Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 397/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-01-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 129 ust. 5 pkt. 3, art. 142
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 26 § 2 pkt. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Skarbu Państwa reprezentowanego przez Prezydenta Miasta Krakowa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 października 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 685/13 w sprawie ze skargi Skarbu Państwa reprezentowanego przez Prezydenta Miasta Krakowa na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] i decyzję Starosty Krakowskiego z dnia [...] października 2012 r. nr [...]; 2. uchyla postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia [...] stycznia 2010 r., Nr [...]; 3. zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz Skarbu Państwa reprezentowanego przez Prezydenta Miasta Krakowa kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 10 października 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 685/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę Skarbu Państwa reprezentowanego przez Prezydenta Miasta Krakowa na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...], w przedmiocie ustalenia odszkodowania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan sprawy.

Starosta Krakowski decyzją z dnia [...] października 2012 r., nr [...], orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości 813.816,00 zł za nieruchomość oznaczoną poprzednio jako parcela l. kat. [...] o pow. 0,0720 ha, obecnie stanowiącą część działki nr 4/8 poł. w obr. [...] jedn. ewid. K., będącą uprzednio własnością W. R., wywłaszczoną na rzecz Skarbu Państwa orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej m. Krakowa z dnia [...] grudnia 1971 r., nr [...], oraz o wypłacie tej kwoty w określonych częściach J. R., D. K., E. J., B. O. i K. W.

Organ I instancji wskazał, że Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...], stwierdził, że orzeczenie Prezydium Rady Narodowej m. Krakowa z dnia [...] grudnia 1971 r. w części dotyczącej wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości zostało wydane z naruszeniem prawa oraz stwierdził nieważność w/w orzeczenia w części dotyczącej odszkodowania za wywłaszczoną parcelę l. kat. [...] obj. Lwh [...], stanowiącą własność W. R. - nieznanej z miejsca pobytu. Starosta Krakowski zauważył, że stwierdzenie nieważności decyzji o ustaleniu odszkodowania działa wstecz i oznacza, że na rzecz W. R. nie zostało ustalone odszkodowanie za nieruchomość oznaczoną jako parcela l. kat. [...] z tytułu jej wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa. Wobec tego w oparciu o art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (u.g.n), organ I instancji uznał za zasadne orzeczenie o ustaleniu odszkodowania na rzecz spadkobierców W. R. Wysokość odszkodowania została ustalona w oparciu o sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego J. W. operat szacunkowy z dnia 14 lipca 2011 r., poprawiony aneksem sporządzonym w formie operatu szacunkowego z dnia 9 września 2011 r., wedle którego wartość 1 m2 przedmiotowej nieruchomości wyniosła 1130,30 zł (aktualność wyceny potwierdzona przez autora w dniu 11 sierpnia 2012 r.).

Odwołanie od decyzji Starosty Krakowskiego z dnia [...] października 2012 r. złożył Skarb Państwa reprezentowany przez Prezydenta Miasta Krakowa – miasta na prawach powiatu wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, podnosząc m.in., że przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. może stanowić podstawę do ustalenia odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości dokonanego przed wejściem w życie tej ustawy, w sytuacji gdy postępowanie odszkodowawcze dotyczące takiego wywłaszczenia nie zostało zakończone wydaniem decyzji o odszkodowaniu. W przedmiotowej sprawie taki przypadek nie występuje, gdyż nie chodzi w niej o dokończenie postępowania wywłaszczeniowego poprzez ustalenie odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości, ale o naprawienie szkody wywołanej wydaniem wadliwej decyzji administracyjnej. Minister Infrastruktury w decyzji z dnia [...] sierpnia 2009 r. nie tylko stwierdził nieważność orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. Krakowa z dnia [...] grudnia 1971 r. w części dotyczącej ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, ale przede wszystkim stwierdził, iż orzeczenie to w części dotyczącej wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości zostało wydane z naruszeniem prawa. Oznacza to, że do wywłaszczenia parceli l. kat. [...] doszło w wyniku wydania wadliwej (czyli bezprawnej, nielegalnej) decyzji administracyjnej. Wprawdzie decyzja organu nadzoru o stwierdzeniu wydania decyzji z naruszeniem prawa nie usuwa z obrotu prawnego wadliwej decyzji (tak jak decyzja o stwierdzeniu nieważności), niemniej decyzja ta zawiera rozstrzygnięcie (tak jak decyzja o stwierdzeniu nieważności), iż decyzja będąca przedmiotem kontroli ma wadę/y wymienioną/e w art. 156 § 1 k.p.a. W tej sytuacji trudno uznać, aby taka decyzja mogła stanowić podstawę do "dokończenia" jakiegokolwiek postępowania administracyjnego.

Ponadto zdaniem odwołującego sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego "Aneks do operatu szacunkowego z dnia 14.07.2011 r." nie stanowi sprostowania czy uzupełnienia operatu szacunkowego, ale jest nowym operatem szacunkowym, zawierającym nową wycenę nieruchomości będącej jego przedmiotem, opartą na częściowo innym zbiorze transakcji. Zaprezentowana przez rzeczoznawcę majątkowego zmiana zbioru transakcji w "aneksie" nie znajduje żadnego uzasadnienia i nie ma nic wspólnego z dokładniejszym czy precyzyjniejszym doborem transakcji. Wykonanie nowego (kolejnego) operatu szacunkowego może nastąpić tylko na zlecenie organu prowadzącego takie postępowanie, po uznaniu przez ten organ, że poprzedni operat był wadliwy, co w przedmiotowym postępowaniu nie nastąpiło. Dlatego wykonanie operatu szacunkowego z dnia 9 września 2011 r. było bezpodstawne, a tym samym nie może on stanowić podstawy do ustalenia odszkodowania. Nieruchomości wskazane przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie – tak z dnia 14 lipca 2011 r., jak i z dnia 9 września 2011 r. – jako nieruchomości podobne do nieruchomości wycenianych nie zostały prawidłowo dobrane, gdyż są położone na obszarach, które nie odpowiadają terenowi, na którym położona była wyceniana nieruchomość w chwili wywłaszczenia. Ponieważ stan wycenianej nieruchomości z dnia [...] grudnia 1971 r. różni się od stanu obecnego, w procedurze szacowania należało określić i zlokalizować dzisiejszy segment rynku nieruchomości zbliżony cechami do istniejącego w tym dniu. Ponadto rzeczoznawca majątkowy w obu operatach szacunkowych nie podał szczegółowego opisu wybranych do porównania nieruchomości, co uniemożliwia sprawdzenie, czy są one podobne w rozumieniu art. 4 pkt 16 u.g.n. do wycenianej nieruchomości o stanie określonym na dzień wywłaszczenia. Brak opisu nieruchomości nie tylko uniemożliwia sprawdzenie, czy wybrane do porównania nieruchomości mogły być brane pod uwagę w procesie wyceny, ale sprawia, że operaty są niepełne. Prezydent Miasta Krakowa jako organ administracji publicznej wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej posiada kompetencję do zapłaty odszkodowania w imieniu Skarbu Państwa na zasadzie art. 132 ust. 5 u.g.n. tylko wtedy, gdy jest organem prowadzącym postępowanie w trybie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., tj. wydał decyzję o ustaleniu odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa na podstawie tego przepisu. Tylko wówczas występuje w wyznaczonej mu przez przepisy u.g.n. podwójnej roli organu prowadzącego takie postępowanie (organu wydającego decyzję) i reprezentanta Skarbu Państwa (adresata decyzji), a tym samym ponosi całkowitą odpowiedzialność za prawidłowość swojej decyzji i jej wykonanie. Reasumując Prezydent Miasta Krakowa jako organ administracji publicznej wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej utracił kompetencję do zapłaty odszkodowania, a zatem zobowiązanie przez Starostę Krakowskiego w decyzji z dnia [...] października 2012 r. Prezydenta Miasta Krakowa jako właściwego miejscowo reprezentanta Skarbu Państwa do zapłaty odszkodowania ustalonego w tej decyzji nie jest wskazaniem organu właściwego (kompetentnego) do zapłaty odszkodowania zgodnie z brzmieniem art. 132 ust. 5 u.g.n., ale bezzasadnym obciążeniem innego organu administracji publicznej tym obowiązkiem.

Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda Małopolski wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. uchylił w całości zaskarżoną decyzję Starosty Krakowskiego z dnia [...] października 2012 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że każda nowa ustawa obejmuje istniejące w chwili wejścia jej w życie stany faktyczne, a więc takie sytuacje, które powstały jeszcze przed wejściem w życie nowej regulacji. To z przepisu ustawy wynika czasami, że nie stosuje się jej do zdarzeń powstałych np. przed wejściem w życie danej regulacji. Jeżeli zaś takiego przepisu nie ma – tak jak w niniejszej sprawie – to ustawa o gospodarce nieruchomościami obejmuje również sytuacje, które powstały przed wejściem jej w życie i nie zostały ostatecznie rozpoznane przez organy administracji. Stan prawny wywołany władczym przejęciem na rzecz Skarbu Państwa w istocie bez odszkodowania własności nieruchomości trwa nadal. Nadto zgodnie z art. 233 u.g.n. sprawy wszczęte, lecz niezakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, prowadzi się na podstawie jej przepisów. Przepisy te zaś przewidują, że wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej, odpowiadającym wartości tych praw (art. 128 u.g.n.). Zatem materialnoprawną podstawą orzeczenia o odszkodowaniu jest przepis art. 128 u.g.n., zaś art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. przyznaje staroście kompetencję do wydania odrębnej decyzji o odszkodowaniu, między innymi w sytuacjach, gdy pomimo wywłaszczenia dokonanego w latach ubiegłych nie zostało ono na rzecz stron ustalone, pomimo ciążącego na organach obowiązku. W tym zakresie niezasadny jest zarzut strony odwołującej o niemożności zastosowania art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n.

W zakresie właściwości rzeczowej i miejscowej organ odwoławczy wskazał, iż w ostatnich latach, począwszy od wyroku NSA z dnia 10 lutego 2010 r., I OSK 1310/09, w orzecznictwie NSA opowiedziano się praktycznie jednogłośnie za przyjęciem koncepcji, iż "obowiązek zapłaty odszkodowania stanowi wykonanie decyzji administracyjnej o wywłaszczeniu nieruchomości. Z tych względów zobowiązanie z tytułu zapłaty odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości orzeczone decyzją wydaną przed wejściem w życie ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych jest zobowiązaniem, o którym mowa w art. 36 ust. 3 pkt 3 tej ustawy. Przejął je zatem na mocy tego przepisu Skarb Państwa". Efektem przyjęcia tego stanowiska jest konieczność uznania, że w przedmiotowej sprawie podmiotem zobowiązanym do zapłaty odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną na rzecz Skarbu Państwa, która obecnie stanowi własność Gminy Kraków, nie będzie więc ta właśnie Gmina reprezentowana przez Prezydenta Miasta Krakowa, lecz Skarb Państwa. W konsekwencji brak jest podstaw do tego, by Prezydent Miasta Krakowa – ustawowo właściwy do załatwienia przedmiotowej sprawy, miał być wyłączony od orzekania, skoro sprawa nie dotyczy interesu Gminy Kraków. Orzekanie przez Starostę Krakowskiego uznać należy w efekcie za naruszenie przepisów o właściwości, skutkujące ewentualnym zagrożeniem w postaci konieczności stwierdzenia nieważności takiego rozstrzygnięcia (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a).

Niezależnie od powyższego zdaniem organu odwoławczego organ I instancji przyjął za podstawę swego rozstrzygnięcia opracowanie, które w swej istocie nie stanowi wymaganej prawem opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości, sporządzonej w formie operatu szacunkowego (art. 132 ust. 2 w zw. z art. 156 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 84 § 1 k.p.a.). Aneks, który jest tylko dodatkiem do czegoś, nie jest opinią rzeczoznawcy w rozumieniu art. 130 ust. 2 u.g.n. Orzeczenie o wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość na podstawie dokumentu, który nie był operatem szacunkowym, nastąpiło z naruszeniem art. 130 ust. 2 u.g.n. W kontekście powyższego sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego aneks z dnia 9 września 2011 r. do operatu szacunkowego z dnia 14 lipca 2011 r. stanowi de facto nową wycenę przedmiotowej nieruchomości, bowiem biegły przyjął do porównania odmienny zbiór transakcji nieruchomościami podobnymi, uzyskując w efekcie inną wartość wycenianej nieruchomości. Nie można zatem uznać za właściwą podstawę ustalenia odszkodowania przez organ administracji. Nadto wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu pozbawienia lub ograniczenie praw oraz jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu (art. 130 ust. 1 zd. 2 u.g.n.). W efekcie nieprawidłowym było szacowanie przez biegłego wartości nieruchomości w operacie z dnia 9 września 2011 r. według poziomu cen rynkowych z dnia 14 lipca 2011r. W świetle tego przepisu wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu pozbawienia lub ograniczenia praw. Zgodnie zaś z treścią decyzji Prezydium Rady Narodowej m. Krakowa z dnia [...] grudnia 1971 r., nawiązującej do przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości "wywłaszczenie nieruchomości polega na odjęciu prawa własności wymienionym właścicielom i przeniesieniu go na rzecz Państwa z dniem uprawomocnienia się orzeczenia". Z powyższego wynika więc jednoznacznie, iż do pozbawienia prawa własności dotychczasowych właścicieli (spadkobierców W. R.) doszło nie w dniu wydania orzeczenia, lecz w dniu gdy stało się ono ostateczne (prawomocne). Tymczasem w sporządzonej wycenie biegły nieprawidłowo określił wartość wywłaszczonej nieruchomości według jej stanu z dnia [...] grudnia 1971 r., a więc dnia wydania orzeczenia wywłaszczeniowego, co również uszło uwadze organ I instancji. Dodatkowo rzeczoznawca praktycznie w ogóle nie zawarł opisu wycenianej nieruchomości na tę datę, wskazując jedynie lakonicznie, iż "ustalono, że stan nieruchomości gruntowej z dnia [...] grudnia 1971 r. nie jest tożsamy z jej obecnym stanem. W dniu określenia stanu tj. [...].12.1971 r. parcela gruntowa nr [...] była niezabudowana". Tego typu brak wyczerpującego opisu nieruchomości wycenianej nie tylko pozostaje w rażącej sprzeczności z § 56 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, ale także uniemożliwia dokonanie przez organ weryfikacji prawidłowości i logiczności przyjętych przez biegłego w procesie wyceny. Nadto spośród trzynastu przyjętych przez rzeczoznawcę do porównań nieruchomości dwie były zawarte w okresie dłuższym niż 2 lata od daty sporządzenia przedmiotowego operatu, co nie zostało jednak w żaden sposób uzasadnione. Operat zawiera ponadto szereg omyłek i nieścisłości. Na przykład na stronie 12 biegły wskazuje, iż w zakresie cechy "geometria i powierzchnia działki" ocenę "bardzo dobrą" (a więc taką jaką otrzymała wyceniana nieruchomość) winna otrzymać "działka prostokątna lub zbliżona do prostokąta o powierzchni 0,08 ha - 0,10 ha". Tymczasem parcela l. kat. [...] nie odpowiada do końca tym kryteriom, gdyż jej powierzchnia wynosi 0,0720 ha. Z kolei na stronie 13 wyceny biegły najpierw podaje, iż atrybuty "uzbrojenie w sieci techniczne" oraz "dostępność komunikacyjna" mają wagi odpowiednio: 25% oraz 10%, zaś w tabeli nr 5 na tej samej stronie wagi te mają już inne wartości tj. odpowiednio 20% oraz 15%.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 4 kwietnia 2013 r. złożył Skarb Państwa reprezentowany przez Prezydenta Miasta Krakowa, zarzucając:

1. błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. poprzez uznanie, iż przepis ten ma zastosowanie w przedmiotowej sprawie, a tym samym, że właściwy do jej załatwienia jest tryb administracyjny;

2. naruszenie art. 136 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. polegające na nie rozpatrzeniu przez organ II instancji istoty sprawy;

3. naruszenie art. 126 k.p.a. w zw. z art. 110 k.p.a. skutkujące uchyleniem decyzji Starosty Krakowskiego i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Prezydenta Miasta Krakowa jako organu I instancji mimo, że w obrocie prawnym funkcjonuje postanowienie Wojewody Małopolskiego o wyznaczeniu Starosty Krakowskiego do załatwienia sprawy;

4. niezastosowanie art. 24 § 1 pkt 4 i § 3 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. skutkujące uchyleniem decyzji Starosty Krakowskiego i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji tj. Prezydenta Miasta Krakowa.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. nie może mieć w sprawie zastosowania, gdyż przedmiotem badanej sprawy nie jest dokończenie postępowania wywłaszczeniowego poprzez ustalenie odszkodowania, lecz naprawienie szkody wywołanej wydaniem wadliwej decyzji, co wynika z faktu, że Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. stwierdził nieważność orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w części dotyczącej ustalenia odszkodowania. W konsekwencji postępowanie winno być umorzone jako bezprzedmiotowe, jako że sprawa podlega trybowi cywilnoprawnemu (art. 4171 § 2 k.c. w zw. z art. 160 § 2 k.p.a.) nie administracyjnemu.

Ponadto obowiązkiem organu II instancji było rozpoznanie zarzutów podniesionych w odwołaniu i wydanie decyzji orzekającej co do istoty sprawy, czego organ nie uczynił, czym naruszył art. 136 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a.

Brak było podstawy do uchylenia decyzji Starosty Krakowskiego i przekazania sprawy organowi I instancji, którym wg Wojewody Małopolskiego nie jest Starosta Krakowski lecz Prezydent Miasta Krakowa. Po pierwsze dlatego, że w obrocie prawnym funkcjonuje postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia 22 stycznia 2010 r., którym Starosta Krakowski został wyznaczony do załatwienia mniejszej sprawy i postanowienie to wiąże organ, który je wydał. Uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Prezydentowi Miasta Krakowa jako organowi I instancji stanowi naruszenie art. 126 k.p.a. w zw. z art. 110 k.p.a.

Po wtóre, zdaniem strony skarżącej art. 24 § 1 pkt 4 k.p.a. wyraźnie nakazuje wyłączyć od udziału w postępowaniu pracownika, który był lub jest przedstawicielem jednej ze stron. W myśl art. 11 ust. 1 u.g.n. organem reprezentującym Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami jest starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, a zgodnie z jej art. 4 pkt 9b1 przez starostę należy rozumieć również prezydenta miasta na prawach powiatu. Jednocześnie wspomniany art. 129 w ustępie 1 wyznacza starostę wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej jako organ właściwy do ustalenia odszkodowania należnego z tytułu wywłaszczenia nieruchomości. W sprawie będącej przedmiotem skargi organem właściwym z mocy ustawy do rozstrzygnięcia o wysokości odszkodowania jest ten sam podmiot, który ustawowo jest zobligowany do reprezentowania jednej ze stron. Skarb Państwa reprezentowany przez Prezydenta Miasta Krakowa ma przymiot strony postępowania, albowiem dotyczy ono jego obowiązku, jakim jest wypłata odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. W świetle art. 24 § 1 pkt 4 k.p.a. wydaje się niedopuszczalne, że status starosty łączy się jednocześnie ze statusem Prezydenta Miasta, a dotyczy to sytuacji gdy w ramach istniejących struktur samorządowych nie wyodrębniono struktur powiatowych – tak jak ma to miejsce w odniesieniu do Prezydenta Miasta Krakowa – zachodzi zbieg kompetencji w ręku jednego podmiotu, a mianowicie funkcji związanej z ochroną i reprezentacją interesów strony (Skarbu Państwa obowiązanego do zapłaty odszkodowania) i funkcji orzeczniczej (organu powołanego z mocy przepisów prawa materialnego do prowadzenia postępowania w tej sprawie). Tego rodzaju konfiguracja "procesowa" budziła zastrzeżenia z punktu widzenia zasad obiektywizmu oraz zasad procesowych wyrażonych w art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. W uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r., OPS 1/03 (ONSA 2003/4/115), wyrażone zostało stanowisko, że w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, która jest własnością miasta na prawach powiatu, prezydent tego miasta, jako organ wykonawczy miasta i reprezentujący je na zewnątrz oraz także jako pracownik urzędu miasta, a jednocześnie sprawujący funkcję starosty, podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a., co w konsekwencji wyłącza możliwość upoważnienia przez niego do załatwienia tej sprawy jego zastępców i pozostałych pracowników urzędu miasta. Zdaniem strony skarżącej uchwała ta zachowuje pełną aktualność również w niniejszej sprawie, dotyczącej ustalenia i wypłaty odszkodowania i w której istnieją w dalszym ciągu przesłanki wyłączenia Prezydent Miasta Krakowa, tym bardziej że w sprawie tej Prezydent Miasta Krakowa występował czynnie jako reprezentant Skarbu Państwa, zajmując stanowisko odmienne niż uczestnicy, domagający się odszkodowania od Skarbu Państwa. Zgodnie natomiast z § 3 tego przepisu, jeżeli w sprawie uprawdopodobnione zostaną inne okoliczności nie wymienione w § 1, które mogą wywołać wątpliwość co do bezstronności pracownika lub organu, wówczas także istnieje obowiązek wyłączenia pracownika lub organu od załatwienia konkretnej sprawy. Fakt reprezentowania przez Prezydenta Miasta Krakowa osoby mającej interes odmienny niż uczestnicy taką okoliczność wyłączającą go wydaje się stanowić.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie.

Oddalając skargę wspomnianym na wstępie wyrokiem z dnia 10 października 2013 r., II SA/Kr 685/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Wojewody Małopolskiego uchylająca decyzję Starosty Krakowskiego o ustaleniu odszkodowania i przekazująca sprawę od ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, ze względu na stwierdzenie, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, a ponadto z powodu naruszenia innych przepisów postępowania tj. przy dokonywaniu wyceny nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania posłużono się jako dowodem w sprawie dokumentem niezasadnie uznanym za opinię biegłego, zawierającym szereg wad dyskwalifikującym ten dowód.

W kwestii zarzutów dotyczących właściwości rzeczowej Sąd I instancji wskazał, że właściwość organów rozstrzygających sprawę o zwrot wywłaszczonej nieruchomości reguluje art. 142 u.g.n. W myśl ust. 1 tego przepisu o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości, zwrocie odszkodowania, w tym także nieruchomości zamiennej, oraz o rozliczeniach z tytułu zwrotu i terminach zwrotu orzeka starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji. Natomiast ust. 2 tego przepisu stanowi, że w sprawach, o których mowa w ust. 1, w których stroną postępowania jest gmina lub powiat, prezydent miasta na prawach powiatu sprawujący funkcję starosty podlega wyłączeniu na zasadach określonych w rozdziale 5 działu I k.p.a. Takie brzmienie cytowany przepis uzyskał dnia 22 października 2007 r., zatem postanowienie z dnia 22 stycznia 2010 r. o wyznaczeniu Starosty Krakowskiego do załatwienia niniejszej sprawy nastąpiło już po nadaniu nowego brzmienia cytowanemu wyżej przepisowi.

W przedmiotowej sprawie nieruchomość wywłaszczono na rzecz Skarbu Państwa, a obecnie stanowi ona własność Gminy Kraków. Sąd I instancji podzielił pogląd, że obowiązek zapłaty odszkodowania stanowi wykonanie decyzji administracyjnej o wywłaszczeniu nieruchomości. Z tych względów zobowiązanie z tytułu zapłaty odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości orzeczone decyzją wydaną przed wejściem w życie ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych jest zobowiązaniem, o którym mowa w art. 36 ust. 3 pkt 3 tej ustawy. Przejął je zatem na mocy tego przepisu Skarb Państwa. Przepis ten w sposób jednoznaczny wyklucza sukcesje gmin odnośnie zobowiązań w nim określonych (por. uchwala siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 7 grudnia 2006 r., sygn. akt Ill CZP 99/06 - OSNC 2007 r. z 6, poz. 79, wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 10 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 1310/09, z dnia 23 maja 2012 r. sygn. akt I OSK 731/11). Powyższe oznacza, iż podmiotem zobowiązanym do zapłaty odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną na rzecz Skarbu Państwa, która obecnie stanowi własność Gminy Kraków, nie będzie gmina reprezentowana przez Prezydenta Miasta Krakowa, lecz Skarb Państwa, a zatem brak podstaw aby Prezydent Miasta Krakowa – ustawowo właściwy do załatwienia przedmiotowej sprawy miał być wyłączony od orzekania w niej. Prowadzi to konstatacji, że Starosta Krakowski, uznając się za organ niewłaściwy, winien był przekazać sprawę organowi obecnie właściwemu tj. Prezydentowi Miasta Krakowa - wykonującemu zadania z zakresu administracji rządowej.

Odnoszą się do zarzutów skargi Sąd Wojewódzki wskazał, że w postępowaniu administracyjnym nie obowiązuje właściwa dla procedury cywilnej zasada perpetuatio fori. Art. 19 k.p.a. ustanawia ogólny obowiązek organu administracji publicznej przestrzegania swojej właściwości z urzędu, co oznacza, że organ bada swoją właściwość bez oczekiwania na wniosek strony w tym przedmiocie. Powyższa zasada obowiązuje we wszystkich rodzajach postępowania administracyjnego, a zatem w postępowaniu przed organami pierwszej instancji, postępowaniu odwoławczym (wyrok NSA z dnia 31 stycznia 1986 r., II SA 2307/85, SPB 1987, nr 1, s. 63) oraz w postępowaniach nadzwyczajnych, a także na wszystkich etapach tych postępowań. Równocześnie bezspornym jest, że art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. - zgodnie z którym przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji jest wydanie jej z naruszeniem przepisów o właściwości – nie wprowadza żadnego elementu kwalifikującego naruszenie właściwości, a wobec tego każdy przypadek, w odniesieniu do wszystkich rodzajów właściwości i niezależnie od jej podstaw będzie przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji.

Niezasadne jest powoływanie się przez stronę skarżącą na tzw. właściwość delegacyjną, opartą na art. 26 § 2 k.p.a. oraz wydanym na podstawie tego przepisu postanowieniu Wojewody Małopolskiego z dnia 21 lipca 2008 r., z podkreśloną w skardze niezmiennością tej właściwości, bez względu na zmianę stanu prawnego (art. 110 w zw. z art. 126 k.p.a.). Jak wyżej wspomniano, treść art. 142 ust. 2 u.g.n., wskazuje, że w sprawach o zwrot wywłaszczonych nieruchomości, w których stroną postępowania jest gmina lub powiat, prezydent miasta na prawach powiatu sprawujący funkcję starosty podlega wyłączeniu na zasadach określonych w rozdziale 5 działu I Kodeksu postępowania administracyjnego. Z przepisu tego wynikają dwie istotne okoliczności. Po pierwsze, aby w ogóle wystąpił problem wyłączenia organu (prezydenta miasta na prawach powiatu sprawującego funkcję starosty), stroną postępowania o zwrot nieruchomości musi być gmina. Przymiot strony gmina uzyskuje co do zasady wówczas, gdy jest właścicielem nieruchomości. Gdy nim nie jest, nie można odnaleźć interesu prawnego który usprawiedliwiłaby jej przymiot strony w postępowaniu o ustaleniu odszkodowania. Po wtóre, gdy stroną postępowania jest gmina, prezydent miasta na prawach powiatu podlega wyłączeniu zgodnie z ogólnymi zasadami rozdziału 5 działu I k.p.a.. Zgodnie z art. 26 § 2 k.p.a., w przypadku wyłączenia organu sprawę co do zasady załatwia organ wyższego stopnia. Gdyby zatem organ wyższego stopnia, zgodnie z regułą ogólną, pozostawił sobie sprawę do załatwienia, to bez wydawania żadnych szczególnych aktów administracyjnych (postanowienia) byłby właściwy do jej rozpoznania, tylko i wyłącznie z tego względu, że organ właściwy podlega wyłączeniu. Tym samym w chwili ustania podstaw wyłączenia organu właściwego według zasad ogólnych (art. 142 u.g.n.) nie byłoby wątpliwości, że zgodnie z zasadą przestrzegania właściwości z urzędu i na każdym etapie postępowania, sprawa winna zostać przekazana przez organ wyższego stopnia do organu właściwego. Organ wyższego stopnia ma jednak uprawnienie, aby do załatwienia sprawy wyznaczyć inny podległy sobie organ i aby to uczynić wydaje stosowne postanowienie. Powstaje zatem pytanie czy postanowienie o wyznaczeniu organu właściwego do załatwienia sprawy, bez względu na późniejsze zmiany stanu prawnego mające wpływ na właściwość, korzysta z przymiotu trwałości, wyrażonego w art. 110 k.p.a. (w związku z art. 126 k.p.a.). Zdaniem Sądu I instancji tak nie jest. Art. 110 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Przepis ten wprowadza związanie organu wydaną przez siebie decyzją (postanowieniem – art. 126 k.p.a.) w znaczeniu proceduralnym i koresponduje z zasadą trwałości decyzji administracyjnej wyrażoną w art. 16 k.p.a. Jednakże zasada trwałości decyzji nie rozciąga się z mocy art. 126 k.p.a. na postanowienia. Generalnie również trwałość niektórych postanowień procesowych jest gwarantowana w niewielkim zakresie, np. ze względu na konieczność przestrzegania zasady prawdy obiektywnej (art. 77 k.p.a.). Najkrócej rzecz ujmując, podstawowym celem wprowadzenia zasady związania organu administracyjnego ogłoszoną lub doręczoną decyzją (postanowieniem) jest ustabilizowanie sytuacji prawnej uczestnika postępowania w sytuacji, w której akt administracyjny władczo i jednostronnie ingeruje w sferę prawną uczestnika (strony) postępowania. Rozważając w tym konkretnym przypadku wagę zasady przestrzegania przez organy z urzędu swojej właściwości oraz wagę zasady związania organu postanowieniem wyznaczającym organ właściwy do załatwienia sprawy w sytuacji zmiany podstaw właściwości, pierwszeństwo należy przyznać zasadzie przestrzegania przez organy z urzędu swojej właściwości. Stąd niezasadny jest również zarzut naruszeniu art. 136 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. tj. nierozpatrzeniu przez organ II instancji istoty sprawy.

Jak wyżej wskazano w niniejszej sprawie gmina nie wstąpiła w prawa Skarbu Państwa w zakresie wywłaszczenia, a nadto postanowienie o wyznaczeniu organu właściwego – Starosty Krakowskiego w miejsce Prezydenta Miasta Krakowa stało się w zmienionym stanie prawnym bezprzedmiotowe (nieaktualne), a Prezydent Miasta Krakowa stał się właściwy do rozpoznania sprawy. Tym samym skoro w sprawie orzekał organ niewłaściwy, to Wojewoda Małopolski nie miał uprawnienia do merytorycznego rozstrzygania sprawy, a dostrzeżone naruszenie przepisów postępowania skorygował we właściwy sposób. Nie znajduje też uzasadnienia zarzut naruszenia art. 24 § 1 pkt 4 k.p.a. Rozpoznając niniejszą sprawę, Prezydent Miasta Krakowa na mocy przepisu szczególnego, jakim jest art. 142 u.g.n. nie będzie działał jako przedstawiciel strony (gmina nie jest stroną tego postępowania) ale jako organ administracyjny – starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. Nadto, zgodnie z art. 95 i 96 k.c., czynności prawnej można dokonać przez przedstawiciela, co pociąga za sobą skutki bezpośrednio dla reprezentowanego (o ile przedstawiciel działa w granicach umocowania). Umocowanie do działania w cudzym imieniu może opierać się na ustawie (przedstawicielstwo ustawowe) albo na oświadczeniu reprezentowanego (pełnomocnictwo). W niniejszej sprawie Prezydent Miasta Krakowa – z mocy art. 142 u.g.n. – działa jako organ administracyjny a nie przedstawiciel (statio fisci) Skarbu Państwa. Gdyby ustawodawca chciał takiego wyłączenia, to brzmienie art. 142 u.g.n. – wobec powszechnie znanych trudności interpretacyjnych związanych z wielością ról prezydenta miasta na prawach powiatu – musiałoby być inne.

Niezasadny jest także zarzut przyjęcia w sprawie trybu administracyjnego, a nie jak uznaje strona skarżąca trybu cywilnego – odszkodowania z tytułu stwierdzenia nieważności decyzji. Art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. wprost bowiem reguluje kwestię wydawania odrębnej decyzję o odszkodowaniu gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. W związku z tym nie budzi wątpliwości droga administracyjna.

Wobec powyższego zaskarżona decyzja Wojewody Małopolskiego jest prawidłowa, a zarzuty skargi są bezzasadne.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 października 2013 r., II SA/Kr 685/13, wniósł Skarb Państwa reprezentowany przez Prezydenta Miasta Krakowa. Zaskarżając wyrok w całości autor skargi kasacyjnej zarzucił mu naruszenie:

1. przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynika sprawy:

a) art. 1 § 1 i 2 oraz art. 3 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli polegające na wadliwym uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, w szczególności na braku dokonania wyczerpującej oceny prawnej podniesionego przez skarżącego zarzutu błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., a także nieustosunkowanie się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w uzasadnieniu wyroku do tego zarzutu,

b) art. 1 § 1 i § 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 24 § 1 pkt 1 i 4 oraz § 3 w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez oddalenie skargi oraz nieuchylenie decyzji organu II instancji, pomimo, iż w przedmiotowej sprawie Prezydent Miasta Krakowa podlega wyłączeniu od załatwienia przedmiotowej sprawy;

2. naruszenie prawa materialnego:

a) art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż znajduje on zastosowanie do ustalenia odszkodowania z tytułu wywłaszczenia dokonanego na podstawie decyzji wydanej z naruszeniem prawa, a w konsekwencji uznanie, że do załatwienia przedmiotowej sprawy właściwy jest tryb administracyjny,

b) art. 142 u.g.n. poprzez przyjęcie, że ma on zastosowanie w przedmiotowej sprawie, podczas gdy przepis ten nie dotyczy kwestii objętych zaskarżonym wyrokiem.

Wobec powyższego skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zostały w zasadzie powtórzone argumenty powołane wcześniej w skardze do Sądu I instancji, a dodatkowo podniesiono, że zdaniem Sądu Wojewódzkiego właściwość Prezydenta Miasta Krakowa do orzekania w sprawie ustalenia odszkodowania wynika z art. 142 u.g.n. Zgodnie z tym przepisem o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości, zwrocie odszkodowania, w tym także nieruchomości zamiennej, oraz o rozliczeniach z tytułu zwrotu i terminach zwrotu orzeka starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji. Z uwagi na fakt, że niniejsza sprawa dotyczy odmiennej materii, w ocenie skarżącego kasacyjnie brak jest podstaw do zastosowania tego przepisu. Skarżący podnosi także, że fakt reprezentowania przez Prezydenta Miasta Krakowa podmiotu prezentującego stanowisko odmienne niż pozostali uczestnicy postępowania, może rodzić wątpliwości co do jego kompetencji do bezstronnego rozstrzygania w przedmiotowej sprawie. W takiej sytuacji zachodzi konieczność wyłączenia pracownika lub organu od załatwienia konkretnej sprawy. Nieuwzględnienie powyższego stanowi naruszenie przepisów postępowania, które ma istotny wpływ na wynik sprawy i może powodować konieczność wznowienia postępowania w trybie przepisów k.p.a.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została udzielona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – p.p.s.a. – stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły, zatem należało odnieść się do zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

Rozpatrywana skarga kasacyjna podlegała uwzględnieniu, aczkolwiek w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego usprawiedliwiony okazał się wyłącznie zarzut naruszenia art. 142 u.g.n. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie.

Jak ustalił Sąd I instancji nieruchomość oznaczona poprzednio jako parcela l. kat. [...] o pow. 0,0720 ha, obecnie stanowiąca część działki nr 4/8 położonej w obr. [...] jedn. ewid. K., będąca uprzednio własnością W. R., została wywłaszczona za odszkodowaniem na rzecz Skarbu Państwa orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej m. Krakowa z dnia [...] grudnia 1971 r. Następnie Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. stwierdził, że orzeczenie Prezydium Rady Narodowej m. Krakowa z dnia [...] grudnia 1971 r. w części dotyczącej wywłaszczenia zostało wydane z naruszeniem prawa oraz stwierdził nieważność tego orzeczenia w części dotyczącej odszkodowania.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej w takiej sytuacji nie można ponownie orzekać w trybie administracyjnym o odszkodowaniu, w oparciu o art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., gdyż przepis ten nie może mieć w sprawie zastosowania. W ocenie skarżącego kasacyjnie nie można tu bowiem mówić o dokończeniu postępowania wywłaszczeniowego poprzez ustalenie odszkodowania, lecz w grę może wchodzić ewentualnie naprawienie szkody wywołanej wydaniem wadliwej decyzji. Minister Infrastruktury w decyzji z dnia [...] sierpnia 2009 r. nie tylko stwierdził nieważność orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. Krakowa z dnia [...] grudnia 1971 r. w części dotyczącej ustalenia odszkodowania, ale przede wszystkim stwierdził, iż orzeczenie to w części dotyczącej wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości zostało wydane z naruszeniem prawa. Oznacza to, że do wywłaszczenia doszło w wyniku wydania wadliwej decyzji administracyjnej. Wprawdzie decyzja organu nadzoru o stwierdzeniu wydania decyzji z naruszeniem prawa nie usuwa z obrotu prawnego wadliwej decyzji, jednak kontrolowane przez Ministra Infrastruktury w trybie nadzoru orzeczenie ma wadę wymienioną w art. 156 § 1 k.p.a. W tej sytuacji trudno uznać, aby taka decyzja mogła stanowić podstawę do "dokończenia" jakiegokolwiek postępowania administracyjnego. W konsekwencji postępowanie winno być umorzone jako bezprzedmiotowe, jako że sprawa podlega trybowi cywilnoprawnemu (art. 4171 § 2 k.c. w zw. z art. 160 § 2 k.p.a.) nie administracyjnemu.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tego stanowiska. Jak słusznie zauważa skarżący kasacyjnie decyzja organu nadzoru o stwierdzeniu wydania decyzji z naruszeniem prawa (art. 158 § 2 k.p.a.) nie usuwa z obrotu prawnego wadliwej decyzji. Rozstrzygnięcie więc przez Ministra Infrastruktury w decyzji z dnia [...] sierpnia 2009 r., że orzeczenie Prezydium Rady Narodowej m. Krakowa z dnia [...] grudnia 1971 r. w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości zostało wydane z naruszeniem prawa, nie wyeliminowało skutku wywłaszczenia. Zgodnie z art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Takim przepisem jest w tym wypadku art. 128 ust. 1 u.g.n. stanowiący, że "Wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw." Sytuacja taka jak w niniejszej sprawie może być zatem objęta retrospektywnym działaniem art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., skoro z naruszeniem zakazu retroaktywności mamy do czynienia wówczas, gdy nowe prawo stosuje się do zdarzeń "zamkniętych w przeszłości", zakończonych przed wejściem w życie nowych przepisów, a z retrospektywnością prawa zaś mamy do czynienia wtedy, gdy przepisy nowego prawa regulują zdarzenia bądź stosunki prawne o charakterze "otwartym", ciągłym, takie, które nie znalazły jeszcze swojego zakończenia ("stosunki w toku"), które rozpoczęły się, powstały pod rządami dawnego prawa i trwają dalej, po wejściu w życie przepisów nowej ustawy, a z przepisów przejściowych nie wynika nic innego (por. uchwałę NSA z dnia 10 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OPS 1/06, ONSAiWSA 2006/3/71). Za takim zastosowaniem art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. przemawia również konstytucyjna zasada dopuszczalności wywłaszczenia jedynie na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem (art. 21 ust. 2 Konstytucji), a tę zasadę konstytucyjną muszą realizować aktualne przepisy rangi ustawowej (zob. art. 128 i nast. u.g.n. oraz inne ustawy przewidujące możliwość wywłaszczenia za odszkodowaniem). Ponadto NSA w wyroku z dnia 28 listopada 2014 r., I OSK 838/13, stwierdził wprost, a pogląd ten skład orzekający w niniejszej sprawie podziela, że "przepis ten znajdzie zastosowanie również wówczas, gdy w trybie stwierdzenia nieważności dojdzie do wyeliminowania ze skutkiem ex tunnc decyzji o wywłaszczeniu i odszkodowaniu, w części dotyczącej odszkodowania, lub tylko o odszkodowaniu, i nastąpi konieczność jego ponownego ustalenia, a akt prawny, w oparciu o który została wydana decyzja, już nie obowiązuje".

Ponieważ wywłaszczenia dokonuje się w ramach stosunku publicznoprawnego, w trybie administracyjnym, to również odszkodowanie za wywłaszczenie powinno być ustalone w trybie administracyjnym, bez względu na doktrynalne i jurydyczne spory o charakter prawny odszkodowania za wywłaszczenie. Na skutek wydania orzeczenia o wywłaszczeniu z naruszeniem prawa, art. 4171 § 2 k.c. w zw. z art. 160 § 2 k.p.a. może znaleźć zastosowanie wówczas, gdy odszkodowanie ustalone w trybie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., równe wartości wywłaszczonej nieruchomości, nie pokryje całości szkody wywołanej kwalifikowaną wadliwością wywłaszczenia.

Tak więc zarzut naruszenia art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż znajduje on zastosowanie do ustalenia odszkodowania z tytułu wywłaszczenia dokonanego na podstawie decyzji wydanej z naruszeniem prawa, a w konsekwencji uznanie, że do załatwienia przedmiotowej sprawy właściwy jest tryb administracyjny, należy uznać za niezasadny. I chociaż można zgodzić się z autorem skargi kasacyjnej, że uzasadnienie wyroku Sądu I instancji w powyższym zakresie zawiera pewne niedostatki, to jednak nie miało to ostatecznie wpływu na odczytanie stanowiska Sądu Wojewódzkiego w kwestii stosowania art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., a zatem zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. również należy uznać za pozbawiony podstaw.

Natomiast za zasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 142 u.g.n. Przepis ten stanowi, że "O zwrocie wywłaszczonych nieruchomości, zwrocie odszkodowania, w tym także nieruchomości zamiennej, oraz o rozliczeniach z tytułu zwrotu i terminach zwrotu orzeka starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji" (ust. 1). "W sprawach, o których mowa w ust. 1, w których stroną postępowania jest gmina lub powiat, prezydent miasta na prawach powiatu sprawujący funkcję starosty podlega wyłączeniu na zasadach określonych w rozdziale 5 działu I Kodeksu postępowania administracyjnego" (ust. 2). Ponieważ przedmiotem niniejszego postępowania nie był zwrot nieruchomości niewykorzystanej na cel wywłaszczenia, a odszkodowanie należne za wywłaszczenie, to z oczywistych względów przepis ten nie mógł znaleźć w sprawie zastosowania. Podstawę do ustalenia kompetencji starosty (prezydenta miasta na prawach powiatu – art. 4 pkt 9b1 u.g.n.) do orzekania w niniejszej sprawie stanowił wspomniany już art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Ten z kolei przepis nie zawiera żadnych regulacji o wyłączeniu prezydenta miasta na prawach powiatu sprawującego funkcję starosty, w sprawach, w których stroną postępowania jest gmina lub powiat. Stosowanie analogii w postępowaniu administracyjnym, zwłaszcza w zakresie kompetencji organu, jest niedopuszczalne. Stąd też wszelkie rozważania na temat ewentualnego wyłączenia z prowadzenia sprawy Prezydenta Miasta Krakowa należy uznać za bezprzedmiotowe, tym bardziej, że – jak słusznie zauważył Sąd I instancji – obowiązek zapłaty odszkodowania jest konsekwencją decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości. Zobowiązanie z tytułu zapłaty odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości orzeczone decyzją wydaną przed wejściem w życie ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych jest zobowiązaniem, o którym mowa w art. 36 ust. 3 pkt 3 tej ustawy, a zatem przejął je na mocy tego przepisu Skarb Państwa. Ustawa może organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. i w postępowaniu, w którym ewentualne odszkodowanie nie będzie obciążało majątku jednostki samorządu terytorialnego, tym bardziej nie ma powodów do wyłączenia organu takiej jednostki od orzekania. Zmiana stanu prawnego na gruncie art. 142 u.g.n., z którą Sąd I instancji wiązał brak konieczności wyłączenia organu, ani inne od stron stanowisko Prezydenta Miasta Krakowa, co podnoszone było w skardze kasacyjnej, nie ma żadnego znaczenia z punktu widzenia podstaw do wyłączenia organu, którego kompetencje wynikają ze szczególnego przepisu ustawy, jakim jest art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n.

Zatem i organ odwoławczy i Sąd I instancji prawidłowo skonstatowali, że organem właściwym do prowadzenia postępowania odszkodowawczego w niniejszym przypadku powinien być Prezydent Miasta Krakowa. Tyle tylko, że uwadze Sądu I instancji uszło, że orzekając w trybie art. 138 § 2 k.p.a. nie można przekazać sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi innemu, niż ten który orzekał w pierwszej instancji, a był nim Starosta Krakowski. Stwierdzony przez organ odwoławczy brak kompetencji do orzekania tego ostatniego organu powinien więc prowadzić do umorzenia postępowania przed tym organem (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.), a następnie przekazaniem sprawy do organu właściwego, w trybie art. 65 § 1 k.p.a.

W takim przypadku za naruszające art. 26 § 2 pkt 1 w zw. z art. 25 § 1 pkt 1 k.p.a. należało uznać również postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia 22 stycznia 2010 r. o wyznaczeniu Starosty Krakowskiego do prowadzenia sprawy, jako oparte na nieuprawnionej analogii wynikającej z uzasadnienia tego postanowienia.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał zatem za niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, w oparciu o art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 193, art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i art. 135 p.p.s.a., z uwagi na naruszenie art. 142 u.g.n. poprzez jego błędne zastosowanie, które może wprowadzać w błąd, co do podstaw wyłączenia organu lub ich braku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.