Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2961/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-07-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6102 Nabycie mienia Skarbu Państwa z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.73
journal: Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.
Teza: Ustalenia, dokonywane na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r.  – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, pomimo, że zasadniczo powinny odnosić się do sytuacji, istniejącej w dniu 31 grudnia 1998 r., nie mogą jednak całkowicie pomijać  stanu, jaki następuje w dniu 1 stycznia 1999 r., to jest w dniu, w którym powstaje  skutek prawny, przewidziany w/w przepisem.

TEZY

Ustalenia, dokonywane na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r.  – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, pomimo, że zasadniczo powinny odnosić się do sytuacji, istniejącej w dniu 31 grudnia 1998 r., nie mogą jednak całkowicie pomijać  stanu, jaki następuje w dniu 1 stycznia 1999 r., to jest w dniu, w którym powstaje  skutek prawny, przewidziany w/w przepisem.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędziowie NSA Izabella Kulig-Maciszewska del. NSA Roman Ciąglewicz Protokolant starszy asystent sędziego Wojciech Latocha po rozpoznaniu w dniu 16 lipca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 września 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 326/12 w sprawie ze skargi Gminy Miasta T, na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia[...] dnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od Gminy Miasta T. na rzecz Ministra Infrastruktury i Rozwoju kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 5 września 2012 r. (sygn. akt I SA/Wa 326/12) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi Miasta T., uchylił decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] oraz - utrzymaną przez nią w mocy - decyzję Wojewody M. z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nabycia, z mocy prawa, własności nieruchomości drogowej.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Wnioskiem z dnia [...] maja 2008 r. T. Zarząd Dróg Miejskich w T. wystąpił o wydanie decyzji stwierdzającej przejęcie - z mocy prawa - na rzecz Gminy Miasta T., na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm. ) - własności nieruchomości położonej w powiecie t., jed. ewid. [...], m. T., obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha, objętej księgą wieczystą nr [...] – jako zajętej pod drogę gminną – ul. F., zaliczoną przed dniem [...] stycznia 1999 r. do kategorii dróg lokalnych miejskich.

Wojewoda M., decyzją z dnia [...] marca 2011 r. odmówił uwzględnienia powyższego wniosku a – rozpatrując sprawę w trybie instancji odwoławczej - Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., utrzymał w mocy decyzję organu wojewódzkiego.

W uzasadnieniu swego stanowiska, Minister, wskazując na treść art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, wyjaśnił, że – w myśl tego przepisu - nabycie własności nieruchomości z mocy prawa zachodzi, jeżeli w dniu 31 grudnia 1998 r. zostały spełnione łącznie następujące przesłanki: 1) nieruchomość nie była własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, 2) była zajęta pod drogę publiczną, 3) pozostawała we władaniu Skarbu Państwa, bądź jednostek samorządu terytorialnego.

Odnosząc powyższe do rozpatrywanego stanu faktycznego, Minister podniósł, że działka zajęta pod drogę gminną – ul. F. w T., w dniu 31 grudnia 1998 r. została zaliczona - na podstawie Uchwały Miejskiej Rady Narodowej z dnia [...] grudnia 1985 r. nr [...] – do dróg zakładowych R. C., R. P. P. E. B., T. Z. C. B. i P. P. D. S. H. "P.", ale - po wprowadzeniu zmian w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60), co nastąpiło ustawą z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej w związku z reformą ustrojową państwa( Dz. U. Nr 106, poz. 668) – droga ta, jako droga zakładowa, z dniem 1 stycznia 1999 r. wyłączona została z kategorii dróg publicznych.

W związku z powyższym, organ odwoławczy podkreślając, że wprawdzie ustawa o drogach publicznych - w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 1998 r. - zaliczała do dróg publicznych także drogi zakładowe, jednakże z dniem 1 stycznia 1999 r. drogi te utraciły charakter dróg publicznych i nie zostały zaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych, wywiódł, iż skoro ul. F. nie posiadała w dniu 1 stycznia 1999 r. charakteru drogi publicznej, to art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające (...) nie mógł mieć w tym przypadku zastosowania.

Wyżej przedstawiona decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 14 grudnia 2011 r. stała się przedmiotem skargi Miasta T., wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W skardze podnoszono, że przy badaniu przesłanek, wynikających z art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające (...), organy winny analizować jedynie stan faktyczny, istniejący w dniu 31 grudnia 1998 r., bez względu na fakt wejścia w życie, w następnym dniu, zmiany w ustawie o drogach publicznych.

Odpowiadając na skargę, Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wnosił o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe swoje stanowisko.

Uchylając zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną przez nią w mocy decyzję Wojewody M. z dnia [...] marca 2011 r. nr [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Sąd podkreślił, że przesłanki wymienione w art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające (...), który w analizowanej sprawie stanowił materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia, odnosiły się do stanu faktycznego, jaki miał miejsce w dniu 31 grudnia 1998 r. Istotne znaczenie miała też okoliczność, że powołany wyżej przepis nie zawierał definicji drogi publicznej. W związku z tym – jak wywodził Sąd - należało posiłkować się w tym względzie ustawą z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (w brzmieniu obowiązującym w 1998 r.) i w jej przepisach szukać wyjaśnienia pojęcia drogi publicznej. W rozumieniu art. 1 tej ustawy za drogę publiczną mogła być zaś uznana droga spełniająca dwa warunki. Po pierwsze, musiała to być droga zaliczona do jednej z kategorii dróg publicznych. Po drugie, z drogi tej mógł korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie lub innych przepisach szczególnych. Zatem – jak kontynuował Sąd - zawarte w art. 73 ust. 1 - Przepisy wprowadzające (...) sformułowanie "nieruchomości zajęte pod drogi publiczne" oznaczało nieruchomości, na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym fakt ten musiał mieć miejsce przed 1 stycznia 1999 r.

Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy, Sąd zauważył, że było rzeczą bezsporną, iż na dzień 31 grudnia 1998 r. ul. F. w T. posiadała kategorię drogi zakładowej (na podstawie Uchwały Miejskiej Rady Narodowej z dnia [...] grudnia 1985 r. nr [...]). Do tego też dnia (31 grudnia 1998 r.) ustawa o drogach publicznych zaliczała drogi zakładowe do katalogu dróg publicznych (art. 2 ust. 1 pkt 4 w brzmieniu obowiązującym na tę datę). Wprawdzie z dniem 1 stycznia 1999 r., na skutek zmiany ustawy o drogach publicznych, drogi zakładowe utraciły status dróg publicznych, to jednak okoliczność ta – zdaniem Sądu - pozostawała bez wpływu na ocenę przesłanek z art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. Analizie bowiem przez organy orzekające w sprawie podlegał jedynie stan faktyczny, istniejący w dniu 31 grudnia 1998 r.

W rezultacie Sąd przyjął, że decyzje organów administracji publicznej wydane zostały z naruszeniem art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające (...), w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynikało bowiem, aby organ podważał spełnienie pozostałych przesłanek z art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. W dniu 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa działka nr [...] stanowiła własność C. W., natomiast z treści wypisu z rejestru gruntów wynikało, iż nieruchomość ta pozostawała we władaniu T. Zarządu Dróg Miejskich.

W tej sytuacji Sąd polecił by przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy, biorąc pod uwagę ocenę i zalecenia zawarte w niniejszym wyroku, przeanalizowały ponownie całość dostępnych dokumentów ze szczególnym uwzględnieniem stanu faktycznego istniejącego w dniu 31 grudnia 1998 r., a następnie skonfrontowały te ustalenia z treścią art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. i oceniły możliwość jego zastosowania.

Jednocześnie Sąd polecił, aby nowe ustalenia i rozstrzygnięcie zostały wyczerpująco umotywowane, gdyż – zdaniem Sądu – zaskarżona decyzja była wewnętrznie sprzeczna. Organ odwoławczy bowiem, z jednej strony wskazywał, że w analizowanej sprawie badaniu podlegało spełnienie określonych przesłanek na datę 31 grudnia 1998 r. a - z drugiej strony powoływał się na okoliczność, iż z dniem 1 stycznia 1999 r. drogi zakładowe utraciły charakter dróg publicznych.

W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie prawa materialnego, w postaci art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, iż ww. przepis może stanowić podstawę przejęcia na własność Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego własności nieruchomości zajętej pod drogę zakładową, która z dniem 1.01.1999 r. utraciła status drogi publicznej.

Wskazując na powyższą podstawę kasacyjną, skarżący kasacyjnie organ wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnoszono, że zastosowanie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13.10.998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną zależy od zaistnienia w dniu 31.12.1998r. wymienionych w nim przesłanek, to jest: objęcia władztwem publicznoprawnym zajętej pod drogę publiczną nieruchomości, niestanowiącej własności Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, przy czym skutek prawny, wynikający z powyższej regulacji, następuje z mocy prawa z dniem 1.01.1999 r.

Podkreślano, że powyższy przepis ma charakter wywłaszczeniowy (nacjonalizacyjny), stąd też jego wykładnia nie może mieć charakteru rozszerzającego. Celem tego przepisu było zapewnienie Skarbowi Państwa i jednostkom samorządu terytorialnego możliwości sprawowania niezakłóconego władztwa publicznoprawnego w stosunku do nieruchomości zajętych pod drogi publiczne. Tymczasem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oparł zaskarżony wyrok na rozszerzającej wykładni ww. art. 73 ust. 1 w/w ustawy przyjmując, że wystąpienie skutków prawnych powyższej regulacji zależy wyłącznie od spełnienia w dniu 31.12.1998 r. określonych w tym przepisie przesłanek, przy czym bez znaczenia dla przejęcia prawa własności gruntu zajętego pod drogę publiczną, jest utrata przez drogę zakładową, z dniem 1.01.1999 r., jej dotychczasowego statusu drogi publicznej. Sąd pominął fakt, iż art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13.10.1998 r. wywołuje skutki prawne według stanu na dzień 1.01.1999 r., a zatem dla wykładni i oceny skutków powyższego przepisu nie bez znaczenia pozostaje stan zaistniały w tym dniu.

Powyższe – zdaniem autora skargi kasacyjnej - uzasadniało konieczność zastosowania, do oceny art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13.10.1998 r., wykładni ścieśniającej. Należy mieć bowiem na uwadze, iż potwierdzenie zaistnienia skutków art. 73 ust. 1 w stosunku do dróg zakładowych, które z dniem 1.01.1999r. stały się wyłącznie drogami wewnętrznymi, skutkowałoby pozbawieniem dotychczasowego właściciela prawa własności nieruchomości (a więc wywłaszczeniem), mimo, iż nieruchomość ta nie byłaby zajęta pod drogi ogólnodostępne, a więc na cele publiczne. Przyjęta zaś przez Sąd I instancji wykładnia prowadził do zastosowania ww. art. 73 ust. 1 ustawy w sposób niezgodny z art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2.04.1997r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483), zgodnie z którym wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne.

Skarżący kasacyjnie, wskazywał też, iż Sąd I instancji pominął fakt, iż art. 73 ust. 1 omawianej ustawy skutkował przejściem prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną na Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego, w zależności od tego, jaką kategorię - w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy o drogach publicznych – otrzymała droga w dniu 1.01.1999 r. droga, pod którą zajęty został przejmowany grunt. Taka konstrukcja art. 73 ust. 1 umożliwiała zarządcy drogi, którym zgodnie z 19 ust. 2 ustawy o drogach publicznych (w brzmieniu obowiązującym w dniu 1.01.1999r.) byli odpowiednio:

Generalny Dyrektor Dróg Publicznych - w odniesieniu do dróg krajowych

zarząd województwa - w odniesieniu do dróg wojewódzkich

zarząd powiatu - w odniesieniu do dróg powiatowych

zarząd gminy - w odniesieniu do dróg gminnych,

wykonywanie najszerszych uprawnień w stosunku do zarządzanej drogi, a tym samym najpełniejszą realizację celów w zakresie modernizacji, utrzymania i ochrony tej drogi.

W skardze kasacyjnej akcentowano zatem, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdzając, że utrata przez drogi zakładowe z dniem 1.01.1999 r. statusu dróg publicznych jest obojętna dla potwierdzenia zaistnienia skutków prawnych z art. 73 ust. 1 ustawy, nie wyjaśnił natomiast, na czyją rzecz nastąpić miałoby przejście prawa własności drogi zakładowej, mimo iż kwestia ta, w świetle powyższych wskazań, rodzi wątpliwości w kontekście możliwości potwierdzenia skutków prawnych ww. regulacji wobec dróg zakładowych.

Powyższe wskazania przemawiały – zdaniem skarżącego kasacyjnie - za zasadnością, prezentowanej w niniejszej skardze, wykładni celowościowej ww. art. 73 ust. I - z uwagi na realną możliwość wystąpienia sytuacji, w której własność gruntu zajętego pod drogę wewnętrzną (zakładową), wykorzystywaną na potrzeby podmiotów trzecich, nabyłby Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego, niekoniecznie zainteresowane w ponoszeniu jakichkolwiek ciężarów, czy wypełnianiu obowiązków zarządcy drogi. Takie zaś zastosowanie ww. art. 73 zaprzecza podstawowej jego funkcji, którą stanowi możliwość zapewnienia Skarbowi Państwa i jednostkom samorządu terytorialnego skutecznego wykonywania czynności zarządczych wobec istniejących i ogólnie dostępnych dróg publicznych.

Poza tym akcentowano, że skoro ustawodawca, spośród istniejących w dniu 31.12.1998r. kategorii dróg publicznych, tj. dróg krajowych, wojewódzkich, gminnych i lokalnych miejskich oraz zakładowych, pozbawił statusu dróg publicznych jedynie drogi zakładowe, to uzasadnione jest twierdzenie, iż utrzymanie tej kategorii dróg, od dnia 1.01.1999r., nie znajduje się w obszarze zainteresowań zarówno Skarbu Państwa, jak również jedno stek samorządu terytorialnego.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie polegało wyłącznie na badaniu zasadności podstawy kasacyjnej, przytoczonej w skardze kasacyjnej. Podstawa ta była zaś w pełni uzasadniona.

Istota analizowanej sprawy sprowadzała się do oceny, czy w stosunku do drogi, posiadającej w dniu 31 grudnia 1998 r. – jako droga zakładowa - status drogi publicznej, a tracącej swój charakter publiczny w dniu 1 stycznia 1999 r. – można było zastosować przepis art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm. ).

Zgodnie z w/w przepisem, nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się - z mocy prawa - własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem.

W myśl zaś art. 2 ust. 1 pkt 1-4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 1998 r.) do tego rodzaju dróg zaliczone zostały drogi: krajowe, wojewódzkie, gminne, lokalne miejskie i zakładowe. Na skutek nowelizacji ustawy o drogach publicznych, która dokonana została ustawą z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej w związku z reformą ustrojową państwa (Dz. U. Nr 106, poz. 668), art. 2 ust. 1 pkt 1-4 ustawy o drogach publicznych, uzyskał treść, że do tego rodzaju dróg zalicza się drogi: krajowe, wojewódzkie, powiatowe i gminne.

Jak z powyższego zatem wynika, drogi zakładowe, mające dotychczas status dróg publicznych, z dniem 1 stycznia 1999 r. utraciły ten charakter.

W tej sytuacji nasuwa się pytanie, czy istotnie powyższa zmiana przepisów ustawy o drogach publicznych, pozostawała – jak przyjął to Sąd Wojewódzki - bez wpływu na ocenę przesłanek, określonych w art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające (...), gdyż w tym przypadku analizie podlegał jedynie stan faktyczny, istniejący w dniu 31 grudnia 1998 r.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, powyższe stanowisko nie jest uzasadnione. Zgodzić się wprawdzie trzeba z Sądem pierwszej instancji, iż literalnie czytając przepis art. 73 ust. 1 omawianej ustawy, można by twierdzić, iż ustalenia faktyczne winny dotyczyć tylko stanu, zachodzącego w dniu 31 grudnia 1998 r. Istotne jest jednak także to, że z mocy tego samego przepisu, skutek prawny okoliczności, zaistniałych w w/w dniu, następuje z dniem następnym, to jest w dniu 1 stycznia 1999 r. W tym zaś dniu stan faktyczny i prawny stawał się jednak już zdecydowanie odmienny w porównaniu do stanu z dnia 31 grudnia 1998 r.

W takiej sytuacji, w ocenie składu orzekającego, należało odwołać się do celu samej regulacji prawnej, zawartej w omawianym przepisie, i w tym kontekście odnosić go dopiero do przedmiotowego stanu faktycznego.

Podkreślić także w tym miejscu wypada, że stosowanie w/w przepisu w oparciu o wykładnię celowościową nie jest rzeczą całkowicie nową. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi z dnia 20 września 2002 r. (sygn. akt II SA/Łd 2226/2002, ONSA 2004/1/17), stosując m. in. wykładnię celowościową, Sąd stwierdził bowiem, iż (cyt.): "Z wykładni językowej wynika, że w dniu 31 grudnia 1998 r. do dróg gminnych można zaliczyć tylko te drogi, które zostały zaliczone do tej kategorii na podstawie uchwały wojewódzkiej rady narodowej (...). Nie można jednak poprzestać na wykładni językowej terminu droga gminna. (...). Uznanie, że drogi lokalne miejskie nie są drogami gminnymi w rozumieniu art. 73 ust. 2 pkt 1 cytowanej ustawy z dnia 13 października 1998 r., powodowałoby niczym nieuzasadnione uprzywilejowanie Gminy Miasta Ł. która uzyskiwałaby na podstawie art. 73 ust. 1 tej ustawy własność gruntu pod drogami nieodpłatnie (odszkodowanie bowiem płaciłby Skarb Państwa), podczas gdy inne gminy byłyby obciążone obowiązkiem zapłaty odszkodowań. (...) Aby dokonać wykładni powołanych przepisów, nie wystarczy sama wykładnia językowa, konieczne jest dokonanie także wykładni historycznej, systemowej i wreszcie celowościowej".

W związku z powyższym wskazać trzeba, że – jak wyjaśnił to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku składu siedmiu sędziów z dnia 11 stycznia 2010 r. (sygn. akt I OPS 3/09), celem ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające (...) była konieczność uregulowania stanu prawnego gruntów zajętych pod drogi publiczne. Przepis art. 73 w/w ustawy, jest rozwiązaniem incydentalnym, polegającym – de facto – na uzgodnieniu stanu prawnego dróg publicznych ze stanem faktycznym, w celu uporządkowania zastałych od lat stosunków własnościowych wszystkich nieruchomości zajętych pod drogi publiczne, które nie stanowiły własności Skarbu Państwa ani jednostek samorządu terytorialnego.

Z uwagi na powyższe – zdaniem składu orzekającego - przyjęcie poglądu, iż Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego miała by nabyć własność nieruchomości, która w dacie nabycia, nie stanowiłaby drogi publicznej, zaprzeczałoby wyżej wskazanemu celowi przedmiotowej regulacji prawnej. Tym bardziej, że – jak trafnie zauważa autor skargi kasacyjnej – skoro ustawodawca, spośród wszystkich, istniejących w dniu 31 grudnia1998 r. kategorii dróg publicznych, pozbawił z dniem 1 stycznia 1999 r., tego statusu jedynie drogi zakładowe, to fakt ten świadczy o tym, że utrzymanie tej kategorii dróg, od dnia 1 stycznia1999 r., przestało znajdować się w obszarze zainteresowań zarówno Skarbu Państwa, jak również jednostek samorządu terytorialnego.

Ustalenia, dokonywane na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, pomimo, że zasadniczo powinny odnosić się do sytuacji, istniejącej w dniu 31 grudnia 1998 r., nie mogą jednak całkowicie pomijać stanu, jaki następuje w dniu 1 stycznia 1999 r., to jest w dniu, w którym powstaje skutek prawny, przewidziany w/w przepisem.

Analogiczne stanowisko, wiążące stosowanie art. 73 w/w ustawy z 1998 r. ze skutkiem, jaki przepis ten przewiduje w dniu 1 stycznia 1999 r., wyrażone zostało również w doktrynie. W artykule "Przejmowanie gruntów zajętych pod drogi publiczne" (Samorząd Terytorialny 2001.5.18 ) Andrzej Bura zauważył, iż (...) droga zajmująca grunt prywatny, mimo posiadania charakteru czy spełniania funkcji drogi publicznej, przy braku aktu zaliczenia do stosownej kategorii w dacie nastąpienia skutku prawnego ex lege (1 stycznia 1999 r.) nie może zostać znacjonalizowana czy skomunalizowana w trybie tego przepisu [ art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną]".

Zgodzić się także trzeba ze skarżącym kasacyjnie, iż uznanie za dopuszczalne zastosowanie do dróg zakładowych art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. ustawy – Przepisy wprowadzające (...) stwarzałoby problem z ustaleniem podmiotu, na którego rzecz miała by w takim przypadku przejść własność, zajętej pod drogę zakładową, nieruchomości i który w konsekwencji miałby ponosić koszty wypłaty odszkodowania.

Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna była usprawiedliwiona. Wyjaśnić przy tym należy, iż wprawdzie, uchylając zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną przez nią w mocy decyzję Wojewody M. z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nabycia przez Gminę Miasto T. własności nieruchomości, stanowiącej działkę nr [...], o powierzchni [...] ha, objętej księgą wieczystą nr [...], Sąd Wojewódzki podał, iż wyrok oparł na przepisach art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej: (p.p.s.a.), ale w istocie rzeczy – jak wynika z motywów wyroku - podstawą rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji była praktycznie tylko kwestia materialnoprawna, związana z wykładnią art. 73 § 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające (...).

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny - z mocy art. 188, w zw. z art. 151 i art. 193 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.