Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 776/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2015-11-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6016 Ochrona przeciwpożarowa
Hasła tematyczne: Straż pożarna
Skarżony organ: Komendant Państwowej Straży Pożarnej
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 26 ust. 1 pkt 2 i  ust. 2, art. 27
journal: Dz.U. 2009 nr 12 poz 68
law: Ustawa z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej - tekst jednolity.
article: art. 3 ust. 2, art. 4 ust. 1 i 1a
journal: Dz.U. 2002 nr 147 poz 1229
law: Ustawa z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.),, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski,, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant Marta Guzik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 listopada 2015 r. sprawy ze skargi K. O. na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ochrony przeciwpożarowej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w C. z dnia [...] r. nr [...], 2) zasądza od [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w K. na rzecz skarżącego kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniach od 30 listopada do 8 grudnia 2006 r. Komenda Powiatowa Państwowej Straży Pożarnej w C. przeprowadziła czynności kontrolne w zakresie ochrony przeciwpożarowej w obiekcie Hotelu "A" w U. przy ul. [...], w toku których ujawniła stan niezgodny z przepisami w zakresie ochrony przeciwpożarowej. Z czynności tej sporządzono protokół, który został przyjęty bez zastrzeżeń.

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w C. nakazał firmie "B" PTH w B. będącej właścicielem budynku, dostosowanie obudowy drogi ewakuacyjnej poprowadzonej przez korytarze, główną klatkę schodową i holu recepcyjnego do wymagań przepisów techniczno-budowlanych oraz zabezpieczenie przed zadymieniem pionowej drogi ewakuacyjnej poprzez zastosowanie urządzeń zapobiegających zadymieniu lub zapewniających usuwanie dymu, wyznaczając termin na wykonanie tych prac do 31 grudnia 2007 r. W ocenie organu istniejący stan zagrażał życiu ludzi w trakcie ewentualnej ewakuacji z ostatnich kondygnacji budynku. Strona nie wniosła odwołania i decyzja stała się prawomocna.

W dniu 4 lutego 2008 r. dyrektor PTH "B" wystąpił z wnioskiem o wznowienie postępowania i uchylenie decyzji lub stwierdzenie jej nieważności, kwestionując prawidłowość i ustalenia przeprowadzonych czynności kontrolnych stanowiących podstawę wydania decyzji, której wzruszenia się domagał.

Decyzją z dnia [...] r. nr [...][...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w K. odmówił stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji.

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej utrzymał tę decyzję w mocy.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł K. O. Wyrokiem prawomocnym z dnia 27 listopada 2008 r. w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 1298/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę oddalił.

W dniu 28 września 2009 r. w budynku przeprowadzono ponownie czynności kontrolne, w wyniku których w dniu [...] r. nałożono na właściciela obiektu K. O. upomnienie.

W dniu 3 lipca 2012 r. Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w C. upoważnił jednego z funkcjonariuszy do przeprowadzenia czynności kontrolno-rozpoznawczych z zakresu ochrony przeciwpożarowej w obiekcie ośrodka "A" w U. Zakres czynności kontrolnych obejmował przestrzeganie przepisów przeciwpożarowych. Jak wynika z treści protokołu z dnia [...] r. czynności kontrolne przeprowadzono w obecności dyrektora ośrodka. W trakcie kontroli dokonano weryfikacji realizacji zaleceń zawartych w decyzji pokontrolnej z dnia [...] r. i stwierdzono, że zalecenia te nie zostały wykonane.

W tym stanie rzeczy decyzją z dnia [...] r. nr [...] Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w C. na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 oraz art. 27 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2009 r., nr 12, poz. 68 z późń. zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 z późń. zm., dalej jako "k.p.a.") postanowił zakazać Przedsiębiorstwu Techniczno- Handlowemu "B" K. O., B. ul. [...], użytkowania budynku Ośrodka "A" zlokalizowanego w U. przy ul. [...], ponieważ wykorzystywany do tego celu obiekt nie spełnia podstawowych wymagań bezpieczeństwa pożarowego, w szczególności poprzez:

– brak dostosowania obudowy drogi ewakuacyjnej prowadzonej przez korytarze, główną klatkę schodową i hol recepcyjny do wymagań przepisów techniczno- budowlanych,

– brak zabezpieczenia przed zadymieniem pionowej drogi ewakuacyjnej,

– przekroczenie dopuszczalnej długości dojść ewakuacyjnych na kondygnacjach: I, II, III, IV oraz niskiego parteru, przekraczając wartości dopuszczalne o ponad 100 %,

– występowanie na kondygnacjach III i IV piętra wykładziny o nieustalonym stopniu palności,

– braku instalacji oświetlenia ewakuacyjnego,

– zastosowanie w głównych drzwiach wejściowych z budynku, stanowiących wejście ewakuacyjne z klatki schodowej, drzwi rozsuwanych niezapewniających samoczynnego ich rozsunięcia i pozostania w pozycji otwartej, w wyniku zasygnalizowania pożaru przez system wykrywania dymu chroniący strefę pożarową, do ewakuacji, z której te drzwi są przeznaczone,

– zastosowanie okien bez odpowiedniej klasy odporności ogniowej, jako obudowy klatki schodowej,

– rozmieszczenie znaków ewakuacyjnych w sposób, nie dający pełnych informacji o kierunkach ewakuacji,

– na kondygnacji niskiego parteru stwierdzono przeróbkę instalacji hydrantowej, polegającą na wymianie części instalacji pionu rur PVC, które biegną w ciągu instalacyjnym i nie zostały obudowane ze wszystkich stron osłonami o klasie odporności ogniowej, co najmniej El 60,

– obsługa budynku nie posiadała wiedzy na temat lokalizacji wyłącznika przeciwpożarowego prądu,

– wyłącznik przeciwpożarowy zlokalizowany na poziomie niskiego parteru, nie został poddany kontroli i badaniom zgodnie z obowiązującymi przepisami przeciwpożarowymi,

– instrukcja bezpieczeństwa pożarowego nie zawierała wymaganych przepisami przeciwpożarowymi zagadnień,

– występowanie usterek i niesprawności instalacji elektrycznej oraz odgromowej opisanych w protokołach z badań przedmiotowych instalacji, które mogą się przyczynić do powstania pożaru lub rozprzestrzenienia się ognia.

Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności, ponieważ stwierdzone uchybienia mogą powodować zagrożenie życia ludzi lub bezpośrednie niebezpieczeństwo powstania pożaru. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że jak ustalono w trakcie czynności kontrolnych w budynku ośrodka "A" dokonano zmiany lub rozszerzenia rodzaju świadczonych usług hotelowych na rehabilitacyjne, albowiem prowadzone są turnusy rehabilitacyjne dla osób z różnymi schorzeniami układu ruchu. Zmiana zakresu usług przy braku dostosowania obiektu do wymagań przepisów przeciwpożarowych potęguje zagrożenie w budynku, z uwagi na obecność większej ilości osób o ograniczonej zdolności poruszania.

Odwołanie od powyższej decyzji do Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej złożył K. O., zarzucając naruszenie art. 4 ust. 1a ustawy o ochronie przeciwpożarowej oraz art. 29 kpa i art. 156 § 1 ust. 4 i 7 kpa. W uzasadnieniu odwołania wskazał, że decyzja została skierowana do niewłaściwego podmiotu, ponieważ dzierżawcą ośrodka jest "C. S.A." i to w dzierżawionej przez nią ośrodku przeprowadzono kontrolę. To również ta Spółka jest faktycznie władającą ośrodkiem i zobowiązaną do realizowania obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej, a adresat decyzji jest tylko finansowym właścicielem nieruchomości. Z tych powodów wniósł o uchylenie lub stwierdzenie nieważności wskazanej decyzji.

W odpowiedzi na odwołanie Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w C. wskazał, że z treści umowy najmu-dzierżawy nie wynika, iż odpowiedzialność za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej została scedowana na najemcę, nie zawarto również dodatkowych szczegółowych obowiązków związanych z występowaniem w wynajmowanym obiekcie warunków stwarzających stan zagrożenia życia ludzi w nim przebywających, których usunięcie jest związane z ingerencją w materię budowlaną obiektu. K. O. jest nadal odpowiedzialny za realizację nałożonych wcześniej obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej, pomimo przedłożenia kolejnej umowy najmu-dzierżawy, zawartej tym razem w dniu [...] r. Kwestia ta została rozstrzygnięta we wcześniejszych orzeczeniach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, które nie znalazły podstaw do wzruszenia wcześniejszych orzeczeń organów nakładających na K. O. określonych w nich obowiązków. W ocenie organu przepis, na który powołuje się w odwołaniu tj. art. 4 ust. 1a ustawy o ochronie przeciwpożarowej, nie ma w tym przypadku zastosowania.

Decyzją z dnia [...] r. nr [...][...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w K. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji zawiera wymagane i odpowiednie podstawy prawne oraz uzasadnienie i pouczenie. Zdaniem organu, w skontrolowanym budynku nieustannie występuje stan zagrożenia życia dla jego licznych użytkowników. Wprowadzony zakaz eksploatacji jest w pełni uzasadniony i powinien być respektowany natychmiastowo.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na powyższą decyzję wniósł K. O., zarzucając skarżonej decyzji naruszenie:

– art. 156 § 1 pkt 4 kpa w zw. z art. 4 ust. 1a ustawy o ochronie przeciwpożarowej, przez co decyzja skierowana do osoby nie będącej stroną jest nieważna,

– art. 156 § 1 pkt 7 kpa w zw. z art. 77 ust. 6 w zw. z art. 79a ust. 6 i 7 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej (u.s.d.g.) w związku z upoważnieniem nr [...], w którym nie wskazano podstawy prawnej, przez co jakiekolwiek dowody uzyskane w wyniku kontroli nie mogą stanowić dowodu w przedmiotowym postępowaniu, a wydana decyzja zawiera wadę powodującą jej nieważność,

– art. 145 § 1 pkt 4 kpa w zw. z art. 77 ust. 6 w zw. z art. 79a ust. 6 i 7 u.s.d.g. w zw. z § 10 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie czynności kontrolno-rozpoznawczych przeprowadzonych przez Państwową Straż Pożarną (rozporządzenie ppoż) w zw. z art. 23a ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, polegające na nieuczestniczeniu w kontroli i niewskazaniu w protokole imienia nazwiska osoby upoważnionej do reprezentowania kontrolowanego, przez co strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, co stanowi przesłankę wznowienia postępowania,

– art. 145 § 1 pkt 4 kpa w zw. z art. 77 ust. 6 u.s.d.g. w zw. z art. 79a ust. 6 i 7 u.s.d.g. w zw. z art. 23a i art. 23 ust. 7 i 13 ustawy PSP, polegające na przeprowadzeniu kontroli pomimo niedoręczenia kontrolowanemu upoważnienia do przeprowadzenia tych czynności, przez co strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu,

– art. 10 § 1 kpa co uniemożliwiło stronie czynny udział w czynnościach procesowych i zgłoszenia wniosku dowodowego w postaci przesłuchania świadka w osobie radcy prawnego i stron umowy na okoliczność zgodnej woli i zamiaru stron przy zawieraniu umowy,

– art. 11 w zw. z art. 107 § 3 kpa poprzez niewyjaśnienie, dlaczego art. 4 ust. 1a ustawy ppoż nie ma zastosowania w niniejszej sprawie i całkowity brak uzasadnienia faktycznego i prawnego,

– art. 7 i art. 8 kpa poprzez całkowite ignorowanie słusznego interesu strony, podważanie zaufania do organu, a przede wszystkim art. 13 kpa, który nakazuje ugodowe załatwienie sprawy.

Jednocześnie wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi między innymi przyznał, że w 2007 r. w stosunku do skarżącego wydano decyzję, w której nakazano dostosowanie budynku wówczas Hotelu "A" do obowiązujących przepisów przeciwpożarowych. Nadto potwierdził, że obowiązki te nie zostały przez skarżącego wykonane, z uwagi na brak środków finansowych, dlatego oddał budynek w użytkowanie spółce C, która jako osoba prawna ma znacznie ułatwione pozyskanie finansowania. Strony w umowie ustaliły, że obowiązki z zakresu ochrony przeciwpożarowej przejmuje w całości najemca - jako użytkownik i zarządca. Od tego momentu skarżący nie jest stroną odpowiedzialną za wykonanie obowiązków przeciwpożarowych. Nadto wskazał, że wielokrotnie proponował zawarcie trójstronnej ugody administracyjnej, zgodnie z którą do wykonania obowiązków przeciwpożarowych zobowiązałby się najemca.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Komendant Państwowej Straży Pożarnej wniósł o oddalanie skargi, powołując się na argumenty przytoczone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie z dnia 6 maja 2013 r. skarżący odniósł się do treści odpowiedzi na skargę przytaczając wcześniej zaprezentowaną argumentację oraz wskazując, że organ przedstawił nieprawdziwy stan taktyczny, a jego działania dotyczą tylko i wyłącznie nieruchomości należących do skarżącego, podczas gdy właściciele identycznych budynków znajdujących się na tym terenie nie otrzymali zakazu użytkowania.

W toku rozprawy pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi i oświadczył, że nałożenie na skarżącego obowiązku było konsekwencją wykonania wcześniejszej prawomocnej decyzji, również skierowanej do skarżącego. Zawarcie przez skarżącego umowy najmu stanowi obejście prawa i ma na celu umożliwienie korzystania z obiektu przez dalsze kilka lat mimo, iż nie spełnia on podstawowych warunków przeciwpożarowych i to w sytuacji, gdy korzystają z niego również osoby niepełnosprawne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 17 maja 2013 r. sygn. akt II SA/Gl 1402/12, skargę oddalił.

Jednakże wskutek skargi kasacyjnej K. O., wyrokiem z dnia 23 kwietnia 2015 r. sygn. akt II OSK 2302/13, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił powyższy wyrok i sprawę przekazał Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy lecz nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są słuszne.

Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że zarzuty skarżącego kasacyjnie koncentrują się wokół trzech kwestii: po pierwsze błędnego wskazania podmiotu, do którego skierowano zakaz użytkowania budynku Ośrodka "A", po drugie: przeprowadzenia czynności kontrolno-rozpoznawczych z naruszeniem przepisów postępowania, po trzecie: sporządzenie uzasadnienia z naruszeniem zasad określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a.

Odnosząc się do pierwszej ze wskazanych wyżej kwestii sąd wojewódzki przypomniał treść art. 4 ust. 1 i 1a ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U. z 2002 r. nr 147, poz. 1229 z późń. zm., dalej także "ustawa ppoż") i stwierdził, że rozstrzygnięcie organu administracji nakładające obowiązek wstrzymania użytkowania budynku na przedsiębiorcę – K. O. - prowadzącego Przedsiębiorstwo Techniczno-Handlowe "B" jest prawidłowe albowiem umowa najmu - użyczenia została zawarta dopiero [...] r. tj. po wydaniu decyzji z dnia [...] r. Jednocześnie Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że przepis art. 4 ust. 1a ustawy ppoż znalazłby zastosowanie gdyby postępowanie w tym zakresie było prowadzone po podpisaniu przez skarżącego umowy cywilnoprawnej.

Z przedstawionym przez Sąd pierwszej instancji stanowiskiem Naczelny Sąd Administracyjny nie zgodził się. Nie jest kwestionowane w niniejszej sprawie, że dnia [...] r. została zawarta umowa najmu-dzierżawy pomiędzy Przedsiębiorstwem Techniczno-Handlowym "B" reprezentowanym przez K. O., a Spółką z o.o. "C" reprezentowaną przez pełnomocnika T. K. Z umowy tej oraz zawartego do niej porozumienia wynika, że jej przedmiotem jest nieruchomość położona w U. przy ul. [...] z wyłączeniem niektórych pomieszczeń (Hotel "A"). Strony ustaliły też, że Spółka jako faktycznie władająca obiektem będzie montować, dostosowywać, utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z wszelkimi przepisami w tym art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 70 ust. 1 tej ustawy i art. 4 ust. 1a ustawy ppoż. Wbrew twierdzeniom Sądu pierwszej instancji, umowa ta ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy i winna zostać przez ten Sąd oceniona. Nieuprawnione jest bowiem stanowisko sądu wojewódzkiego, iż umowa ta pozostaje bez znaczenia li tylko z tego powodu, że została zawarta po wydaniu ostatecznej decyzji z dnia [...] r.

Ww. decyzją z dnia [...] r. Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w C. nakazał firmie B - (właścicielowi budynku) wykonanie określonych obowiązków w zakresie ochrony przeciwpożarowej w oparciu o art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2009 r., Nr 112, poz. 68, ze zm., dalej także: "ustawa o PSP"). Decyzja ta była przedmiotem kontroli w postępowaniu nieważnościowym, przy czym ani organy administracji, ani Wojewódzki i Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdzili zaistnienia którejkolwiek z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Skarżący przyznał także, że decyzja ta nie została nigdy wyegzekwowana przez organy administracji.

Powyższe pozostaje jednak bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Brak jest bowiem podstaw do przyjęcia, że decyzja, której legalność była przedmiotem oceny tego Sądu została wydana w postępowaniu będącym kontynuacją postępowania zakończonego tym ostatnim rozstrzygnięciem. Podstawą materialno-prawną zaskarżonej decyzji był bowiem art. 26 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy o PSP. Zgodnie z jego treścią komendant powiatowy (miejski) Państwowej Straży Pożarnej, w razie stwierdzenia naruszenia przepisów przeciwpożarowych, uprawniony jest w drodze decyzji administracyjnej do:

1) nakazania usunięcia stwierdzonych uchybień w ustalonym terminie;

2) wstrzymania robót (prac), zakazania używania maszyn, urządzeń lub środków transportowych oraz eksploatacji pomieszczeń, obiektów lub ich części, jeżeli stwierdzone uchybienia mogą powodować zagrożenie życia ludzi lub bezpośrednie niebezpieczeństwo powstania pożaru.

Wykładnia gramatyczna tego przepisu nie pozostawia zatem wątpliwości, że organ administracji działając w granicach uznania administracyjnego może dokonać wyboru sankcji w przypadku stwierdzenia naruszeń wymienionych w tym przepisie. Zastosowanie sankcji bardziej dotkliwej - zakazania eksploatacji budynku nie musi być konsekwencją niewykonania wcześniej nałożonych obowiązków. Organ administracyjny stwierdziwszy, że uchybienia mogą powodować zagrożenie życia ludzi lub bezpośrednie niebezpieczeństwo powstania pożaru jest uprawniony do wydania decyzji, mocą której wstrzyma eksploatację obiektu.

Taka właśnie sytuacja zaistniała w okolicznościach niniejszej sprawy. Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej przeprowadził czynności kontrolno-rozpoznawcze, podczas których stwierdził nieprawidłowości w zakresie podstawowych wymagań bezpieczeństwa pożarowego, czego konsekwencją było wydanie decyzji kwestionowanej w niniejszej sprawie. Wprawdzie zarówno z protokołu ustaleń z dnia [...] r., jak i uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że zakres czynności przeprowadzonych przez upoważnionych strażaków obejmował m.in. kontrolę realizacji obowiązków nałożonych decyzją z dnia [...] r., jednakże powyższe nie oznacza, że nałożenie sankcji jest wynikiem niewykonania tych obowiązków. Co więcej, takiego dwuetapowego postępowania nie przewiduje również ustawodawca. Ani ustawa o Państwowej Straży Pożarnej ani ustawa ppoż nie przewidują dodatkowej sankcji za niewykonanie obowiązków przeciwpożarowych, za wyjątkiem wdrożenia procedury egzekucyjnej. W okolicznościach niniejszej sprawy organ administracji uprawniony był zatem do egzekwowania nakazów nałożonych decyzją z dnia [...] r. i w takim postępowaniu fakt zawarcia umowy ze spółką "C" pozostawałby bez znaczenia dla wskazania osoby zobowiązanej do ich wykonania. Organ nie skorzystał jednak z tego prawa (mimo wystosowania upomnienia), a przeprowadził kolejne postępowanie, w wyniku którego zakazał skarżącemu eksploatacji obiektu. W takiej sytuacji trafnie zarzucił skarżący kasacyjnie, że obowiązkiem organu było prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w tak wszczętym, odrębnym postępowaniu, w tym ustalenie podmiotu, na którym ciążą obowiązki w zakresie ochrony przeciwpożarowej. Sąd pierwszej instancji przedwcześnie uznał zatem, że adresat omawianych obowiązków został wskazany prawidłowo.

Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że kwestia zapobiegania pożarowi, klęsce żywiołowej lub innemu miejscowemu zagrożeniu, przez co należy również rozumieć m.in. zapewnienie koniecznych warunków ochrony technicznej nieruchomości (art. 2 pkt 1 lit. a ustawy o ochronie przeciwpożarowej) została uregulowana w rozdziale 2 tej ustawy. W art. 3 ust. 2 ustawy wymieniono podmioty odpowiedzialne za naruszenie przepisów przeciwpożarowych. I tak są to: właściciel, zarządca lub użytkownik, a także osoba fizyczna, osoba prawna, organizacja lub instytucja korzystająca ze środowiska, budynku, obiektu lub terenu. Odnosząc powyższe do przedmiotowej sprawy Sąd przypomniał, że umową z dnia [...] r. część pomieszczeń Ośrodka "A" wyłączono z przedmiotu najmu. Wobec tego, że kontrolowana decyzja zakazem użytkowania obejmowała cały budynek tego Ośrodka, to winna ona być zaadresowana do tych wszystkich podmiotów, które faktycznie mają możliwości realizacji nałożonych obowiązków, a więc może być to jednocześnie zarówno właściciel obiektu, jak i jego użytkownik. W tym stanie rzeczy trafnie wprawdzie przyjął Sąd pierwszej instancji, iż nie mogła znaleźć w niniejszej sprawie zastosowania regulacja zawarta w art. 4 ust. 1a ustawy o ochronie przeciwpożarowej, jednakże przyczyny, dla których Sąd pierwszej instancji uznał, iż przepis ten nie mógł znaleźć w sprawie zastosowania są odmienne od wskazanych wyżej. Art. 4 ust. 1 a ustawy ppoż wprost odwołuje się do ust. 1 tegoż przepisu określając do spełnienia, jakich obowiązków zobowiązany jest zarządca lub użytkownik budynku, obiektu budowlanego lub terenu lub faktycznie władający budynkiem w sytuacji opisanej w ust. 1a art. 4. Kluczowe znaczenie dla określenia adresata tych obowiązków ma posłużenie się w analizowanej normie prawnej zwrotem "odpowiedzialność za realizację obowiązków (...)", oznaczający, że środki stosowane przez organy Straży Pożarnej wobec podmiotów z art. 4 ust. 1 i 1a mają mieć przede wszystkim na celu "realizację", a więc wykonanie, spełnienie obowiązków określonych w art. 4 ust. 1 ustawy i zapewnienie ochrony przeciwpożarowej zgodnie z odpowiednimi przepisami. Tym samym podmiotom wymienionym w art. 4 ust. 1a omawianej ustawy można przypisać odpowiedzialność za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej tylko w zakresie, o jakim mowa w jej art. 4 ust. 1. Celem decyzji zakazującej eksploatacji obiektu, nie jest usunięcie stwierdzonych naruszeń przepisów przeciwpożarowych, a przez to nakazanie ich realizacji, ale zabezpieczenie przed zagrożeniem dla życia ludzi ze strony m.in. obiektu lub bezpośredniego niebezpieczeństwa powstania w nim pożaru. Z tych też przyczyn adresatem decyzji zakazującej eksploatacji (użytkowania) obiektu z uwagi na stwierdzone naruszenia przepisów przeciwpożarowych, wydanej na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 2 ww. jest podmiot wskazany w art. 3 ust. 2, który będzie miał prawną i faktyczną możliwość realizacji wydanej decyzji. Do kogo decyzja zostanie skierowana uzależnione będzie od okoliczności zaistniałych w konkretnej sprawie, co wymaga przeprowadzenia analizy całej zebranej w sprawie dokumentacji.

W świetle powyższych rozważań Naczelny Sąd Administracji uznał, że Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do całości materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy co czyni uzasadnionym zarzut naruszenia art. 78 § 1 kpa w związku z art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a., a w konsekwencji art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. .

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że rację ma również skarżący kasacyjnie twierdząc, że postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone z naruszeniem zasady czynnego udziału stron w postępowaniu wyrażonej w art. 10

§ 1 kpa. Jak wynika z treści art. 23 ust. 1 i 7 ustawy o PSP, Państwowa Straż Pożarna przeprowadza czynności kontrolno-rozpoznawcze w celu rozpoznawania zagrożeń oraz realizacji nadzoru nad przestrzeganiem przepisów przeciwpożarowych. Czynności te mogą być przeprowadzone po doręczeniu kontrolowanemu upoważnienia do przeprowadzenia tych czynności przynajmniej na 7 dni, a w przypadkach, o których mowa w ust. 2 pkt 5, przynajmniej na 3 dni - przed terminem ich rozpoczęcia. Upoważnienie może być doręczone kontrolowanemu w chwili przystąpienia do czynności kontrolno-rozpoznawczych, jeżeli powzięto informację o możliwości występowania w miejscu ich przeprowadzania zagrożenia życia ludzi lub bezpośredniego niebezpieczeństwa powstania pożaru.

Takie czynności - jak wynika z akt niniejszego postępowania zostały w sprawie przeprowadzone w dniu [...] r., a do ich przeprowadzenia uprawnieni zostali w dniu [...] r. A. S. i A. S. Upoważnienie to zawierało wszystkie elementy wskazane w art. 23 ust. 8 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej. Protokół kontroli wskazuje, iż została ona przeprowadzona w obecności Dyrektora Ośrodka – A. K. Z akt sprawy nie wynika natomiast ażeby upoważnienie było kiedykolwiek okazane K. O. lub też aby A. K. była osobą przez niego upoważnioną.

Wskazano, że zgodnie z treścią art. 79a ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2013 r., poz. 672), który w oparciu o art. 23a ustawy o PSP, będzie miał zastosowanie w niniejszej sprawie, czynności kontrolne mogą być wykonywane przez pracowników organów kontroli po okazaniu przedsiębiorcy albo osobie przez niego upoważnionej legitymacji służbowej upoważniającej do wykonywania takich czynności oraz po doręczeniu upoważnienia do przeprowadzenia kontroli, chyba że przepisy szczególne przewidują możliwość podjęcia kontroli po okazaniu legitymacji. W takim przypadku upoważnienie doręcza się przedsiębiorcy albo osobie przez niego upoważnionej w terminie określonym w tych przepisach, lecz nie później niż trzeciego dnia od wszczęcia kontroli. A zatem dla skutecznego przeprowadzenia kontroli przedsiębiorcy kontrolujący winien, co do zasady doręczyć upoważnienie przedsiębiorcy albo osobie przez niego upoważnionej. W tej sytuacji należało uznać, że skoro skarżący ani upoważniona przez niego osoba nie brał udziału w czynnościach kontrolnych, to zostały one przeprowadzone z naruszeniem zasady określonej w art. 10 § 1 kpa. Nie można jednak odmówić słuszności twierdzeniom sądu wojewódzkiego, że dla skuteczności zarzutu naruszenia tego przepisu koniecznym jest wskazanie na takie konkretne czynności procesowe, których nieprzeprowadzenie uniemożliwiło stronie realizację jej praw i co nie mogło być konwalidowane na późniejszych etapach tegoż postępowania. Stwierdzić przy tym należy, iż skarżący brał w postępowaniu aktywny udział, wnosząc odwołanie, jak i kwestionując jego wynik na drodze postępowania sądowoadministracyjnego. Co więcej na żadnym etapie postępowania skarżący nie kwestionował ustaleń dokonanych przez organy podczas ww. kontroli, a wręcz przyznawał, że stwierdzone naruszenia w zakresie bezpieczeństwa pożarowego miały miejsce. Konkludując, nie można skutecznie zarzucić Sądowi pierwszej naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 10 § 1 kpa. W konsekwencji nie ma także racji skarżący kasacyjnie, iż doszło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art.10 § 1 kpa. Jedynie na marginesie wskazać należy, że do naruszenia tego przepisu mogłoby dojść wówczas, gdyby organ administracji uniemożliwił stronie czynny udział w takim etapie postępowania, który nie mógłby być powtórzony bądź konwalidowany przez organy administracji. Taka sytuacja, jak zostało wyżej wskazane nie zaistniała w niniejszej sprawie.

Podobnie należy ocenić, iż naruszenie art. 10 § 1 kpa nie miało charakteru rażącego, co czyni nieuzasadnionym zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał też, że nie ma racji autor skargi kasacyjnej, iż w niniejszej sprawie doszło do naruszenia art. 156 § 1 pkt 7 kpa w związku z art. 77 ust. 6 i art. 79a ust. 6 i 7 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c oraz art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Po pierwsze stwierdzić trzeba, iż przesłanka z art. 156 § 1 pkt 7 kpa zachodzi jedynie wtedy, gdy skutek wady decyzji jest wprost określony w odrębnym przepisie w postaci sankcji nieważności. Autor skargi kasacyjnej na taki przepis nie wskazuje. Nie stanowią ich także wymienione przepisy ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Po drugie, brak prawidłowo określonej przez Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w C. w wydanym upoważnieniu podstawy prawnej nie świadczy jeszcze o tym, iż kontrolę przeprowadzono z naruszeniem przepisów w zakresie kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy, które miały istotny wpływ na wyniki tej kontroli (art. 77 ust. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej). Nie ulega, bowiem wątpliwości, iż podstawa do przeprowadzenia takiej kontroli przez organy straży pożarnej istniała i wynikała ona z art. 23 ust. 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej. Organ miał, zatem obiektywnie istniejące uprawienie do przeprowadzenia czynności kontrolno-rozpoznawczej.

I wreszcie jako częściowo uzasadniony Naczelny Sąd Administracyjny uznał naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. Niezależnie od wadliwości uzasadnienia wskazanej na wstępie niniejszych rozważań podkreślono, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, mimo że przytoczył wszystkie zarzuty podniesione przez skarżącego, to nie wszystkie ocenił pod względem ich zasadności.

Rozpoznając powtórnie sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga musiała odnieść skutek aczkolwiek nie wszystkie zawarte w niej zarzuty należało podzielić. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w motywach wyżej przywołanego wyroku z dnia 23 kwietnia 2015 r., który ma walor wiążący w niniejszej sprawie, adresatem decyzji zakazującej eksploatacji (użytkowania) pomieszczeń, obiektów lub ich części, jeżeli stwierdzone uchybienia mogą powodować zagrożenie życia lub bezpośrednie niebezpieczeństwo powstania pożaru, wydanej na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 2 ustawy o PSP, wyżej powołanej, jest podmiot wskazany w art. 3 ust. 2 ustawy o ochronie przeciwpożarowej, który będzie miał prawną i faktyczną możliwość realizacji wydanej decyzji, co zależy od okoliczności faktycznych danej sprawy. Zgodnie z art. 3 ust. 2 tej ustawy, podmiotem odpowiedzialnym za naruszenie przepisów ochrony przeciwpożarowej są właściciel, zarządca lub użytkownik, a także osoba fizyczna, osoba prawna, organizacja lub instytucja korzystająca ze środowiska, budynku, obiektu lub terenu. Pod pojęciem użytkowania należy rozumieć również najemcę lub dzierżawcę obiektu (jego części). Jak wynika z akt postępowania, umową zawartą w dniu [...] r., zatytułowaną "najmem – dzierżawą", skarżący jako właściciel nieruchomości zabudowanej "przedmiotowym obiektem (Hotel "A"), oddał z dniem [...] r. firmie "C" S.A. w B. do odpłatnego użytkowania (w zarząd), m. in. przedmiotowy obiekt – z wyłączeniem kawiarenki, trzech pomieszczeń w części gospodarczej i trzech pomieszczeń w części hotelowej. Zawarte do tej umowy porozumienie, stanowi że najemca jest zarządcą i użytkownikiem obiektów, wymienionych w umowie w rozumieniu art. 61-72 Prawa budowlanego i art. 34 ust. 1a ustawy o ochronie przeciwpożarowej. Treść tego porozumienia nie może jednak modyfikować postanowień umowy z dnia [...] r., zgodnie z którą z przedmiotu najmu (dzierżawy), wyłączono część wyżej wymienionych pomieszczeń, na co zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny. Zauważyć też należy, że porozumienie nie zawiera daty jego zawarcia. Zdaniem składu orzekającego, skoro przedmiotowy obiekt w części, a mianowicie z wyłączeniem pomieszczeń, wymienionych w umowie z dnia [...] r. oddano w użytkowanie Spółce "C" S.A. w B., zakaz użytkowania obiektu z wyłączeniem tych pomieszczeń należało skierować do tej Spółki jako osoby prawnej, zaś adresatem zakazu użytkowania pomieszczeń, wyszczególnionych w tejże umowie jako wyłączonych z przedmiotu najmu (dzierżawy), do skarżącego jako właściciela obiektu. Analiza treści umowy i porozumienia, zawartego przez skarżącego ze Spółką "C", daje bowiem podstawę do przyjęcia, że faktyczną możliwość wykonania zatem użytkowania przedmiotowego obiektu – z wyłączeniem określonych w tej umowie pomieszczeń, ma najemca części budynku. Stąd też skierowanie zakazu użytkowania całego obiektu do skarżącego jako jego właściciela zapadło z naruszeniem art. 3 ust. 2 ustawy o ochronie przeciwpożarowej, co uniemożliwia realizację przez skarżącego całości nałożonego obowiązku. W okolicznościach niniejszej sprawy, w sytuacji, gdy sądowa kontrola jest sprawowana na podstawie stanu faktycznego i prawnego z daty wydania zaskarżonej decyzji skarżący winien być jednak adresatem zakazu użytkowania pomieszczeń, wyłączonych z najmu zgodnie z umową z dnia [...] r.

W świetle oceny prawnej, zawartej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 kwietnia 2015 r., nie mogły odnieść skutku zarzuty skargi, dotyczące naruszenia art. 10 § 1 kpa, art. 145 § 1 pkt 4 kpa i art. 77 ust. 6 i art. 79a ust. 6 i 7 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz art. 23 ust. 1 i 7 ustawy o PSP.

Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 4 i 7 kpa, wyjaśnić przyjdzie, że skierowanie decyzji do niewłaściwego podmiotu, lecz wymienionego w art. 3 ust. 2 ustawy o ochronie przeciwpożarowej, nie daje podstaw do ferowania zarzutu skierowania decyzji do osoby nie będącej stroną w niniejszym postępowaniu, ani nie stanowi wady kwalifikowanej, powodującej nieważność decyzji z mocy prawa (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 maja 2015 r. sygn. akt II OSK 2582/13).

Wbrew twierdzeniom skarżącego, organ odwoławczy odniósł się do twierdzeń zawartych w odwołaniu co do braku podstaw do zastosowania art. 4 ust. 1a ustawy o ochronie przeciwpożarowej. Chybiony jest zatem zarzut naruszenia art. 11 w zw. z art. 107 § 3 kpa. Sąd administracyjny nie podzielił też stanowiska co do naruszenia art. 7, 8 i 13 kpa. Obowiązkiem organów jest działanie w obronie interesu społecznego, zaś decyzje z zakresu ochrony przeciwpożarowej nie zapadają na zasadzie uznania administracyjnego i w sprawach tych nie jest możliwe zawarcie ugody administracyjnej.

Jednakże skarga musiała odnieść z powodu wskazanego wyżej naruszenia art. 3 ust. 2 ustawy o ochronie przeciwpożarowej poprzez skierowanie zakazu użytkowania całego budynku do skarżącego, pomimo zawartej umowy najmu jego części. Z tych względów decyzje organów obydwu instancji nie mogły się ostać i podlegały uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 pkt 1 p.p.s.a. Z braku odmiennego orzeczenia, zaskarżona decyzja z mocy art. 152 § 1 tej ustawy, nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. O kosztach postępowania, obejmujących wpis sądowy w kwocie 200 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego w osobie radcy prawnego w kwocie 240 zł i opłatę skarbową od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł, czyli łącznie w kwocie 457 zł, rozstrzygnięto na wniosek skarżącego zgodnie z art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a.

Odnosząc się zaś do żądania skargi w kwestii umorzenia postępowania, wskazać przyjdzie, że nie stało się ono bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 kpa. Skarżący nie kwestionuje bowiem samych przesłanek do wydania zakazu użytkowania przedmiotowego obiektu, a spór dotyczy głównie podmiotu zobligowanego do wykonania decyzji. W dacie wydania zaskarżonego aktu obowiązywała co prawda umowa najmu, lecz nie obejmowała ona całości budynku, będącego przedmiotem postępowania, co powodowało konieczność wydania odrębnych decyzji, skierowanych do różnych podmiotów, będących władnych do nich wykonania.

Z uwagi na znaczny upływ czasu od daty wydania zaskarżonej decyzji przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji winien ustalić aktualny stan faktyczny i prawny przedmiotowego obiektu, a w szczególności, czy i w jakim zakresie jest on przedmiotem użytkowania innych podmiotów niż skarżący, a także zbadać w drodze czynności kontrolno-rozpoznawczych jego aktualny stan w zakresie przepisów przeciwpożarowych, które to czynności należy przeprowadzić z udziałem upoważnionych osób.

O ile w dalszym ciągu spełnione będą przesłanki do wydania decyzji z art. 26 ust. 1 ustawy o PSP, jej adresatem należy uczynić podmiot, będący użytkownikiem obiektu lub jego części, czy też wyszczególnionych pomieszczeń, aby możliwe było wynagrodzenie nakazów (zakazów). Jeżeli okaże się, że w dalszym ciągu obowiązuje umowa najmu (dzierżawy) z dnia [...] r., zawarta na czas nieokreślony, niezbędne będzie rozdzielenie sprawy i wydanie odrębnych rozstrzygnięć wobec podmiotów, będących użytkownikami poszczególnych części, bądź pomieszczeń w przedmiotowym budynku.

sw