Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 3767/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-09-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 25b ust 1, 16 ust 1, 21 ust 2a, 46 ust 1, 85a ust 2
journal: Dz.U. 2019 poz 511
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 września 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 13 sierpnia 2020 r. sygn. akt II SA/Sz 152/20 w sprawie ze skargi L. S. na zarządzenie zastępcze Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego Rady Powiatu w G. I. oddala skargę kasacyjną, II. oddala wniosek o zasądzenie od L. S. na rzecz Wojewody Zachodniopomorskiego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zaskarżonym wyrokiem z dnia 13 sierpnia 2020 r. sygn. akt II SA/Sz 152/20 oddalił skargę L. S. na zarządzenie zastępcze Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] stwierdzające wygaśnięcie mandatu radnego Rady Powiatu w G. w związku z naruszeniem zakazu wynikającego z treści art. 25b ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2019 r. poz. 511 z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie u.s.p.

W motywach orzeczenia Sąd pierwszej instancji wskazał, że w świetle poczynionych w sprawie ustaleń nie ulega wątpliwości, iż doszło do naruszenia przepisów antykorupcyjnych bowiem skarżący, jako radny Rady Powiatu w G., pełnił jednocześnie funkcję Prezesa Zarządu Gminnej Spółdzielni [...] w [...], która to Spółdzielnia prowadziła działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia Powiatu a skarżący, z racji pełnionej w Spółdzielni funkcji, zarządzał jej działalnością. Wynika to wprost z zawartych pomiędzy Powiatem G. i Spółdzielnią umów, których przedmiotem było dostarczanie artykułów spożywczych do powiatowych jednostek organizacyjnych. Były to dostawy odpłatne, a środki na ich realizację pochodziły z budżetu powiatu. Bez znaczenia pozostaje przy tym okoliczność, iż umowy te były zawierane w trybie zapytania o cenę na podstawie przepisów ustawy Prawo zamówień publicznych.

Nie podzielono zaprezentowanej przez skarżącego wykładni art. 25b ust. 1 u.s.p., z której wynika, że pełnienie funkcji w zarządzie osoby prawnej, jaką jest spółdzielnia, nie wyczerpuje znamion zarządzania działalnością gospodarczą, o której mowa w treści tego przepisu. Sąd wyjaśnił, że spółdzielnia powołana jest do prowadzenia działalności gospodarczej w interesie swoich członków, co wprost wynika z treści przepisów ustawy z dnia 16 września 1982 r. Prawo spółdzielcze (Dz. U. z 2020 r., poz. 275). Oznacza to, że bezpośrednimi beneficjentami tej działalności są członkowie spółdzielni, a zarządzanie taką działalnością niewątpliwie wpisuje się w zakaz ustanowiony w art. 25b ust. 1 u.s.p. Przyjęcie interpretacji tego przepisu wskazanej przez skarżącego prowadziłoby do wypaczenia istoty uregulowań antykorupcyjnych, uzależniając ich zastosowanie od formy prowadzonej działalności gospodarczej i zarządzania taką działalnością. Wprowadzone zakazy mają na celu ograniczenie takiej współpracy pomiędzy powiatem i radnymi na płaszczyźnie gospodarczej, która może budzić wątpliwości co do uprzywilejowanej pozycji radnego w tych stosunkach. Każda działalność gospodarcza prowadzona przez radnego osobiście, czy też taka działalność, która jest prowadzona przez inny podmiot, ale którą radny zarządza objęta jest dyspozycją art. 25b ust. 1 u.s.p.

W ocenie Sądu nietrafna jest konstatacja strony, że dla oceny naruszenia wskazanego przepisu konieczne jest ustalenie zakresu działania jednostek organizacyjnych powiatu, z którymi zawarte zostały umowy na dostawę artykułów spożywczych. Bez znaczenia pozostaje okoliczność, że jednostki te nie prowadzą działalności gospodarczej i są podmiotami działającymi w obszarze szeroko rozumianej pomocy społecznej. Istotne jest bowiem to, że podmiot, który w ramach zawartych umów nawiązał z nimi współpracę taką działalność prowadzi i jest to działalność komercyjna, przynosząca określone zyski. Na marginesie zauważono, że stroną załączonych do akt umów jest Powiat G. i to z jego budżetu wydatkowane są środki na ich realizację.

Nie jest przy tym istotne, że powiat realizację zadań własnych może wykonywać przy pomocy podmiotów zewnętrznych, bowiem odbywać się to musi na zasadach określonych przepisami prawa, a podmioty wykonujące na rzecz powiatu określone usługi, czy dostawy nie działają charytatywnie, lecz – jak w omawianym przypadku w ramach prowadzonej działalności gospodarczej, to jest działalności obliczonej na osiągnięcie zysku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie:

I. przepisów prawa materialnego mające wpływ na treść rozstrzygnięcia:

1) art. 3 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2019 r., poz. 1292) w związku z art. 1 § 1 Prawa spółdzielczego poprzez niewłaściwe zastosowanie i stwierdzenie, że działalność spółdzielni jest działalnością gospodarczą, mimo iż z powyższych przepisów wynika, że spółdzielnia nie prowadzi działalności gospodarczej rozumianej według przepisów Prawa przedsiębiorców, a co za tym idzie – także według przepisów ustawy o samorządzie powiatowym;

2) art. 25b ust. 1 u.s.p. w związku z art. 85a ust. 2 u.s.p. w związku z art. 383 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (Dz. U. z 2019 r., poz. 684 z późn. zm.) poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie i uznanie przez Sąd, że skarżący wykonuje działalność gospodarczą, a wydanie zarządzenia zastępczego przez organ było prawidłowe, w sytuacji gdy organ:

- w nieuzasadniony sposób przyjął, że wykorzystanie mienia komunalnego w przedmiotowej sprawie następuje na zasadach uprzywilejowanych, gdy w rzeczywistości do zawarcia wymienionych w tym zarządzeniu umów doszło w wyniku procedur konkursowych regulowanych przepisami prawa o zamówieniach publicznych, co samo przez się wskazuje, iż skarżący nie wykorzystywał swojego mandatu przy pozyskiwaniu tych zleceń,

- bezzasadnie pominął, że jednostki, z którymi zawarła umowę Gminna Spółdzielnia [...] w [...] są jednostkami organizacyjnymi powiatu nieposiadającymi osobowości prawnej, których działalność skupia się w zakresie pomocy społecznej i użyteczności publicznej, co pozbawione jest charakteru działalności gospodarczej i nie jest to działanie nastawione na zysk,

- bezzasadnie pominął, że Gminna Spółdzielnia [...] w [...] jest zakładem pracy chronionej, który zatrudnia 80% osób niepełnosprawnych w tym cierpiących na różnego rodzaju dolegliwości [...], które w inny sposób nie mogłyby znaleźć pracy, stąd działalność spółdzielni zgodnie z duchem ruchu spółdzielczego ma na celu w pierwszym rzędzie ich aktywizację zawodową, a nie działalność nastawioną na zysk zgodnie z definicją działalności gospodarczej, na skutek czego doszło to obrazy prawa materialnego tj. art. 25b ust. 1 u.s.p. i stwierdzenia przez Wojewodę Zachodniopomorskiego wygaśnięcia mandatu radnego Rady Powiatu G.

W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie zaskarżonego zarządzenia zastępczego, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Zachodniopomorski wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329) zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę nieważność postępowania.

W tej sprawie Sąd nie stwierdza wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżąca kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opubl. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.

Sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ stosownie do art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych zasadach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 z późn. zm.) rozpoznanie sprawy jest konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Skarga kasacyjna jest niezasadna.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na treść zaskarżonego wyroku poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 3 Prawa przedsiębiorców w związku z art. 1 § 1 Prawa spółdzielczego i stwierdzenie, że działalność Spółdzielni jest działalnością gospodarczą, mimo że powyższych przepisów wynika, że Spółdzielnia nie prowadzi działalności gospodarczej.

Zgodnie z art. 3 Prawa przedsiębiorców pod pojęciem działalności gospodarczej należy rozumieć zorganizowaną działalność zarobkową, wykonywaną we własnym imieniu i w sposób ciągły.

Trafnie Sąd pierwszej instancji wskazał, że Gminna Spółdzielnia [...]w [...] prowadziła działalność gospodarczą. Wynika to z art. 1 § 1 Prawa spółdzielczego, zgodnie z którym spółdzielnia jest dobrowolnym zrzeszeniem nieograniczonej liczby osób, o zmiennym składzie osobowym i zmiennym funduszu udziałowym, która w interesie swoich członków prowadzi wspólną działalność gospodarczą. Działalność gospodarcza, o której stanowi powołany przepis nie jest innym rodzajem działalności gospodarczej niż wynikającym z art. 3 Prawa przedsiębiorców. Potwierdza to art. 67 Prawa spółdzielczego, zgodnie z którym spółdzielnie prowadzą działalność gospodarczą na zasadach rachunku ekonomicznego przy zapewnieniu korzyści ich członkom. Z art. 115 i art. 114 § 1 pkt 3 Prawa spółdzielczego wynika wręcz obowiązek prowadzenia działalności gospodarczej przez spółdzielnię (tak też w doktrynie, A. Stefaniak, Komentarz do ustawy - Prawo spółdzielcze, [w:] Prawo spółdzielcze. Ustawa o spółdzielniach mieszkaniowych. Komentarz, wyd. XIV, WKP 2018, komentarz do art. 1). Jeżeli spółdzielnia nie rozpoczęła działalności gospodarczej w ciągu roku od dnia jej zarejestrowania i nie posiada majątku, może ulec wykreśleniu z Krajowego Rejestru Sądowego na wniosek związku rewizyjnego (art. 115 Prawa spółdzielczego). W przypadku, gdy spółdzielnia co najmniej od roku nie prowadzi działalności gospodarczej, to związek rewizyjny, w którym spółdzielnia jest zrzeszona, może podjąć uchwałę o postawieniu takiej spółdzielni w stan likwidacji (art. 114 § 1 pkt 3 Prawa spółdzielczego).

Także w orzecznictwie sądowym zdecydowanie dominuje pogląd o prowadzeniu przez spółdzielnie działalności gospodarczej. NSA w wyroku z 17 grudnia 2010 r. sygn. akt II FSK 1486/09 wprost wskazał, że z art. 1 § 1 i art. 67 Prawa spółdzielczego wynika, że spółdzielnia jest ustawowo powołana do prowadzenia działalności gospodarczej, którą prowadzi w interesie swoich członków na zasadach rachunku ekonomicznego przy zapewnieniu korzyści członkom. Działalność gospodarczą spółdzielnia prowadzi kierując się w stosunkach zewnętrznych kalkulacją ekonomiczną, względami rentowności, opłacalności itp.

Identyczne stanowisko prezentuje się również w doktrynie wskazując, że obowiązek prowadzenia przez spółdzielnię działalności gospodarczej na zasadach rachunku ekonomicznego oznacza, że jej celem jest zysk, którego osiągnięcie zapewni korzyść jej członkom (K. Kwapisz-Krygel, Prawo spółdzielcze. Komentarz, wyd. III, LexisNexis 2014, komentarz do art. 67).

Także Gminna Spółdzielnia [...]w [...] prowadziła działalność gospodarczą. Potwierdza to materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy z którego wynika, że Spółdzielnia ta zawierała umowy dotyczące ciągłej dostawy określonych artykułów spożywczych na rzecz jednostek organizacyjnych Powiatu G. za określoną cenę, co trafnie Sąd pierwszej instancji określił jako prowadzenie działalności gospodarczej.

Podniesiony w uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozbudowany historyczny rys samej idei spółdzielczości nie ma w tej sprawie istotniejszego znaczenia. Sam fakt charakteru członkostwa w spółdzielni w żaden sposób nie zmienia jej celu, jakim jest przede wszystkim prowadzenie w interesie swoich członków działalności gospodarczej (art. 1 § 1 Prawa spółdzielczego).

Nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego poprzez nieprawidłowe zastosowanie art. 25b ust. 1 u.s.p. w związku z art. 85a ust. 2 u.s.p. i w związku z art. 383 § 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego polegający na błędnym uznaniu, że skarżący wykonuje działalność gospodarczą.

Zgodnie z art. 25b ust. 1 u.s.p. radny nie może prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia powiatu, w którym radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. Skutkiem naruszenia tego przepisu jest utrata mandatu – art. 383 § 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego. Stwierdzenie wygaśnięcia mandatu radnego musi poprzedzić staranne i nie budzące wątpliwości ustalenie, że radny prowadzi działalność gospodarczą na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia powiatu, albo też zarządza taką działalnością lub jest przedstawicielem bądź pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. Takie ustalenia zostały w tej sprawie poczynione.

Stosownie do art. 48 § 1 Prawa spółdzielczego zarząd kieruje działalnością spółdzielni oraz reprezentuje ją na zewnątrz, a ponadto zgodnie z art. 54 § 1 tej ustawy dwaj członkowie zarządu składają oświadczenia woli w imieniu spółdzielni. Kierowanie działalnością spółdzielni to prowadzenie wszelkich spraw tego podmiotu związanych z bieżącym jego funkcjonowaniem, natomiast jej reprezentacja to obszar relacji zewnętrznych spółdzielni, odnoszący się do składania oświadczeń woli wobec innych uczestników obrotu prawnego (por. wyrok NSA z 23 października 2018 r. sygn. akt II OSK 2475/18).

W orzecznictwie sądowym nie budzi wątpliwości, że prezesa zarządu spółdzielni wchodzącego w skład jej organu wykonawczego należy zaliczyć do osób zarządzających jej działalnością (por. np. wyrok NSA z 23 października 2018 r. sygn. akt II OSK 2475/18; wyrok NSA z 9 lipca 2013 r. sygn. akt II OSK 1418/13; wyrok NSA z 17 października 2018 r. sygn. akt II OSK 2609/18). Jeżeli zaś spółdzielnia zawiera umowy z taką jednostką samorządu terytorialnego, w której prezes jej zarządu objął mandat radnego, to wówczas spełniona zostaje także przesłanka zarządzania działalnością gospodarczą prowadzoną przez spółdzielnię z wykorzystaniem mienia danej jednostki samorządu.

Mienie powiatu obejmuje tak aktywa stanowiące nie tylko nieruchomości gruntowe oraz budynki i budowle (majątek trwały), ale także i środki pieniężne. W ujęciu rachunkowym środki finansowe stanowią aktywa pieniężne i są składnikiem majątku danej jednostki (por. wyrok NSA z 24 lipca 2018 r. sygn. akt II OSK 1642/18; wyrok NSA z 7 czerwca 2022 r., sygn. akt III OSK 3641/21). Środki te wliczane są do mienia powiatu w rozumieniu art. 46 ust. 1 u.s.p. Tym samym skoro Gminna Spółdzielnia [...]w [...], w której skarżący kasacyjnie jako jej Prezes zawierał w ramach prowadzonej działalności gospodarczej umowy z Powiatem G., w którym ten sam Prezes Zarządu uzyskał mandat radnego, to sama okoliczność otrzymywania zapłaty przez Spółdzielnię uzależnioną od wartości zawartych umów ze środków budżetowych tego Powiatu, stanowi o korzystaniu z jego mienia.

W takiej sytuacji bez znaczenia pozostaje podnoszona w skardze kasacyjnej argumentacja dotycząca konkursowego trybu wyboru ofert. Żaden tryb zawarcia umowy, w tym także uregulowany w ustawie Prawo zamówień publicznych nie został wyłączony z art. 25b ust. 1 u.s.p. Również okoliczność, że oferta Spółdzielni, której Prezesem jest skarżący kasacyjnie była najkorzystniejsza dla Powiatu, nie stanowi podstawy do odstąpienia od stosowania art. 25b ust. 1 u.s.p.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela także i tej argumentacji skarżącego kasacyjnie, zgodnie z którą Sąd pierwszej instancji bezzasadnie pominął, że jednostki, z którymi zawarła umowy Gminna Spółdzielnia [...]w [...], są jednostkami organizacyjnymi powiatu nieposiadającymi osobowości prawnej, których działalność skupia się w zakresie pomocy społecznej i użyteczności publicznej, co miałoby oznaczać pozbawienie działalności tej Spółdzielni jako działalności gospodarczej.

Przede wszystkim w ramach zawartych przez Spółdzielnię umów z nieposiadającymi osobowości prawnej jednostkami organizacyjnymi Powiatu G., Spółdzielnia nie wykonywała zadań publicznych. Przedmiotem tych umów była dostawa sypkich artykułów spożywczych dla tych jednostek. Okoliczność, że te jednostki wykonywały zadania publiczne w zakresie pomocy społecznej nie ma w tej sprawie znaczenia. Nie podlega bowiem ocenie zakres spraw publicznych wykonywanych przez jednostki organizacyjne Powiatu G. tylko umowy zawierane z Powiatem przez ww. Spółdzielnię.

Nie ma również znaczenia w tej sprawie podnoszona przez skarżącego kasacyjnie okoliczność znacznego zatrudniania osób niepełnosprawnych przez Gminną Spółdzielnię [...]w [...]. Niezależnie bowiem od tego, jakimi kryteriami kierują się organy Spółdzielni przy doborze pracowników, istotną okolicznością w tej sprawie, trafnie ocenioną przez Sąd pierwszej instancji, było zawieranie umów z Powiatem G. przez Spółdzielnię w okresie, w którym skarżący kasacyjnie był jej Prezesem i jednocześnie radnym Rady Powiatu G.. Nie budzi przy tym wątpliwości, że same umowy dotyczyły wprost zakresu działalności gospodarczej Spółdzielni.

Art. 25b u.s.p., będący odpowiednikiem art. 24f ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, zawiera przepisy antykorupcyjne mające na uwadze ochronę interesu publicznego. Ma on na celu, co podkreślał Trybunał Konstytucyjny w odniesieniu do art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zapobiegać angażowaniu się osób publicznych w sytuacje i uwikłania mogące nie tylko poddawać w wątpliwość ich osobistą bezstronność czy uczciwość, ale także podważać autorytet organów Państwa oraz osłabiać zaufanie wyborców i opinii publicznej do ich prawidłowego funkcjonowania (uchwała TK z 13 kwietnia 1994 r., W 2/94, publ. OTK w 1994 r., cz. I, s. 191). Pogląd ten Naczelny Sąd Administracyjny w pełni aprobuje.

Ponadto organ stanowiący powiatu, którego członkiem jest skarżący kasacyjnie, na podstawie art. 16 ust. 1 u.s.p. kontroluje powiatowe jednostki organizacyjne. Tym samym radny może albo w ramach komisji rewizyjnej, albo też samodzielnie (stosowanie do art. 21 ust. 2a u.s.p.) kontrolować działalność takich jednostek. Ponadto radny bierze udział w głosowaniach, których przedmiotem są także uchwały dotyczące uchwalania budżetu powiatu, spraw majątkowych powiatu lub powołania i odwoływania zarządu powiatu (art. 12 pkt 2, pkt 5, pkt 8 u.s.p.).

Tym samym w przypadku, gdy z jednej strony radny jako Prezes Zarządu Spółdzielni zawiera w imieniu tej Spółdzielni umowy z powiatem w zakresie wykonywania konkretnych usług na rzecz powiatu, a jednocześnie jest członkiem organu kontrolującego w tym samym powiecie, to taka sytuacja w sposób oczywisty rodzi niebezpieczeństwo braku obiektywizmu po stronie tego radnego w stosunku do zarządu powiatu oraz pozostałej administracji samorządowej podporządkowanej zarządowi powiatu i staroście powiatu. Takim właśnie sytuacjom ma przeciwdziałać art. 25b ust. 1 u.s.p.

Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji nie naruszył również prawa materialnego poprzez nieprawidłowe zastosowanie art. 85a ust. 2 u.s.p. Przepis ten odsyła do art. 85a ust. 1 u.s.p. w przypadku zaistnienia konieczności nakazujących zastosowanie art. 6a ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1260). Stosownie do art. 6a ustawy o pracownikach samorządowych właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego lub związku jednostek samorządu terytorialnego albo podmiot wykonujący czynności z zakresu prawa pracy wobec pracownika samorządowego odwołuje go lub rozwiązuje z nim umowę o pracę za wypowiedzeniem najpóźniej po upływie miesiąca od dnia, w którym uzyskał informację o fakcie prawomocnego skazania wyrokiem sądu za umyślne przestępstwo ścigane z oskarżenia publicznego lub umyślne przestępstwo skarbowe. W tej sprawie przepis ten nie miał zastosowania i nie był stosowany przez Sąd pierwszej instancji, a sama strona skarżąca kasacyjnie nie wskazała, na czym miałoby polegać jego naruszenie.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że skoro skarga kasacyjna okazała się niezasadna, to Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. ją oddalił.

Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do zasądzenia na rzecz Wojewody Zachodniopomorskiego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego z tego powodu, że pismo zawierające wniosek o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego zostało wniesione po upływie 14 dni od daty otrzymania skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 179 zd. 1 P.p.s.a. strona, która nie wniosła skargi kasacyjnej, może wnieść do wojewódzkiego sądu administracyjnego odpowiedź na skargę kasacyjną w terminie czternastu dni od doręczenia jej skargi kasacyjnej. Złożenie odpowiedzi na skargę kasacyjną po terminie określonym w art. 179 P.p.s.a. powoduje, że pismo to traci ten przymiot i staje się zwykłym pismem procesowym (tak NSA w wyroku z dnia 22 listopada 2017 r. sygn. akt I FSK 1377/17). W tej zaś sprawie odpis skargi kasacyjnej strona przeciwna do strony ją wnoszącej otrzymała w dniu 17 listopada 2020 r., zaś pismo zawierające odpowiedź na skargę kasacyjną wraz z wnioskiem o zasądzenie kosztów postępowania na rzecz Wojewody Zachodniopomorskiego zostało wniesione w dniu 17 grudnia 2020 r.