Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 556/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-04-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję - art. 64a ppsa
Powołane przepisy: article: art. 28, art. 138 § 2, art. 145 § 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 kwietnia 2022 r. sprawy ze sprzeciwu S. Z. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego S. Z. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Zaskarżoną decyzją z [...] lutego 2022 r., nr [...], Wojewoda [...] (dalej: "Wojewoda"), na podstawie art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.") oraz art. 82 ust. 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej: "Pr. bud."), po rozpatrzeniu odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości [...] z siedzibą w [...] (dalej: "Wspólnota"), od decyzji Starosty [...] (dalej: "Starosta") z [...] listopada 2021 r., nr [...], - uchylił ww. decyzję Starosty i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł, że Starosta decyzją ostateczną z [...] kwietnia 2021 r., nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił S. Z. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami, garażem podziemnym, instalacją wentylacji mechanicznej na działkach nr ew.: [...] z obrębu [...] w [...]. Wspólnota złożyła wniosek o wznowienie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej ww. decyzją ostateczną z [...] kwietnia 2021 r.

Starosta [...] postanowieniem z [...] lipca 2021 r., nr [...] wznowił postępowanie administracyjne i 21 września 2021 r. wezwał Wspólnotę do wykazania interesu prawnego przez wskazanie konkretnego przepisu prawa materialnego, z którego wywodzi swój interes prawny. Wspólnota wskazała, że zabudowa działek nr ew.: [...] z obrębu [...] w [...] będzie miała miejsce z naruszeniem postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, naruszeniem § 60 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, art. 5 ust. 1 pkt 8 i 9 Pr. bud., tj. z naruszeniem poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich.

Starosta [...] decyzją z [...] listopada 2021 r., nr [...] odmówił uchylenia własnej decyzji z [...] kwietnia 2021 r., nr [...], zatwierdzającej projekt i udzielającej pozwolenia na przedmiotową budowę. Od powyższego rozstrzygnięcia, Wspólnota złożyła odwołanie.

Organ odwoławczy opisał przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego. Wyjaśnił, że organ I instancji (biorąc pod uwagę brzmienie art. 149 k.p.a.), zobowiązany był, poza koniecznością zbadania zachowania przez wnioskodawcę terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania administracyjnego, także do ustalenia czy wniosek pochodzi od strony postępowania.

W przedmiotowej sprawie o wznowienie postępowania wystąpiła Wspólnota, która jako podstawę wznowienia wskazała art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., w myśl którego w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę ustala się na podstawie art. 28 ust. 2 Pr. bud. Ustalenie kręgu stron w postępowaniu o pozwolenie na budowę łączy się nierozerwalnie z ustaleniem obszaru oddziaływania inwestycji opisanego w art. 3 pkt 20 Pr. bud. Z art. 28 ust. 2 ww. ustawy wynika, że przymiot strony przysługuje właścicielom, użytkownikom wieczystym bądź zarządcom nieruchomości sąsiednich, jeśli wykażą oni, że ich nieruchomość znajduje się w otoczeniu obiektu budowlanego, którego realizacja wprowadza (na podstawie przepisów odrębnych) związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości sąsiednich.

W ocenie Wojewody, zaskarżona decyzja Starosty nie odpowiada prawu. Organ I instancji w uzasadnieniu ww. stwierdził, że nie ma uprawnień do merytorycznego badania projektu budowlanego, w tym konkretnych rozwiązań projektowych, a Wspólnota w piśmie z 18 października 2021 r., nie przedstawiła dowodów, na podstawie których ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, tj. nie przedstawiono orzeczenia sądu, że przedłożona analiza nasłonecznienia i przesłaniania okazała się wykonana niezgodnie z przepisami prawa. Zdaniem organu I instancji w trakcie postępowania nie stwierdzono, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu oraz nie przedłożono dowodów istotnych dla sprawy, które byłyby fałszywe, dlatego zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 organ administracji publicznej wydał decyzję, w której odmówił uchylenia decyzji dotychczasowej. Organ stwierdził także, że Wspólnota nie posiada przymiotu strony postępowania w sprawie decyzji Starosty [...] z [...] listopada 2021 r., czego nie podzieli organ odwoławczy.

W każdym przypadku obszar oddziaływania obiektu musi być określony w oparciu o powszechnie obowiązujące przepisy prawa. Wyznaczenie takiego obszaru winno nastąpić z uwzględnieniem funkcji, formy, konstrukcji projektowanego obiektu i innych jego cech charakterystycznych oraz sposobu zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji. Samo subiektywne odczucie określonego podmiotu, że inwestycja oddziałuje na jego nieruchomość nie jest wystarczające do uznania, że nieruchomość usytuowana w obszarze oddziaływania danego przedsięwzięcia. Interes prawny, będący konieczną przesłanką do uznania danego podmiotu za stronę postępowania musi istnieć obiektywnie, a nie odnosić się do subiektywnych odczuć wnioskodawcy. Z kolei od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, kiedy to jednostka jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz nie może wskazać przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który stanowiłby podstawę jej roszczeń i w konsekwencji uprawniał ją do żądania stosownych czynności organu administracji.

W toku postępowania Starosta [...] uznał, że ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika, aby przedmiotowa inwestycja ograniczała w jakikolwiek sposób zabudowę nieruchomości skarżących, a więc nie można stwierdzić, że nieruchomość ta położona jest w obszarze oddziaływania inwestycji, jednocześnie odnosząc się do zawartości merytorycznej projektu budowalnego - m.in. spełnienia wymagań wynikających z przepisów § 13 i § 60 ust. 3 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r.

Wojewoda stwierdził, że art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 k.p.a. ma zastosowanie w przypadku, gdy w toku postępowania (po wznowieniu) ustalono, że przesłanka wznowienia (w związku z którą uruchomiono to postępowanie) wystąpiła, a więc zaistniały podstawy do ponownej merytorycznej oceny sprawy zakończonej decyzją ostateczną, jednakże w wyniku ponownego rozstrzygania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Tym samym dopiero stwierdzenie występowania w sprawie przyczyny wznowieniowej upoważnia i zobowiązuje organ do ponownego, hipotetycznego, rozstrzygnięcia sprawy, a wynik przeprowadzonego postępowania podlega konfrontacji z treścią ww. art. 151 § 2 w zw. z art. 146 k.p.a., w celu wydania decyzji uchylającej dotychczasową decyzję i rozstrzygnięcia o istocie sprawy lub stwierdzenia wydania decyzji ostatecznej z naruszeniem prawa, z podaniem okoliczności, z powodu których nie doszło do jej uchylenia, przy czym w tym ostatnim przypadku granice postępowania rozpoznawczego sprawy administracyjnej wyznaczone są sprawą rozstrzygniętą decyzją ostateczną. Co więcej, prowadząc postępowanie w celu rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej organ nie jest związany ustaleniami stanu faktycznego i prawnego dokonanymi w postępowaniu, w którym zapadła decyzja ostateczna.

Postępowanie nadzwyczajne, prowadzone po wydaniu postanowienia o wznowieniu, dzieli się na dwa etapy. W pierwszej kolejności organ administracji publicznej winien ustalić, czy wada stanowiąca przesłankę wznowienia w istocie miała miejsce. Jeżeli stwierdzi brak takiej wady - w sprawie, dotyczącej przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., ustali, że żądający wznowienia podmiot nie posiadał przymiotu strony w postępowaniu, względnie - że stroną był, ale pominięcie go było przez niego zawinione - zamyka to drogę do dalszego badania sprawy co do jej istoty, obligując organ do wydania decyzji, o której mowa w art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. tj. do odmowy uchylenia decyzji dotychczasowej. Dopiero stwierdzenie, że przesłanka wznowienia rzeczywiście zaistniała, otwiera drugi etap postępowania wznowionego Co do zasady, w takim przypadku organ zobligowany jest do uchylenia decyzji dotychczasowej oraz rozpatrzenia sprawy co do jej istoty na nowo (art. 151 § 1 pkt 2 Kpa). Wyjątek od tej zasady stanowi ww. art. 146 § 2 Kpa. Celem wznowienia postępowania jest ustalenie, czy postępowanie zwykłe było dotknięte określonymi wadami i usunięcie ewentualnych wadliwości, ustalenie czy i w jakim zakresie ta wadliwość wpłynęła na byt prawny decyzji ostatecznej oraz, w razie stwierdzenia wadliwości decyzji dotychczasowej, doprowadzenie do jej uchylenia i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy albo stwierdzenia, że decyzja dotychczasowa została wydana z określonym naruszeniem prawa.

Organ odwoławczy uznał za błędne stanowisko Starosty, że przymiot strony nie przysługuje właścicielom działki ew. nr [...] wobec spełnienia przez projektowaną inwestycję wymogów przepisów prawa. Powołując się na orzecznictwo podkreślił, że obszar oddziaływania obiektu nie może być bowiem utożsamiany tylko i wyłącznie z zachowaniem przez inwestora określonych przepisami techniczno-budowlanymi wymogów. Dlatego też, dla ustalenia interesu prawnego wystarczy sam fakt istnienia potencjalności naruszenia praw osoby, której ten interes przysługuje. Stronami w sprawie pozwolenia na budowę powinny być nie tylko osoby, których interes prawny zostaje naruszony określonym rozwiązaniem projektowym, ale również takie, na których nieruchomości projektowany obiekt może oddziaływać, nawet, jeśli z projektu budowlanego wynika, że spełnione zostały wymagania Prawa budowlanego oraz przepisów odrębnych.

W ocenie Wojewody, skarżący słusznie podnosi, że "już samo przyznanie projektanta, że nowo wznoszony budynek rzuca cień na budynek usytuowany na działce nr ew. [...] sprawia, że inwestycję należało uznać, jako oddziałującą na nieruchomość sąsiednią". Potwierdzają to przedłożone analizy nasłonecznienia i przesłaniania. Organ I instancji przyznając Wspólnocie status strony postępowania, powinien ponownie rozpoznając sprawę ocenić merytorycznie pozwolenie na budowę z [...] kwietnia 2021 r., nr [...] z jej udziałem. W konsekwencji organ nie mógł prawidłowo uznać wystąpienia negatywnej przesłanki uchylenia decyzji w wyniku wznowienia opisanej w art. 146 § 2 k.p.a., a co za tym idzie orzec na podstawie art. 151 § 2 k.p.a. Wojewoda za uprawniony przyjął wniosek, że postępowanie przeprowadzone w przedmiotowej sprawie nastąpiło z uchybieniem dyspozycji art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a. i również art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 k.p.a., wobec nie wykazania jednoznacznie, że w wyniku wznowienia mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, czyli w rozpoznawanej sprawie decyzja, o której mowa w art. 28 ust. 1 Pr. bud.

Z analizy nasłonecznienia i przesłaniania sporządzonej w grudniu 2020 r. wynika, że miał zastosowanie w sprawie § 60 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r., który dopuszcza w przypadku budynków zlokalizowanych w zabudowie śródmiejskiej ograniczenie wymaganego czasu nasłonecznienia, określonego w ust. 1, do 1,5 godziny, a w odniesieniu do mieszkania jednopokojowego w takiej zabudowie nie określa się wymaganego czasu nasłonecznienia.

Z akt sprawy organu I instancji, ani też z dokumentacji projektowej jednoznacznie nie wynika, że organ I instancji prawidłowo przyjął, że planowana inwestycja będzie realizowana w zabudowie śródmiejskiej, przez którą w myśl § 3 ust. 1 warunków technicznych, należy rozumieć zgrupowanie intensywnej zabudowy na obszarze śródmieścia, określonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku planu miejscowego w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. W takim przypadku, gdy inwestor korzysta z zmniejszenia wymaganego czasu nasłonecznienia dotyczącego zabudowy śródmiejskiej określonego w § 60 ust. 3 warunków technicznych, to nie ulega wątpliwości, że nieruchomość sąsiednia, której to zmniejszenie nasłonecznienia dotyczy znajduje się w strefie oddziaływania planowanego obiektu, gdyż projekt budowlany nie odpowiada ogólnym warunkom co do wymaganego czasu nasłonecznienia, gdyż w sprawie ma zastosowanie wyjątek określony w § 60 ust. 3 cyt. rozporządzenia.

Zgodnie z § 18 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju z 11 września 2020 r., w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2020 r., poz. 1609), informacja o obszarze oddziaływania obiektu winna zawierać wskazanie przepisów prawa, w oparciu o które dokonano określenia obszaru oddziaływania obiektu i zasięg obszaru oddziaływania obiektu przedstawiony w formie opisowej lub graficznej albo informację, że obszar oddziaływania obiektu mieści się w całości na działce lub działkach, na których został zaprojektowany oraz być dołączona do części opisowej projektu zagospodarowania działki lub terenu (§ 14 pkt 8 rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego).

Stosownie do art. 35 ust. 2 Pr. bud., przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego, organ administracji architektoniczno-budowlanej winien sprawdzić zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Stanowisko organu I instancji, że organ nie miał podstaw do badania ww. kwestii dotyczącej nasłonecznienia budynków sąsiednich z planowaną inwestycją - nie znajduje oparcia we wskazanych wyżej przepisach prawa.

Organ wojewódzki uznał, że przedstawiona analiza nasłonecznienia, przesłaniania i zacieniania budynków sąsiednich mimo, że została sporządzona w dniach równonocy, tj. marzec i wrzesień, to jednak powinna być ponownie zweryfikowana, w kontekście twierdzeń strony skarżącej, czy w przypadku układu funkcjonalnego pomieszczeń w lokalach mieszkalnych nr [...],[...] i [...] zostały spełnione przepisy § 60 warunków technicznych. Przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych mają zastosowanie do wszystkich budynków i związanych z nimi urządzeń usytuowanych na działkach budowlanych oraz do zagospodarowania działek przeznaczonych pod zabudowę, co ma zapewnić spełnienie wymagań art. 5 i 6 Pr. bud. Obowiązkiem organów administracji orzekających w sprawach budowlanych jest stosowanie norm techniczno-budowlanych interpretowanych systemowo i funkcjonalnie, a więc w nawiązaniu do zasad obowiązujących w całym systemie prawnym, ze szczególnym uwzględnieniem zasad Prawa budowlanego, m.in. z art. 4 Pr. bud., z którego wynika wprost, że prawo do zabudowy nie jest nieograniczone, gdyż warunkiem skorzystania z tego prawa jest zgodność zamierzenia budowlanego z przepisami. Ochrona prawa własności dotyczy wszystkich podmiotów prawa w równym stopniu i wolność zabudowy nie upoważnia do lekceważenia uzasadnionych interesów prawnych innych podmiotów (art. 5 ust. 1 pkt 9 Pr. bud.). Postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego konkretnej osoby wówczas, gdy w tym postępowaniu wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki tej osoby.

Wojewoda za bezsporne uznał, że Wspólnota nie została uznana za stronę postępowania w sprawie dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę, co spowodowało, że jej wniosek doprowadził do wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę - w którym jest stroną. Wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (tj. w przypadku stwierdzenia, że w postępowaniu zwykłym nie brała udziału jedna ze stron), oznacza konieczność ponownego przeprowadzenia, z udziałem pominiętej strony, dwuinstancyjnego postępowania, co do istoty sprawy. Zwrócił uwagę na fakt, że Wspólnota dopiero do odwołania z 12 grudnia 2021 r., dołączyła linijkę słońca (zacieniania i nasłonecznienia) oraz rzut zacienianego lokalu na nieruchomości sąsiedniej. Załączniki do odwołania zawierają między innymi kontur spornych lokali w kolorze czerwonym oraz elewację zacienianego budynku oraz plan lokalu nr [...]. Zdaniem wnioskodawców doszło do zacieniania ich nieruchomości, a to oznacza ich zdaniem, że bezzasadnie zostali pozbawieni praw strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę skarżonej inwestycji.

Organ wojewódzki (odnosząc się do powyższych twierdzeń organu I instancji) stwierdził, że decydujące znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy ma zarzut naruszenia art. 28 ust. 2, art. 3 pkt 20 i art. 5 ust. 1 pkt 9 Pr. bud., poprzez błędne przyjęcie, że skoro planowana inwestycja nie będzie w sposób sprzeczny z prawem oddziaływać na nieruchomość skarżącej, to nie może być mowy o oddziaływaniu w sposób ograniczający jej zagospodarowanie i w konsekwencji nieuprawnione przyjęcie, że dla ustalenia interesu prawnego konieczne jest by oddziaływanie planowanego obiektu było sprzeczne z prawem, a tym samym, aby doszło do naruszenia interesu prawnego, w sytuacji, gdy w prawie budowlanym interes prawny wynika z samego faktu oddziaływania obiektu na nieruchomość sąsiednią. Organ I instancji podał, że materiał dowodowy nie potwierdził twierdzeń Wspólnoty o zagrożeniu jej lokali przekroczeniem norm nasłonecznienia, czy też niezachowania warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Ze sformułowanych motywów podjętego rozstrzygnięcia wynika natomiast, że przedmiotowa inwestycja może oddziaływać na nieruchomość skarżącej, chociaż może to nie być oddziaływanie ponadnormatywne, a więc będzie ono zgodne z prawem. Dla oceny czy dana nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, bez znaczenia jest, czy normy zostały przekroczone. Nawet, jeżeli oddziaływanie na określoną nieruchomość nie przekracza obowiązujących norm, a więc jest zgodne z prawem, to i tak świadczy ono, że nieruchomość ta jest w obszarze oddziaływania obiektu. Mając na względzie powyższe stwierdził, że zarzut naruszenia art. 28 ust. 2, art. 3 pkt 20 i art. 5 ust. 1 pkt 9 Pr. bud., znajduje uzasadnione podstawy.

Organ I instancji (ponownie rozpatrując sprawę), powinien jednoznacznie ustalić, czy przedmiotowa inwestycja rzeczywiście oddziałuje na nieruchomość skarżących i to niezależnie od tego, czy będzie to oddziaływanie ponadnormatywne, czy też zgodne z prawem. Przedmiotem sprawy jest wznowienie postępowania, a "uchylenie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę" może być co najwyżej jego następstwem. Na tym etapie postępowania drugorzędne znaczenie ma to, czy w sprawie doszło do naruszenia przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, bowiem nawet gdyby nie doszło do naruszenia ww. przepisów, wskutek zgodnego z prawem oddziaływania przedmiotowej nieruchomości na nieruchomość skarżących - do uznania skarżących za strony przedmiotowego postępowania wystarczy, aby oddziaływanie takiego istniało - choćby było zgodne z prawem.

Skoro podstawą wznowienia w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., jest okoliczność, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, to wobec takiego określenia podstawy wznowienia - tylko w postępowaniu głównym możliwe jest, z zachowaniem zasad postępowania administracyjnego i gwarancji procesowych jednoznacznie rozstrzygnięcie, czy zaistniały przyczyny wznowienia. Skoro legitymacja procesowa jest przesłanką materialnoprawną, to zasadnym jest badanie jej w toku już wszczętego postępowania, a więc po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania administracyjnego.

Organ administracji architektoniczno-budowlanej (ponownie rozpatrując wniosek Wspólnoty), powinien we wznowionym postępowanie w celu ustalenia czy zachodzi przesłanka wznowieniowa, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., zapewnić wspólnocie czynny udział, w myśl art. 10 § 1 k.p.a. Zaskarżona decyzja Starosty z [...] listopada 2021 r., budzi zastrzeżenia pod względem prawa zarówno materialnego jak i procesowego, a postępowanie administracyjne poprzedzające wydanie tej decyzji zawiera wskazane wyżej uchybienia, które mają wpływ na wynik sprawy. Zdaniem organu odwoławczego, z przedłożonego przez organ I instancji materiału dowodowego wynika, że nie było prawidłowo prowadzone postępowanie administracyjne, w tym postępowanie dowodowe w przedmiotowej sprawie, co stanowi naruszenie przepisów k.p.a. Prezydent [...] naruszył art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez orzekanie na niepełnym materiale dowodowym, co negatywnie wpłynęło na treść uzasadnienia stanowiska organu I instancji.

Organ odwoławczy (uwzględniając zaistniałe nieprawidłowości), rozważył także zasadność zastosowania art. 136 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Instytucja przewidziana w ww. art. nie może jednak mieć miejsca w razie konieczności dokonania szeregu brakujących ustaleń istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. W jego opinii, naprawienie ww. braków wykracza poza zakres uzupełniającego postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym. Brak prawidłowego ustalenia stanu faktycznego i prawnego sprawy uniemożliwia prawidłową ocenę merytoryczną wszystkich podnoszonych przez skarżącego zarzutów. Prezydent [...], we wznowionym postępowaniu administracyjnym nie przeprowadził postępowania dowodowego zgodnie z zasadami ogólnymi wyrażonymi w art. 6 - 10 k.p.a. Organ I instancji przeprowadził postępowanie z naruszeniem norm prawa materialnego i procesowego, mających wpływ na wynik postępowania administracyjnego.

Pismem datowanym na 8 marca 2022 r. S. Z. złożył sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie od powyższej decyzji Wojewody, zaskarżając ją w całości. Wniósł o jej uchylenie.

W jego ocenie organ II instancji słusznie zauważył, że z art. 28 ust. 2 Pr. bud., wynika, że przymiot strony przysługuje właścicielom, użytkownikom wieczystym bądź zarządcom nieruchomości sąsiednich, jeżeli wykażą oni, że ich nieruchomość znajduje się w otoczeniu obiektu budowlanego, którego realizacja wprowadza związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości sąsiednich. Z przeprowadzonego postępowania dowodowego wynika, że inwestycja objęta decyzją o pozwoleniu na budowę w żaden sposób nie oddziałuje na nieruchomość sąsiednią, albowiem w żaden sposób nie ogranicza zagospodarowania tej nieruchomości. Już chociażby z tych względów przyznać należało rację organowi I instancji, który odmówił uchylenia własnej decyzji z [...] kwietnia 2021 r.

Wskazał, że interes Wspólnoty w postępowaniu administracyjnym nie może być wywodzony spoza przypisanego ustawą zakresu kompetencji Wspólnoty. Wspólnota nie jest osobą prawną, ani jednostką organizacyjną. Może ona, jako swoisty reprezentant właścicieli lokali, rozporządzać ich majątkiem, na który składają się m.in. pożytki i przychody z nieruchomości wspólnej, choć w rzeczywistości majątek ten stanowi współwłasność właścicieli lokali tworzących wspólnotę. Wspólnota powołana została tylko do zajmowania się współwłasnością i tylko w sprawach z nią związanych reprezentować może właścicieli lokali. Wspólnota posiada kompetencje do decydowania tylko o sprawach dotyczących nieruchomości wspólnej, a nie posiada kompetencji do decydowania o sprawach dotyczących lokali stanowiących indywidualną własność poszczególnych właścicieli lokali. Zatem Wspólnota nie jest stroną postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę. Stroną takiego postępowania mogą być jedynie członkowie wspólnoty, których lokale mieszkalne znajdują się w ewentualnym obszarze oddziaływania inwestycji. Skoro zatem Wspólnota nie może być stroną postępowania administracyjnego o pozwolenie na budowę, to słuszna była decyzja organu I instancji o odmowie uchylenia decyzji. Ponadto zaznaczył, że (niezależnie od kwestii tego, kto powinien być stroną przedmiotowego postępowania o pozwolenie na budowę), gdyby nawet przyjąć, iż istotnie organ I instancji niesłusznie nie uznał, że Wspólnota nie jest stroną - to i tak brak było podstaw do uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, albowiem w sprawie zachodzi przesłanka, o której mowa w art. 146 § 2 k.p.a., albowiem w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Projekt budowlany przedłożony przez inwestora spełniał bowiem wszelkie wymagania, był zgodny z prawem miejscowym i przepisami odrębnymi. Organ nie mógł zatem wydać decyzji odmownej.

Podkreślił, że z uwagi na to, iż decyzja o pozwoleniu na budowę stała się ostateczna i wykonalna, rozpoczął proces budowlany. Zostały zaciągnięte kredyty bankowe oraz podpisane umowy z nabywcami lokali, które miały zostać wybudowane w ramach inwestycji. Ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę spowodowała nieodwracalne skutki w postaci realizacji budynku mieszkalnego. Obecnie uchylenie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę pociągnęłoby wobec niego, jako inwestora znaczne straty finansowe, których wielkość należy szacować co najmniej na kilkadziesiąt milionów złotych. Dodał, że jako inwestor działał w zaufaniu do organów administracyjnych. Skoro otrzymał decyzje o pozwoleniu na budowę, a następnie stwierdzenie, że decyzja jest ostateczna - miał pełne podstawy przypuszczać, że rozpoczęcie inwestycji jest jak najbardziej zgodne z prawem i bezpieczne. Nie może ponosić ryzyka wadliwego przeprowadzenia postępowania administracyjnego zwłaszcza, że jako jego strona nie ma wpływu na to, czy organ prowadzący postępowanie uzna, czy nie inny podmiot za stronę tego postępowania. W przypadku uchylenia ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, to, jako inwestor poniósłby negatywne konsekwencje błędu urzędników, których rozmiar obecnie trudno oszacować.

W odpowiedzi na sprzeciw, organ odwoławczy wniósł o jego oddalenie, jednocześnie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z 64a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ((t. jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: "p.p.s.a.") w brzmieniu po nowelizacji dokonanej ustawą z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zgodnie z art. 64e p.p.s.a. sąd, rozpoznając sprzeciw od decyzji, kontroluje jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasatoryjnej przez organ odwoławczy. W związku z tym poza oceną Sądu pozostają pozostałe zarzuty, o ile zostały zawarte w sprzeciwie.

Sprzeciw nie jest środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego, niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Sprzeciw jest wyrazem zakwestionowania przez stronę uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi, ale jako rozstrzygnięcia właśnie o charakterze kasatoryjnym. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma więc wyłącznie charakter formalny i polega na kontroli sądowej, czy decyzja kasatoryjna organu drugiej instancji poprawnie została wywiedziona z jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. (por. np. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 8 sierpnia 2017 r., sygn. akt V SA/Po 649/17, CBOSA).

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Rozstrzygnięcie przewidziane w art. 138 § 2 k.p.a. jest określane, jako decyzja kasacyjna, która jest rozstrzygnięciem procesowym. Nie kształtuje ona stosunku materialnoprawnego.

Jak już wyżej wskazano, organ administracji publicznej, rozstrzygając sprawę na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., wydaje decyzję procesową, a więc taką, w której nie zajmuje stanowiska merytorycznego, czyli nie rozpoznaje sprawy co do jej istoty, a jedynie uchyla nieprawidłową (w ocenie organu odwoławczego) decyzję, przekazując sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, z uwagi na dostrzeżone nieprawidłowości lub uchybienia procesowe.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, sprzeciw wniesiony przez skarżącego zasługuje na uwzględnienie, ponieważ orzeczenie organu odwoławczego, oceniane pod kątem wystąpienia wyżej wskazanych przesłanek, jest nieprawidłowe.

W rozpatrywanej sprawie kluczową kwestią (art. 64e p.p.s.a.) było zbadanie przez Sąd poprawności zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. Wprawdzie Wojewoda [...], obszernie uzasadniając swą decyzję w części teoretycznej, poprawnie wyjaśnił ogólne zasady postępowania odwoławczego i istotę postępowania nadzwyczajnego, wszczętego w trybie art. 147 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 k.p.a., ale nie odniósł tych wyjaśnień do rozpatrywanej sprawy, a w szczególności do wskazanych w uzasadnieniu pierwszoinstancyjnego rozstrzygnięcia przesłanek odmowy uchylenia decyzji.

Podanie Wspólnoty o wznowienie postępowania w niniejszej sprawie, datowane na 14 lipca 2021 r. zakreślało organowi I instancji granice rozpoznania sprawy przez wskazanie, jako podstawy wznowienia, art. 145 § 1 pkt 1 i pkt 4 k.p.a. W odróżnieniu od postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, w którym organ ma obowiązek zbadania wszystkich przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. (niezależnie od wskazanej przez stronę), w postępowaniu wznowieniowym organ jest związany wskazaną przez wnioskodawcę podstawą wznowienia.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe. Natomiast zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu.

Starosta [...] - po wznowieniu postępowania zgodnie z żądaniem Wspólnoty – pismem z 21 września 2021 r. wezwał ją do wykazania interesu prawnego przez "wskazanie konkretnego przepisu prawa materialnego", z którego wywodziła ten interes w związku z zarzutem z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz do wskazania tych dowodów, które były fałszywe (w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a.). W odpowiedzi na to pismo, datowanej na 18 października 2021 r., Wspólnota powołała się na art. 28 k.p.a., art. 3 pkt 20 i art. 5 ust. 1 pkt 9 i 8 Pr. bud., a także art. 144 Kodeksu cywilnego. Stwierdziła, że zezwolona budowa może potencjalnie naruszać jej interes prawny przez zacienienie i pozbawienie należytego nasłonecznienia budynku członków Wspólnoty, zaprojektowana budowa garażu podziemnego może zagrażać "infrastrukturze podziemnej zasilającej" nieruchomość, stanowiącą część wspólną członków Wspólnoty, zaś "usytuowanie i wysokość obiektów budowlanych, których dotyczy decyzja, zakłóca (...) ponad miarę" korzystanie przez członków Wspólnoty z ich nieruchomości. Jednocześnie, Wspólnota nie przedstawiła żadnych dowodów na okoliczność przesłanki z art. 145 §1 pkt 1 k.p.a., ani nawet nie określiła, które dokumenty istotne dla organu administracji architektoniczno budowlanej przy wydawaniu pozwolenia na budowę okazały się fałszywe i dlaczego.

W ocenie tut. Sądu ani z akt sprawy, ani pism Wspólnoty w ogóle nie wynika, na czym w tej sprawie miałaby polegać przesłanka z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. i jakie dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne przez organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę były fałszywe i co miałoby o tym świadczyć. Wspólnota nawet nie próbowała tego skutecznie wyjaśnić ani w podaniu, ani w odpowiedzi na wezwanie organu do wyjaśnienia tej kwestii. Stąd też nie ma powodów, aby uznać zaistnienie tej przesłanki w sprawie niniejszej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia też, że niewątpliwie dokonanie przez organ oceny, czy wnioskodawcy przysługuje przymiot strony postępowania, którego wznowienia żąda, może zostać dokonane dopiero po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Organ może wprawdzie odmówić wznowienia postępowania z braku legitymacji strony (art. 149 § 3 k.p.a.), ale wyłącznie w sytuacji, gdy jest rzeczą oczywistą, niebudzącą żadnej wątpliwości i niewymagającą żadnego postępowania ani dodatkowych dowodów, że wniosek o wznowienie postępowania nie pochodzi od strony (por. wyrok NSA z 8 czerwca 2021 r., sygn.. akt II OSK 2660/18, CBOSA).

Jak przyjmuje się w orzecznictwie, przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. determinuje zakres postępowania, a jego przedmiotem jest ustalenie, czy z wnioskiem o wznowienie wystąpił podmiot rzeczywiście legitymujący się przymiotem strony w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną. Istotą tego postępowania jest dokonanie weryfikacji statusu wnioskodawcy w postępowaniu rozpoznanym już ostatecznym rozstrzygnięciem organu administracji, w oparciu o art. 28 k.p.a. bądź przepisy szczególne, w tym art. 28 ust. 2 Pr. bud. (podobnie WSA w Warszawie w wyroku z 18 marca 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1886/20, CBOSA).

Tym niemniej należy też wyjaśnić, że ciężar dowodu co do faktu, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, spoczywa na podmiocie, który wnosi o wznowienie postępowania. Nie jest w postępowaniu nadzwyczajnym rolą organu (ani tym bardziej sądu administracyjnego) poszukiwanie w stanie faktycznym sprawy zakończonej decyzja ostateczną okoliczności, przemawiających za twierdzeniami wnioskodawcy, że powinien być stroną postępowania zwyczajnego. Rolą organu w postępowaniu jest bowiem dokonanie oceny, po pierwsze czy strona wykazała, że miała przymiot strony w postępowaniu zwyczajnym, a jej pominięcie było niezawinione, a po drugie, czy fakt ten miał jakikolwiek wpływ na treść wydanej decyzji ostatecznej (por. też wyrok NSA z 26 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 191/18, CBOSA).

W sytuacji, gdy wniosek o wznowienie wywodzony jest z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i zawiera stwierdzenie, że składający to podanie podmiot uważa, iż przysługiwał mu przymiot strony w postępowaniu, w którym został pominięty, weryfikacja tego twierdzenia następuje w następnej fazie postępowania prowadzonej po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Negatywne dla wnioskodawcy rozstrzygnięcie tej kwestii następuje w drodze odmowy uchylenia decyzji dotychczasowej (por. wyrok NSA z 12 grudnia 2018 r. sygn. I OSK 3523/18; wyrok NSA z 27 sierpnia 2018 r. sygn. II OSK 2226/18; wyrok NSA z 30 listopada 2016 r. sygn. II OSK 550/15; wyrok NSA z 31 stycznia 2013 r. sygn. II OSK 1718/11; wyrok NSA z 22 czerwca 2010 r. sygn. II OSK 1286/09). Jeżeli więc po wznowieniu postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. organ stwierdzi, że wnioskodawcy jednak nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną, np. dlatego, że – pomimo wezwania – strona nie wyjaśniła z czego taki interes wywodzi, to powinien wydać decyzję, o której mowa w art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. i odmówić uchylenia decyzji dotychczasowej.

Organ I instancji przeprowadził w powyższym zakresie poprawne rozważania prawne, odnoszące się zarówno co do ogólnego przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., jak i konkretyzowanego w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę dyspozycją art. 28 ust. 2 Pr. bud. Zgodnie bowiem z tym przepisem stroną w sprawach dotyczących pozwoleń na budowę jest inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujący się w obszarze oddziaływania nieruchomości. Zgodnie z art 3 pkt 20 Pr. bud. przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu.

Powyższe prawidłowe prawnie rozważania odniósł organ I instancji do wskazywanych przez Wspólnotę okoliczności, przemawiających - jej zdaniem – za tym, że powinna być stroną postępowania zakończonego ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę.

Dlatego też błędnie uznał Wojewoda, że organ I instancji nie przeprowadził postępowania dowodowego na okoliczność istnienia u Wspólnoty przymiotu strony w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją; organ to uczynił i to w sposób bezpośrednio odnoszący się do stanowiska Wspólnoty i nawiązujący do jej wyjaśnień. Z tych przyczyn nie wystąpiła przesłanka z art. 138 § 2 k.p.a. wydania decyzji z naruszeniem przepisów postępowania, jak również nie pozostał żaden konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Inną rzeczą jest natomiast, czy organ odwoławczy podziela dokonane w zaskarżonej decyzji pierwszoinstancyjnej rozstrzygnięcie wydawane w oparciu o art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., zgodnie z którym organ odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1. W szczególności dotyczy to kwestii reasumpcji prawnej – czy po pierwsze wobec treści art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Pr. bud. nieruchomość członków Wspólnoty rzeczywiście leży w obszarze oddziaływania zezwalanej budowy, jako mogąca doznać ograniczeń w jej zabudowie, po drugie, czy z art. 28 k.p.a. strona może w ogóle wyprowadzać własny interes materialnoprawny, po trzecie, czy art. 144 k.c. (zakaz immisji) w świetle art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Pr. bud. może stanowić samoistne źródło interesu prawnego Wspólnoty w postępowaniu o pozwolenie na budowę, a po czwarte, czy ogólny charakter art. 5 ust. 1 pkt 9 i 8 Pr. bud. pozwala na wywodzenie z tego przepisu interesu prawnego Wspólnoty w postępowaniu o pozwolenie na budowę.

Dlatego też Wojewoda [...], ponownie rozpoznając odwołanie Wspólnoty, związany oceną prawną tut. Sądu, wyda decyzję merytoryczną, której podstawy zakreśla art. 138 § 1 k.p.a., a nie art. 138 § 2 k.p.a. Jednocześnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – związany granicami sprawy niniejszej – nie przesądza, czy zastosowanie powinien mieć pkt 1 czy pkt 2 art. 138 § 1 k.p.a.

Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądzając na rzecz skarżącego zwrot uiszczonego wpisu.