Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 519/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2016-03-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 15, art. 136, art. 138 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 77 ust. 1, art. 80 ust. 1, art. 85 ust. 1, 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1235
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 2 marca 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot – Szustowska Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Protokolant Specjalista Aleksandra Błaszczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 marca 2016 roku sprawy ze skargi S. D., B. S. i K. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia oddala skargę. LS


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...], nr [...], po rozpoznaniu odwołania S. D., uchyliło decyzję Wójta Gminy D. z dnia [...], nr [...] w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący:

Wójt Gminy D. decyzją z dnia [...], po rozpoznaniu wniosku S. D., odmówił wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na "Budowie budynku inwentarskiego (208,6 DJP) wraz z budynkiem paszarni, zbiornikiem na gnojowicę oraz niezbędną infrastrukturą" na działce nr ewid. 3, obręb [...], gmina D. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał przepis art. 62 ust. 1, art. 71 ust. 2 pkt 2, art. 75 ust. 1 pkt 4, art. 82 oraz art. 85 ust. 1, ust. 2 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 roku o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. Dz. U. z 2013 roku, poz. 1235 ze zm., dalej jako: "ustawa") oraz § 3 ust. 1 pkt 102 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 roku w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. nr 213, poz. 1397 ze zm., dalej jako: "rozporządzenie").

Kwestionując powyższą decyzję S. D. wniósł odwołanie domagając się jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Zdaniem autora odwołania, organ wydał decyzję odmowną uzasadniając ją tylko niezadowoleniem grupy mieszkańców wsi J. i W., podczas gdy decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach nie jest decyzją uznaniową, a sam tylko sprzeciw lokalnej społeczności, nie może być wyłączną podstawą odmowy wydania decyzji. Przesłanki wydania decyzji negatywnej mogą wynikać z konkretnie wskazanych uregulowań prawnych. Na terenie, gdzie planuje się realizację inwestycji nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, dokumentacja została pozytywnie zaopiniowana przez Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. oraz Regionalną Dyrekcję Ochrony Środowiska w Ł., inwestycja nie jest również sprzeczna z innymi przepisami prawa, a więc nie było żadnej przesłanki do odmowy wydania pozytywnej decyzji. Podstawowym dowodem w sprawie jest raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, a organ nie wystąpił z jakimikolwiek dodatkowymi pytaniami dotyczącymi planowanej inwestycji, a zatem wątpliwości organu dotyczące uciążliwości odorowych nie mogą stanowić przesłanki do odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Jeżeli organ uważa, że planowane przedsięwzięcie może być źródłem zagrożeń dla środowiska, to powinien ten negatywny wpływ stosownie uzasadnić w granicach obowiązującego prawa, mając na uwadze art. 80 ust. 1 oraz art. 82 ust. 1 pkt 1, 2 i 5 ustawy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu odwołania, przywołanym na wstępie rozstrzygnięciem, uchyliło decyzję pierwszoinstancyjną. W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania wskazując następnie, iż organ pierwszej instancji orzekając w sprawie nie uwzględnił okoliczności sprawy, o których też mowa we wcześniejszej decyzji Kolegium z dnia [...]. Kwestionowana decyzja została podjęta bez dokonania oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, o czym świadczą jej motywy. Z uzasadnienia decyzji pierwszoinstancyjnej wynika, że jedyną podstawą jej wydania był sprzeciw i protesty społeczeństwa. We wcześniejszej decyzji z dnia [...] Kolegium szczegółowo przedstawiło zasady podejmowania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, dla którego stwierdzono obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i ustalono zakres raportu o oddziaływaniu tego przedsięwzięcia na środowisko.

Następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że kwestionowana w odwołaniu decyzja organu wydana została z naruszeniem prawa.

W pierwszej kolejności Kolegium wskazało, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, jak stanowi przepis art. 71 ust. 1 ustawy, określa środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia. Zatem po wszczęciu postępowania, zebraniu materiału dowodowego i dokonaniu subsumcji stanu faktycznego do norm prawnych, organ winien rozstrzygnąć sprawę merytorycznie, a więc określić środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia bądź odmówić ich określenia z przyczyn konkretnie wskazanych i znajdujących oparcie w prawie. Tymczasem organ pierwszej instancji odmówił wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wskazując na sprzeciwy i protesty mieszkańców. Przyjmując nawet, że jest to decyzja o odmowie określenia środowiskowych uwarunkowań realizacji planowanego przedsięwzięcia, to sprzeciwy i protesty, nie mogą być podstawą decyzji odmownej. Z tych powodów – w ocenie SKO – Wójt Gminy naruszył przepis art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 roku, poz. 267 ze zm., dalej jako: "K.p.a.") i art. 71 ust. 1 ustawy, ale też art. 6 K.p.a.

Po wtóre, Kolegium powołując się na treść art. 3 ust. 1 pkt 8, art. 80 ust. 1 oraz art. 85 ust. 1 i 2 ustawy stwierdziło, iż kontestowana w odwołaniu decyzja nie spełnia wymagań określonych w art. 107 § 3 K.p.a., bowiem nie zawiera wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, ani nie wyjaśnił podstawy prawnej, z przytoczeniem przepisów prawa. Organ przedstawił w uzasadnieniu decyzji jedynie stan faktyczny sprawy, nie podając – na tle obowiązującego prawa – żadnych własnych wniosków czy ocen, ani informacji, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę i w jakim zakresie zostały uwzględnione: ustalenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, uzgodnienie RDOS oraz opinia PPIS, ani informacji o tym, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę, i w jakim zakresie zostały uwzględnione uwagi i wnioski zgłoszone w związku z udziałem społeczeństwa. Samo wskazanie zaś w podstawie prawnej decyzji przepisów nie powoduje, że przepisy te uprawniały organ do odmowy określenia środowiskowych uwarunkowań.

W toku postępowania organ uzyskał uzgodnienie RDOŚ i opinię PPIS co do warunków realizacji przedsięwzięcia, jednakże nie brał ich pod uwagę (na co wskazuje decyzja pierwszej instancji), mimo wiedzy, iż uzgodnienie jest formą o znaczeniu stanowczym, bowiem wiąże organ administracji rozstrzygający w postępowaniu głównym. Organ przed podjęciem decyzji nie oceniał też raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko i nie brał pod uwagę ustaleń w nim zawartych. W uzasadnieniu decyzji wskazał wyraźnie, że podstawą odmowy uwzględnienia wniosku inwestora miały wpływ protesty mieszkańców oraz że uwzględniając ich opinię ustalono, że długotrwała i ciągła emisja substancji zapachowo – czynnych spowoduje wzrost uciążliwości odorowych w sąsiedztwie. Takie uzasadnienie decyzji świadczy o zignorowaniu obowiązujących przepisów w zakresie podejmowania decyzji środowiskowej i dowolności w działaniu organu. Uwagi, protesty czy sprzeciw społeczeństwa – jak zaakcentowało Kolegium – nie mogą stanowić podstawy odmowy określenia środowiskowych uwarunkowań. Z tych powodów SKO stwierdziło, że decyzja pierwszej instancji narusza art. 107 § 1 i 3 K.p.a. oraz art. 80 ust. 1 oraz art. 85 ust. 1 i 2 ustawy. W istocie decyzja pierwszej instancji nosi cechy dowolności i nie znajduje oparcia w zasadach podejmowania decyzji w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań wydawanej po przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

Po kolejne Kolegium podniosło, iż decyzja pierwszoinstancyjna narusza przepis art. 62 ust. 1 ustawy, który to organ przywołał w jej podstawie prawnej i uzasadnieniu wskazując, że przepis ten nie odwołuje się do obowiązujących dopuszczalnych norm, lecz nakazuje ogólną ocenę inwestycji ze względu na poszczególne elementy środowiska, przy czym organ nie wyjaśnił co rozumie przez ogólną ocenę inwestycji. Wbrew twierdzeniom Wójta, przepis ten nie nakazuje dokonania ogólnej oceny inwestycji, a wręcz nakazuje kompleksową, dogłębną i opartą o obowiązujące przepisy ocenę planowanego przedsięwzięcia, czyli określenie, analizę oraz ocenę: bezpośredniego i pośredniego wpływu danego przedsięwzięcia na elementy wymienione w tym przepisie i wzajemne oddziaływanie między nimi, możliwości oraz sposobów zapobiegania i zmniejszania negatywnego oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, a także wymaganego zakresu monitoringu.

Następnie, przepis art. 77 ust. 1 ustawy określa organy współdziałające w procesie wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, czyli organ uzgadnia warunki realizacji przedsięwzięcia z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska oraz zasięga opinii właściwego organu inspekcji sanitarnej. Ustawa nie przewiduje możliwości zasięgania opinii mieszkańców, stąd też wskazanie w uzasadnieniu decyzji na uwzględnienie opinii mieszkańców nie znajduje oparcia w przepisach ustawy. Nadto, organ informując w decyzji, że uwzględniając opinię mieszkańców ustalił, że długotrwała i ciągła emisja substancji zapachowo czynnych spowoduje wzrost uciążliwości odorowych, w żaden sposób nie wskazał w oparciu o jakie dowody ustaleń tych dokonał.

Ustawa zawiera stosowne regulacje odnoszące się do udziału społeczeństwa w postępowaniu w sprawie środowiskowych uwarunkowań, czyli art. 29 – 38 oraz art. 79 ust. 1 i art. 85 ust. 2 pkt 1a ustawy. Wymagań przepisu art. 85 ust. 2 pkt 1a ustawy nie spełnia lakoniczna i niczym nie poparta informacja, że złożone protesty w ramach prowadzonego postępowania zostały poddane wnikliwej analizie i miały wpływ na kształt decyzji.

Z tego powodu Kolegium wskazało, że postępowanie zostało przeprowadzone z naruszeniem art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 K.p.a., bowiem organ nie wskazał podstawy prawnej pozwalającej na wydanie decyzji odmownej, nie dokonał analizy zgromadzonych w sprawie dowodów, nie odniósł się do twierdzeń inwestora, nie wyjaśnił zasadności przesłanek, którymi się kierował oraz pominął w decyzji uzasadnienie faktyczne i prawne.

W końcu Kolegium wskazało, iż załącznik do zaskarżonej decyzji w postaci charakterystyki przedsięwzięcia nie został podpisany przez organ wydający decyzję.

Reasumując Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło, iż decyzja pierwszoinstancyjna została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. To powoduje, że decyzję tę należało uchylić i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, stosownie do przepisu art. 138 § 2 K.p.a. Jak zaakcentowało Kolegium, przy ponownym rozpatrywaniu sprawy Wójt winien uwzględnić podniesione okoliczności oraz ocenić je gruncie przepisów ustawy, w szczególności winien rozstrzygnąć sprawę w przedmiocie określenia środowiskowych uwarunkowań realizacji planowanego przedsięwzięcia co do istoty, przeanalizować i ocenić ustalenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, uzgodnienie RDOŚ i opinię PPIS w zakresie warunków realizacji przedsięwzięcia, uwagi i wnioski zgłoszone w związku z udziałem społeczeństwa, dokonać określenia, analizy i oceny elementów, o których mowa w art. 62 ust. 1 ustawy, uwzględnić wyniki i ustalenia, o których mowa w art. 80 ust. 1 ustawy oraz wydaną decyzję uzasadnić z zachowaniem wskazanych wymogów.

Wady postępowania organu pierwszej instancji świadczą w rzeczywistości o tym, że organ ten uchyla się od merytorycznej oceny i rozstrzygnięcia sprawy. Ze względu na zasadę z art. 15 K.p.a. Wójt nie może być w takim orzekaniu zastępowany, dlatego Kolegium nie może rozstrzygać sprawy co do istoty w jej całokształcie w ramach instytucji z art. 136 K.p.a.

W skardze na powyższą decyzję S. D., B. S., M. Z. i K. Z., K. R., S. S., M. W., A. M., E. Ś. i Sołectwo J. wskazali, iż Wójt Gminy wydał rozstrzygnięcie w sprawie po konsultacjach społecznych z mieszkańcami wsi J. oraz osobami spoza gminy, którzy mają działki letniskowe na tym terenie. Skarżący jako strony postępowania stanowczo sprzeciwiają się inwestycji, która jest planowana w pobliżu domów jednorodzinnych oraz działek, na których planowana jest budowa budynków mieszkalnych. Realizacja planowanej inwestycji spowoduje spadek cen okolicznych gruntów i niesie za sobą zagrożenie spowodowane emisją pyłów i gazów, a gnojowica przedostająca się do gleby i wód stworzy niebezpieczeństwo dla ludzi i zwierząt. Uciążliwym skutkiem budowy chlewni będzie także zakłócenie naturalnej harmonii miedzy człowiekiem, a przyrodą. Naruszenie spokoju i równowagi w miejscu oddalonym od aglomeracji i wielkich budowli o charakterze przemysłowym jest więc działaniem naruszającym jakość i standard życia. Inwestor nie jest mieszkańcem wsi, dlatego nie będzie odczuwał negatywnych skutków budowy chlewni. Teren miejscowości J. stał się ostoją spokoju dla ptaków, które poszukują terenów nieskażonych amoniakiem i siarkowodorem. W okolicy znajdują się wyłącznie małe hodowle rolnicze, które nie emitują takiej ilości toksycznych związków. W sąsiedztwie planowanej inwestycji jeden z mieszkańców planuje uruchomienie gospodarstwa agroturystycznego.

Zdaniem autorów skargi, decyzja Wójta Gminy była poprzedzona konsultacjami społecznymi z mieszkańcami wsi J. Wójt gminy, jako organ najmniejszej jednostki terytorialnej znajduje się najbliżej mieszkańców i w związku z tym najlepiej zna stan i okoliczności faktyczne w sprawach dotyczących gminy. Wójt gminy zbadał okoliczności oraz stan faktyczny sprawy i odmówił wydania decyzji środowiskowej. Powodem odmowy były wymienione okoliczności, dlatego – zdaniem skarżących – zbędne jest ponowne rozpatrzenie sprawy, gdyż inwestycja będzie miała szkodliwy wpływ dla całej gminy. Decyzja pierwszej instancji była poparta zasadą uwzględniania z urzędu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Wójt wziął pod uwagę zarówno interes osoby chcącej wybudować chlewnie na terenie wsi J. i korzyści, jakie taka inwestycja przyniosłaby inwestorowi, ale z drugiej strony musiał uwzględnić również to, czy załatwienie sprawy nie kolidowałoby z interesem społecznym. W danym stanie faktycznym taka kolizja miała miejsce. Mieszkańcy podawali liczne przykłady tego, że ta inwestycja będzie miała dla nich tragiczny skutek (zanieczyszczenia). W związku z tym interes społeczny obywateli przeważył nad interesem inwestora potencjalnej chlewni i organ musiał wydać decyzję negatywną.

Zgodnie z zasadą czynnego udziału stron w postępowaniu skarżący, jako strony postępowania mieli możliwość udziału w postępowaniu i wypowiedzenia się co do zgłaszanych żądań. Ponadto sposób prowadzenia sprawy i wydanie decyzji było w odczuciu autorów skargi zgodne z art. 8 K.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia.

Postanowieniem z dnia 23 lipca 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi odrzucił skargę Sołectwa J.

Postanowieniem z dnia 1 października 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi odrzucił skargę M. W., A. M. i E. Ś.

Postanowieniem z dnia 18 listopada 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi odrzucił skargę M. Z. i K. Z. oraz S. S.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga S. D., B. S. i K. R. nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do postanowień art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2013 roku, poz. 270 ze zm., dalej jako: "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" – "c" P.p.s.a.). Stosownie do uregulowania art. 151 P.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala.

W niniejszej sprawie ocenie sądu podlega rozstrzygnięcie organu odwoławczego podjęte w trybie przepisu art. 138 § 2 K.p.a., czyli decyzja kasacyjna. Kontrola legalności takiej decyzji sprowadza się do oceny zgodności z prawem odstąpienia przez organ odwoławczy od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy i zaistnienia podstaw do przekazania sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.

Przywołany jako prawna podstawa decyzji będącej przedmiotem skargi art. 138 § 2 K.p.a. stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien przy tym wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Z powyższego wynika zatem, że konstrukcja prawna decyzji kasacyjnej, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., opiera się na dwóch kumulatywnych przesłankach. Po pierwsze – na wydaniu decyzji pierwszoinstancyjnej z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych oraz – po drugie – uznaniu przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Stosownie do tego podkreślić trzeba, że przepis art. 138 § 2 K.p.a. stanowi wyjątek od zasady merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organ drugiej instancji, zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca tego przepisu.

Poczynić należy także zastrzeżenie, iż decyzja kasacyjna może zapaść, jeżeli wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Niewątpliwie konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przeprowadzenia określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej.

Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym, jak już podkreślono, sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 K.p.a., a w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie mu sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić skargę.

Sytuacja taka jednak nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Trudno bowiem nie przyznać racji Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu, który po analizie akt sprawy i uzasadnienia decyzji Wójta Gminy, potraktował sprawę, jako nie wyjaśnioną należycie. Zdaniem sądu rozstrzygnięcie sprawy, w której zapadła kontrolowana decyzja, mimo wyjątkowo długiego toku postępowania, wymaga uprzedniego ponownego przeprowadzenia postępowania pierwszoinstancyjnego. Jednocześnie czynności, które winny być podjęte w celu wyjaśnienia sprawy, przekraczają zakres uzupełniającego postępowania dowodowego, którego przeprowadzenie – stosownie do art. 136 K.p.a. – leży w kompetencjach organu odwoławczego.

Przedmiotem rozpoznania w sprawie jest ustalenie środowiskowych uwarunkowań dla inwestycji polegającej na budowie budynku inwentarskiego wraz z budynkiem paszarni, zbiornikiem na gnojowicę oraz niezbędną infrastrukturą. Nie jest w sprawie kontestowana okoliczność, iż w dniu 29 października 2013 roku inwestor złożył w organie pierwszej instancji wniosek inicjujący postępowanie w sprawie. W toku postępowania organ, po uzyskaniu opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska oraz Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego, nałożył na inwestora obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia ustalając jednocześnie zakres raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Po złożeniu przez inwestora wspomnianego raportu został on poddany procedurze uzgodnienia z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska i opiniowania przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego. Organ pierwszej instancji mocą decyzji z dnia [...] odmówił ustalenia środowiskowych uwarunkowań. Rozstrzygnięcie to na skutek wniesienia odwołania przez inwestora, zostało uchylone mocą decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Wójt Gminy ponownie odmówił wydania pozytywnej dla inwestora decyzji. Takie rozstrzygnięcie – w ocenie organu drugiej instancji – nie odpowiada prawu, a zakres okoliczności wymagających wyjaśnienia jest znaczny. Ostatnia z opisanych decyzji jest przedmiotem uwagi sądu administracyjnego w sprawie niniejszej.

Z motywów rozstrzygnięcia organu odwoławczego wynika, że powodem uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej były dwie zasadnicze okoliczności. Przede wszystkim, jak słusznie dostrzegło Kolegium, powodem odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań nie może być sprzeciw społeczny, czy protesty mieszkańców. Ugruntowany jest w judykaturze pogląd, iż sprzeciw mieszkańców gminy nie może stanowić podstawy do wydania negatywnej decyzji w sprawie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia. Przepisy nakazują jedynie zapewnienie udziału społeczeństwa w postępowaniu i umożliwienie zgłoszenia uwag oraz wniosków, natomiast nie nakładają obowiązku uzyskania społecznej akceptacji dla przedsięwzięcia (por. np. wyroki WSA: w Szczecinie z dnia 13 marca 2014 roku, sygn. akt: II SA/Sz 1208/13; w Krakowie z dnia 12 kwietnia 2010 roku, sygn. akt: II SA/Kr 42/10 i inne; wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). Innymi słowy, żaden przepis ustawy nie uzależnia wydania pozytywnej dla inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach od zgody czy akceptacji, bądź braku sprzeciwu społeczności lokalnej, z tego powodu sprzeciw społeczny nie może blokować wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w sytuacji gdy spełnione są wszystkie warunki do wydania takowej decyzji.

Po wtóre – jak wskazało Kolegium – powodem wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji organu pierwszej instancji jest okoliczność, iż tenże organ naruszył przepis art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 1 i 3 K.p.a., bowiem nie wskazał podstawy prawnej pozwalającej na wydanie decyzji odmownej, nie dokonał analizy zgromadzonych w sprawie dowodów, nie odniósł się do twierdzeń inwestora, nie wyjaśnił zasadności przesłanek, którymi się kierował przy wydaniu decyzji oraz pominął w decyzji uzasadnienie faktyczne i prawne. Naruszenie wspomnianych przepisów przejawiało się przede wszystkim w tym, że organ przyznając prymat sprzeciwowi społecznemu, pominął zgromadzone w sprawie dowody w postaci raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, uzgodnienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska i opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego, podczas gdy – stosownie do przepisów ustawy – organ był zobligowany poddać te dowody ocenie zgodnie z art. 80 ust. 1 ustawy.

Zdaniem składu orzekającego, stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego zaprezentowane w motywach jego rozstrzygnięcia zasługuje na uwzględnienie. Niewątpliwie Wójt Gminy, po zebraniu niezbędnych w sprawie dowodów (raport, uzgodnienie RDOŚ i opinia PPIS), nie dokonał ich analizy, która jest podstawą wydania w sprawie rozstrzygnięcia. Tymczasem organ ograniczył swoją argumentację do zaakcentowania sprzeciwu społecznego, któremu – wbrew przepisom prawa – tenże organ przyznał prymat pozwalający na wydanie negatywnej dla inwestora decyzji. Bezspornie – stosownie do treści art. 80 ust. 1 ustawy – jeżeli była przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, biorąc pod uwagę wyniki uzgodnień i opinii, o których mowa w art. 77 ust. 1, ustalenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, wyniki postępowania z udziałem społeczeństwa oraz wyniki postępowania w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko, jeżeli zostało przeprowadzone. Z treści powołanych przepisów wynika, że organ orzekając w sprawie środowiskowych uwarunkowań ma obowiązek uwzględnić wszystkie wymienione w art. 80 ust. 1 ustawy wyznaczniki i – jak wskazano wcześniej – nie ma podstaw do przyznania prymatu jedynie opinii społeczności lokalnej.

Decyzja o odmowie ustalenia środowiskowych uwarunkowań może być wydana jedynie w przypadkach określonych w ustawie, a przesłanki odmowy zgody polegać przy tym mogą wyłącznie na: niezgodności lokalizacji przedsięwzięcia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (art. 80 ust. 2 ustawy), odmowie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia przez organ współdziałający (art. 80 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 77 ust. 1 ustawy), braku zgody wnioskodawcy na realizację przedsięwzięcia w innym wariancie proponowanym przez wnioskodawcę, w sytuacji, gdy organ skorzysta z możliwości określonej w art. 81 ust. 1 ustawy, wykazaniu znaczącego negatywnego oddziaływania na obszar Natura 2000 przy jednoczesnym braku spełnienia przesłanek z art. 34 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody (art. 81 ust. 2 ustawy), wykazaniu, że przedsięwzięcie może spowodować nieosiągnięcie celów środowiskowych zawartych w planie gospodarowania wodami na obszarze dorzecza, przy jednoczesnym braku spełnienia przesłanek z art. 38j ustawy z dnia 18 lipca 2001 roku – Prawo wodne (art. 81 ust. 3 ustawy).

W tym miejscu wyjaśnić także wypada, iż obszar powyższych ustaleń wykraczał poza zakres uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, które uprawniony i zobligowany był przeprowadzić organ odwoławczy stosownie do regulacji art. 136 K.p.a. Uwadze nie może także umknąć zasada dwuinstancyjności (art. 15 K.p.a.), do której zachowania zobligowany jest organ odwoławczy. Poczynienie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze znaczących ustaleń istotnych okoliczności i modyfikacja treści rozstrzygnięcia mogłaby bowiem pozbawić strony postępowania prawa do jednej instancji, czyli prawa do odwołania. W szczególności bowiem organ drugiej instancji, uchylając zaskarżoną decyzję i orzekając co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.), nie może rozstrzygać w oparciu o inny przepis prawa materialnego, niż wcześniej organ pierwszej instancji w uchylonej decyzji, gdyż w przeciwnym razie decyzja tak wydana naruszałaby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a. w zw. z art. 78 Konstytucji RP), co znajduje swoje potwierdzenie w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych (por. np. wyrok NSA z dnia 24 lutego 2011 roku, sygn. akt: I OSK 613/10 oraz wyroki WSA: w Kielcach z dnia 15 maja 2014 roku, sygn. akt: II SA/Ke 272/14; w Olsztynie z dnia 23 kwietnia 2009 roku, sygn. akt: II SA/Ol 64/09 i inne). Powyższe uwagi potwierdzają trafność rozstrzygnięcia organu drugiej instancji.

Ustosunkowując się do zarzutów skargi wyjaśnić wypada, iż sprowadzają się one do przedstawienia negatywnych konsekwencji realizacji planowanej inwestycji. Odniesienie się do tych argumentów (poprzez przyznanie lub odmowę przyznania im słuszności) jest przedwczesne na obecnym etapie postępowania wobec tego, iż Wójt Gminy zobowiązany jest powtórnie przeprowadzić postępowanie uwzględniając treść art. 80 ust. 1 ustawy, zatem ocenić – w kontekście zgromadzonych w sprawie dowodów (raport, uzgodnienie RDOŚ i opinia PPIS) – czy podniesione argumenty znajdują uzasadnienie. Natomiast sprzeciw społeczny – jak wcześniej akcentowano – w świetle przepisów ustawy nie może stanowić podstawy do wydania pozytywnej dla inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Ponownie prowadząc postępowanie Wójt Gminy zobligowany będzie zastosować się wskazań określonych w decyzji organu drugiej instancji, bowiem te zostały ocenione przez Sąd jako zasługujące na akceptację (art. 153 P.p.s.a.).

Konkludując powyższe rozważania Sąd uznał działanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiotowej sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego. Skład orzekający nie dopatrzył się również naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec tego, na podstawie art. 151 P.p.s.a., sąd orzekł o oddaleniu skargi.

Lp/