Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1683/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-01-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 124 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 1774
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 39 ust. 1 pkt 1, ust. 1a i ust. 3 pkt 1
journal: Dz.U. 2016 poz 1440
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędzia del. WSA: Teresa Zyglewska po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. W. i H. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 16 marca 2017 roku sygn. akt II SA/Ke 14/17 w sprawie ze skargi B. W. i H. W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2016 roku znak: [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 16 marca 2017 roku sygn. akt II SA/Ke 14/17 wydanym na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2016, poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę B. W. i H. W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2016 roku znak: [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości położonej w K. przy ul. Ś., oznaczonej w ewidencji gruntów miasta K. obr. [...] jako działki nr [...] i [...] o łącznej powierzchni 0,2961 ha, stanowiącej własność B. W. i H. W. poprzez zezwolenie [...] Sp. z o.o. w W. na realizację inwestycji celu publicznego polegającej na przeprowadzeniu przez całą szerokość nieruchomości, równolegle do ul. Ś., w odległości około 0,5 m od jej zachodniej granicy przewodów i urządzeń służących do przesyłania gazu ziemnego tj. gazociągu średniego ciśnienia dn 63 mm o maksymalnym ciśnieniu roboczym 0,5 MPa. Zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o art. 9a oraz art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2015 roku, poz. 1774 ze zm., dalej: u.g.n.).

Skargę kasacyjną od tego wyroku złożyli B. W. i H. W., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego, a "w szczególności" art. 124 ust. 1 u.g.n. poprzez jego zastosowanie i uznanie za prawidłowe decyzji organu I i II instancji w przedmiocie ograniczenia prawa własności działek nr [...] i [...] w sytuacji, gdy takie ograniczenie było niezgodne z zapisami § 14 pkt 12 lit. b) uchwały nr XXV/535/2012 Rady Miasta K. z dnia 19 kwietnia 2012 roku w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu "K P. - D.: obszar 1- Ł., obszar 2 - S." (Dz. U. Woj. Św. z dnia 1 czerwca 2012 roku, poz. 1647, dalej: plan miejscowy lub m.p.z.p.) oraz w sytuacji, gdy istniała techniczna możliwość przebiegu gazociągu przez pas drogowy ul. Ś. na wysokości działek nr [...] i [...] oraz braku wpływu przebiegu takiego gazociągu na utratę uprawnień z tytułu gwarancji w zakresie przebudowy ul. Ś.; § 14 pkt 12 lit. b) planu miejscowego poprzez jego niezastosowanie i nieustalenie, że gazociąg średniego ciśnienia DN 63 mm o maksymalnym ciśnieniu roboczym do 0,5 Mpa musi przebiegać na wysokości działek nr [...] i [...] w pasie drogowym ul. Ś.; § 14 pkt 12 lit. d) planu miejscowego poprzez jego zastosowanie i uznanie, że przez działki nr [...] i [...] może przebiegać sporny gazociąg w sytuacji, gdy przebieg takiego gazociągu koliduje z ustaleniami planu miejscowego w postaci § 14 pkt 12 lit. b) tego planu przewidującego przebieg gazociągu w ul. Ś.; a także art. 112 ust. 3 w związku z 124 ust. 1 u.g.n. poprzez jego zastosowanie i uznanie za prawidłowe decyzji I i II instancji w sytuacji gdy istniała inna możliwość realizacji celu publicznego poprzez przeprowadzenie gazociągu zgodnie z planem miejscowym w pasie drogowym ul. Ś. (działki nr [...] i [...]), równolegle do działek nr [...] i [...], w pasie zieleni o szerokości 1,05 m między granicą działek nr [...] i [...] a rowem, bez utraty uprawnień z tytułu gwarancji w stosunku do wykonawcy przebudowy ul. Ś. Ponadto podniesiono zarzut naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a "w szczególności" art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy na skutek braku zaistnienia przesłanki wskazanej w art. 124 ust. 1 u.g.n. w postaci zgodności projektu gazociągu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, brak było podstaw do ograniczenia sposobu korzystania z należącej do skarżących nieruchomości. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz decyzji organu I i II instancji, ewentualnie przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania z uwzględnieniem kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu wskazano, że zapis § 14 pkt 12 lit. b) planu miejscowego stanowi przepis szczególny w stosunku do pozostałych zapisów tego planu regulujących zasady umiejscawiania infrastruktury technicznej w postaci gazociągów. Przepis ten nakłada obowiązek umiejscowienia jednego konkretnego gazociągu (objętego zakresem niniejszego postępowania) w pasie drogowym ul. Ś. oraz ul. S. W ocenie wnoszących skargę kasacyjną, gdyby uchwałodawca nie zamierzał zawrzeć takiego szczegółowego zapisu co do umiejscowienia jednego z wielu gazociągów przewidzianych w planie miejscowym w konkretnym miejscu, to takiego zapisu by nie zawarł. Bowiem pozostałe zapisy planu miejscowego są wystarczające dla zaprojektowania i budowy infrastruktury technicznej w postaci gazociągu średniego ciśnienia dn 63 o maksymalnym ciśnieniu roboczym do 0,5 MPa, który jest przedmiotem niniejszej sprawy. Skoro zatem taki zapis szczególny został ustanowiony, to musi pełnić konkretną funkcję, czyli stanowić odrębną, szczególną normę prawną prawa miejscowego obligującą jej adresatów do umiejscowienia tego konkretnego gazociągu w pasach drogowych ulic. W tej sytuacji, zdaniem skarżących kasacyjnie, nie mogą mieć zastosowania w sprawie przepisy § 25 ust. 1 pkt 2 lit. h) planu miejscowego w związku z § 14 pkt 12 lit. d) tego planu, dopuszczające wyjątkowo możliwość umiejscowienia gazociągów na innym terenie niż pas drogowy, albowiem przepisy te kolidują z § 14 pkt 12 lit. b) planu miejscowego zawierającym nakaz wykonania gazociągu w ul. Ś. oraz w ul. S. Inna interpretacja powyższych zapisów doprowadziłaby w ocenie wnoszących skargę kasacyjną do uznania § 14 pkt 12 lit. b) planu miejscowego za normę pustą, nic nie regulującą. Skarżący wskazali ponadto, że § 14 pkt 17 planu miejscowego zobowiązywał do lokalizacji sieci infrastruktury, a w tym i gazociągu, w adaptowanych pasach drogowych, taka zaś adaptacja pasa drogowego ul. Ś. miała miejsce po uchwaleniu planu miejscowego. Dodatkowo podniesiono, że w sprawie nie została spełniona przesłanka z art. 112 ust. 3 u.g.n., ponieważ cel publiczny w postaci przeprowadzenia gazociągu mógł być zrealizowany w inny sposób niż przez ograniczenie prawa skarżących kasacyjnie do przedmiotowych nieruchomości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że rozpoznając skargę kasacyjną – po myśli art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 roku, poz. 1369 ze zm.) – Naczelny Sąd Administracyjny czyni to w granicach zakreślonych przez ramy tego środka odwoławczego, gdyż jest nimi związany, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Przy braku przesłanek nieważnościowych w sprawie, badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.

W myśl art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze kasacyjnej. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżących - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami, sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia. Skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie nie w pełni odpowiada tym wymaganiom.

Istota skargi kasacyjnej sprowadza się do twierdzenia skarżących, że po pierwsze, zgoda na przeprowadzenie gazociągu przez działki skarżących narusza miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i po wtóre gazociąg może być zrealizowany w inny sposób niż przez ograniczenie praw skarżących do nieruchomości tj. w pasie drogowym, w szczególności w pasie zieleni znajdującym się pomiędzy jezdnią a ich nieruchomością. Biorąc pod uwagę wyżej wskazane wymogi dotyczące skargi kasacyjnej i wynikające z tego związanie Sądu kasacyjnego podstawami kasacyjnymi, należy przede wszystkim podkreślić, że w skardze kasacyjnej w zasadzie postawiono jedynie zarzuty naruszenia prawa materialnego, za wyjątkiem naruszenia art. 151 p.p.s.a., który to jest tylko tzw. przepisem wynikowym a w skardze kasacyjnej powiązany został tylko z przepisami prawa materialnego. W skardze kasacyjnej nie zarzucono natomiast naruszenia przepisów postępowania regulujących ustalanie przez organy administracji stanu faktycznego, w oparciu o który orzekał Sąd pierwszej instancji. Jest to okoliczność bardzo istotna dla skarżących, bowiem znaczna część uzasadnienia skargi kasacyjnej poświęcona jest podważaniu ustaleń dokonanych przez organy administracji zaaprobowanych przez Sąd pierwszej instancji. Częściowo w oparciu o te inne ustalenia sformułowano twierdzenia o naruszeniu prawa materialnego. W judykaturze i doktrynie nie budzi wątpliwości to, że zarzutami naruszenia prawa materialnego nie można skutecznie zwalczać ustaleń faktycznych dokonanych przez organy i stanowiących podstawę do orzekania przez Sąd. W konsekwencji, brak w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania dotyczących ustalania stanu faktycznego np. takich jakie podniesiono w skardze, tj. art. 7 , 77 § 1 i 80 k.p.a., spowodował konieczność oparcia się przez Sąd kasacyjny na ustaleniach stanowiących podstawę orzekania przez Sąd pierwszej instancji, co oczywiście rzutowało na ocenę zarzutów naruszenia prawa materialnego postawionych w skardze kasacyjnej. Przy tak skonstruowanych zarzutach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny nie był bowiem uprawniony do oceny twierdzeń skarżących zawartych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, zmierzających do podważenia ustaleń organów dotyczących w szczególności, zagrożenia utraty gwarancji udzielonej przez wykonawcę ulicy, niemożliwości lokalizacji gazociągu w pasie drogowym czy zbyt małej szerokości pasa zieleni, który umożliwiłby lokalizację w nim gazociągu.

Opierając się na niepodważonych w skardze kasacyjnej ustaleniach, na których oparł się Sąd pierwszej instancji, nie można uznać za zasadny zarzut naruszenia art. 112 ust. 3 u.g.n w zw. z art. 124 ust. 1 u.g.n., bowiem wbrew twierdzeniom skarżących, cel publiczny w postaci budowy gazociągu nie może być zrealizowany w inny sposób niż przez ograniczenie praw skarżących do nieruchomości. Organy administracji i Sąd pierwszej instancji zasadnie przyjęły, że projektowany gazociąg nie może być zrealizowany w psie drogowym ulicy Ściegiennego. Stosownie do treści art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. 2016.1440) zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W szczególności zabrania się lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Wyjątek od tej zasady wynika z art. 39 ust. 1a tej ustawy. Zgodnie z nim bowiem, przepisu ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do umieszczania, konserwacji, przebudowy urządzeń służących do doprowadzania lub odprowadzania płynów, pary, gazu, energii elektrycznej oraz urządzeń związanych z ich eksploatacją, a także do innych czynności związanych z eksploatacją tej infrastruktury i urządzeń, jeżeli warunki techniczne i wymogi bezpieczeństwa na to pozwalają. W szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam, może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi. Jednakże właściwy zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń i infrastruktury, o których mowa w ust. 1a, wyłącznie, jeżeli ich umieszczenie spowodowałoby zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, naruszenie wymagań wynikających z przepisów odrębnych lub miałoby doprowadzić do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu dróg (art. 39 ust. 3 pkt 1 ustawy o drogach publicznych). Trafnie stwierdził Sąd pierwszej instancji, że sytuacja przewidziana w ostatnio przytoczonym przepisie zaistniała w niniejszej sprawie. Bowiem pismem z dnia 14 czerwca 2016 r. Prezydent Miasta K. zwrócił się do Miejskiego Zarządu Dróg w K. o udzielenie informacji, czy możliwe jest przeprowadzenie gazociągu średniego ciśnienia w pasie drogowym ulicy Ś. w K., a jeśli nie, to z jakiego względu. W odpowiedzi na to pismo Miejski Zarząd Dróg w K. będący zarządcą ulicy Ś. w piśmie z dnia 24 czerwca 2016 r. nie wyraził zgody na zlokalizowanie przedmiotowego gazociągu, wyjaśnił, że lokalizacja gazociągu średniego ciśnienia w pasie drogowym ulicy Ś. w K. w rejonie działek nr ewid. [...] i [...] obręb [...], była kilkukrotnie omawiana z przedstawicielami [...] sp. z o.o., biura projektowego oraz z mieszkańcami ulicy Ś. Wszystkie te rozmowy potwierdziły brak możliwości lokalizacji sieci gazowej w pasie drogowym ulicy Ś., przy czym głównymi przyczynami takiego stanu rzeczy było usytuowanie i mnogość obecnej infrastruktury technicznej w tym rejonie oraz gwarancja związana z przebudową ulicy Ś. Stanowisko zarządcy drogi, w świetle przytoczonych przepisów, w tym zwłaszcza art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, nie pozwalało na lokalizację przedmiotowego gazociągu w pasie drogowym.

Jak już wyżej wskazano, podniesione w skardze kasacyjnej podstawy uniemożliwiają polemikę Sądu kasacyjnego z twierdzeniami skarżących, zmierzających do zakwestionowania ustaleń Sądu co do przywołanej przez zarządcę drogi ewentualnej utraty gwarancji wskutek budowy gazociągu w pasie drogowym. Nie jest też możliwe zlokalizowanie gazociągu w pasie zieleni znajdującym się pomiędzy granicą ich działek a rowem. Bowiem z ustaleń organów w tym z projektu gazociągu wynika, że szerokość tego pasa określana przez samych skarżących na około 1,05 metra, przez projektanta przedmiotowego gazociągu została wymierzona na poziomie ok. 85 cm. Pas ten jest zatem zbyt wąski, aby z uwzględnieniem wymaganego przez § 10 ust. 6 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie (Dz.U. z 2013 poz. 640), pasa strefy kontrolowanej po 0,50 m z każdej strony od osi gazociągu, móc ten gazociąg zlokalizować w miejscu proponowanym przez skarżących. Zgodnie bowiem z treścią § 10 ust. 3 tego rozporządzenia, w strefach kontrolowanych nie należy wznosić obiektów budowlanych, urządzać stałych składów i magazynów oraz podejmować działań mogących spowodować uszkodzenia gazociągu podczas jego użytkowania, co oznacza zarazem, że w odległości mniejszej niż 0,50 m od osi gazociągu o maksymalnym ciśnieniu roboczym (MOP) do 0,5 MPa włącznie, nie mogą się znajdować takie obiekty budowlane jak ogrodzenie, czy umocniony rów odwadniający - 1,0 m. Skoro takie obiekty już się w tym miejscu znajdują, nie jest dopuszczalne zlokalizowanie gazociągu w miejscu, które nie zapewnia zachowania wymaganej szerokości pasa strefy kontrolowanej. Słusznie zauważa też Sąd pierwszej instancji, że przy ocenie szerokości wspomnianego pasa zieleni pomiędzy ogrodzeniem skarżących, a umocnionym rowem odwadniającym, należy uwzględniać odległość nie do samej krawędzi płyt betonowych tworzących skarpę tego umocnionego rowu, ale do górnej krawędzi podsypki pod tymi płytami widocznej na zdjęciu dołączonym do protokołu z rozprawy administracyjnej z 31 marca 2016 r. k. 72 – 74 akt organu I instancji, która jest częścią konstrukcji opisywanego rowu. Należy tu dodać, że Sąd pierwszej instancji nie mierzył szerokości pasa zieleni na podstawie zdjęcia, jak to twierdzi autor skargi kasacyjnej lecz wskazał, że stan ukazany na zdjęciu potwierdza prawidłowe ustalenie szerokości pasa zieleni.

Nie bez znaczenia dla oceny zarzutu naruszenia art. 112 ust. 3 u.g.n. w aspekcie jak najmniejszej uciążliwości planowanej lokalizacji przedmiotowego gazociągu dla nieruchomości skarżących jest też brak kolizji tego gazociągu z obecnie istniejącym, a także z przyszłym sposobem zagospodarowania działek skarżących, co wynika z faktu zaprojektowania go poza nieprzekraczalną linią zabudowy zdefiniowaną w § 4 pkt 12 m.p.z.p.

Nie są też zasadne zarzuty naruszenia art. 124 ust. 1 u.g.n. w zw. z § 14 pkt 12 lit. b) i d) m.p.z.p. Należy przy tym zauważyć, że ani w punkcie 1, ani w punkcie 10 ustępu 2 art. 15 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustawodawca nie wprowadził wymogu precyzyjnego ustalenia szczegółowego przebiegu sieci infrastruktury technicznej, zwłaszcza mając na uwadze sieć podziemną, o znaczeniu lokalnym, przebiegającą pod powierzchnią ziemi. Samo sformułowanie "zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej (verba legis - art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p.), nakazuje przyjąć, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przybierają formę częściowo ogólną. Trafnie wskazuje się w doktrynie, że im bardziej ogólne postanowienie planu miejscowego w zakresie dopuszczalności inwestycji o charakterze publicznym, tym większy margines swobody dla starosty w toku postępowania z art. 124 u.g.n. Unormowanie zawarte w art. 124 ust. 1 u.g.n. jest szczególnym rodzajem wywłaszczenia polegającym na ograniczeniu prawa własności, o jakim mowa w art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia ochrony konstytucyjnego prawa własności, gdyż ograniczenie to następuje zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Interes inwestora realizującego inwestycję celu publicznego, jak i słuszny interes skarżącego, którego prawo własności zostało ograniczone zgodnie z ustaleniami planu, pozwalają na zastosowanie art. 124 ust. 1 u.g.n. przy realizacji przedmiotowego gazociągu.

Teren będący własnością skarżących w postaci działek [...] i [...] znajduje się na obszarze funkcjonalnym oznaczony w m.p.z.p. 1U1. Jak wynika z treści § 25 ust. 2 pkt 2 lit. h tego planu teren ten ma przeznaczenie dopuszczalne pod obiekty, sieci i urządzenia infrastruktury technicznej. Przy czym zgodnie z § 25 ust. 2 pkt 10 m.p.z.p. zasady obsługi w zakresie infrastruktury technicznej są dokonywane zgodnie z § 14 tego planu. W § 14 pkt 7 lit. d) m.p.z.p wskazano, że ideowy przebieg sieci infrastruktury technicznej pokazano na rysunku planu część 2. Natomiast w § 14 pkt 12 m.p.z.p. ustalono następujące zasady uzbrojenia terenu wymienione w pkt. 8 lit. d sieci infrastruktury technicznej - gazociągowej, której ideowy układ przedstawiono na rysunku planu - część Nr 2 - infrastruktura techniczna: a) na obszarze objętym planem planuje się budowę sieci gazowej, b) na terenie objętym planem planuje się budowę gazociągu średniego ciśnienia, w ul. Ś. oraz ul. S. Źródłem zaopatrzenia sieci gazowej będzie stacja redukcyjna Io znajdująca się poza obszarem planu ( połączenie B. M. – M. ), c) dla nowo projektowanych gazociągów rozdzielczej sieci gazowej należy uwzględnić strefę kontrolowaną, której wymiary są określone w przepisach odrębnych, d) nowo projektowane gazociągi powinny być prowadzone w liniach rozgraniczających istniejących dróg, poza pasem jezdni. Dopuszcza się lokalizację sieci w innych terenach. Ich przebieg nie może kolidować z istniejącą i planowaną zabudową oraz ustaleniami niniejszego planu. Istota różnicy stanowisk skarżących kasacyjnie i sądu pierwszej instancji sprowadza w szczególności do odmiennej interpretacji zapisów § 14 pkt 12 lit. b) i d) m.p.z.p. Skarżący wywodzą, że z § 14 pkt 12 lit. b) m.p.z.p. jako przepisu szczególnego wynika, że planowany gazociąg powinien być zlokalizowany w pasie drogowym ul. Ś. Naczelny Sąd Administracyjny nie zgadza się ze takim stanowiskiem skarżących, ponieważ podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji.

Przede wszystkim należy zauważyć, że ze wskazanego § 14 pkt 12 m.p.z.p. wynika, że na załączniku Nr 1 część 2 do m.p.z.p. przedstawiony został jedynie ideowy (w rozumieniu proponowany, koncepcyjny, niewiążący) przebieg infrastruktury technicznej, w tym gazociągu średniego ciśnienia, co potwierdzają zapisy § 14 pkt 7 i § 5 ust. 3 planu. Nie wyznacza on zatem szczegółowej i konkretnej lokalizacji tego gazociągu. Te zapisy współgrają z zawartym w § 14 pkt 12 lit. d) m.p.z.p. ustaleniem przewidującym możliwość odstąpienia od zasady lokalizacji nowo projektowanego gazociągu średniego ciśnienia w liniach rozgraniczających istniejących dróg. Trafnie zauważył Sąd pierwszej instancji, że cała treść § 14 pkt 12 m.p.z.p dotyczy sieci infrastruktury techniczno – gazociągowej wymienionej w § 14 pkt 8 lit. d) tego planu, o czym stanowi § 14 pkt 12 we wstępnej części. W przepisie § 14 pkt 8 lit. d wskazano natomiast właśnie sieć gazociągów średniego ciśnienia zasilaną z systemu gazowego. Nie można więc mieć wątpliwości co do tego, że zarówno w § 14 pkt 12 lit. b), jak i w § 14 pkt 12 lit. d) m.p.z.p., mowa jest o tym samym gazociągu średniego ciśnienia. Nie może więc być prawidłowa taka interpretacja tych przepisów, która w jednym zdaniu dopuszcza lokalizację sieci gazowej średniego ciśnienia w innym terenie niż w liniach rozgraniczających istniejących dróg, a w kolejnym taką możliwość wyłącza. Uzasadnienia dla takiego zróżnicowania w planie nie sposób odnaleźć. Taka wykładnia jest sprzeczna z zasadą racjonalności ustawodawcy, odnoszącą się również do aktów prawa miejscowego, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Sąd pierwszej instancji prawidłowo wyłożył wskazane przepisy przyjmując, że treść § 14 pkt 12 lit. b) m.p.z.p. określa, rejon jakich ulic na obszarze objętym planem w którym planuje się budowę gazociągu średniego ciśnienia, przy czym użyte w tym przepisie sformułowanie "planuje się" wskazuje, na niewiążące zalecenie czy sugestię i informację. Szczegółowe zasady lokalizacji tych gazociągów określone są w przepisie § 14 pkt 12 lit. d), który to przepis, przyjmując jako zasadę lokalizację nowych gazociągów w liniach rozgraniczających istniejących dróg, przewiduje wyjątek od tej zasady polegający na dopuszczeniu lokalizacji gazociągu poza tymi liniami, z tym że bez kolizji z istniejącą i projektowaną zabudową oraz bez kolizji ze szczegółowymi ustaleniami planu dotyczącymi przykładowo lokalizacji innych niż gazowa sieci uzbrojenia terenu. Ten wyjątek ma zastosowanie w niniejszej sprawie. Zastosowanie tego wyjątku nie powoduje kolizji z § 14 pkt 12 lit. b) m.p.z.p. w przyjętym przez Sąd rozumieniu tego zapisu.

Przyjęta przez Sąd pierwszej instancji interpretacja § 14 pkt 12 m.p.z.p. nie jest również sprzeczna z § 14 pkt 17 m.p.z.p. Zgodnie z jego treścią, przeznaczone do powszechnego użytku sieci infrastruktury technicznej, oraz urządzenia z nimi związane, powinny być lokalizowane w planowanych i adaptowanych pasach drogowych, oraz na innych terenach użytkowania publicznego w sposób podporządkowany określonej w planie funkcji terenu. Takie sformułowanie wskazuje, że przytoczony zapis dotyczy lokalizacji sieci infrastruktury technicznej, a więc i przedmiotowej sieci gazowej średniego ciśnienia, w pasach drogowych, które będą dopiero planowane i adaptowane. Tymczasem co jest istotne dla niniejszej sprawy, w dacie wydania zaskarżonej decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości skarżących, pas drogowy ulicy Ś. w K., był już wybudowany. Zatem przepis ten nie może być obecnie podstawą do zlokalizowania przedmiotowego gazociągu w pasie drogowym już wybudowanej ulicy. Kwestia wcześniejszego nieuwzględnienia gazociągu w procesie realizacji tej ulicy, wykracza poza przedmiot niniejszej sprawy.

Nie bez znaczenia dla uznania za poprawną wykładni przepisów § 14 m.p.z.p. są zapisy jego § 5. W jego ust. 1 ustalono, że oznaczenia wynikające z ustaleń niniejszego planu występujące na rysunku stanowiącym załącznik Nr 1, są ustaleniami obowiązującymi. Wśród tych ustaleń są symbole identyfikacyjne terenów o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania: w tym symbole K - teren infrastruktury technicznej - kanalizacja, W - tereny infrastruktury technicznej - wodociągi, i E - teren infrastruktury technicznej - elektroenergetyka. W ustępie 2 przyjęto, że pozostałe oznaczenia występujące na rysunku planu, niewymienione w ust. 1 są informacjami dodatkowymi i nie stanowią ustaleń planu. Natomiast z ust. 3 wynika, że rysunek planu część nr 2 - infrastruktura techniczna, ustalający zasady uzbrojenia terenu, obowiązuje w zakresie ideowego układu sieci infrastruktury technicznej. Zatem skoro w ust. 2 jako ustaleń wiążących nie przyjęto przebiegu sieci gazowych oznaczonych symbolem Eg, to również to przemawia za niewiążącym charakterem zapisu w § 14 pkt 12 lit. b) m.p.z.p. Przy czym należy tu wskazać, że w § 14 pkt 12 lit. d) m.p.z.p. użyto określenia zobowiązującego "powinny być" w odróżnieniu od użytego w § 14 pkt 12 lit b) m.p.z.p. określenia informującego "planuje się". Trudno utożsamiać te sformułowania, do czego wydaje się dążą skarżący. Naczelny Sąd Administracyjny nie zgadza się też z twierdzeniem skarżących, że symbol E - elektroenergetyka oznacza też sieci gazowe. O ile bowiem można zgodzić z tym, że nośnikiem energetycznym jest również gaz, i w tym zakresie przesyłanie gazu należałoby uznać za energetykę, to już trudno uznać to za elektroenergetykę, którą nie jest przesyłanie gazu lecz energii elektrycznej. W konsekwencji nie można uznać, że symbol E – elektroenergetyka, oznacza tereny przeznaczone pod sieci gazowe (oznaczone jako Eg).

W konsekwencji, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji trafnie uznał, że przebieg planowanego gazociągu jest zgodny z m.p.z.p. Jak wykazano też wyżej nie istniała techniczna możliwość ustalenia przebiegu gazociągu w pasie drogowym, a ponadto takie przeprowadzenie gazociągu mogłoby spowodować utratę uprawnień z tytułu gwarancji w zakresie przebudowy ulicy Ś. W rezultacie zaszła konieczność ograniczenia sposobu użytkowania nieruchomości skarżących, ustalając przebieg przedmiotowego gazociągu przez ich działki. Zatem zarzuty naruszenia art. 124 ust. 1 u.g.n. i § 14 pkt 12 lit. b) i d) m.p.z.p. nie są usprawiedliwione.

Powyżej przedstawione stanowisko, wskazuje, że zaskarżona decyzja Wojewody Świętokrzyskiego nie narusza prawa, zatem Sąd pierwszej instancji prawidłowo zastosował przepis art. 151 p.p.s.a. i oddalił skargę.

Skoro sformułowane w skardze kasacyjnej podstawy okazały się nieusprawiedliwione, to podlegała ona oddaleniu przez Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a.