Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 1019/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2019-02-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 2 pkt 6, art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 1 ust. 2 pkt 3, art. 1 ust. 2, pkt 5, art. 1 ust. 3, art, 3 ust. 1, art. 6 ust. 1, art. 14 ust. 8, art. 20 ust. 1, art. 35, art. 28
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 58 par. 1, pkt 5a, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Asesor WSA Jan Szuma (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lutego 2019 r. sprawy ze skargi G. sp. j. z siedzibą w [...], B. sp. z o.o. z siedzibą w [...], B. F. i G. F. na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] 2016 r. Nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości , II. zasądza od Rady Miasta (Gminy [...]) na rzecz skarżących B. F. i G. F. kwotę 797 zł (siedemset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. odrzuca skargę G. sp. j. z siedzibą w [...], IV. odrzuca skargę B. sp. z o.o. z siedzibą w [...], V. zwraca G. J. kwotę 300 zł (trzysta złotych) uiszczoną tytułem wpisu od skargi, VI. zwraca B. sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 300 zł (trzysta złotych) uiszczoną tytułem wpisu od skargi.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi jest uchwała Rady Miejskiej w Rakoniewicach (zwanej dalej "Radą") z dnia 8 marca 2016 r., XV/91/2016 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w miejscowości Jabłonna Gmina Rakoniewice (zwana dalej także "uchwałą XV/91/2016" lub "planem").

Powyższą uchwałę podjęto w następujących okolicznościach.

Uchwałą z dnia 10 marca 2014 r., XL/287/2014 Rada przystąpiła do sporządzania planu miejscowego dla terenu położonego w miejscowości Jabłonna (k. 6 i 7 akt administracyjnych). Granice jego obszaru oznaczono na mapie stanowiącej załącznik graficzny (zob. § 1 ust. 2 uchwały o przystąpieniu). Miał on objąć działki [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...] (część) i 357 (część) (zob. k. 8 akt administracyjnych) oznaczone jako tereny przemysłowe "Ba" i zurbanizowane tereny niezabudowane lub w trakcie zabudowy "Bp" (co do oznaczeń mapy ewidencyjnej zob.: ust. 1 pkt 13 i 15 załącznika nr 6 do rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 1034 ze zm. – uw. Sądu).

Następnie plan podlegał uzgodnieniom i był opiniowany przez właściwe instytucje i organy (k. 9-86 akt administracyjnych). Pisma dotyczące opiniowania i uzgodnień włączono w dalszej części akt administracyjnych jako k. 112-146 (nie chronologicznie) w rozdziale: V "Wykaz zawierający komunikaty, obwieszczenia i zawiadomienia".

Po ogłoszeniu o wyłożeniu planu go publicznego wglądu (k. 105-111 akt administracyjnych) dnia 9 grudnia 2015 r. – na podstawie art. 17 ust. 10 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (wówczas tekst jednolity Dz. U. z 2015 r., poz. 199 ze zm., obecnie Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm., dalej "u.p.z.p.") – przeprowadzono publiczną dyskusję nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami (k. 88-90 akt administracyjnych). Założenia oraz charakterystykę projektu planu przedstawił jego rzeczywisty autor, urbanista mgr inż. arch. J. B., który następnie odpowiadał także na pytania zebranych. W trakcie spotkania G. F. (właściciel działek objętych planem, skarżący) wnosił o wyjaśnienie, skąd wziął się pomysł planowanego (mieszkaniowego) przeznaczenia terenu wykorzystywanego dotychczas pod działalność usługową i produkcyjną, zaznaczając zarazem, że obszar objęty projektem planu jest wykorzystywany gospodarczo od ponad 30 lat. J. B. wyjaśnił, że projekt wykonał zgodnie z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą Rady z dnia 27 kwietnia 2000 r., [...] (ze zmianami). Dodał, że część graficzna projektu planu odpowiada części graficznej studium. Teren objęty studium i planem oznaczony jest kolorem brązowym – tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej) oraz żółtym – tereny gruntów rolnych z zakazem zabudowy. W trakcie dalszej dyskusji G. F. oświadczył, że ustalenia studium [przedstawione według interpretacji J. B. – uw. Sądu] są sprzeczne z treścią zaświadczenia z 2010 r. [posiadanego przez G. F. – uw. Sądu]. Przeciwko rozwiązaniom planu wypowiedzieli się K. G., który prowadzi na spornym terenie działalność gospodarczą, jak również M. P., który wydzierżawia znajdujące się tam obiekty.

Pismem z dnia 25 stycznia 2016 r. uwagi do projektu planu wnieśli właściciele działek [...], [...] i [...] B. F. i G. F. oraz spółki prowadzące działalność w ich granicach: [...] sp.j. i B. J. sp. z o.o. W piśmie szeroko opisali rzeczywiste uwarunkowania przestrzenne i funkcjonalne działek. B. F. i G. F. nabyli nieruchomość objętą planem w 1995 r. z zamiarem prowadzenia działalności gospodarczej. Od chwili zakupu była ona w taki sposób nieprzerwanie wykorzystywana – głównie na cele usług transportowych oraz handlu biomasą. Gospodarczo wykorzystywano także działki [...], [...] oraz [...]. Wnoszący uwagę do planu zaznaczyli też, że działająca w obrębie granic projektu planu spółka [...] sp.j. poczyniła w okresie kilkunastu lat duże nakłady gospodarcze, w szczególności na działce [...] wybudowała duży budynek biurowy o wartości około 1,5 miliona złotych. Dodatkowo B. J. sp. z o.o., działając między innymi w oparciu o studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (według uzyskanego zaświadczenia w tym przedmiocie) podjęła starania w celu zlokalizowania na działce [...] bioelektrowni. Poniosła szereg kosztów służących sfinalizowaniu przedsięwzięcia. W 2015 r. spółka uzyskała decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach dla tego rodzaju inwestycji. W tym kontekście wnoszący uwagę zaznaczyli, że władze gminy, jej organy i pracownicy urzędu gminy byli zaznajomieni z tymi szeroko konsultowanymi zamierzeniami inwestycyjnymi. W ocenie B. F. i G. F. oraz [...] sp.j. i B. J. sp. z o.o. jest niezrozumiałe dlaczego w marcu 2014 r. Rada zdecydowała się przystąpić do sporządzenia planu dla spornego terenu w celu przeznaczenia go pod zabudowę mieszkaniową. Powoduje to, że uniemożliwia się dalsze prowadzenie inwestycji oraz marnuje blisko pięcioletni wysiłek inwestora.

Składający uwagi do planu podkreślili też, że w odniesieniu do terenu planu organ gminy wystawiał wcześniej zaświadczenia wskazujące, że działki [...], [...] i [...] znajdują się według studium na terenie przeznaczonym pod produkcję, zabudowę mieszkaniową i są położone w strefie IV – osadniczo – gospodarczej i obsługi ludności. W tym kontekście zakwestionowali stanowisko urbanisty J. B., jakoby tereny oznaczone w studium kolorem brązowym miały być przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową. Analiza rysunku studium prowadzi bowiem do wniosku, że kolorem brązowym zaznaczono wszystkie tereny zabudowane na czas sporządzania studium, to jest w latach 1999-2000, niezależnie od funkcji zabudowy.

Mając powyższe na względzie składający uwagi zaznaczyli, że nie znajdują podstaw, aby wbrew woli właściciela zmieniać przeznaczenie działek gospodarczych na zabudowę mieszkaniową.

Dnia 22 lutego 2016 r. Burmistrz R. uznał złożone uwagi za niezasadne. Wskazał, że interes publiczny – dobro mieszkańców Gminy przeważa nad interesem prywatnym i dotychczasowym sposobem zagospodarowania terenu. W związku z tym ustalono docelowe zagospodarowanie terenu jako zabudowę mieszkaniową (k. 103 akt administracyjnych).

Dodać należy, że w odniesieniu do planu sporządzono także prognozę jego oddziaływania na środowisko (k. 149-185 akt administracyjnych), prognozę skutków finansowych (k. 186-193 akt administracyjnych) oraz zweryfikowano charakterystykę gruntów pod kątem ochrony gruntów rolnych (k. 195-200 akt administracyjnych, "Opracowanie w zakresie rolnictwa"). W tej ostatniej części dokumentacji znalazły się także wyczerpujące dane o właścicielach działek objętych planem.

Jak wskazano na wstępie, dnia 8 marca 2016 r. Rada podjęła uchwałę XV/91/2016 zatwierdzającą plan w miejscowości J. przeznaczając w zasadzie całość jego obszaru (poza infrastrukturą techniczną) pod zabudowę mieszkaniową z drogami wewnętrznymi oraz pod przeznaczenie rolne z zakazem zabudowy. W motywach uchwały wskazano, że ustalając przeznaczenie terenu i sposób jego zagospodarowania zważono interes publiczny oraz interesy prywatne poprzez dokonanie analiz ekonomicznych, środowiskowych i społecznych. Pomimo uwag zgłaszanych przez właścicieli terenu, zmierzających do ochrony ich interesów prywatnych – zdecydowano, że interes publiczny, a więc dobro mieszkańców i ochrona ich przed szkodliwym wpływem nowych inwestycji – przeważa nad interesem prywatnym.

Dalej Rada wyjaśniła, że sporządzając projekt planu uwzględniono wymogi ładu przestrzennego, efektywnego gospodarowania przestrzenią oraz walory ekonomiczne przestrzeni poprzez: 1) zlokalizowanie nowej zabudowy mieszkaniowej w obrębie wsi J., w niedalekiej odległości od istniejącej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i istniejącej szkoły, 2) "stwierdzenie braku wyposażenia w lokalne, publiczne środki transportu zbiorowego z wyjątkiem dowozu dzieci do szkoły", 3) zadbanie, aby odległość wyznaczonych terenów zabudowy mieszkaniowej umożliwiała swobodne przemieszczanie się pieszych i rowerzystów w kierunku centrum wsi oraz przystanków komunikacji zbiorowej, 4) zlokalizowanie nowej zabudowy mieszkaniowej na obszarze o w pełni wykształconej strukturze funkcjonalno-przestrzennej w granicach jednostki osadniczej z uwzględnieniem uzupełnienia istniejącej zabudowy oraz 5) zlokalizowanie nowej zabudowy mieszkaniowej na obszarze z dobrym dostępem do sieci komunikacyjnej oraz wyposażonym w sieci wodociągowe, kanalizacyjne, elektroenergetyczne, gazowe i telekomunikacyjne.

Pismem z dnia 27 sierpnia 2018 r. [...] sp.j., B. J. sp. z o.o. oraz B. F. i G. F. skierowali do Rady wezwanie do usunięcia naruszenia prawa (w aktach administracyjnych, nienumerowane).

Uchwałą z dnia 10 października 2018 r., [...] Rada odmówiła uwzględnienia wezwania. Podkreśliła, że plan nie został zakwestionowany przez organ nadzorczy, obowiązuje i jest stosowany od kilku lat.

Skargę na uchwałę XV/91/2016 w sprawie planu miejscowego wnieśli B. F. i G. F. oraz spółki prowadzące działalność w ich graniach: [...] sp.j. i B. J. sp. z o.o. Skarżący domagali się stwierdzenia jej nieważności oraz zasądzenia na ich rzecz kosztów postępowania. Zarzucili przy tym naruszenie:

- art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7 [na stronie 2 skargi, inaczej jak na dalszych jej stronach, omyłkowo wskazano "pkt 7 i 12"] oraz art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasad uwzględnienia w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym prawa własności oraz walorów ekonomicznych przestrzeni, naruszenie zasady proporcjonalności oraz w konsekwencji doprowadzenie do naruszenia art. 3 ust. 1 u.p.z.p. w postaci przekroczenia władztwa planistycznego;

- art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez uchwalenie planu, którego założenia pozostają w sprzeczności ze studium oraz nie przeprowadzenie realnej analizy tego, czy plan odpowiada założeniom studium;

- art. 5 u.p.z.p. poprzez sporządzenie projektu planu przez osoby nie spełniające warunków określonych wskazanym przepisem,

- art. 17 ust. 5 u.p.z.p. poprzez sporządzenie prognozy skutków finansowych planu przez osobę nie będącą rzeczoznawcą majątkowym, a nadto poprzez nie uwzględnienie w dokumencie prognozy skutków finansowych ewentualnych roszczeń odszkodowawczych oraz roszczeń o wykup nieruchomości przysługujących właścicielom nieruchomości objętych planem;

- art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. poprzez brak ustalenia w planie warunków scalania nieruchomości, pomimo, że jest to element obligatoryjny tego rodzaju aktu.

W uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśnili w pierwszej kolejności, że posiadają interes prawny w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej "u.s.g."; w sprawie ma zastosowanie brzmienie tej ustawy zawarte w tekście jednolitym Dz. U. z 2016 r., poz. 446, a to z uwagi na przepis przejściowy: art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r., Dz. U. z 2017 r., poz. 935 – uw. Sądu). B. F. i G. F. zaprezentowali się jako właściciele działek [...], [...] i [...] wpisani w księdze wieczystej [...], w tym upatrując swojego interesu prawnego do zaskarżenia planu. Z kolei [...] sp.j. i B. J. sp. z o.o. wskazały, że na wyżej wymienionych działkach prowadzą, względnie przygotowują prowadzenie działalności gospodarczej, co znajduje potwierdzenie w wydanych decyzjach. Uchwalenie planu spowodowało, że [...] sp.j. utraciła możliwości prowadzenia działalności w dotychczasowym zakresie, natomiast B. J. sp. z o.o. zmuszona została przerwać proces inwestycyjny związany z realizacją bioelektrowni.

Argumentując zarzuty naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7 oraz art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP skarżący (tu: B. F. i G. F.) podkreślili, że uchwalając plan nie uszanowano ich prawa własności, a przewidziane rozwiązania naruszają zasadę proporcjonalności. Uwypuklili, że ich działki są od ponad dwudziestu lat wykorzystywane wyłącznie na cele działalności gospodarczej. W takiej sytuacji należy oczekiwać od Rady, że dopełni starań w celu uniknięcia kolizji pomiędzy planowanym a realizowanym przeznaczeniem terenu. Skarżący podkreślili, że wobec takiej treści planu, jaki przyjęto, Rada powinna w pierwszej kolejności rozważyć, czy faktycznie istnieje realna potrzeba przeznaczenia konkretnych nieruchomości na cele mieszkaniowe. W ocenie skarżących należy taką potrzebę podać w wątpliwość. Wreszcie zwrócili oni uwagę, że w istocie niezrozumiałe jest dlaczego na terenie zaledwie kilku działek, na obrzeżach J. , wprowadzono lokalizację zabudowy mieszkaniowej. Taka lokalizacja jest nieuzasadniona, gdyż tereny poza centrum miejscowości są użytkowane na potrzeby działalności gospodarczej, która jest intensyfikowana i rozwijana. W rozważanym przypadku tereny od lat wykorzystywane gospodarczo nieoczekiwanie przeznaczono na krańcowo odmienne cele. Pojawia się przy tym pytanie, czy lokalizacja zabudowy mieszkaniowej musiała nastąpić właśnie w wybranej lokalizacji.

Skarżący uznali także za kuriozalny argument, że w przypadku planu interes publiczny (dobro mieszkańców) przeważyć miał nad interesem prywatnym właścicieli. Według B. F. i G. F. oraz [...] sp.j. i B. J. sp. z o.o. nie można ustalić, jaki konkretnie interes mieszkańców Rada miała na myśli. Dostrzegli w uzasadnieniu uchwały jedynie wzmiankę o ochronie obywateli przed szkodliwym wpływem nowych inwestycji, a odnosząc się do tej kwestii zaznaczyli, że takie szkodliwe oddziaływanie nie było przewidywane, co zresztą potwierdziła decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wydana na rzecz B. J. sp. z o.o.

Odnosząc się do kwestii zgodności planu ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy skarżący przyznali, że studium przyjmuje za cel rozwój budownictwa mieszkaniowego, lecz powinno to następować poprzez remonty istniejących obiektów i sprzedaż obiektów komunalnych, a w ostatniej kolejności dopiero opracowywanie planów dla terenów mieszkalnictwa (s. 7-8 studium, zob. k. 259 akt studialnych – uw. Sądu). Zaznaczyli jednocześnie, że celem studium jest także zdynamizowanie rozwoju gospodarczego poprzez propagowanie i wspieranie małej przedsiębiorczości.

W odpowiedzi na skargę Rada wniosła o jej oddalenie. W pierwszej kolejności organ podważył legitymację skargową skarżących osób fizycznych jak i spółek działających na terenie planu. Właściciele nieruchomości nie prowadzą na niej działalności gospodarczej, gdyż ta prowadzona jest przez spółki prawa handlowego mające odrębną podmiotowość. Z kolei te ostatnie nie są właścicielami terenu, stąd i one nie mogą występować w roli skarżących.

Odnosząc się do relacji pomiędzy planem a studium Rada uwypukliła, że studium wyznacza na obszarze IV "rozwijanie funkcji mieszkaniowej, gospodarczej i obsługi ludności", natomiast w części graficznej kolorem brązowym oznaczono teren oznaczający funkcję mieszkalną, co odpowiada przeznaczeniu terenu ustalonemu w spornym planie. Zdaniem Rady nie można więc twierdzić o naruszeniu studium w rozumieniu art. 20 ust. 1 u.p.z.p.

Rada wyjaśniła też, że poprzez cel w postaci ochrony mieszkańców gminy przed szkodliwym oddziaływaniem nowych inwestycji miała na myśli konkretnie zamiar utworzenia przez skarżących na działkach [...], [...] i [...] elektrociepłowni o mocy 20 MWt opalanej biomasą. Planowane przedsięwzięcie miało istotnie oddziaływać na środowisko, w tym powodować emisję substancji do powietrza oraz powodować odory.

Organ uwypuklił, że plan jest wyrazem legalnych działań legislacyjnych uzasadnionych potrzebą ograniczenia negatywnego wpływu na zdrowie ludzi i środowisko wywołanego emisja odorów pochodzących z planowanej inwestycji polegającej na budowie bioelektrospalarni oraz suszarni, którą projektowali skarżący.

W piśmie procesowym z dnia 30 stycznia 2019 r. skarżący zakwestionowali stanowisko Rady zawarte w odpowiedzi na skargę. Zauważyli przy tym miedzy innymi, że w istocie przyznano, iż plan skierowany był przeciwko konkretnej (planowanej przez nich) inwestycji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga B. F. i G. F. zawiera usprawiedliwione podstawy.

Skargi [...] sp.j. i B. J. sp. z o.o. podlegały natomiast odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej "P.p.s.a.").

Sąd przyjął, że B. F. i G. F. mają w sposób oczywisty legitymację do wniesienia skargi, jako że są właścicielami nieruchomości zapisanej w księdze wieczystej [...] (zob. k. 42 akt sądowych, księga dostępna publicznie także w rządowym serwisie https://przegladarka-ekw.ms.gov.pl) składającej się z działek [...], [...] i [...] znajdujących się w granicach planu (zob. też wydruk z rejestru gruntów na k. 197 akt administracyjnych).

Wbrew wywodom organu zawartym w odpowiedzi na skargę prawa do zaskarżenia uchwały nie można wyżej wymienionym osobom odmówić tylko w tego powodu, że nie prowadzą na swoich działkach osobiście i na własne imię działalności gospodarczej. B. F. i G. F. są właścicielami działek dotychczas stanowiących wartościowe gospodarczo użytki Ba i Bp (odpowiednio "tereny przemysłowe" i "zurbanizowane tereny niezabudowane lub w trakcie zabudowy"). Sąd nie miał więc wątpliwości, że przeznaczenie w planie tych działek – wykorzystywanych dotychczas gospodarczo i tak zaewidencjonowanych – wyłącznie na cele zabudowy mieszkaniowej, a tym bardziej na cele rolnicze z wyłączeniem zabudowy (zob. tereny 6.R. i 7.R), stanowiło naruszenie interesu prawnego ich właścicieli w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g.

Sąd nie uznał natomiast legitymacji [...] sp.j. i B. J. sp. z o.o. Kwestia ich statusu zostanie wyjaśniona w końcowej części niniejszego uzasadnienia.

Sąd uwzględnił skargę B. F. i G. F. z uwagi na nadużycie przez Radę władztwa planistycznego, w tym zasady proporcjonalności przyjętych środków w stosunku do założonych celów. Trafny okazał się więc zarzut naruszenia grupy powiązanych ze sobą przepisów u.p.z.p. dotyczących wartości, które należy uwzględniać w toku planowania przestrzennego (prawa własności i walorów ekonomicznych przestrzeni - art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7 u.p.z.p.), podstaw planowania przestrzennego (art. 3 ust. 1 u.p.z.p.) oraz przepisów Konstytucji wyrażających zasadę proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji), równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji) i ochrony prawa własności (art. 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji).

Jednocześnie Sąd zauważa wyprzedzająco – co zostanie wyjaśnione w dalszej części uzasadnienia – że nie dopatrzył się naruszenia przez Radę art. 20 ust. 1 u.p.z.p. dotyczącego relacji treściowej (relacji "nienaruszania"), jaka powinna zachodzić pomiędzy planem a studium gminy, gdy chodzi za projektowaną funkcję mieszkaniową (co do terenów rolnych zob. niżej). To jednak nie zmienia faktu, że ustalenia do co obowiązującej treści studium nie pozostały obojętne z punktu widzenia oceny planu, w tym także z perspektywy oceny nadużycia władztwa planistycznego.

Pojęcie władztwa planistycznego pochodzi z języka prawniczego stąd konieczne jest w tym miejscu przedstawienie pewnych założeń wyjściowych, które Sąd uczynił podstawą rozstrzygnięcia.

Przyjmuje się, że o władztwie planistycznym gminy stanowi art. 3 ust. 1 u.p.z.p. ("Kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy [...] należy do zadań własnych gminy") i rozumie się przez nie przekazanie przez ustawodawcę gminie kompetencji w zakresie władczego przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania terenu.

Sąd przyznaje rację Burmistrzowi, który w odpowiedzi na skargę (k. 151 akt sądowych) eksponuje – powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego – że Rada posiada kompetencję do ingerowania w interesy prywatne podmiotów indywidualnych, nawet w sposób niekorzystny dla nich. Sąd wydając wyrok nie miał intencji zaprzeczać ogólnej tezie, że plany miejscowe, jako akty prawa miejscowego, mogą kształtować treść prawa własności, w tym także prawo to ograniczać. Dopuszczalność ingerencji planów w prawo własności jest niezaprzeczalna i znajduje jednoznaczne umocowanie zarówno w art. 64 ust. 3 Konstytucji jak i w ustawie (art. 6 ust. 1 u.p.z.p.: "Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości").

Sąd dodaje też, że dokonując kontroli legalności uchwały [...] miał na uwadze, że jest to akt będący nie tyle aktem stosowania prawa, co aktem prawa (miejscowego) (zob. art. 14 ust. 8 u.p.z.p.). To także nakazuje szerzej traktować kompetencje gminy (Rady), jako że ta mocą art. 3 ust. 1 u.p.z.p. ma zagwarantowaną samodzielność w zakresie kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na swym obszarze.

Zarazem jednak nie może ujść z pola widzenia, że plany miejscowe, choć będące aktami prawa ustanawianymi samodzielnie przez uprawniony organ w ramach przyznanej kompetencji prawotwórczej, są zarazem aktami prawnymi usytuowanymi najniżej w hierarchii aktów prawnych. Oznacza to, że trafna teza o dopuszczalności ingerencji planów miejscowych w prawo własności (umocowanej konstytucyjnie i ustawowo) nie stoi w sprzeczności z tezą o konieczności uwzględniania w procesie planowania szeroko uregulowanych reguł tego procesu zawartych w ustawie. Od organów gminy należy nadto oczekiwać poszanowania dla akceptowanych i stanowiących fundament państwa prawa zasad, takich jak w szczególności zasada proporcjonalności.

Władztwo planistyczne gminy nie jest zupełnie dowolne i niczym nieograniczone, ponieważ przy jego wykonywaniu organ uchwałodawczy ma obowiązek uwzględnić wartości wymienione w art. 1 ust. 2 i 3 u.p.z.p. Zastrzec przy tym należy, że żadna z tych wartości nie posiada prymatu względem innej wartości. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że interes publiczny nie ma na gruncie u.p.z.p. prymatu pierwszeństwa w odniesieniu do interesu jednostki. Przyjęte w u.p.z.p. rozwiązania prawne oparte są na zasadzie równowagi interesu ogólnopaństwowego, interesu gminy i interesu jednostki. Oznacza to obowiązek rozważnego wyważenia praw indywidualnych (interesów obywateli) i interesu publicznego, a także uwzględnienia aspektów racjonalności działań i proporcjonalności ingerencji w sferę wykonywania prawa własności, chronionego Konstytucją RP. Ma to szczególne znaczenie w przypadku kolizji tych interesów, w tym interesu gminy z interesem obywateli wynikającym na przykład z prawa własności nieruchomości. Wskazuje się także, że poszanowanie prawa własności jest jedynym z wielu elementów podlegających uwzględnieniu w procesie planowania przestrzennego. Kreowanie poprzez plan miejscowy polityki przestrzennej na szczeblu gminy niejednokrotnie wymaga rozstrzygania konfliktów pomiędzy interesem indywidualnym a interesem publicznym, bądź pomiędzy sprzecznymi ze sobą interesami indywidualnymi. W razie kolizji przyznanie prymatu jednemu interesowi ponad drugim wymaga się zatem każdorazowo porównania wartości chronionych z tymi, które w efekcie wprowadzanej regulacji ulec mają ograniczeniu. W konsekwencji uczynienie jednego z interesów nadrzędnym wymaga rozwagi i umotywowania (zob.: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 października 2016 r., II OSK 165/16, 29 maja 2015 r., II OSK 2661/13, 21 czerwca 2016 r., II OSK 2541/14 i 1 października 2015 r., II OSK 269/14, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Innymi słowy władztwo planistyczne daje gminie prawo ingerencji w uprawnienia właścicielskie, niemiej jednak ingerencja taka nie oznacza dowolności i arbitralności w tym zakresie. Ingerencja taka może mieć miejsce tylko na podstawie i w granicach obowiązujących ustaw (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2016 r., OSK 673/15, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Kontynuując powyższe rozważania w kierunku odniesienia ich do sporu, który wystąpił w niniejszej sprawie, wyjaśnić należy, że naruszenie prawa polegające na nadużyciu władztwa planistycznego logicznie rzecz ujmując wyraża się w działaniu organu gminy zasadniczo w obszarze przyznanych kompetencji (art. 3 ust. 1 u.p.z.p.), tyle tylko, że z ich przekroczeniem, to jest działaniem nieuzasadnionym okolicznościami. Owo "przekroczenie" przybierać może różne postaci. W ocenie Sądu wyodrębnić można dwie modelowe sytuacje, gdzie dochodzi do zachwiania równowagi pomiędzy celami a środkami w planowaniu przestrzennym i które mogą świadczyć o nadużyciu władztwa planistycznego:

1. gmina w ramach władztwa realizuje pewne założenia czy cele przestrzenne, które w rzeczywistości obiektywnie nie zaistniały albo nie zaistniały w takiej skali (intensywności), jak pierwotnie wyobrażone;

2. gmina realizując określone założenia czy cele przyjmuje środki nieadekwatne i nieproporcjonalne do ich osiągnięcia.

Zdaniem Sądu uchwalenie zaskarżonego planu wiązało się z nadużyciem władztwa planistycznego w obu wymienionych wyżej postaciach.

Rozważając o założeniach i celach przestrzennych zaskarżonego planu nie można pominąć treści ujawnianych w toku procedury planistycznej. Jak zostało zauważone już w części sprawozdawczej niniejszego uzasadnienia, w toku prac nad planem w sposób jednoznaczny i publiczny ujawniono jego założenia i charakterystykę, które rzeczywisty autor planu mgr inż. arch. J. B. uczynił podstawą zagospodarowania działek [...], [...] i [...] stanowiących własność B. F. i G. F.. W protokole z dyskusji publicznej nad przyjętymi w projekcie planu założeniami, która odbyła się 9 grudnia 2015 r. (k. 88-90 akt administracyjnych), J. B., odpowiadając na pytanie G. F. o powody mieszkaniowego przeznaczenia terenu wykorzystywanego od lat pod działalność gospodarczą wyjaśnił, że cyt.: "wykonał projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w miejscowości J. zgodnie z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej w Rakoniewicach nr XIX/115/2000 z dnia 27.04.2000 r. z późniejszymi zmianami, Część graficzna projektu mpzp odpowiada części graficznej studium. Teren objęty studium i planem oznaczony jest kolorem brązowym (tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej) oraz żółtym - tereny gruntów rolnych z zakazem zabudowy".

Z powyższego wynika w sposób jednoznaczny, że treść planu wedle pierwotnych założeń w zasadzie została zdeterminowana przez wywiedzione przez J. B. wnioski co do treści studium gminy Rakoniewice.

Powyższa konkluzja jest istotna, gdyż należy uświadomić sobie, że interpretacja treści graficznej studium zaprezentowana przez rzeczywistego autora planu jest całkowicie chybiona. Po części zwrócili na to uwagę skarżący, którzy już w uwagach do projektu planu (k. 99 akt administracyjnych) zakwestionowali stanowisko urbanisty, jakoby tereny oznaczone w studium kolorem brązowym miały być przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową. Zdaniem skarżących analiza rysunku studium prowadzi bowiem do wniosku, że kolorem brązowym zaznaczono wszystkie tereny zabudowane w okresie sporządzania studium, to jest w latach 1999-2000, niezależnie od funkcji zabudowy.

W ocenie Sądu mylne rozumienie studium przez autora planu ma nawet dalej idące skutki, aniżeli te które zidentyfikowali skarżący.

Przede wszystkim zauważyć należy, że w ramach działki [...], a minimalnie także działki [...], znaczące obszary przeznaczone zostały pod wykorzystanie rolnicze z zakazem zabudowy. Wprowadzenie obszarów 6.R i 7.R wiąże się z najdalej idącą ingerencją w prawo własności B. F. i G. F.. Tymczasem należy uzmysłowić sobie, że wprowadzenie obszarów gruntów rolnych 6.R i 7.R i to z zakazem zabudowy nie znajduje oparcia w żadnym z materiałów planistycznych poza wzmiankowaną wyżej uwagą J. B., w której stwierdza on, że teren ten odpowiada terenom oznaczonym w studium kolorem żółtym – terenom gruntów rolnych z zakazem zabudowy. Sąd odnotował przy tym, że urbanista-autor planu pozostawał w oczywiście błędnym przekonaniu, co do rolnego przeznaczenia dwóch pasów stanowiących część działki [...] (i minimalnie [...]) w studium gminy R.. Z mapy studium "Kierunki zagospodarowania przestrzennego", która znajduje się w aktach studialnych w formie elektronicznej na płycie CD (k. 2 akt studialnych; sąd wydrukował ją w celach poglądowych i włączył do akt sądowych), wynika jednoznacznie, że tereny rolne z zakazem zabudowy oznaczone zostały w studium ukośnymi czerwonymi pasami (zob. legendę "Rolnicza przestrzeń produkcyjna oraz lasy") przy czym z reguły są to tereny oznaczone kolorem żółtym jako "Grunty chronione (klasa I-IIIb)" (zob. legendę "Ochrona i kształtowanie środowiska przyrodniczego i kulturowego").

Działki [...] i [...] z całą pewnością nie znajdują się na obszarze studialnych terenów rolnych z zakazem zabudowy. Są zwraca przy tym uwagę, że błąd urbanisty co do przyjętego przeznaczenia terenu najpewniej wynikł z mylnego poczytania koloru pomarańczowej obwiedni stosowanej do oznaczenia granic "Stref polityki przestrzennej". W granicy działki [...] przebiega oznaczona szeroką pomarańczową linią granica pomiędzy strefą IV i położoną na zachód od niej strefą III. Dlatego najpewniej autor planu J. B. uznał, że działka położona jest na terenie rolnym z zakazem zabudowy.

W ocenie Sądu nie powinno budzić najmniejszych wątpliwości, że obszar działek [...] i [...] znajduje się w studium na obszarze wyjściowo białym, któremu nie nadano żadnego sprecyzowanego przeznaczenia. Ubocznie tylko można zwrócić uwagę, że z urzędowych publikatorów wynika, iż na obszarze gminy R. uchwalono także inne plany dla zabudowy na terenach w studium oznaczonych kolorem białym (por. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w miejscowości Rakoniewice obejmującego działki nr [...] zatwierdzony uchwałą Rady z dnia 9 listopada 2011 r., [...], Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 2012 r., poz. 910).

Określone w studium przeznaczenie działek [...] i [...] z całą pewnością nie narzuca i nie jest więc podstawą do wprowadzenia na tym obszarze zakazu zabudowy.

Znamienne jest także to, że w odpowiedzi na skargę Burmistrz powołując się na studium stwierdza tylko, że tereny działek B. F. i G. F. są oznaczone jako brązowe o funkcji mieszkaniowej (o tym niżej), natomiast nie wspomniano już o powodach wprowadzenia na obszarze planu terenów oznaczonym symbolem 6.R i 7.R z zakazem zabudowy.

Podsumowując, w ocenie Sądu wprowadzenie w planie terenów 6.R i 7.R wyłączające w większości możliwość zabudowy działek [...] i [...] nie znajduje usprawiedliwienia w żadnym z materiałów planistycznych. Z kolei ujawniona przez rzeczywistego autora planu potrzeba przeznaczenia pewnych obszarów planu pod przeznaczenie rolne opierała się ma mylnym rozumieniu treści studium.

Sąd dodatkowo zauważa wreszcie. że w uzasadnieniu uchwały nie ma nawet słowa na temat powodów przeznaczenia znacznych obszarów 6.R i 7.R na cele rolne z zakazem zabudowy.

Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że przeznaczając w planie część działek [...] i [...] należących do B. F. i G. F. na cele rolne z zakazem zabudowy Rada naruszyła art. 3 ust. 1 u.p.z.p. Wprowadziła bowiem radykalne ograniczenie w zagospodarowaniu terenu dotychczas ewidencyjnie przemysłowego (k. 197 akt administracyjnych), które nie znalazło żadnego uzasadnienia.

Niezależnie od powyższego Sąd nie zgadza się także ze stanowiskiem organu, jakoby tereny oznaczone kolorem brązowym w studium gminy R. miały stanowić tereny zabudowy docelowo mieszkaniowej i w konsekwencji, że studium determinowało przeznaczenie terenów między innymi należących do B. F. i G. F..

Po pierwsze, w żadnej z legend mapy dotyczącej kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy R. poświęconych funkcjonalnie różnym zagadnieniom nie ma takiego oznaczenia.

Po drugie, zamiar mieszkaniowego przeznaczenia terenów oznaczonych kolorem brązowym wydaje się bardzo mało prawdopodobny, gdy dokona się całościowej analizy studium. Przemawiają za tym następujące okoliczności, które można z łatwością ustalić na podstawie powszechnie dostępnych danych. Na terenie oznaczonym jako brązowy w studium znajduje się Zespół Szkolno-Przedszkolny w J. przy ul. [...]. Jego kontur jest w studium wyrysowany. Trudno zakładać, że jest to teren, który miał być docelowo przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową. Podobnie w studium kolorem brązowym oznaczono teren, na którym znajduje się budynek Ochotniczej Straży Pożarnej w J. przy ul. [...], czy teren zabudowany zabytkowym Kościołem Rzymskokatolickim pw. Najświętszego Serca Pana Jezusa przy ul. [...]. Wreszcie doskonałym przykładem potwierdzającym tezę, że oznaczenie brązowe dotyczy zabudowy jako takiej, a nie tylko zabudowy mieszkaniowej, jest fakt, że kolorem tym objęto zabudowania przemysłowe – hale w okolicach R. (jest to obecnie Ferma D. W. ) na terenie o przeznaczeniu wyłącznie gospodarczym AG.

Powyższe prowadzi do wniosku, że podobnie jak w odniesieniu do terenów 6.R i 7.R, postanowienia studium gminy R., nie mogą stanowić same w sobie argumentu przemawiającego za bezwzględną koniecznością przeznaczenia terenów objętych zaskarżonym planem pod zabudowę mieszkaniową. Tymczasem z argumentacji zawartej na stronie 6 odpowiedzi na skargę (k. 150 akt sądowych) Burmistrz usprawiedliwiając rozwiązania przyjęte w planie zdaje się właśnie zasłaniać treścią studium, w tym między innymi tym, że obszar planu objęto oznaczeniem o kolorze brązowym (co miało stanowić domniemaną funkcję mieszkalną).

Wracając do wcześniejszych uwag ogólnych Sąd stwierdza, że doszło do zarysowanej wyżej postaci nadużycia władztwa planistycznego wyrażającej się w realizacji założeń, które w rzeczywistości obiektywnie nie zaistniały. Z procesu planistycznego wynika bowiem jednoznacznie, że plan zaprojektowano wprost inspirując się treścią studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego przy założeniu, że studium to wymaga wprowadzenia na działkach [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...] przeznaczenia terenu pod zabudowę mieszkaniową oraz przeznaczenia rolnego z zakazem zabudowy (zob. k. 89 akt administracyjnych). W ocenie Sądu studium takiego przeznaczenia wcale nie narzuca. Powołanie się więc na jego treść nie jest samo w sobie argumentem usprawiedliwiającym zaprowadzenie na obszarze planu przyjętych w nim rozwiązań.

Przedstawiony wywód nie jest jeszcze oczywiście przesądzający, aby stwierdzić, że Rada nadużyła władztwa planistycznego wprowadzając na obszarze zaskarżonego planu przeznaczenie mieszkaniowe. Z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. nie wynika bowiem nakaz oparcia planu na dyrektywach studium, lecz wystarczy, że nie będzie on tego studium naruszał. Przenosząc to na grunt niniejszej sprawy należy zatem rozważyć, czy przyjęte rozwiązania planistyczne znajdują uzasadnienie w okolicznościach towarzyszących podjęciu uchwały [...], w szczególności, czy zmiana przeznaczenia terenów była konieczna ze względu na uwarunkowania polityki przestrzennej gminy.

Zdaniem Sądu motywy ujawnione przez Radę w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały nie są wystarczające, aby usprawiedliwić przeznaczenie terenów zabudowy przemysłowej na cele mieszkaniowe.

Po pierwsze podkreślić należy, że okolicznością bezdyskusyjną jest, iż teren objęty zaskarżonym planem był przed jego uchwaleniem terenem realnie zabudowanym i zagospodarowanym w większości jako przemysłowy, co znalazło swój wyraz w danych ewidencyjnych (Bp) (zob. k. 8 i k. 197 akt administracyjnych).

Sąd zgadza się więc ze stawianą przez B. F. i G. F. ogólną opinią, że zaprowadzenie na tym terenie funkcji zabudowy mieszkaniowej, z drogami wewnętrznymi przecinającymi funkcjonujące budynki gospodarcze, jest zmianą "rewolucyjną". Należy oczywiście zdać sobie sprawę, że do czasu nowego zagospodarowania dotychczasowa działalność może być na obszarze planu prowadzona (art. 35 u.p.z.p.), lecz to nie zmienia faktu, że jakikolwiek dalszy rozwój funkcjonującej działalności gospodarczej na obszarze zaskarżonego planu został realnie zablokowany.

Zdaniem Sądu całościowa analiza okoliczności towarzyszących podjęciu prac nad zaskarżonym planem pozwala stwierdzić, że tak uwypuklane w jego uzasadnieniu względy – mające przekonywać o konieczności wyznaczenia właśnie w jego obszarze, czyli na terenie przemysłowym (Bp), zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej – jawią się jako pozorowane. Sąd jest przekonany, że rzeczywistą intencją planu było zapobieżenie realizacji inwestycji bioelektrowni na działce [...], dla której ustalono już środowiskowe uwarunkowania. Świadczy o tym dobitnie wzmianka w uzasadnieniu uchwały, że "interes publiczny, a więc dobro mieszkańców, i ochrona ich przed szkodliwym wpływem nowych inwestycji - przeważa nad interesem prywatnym". Rzeczywiste intencje co do rozwiązań zaskarżonego planu w sposób jednoznaczny potwierdził Burmistrz w odpowiedzi na skargę, gdzie wprost przyznał, że plan stanowił w istocie "legalne działanie legislacyjne uzasadnione potrzebą ograniczenia negatywnego wpływu na zdrowie ludzi i środowisko wywołanego emisją odorów pochodzących z inwestycji polegającej na budowie bioelektrospalarni oraz suszarni, którą planują skarżący" (s. 8-10, k. 152-154 akt sądowych).

Sąd w tym miejscu zaznacza, że przyjmuje ze zrozumieniem motywy działania Rady. Nie widzi przeszkód, aby Rada wprowadzała dla terenów gminy określone ograniczenia co do możliwości realizacji w przyszłości określonych przedsięwzięć znacząco oddziałujących na środowisko, jeżeli te ograniczenia będą podyktowane np. uzasadnionymi wymaganiami ochrony środowiska (art. 1 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p.), czy ochroną zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia (art. 1 ust. 2 pkt 5 u.p.z.p.). Takie ograniczenia musza być jednak wyczerpująco umotywowane jak i proporcjonalne do zamierzonego celu.

W zaskarżonym planie wskazanych wyżej warunków nie spełniono. W motywach uchwały wzmiankuje się jedynie, że służy on "ochronie mieszkańców przed szkodliwym wpływem nowych inwestycji", bez jakiegokolwiek sprecyzowania jakie inwestycje ani jakie oddziaływanie Rada miała na myśli. Wreszcie należy uzmysłowić sobie, że środki, którymi posłużyła się Rada są nieproporcjonalne do zamierzonego celu. Skoro uchwalając plan dążono do zablokowania projektowanej inwestycji bioelektrowni (tak wyjaśnił Burmistrz w odpowiedzi na skargę), to nie było konieczne radykalne forsowanie w miejscu aktywnie użytkowanych terenów przemysłowych całkowicie nowej funkcji – funkcji mieszkaniowej. Takie działanie prowadzi co prawda do zablokowania niepożądanej przez gminę inwestycji, ale zarazem podważa wszelkie inne plany gospodarcze właścicieli zainwestowanych terenów. Tymczasem ani z uzasadnienia uchwały, ani z odpowiedzi na skargę nie wynika, aby Rada miała cokolwiek przeciw działalności B. F. i G. F. i ich spółek innej aniżeli projekt inwestycyjny dotyczący budowy elektrociepłowni.

Uzupełniając powyższy wywód Sąd zaznacza, że nawet gdyby przyjąć, że zaprezentowane w uzasadnieniu uchwały XV/91/2016 motywy mające przekonywać o konieczności wprowadzenia w obszarze planu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej nie są pozorowane, to i tak są one nieprzekonujące. Truizmem jest stwierdzenie – które wybrzmiewa z uzasadnienia zaskarżonej uchwały – że zlokalizowanie zabudowy mieszkaniowej w bliskości centrum miejscowości czy wsi wiąże się z licznymi zaletami wynikającymi z ułatwień komunikacyjnych i dostępem do usług oraz do infrastruktury. Takie zalety mogłyby ewentualnie przemawiać za wyznaczaniem obszarów o funkcji mieszkalnej kosztem terenów aktywnie zainwestowanych gospodarczo, gdyby okazało się, że wobec realnych problemów rozwoju demograficznego gmina boryka się z brakiem przestrzeni dla zabudowy mieszkaniowej. Tymczasem w przypadku okolic miejscowości J., na południe od terenu planu, w kierunkach zachodnim i wschodnim od osi ulicy [...] znajdują się znacząco większe, w ogóle nie zainwestowane tereny, które bez przeszkód można przeznaczyć pod zabudowę mieszkalną jednorodzinną.

Sąd zaznacza, że zgodnie ze studium gminy R. tereny na zachód i wschód od ulicy [...] znajdują się w strefie IV – osadniczo – produkcyjno – przyrodniczej, która pozwala na rozwijanie funkcji mieszkaniowej. Tereny te odróżnia od obszaru zakreślonego planem to, że nie znalazły się one w granicach terenu M/AG, gdzie studium sugeruje uchwalenie planów miejscowych (zob. legendę "Kształtowanie ładu przestrzennego (proponowane przeznaczenie terenów)". Wyznaczenie obszaru M/AG w okolicach J. nie ogranicza jednak gminy w możliwości przeznaczenia pod zabudowę mieszkaniową w planach miejscowych innych terenów ze strefy IV, aniżeli te, które bezpośrednio znalazły się w obszarze M/AG.

Zupełnie na marginesie można dodać, że przywołany już wyżej inny przykładowy plan w granicach gminy R., zatwierdzony uchwałą XII/91/2011, także dotyczy terenów mieszkaniowych w okolicach samej miejscowości R., które znajdują się poza granicami terenów M, ML i AG. Jest to przykład wskazujący, że w sytuacjach, gdy jest takie zapotrzebowanie, gmina (Rada) nie znajduje przeszkód, aby na cele mieszkaniowe przeznaczać dogodne i niezagospodarowane tereny znajdujące się w bezpośrednim otoczeniu miejscowości.

Wracając do zaskarżonego planu Sąd stwierdza więc, że nie da się racjonalnie uzasadnić tak zdecydowanej determinacji Rady, aby w otoczeniu miejscowości J. na cele mieszkalnictwa jednorodzinnego przeznaczyć nie tereny bezpośrednio otaczające centrum wsi, ale konkretnie enklawę nieco dalej od niej oddaloną i składającą się z działek [...], [...], [...], [...], [...], [...] i to do tego działek, które w odróżnieniu od większości otoczenia, są realnie zagospodarowane i zainwestowane na cele przemysłowe i usługowe.

Podsumowując powyższy wywód Sąd stwierdza, że Rada nadużyła władztwa planistycznego w odniesieniu do terenu zaskarżonego planu także w ten sposób, że przeznaczyła go na cele mieszkaniowe nie licząc się z obiektywnym zastanym stanem jego zagospodarowania i doprowadzając do kolizji z takimi chronionymi u.p.z.p. wartościami jak walory ekonomiczne przestrzeni (art. 1 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p.) oraz prawo własności (art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p.). Zarazem nie sposób ustalić z jakich powodów osiedle domów jednorodzinnych zaprojektowano właśnie na działkach skarżących i to pomimo, że w otoczeniu znajduje się wiele terenów nie zainwestowanych, a położonych bliżej centralnej części miejscowości J..

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 20 ust. 1 u.p.z.p. stwierdzić należy, że nie jest on zasadny gdy chodzi o dopuszczalność zaprojektowania w okolicy J. zabudowy mieszkaniowej. Zgodnie z tym przepisem "plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium [...]". Z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że relacja pomiędzy planem a studium powinna charakteryzować się jedynie tym, że ten pierwszy akt nie narusza drugiego; plan nie musi natomiast znajdować bezwzględnie umocowania w treści studium (co charakteryzowałoby relację zgodności aktów).

Jak już wyjaśniano, obszar zaskarżonego planu znajduje się na terenie określonym w studium jako M/AG, dla którego studium sugeruje uchwalanie planów miejscowych (zob. legendę do studium "Kształtowanie ładu przestrzennego (proponowane przeznaczenie terenów)"). Co więcej, jako projektowane przeznaczenie przyjęto "tereny proponowane pod zabudowę mieszkaniową i siedliskową" (M) oraz "aktywizację gospodarczą". Na terenach M/AG obejmujących otoczenie miejscowości J. dopuszcza się zabudowę mieszkaniową, stąd

nie ma podstaw do twierdzenia, że plan przewidując taką zabudowę narusza studium.

Studium naruszono natomiast w zakresie w jakim w planie wprowadzono tereny 6.R. i 7.R. Jak już zostało wyjaśnione, na terenach tych autor planu kierując się mylnym rozumieniem treści studium, wprowadził przeznaczenie rolne z zakazem zabudowy. W ocenie Sądu zakaz zabudowy narusza studium, zważywszy, że dotyczy kwalifikowanego obszaru M/AG, czyli terenów, na których promuje się "zabudowę mieszkaniową i siedliskową" (M) oraz "aktywizację gospodarczą" (AG).

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 5 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinien być sporządzony przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia. Plan zatwierdzony uchwałą [...] został przygotowany przez zespół pod kierownictwem mgr inż. arch. J. B. (k. 142 akt sądowych) posiadającego uprawnienia do wykonywania zawodu urbanisty (zob. art. 167 akt sądowych). Sąd podziela przy tym pogląd wyrażony w piśmiennictwie, że wymóg uprawnień projektowych dotyczy osób samodzielnie projektujących przestrzeń lub kierujących zespołem prowadzącym takie projektowanie (tak Ł. Złakowski, [w:] Z. Niewiadomski, red. i inni, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz, Warszawa 2018, s. 59). Wszyscy członkowie zespołu nie muszą spełniać warunku określonego w art. 5 u.p.z.p.

Chybiony okazał się zarzut naruszenia art. 17 pkt 5 u.p.z.p. W skardze podniesiono, że sporządzona w toku procedury planistycznej prognoza skutków finansowych uchwalenia planu została przygotowana przez osobę do tego nie uprawnioną oraz, że nie uwzględniono w niej możliwych roszczeń.

Odnosząc się do stanowiska B. F. i G. F. Sąd wyjaśnia, że w pełni podziela pogląd wyrażony w przywołanym w odpowiedzi na skargę wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 listopada 2017 r., II SA/Kr 1039/17 (orzeczenia.nsa.gov.pl). Wskazano w nim, że skoro stosownie do art. 174 ust. 3a pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm., dalej "u.g.n.") rzeczoznawca majątkowy "może sporządzać", a nie "sporządza" opracowania i ekspertyzy dotyczące skutków finansowych uchwalania planów miejscowych, to oznacza, że takie opracowania i ekspertyzy może sporządzać także osoba niebędąca rzeczoznawca majątkowym. Prognoza finansowa, jak sama nazwa wskazuje, jest pewnym przewidywaniem, a nie wiążącym, dokładnym, wyliczeniem opartym na szacunku nieruchomości.

Gdy chodzi natomiast o zarzut nieuwzględnienia w prognozie finansowej określonego (ewentualnego) odszkodowania dotyczącego danej nieruchomości, to zarzut taki w żaden sposób nie wpływa na rzetelność opracowania. Trafnie przyjmuje się w orzecznictwie, że prognoza nie musi uwzględniać wszystkich przychodów i wydatków, zwłaszcza, że dotyczy ona ze swej istoty odszkodowań przyszłych i niepewnych. Z tych też względów zarzut naruszenia art. 17 pkt 5 u.p.z.p. podniesiony w takiej postaci nie może być skuteczny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 listopada 2015 r., II OSK 665/14, orzeczenia.nsa.gov.pl).

B. F. i G. F. niezasadnie zarzucają uchwale XV/91/2016 naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. poprzez brak ustalenia w planie warunków scalania [powinno być "i podziału"] nieruchomości. Jak trafnie wyjaśniono w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 14 czerwca 2018 r., IV SA/Po 280/18 obowiązek wynikający z art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. nie ma charakteru bezwzględnego, gdyż musi być dostosowany do warunków faktycznych panujących na obszarze objętym planem (por. P. Kwaśniak, Plan miejscowy w systemie zagospodarowania przestrzennego, Warszawa 2011, s. 214, por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 kwietnia 2010 r., II OSK 311/10, 13 października 2011 r., II OSK 1566/11 i z dnia 6 września 2012 r., II OSK 1343/12, orzeczenia.nsa.gov.pl). Zatem brak zamieszczenia w treści planu przepisów dotyczących zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości nie prowadzi automatycznie do konkluzji, że naruszono zasady jego sporządzania w stopniu istotnym (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.). Rada gminy może więc odstąpić od obowiązku określenia szczegółowych warunków i zasad scalenia i podziałów, gdy uzasadniają to okoliczności faktyczne i prawne. Jeśli stan faktyczny danego terenu objętego planem nie daje podstaw do zamieszczania w planie ustaleń wymienionych w art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p., to ich brak nie może stanowić o niezgodności planu z prawem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lutego 2017 r., II OSK 1558/15, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zdaniem Sądu uwarunkowania zaskarżonego planu pozwoliły na odstąpienie od określenia zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości. W tym miejscu odnotować można, że przewidziane w planie obszary funkcjonalne uwzględniają granice działek ewidencyjnych, zatem teoretycznie cele planu mogły być spełnione przez "zwykłe" podziały (art. 93 u.g.n.), bez konieczności stosowania procedury scalenia i podziału z art. 101-108 u.g.n.

Podsumowując całość powyższych wywodów Sąd uznał, że Rada naruszyła istotnie zasady sporządzania planu miejscowego (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.) poprzez nadużycie władztwa planistycznego (art. 3 ust. 1 u.p.z.p.). Konkluzja taka wynikła ze stwierdzenia, że na działkach B. F. i G. F.:

- bez żadnego racjonalnego uzasadnienia wprowadzono przeznaczenie rolne terenów z wyłączeniem zabudowy 6.R i 7.R. Jak wyjaśniono, projekt planu w tym zakresie był podyktowany błędną interpretacją studium gminy R.;

- w oparciu o błędne rozumienie studium gminy R. zaprowadzono funkcję zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, gdy tymczasem tereny oznaczone w studium kolorem brązowym nie nakazują lokalizacji zabudowy mieszkaniowej;

- wprowadzając tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej doprowadzono do poważnej kolizji z zastanym gospodarczym sposobem zagospodarowania i zainwestowania działek, co okazało się nieproporcjonalne do założonego celu. Organ gminy (Burmistrz) przyznał, że gmina przede wszystkim zamierzała ograniczyć plany inwestycyjne w postaci projektowanej na działce [...] budowy bioelektrowni, gdy tymczasem uchwalono plan blokujący nie tylko tą inwestycję, ale zarazem jakikolwiek dalszy rozwój inwestycyjny podmiotów gospodarujących na już zainwestowanym obszarze planu;

- wprowadzono tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w warunkach poważnej kolizji z prawem własności i walorami ekonomicznymi terenu (jak wyżej), podczas gdy nie ma obiektywnych przeszkód, aby tereny mieszkaniowe bezkonfliktowo rozwijać bliżej miejscowości J., na znaczących niezainwestowanych obszarach położonych na zachód i wschód od ul. [...]. Podkreślić należy, że studium gminy nie zawiera przeciwwskazań dla takiego zainwestowania (strefa IV studium).

Sąd zaznacza, że mając na uwadze art. 28 ust. 1 u.p.z.p. zdecydował o stwierdzeniu nieważności całego planu, zważając, że uwzględnienie skargi B. F. i G. F. tylko w odniesieniu do przedmiotu ich własności, to jest działek [...], [...] i [...], prowadziłoby do pozostawienia w mocy ustaleń pozbawionych sensu przestrzennego (granice działki [...] przebiegają przez środek funkcjonalnych terenów 4.MN i 5.MN (punkt I wyroku).

O kosztach postępowania wywołanego skargą B. F. i G. F. Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800). Na zasądzone koszty złożyły się: kwota uiszczonego wpisu sądowego (k. 3 akt sądowych), wynagrodzenie adwokata oraz opłata skarbowa od złożenia jednego dokumentu pełnomocnictwa (k. 134, k. 137 akt sądowych).

Sąd odrzucił skargi [...] sp.j. oraz [...] J. sp. z o.o. z uwagi na brak legitymacji po stronie tych podmiotów. W świetle art. 101 ust. 1 u.s.g. na naruszenie interesu prawnego w przypadku uchwalenia planu miejscowego mogą powoływać się podmioty, którym do nieruchomości objętej uchwałą, przysługują prawa rzeczowe. Może to więc uczynić właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości, nie jej dzierżawca czy najemca. Wymienione wyżej spółki nie posiadają tytułu prawnego rzeczowego do nieruchomości, z którą związane jest wystąpienie ze skargą w trybie art. 101 u.s.g. Dzierżawca nieruchomości (w takim charakterze działa B. J. sp. z o.o.), a tym bardziej podmiot li tylko faktycznie ją użytkujący, nie jest legitymowany do zaskarżenia uchwały rady gminy podjętej w sprawie z zakresu administracji publicznej, albowiem uchwała taka nie narusza jego interesu prawnego. Prawa obligacyjne są bowiem skuteczne jedynie pomiędzy stronami danego stosunku prawnego w przeciwieństwie do praw bezwzględnych. Z tych względów, nie ma podstaw do przyjęcia, że sądową kontrolę uchwał mogłyby uruchamiać interesy podmiotów, którym prawa do nieruchomości przysługują w ograniczonym zakresie i w określonym czasie, czyli na podstawie umowy dzierżawy i w czasie jej obowiązywania (por. zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 15 czerwca 2012 r., II OSK 738/12; 20 lipca 2011 r., II OSK 902/11 oraz 4 września 2008 r., II OSK 133/08, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wobec stwierdzenia braku interesu prawnego po stronie B[...] sp.j. oraz B. J. sp. z o.o. Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. orzekł o odrzuceniu skarg tych spółek (punkty III i IV wyroku).

Zarazem, na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a. wymienionym spółkom zwrócono uiszczone przez nie wpisy od skargi (punkty V i VI wyroku).