Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 337/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2020-09-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję lub postanowienie w całości lub w części i umorzono postępowanie (art. 145 § 3 ustawy - PoPPSA)
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2, art. 17 pkt 1, art. 28
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 września 2020 r. sprawy ze skargi Gminy na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 24 lutego 2020 r., nr [...] w przedmiocie nieważności decyzji w części dotyczącej nieodpłatnego przejścia na własność gminy nieruchomości gruntowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. umarza postępowanie administracyjne, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej Gminy kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Gmina wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 24 lutego 2020 r., nr [..], stwierdzającą w części nieważność decyzji Wójta Gminy z dnia 23 października 1992 r., nr [..].

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia 23 października 1992 r., nr [..], Wójt Gminy zatwierdził projekt podziału działki nr [..] położonej we wsi G., będącej własnością M. D. (pkt 1 decyzji). Jak wskazano w pkt 2 decyzji, na podstawie art. 12 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz zgodnie z wolą właściciela, działka nr [..] o powierzchni 1908 m2 została przejęta na rzecz Gminy z przeznaczeniem pod drogę komunalną a drogę tą przejęto nieodpłatnie.

Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji w części, tj. w zakresie orzeczenia o nieodpłatnym przejściu na własność Gminy działki nr [..], w dniu 20 września 2019 r. wystąpił M. D. Według wnioskodawcy w dacie wydania zaskarżonej decyzji nie obowiązywał żaden przepis uprawniający organ administracji zatwierdzający podział nieruchomości do orzekania o przejściu na własność gminy nieruchomości wywłaszczonych pod drogi nieodpłatnie.

Decyzją z dnia 24 lutego 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło nieważność zaskarżonej decyzji Wójta Gminy z dnia 23 października 1992 r. w żądanej części.

W uzasadnieniu organ stwierdził, że decyzja Wójta Gminy, wydana na podstawie art. 10 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. nr 22, poz. 99), zwanej dalej u.g.g., została wydana w istocie bez podstawy prawnej, albowiem wskazany przepis nie uprawniał organu do orzekania o przejściu prawa własności nowo wydzielanej działki o przeznaczeniu drogowym bez odszkodowania. Ponadto, przepisy u.g.g. stanowiły o przejściu własności z mocy prawa, a skutek prawny w postaci przejścia prawa własności nowej działki następował ex lege w dniu uzyskania przez decyzję o podziale przymiotu ostateczności. Wydanie orzeczenia konstytutywnego w sytuacji, gdy ustawa przewiduje wystąpienie skutku prawnego ex lege, jest pozbawione podstawy prawnej. W decyzji o podziale organ powinien był wskazać jedynie działkę, która zostanie wydzielona pod budowę ulicy. Żaden przepis prawa nie dawał podstawy do orzekania o przejściu prawa własności na określony podmiot, a tym bardziej do orzekania o przejściu własności bez odszkodowania. W tej części zatem decyzja była wydana bez podstawy prawnej i dotknięta jest wadą nieważności.

Skargę na powyższą decyzję wniosła Gmina zarzucając naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. polegające na przyjęciu, że pkt 2 sentencji decyzji Wójta Gminy z dnia 23 października 1992 r., tj. orzeczenie o nieodpłatnym przejściu na własność Gminy własności nieruchomości, został wydany bez podstawy prawnej.

W ocenie Gminy zapis o nieodpłatnym przejęciu działki drogowej nie został dokonany bez podstawy prawnej, ponieważ kwestia odszkodowania mogła być wówczas rozstrzygana w tej samej decyzji, co podział dokonywany na wniosek właściciela, w trybie art. 10 ust. 1, 3 i 5 u.g.g. Zarówno bowiem w sprawach o wywłaszczenie, jak i w sprawach o odszkodowanie za przejęcie własności działki drogowej na skutek podziału nieruchomości orzekał wówczas rejonowy organ rządowej administracji ogólnej, a w decyzjach podziałowych Wójt Gminy działał w imieniu Kierownika Urzędu Rejonowego, który pełnił funkcję tego organu. W obu więc postępowaniach działał ten sam organ i nie było przeszkód prawnych, aby w jednej decyzji orzekał on w obu sprawach. Umieszczenie w decyzji podziałowej informacyjnie zapisów dotyczących przejęcia na własność nieodpłatnie drogi nie stanowi ani rażącego naruszenia prawa, ani nie są to zapisy niemające podstawy prawnej, w sytuacji gdy organ był ten sam i nie było przeszkód prawnych w ujęciu w jednej decyzji zarówno spraw dotyczących podziału, jak i odszkodowania.

Gmina wskazała, że brak podstawy prawnej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi, gdy w systemie prawnym brak jest w ogóle normy prawnej, która mogłaby stanowić podstawę prawną podjętego rozstrzygnięcia, a zatem gdy nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów tej administracji, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych i postanowień, rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne.

Tymczasem w kwestii odszkodowań za odebranie własności gruntu z mocy prawa istniały podstawy prawne do orzekania, gdyż wynikały one z zapisu w art. 10 ust. 5 u.g.g., a sprawę rozstrzygał ten sam organ, co sprawy o wywłaszczenie. Skarżąca wskazała, że art. 10 ust. 5 u.g.g. odsyłał do przepisów dotyczących wywłaszczania nieruchomości, wśród których był art. 46 ust. 3, który wskazywał, że wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego należy poprzedzić przeprowadzeniem rokowań z właścicielem nieruchomości o jej nabycie w drodze umowy. W rozpoznawanej sprawie do negocjacji w kwestii odszkodowania w trybie cywilnoprawnym doszło, co znalazło odzwierciedlenie we wniosku strony, w którym oświadczyła, że zgadza się na nieodpłatne przekazanie działek drogowych na rzecz Gminy, a zapisy w decyzji podziałowej mają charakter jedynie informacyjny i potwierdzają fakt zawarcia umowy między stronami. Zatem w niniejszej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa, ani do wydania decyzji w zakresie kwestii odszkodowania bez podstawy prawnej, co dawałoby podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej na postawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w tym zakresie.

Gmina powołała się na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 19 listopada 2019 r., w sprawie o sygn. akt [..], którą załączono do skargi, a w której w takim samym stanie faktycznym dotyczącym tego samego właściciela Kolegium orzekło, że tego rodzaju zapisy informacyjne nie stanowią o wydaniu decyzji bez podstawy prawnej.

W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało w całości swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji oraz wniosło o jej odrzucenie z uwagi na brak legitymacji procesowej Gminy. W ocenie Kolegium Gmina nie była stroną w sprawie zakończonej decyzją z dnia 23 października 1992 r., ani nie jest stroną w niniejszej sprawie, ponieważ jednostka samorządu terytorialnego nie może być stroną postępowania administracyjnego w sprawie, w której jej organ wykonawczy wydawał decyzję administracyjną, a taka sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Kontroli legalności w niniejszej sprawie poddano decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, którą na mocy art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., stwierdzono nieważność decyzji Wójta Gminy z dnia 23 października 1992 r., nr [..], w części, tj. w zakresie orzeczenia o nieodpłatnym przejściu na własność Gminy własności nieruchomości gruntowej położonej w miejscowości G., stanowiącej działkę nr [..] o powierzchni 1908 m2 (pkt 2 decyzji).

Ze względu na podnoszony przez Kolegium w toku postępowania sądowoadministracyjnego zarzut braku legitymacji skargowej Gminy, Sąd uznał w pierwszej kolejności za konieczne wyjaśnienie, że w ujawnionych okolicznościach faktycznych i prawnych nie zachodziły przesłanki do odrzucenia skargi Gminy z powodu braku tej legitymacji.

Zgodnie z art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a, uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Istotą legitymacji skargowej jest uprawnienie do żądania przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności organu administracji publicznej przez sąd administracyjny w celu doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem. Podmiot wnoszący skargę musi wykazać istnienie po jego stronie interesu prawnego, czyli osobistego, konkretnego i aktualnego prawnie chronionego interesu, który może być realizowany na gruncie określonego przepisu prawa materialnego, bezpośrednio wiążącego zaskarżony akt z indywidualną i prawnie chronioną sytuacją strony (por. wyrok NSA z dnia 25 marca 2014 r., II OSK 355/14, Legalis). Prawny charakter tego interesu wyraża się w jego związku z konkretną normą prawa, którą można wskazać jako jego podstawę i z której to podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. W rezultacie o tym, czy konkretny podmiot ma interes prawny w danej sprawie sądowoadministracyjnej decyduje zawsze określony przepisy prawa. Uprawnienie do złożenia skargi wynika nie tyle z samego interesu prawnego rozumianego abstrakcyjnie, ale interesu ocenianego w kontekście określonego aktu lub czynności organu administracji publicznej podlegających kontroli legalności. Musi istnieć związek między chronionym przez przepis materialny konkretnym interesem prawnym a określonym aktem lub czynnością organu, któremu skarżący zarzuca ingerencję w określoną sferę prawną. Skarga powinna być instrumentem doprowadzenia relacji pomiędzy skonkretyzowanym interesem prawnym strony a konkretnym aktem do stanu zgodności z obiektywnym porządkiem prawnym (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 27 marca 2012 r., II SA/Łd 35/12, Legalis; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 26 listopada 2013 r., IV SA/Wr 401/13, Legalis).

W niniejszej sprawie Gmina wywodzi swój interes prawny dający jej tytuł do udziału w postępowaniu nieważnościowym oraz do zaskarżenia decyzji stwierdzającej częściowo nieważność z faktu nabycia z dniem uostatecznienia się decyzji o podziale z mocy prawa własności nowo wydzielonej działki nr [..] o przeznaczeniu drogowym nieodpłatnie. Wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej był nakierowany natomiast na pozbawienie mocy obowiązującej zapisu pkt 2 tej decyzji przede wszystkim w zakresie nieodpłatności tego przejęcia w celu przywrócenia możliwości ubiegania się o odszkodowanie za przejęcie wydzielonej działki drogowej. Korelatem dążeń byłego właściciela może być powinność określnego zachowania Gminy w kwestii odszkodowania.

W tej sytuacji należało rozstrzygnąć, czy Wójt Gminy, który jako organ I instancji zatwierdził projekt podziału działki nr [..] wydając decyzję z dnia 23 października 1992 r., ma przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności wskazanej decyzji podziałowej, a w konsekwencji, czy jest on również uprawniony do zainicjowania kontroli legalności decyzji stwierdzającej nieważność decyzji podziałowej wnosząc skargę do sądu administracyjnego.

Dla oceny legitymacji skargowej gminy kluczowe znaczenie ma pozycja ustrojowa jednostek samorządu terytorialnego w systemie jurysdykcji administracyjnej w Polsce, których organom powierzono orzekanie w sprawach indywidualnych. Sąd podziela stanowisko wypracowane przez orzecznictwo sądowe i doktrynę, zgodnie z którym ilekroć przepisy prawa pozytywnego sytuują któryś z organów jednostki samorządu terytorialnego jako organ administracji publicznej prowadzący postępowanie administracyjne lub podatkowe w sprawie indywidulanej, na którymś z jego etapów, tylekroć wyłączona zostaje możliwość dochodzenia przez tę jednostkę ochrony jej interesu prawnego na drodze zarówno postępowania sądowego, jak i administracyjnego (por. uchwała 7 sędziów NSA z dnia 22 czerwca 2015 r., sygn. akt I OPS 2/15, dostępna na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Oznacza to, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego kompetencji władczej do orzekania w sprawie wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego czy sądowoadministracyjnego (zob. uchwała NSA z dnia 19 maja 2003 r., sygn. akt

OPS 1/03, ONSA 2003, nr 4, poz. 115, z glosami krytycznymi: T. Wosia, "Samorząd Terytorialny" 2004, nr 12, s. 70-79, i J. Antkowiaka, OSP 2004, nr 4, poz. 48).

Jednak wszędzie tam, gdzie przepisy prawa nie przyznają organowi administracji uprawnień do wydawania decyzji i postanowień, organ ten może uczestniczyć w postępowaniu jako strona pod warunkiem, że postępowanie to będzie dotyczyło jego interesu prawnego lub obowiązku (zob. W. Chróścielewski, Jednostka samorządu terytorialnego jako strona postępowania administracyjnego prowadzonego przez jej organ, "Państwo i Prawo" 2003, nr 4, s. 32-44).

W zakres kompetencji do wydawania decyzji wchodzi prowadzenie postępowania zwykłego oraz postępowania nadzwyczajnego. Przy ustaleniu kompetencji do prowadzenia postępowania nadzwyczajnego konieczne jest uwzględnienie dewolutywności kompetencji, która obowiązuje w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności (por. wyrok NSA z dnia 28 maja 2019 r., II OSK 1741/17, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W sprawie postępowania o stwierdzenie nieważności nie dochodzi do zbiegu kompetencji bowiem poza wyjątkami kompetencja przysługuje organowi wyższego stopnia. Stosownie do art. 157 § 1 k.p.a. właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 k.p.a. jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze – ten organ. A zatem przepisy prawa nie przyznają wójtowi uprawnień do wydawania decyzji i postanowień w administracyjnym postępowaniu nieważnościowym w przedmiocie decyzji wydanej przez wójta. Kompetencje w tym zakresie posiada bowiem, stosownie do art. 17 pkt 1 k.p.a., właściwe samorządowe kolegium odwoławcze.

Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, w której nie sposób pominąć faktu, że decyzja o stwierdzeniu nieważności decyzji podziałowej wydana została w zupełnie innej sprawie administracyjnej niż ta, którą zakończyła decyzja z dnia 23 października 1992 r. Sprawa stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest bowiem odrębną sprawą od sprawy tą decyzją załatwionej (por. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2015 r., II OSK 1542/13; wyrok NSA z dnia 3 marca 2015 r., II GSK 69/14, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl; B. Adamiak, Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, "Państwo i Prawo" 2001, nr 8, s. 31).

Z tego wynika, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej wójtowi gminy nie przyznano kompetencji do władczego rozstrzygania o prawach i obowiązkach podmiotów zewnętrznych względem administracji, na żadnym z etapów administracyjnego toku instancji. Zatem w takim postępowaniu nie ma on możliwości uwzględnienia interesu swojej gminy jako organ administracji publicznej załatwiający sprawę. Wójt nie jest także podmiotem, którego wniosek wszczął analizowane postępowanie nadzwyczajne. Nie ma zatem podstaw do wyprowadzenia połączenia statusu strony z kompetencją do wydania decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 maja 2015 r., w sprawie o sygn. akt I OSK 2188/13 (dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl) wskazał, że jeśli postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez organ gminy dotyczy interesu tej gminy chronionego przepisami prawa a opartego na jej uprawnieniach właścicielskich, zarazem zaś organ tej gminy nie uzyskał kompetencji władczych do działania na którymkolwiek etapie postępowania nieważnościowego, to tym samym hipotezę art. 28 k.p.a. odnieść należy do wskazanej gminy i uznać ją za stronę tego postępowania nadzwyczajnego, reprezentowaną przez wójta gminy, jeżeli tylko zostało ono wszczęte przez legitymowany podmiot. Jednostka samorządu terytorialnego jest stroną postępowania nadzwyczajnego prowadzonego przez organ wyższego stopnia w przedmiocie decyzji ostatecznej organu tej jednostki, jeżeli postępowanie to dotyczy jej interesu prawnego i zostało wszczęte z inicjatywy legitymowanego podmiotu.

Gmina na skutek tej decyzji ostatecznej nabyła prawo własności jednej z nowo wydzielonych działek przejętej pod drogę nieodpłatnie. Zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie o sygn. akt I OSK 2188/13, które Sąd orzekający w niniejszej składzie podziela, z tych uprawnień właścicielskich, precyzowanych regulacjami Kodeksu cywilnego, wypływa jej interes prawny do udziału w postępowaniu nieważnościowym.

Skoro więc postępowanie nadzwyczajne zostało wszczęte przez legitymowany podmiot – M. D. i jego wynik oddziałuje na prawa majątkowe Gminy, to tym samym postępowanie to dotyczy interesu prawnego tej gminy w rozumieniu art. 28 k.p.a. i zarazem art. 50 § 1 p.p.s.a., a w konsekwencji Gmina mogła wnieść skargę na decyzję stwierdzającą nieważność decyzji podziałowej w części odnoszącej się do stwierdzenia przejścia na własność gminy działki drogowej bez odszkodowania.

Przechodząc do merytorycznej kontroli zaskarżonej decyzji podkreślić należy, że dokonanie oceny jej zgodności z prawem poddane jest specyficznym regułom odnoszącym się do kontroli decyzji wydanych w trybach nadzwyczajnych. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności oznacza, że sprawa nie toczy się już w trybie zwykłym i stwierdzenie nieważności kontrolowanej w tym postępowaniu decyzji dopuszczalne jest jedynie w przypadkach wystąpienia ściśle określonych, kwalifikowanych wad. Do wzruszenia decyzji nie wystarczy stwierdzenie zaistnienia naruszenia prawa mającego wpływ na wynik sprawy. W trybie nadzoru konieczność uznania decyzji za nieważną zachodzi jedynie w enumeratywnie określonych w art. 156 § 1 k.p.a. przypadkach, których wykładnia winna mieć charakter ścieśniający, gdyż sprzeciwiają się one fundamentalnej zasadzie trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 k.p.a.).

Postępowanie nadzwyczajne nie zmierza do ponownego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zwieńczonej decyzją kończącą postępowanie zwykłe. W postępowaniu tym organ nie może przejść do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej materialnej. W postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji przedmiot tego postępowania został bowiem ograniczony wyłącznie do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy procesowej. Wskazać należy, że wady decyzji wyliczone w art. 156 § 1 k.p.a. mają szczególny ciężar gatunkowy. Są wadami tkwiącymi w samej decyzji, godząc w podmiotowe elementy stosunku prawnego, w jego przedmiot lub też w podstawę prawną, w wyniku czego albo dochodzi do nieprawidłowych skutków prawnych, albo do prawnej bezskuteczności decyzji administracyjnej. Źródłem tych wad może być jednak nie tylko naruszenie przepisów prawa materialnego, a w wyjątkowych sytuacjach istotne wady procesowych z katalogu określonego w art. 156 § 1 k.p.a.

Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Przepis ten jest dwuczłonowy, a elementy w nim zawarte są wobec siebie alternatywne. Brak podstawy prawnej decyzji trzeba oddzielić od rażącego naruszenia prawa, stanowiącego podstawę działania organu administracyjnego w sprawie. Kolegium w zaskarżonej decyzji przyjęło, że pkt 2 decyzji podziałowej wydano bez podstawy prawnej, z czym w niniejszej sprawie nie można się zgodzić.

Przesłanka braku podstawy prawnej jest spełniona, gdy przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie zawierają podstawy wydania decyzji administracyjnej. Brak ten musi mieć charakter obiektywny. Rdzeń znaczenia pojęcia "decyzja wydana bez podstawy prawnej" jest jednoznaczny, bo albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów tej administracji, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych i postanowień, rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne (por. wyrok NSA z dnia 6 kwietnia 2018 r., II GSK 1800/16, LEX nr 2497202).

W orzecznictwie kazuistycznie wskazano na przypadki wydania decyzji bez podstawy prawnej, wymieniając m.in. decyzję wydaną w sprawie, w której uprawnienie lub obowiązek wynikały wprost z ustawy (por. wyrok NSA, Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu z dnia 7 września 1982 r., SA/Wr 313/82, ONSA 1982/2, poz. 81; wyrok NSA z 10.06.1983 r.,

I SA 217/83, ONSA 1983/1, poz. 41). Ponadto, za decyzję wydaną bez podstawy prawnej przyjęto decyzję wydaną w sprawie nienormowanej przez prawo administracyjne (zob. wyrok NSA z dnia 10 września 1999 r.,

III SA 7586/98, LEX nr 43401; wyrok NSA z dnia 1 lipca 1997 r., II SA/Gd 516/96, LEX nr 44214; wyrok SN z 21 września 1994 r.,

III ARN 45/94, OSNAPiUS 1995, nr 3, poz. 29).

Kwestionowana decyzja Wójta Gminy z dnia 23 października 1992 r. została wydana na podstawie art. 10 ust. 1, 3 i 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (t.j. z 1991 r. Dz. U. Nr 30, poz. 127, ze zm.), zwanej dalej u.g.g. Zgodnie z art. 10 ust. 5 u.g.g. grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem przechodzą na własność gminy z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Na marginesie zaznaczyć należy, ze wskazany w pkt 2 decyzji zatwierdzającej podział jako podstawa rozstrzygnięcia przepis art. 12 ust. 5 u.g.g. jest wyrazem oczywistej omyłki, jako że w podstawie prawnej całej decyzji wskazano prawidłowo aktualny wówczas przepis art. 10 ust. 5 u.g.g.

Powyższy przepis oprócz tego, że jest źródłem uwłaszczenia gminy na działce gruntu wydzielonej pod drogę, to stanowi również podstawę do ustalenia odszkodowania za tą działkę. W zakresie ustalenia odszkodowania przepis ten odsyłał do stosowania zasad obowiązujących przy wywłaszczeniu nieruchomości. Nie ma jednak wątpliwości co do tego, że na jego podstawie, wespół z przepisami regulującymi kwestie odszkodowania przy wywłaszczeniu, organy zobowiązane były do określenia wysokości odszkodowania.

Wnioskując o stwierdzenie nieważności M. D. wadliwości decyzji podziałowej upatrywał nie tyle w fakcie przejścia jej własności z mocy prawa na Gminę, co w stwierdzeniu, że przejęcie działki nr [..] nastąpiło nieodpłatnie. W pozbawieniu mocy obowiązującej tej części decyzji podziałowej wnioskodawca upatruje możliwości uzyskania odszkodowania za przejętą pod drogę działkę.

Stwierdzając nieważność decyzji podziałowej w części Kolegium brak podstawy prawnej rozstrzygnięcia w pkt 2 odniosło w równym stopniu do potwierdzenia przejścia prawa własności działki na rzecz Gminy, jak i stwierdzenia, że przejęcie to nastąpiło nieodpłatnie.

W tej sytuacji weryfikacji podstaw stwierdzenia nieważności w postaci braku podstawy prawnej należało dokonać w odniesieniu do każdego z tych dwóch elementów rozstrzygnięcia.

Co się tyczy odszkodowania, to zarówno w odniesieniu do odszkodowania w związku z podziałem, jak i towarzyszącego wywłaszczeniu, przepisy wyraźnie zobowiązują organ do jego ustalenia. Art. 55 ust. 1 u.g.g., w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji o podziale, stanowił, że wywłaszczenie nieruchomości następuje za odszkodowaniem. Z dyspozycji art. 53 ust. 1 pkt 4 u.g.g. wynikało natomiast, że decyzja o wywłaszczeniu powinna zawierać w szczególności ustalenie odszkodowania. Odstąpienie od ustalenia odszkodowania w decyzji o wywłaszczeniu dopuszczono wyjątkowo w warunkach przepisu art. 53 ust. 3 u.g.g.

Wskazać przy tym należy, że rozbieżności powstałe w orzecznictwie sądowoadministracyjnym co do dopuszczalności zawarcia w decyzji podziałowej rozstrzygnięcia o odszkodowaniu nie przeczą istnieniu podstawy rozstrzygnięcia o odszkodowaniu co do zasady, a samo istnienie tych rozbieżności stanowi przeszkodę w ewentualnej kwalifikacji takiej wadliwości jako rażącego naruszenia prawa (por. wyroki NSA z dnia 9 marca 2018 r., I OSK 746/16, LEX nr 2560133, z dnia 8 marca 2012 r., OSK 363/11, LEX nr 1145109). Podstawą stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa jest bowiem stwierdzenie, że decyzja ta pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu niebudzącego wątpliwości interpretacyjnych.

Według aktualnie obowiązujących zasad ustalania odszkodowania w trybie art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 65), zwanej dalej u.g.n., tryb decyzyjny ustalenia odszkodowania jest obligatoryjnie poprzedzany trybem cywilnoprawym – konsensualnym, a obie formy ustalenia odszkodowania, pozostając pełnoprawnymi trybami, wykluczają się wzajemnie, w tym sensie, że ustalenie odszkodowania w trybie cywilnoprawnym wyklucza prowadzenie postępowania administracyjnego, którego przedmiotem jest ustalenie odszkodowania i na odwrót, tylko niepowodzenie trybu cywilnoprawnego umożliwia wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie odszkodowania.

Ta alternatywa trybów ustalania odszkodowania obowiązywała również w dacie wydania decyzji Wójta Gminy z dnia 23 października 1992 r. zatwierdzającej projekt podziału działki nr [..], na podstawie przepisu art. 10 ust. 1, 3 i 5 u.g.g. Również na gruncie przepisów u.g.g., możliwe było prowadzenie rokowań w kwestii wypłacenia odszkodowania oraz jego wysokości, a także ustalenie samego odszkodowania w trybie cywilnoprawnym – konsensualnym. Przepis art. 46 ust. 3 u.g.g. regulował obowiązek prowadzenia przez organ rokowań z właścicielem nieruchomości przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 czerwca 2007 r. (sygn. akt I OSK 958/06, LEX nr 343843) stwierdzono, że przepis art. 10 ust. 5 u.g.g. nie wyklucza prowadzenia rokowań w trakcie prowadzania postępowania podziałowego, jak i nie wyraża zakazu ustalania odszkodowania w wyniku rokowań. Wobec tego trafnie przyjęto, że ich prowadzenie dopuszczalne jest także z właścicielem nieruchomości objętej podziałem, w wyniku którego część tej nieruchomości z mocy prawa przechodzi na własność gminy jako grunt wydzielony pod drogi. Natomiast skuteczne załatwienie w całości kwestii ustalenia odszkodowania w trybie cywilistycznym wyklucza możliwość prowadzenia postępowania administracyjnego w tym przedmiocie.

Z tego wynika, że jedną z dopuszczalnych form "ustalenia odszkodowania" w trybie cywilnoprawnym jest zrzeczenie się prawa do odszkodowania. Powyższe stanowisko opiera się na wykładni prawa zaprezentowanej w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 18 stycznia 2018 r. (sygn. V CSK 261/17, LEX nr 2472513). Sąd Najwyższy analizując problematykę rozporządzenia prawem do odszkodowania związaną z cywilistycznym charakterem tej czynności prawnej, uznał za dopuszczalne, a w pewnych okolicznościach wręcz za pożądane, uzgodnienie wysokości odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod drogę publiczną między właścicielem nieruchomości a właściwym organem przed dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna. Dotyczy to również zrzeczenia się przez właściciela nieruchomości odszkodowania. Wskazać należy, że w wyroku z dnia 30 października 2018 r. (sygn. I OSK 31/17, LEX nr 2599883) Naczelny Sąd Administracyjny przychylił się do poglądu prawnego wyrażonego w przywołanym wyroku Sądu Najwyższego, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w obecnym składzie powyższe poglądy podziela.

Analiza przywołanych wyżej przepisów prowadzi do wniosku, że teza o braku podstawy prawnej do stwierdzenia w decyzji podziałowej o nieodpłatnym przejęciu działki drogowej jest nieprawdziwa. Skoro było możliwe ustalenie w decyzji podziałowej odszkodowania, to również dopuszczalne było stwierdzenie, że działka drogowa została przejęta bez odszkodowania, co stanowiło wyraz woli dotychczasowego właściciela działki uregulowania kwestii odszkodowania w trybie cywilnoprawnym, poza postępowaniem administracyjnym. Zapis taki potwierdza, że pomiędzy właścicielem a gminą doszło do uregulowania kwestii odszkodowania w trybie nieprocesowym. Materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie potwierdza, że do takiego zrzeczenia się odszkodowania za działkę drogową wydzieloną w wyniku podziału z działki nr [..] doszło wskutek jednostronnego oświadczenia woli M. D. z dnia 14 października 1992 r. złożonego wraz z wnioskiem o dokonanie podziału. Wskazać należy przy tym, że poza zakresem oceny organów administracji publicznej oraz sądów administracyjnych leżą zagadnienia dotyczące kwestii ściśle cywilistycznych, wynikających z prywatnoprawnego charakteru czynności prawnej, takie jak uchylenie się od skutków prawnych oświadczenia woli, czy też wadliwość czynności prawnej. Kwestie te należą do spraw cywilnych rozpoznawanych przez sądy powszechne.

Zabiegi wnioskodawcy zmierzają do przywrócenia stanu, w którym nierozstrzygnięta pozostaje kwestia odszkodowania, a osiągnięciu tego celu ma służyć instytucja stwierdzenia nieważności, której skutki następują od momentu dokonania czynności (wydania decyzji). Z tych powodów Gmina nie powinna zostać pozbawiona legitymacji w postępowaniu nieważnościowym, albowiem z mocy art. 132 ust. 5 u.g.n. zobowiązana jest do zapłaty odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości.

Wbrew twierdzeniom Kolegium, brak jest także podstaw do stwierdzenia nieważności pkt 2 decyzji podziałowej w części dotyczącej przejęcia przez Gminę własności działki drogowej. Nie ma wątpliwości, że w świetle w dyspozycji art. 10 § 5 u.g.g., podobnie jak w świetle art. 98 § 3 u.g.n., skutek w postaci przejścia na własność działek wydzielonych pod drogi publiczne (m.in. gminne) następuje w dacie ostateczności decyzji zatwierdzającej podział, w oparciu o normatywną treść ww. przepisu. Utrata własności działek wydzielonych pod drogi publiczne nie jest przedmiotem rozstrzygnięcia decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, ale jest następstwem tej decyzji i nie ma na nią wpływu ani dotychczasowy właściciel, ani organ orzekający o zatwierdzeniu podziału nieruchomości. Skutek w postaci przejścia na własność gminy działek wydzielonych pod drogi publiczne następuje z mocy prawa.

Natomiast treść decyzji podziałowej ma znaczenie dla rozstrzygnięcia, czy działki, które - z mocy decyzji o zatwierdzeniu podziału - zostały przeznaczone pod drogi, są drogami publicznymi czy drogami wewnętrznymi. To na podstawie bowiem tej decyzji dochodzi do wydzielenia działek gruntu, które jako przeznaczone pod drogi publiczne, stają się własnością podmiotu publicznoprawnego. W związku z tym, w ocenie składu orzekającego, kwestia, czy na skutek zatwierdzenia podziału dojdzie do przejścia - z mocy prawa - prawa własności gruntu jako zajętego pod drogę publiczną a zatem, czy w następstwie takiego podziału stronie będzie służyło prawo domagania się odszkodowania, musi być - w momencie dokonywania podziału - oczywista, zarówno dla strony, jak i organu zatwierdzającego podział. Fakt przejścia prawa własności z mocy prawa nie może bowiem budzić żadnych wątpliwości, czyli być przedmiotem domniemań lub analiz. Wskazać należy, że wprawdzie decyzja zatwierdzająca podział nie rozstrzyga w części stanowiącej o przejściu z mocy prawa własności gruntu przeznaczonego pod drogę publiczną na rzecz podmiotu publicznoprawnego, ale nie oznacza to, że wskazując na taki właśnie skutek, wpływa na ważność i skuteczność decyzji o podziale.

Informacyjny zapis pkt 2 decyzji podziałowej w powyższym zakresie pozostając bez wpływu na skuteczność przejścia prawa własności, współkształtuje rozstrzygnięcie z pkt 1 wyjaśniając przeznaczenie nowo wydzielonej działki nr [..]. Nie stanowi odrębnego rozstrzygnięcia i nie zostało wydane w sprawie nienormowanej przez prawo administracyjne.

Jeśli takie stwierdzenie zostało w ww. decyzji zawarte, to nie można uznać, że z tego powodu decyzja o zatwierdzeniu projektu podziału - zawierająca wszystkie elementy wymagane przepisami u.g.g. - została wydana bez podstawy prawnej, a zatem, że zachodzą podstawy do stwierdzenia jej nieważności w kontrolowanej części. Powyższą wadliwość należy ocenić jako uchybienie procesowe nie mające wpływu na ważność decyzji.

Skoro zatem pkt 2 decyzji Wójta Gminy z dnia 23 października 1992 r. o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości nie jest obciążony wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., to uznać trzeba, że organ nadzoru błędnie stwierdził nieważność tej decyzji w kwestionowanym zakresie. To zaś oznacza, że skarga ma usprawiedliwione podstawy.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), w pkt 1 wyroku uchylił zaskarżoną decyzję. Jednocześnie, stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego na mocy art. 145 § 3 p.p.s.a., Sąd umorzył postępowanie w przedmiocie wniosku M. D.z dnia 20 września 2019 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia 23 października 1992 r. w części, w jakiej orzeczono o nieodpłatnym przejściu na rzecz Gminy własności działki nr [..] (pkt 2 wyroku).

Dodatkowo, Sąd przyznaje rację skarżącej co do naruszenia art. 8 § 2 k.p.a. wyrażającego zasadę uprawnionych oczekiwań, albowiem przedłożona przez skarżącą wraz ze skargą kopia decyzji

Kolegium z dnia 19 listopada 2019 r., skierowanej do M. D. w innej sprawie potwierdza zmienność poglądów prawnych wyrażanych na tle tego samego stanu faktycznego i prawnego, co powoduje podważenie zaufania obywateli do organów państwa oraz wpływa ujemnie na świadomość i kulturę prawną obywateli. Zmienność poglądów wyrażanych w decyzjach organów administracji w odniesieniu do tego samego adresata, wydanych na tle takich samych stanów faktycznych, ze wskazaniem tej samej podstawy prawnej i bez bliższego uzasadnienia takiej zmiany stanowi naruszenie art. 8 k.p.a. Organ administracji może zmienić pogląd co do treści prawidłowego rozstrzygnięcia, ale musi taką decyzję dokładnie i wszechstronnie uzasadnić, w szczególności, gdy zmienia pogląd w decyzjach wydanych w stosunku do tego samego adresata.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 265), zasądzając na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania w wysokości 680 zł, na które oprócz wpisu sądowego od skargi w wysokości 200 zł składa się również wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości 480 zł.

Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszonym, do czego uprawniony był stosownie do art. 119 pkt 2 p.p.s.a. albowiem wniosek w tej sprawie złożyła strona skarżąca, czemu nikt się nie sprzeciwił w wyznaczonym terminie.