Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 723/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-12-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1, art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a
journal: Dz.U. 2006 nr 139 poz 992
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity.
article: art. 18, 32, 69, 71
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia WSA del. Stanisław Marek Pietras (spr.) Protokolant Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 11 marca 2009 r. sygn. akt II SA/Ol 60/09 w sprawie ze skargi M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 11 marca 2009 r. sygn. akt II SA/Ol 60/09 w sprawie ze skargi M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego, mając za podstawę art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), uchylił zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] listopada 2008 roku Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. oraz stwierdził, że nie podlega ona wykonaniu.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny. Otóż Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej z upoważnienia Wójta Gminy K. decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...], po rozpoznaniu wniosku M. B. z dnia [...] sierpnia 2008 r. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawną matką – I. R., działając na podstawie art. 17, art. 20 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. z 2006 r. Dz. U. Nr 139, poz. 992 ze zm.) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. k.p.a., odmówił skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką. W uzasadnieniu natomiast wskazał, że w świetle art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a cytowanej już wyżej ustawy o świadczeniach rodzinnych, brak jest podstaw do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, a co w niniejszej sprawie ma miejsce.

W odwołaniu skarżąca podniosła, że jej matka nie jest w stanie samodzielnie egzystować i nie może liczyć na pomoc schorowanego małżonka J.R., bowiem oboje rodzice wymagają pomocy osób trzecich.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Elblągu decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r., nr [...], mając za podstawę 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i w uzasadnieniu podało, że warunki nabywania prawa do świadczeń rodzinnych oraz zasady ustalania, przyznawania i wypłacania tych świadczeń reguluje wyżej wymieniona ustawa oraz rozporządzenie Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne. W dalszej części stwierdzono, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 18 lipca 2008 r. sygn. akt P 27/07, uznał za niezgodny z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim uniemożliwia przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym osobie zdolnej do pracy, niezatrudnionej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny i wejście w życie powyższego wyroku oznacza, iż od dnia [...] lipca 2008 r. osoby, które zgodnie z Kodeksem rodzinnym i opiekuńczym obciąża obowiązek alimentacyjny względem między innymi osoby posiadającej orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności, mogą ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne w związku z koniecznością opieki nad tymi osobami. W szczególności osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne powinna być zdolna do pracy, lecz zrezygnować lub nie podejmować zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną i powinno być spełnione kryterium dochodowe, a w myśl art. 17 ust. 2 w zw. z art. 5 ust. 2 cytowanej ustawy, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza 504 złotych. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie miesięczny dochód na jednego członka rodziny w roku 2006 wyniósł kwotę [...] złotych, zatem przesłanka wynikająca z wyżej przytoczonego przepisu została spełniona. Jednakże zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, a w przypadku I. R. taka sytuacja ma miejsce i powyższe przepisy mają charakter norm bezwzględnie obowiązujących co oznacza, że organy orzekające nie mają możliwości jakichkolwiek odstępstw od zasad w nich zawartych.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi M. B. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, w której skarżąca powołała się na zarzuty z odwołania i podkreśliła, że oboje rodzice są osobami niepełnosprawnymi oraz wymagającymi opieki i w tej sytuacji jej matka nie może liczyć na pomoc schorowanego małżonka.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu prawnym natomiast Sąd stwierdził, że organy obu instancji dopuściły się, przy niespornym stanie faktycznym, naruszenia prawa materialnego, ponieważ dokonały nieprawidłowej wykładni przepisów art. 17 ust. 1 i ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, co miało wpływ na wynik sprawy. W dalszej części podano, że wskazanym już wyżej wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, w którym orzeczono, iż art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim uniemożliwia nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym osobie zdolnej do pracy, niezatrudnionej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym, niż jej dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Ponadto Trybunał stwierdził, że we wskazanym przepisie art. 17 ust. 1, mamy do czynienia z pominięciem legislacyjnym, zawężającym w sposób niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP krąg osób uprawnionych do nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż ustawodawca pominął możliwość nabycia prawa do świadczenia przez osoby rezygnujące z aktywności zawodowej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym, niż jej dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny, wobec którego obciążone jest obowiązkiem alimentacyjnym. Przypisując ogromne znaczenie usankcjonowanemu prawnie obowiązkowi alimentacyjnemu Trybunał uznał, iż skoro członek rodziny wywiązuje się ze swych obowiązków zarówno prawnych, jak i moralnych wobec chorego krewnego, co wymaga rezygnacji z zarobkowania, to osoba ta winna otrzymać od Państwa odpowiednie wsparcie i wybranie spośród osób zobowiązanych do alimentacji jedynie rodziców i przyznanie wyłącznie tej grupie prawa do świadczenia narusza konstytucyjną zasadę równości i sprawiedliwości społecznej, pojmowaną nie w aspekcie socjalno – ekonomicznym, lecz odnoszącą się do społecznego poczucia sprawiedliwości, godząc dodatkowo w konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną, wyrażone w art. 18 Konstytucji RP. Nadto wskazując na wyrok z dnia 15 listopada 2006 r., sygn. akt P 23/05 zwrócił uwagę, iż świadczenie pielęgnacyjne nie tylko stanowi formę wsparcia rodziny pozostającej w trudnej sytuacji materialnej i faktycznej, ale również zdejmuje z Państwa i jego organów obowiązek zapewnienia opieki osobom jej potrzebującym w formach zorganizowanych, zinstytucjonalizowanych. W dalszej części uzasadnienia sąd rozważył, dla kręgu jakich osób wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008r. wywoływać będzie skutki prawne. Stąd też niewątpliwie obowiązek opieki nad członkiem rodziny wynika z obowiązku alimentacyjnego, o którym mowa w art. 128 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59 ze zm.) i obowiązek ten wywodzony jest nie tylko z obowiązku alimentacyjnego, o którym mowa w powołanym wyżej przepisie, ale również z treści art. 23 i art. 27 k.r.o., bowiem w świetle tych przepisów małżonkowie są zobowiązani do współdziałania dla dobra rodziny oraz zaspokajania potrzeb rodziny, którą przez swój związek założyli oraz do wzajemnej pomocy, pod pojęciem której należy rozumieć pomoc w sytuacjach wyjątkowych, jaką stanowi choroba czy niepełnosprawność. Podkreślenia przy tym wymaga, że obowiązek opieki nad członkiem rodziny, jakim jest małżonek, znajduje swoje umocowanie w systemie nie tylko norm moralnych, ale i prawnych. Skoro bowiem art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim odmawia prawa do świadczenia pieniężnego osobom innym niż rodzice, to nie może on stanowić podstawy prawnej odmowy przyznania świadczenia osobie sprawującej opiekę nad niepełnosprawnym małżonkiem. Zatem rozważenia wymaga kwestia zastosowania art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a w związku z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w kontekście wywodów zawartych w cytowanym wyroku Trybunału Konstytucyjnego odnoszących się do nakazu właściwego odczytywania i stosowania treści art. 17 ust. 1 ustawy. Literalne brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a tej ustawy stanowiące, że świadczenia pielęgnacyjne nie przysługują, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, może być podstawą do stwierdzenia, iż w przypadku osoby wymagającej stałej opieki, która zawrze związek małżeński i w nim pozostaje, wyłączone jest prawo do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne dla osoby, która tę opiekę sprawuje, rezygnując z pracy zarobkowej i takie odczytanie przepisu faktycznie wykluczałoby przyznanie świadczenia osobie sprawującej opiekę nad małżonkiem, jednakże owa interpretacja, właśnie w kontekście orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, nie zasługuje na aprobatę. Stąd też brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a musi być odczytywane przez pryzmat przepisu art. 17 ust. 1. Jeżeli bowiem prawo do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne wywodzi się z istnienia obowiązku alimentacyjnego, to literalne odczytywanie normy art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy niweczyłoby skutki wyroku Trybunału Konstytucyjnego w odniesieniu do osób pozostających w związku małżeńskim, nad którymi opiekę sprawują inne osoby zobowiązane do alimentacji w przypadku, gdy drugi małżonek, jak w tej sprawie, nie może takiej opieki świadczyć z uwagi na własny stan zdrowia, gdy posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności. Nieuprawniona jest zatem taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a w związku z art. 17 ust 1 ustawy, w myśl której osoba sprawująca opiekę, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, o którym mowa w art. 128 k.r.o., traci prawo do świadczenia z uwagi na fakt pozostawania osoby, nad którą sprawuje opiekę, w związku małżeńskim. W rozpoznawanej sprawie schorowany i sam wymagający opieki J. R. (legitymujący się znacznym stopniem niepełnosprawności), niewątpliwie nie jest w stanie uczynić zadość obowiązkowi opieki nad małżonką I. R. Powstaje zatem obowiązek opieki zobowiązanych do alimentacji w dalszej kolejności krewnych w linii prostej, a więc córki – M. B. W dalszej części Sąd wskazał ponownie, że Trybunał Konstytucyjny uznał, iż skoro członek rodziny wywiązuje się ze swych obowiązków zarówno prawnych, jak i moralnych wobec chorego krewnego, co wymaga rezygnacji z zarobkowania, to osoba ta winna otrzymać od Państwa odpowiednie wsparcie i powyższe kryterium, legitymujące do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką, spełnia zobowiązana do alimentacji córka – M. B., mimo że osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. Zatem w aktualnym stanie prawnym, powstałym na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r., stwierdzającego niezgodność art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, okoliczność, iż skarżąca sprawuje opiekę nad pozostającą w związku małżeńskim matką, a nie własnym dzieckiem, w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy, nie stanowi podstawy do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Od powyższego wyroku w całości, Samorządowe Kolegium odwoławcze w Elblągu wniosło skargę kasacyjną, zarzucając mu;

1. naruszenie na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi prawa materialnego poprzez:

– niewłaściwe zastosowanie art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych i przyjęcie, że wskazany przepis prawa, jako niezgodny z Konstytucją Rzeczpospolitej Polskiej w jego brzmieniu przed nowelizacją zawartą w art. 1 pkt 8 lit. a ustawy z dnia 17 października 2008 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 223, poz. 1456) i obowiązującym od dnia 2 stycznia 2009 r. – daje organom administracji publicznej swobodę w stosowaniu norm bezwzględnie obowiązujących sformułowanych na gruncie art. 17 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych i możliwość określania kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego, według uznania organu;

– błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych i przyjęcie, że wskazany przepis prawa sformułowany w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości może być pominięty przez organy administracji publicznej w procesie stosowania prawa, mimo że Trybunał Konstytucyjny nie oceniał jego zgodności z konstytucją RP;

– art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z roku 2000 Nr 98, poz. 1071 z późniejszymi zmianami) poprzez przyjęcie, że organy pomocy społecznej w toku wydawania decyzji administracyjnych mogą odstąpić od stosowania powszechnie i bezwzględnie obowiązujących norm prawa.

2. naruszenie na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi prawa procesowego poprzez uwzględnienie skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, podczas gdy powinna była ona zostać oddalona na podstawie art. 151 tej ustawy, z uwagi na treść bezwzględnie obowiązującego przepisu ustawy o świadczeniach rodzinnych wykluczającego możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim lub sprawa powinna być zawieszona przed Sądem, który w przypadku uznania przepisu za niezgodny z Konstytucją powinien wystąpić z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego na podstawie art. 193 Konstytucji RP oraz art. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym.

W związku z powyższym organ wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi strony na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego o utrzymaniu w mocy decyzji Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w K., względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że nieuzasadnione jest stanowisko Sądu wskazujące na potrzebę innego, niż literalne odczytanie treści przepisu zawartego w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przepis ten jest sformułowany w sposób jasny, jednoznaczny i nie wymaga szczególnych zabiegów interpretacyjnych, aby go zrozumieć i stosować w toku wydawania decyzji i w konsekwencji nie powinien też budzić wątpliwości Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego co do jego treści i wykładni, skoro jednoznacznie uniemożliwia uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy osoba nad którą sprawowana ma być opieka, pozostaje w związku małżeńskim. Tym bardziej nieuzasadnione jest twierdzenie, że przepis ten powinien być odczytywany i interpretowany poprzez pryzmat art. 17 ust. 1, którego niezgodność z Konstytucją stwierdzona została wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r., bowiem przeczy temu następny wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 lipca 2008 r. Mimo zatem, iż Trybunał wcześniej orzekł o niezgodności z Konstytucją art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, to jednocześnie uznał, iż wskazane w dalszej redakcji art. 17 ustawy przesłanki negatywne, wymagają odrębnej oceny, którą zawarł z kolei w wyroku z dnia 22 lipca 2008 r. w sprawie P 41/07. W uzasadnieniu cytowanego wyżej wyroku, w którym przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego był przepis art. 17 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, Trybunał ten wskazał wyraźnie, że wymienione przesłanki negatywne przyznania świadczenia pielęgnacyjnego mają charakter rozłączny i każda z nich przesądza o przeszkodzie w uzyskaniu prawa do tego świadczenia. Uzasadniając wyrok w sprawie P 41/07, Trybunał Konstytucyjny za taką oczywistą przeszkodę uznał między innymi fakt pozostawania przez osobę, nad którą sprawowana ma być opieka w związku małżeńskim. Wyrok wydany w sprawie wskazanych wyżej przesłanek negatywnych uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego ograniczył się do konstytucyjności przepisu zawartego w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych i odpowiadał treści zadanego Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego. Ponadto skarżący kasacyjnie zauważył, że skoro przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego nie była inna przesłanka negatywna uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, w tym przesłanka zamieszczona w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy, to żaden organ administracji publicznej nie ma możliwości odstąpienia od stosowania bezwzględnie obowiązującego przepisu prawa bez naruszenia zasady wynikającej dla tych organów z treści art. 6 kodeksu postępowania administracyjnego, bowiem nie mają one możliwości pominięcia obowiązujących norm prawnych i wydawania decyzji wywodząc znaczenie danej normy wprost z Konstytucji RP, czy dokonując własnej oceny zgodności przepisu z Konstytucją RP. W dalszej części podniesiono, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie miał możliwość dokonania oceny zgodności przepisu prawa z Konstytucją RP, jednak w okolicznościach, w których uznał przepis za niekonstytucyjny, o czym świadczy między innymi odwołanie się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego w sprawie P 27/07, winien on wykorzystać instytucję pytania prawnego dla rozstrzygnięcia sprawy, nie zaś uznać, że niekonstytucyjność przepisu jest tożsama z wątpliwością prawną, którą można usunąć w drodze interpretacji normy prawnej. Jak wynika to między innymi z uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 lipca 2008 r. w sprawie P 41/07, wątpliwość prawna powodująca konieczność wykładni normy prawnej powstaje wówczas, gdy norma ta jest niejasna i nie ma jednoznacznej interpretacji w procesie stosowania prawa. W przypadku normy zawartej w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych okoliczności takie nie zachodzą, bowiem żaden organ administracji publicznej nie może odstąpić od jej zastosowania i przyznać uprawnienia wnioskodawcy, jeżeli osoba nad którą sprawuje on opiekę pozostaje w związku małżeńskim. Opisana przesłanka negatywna uzyskania świadczenia rodzinnego uregulowana w akcie rangi ustawowej, wiąże organy administracyjne w sposób niedopuszczający żadnej dowolności ani swobody orzekania w tej materii. Cytowany przepis bowiem nie uzależnia możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od tego, czy małżonek osoby wymagającej opieki może sprawować tą opiekę, czy też, tak jak w opisanej sprawie, jest to wykluczone z uwagi na stan zdrowia męża Pani I. R., ani od tego, czy inny członek rodziny, w tym przypadku córka, wywiązuje się ze swych obowiązków prawnych i moralnych wobec matki i w związku z tym powinna otrzymać wsparcie od Państwa. Przeszkoda w przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego Pani M. B. (córce) nie leży w zbyt wąsko określonej grupie osób uprawnionych do uzyskania takiego świadczenia a w treści wyraźnie sformułowanego przepisu prawa określającego cechę osoby, nad którą sprawowana jest opieka. Dodatkowo skarżący kasacyjnie podniósł, że przepis art. 17 ust. 5 zawiera także inne przesłanki wykluczające możliwość uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, co powoduje daleko idące konsekwencje dla możliwości stosowania tych przesłanek przy założeniu, iż wymagają one (podobnie jak przesłanka wymieniona w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit a ustawy) wykładni w kontekście art. 17 ust. 1 tej ustawy. Każda z wymienionych przesłanek mogłaby być zatem interpretowana w sposób uwzględniający szczególne położenie, czy też szczególny interes osoby sprawującej opiekę, a dokonane zabiegi interpretacyjne (wykładnia przepisów – rozumiana w sposób przedstawiony w treści zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego) doprowadzić mogłyby do niestosowania tych przepisów w konkretnym przypadku, podobnie jak szeregu innych bezwzględnie obowiązujących norm zawartych w ustawie o świadczeniach rodzinnych, oczywiście krzywdzących niektóre grupy osób. W opisanej sprawie przedmiotem rozważań i ocen powinny być zatem nie tyle wątpliwości interpretacyjne art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, co ocena zgodności tego przepisu z Konstytucją RP, skoro – zdaniem Sądu – Państwo powinno udzielać odpowiedniego wsparcia osobom spełniającym obowiązki prawne i moralne wobec członków rodziny wymagających opieki bez względu na status prawny i materialny tychże członków rodziny. Wyraźna, a nawet oczywista dla Sądu niekonstytucyjność przepisu powinna być jednak przedmiotem pytania prawnego skierowanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie do Trybunału Konstytucyjnego, bowiem sąd administracyjny nie może odmówić zastosowania przepisu ustawy, choćby uznał go za niekonstytucyjny. Stąd też chociaż w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP wyrażono zasadę bezpośredniego jej stosowania, to jednak dopóki niekonstytucyjny przepis nie zostanie wyeliminowany z obrotu prawnego skutkiem orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, to podlega stosowaniu (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 lipca 2007 r. II OSK 548/06).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Stosownie zaś do treści art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w skardze kasacyjnej. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego Sąd uchybił, uzasadnienia ich naruszenia a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Ponieważ w sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania, przeto Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa.

Skarga kasacyjna analizowana pod tym kątem nie ma usprawiedliwionych podstaw, bowiem podniesione w niej zarzuty – w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego – nie zasługują na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. z 2006 r. Dz. U. Nr 139, poz. 992 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie decyzji z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...], świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad dzieckiem przysługuje matce lub ojcu dziecka albo opiekunowi faktycznemu dziecka, jeżeli nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad dzieckiem legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Natomiast Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 18 lipca 2008 r. sygn. akt P 27/07 uznał, że wskazany powyżej art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 i Nr 222, poz. 1630, z 2007 r. Nr 64, poz. 427, Nr 105, poz. 720, Nr 109, poz. 747, Nr 192, poz. 1378 i Nr 200, poz. 1446 oraz z 2008 r. Nr 70, poz. 416) w zakresie, w jakim uniemożliwia nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym osobie zdolnej do pracy, niezatrudnionej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2008 r. Nr 138, poz. 872).

W rozpoznawanej sprawie tymczasem, skarżąca M. B. wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2008 r. domagała się przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad swoją niepełnosprawną matką I. R. i wobec treści orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, spełniła ona przesłanki wymienione w art. 17 ust. 1 ustawy do jego przyznania i co jest w niniejszej sprawie niesporne.

Z kolei w myśl art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim i w sprawie bezspornym jest, że I. R. pozostaje w związku małżeńskim z J. R. Stąd też, jeśli się zważy na literalną wykładnię powyższego przepisu, to przyznać należy rację organowi, co do braku możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego dla wnioskującej.

Jednakże Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie. Zauważyć bowiem w tym miejscu należy, że Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w N.. orzeczeniem z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...], zaliczył J. R., ze względu na stan zdrowia, do znacznego stopnia niepełnosprawności. Tymczasem z uzasadnienia wskazanego już wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego wynika, że w pełni podtrzymuje on swoją dotychczasową linię orzeczniczą, a w szczególności tezy odnoszące się do art. 27 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 1998 r. Nr 64, poz. 414 ze zm.) zawarte w wyroku z dnia 15 listopada 2006 r. sygn. akt P 23/05 (OTK ZU nr 10/A/2006, poz. 151), mianowicie: " Nie ulega wątpliwości, że choć zasiłek stały nominalnie przysługiwał opiekunowi, to realną korzyść odnosił z niego podopieczny, który w ten sposób miał zapewnioną opiekę osoby bliskiej. Korzyść odnosiło również państwo, bo zapewniając osobie potrzebującej pomocy opiekę członka rodziny, nie musiało organizować tejże opieki w innych formach (...). Zgodnie z k.r.o. – nie wnikając w szczegóły zagadnienia – obowiązek alimentacyjny sprowadza się do obowiązku dostarczania środków utrzymania (niekiedy także środków wychowania) i obciąża krewnych w linii prostej (zstępnych i wstępnych) oraz rodzeństwo (art. 128 k.r.o.). Kodeks ustala «kolejność» zobowiązanych (...) Obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje ponadto dopiero w braku osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie może zadośćuczynić obowiązkowi (lub gdy uzyskanie od niej na czas środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami, art. 132 k.r.o.). (...) Nie ulega kwestii, że na tym tle ustawowa regulacja musi być uznana za niesprawiedliwą i krzywdzącą. Skoro członek najbliższej rodziny (brat/siostra, dziadek/babka czy też syn/córka – to ostatnie, choć trudniejsze do wyobrażenia, nie jest wszak niemożliwe) wywiązuje się ze swych obowiązków – moralnych i prawnych – wobec ciężko chorego krewnego i wymaga to odeń rezygnacji z zarobkowania, to winien on w tych działaniach otrzymać odpowiednie wsparcie państwa (...) Trybunał Konstytucyjny dostrzega i docenia działalność rodzin zastępczych, a ich wspieranie przez państwo uznaje za właściwe i słuszne. Nie może jednak nie dostrzec, że na tym tle odmowa wsparcia osobom bliskim – rodzeństwu czy dziadkom – podważa racjonalność ustawodawcy". Dalej zaś stwierdził, że: "Podobnie, jak w wypadku oceny konstytucyjnej art. 27 ust. 1-3 ustawy o pomocy społecznej, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, będącym przedmiotem zaskarżenia, mamy do czynienia z pominięciem legislacyjnym, zawężającym – w sposób niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji – krąg osób uprawnionych do nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zaskarżony art. 17 ust. 1 ustawy pomija bowiem możliwość nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przez osoby rezygnujące z aktywności zawodowej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny, wobec którego obciążone są obowiązkiem alimentacyjnym".

Wobec powyższego zgodzić się należy ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że treść art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy musi być interpretowana przez pryzmat art. 17 ust. 1 ustawy. Wszak Trybunał Konstytucyjny wyraźnie podkreślił, że prawo do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne musi wywodzić się z obowiązku alimentacyjnego, o którym mowa w art. 128 k.r.o.

Jednakże niezależnie od powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że o ile nie budzi wątpliwości zarówno w orzecznictwie, jak i w doktrynie prymat wykładni językowej nad wykładnią funkcjonalną i celowościową, to wszak gdy wyniku pierwszej tej wykładni nie da się zaakceptować ze względu na konsekwencje o charakterze systemowym, należy się posiłkować tymi ostatnimi. Oznacza to, iż granice wykładni językowej nie są bezwzględne i ich przekroczenie jest uzasadnione w sytuacji odwołania się do wartości konstytucyjnych. W ślad za uchwałą Sądu Najwyższego z dnia 20 czerwca 2000 r. sygn. akt I KZP 14/00 (OSNKW 2000/7 – 8/59, Biul. SN 2000/6/17, Prok. i Pr. – wkł. 2000/9/16, Wokanda 2000/9/16) należy podzielić stanowisko: "Odnosząc się do tej kwestii należy z całą mocą podkreślić, że nie tylko prawem, ale i obowiązkiem każdego sądu jest interpretowanie przepisów ustaw w sposób zgodny z Konstytucją RP. Wynika to z art. 178 ust. 1 i art. 8 ust. 2 Konstytucji RP. Poprzez podległość sędziów Konstytucji i ustawom w rozumieniu 178 ust. 1 Konstytucji RP należy – między innymi – rozumieć to, iż interpretując przepisy ustaw sędziowie zobowiązani są wziąć pod uwagę nie tylko ich literalną treść, ale także przepisy Konstytucji RP. Nie może też ulegać wątpliwości, iż bezpośredniość stosowania przepisów Konstytucji RP w rozumieniu jej art. 8 ust. 2 polega, między innymi, na uwzględnieniu kontekstu konstytucyjnego przy interpretacji ustaw. Taką formę bezpośredniego stosowania Konstytucji przez sądy akceptują nawet przeciwnicy stwierdzania przez sądy ad casum niekonstytucyjności ustaw". Podobnie rzecz ujmuje Trybunał Konstytucyjny np. w wyroku z dnia 28 czerwca 2000 r. sygn. akt K 25/99 (OTK 2000/5/141): "Nie oznacza to jednakże, że granica wykładni, jaką stanowić może językowe znaczenie tekstu, jest granicą bezwzględną. Oznacza to jedynie, że do przekroczenia tej granicy niezbędne jest silne uzasadnienie aksjologiczne, odwołujące się przede wszystkim do wartości konstytucyjnych" oraz w postanowieniu z dnia 5 listopada 2001 r. sygn. akt T 33/01 (OTK – B 2002/1/47): "Trybunał Konstytucyjny w pełni podziela pogląd, że w sytuacji, w której wykładnia ustawy nie daje jednoznacznego rezultatu, należy wybrać taką wykładnię, która w sposób najpełniejszy umożliwia realizację norm i wartości konstytucyjnych", jak i Naczelny Sąd Administracyjny np. w wyroku z dnia 27 lutego 2008 r. sygn. akt I OSK 194/07 (LEX – 454019): "Przypomnieć należy, iż w teorii prawa i orzecznictwie przyjmuje się, że przy wykładni przepisu, w pierwszej kolejności należy posługiwać się wykładnią językową. Ta reguła ma zastosowanie zwłaszcza wtedy, gdy wykładane pojęcie ma charakter definicji. Wprawdzie nie oznacza to, że granica wykładni językowej jest bezwzględna. Dla przekroczenia tej granicy i zastosowania pozajęzykowej metody wykładni, w tym wykładni funkcjonalnej i celowościowej, która spowoduje odmienne od językowego znaczenie normy prawnej, niezbędne jest uzasadnienie odwołujące się do wartości konstytucyjnej" oraz w wyroku z dnia 6 lutego 2008 r. sygn. akt I FSK 1342/07 (LEX – 337418): "Należy bowiem mieć na uwadze, że w prawie publicznym, do którego zalicza się prawo podatkowe, prymat wykładni językowej wynika przede wszystkim z potrzeby zapewnienia realizacji zasady pewności stanu prawnego i związanej z nią zasady zaufania, wynikających z art. 2 Konstytucji. Zarówno organy stosujące przepisy, jak i podmioty, na które nakłada się obowiązki, czy którym przyznaje się uprawnienia, powinny na podstawie brzmienia ustawy wiedzieć, w jaki sposób kształtować swoje postępowanie. Odejście od jednoznacznego sensu przepisu, wynikającego ze znaczenia w języku powszechnym użytych w nim wyrazów, możliwe jest w przypadkach wyjątkowych, gdy ochroną należy objąć inne wartości konstytucyjne".

Odnosząc zatem powyższe zasady wykładni prawa na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić z całą mocą należy, że bezwzględny zakaz przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej osobom, na których ciąży obowiązek alimentacyjny w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a taki jest sens uzasadnienia Trybunału Konstytucyjnego w powołanym już wyżej wyroku z dnia 18 lipca 2008 r. sygn. akt P 27/07, w sytuacji, gdy osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, przy czym drugi z małżonków również legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie wytrzymuje krytyki na gruncie wartości konstytucyjnych. Stosownie bowiem do treści art. 18 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, małżeństwo jako związek kobiety i mężczyzny, rodzina, macierzyństwo i rodzicielstwo znajdują się pod ochroną i opieką Rzeczypospolitej Polskiej. Niewątpliwie z przepisu tego wywodzić można obowiązek dokonywania takiej wykładni prawa, która nie stoi w sprzeczności z dobrem rodziny i małżeństwa. Tymczasem negatywna przesłanka w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a cyt. ustawy, rozumiana w sposób bezwzględny, wywołuje daleko idące negatywne konsekwencje dla rodziny i małżeństwa. Otóż, gdy stan zdrowia obydwojga małżonków powoduje, że nie są oni w stanie być dla siebie wzajemnie wsparciem, pozostali członkowie rodziny, którzy chcą – a jednocześnie mają również obowiązek – sprawować nad nimi opiekę, nie mogą uzyskać świadczenia, które uzyskaliby gdyby taki związek małżeński nie istniał. Tak rozumiany przepis oznacza pewnego rodzaju sankcję dla osób pozostających w związku małżeńskim i w konsekwencji taka wykładnia nie może się ostać w świetle wspomnianego już wyżej art. 18 Konstytucji RP. Powyższe potwierdza również analiza treści art. 71 Konstytucji RP, w myśl którego państwo w swojej polityce społecznej i gospodarczej uwzględnia dobro rodziny. Przepis ustawy zatem nie powinien zatem wywoływać skutku w postaci np. rozwiązywania małżeństw w celu uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla osób sprawujących opiekę nad rodzicem, podczas gdy pozostaje on w związku małżeńskim z drugim niepełnosprawnym rodzicem. Z podobnych przyczyn literalna wykładnia spornego przepisu kłóci się z treścią art. 32 Konstytucji RP w myśl którego, wszyscy są wobec prawa równi oraz wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Zatem osoby pozostające w związku małżeńskim, których małżonkowie z uwagi na wiek lub stan zdrowia nie są w stanie sprawować nad nimi opieki, powinny być traktowane jednakowo, jak osoby, które w związku małżeńskim nie pozostają. Obydwie bowiem kategorie osób w jednakowym stopniu wymagać będą opieki osób trzecich. Ponadto według treści art. 69 Konstytucji RP, osobom niepełnosprawnym władze publiczne udzielają, zgodnie z ustawą, pomocy w zabezpieczaniu egzystencji, przysposobieniu do pracy oraz komunikacji społecznej, zaś prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, które umożliwia sprawowanie efektywnej opieki przez członków rodziny nad osobami niepełnosprawnymi, jest niewątpliwie realizacją powinności wskazanej w powyższym przepisie konstytucyjnym.

Reasumując, wskazane powyżej rozważania uzasadniają – zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego – odwołanie się przy interpretacji treści art. 17 ust. 5 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych i jego subsumcji ze stanem faktycznym niniejszej sprawy do wskazanych powyżej wartości konstytucyjnych i do zastosowania wykładni celowościowej.

W świetle powyższych ustaleń nie można również podzielić zarzutu naruszenia przepisów postępowania przez Sąd pierwszej instancji, bowiem prawidłowo zastosował on przepis art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) ustawy (a nie, jak błędnie podnosi skarżący kasacyjnie, art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) ustawy) – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W tym stanie rzeczy, skoro zaskarżony wyrok nie narusza prawa, a w konsekwencji skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, to na mocy art. 184 cytowanej już wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji wyroku.