Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 1173/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2022-01-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 3 par 2 , art. 134 par 1, art. 145 par 1 pkt 1 lit a,c, art. 200, art. 119 par 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 16
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 48 ust. 1 pkt 1, ust. 2,3,4, art. 48a ust. 1, art. 49d ust. 1 pkt 1 , art. 36 a ust. 6
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 137
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska Sędziowie Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj, Asesor WSA Krzysztof Szydłowski (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi Spółki A. na postanowienie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oraz nakazania wykonania niezbędnego zabezpieczenia terenu I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w K. z dnia [...] sierpnia 2021 r., nr [...], II. zasądza od Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz strony skarżącej Spółki A. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z [...] września 2021 r., nr [...] Z. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego (dalej: ZWINB lub organ odwoławczy) po rozpatrzeniu zażalenia P. Sp. z o.o. Sp. K. z siedzibą w K. (dalej: Spółka lub Skarżąca) orzekł o utrzymaniu w mocy postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] K. z dnia [...] sierpnia 2021 r., znak: [...], na mocy którego nakazano bezzwłocznie wykonać niezbędne zabezpieczenia terenu budowy oraz konstrukcji oporowej realizowanej na działce nr [...], na podstawie przepisów Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 6 lutego 2003 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy podczas wykonywania robót budowlanych (Dz.U. z 2003 r., Nr 47 poz. 401) oraz poinformowano Spółkę o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia o wstrzymaniu budowy a także obliczono wysokość opłaty legalizacyjnej w kwocie [...]zł.

Jak wskazał w uzasadnieniu organ odwoławczy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. po przeprowadzeniu kontroli w sprawie zgodności wykonywania robót budowlanych z przepisami prawa budowlanego, na działce nr [...], obręb [...], przy granicy z działką nr [...] i dz. nr [...], obręb [...] przy ul. [...] w K., wydał w dniu [...] sierpnia 2021 r. postanowienie na postawie art. 48 ust. 1 pkt 1, ust. 2, 3, i 4, art. 48a ust. 1, art. 49d ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 z późn. zm., dalej: Prawo budowalne).

Powyższe rozstrzygnięcie organu nadzoru budowalnego zostało zaskarżone zażaleniem przez Spółkę, która zarzucała organowi nieustalenie prawidłowego stanu faktycznego, wydanie postanowienia przez PINB wbrew zasadom logiki i przepisów prawa, z pominięciem zakresu budowy budynku nr 3 na terenie budowy w ramach prawomocnego pozwolenia na budowę i wadliwe przyjęcie, że tymczasowe zabezpieczenie wykopu pod budynek mieszkalny (część garażowa) w ramach budowy zgodnie z ostateczną decyzją zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego jest odrębną budową konstrukcji oporowej bez wymaganej decyzji o pozwoleniu. Spółka wyjaśniała w tym zakresie, że pod realizowanym obiektem-budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym (w części garażowej) przewidywany był wykop do rzędnej posadowienia wynoszącej około 37,3 m n.p.m. Rzędna terenu na sąsiedniej działce nr [...] zawiera się w przedziale 41,16-41,47, średnio 41,3 m n.p.m. Wynika z tego głębokość wykopu do poziomu posadowienia budynku tj. ok. 4,0 m p.p.t. Jednocześnie przedłożony przez Skarżącą Projekt geotechniczny, przewiduje zabezpieczenie wykopu, niezbędne na czas realizacji podpiwniczenia w postaci traconej palisady z żelbetowych pali wierconych (podobną funkcję stanowią zabezpieczenia wykopów typu ścianki berlińskie czy stalowe ścianki szczelne typu Larsen). Po wykonaniu żelbetowej konstrukcji garażu podziemnego oraz wykonaniu zagęszczonej zasypki pomiędzy ścianą garażu a palisadą, przedmiotowa palisada przestanie jednak pełnić jakąkolwiek funkcję konstrukcyjną. Ponadto zgodnie z projektem zabezpieczenia wykopu górna część pali zostanie rozkuta do poziomu ok 70cm poniżej poziomu terenu. Wobec powyższego zdaniem Spółki nie sposób zgodzić się z twierdzeniem organu, iż wykonane roboty budowlane zabezpieczające wykop traktować należy jak "inną budowlę" wymagającą uzyskania niezależnego od posiadanego przez inwestora pozwolenia na budowę budynku.

Rozpatrując powyższe zażalenie ZWINB ustalił, iż wobec wniosku właściciela nieruchomości sąsiedniej wskazującego, że inwestycja realizowana jest na granicy działek wpływa negatywnie na stan jego nieruchomości w tym głównej drogi dojazdowej oraz budynku posadowionego na posesji, organ I instancji przeprowadził kontrolę robót budowlanych wykonywanych na działce nr [...].

W protokole z kontroli przeprowadzonej w dniu [...] lipca 2021 r. ustalono, iż realizowana jest kondygnacja podziemna części garażu klatki "C". Wykop zakończono w odległości ponad 8.00 m od granicy działki sąsiedniej nr [...] i nr [...]. Teren budowy jest ogrodzony, ogrodzeniem budowlanym tymczasowym z gotowych systemowych przęseł metalowych. Krawędź wykopu zabezpieczono poprzez wyznaczenie strefy niebezpiecznej. Teren wokół wykopu oznaczono tablicami ostrzegawczymi oraz taśmą ostrzegawczą. W widocznym miejscu na ogrodzeniu budowy umieszczono tablicę informacyjną oraz ogłoszenie zawierające dane dotyczące bezpieczeństwa pracy i ochrony zdrowia. Podczas kontroli przedstawiciel inwestora przedłożył opracowanie pn. "Projekt geotechniczny tymczasowego zabezpieczenia wykopu pod budynek mieszkalny (...)". Kierownik budowy opracował i przedłożył Plan bezpieczeństwa i ochrony zdrowia. Aktualne zagłębienie wykopu od strony działki sąsiedniej nr [...] i nr [...] wynosi 4,0 m. Roboty budowlane są prowadzone pod nadzorem kierownika budowy oraz inspektora nadzoru inwestorskiego. Przebieg robót zgodny z wpisem w dzienniku budowy.

Ponieważ w toku powyższej kontroli nie brał udziału przedstawiciel podmiotu domagającego się kontroli, w dniu [...] sierpnia 2021 r., przeprowadzono ponowną kontrolę w sprawie zgodności wykonywania robót budowlanych z przepisami prawa budowlanego. W wyniku powyższej kontroli zostało stwierdzone, iż wzdłuż istniejącego ogrodzenia betonowego na sąsiedniej nieruchomości występują miejscowe pęknięcia w utwardzeniu terenu oraz pomiędzy krawężnikiem drogi, a postawionym ogrodzeniem betonowym. Podczas kontroli nie stwierdzono uszkodzeń budynku na działce nr [...]. Ustalono też, iż przy granicy z działkami nr [...], na działce nr [...] objętej pozwoleniem na budowę wykonano palisadę z pali wierconych, betonowych zbrojonych na całej długości prętami 016 na podstawie projektu geologicznego tymczasowego zabezpieczenia wykopu pod budynek mieszkalny. W trakcie kontroli na działce ustalono, iż roboty budowlane przy granicy z działką nr [...] są realizowane na podstawie decyzji Prezydenta Miasta K. udzielającej pozwolenie. Dołączono też kwalifikację architekta dotyczącą zaprojektowanego zabezpieczenia wykopu w postaci palisady z pali wierconych wzdłuż granicy, aktualnie zrealizowanej.

Kontrolujący stwierdzili, iż przedstawione i zaprojektowane rozwiązanie techniczne zostało zrealizowane w całości zgodnie z planem układu palisady oraz przekrojem przez palisadę co potwierdza wpis w dzienniku budowy oraz protokół zakończenia robót z dnia [...] lipca 2021 r. W trakcie kontroli ustalono, iż wzdłuż granicy zostało dodatkowo wykonane wzmocnienie istniejących podwalin betonowych ogrodzenia z mieszanki betonowej, w szczególności w miejscach powstałych ubytków przez przelewającą się wodę.

Organ odwoławczy rozpatrując zażalenie wyjaśnił, iż z zatwierdzonego decyzją projektu budowalnego wynika, iż budowany jest budynek czteroklatkowy z jedną kondygnacją podziemną i pięcioma kondygnacjami nadziemnymi. W informacji dotyczącej BiOZ przy realizacji tej inwestycji zostało zapisane "Wykop o głębokości do około 3,5m. Nachylenie skarp bezpieczne. Szalowanie drewniane z zastrzałami zabezpieczające przed osunięciem gruntu. Przed przystąpieniem do wykonania wykopu zbadać czy na terenie nie występują czynne sieci".

W toku kontrolowanych robót stwierdzono wykonanie wykopu o ścianach pionowych zabezpieczonych konstrukcją oporową, na długości ok. 60 m przy granicy z działkami sąsiednimi, w postaci pali żelbetowych wierconych średnicy 40 cm, długości 7,0 m, w odstępie osiowym co 70 cm, zbrojonych na całej długości 6 prętami o średnicy 16 mm, wykonanych na podstawie projektu geotechnicznego pn. Tymczasowe zabezpieczenie wykopu pod budynek mieszkalny (część garażowa).

W ocenie organu w zatwierdzonym projekcie nie ma informacji opisowej ani graficznej na temat zamiaru wykonania konstrukcji oporowej, zabezpieczającej 4-metrową pionową ścianę wykopu pod budynek mieszkalny, znajdującą się ok 50 cm od granicy z działkami sąsiednimi. Brak takiej informacji powoduje, że wykonana żelbetowa konstrukcja oporowa nie jest objęta wydanym pozwoleniem na budowę.

Organ wyjaśnił, że zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art 29-31, które określają wyjątki od tej zasady.

Mając na względzie definicję obiektu budowalnego określoną w art. 3 pkt 1 Prawa budowalnego raz budowli, określonej w art. 3 pkt 3 powyższej ustawy, organ doszedł do wniosku, iż budowa obiektu budowlanego w postaci żelbetowej konstrukcji oporowej (budowli), nie mieści się w zamkniętym katalogu obiektów wymienionych w art. 29 Prawa budowlanego, zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Zatem zdaniem organu odwoławczego nie można zgodzić się ze stanowiskiem autorów projektu geotechnicznego, że wykonana żelbetowa konstrukcja oporowa nie wymaga pozwolenia na budowę.

W konkluzji swoich rozważań, organ odwoławczy doszedł do przekonania, że Skarżąca wykonała bez uzyskania pozwolenia na budowę, roboty budowlane (budowę/montaż) polegające na budowie obiektu budowlanego w postaci budowli, kwalifikowanej jako konstrukcja oporowa, wykonanie których to robót budowlanych nie zostało zwolnione przepisami Prawa budowlanego z obowiązku uzyskania pozwolenia. Przedmiotowych robót nie można bowiem zaklasyfikować do żadnej z kategorii wymienionych w art. 29 Prawa budowlanego jako niewymagających uzyskania pozwolenia na budowę. Zamieszczony tam wykaz obiektów budowlanych ma natomiast charakter zbioru zamkniętego. Wykonanie przedmiotowych robót wymagało zatem uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane.

W kwestii natomiast zaklasyfikowania przedmiotowego obiektu budowlanego wg nazw-rodzajów obiektów budowlanych, zdefiniowanych w załączniku do ustawy Prawo budowlane stwierdzono, iż przedmiotowej inwestycji nie można zakwalifikować do jakiejkolwiek nazwanej kategorii obiektów budowlanych wg załącznika do ustawy Prawo budowlane. W sytuacji tej w ocenie organu należy przyjąć, że przedmiotowy obiekt stanowi "inną budowlę", o której mowa w VIII kategorii obiektów budowlanych - zgodnie z załącznikiem do ustawy Prawo budowlane.

Co do zarzutów zażalenia ZWINB wskazał, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę i co do zasady zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym. Projekt geotechniczny, na który powołuje się Skarżąca, zawiera rozwiązania konstrukcyjne wybudowanej na dł. około 60 m przy granicy z działkami sąsiednimi, palisady żelbetowej z pali wierconych o długości 7m i zagłębionych na ok 3 m poniżej poziomu wykopu, ale nie wchodzi w skład projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę, zatem takie roboty budowlane należy traktować jako samowolę budowlaną. Poza tym nie można zgodzić się ze Skarżącą, że palisada stanowi jedynie tymczasowe zabezpieczenie wykopu i nie stanowi żadnego elementu konstrukcyjnego, gdyż mając na uwadze technikę palowania, palisady - w przeciwieństwie do innych zabezpieczeń, np. ścianek berlińskich, ścianek Larsena - są konstrukcjami stałymi, ponieważ pozostają one w ziemi. Sam fakt usunięcia, rozkucia górnej części palisady do ok. 70 cm poniżej poziomu terenu, nie sprawi, że wykonana konstrukcją oporowa przestanie istnieć, a tym samym pełnić funkcje konstrukcji oporowej.

Pismem z [...] października 2021 r. pełnomocnik Spółki wywiódł skargę na powyższe postanowienie zarzucając mu naruszenie:

- art. 3 pkt 1, 3 Prawa budowlanego, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że Skarżąca wykonała roboty budowlane polegające na budowie obiektu budowlanego w postaci budowli kwalifikowanej jako konstrukcja oporowa wymagająca uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę, podczas gdy wykonywanie przez Skarżącą robót związanych z zabezpieczeniem wykopu nie można traktować jako budowę budowli tworzącej samodzielny byt;

- art. 36a Prawa budowlanego, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że projekt geotechniczny zabezpieczenia wykopu pod budynek mieszkalny zawiera rozwiązania konstrukcyjne nie wchodzące w skład projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia [...] lutego 2021 r., podczas gdy wykonywanie robót zabezpieczających wykop nie stanowi istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków decyzji o pozwoleniu na budowę, ponieważ projekt budowlany nie musiał zawierać rozwiązań projektowych dotyczących zabezpieczenia wykopu pod projektową podziemną część budynku - decyzję taką ze względu na szeroki wachlarz możliwości technicznych miał podjąć wykonawca i inwestor na etapie realizacji inwestycji;

- art. 48 Prawa budowlanego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia organu I instancji, podczas gdy w niniejszej sprawie nie istniały przesłanki do wstrzymania prac dotyczących zabezpieczenia wykopu;

- art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że projekt geotechniczny zabezpieczenia wykopu pod budynek mieszkalny zawiera rozwiązania konstrukcyjne nie wchodzące w skład projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia [...] lutego 2021 r., co skutkowało uznaniem, że przedmiotowe roboty przeprowadzono samowolnie, podczas gdy wykonanie konstrukcji oporowej jako palisady traconej na budowie objętej pozwoleniem na budowę, należy traktować jako nieistotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego;

- art. 6 k.p.a. - poprzez wydanie postanowienia nie znajdującego oparcia w przepisach prawa, a co za tym idzie, niedopuszczalnego;

- art. 7 k.p.a., art. 7a k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 81ak.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. przejawiające się w dokonaniu dowolnej oceny zgromadzonych w sprawie dowodów oraz niedostatecznym wyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności sprawy, niepodjęciu działań zmierzających do wyjaśnienia sprawy, co skutkowało błędnym ustaleniem, że Skarżąca wykonała, bez uzyskania pozwolenia na budowę, roboty budowlane polegające na budowie obiektu budowlanego w postaci budowli, kwalifikowanej jako konstrukcja oporowa, wykonanie których to robót budowlanych nie zostało zwolnione z obowiązku uzyskania takiego pozwolenia; organ błędnie pominął, że przedmiotowa palisada spełnia funkcję zabezpieczającą wykop prowadzonej budowy w oparciu o prawomocne pozwolenia na budowę.

Wskazując na powyższe pełnomocnik Skarżącej wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego postanowienia organu I instancji a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik Skarżących wyjaśnił, że na etapie projektu budowlanego przyjęto założenie, że inwestor wystąpi do właściciela sąsiedniej nieruchomości o tymczasowe udostępnienie pasa terenu przy granicy działek na czas realizacji wykopu i podpiwniczenia. Inwestor gwarantował oddanie użyczonego terenu w stanie pierwotnym. Przed rozpoczęciem robót inwestor występował z takim wnioskiem a późnej także z wnioskiem o możliwość zabezpieczenia wykopu przez zastosowanie obudowy ze stalowych ścianek szczelnych typu Larsena, albowiem nie byłoby wówczas potrzeby udostępniania terenu, a wystarczający byłby wjazd sprzętu do wyciągnięcia profili ścianki szczelnej. Obie propozycje spotkały się jednak z odmową właściciela nieruchomości sąsiedniej. Dlatego też, po naradach ze specjalistą geologiem podjęto decyzję o zabezpieczeniu wykopu w postaci traconej palisady z żelbetowych pali wierconych.

W ocenie Spółki w prawie budowlanym brak jest legalnej definicji pojęcia konstrukcji oporowej. Do pojęcia tego odwołuje się jednak ustawodawca w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, definiując pojęcie budowli. Decydujące znaczenie przy kwalifikowaniu konstrukcji oporowej jako budowli ma funkcja, jaką taka konstrukcja pełni. Konstrukcje oporowe będące budowlą, czy mury oporowe mają przede wszystkim za zadanie zabezpieczanie terenu przed osuwaniem się gruntu, z terenu położonego wyżej. W niniejszej sprawie nie mamy jednak do czynienia z tego rodzaju niezależną budowlą, lecz z tymczasową konstrukcją zabezpieczającą wykop pod realizowany budynek objęty pozwoleniem na budowę a z punktu widzenia prawa budowlanego obiekt budowlany należy kwalifikować, przede wszystkim ze względu na jego przeznaczenie, czyli funkcję jaką ma pełnić.

Nadmieniono też w skardze, że wykonanie konstrukcji oporowej (obudowy wykopu) jako palisady traconej na budowie objętej pozwoleniem na budowę, niezbędnej dla realizacji budynku, należy traktować jako nieistotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego, a nie jako niezależną budowlę wymagającą uzyskania pozwolenia na budowę. Nie ma też znaczenia, czy konstrukcja ta pozostaje w gruncie czy też jest usunięta, bowiem przestaje pełnić funkcję konstrukcji oporowej tak jak ścianki berlińskie czy ścianki Larsena.

Pełnomocnik Skarżącej nie zgodził się też z ustaleniem organu, iż sam fakt usunięcia, rozkucia górnej części palisady do i ok. 70 cm poniżej poziomu terenu nie sprawi, że wykonana konstrukcja oporowa przestanie istnieć, a tym samym pełnić funkcję konstrukcji oporowej. Po wykonaniu zagęszczonej zasypki pomiędzy ścianą garażu a palisadą, i rozkuciu jej górnej części, nie będzie uskoku naziomu do utrzymania przez palisadę. Palisada pozostanie w gruncie poniżej terenu, ale nie będzie już konstrukcją oporową. Wszelkie obciążenia związane z parciem gruntu przejmuje zewnętrzna ściana garażu i konstrukcja podpiwniczenia.

Skarżący nadmienił również, iż obecnie budynek jest na początkowym etapie realizacji, na poziomie wykonywania stropu nad podpiwniczeniem. W projekcie budowlanym ze stropu nad garażem wyprowadzone są żelbetowe wsporniki, do których zakotwiona jest ciągła żelbetowa balustrada ograniczająca tarasy/ogródki. W toku dalszej realizacji inwestor rozważa rezygnację z tych wsporników, wydłużenie płyty stropowej nad garażem, połączenie jej z przedmiotową palisadą i na tej płycie oparcie żelbetowej balustrady tarasu. Inwestor ma prawo do wprowadzenia takiej zmiany w trakcie budowy. Palisada będzie zintegrowana z konstrukcją budynku. Będzie to zmiana nieistotna z punktu widzenia prawa budowlanego i niewymagająca zmiany pozwolenia na budowę.

Wreszcie oświadczono, iż Skarżąca zastosowała jedynie inny sposób wykonania robót przy wykopie niż określony w pozwoleniu na budowę, jednak jak zważył sam PINB, okoliczność ta nie stanowi istotnego odstąpienia od powyższych aktów.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) oraz art. 3 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.

Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie ZWINB utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektor Nadzoru Budowalnego w K. wydane ma mocy art. 48 ust. 1 pkt 1, ust. 2, 3 i 4, art. 48a ust. 1 i art. 49d ust. 1 pkt 1 Prawa budowalnego, wstrzymujące budowę konstrukcji oporowej usytuowanej wzdłuż granicy z działkami sąsiednimi oraz nakazujące "bezzwłocznie wykonać niezbędne zabezpieczenia terenu budowy oraz konstrukcji oporowej realizowanej na działce nr [...], na podstawie przepisów Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 6 lutego 2003 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy podczas wykonywania robót budowlanych (Dz. U. Nr 47, poz. 401)". W postanowieniu tym poinformowano także skarżącą Spółkę o możliwości legalizacji objętej postanowieniem inwestycji.

Stosownie do zastosowanych przez organy administracji przepisów, organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę. Jeżeli w wyniku budowy występuje stan zagrożenia życia lub zdrowia ludzi, w postanowieniu o wstrzymaniu budowy organ nadzoru budowlanego nakazuje bezzwłoczne zabezpieczenie obiektu budowlanego lub terenu, na którym prowadzona jest budowa, oraz usunięcie stanu zagrożenia.

W doktrynie i w orzecznictwie podkreśla się, że rozstrzygnięcie decyzji (czy postanowienia) musi być sformułowane w taki sposób, aby możliwe było następnie jej wykonanie. Musi więc być sformułowane jasno, precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji. Nie może również pośrednio wynikać z uzasadnienia decyzji, gdyż nie powinno się rozstrzygać o części uprawnień lub obowiązków strony w osnowie, a o pozostałej części w uzasadnieniu decyzji (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Warszawa 2000 r., s. 466, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 czerwca 2003 r., I SA 215/02, LEX 149489).

Rozstrzygnięcie decyzji (postanowienia), stanowiące ich obligatoryjny element, w którym stanowi się o nałożeniu obowiązków, musi być zredagowane w sposób jasny i zrozumiały nie wymagający dodatkowych wyjaśnień ze strony organu. Precyzyjne i niebudzące żadnych wątpliwości określenie nałożonego obowiązku jest konieczne również z tego względu, że organ ma obowiązek sprawdzenia wykonania nałożonego obowiązku przez osobę zobowiązaną (por. Wyrok WSA w Szczecinie z 7 października 2021 r. sygn. akt. II SA/Sz 533/21).

W ocenie Sądu, w oparciu zacytowany powyżej "nakaz bezzwłocznego zabezpieczenia obiektu", sprowadzający się w istocie do powielenia treści art. 48 ust. 2 pkt 1 Prawa budowalnego, nie sposób stwierdzić, w jaki sposób inwestor powinien zabezpieczyć konstrukcję oporową, której budowę wstrzymano zaskarżonym postanowieniem. Przy czym również w oparciu o treść w uzasadnienia postanowienia nie sposób ustalić w jaki sposób powyższe miałoby nastąpić tj. jaki czynności ma wykonać inwestor.

Powyższe nakazuje uznać zaskarżone postanowienie za wadliwe, albowiem w cytowanym powyżej kształcie nie określa ono jakie obowiązki są nakładane na zobowiązany podmiot oraz brak jest możliwości weryfikacji prawidłowości ich wykonania.

W zakresie oceny zarzutów skargi, w badanej sprawie jest bezspornym, iż na podstawie "Projektu geotechnicznego tymczasowego zabezpieczenia wykopu pod budynek mieszkalny (część garażowa)" Spółka wykonała wykop o ścianach pionowych zabezpieczonych na długości ok. 60 m przy granicy z działkami sąsiednimi konstrukcją z postaci pali żelbetowych wierconych średnicy 40 cm, długości 7,0 m, w odstępie osiowym co 70 cm, zbrojonych na całej długości 6 prętami o średnicy 16 mm. Jak wynika z ustaleń organu w dacie orzekania przez organy administracji przedstawione i zaprojektowane w projekcie geotechnicznym rozwiązanie techniczne zostało zrealizowane w całości zgodnie z planem układu palisady oraz przekrojem przez palisadę, co potwierdza wpis w dzienniku budowy oraz protokół zakończenia robót z dnia [...] lipca 2021r. W tym miejscu Sąd zauważa, iż opisywane w zażaleniu i skardze rozkucie pali nie wynika z części opisowej przedmiotowego projektu geotechnicznego i można je odczytywać jedynie z części rysunkowej pt. "Przekrój przez palisadę" gdzie zapisano na schemacie "część pali do odcięcia po wykonaniu ścian, stropu i zasypaniu wykopu". Jednocześnie skoro nie nie doszło do wykonania tego elementu projektu geotechnicznego prac wykonanych przy powyższej konstrukcji nie sposób uznać za ostatecznie zakończone.

Sporny pomiędzy organami nadzoru budowalnego oraz Skarżącą jest natomiast charakter powyższej konstrukcji. Organy uznały ją za nie przewidzianą w zatwierdzonym projekcie budowlanym konstrukcję oporową co ma wynikać z faktu, iż

w zatwierdzonym projekcie przewidziano zabezpieczenie wykopów poprzez szalowanie drewniane z zastrzałami zabezpieczające przed osunięciem gruntu. Organy uznały ponadto, iż nawet po jej planowanym rozkuciu w górnej części pali do około 70 cm poniżej poziomu terenu, konstrukcja ta dalej będzie istnieć, a tym samym pełnić funkcję konstrukcji oporowej. Przy czym w ocenie organów wykonanie takiej konstrukcji oporowej nie stanowiło istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu co umożliwia jej legalizację. Natomiast w ocenie Spółki owa konstrukcja stanowi jedynie tymczasowe zabezpieczenie wykopu pod budynek mieszkalny i po jej rozkuciu w górnej części, wprawdzie pozostanie ona w gruncie, niemniej jednak po wykonaniu zagęszczonej zasypki pomiędzy ścianą garażu nie będzie uskoku naziomu do utrzymania przez palisadę. Nie będzie już ona zatem konstrukcją oporową a wszelkie obciążenia związane z parciem gruntu przejmie zewnętrzna ściana garażu i konstrukcja podpiwniczenia. Spółka oświadczyła przy tym, iż zastosowała jedynie inny sposób wykonania robót przy wykopie niż określony w pozwoleniu na budowę i jak zasadnie przyjął organ I instancji taka zmiana nie może być kwalifikowana jako istotne odstąpienie od powyższych aktów.

Sąd zważył, iż jak wskazuje się w literaturze w dobie intensywnego rozwoju budownictwa oraz ograniczeń urbanistycznych, wynikających z wielkości działek i zamierzeń budowlanych w sąsiedztwie istniejących budynków, projektanci zmuszeni są do stosowania zabezpieczeń wykopów budowlanych metodami wywodzącymi się z nurtu głębokiego fundamentowania. Przez pojęcie zabezpieczenia należy zaś rozumieć konstrukcję utrzymującą ścianę przed utratą stateczności. Główne stosowane w budownictwie rodzaje obudów wykopów to: ściana szczelna, obudowa berlińska, ścianka z grodzic stalowych, palisada z pali lub mikropali, ściany z kolumn wykonanych metodą iniekcji strumieniowej i ściany gwoździowane (por. dr inż. Wojciech Drozd "Współczesne metody zabezpieczania wykopów szerokoprzestrzennych", Przegląd budowalny 4/2006 s. 45 i nast.).

Wobec powyższego wykonaną przez Spółkę palisadę w postaci traconej palisady z żelbetowych pali wierconych można zaliczyć do jednego z typowych zabezpieczeń wykopów. Nie sposób też uznać iżby za przesądzające o jej charakterze należało uznać pozostawienie rozkutych ok 70 cm poniżej poziomu gruntu pali. Jak bowiem trafnie dostrzega pełnomocnik Spółki po zasypaniu wykopu i wybudowaniu zewnętrznych ścian garażu i konstrukcji podpiwniczenia nie sposób uznać, aby konstrukcja pozostawiona pod poziomem gruntu w dalszym ciągu pełniła funkcję oporową. Warto też dostrzegać, iż nie wszystkie opisane wyżej metody zabezpieczania wykopów wiążą się z usunięciem konstrukcji z gruntu stąd pozostawienie elementów zabezpieczenia wykopów w gruncie nie powinno być kryterium oceny takiej konstrukcji a decydujące powinno być czy po zakończeniu robót budowalnych ma ona jakąś funkcję. Dla uznania, iż dana konstrukcja pełni funkcję oporową koniczne byłoby stwierdzenie, iż po zakończeniu robót budowalnych służy ona powstrzymywaniu poziomego parcia gruntu pochodzące od wysokiego nasypu przez nią podtrzymywanego.

Jak wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach, w tym dokumentacji filmowej, badaną konstrukcję wykonano w badanej sprawie w sytuacji, gdy głęboki wykop wykonany w bliskim sąsiedztwie innych działek będąc zalewanym przez wody opadowe wymagał zabezpieczenia przez osuwaniem do czasu jego ponownego zasypania usuniętą ziemią. Przy uwzględnieniu powyższego, w ocenie Sądu, organ niezasadnie zakwalifikował powyższą konstrukcję jako konstrukcję oporową o której mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowalnego. Jakkolwiek zatem zgodzić się należy z organami nadzoru budowanego, iż zatwierdzony projekt budowalny nie przewidywał wznoszenia konstrukcji oporowych tego rodzaju, to jednak nie można tracić z pola widzenia, iż zatwierdzony został projekt przewidujący zabezpieczenie wykopu. W świetle przedstawionego projektu geotechnicznego oraz powyższych ustaleń powstała konstrukcja winna być rozważana jako jedna typowych metod zabezpieczania wykopów. Tego rodzaju zabezpieczenie ze swej natury tym różni się od typowej konstrukcji oporowej, iż ma na celu powstrzymywanie naporu ziemi jedynie w czasie trwania robót budowalnych a po ich zakończeniu nie pełni żadnej funkcji.

Skoro w zatwierdzonym projekcie budowalnym przewidziano wykonanie zabezpieczenia wykopów organ powinien rozważyć jaką technikę zabezpieczenia zaakceptowano w projekcie i na ile dopuszczalna była jej zmiana na inną w trakcie budowy, w szczególności czy wymagało to zmiany pozwolenia na budowę. W tym zakresie za decydujące uznać należy treść pozwolenia na budowę oraz zatwierdzonego projektu bowiem decyzja ostatecznej jest wiążąca dla stron oraz organów administracji (art. 16 k.p.a.). Dokonanej w tym zakresie przez organy nadzoru budowlanego oceny pozwolenia na budowę i projektu nie sposób uznać za wyczerpującą.

Co do innych zarzutów skargi Sąd wskazuje, iż organ I instancji przyjął wprawdzie w toku orzekania, iż stwierdzone odstępstwo nie ma charakteru istotnego niemniej należy zwrócić uwagę, że stosownie do art. 36a ust. 6 Prawa budowalnego to projektant dokonuje kwalifikacji zamierzonego odstąpienia od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego, lub innych warunków decyzji o pozwoleniu na budowę. W przypadku uznania, że jest ono nieistotne, jest obowiązany zamieścić w projekcie zagospodarowania działki lub terenu lub projekcie architektoniczno-budowlanym odpowiednie informacje (rysunek i opis) dotyczące tego odstąpienia. ,W tym miejscu należy dostrzec, iż na włączonym do akt projekcie geotechnicznym tymczasowego zabezpieczenia wykopu pod budynek mieszkalny architekt zamieścił adnotację, że stanowi on element projektu wykonawczego i nie wymaga wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Sąd wskazuje jednak, iż pojęcie "projektu wykonawczego" ma zastosowanie tylko w postępowaniu o ubieganie się o zamówienia publiczne, natomiast nie znajduje uzasadnienia w sprawach dotyczących uzyskiwania pozwoleń na budowę wydawanych na podstawie ustawy Prawo budowlane (por. wyrok NSA z dnia 30 lipca 2014 r. sygn. akt II OSK 1343/14). Opisane wyżej zakwalifikowanie odstępstwa jako istnego lub nieistotnego jawi się również jako okoliczność wymagająca dodatkowej weryfikacji z uwagi na zgłaszaną na etapie postępowania skargowego wolę inwestora wykorzystania pozostawionych w gruncie pali. Miałoby to następować poprzez rezygnację z żelbetowych wsporników, do których zakotwiona miała być żelbetowa balustrada ograniczająca tarasy/ogródki, wydłużenie płyty stropowej nad garażem, połączenie jej z przedmiotową palisadą i na tej płycie oparcie żelbetowej balustrady tarasu. Jak wyjaśniono w skardze palisada będzie w następstwie takiego zabiegu zintegrowana z konstrukcją budynku.

W toku dalszego postępowania organ winien uwzględnić powyższe wskazania w zakresie kwalifikowania poddanej kontroli konstrukcji oraz powinien zweryfikować czy metoda zabezpieczenia wykopu zastosowana przez Spółkę mieści się w zatwierdzonym projekcie budowanym względnie jak deklaruje to Skarżąca w zakresie nieistotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowalnego.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz lit. c p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzającą je postanowienie organu I instancji (punkt pierwszy sentencji wyroku).

O zwrocie kosztów postępowania (punkt drugi sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.

Sprawa podlegała rozpatrzeniu w trybie uproszczonym, zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a.

Przywołane w uzasadnieniu wyroki dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie: www.nsa.orzeczenia.gov.pl.