Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2043/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-02-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
658
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 61 par. 1, art. 61a par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 lutego 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu Gdańska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 4 marca 2020 r. sygn. akt II SAB/Gd 9/20 w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] i [...] w [...] na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu Gdańska w przedmiocie wykonanych robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 4 marca 2020 r., sygn. akt II SAB/Gd 9/20 w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] i [...] w [...] (dalej Wspólnota) na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu Gdańska w przedmiocie wykonanych robót budowlanych, zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku Wspólnoty dotyczącego wykonanych robót budowlanych w obrębie pomieszczeń piwnicznych budynku przy ul. [...] w [...], w terminie jednego miesiąca od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności (pkt 1) stwierdzając, że organ dopuścił się bezczynności (pkt 2), która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 3) i wymierzył organowi grzywnę w wysokości 2.000 złotych (pkt 4) oraz zasądził od organu na rzecz Wspólnoty kwotę 597 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 5).

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wspólnota pismami z dnia 10 listopada 2017 r. i 24 listopada 2017 r. w związku z uzyskaniem informacji o przeprowadzeniu przez ówczesnych członków Wspólnoty A. K. i E. E. prac budowlanych w częściach wspólnych budynku przy ul. [...] w [...], wystąpiła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu Gdańska (dalej PINB) z wnioskiem o przeprowadzenie kontroli wykonanych prac, w tym palowania fundamentów, pogłębienia poziomu -1 (pomieszczeń piwnicznych), w wyniku czego doszło do utworzenia nowych pomieszczeń na tym poziomie i ustalenie, czy inwestorzy posiadali pozwolenie na ich realizację oraz czy prace zostały przeprowadzone zgodnie ze sztuką budowlaną.

PINB po weryfikacji uzyskanych dokumentów oraz wyjaśnień inwestorów przeprowadził w dniu 31 stycznia 2017 r. kontrolę w budynku, o czym poinformował Wspólnotę w piśmie z dnia 25 stycznia 2018 r. Ustalił, że prace wykonano na podstawie decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2015 r. zatwierdzającej projekt budowlany udzielającej pozwolenie na wykonanie robót budowlanych. Nie stwierdził jednocześnie przeprowadzenia robót budowlanych w zakresie palowania fundamentów w części piwnicy.

Pismem z dnia 13 czerwca 2018 r. Wspólnota ponownie wniosła o zbadanie okoliczności wskazanych we wniosku z dnia 24 listopada 2017 r., a w dniu 27 czerwca 2018 r. złożyła kopie dokumentów wskazujących na zakres przeprowadzonych przez inwestorów prac.

Pismem z dnia 18 lutego 2019 r. Wspólnota zakwestionowała ustalenia organu i ponowiła wniosek o ustalenie, czy inwestorzy posiadali pozwolenie na realizację prac budowlanych i kiedy zostały one wykonane, czy zostały przeprowadzone zgodnie ze sztuką budowlaną oraz przeprowadzenie dowodów z dokumentów wskazanych w treści pisma.

Odpowiadając PINB pismem z dnia 9 kwietnia 2019 r. poinformował Wspólnotę, że nie ma kompetencji do rozpatrywania spraw z zakresu naruszenia granicy części wspólnych budynku i dodatkowych prac przeprowadzonych w budynku, które są przedmiotem innych postępowań. Stwierdził też, że w piwnicy budynku od 2014 r. nie są prowadzone żadne roboty budowlane, a wobec niezaistnienia nowych okoliczności wyczerpał wszelkie możliwości udzielania odpowiedzi.

Wspólnota w dniu 10 czerwca 2019 r. wniosła ponaglenie do Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który w postanowieniu z dnia [...] lipca 2019 r., nr [...] stwierdził, że PINB nie mógł dopuścić się bezczynności lub przewlekłości, gdyż nie wszczął postępowania w przedmiocie robót budowlanych, obejmujących wykonanie palowania fundamentów.

Wspólnota wniosła w dniu 23 stycznia 2020 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność, ewentualnie przewlekłe prowadzenie postępowania przez PINB domagając się zobowiązania organu do podjęcia czynności wymaganych prawem w terminie 14 dni od daty doręczenia akt sprawy organowi, stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa i zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd po uznaniu, że skarga jest formalnie dopuszczalna i przypomnieniu stanu faktycznego sprawy powołał art. 61 § 1 i art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego ( tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096, ze zm.; dalej K.p.a.) i wyjaśnił, że obowiązkiem organu administracji jest w pierwszej kolejności zweryfikować każdy wniosek kierowany do niego przez podmioty prawa w oparciu o przesłanki określone w tym przepisie. Nawet w przypadku ustalenia, że podmiot występujący z żądaniem nie ma legitymacji do wystąpienia z wnioskiem o wszczęcie postępowania, czy też istnieją inne uzasadnione przyczyny uniemożliwiające jego wszczęcie, organ winien wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Zdaniem Sądu z okoliczności sprawy wynika, że organ pismami z dnia 25 stycznia 2018 r. i 9 kwietnia 2019 r. w istocie odmawiał podjęcia czynności, o które wnioskowała Wspólnota, co może prowadzić do wniosku, że odmawiał wszczęcia postępowania w sprawie kontroli legalności robót budowlanych dotyczących piwnicy przedmiotowego budynku. Nie nadał jednak tej odmowie procesowej formy, do czego obligują go przepisy postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu wniosek Wspólnoty obligował organ do wszczęcia postępowania i przeprowadzenia w jego ramach czynności zmierzających do wydania orzeczenia merytorycznego, ewentualnie - do odmowy jego wszczęcia, jeśli uznał że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 61a K.p.a. - od czego bez wątpienia organ się uchylił. W konsekwencji Sąd przyjął, że organ pozostawał w bezczynności. Organ nie podejmując czynności procesowych w formach przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego, a w szczególności nie wydając postanowienia w przedmiocie wszczęcia postępowania (niezależnie od tego czy byłoby ono pozytywne czy negatywne) w istocie naruszył nie tylko art. 35 K.p.a., ale także art. 62 § 1 k.p.a., 61 § 1a K.p.a., art. 10 K.p.a., które to przepisy związane są immanentnie z prawem do merytorycznego rozpoznania wniosku przez właściwy organ administracji publicznej.

Ustalając z kolei charakter bezczynności jako rażącej Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie zasadniczą przesłanką, która pozwala na taką ocenę jest swoista "zła wola" organu, a więc celowe i intencjonalne odsuwanie w czasie załatwienia sprawy, mimo braku obiektywnie weryfikowalnych przeszkód uniemożliwiających zakończenie postępowania. Jak wskazał Sąd, na gruncie rozpoznawanej sprawy nie sposób nie dostrzec, że istotnym czynnikiem rzutującym na tempo jej procedowania była chęć uniknięcia załatwienia sprawy, a pojawiające się w toku postępowania, kolejne nowe okoliczności i wnioski dowodowe składane przez Wspólnotę nie skłaniały organu do zmiany stanowiska w sprawie, choć niewątpliwie powinny być przedmiotem refleksji. Okoliczności te nie tylko nie uwalniają organu administracji właściwego do rozpoznania sprawy od zarzutu pozostawania w bezczynności, ale także mają znaczenie dla oceny stopnia naruszeń przezeń zasad ogólnych procedury administracyjnej, prowadzą do wniosku o ich kwalifikowanym charakterze. W konsekwencji Sąd uznał, że stopień naruszeń, jakie miały miejsce w rozpoznaniu wniosku uzasadniał wymierzenie organowi grzywny w wysokości 2 000 zł.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu Gdańska wniósł skargę kasacyjną od wyżej opisanego wyroku, zaskarżając go w całości.

Sądowi pierwszej instancji zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 149 §1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm., dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 61a w zw. z art. 124 § 1 K.p.a. polegającym na bezpodstawnym stwierdzeniu przez Sąd pierwszej instancji, że organ dopuścił się bezczynności w związku z brakiem wydania władczego rozstrzygnięcia, które pozwoliłoby na instancyjną kontrolę sposobu zakończenia postępowania, podczas gdy pismo organu z dnia 25 stycznia 2018 r., a następnie 9 kwietnia 2019 r. winny zostać uznane za rozstrzygnięcie w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania przewidziane przez przepisy art. 61a § 1 K.p.a., a to ze względu na jego treść oraz skierowanie jej do Wspólnoty w odpowiedzi na wniosek o przeprowadzenie postępowania. Na taki możliwy charakter przedmiotowych pismo zwraca uwagę również Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu wyroku - Sąd ten nie zwrócił uwagi podczas rozpoznawania niniejszej sprawy, że "o istocie aktu prawnego powinna przesądzać jego treść, a nie forma" (wyrok NSA z dnia 21 lutego 1994 r., sygn. akt I SAB 54/93, Glosa 1996, Nr 2, poz. 25). Z treści przedmiotowych pism wynika, że organ ze względów wskazanych w pismach odmawia wszczęcia postępowania, pismo zawiera podpis organu i skierowane zostało do określonego adresata. Stwierdzenie prawidłowego charakteru przedmiotowych pism tj. rozstrzygnięcia w przedmiocie postępowania powinno prowadzić do braku uwzględnienia żądania Wspólnoty w związku z brakiem stwierdzenia bezczynności organu.

2. przepisu art. 149 §1 pkt. 3 p.p.s.a. w zw. z art. 61a w zw. z art. 61 § 1 i 3 w zw. z art. 35 § 1, 2 i 3 K.p.a polegającym na bezpodstawnym stwierdzeniu przez Sąd pierwszej instancji, że organ pozostawał w bezczynności "w szczególności nie wydając postanowienia o wszczęciu postępowania" podczas gdy:

- zgodnie z art. 61 § 3 K.p.a. wszczęcie postępowania administracyjnego nie jest uzależnione od woli urzędnika, czy też uznania organu, gdyż ma miejsce (z mocy prawa) w dniu złożenia żądania (zob. wyrok NSA z dnia 8 października 1999 r., sygn. akt IV SAB 43/99, niepubl.),

- wszczęcie postępowania administracyjnego nie jest związane z wydaniem odrębnego aktu administracyjnego (dotyczy to zarówno wszczęcia postępowania na wniosek strony, jak i z urzędu) tj. wszczęcie postępowania administracyjnego nie wiąże się z koniecznością wydania decyzji lub postanowienia o wszczęciu postępowania - Sąd upatruje zaś bezczynności organu "a w szczególności nie wydając postanowieniu w przedmiocie wszczęcia postępowania niezależnie od tego czy byłoby ono pozytywne czy negatywne".

Skoro zatem organ nie był zobowiązany przez przepisy prawa do wszczęcia postępowania w jakiejkolwiek przewidzianej przez K.p.a. formie tj. poprzez wydanie decyzji lub postanowienia, a wszczęcie postępowania ma miejsce w dniu złożenia żądania przez stronę to Sąd pierwszej instancji nie był uprawniony do stwierdzenia na tej podstawie, że organ "w szczególności nie wydając postanowienia w przedmiocie wszczęcia postępowania (niezależnie czy byłoby ono pozytywne czy negatywne)", pozostawał w niniejszej sprawie w bezczynności, biorąc dodatkowo pod uwagę, iż organ rzeczywiście prowadził postępowanie wyjaśniające w przedmiocie złożonego przez stronę żądania. Gdyby Sąd nie naruszył przedmiotowego przepisu (przepisów) w sposób wskazany powyżej i prawidłowo ustalił, że wszczęcie postępowanie nie wymaga podjęcia żadnego rozstrzygnięcia to nie stwierdziłby, że organ dopuścił się w związku z tym bezczynności.

3. art. 149 §1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 61a w zw. z art. 61 § 1 i 3 w zw. z art. 35 § 1, 2 i 3 K.p.a. bezpodstawnie stwierdzając, że organ pozostawał w bezczynności w związku brakiem zakończenia postępowania w formie władczej w przepisanym przez art. 35 K.p.a. terminie, podczas gdy organ kierował do strony skarżącej pisma - pismo z dnia 25 stycznia 2018 r. oraz pismo z dnia 9 kwietnia 2019 r. - rozstrzygające o braku podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego w zgłaszanej sprawie wskazując na powody swojego stanowiska. Organ nie pozostawał zatem w bezczynności z załatwieniem sprawy.

Skoro zatem organ prowadził postępowanie wyjaśniające (bez zwłoki) i przekazywał stronie skarżącej swoje stanowisko w przedmiocie wszczęcia postępowania dwukrotnie, nie można mówić o pozostawaniu przez organ w bezczynności. Organ rozstrzygnął bowiem o braku podstaw do wszczęcia postępowania odmawiając jego wszczęcia oraz prowadził czynności kontrolno-sprawdzające.

Gdyby Sąd pierwszej instancji nie naruszył przedmiotowego przepisu (przepisów) w sposób wskazany powyżej i prawidłowo stwierdził, że skoro organ przeprowadził szereg czynności - począwszy od uzyskania informacji od stron, poprzez uzyskanie dokumentów pozwolenia na budowę oraz kończąc na udzieleniu dwukrotnie odpowiedzi na żądania Wspólnoty, informując o braku podstaw do podjęcia podstępowania i prowadzenia dalszych czynności, a zatem że organ dokonywał sekwencji czynności, to Sąd nie mógłby stwierdzić bezczynności organu i nałożyć na organ kolejnych sankcji - jak w skarżonym wyroku.

4. art. 149 § 1a p.p.s.a. poprzez stwierdzenie w pkt 3 wyroku, iż bezczynność jakiej zdaniem Sądu pierwszej instancji dopuścił się organ miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy od dnia złożenia wniosku przez stronę skarżącą organ dokonywał czynności w postępowaniu administracyjnym i odniósł się dwukrotnie do wniosku strony skarżącej pismami z dnia 25 stycznia 2018 r. oraz z dnia 9 kwietnia 2019 r., co wskazuje na brak złej woli organu, wolę załatwienia sprawy oraz prowadzenie postępowania sprawdzającego/dowodowego w tym przedmiocie, strona zaś nie poniosła jakiejkolwiek szkody. Zgodnie zaś z dominującym orzecznictwem:

- dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Przekroczenie musi być zatem bardzo znaczne i wskazywać na złą wolę organu lub powodować dolegliwe dla strony skutki (Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 416/19).

- celem ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także uwarunkowane okolicznościami sprawy czynności jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Z rażącym naruszeniem prawa w sytuacji bezczynności organu mielibyśmy do czynienia w sytuacji, gdyby organ w ogóle pozostawił wniosek skarżącego bez odpowiedzi w jakiejkolwiek formie bądź przewlekał ustosunkowywanie się do wniosku (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 22 kwietnia 2020 r., sygn. akt II SAB/Gd 137/19). Przedmiotowe nie miało miejsca w niniejszej sytuacji, na co wskazują czynności wykonywane przez organ oraz dwa pisma kierowane do stron w przedmiocie braku podstaw do wszczęcia postępowania.

- rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 149 § 1 a p.p.s.a. oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, co ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Dokonując więc oceny czy naruszenie prawa ma rażący charakter, nie można poprzestać wyłącznie na prostym zestawieniu terminów, ale należy wziąć pod uwagę wszelkie uwarunkowania, przede wszystkim wynikające z przepisów prawa materialnego obowiązki organu, które implikują podejmowanie czynności dla merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy. Zatem orzeczenie o kwalifikowanej (rażącej) formie przewlekłości winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się w żaden sposób usprawiedliwić (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 17 lutego 2020 r., sygn. akt I SAB/Gl 2/19). Powyższe nie miało miejsca w niniejszej sytuacji - organ bowiem działał, dokonywał weryfikacji dokumentów oraz odniósł się do żądań strony skarżącej.

Gdyby Sąd pierwszej instancji nie naruszył przedmiotowego przepisu w sposób wskazany powyżej i prawidłowo stwierdził, że rażące naruszenia prawa w rozumieniu naruszonego artykułu oznacza kwalifikowaną wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, to nie mógłby stwierdzić, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy zaszły jakiekolwiek przesłanki uprawniające do stwierdzenia bezczynności organu z rażącym naruszeniem prawa. Za rażące naruszenie prawa nie może być uznane działanie organu polegające na próbie wyjaśnienia stanu faktycznego zgłoszonego przez strony oraz informowanie ich o swoich ustaleniach i rozstrzygnięciach - tak jak to miało miejsce w niniejszym postępowaniu.

5. art. 149 § 2 p.p.s.a. polegającego na wymierzeniu organowi grzywny w wysokości 2.000 złotych w sytuacji gdy wymierzenie grzywny na podstawie powołanej regulacji wobec organu było pozbawione podstaw, a sama grzywna stanowi wyłącznie czynność o charakterze fakultatywnym (dyspozytywnym). Gdyby Sąd pierwszej instancji prawidłowo ustalił, że prawidłowo ocenił postępowanie organu, sekwencję zdarzeń oraz informowanie skarżącej o wynikach postępowania i formie jego zakończenia, mając zarazem na uwadze fakultatywne zastosowanie sankcji przewidzianej w tym przepisie, to nie wymierzyłby organowi grzywny w wysokości 2.000 zł - zupełnie niewspółmiernej do "przewinienia" organu, o ile nawet uznać - z czym organ się nie zgadza - że bezczynność w niniejszym przypadku rzeczywiście wystąpiła.

W oparciu o powyższe zarzuty organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a także zasądzenie od Wspólnoty na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.).

Stosownie do regulacji zawartej w art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i jest związany podstawami w niej zawartymi, z urzędu może brać pod uwagę jedynie okoliczności uzasadniające nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Chybiony jest zarzut kasacyjny naruszenia art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 61a k.p.a. i art. 124 § 1 K.p.a. poprzez nieuznanie przez Sąd pierwszej instancji, że pisma organu skierowane do strony stanowiły postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. O ile trafne jest twierdzenie skarżącego kasacyjnie, że o istocie aktu prawnego powinna przesądzać jego treść, a nie forma, to nie sposób się zgodzić z twierdzeniem, że wskazane przez organ pisma spełniały wymogi wynikające z treści art. 124 § 1 K.p.a. czy tez art. 107 § 1 K.p.a. W tej sytuacji, jeżeli pismo nie zawiera rozstrzygnięcia, a wskazane pisma takiego nie zawierają, lecz jedynie informację o podejmowanych przez organ działaniach, czy wyjaśnia stronie kwestie, które wywołały u niej wątpliwości prawne, to brak jest podstaw do przyjęcia, że w sprawie organ wydał postanowienie, czy też decyzję. Nie można bowiem zrównywać udzielenia informacji stronie o podjętych działaniach z wydaniem rozstrzygnięcia. Do konstytutywnych składników treści decyzji/postanowienia, to jest takich, których istnienie decyduje o tym, że w danym przypadku mamy do czynienia z decyzją lub postanowieniem zalicza się: oznaczenie organu administracji wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji publicznej. Brak któregokolwiek z powyższych elementów powoduje, że dany akt nie może być uznany za decyzję administracyjną czy postanowienie w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2018 r. sygn. akt II OSK 2665/17, LEX nr 2481245).

Zauważyć również należy, że przepis art. 61a § 1 K.p.a. przewiduje dwie przesłanki odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego: wniesienie żądania przez osobę niebędącą stroną oraz inne uzasadnione przyczyny niemożności prowadzenia postępowania. Wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego jest dopuszczalne wyłącznie z powodu przeszkód o charakterze przedmiotowym i podmiotowym oczywistych, tj. takich, których wystąpienie jest możliwe do stwierdzenia po wstępnej analizie wniosku. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania zastrzeżona jest bowiem dla wstępnego etapu oceny wniosku. Pojęcie "innych uzasadnionych przyczyn" nie zostało ustawowo zdefiniowane, jednak odmowę wszczęcia postępowania na tej podstawie wiąże się z sytuacją, w której zachodzą przyczyny uniemożliwiające uruchomienie i prowadzenie postępowania administracyjnego. Odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. "z innych uzasadnionych przyczyn" może mieć miejsce w sytuacjach oczywistych, tj. gdy "na pierwszy rzut oka" można stwierdzić, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania (por. wyroki NSA: z dnia 22 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 2671/13 - CBOSA, z dnia 27 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 2931/15 - LEX nr 2384121; z dnia 4 października 2017 r., sygn. akt I OSK 693/17 - LEX nr 2394062).

Jeśli zdaniem organu, żądanie nie jest zasadne z powodów merytorycznych, ocena taka może być wyrażona po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, w decyzji załatwiającej sprawę co do istoty, a nie w drodze postanowienia opartego na art. 61a § 1 k.p.a. Innej uzasadnionej przyczyny nie stanowiły bowiem, ustalenia i rozważania organu, z których ma wynikać merytoryczna bezzasadność twierdzeń wnioskodawcy o wykonanych bezprawnie robotach budowlanych w części wspólnej budynku. Ustalenia i rozważania w takim zakresie nie mogły stanowić podstawy odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. Ustalenie zasadności wniosku wymagało przeprowadzenia działań w zakresie ustaleń stanu faktycznego (oględziny, wysłuchanie inwestorów, zgromadzenie dokumentacji budowlanej). Dlatego mimo wprowadzenia do Kodeksu postępowania administracyjnego przepisu art. 61a § 1, dla tego rodzaju sytuacji prawnej pozostaje nadal prawidłowa, odpowiadająca standardom państwa prawnego, wykładnia co do obowiązku zarówno wszczęcia postępowania, jak i zakończenia tego postępowania decyzją o umorzeniu w razie braku podstaw do nałożenia określonych w przepisach prawa obowiązków na inwestora. Zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a. w przypadkach gdy na podstawie obowiązującej regulacji prawnej są podstawy do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, narusza prawo w sposób istotny, mający wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 30 kwietnia 2020 r. sygn. akt. II OSK 2575/19, LEX nr 3034360). W sytuacji gdy organ podejmuje działanie na wniosek, które polega m.in. na wyjaśnianiu oraz ustalaniu stanu faktycznego lub prawnego sprawy - bez formalnego wszczęcia postępowania - niedopuszczalne jest wydanie postanowienia o odmowie jego wszczęcia "z innych uzasadnionych przyczyn" na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 21 listopada 2019 r. sygn. akt II GSK 1076/19, LEX nr 2774566)

W dalszej kolejności należy zauważyć, że organ administracji publicznej jest zobowiązany zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie będącej przedmiotem postępowania wszczynanego z urzędu lub na żądanie jednej ze stron o wszczęciu postępowania (art. 61 § 4 k.p.a.). Przy czym nie jest istotna forma powiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego, lecz fakt, czy strony zostały zawiadomione o wszczęciu postępowania administracyjnego w określonej sprawie, a więc to, czy powzięły wiadomość o wszczęciu postępowania administracyjnego. Uzyskanie przez stronę informacji o wszczęciu postępowania administracyjnego w określonej sprawie umożliwia stronie podjęcie stosownych działań w danej sprawie i pozwala na zadbanie o należytą ochronę własnych interesów prawnych (por. wyrok NSA z dnia 22 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 2601/12, LEX nr 1436995). Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje obowiązku wydania odrębnego rozstrzygnięcia (postanowienia) w przedmiocie wszczęcia postępowania. Wyjątkiem od tej zasady jest postępowanie wznowieniowe oraz wszczęcie postępowania w oparciu o art. 31 k.p.a. Również formalne wszczęcie postępowania, poprzez zawiadomienie o powyższym, nie jest warunkiem niezbędnym do uznania, że postępowanie zostało wszczęte albowiem przyjmuje się, że za wszczęcie postępowania należy uznać pierwszą dokonaną przez organ administracji czynność faktyczną. Stąd trafnie skarżący kasacyjnie wywodzi, wbrew błędnemu stanowisku Sądu pierwszej instancji, że nie miał obowiązku formalnego wszczęcia postępowania, co pozostaje jednak bez wpływu na trafność zaskarżonego orzeczenia Sądu.

W niniejszej sprawie Wspólnota żądała wszczęcia postępowania w sprawie legalności prowadzonych robót budowlanych w obrębie części wspólnych budynku, a zatem w trybie art. 50 i 51 ustawy - Prawo budowlane. Przepisy te nie zawierają regulacji w zakresie wszczęcia postępowania w tych sprawach. Niemniej jednak podkreślić należy, że jeżeli przepis prawa nie wyłącza dopuszczalności wszczęcia postępowania na wniosek, to wyprowadzenie ograniczenia co do wszczęcia postępowania wyłącznie z urzędu, nie jest również dopuszczalne. Brak jest bowiem uzasadnionych podstaw do wyłączenia dopuszczalności wszczęcia postępowania na żądanie strony poprzez przyjęcie wyłącznie zasady oficjalności (wszczęcia postępowania z urzędu). Zaznaczyć należy, że w razie gdy jednostka żąda wszczęcia postępowania ze względu na swój interes prawny, to nie można jej tego prawa pozbawić wywodząc o dopuszczalności wszczęcia postępowania jedynie z urzędu (por. wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2019 r. sygn. akt II OSK 3310/18, LEX nr 3054316).

Zasadnie zatem przyjął Sąd pierwszej instancji, że w tej sytuacji organ powinien sprawę rozstrzygnąć zgodnie z art. 104 K.p.a. Należy przy tym zauważyć, że decyzję administracyjną jako oświadczenie woli organu administracji publicznej należy odróżniać od innych prawnie doniosłych czynności, które są oświadczeniami wiedzy organu administracji publicznej. Do oświadczeń wiedzy należą niewątpliwie udzielane przez organ informacje o stanie faktycznym i prawnym sprawy administracyjnej. Udzielenie informacji nie jest czynnością prawną, a tym bardziej nie jest aktem administracyjnym, ponieważ brak tu woli organu administracji publicznej skierowanej na wywołanie określonych skutków prawnych. W sytuacji, gdy przepisy prawa przewidują załatwienie sprawy przez wydanie decyzji, udzielenie jedynie informacji o niemożności załatwienia sprawy zgodnie z wnioskiem lub innych wyjaśnień przez organ administracji publicznej jest traktowane w orzecznictwie sądowym, jako bezpodstawne uchylenie się organu od załatwienia sprawy w formie przewidzianej prawem, co uprawnia stronę do złożenia skargi na bezczynność organu.

Zatem zasadnie przyjął Sąd pierwszej instancji, że organ uchylił się od rozstrzygnięcia sprawy, a tym samym pozostawał bezczynny od momentu wpłynięcia do organu wniosku Wspólnoty, do czasu rozpoznania przez Sąd wniesionej skargi na bezczynność organu. Stąd chybiony jest również zarzut kasacyjny naruszenia art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 1, 2 i 3 K.p.a.

Niezasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 149 § 1 a p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zasadnie bowiem Sąd pierwszej instancji wskazał, że o rażącym naruszeniu prawa w niniejszej sprawie przesądza zła wola organu, który celowo uchylał się do rozstrzygnięcia sprawy, mimo braku obiektywnie weryfikowalnych przeszkód uniemożliwiających zakończenie sprawy. Przyjmując, że rażące naruszenie prawa musi posiadać dodatkowe cechy w stosunku do "normalnego" naruszenia prawa. Musi więc być to naruszenie prawa, które wyraźnie odróżnia się wśród innych naruszeń prawa, stanowiąc pewien przypadek wyjątkowy na ich tle. W przypadku bezczynności chodzi o wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym takim jak drastyczne przekroczenie ustawowego terminu do załatwienia sprawy, oczywiście lekceważący stosunek organu do złożonego wniosku strony, duże natężenie braku woli organu w załatwieniu wniosku, działanie organu wbrew określonym standardom, bez jakiegokolwiek usprawiedliwienia dla takiej praktyki. Każda z tych okoliczności samodzielnie świadczyć może o rażącym naruszeniu prawa. W niniejszej sprawie organ nie tylko znacząco przekroczył ustawowe terminy do załatwienia sprawy, ale również wykazał się dużym natężenie braku woli w jej załatwieniu, przejawiający się w celowym udzielaniu pisemnych informacji stronie mających na celu zniechęcenie do dalszego dochodzenia swoich racji w postępowaniu przed tym organem, zamiast formalnego rozstrzygnięcia sprawy, które umożliwiałoby jego kontrolę instancyjną. Na złą wolę organu wskakuje również brak podjęcia jakichkolwiek czynności mających na celu zweryfikowanie nowych okoliczności oraz dowodów wskazywanych przez stronę w toku postępowania. Należy również zauważyć, że przepis art. 149 § 1a p.p.s.a. ma charakter ogólny (blankietowy) i określa kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania. Tego typu przepis nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia takiego przepisu zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym - jej zdaniem - Sąd uchybił w toku rozpoznania sprawy. Jeśli z wyroku wynika, że sąd pierwszej instancji stwierdził, że w sprawie zaistniała bezczynność organu o charakterze rażącego naruszenia prawa, to nie można Sądowi skutecznie zarzucić naruszenia omawianego przepisu, gdyż takie rozstrzygnięcie jest właśnie zgodne z dyspozycją zastosowanej przez sąd I instancji normy prawnej (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2021 r. sygn. akt III OSK 2680/21, LEX nr 3119406)

Chybiony jest także zarzut kasacyjny naruszenia rat. 149 § 2 p.p.s.a. poprzez bezpodstawne wymierzenie organowi niewspółmiernej do przewinienia grzywny. Należy podkreślić, że kara grzywny, nałożona na organ na podstawie wskazanego przepisu, stanowi sankcję, której zadaniem jest napiętnowanie niepożądanego, bo naruszającego prawo, działania tego organu w toku prowadzonego przez niego postępowania administracyjnego w indywidualnej sprawie i zapobieganie podobnym naruszeniom w przyszłości. Kara grzywny powinna być stosowana w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki w załatwieniu sprawy, a taka w rozpoznawanej sprawie zaistniała. Okoliczności, jakie w sprawie miały miejsce, w szczególności te, które zostały przez Sąd pierwszej instancji powołane jako powody przyjęcia rażącego naruszenia prawa - ocenione już wyżej - jednoznacznie wskazują na to, że u podstaw niezałatwienia przez organ wniosku skarżącej była zła wola organu do formalnego rozstrzygnięcia sprawy. Oceniając całokształt działań organu, NSA doszedł do przekonania, że istnieje uzasadniona obawa, że bez tej dodatkowej sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa, stąd stanowisko Sądu pierwszej instancji w tym zakresie uznać należało za prawidłowe.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.