Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 707/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-09-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję organu II i I instancji

SENTENCJA

Dnia 13 września 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędziowie: WSA Magda Froncisz WSA Sebastian Pietrzyk (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 września 2022 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 23 lutego 2022, znak: SKO-ZP-415-14/22 w sprawie ustalenia warunków zabudowy, I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu na rzecz skarżącej A. K. kwotę 500 (słownie: pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 23 lutego 2022 roku, znak: SKO-ZP-415-14/22 utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy Limanowa z dnia 17.12.2021 r. nr [...] znak [...] o warunkach zabudowy" działki nr [...] obr. K. , na cele realizacji jednorodzinnego budynku mieszkalnego z infrastrukturą towarzyszącą.

Powyższa decyzja została wydana w następujących okolicznościach.

Wnioskiem z dnia 10 lipca 2020 r. B. Z. i M. Z., zwrócili się do Wójta Gminy Limanowa o wydanie decyzji o warunkach zabudowy działek nr [...] i [...] w obr. K. na cele realizacji jednorodzinnego budynku mieszkalnego z towarzyszącą infrastrukturą techniczną. Inwestor zgłosił zamiar realizacji budynku parterowego z poddaszem mieszkalnym o szerokości elewacji frontowej 12,0 m, wysokości kalenicy 10,0 m, z dachem dwuspadowym o nachyleniu połaci 30°-50°.

Wójt Gminy Limanowa decyzją nr 540/20 z dnia 29.10.2020 r. znak GP.6730.384.2020 ustalił warunki zabudowy zgodnie z wnioskiem inwestora - dla działek nr [...] i [...] o powierzchni 0,56 ha.

Po rozpatrzeniu odwołania A. K. od decyzji Wójta, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu decyzją z dnia 17 lutego 2021 roku, znak: SKO-ZP-415-209/20 uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

Kolegium wskazało, że odwołanie jest uzasadnione jedynie w odniesieniu do naruszenia przepisu art. 61 ust. 1 pkt 3) ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej jako "u.p.z.p."), bowiem istotnie została wydana decyzja bez zapewnienia odbioru ścieków przez odpowiednie służby komunalne lub koncesjonowanego przedsiębiorcę. Brak również promesy dostawy energii elektrycznej. Pozostałe zarzuty podniesione zarzuty były zdaniem organu odwoławczego nieuzasadnione.

Niezależnie Kolegium wskazało, że w sposób wadliwy została sporządzona analiza urbanistyczno-architektoniczna. Wskaźnik powierzchni zabudowy (określony jako udział powierzchni obiektów kubaturowych do powierzchni działki) ustalony w wymiarze 40% pozwala w istocie na zabudowę 2.852 m2 powierzchni działki liczącej 7.131 m2. Organ nie ustalił także parametru wysokości elewacji frontowej (górnej krawędzi) -wymaganej przepisem § 7 rozporządzenia. Decyzja ustala przy tym szerokość "elewacji bocznej", który to parametr nie podlega regulacji przepisów rozporządzenia. Także ustalenie kierunku kalenicy jako "dowolnego" jest niezgodne z rozporządzeniem, które nakazuje ustalenie kierunku kalenicy w stosunku do frontu działki. "Dowolność" przepisu tego nie spełnia. Ponadto w obszarze analizowanym należy wskazać, które budynki przyjęto do analizy i stosownie do tego określić parametr średni szerokości elewacji frontowej i ustalić tą szerokość z tolerancją do 20 %.

Ponownie rozpatrując wniosek organ I instancji ponowił uzgodnienia. Postanowieniem z dnia 21 czerwca 2021 roku Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Krakowie (dalej też jako "RDOŚ") odmówił uzgodnienia projektu decyzji (k. 305 a.a.). Organ wskazał, że działki nr [...] i [...] obr. K. położone są Południowomałopolskim Obszarze Chronionego Krajobrazu, ustanowionego na podstawie art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody (t.j. Dz. U. z 2018 roku, poz. 1614 ze zm.) uchwałą nr XX/274/20 Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 27 kwietnia 2020 roku w sprawie Południowomałopolskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu (Dz. Urz. Woj. Małop. poz. 3482). Na terenie Obszaru wprowadzono m.in. zakaz realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (§ 3 ust. 1 pkt. 1) uchwały). Stosownie do zapisów § 3 ust. 1 pkt. 55) lit. b) tiret pierwsze rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 roku, w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. poz. 1839 ze zm.) do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się zabudowa mieszkaniowa wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą nieobjęta ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo miejscowego planu odbudowy, o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż 0,5 ha na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy. Organ wskazał przy tym, że zgodnie z § 1 ust. 2 pkt. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 roku przez powierzchnię zabudowy należy rozumieć powierzchnię terenu zajętą przez obiekty budowlane oraz pozostałą powierzchnię przeznaczoną do przekształcenia, w tym tymczasowego, w celu realizacji przedsięwzięcia. Stąd przez "powierzchnię przeznaczoną do przekształcenia" należy rozumieć powierzchnię terenu, której rzeczywisty sposób zagospodarowania ulegnie zmianie w związku z realizacją przedsięwzięcia.

Wobec odmowy uzgodnienia projektu decyzji, wnioskodawcy pismem, które wpłynęło do Urzędu Gminy w Limanowej 22 czerwca 2021 roku, zmienili wniosek w ten sposób, że "wnieśli o ograniczenie wnioskowanego terenu do 0,5 h oraz zrezygnowali z wydania warunków zabudowy dla działki nr [...]" (por. k. 311 a.a.).

Po uzyskaniu uzgodnień Wójt Gminy Limanowa wydał w dniu 17 grudnia 2021 roku decyzję nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla części działki nr [...] dla budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z infrastrukturą techniczną.

W decyzji ustalono m.in. następujące warunki zabudowy:

Wysokość górnej elewacji frontowej (od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku) min. - 9 m; maks. - 10 m.,

Szerokość elewacji frontowej budynku mieszkalnego min. -17 m; maks. - 18 m.

Nieprzekraczalna linia zabudowy - ustalenie obowiązującej linii nowej zabudowy nie jest wymagane (zgodnie z § 4 Rozporządzenia 1),

W analizie funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu zgodnie z przeprowadzoną analizą zagospodarowania terenu wskazano, że zgodnie z § 3 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588) analizą objęto teren wokół działki objętej wnioskiem o ustaleniu warunków zabudowy w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki przeznaczanej pod zabudowę i jednocześnie nie mniejszej niż 50 m. W przypadku przeznaczonej pod zabudowę front działki nr [...] (część) obręb K. o szerokości ok. 39 m., i zgodnie z § 2 pkt. 5 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. granicę obszaru analizowanego wyznacza odległość min. 117 m., od granic działki - wg załącznika graficznego nr 1 w skali 1:2.000.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła A. K.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 23 lutego 2022 roku, znak: SKO-ZP-415-14/22 utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy, uznając że odwołanie jest nieuzasadnione. Kolegium podkreśliło, że organ I instancji uwzględnił wskazania Kolegium zawarte w decyzji kasacyjnej z dnia 17 lutego 2021 roku m.in. w zakresie wskaźnika zabudowy oraz weryfikacji ustaleń wyników analizy.

Projektowane i istniejące uzbrojenie terenu jest w pełni wystarczające dla projektowanego budynku. Nadto Wójt Gminy Limanowa zapewnił m. in. odbiór ścieków bytowych z projektowanego budynku mieszkalnego na działce nr [...] i nr [...] w miejscowości K. poprzez przyłączenie odbiorcy do sieci kanalizacyjnej bądź przyjmowanie nieczystości ciekłych przez stację zlewną - w przypadku zbiornika na nieczystości, co na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy jest wystarczające (karta nr 209 i 216 akt sprawy). W kwestii niewłaściwego - zdaniem skarżącej - usytuowania zbiornika na ścieki, należy wyjaśnić, że w decyzji o warunkach zabudowy nie ustala się elementów zagospodarowania terenu inwestycji, w tym lokalizacji poszczególnych obiektów i urządzeń infrastruktury (w tym przyłączy). Należy to bowiem do etapu inwestycji związanego ze sporządzeniem projektu budowlanego i szczegółowego projektu zagospodarowania terenu inwestycji.

Na powyższą decyzję Kolegium skarżąca wniosła skargę, w której podniosła zarzuty:

1. naruszenia przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na niewyczerpującym zebraniu, rozpatrzeniu i dokonaniu przez ten organ materiału dowodowego wbrew regułom wynikającym z art. 7, 77 § 1 oraz 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., zwany dalej: k.p.a.);

2. naruszenia przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz jego dowolnej ocenie, wyrażającej się zwłaszcza w odmówieniu mocy dowodowej oświadczeniom świadków, niezbadaniu tych okoliczności faktycznych mających istotny wpływ na wynik sprawy, w tym zaniechanie zebrania materiału dowodowego oraz poddania go wszechstronnej ocenie;

3. naruszenia przepisów prawa procesowego, tj. art. 8 i 107 § 3 k.p.a. przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zwarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji oraz przez niewskazanie w uzasadnieniu faktycznym decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej;

4. naruszenia przepisów prawa procesowego, tj. art. 9 i 11 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji;

5. naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. art. 61 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r. poz. 503 ze zm., zwana dalej: u.p.z.p.) poprzez uznanie, że projektowane i istniejące uzbrojenie terenu jest w pełni wystarczające dla projektowanego budynku, podczas gdy w dowodach sprawy zalega pismo Wójta Gminy Limanowa z 16.04.2021 r., znak GK.7021.1.21.2021 - zapewnienie odbioru ścieków bytowych i odpadów komunalnych, a warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem;

6. naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. art. 61 ust. 5 u.p.z.p. poprzez uznanie, że projektowane i istniejące uzbrojenie terenu jest w pełni wystarczające dla projektowanego budynku, podczas gdy w dowodach sprawy zalega oświadczenie T.S.A. o możliwości przyłączenia odbiorcy do sieci elektroenergetycznej z dnia 22.06.2021 r., a warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem;

7. naruszenia przepisów prawa procesowego, tj. art. 138 § 2a k.p.a. poprzez nieuwzględnienie wskazań Samorządowego Kolegium Odwoławczego zawartych w decyzji kasacyjnej z dnia 17.02.2021 r., nr: SKO-ZP-415-209/20, a to poprzez nieskompletowania wniosku, mimo że SKO w w/w decyzji stwierdziło, że postępowanie zostało wszczęte mimo nieskompletowanego wniosku, w szczególności zabrakło koncepcji zagospodarowania terenu inwestycji (naruszenie art. 52 ust. 2 pkt 2 lit b) u.p.z.p.

Ze względu na powyższe, skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organu I i II instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył co następuje.

Zgodnie z przepisem art. 15zzs4 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2021.2095 t.j. z dnia 2021.11.22) w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID -19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich, wojewódzkie sądy administracyjne przeprowadzają rozprawę wyłącznie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających prowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym, że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. W myśl art. 15zzs4 ust. 3 ustawy Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

W rozpoznawanej sprawie strony postępowania zostały wezwane o podanie, czy wnoszą o przeprowadzenie rozprawy zdalnej, a jeżeli tak - to o wskazanie adresu elektronicznego na platformie ePUAP - w terminie 7 dni od dnia doręczenia - pod rygorem przyjęcia, że strona nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej. W odpowiedzi na to wezwanie skarżąca zawnioskowała o rozpatrzenie sprawy na posiedzeniu niejawnym, a pozostali uczestnicy postępowania nie odpowiedzieli na to wezwanie. Dlatego też zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

Wskazać także należy, że zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zgodnie zaś z przepisem art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.- dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy).

Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja o ustaleniu warunków zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego.

Zgodnie z treścią art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2021.741), dalej jako u.p.z.p., w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji niż celu publicznego, ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie z przepisem art. 6 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich oraz do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych.

Stosownie do art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Przepis ten wprowadził do prawa polskiego tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, która uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Celem tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, czyli takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość (Z. Niewiadomski red., Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2011, s. 508-509). Realizacja zasady dobrego sąsiedztwa oznacza, że w obszarze analizowanym musi znajdować się zabudowa podobna do zabudowy planowanej przez inwestora. To podobieństwo nie oznacza jednak wiernego kopiowana istniejącej już zabudowy. Dostosowanie nowej zabudowy do zabudowy istniejącej ma polegać na kontynuacji szeroko rozumianej funkcji zabudowy i jej cech architektonicznych. Pojęcie kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, zatem wystarczające będzie, że nowa zabudowa nie koliduje z już istniejącą i że można ją pogodzić z zastanym stanem rzeczy (por. wyroki: NSA z dnia 18 czerwca 2008 r. sygn. II OSK 58/07, WSA w Gdańsku z dnia 19 grudnia 2007 r. sygn. II SA/Gd 269/07, WSA w Warszawie z dnia 20 grudnia 2007 r. sygn. IV Sa/Wa 1060/07 i z dnia 12 grudnia 2008 r. sygn. VIII Sa/Wa 446/08). Należy zatem przyjąć, że dla ustalenia warunków zabudowy wystarczające jest, aby co najmniej jedna działka dostępna z tej samej drogi publicznej co działka inwestycyjna była zagospodarowana w sposób dający podstawy do wyznaczenia parametrów nowej zabudowy (por. wyrok NSA z dnia 12 października 2021 r., sygn. II OSK 2802/18, LEX nr 3310026). Za kontynuację funkcji w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. należy uznać zarówno sytuację, gdy planowana inwestycja "powtarza" jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów wykorzystywania gruntów, jak i sytuację, gdy stanowi "uzupełnienie" którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i z nią niekolidujące. W ramach zasady dobrego sąsiedztwa można więc realizować nawet zabudowę o odmiennej funkcji w stosunku do zabudowy sąsiedniej, o ile harmonizuje ona z funkcją istniejącą w obszarze analizowanym (por. wyrok NSA z dnia 26 sierpnia 2021 r., sygn. II OSK 3636/18, LEX nr 3332155). Wymagania tzw. dobrego sąsiedztwa nie można rozumieć w sposób, który całkowicie podporządkowuje projektowaną inwestycję zabudowie sąsiadującej i doprowadzi do nakazu mechanicznego powielania funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Wymóg kontynuacji funkcji i wskaźników, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 p.p.s.a. pozostawia miejsce na różnorodność, a więc i pewne odstępstwa pod warunkiem zachowania ładu przestrzennego (por. wyrok NSA z dnia 3 sierpnia 2021 r., sygn. II OSK 519/21, LEX nr 3241475).

Przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy należy uwzględnić przepisy ustawowe oraz rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588, dalej jako rozporządzenie).

Stosownie do § 2 rozporządzenia, ilekroć jest w nim mowa o cechach zabudowy i zagospodarowania terenu - należy przez to rozumieć w szczególności gabaryty, formę architektoniczną obiektów budowlanych, usytuowanie linii zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu (pkt 3), obszarze analizowanym - teren określony i wyznaczony granicami, którego funkcję zabudowy i zagospodarowania oraz cechy zabudowy i zagospodarowania analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania (pkt 4), froncie działki - część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę (pkt 5).

W myśl § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów.

Wyznaczenie "obszaru analizowanego" należy traktować jako wskazanie, które spośród działek sąsiednich będą stanowiły punkt odniesienia do ustalania "wymagań dotyczących nowej zabudowy", o jakich mowa w przepisach art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz art. 61 ust. 6 i 7 u.p.z.p. Jednakże określenie granic obszaru analizowanego powinno być dokonywane nie w sposób automatyczny, ale zgodnie z istniejącym w sąsiedztwie stanem urbanistycznym.

Dlatego też organ powinien uzasadnić sposób wyznaczenia obszaru analizowanego, gdyż jest to czynność w sposób oczywisty determinująca wyznaczenie wskaźników i parametrów projektowanej zabudowy.

Sporządzenie analizy architektoniczno - urbanistycznej ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy o ustalenie warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie.

Stosownie do § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który w niniejszej sprawie ma zastosowanie na zasadzie art. 4 ustawy z dnia 17 września 2021 roku o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. poz. 1986), granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów.

Jednocześnie trzeba podkreślić, że na gruncie przedmiotowej sprawy wnioskodawcy zmienili swój wniosek w ten sposób, że ograniczyli teren inwestycji do 0,5 ha oraz zrezygnowali z wydania warunków zabudowy dla działki nr [...] w miejscowości K. (por. k. 311 a.a.). Ta istotna zmiana, która była podyktowana odmową uzgodnienia projektu decyzji przez RDOŚ i nieuzyskaniem przez wnioskodawców decyzji środowiskowej. Pomimo jednak tak istotnej zmiany wniosku, to jednak nie skutkowało to wyznaczeniem na nowo obszaru analizowanego, który byłby adekwatny do zmienionego już terenu inwestycji. Tym samym decyzja o warunkach zabudowy została wydana w oparciu o analizę opracowaną dla obszaru analizowanego wyznaczonego dla innego terenu inwestycji.

W uzasadnieniu do zaskarżonej decyzji Kolegium wskazało, że obszar analizowany ustalono "w zasięgu trzykrotności frontu terenu inwestycji, wynoszącego 39 m i ustalonego jako część obwodu działki nr [...] przyległego do działek nr [...] i [...], t. j. od strony wjazdu na teren inwestycji z drogi publicznej (DK nr 28)". Niezrozumiałe jednak jest odwoływanie się do szerokości dz. [...] i [...], które nie wchodzą w skład terenu inwestycji i wyliczanie w oparciu o ich szerokości wielkości obszaru analizowanego. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę. Na gruncie przedmiotowej sprawy żadna część terenu nie przylega nie ani do drogi publicznej ani do wewnętrznej. Działka nr [...] nie stanowi bowiem drogi wewnętrznej, lecz jak wynika z zapisów w ewidencji gruntów i budynków stanowi pastwisko. Przyjmując jednak, że nieruchomość składająca się z tej działki ma stanowić dojazd do drogi publicznej, to w konsekwencji ta część dz. nr [...], która przylega do tej działki stanowi front działki. Front działki nie jest przy tym ograniczony wyłącznie do szerokości dz. nr [...], ani tym bardziej do dz. nr [...], która – jak wynika z wniosku nie ma żadnego związku z inwestycją – lecz front działki stanowi część obwodu działki nr [...], która jest prostopadła do dz. [...], tj. od strony wjazdu na teren inwestycji. Tym samym na gruncie niniejszej sprawy obszar analizy wyznaczono w sposób wadliwy. Jakkolwiek w uzasadnieniu do decyzji wskazano, że obszar analizy wyznaczono na poziomie trzykrotności wielkości frontu działki, to jednak wyznaczony obszar na załączniku graficznym nie ma rozmiaru promienia trzykrotności frontu działki. Obszar analizy został zatem w sposób wadliwy wyznaczony, to z kolei skutkowało sporządzeniem wadliwej analizy (por. np. uzasadnienia do wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 października 2020 r. sygn. akt II OSK 2344/20, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1533/07, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1764/18, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 987/09, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 grudnia 2020 r. sygn. akt II OSK 1580/18, oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 czerwca 2022 roku, sygn. akt II OSK 2719/19).

Powyższe uchybienie ma przy tym podstawowe znaczenie, albowiem podstawową przesłanką dopuszczalności wydania decyzji o warunkach zabudowy jest wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp zasada kontynuacji funkcji zabudowy. Zasada ta oznacza, że nowa zabudowa powinna mieścić się w granicach zastanego w danym obszarze legalnego sposobu zagospodarowania terenu. Innymi słowy przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. powinien być rozumiany w ten sposób, że brak na określonym obszarze obiektu o podobnych parametrach skutkuje odmową wydania decyzji o warunkach zabudowy i w konsekwencji bezprzedmiotowe jest badanie kolejnych przesłanek wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 2 do 5 u.p.z.p. Nieruchomość (teren) może bowiem potencjalnie spełniać warunek dostępu do drogi publicznej jak i posiadać wystarczające uzbrojenie, a mimo to brak spełnienia kluczowej przesłanki określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wykluczać będzie wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy (por. uzasadnienie do wyroków: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lipca 2021 r. sygn. akt II OSK 3011/18, Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2022 roku, sygn. akt II OSK 2013/19). Nie jest natomiast możliwe prawidłowe opisanie na obszarze analizowanym parametrów i charakterystyki legalnego sposobu zagospodarowania terenu, skoro w sposób wadliwy został wyznaczony obszar analizowany. Wszelkie tym samym ustalone wielkości i parametry istniejącej zabudowy – jako nieodniesione do prawidłowo wyznaczonego obszaru analizowanego – są wadliwe. Powyższe stanowi o naruszeniu art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Niezależnie, jak wynika ze zmienionej treści wniosku, teren inwestycji jest ograniczony do części działki o powierzchni 0,5 ha. Tak określony teren inwestycji nie odpowiada wymogom ustawy. Przez teren, o którym mowa w art. 59 ust. 1, a także art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. należy rozumieć obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek inwestycyjnych. Na konieczność takowej wykładni tych przepisów pośrednio wskazuje również § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albowiem w przepisie tym prawodawca jednoznacznie odwołał się do szerokości frontu działki objętej wnioskiem, a nie szerokości frontu terenu inwestycji. Do pojęcia działki gruntu jako całości, a nie jej wydzielonego liniami rozgraniczającymi teren inwestycji fragmentu prawodawca odwołał się wprost także w pozostałych regulacjach tego rozporządzenia, co wyraźnie wskazuje, że jego zamiarem nie było dopuszczenie możliwości ustalania warunków zabudowy dla fragmentów działek inwestycyjnych (por. np. uzasadnienia do wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 10 stycznia 2008 r., sygn. II OSK 1826/06; z dnia 10 sierpnia 2011 r., sygn. II OSK 1086/11; z dnia 11 marca 2014 r., sygn. II OSK 2363/12; z dnia 3 marca 2016 r., sygn. akt II OSK 1626/14; z dnia 9 stycznia 2016 r., sygn. II OSK 1168/14; z dnia 28 kwietnia 2016 r., sygn. II OSK 2066/14, z dnia 27 marca 2019 roku, sygn. II OSK 1205/17). Powyższe stanowisko Sąd podziela.

Trzeba także wskazać, że jakkolwiek wyjątkowo dopuszcza się możliwość ustalenia warunków zabudowy dla fragmentów działek inwestycyjnych, to jednak ma to miejsce w szczególnych sytuacjach, takich jak np. objęcie części terenu (działki ewidencyjnej) planem miejscowym, co wyklucza ustalenie dla tej części warunków zabudowy, względnie gdy ten teren da się jednoznacznie wyodrębnić i przedstawić na załączniku graficznym do decyzji (por. np. uzasadnienie do wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lipca 2019 roku, sygn. II OSK 1881/18, z dnia 5 września 2019 roku, sygn. II OSK 2447/17, z dnia 11 grudnia 2019 roku, sygn. II OSK 260/18, z dnia 1 grudnia 2020 roku, sygn. II OSK 1955/20).

Taka szczególna sytuacja nie występuje jednak na gruncie niniejszej sprawy. Co więcej analiza akt administracyjnych prowadzi do wniosku, że ograniczenie terenu inwestycji do części, bliżej niezidentyfikowanej, nieruchomości nastąpiło dopiero po odmowie uzgodnienia warunków zabudowy postanowieniem z dnia 21 czerwca 2021 roku Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie z powodu nieuzyskania koniecznej dla tej inwestycji decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach inwestycji. Ograniczenie terenu inwestycji miało na celu jedynie pomięcie uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach inwestycji. Wyznaczony teren inwestycji jest przy tym identyfikowany jedynie przez powierzchnię, to jednocześnie jest także źródłem dalszych uchybień ze strony organów. O ile decyzja Wójta odnosi się do części działki (niesprecyzowanej jednak, której dokładnie części działki - powyższe wynika być może z powodu niemożliwości faktycznego nawet wydzielenia obszaru inwestycji z części działki ewidencyjnej, co tylko potwierdza wadliwość takiego rozstrzygnięcia), to już decyzja Kolegium z dnia 23 lutego 2022 roku odnosi się do, co wynika z treści uzasadnienia do decyzji, warunków zabudowy na całej działki nr [...], pomimo że wniosek został ograniczony jedynie do części działki. Co więcej z uzasadnienia decyzji Kolegium można odnieść wrażenie, że w istocie wnioskodawcy w ogóle nie zmienili wniosku, albowiem Kolegium konsekwentnie odwołuje się do działek nr [...] i [...], potwierdzając prawidłowość rozstrzygnięcia organu I instancji.

Niezależnie w kontekście, zmiany wniosku spowodowaną odmową uzgodnienia warunków zabudowy postanowieniem z dnia 21 czerwca 2021 roku Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie z powodu nieuzyskania koniecznej dla tej inwestycji decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, trzeba zwrócić uwagę, że zgodnie z treścią zmienionego wniosku teren obejmuje część działki o powierzchni 0,5 ha (por. k. 311 a.a). Tym samym w świetle § 3 ust. 1 pkt. 55) lit. b) tiret pierwsze rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 września 2019 roku w sprawie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko nadal konieczne jest uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Jest tak dlatego, że wniosek obejmuje powierzchnię 0,5 ha i tym samym inwestycja stanowi przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, które stanowią zabudowa mieszkaniowa o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż 0,5 ha na obszarach objętych formami ochrony przyrody. Jakkolwiek Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska uzgodnił projekt decyzji, to jednak powyższe umknęło organowi i w tym zakresie uzgodnienie nie jest prawidłowe.

Dodatkowo załącznik graficzny decyzji został przygotowany na mapie w nieprawidłowej skali 1:2000. Podczas gdy jak wynika z art. 52 ust. 2 pkt. 1) w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym teren, którego wniosek dotyczy, wraz z obszarem, na który inwestycja będzie oddziaływać, wyznacza się na mapie w skali 1:500 lub 1:1000.

Z powyższych względów decyzja podlega uchyleniu. Błędnie i bardzo nieprecyzyjnie wyznaczone teren inwestycji. Wadliwie wyznaczony został obszar analizy, co powoduje że bezprzedmiotowe jest dalsze rozważanie szczegółowych ustaleń decyzji.

Mając na uwadze powyższe uchybienia, należy wskazać, że zasadny jest zarzut skargi naruszenia przepisów postępowania, to jest art. art. 7, 77 § 1 oraz 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021, poz. 735 ze zm.) – dalej jako "K.p.a." mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na niewyczerpującym zebraniu, rozpatrzeniu i dokonaniu przez ten organ materiału dowodowego. Wyznaczenie "obszaru analizowanego" stanowi wskazanie, które spośród działek sąsiednich będą stanowiły punkt odniesienia do ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy, o jakich mowa w przepisach art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz art. 61 ust. 6 i 7 u.p.z.p. Dlatego też nieprawidłowe wyznaczenie granic tego obszaru powoduje, że wszelkie ustalenia organu dotyczące parametrów i charakterystyki istniejącej zabudowy z perspektywy złożonego wniosku są wadliwe.

Ponadto treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji Kolegium zdaje się odnosić do stanu faktycznego, który jest sprzeczny z treścią wniosku. W uzasadnieniu do decyzji wprost wskazano, że terenem inwestycji są działki nr [...] i [...], podczas gdy wniosek z tym zakresie został zmieniony w czerwcu 2021 roku i ograniczony już tylko to jednej działki (por. k. 311 a.a.).

Z tej perspektywy trafny jest także zarzut naruszenia art. 8 i 107 § 3 K.p.a. przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji, które pozostaje w sprzeczności z treścią złożonego wniosku, co uniemożliwia ponadto realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa.

Sąd nie podziela przy tym zarzutów, które zarzucają uzasadnieniu decyzji Kolegium tak daleką wadliwość, że w istocie uniemożliwia ona dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji.

Nie są również trafne zarzuty naruszenia art. 61 ust. 1 pkt. 3) u.p.z.p. Zgodnie z art. 61 ust. 5 u.p.z.p. warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 3) u.p.z.p., uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem. Celem art. 61 art. 61 ust. 1 pkt 3) w zw. z ust. 5 u.p.z.p. nie jest uzależnienie wydania decyzji o warunkach zabudowy od faktycznego istnienia uzbrojenia terenu, ale jedynie zagwarantowanie, że powstanie stosowne uzbrojenie, pozwalające na prawidłowe korzystanie z obiektów budowlanych. W tym kontekście trzeba mieć na uwadze, że jest to ustalanie dostępności terenu do infrastruktury przesyłowej na etapie decyzji o warunkach zabudowy, biorąc pod uwagę specyfikę tej instytucji prawnej. Jeśli uzbrojenie terenu jeszcze nie powstało, to umieszczenie na obszarze inwestycji właściwych urządzeń musi zostać zagwarantowane w drodze umowy pomiędzy inwestorem, a właściwą jednostką organizacyjną, czyli przedsiębiorstwem zajmującym się dostarczaniem odpowiednich usług. Zagwarantowanie oznacza zapewnienie w drodze umowy, co nie jest tożsame z obowiązkiem posiadania takiej umowy, już w momencie starania się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy gwarancji, że taka umowa w przyszłości zostanie zawarta (por. uzasadnienie do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lipca 2022 roku, sygn. II OSK 2510/19). W przedmiotowej sprawie taka dostępność infrastruktury technicznej (uzbrojenia) w zakresie sieci została wykazana. Wnioskodawcy przedłożyli umowę o zaopatrzenie w wodę (k. 211 a.a), to jednak jej przedmiotem jest świadczenie usług w zakresie zaopatrzenie w wodę dla działki nr [...], z której powstały następnie działki nr [...] i [...]. Natomiast odbiór ścieków ma się natomiast odbywać bądź za pośrednictwem przyłączenia do kanalizacji, bądź poprzez odprowadzanie ścieków lokalnie do szczelnych zbiorników wybieranych (szambo) lub przydomowych oczyszczalni ścieków. Podobnie w zakresie możliwości przyłączenia do sieci elektroenergetycznej wnioskodawcy przedłożyli oświadczenie T.S.A. co w realiach niniejszej jest wystarczające.

Ze względu na powyższe Sąd na zasadzie art. 145 § 1 pkt. 1) lit. a) i lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

Na koszty zasądzone na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi składa się uiszczony wpis od skargi.