Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1076/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-01-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 105 par. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 15 stycznia 2020 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant: asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 15 stycznia 2020 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 grudnia 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 130/17 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. na rzecz Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 8 grudnia 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 130/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. (zwana dalej "Spółką") na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2016 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził od organu na rzecz Spółki kwotę 697 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy:

Decyzją z dnia [...] maja 2016 r. znak [...], na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), zwanej dalej "k.p.a.", Wojewoda Pomorski umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty S. z dnia [...] października 2012 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] sp. z o.o. pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowej nr [...] wraz z infrastrukturą techniczną na działce nr ewid. [...], w miejscowości [...], gmina U., przeniesionej decyzją tego organu z dnia [...] listopada 2012 r. na [...] sp. z o.o., sprostowanej postanowieniem Starosty S. z dnia [...] stycznia 2015 r. znak [...].

Przyczyną umorzenia postępowania było ustalenie przez organ, że wnoszącym wnioski o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] października 2012r. nie przysługuje przymiot strony. Wnioskodawcy na żadnym etapie postępowania nie wykazali interesu prawnego w postępowaniu dotyczącym spornego pozwolenia na budowę.

Odwołanie od powyższej decyzji umarzającej postępowanie złożyli wnioskodawcy.

Decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), zwanej dalej "k.p.a.", uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu organ odwoławczy zacytował przepis art. 28 k.p.a. oraz art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, a następnie wyjaśnił, że przedmiotowe przedsięwzięcie obejmuje swym zakresem budowę elektrowni wiatrowej nr [...] wraz z infrastrukturą techniczną na działce nr ewid. [...] w S. Wnioskodawcy nie brali udziału w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją o pozwoleniu na budowę, a w postępowaniu odwoławczym wskazali, że są właścicielami konkretnych działek położonych w otoczeniu inwestycji.

Dalej organ odwoławczy podniósł, że z projektu budowlanego wynika, iż całkowita wysokość elektrowni wiatrowej wynosi 148 m, natomiast promień równy połowie średnicy wirnika wraz z łopatami wynosi 46,5 m. A zatem, działki zlokalizowane w odległości mniejszej niż 1480 m od okręgu, o którym mowa w art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz.U. z 2016 r., poz. 961) mogą w związku z ww. przepisem podlegać ograniczeniom w zagospodarowaniu. Zaś z analizy planu zagospodarowania terenu wynika, że wskazane przez organ konkretne działki należące do wnioskodawców położone są w odległości mniejszej niż 1480 m. Tym samym, w ocenie organu, wnioskodawcy mają interes prawny w kwestionowaniu decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowej inwestycji.

Mając na uwadze powyższe, zdaniem organu odwoławczego organ pierwszej instancji naruszył art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a., co skutkowało uchyleniem decyzji organu pierwszej instancji i przekazaniem sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia.

Z decyzją organu odwoławczego nie zgodziła się skarżąca Spółka, wnosząc skargę na tę decyzję. Zaskarżonej decyzji Spółka zarzuciła naruszenie:

1/ art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.) w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych w zw. z art. 5 ust. 1 tej ustawy w zw. z art. 138 § 2, art. 105 § 1, art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3, art. 6 k.p.a. w zw. z art. 7 Konstytucji RP;

2/ art. 13 ust. 2 i 3 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych w zw. z art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych w zw. z art. 5 ust. 1 tej ustawy w zw. z art. 6 k.p.a. w zw. z art. 7 Konstytucji w zw. z art. 16 § 2 i art. 138 § 2 k.p.a.;

Mając na uwadze powyższe Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania administracyjnego, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Postanowieniem z dnia 15 listopada 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 130/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dopuścił do udziału w sprawie w charakterze uczestnika [...] sp. z o.o. z siedzibą w W.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniesiona skarga zasługiwała na uwzględnienie. Podstawę prawną uchylenia zaskarżonej decyzji stanowił art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369), zwanej dalej "p.p.s.a.". W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił, iż zasadniczym powodem, dla którego organ odwoławczy uchylił decyzję Wojewody Pomorskiego była treść art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, która w życie weszła 16 lipca 2016 r. W ocenie organu odwoławczego dyspozycja tego przepisu jest jednocześnie wyznacznikiem obszaru oddziaływania takiej inwestycji, w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane. Organ odwoławczy uznał tym samym, że stroną postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę elektrowni wiatrowej jest bez wątpienia osoba będąca właścicielem nieruchomości położonej w odległości mniejszej lub równej ww. dziesięciokrotności wysokości elektrowni wiatrowej, gdyż inwestycja położona w takiej odległości od nieruchomości wnioskodawców w sprawie o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę ma wpływ na możliwość jej zagospodarowania.

W ocenie Sądu powyższy pogląd nie jest słuszny, gdyż badaniu oraz ocenie organu podlega legitymacja do żądania wszczęcia postępowania nieważnościowego na datę składania wniosku w trybie art. 156 § 1 w zw. z art. 157 § 2 k.p.a., pomimo że decyzja będąca przedmiotem weryfikacji w trybie nadzoru podlegać będzie merytorycznej ocenie według stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie wydawania kwestionowanej decyzji. W przedmiotowej sprawie, wnioski o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Pomorskiego w przedmiocie pozwolenia na budowę wpłynęły do organu pierwszej instancji w dniach 14 marca 2016 r. (H. B.) oraz 6 lipca 2016 r. (R. R.) i w ocenie Sądu, według tych dat należy ustalać interes prawny wnioskodawców. Skoro ustawa o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych weszła w życie 16 lipca 2016 r., przeto nie może ona stanowić prawa materialnego branego pod uwagę przy ustalaniu przesłanki z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w postaci ustalanego w oparciu o przepisy ustawy (wówczas nieobowiązującej) obszaru oddziaływania inwestycji w celu oceny istnienia po stronie wnioskodawców przymiotu strony na dzień składania wniosku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stanął ponadto na stanowisku, że skutecznie i w sposób znajdujący uzasadnienie w literaturze i orzecznictwie można formułować tezę bardziej radykalną. Można twierdzić, że kwestię legitymacji materialnej żądającego stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej należy badać na dzień wszczęcia postępowania, zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji.

Nadto, zdaniem Sądu, organ odwoławczy nie dokonał rzetelnej (w zasadzie nie dokonał żadnej) oceny interesu prawnego wnioskodawców, który był przez nich wskazywany w podaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty, jak również w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, poprzestając na własnym ustaleniu tegoż interesu prawnego, czym naruszył art. 5, 7 i 77 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., nie rozpoznając twierdzeń wnioskodawców i poprzez zaniechanie uzasadnienia przyczyny takiego stanu. Dalej Sąd zaznaczył, iż Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie wyjaśnił na czym ma polegać zarzucone organowi pierwszej instancji naruszenie art. 105 § 1 k.p.a. i dlaczego przyjmuje za podstawę orzekania o legitymacji stron przepisy ustawy, która weszła w życie po złożeniu wniosku o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę, pomimo treści art. 14 ust. 2 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych. Ze ww. normy wynika, iż wolą ustawodawcy było wprowadzenie sui generis vacatio legis dla skutków wywoływanych ustawą o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych tak dla inwestora, jak i dla osób, których nieruchomości mogły znaleźć się we wprowadzanym ustawą obszarze oddziaływania elektrowni wiatrowe – na okres 36 miesięcy. Oznacza to, że przez 3 lata od daty wejścia ustawy w życie nie można skutecznie prawnie twierdzić, że obszarem oddziaływania elektrowni wiatrowej - w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane - jest obszar w odległości równej lub większej od dziesięciokrotności wysokości elektrowni wiatrowej mierzonej od poziomu gruntu do najwyższego punktu budowli, wliczając elementy techniczne, w szczególności wirnik wraz z łopatami (całkowita wysokość elektrowni wiatrowej), zgodnie z art. 4 pkt 1 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych. Elektrownia wiatrowa przez ww. 3 lata nie ma negatywnego wpływu na sposób zagospodarowania nieruchomości, położonych w odległości mniejszej lub równej od dziesięciokrotnej wysokości wiatraka. Właściciele nieruchomości położonych w takiej odległości mogą nie tylko wystąpić o wydanie, ale i uzyskać decyzję o warunkach zabudowy w ww. terminie. Innymi słowy, prawa właścicieli takich nieruchomości do zabudowy mieszkalnej lub o funkcji mieszkaniowej nie zostały (aż do dnia upływu ww. 36 miesięcznego okresu) ograniczone.

W ocenie Sądu, w chwili orzekania przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wnioskodawcom nie można przyznać legitymacji materialnej w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowej, wywodzącej się z przepisów ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych z tego powodu, że ich grunty znalazły się w obszarze oddziaływania elektrowni.

Formułując wytyczne Sąd pierwszej instancji wskazał, że to obowiązkiem podmiotu domagającego się stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę jest wykazanie interesu prawnego polegającego na wskazaniu norm prawa materialnego, z których ten interes ma wynikać. Organ nie może w tym zakresie zastępować podmiotu. Nadto organ dokona oceny legitymacji wnioskodawców zwracając uwagę, czy rzeczywiście powołali oni przepis prawa materialnego, wykazując taki związek z kwestionowaną decyzją ostateczną.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, zaskarżając przedmiotowy wyrok w całości. Zakwestionowanemu wyrokowi organ zarzucił naruszenie:

1/ przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 157 § 2 k.p.a., art. 105 § 1 k.p.a., art. 28 k.p.a., art. 28 ust. 2 oraz art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.) w zw. z art. 138 § 2 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji na skutek błędnego uznania, że legitymacja do żądania wszczęcia postępowania nieważnościowego podlega badaniu oraz ocenie organu na datę składania wniosku w trybie art. 156 § 1 w zw. z art. 157 § 2 k.p.a., podczas gdy zgodnie z utrwalona linią orzeczniczą kwestię określenia stron postępowania nieważnościowego należy badać według stanu faktycznego i prawnego na dzień złożenia wniosku i orzekania przez organ nadzorczy;

2/ przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 9 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 157 § 2 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 oraz art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji na skutek błędnego uznania, że organ odwoławczy zastąpił podmiot inicjujący postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę we wskazaniu przepisu prawa materialnego, który stanowi źródło jego interesu prawnego;

3/ prawa materialnego – art. 13 ust. 2 i 3, art. 14 ust. 2 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2, art. 5 ust. 1 pkt 4 tej ustawy oraz w zw. z art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., a także art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 oraz art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.) poprzez błędną wykładnię tych przepisów polegającą na przyjęciu, że przepisy intertemporalne zawarte w ustawie o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych uniemożliwiają uwzględnienie ograniczeń wynikających z art. 4 ust. 1 pkt 2, art. 5 ust. 1 pkt 2 tej ustawy przy ustalaniu interesu prawnego podmiotu inicjującego postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę elektrowni wiatrowej;

Mając na uwadze powyższe skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Jednocześnie organ oświadczył, iż zrzeka się rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zawarto argumenty na poparcie przytoczonych wyżej podstaw kasacyjnych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca Spółka oraz [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. wniosły o jej oddalenie w całości, przeprowadzenie rozprawy i zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego wg norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych, zaś tak rozpoznawana skarga kasacyjna w pełni zasługiwała na uwzględnienie, albowiem została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Uwzględniając zarzuty skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny podzielił w całości pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 25 lipca 2019 r. sygn. II OSK 1923/18 co do odrębności postępowania nadzwyczajnego od postępowania zwykłego i braku podstaw do zastosowania do postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności art. 13 ust. 3 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, jak i konieczności uwzględnienia przepisów tej ustawy dla wyprowadzenia interesu prawnego w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji.

Zaznaczyć w tym miejscu należy, iż o ile w postępowaniu zwykłym rozpoznaje się i rozstrzyga sprawę indywidualną w formie decyzji, to przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest ustalenie czy decyzja wydana w postępowaniu zwykłym została podjęta z ciężkim kwalifikowanym naruszeniem prawa, którego rodzaje wylicza enumeratywnie art. 156 § 1 k.p.a. Ta odrębność postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ma znaczenie w sprawie dla ustalenia zakresu obowiązywania przepisów prawa wyznaczenia przymiotu strony.

Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że nie zawsze musi zachodzić tożsamość między podmiotami w postępowaniu zwykłym i w postępowaniu, którego przedmiotem jest stwierdzenie nieważności decyzji, niemniej jednak to przedmiot decyzji badanej określa krąg podmiotów będących stroną postępowania zarówno zwykłego, jak i prowadzonego w tzw. trybie "nieważnościowym". Stroną w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji będzie każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy decyzja administracyjna, której żąda weryfikacji lub która jest przedmiotem weryfikacji w postępowaniu wszczętym z urzędu. Nie jest sporne w judykaturze, iż stroną postępowania nieważnościowego będzie więc zawsze automatycznie każda strona postępowania głównego, w którym wydano wadliwą decyzję, z uwagi na to, że weryfikacja decyzji pod kątem kwalifikowanych wad prawnych dotykać będzie sfery interesu prawnego lub obowiązku takich podmiotów. W każdej sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji konieczne będzie jednak badanie, czyjego interesu prawnego lub obowiązku poza stronami postępowania głównego dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji, bowiem może zdarzyć się i tak, że skutki stwierdzenia nieważności decyzji będą dotyczyły podmiotów, które nie brały udziału w postępowaniu głównym i podmioty takie staną się stronami postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej.

W postępowaniu nieważnościowym inicjująca je osoba ma prawo wykazywać, że decyzja wydana w postępowaniu zwykłym dotyka jej interesu prawnego. Organ prowadzący postępowanie w trybie art. 156 k.p.a. (o stwierdzenie nieważności decyzji) winien w sposób wyczerpujący wyjaśnić, czy wnoszącemu o stwierdzenie nieważności decyzji przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zwykłym, co bezpośrednio przekłada się na legitymację do wniesienia o stwierdzenie nieważności. Jakkolwiek postępowanie nieważnościowe, będące postępowaniem nadzwyczajnym jest co do zasady postępowaniem kasacyjnym i nie może skutkować ponownym prowadzeniem postępowania zwykłego, w przypadku podniesienia takiego rodzaju zarzutu organ zobligowany jest do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, które pozwoli na rozstrzygnięcie spornego problemu przymiotu strony. Działanie w trybie nadzoru na podstawie art. 156 k.p.a. wymaga innego podejścia do sprawy niż w pierwszej instancji lub przed organem odwoławczym czy też w innych trybach nadzwyczajnych. Organ odwoławczy staje wobec kwestii czysto prawnych, które powinny być rozstrzygane wedle zasad stosowania kasacji.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, z uwagi właśnie na wykazywaną wyżej odmienność postępowania nieważnościowego od postępowania zwykłego, w którym rozstrzygana jest sprawa indywidualna w formie decyzji badanie legitymacji procesowej do inicjowania postępowania nieważnościowego musi odbywać się nie według przepisów obowiązujących na dzień wydania decyzji w postępowaniu zwykłym, lecz z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego na dzień złożenia wniosku i orzekania przez organ w ramach postępowania nieważnościowego. Czym innym jest bowiem badanie legitymacji procesowej strony w postępowaniu nieważnościowym, a czym innym legalności decyzji i jej prawidłowości. Pierwsza z wymienionych kwestii dotyczy etapu wstępnego polegającego na badaniu interesu prawnego, właśnie jak już wyżej zaznaczono, według stanu faktycznego i prawnego na dzień złożenia oraz badania wniosku o stwierdzenie nieważności i orzekania przez organ nadzorczy, natomiast drugi problem należy już do etapu oceny prawidłowości decyzji, której dotyczy wniosek, według stanu prawnego obowiązującego w dacie jej wydania, co przecież nie budzi wątpliwości.

W tej sprawie wprawdzie Sąd pierwszej instancji uznał, że badanie i ocena legitymacji procesowej do inicjowania postępowania nieważnościowego winna odbywać się według przepisów obowiązujących lecz przyjął, iż może to nastąpić wyłącznie na datę składania wniosku, a skoro wnioski złożono do organu pierwszej instancji 14 marca 2016 r. (wniosek H.B.) i 6 lipca 2016 r. (wniosek R.R.), to zdaniem Sądu według tej daty należy ustalać interesy prawne wnioskodawców. Dodano, że skoro ustawa o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych weszła w życie 16 lipca 2016 r., przeto nie może ona stanowić prawa materialnego branego pod uwagę przy ustalaniu przesłanki z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Stanowisko powyższe jest kwestionowane w skardze kasacyjnej i w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego należy podzielić rację przedstawione we wniesionym środku odwoławczym, iż pogląd wyżej wyrażony doprowadził Sąd pierwszej instancji do błędnego uznania, iż legitymacja do żądania wszczęcia postępowania nieważnościowego podlega badaniu oraz ocenie organu wyłącznie na datę składania wniosku, podczas gdy kwestię określenia stron postępowania nieważnościowego należy badać według stanu faktycznego i prawnego na dzień złożenia wniosku i orzekania przez organ nadzorczy. Stąd zarzut oznaczony w skardze kasacyjnej w jej petitum jako nr 1 jest usprawiedliwiony.

Nie budzi wątpliwości, że gdy wstępne badanie interesu prawnego w żądaniu uruchomienia postępowania nieważnościowego na datę składania wniosku potwierdzi jego oczywisty brak, to wówczas następuje odmowa wszczęcia takiego postępowania w trybie art. 61a § 1 k.p.a. Natomiast gdy badanie interesu prawnego następuje w postępowaniu rozpoznawczym (po wszczęciu postępowania) to organ nadzoru badając i oceniając interes prawny podmiotu występującego z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji, co trafnie podniesiono w skardze kasacyjnej, zobowiązany jest uwzględnić wszelkie zmiany zarówno stanu faktycznego jak i prawnego, które nastąpiły w trakcie orzekania. Dlatego też w takich okolicznościach sprawy interes prawny w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji należy ocenić nie tylko na dzień złożenia wniosku, lecz także na dzień orzekania w sprawie przez organ administracji (np. tak w wyrokach WSA w Warszawie z 12 sierpnia 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 3024/14, sygn. akt VII SA/Wa 3025/14; wyroku NSA z 5 grudnia 2013 r. sygn. akt II OSK 1623/12). W przypadku, gdy podmiot, na którego żądanie postępowanie nieważnościowe zostało wszczęte, utraci w trakcie postępowania przymiot strony, postępowanie podlega umorzeniu. Tak więc rację ma skarżący kasacyjnie organ, iż kwestię określenia stron postępowania nieważnościowego należy badać z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego na dzień złożenia wniosku i orzekania przez organ w ramach prowadzonego postępowania w tym zakresie. Tak też słusznie postąpiono w tej sprawie. Odmienne stanowisko Sądu pierwszej instancji w tym zakresie nie zasługuje na uwzględnienie.

Ponadto co do zasady należy zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że obowiązkiem podmiotu domagającego się stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę jest wskazanie normy prawa materialnego, z którego wynika interes prawny wnioskodawcy. Niemniej jednak weryfikacja istnienia interesu prawnego po stronie podmiotu należy do organu prowadzącego postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Z zasady oficjalności wyrażonej w art. 7 k.p.a. wynika ciążący na organie prowadzącym postępowanie obowiązek wyznaczenia prawidłowych podmiotowych granic postępowania. Jak wynika z utrwalonych poglądów w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego w przypadku żądania wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę organ, na podstawie podanych we wniosku okoliczności, winien ocenić o naruszenie jakiego przepisu prawa materialnego może chodzić. Nie stoi to oczywiście na przeszkodzie, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 9 k.p.a., aby organ, w razie wątpliwości, zwrócił się do wnioskodawcy o doprecyzowanie wniosku, nie może jednak w tym zakresie domagać się wskazania konkretnego naruszonego przepisu. Nawet podanie takiego przepisu przez wnioskodawcę nie zwalnia jeszcze organu z dokonania własnych ocen, na podstawie danych wniosku i akt sprawy. Organ rozpatrujący wniosek o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę ocenić winien legitymację wnioskodawcy zasadniczo poprzez analizę przepisów prawa materialnego odnoszącego się do obszaru oddziaływania, taką zaś ocenę należy przeprowadzić po wszczęciu postępowania – patrz: wyrok NSA z 23 stycznia 2014 r. sygn. akt II OSK 1974/12. W świetle przywołanych wyżej zasad prawa administracyjnego, wskazanie przez organ administracji innego niepowołanego przez wnioskodawców przepisu prawa materialnego, co nastąpiło przecież w tej sprawie, z którego wynikał interes prawny wnioskodawców (art. 4 ust. 1 pkt 2 i art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych) nie oznacza, co zarzucił Sąd pierwszej instancji, zastępowania tego podmiotu przez organ, lecz uzasadnia przyjęcie tezy, że organ ten w zgodzie z zasadą wyrażoną w art. 7 i 9 k.p.a. prawidłowo ustalił i ocenił w związku ze zmienionym stanem prawnym właściwy przepis prawny mogący stanowić źródło interesu prawnego wnioskodawców. Stąd też usprawiedliwiony jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 9 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 157 § 2 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 oraz art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji na skutek błędnego uznania, że organ odwoławczy zastąpił podmiot inicjujący postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę we wskazaniu przepisu prawa materialnego, który stanowi źródło jego interesu prawnego.

Nadto mając na uwadze pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej podkreślić należy, iż zgodnie z art. 13 ust. 3 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych "postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę, wszczęte i niezakończone do dnia wejścia w życie ustawy, prowadzi się na podstawie przepisów dotychczasowych". Przepis ten, jak i następne art. 13 tej ustawy regulują stosowanie przepisów dotychczasowych do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygania spraw wydania i zmian pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowych. Nie oznacza to wyłączenia stosowania tej nowej regulacji do wyprowadzenia interesu prawnego jednostek żądających udzielenia ochrony prawnej. Zasadnie zatem zarzucono w skardze kasacyjnej naruszenie art. 13 ust. 2 i ust. 3 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych poprzez ich błędną wykładnię. Prawidłowe jest stanowisko skarżącego kasacyjnie organu, iż przepisy intertemporalne zawarte w ustawie o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, w tym i wskazany w zarzucie art. 14 cytowanej ustawy nie uniemożliwiają wzięcia pod uwagę ograniczeń wynikających z art. 4 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 5 ust. 1 tej ustawy przy ustalaniu interesu prawnego podmiotu wnoszącego o wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę elektrowni wiatrowej.

W konsekwencji również prawidłowo zarzucono w skardze kasacyjnej naruszenia art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., 157 § 2 k.p.a., a także art. 28 k.p.a. i art. 28 ust. 2 oraz art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane. Należy bowiem przypomnieć, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się stosownie do art. 157 § 2 k.p.a. na żądanie strony. Przesłanki przyznania jednostce statusu strony wyznacza art. 28 k.p.a. stanowiąc, że stroną w sprawie jest każdy, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przy tym art. 28 k.p.a. nie zawiera normy prawnej samoistnej, a wymaga zastosowania łącznie z normą materialnego prawa administracyjnego, która jest podstawą do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, w której jednostka żąda udzielenia jej ochrony prawnej przez jej rozstrzygnięcie na drodze prawa, a następnie na drodze prawa poddania weryfikacji. W sprawach pozwolenia na budowę normą prawną wyznaczającą interes prawny jest art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Dla ustalenia obszaru oddziaływania obiektu podstawą jest art. 3 pkt 20 tej ustawy stanowiący, że ilekroć w ustawie jest mowa o obszarze oddziaływania obiektu – należy przez to rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy tego terenu. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że do przepisów odrębnych należą przepisy ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych. W wyroku z dnia 26 września 2018 r. sygn. akt II OSK 106/18 Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że przy analizie przepisów odrębnych w rozumieniu art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane mogących wprowadzać ograniczenia w zabudowie nie można pomijać przepisów ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, nawet jeśli postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę, tak jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie, zostało wszczęte przed wejściem w życie tej ustawy.

Podkreślić nadto należy, że w myśl art. 13 ust. 3 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych pod pojęciem "przepisów dotychczasowych" należy rozumieć te przepisy, które dotychczas, czyli do dnia wejścia w życie ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, normowały materię podlegającą następnie unormowaniu w przepisach ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych. Chodzi tu niewątpliwie o zagadnienia stricte merytoryczne, podlegające dotychczas regulacjom Prawa budowlanego np. warunki i tryb lokalizacji i budowy elektrowni wiatrowych czy warunki lokalizacji elektrowni wiatrowych w sąsiedztwie istniejącej albo planowanej zabudowy mieszkaniowej. O ile zatem inwestor na gruncie rozpoznawanej sprawy nie będzie związany odległościami określonymi w art. 4 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 5 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, a jego projekt budowlany nie będzie weryfikowany z punktu widzenia zgodności z przepisami tej ustawy, to już zrealizowanie inwestycji (wybudowanie elektrowni wiatrowej) może wprowadzać istotne, znacznie dalej idące ograniczenia w możliwości zagospodarowania sąsiednich nieruchomości, w tym nieruchomości odwołujących i tych zagadnień nie można marginalizować na tle rozpoznawanej sprawy. Z chwilą wejścia w życie ustawy o elektrowniach wiatrowych mogły zaktualizować się przewidziane w tych przepisach ograniczenia w zagospodarowaniu (zabudowie) nieruchomości. Zatem przepisy rozważanej ustawy powinny zostać uwzględnione przez Wojewodę w toku ponownie prowadzonego postępowania. Analogiczny pogląd na tle rozważanych przepisów wyraził Naczelny Sąd Administracyjny ww. wyroku z dnia 25 lipca 2019 r. oraz w wyroku z dnia 11 kwietnia 2018 r. sygn. akt II OSK 1697/17.

Rozpoznając przedmiotową sprawę Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podzielił to stanowisko. W postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę elektrowni wiatrowych do przepisów odrębnych, mających zastosowanie dla wyprowadzenia interesu prawnego, należy zaliczyć przepisy ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych. Zasadnie zatem w skardze kasacyjnej zakwestionowano stanowisko Sądu pierwszej instancji, który dokonał wadliwej wykładni art. 13 i 14 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych i błędnie w efekcie tego przyjął, że w chwili orzekania przez organ odwoławczy wnioskodawcy błędnie i pochopnie stali się stroną postępowania, w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowej. W efekcie błędnie Sąd pierwszej instancji uznał, że decyzja organu pierwszej instancji o umorzeniu postępowania jest prawidłowa, co nastąpiło z naruszeniem wskazanego w skardze kasacyjnej przepisu art. 105 § 1 k.p.a., natomiast jak słusznie uznano to w zaskarżonej decyzji postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowych nie było bezprzedmiotowe. Zastosowanie więc w zaskarżonej decyzji podstawy prawnej z art. 138 § 2 k.p.a. było w pełni zasadne, bowiem organ pierwszej instancji umorzył postępowanie z powodu błędnej oceny braku interesu prawnego żądających stwierdzenia nieważności decyzji. Błędnie tym samym zastosował ten Sąd również konstrukcję prawną z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. i w konsekwencji nieprawidłowo także uchylił zaskarżoną decyzję.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach, a istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, na mocy art. 188 i 151 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 tej ustawy.