Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 606/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2018-11-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 p[kt 1 lit. a, c, art. 153, art. 200
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 50, art. 51
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 199
journal: Dz.U. 2014 poz 1025
law: Ustawa z dnia z dnia 28 lipca 2005 r. o kosztach sądowych w sprawach cywilnych - tekst jedn.
article: par. 153
journal: Dz.U. 2015 poz 1422
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.
article: art. 7, art. 77 par.1, art. 80
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie sędzia WSA Marzenna Glabas sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Marta Kudła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2018 r. sprawy ze skargi A. M. i M. M. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie wykonania robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących solidarnie kwotę 500 zł (słownie: pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w "[...]" (dalej: PINB lub organ I instancji), na skutek interwencji "[...]" (dalej: skarżący), wszczął postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania lokalu usługowego znajdującego się w budynku przy "[...]" , usytuowanego poniżej lokalu mieszkalnego stanowiącego ich własność, polegającej na urządzeniu "[...]" w dotychczasowym "[...]" i decyzją z dnia 2 stycznia 2014 r. nałożył na "[...]" (dalej: inwestorka) obowiązek wykonania określonych robót budowlanych. Po rozpoznaniu odwołania skarżących, "[...]" Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w "[...]" (dalej: WINB lub organ odwoławczy), decyzją z 28 lutego 2014 r., utrzymał w mocy tę decyzję. Na skutek skargi skarżącej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie (dalej: WSA w Olsztynie), wyrokiem z dnia 20 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Ol 319/14, uchylił obie wskazane decyzje uznając, że nie zostały wyjaśnione wszystkie istotne okoliczności sprawy, w szczególności zaś zakres samowolnie wykonanych robót budowlanych.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, PINB, decyzją z dnia 16 października 2014 r., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane, nałożył na inwestorkę obowiązek wykonania robót budowlanych sprowadzających się do dokonania zmian w wentylacji mechanicznej i grawitacyjnej funkcjonujących w lokalu, którego dotyczy sprawa, w tym wyprowadzenie wyrzutni powietrza usuwanego z "[...]" ponad poziom okapu budynku. Z uzasadnienia decyzji wynika, że w sprawie stanu technicznego całego budynku mieszkalno-usługowego toczy się odrębne postępowanie administracyjne, obejmujące m.in. kwestię stropu nad "[...]" .

Na skutek odwołania skarżących, decyzją z dnia 12 sierpnia 2015 r., WINB uchylił decyzję organu I instancji w całości oraz orzekł co do istoty sprawy nakazując inwestorce demontaż wentylacji mechanicznej w pomieszczeniach pralni. Organ odwoławczy ustalił, że wykonała ona roboty budowlane polegające na przebudowie lokalu bez wymaganego pozwolenia na budowę i przyjął, że do tych robót ma zastosowanie art. 51 ustawy - Prawo budowlane. W oparciu o sporządzone oceny techniczne stwierdził, że stan techniczny lokalu po wykonanych w nim robotach budowlanych jest dobry, za wyjątkiem wentylacji mechanicznej i grawitacyjnej. Instalacja wentylacji nie odpowiada warunkom technicznym, zaś w zgodzie z tymi warunkami nie można umieścić na dachu wyrzutni powietrza, gdyż skarżący, po wydaniu decyzji przez PINB, wykonali okna połaciowe, co spowodowało, że nie jest możliwe zachowanie prawnie wymaganych odległości wyrzutni od okien. Ponadto WINB przyjął, że budynek, w którym znajduje się będący przedmiotem sprawy lokal, jest usytuowany w strefie ochrony konserwatorskiej historycznego układu urbanistycznego miasta i został wpisany do rejestru zabytków, czego skutkiem było uznanie, że roboty budowlane związane z doprowadzeniem wentylacji do stanu zgodnego z prawem wymagałyby pozwolenia konserwatora zabytków oraz pozwolenia na budowę, zaś w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 51 ustawy - Prawo budowlane organ nadzoru budowlanego nie może - jak stwierdził - zobowiązać inwestora do uzyskania takich decyzji.

WSA w Olsztynie, wyrokiem z dnia 17 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Ol 1084/16, oddalił skargę wniesioną na tę decyzję przez "[...]" (dalej: inwestorzy). Sąd I instancji, potwierdzając prawidłowość zastosowania w sprawie art. 50-51 ustawy - Prawo budowlane, podzielił stanowisko WINB co do braku możliwości doprowadzenia wentylacji mechanicznej do stanu zgodnego z prawem z uwagi na usytuowanie na dachu budynku okien połaciowych oraz braku możliwości nałożenia w tym trybie obowiązku uzyskania zgody konserwatora zabytków. Ponadto, zdaniem Sądu, nałożone decyzją, wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, obowiązki dotyczyłyby części wspólnych budynku i w związku z tym wymagałyby zgody wspólnoty mieszkaniowej, zaś decyzja wydana na tej podstawie nie może zastąpić tej zgody.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła inwestorka. W wyniku jej rozpoznania, Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA), wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2262/16, uchylił zaskarżony wyrok oraz decyzję organu odwoławczego, stwierdzając, że zakwestionowano w niej skutecznie dwie istotne przesłanki tej decyzji.

Po pierwsze, Sąd uznał za przedwczesne uznanie, że budynek, w którym znajduje się lokal będący przedmiotem sprawy, jest wpisany do rejestru zabytków, w sytuacji gdy nie wykazano, aby wydano decyzję o jego wpisie do rejestru zabytków. Niezależnie od powyższego wskazał, że błędne jest również stanowisko WINB oraz Sądu I instancji co do skutków takiego wpisu. W ocenie NSA, ewentualne wpisanie budynku do rejestru zabytków nie uniemożliwia doprowadzenia wykonanych w nim samowolnie robót budowlanych, w tym bez wymaganej zgody konserwatora zabytków, do stanu zgodnego z prawem. Organ nadzoru budowlanego jest bowiem uprawniony, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane, do tego, aby zobowiązać inwestora do przedłożenia stosownej decyzji konserwatora zabytków, jeżeli jest to konieczne do doprowadzenia robót budowlanych wykonanych w zabytku wpisanym do rejestru do stanu zgodnego z prawem.

Po drugie, NSA stwierdził, że wadliwie przyjęto, iż nie jest możliwe usytuowanie wyrzutni powietrza na dachu budynku z zachowaniem wymogów prawnych, gdyż nie uwzględniono w tym względzie oceny technicznej "[...]" , z której wynika, że wyrzutnia może być usytuowana w taki sposób, że zostaną zachowane wymagane odległości od znajdujących się tam okien połaciowych. NSA przyznał jednocześnie rację inwestorce, że znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy miały również okoliczności dotyczące wykonania przez skarżących okien połaciowych, których istnienie, w ocenie WINB, uniemożliwiało zalegalizowanie dokonanej przez nią zmiany sposobu użytkowania lokalu. Uznał, że o ile okazałoby się, że okna te uniemożliwiają usytuowanie wyrzutni powietrza na dachu należałoby wyjaśnić, czy zostały one wykonane samowolnie, czy też na podstawie pozwolenia na budowę. W razie samowolnego ich wykonania organ administracji byłby zobowiązany do rozpoznania sprawy doprowadzenia tych okien do stanu zgodnego z prawem łącznie ze sprawą doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem robót budowlanych wykonanych przez inwestorkę. Tylko taki sposób postępowania zapewniłby równe traktowanie podmiotów pozostających w podobnej sytuacji, mianowicie dopuszczających się samowoli budowlanej wzajemnie na siebie oddziaływującej.

W konsekwencji NSA uznał, że w warunkach niniejszej sprawy nie można wykluczyć, że po prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu dowodowym, możliwe będzie nałożenie takich obowiązków, które pozwolą na doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

Odnosząc się do twierdzeń skarżących, NSA wskazał, że rozpoznawana sprawa dotyczy aspektu działalności inwestorki związanego z prawem budowlanym. Nie są w tej sprawie rozstrzygane roszczenia uczestników postępowania związane z ochroną własności ich nieruchomości, w tym takie, których podstawą jest zarzucane używanie niebezpiecznych środków chemicznych i wywoływanie innego rodzaju immisji. Zwrócił uwagę, że własność podlega równej dla wszystkich ochronie prawnej (art. 64 ust. 2 Konstytucji RP). W związku z tym także inwestorka może korzystać z prawa własności swojej nieruchomości w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego oraz zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem tego prawa. Prawo budowlane dopuszcza zaś możliwość zalegalizowania samowoli budowlanej polegającej na zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego pod warunkiem, że wykonane roboty budowlane są zgodne z prawem.

Mając powyższe na uwadze NSA stwierdził, że skarga kasacyjna jest zasadna oraz że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, gdyż zachodziły podstawy, aby uznać, że decyzja WINB została wydana z naruszeniem prawa. Wskazał też, że wobec jej uchylenia konieczne będzie ponowne rozpoznanie sprawy przez organ odwoławczy z uwzględnieniem stanowiska NSA. Nadto wskazał, że w sprawie nie jest wystarczająca ocena wykonanych robót budowlanych pod kątem zgodności z warunkami technicznymi, ale także przepisami o planowaniu przestrzennym, w tym z obowiązującym planem miejscowym.

Na skutek wyroku NSA, w wyniku ponownego rozpoznania odwołania skarżących, WINB, decyzją z dnia 12 czerwca 2018 r., uchylił decyzję organu I instancji w całości oraz orzekł co do istoty nakazując: 1/ inwestorom wykonanie, w terminie do 31 lipca 2018 r., następujących robót: a/ zamontowanie w lokalu pralni wentylatorów w sanitariacie (o wydajności 50 m3/h) i w pomieszczeniach piwnicy (o wydajności 70 m3/h), b/ wymianę w lokalu pralni wentylatorów nawiewnych (o wydajności 6 wymian/h-1037 m3/h) i wywiewnych (o wydajności 7 wymian/h-1210 m3/h), lokalizację wyrzutni powietrza usuwanego z pralni zgodnie z § 152 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w szczególności poprzez wyprowadzenie wyrzutni ponad poziom okapu budynku mieszkalno-usługowego, zgodnie z załącznikiem graficznym stanowiącym integralną część decyzji; 2/ uzyskanie przez inwestorów zgody konserwatora zabytków dotyczącej możliwości wykonania zakresu robót wskazanych w pkt 1; 3/ wykonanie tych robót pod nadzorem osoby/osób pełniących samodzielne funkcje techniczne w budownictwie, posiadających stosowne uprawnienia budowlane w zakresie sieci, instalacji i urządzeń wentylacyjnych; 4/ poinformowanie o wykonaniu przedmiotowych obowiązków PINB, który na kolejnym etapie postępowania naprawczego będzie właściwy do wydania decyzji w trybie art. 51 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.; dalej: ustawa - Prawo budowlane).

W obszernym uzasadnieniu, po uprzednim przedstawieniu w sposób chronologiczny podjętych w sprawie czynności, poczynionych w ich ramach ustaleń, i rozstrzygnięć, WINB stwierdził, że uchybienia jakie stwierdził w zakresie wykonanych przez inwestorów robót budowalnych w ramach przebudowy lokalu, ustalone na podstawie wypunktowanych elementów materiału dowodowego, dotyczyły jedynie wentylacji mechanicznej i grawitacyjnej.

W zakresie instalacji elektrycznej i sanitarnej oraz co do robót ingerujących w konstrukcję budynku organ odwoławczy uznał za wiarygodne i prawidłowe, w odniesieniu do warunków technicznych, stanowisko ekspertów o odpowiednich uprawnieniach budowlanych. Stwierdził, że usunięcie ścianki działowej również nie wypłynęło na zagrożenie dla konstrukcji budynku. Zauważył jednocześnie, że stanowisko w tym zakresie nie zostało zakwestionowane zarówno przez Sąd I instancji, jak i NSA, orzekające w niniejszej sprawie.

Odnosząc się do kwestii wentylacji mechanicznej, WINB stwierdził, że biorąc pod uwagę treść § 152 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm.; dalej: rozporządzenie w sprawie warunków technicznych), w tym naruszenie ust. 9 tego przepisu, należało nałożyć obowiązek jej lokalizacji z zachowaniem parametrów technicznych (odległościowych), o których mowa w tym przepisie. Zakres pozostałych obowiązków określonych w pkt 1 sentencji decyzji (w zakresie usprawnienia wentylacji lokalu) oparł natomiast na ocenie inż. "[...]" (przy uwzględnieniu także stanowiska uzupełniającego), której argumenty podzielił.

WINB wskazał również, że sprawność wentylacji grawitacyjnej nie jest uwarunkowana tylko od działań naprawczych inwestorów, ale także od pozostawania w kanale wentylacyjnym rury kanalizacyjnej, umiejscowionej tam przez skarżącego, co wynika z jego oświadczenia z dnia 20 sierpnia 2013 r. W tej sytuacji nie można nakładać obowiązku jej usunięcia na inwestorów, chociaż usprawniłoby to wentylację grawitacyjną w pralni.

W dalszej kolejności, WINB stwierdził, że w niniejszej sprawie okolicznością bezsporną jest dokonanie przez inwestorów robót budowlanych w ramach adaptacji "[...]" , zakwalifikowanych jako przebudowa w rozumieniu art. 3 pkt 7a ustawy - Prawo budowlane, z naruszeniem art. 28 tej ustawy. W sytuacji samowolnego wykonania robót budowlanych związanych ze zmianą sposobu użytkowania obiektu lub jego części, w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że organ nadzoru budowlanego zobligowany jest do przeprowadzenia postępowania w oparciu o przepisy art. 50-51 ustawy - Prawo budowlane. Odwołując się do uregulowanych w tych przepisach trybu i zasad tzw. postępowania naprawczego, organ stwierdził, że w warunkach niniejszej sprawy kluczowe jest stanowisko NSA, którego zaleceniami zawartymi w wyroku z dnia 26 kwietnia 2017 r. jest związany. WINB stwierdził, że nie było w nim zastrzeżeń co do zakresu ustalonych robót budowlanych, jak i prowadzonego trybu postępowania. NSA uznał, że istnieje konieczność uzupełnienia materiału dowodowego w wąskim zakresie wskazanym w części opisującej stan faktyczny uzasadnienia decyzji.

Stwierdzając, że doprowadzenie do zgodności z prawem wykonanych samowolnie robót budowlanych na podstawie art. 51 ustawy - Prawo budowlane powinno nastąpić w aspekcie prawa administracyjnego, a nie cywilnego, WINB uznał, że możliwość legalizacji robót budowlanych w niniejszej sprawie jest uzależniona od: 1/ spełnienia wymogów techniczno-budowlanych, nawet przy założeniu legalizacji okien połaciowych skarżących, 2/ braku przeciwskazań z punku widzenia ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz 3/ uzyskania zgody Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków na wykonanie robót naprawczych.

WINB zauważył jednocześnie, że skarżący powołują się na brak zgody na legalizację przedmiotowych robót budowlanych, lecz zarówno Sąd I instancji, jak i NSA, orzekające w niniejszej sprawie nie wskazały, aby brak zgody Wspólnoty Mieszkaniowej na doprowadzenie tych robót do stanu zgodnego z prawem było wystarczającą przesłanką negatywną legalizacji. Zauważył, że NSA wskazał na konieczność równego traktowania stron dopuszczających się samowolnych robót budowlanych wzajemnie na siebie oddziałujących. Mając zatem na uwadze okoliczność wykonania również przez skarżących robót odstępujących od zatwierdzonego projektu (także bez zgody Wspólnoty Mieszkaniowej), uznał, iż tryb naprawczy z art. 51 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane może znaleźć zastosowanie zarówno do robót inwestorów w lokalu usługowym na parterze, jak i do robót skarżących w lokalu mieszkalnym na piętrze budynku (będących przedmiotem odrębnego postępowania). WINB wskazał jednocześnie, że ewentualna legalizacja robót budowlanych inwestorów nie jest jeszcze przesądzona z uwagi na konieczność wykonania nałożonych na nich niniejszą decyzją obowiązków oraz wydania przez PINB decyzji z art. 51 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane, która to dopiero zakończy tryb naprawczy. Dodał również, że nie wpłynie ona na prawo własności do części wspólnych. Jeśli zatem Wspólnota Mieszkaniowa nie będzie wyrażała zgody co do lokalizacji wyrzutni wentylacji mechanicznej po ścianie budynku ponad dach (po częściach wspólnych) to może dochodzić roszczeń cywilnych z tego tytułu. Skarżący nie są natomiast upoważnieni do zajmowania stanowiska w imieniu całej Wspólnoty. WINB zauważył również, że wentylacja mechaniczna (poprowadzona na zewnątrz po ścianie budynku) z punktu widzenia ustawy o własności lokali jest urządzeniem służącym jedynie "[...]" , a zatem za jej stan techniczny nie powinna odpowiadać Wspólnota, a jedynie właściciele "[...]" .

W dalszej kolejności, WINB stwierdził, że adresaci decyzji zostali ustaleni na podstawie art. 52 ustawy - Prawo budowlane. Są oni zarówno inwestorami samowolnych robót budowlanych oraz współwłaścicielami lokalu "[...]" .

Na zakończenie, WINB wskazał, że obecnie w "[...]" nie odbywa się "[...]" . Organy nadzoru budowlanego nie mają natomiast podstaw prawnych, by weryfikować, czy z "[...]" wydobywają się jakieś zapachy do mieszkania skarżących, jaki jest ich skład chemiczny oraz sposób ich oddziaływania, działają bowiem w trybie przepisów ustawy - Prawo budowlane oraz wydanych na ich podstawie przepisów, określających warunki techniczne, które nie regulują tych kwestii.

Skarżący wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na powyższą decyzję, zarzucając organowi odwoławczemu naruszenie przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.; dalej: k.p.a.), tj.: 1/ art. 8, 9 i 11 - poprzez prowadzenie postępowania i podjęcie rozstrzygnięcia niezgodnie z zasadą pogłębiania zaufania, udzielania informacji oraz wyjaśniania zasadności przesłanek; 2/ art. 12 - poprzez przewlekły i niewnikliwy sposób prowadzenia postępowania ze szkodą dla skarżących; 3/ art. 7, 77 § 1 i 80 - poprzez brak podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia sprawy, brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz odniesienia się do wszystkich zgłoszonych przez nich zarzutów lub odniesienie się do nich w sposób niepełny, a ponadto przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów i przyjęcie dowolnej ich oceny w wyniku nierozpatrzenia całego materiału dowodowego, a ponadto stwierdzając, że zaskarżona decyzja w istocie nie uchyla decyzji PINB, lecz ją podtrzymuje dodając jedynie obowiązek uzyskania pozwolenia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, skarżący wskazali, że WINB powiela błędy poprzedniej decyzji i rażąco narusza "rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 2002 r. i 2012 r. dotyczące umiejscowienia wyrzutni i czerpni wentylacji mechanicznej oraz wysokości hałasu dla lokali mieszkalnych". Nie odnosi się do wszystkich samowolnych robót budowlanych i zmiany dotychczasowego sposobu użytkowania lokalu. Podnieśli ponadto, że inwestorzy ingerują w konstrukcję i części wspólne budynku, nie posiadając prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W oparciu o przytoczone zarzuty skarżący wnieśli o nakazanie doprowadzenia lokalu obecnej pralni do stanu sprzed wykonanych samowolnie robót budowlanych oraz o obciążenie WINB kosztami postępowania sądowego.

W obszernym uzasadnieniu, powtarzając wielokrotnie w jego treści szereg tożsamych zarzutów, skarżący wskazali, że w sprawie trwającej już 6 lat organy administracji wspierają inwestorów, pozwalając na nielegalne i szkodliwe funkcjonowanie pralni chemicznej. Pomimo chęci ugodowego rozwiązania z nimi problemu przenikania oparów chemicznych z parą wodną i hałasu do ich mieszkania, do dnia dzisiejszego nie została wykonana wentylacja grawitacyjna i mechaniczna. Po opisaniu podejmowanych przez nich od 2012 r. działań w reakcji na - jak podnoszą - szkodliwą i uciążliwą działalność pralni, wskazaniu robót budowlanych wykonanych w lokalu inwestorów, a ustalonych w toku oględzin przeprowadzonych przez organy nadzoru budowlanego w latach 2014-2015 i stwierdzonych w sprawach karnych, skarżący stwierdzili, że WINB podjął decyzję o legalizacji, mając wiedzę, że żadna wentylacja nie spełnia norm i wykonane są niezgodnie ze sztuką budowlaną, nigdy nie było projektu na roboty budowlane i system wentylacyjny, doszło do powiększenia lokalu pralni, a inwestorzy nie mają prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Skarżący stwierdzili, że WINB nie ma prawa ingerować w części wspólne budynku (ściany, elewację i dach) oraz w ich własność (komin). Zaskarżonej decyzji zarzucili ponadto, że dotyczy tylko jednej wyrzutni i jej wyprowadzenia ponad okap, a nie ponad dach, jak zaznaczono w ocenie inż. "[...]" i pomija kwestię odzysku ciepła z maszyn i pary wodnej, ignoruje kwestię umiejscowienia dwóch, a nie jednej wyrzutni i czerpni wokół 9 kominów oraz wysokości poziomu hałasu dla lokali mieszkalnych, w tym w kontekście hałasu wytwarzanego przez wentylatory nakazane do zamontowania, nie podejmuje tematu braku kanałów do wentylacji, pomija zalecenia mistrzów kominiarskich co do zamurowania otworu w kominie wewnętrznym wykonanym przez inwestorów na potrzeby wentylacji grawitacyjnej oraz nie odnosi się do wszystkich samowolnych robót budowlanych wykonanych przez inwestorów, w tym w zakresie uzyskania pozwolenia od konserwatora zabytków, a także do kwestii szkodliwej działalności pralni oraz samowolnego uruchomienia maszyn pralni w lokalu i ich użytkowania również w sposób zanieczyszczający środowisko.

Skarżący opisali uciążliwości związane z mieszkaniem nad "[...]" , w tym w związku z przenikaniem do ich lokalu różnego rodzaju substancji chemicznych, hałasu i wibracji, co - jak wskazali - zostało potwierdzone przez biegłych w toku sprawy cywilnej, na dowód czego załączyli do skargi kopię wyroku Sądu Rejonowego "[...]" . Podkreślili, że "[...]" wciąż działa, a inwestorzy ingerują w części wspólne budynku, degradując go i szpecąc, co przyczynia się też do obniżenia wartości tej nieruchomości. Zauważyli, że skoro wszyscy są równi wobec prawa to inwestorzy powinni wykonać projekt i uzyskać jego akceptację przez wspólnotę mieszkaniową. W innym przypadku dojdzie do rażącego łamania prawa i niesprawiedliwości społecznej.

W odpowiedzi na skargę WINB, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji, wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutu braku zgody na legalizację robót budowalnych przez wspólnotę mieszkaniową, stwierdził - powołując się na wydany w niniejszej sprawie wyrok NSA - że rozpatrywana sprawa dotyczy wyłącznie aspektu działalności inwestorki związanego z prawem budowlanym i dodał, że to NSA zakreślił zakres okoliczności wymaganych do wyjaśnienia w niniejszej sprawie. Zauważył ponadto, że od wyroku, załączonego do skargi, wniesiona została apelacja, a sąd wyższej instancji powołał nowego biegłego. Dodał, że już po wydaniu decyzji, Prokuratura Okręgowa w "[...]" przeprowadziła własne badania przy udziale biegłego, weryfikując zarzuty karne wobec inwestorki, które stanowiły podstawę do umorzenia postępowania, a Wojewódzki Konserwator Zabytków udzielił inwestorom pozwolenia na montaż wyrzutni powietrza ponad poziomem okapu budynku, od którego jednak odwołali się skarżący.

W piśmie procesowym z dnia 15 października 2018 r. pełnomocnik inwestorów, popierając ustalenia i argumenty WINB, wniósł o oddalenie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zauważył, że wykonanie nakazanych robót doprowadzi samowolne prace budowlane do stanu zgodności z prawem. Stwierdził, że wykonane na zlecenie Prokuratury Okręgowej w "[...]" badania czynników szkodliwych dla zdrowia w pomieszczeniach przeznaczonych na pobyt ludzi nie potwierdzają zagrożeń, których dopatrują się skarżący, a wykazują, że jedyne zagrożenie wynika z występowania papy smołowej w warstwach podłogowych ich mieszkania. Dodał, że skarżący, wykonując roboty budowlane i modernizacyjne bez uzgodnień ze wspólnotą mieszkaniową i wymaganych pozwoleń, pomijają własny negatywny wpływ na budynek. Pełnomocnik potwierdził również, że złożył apelację od powołanego w skardze wyroku i zauważył, że dlatego poczynione w toku tej sprawy ustalenia nie mogą być uznane za kategoryczne. Podkreślił również, że prawo dopuszcza zalegalizowanie samowolnych robót budowlanych.

Na rozprawie przed WSA w dniu 23 października 2018 r., skarżący podtrzymali skargę, podnosząc, że nie widzą możliwości legalizacji działalności pralni. Na okoliczność negatywnego wpływu "[...]" na ich mieszkanie, skarżąca przedłożyła kopie: sprawozdania z badań i oceny wyników z pomiarów hałasu związane z działalnością pralni, faktur za wodę z pralni, postanowień sądowych w sprawach z powództwa skarżących przeciwko inwestorom o zakazanie immisji i o naruszenie posiadania oraz sprawozdania z badań czynników szkodliwych dla zdrowia w pomieszczeniach przeznaczonych na pobyt ludzi wykonanych na zlecenie Komendy Wojewódzkiej Policji w "[...]" .

Po zamknięciu rozprawy i odroczeniu terminu ogłoszenia wyroku - na dzień 6 listopada 2018 r., skarżąca przedłożyła wraz z pismem procesowym z dnia 23 października 2018 r. kopie: wyjaśnień biegłego sądowego "[...]" oraz opinii kryminalistycznej z zakresu badań toksykologicznych, chemicznych oraz fizykochemicznych, wykonanych do sprawy cywilnej. W dwóch pismach procesowych z dnia 27 października 2018 r. skarżący wnieśli o sprostowanie i uzupełnienie protokołu rozprawy i odniesienie się w uzasadnieniu wyroku do wszystkich zarzutów skargi oraz o demontaż dwóch wyrzutni i czerpni z lokalu "[...]" oraz nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności obowiązkowi zamurowania otworu w wewnętrznym kominie wspólnym.

W dniu 5 listopada 2018 r., do WSA w Olsztynie wpłynęły kolejne dwa pisma skarżących. W piśmie z dnia 2 listopada 2018 r., odpowiadając na pismo pełnomocnika inwestorów, skarżący podnieśli, że pełnomocnik wprowadza Sąd w błąd, bowiem w sprawie cywilnej nie została podważona kwestia występowania szkodliwych czynników chemicznych, a jedynie kwestia hałasu, co do której przeprowadzone zostaną dodatkowe badania. Skarżący powołali się ponownie na uciążliwości związane z działalnością pralni, które wpływają szkodliwe na zdrowie i życie ich rodziny. W drugim piśmie (oznaczonym datą: 29.11.2018 r.) wnieśli natomiast o odsunięcie od postępowania dotychczasowych organów nadzoru budowlanego.

Po ogłoszeniu orzeczenia w dniu 6 listopada 2018 r., zarządzeniem z dnia 16 listopada 2018 r., Przewodniczący składu orzekającego, po rozpoznaniu wniosku skarżących, odmówił sprostowania i uzupełnienia protokołu rozprawy z dnia 23 października 2018 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje:

W świetle art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.), sąd administracyjny ma obowiązek badania zaskarżonych aktów prawnych wyłącznie w zakresie ich legalności, a więc z punktu widzenia ich zgodności z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302; dalej: p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W niniejszej sprawie w wyniku kontroli zaskarżonej decyzji, Sąd stwierdził, że jest ona dotknięta naruszeniami prawa, które uzasadniają wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. W konsekwencji, skarga podlega uwzględnieniu, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są zasadne.

W pierwszej kolejności, zauważyć należy, że rozpoznawana obecnie sprawa była już przedmiotem oceny sądów administracyjnych, zakończonej prawomocnymi orzeczeniami. Po raz pierwszy, po rozpoznaniu skargi skarżącej, WSA w Olsztynie, wyrokiem z dnia 20 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Ol 319/14, uchylił zarówno decyzję WINB z dnia 28 lutego 2014 r., jak i poprzedzającą ją decyzję PINB z dnia 2 stycznia 2014 r. Po raz drugi, NSA, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej inwestorki, wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2262/16, uchylił zaskarżony wyrok WSA w Olsztynie z dnia 17 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Ol 1084/16, oraz decyzję WINB z dnia 12 sierpnia 2015 r.

Mając to na uwadze wskazać należy, że stosownie do art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W orzecznictwie powszechnie prezentowany jest pogląd, iż związanie oceną prawną oznacza, że ani organ administracji, ani sąd administracyjny, nie mogą w przyszłości formułować innych, odmiennych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Ocena prawna traci moc obowiązującą w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych, zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i ocenionych już faktów i dowodów, oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną (por. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2012 r., sygn. akt II FSK 1328/10, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W niniejszej sprawie, przypomnieć należy, że NSA, stwierdzając, że w skardze kasacyjnej zakwestionowano skutecznie dwie istotne przesłanki decyzji WINB, wydał wyrok z dnia 26 kwietnia 2017 r., w którym nakazał wyjaśnienie w toku dalszego postępowania kwestii związanych z wpisem do rejestru zabytków budynku, w którym znajduje się lokal pralni oraz dopuszczalności umiejscowienia wyrzutni powietrza na dachu tego budynku z zachowaniem warunków technicznych zgodnie z oceną techniczną "[...]" przy uwzględnieniu okoliczności związanych z wykonaniem okien połaciowych w lokalu mieszkalnym skarżących. NSA nie podzielił ponadto oceny prawnej WINB i Sądu I instancji co do braku podstaw do nałożenia na osobę inwestora obowiązku przedłożenia stosownej decyzji konserwatora zabytków, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane, w celu doprowadzenia robót budowlanych wykonanych w zabytku wpisanym do rejestru zabytków do stanu zgodnego z prawem oraz wskazał, że w niniejszej sprawie nie jest wystarczająca ocena wykonanych robót budowlanych pod kątem zgodności z warunkami technicznymi, a także przepisami o planowaniu przestrzennym.

Wbrew stanowisku WINB, w wyroku tym NSA nie zawarł wiążącej oceny prawnej co do wymogu legitymowania się przez inwestora zgodą na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 51 ustawy - Prawo budowlane, czyli w tzw. trybie naprawczym. Braku konieczności spełnienia tego wymogu nie można wyprowadzić z ogólnego stwierdzenia NSA, zgodnie z którym niniejsza sprawa dotyczy aspektu działalności inwestorki związanego z prawem budowlanym i nie są w niej "rozstrzygane roszczenia uczestników postępowania związane z ochroną własności ich nieruchomości, w tym takie, których podstawą jest zarzucane używanie niebezpiecznych środków chemicznych i wywoływanie innego rodzaju immisji."

Stwierdzeniem tym NSA podkreślił, że przedmiotem oceny w niniejszej sprawie objęte są wyłącznie samowolnie wykonane roboty budowlane w celu zmiany sposobu użytkowania lokalu i dopuszczalność ich naprawy w trybie art. 51 ustawy - Prawo budowlane. Poza przedmiotem tej oceny pozostają natomiast generalnie kwestie związane z prowadzoną w tym lokalu działalnością gospodarczą i związanymi z tym immisjami. W konsekwencji, powtórzone w złożonej obecnie skardze zarzuty dotyczące używania w pralni niebezpiecznych środków chemicznych i poziomu ich stężenia, a także wywoływanie przez jej pracę innego rodzaju immisji, nie mogą być zatem rozpoznane w ramach postępowania w niniejszej sprawie. Nie oznacza to jednak, że kwestie te są w niniejszej sprawie całkowicie pomijane. Dostrzec należy bowiem, że pewne nieprawidłowości w funkcjonowaniu pralni mogą mieć związek z nieodpowiadającymi wymogom prawa, wadliwie wykonanymi robotami budowlanymi. Stąd właściwa ich ocena przez organy nadzoru budowlanego, w tym w zakresie możliwości doprowadzenia tych robót do stanu zgodnego z prawem, ma istotne znaczenie w rozpoznawanej sprawie.

Zauważyć dalej należy, że NSA podnosząc, iż także inwestorka może korzystać z prawa własności swojej nieruchomości, zaznaczył, że może to czynić w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego oraz zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem tego prawa. Prawo budowlane dopuszcza możliwość zalegalizowania samowoli budowlanej polegającej na zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego, lecz pod warunkiem, że wykonane roboty budowlane są zgodne z prawem. W ocenie WSA w Olsztynie, WINB błędnie wywiódł z omawianego wyroku NSA, że w warunkach niniejszej sprawy kwestia prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane może zostać pominięta, jak również to, że konieczność równego traktowania stron dopuszczających się samowolnych robót budowlanych wzajemnie na siebie oddziałujących oznacza dopuszczalność ich legalizacji - na zasadzie wzajemności, niezależnie od spełnienia przez strony wymogów prawnych tej legalizacji. Takie działanie organów władzy publicznej nie jest dopuszczalne w państwie prawa. Jak zauważył NSA, prawo budowlane dopuszcza możliwość zalegalizowania samowoli budowlanej, ale wyłącznie po spełnieniu wymogów stawianych przez prawo.

Co do wymogu legitymowania się przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, wskazać należy, że WSA w Olsztynie podziela stanowisko przeważające obecnie w orzecznictwie NSA, zgodnie z którym nie ma podstaw prawnych do tego, aby z kompetencji organów nadzoru budowlanego prowadzących postępowanie w trybie przepisów art. 50-51 ustawy - Prawo budowlane wyłączyć uprawnienie do badania, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Skoro w postępowaniach dotyczących pozwolenia na budowę lub legalizacji obiektu wybudowanego samowolnie inwestor ma obowiązek wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to taki sam warunek musi być spełniony, aby mogło nastąpić doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 2 lub art. 51 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane. Różnica, jaka w tym zakresie występuje, polega na tym, że stosownie do przepisów art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 48 ust. 3 pkt 2 tej ustawy, wykazanie przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane może nastąpić poprzez złożenie stosownego oświadczenia, natomiast w postępowaniu naprawczym musi się to odbyć według reguł ogólnych, a więc przez przedstawienie dokumentów stwierdzających tytuł prawny do nieruchomości wskazujących na uprawnienie inwestora do wykonania robót budowlanych. Niespełnienie tego wymogu skutkuje, w myśl art. 35 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane a contrario, odmową wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, a w przypadkach objętych postępowaniem legalizacyjnym albo naprawczym - zastosowaniem sankcji określonych, odpowiednio, w art. 48 ust. 4 albo art. 51 ust. 3 pkt 2 tej ustawy. Uznanie, że w postępowaniu prowadzonym w trybie przepisów art. 50-51 ustawy - Prawo budowlane nie bada się kwestii posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane stawiałoby inwestora realizującego samowolę wykonawczą w sytuacji korzystniejszej, niż inwestora realizującego zabudowę z wszelkimi ograniczeniami wynikającymi z przepisów prawa, ponieważ dopuszczałoby możliwość zalegalizowania robót budowlanych wykonanych z naruszeniem prawa własności osób trzecich (zob. wyrok NSA z dnia 18 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 2066/16, i powołane w jego uzasadnieniu orzecznictwo, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W przypadku współwłasności nieruchomości, roboty budowlane ingerujące w jej części wspólne przez które rozumieć należy np. dach, strop, fasadę, ściany nośne, piony wodne, kanalizacyjne, czy wentylacyjne oraz wszelkie inne elementy służące wspólnemu użytkowi mieszkańców, wymagają co do zasady jako należące do kategorii czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu, udzielenia zgody na ich wykonanie przez współwłaścicieli w sposób zgodny z prawną formą zarządu tej nieruchomości. W przypadku tzw. małych wspólnot mieszkaniowych wymagane jest udzielenie zgody na wykonanie tych robót przez wszystkich członków wspólnoty, a w razie braku takiej zgody zastąpić ją może orzeczenie sądu [zob. art. 199 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. 2018 r., poz. 1025) w zw. z art. 19 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2018 r., poz. 716)].

Powyższe oznacza, że doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem robót budowlanych ingerujących w części wspólne nieruchomości wymaga przedstawienia przez inwestora stosownej zgody lub zastępującego ją orzeczenia sądu. Brak tej zgody na etapie wykonywania robót budowlanych nie pozbawia zatem inwestora możliwości objęcia tych robót postępowaniem naprawczym pod warunkiem jednak uzupełnienia tego braku na tym etapie.

W warunkach niniejszej sprawy nie może budzić wątpliwości, że roboty budowlane związane chociażby z wykonaniem wentylacji obejmują części wspólne budynku, co oznacza, że dla doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem wymagane jest legitymowanie się przez inwestorów prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Błędne jest tym samym stanowisko WINB według którego możliwe jest sytuowanie wyrzutni powietrza na dachu budynku wbrew woli wspólnoty mieszkaniowej. Organ nadzoru budowlanego nie może bowiem ingerować we własność właścicieli budynku, prowadząc do jej naruszenia swoimi nakazami. W zakresie tym rację mają zatem skarżący.

W dalszej kolejności, wskazać należy, że WINB, realizując wskazania zawarte w wyroku NSA z dnia 26 kwietnia 2017 r. co do dalszego postępowania, ustalił - co wynika z chronologicznego opisu podjętych przez organ odwoławczy czynności po wydaniu tego wyroku - że zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uchwalonego uchwałą "[...]" z dnia 30 marca 2007 r., dla obszaru przedmiotowej inwestycji przewidują oznaczenie "[...]" (tereny funkcjonalne - teren śródmiejskiej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z usługami), na którym według § 18 ust. 6 pkt 2 uchwały "dopuszcza się funkcje usługowe w parterach budynków". Zapis § 18 ust. 7 pkt 4 uchwały, przewidujący warunki i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu dla tego obszaru, stanowi natomiast: "wystrój elewacji obiektu objętego ochroną konserwatorską w uzgodnieniu z Konserwatorem Zabytków". WINB uzyskał ponadto odpowiedź "[...]" Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, który wskazał, że budynek "[...]" nie został objęty indywidualnym wpisem do rejestru zabytków, położony jest jednak na terenie zabytkowego układu urbanistycznego miasta "[...]" , objętego prawną ochroną konserwatorską na podstawie decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 8 listopada 1956 r., "[...]" wpisujących część miasta "[...]" do rejestru zabytków. W przypadku wpisu obszarowego ochronie podlegają tylko zewnętrzne cechy obiektu. Zauważył, że prace nie będą miały wpływu na chronione wartości zabytku, jakim jest historyczny układ urbanistyczny miasta, jeżeli nie ingerują w zewnętrzny wygląd obiektu. Możliwość poprowadzenia na ścianie zewnętrznej budynku wentylacji z wyrzutnią powietrza usytuowaną ponad dachem budynku wymaga natomiast przeprowadzenia analizy wpływu zamierzonych prac na zabytkowy układ urbanistyczny. Powyższe stanowiło dla WINB podstawę do słusznego uznania, że brak jest, wynikających z zapisów planu miejscowego, przeciwskazań do prowadzenia działalności usługowej (pralni) na parterze budynku i do legalizacji robót budowlanych ingerujących w jego zewnętrzny wygląd, po uzyskaniu stosownej zgody Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków.

W zakresie wentylacji mechanicznej, organ odwoławczy, opierając się na ocenie "[...]" i jej uzupełnieniu, której - jak wskazał argumenty podziela - stwierdził, że należało nałożyć obowiązek lokalizacji wyrzutni z zachowaniem parametrów technicznych, o których mowa w § 153 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych.

W ocenie WSA w Olsztynie, w świetle zawartego w wyroku z dnia 26 kwietnia 2017 r. wskazania NSA, zgodnie z którym w niniejszej sprawie nie jest wystraczająca ocena wykonanych robót budowlanych pod katem zgodności z warunkami technicznymi i wobec bezspornie ustalonego niewłaściwego wykonania i działania wentylacji w pralni, przyjęcie przez organ odwoławczy w istocie bez jakiegokolwiek szerszego uzasadnienia możliwości doprowadzenia wentylacji pralni do stanu zgodnego z prawem w wyniku wykonania nałożonych na inwestorów obowiązków, nie może być uznane za spełnienie wymagań wynikających z tego wyroku. Stwierdzić należy, że w warunkach niniejszej sprawy wymagane jest ponowne zbadanie możliwości zgodnego z prawem wykonania wentylacji, zapewniającego sprawność jej działania.

Zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdzenie, że sprawność wentylacji nie jest uwarunkowana tylko od działań naprawczych inwestorów, ale także od pozostawania w kanale wentylacyjnym rury kanalizacyjnej, umiejscowionej tam przez skarżącego, przeczy uznaniu, że wentylacja ta działa w lokalu sprawnie i rodzi wątpliwości co do zgodnego z prawem jej wykonania. Podkreślić należy, na co zwrócił uwagę NSA orzekając w niniejszej sprawie, że własność podlega równej dla wszystkich ochronie prawnej. W warunkach niniejszej sprawy ustalenia wymaga zatem, czy i w jakim kształcie możliwe jest zapewnienie w pralni sprawności działania wentylacji grawitacyjnej wobec umiejscowienia w kanale wentylacyjnym rury kanalizacyjnej.

Dodatkowo, w świetle rozbieżności co do umiejscowienia wyrzutni powietrza wentylacji wywiewnej (zgodnie z protokołem oględzin z dnia 30 czerwca 2015 r. - według ustaleń WINB - od strony północnej, według inwestorki - od strony południowej), które mogą mieć znaczenie w kontekście spełnienia w tym zakresie warunków technicznych i braku odniesienia się do tej kwestii w uzupełnieniu oceny "[...]", oraz mając na uwadze zastrzeżenia co do prawidłowości wykonania wentylacji wynikające z opinii biegłego sądowego "[...]" (których treść przytoczona została w uzasadnieniu załączonego do skargi wyroku Sądu Rejonowego w "[...]" ), chociażby w zakresie niewłaściwej lokalizacji wentylatorów nawiewnego i wywiewnego, która nie pozwala na właściwy przepływ powierza w pralni, wymagane jest ponowne kompleksowe rozważenie przez organ odwoławczy prawidłowości wykonania całej wentylacji, która musi działać spójnie i wykazanie, że nakazane roboty budowlane będą wystarczające do doprowadzenia wentylacji do stanu zgodnego z prawem. WINB powinien przy tym szczegółowo odnieść się do wymogów prawnych stawianych instalacjom wentylacyjnym i ocenić spełnienie tych wymogów w okolicznościach niniejszej sprawy, uwzględniając jednocześnie fakt związanej z działalnością pralni emisji różnego rodzaju substancji do powietrza w kontekście możliwego ich wpływu na zaostrzenie warunków technicznych w sytuacji, gdy usuwane powietrze zawiera zanieczyszczenia szkodliwe dla zdrowa lub uciążliwe zapachy.

W dalszej kolejności zauważyć należy, że określone wskazania co do dalszego postępowania były zawarte również w wyroku WSA w Olsztynie z dnia 20 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Ol 319/14, który uchylając decyzje organów obydwu instancji, wskazał m.in. na konieczność dokładnego ustalenia stanu faktycznego niniejszej sprawy, szczególnie co do zakresu wykonanych samowolnie robót budowlanych związanych ze zmianą sposobu użytkowania lokalu inwestorów i ich prawnej kwalifikacji. Podkreślił, że ustalenia te powinny jasno wynikać z uzasadnienia decyzji. Zauważył też, że nie odniesiono się do zastrzeżeń skarżącej co do innych robót budowlanych, poza dotyczącymi wyrzutni powietrza z pralni, mających związek ze zmianą sposobu użytkowania lokalu.

Wskazania zawarte w tym wyroku nie uległy dezaktualizacji. Zauważyć należy, że również NSA, wskazując na konieczność ponownego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy, zauważył niezależnie od uwzględnionych zarzutów skargi kasacyjnej, że w niniejszej sprawie nie jest wystarczająca ocena wykonanych robót budowlanych pod kątem zgodności z warunkami technicznymi i to bez ograniczenia rodzaju tych robót, a także przepisami o planowaniu przestrzennym, w tym z obowiązującym planem miejscowym. W ocenie WSA w Olsztynie, WINB nie zastosował się w pełni do tych wskazań.

Podkreślić należy, że zgodnie z wyrażoną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa indywidualna rozpoznawana i rozstrzygana decyzją organu I instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Obowiązek dwukrotnego rozpoznania sprawy oznacza obowiązek rozpoznania sprawy w pełnym jej zakresie w dwóch instancjach, co oznacza, że również w uzasadnieniu decyzji podjętej przez organ II instancji powinny znaleźć się rozważania co do rozpoznanej sprawy w jej pełnym aspekcie. Zgodnie z art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a., decyzja powinna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. Pierwsze z nich powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, drugie zaś - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (art. 107 § 3 k.p.a.).

W podjętej przez WINB decyzji, pomimo obszernego uzasadnienia i złożoności sprawy, zabrakło syntetycznego przedstawienie poczynionych przez organ ustaleń co do wykonanych przez inwestorów robót budowlanych i dokonania ich prawnej kwalifikacji, również z uwzględniłem zarzutów skarżących. Samo wskazanie, że uchybienia jakie stwierdzono po analizie materiału dowodowego w wykonanych robotach budowlanych dotyczyły jedynie wentylacji mechanicznej i grawitacyjnej, nie pozwala uznać, że ocena WINB spełnia wskazania zawarte w wyrokach wydanych uprzednio w niniejszej sprawie. W konsekwencji, wskazać należy, że przy ponownym rozpoznawaniu sprawy, organ odwoławczy powinien dokonać oceny wszystkich robót budowlanych wykonanych w związku z samowolną przebudową, co powinno też znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu podjętej decyzji. Uwzględnić przy tym powinien wymogi prawne związane z robotami budowlanymi ingerującymi w zewnętrzny wygląd budynku objętego ochroną konserwatorską oraz w części wspólne tego budynku.

Mając na uwadze powyższe, stwierdzić należy, że ujawnione w warunkach niniejszej sprawy uchybienia z przyczyn wskazanych wyżej naruszają art. 153 p.p.s.a., a w konsekwencji również art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane oraz przepisy postępowania, tj. art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. Rozpoznając sprawę ponownie organ zastosuje się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania zawartych w wyroku, w szczególności w zakresie syntetycznego przedstawienia wykonanych przez inwestorów robót budowlanych związanych z przebudową lokalu oraz ich kwalifikacji prawnej pod kątem możliwości ich doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. W zakresie niezbędnym organ uwzględnić powinien przy tym opinie biegłych wydane w sprawach karnych i cywilnych prowadzonych między skarżącymi i inwestorami, a mających związek z niniejszą sprawą i mogącymi mieć wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Dodać należy, że jeśli poczynione ustalenia pozwolą na stwierdzenie, że wykonane roboty mogą być doprowadzone do stanu zgodnego z prawem po wykonaniu określonych obowiązków, ich określenie powinno być precyzyjne. W warunkach niniejszej sprawy nakazano inwestorom, w pkt. II.1b sentencji decyzji, "wymianę w lokalu pralni wentylatorów nawiewnych (o wydajności 6 wymian/h-1037 m3/h) i wywiewnych (o wydajności 7 wymian/h-1210 m3/h)", co bez sięgnięcia do uzasadnienia decyzji nie pozwala stwierdzić, czy nakazana wymiana ma dotyczyć wymiany wentylatorów o takiej wydajności, czy też na wentylatory o takiej wydajności.

W świetle powyższego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono stosownie do art. 200 p.p.s.a.