Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 673/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2010-04-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 11 a,  art. 11c,  art. 11f  ust. 1,  art. 11i,  art. 12 ust. 2,  ust. 3 i  ust. 4,  art. 16 ust. 2
journal: Dz.U. 2008 nr 193 poz 1194
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Andrzej Cisek Sędzia NSA Julia Szczygielska Sędzia WSA Anna Siedlecka /spr./ Protokolant Iwona Borecka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 marca 2010 r. sprawy ze skargi Z. S., B. S. i Ł. S. na decyzję Wojewody D. z dnia 19 października 2009 Nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie łącznika drogi oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi Z. S., B. S. i Ł. S. jest decyzja Wojewody D. z dnia 19 października 2009 r. nr 17/09 utrzymująca w mocy wydaną na podstawie art. 11 a ust. 1, art. 11c, art. 11 f ust. 1, art. 11 i art. 12 ust 2 , ust 3 i ust 4, art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.) - określanej dalej jako ustawa drogowa, decyzję Starosty D. Nr [...] z dnia 16 września 2009 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie łącznika drogi pomiędzy drogą powiatową nr [...] a obwodnicą miejską B. oraz drogą wojewódzką nr 384 wraz z odwodnieniem (kanalizacja deszczowa) i oświetleniem drogowym.

Z akt sprawy i uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że wnioskiem z dnia 27 stycznia 2009 r. Burmistrz Miasta B. wystąpił do Starosty D. o wydanie w trybie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych zezwolenia na realizację inwestycji drogowej pn. ,,Budowa łącznika drogi pomiędzy drogą powiatową nr [...] a obwodnicą miejską B. oraz drogą wojewódzką nr 384 wraz z odwodnieniem (kanalizacja deszczowa) i oświetleniem drogowym". W toku prowadzonego postępowania i Z. S. oraz Ł. S., będący właścicielami działek położonych w B., oznaczonych numerami geodezyjnymi [...] oraz [...], pismem z dnia 16 marca 2009 r. sprzeciwili się zaproponowanemu przebiegowi projektowanej drogi w jej części przebiegającej na działkach o numerach [...] i [...], jak również ustaleniu linii rozgraniczających tych działek w zakresie ich podziału. Ponadto, strony postępowania, zwróciły uwagę na toczące się z ich inicjatywy postępowanie zmierzające do stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczącego obszaru na którym ma zostać zrealizowana inwestycja drogowa.

Ustosunkowując się do złożonych zastrzeżeń, pismem z dnia 25 marca 2009 r. Burmistrz Miasta B. poinformował, że lokalizacja drogi wynika z ustaleń obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonych uchwałami Rady Miejskiej B. z dnia 27 października 2004 r. Nr [...], z dnia 26 kwietnia 2006 r. Nr [...] oraz z dnia 26 kwietnia 2006 r. Nr [...] i jako taka nie może być zmieniona. Burmistrz wskazał także na poprawność lokalizacji drogi pod względem komunikacyjnym i przestrzennym oraz zwrócił uwagę, że lokalizacja drogi nie uniemożliwia korzystania z nieruchomości w sposób dotychczasowy lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem, natomiast zmiana funkcji terenów rolnych na funkcje mieszkalne i związane z prowadzeniem działalności gospodarczej nie spowoduje obniżenia wartości nieruchomości. W ocenie wnioskodawcy proponowana przez strony zmiana lokalizacji drogi na odcinku przechodzącym przez działkę nr [...] wywołałaby konieczność zmiany jej przebiegu na dużo dłuższym odcinku. Dokonane już regulacje terenowe przez osoby prywatne polegające na wydzieleniu terenów pod budowę drogi wywołały nieodwracalne skutki prawne. Ponadto, zmiana lokalizacji drogi spowodowałaby konieczność wykonania nowego projektu budowlanego.

W tym stanie sprawy Starosta decyzją z dnia 16 kwietnia 2009 r. zezwolił na realizację inwestycji drogowej zgodnie ze złożonym wnioskiem.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyli B. S., Z. S. i Ł. S..

W wyniku rozpatrzenia odwołania, Wojewoda D. decyzją z dnia 15 czerwca 2009 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W ocenie organu odwoławczego postępowanie administracyjne prowadzone przez organ pierwszej instancji zawierało błędy formalno - prawne i rozbieżności. Organ II instancji stwierdził naruszenie zasad procedury administracyjnej umożliwiającej udział stron w przedmiotowym postępowaniu, naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego, w tym zasady zapewnienia stronom czynnego uczestnictwa w postępowaniu, brak w decyzji uregulowań w zakresie ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Ponadto stwierdził nieprawidłowości w części dotyczącej oznaczenia nieruchomości lub ich części, wg katastru nieruchomości, które stają się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego oraz naruszenie art. 107 §1 i § 3 kpa, zgodnie z którym decyzja winna posiadać uzasadnienie faktyczne i prawne. Odnośnie zarzutów odwołujących się organ odwoławczy stwierdził, że wojewoda nie jest upoważniony do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji ani do zmiany proponowanych rozwiązań.

Ponownie rozpoznając sprawę, Starosta D., prowadząc postępowanie naprawcze, pismem z dnia 26 czerwca 2009 r. wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia brakujących dokumentów. Pismem z dnia 3 lipca 2009 r. oraz z dnia 23 lipca 2009 r. inwestor uzupełnił brakujące dokumenty. Po stwierdzeniu, że przedłożona dokumentacja spełnia wymogi określone w art. 11 b ust. 1 oraz art. 11 d ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz wymogi wynikające z art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, Starosta D. zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie wydania przedmiotowej decyzji wnioskodawcę, właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości objętych wnioskiem poprzez doręczenie, natomiast pozostałe strony w drodze obwieszczenia w Starostwie Powiatowym w D., w Urzędzie Miejskim w B., na stronach internetowych i tablicach ogłoszeń tych organów i w prasie lokalnej.

W trakcie prowadzonego postępowania B. S., Z. S. i Ł. S. w dniu 12 sierpnia 2009 r. wnieśli wnioski i zastrzeżenia dotyczące lokalizacji i realizacji inwestycji. Strony podtrzymały w całości dotychczasowe zastrzeżenia i żądania w stosunku do nieruchomości oznaczonych numerami geodezyjnymi: [...] i [...], w szczególności sprzeciwiły się proponowanemu przebiegowi drogi w jej części położonej na stanowiący ich własność działkach oraz ustaleniu linii rozgraniczających w zakresie podziału tych działek. Strony wniosły o ustalenie przebiegu drogi w części proponowanej na działkach nr [...] oraz [...] w ten sposób, żeby przebiegała ona jedynie przez działkę nr [...] w miejscu odręcznie wskazanym na złączonej do pisma z dnia 15 marca 2009 r. mapie geodezyjnej. Strony wniosły również o określenie linii rozgraniczających teren, stanowiących linie podziału nieruchomości w ten sposób, żeby przebiegały one jedynie przez działkę nr [...] w miejscu wskazanym na wyżej powołanej mapie. Ponadto strony postępowania zażądały szczegółowego ustalenia w projekcie budowlanym inwestycji wszystkich czynników mających wpływ na wysokość ewentualnego należnego im odszkodowania z uwzględnieniem znajdującej się w gruncie zabudowy i infrastruktury i strat związanych z brakiem osiągania korzyści w przyszłości.

W dniu 16 września 2009 r., decyzją Nr [...], Starosta D. zezwolił na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie łącznika drogi pomiędzy drogą powiatową nr [...] a obwodnicą miejską B. oraz drogą wojewódzką nr 384 wraz z odwodnieniem (kanalizacja deszczowa) i oświetleniem drogowym. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia, odnosząc się do podnoszonych przez strony postępowania zastrzeżeń w zakresie toczącego się postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w przedmiocie usunięcia naruszenia ich interesu prawnego wywołanego miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, organ I instancji zwrócił uwagę na treść art. 11i ust. 2 ustawy drogowej, zgodnie z którym w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie stosuje się przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co oznacza wyłączenie stosowania ustaleń zwartych w obowiązujących miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego miasta B., zatwierdzonych Uchwałami Rady Miejskiej B.: Nr [...] z dnia 27 października 2004r., Nr [...] z dnia 26 kwietnia 2006r., i Nr [...] z dnia 26 kwietnia 2006r., a obejmujących tereny przeznaczone pod realizację wnioskowanej drogi. Zdaniem organu orzekającego, z wynikającego z art. 11i ust 2 ustawy drogowej braku związania przy wydawaniu zezwolenia na realizację inwestycji drogowej przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika niedopuszczalność dokonywania oceny wniosku inwestora przez pryzmat jego obowiązków przewidzianych ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ I instancji zwrócił uwagę na charakter decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, która stanowi szczególną formę ustalania sposobu zagospodarowania nieruchomości pod drogi publiczne, z pierwszeństwem wobec ustaleń planu miejscowego. Odnosząc się do podnoszonej przez strony propozycji innego podziału nieruchomości organ I instancji wskazał, że określone linie rozgraniczające teren dla projektowanej drogi publicznej zostały wyznaczone przez zarządcę i inwestora projektowanego drogi, w związku z czym starosta wydający decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, nie posiada stosownych uprawnień i właściwości do korygowania przebiegu trasy drogi publicznej. Linie te wyznaczają granice skutków prawnych decyzji w zakresie ustalenia lokalizacji drogi, podziałów nieruchomości oraz przejęcia własności terenu znajdującego się w ich granicach na rzecz właściwego podmiotu publicznoprawnego, czyli gminy B.. Inwestor składając wniosek o wydanie zezwolenia na realizację drogi publicznej, wyznaczył linie rozgraniczające teren inwestycji, jako zamierzenie inwestora, lecz także granice wszystkich, tak doniosłych skutków prawnych decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, jak m.in. zmiana struktury własnościowej terenu ujętego w tych liniach, co w konsekwencji rzutuje także na zakres kosztów realizacji inwestycji w postaci chociażby wielkości odszkodowań za przejęte lub wygaszone prawa do nieruchomości oraz wielkości kosztów działań zmierzających do przygotowania terenu pod rozpoczęcie prac budowlanych. Ustosunkowując się do zagadnienia odszkodowania za utracone mienie, organ I instancji wyjaśnił, że kwestia odszkodowania, bądź wskazania nieruchomości zamiennych, będzie rozpatrywana w ramach odrębnego postępowania administracyjnego.

Od powyższej decyzji ponownie odwołanie złożyli B. S., Z. S. i Ł. S.. W odwołaniu strony podniosły niewłaściwe ustalenia dotyczące:

- linii rozgraniczających teren na nieruchomościach położonych w B. w granicach oznaczonych numerami geodezyjnymi [...] i [...], obręb Południe;

- wymagań dotyczących ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich;

- podziału nieruchomości, obejmującego działki o dotychczasowych numerach: [...] na nowe działki nr [...], [...], [...] oraz działki nr [...] na nowe działki nr [...], [...], obręb Południe;

- nieruchomości, które stają się własnością właściwej jednostki samorządu terytorialnego, to jest działek nr [...], [...], obręb Południe, które stają się własnością Gminy Miejskiej B.;

- zatwierdzenia projektu budowlanego w części obejmującej inwestycję usytuowaną na działkach [...] i [...];

- terminu wydania nieruchomości o nr [...] i [...];

-braku szczegółowego ustalenia w projekcie inwestycji wszystkich czynników mających wpływ na wysokość ewentualnego należnego odszkodowania z uwzględnieniem znajdującej się na gruncie zabudowy i infrastruktury i strat związanych z brakiem, osiągania korzyści w przyszłości.

Wojewoda D. decyzją z dnia 19 października 2009 r. uznał, że organ I instancji w ponownie przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym wyeliminował błędy formalno-prawne oraz rozbieżności wykazane w decyzji Wojewody D. z dnia 15 czerwca 2009 r. W ocenie organu II instancji, po przedłożeniu przez inwestora brakujących dokumentów, organ pierwszej instancji sprawdził czy wniosek spełnia wymogi określone w art. 11 b ust. 1 oraz art. 11 d ust. 1 spec ustawy drogowej oraz sprawdził, w myśl art. 35 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane:

- zgodność projektu budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska, a w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia,

- zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi,

- kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia wykonanego przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane, a także zaświadczeń o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego. Ponadto organ zapewnił stronom czynny udział w postępowaniu, wynikający z art. 11 d ust.5 i ust. 6 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. W ocenie organu odwoławczego w weryfikowanej decyzji, organ I instancji szczegółowo określił uregulowania w zakresie ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich oraz w uzasadnieniu decyzji szczegółowo odniósł się do wniosków i zastrzeżeń złożonych przez B. S., Z.S. i Ł. S.. Odnosząc się do zarzutów odwołujących się, organ drugiej instancji podniósł, że postępowanie administracyjne w rozpoznawanej sprawie prowadzone jest w trybie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Wojewoda czy starosta pełni w procesie budowy drogi publicznej funkcję organu administracji, która jest zobowiązana wyłącznie do ustalenia lokalizacji i wydania pozwolenia na budowę ( w jednej decyzji), natomiast nie jest upoważniony do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji, ani też do zmiany proponowanych we wniosku rozwiązań. Inwestor samodzielnie dokonuje wyboru najbardziej korzystnych rozwiązań lokalizacyjnych i następnie techniczno - wykonawczych inwestycji. Z tych też powodów, zgodnie z art. 138 § 1 pkt 1 kpa organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu B. S., Z. S. i Ł. S. - reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, wnieśli o uchylenie decyzji Wojewody D. z dnia 19 października 2009 r. i utrzymanej nią w mocy decyzji Starosty D. z dnia 16 września 2009 r. w części dotyczącej:

- linii rozgraniczających teren na nieruchomościach położonych w B. w granicach oznaczonych numerami geodezyjnymi [...] i [...], obręb Południe;

- wymagań dotyczących ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich;

- zatwierdzenia podziału nieruchomości obejmujące działki o dotychczasowych numerach: [...] na nowe działki nr nr [...], [...], [...], [...] na nowe działki nr [...], [...];

- oznaczenia nieruchomości, które stają się własnością właściwej jednostki samorządu terytorialnego, to jest działek nr [...], [...] obręb Południe, które stają się własnością Gminy Miejskiej B.;

- terminu wydania działek nr [...] i [...];

- zatwierdzenia projektu budowlanego w jego części obejmującej część inwestycji usytuowanej na działkach [...] i [...].

Skarżący zaskarżonej w części decyzji zarzucili naruszenie art. 11 g ust 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 (Dz. U z 2008 r Nr 193, poz 1194, poz.1227), art. 64 Konstytucji, art. 140 kc, art. 1 Protokołu nr 1 z 20 marca 1952 do Konwencji z 4 listopada 1950 r o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 1 i § 3 kpa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez brak wyjaśnień dotyczących stanu faktycznego sprawy i braku weryfikacji zarzutów wniesionych przez skarżących, brak rozpatrzenia propozycji skarżących, co do finansowego udziału skarżących związanego z kosztami ewentualnych zmian dokumentacji projektowej. Skarżący przyznali, że stanowisko organu II instancji w zakresie możliwości wprowadzenia zmian proponowanych rozwiązań jest zasadne. Bezzasadnym jest jednak stanowisko, że zarówno organ I instancji jak i Wojewoda są związani wnioskiem w taki sposób, że mogą jedynie wniosek o wydanie decyzji uwzględnić w całości, wydając decyzje lokalizacyjną zgodną z wnioskiem, bądź odmówić wydania tej decyzji. Zdaniem skarżących starosta jest uprawniony do uwzględnienia wniosku dotyczącego lokalizacji w części i odmówienia wnioskowanej lokalizacji drogi w pozostałej części, a Wojewoda był władny, w przypadku stwierdzenia wad w tym zakresie, uchylić decyzję lokalizacyjną w części dotyczącej nieruchomości skarżących. Skarżący podnieśli, że lokalizacja drogi przyjęta zaskarżonymi decyzjami, jest nieracjonalna, ekonomicznie nieuzasadniona i w sposób rażący naruszające interes gospodarczy właścicieli. Dodatkowo podnieśli, że zgodnie z przyjętym orzecznictwem sądowym, -naruszającym prawo jest wywłaszczenie nieruchomości na cele publiczne (art. 21 ust. 1 Konstytucji RP) jeżeli przedmiotowy cel publiczny z łatwością można zrealizować bez potrzeby naruszania prawa własności. Na uzasadnienie stanowiska powołano wyrok Sądu Apelacyjnego w Poznaniu z dnia 21 marca 1997 r., I ACa 1136/06 oraz wyrok WSA we Wrocławiu z 7 września 2006 r., II SA/Wr 504/05. Zdaniem skarżących, zarówno organ I instancji, jak również Wojewoda, nie dokonali weryfikacji stanu faktycznego sprawy ani też nie odnieśli się do zarzutów podnoszonych przez skarżących we wnioskach i zastrzeżeniach z dnia 15 marca 2009 r. oraz odwołaniach. Tym samym, organy te działały z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 1 i § 3 kpa.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w całości argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Ustosunkowując się do zarzutów skargi wyjaśnił, że nie znajdują one potwierdzenia w materiale dowodowym sprawy, nadto odpowiada na nie uzasadnienie zaskarżonej decyzji.

W toku postępowania sądowego Sąd działając w oparciu o art. 106 § 3 p.p.s.a. dopuścił dowód:

- z wyciągu operatu szacunkowego części składowych nieruchomości gruntowych przejętych pod realizację inwestycji drogowych z dnia 28.12.2009 r.,

- z wyciągu z operatu szacunkowego nieruchomości gruntowych niezabudowanych przejętych pod realizację inwestycji drogowej z dnia 19.11.2009 r.,

- z pisma skarżących z dnia 18.01.2010 r.

oraz odmówił dopuszczenia dowodów:

- z oględzin działki nr [...] i [...] położonych w B.,

- z przesłuchania w charakterze strony skarżącego Ł. S. na okoliczność skutków gospodarczych i ekonomicznych usytuowania drogi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa, a tylko w takim wypadku podlegała ona uchyleniu bądź stwierdzeniu jej nieważności.

W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Inaczej mówiąc Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania w nim przepisów prawa materialnego i procesowego obowiązujących w dacie wydawania tego aktu.

Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze. zm. - zwanej dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Kontroli Sądu podlega decyzja wydana w postępowaniu odwoławczym w sprawie, w której podstawą materialnoprawną decyzji wydanej przez Starostę stanowiła ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - "spec" ustawa drogowa. Ocena legalności zaskarżonej decyzji wymaga uprzedniej rekapitulacji przepisów, w oparciu o które orzekał organ I instancji. Podkreślić należy, że celem specustawy drogowej, która ma charakter epizodyczny (obowiązuje do 31 grudnia 2020 r.).) jest uproszczenie procedur dotyczących wydawania aktów administracyjnych warunkujących rozpoczęcie budowy drogi publicznej. Skróceniu czasu wydawania tych rozstrzygnięć służy przede wszystkim połączenie w jednej decyzji administracyjnej rozstrzyganie o ustaleniu lokalizacji drogi, zatwierdzanie podziału nieruchomości, przejmowanie jej na własność publiczną i zatwierdzanie projektu budowlanego stanowiące pozwolenie na budowę. Praktycznie więc, po tym gdy decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanie się ostateczna, można rozpoczynać roboty budowlane. Przewidziane w tej regulacji uproszczenie wymagań formalno –prawnych związanych z procesem inwestycyjnym polega m.in. na wyłączeniu na podstawie art. 11 i ust 2 ustawy stosowania w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Istotą tego wyłączenia jest zatem jednoznaczne stwierdzenie, że wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie jest reglamentowane przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dlatego do wydania tej decyzji nie można stosować wskazanej ustawy i jej przepisów wykonawczych. Zwrócenie uwagi na wprowadzoną cyt. przepisem odrębność postępowania dotyczącego zezwolenia na realizację inwestycji drogowej jest o tyle istotne, ponieważ w toku prowadzonego postępowania, skarżący m.in. w pismach - zastrzeżeniach z dnia 15 marca 2009 r. i z dnia 11 sierpnia 2009 r. oraz w odwołaniach od wydanych w sprawie decyzji powiązali sprawę udzielania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej z procedurą planistyczną przewidzianą w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Słusznie w tym zakresie odniósł się organ I instancji wskazując na wyłącznie stosowania ustaleń zwartych w obowiązujących miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego miasta B., zatwierdzonych Uchwałami Rady Miejskiej B.: Nr [...] z dnia 27 października 2004 r., Nr [...] z dnia 26 kwietnia 2006 r. i Nr [...] z dnia 26 kwietnia 2006 r., a obejmujących teren przeznaczony pod realizację wnioskowanej drogi. Można zatem powiedzieć, że szczególny charakter procedury zawartej w ustawie o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych przejawia się w pierwszeństwie ustalania sposobu zagospodarowania nieruchomości pod drogi publiczne w trybie tej ustawy przed ustaleniami wynikającymi z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zarówno wnioskodawca jak i organ udzielający zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie są związani przy wydawaniu tego zezwolenia przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jak również uchwalonymi na podstawie tej ustawy postanowieniami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Podkreślić jednocześnie należy, że z powyższej regulacji nie można wywodzić zakazu dokonywania lokalizacji drogi w sposób zbieżny z ustaleniami wynikającymi z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z taką sytuacją mamy miejsce w rozpoznawanej sprawie. Oznacza to, że wnioskodawca – właściwy zarządca drogi pomimo obowiązywania stosownych zapisów w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dotyczących lokalizacji drogi może niezależnie od tego wszcząć szczególną procedurę przewidzianą w ustawie o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji.

Przedstawione powyżej rozumienie art. 11i ust. 2 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji zbieżne jest z poglądem wyrażonym w piśmiennictwie, w którym wskazuje się, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej może być wydana niezależnie od tego, czy dany teren objęty jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, jak również ustalenie lokalizacji drogi publicznej w tej decyzji nie jest zależne od ustaleń zawartych w planie miejscowym. Ustalenie lokalizacji drogi w omawianej decyzji może więc nastąpić niezależnie od tego, czy jest to zgodne z ustaleniami planu miejscowego obejmującego dany obszar. Z art. 11i ust. 2 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych wynika więc jedynie, iż przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie stosuje się w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, przez co należy rozumieć brak związania organu orzekającego przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przy wydawaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, w tym także ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli taki plan obowiązuje na terenie projektowanym do objęcia powołanym zezwoleniem. (zob. M. Wolanin, Ustawa z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, [w:] materiały na naradę sędziów Izby Ogólnoadmiostracyjnej NSA i sędziów WSA, Olsztyn - Pluski 2009).

Zgodnie z art. 11d. ust.1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w szczególności: 1) mapę w skali co najmniej 1:5.000 przedstawiającą proponowany przebieg drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych, oraz istniejące uzbrojenie terenu; 2) analizę powiązania drogi z innymi drogami publicznymi; 3) mapy zawierające projekty podziału nieruchomości, sporządzone zgodnie z odrębnymi przepisami; 4) określenie zmian w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu; 5) cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, aktualnym na dzień opracowania projektu; 6) opinie właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków - w odniesieniu do dóbr kultury chronionych na podstawie odrębnych przepisów, 7) wymagane przepisami odrębnymi decyzje administracyjne.

Jak wynika z analizy akt sprawy, po uzupełnieniu przez inwestora, przedłożona dokumentację spełnia ustawowe wymogi. Do wniosku dołączone zostały:

- mapa w skali 1: 2000 z zaznaczonym obszarem inwestycji oraz uwzględniająca aktualne podziały działek;

- pozytywna opinia Zarządu Województwa D. z dnia 9 grudnia 2008 r.;

- pozytywna opinia Zarządu Powiatu D. z dnia 12 grudnia 2008 r.;

- pozytywna opinia D. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 8 stycznia 2009 r.;

- ostateczna decyzja Burmistrza Miasta B. z dnia 19 marca 2009 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia;

- ostateczna decyzja Starosty D. z dnia 15 kwietnia 2008 r. udzielająca Gminie Miejskiej B. pozwolenia wodnoprawnego dla wnioskowanego obszaru;

- uzgodnienia z właściwymi zarządcami sieci infrastruktury technicznej, w tym opinie Zespołu Uzgadniania Dokumentacji Projektowej przy Staroście D.m z dnia 28 sierpnia 2008r. i z dnia 27 lutego 2009 r.

Lektura decyzji organu I instancji nie pozwala także uznać za zasadnym podnoszonego przez skarżących zarzutu naruszenia uzasadnionego interesu osób trzecich. Organ I instancji w tym zakresie, zgodnie z stanowiskiem wyrażonym w decyzji kasacyjnej z dnia 15 czerwca 2009 r. określił warunki ochrony przed pozbawieniem dostępu do drogi publicznej, korzystaniem z wody, kanalizacji, energii, pozbawieniem możliwości użytkowania nieruchomości oraz odszkodowania za nieruchomości przejęte pod realizację inwestycji drogowej.

Zgodnie z art. 11f ust. 1 "spec" ustawy drogowej decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w szczególności: 1) wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, z określeniem ich kategorii; 2) określenie linii rozgraniczających teren; 3) warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, ochrony zabytków i dóbr kultury współczesnej oraz potrzeb obronności państwa; 4) wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich; 5) zatwierdzenie podziału nieruchomości, o którym mowa w art. 12 ust. 1; 6) oznaczenie nieruchomości lub ich części, według katastru nieruchomości, które stają się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego; 7) zatwierdzenie projektu budowlanego; 8) w razie potrzeby inne ustalenia dotyczące: a) określenia szczególnych warunków zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych, b) określenia czasu użytkowania tymczasowych obiektów budowlanych, c) określenia terminów rozbiórki istniejących obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania oraz tymczasowych obiektów budowlanych, d) określenia szczegółowych wymagań dotyczących nadzoru na budowie, e) obowiązku dokonania przebudowy istniejącej sieci uzbrojenia terenu, f) obowiązku przebudowy dróg innych kategorii, g) określenia ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości dla realizacji obowiązków, o których mowa w lit. e i f, h) zezwolenia na wykonanie obowiązków, o których mowa w lit. e i f.

Dokonując z punktu widzenia cytowanego przepisu kontroli zaskarżonej decyzji jednocześnie odnosząc się do żądania skarżących dotyczącego ustalenia innego przebiegu drogi w jej części dotychczas proponowanej na działkach nr [...] oraz [...], przede wszystkim wskazać trzeba na ugruntowane w orzecznictwie stanowisko, że przepisy specustawy drogowej nie upoważniają organów orzekających do oceny racjonalności czy słuszności rozwiązań projektowych przyjętych we wniosku o udzielanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 kwietnia 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 46/07 [w:] LEX nr 338845 został sformułowany wręcz pogląd, że "wojewoda pełni w procesie budowy drogi krajowej funkcję organu administracji, który jest zobowiązany wyłącznie do wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji i pozwolenia na budowę, nie jest natomiast upoważniony do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji, ani też do zmiany proponowanych we wniosku rozwiązań. Inwestor samodzielnie dokonuje wyboru najbardziej korzystnych rozwiązań lokalizacyjnych i następnie techniczno-wykonawczych inwestycji". Rola organu wydającego przedmiotową decyzję sprowadza się zatem do opisania dyspozycji i uwarunkowań dla inwestycji drogowej w zakresie wskazanym w art. 11 f ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji. W tym miejscu zauważyć należy, że zgodnie z art. 11c ustawy drogowej, do postępowań w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej zastosowanie mają przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z zastrzeżeniem przepisów niniejszej ustawy. Konstrukcja obowiązujących w dacie orzekania przepisów ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji dowodzi, że uregulowane nią postępowanie w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej toczyło się z wniosku zarządcy drogi, co powoduje związanie organów orzekających w tych sprawach treścią złożonego wniosku. W toku postępowania organy winne były zatem ocenić kompletność tego wniosku oraz ustalić czy spełniania on inne przesłanki określone przepisami ustawy. Jednakże zgodzić się należy z poglądem wyrażonym w skardze opowiadającym się za tym, że związanie wnioskiem zarządcy drogi nie oznacza, iż orzekający w sprawie organ może go jedynie uwzględnić w całości wydając zezwolenie na realizację inwestycji drogowej zgodne z wnioskiem, bądź odmówić wydania takiej decyzji. Oznacza to, że organ I instancji może taki wniosek uwzględnić w części i odmówić udzielania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w pozostałej części. Podobnie organ odwoławczy jest władny uchylić taką decyzję w przypadku stwierdzenia, że była ona dotknięta wadą, z tym jednak zastrzeżeniem, że organ ten (podobnie jak i sąd administracyjny) nie będzie mógł uchylić takiej decyzji w całości, gdy wadą była dotknięta tylko część decyzji dotycząca odcinka drogi, nieruchomości, działki (art. 11 gust. 3 specustawy drogowej). Odnosząc powyższe rozważania do treści podnoszonych w skardze zarzutów, zauważyć należy, że skarżący nie wykazali w jaki konkretny sposób zaskarżona decyzja dotknięta została wadą skutkującą jej uchyleniem w części dotyczącej przebiegu drogi na działkach o nr [...] i [...]. Podnoszone w skardze argumenty dotyczące braku racjonalności i ekonomicznego uzasadnienia przyjętej przez inwestora lokalizacji drogi maja charakter poza prawny i nie mogą spowodować oczekiwanego przez skarżących skutku. Tym samym skoro, jak wykazano wcześniej korekty lokalizacji drogi mógł dokonać tylko wnioskodawca po przedłożeniu dokumentów wymaganych przepisami specustawy drogowej, to orzekające w sprawie organy nie mogły skorygować trasy przebiegu planowanej inwestycji, a w sprawie brak było podstaw do odmowy udzielenia zgody na realizację inwestycji drogowej w części dotyczącej działek należących do skarżących.

Także w zakresie określona linii rozgraniczających teren dla projektowanej drogi publicznej, organ wydający decyzję związany jest wnioskiem zarządcy i inwestora projektowanego drogi, w związku z czym wydając decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej organ nie posiada stosownych uprawnień i właściwości do korygowania przebiegu trasy drogi publicznej.

Ustosunkowując się do zagadnienia dotyczącego naruszenia interesu gospodarczego skarżących zauważyć należy, że kwestia odszkodowania, bądź wskazania nieruchomości zamiennych, będzie rozpatrywana w ramach odrębnego postępowania administracyjnego. Z tych też powodów zasadnie organ odwoławczy przyjął, że podnoszone uwagi nie stanowią podstawy do odmowy wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

Pozbawiony podstaw był także zarzut naruszenia zaskarżoną decyzją wskazanych w petitum skargi przepisów postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu w oparciu o zgromadzone w sprawie dowody organy orzekające dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych i na ich podstawie wydały zgodną z przepisami prawa decyzję. Sąd nie dopatrzył się naruszenia zamieszczonej w art. 7 k.p.a. zasady wyrażania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Brak było także podstaw do postawienia zaskarżonej decyzji zarzutu naruszenia art. 77 § 1 k.p.a. W ocenie Sądu także uzasadnienia decyzji organów obu instancji spełniają także wymogi wynikające z art. 107 § 3 k.p.a. Podkreślić należy, że organ wydający w sprawie rozstrzygniecie zwróciły się do wnioskodawcy celem ustosunkowania się do podnoszonych przez skarżących zarzutów, w tym m. in. do zmiany przebiegu drogi przez ich nieruchomość, jednakże w tym zakresie był związany wyrażonym stanowiskiem inwestora zawartym w piśmie z dnia 25 marca 2009r.

Wreszcie brak było w sprawie podstaw do stwierdzenia naruszenia w toku postępowania przepisów Konstytucji RP, a to art. art. 64 ustawy zasadniczej, bowiem zaskarżony akt został wydany w zgodnie z zasadą legalizmu wynikająca z tego przepisu. Zgodnie z wynikającą z art. 64 ust. 2 Konstytucji normą własność, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej. Zatem zasada równej dla wszystkich ochrony praw majątkowych nie rzutuje bezpośrednio na treść chronionych praw. Owa treść określana jest każdorazowo w ustawach szczególnych. Ograniczenia dotyczące wykonywania prawa własności wynikają m.in. z przepisów prawa administracyjnego rangi ustawowej, w tym z przepisów Prawa budowlanego. Konstatacja ta dotyczy również przywołanego w skardze art. 140 k.c., w myśl którego korzystanie przez właściciela z rzeczy (nieruchomości) zgodnie ze społeczno- gospodarczym przeznaczeniem jego prawa, jest możliwe w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego. Jeżeli zatem pełnomocnik skarżących uważa, że wydana decyzja narusza interes skarżących w świetle przepisów art. 140 k.c., należy wystąpić o rozstrzygnięcie tej kwestii na drodze postępowania cywilnego, przed sądem powszechnym.

Z tych powodów Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.