Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1363/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2018-02-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61a par. 1, art. 157 par. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie sędzia WSA Elżbieta Piechowiak asesor WSA Katarzyna Korycka (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lutego 2018 r. sprawy ze skargi J. J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2017 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego J. J. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] maja 2016 r. znak: [...] Burmistrz C. ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej P4 na dachu budynku hali targowej na działce nr [...], położonej przy ul. [...] w strefie ochrony uzdrowiskowej "B", w obrębie ewidencyjnym miasto C..

Skarżący J. J. złożył wniosek, sprecyzowany pismem z dnia [...] sierpnia 2017 r. o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Burmistrza C., wskazując że decyzja zawiera wady wymienione w art. 156 § 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Z treści pisma z dnia [...] sierpnia 2017 r., na które skarżący powołał się w piśmie z dnia [...] sierpnia 2017 r., wynika iż skarżący powołał się na wadę rażącego naruszenia prawa. Uzasadniając wniosek, skarżący zarzucił Burmistrzowi C. brak dokonania własnych ustaleń w zakresie kwalifikacji inwestycji jako inwestycji wymagającej uzyskania decyzji środowiskowej, brak określenia w treści decyzji parametrów technicznych anten, emisji pola elektromagnetycznego, oraz brak uwzględnienia obszarów ograniczonego użytkowania w otoczeniu stacji, w których nie powinna być tworzona nowa zabudowa umożliwiająca dostęp ludności do pól przekraczających wartości graniczne. Odnosząc się do kwestii wykazania interesu prawnego w sprawie, skarżący wskazał, iż jest on współwłaścicielem nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji, objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności, na potwierdzenie czego złożył kserokopię aktu notarialnego Rep. A Nr [...]. Powołał się przy tym na przepisy art. 140 i art. 143 ustawy Kodeks cywilny (kc) i wskazał, że decyzja lokalizacyjna będzie miała wpływ na sposób wykonywania prawa własności na jego nieruchomości, na sposób jej użytkowania, zachowanie "miru domowego" oraz wartość jego nieruchomości.

Postanowieniem z dnia [...] września 2017 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (SKO), na podstawie art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U z 2017 r., poz. 1257, dalej powoływanej jako kpa) odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza C. z dnia [...] maja 2016 r., stwierdzając że żądanie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lokalizacyjnej nie zostało wniesione przez stronę postępowania, gdyż przedmiotowa inwestycja nie oddziaływuje na nieruchomość skarżącego. Wskazując, że skarżący jest właścicielem lokalu znajdującym się budynku wielomieszkaniowym położonym na działce nr [...], z którym to prawem własności jest związany udział we własności części wspólnych budynku i w prawie użytkowania wieczystego działki gruntu, SKO podniosło, że z analizy załączonego do wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego dokumentu w postaci Kwalifikacji przedsięwzięcia, Rys. 1, wynika że osie główne wiązki promieniowania (pole elektromagnetyczne) instalacji skierowane są w kierunku północno-wschodnim, południowo-wschodnim i południowo-zachodnim, podczas gdy działka nr [...] znajduje się w kierunku północno-zachodnim od planowanej inwestycji, co oznacza, że żadna wiązka nie przechodzi przez działkę nr [...], nie jest skierowana w jej stronę, nie przebiega w bliskiej odległości od niej, ani też nie znajduje się w przestrzeni wzdłuż osi żadnej z wiązek. Uznając zatem, że planowana inwestycja nie oddziałuje na działkę nr [...], SKO stwierdziło, że w sprawie nie ma podstaw do przyznania skarżącemu przymiotu strony postępowania, a to natomiast powoduje, że nie mógł on skuteczne żądać wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lokalizacyjnej.

W złożonym wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. postanowieniem SKO, skarżący wniósł o jego uchylenie w całości i wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lokalizacyjnej, jednocześnie zarzucając SKO naruszenie:

- art. 28 kpa w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1073, dalej powoływanej jako upzp), poprzez przyjęcie, że obszar oddziaływania inwestycji w zakresie występowania pól elektromagnetycznych o wartościach ponadnormatywnych z uwzględnienie błędu metody obliczeniowej oraz odbić, nie wystąpi nad terenem, co do którego skarżący posiada tytuł prawny, pomimo że musi on obejmować promień 360 stopni;

- art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1405, dalej powoływanej jako uioś) w związku z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (t.j. Dz.U. z 2016 r,. poz. 71, dalej powoływanego jako rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r.), poprzez przyjęcie, iż ocena oddziaływania na środowisko (raport) jest wymagana obligatoryjnie lub fakultatywnie dla pojedynczego elementu przedsięwzięcia, a nie dla jego całości;

- art. 28 kpa, poprzez uznanie, iż podmiot nie ma prawa kwestionować decyzji lokalizacyjnej w sprawie, w której decyzja lokalizacyjna nie została prawidłowo poprzedzona decyzją środowiskowa, gdyż inwestor przedłożył kwalifikację dla pojedynczych elementów przedsięwzięcia, a nie jego całości.

W uzasadnieniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący wskazał, że postanowienie SKO nie spełnia wymogów formalnych, gdyż w sytuacji gdy trzeba dokonać jakichkolwiek ustaleń o charakterze merytorycznym, ustalenie interesu prawnego może nastąpić tylko i wyłącznie w toku wszczętego postępowania. Podniósł, że wq sprawie nie wiadomo, w jakiej odległości i na jakiej wysokości będzie znajdować się pole elektromagnetyczne o wartościach ponadnormatywnych obejmujących 360 stopni, co wyklucza możliwość uznania postanowienia jako odzwierciedlającego obszar oddziaływania inwestycji. Podkreślił, że właściciel działki znajdującej się w obszarze oddziaływania musi mieć możliwość sprawdzenia, czy faktycznie ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową działki objętej inwestycją zostaną zachowane i nie zostaną naruszone. Wskazał, że istotne znaczenie dla statusu strony i oceny oddziaływania inwestycji na środowisko, ma kwestia czy moc anten planowanych do zainstalowania w ramach przedmiotowego przedsięwzięcia nie kumuluje się wzajemnie lub z innymi urządzeniami wytwarzającymi pole elektromagnetyczne. Zaznaczył, że organ powinien zająć precyzyjne stanowisko, czy na etapie ustalenia przymiotu strony, ustala się już faktyczny obszar występowania pól elektromagnetycznych o wartościach ponadnormatywnych oraz dokonuje się kwalifikacji przedsięwzięcia, jeżeli przepisami odrębnymi w zakresie określenia obszaru oddziaływania inwestycji są w przypadku stacji bazowych telefonii komórkowych przepisy rozporządzeń Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymywania tych poziomów (Dz.U. 2003, Nr 192, poz. 1883, dalej powoływanego jako rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. Skarżący zarzucił, że w niniejszej sprawie oraz w wydanej decyzji lokalizacyjnej nie wskazano konkretnej jednostki redakcyjnej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. wraz z uzasadnieniem merytorycznym. Podkreślając, że decyzja środowiskowa, a w jej ramach ocenia oddziaływania na środowisko, dotyczy całości przedsięwzięcia, a nie poszczególnych jego elementów, że przeciwna wykładania prowadziłaby do zakazanego przez ETS zjawiska "salami slicing", skarżący zarzucił, że przedłożona przez inwestora dokumentacja, zaakceptowana przez organy, prowadzi do akceptacji zjawiska "salami slicing", ponieważ za przedmiot oceny (ustalenia) uczyniła kwestię, który spośród 9 elementów (anten) przedsięwzięcia wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, czego obowiązujący system nie przewiduje, tym bardziej, że w dokumentacji inwestora jednocześnie podaje się przepisy dotyczące oceny wpływu przedsięwzięcia na środowisko, a nie jego pojedynczych elementów. W związku z powyższym, zdaniem skarżącego, organ powinien ponownie rozpatrując sprawę odnieść się do obszaru oddziaływania inwestycji w zakresie pól elektromagnetycznych o wartościach ponadnormatywnych, z uwzględnieniem błędu metody obliczeniowej oraz odbić, mając na uwadze, że w niniejszej sprawie była wymagana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach biorąc pod uwagę wpływ całego przedsięwzięcia na środowisko, a nie jego pojedynczych elementów. Reasumując skarżący zarzucił, że inwestor dokonał kwalifikacji przedsięwzięcia pod względem oddziaływania na środowisko pojedynczych jego elementów, a nie całego przedsięwzięcia. W ocenie skarżącego w istocie kwalifikacja winna obejmować obszar 150 m oraz 200 m.

Po rozpatrzeniu wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy SKO postanowieniem z dnia [...] października 2017 r. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu orzeczenia SKO stwierdziło, że nieruchomość na której znajduje się lokal mieszkalny skarżącego zlokalizowana jest poza obszarem potencjalnego oddziaływania inwestycji. W tym zakresie wskazało, że z załącznika graficznego do wniosku inwestorskiego o wydanie decyzji lokalizacyjnej wynika, że obszar oddziaływania inwestycji został oznaczony jako część działki nr [...], a więc nawet nie całej działki inwestorskiej, że nieruchomość skarżącego nie graniczy bezpośrednio z terenem inwestycji, a znajduje się w znacznej od niej odległości, w kierunki zachodnim, oraz że teren działek nr [...] i nr [...] oddzielony jest dwoma innymi nieruchomościami, tj. drogą (nr ew. [...] ) i zabudowaną działką nr ew. [...]. Brak lokalizacji nieruchomości skarżącego w obszarze oddziaływania inwestycji potwierdza, zdaniem SKO, również inny załącznik do wniosku inwestorskiego, tj. Kwalifikacja przedsięwzięcia wykonana zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r., z którego wynika, że potencjalne oddziaływanie pól elektromagnetycznych planowanej stacji bazowej nie obejmie swym zasięgiem ternu do którego tytuł prawny posiada skarżący, że przedsięwzięcie nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze lub mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (nie niesie ono ryzyka wystąpienia znaczącego oddziaływania na środowisko), i tym samym nie podlegało konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko oraz nie wymagało uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Odnosząc się do wskazanych przez skarżącego podstaw prawnych mających warunkować jego interes prawny jako strony, tj. do przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. oraz Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r., SKO wskazało, że nie stanowią ona o istnieniu legitymacji procesowej skarżącego w postępowaniu nieważnościowym. Zdaniem SKO z treści przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. wynika, że prawidłowym jest ustalanie mocy promieniowania (pola elektromagnetycznego) dla pojedynczych anten osobno i traktowanie każdej anteny jako indywidualnej instalacji, a nie sumaryczne wyznaczania ich mocy. Ponadto SKO wskazało, że o braku oddziaływania inwestycji na nieruchomość skarżącego, świadczy decyzja Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę dla przedmiotowego przedsięwzięcia, o przedłożenie której zwróciło się SKO w dniu [...] września 2017 r. do Starosty [...]. W świetle powyższego SKO stwierdziło, że w sprawie nie wystąpiły okoliczności, wypełniające hipotezy przepisów prawa, które miałyby chronić interes prawny skarżącego. Informacje przekazane przez skarżącego odnośnie potencjalnego znajdowania się w obszarze oddziaływania inwestycji celu publicznego, nie poparte żadnymi dowodami, w sposób niebudzący wątpliwości wykluczają zdaniem SKO oddziaływanie inwestycji na interes prawny skarżącego. Tym samym nie było podstaw do uznania skarżącego za stronę postępowania w rozumieniu art. 28 kpa. W związku z tym, iż żądanie wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji przysługuje tylko stronie, organ zobligowany był, jak stwierdziło SKO, wydać postanowieniem o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 kpa.

Na powyższą decyzję skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, w której domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia, zarzucił organowi naruszenie art. 61a kpa w związku z:

- art. 7, art. 8, art. 9 i art. 11 kpa poprzez przyjęcie, iż w sprawie nie istniała konieczność dokonywania ustaleń o charakterze merytorycznym w zakresie ustalenia zasięgu oddziaływania pól elektromagnetycznych o wartościach ponadnormatywnych oraz w kwestii wymagań związanych z decyzją środowiskową, czemu przeczy treść obu postanowień;

- art. 2, art. 6 ust. 1 lit. a oraz art. 9 ust. 2 i ust. 3 Konwencji o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska, sporządzonej w Aarhus dnia 25 czerwca 1998 r. w zw. z art. 91 ust. 1, 2, 3 Konstytucji RP w powiązaniu z § 3 ust. 1 pkt 8 lit. f rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. poprzez przyjęcie, iż właściciele sąsiednich nieruchomości i tym samym społeczeństwo nie ma prawa do kwestionowania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wydanej bez decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wymaganej dla przedsięwzięcia, a nie dla jego 9 elementów;

- art. 28 kpa w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1 upzp poprzez przyjęcie, że obszar oddziaływania inwestycji w zakresie występowania pól elektromagnetycznych o wartościach ponadnormatywnych z uwzględnienie błędu metody obliczeniowej oraz odbić nie wystąpi nad terenem, co do którego skarżący posiada tytuł prawny, pomimo, że musi obejmować promień 360 stopni;

- art. 72 ust. 1 pkt 3 uioś w powiązaniu z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. poprzez przyjęcie, iż ocena oddziaływania na środowisko (raport) jest wymagana obligatoryjnie lub fakultatywnie dla pojedynczego elementu przedsięwzięcia, a nie dla jego całości;

- art. 135 ustawy Prawo ochrony środowiska w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez przyjęcie, iż inwestycja nie wprowadzi uciążliwości dla obszarów sąsiednich.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, zważył co następuje:

Przedmiot kontroli sądu w niniejszej sprawie stanowiło postanowienie SKO z dnia [...] października 2017 r. utrzymujące w mocy postanowienie tego organu z dnia [...] września 2017 o odmowie wszczęcia na wniosek skarżącego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Burmistrz C. z dnia [...] maja 2016 r. ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego, polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej operatora P4 na dachu budynku hali targowej na działce nr [...], położonej przy ul. [...] w strefie ochrony uzdrowiskowej "B", w obrębie ewidencyjnym miasto C..

Podstawę prawną obu wskazanych postanowień stanowił przepis art. 61a § 1 kpa. Wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 157 § 2 kpa postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Żądanie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji przysługuje zatem tylko stronie, wynika to wprost z art. 157 § 2 kpa. Stroną natomiast jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek (art. 28 kpa). Wymaganą przesłanką do uzyskania przymiotu strony postępowania administracyjnego jest więc posiadanie interesu pr awnego. Interes prawny musi wynikać z konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę do sformułowania uprawnienia lub obowiązku. W swej istocie przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa ma podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego wynikają określone uprawnienia bądź obowiązki, a więc podmiot posiadający interes prawny o charakterze materialnoprawnym. W sytuacji zatem, gdy żądanie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie pochodzi od strony postępowania w ww. rozumieniu, a więc podmiotu posiadającego interes prawny o charakterze materialnoprawnym. organ zobowiązany jest zareagować na żądanie (wniosek) albo postanowieniem o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie ww. art. 61a § 1 kpa, albo decyzją o umorzeniu postępowania, w sytuacji ustalenia dopiero w toku postępowania, w tym w następstwie przeprowadzenia czynności wyjaśniających, że żądanie (wniosek) nie pochodzi od strony postępowania. Przepis art. 61a § 1 kpa stanowi bowiem, że gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 (odpowiednio w art. 157 § 2 kpa), zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Na tle przytoczonej regulacji nie budzi wątpliwości, że ustawodawca rozróżnił dwa etapy postępowania tj. postępowanie wstępne, polegające na wszczęciu lub odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, oraz postępowanie właściwe, w ramach którego następuje merytoryczne badanie sprawy i rozpatrywanie wniosku, które co do zasady kończy się rozstrzygnięciem sprawy co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej.

Z treści art. 61a § 1 w zw. z art. 157 § 2 kpa wynika, że samo złożenie żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie powoduje automatyczne skutku jego wszczęcia. Organ bowiem zobowiązany jest przeprowadzić wstępną analizę wniosku pod względem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie wniosku, a więc okoliczność określonych w art. 61 a kpa. W ramach unormowania art. 61a § 1 kpa ustawodawca wprowadził dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, tj. (tzw. przesłankę podmiotową i przesłankę przedmiotową). Pierwsza z tych przesłanek ma miejsce w sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od osoby niebędącej stroną postępowania, tj. od osoby, która nie ma legitymacji materialnej w rozumieniu art. 28 kpa do złożenia wniosku (przesłanka podmiotowa). Druga z przesłanek natomiast dotyczy sytuacji, gdy postępowanie administracyjne nie może zostać wszczęte przez organ z "innych uzasadnionych przyczyn" (przesłanka przedmiotowa), np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo zapadło już rozstrzygnięcie, gdy sprawa w ogóle nie podlega załatwieniu przez organ drodze decyzji administracyjnej - ma charakter cywilnoprawny, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. W wyroku WSA w Białymstoku z dnia 11 października 2011 r. (sygn. akt II SA/Bk 303/11 – dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query) Sąd orzekający wskazał jako przyczyny uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania o stwierdzenia nieważności decyzji sytuację, gdy żądanie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczy decyzji, która jeszcze nie została wydana, która została w określonym trybie wyeliminowania z obrotu prawnego, co do której toczy się postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji lub zostało zakończone ostatecznie decyzją merytoryczną (przy zachowaniu tożsamości podmiotowej i przedmiotowej sprawy), czy też gdy żądanie oparto na podstawach uruchomienia innych trybów. Przez wymienione w art. 61a § 1 kpa przeszkody uniemożliwiające wszczęcie postępowania, zarówno o charakterze podmiotowym jak i przedmiotowym, należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty, jednoznaczny i niewątpliwy uniemożliwiają wszczęcie postępowania.

W niniejszej sprawie SKO odmówiło na postawie art. 61a § 1 kpa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lokalizacyjnej powołując się na przeszkodę podmiotową wszczęcia postępowania, tj. okoliczność że skarżący nie jest stroną postępowania. W doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że odmowa wszczęcia postępowania z powodu wniesienia żądania przez osobę nie będącą stroną może nastąpić jedynie wówczas, gdy brak interesu prawnego wnioskodawcy jest oczywisty, a oczywistość ta (co do osoby niebędącej stroną) albo wynika już z podania zawierającego żądanie wszczęcia postępowania, albo została stwierdzona w wyniku jednostkowych i prostych czynności organu administracji publicznej. Chodzi tu zatem o przypadek niewątpliwego i nieskomplikowanego ustalenia, że żądanie osoby dotyczy cudzej sprawy. Odmowa wszczęcia postępowania powinna mieć miejsce w sytuacjach wyjątkowych, gdy nie ma wątpliwości co do przyczyn podmiotowych takiego rozstrzygnięcia. Zastosowanie art. 61a § 1 kpa powinno być zatem ograniczone do sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania zgłoszone zostało przez podmiot oczywiście nieuprawniony, a stwierdzenie tego nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Ma to miejsce np. w sytuacji gdy dana osoba w żądaniu wszczęcia postępowania powołuje się nie na własny interes prawny, lecz żądanie swoje opiera na ogólnych wartościach (patrz wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 stycznia 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 2802/16 i przywołane w nim orzeczenia oraz stanowiska doktryny – dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query). W sytuacji natomiast, gdy w żądaniu wszczęcia postępowania jednostka powołuje się na własny interes prawny, oparty na przepisie prawa materialnego, którego brak nie jest oczywisty, nie wynika z samego żądania wszczęcia postępowania, i nie można go wykluczyć w ramach jednostkowych prostych czynności, to tym samym organ ustalając zasadność tego żądania, musi wszcząć postępowanie administracyjne celem przeprowadzenia określonych czynności wyjaśniających, które organ obowiązany jest prowadzić zgodnie z przepisami postępowania i przy zapewnieniu osobie wnoszącej żądanie prawa do czynnego w nim udziału. Wówczas negatywny dla tej osoby wynik przeprowadzonych czynności wyjaśniających, nie pozwalający uznać ją za stronę postępowania, powinien znaleźć odzwierciedlenie w formie decyzji o umorzeniu postępowania, wydawanej na podstawie art. 105 § 1 kpa. Tym samym w zależności od tego, czy ustalenie braku przymiotu strony jest oczywiste, czy też wymaga przeprowadzenia ustaleń w tym zakresie, jego załatwienie może zapaść albo na podstawie art. 61a kpa, tj. poprzez wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania albo na podstawie art. 105 § 1 kpa, tj. poprzez wydanie decyzji o umorzeniu postępowania.

Zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie i piśmiennictwie stanowiskiem stronami w postępowaniu o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego - a konsekwentnie również w przedmiocie stwierdzenia nieważności takiej decyzji – są: inwestor, który nie musi mieć tytułu prawnego do nieruchomości, której wniosek dotyczy oraz właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości objętych inwestycją (art. 53 ust. 1 upzp). Stronami tego postępowania mogą być również właściciele i użytkownicy wieczyści działek sąsiednich oraz, w zależności od okoliczności, właściciele i użytkownicy wieczyści działek niesąsiadujących bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji. O interesie prawnym tych ostatnich przesądza jednak zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości (patrz wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 stycznia 2017 r., sygn. akt IV SA10/Wa 2802/16; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Po 842/16 i przywołane w nim orzeczenia – dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query)).

W przedmiotowej sprawie SKO odmówiło ze względów podmiotowych wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lokalizacyjnej, wskazując że skarżący nie jest stroną tego postępowania, gdyż na jego nieruchomość niesąsiadującą bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji nie oddziaływuje planowana stacja bazowa telefonii komórkowej. Uzasadniając swoje stanowisko w tym zakresie SKO powołało się przede wszystkim na przedłożony przez inwestora wraz z wnioskiem o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego dowód w postaci dokumentu: Kwalifikacja przedsięwzięcia. W dokumencie tym, na podstawie przyjętych parametrów 9 anten sektorowych wchodzących w skład inwestycji oraz dokonanych wyliczeń, dotyczących każdej anteny osobno, stwierdzono że przedmiotowa stacja bazowa nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze lub mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, a więc nie niesie ryzyka wystąpienia znaczącego oddziaływania na środowisko, i tym samym nie podlega konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i nie wymaga uzyskania decyzji środowiskowej. Wskazany dowód, określając - celem kwalifikacji przedsięwzięcia - oddziaływanie inwestycji na środowisko w zakresie pól elektromagnetycznych, oparty został na określonych parametrach elementów instalacji (anten sektorowych) i określonym sposobie ustalenia na podstawie tych parametrów zakresu oddziaływania inwestycji, co w konsekwencji doprowadziło do przyjęcia w nim, że zakres oddziaływania inwestycji nie jest znaczący, a tym samym że w sprawie co do inwestycji nie istniał wymóg uzyskania decyzji środowiskowej przed wydaniem decyzji lokalizacyjnej. Na podstawie tego dowodu zarówno Burmistrz C. w decyzji lokalizacyjnej, jak też SKO w zaskarżonym postanowieniu, stwierdziło że inwestycja nie stanowi przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko (gdyż nie osiągnie ona progów wymienionych w § 2 ust. 1 pkt 7 i w § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r.) i tym samym nie wymaga wydanie decyzji środowiskowej. SKO stwierdziło też, powołują się na ten dowód, że inwestycja nie będzie oddziaływać na nieruchomość skarżącego, gdyż potencjalne oddziaływanie pól elektromagnetycznych stacji bazowej nie obejmie swym zasięgiem nieruchomości skarżącego. Jednocześnie wskazało na prawidłowo określony w tym dowodzie sposób ustalenia oddziaływania pól elektromagnetycznych. W sprawie skarżący, powołując się na interes prawny wynikający z tytułu prawnego do nieruchomości sąsiedniej i oddziaływania inwestycji na jego nieruchomość, konsekwentnie ten dowód kwestionował. Zarzucając organom brak dokonania weryfikacji i oceny tego dowodu, skarżący wskazywał, iż dokonana w jego ramach kwalifikacja przedsięwzięcia została przeprowadzona nieprawidłowo, gdyż oceną dla jej potrzeb objęto pojedyncze elementy inwestycji (poszczególne anteny sektorowe), a nie inwestycję jako całość, całe przedsięwzięcie. W efekcie tego nieprawidłowo, zdaniem skarżącego, został określony zakres i zasięg oddziaływania inwestycji, w tym na jego nieruchomość, jej wpływ na środowisko, a w konsekwencji niewłaściwie ustalono w nim, że inwestycja nie wymaga uzyskania decyzji środowiskowej.

Z powyższego wynika, że w sprawie SKO na podstawie wskazanego dowodu dokonało zarówno kwalifikacji i oceny przedsięwzięcia pod względem oddziaływania na środowisko, jak i weryfikacji statusu skarżącego jako strony postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lokalizacyjnej. Dowód ten jednocześnie stanowił przedmiot zarzutów skarżącego względem decyzji lokalizacyjnej, w zakresie przyjętej w nim metodologii ustalania (dla poszczególnych anten, a nie całego przedsięwzięcia) oddziaływania inwestycji na środowisko w zakresie pół elektromagnetycznych. Oznacza to, że w gruncie rzeczy to zastosowana w tym dowodzie metodologia ustalania zakresu oddziaływania inwestycji, jej mocy promieniowania, oparta na określonych parametrach, stanowiąc de facto zasadniczy przedmiot sporu między stronami, z jednej strony determinowała kwestię kwalifikacji przedsięwzięcia i zakresu jego oddziaływania na środowisk w sferze pól elektromagnetycznych, a w efekcie potrzebę wydania dla inwestycji decyzji środowiskowej, z drugiej zaś strony ona też warunkowała zasięg oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie, niemniej nie wykluczonym jest, że w sytuacji przyjęcia innego sposobu ustalenia mocy oddziaływania inwestycji w sferze pól elektromagnetycznych, zastosowania innych parametrów, nie zmieniłby się zasięg potencjalnego oddziaływania pól elektromagnetycznych na nieruchomości sąsiednie, i tym samym, że objąłby on nieruchomość skarżącego.

Oznacza to, że w sprawie przymiot strony postępowania uwarunkowany został szczegółową analizą przedmiotowego dowodu, w tym zastosowanej w nie metodologii oceny oddziaływania na środowisko inwestycji, oraz w konsekwencji szczegółową analizą przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. W ocenie Sąd nie sposób uznać, w świetle poczynionych wcześniej wywodów, że oparte na merytorycznej analizie przedmiotowego dowodu w świetle przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. - ustalenia dotyczące kwalifikacji przedsięwzięcia oraz obszaru i zasięgu oddziaływania pół elektromagnetycznych, warunkujące w sprawie przymiot strony postępowania i stanowiące w zasadzie istotę problemu w zakresie legalności wydania decyzji lokalizacyjnej (dowód na podstawie którego stwierdzono, ze skarżący nie jest stroną, dotyczący w swej istocie kwestii potrzeby wydanie dla inwestycji decyzji środowiskowej), mogą być dokonywane na etapie wstępnego, formalnego badania sprawy, o jakim mowa w art. 61a § 1 kpa. Brak interesu prawnego wnioskodawcy nie jest w takim wypadku oczywisty, niewymagający dokonania niewątpliwych i nieskomplikowanych ustaleń. Wręcz przeciwnie w sprawie wymagał on dokonania ustaleń dotyczących merytorycznej istoty sprawy. Rozstrzygnięcie bowiem czy skarżący ma interes prawny w sprawie, czy na jego nieruchomość oddziaływuje przedsięwzięcie, de facto wiązało się, z uwagi na charakter dowodu w oparciu o który SKO weryfikowało powyższe, z oceną charakteru przedsięwzięcia, z jego kwalifikacją pod względem oddziaływania na środowisko, a tym samym z oceną legalności decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Należy też podkreślić, że zarzuty skarżącego dotyczące tego dowodu (przyjętej w nim metodologii badania oddziaływania inwestycji na środowisko), w efekcie sprowadzające się do zarzutu nieprawidłowego zastosowania przepisów rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r., nie były bez znaczenia dla oceny interesu prawnego skarżącego. W sprawie bowiem, to ustalenia zawarte w tym dowodzie, na które powoływało się SKO odmawiając skarżącemu przymiotu strony postępowania, warunkowały kwalifikację przedsięwzięcia oraz zasięg jego oddziaływania na otoczenie w zakresie pól elektromagnetycznych, w tym na nieruchomości sąsiednie, a w konsekwencji przymiot strony postępowania. W sytuacji zastosowania innych parametrów i innej metodologii określania zakresu i mocy oddziaływania inwestycji na środowisko, mógł się zmienić zasięg oddziaływania inwestycji na środowisko, a w konsekwencji na sąsiednie nieruchomości. W ocenie Sądu także sama podnoszona przez skarżącego kwestia konieczności poprzedzenie decyzji lokalizacyjnej uprzednim wydaniem decyzji środowiskowej, którą to potrzebę Burmistrz C. i SKO wykluczyli na podstawie przedmiotowego dowodu, mogła mieć w świetle chociażby treści przepisu art. 82 ust. 1 pkt 1 lit b uioś istotne znaczenie dla skarżącego, dla jego interesu prawnego w sprawie. Brak bowiem wydania decyzji środowiskowej oznacza tym samym brak ustalenia środków koniecznych dla zabezpieczenia emisyjnego dla terenów sąsiednich, brak ustalenia koniecznych ograniczeń instalacji dla terenów sąsiednich, o których mowa w 82 ust. 1 pkt 1 lit b uioś. To natomiast pozbawia nieruchomość skarżącego zabezpieczenia przed możliwymi uciążliwościami ze strony stacji bazowej telefonii komórkowej. Również zarzuty skarżącego dotyczące braku określenia w decyzji lokalizacyjnej poszczególnych parametrów inwestycji nie pozostają bez znaczenia dla kwestii oceny czy skarżący jest stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lokalizacyjnej, gdyż nie określenie istotnych parametrów inwestycji w decyzji lokalizacyjnej, nie pozwala na prawidłowe określenie pola elektromagnetycznego inwestycji, a więc tym samym właściwego oznaczania zasięgu oddziaływania inwestycji, w tym na nieruchomości sąsiednie, co niewątpliwie ma wpływ na ustalenie czy skarżący, jako podmiot posiadający tytuł prawny do nieruchomości znajdującej się w pobliżu inwestycji, może być stroną tego postępowania. Weryfikacja tych wszystkich objętych zarzutami skarżącego okoliczności, celem zbadania interesu prawnym skarżącego w sprawie, wymagała jak wykazano poczynienia merytorycznych ustaleń, co nie pozwalało organowi na wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a §1 kpa. Brak jest podstaw do wydania takiego postanowienia, w sytuacji gdy stwierdzenie czy z żądaniem wszczęcia postępowania wystąpił podmiot uprawniony wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego.

Z powyższego wynika, że twierdzenia i argumenty skarżącego o oddziaływaniu inwestycji na jego nieruchomość położoną w pobliżu inwestycji (do której posiada tytuł prawny) oraz podnoszone w ich ramach wraz z powołaniem się na odpowiednie przepisy prawa (w szczególności przepisy rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r.) zarzuty dotyczące przedłożonego przez inwestora dowodu w postaci Kwalifikacji przedsięwzięcia, treści decyzji lokalizacyjnej i braku wydania dla inwestycji decyzji środowiskowej, po pierwsze jak wykazano to nie były bez znaczenia dla oceny interesu prawnego skarżącego w sprawie, gdyż mogły mieć one znaczenia zarówno dla kwalifikacji przedsięwzięcia, jak i określenia zasięgu oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie (a skarżący posiada tytuł prawny do nieruchomości położonej w pobliżu inwestycji) oraz dla zabezpieczenia tych nieruchomości przed oddziaływaniem na nie inwestycji, a po drugie charakter tych zrzutów, okoliczność że dotyczą one szczegółowych kwestii dotyczących parametrów inwestycji, jej poszczególnych elementów, przyjętej metodologii ustalania zakresu oddziaływania inwestycji w sferze pól elektromagnetycznych, jej mocy promieniowania, nie kwalifikowały się z uwagi na ich skomplikowany, merytoryczny charakter, do ich rozstrzygnięcia na wstępnym formalnym etapie badania wniosku poprzez stwierdzenie w drodze postanowienia, wydanego na postawie art. 61a § 1 kpa, że skarżącemu nie przysługuje przymiot strony postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lokalizacyjnej. Ze swej istoty zarzuty te dotyczyły zasadniczych kwestii związanych z oceną legalności w trybie nadzwyczajnym decyzji lokalizacyjnej. Dowodem na to jest wydana z urzędu przez SKO w dniu [...] listopada 2017 r. decyzja stwierdzająca wydanie z naruszeniem prawa decyzji z dnia [...] maja 2016 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, która to decyzja w całości powiela zarzuty skarżącego odnośnie kwestionowanej decyzji lokalizacyjnej z dnia [...] maja 2016 r., pomimo iż w odpowiedzi na skargę opatrzonej tą samą datą ([...] listopada 2017 r.), ten sam organ, w treści odpowiedzi nie dostrzega żadnych wad decyzji lokalizacyjnej. Na marginesie wskazać należy, że SKO odmawiając skarżącemu statusu strony postępowania w ogóle nie odniósł się do przywołanych przez niego przepisów art. 140 i art. 143 kc, z których również wywodził on swój interes prawny w sprawie.

Reasumując stwierdzić należy, że w sprawie nie było podstaw do wydania formalnego postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania z powodu wniesienia żądania przez osobę nie będącą stroną, gdyż wbrew twierdzeniom SKO brak interesu prawnego skarżącego w sprawie nie był oczywisty. Skarżący żądając wszczęcia postępowania, oraz składając kolejne pisma w sprawie, wykazywał istnienie interesu prawnego w sprawie i przymiot strony postępowania, powołując się na tytuł prawny do nieruchomości sąsiedniej położonej w pobliżu inwestycji (własność lokalu, użytkowanie wieczyste części gruntu) oraz na oddziaływanie inwestycji na jego nieruchomość. Wykazując oddziaływanie inwestycji na jego nieruchomość kwestionował dowód na podstawie którego organy stwierdziły brak tego oddziaływania (dokument w postaci Kwalifikacji przedsięwzięcia), wskazywał na nieprawidłowości decyzji lokalizacyjnej (brak określenia parametrów inwestycji) oraz na brak wydania dla inwestycji decyzji środowiskowej (brak zabezpieczenia emisyjnego), co w jego ocenie spowodowało, że organy dokonały nieprawidłowej kwalifikacji przedsięwzięcia, niewłaściwie określiły zasięg oddziaływania inwestycji, w tym na jego nieruchomość, i nie zabezpieczyły jego interesów, m.in. wynikających z powołanych przez niego przepisów art. 140 i art. 143 kc poprzez ustalenie chociażby środków koniecznych dla zabezpieczenia emisyjnego terenów sąsiednich. Wyrażone w sprawie stanowisko oraz własny interes prawny skarżący oparł na przepisach prawa materialnego, które w ramach poszczególnych zarzutów i argumentów przywoływał. W tych okolicznościach, w ocenie Sądu nie było podstaw do przyjęcia, że brak interesu prawnego skarżącego w sprawie był oczywisty, wręcz przeciwnie weryfikacja tego interesu prawego wymagała analizy szczegółowych merytorycznych zagadnień, dotyczących istoty sprawy. Oczywiste przeszkody podmiotowe wszczęcia postępowania, to przeszkody widoczne bez szczegółowej analizy, bez głębszych dociekań iż wniosek nie pochodzi od strony. W sprawie, jak wykazano, taka sytuacja nie wystąpiła, a pomimo tego SKO odmówiło wszczęcia postępowania, na podstawie art. 61a § 1 kpa, przez co naruszyło wskazaną regulację w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Badanie istnienie okoliczności stanowiących przeszkody do wszczęcia postępowania, o których mowa w art. 61a § 1 kpa, nie może prowadzić do prowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie, do dokonywania ustaleń istotnych z punktu widzenia legalności decyzji administracyjnej, gdyż w takim wypadku byłoby to merytoryczne rozstrzyganie sprawy co do jej istoty w formie postanowienia, co jest niedopuszczalne.

Ponownie rozpatrując sprawę SKO uwzględni i weźmie pod uwagę dokonaną przez Sąd wykładnię art. 61a § 1 kpa, a ponadto oceni jaki wpływ na wniosek skarżącego ma okoliczność wydania z urzędu przez SKO w dniu [...] listopada 2017 r. decyzji stwierdzającej wydanie z naruszeniem prawa decyzji z dnia [...] maja 2016 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, stanowiącej przedmiot wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności.

Mając na względnie powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369) orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. W pkt II sentencji wyroku Sąd orzekł o kosztach postępowania na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 ww. ustawy .