Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1067/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-07-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Kramek, , Sędzia WSA Andrzej Siwek ( spr ), Sędzia WSA Jadwiga Smołucha, Protokolant ref. stażysta Grażyna Dmitruk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lipca 2019 r. sprawy ze skargi J. K. i A. S.-K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu do zamiaru przystąpienia do użytkowania budynku mieszkalnego. oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. – dalej jako "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm dalej jako P.b.), po ponownym rozpatrzeniu odwołania A. S.-K. oraz J. K. (dalej jako "skarżący", "strona", "inwestorzy") od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] marca 2012 r., nr [...] wnoszącej sprzeciw wobec zamiaru przystąpienia do użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego wybudowanego na działce oznaczonej nr ewid. [...] położonej w miejscowości R., gmina [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Z akt postępowania administracyjnego wynika, że w dniu 5 marca 2012 r. do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej jako "PINB) wpłynęło zawiadomienie A. S.-K. oraz J. K. o zakończeniu budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na nieruchomości o nr ewid. [...] położonej w miejscowości R., gmina [...], zrealizowanego na podstawie ostatecznej decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Do wniosku dołączono wymagane dokumenty, w tym geodezyjną ewidencję powykonawczą.

Decyzją z dnia [...] marca 2012 r. nr [...], po przeanalizowaniu "zawiadomienia o zakończeniu budowy", PINB wniósł sprzeciw wobec zamiaru przystąpienia do użytkowania wskazanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego.

W uzasadnieniu decyzji podał, że roboty budowlane wykonane zostały z istotnymi odstępstwami od pozwolenia na budowę. Inwestorzy nie wybudowali zadaszenia wspartego słupami od strony wschodniej, a nadto zmienili geometrię dachu wykonując dach dwuspadowy bez naczółków oraz ganek zamiast wykonać z dachem trzyspadowym wykonali z dachem dwuspadowym. Wskazane odstępstwa od projektu budowlanego spowodowały zmianę kubatury budynku, a to oznacza, że mają one charakter istotny. Inwestorzy nie uzyskali decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, co w tej sytuacji było niezbędne.

W następstwie rozpoznania odwołania skarżących, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako "[...]WINB"), decyzją z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję PINB (o sprzeciwie).

Organ odwoławczy wyjaśnił, że co prawda zadaszenie nie zostało wykonane, niemniej jednak mając na uwadze definicję kubatury brutto obiektu nie można twierdzić, że powyższe odstąpienie miało wpływ na kubaturę budynku. Organ odwoławczy podzielił natomiast ocenę organu I instancji, że do zmiany kubatury budynku przyczyniły się odstępstwa wykonane w obrębie dachu budynku. W części mieszkalnej obiektu wykonano dach dwuspadowy bez naczółków, zaś w części obiektu obejmującej ganek wykonano dach dwuspadowy w miejsce dachu trzyspadowego przewidzianego w projekcie budowlanym. Oznacza to, że doszło do zmiany charakterystycznych parametrów obiektu, a tym samym odstępstwa mają charakter istotny.

W wyniku skargi J. K. i A. S.-K. na powyższą decyzję, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 grudnia 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 1500/12 uchylił zaskarżoną decyzję [...]WINB.

W wytycznych Sąd wskazał, iż podjęta w dniu 12 marca 2012 r. przez organ I instancji decyzja o sprzeciwie nie została poprzedzona żadnymi ustaleniami, które dawałyby podstawę do stwierdzenia, że zgłoszony przez inwestorów obiekt budowlany został wykonany z naruszeniem warunków określonych w pozwoleniu na budowę. W aktach administracyjnych organu I instancji znajduje się jedynie notatka służbowa sporządzona z rozmowy z J. K. z dnia 16 kwietnia 2012 r., z której wynika, że ustalono termin przeprowadzenia czynności kontrolnych przedmiotowego budynku na dzień 24 kwietnia 2012 r. Czynności powyższe podjęte zostały przez PINB już po wydaniu decyzji o sprzeciwie i wniesieniu od niej odwołania. Także w toku postępowania odwoławczego [...]WINB nie podjął żadnych czynności, a także nie odniósł się do argumentacji i zarzutów podniesionych w odwołaniu.

W ocenie Sądu, termin określony w art. 54 P.b. i wymieniona w art. 57 P.b. dokumentacja jaką inwestor zobligowany jest załączyć do zawiadomienia o zakończeniu budowy nie zwalnia organu z obowiązku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i zachowania norm prawnych i zasad postępowania, o jakich mowa m.in. w art. 7, art. 10 i art. 77 k.p.a.

Mając na uwadze wytyczne zawarte w powyższym wyroku, [...]WINB postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] zlecił organowi powiatowemu przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w celu ustalenia aktualnego stanu faktycznego sprawy poprzez przeprowadzenie oględzin nieruchomości skarżących.

Organ pierwszej instancji zawiadomieniami z dnia 15 kwietnia 2013 r., 23 maja 2013 r., 29 października 2013 r. oraz 13 grudnia 2013 r. informował o zamiarze przeprowadzenia czynności kontrolnych na przedmiotowej nieruchomości. Inwestorzy nie udostępniali obiektu do kontroli. Następnie organ wojewódzki zawiadomieniem z dnia 3 lutego 2014 r. poinformował o zamiarze przeprowadzenia oględzin na ww. działce. Oględziny nie odbyły się. Z uwagi na powyższe przy piśmie z dnia 11 marca 2014 r. organ wojewódzki skierował w oparciu o art. 91 ust. 1 pkt 1 P.b. zawiadomienie do prokuratury. Ponadto zawiadomieniem z dnia 27 listopada 2014 r. ponownie poinformowano o zamiarze przeprowadzenia oględzin w dniu 26 stycznia 2015 r. Oględziny odbyły się i sporządzono z nich protokół załączony do akt sprawy.

Po przeprowadzeniu uzupełniającego postępowania dowodowego, [...]WINB decyzją z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję PINB z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] uznając, że wniesienie sprzeciwu było właściwe, ale nie z przyczyn wskazanych przez organ powiatowy.

W uzasadnieniu wskazał, iż załączony do akt sprawy projekt architektoniczno-budowlany przedmiotowego obiektu przewidywał wykonanie od strony wschodniej obiektu zadaszenia wspartego słupami (rzut elewacji wschodniej obiektu, strona 38 projektu). Jak wynika z ustaleń organów nadzoru budowlanego ww. zadaszenie nie zostało wykonane. Ponadto wykonano budynek z dachem dwuspadowym bez naczółków, zaś dokumentacja projektowa przewidywała wykonanie dachu dwuspadowego z naczółkami (co potwierdzają rzuty wszystkich czterech elewacji obiektu, strony 38-41 projektu). Ponadto w części obiektu obejmującej ganek wykonano dach dwuspadowy w miejsce dachu trzyspadowego przewidzianego w projekcie budowlanym (co potwierdza rzut elewacji południowej, wschodniej i zachodniej obiektu, strona 41 oraz strony 38-39 projektu). Powyższe odstąpienia potwierdza analiza dokumentacji projektowej załączonej do akt sprawy, dokumentacji zdjęciowej załączonej do odwołania oraz ustalenia dokonane w toku czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu 26 stycznia 2015 r. (w tym dokumentacja zdjęciowa).

W ocenie [...]WINB powyższych odstąpień od projektu nie można jednak uznać za istotne, czy też rażąco naruszające warunki decyzji o pozwoleniu na budowę. W świetle § 3 pkt 24 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tj. Dz. U. z 2019r. poz. 1065 ze zm. - dalej jako "rozporządzenie w sprawie warunków technicznych"), do kubatury brutto obiektu nie wlicza się m.in. kubatury daszków, a zatem rezygnacja wykonania zadaszenia nie ma wpływu na kubaturę przedmiotowego budynku. Natomiast odstępstwa wykonane w obrębie dachu przyczyniły się wprawdzie do zmiany kubatury obiektu, niemniej jednak biorąc pod uwagę aktualne orzecznictwo, zakres dokonanych zmian i kubaturę całego obiektu, organ odwoławczy uznał, że nie mogły one stanowić podstawy do wniesienia sprzeciwu.

[...]WINB uznał jednak, że w toku prac dokonano zmian, które dotyczą zakresu objętego projektem zagospodarowania działki i które wymagają opinii i uzgodnień wymaganych przepisami szczególnymi. Mianowicie, inwestorzy wykonali bramę wjazdową od strony zachodniej, co zostało potwierdzone w toku oględzin w dniu

26 stycznia 2015 r. Według projektu zagospodarowania działki brama wraz ze zjazdem powinny się znajdować od strony południowej. Zdaniem organu odwoławczego zmiana lokalizacji wjazdu na nieruchomość powinna zostać uzgodniona z zarządcą drogi gminnej, czego nie uczyniono. Zmianę tę organ uznał za istotną w świetle art. 36a ust. 5 P.b.

Organ wojewódzki wskazał również, że z projektu zagospodarowania działki wynika, że od wjazdu od strony południowej (którego nie wykonano) w głąb działki, zaprojektowane zostało utwardzenie terenu - dojazd, które nie zostało wykonane. W toku prac inwestor zrezygnował także z zaprojektowanego od strony zachodniej miejsca na gromadzenie odpadów stałych, co potwierdzono w toku oględzin z dnia 26 stycznia 2015 r. i co wynika z inwentaryzacji geodezyjno-powykonawczej. Od strony północnej nie wykonano także studni wierconej do celów budowlanych i bytowych, co wynika z inwentaryzacji geodezyjno-powykonawczej, zaś obiekt podłączono do sieci wodociągowej. Opisane zmiany dotyczą zakresu projektu zagospodarowania działki i stanowią w ocenie organu odwoławczego odstępstwa, o których mowa w art. 36a ust. 5 pkt 1 P.b. Organ zaznaczył przy tym, że stan faktyczny sprawy pozostaje w sprzeczności z oświadczeniem kierownika budowy z dnia 2 listopada 2011 r., w którym wskazano, że obiekt został wykonany "zgodnie z projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę".

Skargę na tę decyzję wywiedli J. K. i A. S.- K.. Rozstrzygnięciu [...]WINB zarzucili naruszenie:

1. art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej stanowiący, iż Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej,

2. art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej stanowiący, iż organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa,

3. zasad postępowania administracyjnego:

- art. 6. k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa,

- art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli - zasada prawdy obiektywnej,

- art. 8 k.p.a. organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej,

- art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne

- art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy,

4. wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w sytuacji braku uprawnień do jego zastosowania w istniejącej stanie prawnym,

5. przepisów prawa procesowego poprzez rozszerzenie odstępstw w wykonanym obiekcie, określonych w decyzji PINB, co uchybia art. 139 k.p.a. tj. wydanie decyzji na niekorzyść strony odwołującej się oraz art. 15 k.p.a.,

6. prawa procesowego z naruszeniem przepisu art. 77 § 1 k.p.a.,

7. prawa procesowego z naruszeniem przepisu art. 80 k.p.a.,

8. prawa procesowego z naruszeniem przepisu art. 107 § 3 k.p.a. tj. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa,

9. prawa procesowego z naruszeniem przepisu art. 110 k.p.a., tj. organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej,

10. prawa procesowego z naruszeniem przepisu art. 139 k.p.a., tj. organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny,

11. prawa materialnego poprzez powołanie się w uzasadnieniu wydanej decyzji na przepis art. 36a ust. 5 pkt 1 P.b., bez przedstawienia podstaw twierdzenia, iż wskazane przez organ uchybienia mają charakter istotny.

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o uchylenie decyzji organu I instancji. Alternatywnie wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz decyzji I instancji bądź stwierdzenie, że zaskarżona decyzja oraz decyzja organu powiatowego zostały wydane z naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu zarzucili, że materiał dowodowy w całości nie może być zbierany w II instancji, ponieważ zaprzecza to zasadzie dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W ocenie skarżących organ stosując się do podstawowych zasad obowiązujących w przepisach procedury administracyjnej, po wydaniu przez WSA wyroku z dnia 3 grudnia 2012 r., powinien uchylić decyzję PINB i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia. Natomiast organ I instancji, w związku z upływem terminu 21 dni do wniesienia sprzeciwu, powinien postępowanie umorzyć.

Odnosząc się do zmiany usytuowania bramy wjazdowej wskazali, że w aktach sprawy brak jest ustaleń, że droga granicząca z działką od strony zachodniej jest drogą gminną. Zgodnie z wiedzą inwestorów droga od strony zachodniej należy do prawnego właściciela, od którego inwestorzy nabyli działkę, na której posadowiona jest sporna inwestycja.

Skarżący zarzucili ponadto, że brak jest podstaw do twierdzenia, że stan faktyczny został przez organ nadzoru budowlanego ustalony. Stwierdzenie w protokole oględzin, że nie zauważono utwardzenia, przy jednoczesnym stwierdzeniu, że pokrywa śnieżna uniemożliwia określenie tego faktu, oraz nie zauważono istnienia miejsca na gromadzenie odpadów stałych, nie uprawnia w ocenie skarżących do twierdzenia, że w ww. zakresach został określony stan faktyczny. Organ ma obowiązek jednoznacznie określić stan faktyczny w kwestiach, które są przedmiotem orzeczenia, czego w trakcie postępowania nie uczynił. Ponadto w ocenie skarżących organ wskazując odstępstwa od projektu budowlanego w żaden sposób nie wykazał, że mają one charakter odstępstw istotnych.

Podnieśli również, że w sentencji decyzji, jako podstawa prawna został wskazany przepis art. 138 § 1 k.p.a., natomiast zgodnie z treścią uzasadnienia decyzji, postępowanie uzupełniające zostało przeprowadzone na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., w związku z art. 136 k.p.a. Strona skarżąca stwierdziła, że nie jest jej znana jakakolwiek decyzja wydana przez organ wojewódzki, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. i taka decyzja nie figuruje w aktach administracyjnych, a jeżeli organ taką decyzję wydał, to powinna ona być jawna dla strony postępowania.

W odpowiedzi na skargę [...]WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Po rozpoznaniu skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 23 lutego 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 1214/15 oddalił skargę.

W uzasadnieniu wskazano, iż [...]WINB, był związany prawomocnym wyrokiem tutejszego Sądu z dnia 3 grudnia 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 1500/12, który nakazywał przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w zakresie zrealizowania przedmiotowej inwestycji zgodnie z warunkami pozwolenia na budowę.

Zgodnie więc z wytycznymi Sądu, organ odwoławczy wydał na podstawie art. 136 k.p.a. postanowieniem zlecając organowi powiatowemu przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w celu ustalenia aktualnego stanu faktycznego sprawy poprzez przeprowadzenie oględzin nieruchomości.

W ocenie Sądu odstępstwa wykonane w obrębie dachu, które przyczyniły się do zmiany kubatury obiektu, należy jednak zakwalifikować jako istotne.

Podzielono także stanowisko [...]WINB, że zmiany, które dotyczą zakresu objętego projektem zagospodarowania działki i które wymagają opinii i uzgodnień wymaganych przepisami szczególnymi, stanowią istotne odstępstwa od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę.

Inwestorzy wykonali bramę wjazdową od strony zachodniej, pomimo, iż zgodnie z projektem zagospodarowania działki brama wraz ze zjazdem powinny się znajdować od strony południowej. Odstępstwo to należy uznać za istotne w świetle art. 36a ust. 5 P.b.

Z projektu zagospodarowania działki wynika, że od wjazdu od strony południowej (którego nie wykonano) w głąb działki, zaprojektowane zostało utwardzenie terenu - dojazd, które nie zostało wykonane. W toku prac inwestor zrezygnował także z zaprojektowanego od strony zachodniej miejsca na gromadzenie odpadów stałych, co potwierdza inwentaryzacja geodezyjno-powykonawcza. Od strony północnej nie wykonano także studni wierconej do celów budowlanych i bytowych, co wynika z inwentaryzacji geodezyjno-powykonawczej, zaś obiekt podłączono do sieci wodociągowej. Opisane zmiany dotyczą zakresu projektu zagospodarowania działki i stanowią odstępstwa, o których mowa w art. 36a ust. 5 pkt 1 P.b. Jako istotne, stanowią podstawę do wniesienia sprzeciwu.

Zdanieem Sądu Istotnym odstąpieniem od zatwierdzonej dokumentacji projektowej jest zmiana dotycząca zakresu zagospodarowania działki lub terenu oraz zmiana charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego. Stosownie do treści art. 36a ust. 1 P.b., istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę.

Skoro inwestor w sposób istotny odstąpił od zatwierdzonego projektu budowlanego, to przyjęcie przedmiotowej inwestycji na tym etapie nie jest możliwe. W ocenie Sądu, do użytkowania obiektu będzie można przystąpić po wykonaniu obowiązków, nałożonych odrębną decyzją (w innym postępowaniu), mających na celu doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem oraz po złożeniu wniosku o pozwolenie na użytkowanie ww. obiektu budowlanego i złożeniu kompletnych dokumentów, a następnie uzyskaniu ostatecznej decyzji zezwalającej na jego użytkowanie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli skarżący. Po jej rozpatrzeniu, Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 8 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1257/16, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania orzekając jednocześnie o kosztach postępowania.

NSA za trafny uznał zarzut naruszenia art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 - dalej jako p.p.s.a.), jakkolwiek uchybienie obowiązkom wynikającym z dyspozycji tego przepisu w niniejszej sprawie powiązał z zagadnieniem podniesionym w zarzucie naruszenia art. 134 § 2 p.p.s.a. (cyt. poprzez stwierdzenie w uzasadnieniu skarżonego wyroku, że "odstępstwa wykonane w obrębie dachu, które przyczyniły się do zmiany kubatury obiektu, należy zakwalifikować jako istotne", pomimo że odstępstwa te nie zostały tak zakwalifikowane w skarżonej decyzji z dnia [...] marca 2015 r. oraz nie stanowiły podstaw do utrzymania w mocy decyzji o sprzeciwie z dnia [...] marca 2012 r., zaś organ w skarżonej decyzji wprost wskazał: "w ocenie organu wojewódzkiego nie można ich uznać za istotne czy też rażąco naruszające warunki decyzji o pozwoleniu na budowę").

Naczelny Sąd Administracyjny (dalej jako "NSA") wskazał, iż o naruszeniu art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a. można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera wymaganych elementów. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku obarczone jest uchybieniem w zakresie przedstawienia stanu sprawy oraz w zakresie wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia.

Przedstawienie dotychczasowego przebiegu postępowania przed organami administracji, także w zakresie tego, jakie ostatecznie stanowisko zostało zajęte przez organ odwoławczy co do odstępstw od projektu budowlanego, zostało przez WSA dokonane prawidłowo. Takiej zgodności nie ma jednak - w ocenie NSA - w części stanowiącej stanowisko Sądu co do ustalonego stanu faktycznego i w wyjaśnieniu stanowiska Sądu co do przyjętej przez organ odwoławczy kwalifikacji prawnej odstępstw. Przedstawiając ustalenia organu nadzoru budowlanego odnoszące się do zadaszenia, Sąd pierwszej instancji, za organem odwoławczym wskazał, że doszło do trzech odstąpień: niewykonanie od strony wschodniej zadaszenia wspartego słupami, wykonanie dachu dwuspadowego bez naczółków oraz wykonanie nad gankiem dachu dwuspadowego zamiast trzyspadowego. Sąd pominął jednak następne stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, zgodnie z którym, "nie można ich (powyższych odstąpień) uznać za istotne, czy też rażąco naruszające warunki decyzji o pozwoleniu na budowę". Następnie Sąd przytoczył dalsze stwierdzenia organu. [...]WINB stwierdził, że w świetle § 3 pkt 24 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych do kubatury brutto nie wlicza się m.in. kubatury daszków, a zatem rezygnacja z wykonania zadaszenia nie ma wpływu na kubaturę budynku. Po tym stwierdzeniu organ odwoławczy wskazał: "Natomiast odstępstwa wykonane w obrębie dachu przyczyniły się wprawdzie do zmiany kubatury dachu, niemniej jednak biorąc pod uwagę aktualne orzecznictwo, zakres dokonanych zmian i kubaturę całego obiektu, należy uznać, że nie mogły one stanowić podstawy do wniesienia sprzeciwu".

Jak dalej wskazał NSA, po tej części przedstawienia stanu sprawy, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w jego ocenie, odstępstwa wykonane w obrębie dachu, które przyczyniły się do zmiany kubatury obiektu, należy zakwalifikować jako istotne. Przypominając, że przytaczane obszerne fragmenty uzasadnienia zaskarżonego wyroku stanowią przedstawienie stanu sprawy, a świadczy o tym również dalszy ciąg uzasadnienia, nawiązujący do zmian w zakresie zagospodarowania działki, odnotować należy, że w kolejnym zdaniu Sąd stwierdził, że "należy także podzielić stanowisko [...]WINB, że zmiany które dotyczą zakresu objętego projektem zagospodarowania działki stanowią istotne odstępstwa".

W ocenie NSA Sąd pierwszej instancji nieprecyzyjnie przedstawił stanowisko [...]WINB w zakresie odstępstw odnoszących się do zadaszenia oraz wyraził stanowisko odmienne od [...]WINB, przyjmując, że doszło do istotnych odstępstw w obrębie dachu, które mają wpływ na kubaturę.

Zdaniem NSA istota i waga analizowanego uchybienia Sądu pierwszej instancji polegała na tym, że zajmując stanowisko co do odstępstwa w zakresie zadaszenia nad budynkiem, Sąd zdaje się argumentować, że akceptuje stanowisko organu odwoławczego w tej mierze. Stanowisko [...]WINB w zakresie wpływu sposobu wykonania zadaszenia na ocenę o istotności odstąpienia jest zaś odmienne.

Zdaniem NSA stanowiska Sądu w tej mierze nie precyzuje dalsza część uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Pomijając obszerne rozważania dotyczące trybu załatwienia sprawy inicjowanej zawiadomieniem o zakończeniu budowy, o którym mowa w art. 54 P.b. oraz rozważania o podstawie wniesienia sprzeciwu, zauważyć należy konstatację Sądu, że organy, po przeanalizowaniu inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej oraz przeprowadzeniu oględzin przez organ odwoławczy słusznie stwierdziły, że w czasie robót wprowadzono istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu. Abstrahując nawet od niewymienienia tych odstępstw po dwukropku, którym zakończono tę wypowiedź, zauważyć należy, iż Sąd nie skonkretyzował odstępstw stwierdzonych przez organ pierwszej instancji oraz odstępstw uznanych za istotne przez organ odwoławczy. Tymczasem, w niniejszej sprawie inne okoliczności oraz inna ocena okoliczności związanych ze zgodnością robót z projektem legła u podstaw sprzeciwu a inne okoliczności oraz inna ocena zdecydowały o utrzymaniu w mocy decyzji o sprzeciwie. W konsekwencji, uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się Sąd pierwszej instancji, podejmując zaskarżone orzeczenie w zakresie odstępstw od projektu zadaszenia budynku. Zagadnienie to, niezależnie od kwestii odstępstw od projektu zagospodarowania działki, ma istotne znaczenie dla ewentualnego postępowania umożliwiającego przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego.

Ponownie rozpoznając sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 lipca 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 1171/18 uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji i umorzył postępowanie administracyjne. Sąd podniósł, że zgłoszenie sprzeciwu z określoną motywacją i z powołaniem się na konkretne uchybienia inwestora powoduje, iż przedmiot postępowania prowadzonego "ze sprzeciwu" zostaje ukształtowany w konkretny i niemodyfikowalny (zasadniczo) sposób. Tym samym przytaczanie później, w postępowaniu odwoławczym, nowych podstaw uzasadniających zgłoszony wcześniej sprzeciw narusza co do zasady art. 54 P.b. Skoro bowiem z woli ustawodawcy sprzeciw można zgłosić w określonym terminie o charakterze materialnym (21 dni w dacie przedstawienia zgłoszenia w tej sprawie, zaś 14 dni w chwili obecnej), to nie można w sposób uzasadniony twierdzić, iż samo zgłoszenie sprzeciwu przez PINB z określonej przyczyny daje możliwość nieograniczonego orzekania przez organ odwoławczy w tym zakresie. Takie stanowisko powodowałoby ryzyko instrumentalizacji instytucji sprzeciwu, otwierając możliwość zgłaszania go pod byle pretekstem, bowiem "rzeczywiste" przyczyny jego zgłoszenia mogłyby zostać dowolnie ocenione i w sposób nieograniczony zmodyfikowane w ewentualnym postępowaniu odwoławczym. Sprzeciwia się temu również, co do zasady, obowiązujący w postępowaniu odwoławczym zakaz reformationis in peius. Zgodnie bowiem z art. 139 k.p.a. organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Wydaniem decyzji na niekorzyść strony byłoby wydanie decyzji co prawda utrzymującej w mocy decyzję PINB zgłaszającą sprzeciw, ale z tak dalece zmodyfikowaną argumentacją, która powoływałaby nowe, w ogóle nie badane i nie oceniane przez organ I instancji, okoliczności. Zdaniem Sądu organ odwoławczy, rozpoznając odwołanie od decyzji zgłaszającej sprzeciw od planowanego zamiaru przystąpienia do użytkowania obiektu, nie ma możliwości wydania decyzji reformatoryjnej. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd zauważył, iż tak znaczne zmodyfikowanie przyczyn zgłoszonego sprzeciwu przez organ odwoławczy nie mogło mieć miejsca na tle okoliczności tej konkretnie sprawy. [...]WINB nie mógł utrzymać w mocy decyzji PINB o sprzeciwie wskazując, iż doszło przy wykonaniu obiektu do zmian w zakresie projektu zagospodarowania działki, które wymagają opinii i uzgodnień (chodzi o bramę wjazdową i zjazd od strony zachodniej, a nie jak w projekcie od strony południowej). Pomijając fakt, iż organ w ogóle nie ustalił, czy "nowy" zjazd zlokalizowany jest na drodze publicznej (skarżący wskazują, iż nie jest to tego rodzaju droga), to stanowi ingerencję w powody, z uwagi na które zgłoszono sprzeciw. Podobnie rzecz się ma w odniesieniu do wskazywanego: utwardzenia terenu, które nie zostało wykonane zgodnie z projektem, rezygnacji z zaprojektowanego od strony zachodniej miejsca gromadzenia odpadów stałych, a także rezygnacji ze studni wierconej do celów budowlanych i bytowych, na rzecz podłączenia obiektu do sieci wodociągowej. Sąd zwrócił przy tym uwagę, że organ I instancji chcąc zgłosić sprzeciw, już od pierwszego dnia dysponował pełnym kompletem dokumentów, z których wynikały wskazane dopiero przez organ odwoławczy okoliczności. Skoro tego nie zrobił i sprzeciw zgłosił z innych powodów, to organ odwoławczy, uznając pierwotne motywy działania organu za chybione i wiedząc, że miał on możliwość prostego ustalenia prawidłowego stanu na podstawie znajdujących się w aktach dokumentów, nie mógł tych motywów już zmodyfikować. Tym samym [...]WINB naruszył art. 54 Prawa budowlanego w zw. z art. 139 k.p.a. co stanowi uchybienie, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. uzasadniające uchylenie zaskarżonej decyzji. Odnośnie natomiast decyzji PINB i przyczyn zgłoszonego przez ten organ sprzeciwu Sąd wskazał, iż przesłanki którymi kierował się organ I instancji są nieuzasadnione i nie dawały podstaw do zakwestionowania zgłoszenia skarżących. Niekwestionowanym faktem jest to, iż skarżący dokonali odstąpień od zatwierdzonego projektu budowlanego w postaci nie wybudowania zadaszenia wspartego słupami od strony wschodniej, a ponadto zmienili geometrię dachu wykonując dach dwuspadowy bez naczółków oraz ganek z dachem dwuspadowym, a nie trzyspadowym. Wskazanych odstąpień nie można jednak - zdaniem Sądu - uznać za istotne, czy też rażąco naruszające warunki decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ I instancji również naruszył art. 54 P.b. przyjmując, iż zachodzą podstawy do zgłoszenia sprzeciwu, co uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. Zdaniem Sądu, konsekwencją takiego rozstrzygnięcia i wyeliminowania decyzji o sprzeciwie z obrotu prawnego jest to, iż termin na zgłoszenie sprzeciwu organowi I instancji upłynął. Sąd, stwierdzając zatem podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a., umorzył postępowanie administracyjne wszczęte zgłoszonym przez PINB sprzeciwem.

Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej organu, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 20 marca 2019 r. sygn. akt II OSK 3586/18 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania orzekając jednocześnie o kosztach postępowania. NSA podniósł, że usprawiedliwiony jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 54 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1202) w zw. z art. 139 i art. 15 k.p.a. Rację ma skarżący organ, że Sąd pierwszej instancji naruszył art. 15 k.p.a., a organ odwoławczy nie rozpatrywał innej sprawy niż organ I instancji. Trafne jest stanowisko strony skarżącej, iż rozstrzygnięcia organów obu instancji zapadły w ramach tej samej sprawy; zachodziła tożsamość sprawy.

Nie ma racji Sąd pierwszej instancji upatrując naruszenia art. 139 k.p.a. i art. 54 ustawy – Prawo budowlane w tym, iż organ II instancji utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną przyjmując inne motywy zgłoszenia sprzeciwu niż organ I instancji. Z tej przyczyny sprawa nie utraciła bowiem swej tożsamości. Zdaniem NSA przedmiotem postępowania odwoławczego jest zarówno rozpatrzenie konkretnej sprawy i jej załatwienie, jak i weryfikacja decyzji organu I instancji. Złożenie odwołania ma ten skutek, że organ odwoławczy uzyskuje możliwość ponownego rozpatrzenia sprawy, w której zapadła decyzja organu I instancji.

Zasada dwuinstancyjności, wyrażona w art. 15 k.p.a., stanowi o istocie postępowania administracyjnego. Zgodnie z tą zasadą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega – w wyniku złożenia odwołania przez uprawniony podmiot – ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji. Tym samym organ odwoławczy nie może ograniczyć się jedynie do kontroli zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy obowiązany jest rozpatrzyć odwołanie i wydać decyzję zgodnie z treścią art. 138 k.p.a. to jest dokonując merytorycznej i prawnej oceny zaskarżonej decyzji. Istota zasady dwuinstancyjności sprowadza się zatem do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym sprawy administracyjnej.

Na tle art. 15 k.p.a. szczególnego znaczenia nabiera zagadnienie tożsamości sprawy administracyjnej. Na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej

Przedmiotem niniejszego postępowania jest zgłoszenie sprzeciwu wobec zamiaru przystąpienia do użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego, wybudowanego na działce nr ewid. [...] położonej w miejscowości R., gmina [...]. Decyzja organu odwoławczego i organu I instancji wydane zostały na tej samej podstawie materialnoprawnej - art. 54 P.b., dotyczą tej samej inwestycji, zrealizowanej na tej samej nieruchomości i przez tego samego inwestora. Taki sam jest przedmiot postępowania przed organem I instancji i organem II instancji oraz strony postępowania. Została zatem zachowana tożsamość podmiotowa i przedmiotowa. To, iż organ odwoławczy przyjął, że inwestycja została zrealizowana z innymi istotnymi odstępstwami od warunków pozwolenia na budowę niż przyjął organ I instancji, nie świadczy o zmianie tożsamości sprawy administracyjnej. Takie działanie organu odwoławczego nie stanowi także naruszenia art. 139 k.p.a. Organ II instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, wskazując w uzasadnieniu decyzji, iż wniesienie sprzeciwu było właściwe, ale z innych przyczyn niż wskazane przez organ I instancji.

NSA podkreślił, że utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji oznacza w szczególności utrzymanie w mocy jej podstawowego, koniecznego elementu, jakim jest rozstrzygnięcie. W rozstrzygnięciu (osnowie) decyzji zostaje wyrażona wola organu administracji załatwiającego sprawę w tej formie. A zatem, w przypadku, gdy organ odwoławczy utrzymuje w mocy decyzję organu I instancji należy przyjąć, że w szczególności utrzymał w mocy jej rozstrzygnięcie, sformułowane przez organ I instancji.

W niniejszej sprawie organ odwoławczy nie zmienił przedmiotu sprawy, którym jest wskazana wyżej inwestycja i zgłoszenie sprzeciwu wobec zamiaru przystąpienia do użytkowania. Sprawa została dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta przez organy I i II instancji. Organy obu instancji stwierdziły zaistnienie przesłanek uzasadniających zgłoszenie sprzeciwu w odniesieniu do zamiaru przystąpienia do użytkowania. W konsekwencji tego stanowiska inwestor nie uzyskał prawa do przystąpienia do użytkowania budynku mieszkalnego. Przesłankę zgłoszenia sprzeciwu stanowiło uznanie przez organ, że inwestycja została zrealizowana z istotnymi odstępstwami od warunków pozwolenia na budowę w rozumieniu art. 36a ust. 5 P.b. przy czym organy w innych okolicznościach upatrują zaistnienia istotnych odstępstw. Sprawa została zatem dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta przez organy I i II instancji.

Rodzaje decyzji, jakie może wydać organ odwoławczy określa art. 138 k.p.a. Stosownie do art. 138 § 1 k.p.a. organ II instancji wydaje decyzję, w której po pierwsze: utrzymuje zaskarżoną decyzję (pkt 1), albo po drugie: uchyla zaskarżoną decyzję w całości lub w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję umarza postępowanie pierwszej instancji (pkt 2) albo po trzecie: umarza postępowanie odwoławcze (pkt 3). Organ odwoławczy może również z mocy art. 138 § 2 kpa wydać decyzję kasacyjną, jeśli zachodzą przesłanki wskazane w tym przepisie.

Organ odwoławczy obowiązany jest rozpatrzyć odwołanie i wydać decyzję zgodnie z treścią art. 138 k.p.a. to jest dokonując merytorycznej i prawnej oceny zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy w pierwszej kolejności winien dążyć do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. I tak też postąpił organ odwoławczy w niniejszej sprawie, mając na uwadze dodatkowo charakter terminu, o jakim mowa w art. 54 P.b.. Termin, o którym mowa w art. 54 P,b. jest terminem materialnym i stanowi okres, w którym może nastąpić ukształtowanie praw lub obowiązków jednostki w ramach administracyjnoprawnego stosunku materialnego. Po upływie tego terminu organ traci kompetencje do wydania decyzji o sprzeciwie.

Zdaniem NSA organ II instancji, rozpoznający odwołanie od decyzji o sprzeciwie, ma prawo orzec o utrzymaniu tej decyzji w mocy (w obiegu prawnym pozostaje wówczas wydana w czasie trwania kompetencji organu I instancji decyzja o sprzeciwie). Może też orzec o uchyleniu zaskarżonej decyzji i umorzeniu postępowania (gdy dojdzie do przekonania, że decyzja organu I instancji była wadliwa i upłynął już termin ustawowy do wydania decyzji o sprzeciwie). Możliwe jest również wydanie decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego, gdy zachodzą ku temu przesłanki. W sytuacji bowiem, gdy uchylona zostaje decyzja organu I instancji, wydana przez ten organ z zachowaniem terminu, w jakim sprzeciw może zostać wniesiony, to wydanie kolejnej decyzji zgłaszającej sprzeciw nie jest możliwe z uwagi na upływ terminu, gdyż organ traci kompetencje do wydania decyzji o sprzeciwie.

W niniejszej sprawie decyzja organu I instancji z dnia [...] marca 2012 r. cały czas pozostawała w obrocie prawnym (do chwili wydania zaskarżonego wyroku). Decyzja pierwszoinstancyjna nie została wcześniej uchylona – tj. do dnia wydania zaskarżonego wyroku - tak przez organ odwoławczy jak i Sąd pierwszej instancji oraz Naczelny Sąd Administracyjny. W tej sytuacji należy uznać, że organ zgłosił sprzeciw w ustawowym terminie i sprzeciw ten – jak już wyżej wskazano – pozostawał w obrocie prawnym. Przyjęcie stanowiska Sądu pierwszej instancji niweczyłoby sens wytycznych zawartych w wydanych wcześniej w tej sprawie wyrokach - art. 153 p.p.s.a.

Z powyższych względów zdaniem NSA brak było podstaw do uchylenia przez Sąd pierwszej instancji zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji oraz umorzenia postępowania administracyjnego, co stanowi naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 145 § 3 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji błędnie uznał, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 139 k.p.a. Przepis ten stanowi, iż organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji i w okolicznościach niniejszej sprawy nie można przyjąć, że naruszył zakaz reformationis in peius. Przez orzeczenie na niekorzyść strony skarżącej w rozumieniu powyższego przepisu należy rozumieć rozstrzygnięcie, które pogarsza sytuację odwołującego się w stosunku do tej, jaką miał przed wniesieniem odwołania, przy czym pogorszenie to nie musi dotyczyć wyłącznie jego praw czy obowiązków wynikających z prawa materialnego, ale także pewnych uprawnień faktycznych czy procesowych, powstałych w wyniku wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Zdaniem NSA w tej sprawie błędnie uznał Sąd pierwszej instancji, że doszło do wydania w postępowaniu odwoławczym decyzji z naruszeniem art. 139 k.p.a. Taką bowiem decyzją nie jest decyzja o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji zgłaszającej sprzeciw. W konsekwencji Sąd pierwszej instancji nie dokonał merytorycznej kontroli legalności decyzji organu II instancji i nie ocenił, czy inwestor dokonał wskazanych przez ten organ odstępstw od warunków pozwolenia na budowę, które uzasadniałyby wniesiony sprzeciw.

W obszernym piśmie procesowym z dnia 8 lipca 2019 r. skarżący J. K. wskazał, że w jego ocenie pogląd wyrażony powyższym wyroku NSA z dnia 20 marca 2019 r. jest niedopuszczalnym pogwałceniem prawa oraz obowiązującej doktryny prawnej w zakresie interpretacji przepisów art. 15 art. 139 k.p.a. oraz art.153 i art. 170 p.p.s.a. W jego ocenie w niniejszej sprawie zarówno organy jak i sądy bezwzględnie związane są oceną prawną jak i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku WSA z dnia 3 grudnia 2012 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, ponownie badając sprawę, zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Skarga nie mogła zostać uwzględniona, zaskarżona decyzja odpowiada przepisom prawa.

Przedmiotem skargi wywiedzionej do tutejszego Sądu jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] wnoszącą sprzeciw wobec zamiaru przystąpienia do użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego wybudowanego na działce oznaczonej nr ewid. [...] położonej w miejscowości R., gmina [...].

W pierwszej kolejności Sąd zwraca uwagę na przepisy art. 153, art. 170 i art. 190 p.p.s.a. Zgodnie z pierwszym z nich, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W myśl drugiego z przytoczonych przepisów, orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Z kolei przepis art. 190 p.p.s.a. wskazuje, iż sąd, któremu sprawa została przekazana (na skutek uchylenia jego rozstrzygnięcia w trybie odwoławczym), związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny (...).

Należy zatem zauważyć, iż ukształtowane na tle tych trzech norm prawnych orzecznictwo sądowe wskazuje, iż skutki wyroku sądu administracyjnego dotyczą każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy i obejmują zarówno postępowanie sądowoadministracyjne, w którym orzeczenie to zostało wydane, postępowanie administracyjne, w którym zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne, przyszłe postępowanie administracyjne, oraz ewentualne przyszłe postępowanie sądowoadministracyjne, w tym także przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w przypadku ewentualnego rozpoznawania skargi kasacyjnej od ponownego wyroku sądu pierwszej instancji.

Wskazane związanie orzeczeniem oznacza, że nie można w nowych postępowaniach formułować ocen prawnych, które byłyby sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, zwłaszcza Sądu wyższej instancji, a takie orzeczenie w niniejszej sprawie występuje. Sądy administracyjne, jak również i organy i inne podmioty, zobowiązane są więc podporządkować się tym wiążącym rozstrzygnięciom w pełnym zakresie. Ratio legis wskazanych rozwiązań polega na tym, że gwarantują one zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając w swej istocie funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie wymiaru sprawiedliwości (wzajemnie sprzecznych). Należy przy tym pamiętać, iż wiążąca ocena prawna nie wynika li tylko z sentencji orzeczenia, ale również i z jego uzasadnienia, zawierającego wyjaśnienie powodów określonego działania konkretnego sądu.

Mając to na uwadze, Sąd rozpoznający niniejszą sprawę (po raz kolejny), wskazuje, iż w niniejszej sprawie związany jest stanowiskiem zawartym w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 grudnia 2012r. sygn. akt VII SA/Wa 1500/12, a także wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1257/16 (uchylającego oddalający skargę na zaskarżoną decyzję wyrok WSA z dnia 23 lutego 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 1214/15 i przekazującego sprawę do ponownego rozpoznania) oraz wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1257/16 (uchylającego uchylający zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji i umarzający postępowanie administracyjne wyrok WSA z dnia 25 lipca 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 1171/18 i przekazującego sprawę do ponownego rozpoznania).

Podkreślić należy, że w ww. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1257/16 wskazano na wadliwość wyroku WSA z dnia 23 lutego 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 1214/15. Sąd pierwszej instancji, za organem odwoławczym wskazał, że doszło do trzech odstąpień: niewykonanie od strony wschodniej zadaszenia wspartego słupami, wykonanie dachu dwuspadowego bez naczółków oraz wykonanie nad gankiem dachu dwuspadowego zamiast trzyspadowego. Sąd pominął jednak następne stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, zgodnie z którym, "nie można ich (powyższych odstąpień) uznać za istotne, czy też rażąco naruszające warunki decyzji o pozwoleniu na budowę". Zdaniem NSA uzasadnienie orzeczenia nie pozwalało jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się Sąd pierwszej instancji, podejmując zaskarżone orzeczenie w zakresie odstępstw od projektu zadaszenia budynku.

Natomiast w wyroku z dnia 20 marca 2019 r. sygn.. akt II OSK 3586/18 NSA przesądził o braku naruszenia przez zaskarżoną decyzję art. 139 k.p.a. oraz wskazał, że Sąd I instancji winien dokonać merytorycznej kontroli legalności decyzji organu II instancji i ocenić, czy inwestor dokonał wskazanych przez ten organ odstępstw od warunków pozwolenia na budowę, które uzasadniałyby wniesiony sprzeciw.

W tym miejscu podkreślić zaskarżona decyzja zapadła po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 3 grudnia 2012r. sygn. akt VII SA/Wa 1500/12 uchylającym poprzednią decyzję organu odwoławczego Nr [...] z [...] maja 2012r. utrzymująca w mocy decyzję PINB w [...]Nr [...] z [...] marca 2012r.

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 grudnia 2012r. nie został zaskarżony przez żadną ze stron, a skoro tak, to przysługuje mu przymiot prawomocności. Sąd uchylił wyłącznie decyzję organu odwoławczego, nie dopatrując się konieczności zastosowania art. 135 p.p.s.a. i uchylenia decyzji PINB nr [...] z [...] marca 2012r.(vide sentencja wyroku oraz pismo WSA z dnia 13 grudnia 2013r.) .

Jeśli skarżący, jak wynika z akt postępowania administracyjnego, mieli wątpliwości co do treści wyroku Sądu, winni byli zwrócić się do tego Sądu o wyjaśnienie wątpliwości na podstawie art. 158 p.p.s.a. Brak natomiast podstaw do obciążania tym obowiązkiem organu jak to miało miejsce w piśmie z dnia 12 marca 2014r.

Mając powyższe na uwadze należy wskazać, iż zawarte w uzasadnieniu wyroku Sądu z dnia 3 grudnia 2012r w sprawie VIISA/Wa 1500/12 wytyczne co do konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie zrealizowania przedmiotowej inwestycji zgodnie z warunkami pozwolenia na budowę skierowane były do organu odwoławczego.

Zgodnie więc z wytycznymi Sądu, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał na podstawie art. 136 k.p.a., z dnia [...] postanowienie nr [...] kwietnia 2013 r. zlecając organowi powiatowemu przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w celu ustalenia aktualnego stanu faktycznego sprawy poprzez przeprowadzenie oględzin nieruchomości o nr ewid. [...] położonej w miejscowości R., gmina [...].

W doktrynie przyjmuje się, że skoro postępowanie odwoławcze jest postępowaniem merytorycznym, to obowiązki organu odwoławczego w zakresie postępowania dowodowego nie są mniejsze niż organu pierwszej instancji (np. Z. Janowicz, Komentarz, 1995, s. 321). Środkiem do jego przeprowadzenia jest właśnie art. 136 k.pa..

Zakres rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy wyznaczony jest granicami sprawy rozstrzygniętej decyzją organu I instancji. Sprawa rozpatrywana w postępowaniu odwoławczym powinna być tożsama ze sprawą rozpatrzoną przez organ I instancji. Konieczności zachowania tożsamości sprawy w każdym jej elemencie nie można jednak ujmować bezwzględnie. Jak przyjmuje J. Zimmermann, zupełna identyczność sprawy nie może stanowić warunku koniecznego do przeprowadzenia działań organu II instancji (J. Zimmermann, Administracyjny tok..., s. 56). Nieistnienie w k.p.a. zakazu uwzględniania tzw. "nowości" zmusza do precyzyjnego rozgraniczania sytuacji, w której wyłania się "nowa sprawa" i takich, które jej nie tworzą, ze względu na nieznaczne tylko naruszenie identyczności sprawy. Nowości, o których mowa, mogą dotyczyć zarówno stanu prawnego (zmiana przepisów w okresie od wydania decyzji I instancji do wydania decyzji przez organ odwoławczy - por. wyr. NSA z dnia 23 kwietnia 2001 r., IV SA 501/99, niepubl.), jak i stanu faktycznego (zmiana stanu faktycznego w tym czasie - ujawniły się nowe okoliczności faktyczne, nabrały nowego znaczenia okoliczności pominięte - por. wyr. NSA z dnia 28 lipca 2000 r., V SA 102/00, niepubl.). W stosunku do pierwszych obowiązek ich uwzględnienia wynika z zasady praworządności, do drugich zaś - z zasady prawdy obiektywnej.

Jak wynika z akt postępowania, PINB w [...] zawiadomieniami z dnia 15 kwietnia 2013 r., 23 maja 2013 r., 29 października 2013 r. oraz 13 grudnia 2013 r. informował o zamiarze przeprowadzenia czynności kontrolnych na przedmiotowej nieruchomości, jednak inwestorzy nie udostępniali obiektu do kontroli. Pismem z dnia 13 grudnia 2013r. organ I instancji zawiadomił Prokuraturę Rejonową w [...] o tym, iż skarżący udaremniają przeprowadzenie czynności kontrolnych na działce o nr ewid. [...] położonej w miejscowości R., gmina [...].

Następnie organ wojewódzki zawiadomieniem z dnia 3 lutego 2014 r. poinformował o zamiarze przeprowadzenia oględzin na ww. działce. Oględziny nie odbyły się , pomimo prawidłowego powiadomienia o nich skarżących, którzy jednak w piśmie z dnia 16 lutego 2014r. uznali działanie organu za bezprawne.. Z uwagi na powyższe pismem z dnia 11 marca 2014 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego skierował w oparciu o art. 91 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego zawiadomienie do prokuratury. Postępowanie to zostało zakończone w dniu 29 sierpnia 2014r. skierowaniem do Sądu Rejonowego w [...] aktu oskarżenia przeciwko skarżącym o czyn z art. 91 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 12 kk.

Ponadto zawiadomieniem z dnia 27 listopada 2014 r. ponownie poinformowano o zamiarze przeprowadzenia oględzin w dniu 26 stycznia 2015 r. Oględziny, podczas których ujawniono nowe okoliczności faktyczne, odbyły się i sporządzono z nich protokół załączony do akt sprawy, który został podpisany przez skarżącego J. K..

Jak wynika z ustaleń organu nadzoru budowlanego nie zostało wykonane od strony wschodniej obiektu zadaszenia wspartego słupami. Ponadto wykonano budynek z dachem dwuspadowym bez naczółków, zaś dokumentacja projektowa przewidywała wykonanie dachu dwuspadowego z naczółkami. W części obiektu obejmującej ganek wykonano dach dwuspadowy w miejsce dachu trzyspadowego przewidzianego w projekcie budowlanym.

Sąd w pełni podziela stanowisko organu odwoławczego zawarte w zaskarżonej decyzji, że powyższe odstąpienia nie stanowią istotnego odstąpienia od warunków decyzji o pozwoleniu na budowę. W świetle § 3 pkt 24 rozporządzenia rozporządzenie w sprawie warunków technicznych do kubatury brutto obiektu nie wlicza się m.in. kubatury daszków, a zatem rezygnacja wykonania zadaszenia nie ma wpływu na kubaturę przedmiotowego budynku.

Jednakże należy podzielić stanowisko organu odwoławczego, że zmiany, które dotyczą zakresu objętego projektem zagospodarowania działki i które wymagają opinii i uzgodnień wymaganych przepisami szczególnymi, stanowią istotne odstępstwa od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę.

Inwestorzy wykonali bramę wjazdową od strony zachodniej, pomimo, iż zgodnie z projektem zagospodarowania działki brama wraz ze zjazdem powinny się znajdować od strony południowej. Ponadto z projektu zagospodarowania działki wynika, że od wjazdu od strony południowej (którego nie wykonano) w głąb działki, zaprojektowane zostało utwardzenie terenu - dojazd, które nie zostało wykonane. Odstępstwo to należy uznać za istotne w świetle art. 36a ust. 5 p.b. Podkreślić należy, że w myśl § 14 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej, odpowiednie do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach odrębnych. Szerokość jezdni stanowiącej dojazd nie może być mniejsza niż 3 m. Zdaniem Sądu wykonanie bramy wjazdowej wraz z działki powoduje zmianę warunków dojścia i dojazdu umożliwiającego dostęp do drogi publicznej. Zmianie także mogła ulec szerokość jezdni stanowiącej dojazd do drogi publicznej. W świetle powyższego irrelewantna dla zbadania dostępu do drogi publicznej w świetle ww. przepisu jest kwestia właściciela drogi, do której obecnie prowadzi zjazd z działki należącej do inwestorów.

W toku prac inwestor zrezygnował także z zaprojektowanego od strony zachodniej miejsca na gromadzenie odpadów stałych, co potwierdza inwentaryzacja geodezyjno-powykonawcza. W myśl § 22 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych na działkach budowlanych należy przewidzieć miejsca na pojemniki służące do czasowego gromadzenia odpadów stałych, z uwzględnieniem możliwości ich segregacji.

Od strony północnej nie wykonano także studni wierconej do celów budowlanych i bytowych, co wynika z inwentaryzacji geodezyjno - powykonawczej, zaś obiekt podłączono do sieci wodociągowej. Wskazać należy, że w myśl § 30 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych usytuowanie na działce budowlanej ujęć wody, urządzeń do gromadzenia i oczyszczania ścieków oraz odpadów stałych powinno być zgodne z wymaganiami rozporządzenia oraz z przepisami dotyczącymi ochrony gruntu, wód i powietrza. Przepisy § 31–33 omawianego rozporządzenia wskazują warunki techniczne, jakim mają odpowiadać studnie. Natomiast Rozdział I "Instalacje wodociągowe zimnej i ciepłej wody" Działu IV w sposób obszerny regulują kwestię wymogów technicznych instalacji wodociągowej.

W ocenie Sądu należy zgodzić się z organem, że opisane zmiany dotyczą zakresu projektu zagospodarowania działki i stanowią odstępstwa, o których mowa w art. 36a ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego.

W tym miejscu należy wyjaśnić, iż zgodnie z art. 36a P.b. istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę (ust.1). Zgodnie z ust. 5, nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę i jest dopuszczalne, o ile nie dotyczy:

1) zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu,

2) charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji,

5) zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne,

6) zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części,

7) ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu,

oraz nie wymaga uzyskania opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów, wymaganych przepisami szczególnymi.

Zgodnie z ust. 6, kwalifikacji zamierzonego odstąpienia dokonuje projektant, będąc jednocześnie obowiązanym zamieścić w projekcie budowlanym odpowiednie informacje (rysunek i opis) dotyczące odstąpienia, o którym mowa w ust. 5.

Podstawę prawną zaskarżonej decyzji z dnia [...] marca 2015r. Nr [...] stanowi art. 54 P.b. Zgodnie z jego treścią do użytkowania obiektu budowlanego, na wzniesienie którego konieczne było uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę można przystąpić po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeśli organ ten w terminie 14 dni od otrzymania zawiadomienia nie wyda w drodze decyzji sprzeciwu do tego zgłoszenia. Zawiadomienie o zakończeniu budowy uruchamia postępowanie administracyjne w sprawie przystąpienia do użytkowania.

W cytowanym wyżej przepisie ustawodawca nie przewidział przesłanek wydania przez organ administracji sprzeciwu do zgłoszenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego, jednak w orzecznictwie sądów oraz w doktrynie prawa administracyjnego wskazuję się, że podstawy do wniesienia sprzeciwu można ustalić m.in. w oparciu o art. 57 i art. 55 P.b.

Zgodnie z art. 57 ust. 2 zd. 1 P.b w razie zmian nieodstępujących w sposób istotny od zatwierdzonego projektu lub warunków pozwolenia na budowę, dokonanych podczas wykonywania robót, do zawiadomienia, o którym mowa w ust. 1, należy dołączyć kopie rysunków wchodzących w skład zatwierdzonego projektu budowlanego, z naniesionymi zmianami, a w razie potrzeby także uzupełniający opis.

Z powyższego przepisu należy zatem wywnioskować, że zmiany nieistotne nie stanowią podstawy do wniesienia sprzeciwu. A zatem, organy nadzoru budowlanego badając zgodność wykonanych robót z projektem budowlanym dokonują tego w zakresie wynikającym z art. 36a P.b., czyli pomijają nieistotne odstąpienia od projektu budowlanego, chyba, że dotyczą one zakresu prac opisanych w ust 5 przedmiotowego przepisu.

Na podstawie powyższych przepisów wskazać należy, że organ może wnieść sprzeciw m.in. wtedy, gdy zgłaszający: w sposób istotny odstąpił od projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę; lub też stosując tryb zgłoszenia, nieadekwatny w takiej sytuacji zamierza przystąpić do użytkowania obiektu budowlanego przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych.

Pierwsza podstawa wydania sprzeciwu ma charakter merytoryczny i poprzedzona jest zbadaniem istoty sprawy, czyli zgodności wykonanych robót budowlanych z projektem budowlanym.

W niniejszej sprawie organy obu instancji jako podstawę do wniesienia sprzeciwu wskazały pierwszą z nich - stwierdzając istnienie istotnych odstępstw.

Istotnym odstąpieniem od zatwierdzonej dokumentacji projektowej jest zmiana dotycząca zakresu zagospodarowania działki lub terenu oraz zmiana charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego. Stosownie do treści art. 36a ust. 1 ww. ustawy, istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę.

W niniejszej sprawie organy po przeanalizowaniu inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej oraz przeprowadzeniu oględzin przez organ odwoławczy słusznie stwierdziły, że w czasie robót wprowadzono istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu:

W związku z powyższym należy stwierdzić, że skoro inwestor w sposób istotny odstąpił od zatwierdzonego projektu budowlanego, to przyjęcie przedmiotowej inwestycji na tym etapie nie jest możliwe.

Jednocześnie wskazać trzeba, że do użytkowania obiektu będzie można przystąpić po wykonaniu obowiązków, nałożonych odrębną decyzją (w innym postępowaniu), mających na celu doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem oraz po złożeniu wniosku o pozwolenie na użytkowanie ww. obiektu budowlanego i złożeniu kompletnych dokumentów, a następnie uzyskaniu ostatecznej decyzji zezwalającej na jego użytkowanie.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi należy uznać je za chybione.

Odnosząc się do zarzutu skarżącego, że brak jest podstaw do twierdzenia, że prawidłowo został ustalony stan faktyczny, albowiem podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 26 stycznia 2015 r. teren działki pokrywał śnieg, a tym wątpliwości budzi fakt twierdzenia braku miejsca na gromadzenie odpadów oraz brak utwardzenia terenu, podnieść należy, że skarżący podczas długotrwałego postepowania administracyjnego w żaden sposób nie wykazali, iż stan zagospodarowania działki w chwili przeprowadzenia oględzin był inny, niż zostało to wskazane w protokole oględzin, w szczególności nie wykazali, że na terenie działki znajdowało się miejsce na gromadzenie odpadów oraz wykonanie dojazdu - utwardzenia terenu.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 15, art. 139 i art. 139 k.p.a. wskazać ponownie należy, że Sąd orzekający w niniejszej sprawie związany jest wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 marca 2019 r. sygn. akt II OSK 3586/18, w którym wskazano, że zasada dwuinstancyjności, wyrażona w art. 15 k.p.a., stanowi o istocie postępowania administracyjnego. Zgodnie z tą zasadą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega – w wyniku złożenia odwołania przez uprawniony podmiot – ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji. Tym samym organ odwoławczy nie może ograniczyć się jedynie do kontroli zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy obowiązany jest rozpatrzyć odwołanie i wydać decyzję zgodnie z treścią art. 138 k.p.a. to jest dokonując merytorycznej i prawnej oceny zaskarżonej decyzji. Istota zasady dwuinstancyjności sprowadza się zatem do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym sprawy administracyjnej. W niniejszej sprawie decyzja organu odwoławczego i organu I instancji wydane zostały na tej samej podstawie materialnoprawnej - art. 54 P.b., dotyczą tej samej inwestycji, zrealizowanej na tej samej nieruchomości i przez tego samego inwestora. Taki sam jest przedmiot postępowania przed organem I instancji i organem II instancji oraz strony postępowania. Została zatem zachowana tożsamość podmiotowa i przedmiotowa. To, iż organ odwoławczy przyjął, że inwestycja została zrealizowana z innymi istotnymi odstępstwami od warunków pozwolenia na budowę niż przyjął organ I instancji, nie świadczy o zmianie tożsamości sprawy administracyjnej. Takie działanie organu odwoławczego nie stanowi także naruszenia art. 139 k.p.a. Organ II instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, wskazując w uzasadnieniu decyzji, iż wniesienie sprzeciwu było właściwe, ale z innych przyczyn niż wskazane przez organ I instancji. Organ odwoławczy nie zmienił przedmiotu sprawy, którym jest wskazana wyżej inwestycja i zgłoszenie sprzeciwu wobec zamiaru przystąpienia do użytkowania. Sprawa została dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta przez organy I i II instancji. Organy obu instancji stwierdziły zaistnienie przesłanek uzasadniających zgłoszenie sprzeciwu w odniesieniu do zamiaru przystąpienia do użytkowania.

W niniejszej sprawie decyzja organu I instancji z dnia 12 marca 2012 r. cały czas pozostawała w obrocie prawnym. Decyzja pierwszoinstancyjna nie została wcześniej uchylona – tj. do dnia wydania zaskarżonego wyroku - tak przez organ odwoławczy jak i Sąd pierwszej instancji oraz Naczelny Sąd Administracyjny. W tej sytuacji zdaniem NSA należy uznać, że organ zgłosił sprzeciw w ustawowym terminie i sprzeciw ten – jak już wyżej wskazano – pozostawał w obrocie prawnym. Przyjęcie stanowiska Sądu pierwszej instancji niweczyłoby sens wytycznych zawartych w wydanych wcześniej w tej sprawie wyrokach - art. 153 p.p.s.a.

Z powyższych względów zdaniem NSA zaskarżona decyzja nie została wydana została z naruszeniem art. 139 k.p.a. Przepis ten stanowi, iż organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji i w okolicznościach niniejszej sprawy nie można przyjąć, że naruszył zakaz reformationis in peius. Przez orzeczenie na niekorzyść strony skarżącej w rozumieniu powyższego przepisu należy rozumieć rozstrzygnięcie, które pogarsza sytuację odwołującego się w stosunku do tej, jaką miał przed wniesieniem odwołania, przy czym pogorszenie to nie musi dotyczyć wyłącznie jego praw czy obowiązków wynikających z prawa materialnego, ale także pewnych uprawnień faktycznych czy procesowych, powstałych w wyniku wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Decyzją wydaną z naruszeniem art. 139 k.p.a. nie jest decyzja o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji zgłaszającej sprzeciw. Sąd orzekający w prawie niniejszej w pełni podziela wyżej przedstawione stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W ocenie Sądu organ prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy, a także zastosował prawidłowe przepisy w zaistniałej sytuacji faktycznej i prawnej.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w wyroku