Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 189/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2017-06-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 120 par. 2,  art. 121 par. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 599
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Siedlecka Sędziowie Sędzia WSA Władysław Kulon Sędzia WSA Alicja Palus (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi A. G. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji; II. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...] wydanym na podstawie art. 119, art. 120 § 2, art. 121 § 2 i art. 122 § 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 599) w związku z art. 123 kodeksu postępowania administracyjnego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta W. orzekł o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia w kwocie 1000 zł (słownie: tysiąc złotych) na A. G. – prezesa zarządu spółki A., której Wspólnota Mieszkaniowa nieruchomości przy ul. [...] we W. powierzyła zarząd nieruchomością wspólną, a zatem osobę odpowiedzialną za bezpośrednie czuwanie nad wykonaniem przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. Nr [...] z dnia [...] r.

Ponadto w osnowie decyzji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. wezwał zobowiązanego do uiszczenia nałożonej grzywny w terminie 30 dnia od dnia doręczenia postanowienia na podany numer rachunku bankowego, pouczając jednocześnie, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej obowiązku o charakterze pieniężnym oraz wezwał do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym nr [...] z dnia [...] r. w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, uprzedzając, że w razie niewykonania obowiązku w wyżej wymienionym terminie będzie orzeczone wykonanie zastępcze, obowiązek zostanie wykonany zastępczo przez inną osobę za zobowiązanego, przy czym koszty wykonania tego obowiązku poniesie zobowiązany.

Organ orzekający wyjaśnił też, że w przypadku, gdy obowiązek wskazany w powołanym powyżej tytule wykonawczym zostanie wykonany przez zobowiązanego w całości w zakreślonym terminie, nałożona grzywna zostanie umorzona na jego wniosek.

Z uzasadnienia postanowienia wynika, że decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Powiatowym Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. nakazał Wspólnocie Mieszkaniowej przy ul. [...] we W.:

- przeprowadzenie kontroli budynku przy ul. [...] we W. w trybie art. 62 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane polegającej na sprawdzeniu stanu technicznego przewodów kominowych (dymowych, spalinowych i wentylacyjnych) oraz funkcjonowania wentylacji nawiewno - wywiewnej w obiekcie; (z przeprowadzonych czynności nakazano sporządzić stosowne protokoły),

- sporządzenie ekspertyzy technicznej dotyczącej stanu technicznego kominów w budynku jw., zawierającej inwentaryzację przewodów kominowych (dymowych, spalinowych i wentylacyjnych) z opisem podłączeń do przewodów kominowych (z podaniem lokalizacji podłączeń na poszczególnych kondygnacjach) i oceną drożności i szczelności przewodów, prawidłowości osadzenia kratek wentylacyjnych, prawidłowości wyprowadzenia przewodów ponad dach i prawidłowości ciągu w przewodach, a także zawierającej ocenę prawidłowości podłączeń do przewodów wentylacyjnych, spalinowych i dymowych (pod kątem obowiązujących przepisów) oraz skuteczności działania wentylacji nawiewno - wywiewnej W poszczególnych lokalach mieszkalnych (z opisem sposobu nawiewu powietrza świeżego i spełnieniem wymogu zachowania minimalnej krotności powietrza w lokalach, zgodnej z Polską Normą; w ekspertyzie wskazać w sposób jednoznaczny, jakie roboty należy wykonać w celu doprowadzenia przewodów kominowych oraz wentylacji nawiewno - wywiewnej do zgodności z obowiązującymi przepisami techniczno-budowlanymi).

Orzekając o obowiązkach organ dodatkowo wskazał, że ekspertyzę techniczną i kontrole obiektu winny sporządzić i przeprowadzić osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane wykonawcze bez ograniczeń w danej specjalności (konstrukcyjno-budowlanej, instalacyjnej w zakresie instalacji sanitarnych) oraz mogące sprawować samodzielne funkcje techniczne w budownictwie. Do protokołów z kontroli oraz ekspertyzy należy dołączyć dokumenty potwierdzające posiadanie uprawnień oraz zaświadczenia o przynależności do właściwej izby samorządu zawodowego. Protokoły z przeprowadzonych kontroli i ekspertyzę techniczną należy przedłożyć w organie powiatowym niezwłocznie po ich sporządzeniu.

Następnie organ wyjaśnił w uzasadnieniu, że w dniu 19 lipca 2016r. upomnieniem nr [...] wezwał Wspólnotę Mieszkaniową nieruchomości przy ul. [...] we W. ([...]) do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. nr [...] z dnia [...] r. w terminie 7 dni od daty doręczenia upomnienia (tj. 26 lipca 2016r.), informując, iż w razie niewykonania obowiązku w terminie zostanie przeciwko zobowiązanym wszczęte postępowanie egzekucyjne w administracji.

Wspólnota przedłożyła w dniach 5 października 2016r. oraz 10 października 2016r. dokumenty mające potwierdzić wykonanie ww. obowiązków, jednak organ, po ich analizie, stwierdził, iż przedłożona dokumentacja nie stanowi wywiązania się z obowiązku nałożonego decyzją nr [...] z dnia [...]r. o czym zawiadomił strony pismem z dnia 13 października 2016r. Wskazano, że nie została sporządzona przez osoby posiadające uprawnienia budowlane w zakresie określonym w decyzji, nie obejmowała wszystkich lokali, nie przedłożono protokołu z kontroli ww. budynku w trybie art. 62 ust. 1 pkt 1lit. c Prawa budowlanego oraz zawiera inne uchybienia.

W dalszej części uzasadnienia Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. wyjaśnił, że ze względu na charakter obowiązków podlegających egzekucji, zastosowanie mają dwa środki egzekucyjne – grzywna w celu przymuszenia (środek o charakterze przymuszającym) oraz wykonanie zastępcze (środek o charakterze zaspokajającym). W ocenie organu orzekającego w przypadku obowiązków wynikających z ustawy – Prawo budowlane, grzywna w celu przymuszenia jest środkiem mniej uciążliwym dla zobowiązanego, bowiem w razie wykonania obowiązku może się on ubiegać o jej umorzenie lub zwrot. Zastosowanie grzywny w celu przymuszenia nie powoduje powstania po stronie podmiotu zobowiązanego żadnych dodatkowych kosztów - ponad te związane z wykonaniem nakazu w wyznaczonym w niniejszym postanowieniu terminie.

Organ orzekający wskazał przy tym, że przy wyborze grzywny w celu przymuszenia decydujące znaczenie ma jednak fakt, że jak wynika z przedstawionych powyżej okoliczności zobowiązani podjęli starania w celu realizacji nakazu. Nieuzasadnionym byłoby zatem orzeczenie wykonania zastępczego.

Wyjaśnił jednocześnie, że ustalił wysokość grzywny w celu przymuszenia na podstawie artykułu 121 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Powołany przepis stanowi, że grzywna nałożona na osobę fizyczną nie może przekraczać kwoty 10 000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50 000 zł. Zgodnie z treścią art. 120 § 2 u.p.e.a., grzywnę w celu przymuszenia w przypadku jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, którą w niniejszej sprawie jest Wspólnota Mieszkaniowa w pierwszej kolejności należy nałożyć na osobę, do której należy bezpośrednie czuwanie nad wykonywaniem przez nią nałożonych obowiązków, a dopiero w dalszej kolejności na samą Wspólnotę Mieszkaniową jeżeli jest to niezbędne dla przymuszenia do wykonania obowiązku.

W analizowanym przypadku zarząd nieruchomością wspólną położoną we Wrocławiu przy ul. [...] został powierzony na podstawie uchwały Wspólnoty Mieszkaniowej zaprotokołowanej w formie aktu notarialnego repertorium A nr [...] z dnia [...]r. M. G. prowadzącemu działalność pod firmą A. W dniu [...]r. M. G. złożył oświadczenie na podstawie którego doszło do przekształcenia prowadzonej przez niego działalności gospodarczej w spółkę prowadzoną pod firmą B. Sp. z o.o. Dowodem tego jest informacja odpowiadającą odpisowi aktualnemu z rejestru przedsiębiorców pobrana na podstawie art. 4 ust. 4aa Krajowego Rejestr Sądowego. Zgodnie z art. 5842 § 1 Kodeksu spółek handlowych spółce przekształconej przysługują wszystkie prawa i obowiązki przedsiębiorcy przekształcanego. Tak więc od daty przekształcenia spółka wstąpiła we wszystkie prawa i obowiązki M. G. jako osoby prowadzącej jednoosobową działalność gospodarczą - jest jego następcą prawnym. Wobec tego przyjąć należy, iż z chwilą dokonania wskazanych powyżej czynności prawnych spółka m. in. kieruje sprawami Wspólnoty Mieszkaniowej i reprezentuje ją na zewnątrz oraz w stosunkach między Wspólnotą Mieszkaniową, a poszczególnymi właścicielami lokali. Ponadto w przypadku braku porozumienia pomiędzy jej członkami dysponuje instrumentami pozwalającymi na skuteczne prowadzenie jej spraw - działania określone w art. 24 ustaw o własności lokali'. Z uwagi na powyższe osoba uprawniona do składania oświadczeń i reprezentowania ww. spółki jako Zarządcy działa także w imieniu Wspólnoty Mieszkaniowej. Tym samym osoba ta odpowiada za właściwą realizację przez Wspólnotę Mieszkaniową nałożonych na nią obowiązków oraz jest uprawniona do podejmowania działań zmierzających do osiągnięcia tego celu. Stąd też może ona kierować działaniami zobowiązanego w taki sposób, aby wykonanie nałożonego na Wspólnotę Mieszkaniową obowiązku nastąpiło w wyznaczonym terminie. Wobec tego uznać należy, iż osoba działająca w imieniu spółki odpowiada za bezpośrednie czuwanie nad wykonaniem ciążącego na Wspólnocie Mieszkaniowej obowiązku. Zgodnie z informacją odpowiadającą odpisowi aktualnemu z rejestru przedsiębiorców taką osobą w spółce jest A. G. - jest on uprawniony do samodzielnego składania oświadczeń w imieniu spółki.

Określając wysokość grzywny w celu przymuszenia organ wziął także pod uwagę, iż wykonanie nakazu ma przyczynić się do ustalenia jakie działania należy podjąć, aby istniejący stan zagrożenia dla wartości prawnie chronionych usunąć. Ponadto wzięto pod uwagę, iż w niniejszej sprawie grzywna może zostać nałożona jednorazowo oraz to, iż nie jest ona karą lecz formą nacisku mającą na celu skłonienie do określonego zachowania się. Dlatego określając jej wysokość organ kierował się również zasadą celowości i skuteczności podjętych przez siebie działań, a nie słusznym interesem strony czy też jej sytuacją majątkową oraz tym, iż grzywna musi na tyle wysoka i uciążliwa, aby doprowadziła do wykonania nakazu przez zobowiązanego, a nie poprzez zastosowanie wykonania zastępczego.

W zakończeniu uzasadnienia organ orzekający stwierdził też, że w jego ocenie 30-dniowy termin na wykonanie obowiązku określonego w tytule wykonawczym Nr [...] umożliwi jego wykonanie i w konsekwencji pozwoli na uniknięcie konieczności zapłaty grzywny, a jednocześnie przyczyni się do szybkiej eliminacji możliwego zagrożenia.

Opisane powyżej postanowienie zostało w toku instancyjnym zaskarżone przez A. G.

Po rozpatrzeniu zażalenia D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stosując przepis art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 kodeksu postępowania administracyjnego postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W jego uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie wskazał, że celem postępowania egzekucyjnego jest doprowadzenie do realizacji przez zobowiązanego jego obowiązków. Odwołał się też do treści art. 6 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, z którego wynika obowiązek podjęcia przez wierzyciela czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych w przypadku, gdy zobowiązany uchyla się od wykonania obowiązku.

Następnie D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił w uzasadnieniu, że rozpatrując zażalenie jako środek zaskarżenia postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia organ obowiązany jest przede wszystkim ustalić, czy kwota nałożonej grzywny jest adekwatna do zaistniałych okoliczności (zakres nałożonego obowiązku, upływ czasu od dnia kiedy decyzja nakładająca obowiązek stała się ostateczna, działania jakie podjął zobowiązany), przy czym dopóki taka decyzja istnieje w obrocie prawnym wynikające z niej obowiązki muszą być wykonane.

W przedmiotowej sprawie nie ulega wątpliwości, że Zobowiązany nie wypełnił ciążącego na nim obowiązku wynikającego z decyzji nr [...] z dnia [...] r. mimo odpowiednio długiego czasu na ich realizację. W ocenie organu powiatowego uchybienia w przedłożonej dokumentacji były tak znaczące, że niemożliwym jest ich zlekceważenie i przyjęcie za wykonanie obowiązków nałożonych ww. decyzją.

Zdaniem organu odwoławczego organ powiatowy prawidłowo zastosował przepis art. 120 § 2 u.p.e.a. Według tego przepisu grzywnę nakłada się na zobowiązanego albo na ustawowego przedstawiciela zobowiązanego lub na osobę, do której należy bezpośrednie czuwanie nad wykonaniem przez zobowiązanego obowiązków tego rodzaju, jakim jest egzekwowany obowiązek.

Nałożenie grzywny w celu przymuszenia wyłącznie na jednostkę organizacyjną - wspólnotę mieszkaniową - z pominięciem osoby odpowiedzialnej w tej jednostce za wykonanie egzekwowanego obowiązku, stanowiłoby naruszenie art. 120 § 2 u.p.e.a.

Nie ulega przy tym wątpliwości, że powierzenie zarządu wspólnota mieszkaniową profesjonalnemu podmiotowi jakim jest spółka kierowana przez skarżącego oznacza, że organ tejże spółki jakim jest zarząd staje się odpowiedzialny za realizację obowiązków wspólnoty mieszkaniowej, w tym obowiązków publicznoprawnych. Istotne też jest, że w myśl art. 201 § 1 ustawy z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych. (Dz. U. z 2013 r. poz. 1030 z późn. zm.), zarząd prowadzi sprawy spółki i reprezentuje spółkę. Prawo członka zarządu do prowadzenia spraw spółki i jej reprezentowania dotyczy wszystkich czynności sądowych i pozasądowych spółki.

W analizowanym przypadku zarząd nieruchomością wspólną położoną we W. przy ul. [...] został powierzony na podstawie uchwały Wspólnoty Mieszkaniowej zaprotokołowanej w formie aktu notarialnego repertorium A nr [...] z dnia [...]r. M. G. prowadzącemu działalność pod firmą A., który w dniu 12 marca 2015r. złożył oświadczenie na podstawie którego doszło do przekształcenia prowadzonej przez niego działalności gospodarczej w spółkę prowadzoną pod firmą B. Sp. z o.o.

Z uwagi na powyższe osoba uprawniona do składania oświadczeń i reprezentowania ww. spółki jako Zarządca działa także w imieniu Wspólnoty Mieszkaniowej. Tym samym osoba ta odpowiada za właściwa realizację przez Wspólnotę Mieszkaniową nałożonych na nią obowiązków oraz jest uprawniona do podejmowania działań zmierzających do osiągnięcia tego celu. Stąd też może ona kierować działaniami zobowiązanego w taki sposób, aby wykonanie nałożonego na Wspólnotę Mieszkaniowa obowiązku nastąpiło w wyznaczonym terminie.

Z tych względów – w ocenie organu odwoławczego - organ powiatowy słusznie nałożył grzywnę w wysokości 1000 zł. na A. G.

W dalszej części uzasadnienia D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że nie można też podzielić zarzutu skarżącego, że organ pierwszej instancji naruszył art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niedokonanie ustaleń faktycznych czy też błędną ocenę zebranego materiału dowodowego w sprawie. Na etapie postępowania egzekucyjnego w administracji organ administracji publicznej nie działa już jako organ meriti, ale wyłącznie jako organ powołany do doprowadzenia do wykonania przez stronę określonych obowiązków (por. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 14 czerwca 2016 r. sygn. akt II SA/Wr 190/16).

W zakończeniu uzasadnienia organ orzekający wyjaśnił charakter grzywny w celu przymuszenia jako środka egzekucyjnego.

Prawidłowość postanowienia wydanego w sprawie przez D. Inspektora Nadzoru Budowlanego zakwestionował A. G. wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

Zaskarżając opisane postanowienie w całości skarżący zarzucił:

- naruszenie zasad postępowania określonych w art. 7, art. 8, art. 10, art. 11 Kodeksu Postępowania Administracyjnego;

- niewłaściwe zastosowanie art. 29 w związku z art. 107 kpa wobec utrzymania w mocy orzeczenia skutkującego obciążeniem grzywną za nie wykonanie decyzji dwóch różnych podmiotów równocześnie, tj. zarówno Zarządcy czyli skarżącego jak i samej Wspólnoty;

- a także art.77 kpa poprzez naruszenie obowiązku zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego w sprawie , a przez to dokonanie ustaleń niezgodnych ze stanem faktycznym , polegających na tym, że Wspólnota i skarżący odpowiedzialni są za niewykonywanie decyzji PINB dla miasta Wrocławia nr [...].

Ponadto wobec wadliwe ustalonego stanu faktycznego skarżący zarzucił:

- niezastosowanie art. 21 w związku z art. 20 ustawy o własności lokali i niewłaściwe zastosowanie art. 199 oraz art. 120 § 2 a przez to również art. 121 § 2 i art. 122 § 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez przyjęcie, że skarżący jest odpowiedzialny za obecny stan i jest osobą do której należy bezpośrednie czuwanie nad wykonywaniem przez zobowiązanego obowiązków tego rodzaju, jakim jest egzekwowany obowiązek.

Powołując się na tak sformułowane zarzuty A. G. wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania i wstrzymanie wykonania postanowienia oraz orzeczenie o kosztach postępowania wg norm prawem przepisanych.

Ponadto skarżący wniósł o dopuszczenie wnioskowanych w skardze dowodów będących w posiadaniu powiatowego organu nadzoru budowlanego i zobowiązanie tego organu do przedłożenia sądowi kompletu dokumentów posiadanych w sprawie.

W uzasadnieniu skargi przedstawiona została argumentacja stanowiąca rozwinięcie zarzutów w niej zawartych.

D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w doręczonej Sądowi w dniu 21 marca 2017 r. odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i powołał się na twierdzenia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, podtrzymując stanowisko przyjęte przy orzekaniu w sprawie.

Dodatkowo wyjaśnił, że skarga nie zawiera podstaw do jej uwzględnienia.

Postanowieniem z dnia 20 kwietnia 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia.

Postawieniem Przewodniczącego Wydziału II z dnia 22 maja 2017 r. sprawa została wyznaczona do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podejmując orzeczenie w sprawie uwzględnił następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sadów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sady administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacia wydania zaskarżonego aktu.

Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych stwierdził naruszenie prawa obligujące do uwzględnienia skargi poprzez zastosowanie w sprawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270) wskazującego na naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy przy jednoczesnym skorzystaniu z dyspozycji art. 135 wskazanego aktu, z którego wynika, że Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia.

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd było postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. Nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. z dnia [...] r. Nr [...] orzekające o nałożeniu na skarżącego grzywny w celu przymuszenia w kwocie 1000 zł z powodu uchylania się od wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym Nr [...].

Podstawę prawną zaskarżonego orzeczenia stanowił przepis art. 138 § 1 pkt 1 kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy wydaje decyzję, w której utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję.

Przepis ten – wobec treści art. 144 kpa – ma odpowiednie zastosowanie w postępowaniu dotyczącym zażalenia, co oznacza, że wówczas organ wydaje postanowienie o utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia. Powołanie przepisu kodeksu postępowania administracyjnego, a także inne przepisy tej ustawy procesowej, wskazane w dalszej części uzasadnienia mają odpowiednie zastosowanie w postępowaniu egzekucyjnym w administracji w związku z art. 18 powoływanej wcześniej ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w myśl którego, jeżeli przepisy ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego.

Należy też zwrócić uwagę, że zgodnie z poglądem utrwalonym w literaturze prawniczej i orzecznictwie, utrzymanie w mocy decyzji (postanowienia) organu pierwszej instancji przez organ wyższego stopnia oznacza, że nowe, powtórne rozstrzygnięcie organu odwoławczego jest identyczne (pokrywa się) z rozstrzygnięciem zawartym w decyzji organu pierwszej instancji, ponieważ organ drugiej instancji doszedł w wyniku swojego postępowania w sprawie do takiej samej konkluzji, jak organ pierwszej instancji. Chodzi tu nie tylko o rezultat co do zgodności z prawem, lecz także ze względu na kryteria celowości i słuszności rozstrzygnięcia. (zob. J. Zimmermann, Glosa do wyroku NSA z dnia 2 lutego 1996 r., IV SA 846/95, OSP 1997, z. 4, poz. 83; G. Łaszczyca, Komentarz do art. 138 k.p.a., w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I i II, dostępny w LEX online). Taki rezultat powinien być jednak wynikiem rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.). Na tle uregulowań zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego, nie budzi bowiem wątpliwości, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji. Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś tylko na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu pierwszej instancji (por. wyrok NSA z dnia 22 marca 1996 r., sygn. akt SA/Wr 1996/95, opubl. ONSA 1997 r., Nr 1, poz. 35). Organ odwoławczy ma obowiązek rozpatrzyć wszystkie żądania stron i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu decyzji, rozpoznając sprawę w oparciu o stan prawny i faktyczny obowiązujący w dniu wydania decyzji ostatecznej (por. wyrok NSA z dnia 3 marca 1993r. sygn. akt IV SA 1241/93, opubl. ONSA 1993 r., Nr 3, poz. 79). Obowiązująca w k.p.a. zasada prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) obliguje organ administracji publicznej prowadzący postępowanie do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Realizację tej zasady zapewniają gwarancje zawarte w przepisach regulujących postępowanie dowodowe. W myśl art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Reguły te, na mocy wskazanego wyżej odesłania z art. 18 u.p.e.a. znajdują odpowiednie zastosowanie także w postępowaniu inicjowanym środkiem zaskarżenia w ramach postępowania egzekucyjnego.

Wskazać zatem należy, że instytucja grzywny w celu przymuszenia jest środkiem stosowanym w postępowaniu egzekucyjnym, które powinno doprowadzić do realizacji przez zobowiązanego obowiązków o charakterze niepieniężnym. Jako środek przymuszający, ma na celu doprowadzenie do wykonania przez zobowiązanego określonego obowiązku.

W badanej sprawie źródłem tego obowiązku jest ostateczna decyzja PINB z dnia [...] r., Nr [...] nakładająca obowiązki na Wspólnotę Mieszkaniową budynku przy ul. [...] we W.

Nie ulega zatem wątpliwości, że dopóki istnieje ona w obrocie prawnym, wynikające z niej obowiązki muszą być wykonane, a w razie bezczynności zobowiązanego wierzyciel musi - na mocy art. 6 u.p.e.a. - uruchomić środki prawne niezbędne do realizacji nałożonych nią obowiązków.

Przy kontroli zaskarżonego postanowienia istotne było, że podmiotem zobowiązanym do wykonania obowiązków nałożonych decyzją powyżej wskazaną jest wspólnota mieszkaniowa.

Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że instytucja wspólnoty mieszkaniowej została wprowadzona do polskiego systemu prawnego w art. 6 u.w.l. Ustawodawca formułując wskazany przepis, stwierdził, że ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości, tworzy wspólnotę mieszkaniową. Konkretna wspólnota powstaje więc ex lege z chwilą ustanowienia pierwszej własności lokalu w danej nieruchomości. Omawiany podmiot nie podlega wpisowi do Krajowego Rejestru Sądowego. Wspólnoty mieszkaniowe nie są też rejestrowane w urzędzie rejestrowym. Stąd wątpliwości budziła pozycja prawna wspólnoty mieszkaniowej w obrocie prawnym, a mianowicie, czy wspólnota mieszkaniowa jest stosunkiem cywilnoprawnym łączącym właścicieli lokali - powiązanych stosunkiem przymusowej współwłasności nieruchomości wspólnej, czy też odrębną jednostką organizacyjną (w świetle art. 6 zdanie 2 u.w.l., wspólnota mieszkaniowa może nabywać prawa i zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozywana). O pozycji prawnej wspólnoty mieszkaniowej przesądził Sąd Najwyższy w chwale 7 sędziów z dnia 21 grudnia 2007 r., sygn. akt III CZP 65/07, stwierdzając, że "Wspólnota mieszkaniowa, działając w ramach przyznanej jej zdolności prawnej, może nabywać prawa i obowiązki do własnego majątku i nadał jej moc zasady prawnej". Oznacza to, że wspólnotę mieszkaniową traktować należy jako jednostkę organizacyjną, osobę ustawową (art. 33¹ k.c.).

W tych warunkach, w kontrolowanym postępowaniu egzekucyjnym zastosowanie znajdował art. 120 § 2 u.p.e.a. Określa on bowiem na kogo nakłada się grzywnę w celu przymuszenia, gdy zobowiązanym jest osoba fizyczna działająca przez ustawowego przedstawiciela, przedsiębiorstwo państwowe lub inna państwowa jednostka organizacyjna, organizacja spółdzielcza, samorządowa, zawodowa lub inna społeczna osoba prawna lub jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej. Przyjmując wskazaną wyżej pozycję prawną wspólnoty mieszkaniowej jako jednostki nie posiadającej osobowości prawnej, przyjąć trzeba, że zawarta w nim regulacja znajdowała w niniejszej sprawie zastosowanie.

Według wskazanego przepisu, grzywnę nakłada się na ustawowego przedstawiciela zobowiązanego lub na osobę do której należy bezpośrednie czuwanie nad wykonywaniem przez zobowiązanego obowiązków tego rodzaju, jakim są egzekwowane obowiązki określone w decyzji PINB. Jednocześnie może być nałożona grzywna na zobowiązaną osobę prawną lub jednostkę organizacyjną, jeżeli jest to niezbędne dla przymuszenia wykonania obowiązku. W konsekwencji, adresatami postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia winny być tylko wskazane podmioty. Dopiero wówczas, jeżeli jest to niezbędne dla przymuszenia wykonania obowiązku, już tylko dodatkowo organ egzekucyjny może jednocześnie nałożyć grzywnę na zobowiązaną osobę prawną lub jednostkę organizacyjną. Przepis ten wyraźnie rozróżnia zatem osobę zobowiązaną do wykonania obowiązku i osobę, na którą organ egzekucyjny nakłada grzywnę w celu przymuszenia.

W przypadku osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej osobami, na które można nałożyć grzywnę w celu przymuszenia, będą osoby (określone co do tożsamości), do których należy bezpośrednie czuwanie nad wykonaniem obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Najczęściej będą to konkretni pracownicy danej jednostki, którzy w zakresie swoich obowiązków będą mieli zlecone zadania do bezpośredniej realizacji obowiązku podmiotu zobowiązanego. Ale również w określonych sytuacjach mogą to być np. organy danej osoby prawnej lub jednostki organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej. Określenie podmiotu, któremu zostanie wymierzona grzywna, będzie zależało od okoliczności faktycznych konkretnej sprawy. W sytuacji zaś, gdy zobowiązanym jest wspólnota mieszkaniowa (jak ma to miejsce w niniejszej sprawie), osoby odpowiedzialnej za wykonanie obowiązku należy poszukiwać w oparciu o uchwały konkretnej wspólnoty, (podejmowane na postawie przepisów u.o.w.l.), ewentualnie inny podmiot działający w imieniu wspólnoty ustanowiony np. przez sąd powszechny.

Uwzględniając powyższe, należy stwierdzić, że obowiązkiem organu egzekucyjnego w niniejszej sprawie było ustalenie, kto bezpośrednio jest odpowiedzialny za realizację egzekwowanego obowiązku nałożonego na zobowiązaną Wspólnotę Mieszkaniową przy ul. [...] we W. Dopiero wówczas możliwe jest bowiem zastosowanie środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia. Jak wskazano grzywnę kieruje się do podmiotu konkretnie zindywidualizowanego, albowiem grzywna ta jest środkiem przymuszającym konkretną osobę do realizacji obowiązku. Tę zasadę wyraźnie precyzuje art. 120 § 2 u.p.e.a. poprzez określenie w stosunku do kogo personalnie, należy taką grzywnę skierować, w sytuacji, gdy zobowiązanym jest jednostka organizacyjna. W przepisie tym chodzi o wywarcie presji na właściwą osobę odpowiedzialną za zapewnienie wykonania egzekwowanego obowiązku. Dla określenia osoby, do której należy bezpośrednie czuwanie nad wykonaniem egzekwowanego obowiązku przez Wspólnotę Mieszkaniową, uwzględnić także należało, że zgodnie u.o.w.l. podmiot funkcjonujący w tej formie posiada zarząd (art. 20 u.w.l.), który kieruje sprawami Wspólnoty i reprezentuje ją na zewnątrz i w stosunkach między Wspólnotą a poszczególnymi właścicielami lokali (art. 21 u.w.l.), ewentualnie - jak ma to miejsce w niniejszej sprawie Wspólnota Mieszkaniowa - posiada zarządcę, który działa w jej imieniu i reprezentuje ją na zewnątrz.

Ustalenie podmiotu o którym stanowi art. 120 § 2 u.o.w.l, w okolicznościach niniejszej sprawy wymagało analizy dokumentów zobowiązanej Wspólnoty przede wszystkim w postaci stosownych uchwał lub umów.

Z doręczonych Sądowi akt administracyjnych sprawy wynika, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. w toku prowadzonego postępowania dwukrotnie (w dniu 19 lipca 2016 r. i w dniu 22 września 2016 r.) wzywał w trybie art. 50 § 1 kpa w zw. z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, B. Sp. z o.o. – zarządcę nieruchomości przy ul. [...] we Wrocławiu do przedłużenia oryginału bądź uwierzytelnionych kopii dokumentów, z których wynika aktualny sposób zarządu tą nieruchomością wspólną, w tym sposób reprezentacji Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] we Wrocławiu, wskazując, że powyższe kwestie może regulować umowa lub uchwała o powierzeniu zarządu nieruchomością wspólną osobie fizycznej lub prawnej, uchwała o powołaniu zarządu tej wspólnoty, umowa o zarządzenie.

W wykonaniu wezwania z dnia 22 września 2016 r. Spółka B. reprezentowana przez prokurenta przekazała organowi nie uwierzytelnioną kserokopię wypisu aktu notarialnego Rep. A nr [...] sporządzonego [...] r. w związku z przyjęciem uchwały Nr [...] właścicieli lokali nieruchomości położonej we W. przy ul. [...], podjętej na zebraniu właścicieli w dniu [...] r. w sprawie zmiany sposobu zarządu oraz powierzenia czynności zarządu i określenia zasad jego sprawowania.

Z zapisów zawartych w § 1 protokołu sporządzonego w formie opisanego wcześniej aktu notarialnego wynika, że przedmiotem Zgromadzenia Wspólnoty Mieszkaniowej jest podjęcie uchwały w sprawie zmiany sposobu zarządu oraz powierzenia czynności zarządu i określenia zasad jego sprawowania.

Natomiast treścią § 1 podjętej uchwały (Nr [...]) właściciele lokali postanowili zmienić sposób zarządu nieruchomością wspólną w ten sposób, że: odwołać z dniem 30 września 2006 r. zarząd sprawowany dotychczas przez C. Spółkę z o.o. we W. przy ul. [...] i powierzyć z dniem 1 października 2006 r. zarząd nieruchomością wspólną B. z siedzibą ulica [...] W.. W uchwale mimo intencyjnej deklaracji nie określono zasad sprawowania zarządu. Z akt sprawy nie wynika też, czy została podjęta odrębna uchwała w tym zakresie, ani czy kwestię tę regulowała ewentualnie umowa zawarta z zarządcą.

Materiał sprawy wskazuje, że ani powiatowy organ nadzoru budowlane ani organ wyższego stopnia w trybie art. 136 tej okoliczności – istotnej w rozpoznawanej sprawie – nie wyjaśniły. Ustalenia w tym zakresie pozwoliłyby w sposób prawidłowy określić konkretnie zindywidualizowany podmiot bezpośrednio odpowiedzialny za realizację egzekwowanego obowiązku.

Z treści zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu pierwszej instancji wynika, że ustalenie podmiotu, o którym mowa w art. 120 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nastąpiło przy uwzględnieniu informacji opowiadającej aktualnemu odpisowi z rejestru przedsiębiorców co do osób wchodzących w skład zarządu Spółki. Organy właściwe instancyjne stwierdziły, że osoba uprawniona do składnia oświadczeń w imieniu Spółki działa także w imieniu Wspólnoty Mieszkaniowej.

Z tego względu skarżący – zgodnie z rejestrem uprawniony do samodzielnego składania oświadczeń woli w imieniu Spółki, został uznany za osobę bezpośrednio odpowiedzialną za czuwanie nad wykonaniem przez Wspólnotę orzeczonego wobec niej obowiązku.

Sąd nie kwestionuje prawidłowości wniosków wyprowadzonych przez organy właściwe instancyjnie z oświadczenia złożonego w dniu 12 marca 2015 r. przez M. G. w zakresie sukcesji. Należy jednak zwrócić uwagę, że wbrew twierdzeniom organów obu instancji uchwałą nr [...] z dnia [...] r. zarząd nieruchomością wspólną został powierzony B., a nie M. G.

Z tych względów Sąd uznał, że ustalenia organów, co do osoby wskazywanej w przepisie art. 120 § 2 powoływanej ustawy nie zostały poprzedzone czynnościami dokonanymi w sposób odpowiadający wymaganiom określonym w przepisach art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa. Na obecnym etapie postępowania nie można uznać, że stan faktyczny przyjęty jako podstawa orzekania w sprawie odpowiada stanowi rzeczywistemu.

W efekcie Sąd podzielił podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1 kpa w zw. z art. 18 u.p.e.a. polegający na zaniechaniu dokonania istotnych czynności dowodowych w sprawie, zmierzających do ustalenia osoby do której należało bezpośrednie czuwanie nad wykonywaniem przez Wspólnotę Mieszkaniową obowiązków nałożonych przez organ i poprzestaniu w tym zakresie na analizie informacji odpowiadającej odpisowi aktualnemu z rejestru przedsiębiorców, co w konsekwencji spowodowało naruszenie wskazanych przepisów prawa procesowego, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Słusznie zatem strona skarżąca wskazuje, że art. 7 i 77 § 1 kpa nakładają na organy obowiązek wyczerpującego zebrania materiału dowodowego w sprawie, co należy rozumieć jako nakaz przeprowadzenia niezbędnych czynności umożliwiających kompleksowe ustalenie stanu faktycznego. Powyższe przepisy nakładają na organy obowiązek nie tylko w sposób wyczerpujący zebrania, ale i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W niniejszej sprawie organy uchybiły powyższym obowiązkom. Przede wszystkim dla określenia osoby, do której należy bezpośrednie czuwanie nad wykonaniem egzekwowanego obowiązku przez Wspólnotę Mieszkaniową, ograniczono się do uzyskania jednego dokumentu, którego zresztą nie zanalizowano w sposób prawidłowy.

W konsekwencji Sąd uznał, że z powodu naruszenia przepisów procesowych w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy zaskarżone postanowienie i postanowienie organu pierwszej instancji - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powoływanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało uchylić, o czym orzeczono w punkcie pierwszym sentencji.

Orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnione jest treścią art. 200 wskazanej powyżej ustawy, z którego wynika, że w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw.

Za tak określone koszty Sąd uznał kwotę wpisu uiszczonego od skargi.