Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 421/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-08-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6290 Reforma rolna
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 2  ust. 1  lit. e
journal: Dz.U. 1944 nr 4 poz 17
law: Dekret Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.
article: art. 16  par. 1, 107  par. 1, 156  par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz Sędziowie: WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) WSA Joanna Skiba Protokolant specjalista Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi H. Ł. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2004 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącej H.Ł. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

I SA/Wa 421/13

UZASADNIENIE

Decyzją z [...] grudnia 2012 r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi po rozpatrzeniu wniosku H. Ł., o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] stycznia 2004 r. nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję z [...] stycznia 2004 r. w części, dotyczącej odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z [...] maja 1948 r., w zakresie w którym uznano, iż nieruchomość o powierzchni [...] ha, wydzielona z nieruchomości ziemskiej "[...]", położona w gminie G., powiecie [...], będąca własnością S. i J. Ł. podpada pod działanie dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej i stwierdził nieważność orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z [...] maja 1948 r. w tej części, a w pozostałej części zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy.

W uzasadnieniu organ nadzoru wskazał, że H. Ł. (organ omyłkowo wskazuje – Ł.), wniosła o stwierdzenie nieważności orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z [...] maja 1948 r. uchylającego z urzędu orzeczenie Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w [...] z [...] sierpnia 1946 r. nr [...] i uznającego, że nieruchomość o powierzchni [...] ha, wydzielona z nieruchomości ziemskiej [...], położona w gminie G., powiecie [...], podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit.e) dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego (dalej: dekret PKWN) z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 z późn. zm). Powyższe orzeczenie organ wydał w oparciu o art. 101 ust. 1 pkt b rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. z 1928 r. Nr 36, poz. 341-dalej: r.p.a.).

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, decyzją z [...] stycznia 2004 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z [...] maja 1948 r. W uzasadnieniu stwierdził, że nie zachodzą przesłanki nieważności wymienione w art. 156 § 1 kpa.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, zakończonej powyższą decyzją złożyła H. Ł. Skarżąca podniosła, że organ nie uwzględnił w swoim rozstrzygnięciu, tego że wnioskowane orzeczenie narusza w sposób rażący art. 101 ust. 1 r.p.a.

Rozpatrując ponownie sprawę Minister podniósł, że instytucja stwierdzenia nieważności decyzji jest odstępstwem od zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, wyrażonej w art. 16 § 1 kpa. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość decyzji wskutek naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Wydanie decyzji bez podstawy prawnej oznacza, że albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis jest, ale nie spełnia wymagań działania tej administracji, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne. Błędne powołanie podstawy decyzji stanowi wadę formy decyzji, a więc stanowi naruszanie art. 107 § 1 k.p.a. Istotnym jest, iż decyzja może być podjęta częściowo bez podstawy prawnej i wówczas w tej części podlega stwierdzeniu nieważności.

Minister wyjaśnił, że podstawą materialnoprawną wydania kwestionowanego rozstrzygnięcia był art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN z 6 września 1944 r. Zgodnie z dyspozycją tego przepisu na cele reformy rolnej podlegały przejęciu nieruchomości stanowiące własność albo współwłasność osób fizycznych i prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał, bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego i śląskiego, jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał 100 ha powierzchni ogólnej niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni. W myśl art. 2 ust. 2 dekretu nieważne są wszelkie prawne i fizyczne działy nieruchomości ziemskich, wymienionych w art. 2 ust. 1 pkt e) dokonane po 1 września 1939 r.

Na podstawie § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej, strona mogła ubiegać się o uznanie, że dana nieruchomość jest wyłączona spod działania postanowień zawartych w art. 2 ust. 1 lit e) dekretu.

Przedmiotem oceny w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] stycznia 2004 r. nr [...], odmawiająca stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z [...] maja 1948 r., które uchyliło z urzędu orzeczenie Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w [...] z [...] sierpnia 1946 r. nr [...] oraz stwierdzało, że nieruchomość ziemska "[...]" o powierzchni [...] ha podpada pod działanie 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.

Minister wyjaśnił, że współwłaścicielami nieruchomości "[...]" o powierzchni około [...] ha, byli 1 września 1939 r. S. F., S. Ł. i J. Ł. Na podstawie aktu notarialnego z [...] stycznia 1940 r. nr rep. [...], właściciele dokonali sprzedaży nieruchomości [...] o powierzchni [...] ha na rzecz S. P. i J. Ś. Współwłaściciele pozostawili dla siebie nieruchomość o powierzchni [...] ha. Nabywcy nieruchomości [...] o powierzchni [...] ha sprzedali ją następnie J. B. Jak wynika z zaświadczenia Powiatowego Urzędu Ziemskiego w G. z [...] sierpnia 1946 r., L.dz. [...], folwark "[...]" położony w gminie G. o powierzchni [...] ha został [...] stycznia 1945 r. przejęty od J. B. na rzecz Skarbu Państwa w trybie dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej, a następnie przekazany Zarządowi Miejskiemu W. Pozostała część majątku "[...]" o powierzchni [...] ha została [...] marca 1945 r. przekazana Zarządowi Miejskiemu W., jako mienie opuszczone. Potwierdza, to zdaniem organu, znajdujące się w aktach sprawy zaświadczenie Powiatowego Urzędu Ziemskiego w G. z 11 września 1946 r. L.dz. [...].

Wobec wniosku J. Ł. i S. Ł. Wojewódzki Urząd Ziemski w [...] orzeczeniem z [...] sierpnia 1946 r. nr [...] stwierdził, że nieruchomość "[...]" o powierzchni [...] ha nie podpada pod działanie dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej. Organ stając na stanowisku, że skuteczna była sprzedaż części nieruchomości "[...]" o powierzchni [...] ha, uznał, że pozostała jej część o powierzchni [...] ha nie wypełnia norm powierzchniowych warunkujących przejęcie na cele reformy rolnej. Powyższe orzeczenie zostało z urzędu uchylone decyzją Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z [...] maja 1948 r., który to organ jednocześnie orzekł, że przedmiotowa nieruchomość podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit e) dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej. Podstawą rozstrzygnięcia Ministra był art. 101 ust. 1 pkt b rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził, że nie doszło do prawnego, skutecznego podziału majątku "[...]" przed dniem 1 września 1939 r. Za bezskuteczne w ocenie Ministra uznać należy zbycie części nieruchomości o powierzchni [...] ha, dokonane na podstawie aktu notarialnego z [...] stycznia 1940 r. Bez znaczenia jest przy tym, że faktycznego podziału nieruchomości dokonano przed wybuchem wojny. Taki podział nie wywołuje skutku prawnego w postaci zniesienia współwłasności. W konsekwencji Minister uznał, że w dacie wejścia w życie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej S. F., S. Ł. i J. Ł. byli współwłaścicielami nieruchomości o powierzchni [...] ha. Interpretacja przepisu art. 2 ust. 2 dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej zaprezentowana przez skarżącą, że a contrario ważne są wszystkie działy faktyczne dokonane przed dniem 1 września 1939 r. jest, zdaniem organu, nieuzasadnioną nadinterpretacją tego przepisu.

Organ nadzoru wskazał, że z akt sprawy wynika, iż nieruchomość ziemska "[...]" o łącznej powierzchni [...] ha zawierała ponad 50 ha użytków rolnych. Zgodnie z protokołem przejęcia majątku "[...]" o powierzchni [...] od J. B., w jego skład wchodziło [...] ha gruntów ornych, [...] ha łąk i pastwisk. Ponadto, jak wskazuje plan gruntów kolonii pn. "[...]", stanowiących własność S. i J. małżonków Ł. o powierzchni [...] ha, pochodzący z 2 kwietnia 1946 r., nieruchomość obejmowała [...] ha gruntów ornych. Powyższe, w ocenie organu, dowodzi, że w skład przedmiotowego majątku wchodziło łącznie [...] ha użytków rolnych. W następstwie tego omawiana nieruchomość spełniła normy powierzchniowe przewidziane w art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej.

Zdaniem Ministra w powyższym zakresie nie można stwierdzić, aby kwestionowane orzeczenie wydane zostało bez podstawy prawnej. W rezultacie orzeczenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z [...] maja 1948 r. w części uchylającej z urzędu orzeczenie Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w [...] z [...] sierpnia 1946 r. nr [...], było zasadne i prawidłowe.

Odnosząc się do drugiej części orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z [...] maja 1948 r. organ nadzoru wskazał, że art. 101 ust. 1 lit b. rozporządzenia z 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym nie dawał podstaw do orzekania o tym jakie nieruchomości popadają pod działanie dekretu z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Powyższy przepis upoważniał Ministra Rolnictwa jedynie do uchylenia orzeczenia Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w [...] z [...] sierpnia 1946 r. Natomiast zgodnie z art. 2 ust. 1 lit e) dekretu z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej – nieruchomości ziemskie spełniające przesłanki wymienione w powyższym artykule przechodziły na własność Państwa z mocy prawa. Ponadto w myśl § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z 6 września 1944 r. orzekanie czy dana nieruchomość przeszła z mocy prawa na rzecz Państwa należało w I instancji do kompetencji wojewódzkich urzędów ziemskich, a od decyzji wojewódzkiego urzędu ziemskiego służyło stronom prawo odwołania do Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych. Z tego względu organ nadzoru uznał, że orzeczenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z [...] maja 1948 r. w zakresie, w którym uznało iż nieruchomość o powierzchni [...] ha, wydzielona z nieruchomości ziemskiej "[...]" położona w gminie G., powiecie [...], będąca własnością S. i J. Ł. podpada pod działanie dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, wydane zostało bez podstawy prawnej.

Z powyższego, zdaniem Ministra, wynika iż zasadne jest stwierdzenie nieważności orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z [...] maja 1948 r. w wyżej wskazanej części.

Minister podniósł, że w doktrynie i orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, zgodnie z którym dopuszczalne jest stwierdzenie nieważności części decyzji administracyjnej (vide: wyrok NSA z dnia 21 grudnia 1999 r. sygn. akt IV SA 2311/97). Unieważnienie części decyzji może nastąpić wtedy, gdy tylko część unieważniana zawiera wady z art. 156 § 1 k.p.a., a wadliwość rozstrzygnięcia nie wywiera wpływu na treść pozostałych rozstrzygnięć zawartych w decyzji. Ponadto, wolny od wad fragment decyzji, któremu nie odmawia się skuteczności, powinien stanowić rozstrzygnięcie, mogące samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym (vide: wyrok SN z dnia 23 stycznia 2003 r. sygn. akt III RN 3/02). Sytuacja taka, zdaniem organu nadzoru, ma miejsce w niniejszej sprawie. Z powyższych przyczyn mając na względzie, że decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] stycznia 2004 r. jest wadliwa w części, organ nadzoru na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił część rozstrzygnięcia i w tej części orzekł merytorycznie, natomiast w pozostałej części zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy.

Na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] grudnia 2012 r. skargę złożyła H.

Ł. Decyzję zaskarżyła w części utrzymującej w mocy decyzję z [...] stycznia 2004 r.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

- naruszenie art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 7, 8, 107 § 3 k.p.a. oraz art. 101 ust. 1 lit. b rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym poprzez:

a/ uznanie, że decyzja nadzorcza wydana w pierwszej instancji odmawiająca stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z [...] maja 1948 r. w części uchylającej w trybie nadzoru orzeczenie Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w [...] z [...] sierpnia 1946 r. jest zgodna z prawem, podczas gdy decyzja ta jest oczywiście i rażąco wadliwa również w tej części, albowiem nie bierze pod uwagę, że kwestionowana decyzja Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych w całości wydana została z rażącym naruszeniem art. 101 ust. 1 lit. b rozporządzenia z 22 marca 1928 r.

b/ niewyjaśnienie w toku postępowania jak również w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji czy orzeczenie Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w [...] z [...] sierpnia 1946 r. stwierdzające, że przedmiotowa nieruchomość o nazwie "[...]" nie podpada pod działanie dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej, wydane zostało "bez jakiejkolwiek podstawy prawnej" co zasadniczo utrudnia ocenę zgodności z prawem zaskarżonych decyzji Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych oraz Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi;

c/ wydanie decyzji w zaskarżonej części mimo, iż oczywistym wydaje się, że orzeczenie Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w [...] wydane zostało na podstawie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania Dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej oraz art. 2 ust. 1 lit. e tegoż dekretu, a więc nie bez jakiejkolwiek podstawy prawnej i w związku z tym Minister Rolnictwa i Reform Rolnych nie miał prawa w trybie nadzoru w oparciu o inną interpelację powyższej podstawy prawnej uchylić orzeczenie z [...] sierpnia 1946 r. co rozpoznający sprawę w trybie art. 156 § 1 k.p.a. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi winien uwzględnić, stwierdzając nieważność decyzji z [...] maja 1948 r. w całości.

Ponad to skarżąca wskazała na błędne podanie nazwiska strony w zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że majątek "[...]" był przed wojną współwłasnością trzech osób.

Z uwagi na poważne zadłużenia został podzielony i jego większa część przekazana została w naturze, a następnie sprzedana przez pierwotnych właścicieli osobom trzecim. Przeprowadzanie powyższej operacji rozpoczęło się przed 1 września 1939 r., a jedynie umowa notarialna zawarta została dopiero [...] stycznia 1940 r., co wynikało z trudności natury formalnej, a nie z chęci uniknięcia następstw przyszłego dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej.

Pozostała pierwotnym właścicielom część majątku miała niespełna [...] ha i stanowiła całość gospodarczą całkowicie odrębną od sprzedanej części. Jak wynika z treści aktu notarialnego S. i J. małżonkowie Ł. posiadali dodatkową nieruchomość rolną o powierzchni [...] morgów i [...] prętów z zabudowaniami, co pozwoliło utworzyć na bazie tej nieruchomości oraz podzielonego folwarku "[...]" dwa osobne gospodarstwa rolne; jedno, mniejsze należące do Ł. i S. F. i drugie, większe, sprzedane S. P. i J.Ś.

Nadto w 1943 r. zmarła S. F. i nieruchomość w części weszła w skład masy spadkowej.

Uwzględniając powyższy stan faktyczny organy administracyjne orzekające o stosowaniu przepisów o przeprowadzeniu reformy rolnej do resztówki majątku "[...]" stanęły na stanowisku, że resztówka ta nie podpada pod przepisy o reformie rolnej. Świadczą o tym zaświadczenia wydane przez Urząd Gminy G. (z 2 08 1946), zaświadczenia i informacje Powiatowego Urzędu Ziemskiego w G. (z 12.04.1946 i z 2.08.1946 r.) oraz orzeczenie Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w [...] z [...] sierpnia 1946 r. w sprawie nr [...], formalnie stwierdzające powyższy fakt.

Orzeczenie to wydane zostało na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania Dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej i dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. W orzeczeniu wskazana została konkretna i prawidłowa postawa prawna, zaś z uzasadnienia orzeczenia wynika interpretacja przepisów i ustalenia faktyczne, które legły u podstaw rozstrzygnięcia.

Odnosząc się do orzeczenia z [...] maja 1948 r. skarżąca wskazała, że wydane ono było na podstawie przepisów proceduralnych zawartych w rozporządzeniu Prezydenta Rzeczypospolitej z 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym. W art. 101 tego rozporządzenia przewidziana została możliwość uchylenia w trybie nadzoru prawomocnej decyzji przez władzę nadzorczą To uprawnienie zawężone zostało jednak do ściśle i rygorystycznie określonych sytuacji.

W orzeczeniu z [...] maja 1948 r. Minister jako procesową podstawę uchylenia decyzji Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego wskazał art. 101 ust. 1 lit b. rozporządzenia o postępowaniu administracyjnym. Aby rozstrzygnięcie to można było uznać za zgodne z prawem, wykazane być powinno, że Wojewódzki Urząd Ziemski orzekł "bez jakiejkolwiek podstawy prawnej" .

W uzasadnieniu decyzji Ministra z [...] maja 1948 r. brak odniesienia się do tego problemu, co samo w sobie stanowi poważne naruszenie przepisów postępowania administracyjnego.

W ocenie skarżącej analiza zebranego w sprawie materiału oraz treści wydanych orzeczeń pozwala na sformułowanie zarzutu rażącego naruszenia art. 101 ust. 1 lit b. rozporządzenia o postępowaniu administracyjnym.

Całkowicie bezzasadne jest bowiem ustalenie, że orzeczenie Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego wydane zostało bez jakiejkolwiek podstawy prawnej.

Stosując literalną wykładnię przepisu stwierdzić należy, że orzeczenie oparte zostało nie tylko na "jakiejkolwiek" podstawie prawnej ale na konkretnej i właściwej, odnoszącej się do cytowanych przepisów o przeprowadzeniu reformy rolnej.

Skarżąca podkreśliła że celem reformy rolnej było stworzenie ustroju rolnego opartego na silnych, zdrowych i zdolnych do wydatnej produkcji gospodarstwach, stanowiących prywatną własność ich posiadaczy. Osiągnięcie tego celu nastąpić miało m.in. poprzez upełnorolnienie istniejących gospodarstw karłowatych, małorolnych i średniorolnych. Biorąc pod uwagę, to że przedmiotowa nieruchomość miała ok. [...] ha i stanowiła prywatną własność osób mających wyższe wykształcenie rolnicze i wykonujących zawód rolnika, pozostawienie jej dotychczasowym właścicielom w pełni odpowiadało wskazanym powyżej celom reformy rolnej. Organ administracji nawet w szczególnym okresie drugiej połowy lat 40 XX wieku musiał te okoliczności uwzględnić, bo wymagał tego dekret.

W ocenie skarżącej z poczynionych w toku postępowania prowadzonego przez Wojewódzki Urząd Ziemski ustaleń wynika, że do faktycznego, fizycznego działu majątku "[...]" doszło przed 1 września 1939 r., natomiast podział ten sformalizowany został w postaci umowy notarialnej w styczniu 1940 r. Skarżąca podkreśliła, że zmieniony 19 stycznia 1945 r. ustęp 2 art. 2 dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej za nieważne uznawał wszelkie prawne lub fizyczne działy nieruchomości ziemskich . A contrario więc działy fizyczne nieruchomości ziemskich dokonane przed 1 września 1939 r. dekret uznawał za ważne.

W tych okolicznościach orzeczenia Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego z [...] sierpnia 1946 r. nie sposób było uznać za wydane bez jakiejkolwiek podstawy prawnej. Było ono bowiem wydane na podstawie obowiązujących przepisów prawa, w oparciu o ich dopuszczalną interpretację i poczynione ustalenia faktyczne, a nadto realizowało nadrzędny cel dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej (art. 1 ust. 1). Dlatego zdaniem skarżącej takiej decyzji Minister Rolnictwa i Reform Rolnych nie miał prawa uchylić w trybie nadzoru.

Skarżąca podniosła, że decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w części orzekającej, iż Minister Rolnictwa i Reform Rolnych miał prawo uchylić orzeczenie [...] Urzędu Ziemskiego, wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa. Minister prawidłowo stosując art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. winien stwierdzić nieważność orzeczenia z [...] maja 1948 r. w całości, gdyż orzeczenie to rażąco naruszało przepis art. 101 obowiązującego ówcześnie rozporządzenia o postępowaniu administracyjnym.

Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna, z powodu podniesionego w niej zarzutu rażącego naruszenia przepisu art. 101 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 22 marca 1928 r. w kontrolowanym w postępowaniu nadzorczym orzeczeniu Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z [...] maja 1948 r. Otóż kluczowe w rozpatrywanej sprawie jest to, że przy ocenie prawidłowości rozstrzygnięcia władzy nadzorczej (Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych) wydającej orzeczenie z [...] maja 1948 r. nie została uwzględniona okoliczność, że władza ta uznając, że zaistniał któryś z przypadków określonych w art. 101 ust. 1 lit. a) do e) rozporządzenia mogła jedynie uchylić kontrolowane w postępowaniu nadzorczym orzeczenie. Przepis art. 101 ust. 1 rozporządzenia w sytuacjach wyżej określonych nie przewidywał żadnego innego rodzaju rozstrzygnięcia (poza art. 101 ust.2 rozporządzenia, który w swej treści zbliżony jest do art. 158 § 2 kpa).

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w zaskarżonej decyzji z [...] grudnia 2012 r. prawidłowo przyjął, że art. 101 ust.1 rozporządzenia nie dawał władzy nadzorczej podstaw do innych rozstrzygnięć poza uchyleniem decyzji, tj. w kontrolowanym orzeczeniu rozstrzygania co do istoty sprawy, jak miało miejsce w przypadku orzeczenia z [...] maja 1948 r. Jednakże ograniczając się do uchylenia decyzji z [...] stycznia 2004 r. jedynie w części orzekającej w orzeczeniu z [...] maja 1948 r. co do istoty sprawy i stwierdzenia nieważności jedynie w tej części z jednoczesnym utrzymaniem w mocy swojej decyzji poprzedzającej w pozostałej części wyprowadził niewłaściwe konsekwencje prawne z art. 101 ust.1 rozporządzenia.

Jak już wyżej podniesiono przepis art. 101 ust.1 rozporządzenia przewidywał jedynie kasacyjny charakter rozstrzygnięcia. Niedopuszczalne było więc jakiekolwiek inne rozstrzygnięcie (w przypadku wystąpienia przesłanek z art. 101 ust.1 lit a) do e) i art. 101 ust. 2 tego przepisu), w tym dodawanie do osnowy orzeczenia nadzorczego ("uchylić") dodatkowego elementu nie przewidzianego w tym przepisie. Określony rodzaj rozstrzygnięcia ("uchylić") był bezwzględnie wiążący. Natomiast rozstrzygnięcie w orzeczeniu z [...] maja 1948 r. polegające na zastosowaniu koniunkcji orzeczeń kasacyjnego i orzeczenia co do istoty sprawy, jako nie mieszczące się w ramach wzorca kontroli z art. 101 ust. 1 rozporządzenia i nie mieszczące się w zakresie kompetencji organu nadzoru stanowi rażące naruszenie prawa, a więc powinno podlegać stwierdzeniu nieważności w całości (o ile nie zachodzą przesłanki z art. 156 § 2, co skutkuje wówczas rozstrzygnięciem na podstawie art. 158 § 2 kpa).

W zaskarżonej decyzji przyjęte zostało błędne założenie, że zasadne jest stwierdzenie nieważności orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] maja 1948 r. w części wykraczającej poza jedynie dopuszczalny rodzaj rozstrzygnięcia, tj. uchylenia kontrolowanego orzeczenia. Do tego błędnego założenia w zaskarżonej decyzji powołano się na ugruntowany w doktrynie i orzecznictwie pogląd, zgodnie z którym dopuszczalne jest stwierdzenie nieważności części decyzji administracyjnej. Jednakże nie dostrzeżono, że warunkiem zastosowania tego poglądu jest okoliczność wydania rodzajowo dopuszczalnego rozstrzygnięcia w rozumieniu procesowym.

Sąd co do zasady podziela tezy z dwóch wyroków: SN i NSA powołanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, które odnoszą się do dopuszczalności stwierdzenia nieważności części decyzji, jednakże dotyczą one innych rodzajów rozstrzygnięć, mieszczących się w dopuszczalnych katalogach rozstrzygnięć organów nadzoru. Nie są więc adekwatne w rozpatrywanej sprawie. Otóż powołany wyrok Sądu Najwyższego z 23 stycznia 2003 r. III RN 3/02 lex 78508 dotyczy rodzajów opłat za zanieczyszczenie powietrza, które zostały zasumowane w jedną opłatę. Opłaty te choć w jednej kwocie składały się z kilku elementów, którym, jak wskazał SN, można przypisać cechy decyzji częściowej. W takiej sytuacji możliwe było więc stwierdzenie nieważności co do części decyzji. Z kolei z uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 grudnia 1999 r. IV SA 2311/97 lex 48738 wynika również, że organ nadzoru zastosował właściwy rodzaj rozstrzygnięcia w sprawie. Natomiast kontrolowane w postępowaniu nadzorczym decyzje wydane w postępowaniu zwykłym były rażąco wadliwe w części dotyczącej ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na rzecz spółdzielni mieszkaniowej , w sytuacji gdy do rozpoznania pozostał wniosek dekretowy oraz nie dokonany został konstytutywny wpis tego prawa do księgi wieczystej na rzecz spółdzielni.

W żadnym z tych orzeczeń nie występował problem niewłaściwego rodzaju rozstrzygnięcia w decyzji nadzorczej tj. rozstrzygnięcia nie mieszczącego w katalogu rozstrzygnięć.

Należy podkreślić, że nawet w postępowaniu zwykłym organ odwoławczy nie może wydać rozstrzygnięcia nie mieszczącego się w katalogu określonym w art. 138 kpa. Katalog tych rozstrzygnięć jest zamknięty i bezwzględnie wiążący, co oznacza, że nie jest możliwe wydanie decyzji o treści innej niż wynikająca z tego przepisu. Wydanie zaś nieprzewidzianego tą regulacją rozstrzygnięcia rażąco narusza prawo. Tym bardziej dotyczy to rozstrzygnięć wydawanych przez organy nadzoru na podstawie obecnych przepisów postępowania jak również dotyczyło na podstawie przepisu art. 101 ust. 1 rozporządzenia z 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym.

Jak wyżej wskazano władza nadzorcza nie mogła wydawać rozstrzygnięć, w których zawarty był element kasacyjny i element rozstrzygający co do istoty sprawy. Tymczasem osnowa orzeczenia nadzorczego z [...] maja 1948 r. zawiera takie dwa wzajemnie wykluczające się elementy. Wobec powyższego z przyczyn wyżej omówionych rażąco narusza ona wzorzec kontroli z art. 101 ust.1 rozporządzenia i wyczerpuje przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Dlatego Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję z [...] stycznia 2004 r. w całości (a nie w części jak wnioskowała skarżąca), jako wydane z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 kpa, art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez ich zastosowanie jedynie co do części decyzji poprzedzającej i stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego z [...] maja 1948 r. jedynie w części oraz poprzez niezastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 kpa przy rozpoznaniu sprawy przez organ w decyzji z [...] stycznia 2004 r. Sąd wydając takie rozstrzygnięcie miał również na względzie, że organ nadzoru nie zbadał czy w niniejszej sprawie wystąpiły bądź nie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne. Jak wynika z akt sprawy nieruchomość została podzielona i część działek jest przedmiotem użytkowania wieczystego. Otóż obowiązkiem organu nadzoru badającego legalność decyzji w kontekście przesłanek z art. 156 § 1 kpa jest w każdym przypadku ustalenie czy decyzja wywołała czy też nie wywołała nieodwracalne skutki prawne. Zaskarżona decyzja żadnych ustaleń w tej kwestii nie zawiera.

Odnośnie zarzutu skargi dotyczącego błędu w nazwisku skarżącej, to wada ta może być naprawiona w trybie art. 113 § 1 kpa i sama w sobie nie ma wpływu na treść rozstrzygnięcia.

Zastosowanie przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi niewłaściwego wzorca kontroli do oceny orzeczenia z [...] maja 1948 r. zwalnia Sąd od badania czy majątek ziemski "[...]" podpadał pod działanie przepisu art. 2 ust.1 pkt e) dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej.

Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności Sąd orzekł jak w sentencji wyroku na postawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 152 i art. 200 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Ponownie rozpoznając sprawę organ nadzoru uwzględni stanowisko przedstawione w niniejszym uzasadnieniu.