Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2194/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-01-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 183 § 1 zd. pierwsze ,art. 174 , art. 203 pkt 2 ,  art. 185 § 1
journal: Dz.U. 2011 nr 270 poz 1599
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze - tekst jednolity
article: art. 24 § 1 pkt 5,lub (i) art. 27 § 1a k.p.,art. 127 § 3 k.p.a., art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a.),
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 207 ust. 12
journal: Dz.U. 2009 nr 157 poz 1240
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Bała Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz (spr.) Sędzia NSA Gabriela Jyż Protokolant Anna Nowak po rozpoznaniu w dniu 27 stycznia 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zarządu Województwa Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. z dnia 21 sierpnia 2013 r. sygn. akt I SA/Sz 314/13 w sprawie ze skargi P.Ł. na decyzję Zarządu Województwa Z. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania z budżetu Unii Europejskiej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w S.; 2. zasądza od P. Ł. na rzecz Zarządu Województwa Z. kwotę 2700 (dwa tysiące siedemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. wyrokiem z dnia 21 sierpnia 2013 r., sygn. akt I SA/Sz 314/13 uchylił zaskarżoną przez P. Ł. (skarżący) decyzję Zarządu Województwa Z. wydaną w dniu [...] r., nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu środków otrzymanych w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego (RPO) na lata [...] wraz z odsetkami.

W uzasadnieniu wskazał, że w związku z zakończeniem realizacji projektu oraz złożeniem przez skarżącego wniosku o płatność końcową Instytucja Zarządzająca RPO Województwa Z. , w dniach [...] r., dokonała kontroli, wyniku której stwierdziła następujące naruszenia w stosowaniu ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. prawo o zamówieniach publicznych (Dz. U. z 2007 r. nr 223 poz. 1655 ze zm., dalej: p.z.p.):

a) art. 7 p.z.p. poprzez określenie warunków udziału w postępowaniu o udzielenie zamówienia, w sposób który mógłby utrudniać uczciwą konkurencję oraz nie zapewniający równego traktowania wykonawców – zawarcie warunku dotyczącego wykazania przez wykonawcę, że w okresie ostatnich pięciu lat przed terminem składania ofert, a jeśli okres działalności jest krótszy - w tym okresie wykonał 3 roboty budowlane związane z przebudową mostu oraz 5 robót budowlanych związanych z przebudową drogi odpowiadających przedmiotowi zamówienia, które spełni warunki udziału w postępowaniu; ponadto zamawiający zawarł wymógł dysponowania odpowiednim potencjałem technicznym, jednakże bez określenia w Szczegółowej Specyfikacji Zamówienia, jakim konkretnie sprzętem ma być realizowane to zamówienie;

b) art. 25 ust. 1 p.z.p. poprzez zamieszczenie wymogu – przedstawienia przez wykonawców dokumentów, które nie były niezbędne do przeprowadzenia postępowania, w tym do zaakceptowania wzoru umowy wraz z przedstawionym przez wykonawcę formularzem ofertowym;

c) art. 29 ust. 3 p.z.p. poprzez opisanie przedmiotu zamówienia – tj. wskazanie znaków towarowych, patentów bez dopuszczenia możliwości składania ofert równoważnych.

Do wyliczenia wysokości korekty finansowej Instytucja Zarządzająca posłużyła się metodą wskaźnikową w oparciu o wytyczne Ministerstwa Rozwoju Regionalnego w sprawie wymierzenia korekt finansowych za naruszenie prawa zamówień publicznych związane z realizacją projektów współfinansowanych ze środków funduszy Unii Europejskiej (UE).

Rozpoznając skargę P. Ł. na powyższą decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. doszedł do przekonania, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, z tymże z innych przyczyn, niż te które zostały w niej przytoczone.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. postępowanie w sprawie zwrotu dotacji (do której zastosowanie ma przepis art. 207 ust. 1 ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r.; Dz.U. z 2009 nr 157 poz. 1240, o finansach publicznych dalej: u.f.p.) winno być przeprowadzone z uwzględnieniem regulacji ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 1960 nr 30 poz. 168, dalej: k.p.a.). Wobec czego zastosowanie będzie miał art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. (w brzmieniu po nowelizacji z dnia 11 kwietnia 2011 r. ; Dz. U. z 2011 r., nr 6 poz. 18 ze zm.), w świetle którego pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Podkreślił, iż użyte w w/w przepisie sformułowanie "w sprawie" oznacza sprawę administracyjną załatwianą w drodze decyzji. Wskazał, że przez udział w postępowaniu w sprawie należy rozumieć podejmowanie przez pracownika organu działania - przewidziane przepisami prawa - czynności procesowe niezbędne do załatwienia sprawy w formie decyzji.

Sąd I instancji przyjął, że art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. wyłącza członka organu z postępowania odwoławczego, jeżeli uczestniczył on uprzednio w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, w którym wydano zaskarżoną odwołaniem decyzję. W niniejszej sprawie obie decyzje - z dnia [...] i [...] r. zostały podpisane przez te same osoby, tj. O. G. – M. W. Z. , A. J. – W. W. Z., A. M. członka Z. W. Z. . W ocenie Sądu takie działanie należało uznać za naruszenie prawa, dające postawę do wznowienia postępowania administracyjnego – art. 145 § 1 pkt. 3 k.p.a. Wobec czego nakazał organowi rozpoznać wniosek skarżącego z wyłączeniem osób, które brały udział w postępowaniu i wydaniu decyzji organu I instancji. Odnosząc się do zarzutów zawartych w treści skargi wskazał, iż z uwagi na powyżej stwierdzone uchybienie przedwczesnym jest odnoszenie się, co do jej zasadności.

Skargę kasacyjną na powyższe orzeczenie złożył Zarząd Województwa Z. , wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, jak również o zasądzenie kosztów postępowania na jego rzecz wg norm prawem przepisanych.

Wnoszący skargę kasacyjną zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

a) naruszenie przepisów prawa materialnego – tj. art. 207 ust. 12 u.f.p. w zw. z art. 25 pkt 1 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz.U. 2009 nr 84 poz. 712, dalej: u.z.p.p.r.) poprzez ich niezastosowanie;

b) naruszenie przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b) i c) oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 27 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 26 § 2 pkt. 1 i 2 k.p.a. – poprzez uznanie, iż w związku z tym, że w wydaniu zaskarżonej decyzji z dnia [...]r., brali udział członkowie Zarządu Województwa Z. , którzy uczestniczyli również w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...]., doszło w niniejszej sprawie do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania.

W uzasadnieniu swojego stanowiska wskazał, że Sąd I instancji za podstawę swojego rozstrzygnięcia błędnie przyjął art. 24 § 1 pkt. 5 k.p.a., gdyż skutki wyłączenia organu kolegialnego uregulowano szczegółowo tylko co do samorządowych kolegiów odwoławczych - art. 27 § 1a § 3 k.p.a. – natomiast, co do skutków wyłączenia członków innych organów kolegialnych k.p.a. w art. 27 § 2 odsyła do odpowiedniego stosowanie art. 26 § 2 k.p.a., który jako organ wyższego stopnia nad organem, który wskutek wyłączenia jego członków, stał się niezdolny do podjęcia uchwały z braku wymaganego quorum Oznacza to, że powyższe regulacje w odniesieniu do organu kolegialnego jakim jest zarząd województwa pełniący w myśl art. 25 pkt 1u.z.p.p.r. rolę instytucji zarządzającej, nie wskazują pozytywnego rozwiązania, bowiem w żadnym akcie prawnym ustawodawca nie przewidział organu wyższego stopnia nad instytucją zarządzającą RPO. Konkludując w ocenie skarżącej z przyczyn powyższych postulowana przez Sąd I instancji zasada wyłączenia z art. 24 § 1 pkt. 5 k.p.a. nie może mieć zastosowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego w stosunku do zaskarżonego orzeczenia jest zdeterminowany, poza przypadkami nieważności postępowania, które w niniejszej sprawie nie występują, granicami środka zaskarżenia.

Niniejsza skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.p.s.a.

Z treści podniesionych zarzutów, jak i towarzyszącej im argumentacji wynika, że kluczowe znaczenie dla ich rozpoznania ma wyjaśnienie, czy obowiązująca regulacja prawna sprzeciwia się temu, aby Zarząd Województwa jako Instytucja Zarządzająca mógł podjąć decyzję w składzie, w jakim brał udział przy podjęciu decyzji, co do której został złożony wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy.

Przystępując do wyjaśnienia tak zarysowanego problemu trzeba zauważyć, iż Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 11 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 1954/12, oraz z dnia 25 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 79/13, wyraził pogląd, że brak jest możliwości stosowania art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. do sytuacji objętej hipotezą art. 207 ust. 12 u.f.p. Skład orzekający w rozpoznawanej obecnie sprawie w pełni podziela ten pogląd. Notabene jest on zbieżny ze stanowiskiem wnoszącego skargę kasacyjną.

Oceniając możliwości zastosowania 24 § 1 pkt 5 k.p.a. - w przypadku rozpoznawania przez Instytucję Zarządzającą sprawy wszczętej wnioskiem o ponowne jej rozpatrzenie na podstawie art. 207 ust. 12 u.f.p. - należy uwzględnić, oprócz przepisów u.f.p., całokształt regulacji mającej zastosowanie w sprawie, a w szczególności przepisy u.z.p.p.r. oraz ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 596 – dalej: u.s.w.), które statuują pozycje Instytucji Zarządzającej w procesie realizacji projektów finansowanych ze środków unijnych.

Z przepisów u.z.p.p.r. wynika, że polityka rozwoju prowadzona jest między innymi przez samorząd województwa (art. 3 pkt 2), co chociażby znajduje odzwierciedlenie w treści regulacji art. 15 – art. 20 tej ustawy. Zarząd województwa jest instytucją zarządzającą (art. 5 pkt 2), która w odniesieniu do regionalnego programu operacyjnego jest odpowiedzialna za jego przygotowanie i realizację, co z kolei wynika z art. 25 powołanej ustawy. Do zadań instytucji zarządzającej, zgodnie z art. 26 u.z.p.p.r., należy nie tylko dokonywanie płatności ze środków programu operacyjnego na rzecz beneficjentów (pkt 11), ale także prowadzenie kontroli realizacji programu operacyjnego, w tym kontroli realizacji poszczególnych dofinansowanych projektów (pkt 14) oraz odzyskiwanie kwot podlegających zwrotowi, w tym wydawanie decyzji o zwrocie środków przekazanych na realizację programów, projektów lub zadań, o której mowa w przepisach o finansach publicznych (pkt 15), a także ustalanie i nakładanie korekt finansowych, o których mowa w art. 98 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 (pkt 15a).

Natomiast z przepisami u.s.w. wynika, że do zadań zarządu województwa należy przygotowywanie projektów strategii rozwoju województwa, planu zagospodarowania przestrzennego i regionalnych programów operacyjnych oraz ich wykonywanie (art. 41 ust. 2 pkt 4). Zarząd województwa jest organem wykonawczym województwa (art. 31 ust. 1), który liczy 5 osób, w skład którego wchodzi marszałek województwa jako jego przewodniczący, wicemarszałek lub 2 wicemarszałków i pozostali członkowie (ust. 2). Uchwały zarządu województwa zapadają zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu zarządu w głosowaniu jawnym, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej (ust. 4). W przypadku równej liczby głosów rozstrzyga głos marszałka województwa (ust. 5). Decyzje wydane przez zarząd województwa w sprawach z zakresu administracji publicznej podpisuje marszałek. W decyzji wymienia się imiona i nazwiska członków zarządu, którzy brali udział w wydaniu decyzji (art. 46 ust. 2a u.s.w.).

W świetle powołanych przepisów Instytucja Zarządzająca jest więc wyposażona w efektywne instrumenty i środki realizacji powierzonych jej zadań. Zaistniały w sprawie problem wiąże się natomiast z koniecznością stosowania do tych postępowań przepisów k.p.a.

Zgodnie z art. 67 u.f.p. do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267) i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r. poz. 749, z późn. zm.).

Z art. 207 u.f.p., w brzmieniu obowiązującym w czasie podejmowania decyzji, wynika, że po bezskutecznym upływie terminu, o którym mowa w ust. 8, organ pełniący funkcję instytucji zarządzającej lub instytucji pośredniczącej w rozumieniu ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju albo ustawy z dnia 3 kwietnia 2009 r. o wspieraniu zrównoważonego rozwoju sektora rybackiego z udziałem Europejskiego Funduszu Rybackiego wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki, oraz sposób zwrotu środków, z uwzględnieniem ust. 2 (ust. 9). Od decyzji, o której mowa w ust. 9, wydanej przez instytucję pośredniczącą lub instytucję wdrażającą, o której mowa w ust. 11, beneficjent może złożyć odwołanie do właściwej instytucji zarządzającej; w przypadku wydania decyzji w pierwszej instancji przez instytucję zarządzającą beneficjent może zwrócić się do tej instytucji z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy (ust. 12).

Z treści ust. 12 powołanego przepisu wynika, że przewiduje on tożsame rozwiązanie jak art. 127 § 3 k.p.a., który daje (jako gwarancję zapewnienia dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego) możliwość ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ nie mający w danym systemie organów, organu wyższego stopnia. Co by nakazywało przy dokonywaniu wykładni art. 207 ust. 12 u.f.p. uwzględnienia dotychczasowego dorobku orzecznictwa jak i piśmiennictwa, jaki został wypracowany na tle art. 127 § 3 k.p.a., przy jednoczesnym uwzględnieniu przepisów statuujących pozycję Instytucji Zarządzającej w procesie realizacji programów i finansowania projektów. Z powołanych wcześniej przepisów wynika bowiem, że ustawowy skład zarządu uniemożliwia wyznaczenie zupełnie innego składu orzekającego, niż ten, który wydał pierwotne rozstrzygnięcie w sprawie (odmiennie niż w przypadku składów orzekających samorządowych kolegiów odwoławczych). Tym samym przyjęcie stanowiska Sądu I instancji prowadziłoby w efekcie do paraliżu decyzyjnego. Trzeba bowiem pamiętać, że w prawie administracyjnym obowiązuje ogólna zasada, według której nie jest dopuszczalne przenoszenie kompetencji między organami administracyjnymi. Organy bez wyraźnej podstawy prawnej nie mogą swoich kompetencji przekazać innemu organowi, nie można też zabrać im kompetencji, nawet, jeżeli jest to organ hierarchicznie podporządkowany. Także strony nie mogą w drodze własnych czynności zmienić właściwości organu. Działanie organu w zakresie kompetencji innego organu musi mieć zawsze wyraźną podstawę ustawową i może przybrać jedną z dwóch postaci: przeniesienia kompetencji i działania z upoważnienia organu. Każda zmiana czy przesunięcie kompetencji jest wyjątkiem od zasady generalnej nieprzenoszalności kompetencji, a to oznacza, że przepisy upoważniające do przenoszenia kompetencji, jako przepisy szczególne wobec zasady ogólnej, nie mogą być interpretowane rozszerzająco" (M. Wierzbowski, A. Wiktorowska: Prawo administracyjne, Warszawa 2009, s. 103-104).

Z przedstawionych powyżej względów za błędne należało więc uznać stanowisko Sądu I instancji. Jego podzielenie prowadziłoby do pozbawienia Instytucji Zarządzającej realnej możliwości prowadzenia kontroli realizacji poszczególnych dofinansowanych projektów, a w konsekwencji w odzyskiwaniu kwot podlegających zwrotowi przez wydawanie decyzji o zwrocie tych środków. Z tego też względu, za dysfunkcjonalne uznać należałoby rozwiązanie, które w konsekwencji stosowania art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. lub (i) 27 k.p.a., skutkowałoby wyłączeniem Instytucji Zarządzającej od rozpatrzenia sprawy wywołanej wnioskiem o ponowne jej rozpatrzenie i to w sytuacji, gdy konkretna sprawa zwrotu środków finansowych pozostaje w bezpośrednim związku z kontrolą ich wydatkowania przez beneficjenta pomocy i realizacją konkretnego projektu. W niektórych sytuacjach, prawnie dopuszczalnych, przy ponownym rozpoznaniu sprawy mogą bowiem brać udział osoby, które uczestniczyły na wcześniejszym etapie tego postępowania, a które należy postrzegać jako substrat osobowy organu, który reprezentują. Nie można bowiem utożsamiać członków zarządu województwa z pojęciem pracownika z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Dopuszczenie do ich wyłączenia, w określonych sytuacjach, mogłoby doprowadzić do pozbawienia tego organu działania.

Trybunał Konstytucyjny podkreśla, że w takiej sytuacji trzeba zawsze badać, czy w ogóle możliwe jest zastosowanie instytucji wyłączenia, o której mowa w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. (v. wyrok z dnia 15 grudnia 2008 r., sygn. akt P 57/07).

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym w rozpoznawanej sprawie, brak jest możliwości stosowania art. 24 § 1 pkt 5 lub (i) art. 27 § 1a k.p.a. do sytuacji objętej hipotezą art. 207 ust. 12 u.f.p.

Wypada też zauważyć, co uszło uwadze Sądu I instancji, że art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. reguluje wyłączenie pracownika organu administracji publicznej, natomiast art. 27 § 1a k.p.a. - członka samorządowego kolegium odwoławczego, a więc dotyczy zupełnie innych sytuacji niż rozpoznawana.

W orzecznictwie niejednokrotnie było podkreślane, że art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. ma zastosowanie wyłącznie do pracowników w ścisłym tego słowa znaczeniu. Z tego też względu przepis ten nie ma m.in. zastosowania w sytuacji, gdy decyzję wydaje piastun funkcji ministra (w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a.), w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a., ponieważ osoba ta, jako sprawująca funkcję monokratycznego organu administracji rządowej, w toku postępowania administracyjnego, ma pozycję organu, a nie pracownika (v. wyrok TK z dnia 6 grudnia 2011 r., sygn. akt SK 3/11, OTK ZU-A 2011, nr 10, poz. 113 oraz uchwały NSA z dnia 20 maja 2010 r., sygn. akt I OPS 13/09 oraz z dnia 18 lutego 2013 r., sygn. akt I GPS 2/12; pub. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przy ponownym rozpoznaniu Sąd I instancji weźmie pod uwagę całokształt rozważań przyjętych za podstawę rozpoznania niniejszej skargi.

Z tych też względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.