Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1489/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2017-04-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 28
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Renata Owczarzak Sędziowie sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) sędzia WSA Joanna Brzezińska Protokolant starszy asystent sędziego Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi J. N. na decyzję Wojewody K. - P. z dnia [...] października 2016 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewody K. - P. na rzecz skarżącego kwotę [...](pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

II SA/Bd 1489/16

UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wójt Gminy O. (zwany dalej "Wójtem"), działając na podstawie art. 1 ust. 2 pkt 1, art. 2 pkt 1, art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 53 ust. 3, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 4, art. 61 ust. 1, art. 63 ust. 2 i art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2015 r., poz. 199 ze zm.; dalej: u.p.z.p.), § 3 - 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.: dalej: k.p.a.), po ponownym rozpatrzeniu sprawy z wniosku A. W. - P. i M. P. , odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku magazynowego płodów rolnych, usługowo - garażowego sprzętu rolniczego z budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym na działce nr [...], położonej w miejscowości K., gmina O. z możliwością zbliżenia na odległość 1,5 m do granic działek o nr [...] położonych w miejscowości K., gmina O..

W uzasadnieniu Wójt podniósł, iż w dniu [...] r. wydał decyzję odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, jednak na skutek jej zaskarżenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. decyzją z dnia [...] r. uchyliło decyzję organu I instancji w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wójt w dniu [...] r. wydał decyzję znak: [...] odmawiająca ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, jednak na skutek wniesionego odwołania - decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze ponownie uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Orzekając w sprawie ponownie Wójt zwrócił uwagę, że działka nr [...], położona jest na terenie, dla którego od dnia [...] r. nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w związku z czym stosownie do art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. sposób zagospodarowania i warunki zabudowy określa się w drodze decyzji o warunkach zabudowy.

W toku postępowania wykonano analizę warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, o której mowa w art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Analizę przeprowadzono na obszarze, który został w tej sprawie wyznaczony zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., tj. przyjęto trzykrotną szerokość frontu działki (3 x 15,0 = 45,0 m), zwiększono do minimalnej odległości 50,0 m oraz dodatkowo przyjęto do analizy działki od strony zachodniej, które wchodzą w skład osiedla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, w sąsiedztwie której planowana jest inwestycja, a jego granice zaznaczono na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.

Przechodząc do omówienia pierwszego z warunków zawartych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., od spełnienia których uzależnione jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy, organ I instancji zauważył, że zmiana w zagospodarowaniu terenu uwarunkowana jest dostosowaniem nowej zabudowy do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa). Taka regulacja ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p. jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Zasada dobrego sąsiedztwa określa konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie terenu) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów).

Wskazano, że w przedmiotowej sprawie strony wnioskują o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku magazynowego płodów rolnych, usługowo-garażowego sprzętu rolniczego o pow. 700 m˛ z budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym o pow. zabudowy 200 m˛ na działce nr [...], położonej w miejscowości K. z możliwością zbliżenia na odległość 1,5 m do granic działek o nr [...].

Na podstawie znajdujących się w aktach sprawy: kopii mapy zasadniczej w skali 1:1000, wydruku mapy ewidencyjnej w skali 1:2000 oraz wydruku z systemu informatycznego dot. rejestru gruntów i budynków, organ I instancji ustalił, iż w obszarze przyjętym do dokonania analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu w bezpośrednim sąsiedztwie działki o nr [...], wolnej od zabudowy, na której planowana jest inwestycja, znajdują się działki o nr [...] zabudowane budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej, a także działki stanowiące niezabudowane działki przeznaczone pod zabudowę mieszkaniowa jednorodzinną tj. działki o nr [...]. W obszarze objętym analizą występuje jedna działka o nr [...], która jest zabudowana zabudową zagrodową oraz działki nr [...] stanowiące użytki rolne.

Z powyższej analizy zdaniem organu I instancji wynika, że okolica ma charakter osiedla mieszkaniowego z zaawansowaną zabudową mieszkaniową jednorodzinną. W obszarze analizowanym występują budynki mieszkalne jednorodzinne o następujących powierzchniach: dz.[...] - [...]m˛, dz. [...] - [...] m˛, [...] - [...]m˛, [...] - [...]m˛, [...] - [...]m˛, [...] - [...]m˛, [...] - [...]m˛, [...] - [...]m˛, [...] - [...]m˛, [...] - [...]m˛, [...] - [...]m˛. Za szczególnie istotny z punktu widzenia niniejszej sprawy uznano fakt, że działki sąsiednie dostępne z tej samej drogi publicznej, znajdujące się w obszarze analizowanym, stanowią działki nr [...] oraz [...] będące niezabudowanymi użytkami rolnymi, a zatem nie można uznać za spełniony warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W obszarze analizowanym brak obiektów o charakterze usługowym, czy magazynowym o wnioskowanych parametrach dostępnych z tej samej drogi publicznej, dodatkowo przeważa funkcja mieszkaniowa na tym terenie.

Ponadto Wójt podkreślił, że dominującym kierunkiem zagospodarowania przestrzennego na terenie gminy O. w przeważającej części jest funkcja mieszkaniowa w sołectwach takich jak: B., G., D., Z., K. oraz O. . Na terenach tych mamy do czynienia z intensywną zabudową mieszkaniową, dużą podażą gruntów związanych ze zmianą charakteru z terenów rolnych na tereny przeznaczone pod budownictwo mieszkaniowe; są to głównie tereny o niskich klasach bonitacyjnych dające możliwość rozwoju budownictwa mieszkaniowego.

Biorąc powyższe pod uwagę, orzekający organ uznał, iż planowana inwestycja koliduje z funkcją oraz parametrami istniejącej na tym terenie zabudowy, dlatego nie jest wskazane uzupełnianie jej o funkcję zabudowy magazynowo-usługowej, która odbiega od stanu zastanego i nie łączy się z zabudową istniejącą. Planowane przedsięwzięcie naruszałoby ład przestrzenny poprzez wprowadzenie i utrwalenie wśród terenów zabudowy mieszkaniowej - funkcji usługowo – magazynowej, co stanowiłoby istotną zmianę, nie wpisując się zupełnie w zastaną zabudowę.

Porównując analizę matematyczną odnoszącą się do współczynnika zabudowy dla przedmiotowego terenu (wynoszącą 14,14) z wnioskowanymi parametrami dla nowej zabudowy (wynoszącą 21,36), współczynnik powierzchni zabudowy znacząco odbiega od zastanego na analizowanym terenie, co w ocenie organu dodatkowo uniemożliwia zagospodarowanie terenu we wnioskowany sposób.

W związku z powyższym stwierdzono, że nie jest spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Na marginesie organ I instancji zauważył, iż teren posiada dostęp do drogi publicznej nr [...], stanowiącej drogę gminną, a istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze ze względu na klasę gruntów oraz w pozostałym zakresie decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Zdaniem Wójta przedstawiony w złożonym wniosku o ustalenie warunków zabudowy sposób zagospodarowania terenu nasuwa wątpliwości związane z obsługą komunikacyjną, bowiem jak nazwa inwestycji wskazuje, budowa magazynu płodów rolnych wiąże się ze składowaniem towarów, przyjmowaniem i wydawaniem dóbr materialnych (zapasów), a ze względu na bardzo małą szerokość działki wynoszącą około 16,5 m zakres czynności związanych z planowaną zabudową uniemożliwi poprawną i bezpieczną komunikację związaną z transportem oraz manewrami (jak również brak możliwości nawrotów) pojazdów obsługujących projektowaną inwestycję.

Ponadto wskazano, że w czasie trwania postępowania administracyjnego wnioskodawcy sugerowali naruszenie interesu prawnego rolników, jednak w ocenie orzekającego organu, nie został wykazany fakt bycia rolnikiem, gdyż z posiadanych danych w ewidencji z archiwum jednostki rejestrowej Starostwa Powiatowego w T. oraz z ewidencji referatu podatków Urzędu Gminy w O. wynika, że wnioskodawcy są właścicielami gruntów o powierzchni [...] ha, natomiast zgodnie z definicją zawartą w ustawie o kształtowaniu ustroju rolnego definicja rolnika indywidualnego brzmi: "Za rolnika indywidualnego uważa się osobę fizyczną będącą właścicielem, użytkownikiem wieczystym, samoistnym posiadaczem lub dzierżawcą nieruchomości rolnych, których łączna powierzchnia użytków rolnych nie przekracza 300 ha, posiadającą kwalifikacje rolnicze oraz co najmniej od 5 lat zamieszkałą w gminie, na obszarze której jest położona jedna z nieruchomości rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego i prowadzącą przez ten okres osobiście to gospodarstwo". Zgodnie z definicją gospodarstwa rolnego są to wszystkie jednostki produkcyjne zarządzane przez rolnika, które znajdują się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, o łącznej powierzchni nie mniejszej niż 1 ha.

Odnośnie pojęcia "zabudowy zagrodowej", organ I instancji zauważył, iż w wyroku z dnia 4 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1536/07, LEX nr 477263, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż pojęcie to należy zdefiniować jako zespół budynków obejmujący wiejski dom mieszkalny i zabudowania gospodarskie, położony w obrębie jednego podwórza. Domy mieszkalne jednorodzinne (budownictwo zagrodowe) wchodzą w skład indywidualnych gospodarstw rolnych, jeśli zamieszkałe są przez rolników i służą obsłudze gospodarstwa rolnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 lipca 1998 r., II SA 713/98, LEX nr 41767). Zgodnie natomiast z art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 803 z późn. zm.) - dalej u.k.u.r., przez pojęcie "gospodarstwa rolnego" należy rozumieć gospodarstwo rolne w rozumieniu Kodeksu cywilnego o obszarze nie mniejszym niż 1 ha użytków rolnych. W myśl art. 553 ustawy z dnia [...] r. - Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 z późn. zm.) - dalej k.c, za gospodarstwo rolne uważa się grunty rolne wraz z gruntami leśnymi, budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą, oraz prawami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Nieruchomościami rolnymi (gruntami rolnymi) są nieruchomości, które są lub mogą być wykorzystywane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej, nie wyłączając produkcji ogrodniczej, sadowniczej i rybnej (art. 461 k.c).

W świetle powyższych przepisów, w przekonaniu organu I instancji inwestor nie jest rolnikiem, a planowana inwestycja nie będzie stanowiła kontynuacji zabudowy zagrodowej znajdującej się w obszarze analizowanym, a tym bardziej nie wpisuje się w funkcję istniejącej zabudowy mieszkaniowej.

Zwrócono również uwagę, że pismem z dnia [...] r. będąca stroną postępowania - U. K., wyraziła sprzeciw co do planowanej inwestycji; ponadto w trakcie prowadzenia postępowania administracyjnego również inne osoby będące stronami postępowania nie wyraziły zgody na planowaną inwestycję.

Z powyższego zdaniem Wójta wynika, że nie są spełnione łącznie warunki wymagane dla wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 u.p.z.p.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący A. W. - P. oraz M. P. wnieśli o uchylenie w całości przedmiotowej decyzji i rozstrzygnięcie zgodnie z wnioskiem z dnia [...] r. w oparciu o ustawę z 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Odwołujący zarzucili wydanie decyzji z rażącym naruszeniem ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego wobec zaniechania jej wydania w ustawowym terminie, ponieważ rozpatrzenie wniosku nastąpiło po 2,5 roku od dnia jego złożenia w urzędzie. Zgodnie z art. 36 k.p.a. Wójt zawiadomił strony o zwłoce i jej powodach oraz wskazał nowy terminu załatwienia sprawy do dnia [...] r., jednak swego zobowiązania nie dopełnił.

Zdaniem skarżących, wielkość obszaru analizowanego została wyznaczona niezgodnie ze wskazaniem wielkości obszaru wymaganego ustawą w orzeczeniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego zawartego w decyzji z dnia [...].

Odwołujący nie zgodzili się z twierdzeniem Wójta, że "okolica ma charakter osiedla mieszkaniowego z intensywną zabudową mieszkaniową", wskazując, że:

tabela matematyczna nie uwzględnia wszystkich działek z analizowanego obszaru i opisu; w granicach obszaru analizowanego znajduje się zabudowa siedliskowa i działki rolne nie uwzględnione w tabeli,

analiza została wykonana na nieaktualnej mapie terenu, stanowiącej załącznik do decyzji, która nie uwzględnia istniejącej zabudowy, przy granicy z działką skarżących znajdują się budynki niemieszkalne, nie uwzględnione na mapie,

w decyzji nie uwzględniono działki nr [...] - działki rolnej, która znajduje się w granicach obszaru analizowanego, po drugiej stronie drogi publicznej,

analiza matematyczna nie odzwierciedla stanu faktycznego, ponieważ wskaźnik powierzchni zabudowy do powierzchni działki [%] jest nieprawidłowy - brak jest wyliczenia powierzchni zabudowy wszystkich budynków istniejących na działkach.

Odwołujący nie podzielają stanowiska Wójta określającego teren ich działki jako usytuowanej w zespole zabudowy mieszkaniowej, a także terenów przeznaczonych pod taką zabudowę, gdyż teren działki nie znajduje się w zespole zabudowy mieszkaniowej i nie jest objęty planem miejscowym z przeznaczeniem pod zabudowę mieszkaniową, a Gmina O. - wieś K. nie posiada miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który umożliwiłby realizację zabudowy jednorodzinnej na działkach o małej powierzchni na terenach wiejskich.

Ponadto zarzucono, że w uzasadnieniu decyzji Wójt wskazał nieprawidłowo przeznaczenie działki nr [...], gdyż decyzją o warunkach zabudowy z dnia [...] r., nr [...] działka ta zmieniła przeznaczenie z funkcji rolnej na mieszkaniową jednorodzinną, na której trwają roboty budowlane przy wznoszeniu budynku.

Skarżący podnieśli również, że obsługa komunikacyjna na obszarze przedmiotowej działki zostanie rozwiązana na etapie projektowym przez uprawnionego projektanta branży drogowej, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690).

Wydanie decyzji o warunkach zabudowy zgodnie z treścią złożonego wniosku zdaniem skarżących umożliwi właściwe zorganizowanie całości gospodarczej posiadanych użytków rolnych i leśnych o powierzchni [...] ha, podkreślając przy tym, że ich prawa i obowiązki wynikające ze statusu rolnika zostały potwierdzone decyzją Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego Placówki Terenowej w T. w [...] r.

Skarżący zwrócili również uwagę, że w obszarze analizowanym, z trzech stron otaczających ich nieruchomość, teren ma charakter rolny wraz budynkami inwentarskimi, gospodarczymi ze sprzętem rolniczym, świadczącym usługi. Działka przylega do drogi publicznej; jest możliwość podłączenia do mediów. Na załączniku graficznym została wyznaczona linia zabudowy w odległości 15,0 m od granicy nieruchomości i wobec tego zostały spełnione wszystkie warunki dla wydania decyzji o warunkach zabudowy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Zdaniem organu odwoławczego, w zaskarżonej decyzji zasadnie przyjęto, iż nie został spełniony tzw. wymóg dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.), natomiast granice obszaru analizowanego zostały określone w sposób zgodny z § 3 rozporządzenia, wobec wyznaczenia terenu wokół działki objętej wnioskiem w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszej jednak niż 50 m i na tak wyznaczonym obszarze analizowanym przeprowadzono analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Ustalono, iż w obszarze analizowanym nie znajdują się działki zabudowane w sposób pozwalający na określenie funkcji, parametrów, cech i wskaźników zabudowy oraz zagospodarowania terenu dla inwestycji wskazanej we wniosku tj. budowie budynku magazynowego płodów rolnych, usługowo-garażowego sprzętu rolniczego (700 m˛) z budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym (200 m˛). Dodatkowo, w analizie do zaskarżonej decyzji podano sposób kształtowania się parametrów zabudowy na sąsiednich działkach w zakresie: wskaźnika powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej, powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki oraz podano w jaki sposób te parametry kształtują się na działkach w obszarze analizowanym, a poprawność dokonanych wyliczeń w ocenie organu nie budzi wątpliwości.

W związku z powyższym ustalono, że planowana inwestycja nie spełnia wymogów w zakresie funkcji zabudowy (magazyny) jaki i powierzchni budynków oraz współczynnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki.

Zdaniem Kolegium prawidłowo przyjęto, że spełniony jest wymóg określony w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., bowiem przedmiotowa działka jest położona przy drodze gminnej, a uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego (art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p.) i teren inwestycji obejmuje grunty nie wymagające zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne z uwagi na klasę gruntów, a zatem spełniony jest wymóg określony w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., zgodnie z którym decyzja musi być zgodna z przepisami odrębnymi.

W ocenie Kolegium stan sprawy został dostatecznie wyjaśniony, zaś niebudzące wątpliwości ustalenie, że nie zaistniała przesłanka dla ustalenia warunków zabudowy sprawia, że decyzja podlegała utrzymaniu w mocy, gdyż przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. powinny zostać spełnione łącznie, a ustalenie, iż nie została spełniona chociażby jedna z nich, skutkuje brakiem możliwości wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy. Organ właściwy do wydania takiej decyzji zobowiązany jest wydać pozytywną decyzję, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom, wynikającym z przepisów prawa oraz ma obowiązek odmówić ustalenia warunków zabudowy tylko wówczas, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej z ustawowych przesłanek, wynikających z w/w przepisu. Powyższe zdaniem Kolegium oznacza, że Wójt przyjął, iż należy wydać decyzję odmawiającą ustalenia warunków zabudowy z uwagi na brak spełnienia przesłanki tzw. dobrego sąsiedztwa.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu, organ odwoławczy wyjaśnił, iż nie stanowiły one argumentów, na których oparto się wydając niniejszą decyzję, gdyż Kolegium poinformowało strony o możliwości złożenia w trybie art. 37 § 1 i 2 k.p.a. zażalenia do organu wyższego stopnia na niezałatwienie sprawy w terminie lub na przewlekłe prowadzenie postępowania.

W ocenie Kolegium analiza została sporządzona prawidłowo, a tabela wyliczeń matematycznych służy porównaniu parametrów istniejącej zabudowy, lecz żadna ze znajdujących się w obszarze analizowanym działek, nie jest zabudowana w sposób umożliwiający kontynuację funkcji (zabudowa magazynowa) jak również umożliwiający odniesienie planowanych parametrów nowej inwestycji w zakresie powierzchni planowanego budynku magazynowego (700 m˛).

W skardze do sądu A. W. - P. oraz M. P. wnieśli o uchylenie decyzji organu I i II instancji, zarzucając:

1) naruszenie prawa materialnego tj. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez nieuwzględnienie wszystkich działek z obszaru analizowanego,

2) naruszenie przepisów prawa procesowego (art. 77 § 1 k.p.a.) tj. obowiązku zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego poprzez pominięcie części zabudowy w obszarze analizowanym,

3) naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 107 § 3 k.p.a., poprzez pominięcie istniejącego sposobu zagospodarowania w obszarze analizowanym; brak przeprowadzenia wnikliwej analizy funkcji oraz cech zabudowy przedmiotowego terenu skutkujące przyjęciem, iż planowane zamierzenie znajduje się w obszarze zabudowy jednorodzinnej,

4) naruszenie podstawowych zasad postępowania, tj. art. 6 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie interesu faktycznego i prawnego skarżących w zestawieniu z zasadą dobrego sąsiedztwa, nieuwzględnienie przez organ II instancji przepisów powszechnie obowiązującego prawa,

5) naruszenie podstawowych zasad postępowania tj. art. 7 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie interesu społecznego, prawnego oraz faktycznego skarżących, poprzez błędne i niepełne ustalenia faktyczne w postępowaniu administracyjnym poprzedzającym wydanie decyzji,

6) naruszenie podstawowych zasad postępowania tj. art. 8 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie interesu faktycznego i prawnego skarżącego zgodnie z zasadami dobrego sąsiedztwa, błędne ustalenia dotyczące warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego opierające się na niepełnym i niedokładnym ustaleniu stanu faktycznego, nieuwzględnienie interesu społecznego i prawnego odwołujących,

7) naruszenie podstawowych zasad postępowania tj. art. 11 k.p.a., poprzez wydanie decyzji z niepełnym i niedokładnym ustaleniem stanu faktycznego w jej uzasadnieniu.

Uzasadniając podniesione zarzuty, skarżący podkreślili, że wniosek z dnia [...] r. obejmował zabudowę siedliskową dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, magazynowego przechowywania płodów rolnych, usługowo - garażowego sprzętu rolniczego dla prowadzonej przez nich działalności rolniczej.

Skarżący podobnie jak w odwołaniu, ponownie wskazali, że w obszarze analizowanym, z trzech stron przedmiotowej nieruchomości teren ma charakter rolny wraz budynkami inwentarskimi i gospodarczymi ze sprzętem rolniczymi. Działka przylega do drogi publicznej; jest możliwość podłączenia do mediów. Na załączniku graficznym decyzji organu I instancji została wyznaczona linia zabudowy w odległości 15,0 m od granicy nieruchomości.

Wobec powyższego w ocenie skarżących zostały spełnione wszystkie warunki wynikające z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. dla wydania decyzji o warunkach zabudowy.

Ponadto skarżący zarzucili, że organy obu instancji opierały się na niekompletnym i niewłaściwym materiale dowodowym, co znalazło potwierdzenie w wykonanej nierzetelnej analizie, na podstawie której wydano decyzję, ponieważ kontrola prawidłowości wykonania analizy stanu faktycznego (niezgodnego z rzeczywistością), powinna zostać przeprowadzona w oparciu o przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, czego – w ocenie skarżących - organy administracji nie dopełniły.

Analiza obszaru stanowiąca podstawę do wydania decyzji organu I i II instancji zdaniem skarżących sporządzona została niewłaściwie, gdyż tabela tematyczna nie uwzględnia wszystkich działek z obszaru graficznego analizowanego obszaru i opisu, a w granicach obszaru analizowanego znajduje się zabudowa siedliskowa i działki rolne nie uwzględnione w tabeli.

Ponadto wskazano, ze analiza została wykonana na nieaktualnej mapie terenu stanowiącej załącznik do decyzji, która nie uwzględnia istniejącej zabudowy, bowiem przy granicy z działką skarżących znajdują się budynki niemieszkalne, nie uwzględnione na mapie.

Skarżący zwrócili tez uwagę, że w decyzji nie uwzględniono działki nr [...] - działki rolnej, która znajduje się w granicach obszaru analizowanego, po drugiej stronie drogi publicznej, a analiza matematyczna nie odzwierciedla stanu faktycznego, gdyż wskaźnik powierzchni zabudowy do powierzchni działki [%] jest nieprawidłowy (brak jest wyliczenia powierzchni zabudowy wszystkich budynków istniejących na działkach).

Skarżący nie podzielają stanowiska organu pierwszej instancji określającego teren ich działki usytuowanej w zespole zabudowy mieszkaniowej, a także terenów przeznaczonych pod zabudowę, ponieważ teren działki nie znajduje się w zespole zabudowy mieszkaniowej i nie jest objęty planem miejscowym z przeznaczeniem pod zabudowę mieszkaniową.

Zasugerowanie się przy odmowie wydania decyzji przez organ pierwszej instancji wyłącznie zabudową jednorodzinną, która wprowadzona została na teren rolny niezgodnie z ustawą z 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przy braku miejscowego planu, w przekonaniu skarżących budzi uzasadnione wątpliwości, gdyż teren ten nie stanowił kontynuacji istniejącej zabudowy - osiedla mieszkaniowego jednorodzinnego, przy czym – jak podnieśli skarżący - celowym działaniem organu pierwszej instancji było pominięcie ich jako strony w prowadzonych postępowaniach administracyjnych tj. związanych z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy i podziale terenu rolnego na działki o małej powierzchni wyłącznie pod domki jednorodzinne. Zaniechanie tego obowiązku zdaniem stron spowodowało, że Wójt zburzył ład przestrzenny, zasadę dobrego sąsiedztwa oraz naruszył interes prawny rolników wynikający z obowiązujących przepisów prawnych (art. 28 k.p.a.), co spowodowało w chwili obecnej brak możliwości zagospodarowania terenu zgodnie z jego funkcją wiodącą na terenie gminy - rolną.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z dnia [...] r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066), art. 3 i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej jako: "p.p.s.a.", sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności zaskarżonego aktu, czyli ocenia jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty jego podjęcia, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uchylenie decyzji lub postanowienia przez sąd administracyjny następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a.) oraz naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.). Natomiast w przypadku gdy skarga nie jest zasadna w oparciu o art. 151 p.p.s.a. sąd skargę oddala.

Przedmiotem badania Sądu w niniejszej sprawie jest zgodność z prawem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy O. z dnia [...]., którą to decyzją Wójt odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku magazynowego płodów rolnych, usługowo - garażowego sprzętu rolniczego z budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym na działce nr [...], położonej w miejscowości K. z możliwością zbliżenia na odległość 1,5 m do granic sąsiednich działek z uwagi na fakt, iż planowana inwestycja koliduje z funkcją oraz parametrami istniejącej na tym terenie zabudowy.

Stosownie do art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.) wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest wówczas, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; teren ma dostęp do drogi publicznej; istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 i decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

W orzecznictwie wielokrotnie zwracano uwagę, że celem tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, jako takiego ukształtowania przestrzeni, który tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Konsekwentnie podkreśla się, że powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej, obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej.

Formułując powyższe uwagi nie sposób jednak nie zauważyć, że organ odwoławczy nie wyjaśnił, czy w ogóle w niniejszej sprawie, zasada dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.) miałaby zastosowanie, skoro z art. 61 ust. 4 u.p.z.p. jednoznacznie wynika, że przepisów ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku, gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Wprawdzie organ I instancji zwrócił uwagę, że nie został wykazany fakt bycia rolnikiem, gdyż z posiadanych danych w ewidencji z archiwum jednostki rejestrowej Starostwa Powiatowego w T. oraz z ewidencji referatu podatków Urzędu Gminy w O. wynika, że skarżący są właścicielami gruntów o powierzchni [...] ha, jednak okoliczność ta, jakkolwiek o istotnym dla rozstrzygnięcia charakterze, nie została w żaden sposób zweryfikowana przez organ odwoławczy wobec podnoszonej przez skarżących w odwołaniu informacji, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy zgodnie z treścią złożonego wniosku umożliwi właściwe zorganizowanie całości gospodarczej posiadanych użytków rolnych i leśnych o powierzchni [...] ha. W odwołaniu skarżący wskazali przy tym, iż ich status (jako rolników) wynika też z konkretnego dokumentu - decyzji Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego Placówki Terenowej w T. z [...] r.

Powyższe koresponduje z wyjaśnieniami skarżących złożonymi na rozprawie w dniu [...] r., wskazującymi, iż nie mogą się zgodzić z tym, że posiadając działkę rolną, nie mogą zrealizować inwestycji o charakterze rolnym, posiadając poza wymienioną we wniosku, także inne działki rolne m.in. w Z. B. , M. k. L. oraz w B..

Rozpatrzenie wniosku w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku magazynowego płodów rolnych, usługowo - garażowego sprzętu rolniczego z budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym na działce nr [...] winno zmierzać do rozpatrzenia przesłanek z art. 61 ust. 4 u.p.z.p. ze względu na zawarty w aktach sprawy opis inwestycji, wskazujący na jej charakterystykę oraz jednoznaczne i konsekwentne wskazania inwestorów w tym zakresie.

Warto zaznaczyć, że zgodnie z § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588 ze zm.; dalej: rozporządzenie) przez zabudowę zagrodową należy rozumieć w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych. W orzecznictwie uważa się, że "średnia powierzchnia gospodarstwa rolnego danej gminy" dotyczy gminy, na terenie której ma być realizowana zabudowa, jednak owo porównanie z nią ma dotyczyć "powierzchni gospodarstwa rolnego, która jest z zabudową związana". Owo związanie, należy rozumieć funkcjonalnie, co oznacza, że sama zabudowa zagrodowa nie musi znajdować się na tym samym gruncie, którego areał i produkcja rolna, ogrodnicza, czy hodowlana związane są z tą zabudową. To nie oznacza, że powierzchnia gospodarstwa rolnego związana z zabudową w rozumieniu tego przepisu musi być położona w tej samej gminie, na terenie której planowana jest zabudowa. Konieczne jest zatem dokonanie indywidualnej oceny, jakie gospodarstwo rolne związane jest z planowaną zabudową, czy ta zabudowa pełni funkcję zabudowy zagrodowej dla tego gospodarstwa rolnego oraz jaki jest związek poszczególnych części gospodarstwa rolnego położonych w różnych gminach.

Oczywiste jest, że dla tej oceny istotne znaczenie ma nie tylko rodzaj prowadzonej produkcji rolnej, ale także odległości między poszczególnymi częściami gospodarstwa rolnego. Dla przyjęcia, że poszczególne grunty stanowią jedno gospodarstwo rolne nie ma decydującego znaczenia ich wzajemne położenie, a więc to czy tworzą one zwarty kompleks, czy też są rozproszone, czy znajdują się w granicach administracyjnych jednej lub kilku gmin. Istotne jest bowiem ich funkcjonalne powiązanie, które pozwala na stwierdzenie, że stanowią one zorganizowaną całość gospodarczą. W każdej sprawie konieczne jest dokonanie indywidualnej oceny, jakie gospodarstwo rolne związane jest z planowaną zabudową, czy ta zabudowa pełni funkcję zabudowy zagrodowej dla tego gospodarstwa rolnego oraz jaki jest związek poszczególnych części gospodarstwa rolnego położonych na różnych nieruchomościach. Zabudowa zagrodowa to inaczej siedlisko, czyli funkcjonalnie zorganizowane w ramach jednego podwórka zabudowania o charakterze gospodarczym (produkcyjnym) oraz mieszkaniowym służące prowadzeniu gospodarstwa rolnego (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia [...] r., sygn. akt II SA/Bd 195/15).

W przypadku ustalenia zaś, że powierzchnia posiadanego przez inwestora gospodarstwa rolnego nie przekracza średniej wielkości gospodarstw na terenie gminy, brak będzie podstaw prawnych do ustalenia warunków zabudowy w ramach zagrody rolnej, co tym samym będzie wiązało się z koniecznością przeprowadzenia analizy o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Podkreślić natomiast trzeba, że art. 64 ust. 4 u.p.z.p. dotyczy wyłącznie przepisów ust. 1 pkt 1, co oznacza - w przypadku jego zastosowania - konieczność badania pozostałych warunków stanowiących przesłankę uzyskania decyzji. Dokonane w cytowanym przepisie wyłączenie w odniesieniu do zabudowy zagrodowej, stosowania tzw. zasady dobrego sąsiedztwa unormowanej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oznacza, w dalszej kolejności, wyłączenie stosowania przepisów rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku m.p.z.p. – a co za tym idzie – również sporządzania analizy architektoniczno-urbanistycznej, skoro jest o niej mowa wyłącznie w rozporządzeniu, a nie w samej ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Reasumując stwierdzić należy, że nie można zaakceptować bezkrytycznego i pozbawionego weryfikacji stanowiska organu odwoławczego w niniejszej sprawie, akceptującego w całości decyzję organu I instancji, pomimo wyraźnego zgłoszenia przez odwołujących zarzutu odnoszącego się do okoliczności mającej istotne znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy tj. posiadania przez skarżących gospodarstwa rolnego. Takie postępowanie stanowi w ocenie sądu istotne naruszenie przepisów postępowania przez organ administracyjny wobec braku pogłębionej weryfikacji w kontekście spełniania przez skarżących przesłanek określonych przepisem art. 61 ust. 4 u.p.z.p. W stanie faktycznym niniejszej sprawy niezbędnym jest zwrócenie uwagi na art. 7 k.p.a, w myśl którego w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powołany przepis formułuje naczelną zasadę postępowania jaką jest zasada prawdy obiektywnej, której realizacja ma ścisły związek z zasadą praworządności oraz wywiera zasadniczy wpływ na ukształtowanie całego postępowania administracyjnego, obligując organ administracji publicznej do wyczerpującego zbadania okoliczności faktycznych związanych z daną sprawą, na podstawie wszelkich dostępnych dowodów. Z zasady tej wynika między innymi rozwijany w art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek organu administracji publicznej określenia w każdej sprawie z urzędu jakie dowody są konieczne do wyjaśnienia stanu faktycznego, ich poszukiwania oraz realizacji.

Konkludując wobec stwierdzonego naruszenia przepisów postępowania (art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a.) oraz prawa materialnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku o uchyleniu zaskarżonej decyzji, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a.

W ponownym postępowaniu organ winien uzupełnić postępowanie dowodowe w zakresie posiadania przez skarżących gospodarstwa rolnego i możliwości wypełniania przez planowaną inwestycję funkcji zabudowy zagrodowej.

O zwrocie kosztów postępowania od organu solidarnie na rzecz skarżących orzeczono zgodnie z art. 200 p.p.s.a. biorąc pod uwagę wysokość wniesionego wpisu.