Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2169/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 32 ust. 1, art. 37a pkt 1
journal: Dz.U. 2011 nr 287 poz 1687
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Wiśniewska sędzia NSA Wojciech Mazur sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Małgorzata Kamińska po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 13 czerwca 2012 r. sygn. akt II SA/Ke 246/12 w sprawie ze skargi M. M. na decyzję – rozkaz personalny [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia z dotychczas zajmowanego stanowiska i przeniesienia do dyspozycji komendanta oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 13 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Ke 246/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę M. M. na decyzję – rozkaz personalny [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia z dotychczas zajmowanego stanowiska i przeniesienia do dyspozycji komendanta.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

W dniu [...] listopada 2011 r. Komendant Powiatowy Policji w [...] wydał rozkaz personalny nr [...], na mocy którego z dniem 12 grudnia 2011 r. zwolnił asp. szt. M. M. z dotychczas zajmowanego stanowiska zastępcy naczelnika Wydziału Kryminalnego Komendy Powiatowej Policji w [...] i z dniem 13 grudnia 2011 r. przeniósł ww. do dyspozycji Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dotychczasowymi składnikami uposażenia. Decyzji tej nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

M. M. w odwołaniu od decyzji wniósł o jej uchylenie i przywrócenie na poprzednio zajmowane stanowisko służbowe, przedstawił stan faktyczny sprawy, w którym podał prawdziwe, jego zdaniem, powody podjętego rozstrzygnięcia. Podkreślił, że brak jest dowodów świadczących o tym, że jego dwumiesięczna nieobecność w służbie powoduje znaczną dezorganizację pracy. Dodał, że jest funkcjonariuszem z 30-letnim stażem służby, wielokrotnie nagradzanym za wzorowe wyniki pracy, natomiast Komendant, odwołując go ze stanowiska po dwumiesięcznej chorobie, potraktował go przedmiotowo.

Rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] lutego 2012 r. [...] Komendant Wojewódzki Policji w [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania M. M. od rozkazu personalnego Komendanta Powiatowego Policji w [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2011 r. – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

W dniu 7 listopada 2011 r. Komendant Powiatowy Policji w [...] wszczął postępowanie w przedmiocie zwolnienia asp. szt. M. M.

z dotychczas zajmowanego stanowiska i przeniesienia do swojej dyspozycji, z uwagi na długotrwałą nieobecność w służbie. W dniu [...] listopada 2011 r., na podstawie

art. 32 i 37a pkt 1 ustawy o Policji wydał rozkaz personalny nr [...], na mocy którego z dniem 12 grudnia 2011 r. zwolnił asp. szt. M. M. ze stanowiska zastępcy naczelnika Wydziału Kryminalnego i z dniem 13 grudnia 2011 r. przeniósł go do dyspozycji Komendanta Powiatowego Policji w [...]. Organ I instancji jako podstawę faktyczną powyższego rozstrzygnięcie podał długotrwałą nieobecność ww. w służbie, która to nieobecność miała bezpośredni wpływ na dezorganizację służby – brak właściwego nadzoru nad pionem dochodzeniowo-śledczym.

Następnie organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z treścią przepisu art. 37a pkt 1 ustawy o Policji z dnia 6 kwietnia 1990 r. (Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz.1687 ze zm.), policjanta w przypadku zwolnienia z dotychczas zajmowanego stanowiska służbowego można przenieść do dyspozycji przełożonego właściwego w sprawach osobowych na okres poprzedzający powołanie lub mianowanie na inne stanowisko służbowe albo zwolnienie ze służby, nie dłuższy niż 12 miesięcy. Wyjaśnił, że podejmowana na tej podstawie decyzja ma charakter uznaniowy. Oznacza to zatem, że organ posiada swobodę działania i możliwość wyboru określonego sposobu załatwienia sprawy.

Komendant wskazał, że ustawodawca usankcjonował możliwość tworzenia w Policji szczególnej grupy kadrowej, w której na pewien okres zostaną umieszczeni policjanci o czasowo nieuregulowanym statusie służbowym. Grupa ta ma stanowić przejściowe ujęcie ewidencyjne do czasu mianowania na kolejne stanowisko służbowe lub zwolnienia ze służby w Policji. W tej grupie powinno się umieszczać policjantów zwalnianych z dotychczasowych stanowisk – przed mianowaniem na kolejne stanowisko lub zwolnieniem ze służby, co w sprawie niniejszej miało miejsce, gdyż z dniem 12 grudnia 2011 r. asp. szt. M. M. został zwolniony z dotychczas zajmowanego stanowiska.

Ponadto organ odwoławczy wyjaśnił, że w myśl art. 32 ustawy o Policji, powołanego w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji, do mianowania policjanta na stanowisko służbowe, przenoszenia oraz zwalniania z tych stanowisk, właściwi są przełożeni: Komendant Główny Policji, komendanci wojewódzcy i powiatowi (miejscy) Policji oraz komendanci szkół policyjnych. Przepis ten ma charakter kompetencyjny, bowiem określono w nim wyłącznie organy uprawnione do podejmowania decyzji w sprawach w nim wymienionych. Nie wskazano natomiast w nim kryteriów i merytorycznych przesłanek uzasadniających podejmowanie decyzji w tych sprawach.

W związku z tym organ uznał, że w zakresie decydowania o zwolnieniu funkcjonariusza z zajmowanego stanowiska służbowego i powierzeniu pełnienia obowiązków służbowych ustawodawca pozostawił właściwemu przełożonemu luz decyzyjny w formie uznania administracyjnego i właściwy komendant jest uprawniony na podstawie tego przepisu do zwolnienia policjanta z zajmowanego stanowiska, przy czym ramy tego uznania wyznacza przepis art. 7 k.p.a. - interes społeczny, w tym przypadku interes służbowy Policji oraz słuszny interes policjanta. Organy zobowiązane są bowiem brać pod uwagę nie tylko subiektywne pojmowanie interesu konkretnego policjanta, ale również szerszy interes jednostki organizacyjnej – w niniejszej sprawie Komendy Powiatowej Policji w [...].

Organ II instancji podkreślił też, że stosunek łączący policjanta z jego pracodawcą, czyli przełożonym właściwym w sprawach osobowych jest stosunkiem służbowym i wszelkie jego uregulowania dotyczące jego nawiązania, zmiany, ustania, czy też przeniesienia reguluje ustawa o Policji.

Organ odwoławczy zaznaczył przy tym, że istotą służby jest dyspozycyjność funkcjonariuszy i dlatego temu stosunkowi służbowemu nadano charakter stosunku administracyjnego, a więc takiego, w którym organ jednostronnie i władczo kształtuje sytuację prawną funkcjonariusza. Dlatego Komendant Powiatowy Policji w [...], jako przełożony wszystkich funkcjonariuszy Komendy Powiatowej Policji w [...], ma prawo do kształtowania polityki kadrowej oraz do decydowania o obsadzie stanowisk służbowych w podległej jednostce. W granicach swoich uprawnień mógł więc zwolnić, a następnie przenieść asp. szt. M. M. do swojej dyspozycji nawet wbrew jego woli, gdyż, jak wynika z dyspozycyjności i zdyscyplinowania, obowiązującego w ramach wewnętrznej sfery działań służb zmilitaryzowanych, nie ma tu znaczenia zgoda funkcjonariusza Policji. Podstawą do wydania takiej decyzji jest dobrowolne zgłoszenie się do służby. Natomiast decyzja podejmowana w tej sprawie ma charakter uznaniowy i dlatego też podlega kontroli w ograniczonym zakresie.

W ocenie organu odwoławczego, analiza materiału dowodowego, który z uwagi na istotę niniejszej sprawy ogranicza się jedynie do zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie zwolnienia i przeniesienia do dyspozycji oraz przedłożonych przez policjanta zwolnień lekarskich, prowadzi do wniosku, że zarzuty podniesione przez obwinionego są bezprzedmiotowe.

W kwestii krzywdzącego uzasadnienia przedmiotowego rozkazu personalnego organ II instancji wskazał, że potrzeby służby, a także problemy związane z organizacją pracy w związku z nieobecnością ww. w służbie są dostatecznym argumentem uzasadniającym podjęcie powyższej decyzji przez Komendanta Powiatowego Policji w [...]. Sprawne funkcjonowanie pionu kryminalnego, w szczególności pionu dochodzeniowo-śledczego, nad którym nadzór sprawował asp. szt. M. M. bezpośrednio wpływa na utrzymanie bezpieczeństwa i porządku publicznego na terenie powiatu [...].

Organ wskazał, że w marcu 2011 r. Zastępca Komendanta Powiatowego Policji w [...] podinsp. W. C. w celu prawidłowego funkcjonowania i realizowania zadań służbowych wydziału kryminalnego oraz właściwego nadzoru nad pracą funkcjonariuszy w pionie dochodzeniowo-śledczym wystąpił z wnioskiem do [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] o mianowanie asp. szt. M. M. na stanowisko zastępcy naczelnika Wydziału Kryminalnego. Jednak przedłużająca się nieobecność w służbie M. M., pomimo że usprawiedliwiona, uniemożliwiała mu realizację podstawowych zadań związanych z prawidłowym funkcjonowaniem komórki organizacyjnej. W sytuacji, gdy zastępca naczelnika Wydziału Kryminalnego, nie spełnił oczekiwań przełożonych w zakresie sprawnego kierowania i zarządzania podległą mu komórką organizacyjną, należało podjąć jednoznaczne działania naprawcze, poprzez zmianę osobową na stanowisku zastępcy naczelnika. M. M. zarzucono brak nadzoru nad pracą dochodzeniowo-śledczą podległych mu policjantów. Powyższa okoliczność w sposób bezsporny wykazała, że ww. nie jest w stanie kierować podległą mu komórką. Skoro bowiem M. M. od dnia 9 września 2011 r. do dnia wydania rozkazu przebywał na długotrwałym zwolnieniu lekarskim i nie uczestniczył w czynnościach służbowych, to konsekwencją jego nieobecności w służbie był brak możliwości sprawnego kierowania podległymi mu komórkami organizacyjnymi oraz nadmierne obciążenie zadaniami służbowymi naczelnika Wydziału, który w czasie nieobecności zastępcy przejął wszystkie jego obowiązki.

Zdaniem organu odwoławczego, interes M. M. nie stoi tu w zasadniczej sprzeczności z podjętą decyzją, przy czym nawet jeśli przeniesienie do dyspozycji Komendanta łączyłoby się dla niego z pewnymi komplikacjami, to nie może być to równoważne z potrzebami i interesem służby.

Organ odwoławczy wskazał również, że dotychczasowy sposób wykonywania czynności służbowych nie może stanowić przesłanki uzasadniającej zmianę powyższej decyzji w sytuacji, gdy asp. szt. M. M. nadal przebywa na zwolnieniu lekarskim, co uniemożliwia mu dalsze pełnienie służby na stanowisku kierowniczym, na którym wymagana jest pełna dyspozycyjność. Tym samym Komendant Powiatowy Policji w [...] słusznie dał pierwszeństwo argumentom przemawiającym za celowością przeniesienia ww. do dyspozycji, przed argumentami uzasadniającymi pozostawienie go na dotychczas zajmowanym stanowisku ze względu na wysokie kwalifikacje.

Ustosunkowując się do podanych przez asp. szt. M. M. przypadków policjantów, którzy w analogicznym stanie faktycznym nie zostali odsunięci od wykonywania powierzonych im obowiązków organ odwoławczy wyjaśnił, że powyższa argumentacja pozostaje bez znaczenia w przedmiotowej sprawie, a Komendant Powiatowy Policji w [...], stosując instytucję przeniesienia do dyspozycji, każdą sprawę traktuje indywidualnie, dokonując jej rzetelnej i szczegółowej analizy poprzez zindywidualizowane badanie przesłanek pozytywnych bądź negatywnych warunkujących podjęcie takiej decyzji.

Komendant podał, że M. M. nie kwestionuje faktu nieobecności w służbie. Zarzuty zawarte w odwołaniu koncentrują się wyłącznie na wyszczególnieniu, jego zdaniem, prawdziwych powodów podjętego rozstrzygnięcia, a mianowicie oficjalnym zawiadomieniu [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] o bezprawnym zachowaniu się Komendanta Powiatowego Policji w [...] oraz o stosowaniu przez niego wobec współpracowników mobbingu, które zdaniem organu II instancji, są poza przedmiotem niniejszego postępowania. Ponadto obowiązujące przepisy prawa nie przewidują trybu konsultacji decyzji o przeniesieniu do dyspozycji Komendanta z organizacją zawodową oraz współpracownikami odwołującego się, zaś zarzut braku rozmowy z zainteresowanym przed podjęciem przedmiotowej decyzji jest niezasadny, bowiem asp. szt. M. M. sam zrezygnował z przysługujących mu praw poprzez przyjęcie biernej postawy w toczącym się postępowaniu.

Organ II instancji uznał też, że w sprawie nie doszło do naruszenia art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Stan faktyczny sprawy nie budzi bowiem wątpliwości, a uzasadnienie decyzji odpowiada wymaganiom prawa, ponieważ organ wskazał zarówno przesłanki faktyczne, jak i przepisy prawa, które były podstawą podjętej decyzji. Nawet przyjęcie, że uzasadnienie decyzji jest niewystarczające, nie może stanowić podstawy do uchylenia tego rozstrzygnięcia przez organ II instancji, jeżeli uzna on, że samo rozstrzygnięcie jest prawidłowe i odpowiada prawu. Na gruncie obowiązujących przepisów dopuszczalne jest zatem utrzymanie w mocy rozstrzygnięcia organu I instancji, pomimo wadliwości jego uzasadnienia. Uchybienie, polegające na wadliwości uzasadnienia musi być jednak usunięte przez organ odwoławczy, co w przedmiotowej sprawie miało miejsce.

Organ II instancji, rozpatrując przedmiotową sprawę, nie znalazł również podstaw do uchylenia nadanego zaskarżonej decyzji, rygoru natychmiastowej wykonalności. W tym zakresie stwierdził, że zaskarżona decyzja spełnia wymagania określone w art. 108 § 1 k.p.a., gdyż w jej uzasadnieniu przytoczono okoliczności i przesłanki, które uzasadniają wystąpienie interesu społecznego, przejawiającego się koniecznością zapewnienia prawidłowej realizacji ustawowych zadań przez służbę prewencyjną. Jak słusznie wskazano, bezpieczeństwo i porządek publiczny winny być zapewnione w sposób ciągły, zatem nadanie zaskarżonemu rozkazowi personalnemu rygoru spowodowane ochroną interesu służby, mieści się w pojęciu – inny interes społeczny.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wniósł M. M., zarzucając decyzji – rozkazowi personalnemu nr [...] z dnia [...] lutego 2012 r. – naruszenie art. 32 ust. 1 ustawy o Policji z dnia 6 kwietnia 1990 r. poprzez przyjęcie, iż przepis ten w zakresie decydowania o zwolnieniu funkcjonariusza z zajmowanego stanowiska służbowego i powierzeniu pełnienia obowiązków służbowych pozostawia właściwemu przełożonemu luz decyzyjny w formie uznania administracyjnego, pozwalający na zwolnienie z zajmowanego stanowiska w każdym czasie, bez zastosowania przepisu art. 38 ust. 1 i 2 ustawy o Policji, gdy w rzeczywistości z treści tego przepisu wynika jedynie, iż jest to przepis o charakterze kompetencyjnym, gdyż określono w nim wyłącznie organy uprawnione do podejmowania decyzji w sprawach w nim wymienionych. W skardze zarzucono także naruszenie art. 37a pkt 1 ustawy o Policji poprzez przyjęcie, iż przepis tego artykułu dopuszcza możliwość zwolnienia policjanta z dotychczas zajmowanego stanowiska służbowego w każdym czasie i przeniesienia do dyspozycji przełożonego, gdy w rzeczywistości przepis ten jedynie sankcjonuje możliwość utworzenia szczególnej grupy kadrowej – "w dyspozycji Komendanta" lub grupy "stanowisk tymczasowych".

Skarżący sformułował również zarzut naruszenia przepisów art. 7 k.p.a. poprzez stronnicze rozpatrzenie sprawy oraz brak poszanowania słusznego interesu obywatela – funkcjonariusza policji.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonych rozkazów w całości.

W uzasadnieniu M. M. podał m.in., że przed podjęciem decyzji zwalniającej ze stanowiska zastępcy naczelnika, przełożony nie proponował mu mianowania na kolejne stanowisko służbowe ani też nie sugerował mu przeniesienia na równorzędne stanowisko w tej jednostce, sam zaś skarżący nie nosił się z zamiarem odejścia ze służby. Jego zdaniem, przeniesienie ze stanowiska zastępcy naczelnika Wydziału Kryminalnego "do dyspozycji Komendanta" bez przydzielenia obowiązków służbowych, nie jest przeniesieniem na stanowisko równorzędne. Wynika to z kompetencji, zakresu zadań, podporządkowania hierarchicznego, a także w konsekwencji, uposażenia.

Odnosząc się do stwierdzenia organu odwoławczego, że decydowanie o zwolnieniu funkcjonariusza z zajmowanego stanowiska służbowego i powierzeniu pełnienia obowiązków służbowych ustawodawca pozostawił uznaniu administracyjnemu, skarżący podał, że takie zasady przy interpretacji zastosowanych przez organ przepisów, mogłyby prowadzić do obejścia przepisów prawa, dotyczących zwalniania policjanta z dotychczas zajmowanego stanowiska służbowego i mianowania policjanta na niższe stanowisko służbowe. Powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 2074/06 i stwierdził, że art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 6 grudnia 1990 r. o Policji jest przepisem o charakterze kompetencyjnym, gdyż określono w nim wyłącznie organy uprawnione do podejmowania decyzji w sprawach w nim wymienionych. Nie wskazano natomiast w tym przepisie kryteriów i merytorycznych przesłanek uzasadniających podejmowanie decyzji w tych sprawach. Zwolnienie policjanta z zajmowanego stanowiska służbowego połączone z równoczesnym mianowaniem na inne stanowisko służbowe może nastąpić wyłącznie na stanowisko równorzędne ze stanowiskiem poprzednio zajmowanym. Wynika to a contrario z przepisu art. 38 ust. 1 i 2 ustawy o Policji, w których to przepisach wymieniono w sposób wyczerpująco obligatoryjne i fakultatywne przesłanki uzasadniające przeniesienie policjanta na niższe stanowisko służbowe. Właściwy komendant jest uprawniony na podstawie art. 32 ustawy o Policji do przeniesienia policjanta na równorzędne stanowisko w tej samej miejscowości bez jego zgody (z urzędu) i jest to decyzja uznaniowa, przy czym ramy tego uznania wyznacza przepis art. 7 k.p.a. statuujący interes społeczny (w tym przypadku interes służbowy Policji) oraz słuszny interes policjanta (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 listopada 2002 r., sygn. akt II SA 3411/01, LEX nr 142354). Kontrola legalności decyzji o zwolnieniu ze stanowiska i mianowania na nowe stanowisko służbowe sprowadza się do wyjaśnienia, czy w świetle przepisów regulujących służbę w Policji obecne i dotychczasowe stanowiska są równorzędne, a zatem, czy nie doszło do obejścia przepisów prawa dotyczących mianowania policjanta na niższe stanowisko służbowe.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności Sąd I instancji wyjaśnił, że materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji o odwołaniu M. M. ze stanowiska zastępcy naczelnika Wydziału Kryminalnego Komendy Powiatowej Policji w [...] i przeniesieniu do dyspozycji Komendanta Powiatowego Policji w [...] stanowiły przepisy art. 32 ust. 1 i art. 37a pkt 1 ustawy o Policji, zwanej dalej ustawą.

Dokonując wykładni ww. przepisu Sąd I instancji stwierdził, że na jego podstawie właściwy komendant ma prawo m.in. do zwolnienia policjanta ze stanowiska służbowego. Jednocześnie Sąd zgodził się ze stanowiskiem organu, że skoro przepis ten nie określa kryteriów i merytorycznych przesłanek uzasadniających podejmowanie decyzji w tych sprawach, to poprzez taką jego konstrukcję ustawodawca umocował organy Policji do rozstrzygania w tym przedmiocie w ramach uznania administracyjnego. W rezultacie decyzje wydane na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy są decyzjami uznaniowymi, których ramy wyznacza art. 7 k.p.a.

W ocenie Sądu I instancji, wbrew zarzutom skarżącego, organ w zaskarżonej decyzji bardzo wnikliwie wykazał i ocenił okoliczności i przyczyny, które wpłynęły na wydanie decyzji o jego zwolnieniu ze stanowiska zastępcy naczelnika Wydziału Kryminalnego Komendy Powiatowej Policji w [...] i przeniesieniu do dyspozycji Komendanta Powiatowego Policji w [...] (z dniem 13 grudnia 2011 r.). Organ wskazał na to, że przedłużająca się nieobecność w służbie skarżącego uniemożliwiała mu realizację podstawowych zadań związanych z prawidłowym funkcjonowaniem Wydziału Kryminalnego, gdzie był zastępcą naczelnika. Sam zaś fakt, że była to nieobecność usprawiedliwiona nie pozbawia zasadności twierdzenia, że nieobecność policjanta powodowała brak nadzoru nad pracą dochodzeniowo-śledczą podległych funkcjonariuszy tego wydziału. I tak, skarżący od dnia 9 września 2011 r. do dnia wydania decyzji organu I instancji ([...] listopada 2011 r.), jak również decyzji organu odwoławczego ([...] lutego 2012 r.), przebywał na ciągłym zwolnieniu lekarskim. Ponadto na rozprawie przed Sądem w dniu 13 czerwca 2012 r. skarżący przyznał, że nadal na tym zwolnieniu przebywa. To z kolei czyni prawidłowymi ustalenia organu, zgodnie z którymi długa nieobecność w służbie zastępcy naczelnika Wydziału Kryminalnego jest przesłanką negatywnie wpływającą na funkcjonowanie jednostki, powoduje brak możliwości sprawnego kierowania podległym Wydziałem i w konsekwencji uniemożliwia pełnienie przez skarżącego służby na stanowisku kierowniczym, na którym konieczna jest pełna dyspozycyjność.

Jednocześnie Sąd I instancji, stwierdził, że w ustalonym stanie faktycznym orzekające w sprawie organy Policji prawidłowo dały pierwszeństwo argumentom przemawiającym za celowością zwolnienia skarżącego z zajmowanego stanowiska i przeniesieniem do dyspozycji komendanta przed argumentami uzasadniającymi pozostawienie go na dotychczas zajmowanym stanowisku ze względu na wysokie kwalifikacje.

Według Sądu I instancji, niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 37a pkt 1 ustawy. Sąd I instancji stwierdził, że ustawodawca usankcjonował w tym przepisie możliwość tworzenia w Policji szczególnej grupy kadrowej, w której na pewien okres zostaną umieszczeni policjanci o czasowo nieuregulowanym statusie służbowym. Grupa ta ma stanowić przejściowe ujęcie ewidencyjne do czasu mianowania na kolejne stanowisko służbowe lub zwolnienia ze służby w Policji. W tej grupie umieszcza się m.in. policjantów zwalnianych z dotychczasowych stanowisk. Ponieważ skarżący w zaskarżonej decyzji został zwolniony ze stanowiska, zachodziła potrzeba przeniesienia go do dyspozycji przełożonego, na czas nie dłuższy niż okres 12 miesięcy, po którym nastąpi decyzja co do jego dalszej służby.

Zdaniem WSA w Kielcach, nie zasługuje również na uwzględnienie postawiony zarzut naruszenia art. 7 k.p.a., ponieważ organy Policji działały zgodnie z wynikającą z tego przepisu dyrektywą. Prawidłowo uznały, że istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy miała ocena wpływu długotrwałej nieobecności skarżącego w służbie na pracę Wydziału, w którym skarżący zajmował stanowisko kierownicze.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M. M. reprezentowany przez radcę prawnego. Pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach.

Jednocześnie w skardze kasacyjnej pełnomocnik zamieścił wniosek o zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania wg norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W ramach pierwszej podstawy kasacyjnej, przewidzianej w art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., pełnomocnik sformułował zarzut naruszenia prawa materialnego, tj.: art. 32 ust. 1 ustawy o Policji poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, iż przepis ten w zakresie decydowania o zwolnieniu funkcjonariusza z zajmowanego stanowiska służbowego i powierzenia pełnienia obowiązków służbowych pozostawia właściwemu przełożonemu luz decyzyjny w formie uznania administracyjnego pozwalający na zwolnienie z zajmowanego stanowiska w każdym czasie, bez zastosowania przepisu art. 38 ust. 1 i 2 tejże ustawy, podczas gdy z treści przepisu art. 32 ust. 1 ustawy o Policji wynika jedynie, iż jest to przepis o charakterze kompetencyjnym, gdyż określono w nim wyłącznie organy uprawnione do podejmowania decyzji w sprawach w nim wymienionych, gdy zostaną spełnione przesłanki z art. 38 lub inne.

Postawił również zarzut naruszenia art. 37a pkt 1 ustawy o Policji poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, iż przepis tego artykułu dopuszcza możliwość zwolnienia policjanta z dotychczas zajmowanego stanowiska w każdym czasie, w sytuacji gdy przepis ten jedynie sankcjonuje możliwość utworzenia szczególnej grupy kadrowej – w "dyspozycji komendanta" lub grupy "stanowisk tymczasowych".

Natomiast w ramach drugiej z podstaw kasacyjnych, wymienionej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., pełnomocnik zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: naruszenie przepisu art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 151 oraz 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 P.p.s.a., polegające na tym, że Sąd I instancji dokonał niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej, w sytuacji gdy zebrany przez organ I instancji materiał dowodowy okazał się niewystarczający, a który przy jego uzupełnieniu mógł świadczyć o braku zasadności wydania przez organ decyzji (rozkazu) w przedmiocie zwolnienia skarżącego z zajmowanego stanowiska służbowego i przeniesienia go do dyspozycji Komendanta Powiatowego Policji w [...].

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej, jej autor wskazał m.in., że organ I instancji wydając decyzję uznaniową w oparciu o art. 32 ust. 1 ustawy o Policji, winien wykazać interes służby, związany z polityką kadrową, dezorganizacją pracy danej sekcji Policji w związku z przebywaniem policjanta na zwolnieniu lekarskim, uchybieniami i nieprawidłowościami w wykonywaniu obowiązków służbowych przez skarżącego na zajmowanym stanowisku i w związku z tym zamiarem mianowania go na inne stanowisko służbowe, czy też zwolnienia ze służby.

Podkreślił, że skarżący w skardze na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji sformułował zarzut naruszenia art. 7 k.p.a., a Sąd I instancji uznał ten zarzut za niezasadny, mimo iż z akt sprawy, wbrew twierdzeniom WSA w Kielcach, nie wynika, iż w sprawie zgromadzone zostały jakiekolwiek dowody pozwalające na zastosowanie w sprawie art. 32 ust. 1 w zw. z art. 37a pkt 1 ustawy o Policji. Stwierdził, że w tym zakresie materiał dowodowy w rzeczywistości w ogóle nie istnieje i w istocie ogranicza się on do zawiadomienia skarżącego o wszczęciu postępowania. Tym samym twierdzenia organu I instancji o braku właściwego nadzoru w zarządzanej przez niego komórce wynikające z jego absencji spowodowanej zwolnieniem lekarskim są gołosłowne.

Skarżący kasacyjnie zarzucił również, że Sąd I instancji nie wziął pod uwagę rzeczywistych, zgłaszanych przez skarżącego w toku postępowania, przyczyn wydania przez organ I instancji decyzji z dnia [...] listopada 2011 r., a mianowicie faktu, że zwolnienie ze służby było odwetem za zgłoszone Komendantowi Wojewódzkiemu bezprawne zachowania się Komendanta Powiatowego w stosunku do podwładnych, a w szczególności kadry kierowniczej średniego szczebla, w tym w stosunku do skarżącego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, [...] Komendant Wojewódzki Policji w [...], reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o jej oddalenie.

Uzasadniając tak zajęte stanowisko procesowe, Komendant powtórzył motywy rozstrzygnięcia zamieszczone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku i podkreślił, że dla zastosowania normy wynikającej z art. 37a pkt 1 ustawy o Policji nie jest konieczne wskazanie policjantowi konkretnego stanowiska służbowego, równorzędnego do stanowiska dotychczas zajmowanego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 powołanej ustawy. W tej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w tym przepisie nie wystąpiła, stąd Sąd ten ograniczył się do zbadania postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów.

W niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie skargę kasacyjną oparł na obydwu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 P.p.s.a., a mianowicie na naruszeniu prawa materialnego oraz na naruszeniu przepisów postępowania. W tej zaś sytuacji, w pierwszej kolejności, trzeba odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, bowiem dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do oceny zasadności zarzutów prawa materialnego.

Skarga kasacyjna nie jest zasadna.

Zarzut naruszenia prawa procesowego, a mianowicie art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 151 oraz art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 2, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. nie zasługuje na uwzględnienie. Nie można podzielić poglądów autora skargi kasacyjnej, iż z akt sprawy nie wynika, że zostały zgromadzone wystarczające dowody do poczynienia ustaleń faktycznych, niezbędnych do zastosowania art. 32 ust. 1 w zw. z art. 37a pkt 1 ustawy o Policji.

Skarżący kasacyjnie nie kwestionuje faktu, iż przebywał przez okres ponad dwóch miesięcy na zwolnieniu lekarskim. Nie jest również sporna okoliczność, iż skarżący bezpośrednio przed zwolnieniem z zajmowanego stanowiska był zastępcą naczelnika Wydziału Kryminalnego Komendy Powiatowej Policji w [...]. Jak wynika z uzasadnienia decyzji Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...], skarżący został zwolniony z dotychczas zajmowanego stanowiska z uwagi na przebywanie na długotrwałym zwolnieniu lekarskim (od 9 czerwca 2011 r.) i spowodowaną tym faktem znaczną dezorganizacją pracy. Wszystkie obowiązki zastępcy naczelnika Wydziału Kryminalnego był zmuszony przejąć naczelnik tego Wydziału. Spowodowało to, jak wyjaśnił organ I instancji, nadmierne obciążenie naczelnika Wydziału Kryminalnego zadaniami służbowymi. Organ również wskazał, że tak długa nieobecność skarżącego na stanowisku kierowniczym oraz problemy z niej wynikające przyczyniają się do pogorszenia atmosfery w pracy wśród współpracowników i podległych policjantów.

W ocenie NSA, wskazane okoliczności faktyczne słusznie zostały uznane przez Sąd I instancji za wystarczające do podjęcia w oparciu o przepisy art. 32 ust. 1 oraz art. 37a pkt 1 ustawy o Policji rozstrzygnięcia o zwolnieniu skarżącego z zajmowanego stanowiska z dniem 12 grudnia 2011 r. i przeniesienia z dniem 13 grudnia 2011 r. do dyspozycji Komendanta Powiatowego Policji w [...]. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż długotrwałe (ponad dwumiesięczne) przebywanie skarżącego, zajmującego stanowisko kierownicze, na zwolnieniu lekarskim dezorganizowało pracę Wydziału i, w sposób oczywisty, powodowało konieczność przejęcia jego obowiązków przez naczelnika. Podnoszona natomiast w skardze kasacyjnej okoliczność zgłoszenia Komendantowi Wojewódzkiemu Policji faktu bezprawnego zachowania się Komendanta Powiatowego w stosunku do podwładnych, nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. O tym bowiem, czy dana okoliczność jest prawnie relewantna przesądza norma prawa materialnego, w której zapisany jest hipotetyczny stan faktyczny. Wskazane elementy stanu faktycznego, jako niezapisane w normie prawnej, nie mają znaczenia prawnego dla sprawy (por. Barbara Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Wyd. C. H. Beck, 12. wydanie, s. 349, teza 2).

Jak już o tym była mowa, materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy art. 32 ust. 1 oraz art. 37a pkt 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji. Zgodnie z treścią art. 32 ust. 1 ww. ustawy, do mianowania policjanta na stanowisko służbowe, przenoszenia oraz zwalniania z tych stanowisk, właściwi są przełożeni: Komendant Główny Policji, komendanci wojewódzcy i powiatowi (miejscy) Policji oraz komendanci szkół policyjnych. W myśl natomiast przepisu art. 37a pkt 1 powołanej ustawy, policjanta w przypadku zwolnienia z dotychczas zajmowanego stanowiska służbowego można przenieść do dyspozycji przełożonego właściwego w sprawach osobowych na okres poprzedzający powołanie lub mianowanie na inne stanowisko służbowe albo zwolnienie ze służby, nie dłuższy niż 12 miesięcy.

Brzmienie przepisu art. 32 ust. 1 może wskazywać, iż jest to przepis wyłącznie o charakterze kompetencyjnym, w którym określono jedynie organy uprawnione do podejmowania decyzji w sprawach w nim wymienionych, nie określono natomiast żadnych kryteriów i przesłanek, którymi winny kierować się organy przy podejmowaniu rozstrzygnięć w przedmiotowych sprawach. Jednakże w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, iż na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy o Policji, z uwagi na brak regulacji w tym przedmiocie, możliwe jest zwolnienie policjanta z zajmowanego stanowiska służbowego (por. wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 1118/10, LEX nr 951934, wyrok NSA z dnia 27 sierpnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1736/12, Centralna Baza Orzeczeń Sądów o Administracyjnych, a także wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 marca 2008 r., sygn. akt II SA/Wa 1984/07, niepubl., wyrok WSA w Szczecinie z dnia 12 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Sz 477/10, LEX nr 754790, wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 2627/11, LEX nr 1145924).

Z kolei treść przepisu art. 37a pkt 1 ustawy o Policji wskazuje, iż decyzja o przeniesieniu policjanta zwolnionego z dotychczas zajmowanego stanowiska służbowego do dyspozycji przełożonego właściwego w sprawach osobowych, ma charakter uznaniowy, o czym świadczy użyty w nim zwrot "można przenieść". Oznacza to przede wszystkim swobodę działania i możliwość wyboru określonego sposobu załatwienia sprawy, jak zasadnie podał organ, powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne (wyrok WSA w Łodzi z dnia 23 kwietnia 2009 r., sygn. akt III SA/Łd 8/09 niepubl.). Trzeba jednakże podkreślić, iż uznaniowość nie może być utożsamiana z pozostawieniem organowi zupełnej dowolności w tym zakresie, bowiem jej granice wyznaczają: z jednej strony przesłanka zawarta w przepisie art. 37a pkt 1 ustawy o Policji, z drugiej zaś przepisy ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego. Niewątpliwie celem regulacji zawartej w powołanym przepisie jest zapewnienie pozostania w służbie tym policjantom, którzy zostali zwolnieni z zajmowanych stanowisk służbowych, a w dacie zwolnienia brak było dla nich stanowisk odpowiednich do ich stopnia, kwalifikacji i doświadczenia, do czasu powołania lub mianowania na inne stanowisko służbowe, ewentualnie zwolnienia ze służby.

Art. 37a pkt 1 ustawy o Policji, wbrew twierdzeniu skarżącego kasacyjnie, stanowi samoistną podstawę decyzji o przeniesieniu do dyspozycji. Natomiast zakaz przenoszenia na niższe stanowisko służbowe, poza przypadkami, o których mowa w art. 38 ustawy o Policji, wynikający a contrario z treści tego przepisu, będzie miał zastosowanie w przypadku mianowania lub powołania skarżącego na nowe stanowisko po upływie okresu pozostawania w dyspozycji. Przepis ten zatem, wbrew twierdzeniu autora skargi kasacyjnej, nie będzie miał zastosowania w niniejszej sprawie.

Biorąc pod uwagę powyższe, nie zasługują na uwzględnienie zarzuty naruszenia prawa materialnego, a mianowicie art. 32 ust. 1, art. 38 ust. 1 i 2, art. 37a pkt 1 ustawy o Policji, poprzez ich błędną wykładnię.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji.