Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SAB/Wa 65/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-12-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6220 Zezwolenie   na    działalność    ubezpieczeniową
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Komisja Nadzoru Finansowego
Treść wyniku: Stwierdzono, iż bezczynność miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 12, art. 35 § 1 i 3, art. 36
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3 § 2 pkt 1-4a, art. 54 § 3, art. 149, art. 154 § 6, art. 161 § 3
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Kozik Sędzia WSA Urszula Wilk (spr.) Protokolant st. ref. Katarzyna Zielińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi "G." Sp. j. z siedzibą w P., G. Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w P., M. Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w P. oraz N. Sp. j. z siedzibą w P. na bezczynność Komisji Nadzoru Finansowego w sprawie wydania zezwolenia na prowadzenie działalności ubezpieczeniowej 1. stwierdza, że bezczynność Komisji Nadzoru Finansowego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2. umarza postępowanie sądowe w pozostałym zakresie; 3. zasądza od Komisji Nadzoru Finansowego solidarnie na rzecz skarżących "G." Sp. j. z siedzibą w P., G. Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w P., M. Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w P. oraz N. Sp. j. z siedzibą w P. kwotę 357 zł (słownie: trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

P. Spółka jawna, P. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością (po przekształceniu G. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka komandytowa), M. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka komandytowo-akcyjna (po przekształceniu M. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka komandytowa), N. Spółka jawna - założyciele M. z siedzibą w P. (dalej: skarżący) wnieśli skargę na bezczynność Komisji Nadzoru Finansowego (KNF) żądając zobowiązania organu do merytorycznego zakończenia sprawy w terminie 14 dni, stwierdzenia, że bezczynność nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzenia na rzecz skarżących kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że pismem z dnia [...] kwietnia br. skarżąca wezwała Komisję Nadzoru Finansowego do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie czynności materialno-technicznej dotyczącej powiadomienia wnioskodawców o pozostawieniu bez rozpoznania wniosku z dnia [...] stycznia 2014 r. o wydanie zezwolenia na prowadzenia działalności ubezpieczeniowej w Grupach 8 i 9 Działu II zgodnie z załącznikiem do ustawy z dnia 22 maja 2003 r. o działalności ubezpieczeniowej (tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 950 z późn. zm.) i w konsekwencji powyższego merytoryczne, co do istoty sprawy rozstrzygnięcie wniosku o wydanie przedmiotowego zezwolenia. Skarżony organ działając bowiem na podstawie art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm. zwanej dalej kpa w związku z art. 11 ust. 5 ustawy z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 1149 z późn. zm.), powiadomił założycieli M. o pozostawieniu bez rozpoznania wniosku z dnia [...] stycznia 2014 r. o wydanie zezwolenia na prowadzenie działalności ubezpieczeniowej w Grupach 8 i 9 Działu II zgodnie z załącznikiem do ustawy z dnia 22 maja 2003 r. o działalności ubezpieczeniowej (tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 950 z późn. zm.).

Skarżący podnosili, że KNF analizując dokumenty dołączone do wniosku, w kontekście przedstawionego przez skarżącą żądania wydania zezwolenia na wykonywanie działalności ubezpieczeniowej w formie małego towarzystwa ubezpieczeń wzajemnych stwierdził, że plan działalności załączony do wniosku nie spełnia w pełni wymogów formalnych wynikających z art. 93 ust. 1 pkt 3 ust. 2 pkt 5 lit. e ustawy. Zdaniem skarżonego organu nadzoru Założyciele nie wskazali (co rzekomo powinni uczynić) źródeł finansowania środków w wysokości minimalnego kapitału gwarancyjnego zgodnie z art. 93 ust. 1 pkt 3 Ustawy, a także nie przedstawili wyliczenia środków własnych oraz marginesu wypłacalności i kapitału gwarancyjnego wymaganego przepisem art. 93 ust. 2 pkt 5 lit. e Ustawy.

Tym samym zdaniem organu nadzoru złożony plan działalności nie zawiera wszystkich niezbędnych elementów formalnych ustalonych przez ustawodawcę w art. 93 Ustawy, a braki te nie zostały przez Wnioskodawców mimo wezwania organu nadzoru usunięte.

Skarżący kwestionowali czynność (powiadomienie o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania) podnosząc, że czynność ta dokonana została bezpodstawnie, a wręcz z rażącym naruszeniem prawa.

Skarżący przedstawili też obszerne uzasadnienie bezpodstawności żądań organu nadzoru dotyczącego konieczności wskazania przez skarżących w planie działalności M. źródeł finansowania środków w wysokości minimalnego kapitału gwarancyjnego i marginesu wypłacalności.

Komisja Nadzoru Finansowego w odpowiedzi na skargę stanęła na stanowisku, że skarga powinna zostać oddalona.

Organ wskazał, że przedmiotem wniosku jest wydanie zezwolenia na wykonywanie działalności przez towarzystwo ubezpieczeń wzajemnych (dalej: tuw), które miałoby mieć status małego tuw. Wniosek pozostawiono w trybie art. 64 § 2 k.p.a. bez rozpoznania ze względu na nieusunięcia braków wniosku w zakresie wymagań określonych w art. 93 ust. 1 pkt 3 oraz art. 93 ust. 2 pkt 5 lit. e ustawy o działalności ubezpieczeniowej. Ww. przepisy stanowią, że plan działalności, który należy załączyć do wniosku o wydanie zezwolenia na wykonywanie działalności ubezpieczeniowej, zawiera w szczególności określenie źródeł finansowania środków w wysokości minimalnego kapitału gwarancyjnego i marginesu wypłacalności (art. 93 ust. 1 pkt 3 ustawy) oraz że należy dołączyć do rzeczonego planu rachunek symulacyjny pierwszych 3 lat obrotowych działalności, obejmujący m. in. projekt wyliczenia środków własnych oraz marginesu wypłacalności i kapitału gwarancyjnego (art. 93 ust. 2 pkt 5 lit. e ustawy).

KNF wywodziła, że w przedmiotowej sprawie wniosek dotyczy jednak zezwolenia na wykonywanie działalności w formie tuw uznanego za małe. Zastosowanie w tym zakresie znajduje art. 43 ust. 4 ustawy o działalności ubezpieczeniowej, zgodnie z którym "Do małego towarzystwa ubezpieczeń wzajemnych nie stosuje się przepisów art. 13 ust. 1, jeżeli statut przewiduje wnoszenie przez członków dopłat lub zmniejszenie świadczeń towarzystwa na rzecz członków, a także art. 45 ust. 1, art. 46, art. 47 oraz art. 146 ust. 1." Wyłączenie zastosowanie art. 146 ust. 1 ustawy oznacza, że tuw uznane za małe jest zwolnione z obowiązku posiadania środków własnych w wysokości nie niższej niż margines wypłacalności i nie niższej niż kapitał gwarancyjny.

Organ wskazał, że pierwotnie pozostawiając wniosek bez rozpoznania, kierował się potrzebą zagwarantowania bezpieczeństwa i stabilności funkcjonowania zakładu ubezpieczeń, który miałby działać w oparciu o wydane zezwolenie. Przedłożenie żądanych dokumentów miałoby stanowić dowód, iż założyciel jest podmiotem wiarygodnym finansowo, w szczególności w razie ewentualnego pogorszenia się sytuacji finansowej zakładu ubezpieczeń dysponuje środkami niezbędnymi do jego dokapitalizowania. Organ nadzoru po ponownej analizie stanu prawnego przyjął jednakże, że skoro ustawodawca zwalnia małe tuw z obowiązku wynikającego z art. 146 ust. 1 ustawy o działalności ubezpieczeniowej, to logiczne jest, że w toku rozpatrywania wniosku o wydanie zezwolenia nie należy wymagać spełnienia wymogów w powyższym zakresie. Konsekwentnie przyjąć należy, że skoro nie mają zastosowania określone wymogi, to nie należy również wymagać udowodnienia spełnienia tych wymogów, a zatem żądać przedłożenia dokumentów mających potwierdzać stosowne okoliczności. Jest to efekt rozwiązania przyjętego przez ustawodawcę, który godzi się na funkcjonowanie małych tuw jako podmiotów pozbawionych podstawowego wymogu finansowego.

Wobec powyższego, pozostawienie wniosku skarżących bez rozpoznania organ uznał za nieprawidłowe.

Wobec faktu, że przepisy procedury administracyjnej nie przewidują formalnej drogi prawnej prowadzącej do podważania aktu polegającego na pozostawieniu podania bez rozpoznania, organ nadzoru przyjął, że w przedmiotowej sprawie akt ten, jako oparty na wadliwej wykładni przepisów prawa, uznać należy za niewywołujący skutku prawnego w postaci zakończenia postępowania administracyjnego. Tym samym uznał, że postępowanie zainicjowane wnioskiem skarżących nadal trwa i powinno zostać zakończone przez organ nadzoru stosownym aktem administracyjnym. O powyższym stanowisku procesowym organu nadzoru powiadomiono skarżących pismem z dnia [...] czerwca 2015 r.

Tym samym zdaniem KNF odpadła zasadnicza okoliczność, która stanowiła motyw złożenia skargi na bezczynność organu nadzoru. Jednocześnie organ podkreślał, że do zmiany oceny prawnej dokonanej przez organ nadzoru oraz do podjęcia czynności proceduralnych z tym związanych doszło przed wpływem do organu nadzoru skargi na bezczynność.

Wydanie aktu kończącego postępowanie administracyjnego wszczęte wnioskiem skarżących w ocenie organu nadzoru stanowić będzie przesłankę do umorzenia przez sąd administracyjny postępowania w sprawie skargi na bezczynność organu nadzoru stosownie do art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późniejszymi zmianami).

Jednocześnie KNF zaznaczyła, że sprawy dotyczące wniosków o wydanie zezwoleń na wykonywanie działalności ubezpieczeniowej z natury rzeczy mają charakter szczególnie skomplikowanych. Dotyczą one w istocie dopuszczenia nowego podmiotu do oferowania usług ubezpieczeniowych, którego to podmiotu bezpieczeństwo i wiarygodność finansowa jest gwarantowane przez państwo, wykonujące w tym zakresie swoje zadania poprzez Komisję. Gwarancje te obejmują proces licencyjny (rozpatrywanie wniosku o wydanie zezwolenia) oraz bieżący nadzór nad podmiotem, który uzyskał zezwolenie. Przez wzgląd na rzeczone gwarancje wydanie zezwolenia musi być poprzedzone szczegółową analizą przymiotów założycieli zakładu ubezpieczeń, jak również planów co do funkcjonowania nowego podmiotu i jego organizacji. Stopnia skomplikowania takich spraw dowodzi bardzo szeroki katalog dokumentów, jakie należy załączyć do wniosku o wydanie zezwolenia, jak również obszerność i stopień skomplikowania treści zawartych w tych dokumentach (nawet wówczas, gdy - jak w przypadku małych tuw - niektóre pojedyncze dokumenty nie są wymagane). Okoliczność ta powoduje, że w praktyce w dokumentach takich częste są błędy oraz nieścisłości. W celu ich wyeliminowania, działając w myśl zasady budowania zaufania strony postępowania do organu nadzoru, podejmowane są przez organ nadzoru działania zmierzające do pozyskania od wnioskodawcy stosownych wyjaśnień oraz umożliwienia mu skorygowania popełnionych błędów. W konsekwencji sprawy omawianego rodzaju nie mogą być z obiektywnych przyczyn załatwiane w standardowych terminach wyznaczonych przepisami procedury administracyjnej. W takich terminach nie jest możliwe wydanie w rzeczonych sprawach rozstrzygnięć zgodnych z postulatem pełnego i rzetelnego ustalenia stanu faktycznego przy jednoczesnym uwzględnieniu słusznego interesu strony postępowania.

KNF wywodziła, że w przedmiotowej sprawie stopnia jej skomplikowania dowodzi szereg czynności, jakie organ nadzoru podejmował i nadal podejmuje w toku prowadzonego postępowania. Organ nadzoru wielokrotnie wzywał skarżących do przedłożenia określonych informacji lub wyjaśnień, a następnie po ich otrzymaniu podejmował działania analityczne. Zdaniem organu na uwagę zasługuje również, że wniosek skarżących był modyfikowany, co implikowało potrzebę przynajmniej częściowego rozpatrzenia go na nowo. W takiej sytuacji nie jest zasadne twierdzenie, iż organ nadzoru pozostaje w bezczynności, a tym bardziej teza skarżących - iż owa domniemana bezczynność ma status rażąco naruszającej prawo.

Zdaniem organu z zasady niewykonalne jest zawarte w skardze oczekiwanie załatwienia sprawy w terminie 14 dni.

KNF wskazała też, że po skorygowaniu swojej uprzedniej oceny prawnej prowadzącej do wadliwego pozostawienia wniosku bez rozpoznania przystąpił do merytorycznej oceny wniosku, która trwa i zakończona zostanie tak szybko, jak to jest możliwe, przy uwzględnieniu zasad ogólnych procedury administracyjnej, w tym zwłaszcza w zakresie koncentracji materiału dowodowego i jego obiektywnej oceny oraz budowania zaufania strony do organu.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie pełnomocnik KNF złożył odpis decyzji z dnia [...] listopada 2015 r., którą organ rozstrzygnął sprawę merytorycznie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę działalności administracji publicznej, pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.) - dalej p.p.s.a., obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów między innymi w sprawach podlegających rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej lub postanowienia. Z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności.

Zgodnie z jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 12 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2013.267 j.t., dalej k.p.a.) organy administracji publicznej winny działać w sprawie wnikliwie i szybko. Art. 35 § 1 i 3 k.p.a. stanowi, iż organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególne skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania.

Zgodnie z art. 11 ust. 5 ustawy z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym (Dz.U.2015.614 j.t.) do postępowania Komisji i przed Komisją stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.

Przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że bezczynność organu zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a. (T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109).

W sprawie niniejszej, po wniesieniu skargi Komisja Nadzoru Finansowego [...] listopada 2015 r. wydała decyzję, którą rozpoznała merytorycznie wniosek skarżących. W konsekwencji powyższego postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiocie zobowiązania KNF do wydania decyzji oraz wyznaczenia organowi terminu do wydania rozstrzygnięcia stało się bezprzedmiotowe i podlegało w związku z tym umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (pkt 2 wyroku).

Wydanie jednak przez organ, którego bezczynność była przedmiotem skargi, rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie nie powoduje, iż postępowanie sądowoadministracyjne stało się zbędne w całości. Art. 149 § 1 p.p.s.a. stanowił w brzmieniu obowiązującym do dnia 14 sierpnia 2015 r., że sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie sprawy przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Z przepisu tego wynika, że rozstrzygając skargę na bezczynność sąd może podjąć trzy rozstrzygnięcia - dotyczące zobowiązania organu do dokonania czynności, dotyczące ustalenia tego czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz dotyczące wymierzenia organowi grzywny. W przypadku bezprzedmiotowości nałożenia na organ zobowiązania do dokonania czynności z uwagi na jej wykonanie (tutaj wydanie przez KNF decyzji), Sąd winien rozstrzygnąć pozostałe kwestie, a więc, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz rozważyć czy istnieją podstawy do orzeczenia grzywny.

Sąd zaznaczył, że brzmienie tego przepisu przywołane wyżej obowiązywało do dnia 14 sierpnia 2015 r. Niemniej jednak zmiany p.p.s.a. wprowadzone ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r., poz. 685), wchodzące w życie od dnia 15 sierpnia 2015 r. nie obejmowały wszystkich uregulowań. Stosownie bowiem do art. 2 przywołanej wyżej ustawy, stanowiącego przepis przejściowy wskazane tam przepisy w nowym brzmieniu stosować należy także do postępowań wszczętych przed dniem jej wejścia w życie. W pozostałym zakresie do tych postępowań stosuje się przepisy ustawy p.p.s.a. w jej dotychczasowym brzmieniu. Przepis art. 1 pkt 40 wprowadzający nowe brzmienie art. 149 p.p.s.a. nie został wymieniony w art. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r., co oznacza, że nowego brzmienia art. 149 p.p.s.a. nie stosuje się do postępowań sądowych już toczących się. Z tych względów rozpatrywanie bezczynności organu mogło odbyć się jedynie na gruncie art. 149 p.p.s.a. w dotychczasowym brzmieniu, bowiem skarga została wniesiona przed 15 sierpnia 2015 r.

Wykładnia art. 149 p.p.s.a., zgodnie z którą, wydanie przez organ pozostający w bezczynności aktu po wniesieniu skargi wyklucza możliwość orzeczenia o rażącym naruszeniu prawa przez organ, który dopuścił się bezczynności prowadziłoby do pozbawienia strony możliwości dochodzenia odszkodowania, o którym mowa w art. 4171 § 3 k.c. za szkodę, której źródłem jest niewydanie orzeczenia lub decyzji, a także wypaczałoby sens zmian wprowadzonych ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, która weszła w życie z dniem 11 kwietnia 2011 r. oraz ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa, która weszła w życie z dniem 17 maja 2011 r. oraz ustawy z dnia 25 marca 2011 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (która weszła w życie z dniem 12 lipca 2011 r.). Ratio legis tych zmian jest rozszerzenie środków przeciwdziałania bezczynności organu oraz naruszaniu przez organ administracji terminów załatwienia spraw, a także umożliwienia efektywnego dochodzenia przez stronę postępowania odszkodowania za poniesioną szkodę od organu administracji z tytułu niewydania orzeczenia lub decyzji.

Wobec powyższego Sąd obowiązany był do oceny procedowania organu w przedmiotowej sprawie pod kątem wystąpienia bezczynności oraz jej kwalifikowanej formy to jest bezczynności z rażącym naruszeniem prawa.

W niniejszej sprawie skarżący założyciela M. wnioskiem datowanym [...] grudnia 2013 r., który wpłynął do organu [...] stycznia 2014 r. zwrócili się do Komisji Nadzoru Finansowego o zezwolenie na wykonywanie działalności ubezpieczeniowej.

Wezwaniem z [...] lutego 2014 r. organ wezwał skarżących do uzupełnienia braków formalnych wniosku.

[...] lutego 2014 r. wpłynęła do organu odpowiedź skarżących na to wezwanie.

Postanowieniem z [...] marca 2014 r. Komisja Nadzoru Finansowego zawiadomiła skarżących o wyznaczeniu nowego terminu do załatwienia sprawy wynoszącego 6 miesięcy od dnia doręczenia tegoż postanowienia. W uzasadnieniu wskazano na szczególnie skomplikowany charakter sprawy.

[...] kwietnia 2014 r. organ skierował do skarżących wezwanie do złożenia pisemnych wyjaśnień dotyczących wniosku.

Przy pismach z [...] kwietnia 2014 r. i [...] maja 2014 r. skarżący przedstawili wyjaśnienia w sprawie.

[...] czerwca 2014 r. Komisja Nadzoru Finansowego wezwała skarżących do przedstawienia dalszych wyjaśnień dotyczących brzmienia statutu TUW.

Przy piśmie z [...] czerwca 2014 r. pełnomocnik skarżących przedstawił wyjaśnienia jednocześnie modyfikując wniosek w zakresie składu zarządu TUW.

[...] czerwca 2014 r. Komisja Nadzoru Finansowego ponownie wezwała skarżących do złożenia pisemnych wyjaśnień dotyczących m.in. regulaminu tworzenia rezerw techniczno-ubezpieczeniowych. Przy piśmie z dnia [...] lipca 2014 r. strona przedstawiła wyjaśnienia i poprawki dokumentacji.

Pismem z dnia [...] lipca 2014 r. organ poinformował pełnomocnika skarżących o możliwości ostatecznego wypowiedzenia się w sprawie (art. 10 § 1 k.p.a.).

[...] sierpnia 2013 r. udostępniono pełnomocnikowi strony akta postępowania administracyjnego.

Pismem z [...] sierpnia 2014 r. strona zmodyfikowała treść wniosku w zakresie osoby, która miałaby stanowić jednoosobowy zarząd TUW, jednocześnie przesłano zaktualizowany projekt Statutu.

Pismami z [...] września 2014 r. organ zwrócił się o udzielenie informacji dotyczących zatrudnienia osoby proponowanej na członka zarządu TUW.

Postanowieniem z [...] września 2014 r. Komisja Nadzoru Finansowego zawiadomiła skarżących o wyznaczeniu nowego terminu do załatwienia sprawy wynoszącego 4 miesiące od dnia doręczenia tegoż postanowienia. Ponownie wskazano na szczególnie skomplikowany charakter sprawy.

W pismach z [...] września 2014 r. organ otrzymał odpowiedzi dotyczące informacji o zatrudnieniu proponowanego członka zarządu TUW.

[...] września 2014 r. KNF zwrócił się o kolejne informacje w tej sprawie.

[...] września 2014 r. organ wezwał o złożenie kolejnych pisemnych wyjaśnień dotyczących m.in. powodów modyfikacji wniosku w zakresie osoby powoływanej na prezesa zarządu TUW.

[...] października 2014 r. przedstawili odpowiedź na to wezwanie.

Postanowieniem z [...] stycznia 2015 r. Komisja Nadzoru Finansowego ponownie zawiadomiła skarżących o wyznaczeniu nowego terminu do załatwienia sprawy wynoszącego 3 miesiące od dnia doręczenia tegoż postanowienia.

W uzasadnieniu wskazano na precedensowy charakter sprawy oraz konieczność wnikliwej i starannej analizy dokumentów.

[...] marca 2015 r. organ działając na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. wezwał pełnomocnika skarżących do usunięcia braków formalnych wniosku przez przedłożenie planu działalności zgodnie z art. 93 ust. 1 ustawy w zakresie określenia źródeł finansowania środków w wysokości minimalnego kapitału gwarancyjnego i marginesu wypłacalności.

Pismami z dnia [...] kwietnia 2015 r. i [...] kwietnia 2015 r. pełnomocnik skarżących odpowiedział na to wezwanie.

[...] kwietnia 2015 r. organ działając na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. powiadomił skarżących o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania.

[...] kwietnia 2015 r. skarżący wezwali organ do usunięcia naruszenia prawa.

Pismem z [...] maja 2015 r. Komisja Nadzoru Finansowego uznała wezwanie do usunięcia naruszenia prawa za niezasadne.

Pismem z [...] czerwca 2015 r. Komisja Nadzoru Finansowego poinformowała skarżących, że pozostawienie wniosku bez rozpoznania uznaje za niewywołujące skutków prawnych, w efekcie czego postępowanie administracyjne nadal jest prowadzone.

[...] lipca 2015 r. organ ponownie wezwał skarżących do przedstawienia pisemnych wyjaśnień w sprawie.

Na tej czynności zakończono akta administracyjne przedstawione razem ze skargą na bezczynność, która została wniesiona [...] czerwca 2015 r. (data stempla pocztowego).

Jak już wskazano na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym przedłożono decyzję z dnia [...] listopada 2015 r., którą rozstrzygnięto wniosek skarżących.

Z przedstawionego zestawienia czynności organu wynika, że skarga była zasadna w dacie je wniesienia bowiem organ nie rozstrzygnął wniosku skarżących w terminie wynikającym z art. 35 k.p.a. ani w żadnym z terminów wyznaczonych w 3 postanowieniach wydanych na podstawie art. 36 k.p.a.

Miała zatem miejsce bezczynność organu.

Podkreślenia wymaga, że każda bezczynność organu stanowi naruszenie prawa. Nie można jednak przyjąć, że w każdym przypadku bezczynności ma miejsce rażące naruszenie prawa. Gdyby tak uznać to wówczas art. 149 § 1 zdanie drugie p.p.s.a. byłby zbędny, a ocena przez sąd charakteru naruszenia prawa niepotrzebna.

Rażące naruszenie prawa musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do tego stanu, który może być podstawą stwierdzenia bezczynności. Stan bezczynności jest faktem i dla jego stwierdzenia nie mają znaczenia przyczyny jego zaistnienia. Wspomniane przyczyny mogą natomiast mieć znaczenie dla oceny charakteru naruszenia prawa.

Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 lipca 2014 r. w sprawie II GSK 832/13, za rażące naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym można uznać oczywiste niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie zasad ogólnych postępowania administracyjnego w stopniu powodującym istotne ograniczenie uprawnień strony w postępowaniu, z wyjątkiem przepisów dających podstawę do wznowienia postępowania. O tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, decyduje przede wszystkim oczywistość tego naruszenia prowadząca do nadania prawa lub jego odmowy wbrew wszystkim przesłankom przepisu. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 149 § 1 p.p.s.a. dotyczyć może w szczególności zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego przepisów o terminach załatwienia sprawy administracyjnej. Zasadnicze znaczenie mają terminy określone w art. 35 k.p.a., które jednak mogą być przedłużone w stosownym trybie. Zgodnie z art. 35 k.p.a. organ administracji publicznej zobowiązany jest załatwić sprawę bez zbędnej zwłoki, przy czym załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej, nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Za rażące naruszenie tych przepisów można zatem uznać ich oczywiste niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie. Zgodnie z art. 36 § 1 i § 2 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. W związku z tym rozstrzyganie na podstawie art. 149 § 1 zdanie drugie p.p.s.a. powinno uwzględniać między innymi czy organ skorzystał z instytucji uregulowanej w art. 36 k.p.a. oraz czy ewentualne wyznaczanie przez organ administracji kolejnych terminów załatwienia sprawy było usprawiedliwione konkretnymi, obiektywnymi przeszkodami uniemożliwiającymi terminowe zakończenie postępowania.

Zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie bezczynność Komisji Nadzoru Finansowego miała charakter rażący.

Do stwierdzenia tego upoważnia Sąd kilka czynników.

Po pierwsze sam upływ czasu między złożeniem wniosku ([...] stycznia 2014 r.), a wydaniem decyzji ([...] listopad 2015 r.). Po wtóre znaczne okresy przerw między kolejnymi czynnościami organu, które skłaniają do stwierdzenia, że przynajmniej przez część tego czasu organ pozostawał bezczynny np. pierwsze wezwanie do usunięcia braków formalnych organ skierował do strony [...] lutego 2014 r. po upływie ponad miesiąca od daty wniesienia wniosku w sprawie. Organ trzykrotnie wyznaczał nowy termin załatwienia sprawy, terminy te były odległe – 6, 4 i 3 miesiące, żaden z tych terminów nie został przez Komisję Nadzoru Finansowego dotrzymany.

Po wydaniu postanowienia z [...] stycznia 2015 r. organ kolejną czynność podjął dopiero [...] marca 2015 r.

Taki sposób procedowania organu stał w sprzeczności z zasadą szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.).

Nade wszystko jednak o rażącym charakterze bezczynności Komisja Nadzoru Finansowego w przedmiotowej sprawie świadczy pozostawienie wniosku bez rozpoznania pismem z [...] kwietnia 2015 r. Sam organ w toku dalszego postępowania i odpowiednio w odpowiedzi na skargę uznał tę czynność za błędną i nie wywołującą skutków prawnych. Niemniej czynność ta mogła również doprowadzić do nieprawidłowego zakończenia postępowania w sprawie i w sposób oczywisty rażąco naruszała prawa strony do załatwienia sprawy w sposób zgodny z normami prawa (art. 7 k.p.a.), co zdaniem Sądu powoduje konieczność stwierdzenia, że bezczynność Komisji Nadzoru Finansowego w niniejszej sprawie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Sąd doszedł natomiast do przekonania, że wymierzanie organowi grzywny, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. jest w niniejszej sprawie niecelowe.

Skarżący nie wnosili o wymierzenie grzywny. Wobec wydania przez organ decyzji w sprawie odpada przymuszający charakter grzywny. Natomiast fakt, że organ jeszcze przed wniesieniem skargi dostrzegł nieprawidłowość swojego działania i podjął procedowanie w sprawie skłonił Sąd do uznania, że wymierzanie grzywny nie jest konieczne mimo stwierdzenia, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 201 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym zwrot kosztów przysługuje skarżącemu od organu także w razie umorzenia postępowania z przyczyny określonej w art. 54 § 3 p.p.s.a. Zgodnie zaś z treścią art. 54 § 3 p.p.s.a. - w brzmieniu obwiązującym w dacie wydania decyzji przez Komisję Nadzoru Finansowego – organ, którego bezczynność zaskarżono może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. W orzecznictwie sądowym ugruntowany jest pogląd, zgodnie z którym wydanie przez organ, którego bezczynność zaskarżono decyzji merytorycznej po wniesieniu przez stronę skargi na bezczynność tego organu, traktowane jest analogicznie jak uwzględnienie przez organ skargi we własnym zakresie. Zasądzone koszty postępowania stanowi uiszczony wpis sądowy oraz koszty zastępstwa procesowego.