Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt I SA/Bk 259/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2022-09-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 14 ust. 1, art. 27 ust. 1 pkt 2 i ust. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 217
law: Ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz  Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Andrzej Melezini, Sędziowie asesor sądowy WSA Justyna Siemieniako, sędzia WSA Dariusz Marian Zalewski (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Renata Kryńska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 21 września 2022 r. sprawy ze skargi Ł. B. na decyzję Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] maja 2022 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności ONW na 2021 r. oddala skargę


UZASADNIENIE

I. Rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym:

1. W dniu [...] czerwca 2021 r. Ł. B. (dalej powoływana jako skarżąca) złożyła wniosek o przyznanie płatności na 2021 r., w którym ubiegała się o przyznanie płatności ONW z ograniczeniami naturalnymi strefa II do działek rolnych o łącznej powierzchni 21,83 ha.

2. Decyzją z dnia [...] lutego 2022 r. nr [...] Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w A. (dalej powoływany jako organ I instancji, Kierownik BP) odmówił przyznania płatności ONW, nakładając przy tym sankcje.

3. W następstwie odwołania skarżącej, decyzją z dnia [...] maja 2022 r. nr [...] Dyrektor P. Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. (dalej powoływany jako organ odwoławczy, Dyrektor POR) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy wskazał, że jednym z warunków przyznania płatności jest wymóg posiadania gruntów zadeklarowanych do płatności w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tych płatności. Ponadto stwierdził, że dla uzyskania płatności bezpośrednich czy też ONW nie wystarczy być posiadaczem działek rolnych w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego, ale należy je rolniczo użytkować. Według organu odwoławczego skarżąca nie wykazała faktu posiadania gruntów stanowiących przedmiot sporu w rozpoznawanym przypadku.

Na podstawie zeznań świadków ustalono, że skarżąca nie była w 2021 r. posiadaczem spornych działek ewidencyjnych i nie wykonywała żadnych zabiegów agrotechnicznych na deklarowanych działkach takich jak siew, nawożenie, koszenie, zbiór i pożytkowanie plonów, nie poniosła żadnych kosztów z tym związanych. Opierając się na wyjaśnieniach skarżącej, Dyrektor POR stwierdził, że koszenia i zbioru zboża dokonał inny producent rolny, który wykonał też koszenie i belowanie traw. Skarżąca nie pozwoliła zabrać bel siana, a sama też ich nie wy korzystała, co potwierdziła w piśmie odwoławczym. W ocenie organu odwoławczego powoływane w toku postępowania czynności wykonywane podkaszarką spalinową nie świadczą o prowadzeniu o produkcji rolnej, niewiarygodne jest bowiem wykonanie koszenia 21,83 ha użytków tego rodzaju sprzętem, zwłaszcza iż praktyką jest 2 lub 3-krotne koszenie łąk.

Organ odwoławczy zwrócił też uwagę, że skarżąca jest jedną z trzech spadkobierców po zmarłym J. B., co oznacza, że nie były one w jej "wyłącznej dyspozycji". Zdaniem Dyrektora POR, ubiegając się o płatność, winna wraz z wnioskiem złożyć zgodę pozostałych współwłaścicieli, spadkobierców H. A. i J. P. Dodał też, że Sąd Rejonowy w A. postanowił o zabezpieczeniu spadku i ustanowieniu zarządcy tymczasowego w osobie H. A. nad nieruchomością rolną składającą się z działek oznaczonych nr [...] czyli działek zadeklarowanych we wniosku przez skarżącą.

Dyrektor POR zwrócił też uwagę na wyrok TSUE w sprawie C-216/19 Land Berlin z dnia 17 grudnia 2020 r., z którego zdaniem organu odwoławczego wynika, że w sytuacji użytkowania gruntów nie będących w posiadaniu wnioskodawcy należy zabezpieczyć swoje interesy w przedmiocie uzyskania dopłat poprzez zawarcie z właścicielem gruntów umowy dzierżawy.

4. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku. Zaskarżając decyzję w całości, zarzuciła naruszenie przepisów postępowania.

W uzasadnieniu skargi wymieniła działania, które w jej ocenie były niewłaściwe. Wskazała, że nie przesłuchano kluczowego świadka G. O. i tym samym nie uwzględniono wniosku skarżącej z [...] lutego 2022 r., nie powiadomiono skarżącej o zakończeniu postępowania, w związku z czym nie mogła ona skutecznie żądać umożliwienia mi zapoznania się ze zgromadzonymi aktami, wypowiedzenia się. Podała, że [...] listopada 2022 r. odbyło się przesłuchanie strony A. O., o czym nie powiadomiono skarżącej. Dodała, że w postępowaniu dowodowym nie oparto się na ustawowej wspólności małżeńskiej jaką z mężem posiadała skarżąca. Wskazała również, że organ w rozpoznawanej sprawie w trakcie postępowania uzyskał wiedzę o oszustwie A. O. na niekorzyść skarżącej i nie zawiadomił organów ścigania. Skarżąca podniosła też, że w odpowiedzi na swój wniosek otrzymała tylko 5 protokołów przesłuchań i nic innego. Zwróciła uwagę, że nie ma np. potwierdzenia przyjęcia dokumentów przez organ z dnia [...] sierpnia 2022 z załącznikami, które doniosła A. O. i na które powołuje się organ w uzasadnieniu decyzji, np. wezwanie do sądu H. A., nieprawomocne postanowienie o zarządzie. Stwierdziła również, że w spisie akt sprawy nie ma także wzmianki o innych dokumentach w sprawie, a na których wydano decyzję A. O., np. w przygotowanym wniosku o dopłaty męża skarżącej na rok 2021, podpisanym pakiecie ekologicznym na 5 lat, które są posiadaniu organu, które potwierdziłyby oświadczenia i wyjaśnienia skarżącej. Wskazała, że nie przedstawiano jej wszystkich dokumentów z akt sprawy. Zwróciła też uwagę na brak notatki służbowej o rzekomej odmowie skarżącej przesłuchania do protokołu.

W związku z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji i ponowne rozpatrzenie.

5. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

1. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2022 poz. 329, dalej jako: p.p.s.a.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie.

2. W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Wykładnia powołanego przepisu wskazuje, że sąd ma nie tylko prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Z drugiej jednak strony, granicą praw i obowiązków sądu, wyznaczoną w art. 134 § 1 p.p.s.a. jest zakaz wkraczania w sprawę nową. Granice te zaś wyznaczone są dwoma aspektami, mianowicie: legalnością działań organu oraz całokształtem aspektów prawnych tego stosunku prawnego, który był objęty treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia.

3. Rozpoznając sprawę według powyższych kryteriów należy uznać, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

4. Przedmiotem sporu w rozpoznawanej sprawie jest natomiast kwestia czy skarżąca posiadała oraz faktycznie użytkowała rolniczo grunty o łącznej powierzchni 21,83 ha, zgłoszone we wniosku o przyznanie jednolitej płatności obszarowej, płatności ONW z ograniczeniami naturalnymi strefa II.

5. W uzasadnieniu decyzji organu I instancji wyjaśnił, że podstawy materialnoprawne przyznania płatności reguluje m.in. art. § 2 i 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. poz. 364 ze zm.) w zw. z przepisami art. 31 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 (Dz. U. UE. L poz. 347, s. 487 z 20.12.2013r. ze zm., dalej: rozporządzenie nr 1305/2013).

Przy ustalaniu wysokości płatności ONW uwzględnia się ponadto powierzchnię działek rolnych, nie większą jednak niż maksymalny kwalifikowalny obszar, o którym mowa w art. 5 ust. 2 lit. b rozporządzenia nr 640/2014, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Zgodnie z art. 5 ust. 2 lit, a rozporządzenia nr 640/2014 działka referencyjna obejmuje jednostkę gruntu stanowiącą powierzchnię użytków rolnych zgodnie z definicją w art. 4 ust. 1 lit, e) rozporządzenia nr 1307/2013, które oznaczają każdy obszar zajmowany przez grunty orne, trwałe użytki zielone i pastwiska trwałe lub uprawy trwałe.

Z powyższego wynika, że jednym z tych warunków - którego spełnienie przez skarżącą stanowi podstawowy przedmiot sporu w rozpoznawanym przypadku – jest wymóg posiadania gruntów zadeklarowanych do płatności w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tych płatności. Samo pojęcie posiadania nie zostało w ww. przepisach zdefiniowane.

6. Oceniając tak zakreślony przedmiot sporu, w pierwszej kolejności należy wskazać, że organy zaprezentowały prawidłową wykładnię przesłanki posiadania gruntów, wynikającej z art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy o płatnościach. W judykaturze ugruntowany bowiem jest pogląd, że istotą płatności obszarowych i ONW jest przyznanie ich osobie, która jest faktycznym użytkownikiem gruntów, która rzeczywiście je uprawia, tzn. decyduje, co uprawiać i dokonuje swobodnie odpowiednich zabiegów agrotechnicznych oraz zbiera plony. Dla uzyskania płatności bezpośrednich nie wystarczy być posiadaczem działek rolnych w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego, ale ponadto należy je rolniczo użytkować - co oznacza, ze prawo do płatności przysługuje właśnie podmiotowi, który faktycznie użytkuje działkę rolną (por. wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2021 r., sygn. akt I GSK 935/21, powołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na internetowej stronie bazy orzeczeń: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dodać należy, że rolnik wnioskujący o płatność nie jest zobowiązany do bezpośredniej pracy na gruntach, tzn. nie musi stosownych czynności agrotechnicznych wykonywać osobiście. W zależności od możliwości władanie gruntem może polegać także na zlecaniu osobom trzecim dokonania stosownych zabiegów, jednak istotne jest to, by rolnik posiadał decyzyjność co do zleconych prac polowych. Tego rodzaju prace nie mogą też mieć charakteru jedynie sporadycznego, muszą trwać przez cały rok kalendarzowy (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 4 kwietnia 2019 r., sygn. akt I SA/Go 81/19).

7. Ocena dokonanych przez organy ustaleń faktycznych prowadzi do wniosku, że skarżącej zasadnie odmówiono płatności. Skarżąca nie wykazała, że w 2021 r. użytkowała rolniczo grunty zgłoszone we wniosku o płatności bezpośrednie. Z zeznań świadków wynika, że pojawiła się ona w gospodarstwie rolnym dopiero po śmierci męża w maju 2021 r., co nie jest przez skarżącą kwestionowane. W tym zakresie skarżąca podnosiła natomiast, że przedmiotowe grunty były uprawiane przed śmiercią przez męża skarżącej. Twierdzenia skarżącej nie znajdują jednak potwierdzenia w materiale dowodowym sprawy. Z wypowiedzi samej skarżącej wynika, że nie widziała ona, kto zasiał na spornych gruntach mieszankę zbożową, zebraną później przez A. i G. O. Podała jedynie, że telefonicznie konsultowała z mężem prace w gospodarstwie. Na pytanie o umowę dzierżawy między mężem skarżącej a państwem O. skarżąca powiedziała jedynie, że mąż skarżącej kazał przekazywać dokumenty A. O., bo "oni to robią". Z zeznań świadków wynika natomiast, że zboże na działkach było siane przez O. i przez nich zebrane.

8. Należy zgodzić się również ze stwierdzeniem Dyrektora POR odnośnie działań skarżącej na przedmiotowych gruntach po śmierci męża. Sprowadzały się one do koszenia oraz zbioru trawy i to jedynie w zakresie potrzebnym do karmienia posiadanych krów. Skarżąca nie wykazała, by wykonywała regularne (a nie jedynie doraźne) zabiegi agrotechniczne polegające na kilkukrotnym koszeniu całego obszaru łąk. Dowody w sprawie wskazują też, że skarżąca nie zebrała z łąki bel z sianem. Nie jest w sprawie sporne, że skarżąca nie dokonała zbioru mieszanki zbożowej, lecz uczynili to państwo O. Nie ma wątpliwości, że nie było to działanie na rzecz skarżącej, a jednocześnie czynność ta nie została wykonana wbrew jej woli. Na podstawie przywołanych okoliczności zasadnie organy doszły do przekonania, że skarżąca nie użytkowała rolniczo gruntów.

9. Postępowanie dowodowe prowadzone przez organ I instancji może budzić pewne zastrzeżenia. Dowody z zeznań świadków T. C., S. B., J. L. i S. C. zostały przeprowadzone w postępowaniu, w którym stroną była A. O.. Protokoły z tych zeznań zostały następnie włączone do akt sprawy skarżącej. Z protokołów zeznań wynika, że uczestniczyła w nich A. O.. Można mieć wątpliwości czy jej udział nie wpłynął w pewnym zakresie na treść zeznań. W kolejnych przesłuchaniach świadków brały udział A. O. i skarżąca, zadając pytania świadkom czy nawet dyskutując między sobą. Taki sposób przeprowadzania dowodów z zeznań świadków, mając na uwadze w szczególności, że skarżąca i A. O. w realiach rozpoznawanej sprawy są osobami o spornych interesach, nie może być uznany za prawidłowy. Uchybienia organów w tym zakresie należy jednak uznać za niemające wpływu na wynik sprawy, gdyż już same twierdzenia skarżącej wskazują, że użytkowanie przedmiotowych gruntów przez skarżącą miało jedynie ograniczony zakres.

10. Odnosząc się do argumentacji skargi, należy stwierdzić, że wskazane w niej twierdzenia nie mogły zmienić konkluzji o niespełnieniu przesłanki faktycznego użytkowania przedmiotowych gruntów. Skarżąca wskazała na nieuwzględnienie wniosku skarżącej o przesłuchanie kluczowego jej zdaniem świadka G. O. Trudno jednak uznać, że zeznania tego świadka byłyby korzystne dla skarżącej, skoro z zeznań wielu przesłuchanych świadków, w tym żony G. O. wynika, że to on uprawiał sporne grunty i były one w dzierżawie O. Skarżąca wskazuje, że nie przedstawiono jej wszystkich dokumentów w sprawie, jednak z akt wynika, że zapoznała się z protokołami zeznań w których nie uczestniczyła. Ponadto zasadnie organ wskazał w odpowiedzi na skargę, że wypowiedzenie się w zakresie materiału dowodowego może nastąpić na wniosek strony (art. 3 ust. 2 pkt 4 ustawy o płatnościach). Skarżąca wskazała również na wspólność ustawową małżeńską ze zmarłym mężem. Nie miało to jednak znaczenia w rozpoznawanej sprawie, gdyż istotne jest czy skarżąca posiadała, a przede wszystkim faktycznie użytkowała grunty, a nie czy była ich właścicielką.

11. Należy podkreślić, że zgodnie z art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniach, o których mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Udowodnienie przesłanki faktycznego użytkowania rolniczego spornych działek należało więc do skarżącej. Organy, zgodnie z art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy o płatnościach były jedynie obowiązane w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W postępowaniu o przyznanie płatności bezpośrednich ustawodawca zdecydował się na odejście od zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w części drugiej art. 7 k.p.a., nakazującej organom administracji publicznej podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

Konsekwencją odejścia od zasady prawdy obiektywnej jest również rezygnacja z zasady postępowania dowodowego wyrażonej w art. 77 k.p.a. Skoro obowiązek zebrania materiału dowodowego został przerzucony na strony postępowania oraz inne osoby uczestniczące w tym postępowaniu, organ nie jest obowiązany do podjęcia z urzędu (lub na wniosek strony) wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, a także - do zebrania materiału dowodowego w sposób kompletny i wszechstronny. Organ nie jest zobowiązany do podjęcia wszechstronnych czynności dowodowych w celu załatwienia sprawy ani też z własnej inicjatywy pouczania strony czy też informowania strony o przysługujących jej prawach. Obowiązująca w postępowaniu administracyjnym zasada prawdy materialnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.) została bowiem w postępowaniu o przyznanie płatności zredukowana do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego (por. wyrok NSA z dnia 22 września 2021 r., sygn. akt I GSK 182/21 i powołane tam orzecznictwo).

12. Wykazanie faktycznego użytkowania gruntów było zatem zadaniem skarżącej. Na okoliczność faktycznego użytkowania gruntów skarżąca przedłożyła zdjęcie skarżącej podczas zbioru trawy, fakturę dokumentującą zakup kosy spalinowej czy też biocertyfikat wydany na rzecz męża skarżącej na okres od 30 września 2020 r. do 31 grudnia 2021 r. Skarżąca nie przedstawiła dowodów, by użytkowała ona grunty w pełnym zakresie, a nawet w oparciu o jej twierdzenia można stwierdzić, że dokonywane przez nią czynności na gruntach sprowadzały się wyłącznie do koszenia i zbioru trawy dla krów.

13. Należy zatem uznać, że pomimo pewnych nieprawidłowości w zakresie przeprowadzonych dowodów z zeznań świadków, materiał dowodowy był wystarczający do przekonania, że skarżąca nie była uprawniona do otrzymania płatności bezpośrednich do gruntów, w związku z czym zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

14. Mając na uwadze powyższe, skargę należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.