Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2550/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-09-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6198 Inspekcja pracy
Hasła tematyczne: Inspekcja pracy
Skarżony organ: Inspektor Pracy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 94 pkt 2a, art. 145, art. 207, art. 237
journal: Dz.U. 2014 poz 1502
law: Ustawa z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy - tekst jednolity
article: art. 34 ust. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 404
law: Ustawa z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) sędzia NSA Jolanta Sikorska sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant asystent sędziego Anna Armińska po rozpoznaniu w dniu 18 września 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych M. Sp. z o. o. z siedzibą w N. i Okręgowego Inspektora Pracy w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 kwietnia 2016 r. sygn. akt III SA/Kr 1046/15 w sprawie ze skargi M. Sp. z o. o. z siedzibą w N. na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w K. z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązków 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. oddala skargę kasacyjną M. Sp. z o. o. z siedzibą w N., 3. zasądza od M. Sp. z o. o. z siedzibą w N. na rzecz Okręgowego Inspektora Pracy w K. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 28 kwietnia 2016 r., sygn. akt III SA/Kr 1046/15, po rozpoznaniu skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej: "spółka", "skarżąca"), uchylił zaskarżoną decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w [...] z [...] czerwca 2015 r.; nr [...] wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji wydanych w przedmiocie nałożenia obowiązku.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy:

Państwowy Inspektor Pracy w [...] [...] maja 2015 r., działając na podstawie art. 11 pkt 1, 6, 6a w związku z art. 33 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. z 2012 r. poz. 404 ze zm., dalej: "ustawa o PIP"), wydał nakaz znak: [...] zobowiązujący skarżącą do wprowadzenia przerw wliczanych do czasu pracy dla ustalonych w zakładzie prac wykonywanych w ustalonym z góry tempie. Jako podstawę prawną nałożenia tego obowiązku wskazał art. 207 § 1 i § 2 pkt 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz. U. z 2014 r., poz. 1502 ze zm., dalej: "K.p."), a także § 39 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy (Dz. U. z 2003 r. nr 169, poz. 1650 ze zm., dalej: "rozporządzenie MPiPS w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy").

Skarżąca w odwołaniu od ww. nakazu zarzuciła naruszenie:

1) art. 78 Konstytucji RP w powiązaniu z art. 7, art. 8, art. 11 i art. 107 § 1 K.p.a. oraz art. 12 ustawy o PIP, z uwagi na brak zamieszczenia w zaskarżonej decyzji uzasadnienia;

2) art. 7, art. 8, art. 11 i art. 107 § 1 K.p.a. w związku z art. 12 ustawy o PIP, przez niezamieszczenie w zaskarżonej decyzji uzasadnienia faktycznego ani prawnego;

3) art. 207 § 1 i § 2 pkt 1, art. 145 § 1 K.p., § 39 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia MPiPs w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy, przez ich błędną wykładnię i przyjęcie, iż wymienione przepisy stanowią podstawę prawną dla obowiązku dokonania przez odwołująca się skrócenia czasu pracy w przypadku pracy w ustalonym z góry tempie, a to przez wprowadzenie przerw wliczanych do czasu pracy;

4) art. 77 K.p.a. w związku art. 12 ustawy o PIP z uwagi na niewyjaśnienie wszystkich koniecznych okoliczności stanu faktycznego;

5) art. 80 K.p.a. w związku art. 12 ustawy o PIP, z tego względu, że Inspektor Pracy wbrew ustalonym okolicznościom faktycznym w sprawie przyjął, iż konieczne są dalsze działania mające doprowadzić do zmniejszenia uciążliwości w pracy, podczas gdy praca w ustalonym z góry tempie nie ma charakteru uciążliwego;

6) art. 105 K.p.a. w związku art. 12 ustawy o PIP, z uwagi na to, iż zachodziły przesłanki do umorzenia postępowania w trybie art. 105 K.p.a., gdyż postępowanie stało się zbędne w całości z uwagi na istnienie dodatkowych przerw w pracy u pracowników zatrudnionych u Skarżącej przy pracach w ustalonym z góry tempie;

7) art. 7 K.p.a. w związku art. 12 i art. 11 pkt 1 ustawy o PIP, przez określenie niemożliwego do wykonania przez Spółkę terminu wykonania nakazu.

Okręgowy Inspektor Pracy w [...] decyzją z [...] czerwca 2015 r. uchylił zaskarżony nakaz w zakresie terminu realizacji i wyznaczył nowy termin wykonania na [...] października 2015 r. W pozostałym zakresie nakaz utrzymał w mocy.

Organ odwoławczy uznał, że termin realizacji obowiązku nałożony na pracodawcę był zbyt krótki ze względu na konieczność odpowiedniego organizacyjnego przygotowania. W pozostałym zakresie odwołanie uznał za niezasadne.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że nakaz wydawany w stosunku do pracodawcy przez inspektora pracy nie jest typową decyzją administracyjną, a więc nie mają do niego wprost zastosowania przepisy regulujące treść uzasadnienia decyzji. Odnośnie zasadności nałożenia kwestionowanego obowiązku organ odwoławczy wskazał, że podstawowym dowodem w sprawie było uzgodnienie z [...] stycznia 2015 r. pomiędzy pracodawcą a związkami zawodowymi w sprawie ustanowienia wykazu prac wykonywanych w ustalonym z góry tempie. Zdaniem organu istnienie tego uzgodnienia stwarzało stan bezsporny co do tego, że prace wykonywane w z góry ustalonym tempie u kontrolowanego występują. W takim zaś stanie faktycznym obowiązujące przepisy prawa pracy zobowiązują pracodawcę do ustanowienia przerw w pracy. Organ odwoławczy powołał się na treść art. 207 § 2 pkt 1 K.p. oraz § 39 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia MPiPS w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy. Organ podkreślił, że wbrew twierdzeniom Spółki z literalnego brzmienia art. 145 § 1 K.p. wyraźnie wynika, że w przypadku pracy w ustalonym z góry tempie skrócenie czasu pracy polega na wprowadzeniu przerw wliczanych do czasu pracy. Wskazując na art. 94 pkt 2a K.p., organ uznał, że w zaistniałym w sprawie stanie faktycznym nie podjęto bezpośrednich działań wpływających na zmniejszenie negatywnych skutków rytmu realizowanych czynności, w czasie pracy wykonywanej w z góry ustalonym tempie. Natomiast przedsięwzięcia szeroko opisywane w odwołaniu mają, w ocenie organu, charakter pośredni, a ustawodawca wymaga działania bezpośredniego, którym jest właśnie wprowadzenie przerwy w pracy. Z kolei wprowadzenie organizacji pracy dostosowanej do rytmu pracy najsłabszego pracownika świadczy jedynie o tym, że pracodawca zdaje sobie sprawę z tego, że posiada pracowników o różnej skali umiejętności wykonywania takiej pracy. Organ odwoławczy podkreślił, że przerwa w pracy jest to czas wolny od pracy, którym pracownik może swobodnie dysponować, w którego przedziale pracownik nie podlega podporządkowaniu w procesie pracy, zatem chwilowe krótkie przerwy w wykonywaniu pracy nie mogą być uznawane za przerwę w pracy w rozumieniu art. 145 K.p. Poza tym wprowadzenie przerwy w pracy, w myśl zasady równego traktowania pracowników w zatrudnieniu, musi dotyczyć jednakowo wszystkich pracowników zatrudnionych przy pracy wykonywanej w z góry wyznaczonym tempie. Organ wyjaśnił również, że prawo międzynarodowe wprowadza tylko minimalne standardy i nie wyklucza bardziej rygorystycznych postanowień krajowych, co miało miejsce w rozpatrywanej sprawie.

Spółka w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego ww. decyzji Okręgowego Inspektora Pracy w [...] zarzuciła naruszenie:

1) art. 145 § 1, art. 207 § 1 i § 2 pkt 1, art. 94 pkt 2a K.p. i § 39 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia MPiPS w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy, przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie że:

– wymienione przepisy stanowią podstawę prawną dla obowiązku dokonania przez skarżącą skrócenia czasu pracy w przypadku pracy w ustalonym z góry tempie, a to poprzez wprowadzenie przerw wliczanych do czasu pracy;

– na podstawie art. 145 § 1 K.p. w przypadku pracy w ustalonym z góry tempie pracodawca musi obligatoryjnie wprowadzić przerwy w pracy, wliczane do czasu pracy;

2) art. 77 K.p.a. w związku z art. 12 ustawy o PIP:

- z uwagi na niewyjaśnienie wszystkich koniecznych okoliczności stanu faktycznego, m.in. niepoczynienie ustaleń wnioskowanych przez skarżącą w toku postępowania, iż praca w ustalonym z góry tempie nie ma charakteru uciążliwego;

– przez pominięcie faktu, że u skarżącej występują już dodatkowe przerwy, które skracają czas pracy;

– nieustosunkowanie się do zastrzeżeń skarżącej z [...] maja 2015 r. odnośnie istnienia u skarżącej przerw, które skracają czas pracy;

3) art. 80 K.p.a. w zw. z art. 12 ustawy o PIP z tego względu, iż organ wbrew ustalonym okolicznościom faktycznym w sprawie przyjął, iż konieczne są dalsze działania mające doprowadzić do zmniejszenia uciążliwości w pracy, podczas gdy praca u skarżącej w ustalonym z góry tempie nie ma charakteru uciążliwego;

4) art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 12 ustawy o PIP, przez zaniechanie uchylenia nakazu Inspektora Pracy i umorzenia postępowania w całości, mimo istnienia ku temu prawnych podstaw, tj. z uwagi na to, iż postępowanie stało się zbędne w całości z uwagi na istnienie u skarżącej dodatkowych przerw w pracy u pracowników zatrudnionych w spółce przy pracach w ustalonym z góry tempie;

5) art. 78 Konstytucji RP, a to w powiązaniu z art. 7, art. 8, art. 11 i art. 107 § 1 K.p.a. w związku z art. 12 ustawy o PIP, przez niezamieszczenie w decyzji organu l instancji uzasadnienia faktycznego ani prawnego.

W odpowiedzi na skargę Okręgowy Inspektor Pracy w [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, powołanym na wstępie wyrokiem, uchylił decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w [...] z [...] czerwca 2015 r. wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że zasadnicze kwestie sporne w sprawie mają swoje źródło w treści regulacji zawartej w przepisach powołanych jako podstawa prawna nałożonego na skarżącą obowiązku, tj. art. 145 i art. 207 K.p., a także art. 34 ust. 2 w zw. z art. 11 ust. 1 ustawy o PIP. Jednocześnie podniósł, że w niniejszej sprawie zwrócić należy uwagę na obowiązujący, chociaż nie powołany w podstawie prawnej nakazu Inspektora Pracy art. 94 pkt. 2a K.p.

Następnie Sąd wskazał, że art. 145 K.p. nie może być odczytany bez uwzględnienia treści jego § 2, co pomija w swojej argumentacji skarżąca. Podał, iż przepis ten stanowi, że wykaz prac, o których mowa w art. 145 § 1, ustala pracodawca po konsultacji z pracownikami lub ich przedstawicielami w trybie i na zasadach określonych w art. 23711a i art. 23713a. W ocenie Sądu, w przypadku sporządzenia na podstawie art. 145 § 2 K.p. wykazu prac, o których mowa w art. § 1 tego przepisu, w trybie i na zasadach określonych w art. 23711a i 23713a, pracodawca ma obowiązek skrócenia czasu pracy, co w przypadku skarżącej oznacza konieczność wprowadzenia przerw wliczanych do czasu pracy. Tyko bowiem taką formę skrócenia czasu pracy w przypadku prac w z góry ustalonym tempie przewiduje art. 145 § 1 K.p. Sąd podał, że art. 145 § 1 K.p. wskazuje tylko na dopuszczalne formy prawne działań pracodawców w przypadku świadczenia przez pracowników prac w warunkach szczególnie uciążliwych lub szczególnie szkodliwych dla zdrowia, oraz w przypadku pracy monotonnej i pracy w z góry ustalonym tempie. Nie może jednak budzić wątpliwości, że kolejność działań pracodawcy w przypadku świadczenia przez pracowników prac wymienionych w § 1 jest odwrotna, aniżeli numeracja jednostek redakcyjnych art. 145 K.p. W pierwszej kolejności musi dojść do ustalenia wykazu prac (§ 2), zaś kolejnym etapem jest skrócenie czasu pracy w sposób, o którym mowa w § 1 (z zastrzeżeniem, że obowiązują regulacje w stosunku do poszczególnych grup zawodowych, odnoszące się do prac w warunkach szczególnie uciążliwych i szczególnie szkodliwych dla zdrowia). Zdaniem Sądu, tym bardziej więc nieuprawnione jest stanowisko, że to pracodawca sam decyduje (co podkreśla skarżąca) o skróceniu czasu pracy w przypadku prac w z góry ustalonym tempie. W sytuacji ustalenia wykazu, o którym mowa w art. 145 § 2 K.p., obowiązek taki po stronie pracodawcy powstaje. W przeciwnym wypadku niezrozumiały byłby cel ustalania wykazu prac, o którym mowa w art. 145 § 2 K.p.a.. Wykaz taki stanowiłby jedynie informację o wykonywaniu na niektórych stanowiskach prac w z góry ustalonym tempie i nie rodziłby po stronie pracodawcy konkretnego obowiązku, ponieważ wprowadzenie skróconego czasu pracy pozostawione byłoby uznaniu pracodawcy. Sąd podniósł, że na gruncie kompleksowej regulacji wynikającej z ww. przepisów nie jest do przyjęcia, aby wykaz ten pełnił jedynie funkcję informacyjną. Zwrócił uwagę, że skarżąca pomija całkowicie w swojej argumentacji, że wykaz został przez pracodawcę sporządzony i to w wyniku realizacji nakazu Inspektora Pracy. Z akt sprawy (protokół kontroli z [...] kwietnia 2015 r.) wynika, że Inspektor Pracy wydał nakaz z [...] października 2014 r. dotyczący ustalenia wykazu prac wykonywanych w z góry ustalonym tempie, a skarżąca (po dwukrotnym odwołaniu się od tej decyzji w części dotyczącej terminu) nakaz ten wykonała. W konsekwencji ustalono wykaz prac w z góry ustalonym tempie, o którym mowa w art. 145 § 2 K.p. i w trybie przewidzianym w tym przepisie, co także wynika z protokołu kontroli. Kwestionowany w niniejszej sprawie nakaz jest więc konsekwencją ustalenia wykazu prac w z góry ustalonym tempie wykonywanych u skarżącej.

Następnie Sąd wskazał, że przychyla się do stanowiska skarżącej, iż nakaz inspektora pracy powinien zawierać uzasadnienie, podniósł, że kwestionowanie orzeczenia wydanego w pierwszej instancji może być urzeczywistnione tylko wówczas, kiedy jego adresat ma możliwość kwestionowania wykładni prawa, procesu jego subsumcji, oraz ustaleń faktycznych dokonanych w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. Nie jest to możliwe w stosunku do decyzji, która nie zawiera jakiegokolwiek uzasadnienia. Zdaniem Sądu uzasadnienie decyzji jest elementem obligatoryjnym każdego rozstrzygnięcia władzy publicznej o sytuacji prawnej jednostki, a wyjątki w tym zakresie muszą być reglamentowane w ścisły sposób. Nie można zatem uznać, że art. 34 ust. 2ustawy o PIP stanowi regulację wykluczającą stosowanie art. 107 § 1 K.p.a., które wynika jedynie z wykładni językowej. Stanowisko takie prowadzi bowiem do wniosku, że nakaz inspektora pracy, który jest decyzją administracyjną - i co do tego nie ma wątpliwości - nie wymaga podpisania z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby uprawnionej do jego wydania. W obowiązującym porządku prawnym decyzja administracyjna bez podpisu nie może funkcjonować. Sąd zwrócił uwagę, że w związku z kwestią podpisu, że jednolite orzecznictwo sądów administracyjnych na gruncie art. 107 § 1 K.p.a. dopuszcza uznanie za decyzję administracyjną pisma rozstrzygającego sprawę, jeżeli sprawa ta podlega rozstrzygnięciu w formie decyzji, jeżeli pismo takie zawiera minimum elementów niezbędnych dla zakwalifikowania go jako decyzji. Do takich elementów zalicza się oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji, gdyż wówczas spełnia ono podstawowe, niezbędne warunki decyzji wymienione w art. 104 § 1 K.p.a. Podpis osoby reprezentującej organ należy więc zawsze do niezbędnych składników decyzji administracyjnej, nie można więc zaakceptować twierdzenia, że przepis art. 34 ust. 2 ustawy o PIP stanowi odrębną, kompletną regulację. Sąd nie podzielił poglądu, że uzasadnienie nakazu inspektora pracy stanowi protokół kontroli. Wskazał, że dokument ten nie jest częścią składową decyzji, stanowi jedynie dowód w sprawie. Nadto kontrola przeprowadzana przez organy Inspekcji Pracy ma na celu tylko ustalenie stanu faktycznego, nie zaś jego ocenę, zastosowanie normy prawnej i wskazanie motywów rozstrzygnięcia.

Jednocześnie Sąd podkreślił, że zaskarżoną decyzją organ odwoławczy utrzymał w mocy następująco sformułowany nakaz: "wprowadzenie przerw wliczanych do czasu pracy dla ustalonych w zakładzie prac w ustalonym z góry tempie". Dlatego też, jeżeli istotą decyzji jest nałożenie obowiązku, to decyzja go nakładająca musi obowiązek ten sprecyzować na tyle szczegółowo, by jego wykonanie nie budziło wątpliwości. Jest to niezbędne ze względu na ewentualną potrzebę poddania takiej decyzji wykonaniu w postępowaniu egzekucyjnym. Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie czyni zadość powyższemu wymogowi. Określenie "wprowadzenie przerw w pracy wliczanych do czasu pracy" jest bowiem nieprecyzyjne i w istocie nie wiadomo w jaki sposób skarżąca ma je wykonać. Nie wiadomo bowiem jaki wymiar czasowy mają mieć przerwy, ani w jakiej ilości być wprowadzone, a także czy mają one być jednakowe na każdym stanowisku objętym ustalonym u skarżącej wykazem, o którym mowa w art. 145 § 2 K.p. Co więcej, niewątpliwie w tym przypadku brak uzasadnienia nakazu mógł mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, co w kontrolowanej sprawie jest potwierdzeniem stanowiska o konieczności uzasadniania przez inspektora pracy kierowanych do stron nakazów. Brak uzasadnienia nakazu wydanego przez Inspektora Pracy, oraz brak uzasadnienia tak sformułowanego obowiązku powoduje, że w powyższym zakresie zaskarżona decyzja nie poddaje się kontroli Sądu.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku organ wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, względnie o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi. Jednocześnie wniósł o zwrot kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

1) art. 34 ust. 2 w zw. z art. 12 ustawy o PIP i art. 107 § 1 K.p.a., w powiązaniu z art. 78 Konstytucji,

2) art. 138 § 1 K.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz c, w powiązaniu z art. 78 Konstytucji.

W ocenie organu Sąd I instancji pominął poprawną wykładnię aktualnego brzmienia art. 34 ust. 2 ustawy o PIP, przez błędne przyjęcie, że brak obowiązku sporządzenia uzasadnienia nakazu inspektora pracy istniałby tylko wówczas, gdyby ten przepis regulował kompleksowo strukturę treści decyzji organów PIP.

Ponadto skargę kasacyjną złożyła Spółka, która wniosła o uchylenie ww. wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego, w tym kosztach zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie art. 94 pkt 2a, art. 145, art. 207 i art. 23711a K.p., przez ich błędną wykładnię i przyjęcie, iż w przypadku sporządzenia na podstawie art. 145 § 2 K.p. wykazu prac, w ramach których prowadzona jest praca z góry ustalonym tempie, pracodawca ma obowiązek skrócenia czasu pracy.

W ocenie Spółki żadne z ww. norm interpretowana łącznie lub oddzielnie nie nakłada na pracodawcę skrócenia czasu pracy w przypadku występowania prac monotonnych lub prac wykonywanych z góry w określonym tempie. Również fakt występowania w zakładzie pracy wykazu prac powstałego w trybie art. 145 § 2 w zw. z art. 23711a K.p nie wpływa na automatyczne powstanie po stronie pracodawcy obowiązku wprowadzenia przerw w pracy. Pracodawca sam decyduje, czy niezbędne jest wprowadzenie skróconego czasu pracy, czy też bardziej celowe jest zastosowanie innych środków ograniczających lub rekompensujących pracę w trudnych warunkach.

Spółka stwierdziła, że przyjęcie, że przerwy w pracy są jedynym prawnie dopuszczalnym środkiem do zmniejszenia uciążliwości pracy wykonywanej z góry ustalonym tempie, stanowiłoby naruszenie minimalnego standardu ochrony wskazanego w art. 1 ust. 1 Dyrektywy Rady 93/104/WE z dnia 23 listopada 1993 r. (Dz. Urz. UE L Nr 307), która w art. 13 zawiera paradygmat dostosowania organizacji pracy indywidualnie do pracownika i wymienia przerwy jako jedne z możliwych rozwiązań zmniejszających uciążliwość, a nie jedyne.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Na wstępie wskazać należy, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, wynikają z przepisu art. 174 P.p.s.a. Wedle jego pkt 1 może ją stanowić naruszenie prawa materialnego, przy czym przewiduje się dwie jego postacie, a mianowicie błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Stosownie do przepisu art.176 P.p.s.a skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym polega na dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu skargi w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

W sprawie złożono dwie skargi kasacyjne.

Skarga kasacyjna Okręgowego Inspektora Pracy w [...] zasługiwała na uwzględnienie, gdyż podniesione w niej zarzuty zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach.

Zgodnie z art 34 ust. 2 ustawy o PIP decyzja wydana w formie pisemnej lub stanowiąca wpis do dziennika budowy powinna zawierać: oznaczenie organu Państwowej Inspekcji Pracy, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, termin usunięcia stwierdzonych uchybień oraz pouczenie o przysługujących środkach odwoławczych. Przepis w przedstawionej wersji obowiązuje od 8 sierpnia 2011r. We wcześniejszej wersji omawianego przepisu ustawodawca określając elementy składowe nakazu inspektora pracy użył określenia "treść decyzji", które to określenie w wyniku nowelizacji przepisu zastąpiono określeniem "rozstrzygnięcie". Na bazie obowiązywania przepisu w poprzedniej wersji ukształtowało się orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmujące, że treścią decyzji jest jej rozstrzygnięcie, nie stanowi jej natomiast uzasadnienie faktyczne i prawne w znaczeniu Kodeksu postępowania administracyjnego (por. wyroki NSA z: 17 lutego 2009 r., I OSK 381/08, 9 stycznia 2010 r., I OSK 370/10, 14 grudnia 2011 r., I OSK 753/11). Wskazana zmiana powyższego przepisu, uściślająca wywołujące niepewność jak przepis ten należy odczytać, w pełni tę interpretację potwierdza. W jej świetle nie powinno budzić już wątpliwości, które mogły pojawiać się w wersji przepisu sprzed nowelizacji, że art. 34 ust 2 ww. ustawy wymienia wszystkie niezbędne elementy nakazu inspektora pracy. Ze sformułowania "decyzja...powinna zawierać" wynika, że wyliczenie to nie ma charakteru przykładowego, lecz stanowi katalog zamknięty. Oznacza to, że w tym zakresie ustawodawca wyłączył stosowanie art.107 K.p.a. Powyższe znajduje potwierdzenie w unormowaniu zawartym w art.12 ustawy o PIP, który stanowi, że "W postępowaniu przed organami Państwowej Inspekcji Pracy w sprawach nieuregulowanych w ustawie, bądź przepisach wydanych na jej podstawie albo w przepisach szczególnych stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego". Ustawa o Państwowej Inspekcji Pracy stanowi więc lex specialis do Kodeksu postępowania administracyjnego. Wskazana regulacja znajduje się w akcie prawa materialnego, jest ona szczególna względem unormowań zamieszczonych w Kodeksie postępowania administracyjnego, które mają charakter generalny. W postępowaniu jurysdykcyjnym prowadzonym przez organy inspekcji pracy postanowienia cytowanej ustawy należy więc stosować w pierwszej kolejności. Dopiero w sprawach nieuregulowanych tą ustawą zastosowanie znajdują przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W konsekwencji prawidłowe jest stanowisko organu, zgodnie z którym decyzja organu inspekcji pracy nie musi zawierać uzasadnienia faktycznego i prawnego. Nieodzownym elementem decyzji inspektora pracy jest zatem określenie podstawy prawnej, czyli wskazanie przepisów stanowiących podstawę wydanego nakazu. Ponadto musi ona zawierać rozstrzygnięcie, czyli precyzyjnie, w sposób niebudzący wątpliwości, sformułowanie zakresu przyznanych praw lub nałożonych obowiązków. Takie rozwiązania przyjęte przez ustawodawcę w tej kwestii korespondują z innymi uregulowaniami zawartymi w ustawie o Państwowej Inspekcji Pracy oraz Kodeksie pracy. Zgodnie z art. 33 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 31 ust. 1 ustawy decyzje wydaje się w wyniku ustaleń dokonanych w toku kontroli i udokumentowanych stosownym protokołem kontroli. Natomiast, stosownie do art. 207 § 3 K.p., pracodawca oraz osoba kierująca pracownikami są obowiązani znać przepisy o ochronie pracy, w tym przepisy oraz zasady bezpieczeństwa i higieny pracy (por. wyrok NSA z 1 września 2010 r., I OSK 370/11). Przyjęcie za Sądem I instancji, że decyzja inspektora pracy stosownie do wymogów z art. 107 § 1 K.p.a. winna zawierać także uzasadnienie faktyczne, jaki i prawne, czyniłaby zbędną regulację zawartą w art. 34 ust. 2 ustawy o PIP. Taki kierunek wykładni nie pozostawałby w zgodzie z zasadą racjonalnego ustawodawcy.

Dodatkowo należy zwrócić uwagę, że ustawodawca wprowadził jednakowe wymagania co do obowiązkowych składników decyzji wydawanej w formie pisemnej i stanowiącej wpis do dziennika budowy. Trudno natomiast sobie wyobrazić, aby nakaz w formie decyzji stanowiącej wpis do dziennika budowy zawierał uzasadnienie faktyczne i prawne, co potwierdza przyjęte przez organy rozumienie przepisu art. 34 ust. 2 ustawy o PIP.

Przyjęcie takiej jak powyżej interpretacji art. 34 ust. 2 ustawy o PIP nie narusza art. 78 Konstytucji, który stanowi, że każda ze stron ma prawo zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji oraz że wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżania określa ustawa. Jak zauważył Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 15 grudnia 2008 r., P 57/07, OTK-A 2008/10/178, treścią tego postanowienia jest ustanowienie prawa stron każdego postępowania do uruchamiania procedury weryfikującej prawidłowość wszelkich rozstrzygnięć wydawanych przez organ działający w charakterze pierwszej instancji (zob. A. Błaś, /w:/ Konstytucje Rzeczypospolitej oraz komentarz do Konstytucji RP z 1997 r., pod. red. J. Bocia, Wrocław 1998, s. 140). Materialną treścią prawa do zaskarżenia jest stworzenie stronom możliwości uruchomienia procedury służącej weryfikacji pierwszoinstancyjnego rozstrzygnięcia. Trzeba podkreślić, że – zgodnie z art. 78 zdanie drugie Konstytucji – określenie "trybu zaskarżania" należy do ustawodawcy, a Konstytucja świadomie pozostawiła mu margines swobody decyzyjnej. Można jedynie wskazać wymagania, którym powinien odpowiadać każdy ustanowiony przez ustawę środek zaskarżenia. Po pierwsze – środek taki musi być dostępny, więc jego uruchomienie powinno zależeć od woli strony i nie może być poddane nadmiernie skomplikowanym rygorom. Po drugie – środek ten musi być efektywny, czyli musi stwarzać realną możliwość oceny pierwszoinstancyjnego rozstrzygnięcia i dokonania jego uchylenia bądź zmiany (por. L. Garlicki, Uwagi do art. 78, /w:/ Konstytucja RP. Komentarz, tom V, Warszawa 2007, s. 7).

Norma zawarta w art. 78 Konstytucji jest odczytywana jako ważna gwarancja oraz środek ochrony prawa stron do zaskarżenia wszystkich orzeczeń i decyzji do wyższej instancji (por. W. Skrzydło, Komentarz do art. 78, /w:/ Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Kraków 2002), bez względu na to, w jakim trybie i w wyniku jakiej czynności zostały one wydane. Na szczególną rolę art. 78 Konstytucji nie tylko przy tworzeniu, ale również w stosowaniu prawa, zwrócił uwagę Trybunał Konstytucyjny już w wyroku z 16 listopada 1999 r. (sygn. SK 11/99, OTK ZU nr 7/1999, poz. 158). Przede wszystkim, kształtując konstytucyjne prawo każdej ze stron do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji, posłużono się w nim ogólnym sformułowaniem "zaskarżenie", pozwalającym na objęcie jego zakresem różnych, specyficznych dla danej procedury, środków prawnych, których wspólną cechą jest umożliwienie stronie uruchomienia weryfikacji wydanego w pierwszej instancji orzeczenia bądź decyzji. Ponadto jest możliwa konkretyzacja tego sformułowania, polegająca na wskazaniu tych elementów środka prawnego, które są wystarczające do realizacji omawianego prawa, i nie ma tu decydującego znaczenia przyjmowany w doktrynie podział na środki odwoławcze i inne środki zaskarżenia. Trzeba bowiem uwzględniać całokształt unormowań determinujących przebieg określonego postępowania.

Okoliczność, że przepisy prawa nie przewidują konieczności uzasadniania nakazu inspektora pracy, nie może prowadzić do wniosku, że pracodawca, gdyż to on jest adresatem takiego nakazu, jest pozbawiony możliwości jego zaskarżenia. Przepis art. 34 ust. 2 ustawy o PIP wprowadza obowiązek pouczenia o przysługujących środkach odwoławczych. Nakaz z [...] maja 2015 r. takie pouczenie zawierał i skarżący z przysługującego mu uprawnienia skorzystał. Zwrócić także należy uwagę, że postępowanie przed organami inspekcji pracy realizuje wynikającą z art. 15 K.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania. Rozstrzygnięcie organu odwoławczego podejmowane jest w jego ramach, a organ odwoławczy obowiązany jest rozpoznać sprawę w jej całokształcie, a nie jedynie odnieść się do zarzutów formułowanych przez stronę. Zasadniczo to rozstrzygnięcie organu drugiej instancji jest przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej i jeżeli zawiera ono uzasadnienie pozwalające na przeprowadzenie badania legalności zaskarżonego aktu, to nie zachodzą przesłanki do jego uchylenia. W przedmiotowej sprawie Okręgowy Inspektor Pracy w Krakowie rozpoznał w postępowaniu odwoławczym sprawę wszczętą w wyniku kontroli przeprowadzonej u skarżącego [...] maja 2015 r., przeprowadził analizę obowiązujących przepisów i dokonał subsumcji poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych pod obowiązujące i wyłożone wcześniej normy prawne. W swej argumentacji organ nawiązał także do stanowiska prezentowanego przez pracodawcę, wskazując na jego niezasadność. Powyższe nie pozwala na podzielenie stanowiska Sądu I instancji o naruszeniu przez organ odwoławczy art. 138 § 1 K.p.a. O naruszeniu tego przepisu nie świadczy wskazany przez Sąd brak konkretności decyzji organu I instancji. Organ formułując nakaz odwołał się wprost do regulacji ustawowej, w której podmiotowi zatrudniającemu pozostawiono organizacyjne wprowadzenie przerw w pracy, tak aby zniwelować jej uciążliwość. Zgodzić się należy z organem, że funkcja organizatorska w prawie pracy należy wyłącznie do pracodawcy i inspektor pracy nie może nakazać pracodawcy zastosowania konkretnego rozwiązania organizacyjnego. Wprowadzenie przerw w pracy, tak aby praca przestała być uciążliwą, może z organizacyjnego punktu widzenia przybierać różne rozwiązania, na różnych stanowiskach, każde zaś powinno spełniać ciążące na pracodawcy obowiązki z zakresu bhp. Niewątpliwie liczba przerw i ich wymiar muszą być dostosowane do uciążliwości pracy poszczególnych pracowników. Prawidłowość realizacji nałożonego na zatrudniającego obowiązku może być natomiast przedmiotem następczej kontroli inspektora pracy.

Na uwzględnienie nie zasługiwała natomiast skarga kasacyjna [...] sp. o.o. z siedzibą w [...]. W skardze tej zgłoszone zostały jedynie zarzuty naruszenia prawa materialnego, co oznacza, że nie zakwestionowano poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych. Przyjęty przez Sąd I instancji stan faktyczny jest zatem miarodajny przy ocenie zarzutów wynikających ze skargi kasacyjnej. Dotyczy to zwłaszcza przyjęcia przez ten Sąd, że praca w zakładzie Spółki ma charakter uciążliwy. Kwestionując te ustalenia w uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca nie powiązała ich z zarzutem naruszenia przepisów prawa procesowego, które znajdują zastosowanie przy ustalaniu okoliczności faktycznych sprawy. W tej sytuacji zastrzeżenia co do prawidłowości poczynionych przez Sąd I instancji ustaleń faktycznych, wymykają się spod kontroli instancyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny, związany granicami skargi kasacyjnej, nie może bowiem domyślać się, jakie były intencje strony skarżącej kasacyjnie.

Zarzuty skargi kasacyjnej nie zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach, przy czym w części nie zostały też prawidłowo skonstruowane. Zarzucając naruszenie prawa materialnego wskazano na cztery przepisy Kodeksu pracy, tj. art. 94 pkt 2a, art. 145, art. 207 i art. 23711a. W judykaturze nie budzi wątpliwości pogląd, wedle którego prawidłowe skonstruowanie podstaw kasacyjnych, o jakim stanowi art. 176 P.p.s.a., wymaga, aby określić konkretne przepisy naruszone zdaniem strony skarżącej przez sąd, z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu oraz innych jednostek redakcyjnych. Tylko prawidłowe opracowanie skargi kasacyjnej pozwala na wyznaczenie granic, w ramach których nastąpi rozpoznanie sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. wyrok NSA z 8 marca 2012 r., II OSK 2496/10). Autor skargi kasacyjnej warunku tego w pełni nie zrealizował, albowiem art. 207 i art. 23711a K.p. składają się z szeregu jednostek redakcyjnych, które jednak w skardze kasacyjnej nie zostały uszczegółowione. Nie nastąpiło to również uczynione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, a co więcej nie została w nim przedstawiona argumentacja odnosząca się do zarzutów naruszenia powyższych przepisów. W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny do zarzutów naruszenia art. 207 i art. 23711a K.p. nie mógł się odnieść. W podstawach skargi kasacyjnej również nieprawidłowo zarzucono naruszenie art. 145 K.p. bez podania, którego paragrafu tego przepisu zarzut dotyczy. Brak ten konwalidowano jednak w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, co pozwala na przeprowadzenie oceny zasadności tego wytyku.

Jak wskazano powyżej w rozpoznawanej sprawie nie zostało skutecznie zakwestionowane, że działania podjęte przez skarżącą Spółkę nie doprowadziły do stanu, w którym uciążliwość prac w ustalonym z góry tempie została ograniczona w takim zakresie, aby nie stanowić zagrożenia dla zdrowia pracowników i zapewniać bezpieczne i higieniczne warunki pracy. Zobowiązanie takie wynika z art. 94 pkt. 2a K.p., zgodnie z którym pracodawca jest obowiązany w szczególności organizować pracę w sposób zapewniający zmniejszenie uciążliwości pracy, zwłaszcza pracy monotonnej i pracy w ustalonym z góry tempie, wprowadzonego do porządku prawnego od 1 stycznia 2004 r. w wyniku wykonania art. 13 Dyrektywy Rady 93/104/WE z dnia 23 listopada 1993 r. dotyczącej niektórych aspektów organizacji czasu pracy. Wynika ono również z § 39 rozporządzenia MPiSP w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy. Obowiązek dbania o bezpieczeństwo i higieniczne warunki pracy jest istotnym obowiązkiem pracodawcy, wskazanym w art. 15 K.p. jako podstawowa zasada prawa pracy. Obowiązkiem pracodawcy jest również taka organizacja pracy, aby zapewnić zmniejszenie jej uciążliwości, zwłaszcza pracy monotonnej oraz pracy w z góry ustalonym tempie. W Kodeksie pracy, czyli w akcie prawnym regulującym prawa i obowiązki pracowników i pracodawców, przewidziano jeden sposób ograniczania lub eliminowania uciążliwych warunków pracy, tj. skracanie czasu pracy przez wprowadzanie przerw w pracy wliczanych do czasu pracy. Ustawowe wprowadzenie środka mającego na celu złagodzenie pracy o uprzednio określonym rytmie pracy wiązało się niewątpliwie ze wskazaniem w dyrektywie jako metody służącej temu celowi w szczególności przerw w trakcie czasu pracy. Cztery odrębne przypadki, w jakich winno dochodzić do skracania czasu pracy, określa przepis art. 145 § 1 Kodeksu pracy Jest to praca w warunkach szczególnie uciążliwych, praca w warunkach szczególnie szkodliwych dla zdrowia, praca monotonna i praca w ustalonym z góry tempie. Obowiązek taki powstaje jednak dopiero po sporządzeniu przewidzianego w art. 145 § 2 K.p. wykazu prac, o których mowa w § 1. Zgodzić się należy ze stanowiskiem Sądu I instancji, że gdyby przyjąć fakultatywność skrócenia czasu pracy w przypadku m. in. prac w z góry ustalonym tempie, to niezrozumiały byłby cel tworzenia takiego wykazu. Zważyć przy tym należy, że wykaz taki tworzony jest po konsultacji z pracownikami lub ich przedstawicielami w trybie i na zasadach określonych w art. 237 11a i art. 237 13a K.p. oraz po zasięgnięciu opinii lekarza sprawującego profilaktyczną opiekę zdrowotną nad pracownikami. Ustalenie wykazu określonych prac zostało wprowadzone w jednym artykule ze skracaniem czasu pracy jako sposobem eliminacji uciążliwości pracy, co oznacza, że wykaz jest funkcjonalnie związany z skracaniem czasu pracy, i musi prowadzić do wniosku, że opracowanie wykazu stwarza konieczność skrócenia czasu pracy przez ustanowienie przerw w pracy wliczanych do czasu pracy. Nie oznacza to oczywiście, że pracodawca jest pozbawiony możliwości podejmowania innych działań mających na celu likwidację lub zmniejszenie uciążliwości pracy w ustalonym z góry tempie, do czynienia czego zobowiązanie płynie z przepisu art. 94 pkt. 2a K.p. Jednak w sytuacji, gdy takie działania nie przyniosą spodziewanych rezultatów, uciążliwość pracy w dalszym ciągu występuje i zostanie sporządzony wykaz takich prac, tak jak to miało miejsce w przedmiotowej sprawie, to wówczas inspektor pracy, w oparciu o przepisu art. 145 § 1 K.p., umocowany jest do zastosowania środków przewidzianych ustawą i nałożenia na pracodawcę obowiązku wprowadzenia przerw w pracy wliczanych do czasu pracy. Doprowadzenie przez pracodawcę do sytuacji, że praca przestanie być dla pracowników uciążliwą, może powodować odstąpienie od konieczności utrzymania wykazu takich prac i wówczas obowiązek skracania czasu pracy zdezaktualizuje się. Wobec powyższego zarzut naruszenia art. 145 § 1 i § 2 i art 94 pkt 2a K.p. należało uznać za bezzasadny.

Jako że istota sprawy został dostatecznie wyjaśniona NSA uwzględniając skargę kasacyjną Okręgowego Inspektora Pracy w Krakowie w trybie art. 188 w zw. z art. 151 P.p.s.a. uchylił zaskarżone orzeczenie i oddalił skargę. Skarga kasacyjna [...] sp. o.o. z siedzibą w [...], jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu na zasadzie art 184 P.p.s.a. O kosztach orzeczono w oparciu o przepis art. 203 pkt 2 P.p.s.a.