Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 790/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2017-02-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 53 ust.4 pkt 9, art. 61 ust.1 pkt 1 i 5
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par. 4 ust.1 pkt 1, par.9 ust. 1 pkt 3, par. 113 ust.7
journal: Dz.U. 1999 nr 43 poz 430
law: Rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.
article: art. 7, art. 77 par.1, art. 80, art. 106
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 21 lutego 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.), Sędzia WSA Jolanta Rosińska, , Protokolant Sekretarz sądowy Aneta Panek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lutego 2017 roku sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji oddala skargę. LS


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nr [...] w sprawie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo – usługowego z wewnętrznym układem komunikacji i parkingami oraz totemem reklamowym i urządzeniami budowlanymi oraz budowie zjazdu.

Jak wynika z akt sprawy, decyzją z dnia [...] nr [...] Prezydent Miasta Ł., po rozpatrzeniu wniosku Przedsiębiorstwa A Sp. z o.o. w Ł. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo – usługowego (o powierzchni sprzedaży do 1200m2) z wewnętrznym układem komunikacji i parkingami oraz totemem reklamowym i urządzeniami budowlanymi, planowanej do realizacji przy al. A w Ł. na działce nr 15/69 i fragmentach działek nr 15/64 i 15/70 oraz budowie zjazdu z al. A na fragmentach działek drogowych nr 15/61 i 13/60, w obrębie [...]. W motywach rozstrzygnięcia organ wskazał, iż planowana inwestycja nie spełnia warunku zgodności decyzji z przepisami odrębnymi, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowani przestrzennym (Dz.U. z 2016r. poz. 778), zwanej dalej "u.p.z.p.", podając iż projekt decyzji o warunkach zabudowy nie uzyskał "uzgodnienia Prezydenta Miasta Ł." będącego zarządcą drogi – al. A, z Zarządem Dróg i Transportu w Ł. z powodu niezgodności planowanej inwestycji z przepisami odrębnymi.

Odwołanie od powyższej decyzji Prezydenta Miasta Ł. złożyło Przedsiębiorstwo A Sp. z o.o. w Ł., ponosząc że odmowna opinia Zarządu Dróg i Transportu w Ł. dla możliwości obsługi ww. obiektu przez nowy zjazd z al. A, oddalony od skrzyżowania z ul. B o 140m, jest rażąco nieuzasadniona i nie poparta żadną analizą. Odwołująca się Spółka wskazała, że brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który jako akt prawa miejscowego ustala klasę drogi al. A jako "GP" główna ruchu przyspieszonego. Stąd brak uzasadnienia dla ustalenia przez Zarząd Dróg i Transportu w Ł. klasy al. A jako "GP", bowiem studium uwarunkowań i kierunki zagospodarowania przestrzennego miasta Ł., w którym są określone klasy dróg nie jest aktem prawa miejscowego. Zdaniem odwołującej się Spółki istniejąca al. A na całym przebiegu przez teren miasta Ł. nie posiada prawidłowych odległości między skrzyżowaniami, posiada dużą ilość istniejących zjazdów, a więc nie spełnia warunków dla drogi klasy GP. Ponadto Spółka zauważyła, że określone w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. z 2016r. poz. 124), przywoływanego dalej także jako: "rozporządzenie", warunki techniczne zarówno dla klasy "GP" jak i "G" nie ograniczają obligatoryjnie zakazu lokalizacji zjazdów. Przedsiębiorstwo A wyjaśniło, że projektowany dworzec autobusowy jest obiektem użyteczności publicznej, zatem istnieją podstawy aby dopuścić nowy zjazd w celu rozdzielenia funkcji ruchowych na dworcu. W rejonie nowego zjazdu główny ruch pojazdów al. A prowadzony jest na estakadzie nad skrzyżowaniami: ul. B, ul. C, al. D, a jezdnia rozrządowa o trzech pasach ruchu prowadzona po terenie, do której podłączony jest nowy zjazd, posiada ruch uspokojony przez skrzyżowanie z ul. B i al. D, regulowane sygnalizacją świetlną. Spółka dodała, że ustawa z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2016r. poz. 1440 ze zm.), jak i rozporządzenie nie określają szczegółowo obszaru oddziaływania skrzyżowania. Skrzyżowanie jezdni rozrządowej al. A z ulicą B regulowane jest sygnalizacją świetlną i posiada ograniczone relacje ruchu. Brak jest możliwości skrętu z al. A w lewo w ul. B. Odległość projektowanego zjazdu od osi skrzyżowania z ul. B wynosi 140m, a linie ciągłe przed linią stop tego skrzyżowania posiadają długość 20m. Wyjazdy pojazdów z nowego zjazdu jako podporządkowane do ruchu na jezdnię rozrządową al. A odbywają się w strefie możliwości zmiany pasa ruchu (linie przerywane), zatem znajdują się poza strefą oddziaływania skrzyżowania i nie zagrażają bezpieczeństwu ruchu. Ukształtowanie terenu i niwelety jezdni al. A i projektowanego zjazdu posiadają dobrą widoczność i brak jest zagrożenia bezpieczeństwa ruchu z tego powodu.

Powołaną na wstępie decyzją, po rozpoznaniu odwołania Przedsiębiorstwa A Sp. z o.o. w Ł., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że zmiana zagospodarowania terenu planowana jest do realizacji w obszarze przyległym do pasa drogowego drogi publicznej al. A, co stanowiło podstawę do wystąpienia przez organ prowadzący postępowanie w sprawie warunków zabudowy o uzgodnienie projektu decyzji z zarządcą tej drogi. W tym miejscu Kolegium podkreśliło, iż stosownie do brzmienia art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 60 ust. 1 u.p.z.p. organem administracji właściwym do orzekania w sprawach ustalenia warunków zabudowy jest prezydent miasta na prawach powiatu, który równocześnie – zgodnie z art. 19 ust. 5 ustawy o drogach publicznych jest zarządcą wszystkich dróg publicznych zlokalizowanych na terenie miasta na prawach powiatu, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych. Nie oznacza to jednak brak konieczności uwzględnienia w postępowaniu w sprawie warunków zabudowy stanowiska zarządcy drogi.

Dalej organ odwoławczy wskazał, że pismem z dnia [...] znak: [...] Zarząd Dróg i Transportu w Ł. negatywnie zaopiniował projekt decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji i podkreślił, że choć opinia ta nie ma waloru negatywnego uzgodnienia w rozumieniu art. 106 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2016r. poz. 23 ze zm.), przywoływanej dalej jako: "K.p.a.", w związku z art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p., to stanowi istotny element postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organ ustalający warunki zabudowy. Opinia zarządcy drogi jest bowiem stanowiskiem wyspecjalizowanej jednostki, której zadaniem jest przeanalizowanie możliwości obsługi komunikacyjnej planowanego zamierzenia, w oparciu o przepisy ustawy o drogach publicznych. Kolegium uznało zatem, że w rozpoznawanej sprawie prawidłowo organ I instancji stwierdził, iż ocena zarządcy drogi może mieć znaczenie dla należytego wyjaśnienia sprawy, gdyż nie jest wykluczone – by podejmując określone rozstrzygnięcie – organ kierował się opinią wyrażoną przez własną jednostkę organizacyjną. Taka zaś sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie.

Następnie Kolegium wskazało, że w opinii z dnia 21 kwietnia 2016r. zarządca drogi ocenił, iż wnioskowana przez inwestora obsługa komunikacyjna planowanej inwestycji poprzez projektowany zjazd z al. A pozostaje w sprzeczności z treścią § 113 ust. 7 rozporządzenia, który stanowi, że wyjazd z drogi do obiektu i urządzenia obsługi uczestników ruchu i wjazd na drogę nie mogą być usytuowane w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, a w szczególności w obszarze oddziaływania skrzyżowania łub węzła, w miejscu w którym nie jest zapewniona wymagana widoczność wjazdu na drogę. Zarządca wyjaśnił, że nieruchomość objęta projektem decyzji o warunkach zabudowy, przylega bezpośrednio do pasa drogowego drogi publicznej al. A w Ł., drogi krajowej klasy GP (główna ruchu przyśpieszonego). Projekt decyzji o warunkach zabudowy zakłada obsługę planowanej inwestycji poprzez projektowany zjazd z al. A. W chwili obecnej teren objęty projektem decyzji jest częściowo zagospodarowany (urządzony parking), a jego obsługa komunikacyjna odbywa się przez dwa zjazdy od strony ul. B, która na przedmiotowym odcinku jest drogą gminną klasy D (dojazdowa). Zdaniem zarządcy drogi, planowana do zagospodarowania nieruchomość powinna zatem posiadać obsługę komunikacyjną na dotychczasowych warunkach, bez konieczności obsługi komunikacyjnej z al. A, co dodatkowo zgodne jest z definicją dostępu do drogi publicznej zawartą w treści art. 2 pkt 14 u.p.z.p. Zdaniem zarządcy drogi nie jest możliwa natomiast akceptacja proponowanej w projekcie decyzji o warunkach zabudowy obsługi komunikacyjnej od strony al. A ze względu na usytuowanie zjazdu w obszarze oddziaływania skrzyżowania al. A i ul. B oraz sygnalizacji świetlnej, a więc w miejscu stwarzającym zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Poza tym w opinii z dnia 21 kwietnia 2016r. zaznaczono, że ulica al. A jest drogą krajową nr 1 dla kierunku północ – południe, posiadającą parametry techniczne drogi klasy GP. W układzie drogowym miasta Ł. pełni funkcję drogi tranzytowej. Zgodnie z treścią § 9 ust. 1 rozporządzenia stosowanie na drodze klasy GP zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości.

W ocenie zarządcy drogi natężenie ruchu drogowego na al. A w miejscu, gdzie planowana jest inwestycja należy uznać za duże, zarówno w godzinach szczytu porannego jak i popołudniowego, a każdy zjazd z tej ulicy powoduje zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu ze względu na hamowanie przed zjazdem komunikacyjnym i zmniejszenie przepustowości układu komunikacyjnego. Dopuszczenie dodatkowych relacji generujących ciągły ruch kołowy w dużym stopniu przyczyni się do zwiększenia utrudnień w ruchu drogowym. W ocenie zarządcy al. A, obsługę komunikacyjną dla planowanej inwestycji należy zapewnić z innych dróg, niższych klas, a taka możliwość istnieje w przedmiotowej sprawie, od strony ul. B, która jest drogą klasy D (dojazdowa). Względy bezpieczeństwa w ruchu drogowych są podstawowym kryterium, jakim winien się kierować zarządca drogi dokonując uzgodnienia w zakresie możliwości włączenia do ruchu drogowego spowodowanego zmianą zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, te zaś w przypadku planowanej inwestycji przemawiają za negatywnym zaopiniowaniem sposobu obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji, określonym w przedstawionym projekcie decyzji o warunkach zabudowy.

W dalszej części decyzji Kolegium podkreśliło, że merytoryczny zakres orzekania w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy regulują przepisy art. 35 ust. 3 i art. 19 ust.1 w zw. z art. 4 pkt 21 ustawy o drogach publicznych. Zakres ten wynika z zadań, jakie przekazane zostały zarządcy drogi przepisami ustawy o drogach publicznych, zaś naczelną zasadą uzgadniania warunków obsługi komunikacyjnej działki przy ustalaniu warunków zabudowy jest zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym.

Następnie organ wskazał, że zgodnie z projektem decyzji, uwzględniającym wniosek inwestora, obsługa komunikacyjna planowanej inwestycji miałaby się odbywać przez projektowany zjazd na al. A – drogę krajową nr 1, która na omawianym odcinku stanowi fragment drogi krajowej nr 1, mającej status drogi GP. Z kolei droga krajowa nr 1 jest głównym ogólnopolskim szlakiem komunikacyjnym na linii północ – południe oraz główną arterią komunikacyjną Ł.. Jest zatem drogą o dużym natężeniu ruchu i spełnia ważną rolę w istniejącym systemie komunikacji. Droga ta pełni dodatkowo funkcję tranzytową, która charakteryzuje się dużym udziałem samochodów ciężarowych. Zdaniem Kolegium na drodze o tej kategorii i funkcji wyeliminowanie zjazdów obsługujących działki, podlegające nowej formie zagospodarowania, generujących dodatkowy ruch, jest warunkiem koniecznym dla zapewnienia bezpieczeństwa ruchu. Zjazdy bezpośrednie stanowią bowiem potencjalne miejsca kolizji, a ich nadmiar ogranicza bezpieczeństwo i możliwość szybkiego poruszania się po drodze tej kategorii. Okolicznością przemawiającą za brakiem możliwości realizacji obsługi komunikacyjnej w kształcie zaproponowanym przez inwestora, jest zdaniem Kolegium również fakt, iż planowany zjazd znajduje się w odległości 140m od skrzyżowania al. A z ul. B, przy czym dodatkowo ul. B odbywa się ruch pojazdów w kierunku do/z Dworca A PKP i PKS.

Jednocześnie organ zauważył, iż zjazd publiczny generuje znacznie większy ruch pojazdów wjeżdżających i wyjeżdżających, co w indywidualnym przypadku może znacznie wpływać na pogorszenie bezpieczeństwa w ruchu drogowym, a wówczas lokalizacja zjazdu publicznego w strefie oddziaływania skrzyżowania poprzez wywołanie niepożądanych manewrów w ruchu drogowym wpływa na pogorszenie bezpieczeństwa w ruchu drogowym.

Podsumowując Kolegium stwierdziło, iż możliwość obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji za pośrednictwem zjazdu z drogi krajowej al. A spowoduje wzrost zagrożenia dla ruchu, obniżenie przepustowości tej drogi, jak i utratę jej aktualnej funkcji – prowadzenie ruchu tranzytowego, przy zapewnieniu szybkiego i bezkolizyjnego przejazdu, podczas gdy obsługa komunikacyjna przedmiotowej inwestycji może być zapewniona za pośrednictwem drogi niższej kategorii. W ocenie organu rozpatrywany zjazd stanie się dodatkowym punktem kolizji, mogąc powodować zmuszenie kierowców przejeżdżających tym odcinkiem drogi do wykonywania dodatkowych manewrów, jak hamowanie, co przyczyni się w znacznym stopniu do zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego. Zasadnie zatem – zdaniem Kolegium – organ I instancji uznał, iż planowane zamierzenie inwestycyjne pozostaje w sprzeczności z przepisami odrębnymi, w tym wypadku z przepisami rozporządzenia, a szczególnie z § 113 ust. 7 rozporządzenia, co przesądza, iż planowana inwestycja nie spełnia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.

Od powyższej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wywiodło Przedsiębiorstwo A Sp. z o.o. w Ł., zarzucając naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 7, art. 8, art. 9 oraz art. 77, art. 104 § 2, art. 106 i art. 107 K.p.a. oraz przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 59 ust. 1 i art. 60 ust. 1 oraz art. 61 u.p.z.p., które miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu skargi jej autorka podniosła, że decyzja o warunkach zabudowy została wydana z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ w trakcie trwania postępowania administracyjnego poprzedzającego jej wydanie organ na podstawie art. 106 K.p.a. w związku z art. 53 ust. 4 u.p.z.p. wystąpił do swojej jednostki, tj. Zarządu Dróg i Transportu w Ł. i sam ze sobą dokonał uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy, której skutkiem było jej nieuzgodnienie. W tym miejscu skarżąca Spółka zaznaczyła, że art. 106 § 1 K.p.a. znajduje zastosowanie, gdy przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ. Tymczasem w niniejszej sprawie wydana decyzja o warunkach zabudowy nie zawiera stanowiska innego organu, a jedynie ocenę dotyczącą braku zgodności z prawem planowanej inwestycji.

Skarżąca Spółka podniosła, że również z tą oceną nie zgadza się, gdyż brak jest w uzasadnieniu decyzji o warunkach zabudowy oraz stanowisku Zarządu Dróg i Transportu w Ł. jakiejkolwiek analizy uzasadniającej trafność dokonanej oceny, przede wszystkim wskazania, dlaczego organ nie bierze pod uwagę faktu, że w miejscu planowanego zjazdu nie istnieje natężenie zagrażające bezpieczeństwu, ponieważ ciągły ruch kołowy biegnie wiaduktem – estakadą, a projektowany zjazd zlokalizowany będzie z jezdni rozrządowej prowadzonej przy wiadukcie. Poza tym brak jest odniesienia do obowiązku ciążącego na stronie skarżącej, w oparciu o ustawę o drogach publicznych, dotyczącego rozdzielenia funkcji związanej z użytecznością publiczną dworca autobusowego od innej działalności obecnie realizowanej przy wykorzystaniu tego samego zjazdu. Organ, proponując ustalenie nowego wjazdu od ul. B pominął fakt, że fragment powyższej ulicy jest na tyle krótki, obciążony przejazdami autobusów, pojazdów dojeżdżających do dworca i innych, że nie jest możliwe bez zagrożenia bezpieczeństwa użytkowników ruchu zaprojektowanie drugiego zjazdu na tak krótkim odcinku. Organ nie wskazał, na jakich analizach natężenia ruchu na odcinku planowanego zjazdu oparł swoją ocenę. Jak dalej wyjaśniła skarżąca, brak jest uzasadnienia, dlaczego organ uznał, że klasa drogi al. A na całym odcinku, zalicza się do klasy GP. Prawdopodobnie kwalifikacja drogi jako GP nastąpiła w oparciu o studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta a brak zgodności wnioskowanej inwestycji z zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie może stanowić podstawy dla odmowy ustalenia warunków zabudowy. Nadto strona podniosła, że brak jest uzasadnienia dla przyjętego przez organ obszaru oddziaływania planowanej inwestycji na skrzyżowanie regulowane sygnalizacją świetlną. Uwzględniając fakt, że wjazdy pojazdów z projektowanego zjazdu jako podporządkowane do ruchu na jezdnię rozrządową al. A odbywają się w strefie możliwości zmiany pasa ruchu (linie przerywane), zatem znajdują się poza sferą oddziaływania na skrzyżowanie i nie tylko nie zagrażają bezpieczeństwu ruchu, ale poprawiają jego płynność poprzez odciążenie zjazdu w ul. B. Skarżąca podkreśliła, że zjazd jest planowany w odległości 140m od istniejącego skrzyżowania i nie ma żadnych podstaw aby uznać, że znajduje się w "strefie oddziaływania skrzyżowania", jeżeli jednak organ uznaje, że jest inaczej powinien wskazać przyjętą przez siebie strefę oddziaływania i ją uzasadnić, w szczególności biorąc pod uwagę okoliczność występowania szeregu zjazdów, które przy prezentowanym stanowisku przez organ nigdy nie powinny powstać, a obecnie powinny zostać zamknięte jako zagrażające bezpieczeństwu ruchu drogowego.

Następnie Spółka podniosła, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze powinno ponownie zbadać sprawę w szczególności biorąc pod uwagę fakt, że w sposób istotny – od dnia wydania decyzji o warunkach zabudowy przez organ I instancji do dnia rozstrzygania przez organ II instancji – zmienił się stan faktyczny. W ocenie skarżącej argumenty organu I instancji o natężeniu ruchu na al. A stały się nieaktualne, gdyż w dniu 1 lipca 2016r. oddana została autostrada A – 1 przechodząca przez Ł. i ruch tranzytowy zmalał szacunkowo o około 30%. Niezależnie od tego, że ruch na al. A w okolicy planowanego zjazdu nie był ruchem tranzytowym i ciągłym, gdyż ten odbywał się wiaduktem, obecnie ruch na całej długości al. A znacznie zmalał.

Nadto strona wskazała, że organ I instancji nie uzasadnił, dlaczego przyjął, że planowany zjazd zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego oraz jest w obszarze oddziaływania skrzyżowania, w miejscu, w którym nie jest zapewniona wymagana widoczność wjazdu na drogę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaś powieliło jedynie argumentację organu I instancji, nie odnosząc się do zarzutów wskazanych w odwołaniu z dnia 27 lipca 2016r. W ocenie skarżącej stanowisko prezentowane w decyzji obu organów stanowi rażące naruszenie art. 61 u.p.z.p. Zarówno bowiem organ I instancji, jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie oparło swojej decyzji na żadnej podstawie prawnej, która ogranicza lub zakazuje budowy projektowanej inwestycji lub wydania warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Powołując się na stanowisko Zarządu Dróg i Transportu w Ł. z dnia 21 kwietnia 2016r. oba organy administracyjne dopuściły się rażącego naruszenia prawa, wskazując jako odmowę ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji przepis stricte techniczny, jakim jest § 113 ust. 7 rozporządzenia, przyjmując subiektywne, niczym nieuzasadnione założenia wskazane w powyższym stanowisku, w szczególności dotyczące przyjętej klasy drogi (al. A) w miejscu planowanego zjazdu, natężenia ruchu w miejscu planowanego zjazdu, oddziaływania skrzyżowania z sygnalizacją świetlną na miejsce planowanego zjazdu oraz brak zapewnienia widoczności w miejscu planowanego zjazdu. W ocenie skarżącego podstawy prawne, jak i faktyczne dla odmowy ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji nie istnieją, zaś organy oparły się na dowolnej interpretacji przepisów oraz oceny materiału dowodowego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Pismem z dnia 8 lutego 2017r. Przedsiębiorstwo A Sp. z o.o. podtrzymało stanowisko i wnioski zawarte w skardze i wniosło dopuszczenie dowodu z dokumentu tj. ekspertyzy komunikacyjnej lokalizacji zjazdu z al. A (działki nr 13/60 i 15/61) na działkę nr 15/69 oraz fragmenty działek 15/64 i 15/70 w obrębie [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016r. poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonego aktu administracyjnego, tj. jego zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę uwzględniając skargę może uchylić akt, stwierdzić jego nieważność lub niezgodność z prawem. Zgodnie z treścią art. 145 § 1 P.p.s.a może to uczynić, jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeśli nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 P.p.s.a., skarga zgodnie z art. 151 P.p.s.a. podlega oddaleniu.

Podstawę prawną wydanego w sprawie rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 61 ust. 1 u.p.z.p. stanowiący, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu gdzie brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jest możliwe jedynie, gdy łącznie spełnione są następujące warunki:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Analiza okoliczności niniejszej sprawy nie dostarcza zastrzeżeń co do spełnienia przez projektowane przedsięwzięcie wstępnych warunków decyzji o warunkach zabudowy, a więc kontynuacji cech i funkcji zastanych na obszarze sąsiadującym z terenem projektowanej realizacji, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Kwestia ta nie była przedmiotem kontrowersji zarówno w toku postępowania administracyjnego, jak i nie stanowiła podstawy zarzutów sformułowanych w skardze. Zbędne jest zatem poświęcanie jej – w ramach niniejszego uzasadnienia – bliższej uwagi.

Powodem odmowy ustalenia warunków zabudowy dla projektowanej inwestycji jest sprzeczność takiej decyzji z przepisami odrębnymi w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., w zakresie projektowanej budowy zjazdu publicznego z al. A. Mając na uwadze, iż powyższa sprzeczność była wyłączną przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy dla projektowanego przedsięwzięcia, to kwestia ta wymaga bliższego omówienia.

Z okoliczności faktycznych sprawy wynika, iż teren składający się z działki nr 15/69 oraz części działek nr 15/64 i nr 15/70, na którym inwestor projektuje realizację przedmiotowego przedsięwzięcia posiada już dwa zjazdy z drogi publicznej. Pierwszy z nich jest zjazdem na drogę klasy D (ul. B) z działki nr 15/64, która przylega bezpośrednio do działki drogowej nr 13/57 stanowiącej ul. B. Drugi zaś jest zjazdem z al. A, która stanowi drogę klasy GP, poprzez działkę drogową nr 15/62. Zjazd te aktualnie jest zablokowany przegrodami uniemożliwiającymi korzystanie z niego. Inwestor we wcześniej toczonym postępowaniu administracyjnym domagał się ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji na przedmiotowym terenie, które obejmowałyby przebudowę istniejącego zjazdu z al. A. Organy ostateczną decyzją odmówiły ustalenia warunków dla tej inwestycji powołując się na sprzeczność takiej decyzji z przepisami odrębnymi, tj. przepisami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.). Powyższe rozstrzygnięcie organów administracji nie było przedmiotem skargi do sądu administracyjnego.

Inwestor w dniu 25 marca 2016r. wystąpił z kolejnym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowego terenu, z tą jednak zmianą, że zamiast dla przebudowy istniejącego zjazdu zlokalizowanego na fragmentach działek drogowych nr 15/62 i nr 13/60 domaga się ustalenia warunków zabudowy dla budowy nowego zjazdu publicznego na fragmentach działek drogowych 15/61 i nr 13/60. Wniosek ten zainicjował postępowanie w niniejszej sprawie i ocena legalności jego załatwienia jest przedmiotem zainteresowania Sądu w niniejszym postępowaniu.

Ocenę tą wypada rozpocząć od potwierdzenia poprawności dokonanego przez organy sklasyfikowania al. A jako drogi kategorii GP. Skoro al. A jest drogą krajową w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych, a co do tego nie ma żadnych wątpliwości, to zasadnie konkluduje organ odwoławczy, iż w takiej sytuacji powinna spełniać wymagania techniczne i użytkowe określone dla jednej z trzech klas dróg: A (autostrada), S (ekspresowa), GP (główna ruchu przyśpieszonego) (§ 4 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia). Skoro al. A nie jest ani autostradą, ani drogą ekspresową, to już tylko z tego powodu wypada potwierdzić zasadność konkluzji organów administracji na temat sklasyfikowania tej drogi jako GP. Istotne jest przy tym także i to spostrzeżenie, że charakter drogi GP ma zarówno ta część al. A, która biegnie estakadą nad ul. B i al. D – E, jak i ta, która biegnie na poziomie ul. B oraz al. D – E i przylega do terenu projektowanej inwestycji. Stanowisko skarżącej Spółki, wskazujące na rzeczywiste warunki techniczne i użytkowe al. A, jako na źródło uznania, że droga ta co najwyżej jest drogą kategorii G (główna), nie wytrzymuje konfrontacji z faktem, iż al. A jest drogą krajową, a za tego rodzaju drogę nie może być uznana droga klasy G (§ 4 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia).

Powyższe sklasyfikowanie determinuje konieczność uwzględnienia przy budowie zjazdu z drogi tej klasy przepisu § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, który stanowi, iż stosowanie na drodze klasy GP zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D (dojazdowa) lub L (lokalna) do obsługi przyległych nieruchomości. Powyższa regulacja stanowi podstawę dla oceny zasadności wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla projektowanej inwestycji w zakresie jej zgodności z przepisami odrębnymi. Co prawda regulacja ta została przywołana przez organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji jako podstawa rozstrzygnięcia ale organ nie nadał jej dostatecznej doniosłości, koncentrując się na kwestiach bezpieczeństwa w ruchy drogowym, wynikających z § 113 ust. 7 rozporządzenia. Tymczasem to § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia jasno stanowi, że budowa na drodze klasy GP zjazdów jest dopuszczalna tylko wyjątkowo. Co więcej przepis ten wyraźnie wskazuje w jakich wyjątkowych sytuacjach zachodzi możliwość sytuowania zjazdów. Żadna z tych sytuacji nie zachodzi w okolicznościach niniejszej sprawy. Skoro teren projektowanej inwestycji pozostaje skomunikowany z al. A – o czy była już mowa powyżej – zarówno poprzez istniejący zjazd, jak również poprzez wykorzystanie istniejącej drogi klasy D (ul. B), to nie sposób mówić o braku możliwości dojazdu na teren inwestycji, a tym samym nie jest spełniony żaden z warunków, o których mowa w § 9 ust. 1 pkt 3 in fine rozporządzenia, od których zależy możliwość sytuowania zjazdu na drodze klasy GP. Co prawda teren projektowanej inwestycji obejmuje tylko część działki nr 15/64 i nie rozciąga się na tą jej części, na której znajduje się zjazd publiczny z ul. B (działka nr 13/57), to jednak okoliczność ta nie ma żadnego znaczenia z punktu widzenia możliwości dojazdu, o której mowa w powyższym przepisie, bowiem działka nr 15/64 jako całość skomunikowana jest z droga publiczną poprzez istniejący zjazd. Podobnie chybione są argumenty odwołujące się do specyfiki dworca autobusowego, jako ograniczenia w możliwości korzystania przez projektowaną inwestycję ze zjazdu z ul. B. Ograniczenia te nie są bowiem tożsame z brak innej możliwości dojazdu, o której mowa w § 9 ust. 1 pkt 3 in fine rozporządzenia.

Konkludując tą część rozważań wypada jasno wskazać, iż § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia samodzielnie stanowi przeszkodę prawną dla realizacji przedmiotowej inwestycji w projektowanym kształcie, tj. przewidującą budowę na fragmentach działek nr 15/61 i nr 13/60 nowego zjazdu z drogi klasy GP. Wypada zatem potwierdzić prawidłowość wniosku organu odwoławczego o sprzeczności projektowanego zamierzenia z przepisem odrębnym tj. § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia.

Nie można natomiast potwierdzić stanowiska organów o sprzeczności projektowanego zamierzenia w zakresie budowy zjazdu z § 113 ust. 7 rozporządzenia. Przepis ten stanowi bowiem, że wyjazd z drogi do obiektu i urządzenia obsługi uczestników ruchu i wjazd na drogę nie mogą być usytuowane w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, w tym m.in.: w obszarze oddziaływania skrzyżowania lub węzła, lub w miejscu, w którym nie jest zapewniona wymagana widoczność wjazdu na drogę. Wypada zgodzić się z stroną skarżącą, iż uwagi organu podniesione w powyższym zakresie mają charakter gołosłowny i nie wynikają z jakiejkolwiek weryfikowalnej analizy. Wątpliwości budzi zarówno brak zastosowania jakiejkolwiek metodologii dla określenia przyczyn zaliczenia projektowanego zjazdu do obszaru oddziaływania skrzyżowania al. A i ul. B, jak i zdefiniowania takich pojęć użytych w uzasadnieniu wydanej decyzji jak chociażby: "stan bezpieczeństwa", "duże natężenie ruchu", "zmniejszenie przepustowości układu komunikacyjnego". Powyższe parametry mają mierzalny charakter, pozwalający określić je dla konkretnego zamierzenia inwestycyjnego, które będzie powodować zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, a tym samym wpływać na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Okoliczności niniejszej sprawy – na co zasadnie wskazuje strona skarżąca – pozbawione są natomiast jakiejkolwiek analizy wpływu konkretnie projektowanego przedsięwzięcia na pogorszenie bezpieczeństwa ruchu na al. A. Deprecjonuje to stanowisko organów wskazujące na sprzeczność projektowanej inwestycji w zakresie budowy zjazdu z al. A z przepisem § 113 ust. 7 rozporządzenia. Ponadto trafnie strona skarżąca wskazuje, iż nie doczekała się w toku postępowania administracyjnego odniesienia do stanowiska prezentowanego publicznie przez Zarząd Dróg i Transportu w Ł. o istotnym zmniejszeniu ruchu drogowego na terenie Ł. po oddaniu do użytku autostrady A1 na odcinku S. – T.. Powyższe okoliczności wskazują zatem także na naruszenie przepisów o gromadzeniu i ocenie materiału dowodowego (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.).

Powyższe krytyczne uwagi pod adresem organów obu instancji nie mają jednak wpływu na ocenę legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia. Projektowana inwestycja, w zakresie budowy zjazdu z drogi klasy GP, pozostaje w sprzeczności z § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia. Faktu tego nie jest w stanie zmienić wadliwość – zaprezentowanej przez organy na gruncie § 113 ust. 7 rozporządzenia – oceny bezpieczeństwa ruchu drogowego wywołanej projektowanym zjazdem. Tym samym powyższe naruszenie prawa materialnego pozostaje bez wpływu na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1a P.p.s.a.). Analogicznie wypada ocenić braki w zakresie gromadzenia i oceny materiału dowodowego (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.) dla wykazania stanu zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego przez projektowaną inwestycję. Powyższe naruszenie przepisów postępowania nie mogło mieć zatem istotnego wpływu na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a.).

Nie można natomiast zgodzić się ze strona skarżącą gdy zarzuca zaskarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie art. 106 K.p.a. w związku z art. 53 ust. 4 u.p.z.p. Jakkolwiek organ I instancji zwrócił się do Zarządu Dróg i Transportu w Ł. "o dokonanie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy" powołując się na przepis art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p., co zasadnie skarżąca uznaje za naruszenie prawa, to jednak zarządca drogi nie dokonał wiążącego uzgodnienia przedłożonego projektu decyzji w warunkach współdziałania, a jedynie projekt ten zaopiniował. Wypada to uznać za zbliżone do konsultacji lub też do doradztwa mającego miejsce wewnątrz struktury organizacyjnej organu I instancji. (vide: uchwała składu pięciu sędziów NSA w Warszawie z dnia 15 lutego 1999r., sygn. akt OPK 14/98). Co prawda organ I instancji w wydanej decyzji powielił swój powyższy błąd i uznał brak pozytywnego uzgodnienia zarządcy drogi za wystarczający powód do odmowy ustalenia warunków zabudowy, to jednak powyższe stanowisko zostało zdezawuowane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., które wskazało, że opinia Zarządu Dróg i Transportu w Ł. wyrażona w piśmie z dnia 21 kwietnia 2016r. nie stanowi uzgodnienia, o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. Tym samym zarządca drogi będąc wyspecjalizowaną jednostką organizacyjną organu I instancji poprzez wyrażenie opinii o projekcie decyzji o warunkach zabudowy nie naruszył zasad współdziałania organów administracji, rozumianych jako kooperacja między odrębnymi organami administracji (art. 106 K.p.a.), nie zaś jednostkami organizacyjnymi znajdującymi się wewnątrz struktury tego samego organu. Tym bardziej, że organ odwoławczy – korzystając z owej opinii powstałej w ramach wewnętrznej konsultacji (doradztwa) organu I instancji – samodzielnie dokonał kompleksowej analizy okoliczności sprawy, w tym w szczególności w zakresie zgodności projektowanej inwestycji z przepisami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Jeżeli zatem przedmiotem kontroli sądu administracyjnego jest decyzja ostateczna wydana w ramach określonego postępowania administracyjnego, to należy jasno wskazać, iż zaskarżona decyzja poprzez usunięcie wadliwość, którą w powyższym zakresie prezentowała decyzja organu I instancji, dokonała sanacji dotychczasowych niedostatków postępowania administracyjnego. Tym samym powyższy zarzut – zasadnie podniesiony w odwołaniu – stracił swą aktualność w następstwie wydania decyzji przez organ odwoławczy.

W tym stanie rzeczy skargę jako bezzasadną należało oddalić (art. 151 P.p.s.a.).

JK