Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 390/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2021-06-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 64e, art. 151a par. 1, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 15, art. 107 par. 1 pkt 6, par. 3, art. 136 par. 1, art. 138 par. 1, par. 2, par. 2a
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: par. 14 ust. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2015 poz 1800
law: Rozporządzenie z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie.

SENTENCJA

Dnia 16 czerwca 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Adamczewski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 czerwca 2021 roku sprawy ze sprzeciwu A z siedzibą w S. od decyzji kasatoryjnej [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z [...] roku Nr [...], znak: [...] w przedmiocie stanu technicznego lokalu 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz strony skarżącej A z siedzibą w S. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. dc


UZASADNIENIE

II SA/Łd 390/21

Uzasadnienie

Decyzją z [...] r. (nr [...], znak: [...]), wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta S. z [...] r. (Nr [...], znak [...]) i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W stanie faktycznym sprawy A.A. złożyła wniosek o przeprowadzenie kontroli stanu technicznego budynku przy ul. A 8, gdyż w lokalu mieszkalnym nr [...] na suficie i ścianach powstawały zacieki, a wentylacja działała nieprawidłowo. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta S. decyzją z [...] r. umorzył w całości postępowanie administracyjne w sprawie stanu technicznego lokalu nr [...] (prawidłowość działania wentylacji), znajdującego się w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, zlokalizowanym w S. przy ul. A 8.

Organ pierwszej instancji, po otrzymaniu wniosku A.A., przeprowadził oględziny w sprawie stanu technicznego lokalu nr [...]. W toku oględzin stwierdzono: "w narożniku kuchni widoczne zagrzybienie. Temp. w narożniku 19,7 °C, wilgotność 51 %, Temp. w kuchni 22,5 - 24 °C. Temp. W pokoju 22,2 °C (ściana). Nie stwierdzono mostków termicznych. Wilgotność w pokoju [...]%. W łazience stwierdzono istnienie wentylacji - mechanicznej Temp. 29,4 °C. Dokonano także oględzin lokalu nr [...]. Stwierdzono, że "w łazience jest wentylacja mechaniczna. Właścicielka oświadczyła, że wilgotność w jej mieszkaniu jest duża. Przedłożyła na dowód materiał fotograficzny. Po remoncie dachu ściana nie została "zalana". Do protokołu oświadczenie złożyła A.A., w którym stwierdziła, że "problem z wilgocią istnieje nie tylko w jej mieszkaniu. (...) problem zgłaszali też inni mieszkańcy". Do protokołu załączono dokumentację fotograficzną, a przedstawiciele Spółdzielni przedłożyli protokół odbioru ocieplenia dachu z 9 lipca 2018 r. oraz protokół ocieplenia kominów i wykonania obróbek na budynku z 20 czerwca 2018 r. Spółdzielnia wykonała roboty ze względu na zgłaszane przez mieszkańców problemy z ogrzewaniem.

Do akt sprawy organ pierwszej instancji pozyskał również protokół z kontroli utrzymania obiektów budowlanych sporządzony przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta S. 27 marca 2019 r., z treści którego wynika, że [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa przedłożyła dokumentację związaną z utrzymaniem budynku wymaganą przepisami ustawy - Prawo budowlane, czyli przegląd pięcioletni budowlany z 25 kwietnia 2018 r., protokół nr [...] z 18 października 2018 r. z przeglądu i konserwacji instalacji gazowej oraz protokół nr [...] z 7 sierpnia 2018 r. z okresowej kontroli przewodów kominowych dymowych - spalinowych-wentylacyjnych sporządzony przez mistrza kominiarskiego K.Z. oraz książkę obiektu budowlanego.

Z przedłożonych przez [...] Spółdzielnie Mieszkaniową kopii protokołów: protokołu odbioru robót budowlanych - wymiana włazów dachowych w budynku mieszkalnym, protokołu odbioru robót budowlanych - ocieplenie dachu styropianem i wykonanie obróbek na budynku przy ulicy A 8, protokołu odbioru robót budowlanych - ocieplenia kominów i wykonania ich obróbek na budynku przy ulicy A 8 wynika, że prace zostały wykonane prawidłowo.

Postanowieniem z [...] kwietnia 2019 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego miasta S. zobowiązał A. A. do przedłożenia oceny technicznej, dotyczącej prawidłowości działania wentylacji w lokalu nr [...], znajdującym się w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, zlokalizowanym w S. przy ul. A 8, sporządzonej przez osobę posiadającą kwalifikacje mistrza w rzemiośle kominiarskim, z wyszczególnieniem zakresu robót niezbędnych do doprowadzenia przewodów do stanu zgodnego z prawem, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia.

Wskutek złożonego zażalenia, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...] lipca 2019 r. uchylił w całości zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ stwierdził, że zobowiązanie A.A. do sporządzenia oceny dotyczącej prawidłowego działania wentylacji jedynie w lokalu mieszkalnym nr [...] jest niewystarczające do rozstrzygnięcia kwestii prawidłowego działania wentylacji w całym budynku mieszkalnym, a potwierdziłaby jedynie fakt, który został już ustalony przez organ pierwszej instancji, mający odzwierciedlenie w przepisach techniczno-budowlanych. W ocenie organu, ograniczenie ustaleń jedynie do lokalu mieszkalnego nr [...] należało uznać za nieprawidłowe. Ponadto wskazano, że organ pierwszej instancji w ponownie prowadzonym postępowaniu powinien ustalić, czy istniejąca w lokalu mieszkalnym nr [...] duża wilgotność stanowi zawilgocenie, czy też zagrzybienie powstało na skutek złego ogrzewania lokalu, wychłodzenia całego budynku, wadliwie wykonania w ostatnim okresie robót budowlanych polegających m.in. na ociepleniu styropianem dachu bądź złego wentylowania na skutek wad instalacji wentylacyjnej lub zamkniętych kratek wentylacyjnych.

W ponownie prowadzonym postępowaniu do organu pierwszej instancji wpłynęła dokumentacja dotycząca przeglądu przewodów wentylacyjnych oraz aktualnego rocznego przeglądu stanu technicznego budynku mieszkalnego wielorodzinnego, przedłożona przez [...] Spółdzielnie Mieszkaniową. Do materiału dowodowego Spółdzielnia przedłożyła w szczególności: wystąpienie pokontrolne Najwyższej Izby Kontrolnej [...], sporządzone w zakresie "Efekty termomodernizacji wielorodzinnych budynków mieszkalnych będących w zasobach spółdzielni mieszkaniowych, realizowanych z udziałem środków publicznych", z którego wynika że roboty budowlane we wskazanym zakresie zostały wykonane prawidłowo, zgodnie z założeniami projektu oraz wariantem optymalnym określonym w audycie energetycznym, przegląd roczny stanu technicznego budynku mieszkalnego wielorodzinnego położonego w S. przy ulicy A 8, w którym stwierdzono m.in., że wykonano zalecenia z poprzedniej kontroli poprzez docieplenie dachu i kominów budynku oraz protokół nr [...] z okresowej kontroli przewodów kominowych, dymowych - spalinowych - wentylacyjnych przeprowadzony przez mistrza kominiarskiego K.Z. na dzień 26 sierpnia 2019 r., z którego wynika, że przewody wentylacyjne w kontrolowanych pomieszczeniach kuchni, łazienki, WC znajdujących się w analizowanym budynku mieszkalnym wielorodzinnym są drożne na całej długości, a ciąg w przewodach jest prawidłowy. Odnotowano jednocześnie szereg nieprawidłowości w poszczególnych lokalach mieszkalnych, w tym m.in. w lokalu mieszkalnym nr [...], w którym zalecono zamontowanie kratki wentylacyjnej w kuchni o wym. 14 x 21 cm, celem lepszej wymiany powietrza, a także zabroniono ogółem stosowania w lokalach mieszkalnych wentylacji mechanicznej (wentylatorów). Wskazano również, że kratki wentylacyjne w pomieszczeniach kuchni i łazienek, lokali mieszkalnych tego budynku są w indywidualnych przewodach wentylacyjnych wychodzących ponad dach budynku z bocznymi wylotami. Otwory wentylacyjne ponad dachem zabezpieczone siatką przed ptakami.

W dniu 24 września 2019 r. organ pierwszej instancji przeprowadził dodatkową kontrolę budynku, w toku której stwierdzono, że stan dachu, pasa rynnowego oraz kominów nie budzi zastrzeżeń.

W dniu 11 października 2019 r. A.A. złożyła oświadczenie ponownie wnosząc o ustalenie "czy z racji tego, że budynek jest ocieplony, wymienione są okna i drzwi wejściowe do budynku nie powinny być one (tj. okna, drzwi balkonowe, drzwi wejściowe do budynku) wyposażone w urządzenia nawiewne i czy ich brak powoduje niewłaściwe działanie wentylacji w budynku mieszczącym się przy ul. A". Ponadto, A.A. wskazała rozbieżność między treścią protokołu kontroli przewodów kominowych przeprowadzonej 20 sierpnia 2019 r., a treścią protokołu w tym samym zakresie przeprowadzonej 7 sierpnia 2018 r., w którym nie zawarto jakichkolwiek zaleceń i zastrzeżeń do lokalu mieszkalnego nr [...].

Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego miasta S. decyzją z [...] października 2019 r., na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, nakazał A. A. doprowadzić do stanu zgodnego z prawem wentylację grawitacyjną, czyli zamontować w kuchni kratkę wentylacyjną o wymiarach 14 cm x 21 cm, zdemontować wentylator elektryczny w łazience i zamontować kratkę wentylacyjną o wymiarach 14 cm x 14 cm w lokalu nr [...], znajdującym się w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, zlokalizowanym w S. przy ulicy A 8, w terminie 1 miesiąca od dnia doręczenia decyzji oraz po wykonaniu robót uzyskać pozytywna opinię mistrza kominiarskiego dotyczącą prawidłowego funkcjonowania wentylacji w lokalu i niezwłocznie przedłożyć ją w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego miasta S.. Jednocześnie, z uwagi na fakt, że w budynku mieszkalnym wielorodzinnym istnieje wiele indywidualnych kanałów wentylacyjnych, organ zalecił wystąpić do [...] Spółdzielni Mieszkaniowej o udostępnienie dodatkowego kanału wentylacyjnego w kuchni i/lub w łazience, co powinno przyczynić się do poprawy wentylacji grawitacyjnej w lokalu.

Decyzją z [...] maja 2020 r. organ drugiej instancji uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta S. z [...] października 2019 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji kasatoryjnej organ wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego miasta S. nie wykazał, że ewentualny zły stan techniczny wentylacji lokalu mieszkalnego nr [...] oddziałuje na stan techniczny całego obiektu budowlanego. Z sentencji zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji nakazującej zamontowanie w kuchni kratki wentylacyjnej o wymiarach 14 cm x 21 cm, oraz zdemontowanie wentylatora elektrycznego w łazience i zamontowanie kratki wentylacyjnej o wymiarach 14 cm x 14 cm w lokalu mieszkalnym nr [...] wynika, że zakres wykonywanych robót budowlanych ogranicza się wyłącznie do lokalu mieszkalnego nr [...], co pozostaje w sprzeczności przytoczoną wykładnią art. 61 i 66 ustawy - Prawo budowlane względem wyodrębnionego lokalu mieszkalnego i jego właściciela. Ponadto, organ podkreślił, że postępowanie powinno zostać rozszerzone na stan techniczny całego budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. A 8 w S.. Organ powiatowy powinien też pozyskać w toku prowadzonego postępowania ekspertyzę techniczną sprawności działania całego przewodu kominowego do którego podłączony został lokal mieszkalny nr [...] sporządzoną przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane.

W ponownie prowadzonym postępowaniu, postanowieniem z [...] czerwca 2020 r. organ pierwszej instancji zobowiązał [...] Spółdzielnię Mieszkaniową do przedłożenia ekspertyzy technicznej, dotyczącej sprawności działania całych przewodów kominowych, do których zostały podłączone lokale nr [...] i [...], znajdujących się w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, zlokalizowanym w S. przy ul. A 8, sporządzonej przez osobę posiadającą kwalifikacje mistrza w rzemiośle kominiarskim, z wyszczególnieniem zakresu robót niezbędnych do doprowadzenia przewodów do stanu zgodnego z prawem, w terminie dwóch miesięcy od dnia doręczenia postanowienia.

W dniu 7 sierpnia 2020 r. do organu szczebla powiatowego wypłynęły: protokół kontroli rocznej stanu technicznego budynku przy ul. A 8 w S. z 22 lipca 2020 r., opinia z oględzin przewodów kominowych - wentylacyjnych w lokalu mieszkalnym nr [...] położonym w S. przy ul. A [...] z 3 sierpnia 2020 r., z której wynika, że "sprawdzono drożności oraz działania wentylacji wywiewnej w kuchni i łazience. W lokalu są dwa kanały wentylacyjne, po jednym w kuchni i łazience. Przewody drożne ciąg prawidłowy. Zwiększenie skuteczności działania wentylacji wywiewnej lokator może uzyskać poprzez montaż nawiewników w oknach lub ścianach zewnętrznych, wraz z opinią producenta dotyczącą doboru ich ilości i rodzaju do wentylacji kuchni i łazienki. Oba pomieszczenia podłączone do indywidualnych kominów. Brak widocznych nieszczelności po inspekcji kamerą kominową typu VIS 400. Pozostałe kanały kominowe niepodłączone do lokalu nie mają wpływu na działanie wentylacji w lokalu nr [...]. Kanał kominowy w łazience zasłonięty wentylatorem elektrycznym niezgodnie z § 23 pkt 2 rozporządzenia MSWiA z dnia 16 sierpnia 1999 r. w sprawie warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych oraz § 150 ust. 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zalecono usunąć wentylator w łazience - gdy jest wyłączony powoduje zmniejszenie ciągu kominowego" oraz opinia z oględzin przewodów kominowych - wentylacyjnych w lokalu mieszkalnym nr [...] położonym w S. przy ul. A [...] z 3 sierpnia 2020 r., z której wynika, że "sprawdzono drożności oraz działania wentylacji wywiewnej w kuchni i łazience. W lokalu są dwa kanały wentylacyjne, po jednym w kuchni i łazience. Przewody drożne ciąg prawidłowy. Zwiększenie skuteczności działania wentylacji wywiewnej lokator może uzyskać poprzez montaż nawiewników w oknach lub ścianach zewnętrznych, wraz z opinią producenta dotyczącą doboru ich ilości i rodzaju do wentylacji kuchni i łazienki. Oba pomieszczenia podłączone do indywidualnych kominów. Kanał kominowy w łazience zasłonięty wentylatorem elektrycznym niezgodnie z § 23 pkt 2 rozporządzenia MSWiA z dnia 16 sierpnia 1999 r. w sprawie warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych oraz § 150 ust. 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zalecono usunąć wentylator w łazience - gdy jest wyłączony powoduje zmniejszenie ciągu kominowego".

W dniu 21 września 2020 r. do organu powiatowego wpłynęła opinia techniczna "w zakresie oceny wylotów kanałów kominowych oraz podłączenia do tych kanałów dwóch lokali mieszkalnych (nr [...] i [...]) położonych w S., ul. A 8", autorstwa H. A. Jak wynika z opinii: "lokal nr [...]: przewód wentylacyjny od kuchni podłączony indywidualnie wyłącznie do lokalu nr [...]. Głębokość kanału 6 cm. Boczne wyloty komina ponad dachem. Przewód wentylacyjny od łazienki podłączony indywidualnie wyłącznie do lokalu nr [...]. Głębokość kanału 3 cm. Boczne wyloty komina ponad dachem. Lokal nr [...]: przewód wentylacyjny od kuchni podłączony indywidualnie wyłącznie do lokalu nr [...]. Głębokość kanału 3 cm. Boczne wyloty komina ponad dachem. Przewód wentylacyjny od łazienki podłączony indywidualnie wyłącznie do lokalu nr [...]. Głębokość kanału 3 cm. Boczne wyloty komina ponad dachem. Wnioski: wyloty kanałów ponad dachem zgodne z Polską Normą PN-B-10425 "Kominy. Przewody Kominowe dymowe, spalinowe i wentylacyjne murowane. Wymagania i badania". Wentylacja w lokalach wykonana indywidualnie – prawidłowo".

W dniu 12 stycznia 2021 r. do organ szczebla powiatowego wpłynął protokół z 28 października 2020 r., nr [...] z okresowej kontroli przewodów kominowych dymowych, spalinowych, wentylacyjnych w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. A 8 w S.. W wyniku kontroli stwierdzono: "Przewody wentylacyjne w kontrolowanych pomieszczeniach kuchni, łazienki i WC drożne na całej długości, ciąg w przewodach prawidłowy. Lokal nr [...] - brak kratki wentylacyjnej w kuchni i łazience, lokal [...],[...] - kratka wentylacji kuchni zanieczyszczona, lokal nr [...] - wentylacja łazienki zasłonięta styropianem, lokal nr [...] - kratka wentylacji kuchni zabudowana, w łazience brak klatki, lokal nr [...] - brak klatki w łazience. Należy zapewnić wymagany przekrój klatki wentylacyjnej 14 cm x 14 cm lub ciągłą wymianę powietrza w pomieszczeniach kuchni i łazienek z okapami nadkuchennymi i wentylatorami: kuchni lok. [...][...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...][...],[...],[...],[...], łazienki lokale: [...], [...], [...], [...],[...],[...],[...],[...],[...]".

Decyzją z [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta S. umorzył w całości postępowanie administracyjne w sprawie stanu technicznego lokalu nr [...] (prawidłowość działania wentylacji), znajdującego się w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, zlokalizowanym w S. przy ul. A 8.

W odwołaniu od tej decyzji A.A. podniosła w szczególności brak wyczerpującego zgromadzenia przez organ pierwszej instancji materiału dowodowego poprzez zaniechanie sprawdzenia stanu technicznego przewodów kominowych i prawidłowości działania wentylacji grawitacyjnej w pozostałych lokalach mieszkalnych znajdujących się w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, a także możliwości powstania zależności między powstaniem zawilgocenia/zagrzybienia w kuchni lokalu nr [...], a wykonanymi robotami budowlanymi polegającymi na ociepleniu styropianem dachu, czy też wykonaniu elewacji budynku oraz sprawdzeniu jakości montażu okien w lokalu mieszkalnym nr [...].

W wyniku rozpatrzenia odwołania wniesionego przez skarżącą, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją z [...] r., nr [...] uchylił decyzję z [...] r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W uzasadnieniu organ drugiej instancji stwierdził, że organ szczebla powiatowego w dalszym ciągu nie ustalił podstawowych elementów stanu faktycznego sprawy, mających znaczenie dla przedmiotu postępowania i wydania prawidłowego rozstrzygnięcia. Przekazany przy zaskarżonej decyzji z [...] r., Nr [...] materiał dowodowy jest nadal niepełny, co świadczy o tym, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego miasta S. nie zastosował się do wytycznych organu drugiej instancji dotyczących sposobu prowadzenia postępowania. Już wcześniej sygnalizowano organowi powiatowemu konieczność rozważenia rozszerzenia przedmiotu postępowania na cały budynek mieszkalny wielorodzinny położony w S. przy ul. A 8, nie ograniczając go jedynie do lokalu mieszkalnego nr [...], ponieważ instalacja wentylacyjna jest urządzeniem składającym się z elementów znajdujących się nie tylko w lokalu, ale również poza nim (ciągi wentylacyjno-kominowe) i jako że jest urządzeniem złożonym z szeregu składowych części połączonych w instalację wentylacyjną, stanowi funkcjonalną całość, którą z tego względu zaliczyć należy do elementów wspólnych budynku. Tym samym, niesprawność występująca w poszczególnych lokalach, dotyczy instalacji budynku stanowiących całość techniczno-użytkową. W ocenie organu, o istnieniu problemu nieprawidłowo funkcjonującej wentylacji w całym budynku mieszkalnym wielorodzinnym świadczyć może m.in. treści protokołów nr [...] z 7 sierpnia 2018 r., nr [...] z 20 sierpnia 2019 r. oraz nr [...] z 28 października 2020 r. z okresowej kontroli przewodów kominowych, dymowych -spalinowych - wentylacyjnych sporządzonych przez mistrza kominiarskiego K.Z..

Na przedwczesność umorzenia postępowania wskazuje również to, że organ pierwszej instancji dalej nie wyjaśnił okoliczności związanych z "dużą wilgotnością" w lokalu nr [...], stwierdzoną podczas oględzin 27 marca 2019 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego miasta S. miał ustalić, czy stwierdzona wilgotność stanowi zawilgocenie, czy też zagrzybienie powstałe na skutek złego ogrzewania lokalu, wychłodzenia całego budynku, wadliwie wykonania w ostatnim okresie robót budowlanych polegających na termomodernizacji budynku mieszkalnego wielorodzinnego w S. przy ul. A 8.

Nadto wyjaśnienia wymaga, że ekspertyzę techniczną sporządzoną na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego należy zakwalifikować jako jeden z dowodów w sprawie, pochodzący od osoby posiadającej wiadomości specjalne. Jest ona środkiem dowodowym mającym walor opinii w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a. Jednocześnie jak każdy inny dowód w sprawie, podlega ocenie organu prowadzącego postępowanie pod kątem wiarygodności, rzetelności oraz przydatności w prowadzonym postępowaniu, do czego zobowiązują przepisy art. 7, art. 75, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. W przypadku jeżeli przedłożona ekspertyza jest niepełna lub niedostatecznie wyjaśnia kluczowe dla sprawy kwestie lub też pozostaje w sprzeczności z pozostałym materiałem dowodowym i przepisami prawa, organ dysponuje możliwością prawną wezwania do jej uzupełnienia, poprawienia, złożenia wyjaśnień. W omawianej sprawie do akt sprawy została dołączona opinia techniczna sporządzona przez H. A., która swym zakresem objęła "ocenę wylotów kanałów kominowych oraz podłączenia do tych kanałów dwóch lokali mieszkalnych (nr [...] i [...]) położonych w S. przy ul. A 8". Organ pierwszej instancji w uzasadnieniu decyzji wyjaśnił, że z ekspertyzy technicznej wynika, że wentylacja w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. A 8 w S. działa prawidłowo, podczas gdy, taki wniosek może odnosić się wyłącznie do lokalu nr [...] i [...], gdyż tylko te lokale stanowiły przedmiot badania. Ponadto, organ powiatowy w żaden sposób nie zweryfikował poprawności rozumowania i konkluzji zawartych w opracowaniu. Organ nie sprawdził też, czy opinia została sporządzona przez osobę posiadającą odpowiednie kwalifikacje, tym bardziej, że do opinii jej autor nie załączył żadnych dokumentów potwierdzających uprawnienia w tym zakresie.

W ocenie organu, w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy niemożliwe jest zweryfikowanie prawidłowości zakresu prowadzonego postępowania, jak też ustalenie podstawowych dla sprawy kwestii, organ drugiej instancji nie ma możliwości skorzystania z kompetencji kasacyjno-reformatoryjnych, przyznanych mocą normy zawartej w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., bowiem decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego.

W sprzeciwie od tej decyzji strona skarżąca zarzuciła naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo że brak było przesłanek do zastosowania powołanego przepisu.

[...] Spółdzielnia Mieszkaniowa z siedzibą w S. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi, strona skarżąca stwierdziła, że organ pierwszej instancji przeprowadził szczegółowe postępowanie dowodowe w sprawie. [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa spełniła wszystkie obowiązki wynikające z prawa budowlanego co zostało potwierdzone także w kontroli NIK. Strona skarżąca nie może odpowiadać za wysoką wilgotność w mieszkaniu lokatora który w sposób nieodpowiedni korzysta z lokalu. Ponadto, w sytuacji gdy organ drugiej instancji powziął wątpliwości co do uprawnień osób wydających opinię powinien to we własnym zakresie ustalić. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, organowi pierwszej instancji nie można zarzucić niewykonania zaleceń organu drugiej instancji. Organ pierwszej instancji w sposób profesjonalny dokonał analizy materiału dowodowego w postaci ekspertyz i opinii. W ocenie strony skarżącej, brak było podstaw do wydania decyzji kasatoryjnej. W skarżonej decyzji organ drugiej instancji nie wykazał, by decyzja organu pierwszej instancji wydana została z naruszeniem przepisów postępowania oraz nie wykazał też w stopniu przekonującym, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

W odpowiedzi na sprzeciw [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o jego oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Sprzeciw zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 64e ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.) [dalej: ustawa p.p.s.a.], rozpoznając sprzeciw od decyzji, Sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Sąd administracyjny nie jest zatem władny odnosić się do meritum sprawy.

Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., który – w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji – stanowił, iż organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jeżeli organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji, o której mowa w § 2, organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów (art. 138 § 2a k.p.a.).

Ustawodawca zatem wyodrębnił dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji kasatoryjnej, a mianowicie:

1) stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów k.p.a. lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych,

2) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Jednocześnie zaakcentować należy użycie w art. 138 § 2 k.p.a. spójnika "a", który wskazuje na kumulatywne spełnienie przesłanek. Oznacza to, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia, nie jest jeszcze wystarczające. Niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Zacytowane stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Regulacja art. 138 § 2 k.p.a. stanowi wyjątek od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), zgodnie z którą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji. Powyższe rozumieć należy w ten sposób, że w sytuacji, gdy nie ma przeszkód do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej i zakończenia jej merytorycznym rozstrzygnięciem drugoinstancyjnym, niedopuszczalne – jako niezgodne z zasadą dwuinstancyjności postępowania – jest podejmowanie rozstrzygnięcia kasacyjnego, tj. decyzji uchylającej decyzję organu pierwszej instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ.

Poczynić należy także zastrzeżenie, iż decyzja kasacyjna może zapaść, jeżeli wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Niewątpliwie konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przeprowadzenia określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej.

Podkreślić przy tym należy, że instytucja uchylenia sprawy do ponownego rozpatrzenia ma charakter wyjątkowy. Kolejne nowelizacje kodeksu postępowania administracyjnego i wprowadzenie instytucji sprzeciwu wskazują na to, że ustawodawca konsekwentnie dąży do przyspieszenia rozpatrywania spraw administracyjnych wzmacniając zakres i funkcję postępowania odwoławczego i nakładając nowe obowiązki na organy II instancji. Zmiana treści art. 136 k.p.a., dokonana tzw. nowelą kwietniową z 2017 r. (ustawa z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw - Dz.U. z 2017 r. poz. 935) istotnie wzmacnia i podkreśla merytoryczny charakter postępowania odwoławczego, który nawet przy istotności naruszeń przez organ I instancji reguł postępowania dowodowego nie powinien prowadzić do uchylenia decyzji i ponownego rozpatrywania sprawy.

Jak wskazano to w uzasadnieniu projektu powołanej nowelizacji k.p.a. i co potwierdza aktualne orzecznictwo i doktryna, zmiana przesłanek wydania decyzji kasacyjnej miała na celu jeszcze dalej idące ograniczenie możliwości uchylania się organu odwoławczego od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy poprzez wydanie decyzji kasacyjnej. Dlatego wydanie decyzji kasacyjnej jest uzasadnione tylko w przypadkach wyjątkowych, to jest takich, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (por. np. wyrok NSA z 14 lutego 2017 r., II OSK 1386/15 oraz wyroki WSA w Szczecinie z 7 grudnia 2017 r., II SA/Sz 1279/17 oraz WSA w Łodzi z 29 listopada 2017 r., II SA/Łd 654/17).

Podkreślić też należy, że współczesny kształt postępowania odwoławczego kładzie nacisk na reformatoryjny i merytoryczny charakter rozpatrywania sprawy, co sprzyja sprawności i szybkości postępowania administracyjnego.

Zdaniem Sądu w kontrolowanej sprawie przypadek uzasadniający kasację decyzji organu I instancji nie wystąpił. Uzasadnienie organu odwoławczego nie wskazuje i nie uzasadnia okoliczności mieszczących się w katalogu przesłanek art. 138 § 2 k.p.a. Nie wynika z niego brak możliwości zastosowania, jeśli w ogóle jest taka konieczność, przepisu art. 136 § 2 k.p.a.

Nie odnosząc się do materialnoprawnej kwalifikacji wszystkich spornych elementów sprawy (z braku prawnej dopuszczalności takiej oceny) wskazać należy, że z decyzji organu odwoławczego wynika, że organ ten stwierdza uchybienia w zakresie postępowania dowodowego, które generalnie sprowadzają się do wątpliwości co do tego, czy stan faktyczny sprawy jest kompletny i dowiedziony w sposób wystarczający w rozumieniu art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Wszystkie te elementy mogły być konwalidowane na etapie postępowania odwoławczego. Zgodnie z aktualnym modelem postępowania przeprowadzenie postępowania dowodowego i orzeczenie merytoryczne w tym zakresie nie przekraczało kompetencji organu wynikających z art. 136 § 1 k.p.a. i było w pełni uprawnione. Brak jest uzasadnienia do kolejnego (trzeciego już) prowadzenia postępowania na etapie pierwszej instancji w celu zweryfikowania kilku wątpliwych kwestii. Tym bardziej, że jeżeli organ odwoławczy stwierdza potrzebę prowadzenia konkretnych czynności dowodowych może je zlecić organowi I instancji (art. 136 § 1 in fine k.p.a.) wskazując dokładnie co organ powinien zrobić, co w konsekwencji przyczyni się do sprawnego i merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy lepiej niż kolejne uchylenie decyzji.

W niniejszej sprawie, podstawą rozstrzygnięcia [...]ego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego o charakterze kasacyjnym było stwierdzenie nieustalenia stanu faktycznego sprawy w sposób uprawniający do wydania decyzji na podstawie przepisów ustawy – Prawo budowalne.

Sąd powyższej konstatacji nie podziela. Organ odwoławczy nie wykazał, że zakres materiału dowodowego niezbędnego do uzupełnienia wykracza poza ramy uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 136 k.p.a. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie wykazał również, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, oraz - w kontekście art. 136 k.p.a. - że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy nie mógł zostać ustalany w drodze uzupełniającego postępowania dowodowego.

Wskazać w tym miejscu należy, że organ odwoławczy nie może zasłaniać się w głównej mierze zasadą dwuinstancyjności postępowania i w ten sposób uchylać się od merytorycznego załatwienia sprawy.

Zgodnie z ustanowioną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Decyzja kasacyjna nie może zostać wydana, jeśli kwestią sporną będzie tylko ocena prawna zebranego materiału dowodowego w sprawie (por. wyrok WSA w Szczecinie z 29 maja 2014 r., I SA/Sz 1256/13). Zatem jeśli organ ustali istnienie braków postępowania wyjaśniającego, zawsze powinien dokonać oceny czy braki te są na tyle poważne czy wręcz rażące, że wykluczają merytoryczne orzeczenie w drugiej instancji administracyjnej. Nie jest przy tym wystarczające ogólne wskazanie - co miało miejsce w niniejszej sprawie - że zakres postępowania wyjaśniającego przekracza prawne możliwości organu odwoławczego (np. wyrok WSA w Białymstoku z 20 lutego 2020 r. II SA/Bk 881/19).

Po pierwsze, okoliczność niewykazania przez organ I instancji w uzasadnieniu decyzji wszystkich okoliczności faktycznych mających znaczenie dla rozpatrzenia sprawy na gruncie postępowania administracyjnego oraz ich subsumpcji, nie stanowi sama w sobie przesłanki do wydania decyzji w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. Wadliwe uzasadnienie jest oczywiście naruszeniem przepisów prawa (art. 107 § 1 pkt 6 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a.), jednakże w kontekście kontroli instancyjnej istotne jest przede wszystkim, czy rozstrzygnięcie organu I instancji odpowiada prawu w świetle stanu faktycznego udokumentowanego w aktach sprawy. Innymi słowy, nawet brak wskazania w uzasadnieniu decyzji przesłanek, którymi kierował się organ I instancji przy rozstrzyganiu sprawy nie stanowi automatycznej podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Wydanie rozstrzygnięcia o charakterze kasacyjnym organ odwoławczy winien rozważyć dopiero w sytuacji, gdy na podstawie uzasadnienia decyzji organu I instancji oraz dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy nie jest możliwe zweryfikowane legalności stanowiska organu I instancji.

Po drugie, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie wykazał w zaskarżonej decyzji, że materiał dowodowy zgromadzony w aktach organu I instancji uniemożliwia wydanie decyzji o charakterze merytorycznym, względnie nie mógł zostać uzupełniony w trybie uzupełniającego postępowania odwoławczego. Jest to o tyle istotne, że decyzja organu odwoławczego nie została poprzedzona żadnymi czynnościami wyjaśniającymi lub jakimikolwiek innymi czynnościami procesowymi, mającymi na celu rozpoznanie sprawy. Zwrócić w związku z tym należy uwagę, że w aktach sprawy znajdują się następujące dokumenty, które w praktyce mogłyby posłużyć organowi odwoławczemu do dokonania własnych ocen w zakresie prowadzonego postępowania: opinia kominiarska z 3 sierpnia 2020 r., dotycząca lokali [...] i [...], z której wynika, że przewody wentylacyjne są drożne, a ciąg prawidłowy; protokół kominiarski nr [...] z 28 października 2020 r., który dotyczy całego budynku mieszkalnego wielorodzinnego, a z którego wynika, że przewody wentylacyjne w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, zlokalizowanym w S. przy ul. A 8 są drożne na całej długości, a ciąg w przewodach jest prawidłowy; opinia techniczna z 5 sierpnia 2020 r., z której wynika, że wyloty kanałów ponad dachem są zgodne z normą PN-B-10425, zaś "wentylacja w lokalach wykonana indywidualnie – prawidłowo", protokół z kontroli rocznej ww. budynku z 22 lipca 2020 r., która nie zawiera uwag, czy zaleceń, które dotyczyłyby przedmiotu postępowania, jak również innych nieprawidłowości w budynku.

Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdza, że rzeczą organu odwoławczego było przeanalizowanie dokumentów znajdujących się w aktach sprawy pod kątem weryfikacji prawidłowości rozstrzygnięcia organu I instancji i podjęcia ewentualnego merytorycznego rozstrzygnięcia. Tymczasem [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie podjął próby wykazania dlaczego na bazie tak zgromadzonego materiału dowodowego, w oparciu także o szereg innych dokumentów, wyjaśnień składanych przez strony postępowania administracyjnego nie jest możliwe podjęcie się merytorycznego rozpatrzenia sprawy oraz - co nie mniej istotne - że okoliczności wymagające wyjaśnienia nie mogą zostać ustalone w drodze postępowania dowodowego prowadzonego na podstawie art. 136 § 1 k.p.a.

Przypomnieć należy, ze rzeczą organu odwoławczego jest przede wszystkim ponowne rozpatrzenie sprawy administracyjnej i wydanie rozstrzygnięcia o charakterze merytorycznym (art. 138 § 1 k.p.a.), będącego realizacją zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.). Wydanie decyzji kasacyjnej jest zaś wyjątkiem od opisanej wyżej zasady. Dopiero w sytuacji wykazania, że w sprawie zachodzą okoliczności wskazane w art. 138 § 2 k.p.a., organ był upoważniony do wydania decyzji kasacyjnej.

Sąd wskazuje przy tym, że będąc w niniejszej sprawie ograniczony przepisem art. 64e ustawy p.p.s.a., nie jest władny do poddania kontroli stanowiska wyrażonego przez organ I instancji, w szczególności tego, czy w sprawie zaistniały podstawy do wydania decyzji na podstawie art. 105 k.p.a., względnie czy treść obowiązku nałożonego na stronę decyzją organu I instancji jest zasadna.

Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdza, że zaskarżoną decyzją organ odwoławczy zastosował przepis art. 138 § 2 k.p.a. w sposób nieuprawniony, z wyżej przedstawionych okoliczności sprawy. Błędnie też przyjął, że zakres postępowania wyjaśniającego koniecznego do przeprowadzenia wykroczył poza ramy przepisu art. 136 § 1 k.p.a.

Mając to na uwadze Sąd, stosownie do art. 151a § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o uchyleniu decyzji kasatoryjnej.

Rozstrzygnięcie o kosztach (punkt 2 wyroku) zapadło na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 powoływanej ustawy p.p.s.a. Na zasądzone koszty złożyła się kwota wpisu od skargi (100 zł) oraz kwota wynagrodzenia adwokata w wysokości [...]0 zł ustalona zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800) a także opłata skarbowa za złożenie pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.

dc