Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 27/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2016-06-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 60 ust. 2 pkt 1  art. 7  ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 1164
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - tekst jednolity.
journal: Dz.U.UE.L 2009 nr 30 poz 16  art. 124 ust. 2
law: Rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla  rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr  1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Guziński Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Malinowska-Grakowicz (sprawozdawca) Sędzia WSA Anna Siedlecka Protokolant specjalista Ewa Bogulak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 9 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi A Sp. z o.o. w L.-Z. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013 z tytułu realizacji Pakietu 2 - Rolnictwo ekologiczne oraz przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013 z tytułu realizacji Pakietu 5 - Ochrona siedlisk lęgowych oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

W dniu [...].05.2013 r. skarżąca we wniosku (skorygowanym) o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2013 r. zadeklarowała [...] działek rolnych, na których zgłoszono realizację pakietu 2 - Rolnictwo ekologiczne, wariant 2.2 - Uprawy rolnicze w okresie przestawiania na powierzchni gruntów rolnych wynoszącej 39,02 ha oraz pakietu 5 - Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000, wariant 5.1 - Ochrona siedlisk lęgowych ptaków na powierzchni 42,20 ha.

W dniu [...].06.2013 roku gospodarstwo rolne skarżącej spółki zostało wytypowane do przeprowadzenia kontroli na M., którą wykonano w dniach [...].09.2013 r. do [...].09.2013 r. (wizytacja terenowa) oraz w dniu [...].12.2013 r. przeprowadzono wizualizację działek na ortofotomapie, a utrwalono je w formie raportu z czynności kontrolnych w zakresie kwalifikowalności powierzchni [...]. W wyniku kontroli ustalono co następuje:

dla działek rolnych [...]zastosowano kod DR 18 tj. na całej działce stwierdzono zaniechanie prowadzenia działalności rolniczej. Na działkach tych zidentyfikowano nieużytki.

dla działek rolnych [...] stwierdzono powierzchnie mniejsze niż deklarowane (kod DR 13+), zastosowano także kod DR52 tj. stwierdzono zwiększenie zasięgu pola zagospodarowania.

dla działek rolnych [...] zastosowano kod DR6 tj. nie stwierdzono deklarowanej uprawy. Stwierdzona uprawa należy do tej samej grupy upraw, do której należy roślina deklarowana. Na działce zidentyfikowano ugór.

dla działek rolnych [...] zastosowano kod DR7 tj. nie stwierdzono deklarowanej uprawy. Stwierdzona uprawa należy do innej grupy upraw, do której należy roślina deklarowana. Na działce zidentyfikowano ugór.

Ponadto w gospodarstwie przeprowadzona została w dniu [...].12.2013 r. kontrola z tytułu przestrzegania wymogów wzajemnej zgodności utrwalona w protokole nr [...]. Kontrola ta stwierdziła nieprawidłowości polegające na braku wykoszenia działki [...] na pow. 3,82 ha, [...] na pow. 0,77 ha, [...] na pow. 0,13 ha, [...] na pow. 0,66 ha, [...] na pow. 0,48 ha, [...] na pow. 2,07 ha, [...] na pow. 0,94 ha.

W dniu [...].02.2014 roku strona złożyła zastrzeżenia do wyników przeprowadzonej kontroli na M.. W toku postępowania przedłożyła między innymi mapki uzyskane w wyniku ekspertyzy ornitologicznej, wypisy z ewidencji gruntów, kopię rejestru działań rolnośrodowiskowych, informację o powierzchni PEG, opinię specjalisty agronomii i łąkarstwa, umowę o świadczenie usług z dnia [...].04.2013 roku zawartą pomiędzy "A" sp. z o.o. a "B"sp. z o.o.

W dniu [...] września 2014 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w K. wydał decyzję nr [...], którą przyznał Spółce płatności rolnośrodowiskowe na 2013 r. tylko w zakresie kosztów transakcyjnych, płatność do działek rolnych w ramach wariantu 5.1 został odmówiona.

W odwołaniu od decyzji pierwszej instancji skarżąca zarzuciła przede wszystkim naruszenie przepisów procedury tj. art. 21 ust. 1 - 4 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, art. 7, art. 8, art. 9 , art. 10, art. 11, art. 107 § 1 i 3 kodeksu postępowania administracyjnego – poprzez błędy w ustaleniach faktycznych mające wpływ na wynik sprawy, podnosząc, że działki wykluczone z płatności w wariancie 5.1 były użytkowane od ponad 5 lat jako łąki utrzymane w dobrej kulturze rolnej. Podkreśliła, że organ nie dał wiary przedstawionym przez stronę innym dowodom potwierdzającym faktyczne użytkowanie działek. Wniosła o przesłuchanie świadków tj. producenta, który w roku 2012 deklarował działki nr [...], domagała się uwzględnienia dokumentacji ornitologicznej. Poza powyższym wniosła o przesłuchanie innych świadków na okoliczność występowania na działkach z deklaracją wariantu 2.2 uprawy mieszanki traw z motylkowatymi. Podsumowując zaznaczyła, że przedstawione przez nią dowody (faktura na zakup mieszanki łąkowej wraz z dowodem wpłaty, umowa o świadczenie usług z dnia [...].04.2013 roku wraz z aneksem, opinia mgr inż. M. J., dokumentacja pokontrolna jednostki certyfikującej "X"Sp. z o.o., rejestr inspektorów rolnictwa ekologicznego) poddają w wątpliwość dokonane przez kontrolujących ustalenia zawarte w raporcie z czynności kontrolnych.

Rozpatrując odwołanie Dyrektor Oddziału Regionalnego w decyzji z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...] przytoczył materialnoprawne podstawy przyznawania płatności rolnośrodowiskowych a następnie stwierdził, że organ I instancji prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy i zastosował obowiązujące przepisy prawa. W odniesieniu do wariantów 2.2 i 5.1 zaistniała jednakże wadliwość rozstrzygnięcia decyzji zwanego także sentencją lub osnową decyzji, polegająca na wewnętrznej sprzeczności pomiędzy sentencją decyzji a jej uzasadnieniem w zakresie orzeczenia o sankcjach, co niniejszą decyzją Dyrektor Oddziału jako organ dokonujący powtórnej merytorycznej oceny sprawy sanował.

Organ odwoławczy zauważył, że znaczenie ma określony stan faktyczny działek rolnych zastany i opisany w dacie dokonywania ich kontroli, a nie w okresie wcześniejszym, czy późniejszym. Kontrolowane działki rolne zostały opisane szczegółowo w raporcie z kontroli, a na odrębnym szkicu zaznaczono miejsca wykonywania fotografii.

W obszernej skardze na to ostateczne rozstrzygnięcie skarżąca spółka domagając się uchylenia decyzji zarzuciła:

1) wydanie decyzji z naruszeniem art. 139 k.p.a., a to z naruszeniem zasady reformationis in peius poprzez wydanie decyzji na niekorzyść odwołującej spółki, tj. z nałożeniem sankcji w łącznej kwocie [...]zł poprzez co pogorszona została sytuacja prawna skarżącej, bowiem sankcja ta stanowi dla skarżącej dolegliwość finansową, przy czym organ odwoławczy naruszając zasadę reformationis in peius nie wyjaśnił jednocześnie, czy zostały spełnione przesłanki z art. 139 k.p.a.;

2) naruszenie przepisów procedury, które miało wpływ na wynik prawy, przede wszystkim poprzez naruszenie art. 21 ust 1-4 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz art. 7, art. 8, art. 9 , art. 10, art. 11, art. 75, art. 76 § 1 i 3, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez wybiórcze stosowanie przez organ materiału dowodowego (całkowite pominięcie i brak uwzględnienia przy wydawaniu decyzji oraz brak odniesienia się w uzasadnieniu wydanej decyzji do okoliczności i dowodów wskazanych przez skarżącą spółkę w zastrzeżeniach do raportów z kontroli oraz w odwołaniu od decyzji organu I instancji) oraz naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów poprzez brak wzięcia przez organ II instancji przy rozstrzyganiu pod uwagę całokształtu materiału dowodowego dla uznania danej okoliczności za udowodnioną, a także nieprzesłuchanie świadków.

W odpowiedzi strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wyrokiem z dnia 7 lipca 2015 r. (sygn. akt III SA/Wr 256/15) Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylił zaskarżoną decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013 z tytułu realizacji Pakietu 2 - Rolnictwo ekologiczne oraz przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013 z tytułu realizacji Pakietu 5 - Ochrona siedlisk lęgowych.

W uzasadnieniu wyroku wskazano, że za chybiony wypada uznać zarzut naruszenia przez Dyrektora ARiMR zakazu reformationis in peius, statuowanego w art. 139 k.p.a., poprzez nałożenie przez organ wyższego stopnia trzyletniej sankcji, czego nie przewidywała sentencja decyzji pierwszoinstancyjnej. Zauważono, że trafnie zwrócił uwagę organ odwoławczy, że to organ pierwszej instancji dopuścił się naruszenia prawa, ponieważ o obowiązkowych sankcjach obciążających stronę (określając przy tym ich wysokość) wypowiedział się jedynie w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia (ogólnikowo oraz w tytule decyzji określając ją jako decyzję "o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości z sankcjami wieloletnimi"), formalnie nie orzekając jednak o ich zastosowaniu wobec spółki w sentencji swojej decyzji. Skład orzekający Sądu w pełni podzielił stanowisko organu wyższego stopnia, zgodnie z którym, powstał w ten sposób stan niepewności, co do tego, czy sankcje te obciążają stronę, czy też nie ma ona obowiązku znoszenia ich ciężaru. Stan ten należało bezwzględnie usunąć, właśnie poprzez wydanie w tym zakresie imperatywnego (władczego) rozstrzygnięcia. Tak też postąpił – słusznie – organ odwoławczy, uchylając zaskarżoną decyzję Kierownika Biura Powiatowego, w części dotyczącej odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowej z tytułu realizacji pakietu 2 – Rolnictwo ekologiczne, Wariant 2.2. – Uprawy rolnicze w okresie przestawiania (punkt 1. decyzji Dyrektora ARiMR poddanej kontroli Sądu), a następnie orzekając o odmowie przyznania płatności w tym zakresie, o nałożeniu sankcji (w kwocie identycznej do tej, o której mowa w uzasadnieniu decyzji Kierownika BP) i o sposobie realizowania tego ciężaru, w formie potrąceń z płatności przypadających beneficjentowi w trzech kolejnych latach realizacji programu rolnośrodowiskowego (punkty 2 i 3 tej samej decyzji). Sąd zaakcentował przy tym, iż reformationis in peius nie jest zakazem bezwzględnym. Jego ewidentne ograniczenia wskazał legislator w końcowym fragmencie art. 139 k.p.a. Biorąc pod uwagę kategoryczny nakaz wynikający z brzmienia art. 16 ust. 5 i ust. 7 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 65/2011, niezastosowanie przewidzianych w tych przepisach sankcji i redukcji należałoby uznać zarówno za rażące naruszenie wymienionych, bezwzględnie obowiązujących przepisów, jak i za rażące naruszenie interesu społecznego, który wymaga wszak przestrzegania dyscypliny w przyznawaniu pomocy rolnikom, w tym również – płatności rolnośrodowiskowych. Oba kryteria (rażące naruszenie prawa i takież w swoim charakterze naruszenie interesu społecznego), upoważniają zaś organy odwoławcze (tu – Dyrektora ARiMR) – z woli samego prawodawcy – do nierespektowania zakazu sformułowanego w art. 139 k.p.a.

W dalszej części uzasadnienia Sąd wskazał, że pozostałe zarzuty naruszenia prawa procesowego, wyartykułowane w skardze, są w znacznej mierze uzasadnione.

Podkreślono, że podstawowym warunkiem wydania niewadliwego orzeczenia w danej sprawie, jest prawidłowe ustalenie wszystkich okoliczności stanu faktycznego, mających znaczenie do prawidłowego załatwienia tejże sprawy. Zgodzono się przy tym ze stanowiskiem spółki, kiedy ta twierdzi, że organy administracji rolnej wydały swoje rozstrzygnięcia, bez należytego rozważenia wniosków płynących ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym zwłaszcza bez szczegółowego odniesienia się do niektórych dowodów zaoferowanych przez stronę.

Organ poddał ocenie między innymi wielkość zakupionej mieszanki, jednakże wywiedzione wnioski nie mogą być uznane za pewne, a to w kontekście praktycznie pominiętego przez organy kluczowego zdaniem skarżącej dowodu w postaci zdjęć fitosocjologicznych spornych gruntów oraz opinii - sporządzonych przez M. J. (specjalisty agronomii i łąkarstwa, biegłego sądowego), które wprawdzie zostały sporządzone – co podkreślił organ wyższego stopnia i co spowodowało faktycznie pominięcie tych dowodów w jego ocenie – w innej dacie niż wrześniowa kontrola na M.. Zdaniem Składu orzekającego jednak nie zachodził duży odstęp czasowy albowiem w opinii podano, że oględziny działek w kwestii zbadania stopnia zadarnienia działek i ich poszycia roślinnością, poziomu rozwoju roślin oraz ustalenia, czy stanowią deklarowaną we wniosku skarżącej spółki mieszankę traw wieloletnich z wieloletnimi motylkowatymi drobnonasiennymi - miały miejsce w pierwszym tygodniu stycznia 2014 roku, a więc około trzy i pół miesiąca od daty kontroli na M., która odbyła się w końcu września 2013 r. Biegły zaś wyjaśnił powody, dla których było możliwe dokonanie w dacie [...] stycznia 2014 r. (czyli w sezonie zimowym) oceny poprzedniego stanu działek. Organ winien był – w ocenie Sądu, odnieść się do tych dowodów, w szczególności stwierdzić czy opinia wraz z załączonymi zdjęciami, jest kompletna, ocenić jej zawartość formalną i merytoryczną, skonfrontować z innymi dowodami w sprawie i przedstawić analizę w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. Podobnie – zdaniem Sądu – postąpił organ w odniesieniu do pozostałych dwóch dowodów, a to - zaoferowanej przez spółkę dokumentacji przyrodniczo-ornitologicznej, sporządzonej przez eksperta A.C., opracowanej na podstawie jego osobistych obserwacji i oględzin w dacie wcześniejszej (przełom kwietnia, maja 2013 r.), niż aktualna kontrola na M. ([...] września 2013 r.) oraz w stosunku do przedstawionego przez skarżącą protokołu kontroli wykonanej przez "X"Sp. z o.o. Konkludują Sąd wskazał, że rozpatrując ponownie sprawę organ zastosuje się do zaleceń zawartych w uzasadnieniu niniejszego wyroku:

1. przeprowadzi ocenę kompletności oraz zawartości merytorycznej opinii sporządzonej przez M. J. (specjalisty agronomii i łąkarstwa) wraz z załączonymi zdjęciami fitosocjologicznymi i formularzami tych zdjęć w zestawieniu z pozostałymi dowodami w sprawie (także o treści przeciwstawnej);

2. dokona oceny (skonfrontowania) znaczenia danych obszarowych zawartych w protokole kontroli JC w świetle ustaleń kontroli na M., przeprowadzonej przez pracowników Biura Kontroli na M. w dniach [...] września 2013 r.;

3. rozważy szczegółowo znaczenie, jakie należy w sprawie przypisać dokumentacji przyrodniczo-ornitologicznej, sporządzonej przez eksperta A. C., ze względu na jej rzeczywistą treść, a nie tylko ogólnikowo, włącznie z uwzględnieniem zasad i celów, jakim powinna odpowiadać dokumentacja tego rodzaju;

4. jeśli będzie to konieczne dla realizacji powyższych zaleceń Sądu – przeprowadzi inne dodatkowe dowody, w tym z przesłuchania świadków.

Organ odwoławczy ponownie rozpoznając sprawę, w zaskarżonej w niniejszym postępowaniu decyzji z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...] wskazał, że organ I instancji prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy oraz w prawidłowy sposób zastosował obowiązujące przepisy prawa. W odniesieniu do wariantów 2.2 i 5.1 zaistniała – jak wskazano, wadliwość rozstrzygnięcia decyzji (sentencji), polegająca na wewnętrznej sprzeczności pomiędzy sentencją decyzji a jej uzasadnieniem, co zaskarżoną decyzją Dyrektor ARiMR sanował.

Organ odwoławczy podejmując rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie dokonał ponownej oceny raportu z czynności kontrolnych, wskazując, że kontrolowane działki rolne zostały opisane szczegółowo w raporcie z kontroli, a na odrębnym szkicu zaznaczono miejsca wykonywania fotografii. To na podstawie tych dowodów organ ustalił ostatecznie, że w przypadku działek [...] stwierdzono nieużytki. Powyższe wynikało –jak podkreślił organ, z wykrycia na kontrolowanym terenie samosiewów drzew i krzewów co obligowało inspektorów do zastosowania kodu DR18. Z kolei na części działek z deklaracją mieszanki wieloletniej traw z motylkowatymi nie stwierdzono obecności roślin motylkowych. Dodatkowo Dyrektor podkreślił, że materiały dowodowe złożone przez stronę postępowania potwierdzają prawidłowość ustaleń kontroli, zgodnie z którymi działki, na których stwierdzono samosiewy drzew i krzewów przez wiele lat nie były użytkowana rolniczo.

Odnosząc się do kwestii utrzymania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej przy uwzględnieniu dopuszczalnej liczby 50 szt. drzew na hektar organ wyjaśnił, iż zgodnie § 4 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2010 r. w sprawie norm minimalnych (Dz. U. Nr 39, poz. 211 ze. zm.) można uznać, że grunty rolne porośnięte drzewami do 50 szt. na hektar są utrzymane zgodnie z normami, pod warunkiem gdy występują pojedynczo i nie wpływają na prowadzoną na tych gruntach produkcję roślinną.

Organ nie uwzględnił także zarzutu strony, zgodnie z którym kontrola wykonana przez wykonawcę zewnętrznego miałaby być przeprowadzona nierzetelnie przez niewykwalifikowane i niedoświadczone osoby. W kontekście przedstawionych przez stronę dowodów na wykonanie czynności karczowania drzew i krzewów na działkach wymienionych w umowie świadczenia usług z dnia [...].04.2013 r. oraz bezspornego widocznego na zdjęciach stanu gruntów, na których widoczne są nawet kliku, kilkunastoletnie samosiewy, organ wskazał, że definicja trwałych użytków zielonych wskazuje, iż są to grunty zajęte pod uprawę traw lub innych pasz z roślin zielonych naturalnych (samosiewnych) lub powstałych w wyniku działalności rolniczej (wysiewanych), niepodlegające płodozmianowi w gospodarstwie przez okres pięciu lat lub dłużej, z wyłączeniem obszarów odłogowanych zgodnie z rozporządzeniem Rady (EWG) nr 2078/92, obszarów odłogowanych zgodnie z art. 22, 23 i 24 rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 oraz obszarów odłogowanych zgodnie z art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 ; a w tym celu " trawy lub inne pasze z roślin zielonych" oznaczają wszelkie rośliny zielne, rosnące tradycyjnie na naturalnych użytkach zielonych lub zazwyczaj zawarte w mieszankach nasion przeznaczonych do zasiewania użytków zielonych lub łąk w państwie członkowskim (wykorzystywanych bądź nie do wypasania zwierząt). Zawarte w tej definicji sformułowanie "uprawa traw lub innych pasz zielonych", wyklucza zakwalifikowanie do płatności gruntów, które doprowadzane są dopiero w roku rozpoczęcia realizacji programu do użytkowania rolniczego jako łąki lub pastwiska, a tym bardziej obszarów stanowiących nieużytki, na których występuje liczny samosiew drzew i krzewów, co bezsprzecznie pozwala na stwierdzenie, że grunty te od lat nie stanowią ww. upraw. Ponadto zgodnie z rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2010 r. w sprawie minimalnych norm obszar łąk lub pastwisk dla uznania, że są utrzymane w dobrej kulturze rolnej musi być co najmniej raz w roku do 31 lipca wykoszony.

Odnosząc się do zarzutu niepoinformowania strony o kontroli na M. organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 26 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającym szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. WE Nr L 316 z 02.12.2009 r. str. 65 ze zm.), kontrole administracyjne i kontrole na M. przeprowadza się tak, aby skutecznie zweryfikować zgodność z warunkami, na jakich przyznawana jest pomoc oraz przestrzeganie wymogów i norm istotnych dla wzajemnej zgodności. Stosownie do art. 27 tego rozporządzenia kontrole na M. mogą być zapowiadane, jeżeli nie zagraża to celowi kontroli. Kontrole na M. są przeprowadzane bez uprzedzenia, a tylko jeżeli nie zagrażałoby to celowi kontroli można o niej zawiadomić z wyprzedzeniem ograniczonym do koniecznego minimum, który to okres nie może przekraczać 48 godzin z wyjątkiem uzasadnionych przypadków. Dodatkowo przywołano art. 31 ust. 4 z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t. j. Dz. U. z 2012 r. poz. 1164 ze zm.), który stanowi, iż czynności kontrolne mogą być wykonywane podczas nieobecności rolnika także wówczas, gdy rolnik został zawiadomiony o kontroli zgodnie z art. 27 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009.

W ocenie Dyrektora ARiMR nie zasługują także na uwzględnienie zarzuty strony dotyczące naruszenia przez organ zasady czynnego udziału strony w postępowaniu oraz art. 7 k.p.a. Ustawodawca stanowiąc w art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 173), że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, zdecydował się na odejście od zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w części drugiej art. 7 k.p.a., nakazującej organom administracji publicznej podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Konsekwencją odejścia od zasady prawdy obiektywnej jest również rezygnacja z zasady postępowania dowodowego, wyrażonej w art. 77 k.p.a. Ograniczeniu uległa również zasady informowania strony oraz czynnego udziału strony w postępowaniu, o których mowa w art. 9 i 10 k.p.a. Zgodnie bowiem z art. 21 ust. 2 pkt 3 i 4 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 173), w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania oraz zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Organ podkreślił, że w toku postępowania przed organem I instancji strona nie zgłosiła takich żądań, natomiast w postępowaniu odwoławczym poinformowano pełnomocnika spółki o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, wypowiedzenia co do nich oraz złożenia dodatkowych oświadczeń, żądań itp., jednakże z prawa tego nie skorzystano.

Organ odwoławczy odnosząc się do załączonego przez stronę dowodu w postaci opinii mgra inż. M. J. stwierdził, iż nie może ona stanowić podstawy ustaleń faktycznych w przedmiotowej sprawie. Dokonując swobodnej oceny całokształtu materiału dowodowego organ uznał, iż podstawę ustaleń faktycznych w przedmiotowej sprawie stanowi jedynie raport z czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniach [...].09.- [...].09.2013 r. Organ podkreślił przy tym, że zdjęcie fitosocjologiczne nie może stanowić dowodu określającego wielkość zadeklarowanych we wniosku użytków rolnych, na których prowadzona jest działalność rolnicza zgodnie z wymogami, o których mowa w art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach. Zdjęcie to jest bowiem ujednoliconym opisem struktury i kompozycji gatunkowej zbiorowiska roślinnego, dokonanym na podstawie analizy ściśle ograniczonego w przestrzeni płatu (fragmentu) tego zbiorowiska. Z treści tejże opinii wynika, iż jej celem jest ustalenie składu botanicznego roślin występujących na określonych działkach ewidencyjnych oraz określenie sposobu ich użytkowania. Dyrektor ARiMR dokonując analizy przedmiotowych zdjęć, jak i opinii stwierdził, iż na gruncie przedmiotowej sprawy, która dotyczy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2013 nie mogą one stanowić wiarygodnego dowodu potwierdzającego występowanie na kwestionowanych przez organ działkach rolnych uprawy w plonie głównym - mieszanki roślin motylkowatych drobnonasiennych z trawami na gruntach rolnych innych niż trwałe użytki zielone. Z akt sprawy wynika bowiem, iż do sporządzonej opinii załączonych zostało osiem zdjęć fitosocjologicznych dotyczących działek ewidencyjnych nr [...]. Analiza tychże zdjęć potwierdza, iż zawarta w nich tekstowa treść dotyczy jedynie 25 m. kw. każdej poddanej analizie działki ewidencyjnej. Powyższe oznacza, iż analizie poddano jedynie niewielki fragment działki ewidencyjnej położonej na poszczególnych działkach rolnych. Zdjęcia takowe sporządzone zostały celem ustalenia składu botanicznego występujących roślin.

Porównując zaś tekstowe zdjęcia fitosocjologiczne ze sporządzonymi uprzednio zdjęciami z przeprowadzonej kontroli na M. gospodarstwa rolnego nie sposób stwierdzić – zdaniem organu, iż na kontrolowanych działkach rolnych [...] była prowadzona w plonie głównym - uprawa mieszanek roślin motylkowatych drobnonasiennych z trawami na gruntach rolnych innych niż trwałe użytki zielone. Zgromadzona w aktach dokumentacja zdjęciowa (której nie sposób pominąć i zakwestionować jej wiarygodność) potwierdza – zdaniem organu, iż areał tychże działek nie był uprawiany rolniczo, były to działki porośnięte chwastami i licznymi zakrzaczeniami. Stwierdzono dodatkowo, że samo ustalenie przez biegłego, że na konkretnych działach ewidencyjnych występowały w przeszłości grupy roślin, które głównie stanowiły trawy i motylkowate drobnonasienne wieloletnie nie oznacza, że działki te spełniały definicję działek rolnych stosowanie do art. 2 pkt 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, zgodnie z którym działka rolna oznacza zwarty obszar gruntu, zgłoszony przez jednego rolnika i obejmujący nie więcej niż jedną grupę upraw. Z tych względów organ uznał, iż przedstawiona przez Spółkę opinia nie może stanowić dowodu określającego stan faktyczny działek rolnych zadeklarowanych we wniosku pomocowym.

Zgodnie ze wskazaniami Sądu zawartymi w wyroku, Dyrektor ARiMR w celu ustalenia wagi dowodu w postaci protokołu nr [...]w zakresie wskazanych w nim powierzchni działek rolnych uzyskał z Jednostki Certyfikującej (JC) odpowiedź, z której jednoznacznie wynika, iż inspektorzy wykonujący kontrole gospodarstw pod kątem realizacji wymogów dla rolnictwa ekologicznego nie dokonują pomiarów działek i w tym zakresie opierają się na oświadczeniu rolnika. Zatem wskazane na str. 2 raportu w tabeli 1 powierzchnie nie są wynikiem dokonanych w tym zakresie ustaleń faktycznych wykonanych przez inspektora JC poprzez wykonanie jakiegokolwiek obmiaru, ale stanowią deklarację producenta rolnego. Z tej też przyczyny raport [...]nie może – w ocenie organu – stanowić w zakresie stwierdzonych rzeczywistych powierzchni działek rolnych przeciwdowodu wobec ustaleń kontroli na M. wykonanej przez inspektorów ARiMR. Niezależnie od powyższego Dyrektor ARiMR stwierdził, iż kontrola JC w swej istocie odnosi się do spełnienia wymagań w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej dla gospodarstwa ekologicznego. Przedmiot kontroli wykonywanych przez jednostkę certyfikującą (JC) jest odmienny od inspekcji terenowych wykonywanych przez Biuro Kontroli na M. ARiMR lub wykonawców działających na zlecenie Agencji, dlatego też ustalenia kontroli wykonanych przez JC nie mogą stanowić przeciwdowodów dla protokołu nr [...]. Kontrole wykonywane przez jednostki certyfikujące mają na celu stwierdzenie czy produkty z gospodarstwa producenta rolnego mogą być wprowadzone do obrotu jako produkty rolnictwa ekologicznego i odnoszą się one wyłącznie do zakresu wymagań zawartych w rozporządzeniu Rady WE nr 834/2007 z dnia 28 czerwca 2007 r. w sprawie produkcji ekologicznej produktów rolnych i znakowania produktów ekologicznych uchylające rozporządzenie EWG nr 2092/91 (Dz. Urz. WE L 189 z 20.07.2007 r., z późn. zm.) oraz przepisów wykonawczych do ww. rozporządzenia.

Co do dokumentu w postaci ekspertyzy ornitologiczno-przyrodniczej, Dyrektor AriMR, dążąc do wykonania zaleceń, jakie zostały na organ nałożone w wyroku WSA we Wrocławiu, wystosował do jej autora pismo, celem wyjaśnienia kwestii sposobu ustalenia powierzchni łąk wpisanych do tegoż dokumentu. Dyrektor wskazał, że nie otrzymał odpowiedzi na to pismo, jednakże dokonując powtórnej analizy zapisów ww. ekspertyzy oraz zapisów dokumentu stanowiącego "metodykę wykonania dokumentacji przyrodniczej" organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko, iż dokumentacja ta w porównaniu z raportem kontroli na M. ma znikomą moc dowodową co do faktycznej powierzchni gruntów kwalifikujących się do płatności za rok 2013. Organ wyjaśnił, że zgodnie z zapisami ww. metodologii wykonania dokumentacji przyrodniczej wydzielenie granic oraz powierzchni działek rolnych wchodzących w skład RSS (siedlisko przyrodnicze) i RSO (siedlisko ornitologiczne) nie wymaga dokonywania pomiarów w tym użycia GPS. Pomiar GPS jest wykonywany przez eksperta jedynie w przypadku gdy ekspert nie ma możliwości uzyskania od rolnika mapy z informacjami dotyczącymi powierzchni ewidencyjno - gospodarczej (tzw. PEG), z której może odczytać wielkość powierzchni i granice działek rolnych wchodzących w skład RSS/RSO (rolnik uzyskuje taką mapę od ARiMR o ile uczestniczy w systemie płatności bezpośrednich lub nie wnioskował o płatności bezpośrednie jednak w roku poprzednim złożył wniosek w ramach programu rolnośrodowiskowego; rolnik może wystąpić do ARiMR o taką mapę na prośbę eksperta przyrodniczego) lub gdy ekspert wyznacza "nowe" granice działki rolnej (w ramach RSS/RSO), które nie pokrywają się z PEG. Organ podkreślił, że analiza załączonej przez stronę ekspertyzy przyrodniczo-ornitologicznej nie wskazuje, że jej autor dokonywał samodzielnych pomiarów działek. Strona skarżąca – jak zauważył organ, również nie wskazuje, iż ekspert dokonywał własnych pomiarów powierzchni. Dyrektor podkreślił przy tym, iż samo tylko wykonanie fotografii, na której widoczny jest jednolity obszar porośnięty trawami nie pozwala stwierdzić, jaki areał ten obraz obejmuje. Zauważono dodatkowo, że inspektorzy terenowi na wszystkich działkach zadeklarowanych we wniosku jako JPO/RS "mieszkanka wieloletnia traw z motylkowatymi drobnonasiennymi" w wariancie 2.2 nie stwierdzili deklarowanej uprawy.

Dodatkowo organ podkreślił, że brak było podstaw do przesłuchania w charakterze świadków K.K., A.K., J.K., P.J.. Okoliczności faktyczne przedmiotowej sprawy zostały w sposób dostateczny wyjaśnione przeprowadzoną kontrolą z 2013 r. Zaś w sprawie nie występują żadne wątpliwości, czy też sprzeczności, które uzasadniałby dodatkowo konieczność przesłuchania wskazanych osób w charakterze świadków.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji w całości, jak również poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, zarzucając zaskarżonej decyzji:

wydanie jej z naruszeniem procedury administracyjnej mającym wpływ na wynik sprawy, a to poprzez:

a. naruszenie art. 6 k.p.a. w związku z art. 153 p.p.s.a. poprzez nie wypełnienie wskazań zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 7 lipca 2015r. (III SA/Wr 256/15) i zaniechanie przeprowadzenia dowodów z przesłuchania świadków -, T.B. i M. J. i A. C.;

b. naruszenie art. 21 ust. 2 pkt. 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz rozwoju obszarów wiejskich w ramach PROW na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 64, poz. 427 ze zm.) poprzez zaniechanie rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego;

c. naruszenie art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie zasad swobodnej oceny dowodów, której Organ winien był dokonać w oparciu o całokształt okoliczności sprawy, w szczególności w odniesieniu do wniosków płynących z protokołu pokontrolnego jednostki certyfikującej "X" nr [...], jak również z opinii sporządzonej przez M. J. specjalisty agronomii i łąkarstwa;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to w szczególności § 3 i następne rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego PROW na lata 2007-2013 poprzez uznanie, że w niniejszej sprawie nie zostały spełnione warunki przyznania Skarżącej płatności rolnośrodowiskowej w pełnej wysokości, w tym w ramach Pakietu 2, wariant 2.2, zachodzą natomiast przesłanki do zastosowania wobec spółki sankcji;

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoją dotychczasową argumentację w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.").

Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a.), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. "b"), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. "c"). Godzi się dodatkowo podkreślić, iż – stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. – rozstrzygając w granicach sprawy, sąd nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną w niej podstawą prawną.

Rozpoczynając rozważania nad zgodnością z prawem zaskarżonej decyzji w pierwszej kolejności należy wskazać, że rozpoznawana sprawa była już przedmiotem rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, który wyrokiem z dnia 7 lipca 2015 r. (sygn. akt III SA/Wr 256/15) uchylił decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013 z tytułu realizacji pakietu 2 – Rolnictwo ekologiczne oraz przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013 z tytułu realizacji Pakiet 5 0 Ochrona siedlisk lęgowych.

Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Ocena prawna, o jakiej mowa w powołanym przepisie, dotyczyć może zarówno samej wykładni prawa materialnego i procesowego, jak i braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego. Związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu komentowanego przepisu, oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych – sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej ("Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Jan Paweł Tamo, LexisNexis, Warszawa 2008 r., wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2006 r., sygn. akt I FSK 506/05, LEX nr 187499). Nieprzestrzeganie tego przepisu w istocie podważałoby obowiązującą w demokratycznym państwie prawnym zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji i prowadziłoby do niespójności działania systemu władzy publicznej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego ciążący na organie i na Sądzie może być wyłączony tyko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, czyniącej pogląd prawny nieaktualnym, a także w razie wzruszenia wyroku w trybie przewidzianym prawem (por. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2000 r. sygn. akt I SA/Ka 2408/98, LEX 44392). Podkreślić także trzeba, że naruszenie zasady związania oceną prawną przez organ administracji stanowi wadę skutkującą uchyleniem zaskarżonej decyzji w nowym postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Wobec powyższego ponowne rozpoznanie sprawy przez sąd administracyjny ogranicza się do kontroli, czy organy administracji prawidłowo uwzględniły i wykonały wytyczne zawarte w poprzednim wyroku oraz oceny ewentualnych nowych okoliczności, które zaistniały już po wydaniu wyroku. Te natomiast kwestie, które były już przedmiotem oceny Sądu i co do których Sąd nie dopatrzył się uchybień w działaniu organu administracji, nie mogą być ponownie oceniane. W konsekwencji zatem w niniejszej sprawie punktem wyjścia dla oceny legalności zaskarżonej decyzji był wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 7 lipca 2015 r. (sygn. akt III SA/Wr 256/15), którym uchylono decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...].

Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W wyroku z dnia 7 lipca 2015 r. Sąd zobowiązał organ – przy ponownym rozpoznawaniu sprawy – do przeprowadzenia przez organ oceny kompletności oraz zawartości merytorycznej opinii sporządzonej przez M. J. (specjalisty agronomii i łąkarstwa) wraz z załączonymi zdjęciami fitosocjologicznymi i formularzami tych zdjęć w zestawieniu z pozostałymi dowodami w sprawie (także o treści przeciwstawnej); dokonania oceny (skonfrontowania) znaczenia danych obszarowych zawartych w protokole kontroli JC w świetle ustaleń kontroli na M., przeprowadzonej przez pracowników Biura Kontroli na M. w dniach [...] września 2013 r.; rozważenia szczegółowo znaczenia, jakie należy w sprawie przypisać dokumentacji przyrodniczo-ornitologicznej, sporządzonej przez eksperta A. C., ze względu na jej rzeczywistą treść, a nie tylko ogólnikowo, włącznie z uwzględnieniem zasad i celów, jakim powinna odpowiadać dokumentacja tego rodzaju; przeprowadzenia innych dodatkowych dowodów, w tym z przesłuchania świadków( jeśli będzie to konieczne dla realizacji powyższych zaleceń Sądu).

W ocenie Sądu organ odwoławczy rozpoznając ponownie sprawę zastosował się do wszystkich zaleceń zawartych w wyroku z dnia 7 lipca 2015 r. Przede wszystkim przeprowadzono ocenę opinii sporządzonej przez M. J. (specjalisty agronomii i łąkarstwa) wraz z załączonymi zdjęciami fitosocjologicznymi i formularzami tych zdjęć w zestawieniu z pozostałymi dowodami w sprawie. Słusznie organ przyjął, że opinia ta nie mogła stanowić podstawy ustaleń faktycznych w sprawie. Prawidłowo przy tym wywiedziono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że zdjęcie fitosocjologiczne nie jest dowodem określającym wielkość zadeklarowanych we wniosku użytków rolnych, na których prowadzona jest działalność rolnicza. Zdjęcie to jest bowiem ujednoliconym opisem struktury i kompozycji gatunkowej zbiorowiska roślinnego, dokonanym na podstawie analizy ściśle ograniczonego w przestrzeni płatu (fragmentu) tego zbiorowiska. Poczynione tym samym w opinii ustalenia z wykorzystaniem takich zdjęć odnoszą się tylko do niewielkiego fragmentu poszczególnych działek, a nie do stanu faktycznego występującego na całej powierzchni poszczególnej działki rolnej w dniu kontroli. Dyrektor ARiMR dokonując analizy przedmiotowych zdjęć, jak i opinii zasadnie stwierdził, iż na gruncie przedmiotowej sprawy, która dotyczy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2013 nie mogą one stanowić wiarygodnego dowodu potwierdzającego występowanie na kwestionowanych przez organ działkach rolnych uprawy w plonie głównym - mieszanki roślin motylkowatych drobnonasiennych z trawami na gruntach rolnych innych niż trwałe użytki zielone. Z akt sprawy wynika bowiem, iż do sporządzonej opinii załączonych zostało osiem zdjęć fitosocjologicznych dotyczących działek ewidencyjnych nr [...]. Analiza tychże zdjęć – jak prawidłowo wskazał organ potwierdza, iż zawarta w nich tekstowa treść dotyczy jedynie 25 m. kw. każdej poddanej analizie działki ewidencyjnej, a więc tylko fragmentów poszczególnych działek.

Zgodnie z zaleceniami Sądu, organ dokonał także oceny znaczenia danych obszarowych zawartych w protokole kontroli Jednostki Certyfikującej (JC) w świetle ustaleń kontroli na M., przeprowadzonej przez pracowników Biura Kontroli na M. w dniach [...] września 2013 r. W tym zakresie Dyrektor ARiMR uzyskał od Jednostki informację, zgodnie z którą inspektorzy wykonujący kontrole gospodarstw pod kątem realizacji wymogów dla rolnictwa ekologicznego nie dokonują pomiarów działek i w tym zakresie opierają się na oświadczeniu rolnika. W konsekwencji zatem podane w raporcie tej jednostki dane odnoszące się do powierzchni działek nie były wynikiem dokonanych przez inspektora JC faktycznych pomiarów, ale stanowiły deklarację producenta rolnego. Z tej też przyczyny, jak słusznie wywiódł organ, raport Jednostki Certyfikującej nie mógł stanowić w zakresie stwierdzonych rzeczywistych powierzchni działek rolnych przeciwdowodu wobec ustaleń kontroli na M. wykonanej przez inspektorów ARiMR. Dodatkowo słusznie Dyrektor ARiMR stwierdził, iż kontrola JC w swej istocie odnosiła się do spełnienia wymagań w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej dla gospodarstwa ekologicznego. Przedmiot kontroli wykonywanych przez jednostkę certyfikującą jest odmienny od inspekcji terenowych wykonywanych przez Biuro Kontroli na M. ARiMR lub wykonawców działających na zlecenie Agencji, dlatego też ustalenia kontroli wykonanych przez JC nie mogą stanowić przeciwdowodów dla protokołu nr [...]. Kontrole wykonywane przez jednostki certyfikujące mają bowiem na celu stwierdzenie czy produkty z gospodarstwa producenta rolnego mogą być wprowadzone do obrotu jako produkty rolnictwa ekologicznego i odnoszą się one wyłącznie do zakresu wymagań zawartych w rozporządzeniu Rady WE nr 834/2007 z dnia 28 czerwca 2007 r. w sprawie produkcji ekologicznej produktów rolnych i znakowania produktów ekologicznych uchylające rozporządzenie EWG nr 2092/91 (Dz. Urz. WE L 189 z 20.07.2007 r., z późn. zm.) oraz przepisów wykonawczych do tego rozporządzenia.

Co do dokumentu w postaci ekspertyzy ornitologiczno-przyrodniczej, organ dokonując powtórnej analizy jej zapisów oraz zapisów dokumentu stanowiącego "metodykę wykonania dokumentacji przyrodniczej" podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko, iż dokumentacja ta w porównaniu z raportem kontroli na M. ma znikomą moc dowodową co do faktycznej powierzchni gruntów kwalifikujących się do płatności za rok 2013. Organ wyjaśnił, że zgodnie z zapisami tej metodologii wykonanie dokumentacji przyrodniczej, wydzielenie granic oraz powierzchni działek rolnych wchodzących w skład RSS (siedlisko przyrodnicze) i RSO (siedlisko ornitologiczne) nie wymaga dokonywania pomiarów, w tym użycia GPS. Pomiar GPS jest wykonywany przez eksperta jedynie w przypadku gdy ekspert nie ma możliwości uzyskania od rolnika mapy z informacjami dotyczącymi powierzchni ewidencyjno - gospodarczej (tzw. PEG), z której może odczytać wielkość powierzchni i granic działek rolnych wchodzących w skład RSS/RSO. Organ zauważył przy tym, że rolnik uzyskuje taką mapę od ARiMR o ile uczestniczy w systemie płatności bezpośrednich lub nie wnioskował o płatności bezpośrednie jednak w roku poprzednim złożył wniosek w ramach programu rolnośrodowiskowego; rolnik może wystąpić do ARiMR o taką mapę na prośbę eksperta przyrodniczego lub gdy ekspert wyznacza "nowe" granice działki rolnej (w ramach RSS/RSO), które nie pokrywają się z PEG. Organ słusznie podkreślił, że analiza załączonej przez stronę ekspertyzy przyrodniczo-ornitologicznej nie wskazuje, że jej autor dokonywał samodzielnych pomiarów działek. Strona skarżąca – jak zasadnie zauważył organ, również nie wskazała, iż ekspert dokonywał własnych pomiarów powierzchni. Słusznie także Dyrektor podkreślił, iż samo tylko wykonanie fotografii, na której widoczny jest jednolity obszar porośnięty trawami nie pozwala stwierdzić, jaki areał ten obraz obejmuje.

Wbrew zarzutom skargi, organ rezygnując z przesłuchania wnioskowanych przez stronę skarżącą świadków, nie przeciwstawił się zaleceniom Sądu zawartym w wyroku z dnia 7 lipca 2015 r. Sąd zobowiązał bowiem organ do przeprowadzenia tego dowodu tylko w sytuacji, gdyby było to konieczne dla oceny znaczenia dowodu w postaci opinii mgra inż. M. J., raportu Jednostki Certyfikującej oraz ekspertyzy ornitologiczno-przyrodniczej. Prawidłowo Dyrektor wywiódł, że okoliczności faktyczne przedmiotowej sprawy zostały w sposób dostateczny wyjaśnione przeprowadzoną kontrolą z 2013 r., a w sprawie nie występowały żadne wątpliwości, czy też sprzeczności, które uzasadniałby dodatkowo konieczność przesłuchania wskazanych osób w charakterze świadków.

W sytuacji zatem, gdy organ wykonał zalecenia wynikające z powołanego wyroku ocenić należy prawidłowość decyzji w zakresie, w którym odmówiono przyznania Spółce płatności rolonośrodowiskowej na rok 2013 z tytułu realizacji Pakietu 2 – Rolnictwo ekologiczne oraz przyznano płatność rolnośrodowiskową na rok 2013 z tytułu realizacji Pakietu 5 – Ochrona siedlisk lęgowych.

Warunki i tryb udzielania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych za rok 2013 określa rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objęty Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Z 2013 r., poz. 361 zwane dalej: rozporządzeniem rolnośrodowiskowym), wydane na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 29 ust. 1 pkt 1 i ust. 1a ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz.173).

Zgodnie z § 2 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego płatność rolnośrodowiskową przyznaje się rolnikowi w rozumieniu art. 2 lit. a rozporządzenia nr 73/2009, zwanemu dalej "rolnikiem", jeżeli:

1) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, zwany dalej "numerem identyfikacyjnym";

2) łączna powierzchnia posiadanych przez niego działek rolnych w rozumieniu przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, na których jest prowadzona działalność rolnicza w rozumieniu art. 2 lit. c rozporządzenia nr 73/2009, zwanych dalej "działkami rolnymi", wynosi co najmniej 1 ha;

3) realizuje 5-letnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe, o którym mowa w art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L 277 z 21.10.2005, str. 1, z późn. zm.), zwane dalej "zobowiązaniem rolnośrodowiskowym", obejmujące wymogi wykraczające ponad podstawowe wymagania, w ramach określonych pakietów i ich wariantów, zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej;

4) spełnia warunki przyznania płatności rolnośrodowiskowej w ramach określonych pakietów lub ich wariantów określone w rozporządzeniu.

W myśl § 12 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego w przypadku pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 2 (rolnictwo ekologiczne) płatność rolnośrodowiskowa jest przyznawana do działek rolnych użytkowanych jako grunty orne, na których występują uprawy wymienione w ust. 1 załącznika nr 4 do rozporządzenia - w przypadku wariantu pierwszego, drugiego, piątego, szóstego, siódmego i ósmego. Z kolei § 12 ust. 4 pkt 1 lit. a rozporządzenia rolnośrodowiskowego stanowi, że w przypadku pakietów wymienionych w § 4 ust. 1 pkt 4 i 5 (ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych poza obszarami Natura 2000; ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000) płatność rolnośrodowiskowa jest przyznawana do działek rolnych użytkowanych jako trwałe użytki zielone, na których występują siedliska lęgowe ptaków z gatunków wymienionych w ust. 2 pkt 1 załącznika nr 4 do rozporządzenia - w przypadku wariantu pierwszego tych pakietów. Stosownie do § 4 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego rolnik realizujący zobowiązanie rolnośrodowiskowe zachowuje występujące w gospodarstwie rolnym i określone w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałe użytki zielone w rozumieniu art. 2 lit. c rozporządzenia Komisji (WE) nr 1120/2009 z dnia 29 października 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania systemu płatności jednolitej przewidzianego w tytule III rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników (Dz. Urz. UE L 316 z 02.12.2009, str. 1, z późn. zm.), zwane dalej "trwałymi użytkami zielonymi", oraz elementy krajobrazu rolniczego nieużytkowane rolniczo, tworzące ostoje dzikiej przyrody. Zgodnie z definicją zawartą w art. 2 lit. c rozporządzenia Komisji (WE) nr 1120/2009 z dnia 29 października 2009 r. trwałe użytki zielone są to grunty zajęte pod uprawę traw lub innych pasz z roślin zielonych naturalnych (samosiewnych) lub powstałych w wyniku działalności rolniczej (wysiewanych), niepodlegające płodozmianowi w gospodarstwie przez okres pięciu lat lub dłużej, z wyłączeniem obszarów odłogowanych zgodnie z rozporządzeniem Rady (EWG) nr 2078/92, obszarów odłogowanych zgodnie z art. 22, 23 i 24 rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 oraz obszarów odłogowanych zgodnie z art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005; a w tym celu "trawy lub inne pasze z roślin zielonych" oznaczają wszelkie rośliny zielne, rosnące tradycyjnie na naturalnych użytkach zielonych lub zazwyczaj zawarte w mieszankach nasion przeznaczonych do zasiewania użytków zielonych lub łąk w państwie członkowskim (wykorzystywanych bądź nie do wypasania zwierząt).

Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie były dokonane przez organy administracyjne ustalenia faktyczne, których wynikiem jest stan prawny przyjęty przez organy za podstawę kwestionowanego przez skarżącą rozstrzygnięcia.

W rozpoznawanej sprawie podstawą rozstrzygnięcia organu były w szczególności ustalenia wynikające z kontroli przeprowadzonej w dniach od [...] do [...] września 2013 r. Dokumentacja pokontrolna, a w szczególności wykonane zdjęcia pozwalają przy tym jednoznacznie stwierdzić stan użytkowania spornych działek. Przeprowadzona kontrola wykazała na działkach [...] kilku i kilkunastoletnie samosiewy drzew i krzaków wraz z chwastami wieloletnimi. Nie stwierdzono, aby na terenach tych prowadzone były jakiekolwiek zabiegi agrotechniczne. Jedynie na części gruntów widoczne były wykarczowania i rekultywacja. Ponadto na części działek z deklaracją mieszanki wieloletniej traw z motylkowatymi nie stwierdzono obecności roślin motylkowych. Dodatkowo organ słusznie wywiódł w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że dla zbadania kryterium kwalifikowalności działek zadeklarowanych w wariancie 5.1 należy posługiwać się powołaną wyżej definicją trwałego użytku zielonego (TUZ). Kontrola wykazała natomiast, że na działkach nr [...] zgłoszonych do płatności w 2012 r. nie było trwałych użytków zielonych, a jedynie częściowo niewykoszony ugór. Organ zadanie przy tym wywiódł, że zgodnie z definicją – ugór jest to pole wyłączone z rolniczego użytkowania na okres 1-2 lat, na którym wykonywana jest odpowiednia pielęgnacja mechaniczna (ugór czarny), chemiczna (ugór herbicydowy) lub pole niepielęgnowane zarastające samoistnie chwastami segetalnymi i samosiewami zbóż (ugór zielony). Celem ugorowania jest poprawienie żyzności gleby. Niekiedy ugór stosuje się również jako metodę zwalczania chwastów na bardzo zachwaszczonych polach. Termin "trwały użytek zielony" stosowany jest do gruntów zajętych pod uprawę traw, natomiast ugorowanie gruntu polega na wyłączeniu gruntu z użytkowania rolniczego, a więc nie można tu mówić o uprawie w rozumieniu określonym w definicji trwałego użytku zielonego. Zabiegi wykonywane na ugorze – jak słusznie podkreślił organ, mają jedynie zapobiec rozprzestrzenianiu się chwastów lub poprawić żyzność gleby, natomiast rodzaj użytkowania określony mianem TUZ jest ukierunkowany na konkretną uprawę traw lub innych roślin zielnych powstałych w wyniku działalności rolniczej (wysianych) lub samosiewnych. Ponadto uprawa traw lub pasz z roślin zielonych w tym okresie w przypadku łąk oznacza co najmniej jednokrotne wykoszenie i usunięcie biomasy lub w przypadku pastwisk wypas w okresie wegetacyjnym. Okres pięciu lat liczony jest jako pięć pełnych okresów wegetacyjnych licząc wstecz od roku poprzedzającego.

Powyższe ustalenia zostały jednoznacznie potwierdzone materiałem zdjęciowym, wykonanym podczas czynności kontrolnych. Podkreślić przy tym należy, że strona skarżąca nie przedstawiła żadnych dowodów, które skutecznie podważyłyby wiarygodność przeprowadzonej kontroli i dokonanych w jej wyniku ustaleń. Zauważyć w tym M. trzeba, że organ odwoławczy – wykonując zalecenia Sądu zawarte w wyroku z dnia 7 lipca 2015 r. - dokonał wnikliwej oceny wyników kontroli na M. w kontekście przedstawionych przez stronę dowodów w postaci opinii sporządzonej przez M. J., protokołu pokontrolnego Jednostki Certyfikującej "X" i dokumentacji przyrodniczo-ornitologicznej, sporządzonej przez eksperta A. C.. Organ uzasadnił także brak konieczności przeprowadzenia dowodu z przesłuchania świadków. Ponadto wyjaśniono, że w świetle obowiązujących regulacji prawnych zasadą są kontrole niezapowiedziane, a wcześniejsze powiadomienie o nich jest wyjątkiem.

Skoro zatem ustalenia kontroli, które należało uznać za wiarygodne i rzetelne, wykazały, nieprawidłowości na spornych gruntach, to tym samym słusznie organ odmówił płatności i nałożył na Spółkę sankcje.

W świetle przedstawionych wyżej wywodów nie zasługiwały na uwzględnienie podniesione przez Spółkę w skardze zarzuty. Organ odwoławczy dokonał wnikliwej analizy całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, odnosząc się także do przedstawionych przez stronę skarżącą dowodów i szczegółowo wyjaśniając powody, dla których nie mogły one stanowić podstawy podważenia wiarygodności ustaleń przeprowadzonej przez ARiMR kontroli na M.. Tym samym organ wykonał wszystkie zalecenia zawarte w wyroku z dnia 7 lipca 2015 r.

Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzeczono, jak w sentencji.