Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 824/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2022-01-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 93 ust. 1, 2, 4 i 5
journal: Dz.U. 2020 poz 1990
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński, Sędziowie sędzia WSA Elżbieta Lemańska, sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi B. K. i R. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie negatywnie zaopiniowanego projektu podziału nieruchomości oddala skargę


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...] lutego 2021 r. B. K. i R. T. zwrócili się do Prezydenta Miasta B. (dalej: "Prezydent") o wydanie postanowienia, zgodnie z art. 93 ust. 1, 4 i 5 oraz art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. 2020, poz. 1990 ze zm.; dalej: "u.g.n."), o możliwości podziału nieruchomości, tj. działki nr [...]o powierzchni 3,1273 ha położonej przy ul. [...] w obrębie [...], zgodnie ze wstępnym projektem podziału, który jest dokonywany w celu zniesienia współwłasności. We wniosku wskazali, że: nowoprojektowana działka o powierzchni około 2,0433 ha będzie posiadała bezpośredni dostęp do drogi publicznej, nowoprojektowana działka o powierzchni około 0,0150 ha wydzielana jest pod poszerzenie ulicy [...] (działka nr [...]) oraz, że nowoprojektowana działka o powierzchni około 0,1715 ha pozostanie we współwłasności, bowiem wydzielana jest w celu zapewnienia pośredniego dostępu do drogi publicznej (tj. do ul. [...]) pozostałym projektowanym działkom, które zostaną rozdysponowane między współwłaścicieli. Do wniosku załączono wstępny projekt podziału ww. działki naniesiony na mapę zasadniczą.

Pismem z dnia [...] kwietnia 2021 r. Prezydent wezwał wnioskodawców do wyjaśnienia celu podziału działki nr [...], w tym każdej z nowoprojektowanych działek z osobna oraz do wskazania ich obsługi komunikacyjnej. Organ wyjaśnił, że wedle art. 93 ust. 1 u.g.n., podziału nieruchomości można dokonać jeśli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego, co obliguje wnioskodawców do doprowadzenia do zgodności planowanego podziału ww. działki z ustaleniami obowiązującego na ww. obszarze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla [...] w B. (rejon ul. [...]) zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej B. z dnia 28 listopada 2011 r. nr XVIII/176/11 (Dz.Urz.Woj.Podl. 2012, poz. 11), zmienionego uchwałą Rady Miasta Białystok z dnia 22 września 2014 r. nr LXIII/721/14 (Dz.Urz.Woj.Podl 2014, poz. 3492); zwanego dalej: "planem miejscowym". Prezydent wyjaśnił, że działka nr [...]położona jest na terenie oznaczonym w planie miejscowym symbolami: 6MN (przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną w formie zabudowy wolnostojącej lub bliźniaczej wraz z obiektami i urządzeniami towarzyszącymi oraz zielenią urządzoną), 2KD-D (przeznaczenie pod ulice dojazdowe) oraz 5ZP,WS,Zz (przeznaczenie pod zieleń urządzoną, wody śródlądowe w tym na potencjalnych terenach zalewowych, wraz z obiektami i urządzeniami towarzyszącym; teren wyłączony spod zabudowy). Dwie z nowoprojektowanych działek o powierzchniach: 0,1110 ha i 0,1035 ha, w około 50% położone są na obszarze 6MN, zaś w pozostałych częściach na obszarze 5ZP,WS,Zz, podczas gdy powierzchnia działki budowlanej została ustalona w planie miejscowym na minimum 1.000 m2 (§ 37 ust. 3 pkt 1 planu miejscowego). Organ zakwestionował ponadto sposób obsługi komunikacyjnej części działki położonej na obszarze 6MN, wskazując na zapis § 36 ust. 6 pkt 3 lit. b. planu miejscowego, który zakazuje realizacji nawierzchni utwardzonych na obszarze 5ZP,WS,Zz, co oznacza, ze obszar ten nie jest przeznaczony jako teren, przez który może być zapewniona obsługa komunikacyjna obszaru 6MN.

W odpowiedzi na ww. wezwanie z dnia [...] kwietnia 2021 r. wnioskodawcy określili cel podziału wskazując, że ma on nastąpić zgodnie z ustaleniami planu miejscowego (art. 93 ust. 1 u.g.n.) oraz sprecyzowali sposób skomunikowania nowopowstałych działek z drogami publicznymi. Wyjaśnili również, że wszystkie nowoprojektowane działki położone na obszarze 6MN spełniają zapis § 37 ust. 3 pkt 1 planu miejscowego oraz będą użytkowane zgodnie z warunkami określonymi w planie miejscowym, zaś na terenie oznaczonym symbolem 5ZP,WS,Zz nie określono minimalnych powierzchni działek, ani też nie ustanowiono zakazu podziału nieruchomości.

Postanowieniem z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] Prezydent zaopiniował o braku zgodności z ustaleniami planu miejscowego, proponowanego projektu podziału działki nr [...]o powierzchni 3,1273 ha, położonej w obrębie [...] – [...], w sposób przedstawiony na załączonej kopii mapy zasadniczej liniami ciągłymi koloru czerwonego, działając na zasadzie art. 93 ust. 1, 2, 4 i 5 u.g.n. Prezydent wyjaśnił, że proponowany podział zakłada powstanie działki stanowiącej dojazd (o szerokości 10 m) z placem nawrotowym na jej końcu, dziesięć działek usytuowanych wzdłuż tej drogi, działkę przeznaczoną pod drogę publiczną (ul. [...]) oraz działkę o wielkości 2,04 ha. Organ wskazał, że linie podziałowe częściowo zlokalizowane są na obszarze oznaczonym symbolem 5ZP,WS,Zz, który stanowi część naturalnej doliny cieku wodnego (do zachowania). W ocenie Prezydenta proponowany podział, który pozwoli na wydzielenie wewnętrznego dojazdu od ul. [...] do nowo wydzielanych działek budowlanych na obszarze 6MN, jest sprzeczny z planem miejscowym, bowiem na obszarze 5ZP,WS,Zz zakazana jest realizacja budynków, nawierzchni utwardzonej oraz podnoszenia rzędnych terenu, zaś dopuszczalna jest jedynie realizacja ciągów infrastruktury technicznej podziemnej, rowów i cieków wodnych oraz dróg eksploatacyjnych do ich obsługi, (tj. związanych z utrzymaniem cieku i infrastrukturą techniczną). Ponadto zgodnie z § 37 ust. 3 pkt 8 planu miejscowego, obsługa komunikacyjna dla obszaru 6MN została ustalona od otaczających istniejących i projektowanych ulic miejskich oraz dojazdami wewnętrznymi, a nie przez obszar 5ZP,WS,Zz, przez który nie może być zapewniona obsługa komunikacyjna dla obszaru 6MN. Organ wskazał, że w piśmie z dnia 14 kwietnia 2021 r. wnioskodawcy wyjaśnili, że obsługa komunikacyjna działek oznaczonych literowo od C do M, będzie odbywać się przez działkę sąsiednią nr 79/26 i dalej działkami nr: [...] i nr [...] do ul. [...]. Organ wskazał, że wnioskodawcy nie dysponują jednak prawem przejazdu przez te działki. Jakkolwiek wnioskodawcy wyjaśnili, że służebności przez te działki będą ustanowione w późniejszym terminie, to organ uznał, że proponowana ww. obsługa komunikacyjna jest jedynie próbą dostosowania się do wymogów planu, a nie planowaną faktyczną obsługą przedmiotowego terenu, bowiem wnioskodawcy nie zlikwidowali dojazdu od ul. [...], który - w związku z tym, że przebiega przez obszar 5ZP,WS,Zz - nie jest możliwy.

Organ wskazał również, że podziału na działki oznaczone literami: C, H, D i I na wyłączonym spod zabudowy obszarze 5ZP,WS,Zz, nie można uznać za zgodny z planem miejscowym, bowiem podział terenów, na których nie jest możliwa realizacja zabudowy, może się odbywać jedynie wedle § 16 ust. 2 pkt 5 planu miejscowego, tj. w celu przyłączenia do sąsiednich działek budowlanych, co nie jest celem wnioskowanego podziału. Ponadto, w ocenie Prezydenta, powstała w wyniku podziału działka oznaczona literą A (o powierzchni około 2,04[...] ha) położona na terenie 5ZP,WS,Zz, ma możliwość obsługi jedynie od południa ul. Dolną, co oznacza, że część działki położona powyżej cieku przepływającego przez tą działkę, będzie pozbawiona dojazdu z drogi 2KD-D, co jest niezgodne z ustaleniami planu. Prezydent wskazał przy tym, że jakkolwiek § 16 ust. 2 pkt 4 i pkt 5 planu miejscowego dopuszcza podział oraz łączenie działek, służące poprawie warunków zagospodarowania działek sąsiednich oraz przyłączanie działek o nienormatywnych parametrach, uniemożliwiających realizację samodzielnej zabudowy, do sąsiednich działek budowlanych, to wnioskodawcy nie wskazali takiego celu podziału. Prezydent stwierdził również, że dwie z nowo projektowanych działek - o literach D i I, położone są jedynie w około 50% na obszarze 6MN, a zatem nie spełniają warunku minimalnej powierzchni działki budowlanej, wynoszącej 1.000 m2 (§ 16 ust. 2 i § 37 ust. 3 pkt 1 planu miejscowego). Co prawda mogłyby one być przeznaczone na poprawę zagospodarowania działek sąsiednich, lecz ten cel nie został wskazany przez wnioskodawców. Nie można ich uznać za samodzielne działki budowlane również ze względu na linię zabudowy - znacznie odsuniętą od terenu 5ZP,WS,Zz.

W konsekwencji, w ocenie Prezydenta, przedłożony do oceny projekt podziału nieruchomości, jest zgodny z planem miejscowym jedynie częściowo (tj. w zakresie działek oznaczonych literami: B, E, F, G, J, K, L i M), zaś wobec przedstawienia go na mapie zasadniczej jako całość, tylko częściowe spełnienie warunków planu miejscowego, nie może skutkować pozytywną opinią odnoszącą się do całego projektu podziału.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. (dalej: "SKO") utrzymało w mocy ww. postanowienie organu I instancji, wskazując, że mimo tego, że nie podziela części argumentacji w nim powołanej, jest ono prawidłowe. Przede wszystkim w ocenie SKO, z żadnego przepisu planu miejscowego nie wynika zakaz wydzielenia działki drogowej na obszarze 5ZP,WS,Zz, w szczególności zakazu takiego nie ustanawia § 36 ust. 6 pkt 3 lit. b. planu miejscowego, który zakazuje jedynie realizacji nawierzchni utwardzonych, czego nie można utożsamiać z zakazem wydzielenia działki drogowej. W konsekwencji, wbrew ustaleniu Prezydenta, wydzielenie działki oznaczonej w projekcie podziału literą H, nie jest niezgodne z ustaleniami planu miejscowego. SKO nie zgodziło się również z twierdzeniem organu I instancji, że obsługa komunikacyjna przez służebność przejazdu jest jedynie próbą dostosowania się do wymogów planu, a nie planowaną faktyczną obsługą tego terenu, wskazując, że na tym etapie postępowania, organ winien oceniać zgodność proponowanego podziału działki z planem miejscowym, a nie jej możliwego przyszłego użytkowania. W ocenie SKO, nie można bowiem uzależniać oceny zgodności podziału z planem miejscowym, od przewidywań organu co do późniejszego, hipotetycznego sposobu korzystania z wydzielonej działki. SKO przychyliło się również do podniesionego w odwołaniu, argumentu o braku zawarcia w planie miejscowym, zakazu podziału tego fragmentu działki, który położony jest na obszarze 5ZP,WS,Zz.

SKO zaaprobowało natomiast te ustalenia organu I instancji, które wykluczyły zgodność z planem miejscowym, projektowanych działek oznaczonych literami C, D i I. W tym względzie SKO wyjaśniło, że działka C położona jest w całości na obszarze 5ZP,WS,Zz., na którym obowiązuje zakaz zabudowy oraz lokalizacji ogrodzeń, zaś wnioskodawcy w żaden sposób nie uzasadnili jej wydzielenia, ograniczając się jedynie do stwierdzenia, że na tym obszarze dokonywanie podziałów nie jest niemożliwe. SKO wyjaśniło, że podział ewidencyjny pełni funkcję służebną wobec planu miejscowego, która polega na tym, że konfigurację wydzielanych działek, należy dostosować do możliwości ich wykorzystania wedle zapisów planu miejscowego. W odniesieniu natomiast do działek oznaczonych literami D i I, SKO wskazało, że ich powierzchnie są położone w około 50%, na obszarze 6MN, a w pozostałej części na obszarze 5ZP,WS,Zz, co oznacza, że działki te nie spełniają warunku minimalnej powierzchni działki budowlanej z § 37 ust. 3 pkt 1 planu miejscowego. W ocenie SKO, jeśli plan miejscowy przewiduje, że działka budowlana ma mieć powierzchnię co najmniej 1.000 m2, to taką powierzchnię powinien posiadać grunt przeznaczony pod zabudowę, a nie cała działka - w sytuacji, gdy tylko jej część została przeznaczona w planie pod zabudowę. W ocenie SKO, jakkolwiek działka, której część położona jest na obszarze oznaczonym jako MN, może mieć mieszane przeznaczenie, to jednak jej obszar przeznaczony pod zabudowę, powinien spełniać określone w planie miejscowym kryterium minimalnej powierzchni.

B. K. i R. T. wnieśli do sądu administracyjnego skargę na ww. decyzję, w której zarzucili naruszenie:

I. przepisów prawa materialnego:

1. art. 93 ust. 4 i 5 u.g.n. przez ich niezastosowanie i rozstrzygnięcie sprawy w formie decyzji, podczas gdy organ I instancji w drodze postanowienia rozstrzygnął kwestię wstępnego zaopiniowania (projektu) podziału nieruchomości w trybie art. 93 ust. 4 u.g.n. i w tym samym trybie powinno orzec SKO;

2. art. 93 ust. 1 i 2 u.g.n., w zw. z § 16 ust. 1 i 2 planu miejscowego przez ich niezastosowanie, będące efektem błędów proceduralnych i wadliwych ustaleń faktycznych, skutkujące błędnym przyjęciem, że przedłożony projekt podziału nieruchomości jest niezgodny z ustaleniami planu miejscowego, co miało wpływ na wynik sprawy;

3. art. 93 ust. 1 u.g.n., a także art. 4 pkt 3 i 3a u.g.n. w zw. z art. 2 pkt 12 oraz art. 15 ust. 3 pkt 10 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. 2021 r., poz. 741 ze zm.; dalej: "u.p.z.p.") - uwzględniając, że skoro plan miejscowy nie zawiera definicji działki oraz działki budowlanej, zastosowanie mają definicje wynikające z zapisów u.p.z.p. oraz u.g.n. - przez ich niezastosowanie i bezpodstawne przyjęcie, że działki oznaczone literami D i I, zostały zaprojektowane niezgodnie z planem miejscowym, bowiem nie spełniają warunku minimalnej powierzchni działki budowlanej, wobec ich położenia częściowo na obszarze 6MN, a częściowo na obszarze 5ZP,W5,Zz, podczas gdy organ nie wyjaśnił, czy ww. działki stanowiłyby działki budowlane, w kontekście definicji tego pojęcia, zawartych w art. 2 pkt 12 u.p.z.p. oraz w art. 4 pkt 3a u.g.n.;

4. § 37 ust. 3 planu miejscowego, przez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że warunek powierzchni minimalnej 1.000 m2 dla nowo wydzielanych działek budowlanych, odnosi się do powierzchni gruntu o przeznaczeniu pod zabudowę na działce zlokalizowanej w obszarze oznaczonym jako 6MN, podczas gdy z § 37 ust. 3 planu miejscowego nie można takiego wniosku wyprowadzić, a warunek ten literalnie odnosi się do powierzchni nowo wydzielonej działki budowlanej;

5. § 37 ust. 3 pkt 2 planu miejscowego przez jego niezastosowanie i pominięcie, że powierzchnia zabudowy na terenach 6MN wynosi maksymalnie 20% terenu inwestycji;

6. § 2 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz.U. Nr 268, poz. 2663; dalej: "rozporządzenie RM") w zw. z art. 93 ust. 2a u.g.n, i art. 95 u.g.n., przez ich nieuzasadnione zastosowanie oraz uznanie, że skarżący nie wskazali celu podziału nieruchomości, w tym w szczególności celu wydzielenia działki oznaczonej literą C, podczas gdy z rozporządzenia RM wynika, że cel podziału nieruchomości należy podać jedynie w sytuacjach wskazanych w art. 93 ust. 2a u.g.n. oraz w art. 95 u.g.n., a nieruchomość nr [...]nie miałaby zostać podzielona w żadnym z celów wskazanych w ww. przepisach;

7. § 16 ust. 1 i 2 planu miejscowego, przez nieuzasadnione pominięcie, że plan miejscowy nie wprowadza ograniczeń w zakresie podziału nieruchomości (działek) innych niż budowlane, a także podziału działek dokonywanego w innym celu niż ich zabudowa, w tym nie ogranicza możliwości podziału nieruchomości położonych na obszarach 6MN oraz 5ZP,WS,Zz;

8. art. 93 ust. 3 u.g.n., przez jego niezastosowanie, polegające na utrzymaniu w mocy postanowienia organu I instancji, w którym uznano, że projektowane do wydzielenia działki gruntu, nie mają dostępu do drogi publicznej, mimo tego, że w projekcie podziału wydzielono taki dostęp w drodze stosownych służebności;

II. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 7, art. 7a, art. 8, art. 11, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., przez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego, a w konsekwencji niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz sporządzenie uzasadnienia niezgodnie z wymogami wynikającymi z art. 107 § 3 k.p.a., m.in. przez:

– brak przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego zmierzającego do ustalenia, czy działki projektowane do wydzielenia, stwarzają hipotetyczną możliwość realizacji celu i przeznaczenia terenu określonego w miejscowym planie;

– brak poczynienia ustaleń, czy projektowane działki (D i I) stanowią działki budowlane oraz, czy mają do nich zastosowanie zapisy planu ustalające warunki zabudowy dla działek budowlanych;

– mylenie pojęć "działki budowlanej" i "powierzchni przeznaczonej pod zabudowę" oraz budowanie na mylnej ich interpretacji, argumentacji przemawiającej za negatywną oceną wniosku skarżących;

– swobodne ustalenie, wbrew obowiązującym przepisom, a przede wszystkim ustaleniom planu miejscowego, że umożliwia on na obszarze 6MN, wydzielanie jedynie działek budowlanych z przeznaczeniem pod zabudowę;

– przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów przez domaganie się od skarżących wskazania celu projektowanego podziału, który w odniesieniu do ich planów podziałowych nie jest wymagany przepisami prawa;

– brak analizy alternatywnego projektu podziału zaproponowanego pierwotnie przez skarżących;

– arbitralne ustalenie, że projektowane do podziału działki C, D i I, są planowane do zagospodarowania w sposób sprzeczny z planem oraz oparcie ustaleń wyłącznie na konstatacji organu I instancji;

– brak wskazania powodu nieuwzględnienia wyjaśnień zawartych we wniosku oraz w zażaleniu.

Skarżący wnieśli o: uchylenie zaskarżonej decyzji SKO oraz poprzedzającego ją postanowienia Prezydenta. W uzasadnieniu skargi doprecyzowali podniesione zarzuty.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko oraz odnosząc się do zarzutów skargi, których nie podzieliło.

W trakcie rozprawy w dniu 13 stycznia 2022 r. skarżący R. T. złożył do akt zdjęcia obszaru przewidzianego do podziału (k. 43-45) oraz wydruk z publicznego Miejskiego Systemu Informacji Przestrzennej Miast B. obejmujący rzut terenu objętego podziałem i terenów sąsiednich, opatrzony komentarzem (k. 42).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Podstawą prawną zaskarżonej decyzji są przepisy u.g.n. zawarte w rozdziale 1 działu III tej ustawy, dotyczące podziału nieruchomości. Wedle art. 93 ust. 1 i 2 u.g.n. podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego, przy czym zgodność ta dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Zgodnie z art. 96 ust. 1 u.g.n. podziału nieruchomości dokonuje się na podstawie decyzji wójta, burmistrza albo prezydenta miasta zatwierdzającej podział; jednakże przedtem konieczne jest uzyskanie opinii wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego, o czym stanowi art. 93 ust. 4 zd. 1 u.g.n. Opinię tą wyraża się w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie (vide: art. 93 ust. 5 u.g.n.). W orzecznictwie wskazuje się, że postanowienie to ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia wniosku o podział nieruchomości i jest wiążące, bowiem przesądza o kwestii dopuszczalności podziału nieruchomości, proponowanego przez wnioskodawcę. Pozytywna opinia stanowi podstawę do opracowania właściwego projektu podziału nieruchomości, zaś negatywna przesądza o odmowie zatwierdzenia projektu (por. m.in. wyrok WSA w Warszawie z 7 lipca 2020 r., I SA/Wa 2597/19, dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach NSA pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl, zwanej dalej: "CBOSA"). Dopóki zatem w obrocie prawnym pozostaje postanowienie opiniujące określony proponowany podział, dopóty nie jest możliwe wydanie decyzji o innej treści, niż zostało to zaopiniowane (por. wyrok WSA w Warszawie z 21 sierpnia 2020 r., I SA/Wa 246/20, CBOSA).

Odnosząc się do pierwszego z zarzutów skarżących, wyjaśnić należy, że ze względu na powołaną w zaskarżonym rozstrzygnięciu podstawę prawną (art. 93 ust. 1, 2, 4 i 5 u.g.n) oraz jego treść, ma ono w istocie charakter postanowienia opiniującego zgodność proponowanego podziału nieruchomości. Nie ulega wątpliwości, że wydane zostało "w toku postępowania" i nie ma charakteru aktu załatwiającego sprawę co do istoty (tzn. nie zatwierdza podziału nieruchomości). Posiada przy tym wszystkie elementy charakterystyczne dla postanowienia (vide: art. 124 § 1 i 2 k.p.a.), w tym pouczenie o trybie wniesienia skargi na postanowienie do sądu administracyjnego. W orzecznictwie wskazuje się przy tym, że przy ocenie, czy dany akt administracyjny jest postanowieniem, należy w razie wątpliwości kierować się jego treścią, a nie nazwą. W związku z tym zarówno nadanie decyzji mylnej nazwy postanowienia nie odbiera jej charakteru aktu załatwiającego sprawę co do istoty (postanowienie NSA we Wrocławiu z 11.07.1984 r., SA/Wr 309/84, ONSA 1984/2, poz. 61), jak i nadanie postanowieniu mylnej nazwy decyzji nie zmienia jego charakteru prawnego (postanowienie NSA w Warszawie z 17.04.1985 r., II SA 1952/84, ONSA 1985/1, poz. 20). Wydanie aktu w niewłaściwej formie nie skutkuje zatem automatycznym stwierdzeniem, że został on wydany bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. O formie orzeczenia nie przesądza bowiem jego nazwa, lecz treść oraz powołana podstawa prawna. Te zaś wskazują jednoznacznie, że zaskarżone rozstrzygnięcie stanowi w istocie postanowienie opiniujące zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego, o którym mowa w art. 93 ust. 5 u.g.n. Co więcej, nadanie zaskarżonemu rozstrzygnięciu wadliwej nazwy, w żaden sposób nie wpływa na uprawnienia skarżących i tym samym pozostaje bez wpływu na wynik kontrolowanej sprawy. Z tego też względu wywiedziony w tym przedmiocie zarzut, nie zasługuje na uwzględnienie.

Przechodząc do merytorycznej kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia, zauważyć należy w pierwszej kolejności, że podziału nieruchomości dokonuje się na wniosek (i koszt) osoby, która ma w tym interes prawny (vide: art. 97 ust. 1 u.g.n.). To zaś oznacza, że dysponentem postępowania w sprawie podziału nieruchomości jest wnioskodawca, który wyznacza swoim wnioskiem jego ramy, normy prawa oraz rozporządza przedmiotem swojego żądania. Właściwe organy są natomiast tym żądaniem związane. Mogę one co prawda korzystać z przysługujących im uprawnień procesowych i np. wzywać stronę do złożenia wyjaśnień w trybie art. 50 § 1 k.p.a. (jak to miało miejsce w kontrolowanej sprawi), jednak sprecyzowanie żądania – tzn. zaproponowanie sposobu podziału nieruchomości, zawsze leży po stronie wnioskodawcy. W konsekwencji trudno czynić organom zarzut, że nie dokonały zaopiniowania alternatywnego projektu podziału, zaproponowanego pierwotnie przez skarżących (zarzut z pkt II tiret szóste), skoro wnioskodawcy finalnie przedłożyli do zaopiniowania w dacie późniejszej, projekt podziału zmodyfikowany względem projektu pierwotnego.

Podlegający zaopiniowaniu wstępny projekt podziału zakłada wydzielenie z działki nr [...]o powierzchni 3,1273 ha: dziesięciu działek o powierzchni od około 0,1 ha do około 0,1405 ha (działki te oznaczono literowo: C, D, E, F, G, I, J, K, L i M), działki H o powierzchni około 0,1715 ha przeznaczonej na ulicę dojazdową do ww. działek, działkę B o powierzchni około 0,0150 ha przeznaczonej na poszerzenie istniejącej ul. [...] oraz działkę A o powierzchni około 2,04 ha – stanowiącą pozostałą, po wydzieleniu ww. działek, część dotychczasowej działki [...]. Działka A posiadałaby bezpośredni dostęp do ul. [...] (usytuowanej od strony południowej), zaś pozostałe działki bezpośredni lub pośredni dostęp do ul. [...] (usytuowanej od strony północnej). Opiniowany projekt podziału zakłada skomunikowanie wydzielanych działek: C, D, E, F, G, I, J, K, L i M z ul. [...], nie tylko za pośrednictwem ulicy dojazdowej – tj. działki H, która stykałaby się z działką B (przeznaczoną pod poszerzenie ul. [...]), ale również za pośrednictwem służebności drogowej przebiegającej przez: działkę M (wzdłuż jej dwóch krawędzi), następnie przez sąsiednią działkę nr 79/26 i dalej przez działkę nr [...] stanowiącą ulicę dojazdową (8KD-D) do położonych po obu jej stronach posesji, zabudowanych budynkami mieszkalnymi (w pierwotnej wersji projektu podziału ww. projektowane do wydzielenia działki C, D, E, F, G, I, J, K, L i M skomunikowano z ul. [...] jedynie za pośrednictwem działek H i B).

Słusznie organy ustaliły, że na przedmiotowym obszarze obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego części osiedla [...] w Białymstoku (rejon ul. [...]) zatwierdzony uchwałą Rady Miejskiej B. z dnia 28 listopada 2011 r. nr XVIII/176/11 oraz zmieniony uchwałą Rady Miasta Białystok z dnia 22 września 2014 r. nr LXIII/721/14 (plan miejscowy), na mocy którego teren położony w granicach działki nr [...]przeznaczono pod: zabudowę mieszkaniową jednorodzinną w formie zabudowy wolnostojącej lub bliźniaczej wraz z obiektami i urządzeniami towarzyszącymi oraz zielenią urządzoną (teren oznaczony symbolem 6MN), zieleń urządzoną, wody śródlądowe w tym na potencjalnych terenach zalewowych, wraz z obiektami i urządzeniami towarzyszącymi (teren oznaczony symbolem 5ZP,WS,Zz) oraz pod ulice dojazdowe (teren oznaczony symbolem 2KD-D). Proponowany podział ww. działki w zakresie wydzielenia z niej działek: A, B, E, F, G, J, K, L i M organ I instancji uznał za zgodny z planem miejscowym, kwestionując jednak wydzielenie działek: C, D, H i I. Jak wynika z akt sprawy, działka C położona miałaby być w całości na terenie 5ZP,WS,Zz, działki D i I połowicznie na terenie 5ZP,WS,Zz oraz na terenie 6MN, zaś działka H w większej części na terenie 6MN, zaś w pozostałej na terenie 5ZP,WS,Zz.

Szczegółowe zasady oraz warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym, unormowane zostały w § 16 planu miejscowego, należącym do ogólnych ustaleń planu. Regulacja ta w ust. 1 stanowi, że na obszarze objętym planem nie wyznacza się obszarów do scalenia i podziału nieruchomości. W ust. 2 tego przepisu, ustalono zaś następujące zasady podziału działek: (1) proponowane na rysunku planu linie podziału działek (oznaczone linią przerywaną) nie są obligatoryjne; (2) minimalna powierzchnia działek budowlanych (z wyjątkiem: stacji trafo oraz działek już wydzielonych) została zawarta w ustaleniach szczegółowych; (3) linie rozgraniczające tereny, z wyjątkiem terenów publicznych, nie stanowią podstawy do przeprowadzenia obligatoryjnego podziału w miejscu ich przebiegu; (4) dopuszcza się podziały geodezyjne oraz łączenie działek służące poprawie warunków zagospodarowania działek sąsiednich; (5) dopuszcza się przyłączenie działek o nienormatywnych parametrach, uniemożliwiających realizację samodzielnej zabudowy, do sąsiednich działek budowlanych. W odniesieniu do terenu 6MN, minimalną powierzchnię działki budowlanej, o której mowa w pkt 2 powyżej, ustalono na 1.000 m2 (§ 37 ust. 3 pkt 1 planu miejscowego), natomiast ustalenia szczegółowe dotyczące terenu 5ZP,WS,Zz, nie zawierają żadnej regulacji dotyczącej minimalnej powierzchni działki wydzielanej na tym obszarze.

Wedle ustaleń planu miejscowego teren 5ZP,WS,Zz stanowi część naturalnej doliny cieku wodnego i jest przeznaczony do zachowania, a jego zagospodarowanie powinno nastąpić w sposób zapewniający prawidłowe funkcjonowanie i drożność istniejącego cieku (§ 36 ust. 2 i 3 planu miejscowego). Jest to obszar narażony na zalewanie i podtopienia w czasie wysokich stanów wód w rzece B. (§ 36 ust. 4 planu miejscowego), na którym ustanowiono szczegółowe zasady zagospodarowania terenu, wyartykułowane w § 36 ust. 6 planu miejscowego, w tym zakazano realizacji budynków i nawierzchni utwardzonych (pkt 3 lit. a. i b. ww. regulacji). Żaden z zapisów planu miejscowego nie zakazuje jednak ani urządzania na ww. obszarze dróg dojazdowych, ani też wydzielania na nim działek przeznaczonych pod drogi dojazdowe. Z uwagi na zakaz z § 36 ust. 6 pkt 3 lit. b. planu miejscowego, drogi te nie będą mogły jednak zostać utwardzone – jak to słusznie zauważa SKO, które prawidłowo uznało, że wbrew ustaleniom Prezydenta, wydzielenie działki dojazdowej H nie pozostaje w sprzeczności z planem miejscowym. Ze względu jednak na zasadne dostrzeżenie niezgodności proponowanego podziału z planem miejscowym w innym zakresie (o czym będzie mowa w dalszej części uzasadnienia), SKO utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta, jako co do zasady słuszne. Z tego względu, jak i z uwagi na dyspozycję art. 15 k.p.a., zarzut wywiedziony w pkt I.8 skargi, okazał się niezasadny.

Na marginesie należy przy tym zauważyć, że nie sposób stwierdzić, na czym, w ocenie SKO, polega niezgodność wydzielenia działki C z planem miejscowym. Z jednej bowiem strony organ odwoławczy powołuje się na brak możliwości zabudowy tej działki, z uwagi na jej położenie w całości na terenie 5ZP,WS,Zz, z drugiej zaś wskazuje, że jej planowana powierzchnia spełnia wymóg powierzchniowy dla działki budowlanej z § 37 ust. 3 pkt 1 planu miejscowego, zawarty w ustaleniach szczegółowych dotyczących obszaru 6MN. Skoro zatem, jak zasadnie zauważa SKO, zabudowa tej działki jest wyłączona, a jedyny możliwy sposób jej zagospodarowania reguluje § 36 planu miejscowego, nie zawierający ograniczeń powierzchniowych dla działek wydzielanych na terenie 5ZP,WS,Zz, brak jest podstaw aby uznać, że proponowane wydzielenie działki C, pozostaje w jakiejkolwiek sprzeczności z zapisami zawartymi w § 36 planu miejscowego, ani tym bardziej z § 37 ust. 3 pkt 1 tego aktu, który nie znajduje zastosowania do terenu 5ZP,WS,Zz. Trudno także dopatrywać się sprzeczności wydzielenia działki C z zapisami § 16 ust. 2 pkt 4 i 5 planu miejscowego, bowiem drugi z nich (pkt 5) odnosi się wyłącznie do scalania nieruchomości, zaś pierwszy (pkt 4) wskazuje na dopuszczalność ich podziału, służącego poprawie warunków zagospodarowania działek sąsiednich, na który to cel skarżący jednak nie wskazywali. Nie sposób przy tym uznać, że z treści § 16 ust. 2 pkt 4 planu miejscowego, wynika, że na terenie 5ZP,WS,Zz dopuszczalny jest jedynie taki podział działek, który służy poprawie warunków zagospodarowania działek sąsiednich. Przepis ten stanowi jedynie, że na całym obszarze objętym planem, podział nieruchomości dokonywany w ww. celu, jest możliwy. W konsekwencji SKO błędnie uznało, że wydzielenie działki C pozostaje w niezgodności z planem miejscowym. Zważywszy jednak na fakt, że zaskarżone rozstrzygnięcie jest co do zasady słuszne, niewłaściwe ustalenia w ww. kwestii, nie miały wpływu na wynik sprawy.

Przyczyną negatywnego zaopiniowania zgodności projektowanego podziału działki nr [...]z planem miejscowym, która także w ocenie sądu, uniemożliwia jej podział w opiniowanym kształcie, jest niezgodność projektowanego wydzielenia działek D i I z zapisem § 16 ust. 2 pkt 2 w zw. z § 37 ust. 3 pkt 1 planu miejscowego. Regulacja ta nakazuje zachowanie parametru minimalnej powierzchni działki budowlanej, wynoszącego 1.000 m2 (tj. 0,1 ha), przy podziale działek dokonywanym na terenie 6MN. Tymczasem na skutek proponowanego podziału, działki D i I (o powierzchni odpowiednio: 0,1110 ha i 0,1035 ha) położone byłyby połowicznie na terenie 6MN (przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną) oraz na terenie 5ZP,WS,Zz (wyłączonym spod zabudowy). Działki te, w granicach terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, nie spełniałyby zatem normy powierzchniowej, co świadczy o niespełnieniu warunku z § 16 ust. 2 pkt 2 w zw. z § 37 ust. 3 pkt 1 planu miejscowego, a w przyszłości skutkowałoby brakiem możliwości zagospodarowania tych działek, zgodnie z przeznaczeniem określonym w § 37 ust. 1 planu miejscowego.

Sąd przychyla się do twierdzenia SKO, że zgodność ewidencyjnego podziału nieruchomości z planem miejscowym, musi zapewniać możliwość zagospodarowania wszystkich wydzielanych działek, wedle planistycznego przeznaczenia terenu, na którym są one umiejscowione. Stanowisko takie prezentowane jest jednolicie w orzecznictwie: opiniując projekt podziału nieruchomości, organ bierze pod uwagę przeznaczenie terenu określone w planie miejscowym i z tego punktu widzenia dokonuje całościowej oceny, czy projekt podziału nie jest sprzeczny z przeznaczeniem terenu określonym w planie (por. wyrok WSA w Krakowie z 19 marca 2021 r., II SA/Kr 206/21, CBOSA); organ rozważający możliwość dokonania podziału musi więc ustalić, czy wstępny projekt podziału służy realizacji celu i przeznaczenia określonego w planie, a więc czy projekt podziału stwarza hipotetyczną możliwość realizacji celu i przeznaczenia terenu, określonego w planie miejscowym, po zatwierdzeniu podziału nieruchomości. Ocena ta powinna dotyczyć całości nieruchomości, to jest każdej z działek, która miałaby powstać na skutek podziału (por. wyrok WSA w Gdańsku z 29 września 2021 r., II SA/Gd 313/21, CBOSA). Zgodność z planem miejscowym, w rozumieniu art. 93 ust. 1 i 2 u.g.n., oznacza możliwość zagospodarowania wydzielonych działek gruntu w taki sposób, jaki przewiduje dla danego terenu plan miejscowy (realizację funkcji przewidzianych w planie), przy jednoczesnym dostępie do drogi publicznej (por. wyrok NSA z 17 kwietnia 2018 r., II OSK 1907/17, CBOSA).

Sąd przychyla się zatem do stanowiska SKO, że wydzielenie przedmiotowych działek w proponowanym kształcie, wykluczyłoby realizację zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w ich granicach, a tym samym uniemożliwiłoby realizację ustaleń planu miejscowego, co stanowi o niezgodności proponowanego w ww. zakresie podziału, z planem miejscowym. Sąd zgadza się przy tym z poglądem NSA wyrażonym w wyroku z dnia 8 lipca 2020 r. (I OSK 2721/19, CBOSA), że określenie w planie miejscowym powierzchni nowo wydzielanych działek, stanowi w istocie instrukcję dla podziału, gwarantującą zachowanie ustawowego warunku zgodności ewidencyjnego podziału nieruchomości z planem miejscowym; zastosowanie się do tego wymogu, daje bowiem pewność, że wydzielane działki będą spełniały przypisane im przeznaczenie planistyczne. Skoro zatem w odniesieniu do ww. działek, norma powierzchniowa nie zostałaby zachowana, oznacza to, że realizacja przeznaczenia terenu, o którym mowa w § 37 ust. 1 planu miejscowego, w praktyce nie byłaby możliwa. Wyjaśnić przy tym należy, że okoliczność położenia ww. planowanych do wydzielenia działek, na terenach o dwóch różnych przeznaczeniach planistycznych, pozostawałaby bez znaczenia, w przypadku gdyby ich części znajdujące się w granicach terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (6MN), spełniały ustalenia planu miejscowego, które warunkują możliwość takiego właśnie ich zagospodarowania, w tym przewidzianą zapisem § 37 ust. 3 pkt 1 planu normę powierzchniową. Analogiczne stanowisko w przedmiotowej kwestii wyraził NSA w uzasadnieniu wyżej powołanego wyroku z 8 lipca 2020 r. (I OSK 2721/19).

Z powyższych względów przeciwne stanowisko skarżących, wyrażone m.in. w pkt I.4 zarzutów skargi, nie zasługuje na uwzględnienie, jako pozostające w oczywistej sprzeczności z ww. zapisami planu miejscowego. Wspomnieć przy tym wypada, że w § 16 ust. 2 pkt 2 w zw. z § 37 ust. 3 pkt 1 planu miejscowego, uchwałodawca uzależnił dopuszczalność podziału nieruchomości na terenie 6MN, od zdatności wydzielanych działek do ich budowlanego wykorzystania (tj. zgodnie z przeznaczeniem opisanym w § 37 ust. 1 planu miejscowego), chyba, że podział miałby służyć poprawie warunków zagospodarowania działek sąsiednich (§ 16 ust. 2 pkt 4 planu miejscowego). Skoro zatem skarżący nie wskazywali, że wydzielenie działek D i I następuje w celu poprawy warunków zagospodarowania działek sąsiednich, słusznie organy uznały, że ich wydzielenie może nastąpić jedynie w celach budowlanych. Jeżeli bowiem teren 6MN przewidziano pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, oznacza to, że wydzielane na tym obszarze działki, nie przeznaczone do poprawy warunków zagospodarowania działek sąsiednich, muszą mieć przeznaczenie budowlane. To z kolei oznacza, że w granicach, w których będą położone na obszarze 6MN, powinny one spełniać normę powierzchniową z § 37 ust. 3 pkt 1 planu miejscowego, zgodnie z zasadą podziału z § 16 ust. 2 pkt 2 planu miejscowego. Tym samym wadliwe jest również to twierdzenie skarżących, że plan miejscowy nie wyklucza podziału nieruchomości położonych na terenie 6MN, na działki o innym przeznaczeniu niż budowlane (poza celem opisanym w § 16 ust. 2 pkt 2 planu miejscowego). Z tego względu chybiony okazał się również zarzut z pkt I.7 skargi.

Na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut z pkt I.3 skargi, bowiem ww. zapisy planu miejscowego, są na tyle jednoznaczne, że w ocenie sądu, nie zachodziła konieczność poszukiwania przez organy definicji "działki budowlanej" w regulacjach rangi ustawowej. Powyżej zaś wyjaśniono z jakich względów, projektowane działki D i I, powinny spełniać normy planistyczne przewidziane dla działek budowlanych. Co więcej, wedle definicji zawartej w art. 2 pkt 12 u.p.z.p,. działka budowlana musi spełniać wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające m.in. z aktów prawa miejscowego, do których należy również plan miejscowy - co oznacza, że działki D i I nie odpowiadałyby ww. definicji działki budowlanej, jako niespełniające normy powierzchniowej wymaganej zapisem § 37 ust. 3 pkt 1 planu miejscowego. Organy nie naruszyły ponadto art. 15 ust. 3 pkt 10 u.p.z.p., którego adresatem jest organ planistyczny, ani też art. 4 pkt 3 i 3a u.g.n. (regulujących definicje "działki gruntu" oraz "działki budowlanej" na potrzeby u.g.n.), które – z racji tego, że plan miejscowy jest aktem o charakterze planistycznym, nie miały zastosowania na potrzeby interpretacji zapisów planu miejscowego.

Sąd nie dopatrzył się ponadto pozostałych, wskazanych w skardze naruszeń – ani naruszenia § 2 ust. 3 rozporządzenia RM w zw. z art. 93 ust. 2a i art. 95 u.g.n., które wbrew twierdzeniom skarżących, nie zostały zastosowane przez organy w sprawie (pozytywnego zaopiniowania projektu podziału odmówiono z racji jego niezgodności z planem miejscowym, a nie z powodu braku wskazania przez skarżących celu podziału), ani też § 37 ust. 3 pkt 2 lit. a. planu miejscowego, wyznaczającego maksymalną powierzchnię zabudowy terenu inwestycji m.in. na terenie 6MN, który nie ma znaczenia w kontekście opiniowania projektu podziału, tym bardziej, że na tym etapie, nie dochodzi do określenia terenu inwestycji.

Z powyższych względów również wszelkie zarzuty skarżących, w których dopatrują się oni wadliwych w ww. względzie ustaleń faktycznych oraz niewłaściwej interpretacji wyżej powołanych zapisów planu miejscowego, okazały się chybione. Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało bowiem wydane z dochowaniem procedury administracyjnej, w tym zgodnie z dyspozycją art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Organ odwoławczy właściwie ocenił zebrany materiał dowodowy, w tym zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej oraz z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej i zasadą przekonywania, prawidłowo ustalając stan faktyczny sprawy oraz należycie go odnosząc do zapis planu miejscowego. Zastosował przy tym właściwą podstawę prawna, którą prawidłowo zinterpretował oraz wyjaśnił w pisemnych motywach zaskarżonego rozstrzygnięcia, które spełnia wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. Ponadto organ ten dochował w sposób skrupulatny zasady z art. 15 k.p.a., dokonując ponownego kompleksowego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy oraz ustosunkowując się do twierdzeń skarżących. Nie sposób również stwierdzić naruszenia art. 7a k.p.a., tym bardziej, że zarzutu tego strona skarżąca nie powiązała z jakimkolwiek przepisem o charakterze materialnym ani nie wskazała, jakie konkretnie wątpliwości co do treści (niedookreślonej) normy prawnej, ma na myśli. Co więcej, kontrolowana sprawa nie dotyczyła nałożenia na stronę obowiązku bądź ograniczenia lub odebrania jej uprawnienia, a zatem zasada rozstrzygania wątpliwości prawnych na korzyść strony, nie miała w niej zastosowania.

Zauważyć przy tym należy, że podniesione przez skarżących twierdzenia, stanowią co do zasady jedynie polemikę z ustaleniami organu odwoławczego, która, zarówno jako nie znajdująca oparcia przepisach prawa, jak i forsująca wadliwe stanowisko strony skarżącej, nie mogła doprowadzić do zdeprecjonowania zaskarżonego rozstrzygnięcia, jak i poprzedzającego jego wydanie postępowania wyjaśniającego. Podkreślić przy tym należy, że ani niezadowolenie strony z zapadłego rozstrzygnięcia, ani też subiektywne jej przekonanie o jego wadliwości, nie mogą same w sobie stanowić podstawy uwzględnienia skargi, jeżeli przeprowadzona kontrola tego aktu, nie wykazała naruszeń prawa, uzasadniających jego wyeliminowanie z obrotu prawnego. Stanowisko organu nie może zostać uznane za nieprawidłowe z tego jedynie względu, że pozostaje odmienne od oczekiwań strony skarżącej.

Reasumując stwierdzić należy, że sąd nie doszukał się takich naruszeń przepisów prawa materialnego, czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji, w związku z czym skargę oddalił, zgodnie z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2019 r., poz. 2[...] ze zm.)