Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1026/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-07-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły asesor WSA Michał Podsiadło po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 1 lipca 2022 r sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w B. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 24 marca 2022 r. znak: DOA.7111.357.2021.MMM w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu oddala skargę


UZASADNIENIE

Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] września 2021 r., na podstawie art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, w związku z art. 86g ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r., o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2021 r., poz. 247 ze zm.) oraz art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 30 marca 2021 r., o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2021 r., poz. 784), po rozpatrzeniu wniosku Stowarzyszenia Ekologicznego "[...]" z siedzibą w [...] o dopuszczenie do udziału w postępowaniu odwoławczym od decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2017r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę zakładu przetwórstwa drzewnego wydanej na rzecz [...] - odmówił Stowarzyszeniu Ekologicznemu "[...] dopuszczenia do udziału w postępowaniu odwoławczym od decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2017r.

W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 20 czerwca 2017 r., do Starosty Olsztyńskiego wpłynął wniosek Stowarzyszenia Ekologicznego "[...] o dopuszczenie do udziału w toczącym się postępowaniu w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę zakładu przetwórstwa drzewnego na terenie miasta [...] i gminy [...] wydawanej na rzecz [...].

Starosta [...] ostanowieniem z dnia 5 lipca 2017 r., odmówił Stowarzyszeniu Ekologicznemu "[...]" dopuszczenia do udziału na prawach strony w postępowaniu administracyjnym związanym z wydaniem pozwolenia na budowę zakładu przetwórstwa drzewnego.

Wojewoda [...] po rozpoznanie zażalenia Stowarzyszenia, postanowieniem z dnia 28 sierpnia 2017 r., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Następnie Wojewoda [...] decyzją z dnia 31 sierpnia 2017 r., po rozpoznaniu odwołania Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...], Stowarzyszenia Ekologicznego "[...] oraz wielu osób fizycznych, od decyzji Starosty [...] z dnia 10 lipca 2017 r., (udzielającej pozwolenia na budowę zakładu przetwórstwa drzewnego, wydawanej na rzecz [...] umorzył postępowanie odwoławcze, nie uznając odwołujących się za strony postępowania.

W wyniku wyroków WSA w Olsztynie oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 29 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 825/17, z dnia 5 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 1220/18, z dnia 30 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Ol 337/20, z dnia 20 lipca 2021 r., sygn. akt II OSK 3112/20 - uchylona została decyzja Wojewody [...] tylko wobec skarżących A. C., G. P., J. J..

Pismem z dnia 17 września 2021 r. Stowarzyszenie "[...] zgłosiło swój udział w postępowaniu odwoławczym od decyzji Starosty [...] z dnia 10 lipca 2017 r., na podstawie art. 86g ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r., o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2021 r., poz. 247 ze zm.), wnioskując o uchylenie pozwolenia na budowę zakładu przetwórstwa drzewnego.

Odnosząc się do wniosku organ wskazał, że zgodnie z art. 86g ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, organizacji ekologicznej powołującej się na swoje cele statutowe, jeżeli prowadzi ona działalność statutową w zakresie ochrony środowiska lub ochrony przyrody przez minimum 12 miesięcy przed dniem wszczęcia postępowania w sprawie zezwolenia na inwestycję, także w przypadku gdy nie brała udziału w postępowaniu prowadzonym przez organ pierwszej instancji, lub stronie postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, służy prawo do wniesienia odwołania od zezwolenia na inwestycję, poprzedzonego decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach wydaną w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa. W postępowaniu odwoławczym organizacja ekologiczna uczestniczy na prawach strony.

Przepis ten został wprowadzony przez art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 marca 2021 r., o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2021 r., poz. 487).

Z przepisów przejściowych ustawy zmieniającej, to jest art. 29 ust. 1, wynika że do postępowań dotyczących decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 ustawy zmienianej w art. 1, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną, w których termin na wniesienie odwołania lub wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez strony tych postępowań nie upłynął przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustaw zmienianych w art. 1-25, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Termin do wniesienia odwołania od decyzji Starosty [...] z dnia 10 lipca 2017 r. upłynął w dniu 25 lipca 2017 r.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 24 marca 2022 r., [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu zażalenia Stowarzyszenia Ekologicznego "[...]", na postanowienie Wojewody [...] z 30 września 2021 r., w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że Stowarzyszenie Ekologiczne "[...]" podaniem z 17 września 2021 r., powołując się na art. 86g ust. 1 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2021, poz. 2373), zgłosiło udział w postępowaniu odwoławczym od decyzji Starosty Olsztyńskiego z 10 lipca 2017 r.

Zgodnie z art. 86g ust. 1 ustawy z 3 października 2008 r., o udostępnianiu informacji o środowisku, organizacji ekologicznej powołującej się na swoje cele statutowe, jeżeli prowadzi ona działalność statutową w zakresie ochrony środowiska lub ochrony przyrody przez minimum 12 miesięcy przed dniem wszczęcia postępowania w sprawie zezwolenia na inwestycję, także w przypadku gdy nie brała ona udziału w postępowaniu prowadzonym przez organ pierwszej instancji, lub stronie postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach służy prawo do wniesienia odwołania od zezwolenia na inwestycję, poprzedzonego decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach wydaną w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, W postępowaniu odwoławczym organizacja ekologiczna uczestniczy na prawach strony.

Przepis ten został wprowadzony do systemu prawnego na mocy art. 1 pkt 3 ustawy z 30 marca 2021 r., o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2021 r., poz. 784).

W myśl art. 26 ust. 1 ww. ustawy zmieniającej, do postępowań dotyczących decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 ustawy zmienianej w art. 1, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną, w których termin na wniesienie odwołania lub wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez strony tych postępowań nie upłynął przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustaw zmienianych w art. 1-25, w brzmieniu nadanym niniejsza ustawa.

Termin do wniesienia odwołania od decyzji Starosty [...] z 10 lipca 2017 r., (liczony dla strony, której jako ostatniej doręczono ww. decyzję) upływał w dniu 25 lipca 2017 r., a zatem na kilka lat przed wejściem w życie ww. ustawy zmieniającej.

Wprawdzie na skutek prawomocnego wyroku WSA w Olsztynie z 30 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Ol 337/20 uchylającego decyzję Wojewody [...] z 31 sierpnia 2017 r. (umarzającą postępowanie odwoławcze od decyzji Starosty [...] z 10 lipca 2017 r.), organ wojewódzki zmuszony był ponownie rozpatrzeć odwołania A. C., G. P. i J. J., to jednak termin do wniesienia odwołania od ww. decyzji upłynął 25 lipca 2017 r.

W postępowaniu tym należy stosować przepisy ww. ustawy z 3 października 2008 r., o udostępnianiu informacji o środowisku w brzmieniu sprzed ww. nowelizacji.

W stanie prawnym sprzed nowelizacji, przepis art. 86g ust. 1 ww. ustawy nie obowiązywał. Dlatego skarżąca nie może skutecznie domagać się dopuszczenia do udziału w postępowaniu odwoławczym od decyzji Starosty [...] z 10 lipca 2017 r.

Stosownie do treści art. 31 § 1 k.p.a., organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania lub dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny.

Jednak zgodnie z art. 28 ust. 3 ustawy z 7 lipca 1994 r., - Prawo budowlanego (Dz. U. z 2021 r., poz. 2351, z późn. zm.), przepisu art. 31 § 1 k.p.a. nie stosuje się w postępowaniach w sprawie pozwolenia na budowę. Z kolei wyjątek od tej reguły przewiduje art. 28 ust. 4 Prawa budowlanego stanowiący, że przepis art. 28 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego nie stosuje się w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, wymagającym udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2021r., poz. 247).

W takim przypadku należy stosować art. 44 ustawy z 3 października 2008 r., który stanowi w ust. 1, że organizacje ekologiczne, które powołując się na swoje cele statutowe, zgłoszą chęć uczestniczenia w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, uczestniczą w nim na prawach strony, jeżeli prowadzą działalność statutową w zakresie ochrony środowiska lub ochrony przyrody przez minimum 12 miesięcy przed dniem wszczęcia tego postępowania.

Zatem w postępowaniach dotyczących pozwoleń budowlanych z żądaniem w trybie art. 31 § 1 k.p.a. występować mogą tylko organizacje ekologiczne i tylko wtedy, gdy dane postępowanie wymaga udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ww. ustawy z 3 października 2008 r.

W myśl art. 3 ust. 1 pkt 10 ustawy 3 października 2008 r., przez organizację ekologiczną należy rozumieć organizację społeczną, której statutowym celem jest ochrona środowiska.

Jak wynika ze statutu Stowarzyszenia Ekologicznego "[...] ", celem działania stowarzyszenia jest m.in. działanie na rzecz ekologii oraz ochrony dziedzictwa przyrodniczego (§ 6 lit. b i § 7 lit. c statutu).

W związku z powyższym Stowarzyszenie Ekologiczne "[...] " jest organizacją ekologiczną w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 10 ustawy z 3 października 2008 r. Poza tym Stowarzyszenie Ekologiczne "[...]" powstało i rozpoczęło działalność ponad 12 miesięcy przed złożeniem wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu. Tym samym mogłoby uczestniczyć na prawach strony w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa.

Jednak w ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego postępowanie odwoławcze od decyzji Starosty [...] z 10 lipca 2017 r., nie jest postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa w rozumieniu przepisów ustawy z 3 października 2008 r.

Postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa jest tylko takie postępowanie, co do którego wymóg zapewnienia udziału społeczeństwa jest przewidziany konkretnym przepisem administracyjnego prawa materialnego. Brak takiej regulacji jest równoznaczny z zaliczeniem określonego postępowania do grupy spraw niewymagających udziału społeczeństwa.

Z przepisów ustawy z 3 października 2008 r. wynika, że postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę jest postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa jedynie wtedy, gdy w ramach tego postępowania przeprowadzana jest ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (wyrok WSA w Warszawie z 25 kwietnia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1562/11; wyrok WSA w Warszawie z 19 kwietnia 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 2559/12; wyrok NSA z 20 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 1308/11; wyrok NSA z 14 września 2011 r., sygn. akt (I OSK 1622/10).

W myśl przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z 3 października 2008 r., ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko przeprowadza się bądź w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, bądź też w ramach postępowania w sprawie wydania jednej z enumeratywnie wyliczonych decyzji, w tym decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy z 3 października 2008 r.).

Ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko przeprowadzana jest w ramach postępowania w sprawie pozwolenia na budowę wyłącznie w czterech przypadkach, określonych w ustawie z 3 października 2008 r.:

- jeżeli konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, w ramach postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, została stwierdzona przez organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy z 3 października 2008 r);

- na wniosek podmiotu planującego podjęcie realizacji przedsięwzięcia, złożony do organu właściwego do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 88 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy z 3 października 2008 r.);

- jeżeli organ właściwy do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę stwierdzi, że we wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę zostały dokonane zmiany w stosunku do wymagań określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (art. 88 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy z 3 października 2008 r).

-w przypadku braku możliwości stwierdzenia gotowości instalacji do wychwytywania dwutlenku węgla na etapie wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w przypadku instalacji do spalania paliw w celu wytwarzania energii elektrycznej, o elektrycznej mocy znamionowej nie mniejszej niż 300 MW (art. 88 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy z 3 października 2008 r).

W przedmiotowej sprawie nie była przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Burmistrz [...] w decyzji z [...] grudnia 2016 r., o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie zakładu przetwórstwa drzewnego, nie nałożył obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę (pkt II ww. decyzji). Ponadto inwestor nie wnioskował o przeprowadzenie tej oceny, a przedsięwzięcie nie dotyczy budowy instalacji do spalania paliw o której mowa w art. 88 ust 1 pkt 3 ww. ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku.

Skoro nie była przeprowadzona ocena oddziaływania na środowisko, to postępowanie zakończone decyzją Starosty [...] z 10 lipca 2017 r., nie wymagało udziału społeczeństwa w rozumieniu przepisów ustawy z 3 października 2008 r.

Mając na uwadze powyższe, postępowanie odwoławcze od decyzji Starosty [...] z 10 lipca 2017 r., nie jest postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa. Tym samym art. 31 § 1 k.p.a., nie miał zastosowania.

Nadto postępowanie odwoławcze od decyzji Starosty Olsztyńskiego z 10 lipca 2017 r. zostało już zakończone, gdyż Wojewoda [...] decyzjami z 30 września 2021 r., z 30 września 2021 r., umorzył postępowanie odwoławcze od decyzji organu powiatowego. Dopuszczenie Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu odwoławczym jest możliwe jedynie do czasu zakończenia tego postępowania.

Odnosząc się do powoływanego przez Stowarzyszenie ustawodawstwa unijnego oraz orzecznictwa sądów administracyjnych organ wskazał, że są to argumenty bez wpływu na treść rozstrzygnięcia. Z uwagi na formalny rozstrzygnięcia merytoryczne zarzuty nie mogły zostać poddane ocenie.

Stowarzyszenie Ekologiczne "[...]" wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 24 marca 2022 r.

Stowarzyszenie domagało się uchylenia zaskarżonego postanowienia GINB, jak również postanowienia Wojewody.

Zarzuciło zaskarżonemu postanowieniu naruszenie:

a) art. 28 ust. 3a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, w związku art. 29 ustawy z dnia 30 marca 2021 r., w związku z art. 11 ust. 1 i 3 oraz art. 15 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko, zwanej dalej "dyrektywą EIA", poprzez ich pominięcie, choć wymóg zapewnienia udziału społeczeństwa w postępowaniach budowlanych, obowiązuje od dnia 17 lutego 2012 r. (art. 15 dyrektywy EIA);

b) art. 26 ustawy z 30 marca 2021 r. (ustawy nowelizującej) w związku z art. 86g ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r., w związku z art. 11 ust. 1 i 3 oraz 15 dyrektywy EIA, w związku z art. 288 akapitem trzecim Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (dalej "TFUE"), w związku z art. 4 ust. 3 oraz art. 19 ust. 1 Traktatu o Unii Europejskiej (dalej "TUE"), poprzez odmowę dopuszczenia do udziału w postępowaniu na skutek zastosowania art. 26 ustawy nowelizującej, który pozostaje w sprzeczności z art. 11 ust. 1 i 3 oraz 15 dyrektywy ElA;

c) art. 26 ustawy z 30 marca 2021 r., w związku z art. 86g ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r., w związku z art. 2 ust. 4 i 5 oraz art. 9 ust. 2 Konwencji o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska, sporządzonej w Aarhus dnia 25 czerwca 1998 r. i art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej poprzez odmowę dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu, na skutek zastosowania art. 26 ustawy z 30 marca 2021 r., który pozostaje w oczywistej sprzeczności z art. 2 ust. 4 i 5 oraz art. 9 ust. 2 Konwencji z Aarhus;

d) art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. w związku art. 28 ust. 3a Prawa budowlanego, w związku z art. 86g ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r., poprzez wadliwe uznanie, że za nieuwzględnieniem zażalenia przemawiała okoliczność, że postępowanie odwoławcze zostało umorzone;

e) art. 7, 11, oraz 124 § 2 k.p.a. poprzez zaniechanie wykładni przepisów prawa europejskiego oraz Konwencji z Aarhus, z których Stowarzyszenie wywodziło swoją legitymację oraz nieuwzględnienie, że Stowarzyszenie zostało uznane za stronę w postępowaniu dotyczącym nieważności decyzji Burmistrza Biskupca z dnia 30 grudnia 2016 r., nr [...], która dotyczy inwestycji objętej pozwoleniem budowlanym.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że z dniem 13 maja 2021 r., na mocy art. 4 pkt 1 lit. a ustawy z 30 marca 2021 r. (ustawy nowelizującej) dodany został do art. 28 Prawa budowlanego ustęp 3a, który stanowi, że do postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, poprzedzonego decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach, stosuje się przepisy art. 86g i art. 86h ustawy środowiskowej.

Odwołanie przysługuje organizacji ekologicznej w zakresie, w jakim organ właściwy do wydania zezwolenia na inwestycję jest związany decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach zgodnie z art. 86 pkt 2 (art. 86g ust. 2 ustawy środowiskowej). Zgodnie z art. 86g ust. 5 ustawy środowiskowej, organizacji ekologicznej lub stronie, o których mowa w ust. 1, służy skarga do sądu administracyjnego na zezwolenie na inwestycję, poprzedzone decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach wydaną w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa w zakresie, o którym mowa w ust. 2, także w przypadku gdy organizacja ekologiczna lub strona nie brały udziału w postępowaniu w sprawie wydania zezwolenia na inwestycję.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego pominął art. 28 ust. 3a Prawa budowlanego, który w powiązaniu z art. 86g ust. 2 ustawy środowiskowej, stanowi podstawę udziału Stowarzyszenia w postępowaniu.

Zgodnie z wykładnią celowościową i systemową, z uwzględnieniem przepisów Dyrektywy EIA oraz Konwencji z Aarhus udział organizacji społecznej powinien obejmować nie tylko możliwość złożenia odwołania, ale i udziału w postępowaniu od daty wejścia w życie dyrektywy ElA, to jest 17 lutego 2012 roku (art. 15 Dyrektywy).

GINB powołał się na art. 26 ustawy nowelizującej, który pozostaje w oczywistej sprzeczności z art. 11 ust. 1 i 3 oraz art. 15 dyrektywy EIA.

Skoro organizacja ekologiczna ma prawo wnieść odwołanie (jeżeli nie brała udziału w postępowaniu przed organem I instancji), a także skargę (nawet jeżeli nie brała udziału w postępowaniu odwoławczym), to tym bardziej ma prawo żądać dopuszczenia do udziału w sprawie. W innym wypadku wypaczony byłby sens nowelizacji w świetle w art. 11 ust. 1 i 3 dyrektywy EIA.

Odmowa dopuszczenia do udziału w postępowaniu ze względu na treść art. 26 ust. 1 nowelizacji w związku z art. 86g ust. 1 ustawy środowiskowej była niedopuszczalna. Interpretacja GINB oznaczałaby, że organizacja ekologiczna, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym może złożyć skargę na decyzję inwestycyjną (art. 86g ust. 5 ustawy środowiskowej), ale nie może brać udziału w postępowaniu odwoławczym zainicjowanym przez inny podmiot.

Z przepisów unijnych wynika obowiązek interpretacji zgodnej z prawem Unii oraz możliwość niezastosowania przepisu krajowego naruszającego to prawo.

To, że dokonano nowelizacji przepisów zbyt późno i wadliwie (nie obejmuje sytuacji "powrotu" sprawy do organu administracji publicznej po kilku latach postępowania przed sądami administracyjnymi), nie może być intepretowane na niekorzyść organizacji ekologicznej.

Zdaniem Stowarzyszenia w sprawie doszło do naruszenia art. 2 ust. 4 i 5 oraz art. 9 ust. 2 Konwencji z [...] oraz art. 47 Karty praw podstawowych.

W sytuacji złożenia przez organizację społeczną wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a., uprawnienie do dopuszczenia do udziału w postępowaniu nie wygasa wskutek wydania decyzji kończącej postępowanie, nawet wówczas, gdy decyzja nabyła cechę formalnej ostateczności. Wniosek organizacji nadal podlega merytorycznemu rozpatrzeniu, a w razie jego pozytywnego załatwienia decyzja podlega doręczeniu organizacji (wyrok NSA z 25 października 2013 r., sygn. akt II OSK 1217/12 i z 12 czerwca 2007 r., sygn. akt II GSK 20/07).

Stanowisko stowarzyszenia (o możliwości bycia stroną) potwierdziło SKO w Olsztynie, w postępowaniu nieważnościowym dotyczącym decyzji Burmistrza [...] z dnia 30 grudnia 2016 roku, nr [...] znak.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę z wnosił o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przedmiotem kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik.

Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Skarga była bezzasadna.

Zaskarżonym postanowieniem z 24 marca 2022 r., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z 30 września 2021 r., odmawiające dopuszczenia Stowarzyszenia Ekologicznego "[...]" do udziału w postępowaniu odwoławczym od decyzji Starosty [...] z 10 lipca 2017 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] Project [...]. pozwolenia na budowę zakładu przetwórstwa drzewnego.

Przyczyną wydania takiego rozstrzygnięcia, było ustalenie, że postępowanie odwoławcze od decyzji Starosty [...] z [...]lipca 2017 r., nie było postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa. Tym samym art. 31 § 1 k.p.a., nie miał w nim zastosowania.

Kwestią zasadniczą było to, czy postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na budowę, zakończone decyzją Starosty [...] z dnia 10 lipca 2017r., było postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa.

Zgodnie z art. 86g ust. 1 ustawy z 3 października 2008 r., o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, organizacji ekologicznej powołującej się na swoje cele statutowe, jeżeli prowadzi ona działalność statutową w zakresie ochrony środowiska lub ochrony przyrody przez minimum 12 miesięcy przed dniem wszczęcia postępowania w sprawie zezwolenia na inwestycję, także w przypadku gdy nie brała ona udziału w postępowaniu prowadzonym przez organ pierwszej instancji, lub stronie postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach służy prawo do wniesienia odwołania od zezwolenia na inwestycję, poprzedzonego decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach wydaną w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa. W postępowaniu odwoławczym organizacja ekologiczna uczestniczy na prawach strony.

Przepis ten wprowadzony został do systemu prawnego na mocy art. 1 pkt 3 ustawy z 30 marca 2021 r., o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2021 r., poz. 784).

W art. 26 ust. 1 ww. ustawy, prawodawca sformułował normę intertemporalną, z której wynika, że do postępowań dotyczących decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 ustawy zmienianej w art. 1, wszczętych i niezakończonych decyzja ostateczną, w których termin na wniesienie odwołania lub wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez strony tych postępowań nie upłynął przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustaw zmienianych w art. 1-25, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą.

Termin do wniesienia odwołania od decyzji Starosty [...] z 10 lipca 2017 r., (liczony dla strony, której jako ostatniej doręczono decyzję) upływał w dniu 25 lipca 2017 r., to jest na kilka lat przed wejściem w życie ustawy zmieniającej. Zatem zastosowanie miałyby przepisy ustawy z dnia 3 października 2008 r. - w brzmieniu dotychczasowym w którym regulacji art. 86g ust. 1 nie było.

Przypomnienia wymaga, że postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa jest tylko takie postępowanie, co do którego wymóg zapewnienia udziału społeczeństwa jest przewidziany konkretnym przepisem administracyjnego prawa materialnego. Brak takiej regulacji jest równoznaczny z zaliczeniem określonego postępowania do grupy spraw niewymagających udziału społeczeństwa.

Z przepisów ustawy z 3 października 2008 r. wynika, że postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę jest postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa jedynie wtedy, gdy w ramach tego postępowania przeprowadzana jest ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z 3 października 2008 r., ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko przeprowadza się bądź w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, bądź też w ramach postępowania w sprawie wydania jednej z enumeratywnie wyliczonych decyzji, w tym decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy z 3 października 2008 r.).

Ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko przeprowadzana jest w ramach postępowania w sprawie pozwolenia na budowę wyłącznie w czterech przypadkach, określonych w ustawie z 3 października 2008 r.:

- jeżeli konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, w ramach postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, została stwierdzona przez organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy z 3 października 2008 r);

- na wniosek podmiotu planującego podjęcie realizacji przedsięwzięcia, złożony do organu właściwego do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 88 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy z 3 października 2008 r.);

- jeżeli organ właściwy do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę stwierdzi, że we wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę zostały dokonane zmiany w stosunku do wymagań określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (art. 88 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy z 3 października 2008 r).

- w przypadku braku możliwości stwierdzenia gotowości instalacji do wychwytywania dwutlenku węgla na etapie wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w przypadku instalacji do spalania paliw w celu wytwarzania energii elektrycznej, o elektrycznej mocy znamionowej nie mniejszej niż 300 MW (art. 88 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy z 3 października 2008 r).

Katalog przypadków, w których ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko przeprowadza się w ramach postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, jest zamknięty.

W przedmiotowej sprawie nie była przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Burmistrz [...] w decyzji z [...] grudnia 2016 r., o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie zakładu przetwórstwa drzewnego, nie nałożył obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę (pkt II ww. decyzji). Ponadto inwestor nie wnioskował o przeprowadzenie tej oceny, a przedsięwzięcie nie dotyczy budowy instalacji do spalania paliw o której mowa w art. 88 ust 1 pkt 3 ww. ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku.

Skoro nie była przeprowadzona ocena oddziaływania na środowisko to postępowanie zakończone decyzją Starosty [...] z [...] lipca 2017 r., nie wymagało udziału społeczeństwa w rozumieniu przepisów ustawy z 3 października 2008 r. Tym samym postępowanie odwoławcze również nie było postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa.

Z dniem 13 maja 2021 r., na mocy art. 4 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 marca 2021 r. o zmianie ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2021 r. poz. 784) dodany został do art. 28 Prawa budowlanego ustęp 3a, który stanowi, że do postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, poprzedzonego decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach, stosuje się przepisy art. 86g i art. 86h ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2021 r., poz. 247 i 784).

Jednak art. 28 ust. 3a Prawa budowlanego ma zastosowanie do postępowań wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną (poprzedzonych decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach), w których termin na wniesienie odwołania lub wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez strony tych postępowań nie upłynął przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy (art. 26 ust. 1 ustawy zmieniającej).

Wobec ustalenia, że postępowanie odwoławcze od decyzji Starosty [...] z [...]lipca 2017 r., nie było postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa, zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów art. 28 ust. 3a ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 29 ustawy z 30 marca 2021 r., w zw. z art. 11 ust. 1 i 3 oraz art. 15 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. oraz zarzuty naruszenia Traktatu o Unii Europejskiej pozostają bez wpływu na treść zaskarżonego postanowienia.

Także zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 7, art. 11 oraz 124 § 2 k.p.a. poprzez zaniechanie dokonania wykładni przepisów prawa europejskiego oraz Konwencji z [...] należy uznać za nieuzasadnione. Wskazać należy, że dokonując wykładni przepisu przejściowego, nie można modyfikować jego znaczenia przez dodawanie niezapisanych treści ani pomijać tych, które zostały zapisane, tym samym rozszerzać lub zawężać zakres jego działania.

Ocena prawna wniosku skarżącej o dopuszczenie do udziału w postępowaniu - w kontekście zakończania postępowania odwoławczego przez jego umorzenie (decyzjami Wojewody [...] z 30 września 2021 r., z 30 września 2021 r.), nie miała znaczenia dla istoty rozstrzygnięcia, nawet przy założeniu że pogląd organu w tym zakresie był błędny.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w uzasadnieniu postanowienia wyczerpująco wyjaśnił powody, dla których uznał, że należało utrzymać w mocy zaskarżone postanowienie.

Reasumując nie można zarzucić organom naruszenia przepisów prawa, które mogłyby uzasadniać odmienne rozstrzygnięcie.

Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.