Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 4051/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-03-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 93 ust. 1, art. 92b, art. 92c ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2016 poz 1907
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity
article: art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 134 § 1
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek (spr.) Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia del. WSA Urszula Wilk Protokolant Elżbieta Jabłońska-Gorzelak po rozpoznaniu w dniu 3 marca 2020 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 19 lipca 2017 r. sygn. akt II SA/Gl 374/17 w sprawie ze skargi J.W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od J.W. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 675 (sześćset siedemdziesiąt pięć) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, objętym skargą kasacyjną wyrokiem z 19 lipca 2017 r., sygn. akt II SA/Gl 374/17, oddalił skargę J.W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] lutego 2017 r. w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

W toku przeprowadzonej 25 października 2016 r. kontroli drogowej pojazdu marki Mercedes-Benz o numerze rejestracyjnym [...] wraz z naczepą, którym kierował R.P. wykonujący krajowy transport drogowy rzeczy w ramach działalności gospodarczej prowadzonej przez J.W. ustalono, że w pojeździe podłączono niedozwolone dodatkowe urządzenie do impulsatora przy skrzyni biegów, tj. magnes powodujący zafałszowanie zapisów prędkości, aktywności kierowcy i przebytej drogi. Przesłuchany w charakterze świadka kierowca wyjaśnił, że nie rejestrował za pomocą urządzenia rejestrującego na karcie kierowcy wskazań w zakresie prędkości, długości przebytej drogi oraz swojej aktywności, ponieważ chciał do końca odebrać odpoczynek.

Decyzją z [...] grudnia 2016 r. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego (organ pierwszej instancji), powołując się m.in. na art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 1907 ze zm., dalej cyt. jako: u.t.d.), nałożył na J.W. (dalej: skarżący) karę pieniężną w wysokości 5000 zł za naruszenie lp. 6.2.1 załącznika nr 3 do u.t.d. Podstawą nałożenia kary było stwierdzenie naruszenia przepisów u.t.d. oraz ustalenia kontroli, z których wynika, że skarżący nie prowadził prawidłowego nadzoru nad pracownikiem.

Zaskarżoną decyzją Główny Inspektor Transportu Drogowego (organ drugiej instancji) utrzymał w mocy decyzję o nałożeniu kary za naruszenie przepisów u.t.d. W uzasadnieniu wskazał, że organ pierwszej instancji dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego i słusznie nałożył karę pieniężną w wysokości 5000 zł za nierejestrowanie za pomocą urządzenia rejestrującego lub cyfrowego urządzenia rejestrującego na wykresówce lub na karcie kierowcy wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi. W ocenie organu drugiej instancji art. 92b u.t.d. nie miał zastosowania w tej sprawie, bowiem dotyczy on sytuacji, gdy podczas kontroli zostały stwierdzone naruszenia czasu pracy kierowców, które w rozpoznawanej sprawie nie miały miejsca. Zdaniem organu brak jest też podstaw do zastosowania art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. ze względu na fakt, że do stanowiącego podstawę nałożenia kary naruszenia przepisów u.t.d. doszło w okolicznościach, które przedsiębiorca powinien był przewidzieć

i nie dopuścić do ich zaistnienia. Organ dodał, że skarżący nie przedstawił w toku postępowania administracyjnego dowodów na okoliczności mogące obalić ustalenia organu pierwszej instancji.

W skardze na powyższe rozstrzygnięcie pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji i zasądzenie kosztów postępowania, zarzucając naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca

1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; dalej cyt. jako: k.p.a.), a także art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. poprzez jego niezastosowanie.

W odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko w sprawie.

WSA w Gliwicach, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia

2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm., obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej cyt. jako: p.p.s.a.) oddalił skargę stwierdzając, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że art. 92b oraz art. 92c u.t.d. nakładają na przedsiębiorcę bezwzględny obowiązek kontroli i właściwej organizacji pracy kierowców, w celu przeciwdziałania naruszeniom wymogów ustawy. Przedsiębiorstwo transportowe wydaje odpowiednie polecenia kierowcy i przeprowadza regularne kontrole przestrzegania przepisów, tak krajowych, jak i unijnych, a brak możliwości bieżącej kontroli kierowcy nie zwalnia przedsiębiorcy z odpowiedzialności wynikającej z art. 92a u.t.d.

W ocenie sądu stwierdzone w czasie kontroli naruszenie świadczy o wadliwej organizacji pracy w przedsiębiorstwie skarżącego, który te uchybienia bagatelizuje, przerzucając odpowiedzialność na kierowcę. Obowiązkiem przedsiębiorcy jest nadzór nad odpowiednimi zachowaniami ludzkimi. W zdecydowanej większości przypadków kierowca samodzielnie prowadzi pojazd, a wtedy trudno jest o osobisty nadzór pracodawcy. Jednak tej okoliczności nie można kwalifikować w kategoriach "braku wpływu", czy "okoliczności, których nie można przewidzieć", bowiem przedsiębiorca ma obowiązek organizowania kierowcom pracy w taki sposób, aby nie dochodziło do naruszeń przepisów. Ponadto ustawodawca nie pozwala na miarkowanie zaniedbań i tym bardziej na ustalanie winy. WSA podkreślił, że odpowiedzialność przedsiębiorcy ma charakter obiektywny. Z tych powodów sąd podzielił stanowisko organu, że skarżący nie wykazał przesłanek do uwolnienia się od odpowiedzialności w myśl art. 92c u.t.d., natomiast art. 92b ustawy nie miał zastosowania w tej sprawie, bo dotyczy innego naruszenia niż to, za które została nałożona kara.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku pełnomocnik skarżącego zaskarżył orzeczenie w całości, wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi w przypadku uznania, iż istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona; zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skarżący zarzucił naruszenie:

I. przepisów prawa materialnego poprzez błędną ich wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, a to:

1) art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. poprzez bezpodstawne (nieprawidłowe) przyjęcie, iż przepis ten może nakładać na stronę chcącą skorzystać z jego zapisów, również obowiązki nieproporcjonalne czy nieracjonalne a nawet – w praktyce – niewykonalne;

2) art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. poprzez bezpodstawne jego niezastosowanie pomimo istnienia ku temu przesłanek;

II. przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik postępowania, a to:

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie przez WSA skargi skarżącego i nieuchylenie decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego, pomimo że decyzja ta obarczona była naruszeniem przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy poprzez błędną ocenę materiału dowodowego i oparcie zaskarżonej decyzji o bezzasadne uznanie, iż organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił stan faktyczny ustalając, iż skarżący nie przedsięwziął wszystkich dostępnych i możliwych środków celem zapobieżenia powstaniu naruszenia, podczas gdy organ zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy w sposób niewyczerpujący;

4) art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.; dalej cyt. jako p.u.s.a.) w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez wadliwe wykonywanie funkcji kontrolnej działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem przez WSA w Gliwicach, w szczególności niedokonaniu przez sąd pełnej oceny zgodności z prawem działania organu administracji publicznej i w konsekwencji bezzasadne uznanie, iż organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił stan faktyczny ustalając, iż skarżący nie przedsięwziął wszystkich dostępnych i możliwych środków celem zapobieżenia powstaniu naruszenia.

W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie wskazał, że WSA pominął prezentowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd, według którego, co prawda ciężar udowodnienia okoliczności egzoneracyjnych wymienionych w art. 92b i art. 92c u.t.d. spoczywa każdorazowo na podmiocie wykonującym przewóz drogowy, jednak nie zwalnia to organów z przeprowadzenia postępowania na te okoliczności, zwłaszcza w sytuacji, gdy mogą one występować. Zdaniem skarżącego wykazał on, że przedsięwziął wszystkie niezbędne i możliwe środki zapobiegające powstaniu naruszenia prawa. W toku postępowania administracyjnego nie tylko wykazał brak swojej winy, lecz pozytywnie udowodnił podjęcie wszystkich niezbędnych środków w celu zapobieżenia powstaniu naruszenia prawa. Skarżący wykorzystał w pełni obiektywnie posiadane przez przedsiębiorcę transportowego (pracodawcę względem kierowców) możliwości wpływu na załogę poprzez organizowanie odpowiednich szkoleń, dokonywanie kontroli oraz dobór kadry w taki sposób, aby do naruszeń nie dochodziło. Podjęcie tychże działań nie likwiduje jednak całkowicie groźby ich zaistnienia, ponieważ to jest obiektywnie niemożliwe.

Główny Inspektor nie skorzystał z prawa do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Obecny na rozprawie przed NSA pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła. Granice skargi są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy postawione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego czy też procesowego w rzeczywistości zaistniały. Nie ma on natomiast prawa badania, czy w sprawie wystąpiły inne niż podniesione w skardze kasacyjnej naruszenia prawa, które mogłyby prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone.

Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach z art. 174 p.p.s.a. Istota podniesionych zarzutów sprowadza się do zakwestionowania wyroku sądu pierwszej instancji w zakresie dokonanej przez ten sąd oceny, że w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym zostały wyjaśnione wszystkie istotne okoliczności w sprawie, a zgromadzony materiał dowodowy uzasadniał nałożenie kary za naruszenie przepisów o transporcie drogowym, a przedsiębiorca nie wykazał zaistnienia w sprawie przesłanek egzoneracyjnych z art. 92c u.t.d., które zwalniałyby stronę od odpowiedzialności za działania kierowcy, których nie mogła przewidzieć i za które nie powinna odpowiadać. W ocenie skarżącego wadliwe jest stanowisko WSA akceptujące sytuację, w której nałożone przez art. 92c u.t.d. obowiązki w zakresie wykazania zaistnienia przesłanek zwalniających przedsiębiorcę od odpowiedzialności są nieproporcjonalne i nieracjonalne.

Za niezasadne należy uznać podniesione w pkt I.1 i I.2 petitum skargi kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego.

W odniesieniu do podstawy kasacyjnej opisanej w treści art. 174 pkt 1 p.p.s.a. podkreślić należy, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię autor skargi kasacyjnej powinien wykazać, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, a także wyjaśnić, jak prawidłowo – w ocenie skarżącego – należy ten przepis rozumieć. Natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa, skarżący powinien podać, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa.

Nie ma racji skarżący kasacyjnie zarzucając naruszenie art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. poprzez "bezpodstawne (nieprawidłowe) przyjęcie, iż przepis ten może nakładać na stronę chcącą skorzystać z jego zapisów, również obowiązki nieproporcjonalne czy nieracjonalne a nawet – w praktyce – niewykonalne". Podnosząc ten zarzut skarżący zarzuca w istocie dokonanie przez sąd błędnej wykładni tego przepisu poprzez wadliwe uznanie, że z treści tego przepisu można wywieść, iż nakłada na przedsiębiorcę transportowego nieproporcjonalne, nieracjonalne, a nawet niewykonalne obowiązki w zakresie wykazania zaistnienia przesłanek uwalniających od odpowiedzialności za stwierdzone w toku kontroli drogowej naruszenie przepisów u.t.d. polegające na niewłaściwym nadzorze nad pracownikiem w zakresie przestrzegania przez niego obowiązku rejestracji czasu pracy, przerw i odpoczynku.

Tak sformułowany zarzut jest niezasadny, gdyż sąd pierwszej instancji nie dokonał takiej wykładni jaką zarzuca mu skarżący kasacyjnie i nie stwierdził, że przewidziane art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. obowiązki w zakresie wykazania przesłanek egzoneracyjnych są "nieproporcjonalne czy nieracjonalne a nawet – w praktyce – niewykonalne".

Przywołany przepis przewiduje, że nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć.

Treść przepisu wskazuje jednoznacznie, że przewiduje on dwie przesłanki egzoneracyjne, a dla zastosowania tej normy prawnej niezbędne jest zaistnienie obydwu przesłanek łącznie (por. R. Strachowska, Ustawa o transporcie drogowym. Komentarz;, wyd.III, LEX/el.2012r., komentarz do art. 92c i powołane tam orzecznictwo). Zbadanie, czy zaistniały przesłanki egzoneracyjne z art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d., niewątpliwie podlega ocenie na tle konkretnych okoliczności sprawy, wykazywanych przez przewoźnika. Okoliczności te – z racji wymogu ich łącznego spełnienia – muszą potwierdzać nie tylko to, że właśnie z ich powodu przewoźnik nie miał wpływu na powstanie naruszenia, ale też i to, że okoliczności tych przewoźnik nie mógł przewidzieć.

Zawarte w przytoczonym art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. zwroty – dotyczące wpływu podmiotu wykonującego przewóz na powstanie naruszenia czy możliwości przewidzenia przez ten podmiot zdarzeń i okoliczności, wskutek których nastąpiło naruszenie – nie zostały przez ustawodawcę zdefiniowane ani w żaden sposób doprecyzowane. Są zatem pojęciami "nieostrym", co wymaga wypełnienia ich treścią ad casum (por. wyrok NSA z 24 września 2019 r., sygn. akt II GSK 3808/17; to i kolejne cytowane orzeczenia dostępne na stronie internetowej w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Oznacza to, że ocena czy powoływane przez podmiot wykonujący przewozy okoliczności dowodzą, że podmiot ten nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a jednocześnie że naruszenie to nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot wykonujący przewóz nie mógł przewidzieć – w rozumieniu art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. – jest więc kwestią subsumcji tego przepisu do stanu faktycznego ustalonego w sprawie. A zatem ocenę, czy zgromadzony w sprawie materiał dowodzi określonych okoliczności (art. 80 k.p.a.), odróżnić należy od oceny, czy ustalony stan faktyczny sprawy odpowiada hipotetycznemu stanowi faktycznemu przewidzianemu w normie prawnej.

Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, przepis art. 92c u.t.d. nakłada na przedsiębiorcę bezwzględny obowiązek kontroli i właściwej organizacji pracy kierowców w celu przeciwdziałania naruszeniom wymogów ustawy. Przedsiębiorstwo transportowe wydaje odpowiednie polecenia kierowcy i przeprowadza regularne kontrole przestrzegania przepisów, tak krajowych, jak i unijnych. Brak możliwości bieżącej kontroli kierowcy nie zwalnia przedsiębiorcy z odpowiedzialności wynikającej z art. 92a u.t.d.

Ustawodawca wyraźnie wskazał cel podejmowanych przez przedsiębiorcę działań, a więc takie zorganizowanie pracy kierowców, aby kierowcy mogli przestrzegać przepisów o czasie pracy i innych. Obowiązkiem przedsiębiorcy jest zatem nadzór nad odpowiednimi zachowaniami swoich pracowników. Brak zastosowania właściwych rozwiązań obciąża przedsiębiorcę (zob. np. wyrok NSA z 24 września 2019 r., sygn. akt II GSK 3838/17). Regulacje zawarte w ustawie o transporcie drogowym zmierzają do wymuszenia takiej organizacji pracy przedsiębiorstwa wykonującego transport drogowy, ażeby działalność ta odbywała się w sposób bezpieczny, bez zagrożenia życia, zdrowia i mienia innych osób. Sprawą przedsiębiorcy (przewoźnika) jest przyjęcie takich organizacyjnych rozwiązań, które będą dyscyplinować osoby wykonujące na jego rzecz usługi kierowania pojazdem na podstawie stosunku pracy, czy nawet na zasadzie samozatrudnienia (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 31 marca 2008 r., sygn. SK 75/06, w którym zwrócono uwagę na zakres obowiązków przewoźnika).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w orzecznictwie i piśmiennictwie trafnie wskazuje się, że art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. odnosi się do wyjątkowych sytuacji i to takich, których doświadczony i profesjonalny podmiot wykonujący przewóz drogowy, przy zachowaniu najwyższej staranności i przezorności nie był w stanie przewidzieć. Przedsiębiorca nie ma wpływu na powstanie naruszenia w sytuacji, gdy niezależnie od jego zachowania i tak doszłoby do powstania naruszenia. W szczególności sytuacja taka może mieć miejsce, jeżeli do naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego dochodzi z powodu siły wyższej lub zachowania osób trzecich, którym podmiot wykonujący przewozy nie był w stanie się przeciwstawić. Brak możliwości przewidzenia określonych zdarzeń lub okoliczności ma miejsce wtedy, gdy przy uwzględnieniu wiedzy, umiejętności i doświadczenia nie istniała możliwość przewidzenia określonych zdarzeń z uwagi na ich nadzwyczajny charakter.

Zasadne jest więc założenie, że sprawą przedsiębiorcy (przewoźnika) jest przyjęcie takich organizacyjnych rozwiązań, aby do naruszeń nie dochodziło (por. np. wyroki NSA z 25 lipca 2019 r. o sygn. akt: II GSK 1804/17, II GSK 2916/17, z 23 stycznia 2019 r., sygn. akt II GSK 4846/16, z 18 września 2018 r., sygn. akt II GSK 2867/16; wyrok NSA z 22 października 2019 r., sygn. akt II GSK 2451/17). Prowadzenie szkoleń kierowców w zakresie regulacji prawnych dotyczących zasad wykonywania transportu przez kierowców, wyznaczanie czasu, który teoretycznie jest wystarczający do wykonania danego przewozu towaru oraz fakt, że naruszenie nastąpiło na skutek autonomicznej decyzji kierowcy nie znaczy, że przewoźnik wykazał istnienie przesłanek egzoneracyjnych z art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d.(por. wyrok NSA z 24 września 2019 r., sygn. akt II GSK 3808/17).

W rozpoznawanej sprawie nie kwestionowano faktu prowadzenia przez skarżącego szkoleń pracowników. Nie podważano też twierdzeń skarżącego, że czas transportu planowany jest w sposób wystarczający do wykonania danego przewozu, a także że kierowcy znają przepisy u.t.d. i są świadomi wysokości kar finansowych za naruszenia tych przepisów. Jednocześnie organy wzięły pod uwagę treść wyjaśnień skarżącego zawartych w piśmie z 7 listopada 2016 r. co do tego, że nie są mu znane powody, które zmusiły kierowcę do zmiany ustalonego rozkładu czasu pracy i sprawiły, że nie wykonał prawidłowego odpoczynku dziennego w przewidzianym czasie, a także, że kierowca został ukarany. Organy wzięły również pod uwagę treść zeznań złożonych przez kierowcę w czasie kontroli, który wyjaśnił, że użył magnesu do zafałszowania wskazań tachografu celem odebrania pełnego odpoczynku.

Wbrew zarzutom skarżącego kasacyjnie, zasadnie jednak zaakceptował sąd pierwszej instancji stanowisko organów, że wszystkie te okoliczności nie dowodziły zaistnienia przesłanek egzoneracyjnych z art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. W rozpoznawanej sprawie sąd pierwszej instancji – wbrew wywodom skarżącego kasacyjnie – nie miał więc usprawiedliwionych podstaw by uznać, że zaistniały zdarzenia i okoliczności wyjątkowe, nadzwyczajne, nieoczekiwane, będące wynikiem np. siły wyższej bądź rezultatem działań osoby trzeciej, za działanie której podmiot wykonujący przewóz odpowiedzialności nie ponosi, tj. zdarzenia i okoliczności, których podmiot wykonujący przewóz nie mógł przewidzieć. Samodzielne kierowanie pojazdem przez kierowcę jest typowe podczas wykonywania przewozu. Dlatego brak możliwości sprawowania przez pracodawcę osobistego i ciągłego nadzoru nad pracownikiem/kierowcą nie może być oceniany jako "brak wpływu" podmiotu wykonującego przewóz na powstanie naruszenia przez kierowcę czy też jako "okoliczność, której nie można było przewidzieć". Fakt późniejszego zastosowania wobec kierowcy kary nagany także nie dowodzi należytej staranności w podejmowaniu rozwiązań organizacyjnych, które eliminowałyby możliwość dokonywania przez kierowców naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego podlegających karze pieniężnej.

W tym stanie rzeczy nietrafne jest oparcie skargi kasacyjnej na zarzucie naruszenia art. 92 c ust. 1 pkt 1 u.t.d., gdyż w skardze kasacyjne nie wykazano skutecznie na czym błędna wykładnia tego przepisu miałaby polegać, a także zarzut naruszenia tego przepisu poprzez jego błędne niezastosowanie. Prawidłowo bowiem zaakceptował sąd pierwszej instancji pogląd organów, że w tej sprawie nie zachodziły podstawy do zastosowania tego przepisu.

Nie są również zasadne podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania.

Na wstępie należy podkreślić, że o skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania formułowanych w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie decyduje każde naruszenie tych przepisów, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa w tym przepisie, rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego pierwszej instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Wynikającym z art. 176 p.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest więc nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest więc wykazać, że gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, wyrok sądu administracyjnego pierwszej instancji byłby inny.

W rozpoznawanej sprawie skarżący kasacyjnie zarzuca sądowi pierwszej instancji, że naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. gdyż nie dostrzegł, że zaskarżona decyzja obarczona była naruszeniem przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy poprzez błędną ocenę materiału dowodowego i oparcie zaskarżonej decyzji o bezzasadne uznanie, iż organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił stan faktyczny ustalając, iż skarżący nie przedsięwziął wszystkich dostępnych i możliwych środków celem zapobieżenia powstaniu naruszenia, podczas gdy organ zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy w sposób niewyczerpujący (pkt II.3 petitum skargi kasacyjnej).

Oceniając zasadność tak sformułowanego zarzutu naruszenia przepisów postępowania należy w pierwszej kolejności stwierdzić, że autor skargi kasacyjnej nie wskazuje jakie elementy stanu faktycznego organ pominął, jakich czynności dowodowych nie dokonał, ani w jakim zakresie naruszył zasady postępowania co do gromadzenia i oceny dowodów. Ten zarzut procesowy nie spełnia zatem powyżej wskazanego wymogu.

Równocześnie, formułując zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., w skardze kasacyjnej nie podważono żadnych elementów stanu faktycznego ustalonych przez organy i zaakceptowanych przez WSA. Nie zakwestionowano bowiem, że kierowca wykonujący transport na rzecz skarżącego, w dniu kontroli podłączył do impulsatora skrzyni biegów niedozwolone urządzenie, tj. magnes w celu zafałszowania wskazań tachografu poprzez brak rejestracji czasu pracy, prędkości i innych parametrów rejestrowanych na wykresówce. Podnoszony zarzut procesowy sprowadza się zatem w istocie rzeczy do twierdzenia, że strona nie zgadza się z dokonaną przez organy i sąd oceną co do słuszności nałożenia kary, ale jednocześnie też nie kwestionuje dokonanych ustaleń stanu faktycznego, gdyż nie kwestionuje, że doszło do opisanego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji naruszenia. Nie zgadza się natomiast z uznaniem, że to jego – jako przedsiębiorcę – obciąża odpowiedzialność za zachowanie kierowcy.

Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z kolei art. 77 § 1 k.p.a. przewiduje, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Art. 80 k.p.a. przewiduje, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona, z przepisu tego wynika tzw. zasada swobodnej oceny dowodów.

Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej, w aktach administracyjnych znajduje się materiał dowodowy, który pozwolił na ustalenie, zgodnie z tymi przepisami, wszystkich okoliczności faktycznych istotnych z punktu widzenia przedmiotu prowadzonego postępowania. Kontrolowane przez sąd pierwszej instancji decyzje zostały wydane w postępowaniu, które zostało przeprowadzone zgodnie ze standardami procedury administracyjnej. Ze zgromadzonego w aktach materiału dowodowego oraz wydanych w tej sprawie decyzji wynika, że zostały wyjaśnione istotne okoliczności sprawy, których wyjaśnienie było konieczne do zastosowania przepisów prawa materialnego. Ponadto z uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonej decyzji jednoznacznie wynika, że sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej oceny zaskarżonej decyzji w zakresie istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych i prawnych.

Mając powyższe na uwadze należy zatem uznać, że zarzut sformułowany w pkt II.3 petitum skargi kasacyjnej jest niezasadny.

Za nieuprawniony należy uznać również podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 1 § 1 p.u.s.a. (pkt II.4 petitum skargi kasacyjnej). Przepis art. 1 § 1 p.u.s.a. ma charakter ustrojowy i może stanowić podstawę kasacyjną jedynie w drodze wyjątku, np. gdy sąd odmówił rozpoznania skargi, mimo prawidłowości jej wniesienia, czy też orzekał w sprawie, która nie podlega rozpoznaniu przez sądy administracyjne albo rozpoznając prawidłowo wniesioną skargę, dokonał kontroli w sprawie w oparciu o inne kryterium niż kryterium legalności. Przedmiotowa sprawa należy do kognicji sądów administracyjnych i została rozpoznana przez właściwy sąd, a pełnomocnik skarżącego nie wskazał w skardze kasacyjnej, jakie to inne kryteria kontroli (np. celowość, rzetelność, gospodarność), zamiast kryterium legalności, stosował WSA w niniejszej sprawie. Okoliczność, iż strona skarżąca kasacyjnie nie zgadza się ze stanowiskiem i argumentacją sądu pierwszej instancji, nie uzasadnia zarzutu naruszenia powyższego przepisu. Przepis ten wyznacza jedynie ramy kontroli sądowej, nie określa natomiast zasad postępowania sądowoadministracyjnego, albowiem te zawarte są w ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. To czy ocena legalności zaskarżonej decyzji była prawidłowa czy też błędna, nie może być bowiem utożsamiane z naruszeniem tego przepisu (por. wyrok NSA z 8 października 2015 r., sygn. akt II GSK 2991/14).

Za niezasadny należy również uznać zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., który przewiduje, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika, by skarżący zarzucał sądowi pierwszej instancji tak rozumiane wyjście poza granice sprawy.

Mając powyższe na uwadze, ponieważ zarzuty skargi kasacyjnej okazały się niezasadne, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.). W rozpoznawanej sprawie zasądzono zwrot kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego w wysokości 675 zł z tytułu udziału w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym profesjonalnego pełnomocnika organu, który nie prowadził sprawy w pierwszej instancji.