Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SAB/Wa 150/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-09-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
659
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Stwierdzono, iż przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i w pozostałym zakresie umorzono postępowanie
Powołane przepisy: article: art. 12, art. 35 par. 1, art. 36 par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 149 par. 1 pkt 3, par. 1a i par. 2, art. 161 par. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Szymańska Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj sędzia WSA Agnieszka Wójcik (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 września 2017 r. sprawy ze skargi L. G. i W. K. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Ministra Infrastruktury i Budownictwa do wydania aktu administracyjnego w sprawie rozpatrzenia wniosku L. G. i W. K. z dnia 15 listopada 2013 r. o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Katowicach z dnia 26 czerwca 1961 r. nr Sa.III/20-145/53; 2. stwierdza, że Minister Infrastruktury i Budownictwa dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w zakresie rozpatrzenia wniosku, o którym mowa w pkt 1. wyroku; 3. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4. przyznaje od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz skarżących L.G. i W. K. sumę pieniężną w wysokości po 1.000 (tysiąc) złotych; 5. zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz skarżących L. G. i W. K. kwotę 614 (sześćset czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W dniu [...] marca 2017 r. L. G. i W. K., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika będącego radcą prawnym, wnieśli za pośrednictwem organu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa w sprawie rozpatrzenia wniosku wymienionych skarżących z dnia [...] listopada 2013 r., uzupełnionego w dniu [...] grudnia 2013 r., o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] czerwca 1961 r. nr [...] orzekającego o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości o pow. 427 m2, położonej w [...] przy [...], zapisanej w księdze wieczystej rep. hip. nr [...], zaznaczonej linią czerwoną na planie sytuacyjnym sporządzonym przez [...] w dniu [...] grudnia

1960 r. nr [...], stanowiącej własność S. G..

W skardze pełnomocnik skarżących, zarzucając organowi naruszenie art. 8 kpa, art. 35 § 1 kpa i art. 36 kpa przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy, wniósł o:

1) zobowiązanie Ministra Infrastruktury i Budownictwa do wydania odpowiedniego aktu, w terminie czternastu dni od daty zwrotu organowi akt;

2) stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

3) przyznanie od organu na rzecz skarżących sumy pieniężnej w wysokości po 20.200,-zł;

4) zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

Zgromadzony w sprawie materiał aktowy zawiera informację, że Minister Infrastruktury i Rozwoju wszczął postępowanie zainicjowane powyższym wnioskiem skarżących z dnia [...] listopada 2013 r. i uzupełnionym w dniu [...] grudnia 2013 r. dopiero w dniu [...] stycznia 2015 r. – a więc po ponad trzynastu miesiącach od wpływu wniosku do organu – i na podstawie art. 36 § 2 kpa wyznaczył termin rozstrzygnięcia sprawy do dnia [...] maja 2015 r. z uwagi na konieczność ustalenia stanu prawnego wywłaszczonej nieruchomości i uzupełnienia materiału dowodowego.

Z nadesłanych akt administracyjnych sprawy wynika, że wszczęcie postępowania poprzedzone było czynnościami Ministra. I tak pismami z dnia [...] stycznia 2014 r. Minister zwrócił się do Archiwum Państwowego w [...], [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...] i Urzędu Miasta [...] o nadesłanie uwierzytelnionych kopii akt archiwalnych dotyczących przedmiotowego postępowania wywłaszczeniowo-odszkodowawczego. Odpowiednio w dniach [...], [...] i [...] lutego 2014 r. wpłynęła do Ministerstwa informacja z Archiwum Państwowego w [...], [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...] i Urzędu Miasta [...], że nie odnaleziono archiwalnych akt wywłaszczeniowych dotyczących opisanej wyżej nieruchomości. Jednocześnie [...] Urząd Wojewódzki poinformował Ministerstwo, że akta z postępowań wywłaszczeniowych prowadzonych w latach 1949-1975, a dotyczących nieruchomości położonych w [...], w tym również akta przedmiotowej sprawy [...], przekazano w roku 1994 do Urzędu Miasta [...].

Po siedmiu miesiącach bezczynności organu, Ministerstwo Infrastruktury i Rozwoju pismami z dnia [...] września 2014 r. zwróciło się do Archiwum Państwowego w [...] i Urzędu Miasta w [...] – stosownie do informacji zawartej w piśmie [...] Urzędu Wojewódzkiego z dnia [...] lutego 2014 r. – o nadesłanie uwierzytelnionych kopii akt archiwalnych dotyczących przedmiotowego postępowania. Jednakże powyższe pismo Ministerstwa z dnia [...] września 2014 r. Archiwum Państwowe w [...] przekazało, na podstawie art. 65 §1 kpa, do Archiwum Państwowego w [...] celem załatwienia zgodnie z właściwością. Archiwum Państwowe w [...] zaś pismem z dnia [...] października 2014 r., które wpłynęło do Ministerstwa w dniu [...] października 2014 r., poinformowało, że nie odnaleziono dokumentów dotyczących postępowania wywłaszczeniowego zakończonego kwestionowanym orzeczeniem z dnia [...] czerwca 1961 r. Ponadto Archiwum wskazało, że w tej sprawie należy zwrócić się o akta do [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...].

Po ponad trzech miesiącach bezczynności Ministerstwa, w dniu [...] stycznia 2015 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju zawiadamia strony o wszczęciu postępowania w tej sprawie i wyznacza termin jej rozstrzygnięcia do dnia [...] maja 2015 r. oraz zwraca się do Archiwum Akt Nowych w [...] o nadesłanie uwierzytelnionych kopii akt archiwalnych wraz z mapami dotyczących postępowania zakończonego wydaniem zezwolenia z dnia [...] marca 1953 r. nr [...] przez Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego, a także do Sądu Rejonowego w [...] [...] Wydziału Ksiąg Wieczystych o nadesłanie uwierzytelnionych kopii księgi wieczystej i wszystkich innych dokumentów dotyczących przedmiotowego postępowania.

Ponadto pismem z dnia [...] lutego 2015 r. Ministerstwo zwróciło się do Urzędu Miasta [...] o nadesłanie informacji o aktualnym stanie prawnym wywłaszczonej nieruchomości oraz aktualnych wypisów z ewidencji gruntów oraz kopii mapy ewidencyjnej (również posiadanych map archiwalnych) dotyczących rzeczonej nieruchomości z podaniem adresów osób, którym do przedmiotowej nieruchomości przysługują prawa rzeczowe i jednostek sprawujących trwały zarząd.

W dniu [...] lutego 2015 r. wpłynęły do Ministerstwa żądane odpisy dokumentów z repertorium hipotecznego Rep. Hip [...] nadesłane przez Ekspozyturę Centralnej Informacji Ksiąg Wieczystych przy Sądzie Rejonowym w [...].

Wydział Geodezji i Kartografii Urzędu Miasta [...] nadesłał w dniu [...] marca 2015 r. (data wpływu dokumentów do Ministerstwa) kopię mapy ewidencyjnej z orientacyjnie naniesionymi granicami wywłaszczonej działki oraz wypis z rejestru gruntów na aktualną działkę, w skład której weszła wywłaszczona nieruchomość i wyjaśnił, że wywłaszczona nieruchomość oznaczona w dacie wywłaszczenia w obrębie [...] jako działka nr [...] o pow. 0,0434 ha stanowi aktualnie część działki oznaczonej nr [...] o pow. 1,1302 ha, obręb [...] i działka ta nr [...], dla której Sąd Rejonowy w [...] prowadzi księgę wieczystą nr [...], stanowi własność Gminy Miasto [...].

W dniu [...] marca 2015 r. Archiwum Akt Nowych w [...] nadesłało Ministerstwu uwierzytelnioną kserokopię żądanego zezwolenia Przewodniczącego Komisji Planowania Gospodarczego z dnia [...] marca 1953 r. nr [...] wraz z załącznikami oraz informacją, że dokumenty przechowywane są w zespole akt Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego, sygn. [...].

Po trzech miesiącach bezczynności Ministerstwa, pismem z dnia [...] czerwca 2015 r., a wyekspediowanym z Ministerstwa w dniu [...] czerwca 2015 r., Ministerstwo Infrastruktury i Rozwoju ponownie zwróciło się do Sądu Rejonowego w [...] [...] Wydziału Ksiąg Wieczystych o nadesłanie kopii księgi wieczystej, gdyż wnioskowany dokument nie został dołączony do pisma Sądu z dnia [...] lutego 2015 r., które wpłynęło do organu w dniu [...] lutego 2015 r. Nadto pismem wysłanym z Ministerstwa w dniu [...] czerwca 2015 r., Ministerstwo zwróciło się do skarżących o nadesłanie wszystkich posiadanych dokumentów archiwalnych dotyczących przedmiotowego postępowania wywłaszczeniowego lub przedmiotowej nieruchomości. O nadesłanie wszystkich posiadanych akt archiwalnych dotyczących tego postępowania Ministerstwo zwróciło się ponownie do Urzędu Miasta [...] w dniu [...] czerwca 2015 r. Jednocześnie pismem wysłanym w dniu [...] czerwca 2015 r. Ministerstwo po raz drugi poinformowało skarżących o przewidywanym terminie rozstrzygnięcia sprawy do dnia [...] września 2015 r. z uwagi na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego, który to termin pismem Ministerstwa z dnia [...] października 2015 r. po raz trzeci został wydłużony do dnia [...] marca 2016 r.

Ponadto pismami z dnia [...] października 2015 r. Ministerstwo zwróciło do Ministerstwa Spraw Wewnętrznych, Archiwum Akt Nowych w [...] i Archiwum Państwowego w [...] o nadesłanie decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] maja 1963 r.

nr [...] i z dnia [...] grudnia 1961 r. nr [...].

W dniu [...] października 2015 r. wpłynęła do organu odpowiedź Ministerstwa Spraw Wewnętrznych, że Centralne Archiwum MSW w zasobie archiwalnym nie posiada żadnych dokumentów dotyczących przedmiotowej nieruchomości, w tym celu należy zwrócić się do Instytutu Pamięci Narodowej, gdyż dokumenty wytworzone lub zgromadzone w MSW w okresie od 1939 r. do 6 maja 1990 r. stanowią zasób archiwalny IPN.

Archiwum Państwowe w [...] zaś pismem z dnia [...] października 2015 r. poinformowało, że nie przechowuje w swoim zasobie decyzji Komisji Odwoławczej, których to decyzji należy poszukiwać w Archiwum Akt Nowych w [...] i w Archiwum Państwowym w [...].

W związku z powyższą informacją Ministerstwo Infrastruktury i Rozwoju pismami z dnia [...] listopada 2015 r. zwróciło się do Archiwum Państwowego w [...] i Instytutu Pamięci Narodowej o nadesłanie wymienionych wyżej decyzji Komisji Odwoławczej.

W dniu [...] grudnia 2015 r. wpłynęły do Ministerstwa dokumenty z Instytutu Pamięci Narodowej, zaś Archiwum Państwowe w [...] udzieliło informacji, że nie odnaleziono żądanych akt postępowania wywłaszczeniowego, a w celu ich odszukania należy zwrócić się do Archiwum Państwowego w [...].

Po pięciu miesiącach bezczynności organu, pismem z dnia [...] maja 2016 r. Ministerstwo Infrastruktury i Budownictwa ponownie zwróciło się do Instytutu Pamięci Narodowej o odszukanie i nadesłanie akt postępowania nadzorczego prowadzonego przez Ministra Spraw Wewnętrznych pod nr [...] w sprawie uchylenia powyższych decyzji Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej. Jednocześnie w piśmie z dnia [...] maja 2016 r. Ministerstwo poinformowało strony postępowania, że nie było możliwe rozpatrzenie sprawy w terminie wskazanym w art. 35 kpa ze względu na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego i zmianę referenta sprawy wynikającą z przebywania dotychczasowego referenta na zwolnieniu lekarskim od [...] grudnia 2015 r. oraz ze względu na liczbę spraw rewindykacyjnych prowadzonych w Wydziale do Spraw Rewindykacji Mienia, która wynosi ok. 500 (podzielonych na czterech referentów) i wskazał nowy, czwarty termin załatwienia sprawy do dnia [...] września 2016 r.

W piśmie z dnia [...] sierpnia 2016 r. Instytut Pamięci Narodowej poinformował, że nie odnalazł akt postępowania prowadzonego przez Ministra Spraw Wewnętrznych o nr [...].

Z akt sprawy wynika także, że Minister Infrastruktury i Budownictwa pismem z dnia [...] listopada 2016 r., na podstawie art. 10 § 1 kpa, zawiadomił strony postępowania, że zgromadzony został materiał dowodowy i o możliwości zapoznania się z nim i ewentualnie składania wyjaśnień i dokumentów w terminie 21 dni od dnia doręczenia niniejszego pisma. Ponadto w piśmie tym Minister po raz piąty przedłużył termin załatwienia, wskazując, że sprawa zostanie rozstrzygnięta do dnia [...] stycznia 2017 r.

W dniu [...] marca 2017 wpłynęło do Ministra Infrastruktury i Budownictwa wezwanie skarżących wniesione w trybie art. 37 § 1 kpa, zaś w dniu [...] marca 2017 r. wniesiona została skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra. Na skutek wniesionych powyższych środków prawnych dyscyplinujących Ministra do szybszego załatwienia sprawy, Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] rozpatrzył wniosek skarżących i odmówił stwierdzenia nieważności wnioskowanego orzeczenia z dnia [...] czerwca 1961 r.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł o jej oddalenie podnosząc, że sprawa ma charakter skomplikowany ze względu na trudności w pozyskaniu akt archiwalnych postępowania zakończonego orzeczeniem wywłaszczeniowym po 60 latach od jego zakończenia. Minister podał, że w przedmiotowej sprawie wydanie rozstrzygnięcia uległo przesunięciu także ze względu na zmiany organizacyjne w urzędzie. Powołanie nowego organu, przy jednoczesnym zniesieniu poprzedniego, powoduje znaczące trudności organizacyjne i opóźnienia w prowadzeniu spraw. Obecnie sukcesywnie Minister likwiduje powstałe zaległości, aczkolwiek ze względu na znaczną ilość spraw prowadzonych w Departamencie Orzecznictwa (ok. 5000) usunięcie opóźnień w krótkim czasie jest niemożliwe pomimo podejmowanych starań. Niemożność zakończenia sprawy w terminie wynika także z trudnej sytuacji kadrowej w Wydziale ds. Rewindykacji Mienia, w którym obecnie sprawy prowadzi czterech referentów i naczelnik (a przed dniem 15 lutego 2016 r. – jedynie trzech pracowników z uwagi na długotrwałą usprawiedliwioną nieobecność dwóch pracowników Wydziału trwająca do końca 2015 r.) prowadzących ok. 500 spraw rewindykacyjnych. Przy ograniczonych zasobach kadrowych przyspieszenie w sposób radykalny rozpatrzenia jednej ze spraw nieuchronnie prowadzi do opóźnienia pozostałych. Tym samym system rozpoznawania wniosków opiera się na kolejności wpływu do organu. Minister nadmienił też, że ze względu na trudną merytorycznie materię z wdrażaniem nowych pracowników, pomimo posiadania przez nich stosownego wykształcenia i innych potrzebnych kwalifikacji, ma charakter długotrwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Analiza zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału aktowego wskazuje na zasadność skargi w zakresie, w jakim zarzuca organowi przewlekłe prowadzenie postępowania.

Zgodnie z art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.) sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 tej ustawy lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 powołanej ustawy. Uwzględnienie skargi na podstawie art. 149 powołanej ustawy nie sprowadza się jedynie do zobowiązania organu do wydania aktu w określonym terminie, ale polega także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce oraz czy było to z rażącym naruszeniem prawa albo nie miało charakteru rażącego.

W orzecznictwie akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Naruszenie kwalifikowane jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi więc być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13; a także wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Wr 14/14 w Poznaniu z dnia 11 października 2013 r., sygn. akt II SAB/Po 69/13; w Szczecinie z dnia 16 maja 2013 r., sygn. akt II SAB/Sz 34/13 – wszystkie powołane orzeczenia dostępne są na wskazanej wyżej stronie internetowej). Dla oceny, czy miała miejsce bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania istotne są faktyczne czynności podejmowane przez organ w celu załatwienia sprawy w sposób określony w ustawie oraz ich znaczenie w kontekście relewantnego stanu faktycznego i prawnego albo zaniechanie podejmowania czynności koniecznych do załatwienia sprawy. Celem skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania jest bowiem doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności. Kontrola Sądu w takich sprawach sprowadza się do ustalenia, czy organ administracji publicznej rzeczywiście pozostaje w zwłoce.

Sąd podziela pogląd, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże –mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności kończącej postępowanie w sprawie. Natomiast przez pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 stycznia 2015 r., sygn. akt II FSK 3097/12; oraz J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, wyd. 3, Warszawa 2015, s. 77). Zatem pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 2341/15, dostępny na wskazanej wyżej stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych).

Trzeba przy tym podkreślić, że dla stwierdzenia przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ nie ma znaczenia z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy przewlekłe prowadzenie postępowania zostało spowodowane zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 listopada 2013 r., sygn. akt I SAB/Wa 590/13, LEX nr 1406499, dostępny także na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Okoliczności, które spowodowały zwłokę organu oraz sposób działania organu w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania), w tym stopień przekroczenia terminów, będą miały znaczenie dla oceny sądu, czy stwierdzona bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały charakter kwalifikowany, tj. czy była rażąca w rozumieniu art. 149 § 1a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, czy też nie.

Należy bowiem wskazać, że jedną z zasad ogólnych postępowania administracyjnego jest zasada szybkości postępowania wyrażona w art. 12 kpa. Zasada ta jest równocześnie jedną z gwarancji realizacji zasady zaufania do działań organów administracji publicznej ustanowionej w art. 8 kpa w zw. z art. 2 Konstytucji RP. Prawo do rozpoznania sprawy administracyjnej w rozsądnym terminie, jako element prawa do dobrej administracji, jest również jednym z praw podstawowych w porządku prawnym Unii Europejskiej (zob. art. 41 ust. 1 Karty Praw Podstawowych – Dz.U.UE.C.2007.303.1). Powołany przepis Karty odnosi się co prawda wprost do organów unijnych, ale w świetle orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego jest on również wiążący dla państw członkowskich jako zasada ogólna prawa unijnego (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lutego 2016 r., sygn. akt II GSK 2294/14 i powołane tam orzecznictwo – dostępny na wskazanej wyżej stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych). Realizacji zasady szybkości postępowania służy m. in. określenie terminów załatwiania spraw przez organy administracji publicznej. Zgodnie z art. 35 § 1 kpa, organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. W myśl art. 35 § 2 kpa, niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Z kolei w art. 35 § 3 kpa przewidziano, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Natomiast zgodnie z art. 35 § 5 kpa, do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. W ocenie Sądu, nie każde przekroczenie przez organ wskazanych wyżej terminów załatwiania spraw oznacza, że organ pozostaje w stanie bezczynności lub prowadzi postępowanie w sposób przewlekły. Konieczne jest tutaj poddanie ocenie istotnych okoliczności konkretnej sprawy, w tym w szczególności stopnia jej skomplikowania (zarówno w aspekcie prawnym, jak i przede wszystkim faktycznym), a także postawy stron (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 711/11 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 grudnia 2015 r., sygn. akt II SAB/Wa 700/15 – dostępne na wskazanej stronie internetowej). Nawet w sprawach o skomplikowanym charakterze organ winien działać wnikliwie i szybko stosownie do art. 12 § 1 kpa w zw. z art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 kpa.

W oparciu o powyższe należy stwierdzić, że organ administracji publicznej zmierza do załatwienia sprawy, jeżeli prowadzi postępowanie w zgodzie ze standardami wskazanymi w powołanych wyżej przepisach. Jeżeli tak nie jest, to występuje przypadek niezałatwienia sprawy w terminie, a więc pozostawania przez organ w bezczynności. Zatem organ pozostaje w bezczynności, w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa, jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych, mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. Treść obowiązku płynącego z art. 35 § 1 kpa oznacza zakaz nieuzasadnionego przetrzymywania spraw bez nadawania im właściwego biegu oraz obowiązek prowadzenia postępowania bez niepotrzebnych zahamowań i przewlekłości w postępowaniu.

W ocenie Sądu, taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie, bowiem jak wynika z materiału dokumentacyjnego zgromadzonego w nadesłanych Sądowi aktach administracyjnych sprawy, Minister w okresie od [...] lutego 2014 r. (tj. od dnia wpływu do niego pisma z Urzędu Miasta [...], że nie odnaleziono archiwalnych akt wywłaszczeniowych) do [...] września 2014 r. (kiedy to Minister zwrócił się do Archiwum Państwowego w [...] i Urzędu Miasta w [...] o nadesłanie uwierzytelnionych kopii akt archiwalnych) pozostawał siedem miesięcy w zwłoce w załatwieniu sprawy. Kolejne trzy miesiące niedziałania organu przypadły na okres od [...] października 2014 r. (w tym dniu wpłynęło do Ministerstwa pismo z Archiwum Państwowego w [...] informujące o nieodnalezieniu dokumentów dotyczących postępowania wywłaszczeniowego zakończonego kwestionowanym orzeczeniem z dnia [...] czerwca 1961 r.) do [...] stycznia 2015 r., w którym to dniu zostało wszczęte postępowanie w sprawie, czyli dopiero po trzynastu miesiącach od uzupełnienia w dniu [...] grudnia 2013 r. wniosku skarżących z dnia [...] listopada 2013 r. będącego przedmiotem tegoż postępowania. Kolejne trzy miesiące bezczynności organu miały miejsce w okresie od [...] marca 2015 r., w którym to dniu Archiwum Akt Nowych w [...] nadesłało Ministerstwu uwierzytelnioną kserokopię żądanego zezwolenia Przewodniczącego Komisji Planowania Gospodarczego z dnia [...] marca 1953 r. wraz z załącznikami

i bezczynność trwała aż do [...] czerwca 2015 r., w którym to dniu wyekspediowano

z Ministerstwa pismo z dnia [...] czerwca 2015 r., w którym ponownie zwrócono się do Sądu Rejonowego w [...] [...] Wydziału Ksiąg Wieczystych o nadesłanie kopii księgi wieczystej, gdyż wnioskowany dokument nie został dołączony do pisma Sądu z dnia [...] lutego 2015 r., które wpłynęło do organu w dniu [...] lutego 2015 r. Również w okresie od [...] grudnia 2015 r. (w tym dniu wpłynęły do Ministerstwa dokumenty z Instytutu Pamięci Narodowej) do [...] maja 2016 r. (tegoż dnia Ministerstwo ponownie zwróciło się do Instytutu Pamięci Narodowej o odszukanie i nadesłanie akt postępowania nadzorczego prowadzonego przez Ministra Spraw Wewnętrznych pod nr [...] w sprawie uchylenia decyzji Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej) Minister pozostawał aż pięć miesięcy w bezczynności. Kolejna bezczynność organu trwająca dwa miesiące przypadła na okres od [...] sierpnia 2016 r. (w tym dniu Instytut Pamięci Narodowej udzielił informacji, że nie odnalazł akt postępowania prowadzonego przez Ministra Spraw Wewnętrznych o nr [...].) do [...] listopada 2016 r., w którym to dniu Minister Infrastruktury i Budownictwa zawiadomił strony postępowania, na podstawie art. 10 § 1 kpa, o zgromadzeniu materiału dowodowego i o możliwości zapoznania się z nim i ewentualnie składania wyjaśnień i dokumentów.

Zatem organ łącznie przez dwadzieścia miesięcy nie podjął żadnej czynności i nie wykonał ciążącego na nim obowiązku niezwłocznego załatwienia sprawy, a wszczęcie postępowania nastąpiło dopiero po trzynastu miesiącach od dnia uzupełnienia wniosku będącego przedmiotem sprawy.

Podnieść również należy, że organ postąpił wbrew nakazowi płynącemu z treści art. 36 § 1 kpa, a to z tej przyczyny, że od uzupełnienia przedmiotowego wniosku skarżących z dnia [...] listopada 2013 r., organ dopiero po trzynastu miesiącach zawiadomił strony pismem z dnia [...] stycznia 2015 r. o przyczynach zwłoki w załatwieniu sprawy i wskazał nowy termin jej załatwienia do dnia [...] maja 2015 r., nie dotrzymując go jednak, co stanowi rażące naruszenie art. 36 § 1 kpa. W piśmie z dnia [...] czerwca 2015 r. organ po raz drugi poinformował skarżących o przewidywanym terminie rozstrzygnięcia sprawy do dnia [...] września 2015 r. z uwagi na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego, który to termin pismem Ministerstwa z dnia [...] października 2015 r. po raz trzeci został wydłużony do dnia [...] marca 2016 r. Również i ten termin załatwienia sprawy nie został przez organ dotrzymany. W piśmie z dnia [...] maja 2016 r. organ wyznaczył czwarty termin załatwienia sprawy do dnia [...] września 2016 r., także nie dotrzymując go i wskazując jako przyczynę zwłoki w załatwieniu sprawy na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego – bez konkretnego wskazania o jakie dodatkowe czynności chodzi – i zmianę referenta sprawy wynikającą z przebywania dotychczasowego referenta na zwolnieniu lekarskim od [...] grudnia 2015 r. oraz ze względu na liczbę spraw rewindykacyjnych prowadzonych w Wydziale do Spraw Rewindykacji Mienia, która wynosi ok. 500 (podzielonych na czterech referentów), co jednak nie odpowiada wymogom stawianym przez art. 12 kpa i 35 kpa, bowiem organ wyznaczający na podstawie art. 36 § 1 kpa nowy termin załatwienia sprawy jest związany przepisem art. 12 kpa i 35 kpa, a zatem jest obowiązany do ustalenia możliwie najkrótszego terminu załatwienia sprawy. Wprawdzie przepis art. 36 kpa nie stwarza ograniczeń ani też nie ustala zasady, którą powinien kierować się organ przy wyznaczaniu nowego terminu, jednakże nie oznacza to dowolności i swobody. Musi on bowiem być interpretowany zgodnie z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego. W związku z tym wyznaczenie przez Ministra takiego terminu rozpoznania wniosku nie spełnia przesłanki wyznaczenia nowego terminu załatwienia sprawy, o którym mowa w art. 36 § 1 kpa. Jak wskazano wyżej, art. 36 kpa nie może być interpretowany w oderwaniu od generalnych zasad postępowania administracyjnego. Zasady ogólne wyrażone w art. 6–16 kpa nie są tylko dezyderatami czy postulatami bądź nie wiążącymi zaleceniami, ale stanowią normy prawne obowiązujące, ustalające prawne wytyczne działania organów administracji. Stanowią one integralną część przepisów regulujących procedurę administracyjną i są dla organów administracji wiążące na równi z innymi przepisami tej procedury, są wytycznymi do stosowania przepisów Kodeksu i dlatego należy je stosować razem z przepisami dotyczącymi poszczególnych instytucji procesowych. Taki charakter zasad ogólnych jest powszechnie akceptowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz w literaturze (por. wyrok NSA z dnia 4 maja 1982 r., sygn. akt I SA 258/82, ONSA 1982, z. 1, poz. 53; wyrok NSA z dnia 29 stycznia 1992 r., sygn. akt SA/Ka 963/91; Z. Janowicz: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1996; E. Ochendowski: Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądem administracyjnym, Toruń 1996). Zasada m.in. szybkości wynika wprost z art. 12 kpa, który nakazuje, aby organy administracji działały możliwie szybko, a sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwiane niezwłocznie. W związku z tym nowy termin załatwienia sprawy, wyznaczony przez organ w trybie art. 36 § 1 kpa, należy oceniać przez pryzmat generalnej zasady szybkości postępowania w powiązaniu z podanymi przez organ przyczynami zwłoki. Należy wskazać, że pismem z dnia [...] listopada 2016 r. Minister wyznaczył piąty termin załatwienia sprawy do dnia [...] stycznia 2017 r., którego również nie dochował.

Również zawarte w treści pism Ministra z dnia [...] maja 2016 r. i z dnia [...] listopada 2016 r. oraz w odpowiedzi na skargę wyjaśnienia, że "nie było możliwe rozpatrzenie sprawy w terminie wskazanym w art. 35 k.p.a. ze względu na konieczność uzupełnienia zebranego w sprawie materiału dowodowego, zmianę referenta sprawy wynikającą z przebywania dotychczasowego referenta na zwolnieniu lekarskim od [...].12.2015 r." oraz ze względu "że liczba spraw rewindykacyjnych prowadzonych w Wydziale do Spraw Rewindykacji Mienia wynosi ok. 500 (podzielonych na czterech referentów)", narusza art. 36 kpa. W ocenie Sądu podawane przez organ powody nieuzasadnionego przesuwania terminu załatwienia sprawy nie mogą być usprawiedliwieniem dla zwłoki w jej załatwieniu, gdyż nie mieszczą się w przesłankach określonych w art. 35 § 5 kpa. Kwestia braku odpowiedniej obsady etatowej i problemy wewnętrzne organu administracji publicznej związane z realizacją zadań ustawowych nie mogą rodzić negatywnych skutków dla strony, także w sferze terminów załatwiania sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia z dnia 21 grudnia 1999 r., sygn. akt V SAB 147/99, LEX nr 50019). W żadnej mierze nie zwalnia organu od terminowego załatwienia sprawy ilość spraw do niego wniesionych, czy okoliczność zmiany referenta prowadzącego sprawę. Trzeba bowiem tak zorganizować pracę organu, aby nie dochodziło do naruszeń praw stron. Za rażące naruszenie powołanych wyżej przepisów należy uznać nieuzasadnione rodzajem sprawy długotrwałe prowadzenie postępowanie, czy też brak jakiejkolwiek aktywności organu. Trwające ponad trzy lata postępowanie w sprawie, w tym brak jakiejkolwiek aktywności organu przez dwadzieścia miesięcy, nie może w takiej sytuacji ekskulpować organu orzekającego od zarzutu dopuszczenia się bezczynności, podczas gdy powinien podejmować czynności procesowe i gromadzić materiał dowodowy w sposób skonsolidowany i adekwatny do kolejnych, powstających w jego toku zagadnień procesowych. Zatem zwłoka w wydaniu decyzji jest zawiniona przez organ, który nie działał w sprawie szybko i nie dołożył tym samym należytych starań, aby w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i niezwłocznie załatwić sprawę.

Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 1996 r., sygn. akt I SAB 28/96, ONSA 1997, nr 2, poz. 97, którego pogląd w pełni podziela skład orzekający w niniejszej sprawie, nowy termin załatwienia sprawy może być uznany za skutecznie wyznaczony w trybie art. 36 § 1 kpa, jeżeli zostanie wskazany przez organ właściwy do załatwienia sprawy, zgodnie z zachowaniem ogólnej zasady szybkości postępowania określonej w art. 12 kpa. Podobne stanowisko wynika z utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego. W sprawie o sygn. akt. IV SA 105/00 (LEX nr 53462) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "Zasada sformułowana w art. 6 kpa, zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, odnosi się również do ścisłego przestrzegania terminów wyznaczonych do załatwiania spraw określonych w art. 35 i 36 kpa. Obowiązek załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki (art. 35 § 1 kpa) pozostaje także w bezpośrednim związku z dyrektywami zawartymi w art. 7 i 8 kpa, zobowiązującymi organy administracji publicznej do stania na straży praworządności i uwzględniania słusznego interesu obywateli, a także pogłębiania prowadzonym postępowaniem zaufania obywateli do organów państwa" [por. wyrok z dnia 6 października 2000 r., sygn. akt. IV SA 105/00 (LEX nr 53462)]. W powyższym tonie wypowiedział się również Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie o sygn. akt I SAB 155/99 (publ. LEX nr 47244) uznając, że: "Brak akt, konieczność zebrania materiału dowodowego, czy powstanie zaległości nie może być okolicznością usprawiedliwiającą bezczynność organu w rozumieniu art. 17 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnymi (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), ale są obrazem niedowładu organizacyjnego organu". Stanowisko to zachowuje aktualność również na tle obowiązujących przepisów prawa. Sąd uznał zatem, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ jest nadzwyczaj naganne i nosi cechy rażącego naruszenia prawa ze względu na długotrwałość prowadzenia postępowania i brak jakiejkolwiek aktywności organu w okresie dwudziestu miesięcy, w ciągu których organ nie wykazał absolutnie żadnej aktywności zmierzającej do załatwienia sprawy w formie procesowej, co wynikało wyłącznie i bezpośrednio z jego niedziałania i opieszałości.

Z tych względów, w okresie ocenianym na potrzeby zastosowania art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 i § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, postępowanie prowadzone było z rażącym naruszeniem prawa ze względu na brak jakiejkolwiek aktywności organu i skutecznych prób zakończenia postępowania w sprawie, przez co organ zignorował wszelkie obowiązujące terminy załatwienia sprawy.

Uwzględniając skargę, przy takiej ocenie zaniechania organu jak przedstawiona wyżej i biorąc pod uwagę całość opisanych wyżej okoliczności sprawy, w tym stopień przyczynienia się organu do rażącej przewlekłości, w tym okresy trwającej bezczynności, na podstawie art. 149 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł o przyznaniu od organu na rzecz skarżących sumę pieniężną, której celem jest przeciwdziałanie bezczynności i która stanowi pewnego rodzaju zadośćuczynienie dla skarżących za trwającą przewlekłość postępowania mającą rażący charakter naruszenia prawa, miarkując jednak jej wysokość i uwzględniając zaniechania organu w podejmowaniu czynności zmierzających do zakończenia postępowania w sprawie w terminach wynikających z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego oraz uznając, że wysokość przyznanej sumy pieniężnej jest adekwatna do stopnia przyczynienia się organu do rażącej przewlekłości trwającej dwadzieścia miesięcy i wielokrotnie przekraczającej maksymalny miesięczny termin rozpoznania sprawy. W ustalonej sytuacji przyznana od organu na rzecz skarżących suma pieniężna, mieszcząca się w dolnych dopuszczalnych granicach, jest adekwatna do opisanego czasu pozostawania organu w rażącej przewlekłości w tej sprawie.

Z powyższych względów, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, § 1a i § 2 w związku z art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w punktach 2-4 sentencji wyroku.

Wobec wydania przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa decyzji po wniesieniu skargi do Sądu, postępowanie w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu musiało zostać umorzone na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 powołanej ustawy, o czym Sąd orzekł jak w punkcie 1. sentencji wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na mocy art. 200 w zw. z art. 202 § 2 w zw. z art. 205 § 2 powołanej ustawy, przy czym na sumę kosztów zasądzonych w punkcie 5. sentencji wyroku składa się kwota 100,-zł uiszczona tytułem wpisu sądowego od skargi i wysokość kosztów zastępstwa procesowego przed sądem administracyjnym w pierwszej instancji w kwocie 480,-zł, zgodnie z art. 205 § 2 wskazanej ustawy w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. poz. 1804 z późn. zm.). Do kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw stron skarżących reprezentowanych przez radcę prawnego również podlega zaliczeniu wydatek poniesiony przez nich w kwocie 34,-zł w związku z koniecznością uiszczenia opłaty skarbowej od dokumentu stwierdzającego ustanowienie pełnomocnika (zob. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 12 marca 2003 r., sygn. akt III CZP 2/03, OSNC 2003, nr 12, poz. 161, LEX nr 76144).