Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 76/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-11-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6213 Inne  świadczenia finansowe związane z lokalem mieszkalnym
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Obrony Narodowej
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 21  ust.  4  pkt 4
journal: Dz.U. 2018 poz 133
law: Ustawa z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej - tekst jedn.
article: art. 145  par. 1  pkt 1  lit. a w zw. z  art. 135,  art. 134  par. 1 i w zw. z  art. 119  pkt 2
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa (spr.), Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas, Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 listopada 2021 r. sprawy ze skargi P. M. na decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty świadczenia mieszkaniowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...] z dnia [...] września 2020 r. nr [...]


UZASADNIENIE

I. Stan sprawy przedstawia się następująco:

1. Prezes Agencji Mienia Wojskowego (zwany dalej "Prezes AMW") decyzją z [...] maja 2021r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania P. M. (zwany dalej "Skarżącym") utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...] (zwany dalej "Dyrektorem AMW") z [...] września 2021r. nr [...], w której odmówiono Skarżącemu wypłaty świadczenia mieszkaniowego od [...] lipca 2020r., na mocy art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy z 22 czerwca 1995r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2018r., poz. 2356 ze zm., zwana dalej "u.z.s.z."). W podstawie prawnej Prezes AMW powołał m.in. art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020r., poz. 256 ze zm., zwana dalej "k.p.a."), art. 17 ust. 4 ustawy z 10 lipca 2015r. o Agencji Mienia Wojskowego (Dz.U. z 2020r., poz. 231 ze zm.), art. 21 ust. 6 pkt 4 art. 21 ust. 1, 2 pkt 3 i ust. 4 oraz art. 48d ust. 12 u.z.s.z.

Prezes AMW w uzasadnieniu wskazał, że Skarżący, będąc żołnierzem zawodowym w służbie kontraktowej, w Jednostce Wojskowej [...] w [...] od [...] lipca 2018r. do [...] lipca 2022r., złożył [...] czerwca 2020r. wniosek o wypłatę świadczenia mieszkaniowego. Dyrektor AMW zawiadomił Skarżącego, że dotychczasowa wypłata świadczenia mieszkaniowego została zakończona [...] lipca 2020r. - z dniem zakończenia okresu, na jaki zawarto kontrakt na pełnienie służby wojskowej, zaś z uwagi na zawarcie kolejnego kontraktu zachodzi konieczność zweryfikowania uprawnień Strony do dalszej wypłaty świadczenia mieszkaniowego. Dyrektor zwrócił się do Skarżącego o dostarczenie oświadczenia (według wzoru załączonego do pisma) i stosownego zaświadczenia, mającego na celu uzyskanie informacji czy przed powołaniem do zawodowej służby wojskowej, w trakcie pełnienia służby w innych formacjach mundurowych, otrzymał pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu. Skarżący w odpowiedzi z [...] lipca 2020r. oświadczył, że przed powołaniem do zawodowej służby wojskowej był funkcjonariuszem Policji i w latach 2006-2018 otrzymał pomoc finansową.

Dyrektor AMW zawiadomieniem z [...] lipca 2010r. poinformował Skarżącego o wszczętym [...] czerwca 2020r. postępowaniu z wniosku o wypłatę ww. świadczenia i pouczył o prawach wynikających m.in. z art. 10 k.p.a., a także o sposobie doręczania pism oraz o możliwości działania w sprawie osobiście lub przez pełnomocnika. Dyrektor AMW w wyniku wystąpienia uzyskał od Komendanta Miejskiego Policji w [...] informację, że Skarżący otrzymał pomoc finansową - decyzją z [...] października 2013r. nr [...] na zakup lokalu mieszkalnego, zlokalizowanego w miejscowości pobliskiej, w rozumieniu art. 88 ust. 1 pkt 4 i art. 94 ust. 1 ustawy z 6 kwietnia 1990r. o Policji (Dz.U. z 2020r., poz. 360, zwana dalej "u.P."). Decyzję tę nadesłano do akt.

Skarżący, korzystając, stosownie do art. 10 § 1 k.p.a., z czynnego udziału w postępowaniu, przedstawił w piśmie z [...] lipca 2020r. stanowisko w sprawie, wskazując, że w trakcie służby w Policji otrzymał pomoc finansową – 9.004 zł, na podstawie art. 94 ust. 1 u.P. natomiast art. 21 ust. 6 pkt 4 u.z.s.z. odwołuje się do pomocy finansowej udzielonej do [...].12.1995r., na podstawie przepisów u.z.s.z., przez co otrzymanie tej pomocy nie wywołuje skutków prawnych w zakresie ubiegania się o wypłatę świadczenia mieszkaniowego.

Dyrektor AMW, po zawiadomieniu Skarżącego o jego prawach i obowiązkach, wydał ww. decyzję o odmowie wypłaty świadczenia mieszkaniowego od [...] lipca 2020r., uznając, że skoro Skarżący w toku pełnionej służby w Policji otrzymał pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego, na podstawie ww. decyzji, spełnił przesłankę z art. 21 ust. 6 pkt 4 u.z.s.z.

Skarżący w odwołaniu, nadanym z zachowaniem terminu określonego w k.p.a., zarzucił błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 21 ust. 6 pkt 4 u.z.s.z. – przez bezpodstawne przyjęcie, że Skarżącemu pełniącemu zawodową służbę wojskową nie przysługuje prawo do zakwaterowania, w tym do wypłaty świadczenia mieszkaniowego, z uwagi na wypłatę pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego na podstawie u.P., gdy z ww. przepisu wynika, że prawo do zakwaterowania (w tym prawo do wypłaty świadczenia mieszkaniowego) nie przysługiwałoby w przypadku, gdyby pomoc finansowa wypłacona w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej nastąpiła do 31.12.1995r. Ta data wyznacza ramy czasowe, do których stosuje się przywołany przepis. Skarżący zakwestionował też zasadność powołania się przez Dyrektora AMW na wyrok WSA w Warszawie z 18 września 2019r. sygn. akt II SA/Wa 690/19, z uwagi na odmienny stan faktyczny i wskazał, że w tamtej sprawie wypłacono funkcjonariuszowi BOR ekwiwalent pieniężny, stanowiący odpowiednik odprawy mieszkaniowej, wypłacanej żołnierzom zawodowym, co uzasadnia odmowę realizacji prawa do zakwaterowania. Skarżący podkreślił, że między wypłaconą pomocą finansową a świadczeniem mieszkaniowym nie ma ekwiwalentności, jaką można zauważyć między ekwiwalentem za rezygnację z lokalu a odprawą mieszkaniową. Celem pomocy finansowej przyznanej funkcjonariuszom Policji i świadczeń mieszkaniowych, przyznanych żołnierzom zawodowym jest zapewnienie prawa do zakwaterowania, co wynika z rodzaju służby i obowiązku zapewnienia większej dyspozycyjności w stosunku do Państwa. Doszło więc do naruszenie art. 32 Konstytucji RP, oznaczającej prawo każdego do równego traktowania oraz zakaz dyskryminacji w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym, z jakiejkolwiek przyczyny.

Prezes AMW, po rozpoznaniu odwołania, wydał powołaną na wstępie decyzję, w której, po przytoczeniu art. 21 ust. 1, 2 i 4, art. 21 ust. 6 pkt 1-5 u.z.s.z., wskazał, że bezspornym jest, że Skarżący przed powołaniem do zawodowej służby wojskowej był funkcjonariuszem Policji i otrzymał pomoc finansową na podstawie ww. decyzji Komendanta Miejskiego Policji w [...] z [...] października 2013r. w związku z zakupem lokalu mieszkalnego w miejscowości pobliskiej. Okoliczność ta stanowi - w świetle art. 21 ust. 6 pkt 4 u.z.s.z. - negatywną przesłankę do realizacji prawa do świadczenia mieszkaniowego.

Przyznanie pomocy miało na celu pomoc w zabezpieczeniu potrzeb mieszkaniowych żołnierza i jego rodziny i było obok przydziału kwatery stałej trwałą realizacją prawa do zakwaterowania. Określenie ww. cezury - do 31.12.1995r. wynikało z faktu, że od 1 stycznia 1996r. wprowadzono ustawę o zakwaterowaniu, w której pomoc finansową zastąpił ekwiwalent pieniężny w zamian za rezygnację z kwatery. W noweli ustawy o zakwaterowaniu z 2004r. (Dz.U. z 2004r. Nr 116, poz. 1302) ustawodawca zrezygnował z wypłaty ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z kwatery na rzecz odprawy mieszkaniowej, która to forma finansowa zabezpiecza potrzeby mieszkaniowe żołnierzy po zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej, o ile nabyli prawo do emerytury wojskowej lub wojskowej renty inwalidzkiej.

Analogicznie z u.P. wynikało i wynika, że policjant ma prawo do pomocy państwa w realizacji potrzeb mieszkaniowych, przy czym u.P. zawiera także ograniczenia, kiedy to prawo nie przysługuje, m.in. gdy: nastąpił przydział lokalu mieszkalnego, czy wypłata pomocy finansowej. Zgodnie z art. 94 ust. 1 u.P. policjantowi, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość. Bezspornie Skarżący taką pomoc otrzymał, na podstawie ww. decyzji Komendanta Miejskiego Policji w [...]yni z [...] października 2013r. Wbrew zatem zarzutom zawartym w odwołaniu, regulacje w zakresie pomocy finansowej określone w u.P. mają znaczenie w sprawie. Dodatkowo u.z.s.z. była wielokrotnie nowelizowana, co powodowało zmianę nazw instytucji prawnych, w tym w szczególności nazw finansowych form realizacji prawa do zakwaterowania. W u.P. nazwy instytucji, w tym dotyczące pomocy finansowej pozostały, co do zasady, niezmienione. Nie rewiduje to jednak istoty rzeczy, że ww. ustawy mają spójny cel - realizację obowiązku państwa wobec osób ze służb mundurowych w zabezpieczaniu im potrzeb mieszkaniowych oraz to, że żołnierz zawodowy i policjant z tego wsparcia może skorzystać tylko raz. Cel i sens zarówno u.z.s.z. i u.P. stanowią podstawę uznania, że realizacja uprawnień mieszkaniowych przez państwo na rzecz żołnierza czy policjanta - następuje tylko raz. Fakt fluktuacji, który jest zjawiskiem pożądanym, gdyż stanowi element rozszerzenia bazy naboru do zawodowej służby wojskowej oraz uwzględnia dorobek służbowy funkcjonariuszy służb mundurowych nie powoduje ponownego nabycia uprawnień mieszkaniowych, czy też uznania, że taka pomoc nie została udzielona. Nie może więc pominąć otrzymania pomocy finansowej przez Skarżącego – funkcjonariusza Policji.

Z analizy dalszych rozwiązań prawnych, w tym z zasady przyjętej w art. 17a ustawy z 11 września 2003r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz.U. z 2020r., poz. 860), wynika prawo uznania stopnia uzyskanego w innej służbie (Policji, Straży Granicznej, Biurze Ochrony Rządu, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Więziennej, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służbie Wywiadu Wojskowego, Służbie Kontrwywiadu Wojskowego, Służbie Więziennej lub Urzędzie Ochrony Państwa) na gruncie zawodowej służby wojskowej. Funkcjonariusza można powołać na stanowisko oznaczone porównywalnym stopniem wojskowym do dotychczas zajmowanego np. w Policji. Na zasadzie wzajemności, również okresy służby funkcjonariusza i żołnierza, uwzględniane przy ustalaniu prawa do emerytury policyjnej i wojskowej są traktowane, jako okresy równorzędne (art. 12 i art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy z 10 grudnia 1993r. o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych - Dz.U. z 2020r., poz. 586 ze zm.), art. 12 ustawy z 18 lutego 1994r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2020r. poz. 723). Tym samym przepisy te wprost zróżnicują prawa nabyte przez funkcjonariuszy, którzy przeszli do służby w Silach Zbrojnych RP.

Prezes AMW, nie uznał zarzutów odwołania i wskazał, że argumenty Strony, dotyczące naruszenia przez organ pierwszej instancji zamierzeń ustawodawcy przez odmowę wypłaty świadczenia mieszkaniowego są sprzeczne z celem zapewnienia prawa do zakwaterowania, co wynika z rodzaju służby i dyspozycyjności jaką powinien wykazywać się żołnierz. Ustawodawca, kierując się interesem służby, a przede wszystkim wymogiem dyspozycyjności żołnierza zawarł w art. 21 ust. 10 u.z.s.z. wyjątek, pozwalający na realizację prawa żołnierza do zakwaterowania w formie przydziału miejsca w internacie albo kwaterze internatowej, jeżeli on lub jego małżonek w miejscowości, w której pełni służbę albo w miejscowości pobliskiej nie skorzystał z uprawnień, o których mowa w ust. 6, albo on lub jego małżonek nie posiada w tej miejscowości lokalu mieszkalnego wybudowanego lub nabytego z wykorzystaniem uprawnień, o których mowa w ust. 6. Oznacza to, że potrzeby mieszkaniowe żołnierza zawodowego przeniesionego do nowego miejsca pełnienia służby, który już raz skorzystał z pomocy Państwa, w przypadku spełnienia wskazanych powyżej przesłanek z art. 21 ust. 10 u.z.s.z., zaspokajane są tylko i wyłącznie w formie przydziału miejsca w internacie albo kwaterze internatowej, co gwarantuje żołnierzowi możliwość wykonywania obowiązków w miejscu pełnienia służby.

Prezes AMW nie zgodził się też z zarzutem naruszenia art. 32 Konstytucji RP. Art. 2 i art. 32 Konstytucji RP stanowią o konieczności przestrzegania zasad: równości wobec prawa i sprawiedliwości społecznej (...). W myśl wykładni dokonanej przez Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu z 4 lutego 1997r. sygn. akt P 4/96, osoby znajdujące się w takiej samej lub podobnej sytuacji należy traktować tak samo. Dlatego wszystkie podmioty - adresaci norm prawnych charakteryzujący się daną cechą istotną, mają być traktowani równo, tzn. żaden z żołnierzy nie powinien mieć realizowanego prawa do zakwaterowania dwukrotnie (bezpośrednio - gdy sam otrzymał pomoc, jak w sprawie). Ponadto wydatki związane z wypłatą pomocy finansowej na podstawie przywołanych ustaw pragmatycznych były i są nadal pokrywane przez Państwo, jako dotacje celowe na zabezpieczenie potrzeb mieszkaniowych uprawnionych do tego osób. Mając to na uwadze, nie do zaakceptowania jest stanowisko Skarżącego, że możliwe jest otrzymanie pomocy Państwa przez żołnierza zawodowego w celu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych, niezależnie od wcześniej już uzyskanej pomocy finansowej przez niego, będąc funkcjonariuszem Policji. Odmienna interpretacja prowadziłaby właśnie do nieuprawnionego różnicowania sytuacji żołnierzy i byłaby nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą równości.

Prezes AMW, uwzględniając specyfikę sprawy, stwierdził, że żołnierz, którym otrzymał pomoc w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do 31 grudnia 1995r., na podstawie przepisów ustawy z 20 maja 1976r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych (Dz.U. z 1992r. Nr 5, poz. 19 ze zm.), nie jest uprawniony do otrzymania w tym zakresie innej formy wsparcia finansowego ze Skarbu Państwa, tak samo jak funkcjonariusz Policji, który otrzymał pomoc finansową na podstawie u.P. W sprawie istniała więc podstawa do zastosowania wyłączenia, o którym mowa w art. 21 ust. 6 pkt 4 u.z.s.z., z zastosowaniem wskazanej wykładni celowościowej, historycznej i systemowej, polegającego na tym, że Skarżący nie może otrzymać ponownego wsparcia ze Skarbu Państwa na ten sam cel, obecnie w formie wypłaty świadczenia mieszkaniowego. Ograniczenie się tylko do literalnego zastosowania art. 21 ust. 6 u.z.s.z. powodowałoby zaprzeczenie celu ww. norm prawnych. Nie można zatem zgodzić się z poglądem Skarżącego, że art. 21 ust. 6 pkt 4 u.z.s.z. nie ma zastosowania do jego sytuacji. Organ pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni ww. regulacji i poprawnie przedstawił i wyjaśnił stan prawny oraz właściwie wskazał podstawę prawną, na mocy której odmówiono Skarżącemu świadczenia mieszkaniowego od 1.07.2020r. - art. 21 ust. 6 pkt 4 u.z.s.z. Pomoc finansowa udzielana żołnierzom (późniejszy ekwiwalent i odprawa), jako docelowa finansowa forma "prawa do kwatery" w swym charakterze odpowiada pomocy finansowej otrzymanej przez funkcjonariuszy i jest ona wyjątkowa, i jednorazowa. Pomoc ta, w każdej z formacji mundurowych, przysługuje w zamian za lokal mieszkalny, z uwzględnieniem stanu rodziny i jest wypłacana ze środków publicznych. Z art. 21 ust 6 pkt 4 u.z.s.z. jednoznacznie wynika, że wyłączone jest uprawnienie żołnierza zawodowego do zakwaterowania, jeżeli otrzymał pomoc finansową, a Skarżący bezspornie skorzystał już z przysługujących mu uprawnień wynikających z u.P., w formie wypłaty pomocy finansowej. Spełniono więc przesłankę negatywną z art. 21 ust. 6 pkt 4 u.z.s.z., bo przepis ten znajduje zastosowanie w każdej sytuacji, w której z pomocą Państwa zrealizowano prawo do zakwaterowania. Zarzut Skarżącego dotyczący naruszenia art. 21 ust. 6 pkt 4 u.z.s.z. jest więc chybiony. Odmienna interpretacja art. 21 ust. 6 u.z.s.z. stoi w sprzeczności z ich treścią i funkcją, jaką miały pełnić, czyli wykluczenia możliwości parokrotnego korzystania z pomocy państwa na ten sam cel. Stanowisko takie wyrażone jest w wyroku WSA w Warszawie z 18 września 2019r. sygn. akt II SA/Wa 690/19.

2. Skarżący w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł o uchylenie ww. decyzji Prezesa AMW i Dyrektora AMW i o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, z uwagi na rażące naruszenie prawa materialnego, a w szczególności:

a) zasady legalności, nakazującej organom władzy państwowej orzekać zgodnie z duchem i literą prawa i zasady rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony, wskazującej na powinność organu do wyboru najkorzystniejszego rozwiązania dla strony, pozostającego w zgodności z normami prawa powszechnie obowiązującego;

b) zasady zaufania obywateli do działalności organów władzy publicznej, nakazującej ww. podmiotom stosowanie prawa, wynikającego z odmowy wydania decyzji administracyjnej w sprawie wypłaty świadczenia mieszkaniowego należnego żołnierzowi zawodowemu, w konsekwencji narażając majątek osobisty na skutek nielegalnej odmowy wypłaty powyższego świadczenia, stanowiąc krzywdę w aspekcie moralnym, jako osoby poświęcającej się służbie dla Ojczyzny oraz w kwestii materialnej - przez rażące naruszenie norm prawnych zawartych w art. 21 ust. 6 i art. 26 ust. 6 pkt 4 u.z.s.z.;

c) zasady prawdy obiektywnej, której istotą jest dążenie do wyjaśnienia prawdy, bez względu na rodzaj organu administracji publicznej, zgodnie z normami prawa konstytucyjnego zawartymi w art. 7 w zw. z art. 45 ust. 1 i art. 8 Konstytucji RP.

Skarżący w uzasadnieniu skargi podtrzymał dotychczasową argumentację, prezentowaną w postępowaniu administracyjnym i wskazał, że organ w niewłaściwy sposób dokonał wykładni przedmiotowego zagadnienia. Ustawodawca, stosując wykładnię językową, enumeratywnie w art. 21 ust. 6 u.z.s.z. wskazuje przesłanki uniemożliwiające skorzystanie przez żołnierza z do prawa do zakwaterowania. Ww. przepis stanowi katalog zamknięty, co wskazuje na powinność organu do zastosowania wykładni literalnej. Ponadto ustawodawca w ww. przepisie wskazuje wprost ramy czasowe, do którego zastosowanie ma ten przepis. Organ nie dysponuje tutaj władzą dyskrecjonalną, dającą dowolność w interpretacji ww. przepisu. Skarżący odwołując się do wykładni celowościowej nawiązał do art. 94 u.P. oraz § 4 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 17 października 2001r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów i wskazał, że wysokość pomocy finansowej wynosi 3377 zł za normę zaludnienia. Otrzymanie pomocy finansowej w wysokości 9.004zł nie realizuje celu zabezpieczenia potrzeb mieszkaniowych, lecz stanowi jedynie pomoc w zrealizowaniu prac remontowo-wykończeniowych w pewnym zakresie. Co więcej, należy wskazać na brak ekwiwalentności pomocy finansowej w stosunku do świadczenia mieszkaniowego oraz wysokości odprawy mieszkaniowej. Dodatkowo realizacja prawa do otrzymywania świadczenia mieszkaniowego realizuje cel zabezpieczający zakwaterowanie żołnierza zawodowego oraz jego rodziny. Odwołując się do obecnej sytuacji panującej na rynku nieruchomości, otrzymywanie świadczenie w wysokości 600 zł nie zabezpieczy w całości prawa do zakwaterowania, lecz umożliwia alokację pozostałych środków finansowych na realizację potrzeb rodziny. W związku z tym należy podkreślić, że wykładnia zastosowana przez organy obu instancji prowadzi do absurdu. Pomoc finansową uzyskaną na podstawie u.P., w oczywisty sposób można porównać do zapomogi, wypłacanej na podstawie art. 84 ust. 2 ustawy z 11 września 2003r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz.U. z 2020r. poz. 860), ale w przypadku złożenia wniosku o zapomogę przez żołnierza, którego uzasadnienie stanowią prace remontowe mają charakter irrelewantny dla otrzymywania świadczenia mieszkaniowego.

Zastosowana przez organ odwoławczy wykładnia stanowi więc naruszenie prawa materialnego, jak również konstytucyjnej zasady wolności. W obecnie obowiązującym systemie prawa nie występują przepisy, które odwołują się do stanu faktycznego sprawy. Co ważniejsze, proces stosowania prawa przez Prezesa AMW narusza konstytucyjną zasadę równości. Skarżący pełniąc zawodową służbę w Siłach Zbrojnych jest uprawniony do pozyskania świadczenia mieszkaniowego, a powołanie się przez organy na pełnienie służby w Policji stanowi dyskryminację. Pomoc finansowa otrzymana podczas pełnienia służby w Policji nie spowodowała nadmiernego uszczerbku finansowego dla Skarbu Państwa i miała charakter jednorazowy oraz stanowiła wsparcie przy wykonaniu końcowych prac remontowych. Utożsamianie tej instytucji z negatywną przesłanką wstrzymującą wypłatę świadczenia mieszkaniowego stanowi przejaw niesprawiedliwości społecznej, o bezprawnym charakterze.

3. Prezes AMW w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

1. skarga ma usprawiedliwione podstawy.

2. Sąd na wstępie wyjaśnia, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019r., poz. 2167 ze zm.) i art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019r. poz. 2325 ze zm., zwana dalej "P.p.s.a.") Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, z uwagi wyłącznie na zgodność z prawem wydanych decyzji, postanowień czy aktów lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, w świetle ww. przepisów, w zakresie swojej właściwości ocenia wydaną w sprawie decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z przepisami postępowania administracyjnego i z prawem materialnym, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania decyzji. Chodzi więc o kontrolę dokonywaną pod względem zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej (np. decyzję) konieczne jest stwierdzenie, że doszło w niej do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, lub ewentualnie ustalenie, że decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a)-c), pkt 2 P.p.s.a.).

Sąd, zgodnie zaś z art. 135 P.p.s.a., stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

3. W ocenie Sądu, analizowana pod tym kątem skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem Prezes AMW, wydając zaskarżoną decyzję, na mocy której utrzymał w mocy ww. decyzję Dyrektora AMW z [...] września 2020r. dopuścił się, podobnie, jak organ pierwszej instancji, istotnego naruszenia obowiązujących przepisów prawa: art. 21 ust. 1, 2 pkt 3 i ust. 4 w związku z art. 21 ust. 6 pkt 4 u.z.s.z. W konsekwencji tego naruszenia organy obu instancji w sposób nieprawidłowy odmówiły Skarżącemu wypłaty świadczenia mieszkaniowego od [...] lipca 2020r. Tym samym, Sąd uznał, że organy obu instancji, wydając powołane na wstępie decyzje dopuściły się istotnego naruszenia zasady praworządności wyrażonej w art. 6 k.p.a. i art. 7 in principio k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP.

Sąd zauważa, że przedmiotem sporu jest ustalenie, czy żołnierzowi zawodowemu w służbie kontraktowej, który pełnił wcześniej służbę w Policji i otrzymał pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego przysługuje, tak jak podnosi Skarżący prawo do w trybie art. 21 ust. 6 pkt 4 u.z.s.z., czy też prawo to nie przysługuje, jak wskazywały w ww. decyzjach organy obu instancji.

Sąd, mając na względzie istotę problemu w sprawie stwierdza, że w art. 21 ust. 6 u.z.s.z. enumeratywnie wyliczono kiedy żołnierzowi zawodowemu nie przysługuje prawo do zakwaterowania. W pkt 4 art. 21 ust. 6 u.z.s.z. wskazano, że prawo do zakwaterowania nie przysługuje, jeżeli żołnierz lub jego małżonek, który otrzymał pomoc finansową wypłaconą w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do dnia 31 grudnia 1995r. na podstawie przepisów ustawy z 20 maja 1976r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych.

Sądowi znane jest stanowisko prezentowane w orzecznictwie Sądów administracyjnych, na które powoływał się zarówno Skarżący, jak i Prezes AMW i w związku z tym Sąd zauważa, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 9 lutego 2021r. sygn. akt III OSK 3338/21, oddalając skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie z 10 marca 2020r. sygn. akt II SA/Wa 2362/19, zapadłego w analogicznej sprawie, na gruncie wykładni art. 21 ust. 6 pkt 4 u.z.s.z., wskazał, że "Niewątpliwie chodzi tu wyłącznie o pomoc finansową udzieloną żołnierzowi lub jego małżonkowi na podstawie wskazanej ustawy, a nie o jakąkolwiek inną pomoc finansową na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych, z jakiegokolwiek innego tytułu prawnego udzieloną na podstawie innych ustaw."

Naczelny Sąd Administracyjny w konsekwencji przyjął, że żołnierzowi w czasie pełnienia służby przysługuje jednokrotnie pomoc państwa w zaspokojeniu jego potrzeb mieszkaniowych. Ogólnie rzecz ujmując żołnierz nie może ponownie skorzystać z prawa do zakwaterowania, jeżeli z tego prawa już skorzystał (lub jego małżonek) czy to na podstawie poprzednio obowiązujących, czy też aktualnie obowiązujących przepisów dotyczących zakwaterowania sił zbrojnych RP.

Naczelny Sąd Administracyjny w ww. orzeczeniu zauważył też, że oczywiście w procesie wykładni prawa nie wolno całkowicie ignorować wykładni systemowej lub funkcjonalnej. Może się bowiem okazać, że sens przepisu, okaże się wątpliwy, gdy go skonfrontujemy z innymi przepisami lub weźmiemy pod uwagę cel regulacji prawnej. Jest to bardzo istotne, jeśli zważy się chociażby na to, że jednym z najmocniejszych argumentów o poprawności interpretacji jest okoliczność, że wykładnia językowa, systemowa i funkcjonalna dają zgodny wynik (por. M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, Warszawa 2010, s. 291 i n. L. Morawski, op. cit., Toruń 2010, s. 74-83, a także wyroki WSA w Warszawie z 17 lipca 2020r. sygn. akt II SA/Wa 2715/19 i z 21 lipca 2020r. sygn. akt II SA/Wa 2169/19 i powołane tam orzecznictwo). Naczelny Sąd Administracyjny podniósł jednak, że względy celowościowe w żadnym razie nie mogą być wykorzystane do podważenia i w rezultacie odrzucenia zastosowania normy prawnej, która na gruncie językowym nie budzi żadnych wątpliwości, a one same muszą być uzasadnione. (...) o ile np. ogólne sformułowanie art. 21 ust. 6 pkt 3 u.z.s.z. pozwala przyjąć, że zamiarem ustawodawcy było szerokie ujęcie tego wyłączenia, obejmujące przypadki, gdy żołnierzowi lub jego małżonkowi kiedykolwiek udzielono pomocy we wskazanej tam formie (zob. wyrok NSA z 17 listopada 2018r., sygn. akt I OSK 1418/18), o tyle taka interpretacja nie jest możliwa w odniesieniu do art. 21 ust. 6 pkt 4 u.z.s.z.

Sąd stwierdza ponadto, że analogiczne stanowisko wyraził również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 14 lipca 2021r. sygn. akt III OSK 3623/21, oddalając skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 20 lipca 2020r. sygn. akt II SA/Wa 120/20. NSA, w analogicznym stanie faktycznym i mając na względzie analogiczne stanowisko organów administracyjnych, do tego, które prezentowano w rozpoznawanej sprawie, podkreślił, że organy administracyjne nie mają kompetencji do "poprawiania przepisów ustawy we własnym zakresie, przez nadanie im inne treści, odpowiadającej przyjętym na własny użytek kryteriom konstytucyjności."

Sąd, rozpoznający sprawę ze skargi Skarżącego, powyższe stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w ww. orzeczeniach z 9 lutego 2021r. sygn. akt III OSK 3338/21 i z 14 lipca 2021r. sygn. akt III OSK 3623/21 (dostępne na www.nsa.gov.pl) w pełni podziela i stwierdza, że organy obu instancji, które wydały w sprawie ww. decyzje (Prezes AMW zaskarżoną decyzję z [...] listopada 2020r. i Dyrektor AMW decyzję z [...] września 2020r.) pominęły – na co prawidłowo zwracał uwagę Skarżący zarówno w odwołaniu, jak i w skardze – jasną wykładnię językową art. 21 ust. 6 pkt 4 u.z.s.z., posiłkując się pozanormatywną argumentacją. Skoro art. 21 ust. 6 pkt 4 u.z.s.z. nie budził wątpliwości interpretacyjnych na gruncie wykładni językowej, która w świetle orzecznictwa i doktryny ma przesądzające znaczenie przy interpretacji przepisu prawa, niedopuszczalne było jego celowościowe wykładanie przez organy administracyjne. Zgodnie bowiem z zasadą clara non sunt interpretanda - nie ma potrzeby sięgać po inne, pozajęzykowe metody wykładni, gdy przepis jest językowo jasny. Organy obu instancji wydając ww. decyzje naruszyły zatem jedną z podstawowych zasad wykładni prawa – "clara non sunt interpretanda".

Sąd stwierdza ponadto, że Ustawodawca, wbrew stanowisku prezentowanemu w zaskarżonej decyzji, nie uregulował kompleksowo zasad zmiany formacji - przechodzenia funkcjonariuszy z jednej służby do drugiej, jak również nie wypowiedział się w zakresie wpływu świadczeń uzyskanych z budżetu Państwa w jednej służbie na prawo do świadczeń w drugiej służbie, poza odprawą związaną ze zwolnieniem ze służby. W ustawach określających zasady sprawowania służby przez żołnierza zawodowego uregulowano m.in. prawo do uznania stopnia uzyskanego w innej służbie. Tym samym należy przyjąć, że racjonalny Ustawodawca dałby wyraz swojemu zamiarowi wprost, gdyby jego intencją było takie ukształtowanie sytuacji prawnej byłych funkcjonariuszy Policji, którzy rozpoczynają następnie służbę w siłach zbrojnych, np. przez zamieszczenie stosownych rozwiązań prawnych w u.z.s.z., skoro inne kwestie, związane ze zmianą służby (np. uznania stopnia uzyskanego w innej służbie) uregulowano.

W żadnym z postanowień u.z.s.z. czy w innych aktach prawnych, odnoszących się do zasad pełnienia służby przez żołnierza zawodowego nie zamieszczono regulacji określającej zasady rozliczania wsparcia finansowego przy zmianie służby. Skoro Ustawodawca nie zamieścił takiej reguły, należy uznać, że fluktuacja funkcjonariuszy między służbami nie powinna mieć wpływu na uzyskiwanie przez nich benefitów związanych z pełnieniem danej służby, chociażby były przeznaczone na ten sam cel. Skoro u.z.s.z. była wielokrotnie nowelizowana, ustawodawca mógł do ww. aktu prawnego wprowadzić stosowne unormowania. Działań tych jednak zabrakło, a dokonywanie wykładni ww. przepisu art. 21 ust. 6 pkt 4 u.z.s.z. wbrew jego literalnej treści, nie zostało przez organy obu instancji w sposób należyty umotywowane. W demokratycznym państwie prawa organy administracji publicznej, rozpatrując sprawy i decydując o prawach obywatela, powinny podejmować decyzje na podstawie wyraźnej podstawy prawnej, przewidzianej w powszechnie obowiązujących przepisach prawa. Wynika to zarówno z art. 7 Konstytucji RP, jak też z art. 6 k.p.a. i art. 7 in principio k.p.a.

Zgodnie bowiem z zasadą praworządności, wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Powtórzeniem zasady praworządności przyjętej w Konstytucji RP jest art. 6 k.p.a., wedle którego organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Działanie na podstawie prawa w postępowaniu administracyjnym obejmuje dwa zasadnicze elementy, a mianowicie ustalenie przez organ administracji publicznej zdolności prawnej do prowadzenia postępowania w danej sprawie oraz zastosowanie przepisów prawa materialnego i przepisów prawa procesowego przy rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy. W ramach zasady wynikającej z art. 7 Konstytucji RP, oprócz wymogu "praworządności", rozumianego jako zgodność działań z całym systemem prawa, mieści się także wymóg "legalności", rozumiany jako zgodność każdego działania z konkretną normą prawną, będącą dla niego podstawą prawną. Zasada legalności wymaga, aby każdy akt władczej ingerencji organu administracji państwowej w sferę prawną obywatela oparty był na konkretnie wskazanym przepisie prawa. Zasada legalności powinna więc być zasadniczym kryterium w procesach wykładni dokonywanych przez organy państwa.

Sąd w związku z tym stwierdza, że zastosowany przez organy obu instancji przepis art. 21 ust. 6 pkt 4 u.z.s.z. jest jednoznaczny i brak jest podstaw do przyjęcia, że ta jasna wypowiedź racjonalnego prawodawcy nie jest adekwatna do jego zamierzeń normatywnych. Przepis ten stanowi, że żołnierzowi zawodowemu nie przysługuje prawo do zakwaterowania, jeżeli on lub jego małżonek, z zastrzeżeniem ust. 10, otrzymał pomoc finansową wypłaconą w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do dnia 31 grudnia 1995r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych (Dz. U. z 1992r. poz. 19 oraz z 1994 r. poz. 36).

Sąd wskazuje ponadto, że z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP wynika, że wszyscy są wobec prawa równi; wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Zasada równości sprowadza się do jednakowego traktowania wszystkich adresatów norm prawnych charakteryzujących się w takim samym stopniu tą samą, relewantną cechą i jednocześnie dopuszcza odmienne traktowanie podmiotów, które takiej cechy nie posiadają (por. wyrok TK z 18 lutego 2014r. sygn. akt U 2/12, OTK-A 2014/2/12, cz. III pkt 4.2; M. Ziółkowski, Zasada równości w prawie, PiP 2015/5/s. 96, 99). Zróżnicowanie sytuacji określonych podmiotów może mieć konstytucyjne umocowanie (np. art. 19 i art. 69 Konstytucji RP), ale może też wynikać z posiadania przez nie odmiennych cech relewantnych. W doktrynie i orzecznictwie trafnie podkreśla się związek zasady równości z zasadami sprawiedliwości społecznej (L. Garlicki w: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Wyd. Sejmowe 2003, t. III, s. 22-23, uw. 22 do art. 32 Konstytucji RP; M. Masternak-Kubiak, Prawo do równego traktowania, w: red. B. Banaszak, A. Preisner, Prawa i wolności obywatelskie w Konstytucji RP, Warszawa 2002, s. 123). Równość jest pochodną, konkretyzacją sprawiedliwości, a więc równe traktowanie jest niejako z definicji sprawiedliwe. Zasady równego traktowania nie naruszają też pewne uprzywilejowania jednych w stosunku do drugich, jeżeli są uzasadnione jakimiś obiektywnie uzasadnionymi celami, a więc nie są dyskryminujące, lecz jedynie różnicujące. Zatem równe traktowanie nie oznacza równości bezwzględnej, absolutnej.

W świetle tych uwag stanowisko organu co do kwestii ewentualnego naruszenia zasady równości i sprawiedliwości w razie zastosowania w rozpatrywanej sprawie art. 21 ust. 6 pkt 4 u.z.s.z. wedle jego brzmienia, nie zasługuje na akceptację. W sprawie mamy do czynienia z osobą, która zmieniała formację - przeszła z Policji do wojska. Nie chodzi zatem o żołnierza, który po raz wtóry chce skorzystać z prawa do zakwaterowania w ramach tej samej formacji i na podstawie tych samych przepisów. W ramach zatem prawnie relewantnej cechy - bycia żołnierzem - każdy z podmiotów jest równy wobec prawa. Każdy żołnierz w zakresie prawem przypisanym ma możliwość ubiegania się o prawo do zakwaterowania na takich samych zasadach. Nie ma zatem mowy o jakimkolwiek uprzywilejowaniu (szczególnym traktowaniu) żołnierzy, którzy przeszli z innych formacji mundurowych w stosunku do innych żołnierzy (o ich dyskryminacji). W tej sytuacji nieuprawnione było powołanie się przez Prezesa AMW oraz przez Dyrektora AMW na art. 32 ust. 1 i art. 2 Konstytucji RP.

Zdaniem Sądu powyższe rozważania wskazują, że w sprawie nie sposób przyjąć - tak, jak uczyniły to organy administracyjne w ww. decyzjach, a w szczególności Prezes AMW w zaskarżonej decyzji, że ustawodawcy chodziło w art. 21 ust. 6 pkt 4 u.z.s.z. także o pomoc, którą przyznano żołnierzowi przed zmianą formacji. Z ww. przepisu wyraźnie wynika, o jakiej pomocy mówi Ustawodawca - o pomocy finansowej wypłaconej żołnierzowi lub jego małżonkowi w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do 31 grudnia 1995r. Tym samym nie sposób przyjąć, na co prawidłowo zwraca uwagę Skarżący w skardze, że słuszna i możliwa jest teza Prezesa AMW, że art. 21 ust. 6 pkt 4 u.z.s.z. należy odnosić nie tylko do pomocy finansowej udzielonej żołnierzowi, ale również do funkcjonariuszy każdej formacji mundurowej, wobec których Państwo wywiązało się z obowiązku zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych. Analogiczne stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w ww. wyroku z 9 lutego 2021r. sygn. akt III OSK 3338/21.

Zadaniem Sądu, ani tym bardziej zadaniem organu administracji państwowej, który zobowiązany jest, na mocy art. 6 k.p.a., działać na podstawie obowiązujących przepisów prawa, nie jest dokonywanie oceny przyczyn i zasadności przyjętych przez ustawodawcę rozwiązań normatywnych, jakkolwiek Sąd zgadza się z Prezesem AMW, że obecnie obowiązująca u.z.s.z. była już wielokrotnie nowelizowana. Tym niemniej Sąd stwierdza, że racjonalny ustawodawca, który niewątpliwie ma na względzie takie kreowanie prawa, aby realizowało ono zasadę racjonalnego wydatkowania funduszy publicznych, do chwili obecnej nie zmienił brzmienia art. 21 ust. 6 pkt 4 u.z.s.z., ani też nie wprowadził innych unormowań prawnych, dopełniających tę kwestię w odniesieniu do osób fluktuujących między formacjami (np. z Policji do wojska), czy też wobec małżonków żołnierzy zawodowych - którzy uzyskali pomoc finansową na podstawie innych ustaw niż ustawa z 20 maja 1976r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych (skoro w tym przepisie explicite wskazał tyko tę ustawę).

Sąd, na tej podstawie, mając na względzie językową wykładnię art. 21 ust. 6 u.z.s.z., uznał, że należało przyjąć - wbrew stanowisku organów administracyjnych obu instancji - że katalog przesłanek negatywnych przyznania prawa do zakwaterowania żołnierza zawodowego jest jasny. Ustawodawca nie zmienił go w takim zakresie, jak oczekiwany przez organy obu instancji. Nie można więc uznać, że w wyniku wykładni rozszerzającej, która nie ma oparcia w wykładni językowej, może dojść do poszerzenia katalogu wyłączeń wskazanych art. 21 ust. 6 u.z.s.z. Tej intencji nie można przypisać ustawodawcy, który nowelizując wielokrotnie art. 21 ust. 6 u.z.s.z. nie zdecydował się na jego zmianę w kierunku proponowanym przez organy administracyjne w ww. decyzjach. Sąd wskazuje ponadto, że to przede wszystkim na ustawodawcy – jak trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w ww. wyroku z 9 lutego 2021r. sygn. akt III OSK 3338/21 - spoczywa obowiązek zapewnienia normatywnej spójności systemu prawnego, także w zakresie korzystania z uprawnienia do zakwaterowania w różnych służbach w związku z wcześniejszym otrzymaniem pomocy finansowej na cele mieszkaniowe.

Sąd stwierdza ponadto, biorąc pod uwagę argumentację powoływaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że wykorzystywanie analogii w procesach stosowania prawa jest jednym ze sposobów eliminowania luk prawnych, to wskazać należy, że taka możliwość jest przewidziana jedynie wówczas, gdy nie spowoduje to pogorszenia sytuacji indywidualnej lub interesu społecznego. W stanie faktycznym sprawy nie sposób jednak przyjąć, że mamy do czynienia z taką luką. Obywatele w państwie praworządnym mają więc - tak, jak wskazał WSA w Warszawie w prawomocnym wyroku z 10 marca 2020r. sygn. akt II SA/Wa 2362/19 - prawo polegać na tym, co prawodawca w tekście prawnym powiedział, a nie na tym, co zamierzał powiedzieć, lub co powiedziałby, gdyby znał nowe okoliczności. Sfera praw i wolności obywatelskich należy do materii ustawowej, więc podstawę materialnoprawną decyzji administracyjnej może stanowić tylko ustawa, bądź przepisy wykonawcze wydane na podstawie i w ramach wyraźnego upoważnienia zawartego w ustawie.

W rozpoznawanej sprawie - wbrew stanowisku Prezesa AMW - Ustawodawca w art. 21 ust. 6 pkt 4 u.z.s.z. nie przewidział przesłanki, która - zdaniem organów powinna być wyinterpretowana z wykładni historycznej, celowościowej i systemowej oraz z uwagi na art. 2 i art. 32 Konstytucji RP - że udzielenie pomocy w zabezpieczeniu tych potrzeb przez Państwo dwukrotnie, jest zaprzeczaniem interesu Państwa - solidarności społecznej. Dopatrywanie się zatem przez organy administracyjne - wbrew jednoznacznej językowej treści art. 21 ust. 6 pkt 4 u.z.s.z. - naruszenia fundamentalnych wartości konstytucyjnych: równości i sprawiedliwości społecznej nie może być zaaprobowane przez Sąd administracyjny. Sąd jeszcze raz podkreśla, że z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP wynika, że wszyscy są wobec prawa równi; wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Zasada równości sprowadza się do jednakowego traktowania wszystkich adresatów norm prawnych, charakteryzujących się w takim samym stopniu tą samą, relewantną cechą i jednocześnie dopuszcza odmienne traktowanie podmiotów, które takiej cechy nie posiadają (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 18 lutego 2014r. sygn. akt U 2/12, OTK-A 2014/2/12, cz. III pkt 4.2; M. Ziółkowski, Zasada równości w prawie, PiP 2015/5/s. 96, 99). Zróżnicowanie sytuacji określonych podmiotów może mieć konstytucyjne umocowanie (np. art. 19 i art. 69 Konstytucji RP), ale może też wynikać z posiadania przez nie odmiennych cech relewantnych.

W doktrynie i orzecznictwie trafnie podkreśla się związek zasady równości z zasadami sprawiedliwości społecznej (L. Garlicki w: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Wyd. Sejmowe 2003, t. III, s. 22-23, uwaga 22 do art. 32 Konstytucji RP; M. Masternak-Kubiak, Prawo do równego traktowania, w: red. B. Banaszak, A. Preisner, Prawa i wolności obywatelskie w Konstytucji RP, Warszawa 2002, s. 123). Równość jest pochodną, konkretyzacją sprawiedliwości, a więc równe traktowanie jest niejako z definicji sprawiedliwe. Zasady równego traktowania nie naruszają też pewnego uprzywilejowania jednych w stosunku do drugich, jeżeli są uzasadnione jakimiś obiektywnie uzasadnionymi celami, a więc nie są dyskryminujące lecz jedynie różnicujące. Równe traktowanie nie oznacza równości bezwzględnej, absolutnej, tym bardziej, że ustawodawca w art. 21 ust. 6 pkt 4 u.z.s.z. nie przewidział przesłanki opartej na ww. zasadzie.

Z tych względów, Sąd nie podziela stanowiska Prezesa AMW, że możliwe było posłużenie się w rozpoznawanej sprawie wykładnią celowościową (w sposób zaprezentowany w zaskarżonej decyzji), m.in. wówczas, gdy wynik wykładni językowej prowadzi do sprzeczności z fundamentalnymi wartościami konstytucyjnymi. Powoływane przez organ administracyjny przepisy prawa były jasne i nie pozwalały na dokonywanie wykładni rozszerzającej.

Zgodnie z art. 21 ust. 1 u.z.s.z., żołnierzowi zawodowemu od dnia wyznaczenia na pierwsze stanowisko służbowe do dnia zwolnienia z czynnej służby wojskowej, przysługuje prawo do zakwaterowania na czas pełnienia służby wojskowej w miejscowości, w której żołnierz pełni służbę, albo w miejscowości pobliskiej albo za jego zgodą w innej miejscowości. Prawo do zakwaterowania jest więc samoistnym prawem żołnierza zawodowego wynikającym z łączącego go stosunku służbowego.

W świetle art. 21 ust. 2 u.z.s.z. prawo do zakwaterowania żołnierza zawodowego jest realizowane w jednej z następujących form zakwaterowania:

1) przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego na czas pełnienia służby;

2) przydziału miejsca w internacie albo kwaterze internatowej;

3) wypłaty świadczenia mieszkaniowego.

Przepis art. 21 ust. 4 u.z.s.z. stanowi, że żołnierzowi służby kontraktowej w pierwszej kolejności prawo do zakwaterowania realizowane jest w formie przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego, a dopiero w przypadku nieprzydzielenia przez Agencję Mienia Wojskowego kwatery albo lokalu mieszkalnego, żołnierz służby kontraktowej wybiera na swój wniosek jedną z dwóch pozostałych form zakwaterowania, tj. przydział miejsca w internacie lub kwaterze internatowej albo wypłatę świadczenia mieszkaniowego.

Wyraźny katalog przesłanek negatywnych, które wyłączają dopuszczalność realizacji prawa do zakwaterowania (w tym wypłaty świadczenia mieszkaniowego) ustawodawca zawarł w art. 21 ust. 6 pkt 1-5 u.z.s.z. Zgodnie z tym przepisem, żołnierzowi zawodowemu nie przysługuje prawo do zakwaterowania, jeżeli on lub jego małżonek, z zastrzeżeniem ust. 10:

1) otrzymał ekwiwalent pieniężny w zamian za rezygnację z kwatery, wypłacony na podstawie przepisów ustawy obowiązujących do dnia 30 czerwca 2004r.;

2) otrzymał odprawę mieszkaniową wypłaconą albo zrealizowaną w formie rzeczowej na podstawie przepisów ustawy obowiązujących od dnia 1 lipca 2004r.;

3) nabył lokal mieszkalny od Skarbu Państwa, Agencji albo jednostki samorządu terytorialnego z bonifikatą lub z uwzględnieniem pomniejszenia w cenie nabycia;

4) otrzymał pomoc finansową wypłaconą w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do dnia 31 grudnia 1995r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych (Dz.U. z 1992r. Nr 5, poz. 19 oraz z 1994r. Nr 10, poz. 36);

5) nabył własnościowe spółdzielcze prawo do lokalu mieszkalnego od Agencji.

W art. 21 ust. 10 u.z.s.z. przewidziano, iż prawo do zakwaterowania realizowane w formie przydziału miejsca w internacie albo kwaterze internatowej przysługuje żołnierzowi zawodowemu, jeżeli on lub jego małżonek w miejscowości, w której pełni służbę, albo w miejscowości pobliskiej nie skorzystał z uprawnień, o których mowa w ust. 6, albo on lub jego małżonek nie posiada w tej miejscowości lokalu mieszkalnego wybudowanego lub nabytego z wykorzystaniem uprawnień, o których mowa w ust. 6.

W sprawie bezspornym jest, że Skarżącemu przed powołaniem do służby wojskowej, jako osobie pełniącej służbę w Policji, przyznano pomoc finansową w związku z zakupem lokalu meszkalnego. Tym niemniej pogląd organów administracyjnych obu instancji nie ma podstawy prawnej w obowiązujących aktualnie przepisach, w tym w art. 21 ust. 6 pkt 4 w związku z art. 21 ust. 4 u.z.s.z. Oznacza to, że zarówno Prezes AMW, jak i Dyrektor AMW, wydając ww. decyzje, dopuścili się istotnego naruszenia obowiązujących przepisów prawa materialnego wyrażonych w art. 21 ust. 1, 2 i 4 w związku z ust. 6 i ust. 10 u.z.s.z. Powołane przez organy obu instancji ww. przepisy są jasne i precyzyjne i zawierają jasne kryteria przyznawania prawa, a także zamknięty katalog stanowiący enumeratywnie wyliczone przesłanki, na podstawie których organ może odmówić przyznania prawa od zakwaterowania. Powoływanie się przez organy obu instancji jedynie na pozaustawowe przesłanki i argumentację wyłącznie celowościową, które choć w zamyśle mogą być uznane za słuszne - nie stanowią podstawy do zainicjowania postulatów de lege ferenda, oznacza naruszenie art. 6 k.p.a. w związku z art. 7 in principio k.p.a. oraz w związku z art. 8 k.p.a.

Również powołana przez Prezesa AMW zasada wynikająca z art. 17a ustawy z 11 września 2003r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz.U. Nr 179, poz. 1750), tzw. prawo uznania stopnia, nie ma zastosowania w sprawie. Z przepisu tego wynika, bowiem jedynie uprawnienie do powołania do innej (niż pierwotna) służby mundurowej na stanowisko służbowe zaszeregowane do stopnia wojskowego równorzędnego ze stopniem posiadanym w odpowiedniej służbie, oraz prawo do zaliczania okresów służby w różnych formacjach do uprawnień wynikających z art. 62 ust. 4. Niezrozumiałe jest zatem wywodzenie z przepisów tej ustawy, że zasada ta ma zastosowanie także w sprawach dotyczących świadczeń finansowych, do których Skarżący jest uprawniony jako żołnierz zawodowy. Jest to analogia zbyt daleko idąca.

W tej sytuacji, uznać należy, że powołanie się w uzasadnieniach ww. decyzji wyłącznie na argumenty celowościowe, nie daje podstaw do przyjęcia, że decyzje te odpowiadają prawu, skoro w przepisach u.z.s.z. nie wprowadzono zakazu przyznania ww. żołnierzowi zawodowemu lub jego małżonkowi pomocy finansowej na potrzeby mieszkaniowe, na podstawie innych ustaw niż ustawa z 20 maja 1976r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych. Ustawodawca w tym przepisie explicite wskazał tyko tę ustawę. Podobne stanowisko było prezentowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyrokach o sygn. akt II SA/Wa 2362/19, II SA/Wa 2169/19, sygn. akt II SA/Wa 2104/21, sygn. akt II SA/Wa 1119/21 (dostępne na www.nsa.gov.pl).

Zdaniem Sądu naruszenie ww. przepisów spowodowało niewłaściwą ocenę stanu faktycznego sprawy w kontekście art. 21 ust. 6 pkt 4 u.z.s.z. i stanowiło dostateczną podstawę do uchylenia, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. w związku z art. 135 P.p.s.a., zarówno zaskarżonej decyzji Prezesa AMW, jak i ww. decyzji Dyrektora AMW z [...] września 2020r., przy jednoczesnym uznaniu za zasadne podniesionych w skardze zarzutów.

4. W konsekwencji, organy administracyjne, rozpatrując ponownie sprawę, zobowiązane będą zastosować się do dokonanej przez Sąd powyższej oceny prawnej i kierując się konstytucyjnymi dyrektywami, w tym respektując przede wszystkim zasadę praworządności, wynikającą z art. 7 Konstytucji RP i art. 6 k.p.a., jak również zasadę zaufania do organów administracyjnych, wynikającą z art. 8 § 1 k.p.a. - tak przeprowadzić postępowanie w sprawie, aby jednoznacznie wykazać w uzasadnieniu decyzji kryteria przyjętego rozstrzygnięcia, którymi kierowały się przy rozpatrzeniu ww. wniosku Skarżącego, biorąc przy tym pod rozwagę jasną treść przepisu art. 21 ust. 6 pkt 4 u.z.s.z.

5. Sąd, mając powyższe na względzie i działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 i art. 135 P.p.s.a. i w związku z art. 119 pkt 2 P.p.s.a. (zgodny wniosek stron o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym) - orzekł, jak w sentencji wyroku.