Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1985/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-07-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6172 Notariusze i aplikanci notarialni
Skarżony organ: Minister Sprawiedliwości
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia del. WSA Jacek Czaja (spr.) Protokolant Magdalena Chewińska po rozpoznaniu w dniu 1 lipca 2022 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Sprawiedliwości od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 lipca 2018 r. sygn. akt VI SA/Wa 403/18 w sprawie ze skargi P. P. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie powołania na stanowisko notariusza 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Ministra Sprawiedliwości na rzecz P. P. 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

I.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 3 lipca 2018 r., ygn.. akt VI SA/Wa 403/18, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn.: Dz.U. z 2022 r., poz. 329; dalej: p.p.s.a.), uchylił decyzję Ministra Sprawiedliwości z [...] grudnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie powołania na stanowisko notariusza oraz zasądził od Ministra Sprawiedliwości na rzecz skarżącego 697 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

II.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożył Minister Sprawiedliwości i zaskarżając ten wyrok w całości, wniósł o: uchylenie tego wyroku w całości oraz rozpoznanie skargi P.P. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z [...] grudnia 2017 r., nr [...] i oddalenie skargi w całości; ewentualnie uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania; ponadto zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Organ wniósł także o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W skardze kasacyjnej zarzucono:

naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez błędne jego zastosowanie wskutek nietrafnego przyjęcia, że decyzja Ministra Sprawiedliwości z [...] grudnia 2017 r. nr [...] została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., podczas gdy do takiego naruszenia nie doszło, a w konsekwencji błędne uchylenie ww. decyzji;

2) naruszenie art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie;

a także naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy;

3) art. 11 pkt 2 ustawy Prawo o notariacie poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że Minister Sprawiedliwości nietrafnie uznał, że P.P. nie spełnia przesłanek powołania na stanowisko notariusza, jakimi są dawanie rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu notariusza oraz nieskazitelności charakteru i w konsekwencji uchylenie decyzji organu odmawiającej powołania na stanowisko notariusza osoby, co do której zachodzą przesłanki do stwierdzenia braku posiadania przymiotów nieskazitelnego charakteru oraz gwarancji należytego wykonywania obowiązków notariusza.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną P.P. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenie od strony przeciwnej na jego rzecz kosztów postępowania.

III.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek nieważności postępowania - określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. - jak też nie zachodzą przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenie oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

2. Jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Przepis ten wyznacza granice, w jakich NSA z urzędu uzasadnia wyrok w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej. Wskazany przepis szczególny modyfikuje regułę wynikającą z przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. - stosowanym odpowiednio przez NSA w związku z art. 193 (zdanie pierwsze) p.p.s.a. - w ten sposób, że umożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ograniczenie się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, z pominięciem innych elementów uzasadnienia, które nie są niezbędne dla wyjaśnienia podstawy prawnej wyroku i istoty rozstrzygnięcia sprawy przez NSA. W rozpoznawanej sprawie przesłanka ta została spełniona.

3. Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszenie prawa materialnego, przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.); naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Skarga kasacyjna w rozpoznawanej sprawie zawiera zarzutu oparte na obydwu podstawach kasacyjnych, co należy wywieść z analizy całej jej treści z uwagi na brak staranności w sformułowaniu zarzutów w petitum skargi kasacyjnej.

4. Nieusprawiedliwiony okazał się zarzut naruszenia przepisów postępowania (punkt 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej). Odnosząc się do tego zarzutu przede wszystkim podnieść należy, że sąd pierwszej instancji wskazał na konsekwencje posłużenia się przez ustawodawcę w art. 11 pkt 2 ustawy z 14 lutego 1991 r. - Prawo o notariacie (tekst. jedn.: Dz.U. z 2020 r., poz. 1192 ze zm.) pojęciami niedookreślonymi w zakresie określenia przesłanek decyzji o powołaniu notariusza. Zgodnie z tym przepisem, notariuszem może być powołany ten, kto jest nieskazitelnego charakteru i daje rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu notariusza, przy czym - jak podkreślił WSA - wobec charakteru tych pojęć, organ stosujący prawo zobowiązany jest do szczególnej uwagi dokonując ich interpretacji oraz wyjątkowej staranności w zakresie zbierania i oceny materiału dowodowego.

5. Sąd pierwszej instancji stwierdził także, że przesłanka wymieniona w art. 11 pkt 2 ustawy - Prawo o notariacie, "ma charakter ocenny, a zatem i uznaniowy", co prowadzi do wniosku, że dokonana na jej podstawie ocena, zgodnie z art. 7 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2021 r., poz. 735), nie może być dowolna i musi uwzględniać interes społeczny oraz słuszny interes strony. Zdaniem WSA Minister Sprawiedliwości naruszył zasady postępowania administracyjnego, w tym zasadę prawdy obiektywnej oraz uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, gdyż nie wyjaśnił wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności i pominął słuszny interes strony.

6. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wnioski wyprowadzone w sprawie przez sąd pierwszej instancji na skutek przyjęcie powyższego stanowiska, są prawidłowe - znajdując potwierdzenie w świetle okoliczności sprawy - pomimo nietrafnej interpretacji charakteru przepisu art. 11 pkt 2 ustawy - Prawo o notariacie, o czym będzie mowa w dalszej części uzasadnienia. Jak wynika z uzasadnienia spornej decyzji, zdaniem organu dowody zebrane w sprawie "nie pozwalają przyjąć, że P.P. zasługuje na zaufanie jakim Państwo obdarza notariuszy". Przytoczoną ocenę zakwestionował sąd pierwszej instancji podnosząc, że organ oparł się na jednym, nagannym zdarzeniu, którego jednak nie ocenił "w kontekście dotychczasowego życia skarżącego" i nie ustalił wpływu tego zdarzenia na przesłankę "nieskazitelnego charakteru i rękojmi prawidłowego wykonywania obowiązków notariusza".

7. Odnosząc się do sformułowanego w tym zakresie zarzutu skargi kasacyjnej (punkt 3 petitum skargi kasacyjnej), podkreślić trzeba, że w sprawie nie jest kwestionowana okoliczność wydania przez Sąd Rejonowy w [...]1 Wydział Karny z siedzibą w [...]2 wyroku nakazowego z [...] kwietnia 2014 r. (sygn. akt [...]), którym uznano skarżącego winnym popełnienia wykroczenia z art. 119 § 1 Kodeksu wykroczeń. Wskazanym wyrokiem wymierzono skarżącemu karę grzywny (300 zł) za dokonanie zaboru w celu przywłaszczenia tablicy firmowej kancelarii notarialnej notariusza J.Z. - poprzez jej zerwanie ze ściany w nocy [...] sierpnia 2013 r. (wyrok prawomocny od [...] maja 2014 r.). Sporne jest natomiast znaczenie faktu skazania skarżącego na tle innych okoliczności związanych z postawą skarżącego - ocenianych łącznie z punktu widzenia przesłanek z art. 11 pkt 2 ustawy - Prawo o notariacie.

8. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela poglądu skarżącego kasacyjnie, jakoby organ wykazał - wbrew twierdzeniom zawartym w uzasadnieniu wyroku WSA - że P.P. nie spełnia przesłanek, o których mowa w art. 11 pkt 2 ustawy - Prawo o notariacie. Autor skargi kasacyjnej nie podważył skutecznie wyrażonej przez sąd pierwszej instancji oceny, że w spornej decyzji nie zostały wzięte pod uwagę istotne w sprawie okoliczności. WSA wskazał między innymi zarówno na fakt ukarania skarżącego za wykroczenie popełnione w 2013 r., jak i na dobrowolne naprawienie szkody spowodowanej tym wykroczeniem. Ponadto WSA zauważył, że wobec skarżącego nie toczyło się żadne postępowanie dyscyplinarne, wyjaśniające ani skargowe, zaś przez okres aplikacji w sposób sumienny i prawidłowy wykonywał on swoje obowiązki, jak też uzyskał pozytywną opinię patronki.. WSA stwierdził, że organ jedynie zacytował powyższą opinię, nie dokonując jej oceny, a nadto pominął opinie wystawione przez sędziów nadzorujących praktyki w sądzie oraz opinię wystawioną przez notariusza, w którego kancelarii skarżący wykonywał obowiązki po ukończeniu aplikacji.

9. Podkreślenia wymaga, że wyżej wskazane deficyty spornej decyzji nie zostały w skardze kasacyjnej zanegowane - co do samej zasady - w tym sensie, że nie zakwestionowano przydatności podniesionych przez WSA okoliczności w sprawie - w celu ustalenia spełniania przez skarżącego przesłanek określonych w art. 11 pkt 2 Prawa o notariacie. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że pomimo tezy autora skargi kasacyjnej, że organ wyjaśnił wszystkie istotne dla sprawy okoliczności, jak też, że nie pominął słusznego interesu strony, nie sposób odnaleźć w treści spornej decyzji argumentacji odnoszącej się do podniesionych przez sąd pierwszej instancji kwestii - co było powodem uwzględnienia skargi (na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Stwierdzić przy tym należy, że oceny tej nie zmienia wyeksponowany w skardze kasacyjnej uznaniowy charakter decyzji w przedmiocie wniosku o powołanie na stanowisko notariusza, bowiem z jednej strony, jest to pogląd błędny, a z drugiej strony nawet w przypadku decyzji uznaniowej organ nie jest zwolniony z obowiązku dokonania prawidłowych ustaleń, czego w rozpoznawanej sprawie nie przeprowadzono.

10. Problem ten dostrzegł nawet skarżący kasacyjnie organ stwierdzając, że decyzja w sprawie powołania na stanowisko notariusza "podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego, po zgromadzeniu i wszechstronnym rozważeniu całokształtu materiału dowodowego", co niestety nie znalazło odzwierciedlenia w realiach rozpoznawanej sprawy. Reasumując, o ile więc można uznać, że organ zgromadził w toku postępowania szereg dowodów z dokumentów, które zawierały dane o wieloletniej aktywności zawodowej skarżącego, jak też informację o szczególnym epizodzie osobistym skarżącego - popełnieniu wykroczenia - o tyle ocena tych dowodów i ujawnionych w nich okoliczności, z punktu widzenia przesłanek wymienionych w art. 11 pkt 2 ustawy - Prawo o notariacie, w zasadzie nie została dokonana. Organ ograniczył się bowiem do rozważenia znaczenia - w świetle ustawowego wymogu nieskazitelnego charakteru i dawania rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu notariusza - faktu ukarania skarżącego za popełnienie wykroczenia, co oczywiście było dalece niewystarczające wobec obowiązków organu wynikających z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. w zw. z art. 11 pkt 2 ustawy - Prawo o notariacie. Biorąc pod uwagę argumenty podniesione w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdza wystąpienia podstaw do zakwestionowania oceny wyrażonej przez sąd pierwszej instancji odnośnie naruszenia wyżej wskazanych przepisów postępowania.

11. Nie można także podzielić argumentacji organu odwołującej się do szczególnej roli interesu społecznego "w przypadku zawodów zaufania społecznego", będącej powtórzeniem poglądu wyrażonego przez WSA w Warszawie w wyroku z 13 maja 2016 r. (sygn. akt VI SA/Wa 1958/15). Autor skargi kasacyjnej wskazał, że w orzeczeniu tym WSA w Warszawie uznał, że w przypadku zawodów zaufania społecznego, interes społeczny "odgrywa szczególną rolę, istotniejszą od prywatnego interesu osoby pretendującej do takiego zawodu". Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że powyższa teza wyrażona została w sprawie o diametralnie odmiennych okolicznościach i nie może - z tej choćby racji - znaleźć zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Tez ta nie ma także waloru ogólniejszego wobec nieuwzględnienia rzeczywistego normatywnego znaczenia przepisów art. 10 § 1 i 3 ustawy - Prawo o notariacie. Wbrew bowiem stanowisku skarżącego kasacyjnie organu, powołanie na stanowisko notariusza (art. 10 § 1 ustawy - Prawo o notariacie) nie odbywa się w drodze swobodnej (uznaniowej) decyzji Ministra Sprawiedliwości. Rozstrzygając wniosek o powołanie na stanowisko notariusza Minister Sprawiedliwości nie działa w ramach luzu decyzyjnego - umożliwiającego dokonanie wyboru rozstrzygnięcia w ustalonym stanie faktycznym oraz przy ustalonej normatywnej treści obowiązującego prawa. Minister Sprawiedliwości może odmówić powołania kandydata na stanowisko notariusza tylko w przypadkach określonych w ustawie, a więc jeśli stwierdzi spełnienie negatywnych przesłanek określonych w art. 10 § 3 oraz art. 11 w zw. z art. 12 i 13 ustawy - Prawo o notariacie,.

12. Odnosząc się do zarzutu, że skazanie skarżącego za popełnienie wykroczenia dyskwalifikuje go jako kandydata na notariusza, zauważyć trzeba, że sąd pierwszej instancji trafnie uznał, że jakkolwiek "jednorazowe zdarzenie może rzutować w sposób kluczowy i przesądzający na ocenę nieskazitelności charakteru i rękojmi", jednak nie zwalnia to organu od obowiązku "szerszej analizy postawy danej osoby w życiu prywatnym i zawodowym, jej cech charakteru i dotychczasowego życia." Uprawniony więc był wniosek sądu pierwszej instancji, że dopiero na tle całej sytuacji skarżącego należy ocenić znaczenie popełnionego wykroczenia, co da pełny obraz sprawy i wówczas dopiero "podjęte na tej podstawie rozstrzygnięcie nie przybiera formy ponownego ukarania". Wniosek ten jest prawidłowy, co uzasadnia stwierdzenie, że sąd pierwszej instancji trafnie uznał za uzasadniony zarzut skargi w zakresie zaniechania przez organ przeprowadzenia "pełnej analizy charakteru skarżącego", co w ocenie WSA mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

13. Niezrozumiała jest argumentacja organu dotycząca zarzutu niepodjęcia przez skarżącego (od kwietnia 2014 r.) zatrudnienia, w tym nieskorzystania z możliwości wykonywania obowiązków zastępcy notarialnego, czy też wykonywania innego zawodu prawniczego. Skoro autor skargi kasacyjnej trafnie zauważył, że zaniechanie podjęcia pracy nie ma "znaczenia z punktu widzenia kwalifikacji wnioskodawcy, które zostały zweryfikowane w sposób przewidziany prawem", to - jak to ujęto w skardze kasacyjnej - "brak danych pozwalających stwierdzić, jak wnioskodawca obecnie wykonuje obowiązki zawodowe" jest naturalną konsekwencją niepodejmowania pracy zawodowej w danym okresie. Oznacza to, że wątpliwość autora skargi kasacyjnej, czy skarżący "będzie prawidłowo wykonywał zawód notariusza i przestrzegał wysokich standardów etycznych, będących podstawą wykonywania tego zawodu" - zakładając, że zagadnienie to mieści się w zakresie pojęcia dotychczasowego postępowania kandydata - może być niewątpliwie rozważone na podstawie analizy materiału dowodowego pozyskanego przez organ zgodnie z przepisami prawa (art. 10 § 3 zdanie drugie i art. 13a ustawy - Prawo o notariacie). Granice takiej analizy nie mogą wykraczać poza ustawowo określone kwestie rzetelności, uczciwości i przestrzegania wartości demokratycznego państwa prawnego. Wykluczone jest przy tym swoiste prognozowanie na przyszłość, oparte na uproszczonej i nieuprawnionej metodzie wnioskowania z faktu niewykonywania przez skarżącego zawodu prawniczego, zwłaszcza w sytuacji prawniczych zawodów regulowanych, do których dostęp nie zależy wyłącznie od woli osoby zainteresowanej.

14. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a.