Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 897/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2014-01-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6204 Środki farmaceutyczne i  materiały medyczne oraz nadzór farmaceutyczny
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1 pkt 6, art. 25 ust. 1 pkt 4, art. 27c ust. 1, 4-5, art. 44b
journal: Dz.U. 2011 nr 212 poz 1263
law: Ustawa z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej - tekst jednolity.
article: art. 2 ust. 1, art. 4 pkt 27, 34, art. 44b, art. 44c
journal: Dz.U. 2012 poz 124
law: Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii - tekst jednolity
article: art. 6 ust. 1, art. 77 ust. 6, art. 79 ust. 1, ust. 2 pkt 2, pkt 5, art. 80 ust. 2 pkt 2, 4, art. 84c
journal: Dz.U. 2010 nr 220 poz 1447
law: Ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej - tekst jednolity
article: art. 7, art, 11, art. 77 par. 1, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Ewa Alberciak Sędziowie Sędzia WSA Ewa Cisowska – Sakrajda (spr.) Sędzia NSA Irena Krzemieniewska Protokolant asystent sędziego Anna Dębowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 stycznia 2014r. sprawy ze skargi A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w P. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie obciążenia opłatą za poniesione koszty niezbędne do przeprowadzenia oceny i badań bezpieczeństwa produktów - oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Ł. utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w R. z dnia [...] r. obciążającą A. Spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością opłatą w kwocie 3.075,00 zł za poniesione koszty niezbędne do przeprowadzenia oceny i badań bezpieczeństwa produktów, co do których zachodziło uzasadnione podejrzenie, że są środkami zastępczymi i stwarzają zagrożenie życia lub zdrowia ludzi.

W uzasadnieniu tej decyzji podniósł, iż decyzją z dnia 3 kwietnia 2013r. organ pierwszej instancji obciążył spółkę A. opłatą w kwocie 3.075,00 zł zgodnie z fakturą VAT nr [...] z dnia [...]r. za poniesione koszty niezbędne do przeprowadzenia oceny i badań bezpieczeństwa produktów Ekstrakt Żółty Ogień, Ekstrakt Pomarańczowy Ogień, Pomarańczowy Bród, Pomarańczowy Kryształ, Ekstrakt Jabłkowy Powiew, co do których zachodziło uzasadnione podejrzenie, że są środkami zastępczymi i stwarzają zagrożenie życia lub zdrowia ludzi przez Narodowy Instytut Leków w Warszawie. Organ pierwszej instancji zobowiązał stronę do uiszczenia opłaty w terminie 14 dni od daty doręczenia decyzji.

Uznając odwołanie spółki od tej decyzji za niezasadne, organ drugiej instancji podniósł, iż w dniu 5 grudnia 2012r. organ pierwszej instancji podjął czynności kontrolne w sklepie "B." przy ul. C. 10 w R. Czynności te pozostawały w związku z powiadomieniem telefonicznym w dniu 3 grudnia 2012r. przez rodzica osoby małoletniej, iż zażycie przez nią środka nabytego w tym sklepie spowodowało niepokojące objawy (wymioty, silne bóle i zawroty głowy, spowolnione ruchy na przemian z pobudzeniem organizmu oraz chwilową utratę świadomości) wymagające interwencji medycznej. Stwierdzono, iż pobrane próbki produktów: Ekstrakt Żółty Ogień, Ekstrakt Pomarańczowy Ogień, Pomarańczowy Bród, Pomarańczowy Kryształ, Ekstrakt Jabłkowy Powiew ze względu na nieznany skład stwarzają podejrzenie, że są środkami zastępczymi, stanowią zagrożenie zdrowia i życia ludzi, dlatego też konieczne było przeprowadzenie oceny i badań ich bezpieczeństwa. Pobranie próbek produktów podyktowane było formą i wyglądem ich opakowań w postaci saszetek zawierających proszek lub susz, jak również faktem spożywania przez ludzi omawianego produktu pomimo, zawarcia na opakowaniu informacji "nie do spożycia". Informacja, ta zamieszczona na produkcie, w istocie sugerowała wręcz takie przeznaczenie. Pobrane próbki produktów zostały przekazane do Narodowego Instytutu Leków w Warszawie celem przeprowadzenia badań ich składu oraz identyfikacji wykrytych związków pod kątem ich psychoaktywnego działania na organizm człowieka. Na podstawie otrzymanego protokołu badań z dnia 11 stycznia 2013r. ([...]) stwierdzono, że produkty: Ekstrakt Żółty Ogień, Ekstrakt Pomarańczowy Ogień, Pomarańczowy Bród, Pomarańczowy Kryształ, Ekstrakt Jabłkowy Powiew zawierają UR-144, pentedron, Izo-pentedron, 3,4-DMMC, etylon, MDPBP oraz brefedron. Substancje te wykazują działanie psychoaktywne oraz stanowią zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi, są sklasyfikowane jako środek zastępczy w rozumieniu ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii. Wobec powyższego Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w R. prawidłowo uznał, że wymienione produkty stwarzają zagrożenie dla zdrowia lub życia ludzi i nakazał zwrot kosztów poniesionych za czynności kontrolne oraz badanie składu jakościowego substancji zajętych w sklepie przy ul. C. 10 w R. prowadzonym przez spółkę. Wysokość kosztów ustalono na podstawie faktury VAT nr [...] wystawionej w dniu 14 stycznia 2013r. przez Narodowy Instytut Leków w Warszawie stanowiącej podstawę do określenia wysokości rzeczywistych kosztów przeprowadzenia oceny i badań bezpieczeństwa produktów, co do których zachodziło uzasadnione podejrzenie, że są środkami zastępczymi i stwarzają zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi, wprowadzanych do obrotu przez spółkę w sklepie "B." przy ul. C. 10 w R. Niezasadny jest zarzut naruszenia przepisów postępowania przez zastosowanie art. 108 k.p.a., tj. nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, mimo braku do tego podstaw faktycznych i prawnych, z uwagi na fakt, iż organ pierwszej instancji nie nadał go zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 77 ust. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej w wyniku zabezpieczenia podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 5 grudnia 2012r. produktów przekazanych do analizy, organ drugiej instancji wskazał na uzasadnione podejrzenie, iż stanowią one środki zastępcze wynikające z faktu spożywania przez ludzi innych produktów sprzedawanych we wskazanym sklepie oraz konieczność interwencji medycznej po ich zażyciu. Wybór laboratorium Narodowego Instytutu Leków w Warszawie leży w gestii organu zlecającego badania, a odwołujący się nie wniósł żadnych zastrzeżeń co do jakości pracy Instytutu. Dokonując wyboru laboratorium badawczego organ pierwszej instancji wziął pod uwagę fakt, iż Narodowy Instytut Leków w Warszawie jest jedynym w Polsce Official Medicines Control Laboratory działającym w instytucie badawczym posiadającym najwyższą kategorię wśród jednostek naukowych. W Instytucie prowadzone są interdyscyplinarne badania naukowe, które pozwalają skutecznie identyfikować i zwalczać zagrożenia dla zdrowia publicznego, a jednym z zadań jest prowadzenie badań nad nowymi narkotykami syntetycznymi. W związku z tym koszty niezbędne do przeprowadzenia oceny i badań produktu, zgodnie z art. 27c ust. 4 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej ponosi strona postępowania.

W skardze na powyższą decyzję spółka A. wniosła o jej uchylenie w całości wraz z poprzedzającą ją decyzją organu pierwszej instancji oraz zasądzenie od organu administracji na jej rzecz kosztów postępowania, obejmujących koszty zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji spółka zarzuciła naruszenie:

- art. 7, art. 11, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a. w sposób istotnie wpływający na treść rozstrzygnięcia poprzez brak właściwego uzasadnienia decyzji, zarówno na płaszczyźnie uzasadnienia faktycznego, jak i prawnego, w szczególności poprzez niewykazanie niezbędności badań, a także powodu dla którego organ pierwszej instancji ma zamiar skorzystać z usług Narodowego Instytutu Leków skoro koszty badań przeprowadzanych przez Pracownię Toksykologii Zakładu Medycyny Sądowej Collegium Medicum [...] w K. są blisko o połowę tańsze;

- art. 77 ust. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej poprzez jego niezastosowanie i wydanie decyzji na podstawie dowodów pozyskanych w wyniku kontroli przeprowadzonej z rażącym naruszeniem przepisów ustawy, co spowodowało niesłuszne obciążenie strony kosztami uzyskania badań, które nie mogą stanowić dowodu w żadnym postępowaniu, a tym samym nie spełniają przesłanek art. 27c ust. 4

ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej;

- art. 27 ust. 4 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej poprzez jego zastosowanie i obciążenie kosztami badań strony mimo, iż badania te nie były niezbędne, gdyż nie mogą stanowić dowodu w żadnej sprawie.

W uzasadnieniu skargi spółka stwierdziła, że w toku kontroli bezprawnie zatrzymano próbki produktów. Sama kontrola, jak i postępowanie były prowadzone z rażącym naruszeniem przepisów prawa, w tym ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Wyniki przeprowadzonych badań winny zostać uznane za nieważne, a kosztami nie powinien zostać obciążony przedsiębiorca, gdyż kosztów badań których nie można dalej wykorzystywać w żadnym stopniu nie można nazwać "niezbędnymi", na co wskazuje art. 27c ust. 4 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Sposób określenia terminu płatności, jak i nieokreślenie przedmiotu badania, którego koszty ma pokryć strona, tj. niewskazanie produktów, których próbki zostaną poddane badaniu jest całkowicie niejasne i może budzić uzasadnione wątpliwości. W uzasadnieniu swej decyzji organ nie wskazał żadnych dowodów, na których mógłby oprzeć swoje wnioski. Nie odniósł się także do okoliczności, iż zatrzymane produkty nie są przeznaczone do spożycia, zawierają odpowiednie ostrzeżenia i wskazówki ich zastosowania, tj. "nie do spożycia", "saszetki są przeznaczone do użytku zewnętrznego", "chronić przed dziećmi!". Wskazany w decyzji produkt nie jest środkiem zastępczym. Zarówno organ pierwszej, jak i drugiej instancji niesłusznie uznał, że znajdujące się w sklepie substancje są środkami zastępczymi, o jakich jest mowa w ustawie o przeciwdziałaniu narkomanii. Zgodnie bowiem z art. 4 pkt 27 tej ustawy środkiem zastępczym jest substancja pochodzenia naturalnego lub syntetycznego w każdym stanie fizycznym lub produkt, roślina, grzyb lub ich część, zawierające taką substancję, używane zamiast środka odurzającego lub substancji psychotropowej lub w takich samych celach jak środek odurzający lub substancja psychotropowa, których wytwarzanie i wprowadzanie do obrotu nie jest regulowane na podstawie przepisów odrębnych. Wobec powyższego, przesłanką uznania danej substancji za środek zastępczy niezbędne jest wykazanie, iż jest ona używana zamiast środka odurzającego lub substancji psychotropowej lub w takich samych celach jak środek odurzający lub substancja psychotropowa, co w żadnym razie nie zostało w niniejszej sprawie wykazane. Samo posiadanie substancji o wskazanym w decyzji składzie nie jest bowiem zabronione, a tym bardziej nie jest zagrożone karą pieniężną, jaką organ wymierzył w oparciu o art. 52a ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii.

W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Ł. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej ppsa, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż Sąd bada legalność zaskarżonego postanowienia, tj. jego zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zmienić zaskarżonego postanowienia, a jedynie uwzględniając skargę może je uchylić, stwierdzić jego nieważność lub niezgodność z prawem, a może to uczynić, stosownie do unormowania zawartego w art. 145 § 1 ppsa, jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 ppsa, skarga zgodnie z art. 151 ppsa podlega oddaleniu. Wedle przepisu art. 134 § 1 ppsa rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 ppsa).

Kontrolując w tak zakreślonej kognicji zaskarżoną decyzję Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż nie doszło do naruszenia przepisów ustawy z dnia 14 marca 1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jedn.: Dz.U. z 2011r., nr 212, poz. 1263 ze zm.), zwanej dalej PIS, oraz przepisów prawa procesowego, tj. ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2013r., poz. 267), zwanej dalej k.p.a.

Spór między stronami na gruncie tych przepisów sprowadza się do dwu kwestii, a mianowicie po pierwsze, obciążenie skarżącej spółki kosztami badań bezpieczeństwa produktów, co do których zachodziło, zdaniem organów, uzasadnione podejrzenie, że są środkami zastępczymi i stwarzają zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi; oraz po drugie, nie wyjaśnienie przesłanek faktycznych i prawnych obciążenia spółki tymi kosztami.

Pierwszą ze spornych kwestii reguluje art. 27c ust. 1 i ust. 4 PIS. Stosownie do tego przepisu w przypadku uzasadnionego podejrzenia, że produkt stwarza zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, właściwy państwowy inspektor sanitarny wstrzymuje, w drodze decyzji, jego wytwarzanie lub wprowadzanie do obrotu lub nakazuje wycofanie produktu z obrotu na czas niezbędny do przeprowadzenia oceny i badań jego bezpieczeństwa, nie dłuższy jednak niż 18 miesięcy (ust. 1); koszty niezbędne do przeprowadzenia oceny i badań, o których mowa w ust. 1, ponosi strona postępowania (ust. 4). Podstawę oceny bezpieczeństwa produktów dla zdrowia i życia stanowi z kolei ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii (tekst jedn.: Dz.U. z 2012 r., poz. 124 ze zm.). Zgodnie z art. 2 ust. 1 tej ustawy, przeciwdziałanie narkomanii realizuje się m.in. przez działalność zapobiegawczą, ograniczanie szkód zdrowotnych i społecznych, zwalczanie niedozwolonego obrotu, wytwarzania, przetwarzania, przerobu i posiadania substancji, których używanie może prowadzić do narkomanii. Stosownie zaś do treści art. 44b tej ustawy, zakazuje się wytwarzania i wprowadzania do obrotu środków zastępczych. Na mocy art. 44c tej ustawy w przypadku stwierdzenia wytwarzania lub wprowadzania do obrotu środka zastępczego lub produktu, co do którego zachodzi podejrzenie, że jest on środkiem zastępczym, właściwy państwowy inspektor sanitarny stosuje odpowiednio przepisy art. 27c PIS. Ustawową definicję środka zastępczego zawiera art. 4 pkt 27 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, wedle którego środek zastępczy to substancja pochodzenia naturalnego lub syntetycznego w każdym stanie fizycznym lub produkt, roślina, grzyb lub ich część, zawierające taką substancję, używane zamiast środka odurzającego lub substancji psychotropowej lub w takich samych celach jak środek odurzający lub substancja psychotropowa, których wytwarzanie i wprowadzanie do obrotu nie jest regulowane na podstawie przepisów odrębnych; do środków zastępczych nie stosuje się przepisów o ogólnym bezpieczeństwie produktów. Wprowadzanie do obrotu oznacza z kolei zgodnie z art. 4 pkt 34 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii udostępnienie osobom trzecim, odpłatnie lub nieodpłatnie, środków odurzających, substancji psychotropowych, prekursorów lub środków zastępczych.

Analizowana regulacja prawna jest instrumentem prawnym gwarantującym obywatelom ochronę zdrowia lub życia ludzkiego (zdrowia publicznego). Rzeczpospolita Polska zapewnia wszak każdemu człowiekowi prawną ochronę życia i zdrowia (art. 38 i art. 68 Konstytucji). Konstytucyjnym obowiązkiem organów państwa jest ochrona zdrowia publicznego, a państwowy inspektor sanitarny ma ustawowy obowiązek ochrony zdrowia publicznego i podejmowania w tym celu działań przeciwdziałających narkomanii, a szeroki i otwarty zakres tych działań obejmuje m.in. zwalczanie niedozwolonego obrotu substancjami wzbudzającymi podejrzenie zagrożenia dla zdrowia lub życia ludzkiego, co następuje w przypadku uzasadnionego podejrzenia takiego zagrożenia poprzez wstrzymanie decyzją administracyjną m.in. wprowadzania do obrotu lub nakazanie wycofania takiego produktu z obrotu na czas niezbędny do przeprowadzenia kontroli i bezpieczeństwa produktu. Dla podjęcia tychże czynności wystarczające jest przy tym samo uzasadnione podejrzenie stwarzania przez produkt zagrożenia dla zdrowia i życia ludzi. W każdym więc przypadku zaistnienia uzasadnionych okolicznościami faktycznymi danej sprawy podejrzeń tego rodzaju jest uprawniony, ale i obowiązany, do wstrzymania obrotu produktami wywołującymi taki skutek. Państwowy Inspektor Sanitarny w związku z wykonywaną kontrolą ma również wynikające z ustawy prawo do pobierania próbek produktów do badań laboratoryjnych i jest nie tylko uprawniony, ale także zobowiązany do podjęcia szybkich i skutecznych działań ze względu na przedmiot ochrony, jakim było w tym wypadku zdrowie i życie ludzkie. Zawarty w art. 27c ust. 1 PIS zwrot "właściwy państwowy inspektor sanitarny wstrzymuje" nie pozostawia bowiem mu żadnej możliwości wyboru działania. Może zatem zastosować środki władcze, niejednokrotnie o dużym stopniu uciążliwości dla adresatów takich decyzji, począwszy od podmiotów prowadzących niewielki zakład produkcyjno-usługowy, skończywszy na dużej grupie adresatów zajmujących się obrotem określoną grupą produktów. Działanie organu praktycznie zawsze będzie wiązać się z wkroczeniem w pewną sferę wolności obywatela, w tym także swobody prowadzenia działalności gospodarczej i z użyciem przymusu państwowego, gdyż jest to podyktowane właśnie koniecznością ochrony interesu publicznego, w tym ochrony zdrowia i życia obywateli, co stanowi podstawowy obowiązek Państwa. W sytuacji stwierdzenia na podstawie wiarygodnych informacji o podjętych interwencjach medycznych, przypadkach zatruć tzw. dopalaczami, czy wzrastającej w sposób nagły liczbie osób hospitalizowanych, u których stwierdzono zażycie tzw. "produktów kolekcjonerskich" ("dopalaczy"), organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej poprzez m. in. sprawowanie nadzoru nad warunkami zdrowotnymi żywności, żywienia i przedmiotów użytku w celu ochrony zdrowia ludzkiego przed niekorzystnym wpływem szkodliwości i uciążliwości środowiskowych, zapobieganie powstawaniu chorób, w tym chorób zakaźnych i zawodowych (art. 1 pkt 6 PIS), zobligowane są do podjęcia odpowiedniej interwencji i zastosowania środków przewidzianych w ustawie, w tym także działań o charakterze przyspieszonym i nadzwyczajnym. Tym samym ustawodawca chroni wyższą wartość, jaką jest zdrowie publiczne, a więc zdrowie ogółu społeczeństwa, zwłaszcza zaś młodzieży i dzieci, szczególnie narażonej na skutki zażywania substancji psychotropowych, kosztem wartości niższej, jaką jest swoboda prowadzenia działalności gospodarczej przez jednostkę (przedsiębiorcę). Taka hierarchia wartości jest społecznie aprobowana, zaś zjawisko swobodnego, "niereglamentowanego" wprowadzania do obrotu substancji psychotropowych w opinii publicznej jest postrzegane szczególnie negatywnie, a wręcz nagannie. Stąd też jakiekolwiek działania godzące lub stwarzające niebezpieczeństwo dla wartości zdrowia i życia ludzkiego muszą spotkać się z negatywną reakcją odpowiednich organów państwa. Troską, ale i moralnym obowiązkiem całego społeczeństwa (wszystkich dorosłych) winna być ochrona dzieci i młodzieży przed zagrożeniem ich zdrowia lub życia, co winno znaleźć swój wyraz w szybkim i skutecznym reagowaniu na wszelkie przejawy stwarzające takie zagrożenie. Konsekwencją podjęcia ustawowych działań przez państwową inspekcję sanitarną w odniesieniu do środków wzbudzających uzasadnione podejrzenie co do skutków ich zażywania są oczywiście koszty niezbędnych badań takich produktów, które zasadniczo obciążają stronę postępowania. Regulacja art. 27c ust. 4 PIS jest w tym zakresie kategoryczna i jednoznaczna, na co wskazuje zwrot "koszty niezbędnych badań (...) ponosi strona postępowania". Każdorazowo zatem kiedy organ stwierdzi zaistnienie przesłanek wstrzymania wprowadzania do obrotu produktów niebezpiecznych, tj. do władczej ingerencji w swobodę prowadzenia działalności przez podmiot gospodarczy, koszty badań tych produktów ponosi podmiot wprowadzający je do obrotu. Koszty poniesione przez stronę postępowania są jednakże zwracane w przypadku stwierdzenia, że produkt nie stwarza zagrożenia zdrowia lub życia ludzi (ust. 5 art. 27c PIS). To ostatnie rozwiązanie prawne jest wyrazem realizacji ważenia interesu indywidualnego i społecznego, skoro bowiem poniesione koszty badań takich produktów są zwracane, jeśli przyczyna uprzedniego obciążenia podmiotu kosztami tych badań upadnie, gdyż wynik badań laboratoryjnych nie potwierdzi uzasadnionego podejrzenia organu co do stwarzania zagrożenia dla zdrowia lub życia ludzi przez dany produkt.

Przenosząc powyższe rozważania prawne na grunt niniejszej sprawy podnieść w pierwszej kolejności należy, że skarżąca spółka kwestionuje obciążenie jej kosztami badań zabezpieczonych w toku kontroli produktów, uważa bowiem, że pobrane próbki produktów do badań zostały pozyskane w sposób naruszający przepisy ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, nie mogą więc stanowić żadnego dowodu w sprawie a obciążenie kosztami jest niesłuszne. Tak sformułowane zarzuty przeciwko zaskarżonej decyzji dowodzą jednoznacznie, iż negatywną przesłankę spółka uparuje wyłącznie w sposobie prowadzenia postępowania przez organy. Ani z zarzutów ani z uzasadnienia skargi nie wynika natomiast to, by spółka choćby podnosząc jakąkolwiek argumentację kwestionowała uznanie produktów z uwagi na ich skład czy działanie za "środki zastępcze", nie przedstawiła też żadnych dowodów podważających ustalenia organów co do składu i negatywnego oddziaływania tych środków na zdrowie i życie ludzkie. W uzasadnieniu skargi twierdząc, że wskazany w decyzji produkt nie jest środkiem zastępczym jedynie podniosła, że organ nie odniósł się do opisu na etykietach produktu i wskazówek ich zastosowania, nie wykazał, że były one używane zamiast środka odurzającego lub substancji psychotropowej lub o takich cechach, a samo posiadanie substancji o wskazanym w decyzji składzie nie jest zabronione. Tego stanowiska spółki nie sposób zaaprobować, gdyż jest ono oderwane od okoliczności faktycznych tej sprawy, wynikających z załączonych akt administracyjnych. Przede wszystkim zauważyć należy, iż z akt sprawy wynika, że kontrola została przeprowadzona na podstawie upoważnienia Państwowego Inspektora Sanitarnego w asyście funkcjonariuszy KPP, a jej przyczyną było uprzednie telefoniczne zgłoszenie rodzica osoby nieletniej o wystąpieniu objawów zatrucia po zażyciu środka zakupionego w sklepie skarżącej spółki w R. przy ul. C., tj. wymioty, silny ból i zawroty głowy, spowolnione ruchy na przemian z pobudzeniem organizmu, chwilowa utrata świadomości, wymagające pomocy medycznej. Z protokołu kontroli wynika nadto, że organy posiadają dokumentację, potwierdzającą wcześniejsze wprowadzanie przez ten sklep do obrotu innych środków zastępczych, tj. ocenę i badania ich bezpieczeństwa; sklep wprowadza do obrotu produkty: Ekstrakt Żółty Ogień, Ekstrakt Pomarańczowy Ogień, Pomarańczowy Bród, Pomarańczowy Kryształ, Ekstrakt Jabłkowy Powiew, co do których zachodziło uzasadnione podejrzenie, że są środkami zastępczymi i stwarzają zagrożenie życia lub zdrowia ludzi; pomimo wezwania organów nie przedłożono zezwolenia na wprowadzanie tych produktów do obrotu; produkty posiadają podwójne opakowanie: wewnętrzne – torebkę ze struną zamykającą oraz zewnętrzne – torebkę foliową matową z naklejoną etykietą zawierającą nazwę sklepu, produktu, jego zastosowanie oraz ostrzeżenie "Nie do spożycia"; wstrzymano wprowadzanie tych produktów do obrotu, zatrzymano te produkty wskazując ich opis (susz, proszek) i reakcję na ogień, zabezpieczono i pobrano próbki; pracownik sklepu odmówił zapoznania się z treścią protokołu, podpisania i przyjęcia protokołu. Nie budzi zatem wątpliwości, ale i też nie jest sporne między stronami to, że w tej sprawie kontrola w sklepie została przeprowadzona oraz że próbki produktów zostały pobrane i poddane badaniom niezbędnym do przeprowadzenia oceny i badań ich bezpieczeństwa, tj. zostały przekazane do Narodowego Instytutu Leków w Warszawie w celu przeprowadzenia badań i oceny ich bezpieczeństwa. Wynikające z protokołu okoliczności same w sobie uzasadniały podjęcie przez organy sanitarne ustawowych działań, zaś wiedza o wcześniejszym wprowadzaniu przez ten sklep do obrotu środków zastępczych, podane przez rodzica objawy po zastosowaniu sprzedanych w tym sklepie substancji, jak i sama postać zabezpieczonych produktów stanowiły wystarczającą podstawę uzasadnionego podejrzenia stwarzania przez nie zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzkiego, szczególnie że już wcześniej w tym sklepie były prowadzone kontrole, które – co jest też Sądowi znane z urzędu z innych postępowań sądowoadministracyjnych ze skarg skarżącej spółki – potwierdziły charakter sprzedawanych przez spółkę środków zastępczych. Sprawy ze skarg skarżącej spółki w przedmiocie zarówno wstrzymania wprowadzania do obrotu i zatrzymania środków zastępczych, jak i obciążenia kosztami badań pobranych próbek produktów co do których istniało uzasadnione podejrzenie szkodliwego oddziaływania na życie lub zdrowie zostały oddalone wyrokami WSA w Łodzi z dnia 29 sierpnia 2013r., III SA/Łd 737/13, z dnia 29 sierpnia 2013r. , III SA/Łd 563/13, czy z dnia 27 listopada 2013r., III SA/Łd 1027/13. Co równie istotne, a co pomija strona skarżąca, przeprowadzone badania laboratoryjne pobranych próbek potwierdziły przypuszczenia organów sanitarnych co do stwarzania zagrożenia dla zdrowia lub życia ludzi. Jak bowiem wynika z protokołu badań Narodowego Instytutu Leków w Warszawie z dnia 11 stycznia 2013r. produkty o nazwach Ekstrakt Żółty Ogień, Ekstrakt Pomarańczowy Ogień, Pomarańczowy Bród, Pomarańczowy Kryształ, Ekstrakt Jabłkowy Powiew zawierają pentedron, izo-pentedron, UR 144, 3,4-DMMC, etylon, MDPBP i brefedron, a więc substancje wykazujące działanie psychoaktywne, co oznacza, iż takie produkty klasyfikowane są jako środki zastępcze, zatem mogą stwarzać zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi po ich użyciu. Zresztą jaki mógłby być inny niż przyjęty przez organy sanitarne cel wprowadzania do obrotu substancji o takiej konsystencji, składzie oraz formie pakowania opatrzonej etykietą "nie do spożycia!", jak spornej w niniejszej sprawie. Uwzględniając więc całokształt zebranego w sprawie materiału dowodowego zgodzić się należy z organami sanitarnymi, wedle których w okolicznościach tej sprawy miały one uzasadnione podstawy do przyjęcia, że zachodzi podejrzenie, iż produkty sprzedawane w sklepie należącym do spółki mogą być środkami zastępczymi, a więc, że produkty sprzedawane w tym sklepie stwarzają zagrożenie zdrowia i życia ludzi, tym bardziej, że jedyną ustawową przesłanką obciążenia strony postępowania kosztami niezbędnymi do przeprowadzenia oceny i badań, które mają wyjaśnić, czy produkt stwarza zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi jest tylko wystąpienie uzasadnionego podejrzenia, że produkt takie zagrożenie stwarza. Prawo pobierania próbek do badań laboratoryjnych zawsze przysługuje państwowemu inspektorowi sanitarnemu lub Głównemu Inspektorowi Sanitarnemu w związku z wykonywaną kontrolą, co wynika z art. 25 ust. 1 pkt 4 PIS. Koszty badań wynikają z faktury VAT z dnia 14 stycznia 2013r. i przedstawionej kalkulacji kosztów znajdującej się w aktach sprawy. Koszty poniesione za badanie składu jakościowego, podane w wystawionej przez Narodowy Instytut Leków w Warszawie fakturze w kwocie 3.075,00 zł zasadnie obciążają zatem skarżącą spółkę, zgodnie z treścią art. 27c ust. 4 PIS. Strona skarżąca została obciążona kosztami badań próbek produktów, które zostały uznane za środki zastępcze, brak jest więc podstaw, aby kwestionować prawidłowość zaskarżonej decyzji. W tych okolicznościach bez znaczenia jest to, że organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie odniósł się co do wynikającego z etykiety produktów przeznaczenia, jak i zawartych na nim ostrzeniach. Skoro bowiem przeprowadzone specjalistyczne badanie wykazało, że pobrane próbki produktów są środkami zastępczymi, to już nie istotne jest to, co zawierała etykieta opakowań produktów. Wbrew skardze, opis etykiety i sposobu przeznaczenia produktu nie jest ani wystarczający, ani miarodajny do tego by przyjąć, że poddane badaniu próbki nie są próbkami środków zastępczych, a rozważania skargi w tym zakresie są gołosłowne. Nie budzi też wątpliwości okoliczność, iż spółka nie tylko posiadała substancje o cechach właściwych środków zastępczych, ale też wprowadzała je do obrotu, a sprzedawane przez nią substancje były używane przez klientów sklepu (konsumentów) dla celów spożywczych. Przecież to po ich zażyciu przez osobę nieletnią pojawiły się objawy wymagające interwencji medycznej, o czym rodzic tej osoby zawiadomił organ sanitarny, które następnie stało się przyczyną przeprowadzenia kontroli w sklepie spółki. Bez znaczenia jest natomiast to, że samo posiadanie takich środków nie jest zagrożone karą pieniężną na podstawie art. 52 a ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii. Wymierzona kara nie jest też karą pieniężną, o której mowa w tym przepisie. W polskim systemie prawnym na podmiot wprowadzający środki zastępcze do obrotu może być nałożona kara pieniężna na podstawie art. 52a ustawy o narkomanii, jak i podmiot ten jest obciążany kosztami badań laboratoryjnych próbek produktów na podstawie art. 27c ust. 4 PIS. Są to dwie odrębne instytucje prawne, pierwsza ma charakter represyjny, druga zaś sprowadza się do obciążenia kosztami za wykonaną usługę badań laboratoryjnych. W sprawie organy sanitarne obciążyły spółkę kosztami za przeprowadzenie badań próbek. Wbrew skardze, z decyzji pierwszoinstancyjnej wprost wynika termin wpłaty kwoty z tytułu spornych badań. Myśnik drugi sentencji tej decyzji zawiera zwrot "opłatę należy wnieść w terminie 14 dni od daty doręczenia niniejszej decyzji na konto: (...)".

Zarzut naruszenia art. 77 ust. 6 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tj. Dz. U. z 2010r. nr 220, poz. 1447), zwanej dalej u.d.g, przez jego niezastosowanie i wydanie decyzji na podstawie dowodów uzyskanych w wyniku kontroli, przeprowadzonej z naruszeniem przepisów tej ustawy nie mógł zostać uwzględniony z kolei z dwu zasadniczych przyczyn. Po pierwsze, dlatego, że przedmiotem tego postępowania nie jest ocena prawidłowości przeprowadzenia kontroli przez organy inspekcji sanitarnej, lecz ocena legalności decyzji określającej stronie wysokość kosztów niezbędnych do przeprowadzenia oceny, czy produkty przez nią sprzedawane stwarzają zagrożenie życia lub zdrowia ludzi i badań składu jakościowego tych produktów. Zarzut ten, jako wykraczający poza granice rozpoznania tej sprawy, nie mógł zatem odnieść zamierzonego przez spółkę skutku. Może być on natomiast oceniany w postępowaniu dotyczącym decyzji wstrzymującej, a następnie zakazującej wprowadzania spornych produktów do obrotu. Dopiero podważenie legalności tychże decyzji będzie w konsekwencji skutkować podważeniem zasadności obciążenia kosztami badań i postępowania kontrolnego. To ostatnie jest wszak konsekwencją tego pierwszego. System prawny nie pozbawia więc strony skarżącej ochrony prawnej przed ewentualnymi nieprawidłowościami postępowania kontrolnego. Ale gdyby nawet przyjąć – wbrew temu – że zarzut ten powinien i w tym postępowaniu podlegać ocenie, to nie budzi żadnych wątpliwości Sądu, że postępowanie kontrolne organów sanitarnych - było prawidłowe, a czynności dozwolone, co w konsekwencji oznacza, iż pozyskane dowody, w tym sporne próbki produktów, mają walor legalnych. Przepisy ustawy o swobodzie działalności gospodarczej mają zagwarantować, aby prowadzenie, podejmowanie działalności gospodarczej było wolne dla każdego na równych prawach, ale z zachowaniem warunków określonych przepisami prawa (art. 6 ust. 1 u.d.g.). Nie gwarantują one zatem swobody działalności gospodarczej sprzecznej z prawem. Wykonując swoje zadania, w szczególności w zakresie nadzoru i kontroli, właściwy organ ma obowiązek działania na podstawie i w granicach prawa z poszanowaniem uzasadnionych interesów przedsiębiorczy. Przedsiębiorca jest zaś zobowiązany spełniać określone przepisami prawa warunki wykonywania działalności gospodarczej, w szczególności dotyczące ochrony przed zagrożeniem życia, zdrowia ludzkiego i moralności publicznej, a także ochrony środowiska (art. 79 ust. 1, ust. 2 pkt 2 i pkt 5, art. 80 ust. 2 pkt 2 i pkt 4 u.d.g.). Jednym z takich warunków jest zakaz wytwarzania i wprowadzania do obrotu na terytorium RP środków zastępczych (art. 44b PIS), czyli substancji używanych zamiast środka odurzającego lub substancji psychotropowej lub w takich samych celach jak środek odurzający lub substancja psychotropowa. Takie zaś środki zostały niewątpliwie zabezpieczone w trakcie kontroli w sklepie należącym do skarżącej spółki, co wykazały badania przeprowadzone w Narodowym Instytucie Leków w Warszawie. Co prawda z art. 79 ust. 1 u.d.g. wynika, że organy kontroli zawiadamiają przedsiębiorcę o zamiarze wszczęcia kontroli. Niemniej jednak od tej zasady ustawodawca wprowadza szereg wyjątków, jeden z nich jest przewidziany w art. 79 ust. 2 pkt 5 u.d.g., wedle którego zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli nie dokonuje się, w przypadku gdy przeprowadzenie kontroli jest uzasadnione bezpośrednim zagrożeniem życia, zdrowia lub środowiska naturalnego. Dopuszczalne było zatem wszczęcie w sklepie skarżącej spółki kontroli bez uprzedniego zawiadomienia. Takie rozwiązanie prawne jest zapewne podyktowane zapewnieniem skuteczności przeprowadzenia kontroli faktycznego stanu w momencie zagrożenie w dziedzinach szczególnie wrażliwych społecznie, gdzie kontrola ma sens tylko wówczas gdy jest dokonywana ad hoc i najszybciej jak to tylko możliwe by zapobiec szkodliwym społecznie skutkom, co nie byłoby możliwe gdyby kontrolowany podmiot został o kontroli wcześniej zawiadomiony i "zatarłby" ślady swojej faktycznej działalności. Analiza art. 79 u.d.g. prowadzi nadto do wniosku, wedle którego wymóg zawiadamiania o przeprowadzeniu kontroli dotyczy jedynie takich organów, które są uprawnione do kontroli prowadzenia przez przedsiębiorcę działalności gospodarczej, tymczasem wskazany wyjątek obejmuje zasadniczo – na co wskazuje wyliczenie przypadków kontroli bez zawiadomienia - kontrolę przestrzeganie przez przedsiębiorcę przepisów prawa we wskazanych sferach życia społecznego gwarantujących m.in. właściwą jakość paliw, ochronę zdrowia, życia lub środowiska naturalnego, zapobieganie przestępczości gospodarczej czy ochronie konkurencji i konsumentów. Kontrola sprawowana przez Państwową Inspekcję Sanitarną wyłączona jest spod reżimu uregulowań dotyczących kontroli zawartych w ustawie o swobodzie działalności gospodarczej w przypadkach, gdy działania zmierzają do ochrony zdrowia lub życia ludzi (por. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2011r., I OSK 289/11, LEX nr 964535, wyrok WSA w Opolu z dnia 18 listopada 2010r., II SA/Op 481/11, LEX nr 652108). Z protokołu kontroli z dnia 5 grudnia 2012r. wynika, że organy sanitarne wskazały podstawę przeprowadzenia kontroli w sklepie skarżącej spółki bez uprzedniego zawiadomienia, powołując wskazany wyżej przepis art. 79 ust. 2 pkt 5 u.d.g. Ponadto tak z protokołu, jak i z akt wynika, że skarżąca spółka w toku kontroli wniosła sprzeciw w dniu kontroli, tj. 5 grudnia 2012r. na podstawie art. 84c u.d.g., który został negatywnie rozpoznany przez organ sanitarny doręczonym tego samego dnia faksem, a następnie wysłanym także pocztą postanowieniem z dnia 5 grudnia 2012r. Na mocy tego postanowienia organ postanowił kontynuować kontrolę. Okoliczności wniesienia sprzeciwu, jak i odpowiedzi na sprzeciw, przerwanie czynności i ich dalsze kontytuowanie zostały odnotowane chronologicznie w protokole z kontroli, wraz z podaniem godzin dokonania poszczególnych czynności. Nie sposób zatem przyjąć, że próbki jako pobrane z naruszeniem prawa są nielegalne, a w konsekwencji nie można skarżącej obciążyć kosztami analizy laboratoryjnej tych próbek.

Nie zasługuje na uwzględnienie również zarzut skargi naruszenia przepisów postępowania art. 7, art.11, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. przez niewykazanie, poza niezbędnością badań, także powodu dla którego PPIS skorzystał z usług Narodowego Instytutu Leków, a nie innej jednostki badawczej – Pracowni Toksykologii Zakładu Medycyny Sądowej CM [...] w K., oferującego tańsze o połowę usługi. Wbrew temu zarzutowi, organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zasadnie w ocenie Sądu podnosi, że wybór placówki badawczej, która ma przeprowadzić badania laboratoryjne należy wyłącznie do organu inspekcji sanitarnej, a odwołujący się nie podniósł żadnych zastrzeżeń co do jakości pracy Instytutu. Stwierdzić więc należy, że wybór ten pozostaje poza zakresem wpływu i oceny strony. Wybór ten Sąd akceptuje, zasadnie bowiem w tym względzie podniósł organ odwoławczy, że Narodowy Instytut Leków w Warszawie jest jedynym w Polsce OMCL-em (Official Medicines Central Laboratory) działającym jako instytut badawczy posiadający najwyższą kategorię wśród jednostek naukowych, gdzie prowadzone są interdyscyplinarne badania naukowe pozwalające skutecznie identyfikować i zwalczać zagrożenie dla zdrowia publicznego, powodowane przez substancje jakimi są również "dopalacze". Niezależnie od tego tryb dokonania wyboru laboratorium nie miał żadnego wpływu na treść wydawanej decyzji i w konsekwencji na obowiązek zwrotu kosztów wykonanych badań przez stronę. Strona – prowadząca wszak profesjonalną działalność gospodarczą - musi zdawać sobie sprawę z tego, że to własnym świadomym działaniem dopuściła się naruszenia obowiązującego porządku prawnego i to ona musi ponieść konsekwencje tego naruszenia. Powszechnie wiadomym są skutki działania "dopalaczy", jak i nielegalność ich wprowadzania do obrotu gospodarczego, a także społeczna wysoka szkodliwość takich działań. Strona decydując się zatem na wprowadzanie środków spełniających takie cechy bierze na siebie ryzyko związane z ich wprowadzaniem.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę.

bg