Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1120/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-02-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 133 § 1, art. 188, art. 207 § 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 19 ust. 1, art. 21 ust. 1, art. 25
journal: Dz.U. 2012 poz 1228
law: Ustawa z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów - tekst jednolity
article: art. 21 ust. 4 , art. 28
journal: Dz.U. 2003 nr 228 poz 2255
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych
article: art. 104 § 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Marta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 9 lutego 2016r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 26 lutego 2014 r. sygn. akt II SA/Op 44/14 w sprawie ze skargi M. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia w sprawie wstrzymania wypłaty świadczeń z funduszu alimentacyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego w całości.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie faktyczne.

Wyrokiem z dnia 26 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Op 44/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] listopada 2013r., nr [...] stwierdzające niedopuszczalność zażalenia M. M. na pismo Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w D. z dnia 23 czerwca 2013 r. w sprawie ustalenia prawa do świadczenia z funduszu alimentacyjnego oraz informującego o wstrzymaniu wypłaty świadczenia z funduszu alimentacyjnego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia [...] maja 2013 r., nr [...], Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w D. przyznał M. M. świadczenie z funduszu alimentacyjnego w kwocie 500 zł na okres od 1 kwietnia 2013 r. do 30 września 2013 r.

Pismem z dnia 23 czerwca 2013 r. Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w D., na podstawie art. 19, art. 21 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2012 r., poz. 1228 ze zm., dalej jako: "ustawa") oraz § 2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 7 lipca 2010 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania, sposobu ustalania dochodu oraz wzoru wniosku, zaświadczeń i oświadczeń o ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego (Dz. U. nr 123, poz. 836) wezwał M. M. do uzupełnienia wniosku o świadczenie z funduszu alimentacyjnego w celu uzupełnienia składu rodziny. Organ stwierdził jednocześnie, że powyższa informacja ma wpływ na wypłatę bieżących świadczeń z funduszu alimentacyjnego dla osób uprawnionych i w związku z powyższym wypłata przyznana decyzją z dnia [...] maja 2013 r. zostaje wstrzymana do dnia złożenia pisemnych wyjaśnień, celem zapobiegnięcia powstania nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego.

Skarżący otrzymał powyższe pismo w dniu 5 sierpnia 2013 r. Pismem z dnia 16 sierpnia 2013 r. M. M. złożył pisemne wyjaśnienia dotyczące składu rodziny.

Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w D. w dniu 22 sierpnia 2013 r. wystosował do skarżącego kolejne pismo zatytułowane wezwanie oraz zawiadomienie z dnia 13 sierpnia 2013 r. o wszczęciu postępowania administracyjnego z urzędu w sprawie zmiany bądź uchylenia decyzji z dnia [...] maja 2013 r. o przyznaniu skarżącemu świadczenia.

Na powyższe pismo Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w D. z dnia 23 czerwca 2013 r. M. M. złożył zażalenie. Skarżący podniósł, że nie zgadza się ze wstrzymaniem mu z datą wsteczną wypłaty świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Podkreślił, że niezwłocznie udzielił organowi wszystkich wyjaśnień, a mimo to już od dwóch miesięcy nie otrzymuje świadczeń. Ponadto podał, że prowadzi samodzielnie gospodarstwo domowe, gdyż jego matka zamieszkuje poza granicami Polski, a pobierane świadczenie z funduszu alimentacyjnego miało mu umożliwić kontynuowanie nauki w Technikum Geodezyjnym w O..

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O., działając na podstawie art. 1 i 18 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856) oraz art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 dalej zwanej K.p.a.) w zw. z art. 144 K.p.a. stwierdziło niedopuszczalność zażalenia. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy zaznaczył, że odwołanie od postanowienia organu I instancji przysługuje tylko wówczas, gdy kodeks tak stanowi. Zdaniem Kolegium zażalenie odwołującego się nie mogło być rozpoznane, gdyż wskazany akt nie istnieje, w związku z tym, że organ I instancji nie wydał w dniu 23 czerwca 2013 r. postanowienia, a jedynie pismo wzywające do uzupełnienia braków formalnych podania wraz z informują o wstrzymaniu wypłaty świadczenia z funduszu alimentacyjnego. W ocenie organu odwoławczego zaskarżone pismo nie mogło być uznane za postanowienie, gdyż podnoszone w nim kwestie nie podlegają załatwieniu w drodze postanowienia.

Z treścią powyższego postanowienia Samorządowego Kolegium odwoławczego w O. nie zgodził się M. M. i wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu. Zarzucił niezgodność z faktami oraz brak zajęcia się istotą problemu dotyczącą wstrzymania wypłaty świadczenia z funduszu alimentacyjnego. Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uchylenie w całości decyzji OPS w D. o wstrzymaniu świadczeń oraz wypłatę zaległych i bieżących świadczeń. W uzasadnieniu dowodził, że jest osobą uprawnioną do otrzymania świadczenia z funduszu alimentacyjnego, złożył wszelkie wymagane dokumenty oraz wyjaśnienia, o które był wzywany, a mimo to korespondencja z organem I instancji przynosiła kolejne wezwania i to nie dotyczące jego osoby, lecz jego matki.

Wyrokiem z dnia 26 lutego 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uchylił zaskarżone postanowienie jako nieodpowiadające kryterium legalności.

Zdaniem Sądu, SKO w przedmiotowej sprawie obowiązane było dokonać oceny dopuszczalności złożonego środka zaskarżenia pod względem formalnym, a zatem przede wszystkim odpowiedzieć na pytanie, w jakiej formie procesowej winien wypowiedzieć się organ I instancji dokonując wstrzymania wypłaty przyznanych skarżącemu świadczeń z funduszu alimentacyjnego, a dopiero następnie dokonać oceny dopuszczalności zaskarżenia pisma organu I instancji z dnia 23 czerwca 2013 r. Tymczasem zaskarżone postanowienie powyższych rozważań nie zawierało.

Następnie Sąd dokonał analizy treści przepisu art. 21 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentacji, określającego przesłanki wstrzymania wypłaty świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Zdaniem Sądu użycie przez ustawodawcę w w/w przepisie sformułowania "wstrzymuje się" wymagało ustalenia, czy dana forma czasownikowa nie wskazuje na władczy charakter rozstrzygnięcia organu w przedmiocie wstrzymania wypłaty świadczenia z funduszu alimentacyjnego. Sąd zwrócił uwagę na utrwalony w doktrynie prawa i judykaturze pogląd wskazujący, że o tym czy dany akt administracyjny jest decyzją, czy postanowieniem nie przesądza jego nazwa czy forma, lecz charakter sprawy oraz treść przepisu będącego podstawą działania organu powołanego do załatwienia sprawy (por. OSNCA z 1986 r., nr 10, poz. 158). Sąd zauważył, że przepisy prawa materialnego, w tym art. 21 ustawy (który przywołany był przez organ jako podstawa czynności organu I instancji), przewidują niejednokrotnie decyzyjną formę załatwienia sprawy nie tylko w sposób bezpośredni, ale również przez określenie w formie czasownikowej kompetencji organu do rozstrzygnięcia sprawy np. "zezwala", "stwierdza", "przydziela", czy "wstrzymuje".

Sąd podkreślił, że każde działanie organu władzy publicznej musi odpowiadać kryterium legalności, co jest możliwe do spełnienia tylko, przy założeniu, ze podstawą ingerencji w sferę praw i obowiązków jednostki jest ustawa. Umieszczenie bezpośrednio w tekście ustawy wszystkich zasadniczych elementów regulacji prawnej musi być stosowane ze szczególnym rygoryzmem, gdy regulacja ta dotyczy władczych form działania administracji publicznej wobec obywateli w ramach stosunku publiczno-prawnego lub korzystania przez obywateli z ich praw i wolności (por. wyrok TK z dnia 25 maja 1998 r., sygn. akt U 19/97), a taka sytuacja występuje w przedmiotowej sprawie. W ocenie Sądu wstrzymanie wypłaty przyznanego skarżącemu świadczenia pieniężnego pismem z dnia 23 czerwca 2013 r. miało charakter władczego rozstrzygnięcia o konkretnych i indywidualnych prawach strony.

Sąd zwrócił uwagę na materialny charakter przepisu art. 21 ustawy, gdyż na jego podstawie organ uprawniony jest do władczego rozstrzygnięcia o prawie strony do pobierania świadczenia z funduszu alimentacyjnego i na jego podstawie organ administracji uprawniony został nie tylko do władczego, ale i jednostronnego rozstrzygnięcia w indywidualnej, konkretnej sprawie strony.

Odnosząc powyższe rozważania do przedmiotowej sprawy Sąd stwierdził, że SKO uchybiło obowiązkowi ustalenia przesłanek, o których stanowi art. 134 K.p.a., a zwłaszcza ustalenia czy złożone przez skarżącego pismo zatytułowane "zażalenie" mogło stanowić środek zaskarżenia władczego rozstrzygnięcia organu I instancji, co do prawa strony do świadczenia pieniężnego. Podkreślił jednocześnie, że o tym czy dana czynność organu, w tym i czynność konkretyzacji prawa w drodze czynności materialno-technicznej (rejestracji), poddana jest kontroli instancyjnej i sądowej rozstrzyga zawsze przepis prawa materialnego oraz ocena dochowania przez organ minimalnych wymogów formalnych dotyczących elementów decyzji. Tymczasem skarżony organ nie zaprezentował w uzasadnieniu rozstrzygnięcia stanowiska, czym naruszył art. 107 § 3 K.p.a. Nie wskazał także, co legło u podstaw uznania, że przepis art. 21 ustawy zezwala na wstrzymanie wypłaty świadczenia pieniężnego skarżącemu (rozstrzygnięcia o jego uprawnieniach) w drodze informacyjnego pisma, na które nie przysługuje żaden środek zaskarżenia.

Stąd Sąd I instancji zobowiązał organ do dokonania przy ponownym rozpoznaniu sprawy oceny pisma organu I instancji z dnia 23 czerwca 2013 r., co do wstrzymania wypłaty świadczenia z funduszu alimentacyjnego, istnienia bądź nie podstaw prawnych do takiego rozstrzygnięcia.

W końcowych rozważaniach Sąd stwierdził, że adresat decyzji nie powinien ponosić żadnych negatywnych konsekwencji niezawinionych przez siebie działań organu. W związku z powyższym, skoro organ nie pouczył strony o możliwości wniesienia środka zaskarżenia, to tym samym skarżący winien zostać pouczony, stosownie do art. 9 K.p.a., o możliwości złożenia wniosku o przywrócenie terminu do jego wniesienia.

Od powyższego wyroku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. złożyło skargę kasacyjną wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie w sprawie lub przekazanie sprawy sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarżący organ zgodnie z art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej zwanej p.p.s.a) podniósł zarzut naruszenia prawa materialnego polegający na błędnej wykładni art. 21 ust. 1 ustawy i przyjęciu, że w/w przepis daje podstawę do rozstrzygania w formie procesowej w przedmiocie wstrzymania wypłaty przyznanych wcześniej świadczeń funduszu alimentacyjnego, podczas gdy prawidłowa wykładnia wskazanej normy prowadzi do wniosku, że reguluje ona jedynie czynność materialno-techniczną.

Ponadto SKO powołując się na art. 174 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., art. 52 § 3 w zw. z art. 3 § 1 pkt 4 p.p.s.a. oraz art. 134 K.p.a. i art. 107 § 3 K.p.a. podniosło zarzut naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niesłuszne przyjęcie, że zasadne jest uchylenie zaskarżonej decyzji podczas, gdy w istniejącym stanie faktycznym i prawnym strona przeciwna prawidłowo przyjęła i uzasadniła, że wobec stricte informacyjnego charakteru pisma organu I instancji z 23 czerwca 2013 r. brak jest podstaw prawnych do wniesienia środka zaskarżenia wobec tego pisma, a ponadto skarżący mógł poddać kontroli pismo organu I instancji w trybie art. 52 § 1 w zw. z art. 3 § 1 pkt 4 p.p.s.a.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Kolegium wskazało przede wszystkim na błędną w jego ocenie wykładnię art. 21 ust. 1 ustawy dokonaną przez Sąd, twierdząc, że prawidłowa wykładnia prowadzi do wniosku, iż brak jest podstaw do wydania decyzji administracyjnej w oparciu o cyt. przepis. Czynności w tym zakresie organ dokonywać może wyłącznie w formie czynności materialno-technicznej. Zdaniem organu stosowanie art. 21 ust. 1 ustawy jest narzędziem prowadzącym do unikania rozbieżności pomiędzy stanem faktycznym, który może przemawiać za ustaniem przesłanek do przyznania świadczenia oraz stanem formalnym – wynikającym z decyzji przyznającej świadczenie, w sytuacji, gdy strona nie została jeszcze pozbawiona przyznanego jej świadczenia. Organ wyjaśnił przy tym, że wstrzymanie wypłaty świadczenia w sytuacji, gdy istnieją przesłanki do uznania, iż może być ono nienależne, spełnia rolę po pierwsze prewencyjną, zapobiegając rozdysponowaniu środkami z funduszu alimentacyjnego na rzecz osób, które nie spełniają w istocie ustawowych kryteriów przyznania w/w świadczenia, a po drugie gwarancyjną dla osoby pobierającej świadczenie, mając na uwadze, że w sytuacji gdy wypłacone świadczenie uznane zostanie za nienależne osoba zobowiązana będzie do zwrotu tego świadczenia wraz z odsetkami ustawowymi. Wstrzymanie wypłaty według Kolegium stanowi środek doraźny, czynność materialno-techniczną służącą organowi do ustalenia czy zachodzi przesłanka do rozstrzygnięcia o cofnięciu prawa do świadczenia.

Skarżący kasacyjnie zwrócił ponadto uwagę, że przy wykładni art. 21 ust. 1 ustawy Sąd nie uwzględnił treści art. 20 ust. 1 ustawy, który posługuje się zwrotem ,,świadczenia z funduszu alimentacyjnego wypłaca się" i stanowi przeciwieństwo art. 21 ust. 1 ustawy. Obie formy przewidziane w art. 21 ust. 1 i art. 20 ust. 1 zdaniem organu pozostają poza procesem rozstrzygania o istnieniu lub nieistnieniu uprawnionego prawa do świadczenia. Uzasadniając prezentowane powyżej stanowisko Kolegium wskazało, że samo wstrzymanie wypłaty świadczenia nie musi godzić w żadne uprawnienia beneficjenta zwłaszcza jeżeli spotka się z szybką reakcją na ujawnione przesłanki wstrzymania, gdyż zgodnie z treścią art. 21 ust. 2 ustawy nawet wobec wstrzymania wypłaty świadczenia, w przypadku udzielenia niezbędnych wyjaśnień, świadczenie wypłacane jest od miesiąca, w którym wpłynęły wyjaśnienia.

Skarżący organ zwrócił ponadto uwagę, że gdyby wstrzymanie miało następować w drodze decyzji, wypłata nie mogłaby nastąpić dopóty, dopóki taka decyzja nie zostałaby uchylona i wchodziłaby zakresowo w sferę praw podmiotowych określonych decyzją o przyznaniu świadczenia.

Kasator nie zgodził się ponadto ze stwierdzeniem przez Sąd o braku rozważenia charakteru pisma organu z dnia 23 czerwca 2013 r., pod kątem zakwalifikowania go jako postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, wskazując, iż Kolegium uznało pismo informujące o wstrzymaniu za czynność materialno-techniczną związaną z procesem wypłacania świadczenia i czemu dało wyraz w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Organ stwierdził ponadto, że M. M. nie został pozbawiony obrony swoich praw, gdyż był uprawniony do zaskarżenia czynności materialno-technicznej jaką było wstrzymanie wypłaty świadczenia, jednakże wówczas zobligowany był do uprzedniego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa zgodnie z art. 52 § 3 p.p.s.a. czego jednak nie uczynił składając od pisma z dnia 23 czerwca 2013 r. zażalenie.

Uzasadnienie prawne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 wskazanej wyżej ustawy, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Wobec tego, że w skardze kasacyjnej podniesiono zarówno zarzut naruszenia przepisów postępowania, jak i zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, w pierwszej kolejności wymagał oceny zarzut dotyczący naruszenia przepisów postępowania, gdyż zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego może podlegać ocenie dopiero wówczas, gdy stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego wyroku nie nasuwa zastrzeżeń.

Zgłoszony w ramach podstawy z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa procesowego okazał się zasadny.

W zaskarżonym do Sądu postanowieniu organ zajął jednoznaczne stanowisko, zgodnie z którym wniesione w sprawie zażalenie nie podlega rozpoznaniu, ponieważ wskazany akt nie istnieje, a przedmiotowe pismo z dnia 23 czerwca 20013 r. jest wezwaniem do uzupełnienia braków formalnych podania oraz informacją o wstrzymaniu wypłaty świadczenia, nie jest natomiast postanowieniem. Organ wskazał również, że środek zaskarżenia przysługuje tylko wówczas, gdy kodeks tak stanowi. Z argumentacji przedstawionej w zaskarżonym postanowieniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wynika, że organ nie miał żadnych wątpliwości co do charakteru przedmiotowego pisma z dnia 23 czerwca 2013 r., wobec czego wniesione zażalenie uznał za niedopuszczalne. Wobec jednoznacznego stanowiska i przyjętej argumentacji SKO, skierowany pod adresem zaskarżonego postanowienia zarzut naruszenia art. 107 § 3 kpa, był chybiony. Rozpatrując skargę na to postanowienie Sąd I instancji powziął wątpliwość, czy treść art. 21 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów nie należy interpretować w ten sposób, że stanowi on podstawę do wydania rozstrzygnięcia o władczym charakterze, w formie decyzji administracyjnej. Uchylając zaskarżone postanowienie Sąd wskazał na konieczność przeprowadzenia przez organ zważeń w powyższym zakresie, przy czym Sąd nie stwierdził potrzeby uzupełnienia zebranego w sprawie materiału dowodowego.

Trzeba w tym miejscu przypomnieć, że w myśl art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Skoro w badanej sprawie zgromadzony materiał dowodowy był kompletny i nie wymagał uzupełnienia to nie było przeszkód, aby powstałe wątpliwości co do charakteru pisma z dnia 23 czerwica 2013 r. o wstrzymaniu wypłaty świadczenia, które powstały na etapie postępowania sądowego, zostały rozstrzygnięte przez Sąd I instancji.

Zasadny okazał się również zarzut skargi kasacyjnej oparty na art. 174 pkt 1 p.p.s.a. sprowadzający się do naruszenia art. 21 ust. 1 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentacji, poprzez jego błędną wykładnię.

Stosownie do treści art. 21 ust. 1 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów wypłatę świadczeń z funduszu alimentacyjnego wstrzymuje się, jeżeli osoba uprawniona albo jej przedstawiciel ustawowy, którzy złożyli wniosek o przyznanie świadczeń z funduszu alimentacyjnego:

1) odmówili udzielenia lub nie udzielili, w wyznaczonym terminie, wyjaśnień co do okoliczności mających wpływ na prawo do świadczeń;

2) odmówili udzielenia organowi prowadzącemu postępowanie egzekucyjne informacji mających wpływ na skuteczność egzekucji lub udzielili informacji nieprawdziwych;

3) nie podejmują świadczeń przez trzy kolejne miesiące kalendarzowe.

Katalog przyczyn wstrzymania wypłaty świadczeń z funduszu alimentacyjnego jest zamknięty i nie podlega dowolnemu rozszerzeniu.

Przytoczony przepis nie reguluje kwestii formy rozstrzygnięcia w przedmiocie wstrzymania wypłaty świadczeń z funduszu alimentacyjnego.

W piśmiennictwie prezentowany jest pogląd, zgodnie z którym wstrzymanie wypłaty świadczeń z funduszu alimentacyjnego następuje w formie decyzji administracyjnej (por. A. Reetz, Fundusz alimentacyjny, Wrocław 2001, str. 165 -171, S. Nitecki Świadczenia z funduszu alimentacyjnego i dodatki mieszkaniowe. Procedura i tryb przyznawania, Wrocław 2009, s. 184 -187). Wskazuje się, że postępowanie w sprawie wstrzymania wypłaty świadczeń z funduszu alimentacyjnego jest, jak każde postępowanie administracyjne, procesem składającym się z pewnych czynności podejmowanych przez organ w celu rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w formie decyzji. Toczy się ono według zasad określonych w art. 6 – 16 kpa, które są jednocześnie wiążącymi dyrektywami wykładni przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Jedną z tych zasad jest zasada dwuinstancyjności. Zatem traktowanie wstrzymania wypłaty świadczeń z funduszu alimentacyjnego jako czynności materialno – technicznej, na którą służy stronie skarga do sądu administracyjnego, odbiera stronie możliwość zweryfikowania rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji przez organ nadrzędny. Zwraca się uwagę na przepis art. 25 ustawy, który w sprawach nieuregulowanych w ustawie odsyła do odpowiedniego stosowania przepisów kpa, ten z kolei w art. 104 § 1 stanowi, że organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej (por. A. Reetz, tamże).

Prezentowane jest również stanowisko, wedle którego wstrzymanie wypłaty świadczenia przyznanego w drodze decyzji administracyjnej jest swoistą odmianą wstrzymania wykonania decyzji administracyjnej (J. Ignaczewski, Sądowe Komentarze Tematyczne, Alimenty, 3. Wydanie wyd. C.H.BECK, Warszawa 2014, str. 293-295). Nawiązany na takiej podstawie stosunek prawa administracyjnego nie ogranicza się do podjęcia przez organ wypłat oraz pobierania odpowiednich kwot przez uprawnionego. Na adresacie decyzji ciąży obowiązek informowania organu o wszelkich zdarzeniach, które mogą stanowić przeszkodę w kontynuacji uprawnienia, natomiast organ jest zobowiązany czuwać nad legalnym wykonywaniem decyzji. W ramach tego obowiązku organ ma legitymację do stałego kontrolowania sytuacji dochodowej, osobistej, majątkowej i rodzinnej uprawnionego, a w przypadku powzięcia przypuszczenia co do przeszkód w kontynuacji uprawnienia może nałożyć na świadczeniobiorcę obowiązek przedstawienia dowodu (dokumentu, wyjaśnienia, oświadczenia), który usunie wątpliwości organu i jednocześnie potwierdzi utratę prawa do świadczenia, albo też umożliwi dalsze, legalne korzystanie ze świadczenia. Na okres niezbędny do ostatecznego wyjaśnienia, czy świadczenie może być nadal wypłacane, organ wstrzymuje jego wypłatę. Instytucja wstrzymania wypłaty ma na celu zapobieżenie pobrania przez uprawnionego świadczenia nienależnego na wypadek, gdyby okazało się że wątpliwości organu potwierdziły się i w istocie doszło do zdarzeń, z którymi przepisy prawa łączą utratę świadczenia. Wskazuje się na art. 25 ustawy, który odsyła m.in. do art. 9 kpa, zawierającego zasadę informowania stron. Podnosi się, ze ostatnim momentem, w którym organ jest w stanie pouczyć uprawnionego jako stronę o faktach, które podlegają zgłoszeniu organowi w okresie wypłaty, jest chwila doręczenia decyzji administracyjnej.

Instytucja wstrzymania wypłaty świadczenia przewidziana jest również w ustawie o świadczeniach rodzinnych z dnia 28 listopada 2003 r. (DZ.U. 2015 poz. 1268). W myśl art. 28 tej ustawy wstrzymuje się wypłatę świadczeń rodzinnych, jeżeli osoba, o której mowa w art. 23 ust. 1, odmówiła udzielenia lub nie udzieliła, w wyznaczonym terminie, wyjaśnień co do okoliczności mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych. W przypadku udzielenia wyjaśnień, o których mowa w ust. 1, wypłaca się świadczenia rodzinne od miesiąca, w którym wpłynęły wyjaśnienia, do końca okresu zasiłkowego, jeżeli osoba spełnia warunki określone w ustawie. Wstrzymuje się wypłatę świadczeń rodzinnych, jeżeli osoba, o której mowa w art. 23 ust. 1, nie podejmuje świadczeń rodzinnych przez trzy kolejne miesiące kalendarzowe. W przypadku zgłoszenia się osoby po upływie trzech miesięcy wypłaca się jej świadczenia za cały okres wstrzymania, jeżeli osoba spełnia warunki określone w ustawie. Jeżeli wznowienie wypłaty wstrzymanych świadczeń rodzinnych nie nastąpi do końca okresu zasiłkowego, prawo do świadczeń rodzinnych wygasa.

Jak z powyższego wynika, uregulowania dotyczące wstrzymania wypłaty świadczeń zawarte w obydwu ustawach, tj. w ustawie o świadczeniach rodzinnych oraz w ustawie o pomocy osobom uprawnionym do alimentów są ze sobą zbieżne.

Należy wskazać, że zgodnie z treścią art. 28 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz art. 21 ust. 4 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, jeżeli wznowienie wstrzymanej wypłaty nie nastąpi do końca okresu zasiłkowego (świadczeniowego), prawo do świadczenia wygasa. Oznacza to, że jeżeli osoba zobowiązana do przedstawienia odpowiedniego dowodu nie przedłoży go (względnie nie zgłosi się po zaległe świadczenia) i upłynie okres, na jaki świadczenie to zostało przyznane – przestaje być uprawniona do zaległych świadczeń, gdyż jej prawo wygasa. W tym przypadku wstrzymanie wypłaty świadczenia wywołuje skutek utraty (wygaśnięcia) uprawnienia z mocy prawa. Organ nie wydaje żadnej decyzji, a mimo to osobę tę, z powodu wstrzymania wypłaty i jej niewznowienia przed upływem okresu zasiłkowego (świadczeniowego), traktuje się tak, jakby jej okres zasiłkowy (świadczeniowy) zakończył się z dniem wstrzymania wypłaty. Dalej wskazuje się, że postępowanie w sprawie wstrzymania wypłaty świadczenia jest odformalizowanym, szczególnym postępowaniem administracyjnym. Chodzi w nim o szybkie podjęcie czynności uniemożliwiającej zainteresowanemu świadczeniobiorcy wykonywanie ostatecznej decyzji przyznającej prawo do świadczenia. Postępowanie w sprawie wstrzymania wypłaty świadczeń rodzinnych i świadczeń z funduszu alimentacyjnego pełni funkcję podobną do postępowania w sprawie wstrzymania wykonania decyzji ostatecznej, o którym mowa w art. 152 i art. 159 kpa., a także w art. 61 § 2 p.p.s.a. (W. Maciejko, Wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych i alimentacyjnych, Służba pracownicza, 2009/5/29-31).

Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że wstrzymanie wypłaty świadczenia z funduszu alimentacyjnego, na podstawie art. 21 ust. 1 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów jest czynnością materialno – techniczną, podlegając zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 52 § 3 p.p.s.a. Jak wyżej podniesiono, wskazany przepis nie rozstrzyga kwestii formy prawnej wstrzymania wypłaty świadczenia, dlatego wobec powstałej wątpliwości co do rozumienia przepisu w omawianym zakresie, wykładnia gramatyczna art. 21 ust. 1 ustawy nie mogła przynieść spodziewanych rezultatów. Przeprowadzone wykładnie systemowa oraz celowościowa prowadzą do wniosku, że instytucja wstrzymania wypłaty świadczenia nie jest władczym rozstrzygnięciem organu administracji publicznej. Wstrzymując wypłatę świadczenia organ nie rozstrzyga sprawy co do istoty, gdyż dane prawo nie jest stronie "odebrane", a decyzja przyznająca świadczenie nadal w obrocie prawnym pozostaje, nadto w wypadku pozytywnego wyjaśnienia wątpliwości, przepisy przewidują wznowienie wypłaty wraz z wyrównaniem świadczenia. Okoliczności te wskazują, że wstrzymanie nie jest decyzją administracyjną (art. 104 kpa). Wstrzymanie wypłaty świadczenie nie dotyczy również kwestii wynikających w toku postępowania, ponieważ postępowanie administracyjne w przedmiocie przyznania prawa do świadczenia zostało już zakończone ostateczną decyzją, postępowanie nie jest zatem "w toku" (art. 123 kpa), a instytucja wstrzymania wypłaty świadczenia dotyczy etapu wykonania decyzji przyznającej dane świadczenie. Powyższe oznacza, że omawiana instytucja nie przybiera formy procesowej postanowienia.

Wstrzymanie wypłaty świadczenia ma ścisły związek z decyzją przyznającą świadczenie, a jego istotą jest to, że w ustawowo opisanych sytuacjach decyzja ostateczna o przyznaniu świadczenia przez określony czas nie jest wykonywana, przy czym decyzja zachowuje nadal moc wiążącą.

Stosownie do treści art. 19 ust. 1 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów w przypadku wystąpienia zmian w liczbie członków rodziny, uzyskania lub utraty dochodu albo innych zmian mających wpływ na prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego osoba uprawniona albo jej przedstawiciel ustawowy, którzy złożyli wniosek o przyznanie świadczenia z funduszu są obowiązani do niezwłocznego powiadomienia o tym organu wypłacającego świadczenia.

Z przytoczonego przepisu wynika, że na adresacie decyzji ciąży obowiązek informowania organu o wszelkich zdarzeniach, które mogą stanowić przeszkodę w kontynuacji uprawnienia, zaś organ jest zobowiązany czuwać nad legalnym wykonywaniem decyzji. W przypadku wystąpienia zmian sytuacji rodzinnej i dochodowej powodującej np. zwiększenie dochodu rodziny w przeliczeniu na osobę i niepowiadomienia o tych faktach organu, może dojść do sytuacji, że osoba otrzymująca alimenty z funduszu pobiera je nadal, mimo że świadczenie to powinno ustać albo też być wstrzymane. W przypadku zaś zawiadomienia organu przez świadczeniobiorcę w trybie art. 19 ust. 1 ustawy o zamianie sytuacji rodzinnej, dochodowej lub osobistej, które mogą mieć wpływ na dalsze pobieranie świadczeń, organ do czasu ostatecznego wyjaśnienia sprawy, stosownie do art. 21 ust. 1 czynnością materialno – techniczną wstrzymuje wypłatę świadczenia.

Celem takiego postępowania jest zapobieżenie pobierania przez uprawnionego świadczenia nienależnego, gdyby okazało się, że wystąpiły okoliczności, z którymi przepisy prawa łączą utratę świadczenia. Jeżeli po wstrzymaniu wypłaty świadczenia organ ustali, że nie ma przeszkód prawnych do dalszej realizacji świadczenia z funduszu alimentacyjnego – w drodze czynności materialno – technicznej wznawia wypłatę i wyrównuje świadczenie za okres wstrzymania (art. 21 ust. 2 i 3 ). Natomiast w przypadku ustalenia – po wstrzymaniu wypłaty świadczenia – że potwierdziły się wątpliwości organu co do przeszkód w przysługiwaniu prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego – wówczas organ wszczyna na podstawie art. 24 ustawy odrębne, nadzwyczajne postępowanie w sprawie zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego.

Taka też sytuacja miała miejsce w badanej sprawie administracyjnej. Pismem z dnia 23 czerwca 2013 r. organ wezwał skarżącego do uzupełnienia wniosku o przyznanie świadczenia z funduszu alimentacyjnego o dane dotyczące składu jego rodziny oraz poinformował o wstrzymaniu wypłaty świadczenia do czasu złożenia wyjaśnień. Strona udzieliła żądanych informacji pismem z dnia 12 sierpnia 20013 r. Wezwano również matkę skarżącego – A. M. do złożenia wyjaśnień dotyczących składu rodziny oraz osiąganego dochodu. Stosowne wyjaśnienia Al. M. zawarła w oświadczeniu z dnia 13 sierpnia 2013 r. Po otrzymaniu oświadczenia A. M. organ wszczął postępowanie w sprawie zmiany lub uchylenia decyzji o przyznaniu M. M. świadczenia z funduszu alimentacyjnego. Z akt sprawy wynika zatem, że organ powziął wątpliwość co do okoliczności mających wpływ na pobieranie świadczenia z funduszu alimentacyjnego, dlatego do czasu ich wyjaśnienia wstrzymał wypłatę świadczenia. Złożone przez stronę oraz A. M. wyjaśnienia dały podstawę do wszczęcia postępowania w kierunku zmiany lub uchylenia decyzji przyznającej prawo do świadczenia z funduszu alimentacyjnego.

Należy też pamiętać, że strona która pobrała nienależnie świadczenia obowiązana jest do ich zwrotu łącznie z odsetkami (art. 23 ust. 1 ustawy). Instytucja wstrzymania wypłaty świadczenia jest doraźnym środkiem zmierzającym nie tylko do tego, aby zapobiegać sytuacji wypłaty środków pieniężnych, które nie powinny zostać ze środków publicznych wypłacone, ale również chronić ma przed nadmiernym obciążeniem osób w wypadku nakazania zwrotu nienależnie pobranego świadczenia.

Z powyższych względów skarga kasacyjna podlegała uwzględnieniu.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.

Na podstawie art. 207 § 2 powyższej ustawy procesowej Sąd odstąpił od zasądzenia na rzecz skarżącego kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania. Sąd uznał, że w sprawie miał miejsce szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa we wskazanym przepisie, a względy słusznościowe i całokształt okoliczności rozpatrywanej sprawy, dają podstawy do przyjęcia że zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego pozostawałoby w opozycji wobec obowiązku urzeczywistnienia zasad sprawiedliwości społecznej, wynikającej z art. 2 Konstytucji RP.