Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1696/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-05-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6131 Opłaty za korzystanie ze środowiska
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 288 ust.2, art. 275, art. 288 ust. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 672
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Piotr Broda /spr./ Protokolant starszy inspektor sądowy Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] S.A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 28 marca 2017 r. sygn. akt II SA/Ol 37/17 w sprawie ze skargi [...] S.A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] 2016 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za korzystanie ze środowiska oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 28 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 37/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie po rozpoznaniu skargi A. S.A. (dalej: "Spółka") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. (dalej: "SKO") z dnia 22 listopada 2016 r. w przedmiocie opłaty za korzystanie ze środowiska, oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Decyzją z dnia 30 września 2016 r. Marszałek Województwa [...] (dalej: "Marszałek") wymierzył Spółce opłatę w wysokości 1.484,00 zł za korzystanie ze środowiska z tytułu wprowadzania gazów lub pyłów do powietrza za 2014 r., stanowiącą różnicę pomiędzy opłatą należną, a opłatą wynikającą z wykazu, o którym mowa w art. 286 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (dalej: "p.o.ś."), przesłanego przez Spółkę z dnia [...] stycznia 2015r.

SKO po rozpoznaniu odwołania Spółki, decyzją z dnia 22 listopada 2016 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Marszałka. SKO wskazało, że istotę sporu stanowi kwestia, czy za wprowadzenie przez Spółkę do powietrza w 2014 r. substancji w postaci sadzy winna być naliczona stosowna opłata na podstawie obowiązujących przepisów prawa.

Zdaniem Kolegium z przedstawionej w sprawie na powyższą okoliczność opinii biegłego wynika jednoznacznie, że typ kotłów węglowych należących do Spółki jest źródłem emisji sadzy podczas procesu spalania paliwa węglowego. Uzasadnienie opinii biegłego odnoszące się do procesu powstawania sadzy w kotłach należących do Spółki jest w ocenie SKO logiczne i przekonywujące. Opinia biegłego odnosiła się bezsprzecznie do typu kotłów węglowych stosowanych przez Spółkę. Ponadto

w ocenie Kolegium nie ma możliwości dokonania faktycznej weryfikacji wniosków przyjętych przez biegłego w każdym z kilkudziesięciu należących do Spółki kotłów.

Rozpoznając skargę wniesioną przez Spółkę od powyższej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wskazał, że decyzję ustalającą różnicę między opłatą należną a wynikającą z wykazu marszałek województwa wydaje m. in. wtedy, gdy podmiot korzystając ze środowiska zamieścił w wykazie zawierającym informacje

i dane o zakresie korzystania ze środowiska oraz o wysokości należnych opłat nasuwające zastrzeżenia.

Sąd podkreślił, że opinia biegłego, na której organy oparły swe rozstrzygnięcia, mieści się w zakresie pojęcia innych danych technicznych i technologicznych,

o których mowa w art. 288 ust. 2 p.o.ś., a jej treść jest logiczna i przekonująca. Sąd wskazał ponadto, że ani organ administracji, ani sąd administracyjny nie mogą oceniać prawidłowości metodologii przyjętej przez biegłego. Opinia biegłego, jako dowód, podlega ocenie organu jedynie pod kątem zachowania warunków formalnych oraz logiki dowodu. Poza oceną organu pozostaje zaś sfera specjalistyczna opinii. Zdaniem Sądu również strona powinna aktywnie uczestniczyć w postępowaniu administracyjnym i nie może jedynie ograniczyć się do kwestionowania dowodów przyjętych przez organ za podstawę rozstrzygnięcia, bez wskazywania dowodów przeciwnych. W ocenie Sądu Spółka nie przedłożyła wiarygodnego dowodu podważającego wydaną opinię. Wobec powyższego niezasadne są twierdzenia Spółki, że organ nieprawidłowo ustalił stan faktyczny i nie wyjaśnił z jakich względów podjął zaskarżona rozstrzygnięcie. Ponadto Sąd stwierdził, że decyzja ustalająca opłatę za emisję określonych substancji do środowiska ma charakter szacunkowy i dotyczy okresu minionego, wobec czego ustalenia organu nie mogły dotyczyć konkretnych kotłów użytkowanych przez Spółkę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Spółka, zaskarżając go

w całości i zarzucając:

I. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 84 § 1 k.p.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a., polegające na oddaleniu skargi z uwagi na uznanie, że strona obowiązana jest do przedstawienia przeciwdowodu wobec opinii biegłego stanowiącej podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. w zw.

z art. 151 p.p.s.a., polegające na oddaleniu skargi z uwagi na uznanie, że wysokość emisji może być ustalona szacunkowo na podstawie danych

z jakiejkolwiek instalacji;

II. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) art. 288 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 281 ust. 1 p.o.ś., poprzez jego błędne zastosowanie polegające na uznaniu, że sadza stanowi odrębną od pyłu zawieszonego całkowitego (TSP) substancję i winna być uiszczona za nią opłata na podstawie wskaźników właściwych dla procesu spalania węgla kamiennego;

2) art. 273 ust. 1 pkt 1 p.o.ś. w zw. z art. 6 Ordynacji podatkowej i art. 4 w zw. z art. 5 Ordynacji podatkowej oraz art. 2a Ordynacji podatkowej, poprzez jego błędne zastosowanie polegające na uznaniu, że dopuszczalne jest wymierzenie opłaty za korzystanie ze środowiska z tytułu wprowadzania pyłu ze spalania węgla kamiennego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw.

Błędne jest wskazanie jako podstawy prawnej zarzutu kasacyjnego naruszenia przepisów postępowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., który odnosi się do naruszenia przepisów prawa materialnego.

Niezasadne są zarzuty naruszenia przepisów postępowania w postaci art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 84 § 1 k.p.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. w zw.

z art. 151 p.p.s.a.

Z treści art. 84 k.p.a. wynika jednoznacznie, że organ może zwrócić się do biegłego będącego w posiadaniu wiadomości specjalnych dopiero wówczas, gdy sam informacji takich nie posiada. Nie mogą zatem podlegać ocenie przez organ te elementy opinii biegłego, które odnoszą się do posiadanych przez biegłego wiadomości specjalnych (w tym przyjętej przez biegłego metodyki), ponieważ organ nie posiada wiedzy, ani wiadomości pozwalających na dokonanie takiej oceny. Jak wskazano zaś powyżej, dopiero brak takich wiadomości uprawnia organ do zwrócenia się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii. Niedopuszczalna jest zatem taka wykładnia art. 84 § 1 k.p.a., zgodnie z którą organ jest uprawniony do merytorycznej oceny opinii biegłego, a do tego sprowadza się argumentacja skargi kasacyjnej kwestionująca ustalenia wydanej przez biegłego opinii.

Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Sąd I instancji nie wskazał również na obowiązek przedłożenia przeciwdowodu w postaci dowodu z opinii biegłego, a jedynie stwierdził, że Spółka nie przedstawiła dowodu podważającego opinię biegłego. Z całą pewnością takim dowodem podważającym opinię biegłego nie jest pismo Spółki z dnia [...] maja 2016 r., które stanowi polemikę z argumentacją biegłego, kwestionującą jego fachowość oraz metodykę pracy. Trafnie zauważył Sąd I instancji, że w zakresie objętym treścią powyższego pisma Spółki, opinia biegłego nie podlega ocenie organu w postępowaniu administracyjnym (zob. R. Hauser, M. Wierzbowski, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, Warszawa 2015, s. 431; wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 lutego 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 259/07; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 18 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 135/18).

Słusznie przy tym podkreślił Sąd I instancji, że opinia biegłego podlega ocenie jako dowód w sprawie pod kątem zachowania warunków formalnych oraz logiki dowodu. W rozpoznawanej sprawie biegły w oparciu o konkretne dane dostarczone przez Spółkę dotyczące rodzaju wykorzystywanych kotłów odniósł się do kwestii emitowanych do powietrza zanieczyszczeń. Biegły uzupełnił również swoją opinię po piśmie Spółki z dnia [...] maja 2016 r., odnosząc się do poruszonych w tym piśmie zagadnień.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowa jest ocena powyższej opinii dokonana przez organy oraz Sąd I instancji przyjmująca, że opinia spełnia warunki formalne, a rozważania biegłego w niej zawarte są logiczne i spójne. Biegły w przekonujący sposób odniósł się do wszystkich kwestii, które wymagały posiadanych przez niego wiadomości specjalnych. Opinia biegłego słusznie została zatem potraktowana przez organy jako wiarygodny dowód w sprawie.

Podsumowując tę część rozważań wskazać należy, że prawidłowe są ustalenia organów zaakceptowane przez Sąd I instancji w zakresie stanu faktycznego i wielkości emisji oraz rodzaju emisji do atmosfery w zakresie posiadanych przez Spółkę kotłów węglowych. Organ I instancji właściwie ustalił stan faktyczny oraz zasadnie zwrócił się do biegłego o wydanie opinii. Jak wskazano powyżej, w sprawie nie zaistniały żadne okoliczności pozwalające na podważenie opinii biegłego, wyjaśniającej wątpliwości organów dotyczące stanu faktycznego.

W następnej kolejności należy odnieść się do sposobu naliczenia przez organy opłaty za korzystanie ze środowiska.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że naliczona opłata dotyczy okresu minionego (roku 2014). Chybione są wobec tego twierdzenia skargi kasacyjnej, że biegły miał ustalić aktualny stan pieców z których korzysta Spółka i dokonać wyliczeń w zakresie odprowadzanych do środowiska pyłów. Wskazywane przez Spółkę ustalenie aktualnego stanu pieców siłą rzeczy musiałoby dotyczyć okresu, w którym biegły sporządzał opinię (a więc maja 2016 r.). Niewątpliwie takie badanie nie miałoby żadnej wartości w kontekście dokonania oceny zasadności naliczenia opłat za rok 2014. Należy natomiast podkreślić, że zbadanie rzeczywistego stanu pieców w okresie, za który naliczono opłatę (a więc za rok 2014), jest obiektywnie niemożliwe.

Dalej Spółka podnosi, że ustalenie stanu faktycznego w rozpoznawanej sprawie miało charakter hipotetyczny, a opinia biegłego opiera się na zasadzie prawdopodobieństwa. Należy zatem zwrócić uwagę, że podstawową zasadą polskiego i międzynarodowego prawa ochrony środowiska jest zasada, że zanieczyszczający płaci. W prawie polskim wyraża ją przepis art. 7 ust. 1 p.o.ś. Fundamentalność tej zasady należy rozumieć w ten sposób, że nie tylko kształtuje ona instytucję opłat za korzystanie ze środowiska (zob. wyrok NSA z dnia 24 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1758/08, dostępne: CBOIS), ale również nadaje kierunek interpretacyjny przepisom p.o.ś. (zob. wyrok NSA z dnia 6 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2136/12, dostępne: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Jednocześnie przepisy p.o.ś. dopuszczają metodę szacunkową ustalenia wysokości opłat za już wyemitowane zanieczyszczenia do powietrza (por. wyrok NSA z dnia 6 lutego 2014r., sygn. akt II OSK 2138/12, dostępne: CBOIS).

Art. 288 ust. 2 p.o.ś. stanowi, że jeżeli podmiot korzystający ze środowiska, będąc do tego obowiązanym przedłożył wykaz zawierający informacje i dane

o zakresie korzystania ze środowiska oraz o wysokości należnych opłat, ale zamieścił w nim informacje lub dane nasuwające zastrzeżenia - marszałek województwa wymierza, w drodze decyzji, na podstawie własnych ustaleń lub wyników kontroli wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska, opłatę w wysokości stanowiącej różnicę pomiędzy opłatą należną a wynikającą z wykazu.

Zgodnie zaś z art. 275 p.o.ś. do ponoszenia opłat za korzystanie ze środowiska oraz administracyjnych kar pieniężnych są obowiązane, z zastrzeżeniem art. 284 ust. 2, podmioty korzystające ze środowiska.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że brak określenia we własnym zakresie opłaty w prawidłowej wysokości za wyemitowane zanieczyszczenia do powietrza i wskazany wyżej obiektywny brak możliwości ich pomiarów musi prowadzić do dopuszczenia metody szacunkowej, aby nie uchybić zasadzie ogólnej, że zanieczyszczający płaci (por. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 1607/11; cyt. wyżej wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 1607/11 dostępne: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przenosząc powyższe rozważania do realiów rozpoznawanej sprawy należy wskazać, że przedmiotem postępowania przed organami było niewątpliwie naliczenie opłat za już wyemitowane do atmosfery zanieczyszczenia. Bezspornie zaś Spółka jest w niniejszej sprawie korzystającym ze środowiska obowiązanym do ponoszenia opłat za korzystanie ze środowiska. Zatem wobec obiektywnej niemożności dokonania pomiarów emisji pyłów za rok 2014 oraz nieprawidłowego określenia wysokości opłat przez Spółkę, organy były uprawnione do naliczenia opłat metodą szacunkową, czego zasadnie nie zakwestionował Sąd I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się ponadto naruszenia art. 288 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 281 ust. 1 p.o.ś. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej opinia biegłego stanowi inne dane techniczne i technologiczne

w rozumieniu art. 288 ust. 2 pkt 2 p.o.ś. Jakkolwiek art. 288 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 p.o.ś. określa dowody jakimi może posłużyć się w postępowaniu o wymierzeniu opłat za korzystanie ze środowiska marszałek województwa, to jednak nie wyklucza to możliwości skorzystania przez organ z innych dowodów, które określają przepisy k.p.a. (zob. wyrok NSA z dnia 8 października 2010, sygn. akt II OSK 1567/09). Zgodnie zaś z art. 75 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Nie narusza zatem art. 288 ust. 2 pkt 2 p.o.ś. stwierdzenie, że opinia biegłego stanowi inne dane techniczne i technologiczne w rozumieniu art. 288 ust. 2 pkt 2 p.o.ś.

Znajduje to również potwierdzenie w doktrynie prawa ochrony środowiska, gdzie wskazuje się, że opinia biegłego może zostać zakwalifikowana jako swoiste inne dane technicznie i technologiczne, tyle że o charakterze przetworzonym. Przetworzony charakter związany jest z koniecznością wydania opinii w oparciu o dane techniczne i technologiczne związane z działalnością podmiotu korzystającego ze środowiska, w których posiadanie wszedł organ prowadzący postępowanie w przedmiocie opłaty za korzystanie ze środowiska (zob. K. Gruszecki, Prawo ochrony środowiska. Komentarz, wyd. IV, Art. 288 Nb 10, lex). W rozpoznawanej sprawie powyższy warunek został spełniony, ponieważ biegły swoją opinię oparł na przekazanych szczegółowych danych dotyczących kotłów i spalanego węgla, które organowi dostarczyła Spółka.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela ponadto stanowiska, że sadza stanowi część składową pyłu ze spalania paliw. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, z obwieszczenia Ministra Środowiska z dnia 13 sierpnia 2013 r. w sprawie wysokości stawek opłat za korzystanie ze środowiska na rok 2014 (M.P. 2013 poz. 729) nie wynika, że sadza stanowi pył ze spalania paliw, wykazany pod pozycją 53. Zgodnie bowiem z treścią obwieszczenia pył węglowo-grafitowy, sadza, stanowi odrębną kategorię pyłów, wykazaną w obwieszczeniu pod pozycją 52 Tabeli G. Już z samej treści powyższego obwieszczenia wynika, że dla celów naliczania opłat za korzystanie ze środowiska pył węglowo-grafitowy, sadza stanowi rodzaj pyłów odrębny od pyłu ze spalania paliw. Do identycznych konkluzji prowadzi znajdująca się w aktach opinia biegłego. Twierdzenia skargi kasacyjnej nie są poparte żadnymi wiarygodnymi danymi podważającymi jednoznaczne w tym zakresie ustalenia dokonane przez organy i Sąd I instancji. W związku z powyższym nie sposób uznać, aby pył węglowo-grafitowy, sadza stanowił część składową pyłu ze spalania paliw.

Podsumowując należy zatem wskazać, że Marszałek był uprawniony do naliczenia opłaty w sposób wskazany w treści decyzji z dnia [...] września 2016 r.

w oparciu o wydaną w sprawie opinię biegłego. Opłata została prawidłowo naliczona za zanieczyszczenia wymienione na 4 stronie powyższej decyzji.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.