Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 650/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2014-12-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 1 pkt 9, art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 93 ust. 1-3
journal: Dz.U. 2013 poz 1235
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 8, art. 28, art. 77 par. 1, art. 105 par. 1, art. 127 par. 1, art. 138 par. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 151, art. 190, art. 200, art. 205 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant Sekretarz Sądowy Izabela Adamowicz po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2014 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi J. H. na decyzję Wojewody z dnia 22 listopada 2011 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego J.H. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Starosta - decyzją z dnia 15 lipca 2011 r., wydaną na podstawie art. 28, 33 ust. 1, 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane

(Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) - dalej w skrócie jako "ustawa - Prawo budowlane", a także art. 93 ust. 1 - 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r., poz. 1235 ze zm.), zatwierdził projekt budowlany i udzielił A Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. pozwolenia na budowę elektrowni węglowej o mocy 2 x 1000 MW na działkach o numerach ewidencyjnych: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obręb R., gmina P.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w traktacie prowadzonego postępowania wpłynął wniosek J. H. o dopuszczenie go do udziału w tym postępowaniu. Organ uznał jednakże, że J. H. nie ma interesu prawnego pozwalającego uznać go za stronę postępowania. Starosta wskazał, że w świetle treści raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko i zawartych w nim obliczeń oraz analiz, inwestycja będzie spełniała wymagania dotyczące standardów jakości środowiska i standardów emisyjnych, a w szczególności wymóg, by eksploatacja instalacji, powodująca gromadzenie gazów lub pyłów do powietrza, emisję hałasu oraz wytwarzanie pól elektromagnetycznych, nie powodowała przekroczenia standardów jakości środowiska poza terenem, do którego inwestor ma tytuł prawny.

Odwołując się od powyższej decyzji, J. H. wskazał na oddziaływanie inwestycji na środowisko naturalne i związane z tym ograniczenia w sprzedaży płodów rolnych i trzody chlewnej, spadek wartości nieruchomości oraz wpływ inwestycji na zdrowie. Odwołujący się wyjaśnił, że posiada gospodarstwo rolne, mieszka z żoną i dziećmi w odległości 2 km od mającej powstać elektrowni.

Wojewoda - decyzją z dnia 22 listopada 2011 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 roku, poz. 267 ze zm.) - dalej zwanej w skrócie "k.p.a.", umorzył postępowanie odwoławcze.

W uzasadnieniu decyzji Wojewoda stwierdził, że oprócz inwestora i innych osób mogących wykazać się prawem do dysponowania nieruchomością, na której realizowana ma zostać inwestycja, status strony postępowania mają także "osoby trzecie", o ile wymaga tego ochrona uzasadnionych interesów, o których mowa

w art. 5 ust. 1 pkt 9 i ust. 2 ustawy - Prawo budowlane. Osoby takie mogą skutecznie kwestionować poczynania inwestycyjne tylko wówczas i w takim zakresie, w jakim kolidują one z ich uzasadnionym interesem. Tylko wówczas mogą one wykazać w sprawie swój interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. Organ stwierdził też, że w przedmiotowej sprawie inwestycja nie będzie oddziaływać w sposób niezgodny z obowiązującym prawem poza teren, do którego tytuł prawny posiada inwestor, w związku z czym odwołujący się nie posiada interesu prawnego, opartego na konkretnym przepisie prawa materialnego. Podniesione w odwołaniu, bliżej nieokreślone, obawy o zdrowie czy też obawa przed utratą wartości nieruchomości stanowić mogą jedynie o istnieniu interesu faktycznego. Wojewoda przytoczył treść art. 127 § 1 k.p.a. i uznał, że wniesione w niniejszej sprawie odwołanie jest niedopuszczalne, ponieważ zostało wniesione przez osobę, która nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku J. H. zarzucił ww. decyzji naruszenie art. 28 i art. 33 k.p.a. oraz art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy - Prawo budowlane, a także art. 140 i art. 144 k.c. oraz art. 20, 60, 64, 68 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię i błędne ich zastosowanie, polegające na uznaniu, iż skarżącemu brak przymiotu strony w sytuacji, gdy sprawa dotyczy jego interesów. Skarżący wskazał, że będące jego własnością nieruchomości znajdują się 3 km od planowanej inwestycji, dlatego strefa oddziaływania inwestycji obejmuje jego nieruchomość czy to z racji zacienienia, czy to z racji zatrzymywania wiatrów, czy to wreszcie z powodu emisji płynów i osadów i innych zanieczyszczeń wywiewanych z terenu elektrowni, jak również dźwięków wydawanych przez taki obiekt.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Organ odwoławczy podniósł, że skarżący nie posiada interesu prawnego w spornym postępowaniu. Wobec ostateczności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz wniosków oceny oddziaływania, brak jest bowiem podstaw do uwzględnienia argumentów dotyczących celowości lub doboru lokalizacji przedsięwzięcia.

Uczestnik postępowania A Spółka z o.o. z siedzibą w W. wniosła o oddalenie skargi. W ocenie uczestnika krąg stron postępowania został ustalony prawidłowo. Powołanie się przez skarżącego na przepisy Kodeksu cywilnego nie jest zaś wystarczające do wykazania interesu prawnego w przedmiotowym postępowaniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku - wyrokiem z dnia 11 lipca 2012 r., wydanym w sprawie o sygnaturze akt II SA/Gd 80/12, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej w skrócie określanej jako "p.p.s.a.", oddalił skargę J. H.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku J. H. wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku, a także zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania.

Skarżący zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 50 § 1 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia przez organy przepisów dających podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku z naruszeniem art. 28 k.p.a. w postaci nieuzasadnionej odmowy skarżącemu przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym;

b) art. 50 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. przez uznanie, że skarżący nie posiada interesu prawnego w przedmiotowym postępowaniu, a tym samym nie jest stroną postępowania sądowoadministracyjnego;

c) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b p.p.s.a. przez bezpodstawne oddalenie skargi w sytuacji, gdy istniały podstawy do jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonej decyzji z powodu naruszenia przez organ art. 28 k.p.a.

Powyższe naruszenia przepisów – zdaniem skarżącego - miały istotny wpływ na wynik postępowania, gdyż wskutek uznania, że skarżący nie ma interesu prawnego, a tym samym nie jest stroną, postępowanie zostało umorzone na podstawie

art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., a odwołanie skarżącego nie zostało merytorycznie rozpoznane.

Skarżący zarzucił także naruszenie:

a) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez ustalenie niezgodnie z rzeczywistością, że oddziaływanie planowanej inwestycji nie wykracza poza nieruchomości, na których ma ona być realizowana, pomimo braku zebrania i braku przeprowadzenia w tym zakresie przez organ administracji dowodów, co stanowiło naruszenie art. 77 § 1, art. 80, art. 7 i art. 9 k.p.a.;

b) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. przez bezpodstawne oddalenie skargi, w sytuacji gdy istniały podstawy do jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonej decyzji z powodu naruszenia przez organ administracji art. 77 § 1, art. 80, art. 7 i art. 9 k.p.a.

Wyżej wymienione naruszenia przepisów postępowania – zdaniem skarżącego, miały istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ zbadanie zakresu oddziaływania inwestycji, przeprowadzenie w tym zakresie dowodów i dokonanie ustaleń faktycznych spowodowałoby uznanie, że skarżący jest właścicielem nieruchomości znajdującej się w zakresie oddziaływania inwestycji, a w konsekwencji uznanie skarżącego za stronę postępowania.

W skardze kasacyjnej podniesiono także zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niezastosowanie, tj.:

a) art. 5 ust. 1 pkt 9 i ust. 2 ustawy - Prawo budowlane przez przyjęcie, że przepis ten nie stanowi podstawy dla uznania istnienia interesu prawnego skarżącego w niniejszym postępowaniu, a tym samym uznania skarżącego za stronę postępowania;

b) art. 140 k.c. w zw. z art. 143 k.c. oraz 144 k.c. przez ich niezastosowanie i przyjęcie w konsekwencji, że skarżący nie posiada interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a.

Po rozpoznaniu powyższej skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny

- wyrokiem z dnia 3 lipca 2014 roku, wydanym w sprawie o sygn. II OSK 239/13, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku. Zasądził także od Wojewody na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są usprawiedliwione. Jako uzasadnione NSA ocenił te zarzuty skargi, które wskazują na wadliwość rozstrzygnięcia w zakresie, w którym Sąd pierwszej instancji uznał, że organ odwoławczy w sposób prawidłowy umorzył postępowanie odwoławcze przyjmując, że skarżącemu nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził bowiem, że rację ma skarżący kasacyjnie twierdząc, iż rozstrzygnięcie organu odwoławczego zostało wydane co najmniej przedwcześnie, bez należytego wyjaśnienia okoliczności sprawy, co czyni uzasadnionym zarzut naruszenia przez Sąd art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1

i art. 107 § 3 k.p.a. i w zw. z art. 138 § 1 pkt 3, art. 105 § 1 i art. 28 k.p.a.,

a w konsekwencji – także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Sąd II instancji podkreślił, że przymiot strony odwołującego się J. H. winien być oceniony w niniejszej sprawie w oparciu o art. 28 k.p.a. Zaznaczył przy tym, że aby być stroną w postępowaniu administracyjnym wystarczy, żeby postępowanie dotyczyło interesu prawnego danego podmiotu, interes ten nie musi być naruszony. Wykładnia art. 28 k.p.a. nie daje bowiem podstaw do przyjęcia, że legitymację procesową w postępowaniu administracyjnym posiadają tylko te podmioty, których interes został naruszony. Naczelny Sąd Administracyjny dodał przy tym, że zgodnie z jednolitym w tym zakresie orzecznictwem sądów administracyjnych, interes prawny wynikać może nie tylko z przepisów prawa materialnego administracyjnego, ale i cywilnego. Z tych względów należy przyjąć, że już sama możliwość oddziaływania planowanej inwestycji na nieruchomość może świadczyć o interesie prawnym w rozumieniu art. 28 k.p.a. Przymiot strony w postępowaniu daje wówczas podmiotowi możliwość uczestniczenia w postępowaniu i wpływu na kształt rozstrzygnięcia w ramach posiadanego interesu prawnego, który nie powinien być mniej chroniony niż interes prawny inwestora.

Mając powyższe na uwadze, Sąd II instancji uznał, że postępowanie administracyjne w takim właśnie zakresie, wbrew dokonanej przez Sąd pierwszej instancji ocenie, nie zostało przeprowadzone przez organ administracji zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej i należytego wyjaśnienia okoliczności sprawy. W uzasadnieniu zaskarżonego do Sądu wojewódzkiego rozstrzygnięcia nie można doszukać się bowiem jakichkolwiek ustaleń dotyczących nieruchomości skarżącego. Organ odwoławczy nie ustalił, a wynik tych ustaleń nie znalazł odzwierciedlenia w uzasadnieniu sporządzonym według zasad określonych w art. 107 § 3 k.p.a., właścicielem której działki jest skarżący, jej charakteru oraz w jakiej odległości od granic działki inwestycyjnej oraz od źródeł immisji działka ta pozostaje. Wprawdzie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia znalazło się twierdzenie, że nieruchomość skarżącego położona jest w odległości 3 km od planowanej inwestycji, jednakże - biorąc pod uwagę wielkości działki inwestycyjnej, takie nieostre twierdzenie nie może być uznane

– w ocenie NSA, za wystarczające wyjaśnienie omawianej kwestii. Ocena czy odwołującemu się przysługuje przymiot strony wiąże się bowiem w koniecznością ustalenia wpływu inwestycji na jego nieruchomość.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważył przy tym, że z zapisów raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko wynika, iż oddziaływanie planowanej inwestycji nie zamknie się w granicach działki inwestycyjnej. I tak m.in. autor raportu na stronie 48-49 wskazuje, że "mimo stosowania tłumików hałasu, w rejonie wylotu pary przedmuchującej generowany jest hałas o poziomie dźwięku A około 100 dB w odległości 20 m od miejsca wylotu pary. Oznacza to, że poziom mocy akustycznej Lwa zastępczego źródła hałasu podczas przedmuchiwania kotła wyniesie ok. 135 dB, co powoduje, że zasięg hałasu o wartości normatywnej, tj. 55 dB (zabudowa zagrodowa, pora dnia) będzie znaczny i może wynieść ok. 1700 m od źródła dźwięku". Dodatkowo wskazano w Raporcie, że bez tłumika hałas mógłby trwać ok. pół godziny w odległości do kilkuset metrów (nawet 2-4 km) w zależności od sposobu zagospodarowania terenów wokół elektrowni. Również prognozowany poziom hałasu drogowego będzie przekroczony w otoczeniu 11 budynków mieszkalnych, a w celu redukcji tego hałasu konieczne będzie zastosowanie ekranów akustycznych. Z podsumowania oddziaływania elektrowni na środowisko (str. 878) także wynika, że emisja substancji zanieczyszczających przekroczy granice działki inwestycyjnej, a maksymalne wartości tych stężeń wystąpią m.in. na północny wschód od planowanej lokalizacji, pomiędzy miejscowościami G. i S., na obszarach niezamieszkałych. Już tylko te zapisy Raportu – w ocenie NSA - uzasadniają twierdzenie, że Sąd pierwszej instancji zupełnie bezkrytycznie przyjął, iż wpływ inwestycji na środowisko ograniczać się będzie do terenu inwestycji. Zapisy te wskazują jednoznacznie, że wpływ ten znacznie przekroczy granice terenu inwestycyjnego.

W tym stanie rzeczy NSA stwierdził, że dla oceny czy skarżący posiada interes prawny, niezbędne jest dokonanie ustaleń faktycznych co do charakteru nieruchomości skarżącego oraz odległości od źródeł immisji. Rację ma bowiem skarżący kasacyjnie, że skażenie gleby, zagrożenie hałasem oraz jakość powietrza wywołane inwestycją, o ile dotyczy jego nieruchomości, uzasadnia posiadanie interesu prawnego, a nie jedynie faktycznego. Konkludując, NSA uznał, że brak takich ustaleń czyni uzasadnionym zarzut naruszenia wskazanych wyżej przepisów postępowania.

Za niezasadne NSA uznał natomiast pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej.

W szczególności NSA stwierdził, że żadną miarą nie można Sądowi pierwszej instancji zarzucić naruszenia art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. Ten ostatni przepis stanowi podstawę do uchylenia decyzji w sytuacji, gdy Sąd stwierdzi takie naruszenie przepisów postępowania, które daje podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Żadna z przesłanek wymienionych w art. 145 § 1 pkt 1-8 k.p.a. w stosunku do zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji decyzji nie wystąpiła. W szczególności nie została spełniona przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wskazująca, że organ administracji wznawia postępowanie, jeżeli strona nie brała udziału bez własnej winy w postępowaniu. Nie może budzić wątpliwości, że skarżący brał udział w postępowaniu zakończonym wydaniem kwestionowanej do Sądu pierwszej instancji decyzji.

Przekazując sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku NSA podkreślił, że rozpoznając ponownie sprawę Sąd I instancji będzie musiał ocenić, czy w świetle wskazanych wyżej okoliczności organ prawidłowo uznał, że J. H. nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., a w konsekwencji czy zasadnie umorzył postępowanie odwoławcze wywołane jego odwołaniem.

Ponownie rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę administracji pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.

Dla prawidłowego rozpoznania niniejszej sprawy istotne znaczenie ma obowiązek Sądu I instancji wynikający z art. 190 zdanie pierwsze p.p.s.a., zgodnie z którym sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W doktrynie - komentując ten przepis, podkreśla się przy tym, że Naczelny Sąd Administracyjny w orzeczeniu kasatoryjnym może nie tylko przeprowadzić krytykę orzeczenia sądu pierwszej instancji w kontekście zarzutów skargi kasacyjnej, dokonując prawidłowej wykładni prawa na tle przyjętego przez sąd pierwszej instancji stanu faktycznego, ale także narzucić temu sądowi określony sposób postępowania, który wyeliminuje powstałe w toku rozpoznania sprawy uchybienia i wątpliwości (tak np. Bogusław Dauter, Bogusław Gruszczyński w komentarzu do art. 190 p.p.s.a. zawartym w Bazie Orzeczeń LEX). Dlatego też powszechnie przyjmuje się, że przez wykładnię prawa, o której mowa w tym przepisie, należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy. Ocena prawna dokonana przez NSA może zatem dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiego, a nie innego rozstrzygnięcia (tak też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 20 września 2005 roku, sygn. III SA/Wa 1434/05, Baza Orzeczeń Lex Polonica).

Należy przy tym wyjaśnić również, że wojewódzki sąd administracyjny może odstąpić od zawartej w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładni prawa tylko w wyjątkowych sytuacjach:

- gdy stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego należy stosować przepisy prawa odmienne od wyjaśnionych przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2008 r., sygn. akt I OSK 1311/07, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl);

- gdy przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy, po wydaniu orzeczenia zmienił się stan prawny (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 2005 r., sygn. akt II OSK 342/05, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl);

- gdy Naczelny Sąd Administracyjny podjął w uchwale w składzie siedmiu sędziów stanowisko dotyczące wykładni prawa odmienne od wyrażonego w wyroku sądu drugiej instancji odnoszące się do konkretnej sprawy sądowo administracyjnej (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 czerwca 2008 r., sygn. akt I FPS 1/08, ONSAiwsa z 2008 r., nr 5, poz. 75).

W rozpoznawanej sprawie żadna z opisanych powyżej sytuacji nie miała miejsca. Kontrolując zatem legalność zaskarżonej decyzji - w stanie faktycznym i prawnym z daty skarżonego rozstrzygnięcia, oraz będąc związanym wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w opisanym powyżej wyroku, sąd orzekający w niniejszej sprawie uznał, że zaskarżona decyzja Wojewody została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na jej wynik. Tym samym skarga J. H. podlega uwzględnieniu jako zasadna.

Zaskarżona decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., wskutek przyjęcia, że skarżący (wnoszący odwołanie) nie jest stroną postępowania w rozumieniu

art. 28 k.p.a.

Zgodnie z wiążącą w tej sprawie oceną dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 239/13, powyższe stanowisko organu nie znajduje oparcia w przeprowadzonym w sprawie postępowaniu wyjaśniającym. Organ odwoławczy nie zbadał bowiem prawidłowo czy skarżącemu przysługuje przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu. Rozstrzygnięcie organu odwoławczego zostało wydane co najmniej przedwcześnie, bez należytego wyjaśnienia okoliczności sprawy, a zatem z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 105 § 1 i art. 28 k.p.a.

W niniejszej sprawie jest bezsporne, że przymiot strony odwołującego się J. H. winien być oceniony w oparciu o art. 28 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Należy przy tym za NSA podkreślić, że aby być stroną w postępowaniu administracyjnym wystarczy, żeby postępowanie dotyczyło interesu prawnego danego podmiotu, interes ten nie musi być naruszony. Wykładnia art. 28 k.p.a. nie daje bowiem podstaw do przyjęcia, że legitymację procesową w postępowaniu administracyjnym posiadają tylko te podmioty, których interes został naruszony. Interes prawny wynikać może nie tylko z przepisów prawa materialnego administracyjnego, ale i cywilnego. Z tych względów należy przyjąć, że już sama możliwość oddziaływania planowanej inwestycji na nieruchomość, której właścicielem lub użytkownikiem wieczystym jest osoba chcąca wziąć udział w postępowaniu może świadczyć o jej interesie prawnym w rozumieniu art. 28 k.p.a.

W tym miejscu dodatkowo wyjaśnić trzeba, że z art. 5 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane wynika, iż obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, do których zalicza się właścicieli sąsiednich nieruchomości. Po wejściu w życie przepisu

art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, odmiennie od art. 28 k.p.a. określającego krąg uczestników postępowania, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym co do zasady przyjęto, iż zakres stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę uległ ograniczeniu w stosunku do pierwotnie wyznaczanego normą art. 28 k.p.a. Ograniczenie to wynika z faktu, iż strona postępowania o wydanie pozwolenia na budowę winna obecnie wykazać istnienie ograniczenia w zabudowie jej terenu wynikającego z planowanej inwestycji. Przepis art. 28 k.p.a. nie zawiera jednak takiego ograniczenia, a dokonana przez ustawodawcę zmiana art. 28 ustawy - Prawo budowlane, polegająca na dodaniu punktu 4. do tego artykułu, niewątpliwie miała na celu rozszerzenie kręgu stron postępowania o pozwolenie na budowę, w którym – tak jak w tej sprawie, była przeprowadzana ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

W niniejszej sprawie organ odwoławczy uznał, że stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji - elektrowni węglowej o mocy 2x1000 MW jest wyłącznie inwestor oraz właściciele działek, na których ma być realizowana inwestycja, bowiem z dokumentacji przedłożonej przez inwestora wynika, że planowana inwestycja nie będzie oddziaływała poza granice nieruchomości przeznaczonej pod zabudowę w sposób sprzeczny z przepisami prawa. Stanowisko to nie jest słuszne. Przyjęta argumentacja prowadzi do ograniczenia zakresu stron postępowania, a jej skutkiem jest w istocie określenie tego kręgu w sposób zbieżny z normą art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane i to wykładaną w sposób bardzo restrykcyjny.

Należy w tym miejscu podkreślić, że przymiot strony postępowania ma zapewnić stronie obronę jej praw. Prawo do tej obrony nie jest ograniczone wyłącznie do sytuacji, gdy ze złożonego wniosku wynika, iż planowana inwestycja jest niezgodna z prawem. Prawo to strona może realizować także wówczas, gdy z okoliczności sprawy wynika, że inwestycja wywiera wpływ na jej nieruchomość, a przedmiotem postępowania jest

m. in. kwestia oceny zakresu tego wpływu i jego zgodności z przepisami prawa. Pozbawienie przymiotu strony podmiotów, na których nieruchomości inwestycja wywiera wpływ, oceniony przez inwestora i organ jako zgodny z przepisami prawa, pozbawiałaby takie podmioty prawa do ochrony ich interesów i wykazywania, że dokonana ocena jest błędna. Uprawnienie do bycia stroną postępowania nie musi prowadzić do wykluczenia realizacji inwestycji, ma natomiast zabezpieczyć ochronę sprzecznego z interesem inwestora, interesu właściciela nieruchomości. Stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie odróżnia od istnienia interesu prawnego strony w postępowaniu faktu naruszenia tego interesu. Interes prawny strona posiada w sytuacji, gdy jest ona zainteresowana obroną swoich uprawnień na podstawie przepisów prawa w danym postępowaniu. Natomiast stanowisko, że dla posiadania interesu prawnego koniecznym jest by oddziaływanie planowanego obiektu na jej nieruchomość był sprzeczne z przepisami prawa stanowi w istocie wprowadzenie nie tylko wymogu istnienia interesu prawnego, lecz wymogu jego naruszenia. Taki warunek wprowadzony został przez ustawodawcę w treści art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz.1591 ze zm.), który przewiduje prawo wniesienia skargi na uchwałę jedynie w przypadku naruszenia interesu prawnego. Konstruowanie takiego wymogu nie znajduje natomiast uzasadnienia na tle art. 28 k.p.a. Co zresztą wyraźnie zaznaczył NSA w wydanym w tej sprawie wyroku, stwierdzając, że aby być stroną w postępowaniu administracyjnym wystarczy, żeby postępowanie dotyczyło interesu prawnego danego podmiotu, interes ten nie musi być naruszony.

Stronami przedmiotowego postępowania winny być zatem wszystkie te podmioty, co do których zostanie ustalone, że realizacja inwestycji może doprowadzić do naruszenia ich interesu prawnego. Ich prawo do udziału w postępowaniu nie przesądza niezasadności złożonego wniosku. Natomiast celem udziału tych podmiotów w postępowaniu jest zapewnienie ochrony ich interesów, mają one prawo do zapoznania się z aktami sprawy, kwestionowania twierdzeń inwestora i składania wniosków dowodowych celem wykazania sprzeczności inwestycji z prawem. Podkreślić nadto należy, że prawo społeczeństwa do udziału w postępowaniu, w którym przeprowadzana jest ocena oddziaływania na środowisko, nie wyłącza uprawnienia poszczególnych osób do udziału w postępowaniu, jeżeli uzasadniają to one ochroną nie interesu publicznego związanego z ochroną środowiska, jako dobra powszechnego, lecz własnego interesu podlegającego ochronie na podstawie przepisów prawa (tożsame stanowisko zawarł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyrokach: z dnia 2 sierpnia 2012 roku, sygn. II SA/Gd 57/12, oraz z dnia 17 października 2012 r., sygn. II SA/Gd 73/12; oba dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że postępowanie przed organem odwoławczym w tej sprawie nie zostało przeprowadzone zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej i należytego wyjaśnienia okoliczności sprawy. W uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nie można bowiem doszukać się jakichkolwiek ustaleń dotyczących nieruchomości skarżącego. Organ odwoławczy nie ustalił, a wynik tych ustaleń nie znalazł odzwierciedlenia w uzasadnieniu decyzji - sporządzonym według zasad określonych w art. 107 § 3 k.p.a., właścicielem której działki jest skarżący, jej charakteru oraz w jakiej odległości od granic działki inwestycyjnej oraz od źródeł immisji działka ta pozostaje. Co za tym idzie, w żaden sposób nie ustalił wpływu planowanej inwestycji na nieruchomość osoby odwołującej się.

Należy przy tym zauważyć, że z raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko sporządzonego w tej sprawie przez inwestora wynika, że oddziaływanie inwestycji nie zamknie się w gracach nieruchomości przeznaczonej pod budowę, lecz będzie znacznie przekraczało te granice. Dotyczy to emisji zarówno w zakresie pyłów, metali ciężkich, jak i hałasu. Wskazują na to jasno przytoczone przez NSA jego fragmenty. I tak autor raportu na stronie 48-49 wskazuje, że "mimo stosowania tłumików hałasu, w rejonie wylotu pary przedmuchującej generowany jest hałas o poziomie dźwięku A około 100 dB w odległości 20 m od miejsca wylotu pary. Oznacza to, że poziom mocy akustycznej Lwa zastępczego źródła hałasu podczas przedmuchiwania kotła wyniesie ok. 135 dB, co powoduje, że zasięg hałasu o wartości normatywnej,

tj. 55 dB (zabudowa zagrodowa, pora dnia) będzie znaczny i może wynieść ok. 1700 m od źródła dźwięku". Dodatkowo wskazano w Raporcie, że bez tłumika hałas mógłby trwać ok. pół godziny w odległości do kilkuset metrów (nawet 2-4 km) w zależności od sposobu zagospodarowania terenów wokół elektrowni. Również prognozowany poziom hałasu drogowego będzie przekroczony w otoczeniu 11 budynków mieszkalnych,

a w celu redukcji tego hałasu konieczne będzie zastosowanie ekranów akustycznych. Z podsumowania oddziaływania elektrowni na środowisko (str. 878) także wynika, że emisja substancji zanieczyszczających przekroczy granice działki inwestycyjnej, a maksymalne wartości tych stężeń wystąpią m.in. na północny wschód od planowanej lokalizacji, pomiędzy miejscowościami G. i S., na obszarach niezamieszkałych. Już tylko te zapisy raportu – jak słusznie podkreślił NSA - uzasadniają twierdzenie, że wpływ ten znacznie przekroczy granice terenu inwestycyjnego. Natomiast stwierdzenie przez organ, że oddziaływanie to nie przekracza dopuszczalnych norm, nie wyłącza faktu jego zaistnienia i wpływu na sąsiednie nieruchomości.

Reasumując, dla prawidłowej oceny czy skarżący posiada interes prawny legitymujący go do występowania w tym postępowaniu niezbędne było dokonanie szczegółowych ustaleń faktycznych co do charakteru nieruchomości skarżącego oraz odległości od źródeł immisji, których w tej sprawie zabrakło. Brak tych ustaleń powoduje, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem wskazanych powyżej przepisów postępowania. Organ odwoławczy co najmniej przedwcześnie uznał, że J. H. nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. w tym postępowaniu, a w konsekwencji, umorzył postępowanie odwoławcze wywołane jego odwołaniem z naruszeniem art. 105 § 1 k.p.a. Bez dokonania powyższych ustaleń nie sposób było bowiem uznać, że postępowanie odwoławcze jest bezprzedmiotowe.

Podkreślić należy, że badając legitymację do wniesienia odwołania w danej sprawie organ II instancji również zobowiązany jest kierować się zasadami postępowania zawartymi w Kodeksie postępowania administracyjnego,

a w szczególności zawartą w art. 8 k.p.a. zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, która określa wyraźnie to, co implicite jest zawarte w zasadzie praworządności. Z zasady wyrażonej w art. 8 k.p.a. wynika bowiem przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności. Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku postępowania tak ukształtowanego mogą wzbudzać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają ich żądań. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 grudnia 1984 r., wydanym w sprawie o sygn. III SA 729/84 (ONSA z 1984 roku, nr 2, poz. 117), stwierdził, że w celu realizacji tej zasady konieczne jest: "przede wszystkim ścisłe przestrzeganie prawa, zwłaszcza w zakresie dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, konkretnego ustosunkowania się do żądań i twierdzeń stron oraz uwzględniania w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli, przy założeniu, że wszyscy obywatele są równi wobec prawa". Zasadom tym nie odpowiada takie prowadzenie postępowania administracyjnego, w którym występują sprzeczne interesy stron, gdy organy prowadzące postępowanie, bez wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, uwzględniają tylko jeden z wchodzących w grę interesów, nie ustosunkowując się do zgłaszanych w toku postępowania twierdzeń i wniosków stron reprezentujących inne interesy. Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 16 lutego 1994 r. (sygn. III ARN 2/94, OSNAPiUS z 1994 r., nr 1, poz. 2) wskazał natomiast, że: "spełnienie wynikającego z art. 8 k.p.a. wymagania prowadzenia postępowania administracyjnego w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do organów Państwa, jest szczególnie istotne w sprawie, w której uczestnicy postępowania reprezentują rozbieżne lub sprzeczne ze sobą interesy. W takich sprawach szczególna rola uzasadnienia decyzji administracyjnej (...) polega na tym, by przekonać stronę, że jej stanowisko zostało poważnie wzięte pod uwagę, a jeżeli zapadło inne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody". W tym miejscu należy wskazać na art. 7 k.p.a., z którego wynika, że w toku postępowania to organy administracji zobowiązane są podjąć wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zawarta w tym przepisie zasada prawdy obiektywnej jest naczelną zasadą postępowania administracyjnego. Wynika z niej obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą. Realizacja zasady prawdy obiektywnej ma ścisły związek z realizacją zasady praworządności, ustalenie stanu faktycznego sprawy jest bowiem niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego (tak Barbara Adamiak w: "Kodeks postępowania administracyjnego – Komentarz" B. Adamiak, J. Borkowski, CH Beck, Warszawa 2004 rok, str. 67). Stosownie do art. 77 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Z przepisów art. 7

i art. 77 § 1 k.p.a. jasno wynika zatem, że postępowanie dowodowe oparte jest na zasadzie oficjalności. Organ administracji zobowiązany jest z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego. Zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy i w tym celu dopuścić jako dowód w sprawie wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 grudnia 2000 roku, sygn. akt V SA 1816/00, LEX nr 77645, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2000 roku, sygn. akt V S.A. 948/00, LEX nr 50114). Strona jest uprawniona, a nie zobowiązana do przedstawienia dodatkowych dowodów. Co za tym idzie lakoniczny sposób sformułowania przez skarżącego odwołania i zarzutów w nim podniesionych nie upoważniał organu odwoławczego do pominięcia kwestii istotnych z punktu widzenia oceny jego interesu w postępowaniu, albowiem organ winien podjąć z urzędu kroki zmierzające do prawidłowego wyjaśnienia okoliczności sprawy. W tym zakresie organ – jak to już podkreślano powyżej, winien był ustalić położenie nieruchomości skarżącego oraz zakres oddziaływań planowanej inwestycji na tę nieruchomość. Nie badając sprawy w sposób wskazany powyżej, organ odwoławczy naruszył przepisy postępowania administracyjnego, w tym w szczególności art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję.

O kosztach postępowania I-instancyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a., zasądzając od organu odwoławczego na rzecz skarżącego zwrot uiszczonego wpisu sądowego od skargi w wysokości 500 zł.

Ponownie rozpatrując niniejszą sprawę organ odwoławczy w pierwszej kolejności ustali czy nie uległ zmianie stan faktyczny niniejszej sprawy tj. czy decyzja organu I instancji zaskarżona odwołaniem J. H. nadal pozostaje w obrocie prawnym. Na rozprawie w dniu 17 grudnia 2014 roku uczestniczka postępowania M. Ł. oświadczyła bowiem, że decyzja o pozwoleniu na budowę wydana w niniejszej sprawie została uchylona, a Starosta prowadzi ponownie postępowanie. Jeżeli ta informacja się nie potwierdzi, organ odwoławczy zbada gdzie konkretnie znajduje się nieruchomość należąca do skarżącego, a następnie stwierdzi czy projektowana elektrownia będzie na nią oddziaływać, jeżeli tak - skarżący powinien mieć status strony postępowania niezależnie od tego czy oddziaływanie to mieścić się będzie w granicach obowiązujących norm, czy też będzie je przekraczać. W rozumieniu art. 28 k.p.a. przymiot strony przedmiotowego postępowania mają bowiem właściciele wszystkich sąsiednich nieruchomości lub nieruchomości położnych w pobliżu, na które planowana inwestycja może wywierać wpływ.