Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 708/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-06-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6145 Sprawy dyrektorów szkół
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184, art. 204 pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 36a ust. 6 pkt 3
journal: Dz.U. 2016 poz 1943
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jedn.
article: art. 25 zn. 1 ust. 1, art. 34 ust. 1 i ust. 2
journal: Dz.U. 2015 poz 1881
law: Ustawa z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost – Durchowska Protokolant starszy asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 28 czerwca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 18 października 2017 r. sygn. akt II SA/Bd 944/17 w sprawie ze skargi Prezydenta Miasta W. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody K. z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia w sprawie powołania komisji konkursowych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Prezydenta Miasta W. na rzecz Wojewody K. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z 18 października 2017 r., II SA/Bd 944/17, oddalił skargę Prezydenta Miasta W. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody K. z [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia w sprawie powołania komisji konkursowych. W uzasadnieniu Sąd I instancji podniósł, że istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do kwestii, czy w składzie komisji konkursowych powołanych zarządzeniem Prezydenta Miasta W. nr [...] z [...] kwietnia 2017 r. celem wyłonienia kandydatów na stanowiska dyrektorów szkół i placówek, dla których organem prowadzącym jest Gmina Miasto W., nie nastąpiła nadreprezentacja jednej z reprezentatywnych central związkowych – Forum Związków Zawodowych, w związku z desygnowaniem do składów poszczególnych komisji konkursowych czterech jej przedstawicieli, co w ocenie organu nadzoru stanowiło istotne naruszenie prawa. Art. 36a ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 1943, dalej jako: "u.s.o.") określa procedurę przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki. Jednym z etapów tej procedury jest powołanie komisji konkursowej w celu wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki. Stanowi o tym, powołany w zarządzeniu nr [...] z [...] kwietnia 2017 r. – art. 36a ust. 6 u.s.o., zgodnie z którym w celu przeprowadzenia konkursu organ prowadzący szkołę lub placówkę powołuje komisję konkursową w składzie: 1) po trzech przedstawicieli: a) organu prowadzącego szkołę lub placówkę, b) organu sprawującego nadzór pedagogiczny, 2) po dwóch przedstawicieli: a) rady pedagogicznej, b) rady rodziców, 3) po jednym przedstawicielu zakładowych organizacji związkowych będących jednostkami organizacyjnymi organizacji związkowych reprezentatywnych w rozumieniu ustawy o Radzie Dialogu Społecznego albo jednostkami organizacyjnymi organizacji związkowych wchodzących w skład organizacji związkowych reprezentatywnych w rozumieniu ustawy o Radzie Dialogu Społecznego, zrzeszających nauczycieli, przy czym przedstawiciel ten nie może być zatrudniony w szkole lub placówce, której konkurs dotyczy – z zastrzeżeniem ust. 7. Powołany ust. 7 stanowi zaś, że łączna liczba przedstawicieli organów, o których mowa w ust. 6 pkt 1, nie może być mniejsza niż łączna liczba przedstawicieli, o których mowa w ust. 6 pkt 2 i 3. Jeżeli natomiast w składzie komisji konkursowej łączna liczba przedstawicieli organów, o których mowa w ust. 6 pkt 1, byłaby mniejsza niż łączna liczba przedstawicieli, o których mowa w ust. 6 pkt 2 i 3, liczbę przedstawicieli tych organów zwiększa się proporcjonalnie, tak aby ich łączna liczba nie była mniejsza niż łączna liczba przedstawicieli, o których mowa w ust. 6 pkt 2 i 3 (art. 36a ust. 8 u.s.o.). Art. 36a ust. 6 u.s.o., z uwzględnieniem ust. 7 i ust. 8, określa w sposób wyczerpujący skład komisji konkursowej. Jedyne odstępstwa w tym zakresie dotyczą przypadków wymienionych w art. 36a ust. 10 i 11 u.s.o., które jednak nie dotyczą przedmiotowej sprawy.

Legalna definicja i cechy konstytutywne zwrotu "zakładowa organizacja związkowa" określone zostały w art. 251 ust. 1 ustawy z 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (t.j. Dz.U. z 2015 r., poz. 1881, dalej jako: "u.z.z."), który stanowi, że uprawnienia zakładowej organizacji związkowej przysługują organizacji zrzeszającej co najmniej 10 członków będących: 1) pracownikami lub osobami wykonującymi pracę na podstawie umowy o pracę nakładczą u pracodawcy objętego działaniem tej organizacji albo 2) funkcjonariuszami, o których mowa w art. 2 ust. 6, pełniącymi służbę w jednostce objętej działaniem tej organizacji. Z treści art. 34 u.z.z. wynika, że przytoczony art. 251 stosuje się również do międzyzakładowej organizacji związkowej obejmującej swoim działaniem pracodawcę, przy czym przy ustalaniu liczby członków, uwzględnia się liczbę członków międzyzakładowej organizacji związkowej zatrudnionych u wszystkich pracodawców objętych działaniem tej organizacji. Ze wskazanych przepisów interpretowanych z uwzględnieniem dyrektyw wykładni językowej i systemowej wynika, że status zakładowej organizacji związkowej oraz międzyzakładowej organizacji związkowej może zostać powiązany jedynie z tymi jednostkami organizacyjnymi związków zawodowych, które działają u danego pracodawcy (pracodawców) zrzeszając odpowiednią liczbę pracowników, a nie z każdą organizacją związkową z danego terenu, nie mającą swoich reprezentantów zatrudnionych u danego pracodawcy (pracodawców). Jak zasadnie stwierdził to NSA w wyroku z 4 lipca 2017 r., I OSK 790/17, przyjęcie, że do składu komisji powoływany jest przedstawiciel każdej organizacji związkowej z danego terenu, nie mającej swoich przedstawicieli zatrudnionych u danego pracodawcy jest wykładnią zbyt szeroką i niezgodną z intencją art. 36a ust. 6 pkt. 3 u.s.o. Gdyby ustawodawca chciał wskazać na wszystkie związki zawodowe, które obejmują terytorialnie swoim działaniem daną szkołę lub placówkę, a nie mają wśród pracowników swoich przedstawicieli, to nie użyłby pojęcia "zakładowej organizacji związkowej". Czyniąc to zaś przesądził, że pojęcie to odnosi się do przedstawicieli zatrudnionych u danego pracodawcy, albowiem warunkiem uznania danej organizacji za zakładową organizację związkową jest zgodnie z art. 251 ust. 1 pkt 1 u.z.z. zrzeszenie w niej co najmniej 10 członków będących pracownikami. Natomiast skoro w świetle regulacji zawartej w art. 34 ust. 1 u.z.z. przepis art. 251 u.z.z. stosuje się do międzyzakładowej organizacji związkowej obejmującej swym działaniem pracodawcę, a jedynie kryterium ilościowe zostało do tej ostatniej złagodzone poprzez wymóg, aby liczba co najmniej 10 członków została osiągnięta nie u jednego (jak w przypadku zakładowej organizacji związkowej) pracodawcy, lecz u wszystkich pracodawców objętych zakresem działania międzyzakładowej organizacji związkowej (zob. art. 34 ust. 2 u.z.z.), to tym samym należy przyjąć, że międzyzakładowa organizacja związkowa zachowuje swój status jedynie u tego pracodawcy, objętego zakresem terytorialnym działania tej organizacji, u którego jest zatrudniony co najmniej jeden członek tej organizacji. W sytuacji, gdy u danego pracodawcy (np. szkole) nie jest zatrudniony choćby jeden członek międzyzakładowej organizacji związkowej, tego rodzaju organizacja nie posiada u tego pracodawcy takiego statusu, a zatem nie może korzystać z uprawnień przewidzianych w przepisach prawa dla tego rodzaju organizacji związkowej (wyrok WSA w Rzeszowie z 8 listopada 2016 r., II SA/Rz 1320/16). Z powyższych względów należy pojęcie zakładowej lub międzyzakładowej organizacji związkowej wiązać z wymogiem zatrudnienia u określonego pracodawcy lub pracodawców członków tych organizacji.

W świetle zatem treści art. 36a ust. 6 pkt 3 u.s.o. analizowanego z uwzględnieniem zmian legislacyjnych tego przepisu dokonanych ustawą z 23 czerwca 2016 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz innych ustaw (Dz.U. z 2016 r., poz. 1010), a przede wszystkim z uwzględnieniem treści art. 251 ust. 1 oraz art. 34 u.z.z., należy stwierdzić, że koniecznym warunkiem powołania w skład komisji konkursowej w celu przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki, przedstawiciela związku zawodowego działającego w ramach zakładowej organizacji związkowych lub międzyzakładowej organizacji związkowej działającej na obszarze obejmującym szkołę lub placówkę w której odbywa się konkurs, jest przynależność do powyższych organizacji związkowych co najmniej dziesięciu pracowników – w przypadku zakładowej organizacji związkowej, albo co najmniej jednego pracownika – w przypadku międzyzakładowej organizacji związkowej, zatrudnionych w powyższej szkole lub placówce. Koniecznym jest również, aby dane organizacje związkowe były jednostkami organizacyjnymi organizacji związkowych reprezentatywnych w rozumieniu ustawy o Radzie Dialogu Społecznego albo jednostkami organizacyjnymi organizacji związkowych wchodzących w skład organizacji związkowych reprezentatywnych w rozumieniu ustawy o Radzie Dialogu Społecznego, zrzeszających nauczycieli. Za reprezentatywne organizacje związkowe w rozumieniu ustawy o Radzie Dialogu Społecznego uznaje się zaś w myśl art. 23 ust. 2 ustawy z 24 lipca 2015 r. o Radzie Dialogu Społecznego i innych instytucjach dialogu społecznego (Dz.U. z 2015 r., poz. 1240) ogólnokrajowe związki zawodowe, ogólnokrajowe zrzeszenia (federacje) związków zawodowych i ogólnokrajowe organizacje międzyzwiązkowe (konfederacje), które spełniają łącznie następujące kryteria: 1) zrzeszają więcej niż 300 000 członków będących pracownikami; 2) działają w podmiotach gospodarki narodowej, których podstawowy rodzaj działalności jest określony w więcej niż w połowie sekcji Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD), o której mowa w przepisach o statystyce publicznej. Zatem bez wątpienia organizacjami związkowymi reprezentatywnymi są: NZZS "Solidarność", Ogólnopolskie Porozumienie Związków Zawodowych oraz Forum Związków Zawodowych.

W przedmiotowej sprawie nie budziła sporu kwestia uznania ww. organizacji związkowych za organizacje reprezentatywne oraz fakt, że w składach poszczególnych komisji konkursowych, powołanych zarządzeniem nr [...] z [...] kwietnia 2017 r. byli przedstawiciele wszystkich wymienionych wyżej reprezentatywnych organizacji związkowych, z tym że NZZS "Solidarność" oraz Ogólnopolskie Porozumienie Związków Zawodowych reprezentowało po jednym przedstawicielu, natomiast Forum Związków Zawodowych reprezentowało aż po czterech przedstawicieli, co spowodowało konieczność powiększenia składów komisji konkursowych do 22 (w jednym wypadku 20) osób. Powyższy stan rzeczy wynikał z okoliczności uznania przez organ prowadzący, że prawo do reprezentacji strony związkowej w komisji konkursowej mają wszyscy przedstawiciele organizacji związkowych obejmujących swoim działaniem daną szkołę lub placówkę, w której odbywa się konkurs, w tym także tych nie zrzeszających pracowników tychże szkół lub placówek. Stanowisko takie nie znajduje uzasadnienia w treści art. 36a ust. 6 pkt 3 u.s.o. w zw. z art. 251 ust. 1 oraz art. 34 u.z.z. Status zakładowej lub międzyzakładowej organizacji związkowej należy bowiem wiązać z okolicznością zatrudnienia u określonego pracodawcy lub pracodawców członków tych organizacji. Aspekt terytorialny nie ma tu zatem determinującego znaczenia. Przesądzającym warunkiem możliwości powołania w skład komisji konkursowej przedstawiciela organizacji związkowej jest bowiem to, czy organizacje te zrzeszają pracowników (pracownika) zatrudnionych w danej placówce lub szkole, w której odbywa się konkurs. Skoro Prezydent Miasta W. oparł skład komisji konkursowej na aspekcie terytorialnym, niezależnie od okoliczności zatrudnienia u danego pracodawcy reprezentantów organizacji związkowej, co jak wynika z akt sprawy spowodowało, że w składzie komisji konkursowych znaleźli się również przedstawiciele organizacji związkowych nie posiadających przedstawicieli zatrudnionych w szkole lub placówce w której odbywa się konkurs, to tym samym należy uznać, że prawidłowo organ nadzoru stwierdził, iż w zarządzeniu nr [...] z [...] kwietnia 2017 r. Prezydent Miasta W. określił skład komisji konkursowych niezgodnie z art. 36a ust. 6 pkt 3 u.s.o., co stanowi istotne naruszenie prawa, i jako takie prawidłowo skutkowało stwierdzeniem nieważności przedmiotowego zarządzania. Jednocześnie należy podkreślić, odnosząc się do zarzutu skargi nie przeprowadzenia wyczerpującego postępowania wyjaśniającego, że rację ma organ nadzoru, iż rozstrzygnięcie nadzorcze podejmowane jest w sprawie sprzeczności z prawem uchwał czy zarządzeń organów jednostek samorządu terytorialnego, a nie w indywidualnej sprawie określonego podmiotu, co oznacza, że dotyczy ono kwestii legalności aktu prawnego, a nie kwestii wyjaśnienia stanu faktycznego i oceny materiału dowodowego sprawy. W tym zakresie zatem przepisy k.p.a. nie znajdują zastosowania w postępowaniu nadzorczym.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Prezydent Miasta W., zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie i uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zgodnie z art. 176 § 2 p.p.s.a skarżący kasacyjnie wniósł o przeprowadzenie rozprawy. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie:

1. prawa materialnego, tj. art. 36a ust. 6 u.s.o. w zw. z art. 251 i 34 u.z.z. przez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że powołanie do komisji konkursowej w danej szkole przedstawiciela międzyzakładowej organizacji związkowej obejmującej swoim działaniem daną szkołę jest sprzeczne z art. 36a ust. 6 u.s.o., jeśli przynajmniej jeden członek tej organizacji nie jest zatrudniony w tej szkole.

2. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 91 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy, przez utrzymanie w mocy rozstrzygnięcia nadzorczego wydanego w sposób sprzeczny z tym przepisem.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że z obowiązujących przepisów nie można wywieść zakazu powoływania do komisji konkursowej w danej szkole przedstawicieli takich międzyzakładowych organizacji związkowych, które nie zrzeszają ani jednego pracownika zatrudnionego w tej szkole. Gdyby wywiedziona przez WSA norma obowiązywała, stanowiłaby ona wyjątek od zasady udziału związków zawodowych w funkcjonowaniu gminnych zakładów pracy, jakimi są szkoły. Zgodnie z prawidłową wykładnią międzyzakładowa organizacja związkowa obejmującą swoim działaniem pracodawcę ma uprawnienia tożsame z organizacją zakładową, jeśli przynajmniej 10 jej członków jest zatrudnionych u wszystkich pracodawców objętych działaniem tej organizacji, branych łącznie. Zachowuje ona prawo działania także w tych spośród objętych zakresem jej działania zakładów, w których żaden z pracowników nie jest jej członkiem, o ile łącznie kryterium ilości jest spełnione. Znaczenie wyrażenia prawnego: "obejmująca swoim działaniem pracodawcę" jest w sposób nieuzasadniony zawężone w zaskarżonym wyroku przez nadanie mu sensu: "mająca członków zatrudnionych u pracodawcy". Podobnie Sąd zmienił sens wyrażenia: "uwzględnia się liczbę członków międzyzakładowej organizacji związkowej zatrudnionych u wszystkich pracodawców objętych działaniem tej organizacji", dodając do niego warunek o znaczeniu: "u których zatrudniony jest przynajmniej jeden członek". Wymaganie, aby u każdego z pracodawców zatrudniony był przynajmniej jeden pracownik-członek międzyzakładowej organizacji związkowej jest dodatkowym ograniczeniem uprawnień związku zawodowego, nie mającym uzasadnienia w treści obowiązujących przepisów. Jak uzasadniono wyżej, prawotwórczej wykładni zmierzającej do ograniczenia działania związków zawodowych, sprzeciwia się jednoznaczne brzmienie przepisów, zasada exceptiones non sunt extendendae oraz aksjologia ustawy o związkach zawodowych. Skoro ustawodawca nie zdecydował się ograniczać w podobny sposób udziału związków zawodowych, to znaczy, że uczynił to w celu zapewnienia ich szerokiego udziału. Właściwa wykładnia jest więc taka, że obowiązujące przepisy nie zakazują powoływania do komisji konkursowej w danej szkole przedstawicieli takich międzyzakładowych organizacji związkowych, które nie zrzeszają ani jednego pracownika, zatrudnionego w tej szkole, o ile kryterium ilości jest na obszarze działania tej organizacji spełnione łącznie. Należy dodać, że nawet te spośród przepisów u.z.z., które ze statusu ponadzakładowej organizacji związkowej wywodzą uprawnienia do działania u danego pracodawcy w ramach funkcji ochronnej wobec indywidualnych pracowników, nie przewidują konieczności zatrudnienia przynajmniej jednego pracownika u każdego pracodawcy. Brzmienie i cel art. 36a u.s.o. potwierdza szerokie rozumienie pojęcia międzyzakładowej organizacji związkowej. Po pierwsze, ust. 6 pkt 3 daje prawo posiadania "po jednym przedstawicielu" zarówno organizacjom będącym jednostkami organizacyjnymi organizacji związkowych, jak i organizacjom będącym jednostkami organizacyjnymi organizacji związkowych wchodzących w skład konfederacji. Kryterium reprezentatywności w tym ostatnim przypadku może być spełnione przez konfederację, co powoduje z mocy prawa przeniesienie cechy reprezentatywności na organizacje członkowskie. Po drugie, celem ustalenia ilości przedstawicieli poszczególnych instytucji wymienionych w ust. 6, w komisjach konkursowych, nie było ograniczenie udziału związków zawodowych w wyborach na stanowiska dyrektorów szkół, lecz zachowanie proporcji sił reprezentujących potencjalnie sporne interesy. Celem tej instytucji jest też zagwarantowanie praworządności przy wybieraniu dyrektorów, a ostatecznie celem są sprawiedliwe wybory i sprawowanie funkcji dyrektora przez osoby mające szerokie poparcie społeczne. Świadczy o tym ust. 7, który ustala tylko minimalny udział w komisji przedstawicieli organu prowadzącego i organu sprawującego nadzór pedagogiczny. Wyraźnie zrezygnowano natomiast z innych ograniczeń, np. ze wskazania maksymalnej ilości którejkolwiek z grup. Gdyby celem tego przepisu było ograniczenie udziału związkowców, pozbawione znaczenia byłby ust. 8, który w sytuacji zwiększonego udziału członków związków zawodowych, rady rodziców lub rady pedagogicznej, przewiduje wyrównanie proporcji przez dokoptowanie przedstawicieli organu prowadzącego i organu sprawującego nadzór pedagogiczny, i nie ustala granicznej ilości przedstawicieli związków zawodowych.

W odniesieniu do drugiego zarzutu kasacyjnego wskazano, że art. 91. ust. 1 u.s.g. wyraźnie ogranicza sankcję nieważności do uchwał lub zarządzeń organu gminy sprzecznych z prawem. Przepis ten mówi też, że sprzeczność może dotyczyć całości albo części zarządzenia. Sąd nie wskazał argumentów przemawiających za tym, że naruszenie wyłożonego przezeń wzorca w zarządzeniu nr [...] polega na sprzeczności. Sprzeczność aktu prawnego organu administracji z prawem oznacza sytuację, w której jednoznacznie odtworzona norma prawna nakazuje albo zakazuje określonego zachowania, a akt administracyjny wprost łamie tę normę, czyli czyni to, czego norma zakazuje, albo nie czyni tego, co norma nakazuje. Zgodnie z ust. 3 cyt. artykułu rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, uzasadniające stwierdzenie nieważności. Sąd I instancji nie ustalił przy tym, czy rzeczywiście w składzie wszystkich komisji, powołanych zarządzeniem, znajdowali się przedstawiciele związków zawodowych nie spełniających tego warunku. Sąd nie stwierdził też, w ilu komisjach taki ewentualny błąd występował, i nie rozważył zmiany zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego z tego powodu, przez uchylenie go w części albo w całości. Sąd pominął zatem ocenę uzasadnienia faktycznego zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. W wyroku nie wskazano też argumentów Wojewody, które Sąd uznał za uzasadnione, a mogących świadczyć o sprzeczności zarządzenia nr [...] z prawem. Fakt, że Wojewoda takich argumentów nie podał, powinien skutkować uchyleniem rozstrzygnięcia nadzorczego jako wadliwego. W przypadku bowiem nieistotnego naruszenia prawa, organ nadzoru nie miał prawa stwierdzić nieważności zarządzenia nr [...]. Miał obowiązek ograniczyć się do wskazania, że wydano je z naruszeniem prawa. Wobec braku należytego uzasadnienia prawnego albo faktycznego rozstrzygnięcia nadzorczego, Sąd, który postanowił nie uchylać rozstrzygnięcia nadzorczego, powinien przedstawić własne uzasadnienie faktyczne i prawne, z którego nie sposób wyprowadzić innego wniosku niż ten, że zarządzenie nr [...] jest sprzeczne z prawem. Zaskarżony wyrok nie spełnia tego warunku. Jak wykazano wyżej, pomiędzy odtworzeniem znaczenia przepisów a wykraczającym poza to znaczenie ustaleniem jego rozszerzającej interpretacji, Sąd nie przeprowadził wnioskowania, które uzasadniałoby twierdzenie, że przyjęty wniosek wynika logicznie z przesłanek.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda K. wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Podniesiono w szczególności, że organ podziela w pełni interpretację przepisów prawa zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, a także zawarto w niej obszerną polemikę z zarzutami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu – art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369; dalej jako: "p.p.s.a."). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy nie są trafne.

Zarzut naruszenia art. 36a ust. 6 u.s.o. w zw. z art. 251 i 34 u.z.z. przez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że powołanie do komisji konkursowej w danej szkole przedstawiciela międzyzakładowej organizacji związkowej obejmującej swoim działaniem daną szkołę jest sprzeczne z art. 36a ust. 6 u.s.o., jeśli przynajmniej jeden członek tej organizacji nie jest zatrudniony w tej szkole, jest bezzasadny. W pierwszej kolejności podkreślić należy, że powołane przepisy, tj. art. 251 i 34 u.z.z. składają się z mniejszych jednostek redakcyjnych, tj.: ustępów i punktów, a zatem samo ogólne odwołanie się do ww. przepisów bez wskazania konkretnej ich jednostki redakcyjnej nie jest wystarczające i pozostaje w sprzeczności z wymogami skargi kasacyjnej. Stanowi naruszenie wymagań konstrukcyjnych skargi kasacyjnej, ponieważ nie można w takim przypadku ustalić granic zaskarżenia. Autor skargi kasacyjnej musi zawsze precyzyjnie określić, jaki konkretnie przepis prawa został naruszony zaskarżonym wyrokiem. Jeżeli przepis, którego zarzut dotyczy, zawiera kilka czy kilkanaście unormowań (norm prawnych), to w skardze kasacyjnej jej autor jest obowiązany wyraźnie wskazać, która z tych norm prawnych została jego zdaniem naruszona, poprzez prawidłowe wskazanie właściwej jednostki redakcyjnej aktu normatywnego, w którym przepis ten został zawarty. Błędne powołanie się na konkretny przepis nie spełnia wymagań konstrukcyjnych skargi kasacyjnej, ponieważ w takim przypadku brak jest możliwości prawidłowego zakreślenia granic zaskarżenia, co uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, związanemu granicami skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), rozpoznanie tak postawionych zarzutów. Pomimo tego niedopatrzenia możliwa jest jednak ocena intencji autora skargi kasacyjnej.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 36a ust. 6 u.s.o. podkreślić należy, że reprezentacja organizacji związkowych w komisji konkursowej powinna odpowiadać dyspozycji zawartej w punkcie 3. tego przepisu, zgodnie z którą w celu przeprowadzenia konkursu organ prowadzący szkołę lub placówkę powołuje komisję konkursową w składzie której powinno znaleźć się po jednym przedstawicielu zakładowych organizacji związkowych będących jednostkami organizacyjnymi organizacji związkowych reprezentatywnych w rozumieniu ustawy o Radzie Dialogu Społecznego albo jednostkami organizacyjnymi organizacji związkowych wchodzących w skład organizacji związkowych reprezentatywnych w rozumieniu ustawy o Radzie Dialogu Społecznego, zrzeszających nauczycieli, przy czym przedstawiciel ten nie może być zatrudniony w szkole lub placówce, której konkurs dotyczy – z zastrzeżeniem ust. 7. Organizacjami związkowymi reprezentatywnymi w rozumieniu ustawy o Radzie Dialogu Społecznego są: NZZS "Solidarność", OPZZ (tj. ZNP) oraz Forum Związków Zawodowych. Wszystkie organizacje związków zawodowych spełniające kryterium reprezentatywności, w rozumieniu art. 23 ust. 2 ustawy o Radzie Dialogu Społecznego uprawnione są do opiniowania wszystkich aktów prawnych dotyczących materii objętej zadaniami związków niezależnie od faktycznej działalności związku na danym obszarze będącym przedmiotem regulacji danego aktu prawnego. Stosownie zaś do art. 251 ust. 1 u.z.z. uprawnienia zakładowej organizacji związkowej przysługują organizacji zrzeszającej co najmniej 10 członków będących: 1) pracownikami lub osobami wykonującymi pracę na podstawie umowy o pracę nakładczą u pracodawcy objętego działaniem tej organizacji albo 2) funkcjonariuszami, o których mowa w art. 2 ust. 6, pełniącymi służbę w jednostce objętej działaniem tej organizacji. Zgodnie natomiast z art. 34 ust. 1 u.z.z. przepisy art. 251-331 stosuje się do międzyzakładowej organizacji związkowej obejmującej swoim działaniem pracodawcę, z zastrzeżeniem ust. 2 oraz art. 341 i 341. Przy ustalaniu liczby członków, o której mowa w art. 251 ust. 1, w odniesieniu do międzyzakładowej organizacji związkowej, uwzględnia się liczbę członków międzyzakładowej organizacji związkowej zatrudnionych u wszystkich pracodawców objętych działaniem tej organizacji (art. 34 ust. 2 u.z.z.). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęcie, że do składu komisji powoływany jest przedstawiciel każdej organizacji związkowej z danego terenu, nie mającej swoich przedstawicieli zatrudnionych u danego pracodawcy jest wykładnią zbyt szeroką i niezgodną z intencją art. 36a ust. 6 pkt 3 u.s.o. Gdyby ustawodawca chciał wskazać na wszystkie związki zawodowe, które obejmują terytorialnie swoim działaniem daną szkołę lub placówkę, a nie mają wśród pracowników swoich przedstawicieli, to nie użyłby pojęcia "zakładowej organizacji związkowej". Wskazałby bowiem wprost, że chodzi o organizacje związków zawodowych obejmujące swoim działaniem szkołę lub placówkę (por. wyrok NSA OZ w Krakowie z 23 kwietnia 2002 r., II SA/Kr 194/02). Tym samym, Sąd I instancji (jak i organ nadzoru) trafnie wskazał, że w niniejszej sprawie doszło do nadreprezentacji jednej z reprezentatywnych central związkowych – Forum Związków Zawodowych, albowiem reprezentowało aż po czterech przedstawicieli, natomiast dwie pozostałe reprezentatywne organizacje związkowe, tj. NZZS "Solidarność" oraz Ogólnopolskie Porozumienie Związków Zawodowych reprezentowały po jednym przedstawicielu. Powyższy stan wynikał natomiast z uznania przez Prezydenta Miasta W., że obowiązujące przepisy nie zakazują powoływania do komisji konkursowej w danej szkole przedstawicieli takich międzyzakładowych organizacji związkowych, które nie zrzeszają ani jednego pracownika zatrudnionego w tej szkole, o ile kryterium ilości jest na obszarze działania tej organizacji spełnione łącznie. Takie rozumowanie jest błędne i sprzeczne ze wskazanymi powyższej przepisami. Nie ulega wątpliwości, że zakładowa organizacja związkowa to taka organizacja, której przedstawiciele są zatrudnieni u pracodawcy. Aspekt zatrudnienia powinien być zatem brany pod uwagę również przy międzyzakładowej organizacji związkowej, co powinno mieć miejsce w okolicznościach przedmiotowej sprawy.

W odniesieniu zaś do zarzutu naruszenia art. 91 u.s.g. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w pierwszej kolejności wskazać należy, że art. 91 u.s.g. składa się z kilku ustępów, zaś art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. posiada trzy podpunkty. Skarżący kasacyjnie nie sprecyzował zatem w sposób dostateczny zarzutu kasacyjnego nr 2, co – jak wskazano już powyżej – stanowi naruszenie wymagań konstrukcyjnych skargi kasacyjnej i uniemożliwia ustalenie granic zaskarżenia. Niemniej jednak, w związku z faktem, że w treści uzasadnienia skargi kasacyjnej dotyczącego powyższego zarzutu autor skargi kasacyjnej powołuje się na art. 91 ust. 1 i 3 u.s.g., stwierdzić należało, że te przepisy miał on na uwadze formułując powyższy zarzut. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego jest on jednak bezzasadny, albowiem Sąd I instancji trafnie utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze. Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Sąd I instancji trafnie uznał, że Wojewoda z sposób wystarczający przedstawił w uzasadnieniu rozstrzygnięcia stan faktyczny sprawy i wyjaśnił, na czym polegała istotna sprzeczność z prawem zarządzenia, wypełniając wymogi art. 91 ust. 3 u.s.g. Ponadto, organ nadzoru wykazał w sposób dostateczny naruszenie prawa oraz zaprezentował prawidłową wykładnię prawa i zastosowanie wskazanych w akcie nadzoru przepisów prawa i ich zastosowanie do rozwiązania przyjętego w zarządzeniu (wyrok NSA z 20 kwietnia 1999 r., II SA/Wr 606/98). W doktrynie trafnie wskazuje się, że uzasadnienie rozstrzygnięcia nadzorczego musi odpowiadać pod względem treściowym i logicznym podstawie prawnej i sentencji rozstrzygnięcia nadzorczego, czynić zadość postulatom ścisłości, dokładności, zwięzłości i kompletności argumentacji (J. Zimmermann, Motywy decyzji administracyjnej i jej uzasadnienie, W. Pr. 1981, s. 148-163; P. Chmielnicki – op. cit., s. 926, uw. 18). Zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze spełnia powyższe wymogi.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.