Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt I SA/Gl 735/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2019-08-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Inne
Oświata
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Uchylono zaskarżony akt
Powołane przepisy: article: art. 146 par. 1,  art. 3 par. 2 pkt 4, art. 190
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 78b ust. 1, art. 78c ust. 3
journal: Dz.U. 2016 poz 1943
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Suleja-Klimczyk, Sędzia NSA Eugeniusz Christ, Sędzia WSA Wojciech Gapiński (spr.), Protokolant Katarzyna Czabaj, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi A. K. na akt Wójta Gminy I. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie aktualizacji podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli niepublicznych oraz statystycznej liczby dzieci 1) uchyla zaskarżony akt w postaci zawiadomienia Wójta Gminy I. z dnia [...]., nr [...], 2) zasądza od Wójta Gminy I. na rzecz strony skarżącej kwotę 780 (siedemset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

A. K., prowadząca działalność pod nazwą Niepubliczne Przedszkole A w K. (dalej – skarżąca, strona), powołując się na art. 50 i art. 53 § 2 w związku z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz.1369 z późn. zm. – dalej p.p.s.a.) w związku z art. 90 ust. 11 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 1943 z późn. zm. – dalej u.s.o.), wniosła skargę na zawiadomienie Wójta Gminy I. (dalej – Wójt Gminy, organ) z dnia [...] r. nr [...]

o dokonaniu aktualizacji podstawowej kwoty dotacji przypadającej na jedno dziecko w przedszkolu niepublicznym oraz aktualizacji statystycznej liczby dzieci za okres od stycznia do października 2017 r.

Zaskarżony akt z zakresu administracji publicznej wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Wójt Gminy Istebna w dniu 30 października 2017 r. wydał zarządzenie nr 0050.156.2017 w sprawie aktualizacji jednostkowych miesięcznych stawek dotacji na rok 2017 dla niepublicznych przedszkoli i niepublicznych innych form wychowania przedszkolnego prowadzonych przez osoby fizyczne i prawne na terenie Gminy Istebna (dalej – zarządzenie). Na podstawie § 1 ust. 1 zarządzenia przyjęto zaktualizowane jednostkowe miesięczne stawki dotacji na rok 2017 dla niepublicznych przedszkoli i niepublicznych innych form wychowania przedszkolnego prowadzonych przez osoby fizyczne i prawne na terenie Gminy I. w następujących wysokościach:

a) 471,79 zł na każdego ucznia przedszkola niepublicznego,

b) 251,62 zł na każdego ucznia niepublicznego punktu przedszkolnego,

c) kwota dotacji na ucznia niepełnosprawnego jest nie niższa niż kwota przewidziana na niepełnosprawnego ucznia przedszkola i oddziału przedszkolnego w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez gminę na 2017 rok,

d) kwota dotacji na każde dziecko objęte wczesnym wspomaganiem rozwoju jest nie niższa niż kwota przewidziana na to dziecko w części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2017.

W myśl § 1 ust. 2 zarządzenia podstawą aktualizacji jednostkowych miesięcznych stawek jest wyliczony średni koszt utrzymania dziecka w przedszkolu publicznym na terenie Gminy I. na rok 2017, na podstawie zaktualizowanej statystycznej liczby dzieci. Owa zaktualizowana liczba uczniów w publicznym przedszkolu prowadzonym przez Gminę I., wynikająca z wyliczeń, kształtowała się zgodnie z § 1 ust. 3 zarządzenia na poziomie [...] dzieci.

W związku z powyższym zarządzeniem, Wójt Gminy zawiadomieniem z dnia [...] r. poinformował skarżącą, iż na podstawie art. 78c u.s.o. dokonano aktualizacji podstawowej kwoty dotacji przypadającej na jedno dziecko w przedszkolu niepublicznym oraz aktualizacji statystycznej liczby dzieci. Następnie wskazał, że aktualizacja dotyczy okresu od stycznia 2017 r. do października 2017 r., w którym skarżąca otrzymała dotację w wysokości [...] zł. Natomiast kwota należna wynikająca z przeprowadzonej aktualizacji wynosi [...] zł. Stwierdzono w zawiadomieniu również, że powstałą różnica w kwocie [...] zł podlega zwrotowi, co nastąpi w formie potrącenia w listopadzie 2017 r. z bieżącej transzy dotacji.

Na zawiadomienie Wójta Gminy z dnia [...] r. pełnomocnik strony wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach W jej uzasadnieniu wskazał, że jego mocodawczyni, prowadząca niepubliczne przedszkole, otrzymywała w 2017 r. dotację na podstawie art. 90 ust. 2b u.s.o. W okresie od stycznia do listopada 2017 r. jego wysokość na jedno dziecko wynosiła 472,77 zł. Następnie Gmina I. dokonała aktualizacji podstawowej kwoty dotacji i statystycznej liczby dzieci, w wyniku której miesięczna kwota dotacji na dziecko uległa zmniejszeniu do wysokości 471,79 zł.

Następnie pełnomocnik skarżącej przywołał informacje o sposobie obliczenia dotacji na dziecko przedszkola niepublicznego w 2017 r., jakie zostały przedstawione przez organ dotujący w piśmie z dnia [...] r. Wynika z nich, że:

1) Gmina I. prowadzi jedno przedszkole samorządowe, które funkcjonuje w [...] w I..

2) Do wyliczenia zaktualizowanej podstawowej kwoty dotacji Gmina I. przyjęła wydatki bieżące zaplanowane w planie finansowym Gminnego Przedszkola w rozdziale 80104 "Przedszkola" na dzień 30 września 2017 r. w kwocie [...] zł, przy czym plan ten nie został załączony do pisma Gminy. Na potwierdzenie tej kwoty Gmina załączyła natomiast fragment sprawozdania [...] Rb-28S za okres od początku roku do 30 września 2017 r., który to fragment zawiera tylko jeden rozdział klasyfikacji budżetowej (80104 "Przedszkola") i nie zawiera wymaganych przepisami § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie sprawozdawczości budżetowej (załącznik do obwieszczenia Ministra Finansów z dnia 13 czerwca 2016 r. poz. 1015) podpisów głównego księgowego i kierownika jednostki.

3) Od kwoty [...] zł Gmina odjęła planowany dochód za korzystanie z usług Gminnego Przedszkola w kwocie [...] zł, obliczony jako iloczyn planowanej miesięcznej ilości dzieci Przedszkola Gminnego, ilości dni w danym miesiącu i opłaty dziennej (4 zł). Do tego wyliczenia Gmina nie przedłożyła dokumentów potwierdzających ujęcie tych kwot w księgach rachunkowych i w sprawozdaniu budżetowym Rb-27S. W tej sytuacji, zdaniem pełnomocnika, nie można potwierdzić zasadności pomniejszenia wydatków bieżących o kwotę [...] zł, gdyż nie ma dowodu na to, że są to dochody budżetu gminy (a tylko takie w myśl art. 78b ust. 1 pkt 1 u.s.o. podlegają odliczeniu). W przypadku, gdy te opłaty gromadzone są na wydzielonym rachunku, o którym mowa w art. 223 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, to zgodnie z treścią art. 78b ust. 10 u.s.o. w ogóle nie powinny być brane pod uwagę przy obliczaniu podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli.

4) Zaktualizowana statystyczna liczba dzieci została ustalona na [...] dzieci według wyliczenia: 2/3 liczby dzieci wg stanu na 30 września 2016 r. (2/3 x 50 = 33) i 1/3 liczby dzieci wg stanu na 30 września 2017 r. (1/3 x 75 = 25).

Zdaniem pełnomocnika skarżącej, z wyjaśnień udzielonych przez Gminę wynika, że miesięczna kwota dotacji na ucznia Przedszkola Niepublicznego została zaniżona poprzez nieprawidłowe ustalenie podstawowej kwoty dotacji, o której mowa w art. 78b ust. 1 u.s.o. Przepis ten obligował bowiem Gminę do przyjęcia do obliczenia podstawowej kwoty dotacji wszystkich wydatków bieżących zaplanowanych na prowadzenie przez gminę Przedszkola Gminnego (a więc nie tylko z jednego rozdziału klasyfikacji budżetowej - 80104 "Przedszkola" i nie z planu finansowego Przedszkola Gminnego, lecz zaplanowanych wydatków bieżących na Przedszkole Gminne w budżecie Gminy), w tym także w jednostkach organizujących wspólną obsługę administracyjną, finansową i organizacyjną przedszkoli, o czym stanowił art. 78b ust. 10 u.s.o. Uwzględnić więc również należało wydatki finansowanej z budżetu Gminy odrębnej jednostki organizacyjnej Gminy - Centrum Usług Wspólnych Gminy I., które prowadziło obsługę administracyjną, finansową i organizacyjną [...] w I. (uchwała nr XXII/177/2016 Rady Gminy Istebna z dnia 23 września 2016 r.).

Następnie autor skargi stwierdził, że z zamieszczonego w Biuletynie Informacji Publicznej Gminy I. sprawozdania Rb-28S na dzień 30 września 2017 r., tj. na dzień ostatniej aktualizacji podstawowej kwoty dotacji, wynika że do obliczenia podstawowej kwoty dotacji w 2017 r. Gmina powinna przyjąć kwotę następujących zaplanowanych wydatków bieżących według klasyfikacji budżetowej: 80104 -"Przedszkola", 80114 – "Zespoły obsługi ekonomiczno-administracyjnej szkół", 80146 - "Dokształcanie i doskonalenie nauczycieli", 80148 - "Stołówki szkolne i przedszkolne", 80195 - "Pozostała działalność".

Podsumowując, pełnomocnik strony stwierdził, że wydatki jednostki samorządu terytorialnego na funkcjonowanie przedszkoli samorządowych są planowane w różnych podziałkach klasyfikacji budżetowej. Wynika to z klasyfikacji budżetowej określonej w rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 2 marca 2010 r. w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych (t.j. Dz.U. z 2014 r. poz. 1053 z późn. zm.). Zgodnie z tą klasyfikacją wydatki na przedszkola samorządowe są planowane w różnych rozdziałach, nie tylko w rozdziale 80104 – "Przedszkola". Pełnomocnik podniósł, że przecież jednostka samorządu terytorialnego finansuje dokształcanie nauczycieli, co ma odzwierciedlenie w rozdziale 80146 - "Dokształcanie i doskonalenie zawodowe nauczycieli", czy też finansuje funkcjonowanie stołówek przedszkolnych, co z kolei ma odzwierciedlenie w rozdziale 80148 "Stołówki szkole i przedszkolne". Ponadto w przypadku, gdy jednostka samorządu terytorialnego utworzy odrębną jednostkę do prowadzenia obsługi finansowej, księgowej i organizacyjnej swoich szkół i przedszkoli, to także część wydatków tej jednostki powinna być doliczona do wydatków bieżących ponoszonych przez jednostkę samorządu terytorialnego na funkcjonowanie przedszkoli samorządowych, a te wydatki były w Gminie planowane w rozdziale 80114 "Zespoły obsługi ekonomiczno - administracyjnej szkół".

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym zawiadomieniu.

W uzasadnieniu stwierdził, że aktualizacji podstawowej kwoty dotacji przysługującej na jedno dziecko uczęszczające do przedszkola niepublicznego oraz zaktualizowanej statystycznej liczby uczniów dokonano zgodnie z art. 78c u.s.o. Następnie wskazał, że ustawa o systemie oświaty reguluje w sposób wiążący organ zasady wyliczenia podstawowej kwoty dotacji przypadającej na dziecko uczęszczające do przedszkola niepublicznego.

Kontynuując kwestię uregulowania zasad aktualizacji kwoty dotacji podniósł, że przez "wydatki bieżące", o których mowa w art. 78b u.s.o., należy rozumieć wszystkie wydatki, o których mowa w art. 236 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1240 - dalej u.f.p.), bez uwzględnienia wydatków zaplanowanych na wydzielonym rachunku bankowym, o których mowa w art. 223 u.f.p. Następnie wskazał, że w art. 78b ust. 1 u.s.o. ustawodawca wskazał tytuły, o które należy zmniejszyć wydatki bieżące zaplanowane w budżecie gminy na prowadzenie przez gminę przedszkola.

Natomiast ustalona podstawowa kwota dotacji przypadająca na dziecko uczęszczające do przedszkola niepublicznego stanowi 75% podstawowej kwoty dotacji przypadającej na dziecko uczęszczające do przedszkola prowadzonego przez gminę - zgodnie z art. 90 ust. 2b u.s.o. oraz uchwałą nr XIII/97/2015 Rady Gminy Istebna z dnia 30 listopada 2015 r.

Wójt Gminy zwrócił uwagę, że tak ustalona kwota dotacji w wysokości 472,77 zł, która była przekazywana skarżącej od stycznia do października 2017 r., nie była przez nią kwestionowana. W następstwie jej aktualizacji podstawowa kwota dotacji przypadająca na jedno dziecko uczęszczające do przedszkola niepublicznego uległa zmianie, tj. uległa zmniejszeniu do poziomu 471,79 zł.

Uzasadniając poprawność przeprowadzonej aktualizacji kwoty dotacji, Wójt Gminy wskazał, że Gmina I. prowadzi jedno Przedszkole Gminne znajdujące się w [...] w I., które jest jednostką działającą samodzielnie, tzn. posiadającą swój odrębny NIP, REGON itp. Do obliczenia zaktualizowanej podstawowej kwoty dotacji na 2017 r., przysługującej na jedno dziecko uczęszczające do przedszkola niepublicznego, przyjęto kwotę zaplanowanych na 2017 r. (według stanu na 30 września 2017 r.) wydatków bieżących Gminnego Przedszkola znajdującego się w [...] w I., tj. kwotę [...] zł. Kwota ta została ustalona na podstawie Sprawozdania Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w I." Rb-28S z wykonania planu wydatków budżetowych samorządowej jednostki budżetowej za okres sprawozdawczy od początku roku do dnia 30 września 2017 r., kolumna 4 Plan (po zmianach), rozdział 80104 "Przedszkola". Natomiast do 30 września 2017 r. rzeczywiście zrealizowana kwota wydatków Gminnego Przedszkola wynosiła [...] zł - zgodnie z Sprawozdaniem [...] w I. Rb-28S z wykonania planu wydatków budżetowych samorządowej jednostki budżetowej za okres sprawozdawczy od początku roku do dnia 30 września 2017 r., kolumna 6 Wydatki wykonane, rozdział 80104 "Przedszkola".

Organ przyjął kwotę wydatków bieżących zaplanowanych na prowadzenie przez gminę wskazanego przedszkola zgodnie ze Sprawozdaniem Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w I., gdyż w uchwale budżetowej na 2017 r. oraz w sprawozdaniu RB-28S z wykonania planu wydatków budżetowych jednostki samorządu terytorialnego od początku roku do dnia 30 września 2017 r. sporządzanym przez Wójta Gminy, w rozdziale 80104 "Przedszkola" została podana całościowa kwota w wysokości [...] zł (kolumna 4 Plan po zmianach), na którą składają się:

– zaplanowane w 2017 r. wydatki budżetowe przeznaczone na przedszkola niepubliczne w kwocie [...] zł (rozdział 80104, paragraf 2540 wspomnianego sprawozdania),

– zaplanowane w 2017 r. wydatki budżetowe na Przedszkole Gminne znajdujące się w [...] w I. w kwocie [...] zł,

– zaplanowane w 2017 r. wydatki na Przedszkole w Szkole Podstawowej Nr [...] w K. w kwocie [...] zł.

W tym miejscu Wójt Gminy wyjaśnił, że planowane wydatki na Przedszkole Gminne znajdujące się w [...] w I. oraz na Przedszkole w Szkole Podstawowej Nr [...] w K. są sumowane w uchwale budżetowej oraz w sprawozdaniach Wójta (formularz Rb-28S). Jednakże zaplanowanej kwoty wydatków na Przedszkole w Szkole Podstawowej Nr [...] w K. nie uwzględnia się podczas obliczania podstawowej kwoty dotacji przysługującej na dziecko uczęszczające do przedszkola publicznego, gdyż nie jest to przedszkole samodzielne, lecz występuje ono jako jeden z oddziałów szkolnych. Przedszkole w Szkole Podstawowej Nr [...] w K. zostało zakwalifikowane do rozdziału 80104, gdyż taka była jego prawidłowa kwalifikacja w momencie powstawania, obecnie nie stanowi ono samodzielnej jednostki.

Z tych też względów, jak stwierdza Wójt Gminy, do obliczenia podstawowej kwoty przyjęto kwoty wynikające z uchwały budżetowej po zmianach, a skonkretyzowane na podstawie dokumentów sprawozdawczych, tj.:

a) kwotę [...] zł ustaloną na podstawie Planu Finansowego Gminnego Przedszkola na 2017 r. (wg stanu na dzień 30 września 2017 r.) jako zaplanowane w 2017 r. wydatki budżetowe na Przedszkole Gminne znajdujące się w [...] w I. (sprawozdanie Rb-28S [...] w I. kolumna 4, rozdział 80104 "Przedszkola"),

albo

b) od kwoty [...] zł wynikającej ze sprawozdania Rb-28S Wójta Gminy (kolumna 4, rozdział 80104 wskazanego wyżej sprawozdania), a będącą ogólną kwotą zaplanowanych wydatków bieżących na przedszkola w 2017 r., po odjęciu kwoty zaplanowanych wydatków na przedszkola niepubliczne w wysokości [...] zł (rozdział 80104, paragraf 2540 sprawozdania) oraz kwoty zaplanowanych wydatków na Przedszkole w Szkole Podstawowej Nr [...] w K. w wysokości [...] zł.

Ponadto Wójt Gminy zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 78b ust. 1 pkt 1 u.s.o. podstawowa kwota dotacji została pomniejszona o opłaty za korzystanie w 2017 r. z wychowania przedszkolnego w Przedszkolu Gminnym w kwocie [...] zł. Kwotę tą wyliczono przyjmując obowiązującą stawkę opłaty dziennej za korzystanie z usług Przedszkola Gminnego w kwocie 4 zł, statystyczną ilość dzieci uczęszczających do Przedszkola Gminnego w 2017 r. oraz ilość dni w roku, za którą należne będzie wniesienie tej opłaty.

Wyjaśniono następnie, że wydatków związanych z wyżywieniem dzieci na stołówce nie uwzględnia się przy obliczaniu kosztu utrzymania dziecka w Przedszkolu Gminnym, gdyż rodzice dokonują wpłat na wyżywienie dzieci na podstawie stawki ustalonej przez Dyrektora, na oddzielne konto bankowe zgodnie z art. 223 u.f.p. Przepisy wyłączają opłaty za korzystanie z wyżywienia, gdyż pokrywane są one z oddzielnego konta bankowego. Branymi pod uwagę wydatkami bieżącymi Przedszkola Gminnego są tylko te wydatki bieżące, które zostały zaplanowane w budżecie Gminy.

Ponadto stwierdzono, że nie uwzględnia się zakupów żywieniowych w Planie finansowym Gminnego Przedszkola, wynikającym z uchwały budżetowej nr XXV/202/2016 Rady Gminy Istebna z dnia 16 grudnia 2016 r. w sprawie uchwalenia budżetu Gminy Istebna na rok 2017. Natomiast wszelkie inne wydatki związane z funkcjonowaniem stołówki, tj. np. koszt utrzymania stołówki, wynagrodzenia pracowników i składki naliczane od tych wynagrodzeń wliczone są do Planu Finansowego Gminnego Przedszkola w rozdziale 80104 "Przedszkola" (wynika to z Zestawienia wykonania budżetu dla wydatków od 1 stycznia do 30 września 2017 r.).

Wobec powyższego Wójt Gminy uznał, że wszystkie koszty związane z funkcjonowaniem Przedszkola Gminnego zostały uwzględnione w rozliczeniu aktualizacji podstawowej kwoty dotacji przypadającej na dziecko uczęszczające do przedszkola niepublicznego. Dodatkowo wyjaśnił, że do Gminnego Przedszkola nie uczęszczało dziecko niepełnosprawne. Natomiast jego uczniem było jedno dziecko z opinią o potrzebie wczesnego wspomagania rozwoju dziecka zgodnie z art. 127 ust. 10 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (t.j. Dz.U. 2017 r. poz. 59 z późn. zm.). Jednakże dziecko to nie realizowało wczesnego wspomagania rozwoju w tym przedszkolu.

Zaktualizowana statystyczna liczba dzieci w Przedszkolu Gminnym w I. została ustalona na poziomie [...] dzieci według wyliczenia przedstawionego w dokumencie: aktualizacja październikowa wyliczenie dotacji dla przedszkoli niepublicznych na 2017 r., zgodnie z art. 78c u.s.o.

Podsumowując, Wójt Gminy uznał, że działał zgodnie z prawem, a tym samym skarga strony nie zasługuje na aprobatę.

Wyrokiem z dnia 6 czerwca 2018 r. o sygn. akt I SA/Gl 28/18 sąd I instancji oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku WSA stwierdził, że zawiadomienie Wójta z dnia [...] r. potraktować należy jako akt w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Dotyczy bowiem praw i obowiązków skarżącej, gdyż wskazuje ono kwotę dotacji do zwrotu, a także określa sposób jej zwrotu (potrącenie z najbliższej transzy dotacji). Podstawą zawiadomienia jest art. 78c u.s.o. oraz zarządzenie Wójta Gminy Istebna nr 0050.156.2017 z dnia 30 października 2017 r. w sprawie aktualizacji jednostkowych miesięcznych stawek dotacji na rok 2017 dla niepublicznych przedszkoli i niepublicznych innych form wychowania przedszkolnego prowadzonych przez osoby fizyczne i prawne na terenie Gminy Istebna.

WSA stwierdził, że skarżąca nie kwestionuje prawa do aktualizacji podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli. Neguje zaś poprawność ustalenia jej wysokości.

Następnie WSA podkreślił, że skarga została wniesiona na zawiadomienie Wójta z dnia [...] r., co potwierdził pełnomocnik skarżącej. WSA zauważył, że zawiadomienie to zawiera informację o podstawowej kwocie dotacji dla przedszkoli niepublicznych, która ustalona została w zarządzeniu Wójta z dnia 30 października 2017 r. nr 0050.156.2017. Ponadto wylicza różnicę pomiędzy wartością dotacji otrzymanej, a wartością dotacji należnej po zaktualizowaniu stawki.

W ocenie WSA, analiza treści zawiadomienia Wójta z dnia [...] r. oraz zarządzenia Wójta Gminy Istebna z 30 października 2017 r. prowadzi do wniosku, że wysokość zaktualizowanej podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli niepublicznych określa wspomniane zarządzenie, zaś zawiadomienie Wójta pełni wyłącznie funkcję informacyjną – co do kwoty dotacji i jej rozliczenia.

W tym stanie rzeczy WSA stwierdził, iż z uwagi na fakt, że skargą nie objęto zarządzenia Wójta z dnia 30 października 2017 r. nr 0050.156.2017, nieuprawnionym jest badanie prawidłowości wyliczenia negowanej podstawowej kwoty dotacji, która określona jest wskazanym zarządzeniem Wójta. Odstąpienie od badania zgodności z prawem wspomnianego zarządzenia Sąd uzasadnił odwołując się do art. 134 § 1 p.p.s.a., który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sąd I instancji podkreślił bowiem, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (nie ma on zastosowania w sprawie). Zatem sąd administracyjny nie jest związany granicami skargi, ale zawsze jest związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona. Rozstrzyganie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Wywiódł, że sąd jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność kwestionowane przez uprawniony podmiot.

Mając na uwadze powyższe, WSA stwierdził legalność zaskarżonego aktu (zawiadomienia z dnia [...] r.) i w oparciu o art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.

W skardze kasacyjnej strona zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) art. 90 ust. 11 w związku z art. 90 ust. 2b w związku z art. 89d u.s.o. w związku z art. 8 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 3 ust. 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że:

a) opublikowanie przez Wójta Gminy Istebna w Biuletynie Informacji Publicznej zarządzenia z dnia 30 października 2017 r. w przedmiocie aktualizacji jednostkowych miesięcznych stawek dotacji na rok 2017 dla niepublicznych przedszkoli i niepublicznych innych form wychowania przedszkolnego, stanowi inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 ust. 2 pkt 4 p.p.s.a., podczas gdy przedmiotowe zarządzenie stanowi jedynie informację publiczną;

b) pismo Wójta z dnia [...] r. informujące skarżącą o zaktualizowaniu i należnej jej zarazem zaktualizowanej kwocie nie stanowi innego aktu lub czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., podczas gdy przedmiotowe pismo rozstrzyga o uprawnieniach należnej skarżącej w zakresie dotacji z budżetu gminy;

2) art. 90 ust. 11 w związku z art. 90 ust. 2b i ust. 3c w związku z art. 78 ust. 1 i ust. 10 u.s.o. poprzez ich niezastosowanie i niedokonanie kontroli zaskarżonej czynności;

II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 134 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez:

a) nierozpoznanie istoty sprawy polegające na błędnym przyjęciu, że czynnością która winna być zaskarżona przez skarżącą jest zarządzenie Wójta z dnia 30 października 2017 r. opublikowanie w Biuletynie Informacji Publicznej Gminy Istebna dotyczące aktualizacji jednostkowych miesięcznych stawek dotacji na 2017 r. dla niepublicznych przedszkoli i niepublicznych innych form wychowania przedszkolnego, podczas gdy o wysokości dotacji należnej skarżącej przesądzało pismo Wójta z dnia [...] r. informujące ją o należnej jej zaktualizowanej kwocie dotacji;

b) błędne ustalenie trybu i sposobu działania organu polegające na przyjęciu, że organ publikując zarządzenie z dnia 30 października 2017 r. zaktualizował wysokość dotacji należnej skarżącej, podczas gdy czynnością organu w tym zakresie było pismo Wójta z dnia [...] r.;

2) art. 3 § 2 pkt 4 w związku z art. 146 § 1 w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez dokonanie kontroli niewłaściwej czynności Wójta, tj. z dnia 30 października 2017 r., podczas gdy organ winien dokonać kontroli pisma Wójta z dnia [...] r. kierowanego bezpośrednio do skarżącej, co w konsekwencji spowodowało również nierozpoznanie istoty sprawy;

3) art. 141 § 1 i § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnienia polegające na odniesieniu się w uzasadnieniu do niewłaściwej czynności, tj. zarządzenia Wójta z dnia 30 października 2017 r., a w konsekwencji nie odniesieniu się w uzasadnieniu do istoty sprawy;

4) art. 3 § 1 w związku z art. 146 § 1 p.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie polegające na uchyleniu zaskarżonej czynności i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpoznania.

Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych. Skarżąca wniosła o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wójt wniósł o jej oddalenie i oświadczył, że nie domaga się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 19 marca 2019 r. o sygn. akt I GSK 3210/18:

1) uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach,

2) zasądził od Wójta Gminy I. na rzecz skarżącej kwotę 610 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu wyroku NSA powołując się na art. 89d ust. 1 u.s.o. przyznał rację stronie, że ogłoszenie w Biuletynie Informacji Publicznej podstawowej kwoty dotacji, jak i jej aktualizacji, pełni wyłącznie funkcję informacyjną. Wynika to już z samej istoty i funkcji, jakie pełni Biuletyn Informacji Publicznej, stworzony w celu powszechnego udostępniania informacji publicznej, w postaci ujednoliconego systemu stron w sieci teleinformatycznej (zob. art. 8 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej – Dz.U. z 2016 r. poz. 1764).

Z tych też powodów NSA stanął na stanowisku, że zarządzenie Wójta z dnia 30 października 2017 r. stanowi jedynie informację, publikowaną w trybie art. 89d u.s.o. Informacja ta stanowi tylko o tym jaka będzie miesięczna wysokość należnej dotacji dla jednego dziecka. Przy czym – co istotne – nie wynika jaka będzie faktyczna kwota dotacji należna skarżącej. W tym stanie rzeczy dopiero pismo Wójta z dnia [...] r. stanowi czynność z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Wynika to z tego, że to zawiadomienie ma charakter zindywidualizowany i dotyczy konkretnego uprawnienia skarżącej, tj. uprawnienia do otrzymania dotacji ze środków gminnych w określonej wysokości. Tym samym pismo (zawiadomienie) Wójta z dnia [...] r. stanowi czynność urzeczywistniającą przysługujące skarżącej uprawnienie wynikające z już istniejącego stosunku administracyjnego, a mianowicie czynność, której przedmiotem jest konkretna kwota, konkretnej dotacji.

Wobec powyższego sąd kasacyjny nakazał, aby WSA dokonał merytorycznej kontroli zawiadomienia Wójta z dnia [...] r. odnosząc się do dokonanych w nim wyliczeń w kontekście zarzutów sformułowanych w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Sąd orzeka w niniejszej sprawie, będąc związany wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 marca 2019 r. o sygn. akt I GSK 3210/18, którym uchylono wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 6 czerwca 2018 r. sygn. akt I SA/Gl 28/18. Zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm. - dalej p.p.s.a.) Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Związanie sądu administracyjnego oceną prawną, o jakiej mowa w art. 190 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z poglądem wyrażonym we wcześniejszym orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak również nie może odstąpić od wskazań co do dalszego postępowania. Użyte w art. 190 p.p.s.a. pojęcie "wykładni prawa" należy rozumieć, jako wyjaśnienie znaczenia przepisów prawa. Zarówno w orzecznictwie, jak i doktrynie przyjmuje się, że "związanie wykładnią prawa" oznacza wykładnię przepisów prawa materialnego, procesowego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania określonego aktu. Przez ocenę prawną rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, zaś wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia z dnia 9 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Wr 598/17, Lex nr 2403827). Pojęcie wykładni prawa należy rozumieć również jako wiążącą ocenę prawidłowości zastosowania przepisów postępowania odnoszących się do postępowania dowodowego, więc przesądzenia, że ustalony przez organ podatkowy stan faktyczny jest prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2018 r. sygn. akt I FSK 2019/17, Lex nr 2494616). Ponadto moc wiążąca wyroku oznacza, że dana kwestia kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Odnosi się to zarówno do wykładni prawa, jego zastosowania w zaistniałym stanie faktycznym, jak również oceny tego stanu (zob. wyrok NSA z dnia 20 września 2018 r. sygn. akt II FSK 2370/18, Lex nr 2571956).

Rozpoznając ponownie sprawę w warunkach związania wyrokiem NSA z dnia 19 marca 2019 r. o sygn. akt I GSK 3210/18 stwierdzić należy, iż w orzeczeniu tym stwierdzono, że zawiadomienie Wójta Gminy z dnia [...] r. stanowi czynność z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zauważył również, że jest to akt zindywidualizowany, rozstrzygający o uprawnieniach strony. Dlatego też skarga wniesiona na powyższe zawiadomienie winna zostać rozpatrzona merytorycznie.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Z ugruntowanego stanowiska odnoszącego się do określonych przywołanym przepisem przesłanek warunkujących właściwość sądów administracyjnych w sprawach z tego rodzaju skarg wynika, że za akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. uznaje się te, które: 1) w rozumieniu przepisów prawa materialnego i procesowego nie są decyzją lub postanowieniem; 2) mają charakter indywidualny, co wynika z określenia ich przedmiotu, a mianowicie uprawnień lub obowiązków, których dotyczą; 3) podejmowane są na podstawie przepisów prawa, które nie wymagają ich autorytatywnej konkretyzacji, a jedynie potwierdzenia uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów powszechnie obowiązującego prawa, co oznacza również, że stanowią one przejaw wiedzy organu wykonującego administrację publiczną; 4) są podejmowane w zakresie administracji publicznej, charakteryzując się, między innymi, jednostronnością działania; 5) są podejmowane przez podmiot wykonujący administrację publiczną (zob. B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych, art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ZNSA 2006 nr 2, s. 18 - 19).

Ratio legis uregulowania prawnego rozszerzającego kontrolę sądu administracyjnego poza sferę decyzji lub postanowień, będących przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a., wiązane jest z umożliwieniem sądowej kontroli również takich działań administracji publicznej, które dotyczą praw i obowiązków obywateli i innych podmiotów w sferze publicznej oraz potrzebą zapewnienia im gwarancji procesowych w ich relacjach z organami administracji publicznej oraz w zakresie zadań realizowanych przez te organy (zob. T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska (red. T. Woś), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wydanie 5, Warszawa 2012, s. 69-70).

W świetle przywołanych uregulowań, co zresztą zauważa sąd kasacyjny w wydanym orzeczeniu, zawiadomienie z dnia [...] r. stanowi akt w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. podlegający sądowej kontroli, jako rozstrzygający o prawach i obowiązkach skarżącej.

Przytaczając przepisy znajdujące zastosowanie w sprawie stwierdzić należy, że ustawą z dnia 23 czerwca 2016 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2016 r. poz. 1010) dokonano nowelizacji ustawy o systemie oświaty, a zmiana ta weszła w życie z dniem 1 stycznia 2017 r. W jej następstwie zmianie uległo brzmienie niektórych z dotychczas obowiązujących przepisów, jak również dodano nowe przepisy, którymi zdefiniowano pojęcia np. "podstawowej kwoty dotacji", "wydatków bieżących".

Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że zgodnie z art. 90 ust. 1 u.s.o. niepubliczne przedszkola, w tym specjalne, szkoły podstawowe i gimnazja, w tym z oddziałami integracyjnymi, z wyjątkiem szkół podstawowych specjalnych i gimnazjów specjalnych oraz szkół podstawowych artystycznych, otrzymują dotacje z budżetu gminy.

Stosownie do art. 90 ust. 2b u.s.o. niepubliczne przedszkola niebędące przedszkolami specjalnymi, niespełniające warunków, o których mowa w ust. 1b, otrzymują na każdego ucznia dotację z budżetu gminy w wysokości nie niższej niż 75% podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli, z tym że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na takiego ucznia niepełnosprawnego przedszkola w części oświatowej subwencji ogólnej dla gminy, pod warunkiem że osoba prowadząca niepubliczne przedszkole poda organowi właściwemu do udzielenia dotacji informację o planowanej liczbie uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji. W przypadku braku na terenie gminy przedszkola prowadzonego przez gminę, w którym zaplanowane wydatki bieżące finansowane z użyciem środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej nie przekraczają wartości 50% jego zaplanowanych wydatków bieżących, niebędącego przedszkolem specjalnym, kwotę dotacji określa się w wysokości nie niższej niż 75% podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli w najbliższej gminie prowadzącej przedszkole, z tym że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na takiego ucznia niepełnosprawnego przedszkola w części oświatowej subwencji ogólnej dla gminy.

Jak stanowi art. 90 ust. 3c u.s.o. dotacje, o których mowa w ust. 1a-3ad, są przekazywane na rachunek bankowy szkoły, przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego, placówki lub zespołu szkół lub placówek w 12 częściach w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca, z tym że część za grudzień jest przekazywana w terminie do dnia 15 grudnia.

Ponadto, w myśl art. 90 ust. 4 u.s.o. organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 1a-1c i 2-3b, oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji. W rozpoznawanej sprawie dyspozycja wynikająca z art. 90 ust. 4 u.s.o. została zrealizowana poprzez podjęcie uchwały nr XIII/97/2015 Rady Gminy Istebna z dnia 30 listopada 2015 r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji dla niepublicznych przedszkoli i niepublicznych innych form wychowania przedszkolnego na terenie Gminy Istebna prowadzonych przez osoby prawne lub fizyczne inne niż jednostka samorządu terytorialnego (Dziennik Urzędowy Województwa Śląskiego z 2015 r. poz. 6990).

Ustawodawca w art. 89b ust. 1 u.s.o. wskazał, iż do dotacji, o których mowa w art. 90 u.s.o., stosuje się przepisy art. 78a-78c. Z kolei do wydatków bieżących, o których mowa w art. 90 ust. 1b, 1ba, 1c, 2b, 2d i 2ea, stosuje się przepis art. 78b ust. 10 (art. 89b ust. 2 u.s.o.).

W myśl art. 78b ust. 1 u.s.o. ilekroć jest mowa o podstawowej kwocie dotacji dla przedszkoli, należy przez to rozumieć kwotę wydatków bieżących zaplanowanych na prowadzenie przez gminę przedszkoli, z wyłączeniem przedszkoli specjalnych i przedszkoli, w których zaplanowane wydatki bieżące finansowane z użyciem środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej przekraczają wartość 50% ich zaplanowanych wydatków bieżących, pomniejszonych o:

1) zaplanowane na rok budżetowy w budżecie gminy opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego w tych przedszkolach, stanowiące dochody budżetu gminy,

2) zaplanowane na rok budżetowy w budżecie gminy opłaty za wyżywienie w tych przedszkolach, stanowiące dochody budżetu gminy,

3) sumę iloczynów odpowiednich kwot przewidzianych w części oświatowej subwencji ogólnej dla gminy na uczniów niepełnosprawnych w przedszkolach, posiadających orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego, o którym mowa w art. 71b ust. 3, wydane ze względu na odpowiednie rodzaje niepełnosprawności, oraz statystycznej liczby tych uczniów w tych przedszkolach,

4) zaplanowane na rok budżetowy w budżecie gminy wydatki bieżące finansowane z użyciem środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej na prowadzenie tych przedszkoli,

5) iloczyn kwoty przewidzianej w części oświatowej subwencji ogólnej dla gminy na dziecko objęte wczesnym wspomaganiem rozwoju w przedszkolu, posiadające opinię o potrzebie wczesnego wspomagania rozwoju dziecka, o której mowa w art. 71b ust. 3 i 3a, oraz statystycznej liczby tych dzieci w tych przedszkolach,

6) iloczyn kwoty przewidzianej w części oświatowej subwencji ogólnej dla gminy na uczestnika zajęć rewalidacyjno-wychowawczych w przedszkolach, posiadającego orzeczenie o potrzebie zajęć rewalidacyjno-wychowawczych, o którym mowa w art. 71b ust. 3, oraz statystycznej liczby uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych w tych przedszkolach,

7) zaplanowane na rok budżetowy w budżecie gminy wydatki bieżące na programy, o których mowa w art. 90u, w tych przedszkolach

- i podzielonych przez statystyczną liczbę uczniów w tych przedszkolach, pomniejszoną o statystyczną liczbę uczniów niepełnosprawnych w tych przedszkolach, posiadających orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego, o którym mowa w art. 71b ust. 3, wydane ze względu na odpowiednie rodzaje niepełnosprawności".

Jak stanowi natomiast art. 78c ust. 1 u.s.o. ilekroć jest mowa o statystycznej liczbie dzieci, uczniów, wychowanków lub uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych, należy przez to rozumieć liczbę odpowiednio dzieci, uczniów, wychowanków lub uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych, ustaloną na podstawie danych systemu informacji oświatowej według stanu na dzień 30 września roku poprzedzającego rok budżetowy. Art. 78c ust. 2 u.s.o. stanowi, iż aktualizacji statystycznej liczby dzieci, uczniów, wychowanków lub uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych dokonuje się w październiku roku budżetowego. Zaktualizowana statystyczna liczba dzieci, uczniów, wychowanków lub uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych stanowi sumę 2/3 liczby odpowiednio dzieci, uczniów, wychowanków lub uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych, ustalonej na podstawie danych systemu informacji oświatowej według stanu na dzień 30 września roku poprzedzającego rok budżetowy, oraz 1/3 liczby odpowiednio dzieci, uczniów, wychowanków lub uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych, ustalonej na podstawie danych systemu informacji oświatowej według stanu na dzień 30 września roku budżetowego.

W myśl art. 78c ust. 3 u.s.o. aktualizacji podstawowej kwoty dotacji, o której mowa w art. 78b ust. 1-9 i art. 79a ust. 1 u.s.o., dokonuje się:

1) w miesiącu roku budżetowego następującym po miesiącu, w którym upłynęło 30 dni od dnia ogłoszenia ustawy budżetowej na rok budżetowy;

2) w październiku roku budżetowego.

Natomiast w aktualizacji dokonywanej na podstawie art. 78c ust. 3 pkt 2 u.s.o. uwzględnia się (art. 78c ust. 5 u.s.o.):

1) plan dochodów i wydatków:

a) budżetu jednostki samorządu terytorialnego - w przypadku aktualizacji podstawowej kwoty dotacji, o której mowa w art. 78b ust. 1-5 i art. 79a ust. 1,

b) budżetu ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego - w przypadku aktualizacji podstawowej kwoty dotacji, o której mowa w art. 78b ust. 6-9

- według stanu na dzień 30 września roku budżetowego;

2) zaktualizowaną zgodnie z ust. 2 statystyczną liczbę dzieci, uczniów, wychowanków lub uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych.

Zaktualizowana podstawowa kwota dotacji, o której mowa w art. 78b ust. 1-9 i art. 79a ust. 1, obowiązuje od pierwszego dnia miesiąca roku budżetowego następującego po miesiącu, w którym dokonano aktualizacji podstawowej kwoty dotacji (art. 78c ust. 6 u.s.o.).

Ponadto, w myśl art. 89d ust. 1 u.s.o. w Biuletynie Informacji Publicznej jednostki samorządu terytorialnego, która udziela dotacji, o których mowa w art. 90 ust. 1a-3ad u.s.o., ogłasza się:

1) podstawową kwotę dotacji, o której mowa w art. 78b ust. 1-5, oraz jej aktualizacje dokonywane na podstawie art. 78c ust. 3;

2) statystyczną liczbę dzieci, uczniów, wychowanków lub uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych oraz jej aktualizacje dokonywane na podstawie art. 78c ust. 2.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że organ w miesiącu październiku 2017 r. dokonał aktualizacji podstawowej kwoty dotacji przypadającej na dziecko uczęszczające do przedszkola niepublicznego. W wyniku aktualizacji podstawowa kwota dotacji przypadająca na jedno dziecko uczęszczające do przedszkola niepublicznego uległa zmianie, zmniejszając się z kwoty 472,77 zł do kwoty 471,79 zł. Na podstawie aktualizacji dokonano przeliczeń już otrzymanych przez skarżącą kwot dotacji oraz kwoty do zwrotu.

Wskazać przyjdzie, że do obliczenia podstawowej kwoty dotacji Wójt Gminy przyjął wartość [...] zł ustaloną na podstawie Planu Finansowego Gminnego Przedszkola na 2017 r. (wg stanu na dzień 30 września 2017 r.) jako zaplanowane w 2017 r. wydatki budżetowe na przedszkole gminne znajdujące się w [...] w I. (sprawozdanie Rb-28S [...] w I. kolumna 4, rozdział 80104 "Przedszkola"). Wskazana kwota stanowi różnicę pomiędzy całościową kwotą przeznaczoną na przedszkola ([...] zł), a wydatkami zaplanowanymi na przedszkola niepubliczne ([...] zł) i na przedszkole w Szkole Podstawowej nr [...] w K. ([...] zł).

Przyjąć należy, że poczynione przez Wójta Gminy ustalenie kwoty będącej punktem wyjścia dla dalszych wyliczeń uznać należy za nieprawidłowe. Mianowicie w myśl art. 78b ust. 1 u.s.o. podstawową kwotą dotacji dla przedszkoli są wszystkie wydatki bieżące zaplanowane na prowadzenie przez gminę przedszkoli. Chodzi zatem o wszelkie wydatki bieżące niezależnie od formy organizacyjnej przedszkola, tj. czy jest ono samodzielną jednostką budżetową, czy też działa w strukturach szkoły jako oddział przedszkolny. Zasadność tego twierdzenia wzmacnia analiza art. 78b ust. 10 u.s.o. Wynika z niego, że do wydatków bieżących nie zalicza się tych zaplanowanych na wydzielonym rachunku, o którym mowa w art. 233 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (dalej - u.f.p.) m.in. na prowadzenie szkół w którym zorganizowano oddział przedszkolny, z przeznaczeniem na ten oddział przedszkolny. A contrario do wydatków takich należy zaliczyć wydatki na przedszkola prowadzone jako oddziały w szkole, o ile nie są one finansowane ze wspomnianego wydzielonego rachunku.

Owo błędne założenie ma bezpośrednie przełożenie na prawidłowość wyliczenia aktualizacji podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli, ale również na poszczególne elementy mające znaczenie dla wspomnianej aktualizacji. Otóż zgodnie z art. 78b ust. 1 pkt 1 u.s.o. organ zobligowany był do pomniejszenia podstawowej kwoty dotacji o opłaty za korzystanie w 2017 r. z wychowania przedszkolnego. Dokonując określenia tej kwoty Wójt Gminy posłużył się prawidłową metodologią, gdyż opłatę stawki dziennej opłaty (4 zł) pomnożył przez statystyczną ilość dzieci uczęszczających do przedszkola. Wynik tego działania matematycznego jest jednak nieprawidłowy, gdyż statystyczna liczba dzieci została ustalona w oparciu o dane pochodzące z przedszkola w I.. Tymczasem skoro wyliczenie podstawowej kwoty dotacji należy odnieść do wydatków bieżących zaplanowanych na prowadzenie wszystkich przedszkoli – w tym prowadzonych w formie oddziałów przedszkolnych w szkołach – to statystyczna liczba dzieci winna także uwzględniać uczniów przedszkoli prowadzonych w ramach struktur szkół.

Trzeba zaznaczyć, że wydatki bieżące na prowadzenie gminnego przedszkola mogą być planowane w różnych rozdziałach klasyfikacji budżetowej, tj. 80146 "Dokształcanie i doskonalenie zawodowe nauczycieli", 80148 "Stołówki szkolne i przedszkolne", czy też 80195 "Pozostała działalność". Na etapie sporządzania projektu uchwały budżetowej składane są wszelkiego rodzaju wnioski, plany, arkusze przez dyrektorów publicznych szkół podstawowych z oddziałami przedszkolnymi, przedszkola gminnego, które stanowią dokumenty źródłowe do zaplanowania i zabezpieczenia środków na wydatki bieżące w budżecie. Z takich dokumentów wynika, czy na przedszkole gminne zaplanowano wydatki w rozdziałach 80146, 80148, 80195. Nie można zatem wydzielać wydatków bieżących zaplanowanych w tych rozdziałach tylko na podstawie ogólnych zsumowanych kwot zawartych w uchwale budżetowej, sprawozdaniu Rb- 28S z wykonania wydatków budżetowych, w przypadku, gdy z dokumentów pierwotnych wynika, że dyrektor nie zaplanował żadnych wydatków na gminne przedszkole w tym zakresie.

W niniejszej sprawie brak jest jednak jakichkolwiek wyjaśnień co do tego, czy w rozdziałach klasyfikacji budżetowej: 80146 "Dokształcanie i doskonalenie zawodowe nauczycieli" oraz 80195 "Pozostała działalność" zostały zaplanowane wydatki na gminne przedszkola. Okoliczność ta winna zostać wyjaśniona w toku dalszego postępowania. W sytuacji stwierdzenia, iż we wskazanych rozdziałach przewidziano wydatki związane z przedszkolami gminnymi winny być one wyodrębnione i uwzględnione przy ustalaniu podstawowej kwoty dotacji.

Zauważyć także należy, iż w rozdziale 80148 "Stołówki szkolne i przedszkolne", jak wyjaśniono w odpowiedzi na skargę, nie uwzględnia się wydatków na stołówki przedszkolne. Natomiast wszelkie wydatki związane z funkcjonowaniem stołówki, tj. np. koszt utrzymania stołówki, wynagrodzenia pracowników i składki naliczane od tych wynagrodzeń wliczone zostały do rozdziału 80104 "Przedszkola". Dodano przy tym, co należy także uznać za prawidłowe, że wydatków związanych z wyżywieniem dzieci na stołówce nie uwzględnia się podczas obliczania kosztu utrzymania dziecka w przedszkolu gminnym, gdyż rodzice dokonują wpłat na wyżywienie dzieci na podstawie stawki ustalonej przez dyrektora, na oddzielne konto bankowe zgodnie z art. 223 u.f.p.

Wójt Gminy ustosunkowując się do skargi nie odniósł się ponadto do tego, czy wyliczając podstawową kwotę dotacji dla przedszkoli uwzględnił wydatki związane z obsługą organizacyjną i finansową. Nie ulega bowiem wątpliwości, że art. 78b ust. 10 u.s.o. do bieżących wydatków kwalifikuje te, które zostały zaplanowane na rok budżetowy w budżecie jednostki samorządu terytorialnego, w tym w jednostkach organizujących wspólną obsługę administracyjną, finansową i organizacyjną przedszkoli. Taką obsługę administracyjną, finansową i organizacyjną jednostek oświatowych na terenie Gminy I. realizuje Centrum Usług Wspólnych Gminy I. (uchwała nr XXII/177/2016 Rady Gminy Istebna z dnia 23 września 2016 r.). Zatem aktualizując podstawową kwotę dotacji Wójt Gminy winien w wydatkach bieżących wziąć pod uwagę również te przewidziane na powyższą obsługę w przedszkolach gminnych.

Konkludując, stwierdzić należy, że Wójt Gminy dokonując aktualizacji podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli naruszył art. 78b ust. 1 i 10 u.s.o. poprzez nieuwzględnienie w bieżących wydatkach gminnych przedszkoli tych przewidzianych dla przedszkola prowadzonego w strukturze Szkoły Podstawowej nr [...] w K.. Przełożyło się to na niewłaściwe określenie elementów wpływających na końcową wysokość podstawowej kwoty dotacji, o czym była mowa wyżej. Dlatego też Wójt Gminy podejmując ponownie czynności w postaci zawiadomienia Skarżącej o dokonaniu aktualizacji podstawowej kwoty dotacji poprzedzi ją przeprowadzeniem stosowanych ustaleń, przy uwzględnieniu poczynionych wcześniej uwag.

Z tego powodu Sąd na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony akt w postaci zawiadomienia Wójta Gminy z dnia [...] r. nr [...].

O kosztach postępowania w kwocie 780 zł orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., zaliczając do nich uiszczony wpis od skargi w kwocie 300 zł, wynagrodzenie radcy prawnego w kwocie 480 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 265).

Sąd nie uwzględnił wniosku pełnomocnika o zwrot kosztów przejazdu, uznając że nie stanowią one niezbędnych kosztów postępowania, o którym jest mowa w art. 205 § 2 p.p.s.a.

W kwestii tej wypowiedział się m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 16 kwietnia 2014 r. sygn. akt II FSK 838/13 (Lex nr 1450376) stwierdzając, że: "Zgodnie art. 205 § 3 p.p.s.a. przysługujące stronie należności z tytułu kosztów przejazdów oraz utraconego zarobku lub dochodu ustala się i wypłaca według zasad określonych w przepisach działu 2 tytułu III ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o kosztach sądowych w sprawach cywilnych (t.j. Dz.U. z 2010 r. Nr 90, poz. 594 z późn. zm.). W świetle unormowań ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych (art. 85 ust. 1 w związku z art. 91), stronie przysługuje zwrot kosztów podróży - z miejsca zamieszkania do miejsca wykonywania czynności sądowej na wezwanie sądu - w wysokości rzeczywiście poniesionych, racjonalnych i celowych kosztów przejazdu własnym samochodem lub innym odpowiednim środkiem transportu. Oznacza to, że tylko w sytuacji gdy sąd w celu dokładniejszego wyjaśnienia sprawy zarządzi stawienie się strony lub pełnomocnika na podstawie art. 91 § 3 p.p.s.a. możliwe jest wnioskowanie o zwrot kosztów podróży, na co wielokrotnie zwracano uwagę w orzecznictwie sądów administracyjnych (np. postanowienia NSA: z dnia 14 listopada 2013 r., sygn. akt I OZ 1039/13 i powołane tam orzeczenia; z dnia 6 lutego 2014 r., sygn. akt I GZ 15/14 oraz wyrok NSA z dnia 5 lipca 2007 r., sygn. akt I FSK 1079/06, treść orzeczeń dostępna w CBOSA)."

Skoro zatem stawiennictwo pełnomocnika na rozprawie nie było obowiązkowe, o czym został on pouczony w zawiadomieniu o terminie rozprawy, to nie było podstaw do zasądzenia na jego rzecz zwrotu kosztów przejazdu.