Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 2908/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-10-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 37 ust. 1 i 2 w zw. z art. 41 ust. 2 pkt 7
journal: Dz.U. 2016 poz 217
law: Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014- 2020
journal: Dz.U.UE.L 2014 nr 187 poz 1 art. 107 i 108 Traktatu, art. 2 pkt 23, pkt 49, art. 6 ust. 2
law: Rozporządzenie Komisji (UE) NR 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r. uznające niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w  zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach (spr.) Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia del. NSA Anna Apollo po rozpoznaniu w dniu 18 października 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zarządu Województwa Pomorskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 28 czerwca 2018 r., sygn. akt III SA/Gd 334/18 w sprawie ze skargi G. P. na informację Zarządu Województwa Pomorskiego z dnia [...] sierpnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie nieuwzględnienia protestu 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Zarządu Województwa Pomorskiego na rzecz G. P. 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, objętym skargą kasacyjną wyrokiem z 28 czerwca 2018 r., sygn. akt III SA/Gd 334/18 po rozpoznaniu skargi G. P. na informację Zarządu Województwa Pomorskiego z dnia [...] sierpnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie nieuwzględnienia protestu: w punkcie pierwszym stwierdził, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Zarząd Województwa Pomorskiego, w punkcie drugim zasądził zwrot kosztów postępowania.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

G. P. - prowadzący działalność gospodarczą P. w G. złożył wniosek o dofinansowanie projektu pod nazwą "Innowacyjna, ekologiczna linia technologiczna do wypieku chleba, wyposażona w system automatycznego załadunku i rozładunku pieczywa oraz moduły odzysku ciepła". Wniosek został zarejestrowany pod numerem identyfikacyjnym nr [...].

Pismem z dnia [...] lipca 2017 r. poinformowano wnioskodawcę, że jego wniosek uzyskał negatywną ocenę wykonalności i nie został zakwalifikowany do oceny strategicznej I stopnia.

G. P. wniósł protest od negatywnej oceny, w którym zakwestionował ocenę w kryteriach A.4, B.1, B.3 i B.5.

Pismem z dnia [...] sierpnia 2017 r. (nr [...]) poinformowano wnioskodawcę o nieuwzględnieniu protestu.

G. P. zaskarżył powyższą informację do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, który wyrokiem z dnia 15 listopada 2017 r. (sygn. akt III SA/Gd 779/17) oddalił skargę.

Następnie wyrokiem z dnia 15 lutego 2018 r., sygn. akt II GSK 4340/17 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Sądu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku rozpoznając ponownie skargę wskazał, że wniesiona w sprawie skarga G. P. zasługiwała na uwzględnienie, gdyż dokonana przez Sąd - w oparciu o ww. kryteria wraz z uwzględnieniem oceny prawnej wyrażonej przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 lutego 2018 r., sygn. akt II GSK 4340/17 - kontrola zaskarżonego rozstrzygnięcia, tj. informacji Zarządu Województwa Pomorskiego w przedmiocie nieuwzględnienia protestu, a w szczególności przeprowadzonej przez Instytucję Zarządzającą – Zarząd Województwa Pomorskiego w ramach tego postępowania oceny wniosku skarżącego o dofinansowanie projektu, prowadzi do wniosku, że ocena ta została przeprowadzona z naruszeniem prawa, które miało istotny wpływ na wynik tej oceny.

Mając na uwadze uregulowania prawne, a jednocześnie uwzględniając ocenę prawną wyrażoną przez NSA we wskazanym powyżej wyroku, należało - w ocenie Sądu – stwierdzić, że dokonana przez Instytucję Zarządzającą (dalej: IZ) w kontrolowanej sprawie ocena wniosku skarżącego w odniesieniu do kryterium określonego w punkcie B.3, została dokonana z naruszeniem art. 37 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 217 ze zm. – dalej: ustawa wdrożeniowa). Sąd odwoławczy zwrócił bowiem uwagę na to, że – jakkolwiek słusznym było odwołanie się do regulacji pomocowych wynikających z rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 3 września 2015 r., a w konsekwencji także do przepisów rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu (Dz. UE. L 2014.187.1, dalej: rozporządzenie Komisji (UE) nr 651/2014) tj. konieczności wywołania przez wnioskowaną pomoc tzw. efektu zachęty, o którym mowa w art. 6 ust. 1 i 2 ostatniego z wymienionych rozporządzeń), to jednak - przy dokonywaniu oceny wskazanego kryterium - należało wziąć pod uwagę zarówno okoliczność umiejscowienia go w systematyce ogółu kryteriów wykonalności określonych w obszarze kryteriów "B – Wykonalność finansowo-ekonomiczna projektu" w Regulaminie konkursu nr RPPM.02.02.01-IP.02-22-002/17 (znajdującym się w załączniku do uchwały Zarządu Województwa Pomorskiego nr 175/212/17 z dnia 16 lutego 2017 r.), jak też należało uwzględnić samą treść definicji kryterium "B.3. – Analiza finansowa projektu". Stosownie bowiem do ustanowionej definicji kryterium B.3., przyjąć należało, że w ramach kryterium – "Analizy finansowej projektu" ocenie podlega: "Weryfikacja metodologii, wyników kalkulacji przychodów ze sprzedaży w oparciu o analizę popytu oraz prognozy kosztów eksploatacyjnych inwestora. Analiza płynności finansowej inwestora w związku z realizacją projektu w oparciu o rachunek przepływów pieniężnych. Weryfikacja wskaźników finansowej efektywności projektu oraz opisowa ocena efektywności finansowej projektu. Weryfikacja poprawności ustalenia poziomu dofinansowania w oparciu o zasady zawarte w rozporządzeniach w sprawie udzielania pomocy publicznej. Weryfikacja zgodności projektu z właściwym programem pomocowym" (wg treści załącznika nr 6 do Regulaminu konkursu nr RPPM.02.02.01-IP.02-22-002/17 przyjętego uchwałą nr 175/212/17 Zarządu Województwa Pomorskiego z dnia 16 lutego 2017 r.).

Dokonując zatem przez tut. Sąd ponownej kontroli postępowania Instytucji Zarządzającej i przeprowadzonej w tym postępowaniu oceny wniosku skarżącego o dofinansowanie wnioskowanego projektu, stosownie do wskazania Sądu odwoławczego, przyjąć należało, że zamieszczenie tak określonego (zdefiniowanego) kryterium w ramach oceny spełnienia kryterium wykonalności, którego przedmiotem jest "Analiza finansowa projektu", nie mogło odnosić się do spełnienia wymogu kryterium zachęty w rozumieniu rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014, stosownie do wskazanego w ostatnim zdaniu definicji kryterium B.3. wymogu "weryfikacji zgodności projektu z właściwym programem pomocowym". Podkreślono, że wszystkie elementy przywołanej powyżej definicji dla kryterium B.3. odnoszą się w istocie do weryfikacji zagadnień związanych z "analizą finansową projektu", a więc prognozowanych wyników i sytuacji finansowej inwestora w kontekście realizacji wnioskowanego projektu (np. wyników kalkulacji przychodów ze sprzedaży w oparciu o analizę popytu oraz prognozy kosztów eksploatacyjnych inwestora, płynności finansowej inwestora w związku z realizacją projektu w oparciu o rachunek przepływów pieniężnych, oceny wskaźników finansowej efektywności projektu oraz opisowej oceny efektywności finansowej projektu oraz weryfikacji poprawności ustalenia poziomu dofinansowania w oparciu o zasady zawarte w rozporządzeniach w sprawie udzielania pomocy publicznej). Z tego zatem powodu ocena odnosząca się do "weryfikacji zgodności projektu z właściwym programem pomocowym" musi być rozumiana jako zgodność - ściśle wiążąca się – z właściwym programem pomocowym, jednakże wyłącznie w zakresie ograniczonym przedmiotem wskazanego kryterium opisanego jako: "B. - Wykonalność finansowo-ekonomiczna projektu", a w tym: "B.3. - Analiza finansowa projektu".

W konsekwencji, w ponownie przeprowadzanym postępowaniu IZ RPO WP zobligowana będzie do dokonania oceny projektu skarżącego, zgodnie z wyrażoną w niniejszej sprawie przez Sąd oceną prawną w zakresie kryterium B.3. "Analiza finansowa projektu", co w konsekwencji pociągnie za sobą konieczność ponownej oceny zgodności projektu w obszarze zakwestionowanych kryteriów: "A.4. - Poprawność procedury OOŚ", "B.1. - Nakłady na realizację projektu" oraz "B.5 - Trwałość instytucjonalno-finansowa", w sposób uwzględniający przedstawioną przez tut. Sąd ocenę prawną dotyczącą rozumienia wymogu tzw. "efektu zachęty" oraz przedmiotowych ram zamierzenia inwestycyjnego objętego wnioskiem o dofinansowanie (czyli samodzielnej linii technologiczno-produkcyjnej, tj. zespołu funkcjonalnie połączonych ze sobą urządzeń przeznaczonych do wypieku chleba, charakteryzującej się zastosowaniem rozwiązań innowacyjnych i ekologicznych).

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd - na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a) ustawy wdrożeniowej - stwierdził, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, i w tej sytuacji przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Zarządowi Województwa Pomorskiego.

Zarząd Województwa Pomorskiego złożył skargę kasacyjną wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, dalej: p.p.s.a.) zarzucając:

I. naruszenie prawa materialnego:

1) art. 37 ust. 1 i 2 w zw. z art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy wdrożeniowej, poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż kryteria wyboru projektu winny być określone dosłownie, co narusza zasady oceny projektów na etapie wykonalności. Sąd I instancji bezpodstawnie przyjął, iż zamieszczenie elementu kryterium B.3., jakim jest "weryfikacja zgodności projektu z właściwym programem pomocowym" w ramach oceny spełnienia kryterium wykonalności, którego przedmiotem jest analiza finansowa projektu, nie może odnosić się do spełnienia wymogu kryterium zachęty w rozumieniu rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014, ponieważ nieprawdą jest, iż przedmiotowy element kryterium B.3. nie ma związku z finansowo-ekonomiczną wykonalnością inwestycji, jak również jest to sprzeczne z podstawowymi zasadami przyznawania pomocy ze środków unijnych, których założeniem jest dofinansowanie takich działań, które w najbardziej efektywny sposób przyczynią się do realizacji celów Programu. Efektem błędnej wykładni art. 37 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej był błąd w procesie subsumpcji polegający na uznaniu, iż projekt skarżącej został oceniony w sposób naruszający prawo, to jest z naruszeniem zasady równości, przejrzystości i bezstronności oceny;

2) art. 37 ust. 1 i 2 w zw. z art. 2 pkt 18 ustawy wdrożeniowej oraz naruszenie pkt 18 i art. 6 ust. 1 i 2 w zw. z art. 2 pkt 23 rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 poprzez ich niewłaściwe zastosowanie na skutek błędnego uznania, że projekt skarżącego spełnia warunek efektu zachęty, a w związku z tym jest zgodny z wybranym programem pomocowym, a nadto błędnego przyjęcia, że przed złożeniem wniosku o dofinansowanie nie nastąpiło rozpoczęcie robót związanych z inwestycją, podczas gdy budowa obiektu (hali produkcyjnej) stanowi część projektu o którego dofinansowanie ubiega się skarżący - zgodnie z treścią wniosku o dofinansowanie, którego treścią organ jest związany;

II. naruszenie prawa procesowego

1) art 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., poprzez błędną interpretację oceny prawnej zawartej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego i niewłaściwe zastosowanie się do wskazań Naczelnego Sądu Administracyjnego co do dalszego postępowania, to jest uznanie, że wyrażona przez Naczelny Sąd Administracyjny wątpliwość co do możliwości badania przez organ spełnienia wymogu kryterium zachęty w rozumieniu rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 biorąc pod uwagę miejsce usytuowania elementu kryterium B.3, jakim jest "zgodności projektu z właściwym programem pomocowym" w ramach analizy finansowej i czy regulacja ta jest wystarczająco jasna dla zrozumienia wymogów uzyskania płatności stanowiła wiążącą WSA wykładnię - podczas gdy Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązał Sąd I instancji jedynie do oceny przedmiotowego kryterium z punktu widzenia zasad określonych w art. 37 ust. 2 ustawy wdrożeniowej oraz wzięcia pod rozwagę wyżej wskazanych wątpliwości, które to naruszenie norm postępowania mogło mieć wpływ na wynik sprawy, ponieważ właściwie przeprowadzona kontrola mogła skutkować odmiennym rozstrzygnięciem sprawy;

2) art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie wskutek uwzględnienia skargi, pomimo że istniały podstawy do jej oddalenia, oraz uznania, że instytucja pośrednicząca przeprowadzająca wybór projektów do dofinansowania dokonała oceny wniosku skarżącego w sposób zgodny z prawem oraz zasadami rzetelności i przejrzystości.

Argumenty na poparcie powyższych zarzutów zostały przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w którym autor skargi kasacyjnej podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną G. P. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia.

Zgodnie z art. 190 p.p.s.a., sąd któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wykładnia prawa obejmuje zarówno prawo materialne, jak i prawo procesowe. Wykładnia prawa dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny nie może wykraczać poza zakres kognicji i orzekania, wyznaczony zasadą związania granicami skargi kasacyjnej. Jednocześnie przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny granice sprawy podlegają zawężeniu do granic, w jakich Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną. Wydanie wyroku przez wojewódzki sąd administracyjny z pominięciem wykładni dokonanej w sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, przy sformułowaniu takiego zarzutu w skardze kasacyjnej prowadzi do jej uwzględnienia. Adresatem normy z art. 190 p.p.s.a. jest sąd, któremu sprawa została przekazana, a zastosowanie wskazanego przepisu w konkretnej sprawie przyspiesza postępowanie sądowoadministracyjne przez ostateczne przesądzenie pewnych kwestii spornych jeszcze przed przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania. Związanie wykładnią prawa ma na celu zapewnienie jednolitości orzecznictwa i oznacza, że sąd administracyjny ponownie rozpoznając sprawę, która została mu przekazana przez sąd kasacyjny na podstawie art. 185 p.p.s.a., nie może stosować art. 134 § 1 p.p.s.a. Wykładnia prawa dokonana w trybie art. 190 zdanie pierwsze p.p.s.a., wiąże nie tylko sąd pierwszej instancji i kasatora, ale także Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający skargę kasacyjną od wyroku wydanego w tej sprawie po ponownym jej rozpatrzeniu.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 15 lutego 2018 r., sygn. akt II GSK 4340/17 przedstawił następującą wykładnię prawa dokonaną w sprawie, która została przekazana do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku:

"Załącznik nr 6 do Regulaminu konkursu wśród kryteriów wykonalności w obszarze kryteriów B - Wykonalność finansowo-ekonomiczna projektu - zawiera kryterium B.3 - Analiza finansowa projektu.

W definicji tego kryterium wskazano: Weryfikacja metodologii, wyników kalkulacji przychodów ze sprzedaży w oparciu o analizę popytu oraz prognozy kosztów eksploatacyjnych inwestora. Analiza płynności finansowej inwestora w związku z realizacją projektu w oparciu o rachunek przepływów pieniężnych. Weryfikacja wskaźników finansowej efektywności projektu oraz opisowa ocena efektywności finansowej projektu. Weryfikacja poprawności ustalenia poziomu dofinansowania w oparciu o zasady zawarte w rozporządzeniach w sprawie udzielania pomocy publicznej. Weryfikacja zgodności projektu z właściwym programem pomocowym.

Zgodnie z opisem znaczenia kryterium jest to kryterium obligatoryjne (tak/nie). Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd I instancji podzielił pogląd zaprezentowany w zaskarżonej informacji o nieuwzględnieniu protestu, że projekt nie spełnia kryterium B.3 - z uwagi na niezgodność projektu z właściwym programem pomocowym.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko to nie zostało jednak poprzedzone oceną wskazanego kryterium z punktu widzenia zasad określonych w cytowanym i omówionym wyżej art. 37 ust. 2 ustawy wdrożeniowej.

Wprawdzie należy zgodzić się z wywodem, że skoro w myśl punktu 2.4 Regulaminu konkursu wprowadzono ograniczenie dotyczące m.in. możliwości wyboru programu pomocowego z listy zawartej w pkt. 4.5., a w punkcie tym wskazano m.in. rozporządzenie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z 3 września 2015 r. – to znaczy, że projekt winien odpowiadać wymogom wskazanego aktu wykonawczego.

Niewątpliwie, zgodnie z § 1 powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z 3 września 2015 r., określa ono szczegółowe przeznaczenie, warunki i tryb udzielania przedsiębiorcom, w ramach regionalnych programów operacyjnych na lata 2014-2020, regionalnej pomocy inwestycyjnej w ramach celu tematycznego 3 w zakresie wzmacniania konkurencyjności mikroprzedsiębiorców, małych i średnich przedsiębiorców, o którym mowa w art. 9 pkt 3 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. /.../ zwanej dalej "pomocą", do której mają zastosowanie przepisy rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu (Dz. Urz. UE Nr L 187 z 26 czerwca 2014 r., str. 1; dalej: rozporządzenie nr 651/2014), a także podmioty udzielające tej pomocy.

W § 6 ust. 1 doprecyzowano, że pomoc ma na celu wspieranie rozwoju gospodarczego i społecznego województwa objętego regionalnym programem operacyjnym na lata 2014-2020 i jest udzielana na inwestycję początkową. Rozporządzenie w § 3 stanowi, że Ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o inwestycji początkowej - oznacza to inwestycję początkową w rozumieniu art. 2 pkt 49 rozporządzenia nr 651/2014.

Z kolei według art. 2 pkt 49 rozporządzenia nr 651/2014 "inwestycja początkowa" oznacza: a) inwestycję w rzeczowe aktywa trwałe lub wartości niematerialne i prawne związane z założeniem nowego zakładu, zwiększeniem zdolności produkcyjnej istniejącego zakładu, dywersyfikacją produkcji zakładu poprzez wprowadzenie produktów uprzednio nieprodukowanych w zakładzie lub zasadniczą zmianą dotyczącą procesu produkcyjnego istniejącego zakładu; lub b) nabycie aktywów należących do zakładu, który został zamknięty lub zostałby zamknięty, gdyby zakup nie nastąpił, przy czym aktywa nabywane są przez inwestora niezwiązanego ze sprzedawcą i wyklucza się samo nabycie akcji lub udziałów przedsiębiorstwa.

Zgodnie z § 11 powołanego krajowego aktu wykonawczego pomoc może być udzielona, jeżeli przedsiębiorca złożył wniosek o udzielenie pomocy, zwany dalej "wnioskiem", zgodnie z art. 6 ust. 2 zdanie pierwsze rozporządzenia nr 651/2014. Przepis ten - tzn. art. 6 ust. 2 rozporządzenia nr 651/2014 - w zdaniu pierwszym stanowi, że uznaje się, że pomoc wywołuje efekt zachęty, jeżeli beneficjent złożył do danego państwa członkowskiego pisemny wniosek o przyznanie pomocy przed rozpoczęciem prac nad projektem lub rozpoczęciem działalności.

Według art. 2 pkt 23 rozporządzenia nr 651/2014 "rozpoczęcie prac" oznacza rozpoczęcie robót budowlanych związanych z inwestycją lub pierwsze prawnie wiążące zobowiązanie do zamówienia urządzeń lub inne zobowiązanie, które sprawia, że inwestycja staje się nieodwracalna, zależnie od tego, co nastąpi najpierw. Zakupu gruntów ani prac przygotowawczych, takich jak uzyskanie zezwoleń i przeprowadzenie studiów wykonalności, nie uznaje się za rozpoczęcie prac. Pojęcie "rozpoczęcie prac" oznacza moment nabycia aktywów bezpośrednio związanych z nabytym zakładem.

Nie negując wywodów, że pomoc - o którą ubiegał się wnoszący skargę kasacyjną, zgłaszając się do ogłoszonego konkursu - powinna wywoływać efekt zachęty, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza jednak, że kryterium B.3 - zarzut niespełnienia którego skutkował negatywną oceną projektu i nieuwzględnieniem protestu - w istocie nie było przedmiotem oceny z punktu widzenia zasad określonych art. 37 ust. 2 ustawy wdrożeniowej.

Oceny projektu dokonano z powołaniem się na tylko jeden z elementów kryterium B.3 - a to na element zawarty w ostatnim zdaniu definicji kryterium.

Pominięto jednak fakt, że kryterium B.3 należy do kryteriów Wykonalności finansowo-ekonomicznej, a ponadto jednoznacznie dotyczy analizy finansowej. Analiza ta polega na weryfikacji metodologii, wyników kalkulacji przychodów ze sprzedaży w oparciu o analizę popytu oraz prognozy kosztów eksploatacyjnych inwestora, analizie płynności finansowej inwestora w związku z realizacją projektu w oparciu o rachunek przepływów pieniężnych, weryfikacji wskaźników finansowej efektywności projektu oraz opisowej ocenie efektywności finansowej projektu, weryfikacji poprawności ustalenia poziomu dofinansowania w oparciu o zasady zawarte w rozporządzeniach w sprawie udzielania pomocy publicznej.

Biorąc pod uwagę miejsce usytuowania elementu kryterium B.3, jakim jest "zgodności projektu z właściwym programem pomocowym" rozważenia wymagało, czy zamieszczenie tak określonego kryterium w ramach opisanej analizy finansowej istotnie wskazuje na wymóg zgodności z właściwym programem pomocowym z punktu widzenia kryterium zachęty - w rozumieniu rozporządzenia nr 651/2014 - i czy regulacja ta jest wystarczająco jasna dla zrozumienia wymogów uzyskania płatności.

Zwrócenia uwagi wymaga też, że w sprawie powołano definicję inwestycji początkowej zawartą w art. 2 pkt 49 rozporządzenia nr 651/2014, do której odsyła § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z 3 września 2015 r. i zgodnie z którą inwestycja początkowa to także inwestycja w rzeczowe aktywa trwałe związane ze zwiększeniem zdolności produkcyjnej, dywersyfikacją produkcji zakładu poprzez wprowadzenie produktów uprzednio nieprodukowanych w zakładzie lub zasadniczą zmianą dotyczącą procesu produkcyjnego istniejącego zakładu.

Poprzestając na wybranych zapisach wniosku przyjęto, że przed złożeniem wniosku nastąpiło rozpoczęcie robót budowlanych związanych z inwestycją. Nie było zaś przedmiotem rozważań - dla zbadania, czy ocenę projektu przeprowadzono rzetelnie - że w myśl wskazanych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej regulacji zawartych w pkt 2.1 Regulaminu konkursu (Typy projektów) konkurs obejmuje typy projektów służące m.in. redukcji wodo-, surowco-, materiało-, transporto- i energochłonności procesów produkcyjnych, tj. m.in. oszczędności surowców energii oraz ograniczenia emisji szkodliwych substancji do środowiska i polegające m.in. na budowie, rozbudowie infrastruktury (m.in. obiektów, maszyn, instalacji, urządzeń).

Odnośnie do zarzutów dotyczących naruszenia przez Sąd I instancji prawa odnośnie oceny spełnienia kryteriów: A4 "Poprawność procedury OOŚ", B1 "Nakłady na realizację projektu", B5 "Trwałość instytucjonalno-finansowa" trzeba wskazać, że - jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku - Sąd ten orzekając o oddaleniu skargi za przesądzające uznał niespełnienie kryterium B.3, wobec wynikającej z Regulaminu konkursu zerojedynkowej oceny kryteriów wykonalności. (...)

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd I instancji uwzględni uwagi odnośnie konieczności oceny kryterium B.3 i oceny spełnienia tego kryterium - z punktu widzenia zasad określonych w art. 37 ust. 2 ustawy wdrożeniowej. W zależności od rozstrzygnięcia tej kwestii Sąd I instancji odniesienie się – także pod kątem wskazanych zasad - również do pozostałych kryteriów, spełnienie których było sporne."

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku będąc z mocy art. 190 p.p.s.a. związany ww. wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił ją w zaskarżonym wyroku:

"(...) zamieszczenie tak określonego (zdefiniowanego) kryterium w ramach oceny spełnienia kryterium wykonalności, którego przedmiotem jest "Analiza finansowa projektu", nie może odnosić się do spełnienia wymogu kryterium zachęty w rozumieniu rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014, stosownie do wskazanego w ostatnim zdaniu definicji kryterium B.3. wymogu "weryfikacji zgodności projektu z właściwym programem pomocowym". Podkreślić bowiem należy, że wszystkie elementy przywołanej powyżej definicji dla kryterium B.3. odnoszą się w istocie do weryfikacji zagadnień związanych z "analizą finansową projektu", a więc prognozowanych wyników i sytuacji finansowej inwestora w kontekście realizacji wnioskowanego projektu (np. wyników kalkulacji przychodów ze sprzedaży w oparciu o analizę popytu oraz prognozy kosztów eksploatacyjnych inwestora, płynności finansowej inwestora w związku z realizacją projektu w oparciu o rachunek przepływów pieniężnych, oceny wskaźników finansowej efektywności projektu oraz opisowej oceny efektywności finansowej projektu oraz weryfikacji poprawności ustalenia poziomu dofinansowania w oparciu o zasady zawarte w rozporządzeniach w sprawie udzielania pomocy publicznej). Z tego zatem powodu ocena odnosząca się do "weryfikacji zgodności projektu z właściwym programem pomocowym" musi być rozumiana jako zgodność - ściśle wiążąca się – z właściwym programem pomocowym, jednakże wyłącznie w zakresie ograniczonym przedmiotem wskazanego kryterium opisanego jako: "B. - Wykonalność finansowo-ekonomiczna projektu", a w tym: "B.3. - Analiza finansowa projektu". Zakres treściowy (przedmiotowy) omawianego kryterium prowadzić musi bowiem do wniosku, że w obrębie przedmiotowej weryfikacji tego kryterium, dla jego oceny nie jest istotne czy podmiot wnioskujący o pomoc (beneficjent) działalność związaną z projektem na dofinansowanie prowadzi albo też prowadziłby taką działalność nawet w przypadku braku pomocy czy też nie prowadziłby takiej działalności. Przyjąć należy, że znaczenie omawianego kryterium ma charakter ściśle ekonomiczno-finansowy w odniesieniu do analizy wnioskowanego projektu, tak więc ocena jego zgodności z "właściwym programem pomocowym" może być prowadzona w świetle tego kryterium jedynie w zakresie spełniania określonych kryteriów dotyczących finansowo-ekonomicznej wykonalności inwestycji w oparciu o załączoną do wniosku dokumentację przedstawiającą prognozowaną analizę działalności gospodarczej (sytuacji finansowej) beneficjenta, związaną z projektowanym przedsięwzięciem, a nie samego faktu prawnej możliwości przyznania pomocy z uwagi na okoliczność wystąpienia z wnioskiem o jej przyznanie przed rozpoczęciem prac nad projektem lub rozpoczęciem działalności.

Niezależnie od powyższego, w ocenie Sądu, w niniejszej sprawie można mówić o spełnieniu "efektu zachęty", o jakim mowa w art. 6 ust. 2 zdanie 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014. W myśl tego przepisu uznaje się, że pomoc wywołuje efekt zachęty, jeżeli beneficjent złożył do danego państwa członkowskiego pisemny wniosek o przyznanie pomocy przed rozpoczęciem prac nad projektem lub rozpoczęciem działalności. Stosownie natomiast do § 6 ust. 1 rozporządzenia z dnia 3 września 2015 r. (wybranego przez skarżącego we wniosku stosownie do punktu 4.5 Regulaminu konkursu), pomoc ma na celu wspieranie rozwoju gospodarczego i społecznego województwa objętego regionalnym programem operacyjnym na lata 2014-2020 i jest udzielana na inwestycję początkową, przez którą – zgodnie z art. 2 pkt 49 rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 – rozumieć należy m.in. inwestycję w rzeczowe aktywa trwałe związane ze zwiększeniem zdolności produkcyjnej istniejącego zakładu, dywersyfikacją produkcji zakładu poprzez wprowadzenie produktów uprzednio nieprodukowanych w zakładzie lub zasadniczą zmianą dotyczącą procesu produkcyjnego istniejącego zakładu (pkt 1).

W tym kontekście należy wskazać, że w punkcie 2.1 regulaminu konkursu (...), zatytułowanym "Typy projektów", wskazano iż konkurs obejmuje inwestycje w przedsiębiorstwach służące m.in. redukcji wodo-, surowco-, materiało-, transporto- i energochłonności procesów produkcyjnych, tj. m.in. oszczędności surowców i energii oraz ograniczaniu emisji szkodliwych substancji do środowiska, które jednocześnie polegałyby na m.in. unowocześnieniu składników majątku trwałego niezbędnego do prowadzenia i rozwoju działalności gospodarczej.

Bezsprzeczne w sprawie jest to, że skarżący wystąpił z wnioskiem o dofinansowanie projektu o nazwie: "Innowacyjna, ekologiczna linia technologiczna do wypieku chleba, wyposażona w system automatycznego załadunku i rozładunku pieczywa oraz moduły odzysku ciepła", a inwestycja ta miała polegać na zakupie i montażu takiej linii, co obejmowało zamówienie i nabycie odpowiednich urządzeń oraz wykonanie prac instalacyjnych zmierzających do montażu zespołu tych urządzeń w obiekcie budowlanym należącym do skarżącego, podłączeniu ich do instalacji i uruchomieniu. Za planowane zamierzenie inwestycyjne skarżącego uznać należy zatem samo nabycie, montaż i uruchomienie wskazanej linii technologiczno-produkcyjnej (rozumianej jako szereg wzajemnie i funkcjonalnie połączonych ze sobą urządzeń przeznaczonych do produkcji - wypieku chleba), która jakkolwiek musi docelowo zostać umieszczona w określonym obiekcie budowlanym (budynku), to jednak jest odrębnym i samoistnym przedsięwzięciem, niezależnym od budynku w jakim zostanie zamontowana, i nie związanym z budową samych budynków w oparciu o uzyskane przez skarżącego pozwolenie na budowę. Projekt ten należy traktować jako przedsięwzięcie wpisujące się, co prawda w większe zamierzenie inwestycyjne uruchomienia przez skarżącego nowego zakładu produkcyjnego, jednakże będące przedsięwzięciem wyodrębnionym jako osobna, samodzielna i niezależna inwestycja, nie będąca częścią procesu budowlanego zainicjowanego przez skarżącego w 2004 r. Odnoszenie zatem – jak słusznie wskazywał skarżący – momentu rozpoczęcia prac nad projektem do robót związanych ze wznoszeniem budynku (i w ten sposób wykazywanie w sprawie braku spełnienia efektu zachęty) należało uznać za nieprawidłowe i rzutujące na niewłaściwie przeprowadzoną przez IZ ocenę spełnienia przez skarżącego kryterium B.3, a w konsekwencji także na ocenę spełnienia powiązanych z tym kryterium przez organ – co wynika z treści zarówno informacji o wyniku oceny wykonalności wniosku o dofinansowanie projektu z dnia [...] lipca 2017 r., jak również informacji o nieuwzględnieniu protestu z dnia [...] sierpnia 2017 r. – pozostałych, spornych i zakwestionowanych w niniejszej sprawie przez IZ kryteriów.

W konsekwencji, w ponownie przeprowadzanym postępowaniu IZ RPO WP zobligowana będzie do dokonania oceny projektu skarżącego, zgodnie z wyrażoną w niniejszej sprawie przez Sąd oceną prawną w zakresie kryterium B.3. "Analiza finansowa projektu", co w konsekwencji pociągnie za sobą konieczność ponownej oceny zgodności projektu w obszarze zakwestionowanych kryteriów: "A.4. - Poprawność procedury OOŚ", "B.1. - Nakłady na realizację projektu" oraz "B.5 - Trwałość instytucjonalno-finansowa", w sposób uwzględniający przedstawioną przez Sąd ocenę prawną dotyczącą rozumienia wymogu tzw. "efektu zachęty" oraz przedmiotowych ram zamierzenia inwestycyjnego objętego wnioskiem o dofinansowanie (czyli samodzielnej linii technologiczno-produkcyjnej, tj. zespołu funkcjonalnie połączonych ze sobą urządzeń przeznaczonych do wypieku chleba, charakteryzującej się zastosowaniem rozwiązań innowacyjnych i ekologicznych)."

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Zarząd Województwa Pomorskiego miał obowiązek wyrazić w trybie art. 153 p.p.s.a. ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania, wiążące w sprawie sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Należy przypomnieć, że przepisy art. 153 i art. 141 § 4 zdanie drugie p.p.s.a. zakreślają granice postępowania przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przez ocenę prawną wyrażoną przez wojewódzki sąd administracyjny rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie, jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał ten akt, zostało uznane za błędne. Ocena prawna o charakterze wiążącym musi dotyczyć właściwego zastosowania konkretnego przepisu czy też prawidłowej jego wykładni w odniesieniu do ściśle określonego rozstrzygnięcia podjętego w konkretnej sprawie. Musi ponadto pozostawać w logicznym związku z treścią orzeczenia sądu administracyjnego, w którym została sformułowana. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku mając na uwadze wykładnię kryterium B.3 - Analiza finansowa projektu dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny wyraził prawidłową ocenę prawną, że spełnienie tego kryterium należy oceniać z punktu widzenia zasad określonych w art. 37 ust. 2 u.z.r.p. (Projekt podlega ocenie pod względem spełnienia kryteriów wyboru projektów). Tymczasem oceny projektu dokonano wadliwie z powołaniem się na tylko jeden z elementów kryterium B.3 - a to na element zawarty w ostatnim zdaniu definicji kryterium.

Zgodnie z art. 190 zdanie drugie p.p.s.a, nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oparcie skargi kasacyjnej wbrew temu zakazowi na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa, ustaloną w sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny zawsze powoduje oddalenie skargi kasacyjnej. Skoro w rozpoznawanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny jednoznacznie przedstawił prawidłowy sposób dokonanie wykładni kryterium B.3 - Analiza finansowa projektu, z uwzględnieniem zasad określonych w art. 37 ust. 2 u.z.r.p., to jest to wykładnia niepodważalna. Wykładnia prawa dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku wydanym na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. musi być uznana za jedynie słuszną, nawet gdyby sąd I instancji i strony miały odmienne stanowisko (tak: wyrok NSA z 18 kwietnia 2016 r., sygn. akt I GSK 1088/14, LEX nr 2081039). Gdyby Sąd I instancji pominął w swym ponownym orzeczeniu wykładnię prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny, byłoby to istotne uchybienie procesowe uzasadniające oparcie skargi kasacyjnej na zarzucie naruszenia art. 190 p.p.s.a.

Tymczasem skarga kasacyjna od zaskarżonego wyroku opiera się na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, którą prawidłowo odczytał i uwzględnił wojewódzki sąd administracyjny. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w składzie obecnym w sprawie ze skargi kasacyjnej od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego wydanego po przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania jest zobowiązany zbadać zgodność podstaw kasacyjnych z treścią wykładni prawa dokonanej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2018 r., którą jest związany. Zarzuty skargi kasacyjnej podważają i naruszają stanowisko interpretacyjne zajęte przez Naczelny Sąd Administracyjny we wskazanym wyroku wydanym na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. W wyroku z 19 stycznia 2017 r., sygn. akt FSK 541/15 (LEX nr 2258576) wyraził następujący pogląd: "Na mocy art. 190 p.p.s.a. wojewódzki sąd administracyjny przy ponownym rozpoznawaniu danej sprawy jest związany wykładnią dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny zarówno w zakresie prawa materialnego jak i przepisów postępowania, przy czym ocena ustaleń faktycznych jest pochodną oceny wykładni (a w konsekwencji zastosowania) przepisów postępowania. W tym sensie orzeczenie NSA może pośrednio wiązać sąd pierwszej instancji przy ponownym rozpoznawaniu sprawy co do oceny ustaleń faktycznych dokonanych przez organy administracyjne." Oczywistym jest, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może w postępowaniu wywołanym skargą kasacyjną merytorycznie weryfikować uprawnień beneficjenta do otrzymania płatności, ponieważ prowadziłoby to faktycznie do powstania co najmniej zasadniczych i wiążących podstaw ustaleń faktycznych, a więc w istocie dokonywania prawidłowych ustaleń sprawy za organ administracji publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 15 lutego 2018 r. dokonując wykładni kryterium B.3 - Analiza finansowa projektu nie weryfikował uprawnień beneficjenta do otrzymania płatności. Wskazał jedynie, że weryfikując te uprawnienia pod kątem spełnienia kryterium B.3 należy dokonać oceny z punktu widzenia zasad określonych w art. 37 ust. 2 u.z.r.p., a nie z powołaniem się na tylko jeden z elementów kryterium B.3, zawarty w ostatnim zdaniu definicji kryterium.

W orzecznictwie przyjmuje się, że oparcie skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny zwalnia Naczelny Sąd Administracyjny od merytorycznej oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Nie ma jednak przeszkód normatywnych, aby w takiej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny przedstawił dodatkowo motywy zawężone do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej.

W ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2) p.p.s.a. Sądowi I instancji zarzucono w pkt 1) petitum skargi kasacyjnej naruszenie art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 153 p.p.s.a. "poprzez błędną interpretację oceny prawnej zawartej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego i niewłaściwe zastosowanie się do wskazań Naczelnego Sądu Administracyjnego co do dalszego postępowania (...)." Zarzut ten nieprawidłowo sformułowany nie jest trafny. Wskazany jako naruszony art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w ogóle w sprawie nie mógł mieć zastosowania, ponieważ kiedy w wyniku rozpoznania skargi sąd stwierdzi, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny wydaje rozstrzygnięcie, o jakim mowa w art. 61 ust. 8 pkt 1) lit. a) u.z.r.p. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uwzględniając skargę nie naruszył przepisów postępowania, ponieważ zastosowanie przez Sąd I instancji środka przewidzianego w ustawie przy jednoczesnym nie zastosowaniu innego środka nie jest naruszeniem prawa o jakim mowa w art. 174 pkt 2) p.p.s.a. Należy wskazać, że w tej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 15 lutego 2018 r. dokonał wiążącej wykładni prawa w trybie art. 190 p.p.s.a., natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w trybie art. 153 p.p.s.a. wyraził ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania. Sąd I instancji nie interpretował oceny prawnej NSA i nie stosował się do wskazań NSA, ponieważ z przyczyn normatywnych nie zostały one zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2018 r., w którym przedstawiono jedynie wykładnię prawa dokonaną w tej sprawie.

Pojęcie wykładni prawa, o której mowa w art. 190 p.p.s.a. obejmuje prawo materialne i procesowe i należy je rozumieć wąsko jako ustalenie znaczenia przepisów prawa. Wykładnia prawa to wyjaśnienie znaczenia przepisów prawa, ich wiążące odkodowanie (ustalenie jednoznacznej normy) w konkretnej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, co umożliwia prawidłowe ich zastosowanie przez Sąd I instancji, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania. Związanie wojewódzkiego sądu administracyjnego wykładnią prawa oznacza związanie takim, a nie innym rozumieniem przepisów prawa wskazanych jako naruszonych w ramach obu podstaw kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. w skardze kasacyjnej uwzględnionej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Z mocy art. 170 p.p.s.a. (Orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby) wykładnia prawa dokonana w sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny wiąże nie tylko sąd, któremu sprawa została przekazana lecz również inne sądy oraz organy administracji publicznej.

Z kolei, prawomocna ocena prawna o jakiej mowa w art. 153 p.p.s.a. będąca wynikiem wykładni prawa dokonanej w sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny wiąże w sprawie organy, a także sądy. Ocena prawna o charakterze wiążącym wyrażona przez Sąd I instancji obejmuje wykładnię konkretnego przepisu prawa materialnego celem jego prawidłowego zastosowania do ustalonego stanu faktycznego sprawy. Z kolei, ocena prawna obejmująca przepisy postępowania wskazuje sposób ich zastosowania przez organ administracji publicznej przy ponownym rozpatrzeniu sprawy i jest powiązana ze wskazaniami co do dalszego postępowania. Ocena prawna wyrażona przez wojewódzki sąd administracyjny jest opinią, osądem, krytyką, diagnozą o dotychczasowym zastosowaniu przepisów prawa w zaskarżonym akcie przez organ administracji publicznej. Elementy oceny prawnej muszą zostać wyrażone w postaci jednoznacznych twierdzeń sformułowanych w sposób jasny, umożliwiający organowi administracji publicznej oraz sądowi ustalenie treści związania bez potrzeby podejmowania skomplikowanych zabiegów interpretacyjnych. Także Naczelny Sąd Administracyjny związany jest oceną prawną i wskazaniami wyrażonymi w orzeczeniu wojewódzkiego sądu administracyjnego. Zasada związania oceną prawną powoduje, że skutki wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego dotyczą każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy i obejmują zarówno postępowanie sądowoadministracyjne, w którym orzeczenie zostało wydane, postępowanie administracyjne, w którym zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne, jak i wszystkie przyszłe postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne dotyczące danej sprawy administracyjnej.

Zgodnie z podstawową zasadą techniki prawodawczej tj. zasadą konsekwencji terminologicznej, do oznaczenia jednakowych pojęć używa się jednakowych określeń, a różnych pojęć nie oznacza się tymi samymi określeniami. Już z tej zasady wynika, że ocena prawna wyrażona przez wojewódzki sąd administracyjny w trybie art. 153 p.p.s.a. oraz wykładnia prawa dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny w trybie art. 190 p.p.s.a. nie są pojęciami tożsamymi.

Ocena prawna może być kwestionowana przez zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a., natomiast wykładnia prawa dokonana w trybie art. 190 p.p.s.a. jest niepodważalna, jedynie słuszna.

Sąd I instancji nie naruszył prawa prawidłowo odczytując wykładnię prawa dokonaną w sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Autor skargi kasacyjnej zarzucając Sądowi I instancji naruszenie art. 153 p.p.s.a. winien był wskazać, na czym konkretnie polega wadliwość oceny prawnej wyrażonej przez wojewódzki sąd administracyjny oraz na czym polega wadliwość wskazań co do dalszego postępowania zawartych w wyroku z 28 czerwca 2018 r. W ramach omawianej podstawy kasacyjnej Sądowi I instancji zarzucono w pkt 2) petitum skargi kasacyjnej naruszenie art. 61 ust. 8 pkt 1) lit. a) u.z.r.p. w związku z art. 37 ust. 1 u.z.r.p. Zarzut nie jest trafny, ponieważ jeśli wojewódzki sąd administracyjny stwierdzi, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny wydaje rozstrzygnięcie, o jakim mowa w art. 61 ust. 8 pkt 1) lit. a) u.z.r.p. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uwzględniając skargę nie naruszył przepisów postępowania, ponieważ zastosowanie przez Sąd I instancji środka przewidzianego w ustawie przy jednoczesnym nie zastosowaniu innego środka nie jest naruszeniem prawa o jakim mowa w art. 174 pkt 2) p.p.s.a. Sąd I instancji nie naruszył art. 37 ust. 1 u.z.r.p. stwierdzając, że wykładnia kryterium B.3 - Analiza finansowa projektu powinna uwzględniać zasady określone w art. 37 ust. 2 u.z.r.p. oraz, że oceny projektu nie można dokonać z powołaniem się na tylko jeden z elementów kryterium B.3 zawarty w ostatnim zdaniu definicji kryterium.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 2) p.p.s.a.

W ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. Sądowi I instancji zarzucono w pkt 1) petitum skargi kasacyjnej naruszenie art. 37 ust. 1 i 2 u.z.r.p. w związku z art. 41 ust. 2 pkt 7 u.z.r.p., natomiast w pkt 2) naruszenie art. 37 ust. 1 i 2 u.z.r.p. w związku z art. 2 pkt 18 u.z.r.p. oraz naruszenie pkt 18 i art. 6 ust. 1 i 2 w związku z art. 2 pkt 23 rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014.

Według art. 37 ust. 1 i 2 u.z.p.r.: "Właściwa instytucja przeprowadza wybór projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewnia wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania. Projekt podlega ocenie pod względem spełnienia kryteriów wyboru projektów." Przepisy te nie wskazują podmiotu oraz warunków otrzymania dofinansowania projektu. Regulacja ta jest zatem przepisem postępowania tj. zespołem norm prawnych regulujących uprawnienia i obowiązki uczestników postępowania w sprawie dofinansowania projektu, zapewniającą przede wszystkim obronę interesów prawnych beneficjenta. Reguły te znajdują umocowanie w zasadzie równego dostępu do pomocy, wywodzącej się z traktatowej zasady równości. Zasada równego dostępu do pomocy nakłada na instytucje odpowiedzialne za realizację zadań polityki rozwoju obowiązek równego traktowania wszystkich beneficjentów pomocy oraz formułuje zakaz jakiegokolwiek faworyzowania lub dyskryminowania niektórych z nich. Z kolei, według art. 41 ust. 2 pkt 7) u.z.p.r., regulamin konkursu określa kryteria wyboru projektów wraz z podaniem ich znaczenia. Naruszenie art. 37 ust. 1 u.z.p.r. zachodzi wówczas, kiedy konkurs nie został przeprowadzony w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny zapewniający stronie równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania. Natomiast naruszenie art. 37 ust. 2 u.z.p.r. zachodzi wówczas, kiedy naruszono regułę, że projekt podlega ocenie pod względem spełnienia kryteriów wyboru projektów. Są to ustalenia z zakresu faktów. Stawianie zarzutu naruszenia art. 37 ust. 1 i 2 u.z.p.r. w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. formalnie nie jest dopuszczalne, przez co jest merytorycznie nietrafne.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 1) p.p.s.a.

Z przytoczonych powodów Naczelny Sąd Administracyjnych oddalił skargę kasacyjną na mocy art. 184 p.p.s.a. w związku z art. 190 zdanie drugie p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2) p.p.s.a.