Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 243/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-12-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 50 ust. 1 pkt 1 i ust. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak /spr./ sędzia del. WSA Tomasz Świstak Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Z. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 października 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 2365/15 w sprawie ze skargi Z. N. na decyzję [..] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [..] lipca 2015 r. nr [..] w przedmiocie nakazu wykonania robót budowlanych 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [..] kwietnia 2015 r. nr [..], 2. zasądza od [..] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. na rzecz Z. N. kwotę 1587 (jeden tysiąc pięćset osiemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 21 października 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 2365/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Z.N. na decyzję [..] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [..] lipca 2015 r. w przedmiocie nakazu wykonania robót budowlanych.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu 22 stycznia 2015 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. (dalej PINB) przeprowadził kontrolę prac budowlanych prowadzonych na pierwszym piętrze budynku przy ul. S. w P. Czynności kontrolne zostały wszczęte na żądanie Z.N., współwłaścicielki budynku mieszkalnego przy ul. S.w P. W wyniku przeprowadzonych czynności kontrolnych, stwierdzono wykonanie robót budowlanych, polegających na przebudowie lokalu poprzez rozbiórkę ścianek działowych w pokoju oraz rozbiórkę ścianek oddzielających łazienkę oraz demontaż wyposażenia łazienki. W miejscu dotychczasowych ścianek działowych, belki stropowe zostały podparte stemplami. Stwierdzono również uszkodzenie części komina. Inwestor nie legitymował się przy tym zgłoszeniem zamiaru wykonania ww. robót, ani decyzją o pozwoleniu na ich wykonanie.

Prawomocnym postanowieniem z dnia [..] lutego 2015 r., wydanym na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm., dalej: "Pr. bud."), PINB nakazał M. G., zamieszkującej w lokalu na pierwszym piętrze ww. budynku, wstrzymanie robót budowlanych oraz przedstawienie inwentaryzacji prac w ciągu 30 dni wraz z właściwą oceną techniczną.

[..] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [..] lipca 2015 r., po rozpatrzeniu odwołania Z.N., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [..] kwietnia 2015 r., nakazującą M.G. wykonanie robót budowlanych prowadzonych w lokalu na pierwszym piętrze w/w budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Nakazane prace obejmowały między innymi: wykonanie warstw: akustycznej i termicznej na istniejącym stropie między piętrami, wykonanie nowych ścianek działowych wydzielających łazienkę (istniejącą wcześniej), doprowadzenie do zgodności z przepisami instalacji elektrycznej i wodno-kanalizacyjnej częściowo zdemontowanej w trakcie robót rozbiórkowych, osadzenie, w kuchni, w miejscu wyburzonej ścianki działowej (w gniazdach betonowych) belki stalowej HEB120, oraz wykonanie pozostałych robót wykończeniowych określonych w pkt. 1-9 odrębnej oceny technicznej (podłogi, glazura, terakota, malowanie oraz montaż stolarki drzwiowej). Zdaniem organu drugiej instancji, PINB w P. prowadził postępowanie prawidłowo: najpierw nakazał wstrzymanie robót budowlanych, następnie przygotowanie niezbędnej inwentaryzacji prac, a wreszcie sformułował nakaz wykonania robót budowlanych mających na celu osiągnięcie stanu zgodnego z prawem. Organ drugiej instancji potwierdził też, że z inwentaryzacji wykonanych robót wraz z oceną techniczną prawidłowości ich wykonania w lokalu na pierwszym piętrze budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego przy ul. S. w P. na działce nr [..] z marca 2015 r. przedstawionej przez M. G. wynika, że prace rozbiórkowe zostały przeprowadzone w sposób wskazujący na znajomość rzemiosła budowlanego i nie zagrażają bezpieczeństwu właścicieli lokalu w tym budynku. Inwentaryzacja potwierdzała również, że należy wykonać warstwę akustyczną i termiczną na istniejącym stropie między piętrami, nowe ścianki działowe wydzielające łazienkę oraz doprowadzić do zgodności z przepisami instalację elektryczną oraz wodnokanalizacyjną częściowo zdemontowaną w trakcie robót rozbiórkowych.

Rozpoznając skargę na tę decyzję, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zarówno decyzja organu pierwszej instancji została adresowana do skarżącej i doręczona skarżącej, jak i decyzja organu drugiej instancji doręczona pełnomocnikowi skarżącej. Brak udziału skarżącej w postępowaniu prowadzonym przez organ pierwszej instancji został zrekompensowany właśnie doręczeniem jej decyzji PINB, i zapewnieniem prawa odwołania się od tej decyzji. Skarżąca skorzystała zresztą z przysługującego jej prawa. Z akt wynika także, że w wyniku doręczenia decyzji PINB pełnomocnik skarżącej zapoznał się z aktami sprawy i złożył odpowiednie pismo procesowe, które było według oświadczenia organu drugiej instancji brane pod uwagę w podejmowaniu zaskarżonej decyzji. Zarzut nieoznaczenia w zaskarżonej decyzji stron postępowania administracyjnego, oparty na art. 107 §1 K.p.a., wobec faktycznego uczestnictwa skarżącej w postępowaniu nie zasługuje na uwzględnienie. Rzeczywiście nie wszystkie argumenty zostały w pełni i wyczerpująco przedstawione przez organ w zaskarżonej decyzji, w ocenie Sądu nie miało to jednak wpływu na wynik sprawy, stąd Sąd nie znalazł podstaw ani uzasadnienia dla uchylenia zaskarżonej decyzji.

Nie jest również zdaniem Sądu zasadny zarzut naruszenia art. 15 K.p.a. Sąd stwierdził, że rzeczywiście w tym zakresie uzasadnienie decyzji organu drugiej instancji nie jest przekonujące. Z dokumentów zgromadzonych w aktach wynika wszakże, że organ drugiej instancji podjął wszystkie te czynności, które były niezbędne dla rzetelnego i wnikliwego rozpatrzenia sprawy na podstawie odwołania od decyzji organu pierwszej instancji. Organ drugiej instancji nie miał też powodu, aby kwestionować "Inwentaryzację wykonanych robót budowlanych" przygotowaną przez projektanta inż. B. K., posiadającego właściwe uprawnienia architektoniczne i budowlane. Analiza ta obejmowała zarówno szczegółową dokumentację fotograficzną prac prowadzonych w lokalu przy ul. S., jak również szczególne projekty prac wewnątrz tego lokalu i na zewnątrz. Na takiej podstawie organ drugiej instancji, dysponując również pismami składanymi przez skarżącą i jej profesjonalnego pełnomocnika, miał wystarczające podstawy, aby ocenić stan prowadzonych prac remontowych, zarówno od strony faktycznej, jak i od strony prawnej.

Sąd nie znalazł też uzasadnienia dla zarzutu, że materiał zgromadzony nie został właściwie poddany analizie i oceniony przez organ wydający zaskarżoną decyzję. Przykładem zrealizowania zasady prawdy obiektywnej, wbrew zarzutom skarżącej, może być kwestia bezpieczeństwa budynku, która nie została rzeczywiście szczegółowo przedstawiona w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji, ale która była podnoszona zarówno w odwołaniu skarżącej (strona 9/9), a także wspomniana i przedstawiona w uzasadnieniu organu drugiej instancji, zarówno w odniesieniu do uszkodzeń komina, jak i w odniesieniu do stabilności stropu zabezpieczonego po usunięciu istniejących wcześniej ścianek działowych.

W ocenie organu drugiej instancji, której Sąd nie podważył, decyzja organu powiatowego (organu pierwszej instancji) faktycznie realizuje żądania skarżącej przywrócenia prac budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Obowiązki wskazane w decyzji organu pierwszej instancji nakazującej wykonanie szczegółowo określonych prac budowlanych są w pełni skorelowane zarówno ze stanem faktycznym uwidocznionym w dokumentacji fotograficznej załączonej do dokumentu pt. "Inwentaryzacja wykonanych robót budowlanych wraz z oceną techniczną" (przygotowanego w marcu 2015 r.), jak i w rysunkach składających się na projekt przebudowy, zawarty w "Inwentaryzacji".

Organ pierwszej instancji w sposób prawidłowy zastosował przepisy art. 51 ust. 1 pkt 2 Pr. bud. nakazując wykonanie odpowiednich prac, a wcześniej zgodnie z art. 50 ust. 3 prawa budowlanego wykonanie określonych projektów i inwentaryzacji robót budowlanych. Zdaniem Sądu przywrócenie prac budowlanych do stanu poprzedniego byłoby całkowicie nieuzasadnione. Celem bowiem prac remontowych jest modernizacja lokalu znajdującego się na piętrze przedmiotowego budynku i modernizacja ta jest wykonywana przez inwestora zgodnie z wskazaniami organu powiatowego oraz odpowiednio sporządzoną dokumentacją.

Skargę kasacyjną od tego orzeczenia wniosła Z. N., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:

1. naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nieodniesienie się przez WSA w Warszawie do zarzutu postawionego w skardze, tj. zarzutu naruszenia art. 107 § 1 K.p.a. zakresie w jakim wskazano, że w zaskarżonej decyzji organu nie zostały oznaczone strony postępowania administracyjnego, a zatem decyzja została wydana z naruszeniem powołanego przepisu Kodeksu postępowania administracyjnego,

2. naruszenie art. 3 § 1 P.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 K.p.a. poprzez oddalenie skargi, mimo że decyzja organu została wydana z naruszeniem w/w przepisu postępowania administracyjnego,

3. naruszenie art. 3 § 1 P.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 15, art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 K.p.a. poprzez dokonanie niewłaściej kontroli legalności administracji publicznej i oddalenie skargi, mimo że decyzja organu została wydana z naruszeniem w/w przepisów postępowania,

4. naruszenie art. 3 § 1 P.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 Pr. bud. poprzez oddalenie skargi, mimo że decyzje organów administracji publicznej zostały wydane z naruszeniem tego przepisu Pr. bud. poprzez jego błędne zastosowanie w stanie faktycznym sprawy, co w konsekwencji doprowadziło również do naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 2 Pr. bud., bowiem podstawą prawną decyzji organu I instancji powinie być art. 51 ust. 1 pkt 1 Pr. bud.

Wskazując na powyższe, wniesiono o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Występujący na rozprawie pełnomocnik uczestniczki postępowania M.G. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie albowiem zaskarżony wyrok zapadł z naruszeniem przepisów prawa materialnego – art. 51 ust. 1 pkt 2 Pr. bud. polegającym na niewłaściwym zastosowaniu tej regulacji.

Uzasadniając powyższe stanowisko w pierwszym rzędzie wskazać należy, iż roboty budowlane realizowane przez inwestorkę, trafnie zakwalifikowane zostały przez organy nadzoru budowlanego jako przebudowa lokalu.

Powyższe oznacza, iż oczywiście wadliwe było określenie przez Sąd I instancji realizowanych robót jako prac remontowych.

Stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie odnośnie kwalifikacji robót budowlanych zrealizowanych przez inwestorkę było nadto wewnętrznie sprzeczne, albowiem z jednej strony określał on je jako remont, a z drugiej wskazywał, iż celem tych prac była modernizacja lokalu. Pojęcie remontu jest zaś zdefiniowane w art. 3 pkt 8 Pr. bud. zgodnie z którym należy przez to rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Powyższe oznacza, że prace samowolnie podjęte przez M. G. nie mogły być uznane – ze względu na ich zakres – za remont, lecz właśnie za zdefiniowaną w art. 3 pkt 7a Pr. bud. przebudowę, przez którą zgodnie z tym przepisem rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego.

Niewątpliwie likwidacja istniejących ścianek działowych w lokalu na piętrze budynku przy ul. S. w P., w tym oddzielających łazienkę, zmiana lokalizacji łazienki i kuchni oraz likwidacja wydzielenia kuchni ściankami działowymi i zastąpienie jej ścian stemplami, a docelowo belką stalową osadzoną w gniazdach betonowych stanowiła zmianę parametrów użytkowych istniejącego obiektu budowlanego, a więc jego przebudowę.

Tego rodzaju roboty budowlane stanowiące przebudowę budynku przy ul. S.w P. wymagały zatem przed ich podjęciem uzyskania pozwolenia na budowę. Zgodnie bowiem z art. 28 ust. 1 Pr. bud. roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31, zaś w dacie realizowania tych robót nie obowiązywały jeszcze art. 29 ust. 2 pkt 1a, 1aa i 1b zwalniające przebudowę niektórych budynków spod wymogu uzyskania pozwolenia na budowę.

Co za tym idzie w stosunku do takich samowolnie realizowanych robót budowlanych znajdzie zastosowanie instytucja postępowania naprawczego o jakiej mowa w art. 51 Pr. bud. w zw. z z art. 50 ust. 1 pkt 1 Pr. bud., albowiem stanowiły one inny niż budowa obiektu budowlanego przypadek robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Dalej zauważyć należy, iż celem prowadzenia postępowania naprawczego o jakim mowa w art. 51 Pr. bud. jest doprowadzenie obiektu, w którym samowolnie wykonywane są roboty budowlane do stanu zgodnego z prawem, a więc takiego stanu jaki zaistniałby, gdyby inwestor wykonywał roboty budowlane legalnie, to jest po uprzednim uzyskaniu wymaganego pozwolenia na budowę lub dokonaniu wymaganego zgłoszenia.

W art. 51 ust. 1 Pr. bud. wskazane są rodzaje rozstrzygnięć jakie podjąć może organ nadzoru budowlanego procesujący w tym trybie w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. W szczególności organ nadzoru budowlanego może:

1) nakazać zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo

2) nałożyć obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo

3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nałożyć, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.

Prowadząc postępowanie w trybie art. 51 Pr. bud. organy winny kierować się regułą tylko niezbędnego ingerowania w obiekt budowlany w celu doprowadzenia go do stanu zgodnego z prawem, co oznacza, że nakazy wymienione w treści art. 51 ust. 1 pkt 1 mogą być zastosowane, gdy nastąpiło niedające się usunąć naruszenie prawa i wykonane roboty budowlane nie mogą być doprowadzone do stanu zgodnego z prawem.

Zauważyć jednakże należy, co pominęły w swoich rozważaniach organy obu instancji i co milcząco zaakceptował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, iż doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem nie oznacza wyłącznie doprowadzenia do stanu zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi, lecz także z innymi znajdującymi w sprawie zastosowanie regulacjami, tak prawa budowlanego, jak i prawa cywilnego.

Przypomnieć w tym miejscu trzeba, iż przepis art. 4 Pr. bud. formułuje tzw. "prawo do zabudowy", stanowiąc, że każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Przepis ten używa określenia "wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane", należy jednak rozumieć, że jest ono pozostałością poprzedniej formuły prawnej, kiedy ustawodawca wymagał od inwestora przedstawienia dokumentu, z którego wywodził to prawo do dysponowania nieruchomością, na przykład aktu własności. Artykuł 3 pkt 11 Pr. bud. stanowi, że przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienie do wykonywania robót budowlanych. Jednakże z innych przepisów tej ustawy wynika, że ustawodawca nie mówi już o udokumentowaniu posiadania przez inwestora prawa do terenu na cele budowlane, lecz wymaga, aby dołączył on do dokumentacji budowlanej (wniosku o pozwolenie na budowę, dokumentów dotyczących legalizacji samowoli budowlanej, wniosku o zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub legalizacji samowolnej zmiany sposobu użytkowania) oświadczenie, z którego ma wynikać, że inwestor legitymuje się prawem do terenu na cele budowlane.

Dalej wskazać należy, iż nie budzi wątpliwości, że ustanowiony w art. 32 ust. 4 pkt 2 Pr. bud. obowiązek inwestora, polegający na tym, że inwestor musi złożyć określone w tym przepisie oświadczenie o prawie do terenu na cele budowlane (co dotyczy również inwestora ubiegającego się o pozwolenie na budowę dotyczące przebudowy obiektu budowlanego), powoduje, że niespełnienie tego obowiązku jest podstawą odmowy wydania pozwolenia na budowę, gdyż pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył takie oświadczenie. Obowiązek ten ma charakter procesowy, dowodowy o czym wyraźnie stanowi o tym art. 33 ust. 2 pkt 2 tej samej ustawy. W razie braku wniosku w tym zakresie właściwy organ powinien zobowiązać inwestora postanowieniem do uzupełnienia braku formalnego.

Jednocześnie w orzecznictwie powszechnie przyjmuje się. iż choć organ administracji publicznej został zwolniony z obowiązku prowadzenia postępowania dowodowego sprawdzającego prawdziwość twierdzenia inwestora, że legitymuje się prawem do terenu na cele budowlane, a złożenie fałszywego oświadczenia jest ścigane na drodze postępowania karnego, to jednak nie wyklucza to możliwości podważenia mocy dowodowej oświadczenia w toku postępowania administracyjnego.

Powyższe jest o tyle istotne w kontrolowanej sprawie, że - jak wynika ze znajdujących się w aktach administracyjnych dokumentów (k. 11 i 18 akt organu I instancji), na moment orzekania w sprawie przez organy nadzoru budowlanego obu instancji przedmiotowa nieruchomość przy ul. S.w P. zabudowana budynkiem, w którym M. G. podjęła wykonywanie robót budowlanych polegających na jego przebudowie stanowiła współwłasność w częściach ułamkowych M. G. i skarżącej Z. N., przy czym obu współwłaścicielkom przysługiwało prawo własności ½ nieruchomości. Na nieruchomości tej nie wyodrębniono odrębnej własności lokali w budynku, w tym w szczególności odrębnej własności lokalu, w którym realizowane były sporne roboty budowlane.

Co za tym idzie o ile M. G. chciałaby legalnie realizować przedmiotową przebudowę to do wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę musiałaby dołączyć złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane, którego zgodność z rzeczywistym stanem rzeczy mogłaby być weryfikowana w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę prowadzonym przez organy administracji architektoniczno-budowlanej.

Zauważyć dalej trzeba, iż zgodnie z art. 199 Kodeksu cywilnego do rozporządzania rzeczą wspólną oraz do innych czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu, potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. W braku takiej zgody współwłaściciele, których udziały wynoszą co najmniej połowę, mogą żądać rozstrzygnięcia przez sąd, który orzeknie mając na względzie cel zamierzonej czynności oraz interesy wszystkich współwłaścicieli. Natomiast odnośnie do czynności zwykłego zarządu wymagana jest zgoda większości współwłaścicieli (art. 201 Kodeksu cywilnego), którą oblicza się według wielkości udziałów (art. 204 Kodeksu cywilnego). W braku zgody każdy ze współwłaścicieli może wystąpić o upoważnienie sądowe do dokonania czynności (art. 201 Kodeksu cywilnego).

Niewątpliwie zaś przebudowa obiektu budowlanego przekracza zakres zwykłego zarządu rzeczą wspólną bowiem jedynie załatwianie bieżących spraw związanych z normalną eksploatacją rzeczy i utrzymywaniem jej w stanie niepogorszonym stanowi czynności zwykłego zarządu, pozostałe zaś należy uznać za czynności przekraczające ten zakres. Przebudowa odmiennie niż remont nie jest elementem normalnej eksploatacji budynku i nie służy utrzymaniu go w stanie niepogorszonym, lecz zmianie jego parametrów użytkowych.

Co za tym idzie M. G., bez zgody Z.N. (bądź zastępującego tą zgodę orzeczenia sądu powszechnego), nie miała możliwości legalnie uzyskać pozwolenia na budowę obejmującego realizowaną przebudowę, albowiem w takiej sytuacji nie byłaby w stanie przedstawić zgodnego rzeczywistym stanem rzeczy oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 2005 r., sygn. II OSK 179/05 – dostępny w CBOSA).

Niedopuszczalna w państwie prawnym jest zaś sytuacja, gdy naruszenie przepisów prawa, to jest jak w niniejszej sytuacji samowolne zrealizowanie określonych robót budowlanych bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę powoduje po stronie łamiącego prawo inwestora sytuację prawną korzystniejszą niż gdyby działał w sprawie legalnie.

Inaczej rzecz ujmując skoro w postępowaniach dotyczących pozwolenia na budowę lub legalizacji obiektu wybudowanego samowolnie inwestor ma obowiązek wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to taki sam warunek - to jest posiadanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane - musi być spełniony, aby mogło nastąpić doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 2 Pr. bud.

Co za tym idzie jak powszechnie przyjmuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma podstaw prawnych do tego, aby z kompetencji organów nadzoru budowlanego prowadzących postępowanie w trybie przepisów art. 50–51 Pr. bud. wyłączyć uprawnienie do badania, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 lipca 2018 r., sygn. II OSK 2066/16, z 26 marca 2013 r., sygn. II OSK 2183/11; z 3 lipca 2012 r, sygn. II OSK 755/11; z 1 lutego 2013 r., sygn. II OSK 270/12; z 13 marca 2013 r., sygn. II OSK 2180/11; z 14 stycznia 2014 r., sygn. II OSK 1900/12; z 6 marca 2014 r., sygn. II OSK 2426/12; z 22 sierpnia 2014 r., sygn. II OSK 490/13; z 31 marca 2015 r., sygn. II OSK 2079/13 – wszystkie dostępne w CBOSA).

Okoliczność tą zupełnie niezasadnie pominęły przy wykładni art. 51 ust. 1 Pr. bud. organu nadzoru budowlanego, co milcząco zaakceptował Sąd I instancji.

Zauważyć w tym miejscu trzeba, iż choć art. 51 Pr. bud. nie wiążę sposobu zakończenia postępowania naprawczego z uprzednim żądaniem od inwestora złożenia oświadczenia o posiadaniu przez niego prawa do terenu na cele budowlane, to jednak - jak wykazano powyżej - nie oznacza to, że nie jest okoliczność istotna prawnie. Powyższe oznacza jedynie, iż to organ samodzielnie winien ustalić czy inwestor dysponował, względnie dysponuje prawem do nieruchomości na cele budowlane, zaś w przypadku ustalenia, że inwestor prawa takiego nie posiada uzasadniać to będzie wydanie orzeczenia na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Pr. bud. Jakiekolwiek czynności bądź roboty budowlane o jakich mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 Pr. bud. nie są bowiem w stanie doprowadzić do wyeliminowania zasadniczego braku realizowanych robót budowlanych jakim jest brak prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane i co za tym idzie doprowadzić wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, w tym z art. 4 Pr. bud.

Gdy w sprawie zaistnieje sytuacja w której nie będzie podstaw do wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2, to uzasadniać to będzie nałożenie obowiązku na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Pr. bud., a podstawę rozstrzygnięcia stanowić będzie ustalenie, że inwestor nie posiada i nie posiadał prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (por. uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. II OPS 2/10 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2018 r., sygn. II OSK 1084/16 – dostępne w CBOSA).

Powyższe oznacza, iż orzekające w niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego obu instancji wadliwie zastosowały art. 51 ust. 1 pkt 2 Pr. bud. wobec samowolnie przeprowadzanej przebudowy budynku, w stosunku do którego inwestor nie wykazał się posiadaniem prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co następnie wadliwie zaakceptował Sąd I instancji stwierdzając, iż prawidłowo organy nadzoru budowlanego zastosowały przepisy art. 51 ust. 1 pkt 2 Pr. bud.

Stanowisko to nie koliduje z wyrażanym w orzecznictwie poglądem, iż nakaz doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu poprzedniego obok nakazu rozbiórki jest najdalej idącą a zarazem najbardziej dolegliwą sankcją za naruszenie przepisów szeroko pojętego Prawa budowlanego i w związku z tym należy stosować ją jako ostateczność. Celem nadrzędnym wskazanych nakazów w stosunku do obiektu budowlanego jest przywrócenie stanu zgodnego z prawem, a nie karanie inwestora za to, że naruszył przepisy prawa. Dopiero ustalenie przez organ nadzoru, iż przywrócenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem jest niemożliwe uprawnia i zarazem obliguje organ do orzeczenia obowiązku doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 października 2017 r., sygn. II OSK 2493/16 – dostępny w CBOSA). Zauważyć bowiem trzeba, iż przywrócenie stanu zgodnego z prawem nie jest możliwe bez uzyskania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W przypadku trwałego braku posiadania takowego prawa orzeczenie nakazu rozbiórki czy też przywrócenia stanu poprzedniego nie jest zatem karaniem inwestora za naruszenie przepisów prawa budowlanego, lecz jedynie usunięciem stanu bezprawia godzącego w prawnie chronione interesy właścicieli obiektu, na którym samowolne roboty budowlane zostały przeprowadzone.

W przypadku jak zaistniały w niniejszej sprawie, to jest konfliktu pomiędzy właścicielami, to na inwestorze chcącym doprowadzić do legalizacji samowolnie zrealizowanych robót budowlanych ciąży przy tym obowiązek podjęcia czynności skutkujących uzyskaniem prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a podjęcie takich działań prawnych rodzić może potrzebę zawieszenia postępowania naprawczego do czasu rozstrzygnięcia takowego sporu przez właściwy sąd powszechny. Nie uzasadnia to jednak w żadnym razie rezygnacji z obowiązku badania czy inwestor posiada tytuł prawny do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Powyższe na podstawie art. 188 P.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 135 i art. 193 P.p.s.a. samodzielnie uzasadniało uchylenie tak zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku jak i decyzji organów obu instancji, jako obarczonych tym samym uchybieniem polegającym na błędnym zastosowaniu tego samego przepisu prawa materialnego, w następstwie jego wadliwej wykładni.

Odnosząc się do pozostałych podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów zauważyć należy, zasadnym okazał się także zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. w zakresie w jakim odnieść go można do braku wyjaśnienia przez Sąd I instancji w uzasadnieniu swojego orzeczenia powodów dla których uznał za nieistotne dla sprawy podnoszone tak w odwołaniu, jak i uzasadnieniu skargi okoliczności związane z brakiem po stronie inwestora, jako jedynie współwłaściciela nieruchomości, prawa do dysponowania nią na cele budowlane.

Inaczej rzecz ujmując sposób sporządzenia uzasadnienia orzeczenia Sądu I instancji wskazuje, ze Sąd ten niejako "przeszedł obok" sprawy i występujących w niej kluczowych problemów prawnych, co skutkowało pozbawionym w tym zakresie jakiegokolwiek uzasadnienia stwierdzeniem, iż organ prawidłowo zastosował przepis art. 50 ust. 1 pkt 2 Pr. bud., a więc nie tylko mogło, ale niewątpliwie miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Nie okazały się natomiast trafne pozostałe podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek z wskazanych wyżej powodów nie miało to jakiegokolwiek wpływu na treść rozstrzygnięcia Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W szczególności nie sposób przypisać Sądowi I instancji uchybienia polegającego na oddaleniu skargi mimo, że decyzja organu odwoławczego wydana została z naruszeniem art. 107 § 1 K.p.a. Decyzja [..] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [..] lipca 2015 r. spełnia bowiem wszelkie wymogi formalne określone w art. 107 § 1 K.p.a., w tym wskazuje strony postępowania, to jest M. G. (jednocześnie adresata decyzji), jak i Z. N. - przede wszystkim poprzez wskazanie, że decyzja ta został wydana po rozpatrzeniu jej odwołania. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika także, aby ewentualne mankamenty co do formułowania decyzji mogły mieć wpływ na wynik sprawy, co stanowi wynikającą z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. przesłankę uwzględnienia skargi przez Sąd I instancji ze względu na naruszenie przepisów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił także zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji naruszenie art. 3 § 1 P.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 15, art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 K.p.a. poprzez dokonanie niewłaściwej kontroli legalności administracji publicznej i oddalenie skargi, mimo że decyzja organu została wydana z naruszeniem w/w przepisów postępowania, albowiem zebrany przez organy i zgromadzony w aktach sprawy przedstawionych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie materiał dowodowy był co do zasady kompletny, w tym zawierał dokumenty dotyczące stanu prawnego nieruchomości, na której realizowana była w warunkach samowoli przebudowa budynku, a uchybienia organów w zakresie zweryfikowania prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wynikały nie z braków postępowania dowodowego, lecz z wskazanej wyżej błędnej wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego, w sytuacji gdy to prawidłowa wykładnia prawa materialnego stanowi podstawę przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego wskazując jakie okoliczności są w danej sprawie istotne prawnie.

Podsumowując stwierdzić należy, iż przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organów nadzoru budowlanego będzie rozpoznanie sprawy z uwzględnieniem poglądów prawnych Sądu wyrażonych w niniejszym uzasadnieniu, w tym w szczególności prawidłowe ustalenie czy inwestorka posiadała względnie posiada aktualnie, bowiem sytuacja faktyczna i prawna w tym zakresie mogła ulec zmianie ze względu na znaczny upływ czasu prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i w zależności o powyższych ustaleń wydanie odpowiedniego rozstrzygnięcia.

Orzeczenie o kosztach obejmujących postępowanie przed Sądem pierwszej instancji i Naczelnym Sądem Administracyjnym oparto na przepisie art. 203 pkt 1 P.p.s.a., art. 205 § 2 i art. 200 w zw. z art. 193 P.p.s.a. Na zasądzone koszty postępowania sądowego składa się opłata za czynności profesjonalnego pełnomocnika, który sporządził skargę (480 zł) i skargę kasacyjną (240 zł) oraz zwrot kosztów z tytułu uiszczonych przez stronę skarżącą wpisów od skargi kasacyjnej (250 zł) oraz od skargi (500 zł), a także zwrot kosztów opłaty kancelaryjnej za odpis wyroku Sądu I instancji z uzasadnieniem (100 zł) i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł).