Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1598/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-09-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 15 ust. 2, art. 35
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędziowie sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska/spr./ Protokolant asystent sędziego Katarzyna Ślizak po rozpoznaniu w dniu 28 września 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 7 marca 2012 r. sygn. akt II SA/Gd 789/11 w sprawie ze skargi Agencji Nieruchomości Rolnych w W. na uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku; 2. zasądza od Agencji Nieruchomości Rolnych w W. na rzecz Miasta i Gminy S. kwotę 270 (dwieście siedemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 7 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 789/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku po rozpoznaniu skargi Agencji Nieruchomości Rolnych w W. stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w S. z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne:

W dniu [...] listopada 2010r. Rada Miejska w S. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu byłej Fermy [...] w C. z obszarem terenów przyległych, położonych w obrębach [...] i [...].

Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, po uprzednim wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, wniosła Agencja Nieruchomości Rolnych w W. zarzucając jej naruszenie przepisów prawa materialnego :

a) art. 15 ust. 2 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w zakresie w jakim § 7 pkt 5 planu oraz § 23 ust. 4 pkt 1 lit. c i lit. d planu - w odniesieniu do ustaleń terenu oznaczonego symbolem P/U1, nakazuje zlikwidować istniejące laguny osadowe na obszarze P/U1,

b) art. 14 ust. 1 oraz art. 15 ust. 2 i 3 w zw. z art. 1 ustawy w zakresie w jakim zawarto w § 7 pkt 6, § 23 ust.4 pkt 1 lit. a i lit. b planu nakaz stosowania technologii zapewniającej minimalizację zanieczyszczeń, w tym odorów poprzez zastosowanie zbiorników zamkniętych do gromadzenia gnojowicy oraz nakaz poddawania utylizacji odpadów w biogazowi rolniczej,

c) art. 16 ust. 1 poprzez sporządzenie planu w skali 1: 2000 bez wykazania szczególnie uzasadnionego przypadku sporządzania planu w takiej skali,

d) art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy, poprzez zawarcie w § 10 pkt 7,9, 11 planu norm otwartych, pozwalających podmiotom trzecim (zarządcy drogi) na indywidualne uzgadnianie odstępstw od planu,

e) art. 34 ust.6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. nr 106, poz. 1126 ze zm.), w zw. z art. 15 ust.2 pkt 10 ustawy poprzez wprowadzenie zapisów § 7 pkt 7, §10 pkt 14, oraz § 13 ust. 4 pkt 5 planu, które nie pozwalają na określenie, jakie w istocie są zasady kształtowania ładu przestrzennego na terenie objętym planem,

f) art. 15 ust. 2 pkt 2 ustawy w zw. z § 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1587) zw. dalej rozporządzeniem, poprzez wprowadzenie § 23 ust. 4 pkt 3 lit. c miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ograniczenia, odnośnie obsady obiektów hodowlanych zlokalizowanych na terenie oznaczonym symbolem P/U1, w trym również poprzez precyzyjne wskazanie jakiego rodzaju inwestycje mają być lokowane na terenie oznaczonym w planie jako teren P/U1.

Powołując się na powyższe skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały w całości i o stwierdzenie, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana w całości do czasu uprawomocnienia się wyroku, a nadto o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że zaskarżony plan narusza jej interes prawny, ponieważ skarżąca jest właścicielem nieruchomości rolnych położonych na terenie gminy S. na obszarze objętym planem, który wprowadza ograniczenia w sposobie i zakresie wykorzystania nieruchomości. Nieruchomość ta pozostaje obecnie w dzierżawie, zmiana przeznaczenia terenu uniemożliwia kontynuowanie dotychczasowej działalności przez dzierżawcę.

Uzasadniając podniesione zarzuty strona wskazała, że zgodnie z § 7 pkt 5 oraz § 23 ust. 4 pkt 1 lit. c planu nakazuje się likwidację i zrekultywowanie lagun osadowych na obszarze P/U1. Tymczasem nakaz likwidacji istniejących już obiektów budowlanych wykracza poza określoną przepisami ustawy treść postanowień planu miejscowego. Do wydawania tego rodzaju rozstrzygnięć uprawnione są organy budowlane, o ile spełnione zostaną przesłanki określone przepisami prawa budowlanego. Natomiast ich zamieszczenie w planie jest niedopuszczalne i stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.

W zakresie dotyczącym § 7 pkt 6 oraz § 23 ust. 4 pkt 1 a i b planu skarżąca wyjaśniła, iż regulacja ta zawiera nakaz stosowania technologii zapewniającej minimalizację zanieczyszczeń, w tym odorów poprzez zastosowanie zbiorników zamkniętych do gromadzenia gnojownicy oraz nakaz poddawania utylizacji odpadów w biogazowni rolniczej. Takie postanowienie planu jest sprzeczne z art. 14 ust. 1 i art. 15 ust. 2 i 3 ustawy, gdyż nie ustala przeznaczenia terenu ani sposobów ich zagospodarowania. Metody chowu zwierząt hodowlanych czy stosowanych technologii nie mogą w ogóle być przedmiotem regulacji planu miejscowego. W ocenie skarżącej wprowadzenie do planu określonego sposobu prowadzenia działalności gospodarczej narusza również wolność działalności gospodarczej i rolniczej, którą prowadzi Skarżąca, jak również pozostałe podmioty korzystające z gruntów należących do skarżącej oraz swobodę wyboru dopuszczonych przez prawo metod prowadzenia tej działalności. Hodowca ma bowiem prawo wyboru metody prowadzonej działalności, w tym utylizacji odpadów, o ile spełnia wymogi dotyczące określonej metody chowu, w tym wymogi techniczne oraz dotyczące ochrony środowiska. Jeżeli obowiązujące i wiążące przepisy ustawowe dopuszczają inne niż wskazane ww. postanowieniu metody utylizacji oraz formy przechowywania gnojowicy to wprowadzenie do planu postanowienia, które ich zabraniają jest sprzeczne z przepisami wyższej rangi. Kwestie dotyczące gospodarki odpadami są regulowane w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001r. o odpadach, zaś kwestie przechowywania gnojowicy jako nawozu naturalnego regulowane są przepisami ustawy z dnia 10 lipca 2007r. o nawozach i nawożeniu.

Skarżąca wskazała, iż zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy plan miejscowy sporządza się w skali 1:1000, zaś zaskarżony plan został natomiast sporządzony w skali 1:2000, przy czym w dokumentacji dotyczącej sporządzenia planu nie zostały wykazane żadne szczególne okoliczności, które uzasadniałyby odstępstwo od wskazanego w ustawie wymogu.

Strona podniosła, że w § 10 pkt 7,9,11 plan nakazuje uzgodnienie określonych przedsięwzięć komunikacyjnych z zarządcą drogi. Takie odesłanie, jak podniesiono oznacza, że Rada Miasta określiła w planie miejscowym kompetencje zarządców dróg publicznych, tj. właściwego wójta (burmistrza, prezydenta miasta), którzy z mocy art. 20 pkt 8 oraz art., 21 ust. 1a ustawy o drogach publicznych mają kompetencje do wydawania decyzji administracyjnych. Organy te mają kompetencje dotyczące zajmowania stanowiska w drodze uzgodnień w kwestii obsługi komunikacyjnej, użytkowania terenów i nowych obiektów w sąsiedztwie dróg i jako organy administracji publicznej w tym zakresie wydają decyzje administracyjne. Podniesiono, że wprowadzenie do treści planu wskazanej kompetencji upoważniającej do wydawania decyzji jest działaniem podjętym z naruszeniem właściwości Rady Miasta, w związku z czym nielegalnie.

Zdaniem skarżącej zapisy planu (§ 7 pkt 7, § 10 pkt 14 oraz § 13 ust. 4 pkt 5) nie pozwalają w istocie na określenie jakie w istocie są zasady kształtowania ładu przestrzennego na terenie objętym planem. Zalecenie nie nakłada bowiem żadnych obowiązków czy zakazów. Jednak w świetle definicji zaleceń zawartych w § 3 pkt 22 wskazano, że odstępstwo od zaleceń należy uzasadnić w projekcie budowlanym. W ten sposób plan wprowadził nowe wymogi dla sporządzania projektów budowlanych, ustawa stanowiąca podstawę prawną dla uchwalania planów zagospodarowania przestrzennego nie upoważnia gminy do stanowienia nowych wymogów dla projektów budowlanych, a więc Rada Miejska nie ma podstaw prawnych dla określania zakresu projektu budowlanego.

Ponadto w ocenie skarżącej wprowadzenie w planie ograniczenia dotyczącego obsady obiektów hodowlanych zlokalizowanych na terenie P/U1 powoduje, że korzystanie z nieruchomości w dotychczasowy sposób staje się niemożliwe. Wprowadzenie powyższych ograniczeń również należy traktować, jako naruszające wyżej powołaną zasadę wolności działalności gospodarczej. Żaden przepis prawny nie przewiduje możliwości wprowadzenia ograniczeń, o których mowa w planie, jak również nie może stanowić podstawy do ich ustanowienia w planie miejscowym. Dokumentacja planistyczna nie wyjaśnia dlaczego ograniczenie obsady obiektów hodowlanych zostało określone na ww. poziomie, nie wynikają z niej powody, które miałyby uzasadniać tak istotne ograniczenie obsady obiektów hodowlanych jako ograniczenie wolności gospodarczej. Jest to rozwiązanie arbitralne i nie mające podstawy prawnej. Postanowienie to narusza również zakres władztwa planistycznego gminy.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w S. wniosła o jej oddalenie. Uzasadniając swe stanowisko i odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze, Rada Miejska wskazała, iż ustalenia planu zawarte w § 7 pkt 5 oraz w § 23 ust.4 pkt 1 lit. c – w odniesieniu do ustaleń dla terenu P/U1 nakazującego zlikwidować i zrekultywować istniejące laguny osadowe na obszarze P/U1 wynikają m.in. z art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 10 lipca 2007r. o nawozach i nawożeniu , który stanowi, że gnojówkę i gnojowicę przechowuje się wyłącznie w szczelnych zbiornikach o pojemności umożliwiającej gromadzenie co najmniej 4-miesięcznej produkcji tego nawozu. Zbiorniki te powinny być zbiornikami zamkniętymi, w rozumieniu przepisów wydanych na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r., nr 156, poz. 1118 ze zm.) dotyczących warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie. Powyższe przepisy, społeczne konsultacje, deklaracje inwestora, protesty społeczne wobec sposobu funkcjonowania i rodzaju prowadzonej produkcji na terenie P/U1 powodują, że ww. ustalenia wpisują się, a nawet wynikają z przepisów odrębnych. Organ wskazał również, że nakaz likwidacji lagun nie jest bezwarunkowy, gdyż w planie w § 23 ust. 4 pkt 3 lit.d jest zapis o dopuszczalności korzystania z lagun do czasu wybudowania zbiorników zamkniętych. Plan wskazuje konieczność zmiany sposobu zagospodarowania (laguny) na inny ( laguny zamknięte) jednocześnie dopuszczając utrzymanie dotychczasowego sposobu zagospodarowania. Takie postanowienia są zgodne z art. 35 ustawy, który stanowi, że tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, chyba że w planie ustalono inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania.

Organ wyjaśnił ponadto, iż ustalenia planu nie stanowią o metodach chowu zwierząt, lecz dotyczą zagadnienia oddziaływania na środowisko wynikającego z określonego użytkowania terenu. Wskazano, że o ile metoda prowadzonej działalności ma wpływ na środowisko, to plan miejscowy, zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 3 uwzględnia wymagania ochrony środowiska, a także potrzeby interesu publicznego (art. 1 ust. 2, pkt 9 ustawy), który w sprawie jest interesem mieszkańców całej gminy S. Mieszkańcy od wielu lat postulują o zaniechanie jakiejkolwiek działalności hodowlanej lub jej skuteczne ograniczenie w celu uzyskania optymalnych warunków zamieszkania. Takie nakazy znajdowały się w decyzji środowiskowej z dnia [...] kwietnia 2006r. i w decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] kwietnia 2006r. i były akceptowane przez skarżącą. Działalność gospodarcza, szczególnie powodująca oddziaływanie na najbliższe otoczenie, podlega regulacjom wynikającym z przepisów odrębnych. Nie oznacza to bezpośredniego wpływu na wolność gospodarczą, a jedynie na sposób i warunki jej wykonywania, które podlegają postanowieniom prawa miejscowego, jakim jest plan miejscowy. Takie ustalenia nie ograniczają więc swobody działalności gospodarczej. Użytkownik terenu może nadal prowadzić swoją działalność, przy czym w jej wykonywaniu musi dostosować się do regulacji wynikających z przepisów odrębnych, w tym do ustaleń planu. Zdaniem Rady umieszczenie w planie parametrów technicznych i produkcyjnych inwestycji jest zgodne z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z § 4 pkt 3 rozporządzenia ustala się wymogi dotyczące stosowania standardów przy zapisywaniu ustaleń projektu tekstu planu miejscowego - ustalenia dotyczące zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego powinny zawierać nakazy, zakazy, dopuszczenia i ograniczenia w zagospodarowaniu terenów wynikające z potrzeb ochrony środowiska, o których mowa w szczególności w art. 72 i 73 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska. Zgodnie z art. 72 tej ustawy w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego zapewnia się warunki utrzymania równowagi przyrodniczej i racjonalną gospodarkę zasobami środowiska, w szczególności przez uwzględnienie konieczności ochrony wód, gleby, ziemi przed zanieczyszczeniem w związku z prowadzeniem gospodarki rolnej i przez uwzględnienie innych potrzeb w zakresie ochrony powietrza, wód, gleby, ziemi, ochrony przed hałasem, wibracjami i polami elektromagnetycznymi. Zgodnie z art. 72 ust. 2 w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, przy przeznaczaniu terenów na poszczególne cele oraz przy określaniu zadań związanych z ich zagospodarowaniem, ustala się proporcje pozwalające na zachowanie na nich równowagi przyrodniczej i prawidłowych warunków życia.

Odnosząc się do zarzutu sporządzenia planu na niewłaściwej mapie Rada powołała § 6 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury, który dopuszcza stosowanie map w skali 1:2000 w przypadku sporządzenia projektu rysunku planu miejscowego dla inwestycji liniowych oraz dla obszarów o znacznej powierzchni. Rada wskazała, że w sprawie występuje obszar o znacznej powierzchni 240 ha. Przepisy nie wymagają szczególnej formy uzasadnienia wyboru skali planu. Obszar planu został podzielony na stosunkowo niewielką ilość terenów przeznaczenia funkcjonalnego, a zastosowana skala gwarantuje czytelność rysunku planu.

Rada podniosła, iż ustalenia planu zawarte w § 10 pkt 7,9 i 11 pozwalają podmiotom trzecim (zarządcy drogi) na indywidualne uzgadnianie odstępstw od planu, Rada wskazała, że ustalenia te stanowią jedynie dodatkowe przypomnienie zasad wynikających z ustawy o drogach publicznych. W szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, z zastrzeżeniem ust. 7, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Właściwy zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury, o których mowa w ust. 1a, wyłącznie, jeżeli ich umieszczenie spowodowałoby zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, naruszenie wymagań wynikających z przepisów odrębnych lub miałoby doprowadzić do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu drogi.

Rada wskazała również, iż sposób uwzględnienia zaleceń w realizacji planu został określony w definicji zalecenia zawartej w § 3 pkt 32, która stanowi, że stosowanie ustaleń tak określonych nie jest bezwzględnie obowiązujące dla inwestora, ale powinny one determinować w poszukiwaniu rozwiązań zbliżonych, odstępstwo od zaleceń należy uzasadnić w projekcie budowlanym. Wprowadzona do planu forma zaleceń ma charakter intencyjny i opisuje cele do osiągnięcia w wyniku realizacji planu. Możliwość ich stosowania oparto na treści § 4 pkt 11 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury, w którym jest mowa o opisie planowanych działań, określeniu oczekiwanych rezultatów w stosunku do ustaleń dotyczących rehabilitacji istniejącej zabudowy i infrastruktury technicznej. Wskazano, że tym samym ustawodawca wskazał, na potrzebę formułowania treści nie będących wyłącznie zakazami lub nakazami, poprzez dopuszczenia i ograniczenia pewnych parametrów lub zachowań inwestycyjnych. Celem powyższych zapisów jest wskazanie pewnego kierunku pożądanych działań, a nie jego bezwzględne egzekwowanie, przy świadomości, że cele założone podczas opracowania planu mogą być realizowane również bez uwzględniania "zalecanych" kierunków działań szczegółowych. Wymóg uzasadnienia odstępstwa od zaleceń w projekcie budowlanym ma za zadanie ułatwić sprawdzenie zgodności projektu budowlanego z ustaleniami planu, ale przede wszystkim ma na celu udokumentowanie, że podczas sporządzania planu problematyka zawarta w zaleceniach była faktycznie brana pod uwagę przez projektanta. Ten wymóg planu (co do zakresu projektu budowlanego) wpisuje się w ustalenia wynikające z § 7 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 3 lipca 2003r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, które to przepisy wskazują na potrzebę zawarcia w projekcie wszelkich informacji niezbędnych do stwierdzenia jego zgodności z planem miejscowym.

Odnośnie ograniczenia obsady obiektów hodowlanych Rada wskazała, że obecnie na nieruchomości prowadzona jest działalność rolnicza obejmująca hodowlę odpowiadającą ilości 786DJP (według pozwolenia zintegrowanego wydanego przez Wojewodę P. decyzją z dnia [...] marca 2007r.). Zatem ustalenia planu umożliwiają prowadzenie działalności hodowlanej na dotychczasowym poziomie i są spełnieniem oczekiwań inwestorów prowadzących fermę prosiąt. Inwestorzy na etapie starań o wydanie decyzji celu publicznego i decyzji środowiskowej na sesjach Rady Miejskiej, komisjach, w pisemnych deklaracjach zapewniali, że są zainteresowani produkcją o wielkości 40 tys. prosiąt i 13 tys. ton gnojowicy, tj. 786DJP. Wskazano, że rozwiązania przyjęte w decyzji środowiskowej oraz w zintegrowanym pozwoleniu miały za zadanie zminimalizowanie negatywnego oddziaływania na środowisko oraz zapewnienie interesu okolicznych miejscowości. Sformułowanie parametru 800DPJ jest uzasadnione potrzebą równoważenia interesów przedsiębiorcy, czyli gospodarczego korzystania z przestrzeni oraz środowiska naturalnego z interesami lokalnej społeczności i jej potrzebą mieszkania w przestrzeni nie narażonej na uciążliwe oddziaływanie instalacji .

Wyrokiem z dnia 7 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 789/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku po rozpoznaniu skargi Agencji Nieruchomości Rolnych w W. stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w S. z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, iż zostały spełnione wymogi formalne skargi, a skarżąca posiada interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały, ponieważ skarżąca jest właścicielem działek nr [...] i [...], położonych na obszarze objętym postanowieniami planu. Skarżąca ma więc interes prawny w zaskarżeniu uchwały wynikający z przepisów prawa materialnego dotyczących wykonywania i ochrony prawa własności, albowiem zapisy planu dotyczą nieruchomości położonych na obszarze nim objętym i wpływają na sposób wykonywania prawa własności tych nieruchomości. Interes ten wobec treści zaskarżonej uchwały został naruszony albowiem w sposób bezpośredni postanowienia uchwały dotyczą wykonywania na nieruchomościach prawa własności określając zasady ich zagospodarowania, a w szczególności prowadzonej działalności gospodarczej, zmieniając zasady jej prowadzenia.

Sąd podkreślił, iż przepisy gminne mogą być wydawane wyłącznie w zakresie obowiązujących przepisów wyższego rzędu, jak np. ustawy i nie mogą być z nimi sprzeczne, nadto przymuszenie do określonego zachowania musi znajdować oparcie w określonym przepisie prawa.

Dalej Sąd wskazał, iż zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. W przypadku naruszenia zasad sporządzania planu ustawodawca nie wymaga, aby przedmiotowe naruszenie miało charakter istotny, co oznacza, że każde naruszenie zasad sporządzania planu skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części. Zasady sporządzania planu dotyczą problematyki merytorycznej związanej ze sporządzaniem planu miejscowego, zawartych w nim ustaleń i także standardów dokumentacji planistycznej.

W dalszej części uzasadnienia Sąd, po przytoczeniu treść kwestionowanych zapisów planu oraz treści art. 4 ust. 1 oraz art. 15 ust. 1 i 2 ustawy uznał, że postanowienia uchwały naruszają przytoczony przepis art. 15 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy. Sąd wyjaśnił, iż funkcją planu jest ustalenie przeznaczenia terenu oraz określenie sposobu, a także określenie zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego. Zgodnie z postanowieniami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1587 ze zm.) ustalenia dotyczące przeznaczenia terenów powinny zawierać określenie przeznaczenia poszczególnych terenów lub zasad zagospodarowania(...). Ustalenia zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego powinny zawierać określenie elementów zagospodarowania przestrzennego, które wymagają ochrony, określenie cech elementów zagospodarowania przestrzennego, które wymagają ukształtowania lub rewaloryzacji oraz określenie nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenów. Przy czym zakazy lub nakazy z uwagi na planistyczny charakter planu mogą być ujęte w formie nakazów i zakazów dotyczących zagospodarowania terenu w przyszłości.

Wobec powyższego zapisy zawarte w wyżej przytoczonych postanowieniach planu dotyczące nakazu likwidacji lagun osadowych, nakazu likwidacji wszelkich otwartych kanałów służących do transportu płynnych osadów z rolnictwa, nakazu rekultywacji lagun, emisji odorów wykraczają poza określoną przepisami ustawy treść postanowień planu miejscowego. Poza obszarem regulowanym ustawy w zakresie dotyczącym treści planu i jego zakresu znajdują się zapisy dotyczące nakazania ograniczenia emisji i innych uciążliwości oraz zapisy dotyczące stosowania technologii zapewniającej minimalizację zanieczyszczeń w tym odorów poprzez stosowanie zbiorników zamkniętych do gromadzenia gnojowicy. Natomiast nakaz zawarty w § 23 ust. 4 pkt 1 lit. b ustala obowiązek odprowadzenia gnojowicy do zbiorników zamkniętych i dotyczy sposobu zagospodarowania terenu. Rada w odpowiedzi na wezwanie i w odpowiedzi na skargę wskazała, że jest to zapis zgodny z art. 25 ust. 1 z dnia 10 lipca 2007r. o nawozach i nawożeniu (Dz. U. nr 147, poz. 1033 ze zm.), który stanowi, że gnojówkę i gnojowicę przechowuje się wyłącznie w szczelnych zbiornikach o pojemności umożliwiającej gromadzenie co najmniej 4-miesięcznej produkcji nawozu. Przepis ten wprawdzie wszedł w żyjcie zgodnie z art. 53 ustawy o nawozach z dniem 1 stycznia 2011r. o nawozach, lecz co do zasady określa on sposób zagospodarowania terenu. Przy czym należy uwzględnić, że zgodnie z przepisem art. 1 ust. 2 ustawy w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się inne niż własność okoliczności, takie jak wymagania ładu przestrzennego, ochrony środowiska, walory architektoniczne i krajobrazowe. Takie postanowienie planu uwzględniało, w ocenie Sądu, inne wartości , które powoływane były przez Radę Miasta. Natomiast § 23 ust. 4 pkt 3 lit. d planu dopuścił z kolei eksploatację istniejących lagun osadowych do czasu uruchomienia zbiorników zamkniętych na gromadzenie gnojownicy, wbrew wyraźnemu zapisowi powoływanej przez Radę ustawy o nawozach i bez uzasadnienia przyczyn pozostawienia otwartych zbiorników, wbrew zapisom ustawy. Taki zapis nie znajduje obecnie uzasadnienia prawnego.

W ocenie Sądu również postanowienia § 10 pkt 7,9 i 11 planu naruszają prawo. Postanowienia te zostały zamieszczone w części planu dotyczącej zasad rozwiązań komunikacyjnych. Postanowienia te dotyczą obowiązku uzgodnienia z zarządcą drogi wymienionych w planie rozwiązań. Sąd wyjaśnił, iż z mocy art. 19 ust. 2 pkt 3 i 4 ustawy o drogach publicznych (Dz. U. z 2007r. nr 19, poz. 115 ze zm.) właściwy wójt, burmistrz albo prezydent miasta oraz zarządca powiatu są zarządcami dróg gminnych i powiatowych. Ich kompetencje dotyczą zajmowania stanowiska przez ww. organy w drodze uzgodnień w kwestii obsługi komunikacyjnej, użytkowania terenów i nowych obiektów w sąsiedztwie dróg oraz odstępstw dotyczących linii zabudowy określonych w stosunku do tych dróg. Z mocy art. 20 pkt 8 i art. 21 ust. 1a ustawy o drogach publicznych zarządcy dróg mają kompetencje do wydawania decyzji administracyjnych. Wprowadzenie więc do treści planu miejscowego zacytowanych wyżej kompetencji do wydawania decyzji administracyjnych jest działaniem podjętym z naruszeniem właściwości rady Miejskiej w S., a wiec jest działaniem niezgodnym z prawem. Kompetencje organu administracji może kreować wyłącznie ustawodawca.

Za niezgodne z prawem Sąd uznał również postanowienia planu zawarte w § 32 w związku z § 7 pkt 7, §10 pkt 14, § 13 ust. 4 pkt 5. Uzasadniając powyższe Sąd wskazał, iż zgodnie z definicją zalecenia zawartą w planie w § 3 pkt 32 przez zalecenie należy rozumieć, że stosowanie ustaleń tak określonych nie jest bezwzględnie wiążące dla inwestora, ale powinny one determinować w poszukiwaniu rozwiązań zbliżonych, odstępstwo od zaleceń należy uzasadnić w projekcie budowlanym. Zakres i treść projektu budowlanego oraz jego niezbędne wymogi zostały uregulowane w przepisach prawa budowlanego. Przepis art. 34 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010r., nr 243, poz. 1623 ze zm.) stanowi jakie wymagania winien spełniać projekt budowlany, jaki winien być jego zakres i treść. Nadto stosownie do powołanego przez skarżącą przepisu art. 34 ust. 6 organem właściwym do określenia szczególnego zakresu i formy projektu budowlanego jest Minister właściwy do spraw budownictwa w drodze rozporządzenia. Powyższe postanowienie planu zostało zatem wydane bez podstawy prawnej tak, jak w przypadku kwestionowanego zapisu dot. § 10 (w opisanym zakresie), z naruszeniem właściwości organów administracji. Przepisy ustawy nie zawierają bowiem podstaw prawnych dla organów planistycznych do stanowienia w planie miejscowym wymagań dotyczących projektów budowlanych. W konsekwencji stwierdzić należy, że wprowadzenie do treści planu miejscowego ww. postanowień jest działaniem podjętym z naruszeniem właściwości Rady Gminy, więc jest sprzeczne z prawem. Nadto wskazać należy, że zarówno przepisy ustawy, jak i ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury nie przewidują formy zalecenia dla ustaleń planu co do sposobu zagospodarowania terenu i ustalania poszczególnych parametrów przyszłej zabudowy. Przyjęcie zatem takiej formy narusza postanowienia § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. ustalającego takie wymogi.

Za niezgodne z prawem Sąd uznał również zapis § 23 ust. 4 pkt 3 lit. c planu, dotyczący ustalenia dopuszczenia hodowli nie większej niż 800DPJ. Jak to wyżej wskazano przepisy planu uchwalane przez gminę mogą być wydawane wyłącznie w zakresie obowiązujących przepisów wyższego rzędu i nie mogą regulować materii należącej do tych przepisów i być z nimi sprzeczne, a z drugiej strony przymuszenie do określonego zachowania musi znajdować oparcie w określonym przepisie prawa. Ustalenie dotyczące dopuszczenia hodowli nie większej niż 800DPJ nie znajduje swojego oparcia w określonym przepisie prawa. Rada Miejska w odpowiedzi na wezwanie i w odpowiedzi na skargę wskazywała, że aktualnie skarżąca posiada zezwolenie zintegrowane, obejmujące hodowlę odpowiadającą ilości 786DPJ, a wiec powyższe postanowienia planu umożliwiają zachowanie dotychczasowej produkcji i działalności hodowlanej. Na rozprawie organ wskazywał, że przy uchwalaniu planu kierował się zasadą zmniejszenia uciążliwości związanych z hodowlą trzody chlewnej i jej nieintensyfikwaniem. Jednakże skoro obowiązujące przepisy prawa nie przewidują i nie wprowadzają górnego limitu produkcji trzody chlewnej, to nałożenie takiego obowiązku w planie miejscowym przez Radę Gminy nie znajdowało podstaw prawnych. W przypadku wykonywania prawa własności nieruchomości, które wywołują zagrożenia innych wartości konstytucyjnie chronionych, ustawodawca decyduje się na ograniczenie tego prawa własności, jak w przypadku obowiązku przechowywania gnojówki i gnojowicy w zbiornikach zamkniętych, Rada nie wskazała również prawnego umocowania do określenia technicznych parametrów działania biogazowni i określania jej parametrów w planie miejscowym w zapisie § 23 ust. 4 pkt 3 lit. a i b. Za niezasadne Sąd uznał stanowisko Rady Miejskiej, która w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa oraz w odpowiedzi na skargę odwoływała się do decyzji środowiskowej i warunków zabudowy, w których skarżąca rozwiązania zapisane w planie akceptowała, z uwagi na inne podstawy prawne obowiązujące przy sporządzaniu projektu planu mającego, który po jego uchwaleniu ma charakter prawa miejscowego, gdy tymczasem decyzja administracyjna ma charakter indywidualny i skierowana jest do określonego adresata .

Za niezasadny Sąd uznał natomiast zarzut naruszenia art. 16 ust. 1 poprzez sporządzenie planu w skali 1:2000, bez wykazania szczególnie uzasadnionego przypadku sporządzania planu w takiej skali. Zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy, plan miejscowy sporządza się w skali 1:1000, z wykorzystaniem urzędowych kopii map zasadniczych albo w przypadku ich braku map katastralnych, gromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym. W szczególnie uzasadnionych przypadkach dopuszcza się stosowanie map w skali 1:500 lub 1:2000, a w przypadku planów miejscowych, które sporządza się wyłącznie w celu przeznaczenia gruntów do zalesienia lub wprowadzenia zakazu zabudowy, dopuszcza się stosowanie map w skali 1:5000. Zgodnie z § 6 ust. 1 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w przypadku sporządzenia projektu rysunku planu miejscowego dla inwestycji liniowych oraz dla obszarów o znacznej powierzchni dopuszcza się stosowanie map w skali 1:2000. Zatem sporządzenie mapy w skali 1:2000, tak jak to ma miejsce w rozpatrywanej sprawie zostało dopuszczone przepisami ustawy, jak wskazała Rada z uwagi na obszar o znacznej powierzchni. Należy podzielić stanowisko Rady, że przepisy nie wymagają szczególnej formy dla uzasadnienia wyboru skali rysunku mapy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Rada Miejska w S. zarzucając zaskarżonemu wyrokowi naruszenie:

1. prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub wadliwe zastosowanie:

- art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm. – dalej "upzp") przez jego wadliwe zastosowanie ustaleniem, że postanowienia skarżonej uchwały naruszają prawo materialne w stopniu powodującym jej nieważność w całości;

- art. 15 ust. 2 pkt 1 i 2 upzp w ten sposób, że błędnie stosując jego treść w odniesieniu do ustalonego stanu faktycznego (subsumpcja) przyjął, iż postanowienia uchwały naruszają te przepisy, podczas, gdy wynika z nich jedynie zakres obowiązkowej treści planu miejscowego co do przeznaczenia terenów oraz ustalenia linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania, jak również określenia zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego;

- art. 31 ust. 3 Konstytucji RP i art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przez wadliwe ustalenie, że skarżoną uchwałą zastał naruszony interes prawny lub uprawnienie Agencji Nieruchomości Rolnych Skarbu Państwa w W.,

2. obrazę przepisów prawa materialnego:

- art. 15 ust. 2 pkt 3, 6, 9, 10, 11 upzp, art. 35 upzp i § 4 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz norm art. 72, 137, 138, 141 i nast. ustawy Prawo ochrony środowiska i art. 5 i 6 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach w odniesieniu do kwestionowanych zapisów planu zagospodarowania przestrzennego, przez ich pominięcie;

3. przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi tj.

- art. 147 § 1 ppsa w związku z wadliwą subsumpcja przepisów prawa materialnego przywołanych wyżej, przez stwierdzenie nieważności kontrolowanej uchwały w całości;

- art. 141 § 4 ppsa przez brak w uzasadnieniu wyroku polegający na nie przeprowadzeniu pełnej subsumpcji prawa, niewykazaniem naruszonych treścią uchwały przepisów prawa materialnego, co skutkowało błędnym przyjęciem zaistnienia podstaw do zastosowania art. 147 § 1 ww. ustawy.

Wskazując na powyższe Rada wniosła o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpatrzenia albo o zmianę zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi Agencji Nieruchomości Rolnych Skarbu Państwa w W. oraz zasądzenie od skarżącej na rzecz Rady Miejskiej w S. kosztów postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w trybie art. 188 ppsa;

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Rada wskazała, iż zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia (wyrok SN z dnia 7 marca 2003 r., III RN 42/02, publ.: OSNP z 2004 r.). O powodzeniu skargi z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym przesądza wykazanie naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego. Interes ten powinien być bezpośredni i realny (wyrok NSA z dnia 23 listopada 2005 r., I OSK 715/05, LEX nr 192482, por. też wyrok NSA z dnia 4 września 2001 r., II SA 1410/01, Lex nr 53376, postanowienie NSA z dnia 9 listopada 1995 r., II SA 1933/95, publ.: ONSA z 1996 r., nr 4, poz. 170, wyroki WSA w Białymstoku z dnia 4 maja 2006 r., II SA/Bk 764/06 i II SA/Bk 763/05, publ.: strona internetowa NSA). Strona wskazała, iż w orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. Przy takim związku należy eliminować sytuacje, w których dopiero kolejne skutki wcześniejszej konkretyzacji normy prawnej w odniesieniu do jednego podmiotu, pośrednio wpływają na sytuację prawną drugiego podmiotu, wynikającą z zastosowania w stosunku do niego innej już normy prawnej (wyrok NSA z dnia 18 września 2003 r., II SA/2637/02, Lex nr 80699).

W dalszej części uzasadnienia wnoszący skargę kasacyjną przytoczył szereg orzeczeń odnoszących się do interesu prawnego przy wnoszeniu skargi w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym.

Strona podkreśliła, że interes prawny istnieje wówczas, gdy jest oparty o naruszenie prawa lub uprawnienia wynikającego z normy materioalnoprawnej, naruszenie jest realne i dotyczy bezpośrednio osobiście skarżącego, występuje w dacie złożenia skargi także w odniesieniu do prowadzenia działalności gospodarczej przez skarżącego. Badanie istnienia tego interesu prawnego jest warunkiem sine qua non merytorycznego rozpoznania skargi. Rada podniosła, iż skarżącym jest Agencja Nieruchomości Rolnych Skarbu Państwa. Agencja ta działa na podstawie ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (tekst jedn. Dz. U. z 2007, nr 231, 1700 z późn. zm.). Strona wskazała, iż ustawa ta w art. 6, 24 i 26 określa zakres działania Agencji. Zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną przepisy powyższe nie przyznają Agencji prawa do prowadzenia działalności gospodarczej sensu stricte w zakresie, w jakim Agencja powołuje się na swój interes gospodarczy, będący podstawą uzasadnienia jej interesu prawnego we wniesieniu skargi. Działalność gospodarczą, którą w istocie Gmina zamierza uregulować co do jej kierunku i intensywności w uchwale planistycznej prowadzi inny podmiot gospodarczy na podstawie umowy z Agencją, a nie Agencja wprost. Oznacza to, że Agencja uzasadniając istnienie interesu prawnego do wniesienia skargi powoływała się na cudzy interes faktyczny, a nie własny interes prawny. Skarżone postanowienia planu nie naruszają więc interesu prawnego ani uprawnienia Agencji w sposób bezpośredni czy pośredni albowiem w ogóle nie dotykają jej zakresu działania. Jak wyżej wykazano ograniczenie działalności gospodarczej w ramach planowania przestrzennego nie narusza konstytucyjnych praw dotyczących ochrony własności bowiem jest dozwolone w granicach planowania przestrzennego na podstawie ustawy. Zważyć w tym przypadku należy na inne ograniczenie prawa własności wynikające z brzmienia art. 144 kc poprzez uwzględnienie mocy takiego samego prawa właścicieli nieruchomości sąsiednich i równowagi tych praw. Tak więc właściciel, tak może dysponować własną nieruchomością, jak daleko pozwala mu na to prawo własności jego sąsiadów. Nie można więc skutecznie powoływać się na interes prawny jeżeli interes ten pozostaje w sprzeczności z normą z art. 144 kc. Prawo nie daje takim działaniom ochrony z mocy art. 5 kc i nie może gwarantować ochrony tak pojmowanego interesu, o ile w takim przypadku w ogóle można twierdzić o istnieniu interesu prawnego.

Rada wskazała, iż Sąd czyniąc ustalenia dotyczące tej okoliczności (istnienie interesu prawnego) dość niejasno i sprzecznie ustalił, że skarżący prowadzi działalność gospodarczą będącą przedmiotem ustaleń planu, choć jednocześnie wyraźnie wskazuje, że nieruchomość jest wydzierżawiana, a zmiana przeznaczenia nieruchomości w planie dotyka działalności dzierżawcy, a nie Agencji, co wynika też z oświadczeń skarżącej. Tak więc to cudzy interes faktyczny stał się dla skarżącej podstawą wywiedzenia własnego interesu prawnego, co nie może być prawnie skuteczne i ocenione jako wypełnienie warunku formalnego z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym.

Zważyć należy, że ustalenie istnienia interesu prawnego winno opierać się o naruszenie uchwałą planistyczną przepisu prawa materialnego bezpośrednio wpływającego na sytuację prawną skarżącego. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem naruszenie to winno dotyczyć materialnego przepisu prawa administracyjnego. Opierając się zatem na ww. orzecznictwie oraz ustaleniach faktycznych Sądu uznać należy, że Sąd popełnił błąd ustalając istnienie interesu prawnego Agencji Nieruchomości Rolnych Skarbu Państwa w W. do wniesienia skargi na uchwałę Rady Miejskiej w S. czym naruszył brzmienie art. 31 ust. 3 Konstytucji RP i art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Niezależnie od powyższego w uzasadnieniu nie wskazał powiązania przepisów prawa materialnego z naruszonym jego zdaniem interesem prawnym skarżącego, co uzasadnia zarzut naruszenia procedury - art. 141 § 4 ppsa mającej bezpośredni wpływ na treść rozstrzygnięcia i jego ocenę.

Przechodząc do oceny merytorycznej Rada wskazała, iż przepis art. 28 upzp, dla unieważnienia uchwały o planie zagospodarowania przestrzennego wymaga stwierdzenia naruszenia zasad sporządzania planu. Wynika z niego - przy stosowaniu przez organy orzekające - konieczność ustalenia i wskazania zasady planu będącej przedmiotem oceny, wskazania jej naruszenia treścią planu powodującą zaistnienie sprzeczności z prawem, skutkującym nieważnością aktu w całości bądź w części. Zasady sporządzenia planu miejscowego dotyczą zawartości tego aktu planistycznego (części tekstowej i graficznej, załączników), oznaczają jego wartość i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej, a także standardów dokumentacji planistycznej.

Na poparcie powyższego wnoszący skargę kasacyjną przytoczył orzeczenia sądów administracyjnych.

W ocenie Rady, Sąd w niniejszej sprawie nie dokonał pełnej subsumpcji prawa i w treści uzasadnienia nie wskazał konkretnych norm prawa materialnego naruszanych treścią uchwały, i nie wykazał, w związku z powyższym, na czym naruszenie prawa polega i dlaczego tak ocenia skutek postanowień uchwały (nieważność).

Strona zauważyła, iż posługiwanie się w uchwale o planie miejscowym zasadami i normami innych przepisów prawa administracyjnego (implementacja), ustalających porządek prawny w zakresie ich właściwości, wchodzących w zakres regulacji planu (wynikającej z przepisu art. 15 upzp) nie może być poczytane za sprzeczność z prawem i to z konsekwencją nieważności aktu. Sprzeczne byłyby z prawem postanowienia planu naruszające ustawy regulujące porządek prawny. W braku oczywistej i jaskrawej sprzeczności z ustawami zarzut sprzeczności z prawem uchwały planistycznej i takież ustalenie sądu są nieuzasadnione.

Zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną nieuzasadnionym działaniem sądu jest stwierdzanie nieważności całego aktu prawa miejscowego w sytuacji, w której daje się wyodrębnić jedynie część jego postanowień naruszających prawo. W sprawie niniejszej Sąd nie uzasadnił swojej decyzji o uchyleniu całości uchwały w sposób dostateczny. Uzasadnienie jest lakoniczne i oparte jedynie na stwierdzeniu, że uchwała narusza prawo w jej części ogólnej jak i szczegółowej.

Nie jest to jednak wystarczające dla oceny, że cała uchwała jest nieważna.

W ocenie Rady sąd naruszył skarżonym orzeczeniem przepis art. 28 upzp w ten sposób, że stwierdził nieważność uchwały w całości choć nie znajduje uzasadnienia prawnego i faktycznego stanowisko, że kwestionowane postanowienia planu powodują jego nieważność w całości a nie tylko w kwestionowanej części jego postanowień oraz przez błędne kwalifikowanie jej postanowień jako naruszających przepisy prawa materialnego, przy czym nie wskazując konkretnych przepisów prawa, które zostały naruszone, a jedynie enigmatycznie odwołując się do nieokreślonej treści ustaw.

Strona podniosła, iż art. 15 ust. 2 upzp ustala zakres koniecznych postanowień planu (minimum treści), w tym dotyczących przeznaczenia terenów i linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub rożnych zasadach zagospodarowania oraz zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego (art. 15 ust. 2 pkt 1 i 2 upzp). Organ wskazał, iż Sąd nie wyjaśnia w uzasadnieniu wyroku na czym polega uchybienie tym przepisom treścią uchwały. Rada Gminy nie naruszyła bowiem żadnego z tych obowiązków przez pominięcie stosownych postanowień. A w ocenie Gminy naruszenie tego przepisu może nastąpić wyłącznie przez pominięcie obowiązkowej treści uchwały w spr. planu zagospodarowania przestrzennego. Podobnie zamieszczanie innych, jak obowiązkowe, postanowień planu nie stanowi naruszenia tego przepisu. Sąd dość wybiórczo traktuje przepis art. 15 upzp, omija bowiem inne zapisy tego przepisu w jego ustępie 2, które w ocenie Gminy dają podstawę do poczynionych, a kwestionowanych przez skarżącego ustaleń planu. Dotyczy to zwłaszcza zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego; wymagań wynikających z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych; szczególnych warunków zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakazu zabudowy; zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej.

W ocenie Rady, Sąd kwestionuje w wyroku zasadność zamieszczania w treści planu postanowień stanowiących de facto implementację norm prawych prawa administracyjnego dotyczących właśnie ochrony środowiska. Sąd uznaje wprowadzenie nakazu likwidacji urządzeń zagrażających środowisku naturalnemu za przekroczenie władztwa planistycznego. Nie podaje jednak konkretnego przepisu prawa, który jest naruszany nakazem likwidacji ww. urządzeń, enigmatycznie i bez uzasadnienia prawnego uznając to za sprzeczne z zasadami planowania, których jednocześnie także nie przywołuje. Bez bliższego przywołania i rozwinięcia zasad i norm Prawa ochrony środowiska wystarczy wskazać na regulacje tej ustawy (art. 72, art. 137, art. 138, art. 141 i nast.) i ustawy o odpadach (art. 5 i 6) uzasadniające wprowadzanie ograniczeń w prowadzeniu działalności przez człowieka (w tym działalności gospodarczej), która narusza nie tylko równowagę przyrodniczą i środowiskową ale doprowadza ją do degradacji tego środowiska i uciążliwości dla otoczenia. Strona podkreśliła, iż z istoty rzeczy, zasady ochrony środowiska nie mogą ustalać kazuistycznych regulacji dotyczących np. lagun osadowych gnojowicy, jednak wskazują kierunek nakazanych i zakazanych zachowań człowieka w granicach szeroko pojmowanej ochrony środowiska i ochrony przed odpadami. Zasady te są konkretyzowane m.in. w normach planistycznych ustalających już konkretne nakazy i zakazy w odniesieniu do realnej działalności człowieka na danym obszarze. Nie jest więc tak, że postanowienia planu dotyczące likwidacji lagun wykraczają poza materię planistyczną. Są one zgodne z obowiązkiem płynącym z brzmienia § 4 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w treści, którego wymienia się nakazy i zakazy i ograniczenia zagospodarowania terenów wynikające z ustawy Prawo ochrony środowiska, przy czym wskazanie przepisów tej ustawy nie jest tam enumeratywne.

Tym samym uzasadnione jest twierdzenie, że rozstrzygając sprawę w tym zakresie Sąd naruszył brzmienie art. 28 przez błędne ustalenie naruszenia prawa w odniesieniu do materii powyższej, art. 15 ust. 2 pkt 3 upzp, § 4 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez pominięcie i nieuwzględnienie zasady planistycznej wynikającej z tego przepisu oraz norm art. 137, art. 138, art. 141 i nast. ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska i art. 5 i 6 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach, będących normami prawa materialnego stosowanymi do ograniczeń zagospodarowania terenów. Zważyć tu należy, że uchybienie prawu materialnemu to nie tylko niewłaściwe stosowanie przepisu lub błędna wykładnia ale także nie stosowanie przepisu tam, gdzie winien on być stosowany.

Rada wyjaśniła ponadto, iż plan zakłada likwidację otwartych zbiorników na gnojowicę, jednak nie jest możliwe by plan ustalał bezwzględnie obowiązująca normę likwidacji określonego urządzenia będąc bezpośrednią podstawą obowiązku likwidacji. Plan nie ma charakteru decyzji administracyjnej nadającej się do wykonania w drodze egzekucji. A zatem jego postanowienia jakkolwiek zgodne z ustawą nie mogą być wprost egzekwowane, a nadto upzp daje władającym nieruchomościami objętymi planem prawo dotychczasowego wykorzystania i zagospodarowania nieruchomości. Mając to na uwadze uznać trzeba, że te postanowienia planu nie są bezprawne.

Organ wskazał, iż zapisy planu dotyczące rozwiązań komunikacyjnych nie stanowią normy prawnej będącej źródłem uprawnień zarządców dróg. Stanowią jedynie potwierdzenie ustawowych kompetencji tych organów administracji drogowej wynikających z ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.

Rada podkreśliła, iż podstawą projektowania budowlanego są zapisy planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzja o ustaleniu warunków zabudowy.

Tak więc postanowienia planu determinują projekt. Zgodnie z brzmieniem art. 35 ustawy Prawo budowlane organ nadzoru budowlanego przez zatwierdzeniem projektu bada jego zgodność z planem zagospodarowania przestrzennego ew. decyzją o warunkach zabudowy. Odstępstwo od planu i jego zaleceń by mogło być uwzględnione musi mieć swoją podstawę i podstawę taką stwarza kwestionowany zapis planu. Należy więc uznać, że tego rodzaju zapis nie ogranicza władających nieruchomościami na obszarze objętym planem ale umożliwia im uwzględnianie odstępstw od planu w granicach rozsądnego i planistycznie celowego wykonywania ich praw do dysponowania nieruchomościami, w kierunku zgodnego z duchem i literą planu poszukiwania rozwiązań architektonicznych i budowlanych.

Dalej Rada wyjaśniła, iż jedną z naczelnych zasad planowania przestrzennego jest zasada zrównoważonego rozwoju przestrzennego i proporcjonalnego do potrzeb i oczekiwań rezultatu planu, ograniczenia praw podmiotów władających nieruchomościami objętymi planem. Oznacza to faktycznie przeszczepienie na grunt planowania przestrzennego normy art. 144 kc dotyczącej ograniczenia prawa własności zakresem tożsamego prawa innych właścicieli nieruchomości sąsiadujących. Przy czym sąsiedztwo to należy rozumieć tu szeroko. Ograniczenie prawa własności w sposób powyższy znajduje uzasadnienie w brzmieniu art. 31 ust. 2 i 3 ustawy konstytucyjnej. Sąd nie dostrzega jednak tych norm jako podstawy do wprowadzania ograniczeń administracyjnych w wykonywaniu prawa własności. Jednym z elementów ograniczenia prawa własności jest administracyjna ochrona środowiska naturalnego. Jak wspomniano wyżej normy ochrony środowiska są istotnym elementem planowania przestrzennego. Znajdują one swoje oparcie także w szeroko pojętym interesie publicznym zawierającym się w dążeniu do zapewnienia jak najkorzystniejszych warunków bytowania człowieka (stąd regulacje o charakterze admimstracyjnoprawnym). Istnienie norm prawa administracyjnego regulujących sferę życia publicznego jest więc uzasadnieniem dla implementacji ich zasad do planu w pożądanym zakresie. Patrz poniższe orzeczenie: Tak rozumiany interes publiczny znajduje priorytet przed partykularnym interesem właściciela, który korzystając ze swego prawa własności chce prowadzić działalność uciążliwą lub stwarzającą ryzyko uciążliwości albo wręcz niebezpieczeństwo dla życia i zdrowia ludzi. W przypadku chowu zwierząt problemem nieodmiennie pozostają odpady, które powodują uciążliwości w postaci emisji substancji zanieczyszczających powietrze (fetoru) i niebezpieczeństwo w postaci możliwego zatrucia wód powierzchniowych (stojących, płynących) i podziemnych. W warunkach istnienia takiej działalności na obszarze planu zasadnym jest prawnie (Prawo ochrony środowiska art. 72 i art. 137, 138, 141 i nast.) i społecznie oczekiwanym, stosowanie ograniczeń intensyfikacji takiej działalności w przyszłości. W działalności polegającej na chowie zwierząt ilość odpadów jest funkcją ilości zwierząt hodowlanych na danym obszarze. Co więcej, chów zwierząt przekraczający wskaźnik 210 DJP (Duże Jednostki Przeliczeniowe) jest działalnością prawnie zakwalifikowaną jako przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko (patrz: § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko).

Wprowadzone do treści planu ograniczenie wielkości hodowli wskaźnikiem 800 DJP (czyli prawie czterokrotnie przekraczającym ww. normę) jest ograniczeniem uzasadnionym ww. normami ochrony środowiska i brzmieniem art. 15 ust. 2 pkt 6 i 9 upzp oraz § 4 ust. 1, 2 i 3 lit. a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – dalej "Ppsa") skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie ; 2) naruszenie przepisów postępowania , jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 Ppsa rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod uwagę nieważność postępowania.

Badając stosownie do treści art. 183 § 2 Ppsa zaistnienie, którejkolwiek z przesłanek nieważności, w tym zakresie Sąd nie dopatrzył się takich naruszeń w rozpoznawanej sprawie.

W pierwszej kolejności Sąd postanowił odnieść się do zarzutu naruszenia art. 31 ust. 3 Konstytucji RP i art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez wadliwe ustalenie, że skarżoną uchwałą został naruszony interes prawny lub uprawnienie Agencji Nieruchomości Rolnych Skarbu Państwa.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższy zarzut uznać należy za niezasadny. Sąd I instancji słusznie uznał, iż Agencji Nieruchomości Rolnych Skarbu Państwa ma interes prawny w zaskarżeniu uchwały wynikający z przepisów prawa materialnego.

W tym miejscu wskazać należy, iż legitymacja do wniesienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego do sądu administracyjnego przysługuje nie temu kto ma w tym interes prawny, ale temu czyj interes prawny został naruszony skarżonym rozstrzygnięciem (wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt. OSK 476/04, ONSAiWSA 2005, nr 1, poz. 2). Naruszenie interesu prawnego składającego taką skargę musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Uchwała, czy też konkretne jej postanowienia, musi więc naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny skarżącego. Wskazać należy, iż w wyroku z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02 (OTK-A 2003 nr 8, poz. 4) Trybunał Konstytucyjny zauważył, że skarga na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym nie ma charakteru actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem. Podstawą zaskarżenia jest bowiem równocześnie naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy, ewentualnie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą w inny sposób prawnie związany. W związku z powyższym nie ulega wątpliwości, że każdy skarżący, składając skargę w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym musi wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżoną przezeń uchwałą, to znaczy, iż zachodzi związek polegający na tym, że uchwała narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) jego interes prawny lub uprawnienie, albo jako indywidualnego podmiotu, albo jako członka określonej wspólnoty samorządowej (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 2003 r., sygn. akt III RN 42/02, OSNP 2004/7/114).

Ponadto w wyroku z dnia z dnia 19 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 522/10, Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, iż brak jest podstaw prawnych do zajęcia stanowiska, że wyłącznie legitymowanie się prawem rzeczowym do gruntu objętego uchwałą w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (własnością, użytkowaniem wieczystym) przesądza o wystąpieniu interesu prawnego. W warunkach konkretnej sprawy, możliwe jest dopuszczenie, iż nie tylko stosunek prawno-rzeczowy może stanowić podstawę do skutecznego podnoszenia przez skarżącego, że jego prawo zostało naruszone kwestionowanym aktem (uchwałą w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego).

Podsumowując powyższe rozważania stwierdzić należy, że interes prawny istnieje wówczas, gdy jest oparty o naruszenie prawa lub uprawnienia wynikającego z normy materialnoprawnej, naruszenie to jest realne i dotyczy bezpośrednio osobiście skarżącego oraz istnieje w dacie złożenia skargi.

Badając interes prawny Agencji Nieruchomości Rolnych Skarbu Państwa należy pamiętać, iż Agencja jest właścicielem działek objętych planem, oraz że prawa i obowiązki Agencji wobec nieruchomości pozostających w ich władaniu określa m.in. ustawa z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa ( Dz. U. z 2007 r., nr 231, poz. 1700 ze zm.). Szczególną uwagę zwrócić należy na art. 6 ust. 1 pkt 2, 5 i 7, art. 24 ust. 1 pkt. 2 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa.

Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 2, 5 i 7 przedmiotowej ustawy Agencja realizuje zadania wynikające z polityki państwa, w szczególności w zakresie: tworzenia warunków sprzyjających racjonalnemu wykorzystaniu potencjału produkcyjnego Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, administrowania zasobami majątkowymi Skarbu Państwa przeznaczonymi na cele rolne, inicjowania prac urządzeniowo-rolnych na gruntach Skarbu Państwa oraz popierania organizowania na gruntach Skarbu Państwa prywatnych gospodarstw rolnych.

Ponadto zgodnie z art. 24 ust. 1 pkt 2 cytowanej ustawy Agencja gospodaruje Zasobem w drodze oddania na czas oznaczony do odpłatnego korzystania osobom prawnym lub fizycznym na zasadach określonych w rozdziale 8.

Z powyższego wynika, iż co prawda Agencja sama nie prowadzi działalności gospodarczej na przedmiotowym terenie, to jednakże nie oznacza, że poprzez wprowadzenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ograniczeń co do możliwości zagospodarowania działek stanowiących własność Agencji, nie jest naruszony ich interes prawny. W tym miejscu podkreślić należy, iż obowiązkiem Agencji jest m.in. tworzenie warunków sprzyjających racjonalnemu wykorzystaniu potencjału produkcyjnego Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa. W ocenie Sądu, iż powyższy obowiązek daje Agencji możliwość skarżenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wprowadzającego ograniczenia i mogącego zakłócić to racjonalne wykorzystanie gruntów. Ponadto zwrócić należy uwagę, iż wprowadzenie ograniczeń na działkach stanowiących własność Agencji utrudni również realizację zadania jakim jest inicjowanie prac urządzeniowo - rolnych na gruntach Skarbu Państwa oraz popieranie organizowania na gruntach Skarbu Państwa prywatnych gospodarstw rolnych.

Nie ulega wątpliwości, iż łatwiej jest oddać na czas oznaczony do odpłatnego korzystania osobom prawnym lub fizycznym grunt, na którym może być prowadzona działalność rolnicza bez ograniczeń niż gruntów, na których w drodze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ograniczenia te wprowadzono.

Wobec powyższego za niezasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 31 ust. 3 Konstytucji RP i art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 147 § 1 Ppsa oraz art. 141 § 4 Ppsa wskazać należy, iż zasługują one na uwzględnienie.

W świetle przepisu art. 141 § 4 Ppsa uzasadnienie wyroku – poza częścią sprawozdawczą obejmującą zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów przedstawionych w skardze i stanowisk pozostałych stron – powinno bowiem zawierać podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Uzasadnienie ma zatem umożliwiać, zarówno stronom postępowania, jak i – w razie ewentualnej kontroli instancyjnej – Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu prześledzenie toku rozumowania Sądu i poznanie przesłanek, którymi Sąd kierował, a także uzyskanie pewności, iż akta sprawy zostały poddane gruntownej analizie celem rozwiania wszelkich wątpliwości, szczególnie tych podniesionych w skardze (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 2012 r., sygn. akt II FSK 1301/10, LEX nr 1113579). Ma ono więc dawać rękojmię, iż sąd administracyjny dołożył należytej staranności przy podejmowaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia, pozwalając zarazem z jednej strony wywieść zarzuty skargi kasacyjnej i przeprowadzić w jej ramach polemikę z argumentacją Sądu, z drugiej zaś dokonać kontroli instancyjnej (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 września 2011 r., sygn. akt I FSK 1291/10, LEX nr 965864). Z treści uzasadnienia powinno wynikać, iż sąd przeanalizował wszystkie zarzuty skargi, konfrontując je ze stanowiskiem organów i z materiałem dowodowym sprawy i wyjaśniając wszelkie ujawnione wątpliwości z powołaniem się na konkretne przepisy prawa (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 września 2010 r., sygn. akt II GSK 812/09, LEX nr 746246).

Jeżeli zatem wywody Sądu przybierają postać ogólnikową i nie próbują w sposób dostatecznie szczegółowy i uwzględniający ważne dla sprawy elementy jej stanu faktycznego i prawnego zweryfikować zarzuty skargi wytykających organom różne uchybienia, to dochodzi do naruszenia art. 141 § 4 Ppsa mającego istotny wpływ na wynik sprawy i przekreślenia celów sądowej kontroli administracji publicznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2011 r., sygn. akt II FSK 1832/09, LEX nr 907754). W wyroku z dnia z dnia 7 lipca 2010 r. sygn. akt I OSK 592/10 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż uzasadnienie wyroku w każdej sprawie ma nie tylko umożliwić stronom poznanie argumentów, które legły u podstaw procesu wnioskowania, który doprowadził do określonego rozstrzygnięcia. Powinno ono mieć też walor informacyjny dla szerokiego kręgu odbiorców przy uwzględnieniu faktu, że orzecznictwo sądów administracyjnych wytycza kierunki działania organów administracji. W państwie prawa ważne jest ponadto aby rozstrzygnięcia uzasadniane były w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do wymiaru sprawiedliwości sprawowanego przez sądy.

Ponadto rozważając kwestie prawidłowości sporządzenia w niniejszej sprawie uzasadnienia zwrócić również należy uwagę na art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z tym przepisem naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Powyższy przepis wprowadza zatem sankcje z tytułu naruszenia zasad, istotnego naruszenia trybu sporządzania studium lub planu miejscowego, a także naruszenia właściwości organów w tym zakresie. Ustawodawca rozróżnił przy tym naruszenie zasad sporządzania planu od trybu jego sporządzania. Tryb postępowania gdy chodzi o sporządzanie planu określony został w art. 14 i 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w których to przepisach określono kolejne i niezbędne etapy prac nad uchwaleniem planu. Zasady sporządzania planu miejscowego dotyczą zaś problematyki merytorycznej, określają wymogi związane ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna, inne załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (materiały planistyczne, skala opracowań kartograficznych, stosowanych oznaczeń, nazewnictwa, standardów oraz sposobów dokumentowania prac planistycznych). W odniesieniu do planu miejscowego jego zawartość (część tekstowa, graficzna oraz materiały towarzyszące) określone zostały w art. 15, art. 17 pkt 4, art. 20 ust. 1, natomiast standardy dokumentacji planistycznej w art. 16 ustawy oraz wydanym na jego podstawie rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W tym miejscu wskazać należy, że o ile jednak w przypadku naruszenia trybu sporządzania planu jako warunek stwierdzenia nieważności uchwały w części lub w całości, ustawodawca wymaga aby był on istotny, to w przypadku naruszenia zasad sporządzania planu ustawodawca nie wymaga, aby przedmiotowe naruszenie miało charakter istotny, co oznacza, że każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części (zob.: Z. Niewiadomski (red.): Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2006 s. 253-254).

W orzecznictwie wskazuje się, iż redakcja art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym posługuje się skalą oceny zakresu wadliwości uchwały rady gminy. W konsekwencji należy wskazać, że wadliwość dotycząca tylko niektórych terenów objętych planem nie zawsze musi skutkować nieważnością całego planu. Tylko wadliwe zapisy, które dezintegrują postanowienia całego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, skutkują stwierdzeniem nieważności uchwały przyjmującej ten plan, w całości (zob. wyrok NSA z dnia 28 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1287/11, LEX nr 1068986). Zatem jeżeli sąd stwierdzi naruszenia, o których mowa w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w odniesieniu do całej uchwały, to stwierdza nieważność całej uchwały. Natomiast jeżeli naruszenia z art. 28 ust. 1 ww. ustawy dotyczą tylko części ustaleń planu, to wystarczające jest wyeliminowanie z obrotu prawnego tylko tej części. Wskazanie i wyjaśnienie, dlaczego sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości lub w części, powinno znaleźć się w uzasadnieniu wyroku (por. wyrok NSA z dnia 9 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2691/11, LEX nr 1145624).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, iż Sąd I instancji uzasadniając stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości wskazał jedynie, że stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały miał na uwadze zakres naruszenia władztwa planistycznego, a w szczególności okoliczność, że naruszenie to dotyczy zarówno części ogólnej, jak i postanowień szczegółowych. Sąd I instancji wbrew wymaganiom stawianym uzasadnieniu wyroku nie wskazał w jaki sposób wadliwość zakwestionowanych zapisów planu wpłynęło na dezintegrację zapisów dotyczących pozostałych terenów. Nawet gdyby przyjąć, że wszystkie argumenty Sądu są zasadne to z uzasadnienia nie wynika dlaczego zasadne było stwierdzenie nieważności całego planu obejmującego tak duży obszar. Rozważając tę kwestię należało wziąć pod uwagę rozmiar i rangę naruszeń zasad i dokonać oceny tego czy pozostawienie w mocy pozostałych zapisów planu miejscowego, nie uczyni go nieczytelnym bądź niekompletnym. Przypomnieć należy, iż tylko wadliwe zapisy, które dezintegrują postanowienia całego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, skutkują stwierdzeniem nieważności uchwały przyjmującej ten plan, w całości.

Omawiając kwestie braków w sporządzeniu uzasadnienia Sąd jednocześnie nie przesądzając jednak prawidłowości przyjętego toku rozumowania wskazać należy, iż Sąd kwestionując zapis § 23 ust. 4 pkt 3 lit. d planu wskazał wyłącznie, że zapisy tego planu wprowadzone zostały wbrew wyraźnemu zapisowi ustawy o nawozach i bez uzasadnienia przyczyny pozostawienia otwartych zbiorników, wbrew zapisom ustawy. Stwierdzając powyższe Sąd nie wskazał jednak, które to przepisy ustawy o nawozach i nawożeniu naruszyła Rada poprzez dopuszczenie w § 23 ust. 4 pkt 3 lit. d uchwały eksploatację istniejących lagun osadowych do czasu uruchomienia zbiorników zamkniętych na gromadzenie gnojowicy.

Powyższe uwagi dotyczą również zakwestionowania przez Sąd zapisu zawartego § 23 ust. 4 pkt 3 lit. c planu. Sąd uzasadniając niezgodność z prawem powyższego postanowienia wskazał, iż przepisy planu uchwalane przez gminę mogą być wydawane wyłącznie w zakresie obowiązujących przepisów wyższego rzędu i nie mogą regulować materii należącej do tych przepisów i być z nimi sprzeczne, a z drugiej strony przymuszenie do określonego zachowania musi znajdować oparcie w określonym przepisie prawa. Ustalenie dotyczące dopuszczenia hodowli nie większej niż 800DPJ nie znajduje swojego oparcia w określonym przepisie prawa.

Sąd dochodząc do powyższego wniosku nie wskazał, które to przepisy prawa poprzez wprowadzenie ograniczeń hodowli zwierząt zostały naruszone.

Dokonując oceny miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Sąd musi mieć na uwadze, że stosownie do przepisu art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu należy do zadań własnych gminy. Przepis ten wyznacza gminę jako podstawową jednostkę samorządu terytorialnego, właściwą w sprawach planowania przestrzennego. Oznacza to, że wyłącznie gmina, poprzez swoje organy, będzie określała przeznaczenie i zasady zagospodarowania położonego na jej obszarze terenu. Realizacja zadań publicznych gminy na jej terytorium dokonywana jest między innymi w drodze uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, które jako akty prawa miejscowego, w rozumieniu art. 87 Konstytucji RP, są źródłami powszechnie obowiązującego na terenie gminy prawa.

Zwrócić również należy uwagę, iż planowanie przestrzenne z reguły powoduje konflikty interesów. W interesie właścicieli nieruchomości leży nieskrępowane korzystanie z nieruchomości. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, mające walor norm powszechnie obowiązujących (art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), określają natomiast granice korzystania z nieruchomości i wraz z innymi przepisami prawa kształtują wykonywanie prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).

Wobec powyższego stwierdzić należy, iż z mocy przepisów obowiązującej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym gmina jest uprawniona do ustalania przeznaczenia terenów pod określone funkcje, określania sposobów ich zagospodarowania i warunków zabudowy i dokonuje tego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 14 ww. ustawy). To uprawnienie gminy - doktrynalnie określane jako władztwo planistyczne - nie oznacza jednak dowolności przyjętych rozwiązań planistycznych. Władztwo planistyczne gminy stanowi uprawnienie organu do legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności, nie stanowi jednak władztwa absolutnego i nieograniczonego, gdyż gmina wykonując je ma obowiązek działać w granicach prawa, kierować się interesem publicznym, wyważać interesy publiczne z interesami prywatnymi, uwzględniać aspekt racjonalnego działania i proporcjonalności ingerencji w sferę wykonywania prawa własności. A zatem kształtowanie polityki przestrzennej gminy powinno odbywać się z jednej strony z uwzględnieniem prawa osoby posiadającej tytuł prawny do nieruchomości do jej zagospodarowania, zaś z drugiej strony z uwzględnieniem prawa do podejmowania działań, które w ramach ograniczonych m. in. zasadami współżycia społecznego, pozwolą zrealizować zasadę zrównoważonego rozwoju, a jednocześnie służyć będą zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty lokalnej (wyrok WSA w Łodzi z dnia 17 sierpnia 2011r., sygn. akt II SA/Łd 698/11, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wszystkie wymienione elementy powinny być rozpatrywane łącznie, a proporcjonalność ingerencji w sferę wykonywania poszczególnych praw własności winna być oceniana przez pryzmat ogólnych założeń planu.

Ponadto rozpoznając niniejszą sprawę, w szczególności kwestię wprowadzonych nakazów i zakazów związanych z ochroną środowiska tj. m.in. nakaz ograniczenia emisji odorów, nakazy dotyczące stosowania technologii zapewniającej minimalizację zanieczyszczeń, w tym odorów, poprzez stosowanie zbiorników zamkniętych do gromadzenia gnojowicy, ograniczenie hodowli, zwrócić należy uwagę na ustawę Prawo ochrony środowiska, a przede wszystkim art. 72 tej ustawy. Zgodnie z tym przepisem w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin oraz w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego zapewnia się warunki utrzymania równowagi przyrodniczej i racjonalną gospodarkę zasobami środowiska, w szczególności przez zapewnianie kompleksowego rozwiązania problemów zabudowy miast i wsi, ze szczególnym uwzględnieniem gospodarki wodnej, odprowadzania ścieków, gospodarki odpadami, systemów transportowych i komunikacji publicznej oraz urządzania i kształtowania terenów zieleni; uwzględnianie konieczności ochrony wód, gleby i ziemi przed zanieczyszczeniem w związku z prowadzeniem gospodarki rolnej; uwzględnianie innych potrzeb w zakresie ochrony powietrza, wód, gleby, ziemi, ochrony przed hałasem, wibracjami i polami elektromagnetycznymi.

Zgodzić należy się z kasatorem, iż jedną z naczelnych zasad planowania przestrzennego jest zasada zrównoważonego rozwoju przestrzennego i proporcjonalnego do potrzeb i oczekiwań rezultatu planu, ograniczenia praw podmiotów władających nieruchomościami objętymi planem. Jak zasadnie wskazał kasator jednym z elementów ograniczenia prawa własności jest administracyjna ochrona środowiska naturalnego. Jak wspomniano wyżej, normy ochrony środowiska są istotnym elementem planowania przestrzennego. Znajdują one swoje oparcie także w szeroko pojętym interesie publicznym zawierającym się w dążeniu do zapewnienia jak najkorzystniejszych warunków bytowania człowieka (stąd regulacje o charakterze admimstracyjnoprawnym). Istnienie norm prawa administracyjnego regulujących sferę życia publicznego jest więc uzasadnieniem dla implementacji ich zasad do planu w pożądanym zakresie. Tak rozumiany interes publiczny znajduje priorytet przed partykularnym interesem właściciela, który korzystając ze swego prawa własności chce prowadzić działalność uciążliwą lub stwarzającą ryzyko uciążliwości albo wręcz niebezpieczeństwo dla życia i zdrowia ludzi. W przypadku chowu zwierząt problemem nieodmiennie pozostają odpady, które powodują uciążliwości w postaci emisji substancji zanieczyszczających powietrze (fetoru) i niebezpieczeństwo w postaci możliwego zatrucia wód powierzchniowych (stojących, płynących) i podziemnych. W warunkach istnienia takiej działalności na obszarze planu zasadnym jest prawnie (Prawo ochrony środowiska art. 72 i art. 137, 138, 141 i nast.) i społecznie oczekiwanym, stosowanie ograniczeń intensyfikacji takiej działalności w przyszłości. Kasator podkreślił także, że chów zwierząt przekraczający wskaźnik 210 DJP (Duże Jednostki Przeliczeniowe) jest działalnością prawnie zakwalifikowaną jako przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko (patrz: § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko).

Wobec powyższego stwierdzić należy, iż organ korzystając z przysługującego mu władztwa planistycznego miał prawo wprowadzić określone nakazy i zakazy, jak również określone zalecenia, które zmierzają do ukształtowania określonego ładu przestrzennego zgodnie z wymogami ochrony środowiska, na które powołała się Rada. Tylko zapisy planu sprzeczne z powszechnie obowiązującymi przepisami, nie dające się pogodzić z istniejącym porządkiem prawnym oraz nie znajdujące uzasadnienia w ochronie takich wartości jak bezpieczeństwo lub porządek publiczny, ochrona środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób.

W tym stanie rzeczy podkreślić należy, iż Sąd I instancji stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały w pierwszej kolejności nie uzasadnił dlaczego stwierdzone przez niego nieprawidłowości uzasadniają wyeliminowanie z obrotu prawnego całego planu zagospodarowania przestrzennego pomimo, że przedmiotowy plan kształtuje zagospodarowanie tak dużego obszaru.

Również za zasadny Sąd uznał zarzut odnoszący się, co do kwestii wprowadzenia w zaskarżonej uchwale definicji pojęcia "zalecenie". W pierwszej kolejności wskazać należy, iż definicja ta sama w sobie nie stanowi merytorycznej normy prawnej planu lecz stanowi wskazówkę uprawnionej interpretacji zapisów planu. Zatem przyjąć należy, iż kwestionowany zapis planu w istocie ma znaczenie informacyjne i nie powoduje po stronie organów administracji budowlanej żadnego obowiązku badania istnienia w treści projektu budowlanego uzasadnienia odstępstw od postanowień planu i odmowę wydania pozwolenia na budowę, w sytuacji gdy takiego uzasadnienia nie będzie. W tym miejscu podnieść należy, na co zasadnie zwrócił uwagę kasator, iż zgodnie z brzmieniem art. 35 ustawy Prawo budowlane organ nadzoru budowlanego przez zatwierdzeniem projektu bada jego zgodność z planem zagospodarowania przestrzennego ew. decyzją o warunkach zabudowy. Dopiero wobec niezgodności projektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego organ budowlany odmówi zatwierdzenia takiego projektu i wydania pozwolenia na budowę. Wprowadzenie kwestionowanego zapisu do planu może prowadzić do sytuacji, że nawet wobec niezgodności, z planem, o ile nie będzie rażące, projekt budowlany może zostać zatwierdzony z korzyścią dla inwestora.

Wobec powyższego stanowisko Sądu, iż wprowadzenie kwestionowanej definicji sprzeczne jest z zasadą wynikającą z art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie znajduje uzasadnienia. Sąd I instancji stwierdzając powyższe nie wskazał przy tym, które przepisy prawa, a w szczególności Prawa budowlanego sprzeciwiają się zawarciu w tekście planu takich rozwiązań.

Natomiast nie można zgodzić się z Radą, iż art. 15 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym może zostać naruszony wyłącznie poprzez pominięcie obowiązkowej treści uchwały. Sąd jednak nie neguje okoliczności, iż w planie można zamieszczać inne niż wskazane w tym przepisie postanowienia, to jednakże nie oznacza, że dopuszczalne jest zawieranie w postanowieniach planów zapisów, które w istocie stanowią powielenie norm znajdujących się w aktach wyższego rzędu. Wobec powyższego Sąd I instancji zasadnie uznał, że również cytowane wyżej postanowienia § 10 pkt 7,9 i 11 planu naruszają prawo. Postanowienia te zostały zamieszczone w części planu dotyczącej zasad rozwiązań komunikacyjnych. Postanowienia te dotyczą obowiązku uzgodnienia z zarządcą drogi wymienionych w planie rozwiązań. Jak to zasadnie wskazano z mocy art. 19 ust. 2 pkt 3 i 4 ustawy o drogach publicznych (Dz. U. z 2007r. nr 19, poz. 115 ze zm.) właściwy wójt, burmistrz albo prezydent miasta oraz zarządca powiatu są zarządcami dróg gminnych i powiatowych. Ich kompetencje dotyczą zajmowania stanowiska przez ww. organy w drodze uzgodnień w kwestii obsługi komunikacyjnej, użytkowania terenów i nowych obiektów w sąsiedztwie dróg oraz odstępstw dotyczących linii zabudowy określonych w stosunku do tych dróg. Z mocy art. 20 pkt 8 i art. 21 ust. 1a ustawy o drogach publicznych zarządcy dróg mają kompetencje do wydawania decyzji administracyjnych. Wprowadzenie więc do treści planu miejscowego zacytowanych wyżej kompetencji do wydawania decyzji administracyjnych jest działaniem podjętym z naruszeniem właściwości Rady Miejskiej w S., a wiec jest działaniem niezgodnym z prawem. Kompetencje organu administracji może kreować wyłącznie ustawodawca.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.185 § 1 Ppsa uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania, zaś na podstawie art. 203 Ppsa orzekł o kosztach postępowania kasacyjnego.

Rozpoznając sprawę ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny mając na względzie uwagi poczynione w niniejszym uzasadnieniu winien powtórnie rozważyć czy zakwestionowane regulacje w istocie sprzeczne są z istniejącym porządkiem prawnym. W szczególności Sąd winien rozważyć czy wprowadzone w zaskarżonej uchwale nakazy i zakazy nie znajdują uzasadnienia na gruncie ustawy Prawo ochrony środowiska. Ponadto Sąd sporządzając uzasadnienie wyroku winien uczynić to stosownie do wymogów art. 141 § 4 Ppsa. Sąd winien w uzasadnieniu wyroku dać wyraz przyjętemu tokowi rozumowania poprzez wyjaśnienie, które założenia planu są sprzeczne z konkretnym przepisem prawa oraz dlaczego wadliwość tylko niektórych rozwiązań planistycznych powoduje w ocenie Sądu koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego całego planu zagospodarowania przestrzennego.