Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 118/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2017-04-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze
Powołane przepisy: article: art. 91 ust. 1 i ust. 4
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
article: art. 28 ust. 1, art. 15 ust. 1, 2, 3
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska Sędzia WSA Grażyna Jeżewska (spr.) Protokolant St. inspektor sądowy Grażyna Jankowska-Stykała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi Gminy Dobrzeń Wielki na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego z dnia 11 stycznia 2017 r., nr IN.I.743.29.2016.KB w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1) uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, 2) zasądza od Wojewody Opolskiego na rzecz Gminy Dobrzeń Wielki kwotę 497 (czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Rada Gminy Dobrzeń Wielki podjęła w dniu 2 grudnia 2016 r. uchwałę Nr XXV/193/2016 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego CZARNOWĄSY-2, zwaną dalej "uchwałą". Jako podstawę prawną wskazała art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446, z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "u.s.g." i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r. poz. 778, z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "u.p.z.p.", w związku z uchwałą Nr XVII/143/2016 Rady Gminy Dobrzeń Wielki z dnia 7 kwietnia 2016 r. o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego CZARNOWĄSY-2. W § 1 uchwały stwierdzono, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego CZARNOWĄSY-2 nie narusza ustaleń "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Dobrzeń Wielki" przyjętego uchwałą nr XXXV/336/2013 z dnia 19 grudnia 2013 r.

W dniu 12 grudnia 2016 r. uchwała wraz z załącznikami przedłożona została Wojewodzie Opolskiemu, natomiast dokumentacja prac planistycznych wpłynęła 14 grudnia 2016 r. Po przeprowadzeniu czynności sprawdzających organ nadzoru pismem z dnia 30 grudnia 2016 r. zawiadomił Przewodniczącego Rady Gminy Dobrzeń Wielki o wszczęciu z urzędu postępowania nadzorczego i wskazując na dostrzeżone naruszenia przepisów prawa powiadomił o możliwości składania wyjaśnień w terminie do dnia 4 stycznia 2017 r.

Rada Gminy Dobrzeń Wielki w piśmie z dnia 5 stycznia 2017 r. przedstawiła wyjaśnienia Przewodniczącego Rady odnośnie zarzutów sformułowanych przez organ nadzoru.

Następnie Wojewoda Opolski, działając na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g. oraz art. 28 u.p.z.p., rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 11 stycznia 2017 r., nr IN.I.743.29.2016.KB stwierdził w całości nieważność ww. uchwały Rady Gminy Dobrzeń Wielki z dnia 2 grudnia 2016 r. Organ podał, że Przewodniczący Rady Gminy Dobrzeń Wielki przedstawił wyjaśnienia w zakresie stwierdzonych naruszeń i odnosząc się do nich oraz uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ nadzoru na podstawie art. art. 28 ust. 1 u.p.z.p wykazał, że organ stanowiący Gminy Dobrzeń Wielki, uchwalając niniejszy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego naruszył istotnie zasady sporządzania planu miejscowego poprzez brak zapewnienia możliwości powiązania rysunku planu miejscowego z tekstem planu w odniesieniu do infrastruktury liniowej oznaczonej na rysunku planu symbolem C2xDN200. Zgodnie bowiem z § 3 pkt 27 uchwały ww. infrastruktura techniczna oznaczona jest symbolem C 2xDN250 mm, a w § 26 ust. 1 pkt 3 lit. d jako C 2xDN100. Wyjaśnił, że skutkuje to stwierdzeniem nieważności kontrolowanej uchwały, gdyż na mocy § 8 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. nr 164, poz. 1587, dalej: rozporządzenie), na projekcie rysunku planu miejscowego stosuje się nazewnictwo i oznaczenia umożliwiające jednoznacznie powiązanie projektu rysunku planu miejscowego z projektem tekstu planu miejscowego. Powyższy wymóg nie został spełniony, brak jest możliwości powiązania załącznika graficznego z treścią przedmiotowego planu miejscowego.

W ocenie Wojewody, również brak oznaczenia literowego dla terenu znajdującego się pomiędzy terenami o symbolach: KDL-2, KDW-5, MN,U-6, WS-3; U-11, KDD-48, KP-17; ZR-7, KP-25, KP-26, KDD-56 oraz KK-2, U-6, KDG-2 naruszają art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w związku z § 9 pkt 1 i 4 rozporządzenia przez brak możliwości ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania ww. terenów, co stanowi istotne naruszenie zasady sporządzania planu miejscowego.

Powołując się na art. 15 ust. 2 pkt. 6 u.p.z.p Wojewoda stwierdził, że w planie miejscowym określa się m.in. zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów. W odniesieniu do tego podniósł, że w § 7 ust. 1 uchwały Rady Gminy Dobrzeń Wielki wskazano tereny oznaczone symbolami od MN-1 do MN-68 o przeznaczeniu podstawowym - tereny istniejącej i planowanej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania na terenach istniejącej zabudowy jednorodzinnej ustalono w § 7 ust. 4 uchwały, natomiast dla planowanej zabudowy jednorodzinnej w § 7 ust. 5. uchwały, jednakże w ww. ustaleniach nie uwzględniono terenu oznaczonego symbolem MN-35. W ocenie organu nadzoru, brak obligatoryjnych ustaleń dla terenu MN-35 stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu.

Następnie zauważył, że W § 26 ust. 1 pkt 3 uchwały dla kablowej linii elektroenergetycznej oznaczonej symbolem E 4x6kV/10kV ustalono, iż "utrzymuje się istniejące przesyłowe sieci uzbrojenia, ich przebudowę i wymianę należy realizować z uwzględnieniem przepisów odrębnych: (...) c) kablowa linia elektroenergetyczna oznaczonej symbolem E 4x6kV/10kV". Natomiast w § 3 uchwały powyższa infrastruktura techniczna nie została wymieniona, jednocześnie w § 5 ust. 1 pkt 4 lit. b uchwały obowiązującymi elementami na rysunku planu są oznaczania graficzne stanowiące elementy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Na załączniku graficznym kablowa linia elektroenergetyczna oznaczona symbolem E 4x6kV/10kV stanowi element obowiązujący planu miejscowego. Wojewoda Opolski przyjął wyjaśnienia Przewodniczącego Rady Gminy Dobrzeń Wielki w tej kwestii, jednak wskazał, iż przedmiotowa linia elektroenergetyczna jako obowiązkowe ustalenia planu miejscowego powinna znaleźć się w § 3 uchwały.

Ponadto organ nadzoru przyjął wyjaśnienia Przewodniczącego Rady Gminy Dobrzeń Wielki i wycofał swoje zastrzeżenia w zakresie zarzutu brak przejrzystego zastosowania oznaczeń graficznych na rysunku planu w odniesieniu do obszarów oznaczonych symbolami: 1 + 6KDW, KX, 1-2 KK, 1 -35 KP w sposób rozbieżny z oznaczeniem kolorystycznym zastosowanym w legendzie: naruszenia art. 9 ust. 4. art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez zapisy naruszające ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Dobrzeń Wielki.

Podsumowując Wojewoda Opolski podkreślił, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jako akt prawa powszechnie obowiązującego musi spełniać wysokie wymagania stawiane tej kategorii aktów normatywnych oraz odpowiadać standardom legalności. Na mocy art. 28 ust. 1 u.p.z.p. istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub jej części, wobec tego uznał, że brak możliwości powiązania treści uchwały z załącznikiem, oznaczenia literowego, ustaleń dla terenu, stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, które skutkuje stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości.

Gmina Dobrzeń Wielki, na podstawie uchwały Rady Gminy Dobrzeń Wielki z dnia 26 stycznia 2017 r., Nr XXIX/231/2017, w sprawie wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na opisane wyżej rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego z dnia 11 stycznia 2017 r., nr IN.I.743.29.2016.KB. Domagając się stwierdzenia w części nieważności uchwały w zakresie odnoszącym się wyłącznie do obszaru wydzielonego na rysunku planu liniami rozgraniczającymi i oznaczonego symbolem MN-35; stwierdzenie, że brak oznaczeń literowo-liczbowych dla czterech wymienionych terenów położonych między wymienionymi terenami stanowi nieistotne naruszenie prawa, o którym mowa w art. 91 ust. 4 u.s.g., jak też o stwierdzenie, że rozbieżne oznaczenie parametru technicznego podziemnego ciepłociągu tranzytowego: C2xDN200 - na rysunku planu, C2xDN250 albo C2xDN100 - w części tekstowej planu, stanowi nieistotne naruszenie prawa, o którym mowa w art. 91 ust. 4 u.s.g.

W uzasadnieniu Gmina Dobrzeń Wielki, powielając wyjaśnienia przedstawione w trakcie postępowania nadzorczego i powołując się na treść § 8 ust. 1 i 2 oraz § 9 ust. 3 rozporządzenia, podała że stwierdzone przez Wojewodę uchybienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Czarnowąsy-2 należy oceniać w kontekście czy dla każdej działki gruntu położonej w granicach terenów pozbawionych odpowiednich oznaczeń liczbowych i literowych można wskazać jednoznacznie jej ustalenia w części tekstowej planu. W tym względzie zauważyła, że tereny, którym nie przypisano na rysunku planu symbolu literowego i liczbowego, można niewątpliwie powiązać z ustaleniami tekstowymi planu, przede wszystkim dzięki oznaczeniom barwnym, które jednoznacznie wyróżniają je spośród innych przeznaczeń terenów. I tak, teren położony pomiędzy terenami KDL-2, KDW-5, MN,U-6 i WS-3 oznaczono kolorem żółtym, przypisanym wyłącznie terenom o symbolu R, tj. terenom rolniczym, dla których ustalono w § 14 ust.1 uchwały jednolite przeznaczenie oraz warunki zagospodarowania. Nie wystąpi zatem żadna wątpliwość w powiązaniu tego terenu z warunkami zagospodarowania wskazanymi w tekście planu. Tereny położone pomiędzy terenami U-11, K.DD-48, KP-17 oraz między terenami ZR-7, KP-25, KP-26 i KDD-56, oznaczone zostały kolorem brązowym, właściwym wyłącznie dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Uwidoczniona na mapie zabudowa tych terenów pozwala je jednoznacznie zakwalifikować do terenów istniejącej zabudowy mieszkaniowej, opisanych w § 7 tekstu uchwały, zaś teren położony pomiędzy terenami KK-2, U-6 i KDG-2 oznaczony został kolorem białym, przypisanym terenom dróg publicznych. Jest to odcinek istniejącej drogi wojewódzkiej nr 454, przerwany przez skrzyżowanie z terenem kolejowym KK-2 i planowanym skrzyżowaniem z drogą KDG-2. Przynależność nieopisanego na rysunku odcinka drogi publicznej do KDG-1 potwierdzają jednoznacznie zapisy planu w § 22 ust. 2 i 3.

Dalej Gmina wyjaśniła, że symbolem C2xDN200 prawidłowo oznaczono na rysunku planu jeden z elementów istniejącej infrastruktury liniowej, tj. podziemny ciepłociąg tranzytowy. Jest on także częścią ustaleń tekstowych planu, w których (na skutek rozbieżnych opisów w źródłowych materiałach geodezyjnych) omyłkowo zmieniono jeden z parametrów technicznych ciepłociągu (średnicę w mm): wpisano 100 i 250 zamiast 200, jednakże zaistniała omyłka nie przesądza o braku możliwości powiązania w tym zakresie części tekstowej z rysunkiem planu. W granicach opracowania znajduje się bowiem tylko jeden taki element infrastruktury liniowej, a realizacja jakichkolwiek ustaleń planu nie jest uzależniona od wartości jego szczegółowego parametru. Tym bardziej że chodzi o element istniejący, o charakterze tranzytowym i jego cechę nieistotną z planistycznego punktu widzenia.

Gmina dostrzegła stosownie do przedstawionych wyjaśnień, że pomimo stwierdzonych wyżej uchybień nie wystąpiły istotne naruszenia zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w postaci braku jednoznacznego powiązania załącznika graficznego z częścią tekstową, które skutkować powinny zastosowaniem najdalej idącego środka nadzorczego w postaci stwierdzenia nieważności całej uchwały. Zaakcentowała, że w przypadku ocenianego planu, obejmującego powierzchnię 270 ha, niepełne oznaczenia graficzne wystąpiły na terenach zajmujących łącznie około 0,9 ha czyli 0,3% ogólnej powierzchni objętej ustaleniami planu. Podniosła, że każdy projekt planu - począwszy od pierwszej opinii gminnej komisji urbanistycznej - podlega licznym modyfikacjom, będącym skutkiem złożonych uwag i wymagań organów uzgadniających i nie ma żadnej metody, poza spostrzegawczością ludzkiego oka, aby zweryfikować poprawność wszystkich szczegółów ostatecznej wersji planu. Według niej, dla takich właśnie sytuacji ustawodawca stworzył gradację naruszeń prawa, dzieląc je na nieistotne i istotne. Dlatego w ust. 4 art. 91 u.s.g. postanowiono, że: "W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa". Zastosowanie środka nadzoru, o którym mowa w zacytowanym przepisie, również zapewniłoby ochronę praworządności, ale nie doprowadziłoby do zniweczenia wielomiesięcznych prac i z trudem wypracowanych kompromisów przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Ponadto Gmina podzieliła stanowisko Wojewody Opolskiego co do stopnia naruszenia zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Czarnowąsy-2 poprzez brak wymaganych ustaleń w części tekstowej planu dla terenu oznaczonego symbolem MN-35 - teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Nie zgodziła się natomiast z zastosowanym środkiem nadzoru. Wywiodła, że aby doprowadzić badany akt do stanu zgodności z prawem, wystarczające byłoby stwierdzenie jego nieważności tylko w części odnoszącej się do tego terenu. Stwierdzenie nieważności planu w odniesieniu do ściśle określonego terytorialnie obszaru nie zaburzy spójności całego aktu i nie naruszy w pozostałym zakresie poprawności zasad jego sporządzenia, stąd Wojewoda zastosował środek nadzoru nieadekwatny do stopnia naruszenia prawa. Powołując się na wyrok TK Gmina podniosła, że w postępowaniu nadzorczym, w którym gminie przysługuje prawo strony wobec władczych rozstrzygnięć wojewody, zastosowanie powinna znaleźć zasada proporcjonalności, odnoszona w orzecznictwie do konstytucyjnych praw i wolności obywateli. Zasada ta "łączy się z postulatem zachowania odpowiedniej proporcji pomiędzy stosowanym środkiem a osiąganym celem" (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 listopada 2003 r., Sygn. akt K 37/02).

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Opolski podtrzymał w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego i wniósł o oddalenie skargi.

Na rozprawie pełnomocnik Gminy wywodził jak w skardze oraz wniósł o zasądzenie kosztów postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W ramach tak zakreślonej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania.

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm. - dalej: P.p.s.a.), kontrola sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. W tym zakresie dokonując oceny legalności Sąd bada, czy akt nadzoru, z uwagi na jego formę, treść rozstrzygnięcia, argumentację uzasadnienia i tryb wydania odpowiada przepisom prawa.

Na mocy art. 148 P.p.s.a., uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru sąd uchyla ten akt. W literaturze przedmiotu nie budzi przy tym wątpliwości, że na podstawie powołanego przepisu sąd może uchylić zaskarżony akt nadzoru zarówno w całości, jak i jedynie w części. Podstawą uchylenia powinno być przy tym każde naruszenie prawa przez organ nadzoru, bez względu na materialnoprawny lub procesowy charakter naruszonego przepisu (por. T. Woś [red.], "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wyd. LexisNexis, Warszawa 2012, s. 766).

W rozpoznawanej sprawie Gmina Dobrzeń Wielki wniosła skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego z dnia 11 stycznia 2017 r., nr IN.I.743.29.2016.KB., którym stwierdzono nieważność w całości uchwały Rady Gminy Dobrzeń Wielki z dnia 2 grudnia 2016 r., nr XXV/193/2016, w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego CZARNOWĄSY-2.

Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r. poz. 1515, z późn. zm.), zwanej nadal u.s.g., który stanowił podstawę prawną ww. rozstrzygnięcia, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, a o ich nieważności w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały organowi nadzoru.

Po myśli art. 98 ust. 1 u.s.g., rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Zgodnie z ust. 3 tego przepisu, do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała organu, który podjął uchwałę albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze.

W odniesieniu do powyższych wywodów, od razu stwierdzić trzeba, że uchwała Rady Gminy Dobrzeń Wielki z dnia 2 grudnia 2016 r. została doręczona Wojewodzie Opolskiemu w dniu 12 grudnia 2016 r., a zatem rozstrzygnięcie nadzorcze z dnia 11 stycznia 2017 r. wydane zostało z zachowaniem ustawowego terminu. Spełnione zostały też wymogi dopuszczalności kontroli sądowoadministracyjnej. Skarga dotyczy aktu, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 7 P.p.s.a. i wniesiona została w przepisanym prawem terminie, a przed jej wniesieniem zachowano wymogi proceduralne wynikające z art. 98 ust. 3 u.s.g., gdyż złożenie skargi poprzedzone zostało podjęciem przez Radę Gminy Dobrzeń Wielki stosownej uchwały z dnia 26 stycznia 2017 r.

W niniejszej sprawie przede wszystkim przyjdzie zauważyć, że sposób kontroli sądowej wyznacza treść przepisu art. 28 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Należy też podkreślić, że przepis art. 28 ust. 1 u.p.z.p. ustanawiający przesłanki nieważności uchwał o studium i planie miejscowym stanowi lex specialis wobec art. 91 ust. 1 u.s.g., tym samym wyłącza jego stosowanie. Oznacza to, że zarówno wyrok sądu administracyjnego stwierdzający nieważność uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak i rozstrzygnięcie nadzorcze tej treści, mogą być wydane w przypadku zaistnienia co najmniej jednej z podstaw nieważności wymienionych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p., tj. istotnego naruszenia zasad lub istotnego naruszenia trybu sporządzania planu. Inne naruszenia prawa, niewymienione w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. należy traktować jako nieistotne, w rozumieniu art. 91 ust. 4 u.s.g., a więc niebędące przyczyną nieważności uchwały o planie.

Jak przyjmuje się w orzecznictwie i literaturze, rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody, z racji wymaganego uzasadnienia faktycznego i prawnego, musi jednoznacznie wskazywać, jaki przepis został uchwałą naruszony i na czym to naruszenie polega (zob. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz pod red. Alicji Plucińskiej Filipowicz i Marka Wierzbowskiego, LexisNexis Warszawa 2014, str. 303, 304, wraz z przywołanymi w nim orzeczeniami sądów administracyjnych). Nadto obligatoryjnym elementem rozstrzygnięcia nadzorczego jest wywód dotyczący rodzaju (charakteru) naruszenia prawa (por. wyrok NSA z dnia 28 października 2003 r., II SA/Wr 1500/03, LEX nr 166985).

W kontrolowanej sprawie zauważyć trzeba, że Gmina nie kwestionuje dostrzeżonych przez Wojewodę naruszeń prawa, lecz konsekwentnie wskazuje na błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 91 ust. 4 u.s.g. oraz art. 28 ust. 1 u.p.z.p. polegające na stwierdzeniu w całości nieważności przedmiotowej uchwały. Organ, zaś skontrolowanej uchwale zarzuca istotne naruszenie zasad sporządzenia planu skutkujące stwierdzeniem nieważności całej uchwały.

Kontroli Sądu podlegało zatem to, czy Wojewoda Opolski w sposób zgodny z prawem skorzystał z przyznanej mu przywołanymi przepisami kompetencji nadzorczej, a tym samym czy prawidłowo kwestionując legalność uchwały rady gminy, stwierdził jej nieważność w całości.

W tym względzie warto dostrzec, że rozstrzygnięcie nadzorcze jest zgodne z prawem, gdy nie narusza granic dopuszczalnej ingerencji nadzorczej wyznaczonej przepisami art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. Trzeba jednak zaznaczyć, że ustawodawca nie zdefiniował pojęcia "istotnego naruszenia prawa", ani też nie wyliczył rodzaju wad, które należy w ten sposób kwalifikować. Według wypracowanego przez piśmiennictwo i orzecznictwo stanowiska przyjmuje się, że nieistotne naruszenia prawa obejmują naruszenia mało istotne i niedotyczące istoty zagadnienia. Nieistotne naruszenie prawa, jak błąd lub nieścisłość prawna nie mająca wpływu na istotną treść uchwały, jest zatem mniej doniosłe niż inne wadliwości. Jako przykłady tego rodzaju uchybień wskazuje się nieodpowiednie oznaczenie uchwały, przywołanie niewłaściwej podstawy prawnej uchwały (przy założeniu, że istnieje przepis prawa umocowujący do jej podjęcia), oczywistą omyłkę pisarską lub rachunkową. Natomiast rodzaje naruszeń, które należy zaliczyć do kategorii istotnych, to naruszenia znaczące, wpływające na treść uchwały lub zarządzenia, dotyczące meritum sprawy, jak np. naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania uchwał, przepisów podstawy prawnej podejmowanych uchwał, przepisów ustrojowych, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (zob. P. Chmielnicki, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w Polsce, Warszawa, LexisNexis 2006, s. 94-95 oraz przywołane tam orzeczenia NSA).

Zasady sporządzania planu miejscowego, o których mowa w art. 28 ust. 1 u.p.z.p., rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania przez uprawnione organy polityki przestrzennej, dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. Pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego jest związane ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc zawartością aktu planistycznego (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń a także standardów dokumentacji planistycznej. W odniesieniu do planu miejscowego, jego zawartość (tekstową i graficzną) określają przepisy art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Przedmiot uchwały szczegółowo określa art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p, natomiast standardy dokumentacji ustala, wydane na podstawie art. 16 ust. 2 u.p.z.p., rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1587 - dalej: nadal rozporządzenie).

W rozpoznawanej sprawie zasadniczym powodem wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego było stwierdzenie przez Wojewodę, że kontrolowana uchwała Rady Gminy Dobrzeń Wielki narusza art. 15 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 8 pkt 1 i 2, § 9 pkt 1 i 4 rozporządzenia oraz art. 15 ust. 1 pkt 6 u.p.z.p. Natomiast Gmina w skardze wykazywała, że nie wszystkie zauważone uchybienia doprowadziły do istotnego naruszenia zasad sporządzania przedmiotowej uchwały, które skutkować powinny stwierdzeniem nieważności całej uchwały.

Mając na uwadze twierdzenia Gminy, w ocenie Sądu, organ nadzoru nie wykazał w dostateczny sposób, że stwierdzone naruszenia planu zagospodarowania przestrzennego powodowały konieczność wyeliminowania z porządku prawnego całego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Od razu przyjdzie nadmienić, że rację ma Wojewoda, czego również nie kwestionuje Rada, że naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Czarnowąsy-2 poprzez brak przyjęcia ustaleń w części tekstowej planu dla terenu oznaczonego symbolem MN-35 (teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej), stanowi istotne naruszenie sporządzenia planu miejscowego, o czym przesądza treść art. 15 ust. 1 pkt 6 u.p.z.p., według którego w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów.

Jednocześnie w zaskarżonym rozstrzygnięciu Wojewoda zaznaczył, że brak możliwości powiązania treści uchwały z załącznikiem, brak oznaczenia literowego również stanowiły naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, o istotnym charakterze.

Tymczasem Gmina w wyjaśnieniach z dnia 5 stycznia 2017 r. skierowanych do Wojewody wskazywała, po pierwsze, że tereny, którym nie przypisano na rysunku planu symbolu literowego i liczbowego, można powiązać z ustaleniami tekstowymi planu, przede wszystkim dzięki oznaczeniom barwnym, które jednoznacznie wyróżniają je spośród innych przeznaczeń terenów, po drugie element istniejącej infrastruktury liniowej - podziemny ciepłociąg tranzytowy, jako jeden taki element infrastruktury liniowej, jest częścią ustaleń tekstowych planu i omyłkowo zmieniono jeden z parametrów technicznych ciepłociągu (średnicę w mm: wpisano 100 i 250 zamiast 2000) nie przesądza o braku możliwości powiązania w tym zakresie części tekstowej z rysunkiem planu. Poza tym realizacja jakichkolwiek ustaleń planu nie jest uzależniona od wartości jego szczegółowego parametru, Tym bardziej że chodzi o element istniejący, o charakterze tranzytowym i jego cechę nieistotną z planistycznego punktu widzenia. Po trzecie, przyznała, że w § 3 uchwały zabrakło w enumeratywnym wyliczeniu wszystkich przeznaczeń terenów i obiektów liniowych linii elektroenergetycznej oznaczonej symbolem E 4x6kV/10kV, lecz nie tylko ten przepis rozstrzyga o charakterze prawnym danego obiektu albo terenu, ale wszystkie ustalenia planu mające tę samą moc prawną.

W kontekście powyższych wyjaśnień należy zauważyć, że - jak już wyżej zasygnalizowano - nie każde naruszenie prawa powoduje konieczność stwierdzenia nieważności uchwały o planie miejscowym, oraz że nie każde naruszenie prawa powoduje konieczność stwierdzenia nieważności uchwały w całości. Jak to słusznie podniesiono w skardze redakcja art. 28 ust. 1 u.p.z.p. posługuje się skalą oceny zakresu wadliwości uchwały rady gminy. W konsekwencji należy uznać, że wadliwość dotycząca tylko niektórych terenów objętych planem nie zawsze musi skutkować nieważnością całego planu. Tylko wadliwe zapisy, które zaburzają postanowienia całego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, skutkują stwierdzeniem nieważności uchwały przyjmującej ten plan, w całości. W przeciwnym razie nieważność dotyczyć może tylko części planu. W zależności od zakresu naruszenia przez uchwałę przesłanek art. 28 u.p.z.p., organ nadzoru uprawniony jest do stwierdzenia jej nieważności w całości lub w części, przy czym - stosownie do art. 91 ust. 3 u.s.g. - w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego organ jest obowiązany wykazać naruszenie prawa, podając wykładnię przepisu prawa i jego zastosowanie do danego rozwiązania przyjętego w uchwale organu gminy Orzeczenie o stwierdzeniu nieważności uchwały organu gminy przez wojewodę może być zatem wydane tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym i gdy wynika to wprost z treści takiego przepisu.

Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy odnotować trzeba, że Wojewoda szczegółowo przeanalizował uchwałę i zasadnie zauważył braki i uchybienia planu, jak też odniósł się do poszczególnych naruszeń przedmiotowej uchwały, jednakże w żaden sposób nie uzasadnił podstawy stwierdzenia jej nieważności w całości.

Tymczasem, zdaniem Sądu, interpretacja przepisu art. 28 ust. 1 u.p.z.p prowadzi do wniosku, że stwierdzenie nieważności całej uchwały może mieć miejsce tylko wtedy gdy naruszenia wskazane w tym przepisie odnoszą się do całej uchwały lub przeważającej jej części. Jeśli natomiast naruszenia dotyczą tylko części ustaleń planu, lub znikomej części, to wystarczające jest wyeliminowanie z obrotu prawnego tylko tej części, o ile pozostała niewadliwa część może funkcjonować samodzielnie w obrocie (por. wyrok NSA z dnia 7 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 207/14, dostępny na stronach internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). Nadto wyjaśnienie, dlaczego organ nadzoru stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości lub w części, powinno znaleźć się w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. W tej kwestii przyjdzie stwierdzić, że w zaskarżonym rozstrzygnięciu brak jest jakichkolwiek rozważań dotyczących tego, czy ewentualne stwierdzenie nieważności nie powinno dotyczyć jedynie części uchwały. Organ nadzoru zobligowany jest do rozważenia czy wskazane było stwierdzenie nieważności planu jedynie w części dotyczącej zapisów co do których stwierdził wadliwości. W niniejszej sprawie Wojewoda nie podał w jaki sposób wadliwości przy stanowieniu zapisów planistycznych dotyczących zauważonych naruszeń wpłynęły na funkcjonowanie zapisów dotyczących pozostałych terenów. Rozważając tę kwestię należało wziąć pod uwagę rozmiar i rangę naruszeń i dokonać oceny tego czy zapisy planu w zakresie niezgodności ze wskazanymi przepisami są na tyle wadliwe i ściśle związane z przeważającą częścią ustaleń planu, że nie ma możliwości wyeliminowanie jedynie postanowień naruszających zasady sporządzania planu, tak by zakres pozostawionych zapisów planu mógł w sposób określony w obowiązujących przepisach prawa stanowić wyczerpującą i prawidłową regulację odnoszącą się do zagospodarowania przestrzennego pozostałych terenów. Powinien również dokonać analizy czy pozostawienie w mocy pozostałych zapisów planu miejscowego, nie doprowadzi do tego, że uchwała będzie nieczytelna bądź niekompletna. Przesłanki działania organu nadzoru muszą zostać wyrażone wprost i nie mogą być przedmiotem domniemań. Natomiast w sytuacji, gdy organ nadzoru decyduje się na stwierdzenie nieważności poddanej jego kontroli uchwały organu gminy w całości, to uzasadnienie wydanego rozstrzygnięcia nadzorczego powinno przekonywać o sprzeczności z prawem w istotnym zakresie wszystkich (a nie tylko niektórych) postanowień zawartych w uchwale.

Rekapitulując, stwierdzając nieważność uchwały planistycznej w całości organ nadzoru powinien precyzyjnie powiązać dostrzeżone przez siebie naruszenia prawa z przesłankami stwierdzenia nieważności takiej uchwały, ujętymi w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Motywy rozstrzygnięcia organu w tym zakresie należy przedstawić w uzasadnieniu, gdyż akt nadzoru dotyczy uchwały planistycznej, podejmowanej po przeprowadzeniu czasochłonnej i kosztownej procedury, co trafnie zauważyła skarżąca Gmina. Powtórzyć raz jeszcze trzeba, że organ nadzoru w razie stwierdzenia, że wadliwa jest część uchwały planistycznej, winien ograniczyć się do stwierdzenia nieważności badanej uchwały tylko w części, o ile pozostała niewadliwa część może funkcjonować samodzielnie w obrocie.

W tym stanie rzeczy za zasadny należało uznać zarzut naruszenia przez Wojewodę art. 28 § 1 u.p.z.p. i z przedstawionych powodów uchylić zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze.

Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 148 P.p.s.a., uchylił zaskarżony akt.