Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 657/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2007-04-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6169 Inne o symbolu podstawowym  616
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: par. 2 i  par. 4
journal: Dz.U. 2004 nr 73 poz 657
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie   działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Anna Siedlecka, Sędziowie: NSA Halina Kremis (sprawozdawca), As. WSA Alicja Palus, Protokolant Iwona Borecka, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 marca 2007r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Dyrektora D. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania M. S. płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania oddala skargę.


UZASADNIENIE

Skarżący M. S. złożył w dniu [...]r. do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych oraz o przyznanie płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) na rok [...], deklarując w tabeli nr VII (oświadczenie o powierzchni działek ewidencyjnych, na których zadeklarowano działki rolne) i nr VIII (oświadczenie o sposobie wykorzystywania działek rolnych), działki rolne położone w województwie d., powiecie k., gminie B. K., nazwa obrębu ewidencyjnego Poręba, o łącznej powierzchni [...]ha.

W trakcie prowadzonego postępowania wyjaśniającego organ pierwszej instancji ustalił, że użytkownikami części gruntów zadeklarowanych we wniosku przez stronę, są K. P., L. S. i Ł. S., którzy korzystają z Sektorowego Programu Operacyjnego "Ułatwianie startu młodym rolnikom". Celem tego działania jest ułatwienie zakładania lub przejmowania gospodarstw rolnych przez młodych rolników oraz wsparcie modernizacji tych gospodarstw.

Rozporządzenie ministra rolnictwa i rozwoju wsi z dnia 13 września 2005 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie Uzupełnienia Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004-2006" (Dz. U. z 2005, nr 199, poz. 1645) w § l pkt 2 część a, wskazuje, iż pomoc może być przyznana rolnikowi, który: jest pełnoletni i w dniu zawarcia umowy o dofinansowanie projektu nie przekroczył 40 roku życia; po raz pierwszy podjął prowadzenie gospodarstwa rolnego; Ponadto gospodarstwo rolne młodego rolnika powinno spełniać wymóg żywotności ekonomicznej lub wnioskodawca powinien wykazać, iż kryterium takie zostanie spełnione nie później niż po 5 latach od dnia rozpoczęcia prowadzenia przez niego tego gospodarstwa. Młody rolnik zobowiązuje się do prowadzenia gospodarstwa rolnego, którego dotyczył wniosek o dofinansowanie realizacji projektu, przez co najmniej 5 lat od dnia dokonania przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Organ pierwszej instancji ustalił przy tym, że K. P., zadeklarowała w programie działkę ewidencyjną nr [...], która umową darowizny, w postaci aktu notarialnego, została jej przekazana przez skarżącego M. S., w dniu [...]r. oraz działkę [...], którą K. P. uprawia na podstawie umowy dzierżawy zawartej ze skarżącym M. S. z dnia [...] r.

Z akt sprawy organu pierwszej instancji wynika nadto, że L. S. zadeklarował do programu "Ułatwianie startu młodym rolnikom" użytkowanie działek ewidencyjnych o numerach: [...], którą objął w posiadanie mocą umowy darowizny, od M. S., zawartej w dniu [...]r. w postaci aktu notarialnego oraz działkę ewidencyjną [...], którą użytkuje na podstawie umowy dzierżawy, z dnia [...]r., zawartą z M. S . Jak wynika to również z dowodów zgromadzonych w toku postępowania przed Kierownikiem Biura Powiatowego w K. do programu Ł. S. zadeklarował zaś działki ewidencyjne nr [...] i [...], które zostały mu przekazane umową darowizny, zawartą w postaci aktu notarialnego, w dniu [...]r. Wszystkie wymienione działki ewidencyjne znalazły się również we wniosku o przyznanie płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania M. S .

Wobec takich ustaleń Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. decyzją z dnia [...]r. (Nr [...]), działając na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 229, poz. 2273 z późn. zm.), oraz § 6 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 73, poz. 657 z późn. zm.) i art. 104 Kpa , oraz art. 51 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r., ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji, oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) Nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. U. L 141 z 30 kwietnia 2004 r. z późn. zm.), w związku z art. 70 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 817/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r., ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) Nr 1257/1999 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) (Dz. U. L 153 z 30 kwietnia 2004 r., z późn. zm.) odmówił M. S. przyznania płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania.

W odwołaniu pełnomocnik strony zarzucił przedmiotowemu rozstrzygnięciu:

- naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na jego rozstrzygnięcie, poprzez obrazę: art. 8 kpa - poprzez naruszenie następujących przepisów, podważające zaufanie strony do działania organu pierwszej instancji, art.61 § 1 kpa w zw. z art. 28 kpa - poprzez uniemożliwienie działania w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją w charakterze strony L. S., Ł. S., K. P.; art. 33 kpa - poprzez odmowę uwzględnienia pełnomocnictwa art. 40 § 2 kpa - poprzez brak doręczenia odwołania pełnomocnikowi Wnioskodawcy,- art. 81 kpa w zw. z art. 75 kpa oraz 76 § 1 kpa - poprzez oparcie rozstrzygnięcia na kserokopiach dokumentów z akt postępowań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa Oddział Regionalny we W. z wniosków L. S., Ł. S., K. P. o dofinansowanie w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich" "Ułatwianie startu młodemu rolnikowi", które w tym postępowaniu nie mają żadnej mocy dowodowej,- art. 107 §1 kpa - poprzez brak wyjaśnienia dlaczego organ pierwszej instancji nie uwzględnił wyjaśnień strony z dnia [...]r. oraz brak uzasadnienia prawnego zaskarżonej decyzji w części dotyczącej rozumienia określenia "posiadacze działek ewidencyjnych"; naruszenie art. 6 kpa —art. 9 kpa: poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstawy prawnej zaskarżonej decyzji, które ograniczono jedynie do urzędowego formularza, niedostosowanego do potrzeb postępowania; brak wyjaśnienia podstawy prawnej odmowy uwzględnienia pełnomocnictwa M. L., naruszenie art. 10 kpa - poprzez uniemożliwienie pełnomocnikowi, a tym bardziej stronie wypowiedzenie się przed wydaniem zaskarżonej decyzji co do materiału dowodowego zebranego w postępowaniu i okoliczności wyjaśnianych bez wiedzy strony i jej pełnomocnika przez organ pierwszej instancji.

Ponadto pełnomocnik skarżącego zwrócił uwagę na błędy w ustaleniach faktycznych, przez przyjęcie, iż M. S. nie jest posiadaczem gospodarstwa rolnego w zakresie powierzchni kwestionowanej w uzasadnieniu decyzji przez organ pierwszej instancji oraz błędne obliczenie przez organ pierwszej instancji procentowego odpowiednika powierzchni kwestionowanej przez organ pierwszej instancji do powierzchni zgłoszonej przez Wnioskodawcę we wniosku.

Wobec tak sformułowanych zarzutów, pełnomocnik M. S. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

W wyniku rozpatrzenia odwołania M. S. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. zaskarżoną decyzją z dnia [...]r. (Nr [...]), wydaną na podstawie art. 5a ust. 4 ustawy z dnia 29 grudnia 1993 r. o utworzeniu Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2005 r. Nr 31 poz.264., ze zm.), art. 138 § 1 ust. 1 Kpa, § 2 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich, zwanego dalej rozporządzeniem ONW, w związku z art. 14 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) oraz zmieniające i uchylające niektóre rozporządzenia, art. 70 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 817/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) (Dz. U. L 153 z 30 kwietnia 2004 r. ze zm.) w związku z art. 80 i art. 51 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003, ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. Urz. WE Nr L 141 z 30 kwietnia 2004 r. ze zm.) -utrzymał w mocy zaskarżoną decyzje organu pierwszej instancji odmawiającą przyznania M. S. płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach.

Motywując swoje stanowisko organ odwoławczy zaznaczył, że podstawą prawną przyznawania płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania jest § 2 i § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich oraz art. 14 ust.2 i 3 rozporządzenia Rady (WE) Nr 1257/1999 z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) oraz zmieniające i uchylające niektóre rozporządzenia.

Zgodnie tymi przepisami producent rolny zobowiązany jest do posiadania gospodarstwa rolnego, o powierzchni co najmniej 1 ha, położonych na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, zwanych dalej "obszarami ONW", na których jest prowadzona działalność rolnicza. Równocześnie użytkownik zobowiązuje się do prowadzenia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, przez przynajmniej pięć lat od pierwszej wypłaty dodatku wyrównawczego oraz stosować dobrą praktykę gospodarki rolnej, zgodnie z potrzebą ochrony środowiska naturalnego i utrzymania terenów wiejskich, w szczególności poprzez zrównoważoną gospodarkę. Istotą więc, jak podnosi organ odwoławczy, płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania jest przyznanie ich osobie, która jest faktycznym użytkownikiem gruntów, która rzeczywiście je uprawia, tzn. decyduje, co uprawiać i dokonuje swobodnie odpowiednich zabiegów agrotechnicznych oraz zbiera plony.

Posiadanie jest stanem faktycznym (a nie prawnym) władania rzeczą. Zasadniczym kryterium dla organu administracji przy dokonywaniu rozstrzygnięcia jest w tym przypadku ustalenie, czy wnioskodawca w roku gospodarczym [...] faktycznie władał przedmiotową nieruchomością nie tylko w sposób fizyczny, ale również, czy miał swobodę podejmowania decyzji, co i kiedy uprawiać na danej działce. Uznaje się, że uprawnionym do dopłat jest ten posiadacz, który jednocześnie rzecz "użytkuje", a więc dzierżawca a nie wydzierżawiający, użytkownik a nie użyczający.

W ocenie organu drugiej instancji w odniesieniu do działek ewidencyjnych zadeklarowanych przez M. S., bezspornym jest, iż nie jest on faktycznym użytkownikiem spornych gruntów rolnych, co sam potwierdza. Błędna jest w opinii organu odwoławczego interpretacja strony, że prawo do uzyskania płatności wynika z pomocy udzielonej K. P. i Ł. S. oraz prawa do ekwiwalentu za dzierżawienie lub przeniesienie na nich własności gruntów rolnych.

Podobnie jest w przypadku gruntów, które strona przeniosła umową darowizny na L. S . Organ zaznacza, iż zadeklarowanie przez różne osoby tych samych gruntów rolnych jako użytkowane przez nich rolniczo, niezależnie z jakiego programu korzystają te osoby w Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, nosi znamiona oszustwa i stanowi próbę wyłudzenia środków pieniężnych.

Odmowa płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania nastąpiła na podstawie art. 70 ust 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 817/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r., ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) w związku z art. 80 i art. 51 Rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w Rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników. Przepisy te stanowią, że jeśli dla danej grupy upraw obszar zadeklarowany na cele jakichkolwiek systemów pomocy obszarowej, przekracza obszar zatwierdzony zgodnie z art. 50 ust. 3 do 5 rozporządzenia, wysokość pomocy oblicza się na podstawie obszaru zatwierdzonego pomniejszonego o dwukrotność stwierdzonej różnicy jeśli różnica ta wynosi 3% lub dwa hektary, ale nie więcej niż 20% zatwierdzonego obszaru. Jeśli różnica ta przekracza 20% zatwierdzonego obszaru, dla danej grupy upraw nie zostanie przyznana żadna pomoc obszarowa. Jak ustalił zaś organ odwoławczy M. S. przekroczył ten obszar o [...]%, co wynika z następującego rachunku: Powierzchnia zadeklarowana: [...]ha, Powierzchnia wykluczona (stanowiąca sumę działek zadeklarowanych we wniosku M. S., których nie jest faktycznym użytkownikiem): [...]ha. Różnica po między powierzchnią stwierdzoną i zadeklarowaną: [...]ha- [...]ha = [...]ha, co stanowi [...]%

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, organ odwoławczy podkreślił, że czynny udział w postępowaniu przed organem pierwszej instancji pełnomocnika strony był niemożliwy ze względu na to, iż takie pełnomocnictwo wpłynęło do Kierownika Biura Powiatowego w K. dopiero po wydaniu decyzji. Organ odwoławczy wskazał nadto, iż wbrew temu, co pisze M. L., pełnomocnictwa udzielane przez producentów rolnych innym osobom, przed Kierownikami Biur Powiatowych, są uregulowane w ustawie o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności z dnia 18 grudnia 2003 r. (Dz. U. 2004,Nr 10, poz.76). W tym zakresie organ odwoławczy wskazał na art. 7 ust.1 pkt.5 oraz art. 14 ust 1 w związku z art. 11 ust 1 ustawy, które wyraźnie wskazują, że dane pełnomocnika są zgłaszane do wniosku o ewidencji producentów, zaś w przypadku zmiany danych, należy poinformować Kierownika Biura Powiatowego Agencji w terminie 14 dni, czego strona nie uczyniła. Ponadto wbrew temu, co twierdzi strona. pełnomocnictwo takie nie jest umocowaniem do złożenia wniosku, ale do reprezentowania strony. Niezrozumiałe jest przy tym powoływanie się M. L. na kopię dowodu doręczenia swojego pełnomocnictwa, skoro decyzja jest z dnia [...]r., zaś data stempla pocztowego wskazuje na nadanie pełnomocnictwa w dniu [...]r., jednocześnie jak podnosi organ odwoławczy M. L. nie przedstawił żadnego dowodu wpływu swojego pełnomocnictwa do Biura Powiatowego. Zdaniem organu odwoławczego bezzasadne jest także twierdzenie strony, że organ nie wziął pod uwagę wyjaśnień M. S. Pismo zostało dołączone do akt sprawy i zawiera interpretację strony błędnie jej prawa do przyznania płatności z tytułu ONW. Organ zaznaczył również, że zaskakujące jest także twierdzenie pełnomocnika strony o braku poinformowania jego i M. S. o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym na podstawie art. 10 kpa. Do M. S. takie wezwanie w sprawie objętej tym samym wnioskiem - o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych oraz o przyznanie płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok [...], zostało wysłane w dniu [...]r., zaś pełnomocnik nie mógł być o tym poinformowany, ponieważ nie był wtedy jeszcze pełnomocnikiem strony. Podstawa do uchylenia decyzji w całości przez organ odwoławczy i przekazania jej do ponownego rozpatrzenia, na podstawie art. 138 § 2 kpa istnieje wtedy, gdy rozstrzygniecie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. W tej sprawie nie ma okoliczności, które wymagałyby wyjaśnienia.

Od ostatecznej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniósł M. S . Wnosząc o uchylenie decyzji obu organów oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania skarżący podniósł, że organ drugiej instancji naruszył przepisy prawa materialnego nie uwzględniając art. 2 ust.1l ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych. Zawiera on definicję "producenta rolnego" upoważnionego do pobierania dopłat bezpośrednich. Jest nim w przypadku osób fizycznych posiadacz gospodarstwa rolnego, któremu przysługują płatności na będące w jego posiadaniu grunty rolne utrzymywane w dobrej kulturze rolnej, przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska. Z kolei rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich w § 2 pkt 1 wyraźnie stanowi, iż płatność ONW przysługuje "producentowi rolnemu". Wobec braku autonomicznej definicji tego pojęcia w rozporządzeniu, względy wykładni systemowej wymagają jego określenia w sposób zdefiniowany w art. 2 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych.

Organ drugiej instancji naruszył więc art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych w zw. z art. 336 Kodeksu cywilnego, w zakresie wykładni pojęcia posiadacz gospodarstwa rolnego. Naruszenie to polegało na braku zastosowania art. 336 kc przy wykładni pojęcia "posiadacz gospodarstwa rolnego". Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych upoważniony do pobierania dopłat bezpośrednich jest posiadacz gospodarstwa rolnego, któremu przysługują płatności na będące w jego posiadaniu grunty rolne utrzymywane w dobrej kulturze rolnej, przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska. Skarżący wskazał przy tym, iż na podstawie art. 336 kc jest samoistnym posiadaczem gospodarstwa rolnego, co do gruntów rolnych, do których będąc ich właścicielem złożył wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich. Zdaniem skarżącego organ drugiej instancji naruszył również art. 61 § 1 kpa w zw. z art. 28 kpa, poprzez uniemożliwienie działania w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją w charakterze strony L. S., Ł. S., K. P .

Ponadto jak podnosi w swojej skardze skarżący, organ drugiej instancji, podobnie również jak organ pierwszej instancji, w ramach jednego postępowania, wydał dwie decyzje administracyjne, tj. zaskarżoną oraz decyzję w sprawie utrzymania w mocy decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. z dnia [...]r. nr [...]. Z kolei zgodnie z art.104 kpa decyzja administracyjna jest aktem administracyjnym rozstrzygającym jedno, konkretne postępowanie administracyjne co do istoty. W postępowaniu prowadzonym przez organ drugiej instancji naruszono również reguły postępowania dowodowego, albowiem organ pomimo jego obowiązku wynikającego z art. 78 §1 kpa w zw. z art. 136 kpa nie przeprowadził wnioskowanych przez stronę w odwołaniu dowodów z wyjaśnień stron: M. S., M. S., Ł. S. na okoliczność momentu zgłoszenia pełnomocnictwa w postępowaniu prowadzonym przez organ pierwszej instancji. Strona dodaje, iż w aktach brakuje protokołu odmowy przyjęcia zgłoszenia pełnomocnictwa, choć organ pierwszej instancji wysłał wraz z decyzją wniosek o wpisanie zmiany danych do rejestru. Niekompletne w opinii skarżącego akta postępowania przed organem pierwszej instancji nie mogły stanowić samodzielnej podstawy ustalania stanu faktycznego, z pominięciem zgłoszonych dowodów z wyjaśnień stron postępowania, tj. osób które osobiście składały pełnomocnictwo do akt postępowania w siedzibie organu pierwszej instancji. Obowiązku protokołowania czynności postępowania wyrażonego w art. 67 §1 kpa organ drugiej instancji nie przestrzegał również, poprzez brak sporządzenia protokołu przeglądania akt przez stronę w siedzibie organu w dniu [...]r. Obowiązek protokołowania czynności postępowania ma umożliwić organowi wyższej instancji oraz sądowi administracyjnemu ustalenie właściwego przebiegu czynności postępowania. Brak wykonania tego obowiązku nie powinien skutkować ustaleniami niekorzystnymi dla strony, co w niniejszej sprawie uczynił organ drugiej instancji w odniesieniu do ustalenia dnia złożenia pełnomocnictwa.

Jednocześnie strona skarżąca wskazała na naruszenie przez organy art. 81 kpa w zw. z art. 75 kpa oraz 76 § 1 kpa - poprzez wydanie rozstrzygnięcia na podstawie kserokopiach dokumentów z akt postępowań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa Oddział Regionalny we W. z wniosków L. S., Ł. S., K. P. o dofinansowanie w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich" działanie 1.2 "Ułatwianie startu młodemu rolnikowi", które w jej ocenie pozbawione są mocy dowodowej.

Skarżący zarzucił także naruszenie art. 8 kpa - poprzez prowadzenie dla dwóch spraw zakończonych oddzielnymi decyzjami jednych akt, które nie zostały ponumerowane i podpisane, które znajdują się luzem w różnych teczkach, co uniemożliwia stronie właściwą kontrolę czynności podejmowanych w toku postępowania administracyjnego. Organ powinien prowadzić postępowanie w taki sposób, aby strona mogła z wykluczeniem jakiejkolwiek wątpliwości ustalić zakres materiału postępowania. Tymczasem organy zebrały dla dwóch spraw jedne akta.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.Nr153,poz.1269 ze zm.), Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, czyniąc to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji.

Po myśli zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, gdy jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie jej przez Sąd następuje tylko w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art.145 § 1 ust. 1 lit a) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) i naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

W zaskarżonym rozstrzygnięciu będącym przedmiotem kontroli Sądu takie wady i uchybienia nie wystąpiły dlatego też skarga nie może być uwzględniona.

Podstawą prawną przyznawania płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania jest § 2 i § 4 rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich oraz art. 14 ust.2 i 3 rozporządzenia Rady (WE) Nr 1257/1999 z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) oraz zmieniające i uchylające niektóre rozporządzenia.

Zważyć przy tym należy, że zdaniem Sądu przepisy te zostały w sprawie zastosowane w sposób prawidłowy, a podnoszone w skardze zarzuty nie mogą prowadzić do odmiennej oceny. Zgodnie z tymi przepisami producent rolny zobowiązany jest do posiadania gospodarstwa rolnego, o powierzchni co najmniej 1 ha, położonych na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, zwanych dalej "obszarami ONW", na których jest prowadzona działalność rolnicza. Równocześnie użytkownik zobowiązuje się do prowadzenia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, przez przynajmniej pięć lat od pierwszej wypłaty dodatku wyrównawczego oraz stosować dobrą praktykę gospodarki rolnej, zgodnie z potrzebą ochrony środowiska naturalnego i utrzymania terenów wiejskich, w szczególności poprzez zrównoważoną gospodarkę.

Analiza treści tego przepisu jednoznacznie wskazuje, że beneficjentem płatności określonych w ustawie są te podmioty które faktycznie korzystają z gospodarstwa rolnego, o czym świadczy użyty w omawianym przepisie zwrot " użytkownik " oraz ustanowiony warunek utrzymywania w dobrej kulturze rolnej, przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska znajdujących się w jego posiadaniu gruntów rolnych.

Istota płatności obszarowych ONW z punktu widzenia celowości istnienia takiej formy wsparcia dla rolników ze środków unijnych polega więc na przyznaniu ich tej osobie, która jest faktycznym użytkownikiem gruntów, która rzeczywiście je uprawia i utrzymuje, tzn. decyduje samodzielnie, co uprawiać, dokonuje swobodnie odpowiednich zabiegów agrotechnicznych oraz zbiera plony. Zasadniczym więc kryterium dla organu administracji przy dokonywaniu rozstrzygnięcia jest w tym przypadku ustalenie, czy wnioskodawca w roku gospodarczym faktycznie władał nieruchomością nie tylko w sposób fizyczny, ale również, czy miał swobodę podejmowania decyzji, co i kiedy uprawiać na danej działce. W odniesieniu do działek ewidencyjnych zadeklarowanych przez M. S., bezsporne jest, iż nie jest on faktycznym użytkownikiem spornych gruntów rolnych, co między innymi sam potwierdza w piśmie z dnia [...]r. wskazując iż jedynie pomaga w gospodarstwach rolnych prowadzonych przez osoby trzecie.

Sąd w pełni podziela przy tym wyrażony przez organ drugiej instancji pogląd odnośnie błędnej interpretacji przepisów prawa dokonanej przez stronę, w zakresie uzyskania prawa do płatności ONW z tytułu pomocy udzielanej K. P. i Ł. S., jako formy "ekwiwalentu" za jego pomoc w prowadzeniu ich gospodarstw rolnych oraz za dzierżawienie lub przeniesienie na nich własności gruntów rolnych. Podobnie jest w przypadku gruntów, które strona przeniosła umową darowizny na L. S . Zdaniem sądu należy również podzielić argumentację organu drugiej instancji, a wbrew stanowisku skarżącego, iż ani ustawa o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych ani też art. 336 k.c nie mogą być stosowane przy określaniu przesłanek decydujących o uprawnieniu do otrzymania płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania.

Odnosząc się do zarzutu skarżącego wywodzącego swoje uprawnienie do płatności ONW z faktu istnienia po jego stronie, określonego w art. 336 k. c posiadania samoistnego do gruntów rolnych do których będąc ich właścicielem złożył wniosek o przyznanie mu wskazanych płatności, należy zaś zgodzić się ze stanowiskiem zajętym w zaskarżonym rozstrzygnięciu przez organ odwoławczy, iż przy wykładni pojęcia posiadacz gospodarstwa rolnego należy uwzględniać przesłanki określające warunki do przyznania dopłat zawarte w § 2 i § 4 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich wprowadzające wymóg użytkowania gruntów rolnych wchodzących w skład posiadanego gospodarstwa rolnego

Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy jest okoliczność czy skarżący jest w rozumieniu art. 336 k.c samoistnym posiadaczem wydzierżawianych działek [...],[...].

Należy przy tym zauważyć, że Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 25 kwietnia 2003 r (IV CKM 84/01, LEX nr 141388) wskazał , że przejawem władztwa nad rzeczą nie musi być jedynie faktyczne korzystanie z nieruchomości, takim przejawem może być też zawieranie umów, na mocy których z nieruchomości korzystać mają osoby trzecie.

Z okoliczności faktycznych sprawy bezspornie przy tym wynika, że na dzień wydania zaskarżonej decyzji sporne nieruchomości znajdowały się w posiadaniu samoistnym skarżącego (jako właściciela), ale również w posiadaniu zależnym K. P. oraz L. S., co ma istotne znaczenie dla sprawy.

Treść § 2 i § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania jednoznacznie bowiem wskazuje, że beneficjentem płatności określonych w ustawie jest nie posiadacz samoistny określony w art. 336 k.c lecz producent rolny - użytkownik zobowiązujący się prowadzić działalność rolniczą na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, a więc podmiot faktycznie korzystający z gospodarstwa rolnego.

Regulujące przesłanki uzasadniające odmowę przyznawania płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania przepisy art. 70 ust 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 817/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) w związku z art. 80 i art. 51 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w Rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników, stanowią ,że jeżeli dla danej grupy upraw obszar zadeklarowany na cele jakichkolwiek systemów pomocy obszarowej, przekracza obszar zatwierdzony zgodnie z art. 50 ust. 3 do 5 niniejszego rozporządzenia, wysokość pomocy oblicza się na podstawie obszaru zatwierdzonego pomniejszonego o dwukrotność stwierdzonej różnicy jeśli różnica ta wynosi 3% lub dwa hektary, ale nie więcej niż 20% zatwierdzonego obszaru. Jeśli różnica ta przekracza 20% zatwierdzonego obszaru, dla danej grupy upraw nie zostanie przyznana żadna pomoc obszarowa. Zasadniczym kryterium dla organu administracji przy dokonywaniu rozstrzygnięcia było w tym przypadku ustalenie, czy, a jeżeli tak to w jakim zakresie obszarowym wnioskodawca w roku gospodarczym [...] faktycznie władał zadeklarowanymi we wniosku działkami w sposób fizyczny i czy miał on swobodę podejmowania decyzji, co i kiedy uprawiać na danej działce. Z okoliczności faktycznych niniejszej sprawy bezspornie wynika, że skarżący nie spełniał wymogu określonego w przepisach § 2 i § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania w związku z art. 51 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r.

Na podstawie przepisów przytoczonych aktów prawnych organy administracji miały podstawę do zakwestionowania faktu posiadania przez skarżącego w rozumieniu omawianych regulacji wymienionych działek o nr [...],[...],[...],[...],[...],[...] obręb P., gmina Bystrzyca K . Z posiadanej przez Biuro Powiatowe Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. pełnej dokumentacji z zakresu przyznania pomocy finansowej w ramach działania " Ułatwianie startu młodym rolnikom" wynika natomiast, że jedynymi posiadaczami w rozumieniu § 2 i § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. gruntów rolnych zakwestionowanych we wniosku skarżącego działek rolnych byli w [...] r. K. P. w zakresie działek ewidencyjnych:nr [...] (zgodnie z treścią aktu notarialnego Repertorium A nr [...] jest ona właścicielem wskazanej działki ewidencyjnej ) ,nr [...] ( zgodnie z umową dzierżawy z dnia [...]r. jest ona dzierżawca wskazanej działki ewidencyjnej), L. S. w zakresie działek ewidencyjnych nr [...] (zgodnie z treścią aktu notarialnego Repertorium A nr [...] jest on właścicielem wskazanej działki ewidencyjnej) , nr [...] ( zgodnie z umową dzierżawy z dnia [...]r. jest ona dzierżawcą wskazanej działki ewidencyjnej ) Ł. S. w zakresie działek ewidencyjnych nr [...] , [...] (zgodnie z treścią aktu notarialnego Repertorium A nr [...] jest on właścicielem wskazanej działki ewidencyjnej)

Te istotne dla rozstrzygnięcia informacje zawarte były w poszczególnych dokumentach przedstawianych przez wnioskodawców w innej sprawie, stanowiąc podstawę podpisania przez te osoby umów na realizację projektu w ramach działania " Ułatwianie startu młodym rolnikom" co potwierdza poprawność zawartych w nich treści i oświadczeń wnioskodawców.

Dokumentacja zebrana przez organ pierwszej instancji i zawarte w niej dowody z dokumentów urzędowych dowodzących to, co zostało w nich stwierdzone a znane temu organowi z urzędu wskazują, iż ocena organów obu instancji, iż skarżący M. S. nie był posiadaczem wymienionych działek ewidencyjnych w rozumieniu § 2 i § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r., co przy jednoczesnym przekroczeniu różnic procentowych pomiędzy powierzchnią deklarowaną a zatwierdzoną wykluczało możliwości ubiegania się o płatności ONW .

Obliczenia dokonane przez organ pierwszej instancji na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, dotyczącego procentowej różnicy w powierzchni działek zgłoszonych we wniosku i stwierdzonych w świetle dokumentacji dotyczącej Ł. S., L. S. i K. P. w ramach programu 1.2 " ułatwianie startu młodemu rolnikowi" przekazaną do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. są w ocenie Sądu poprawne i potwierdzają brak uprawnienia skarżącego do otrzymania wnioskowanych płatności.

Jak wynika bowiem z akt sprawy różnica procentowa w powierzchni działek zgłoszonych we wniosku i stwierdzonych w czasie kontroli administracyjnej wynosiła [...]% przekraczając w ten sposób maksymalne procentowe progi określone w art. 51 ust 2 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. mającego zastosowanie do płatności ONW

Za bezzasadny uznać należy zarzut naruszenia przez organy art. 81 kpa w zw. z art. 75 kpa oraz 76 § 1 kpa - poprzez wydanie rozstrzygnięcia na podstawie kserokopii dokumentów z akt postępowań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa Oddział Regionalny we W., prowadzonych z wniosków L. S., Ł. S., K. P. o dofinansowanie w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich" "Ułatwianie startu młodemu rolnikowi", które w ocenie skarżącego w tej sprawie miałyby nie posiadać żadnej mocy dowodowej. Art. 75 § 1 kpa stanowi bowiem , że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy a nie jest sprzeczne z prawem W szczególności dowodem tym mogą być dokumenty w tym również z innego postępowania o ile przedstawiają one okoliczności mające znaczenie dla rozstrzyganej sprawy. Granicą dopuszczalności środków dowodowych jest ich zgodność z prawem. Nie ma zaś takich przepisów prawa, które ograniczałyby możliwość gromadzenia przez organ administracji dowodów w postaci dokumentów zawartych w aktach innych postępowań, zwłaszcza iż zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, to na organie spoczywa obowiązek dokładnego i wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.

Jest więc rzeczą oczywistą, że potwierdzenie w rozpoznawanej sprawie przez pracownika organu za zgodność z oryginałem dokumentów zawartych w dokumentacji przekazanej do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa skutkuje możliwością wykorzystania ich do celów dowodowych, zwłaszcza iż kodeks postępowania administracyjnego przyjmując zasadę równej mocy środków dowodowych, nie wprowadza ograniczeń, którym należy przyznać pierwszeństwo w ustalenia danego faktu. Twierdzenia skarżącego zawarte w skardze, że pewne fakty nie mogą być udowadniane za pomocą określonych środków dowodowych, bez wyraźnej ku temu podstawy prawnej jako sprzeczne z art. 75 kpa należy uznać za chybione.

Również zarzuty skarżącego w zakresie naruszenia przez organ art. 8 i art. 61 § 1 Kpa w zw. z art. 28 kpa, poprzez uniemożliwienie działania w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją w charakterze strony L. S., Ł.S., K.P. nie mogą ostać się w kontekście zgromadzonego materiału dowodowego, skoro postępowanie dotyczące skarżącego nie dotyczy tych osób, nie wywodzą one z niego żadnych korzystnych rozstrzygnięć jak też praw dla siebie a tylko dla skarżącego, co eliminuje je z grona stron niniejszego postępowania.

Ustosunkowując się natomiast do zarzutów skargi dotyczących naruszenia przez organ drugiej instancji art. 104 Kpa poprzez wydanie w jednej sprawie dwóch decyzji administracyjnych zważyć należy, iż są one całkowicie chybione, skoro w sprawie skarżącego zostały wydane dwie odrębne decyzje na podstawie dwóch odrębnych akt administracyjnych, od których strona składała odwołanie: w sprawie płatności obszarowych oraz płatnościach z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania.

Sąd podziela także argumentację organu odwoławczego przytoczoną na uzasadnienie bezzasadności zarzutów bezprawnego pozbawienia skarżącego pomocy "fachowego pełnomocnika Z akt sprawy nie wynika aby doszło do ustanowienia przez skarżącego takiego pełnomocnika na etapie postępowania przed organem pierwszej instancji. Pełnomocnik skarżącego nie przedstawił żadnego dowodu wpływu swojego pełnomocnictwa do Biura Powiatowego. Jednocześnie, na co zasadnie wraca uwagę organ odwoławczy, tryb udzielania pełnomocnictwa w tego rodzaju sprawach uregulowany został w ustawie o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności z dnia 18 grudnia 2003r.

Przepisy art. 7 ust l pkt.5 oraz art. 14 ust 1 w związku z art. 11 ust 1, ustawy wyraźnie wskazują, że dane pełnomocnika są zgłaszane do wniosku o ewidencji producentów, zaś w przypadku zmiany danych, należy poinformować Kierownika Biura Powiatowego Agencji w terminie 14 dni, i tych warunków mimo przesłanego pisma z informacją o zasadach wprowadzania zmian do ewidencji producentów rolnych strona nie dochowała.

Reasumując przytoczone okoliczności w tym stanie rzeczy, stwierdzić należy , że kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także i w zakresie pozostałych zarzutów przytoczonych przez skarżącego na uzasadnienie skargi, nie wykazał by zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ja decyzja zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa , o którym stanowi przepis art. 145 u.p.s.a.

Brak zatem było uzasadnionych podstaw do uwzględnienia skargi i z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny , na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.

P.K