Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt I SA/Łd 265/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2017-07-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 252 ust. 1 pkt 2, art. 252 ust. 2-3
journal: Dz.U. 2016 poz 1870
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.
article: art. 90 ust. 3-4
journal: Dz.U. 2015 poz 2156
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział I w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiktor Jarzębowski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Bożena Kasprzak Sędzia WSA Paweł Kowalski Protokolant: St. sekretarz sądowy Dominika Borowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lipca 2017 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia nieopodatkowanej należności budżetowej o charakterze publiczno-prawnym z tytułu zwrotu kwoty dotacji pobranej w nadmiernej wysokości 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty Z. z dnia [...]r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżącego kwotę 2026 (dwa tysiące dwadzieścia sześć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

I SA/Łd 265/17

UZASADNIENIE

Decyzją z [...] r. nr [...] Starosta [...] ustalił M. P. prowadzącemu Liceum Ogólnokształcące dla Dorosłych "A" w O., dalej w skrócie Liceum, do zwrotu części dotacji za 2015 r. w kwocie 5.645,64 zł pobranej w nadmiernej wysokości wraz z należnymi odsetkami jak od zaległości podatkowych liczonymi od 29 lutego 2016 r., tj. od 16 dnia po otrzymaniu pisma stwierdzającego pobranie dotacji w nadmiernej wysokości.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że M. P. jest organem prowadzącym dla wyżej określonej szkoły wpisanej do ewidencji szkół i placówek niepublicznych prowadzonej przez Powiat [...], której to szkole Starosta [...] nadał uprawnienia szkoły publicznej.

Zgodnie z art. 90 ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r., poz. 2156), dalej u.s.o., oraz przepisami uchwały Nr XLIV/459/14 Rady Powiatu [...] z dnia 28 lutego 2014 r. w sprawie ustalania trybu udzielania i rozliczania dotacji szkołom i placówkom niepublicznym oraz publicznym niezaliczanym do sektora finansów publicznych, a także trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania, na jednego słuchacza wskazanego Liceum Ogólnokształcącego przysługiwała dotacja z budżetu Powiatu [...]. Powiat ten nie był organem prowadzącym dla liceum ogólnokształcącego dla dorosłych kształcącego w formie zaocznej, w związku z czym wystąpiono do najbliższego powiatu – Gminy Miasta Ł. z prośbą o podanie planowanych miesięcznych wydatków bieżących przypadających na jednego słuchacza w 2015 r. w szkole takiego rodzaju i typu prowadzonej przez ten powiat sąsiedni. Z uzyskanej odpowiedzi wynikało, że planowane wydatki bieżące na jednego słuchacza wynoszą 293,47 zł. Na tej podstawie, zgodnie z art. 90 ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty i wskazanej wyżej uchwały Rady Powiatu [...], wypłacano dotacje dla 572 słuchaczy w wysokości 146,74 zł miesięcznie, czyli w wysokości 50% planowanych wydatków bieżących ponoszonych w tego typu i rodzaju szkole na jednego słuchacza ustalonych w budżecie powiatu sąsiedniego. Suma dotacji wypłaconej w 2015 r. dla przedmiotowej szkoły wyniosła 83.935,28 zł.

Następnie, po zakończeniu 2015 r., organ ustalił, że faktycznie poniesione w 2015 r. przez Gminę Miasto Ł. wydatki bieżące na jednego słuchacza liceum ogólnokształcącego dla dorosłych kształcącego w trybie zaocznym prowadzonego przez tę gminę wyniosły 273,73 zł., a więc 50% tej kwoty to 136,87 zł. Oznacza to, że taka powinna być kwota miesięcznej dotacji na jednego słuchacza kształcącego się w L.O. dla Dorosłych "A". W związku z powyższym, kwota 5.645,64 zł to dotacja pobrana w nadmiernej wysokości, którą skarżący powinien zwrócić, co wynika z § 9 ust. 3 uchwały Nr XLIV/459/14 Rady Powiatu [...] i art. 252 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, dalej u.f.p.

W odwołaniu od tej decyzji, wnosząc o jej uchylenie, przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, o zmianę decyzji, M. P. zarzucił, że w art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty nie wprowadzono mechanizmu automatycznej weryfikacji wysokości dotacji dla szkół niepublicznych po zakończeniu roku budżetowego w oparciu o otrzymane sprawozdania finansowe, co oznacza, że Starosta [...] korygując przyznaną i wypłacaną kwotę dotacji postąpił niezgodnie z prawem. Jednostki samorządu terytorialnego upoważnione zostały jedynie do uszczegóławiania zasad przyznawania dotacji poprzez określanie technicznych kwestii związanych z przekazywaniem i rozliczaniem dotacji. Uchwała nie może jednak modyfikować ustawowych zasad udzielania dotacji, w tym późniejszego jej rozliczania na każdego słuchacza. Ponadto zarzucono naruszenia szeregu przepisów proceduralnych określających zasady prowadzenia postępowania.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. uchyliło zaskarżoną decyzję jedynie w zakresie określenia daty naliczania odsetek i ustaliło, że odsetki w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych od kwoty ustalonej podatnikowi nadmiernie pobranej dotacji do zwrotu są naliczane od dnia następującego po upływie 15 dni od dnia doręczenia zaskarżonej decyzji, natomiast w pozostałe części utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu decyzji, po dokonaniu analizy przepisów ustawy o systemie oświaty i przepisów wyżej wskazanej uchwały Rady Powiatu [...], SKO stwierdziło, że należy pamiętać o treści § 9 tej uchwały, z której jednoznacznie wynika, że wysokość dotacji stanowiąca podstawę do wypłat dokonywanych na rzecz skarżącego była jedynie wstępnie ustalana i podlegała weryfikacji w oparciu o kryteria wskazane w tym przepisie. Weryfikacja ta, polegająca na porównaniu przewidzianych w budżecie na 2015 r. i zrealizowanych w ramach tego budżetu wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju prowadzonych przez Gminę Miasto Ł. (jako powiat najbliższy) w przeliczeniu na jednego słuchacza, miała na celu ustalenie ostatecznej kwoty dotacji, która mogła się różnić od faktycznie wypłaconej na plus lub minus. Oznacza to, że Starosta [...] miał podstawę do ustalenia wysokości rzeczywiście zrealizowanych wydatków bieżących na jednego słuchacza w gminie sąsiedniej i na tej podstawie weryfikowania kwoty dotacji udzielonej skarżącemu. SKO podkreśliło, że przepisy powyższej uchwały, w tym jej § 9, znane były skarżącemu, a mimo to nie podjął on żadnych czynności w celu podważenia aktu prawa miejscowego. Kwota nadmiernie pobranej dotacji została zatem ustalona prawidłowo, a wydanie decyzji zostało poprzedzone zupełnym wyjaśnieniem sprawy.

Uchylając częściowo decyzję Starosty [...] i orzekając w tym zakresie co do istoty sprawy Kolegium uznało, że datą początkową naliczania odsetek od części dotacji przypadającej do zwrotu jest dzień następujący po upływie 15 dni od doręczenia stronie decyzji organu pierwszej instancji ustalającej kwotę dotacji do zwrotu, bowiem dopiero określenie w formie indywidualnego aktu administracyjnego wysokości należności obciążającej stronę i doręczenie jej tego aktu w przewidziany prawem sposób rodzi skutek, który może być utożsamiany ze stwierdzeniem okoliczności pobrania dotacji w nadmiernej wysokości.

W skardze na powyższą decyzję, wnosząc o jej uchylenie, skarżący powtórzył zasadnicze zarzuty i argumenty podniesione w odwołaniu. Na poparcie swego stanowiska powołał się na stanowiska Ministerstwa Edukacji Narodowej i Regionalnej Izby Obrachunkowej w Ł. zawarte w pismach, które załączył. Z treści skargi nie wynika, aby skarżący kwestionował ustaloną przez SKO początkową datę naliczania odsetek od ustalonej do zwrotu części dotacji, z tym że zakwestionował w ogóle ustalenie przez organ, że pobrał część dotacji w nadmiernej wysokości.

W odpowiedzi na skargę SKO podtrzymało swoje stanowisko.

Sąd zważył, co następuje.

Skarga jest uzasadniona, bowiem organy naruszyły przepisy art. 90 ust. 3 i 4 u.s.o. oraz art. 252 ust. 1 pkt 2 u.f.p., a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja SKO w Ł. utrzymująca w mocy decyzję Starosty Powiatu [...] w sprawie zwrotu dotacji oświatowej za 2015r. w kwocie 5.645,64 zł. Stan faktyczny sprawy nie budzi wątpliwości. Skarżący otrzymał w 2015 r. na wydatki związane z prowadzeniem Liceum z budżetu Powiatu [...] dotację oświatową. Wskazana w decyzji kwota zwrotu dotacji wynika wyłącznie ze zweryfikowania i dostosowania kwoty dotacji w oparciu o przepisy prawa miejscowego wydane na podstawie art. 90 ust. 4 u.s.o. przez Radę Powiatu [...] (nie jest wynikiem stwierdzonych nieprawidłowości przez organ dotujący). Bezspornym również jest to, iż brak jest na terenie Powiatu [...] szkoły publicznej danego typu i rodzaju jak Liceum.

Sprawa o bardzo zbliżonym stanie faktycznym i prawnym była już wcześniej przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zakończonej wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2017 r., sygn. I SA/Kr 116/17 (dostępny w bazie CBOSA). Tutejszy Sąd podziela wyrażone w powyższym wyroku oceny prawne.

Przedmiotem niniejszej sprawy jest dotacja udzielona na podstawie art. 90 ust.3 u.s.o. w brzmieniu obowiązującym w 2015 r. Zgodnie z tym przepisem dotacje dla szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych niewymienionych w ust. 2a przysługują na każdego ucznia uczestniczącego w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu, w wysokości nie niższej niż 50% ustalonych w budżecie odpowiednio danej gminy lub powiatu wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia, pod warunkiem że osoba prowadząca szkołę niepubliczną poda organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji, z zastrzeżeniem ust. 3h oraz 3i. W przypadku braku na terenie gminy lub powiatu szkoły publicznej danego typu i rodzaju podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę lub powiat na prowadzenie szkoły publicznej danego typu lub rodzaju. Zgodnie z art. 90 ust. 3c ustawy o systemie oświaty dotacje, o których mowa w ust. 1a-3a, są przekazywane w 12 częściach w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca na rachunek bankowy szkoły lub placówki.

W treści przepisu art. 90 ust. 3 u.s.o. ustawodawca określił wysokość dotacji dla szkół niepublicznych w gminach (powiatach) - w których znajdują się szkoły publiczne - przez jednoznaczne odniesienie do ustalonych w budżecie danego powiatu (gminy) wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju. Odnośnie zaś niepublicznych szkół w gminach (powiatach), na terenie których nie ma szkół publicznych danego typu i rodzaju, wskazał jedynie, że podstawą ustalania wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone na prowadzenie szkoły publicznej przez najbliższą gminę lub powiat. Powyższy przepis reguluje zatem dwie sytuacje: pierwsza dotyczy dotacji dla niepublicznych szkół w gminach lub powiatach, które prowadzą szkoły publiczne tego samego typu i rodzaju, druga zaś dotacji dla niepublicznych szkół w gminach lub powiatach, które szkół publicznych danego typu i rodzaju nie prowadzą. Jednakże różnica w sposobie ustalania tych dotacji dotyczy tylko tego, że w drugiej sytuacji podstawą do ustalenia dotacji są ponoszone wydatki bieżące ustalone w najbliższej gminie lub powiecie.

Określenie "wydatki bieżące" należy odnieść do przepisów ustawy o finansach publicznych, gdyż wyrażenie to zostało tam zdefiniowane. Zgodnie z art. 236 ust. 2 u.f.p. przez wydatki bieżące budżetu jednostki samorządu terytorialnego rozumie się wydatki budżetowe nie będące wydatkami majątkowymi. Z kolei zgodnie z przepisem art. 212 ust. 1 pkt 2 u.f.p. uchwała budżetowa określa łączną kwotę planowanych wydatków budżetu jednostki samorządu terytorialnego, z wyodrębnieniem wydatków bieżących i majątkowych. W myśl przepisu art. 236 § 1 u.f.p. w planie wydatków budżetu jednostki samorządu terytorialnego wyszczególnia się, w układzie działów i rozdziałów klasyfikacji budżetowej, planowane kwoty wydatków bieżących i wydatków majątkowych.

Skoro wydatki bieżące muszą być ujęte w uchwale budżetowej, to nie ma najmniejszej wątpliwości, że użyte w zdaniu drugim art. 90 ust. 3 określenie wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę lub powiat należy odczytywać jako wydatki ustalone w budżecie danej najbliższej gminy czy budżecie najbliższego powiatu (wyroki: NSA z 23 lipca 2014r. sygn. akt: II GSK 291/13, WSA w Szczecinie z 9 lipca 2014r. sygn. akt: I SA/Sz 486/14 - wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Użycie w art. 90 ust. 3 u.s.o. określenia "ponoszonych" nie oznacza w żadnym wypadku upoważnienia (przyzwolenia) na bieżące korygowanie (pomniejszanie) kwot dotacji dla szkół niepublicznych w stosunku do kwot ponoszonych w szkołach publicznych w zależności od bieżącego rzeczywistego wykonania tych wydatków. A zatem jest to wielkość stała na dany rok budżetowy (chyba, że zmiana kwoty tych wydatków ustalonych w uchwale budżetowej zostanie podjęta w trybie u.f.p.), zagwarantowana przez ustawodawcę dla organów prowadzących szkoły niepubliczne, niepodlegająca pomniejszeniu z powodów wskazanych powyżej.

Należy zwrócić uwagę na jeszcze jeden aspekt sprawy. Organ prowadzący szkołę najpóźniej do 31 stycznia danego roku, za który ma otrzymywać dotację, powinien móc poznać stawkę dotacji na dany rok, gdyż uchwała budżetowa co do zasady powinna być przyjęta przed rozpoczęciem roku budżetowego, a w szczególnie uzasadnionych wypadkach nie później niż do dnia 31 stycznia roku budżetowego. Wysokość stawki dotacji stanowi dla organu prowadzącego szkołę bardzo ważną informację dla planowania i ponoszenia wydatków oraz stanowi podstawę do rozliczania dotacji (uzależnionej od liczby uczniów faktycznie uczestniczących w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu). Odmienna interpretacja art. 90 ust. 3 u.s.o. prowadziłaby do nieuprawnionego zróżnicowania zasad ustalania wysokości dotacji dla niepublicznych szkół danego typu i rodzaju.

Stosownie do art. 90 ust. 4 u.s.o. organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 1a i 2a-3b, oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji.

Uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego wydana na podstawie art. 90 ust. 4 u.s.o. jest aktem prawa miejscowego, gdyż zawiera normy generalne i abstrakcyjne, adresowane do wszystkich osób prowadzących publiczne niesamorządowe jednostki systemu oświaty na terenie danej gminy lub powiatu. Z przepisu tego wynika, że intencją ustawodawcy było przeniesienie na rzecz organu stanowiącego właściwej jednostki samorządu terytorialnego uprawnienia do ustalenia, w drodze uchwały (stanowiącej akt prawa miejscowego), ogólnych zasad związanych z procesem przyznawania dotacji oświatowych oraz trybu weryfikacji prawidłowości wykorzystania przyznawanych środków. Uchwała taka może zawierać m.in. przepisy regulujące treść wniosku o przyznanie, upoważnienie jednostek organizacyjnych działających w ramach właściwego urzędu do weryfikacji formalnej wniosków, czy też szczegółowy tryb prowadzenia kontroli prawidłowości wykorzystania środków (wyrok NSA z 12 lutego 2014r., sygn. akt: II GSK 66/13).

Przez "tryb udzielania i rozliczania dotacji" należy rozumieć przede wszystkim wymagania formalne, jakich powinny dopełnić podmioty ubiegające się o dotację co oznacza, że tryb udzielania dotacji ma znaczenie bardziej techniczne (por. M. Pilich, Ustawa o systemie oświaty. Komentarz, Lex 2015). Określenie to odnosi się do czynności z zakresu księgowości i rachunkowości, a więc czynności o charakterze materialno-technicznym. Z kolei organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego - ustalając tryb udzielania i rozliczania dotacji oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystania - jest zobowiązany uwzględnić w szczególności podstawy obliczania dotacji. Z tego jednak nie wynika, że ma upoważnienie ustawowe do ustalenia, w drodze uchwały - tychże podstaw obliczania dotacji. Podstawy obliczania dotacji muszą być tylko uwzględnione przez organ przy ustalaniu przez niego trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania. Delegacja ustawowa zawarta art. 90 ust. 4 u.s.o. dotyczy bowiem tylko tych zagadnień, tj. ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania. Jeśli chodzi o użyty w końcowej części art. 90 ust. 4 u.s.o. termin rozliczenia, to ma on znaczenie wyłącznie techniczne (formalne). Chodzi o terminy składania dokumentów rozliczeniowych, na podstawie których właściwy organ gminy lub powiatu może ocenić, czy dotacja została prawidłowo wykorzystana.

W § 2 pkt 2 uchwały Nr XLIV/459/14 Rady Powiatu [...] przyjęto sposób ustalania dotacji dla wymienionych w tym przepisie szkół niepublicznych. Jest on zgodny z art. 90 ust. 3 u.s.o. i dotyczy także sytuacji, gdy na terenie Powiatu [...] nie ma odpowiedniej szkoły publicznej, przy czym treść tego przepisu uchwały należy rozumieć w ten sposób, że ustalenie dotacji dla szkół niepublicznych oparte jest o wysokość wydatków bieżących ustalonych w budżecie powiatu dla odpowiednich szkół publicznych. Dotyczy to także sytuacji, gdy w danym powiecie nie ma odpowiedniej szkoły publicznej. Wtedy do ustalenia wysokości dotacji przyjmuje się wydatki bieżące ponoszone na szkołę w najbliższym powiecie, ale nadal chodzi o wydatki ustalone w budżecie tego najbliższego powiatu. Przecież ani ustawodawca, ani uchwałodawca w powyższym przepisie nie wspomniał o innym, zwłaszcza wstępnym, tymczasowym ustaleniu tych wydatków bieżących, a przez to wysokości dotacji, w szczególności z tego przepisu uchwały (§ 2 pkt 2) nie wynika, aby inny miał być sposób ustalenia dotacji w sytuacji braku odpowiedniej szkoły publicznej w Powiecie [...].

Dokonując oceny przepisów uchwały będących podstawą prawną wydanej decyzji w kontekście ich zgodności z przepisem art. 90 ust. 3 u.s.o. należy stwierdzić, że wprowadzony w § 9 uchwały tryb ustalenia ostatecznej kwoty udzielonej dotacji w sposób opisany w tym paragrafie, przekracza upoważnienie ustawowe. Zmiana wysokości dotacji możliwa jest wyłącznie w sytuacji gdy zmienia się wysokość ustalonych w budżecie organu dotującego wydatków bieżących (odpowiednio w budżecie najbliższego organu dotującego). Odniesienie się w § 9 do wysokości wydatków zrealizowanych w ramach budżetu w istocie oznacza, że podstawą ustalenia dotacji jest rzeczywiste wykonanie wydatków bieżących w roku, w którym udzielono dotacji. W taki właśnie sposób ten przepis uchwały jest interpretowany przez organy obu instancji. W ocenie Sądu, w ustawie o systemie oświaty nie przewidziano jednak możliwości innego ustalenia podstawy (wielkości) dotacji dla szkoły niepublicznej (z której równocześnie można wyliczyć stawkę dotacji na ucznia) niż w uchwale budżetowej. Taka zasada ustalania dotacji uzasadniona jest właśnie koniecznością zapewnienia stabilnej sytuacji finansowej szkoły. Dokonanie w trakcie roku, a zwłaszcza po jego upływie, zmniejszenia takich stawek narusza zatem tę stabilność i może być dokonane jedynie w wyjątkowych okolicznościach, w których dopuszczalne jest dokonywanie zmian prawa (w tym prawa miejscowego) z mocą wsteczną.

Odrębną kwestią jest uznanie w przepisie § 9 ust. 3 i 4 uchwały Rady Powiatu [...] kwot dotacji wynikających ze zmiany podstawy jej ustalenia jako dotacji pobranej w nadmiernej wysokości, która podlega zwrotowi. Zwrot dotacji reguluje art. 252 u.f.p., który stanowi w ust. 1, że dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego:

1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem,

2) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości- podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2.

Następnie ustawa definiuje oba pojęcia stanowiąc, że "dotacjami pobranymi w nadmiernej wysokości są dotacje otrzymane z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania" (ust. 3), a "dotacjami nienależnymi są dotacje udzielone bez podstawy prawnej" (ust. 4). Dalej przewiduje się, że "zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, nienależnie udzielona lub pobrana w nadmiernej wysokości" (ust. 5), a w ust. 6 - że "odsetki od dotacji podlegających zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego nalicza się począwszy od dnia:

1) przekazania z budżetu jednostki samorządu terytorialnego dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem;

2) następującego po upływie terminów zwrotu określonych w ust. 1 i 2 w odniesieniu do dotacji pobranej nienależnie lub w nadmiernej wysokości".

Przyjęcie w § 9 wspomnianej uchwały, że dotacja wynikająca z ustalenia ostatecznej kwoty dotacji poprzez porównanie do wydatków zrealizowanych w ramach budżetu jest nadmiernie pobraną dotacją, nie znajduje uzasadnienia w przepisie art. 252 ust. 3 u.f.p. oraz w przepisie art. 90 ust. 3 i 4 u.s.o. Należy wskazać, że dotacja w takim przypadku nie została pobrana przez organ prowadzący w nadmiernej wysokości, gdyż została w danym okresie wypłacona w oparciu o podstawę ustaloną przez organ dotujący, który był w oparciu o tę podstawę zobowiązany do ustalenia prawidłowej jednostkowej stawki dotacji (kwoty dotacji przypadającej na jednego ucznia). W takiej sytuacji weryfikacja podstawy ustalenia dotacji przez organ dotujący nie może prowadzić do automatycznego uznania w przepisie uchwały, że wypłacone kwoty dotacji w oparciu o poprzednio prawidłowo ustaloną podstawę i w konsekwencji stawki, są dotacjami nadmiernie pobranymi.

W tym wypadku Rada Powiatu przekroczyła upoważnienie wynikające z przepisu art. 90 ust. 4 u.s.o. Zdaniem składu orzekającego przedstawione i ocenione przepisy uchwały nie mogły stanowić podstawy prawnej wiążącego rozstrzygnięcia, bowiem przepisy te zostały uchwalone z przekroczeniem upoważnienia wynikającego z art. 90 ust. 4 u.s.o., a zarazem sprzecznie z art. 90 ust. 3 u.s.o. Prowadzi to do odmowy zastosowania przez Sąd w niniejszej sprawie powyższych przepisów jako podstawy kontroli legalności zaskarżonej decyzji. Wynika to z następujących argumentów.

Zgodnie z art. 87 i 94 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są, obok: Konstytucji, ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych oraz rozporządzeń, także akty prawa miejscowego – na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Akty prawa miejscowego ustanawiane są przez organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Zgodnie z art. 178 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom. Oznacza to, że sądy, w odróżnieniu do organów władzy publicznej, mogą odmówić zastosowania przepisu wydanego przez organ administracji publicznej (aktu prawotwórczego rangi podustawowej), jeśli stwierdzą że został on wydany z naruszeniem Konstytucji lub ustawy. Dotyczy to takich aktów prawotwórczych jak rozporządzenia i akty prawa miejscowego (wyroki NSA z 17 czerwca 2011r., sygn. akt: I OSK 2076/10, 21 czerwca 2011r., sygn. akt: I OSK 2102/10, oraz wyrok WSA w Olsztynie z 13 grudnia 2006r., sygn. akt: II SA/Ol 119/06). Kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje bowiem nie tylko kontrolę stosowania prawa, ale także kontrolę stanowienia prawa przez organy administracji (wyrok w sprawie o sygn. akt: I OSK 2102/10).

Niewątpliwie aktem stanowienia prawa podlegającym ocenie sądu administracyjnego z punktu widzenia legalności jest również wspomniana wyżej uchwała Rady Powiatu [...]. Zamieszczono w niej przepisy § 9 ust. 1, 2, 3 i 4 będące podstawą wydania zaskarżonych w sprawie niniejszej decyzji. Powyższe oznacza, że skoro wprowadzenie treści powyższych przepisów uchwały nastąpiło sprzecznie z przepisami art. 90 ust. 3 i 4 u.s.o., to stwierdzając taką sprzeczność (niezgodność z prawem) skład orzekający w sprawie niniejszej miał obowiązek odmówić zastosowania tych przepisów jako podstawy żądania zwrotu dotacji. Takie rozumowanie potwierdza też wymaganie praworządności i obowiązek działania organów administracji w sposób budzący zaufanie obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa (art. 2 Konstytucji RP). Podkreślić należy, że powyższa negatywna ocena mocy prawnej przepisów uchwały dotyczy tylko tych przepisów, a nie innych przepisów tego aktu i obowiązuje wyłącznie w niniejszej sprawie, jak również nie eliminuje tych przepisów z obrotu prawnego. Eliminuje je wyłącznie jako podstawę prawną zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji, a nie w ogólności. To ostatnie mogłoby nastąpić wyłącznie w przewidzianym prawem trybie.

Tym samym zasadne okazały się zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów art. 90 ust. 3 u.s.o. Sąd stwierdza też naruszenie art. 252 ust 1 i 2 u.f.p., choć w skardze takiego zarzutu nie podniesiono. W tym zakresie podstawą działania Sądu jest art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 718), dalej w skrócie p.p.s.a. , zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, zgodnie z dyspozycją art. 153 p.p.s.a., organ I instancji uwzględni przedstawioną w uzasadnieniu wyroku wykładnię przepisów i oceni czy zachodzą przesłanki do kontynuowania postępowania, poprzez pryzmat ewentualnych zmian w budżecie Powiatu [...] dokonanych w ciągu 2015 r., w zakresie ustalenia podstaw dotacji, czyli wydatków bieżących ponoszonych na prowadzenie szkoły danego typu lub rodzaju (ustaleń tych nie zawierają akta sprawy poddane kontroli Sądu). W przypadku, gdy organ nie stwierdzi podstaw do kontynuowania postępowania, powinien umorzyć postępowanie w sprawie jako bezprzedmiotowe.

Mając na uwadze powyższe, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a uchylił zaskarżoną decyzję. Działając zaś na podstawie art. 135 p.p.s.a. Sąd orzekł o wyeliminowaniu z obrotu prawnego także decyzje organu I instancji, gdyż było to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy, której dotyczyła skarga.

O kosztach postępowania w sprawie orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Na kwotę 2.026,00 zł składa się zwrot uiszczonego wpisu od skargi w wysokości 226,00 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika w osobie adwokata w wysokości 1.800,00 zł określone na podstawie § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U z 2015 r. poz. 1800 ze zm.).

ak