Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 6849/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-02-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 149 § 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Maciej Kobak po rozpoznaniu w dniu 9 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SAB/Gd 122/20 w sprawie ze skargi K. N. na bezczynność Prezesa Sądu Okręgowego w Gdańsku w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 13 kwietnia 2021 r., sygn. II SAB/Gd 122/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę K. N. na bezczynność Prezesa Sądu Okręgowego w Gdańsku w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Wnioskiem z 27 czerwca 2020 r. (data wpływu do organu 7 lipca 2020 r.) skarżący zwrócił się do Prezesa Sądu Okręgowego w Gdańsku o udostępnienie informacji publicznej w postaci wszystkich postanowień wraz z uzasadnieniami wydanych przez tamtejszy Sąd dotyczących przedterminowego warunkowego zwolnienia oraz przerwy w karze z okresu od 1 stycznia 2018 r. do dnia rozpoznania wniosku.

Wniosek ten w dniu 29 września 2020 r. został przekazany Przewodniczącej VI Wydziału Penitencjarnego SO z prośbą o nadesłanie wnioskowanych zanonimizowanych orzeczeń, o ile ich przygotowanie nie będzie wymagało dokonania pracochłonnych czynności (przetworzenia), do dnia 5 października 2020 r. W dniu 5 października 2020 r. Przewodnicząca poinformowała Prezesa SO, że nie przesyła wszystkich wnioskowanych postanowień z uwagi na pracochłonność czynności przy generowaniu ww. orzeczeń przez pracownika.

Powiadomieniem z 6 października 2020 r. Prezes SO wezwał wnioskodawcę o wykazanie szczególnie istotnego interesu publicznego uzasadniającego sporządzenie przedmiotowej informacji, która ma charakter przetworzony.

W odpowiedzi z 25 października 2020 r. wnioskodawca wyjaśnił, że żądane postanowienia są mu potrzebne celem odszukania i wybrania znaczących poglądów sądu penitencjarnego w Gdańsku, a następnie powołania się na te poglądy, w których sąd wydał pozytywne postanowienia, we własnych sprawach oraz innych więźniów, którzy się starają o przedterminowe warunkowe zwolnienie lub przerwę w karze przed sądem. Z uwagi na to, że większość spraw rozpoznawanych przez sąd dotyczy tych samych faktów i okoliczności, zasadne jest, aby wyszukać w udzielonej informacji publicznej a następnie opisać się na tych podstawach w innych sprawach.

W dniu 16 października 2020 r. K. N. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Prezesa Sądu Okręgowego w Gdańsku w rozpoznaniu jego wniosku z 27 czerwca 2020 r., domagając się od organu zawarcia ugody na kwotę 2000 zł tytułem rekompensaty za niezachowanie procedury wskazanej w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 2176, dalej jako "u.d.i.p.") i nieterminowe załatwienie ww. wniosku.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że opóźnienie w rozpatrzeniu wniosku było związane ze zwiększonym wpływem wniosków o dostęp do informacji publicznej oraz sytuacją epidemiologiczną w kraju, która zakłóciła tok pracy SO. Ponadto, w krótkim okresie czasu od 19 czerwca 2020 r. do 17 lipca 2020 r. do SO wpłynęło od skarżącego 7 wniosków o udostępnienie informacji publicznej, a spełnienie tych zadań wiązałoby się z koniecznością dostarczenia kilkuset czy nawet kilku tysięcy stron, przekształcenia olbrzymiej ilości informacji. Zdaniem organu skumulowanie i kategoria wniosków może mieć na celu zakłócenie pracy Sądu, co należałoby identyfikować jako nadużycie prawa podmiotowego.

Decyzją z 25 listopada 2020 r., nr Adm-554-243/20, Prezes SO odmówił udzielenia wnioskodawcy informacji publicznej ze względu na brak w sprawie szczególnie istotnego interesu publicznego.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wskazał, że celem skargi na bezczynność organu administracji jest zwalczanie braku jego działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej i wymuszenie na organie załatwienia danej sprawy. Przy czym istotne jest, że sąd administracyjny ocenia zasadność skargi na bezczynność na dzień jej wniesienia, uwzględniając przy tym wszelkie okoliczności zaistniałe od tego zdarzenia prawnego do chwili orzekania. Sąd ten omówił przepisy u.d.i.p. Zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Wskazał, że ustawodawca nie zdefiniował pojęcia "informacji przetworzonej", pozostawiając zadanie konkretyzacji zakresu znaczeniowego tego pojęcia orzecznictwu i doktrynie.

W niniejszej sprawie Prezes SO, procedując wniosek skarżącego, uznał, że dotyczy on udostępnienia informacji przetworzonej. Stwierdzenie to jest wynikiem przeprowadzenia wewnętrznych ustaleń związanych z uzyskaniem z właściwego wydziału orzeczniczego danych co do tego, czy udostępnienie żądanych informacji wiązać się będzie z koniecznością ich przetworzenia rozumianego jako poczynienie stosownych działań analitycznych, zebrania lub zsumowania pojedynczych informacji na podstawie różnych kryteriów wynikających z treści wniosku, których przeprowadzenie będzie czasochłonne i wiązać się będzie z dodatkowym zaangażowaniem pracowników. W celu wyjaśnienia tej kwestii Prezes SO w dniu 29 września 2020 r. zwrócił się do Przewodniczącej Wydziału VI, do którego właściwości należą przedmiotowe orzeczenia, o nadesłanie wnioskowanych zanonimizowanych orzeczeń, o ile ich przygotowanie nie będzie wymagało dokonania pracochłonnych czynności (przetworzenia). Jak następnie wynikało z ustaleń organu, żądane informacje obejmowały ponad 5000 postanowień wraz z uzasadnieniami w sprawach oznaczonego we wniosku rodzaju, co wiązałoby się z długotrwałym zaangażowaniem co najmniej kilku pracowników sądu w oderwaniu od ich bieżących zadań związanych z bieżącą obsługą sądownictwa. Jak też wskazał Prezes SO, w okresie od 19 czerwca 2020 r. do 17 lipca 2020 r. do organu wpłynęło kilka wniosków skarżącego o udostępnienie informacji publicznej, z kolei sądowi z urzędu wiadomo, że wnioski te dotyczyły często okresów kilkuletnich i kilkudziesięciu orzeczeń.

W związku z tym, aby zapobiec szkodom dla sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez SO, udostępnienie objętych wnioskiem informacji powinno być powiązane z istnieniem szczególnie istotnego interesu publicznego. Dlatego też choć działania wyjaśniające organu co do charakteru żądanej informacji przedłużyły rozpatrzenie wniosku, to jednak zdaniem sądu nie chodziło o uniemożliwienie skarżącemu realizacji jego prawa dostępu do informacji, lecz przeciwnie – zrealizowanie go zgodnie i w granicach wyznaczonych prawem, tj. ze względu na istotny interes publiczny.

Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że na etapie skargi na bezczynność, w sytuacji gdy już została wydana decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej (w niniejszej sprawie po wniesieniu skargi), sąd nie jest uprawniony do oceny prawidłowości dokonanej przez organ administracji kwalifikacji informacji jako przetworzonej. Dopiero po wydaniu decyzji odmownej w oparciu o art. 16 ust. 1 u.d.i.p. z powodu niewykazania przez wnioskodawcę szczególnie istotnego interesu społecznego, która byłaby poddana kontroli sądu administracyjnego wskutek skargi na tę decyzję, byłaby możliwa ocena przez sąd, czy żądana informacja w istocie jest informacją przetworzoną i czy wobec tego wymagane było wykazanie szczególnie istotnego interesu społecznego i czy przesłanka ta została spełniona. Przy skardze na bezczynność organu zadaniem sądu jest ustalenie, czy wniosek dotyczy informacji będącej informacją publiczną, a organ zobowiązany do jej udzielenia nie udziela jej (mimo że ją posiada), nie wydaje decyzji odmawiającej lub decyzji w przedmiocie umorzenia postępowania. Zdaniem Sądu chronologia czynności

w niniejszej sprawie wskazuje, że skarżący wezwany przez organ do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego w udostępnieniu informacji publicznej pismem z 25 października 2020 r. wyjaśnił w czym postrzega swój interes

w udostępnieniu żądanej informacji, a jednocześnie skargą wniesioną za pośrednictwem Prezesa SO w dniu 16 października 2020 r. zakwestionował jego bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej wzywając go do zawarcia ugody w wysokości 2 000 zł tytułem wynagrodzenia za zarzucane opóźnienie.

Mając na uwadze powyższe, w ocenie Sądu pierwszej instancji, skarga na bezczynność wniesiona w tych okolicznościach, tj. w toku przewidzianej przepisami u.d.i.p. procedury udostępnienia informacji publicznej przetworzonej, nie realizuje celu przypisanego temu środkowi prawnemu przez ustawodawcę, którym jest przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienia sprawy w sposób zgodny z u.d.i.p. W dacie wniesienia skargi organ był bowiem w trakcie procedowania wniosku skarżącego oczekując na wykazanie przez niego szczególnie istotnego interesu publicznego w udostępnieniu informacji zakwalifikowanej jako przetworzona. Skarga wniesiona została w trakcie biegu terminu 14 dni na wykazanie przez skarżącego szczególnego interesu uzasadniającego udostępnienie informacji przetworzonej. Od stanowiska skarżącego w tym zakresie zależało natomiast rozpoznanie wniosku, co znalazło następnie swoje odzwierciedlenie w decyzji organu z 25 listopada 2020 r. o odmowie udzielenia skarżącemu żądanych informacji ze względu na brak w sprawie szczególnie istotnego interesu publicznego. Dlatego też przed upływem tego terminu, tj. przed dniem 20 października 2020 r., organ nie mógł załatwić sprawy zgodnie z przepisami u.d.i.p.

W tym stanie rzeczy zdaniem Sądu pierwszej instancji nie można zarzucić Prezesowi SO bezczynności w niniejszej sprawie, gdyż skarżący wniósł skargę zanim organ ten miał możliwość załatwienia sprawy zgodnie z procedurą przewidzianą w u.d.i.p. W tej sytuacji, ani na dzień wniesienia skargi, ani na dzień jej rozpoznania, gdyż już wydana została decyzja odmowna, nie można uznać bezczynności organu, jak domaga się tego skarżący. Całokształt okoliczności sprawy, szczególnie konieczność ustalenia rzeczywistej jego treści oraz zakresu żądania, uprawnia do wniosku, że opóźnienie, z którym organ wezwał skarżącego do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego, nie mogło doprowadzić do zmiany oceny postępowania organu.

Z przedstawionych wyżej względów Wojewódzki Sąd Administracyjny

w Gdańsku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; zwanej dalej: "p.p.s.a."), skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący reprezentowany przez adwokata, zaskarżając wyrok w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Pełnomocnik skarżącego przyznany w ramach prawa pomocy wniósł nadto o zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. polegające na oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi, a w konsekwencji nieprzyznaniu kwoty 2000 zł tytułem rekompensaty za niezachowanie procedur wskazanych w u.d.i.p. i nieterminowe załatwienie ww. wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

W tej sytuacji sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego.

Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Autor skargi kasacyjnej podniósł jeden zarzut, na podstawie określonej w przepisie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., który uznać należy za nieuzasadniony.

K. N. wniósł skargę na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia mu informacji publicznej. Sąd pierwszej instancji uznał, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie, gdyż nie doszło do bezczynności organu. Autor skargi kasacyjnej, powołując się na naruszenie podanych w treści zarzutu przepisów, wskazał, że zostały one naruszone przez oddalenie skargi i nieprzyznanie mu kwoty 2000 zł tytułem rekompensaty za niezachowanie procedur wskazanych w u.d.i.p.

i nieterminowe załatwienie jego wniosku. Zarzut ten pozostaje daleki od staranności wymaganej przepisami p.p.s.a. oraz zakresu obowiązków fachowego pełnomocnika oczekiwanych przy wnoszeniu skargi kasacyjnej.

Po pierwsze, żaden z przepisów, które zostały podane w zarzucie, nie reguluje kwestii rekompensaty za niezachowanie procedur wskazanych w u.d.i.p.

i nieterminowe załatwienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Podkreślić należy, iż fachowy pełnomocnik używa pojęcia rekompensaty, które jest nieznane na gruncie p.p.s.a. Ustawa ta reguluje natomiast w przepisie art. 149 § 2 p.p.s.a. instytucję sumy pieniężnej. Zarzut naruszenia tego przepisu przez jego niezastosowanie nie został jednak podniesiony. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę wyłącznie w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Dlatego też przedmiotem oceny Sądu mogą być jedynie te zarzuty kasacyjne, które strona sformułowała i uzasadniła zgodnie z wymogami prawnymi wynikającymi z art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie może domniemywać granic skargi kasacyjnej. Sąd ten jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie, uzupełnianie zarzutów skargi kasacyjnej, czy też poprawianie jej niedokładności (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego:

z 13 listopada 2014 r., I OSK 1420/14; z 12 kwietnia 2018 r., II OSK 2457/17; z 8 marca 2018 r., I OSK 955/16; z 2 marca 2018 r., I OSK 2306/17; z 25 listopada 2014 r., II GSK 1253/13; z 27 listopada 2015 r., I OSK 902/14 – wszystkie dostępne w CBOSA).

Po drugie, nawet gdyby doszło do poprawnego postawienia zarzutu naruszenia przepisu art. 149 § 2 p.p.s.a., to skuteczne kwestionowanie naruszenia przepisu art. 149 § 2 p.p.s.a. wymaga uprzedniego zakwestionowania naruszenia przepisu art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w przypadku oddalenia skargi w związku z niestwierdzeniem bezczynności w rozpoznaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Rozpoznawana skarga kasacyjna wymogu tego nie spełnia.

Po trzecie, zarzut naruszenia przepisów art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. jest nieskonkretyzowany, abstrakcyjny i pozostaje w pewnym oderwaniu od treści uzasadnienia skargi kasacyjnej. Przy czym co do art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a. to przepis ten nie mógł być zastosowany w niniejszej sprawie, której przedmiotem jest bezczynność organu, ponieważ może być zastosowany tylko w sprawie ze skargi na decyzję, w konsekwencji nie mógł być naruszony. Przypomnieć należy, iż obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wskazanie formy naruszenia przepisu, tj. oznaczenia, czy został on naruszony przez błędną wykładnię, czy przez niewłaściwe zastosowanie, a następnie uprawdopodobnienie - w przypadku podstawy z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - istotnego wpływu naruszenia na treść rozstrzygnięcia. Dalej zauważyć należy, że skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem odwoławczym wnoszonym w konkretnej sprawie, co obliguje kasatora do powiązania zarzutu naruszenia wskazanej normy generalno-abstrakcyjnej z konkretnym działaniem bądź zaniechaniem sądu pierwszej instancji w danej sprawie. Oznacza to, że w skardze kasacyjnej winny być sprecyzowane zarzuty kasacyjne w taki sposób, by możliwe było odniesienie się przez ich treść do zaskarżonego orzeczenia. Tym samym nieskuteczne okazać się muszą zarzuty abstrakcyjne, z których nie sposób wywieść jakie konkretnie działanie sądu naruszyło dany przepis. Zarzuty muszą zostać także należycie uzasadnione. W uzasadnieniu winno dojść do logicznego wyjaśnienia związku naruszenia przepisu procesowego z istotnym wpływem tego naruszenia na wynika postępowania. Brak uzasadnienia każdego zarzutu oznacza, że podstawa kasacyjna nie odpowiada wymaganiom określonym w art. 176 p.p.s.a (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 marca 2005, GSK 402/04).

Żadnego z powyższych wymogów rozpoznawana skarga kasacyjna nie spełnia. Z treści zarzutu nie wynika w jaki sposób (tj. czy przez błędną wykładnię czy niewłaściwe zastosowanie) i przez jakie konkretnie działanie Sądu pierwszej instancji doszło do naruszenia podanych w zarzucie przepisów oraz jaki wpływ naruszenie danego przepisu miało na treść rozstrzygnięcia. Zarzut skargi kasacyjnej nie został następnie odpowiednio uzasadniony. Uzasadnienie skargi kasacyjnej jest nad wyraz skąpe i nie sposób wywieść z niego w jaki sposób Sąd pierwszej instancji miałyby naruszyć przepisy wskazane w zarzucie. Wszystkie wskazane powyżej okoliczności czynią zarzut niezdolnym do wywołania skutku zawartego we wnioskach skargi kasacyjnej, co tym samym prowadzi do uznania skargi kasacyjnej za nieuzasadnioną.

Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

Zgodnie z art. 256 § 1 p.p.s.a. wniosek o przyznanie prawa pomocy oraz wniosek o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej składa się do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego. Oznacza to, iż właściwym do rozpoznania wniosku fachowego pełnomocnika ustanowionego dla skarżącego z urzędu będzie Sąd pierwszej instancji.