Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 459/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2014-07-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Nadzór budowlany
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 8, art. 48 ust. 3 pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 308 i art. 309
journal: Dz.U. 2014 poz 121
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - tekst jednolity.
article: art. 75 par. 1, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędziowie Sędzia WSA Maria Kwiecińska Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Protokolant St. sekretarz sąd. Katarzyna Sierszeńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lipca 2014 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2014 r. Nr [.] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] z dnia [...] 2013 r. nr [...], II. zasądza od Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej kwotę [...],- zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 18 września 2013 r. ([...]) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: "PINB") nakazał właścicielowi nieruchomości - M. M. rozbiórkę budynku gospodarczego o wymiarach 9,30 m x 28,65 m, zlokalizowanego na działce nr [...] położonej w [...] przy ul. [...]. Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał art. 48 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623, z późn. zm. [aktualnie: tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 1409, z późn. zm.]) i art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.).

Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "WWINB"), po rozpatrzeniu sprawy w wyniku wniesienia odwołania przez M. M., decyzją z dnia [...] marca 2014 r., nr [...], działając na podstawie art. 104 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym:

W piśmie z dnia 3 marca 2006 r. Dyrektor Wielkopolskiego Parku Narodowego [...] zwrócił się do WWINB o wyjaśnienie legalności inwestycji budowlanej powstającej na nieruchomości przy ul. [...] w [...]. Pismo to zostało przekazane przez WWINB w dniu 10 marca 2006 r. organowi I instancji, celem załatwienia.

Pismem z dnia 20 lipca 2006 r. inwestor M. M. dokonała zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na remoncie dwóch budynków mieszkalnych, dwóch budynków gospodarczych, ogrodzenia, dróg i chodników wewnętrznych oraz likwidacji szamba, położonych w [...] przy ul. [...] na działce nr [...]. Zgłoszenie to zostało przyjęte bez sprzeciwu przez Starostę [...] (por. pismo Starostwa Powiatowego w P. z dnia 25 października 2006 r. znak [...]).

W toku postępowania wyjaśniającego przeprowadzone zostały przez organ I instancji w dniu 9 października 2009 r. oględziny na terenie nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] (działka nr [...]), w toku których stwierdzono, że przy znajdującym się na tej posesji budynku gospodarczym o wymiarach 9,30 m x 28,65 m prowadzone są roboty budowlane, a stan zaawansowania robót to stan surowy zamknięty - do zakończenia robót pozostało wykonanie tynków wewnętrznych i posadzek. Obiekt jest otynkowany na zewnątrz i ocieplony styropianem; w budynku ściany zewnętrzne i wewnętrzne zostały wykonane z elementów gazobetonowych [...], ma płaski stropodach, oparty na belkach drewnianych, pokryty papą. Całość została wykonana z nowych elementów. Inwestor przedłożył zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych - remontowych z dnia 20 lipca 2006 r. oraz oświadczył, że roboty rozpoczęto pod dokonaniu zgłoszenia.

W piśmie z dnia 5 lipca 2011 r. Starosta [...] przekazał organowi I instancji dokumenty dotyczące zgłoszenia zamiaru budowy (wykonania robót budowanych) z dnia 20 lipca 2006 r. wraz informacją, że zgłoszenie zostało przyjęte bez sprzeciwu.

Burmistrz Miasta P. w piśmie z dnia 25 sierpnia 2011 r. poinformował organ, że dla działki nr [...] nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zaś obowiązujący do dnia 31 grudnia 2003 r. plan zagospodarowania przestrzennego miasta P. zatwierdzony uchwałą Miejskiej Rady Narodowej nr [...] w [...] z dnia [...] 1989 r. (Dz. Urz. Woj. Wlkp. nr [...], poz. [...]), którym objęta była działka nr [...], utracił moc zgodnie z art. 87 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a dla przedmiotowej działki w okresie od 1 stycznia 2004 r. do dnia sporządzenia pisma nie została wydana decyzja o warunkach zabudowy.

Powiatowy Konserwator Zabytków w piśmie z dnia 5 grudnia 2011 r. poinformował organ, że budynek będący przedmiotem postępowania prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego nie podlega ochronie konserwatorskiej, a nadto, że kubatura, lokalizacja i uboga forma architektoniczna nie wpływa negatywnie na estetykę i wyeksponowanie obiektu wpisanego do rejestru zabytków - budynku sanatoryjnego usytuowanego również na działce nr [...].

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] nakazał właścicielowi - M. M. wstrzymanie budowy budynku gospodarczego na działce nr [...] i przedstawienie ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a w przypadku uzyskania tej decyzji dostarczenie 4 egzemplarzy projektu budowlanego wraz oświadczeniem o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W odpowiedzi zobowiązana w piśmie z dnia 25 marca 2013 r. poinformowała, że budynek gospodarczy o wymiarach 9,30 m x 28,65 m przestał być remontowany jesienią 2006 r., a remont był prowadzony na podstawie zgłoszenia wykonania prac budowlano-remontowych z dnia 20 lipca 2006 r.

Wobec nieprzedłożenia dokumentów wskazanych w postanowieniu z dnia [...] lutego 2013 r. PINB wydał w dniu [...] 2013 r. decyzję, którą nakazał właścicielowi rozbiórkę przedmiotowego budynku gospodarczego.

W odwołaniu od decyzji o nakazie rozbiórki M. M. podniosła w pierwszej kolejności, że budynek o wymiarach 9,30 m x 28,65 m, którego dotyczy nakaz rozbiórki, nie został wybudowany, lecz był jedynie remontowany. W aktach prawy znajduje się jej zgłoszenie z dnia 20 lipca 2006 r., a przed tą datą budynek już istniał i był zaznaczony na mapie, a zatem został on pobudowany legalnie.

W uzasadnieniu prawnym decyzji z dnia [...] marca 2014 r. WWINB wyjaśnił, że zgodnie ze zgłoszeniem zamiaru wykonania robót budowalnych z dnia 20 lipca 2006 r. przy budynku gospodarczym o wymiarach 9,30 m x 28,65 m i wysokości 6 m, wybudowanym w 1930 r., miały zostać wykonane prace budowlane polegające na: odkopaniu ław fundamentowych i ich osuszeniu, naprawy izolacji oraz ocieplenia (styropianem ewentualnie wełną mineralną) i położeniu tynku. Naprawa dachu miała polegać na wymianie spróchniałych elementów pokrycia dachu na papę lub dachówkę. Wymieniona miała zostać również stolarka budowlana oraz miano wykonać wokół budynku opaskę z płytek chodnikowych 30 cm x 30 cm. Dalej organ podniósł, że w trakcie postępowania ustalono, iż budynek gospodarczy został wybudowany na nowo od podstaw, o czym świadczą zdjęcia wykonane przez pracowników PINB w dniu 4 września 2006 r., które ukazują budynek w trakcie budowy – wykorzystywane są nowe materiały budowlane. Dalej WWINB stwierdził, że na zdjęciach wykonanych następnie w dniu 15 listopada 2006 r. widać budynek prawie ukończony, wraz z uporządkowaniem terenu wokół niego. W świetle powyższego nie jest możliwe uznanie, że przy budynku gospodarczym zostały wykonane tylko prace określone w zgłoszeniu z 20 lipca 2006 r., bowiem inwestor nie wykonał remontu, lecz wybudował całkowicie nowy obiekt, na wykonanie którego wymagane jest pozwolenie na budowę zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, którego inwestor nie posiadał. WWINB uznał zarazem, że brak sprzeciwu Starosty wobec zgłoszonego zakresu robót nie ma znaczenia, bowiem inwestor wykonał zupełnie inne roboty aniżeli objęte zgłoszeniem, dokonał bowiem odbudowy obiektu. Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy wskazał, że budynek został wzniesiony z nowych materiałów i stanowi inny obiekt (odbudowany) niż obiekt pierwotny, co wynika z ustaleń PINB - i nie można tych robót zakwalifikować jako remontu budynku w rozumieniu art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego, lecz należy je uznać za budowę w rozumieniu art. 3 pkt 6 tej ustawy. W tych warunkach WWINB uznał, że zastosowanie znajduje tryb z art. 48 ustawy Prawo budowlane. Zdaniem organu odwoławczego, ponieważ budynek nie narusza przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690, z późn. zm.), a dla terenu inwestycji nie obowiązuje plan miejscowy, inwestora zasadnie zobowiązano do przedłożenia w wyznaczonym terminie ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a w przypadku uzyskania takiej decyzji pozostałych wymaganych dokumentów. Dalej WWINB stwierdził, że obowiązek ten nie został wykonany, stąd też zgodnie z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego zastosowano ust. 1 tego artykułu, a decyzja jest konsekwencją niewykonania przez inwestora obowiązków wskazanych w postanowieniu z dnia 28 lutego 2013 r. Wskazując na treść art. 52 powołanej ustawy, organ II instancji stwierdził, że w tej sprawie inwestor jest jednocześnie właścicielem, stąd też zasadnie na taki podmiot nałożony został obowiązek rozbiórki.

Skargę na powyższą decyzję WWINB z [...] marca 2014 r. wniosła M. M., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika procesowego, zarzucając jej błąd w ustaleniach faktycznych polegający na:

- przyjęciu, że doszło do wzniesienia budynku, którego dotyczy nakaz rozbiórki, mimo że budynek ten istnieje od kilkudziesięciu lat, a jedynie został wyremontowany na podstawie zgłoszenia z dnia 20 lipca 2006 r.,

- przyjęciu, że doszło do wzniesienia przedmiotowego budynku jedynie na podstawie ustalenia, że do remontu wykorzystano nowe materiały budowlane, co jest zgodne z zasadami techniki budowlanej i postępu technologicznego,

- przyjęciu za dowód zdjęć fotograficznych, mimo braku ich autoryzacji i odniesienia do szerszego kontekstu, a ze zdjęć nie wynika w jakim czasie je wykonano i jaką budowę przedstawiają.

Przy tak sformułowanych zarzutach storna wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania administracyjnego, a także o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu podobnie jak w odwołaniu skarżąca stwierdziła, że wykonała jedynie konieczny, gruntowny remont ponad 70-letniego budynku, a zebrany w sprawie materiał nie daje podstaw do przyjęcia, że przed 2006 r. budynek ten nie istniał.

Kwestionując dowód w postaci zdjęć, na które powołały się organy obydwu instancji, skarżąca podniosła, że zdjęcia te zostały wykonane nielegalnie, bez zgody i wiedzy właścicieli nieruchomości, wobec tego nie mogą być użyte jako dowód w sprawie. Wokół posesji skarżącej znajduje się drzewostan, a zdjęcia zostały wykonane zza ogrodzenia, wobec tego obejmują tylko remontowaną część budynku i nie oddają charakteru całości zabudowy. Ponadto podniosła, że zdjęcia zostały wykonane kilka miesięcy po zgłoszeniu remontu, a wobec tego wykonane zostały podczas trwania prac remontowych. Na zdjęciach tych widać, że jedynie, że remont wykonano z nowych materiałów budowlanych, co jest zasadne w świetle techniki budowlanej, a przede wszystkim doświadczenia życiowego i zasad logiki. Użycie takich materiałów wynika z postępu technicznego, [...].

Ponadto skarżąca stwierdziła, że przedmiotowy budynek nie jest objęty nadzorem konserwatora zabytków, a tym samym nie istnieją żadne wytyczne dotyczące materiałów budowlanych, których właściciel może użyć do jego remontu. Skarżąca podniosła, że brak jest podstaw do przyjęcia, że budynek został wzniesiony nielegalnie, a w konsekwencji zaskarżona decyzja jest niezgodna ze stanem faktycznym i poczynionymi ustaleniami.

W odpowiedzi na skargę WWINB podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Na rozprawie w dniu 23 lipca 2014 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymał wnioski i argumentację skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

W myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sąd dokonuje kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany jej zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Wady, skutkujące koniecznością uchylenia decyzji lub postanowienia, stwierdzeniem ich nieważności bądź wydania ich z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., sąd administracyjny uchyla akt administracyjny, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, zaś na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., gdy stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji stwierdzić należy, iż skarga okazała się zasadna, aczkolwiek nie można zgodzić się z całością podniesionej w niej argumentacji.

W pierwszym rzędzie wskazać należy, iż ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane rozróżnia instytucję remontu i odbudowy obiektu budowlanego. Rozróżnienie to ma istotne znaczenie prawne, albowiem remont wymaga jedynie zgłoszenia właściwemu organowi, a odbudowa uzyskania pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych. Powyższe w świetle zasady racjonalności prawodawcy oznacza, iż zakres znaczeniowy tych dwóch pojęć na gruncie prawa budowlanego jest rozłączny, zaś pojęcie odbudowy oznacza roboty o budowlane o większym niż w przypadku remontu zakresie prac i głębszej ingerencji w pierwotną substancję budowlaną, co wprost wynika z faktu bardziej restrykcyjnego podejścia przez prawodawcę do odbudowy niż do remontu.

Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane nie zawiera przy tym definicji legalnej pojęcia odbudowy, co skutkuje koniecznością dokonania jego wykładni językowej, przy jednoczesnym uwzględnieniu dotychczasowego dorobku orzecznictwa. Odnośnie remontu ustawodawca wskazał w art. 3 pkt 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, iż na jej gruncie przez remont należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym;

Dokonując koniecznych ustaleń, odnośnie znaczenia pojęcia odbudowy i jego rozgraniczenia względem pojęcia remontu zauważyć w pierwszym rzędzie należy, iż odbudowa w języku potocznym oznacza wzniesienie na nowo, względnie odrestaurowanie zniszczonych budowli (por. Mały słownik języka polskiego pod red. S. Skorupki, Wydawnictwo PWN, Warszawa 1969, s. 480). Odwołanie się do budowli uprzednio istniejących oznacza, iż by nowa zabudowa mogła zostać uznana za odbudowę, a nie zupełnie nową realizację odpowiadać musi gabarytom, wyglądowi zewnętrznemu i wewnętrznemu oraz zasadniczemu przeznaczeniu wcześniej istniejącego obiektu budowlanego.

Zarówno roboty budowlane polegające na remoncie istniejących obiektów budowlanych, jak i na odbudowie mają zatem dwie wspólne cechy: prowadzą do odtworzenia stanu pierwotnego obiektu i są realizowane przy użyciu wyrobów budowlanych innych, niż użyto w stanie pierwotnym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 kwietnia 2012 r., sygn. II OSK 281/11, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Odnośnie remontu dopuszczalność użycia wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym wynika wprost z przepisów ustawy, zaś odnośnie odbudowy wyprowadzić ją można z faktu, iż oznacza ona wznoszenie czegoś na nowo, a więc przy użyciu nowych materiałów.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy zauważyć należy, iż pozbawiona znaczenia prawnego dla oceny czy doszło do zaistnienia samowoli budowlanej była podnoszona przez organy obu instancji okoliczność, iż w trakcie prac budowlanych przy przedmiotowym budynku wykorzystywane były nowe materiały budowlane.

Dla rozgraniczenia pojęcia odbudowy i remontu kluczowe znaczenia ma natomiast zakres wykonywanych robót budowlanych. W przypadku remontu odtworzenie stanu pierwotnego budowlanego wymaga napraw, wymiany lub odnowienia niektórych tylko elementów obiektu, w przeciwieństwie do odbudowy, kiedy ten zakres jest znacznie szerszy. Poza tym w przypadku remontu obiekt jemu poddany zazwyczaj jest jeszcze użytkowany zgodnie ze swoim przeznaczeniem, a remont ma zapobiec na przyszłość jego degradacji fizycznej i technicznej, nadmiernemu, zbyt szybkiemu zużyciu. Natomiast obiekt budowlany wymagający odbudowy, najczęściej w całości lub w części, nie spełnia już swych funkcji użytkowych z uwagi na nadmierne zużycie lub zniszczenie swej substancji.

Co za tym idzie naprawa lub wymiana wszystkich lub prawie wszystkich elementów budynku w praktyce oznaczająca jego rozbiórkę w znacznej części lub w całości i ponowne wzniesienie obiektu, nie może być rozumiana jako remont. Rozebranie budynku bowiem wyklucza potraktowanie całości robót jako remontu, bowiem byłby to remont czegoś, co nie istnieje, bowiem zostało wcześniej rozebrane. To odtworzenie zatem, które obejmuje rozebranie i następnie "odtworzenie właściwe", wiąże się z pojęciem odbudowy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 2011 r., sygn. II OSK 1483/10, z dnia 19 kwietnia 2011 r., sygn. II OSK 693/10 - dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Dla ustalenia czy miała miejsce odbudowa, czy też remont budynku kluczowe znaczenie będzie zatem miało nie ustalenie czy inwestor użył nowych materiałów budowlanych, lecz ustalenie czy doszło do całkowitego, względnie prawie całkowitego rozebrania budynku istniejącego niweczącego jego istnienie, a następnie budowy obiektu od nowa. Podkreślić przy tym należy, iż za odbudowę nie będzie mogła być uznana taka sytuacja, gdy inwestor, wykonując na podstawie zgłoszenia remont obiektu budowlanego dokonał rozebrania wyłącznie dachu budynku, czy też tylko jednej z jego ścian, wykorzystując jednak pozostałą część obiektu oraz nie zmieniając obrysu, gabarytów i formy architektonicznej obiektu.

Ustaleń w tym zakresie orzekające sprawie organy nadzoru budowlanego obu instancji jednakże nie poczyniły ograniczając się jedynie do stwierdzenia wykorzystywania nowych materiałów budowlanych, a więc okoliczności pozbawionej znaczenia prawnego.

Powyższe oznacza wydanie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej przez nią w mocy decyzji organu I instancji z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, albowiem organy nadzoru budowlanego nie poczyniły kompletnych ustaleń faktycznych niezbędnych dla rozstrzygnięcia sprawy.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi wskazać należy, iż błędnym jest pogląd skarżącej jakoby okoliczność, iż znajdujące się w aktach sprawy zdjęcia wykonane zostały bez zgody i wiedzy właścicieli nieruchomości oraz nie zostały przez nich autoryzowane, skutkowała niedopuszczalnością uznania ich za dowód w sprawie.

Zauważyć bowiem należy, iż zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny.

Zawarte w tym przepisie pojęcie dowodu rozumieć należy jako środka dowodowego, który pozwala na przekonanie się organu o istnieniu lub nieistnieniu danych faktów, ewentualnie prawdziwości lub fałszywości twierdzenia o faktach, czyli źródła informacji umożliwiających ustalenie stanu faktycznego sprawy.

Z brzmienia tego przepisu wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że przez pojęcie dowodu należy rozumieć także inne dowody niewymienione wyraźnie w tym przepisie. Podkreślić należy, iż art. 75 § 1 k.p.a. nie zawiera zamkniętego katalogu środków dowodowych dopuszczalnych w postępowaniu dowodowym, lecz że jest to jedynie wyliczenie przykładowe, na co wskazuje użycie zwrotu "w szczególności" w zdaniu drugim tego przepisu. Wobec braku określenia w przepisach k.p.a. zasad i trybu korzystania ze środków dowodowych nieprzewidzianych w kodeksie należy przyjąć, iż organ administracji publicznej przeprowadzając dowód z filmu, telewizji, fotokopii, fotografii, planów, rysunków oraz płyt lub taśm dźwiękowych i innych przyrządów utrwalających albo przenoszących obrazy lub dźwięki winien stosować odpowiednio przepisy o dowodzie z oględzin oraz o dowodzie z dokumentów zawarte w art. 308 k.p.c., a w odniesieniu do pozostałych środków dowodowych, tzw. dowodów nienazwanych, sposób ich przeprowadzenia powinien określić organ administracji publicznej, stosując odpowiednio przepisy o art. 309 k.p.c.

Podkreślić w tym miejscu trzeba, iż tam gdzie ustawodawca zamierza wprowadzić zamknięty katalog środków dowodowych służących wykazaniu danej okoliczności faktycznej lub prawnej wskazuje to wprost w treści odpowiedniego przepisu, czego przykładem mogą być art. 5 ust. 3 zdanie drugie ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych, czy też art. 48 ust. 3 pkt 1 z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (ten ostatni wprost wskazujący jakie środki dowodowe mogą być wykorzystane dla wykazania zgodności budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). W przepisach ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane dotyczących postępowania naprawczego prowadzonego w stosunku do samowoli budowlanych brak zaś tego rodzaju regulacji odnośnie środków dowodowych jakie mogą służyć dla ustalenia charakteru robót budowlanych wykonanych bez wymaganego prawem zezwolenia lub zgłoszenia.

W ocenie Sądu brak jest także generalnych regulacji zabraniających dokonywania fotografii nieruchomości bez zgody jej właściciela, czy też uzależniających dopuszczalność posługiwania się tak wykonanymi fotografiami od uprzedniej bądź następczej zgody właściciela nieruchomości. Co znamienne przepisów takich nie wskazano także w skardze.

Powyższe oznacza, iż skoro wykonania bądź wykorzystania przedmiotowych fotografii w procesie nie można uznać za sprzeczne z prawem, to dowód z nich mógł być przeprowadzony w postępowaniu administracyjnym i co za tym idzie mogły one stanowić podstawę dla czynienia w sprawie ustaleń faktycznych.

Dopuszczalność przeprowadzenia w toku postępowania administracyjnego dowodu ze zdjęć fotograficznych nie oznacza jednakże, iż posługując się takim środkiem dowodowym organ nadzoru budowlanego zwolniony jest od przestrzegania zasad postępowania administracyjnego określonych w przepisach k.p.a.

Przepisy ustawy Prawo budowlane nie wyłączają bowiem stosowania w postępowaniach prowadzonych w oparciu o tą ustawę, w tym w szczególności w postępowaniu legalizacyjnym przepisów k.p.a. oraz co do zasady nie modyfikują na potrzeby postępowań prowadzonych przez organy nadzoru budowlanego zasad postępowania dowodowego określonych w przepisach k.p.a.

Zgodnie z art. 80 k.p.a., to czy dana okoliczność została udowodniona organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Przepis ten statuuje zasadę swobodnej oceny dowodów. Zasada ta polega na tym, by organ przy ustalaniu prawdy na podstawie materiału dowodowego nie był skrępowany żadnymi przepisami co do wartości poszczególnych rodzajów dowodów i mógł swobodnie, tj. zgodnie z własną oceną wyników postępowania dowodowego (wyjaśniającego) w danej sprawie ustalić stan faktyczny. Ochronie określonej w tym przepisie podlega jednakże jedynie swobodna ocena dowodów przeprowadzona przez organ, a nie ocena dowolna. Powyższe oznacza, iż swobodna ocena dowodów, aby nie przerodziła się w samowolę, musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem zasad logiki i doświadczenia życiowego.

Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest zaś zawarta w art. 7 k.p.a. - zasada dochodzenia prawdy obiektywnej. Nakłada ona na organy prowadzące postępowanie obowiązek wszechstronnego zbadania sprawy tak pod względem faktycznym jak i prawnym, w celu ustalenia rzeczywistego stanu sprawy. W myśl art. 77 § 1 k.p.a. organy administracji państwowej zobowiązane są w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Treść tego przepisu należy tłumaczyć w ten sposób, że obowiązek przeprowadzenia wszystkich niezbędnych do wyjaśnienia sprawy dowodów obciąża organ administracji prowadzący postępowanie w sprawie.

Wreszcie zgodnie zaś z art. 107 § 3 k.p.a. decyzja powinna być należycie uzasadniona, z podaniem m.in. dowodów, na podstawie których określone fakty organ orzekający przyjął za udowodnione, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej. Uzasadnienie prawidłowo wydanej powinno w sposób wyczerpujący informować stronę o motywach, którymi kierował się organ rozstrzygając sprawę. Strona może, bowiem skutecznie bronić swych interesów tylko w sytuacji, gdy znane są jej przesłanki powziętej decyzji. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie decyzji składa się z uzasadnienia faktycznego, zawierającego w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, a także przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił mocy dowodowej oraz uzasadnienia prawnego zawierającego wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów, które zadecydowały o treści decyzji. Przepis art. 107 k.p.a. na podstawie art. 140 k.p.a. znajduje przy tym zastosowanie również w stosunku do decyzji organów II instancji

Organ musi zatem żebrać kompletny materiał dowodowy, a następnie zająć stanowisko odnoszące się do całości tego materiału oraz jasno i należycie uzasadnić swoje zdanie, w szczególności wskazać na jakiej podstawie uznał pewne fakty za udowodnione.

Tak określonym wymogom organy orzekające w niniejszej sprawie nie sprostały. Jedynymi dowodami w oparciu o które organy dokonały ustalenia co do zakresu przeprowadzonych robót budowlanych były bowiem znajdujące się w aktach sprawy kserokopie zdjęć, przy czym w uzasadnieniach decyzji organów obu instancji brak jest odniesienia się do poszczególnych fotografii, w tym wskazania kiedy i przez kogo zostały wykonane oraz co dokładnie przedstawiają.

Ustaleń takowych nie mogą zastąpić ogólnikowe twierdzenia organu II instancji, iż cyt. "(...) budynek gospodarczy został wybudowany na nowo od podstaw. Świadczą o tym zdjęcia wykonane przez pracowników organu powiatowego w dniu 4.09.2006 r. Ukazują one budynek w trakcie budowy – wykorzystywane są nowe materiały budowlane. Następnie na zdjęciach wykonanych w dniu 15.11.2006 r. widać budynek prawie ukończony, wraz z uporządkowaniem terenu wokół niego."

Zauważyć bowiem należy, iż w aktach organu I instancji kserokopie zdjęć znajdują się na kartach 1, 2 oraz od 5 do 13, przy czym kserokopie zdjęć z karty 1 i 2 oraz od 9 do 13 nie są w ogóle opisane co do osoby ich autora i daty wykonania, zdjęcia na kartach 5 i 6 opisane są jako wykonane 4 września 2006 r., zaś zdjęcia na kartach 7 i 8 opisane są jako wykonane 15 listopada 2006 r. Odnośnie żadnego z wyżej wskazanych zdjęć nie ma w aktach informacji, kto je wykonał, zaś odnośnie zdjęć datowanych na 4 września i 15 listopada 2006 r. brak jest wskazania jakie budynki się na nich znajdują. W aktach sprawy brak jest także jakiegokolwiek szkicu na którym zaznaczono by miejsce, z którego zdjęcia te były wykonywane.

Powyższe okoliczności mają zaś istotne znaczenie dla sprawy, albowiem jak wynika ze szkicu stanowiącego element protokołu oględzin z dnia 9 października 2009 r., na terenie nieruchomości przy ul. [...] w [...] znajduje się [...] budynków, w tym [...] budynki mieszkalne, [...] budynki gospodarcze i budynek [...], zaś niniejsze postępowanie legalizacyjne dotyczy jedynie jednego z budynków gospodarczych oznaczonego na tymże szkicu jako nr [...].

Taka sytuacja rodziła po stronie organów administracji, które jako zasadnicze dowody w sprawie przyjęły w/w fotografie, konieczność szczegółowego odniesienia się do tych zdjęć, w tym w szczególności wskazania, które z nich prezentują przedmiotowy budynek, albowiem tylko takie precyzyjne odniesienie się do poszczególnych zdjęć pozwoliłoby na zweryfikowanie prawidłowości oceny dowodów dokonanej przez organy administracji, w tym w szczególności czy na zdjęciach tych faktycznie znajduje się budynek będący przedmiotem postępowania legalizacyjnego oraz czy można z tychże zdjęć zgodnie z zasadami logiki i doświadczenia życiowego wyprowadzić wnioski o takim charakterze jak uczyniły to organy administracji.

Wskazane powyżej naruszenie przepisów postępowania mogło mieć przy tym istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem dotyczy oceny jedynych dowodów na jakich oparły się orzekające w sprawie organy, odnośnie ustalenia, iż przedmiotowy budynek gospodarczy nie został wyremontowany, lecz wybudowany na nowo od podstaw, a więc odnośnie spornej i mającej zasadnicze znaczenie dla sprawy okoliczności faktycznej.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organu będzie wydanie decyzji po wyeliminowaniu wskazanych w niniejszym wyroku uchybień i z zastosowaniem się do przedstawionej w nim wykładni przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania.

Uchylenie zarówno decyzji zaskarżonej skargą, jak i decyzji pierwszoinstancyjnej uzasadnione jest potrzebą przeprowadzenia przy ponownym rozpoznaniu sprawy postępowania dowodowego co do istoty sprawy.

Podkreślić w tym miejscu należy, iż Sąd w żadnym stopniu nie przesądza tego jakiej treści decyzję winien ostatecznie wydać organ administracji w niniejszej sprawie, bowiem prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego może nastąpić jedynie wtedy, gdy postępowanie przeprowadzone zostało zgodnie z obowiązującą procedurą, a okoliczności sprawy nie budzą wątpliwości.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., mając na uwadze rodzaj i wysokość poniesionych przez stronę kosztów sądowych.

Uwzględnienie skargi czyniło koniecznym orzeczenie z urzędu o niemożności wykonania zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku (art. 152 p.p.s.a.).