Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 963/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-06-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 105 § 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alina Balicka, Sędziowie sędzia WSA Joanna Borkowska (spr.), sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, Protokolant ref. staż. Magdalena Dębska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi Z. C. na decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...]czerwca 2015r. znak [...] Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej (dalej organ) po rozpatrzeniu wniosku [...] (dalej skarżący) o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Prezesa Krwawego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] lutego 2015 r., znak: [...], dotyczącą umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] lutego 2009 r., znak: [...], utrzymał w mocy decyzję poprzedzającą.

Stan sprawy był następujący:

[...] wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji Marszałka Województwa [...] z [...] lutego 2009 r. w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego. Pozwoleniem tym wygaszono uprzednie pozwolenie (pkt I) wydane na rzecz Zakładu Utylizacji Odpadów Spółka z o.o. w [...] i udzielono Zakładowi pozwolenia na wprowadzanie wód opadowych i roztopowych do cieku bez nazwy w zlewni [...] [...], wylotami nr I i II (pkt II), wykonanie wylotów nr I i II (pkt III.1 i 2) oraz likwidację dotychczasowych wylotów wód opadowych z rowów opaskowych [...] i [...] (pkt III.3).

Decyzją z [...] sierpnia 2013 r. organ umorzył postępowanie. W ocenie organu, skarżący nie posiada statusu strony tego postępowania. Decyzją z [...] października 2013 r., organ ten utrzymał w mocy decyzję z [...]sierpnia 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 11 lutego 2014 r. sygn. akt: IV SA/Wa 2889/13 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z [...] sierpnia 2013 r. Sąd I instancji wskazał wówczas, że organ w sposób niewystarczający ustalił, czy skarżącemu przysługuje status strony na podstawie art. 127 ust. 7 pkt 4 i 6 ustawy z 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz.U. z 2012 r., poz. 145 ze zm. – dalej jako "Prawo wodne").

Decyzją z [...] lutego 2015 r. organ ponownie umorzył postępowanie, uznając, że skarżący nie ma legitymacji do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności pozwolenia wodnoprawnego z 2009 r. Skarżący wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zaskarżoną decyzją z [...] czerwca 2015 r. organ utrzymał w mocy decyzję własną z [...] lutego 2015 r. Organ wskazał, że zgodnie z obowiązującym w dniu wydania pozwolenia wodnoprawnego brzmieniem art. 127 ust. 7 ustawy - Prawo wodne, stronami postępowania byli: ubiegający się o nie wnioskodawca, właściciel wody, dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej, a także właściciel urządzenia wodnego, władający powierzchnią ziemi oraz uprawniony do rybactwa znajdujący się w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych. Skarżący wskazał, że jest właścicielem stawów rybnych, które - w jego ocenie - znajdują się w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód, a ponadto jest właścicielem istniejącego urządzenia wodnego, znajdującego się w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód. Zdaniem organu, kluczowym zagadnieniem było określenie zasięgu oddziaływania planowanego korzystania z wód, czyli odprowadzania wód opadowych i roztopowych. W operacie wodnoprawnym, złożonym przy wniosku o udzielenie pozwolenia, ustalono, że "odbiornikiem wód i ścieków opadowych z zamykanej i rekultywowanej części składowiska odpadów oraz z powierzchni komunikacyjnych i dachowych w obrębie Zakładu Zagospodarowania Odpadów w [...] będzie ciek bez nazwy, który przepływa po północnej stronie składowiska. Początek cieku znajduje się w odległości ok. 750 m na wschód od terenu istniejącego składowiska. Powyżej składowiska wpływają do niego jeszcze dwa mniejsze cieki. W dalszym biegu, po połączeniu z paroma innymi ciekami [...] uchodzi do [...] (...)". Zdaniem organu, opis ten świadczy, że odbiornik wód opadowych i roztopowych, objętych analizowanym pozwoleniem wodnoprawnym, posiada pośrednie połączenie hydrauliczne z [...] od [...], który stanowi źródło wody pobieranej na potrzeby prowadzenia stawów rybnych przez skarżącego. W związku z tym organ przeanalizował dostępne dowody w celu stwierdzenia, czy zasięg oddziaływania planowanego korzystania z wód obejmuje wody [...] od [...], pobierane przez skarżącego w celu zasilania stawów rybnych. Organ odwołał się do opinii sporządzonej w sprawie z powództwa [...] i [...] przeciwko gminie [...] o zapłatę (sygn. akt [...] [...]), sporządzonej przez [...], jak również, przedłożonej przez skarżącego opinii w tej samej sprawie, sporządzonej w kwietniu 2014 r. przez mgra inż. [...], oraz wyjaśnień dotyczących zarzutów stron do opinii z kwietnia 2014 r. złożonych przez autora opinii w lipcu 2014 r. Z dokumentów tych wynika wpływ ścieków, odprowadzanych z terenu składowiska, na stan wód płynących [...] od [...]. W obu opiniach biegli wskazują jednak, że zanieczyszczenie wód tego cieku jest związane z niekontrolowanym wypływem odcieków ze składowiska, potwierdzonym m.in. w trakcie kontroli Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w [...] (protokół z 21 kwietnia 2005 r.). Wypływ ten jest spowodowany licznymi pęknięciami i rozszczelnieniami w dolnej części składowiska przy jego stopie. Odcieki rozlewają się w sposób niekontrolowany i spływają swobodnie w stronę "cieku bez nazwy" - Spływu od [...], powodując zanieczyszczenie. Efektem tego jest śnięcie ryb. Stwierdzone zanieczyszczenie [...] od [...] może być zatem związane z odprowadzaniem z terenu składowiska ścieków przemysłowych (odcieków), jednak nie mają na nie wpływu wody opadowe i roztopowe, pochodzące z tego obszaru. Na tej podstawie organ odwoławczy stwierdził, że nastąpiło najprawdopodobniej przekroczenie warunków pozwolenia wodnoprawnego, co jednak nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie udzielenia tego pozwolenia. Jednocześnie - z uwagi na ustalenia biegłych - wskazywane przez skarżącego uchybienia w realizacji udzielonego pozwolenia, nie mogą stanowić podstawy do uznania go za stronę postępowania.

Z takim stanowiskiem nie zgodziła się skarżący, który wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając, iż została ona wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego, mającym istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności z obrazą art. 127 ust. 7 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 8 k.p.a. art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 105 § 1 k.p.a.

W związku z przedstawionymi zarzutami, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarżący wniósł:

1) o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] czerwca 2015 r. (znak sprawy: [...]),

2) o zasądzenie kosztów niniejszego postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Uwzględniając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 grudnia 2015r. sygn.. akt IV SA/Wa 2366/15 uchylił zaskarżoną wskazując, że zgodnie z art. 127 ust. 7 pkt 4 i 6 ustawy - Prawo wodne, stroną postępowania jest nie tylko osoba, będąca właścicielem istniejącego urządzenia wodnego czy uprawniony do rybactwa w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód, lecz także w zasięgu oddziaływania planowanych do wykonania urządzeń wodnych. Pozwolenie wodnoprawne zawierało dwa rozstrzygnięcia (poza kwestią wygaszenia poprzednich decyzji i zgody na rozbiórkę) – legalizowało korzystanie z wód w zakresie wprowadzania ścieków – wód odpadowych i roztopowych (pkt II) oraz zawierało zgodę na realizację urządzeń wodnych w postaci wylotu nr I i II (pkt III.1 i 2).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że wykonanie urządzeń wodnych w postaci dwu wylotów ścieków do rowu (nr I i II) miało służyć odprowadzaniu ścieków w ramach korzystania wód, ustalonego w pkt II pozwolenia. Z tej przyczyny oba pozwolenia zostały udzielone w jednym dokumencie, choć inna była podstawa ich wydania, a obowiązek ich posiadania wynikał z innych przesłanek normatywnych. Zdaniem Sądu I instancji, objęcie obu pozwoleń jednym dokumentem było formalnie bez znaczenia, a okoliczność ta nie wywołuje skutków prawnych. Uzyskanie pozwolenia na realizację wylotów jest wymagane zgodnie z art. 122 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo wodne. Z kolei przepis art. 128 tej ustawy zakreśla, jakie elementy musi zawierać tego rodzaju pozwolenie. Cechą urządzenia, określaną w pozwoleniu, nie jest zakres korzystania z wód, jaki będzie dokonywany przy jego pomocy (np. normy jakości odprowadzanych nim ścieków). W tej sytuacji, źródłem interesu prawnego może być zarówno oddziaływanie w następstwie korzystania z wód jak i realizacji urządzenia wodnego, na podstawie stosownego pozwolenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odniósł się do twierdzeń skarżącego, że Spółka odprowadza urządzeniami wodnymi także ścieki, które stanowią źródło oddziaływania na prowadzoną przez niego działalność. Natomiast organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, stwierdził ogólnikowo, że źródłem oddziaływań jest wypływ ścieków spowodowany licznymi pęknięciami i rozszczelnieniami w dolnej części składowiska przy jego stopie. Organ wywodzi więc, że odcieki są odprowadzane z korony składowiska bezpośrednio do rowu nie zaś za pośrednictwem przedmiotowych urządzeń wodnych. Nie wyjaśnia jednak, na jakiej podstawie dokonano stosownych ustaleń (jaki materiał dowodowy i w których fragmentach na to wskazuje), jak i dlaczego nie daje wiary twierdzeniom skrzącego, że jest inaczej. Skutkowało to także naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Zakład Utylizacji Odpadów spółka z o.o. z siedzibą w [...] w pierwszej kolejności zarzucając naruszenie przepisów postępowania:

1. art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, obecnie Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 - dalej jako "p.p.s.a."). W ocenie Spółki, skarga podlegała odrzuceniu, ponieważ decyzja z [...] czerwca 2015 r. nie mogła stanowić przedmiotu zaskarżenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym, z tej przyczyny, że została wydana w postępowaniu, w którym żądano stwierdzenia decyzji nieistniejącej (tj. decyzji Marszałka Województwa [...] z [...] lutego 2009 r.). Decyzją wyłącznie rozstrzygającą sprawę administracyjną w przedmiocie udzielenia Spółce pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzanie wód opadowych i roztopowych oraz wykonania dwóch wylotów służących do odprowadzania wód jest decyzja Marszałka Województwa z [...] sierpnia 2010 r.

2. art. 50 § 1 p.p.s.a przez przyjęcie, że skarżący, który nie został dopuszczony jako strona do postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Marszałka Województwa [...] z [...] lutego 2009 r. ma interes prawny we wniesieniu skargi do sądu administracyjnego.

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. przez przyjęcie, że naruszenie przepisów prawa materialnego przez organ administracji miało, a naruszenie innych przepisów postępowania mogło mieć istotny na wynik sprawy.

4. art. 141 § 4 p.p.s.a przez brak wskazania w uzasadnieniu wyroku okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia wydanego przez Sąd, tj. okoliczności świadczących o tym, że naruszenie przez organ administracji przepisów prawa materialnego miało, a naruszenie innych przepisów postępowania niż stanowiące podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

5. art. 106 § 3 p.p.s.a przez dokonanie ustaleń i oparcie się na "dowodach", innych niż dokumenty ("twierdzeniach na rozprawie").

Ponadto Spółka zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 28 w związku z art. 157 § 2 k.p.a. oraz w związku z art. 127 ust. 7 pkt 4 i 6 ustawy Prawo wodne, polegającą na przyjęciu, że ciężar wykazania interesu prawnego we wszczęciu postępowania mającego za przedmiot stwierdzenie nieważności decyzji z [...] lutego 2009 r. nie spoczywał na skarżącym

Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i odrzucenie skargi, ewentualnie o uchylenie wyroku i oddalenie skargi w całości lub też przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Wyrokiem z dnia 27 lutego 2018r. sygn. akt II OSK 1130/16 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. NSA uznał, że wyrok Sądu I instancji podlegał uchyleniu, chociaż tylko jeden z zarzutów kasacyjnych zasługiwał na uwzględnienie. O uwzględnieniu skargi kasacyjnej w tej sprawie zadecydowała zasadność zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Orzeczenie Sądu I instancji nie będzie się poddawało kontroli instancyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej obejmować będą treści podane w sposób niejasny czy też niespójny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego orzeczenia sądu. Z tego rodzaju sytuacją mamy do czynienia w tej sprawie. W ocenie NSA Sąd I instancji w sposób wadliwy odnosi się do art. 127 ust. 7 pkt 4 i 6 Prawa wodnego, który to przepis nie obowiązywał w takim brzmieniu w dacie wydania decyzji Marszałka Województwa [...] z [...] 2009 r. W tej bowiem dacie przepis art. 127 ust. 7 Prawo wodnego nie został podzielony na żadne, dalsze jednostki redakcyjne. Przepis ten został zmieniony dopiero z dniem 18 marca 2011 r. przez art. 1 pkt 54 lit. b ustawy z 5 stycznia 2011 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 32, poz. 159). Nie ulega bowiem wątpliwości, że dokonując oceny wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Marszałka Województwa [...] z [...] lutego 2009 r. właściwy organ zobowiązany był uwzględnić stan prawny z daty jej wydania. Z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynikają powody, dla których Sąd I instancji odniósł się do treści art. 127 ust. 7 Prawa wodnego w brzmieniu obecnie obowiązującym. W konsekwencji uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest niezrozumiałe i nie poddaje się kontroli w tym zakresie. W ocenie NSA Sąd I instancji zarzuca organowi, że organ "w uzasadnieniu skarżonej decyzji, stwierdza ogólnikowo, że źródłem oddziaływań, jakie dotyczą Skarżącego, jest wypływ ścieków spowodowany licznymi pęknięciami i rozszczelnieniami w dolnej części składowiska przy jego stopie". Te braki w ustaleniach faktycznych, jak należy domniemywać, stanowią podstawę uwzględnienia skargi, pomimo, że dotyczą one niewątpliwie sposobu korzystania przez Spółkę z warunków pozwolenia wodnoprawnego, a nie jego zgodności z prawem. Nie można bowiem przyjąć – jak ocenił NSA - że niezgodne z pozwoleniem wodnoprawnym korzystanie z wód oznacza, że pozwolenie to jest dotknięte jedną z wad kwalifikowanych, o których stanowi art. 156 § 1 k.p.a.

Pismem z dnia 5 czerwca 2018r. skarżący złożył załącznik do protokołu rozprawy w dniu 5 czerwca 2018r., w którym podtrzymał w całości skargę na decyzję z dnia [...] czerwca 2015r. znak [...] Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej, a także uzupełnił i doprecyzował dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016r., poz. 1066 tj.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni.

Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przy czym na podstawie art. 134 § 1 cytowanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga jest bezzasadna i podlega oddaleniu (art. 151 p.p.s.a.).

W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że sprawa niniejsza jest rozpoznawana w wyniku uchylenia poprzedniego wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zgodnie z art. 190 zd. 1 p.p.s.a., sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W orzecznictwie przyjmuje się, że przez ocenę prawną, o której mowa w tym przepisie, należy rozumieć osąd odnośnie do prawnej wartości sprawy, a ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa, tak materialnego, jak i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa, jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji (por. np. wyrok NSA z 21 stycznia 2015 r., I GSK 1498/13, CBOSA). W orzecznictwie jest również utrwalony pogląd, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie może stosować postanowień art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. bez uwzględnienia brzmienia przepisów art. 168 § 3, art. 183 § 1 oraz art. 190 p.p.s.a. (por. np. wyrok NSA z 20 listopada 2014 r., I OSK 2214/14 oraz cyt. tam wyrok NSA z 20 września 2006 r., II OSK 1117/05, CBOSA). Należy z całą mocą podkreślić, że wojewódzki sąd administracyjny rozpoznając sprawę nie może pominąć wykładni prawa dokonanej w wyroku Sądu drugiej instancji, nie jest również uprawniony do podejmowania próby jej podważania i kontestowania (por. np. wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2016 r., II GSK 38/15, CBOSA). W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, z art. 190 p.p.s.a. (interpretowanego z uwzględnieniem zasady zaufania oraz pewności prawa – art. 2 Konstytucji RP) wynika dla sądu I instancji w szczególności obowiązek ponownego rozstrzygnięcia sprawy w kwestiach, które nie zostały przesądzone wprost w wyroku NSA, w taki sposób, aby wyrok WSA nie godził również pośrednio w oceny prawne sformułowane przez Naczelny Sąd Administracyjny. Reasumując, ratio legis art. 190 p.p.s.a. sprowadza się do przyspieszenia postępowania sądowoadministracyjnego, poprzez uznanie, że pomimo uchylenia orzeczenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, pewne kwestie sporne zostały już ostatecznie przesądzone. Powoduje to w konsekwencji zawężenie granic ponownego rozpoznania sprawy (por. np. wyrok NSA z 2 grudnia 2014 r., I FSK 1448/13, CBOSA).

Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja z dnia [...] czerwca 2015r. znak [...], którą Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej po rozpatrzeniu wniosku [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Prezesa Krwawego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] lutego 2015 r., znak: [...], dotyczącą umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] lutego 2009 r., znak: [...], utrzymał w mocy decyzję poprzedzającą.

Przede wszystkim należy podkreślić, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest nadzwyczajnym, wyjątkowym środkiem weryfikacji takiego rozstrzygnięcia. Za stanowiskiem takim przemawia ustanowiona w art. 16 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 - dalej k.p.a.), zasada stabilności decyzji ostatecznych, a także wyrażona w tym przepisie reguła, że uchylenie bądź zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego. Toteż stwierdzenie nieważności decyzji może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. tj. gdy:

1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości,

2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa,

3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną,

4) została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie,

5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały,

6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą,

7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja ta dotknięta jest - w sposób niewątpliwy - przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Istota nadzwyczajnego trybu wzruszania decyzji, o którym mowa w art. 156 k.p.a., wyraża się bowiem w tym, iż celem tego postępowania nie może być ponowne rozpoznawanie sprawy tak jak w postępowaniu zwykłym. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji ma na celu wyjaśnienie kwalifikowanej niezgodności z prawem obowiązującym w dacie jej wydania, a nie ponowne rozpoznanie sprawy co do istoty. Zakres tego postępowania jest ograniczony do badania przesłanek nieważnościowych, a więc do weryfikacji samej decyzji z wyłączeniem możliwości rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, której ta decyzja dotyczy. W kontekście wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady trwałości decyzji administracyjnej podkreślić należy, że stwierdzenie nieważności decyzji, jakkolwiek jest aktem dopuszczalnym przez ustawodawcę, to jednak o charakterze wyjątkowym, co uzasadnia ścisłą interpretację przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji wymienionych w art. 156 § 1 Kpa.

Objętą wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzją z dnia [...] lutego 2009r., znak: [...], Marszałek Województwa [...]:

I. Stwierdził wygaśnięcie z dniem [...] lutego 2009 r. pozwoleń wodnoprawnych na odprowadzenie wód opadowych i roztopowych do cieku bez nazwy w zlewni [...] [...] z terenów przyległych do składowiska odpadów w [...]-[...] oraz na wykonanie dwóch wylotów służących do odprowadzania tych wód, udzielonych Zakładowi Utylizacji Odpadów Spółka z o.o. w [...] decyzją Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2006 r., znak: [...] - na skutek zrzeczenia się uprawnień ustalonych w przedmiotowej decyzji przez Zakład Utylizacji Odpadów Spółka z o.o. [...][...], ul. [...].

II. Udzielił Zakładowi Utylizacji Odpadów Spółka z o.o. pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzanie wód opadowych i roztopowych do cieku bez nazwy w zlewni [...] [...] z odwodnienia terenu o powierzchni 6,13 ha, w całkowitej ilości Qmax = 163,2 dm3/s (w tym oczyszczonych ścieków opadowych 55,6 l/s)

1. wylotem nr I z powierzchni 5,18 ha (drogi i place - 0,64 ha, dachy - 0,46 ha, tereny zielone - 4,08 ha) w ilości Qmax = 157,3 l/s,

2. wylotem nr II z powierzchni 0,95 ha terenów zielonych w ilości Qmax = 5,9 l/s.

III. Udzielił Zakładowi Utylizacji Odpadów Spółka z o.o. pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie dwóch wylotów służących do odprowadzania wód z odwodnienia terenu zamykanej i rekultywowanej części składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne, przyległych terenów zielonych oraz z powierzchni dachów, dróg i placów projektowanego Zakładu Zagospodarowania Odpadów w [...] do cieku bez nazwy, będącego dopływem w lewobrzeżnej zlewni [...] [...]:

1. wylotu nr I usytuowanego na działce nr [...] j.ew. [...] obr. [...] - zakończenia szczelnego rowu odkrytego (zbiorczego dla rowów [...], kanałów [...] i [...][...]

2. wylotu nr II usytuowanego na działce nr [...] j.ew. [...] obr. [...] - zakończenia szczelnego rowu odkrytego (zbiorczego dla rowów [...]),

3. likwidację dotychczasowych wylotów wód opadowych z rowów opaskowych [...].

Zgodnie z art. 157. § 2 kpa . postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Odmowa wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji może nastąpić wówczas, gdy wszczęcie i prowadzenie postępowania jest niedopuszczalne z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. Niedopuszczalność z przyczyn podmiotowych oznacza, że wniesienie żądania przez dany podmiot nie może wywołać skutku w postaci wszczęcia postępowania administracyjnego. W większości przypadków będzie to oznaczać, że podmiot żądający stwierdzenia nieważności decyzji nie jest stroną postępowania. Kontrolując zaskarżoną decyzję należało zatem zbadać czy [...] powinien zostać uznany za stronę przedmiotowego postępowania, jako uprawniony do rybactwa znajdujący się w zasięgu oddziaływania korzystania z wód prowadzonego na podstawie pozwolenia udzielonego Zakładowi Utylizacji Odpadów Spółka z o.o. w w/w decyzji Marszałka Województwa [...].

Zgodnie z obowiązującym w dniu., wydania analizowanej decyzji Marszałka Województwa [...] - tj. [...] lutego 2009r. - art. 127 ust. 7 ustawy Prawo wodne (Dz.U.2007.88.587) stronami przedmiotowego postępowania byli: ubiegający się o nie wnioskodawca, właściciel wody, dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej, a także właściciel urządzenia wodnego, władający powierzchnią ziemi oraz uprawniony do rybactwa znajdujący się w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych.

[...] swój status strony wywodzi z następujących faktów:

- jest właścicielem stawów rybnych, które w jego ocenie znajdują się w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód;

- jest właścicielem istniejącego urządzenia wodnego, znajdującego się w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód.

Biorąc pod uwagę powyższe, kluczowym zagadnieniem powinno być określenie zasięgu oddziaływania planowanego korzystania z wód, czyli odprowadzania wód opadowych i roztopowych.

W operacie wodnoprawnym złożonym przy wniosku o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego określono, że "odbiornikiem wód i ścieków opadowych z zamykanej i rekultywowanej części składowiska odpadów oraz z powierzchni komunikacyjnych i dachowych w obrębie Zakładu Zagospodarowania Odpadów w [...] będzie ciek bez nazwy, który przepływa po północnej stronie składowiska. Początek cieku znajduje się w odległości ok. 750 m na wschód od terenu istniejącego składowiska. Powyżej składowiska wpływają do niego jeszcze dwa mniejsze cieki. W dalszym biegu, po połączeniu z paroma innymi ciekami [...] uchodzi do [...] (...)". Powyższy opis świadczy, że odbiornik wód opadowych i roztopowych objętych analizowanym pozwoleniem wodnoprawnym posiada pośrednie połączenie hydrauliczne z [...] od [...], który stanowi źródło wody pobieranej na potrzeby prowadzenia stawów rybnych przez skarżącego.

W ocenie Sądu organ przeanalizował wszelkie dostępne dowody w celu stwierdzenia, czy zasięg oddziaływania planowanego korzystania z wód obejmuje wody [...] od [...], pobierane przez skarżącego w celu zasilania jego stawów rybnych.

Za taki dowód słusznie – w ocenie sądu – organ uznał treść opinii w sprawie z powództwa [...], [...] przeciwko gminie [...] o zapłatę (sygn. akt w Sądzie Okręgowym w [...] [...][...]), sporządzonych przez [...] w kwietniu 2014 r oraz [...] wraz z wyjaśnieniami do zarzutów stron do opinii z kwietnia 2014 r. złożonych przez jej autora opinii w lipcu 2014 roku. Z dokumentach tych potwierdza się wpływ ścieków odprowadzanych z terenu składowiska na stan wód płynących [...] od [...], niemniej jednak w obu wymienionych wyżej opiniach biegli wskazują, że zanieczyszczenie wód tego cieku jest związane z niekontrolowanym wypływem odcieków ze składowiska, potwierdzonym m.in. w trakcie kontroli Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w [...] zakończonej sporządzeniem protokołu Nr [...] z dnia [...].04.2005 r., co z kolei jest spowodowane licznymi pęknięciami i rozszczelnieniami w dolnej części składowiska przy jego stopie. Odcieki rozlewają się w sposób niekontrolowany i spływają swobodnie w stronę "cieku bez nazwy", tj. Spływu od [...], powodując zanieczyszczenie, którego efektem jest śnięcie ryb. W tych okolicznościach Sąd podziela stanowisko organu, że stwierdzone zanieczyszczenie [...] od [...] może być związane z odprowadzaniem z terenu składowiska ścieków przemysłowych (odcieków), jednak nie mają na nie wpływu wody opadowe i roztopowe pochodzące z tego obszaru. Ustalenia biegłych [...] oraz [...], przedstawione w powyższych Opiniach..., przesądzają, że wskazywane przez skarżącego uchybienia w realizacji udzielonego Zakładkowi Utylizacji Odpadów Spółka z o.o. pozwolenia nie mogą stanowić podstawy do uznania go za stronę postępowania.

Postępowanie zakończone decyzją Marszałka Województwa [...] z dnia [...] lutego 2009 r., znak: [...] dotyczyło wód opadowych i roztopowych odprowadzanych do środowiska po oczyszczeniu ich do parametrów wymaganych prawem, co sprawia że nie powinny mieć wpływu na chemizm wód prowadzonych [...] od [...], pobieranych na potrzeby stawów rybnych stanowiących własność skarżącego. Fakt, iż odcieki wypływające ze składowiska powodują zanieczyszczenie ww. [...], nie może być podstawą do uznania skarżącego za stronę w postępowaniu, bowiem działanie to nie jest związane z realizacją kwestionowanego pozwolenia wodnoprawnego, ale z nieuprawnionym odprowadzaniem do środowiska ścieków przemysłowych.

Zgodnie z przytoczoną powyżej treścią art. 127 ust. 7 ustawy Prawo wodne skarżący byłby stroną postępowania, gdyby był uprawnionym do rybactwa bądź właścicielem urządzenia wodnego w zasięgu odziaływania korzystania z wód prowadzonego zgodnie z warunkami określonymi w decyzji, nie zaś w przypadku przekraczania tych warunków.

Za właściwą Sąd uznał zatem konkluzję organu, że na podstawie zebranego materiału należy stwierdzić, że w przedmiotowej sytuacji nastąpiło przekroczenie najprawdopodobniej warunków pozwolenia wodnoprawnego, co jednak nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie udzielenia tego pozwolenia.

O zasadności takiego stanowiska przesądził Naczelny Sąd Administracyjny w wiążącym w niniejszej sprawie orzeczeniu z dnia 27 lutego 2018 sygn. akt II OSK 1130/16, stwierdzając, że nie można przyjąć, że niezgodne z pozwoleniem wodnoprawnym korzystanie z wód oznacza, że pozwolenie to jest dotknięte jedną z wad kwalifikowanych, o których stanowi art. 156 § 1 k.p.a.

Sąd przeanalizował także kontrolowaną sprawę w celu stwierdzenia, czy nie występują przesłanki z art. 156 § 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, które obligowałyby organ do wszczęcia postępowania nieważnościowego z urzędu. Sąd podzielił opinię organu, że przedmiotowa decyzja została wydana zgodnie z właściwością, bowiem udzielone pozwolenie wodnoprawne obejmuje szczególne korzystanie z wód związane z przedsięwzięciem mogącym zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, w związku z czym na mocy art. 140 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo wodne organem właściwym do wydania tego pozwolenia był właściwy miejscowo marszałek województwa. Podstawa prawna rozstrzygnięcia istniała w dacie jego wydania, a samo rozstrzygnięcie nie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa. Organ oparł się na przepisie art 122 ust 1 pkt 1 i 3 ustawy Prawo wodne, zgodnie z którym uzyskania pozwolenia wodnoprawnego wymaga m.in. wykonanie urządzeń wodnych oraz szczególne korzystanie z wod, do którego zalicza się wprowadzanie ścieków do wód i do ziemi Decyzja nie dotyczyła sprawy rozstrzygniętej uprzednio decyzją ostateczną oraz była wykonalna w dniu jej wydania. Z akt sprawy nie wynika, że wykonanie przedmiotowej decyzji wywołałoby czyn zagrożony karą, a także, iż zawiera ona wady powodujące jej nieważność z mocy prawa. Nie było zatem podstawy do wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji

Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że w wyniku ustaleń poczynionych w toku postępowania wyjaśniającego, organ był upoważniony do umorzenia postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego, co czyni zarzut naruszenia art. 105 § 1 k.p.a bezzasadnym.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów natury procesowej, Sąd również nie podzielił stanowiska skarżącego, bowiem w ocenie Sądu organ rozpatrzył sprawę w pełnym zakresie, co do okoliczności faktycznych i prawnych, co znalazło odzwierciedlenie zarówno w treści dyspozytywnej jak i w uzasadnieniu decyzji, co czyni bezpodstawnym zarzut naruszenia art. 107§3 kpa..

Zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 k.p.a. oraz zasada zupełności postępowania dowodowego zawarta art. 77 § 1 k.p.a. nakładają na organ administracji publicznej prowadzący postępowanie obowiązek ustalenia stanu faktycznego na podstawie całościowo zebranego materiału dowodowego. W ocenie Sądu organ poprawnie przeprowadził postępowanie dowodowe, właściwie stosując powołane zasady postępowania. Także - zgodnie z dyspozycją art. 8 Kpa- w ocenie Sądu organ procedował z pełnym poszanowaniem reguł administrowania i konieczną wnikliwością co w żaden sposób, nie powinno godzić w zaufanie obywatela do władzy publicznej.

Mając powyższe na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369), oddalił skargę jako bezzasadną.