Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 452/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-12-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Stawecki (spr.), , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędzia WSA Renata Nawrot, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę


UZASADNIENIE

1. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...] WINB") decyzją nr [...] z [...] grudnia 2019 r., znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania C. sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: "skarżąca"), utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] nr [...] z [...] października 2019 r., znak: [...], nakazującą rozbiórkę wolnostojącego nośnika reklamowego zlokalizowanego przy ul. W. [...] w W.

Zaskarżona decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

2. W dniu 26 listopada 2018 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] (dalej także: "PINB") wpłynęło pismo Biura Architektury i Planowania Przestrzennego Urzędu [...], w którym poinformowano, że na terenie nieruchomości należącej do Parafii Kościoła [...] przy ul. W. [...] w W. (dalej: "Parafia"), na działce nr ewid. [...] z obrębu [...], funkcjonują cztery tablice reklamowe, których forma i usytuowanie wpływają negatywnie na krajobraz miasta.

W piśmie Urzędu [...] wskazano, że Kościół [...] (tzw. [...] Kościół) oraz przylegający do niego cmentarz ujęte są w gminnej ewidencji zabytków, a także, że odległość każdej z reklam od zabytkowego kościoła wynosi ok. 4,0 m. Powoduje to przesłanianie obiektu objętego ochroną konserwatorską.

Jednocześnie zwrócono uwagę na fakt, że ww. nieruchomość znajduje się na terenie objętym przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu ulicy J. O., przyjętego uchwałą nr [...] Rady [...] z dnia [...] maja 2009 r. (dalej: "miejscowy plan zagospodarowania"). Zgodnie z przepisami tego aktu teren należący do Parafii Kościoła [...] znajduje się również w granicach strefy ochronnej historycznego układu urbanistycznego [...], w której obowiązują szczególne zasady zagospodarowania terenu oraz ograniczenia w użytkowaniu (§ 7 ust. 1 pkt 3 lit. c miejscowego planu zagospodarowania).

W reakcji na ww. pismo Urzędu [...] powiatowy organ nadzoru budowlanego powiadomił w dniu 28 listopada 2018 r. Parafię, a także skarżącą jako właściciela przedmiotowej reklamy, o oględzinach obiektu zaplanowanych na 21 grudnia 2018 r.

W trakcie oględzin stwierdzono, że w południowej części przedmiotowej działki usytuowany jest wolnostojący nośnik reklamowy o całkowitej wysokości 5,0 m. Nośnik ma postać tablicy reklamowej na wysięgnikach podświetlanej od góry lampami, przy czym wymiary tablicy wynoszą 3,0 m x 6,0 m. Należy podkreślić, że obiekt będący przedmiotem niniejszego postępowania umieszczony jest umieszczony jest na lewo od podobnego nośnika (bliżej narożnika działki i pasa drogowego ul. W.). Tablica reklamowa mocowana jest do dwóch słupków stalowych utwierdzonych w gruncie.

W rezultacie organ zawiadomieniem z 17 stycznia 2019 r. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie ww. nośnika reklamowego, usytuowanego przy ul. W. [...] w W..

3. Po przeprowadzeniu postępowania dowodowego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] decyzją nr [...] z [...] października 2019 r. nakazał skarżącej całkowitą rozbiórkę ww. wolnostojącego nośnika reklamowego.

Organ pierwszej instancji wydał powyższe rozstrzygnięcie na podstawie art. 48 ust. 1 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.; dalej "pr.bud.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej: "k.p.a.").

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie PINB wyjaśnił, że od przedstawicieli Parafii Kościoła [...] organ uzyskał kopię umowy najmu terenu zawartą 2 grudnia 1999 r. pomiędzy P. ([...]) sp. z o.o. (poprzednikiem prawnym skarżącej) a Parafią. W umowie przewidziano umieszczenie na terenie należącym do Parafii dwóch wolnostojących nośników reklamowych.

PINB ustalił również, że w zasobach Biura Architektury i Planowania Przestrzennego Urzędu [...] nie odnaleziono kopii pozwoleń na budowę ani zgłoszeń zamiaru wykonania robót budowlanych dotyczących reklam usytuowanych na ww. działce nr ewid. [...].

W związku z faktem, że nieruchomość położona przy ul. W. [...] znajduje się na terenie określonym jako strefa ochrony wybranych parametrów historycznego układu urbanistycznego [...] oraz że Kościół [...] (tzw. [...] Kościół) oraz Cmentarz [...] ujęte są w gminnej ewidencji zabytków [...], zwrócono się do Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w W. z prośbą o zajęcie stanowiska w przedmiocie dalszego funkcjonowania przedmiotowego nośnika reklamowego.

[...] Wojewódzki Konserwator Zabytków (dalej także "MWKZ") poinformował, że z punktu widzenia konserwatora zabytków umieszczanie wolnostojącego nośnika reklamowego przy świątyni [...] narusza wartości estetyczne oraz architektoniczne tego miejsca. Reklama swoimi dużymi gabarytami znacząco zasłania zabytkową fasadę kościoła, a treść i forma reklamy kłócą się z historycznym wyglądem kościoła.

Zawiadomieniem z dnia 20 września 2019 r. poinformowano strony o toczącym się postępowaniu administracyjnym oraz o możliwości zapoznania się z aktami sprawy.

Ponadto, organ stwierdził, że przedmiotowa inwestycja pociąga za sobą obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę, o które inwestor nie wystąpił. Nośnik reklamowy został zatem wybudowany w warunkach samowoli budowlanej. W związku z tym zastosowanie w sprawie znajduje art. 48 pr.bud.

Dodatkowo, okoliczności ustalone w trakcie postępowania nadzorczego wskazują na brak możliwości przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego. Wynika to z faktu, że inwestycja jest sprzeczna z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W świetle § 5 ust. 2 pkt 5 lit. b) planu minimalna odległość reklamy typu C (tj. reklamy o powierzchni między 9 m2 a 18 m2) od obiektu wpisanego do rejestru zabytków, ujętego w gminnej ewidencji zabytków lub będącego dobrem kultury współczesnej (w rozumieniu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) wynosi 100 m. Tymczasem ww. nośnik reklamowy usytuowany jest w odległości znacznie mniejszej od wymaganej w miejscowym planie zagospodarowania. Ponadto, zgodnie z § 5 ust. 2 pkt 6 lit. c) tiret drugi nie dopuszcza się umieszczania reklam i nośników reklamowych, jeśli powodowałoby to przesłanianie obiektów wpisanych do rejestru zabytków, ujętych w gminnej ewidencji zabytków lub będących dobrem kultury współczesnej.

4. Pismem z 19 listopada 2019 r. skarżąca złożyła odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji, w którym wniosła o uchylenie decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji.

Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i 2, art. 80 oraz art. 81 k.p.a. w zw. z art. 48 ust. 2 pr.bud. poprzez przeprowadzenie postępowania dowodowego w sposób niepełny i niewnikliwy, skutkujący niewydaniem postanowienia w trybie art. 48 ust. 2 pr.bud. Zdaniem skarżącej PINB polegał zbytnio na opinii MWKZ, która nie dotyczyła przedmiotowego nośnika reklamowego. Dla organu administracji wiążące jest dopiero zaświadczenie o zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego uzyskane w wykonaniu postanowienia na podstawie art. 48 ust. 2 pr.bud.

5. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z [...] grudnia 2019 r. utrzymał w mocy decyzję PINB z [...] października 2019 r. Organ drugiej instancji wydał ww. rozstrzygnięcie na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 pr.bud.

[...] WINB wyjaśnił, że w pełni podzielił stanowisko organu powiatowego dotyczące zrealizowania spornej inwestycji w warunkach samowoli budowlanej. Z dokumentacji wynika, że sporny nośnik reklamowy jest trwale związany z gruntem. Wskazane cechy konstrukcyjne, takie jak wielkość urządzenia - 5,0 m oraz solidna konstrukcja stalowa, czy fundament zagłębiony w gruncie, która skutecznie opiera się sile wiatru, nie pozwalają zaliczyć takiego obiektu ani jako budynku (brak przegród budowlanych, fundamentu i dachu - art. 3 pkt 3 pr.bud.), ani jako obiektu małej architektury, którym są zazwyczaj obiekty niewielkie, nieskomplikowane pod względem technicznym, łatwe do posadowienia czy przeniesienia w inne miejsce (art. 3 pkt 4 pr.bud.). Przedmiotowy obiekt niewątpliwie jest konstrukcją przestrzenną stanowiącą budowlaną i techniczno-użytkową całość, odpowiada zatem ogólnym cechom budowli, o jakich mowa w art. 3 pkt 3 pr.bud.

Dodatkowo, organ odwoławczy wyjaśnił, że powodem wydania decyzji nakazującej rozbiórkę spornego nośnika (bez przeprowadzenia procedury legalizacyjnej) było ustalenie, że ww. inwestycja jest niezgodna z przepisami planistycznymi, tj. z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego rejonu ulicy J. O.. Podobne stanowisko zajął w sprawie [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków. MWKZ wyjaśnił, że umieszczenie wolnostojącego nośnika reklamowego przy kościele [...] narusza wartości zarówno estetyczne, jak i architektoniczne zabudowy.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu [...] WINB wskazał, że pismo organu konserwatorskiego dotyczy przedmiotowej reklamy, co wynika z treści pisma. Skarżąca próbuje sugerować, że pismo MWKZ dotyczy innej reklamy i sprawy. Jednak stanowisko MWKZ stanowi bezpośrednią odpowiedź na pismo PINB z 17 kwietnia 2019 r. kierowane do konserwatora zabytków; jak wskazuje skarżąca żadne z pism PINB nie było datowane na ww. dzień. Prawdą jest, że pismo PINB kierowane do [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków oznaczone jest datą 12 kwietnia 2019 r., a nie 17 kwietnia 2019 r. jak wskazał MWKZ w przesłanym piśmie. Z akt sprawy wynika jednak, że pismo PINB wpłynęło do konserwatora zabytków 16 kwietnia 2019 r. Być może stąd wynika pomyłka w dacie. Nie ma ona jednak żadnego wpływu na rozstrzygnięcie sprawy.

Dodatkowo, [...] WINB uznał za w pełni zasadne zwrócenie się do konserwatora zabytków z wnioskiem o zajęcie stanowiska co do dalszego funkcjonowania przedmiotowego nośnika reklamowego z konserwatorskiego punktu widzenia. Nośnik reklamowy częściowo zasłania bowiem budynek Kościoła [...], co jest niezgodne z prawem miejscowym. Ponadto teren należący do Parafii ujęty jest w gminnej ewidencji zabytków, a sama nieruchomość znajduje się w strefie ochrony układu urbanistycznego.

Zdaniem [...] WINB stanowiska organów nadzoru budowlanego nie może zmienić argument skarżącej, że przedmiotowy nośnik reklamowy istnieje nieprzerwanie od 1999 r., a miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego pochodzi z 2009 r. Organ odwoławczy wyjaśnił, że skutki samowoli budowlanej należy oceniać w świetle przepisów o planowaniu przestrzennym obowiązującym w dacie wydania decyzji przez organ nadzoru budowlanego, a nie w dacie powstania samowolnego obiektu budowlanego. Ponadto § 12 miejscowego planu zagospodarowania dopuszcza tymczasowe użytkowanie terenów w sposób dotychczasowy. Nie może to jednak ograniczać organów nadzoru budowlanego prowadzących postępowanie w zakresie samowoli budowlanej, zwłaszcza że postępowanie w sprawie zainicjował organ architektoniczno-budowlany (Biuro Architektury i Planowania Przestrzennego Urzędu [...]). Skoro więc o wykładni przepisów miejscowego planu przesądził właściwy organ, to tym samym uchylił podstawę prawną dla wdrożenia procedury legalizacyjnej.

6. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skarżąca pismem z 28 stycznia 2020 r. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie decyzji [...] WINB i poprzedzającego ją rozstrzygnięcia organu powiatowego. Skarżąca powtórzyła podstawowe zarzuty i argumentację zawartą w ww. odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji.

7. Odpowiadając w dniu 26 lutego 2020 r. na ww. skargę organ drugiej instancji podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Organ stwierdził, że przesłanki, którymi kierował się przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji zostały wskazane w jej uzasadnieniu, a zarzuty podniesione przez skarżącą pozostają bez wpływu na treść wydanego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

8. Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) zadanie Sądu jest ściśle określone: Sąd ma obowiązek przeprowadzić kontrolę zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.

W związku z tym, Sąd ma obowiązek wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, jeśli stwierdzi, że w danej sprawie niewątpliwie doszło do naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Nakazuje to art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."). Sąd ma też obowiązek stwierdzić nieważność decyzji lub postanowienia, jeśli akt taki jest dotknięty którąkolwiek z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a.

Natomiast w przypadku niestwierdzenia wskazanych postaci naruszenia prawa przez organ administracji, skarga podlega oddaleniu. Inaczej mówiąc, jeśli zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, uchylenie jej przez sąd jest niedopuszczalne.

9. Sąd oddalił skargę uznając, że zarówno decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z [...] października 2019 r., jak i decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] grudnia 2019 r. są zgodne z prawem i nie ma żadnych podstaw dla ich uchylenia.

Kontrolując zaskarżoną decyzję Sąd zobowiązany był udzielić odpowiedzi przede wszystkim na dwa kluczowe pytania: czy w rozpatrywanej sprawie organy nadzoru budowlanego miały do czynienia z samowolą budowlaną oraz czy niezbędne było prowadzenie postępowania legalizacyjnego na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 pr.bud.

W pierwszej kwestii nie może budzić wątpliwości, że przedmiotowy nośnik reklamowy zlokalizowany w bezpośrednim sąsiedztwie tzw. starego Kościoła [...] przy ul. W. [...] w W. w głębi posesji (nie od strony ul. F., lecz od strony południowej za cmentarzem) umieszczony jest na lewo od podobnego nośnika (bliżej narożnika działki i pasa drogowego ul. W., patrz fotografia na k. 6 akt PINB) powstał niezgodnie z prawem. Ze względu na ustaloną przez PINB datę zawarcia umowy najmu z Parafią Kościoła [...] można przyjąć, że przedmiotowa reklama (nośnik oraz tablica reklamowa) powstała w końcu 1999 r. lub początku 2000 r. W związku z tym faktem przepisami właściwymi, które rozstrzygają o legalności przedmiotowej reklamy są przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.). Tekst jednolity ustawy opublikowany w Dzienniku Ustaw z 2000 r. Nr 43 poz. 489 nie wszedł jeszcze w życie. Należy przy tym podkreślić, że w przypadku postępowań prowadzonych na podstawie art. 48 pr.bud. fakt wystąpienia samowoli budowlanej ustala się na podstawie przepisów obowiązujących w chwili powstania obiektu budowlanego (patrz np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 20 sierpnia 2020 r., sygn. akt II SA/Po 1023/19, a także np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 3 sierpnia 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 2288/15).

W świetle przepisów wskazanej ustawy nie ma wątpliwości, że wolnostojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe są kwalifikowane jako rodzaj budowli (patrz: art. 3 pkt 3 w zw. z art. 3 pkt 6 pr.bud. z 1994 r.). Konstrukcja przedmiotowej reklamy (nośnika i tablicy reklamowej) wskazuje, że mamy do czynienia właśnie z takim obiektem budowlanym. Sama tablica reklamowa została przymocowana do dwóch słupków stalowych trwale zagłębionych w gruncie. Wykluczone jest zatem stosowanie do kontrolowanego obiektu przepisów ustawy Prawo budowlane odnoszących się do obiektów małej architektury (art. 3 pkt 4 pr.bud. z 1994 r.), bądź do tablic i urządzeń wykonywanych na istniejących obiektach budowlanych (art. 29 ust. 2 pkt 2 pr.bud. z 1994 r.). Wskazana interpretacja znajduje też swoje mocne potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (patrz np.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 września 2016 r., sygn. akt II OSK 3337/14 i zawarte w nim odesłania do innych wyroków NSA, a także np. niedawny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 26 listopada 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 1299/20).

W przedstawionym kontekście należy przyjąć wniosek, że budowa przedmiotowej reklamy wymagała uzyskania pozwolenia na budowę w trybie art. 28 i następnych pr.bud. z 1994 r. Inwestor (skarżąca) o takie pozwolenie nigdy nie wystąpił i tej okoliczności w postępowaniu nie kwestionuje. Skarżąca nie dokonała również zgłoszenia zamiaru budowy przedmiotowego nośnika reklamowego, co nie byłoby zgodne z prawem, ale jest często spotykanym rozwiązaniem praktykowanym przez podmioty zajmujące się instalowaniem reklam w przestrzeni publicznej.

10. W ustalonych okolicznościach faktycznych należało zatem odpowiedzieć dlaczego organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji nie podjął działań mających na celu doprowadzenie istniejących reklam (nośników reklamowych) do stanu zgodnego z prawem. W opinii PINB przesądziły o tym dwie istotne okoliczności, a mianowicie: niezgodność istniejącej reklamy z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także naruszenie przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Niezgodność z przepisami planistycznymi wynika z objęcia terenu działki należącej do Parafii Kościoła [...] zlokalizowanej przy ul. W. [...] w W., miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego rejonu ul. J., przyjętym uchwałą nr [...] Rady [...] z dnia 28 maja 2009 r. (Dz. Urz. Woj. [...]. z [...] lipca 2009 r. Nr [...], poz. [...]). Przepisy wskazanego planu w kilku miejscach wyraźnie wykluczają możliwość lokalizowania reklam odpowiadających wielkością i sposobem instalacji przedmiotowemu nośnikowi reklamowemu będącemu własnością skarżącej. Przede wszystkim w § 5 ust. 2 pkt 1 lit. c) ustalono, że reklamy o powierzchni większej niż 9 m2 i nieprzekraczające 18 m2 są kwalifikowane jako należące do typu C. Dla tych przypadków przewiduje się przede wszystkim obowiązek zachowania minimalnej odległości 100 metrów od obiektu wpisanego do rejestru zabytków, ujętej w gminnej ewidencji zabytków lub będącego dobrem kultury współczesnej (w rozumieniu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Przesądza o tym § 5 ust. 2 pkt 5 lit. b) planu. W sytuacji, w której PINB ustalił, że [...] Kościół Starokatolicki [...] i przylegający do niego cmentarz zmarłych tego wyznania są wpisane do gminnej ewidencji zabytków należało stwierdzić, że reklamy umieszczone w odległości około 4 metrów od budynku kościoła nie spełniają wymogu przewidzianego w powszechnie obowiązujących przepisach prawa miejscowego, czyli przepisach miejscowego planu zagospodarowania.

Dodatkowo, w § 5 ust. 2 pkt 6 lit. c) tiret 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyraźnie nie dopuszcza się umieszczania reklam i nośników reklamy w sposób powodujący przesłanianie charakterystycznych widoków na obiekty wpisane do rejestru zabytków lub ujęte w gminnej ewidencji zabytków itd. I w tym przypadku należało wiec stwierdzić, że reklama, która praktycznie zasłania fasadę kościoła jest niezgodna ze wskazanym przepisem miejscowego planu zagospodarowania (patrz: fotografia w załączniku do protokołu nr [...] z oględzin robót budowlanych lub obiektu budowlanego z 6 lutego 2019 r., k. 17 akt PINB).

Szczególną formę ochrony konserwatorskiej wyżej wymienionego Kościoła [...] oraz Cmentarza [...] przewiduje również § 7 ust. 1 pkt 3 lit. c) miejscowego planu zagospodarowania. Przepis ten wyznacza bowiem jeden ze szczególnych obszarów ochrony dziedzictwa kulturowego wskazując "strefę ochrony wybranych parametrów historycznego układu urbanistycznego [...]" obejmującą m.in. Cmentarz [...] teren ozn. [...]. Na wskazanym terenie obowiązuje zasada realizacji współczesnej zabudowy o jednolitej kompozycji przestrzennej, niekolidującej z gabarytami zabudowy zabytkowej i jej wartościowym układem. Ponadto, wszelkie przekształcenia istniejącego zagospodarowania wymagają uzgodnienia z właściwym konserwatorem zabytków.

W sprawie ustalono, że tablica reklamowa o powierzchni 18 m2, stojąca zresztą tuż obok identycznej tablicy, zasłania niewielki budynek kościoła wzniesiony (według informacji dostępnej publicznie) w 1934 r. obok drewnianej kaplicy pogrzebowej na cmentarnej posesji przy ul. W. Systemowa i funkcjonalna wykładnia powołanego wyżej przepisu planu wskazuje jednoznacznie, że istniejąca reklama o znaczących wymiarach koliduje z nieco tylko wyższą bryłą starego kościoła, a walory artystyczne i architektoniczne kościoła, zbudowanego z cegły rozbiórkowej pozostałej po wcześniejszym kościele [...] w W., są wyraźnie obniżone.

11. Należy też zauważyć, że analiza skutków regulacji zawartej w powyższym § 7 ust. 1 pkt 3 lit. c) miejscowego planu zagospodarowania wzbudziła zastrzeżenia skarżącej w związku z faktem, że jak wcześniej wskazano, reklamy powstały około 1999 r., a miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego został uchwalony 10 lat później. Skarżąca kwestionuje zatem związanie jej postanowieniami planu, uważając, że byłby to przypadek działania prawa wstecz. Podkreśla również, że zasada ograniczonego stosowania przepisów planu wyrażona jest także w § 12 omawianego aktu.

Ze stanowiskiem skarżącej nie sposób się zgodzić. Można byłoby przyjąć, że zbudowanie w 1999 r. przedmiotowej reklamy, w tym w szczególności nośnika reklamowego, było niezgodne z przepisami prawa budowlanego, ale nie naruszało przepisów planistycznych (przy założeniu, że wcześniejsze plany zagospodarowania przestrzennego nie odnosiły się do kwestii ochrony zabytków). Takie rozumowanie nie może jednak zapewniać skuteczności zarzutów skarżącej wywodzonych z daty uchwalenia ww. miejscowego planu zagospodarowania. Zasadą postępowania administracyjnego w sprawach dotyczących samowoli budowlanej jest, jak wskazano, ustalanie czy doszło do samowoli na podstawie przepisów obowiązujących w chwili powstania kwestionowanego obiektu budowlanego. Natomiast rozstrzyganie o skutkach samowoli, w tym również o prowadzeniu postępowania legalizacyjnego dokonuje się już na podstawie przepisów prawa obowiązujących w okresie, w którym trwa lub trwałoby takie postępowanie.

Zdaniem Sądu, zasadnie PINB zastosował do samowolnie wybudowanych nośników reklamowych przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą Rady [...] z dnia [...] maja 2009 r. Taka bowiem uchwała obowiązywała w październiku 2019 r. i obowiązuje nadal. Nawet gdyby organ powiatowy nadzoru budowlanego podjął czynności mające na celu legalizację istniejącego obiektu budowlanego – nośnika reklamowego trwale związanego z gruntem i stanowiącego podstawę dla tablicy reklamowej o powierzchni 18 m2, to i tak musiałby zbadać zgodność istniejącego obiektu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego pozostającym w mocy w dniu wydania decyzji organu pierwszej instancji. Zastosowanie przepisów obowiązującej uchwały o miejscowym planie zagospodarowania jest zasadą obowiązującą bez względu na to, kiedy powstał kwestionowany obiekt budowlany (patrz powołane wyżej wyroki WSA w Poznaniu z 20 sierpnia 2020 r., sygn. akt II SA/Po 1023/19 oraz WSA w Warszawie z 3 sierpnia 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 2288/15). W tym stanie rzeczy [...] WINB kontrolujący decyzję organu pierwszej instancji nakazującego rozbiórkę, nie mógł zakwestionować tego rozstrzygnięcia. Było ono bowiem zgodne zarówno z literalnym brzmieniem przepisów prawa budowlanego, jak i utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych.

12. Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę nie może zgodzić się również z argumentem skarżącej, że § 12 ww. miejscowego planu zagospodarowania zwalnia skarżącą z odpowiedzialności za zarzucane jej naruszenia przepisów planistycznych. Przepis ten ustala bowiem zasady i terminy tymczasowego zagospodarowania terenów objętych miejscowym planem. W szczególności, § 12 pkt 1 lit. a stanowi, że do czasu realizacji zagospodarowania zgodnego z ustalonym w planie, dopuszcza się użytkowanie terenów wyłącznie w sposób dotychczasowy. Wskazany przepis zawiera normę przejściową (intertemporalną, międzyczasową). Bardzo często bowiem dokonanie zmiany treści obowiązującego prawa może powodować kolizję ze stanem prawnym istniejącym, a wynikającym z wcześniejszych przepisów.

Wskazany § 12 planu nie jest – być może – najzręczniej sformułowanym przepisem, jednak jego sens daje się względnie łatwo ustalić w drodze racjonalnej wykładni prawa. Po pierwsze, przepis przejściowy wyraźnie dotyczy bowiem tymczasowego zagospodarowania terenów objętych planem. Skarżąca nie może zatem twierdzić, że zlokalizowane w 1999 r. przy ul. W. [...] w W. samowolne reklamy mają charakter tymczasowy, skoro istnieją tam już ponad 20 lat.

Po drugie, § 12 uchwały przewiduje, że zabudowa terenów objętych planem będzie w sposób legalny zmieniana i dostosowywana do treści planu. Tymczasem, intencją skarżącej jest zachowanie obiektów powstałych samowolnie w takim stanie, jaki jest oczywiście niezgodny z przepisami planu. Nie można zatem powołując się na ogólny przepis przejściowy zawarty w planie uchylić (derogować) szczegółowych przepisów zawartych w merytorycznej części opisowej planu. W świetle wyników wykładni funkcjonalnej przepisów planu nie sposób bowiem uznać, że przepis przejściowy stanowi lex specialis w stosunku do powoływanych przepisów § 5 i § 7. W tym sensie argument skarżącej mający za podstawę § 12 planu należy uznać za niezgodny z regułami kolizyjnymi i zasadami rozumowania prawniczego przyjętymi w polskiej kulturze prawnej.

13. Zdaniem Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę nietrafny jest argument skarżącej, że w kwestii zgodności istniejącego stanu faktycznego z przepisami planistycznymi należy uzyskać wiążący dokument (zaświadczenie) o niezgodności istniejącego obiektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W rozpatrywanej sprawie właściwy organ odpowiedzialny za ochronę zabytków, czyli [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków wyraźnie stwierdził w piśmie oznaczonym datą 11 września 2019 r. i pieczęcią PINB z 19 września 2019 r., że umieszczenie wolnostojącego nośnika reklamowego przy Kościele [...] narusza wartości estetyczne i architektoniczne tego miejsca. Istniejąca reklama swoimi dużymi gabarytami znaczącą zasłania zabytkową fasadę kościoła, a zarówno jej treść, jak i forma rażąco się z nią kłóci (k. 32 akt PINB).

W przedstawionym stanie rzeczy organy nadzoru budowlanego mogły uznać, że prowadzenie przez MWKZ formalnego postępowania administracyjnego w przedmiocie zgodności istniejącej reklamy z przepisami o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami byłoby nieuzasadnionym przedłużaniem postępowania nadzorczego prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego. Zasada szybkości i prostoty postępowania administracyjnego wyrażona w art. 12 § 1 i § 2 k.p.a. zdecydowanie przemawia za przyjętym w sprawie rozwiązaniem. Z tego względu oczekiwanie skarżącej podejmowania przez organy konserwatorskie odpowiednich decyzji lub innych aktów prowadziłaby jedynie do dalszej zwłoki i przewlekłości PINB w sprawie. Warto również mieć na względzie okoliczność, że organy nadzoru budowlanego są w pełni upoważnione i merytorycznie przygotowane do samodzielnej wykładni i stosowania powszechnie obowiązujących przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W opinii Sądu przepisy te, w szczególności § 5 i § 7 nie budzą zasadniczych wątpliwości interpretacyjnych.

14. W świetle zgromadzonego materiału dowodowego i przyjętej interpretacji przepisów prawa budowlanego oraz przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami organy nadzoru budowlanego właściwe w sprawie nie mogły mieć wątpliwości, że istniejące reklamy nie mogą zostać uznane za zgodne z prawem. Nie tylko bowiem przedmiotowa reklama została zbudowana bez wymaganego pozwolenia na budowę, ale również sprzeczności z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie ochrony zabytków i dziedzictwa kulturowego wykluczały legalizację reklam jako obiektów budowlanych. Nawet gdyby PINB podjął czynności mające na celu doprowadzenie reklam do stanu zgodnego z prawem poprzez zgromadzenie odpowiedniej dokumentacji, to czynności takie nie mogłyby być podstawą zatwierdzenia projektu budowlanego zgodnie z art. 34 i 35 pr.bud. W przedstawionym kontekście żądanie skarżącej kontynuowania postępowania administracyjnego na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 pr.bud. należało uznać za całkowicie bezzasadne.

Biorąc pod uwagę przedstawioną analizę przepisów prawa znajdujących zastosowanie w rozpatrywanej sprawie, zasady rozumowania prawniczego i okoliczności faktyczne istotne w sprawie, Sąd w pełni podzielił stanowisko organu, który wydał zaskarżoną decyzję. Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a skarga niezasadna.

Mając na względzie powyższe ustalenia, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 151 powołanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.