p.a. (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).

Prawidłowo w treści zaskarżonej decyzji GINB wyjaśnił, że w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na budowę ocenie podlega oddziaływanie inwestycji w jej projektowanym kształcie. Stąd zarzut, że roboty ziemne i instalacyjne inwestor wykonywał również na działkach nieobjętych udzielonym pozwoleniem nie ma wpływu na rozważaną przez GINB kwestię posiadania przez skarżących statusu strony w sprawie.

Zdaniem Sądu, podjęte rozstrzygnięcie nie uchybia wskazanym w skardze przepisom procesowym, albowiem decyzja GINB została wydana zgodnie z przepisami procesowymi kształtującymi sposób prowadzenia postępowania nadzwyczajnego w trybie stwierdzenia nieważności (art. 156-158 k.p.a.). Poddane sądowej kontroli rozstrzygnięcie stanowi wynik prawidłowej wykładni oraz prawidłowego zastosowania przepisów k.p.a. Organy obu instancji, w ocenie Sądu, działały w sprawie na podstawie prawa i w działaniach tych brak było elementów uzasadniających przypisanie organom uchybienia wskazanym przez skarżących kodeksowym zasadom ogólnym. Organ przed wydaniem zaskarżonej decyzji wywiązał się z obowiązku podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i dokonania prawidłowej oceny zgromadzonych dowodów (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.).

Twierdzenie, że rozstrzygnięcie zapadło bez uwzględnienia dokumentacji fotograficznej dołączonej do wniosku i bez odniesienia się do pisma skarżących z [...] października 2019 r. jest nieuprawnione, albowiem GINB wyjaśnił powody uznania za nieistotne z punktu widzenia zainicjowanego trybu postępowania kwestii związanych z sposobem realizacji robót budowlanych, wskazał również dlaczego, pomimo odmiennego poglądu prezentowanego przez odwołujących, postanowienie [...] z [...] września 2019 r. nie może być uznane za "nowy dowód w sprawie" odnośnie do zastosowania w niej art. 28 k.p.a.

Skuteczność zarzutu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. uzależniona jest od wykazania, że uchybienie, którego dopuścił się organ, miało wpływ na wynik sprawy, albowiem pozbawiło skarżącego możliwości dokonania konkretnej czynności procesowej (por. wyrok NSA z dnia 12 marca 2019 r. sygn. II OSK 1022/17; wyrok NSA z 16 stycznia 2019 r. sygn. II OSK 326/17; wyrok NSA z 29 sierpnia 2019 r. sygn. II OSK 2124/16; wyrok NSA z 27 lipca 2018 r. sygn. II OSK 2178/16; wyrok NSA z 21 lutego 2018 r. sygn. II OSK 1125/17). W rozpoznawanej sprawie nie mamy do czynienia z taką sytuacją, skarżący nie wykazali bowiem istnienia związku przyczynowego pomiędzy naruszeniem ww. przepisu postępowania a wynikiem sprawy. W uzasadnieniu swojej decyzji GINB ujawnił przesłanki podjętego rozstrzygnięcia, odniósł się również do kluczowych zarzutów formułowanych przez odwołujących. Wbrew odmiennej ocenie, to odniesienie się spełnia w wystarczającym stopniu wymagania wynikające z art. 107 § 3 k.p.a., wobec czego wskazany przepis nie może być uznany w sprawie za naruszony w stopniu wpływającym na jej wynik.

Kierując się przedstawionymi wnioskami, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.