Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1146/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-10-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 24 ust. 2a
journal: Dz.U. 2018 poz 2220
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost - Durchowska po rozpoznaniu w dniu 23 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego we [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 21 stycznia 2020 r. sygn. akt IV SA/Wr 459/19 w sprawie ze skargi M.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we [...] z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 21 stycznia 2020 r. sygn. akt IV SA/Wr 459/19, sprostowanym postanowieniem z dnia 3 marca 2020 r. sygn. akt IV SA/Wr 459/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w sprawie ze skargi M.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we [...] z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego: 1. uchylił zaskarżoną decyzję; 2. zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we [...] na rzecz M.W. kwotę 497 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Dnia 9 sierpnia 2018 r. M.W. (dalej skarżąca) złożyła w Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej w [...] wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawnym synem A.R.

Decyzją z [...] września 2018 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] września 2018 r.) Burmistrz [...] przyznał skarżącej świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej [na A.R., urodzonego [...] marca 2009 r.] od 1 sierpnia 2018 r. do 31 marca 2020 r. w wysokości 1.477,00 zł miesięcznie.

Organ wskazał, że wyrokiem z [...] stycznia 2018 r. [sygn. akt XU [...], dalej wyrok z [...] stycznia 2018 r.] Sąd Rejonowy dla [...] X Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych we [...], ustalił niepełnosprawność syna skarżącej [od urodzenia do 23 marca 2020 r.], gdy wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego złożono 9 sierpnia 2018 r. - po upływie 3 miesięcy od wydania orzeczenia.

Odwołanie od decyzji z [...] września 2018 r. wniosła M.W., w którym podniosła, że została wprowadzona w błąd przez pracownika Sądu co do terminu rozprawy dotyczącej ustalenia stopnia niepełnosprawności syna A. Z tej przyczyny dopiero w czerwcu 2018 r. wniosła o wydanie odpisu wyroku z [...] stycznia 2018 r. Dnia 19 czerwca 2018 r. odebrała odpis wyroku wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności. Skarżąca podała, że wychowuje trzech synów z problemami zdrowotnymi.

Decyzją z [...] października 2018 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] października 2018 r.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze we [...] (dalej Kolegium) utrzymało w mocy decyzję z [...] września 2018 r.

Wyrokiem z 25 kwietnia 2019 r. sygn. akt IV SA/Wr 110/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylił decyzję z [...] października 2018 r., wskazując na konieczność odniesienia się również do pisma pełnomocnika strony z 5 października 2018 r., które Kolegium otrzymało 19 października 2018 r.

Decyzją z [...] lipca 2019 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] lipca 2019 r.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze we [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przyznało skarżącej świadczenie pielęgnacyjne w kwocie 1.477,00 zł miesięcznie od 1 sierpnia 2018 r. do 31 grudnia 2018 r. i w kwocie 1.583,00 zł miesięcznie od 1 stycznia 2019 r. do 31 marca 2020 r.

Kolegium wskazało, że wyrokiem z [...] stycznia 2018 r. XU [...] Sąd Rejonowy dla [...] Wydział X Pracy i Ubezpieczeń Społecznych we [...] zmienił orzeczenie Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie [...] i poprzedzające je orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności we [...] w ten sposób, że zaliczył małoletniego syna skarżącej – A. do osób niepełnosprawnych okresowo, od urodzenia do 23 marca 2020 r. Stosownie do art. 24 ust. 2a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2220 [ze zm.], dalej uśr), jeżeli w okresie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, zostanie złożony wniosek o ustalenie prawa do świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności, prawo to ustala się począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności.

Organ uwzględnił art. 24 ust. 2 i 4 uśr, z którego wynika, że prawo do świadczeń rodzinnych ustala się od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Prawo do świadczenia pielęgnacyjnego ustala się na czas nieokreślony, chyba że orzeczenie o niepełnosprawności zostało wydane na czas określony. W tym przypadku prawo do świadczenia ustala się do ostatniego dnia miesiąca, w którym upływa termin ważności orzeczenia.

Z art. 24 ust. 2a uśr wynika, że wskazany w nim trzymiesięczny termin liczy się "od dnia wydania orzeczenia". Z art. 24 ust. 2a uśr wynika jednoznacznie, że termin trzymiesięczny, o którym tu mowa, biegnie od dnia wydania orzeczenia, nie zaś jego doręczenia stronie. Przepis ten nie odwołuje się do "prawomocności" orzeczenia. Skoro w rozpatrywanej sprawie wyrok Sądu o zaliczeniu małoletniego A. do osób niepełnosprawnych został wydany [...] stycznia 2018 r., to od tej daty biegł trzymiesięczny termin, o którym mowa w art. 24 ust. 2a uśr. Gdyby nawet liczyć termin trzymiesięczny od daty prawomocności wyroku, to i tak skarżąca przekroczyła termin wynikający z art. 24 ust. 2a uśr, składając wniosek 9 sierpnia 2018 r., bo wyrok z [...] stycznia 2018 r. stał się prawomocny z dniem 6 lutego 2018 r.

Skoro skarżąca pod koniec kwietnia 2018 r. otrzymała pismo z Sądu, a następnie zatelefonowała do Sądu w celu uzyskania dalszych informacji i dowiedziała się, że wyrok zapadł w styczniu, to gdyby wówczas, tj. na początku maja 2018 r., podjęła działania w celu otrzymania odpisu wyroku, a następnie złożyła wniosek o zasiłek, to byłaby szansa na zachowanie 3 miesięcznego terminu od dnia prawomocności wyroku. Tymczasem skarżąca odebrała wyrok pod koniec czerwca 2018 r. Niezłożenie wniosku o świadczenie pielęgnacyjne w terminie trzech miesięcy od wydania orzeczenia o niepełnosprawności, uniemożliwia przyznanie tego świadczenia za okres wcześniejszy. Uwzględnienie odwołania oznaczałoby, że organy administracji orzekłyby z naruszeniem art. 24 ust. 2a uśr.

Skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika, zaskarżyła do WSA we Wrocławiu decyzję z [...] lipca 2019 r., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji I instancji, i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie prawa materialnego - art. "16" [zapewne "17"] ust. 1 w zw. z art. 24 ust. 2 i ust. 2a uśr przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że termin trzech miesięcy do złożenia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia liczony jest od dnia wydania orzeczenia przez sąd powszechny, podczas gdy termin ten należy liczyć od dnia uprawomocnienia się wyroku, względnie od dnia wydania orzeczenia o stwierdzeniu prawomocności. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 7 w zw. z art. 9 kpa przez brak wszechstronnego wyjaśnienia sprawy i przyjęcie, że wbrew zasadzie informowania stron, skarżąca miała możliwość złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w terminie, podczas gdy nie wiedziała o trzymiesięcznym terminie i sposobie jego liczenia, nie została w tym przedmiocie pouczona i została wprowadzona w błąd co do przedmiotu rozprawy w dniu [...] stycznia 2018 r.

Zdaniem skarżącej organ błędnie przyjął, że termin określony w art. 24 ust. 2a uśr dotyczy wprost orzeczeń sądów powszechnych i rozpoczynał swój bieg od daty ich wydania. Zdaniem strony termin ten odnosi się do orzeczeń powiatowych, ewentualnie wojewódzkich komisji ds. orzekania o niepełnosprawności, które są doręczane zainteresowanemu z urzędu. Termin początkowy uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego winien być zgodnie z art. 24 ust. 2a uśr równoznaczny z dniem złożenia przez skarżącą wniosku o ustalenie stopnia niepełnosprawności, skoro uprawniona zmieściła się w trzymiesięcznym terminie do złożenia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia, liczonym od dnia stwierdzenia prawomocności wyroku tj. od 15 czerwca 2018 r. Skarżąca nie była reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zarówno na etapie postępowania przed sądem powszechnym, jak i postępowania administracyjnego. W konsekwencji nie wiedziała, że wyroki podlegają, co do zasady, doręczeniu jedynie na wniosek a nie z urzędu, jak w przypadku orzeczeń powiatowych/wojewódzkich zespołów do spraw orzekania o niepełnosprawności.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem IV SA/Wr 459/19, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa, uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ppsa.

Sąd I instancji podniósł, że zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2220 [ze zm.], dalej uśr) świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje matce lub ojcu, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Skarżąca w związku z opieką nad małoletnim, niepełnosprawnym synem A. spełnia przesłanki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego. Sporna pozostaje kwestia daty, od której świadczenie to winno być przyznane skarżącej. Zgodnie z art. 24 ust. 2 uśr prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Zgodnie z art. 24 ust. 2a uśr, jeżeli w okresie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, zostanie złożony wniosek o ustalenie prawa do świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności, prawo to ustala się począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności. Zasadą jest więc przyznawanie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego począwszy od miesiąca, w którym złożony został wniosek o jego przyjęcie. Wyjątkiem jest sytuacja przewidziana w art. 24 ust. 2a uśr.

Wyrokiem z [...] stycznia 2018 r., który stał się prawomocny 6 lutego 2018 r., co stwierdzono orzeczeniem z 15 czerwca 2018 r., ustalono stopień niepełnosprawności małoletniego syna skarżącej, zaliczając go do osób niepełnosprawnych okresowo, od urodzenia do 23 marca 2020 r. Wniosek o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego złożyła matka - skarżąca 9 sierpnia 2018 r.

Zdaniem Sądu I instancji, stanowisko zaprezentowane przez organy obu instancji w przedmiotowej sprawie jest nieprawidłowe. Użyte w art. 24 ust. 2a uśr określenie "wydanie orzeczenia" w odniesieniu do wyroku sądu należy rozumieć nie jako datę ogłoszenia tego wyroku czy też datę, z którą to orzeczenie zyskało walor prawomocności, lecz datę stwierdzenia jego prawomocności.

Z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że interpretacja art. 24 ust. 2a uśr w zakresie owego zwrotu "wydanie orzeczenia" nastręcza pewne trudności. W tym zakresie wyodrębniły się trzy nurty orzecznictwa. Wedle pierwszego, zgodnie z zasadami wykładni literalnej termin "wydać" należy interpretować zgodnie z jego słownikowym rozumieniem jako "uchwalić coś lub ogłosić". Wyłącznie w okresie trzech miesięcy od dnia wydania stosownego orzeczenia - rozumianego jako dzień wydania przez właściwy organ lub Sąd orzeczenia o ustaleniu stopnia niepełnosprawności - może nastąpić ukształtowanie prawa wnioskodawcy w sposób opisany w art. 24 ust. 2a uśr. Następuje to bez względu na przebieg i charakter postępowania mającego na celu urzędowe potwierdzenie istnienia stanu faktycznego uzasadniającego uprawnienie do świadczenia.

Wedle drugiego nurtu uzupełniającego wyniki wykładni językowej art. 24 ust. 2a uśr wykładnią celowościową, uwzględniającą funkcję świadczeń pielęgnacyjnych oraz mechanizm ustawowy ich przyznawania, sądy zauważają bezwzględną konieczność dostrzeżenia przy interpretacji tego przepisu różnicy między datą wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności przez powiatowe i wojewódzkie zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności i datą orzeczenia o niepełnosprawności lub stopniu niepełnosprawności wydanego przez sąd powszechny w formie wyroku. W tym aspekcie zwraca się szczególną uwagę na istotny walor takiego wyroku w postaci jego prawomocności. Dopiero prawomocne orzeczenie sądu powszechnego wywołuje skutek wiążący również w zakresie jego treści w stosunku do innych sądów i organów, co w ukształtowanym dwuetapowym mechanizmie przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego ma podstawowe znaczenie dla odkodowania właściwego rozumienia art. 24 ust. 2a uśr. Z tych względów, wedle zaprezentowanego poglądu, w przypadku rozstrzygnięcia przez sąd powszechny, termin z art. 24 ust. 2a uśr należy liczyć od dnia uprawomocnienia się wyroku w tym przedmiocie.

Według trzeciego poglądu aprobowanego również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który Sąd orzekający w tej sprawie w pełni popiera i przyjmuje jako własny (wyrok WSA w Krakowie z 3.11.2016 r. III SA/Kr 553/16; wyrok NSA z 28.2.2017 r. I OSK 2143/15, cbosa) wykładnia uwzględniająca wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 23.10.2007 r. P 28/07 i cel unormowania zawartego w art. 24 ust. 2a uśr pozwala na objęcie dyspozycją tego przepisu także osobę, która nie była w stanie złożyć wniosku nawet w okresie trzech miesięcy licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności (wedle tylko wykładni literalnej tego przepisu), na skutek trwającego postępowania sądowego w przedmiocie niepełnosprawności.

Jeżeli tak jak w kontrolowanej sprawie w związku z art. 24 ust. 2a uśr nie mamy do czynienia z datą wydania przez powiatowe i wojewódzkie zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, ale z wyrokiem sądu powszechnego dotyczącego tej niepełnosprawności, to należy dostrzegać różnicę między datą wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub o stopniu niepełnosprawności przez powiatowe i wojewódzkie zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności (o których niewątpliwie mowa w art. 24 ust. 2a uśr), a datą wydania wyroku sądu powszechnego. Orzeczenia wspomnianych komisji są z urzędu doręczane zainteresowanym wraz z pouczeniem o środku odwoławczym i taki środek może złożyć tylko sam zainteresowany (osobiście, przez pełnomocnika czy przedstawiciela ustawowego). Orzeczenia o niepełnosprawności lub o stopniu niepełnosprawności wydawane przez sąd powszechny w formie wyroków, nie są z urzędu doręczane stronom, a nadto nie tylko zainteresowanemu, ale także drugiej stronie - wojewódzkiemu zespołowi do spraw orzekania o niepełnosprawności - przysługuje prawo wniesienia środka zaskarżenia. Trzeba mieć na uwadze, że w przypadku wyroku sądu I instancji, data wydania wyroku nie jest jednocześnie datą prawomocności wyroku, jak w przypadku wyroku sądu II instancji, a data nadania klauzuli prawomocności wyrokowi jest zawsze datą późniejszą niż data, z którą stwierdzana jest prawomocność tego wyroku.

W kontrolowanej sprawie mamy do czynienia z wyrokiem Sądu Rejonowego z [...] stycznia 2018 r., którym Sąd zaliczył małoletniego syna skarżącej do osób niepełnosprawnych okresowo od urodzenia do 23 marca 2020 r. Wyrok z [...] stycznia 2018 r. stał się prawomocny 6 lutego 2018 r. co wynika z klauzuli prawomocności nadanej 15 czerwca 2018 r. Skarżąca, co wydają się potwierdzać znajdujące się w aktach administracyjnych dokumenty (k. 5) oraz okoliczności wskazane w złożonym przez nią odwołaniu i skardze, na skutek nieporozumienia w zakresie terminów rozpraw wyznaczonych do przeprowadzenia i w efekcie przeprowadzonych w tym Sądzie w związku z jej odwołaniami od orzeczeń Komisji dotyczących dwu niepełnosprawnych synów A. i K.po uzyskaniu, na przełomie kwietnia i maja, poprawnych informacji w zakresie stanu sprawy zawisłej przed tym Sądem pod sygn. XU [...], w rozsądnym terminie po otrzymaniu odpisu wyroku, złożyła wniosek o przyznanie prawa do świadczenia w dniu 9 sierpnia 2018 r.

Wobec obowiązku nałożonego na stronę art. 24 ust. 2 uśr złożenia wniosku o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego lub o jego kontynuację wraz z kompletem dokumentów, nie można nie dostrzec ogromnej różnicy między datą orzeczenia o niepełnosprawności lub o stopniu niepełnosprawności wydawanego przez powiatowe i wojewódzkie zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności a datą orzeczenia o niepełnosprawności lub o stopniu niepełnosprawności orzeczoną wyrokiem sądu powszechnego. W takiej sytuacji w istocie brak jest normy prawnej regulującej wprost taką sytuację.

Świadczenie pielęgnacyjne spełnia efektywnie swój cel, gdy jest przyznawane od daty wskazanej w orzeczeniu o niepełnosprawności oraz, że uzyskanie urzędowego potwierdzenia stanu niepełnosprawności wymaga postępowania administracyjnego zainicjowanego przez osobę zainteresowaną, a postępowanie takie z natury rzeczy trwa przez czas odpowiadający standardom właściwym dla postępowania administracyjnego, a także - biorąc pod uwagę, że przyjęty ustawowo tryb odwoławczy - może trwać przez dłuższy czas przed sądem powszechnym.

Sposób rozumowania skarżącej i wykładnia art. 24 ust. 2a uśr, polegająca na tym, że z wydaniem orzeczenia na potrzeby tego przepisu utożsamia w realiach tej sprawy dzień stwierdzenia prawomocności wyroku z [...] stycznia 2018 r. tj. 15 czerwca 2018 r. jest zgodna z obowiązującym porządkiem prawnym. Skarżąca w rozsądnym terminie, biorąc pod uwagę dodatkowe okoliczności sprawy wskazane wyżej, 9 sierpnia 2018 r. wniosła o ustalenie prawa do świadczenia. Powyższe mieści się w granicach celowościowej wykładni art. 24 ust. 2a uśr, uzasadnionej art. 69 Konstytucji RP, zgodnie z którym osobom niepełnosprawnym władze publiczne udzielają, zgodnie z ustawą, pomocy w zabezpieczeniu egzystencji, przysposobieniu do pracy oraz komunikacji społecznej. Pozostawałoby w rażącej sprzeczności z celem regulacji ustawowej i jej kontekstem konstytucyjnym wynikającym z art. 69 Konstytucji RP przyjęcie, że skarżąca uchybiła terminowi z art. 24 ust. 2a uśr i nie służy jej z tytułu sprawowania opieki na niepełnosprawnym synem prawo do tych świadczeń od miesiąca, w którym wpłynął wniosek o ustalenie niepełnosprawności syna. Przyjęcie przeciwnego stanowiska stanowiłoby nieuprawnione przerzucenie na wnioskodawczynię konsekwencji orzeczeń organów orzekających o tej niepełnosprawności, nie stosujących odpowiednich pouczeń.

Za takim stanowiskiem przemawiają także argumenty natury technicznej. Niewątpliwie prawidłowy i kompletny wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego zobowiązuje organ do załatwienia sprawy w terminie przewidzianym procedurą administracyjną. Stosownie do § 10 pkt 2 rozporządzenia z dnia 27 lipca 2017 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1466) do takiego wniosku należy dołączyć dokumenty niezbędne do ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Ponieważ przesłanką z art. 17 uśr jest niepełnosprawność, która wymaga legitymowania się orzeczeniem w przedmiocie niepełnosprawności, to takie orzeczenie musi być dołączone do wniosku. Jego brak powoduje skutki określone w art. 24a uśr. Gdy sprawa niepełnosprawności została przeniesiona na etap postępowania sądowego, tak jak w rozpatrywanej sprawie, w przypadku gdy nawet już Sąd I instancji wyda korzystny dla wnioskodawcy wyrok, dołączony do wniosku odpis nieprawomocnego wyroku nie stanowi dokumentu, o jakim mowa w powołanym rozporządzeniu. Konieczne jest wówczas uruchomienie procedury uzupełnienia wniosku z art. 24a ust. 2 uśr. Nie do przyjęcia jest założenie, że z jednej strony zdarzenie w postaci wydania nieprawomocnego wyroku rozpoczyna bieg terminu do złożenia wniosku o świadczenie pielęgnacyjne, a z drugiej - przedłożony odpis tego wyroku nie pozwala organowi na załatwienie sprawy, lecz wymaga procedury naprawczej. Nawet gdyby, w oderwaniu od stanu faktycznego tej sprawy, po wydaniu wyroku strona natychmiast złożyła wniosek o przyznanie omawianego świadczenia, to choćby tylko w przypadku złożenia przez wojewódzki zespół wniosku o uzasadnienie wyroku, strona - z przyczyn od siebie niezależnych - nie byłaby w stanie zadośćuczynić wezwaniu organu do uzupełnienia wniosku przez złożenie odpisu prawomocnego wyroku w terminie określonym zgodnie z art. 24a ust. 2 uśr (ust. 3 nie dotyczy takiej sytuacji). Art. 24a ust. 2 przewiduje wówczas pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia, a to byłby skutek, którego nie można pogodzić z elementarnym poczuciem sprawiedliwości, a normatywnie - z zasadami państwa prawa wyrażonymi w art. 2 Konstytucji RP. W odmiennej paradoksalnie sytuacji byłyby osoby, które korzystny wyrok uzyskałyby dopiero w instancji apelacyjnej, której wyroki są prawomocne w dniu wydania (art. 363 § 1 kpc).

Zarówno przyjęta koncepcja organu odwoławczego, jak i arbitralne przyjęcie, że samo uzyskanie przez wyrok waloru prawomocności bez uwzględnienia faktu, że musi być ono stwierdzone w drodze orzeczenia o stwierdzeniu prawomocności podejmowanego zawsze w terminie późniejszym, godzi także w konstytucyjną zasadę równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji). Przywołując tę zasadę można marginalnie zauważyć, że do jej naruszenia mogłoby dojść także w przypadku liczenia terminu z art. 24a ust. 2 uśr, według literalnego brzmienia tego przepisu, od wydania orzeczenia zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności. Zasadą jest, że strona dowiaduje się o treści takiego orzeczenia po jego doręczeniu. Faktyczny czas do złożenia wniosku o świadczenie pielęgnacyjne zależny byłby zatem od tego, kiedy ów zespół dokona doręczenia orzeczenia. Teoretycznie możliwe są sytuacje, w których, nawet z przyczyn niezależnych od organu i strony, doręczenie orzeczenia następuje już po upływie omawianego terminu. Ponieważ jest to termin nieprzywracalny, strona pozbawiona byłaby możliwości skorzystania z uprawnień przewidzianych w tym przepisie. W każdym razie, skoro w poszczególnych sprawach czas doręczenia orzeczenia może być różny, to i w konsekwencji strony dysponowałyby różnym czasem do złożenia wniosku o świadczenie w terminie liczonym od wydania orzeczenia. Nie sposób tego zaakceptować w świetle konstytucyjnych zasad państwa prawa (wyrok WSA w Gliwicach z 12.10.2017 r. IV SA/Gl 357/17 [, Lex 2398076]).

Powyższe stanowisko zostało wyrażone w wyroku tut. Sądu z 24 stycznia 2019 r. IV SA/Wr 517/18 w sprawie ze skargi strony na decyzję przyznającą zasiłek pielęgnacyjny na syna A. od 1 lipca 2018 r., a więc od miesiąca złożenia wniosku o przyznanie tego zasiłku. Stanowisko to Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni zaakceptował.

Sąd I instancji stwierdził, na podstawie przedstawionej wyżej argumentacji i wykładni prawa, że zaskarżona decyzja została wydana na skutek błędnej wykładni art. 24 ust. 2a uśr, a uchybienie to miało w sposób oczywisty istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż bezpośrednio zdeterminowało treść zaskarżonej decyzji, co uzasadniało wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Sąd I instancji uchylił jedynie zaskarżoną decyzję, gdyż jest to wyłącznie kwestia prawna, którą winien rozstrzygnąć organ odwoławczy. Z uwagi na uwzględnienie skargi sprawa będzie ponownie rozpoznawana przez organ odwoławczy, który winien uwzględnić powyższe uwagi przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Stosownie do art. 153 ppsa, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Skargę kasacyjną wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze we [...], reprezentowane przez dr hab. E.K., które zaskarżając wyrok IV SA/Wr 459/19 w całości, zarzuciło wyrokowi naruszenie:

I. prawa materialnego:

1. art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111) przez pominięcie tego przepisu przy kontroli legalności decyzji z [...] lipca 2019 r. i decyzji organu I instancji i uznanie, że regulacja ta nie może znaleźć zastosowania w opisanej sprawie administracyjnej;

2. art. 24 ust. 2a uśr przez:

- jego błędną wykładnię, w wyniku przyjęcia, że przez zwrot "dzień wydania orzeczenia" użyty w tym przepisie należy rozumieć nie datę ogłoszenia wyroku sądu powszechnego, czy datę, z którą to orzeczenie uzyskało walor prawomocności, lecz datę stwierdzenia jego prawomocności;

- bezzasadne rozróżnienie znaczenia zwrotu "od dnia wydania orzeczenia" w zależności od tego, czy orzeczenie zostało wydane przez zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności czy przez sąd powszechny, a w konsekwencji - niezasadne uznanie, że przepis ten winien w ww. sprawie znaleźć zastosowanie;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 i art. 6 kpa (Dz. U. z 2020 r. poz. 256) przez nieuzasadnione uchylenie prawidłowej decyzji Kolegium, a także przez błędne przyjęcie, że rozstrzygnięcie Kolegium zostało wydane na skutek błędnej wykładni art. 24 ust. 2a uśr, a uchybienie to miało w sposób oczywisty istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż bezpośrednio zdeterminowało treść zaskarżonej decyzji; nadto przez nieuzasadnione przyjęcie, że organ II instancji winien rozstrzygnąć kwestię prawną;

II. przepisu postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 24 ust. 2a uśr przez nieuzasadnione uwzględnienie skargi, choć decyzja Kolegium z [...] lipca 2019 r. nie narusza prawa materialnego - art. 24 ust. 2a uśr.

Kolegium wniosło o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji; zasądzenie [zwrotu] kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1, dalej uchwała I OPS 10/09).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Zarzuty skargi kasacyjnej zostały postawione nie dość starannie. Błędnie zostały przywołane teksty jednolite ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. Na datę wydania zaskarżonej decyzji (art. 133 § 1 ppsa; J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012, s. 343-344, uw. 1), tj. na dzień [...] lipca 2019 r., obowiązywały one odpowiednio w brzmieniu określonym w Dz. U. z 2018 r. poz. 2220 ze zm. (uśr) i Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm. (kpa). Mimo wskazanych niedoskonałości, zarzuty skargi kasacyjnej nadawały się do rozpoznania (uchwała I OPS 10/09).

Zarzuty określone w pkt I.1 i pkt I.2 petitum skargi kasacyjnej, z uwagi na ich charakter, wymagały łącznego rozpoznania.

Nieusprawiedliwiony okazał się zarzut naruszenia art. 24 ust. 2 uśr przez jego pominięcie i art. 24 ust. 2a uśr (Dz. U. z 2018 r. poz. 2220 ze zm.) przez jego błędną wykładnię.

Skarżący kasacyjnie z faktu, że konsekwencją wyroku P 28/07 była nowelizacja ustawy, w wyniku której dodano art. 24 ust. 2a, wywodzi niesłuszny wniosek, że odwoływanie się do treści art. 2 i art. 69 Konstytucji RP nie znajduje uzasadnienia. Jest wręcz przeciwnie, przy dostrzeżeniu, że rozważania Trybunału Konstytucyjnego dotyczą nie tylko zasiłku pielęgnacyjnego (którego wprost dotyczyło pytanie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, rozstrzygnięte wyrokiem P 28/07), lecz także innych świadczeń uzależnionych od niepełnosprawności osoby.

Stanowiące istotę wyroku P 28/07 stanowisko Trybunału Konstytucyjnego jest jasne, - zasiłek pielęgnacyjny spełnia efektywnie swój cel, gdy jest przyznawany od daty wskazanej w orzeczeniu o znacznej niepełnosprawności. Od momentu wskazanego przez władzę publiczną w decyzji ustalającej wystąpienie niepełnosprawności danego stopnia zainteresowany ma prawo uzyskać - w ustawowym trybie - zasiłek pielęgnacyjny w ustawowo określonej wysokości. Uznanie niekonstytucyjności kontrolowanego przepisu w zakresie oznaczonym w sentencji wynika z ram wyznaczonych przez pytanie sądu... także inne sytuacje, w których znajduje zastosowanie zdekonstytucjonalizowany przepis, są dotknięte podobną wadliwością. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego powoduje zatem nierówność w ramach populacji, wobec której znajduje zastosowanie art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. To jest przedmiotem sygnalizacji skierowanej do Sejmu RP, ponieważ ten organ jest władny przywrócić konstytucyjność całości normowania. Nie jest natomiast wykluczone - zważywszy na utratę domniemania konstytucyjności przez art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych na skutek wydania niniejszego orzeczenia - że sądy, orzekając w sprawach innych zasiłków, dokonają stosownej wykładni tego przepisu, wykorzystując art. 8 Konstytucji (cz. III pkt 5.3.2; p. 6.1 uzasadnienia wyroku P 28/07). Wbrew stanowisku skargi kasacyjnej, w kontrolowanej sprawie nie zachodzą przeszkody dla dokonania wykładni prokonstytucyjnej art. 24 ust. 2 jak i art. 24 ust. 2a uśr. Nietrafnie skarżący kasacyjnie podnosi, że "Dokonanie wykładni, która byłaby sprzeczna z językowym znaczeniem przepisu prawa, stanowiłaby naruszenie zasady praworządności" (s. 5 akapit 3 skargi kasacyjnej).

W uzasadnieniu postanowienia z 1 czerwca 2010 r. P 38/09 (OTK-A 2010/5/ 53), Trybunał Konstytucyjny poddał analizie orzecznictwo organów administracji publicznej i Sądów administracyjnych, orzekających sprawach dotyczących art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr, w okresie od 1 września 2005 r. do 1 czerwca 2010 r. Od dnia wejścia w życie (tj. od 1 września 2005 r.) art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr był wielokrotnie stosowany zarówno przez organy administracji, uprawnione do podejmowania decyzji w sprawie świadczenia pielęgnacyjnego, jak i sądy administracyjne.

Na tym pierwszym poziomie dominowała jego literalna (językowa) wykładnia, zgodnie z którą pozostawanie przez osobę wymagającą opieki w związku małżeńskim było - automatycznie i w każdym wypadku - traktowane jako podstawa odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego (np. M. Januszewska, Chory nie może być żonaty, "Rzeczpospolita" z 11 lutego 2010 r.; M. Kozerawska, Chcesz opiekować się mężem? Musisz się z nim rozwieść, "Gazeta Wyborcza" z 4 lutego 2010 r. i decyzje administracyjne badane w powołanych przez Trybunał w postanowieniu wyrokach).

Analiza orzeczeń opublikowanych w internetowej bazie orzecznictwa sądów administracyjnych (http://orzeczenia.nsa.gov.pl) w okresie od wejścia w życie wyroku P 27/07 (tj. 31 lipca 2008 r.) do dnia 1 czerwca 2010 r. (wydania postanowienia P 38/09) prowadzi do wniosku, że zarówno wojewódzkie sądy administracyjne (dalej WSA), jak i Naczelny Sąd Administracyjny, dokonywały wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr przede wszystkim na tle dwu rodzajów stanów faktycznych: 1. świadczenia pielęgnacyjnego małżonkowi osoby niepełnosprawnej; 2. świadczenia pielęgnacyjnego dziecku w związku z opieką nad jednym z rodziców, przy czym jego oboje rodzice są osobami niepełnosprawnymi.

W obu obszarach orzecznictwo jest zróżnicowanie: stosunkowo rzadko sądy administracyjne opowiadały się za literalną (ściśle językową) wykładnią art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr, najczęściej jednak zwracały uwagę na konieczność przyznania pierwszeństwa jego wykładni systemowej, celowościowej i prokonstytucyjnej i uchylały zaskarżone decyzje. Proporcje między tymi rodzajami wykładni kształtują się w zbliżony sposób na tle obu rodzajów wymienionych wyżej sytuacji - wykładnia literalna stosowana jest średnio w co czwartym orzeczeniu. Mając na uwadze prawomocne wyroki WSA w Olsztynie: II SA/Ol 60/09, II SA/Ol 61/09 i II SA/Ol 386/09 i wyroki NSA: I OSK 722/09 i I OSK 723/09, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że istnieje utrwalona i względnie jednolita praktyka interpretacji art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr w sposób, który wychodzi naprzeciw wątpliwościom konstytucyjnym Sądu pytającego. We wskazanych orzeczeniach sądy administracyjne przyznawały bowiem pierwszeństwo wykładni celowościowej i systemowej tej regulacji przed jego wykładnią językową, uznając, że pozostawanie w związku małżeńskim przez osoby wymagające opieki nie powinno być uważane za przesłankę odmowy prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w wypadku, gdy oboje małżonkowie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a osobą ubiegającą się o świadczenie jest ich dziecko. Analiza praktyki sądów administracyjnych, dokonana w postanowieniu P 38/09, prowadzi do wniosku, że możliwe jest nadanie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr w praktyce sądowej takiego brzmienia, które nie prowadziłoby do wniosku o wewnętrznej sprzeczności ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zdaniem Trybunału, nic nie stoi na przeszkodzie, by metodologia ta została wykorzystana także w sprawie zawisłej przed pytającym Sądem. Nie jest w tym celu konieczne wydanie orzeczenia merytorycznego przez Trybunał (uzasadnienie postanowień z 1 czerwca 2010 r.: P 38/09 i S 1/10 Trybunału Konstytucyjnego). Trafnie Sąd I instancji w wyroku IV SA/Wr 459/19 uznał, że ta sama metodologia winna być wykorzystana w kontrolowanej sprawie. Żaden z argumentów podniesionych w skardze kasacyjnej nie prowadzi do odmiennego wniosku.

W uzasadnieniu wyroku P 28/07 Trybunał Konstytucyjny wskazał, że art. 69 Konstytucji mówi o przysługiwaniu osobom niepełnosprawnym pomocy ze strony władz publicznych, w zakresie zabezpieczenia egzystencji, przysposobienia do pracy oraz komunikacji społecznej. Powołany przepis zawiera tylko stwierdzenie istnienia obowiązków władzy publicznej do wykreowania stosownych mechanizmów legislacyjnych, umożliwiających realizację tego zadania. Art. 69 odsyła do ustawy (zarówno jeśli chodzi o poziom zaspokajania potrzeb osób niepełnosprawnych, jak i przedmiot regulacji w tym zakresie). Nie można tego właśnie przepisu uważać za konstytucjonalizację określonego poziomu świadczeń, ich postaci, konkretnego zakresu czy trybu uzyskiwania. Wskazany wzorzec konstytucyjny należy odczytywać jako zobowiązanie władzy publicznej do wykreowania mechanizmu realizacji zadań w nim wskazanych. Mechanizm ten musi zapewniać efektywne osiągnięcie celu. Nie budzi sprzeciwu to, że samo uzyskanie urzędowego potwierdzenia stanu niepełnosprawności wymaga postępowania administracyjnego zainicjowanego przez osobę zainteresowaną. Nie budzi także zastrzeżeń to, że postępowanie to z natury rzeczy musi trwać przez czas odpowiadający standardom właściwym dla postępowania administracyjnego i że w tym okresie zainteresowany jako nieodpowiadający ustawowym przesłankom uznania niepełnosprawności jest pozbawiony zasiłku. Jednakże od momentu wskazanego przez władzę publiczną w decyzji ustalającej wystąpienie niepełnosprawności danego stopnia zainteresowany ma prawo uzyskać - w ustawowym trybie - zasiłek pielęgnacyjny w ustawowo określonej wysokości. Z tą datą jego interes w uzyskaniu takiego zasiłku jest chroniony konstytucyjnie. Dlatego przeczy tej spójnej konstrukcji, wynikającej z art. 69 Konstytucji, rozwiązanie przyjęte w kontrolowanym art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, wprowadzającym bezwzględny termin ograniczający datę przyznania zasiłku opiekuńczego w oderwaniu od konkretnej daty urzędowo ustalonej w ustawowo określonym trybie stwierdzania przesłanek realizacji uprawnienia publicznoprawnego chronionego konstytucyjnie.

Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, zasiłek pielęgnacyjny spełnia efektywnie swój cel, gdy jest przyznawany od daty wskazanej w orzeczeniu o znacznej niepełnosprawności. Biorąc pod uwagę przede wszystkim cel zasiłku pielęgnacyjnego, a nadto tryb orzekania o niepełnosprawności, który zgodnie z przewidzianymi prawem terminami może trwać kilka miesięcy, ustanowiony w art. 24 ust. 2 uśr termin (prawo do zasiłku pielęgnacyjnego ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami) jest niezgodny z art. 2 Konstytucji, gdyż narusza wynikający z zasady państwa prawnego nakaz przestrzegania przez ustawodawcę poprawnej legislacji. Przepis ten, w systemie przyznawania zasiłku pielęgnacyjnego, jest nielogiczny i niekonsekwentny w stopniu uniemożliwiającym realizację celu wynikającego z art. 69 Konstytucji (cz. III p. 5.3.2 uzasadnienia wyroku P 28/07).

W doktrynie trafnie wskazuje się, że jednakowe rezultaty interpretacji otrzymane wg tych trzech typów dyrektyw niebywale wzmacniają uzyskany rezultat wykładni i taka sytuacja winna być typowa w każdym przypadku poprawnie przeprowadzonej legislacji. Różnice rezultatów wykładni językowej, systemowej i funkcjonalnej wymagają podjęcia decyzji o pierwszeństwie któregoś z nich.

Na niespełnienie wymogów poprawnie przeprowadzonej legislacji w przypadku ustawy o świadczeniach rodzinnych wskazuje doktryna. Ustawodawca dość niefortunnie posłużył się w art. 24 ust. 3 uśr sformułowaniem "termin ważności orzeczenia" właściwego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności. W istocie, w unormowaniu tym nie chodzi o okres, w jakim orzeczenie to w sensie procesowym funkcjonuje w obrocie prawnym jako niedotknięte wadą nieważności w znaczeniu art. 6c ust. 3 pkt 1 ustawy z 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1172 ze zm.), ale chodzi tu o okres , w jakim w sensie materialnego prawa administracyjnego osoba uprawniona czerpie tytuł do korzystania ze statusu osoby niepełnosprawnej,... lub osoby korzystającej ze wskazań zawartych w adresowanym do niej rozstrzygnięciu zespołu (W. Maciejko w: Świadczenia rodzinne. Komentarz, C.H. Beck 2019, s. 347, nb 9).

Utrwalonym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest pogląd, że wyrok P 28/07 ma również zastosowanie w sytuacji, gdy orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności zostało wydane w wyniku odwołania się do sądu (przykładowo: wyrok NSA z 25.2.2009 r. I OSK 496/08, Lex 518237; prawomocny wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 28.5.2009 r. II SA/Go 154/09, Lex 580439).

W istocie w art. 24 ust. 2a uśr ustawodawca z naruszeniem art. 2 i art. 69 Konstytucji RP skoncentrował się na orzeczeniach pochodzących od zespołów do spraw orzekania o niepełnosprawności, nie dostrzegając, że wyroki (bo tylko one, nie zaś inne orzeczenia Sądów powszechnych, mogą ustalić prawo osoby do uzyskania statusu osoby niepełnosprawnej), zapadają w oparciu o inną regulację procesową (kodeks postępowania cywilnego) i inne obowiązki ciążą na osobie uzyskującej status osoby niepełnosprawnej w wyniku uzyskania tego statusu z uwagi na chęć uzyskania świadczenia rodzinnego. Mimo, że w wyroku P 28/07, z uwagi na związanie pytaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. nr 139 poz. 992 i nr 222 poz. 1630 oraz z 2007 r. nr 64 poz. 427; nr 105 poz. 720 i nr 109, poz. 747) w zakresie, w jakim stanowi, że w wypadku wniosku o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 lat, legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności uzyskanym w wyniku rozpoznania przez wojewódzki zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności jej odwołania od orzeczenia powiatowego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności, prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 69 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, to jednocześnie wskazał, że "Nie podobna jednak nie dostrzegać, że także inne sytuacje, w których znajduje zastosowanie zdekonstytucjonalizowany przepis, są dotknięte podobną wadliwością. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego powoduje zatem nierówność w ramach populacji, wobec której znajduje zastosowanie art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych.... Nie jest natomiast wykluczone - zważywszy na utratę domniemania konstytucyjności przez art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych na skutek wydania niniejszego orzeczenia - że sądy, orzekając w sprawach innych zasiłków, dokonają stosownej wykładni tego przepisu, wykorzystując art. 8 Konstytucji" (cz. III p. 6.1 uzasadnienia wyroku P 28/07).

W zaskarżonym wyroku Sąd I instancji nie tyle pominął przepis "art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. 2020 poz. 111)", ile prawidłowo zastosował normę prawną wywiedzioną z art. 24 ust. 2 uśr (Dz. U. 2018 poz. 2220 ze zm.) w zw. z art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 69 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 78 poz. 483; sprost. z 2001 r. nr 28 poz. 319; zm. z 2006 r. nr 200 poz. 1471; z 2009 r. nr 114 poz. 946), zgodnie z którą prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawnym synem A.R. przysługuje od daty wskazanej w orzeczeniu o niepełnosprawności (zatem od urodzenia A.), łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Prawidłowe zastosowanie art. 24 ust. 2 uśr, przy dokonaniu jego prawidłowej wykładni prokonstytucyjnej (w zw. z art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 69 Konstytucji), prowadzi do wniosku, że zasadą jest przyznanie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego począwszy od konkretnej daty urzędowo ustalonej w ustawowo określonym trybie stwierdzania przesłanek realizacji uprawnienia publicznoprawnego chronionego konstytucyjnie.

W dotychczasowym orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego i Sądów Administracyjnych jednym z kluczowych zagadnień było zagadnienie niedopuszczalności przerzucenia na osobę pozostającą pod ochroną art. 69 Konstytucji ryzyka nieprawidłowego działania administracji.

Wyrokiem z 15.11.2010 r. P 32/09 (dalej wyrok P 32/09) Trybunał Konstytucyjny orzekł, że: art. 24 ust. 3a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - Dz. U. z 2006 r. nr 139, poz. 992 ze zm., w brzmieniu obowiązującym od 14 stycznia 2006 r. do 1 stycznia 2009 r., przed zmianą wynikającą z ustawy z 2008 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych, w zakresie, w jakim stanowi, że w przypadku wniosku o ponowne przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego po utracie ważności orzeczenia o niepełnosprawności lub stopniu niepełnosprawności osobie w wieku powyżej 16 lat, której niepełnosprawność powstała w wieku do ukończenia 21 roku życia, legitymującej się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności uzyskanym w wyniku rozpoznania przez sąd powszechny jej odwołania od orzeczenia wojewódzkiego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności i stanowiącym kontynuację poprzedniego orzeczenia, prawo do świadczeń rodzinnych ustala się nie wcześniej niż od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym osoba ta złożyła wniosek o kontynuację świadczenia rodzinnego, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 69 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

W wyrokach P 32/09 i P 28/07 Trybunał stwierdził, że dowolność i przypadkowość wprowadzanych w życie przepisów prawnych jest złamaniem zasady poprawnej legislacji. Kreowanie mechanizmu, który - z uwagi na określenie procedury prowadzącej do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego - umożliwia (na skutek określenia terminu początkowego wypłacania świadczeń) przerzucenie na osobę pozostającą pod ochroną art. 69 Konstytucji ryzyka nieprawidłowego działania administracji, stanowi naruszenie art. 2 Konstytucji. Okoliczność, że niejasność i przerzucenie ryzyka złego administrowania na jednostkę dotyczy dobra chronionego konstytucyjnie, powoduje konieczność zaostrzenia kryteriów oceny konstytucyjności analizowanego zjawiska.

Za wykładnią prezentowaną przez Sąd I instancji w wyroku IV SA/Wr 459/19 przemawia przede wszystkim stanowisko zaprezentowane w wyrokach P 28/07 i P 32/09. Także postępowanie organów administracji wobec osób ubiegających się o świadczenie pielęgnacyjne jest jednym z warunków sprawności mechanizmu poddanego kontroli w rozpatrywanej sprawie. W wyroku z 15.4.2003 r. SK 4/02 (OTK-A 2003/4/31) Trybunał stwierdził, że: "Administracja pełni wobec obywatela rolę służebną i w sytuacji, gdy zakończenie procesu weryfikacji dokumentacji jest utrudnione z przyczyn niezależnych od zainteresowanego, to jej obowiązkiem jest fachowa i rzetelna pomoc. Brak takiej pomocy, skutkujący pozbawienie możliwości dochodzenia uprawnień przez strony postępowania, jest wysoce naganny i nie może prowadzić do naruszenia konstytucyjnie chronionej godności człowieka, na której straży stoi także administracja publiczna. Prawo do dobrej administracji gwarantuje także Kodeks Dobrej Administracji (w tym przypadku w szczególności jego art. 17 i 22) przyjęty przez Parlament Europejski z 6 września 2001 r.". Trybunał w dalszej części wywodu w sprawie SK 4/02 stwierdził, że nie powinna mieć miejsca sytuacja, kiedy w postępowaniu administracyjnym "organ administracji zachowuje się często pasywnie, przerzucając cały ciężar gromadzenia materiału dowodowego na zainteresowanych. Także standard informowania i uprzedzania zainteresowanych o konsekwencjach w tym zakresie jest mało zadowalający z punktu widzenia rzetelności wymaganej przez art. 7 kpa". W tym samym wyroku Trybunał podkreślił, że ze służebnej roli administracji wobec obywatela wynika potrzeba rzetelnej i fachowej pomocy obywatelom jej potrzebującym. Brak takiej pomocy stanowi niewykonywanie przez organy ich podstawowych obowiązków. Trybunał potwierdził to stanowisko w wyrokach z: 18.12. 2007 r. SK 54/05, OTK-A 2007/11/158; 17.6.2003 r. P 24/02, OTK-A 2003/6/55 (cz. III.9 uzasadnienia wyroku P 32/09). Na obowiązek prowadzenia przez organy postępowania z urzędu trafnie zwraca uwagę doktryna (W. Maciejko - op. cit., s. 346-347, nb 8).

Z uwagi na fakt, że świadczenie uzależnione jest od ustalenia niepełnosprawności stosuje się do niego art. 24 ust. 2a uśr, wprowadzający wyjątek od zasady z art. 24 ust. 2 uśr i wskazujący, że jeżeli w okresie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, zostanie złożony wniosek o ustalenie prawa do świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności, prawo to ustala się począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności.

W uzasadnieniu projektu ustawy z dnia 17 października 2008 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. nr 223, poz. 1456, dalej nowelizacja październikowa) ustawodawca wskazał, że "projekt ustawy o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych wynika przede wszystkim z uznania przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 23 października 2007 r. (sygn. akt P 28/07) za niekonstytucyjny art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992, z późn. zm.), w zakresie w jakim dotyczy ustalania uprawnienia do zasiłku pielęgnacyjnego [...] art. 24 oraz dodany art. 24a wprowadzają szczególne zasady nabywania prawa do zasiłku pielęgnacyjnego oraz innych świadczeń uzależnionych od niepełnosprawności oraz wprowadzeniu przepisów dotyczących uzupełnienia dokumentacji składanej wraz z wnioskiem o odpowiednie świadczenia rodzinne. Rozwiązania te korelują z wyżej wskazanym wyrokiem TK. Zasady nabywania prawa do zasiłku pielęgnacyjnego oraz innych świadczeń rodzinnych uzależnionych od niepełnosprawności zostały skonstruowane inaczej niż zasady nabywania prawa do pozostałych świadczeń rodzinnych. Zgodnie z generalną zasadą wyrażoną w art. 24 ust. 1 i 2 ustawy, prawo do świadczeń rodzinnych jest ustalane od miesiąca złożenia wniosku do końca okresu zasiłkowego. W przypadku zasiłku pielęgnacyjnego i innych świadczeń rodzinnych uzależnionych od niepełnosprawności uwzględniony został szczególny charakter tych świadczeń, których nabycie uzależnione jest od posiadania odpowiedniego orzeczenia o niepełnosprawności lub stopniu niepełnosprawności wydawanego przez powiatowe zespoły ds. orzekania o niepełnosprawności. Jeżeli więc strona nie złoży wniosku wraz z dokumentacją, ponieważ nie posiada jeszcze odpowiedniego orzeczenia o niepełnosprawności, to może wniosek złożyć dopiero wtedy, gdy otrzyma orzeczenie, a zasiłek zostanie jej wypłacony za okres wsteczny. W art. 24 ust. 2a została ustalona więc zasada nabywania po raz pierwszy prawa do zasiłku pielęgnacyjnego, uwzględniająca możliwość opóźnienia w wydawaniu przez powiatowy zespół odpowiedniego orzeczenia. W art. 24 w ust. 3a ustawy zostały określone zasady nabywania prawa do rodzinnych uzależnionych od niepełnosprawności w przypadku kontynuacji ich pobierania. Rozwiązanie to umożliwia nabycie prawa do świadczeń za okres wsteczny, w przypadku gdy między utratą ważności jednego orzeczenia, a wydaniem nowego orzeczenia nastąpiła przerwa. W związku z tym przepisy ust. 2a i 3a wprowadzone do art. 24 ustawy mają charakter szczególny względem pozostałych przepisów dotyczących sposobu ustalania prawa do świadczeń rodzinnych. W art. 24a ustawy znalazły się przepisy dotyczące uzupełniania dokumentacji. Odnoszą się one do wszystkich świadczeń rodzinnych, a więc także mogą mieć zastosowanie do zasiłku pielęgnacyjnego i innych świadczeń uzależnionych od niepełnosprawności, gdy strona złoży wniosek do urzędu gminy bez właściwej dokumentacji (druk sejmowy VI.473, publikowany w Lex).

W uzasadnieniu wyroku P 28/07 Trybunał wskazał w szczególności, że w stanie prawnym poddanym kontroli Trybunału wyrokiem P 28/07, relacja między obu procedurami niezbędnymi do uzyskania zasiłku pielęgnacyjnego [cz. III. p.1.3 uzasadnienia] przedstawia się niejasno i niefunkcjonalnie. Rozporządzenie [Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne, Dz. U. nr 105, poz. 881, ze zm.] częściowo niweluje negatywne dla aplikanta skutki wadliwego postępowania w kwestii stwierdzenia niepełnosprawności, jednak czyni to jedynie w odniesieniu do opieszałości organu, wykraczającego poza ustawowe dopuszczalne ramy terminu postępowania, nie obejmując ryzyka przedłużania się postępowania na skutek innych rodzajów wadliwości (co wymaga od aplikującego kolejnych odwołań). Art. 24 ust. 2 uśr nie można oceniać w oderwaniu od całości regulacji dotyczącej przyznania zasiłku pielęgnacyjnego, zamieszczonej w dwu różnych ustawach, która - łącznie w dwu różnych postępowaniach - ma prowadzić do uzyskania decyzji przyznającej zasiłek pielęgnacyjny. Zatem z punktu widzenia celu wykreowanego przez ustawodawcę mechanizmu, tj. uzyskania zasiłku pielęgnacyjnego, istniejąca regulacja przedstawia się jako niespójna, nielogiczna w zakresie relacji: data lub okres powstania znacznej niepełnosprawności a data przyznania zasiłku pielęgnacyjnego. Nadto istniejący mechanizm i procedura uzyskiwania zasiłku kreują nierówność traktowania osób ubiegających się o zasiłek - w zależności od tego, czy występują one najpierw o zasiłek i dopiero wezwane do uzupełnienia wniosku ubiegają się o niezbędne zaświadczenie o niepełnosprawności, czy też rozpoczynają swoje starania od wejścia w procedurę uzyskania zaświadczenia o niepełnosprawności. To zróżnicowanie jest wynikiem unormowania zawartego w rozporządzeniu wykonawczym do kwestionowanej ustawy, i to rozporządzeniu, które we wskazanym zakresie nie ma dostatecznej podstawy legitymizującej. Rozwiązanie zawarte w akcie wykonawczym częściowo niweluje negatywne skutki zerwania związku funkcjonalnego między obu postępowaniami prowadzącymi w efekcie do uzyskania zasiłku pielęgnacyjnego. Na podstawie § 12 ust. 3 i 4 rozporządzenia z 2 czerwca 2005 r. dot. świadczeń rodzinnych aplikujący o zasiłek może bowiem uzyskać przerzucenie skutków opieszałości postępowania o stwierdzenie niepełnosprawności (wyrażającej się w uchybieniu terminom wydania decyzji w tej sprawie, przewidzianego w kpa), ale dotyczy to tylko sytuacji, gdy zainteresowany zasiłkiem pielęgnacyjnym ma uzupełnić wniosek o ten zasiłek brakującą decyzją o stwierdzenie niepełnosprawności, nie zaś: a) sytuacji, gdy opieszałość w postępowaniu o stwierdzenie niepełnosprawności występuje w momencie, gdy postępowanie to wszczęto przed wszczęciem postępowania o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego, co jest sytuacją normalną, podczas gdy sanujące działanie rozporządzenia dotyczy sytuacji wyjątkowej (wszczęcie postępowania o przyznanie zasiłku przed postępowaniem o stwierdzenie niepełnosprawności); b) sytuacji występującej na tle sprawy, w której zadano pytanie prawne, tj. wówczas gdy długotrwałość postępowania o stwierdzenie niepełnosprawności wynika nie z milczenia administracji, ale wadliwości ustalania niepełnosprawności, co wydłuża postępowanie administracyjne o kolejne postępowania odwoławcze (szczególnie drastycznie występuje to w typowej dla postępowań sekwencyjnych kilku kolejnych uchyleń i odwołań, co zresztą nie ma miejsca w sprawie niniejszej [w której zadano pytanie rozstrzygane wyrokiem P 28/07]). Przyczyną nielogiczności i apragmatyczności funkcjonalnego powiązania obu stadiów uzyskiwania zasiłków jest brak przemyślanej koncepcji i świadomości, że uzyskiwanie zasiłku dotyczy realizacji prawa podmiotowego, którego beneficjentem jest osoba mająca uprawnienie materialnoprawne (osoba legitymująca się stwierdzeniem niepełnosprawności). To uprawnienie materialnoprawne pozostaje pod ochroną art. 69 Konstytucji. Trybunał wskazał, że ryzyko nieprawidłowego działania aparatu administracyjnego (w postaci nieterminowości, wadliwego, bo błędnego, dokonania oceny niepełnosprawności - jest przerzucone na osobę ubiegającą się o zasiłek. Mechanizm stanowiący pewną całość, stworzony przez oba postępowania, musi być traktowany jako jednolita procedura, którą musi przejść aplikant, by uzyskać zasiłek (cz. III p.5.2 uzasadnienia wyroku P 28/07). Z wyrażonej w art. 2 Konstytucji zasady państwa prawnego wynika nakaz przestrzegania przez ustawodawcę zasad poprawnej legislacji. Nakaz ten jest funkcjonalnie związany z zasadami pewności i bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Zasady te nakazują, by przepisy prawa były formułowane w sposób precyzyjny i jasny. Warunek jasności oznacza obowiązek tworzenia przepisów klarownych i zrozumiałych dla ich adresatów, którzy od racjonalnego ustawodawcy mogą oczekiwać stanowienia norm prawnych niebudzących wątpliwości co do treści nakładanych obowiązków i przyznawanych praw. Związana z jasnością precyzja przepisu winna przejawiać się w konkretności nakładanych obowiązków i przyznawanych praw, tak by ich treść była oczywista i pozwalała na ich wyegzekwowanie. Kreowanie mechanizmu, który - z uwagi na określenie procedury prowadzącej do uzyskania świadczenia opiekuńczego - umożliwia (na skutek określenia terminu początkowego wypłacania świadczeń) przerzucenie na osobę pozostająca pod ochroną art. 69 Konstytucji ryzyko nieprawidłowego działania administracji, stanowi naruszenie art. 2 Konstytucji. Okoliczność, że niejasność i przerzucenie ryzyka złego administrowania na jednostkę dotyczy dobra chronionego konstytucyjnie, powoduje konieczność zaostrzenia kryteriów oceny konstytucyjności analizowanego zjawiska (cz. III p.5.3.1 uzasadnienia wyroku P 28/07). Przeczy spójnej konstrukcji, wynikającej z art. 69 Konstytucji, rozwiązanie przyjęte w kontrolowanym art. 24 ust. 2 uśr, wprowadzającym bezwzględny termin ograniczający datę przyznania zasiłku opiekuńczego w oderwaniu od konkretnej daty urzędowo ustalonej w ustawowo określonym trybie stwierdzania przesłanek realizacji uprawnienia publicznoprawnego chronionego konstytucyjnie (cz. III p.5.3.2 uzasadnienia wyroku P 28/07). Trybunał wskazał, że uznanie niekonstytucyjności kontrolowanego przepisu w zakresie oznaczonym w sentencji wynika z ram wyznaczonych przez pytanie sądu. Nie podobna jednak nie dostrzegać, że także inne sytuacje, w których znajduje zastosowanie zdekonstytucjonalizowany przepis, są dotknięte podobną wadliwością. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego powoduje zatem nierówność w ramach populacji, wobec której znajduje zastosowanie art. 24 ust. 2 uśr. Nie jest wykluczone - zważywszy na utratę domniemania konstytucyjności przez art. 24 ust. 2 uśr na skutek wydania niniejszego orzeczenia - że sądy, orzekając w sprawach innych zasiłków, dokonają stosownej wykładni tego przepisu, wykorzystując art. 8 Konstytucji (cz. III p.6.1 uzasadnienia wyroku P 28/07).

Taka sytuacja zaistniała w kontrolowanej sprawie. W wyroku P 28/07 uznał za niekonstytucyjne poprzednie uregulowanie, zawarte w art. 24 ust. 2 uśr, w wyniku którego na osobę ubiegającą się o zasiłek pielęgnacyjny przerzucone zostałoby ryzyko ubiegania się o świadczenie z ustawy o świadczeniach rodzinnych, zależne od uprzedniego uzyskania orzeczenia o ustaleniu niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności, przy czym to ryzyko obejmowałoby nie tylko ryzyka przedłużania się postępowania na skutek innych rodzajów wadliwości (co wymaga od aplikującego kolejnych odwołań). Temu celowi służyć miała szczególna regulacja zawarta w ustępie 2a art. 24 uśr, która zagwarantowała osobie ubiegającej się o prawo do świadczeń rodzinnych, ustalenie tego prawa począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności, jeżeli osoba w okresie trzech miesięcy od wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub stopniu niepełnosprawności, z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności wystąpi.

Zrzuty zawarte w pkt I.1 i pkt I.2 petitum skargi kasacyjnej zasadzają się na założeniu, że "Termin "wydać" interpretowany powinien być zgodnie z powszechnie przyjmowanym w języku polskim jego rozumieniem, jako "uchwalić coś lub ogłosić".... Okoliczność, który organ wydał orzeczenie o niepełnosprawności lub o stopniu niepełnosprawności, nie uzasadnia różnicowania sytuacji osób ubiegających się o świadczenia pielęgnacyjne w takim stopniu, aby móc legalnie przełamać wynik wykładni literalnej art. 24 ust. 2a ustawy w zakresie dotyczącym odczytania znaczenia sformułowania "od dnia wydania orzeczenia" (s. 3 akapit 3 in fine; s. 4 akapit 1 in fine skargi kasacyjnej). Oba te założenia nie są trafne.

Skarżący kasacyjnie pomija fakt, że w uzasadnieniu nowelizacji odwołano się wyłącznie do orzeczeń wydawanych przez organ administracji I instancji: "W przypadku zasiłku pielęgnacyjnego i innych świadczeń rodzinnych uzależnionych od niepełnosprawności uwzględniony został szczególny charakter tych świadczeń, których nabycie uzależnione jest od posiadania odpowiedniego orzeczenia o niepełnosprawności lub stopniu niepełnosprawności wydawanego przez powiatowe zespoły ds. orzekania o niepełnosprawności... W art. 24 ust. 2a została ustalona więc zasada nabywania po raz pierwszy prawa do zasiłku pielęgnacyjnego, uwzględniająca możliwość opóźnienia w wydawaniu przez powiatowy zespół odpowiedniego orzeczenia." (druk sejmowy VI.473, publikowany w Lex), mimo że w uzasadnieniu wyroku P 28/07 Trybunał wskazywał na niedopuszczalność przerzucania na aplikanta skutków nieprawidłowej działalności organów administracji publicznej: "Postępowanie ustalające stopień niepełnosprawności, toczące się w trybie przepisów kpa w zakresie wydawania decyzji administracyjnych, nie jest powiązane systemowo z postępowaniem przed organami uprawnionymi do przyznania świadczenia... gdy postępowanie w sprawie ustalenia stopnia niepełnosprawności przebiegać będzie poprzez przewidziane prawem instancje. Orzeczenia wydawane w postępowaniu przed zespołami do spraw orzekania o stopniu niepełnosprawności są decyzjami w rozumieniu przepisów k.p.a. i jako takie, podlegają zaskarżeniu do sądu powszechnego w drodze odwołania (postanowienie NSA z 21 lutego 2001 r., sygn. akt I SA 2585/00)... Jeśli bowiem w pierwszej instancji postępowania o stwierdzenie niepełnosprawności wydane zostanie orzeczenie niezadowalające wnioskodawcę, wnioskodawca może się odwołać (instancyjnie, a potem na drodze sądowoadministracyjnej)... Problemem konstytucyjnym jest natomiast to, że mechanizm, którego część tworzy ta norma, funkcjonując nieuchronnie prowadzi do niekonstytucyjnych skutków. Nie tylko bowiem chodzi o to, że jest to mechanizm niejasny i wprowadzający w błąd, ale też o to, że ryzyko nieprawidłowego działania aparatu administracyjnego (w postaci nieterminowości, wadliwego, bo błędnego, dokonania oceny niepełnosprawności) - jest przerzucone na osobę ubiegającą się o zasiłek. Mechanizm stanowiący pewną całość, stworzony przez oba postępowania, musi być traktowany jako jednolita procedura, którą musi przejść aplikant, aby uzyskać zasiłek" (cz. III p. 3.2; p.5.2 uzasadnienia wyroku P 28/07).

Podstawą orzekania przez organy stosujące prawo nie jest przepis prawny, lecz norma prawna, w praktyce wywiedziona w drodze wykładni prawa z szeregu przepisów prawnych - w tym częstokroć także z aktów prawnych o różnej randze. W punkcie V ppkcie 9 uzasadnienia wyroku z 10.12.2002 r. P 6/02, OTK-A 2002/7/91, Trybunał Konstytucyjny trafnie wskazał, że normę prawną rekonstruuje się zawsze z całokształtu obowiązujących przepisów prawnych. Wykładnią prawa jest operacja myślowa nie ograniczająca się do wykładni jednego bądź dwu przepisów, zawartych w jednej ustawie (zwłaszcza ograniczona jedynie do wykładni językowej), lecz operacja w toku której dokonuje się przekładu zbioru przepisów ogłoszonych w aktach prawodawczych na zbiór norm postępowania równoznaczny jako całość z danym zbiorem przepisów.

We współczesnej nauce i praktyce sądów, przeważa pogląd, zgodnie z którym wykładnię należy kontynuować przy wykorzystaniu wszystkich trzech grup dyrektyw interpretacyjnych, bez względu na stopień jasności rezultatu wykładni otrzymanego w wyniku zastosowania dyrektyw chronologicznie wcześniejszych (dyrektyw językowych, systemowych, funkcjonalnych; M. Peno, M. Zieliński, Koncepcja derywacyjna wykładni a wykładnia w orzecznictwie Izby Karnej i Izby Wojskowej Sądu Najwyższego, w: Zagadnienia prawa dowodowego, pod red. J. Godynia, M. Hudzika, L. K. Paprzyckiego, Warszawa 2011, s. 120). Jednakowe rezultaty interpretacji otrzymane wg tych trzech typów dyrektyw niebywale wzmacniają uzyskany rezultat wykładni i taka sytuacja winna być typowa w każdym przypadku poprawnie przeprowadzonej legislacji. Różnice rezultatów wykładni językowej, systemowej i funkcjonalnej wymagają podjęcia decyzji o pierwszeństwie któregoś z nich (M. Zieliński, Clara non sunt interpretanda - mity i rzeczywistość, ZNSA 2012/6/18-21; M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady - reguły - wskazówki, Wolters Kluwer 2017, s. 212-213, uw. 432, 433, przypis 17, 18; wyrok NSA z 2.6.2017 r. I OSK 600/16, cbosa).

To stanowisko doktryny aprobuje orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego. W punkcie 4.3. uzasadnienia uchwały 7 Sędziów z 17.2.2020 r. II FPS 4/19, (ONSAiWSA 2020/5/60 s. 18-19) NSA wskazał, że powyższą interpretację wspiera wykładnia prokonstytucyjna art. 21 ust. 1 pkt 131 w zw. z art. 21 ust. 25 updof. Odwołując się do argumentacji zawartej w uchwale siedmiu sędziów NSA z 2.4. 2012 r. II FPS 3/11 (pkt 6.4 i 6.5 uzasadnienia uchwały), odnoszącej się również do ulgi mieszkaniowej, można wskazać, że w procesie wykładni prawa interpretatorowi nie wolno całkowicie ignorować wykładni systemowej lub funkcjonalnej poprzez ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej pojedynczego przepisu. Może się bowiem okazać, że sens przepisu, który wydaje się językowo jasny, okaże się wątpliwy, gdy go skonfrontujemy z innymi przepisami lub weźmiemy pod uwagę cel regulacji prawnej. Jednym z najmocniejszych argumentów o poprawności interpretacji jest okoliczność, że wykładnia językowa, systemowa i funkcjonalna dają zgodny wynik (postanowienie SN z 26.4.2007 r. I KPZ 6/ 07, OSNKW 2007/5/37, Biuletyn SN 2007/5/ 18; postanowienie NSA z 9.4.2009 r. II FSK 1885/07; wyroki NSA z: 19.11.2008 r. II FSK 976/08; 2.2.2010 r. II FSK 1319/08; 2.3.2010 r. II FSK 1553/08; oraz wypowiedzi doktryny: M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, [LexisNexis] Warszawa 2010, s. 291 i n. [uw. 527-530; Wolters Kluwer 2017, s. 255-257, uw. 528-531], L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2010, s. 74-83).

Wąska wykładnia językowa art. 21 ust. 1 pkt 131 updof, ignorująca powyższe

konstatacje orzecznictwa i nauki prawa w zakresie metod interpretacji prawa, prowadziłaby do skutków niezgodnych z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Zgodnie z tym przepisem, wszyscy są równi wobec prawa i mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreślano, że istotą tej zasady jest nakaz jednakowego traktowania podmiotów prawa w obrębie tej samej kategorii (klasy), przynależnej do tej samej kategorii ze względu na to, że posiadają tę samą cechę istotną (relewantną). Wszystkie podmioty prawa charakteryzujące się w równym stopniu daną cechą istotną, winny być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących (wyroki TK z: 12.12.2000 r. SK 9/00, OTK-A 2000/8/297; 5.11.1997 r. K 22/97, OTK-A 1997/3-4/41; 18.1.2000 r. K 17/99, OTK-A 2000/1/4). Wyjątki od tej zasady muszą mieć charakter relewantny, tzn. pozostawać w bezpośrednim związku z celem i zasadniczą treścią przepisów, w których zawarta jest kontrolowana norma oraz służyć ich realizacji, muszą być proporcjonalne, tzn. waga interesów, którym ma służyć zróżnicowanie sytuacji adresatów normy, musi pozostawać w odpowiedniej proporcji do wagi interesów, które zostaną naruszone w wyniku nierównego potraktowania podmiotów podobnych i muszą pozostawać w związku z innymi wartościami, zasadami lub normami konstytucyjnymi, uzasadniającymi odmienne traktowanie podmiotów podobnych (wyrok TK z 18.11.2008 r. P 47/07, OTK-A 2008/9/156 i przywołane tamże inne wyroki Trybunału).

Z uzasadnienia nowelizacji październikowej jednoznacznie wynika, że regulacja zawarta w art. 24 ust. 2a uśr, ma charakter szczególny względem pozostałych przepisów dotyczących sposobu ustalania prawa do świadczeń rodzinnych i ma działać in favorem uprawnionego.

Tym samym brak jest jakichkolwiek podstaw, by ustalać prawo do świadczeń rodzinnych, wymagających ustalenia niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności, jedynie od nieprawidłowej wykładni art. 24 ust. 2a uśr w zakresie złożenia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności. Odmienna wykładnia art. 24 ust. 2a uśr, zawarta w decyzjach obu instancji, trafnie zakwestionowana wyrokiem IV SA/Wr 459/19, była nieprawidłowa i naruszała art. 2, art. 8 ust. 1 i 2, art. 32 ust. 1 i art. 69 Konstytucji.

W orzecznictwie Sądów administracyjnych utrwalonym jest pogląd, że za prawidłową uznano tezę, wedle której ustawodawca nie określa jak należy liczyć termin 3 miesięcy w przypadku orzeczenia o niepełnosprawności przez sąd powszechny (czy ma to być data wydania wyroku, data prawomocności wyroku czy data stwierdzenia tej prawomocności, która może nastąpić powyżej 3 miesięcy od daty wydania wyroku). W takim wypadku złożony przez osobę niepełnosprawną w rozsądnym terminie wniosek o kontynuację zasiłku pielęgnacyjnego wraz z kompletem dokumentów, winien być uznany za złożony w terminie, przy czym za rozsądny termin należy uznać np. niespełna cztery miesiące od daty prawomocności wyroku (wyrok NSA z: 28 2.2017 r. I OSK 2143/15; 2.3.2018 r. I OSK 2991/17; wyrok WSA w Krakowie z 29.6.2020 r. III SA/Kr 1247/19, cbosa). Wskazanie w orzecznictwie sądów administracyjnych rozsądnego terminu złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wynika z prokonstytucyjnej wykładni art. 24 ust. 2 i 2a uśr, do której obowiązane są zarówno organy administracji publicznej, jak i sądy administracyjne (art. 8 ust. 1 i 2 Konstytucji RP).

Obecnie orzecznictwo w zdecydowanej mierze odeszło od poglądu, że użyte w art. 24 ust. 2a uśr wyrażenie "wydać" należy interpretować zgodnie z jego słownikowym rozumieniem ("uchwalić coś, ogłosić"; w istocie tylko jednym z wielu znaczeń tego zwrotu - 6. "przekazać coś w formie publikacji, ogłosić drukiem, wydrukować" - red. W. Doroszewski, Słownik języka polskiego, Tom IX, PWN 1967, s. 1455; 4... "wydać werdykt, wyrok, osądzić kogoś, skazać na coś (na rozprawie sądowej)" - red. M. Szymczak, Słownik języka polskiego, WN PWN 1992, t. 3, s. 792). Ze względu na konieczność dostrzeżenia, przy interpretacji powyższego przepisu, różnicy pomiędzy datą wydania orzeczenia w przedmiocie niepełnosprawności przez powiatowe i wojewódzkie zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności, a datą orzeczenia o niepełnosprawności wydanego przez sąd powszechny w formie wyroku, rozpowszechnił się pogląd, że początkiem terminu trzech miesięcy z art. 24 ust. 2a uśr jest dzień uprawomocnienia się orzeczenia sądu w przedmiocie niepełnosprawności.

W ostatnim czasie w orzecznictwie przyjmuje się w przeważającym zakresie, że wykładnia omawianego przepisu, uwzględniająca wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 23.10.2007 r. P 28/07 i cel unormowania zawartego w art. 24 ust. 2a uśr, pozwala na objęcie dyspozycją tego przepisu także osobę, która nie była w stanie złożyć wniosku nawet w okresie trzech miesięcy, na skutek trwającego postępowania sądowego w przedmiocie niepełnosprawności. Dostrzega się konieczność uwzględnienia takich okoliczności, jak ubieganie się o przyznanie świadczenia przez osobę nieobeznaną z przepisami prawnymi, działającą bez profesjonalnego pełnomocnika, która nie była pouczona tym jak należy rozumieć treść art. 24 ust. 2a uśr (M. Racut, Data początkowa przysługiwania uprawnienia do świadczenia rodzinnego uzależnionego od niepełnosprawności - początek biegu terminu trzech miesięcy do złożenia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia, o którym mowa w art. 24 ust. 2a ustawy; Linia orzecznicza LEX/el 2020). Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie w pełni podziela ową najnowszą linię orzecznictwa sądów administracyjnych.

Sąd I instancji trafnie wskazał na zasadnicze różnice między orzeczeniem organu administracji publicznej orzekającego o niepełnosprawności bądź stopniu niepełnosprawności, a wyrokiem Sądu powszechnego (pierwszej bądź drugiej instancji) w postępowaniu na skutek wniesienia przez stronę odwołania od orzeczenia wojewódzkiego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności. Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie, różnic tych nie dostrzegł ustawodawca (art. 24 ust. 2a i uzasadnienie projektu nowelizacji), co wymagało prokonstytucyjnej wykładni art. 24 ust. 2a uśr ze strony Sądu I instancji.

W doktrynie postępowania cywilnego dla ustalenia prawomocności formalnej orzeczenia (art. 363 § 1 kpc) odróżnia się ogłoszenie orzeczenia od wydania orzeczenia. Jeżeli co do orzeczenia nie przysługuje z mocy ustawy środek odwoławczy ani inny środek zaskarżenia w toku instancji - orzeczenie staje się prawomocne z chwilą jego ogłoszenia, a jeżeli orzeczenie nie podlega ogłoszeniu - z chwilą jego wydania (P. Grzegorczyk w: red. T. Ereciński, Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, LexisNexis 2016, t. II s. 683, uw. 4.1). Jeśli orzeczenie jest zaskarżalne (a takim był wyrok z [...] stycznia 2018 r.) - orzeczenie staje się prawomocne z chwilą bezskutecznego upływu terminu do wniesienia środka zaskarżenia. Orzeczenie staje się prawomocne, jeżeli bezskutecznie upłynął termin do wniesienia środka zaskarżenia dla obu stron postępowania (P. Grzegorczyk - op. cit., s. 684-685, uw. 4.2; uw. 5). Prawomocność orzeczenia stwierdza na wniosek strony sąd pierwszej instancji na posiedzeniu niejawnym, a dopóki akta sprawy znajdują się w sądzie drugiej instancji - ten sąd (art. 364 § 1 zd. 1 kpc). Stwierdzenie prawomocności orzeczenia następuje w drodze postanowienia. Ze względu na daleko idące konsekwencja prawomocności formalnej kpc przewiduje możliwość jej formalnego stwierdzenia przez sąd na wniosek strony, którego złożenie jest możliwe w każdym czasie. W praktyce obrotu częściej niż postanowienie o stwierdzeniu prawomocności można spotkać odpisy orzeczeń opatrzone wzmianką o prawomocności wydawaną na podstawie przepisów o biurowości sądowej (k. 12 akt administracyjnych). Stwierdzenie prawomocności ma wyłącznie deklaratywny charakter (P. Grzegorczyk - op. cit., s. 687-689, uw. 1, 2, 4, 6, 7).

Brak jest jakiegokolwiek powodu, prócz braku należytych pouczeń ze strony organów orzekających w sprawie skarżącej, by przyjąć, że skarżąca "w dowolnie przez siebie wybranym czasie - wystąpiła o stwierdzenie prawomocności orzeczenia sądu powszechnego" (s. 5 akapit 1 skargi kasacyjnej). Doświadczenie życiowe wskazuje, że matka trojga dzieci (wszystkich z problemami zdrowotnymi), podejmowała wszelkie działania, by uzyskać świadczenia, mogące służyć zaspokojeniu ich niezbędnych potrzeb. Brak jakichkolwiek dowodów by przyjąć, że skarżąca podała nieprawdziwe twierdzenia o faktach - wprowadzenia jej w błąd co do rozprawy dnia [...] stycznia 2018 r. (miała dotyczyć K.R., choć w kwietniu 2018 r. dowiedziała się, że w rzeczywistości dotyczyła A.R.; "uzyskałam informację, że się prawdopodobnie pomylono, bo są te same nazwiska i nie zwrócono uwagi na różne imiona" (pismo skarżącej z 9 sierpnia 2018 r. - s. 11 akt administracyjnych). Nic nie zwalniało organów od obowiązku przeprowadzenia dowodów z urzędu dla ustalenia tej okoliczności, jeśli nie dawały wiary oświadczeniu wiedzy skarżącej zawartemu w tym dokumencie prywatnym, a uznawały tę okoliczność mającą znaczenie dla sprawy (W. Maciejko - op. cit., s. 346-347, nb 8; art. 7 i 77 § 1 kpa).

Zaskarżony wyrok nie narusza art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 i art. 6 kpa, skoro Sąd I instancji prawidłowo uznał, że zaskarżona decyzja narusza art. 24 ust. 2a uśr przez błędną jego wykładnię. Dla uniknięcia zbędnych powtórzeń należy odwołać się do argumentów wyżej przedstawionych przy analizie zarzutów I.1 i I.2 petitum skargi kasacyjnej.

Skoro zaskarżona decyzja narusza art. 24 ust. 2a uśr, to Sąd I instancji prawidłowo uwzględnił skargę, nie naruszając art. 145 § 1 pkt 1 lit. a (punkt II petitum skargi kasacyjnej) ani lit. a i c ppsa (s. 7 akapit 3 skargi kasacyjnej) w zw. z art. 24 ust. 2a uśr.

Na podstawie art. 184 ppsa skargę kasacyjną należało oddalić.