Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 193/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2017-07-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145a par. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 7 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2007 nr 35 poz 217
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej - Tytuł zmieniony przez art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 lutego 2008 r. (Dz.U.08.44.262) na: "o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego"
article: art. 12 ust. 4
journal: Dz.U. 2012 poz 86
law: Ustawa z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o  przyznanie płatności - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kamieniecka Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Borońska Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (sprawozdawca) Protokolant specjalista Jolanta Ryndak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 12 lipca 2017 r. sprawy ze skargi A. G. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w sprawie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2011 I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. na rzecz skarżącej kwotę [...] ([...] ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.) oraz art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1512), po rozpatrzeniu odwołania skarżącej – Pani A. G. - od podjętej w wyniku wznowienia postępowania decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Z., nr [...] z dnia [...].12.2016 roku o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Z., nr [...] z dnia [...].02.2012 roku w sprawie odmowy przyznania płatności w ramach wsparcia bezpośredniego na rok 2011 – Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy wymienioną decyzję.

W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia odwoławczego organ drugiej instancji przytoczył, że w dniu [...].04.2011 roku skarżąca zwróciła się do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Z. z wnioskiem o przyznanie płatności na 2011 rok. Kierownik - decyzją nr [...] z dnia [...].02.2012 roku odmówił jednak przyznania płatności z powodu anulowania skarżącej jej numeru identyfikacyjnego i jednoczesnego odmówienia dokonania wpisu do ewidencji producentów na mocy ostatecznej decyzji nr [...] z dnia [...].08.2011 roku. Spowodowane było to tym, iż współmałżonek skarżącej złożył w dniu 8.04.2004 r. wniosek o wpis do ewidencji producentów. W wyniku rozpatrzenia tegoż wniosku małżonek skarżącej został wpisany do Krajowego Systemu Ewidencji Producentów i został mu nadany numer identyfikacyjny. Z kolei w dniu [...].12.2004 r. z tożsamym wnioskiem wystąpiła do organu I instancji skarżąca, która również została wpisana do Krajowego Systemu Ewidencji Producentów oraz został jej nadany numer identyfikacyjny. W rezultacie małżonkowie, wbrew art. 12 ust. 4 ustawy o ewidencji producentów (w brzmieniu przed nowelizacją), pozostając w związku małżeńskim posługiwali się dwoma numerami producentów. W następstwie powyższego, w wyniku anulowania skarżącej numeru identyfikacyjnego, organ uznał, że nie spełniła ona podstawowego warunku przyznania płatności określonego w art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. Nr 35 z 2007r. poz. 217 ze zm.), zgodnie z którym rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa do będącej w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, powierzchni gruntów rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujących się do objęcia tą płatnością zgodnie z art. 124 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia nr 73/2009, jeżeli został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, zwany dalej numerem identyfikacyjnym. Decyzja ta została doręczona w dniu [...].03.2012 roku.

Dalej relacjonując sprawę wskazano, że [...].01.2015 r. skarżąca złożyła do Kierownika Biura Powiatowego wniosek o wznowienie postępowania na podstawie art. 145a § 1 k.p.a. w sprawie zakończonej opisaną decyzją ostateczną o odmowie przyznania płatności za 2011 rok - z uwagi na wyrok Trybunału Konstytucyjnego wydany w dniu 3.12.2013 roku o sygn. akt P 40/12 oraz wejście w życie znowelizowanych przepisów ustawy z dnia 18 grudnia 2003 roku o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. We wniosku tym strona wniosła także o zawieszenie tegoż postępowania do czasu rozpatrzenia odwołania od decyzji nr [...] w przedmiocie uchylenia wpisu do ewidencji producentów. W wymienionym wyroku Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2012 r. poz. 86) w zakresie, w jakim nie przewiduje dopuszczalności nadania osobnych numerów identyfikacyjnych każdemu z małżonków, w sytuacji gdy istnieje między nimi rozdzielność majątkowa i posiadają odrębne gospodarstwa rolne: a) nie jest niezgodny z wynikającymi z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadami zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz poprawnej legislacji, b) jest niezgodny z art. 32 ust. 1 w związku z art. 18 Konstytucji. Ponadto TK orzekł, iż powołany przepis, w zakresie tam wskazanym, traci moc obowiązującą z upływem 18 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej.

Organ pierwszej instancji zawiesił na wniosek strony postępowanie w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją tegoż organu nr [...] z dnia [...].02.2012 roku.

W dniu natomiast [...].04.2015 r. Dyrektor OR ARiMR we W. rozpatrując wniosek strony o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją nr [...] z dnia [...].10.2011 roku wydał decyzję, mocą której orzekł o uchyleniu decyzji nr [...] z dnia [...].10.2011 r. utrzymującą w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Z. z dnia [...].08.2011 roku, nr [...] uchylającej wpis skarżącej do ewidencji producentów z dnia [...].12.2004 r. oraz jednocześnie odmawiającej tego wpisu do ewidencji producentów i nadania numeru identyfikacyjnego oraz o nadaniu skarżącej numeru identyfikacyjnego: [...].

W tej sytuacji, na wniosek skarżącej, organ podjął zawieszone postępowanie w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją nr [...] z dnia [...].02.2012 r., wznowił postępowanie uznając, że podstawa do wznowienia została spełniona a miesięczny termin do złożenia wniosku, o którym mowa w art. 145a § 1 k.p.a. zachowany, po czym w wyniku przeprowadzonego postępowania wznowieniowego w dniu [...].12.2016 roku wydał decyzję nr [...], odmawiając uchylenia decyzji dotychczasowej tj. decyzji nr [...] z dnia [...].02.2012 roku o odmowie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2011.

W uzasadnieniu przedmiotowej decyzji organ ten podał, iż brak jest podstaw do uchylenia decyzji dotychczasowej, gdyż uchylony przez Trybunał Konstytucyjny przepis prawa nie stanowił materialnoprawnej podstawy wydania decyzji, której uchylenia domaga się strona powołując jako przesłankę wznowienia postępowania art. 145a § 1 k.p.a.

Rozpatrując wniesione odwołanie Dyrektor OR ARiMR odnosząc się do obowiązującego w sprawie stanu prawnego zaznaczył, że podstawą prawną określającą warunki i tryb udzielania producentom rolnym omawianej płatności reguluje przepis art. 7 ust. 1 - 2 powołanej wyżej ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego), zgodnie z którym rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa do będącej w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, powierzchni gruntów rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujących się do objęcia tą płatnością zgodnie z art. 124 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia nr 73/2009, jeżeli został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (pkt 3 ust. 1 art. 7).

Następnie organ drugiej instancji podał, że według art. 145a § 1 k.p.a., można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja. Zgodnie zaś z art. 145a § 2 k.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się w terminie jednego miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Pierwszą fazą rozpatrzenia wniosku strony o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną jest ustalenie czy wzruszenie decyzji ostatecznej w tym trybie jest dopuszczalne z przyczyn podmiotowych i przedmiotowych oraz czy wniosek o wznowienie został złożony z zachowaniem miesięcznego terminu.

Dyrektor OR ARiMR stwierdził, że przesłanka podmiotowa jest zachowana, bowiem wnioskodawczyni wystąpiła o wznowienie postępowania w sprawie, w której jest stroną. Przesłanka przedmiotowa także została spełniona, ponieważ strona wskazała jakie przyczyny stanowią podstawę do wznowienia postępowania, a w sprawie istnieje decyzja ostateczna. Ponadto biorąc pod uwagę fakt, iż ustawodawca dokonał zmiany niekonstytucyjnych przepisów przed upływem 18 miesięcy wskazanych w powołanym wyroku TK, a dokonana zmiana ustawy z dnia 23.10.2014 roku weszła w życie 1.01.2015 roku Dyrektor przyjął, że złożenie wniosku w dniu [...].01.2015 roku nastąpiło z zachowaniem miesięcznego terminu o jakim mowa w art. 145a § 2 k.p.a.

Odnosząc się do wskazanej przyczyny wznowienia Dyrektor uznał jednak, że brak jest możliwości uchylenia w wyniku wznowienia postępowania decyzji wydanej w przedmiocie odmowy przyznania płatności w oparciu o tę przesłankę. Argumentował, że art. 145a § 1 k.p.a. wyraźnie stanowi, iż wznowienie postępowania jest możliwe w przypadku gdy Trybunał Konstytucyjny orzeknie o niekonstytucyjności tego aktu normatywnego, który stanowił podstawę wydanej decyzji, tymczasem bezspornym jest fakt, iż ostateczna decyzja Kierownika Biura Powiatowego, w sprawie odmowy przyznania płatności na rok 2011 nie zapadała w oparciu o przepisy, które Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 03.12.2013 roku w sprawie o sygn. akt P-40/12 uznał za niekonstytucyjne, albowiem materialnoprawnymi podstawami wydania tej decyzji były przepisy ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Organy Agencji odmawiając przyznania płatności na 2011 rok opierały się na jednoznacznych ustaleniach faktycznych potwierdzających, iż skarżąca nie była uprawniona do otrzymania pomocy finansowej, gdyż nie spełniała wymogów uprawniających do uzyskania pomocy finansowej, o których mowa w art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Tak więc ostateczna decyzja, której uchylenia domaga się strona we wszczętym na jej wniosek postępowaniu wznowieniowym nie została wydana na podstawie ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.

Organ odwoławczy podkreślił, iż w przedmiotowej sprawie na podstawie przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego, określonej w art. 145a § 1 k.p.a. można było uchylić jedynie decyzję administracyjną rozstrzygającą o odmowie wpisu skarżącej do ewidencji producentów i nadania numeru identyfikacyjnego, gdyż to ta decyzja została wydana na podstawie ustawy z dnia 18 grudnia 2003 roku o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, której art. 12 ust. 4 Trybunał Konstytucyjny stwierdził za niezgodny z art. 32 ust. 1 w związku z art. 18 Konstytucji RP. Powyższe jednakże organ uczynił wydając w dniu [...].04.2015 r. decyzję, nr [...], na mocy której orzekł o uchyleniu decyzji nr [...] z dnia [...].10.2011 roku utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...].08.2011 roku, nr [...] uchylającej skarżącej wpis do ewidencji producentów z dnia [...].12.2004 r. oraz jednocześnie odmawiającej tego wpisu do ewidencji producentów i nadania numeru identyfikacyjnego oraz orzekł o nadaniu skarżącej numeru identyfikacyjnego nr [...]. Na poparcie swego stanowiska organ przywołał tezy z motywów prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 4.03.2014 roku o sygn. akt III SA/Wr 588/13.

W skardze, domagając się uchylenia decyzji obu instancji względnie zmiany decyzji i przyznania skarżącej prawa do płatności oraz zasądzenia na rzecz skarżącej kosztów postępowania, zarzucono naruszenie:

art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nie wypełnienie ich dyspozycji przez organy obu instancji w związku z ustaleniem stanu faktycznego i prawnego sprawy niezgodnie zobowiązującym prawem oraz zebranym materiałem dowodowym;

art. 145a § 1 k.p.a. poprzez błędną jego wykładnię i uznanie, że brak jest możliwości uchylenia w wyniku wznowienia postępowania decyzji wydanej w przedmiocie odmowy przyznania płatności w oparciu o przesłankę określoną w tym przepisie, w sytuacji gdy materialnoprawną podstawą wydania decyzji w sprawie były przepisy, które Trybunał Konstytucyjny w wyroku w sprawie o sygn. akt P 40/12 uznał za niekonstytucyjne;

art. 8 k.p.a. przez przeprowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej w szczególności poprzez przyjęcie z góry założenia, że decyzja organu pierwszej instancji jest zgodna z prawem.

Strona skarżąca przekonywała, że w kontekście treści motywów wyroku TK nie sposób przyjąć, że odmowa przyznania płatności nie zapadła w oparciu o przepisy, które Trybunał Konstytucyjny uznał za niekonstytucyjne. Organ wprawdzie wskazał, że skarżąca nie spełnia kryterium zawartego w art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, ale wskazanie to nie ma żadnego znaczenia dla wyniku sprawy. Merytoryczną podstawą w tym przypadku był art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności w zakresie, w jakim nie przewiduje dopuszczalności nadania osobnych numerów identyfikacyjnych każdemu z małżonków, w sytuacji gdy istnieje między nimi rozdzielność majątkowa i posiadają odrębne gospodarstwa rolne. Organ zatem mając na uwadze fakt, że orzeczono o uchyleniu decyzji z dnia [...] października 2011 roku utrzymującej oraz jednocześnie odmawiającej wpisu do ewidencji producentów powinien wydać decyzję zgodną z wnioskiem skarżącej. Zasadny jest więc zarzut naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nie wypełnienie ich dyspozycji przez organy obu instancji w związku z ustaleniem stanu faktycznego i prawnego sprawy niezgodnie zobowiązującym prawem oraz zebranym materiałem dowodowym. W szczególności mając na uwadze jakie dokumenty przedłożyła skarżąca (faktury zakupowe, sprzedażowe, dokumenty poświadczające posiadanie maszyn itp.). Powielając zaś linię organu pierwszego stopnia dokonano naruszenia art. 8 k.p.a.

W odpowiedzi Dyrektor wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j. t. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.), sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a."), w tym także na decyzje wydawane przez organy administracji rolnej.

Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego każdej decyzji administracyjnej, względem której stwierdzone zostanie co najmniej jedno z naruszeń prawa wskazanych w art. 145 § 1 p.p.s.a.

Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja wydana w trybie wznowienia postępowania.

W ocenie Sądu organy trafnie uznały, że zaistniała przesłanka wznowienia określona w art. 145a § 1 k.p.a., zgodnie z którym można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja, a miesięczny termin, o którym mowa w art. 145a § 2 k.p.a., do złożenia wniosku przez stronę do zainicjowania postępowania w tym trybie - zachowany. Zachodziły zatem przesłanki do rozpoznania sprawy i wydania decyzji co do istoty. Kontrolując wszakże legalność zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że narusza ona prawo materialne i w tej mierze przyjął, że skarga jest zasadna.

Zaskarżoną decyzją odmówiono skarżącej w tym nadzwyczajnym trybie uchylenia ostatecznej decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...].02.2012 r. odmawiającej przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2011 z tej racji, że jej podstawą materialnoprawną nie był zakwestionowany przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 3 grudnia 2013 r. sygn. P 40/12 przepis art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, (Dz. U. z 2012 r. poz. 86; zwanej dalej "ustawą"), lecz uregulowanie zawarte w art. 7 ust. 1 pkt 3 z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. Nr 35 z 2007r. poz. 217 ze zm.).

Stosownie do powołanego art. 12 ust. 4 ustawy, w brzmieniu ówcześnie obowiązującym (do daty wejścia w życie z dniem 1 stycznia 2015 r. nowelizacji tej ustawy) w przypadku małżonków oraz podmiotów będących współposiadaczami gospodarstwa rolnego nadaje się jeden numer identyfikacyjny; numer identyfikacyjny nadaje się temu z małżonków lub współposiadaczy, co do którego współmałżonek lub współposiadacz wyrazili pisemną zgodę. Dla uczynienia zadość takiej regulacji w art. 12 ust. 4 ustawy, organ wydał w 2011 roku decyzję w przedmiocie wykreślenia wpisu strony skarżącej i uchylenia nadanego jej numeru identyfikacyjnego, a nastąpiło to wskutek ujawnienia, że także małżonek strony skarżącej posiadał odrębny numer identyfikacyjny, co godziło w regułę wyrażoną w art. 12 ust. 4 ustawy. Wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 grudnia 2013 r., sygn. akt P 40/12 (Dz. U. z 13 grudnia 2013 r., poz. 1537), Trybunał orzekł jednak, że art. 12 ust. 4 ustawy, w zakresie w jakim nie przewiduje dopuszczalności nadania osobnych numerów identyfikacyjnych każdemu z małżonków, w sytuacji gdy istnieje między nimi rozdzielność majątkowa i posiadają odrębne gospodarstwa rolne, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 w zw. z art. 18 Konstytucji RP.

Zgodnie z treścią art. 145a § 1 k.p.a., orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja, stanowi podstawę wznowienia postępowania. Unormowanie to jest wyrazem realizacji określonej w art. 190 ust. 4 Konstytucji RP zasady wzruszalności orzeczeń i aktów, zgodnie z którą orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania.

Wskazać jednak należy, że generalnie wyrok Trybunału Konstytucyjnego wywiera skutki nie tylko w zakresie istnienia podstaw do uchylenia decyzji wydanych na podstawie przepisów uznanych za niekonstytucyjne , ale także w odniesieniu do dalszego postępowania administracyjnego. Organy administracji związane są bowiem stanem prawnym obowiązującym w dniu wydania decyzji. W rezultacie ponownie rozpoznając sprawę związane są także orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego, które zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP ma moc powszechnie obowiązującą i jest ostateczne.

Skutkiem wskazanego wyroku stwierdzającego niekonstytucyjność przepisu art. 12 ust. 4 ustawy nie jest jednak utrata mocy obowiązującej przepisu prawa, w zakresie w jakim jest wadliwy, od dnia ogłoszenia wyroku. Jakkolwiek zgodnie z art. 190 ust. 3 Konstytucji RP orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego wchodzi w życie z dniem ogłoszenia, to na mocy tego przepisu Trybunał może określić inny termin utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego, który - gdy chodzi o ustawę - nie może przekroczyć osiemnastu miesięcy. Korzystając z takiej możliwości, w pkt II wyroku z dnia 3 grudnia 2013 r., sygn. akt P 40/12, Trybunał orzekł o tym, że przepis art. 12 ust. 4 ustawy, w zakresie w jakim nie przewiduje dopuszczalności nadania osobnych numerów identyfikacyjnych każdemu z małżonków, w sytuacji gdy istnieje między nimi rozdzielność majątkowa i posiadają odrębne gospodarstwa rolne, traci moc obowiązującą z upływem 18 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw.

Stosownie do art. 190 ust. 3 Konstytucji RP powyższy wyrok Trybunału wszedł w życie z dniem jego ogłoszenia, tj. w dniu 13 grudnia 2013 r. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela wszakże pogląd wyrażany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz w doktrynie, że skorzystanie przez Trybunał Konstytucyjny z możliwości odroczenia utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego nie zawsze oznacza obowiązek stosowania tego aktu przez sąd do czasu upływu terminu ustalonego przez Trybunał w wyroku. W odniesieniu do stanów faktycznych powstałych przed ogłoszeniem wyroku Trybunału stwierdzić trzeba, że art. 190 ust. 4 Konstytucji RP wskazuje na wyraźną wolę ustawodawcy, aby sprawa ostatecznie rozstrzygnięta na podstawie przepisu niezgodnego z Konstytucją była rozstrzygnięta w zgodzie z wartościami i zasadami konstytucyjnymi. Podstawowym argumentem przemawiającym za wstecznym działaniem orzeczeń Trybunału jest funkcjonalność prawa. Dysfunkcjonalne byłoby natomiast domaganie się stosowania prawa, co do którego Trybunał stwierdził sprzeczność z Konstytucją, po to tylko, aby po utracie jego mocy obowiązującej wznawiać postępowanie na podstawie procedur, o których mowa w art. 190 ust. 4 Konstytucji. W zakresie interpretacji art. 190 ust. 3 Konstytucji należy rozróżnić kwestie obowiązywania aktu od jego stosowania oraz utraty domniemania konstytucyjności aktu, o którym Trybunał orzekł o jego niekonstytucyjności, choć pozostawił go w obrocie prawnym (por. R. Hauser i J. Trzciński "Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego", wyd. LexisNexis, Warszawa 2010, s. 95-107).

W związku z regulacją zawartą w art. 190 ust. 1 i ust. 3 Konstytucji RP akt normatywny (przepis prawny) uznany za niekonstytucyjny musi być zatem kwalifikowany jako mający moc obowiązującą do dnia ogłoszenia wyroku Trybunału, jednak nie powinien być zastosowany przez sąd w konkretnej sprawie ze względu na fakt wiążącego wszystkich adresatów (art. 190 ust. 1) uznania przez Trybunał Konstytucyjny, że pozostaje on w sprzeczności z Konstytucją RP, gdyż sprzeczność ta z reguły istnieje od samego początku, to jest od daty wydania danego aktu normatywnego, bądź wejścia w życie przepisu prawnego, których domniemanie konstytucyjności zostało przez Trybunał obalone. Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego w zakresie obowiązywania prawa materialnego wywiera skutki na przyszłość, lecz w zakresie stosowania odnosi skutek retroaktywny, wsteczny, wpływając na ocenę prawną stanów faktycznych powstałych w okresie poprzedzającym wejście w życie orzeczenia Trybunału.

Trzeba podkreślić, że w orzecznictwie sądów zarówno powszechnych jak i administracyjnych dominuje stanowisko wskazujące na konieczność eliminowania z obrotu prawnego wydanych przez ogłoszeniem wyroku Trybunału rozstrzygnięć opartych na podstawie przepisów, których niekonstytucyjność stwierdził Trybunał oraz wydanych w przedmiocie zastosowania tych przepisów wyroków sądowych, względnie użycia innych środków procesowych w celu sanacji stanu niekonstytucyjności, w obszarze stosowania prawa i jego kontroli. Podkreśla się, że określenie "moc powszechnie obowiązująca" użyte w art. 190 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przybliża walor wyroków Trybunału Konstytucyjnego do źródeł prawa obowiązującego w rozumieniu art. 87 ust. 1 Konstytucji, w zakresie dotyczącym adresatów, którzy powinni zapadłe wyroki respektować i dokonywać ich wdrożenia.

Reasumując - za dominujący w orzecznictwie należy uznać pogląd o retroaktywnym skutku orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego derogujących konkretne przepisy, jako niezgodne z Konstytucją RP, który należy rozumieć w ten sposób, że uznany przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją przepis prawa nie może być stosowany przez sądy i inne organy w odniesieniu do stanów faktycznych sprzed ogłoszenia orzeczenia Trybunału. Oznacza to, że przepis taki nie może być stosowany, poczynając od daty jego uchwalenia. Ponadto z treści art. 190 ust. 3 Konstytucji można wyprowadzić wniosek, że skoro Konstytucja wyjątkowo zezwala na obowiązywanie niekonstytucyjnego aktu prawnego, to regułą jest jego nieobowiązywanie, a więc niestosowanie (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 listopada 2013 r. sygn. akt II FSK 1303/13; postanowienie SN z dnia 7 grudnia 2000 r., III ZP 27/00, OSNAPiUS 2001 Nr 10, poz. 331 oraz wyroki: z dnia 5 września 2001 r., II UKN 542/00, OSNP 2003 Nr 2, poz. 36, z dnia 12 czerwca 2002 r., II UKN 419/01, OSNAPiUS 2002 nr 23, poz. 58, z dnia 27 września 2002 r., II UKN 581/01, OSNP 2003 nr 23, poz. 581, z dnia 18 grudnia 2002 r., I PKN 668/01, OSNP 2004 Nr 3, poz. 47, z dnia 24 stycznia 2006 r., I PK 116/05, OSNP 2006 nr 23-24, poz. 353). Wejście w życie negatywnego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego skutkuje tym, że należy przyjąć fikcję prawną, jakby niekonstytucyjny przepis nigdy nie obowiązywał. (wyrok NSA z 18 czerwca 2015 r. II GSK 1185/14). Nie można do stanów faktycznych zaistniałych przed datą wydania wyroku przez Trybunał Konstytucyjny stosować przepisów, których niezgodność z Konstytucją Trybunał ten przesądził (vide wyrok WSA w Krakowie z dnia 18 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 739/14, wyrok NSA z dnia 2 kwietnia 2014r., sygn. akt I OSK 2296/12).

| | |

Jak wynika z uzasadnienia powyższego wyroku TK, punktem wyjścia dla uznania przez Trybunał, że przepis art. 12 ust. 4 ustawy w zakresie, w jakim nie przewiduje dopuszczalności nadania osobnych numerów identyfikacyjnych każdemu z małżonków, w sytuacji gdy istnieje między nimi rozdzielność majątkowa i posiadają odrębne gospodarstwa rolne, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 w związku z art. 18 Konstytucji, było stwierdzenie, że w przepisie tym ustawodawca w sposób generalny zrównał sytuację małżonków z sytuacją współposiadaczy gospodarstwa rolnego, dopuszczając uzyskanie przez nich jednego numeru identyfikacyjnego i tym samym wyłączając możliwość ubiegania się o przyznanie dwóch odrębnych numerów. Ustawodawca założył więc, że małżonkowie zawsze są współposiadaczami gospodarstwa. Jak wskazał Trybunał, założenie to jednak nie w pełni odpowiada rzeczywistości. Niewątpliwie w przeważającej liczbie przypadków małżonkowie są współposiadaczami gospodarstwa rolnego, które wspólnie prowadzą. Nie można jednak wykluczyć sytuacji, gdy każde z nich posiada i prowadzi odrębne gospodarstwo rolne. Tymczasem kwestionowana regulacja umożliwiała wpisanie do rejestru producentów i nadanie numeru identyfikacyjnego tylko jednemu z małżonków. Dokonując oceny co do niezgodności wskazanego przepisu z art. 32 ust. 1 w zw. z art. 18 Konstytucji RP Trybunał stwierdził, że w sytuacji, gdy małżonkowie prowadzą odrębne gospodarstwa rolne, każde z małżonków spełnia wymagania przewidziane zarówno w prawie unijnym, jak i w prawie polskim, do uznania go za rolnika (producenta rolnego uprawnionego do otrzymania numeru identyfikacyjnego w wyniku wpisu do ewidencji i otrzymania wsparcia finansowego (por. art. 2 lit. a rozporządzenia nr 73/2009, art. 3 pkt 3 lit. a ustawy o systemie ewidencji). Prawo unijne i polskie normujące wpisy do ewidencji wiąże przy tym status producenta rolnego z posiadaniem gospodarstwa rolnego, nie zaś z charakterem przysługujących praw do nieruchomości. Należy więc oddzielić kwestię posiadania i prowadzenia gospodarstwa rolnego przez oboje małżonków od ustroju majątkowego między nimi (wspólność albo rozłączność majątkowa). Uzasadniając rozstrzygnięcie w przedmiocie odroczenia utraty mocy obowiązującej art. 12 ust. 4 ustawy, w zakresie w jakim pozostaje niezgodny z Konstytucją, Trybunał wskazał natomiast, że samo wyeliminowanie z porządku prawnego art. 12 ust. 4 ustawy w zakresie, w jakim jest niekonstytucyjny, nie jest wystarczające do przywrócenia stanu zgodności z Konstytucją. Stwierdził, że niezbędna jest interwencja ustawodawcy. Za konieczne, oprócz nadania nowego brzmienia art. 12 ust. 4 ustawy (z uwzględnieniem wyroku), Trybunał uznał zamieszczenie w ustawie przepisów, które będą przeciwdziałać nadużyciom, polegającym na pozornych lub sztucznych podziałach gospodarstw rolnych dla uzyskania nienależnych lub wyższych płatności. Zaznaczając, że na wnioskodawcach - małżonkach występujących z wnioskiem o osobne wpisy do ewidencji - spoczywa ciężar wykazania, że posiadają i prowadzą odrębne gospodarstwa rolne, jako konieczne wskazał ustawowe określenie przesłanek ustalenia, że taka sytuacja rzeczywiście występuje. Ponadto Trybunał zwrócił uwagę na obowiązek sprawowania kontroli służącej ochronie interesów gospodarczych Unii Europejskiej oraz odzyskiwania kwot nienależnie wypłaconych beneficjentom, spoczywający na właściwych organach polskich na podstawie aktów prawnych prawa unijnego i zaznaczył, że dokonywanie płatności niezgodnie z prawem unijnym pociąga za sobą negatywne konsekwencje nie tylko dla zainteresowanych podmiotów (beneficjentów), ale także dla państw członkowskich.

Uwzględniając motywy, jakimi kierował się Trybunał w niniejszej sprawie zwrócić należy uwagę na to, że z dniem 1 stycznia 2015 r. przepis art. 12 ust. 4 pkt 2 i ust. 4a ustawy o systemie ewidencji przewiduje już możliwość nadania odrębnego numeru identyfikacyjnego małżonkowi, jeśli prowadzi samodzielnie odrębne gospodarstwo rolne stanowiące zorganizowaną całość gospodarczą, poprzez wpisanie takiego małżonka do ewidencji producentów i nadanie mu odrębnego numeru identyfikacyjnego (ustawa z dnia 23 października 2014 r. o zmianie ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności; Dz. U. z 2014 r., poz. 1872). Zostało również wydane rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 24 grudnia 2014r, które weszło w życie z dniem 1 stycznia 2015 r. (Dz.U. z 2014 r. nr 1964), określające m.in. zakres danych jakie powinny wynikać z wniosku o wpis do rejestru producentów w odniesieniu do małżonka prowadzącego samodzielnie odrębne gospodarstwo rolne stanowiące zorganizowaną całość gospodarczą oraz zobowiązanie do wskazania dowodów potwierdzających tę okoliczność. Te przepisy mają przeciwdziałać, na co zwracał uwagę Trybunał, nadużyciom, polegającym na pozornych lub sztucznych podziałach gospodarstw rolnych dla uzyskania nienależnych płatności.

Z okoliczności rozpatrywanej sprawy wynika, że skarżąca została już wpisana do ewidencji producentów i uzyskała swój odrębny numer identyfikacyjny. Dzięki temu nabyła prawo do ubiegania się o przyznanie płatności z funduszy w ramach wspólnej polityki rolnej. Jak wynika bowiem z lektury akt administracyjnych sprawy, w trybie wznowienia postępowania, organ II instancji decyzją z dnia z [...] kwietnia 2015 r. Nr [...] uchylił swą poprzednią decyzję z dnia [...].10.2011r. utrzymującą w mocy decyzję o uchyleniu wpisu i odmowie nadania numeru oraz - numer ewidencyjny producenta rolnego skarżącej nadał. Co więcej, z ustalonych przez organ okoliczności faktycznych zaprezentowanych w końcowych fragmentach uzasadnienia tej decyzji wynika, że organ uznał, iż skarżąca wykazała za pomocą dokumentów, że w przypadku jej i małżonka taka odrębność gospodarstw rolnych występuje na przestrzeni lat 2011-2014 i prowadzą oni odrębną działalność rolniczą na własny rachunek i we własnym imieniu.

W zakresie tej zapadłej decyzji w przedmiocie wpisu skarżącej do ewidencji i nadania jej numeru ewidencyjnego także w trybie wznowienia postępowania na tej samej podstawie wznowieniowej tj. art. 145a § 1 k.p.a., trzeba jeszcze zauważyć, że istotą wznowionego postępowania i uchylenia dotychczasowej decyzji ostatecznej jest powrót sprawy do odpowiedniego stadium zwykłego postępowania instancyjnego. Nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy, wydaje się, jak gdyby sprawa nie była w danej instancji rozstrzygnięta (wyrok NSA z 28 czerwca 1984 r. sygn. I SA 86/84). Organ administracji, wydając decyzję co do meritum sprawy, rozpoznaje sprawę na nowo. Zasadą jest zatem, że organ ten stosuje przepisy obowiązujące w chwili wydania decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Oznacza to konieczność uwzględnienia skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego stwierdzającego niekonstytucyjność przepisu, na podstawie którego ma być wydana decyzja.

W powyższym świetle zatem, to jest w kontekście wyżej omówionej retrospektywności skutków prawnych orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego oraz konsekwencji prawnych uchylenia decyzji ostatecznej w trybie wznowienia postępowania - organ uznając, że odrębność prowadzonych gospodarstw rolnych małżonków istniała już w 2011 roku i uchylając z tego powodu poprzednią decyzję wydaną na mocy niekonstytucyjnego brzmienia art. 12 ust. 4 ustawy w przedmiocie wpisu oraz numeru identyfikacyjnego skarżącej – nie mógł pominąć zarazem skutków stąd wynikających i odmówić płatności rolnej za 2011 rok skoro bezwzględnym warunkiem przyznania płatności rolnej jest także posiadanie numeru identyfikacyjnego producenta rolnego nadanego właśnie w trybie zakwestionowanego przez Trybunał Konstytucyjny przepisu ustawy. Nie budzi to żadnych wątpliwości. Sąd nie zaaprobował błędnego poglądu organów, że to nie przepis art. 12 ust. 4 ustawy stanowił podstawę materialnoprawną ostatecznej decyzji w stosunku do której o wznowienie postępowania skarżąca wnosiła, czyli o przyznanie płatności rolnej za rok 2011. Trzeba bowiem zauważyć, że przepis art. 7 ust. 1 pkt 3 z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego zawiera odesłanie do tej komentowanej normy prawa materialnego z art. 12 ust. 4 ustawy skoro stanowi, że: "Rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa do będącej w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, powierzchni gruntów rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujących się do objęcia tą płatnością zgodnie z art. 124 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia nr 73/2009, jeżeli został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności." Odesłanie do art. 12 ust. 4 ustawy jawi się więc jako oczywiste, gdyż kwestie nadania małżonkom numeru identyfikacyjnego są unormowane w art. 12 ust. 4 tego aktu i to de facto z powodu ówczesnego brzmienia tego przepisu stronie skarżącej uchylono wpis i numer identyfikacyjny producenta rolnego wówczas anulowano oraz odmówiono płatności uznając, że tylko jednemu z małżonków może być nadany numer – co nastąpiło przed wydaniem wyroku o niekonstytucyjności tego przepisu przez Trybunał.

Z racji ewidentnego, bezpośredniego odesłania w powołanej ustawie o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego do trybu unormowanego ustawą o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności - przepis art. 12 ust. 4 tej drugiej ustawy musi być uznany za podstawę materialnoprawną ostatecznego rozstrzygnięcia, którego wzruszenia w omawianym trybie wznowienia postępowania skarżąca się domaga. Z uwagi na brzmienie art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego nie może budzić wątpliwości, że między tym przepisem a normą z art. 12 ust. 4 o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności zachodzi ścisła korespondencja, której to zależności organy obu instancji nie dostrzegły dokonując ustaleń obarczonych błędem. To z kolei uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji, jako naruszających przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Wbrew bowiem stanowisku organów obu instancji, kontrolowane akty wydane zostały także na podstawie art. 12 ust. 4 ustawy, przy czym przepis ten został zastosowany w sprawie w takim zakresie, w jakim uznany został za niekonstytucyjny, co stanowi naruszenie prawa, nadto organy nie respektowały wprowadzenia do porządku prawnego decyzji uchylającej poprzednią decyzję o uchyleniu wpisu i nadaniu numeru.

W ocenie Sądu, w sprawie zaistniały wobec powyższego przesłanki do uchylenia kontrolowanych aktów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. z powodu naruszenia art. 145a § 1 k.p.a. w związku z przepisem art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności w zakresie, w jakim nie przewiduje on dopuszczalności nadania osobnych numerów identyfikacyjnych każdemu z małżonków, w sytuacji gdy istnieje między nimi rozdzielność majątkowa i posiadają odrębne gospodarstwa rolne oraz w związku z art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

Z tych względów orzeczono, jak w punkcie I sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów (zwrot uiszczonego wpisu sądowego) uzasadnia przepis art. 200 p.p.s.a. W ponownym postępowaniu organ uwzględni ocenę prawną zawartą w zaprezentowanych motywach wyroku.