Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 1284/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2012-07-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6198 Inspekcja pracy
Hasła tematyczne: Inspekcja pracy
Skarżony organ: Inspektor Pracy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 41 ust. 6
journal: Dz.U. 2008 nr 237 poz 1656
law: Ustawa z dnia 19 grudnia 2008 r. o emeryturach pomostowych
article: art. 1,  art. 4 ust. 1,  art. 7,  art. 23
journal: Dz.U. 2001 nr 79 poz 854
law: Ustawa z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych - tekst jednolity
article: art. 61a par. 1,  art. 31
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 10 ust. 1 pkt 9a i  ust. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 404
law: Ustawa z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Walentek Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Matan (spr.) Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz – Kunicka Protokolant Paulina Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 lipca 2012 r. sprawy ze skargi Związku A w K. na postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie inspekcji pracy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] r. Inspektor Pracy Państwowej Inspekcji Pracy w K. (dalej: Inspektor Pracy) odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wydania nakazu umieszczenia w ewidencji pracy pracowników zatrudnionych w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze ze względu na wniesienie żądania przez osobę nie będącą stroną.

W uzasadnieniu postanowienia wyjaśniono, iż pismem z dnia [...]r. Zarząd Krajowy Związku A z siedzibą w K. (dalej: Związek Zawodowy) złożył skargę do Państwowej Inspekcji Pracy w związku z nie umieszczeniem przez pracodawców, w sporządzonych wykazach stanowisk pracy i prowadzonej ewidencji, pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach, za których jest przewidziany obowiązek opłacania składek na Fundusz Emerytur Pomostowych, następujących stanowisk pracy:

1/ dozoru i nadzoru przeróbki mechanicznej węgla – występujących w B S.A., C S.A. i D S.A.

2/ konserwatora maszyn i urządzeń przeróbki mechanicznej węgla – elektryk w zakresie prac elektrycznych, występujących w E S.A., F S.A., G S.A., H S.A., I S.A., J S.A.

3/ zwałowych – na zwałach węgla, kamienia i osadnika, występujących B S.A.., których stanowiska zostały ujęte w sporządzonych wykazach stanowisk pracy i prowadzonej ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach, ale pracownicy zatrudnieni na tych stanowiskach nie otrzymali od pracodawcy pisemnego powiadomienia o dokonaniu wpisu.

Skarga została wniesiona z powołaniem na art. 41 ust. 6 ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o emeryturach pomostowych (Dz.U. Nr 237, poz. 1656 ze zm., dalej: u.e.p.) na podstawie pisemnych pełnomocnictw udzielonych Związkowi Zawodowemu przez zainteresowanych pracowników (lista pracowników w aktach sprawy).

Zgodnie z art. 41 ust. 4 u.e.p. płatnik składek na Fundusz Emerytur Pomostowych (dalej: FEP) jest obowiązany prowadzić:

1) wykaz stanowisk pracy, na których są wykonywane prace w szczególnych

warunkach lub o szczególnym charakterze;

2) ewidencję pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o

szczególnym charakterze, za których jest przewidziany obowiązek opłacania składek na FEP, zawierającą dane, o których mowa w ust. 3 pkt 2.

W myśl ust. 5 tego przepisu, płatnik składek obowiązany jest powiadomić pracowników o dokonaniu wpisu do ewidencji, o której mowa w ust. 4.

Natomiast, w przypadku nieumieszczenia w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, za których jest przewidziany obowiązek opłacania składek na FEP, pracownikowi przysługuje skarga do Państwowej Inspekcji Pracy (ust. 6).

W ocenie Inspektora Pracy, osobą uprawnioną do złożenia skargi o jakiej mowa w art. 41 ust. 6 u.e.p. jest jedynie pracownik, który nie został umieszczony w ewidencji. Skarga stanowi żądnie wszczęcia postępowania w sprawie umieszczenia w ewidencji. Postępowanie to, zgodnie z art. 12 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 404, dalej: u.p.i.p.), w zakresie nieuregulowanym w u.p.i.p., prowadzone jest na zasadach określonych w k.p.a. Wedle postanowień art. 33 § 1 k.p.a. pełnomocnikiem strony może być jedynie osoba fizyczna, posiadająca zdolność do czynności prawnych.

Pełnomocnikiem strony nie może być zatem żaden innym podmiot, w tym związek zawodowy. Przepisy ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych ( Dz.U. Nr 79, poz. 854 ze zm., dalej: u.z.z.) nie zawierają w tym względzie odrębnych uregulowań.

Odnosząc się do kwestii nakazu powiadomienia przez pracodawcę o umieszczeniu pracownika w ewidencji Inspektor Pracy wyjaśnił, iż przepisy art. 10 ust. 1 pkt. 9a u.p.i.p. zawiera jedynie upoważnienie organów Państwowej Inspekcji Pracy (dalej: PIP) do kontroli ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze i, zgodnie z art. 11a tej ustawy, do nakazania pracodawcy umieszczenia pracownika w ewidencji. W innych sprawach dotyczących emerytur pomostowych, poza wskazanym zakresem, organy PiP nie są uprawnione do podejmowania działań, w tym do formułowania nakazu powiadomienia o jakim mowa wyżej.

W zażaleniu z dnia [...]r. Związek Zawodowy, działając w imieniu mocodawców, zakwestionował powyższe postanowienie zarzucając Inspektorowi Pracy naruszenie art. 12 u.p.i.p. w z. z art. 33 § 1 k.p.a. i art. 41 ust. 6 u.e.p. w wyniku przyjęcia tezy, iż Związek zawodowy nie jest uprawniony do złożenia, jako pełnomocnik pracowników, skargi określonej w art. 41 ust. 6 u.e.p. Jako podstawę swojej legitymacji przywołał postanowienia u.z.z., w tym art. 1 ust. 1, 4 ust. 1, art. 7 oraz art. 23. Zgodnie z art. 1 ust. 1 tej ustawy związek zawodowy jest dobrowolną i samorządną organizacją ludzi pracy, powołaną do reprezentowania i obrony ich praw, interesów zawodowych i socjalnych. Tą ogólną formułę uściśla przepis art. 4 ust. 1 stanowiąc, iż związki zawodowe reprezentują pracowników i inne osoby, o których mowa w art. 2, a także bronią ich godności, praw oraz interesów materialnych i moralnych, zarówno zbiorowych, jak i indywidualnych. Z kolei art. 7 precyzuje zakres reprezentacji pracowników, odnosząc ją do praw i interesów zbiorowych, niezależnie od ich przynależności związkowej. Natomiast w sprawach indywidualnych stosunków pracy, związki zawodowe reprezentują prawa i interesy swoich członków. Na wniosek pracownika niezrzeszonego związek zawodowy może podjąć się obrony jego praw i interesów wobec pracodawcy (ust. 2 art. 7).

Zdaniem odwołującego się z przytoczonych regulacji wynika, iż związki zawodowe są upoważnione do reprezentowania i obrony zarówno zbiorowych, jak i indywidualnych interesów pracowników. Zakres przedmiotowy tej reprezentacji obejmuje wszelkie sprawy dotyczące warunków pracy i płacy oraz statusu socjalno-bytowego zatrudnionych.

Na podstawie art. 23 u.z.z. związki zawodowe sprawują kontrolę nad przestrzeganiem prawa pracy oraz uczestniczą, na zasadach określonych odrębnymi przepisami, w nadzorze nad przestrzeganiem przepisów oraz zasad bezpieczeństwa i higieny pracy. Organizacje związkowe, jak wywodzi, są uprawnione do występowania na zasadach ogólnych do organów administracji państwowej i samorządu terytorialnego lub pracodawcy ze skargami , odwołaniami, zażaleniami oraz zarzutami i postulatami. Mają one na celu uruchomienie publicznych procedur i weryfikacje kwestionowanych działań. Organy te są ustawowo zobowiązane do ich rozpatrzenia.

Zaprezentowane wyżej rozważania prowadzą Związek Zawodowy do konkluzji, że do postępowania organów Inspekcji Pracy w sprawie nakazania pracodawcy umieszczenia pracownika w ewidencji pracowników wykonujących prace w

szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, wykreślenia z ewidencji oraz do sporządzenia korekty dokonanego wpisu w ewidencji znajdą zastosowanie przepisy k.p.a., w tym również dotyczące pełnomocnictwa, po warunkiem jednak braku odrębnych regulacji wynikającej z przepisów szczególnych. Takimi przepisami szczególnymi, kształtującymi prawo związku zawodowego do reprezentacji pracownika, są postanowienia u.z.z.

Po rozpoznaniu zażalenia Okręgowy Inspektor Pracy w K. postanowieniem z dnia [...]r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygniecie. W uzasadnieniu przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, stanowisko organu pierwszej instancji w kwestii braku legitymacji związku zawodowego w przedmiotowej sprawie oraz zarzuty podnoszone w zażaleniu.

Organ zażaleniowy podzielił pogląd, wyrażony przez Inspektora Pracy, co do zaistnienia podstawy do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w oparciu o skargę złożoną przez Związek Zawodowy. Nie budzi wątpliwości tego organu, iż związek zawodowy jest organizacją powołaną do reprezentowania i obrony praw, interesów zawodowych i socjalnych pracowników, zarówno zbiorowych jak i indywidualnych. W zakresie praw i interesów zbiorowych związki reprezentują wszystkich pracowników, niezależnie od ich przynależności związkowej. Chodzi tu np. o rozwiązywanie sporów zbiorowych lub zawieranie zbiorowych układów pracy, bowiem rezultaty działań związku wpływają w takich przypadkach także na sytuacje pracowników niezrzeszonych. W sprawach indywidualnych reprezentują zasadniczo prawa i interesy swoich członków, przy czym na wniosek pracownika nie będącego członkiem związku może on podjąć się jego reprezentacji wobec pracodawcy. Dotyczy to kwestii związanych z indywidualnym stosunkiem pracy np. przy wyrażaniu opinii lub zgody przy zwalnianiu pracowników.

Jednym z uprawnień przysługujących związkom zawodowym, co podniesiono w zażaleniu, jest prawo do sprawowania kontroli nad przestrzeganiem prawa pracy oraz zasad bezpieczeństwa i higieny pracy (art. 23 ust. 1 u.z.z.). Jeżeli w sprawach, o których mowa w ust. 1, zdaniem związku zawodowego postępowanie organu administracji państwowej i samorządu terytorialnego lub pracodawcy jest niezgodne z prawem lub narusza zasady sprawiedliwości, związek może wystąpić do właściwego organu z żądaniem spowodowania usunięcia we właściwym trybie stwierdzonej nieprawidłowości. Na tej podstawie związki zawodowe dysponują

uprawnieniem do występowania do organów administracji publicznej z różnego rodzaju skargami, zażaleniami, petycjami czy prośbami. Organy administracji są zobowiązane do rozpatrzenia spraw wniesionych przez związek na zasadach przewidzianych w k.p.a.

Organ zażaleniowy nie podzielił argumentu podnoszonego w zażaleniu, iż z przepisów u.z.z. można wywodzić prawo związku zawodowego do reprezentowania (zastępowania) pracownika przy zastosowaniu środka prawnego określonego w art. 41 ust. 6 u.z.z. w postaci skargi na nieumieszczenie pracownika w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze. Zwraca uwagę na fakt, iż w myśl art. 41 ust. 6 u.e.p. prawem do złożenia skargi dysponuje tylko pracownik, który może być reprezentowany przez pełnomocnika na zasadach określonych w art. 33 § 1 k.p.a. Udzielenie pełnomocnictwa może nastąpić tylko na rzecz osoby fizycznej, dysponującej zdolnością do czynności prawnych. Ustawa o związkach zawodowych nie zawiera regulacji szczególnych w kwestii ustanowienia pełnomocnika wobec tego przepisu. Mając na uwadze przywołane wyżej regulacje prawne uznał, iż Związek Zawodowy nie jest umocowany do wniesienia, jako pełnomocnik pracownika, skargi na podstawie art. 41 u.e.p.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego braku powiadomienia pracowników o wpisie dokonanym we wspomnianej wyżej ewidencji podniósł, iż organy Inspekcji Pracy są uprawnione do kontroli prowadzonej ewidencji na podstawie art. 10 ust. 1 pkt. 9a u.p.i.p., zaś po myśli art. 11 tej ustawy mogą jedynie nakazać umieszczenie pracownika w ewidencji. Natomiast nie dysponują prawem do podejmowania działań wobec pracodawcy w kwestii powiadamiania pracowników o wpisie

W skardze z dnia [...]r. na Związek Zawodowy, działając w imieniu wskazanych w niej pracowników, zarzucił powyższemu postanowieniu naruszenie przepisów prawa procesowego mające wpływ na wynik sprawy oraz przepisów prawa materialnego.

Naruszenie przepisów prawa procesowego dotyczy art. 138 §1 ust. 1 w zw. z art. 144 w zw. z art. 61a § 1k.p.a. poprzez uznanie, iż podanie zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną w sprawie oraz przyjęcie, że postępowanie nie może być wszczęte z uwagi na brak możliwości reprezentowania strony przez Związek zawodowy.

Naruszenie przepisów prawa materialnego odnosi się do art. 12 u.p.i.p. w zw. z art. 33 § 1 k.p.a. oraz art. 41 ust. 6 u.e.p. poprzez przyjęcie, że Związek Zawodowy nie jest uprawniony do wniesienia, jako pełnomocnik pracowników, skargi o jakiej mowa w art. 41 ust. 6 u.e.p.

W pierwszym rzędzie kwestionuje błędne zastosowanie art. 61a §1 k.p.a. przez organy orzekające w sprawie ze względu na to, że stroną postępowania są pracownicy, którzy nie zostali umieszczeni w ewidencji pracowników zatrudnionych w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze. Wobec tego zostały spełnione warunki do wniesienia skargi do PIP , o jakiej mowa w art. 41 ust. 6 u.e.p. Wszczęte w ten sposób postępowanie uprawniało PIP do przeprowadzenia postępowania kontrolnego i wydania nakazu umieszczenia pracowników w ewidencji.

Nie można zgodzić się z twierdzeniem, iż Związek Zawodowy nie może być pełnomocnikiem pracowników w postępowaniu przed organami PiP w sprawie z art. 41 ust. 6 u.e.p.. Zgodnie z art. 12 u.p.i.p. w sprawach nieuregulowanych w ustawie bądź w przepisach wydanych na jej podstawie albo w przepisach szczególnych, stosuje się k.p.a. Natomiast zgodnie z art. 1 ust. 1 u.z.z. związek zawodowy jest dobrowolną i samorządną organizacją ludzi pracy, powołaną do reprezentowania i obrony ich praw, interesów zawodowych i socjalnych. Tą ogólną formułę uściśla przepis art. 4 ust. 1 stanowiąc, iż związki zawodowe reprezentują pracowników i inne osoby, o których mowa w art. 2, a także bronią ich godności, praw oraz interesów materialnych i moralnych, zarówno zbiorowych, jak i indywidualnych. Z kolei art. 7 precyzuje zakres reprezentacji pracowników , odnosząc go do praw i interesów zbiorowych , niezależnie od ich przynależności związkowej. W sprawach indywidualnych stosunków pracy związki zawodowe reprezentują prawa i interesy swoich członków. Na wniosek pracownika niezrzeszonego związek zawodowy może podjąć się obrony jego praw i interesów wobec pracodawcy (ust. 2 art. 7). Zatem, jak wywodzi skarżący, z przytoczonych regulacji wynika, iż związki zawodowe są upoważnione do reprezentowania i obrony zarówno zbiorowych, jak i indywidualnych interesów pracowników. Zakres przedmiotowy tej reprezentacji obejmuje wszelkie sprawy dotyczące warunków pracy i płacy oraz statusu socjalno-bytowego zatrudnionych. Przepis art. 4 u.z.z. odnosi się także do interesów związanych pośrednio ze świadczeniem pracy.

Na podstawie art. 23 u.z.z. związki zawodowe są uprawnione do sprawowania kontroli nad przestrzeganiem prawa pracy oraz uczestniczą, na zasadach określonych odrębnymi przepisami, w nadzorze nad przestrzeganiem przepisów oraz zasad bezpieczeństwa i higieny pracy. Organizacje związkowe, zdaniem skarżącego, są uprawnione do występowania na zasadach ogólnych do organów administracji państwowej i samorządu terytorialnego lub pracodawcy ze skargami , odwołaniami, zażaleniami oraz zarzutami i postulatami. Mają one na celu uruchomienie publicznych procedur i weryfikacje kwestionowanych działań. Organy te są ustawowo zobowiązane do ich rozpatrzenia.

Zaprezentowane wyżej rozważania prowadzą Związek Zawodowy do konkluzji, że do postępowania organów Państwowej Inspekcji Pracy w sprawie nakazania pracodawcy umieszczenia pracownika w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, wykreślenia z ewidencji oraz do sporządzenia korekty dokonanego wpisu w ewidencji znajda zastosowanie przepisy k.p.a., w tym również dotyczące pełnomocnictwa pod warunkiem jednak braku odrębnych regulacji wynikającej z przepisów szczególnych. Takimi przepisami szczególnymi, kształtującymi prawo związku zawodowego do reprezentacji pracownika, są postanowienia u.z.z.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy w sposób bardzo szczegółowy odniósł się do zarzutów podnoszonych przez Związek Zawodowy, uzasadniając swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...]r. W jego ocenie u.z.z. nie zawiera przepisów szczególnych wobec u.p.i.p. w kwestii pełnomocnictwa, stąd nie można z niej wywodzić legitymacji Związku Zawodowego do reprezentowania pracowników w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 41 ust. 6 u.e.p. Wobec tego odmowa wszczęcia postępowania w sprawie nakazania umieszczenia pracowników w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze z wniosku skarżącego na podstawie art. 61a była uzasadniona.

W piśmie procesowym z dnia [...]r. Związek Zawodowy podnosi nowe argumenty, które mają świadczyć o możliwości pełnienia funkcji pełnomocnika reprezentującego interes pracownika. Wskazuje na art. 63 Konstytucji RP, przyznający każdemu prawo do składania petycji, wniosków i skarg w interesie publicznym, własnym lub innej osoby za jej zgoda do organów władzy publicznej, oraz do organizacji i instytucji społecznych w związku z wykonywanymi przez nie

zadaniami zleconymi z zakresu administracji publicznej. Przedmiotem skargi może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zdań przez właściwe organy lub ich pracowników, naruszenie praworządności lub słusznych interesów jednostki, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Skargę można wnieść w każdym terminie, skarżący nie musi wykazywać ani swojego interesu prawnego, ani faktycznego.

Ponadto, organy PIP naruszyły art. 31 k.p.a., uprawniający organizacje społeczną do żądania wszczęcia postępowania albo dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeśli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i przemawia za tym interes społeczny. Skarga zbiorowa do PIP z dnia [...]r. zawierała żądanie wszczęcia postępowania uzasadnione celami statutowymi Związku Zawodowego. Gdyby nawet przyjąć, że Związek Zawodowy nie jest uprawniony do reprezentowania pracownika w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 41 ust. 6 u.e.p., to należało wszcząć postępowania na podstawie art. 31 k.p.a.

Wskazuje również na naruszenie art. 14 u.p.i.p., na mocy którego PIP przy realizacji swoich zadań jest zobowiązana do współdziałania ze związkami zawodowymi. Przepis ten dodatkowo wzmacniają postanowienia art. 29 wymienionej ustawy, nakładające na inspektora pracy obowiązek współdziałania m.in. ze związkami zawodowymi w toku wykonywania czynności kontrolnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym na podstawie § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle tego unormowania zadaniem sądu administracyjnego jest sprawdzenie, czy zaskarżony akt został wydany zgodnie z obowiązującymi w dacie jego wydania przepisami prawa materialnego, oraz czy przy podejmowaniu zaskarżonego aktu nie zostały naruszone przepisy postępowania administracyjnego. W przypadku dostrzeżenia naruszenia przepisów prawa materialnego lub postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U z 2012 r. poz. 270), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sąd

administracyjny uchyla ten akt lub stwierdza jego nieważność. Natomiast zgodnie z art. 134 § 1 i 2 p.p.s.a., sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a zakres rozstrzygnięcia sądu wytyczają granice danej sprawy.

Rozpoznając niniejszą sprawę w świetle wyżej przytoczonych kryteriów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie nie narusza obowiązującego prawa.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest postanowienie, mocą którego Inspektor Państwowej Inspekcji Pracy w K., działając na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie nakazania umieszczenia w ewidencji pracowników wykonujących pracę w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze. Wniosek w tej kwestii, zwany "skargą zbiorową", został złożony przez Zarząd Krajowy Związku Zawodowego A (Związek Zawodowy) z siedzibą w K., dysponujący indywidualnymi pełnomocnictwami kilkunastu pracowników zatrudnionych na stanowiskach dozoru i nadzoru przeróbki mechanicznej węgla (w B S.A., C S.A. i D S.A.), konserwatora maszyn i urządzeń przeróbki mechanicznej węgla – elektryk w zakresie prac elektrycznych, (w E S.A., F S.A., G S.A., H S.A., I S.A., J S.A.) oraz zwałowych – na zwałach węgla, kamienia i osadnika ( w B S.A.).

W pierwszym rzędzie przyjdzie zauważyć, iż inicjująca kontrolowane postępowanie "skarga zbiorowa" z dnia [...]r. oparta była, jak w niej wskazano, na art.11a ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r, o Państwowej Inspekcji Pracy (t.j. z 2012, poz. 404 ze zm., dalej: u.p.i.p.) w zw. z art. 41 ust. 6 ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o emeryturach pomostowych ( Dz.U. Nr 237, poz. 1656 ze zm., dalej. u.e.p.). Treścią żądania była umieszczenie pracowników, których pełnomocnictwami do reprezentacji Związek Zawodowy dysponował, w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze oraz powiadomienia ich o dokonanym wpisie. Wyżej wymienione stanowiska zostały ujęte w sporządzonych wykazach stanowisk pracy i prowadzonej ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach (dalej: ewidencja), ale pracownicy zatrudnieni na tych stanowiskach nie otrzymali od pracodawcy pisemnego powiadomienia o dokonaniu wpisu.

Przedmiotem postępowania organu pierwszej i drugiej instancji było tylko pierwsze z żądań (skarga na nieumieszczenie w ewidencji), natomiast zasadnie organy te przyjęły, iż kwestia powiadomienia o dokonanym wpisie do ewidencji nie ma charakteru sprawy administracyjnej i nie może być rozpatrywana w ramach postępowania, którego granice zakreślają postanowienia art.11a u.p.i.p. i art. 41 ust. 6 u.e.p.

W myśl art. 61a § 1 k.p.a., organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte.

W ocenie organów orzekających w sprawie, żądanie wszczęcia postępowania zostało złożone przez podmiot nie będący stroną. Tym samym, jak należy wnosić, organy te uznały udzielone Związkowi Zawodowemu pełnomocnictwa za bezskuteczne i w ślad za tym potraktowały "skargę zbiorową" jako podanie o wszczęcie postępowania, pochodzące od Związku Zawodowego.

Wyjaśnienia w związku z tym wymagają trzy kwestie: po pierwsze – czy Związek Zawodowy może być pełnomocnikiem strony w postępowaniu administracyjnym, prowadzonym na podstawie art. 11a u.p.i.p. w zw. z art. 41 ust. 6 u.e.p. w sprawie nakazania umieszczenia pracownika w ewidencji; po drugie – czy legitymacja Związku Zawodowego do zainicjowania postępowania nie wynika z przepisów szczególnych (wobec k.p.a.), które nadawałyby mu status przedstawiciela ustawowego; po trzecie – czy "skarga zbiorowa" Związku Zawodowego nie powinna zostać potraktowana jako żądanie organizacji społecznej skierowane na wszczęcie postępowania w rozpatrywanej sprawie.

Przystępując do analizy pierwszego ze wskazanych zagadnień przyjdzie zauważyć, iż postępowanie w sprawie nakazania umieszczenia pracownika w ewidencji jest prowadzone na podstawie przepisów k.p.a. z uwzględnieniem regulacji zawartych w u.p.i.p. oraz innych przepisach szczególnych. Taki wniosek można wywieść z treści art. 12 u.p.i.p., który stanowi, iż w postępowaniu przed organami Państwowej Inspekcji Pracy w sprawach nieuregulowanych w ustawie bądź przepisach wydanych na jej podstawie albo w przepisach szczególnych stosuje się

przepisy k.p.a. Przepisy u.p.i.p. nie regulują instytucji pełnomocnictwa w związku z czym zastosowanie znajdą odpowiednie postanowienia k.p.a. Po myśli art. 32 k.p.a. strona może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania. Pełnomocnikiem strony, zgodnie z art. 33 § 1 k.p.a., może być osoba fizyczna posiadająca zdolność do czynności prawnych.

Wobec powyższego Związek Zawodowy, jako podmiot wyposażony w osobowość prawną nie może pełnić roli pełnomocnika strony w postępowaniu administracyjnym.

Pozostaje pytanie czy z przepisów szczególnych nie wynika jednak możliwość wykonywania takiej funkcji przez Związek Zawodowy, a zwłaszcza z przywoływanych w zażaleniu oraz skardze regulacji zawartych w art. 1 ust. 1, 4 ust. 1, art. 7 oraz art. 23 u.z.z.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 tej ustawy związek zawodowy jest dobrowolną i samorządną organizacją ludzi pracy, powołaną do reprezentowania i obrony ich praw, interesów zawodowych i socjalnych. Tą ogólną formułę uściśla przepis art. 4 ust. 1 stanowiąc, iż związki zawodowe reprezentują pracowników i inne osoby, o których mowa w art. 2, a także bronią ich godności, praw oraz interesów materialnych i moralnych, zarówno zbiorowych, jak i indywidualnych. Z kolei art. 7 precyzuje zakres reprezentacji pracowników, odnosząc go do praw i interesów zbiorowych, niezależnie od ich przynależności związkowej. Natomiast w sprawach indywidualnych stosunków pracy związki zawodowe reprezentują prawa i interesy swoich członków. Na wniosek pracownika niezrzeszonego związek zawodowy może podjąć się obrony jego praw i interesów wobec pracodawcy (ust. 2 art. 7).

Czynność prawna, w tym czynność polegająca na żądaniu wszczęcia postępowania, może zostać dokonana przez przedstawiciela (art. 95 § 1 k.c.). Umocowanie do działania w cudzym imieniu, w myśl art. 96 k.c., może opierać się na ustawie (przedstawicielstwo ustawowe) albo na oświadczeniu reprezentowanego (pełnomocnictwo).Jak wykazano wyżej, mimo oświadczenia osób reprezentowanych, ze względu na ograniczenia wynikające w postanowień art. 33 § 1 k.p.a., związek zawodowy nie może być pełnomocnikiem pracownika w postępowaniu administracyjnym. Nie jest także przedstawicielem ustawowym pracowników. Reprezentowanie praw i interesów swoich członków, o jakim mowa w art. 7 ust. 2 u.z.z., nie jest równoznaczne z uzyskaniem statusu przedstawiciela ustawowego pracownika w sprawach z zakresu indywidualnych stosunków pracy,

co stwarzałoby związkowi możliwość pełnienia roli zastępcy procesowego w tyczących go postępowaniach, w tym również w postępowaniu administracyjnym. Przedstawicielstwo ustawowe jest bowiem konsekwencją istnienia określonego stosunku prawnego (stosunku podstawowego), z którego wynika przewidziane w ustawie prawo do reprezentowania danego podmiotu prawa (stosunki prawno-rodzinne, stosunek prawny spółki, stosunek organizacyjny wynikający z powołania na likwidatora). Z u.z.z. , ani też z innych regulacji prawnych nie wynika, aby między związkiem zawodowym a zrzeszonym w nim pracownikiem zachodził stosunek prawny w ramach którego związek byłby uprawniony do dokonywania czynności prawnych ze skutkiem dla pracownika, co tym samym wyklucza możliwość reprezentowania pracowników na zasadzie przedstawicielstwa ustawowego .

Związek zawodowy, wedle art. 5 § 2 pkt. 5 k.p.a., jako jedna z form organizacji związkowych, jest zaliczany do organizacji społecznych w rozumieniu k.p.a. i tym samym korzysta z uprawnień uczestnika na prawach strony. Organizacja społeczna może, w sprawie dotyczącej innej osoby, występować z żądaniem wszczęcia postępowania albo dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny (art. 31 § 1 pkt. 1 i 2 k.p.a.). Wobec tego zachodzi pytanie czy wspomniana wyżej "skarga zbiorowa" Związku Zawodowego nie powinna zostać potraktowana jako żądanie wszczęcia postępowania w sprawie nakazania umieszczenia pracowników w ewidencji.

Zważyć jednak trzeba, że możliwość żądania wszczęcia postępowania, co do zasady, dotyczy postępowań wszczynanych z urzędu. Zgodnie z art. 41 ust. 6 u.e.p., w przypadku nieumieszczenia w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, za których jest przewidziany obowiązek opłacania składek na FEP, pracownikowi przysługuje skarga do Państwowej Inspekcji Pracy. Zatem postępowanie w sprawie nakazania umieszczenia pracownika w ewidencji, jak wynika z art. 41 ust. 6 u.e.p. w zw. z art. 11a u.p.i.p., może zostać zawiązane jedynie w wyniku skargi pracownika, który nie został w ewidencji umieszczony.

Pozostaje jeszcze do rozważenia możliwość zastosowania w tym przypadku szczególnego trybu wszczęcia postępowania administracyjnego, określonego w art. 61 § 2 k.p.a. Tryb ten dopuszcza wszczęcie z urzędu postępowania (a więc także w

wyniku żądania organizacji społecznej) , które zgodnie z przepisami prawa materialnego powinno zostać podjęte na wniosek uprawnionego podmiotu. Organ administracji publicznej, jak stanowi przywołany przepis, może, ze względu na szczególnie ważny interes strony, wszcząć z urzędu postępowanie także w sprawie, w której przepis prawa wymaga wniosku strony. Organ obowiązany jest uzyskać na to zgodę strony w toku postępowania, a w razie nieuzyskania zgody - postępowanie umorzyć.

Innymi słowy rzecz ujmując zachodzi pytanie czy w przedmiotowej sprawie organ pierwszej instancji nie powinien potraktować "skargi zbiorowej" jako żądania wszczęcia postępowania z urzędu ze względu na "szczególnie ważny interes strony".

W ocenie Sądu, nawet jeśli uznać interes pracowników nieumieszczonych w ewidencji za interes ważny, to trudno przypisać temu interesowi cechy "szczególnej" ważności. Przepis wymaga, aby interes strony spełniał cechę "szczególnie ważnego". Ta podwójna kwalifikacja przyznaje mu tym samym charakter wyjątkowy, podkreślając jednocześnie wyjątkowość samej regulacji. Zaistnienie analizowanej przesłanki uzasadniać mogą zarówno okoliczności faktyczne, jak i okoliczności o charakterze prawnym (G.Łaszczyca w:G.Łaszczyca, Cz.Martysz, A.Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz do art. 61 k.p.a. LEX 2010 ) . Zdaniem R. Hausera, "winno tu chodzić o stosunkowo nieliczne przypadki, gdy np. w sposób nie budzący wątpliwości wiadomo, że strona sama nie będzie inicjowała postępowania (czy to ze względów zdrowotnych, społecznych), a brak też podmiotu, który byłby uprawniony do działania zamiast strony. Sama zaś sprawa dotyczyłaby istotnych kwestii wymagających rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej (np. zabezpieczenie budynku, skorzystanie z prawem przewidzianego szczególnego uprawnienia itd.)" (R. Hauser, Wszczęcie postępowania administracyjnego, RPEiS nr 1, 1988 r. , s. 7).

W świetle powyższych ustaleń nie znajdują uzasadnienia zarzuty podnoszone w skardze, w tym zarzut dotyczący naruszenia przepisów prawa procesowego i materialnego, określonych w art. 138 §1 ust. 1 w zw. z art. 144 w zw. z art. 61a § 1k.p.a., art. 12 u.p.i.p. w zw. z art. 33 § 1 k.p.a. oraz art. 41 ust. 6 u.e.p. Podanie inicjujące postępowanie, nazwane "skargą zbiorową", zostało wniesione przez Związek Zawodowy, który nie jest stroną w sprawie umieszczenia pracowników w ewidencji, jak również nie może pełnić funkcji pełnomocnika ani przedstawiciela w takiej sprawie. Nie jest także uprawniony do reprezentowania pracowników z innego tytułu , w tym jako przedstawiciel ustawowego.

W ocenie Sądu, organy orzekające w sprawie dopuściły się naruszenia prawa procesowego w stopniu nie mającym jedynka wpływu na wynik sprawy. Naruszenie to wiąże się z faktem rozpatrywania wniosku ("skargi zbiorowej) Związku Zawodowego jedynie w kontekście art. 61a § 1 k.p.a., a więc potraktowania go jako wniosku złożonego przez pełnomocnika pracowników bądź też przez sam Związek Zawodowy, podczas gdy dysponuje on, jak wykazano wyżej, statusem organizacji społecznej mogącej uzyskać status uczestnika na prawach strony. Wobec tego należało również wyjaśnić i rozważyć czy wniosek Związku Zawodowego nie był wnioskiem organizacji społecznej w kwestii wszczęcia postępowania, złożonym na podstawie art. 31 § 1 pkt. k.p.a.

Jak jednak ustalono wyżej, ze względu na możliwość wszczęcia postępowania w sprawie umieszczenia pracownika w ewidencji tylko na wniosek pracownika, organy byłyby zmuszone odmówić, w formie zaskarżalnego postanowienia, jego wszczęcia (33 § 2 k.p.a.). Jak wykazano wyżej, nie zachodziła także, w wyniku inicjatywy Związku Zawodowego, podstawa do wszczęcia z urzędu postępowania w trybie szczególnym, określonym w art. 61 § 2 k.p.a.

Zatem podjęcie przez organy wskazanych czynności wyjaśniających w pierwszym przypadku prowadziłyby do odmowy wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie, zaś w drugim przypadku do faktycznego nie wszczynania postępowania.

Mając powyższe na uwadze w rozpoznawanej sprawie nie można organom zarzucić naruszenia przepisów czy to postępowania czy prawa materialnego, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy, stąd skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Zatem stosownie do regulacji art. 151 p.p.s.a. skargę należało oddalić.