Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 566/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2015-10-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: Art. 50 ust. 1, art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 53 i art. 54
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 6 pkt 2
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art.77, art. 77 i art. 80
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c)
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędziowie WSA Maciej Busz (spr.) WSA Józef Maleszewski Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 07 października 2015 r. sprawy ze skargi B.Ś, P.Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy W. z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. solidarnie na rzecz skarżących B. Ś. i P. Ś. kwotę [...] zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

IV SA/Po 566/15

Uzasadnienie

Burmistrz Miasta i Gminy W. decyzją o z dnia [...].08.2014r. nr [...], znak [...] wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013r. poz. 267 ze zm., dalej k.p.a.), art. 50 ust. 1, art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 53 i art. 54 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2012, poz.647 tekst jednolity, dalej u.p.z.p.) oraz art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (j. t. Dz. U z 2014r. poz. 518., dalej u.g.n.) po rozpatrzeniu wniosku z dnia 09 czerwca 2014r. oraz jego uzupełnieniu w dniu 10 czerwca 2014r. i 13 czerwca 2014r. ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego dla budowy stacji bazowej telefonii komórkowej P. Sp z o.o. nr [...] W. na działce nr [...] obręb [...] - Ł. , Gmina W. .

W uzasadnieniu decyzji organ między innymi wskazał, że ramach planowanej inwestycji na działce nr [...] w Ł. założono realizację stacji bazowej telefonii komórkowej P. Sp. z o.o. nr [...] W. o maksymalnej wysokości wieży kratowej, przestrzennej - 56m n.p.t i maksymalnej powierzchni zabudowy – 150 m.kw. Jak wskazał inwestor na wieży zostaną umieszczone anteny radioliniowe w ilości 7 sztuk. Mając na uwadze zakres potencjalnego oddziaływania planowanej inwestycji, wskazany przez inwestora na załączniku graficznym w postaci kopii mapy w skali 1: 1000 oraz na podstawie wypisów z rejestru gruntów, organ ustalił krąg stron postępowania. O wszczęciu postępowania w przedmiotowej sprawie powiadomiono J.K. . Pozostałe strony zawiadomiono o wszczęciu postępowania w przedmiotowej sprawie w drodze obwieszczenia zamieszczonego na tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta i Gminy W. , w miejscowości Ł. przez Sołtysa Sołectwa W., jak też w Biuletynie informacji Publicznej Gminy W. zgodnie z art. 53 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 49 k.p.a.

Na skutek dokonanego obwieszczenia o wszczęciu postępowania do Urzędu wpłynęło w dniu 30 czerwca 2014r. pismo m.in. P. i B. Ś. dotyczące także chęci ich udziału w postępowaniu. Wskazali oni, że ich działki [...] i [...] znajdują się w bezpośredniej strefie oddziaływania planowanej inwestycji,

Stosownie do treści art. 53 ust. 3 w związku z art 61 ust. 1 i art. 64 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003r., Nr 164, poz 1588), organ I instancji dokonał analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych, a także stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji, celem ustalenia, czy lokalizacja inwestycji i zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu są dopuszczalne. Przeprowadzona w niniejszej sprawie analiza pozwoliła stwierdzić, że:

1) teren działki nr ewid. [...] obręb Ł. nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego,

2) według studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy W. nie stwierdzono możliwości występowania na działce nr ewid. [...] stanowisk skupisk archeologicznych,

3) planowane zamierzenie inwestycyjne położone jest w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu "P.N. ",

4) z karty kwalifikacyjnej przedsięwzięcia, załączonej do wniosku przez inwestora wynika, iż inwestycja nie zalicza się do grupy przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zgodnie z Rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 09 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Anteny radioliniowe (radiolinie) są wyłączone z kwalifikowania przedsięwzięcia do sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko,

5) projektowane zamierzenie nie będzie źródłem emisji zanieczyszczeń powietrza atmosferycznego, powstawania ścieków, zanieczyszczenia wód opadowych i nie będzie zmieniać stanu gospodarki wodami opadowymi, nie będzie powodowało pozbawienia lub ograniczenia na sąsiadujących z przedmiotowym terenem nieruchomościach dostępu do drogi publicznej, urządzeń zaopatrzenia w wodę, odprowadzania ścieków, energii elektrycznej i cieplnej, środków łączności.

Zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a., art. 49 k.p.a. w związku z art. 53 ust. 1 u.p.z.p. zawiadomieniem z dnia 13 sierpnia 2014r. organ umożliwił stronom postępowania, czynny w nim udział przed wydaniem niniejszej decyzji. Strony miały możliwość zapoznania się z treścią uzgodnionego projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, jak też wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań w terminie 5 dni.

W wyniku zamieszczenia obwieszczenia o zakończeniu postępowania na tablicy ogłoszeń w miejscowości Ł. w dniu 22.08.2014r. wpłynęło pismo T.D. , który złożył protest w sprawie powstania stacji bazowej. Ponadto tego samego dnia mieszkańcy wsi Ł. również złożyli zastrzeżenia w stosunku do planowanej inwestycji.

Wyjaśniono, iż zgodnie z art. 50 ust. 1 u.p.z.p. inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku, w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zgodnie z art. 56 u.p.z.p. nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi.

Przedstawione wyżej przedsięwzięcie jest inwestycją celu publicznego w rozumieniu przepisu art. 6 u.g.n. Jak wskazuje art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p., wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków, tj:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Przyjęto, że wszystkie w/w przesłanki mające zastosowanie do przedmiotowej inwestycji są spełnione.

W odniesieniu do wniosków złożonych przez Pana D. i Państwa Ś. stwierdzono, że zgodnie z art. 53 ust, 1 u.p.z.p. w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego o wszczęciu postępowania oraz o postanowieniach i decyzji kończącej postępowanie strony postępowania zawiadamia się w drodze obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Stroną takiego postępowania nie jest jednak każda osoba, która tylko zapozna się z obwieszczeniem i zechce wziąć w nim udział. Prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do stwierdzenia, iż jest on przepisem szczególnym w stosunku do regulacji zawartej w k.p.a. tylko o tyle, o ile dotyczy kwestii doręczania stronom zawiadomień i rozstrzygnięć zapadłych w toku postępowania o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Nakazuje bowiem pisemne doręczanie ich jedynie niektórym stronom (inwestorowi oraz właścicielom i użytkownikom wieczystym nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego). Pozostałe zaś strony pozwala zawiadomić poprzez obwieszczenie i w sposób zwyczajowo przyjęty. W tym zakresie przepis ten stanowi modyfikację reguł, określonych w art. 39 i nast. k.p.a., dopuszczoną przez art. 49 k.p.a. Nie stanowi on natomiast samoistnej podstawy do wywodzenia interesu prawnego dla każdego podmiotu. Potwierdza to orzecznictwo administracyjne, które wskazuje, że w sprawie której przedmiotem jest ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego przymiot strony przysługuje osobom uprawnionym w stosunku do nieruchomości, na której ma być lokalizowana inwestycja oraz na które rozciąga się wpływ planowanej inwestycji, przy czym wpływ ten należy rozumieć szeroko. Granice oddziaływania wyznacza oddziaływanie faktyczne, polegające w szczególności na emisji zanieczyszczeń, powodowaniu nadmiernego hałasu, a nawet utrudnianiu nasłonecznienia, (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 38/07).

Ocena prawna tego oddziaływania powinna opierać się na przepisach prawa powszechnie obowiązującego (por. "Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz" pod. red. Z. Niewiadomskiego, Wyd. C.H.Beck, Warszawa 2006, s. 404). Takimi przepisami, określającymi zasięg oddziaływania konkretnego przedsięwzięcia na środowisko są przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U, z 2013r. poz. 12[...] ze zm., zwanej dalej p.o.ś) i wydane z upoważnienia tej ustawy przepisy wykonawcze, określające rodzaje przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Inwestycja w postaci budowy stacji bazowej telefonii komórkowej P. Sp. z o.o. na terenie działki o nr ewid. [...] położonej w miejscowości Ł. , gmina W. nie jest zaliczana przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Inwestor wskazał, iż obszar oddziaływania inwestycji zamyka się w granicy działki [...] położonej w L. z uwagi na montaż 7 anten radioliniowych. Taki też zakres oddziaływania wynika ze złożonych w sprawie przez inwestora dokumentów.

Organ przyjął, że Pan D. , Państwo Ś. oraz Państwo G. nie mają przymiotu strony w niniejszym postępowaniu, albowiem inwestycja nie będzie oddziaływała na ich nieruchomości.

Odwołania od powyższej decyzji w ustawowym terminie wnieśli: T. D. , M. i Z. G. oraz P. i B. Ś. .

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...].05.2015r. nr [...] umorzyło postępowanie odwoławcze wobec w/w odwołujących.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że skuteczne wszczęcie postępowania odwoławczego wymaga wniesienia odwołania przez uprawniony podmiot. Decyzja wydana w trybie postępowania odwoławczego, w razie niewniesienia odwołania, dotknięta jest wadą kwalifikowaną, w postaci rażącego naruszenia prawa (por. wyrok NSA z dnia 13.02.1996r. - sygn.. SA/Wr 477/95, niepubl.). Analiza przepisów k.p.a. powala wyróżnić dwie kategorie podmiotów postępowania, którym przysługuje legitymacja odwoławcza, rozumiana jako prawo do wniesienia odwołania. Są nimi: strona (strony) postępowania oraz podmiot (podmioty) na prawach strony.

Legalna definicja strony postępowania administracyjnego zawarta została w art.28 k.p.a. W myśl tego przepisu stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Odnośnie kręgu podmiotów, które mogą domagać się ochrony swego interesu prawnego przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy terenów należących do innych osób przyjmuje się, że stronami takiego postępowania mogą być, w zależności od okoliczności konkretnej sprawy tak właściciele nieruchomości sąsiadujących bezpośrednio z terenem zaplanowanej inwestycji, jak i właściciele nieruchomości położonych w pobliżu takiego terenu, jeżeli planowane zamierzenie oddziaływuje na obszar tych nieruchomości. Chodzi przy tym o takie oddziaływanie inwestycji, które wpływa na zakres i sposób korzystania z nieruchomości sąsiednich, a tym samym na możliwości korzystania z chronionych prawem uprawnień właścicielskich (por. uchwała siedmiu sędziów NSA z 25.09.1995r. - ONSA z 1995r. Nr 4 poz. 154, uchwała siedmiu sędziów NSA z 28.05.2001r. - ONSA z 2001r. Nr 4 poz. 146, wyrok NSA z 29.06.2001r. sygn.. IV SA 594/99 - Lex nr 54166, wyrok NSA z 8.09.2004r. sygn. OSK 394/04 -Lex nr 160631).

W każdej zatem konkretnej sprawie tego rodzaju organ wydający decyzję, ustalając krąg osób, które mają interes prawny w sprawie, musi badać czy - a jeśli tak, to jak daleko - sięgać będzie oddziaływanie planowanej inwestycji oraz jego charakter. Badanie, czy dany podmiot legitymuje się przymiotem strony, musi odbywać się poprzez dokonanie przez organ administracji publicznej oceny w jakim stopniu planowana inwestycja będzie oddziaływać na istniejącą zabudowę. Tym samym legitymowanie się interesem prawnym w prowadzonym postępowaniu uzależnione jest od wykazania, że określony podmiot jest właścicielem działki, na którą oddziaływuje planowana inwestycja.

Jak wskazuje orzecznictwo sądowoadministracyjne stacja bazowa telefonii komórkowej jest urządzeniem, dla którego nie stosuje się zasady "dobrego sąsiedztwa" - vide wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 18.12.2012r. - sygn. II SA/Po 858/12. Posiada ona status urządzenia łączności publicznej w rozumieniu art. 6 u.g.n. i tym samym jest inwestycją celu publicznego, o której mowa w art. 2 pkt 5 tej ustawy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 maja 2006r. sygn. II OSK 811/06 oraz z 2 czerwca 2009 r., sygn. II OSK 879/08 dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.zov.pl).

Organ I instancji mógł pominąć ocenę oddziaływania na środowisko tego zamierzenia oraz na obszary chronione, które znajdują się w znacznej odległości (co najmniej kilkaset metrów) od planowanej lokalizacji stacji bazowej gdyż ta stacja dysponować będzie wyłącznie antenami radioliniowymi, bez anten sektorowych.

Ponieważ zamierzenie będzie posiadało wyłącznie anteny radioliniowe, bez anten sektorowych (panelowych), zgodnie z zapisami Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. 2010.213.1397) było wyłączone z kwalifikowania przedsięwzięcia do sporządzenia raportu, a co za tym idzie nie mogło wpływać ani na obszary chronione ani też na działki sąsiednie.

To zamierzenie w żadnej mierze nie ogranicza praw i uprawnień właścicielskich, nie pozbawia prawa do swobodnego władania i zagospodarowania swoją przestrzenią. Specyfika anten radioliniowych powoduje, że na działki sąsiednie i te dalsze nie jest kierowane promieniowanie związane z działaniem anten sektorowych ( panelowych), które są montowane, obok anten radioliniowych na standardowych antenach telefonii komórkowej.

Jednocześnie Kolegium w pełni podzieliło pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażony w uchwale z dnia 5 lipca 1999r. ( sygn.. OPS 16/98, ONSA 1999/10/40, Wokanda 1999/11/35, Baza Orzeczeń Lex nr 37956), zgodnie z którym stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art.28 k.p.a., winno nastąpić w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138§ 1 pkt 3 k.p.a., nie zaś w formie postanowienia wydanego w trybie art. 134 k.p.a.

Skargę na powyższą decyzję w ustawowym terminie wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu P. i B. Ś. wnosząc o jej uchylenie decyzji w całości oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarżący zarzucili, iż organy wadliwie przyjęły, że nie są oni - jako właściciele działek o nr [...] oraz [...] położonych w pobliżu projektowanej stacji - stronami postępowania. Pogląd ten jest oparty wyłącznie na oświadczeniu inwestora co do zakresu oddziaływania stacji bazowej, które jednak nie może być uznane za wiarygodne. Z samej istoty stacji bazowej wynika przecież, że będzie ona emitowała fale radiowe, które to fale, ze względu na swoje fizyczne właściwości, będą oddziaływać na znaczny obszar sąsiednich terenów.

Skarżący zarzucili, że stronami postępowania lokalizacyjnego dla stacji bazowej zawsze są właściciele nieruchomości położonych w pobliżu. W postępowaniu lokalizacyjnym obowiązkiem organu było samodzielne ustalenie, czy oddziaływanie stacji będzie na tyle istotne, iż jego skutkiem będą szkody na zdrowiu okolicznych mieszkańców.

Interes prawny w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego nie musi wynikać z prawa administracyjnego. Może on wynikać także z przepisów prawa cywilnego. Promieniowanie wysyłane przez anteny stacji bazowej stanowi dla znajdujących się w zasięgu tych anten nieruchomości immisję pośrednią. Objęcie danej nieruchomości immisjami pośrednimi wywołanymi przez inwestycję będzie oznaczało, że właściciel tej nieruchomości ma interes prawny w postępowaniu dotyczącym zgody na budowę urządzenia będącego źródłem immisji, niezależnie od tego, czy są to immisje pośrednie dopuszczalne, czy też zakazane w świetle art. 144 k.c. Każde, również niezabronione przepisami prawa, zakłócenie przez inwestycję korzystania z nieruchomości powoduje, że jej właścicielowi przysługuje przymiot strony postępowania administracyjnego.

W postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stosuje się pojęcie strony ustalone w art. 28 k.p.a. Przepis ten stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Mieć interes prawny znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązujący, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 lipca 2007 r., sygn. akt I OSK 1559/06). Właściciel nieruchomości sąsiedniej ma interes prawny wynikający z art. 140 k.c. (uprawnienia właściciela) do uczestniczenia jako strona w postępowaniu lokalizacyjnym dotyczącym nieruchomości sąsiedniej. Zlokalizowanie na tej nieruchomości określonych rodzajów budynków, budowli czy też urządzeń może bowiem powodować ograniczenie w wykonywaniu jego prawa własności. Ograniczenie to może polegać przy tym na ograniczeniu w rozporządzaniu nieruchomością lub korzystaniu z niej (wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 13 października 2010 r. sygn. akt II SA/Bd 470/10). Pojęcie "nieruchomość sąsiednia" powinno być interpretowane szeroko. Oznacza to, że pod tym pojęciem należy rozumieć wszystkie nieruchomości, na które może oddziaływać projektowana inwestycja.

Nawet jeśli inwestycja nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, nie oznacza to, iż nie powoduje żadnych uciążliwości i ograniczeń dla zagospodarowania i społeczno gospodarczego wykorzystania nieruchomości sąsiednich.

W sprawach o ustalenie warunków zabudowy lub lokalizacji inwestycji celu publicznego legitymacja stron postępowania powinna być zatem oceniana na zasadach określonych art. 28 k.p.a. w powiązaniu z art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. oraz art. 54 pkt 2 d tej ustawy, nakładającym obowiązek określenia w decyzji ustalającej warunki lokalizacji inwestycji celu publicznego wymagań dotyczących ochrony interesu osób trzecich.

W postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, jak też lokalizacji inwestycji celu publicznego, interes prawny mają zatem nie tylko właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości graniczących z terenem inwestycji i znajdujących się w bezpośrednim zasięgu oddziaływania tej inwestycji, (art. 52 ust.2 pkt 1 u.p.z.p.), ale także właściciele i użytkownicy wieczyści gruntów położonych dalej, w zależności od zasięgu i stopnia uciążliwości oddziaływania planowanej inwestycji na ich grunty (nieruchomości).

Ustawa nie mówi o stopniu i zakresie tego oddziaływania, ale o samym fakcie istnienia takiego oddziaływania. Jego stopień i zakres może być wyjaśniony jedynie przez udział zainteresowanego w postępowaniu.

Umorzenie tego postępowania na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w oparciu jedynie o twierdzenia inwestora i przedłożoną przez niego dokumentację uznać należy za dokonane bez pełnego wyjaśnienia sprawy, co stanowi naruszenie art. 7 i 8 k.p.a., które w tym wypadku mogło mieć wpływ na wynik sprawy (v. wyrok NSA z dnia 6 maja 2014 r. sygn. akt II OSK 2902/12).

Podkreślono, że do tego by właściciela nieruchomości uznać za stronę postępowania nie jest konieczne, aby działanie inwestora interes prawny tego właściciela naruszało (wyrok NSA z dnia 8 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 2156/11). Wystarczające jest to, że projektowana inwestycja może w przyszłości uniemożliwić lub utrudnić wykorzystanie nieruchomości w sposób zamierzony przez właściciela.

Zarzucono, iż organy administracji orzekające w sprawie całkowicie pominęły argumentację odwołujących się ograniczając się do biernej akceptacji dokumentacji złożonej przez wnioskodawcę.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację.

Wskazano, iż skarga oparta jest na zarzucie, iż mają oni interes prawny w tej sprawie, a inwestycja na pewno oddziaływuje na ich nieruchomość. Zarzut ten nie został jednak w żadnej mierze udowodniony.

Przedmiotem tego postępowania, toczonego w oparciu o ustawę z dnia 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego dla budowy zamierzenia, którym jest lokalizacja stacji bazowej telefonii komórkowej. Te przepisy prawa materialnego rozstrzygają tylko i wyłącznie zakres oddziaływania zamierzenia na możliwości zagospodarowania działki objętej wnioskiem, jak i innych działek, w zakresie zagospodarowania przestrzennego.

W swej skardze skarżący nie wykazali jakie jest zagospodarowanie ich nieruchomości i w jakim zakresie inwestycja ograniczy ich uprawnienia w zakresie zabudowy działki skarżących. Kwestie potencjalnych immisji na tereny objęte wnioskiem, jak i na tereny sąsiednie mogą być badane na etapie udzielania pozwolenia na budowę. Ponieważ ta stacja bazowa dysponować tylko i wyłącznie będzie antenami radioliniowymi, czyli takimi, które będą wyłącznie przesyłać skoncentrowane wiązki promieniowania na określonych, znacznych wysokościach nad poziomem terenu, wynoszących około 50 metrów, to nie ma możliwości ingerencji w planowane zagospodarowanie działek sąsiednich i dalszych, w tym działki skarżących.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – dalej p.p.s.a.) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem niniejszego postępowania była ocena legalności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...].05.2015r. nr [...] umarzającej postępowanie odwoławcze dotyczące decyzji Burmistrza Miasta i Gminy W. z dnia [...].08.2014r. nr [...], znak [...] .

Trzeba mieć na uwadze, że k.p.a. nie określa przesłanek umorzenia postępowania odwoławczego. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że podstawę umorzenia postępowania odwoławczego stanowi przepis art. 105 § 1 k.p.a., który zezwala organowi administracji publicznej na wydanie decyzji o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie to z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Umorzenie postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. jest możliwe w następujących sytuacjach: gdy strona skutecznie cofnie odwołanie, gdy organ odwoławczy stwierdzi, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. oraz gdy niemożliwym jest wydanie rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 lub 2 albo § 2 k.p.a.

Przepis art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. nie określa przyczyn umorzenia postępowania odwoławczego, wobec czego w każdej sprawie należy poszukiwać konkretnej przyczyny bezprzedmiotowości, mając na uwadze treść art. 105 k.p.a.

Rozpatrując odwołanie strony, organ administracji może wydać rozstrzygnięcie tylko na podstawie art. 138 k.p.a., co w wypadku bezprzedmiotowości postępowania organu II instancji oznacza, że organ odwoławczy powinien wydać decyzję umarzającą postępowanie odwoławcze (art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.). O bezprzedmiotowości postępowania w sprawie można zatem mówić, gdy zachodzi brak jego strony lub brak przedmiotu, czyli gdy brak jest podstaw prawnych i faktycznych do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy.

Zgodzić się trzeba z organem, że przepis art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. znajduje zastosowanie w przypadku, w którym odwołanie nie pochodzi od strony postępowania. Podzielić należy pogląd wyrażony w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego OPS 16/98, wedle którego stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.

Stosownie do treści art. 127 § 1 k.p.a. prawo do wniesienia odwołania przysługuje bowiem wyłącznie stronie. Należy przy tym podkreślić, że prawo do wniesienia odwołania służy nie tylko stronie, która brała udział w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, ale także stronie, która nie brała udziału w tym postępowaniu. Oznacza to, że odwołanie może wnieść także podmiot, który mógł być stroną w postępowaniu przed organem pierwszej instancji.

Mając powyższe na uwadze kluczowym jest ustalenie czy skarżący mają status strony. W tym celu konieczne było ustalenie, czy P. Ś. i B. Ś. , którzy wnieśli odwołanie od decyzji o ustaleniu inwestycji celu publicznego z dnia [...] sierpnia 2014r. nr [...] w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej P. Sp. z o.o. nr [...] W. na działce nr [...] obręb [...] - Ł. gmina W. mają interes prawny.

W świetle treści art. 53 ust. 1 u.p.z.p. przymiot strony w postępowaniu dotyczącym ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego przysługuje zawsze inwestorowi a także właścicielowi oraz użytkownikowi wieczystemu nieruchomości, na której będzie lokalizowana inwestycja celu publicznego. Okolicznością niekwestionowaną jest to, że skarżący nie są właścicielem (użytkownikiem wieczystym) działki na której ma przebiegać inwestycja, co oznacza, iż nie należą do kręgu ww. osób. Natomiast przywołany wyżej art. 53 ust. 1 u.p.z.p. wskazuje, że stronami w takim postępowaniu mogą być także inne podmioty niż właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości, przez które ta inwestycja przebiega. Jednocześnie, przepis ten nie zawiera unormowania odnoszącego się do pojęcia strony w sprawach dotyczących ustalenia lokalizacji celu publicznego. Powyższe oznacza, że dla ustalenia przymiotu strony będzie miał zastosowanie art. 28 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Postępowanie dotyczy interesu prawnego określonego podmiotu wówczas, gdy rozstrzygnięcie w sprawie oddziałuje na sytuację prawną tego podmiotu. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest obecnie pogląd, że mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa materialnego, powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania. Obowiązkiem organu jest zatem zbadanie czy taki interes strona wykazuje, czy też zainteresowanie sprawą wynika z interesu faktycznego a nie prawnego.

W postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji lokalizacyjnej krąg stron takiego postępowania ustala się więc na zasadach ogólnych z uwzględnieniem art. 28 k.p.a. Decyzja lokalizacyjna jest podejmowana w postępowaniu administracyjnym którego podstawy materialne, procesowe i kompetencyjne regulują przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. To zatem z tej ustawy wynikać powinien przede wszystkim interes prawny pozwalający na przyjęcie, iż określonemu podmiotowi przysługuje uprawnienie świadczące o jego interesie prawnym w rozumieniu art. 28 k.p.a. W świetle powyższego decyzja lokalizacyjna niewątpliwie jest bliższa decyzji ustalającej warunki zabudowy, a nie decyzji środowiskowej. Tak więc ustawa środowiskowa oraz fakt, że przedsięwzięcie było wyłączone z kwalifikowania go do sporządzenia raportu, ma w omawianym przypadku znaczenie drugorzędne.

Należy bowiem zgodzić się z poglądem wskazanym w uzasadnieniu wyroku WSA w Łodzi o sygn. II SA/Łd 944/14 z dnia 19.11.2014r. (publ. CBOSA), że o tym czy określonemu podmiotowi przysługują uprawnienia strony przesądzają przepisy prawa materialnego. Interes prawny wyrażać się winien w możliwości zastosowania normy prawa materialnego w konkretnej sytuacji określonego podmiotu prawa. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowania żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji.

Przy ocenie, czy dana osoba jest stroną postępowania nie ma znaczenia, czy został naruszony interes prawny tej osoby, a jedynie to, czy interes taki osobie przysługuje. W przeciwieństwie do regulacji szczególnych (np. art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym) art. 28 k.p.a. stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek (por. wyroki NSA: z dnia 16 sierpnia 2012 r., sygn. II OSK 8[...] /11, z dnia 9 października 2007 r., II OSK 1[...] 1/06, z dnia 14 września 2006 r., sygn. II OSK 1090/05, z dnia 12 kwietnia 2011 r., sygn. 644/10, z dnia 6 grudnia 2011 r., sygn. II OSK 1764/10, z dnia 29 stycznia 2014 r., sygn. II OSK 2064/12).

Przepis art. 28 k.p.a. określając stronę w postępowaniu w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego pozwala na przyjęcie, że przymiot strony w tym postępowaniu ma właściciel nieruchomości sąsiednich w takim zakresie, w jakim inwestycja ta oddziałuje na jego uzasadnione, chronione prawem interesy. Nie jest więc wymagane przy ocenie interesu prawnego właścicieli sąsiednich nieruchomości ustalenie takiego oddziaływania, które stanowi naruszenie określonych norm. Naruszenie przepisów obowiązującego prawa miałoby znaczenie przy badaniu dopuszczalności samej inwestycji, a więc przy merytorycznej ocenie co do istoty sprawy, a nie badaniu interesu prawnego podmiotu występującego z wnioskiem o dopuszczenie go do udziału w postępowaniu lokalizacyjnym.

Rozważenia przez organ administracji w niniejszej sprawie wymagało więc to, czy skarżący są właścicielami nieruchomości sąsiadujących z planowaną inwestycją i czy inwestycja ta może na ich nieruchomości oddziaływać. Bowiem, już sama możliwość oddziaływania inwestycji na nieruchomość świadczyć może o interesie prawnym w rozumieniu art. 28 k.p.a., a przymiot strony daje określonemu podmiotowi możliwość uczestniczenia w takim postępowaniu i wpływania na kształt rozstrzygnięcia w ramach posiadanego interesu prawnego, który nie powinien być mniej chroniony niż interes prawny inwestora (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 stycznia 2014 r., II OSK 2064/12, dostępny na http://orzeczenia.nsa.gov.pl)

Przechodząc na grunt niniejszej sprawy wskazać trzeba, że skarżący powoływali się na przysługujący im interes prawny, jako właścicieli działek o nr [...] oraz [...] położonych ich zdaniem w obszarze oddziaływania inwestycji objętej kwestionowaną decyzją. Ocena twierdzeń skarżących, a więc ich interesu w tej sprawie winna być przeprowadzona z uwzględnieniem szerszego kontekstu prawnego, w tym norm art. 140 i 144 k.c. oraz w oparciu o przepisy regulujące cały proces inwestycyjny zamierzonego przedsięwzięcia. Takie stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyroku o sygn. II OSK 46/13, zwracając uwagę, że mimo odrębności każdego z etapów procesu inwestycyjnego, istotna jest występująca między poszczególnymi postępowaniami współzależność. Dlatego podmioty należące potencjalnie do kręgu stron w sprawie dotyczącej lokalizacji inwestycji lub pozwolenia na budowę, mają niewątpliwie interes prawny aby brać udział w postępowaniu prowadzonym w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia inwestycyjnego. A więc i odwrotnie, interes prawny w postępowaniu lokalizacyjnym może wynikać z przepisów ochrony środowiska, czy też regulacji prawa budowlanego i zawartego w nim wymogu uwzględnienia w procesie inwestycyjnym występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich. Sąd orzekający podziela powyższy pogląd.

Jak trafnie wskazano w wyroku NSA z dnia 13 października 2011 r. (sygn. akt II OSK 1434/10, publ.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl) NSA stosownie do art. 143 Kodeksu cywilnego własność gruntu rozciąga się na przestrzeń nad i pod jego powierzchnią, a zatem niezależnie od tego, na jakiej wysokości anteny stacji bazowej zostaną umieszczone, oddziaływanie danej inwestycji będzie rozciągało się także na grunt sąsiedni. Skoro społeczno - gospodarcze przeznaczenie nieruchomości jest związane z nieskrępowanym z niej korzystaniem, to ustalenie, że oddziaływanie anten rozciąga się na teren nieruchomości stanowiącej własność skarżących, oznacza więc potencjalne ograniczenie ich swobody i stanowi uciążliwość.

Emisja fal elektromagnetycznych nie jest i nie może być jedyną przesłanką oceny oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie. Oddziaływanie to może wynikać także z innych przyczyn, utrudniając korzystanie z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem (vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 lutego 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 1129/06, dostępny: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nawet przyjmując, że szkodliwe oddziaływanie inwestycji występuje jedynie na wysokościach niedostępnych dla ludzi, to i tak w określonych odległościach od urządzeń stacji bazowej należy się liczyć z koniecznością ograniczeń w możliwościach rozbudowy istniejących budynków, a w przypadku budowy nowych, z koniecznością ograniczenia ich wysokości. To zaś wiąże się z ograniczeniami prawa własności. Ocena wpływu konkretnej inwestycji na otoczenie obejmuje zatem cały wachlarz zagadnień związanych z oddziaływaniem obiektu na nieruchomości znajdujące się w jego otoczeniu.

Obszar oddziaływania obiektu to także teren, gdzie uciążliwości związane z przedsięwzięciem mieszczą się w granicach norm określonych przez przepisy prawa. Ponadto przez obszar oddziaływania należy rozumieć oddziaływanie pól elektromagnetycznych zarówno na tereny, na których istnieje legalnie wzniesiona zabudowa z przeznaczeniem na pobyt ludzi, jak i na tereny, na których taka zabudowa może być wznoszona zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym. O obszarze oddziaływania obiektu za każdym razem będą także decydowały indywidualne cechy obiektu budowlanego, jego przeznaczenie i sposób zagospodarowania terenu, a w procesie zmierzającym do jego wyznaczenia nie chodzi jedynie o wykazanie negatywnego wpływu inwestycji na działki znajdujące się w otoczeniu projektowanego obiektu, lecz także o możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na teren otaczający działkę inwestora w związku z zamierzeniem budowlanym (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 20 marca 2008 r., sygn. akt II SA/Gl 348/07, dostępny: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wyjaśnić należy, że jak słusznie wskazał NSA w swym wyroku z dnia 15.07.2015r. o sygn. II OSK 3020/13 (publ. CBOSA), żaden przepis prawa nie wymaga od autora karty informacyjnej przedsięwzięcia szczególnych kwalifikacji. Karta taka pochodzi od inwestora, który może ją sporządzić samodzielnie. Jednakże zgodnie z podstawową zasadą postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 7 k.p.a. rolą organu administracji publicznej, rozstrzygającego zawisłą przed nim sprawę jest obowiązek podejmowania z urzędu lub na wniosek stron wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada prawdy obiektywnej jest ściśle powiązana z treścią art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie z którym obowiązkiem organu administracji publicznej jest wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego w sprawie, co umożliwia z kolei dokonanie swobodnej oceny, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Niewątpliwie zasady powyższe znajdują zastosowanie również w niniejszym przypadku.

W myśl definicji zawartej w art. 3 pkt 5 ustawy z dnia 03.10.2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz.1227 ze zm., zwanej dalej ustawą środowiskową) karta informacyjna przedsięwzięcia to dokument zawierający podstawowe informacje o planowanym przedsięwzięciu. Karta taka nie stanowi jednak dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a., nie może też stanowić jedynego źródła materiału faktycznego sprawy. W postępowaniu administracyjnym nie obowiązuje formalna teoria dowodowa, w świetle której daną okoliczność można udowodnić wyłącznie przy pomocy danego, a nie innego środka dowodowego, ani też zasada, że rola organu orzekającego, to rola biernego podmiotu, oczekującego na dowody zaoferowane przez stronę. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się przy tym, że niedopuszczalne jest orzekanie przez organy administracji publicznej w sprawach dotyczących decyzji środowiskowych wyłącznie w oparciu o niezweryfikowane wnioski, zawarte w sporządzonych na zlecenie inwestora opracowaniach.

Dokonując koniecznych w niniejszej sprawie ustaleń, należy mieć na względzie, że to inwestor określa parametry przedsięwzięcia i obszar jego oddziaływania. Jednakże we własnym zakresie organ administracji winien ustalić, czy wokół planowanego przedsięwzięcia znajdują się miejsca, na które inwestycja może chociażby potencjalnie oddziaływać. Tymczasem organy obu instancji, w zakresie ustalenia obszaru oddziaływania planowanego przedsięwzięcia, bezkrytycznie oparły się na danych zawartych w karcie informacyjnej, nie czyniąc przy tym jakichkolwiek własnych ustaleń. Z mapy znajdującej się w aktach administracyjnych wynika, że działki stanowiące wg skarżących ich własność nie graniczą bezpośrednio z działką nr [...] na której planowana jest inwestycja. Organ jednak nie ustalił w jakiej odległości są one położone od działki nr [...] . Kontynuując ten wątek należy podkreślić, że organy nie ustaliły nawet tak podstawowych faktów dla oceny, czy skarżący posiadają interes prawny umożliwiający im przyznanie statusu strony w niniejszej sprawie, jak np. czy w/w działki skarżących są zabudowane, czy skarżący zamieszkują na tych działkach, jakie jest przeznaczenie gruntów położonych na wspomnianych działkach i w jaki sposób są one faktycznie wykorzystywane, jaka jest różnica wysokości pomiędzy działkami skarżących, a działką nr [...] . Organy nie zweryfikowały także twierdzenia skarżących, iż są oni właścicielami działek nr [...] i [...] . Wprawdzie twierdzenie to nie było kwestionowane przez inwestora jednak organy pomimo tego powinny je zweryfikować, gdyż ewentualne ustalenie, iż skarżący nie są właścicielami tych działek uniemożliwi przyznanie im statusu strony.

Nie ustalono także jak ewentualnie rozkłada się przewidywany przebieg wiązek emitowanego promieniowania elektromagnetycznego nad tymi działkami. Z prawem własności skarżących do tych nieruchomości łączy się bowiem prawo własności do przestrzeni nad tą nieruchomością. Sąd orzekający podziela pogląd wyrażony przez NSA w wyrokach z dnia 06 grudnia 2013r. o sygn. II OSK 1634/12 oraz w wyroku z dnia 13 października 2011 r. o sygn. akt II OSK 1434/10, (publ.: http:// orzeczenia.nsa.gov.pl), że stosownie do art. 143 Kodeksu cywilnego własność gruntu rozciąga się na przestrzeń nad i pod jego powierzchnią, a zatem niezależnie od tego, na jakiej wysokości anteny stacji bazowej zostaną umieszczone, oddziaływanie danej inwestycji będzie rozciągało się także na grunt sąsiedni. Skoro społeczno - gospodarcze przeznaczenie nieruchomości jest związane z nieskrępowanym z niej korzystaniem, to ustalenie, że oddziaływanie anten rozciąga się na teren nieruchomości stanowiącej własność skarżącego, oznacza więc potencjalne ograniczenie jego swobody i stanowi uciążliwość.

Nawet przyjmując, że szkodliwe oddziaływanie inwestycji występuje jedynie na wysokościach niedostępnych dla ludzi, to i tak w określonych odległościach od urządzeń stacji bazowej należy się liczyć z koniecznością ograniczeń w możliwościach rozbudowy istniejących budynków, a w przypadku budowy nowych, z koniecznością ograniczenia ich wysokości. Wobec braku stosownych ustaleń nie wiadomo, czy sytuacja ta odnosi się do działek będących własnością skarżących. Nie wiadomo więc czy występują ograniczenia prawa własności skarżących. Organy bezkrytycznie przyjęły twierdzenie organu, że skoro zamierzenie będzie posiadało wyłącznie anteny radioliniowe, bez anten sektorowych, to zgodnie z zapisami Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. 2010.213.1397) jest ono wyłączone z kwalifikowania przedsięwzięcia do sporządzenia raportu, a co za tym idzie nie mogło wpływać ani na obszary chronione ani też na działki sąsiednie, gdyż specyfika anten radioliniowych powoduje, że na działki sąsiednie i te dalsze nie jest kierowane promieniowanie związane z działaniem anten sektorowych (panelowych), które są montowane, obok anten radioliniowych na standardowych antenach telefonii komórkowej. Twierdzenie to wynika jednak jedynie ze sporządzonej przez inwestora karty kwalifikacyjnej przedsięwzięcia. Przy czym nie zostało ono w tym zakresie w żaden sposób wyjaśnione i uargumentowane. Organy bezkrytycznie przyjęły tą tezę mimo braku jej uzasadnienia. Podkreślić trzeba, że organy nie wyjaśniły, by z urzędu posiadały wiedzę dotyczącą tego zagadnienia a uzyskaną np. w trakcie innych podobnych postępowań.

Zdaniem Sądu ocena organu w tym zakresie nie została wnikliwie przeprowadzona i uzasadniona. Organ stwierdzając, że na skutek realizacji przedsięwzięcia nie powstaną oddziaływania ingerujące w prawa rzeczowe skarżących, powołał się jedynie na kartę informacyjną przedsięwzięcia, złożoną przez inwestora. Przy czym powołując się na treść tego dokumentu, w żaden sposób nie zbadał – w świetle zgromadzonego materiału w sprawie lub przeprowadzając dodatkowe postępowanie wyjaśniające – kto sporządził ten dokument, tj. nie ustalił czy wiedza, która zawarta jest w karcie informacyjnej przedsięwzięcia, jest wiedzą specjalistyczną i jakie są kwalifikacje osoby sporządzającej ten dokument.

Przy czym – jak już wspomniano - emisja fal elektromagnetycznych nie jest i nie może być jedyną przesłanką oceny oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie. Oddziaływanie to może wynikać także z innych przyczyn, utrudniając korzystanie z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem (vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 lutego 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 1129/06, dostępny: http: // orzeczenia.nsa.gov.pl).

Podkreślić należy, że ocena wpływu konkretnej inwestycji na otoczenie obejmuje zatem cały wachlarz zagadnień związanych z oddziaływaniem obiektu na nieruchomości znajdujące się w jego otoczeniu.

O obszarze oddziaływania obiektu za każdym razem będą także decydowały indywidualne cechy obiektu budowlanego, jego przeznaczenie i sposób zagospodarowania terenu, a w procesie zmierzającym do jego wyznaczenia nie chodzi jedynie o wykazanie negatywnego wpływu inwestycji na działki znajdujące się w otoczeniu projektowanego obiektu, lecz także o możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na teren otaczający działkę inwestora w związku z zamierzeniem budowlanym (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 20 marca 2008 r., sygn. akt II SA/Gl 348/07, dostępny: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Podsumowując, skoro obowiązkiem organu w postępowaniu administracyjnym mającym za przedmiot lokalizację inwestycji celu publicznego jest prawidłowe ustalenie obszaru oddziaływania obiektu, w celu ustalenia kręgu stron postępowania stosownie do treści art. 28 k.p.a. i art.53 ust.1 u.p.z.p., to stwierdzić należy, że przeprowadzone w tym zakresie przez organy administracji niniejsze postępowanie narusza przepisy art. 7 i 77 i art.80 k.p.a., gdyż materiał dowodowy nie został zebrany i oceniony przez organ wszechstronnie i prawidłowo. Zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca zostały więc wydane z naruszeniem wskazanych przepisów prawa materialnego mającym wpływ na wynik sprawy, oraz z naruszeniem przepisów postępowania mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, dlatego winny zostać wyeliminowane z obrotu prawnego. Tym samym spełniona została przesłanka do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit.a) i c) p.p.s.a.

Ponownie rozstrzygając sprawę organy administracji przy ustalaniu stron postępowania, mając na względzie treść art. 28 k.p.a. i art.53 ust.1 u.p.z.p., wezmą pod uwagę przedstawioną wyżej przez Sąd ocenę prawną w szczególności pod kątem spełnienia wymogów dotyczących ochrony interesów osób trzecich. W szczególności zbadają, czy planowana inwestycja będzie miała wpływ na zakres nieskrępowanego korzystania z prawa własności przez skarżących (po uprzednim ustaleniu, że im to prawo przysługuje) i nie będzie negatywnie oddziaływać na ich działki, a także dokonają oceny, czy planowane przedsięwzięcie może mieć wpływ na zakres praw i obowiązków strony, która wnosi odwołanie.

Innymi słowy organy administracji przy ponownym rozpoznaniu sprawy w przedmiocie postępowania lokalizacyjnego będą zobowiązane uwzględnić powyższe stanowisko Sądu orzekającego, ustalając legitymację procesową skarżących w oparciu o własne ustalenia i zweryfikowane przez organ okoliczności przedstawione przez wnioskodawcę, oceniając je w świetle szerszego kontekstu prawnego, stosując przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ochrony środowiska, prawa budowlanego, ale też prawa cywilnego i zasad konstytucyjnych.