Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3242/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-09-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.6
journal: Dz.U. 1974 nr 10 poz 64
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: Sędzia NSA Olga Żurawska - Matusiak (spr.) Sędzia del. WSA Jakub Zieliński Protokolant: specjalista Edyta Pacewicz po rozpoznaniu w dniu 27 września 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 czerwca 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 375/15 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 26 czerwca 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 375/15, po rozpoznaniu skargi J.J., J.P., R.G., M.S. i B.S. (dalej skarżących), na decyzję Wojewody [...] z [...] października 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości, oddalił skargę.

W wyroku tym Sąd powołał się na następujące ustalenia faktyczne i prawne sprawy.

Skarb Państwa aktem notarialnym - umową sprzedaży z 15 października 1975 r. nabył od J.K., I. G., D. S. i J. P., w trybie art. 6 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64), nieruchomość stanowiącą działkę ew. nr [...] z obrębu [...] o pow. 916 m2, położoną w W., przy ul. [...] z przeznaczeniem pod budowę osiedla mieszkaniowego z usługami "[...]" na podstawie decyzji Urzędu Miasta [...] Wydziału Urbanistyki i Architektury o lokalizacji szczegółowej nr [...] z [...] stycznia 1974 r.

Ww. osoby nabyły prawo do przedmiotowej nieruchomości (każda z nich w 1/4 części) jako spadek po zmarłej 12 sierpnia 1973 r. matce A. P. na mocy postanowienia Sądu Powiatowego [...] z [...] stycznia 1974 r., sygn. akt [...]. Natomiast na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego [...] Wydział Cywilny z [...] sierpnia 2013 r. spadek po J. P. nabyli: żona A. P. - w 4/16 części oraz córki: J. P., D.S., I. G. i J. K. - po 3/16 części każda z nich.

Kolejnymi wnioskami z 10 grudnia 1992 r., z 20 września 1995 r., z 20 sierpnia 2011 r., z 29 sierpnia 2011 r. J. K., I. G., J. P., M. i B. S., J. J., R.G., Z. S. - spadkobiercy dawnych właścicieli nieruchomości złożyli wnioski o zwrot nieruchomości stanowiącej działki nr [...] i [...] oraz część [...] z obrębu [...] (dawna działka ew. nr [...] z obrębu [...], o pow. 916 m2).

Starosta [...] decyzją z [...] lutego 2000 r., nr [...] odmówił zwrotu nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], nr [...] w obrębie [...]. Powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją Wojewody [...] nr [...] z [...] września 2001 r.

W wyniku rozpoznania skargi na ww. decyzję Wojewody [...], Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 6 czerwca 2003 r., sygn. akt I SA 2851/01 uchylił decyzje obu instancji. W wyroku wskazał, że organy nie ustaliły, kiedy rozpoczęta została realizacja osiedla, jaka część nieruchomości została zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia, pominięto fakt wykorzystywania działki nr [...] pod pawilony handlowe nietrwale, co mogło świadczyć o braku realizacji celu wywłaszczenia - parkingów i zieleni, nie odniesiono się do zarzutów strony co do nieważności decyzji lokalizacyjnej nr [...].

Postanowieniem nr [...] z [...] stycznia 2004 r. Wojewoda [...] z urzędu wyznaczył Starostę [...] jako organ właściwy do załatwienia sprawy zwrotu nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] stanowiącej działki nr [...] i [...] oraz część [...].

Ponownie rozpoznając sprawę na podstawie danych z ewidencji gruntów i budynków ustalono, że przedmiotowej nieruchomości położonej w W. nabytej przez Skarb Państwa umową notarialną Rep. [...] z 15 października 1975 r., po odnowieniu ewidencji gruntów oznaczonej jako działka nr [...] z obrębu [...], obecnie odpowiadają:

- część działki nr [...] z obrębu [...] - której właścicielem jest m. [...], a użytkownikiem wieczystym Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]", Kw nr [...];

- część działki nr [...] z obrębu [...] - której właścicielem i władającym jest m [...] na podstawie decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] nr [...] z [...] kwietnia 1998 r.;

- działka nr [...] - której właścicielem i władającym jest m. [...].

Oddanie działki nr [...] w użytkowanie wieczyste Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" nastąpiło na mocy aktu notarialnego z 31 grudnia 1998 r., Rep. [...], czyli po dacie wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Organ I instancji ustalił, na podstawie informacji pozyskanych od Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]", że na działce nr [...] zlokalizowanej pod pawilonem handlowym umowa najmu zawarta z U. P. zakończyła się 30 listopada 2013 r. i nie została przedłużona. Wymieniony teren dzierżawiony jest przez 6 właścicieli punktów handlowo - usługowych.

Decyzją nr [...] z [...] sierpnia 2014 r. Starosta [...] odmówił zwrotu nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] stanowiącej działki nr [...] i [...] oraz część [...] z obrębu [...] (dawna działka ew. nr [...] z obrębu [...]).

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła J. J. podnosząc, że umowa sprzedaży z 15 października 1975 r. jest nieważna, gdyż została wydana z naruszeniem przepisów ustawy. Co za tym idzie, dawni właściciele przedmiotowej nieruchomości nie utracili prawa własności do niej, a Starosta Piaseczyński nie posiadał w niniejszej sprawie umocowania do orzekania w przedmiocie jej zwrotu na zasadzie art. 136 i 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2014 r., poz. 518, ze zm., dalej wskazywanej jako "u.g.n."). Nadto zarzuciła błąd organu I instancji w ustaleniach faktycznych twierdząc, że [...] Dyrekcja Inwestycji Spółdzielczych nie była inwestorem w odniesieniu do nieruchomości, położonej przy ul. [...], stanowiącej działki będące przedmiotem niniejszego postępowania, na ww. teren nie wydano wymaganych prawem pozwoleń na budowę i nie został na nim zrealizowany cel wywłaszczenia. W jej ocenie przedmiotowa nieruchomość nie była własnością Skarbu Państwa, a postępowanie prowadzone w przedmiocie zwrotu nieruchomości było bezprzedmiotowe.

Wojewoda [...] decyzją z [...] października 2014 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z [...] sierpnia 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], stanowiącej według ewidencji gruntów i budynków działki nr [...] i [...] oraz część [...] z obrębu [...] (dawna działka ew. nr [...] z obrębu [...] o pow. 916 m2), uregulowanej w KW nr [...] i [...].

W uzasadnieniu wskazał, że nieruchomość będąca przedmiotem postępowania zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej nr [...] z [...] stycznia 1974 r. przeznaczona była pod budowę osiedla mieszkaniowego "[...]".

Organ I instancji z Urzędu [...], z Urzędu Miasta [...] oraz z Archiwum Urzędu [...] pozyskał potwierdzone za zgodność z oryginałem kopie decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny nr [...] z [...] stycznia 1976 r. oraz decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny zamienny nr [...] z [...] lipca 1976 r. wraz z załącznikiem graficznym, dotyczącym dawnej działki [...], z których wynika, iż przedmiotowa nieruchomość przeznaczona była pod zieleń osiedlową oraz pod parking osiedlowy w odpowiednich częściach.

W ocenie organu odwoławczego Starosta [...] prawidłowo ustalił przeznaczenie dawnej działki nr [...] pod zieleń i parking w ramach osiedla mieszkaniowego "[...]" uznając, że dokumentacja, która posłużyła organowi I instancji do ustalenia powyższej okoliczności, chociaż powstała po dniu zawarcia aktu notarialnego Rep. [...] z 15 października 1975 r., stanowiła dowód w sprawie.

Organ II instancji podał, że w celu ustalenia, czy zamierzenie inwestycyjne w postaci realizacji parkingu osiedlowego oraz terenów zieleni na obecnych działkach ew. nr [...] i [...] oraz część [...] zostało zrealizowane w terminach określonych w art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n., organ I instancji oparł się na danych z ewidencji gruntów oraz informacji Spółdzielni Mieszkaniowej [...]" z 16 września 2003 r., [...], z których wynikało, że dawnej działce nr [...], objętej aktem notarialnym nr [...] z 15 października 1975 r. odpowiadają obecne działki nr [...] i [...] oraz część [...], a także, że wchodzi ona w skład terenu objętego decyzją nr [...] z [...] stycznia 1974 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji osiedla mieszkaniowego [...] wraz z usługami i że stanowi w części parking wybudowany przez ww. Spółdzielnię, o powierzchni 4000 m2, w części zaś zieleń przyuliczną izolującą parking od ulicy [...] oraz pod pawilon usługowy na potrzeby mieszkańców osiedla. Zaznaczył, że inwestorem przedsięwzięcia była Międzyzakładowa Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...], z której następnie wydzielona została Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]", o czym świadczy m.in. uchwała nr [...] Nadzwyczajnego ZPCz MSM "[...]" z 21 marca 1991 r. w sprawie zatwierdzenia planu realizacyjnego planu podziału składników majątkowych, praw i zobowiązań dla wydzielającej się SM "[...]". Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że Starosta [...] przeanalizował także zdjęcia lotnicze przedmiotowego terenu pochodzące z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej, wykonane 15 maja 1982 r. oraz 22 sierpnia 1987 r., czyli 7 i 12 lat od dnia wywłaszczenia. Odnośnie do ustaleń wynikających ze zdjęć co do stanu zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości, w postępowaniu zwrotowym wykorzystano także opinię uprawnionego fotogrametry B. B. z 12 września 2012 r., z której wynikało, że w dacie wykonania zdjęcia z 1982 r. teren położony przy ul. [...] w obrębie dawnej działki nr [...] był całkowicie zagospodarowany, przy czym, na terenie obecnej działki nr [...] znajdował się trawnik w kształcie trapezu - od strony ul. [...] oraz naziemny parking samochodowy z wjazdami zarówno od ul. [...] jak i ul. [...]. Z kolei, na zdjęciu wykonanym w 1987 r. widać stan zagospodarowania działki nr [...] potwierdzający powyższe, tj. istnienie parkingu i trawnika.

Organ II instancji zwrócił uwagę, że 7 sierpnia 2008 r. organ I instancji przeprowadził wizję w terenie oraz oględziny działek nr [...], [...] oraz [...] ustaliwszy, że obecnie część działki nr [...], na której posadowione są pawilony handlowe od strony ul. [...] zagospodarowana jest pod parking osiedlowy, zaś działki nr [...] i [...] stanowią część ul. [...]. Kategorię ul. [...] jako drogi publicznej potwierdza uchwała Rady [...] z [...] września 2004 r. w sprawie zaliczenia niektórych dróg do kategorii dróg publicznych gminnych.

Na podstawie powyższej dokumentacji, co do działki nr [...], organ I instancji uznał, że pomimo obecnego wykorzystania jej terenu pod pawilon handlowy, została ona zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczania - częściowo zrealizowano na jej terenie parking osiedlowy, a częściowo zieleń, zaś w doniesieniu do dwóch pozostałych działek - nr [...] i [...] organ I instancji stwierdził, że stanowią one część drogi publicznej, co doprowadziło go do konkluzji, iż należy w obu przypadkach omówić zwrotu nieruchomości.

Wojewoda [...] zgodził się z ww. ustaleniami w odniesieniu do działki nr [...], w zakresie braku jej zbędności na cel wywłaszczenia, jako dokonanymi zgodnie z art. 137 ust. 1 u.g.n. oraz art. 7, art. 77 i 80 K.p.a., a także przyjął za prawidłowe ustalenie o braku zbędności i niemożności zwrotu na rzecz spadkobierców dawnych właścicieli działek nr [...] i [...] w odpowiednich częściach. Podniósł, że późniejsze, po upływie terminów zawartych w art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n., odmienne od celu wywłaszczenia zagospodarowanie działki nr [...] nie stanowi podstawy do uznania zbędności wywłaszczonej nieruchomości.

W ocenie organu odwoławczego Starosta [...] dokonał prawidłowej interpretacji art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 u.g.n. oraz wypełnił obowiązek nałożony nań z mocy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Jednocześnie stwierdził, że nieuzasadniony jest zarzut odwołania, dotyczący zbędności na cel wywłaszczenia, gdyż osiedle mieszkaniowe wraz z całą infrastrukturą towarzyszącą zostało zrealizowane. Realizację celu wywłaszczenia należy bowiem oceniać w odniesieniu do konkretnej części nieruchomości, objętej realizacją ogólnej inwestycji w postaci budowy osiedla mieszkaniowego "[...]".

Odnosząc się do zarzutu, iż obecne działki nr [...] i [...] i [...] nigdy nie przeszły na własność Skarbu Państwa wskazał, że zgodnie z przepisami ustawy z 12 marca 1958 r. przewidywały możliwość wywłaszczenia osób będących posiadaczami wnioskowanej nieruchomości jeżeli posiadaczem nie była osoba ujawniona jako właściciel w księdze wieczystej lub zbiorze dokumentów, a osoby właściciela nie można było ustalić. W dacie zawarcia aktu notarialnego Rep. [...] z 15 października 1975 r. dawna właścicielka – A. P. nie żyła, nie żył jej mąż, przy czym, nie przeprowadzono postępowania spadkowego po nich. Zawarte w ww. akcie notarialnym stwierdzenia czterech osób wywłaszczonych – J. P., D. S., I. G. i J. K., że czyniły z majątków odrębnych nakłady na nieruchomość położoną przy ul. [...] świadczą o dokonaniu ww. aktem wywłaszczenia posiadaczek nieruchomości. Dodatkowo organ zauważył, że jak wynika z obecnie prowadzonych dla przedmiotowej nieruchomości Kw nr [...] i [...] dawna księga wieczysta "[...]" zaginęła w czasie działań wojennych. Powyższe potwierdza ww. okoliczność i przeczy zarzutom skarżącej o bezprzedmiotowości prowadzonego postępowania zwrotowego.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wnieśli skarżący. Podnieśli, że decyzja ta nie zawiera stanowiska odnośnie postawionych zarzutów dotyczących utraty ważności decyzji lokalizacyjnej nr [...] z [...] stycznia 1974 r. Ponadto zarzucili, iż Wojewoda [...] nie wziął pod uwagę faktu, że nieruchomość nie została sprzedana Skarbowi Państwa, a występujący o jej zwrot są nadal jej właścicielami.

Zwrócili uwagę, że za utratą ważności decyzji lokalizacyjnej nr [...] "[...]" przemawiał fakt, iż Urząd [...] posiadał jedynie decyzję dotyczącą zatwierdzenia planu realizacyjnego nr [...] z [...] stycznia 1976 r. i decyzję zatwierdzającą plan realizacyjny zamienny nr [...] z [...] lipca 1976 r. Były to jednak dokumenty sporządzone po 15 października 1975 r. Nie mogły więc stanowić podstawy wydania orzeczenia wywłaszczeniowego, w niniejszej sprawie - przymusowego wykupienia nieruchomości. Oznacza to, że cel wywłaszczenia nie został osiągnięty. Nie został też w związku z powyższym zrealizowany cel wywłaszczenia poprzez zagospodarowanie przedmiotowej nieruchomości przez osoby fizyczne.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.

Sąd wskazał, że podstawę prawną w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

Zdaniem Sądu organ słusznie ocenił, że na spornej nieruchomości zrealizowano cel wywłaszczenia, w postaci wybudowania osiedla mieszkaniowego. Słusznie zatem organ zauważył, że na ocenę czy nieruchomość jest zbędna na cel wywłaszczenia nie wpływał aktualny stan nieruchomości. Bez znaczenia dla prawidłowość oceny zrealizowania celu wywłaszczenia na spornej nieruchomości jest również sposób urządzenia parkingu. Sąd zaznaczył, że obowiązujący od 1 kwietnia 1995 r. § 21 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1995 r. Nr 10 poz. 46, z późn. zm.), podobnie jak przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690, z późn. zm.), nie przewidywały bezwzględnego obowiązku utwardzenia nawierzchni stanowisk postojowych, gdyż dopuszczały możliwość, że będzie to nawierzchnia co najmniej gruntowa stabilizowana, ze spadkiem zapewniającym spływ wody. Żadne natomiast przepisy nie przewidywały nakazu ogrodzenia parkingu osiedlowego, wobec czego sposób ogrodzenia był bez znaczenia.

Sąd podkreślił, że NSA w wyroku z 6 czerwca 2003 r., sygn. akt I SA 2851/01 wskazał, że nie ustalono kto i kiedy oraz na jakiej podstawie zrealizował inwestycję, stwierdzając, że koniecznym jest ustalenie na podstawie dokumentacji kto jest inwestorem tych obiektów, kiedy one powstały i czy są to obiekty o charakterze stałym. Sąd podniósł, że NSA nie określił jakie skutki należałoby wiązać z poszczególnymi ustaleniami. Nie przesądził także, że doszło do utraty ważności decyzji lokalizacyjnej. Poprzedni właściciele wystąpili wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości 10 grudnia 1992 r. Powołując w skardze zarzut nieważności decyzji lokalizacyjnej Nr [...] "[...]" skarżący nie wskazali na żaden akt, który stwierdzałby nieważność decyzji lokalizacyjnej. Wskazali jedynie, że za utratą ważności tej decyzji przemawiał fakt, iż organ posiadał jedynie decyzje dotyczące zatwierdzenia planu realizacyjnego z [...] stycznia 1976 r. i decyzję zatwierdzającą plan realizacyjny zamienny z [...] lipca 1976 r. Stwierdzenie nieważności decyzji powinno być stwierdzone w odrębnym od zwrotowego postępowaniu nadzwyczajnym (art. 137 i nast. K.p.a. w brzmieniu obowiązującym w 1976 r.), w związku z czym brak – zdaniem Sądu – było podstaw do uznania argumentów skargi zarówno z uwagi na inny przedmiot kontrolowanego postępowania, jak i na przesłankę "braku dokumentacji", która nie mogła prowadzić do wnioskowania o konieczności zawieszenia kontrolowanego postępowania, a w konsekwencji do uznania, że doszło do przedwczesnego wydania zaskarżonej decyzji, a tym bardziej, że zaskarżona decyzja jest wadliwa z powodu niestwierdzonej nieważności decyzji lokalizacyjnej Nr [...] "[...]".

Sąd zwrócił uwagę, że nieważność z tego powodu, że decyzja "zawiera wadę powodującą nieważność tej decyzji z mocy wyraźnego przepisu prawa", na co w rozpatrywanej sprawie powołuje się skarżąca twierdząc, że traci ona ważność w razie nierozpoczęcia inwestycji w ciągu pięciu lat, również wymagało przeprowadzenia stosowanego postępowania.

W ocenie Sądu ustalenia poczynione przez organy dawały podstawę do zaaprobowania stwierdzenia, że w terminie 7 lat od daty nabycia przedmiotowej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa jej teren stanowiący obecnie część działki o nr ew. [...] z obrębu [...] został zagospodarowany zgodnie z celem nabycia (budowa osiedla mieszkaniowego), tj. istniały tam trawniki (na dzień wydania zaskarżonej decyzji znajdowały się tam pawilony) i parking, posiadający wjazdy zarówno od ulicy [...], jak i od ulicy [...], a teren wokół ulicy [...] został całkowicie zagospodarowany, stąd stan rozpatrywanej sprawy nie odpowiadał kryteriom zbędności na cel wywłaszczenia, wynikającym z przywołanych wyżej przepisów.

Odnosząc się do kwestii legalności budowy parkingu – Sąd zwrócił uwagę - że w piśmie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 27 grudnia 2006 r. poinformowano, że Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" nie udokumentowała legalności wybudowania parkingu oraz, że brak było podstaw do prowadzenia postępowania przez organy nadzoru budowlanego ze względu na zmianę przepisów, co spowodowało umorzenie postępowania przez PINB [...]. Ani umorzenie postępowania administracyjnego z braku podstawy prawnej do jego prowadzenia, ani nieudokumentowanie legalności wybudowania parkingu nie było równoznaczne ze stwierdzeniem, że cel wywłaszczenia został zrealizowany samowolnie.

Sąd zauważył, że odnośnie twierdzenia w zakresie braku przeprowadzenia postępowania spadkowego po J. P. obejmującego sporną nieruchomość do 15 października 1975 r. skarżący wskazali, że spadkobiercy J. P. nie byli znani w tym czasie.

W ocenie Sądu celem wywłaszczenia nie była budowa parkingu, lecz osiedla mieszkaniowego, którego jednym z wielu elementów był sporny parking.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wnieśli J. J., J. P., R. G., M. S., B. S. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2015, poz. 1311 ze zm), zwanej dalej "P.p.s.a." naruszenie:

I. przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi, tj.:

1. naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 8 K.p.a. wobec niedostrzeżenia przez Sąd, że zaskarżona decyzja została oparta w całości na przepisie art. 136 ust. 1,2,3 oraz art. 137 ust. 1 i 2 c u.g.n. w sytuacji gdy ta ustawa nie mogła znaleźć zastosowania do wniosków o zwrot nieruchomości wywłaszczonej złożonych przed dniem jej wejścia w życie. Tym samym Sąd winien był, sprawując kontrolę legalności, zastosować środek określony w ustawie i uchylić zaskarżoną decyzję na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.;

2. naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, 75 § 1, 77 § 1, 80 oraz 135 K.p.a., przejawiające się tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się być niewystarczający i budzący wątpliwości, które przy uzupełnieniu materiału dowodowego, mogły przechylić szalę na korzyść skarżących. Sąd nie dostrzegł, iż organ nie ustalił jaki w ogóle był cel wywłaszczenia określony w decyzji nr [...] o lokalizacji inwestycji zamieszczony w wytycznych kompleksowych urbanistycznych przekazanych przy decyzji o lokalizacji inwestycji nr [...] z [...] października 1973 r. z uwagi na brak tych wytycznych w aktach sprawy, a błędnie przyjął, iż cel wywłaszczenia wskazany w dokumentach po wywłaszczeniu jest prawidłowy i został zrealizowany podczas gdy nawet ten cel wywłaszczenia nie został osiągnięty z uwagi na wybudowanie pawilonów usługowo – handlowych, które nie były przewidziane jako cel wywłaszczenia, dodatkowo Sąd nie uwzględnił, iż wniosek o zatwierdzenie planu realizacyjnego, o którym mowa w ww. decyzji został złożony po upływie roku, a zatem decyzja wygasła;

3. naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. w zw. z art. 97 pkt 4 w zw. z art. 156 § 1 pkt 6 w zw. z art. 151 § 2 K.p.a. w zw. z art. 135 K.p.a., polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie - art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a ani nie zbadał sprawy, mimo że skarżąca podniosła, iż decyzja nr [...] o lokalizacji inwestycji dotknięta jest wadą nieważności, a dodatkowo Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 6 czerwca 2003 r., wydanym w sprawie o sygn. akt I SA 2851/01 w uzasadnieniu wskazał, iż Wojewoda w przypadku kwestionowania przez stronę ważności decyzji lokalizacyjnej zobligowany był do zbadania powyższej kwestii w oparciu o przepisy stanowiące podstawę wydania decyzji, czego nie zrobił;

4. naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit c w zw. z art. 135 P.p.s.a. w zw. z art. 97 pkt 4 w zw. z art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a., polegające na tym, iż Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności administracji publicznej nie dostrzegł, iż zasadnym było zawieszenie postępowania o zwrot przedmiotowej nieruchomości i wszczęcie postępowania w celu zweryfikowania statusu prawnego decyzji nr [...] o lokalizacji inwestycji z [...] stycznia 1974 r. zgodnie z warunkami urbanistycznymi w niej zawartymi z uwagi na podnoszone przez skarżącą okoliczności jej wygaśnięcia z uwagi na niespełnienie przesłanej w niej określonych, tj. brak rozpoczęcia inwestycji w stosunku do nieruchomości będącej przedmiotem wywłaszczenia w ciągu pięciu lat oraz brak złożenia przez inwestora planu realizacyjnego w ciągu roku od wydania tej decyzji, tj. do 26 stycznia 1975 r.;

II. przepisów prawa materialnego, tj.

1. art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. 1958, nr 17, poz. 70), zwanej dalej " z.t.w.n.", poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że nieruchomość została zużyta na cele, do których orzeczono wywłaszczenie podczas gdy ani Sąd I instancji ani organ nie ustalił jaki w ogóle był cel wywłaszczenia określony w decyzji nr [...] o lokalizacji inwestycji zamieszczony w wytycznych kompleksowych urbanistycznych przekazanych przy decyzji o lokalizacji inwestycji nr [...] z [...] października 1973 r. z uwagi na brak wytycznych w aktach sprawy oraz poprzez uznanie, iż wybudowanie pawilonów handlowych było zgodne z celem wywłaszczenia oraz dodatkowo poprzez uznanie, iż na podstawie dokumentów powstałych po wywłaszczeniu spornej nieruchomości - decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego z [...] stycznia 1976 ([...]) oraz decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego zamiennego z [...] lipca 1976 r. ([...]), można uznać, iż cel wywłaszczenia został osiągnięty, podczas gdy dokumenty powstałe po wywłaszczeniu, a zatem po 15 października 1975 r. nie mogą stanowić o zrealizowaniu celu wywłaszczenia, bowiem o tym przesądzają tylko dokumenty powstałe przed tym dniem;

2. art. 69 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, poprzez jego niezastosowanie, mimo iż wniosek o uznanie, że nieruchomość została zużyta na cele do których orzeczono wywłaszczenie podczas gdy ani Sąd I instancji ani organ nie ustalił jaki w ogóle był cel wywłaszczenia określony w decyzji nr [...] o lokalizacji inwestycji zamieszczony w wytycznych kompleksowych urbanistycznych przekazanych przy decyzji o lokalizacji inwestycji nr [...] z [...] października 1973 r. z uwagi na brak wytycznych w aktach sprawy oraz poprzez uznanie, iż wybudowanie pawilonów handlowych było zgodne z celem wywłaszczenia oraz dodatkowo poprzez uznanie, iż na podstawie dokumentów powstałych po wywłaszczeniu spornej nieruchomości decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego z [...] stycznia 1976 ([...]) oraz decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego zamiennego z [...] lipca 1976 r. ([...]) można uznać, iż cel wywłaszczenia został osiągnięty podczas gdy dokumenty powstałe po wywłaszczeniu, a zatem po 15 października 1975 r. nie mogą stanowić o zrealizowaniu celu wywłaszczenia bowiem o tym przesądzają tylko dokumenty powstałe przed tym dniem;

3. art. 137 ust. 1 pkt w zw. z art. 136 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r., Nr 26, poz. 2603 ze zm.), poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że nieruchomość została zużyta na cele do których orzeczono wywłaszczenie podczas gdy ani Sąd I instancji ani organ nie ustalił jaki w ogóle był cel wywłaszczenia określony w decyzji nr [...] o lokalizacji inwestycji zamieszczony w wytycznych kompleksowych urbanistycznych przekazanych przy decyzji o lokalizacji inwestycji nr [...] z [...] października 1973 r. z uwagi na brak wytycznych w aktach sprawy oraz poprzez uznanie, iż wybudowanie pawilonów handlowych było zgodne z celem wywłaszczenia oraz dodatkowo poprzez uznanie, iż na podstawie dokumentów powstałych po wywłaszczeniu spornej nieruchomości decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego z [...] stycznia 1976 ([...]) oraz decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego zamiennego z [...] lipca 1976 r. ([...]) można uznać, iż cel wywłaszczenia został osiągnięty podczas gdy dokumenty powstałe po wywłaszczeniu, a zatem po 15 października 1975 r. nie mogą stanowić o zrealizowaniu celu wywłaszczenia bowiem o tym przesądzają tylko dokumenty powstałe przed tym dniem, a także poprzez jego zastosowanie dla wszystkich skarżących w sytuacji gdy wywłaszczenie nastąpiło 15 października 1975 r., a część wniosków o zwrot nieruchomości zostało złożone kolejno: 10 grudnia 1992 r., 20 września 1995 r., a zatem przed dniem wejścia w życie ustawy u.g.n., pozostałe zaś 20 sierpnia 2011 r. i tylko do tych może mieć zastosowanie;

4. art. 21 ust. 5 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm), poprzez pominięcie, iż brak wystąpienia przez inwestora w terminie roku od dnia zatwierdzenia planu realizacyjnego o pozwolenie na budowę skutkował utratą ważności decyzji nr [...] o lokalizacji inwestycji i utratą celu wywłaszczenia w sytuacji gdy w aktach sprawy brak jest odpowiednich zezwoleń na wybudowanie parkingu czy zieleńca, a tym samym nie ma dowodów wskazujących, iż inwestor wystąpił w czasie odpowiednim o pozwolenie na budowę odnośnie tej konkretnej inwestycji oraz poprzez błędne przyjęcie, że wobec braku określenia celu wywłaszczenia w decyzji wywłaszczeniowej – decyzji o lokalizacji inwestycji z [...] stycznia 1974 r. nr [...] możliwe jest ustalenie powyższego celu na podstawie planu realizacyjnego zatwierdzonego decyzjami nr [...] z [...] stycznia 1976 r. zatwierdzającej plan realizacyjny oraz decyzję [...] z [...] lipca 1976 r.;

5. art. 6 ust. 1 i 2 w zw. z art. 48 ust. 2 pkt 6 w zw. z art. 16 ust. 1 i 2 w zw. z art. 19 w zw. z art. 13 z.t.w.n., a w konsekwencji naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., poprzez uznanie, iż na dzień wywłaszczenie nie można było ustalić osoby właściciela, podczas gdy wszyscy właściciele zamieszkiwali na tej nieruchomości, a zatem wystarczyło tylko ich przesłuchanie zarówno w 1972 r. jak i 1975 r., a dodatkowo poprzez nie przeprowadzenie odpowiedniego postępowania mającego na celu ustalenie wszystkich właścicieli nieruchomości, nie dokonanie ogłoszeń, nie zamieszczenie we wniosku o wywłaszczenie wszystkich właścicieli nieruchomości, a tym samym uniemożliwienie wszystkim właścicielom udział w postępowaniu wywłaszczeniowym.

W oparciu o powyższe zarzuty, wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazali, że w niniejszej sprawie nie powinny znaleźć zastosowania przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami z 1997 r., bowiem akt notarialny na mocy, którego dokonano wywłaszczenia powstał 15 października 1975 r. W tym okresie obowiązywała ustawa o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości z dnia 12 marca 1958 r. Na podstawie tej ustawy organy i Sąd winny dokonać oceny czy nieruchomość może być zwrócona obecnemu właścicielowi. Nie ustalono także jaki był cel wywłaszczenia na dzień 15 października 1975 r. i czy cel ten rzeczywiście został zrealizowany. Skarżący podnieśli, że nie udowodniono w żaden sposób, że rzekomy cel wywłaszczenia, tj. parking i zieleniec zostały zrealizowane przez inwestora. Brak jest jakichkolwiek dokumentów wskazujących na uzyskanie pozwolenia na budowę powyższych obiektów. Tym samym nie wiadomo czy inwestor w ogóle podjął jakiekolwiek działania odnośnie spornej nieruchomości przed 1982 r. Nie udowodnienie tej kwestii uniemożliwiło dokonanie oceny czy decyzja nr [...] o lokalizacji inwestycji była w momencie wywłaszczenia decyzją ważną, czy też utraciła ważność z uwagi na niespełnienie wymagań określonych w art. 21 ust. 4 ustawy z dnia 24 października 1972 r. Prawo budowlane. Skarżący wskazali, że dokumenty powstałe po podpisaniu aktu notarialnego z 15 października 1975 r. nie mogły określać celu wywłaszczenia. Cel ten mogły określać tylko i wyłącznie dokumenty powstałe do 15 października 1975 r. Zatem decyzja o zatwierdzeniu planu realizacyjnego z [...] stycznia 1976 r. oraz decyzja o zatwierdzeniu planu realizacyjnego zamiennego z [...]lipca 1976 r. nie mogły stanowić podstawy do ustalenia celu wywłaszczenia bowiem zostały wydane po wywłaszczeniu. Cel taki mogła określać decyzja nr [...] o lokalizacji inwestycji, a konkretniej załączone do niej kompleksowe wytyczne urbanistyczne przekazane przy decyzji nr [...] z [...] października 1973 r. Skarżący podnieśli, że nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem Sądu, iż na dzień wywłaszczenie nie można było ustalić osoby właściciela, podczas gdy wszyscy właściciele zamieszkiwali na tej samej nieruchomości. A. P. i jej córki mieszkające na nieruchomości były organowi znane, tym samym organ mógł ustalić pozostałych uczestników postępowania.

Pismem procesowym z 4 listopada 2015 r. M. K., B. Z., M. A., Z. D. wnieśli o oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. W ocenie uczestników postępowania Sąd prawidłowo zastosował przepisu ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Wskazali, że zasady zwrotu nieruchomości reguluje rozdział 6 dział III tejże ustawy, w szczególności jej art. 136 ust. 3. Przepisy ww. rozdziału stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Podnieśli, że na spornej nieruchomości zrealizowano cel wywłaszczenia, w postaci wybudowania osiedla mieszkaniowego. Przy ocenie realizacji celu publicznego, za jaki uznano budowę osiedla mieszkaniowego, należy uwzględnić nie tylko budowę typowych budynków mieszkalnych, ale również wszystkich innych obiektów i urządzeń technicznych, składających się na infrastrukturę tego osiedla, niezbędną do jego prawidłowego funkcjonowania. Zlokalizowana na danym terenie infrastruktura techniczna, czy parking ( bez względu na jego sposób urządzenia) stanowią integralną część zrealizowanego osiedla mieszkaniowego. Zwrócili uwagę, że późniejsza zmiana przeznaczenia nieruchomości nie może prowadzić do obowiązku jej zwrotu, a nieruchomość wywłaszczona nie może zostać uznana za zbędną. Nie można bowiem mówić o zbędności nieruchomości i o obowiązku jej zwrotu, jeśli wywłaszczona nieruchomość została prawidłowo wykorzystana zgodnie z celem określonym w decyzji o wywłaszczeniu, a następnie nieruchomość przeznaczono na inne cele, włączając w to rozporządzenie tą nieruchomością na rzecz osób trzecich.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wyrażona w tym przepisie zasada oznacza pełne związanie sądu podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej. Konkretne, zawarte w skardze kasacyjnej, przyczyny zaskarżenia determinują zakres rozpoznania sprawy, czyli badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) oraz naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (pkt 2), przy czym skarga powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie (art. 176 P.p.s.a.).

Podkreślić należy, że skarga kasacyjna jest środkiem odwoławczym o wysokim stopniu sformalizowania, a jej sporządzenie zostało objęte ustanowionym w art. 175 § 1 P.p.s.a. przymusem adwokacko-radcowskim. Od profesjonalnego pełnomocnika oczekiwać należy w szczególności jasnego i zgodnego z wymaganiami stawianymi przez przepisy ustawy sporządzenia skargi kasacyjnej. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wiąże się z koniecznością prawidłowego ich sformułowania w samej skardze, poprzez powołanie konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego − uchybił sąd wojewódzki, uzasadnienia ich naruszenia, a w przypadku zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wskazania, że wytknięte naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 11 września 2012 r., II OSK 151/12). W judykaturze nie budzi wątpliwości pogląd, wedle którego prawidłowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych, o jakim stanowi art. 176 P.p.s.a. wymaga, aby wskazać konkretne przepisy naruszone zdaniem strony skarżącej przez sąd, z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu oraz innych jednostek redakcyjnych. Tylko prawidłowe opracowanie skargi kasacyjnej pozwala na wyznaczenie granic, w ramach których nastąpi rozpoznanie sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. wyrok NSA z 8 marca 2012 r., II OSK 2496/10).

Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym polega więc na dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu skargi w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Skarga kasacyjna złożona w przedmiotowej sprawie nie odpowiada w pełni przedstawionym warunkom. Mając jednak na uwadze pogląd wyrażony w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. (I OPS 10/09), zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny po przeanalizowaniu uzasadnienia skargi kasacyjnej, może samodzielnie zidentyfikować zarzut naruszenia prawa przez sąd pierwszej instancji, Sąd w składzie rozpoznającym przedmiotową sprawę uznał, że te zarzuty, które nie zostały skonstruowane w sposób prawidłowy, można zrekonstruować w oparciu o uzasadnienie skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna złożona w przedmiotowej sprawie nie zasługiwała na uwzględnienie.

W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zasadniczo ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść − w granicach określonych w skardze − do ocen o charakterze prawnomaterialnym. Zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy, stanowiący podstawę wydanego wyroku, został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że w przedmiotowej sprawie dotyczącej odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości znajdowały zastosowanie przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r., co czyni zarzut naruszenia przepisów postępowania określonych w pkt I a skargi kasacyjnej pozbawionym usprawiedliwionych podstaw. Podkreślenia wymaga, że kwestia ta przesądzona została już w wyroku NSA z 6 czerwca 2003 r., I OSK 2851/01, a znajduje uzasadnienie w regulacji art. 233 u.g.n., zgodnie z którą sprawy wszczęte, lecz niezakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, prowadzi się na podstawie jej przepisów. Sprawa niniejsza o zwrot wywłaszczonej nieruchomości zainicjowana została pod rządami ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, nie została jednak zakończona, co oznacza, w myśl przywołanego przepisu, że od 1 stycznia 1998 r. organ winien procedować z uwzględnieniem przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Odnosząc się do zarzutu skargi kasacyjnej ujętego w pkt I b, który zasadniczo odnosi się do postępowania dowodowego, zwrócić należy uwagę, że przywołany w ramach tego zarzutu art. 135 K.p.a. stanowi, że organ odwoławczy może w uzasadnionych przypadkach wstrzymać natychmiastowe wykonanie decyzji. Regulacja zawarta w przywołanym przepisie nie znajduje zastosowania w okolicznościach faktycznych przedmiotowej sprawy, na związek z tą sprawą nie wskazuje również uzasadnienie tego zarzutu, co czyni zarzut naruszenia powyższego przepisu niezasadnym.

Zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. nie został oparty na usprawiedliwionych podstawach. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej materiał dowodowy zgromadzony w sprawie okazał się wystarczający dla określenia celu wywłaszczenia. W świetle art. 137 ust. 1 u.g.n. co do zasady ustalenie celu wywłaszczenia, następuje poprzez uwzględnienie celu, jaki podano w decyzji lub umowie w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości. W razie, gdy w tych dokumentach cel wywłaszczenia został określony w sposób ogólnikowy, organ prowadzący postępowanie w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest obowiązany precyzyjnie ustalić cel wywłaszczenia, jaki miał być zrealizowany na konkretnej nieruchomości. Nie można przy tym pominąć i tego, że jeżeli roszczenie o zwrot nieruchomości wywłaszczonej, określone w art. 136 i nast. u.g.n., stanowi restytucję prawa nabytego w drodze umowy poprzedzającej wszczęcie administracyjnej procedury wywłaszczenia, ze względu na niezrealizowanie celu tego nabycia, obecnie cel ten należy oceniać według tych dowodów i dokumentów, które służyły jego identyfikacji do zawarcia umowy nabycia, a przy jej niezawarciu, do wydania decyzji o wywłaszczeniu. Zaakcentowania przy tym wymaga, iż zawarcie umowy - na zasadzie art. 6 ustawy oz dnia 12 marca 1958 r. zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości - wymagało jedynie złożenia właścicielowi oferty - w rozumieniu przepisów prawa cywilnego - w postaci wezwania do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości. Powinno ono zawierać przy tym jedynie: dokładne określenie przedmiotu nabycia, oferowaną cenę, termin, w jakim właściciel powinien odpowiedzieć na ofertę i proponowany termin zawarcia umowy, jak również uprzedzenie właściciela o możliwości zastosowania trybu wywłaszczenia w razie niedojścia do skutku umowy. W odróżnieniu zaś od powyższej sytuacji, wydanie decyzji wywłaszczeniowej poprzedzało wniesienie wniosku o wszczęcie postępowania przez podmiot ubiegający się o wywłaszczenie, który - zgodnie z art. 16 ust. 1 2 i 3 ustawy z 1958 r. - był dokumentem mocno sformalizowanym. Wymóg złożenia szczegółowej dokumentacji, towarzyszącej wnioskowi wywłaszczeniowemu (w tym planu realizacyjnego) związany był z koniecznością wykazania wystąpienia elementów uzasadniających taki wniosek (por. Walenty Ramus "Prawo wywłaszczeniowe - ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości. Komentarz, Wyd. Prawnicze - Warszawa 1975 r.). Rozpoznając sprawę o zwrot wywłaszczonej nieruchomości należy mieć także na względzie, co trafnie podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 1417/13, że: "Na tle art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, że wymagania odnośnie szczegółowości celu wywłaszczenia wskazywanego w decyzji wywłaszczeniowej powinny być oceniane – przy jej kontroli – proporcjonalne do standardu prawnego i funkcjonalnego z chwili wydania decyzji wywłaszczeniowej, a nie z daty dokonywania rzeczonej kontroli. Innymi słowy, w im dalszej przeszłości był określany cel wywłaszczenia, tym ogólniej mógł być on ujęty w decyzji wywłaszczeniowej, a nawet mógł wynikać z kontekstu sprawy i całokształtu jej okoliczności. Należy bowiem zaznaczyć, że inne (wyższe) wymagania dotyczące określoności celu wywłaszczenia będą istnieć na tle aktów wywłaszczeniowych dokonywanych pod rządami obowiązującej Konstytucji RP, zwłaszcza w świetle procesu stałego jej rozwoju i precyzowania norm przez Trybunał Konstytucyjny, a inne (niższe) wymagania należy odnosić do celu wywłaszczenia określanego w aktach z wcześniejszego okresu. Następuje bowiem zasadniczo stały wzrost standardu prawnego i wymagań prawnych – fakt ten musi być uwzględniony przy stosowaniu art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż regulacja zawarta w tych przepisach wiąże się z zasady z kwestiami natury historycznej."

Uwzględniając powyższe uznać należy, że nawet ogólnikowe określenie tego celu, o ile zgodne z art. 3 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, bądź mieściło się w określeniach użytych w tym przepisie, nakazywało dokonanie oceny realizacji tego celu przez pryzmat sposobu jego określenia w chwili nabycia lub wywłaszczenia (por. wyrok NSA z 15 lutego 2017 r., I OSK 726/15).

W niniejszej sprawie, cel nabycia nieruchomości został określony przed zawarciem umowy sprzedaży w ostatecznej decyzji wydanej przez Wydział Architektury i Urbanistyki Urzędu [...] z [...] stycznia 1974 r. Celem tym była budowa osiedla mieszkaniowego z usługami "[...]". W akcie notarialnym z 15 października 1975 r., którym Skarb Państwa nabył od J. K., I. G., D. S. i J. P., w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, nieruchomość stanowiącą działkę o numerze [...], o powierzchni 9 arów i 10 m2, położoną w W. przy ul. [...], odwołano się do powyższej decyzji. Nie ulega wątpliwości, że zawarcie umowy w trybie art. 6 ust. 1 wskazanej ustawy mogło nastąpić tylko przy spełnieniu takich samych warunków, które dopuszczały dokonanie wywłaszczenia w trybie administracyjnoprawnym. Podstawowym warunkiem było spełnienie i określenie celu nabycia w sposób wynikający z art. 3 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

Celem nabycia nieruchomości w niniejszej sprawie była realizacja osiedla mieszkaniowego z usługami "[...]", położonego w W. Tak określony cel spełniał wymóg wynikający z art. 3 ust. 2 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, zgodnie z którym na obszarze miasta może być również wywłaszczona nieruchomość lub kompleks nieruchomości niezbędny dla planowej realizacji na ich terenie budownictwa ogólnomiejskiego i zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego. I tak określony cel wywłaszczenia został przyjęty zarówno przez organy administracyjne, jak i przez Sąd Wojewódzki i dokonano oceny jego realizacji. Rozstrzygnięcie o odmowie zwrotu nieruchomości oparto na treści decyzji z [...] stycznia 1974 r. i akcie notarialnym z 15 października 1975 r. Ustalenie celu nabycia nieruchomości dokonane na podstawie dokumentu urzędowego jakim jest akt notarialny i decyzja administracyjna, stanowi istotny element oceny materiału dowodowego. Funkcja jaką przewidziano dla wywłaszczonej nieruchomości została określona ogólnie jako budowa osiedla mieszkaniowego. Okoliczność ta w toku postępowania administracyjnego nie była przez skarżących kasacyjnie kwestionowana. W aktach sprawy istotnie brak jest wytycznych kompleksowych urbanistycznych przekazanych przy decyzji o lokalizacji inwestycji Nr [...] z [...] października 1973 r., na które powołują się skarżący kasacyjnie, ale nie jest jasne dlaczego z tych wytycznych miałby wynikać inny cel wywłaszczenia niż przyjęły to orzekające w sprawie organy, a zaaprobował Sąd I instancji. Skarżący kasacyjnie nie wskazują aby w tych wytycznych ujęty był inny cel przewidziany dla działki objętej wywłaszczeniem.

Jak przyjmuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ustalenie realizacji celu wywłaszczenia nabiera szczególnej wymowy w przypadku, gdy celem tym jest infrastruktura o złożonym charakterze, z czym mamy do czynienia w niniejszej sprawie. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym od szeregu lat wyrażany był pogląd, iż budowa infrastruktury technicznej dużego obiektu lub pewnego założenia architektonicznego, stanowi element złożonej i wieloetapowej inwestycji, a zatem jej realizacja może trwać niejednokrotnie dłuższy okres czasu. Rozpoczęcie zaś budowy inwestycji złożonej, nawet jeśli nie została jeszcze w pełni zakończona, dowodzi realizacji celu wywłaszczenia ( np. wyroki NSA z 20 września 2013 r., I OSK 643/12, z 17 czerwca 2011 r., I OSK 1433/10, z 16 kwietnia 2009 r., I OSK 581/08, z 7 września 2007 r., I OSK 1324/06 i z 20 styczna 1999 r., IV SA 2033/96).

Powyższy problem dotyczy najczęściej (ale nie tylko) wywłaszczeń dokonanych w celu budowy osiedli mieszkaniowych. Istotny jest zatem fakt, że obecnie pogląd ten jest jeszcze bardziej, niż miało to miejsce dotąd rozumiany ogólnie (szeroko). Przykładowo NSA w wyroku z 18 grudnia 2014 r., I OSK 1417/13 stwierdził, że wymagania odnośnie szczegółowości celu wywłaszczenia wskazywanego w decyzji wywłaszczeniowej, powinny być oceniane – przy jej kontroli - proporcjonalnie do standardu prawnego i funkcjonalnego z chwili wydania decyzji wywłaszczeniowej, a nie z daty dokonania rzeczonej kontroli. Innymi słowy, w im dalszej przeszłości był określany cel wywłaszczenia, tym ogólniej mógł być on ujęty w decyzji wywłaszczeniowej, a nawet mógł wynikać z kontekstu sprawy i całokształtu jej okoliczności. W wyroku z 27 listopada 2014 r., I OSK 846/13 dotyczącym zwrotu działki wywłaszczonej pod budowę osiedla mieszkaniowego obecnie porośniętej jedynie dziką trawą i krzakami, NSA wyraził pogląd, że teren zajęty przez osiedle mieszkaniowe nie musi być w całości pokryty różnymi inwestycjami budowlanymi. W szczególności mogą na nim występować obszary tzw. zielone, czy rekreacyjne lub strefy ochronne. Osiedle mieszkaniowe jest bowiem pewnym, swego rodzaju mikroorganizmem urbanizacyjnym, który rządzi się zasadami uwzględniającymi potrzeby jego mieszkańców. Z tego względu nie można również – co do zasady – wykluczyć możliwości by na terenie osiedlowym, pierwotnie przeznaczonym pod zieleń lub mającym tzw. charakter rekreacyjny, w przyszłości powstał np. jakiś obiekt bardziej obecnie potrzebny jego mieszkańcom. Natomiast NSA w wyroku z 13 czerwca 2014 r., I OSK 2768/12 uznał, iż także wybudowanie hali sportowej, parkingu i zaplecza gospodarczego stanowi realizację celu wywłaszczenia, jakim jest budowa osiedla mieszkaniowego. Budowa jego nie oznacza bowiem tylko wznoszenia budynków, ale także obiektów i urządzeń technicznych, stanowiących infrastrukturę osiedla mieszkaniowego. Do takich obiektów należą zaś także obiekty towarzyszące zabudowie mieszkaniowej, które co prawda – nie są urządzeniami umożliwiającymi korzystanie z zabudowy mieszkaniowej, ale służą mieszkańcom osiedla np. sklepy, szkoły, przedszkola, domy kultury. Obiekty tego typu mają charakter ogólnodostępny, a mimo tej cechy - stanowią część zespołu urbanistycznego, określanego jako osiedla mieszkaniowe. W ten nurt orzeczniczy wplatają się także inne wyroki NSA np. z 20 stycznia 2016 r., I OSK 1186/15 i I OSK 3237/14, z 9 marca 2016 r., I OSK 1281/14, z 27 listopada 2014 r., I OSK 850/13, z 4 sierpnia 2015 r., I OSK 1044/14, z 20 listopada 2014 r., I OSK 2755/13, z 24 kwietnia 2014 r., I OSK 2502/12 i z 12 lutego 2015 r., I OSK 1436/13. Poglądy prezentowane przez ten kierunek orzecznictwa, podziela Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie.

Uwzględniając przedstawione wyżej poglądy NSA uznać należy, że w przedmiotowej sprawie prawidłowo ustalono, że na będącej przedmiotem postępowania działce wywłaszczonej na cel budowy osiedla mieszkaniowego dokonano realizacji inwestycji mieszczącej się w tym celu, doprecyzowanym decyzją zatwierdzającą plan realizacyjny nr [...] z [...] stycznia 1976 r. i decyzją zatwierdzającą plan realizacyjny zamienny nr [...] z [...] lipca 1976 r. wraz z załącznikiem graficznym, z których wynika, że przedmiotowa nieruchomość przeznaczona była pod zieleń osiedlową oraz pod parking osiedlowy w odpowiednich częściach. Jak wynika bowiem z opinii uprawnionego fotogrametry z 12 września 2012 r. w 1982 r. teren przedmiotowej nieruchomości był całkowicie zagospodarowany, znajdował się na niej trawnik w kształcie trapezu oraz naziemny parking samochodowy. W tych okolicznościach należy uznać, że został w ten sposób zrealizowany cel wywłaszczenia jakim była budowa osiedla mieszkaniowego wraz z usługami, które jak wskazano powyżej należy pojmować szeroko. Późniejsza zmiana wykorzystywania nieruchomości wywłaszczonej na inny cel, po zrealizowaniu na niej celu wywłaszczenia, nie ma znaczenia dla oceny dopuszczalności zwrotu tej nieruchomości. Z chwilą bowiem zrealizowania celu wywłaszczenia, wykonywanie prawa własności takiej nieruchomości nie jest ograniczone jakimikolwiek warunkami, dlatego prawo to – w zakresie jego wykonywania – poddane jest tylko takim ograniczeniom, jakim poddawane jest prawo własności przysługującego każdemu innemu podmiotowi.

W ramach zarzutu I c i d skarżący kasacyjnie odnoszą się do wady nieważności jaką miałaby być dotknięta decyzja nr [...] o lokalizacji inwestycji. Z uzasadnienia tego zarzutu nie wynika w jaki sposób miałaby być naruszona część wskazanych w ramach tego zarzutu przepisów. Zbiorcze powołanie wielu przepisów, odnoszących się do postępowania zwykłego i postępowań nadzwyczajnych, nie sprzyja precyzji i czytelności zarzutów, nie pomaga także w ocenie ich zasadności. Wskazać należy na art. 135 K.p.a. dotyczący natychmiastowego wykonania decyzji, art. 156 § 1 pkt. 6 K.p.a. określający przesłankę nieważności decyzji w sytuacji gdy wykonanie decyzji wywołałoby czyn zagrożony karą, art. 151 § 2 K.p.a. wyznaczający jeden ze sposobów zakończenia wznowionego postępowania oraz na art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. wyznaczający przesłanki bezprzedmiotowości i interesu społecznego jako podstawy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji przez organ I instancji. Przepisy te nie znajdują żadnego zastosowania w rozpoznawanej sprawie, co w konsekwencji oznacza bezzasadność zarzutu ich naruszenia. Dotyczy to również art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a., który odnosi się do naruszeń prawa dających podstawę do wznowienia postępowania.

Wskazany jako naruszony przepis art. 97 pkt 4 K.p.a. nie występuje we wskazanym akcie prawnym. Biorąc pod uwagę uzasadnienie zarzutu uznać jednak należy, że zarzut dotyczy art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zarzut ten nie zasługiwał na uwzględnienie, gdyż w sprawie nie zaistniał obowiązek zawieszenia postępowania. Nie zostało bowiem zainicjowane żadne postępowanie zmierzające do stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] o lokalizacji inwestycji, brak jest również w aktach postępowania zwrotowego takiej dokumentacji, która mogłaby wskazywać na konieczność zawieszenia przedmiotowego postępowania wobec zaistnienia przesłanek do wszczęcia postępowania w celu zweryfikowania statusu prawnego ww. decyzji. Dodatkowo zauważyć można, że ww. decyzja nr [...] była niejednokrotnie przedmiotem analizy Naczelnego Sądu Administracyjnego, który stwierdzał, że decyzja ta nie utraciła ważności, gdyż osiedle "[...]" znajdowało się nieprzerwanie w stadium realizacji (por. np. wyrok NSA z 6 października 1989 r., IV SA 562/89; z 29 października 2002 r., I SA 660/01). Również w zaskarżonej decyzji organ wskazał, że prace związane z realizacją osiedla rozpoczęte zostały w 1977 r. a zakończone w 1978 r. i te ustalenia nie zostały skutecznie zakwestionowane. Odnosząc się natomiast do wytycznych zawartych w wyroku z 6 czerwca 2003 r. zwrócić należy uwagę, iż były one formułowane w odmiennym stanie prawnym. Zgodnie z ówczesnym brzmieniem art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. nieruchomość uznawało się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli utraciła moc decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a cel ten nie został zrealizowany. Dokonana z 22 września 2004 r. zmiana stanu prawnego, w sytuacji gdy utrata mocy decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji nie jest już przesłanką uznania zbędności na cel wskazany w decyzji (umowie) wywłaszczeniowej, nie pozostaje bez wpływu na ocenę mocy wiążącej wskazań zawartych w powyższym orzeczeniu. Nie można bowiem pominąć, że oczywista odmienność części przesłanek zwrotu nieruchomości, wpływa na wykładnię pojęcia zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, a w konsekwencji na zakres ustaleń jakie muszą być w sprawie dokonywane. W tej sytuacji przyjąć należy, że wskazania NSA zawarte ww. wyroku co do zakresu niezbędnych ustaleń straciły na aktualności.

Na uwzględnienie nie zasługiwały również zarzuty naruszenia prawa materialnego.

Wobec tego na co wskazano powyżej, że w przedmiotowej sprawie znajdują zastosowanie przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, odwołać należy się do treści art. 216 u.g.n., zgodnie z którym przepisy rozdziału 6 działu III niniejszej ustawy stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 lub art. 47 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. poz. 64 oraz z 1982 r. poz. 79)(...). Brzmienie przepisu art. 216 ust. 1 ww. ustawy nie pozostawia żadnych wątpliwości co do tego, że w odniesieniu do umów zawartych w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości stosuje się zasady zwrotu nieruchomości określone w art. 136 – 142 u.g.n. Prowadzi to do wniosku, że art. 34 ust. 1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości nie mógł znaleźć w rozpoznawanej sprawie zastosowania. Nie mógł w niej być stosowany również przepis art. 69 ust.1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, a to z uwagi na przepis intertemporalny, tj. art. 233 u.g.n., nakazujący stosować do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Pozbawiony zasadności jest zarzut naruszenia art. 137 ust. 1 w zw. z art. 136 ust. 1 i 3 u.g.n. Zwrócić należy uwagę, że art. 137 ust. 1 składa się z dwóch punktów, a skarżący kasacyjnie nie sprecyzowali, do którego z nich kierują swoje zarzuty. Wskazać również trzeba, że przedstawione uzasadnienie tego zarzutu naruszenia prawa materialnego w istocie sprowadza się do podważania ustaleń faktycznych, stanowiących podstawę wydanego w sprawie orzeczenia. Zasadnym jest w związku z tym zwrócenie uwagi, że nieprawidłowe – zdaniem kasatora – ustalenie okoliczności faktycznych sprawy nie może być zwalczane poprzez formułowanie zarzutów w ramach podstawy kasacyjnej, o której mowa w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. Skuteczne zakwestionowanie ustaleń faktycznych możliwe jest jedynie poprzez zgłoszenie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, a więc w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie zarzuty odnoszące się do uchybień proceduralnych nie zostały uwzględnione, co oznacza, że nie doszło do obalenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd I instancji. W tej sytuacji zamierzonego skutku nie mógł też odnieść zarzut naruszenia art. 136 ust. 1 i 3 i art. 137 ust. 1 u.g.n.

Zgodnie z art. 136 ust.1 u.g.n. nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. Wg ust. 3 poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140. Stosownie zaś do art. 137 ust. 1 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:

1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo

2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

Z niepodważonych skutecznie ustaleń faktycznych, przyjętych przez Sąd I instancji za podstawę wydanego w sprawie wyroku wynika, że na spornej nieruchomości przed datą złożenia wniosków o zwrot nieruchomości zrealizowano cel wywłaszczenia w postaci wybudowania osiedla mieszkaniowego, co oznacza, że powyższe przepisy zostały zastosowane prawidłowo. Wskazuje na to m.in. opinia fotogrametry, zgodnie z którą w 1982 r. teren spornej działki był zagospodarowany.

Problematyka terminów z art. 137 u.g.n. była przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z 13 marca 2014 r., w sprawie o sygn. akt P 38/11 (Dz. U. z 2014 r., poz. 376) rozstrzygał kwestię wstecznego działania art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n., w sytuacji gdy cel wywłaszczenia zrealizowano przed 22 września 2004 r., ale też zawarł uwagi ogólniejsze. Wskazał, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, że w literalnej wykładni art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. nacisk należy położyć w pierwszej mierze na ustaleniu przesłanki "cel wywłaszczenia nie został zrealizowany", a dopiero na drugim etapie i w razie niespełnienia pierwszej przesłanki - na ustaleniu, czy celu nie zrealizowano "pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna".

Skoro zatem podstawowym warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest jej zbędność na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, to ocenę zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia należy w pierwszej kolejności odnieść do okoliczności realizacji celu wywłaszczenia. Tym samym terminy 7 i 10 lat należy traktować jako dopełnienie przesłanki zbędności, a organ rozpatrujący żądanie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jedynie w sytuacji, gdy ta nie została jeszcze wykorzystana na cel wywłaszczenia, winien ustalić, czy upłynęły już ww. terminy i w razie dokonania pozytywnego ustalenia wydać decyzję o zwrocie, w przeciwnym razie - o odmowie zwrotu. Wtedy to bowiem do oceny czy dana nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia konieczne jest zbadanie przesłanek zawartych w art. 137 ust. 1u.g.n.. Jednakże w sytuacji gdy cel wywłaszczenia został zrealizowany, to zwrot nie jest możliwy bez względu na to, kiedy realizacja ta nastąpiła. Przy czym ocenę realizacji celu wywłaszczenia należy dokonywać na dzień złożenia wniosku o jej zwrot. Przyjmuje się, iż w przypadku pomyślnej realizacji celu wywłaszczenia przed dniem złożenia wniosku nie jest możliwy zwrot nieruchomości niezależnie od terminu, kiedy ta realizacja nastąpiła. Skoro nieruchomość wywłaszczona przed 27 maja 1990 r. została wykorzystana na cel wywłaszczenia, a zanim to się stało byli właściciele nieruchomości nie złożyli wniosku o zwrot nieruchomości, to prawo byłego właściciela lub jego spadkobierców do żądania zwrotu wygasło z chwilą skutecznej realizacji inwestycji (por. wyroki NSA z: 6 grudnia 2006 r., I OSK 193/06, 7 lipca 2011 r., I OSK 514/11, 3 listopada 2011 r., I OSK 1924/10, 30 listopada 2011 r., I OSK 2098/10).

Powyższe rozważania wskazują również na niezasadność zarzutu naruszenia art. 21 ust. 4 ustawy Prawo budowlane. Przepis ten nie znajdował zastosowania w rozpoznawanej sprawie, nie mógł zatem zostać naruszony. Dodatkowo zauważyć należy, że w ramach tego zarzutu skarżący kasacyjnie odnoszą się do okoliczności faktycznych sprawy, co wskazuje na niepoprawność jego sformułowania, na co zwrócono uwagę powyżej. W sprawie okolicznością istotną jest, że cel wywłaszczenia został zrealizowany przed datą złożenia wniosków zwrotowych.

Nie okazał się również usprawiedliwiony zarzut naruszenia przepisów art. 6 ust. 1 i 2 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 6 w zw. z art. 16 ust. 1 i 2 w zw. z art. 19 w zw. z art. 23 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. które dotyczą procesowych obowiązków organu względem strony, związanych z zapewnieniem jej czynnego udziału w każdym stadium postępowania. Wskazane w skardze kasacyjnej przepisy zostały przywołane bez należytej staranności, gdyż miarodajny dla ich oceny winien być stan prawny z daty zawarcia umowy sprzedaży. Tymczasem niektóre z przepisów, wobec zmiany ich brzmienia, nie mają takich jednostek redakcyjnych, jakie podano w skardze kasacyjnej. Istotne jest jednak, że przepisy te nie dotyczą postępowania w przedmiocie zwrotu nieruchomości, a to legalność tego postępowania była przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej. Jeżeli skarżący kasacyjnie zamierzają podważać ważność umowy sprzedaży spornej nieruchomości, do której przystąpili oni lub ich poprzednicy prawni przed notariuszem, który z urzędu obowiązany był badać stan prawny nieruchomości i przed którym oświadczono, że nieruchomość nabyła A. P., a sprzedający są jej spadkobiercami, to winni to uczynić w przewidzianym do tego trybie. W ramach postępowania o zwrot nieruchomości, zainicjowanego zresztą wnioskami skarżących, badaniu podlega realizacja celu wywłaszczenia, a nie prawidłowość jego dokonania. Zauważyć jedynie można, że brak udziału uprawnionych podmiotów w postępowaniu administracyjnym stanowi przesłankę wznowieniową. Tylko podmiot, który uznaje, że bez swej winy nie brał udziału w postępowaniu, co powoduje zaistnienie przesłanki wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., jest uprawniony do podnoszenia tego zarzutu. Inne podmioty nie mogą się skutecznie na tę okoliczność powoływać. Dotyczy to również sądu rozstrzygającego sprawę ze skargi podmiotów biorących udział w postępowaniu, który niejako z urzędu nie ma podstaw do podnoszenia, że podmiot niewnoszący skargi został pominięty w postępowaniu administracyjnym, i z tej przyczyny stosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.( por. wyrok NSA z 26 stycznia 2009 r., II OSK 51/08).

Mając wszystkie powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 184 P.p.s.a., orzekła jak w sentencji wyroku.

Wyjaśnić nadto należy, że nie mógł zostać uwzględniony wniosek uczestników postępowania o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania kasacyjnego.

W uchwale składu siedmiu sędziów z 19 listopada 2012 r. II FPS 4/12 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że art. 204 i art. 205 § 2 - 4 w związku z art. 207 § 1 P.p.s.a., wraz z właściwymi przepisami odrębnymi, do których odsyła art. 205 § 2 i 3 tej ustawy, stanowią podstawę do zasądzenia zwrotu kosztów za wniesienie sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Zgodnie z art. 204 pkt 1 P.p.s.a., w razie oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła skargę kasacyjną, obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez organ jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji oddalający skargę. Uwzględniając cytowaną wyżej uchwałę oraz art. 204 pkt 1 P.p.s.a. stwierdzić należy, że w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej od wyroku oddalającego skargę, zwrot kosztów za wniesienie w terminie odpowiedzi na skargę kasacyjną przysługuje wyłącznie organowi, a stroną zobowiązaną do poniesienia tych kosztów jest skarżący kasacyjnie. Oznacza to, że brak było do podstaw do zasądzenia kosztów postępowania za odpowiedź na skargę kasacyjną wniesioną przez uczestników postępowania.