Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2598/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-07-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inne~Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 7,  art. 77
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 153,  art. 190
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.), Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka, sędzia WSA Teresa Zyglewska, Protokolant sekr. sąd. Karolina Heman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lipca 2017 r. sprawy ze skarg E. O., M. B., K. N., J. N., K. B., H. K., J. B. i C. J. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz: E. O. kwotę 200 (dwieście) złotych, M. i J. B. solidarnie kwotę 200 (dwieście) złotych, J. i K. N. solidarnie kwotę 200 (dwieście) złotych, K. B. kwotę 200 (dwieście) złotych, H. K. kwotę 200 (dwieście) złotych, C. J. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

I. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (dalej również: "organ II instancji" lub "Generalny Dyrektor" lub "GDOŚ") z [...] lutego 2012 r., znak: [...] (dalej również: "zaskarżona decyzja"). Na mocy tej decyzji Generalny Dyrektor na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., po ponownym rozpatrzeniu odwołań Prezydenta Miasta [...], F. S., J. K., B. i K. N., Ł. i C. Ł., T. G., H. i M. S., I. M., J. i B. M., A. U., I. i M. P., Ś. O., E. O., M. P., J. L., E. S., J. P., M. S., W. F. i W. S. od decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] (dalej "RDOŚ") z [...]września 2009 r., znak: [...] 1. uchylił decyzję z [...] września 2009 r. w punkcie 1.3.1 w brzmieniu: "W miejscach o stwierdzonych przekroczeniach norm hałasu zaprojektować skuteczne zabezpieczenia ochrony akustycznej np. ekrany akustyczne, nasadzenia zimozielonej zieleni izolacyjnej. Ochronę akustyczną należy wykonać na następujących odcinkach projektowanego przedłużenia ulicy [...]:

a) na odcinku od skrzyżowania z ulicą [...] do cmentarza - po lewej stronie pasa drogowego,

b) na odcinku od skrzyżowania z ulicą [...]do końca zabudowy przy ulicy [...] po prawej stronie pasa drogowego,

c) przy zabudowie mieszkaniowej wielorodzinnej przy ulicy [...] - po lewej stronie pasa drogowego,

d) przy zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej przy ulicy [...]- po obu stronach pasa drogowego,

e) na odcinku od zabudowy mieszkaniowej przy ulicy [...] do końca zabudowy mieszkaniowej przy ulicy [...]— po prawej stronie pasa drogowego."

i w tym zakresie orzekł:

"W miejscach o stwierdzonych przekroczeniach norm hałasu zaprojektować skuteczne zabezpieczenia ochrony akustycznej takie jak: ekrany akustyczne, nasadzenia zimozielonej zieleni izolacyjnej, dobierając je odpowiednio, przy czym ekrany akustyczne należy wykonać na następujących odcinkach projektowanego przedłużenia ul. [...]:

a) po stronie południowo wschodniej skrzyżowania u!. [...]z ul. [...]i z ul. [...], początek na ul. [...]na styku działek [...],[...],[...] i [...], koniec na ul. [...]na styku działek nr [...] i [...],

b) po lewej (zachodniej) stronie jezdni, na wysokości skrzyżowania z planowanym przedłużenie ul. [...] do skrzyżowania z ul. [...],

c) po lewej (zachodniej) stronie jezdni, od skrzyżowania z ul. [...] (obejmujący część tej ulicy do skrzyżowania z ul. [...]) do końca działki nr [...],

d) po prawej (wschodniej) stronie jezdni - początek przed zabudowaniami na działce nr [...], koniec za zabudowaniami na działce nr [...],

e) po lewej stronie jezdni — początek ekranu na wysokości połowy działki nr [...], koniec ekranu na wysokości połowy działki nr [...],

f) po prawej stronie jezdni - na wysokości od działki nr [...] do działki nr [...],

g) po prawej stronie jezdni - początek ekranu na wysokości od działki nr [...], następnie ekran zakręca w ul. [...] i kończy się na skrzyżowaniu z ul. [...],

h) po prawej stronie jezdni - początek ekranu w ul. [...] (na wysokości działki nr [...]) następnie ekran przebiega przy ul. [...], wzdłuż zabudowy, koniec ekranu za budynkiem położonym na działce nr [...]).

2. uchylił decyzję z [...] września 2009 r. w punkcie 1.3.2 w brzmieniu: "Zastosować ekrany przeciwwibracyjne wzdłuż przyległej zabudowy mieszkaniowej" i w tym zakresie umorzył postępowanie organu I instancji.

3. uchylił decyzję z [...]września 2009 r. w punkcie 1.3.3 w brzmieniu: "Rozważyć możliwość technicznego rozwiązania połączenia ulicy [...] z planowaną ulicą [...]z pełnym zakresem relacji, w tym prawoskrętów i lewoskrętów z ulicy [...], przejść dla pieszych z sygnalizacją świetlną" i w tym zakresie umorzył postępowanie organu I instancji.

4. uchylił decyzję z [...] września 2009 r. w punkcie 1.3.4 w brzmieniu: "Zaprojektować skrzyżowanie planowanej ulicy [...]z ulicami: [...] i [...] (typ skrzyżowania w zależności od możliwości technicznych)" i w tym zakresie umorzył postępowanie organu I instancji.

5. uchylił decyzję z [...]września 2009 r. w punkcie V w brzmieniu: "Ustala się obowiązek przedstawienia analizy po realizacyjnej. Po upływie roku od dnia oddania przedsięwzięcia do użytkowania przeprowadzić analizę porealizacyjną w zakresie:

a) oceny skuteczności zastosowanych rozwiązań mających na celu zapewnienie ochrony terenów zabudowy mieszkaniowej przed hałasem,

b) ochrony środowiska gruntowo—wodnego, poprzez dokonanie pomiaru zanieczyszczeń w ściekach opadowych odprowadzanych przez system kanalizacji deszczowej do odbiorników, w celu sprawdzenia dochowania obowiązujących dla ścieków norm w zakresie zawiesiny ogólnej i węglowodorów ropopochodnych.

Wyniki analizy porealizacyjnej przedstawić Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska w [...] przed upływem 18 miesięcy od dnia oddania przedsięwzięcia do użytkowania."

i w tym zakresie orzekł:

"Ustala się obowiązek wykonania i przedstawienia analizy porealizacyjnej.

Po upływie roku od dnia oddania przedsięwzięcia do użytkowania przeprowadzić analizę porealizacyjną w zakresie której należy:

a) przeprowadzić ocenę stanu akustycznego środowiska w sąsiedztwie drogi poprzez przeprowadzenie pomiarów hałasu w środowisku, celem zweryfikowania dotrzymywania dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku;

b) punkty pomiarowe i metodykę pomiarów przedstawić na etapie ponownej oceny oddziaływania na środowisko,

c) w przypadku odstąpienia na etapie ponownej oceny oddziaływania na środowisko od realizacji któregokolwiek z odcinka ekranów akustycznych wskazanych w niniejszej decyzji, w miejscu w którym zrezygnowano z lokalizacji ekranów zlokalizować punkt pomiarowy,

d) wykonać badania skuteczności zastosowanych ekranów akustycznych i innych rozwiązań ochrony środowiska przed hałasem,

e) przedstawić analizę w zakresie ochrony środowiska gruntowo — wodnego, poprzez dokonanie pomiaru zanieczyszczeń w ściekach opadowych odprowadzanych przez system kanalizacji deszczowej do odbiorników, w celu sprawdzenia dochowania obowiązujących dla ścieków norm w zakresie zawiesiny ogólnej i węglowodorów ropopochodnych.

Wyniki analizy porealizacyjnej przedstawić Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska w [...] przed upływem 18 miesięcy od dnia oddania przedsięwzięcia do użytkowania."

6. w pozostałej części utrzymał decyzję z [...] września 2009 r. w mocy.

II. Zaskarżona decyzja została oparta na następujących ustaleniach faktycznych i ocenach prawnych.

II.1.1. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] decyzją z [...] września 2009 r., działając na podstawie art. 71 ust. 2 pkt 2 i art. 75 ust. 6 oraz art. 82 i art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm. - zwanej dalej: "u.o.i.ś." lub "ustawa ocenowa" lub "ooś") w zw. z art. 104 i art. 108 k.p.a i § 3 ust. 1 pkt 56 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.), określił środowiskowe uwarunkowania dla realizacji przedsięwzięcia pn. "Budowa przedłużenia ul. [...]na odcinku od ul. [...] do ul. [...]wraz ze skrzyżowaniami i wlotami ulic bocznych na terenie miasta [...], przebudową i budową niezbędnej infrastruktury oraz budową wiaduktu pod torami kolejowymi, mostu i przepustów".

II.1.2. Po rozpatrzeniu odwołań Prezydenta Miasta [...], J. M. i A. J. oraz mieszkańców ul. [...]i ul. [...]tj. F. S., J.K., B. i K. N., Ł. i C. Ł., T. G., H. i M. S., I. M., J. i B. M., A. U., I. i M. P., Ś. O., E. O., M. P., J. L., E. S., J. P., M. S., W. F. i W. S., Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska decyzją z [...]lutego 2010 r., w części uchylił i w tym zakresie umorzył postępowanie organu I instancji, a w pozostałej części utrzymał w mocy decyzję RDOŚ z [...]września 2009 r.

II.1.3. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 6 kwietnia 2011 r., sygn. akt. IV SA/Wa 1044/10, uchylił powyższą decyzję GDOŚ i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ II instancji, wskazując na konieczność przeprowadzenia dodatkowych wyjaśnień oraz ponownej weryfikacji podniesionych przez skarżących kwestii dotyczących analizy wariantów alternatywnych lokalizacji planowanego przedsięwzięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził m. in., że jak wynika z akt sprawy, inwestor zawnioskował o wydanie decyzji środowiskowej dla wariantu realizacji przedmiotowej inwestycji oznaczonego nr [...], jego zdaniem najkorzystniejszego dla środowiska. Mieszkańcy ulic: [...],[...]i [...] w [...] - w tym skarżący - kwestionują wybór wariantu nr 1. Jako najkorzystniejszy do realizacji wskazują wariant oznaczony jako 2a. Organ pierwszej instancji wywiódł, że realizacja inwestycji w wariancie 2 koliduje z istniejącą linią energetyczną, wiąże się z likwidacją parkingu i podziemnych miejsc postojowych bloków przy ulicy [...] i [...]. Odnosząc się zaś do możliwości realizacji inwestycji w wariancie oznaczonym jako 2a Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska wskazał, że podobnie jak wariant 2. koliduje on z linią energetyczną i jego realizacja spowoduje konieczność odtworzenia w projektowanym pasie drogowym pasa linii energetycznych. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska uznał ostatecznie, że najkorzystniejszymi do realizacji są warianty 1, 2a, a także wariant 4. W jego ocenie, po zastosowaniu środków ochrony środowiska wariant 1. spełnia wymogi środowiska w stopniu równym, jak warianty 2a i 4. Jednakże, skoro inwestor zawnioskował o wariant 1, brak było podstaw do wskazania do realizacji jednego z pozostałych wariantów. Zdaniem Sądu, w obliczu argumentacji przedstawionej przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] września 2009 r., argumenty przedstawione w odwołaniu mieszkańców ulic: [...],[...] i [...] wymagały szczegółowego odniesienia się do nich przez organ prowadzący postępowanie odwoławcze, a w razie potrzeby przeprowadzenia dodatkowych dowodów lub zlecenia ich przeprowadzenia organowi pierwszej instancji. Odstąpienie od tych czynności stanowiło naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Odwołujący się kwestionują w szczególności prawidłowość oceny poszczególnych wariantów, w szczególności relację ocen wariantów 1 i 2a. W znajdującym się w odwołaniu tabelarycznym zestawieniu sporządzonym na podstawie Aneksu nr 1 do Raportu o oddziaływaniu na środowisko kwestionują przyjęte przez autora Raportu wyliczenia w odniesieniu do poszczególnych kryteriów, w oparciu o które dokonano wyboru wariantu najkorzystniejszego. W konsekwencji kwestionują ustalenia w tym zakresie przyjęte przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, bowiem ten powołał się na argumentację przedstawioną w Raporcie. Sąd wskazał, że chociaż organ administracji prawidłowo wskazuje, że przedstawiona przed odwołujących się propozycja porównania wariantów 1. i 2a nie została poparta konkretnymi wartościami, to twierdzenia odwołujących się nie mogły być uznane za dowolne tylko z tego względu. Jak słusznie zauważono w odwołaniu, już tylko praktyczna ocena danych zamieszczonych w Analizie porównawczej i porównaniu proponowanych wariantów, oparta o zasady doświadczenia życiowego i logicznego rozumowania, obligowała do weryfikacji obliczeń poczynionych w Raporcie. Przedstawione w odwołaniu zestawienie tabelaryczne wyliczeń poszczególnych kryteriów porównawczych dla wariantów 1. i 2a wraz z zawartymi w nim uwagami, wymagało zatem weryfikacji stanowisk stron poprzez przeprowadzenie dodatkowych czynności wyjaśniających oraz odniesienia się do podniesionych przez odwołujących uwag w uzasadnieniu decyzji. Już proste zestawienie choćby niektórych informacji zamieszczonych w Analizie porównawczej i Porównaniu proponowanych wariantów może nasuwać uzasadnione wątpliwości, co jest szczególnie istotne w kontekście zbliżonej oceny wariantów 1. i 2a (82,19 pkt dla wariantu 1. i 80,71 pkt dla wariantu 2a). Przypominając, że przebieg inwestycji w obu wariantach jest zbliżony i różni się odsunięciem osi przedłużenia planowanej drogi na odcinku od skrzyżowania z ulicą [...] do skrzyżowania z ulicą [...] o około 65 m od istniejącej jednorodzinnej zabudowy mieszkaniowej, zlokalizowanej przy ulicy [...]i [...], należy wskazać, że z analizy porównawczej rozpatrywanych wariantów wynika, iż różnica pomiędzy ilością domów w odległości 10 m od linii rozgraniczającej wyniosła 10 na korzyść wariantu 2a, różnica pomiędzy ilością domów w odległości 20 m od linii rozgraniczającej wyniosła 50 na korzyść wariantu 2a, a różnica pomiędzy ilością domów w odległości 30 m od linii rozgraniczającej wyniosła 60 na korzyść wariantu 2a. Tymczasem liczba osób narażonych na ponadnormatywny hałas w wariancie 1. okazała się tylko o 10 większa niż w wariancie 2a. Wyliczenie to powinno budzić wątpliwości. Wszakże osobami narażonymi na nadmierny hałas będą w głównej mierze mieszkańcy domów zlokalizowanych w odległościach 10, 20, czy 30 m od linii rozgraniczającej zabudowy. Należyte wyjaśnienie i bezsporne ustalenie powyższej okoliczności okazuje się tym bardziej istotne, jeśli wziąć pod uwagę, że organ administracji twierdzi, iż skorzystanie z wariantu 2a nie wyeliminuje konieczności zastosowania ekranów akustycznych. Dalej Sąd wskazał, że w analizie porównawczej wskazano, iż zgodnie z danymi literatury szacuje się, że zasięg wibracji pochodzących z drogi może sięgać od 20 do 30 m od osi drogi. Spadek wzbudzanych drgań maleje wraz ze wzrostem odległości od źródła drgań. Jednocześnie Sąd wskazał, że chociaż wariant 1. przewiduje przebieg planowanej inwestycji wzdłuż ulicy [...], po liniach granicznych usytuowanych przy niej nieruchomości, a wariant 2a przewiduje przesunięcie osi przedłużenia ulicy [...] od istniejącej zabudowy jednorodzinnej przy ulicach [...]i [...]o około 65 m, to w tabelarycznym porównaniu za kryterium "drgania" obu wariantom przyznano taką samą ilość punktów, co także powinno budzić uzasadnione wątpliwości. Organ odwoławczy nie zweryfikował też w żaden sposób podnoszonych przez odwołujących się zastrzeżeń odnośnie do współczynników kosztowych (koszty budowy drogi, koszty wyburzeń, koszty wykupu terenu). Chociaż strony nie przedstawiły w tym zakresie wyliczeń, to słusznie zwróciły uwagę na to, że w analizie porównawczej ilość wyburzeń jest znacznie większa w wariancie 1 (26 budynków) niż w wariancie 2a (7 budynków). Mając na uwadze znaczną dysproporcję podanych w analizie porównawczej kosztów wyburzeń dla obu wariantów (9 000 000 zł w wariancie 1. i 8 000 000 w wariancie 2a) w stosunku do ilości budynków przewidzianych do wyburzenia, organ odwoławczy zobowiązany był do ustalenia prawidłowości oszacowania tych kosztów. Zdaniem Sądu, Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska nie ustosunkował się też do podnoszonej przez odwołujących się kwestii nieuwzględniania przy ustalaniu kosztów wykupu terenu różnicy wynikającej z odzyskania terenów pasa drogowego z wariantu 1 i okoliczności, że część terenów należy do inwestora. Ze względu na różnicę odległości drogi w obu wariantach od terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na opisanym wyżej odcinku, wątpliwości może też budzić relatywnie niewielka różnica w punktacji za kryterium emisji zanieczyszczeń do powietrza (95,79 dla wariantu 1. i 100 dla wariantu 2a). Niewyjaśnienie przez organ odwoławczy wskazanych wyżej, a podnoszonych przez odwołujących się okoliczności i nieustosunkowanie się do nich w należyty sposób w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji spowodowało, że niemożliwe jest dokonanie przez Sąd oceny, czy w istocie wybrany przez inwestora wariant realizacji inwestycji jest wariantem najkorzystniejszym do realizacji, bądź wariantem równie korzystnym, co wariant 2a. Wszakże, powołując się na argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy bezkrytycznie w istocie zaakceptował twierdzenia inwestora. Cytując fragmenty przedstawionych przez niego dokumentów, tylko lakonicznie odniósł się do stanowiska odwołujących się stwierdzając, że nie zostało ono poparte żadnymi wyliczeniami. Chociaż w istocie odwołujący się nie przedstawili konkretnych wyliczeń, to w obliczu podniesionych przez nich zastrzeżeń do dokonanych przez autora Raportu o oddziaływaniu na środowisko wyliczeń oraz w obliczu rządzącej administracyjnym postępowaniem dowodowym zasady oficjalności (art. 7 i 77 § 1 k.p.a. - także po nowelizacji art. 7 dokonanej ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o mianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego i ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18), organ odwoławczy zobowiązany był z urzędu przeprowadzić dowody służące weryfikacji kwestionowanych przez strony zapisów Raportu oraz ustaleniu okoliczności faktycznych mających rozstrzygające znaczenie dla wyniku sprawy. W kontekście podniesionych w odwołaniu i uzasadnionych zdaniem Sądu wątpliwości co do prawidłowości ustaleń Raportu niedopuszczalne było lakoniczne stwierdzenie, że zaproponowana przez skarżących propozycja porównawcza wariantów 1. i 2a nie została poparta konkretnymi wartościami. W postępowaniu administracyjnym nie obowiązuje wszakże właściwa prawu cywilnemu zasada, że ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z faktu tego wywodzi skutki prawne (art. 6 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm.). Tym bardziej niedopuszczalne było bezkrytyczne i dosłowne powołanie się na fragmenty Raportu i pisma prezesa zarządu spółki będącej wykonawcą Raportu z dnia [...]lipca 2009 r. Brak wyjaśnienia wskazanych powyżej, kluczowych kwestii nie pozwala uznać, że rozstrzygnięcie sprawy, w kontekście dokonanego wyboru wariantu jest trafne, co oznacza, iż naruszenie wskazanych na wstępie rozważań Sądu przepisów postępowania normujących obowiązki organu administracji w zakresie administracyjnego postępowania dowodowego, mogło mieć istotny wynik sprawy. Naruszenie to znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Sąd wskazał, że w ponownie przeprowadzonym postępowaniu odwoławczym Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska powinien w oparciu o art. 136 k.p.a. podjąć czynności mające na celu weryfikację prawidłowości wskazanych w odwołaniu z dnia [...] października 2009 r. wyliczeń dla poszczególnych kryteriów porównawczych wariantów 1. i 2a lub zlecić przeprowadzenie postępowania w tym zakresie organowi pierwszej instancji. O ile organ administracji nie będzie dysponować stosowną wiedzą, z uwagi na nadmierny stopień złożoności zagadnienia, wobec przedstawienia rozbieżnych stanowisk, może powołać biegłego w myśl art. 84 § 1 k.p.a., bądź wykorzystać kompetencje określone w art. 132 ust. 3 pkt 1 ustawy ocenowej.

II.2. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska decyzją z [...] lutego 2012 r.:

1. uchylił decyzję z [...]września 2009 r. w punkcie 1.3.1 w brzmieniu: "W miejscach o stwierdzonych przekroczeniach norm hałasu zaprojektować skuteczne zabezpieczenia ochrony akustycznej np. ekrany akustyczne, nasadzenia zimozielonej zieleni izolacyjnej. Ochronę akustyczną należy wykonać na następujących odcinkach projektowanego przedłużenia ulicy [...]:

a) na odcinku od skrzyżowania z ulicą [...] do cmentarza - po lewej stronie pasa drogowego,

b) na odcinku od skrzyżowania z ulicą [...] do końca zabudowy przy ulicy [...] po prawej stronie pasa drogowego,

c) przy zabudowie mieszkaniowej wielorodzinnej przy ulicy [...] - po lewej stronie pasa drogowego,

d) przy zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej przy ulicy [...]- po obu stronach pasa drogowego,

e) na odcinku od zabudowy mieszkaniowej przy ulicy [...] do końca zabudowy mieszkaniowej przy ulicy [...]— po prawej stronie pasa drogowego."

i w tym zakresie orzekł:

"W miejscach o stwierdzonych przekroczeniach norm hałasu zaprojektować skuteczne zabezpieczenia ochrony akustycznej takie jak: ekrany akustyczne, nasadzenia zimozielonej zieleni izolacyjnej, dobierając je odpowiednio, przy czym ekrany akustyczne należy wykonać na następujących odcinkach projektowanego przedłużenia ul. [...]:

a) po stronie południowo wschodniej skrzyżowania ul. [...] z ul. [...] i z ul. [...], początek na ul. [...] na styku działek [...],[...],[...] i [...] , koniec na ul. [...] na styku działek nr [...] i [...],

b) po lewej (zachodniej) stronie jezdni, na wysokości skrzyżowania z planowanym przedłużeniem ul. [...] do skrzyżowania z ul. [...],

c) po lewej (zachodniej) stronie jezdni, od skrzyżowania z ul. [...] (obejmujący część tej ulicy do skrzyżowania z ul. [...]) do końca działki nr [...],

d) po prawej (wschodniej) stronie jezdni - początek przed zabudowaniami na działce nr [...], koniec za zabudowaniami na działce nr [...],

e) po lewej stronie jezdni — początek ekranu na wysokości połowy działki nr [...], koniec ekranu na wysokości połowy działki nr [...],

f) po prawej stronie jezdni - na wysokości od działki nr [...]do działki nr [...],

g) po prawej stronie jezdni - początek ekranu na wysokości od działki nr [...], następnie ekran zakręca w ul. [...]i kończy się na skrzyżowaniu z ul. [...],

h) po prawej stronie jezdni - początek ekranu w ul. [...] (na wysokości działki nr [...]) następnie ekran przebiega przy ul. [...], wzdłuż zabudowy, koniec ekranu za budynkiem położonym na działce nr [...]);

2. uchylił decyzję z [...]września 2009 r. w punkcie 1.3.2 w brzmieniu: "Zastosować ekrany przeciwwibracyjne wzdłuż przyległej zabudowy mieszkaniowej" i w tym zakresie umorzył postępowanie organu I instancji;

3. uchylił decyzję z [...] września 2009 r. w punkcie 1.3.3 w brzmieniu: "Rozważyć możliwość technicznego rozwiązania połączenia ulicy [...] z planowaną ulicą [...] z pełnym zakresem relacji, w tym prawoskrętów i lewoskrętów z ulicy [...], przejść dla pieszych z sygnalizacją świetlną" i w tym zakresie umorzył postępowanie organu I instancji;

4. uchylił decyzję z [...]września 2009 r. w punkcie 1.3.4 w brzmieniu: "Zaprojektować skrzyżowanie planowanej ulicy [...] z ulicami: [...] i [...] (typ skrzyżowania w zależności od możliwości technicznych)" i w tym zakresie umorzył postępowanie organu I instancji;

5. uchylił decyzję z [...] września 2009 r. w punkcie V w brzmieniu: "Ustala się obowiązek przedstawienia analizy po realizacyjnej. Po upływie roku od dnia oddania przedsięwzięcia do użytkowania przeprowadzić analizę porealizacyjną w zakresie:

a) oceny skuteczności zastosowanych rozwiązań mających na celu zapewnienie ochrony terenów zabudowy mieszkaniowej przed hałasem,

b) ochrony środowiska gruntowo-wodnego, poprzez dokonanie pomiaru zanieczyszczeń w ściekach opadowych odprowadzanych przez system kanalizacji deszczowej do odbiorników, w celu sprawdzenia dochowania obowiązujących dla ścieków norm w zakresie zawiesiny ogólnej i węglowodorów ropopochodnych.

Wyniki analizy porealizacyjnej przedstawić Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska w [...] przed upływem 18 miesięcy od dnia oddania przedsięwzięcia do użytkowania."

i w tym zakresie orzekł:

"Ustala się obowiązek wykonania i przedstawienia analizy porealizacyjnej.

Po upływie roku od dnia oddania przedsięwzięcia do użytkowania przeprowadzić analizę porealizacyjną, w zakresie której należy:

a) przeprowadzić ocenę stanu akustycznego środowiska w sąsiedztwie drogi poprzez przeprowadzenie pomiarów hałasu w środowisku, celem zweryfikowania dotrzymywania dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku;

b) punkty pomiarowe i metodykę pomiarów przedstawić na etapie ponownej oceny oddziaływania na środowisko,

c) w przypadku odstąpienia na etapie ponownej oceny oddziaływania na środowisko od realizacji któregokolwiek z odcinka ekranów akustycznych wskazanych w niniejszej decyzji, w miejscu w którym zrezygnowano z lokalizacji ekranów zlokalizować punkt pomiarowy,

d) wykonać badania skuteczności zastosowanych ekranów akustycznych i innych rozwiązań ochrony środowiska przed hałasem,

e) przedstawić analizę w zakresie ochrony środowiska gruntowo - wodnego, poprzez dokonanie pomiaru zanieczyszczeń w ściekach opadowych odprowadzanych przez system kanalizacji deszczowej do odbiorników, w celu sprawdzenia dochowania obowiązujących dla ścieków norm w zakresie zawiesiny ogólnej i węglowodorów ropopochodnych.

Wyniki analizy porealizacyjnej przedstawić Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska w [...] przed upływem 18 miesięcy od dnia oddania przedsięwzięcia do użytkowania."

6. w pozostałej części utrzymał decyzję z dnia [...] września 2009 r. w mocy.

Uzasadniając zaskarżoną decyzję GDOŚ wskazał m. in., że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] pismem z [...] maja 2009 r. wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia braków w przedłożonym raporcie o oddziaływaniu planowanego przedsięwzięcia na środowisko w zakresie m.in. lokalizacji i parametrów planowanych ekranów akustycznych, nasadzeń zieleni czy lokalizacji urządzeń oczyszczających. W odpowiedzi na ww. wezwanie wnioskodawca przedłożył aneks do raportu w którym wskazał na orientacyjną lokalizację ekranów akustycznych oraz stwierdził m.in., że "Nasadzenia zieleni izolacyjnej zostaną uwzględnione i uszczegółowione na etapie projektu budowlanego, z uwagi na fakt, że na obecnym etapie dokładnie nie jest wiadomo, gdzie będzie uzbrojenie terenu i jakie będzie ostateczne zagospodarowanie pasa drogowego." Odnośnie urządzeń oczyszczających w załączniku Nr 3 do aneksu wskazał jedynie na ich orientacyjną lokalizację. Z kolejnych wyjaśnień inwestora zawartych w piśmie z dnia [...]sierpnia 2009 r., stanowiących odpowiedź na uwagi J. M. i M. S., występujących w imieniu mieszkańców Osiedla [...], inwestor stwierdza, że "Szczegółowe rozwiązania dotyczące realizacji ekranów akustycznych zostaną ujęte w projekcie wykonawczym po uściśleniu przebiegu drogi oraz po wykonaniu obliczeń i analizy rozchodzenia się hałasu. Na etapie koncepcji przebiegu drogi niemożliwe jest określenie uściślenie takich rozwiązań technicznych jak lokalizacja przystanków komunikacji zbiorowej oraz przerw w ciągłości ekranów w miejscach dojść i dojazdów do pasa drogowego. Zakres i sposób realizacji ekranów ma zapewnić zachowanie wymaganych poziomów ochrony w Zakresie hałasu i emisji spalin. Sposób i zakres wykonania urządzeń zabezpieczających przed uciążliwością ruchu drogowego zpstanie określony po zakończeniu wykonania raportu o oddziaływaniu na środowisko a także po uzyskaniu decyzji 0 środowiskowych uwarunkowaniach". Mając na uwadze powyższe, w ocenie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska organ pierwszej instancji prawidłowo wskazał na konieczność przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania na środowisko na etapie postępowania w sprawie decyzji o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] wyjaśnił przesłanki, jakimi kierował się, nakładając obowiązek przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania na środowisko, wskazując, że zebrany materiał dowodowy nie jest wystarczający do precyzyjnego określenia wszystkich koniecznych warunków środowiskowych, m.in. parametrów urządzeń ochrony środowiska. Mając na uwadze powyższe, nie można zgodzić się ze stanowiskiem inwestora, że organ pierwszej instancji, nakładając w zaskarżonej decyzji obowiązek przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania na środowisko naruszył art. 7, art. 11, i art. 80 k.p.a. J. M. i A. J. w odwołaniu wskazują, że raport o oddziaływaniu planowanego przedsięwzięcia na środowisko został sporządzony niezgodnie z postanowieniami art. 66 ust. 1 pkt 1, pkt 5 lit a i pkt. 9 ustawy ooś, co stanowi naruszenie postanowień art. 62 ust. 1 pkt 2 ustawy ooś. Powyższe zarzuty argumentują m.in. brakiem w zaskarżonej decyzji, jak również w raporcie, informacji dotyczących usytuowania i parametrów ekranów antywibracyjnych oraz nasadzeń zieleni. Zdaniem skarżących, powyższe braki nie pozwalają na ocenę prawidłowości zapobiegania negatywnym skutkom oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Odnosząc się do kwestii nasadzeń zieleni, należy wyjaśnić, iż w części decyzji określającej wymagania dotyczące ochrony środowiska konieczne do uwzględnienia w dokumentacji do uzyskania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, w punkcie 1.3.6 decyzji wskazano na konieczność opracowania projektu zieleni izolacyjnej. W załączniku Nr [...]do raportu znajdują się mapy, na które naniesiono planowaną drogę wraz z orientacyjną lokalizacją projektowanej zieleni. W "Charakterystyce przedsięwzięcia", stanowiącej załącznik do decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, stwierdzono, że tereny zielone zajmą około 17 ha. Ponadto wskazano, że zostaną również dokonane nasadzenia zieleni izolacyjnej spełniającej funkcję filtra ochronnego. Biorąc pod uwagę, że zagadnienia dotyczące nasadzeń zieleni będą rozpatrywane i zostaną uszczegółowione podczas ponownej oceny oddziaływania na środowisko na etapie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, zarzuty w tym zakresie należy uznać za bezzasadne. Skarżący podnoszą również, iż ani w zgromadzonej dokumentacji, ani w zaskarżonej decyzji nie przedstawiono wystarczająco szczegółowych informacji w zakresie parametrów i lokalizacji ekranów antywibracyjnych. W ich ocenie powyższe uchybienie nie pozwala na pełną analizę prawidłowości zapobiegania negatywnym skutkom oddziaływania na środowisko, a zatem wydając zaskarżoną decyzję na podstawie niekompletnej w ww. zakresie dokumentacji organ naruszył art. 62 ust 1 pkt 2 ustawy ooś. Skarżący wskazują na szkodliwy wpływ wibracji na warunki życia ludzi oraz zabudowę mieszkaniową. Odnosząc się do powyższego należy wyjaśnić, iż przepisy w zakresie ochrony środowiska nie obejmują zagadnienia ochrony przed wibracjami. Kompetencje w tym zakresie należą do organów administracji architektoniczno - budowlanej oraz nadzoru budowlanego. Zagadnienia związane ze zjawiskiem drgań i wibracji powinny zostać rozstrzygnięte w postępowaniu związanym z uzyskaniem zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oraz uwzględnione w projekcie budowlanym, co wynika z przepisów prawa budowlanego, które to reguluje kwestie zarówno emisji drgań z projektowanych obiektów budowlanych jak i wytrzymałości obiektów na drgania pochodzące od źródeł zewnętrznych. W związku z powyższym organ drugiej instancji uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej ochrony przed drganiami tj. pkt. 1.3.2 i w tym zakresie umorzył postępowanie organu pierwszej instancji. Mając na uwadze powyższe, chybione należy również uznać zarzuty dotyczące nienałożenia w zaskarżonej decyzji obowiązku przeprowadzenia okresowych pomiarów drgań oraz analizy w zakresie oceny skuteczności zastosowania rozwiązań mających na celu zapewnienie ochrony terenów zabudowy mieszkaniowej przed drganiami. Skarżący zarzucają, iż wydając zaskarżoną decyzję, Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] nie uwzględnił zbyt wąskich linii rozgraniczających dla drogi klasy G typu 2x2 na odcinku między ul. [...]a cmentarzem katolickim, co spowodowało, iż planowana inwestycja będzie niezgodna z rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 02.03.1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430). Wskazują również, iż w zaskarżonej decyzji przyjęto nieprawidłowe rozwiązania w zakresie skrzyżowań na planowanej drodze. W ocenie stron planowane skrzyżowanie ul. [...]z przedłużeniem ul. [...] nie stanowi zaspokojenia zbiorowych potrzeb mieszkańców, o których mowa w art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 08.03.1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), a jedynie zaspokaja potrzeby niektórych mieszkańców. Odnosząc się do powyższego należy podkreślić, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach ma na celu określenie warunków korzystania z zasobów środowiskowych w fazie realizacji i eksploatacji inwestycji oraz wskazanie na wymagania w zakresie ochrony środowiska, konieczne do uwzględnienia w projekcie budowlanym. Organ wydający decyzję nie może wykraczać poza kompetencje związane z określeniem warunków realizacji przedsięwzięcia w zakresie ochrony środowiska, które wynikają z przepisów ochrony środowiska. Dokonanie rozstrzygnięcia co do prawidłowości parametrów technicznych planowanej drogi, w tym również jej rozwiązań funkcjonalnych, wykracza poza kompetencje organów właściwych do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Organ prowadzący postępowanie ocenia wpływ na środowisko przedsięwzięcia w kształcie przedstawionym przez inwestora. Ewentualne modyfikacje kształtu przedsięwzięcia mogą być dokonywane na etapie postępowania prowadzonego przez organ pierwszej instancji, kiedy to jest możliwość analizy wpływu planowanych zmian na środowisko oraz ich konsultacji ze społeczeństwem. Mając na uwadze powyższe, organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję w części 1.3.3 i 1.3.4 dotyczącej "rozważenia" możliwości zaprojektowania skrzyżowań w sposób inny niż wskazany we wniosku inwestora i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji w tym zakresie uznając, iż nałożone w tych punktach warunki wykraczają poza kompetencję organów orzekających w sprawie.

W odwołaniu strony wskazują, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach została wydana na podstawie opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego, który wydając ją, nie uwzględnił zgłoszonych uwag dotyczących braku w raporcie konkretnych informacji o ekranach antywibracyjnych oraz zbyt wąskich linii rozgraniczających drogi, które uniemożliwiały nasadzenia ochronnej zieleni wysokiej. Odnosząc się do powyższego zarzutu, należy zauważyć, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] zaopiniował pozytywnie planowane przedsięwzięcie i określił warunki realizacji, gdzie m.in. w punkcie 7 wskazano: "Opracować projekt pieleni średniej i wysokiej, przewidzieć trawniki z zielenią zimozieloną niską chroniące przed rozprzestrzenianiem substancji pyłowych i aerozoli". Warunek powyższy został przeniesiony do zaskarżonej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (punkt 1.3.6 decyzji). Ponadto zagadnienia dotyczące nasadzeń zieleni będą rozpatrywane i zostaną uszczegółowione podczas ponownej oceny oddziaływania na środowisko na etapie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Na uwzględnienie nie zasługują również zarzuty niedoręczenia stronie zaskarżonej decyzji oraz nieogłoszenia informacji o jej wydaniu w miejscach planowanego przedsięwzięcia. Należy wyjaśnić, iż ze względu na fakt, że liczba stron w postępowaniu w sprawie wydania przedmiotowej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przekracza 20, zgodnie z art. 74 ust. 3 ustawy ooś, w prowadzonym postępowaniu zastosowanie ma art. 49 K.p.a., zgodnie z którym strony mogą być zawiadamiane o decyzjach lub innych czynnościach organów administracji publicznej przez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania. Mając na uwadze powyższe uregulowania, organ pierwszej instancji o wydanej decyzji poinformował strony przez obwieszczenie wywieszone w siedzibie RDOŚ w [...], w Urzędzie Miasta w [...] oraz w miejscu planowanego przedsięwzięcia (na słupach, płotach) — 10 szt. Informacja o wydanej decyzji została zamieszczona również na stronie internetowej Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w [...] w Biuletynie Informacji Publicznej. W związku z powyższym należy stwierdzić, iż strony w sposób pełny i prawidłowy zostały poinformowane o wydaniu zaskarżonej decyzji. Jak wynika z akt sprawy, organ pierwszej instancji zapewnił również społeczeństwu możliwość składania uwag i wniosków w prowadzonym postępowaniu. J. M. i A. J. w swoim odwołaniu wskazują na naruszenie w prowadzonym postępowaniu art. 66 ust 1 pkt 5 lit a ustawy ooś, poprzez wydanie zaskarżonej decyzji w oparciu o raport, w którym nie przedstawiono racjonalnego lokalizacyjnego wariantu alternatywnego. Tożsame zarzuty podniesione zostały również w odwołaniu mieszkańców ul. [...]i ul. [...], którzy wnieśli szereg zarzutów dotyczących przeprowadzonej w raporcie analizy porównawczej wariantów lokalizacyjnych przedsięwzięcia. W ocenie skarżących w raporcie nie przedstawiono racjonalnego wariantu alternatywnego planowanego przedsięwzięcia. Jako rozwiązania alternatywne dobrano takie warianty lokalizacji przedsięwzięcia, które z góry można było odrzucić. Przedstawione warianty alternatywne stanowią uzasadnienie dla realizacji wariantu I (inwestycyjnego). GDOŚ wyjaśnił, że w raporcie została przeprowadzona szczegółowa analiza wariantowa przedsięwzięcia. Przeanalizowano 5 alternatywnych lokalizacji planowanego przedsięwzięcia tj. warianty I, II, Ila, III, IV oraz wariant "zerowy" polegający na niepodejmowaniu realizacji przedsięwzięcia. W przedłożonej przez inwestora wraz z wnioskiem karcie informacyjnej przedsięwzięcia przeanalizowano trzy warianty lokalizacyjne planowanej drogi (warianty I, II i III). Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] postanowieniem z [...]marca 2009 r. stwierdził konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko i nałożył na wnioskodawcę obowiązek przeanalizowania dodatkowych wariantów lokalizacji planowanego przedsięwzięcia tj. wariantu pośredniego między wariantami I i II, z maksymalnym odsunięciem drogi od ul. [...]i ul. [...] (wariant Ila) oraz wariantu omijającego obszary zabudowy mieszkaniowej (wariant IV). Należy mieć na uwadze, iż warianty Ila i IV są zgodne z wnioskami i propozycjami zgłaszanymi przez mieszkańców. Skarżący zarzucają, że podczas oceny nie wzięto pod uwagę faktu, że pas nieużytków pomiędzy ulicami [...]i [...]ma szerokość od 120 m do ponad 200 m, z czego większość terenu stanowi własność gminy [...], w środku którego przebiega przesyłowa linia energetyczna o mocy 220 kV, aktualnie nieczynna, a jej właściciel [...]S.A. wyraził zgodę na zmianę posadowienia słupów kolidujących z projektowanym w wariancie Ila pasem drogowym (4 słupy nieczynnej linii na odcinku około 800 m) oraz wyraził gotowość zmniejszenia wolnych pasów technologicznych, aby ułatwić rozwiązanie różnic w interesach stron. Odnosząc się do powyższego zarzutu GDOŚ zauważył, że argument braku możliwości przełożenia linii energetycznej w celu odsunięcia planowanej drogi od zabudowy mieszkaniowej nie był kluczowym argumentem przesądzającym o wyborze wariantu drogi do realizacji. Kwestie te były szczegółowo analizowane przez organ I instancji o czym świadczy pismo RDOŚ w [...] z dnia [...]lipca 2009 r., znak: [...]. Analizowane warianty oceniane były pod kątem tych samych kryteriów. W analizie określono 19 kryteriów cząstkowych, przy czym poszczególne kryteria cząstkowe przyporządkowano do czterech grup kryteriów głównych o charakterze: transportowym, ekonomicznym, środowiskowym i społecznym. Skarżący stoją na stanowisku, że ocena poszczególnych wariantów została źle przeprowadzona, a organ wydający decyzję nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do obiektywnej i krytycznej oceny przedstawionych rozwiązań alternatywnych. Strony wskazują, iż z analizy porównawczej rozpatrywanych wariantów I i Ila, których przebiegi są zbliżone i różnią się jedynie odsunięciem osi przedłużenia planowanej drogi o około 65 m od istniejącej zabudowy mieszkaniowej, zlokalizowanej przy ul. [...]i ul. [...], wynika, że różnica pomiędzy ilością domów w odległości 10 m od linii rozgraniczających wynosi 10 na korzyść wariantu Ila, w odległości 20 m wynosiła 50 na korzyść wariantu Ila, a w odległości 30 m wynosi 60 na korzyść wariantu Ila. Tymczasem liczba osób narażonych na ponadnormatywny hałas w wariancie I okazała się tylko o 10 większa niż w wariancie Ila. W ocenie skarżących przedstawione w dokumentacji wyliczenia budzą wątpliwości gdyż osobami narażonymi na nadmierny hałas będą w głównej mierze mieszkańcy domów zlokalizowanych odległości 10 m, 20 m czy 30 m od linii rozgraniczającej. Odnosząc się do powyższego, należy wyjaśnić, iż wskazana w analizie porównawczej liczba osób narażonych na ponadnormatywny hałas nie koreluje z liczbą budynków znajdujących się w strefie l0 m, 20 m i 30 m od linii rozgraniczających drogi. Jak wynika z przedłożonych wyjaśnień, liczba osób narażonych na ponadnormatywny hałas została określona dla całej długości planowanego przedsięwzięcia z przyjęciem strefy oddziaływania hałasu szerokości 30-100 m i na podstawie średniej gęstości zaludnienia. Strony wskazują, iż pomimo że wariant I przewiduje przebieg planowanej drogi wzdłuż ul. [...], po liniach granicznych usytuowanych przy niej nieruchomości, a wariant Ila przewiduje przesuniecie osi przedłużenia ul. [...]od istniejącej zabudowy jednorodzinnej przy ul. [...]i ul. [...]na odległość ok 65 m, to w tabelarycznym kryterium "drgania" obu wariantom przyznano taką samą liczbę punktów. W ocenie organu odwoławczego kryterium "drgania" nie powinno być brane pod uwagę przy ocenie i wyborze wariantów realizacyjnych przedsięwzięcia gdyż, jak już wskazano powyżej, przepisy ochrony środowiska nie obejmują kwestii ochrony środowiska przed drganiami. Mając na uwadze, że w przedmiotowej sprawie wszystkie warianty przedsięwzięcia zostały w zakresie drgań ocenione jednakowo, odstąpienie od tego kryterium nie zmienia sumarycznej oceny wariantów. Kolejny zarzut podniesiony w odwołaniu mieszkańców ul. [...]i ul. [...]dotyczy zastosowanych w analizie kryteriów pn. "Ilość wyburzeń" i "Koszt wyburzeń". Strony wskazują, iż w analizie porównawczej ilość wyburzeń jest znacznie większa w wariancie I (26 budynków) niż w wariancie Ila (7 budynków), co nie znajduje przełożenia na wskazane w porównaniu koszty wyburzeń, które dla wariantu I wynoszą 9 mln, a dla wariantu Ila 8 mln. Odnosząc się do powyższego, należy wyjaśnić, iż główny koszt wyburzeń generowany jest przez budynki mieszkalne. W wariancie I liczba przewidzianych do wyburzenia budynków mieszkalnych wynosi 9 natomiast w wariancie II — 7. Wartość budynków gospodarczych nie ma większego wpływu na szacowanie wartości całej nieruchomości. Jak wynika z wyjaśnień inwestora, szacując koszty wyburzeń, w analizie uwzględniono stan techniczny oraz standard wykonania budynków mieszkalnych. Strony podnoszą, iż przy szacowaniu kosztów wykupu terenu pod realizację inwestycji w wariancie Ila nie wzięto pod uwagę faktu, iż inwestor "odzyska" grunty przeznaczone na realizację wariantu I, które w większości są jego własnością, a ich "komercyjna wartość zniwelowałaby dodatkowe wydatki" związane z realizacja wariantu Ila. Inwestor wskazuje, iż grunty przeznaczone pod realizację przedsięwzięcia w wariancie I, które pozostałyby w jego posiadaniu w przypadku realizacji wariantu II lub Ila musiałby zostać przeznaczone pod budowę linii elektroenergetycznej z przebudową której wiąże się realizacja wariantu II lub Ila. W związku z powyższym, nie można mówić o "odzyskaniu" gruntów w przypadku rezygnacji z realizacji wariantu I i przyjęcia do realizacji wariantu II lub Ila. Organ odwoławczy podziela stanowisko inwestora w tym zakresie. W ocenie stron, ze względu na różnice w odległości planowanych wariantów drogi od terenów zabudowy mieszkaniowej, wątpliwości budzi relatywnie niewielka różnica w punktacji za kryterium "Emisja zanieczyszczeń do powietrza". W przedłożonej analizie wariant I otrzymał w tym kryterium 95,79 a wariant Ila 100, skarżący wskazują, że punktacja dla wariantu Ila, odsuniętego od zabudowy mieszkaniowej, powinna być wyraźnie wyższa. Na wstępie należy wskazać, że emisja to wprowadzane do powietrza w sposób pośredni lub bezpośredni substancji powstających w wyniku działalności człowieka. Wielkość emisji substancji z drogi będzie ściśle związana z parametrami technicznymi drogi oraz parametrami strumienia pojazdów poruszających się po tej drodze. W związku z powyższym przedstawiona punktacja poszczególnych wariantów w kryterium "Emisja zanieczyszczeń do powietrza" nie może być powiązana z odległością tychże wariantów od zabudowy mieszkaniowej. Ilość zanieczyszczeń docierających np. z drogi do danego punktu odbioru określa wielkość zwana immisją. Jest to ilość zanieczyszczeń pyłowych lub gazowych odbieranych przez środowisko i definiowana jest jako stężenie zanieczyszczeń w powietrzu. Mieszkańcy ul. [...]i ul. [...] wobec skrajnie rozbieżnych ocen porównawczych interesujących ich wariantów tj. wariantu II lub I wnoszą o skorzystanie z opinii Krajowej lub Regionalnej Komisji do spraw Ocen Oddziaływania na Środowisko. Odnosząc się do powyższego GDOŚ wyjaśnił, że wystąpienie do Regionalnej Komisji do spraw Ocen Oddziaływania na Środowisko może mieć miejsce tylko na etapie postępowania prowadzonego przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska. Na etapie postępowania odwoławczego Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska może wystąpić z wnioskiem o opinię do Krajowej Komisji do spraw Ocen Oddziaływania na Środowisko. Po przeanalizowaniu akt sprawy, w tym w szczególności raportu o oddziaływaniu planowanego przedsięwzięcia na środowisko, organ drugiej instancji uznał, iż w przedmiotowej sprawie nie ma potrzeby kierowania przedmiotowej sprawy pod obrady Krajowej Komisji do spraw Ocen Oddziaływania na Środowisko. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska w toku prowadzonego postępowania odwoławczego przeanalizował również kwestie podniesione przez I. A. w piśmie z [...].września 2011 r. dotyczące braku ochrony akustycznej należącej do niej nieruchomości. Organ odwoławczy na podstawie zgromadzonych akt sprawy stwierdził, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] w zaskarżonej decyzji nie wskazał na konieczność budowy ekranów akustycznych we wszystkich lokalizacjach zaproponowanych w raporcie. Organ drugiej instancji nie zgadza się z przedłożonymi przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] wyjaśnieniami, iż odstąpił on od wskazania w decyzji wszystkich zaproponowanych w raporcie lokalizacji ekranów akustycznych, uznając, iż nie jest to konieczne ze względu na nałożony obowiązek przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania na środowisko oraz na fakt, iż "dostępna na czas wydawania decyzji dokumentacja techniczna miała różny stopień szczegółowości". W ocenie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska fakt nałożenia obowiązku ponownej oceny oddziaływania na środowisko nie jest przesłanką do odstępowania od wskazania w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jak najbardziej precyzyjnych warunków w oparciu o dokumentację przedłożoną wraz z wnioskiem o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Mając na uwadze powyższe, organ drugiej instancji uchylił punkt 1.3.1 zaskarżonej decyzji i w tym zakresie orzekł, wskazując na konieczność zastosowania ekranów akustycznych w lokalizacjach zaproponowanych w raporcie, tj. w miejscach, w których już po wstępnej analizie wydaje się, iż tego typu zabezpieczenia powinny zostać użyte. Przy ustalaniu początku i końca danego ekranu oparto się na załącznikach graficznych do raportu oraz na danych o charakterze katastralnym znajdujących się w serwisie www.geoportal.gov.pl (wg. stanu na dzień 27.12.2011 r.). Ponowna ocena oddziaływania na środowisko będzie miała na celu weryfikacje ustaleń poczynionych na etapie wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Ponadto w toku ponownego rozpatrywania sprawy organ odwoławczy uznał, iż określony w zaskarżonej decyzji zakres analizy porealizacyjnej w odniesieniu do ochrony środowiska przed hałasem jest zbyt zawężony w stosunku do zapisów art. 83 ust. 1 ustawy ooś. Zawarty w decyzji warunek dotyczy jedynie sprawdzenia skuteczności zastosowanych urządzeń ochrony środowiska przed hałasem i nie jest wystarczający do weryfikacji zawartych w raporcie ustaleń w zakresie oddziaływania na środowisko hałasu pochodzącego od drogi. W ocenie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska do porównania ustaleń zawartych w raporcie oraz w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z oddziaływaniem rzeczywistym konieczne jest również przeprowadzenie stosownych pomiarów w miejscach, w których nie zastosowano ekranów akustycznych, a w szczególności w miejscach gdzie na etapie ponownej oceny oddziaływania na środowisko zrezygnowano z ich budowy. W związku z powyższym organ uchylił zaskarżoną decyzję w punkcie V i w tym zakresie orzekł jak w punkcie 5 niniejszej decyzji, uznając, iż prawidłowym będzie przedłożenie przez wnioskodawcę na etapie ponownej oceny propozycji lokalizacji punktów, w których zostaną przeprowadzone pomiary hałasu na etapie ponownej oceny.

III.1. Skargi na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli M. i J. B., K. i J. N., K. B., H. K., C. J. oraz E. O..

III.2. M. i J. B., K. i J. N., K. B., H. K. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji GDOŚ z [...]lutego 2012 r. w całości i wydanie nowej decyzji odmawiającej zgody na realizację przedsięwzięcia, ewentualnie o jej uchylenie w pkt l.3.1.b i 1.3.1 .h., podnieśli zarzuty naruszenia:

1. art. 62 ust. 1 pkt 2 u.o.i.ś. poprzez dokonanie oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko, w tym na nieruchomości należących do skarżących na podstawie dokumentacji sporządzonej niezgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 1, pkt 5 lit a) oraz pkt 9 u.o.i.ś., a także poprzez nieuwzględnianie oddziaływania planowanego przedsięwzięcia (budowy ekranów akustycznych) na nieruchomości należących do skarżących,

2. art. 79 ust. 1 u.o.i.ś., gdyż przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach organ nie zapewnił możliwości udziału społeczeństwa w postępowaniu, w ramach którego przeprowadzał ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko,

3. art. 7 k.p.a. poprzez niedokonanie wyjaśnienia stanu faktycznego, niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do obiektywnej oceny przedłożonych przez inwestora alternatywnych przebiegów drogi,

4. art. 10 § 1 k.p.a. poprzez pozbawienie skarżących możliwości wypowiedzenia się w sprawie, co doprowadziło do nieuwzględnienia interesów skarżących, a co za tym idzie usytuowania ekranów akustycznych wzdłuż nieruchomości należących do skarżących,

5. art. 11 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez pominięcie interesów prawnych skarżących i usytuowanie ekranów akustycznych wzdłuż drogi - przy nieruchomości należących do skarżących, co spowodowane było niewyjaśnieniem okoliczności faktycznych i prawnych mających istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez brak wszechstronnego wyjaśnienia sprawy oraz nieprzeprowadzania postępowania dowodowego w niezbędnym zakresie.

III.3. E. O. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji RDOŚ z [...]września 2009 r., zarzucił:

- nieuwzględnienie w toku ponownego postępowania ocen prawnych i wskazań wyrażonych w wyroku WSA w Warszawie z 6 kwietnia 2011 r., sygn. akt. IV SA/Wa 1044/10, czym naruszono dyspozycję art. 153 p.p.s.a. m.in. poprzez zaniechanie przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego w celu weryfikacji obliczeń porównawczych zawartych w analizie porównawczej i porównaniu proponowanych wariantów oraz przedstawionych w odwołaniach skarżących uszczegółowionych w postępowaniu sądowym (art. 136 k.p.a.),

- naruszenie art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. oraz art. 85 ust. 2 u.o.i.ś. poprzez bezkrytyczne przyjęcie wyjaśnień oraz twierdzeń inwestora lub podmiotów świadczących mu usługi i odstąpienie od pogłębionej analizy prawdziwości oraz rzetelności istotnych dla wyboru najkorzystniejszego wariantu parametrów, tj. nadmierny hałas, koszty dodatkowych wywłaszczeń i wyburzeń, rzekome przeznaczenie odzyskanego pasa drogowego o szerokości 40 m pod odbudowę linii energetycznej, zupełne nieodniesienie się do kosztów związanych z koniecznością wypłaty odszkodowań za obniżenie wartości nieruchomości przyległych do drogi prowadzonej w wariancie I i innych ocenianych krytycznie przez WSA w poprzednim postępowaniu,

- brak jakiejkolwiek oceny przeniesienia zakończenia drogi ze skrzyżowania z ulicą [...] w miejsce oddalone od tej ulicy o 200 metrów, pod gęstą zabudowę mieszkaniową ulicy [...], choć uciążliwości z tym związane, tzw. koszty społeczne i ekonomiczne, są znaczące i jednoznacznie przekreślają realizację drogi w przyjętym wariancie (nr I);

III.4. W odpowiedzi na skargi Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wniósł o ich oddalenie.

III.5. Wyrokiem z 21 maja 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 973/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił punkt 1 zaskarżonej decyzji. W motywach wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że z akt sprawy wynika, iż zakres sprawy rozstrzygnięty decyzją organu I instancji, tj. decyzją RDOŚ z [...] września 2009 r., różni się od zakresu sprawy objętego zaskarżoną decyzją GDOŚ z [...] lutego 2012 r. Zmiana rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego przez organ odwoławczy, a w szczególności orzeczenie w kwestii, która nie była rozpoznawana w postępowaniu pierwszoinstancyjnym narusza, w ocenie Sądu, przedmiotową tożsamość sprawy, a w konsekwencji zasadę dwuinstancyjności. Podkreślono, że organ II instancji ponownie rozpatrując sprawę na skutek odwołań złożonych przez niektóre tylko strony postępowania zakończonego decyzją organu I instancji określającą środowiskowe uwarunkowania dla realizacji przedsięwzięcia drogowego, nie miał podstaw do zmian rozstrzygnięcia zgodnie z wolą podmiotów, które złożyły odwołanie od decyzji I instancji z pominięciem interesów prawnych innych podmiotów, które następnie zaskarżyły decyzję odwoławczą do WSA. GDOŚ ograniczając przedmiot swojego rozpoznania do kontroli instancyjnej (w granicach odwołań), nie rozpoznał ponownie sprawy administracyjnej w całości. Sąd zwrócił uwagę, że wniesienie odwołania przez niektóre tylko strony (adresatów decyzji) z uwagi na ogólną zasadę dwukrotnego rozpoznania tej samej sprawy administracyjnej obliguje z jednej strony organ do ponownego rozpatrzenia sprawy (także w zakresie niezaskarżonym), z drugiej zaś nakazuje stronom, które od decyzji się nie odwołują, poddanie się ponownej, merytorycznej ocenie organu odwoławczego rozpoznającego sprawę po raz drugi. Sąd podkreślił, że w sprawie niniejszej zmiany dokonane przez organ odwoławczy okazały się być niekorzystne dla stron postępowania, które następnie zaskarżyły decyzję do Sądu. Szczególne zastrzeżenia budzi nowa (w porównaniu z decyzją organu I instancji) lokalizacja ekranów akustycznych. Podmioty, których nieruchomości zostały zasłonięte ekranami akustycznymi w wyniku zmiany decyzji organu I instancji, zostały tym faktem zaskoczone. W ocenie Sądu postępowanie w tym zakresie miało dla tych osób charakter jednoinstancyjny, bowiem nie mogły się one od tego rozstrzygnięcia odwołać w trybie administracyjnym.

III.6. Skargę kasacyjną od wskazanego wyżej wyroku WSA z w Warszawie z 21 maja 2014 r. wniósł Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, zarzucając:

1) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie tj. art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. c) u.o.i.ś. poprzez przyjęcie, że organ II instancji nie ma podstaw ustalania warunków określających w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wymagań dotyczących ochrony środowiska koniecznych do uwzględnienia w dokumentacji wymaganej do wydania decyzji w przypadku, gdy nie wynikają one z oceny oddziaływania na środowisko a gwarantować mają dotrzymywanie standardów, jakości środowiska, a w konsekwencji niewłaściwe uznanie, że w sprawie nie miał zastosowania art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.;

2) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez przedstawienie sprawy niezgodnie ze stanem faktycznym tj. przyjęcie, iż organ II instancji naruszył zasadę dwuinstancyjności poprzez ograniczenie rozpoznania sprawy do kontroli instancyjnej (w granicach odwołań) a nie rozpoznał ponownie sprawy administracyjnej w całości, w sytuacji gdy organ II instancji orzekał na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku obu instancji, czego skutkiem było uznanie przez sąd, że w sprawie nie miał zastosowania art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.,

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez przedstawienie sprawy niezgodnie ze stanem faktycznym i uznanie, że organ II instancji zmienił rozstrzygniecie organu I instancji zgodnie z wolą podmiotów, które złożyły odwołanie od decyzji I instancji z pominięciem interesów prawnych innych podmiotów, które następnie zaskarżyły decyzję odwoławczą do WSA, oraz że nie miał podstaw do takiego działania, w sytuacji gdy organ II instancji orzekał na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku obu instancji, czego skutkiem było uznanie przez Sąd, że w sprawie nie miał zastosowania art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.,

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. przez przedstawienie sprawy niezgodnie ze stanem faktycznym tj. przyjęcie, iż organ II instancji naruszył zasadę dwuinstancyjności poprzez zmianę zakresu podmiotowego i przedmiotowego postępowania prowadzonego przez organ I instancji,

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez przedstawienie sprawy niezgodnie ze stanem faktycznym i uznanie, że organ II instancji naruszył zasadę dwuinstancyjności postępowania orzekając w kwestii, która nie była rozpatrywana w postępowaniu pierwszoinstancyjnym.

III.7. Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, wyrokiem z 13 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 2768/14 uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 21 maja 2014 r. i przekazał sprawię temu Sądowi do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wskazał, że skarga kasacyjna GDOŚ jest zasadna, chociaż nie wszystkie podniesionej w niej zarzuty mają usprawiedliwione podstawy. Zasadny okazał się zarzut naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez przedstawienie sprawy niezgodnie ze stanem faktycznym i przyjęcie, że organ II instancji naruszył zasadę dwuinstancyjności poprzez ograniczenie rozpoznania sprawy do kontroli instancyjnej (w granicach odwołań), a nie rozpoznał ponownie sprawy administracyjnej w całości oraz poprzez zmianę zakresu podmiotowego i przedmiotowego postępowania prowadzonego przez organ I instancji. NSA wskazał, że w sprawie przedmiotem postępowania jest decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie przedłużenia ul. [...]na odcinku od ul. [...]do ul. [...] wraz ze skrzyżowaniami i wlotami ulic bocznych na terenie miasta [...], przebudowie i budowie niezbędnej infrastruktury oraz budowie wiaduktu pod torami kolejowymi, mostu i przepustów zgodnie z przepisami o ochronie środowiska. Sprawę o tak określonym przedmiocie postępowania rozpoznawał zarówno organ pierwszej, jak i drugiej instancji, a stan faktyczny sprawy nie uległ zmianie. W nawiązaniu do poczynionych rozważań NSA podkreślił, że realizując zasadę dwuinstancyjności postępowania, ustawodawca ukształtował postępowanie przed organem odwoławczym - co do zasady - jako postępowanie merytoryczne, zaś rozstrzygnięcia kasacyjne uregulowane w art. 138 § 2 k.p.a., traktowane są, jako wyjątki od zasady merytorycznego charakteru postępowania odwoławczego. Jeżeli więc organ administracji publicznej, działając w trybie odwoławczym, nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego i nie stwierdza potrzeby przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, to ma obowiązek zastosować instytucję reformacji i orzec co do istoty sprawy. W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie istotne znaczenie, dla jej prawidłowego rozpoznania i rozstrzygnięcia, miała kwestia uwzględnienia oceny prawnej i wskazań wyrażonych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 6 kwietnia 2011 r., sygn. akt. IV SA/Wa 1044/10 odnośnie zaniechania przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego w celu weryfikacji obliczeń porównawczych zawartych w analizie porównawczej i porównaniu proponowanych wariantów alternatywnych lokalizacji planowanego przedsięwzięcia. W tym wyroku Sąd stwierdził, że "W ponownie przeprowadzonym postępowaniu odwoławczym Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska powinien w oparciu o art. 136 k.p.a. podjąć czynności mające na celu weryfikację prawidłowości wskazanych w odwołaniu z [...] października 2009 r. wyliczeń dla poszczególnych kryteriów porównawczych wariantów 1 i 2a lub zlecić przeprowadzenie postępowania w tym zakresie organowi pierwszej instancji.". Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska po ponownym rozpoznaniu odwołań przeanalizował, na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, problem lokalizacji ekranów akustycznych na całej długości planowanego przedsięwzięcia. Należy zaznaczyć, że ekrany akustyczne są urządzeniami ochrony środowiska, niezbędnymi do tego, aby planowane przedsięwzięcie tj. droga, mogło zostać zrealizowane, w związku z prognozowanym ponadnormatywnym jego oddziaływaniem na środowisko. Uznając za nieprawidłowe działanie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...], który odstąpił od wskazania w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wszystkich ekranów akustycznych zaproponowanych w raporcie o oddziaływaniu planowanego przedsięwzięcia na środowisko oraz nie zgadzając się z przedstawionym przez organ uzasadnieniem takiego działania, organ II instancji orzekł w punkcie 1 decyzji reformatoryjnie, w uzasadnieniu wskazując szczegółowo na podstawy podjętego rozstrzygnięcia. Sąd pierwszej instancji przywołał stanowisko skarżących, zgodnie z którym: "Osoby, które zaskarżyły tę decyzję do Sądu wskazały, że rozstrzygnięcie organu I instancji nie naruszało ich interesów prawnych. Natomiast decyzja organu odwoławczego przez dokonanie zmian w decyzji organu I instancji ma niekorzystny wpływ na ich nieruchomości". Organ odwoławczy uznając wydane przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] rozstrzygnięcie za naruszające interesy prawne niektórych ze stron postępowania, poprzez dopuszczenie do ponadnormatywnego oddziaływania hałasu planowanego przedsięwzięcia na należące do nich nieruchomości, dokonał na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, reformacji rozstrzygnięcia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w zakresie ochrony akustycznej. NSA zauważył, że organ ochrony środowiska w przypadku stwierdzenia, iż realizacja czy eksploatacja planowanego przedsięwzięcia będzie wiązała się z ponadnormatywnym oddziaływaniem na środowisko jest zobowiązany do zastosowania odpowiednich środków minimalizujących, zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r., Nr 25, poz. 150 ze zm.; dalej: "p.o.ś."). Eksploatacja dróg nie może bowiem powodować przekroczenia standardów jakości środowiska, emisje polegające m.in. na powodowaniu hałasu powstające w związku z eksploatacją drogi nie mogą spowodować przekroczenia standardów jakości środowiska poza terenem, do którego zarządzający tym obiektem ma tytuł prawny. Stroną postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację inwestycji jest właściciel (użytkownik wieczysty) nieruchomości, na której jest realizowane przedsięwzięcie oraz takich, które znajdują się w zasięgu jego negatywnego oddziaływania. Zakres stron postępowania ustalany jest na podstawie wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Jak wynika z materiału aktowego skarżący posiadają swoje nieruchomości w bezpośrednim sąsiedztwie planowanego przedsięwzięcia, w związku z powyższym byli stronami postępowania prowadzonego zarówno przez Regionalnego, jak i przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, powiadomionymi o wszelkich czynnościach organów administracyjnych zgodnie z art. 49 k.p.a, który stanowi, że strony mogą być zawiadamiane o decyzjach i innych czynnościach organów administracji publicznej przez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania, jeżeli przepis szczególny tak stanowi; w tych przypadkach zawiadomienie bądź doręczenie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia. Przepisem szczególnym umożliwiającym organowi doręczenia decyzji stronom w trybie art. 49 k.p.a. jest art. 74 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa oraz o ocenach, który wyraźnie wskazuje, że jeżeli liczba stron postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przekracza 20, stosuje się przepis art. 49 k.p.a. W niniejszej sprawie krąg podmiotów posiadających status strony przekraczał wskazaną liczbę, a zatem były podstawy do zastosowania trybu doręczenia decyzji w sposób określony w art. 49 k.p.a. Z akt sprawy wynika, że organ I instancji poinformował strony o wydanej decyzji przez obwieszczenie wywieszone w siedzibie RDOŚ w [...], w Urzędzie Miasta w [...] oraz w miejscu planowanego przedsięwzięcia (na słupach, płotach) — 10 szt. (oświadczenie Prezydenta Miasta z dnia [...] września 2009 r.). Informacja o wydanej decyzji została zamieszczona również na stronie internetowej Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w [...], jak również w Biuletynie Informacji Publicznej. Strony postępowania zostały poinformowane o decyzji w sposób pełny i prawidłowy. Organ I instancji zapewnił również społeczeństwu możliwość składania uwag i wniosków w prowadzonym postępowaniu. NSA zgodził się ze skarżącym kasacyjnie, że wskazanie w postępowaniu odwoławczym na konieczność lokalizacji ekranów w sąsiedztwie nieruchomości skarżących, nie spowodowało nadania im przymiotu stron postępowania dopiero na tym etapie postępowania administracyjnego, a tym samym nie została naruszona zasada dwuinstancyjności biorąc pod uwagę stronę podmiotową sprawy. NSA stwierdził równocześnie, że Sąd pierwszej instancji, koncentrując się wyłącznie na kwestii dwuinstancyjności postępowania, w ogóle nie ustosunkował się do zarzutów zawartych w skargach. Nie ocenił legalności raportu o oddziaływaniu planowanego przedsięwzięcia na środowisko, w tym na nieruchomości należących do skarżących, a zwłaszcza nie zbadał, czy w toku ponownego postępowania uwzględniono oceny i wskazania wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 6 kwietnia 2011 r., sygn. akt. IV SA/Wa 1044/10. Sąd Wojewódzki kontrolując decyzję w aspekcie przyjętych w niej rozwiązań wynikających z potrzeb ochrony środowiska wyszedł z błędnego założenia, co do zakresu podmiotowego i przedmiotowego sprawy rozstrzyganej przez organ odwoławczy. NSA przyjął, że organ samodzielnie ocenia zgodność inwestycji z prawnymi wymaganiami ochrony środowiska, nie ograniczając się wyłącznie do ustaleń poczynionych przez organ I instancji. Ponadto organ ochrony środowiska ustala konkretne rozwiązania techniczne lub technologiczne opierając się na dokumentacji, która w toku konkretyzacji inwestycji może ulec modyfikacjom. W rozpoznawanej sprawie Sąd Wojewódzki także nie odniósł się co do kwestii negatywnego wpływu rozstrzygnięcia w zakresie lokalizacji i rodzaju ekranów akustycznych na działalność gospodarczą prowadzoną przez skarżących. Przy czym w świetle art. 22 Konstytucji, który zakłada dopuszczalność ograniczeń swobody prowadzenia działalności gospodarczej jedynie w ustawie i tylko ze względu na ważny interes publiczny, takie ograniczenie musi być na tyle merytorycznie uzasadnione, by w konflikcie z zasadą swobodnej działalności gospodarczej warunek aksjologiczny zwyciężył na korzyść ograniczenia. NSA wskazał, że Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie podkreślał w swoim orzecznictwie, że gwarantowana przez art. 22 Konstytucji RP wolność działalności gospodarczej nie ma charakteru absolutnego, a zatem może podlegać ograniczeniom (por. np. wyroki Trybunału Konstytucyjnego: z 10 kwietnia 2001 r., sygn. U 7/00; z 7 maja 2001 r., sygn. K 19/00 oraz z 2 grudnia 2002 r., sygn. SK 20/01). Jednak ustawowe limitowanie tej wolności nie może być realizowane na zasadzie zupełnej dowolności. Usprawiedliwić ingerencję w konstytucyjnie gwarantowaną wolność działalności gospodarczej może tylko ważny interes publiczny, odniesiony odpowiednio do zasady proporcjonalności. Niezbędne jest nadto zachowanie ustawowej formy ingerencji (por. np. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 26 kwietnia 1999 r., sygn. K 33/98, OTK ZU nr 4/1999, poz. 71). Rzeczą Sądu Wojewódzkiego było zbadanie w kontekście całości materiału dokumentacyjnego, czy przyjęte w decyzji środowiskowej postanowienia w przedmiocie ekranów akustycznych podjęte zostały po należytym rozważeniu również interesu skarżących. Z akt sprawy wynika, że organ pierwszej instancji prowadził w tym zakresie postępowanie wyjaśniające i zawarł w uzasadnieniu decyzji ustalenia tego dotyczące. Z kolei organ odwoławczy, w związku z uznaniem, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] nie nałożył obowiązku realizacji ekranów akustycznych we wszystkich wskazanych w raporcie lokalizacjach, bez właściwego uzasadnienia i wyjaśnienia, z jakiego powodu ograniczył się do lokalizacji wskazanych w wydanej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, orzekł reformatoryjnie w tym zakresie w punkcie 1 decyzji. Nie mógł zatem Sąd Wojewódzki nie odnieść się merytorycznie do zarzutów skarżących, którzy w skardze domagali się zweryfikowania przyjętych rozwiązań w zaskarżonej decyzji pod kątem dopuszczalności zmiany lokalizacji ekranów. W rezultacie zasadność zastosowania ekranów określonego rodzaju w sąsiedztwie nieruchomości skarżących musi być oceniana w kontekście całości rozwiązań wynikających z wymogów ochrony środowiska, ale także musi mieć na uwadze gwarantowaną swobodę prowadzenia działalności gospodarczej. Należało ocenić, czy organ ma możliwości odstąpienia od realizacji środków ochrony przed hałasem w przypadku, kiedy ich realizacja nie jest zgodna z wolą właścicieli nieruchomości, czy utrudnia im dojazd do posesji. Każdorazowo organ administracji, w razie kolizji interesów powinien dochodzić do takich rozwiązań, które pozwolą zachować właściwą proporcję pomiędzy realizacją celu publicznego a zakresem ograniczenia słusznego interesu jednostkowego. Niedostrzeżenie tego aspektu sprawy przez Wojewódzki Sąd skutkować musiało uwzględnieniem zarzutów kasacyjnych.

III.8. Na rozprawie w dniu [...]lipca 2017 r. M. i J. B. podtrzymali wnioski i zarzuty skargi. Podkreślili, że ich budynek ma wyłącznie funkcję usługową (sala bankietowa, sklep oraz zakład fryzjerski). Prowadzą tam działalność gospodarczą od 1999 r. Zdaniem skarżących, zlokalizowanie ekranów (których jeszcze nie wykonano) zgodnie z zaskarżoną decyzją GDOŚ w praktyce uniemożliwiłby im prowadzenie tej działalności. Skarżący podkreślili, że obok jest zakład kamieniarski, a z drugiej strony sąsiad ma 3 metrowy mur.

IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ponownie rozpoznając sprawę zważył, co następuje:

IV.1. Skargi zasługują na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie podniesione w nich zarzuty okazały się zasadne.

IV.2.1. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że sprawa niniejsza jest rozpoznawana w wyniku uchylenia poprzedniego orzeczenia przez Naczelny Sąd Administracyjny wskazanym wyżej wyrokiem z 13 lipca 2016 r. Zgodnie z art. 190 zd. 1 p.p.s.a., sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W orzecznictwie przyjmuje się, że przez ocenę prawną, o której mowa w tym przepisie, należy rozumieć osąd odnośnie do prawnej wartości sprawy, a ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa, tak materialnego, jak i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa, jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji (por. np. wyrok NSA z 21 stycznia 2015 r., I GSK 1498/13, CBOSA). W orzecznictwie jest również utrwalony pogląd, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie może stosować postanowień art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. bez uwzględnienia brzmienia przepisów art. 168 § 3, art. 183 § 1 oraz art. 190 p.p.s.a. (por. np. wyrok NSA z 20 listopada 2014 r., I OSK 2214/14 oraz cyt. tam wyrok NSA z 20 września 2006 r., II OSK 1117/05, CBOSA). Należy z całą mocą podkreślić, że wojewódzki sąd administracyjny rozpoznając sprawę nie może pominąć wykładni prawa dokonanej w wyroku Sądu drugiej instancji, nie jest również uprawniony do podejmowania próby jej podważania i kontestowania (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 2016 r., II GSK 38/15, CBOSA). W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, z art. 190 p.p.s.a. (interpretowanego z uwzględnieniem zasady zaufania oraz pewności prawa – art. 2 Konstytucji RP) wynika dla sądu I instancji w szczególności obowiązek ponownego rozstrzygnięcia sprawy w kwestiach, które nie zostały przesądzone wprost w wyroku NSA, w taki sposób, aby wyrok WSA nie godził również pośrednio w oceny prawne sformułowane przez Naczelny Sąd Administracyjny. Reasumując, ratio legis art. 190 p.p.s.a. sprowadza się do przyspieszenia postępowania sądowoadministracyjnego, poprzez uznanie, że pomimo uchylenia orzeczenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, pewne kwestie sporne zostały już ostatecznie przesądzone. Powoduje to w konsekwencji zawężenie granic ponownego rozpoznania sprawy (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 grudnia 2014 r., I FSK 1448/13, CBOSA).

IV.2.2. Ponadto, na co również zwrócił uwagę NSA w powołanym wyżej wyroku , Sąd rozpoznając niniejszą sprawę jest również związany ocenami prawymi i wskazaniami zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 6 kwietnia 2011 r., sygn. akt. IV SA/Wa 1044/10. Oceny te i wskazania wiążące były także dla Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska. Zgodnie bowiem z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Należy podkreślić, że przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Związanie sądu administracyjnego oceną prawną oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które byłyby sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem (por. wyrok NSA z 2 września 2016 r. II OSK 2971/14, CBOSA). Reasumując, rozpoznając niniejszą sprawę sąd administracyjny nie może prowadzić polemiki z ocenami prawnymi wyrażonymi w wiążącym go w danej sprawie, prawomocnym wyrokiem sądu.

IV.3.1.1. Mając na uwadze powyższe uwagi należy stwierdzić, że bezzasadne okazały się zarzuty skarg dotyczące naruszenia zasady dwuinstancyjności. Kwestia ta była przedmiotem obszernych uwag poczynionych przez Naczelny Sąd Administracyjny z 13 lipca 2016 r. (zob. zwłaszcza s. 9 – 13 uzasadnienia tego wyroku). Naczelny Sąd Administracyjny sformułował jednoznaczną konkluzję o braku naruszenia tej zasady przez Generalnego Dyrektora. Sąd w niniejszym składzie jest tymi ocenami prawnymi bezwzględnie związany. W świetle tych ocen, zasada dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.) nie stanowiła zatem przeszkody do wydania przez Generalnego Dyrektora orzeczenia reformatoryjnego w doniesieniu do decyzji Regionalnego Dyrektora. Dotyczy to m. in. szczególnie spornej między stronami kwestii zakresu lokalizacji ekranów akustycznych. Reasumując, Generalny Dyrektor był uprawniony do częściowej zamiany decyzji I instancji poprzez dostosowanie zakresu lokalizacji ekranów do propozycji zawartej w raporcie oddziaływania na środowisko. Należy równocześnie zaznaczyć, że to stwierdzenie Sądu nie przesądza jeszcze per se o zgodności z prawem takiego rozstrzygnięcia organu II instancji.

IV.3.1.2. Podobnie bezzasadny okazał się, podnoszony m. in. przez J. B., zarzut naruszenia art. 139 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. W niniejszej sprawie zarzut tej jest bezprzedmiotowy, albowiem nadmieniony skarżący nie wniósł odwołania. Ponadto, odwołania od decyzji Regionalnego Dyrektora wniosło wiele osób, a nie tylko skarżący E. O..

IV.3.2.1. Zasadne okazały się natomiast zarzuty skarg w zakresie, w jakim kwestionują brak prawidłowego zbadania przez Generalnego Dyrektora kwestii konieczności lokalizacji ekranów wzdłuż nieruchomości skarżących (art. 7 i 77 k.p.a.). W świetle uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 lipca 2016 r. w sprawie zachodzi potrzeba wyważenia takich konstytucyjnych jako prawo ochrony środowiska (art. 5 Konstytucji RP) oraz prawo własności (art. 21 i 64 Konstytucji RP) i zasada swobody działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji). W szczególności NSA wskazał, że należało ocenić, czy organ ma możliwości odstąpienia od realizacji środków ochrony przed hałasem w przypadku, kiedy ich realizacja nie jest zgodna z wolą właścicieli nieruchomości, czym utrudnia im dojazd do posesji. Każdorazowo organ administracji, w razie kolizji interesów powinien dochodzić do takich rozwiązań, które pozwolą zachować właściwą proporcję pomiędzy realizacją celu publicznego a zakresem ograniczenia słusznego interesu jednostkowego. W tym miejscu należy podkreślić, że sądy administracyjne nie przejmują co do zasady sprawy administracyjnej do rozpoznania, a kontrolują jedynie, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z prawem (art. 184 Konstytucji RP w zw. z art. 1 p.u.s.a.). W świetle tego modelu sądowej kontroli administracji Sąd władny jest ocenić, czy organ administracji publicznej wziął pod uwagę wskazane wyżej wartości i dokonał ich wyważenia. Treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji Generalnego Dyrektora nie poddaje się takiej kontroli z powodu braku szerszych ustaleń i rozważań co do konieczności zlokalizowania ekranów akustycznych również wzdłuż nieruchomości skarżących i braku możliwości zastosowania rozwiązań alternatywnych. Generalny Dyrektor ograniczył się tu bowiem do odwołania się do raportu odziaływania na środowisko i ogólnikowego zakwestionowania w tej części rozstrzygnięcia organu I instancji (zob. s. 16 decyzji). Tymczasem ocena nakazanego przez Naczelny Sąd Administracyjny wyważenia wartości konstytucyjnych wymagała przede wszystkim szczegółowych ustaleń co do sposobu korzystania z poszczególnych nieruchomości narażonych na hałas (m. in. skarżący M. i J. B. podnoszą, że ich nieruchomość jest wykorzystywana wyłącznie na prowadzenie działalności gospodarczej, podobnie jak nieruchomość sąsiednia). Okoliczność ta jest istotna z punktu widzenia dopuszczalnych norm hałasu (zob. m. in. art. 113 p.o.ś). Ponadto, organ II instancji nie ustalił, czy ochrona nieruchomości skarżących przed hałasem jest konieczna z punktu widzenia obowiązujących przepisów, a przede wszystkim brak jest rozważań, czy budowa ekranów akustycznych jest jedynym środkiem zapewniającym taką ochronę. Należy z całą mocą podkreślić, że w świetle art. 173 p.o.ś. ochrona akustyczna nie musi być konieczne realizowana za pośrednictwem ekranów akustycznych. Warto zauważyć, że na nadużywanie ekranów akustycznych jako formy ochrony przed hałasem, zamiast m. in. wykorzystania zieleni izolacyjnej, zwracała uwagę m. in. Najwyższa Izba Kontroli w raporcie nr LLO-4101-06/2013 zatwierdzonym 19 maja 2014 r. (dostępnym na: https://www.nik.gov.pl, zob. np. s. 8 raportu). Sąd nie przesądza, czy takie nadużycie miało miejsce w niniejszej sprawie. Powołany raport NIK, a także odmienne rozstrzygnięcie w tej kwestii podjęte w tej materii przez Regionalnego Dyrektora (będącego przecież również organem posiadającym wiedzę specjalistyczną) wspierają jednak tezę, że lokalizowanie ekranów wzdłuż nieruchomości skarżących winno być szczególnie wnikliwie zbadane. Dodatkowo należy wskazać, że nawet ewentualne ustalenie przez organ, że ekrany akustyczne są in casu jedynym dostępnym środkiem ochrony akustycznej, nie zwalania organu od rozważanie takiej lokalizacji tych ekranów (ewentualnie w powiązaniu z innymi środkami ochrony), aby umożliwić odpowiedni dojazd do nieruchomości skarżących. Natomiast Sąd w niniejszym składzie wyraża pogląd, iż kwestia zapewnienia ochrony przed nadmiernym hałasem nie jest zależna wyłącznie od woli właściciela nieruchomości. W aspekcie dołączonych do skarg oświadczeń niektórych skarżących o zrzeczeniu się roszczeń związanych z emisja hałasu i spalin (k. 5-9 tomu I akt sądowych) należy stwierdzić, co następuje. O ile można rozważać, czy na gruncie prawa cywilnego wola właściciela może - pod pewnymi warunkami - stanowić okoliczność wyłączającą bezprawność (volenti non fit iniuria), to na gruncie prawa administracyjnego, będącego prawem publicznym, wola strony ma zasadniczo znaczenie decydujące tylko wówczas, gdy przepis tak stanowi. Normy materialnego prawa administracyjnego stanowione są bowiem zasadniczo dla ochrony praw ogółu, a nie praw jednostki. Nawiązać tu warto do klasycznego podziału na prawo publiczne i prawo prywatne zaproponowanego przez Ulpiana: Publicum ius est quod ad statum rei Romanae spectat, privatum quod ad singulorum utilitatem: sunt enim quaedam publice utilia, quaedam privata. – "Prawem publicznym jest to [prawo], które odnosi się do ustroju państwa rzymskiego, prywatnym to, które dotyczy interesu jednostek: niektóre [normy] są bowiem [stanowione] w interesie ogółu, inne zaś w interesie prywatnym" (cyt. wraz z tłumaczeniem za W. Wołodkiewiczem, Europa i prawo rzymskie. Szkice z historii europejskiej kultury prawnej, Warszawa 2009, część I.2.).

Na gruncie niniejszej sprawy przedmiotem ochrony jest m. in. istotny fragment środowiska, jakim jest klimat akustyczny. Ochrona ta nie dotyczy tylko skarżących, ale może dotyczyć również osób mających nieruchomości w dalszej linii od drogi. Ponadto, przedmiotowa ochrona przed hałasem ma na celu dobro nie tylko właścicieli nieruchomości, ale każdej osoby przebywającej na danej posesji lub w jej okolicy, a także potencjalnych nabywców tych nieruchomości. Podobnie wola skarżących nie ma znaczenia z punktu widzenia ochrony przed hałasem osób małoletnich, chociażby znajdujących się pod władzą rodzicielską skarżących. Równocześnie należy zaznaczyć, że wola właściciela ma istotne znaczenie przy rozstrzyganiu o konkretnych formach ochrony przed hałasem, jakie mogą mieć zastosowanie w danej sprawie. Jeżeli zatem propozycje właściciela są zgodne z prawem (w tym zapewniają skuteczną ochronę przed hałasem), racjonalne i ekonomicznie uzasadnione, winny być zasadniczo uwzględnione przez organ.

IV.3.2.2. Mając na uwadze powyższe rozważania należy wskazać, że Generalny Dyrektor ponownie rozpoznając sprawę poczyni szczegółowe ustalenia co do sposobu wykorzystania nieruchomości skarżących sprzeciwiających się budowie przedmiotowych ekranów akustycznych. Pomocna może tu być instytucja oględzin. Zdaniem Sądu, do prawidłowego wyjaśnienia sprawy lokalizacji ekranów na spornym odcinku przyczynić może się również przeprowadzenie rozprawy, podczas której zainteresowane strony będą mogły przedstawić swoje stanowisko i odnieść się bezpośrednio do ustaleń lub propozycji organu. Obie te czynności dowodowe mogą być przy tym zlecone przez generalnego Dyrektora organowi I instancji (art. 136 k.p.a.). Mając na uwadze, że kwestia konieczności lokalizacji przedmiotowych ekranów została odmiennie rozstrzygnięta przez organ I instancji, będący przecież również organem wyspecjalizowanym, Generalny Dyrektor winien rozważyć, czy w sprawie nie zachodzi konieczność powołania biegłego (art. 84 k.p.a.). Zlecona ekspertyza winna m. in. zawierać analizę możliwych wariantów zapewnienia ochrony przed hałasem na spornym odcinku z zachowaniem możliwości dalszego wykorzystania nieruchomości skarżących na działalność gospodarczą. Warto dodać, że organ rozpoznając sprawę ponownie winien mieć na uwadze normy dotyczące hałasu obowiązujące w chwili orzekania (art. 6 k.p.a. oraz zasada tempus regit actum). Warto też nadmienić, że obecnie nie obowiązuje już § 179 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, który stanowił, że za podstawowe urządzenia ochrony obiektów i obszarów przed hałasem uważa się ekrany akustyczne.

IV.3.3.1. W ocenie Sądu w skargach trafnie zarzucono, że Regionalny Dyrektor nie wykonał w sposób prawidłowy wszystkich zaleceń zawartych w wyroku WSA z 6 kwietnia 2011 r. (IV SA/Wa 1044/10). Okolicznością wystarczającą do uchylenia zaskarżonej decyzji jest już sposób, w jaki Generalny Dyrektor odniósł się ocen prawnych WSA dotyczących ochrony przed wibracjami. Otóż Sąd podniósł w tym prawomocnym wyroku, że w Analizie porównawczej wskazano, iż zgodnie z danymi literatury szacuje się, że zasięg wibracji pochodzących z drogi może sięgać od 20 do 30 m od osi drogi. Spadek wzbudzanych drgań maleje wraz ze wzrostem odległości od źródła drgań. Jednocześnie, chociaż wariant 1. przewiduje przebieg planowanej inwestycji wzdłuż ulicy [...], po liniach granicznych usytuowanych przy niej nieruchomości, a wariant 2a przewiduje przesunięcie osi przedłużenia ulicy [...] od istniejącej zabudowy jednorodzinnej przy ulicach [...] i [...] o około 65 m, to w tabelarycznym porównaniu za kryterium "drgania" obu wariantom przyznano taką samą ilość punktów, co także powinno budzić uzasadnione wątpliwości. Tymczasem Generalny Dyrektor w zaskarżonej decyzji kwestię ochrony przed wibracjami uznał za nieistotną, jako dotyczącą rzekomo tylko procesu budowalnego (s. 14). W ocenie Sądu, takie stanowisko Generalnego Dyrektora: 1) pozostaje w sprzeczności z ustaleniami raportu odziaływania na środowisko, którego autorzy uznali drgania za element istotny i poddali go analizie; 2) jest nie do pogodzenia przepisami p.o.ś., w tym m. in. art. 3 pkt 4 lit.b, który zalicza wibracje do emisji; 3) pozostaje w sprzeczności w wytycznymi WSA, który to Sąd uznał kwestię ochrony przed wibracjami za istotną i wymagającą ponownego zbadania. W ocenie Sądu, trudno również uznać za prawidłowe wykonanie zaleceń WSA odniesienie się przez Generalnego Dyrektora do kwestii ochrony przed hałasem. Otóż Sąd podniósł w prawomocnym wyroku, że liczba osób narażonych na ponadnormatywny hałas w wariancie 1. okazała się tylko o 10 większa niż w wariancie 2a. Wyliczenie to powinno budzić wątpliwości. Wszakże osobami narażonymi na nadmierny hałas będą w głównej mierze mieszkańcy domów zlokalizowanych w odległościach 10, 20, czy 30 m od linii rozgraniczającej zabudowy. Należyte wyjaśnienie i bezsporne ustalenie powyższej okoliczności okazuje się tym bardziej istotne, jeśli wziąć pod uwagę, że organ administracji twierdzi, iż skorzystanie z wariantu 2a nie wyeliminuje konieczności zastosowania ekranów akustycznych. Tymczasem Generalny Dyrektor orzekając ponownie wskazał (s. 15 zaskarżonej decyzji), że wielkość emisji substancji z drogi będzie ściśle związana z parametrami technicznymi drogi oraz parametrami strumienia pojazdów poruszających się po tej drodze. W związku z powyższym przedstawiona punktacja poszczególnych wariantów w kryterium "Emisja zanieczyszczeń do powietrza" nie może być powiązana z odległością tychże wariantów od zabudowy mieszkaniowej. Ilość zanieczyszczeń docierających np. z drogi do danego punktu odbioru określa wielkość zwana immisją. Jest to ilość zanieczyszczeń pyłowych lub gazowych odbieranych przez środowisko i definiowana jest jako stężenie zanieczyszczeń w powietrzu. W ocenie Sądu, teza Generalnego Dyrektora sprowadzająca się w istocie do uznania, że odległość planowanej drogi od zabudowań nie ma znaczenia z punktu widzenia ilości zanieczyszczeń, jakie docierają do tych zabudowań w związku z ruchem drogowym. Teza taka nie tylko, że przeczy zasadom logiki i doświadczenia życiowego (art. 80 k.p.a.), ale przede wszystkim pozostaje w sprzeczności z ocenami sformułowanymi przez WSA. Warto dodać, że Generalny Dyrektor nie odniósł się do zaleceń sformułowanych przez WSA co do ewentualnej konieczności dopuszczenia w sprawie dowodu z opinii biegłego. Zignorowanie tych zaleceń przez organ II instancji nie tylko, że narusza art. 153 p.p.s.a., ale godzi również w zasadę zaufania (art. 8 k.p.a.) oraz zasadę przekonywania (art. 11 k.p.a.). W realiach niniejszej sprawy, jeżeli organ uznał, że powołanie biegłego nie jest konieczne, winien to w sposób przekonujący uzasadnić. W ocenie Sądu, za przekonujące i wystarczające uznać natomiast należy wyjaśnienia organu co do kwestii wyburzeń. W szczególności Regionalny Dyrektor wskazał, że nie tyle liczba budynków, co ich rodzaj (tj. mieszkalny czy gospodarczy), wpływa na koszt wyburzeń (s. 15 zaskarżonej decyzji). Podobnie nie nasuwa uzasadnionych wątpliwości stanowisko Generalnego Dyrektora co do korzyści wynikających z "odzyskania" gruntów przeznaczonych pod realizację wariantu I. Otóż grunty te musiałaby być przeznaczone pod budowę linii elektroenergetycznej z przebudową której wiąże się realizacja wariantu II lub Ila (s. 15 zaskarżonej decyzji).

IV.3.3.2. Rozpoznając sprawę ponownie Generalny Dyrektor będzie miał na uwadze wskazane wyżej oceny. Należy podkreślić, że Sąd nie przesądza niniejszym wyrokiem, że organ winien był dokonać wyboru wariantu 2a jako najkorzystniejszego dla środowiska zamiast przyjętego ostatecznie wariantu I. Obowiązkiem organu jest jednak wnikliwe wyjaśnienie wszystkich spornych kwestii podnoszonych przez strony oraz uwzględnienie ocen prawnych wyrażonych w prawomocnych wyrokach. Równocześnie należy zaznaczyć, że sąd wydając niniejszy wyrok oceniał legalność zaskarżonej decyzji na dzień jej wydania. Orzekając ponownie organ winien mieć na uwadze nie tylko stan prawny istniejący w chwili ponownego orzekania, ale i ewentualną istotną zamianę stanu faktycznego, zwłaszcza mając na uwadze, że od wydania zaskarżonej decyzji minęło pięć lat. Co więcej, decyzja Regionalnego Dyrektora została wydana w roku 2009, a nadto zaopatrzona została w rygor natychmiastowej wykonalności. Sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.) oraz w jej granicach (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Nie jest zatem możliwe formułowanie jednoznacznych ocen prawnych dotyczących stanu faktycznego, który z tych akt nie wynika. Dotyczy to w szczególności ewentualnego zakończenia przedmiotowej inwestycji i znaczenia tego faktu z punktu widzenia podstaw do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Sąd wskazuje jedynie, że przychyla się do dominujące w orzecznictwie poglądu, że zakończenie inwestycji per se nie wyłącza możliwości orzekania w sprawie środowiskowych uwarunkowań inwestycji (por. np. wyroki NSA z 21 lutego 2017 r. w sprawie II OSK 172/16 oraz z 28 października 2016 r., II OSK 764/16 - CBOSA). Na gruncie niniejszej sprawy należy jeszcze wskazać, że organ winien mieć na uwadze potrzebę zachowania spójności systemu prawa. Z akt sprawy wynika bowiem pośrednio, że inwestycja ta objęta została decyzją wydaną w oparciu o ustawę z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r., Nr 193, poz. 1194, aktualny tj. Dz. z 2015 r., poz. 2031; dalej: "specustawa drogowa"). W szczególności w aktach sprawy znajduje się kopia poświadczonej za zgodność przez skarżącego J. B. decyzji Wojewody [...]z [...]lipca 2012 r. zmieniająca decyzję tego organu nr [...] z [...]października 2010 r. W świetle art. 2 Konstytucji RP (zasada zaufania i pewności prawa) organ winien mieć na uwadze m. in. zasadę trwałości decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (zob. m. in. art. 31 specustawy drogowej). Raz jednak należy podkreślić, że Sąd rozpoznając niniejszą sprawę nie może formułować jednoznacznych ocen prawnych w odniesieniu do zmienionego ewentualnie stanu faktycznego. Zasygnalizowanie wskazanego wyżej problemu relacji dwóch ustaw (tj. ocenowej i specustawy) było jednak konieczne dla uniknięcia ewentualnych wątpliwości interpretacyjnych co do istoty związania Generalnego Dyrektora wskazaniami co do dalszego postępowania.

IV.4. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Na koszty te składają się wpisy od skarg (po 200 zł).

IV.5. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.