Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2425/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-05-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt 8 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 260
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: art. 29a ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 260
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: art. 40 ust. 4
journal: Dz.U. 2013 poz 260
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska (spr.), , Sędzia WSA Paweł Groński, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska - Śpiewak, Protokolant spec. Monika Pietruszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 maja 2014 r. sprawy ze skargi A. W. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] sierpnia 2013 r. znak: [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonanie przebudowy istniejącego zjazdu indywidualnego bez zezwolenia zarządcy drogi skargę oddala


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. znak: [...] Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, na podstawie art.29 a ust. 1 pkt. 1 i ust.3 oraz art.40d ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 18 lipca 2011 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad i na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art.127§3 k.p.a. po rozpatrzeniu wniosku A. W. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] maja 2013r. znak: [...] nakładającą na A. W. karę pieniężną w wysokości 4.500 zł za przebudowę istniejącego zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] odcinek [...] do działki nr ewid. [...] zlokalizowanego w km 344+277 strona prawa, przy granicy ewidencyjnej z działką nr [...] (celem zapewnienia działce nr ewid. [...]obsługi komunikacyjnej bezpośrednio z w/w drogi krajowej) w miejscowości [...], bez zezwolenia zarządcy drogi - utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję.

W uzasadnieniu wskazał, iż decyzją z dnia [...] maja 2013r nałożył na A. W. karę pieniężną w wysokości 4.500 zł za przebudowę przedmiotowego istniejącego zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] odcinek [...] do działki nr ewid. [...], bez zezwolenia zarządcy drogi.

We wniosku ponowne rozpatrzenie A.W. podnosił, iż organ błędnie ustalił stan faktyczny w zakresie lokalizacji zjazdu indywidualnego, w zakresie jego przynależności jedynie do działki nr ewid. [...], w tym sposobu obsługi komunikacyjnej działki nr ewid. [...]- stanowiącej współwłasność jego oraz granicy działek nr ewid. [...] i [...].

W ocenie A. W. działka nr ewid. [...] ma zapewniony dostęp do drogi publicznej wspólnym w/w zjazdem indywidualnym, gdyż oś symetrii tego zjazdu nie pokrywa się z linią graniczną w/w działek.

W związku z tymi faktami strona podważała wyliczenia matematyczne, wielkość powierzchni posypanej żużlem, jak również ilość dni zajęcia pasa drogowego podnosząc, iż posypana żwirem (żużlem) nawierzchnia nie stanowi przebudowy.

Po przeprowadzeniu ponownego postępowania Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wyjaśnił, że istotnie jak wskazał A. W. istniejący zjazd indywidualny jest zjazdem wspólnym usytuowanym na wysokości granicy ewidencyjnej działek nr [...] i [...], z czego większa część zlokalizowana jest na wysokości działki nr ewid. [...]. Dlatego też działka nr ew. [...] należąca do A. W. posiada dostęp do drogi publicznej w rozumieniu art. 4 pkt 8 ustawy o drogach publicznych, który stanowi że "zjazd - połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym". Istniejące ogrodzenie pomiędzy działkami nr ewid. [...] i [...]bez dokonanej analizy mapy dla celów projektowych spowodowało, że Rejon w [...] ustalając stan faktyczny przyjął, iż przedmiotowy zjazd jest zlokalizowany jedynie na wysokości działki nr ewid. [...].

Przedłożona przez stronę w postępowaniu o ponowne rozpatrzenie sprawy mapa sytuacyjno - wysokościowa do celów projektowych jednoznacznie wskazuje prawne granice w/w nieruchomości i lokalizację ogrodzenia oddzielającego te dwie działki. Zgodnie z przedstawioną mapą ogrodzenie usytuowane jest na działce nr ewid. [...], a granica ewidencyjna tych nieruchomości zlokalizowana jest na wysokości zjazdu indywidualnego.

Powyższe wskazuje, że lokalizacja ogrodzenia działki nr ewid. [...]i granica w/w działek nie pokrywa się.

Jednakże zdaniem organu kwestia granicy pomiędzy działkami nr [...] i [...]nie jest istotna w niniejszym postępowaniu, gdyż przedmiotem tego postępowania jest ocena czy przebudowa zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] została wykonana przez stronę postępowania zgodnie z prawem i w konsekwencji nałożenie kary pieniężnej w przypadku naruszenia tego prawa.

Postępowanie dowodowe wykazało, że przebudowa istniejącego zjazdu indywidualnego została dokonana bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi, a więc organ prawidłowo ustalił przedmiot postępowania, zdarzenie miało miejsce w pasie drogowym, okres w którym to zdarzenie miało miejsce oraz stronę postępowania administracyjnego.

Wszczęcie postępowania administracyjnego z urzędu przez zarządcę drogi zostało poprzedzone wysłaniem do współwłaściciela działki nr ewid. [...], A. W. pisma z dnia 11 marca 2013r wzywającego do natychmiastowego przywrócenia pasa drogowego do stanu pierwotnego i jednocześnie informującego o przepisach prawa regulujących kwestie samowolnej przebudowy zjazdu i karach jakie z tego tytułu mogą być nałożone na osobę, która dokonała takich czynności w pasie drogowym.

Następnie pismem z dnia 17 kwietnia 2013r organ powiadomił współwłaścicieli działki nr [...]- B. W. i A. W. o planowanym w dniu 6 maja 2013r przeprowadzeniu dowodu z oględzin miejsca przebudowy zjazdu. W trakcie oględzin w których uczestniczył A. W. ustalono granicę pasa drogowego, dokonano obmiaru powierzchni przebudowanego zjazdu indywidualnego, zarówno powierzchnię pasa drogowego pomiędzy chodnikiem a krawędzią jezdni drogi nr [...], jak również powierzchnię pomiędzy zewnętrzną krawędzią chodnika a ogrodzeniem działki nr ewid. [...]. Granica pasa drogowego na wysokości działki nr ewid. [...] przebiega po linii ogrodzenia tej działki usytuowanego od strony drogi krajowej nr [...]. Protokół z oględzin podpisał A. W. nie wnosząc do niego uwag.

Prowadzący postępowanie Rejon stwierdził również, iż w stosunku do roku 2009, w którym wykonana została dokumentacja fotograficzna istniejących zjazdów, właściciel działki nr ewid. [...] dokonał przebudowy ogrodzenia i od strony drogi krajowej wykonał bramę wjazdową. Pierwotnie dojazd do działki odbywał się bramą wjazdową zlokalizowaną w głębi działki od strony nieruchomości nr [...].

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy A. W. potwierdził, że prowadził roboty budowlane w pasie drogowym, wskazując przy tym, że stan techniczny zjazdu był bardzo zły i dlatego postanowił go udrożnić, uznając jednocześnie, iż granica pasa drogowego przebiega w linii ogrodzenia działki sąsiedniej nr ewid. [...] (zgodnie z treścią w/w mapy do celów projektowych, ogrodzenia zlokalizowanego na działce nr ewid. [...]), przedkładając na tę okoliczność dowód w postaci fotografii z naniesionymi liniami wskazującymi domniemywaną granicę przez stronę.

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad uznał, że wyjaśnienia strony, iż zjazd był usypany z żużlu i rozmyty w kierunku rowu z lewej i prawej strony, co sprawiało, że posiadał szerokość większą niż 5m, natomiast z powodu małej eksploatacji i braku remontów w ostatnim okresie czasu był porośnięty trawą z obu stron i miał nierówną powierzchnię, nie znajdują potwierdzenia w świetle posiadanej dokumentacji fotograficznej inwentaryzacji istniejących zjazdów z drogi nr [...], wykonanej w roku 2009. Jednoznacznie z tego dokumentu wynika, iż zjazd posiadał nawierzchnię umocnioną żużlem w pasie drogowym na odcinku pomiędzy krawędzią jezdni, a krawędzią chodnika, łącznie z powierzchnią chodnika na jego szerokości. Poza chodnikiem w pasie drogowym, zjazd posiadał nawierzchnię gruntową.

Twierdzenie strony, iż posypana żwirem powierzchnia nie stanowi przebudowy, zdaniem organu również nie znajduje uzasadnienia w art.29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych.Przepis ten wskazuje jedynie, że zjazdy można budować lub przebudowywać, w art.4 pkt.18 w/w ustawy zdefiniowano pojęcie "przebudowy drogi" (odnosi się to również odpowiednio do "przebudowy zjazdu"). Jest to wykonywanie robót; w których wyniku następuje podwyższenie parametrów technicznych i eksploatacyjnych istniejącej drogi, niewymagających zmiany granic pasa drogowego. Taka interpretacja potwierdzona jest w ustalonej linii orzeczeń wyroków sądowo - administracyjnych, gdzie utwardzenie istniejącego zjazdu ziemnego materiałem kamiennym jest jego przebudową, na którą - w świetle art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych należy uzyskać zgodę zarządy drogi.

Dlatego też zarządca drogi słusznie zakwalifikował wykonane roboty w pasie drogowym jako przebudowę istniejącego zjazdu.

Organ zaprzeczył również twierdzeniom strony, iż Kierownik Rejonu w [...] GDDKiA Oddziału w [...], ustnie zezwolił na przebudowę istniejącego zjazdu. Wskazał, iż zgodnie z wyjaśnieniami Kierownika Rejonu A. W. podczas wizyty w siedzibie Rejonu został poinformowany o konieczności utrzymywania zjazdów, łącznie ze znajdującymi się pod nimi przepustami, który to obowiązek należy do właścicieli lub użytkowników gruntów przyległych do drogi.

Pod pojęciem tym należy rozumieć bieżące utrzymanie zjazdu, zachowanie porządku i czystości na zjeździe. Natomiast przebudowa zjazdu wymaga uprzedniego uzyskania przez właściciela gruntów przyległych do drogi, zezwolenia zarządcy drogi w formie decyzji administracyjnej oraz uzyskania dodatkowej decyzji zezwalającej na prowadzenie robót z tym związanych w pasie drogi nr [...].

Organ podkreślił, iż w trakcie prowadzonych czynności administracyjnych ustalono, że A. W. dokonał przebudowy istniejącego zjazdu indywidualnego, m.in. w związku z rozpoczęciem działalności gospodarczej na działce nr ewid. [...]. Dowodem świadczącym o prowadzonej działalności gospodarczej jest wpis do Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej, w której zarejestrowana jest B. W. prowadząca działalność gospodarczą pod nazwą " B. W. sklep artykułów przemysłowych".

Zdaniem Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych prawidłowo zakwalifikowano wykonane roboty budowlane w pasie drogowym, jako przebudowę istniejącego zjazdu.

Organ wskazał, że dojazd do działki na której prowadzona jest działalność gospodarcza może zapewniać wyłącznie zjazd publiczny natomiast przebudowany zjazd z drogi krajowej nr [...] do działek nr ewid. [...] i [...]jest zjazdem indywidualnym.

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wskazał, że podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 29a w związku z art. 40 ust. 4 ustawy o drogach publicznych. Stawki opłat za zajęcie powierzchni pasa drogowego reguluje Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 18 lipca 2011 roku w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (Dz. U. z 2011 r. r 148, poz. 886).

Karę pieniężną wyliczono mnożąc powierzchnię zajętego pasa drogowego wynoszącą 15m2 przez liczbę dni zajętego pasa drogowego wynoszącą 30 dni (od 22 kwietnia 2013r do 21 maja 2013 r.) i przez wysokość kary (10-krotność opłaty).

Skargę na powyższą decyzję wniósł A. W..

Zaskarżonej decyzji zarzucił:

I. rażące naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji pomimo naruszenia przez ten organ:

1) art. 75 § 1 k.p.a. poprzez opieranie się na rażąco nieprofesjonalnych dowodach, tj. dokumentacji fotograficznej z 2009 roku na podstawie której stwierdzono, że dokonano przebudowy ogrodzenia oraz zmiany lokalizacji bramy wjazdowej, co jest nieprawdą i zostało to zweryfikowane przez oględziny Inspektorów Powiatowego Nadzoru Budowlanego w [...],

2) art. 77 § 1 i art. 80 poprzez pominięcie dowodu z wyników kontroli wyjaśniającej przeprowadzonej na wniosek Zarządcy Drogi przez Powiatowy Nadzór Budowlany w zakresie prawidłowości związanych z ogrodzeniem oraz zmianą lokalizacji bramy wjazdowej oraz uzyskania zezwolenia na zmianę sposobu użytkowania istniejącego budynku.

II. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1) art. 29 w związku z art. 29a Ustawy o drogach publicznych, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu, że uzupełnienie ubytków żużlowej nawierzchni zjazdu poprzez dosypanie żużlu w celach pielęgnacyjnych stanowi przebudowę w myśl tego przepisu i w konsekwencji nałożenie na skarżącego kary,podczas gdy czynności wykonane przez niego były w rzeczywistości wykonaniem obowiązku, jaki nakłada na niego przepis art. 30 wyżej wymienionej ustawy.

2) art. 30 w związku za art. 4 pkt. 20 ustawy o drogach publicznych poprzez ich błędną wykładnie i przyjęcie, że uzupełnienie nawierzchni żużlowej przez dosypanie żużlu nie jest wykonywanie robót konserwacyjnych zmierzających do zwiększenia bezpieczeństwa i wygody ruchu, podczas gdy nie sposób uznać takowych robót za jakąkolwiek przebudowę, chociażby z uwagi na brak zmiany gabarytów , powierzchni, materiału z którego była wykonana nawierzchnia.

W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł jej oddalenie podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), ogranicza się do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta polega więc na zbadaniu, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem kontroli sądu jest decyzja Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] sierpnia 2013r, którą organ utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] maja 2013r nakładającą na skarżącego karę pieniężną w wysokości 4.500 zł za przebudowę istniejącego zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] odcinek [...]do działki nr ewid. [...], zlokalizowanego w km 344+277 strona prawa przy granicy ewidencyjnej z działką nr [...] (celem zapewnienia działce nr ewid. [...] obsługi komunikacyjnej bezpośrednio z w/w drogi krajowej) w miejscowości [...], bez zezwolenia zarządcy drogi.

Zdaniem Sądu brak jest podstaw do uznania, iż organ administracji błędnie zakwalifikował wykonane przez skarżącego roboty budowlane jako dokonanie przebudowy zjazdu bez zezwolenia zarządcy drogi. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy w postaci wykonanej dokumentacji fotograficznej oraz przeprowadzonych oględzin wyraźnie wskazuje na dokonaną przez skarżącego przebudowę istniejącego zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] w miejscowości [...].

Przebudowa ta polegała na przesunięciu osi istniejącego zjazdu w kierunku działki nr [...] należącej do skarżącego w taki sposób, że oś zjazdu znalazła się na granicy działki nr [...]i działki skarżącego.

Okoliczność powyższa wynika z porównania zdjęcia zjazdu wykonanego w 2009r podczas inwentaryzacji zjazdów ze zdjęciami zjazdu wykonanymi 6 maja 2013r w trakcie oględzin.

Na zdjęciu wykonanym w 2009r oś istniejącego zjazdu była zlokalizowana symetrycznie na wyznaczonej kolorystycznie konstrukcji chodnika.

Skarżący samowolnie w 2013r utwardził żużlem pas zieleni pomiędzy chodnikiem, a ogrodzeniem usytuowanym w linii pasa drogowego.

Z protokołu oględzin wynika, że pas zieleni za linią chodnika do ogrodzenia działki skarżącego został utwardzony żużlem o długości 6m i szerokości 2.5m.

Skarżący oświadczył do protokołu, że usunął słupek ogrodzenia od strony działki sąsiedniej nr [...]i zdemontował przęsło ogrodzenia celem podwyższenia zjazdu i korzystania z niego bezpośrednio z drogi krajowej nr [...]. Skarżący wyjaśnił również, iż poprzednia właścicielka korzystała z istniejącego zjazdu od strony działki sąsiedniej nr [...].

Z przeprowadzonych w dniu 6 maja 2013r oględzin organ spisał protokół, wykonał szkic sytuacyjny i dokumentację fotograficzną.

Skarżący zapoznał się z treścią protokołu, podpisał go nie wnosząc żadnych uwag i pokwitował odbiór jednego egzemplarza.

Wobec niekwestionowanego stanu faktycznego skarżący został zawiadomiony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy.

W odpowiedzi skarżący złożył pismo z dnia 20 maja 2013r informujące, że w dniu 7 maja 2013r całkowicie został przywrócony pas drogowy do stanu poprzedniego. Informacji tej nie potwierdziły służby drogowe, które w dniu 20 maja 2013r dokonały objazdu drogi i stwierdziły, że pas drogowy nadal pozostaje zajęty, a powierzchnia zajęcia zgodna jest z obmiarami dokonanymi w dniu 6 maja 2013r ( notatka służbowa z 20 maja 2013r).

Dopiero podczas wizji lokalnej w dniu 22 maja 2013r zarządca drogi stwierdził częściowe przywrócenie pasa drogowego do stanu poprzedniego polegające na przywróceniu lokalizacji zjazdu w miejsce pierwotne oraz uprzątnięciu kruszywa z pasa zieleni pomiędzy chodnikiem, a ogrodzeniem działki skarżącego i wykonał dokumentację fotograficzną.

Wbrew zarzutom skarżącego przesunięcie osi zjazdu i utwardzenie jego powierzchni żwirem należy zaliczyć do robót budowlanych polegających na przebudowie zjazdu.

W wyniku przebudowy zjazdu następuje bowiem podwyższenie parametrów technicznych i eksploatacyjnych istniejącej drogi, niewymagających zmiany granic pasa drogowego.

Przebudowa drogi, zdefiniowana została w art. 4 pkt 18 ustawy o drogach publicznych jako wykonywanie robót, w których wyniku następuje podwyższenie parametrów technicznych i eksploatacyjnych istniejącej drogi, niewymagających zmiany granic pasa drogowego. Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd, zgodnie z którym przebudowę drogi w ustawie o drogach publicznych odnosi się odpowiednio do przebudowy zjazdu (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 września 2006 r. sygn. akt VI SA/Wa 943/06, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 26 listopada 2008 r. sygn. akt II SA/Po 534/08, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Z kolei ustawowa definicja "utrzymania drogi" (odpowiednio "utrzymania zjazdu") zawarta jest w art. 4 pkt 20 ustawy o drogach publicznych, zgodnie z którym przez utrzymanie drogi rozumie się - wykonywanie robót konserwacyjnych, porządkowych i innych zmierzających do zwiększenia bezpieczeństwa i wygody ruchu, w tym także odśnieżanie i zwalczanie śliskości zimowej.

Sąd podziela stanowisko zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 września 2006 r. sygn. akt VI SA/Wa 943/06, zgodnie z którym, przy interpretacji pojęcia "przebudowa" drogi (zjazdu) należy sięgnąć również do definicji zawartej w przepisie art. 3 pkt 7a) ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1049). Zgodnie z tym przepisem przez "przebudowę" należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego.

W świetle powyższych przepisów pojęcie "przebudowy" należy odnieść do szerszej, niż utrzymywanie – ingerencji w substancję budowlaną (substancję drogi/zjazdu), polegającej na zmianie układu funkcjonalnego istniejącego obiektu budowlanego, jakim jest np. zjazd, mogącą dotyczyć zarówno elementów konstrukcyjnych, w tym charakterystycznych parametrów, takich jak nawierzchnia. Ingerencja ta – zdaniem Sądu – związana jest m.in. ze zmianą sposobu użytkowania obiektu.

W ocenie Sądu – wbrew zarzutom skargi – przesunięcie osi zjazdu i utwardzenie kruszywem istniejącego w pasie drogowym zjazdu indywidualnego o nawierzchni żwirowej z szerokości 5,0 m do szerokości 7,0 m na wysokości działki nr ewid. [...], nie może być traktowane jako przeprowadzenie robót związanych wyłącznie z utrzymaniem zjazdu, o których mowa w art. 30 ustawy o drogach publicznych. Utrzymanie zjazdu może polegać wyłącznie na dokonaniu pewnych czynności porządkowych i konserwacyjnych, a więc nie ingerujących w istotę obiektu i służących wyłącznie poprawie wygody i bezpieczeństwa ruchu. Do takich czynności z całą pewnością nie należy podwyższanie parametrów technicznych, czy też eksploatacyjnych (użytkowych), wynikających z cech funkcjonalnych danej drogi (zjazdu), które w niniejszej sprawie polegało na przebudowie i utwardzeniu nawierzchni istniejącego zjazdu. Wykroczenie zaś poza określoną kubaturę, powierzchnię zabudowy, wysokość, długość i szerokość istniejącego zjazdu jest niczym innym jak budową nowego zjazdu.

Jak stanowi przepis art. 29a ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, za wybudowanie lub przebudowę zjazdu bez zezwolenia zarządcy drogi - zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalonej zgodnie z art. 40 ust. 4 w/w ustawy.

W przypadku wybudowania lub przebudowania zjazdu organ jest zobligowany do nałożenia kary pieniężnej stosownie do art. 40 ust. 4 ustawy o drogach publicznych i § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 18 lipca 2011 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (Dz. U. z 2011 r. nr 148, poz. 886). W takiej sytuacji organ nie może nawet badać przyczyn wybudowania lub przebudowy zjazdu bez zezwolenia zarządcy drogi, oceniać stopnia winy strony, czy też miarkować wysokości wymierzanej kary. Organ może jedynie, po stwierdzeniu faktu wybudowania lub przebudowy zjazdu bez zezwolenia, wydać decyzję administracyjną wymierzającą karę w przewidzianej w ustawie wysokości. W takim postępowaniu wystarczy jedynie ustalić, że: nastąpiło bezprawne, tzn. bez wymaganej zgody, wybudowanie lub przebudowa zjazdu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 października 2012 r., sygn. akt VI SA/Wa 1026/12, LEX nr 1242338).

W przedmiotowej sprawie prawidłowo Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad ustalił, że skarżący dokonał przebudowy istniejącego zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] odcinek [...] do działki nr ewid. [...]zlokalizowanego w km 344+277 strona prawa, przy granicy ewidencyjnej z działką nr [...] (celem zapewnienia działce nr ewid. [...] obsługi komunikacyjnej bezpośrednio z w/w drogi krajowej) w miejscowości [...], bez zezwolenia zarządcy drogi.

Przebudowa ta polegała na poszerzeniu i utwardzeniu kruszywem w/w istniejącego w pasie drogowym zjazdu indywidualnego o nawierzchni żwirowej z szerokości 5,0 m do szerokości 7,0 m na wysokości działki nr ewid. [...].

Powyższe ustalenia organu jednoznacznie wynikają z zebranego w sprawie materiału dowodowego, w tym m.in. protokołu z dokonanych oględzin z dnia 6 maja 2013 r., materiału fotograficznego inwentaryzacji istniejących zjazdów z drogi nr [...] oraz dołączonych do akt pism.

Skarżący zgodził się z ustaleniami zawartymi w protokole oględzin z dnia 6 maja 2013 r., w którym ustalono granicę pasa drogowego, dokonano obmiaru powierzchni przebudowanego zjazdu indywidualnego, zarówno powierzchnię pasa drogowego pomiędzy chodnikiem a krawędzią jezdni drogi nr [...], jak również powierzchnię pomiędzy zewnętrzną krawędzią chodnika a ogrodzeniem działki nr ewid. [...]. Podczas oględzin skarżący oświadczył, że usunął słupek ogrodzenia działki nr ewid. [...] od strony działki nr [...]celem podwyższenia zjazdu do działki nr [...]i korzystania z istniejącego zjazdu do działki sąsiedniej oraz w tym celu zdemontował przęsła ogrodzenia w/w działki nr [...]. W wyniku przeprowadzonych oględzin organ dokonał pomiarów pasa drogowego w obecności skarżącego i ustalił, że "W km 344+277 po prawej stronie drogi krajowej Nr [...] została dokonana przebudowa istniejącego zjazdu indywidualnego z drogi krajowej do działki nr [...]w miejscowości [...], poprzez zmianę jego lokalizacji (przesunięcie osi zjazdu na wskutek zmniejszenia szerokości poszerzonego zjazdu od strony m. [...]uwidocznione na załączonym zdjęciu wykonanym w dniu 6 maja 2013 r.) i utwardzenie żużlem pasa zieleni pomiędzy chodnikiem a ogrodzeniem usytuowanym w linii pasa drogowego, bez zezwolenia zarządcy drogi (...)".

Wskazać również należy, że w dniu 22 maja 2013 r. podczas wizji lokalnej zarządca drogi stwierdził częściowe przywrócenie pasa drogowego do stanu poprzedniego polegające na przywróceniu lokalizacji zjazdu w miejsce pierwotne oraz uprzątnięcie kruszywa z pasa zieleni pomiędzy chodnikiem a ogrodzeniem działki nr [...]i wykonał dokumentację fotograficzną.

Sąd zauważa, że również skarżący we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy potwierdził, że prowadził roboty budowlane w pasie drogowym, wskazując przy tym, że stan techniczny zjazdu był bardzo zły i dlatego postanowił go udrożnić.

Nie można zgodzić się z zarzutami skargi, iż skarżący dokonał wyłącznie uzupełnienia ubytków żużlowej nawierzchni zjazdu poprzez dosypanie żużlu w celach pielęgnacyjnych, konserwacyjnych zmierzających do zwiększenia bezpieczeństwa i wygody ruchu. Z dokumentacji fotograficznej inwentaryzacji istniejących zjazdów z drogi nr [...], wykonanej w roku 2009 wynika bowiem, że zjazd posiadał nawierzchnię umocnioną żużlem w pasie drogowym na odcinku pomiędzy krawędzią jezdni, a krawędzią chodnika, łącznie z powierzchnią chodnika na jego szerokości. Poza chodnikiem w pasie drogowym, zjazd posiadał nawierzchnię gruntową. Ponadto jak ustalił Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad przebudowa zjazdu indywidualnego dokonana przez skarżącego polegała również na poszerzeniu i utwardzeniu kruszywem w/w istniejącego w pasie drogowym zjazdu indywidualnego o nawierzchni żwirowej z szerokości 5,0 m do szerokości 7,0 m na wysokości działki nr ewid. [...].

W konsekwencji stwierdzić należy, że materiał dowodowy zebrany w sprawie pozwala na jednoznaczne ustalenie, że skarżący bez zezwolenia zarządcy drogi przebudował istniejący zjazd indywidualny z drogi krajowej. Ustalenie takie obliguje zarządcę drogi do wymierzenia kary, o której mowa w art. 29a ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych. Sposób wyliczenia kary jest prawidłowy i nie budzi wątpliwości. Uznać należy, iż wydając kwestionowane przez skarżącego decyzje w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej z tytułu przebudowy zjazdu bez zezwolenia zarządcy drogi Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad działał w granicach obowiązującego prawa.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.