Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 4023/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-08-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1952
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych
article: art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 sierpnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 8 sierpnia 2018 r. sygn. akt II SA/Rz 541/18 w sprawie ze skargi G.D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia 13 marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu na rzecz G.D. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 8 sierpnia 2018 r. sygn. akt II SA/Rz 541/18, po rozpoznaniu sprawy ze skargi G. D., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

W uzasadnieniu Sąd przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. decyzją z [...] marca 2018 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Burmistrza K. z [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania G. D. świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką G. D.

Organ I instancji, działając na podstawie art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1952 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.ś.r.", odmówił przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z powodu braku możliwości ustalenia niepełnosprawności G. D., jak wymaga tego art. 17 ust. 1b u.ś.r. oraz pozostawania G. D. w związku małżeńskim z T. D., który nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, o czym stanowi art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.

G. D. odwołał się o tej decyzji. Podniósł, że Trybunał Konstytucyjny stwierdził niezgodność z Konstytucją RP przepisu dotyczącego daty powstania niepełnosprawności, a zatem unormowanie to nie powinno stanowić powodu odmowy przyznania mu świadczenia. Ponadto wskazał, że jego rodzice pozostają w nieformalnej separacji, prowadząc oddzielne gospodarstwa domowe i nie pomagając sobie wzajemnie. Stan zdrowia jego matki pogarsza się i mimo, że nie mieszkają razem sprawuje nad nią opiekę, odwiedzając matkę kilka razy dziennie, robiąc zakupy, prowadząc na wizyty lekarskie oraz pomagając w cięższych pracach domowych. Z powodu konieczności sprawowania opieki nad matką podjął decyzję o powrocie z N., gdzie pracował od 2012 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. zgodziło się ze stanowiskiem odwołującego, że niemożność ustalenia, od kiedy powstała u G. D. niepełnosprawność nie może stanowić podstawy odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 uznał, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Z dniem ogłoszenia tego orzeczenia nastąpiło więc obalenie domniemania konstytucyjności wskazanej regulacji, co oznacza, że nie powinna być ona stosowana. W sprawie zachodzi jednak inna negatywna przesłanka przyznania świadczenia, a mianowicie sposób sprawowania przez G. D. opieki na niepełnosprawną matką. Wnioskodawca mieszka wraz z żoną i córką w odległości ok. 1,5 km od miejsca zamieszkania G. D., która prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe. G. D. pomaga matce w czynnościach dnia codziennego: robi zakupy, sprząta, przygotowuje posiłki, zawozi do lekarza, wykupuje leki, pomaga w utrzymaniu higieny i dba o utrzymanie mieszkania. Jest u matki codziennie oraz "pod telefonem". W ocenie Kolegium zakres tak sprawowanej opieki nad G. D. może być realizowany w postaci usług opiekuńczych przez powołane do tego instytucje. Oznacza to, że odwołujący się nie sprawując stałej opieki nad matką i nie jest pozbawiony możliwości wykonywania jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Ponadto okoliczność pozostawania w pracy nie pozbawia w takim przypadku syna prawnej i moralnej zdolności do sprawowania częściowej opieki nad rodzicami (np. po godzinach wykonywania pracy) i nie zwalnia z obowiązku alimentacyjnego.

G. D. wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. Zarzucił naruszenie art. 17 u.ś.r. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że nie zachodzą przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej oraz naruszenie art. 7 w związku z art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", które miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy oraz przekroczeniu swobodnej oceny dowodów. Skarżący wskazał, że sprawuje opiekę nad matką około 8 godzin dziennie. Gdyby podjął zatrudnienie w wyuczonym zawodzie (budowlaniec) musiałby pozostawić matkę bez żadnej opieki przez ok. 10 godzin dziennie. Nie ma natomiast możliwości podjęcia pracy, która wykonywana byłaby w domu. Poza tym mieszka w odległości ok. 1 km od matki i w razie potrzeby jest u niej w ciągu 5 minut. Fakt więc, że nie mieszkają razem nie ma w sprawie żadnego znaczenia. Skarżący zwrócił nadto uwagę, że zanim wrócił z N. do Polski jego matka korzystała z pomocy z opieki społecznej, jednakże miało to miejsce tylko 3 razy w tygodniu po 2 godziny, co było niewystarczające.

W odpowiedzi na skargę SKO w T. wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny powołanym na wstępie wyrokiem uwzględnił skargę. Sąd uznał, że zaskarżona decyzja narusza art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. Odnosząc się do przyczyny odmowy przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego przez Burmistrza K. Sąd wskazał, że organ w tym zakresie oparł się tylko i wyłącznie na literalnej treści art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. Tymczasem orzecznictwo sądowe stoi na stanowisku, że należy w tym przypadku uwzględnić także wykładnię celowościową i systemową. Tak rozumiany przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. lit. a u.ś.r. umożliwia uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego osobie zobowiązanej do alimentacji niepełnosprawnego w związku ze sprawowaniem nad nim opieki, nawet jeśli niepełnosprawny pozostaje w związku małżeńskim z osobą nieposiadającą orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale tylko wówczas, gdy drugi małżonek – nielegitymujący się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności – nie może tej opieki sprawować z przyczyn obiektywnych, niezależnych od niego i od jego woli. Odnosząc się z kolei do powodu odmowy przyznania świadczenia wskazanej przez Kolegium, tj. sposobu sprawowania opieki, Sąd podał, że art.17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., ani inne przepisy tej ustawy nie określają precyzyjnie sposobu sprawowania opieki, który uprawniałby do przyznania przewidzianego w nim świadczenia. Stanowią jednak, że opieka musi mieć charakter stałej lub długotrwałej. Ustalając, czy ma ona taki charakter organ powinien zbadać wszystkie okoliczności z uwzględnieniem indywidualnego przypadku. Powinien ustalić zatem codzienne konsekwencje stanu zdrowia osoby niepełnosprawnej, tj. w zakresie np. możliwości samodzielnego poruszania się, przygotowania i spożywania posiłków i lekarstw, utrzymania higieny osobistej czy sprzątania mieszkania. Ustalenia powinny objąć też kwestie czasu poświęcanego przez opiekuna na czynności opiekuńcze. W ocenie Sądu, stanowisko Kolegium o braku sprawowania przez G. D. stałej opieki nad matką jest co najmniej przedwczesne, bowiem nie znajduje oparcia w zebranym w sprawie materiale dowodowym. Opiera się zaś ono głównie na argumencie dotyczącym posiadania przez skarżącego innego miejsca zamieszkania niż matka w sytuacji, gdy w świetle regulacji prawnych wspólne mieszkanie osoby niepełnosprawnej i tej, która się nią opiekuje, nie jest warunkiem uzyskania świadczenia. Decydująca powinna być odległość pomiędzy miejscami zamieszkania tych osób. Sąd uznał, że w razie ustalenia, że odległość ta jest zbyt duża, wówczas - mając na uwadze zgromadzony w sprawie materiał dowodowy obrazujący przede wszystkim stan zdrowia osoby niepełnosprawnej i wynikające z niego wymagania - można przyjąć, że uniemożliwia to sprawowanie stałej opieki. W wypadku jednak, gdy – jak w sprawie niniejszej – odległość ta wynosi ok. 1,5 km (choć powyższe powinno zostać zbadane wobec stwierdzenia w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej, że chodzi w istocie o 700 m), to niewłaściwe jest arbitralne stwierdzenie, że odległość taka wyklucza możliwość sprawowania stałej opieki nad osobą niepełnosprawną. Konieczne są natomiast w takim wypadku szczegółowe ustalenia w zakresie wyżej podanym, w szczególności więc co do wymagań niepełnosprawnego oraz czasu, który potrzebny jest do dokonania czynności opiekuńczych. W przeprowadzonym wywiadzie środowiskowym znajdują się jedynie informacje odnośnie do charakteru dokonywanych przez wnioskodawcę czynności (tj. ich wyliczenie) i stwierdzenie, że bez nich G. D. nie byłaby w stanie funkcjonować. Jednak zupełnie pominięto kwestie czasu poświęcanego na powyższe. Informacje w tym przedmiocie skarżący przedstawił dopiero w skardze, w której podniósł, że opiekuje się matką ok. 8 godzin dziennie, a niejednokrotnie zostaje też u niej na noc. Zdaniem skarżącego, uniemożliwia mu to zatrudnienie w wyuczonym zawodzie budowlańca, bowiem musiałby wówczas pozostawić matkę ok. 10 godzin bez opieki, co jest w jej stanie zdrowia wykluczone. Nie ma natomiast możliwości podjęcia pracy wykonywanej w domu. Mając powyższe na względzie Sąd uznał, że stanowisko Kolegium nie jest poparte zebranym w sprawie materiałem dowodowym, co powoduje, że nie można przesądzić prawa skarżącego do uzyskania świadczenia. Brak przede wszystkim ustaleń w zakresie czasu poświęcanego przez skarżącego na opiekę nad matką, czy opieka ma miejsce w różnych porach dnia i nocy, jaka jest jej częstotliwość. Brak ustaleń w tym zakresie powoduje niemożność oceny, czy przybiera ona formę opieki stałej, którą ustawodawca uczynił przesłanką przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Twierdzenie Kolegium w takiej sytuacji, że zakres opieki sprawowanej przez skarżącego może być realizowany w takim samym stopniu np. w postaci usług opiekuńczych świadczonych przez powołane do tego instytucje, nie znajduje oparcia w materiale dowodowym i jest pozbawione wyjaśnienia. Dokładne zbadanie wymiaru faktycznie świadczonej pomocy pozwali dopiero na ocenę, czy wystarczająca będzie opieka świadczona w ramach usług opiekuńczych i czy skarżący – pomimo opieki nad matką - będzie mógł wykonywać pracę zawodową.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. zaskarżając wyrok w całości i – na podstawie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), powoływanej dalej jako "P.p.s.a." -

zarzuciło mu naruszenie:

1) przepisów postępowania, który mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. przez uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji organu II instancji z uwagi na naruszenie przepisów procesowych w sytuacji, w której nie było podstaw do takiego uchylenia, gdyż przeprowadzona przez organ II instancji ocena sposobu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną została przeprowadzona uwzględniając wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, co zostało w sposób dostateczny wyjaśnione w zaskarżonej decyzji,

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 K.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie, w tym błędną ocenę wpływu stwierdzonego przez Sąd naruszenia art. 7 i art. 77 K.p.a. jako mającego istotny wpływ na wynik sprawy, chociaż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na takie przyjęcie, a zaskarżona decyzja organu II instancji odpowiada prawu;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego:

a) art. 17 ust. 1 u.ś.r. przez przyjęcie, że fakt zamieszkiwania osoby ubiegającej się o świadczenie pielęgnacyjne w odległości ok. 1,3 km od miejsca zamieszkiwania osoby niepełnosprawnej może nie mieć wpływu na ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego,

b) art. 17 ust. 1 u.ś.r. przez przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zawodowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną tylko przez część doby, wypełnia przesłankę niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.

Skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i wydanie orzeczenia reformatoryjnego przez oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów postępowania kasacyjnego, kosztów postępowania poniesionych przed Sądem I instancji oraz oświadczył, że zrzeka się rozprawy.

G. D. w piśmie z [...] października 2018 r., stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną, wniósł o jej oddalenie, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych oraz złożył oświadczenie, że zrzeka się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 §1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wskazanych w podstawie skargi kasacyjnej.

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają między innymi wymienione w art. 176 P.p.s.a. podstawy kasacyjne, które zgodnie z art. 174 tej ustawy mogą stanowić naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W podstawach kasacji wnoszący skargę kasacyjną musi wskazać konkretną normę prawa materialnego, czy procesowego, której naruszenie zarzuca zaskarżonemu orzeczeniu.

W niniejszej sprawie skarżące kasacyjnie Kolegium w podstawach skargi kasacyjnej powołało się na zarówno na naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. W takich przypadkach, co do zasady w pierwszej kolejności badaniu podlegają zarzuty naruszenia prawa procesowego, co wynika z celowościowej wykładni art. 188 P.p.s.a. W sytuacji jednak, gdy postawiony w skardze kasacyjnej zarzut procesowy jest w istocie konsekwencją zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego oraz mając na uwadze kierunek argumentacji skargi kasacyjnej, uzasadnione jest dokonanie jego oceny w ramach analizy tych właśnie zarzutów materialnych.

Oba podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenie prawa materialnego dotyczą art. 17 ust. 1 u.ś.r. przez błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że zamieszkiwanie osoby ubiegającej się o świadczenie pielęgnacyjne w odległości 1,3 km od miejsca zamieszkania osoby niepełnosprawnej, nad którą sprawowana jest opieka, może nie mieć wpływu na ustalenie prawa do świadczenia oraz że sprawowanie opieki tylko przez część doby wypełnia przesłankę rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że sposób sporządzenia skargi kasacyjnej powoduje konieczność zwrócenia uwagi na wymogi skargi kasacyjnej przewidziane w P.p.s.a. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga bowiem prawidłowego ich określenia. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego kasacyjnie – uchybił sąd, określenia jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia. W obu wypadkach autor skargi kasacyjnej musi wykazać jak powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, ze ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyroki NSA z: 4 grudnia 2018 r. sygn. akt I OSK 2572/18, 13 sierpnia 2013 r. sygn. akt II GSK 717/12 i 4 lipca 2013 r. sygn. akt I GSK 934/12, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych - orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych). Z punktu widzenia skuteczności postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów podkreślenia wymaga, że przytoczenie podstawy kasacyjnej musi być precyzyjne. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu. Warunek przytoczenia podstawy kasacyjnej i jej uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające sąd drugiej instancji do domyślania się, który przepis prawa autor kasacji miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia przepisów prawa (por. wyrok NSA z 14 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 1799/12). Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami, sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1-3 P.p.s.a.). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający sądowi kasacyjnemu dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia.

Stawiając zarzut naruszenia prawa materialnego skarżące kasacyjnie Kolegium nie określiło formy naruszenia prawa ani nie określiło konkretnego przepisu prawa materialnego. W przypadku zarzutów opartych na podstawie określonej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. niezbędne jest wskazanie formy naruszenia, tj. błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania. Błędna wykładnia polega na mylnym zrozumieniu treści przepisu, natomiast niewłaściwe zastosowanie polega na wadliwym uznaniu, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada (bądź nie odpowiada) hipotezie określonej normy prawnej (wyroki NSA z: 5 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 1852/10, 20 lipca 2011 r. sygn. akt II FSK 335/10). Braki skargi kasacyjnej w tym zakresie co do zasady nie dezawuują całkowicie takiego zarzutu, jeśli sposób jego sformułowania pozwala na merytoryczną ocenę w ramach właściwej podstawy kasacyjnej (por. wyroki NSA z 2 września 2010 r. sygn. akt II FSK 636/09 i 13 marca 2008 r. sygn. akt II OSK 223/07). Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno zawierać argumentację mającą przekonać Naczelny Sąd Administracyjny o słuszności każdego z podniesionych zarzutów (wyrok NSA z 18 marca 2011 r. sygn. akt I GSK142/10). Uzasadnienie powinno być logiczne i precyzyjne, pozwalające na poznanie intencji jego autora, a następnie sformułowanie zwrotu stosunkowego o zgodności bądź niezgodności zaskarżonego wyroku z prawem (wyrok NSA z 26 stycznia 2012 r. sygn. akt II FSK 1313/10). Argumentacja przywołana w skardze kasacyjnej na uzasadnienie zarzutu naruszenia art. 17 ust. 1 u.ś.r. wskazuje na kwestionowanie dokonanej przez Sąd I instancji wykładni powyższych przepisów.

Jeśli chodzi zaś o obowiązek skarżącego kasacyjnie ścisłego określenia jednostki redakcyjnej aktu normatywnego, wobec którego zawiera się w treści skargi kasacyjnej zarzuty, zwrócić trzeba uwagę, że art. 17 ust. 1 u.ś.r. posiada kilka jednostek redakcyjnych w postaci 4 punktów o zróżnicowanej treści normatywnej. Skarga kasacyjna nie precyzuje zaś, czy naruszenie dotyczy całego ust. 1, czy któregoś z 4 punktów. W sytuacji przepisów o złożonej budowie powinna być wskazana konkretna jednostka redakcyjna tego przepisu (wyrok NSA z 29 czerwca 2013 r. sygn. akt II OSK 552/12). Niedopuszczalne jest konstruowanie zarzutu przez pakietowe powoływanie przepisu o złożonej budowie (wyrok NSA z: 5 października 2010 r. sygn. akt I GSK125/09; 23 listopada 2010 r. sygn. akt II FSK 1165/09; 1 grudnia 2010 r. sygn. akt II FSK 1507/09; 8 grudnia 2010 r. sygn. akt I GSK 619/09; 19 lipca 2013 r. sygn. akt I OSK 2766/09, aprobowane przez J. Drachala, A. Wiktorowską, R. Stankiewicza w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu administracyjnym. Komentarz, C.H. Beck 2015, s. 689-690, nb 16). Ani w petitum skargi kasacyjnej, ani w jej uzasadnieniu, skarżące kasacyjnie Kolegium nie doprecyzowało, naruszenia którego z punktów art. 17 ust. 1 u.ś.r. dopatruje się. Zważywszy jednak, że w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zacytowany został fragment uzasadnienia zaskarżonego wyroku z precyzyjnie wskazanym przepisem art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. i dalsze rozważania autora skargi kasacyjnej dotyczą jego treści, należało uznać, że popełnione przez pełnomocnika procesowego uchybienia nie są na tyle istotne, aby uniemożliwiały ustalenie granic wniesionej skargi kasacyjnej.

W myśl art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1) matce albo ojcu,

2) opiekunowi faktycznemu dziecka,

3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności

- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Z cytowanego przepisu wynika, że podstawową przesłanką, jaką musi spełnić osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne jest rezygnacja z pracy zarobkowej spowodowana koniecznością sprawowania permanentnej opieki nad osobą bliską o określonym stopniu niepełnosprawności (zob. np. wyrok NSA z 13 maja 2015 r. sygn. akt I OSK 2820/13). Na równi z rezygnacją z zatrudnienia należy traktować niepodejmowanie pracy. Świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy, nie jest bowiem przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawną osobą, gdyż wynika ona z prawnego i moralnego obowiązku alimentacyjnego, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Nie może być ono traktowane jako zastępcze źródło dochodu. Nie budzi też wątpliwości, że przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest formą wynagrodzenia przez Państwo osoby, na której ciąży obowiązek alimentacyjny względem osoby niepełnosprawnej, w zamian za rezygnację albo niepodejmowanie zatrudnienia w związku z koniecznością opieki nad tą osobą niepełnosprawną. Przepis art. 17 ust. 1 należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (por. wyrok NSA z 5 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 2454/11). Z art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, że podstawowym wymogiem uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest sprawowanie stałej, ciągłej opieki wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Oznacza to, że jedną z podstawowych przesłanek uprawniających do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest stała i osobista opieka ubiegającego się o przyznanie świadczenia nad osobą niepełnosprawną. Opieka taka musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej. Zatem związek między rezygnacją z zatrudnia (albo jego niepodejmowaniem) a sprawowaną opieką musi być bezpośredni. Natomiast w sytuacji, gdy opieka nie nosi cech opieki stałej lub długotrwałej, taki związek przyczynowo - skutkowy między koniecznością rezygnacji (niepodejmowania) z zatrudnienia a opieką nie istnieje. Wymaga postępowaniu administracyjnym konieczne jest zatem ustalenie związku między niepodejmowaniem pracy a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną, tj. wymiaru opieki w kontekście braku możliwości podjęcia pracy.

Błędne jest przy tym stanowisko skarżącego kasacyjnie organu utożsamiające sprawowanie stałej lub długotrwałej opieki nad inną osobą z koniecznością zamieszkiwania z tą osobą. Z braku wspólnego zamieszkiwania organ wywodzi zaś, że opieka sprawowana jest tylko przez część doby. Taki warunek wspólnego zamieszkiwania i świadczenia opieki przez całą dobę nie wynika z wykładni art. 17 ust. 1 u.ś.r., który przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wiąże z niepodejmowaniem lub rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. W kontekście tego przepisu nie można oczywiście wykluczyć sytuacji w której sprawowanie opieki - z uwagi na stan zdrowia osoby pozostającej pod opieką - wymagałoby stałego z nią przebywania (co w praktyce mogłoby się wiązać ze wspólnym zamieszkiwaniem) bądź korzystania w sprawowaniu tej opieki z pomocy innych osób. Codzienne wielogodzinne świadczenie pomocy w prowadzeniu gospodarstwa domowego i sprawowanie opieki może stanowić jednak przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, o ile nie pozwala na podejmowanie pracy zarobkowej. Są to okoliczności, które wymagają każdorazowo dokładnego sprawdzenia i uzasadnienia.

Nie można zatem skutecznie zarzucić Sądowi I instancji naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię w sposób wskazany przez skarżące kasacyjnie Kolegium. Stanowisko prezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i skardze kasacyjnej utożsamiające przyczyny, dla których odmówiono przyznania skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, tj. brak wspólnego zamieszkiwania i sprawowania opieki przez całą dobę, z brakiem sprawowania opieki w sposób stały, wskazuje na błędną wykładnię art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. w sposób mający wpływ na wynik sprawy, co skutkowało wydaniem decyzji odmownej.

W świetle zaprezentowanej powyżej wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. zarzut naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., nie jest zasadny. W ramach zarzutów naruszenia powyższych przepisów postępowania skarga kasacyjna podniosła, że Sąd I instancji nieprawidłowo wytknął organowi zaniechanie w wyjaśnieniu okoliczności sposobu sprawowanej opieki przez skarżącego i dokonał błędnej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. Zakres postępowania dowodowego wynika z przesłanek ukształtowanych przez prawo materialne. Tym samym dokonana przez organ błędna wykładnia art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. w zaskarżonej decyzji skutkowała niewłaściwym ukształtowaniem stanu faktycznego sprawy i brakiem zbadania istotnych okoliczności wskazujących czy opieki nad matką jest sprawowana przez skarżącego ma charakter stałej lub długotrwałej opieki i jest powodem niepodejmowania przez niego pracy zarobkowej albo rezygnacji z niej.

Rację należało przyznać Sądowi I instancji, że sprawy związane z przyznaniem świadczeń opiekuńczych w celu sprawowania opieki nad osobami niepełnosprawnymi, które potrzebują stałej pomocy osoby drugiej, wymagają każdorazowo od organu administracji publicznej wszechstronnego i szczegółowego ustalenia okoliczności indywidualnej sprawy, istotnych dla zweryfikowania przesłanek tego świadczenia. Nie można uznać za wystarczające wyłącznie ogólnikowe stwierdzenia w zaskarżonej decyzji, nieznajdujące potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym. W myśl art. 7 K.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Nie można skutecznie dowodzić, że ocena Sądu I instancji jest błędna co do braku ustaleń dotyczących powodów niepodejmowania przez skarżącego pracy zarobkowej. Nieprawidłowe jest stanowisko organu administracyjnego, który skoncentrował uwagę na fakcie wspólnego zamieszkiwania zamiast na ustaleniu w jakim stopniu skarżący angażuje się w opiekę nad matką i jaki jest konieczny zakres tej opieki. Wbrew twierdzeniu Kolegium nie został wykazany w postępowaniu administracyjnym brak sprawowania przez skarżącego stałej opieki nad matką. Organ w żaden sposób nie odniósł się choćby do okoliczności opisanych w wywiadzie środowiskowym wskazujących przyczyny niezamieszkiwania matki u skarżącego. Za ogólnikowe i pozbawione wyjaśnienia należy ocenić stwierdzenie Kolegium, że okoliczności sprawy wskazują, że zakres sprawowanej opieki przez skarżącego nad matką może być realizowany w takim samym stopniu chociażby w postaci usług opiekuńczych przez powołane do tego instytucje. Rzeczą organu było podjęcie niezbędnych czynności, aby ustalić istotne okoliczności w takim stopniu szczegółowości, który pozwoli na dokonanie oceny, czy w istocie w sprawie, zachodzi taka sytuacja, która uniemożliwia skarżącemu podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej (np. w niepełnym wymiarze), niezależnie od woli sprawowania opieki i pomocy niepełnosprawnej matce.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 i art. 182 § 2 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono w myśl art. 204 pkt 2 w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U z 2015 r. poz. 1800 ze zm.).