Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 767/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-10-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6164 Wspólnoty gruntowe
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 23, art. 26 ust. 1
journal: Dz.U. 1963 nr 28 poz 169
law: Ustawa z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędziowie NSA Małgorzata Dałkowska-Szary del NSA Jerzy Stankowski (spr.) Protokolant asystent sędziego Anna Armińska po rozpoznaniu w dniu 6 października 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych Burmistrza Miasta i Gminy S. oraz Spółki [...] z siedzibą w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 8 grudnia 2014 r. sygn. akt II SA/Gl 768/14 w sprawie ze skargi Spółki [...] z siedzibą w S. na akt Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na zbycie nieruchomości oddala skargi kasacyjne.


UZASADNIENIE

W niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 8 grudnia 2014 r., II SA/Gl 768/14. Wyrokiem tym Sąd – na skutek skargi Spółki [...] w S. (zwana dalej "Spółką" lub "skarżącą") – stwierdzono nieważność aktu Burmistrza Miasta i Gminy w S. (zwany dalej "Burmistrzem") z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na zbycie nieruchomości.

Powyższy akt wydany został w następującym stanie faktycznym.

Wnioskiem z dnia 6 października 2011 r., działając na podstawie art. 26 ust. 1 i 4 ustawy z 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. Nr 28, poz. 169 ze zm. – dalej "u.z.w.g."), Zarząd Spółki zwrócił się do Burmistrza o wyrażenie zgody na sprzedaż B. O. działki gruntu nr [...] o powierzchni 1422 m2, stanowiącej własność Spółki. Do wniosku dołączono m.in. odpis uchwały Ogólnego Zebrania Członków Spółki z dnia 25 kwietnia 2010 r. w sprawie wyrażenia zgody na sprzedaż oraz odpis części stron protokołu odbytego w tym dniu ogólnego zebrania członków Spółki, na którym wymieniona uchwała została podjęta.

Pismem z dnia [...] listopada 2011 r., [...] Burmistrz odmówił wyrażenia zgody na zbycie działki. W uzasadnieniu podniósł, iż analiza trybu postępowania przy podejmowaniu uchwały Ogólnego Zebrania z dnia 25 kwietnia 2010 r. w sprawie wyrażenia zgody na sprzedaż działki gruntu B. O., daje podstawę do stwierdzenia, że nie został zachowany należyty tryb postępowania. W tym względzie organ nadzoru zwrócił między innymi uwagę, że z załączonego do wniosku protokołu z Ogólnego Zebrania wynika, iż obecnych na sali uprawnionych do głosowania na zebraniu było 59 osób. Tymczasem uchwały na zebraniu, w tym wymieniona uchwała, według protokołu były podejmowane różną ilością głosów (47, 36, 37,35). Protokół zawiera też stwierdzenia, że uchwały zapadały "jednogłośnie", bez wskazania wyniku głosowania, odzwierciedlającego proporcje głosów "za" i "przeciw". Odnośnie merytorycznej oceny możliwości zbycia działki gruntu, organ opierając się na prawomocnej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 1998 r. stwierdził, iż nie wydano decyzji na podstawie art. 8 u.z.w.g., jak również brak podstaw prawnych do jej wydania. Stanowi to przeszkodę dla obrotu prawnego nieruchomością określoną uchwale.

Kolejnym pismem z dnia 5 grudnia 2011 r. Spółka wezwała Burmistrza do usunięcia naruszenia prawa polegającego na odmowie udzielenia zgody na zbycie nieruchomości na rzecz B. O. Odnosząc się do sformułowanych przez organ nadzoru zastrzeżeń dotyczących poprawności podjęcia uchwał w Ogólnym Zebraniu Członków w dniu 25 kwietnia 2010 r. Spółka uznała, że są one pozbawione podstaw prawnych. Podniosła też, że jej zdaniem nie budzi wątpliwości, iż działka nr [...] położona w S. wpisana jest, jako własność Spółki, do rejestru gruntów od daty jego założenia. Wpis dokonany został z urzędu. Zgodnie z prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 28 lipca 2011 r., II SA/Gl 306/11, jest to wystarczający dowód własności wymienionej działki.

W odpowiedzi na wezwanie pismem z dnia [...] grudnia 2011 r., [...] Burmistrz podtrzymał stanowisko wyrażone w piśmie z dnia [...] listopada 2011 r. co do nieprawidłowości wynikających z przedłożonego mu protokołu.

Pismem z dnia 20 stycznia 2012 r. Spółka wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę domagając się stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu. W uzasadnieniu przywołała argumenty podniesione w kierowanym do organu wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa.

Po rozpatrzeniu skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach prawomocnym wyrokiem z dnia 25 czerwca 2012 r., II SA/Gl 341/12 stwierdził nieważność zaskarżonego aktu nadzoru. Sąd w pierwszej kolejności przesądził, że zgoda organu wyrażana na podstawie art. 26 ust. 1 u.z.w.g. nie jest wyrażana w formie decyzji administracyjnej, lecz stanowi inny akt podejmowany w sprawach z zakresu administracji publicznej wymieniony w art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej "P.p.s.a.").

Dokonując natomiast merytorycznej oceny zaskarżonego aktu Sąd wskazał, że zgodnie z art. 26 ust. 1 u.z.w.g. zbycie, zamiana, jak również przeznaczenie na cele publiczne lub społeczne wspólnot gruntowych lub ich części oraz zaciąganie pożyczek pieniężnych przez spółkę może nastąpić tylko za zgodą właściwego wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Podstawę aktu wyrażającego taką zgodę stanowi uchwała podjęta przez daną wspólnotę gruntową. Uchwała taka powinna stanowić potwierdzenie treści wyników głosowania zapisanego w protokole zebrania członków wspólnoty. Jeśli natomiast uchwała jest niezgodna z przebiegiem głosowania to nie może ona stanowić podstawy przyznania nieruchomości stanowiących własność wspólnoty gruntowej. W ocenie Sądu prawidłowo zatem Burmistrz nie ograniczył się do automatycznej akceptacji przedłożonej mu uchwały, lecz podjął próbę analizy prawidłowości głosowania udokumentowanego protokołem z Ogólnego Zebrania Członków Spółki. Sąd stwierdził jednak, że zaskarżony akt podjął bez należytego zbadania i rozważenia wszystkich okoliczności sprawy.

Sąd wskazał, iż żaden przepis nie wymaga, aby w protokole z głosowania wyjaśniać dlaczego nie wszyscy obecni na początku zebrania wzięli udział w głosowaniu, zwłaszcza, że udział w głosowaniu nie stanowi obowiązku osoby uprawnionej. Zdaniem Sądu wbrew twierdzeniom organu zdaje się nie budzić też wątpliwości zakwestionowany przez Burmistrza fragment protokołu, który podaje wyniki głosowania. Jak wynika to z akt sprawy głosowanie zostało przeprowadzone w trakcie zebrania zwołanego w II terminie (§ 11 ust. 4 Statutu Spółki) kiedy to nie obowiązywał wymóg quorum, a uchwały przyjmowane były zwykłą większością głosów. Sąd nie uwzględnił także drugiego z zarzutów sformułowanych w akcie Burmistrza podnoszącego, iż na przeszkodzie udzielenia zgody na zbycie nieruchomości stoi brak decyzji, o której mowa w art. 8 u.z.w.g. Zdaniem Sądu na mocy art. 11 u.z.w.g., dla nieruchomości stanowiących wspólnotę gruntową nie prowadzi się bowiem ksiąg wieczystych. Stąd treść ewidencji gruntów stanowi zasadniczy dowód przy ustalaniu tytułu prawnego do nieruchomości, do której rości sobie prawa wspólnota gruntowa.

Dalej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zaznaczył, że Burmistrz nie zbadał czynności Zarządu Spółki warunkujących prawidłowe zwołanie zebrania w I i II terminie oraz przystąpienie do głosowania. Nie zbadał bowiem, czy o terminie zebrania prawidłowo powiadomiono wszystkich bez wyjątku członków Spółki. Akta sprawy nie zawierają w tej mierze żadnych dowodów, brak także dowodów na to by organ wezwał Zarząd do wykazania, iż wszyscy członkowie Spółki zostali skutecznie powiadomieni. Brak nawet aktualnej w dacie zebrania listy wszystkich członków Spółki. Zdaniem Sądu w konsekwencji Burmistrz powinien ponownie, w sposób pogłębiony, zbadać zarówno formalną poprawność podjętej przez Spółkę uchwały, jak też merytoryczną dopuszczalność wyrażenia zgody na zbycie przedmiotowej nieruchomości (biorąc pod uwagę treść aktualnych danych w ewidencji gruntów).

Po wydaniu tego wyroku, w piśmie z dnia 13 grudnia 2013 r. Spółka wniosła o ponowne rozpatrzenie jej wniosku z dnia 19 lipca 2012 r. i wyrażenie zgody na sprzedaż na rzecz B. O. części działki nr [...] o pow. 1422 m2. W piśmie powołano się na kolejną uchwałę podjętą przez Ogólne Zebranie Członków Spółki w dniu 21 kwietnia 2013 r. w przedmiocie wyrażenia zgody na sprzedaż wymienionej nieruchomości, o którym członkowie spółki zostali powiadomieni przez pocztę listami poleconymi. Zawiadomienia zawierały szczegółowy program zebrania, w tym informację o planowanym podjęciu uchwały w sprawie wyrażenia zgody na sprzedaż nieruchomości przez potwierdzenie w tym względzie "woli Spółki" wyrażonej we wcześniejszej uchwale.

Po rozpatrzeniu powyższego wniosku Burmistrz zaskarżonym aktem z dnia [...] marca 2014 r., [...] odmówił wyrażenia zgody na sprzedaż przez Spółkę nieruchomości objętej postępowaniem. Uzasadniając odmowę zakwestionował prawidłowość zwołania Ogólnego Zebrania Członków Spółki w dniu 21 kwietnia 2013 r. oraz ważność podjętej na tym zebraniu uchwały o wyrażeniu zgody na sprzedaż nieruchomości przez Spółkę. Zdaniem organu nadzoru przedłożone przez Spółkę dokumenty nie dają podstawy do przyjęcia, że o terminie Ogólnego Zebrania w dniu 21 kwietnia 2013 r. byli powiadomieni prawidłowo bez wyjątku wszyscy członkowie Spółki. Przedłożone przez Zarząd Spółki dokumenty nie potwierdzają tego faktu jednoznacznie. Zgodnie z § 7 Statutu Spółki, prawo do udziału w obradach ogólnych zebrań członków Spółki ma statutowo zagwarantowane każdy członek. Aby mógł z niego skorzystać musi być prawidłowo zawiadomiony o terminie zebrania oraz o treści uchwał, które mają być rozpatrywane na zgromadzeniu ogólnym.

Burmistrz wyjaśnił, że zarząd Spółki o terminie zebrania zawiadomił członków Spółki poprzez doręczenie zawiadomień z pośrednictwem Poczty Polskiej. W konsekwencji ocenę prawidłowości tych zawiadomień należało dokonać na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W tym względzie organ podzielił stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach zawarte w nieprawomocnym wyroku z dnia 13 września 2013 r., II SA/Gl 883/13. W świetle treści tego wyroku – zdaniem Burmistrza – nie ma wystarczających racji Zarząd Spółki twierdząc, że sposób doręczeń zawiadomień o terminie ogólnego zebrania członków Spółki należy, przy braku przepisów regulujących tę kwestię, wyinterpretować z przepisów Kodeksu spółek handlowych, w tym art. 238 § 1. Zgodnie z przepisami K.p.a., pisma doręcza się stronie za pokwitowaniem (art. 39 K.p.a. i art. 40 § 1 K.p.a.), w przypadku osób fizycznych w miejscu ich zamieszkania lub w miejscu pracy (art. 42 § 1 K.p.a.). W sytuacji zmiany adresu zamieszkania i zaniedbania obowiązku zawiadomienia o tym fakcie organu, doręczenie pisma pod dotychczasowy adres ma skutek prawny (art. 41 §1 i 2 K.p.a.).

Wobec tego, dowodem potwierdzającym fakt prawidłowego zawiadomienia wszystkich członków Spółki o zebraniu ogólnym, powinny być otrzymane z Poczty potwierdzenia odbioru pism. Tymczasem Zarząd Spółki tych potwierdzeń nie przedłożył, informując w piśmie z dnia 24 lutego 2014 r. L.dz. [...], że istnieje możliwość żądania wykazania przez Pocztę faktu potwierdzenia odbioru przesyłki poleconej przez osobę uprawnioną w przypadku podniesienia przez członka, który nie uczestniczył w zebraniu, zarzutu niedoręczenia zawiadomienia o Ogólnym Zebraniu w dniu 21 kwietnia 2013 r. Burmistrz zaznaczył, że w tej sytuacji rozpatrzył sprawę sprzedaży gruntu stanowiącego część działki nr [...] na podstawie posiadanych dokumentów, a w szczególności odpisu dowodów nadania przesyłek poleconych (18 kart). Dowody te potwierdzają fakt skorzystania z usług Poczty przy wysyłaniu przesyłek zawierających zawiadomienia oraz dostarczają informacji, którym członkom z imienia i z nazwiska została wysłana przesyłka. Nie pozwalają jednak w pełni (z wyjątkiem 8 przypadków) na stwierdzenie, które z doręczeń było skuteczne, a które nie i z jakiego powodu.

Organ wskazał dalej, że wykaz osób widniejących w dowodach nadania przesyłek Burmistrz pokrywa się z wykazem osób figurujących na "Liście członków". Istnieje jednak niezgodność adresów widniejących na tych dokumentach z adresami zamieszkania figurującymi w dacie 21 kwietnia 2013 r. w prowadzonej przez gminny organ ewidencji ludności. Dotyczy to osób ujętych w pozycjach z listy o numerach: 10, 24, 28, 35, 53, 64, 80, 97, 100, 109, 124, 137, 143, 146, 159, 165, 167. Niektóre adresy są nieaktualne od wielu lat, o czym Zarząd Spółki wiedział, w sytuacji gdy korespondencja wracała z adnotacją "wyjechał". Prowadzi to do wniosku, że nie wszyscy członkowie Spółki zostali prawidłowo powiadomieni o terminie ogólnego zebrania. Zawiadomienia o tym zebraniu nie spełniały też zdaniem Burmistrza wymogu poinformowania członków Spółki o treści podejmowanych na Ogólnym Zebraniu uchwał. Z zawiadomienia wynika, że punktem 14 zebrania będzie "odniesienie się (potwierdzenie) do uchwał o zgodzie OZCzS na sprzedaż działek gruntu" na rzecz wskazanych osób, w tym B. O. Z treści tej nie wynika jednak których działek dotyczy sprzedaż. Treść wskazuje co najwyżej ich nabywców. Zdaniem Burmistrza działek tych nie można też ustalić na podstawie "Protokołu z Ogólnego Zebrania Członków Spółki [...] w S. odbytego w dniu 21 kwietnia 2013 r.". W pkt XI Protokołu zawarte są jedynie wyjaśnienia co do potrzeby potwierdzenia podjętych w przeszłości uchwał w sprawie sprzedaży działek, m.in. B. O. Brak w nim natomiast wzmianki, że zostały one odczytane.

O istotnej wadliwości uchwały decyduje zdaniem Burmistrza sposób przeprowadzenia głosowania, tj. łączne glosowanie nad 8 uchwałami, co wynika jednoznacznie z punktu XI Protokołu. Ogólne Zebranie, podejmując kilka uchwał w sprawie sprzedaży, powinno przeprowadzić osobne głosowanie nad każdą z uchwał. Wyrażenie zgody na sprzedaż kilku działek, kilku podmiotom, wymaga odrębnego głosowania. Łączne przeprowadzenie głosowania nad kilkoma uchwałami w sprawie zbycia nieruchomości wspólnot gruntowych, bez przedstawienia konkretnej ich treści, bez dyskusji nad nimi, jest obarczone błędem skutkującym ich nieważność.

W ocenie organu nawet przy założeniu, że powyższy sposób głosowania jest możliwy, musiałaby zapaść odrębna uchwała w sprawie zmiany zasad glosowania nad uchwałami. W protokole brak jest natomiast wyraźnej o jej podjęciu adnotacji co oznacza, że nie została ona uchwalona. W konsekwencji należało przyjąć, że uchwała podjęta w sprawie sprzedaży nieruchomości B. O. nie może wywrzeć jakichkolwiek skutków prawnych.

Dalej organ nadzoru stwierdził, że dokonując oceny zasadności zbycia nieruchomości, wziął pod uwagę faktyczny brak decyzji wydanej na podstawie art. 8 ust. 1 u.z.w.g., ustalającej, które nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową. Istnienie takiej decyzji nie zostało w dotychczasowych postępowaniach przesądzone. Dlatego też dla wykazania, że objęta postępowaniem nieruchomość stanowi własność Spółki konieczne jest wystąpienie do sądu powszechnego o wydanie w tym przedmiocie ustalającego orzeczenia.

W wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa Spółka zarzuciła niekonsekwencję w stanowisku organu nadzoru, który z jednej strony zakwestionował własność Spółki w odniesieniu do objętej postępowaniem działki, a z drugiej strony przy podejmowaniu aktu kierował się przepisami u.z.w.g. Spółka podniosła, że nie ma statusu organu administracji publicznej i dlatego przepisy K.p.a. do jej działania nie mają zastosowania. Dalej Spółka zarzuciła, że wysłanie zawiadomień o zebraniu członków Spółki listami poleconymi oznacza, że były one doręczone za potwierdzeniem odbioru i to w sytuacji, gdy wystarczyło dokonać zawiadomienia przesyłką zwykłą. Od woli Ogólnego Zebrania zależy sposób podejmowania uchwał. Zebranie może zatem zdecydować o łącznym głosowaniu nad kilkoma sprawami, również w sytuacji gdy dochodzi do potwierdzenia konkretnych uchwał podjętych na wcześniejszym Zebraniu.

W odpowiedzi na to wezwanie Burmistrz Miasta i Gminy S. w piśmie z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] podtrzymał dotychczasowe stanowisko.

W skardze do sądu administracyjnego na opisany wyżej akt Spółka wniosła o jego uchylenie i o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. Podniosła, że załatwiony zaskarżonym aktem nadzoru jej wniosek z dnia 16 grudnia 2013 r. został złożony w odmiennym stanie faktycznym niż wcześniejszy wniosek z 19 lipca 2012 r. Spółka podjęła bowiem wcześniej czynności uwzględniające wskazówki zawarte w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach w innych, lecz podobnych sprawach. Rozpatrując ten wniosek Burmistrz mógł zatem ewentualnie skorzystać, na zasadzie ostrożnej analogii, z treści prawomocnych wyroków II SA/Gl 340/12 i II SA/Gl 341/12. Powinien zatem uwzględnić, że w dniu 21 kwietnia 2013 r. odbyło się Ogólne Zebranie Członków Spółki, zwołane przy pomocy zawiadomień wysłanych przesyłkami poleconymi. Zawiadomienie o zebraniu zawierało szczegółowy program zebrania, w tym informację o planowanym podjęciu uchwały w sprawie potwierdzenia woli Spółki odnośnie zbycia na nieruchomości Spółki, zgodnie z uchwałą dostarczoną Burmistrzowi łącznie z wnioskiem z dnia 19 lipca 2012 r. Zgodnie też z tym zawiadomieniem Zebranie Ogólne z dnia 21 kwietnia 2013 r. potwierdziło w całości uchwałę z dnia 22 kwietnia 2012 r. w "sprawie wyrażenia zgody na sprzedaż części działki gruntu B. O.".

Spółka przedstawiła dowód na zawarcie przez Spółkę umowy z Pocztą Polską na doręczenie przesyłek poleconych zawierających zawiadomienie o zebraniu dnia 21 kwietnia 2013 r., każdemu z członków Spółki. Wyjaśniła, że zgodnie z art. 3 pkt 22 ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. Prawo pocztowe (Dz. U. z dnia 29 grudnia 2012 r., poz. 1529), w rozumieniu ustawy: "przesyłka polecona – przesyłka listowa będąca przesyłką rejestrowaną, przemieszczaną i doręczaną w sposób zabezpieczający ją przed utratą, ubytkiem zawartości lub uszkodzeniem", natomiast wedle pkt 23 tegoż artykułu: "przesyłka rejestrowana – przesyłka pocztowa przyjęta za pokwitowaniem przyjęcia i doręczana za pokwitowaniem odbioru". Poczta Polska wywiązała się z zawartej umowy w we wszystkich przypadkach. W sytuacji gdy poczta ustaliła, iż adresat wyprowadził się (4 przypadki), pisma zostały zwrócone z adnotacją "adresat wyprowadził się", w jednym przypadku na zwróconej kopercie Poczta naniosła uwagę "adresat nieznany", w pozostałych przypadkach pisma zostały zwrócone po dwukrotnym awizowaniu (3 przypadki). Żaden z członków Spółki, którzy nie uczestniczyli w Ogólnym Zebraniu z dnia 21 kwietnia 2013 r., do chwili sporządzenia skargi nie podniósł zarzutu niedoręczenia zawiadomienia o tym zebraniu. W przypadku podniesienia takiego zarzutu istnieje możliwość żądania wykazania przez Pocztę faktu potwierdzenia odbioru przesyłki poleconej przez osobę uprawnioną.

Dalej skarżąca stwierdziła, że pomimo zastosowania takiego sposobu zawiadomienia o zebraniu w dniu 21 kwietnia 2013 r. podtrzymuje reprezentowane konsekwentnie w wcześniejszych postępowaniach stanowisko, że organ nadzoru nie jest uprawniony do weryfikacji sposobu zawiadamiania Ogólnych Zebraniach. Weryfikacja skuteczności zawiadomienia członków Spółki może polegać jedynie na wykazaniu przez członka Spółki, iż nie został powiadomiony o zebraniu, a dowiedziony brak powiadomienia skutkuje nieważnością uchwał wywierających skutki prawne w sferze stosunków cywilnoprawnych, pod warunkiem, że miał wpływ na ich podjęcie. Nawet zatem gdyby hipotetycznie zostało ustalone, że któryś z członków Spółki nie został powiadomiony o Ogólnym Zebraniu z winy zarządu, to powinno jeszcze zostać wykazane, iż uchybienie to miało wpływ na wynik kwestionowanych głosowań, czego organ nadzoru nie dowiódł. W tym względzie skarżąca odwołała się do wyroku Sądu Najwyższego z dnia 8 grudnia 2011 r., IV CSK 188/11, w którym Sąd ten stwierdził, że uprawnienie do weryfikacji zgodności z prawem uchwał ogólnego zebrania członków spółki skierowanych na wywołanie skutków prawnych w sferze stosunków cywilnoprawnych, przysługuje wyłącznie członkom spółki, w ramach powództwa o ustalenie na podstawie art. 189 K.p.c. Stwierdził także, iż konieczne jest wykazanie przez członka spółki podnoszącego zarzut nieważności uchwały, że ewentualne zaniechanie zawiadomienia lub wadliwe zawiadomienie członka spółki o zebraniu miało wypływ na wynik sprawy. Sąd Najwyższy przyjął również, iż zawiadomienie członków spółki o ogólnym zebraniu w formie zwykłych przesyłek listowych, nie stanowi naruszenia prawa. Nadto Sąd Najwyższy przyjął, że brak adresu osób - członków spółki, zwalnia zarząd spółki z obowiązku ich zawiadamiania. Dlatego też o wadliwości zwołania zebrania w dniu 21 kwietnia 2013 r. nie może świadczyć okoliczność, że Zarząd Spółki, pomimo posiadania wiedzy o braku aktualnych adresów niektórych członków, wysłał zawiadomienia na ich ("stare") adresy zawarte w ewidencji gruntów.

W ocenie Spółki w świetle treści wyroku Sądu Najwyższego bezpodstawne jest też, iż zarząd spółki obowiązany jest, przy wysyłce zawiadomień o ogólnym zebraniu członków spółki, stosować przepisy K.p.a. o doręczeniach, zwłaszcza gdy weźmie się pod uwagę zarząd w żadnych okolicznościach nie ma statusu organu administracji publicznej.

Dalej skarżąca Spółka powołując się na orzecznictwo Sądu Najwyższego i stanowisko doktryny podniosła, że nawet na gruncie Kodeksu spółek handlowych dopuszcza się także inne sposoby zawiadomienia wspólników o zgromadzeniu, w tym osobiste zawiadomienie wspólnika o tymże zgromadzeniu. Jeżeli zatem nawet zwołanie zgromadzenia w sposób nie przewidziany w ustawie nie powoduje automatycznej nieważności uchwały, to tym bardziej nie powinno być tak w przypadku spółek do sprawowania zarządu nad wspólnotą, gdzie sposób zwołania zgromadzenia nie został w ustawie określony.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz wniósł o jej oddalenie. W odniesieniu do zarzutów skargi stwierdził, że w zakresie pogłębionej kontroli uchwały z dnia 21 kwietnia 2013 r. kierował się stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wyrażonym w wyroku z dnia 25 czerwca 2012 r., II SA/Gl 341/12. Podtrzymał nadto zarzut w przedmiocie nieprawidłowego przeprowadzenia głosowania na podjętą na tym zebraniu uchwałę.

Wyrokiem z dnia 8 grudnia 2014 r., II SA/Gl 768/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (obecnie zaskarżonym – uw. NSA) stwierdził nieważność aktu Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na zbycie nieruchomości.

W pierwszej kolejności Sąd wskazał, że wobec zmiany okoliczności faktycznych rozpoznając skargę Sąd nie był w zakresie zmienionego stanu związany oceną prawną zawartą w wyroku z dnia 25 czerwca 2012 r., SA/Gl 341/12.

Odnosząc się do przesłanek, które legły u podstaw odmowy wyrażenia zaskarżonym aktem przez Burmistrza w trybie art. 26 ust. 1 u.z.w.g. zgody na zbycie przez Spółkę B. O. części działki nr [...], Sąd uznał za całkowicie dowolne i pozbawione podstaw prawnych zastrzeżenia tego organu co do tego czy działka ta wchodzi w skład wspólnoty gruntowej, dla zagospodarowania której została powołana skarżąca. Sąd zaznaczył, że przesądzające znaczenie dla ustalenia prawa własności w odniesieniu do wspólnot gruntowych ma stan ujawniony w ewidencji gruntów, a to wobec faktu, że zgodnie z treścią art. 11 u.z.w.g. dla nieruchomości tych nie prowadzi się ksiąg wieczystych. Sąd kategorycznie nie podzielił zatem stanowiska, że jeżeli w ewidencji gruntów dana nieruchomość jest ujawniona jako wchodząca w skład wspólnoty gruntowej i to dla przyjęcia, że stanowi ona własność wspólnoty konieczne, względnie wskazane jest uzyskanie w tym względzie orzeczenia ustalającego sądu powszechnego. Stanowisko takie pozostaje bowiem w oczywistej sprzeczności z treścią art. 26 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1, art. 8 ust. 1 i art. 11 ustawy, a nadto przeczyłoby w jednoznaczny sposób racjonalności działania prawodawcy.

Zdaniem Sądu rację ma w tym względzie Spółka, gdy wskazuje na niekonsekwencję organu nadzoru, który w trybie art. 26 ust. 1 u.z.w.g. odmówił wyrażenia zgody na zbycie nieruchomości przy jednoczesnym stwierdzeniu, że nieruchomość ta nie stanowi wspólnoty gruntowej. W takiej zaś sytuacji nie miałby w ogóle kompetencji do orzekania w sprawie, o czym Spółkę powinien powiadomić w formie wyjaśniającego pisma.

W ślad za zarzutami skargi Sąd nie podzielił też stanowiska organu nadzoru co do nieprawidłowej treści zawiadomienia o Ogólnym Zebraniu w dniu 21 kwietnia 2013 r. Zarzut ten byłby zasadny, gdyby doszło w tym względzie do naruszenia konkretnych przepisów, czego organ nadzoru nie wykazał. Jak wynika z treści zawiadomienia o tym zebraniu, w jego pkt 14 poinformowano członków o zamiarze podjęcia uchwał w przedmiocie wyrażenia zgody na sprzedaż działek gruntu wymienionym tam podmiotom poprzez potwierdzenie uchwał podjętych już w tym względzie w konkretnych wcześniejszych, wskazanych w tym zawiadomieniu terminach. Skoro ani ze statutu ani z ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych nie wynikają w odniesieniu do zawiadomienia o ogólnym zebraniu członków spółki szczegółowe wymogi to brak jest podstaw do twierdzenia, że odnośnie zawiadomienia z dnia 3 kwietnia 2013 r. o zebraniu w dniu 21 kwietnia 2013 r. doszło do naruszenia obowiązujących przepisów skutkującego z tego względu nieważnością podjętych na tym zebraniu uchwał. Zdaniem Sądu nie zostało bowiem jednocześnie wykazane, aby zainteresowani członkowie nie mogli bliżej zapoznać się czy to już w czasie trwania Ogólnego Zebrania względnie wcześniej w siedzibie Spółki, których konkretnie działek i o jakiej powierzchni uchwały o ich sprzedaży mają dotyczyć, chociażby przez zapoznanie się z podjętymi w tym względzie wcześniejszymi uchwałami wymienionymi w zawiadomieniu.

W ocenie Sądu na akceptację nie zasługują też zarzuty Burmistrza co do sposobu głosowania w sprawach wyrażenia zgody na sprzedaż poszczególnych nieruchomości. Wbrew stanowisku organu na Ogólnym Zebraniu w dniu 21 kwietnia 2013 r. zapadła jedynie jedna uchwała, a nie kilka. Jej treścią jest zaś potwierdzenie treści wcześniejszych wymienionych szczegółowo uchwał, w których sprecyzowano w dostateczny sposób o jakie konkretnie działki gruntu chodzi. W konsekwencji należy przyjąć, że treść tych wcześniejszych uchwał objęta jest jednocześnie treścią uchwały z dnia 21 kwietnia 2013 r.

Uzupełniając Sąd przyznał, że bardziej praktyczne i przejrzyste dla członków Zebrania głosujących nad uchwałami oraz dla osób trzecich byłoby powtórzenie całej treści wcześniejszych uchwał. Nie może to jednak świadczyć o nielegalności potwierdzającej kilka wcześniejszych uchwał. Każdy z członków Zebrania miał bowiem prawo żądać odczytania treści wcześniejszych uchwał aby szczegółowo się z nimi zapoznać (gdyby z różnych względów jej nie znał lub zapomniał). Z akt nie wynika aby członkowie takiej możliwości zostali pozbawieni. Z obowiązujących przepisów nie wynika też, aby przedmiotem jednej uchwały nie mogły być różne kwestie i aby w związku z taką jej treścią niedozwolone było łączne nad nimi głosowanie. Sąd dodał, że za uchwałą głosowało 64 osoby z biorących w głosowaniu 65 osób, nikt nie głosował przeciw, jedna osoba wstrzymała się od głosu (wyciąg z protokołu Ogólnego Zebrania Członków – karta 2 akt adm.). Nie zostało też nawet podniesione, że którykolwiek z uprawnionych do korzystania ze wspólnoty wystąpił na drogę postępowania cywilnego o stwierdzenie nieważności podjętej w takim trybie uchwały.

Przechodząc dalej Sąd wyjaśnił, że nie podziela stanowiska Burmistrza dotyczącego nieprawidłowego powiadomienia o Ogólnym Zebraniu w dniu 21 kwietnia 2013 r. Zaznaczył, że nie może budzić wątpliwości stwierdzenie, że wszyscy uprawnieni do udziału we wspólnocie mają prawo brać udział w obradach ogólnych zebrań członków spółek i jako najwyższego jej organu podejmującego istotne dla Spółki i wspólnoty postanowienia. Wynika to z samej istoty wspólnot gruntowych jak i z § 7 pkt 2 Statutu skarżącej Spółki. W konsekwencji obowiązkiem zarządu jest powiadomienie członków spółki o akcie i przedmiocie obrad takich zebrań. Należy jednak w tym względzie w pierwszej kolejności podkreślić, że ani z obowiązujących powszechnie przepisów ani ze Statutu skarżącej Spółki nie wynika obowiązujący sposób dokonywania takich zawiadomień. Oznacza to zatem zdaniem Sądu dopuszczalność każdego sposobu powiadomienia, z tym jednak zastrzeżeniem, że dla celów dowodowych, zarówno dla realizacji funkcji nadzorczych przez organ wykonawczy gminy (w związku z treścią art. 23 ustawy) jak i dla zapewnienia realizacji przysługujących uprawnionym do udziału we wspólnocie praw i kontroli obciążających obowiązków powinno to nastąpić za potwierdzeniem odbioru, jakkolwiek również ta kwestia nie wynika z powszechnie obowiązujących przepisów. Za takim rozwiązaniem przemawiają jednak względy faktyczne i zasady logicznego rozumowania. Wskazując na powyższe Sąd nie podzielił też stanowiska Spółki, że zawiadomienia o Zebraniach we wspólnocie można dokonywać przez zwykłe doręczenie bez potwierdzenia odbioru.

Podsumowując powyższe Sąd stwierdził, że do zawiadomień o Zebraniach Ogólnych Spółki przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego mogły być stosowane jedynie posiłkowo.

Przenosząc powyższe na grunt sprawy Sąd zauważył, że gdy chodzi o spełnienie wymogu dokonania zawiadomień za potwierdzeniem odbioru, to wystarczające jest w tym względzie wykazanie, że zawiadomienia zostały wysłane za pośrednictwem poczty listami poleconymi. Sąd powołał się przy tym na przepisy P:rawa pocztowego (art. 3 pkt 22 i 23). Wreszcie zaznaczył, że z żadnego przepisu nie wynika przy tym, aby przy zwracaniu się do organu nadzoru o wyrażenie w trybie art. 26 ust. 1 u.z.w.g. zgody na zbycie nieruchomości Zarząd skarżącej Spółki miał obowiązek dołączyć dowody doręczenia przez pocztę zawiadomień o Zebraniu Ogólnym, na którym uchwała w tym przedmiocie została podjęta. W konsekwencji Sąd podzielił stanowisko skarżącej, że wystarczające było przedstawienie w tym względzie dowodu, że zawiadomienia o tym zebraniu zostały wysłane listami poleconymi.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących uprawnień Burmistrza Sąd nie zgodził się, że organ nie miał w ogóle uprawnień do zbadania prawidłowości Zebrania Ogólnego w dniu 21 kwietnia 2013 r. oraz do kontroli formalnej prawidłowości podjętych na tym zebraniu uchwał. W ocenie Sądu stanowisko takie przeczyłoby bowiem w oczywisty sposób (przy braku konkretnych w tym względzie odmiennych uregulowań) istocie sprawowanej przez ten organ funkcji nadzoru.

Przenosząc powyższe na okoliczności sprawy Sąd wskazał, że wątpliwości budzi dokonana przez organ ocena Organ nie zakwestionował wykazu osób figurujących na "Liście członków" jako uprawnionych do korzystania ze wspólnoty, zgodnej z wykazem osób widniejących w dowodach nadania przesyłek poleconych z zawiadomieniami o zebraniu 21 kwietnia 2013 r. W konsekwencji do rozważenia pozostawała kwestia skutków (dla ważności podjętej na tym zebraniu uchwały) wysłania niektórych zawiadomień na nieaktualne już adresy członków. Nie została ona jednak przez organ nadzoru bliżej rozważona i wyjaśniona w kontekście obowiązujących przepisów, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 c P.p.s.a. Zawarte w tym względzie w zaskarżonym akcie stwierdzenie, że "nie wszyscy członkowie Spółki zostali prawidłowo powiadomieni o terminie ogólnego zebrania" zostało w tych okolicznościach dokonane z przekroczeniem zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 K.p.a.). W dalszych wywodach Sąd szeroko wyjaśnił i opisał zasady ustalania danych członków wspólnoty gruntowej oraz odniósł się do kwestii odpowiedzialności za zapewnienie ich aktualności.

W konkluzji Sąd zaznaczył, że nawet gdyby jednak przyjąć, że z winy Zarządu skarżącej Spółki nie wszyscy jej członkowie zostali prawidłowo zawiadomieni o zebraniu z dnia 21 kwietnia 2013 r., to podzielić należy zaprezentowane w skardze stanowisko, iż nie przesądza to jeszcze na użytek sprawy o nieważności z tego uchwały z tego dnia. Uprawnienie do sformułowania takiego stwierdzenia na użytek aktu podejmowanego przez organ nadzoru w trybie art. 26 ust. 1 u.z.w.g. przysługiwałoby temu organowi jedynie w oczywistych i rażących przypadkach naruszeniach prawa przy podejmowaniu przez ogólne zebranie członków spółki uchwały o zbyciu nieruchomości wchodzącej w skład obszaru wspólnoty gruntowej, który to przypadek w niniejszej sprawie nie został w dostateczny sposób wykazany.

W końcowej części wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził, że gdyby przy ponownym rozpoznaniu sprawy Burmistrz nie znalazł dostatecznych podstaw do zakwestionowania ważności podjętej na Ogólnym Zebraniu w dniu 21 kwietnia 2013 r. uchwały o zbyciu części działki nr [...] B. O., to powinien ocenić merytorycznie wniosek Zarządu skarżącej Spółki o wyrażenie zgody na dokonanie takiej sprzedaży. W tym względzie powinien mieć na uwadze zarówno znaczenie tej nieruchomości w gospodarce wspólnoty i dla przyszłego nabywcy, dotychczasowy sposób jej wykorzystania jak i przyczyny dla których Spółka zdecydowała się na jej sprzedaż.

Skargi kasacyjne od wyroku wnieśli Burmistrz jak i Spółka.

W skardze kasacyjnej Burmistrz wystąpił o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, ewentualnie zmianę zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi. Wniósł także o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego:

1. art. 11 i art. 8 u.z.w.g. polegające na przyjęciu, iż w przypadku wspólnot gruntowych dla wykazania się tytułem prawnym do nieruchomości wystarczy wpis w ewidencji gruntów i budynków, bez potrzeby przedkładania decyzji wydanej w trybie art. 8 ust. 1 i ust. 2 u.z.w.g., pomimo, iż dane ujawnione w tejże ewidencji nie są danymi pełnymi i zostały dokonane bez podstawy prawnej;

2. art. 1, art. 9, art. 23, art. 26 u.z.w.g. oraz art. 39-46 K.p.a. poprzez przyjęcie , iż wobec wspólnoty gruntowej, w zakresie zawiadomień uprawnionych do udziału w Ogólnym Zebraniu Członków Wspólnoty nie stosuje się przepisów ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, to jest art. 39-46 K.p.a.,

3. art. 21 ust. 1 w związku z art. 20 i art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 17 maja 1989r Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 193,poz. 1287 ze.) polegające na przyznaniu mocy zaświadczającej wszystkim danym ujawnionym w ewidencji gruntów i budynków, o których mowa w art. 20, gdy tymczasem ustawa moc taką przyznaje jedynie danym określonym w art. 20 ust. 1 wśród których nie znajdują się dane dotyczące właściciela;

4. § 7 ust. 2 i § 11 ust. 11 § 12 ust. 17 Statutu Spółki [...] w S. z 26 kwietnia 1987 r.- polegające na uznaniu, iż Strona zapewniła członkom wspólnoty udział w Ogólnym Zebraniu Członków Wspólnoty w dniu 21 kwietnia 2013 r., pomimo braku dowodów doręczenia zawiadomień dla wszystkich uprawnionych oraz ze względu na niezgodność co do adresu zamieszkania jaki figuruje na liście członków, a aktualnymi adresami zamieszkania niektórych z członków wspólnoty

Wskazując na naruszenia przepisów postępowania Burmistrz stwierdził, że naruszono:

5. art. 106 § 3 P.p.s.a. polegający na oparciu ustaleń Sądu wyrokującego sprawę bez przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie niezbędnym do ustalenia, czy w rozpoznawanej sprawie została faktycznie wydania decyzja w trybie i na zasadzie art 8 ust. 1 u.z.w.g., a nadto nie dokonaniu oceny decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Z. z dnia [...] września 1995 r. umarzającej z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia wykazu osób uprawnionych do udziału we Wspólnocie Leśno-Gruntowej w S., obszaru gospodarstw przez nich posiadanych i wielkości przysługujących im udziałów, oraz ustalenia które nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową jak również statutu spółki.

Spółka [...] w S. w swej skardze kasacyjnej zaskarżyła wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 8 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Gl 768/14 w całości i wniosła o jego uchylenie w całości ora zasądzenie na jej rzecz od organu zwrotu kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie prawa materialnego:

1. art. 23 w związku z art. 26 ust. 3 i 4 u.z.w.g. przez przyjęcie, że wskazany przepis stanowi podstawę uprawniającą organ wykonawczy gminy do czynności nadzorczych nie wymienionych w ustawie;

2. art. 26 ust. 1 w związku z art. 26 ust. 3 i 4 u.z.w.g. przez przyjęcie, że pierwszy z wymienionych przepisów uprawnia organ do kontroli sposobu zawiadamiania członków Spółki o Ogólnym Zebraniu Członków.

Spółka przedstawiła też zarzuty naruszenia przepisów postępowania:

3. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez pominięcie okoliczności, że organy administracji publicznej działają na postawie przepisów prawa, tymczasem organ gminy nie wskazał na jakiej podstawie prawnej dokonał oceny ważności i skuteczności przedmiotowej uchwały Ogólnego Zebrania Członków w sprawie potwierdzenia wcześniejszych uchwał Ogólnego Zebrania Członków w sprawie zgody na zbycie nieruchomości na rzecz B. O.;

4. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie niektórych argumentów skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazał, iż postępowanie organu administracji publicznej w tym zakresie było wadliwe.

Pierwszy z wyżej wymienionych zarzutów skargi kasacyjnej Spółka skierowała przeciwko stanowisku zawartemu w uzasadnieniu wyroku, że art. 23 u.z.w.g. stanowi samodzielną podstawę "realizacji funkcji nadzorczych przez organ wykonawczy gminy". Spółka – powołując się na stanowisko przedstawicieli doktryny i orzecznictwo – zwróciła uwagę, że nadzór powinien być przez Burmistrza realizowany wyłącznie w oparciu o zasadę legalności.

Powyższe uwagi Spółki dotyczyły wywodu Sądu odnoszącego się do uprawnień organu nadzoru, w tym dotyczących oceny statutu i badania prawidłowości zwołania Ogólnego Zebrania Członków oraz kontroli formalnej podjętych na takim zebraniu uchwał.

Niezależnie spółka wywiodła, że w zaskarżonym wyroku nie uwzględniono treści art. 26 ust. 4 u.z.w.g., który wyłącza wymienioną zgodę organu gminy na zbycie nieruchomości w odniesieniu do tej części wspólnoty gruntowej, "która została wyznaczona na cele budowlane na podstawie przepisów o terenach budowlanych na obszarach wsi bądź w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego". Ponadto zgoda została także wyłączona w odniesieniu do art. 26 ust. 3 ustawy (zbycie na rzecz Skarbu Państwa lub zamiana na grunty państwowe). W dalszym wywodzie Spółka zauważyła, że nie zweryfikowano czy w sprawie art. 26 ust. 3 i 4 u.z.w.g. nie mają zastosowania do sprawy.

Skarżąca Spółka nie zgodziła się z Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gliwicach, że Burmistrz jest uprawniony do merytorycznej oceny uchwały Spółki w przedmiocie zbycia nieruchomości. W ocenie skarżącej Spółki, zważywszy na brzmienie art. 26 ust. 3 i 4 u.z.w.g., należy uznać, że w zakresie zbywania nieruchomości jest ona suwerenna. Burmistrz nie ma uprawnienia do oceny znaczenia zbywanej nieruchomości w gospodarce Spółki, a tym bardziej w gospodarce przyszłego nabywcy. Nie ma także uprawnienia do wypowiadania się odnośnie dotychczasowego sposobu jej wykorzystania jak i przyczyn, dla których Spółka zdecydowała się na sprzedaż. Udzielenie burmistrzowi kompetencji w tym zakresie skutkowałoby ubezwłasnowolnieniem osoby prawnej, która nie podlega mu organizacyjnie ani służbowo.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargi kasacyjne nie zasługują na uwzględnienie.

W skardze kasacyjnej Burmistrz przedstawia zarzut naruszenia art. 1, art. 9, art. 23, art. 26 u.z.w.g. oraz art. 39-46 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez przyjęcie, iż wobec wspólnoty gruntowej, w zakresie zawiadomień uprawnionych do udziału w Ogólnym Zebraniu Członków Wspólnoty, nie stosuje się przepisów ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, to jest art. 39-46 K.p.a. Zarzut ten jest dalej rozwinięty w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, gdzie Burmistrz wywodzi, że jego zdaniem "dowodem potwierdzającym fakt prawidłowego zawiadomienia wszystkich członków Spółki uprawnionych do udziału w Ogólnym Zebraniu, powinny być potwierdzenia odbioru pism zawierające właściwy podpis osoby kwitującej jej odbiór i do tego uprawnionej".

Powyższy zarzut nie jest trafny.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadniczą kwestią, którą należy mieć na uwadze rozważając problem trybu zawiadamiania o zebraniach członków spółek do sprawowania zarządu nad wspólnotą i do właściwego zagospodarowania gruntów wchodzących w skład tej wspólnoty (art. 14 ust. 1 u.z.w.g.) jest to, jaką sferę obowiązków w danym przypadku realizuje spółka oraz jaka jest rola organu administracji względem jej działań.

Art. 23 u.z.w.g. stanowi, że wójt (burmistrz, prezydent) pełnią nadzór nad działalnością spółki. Przepis o funkcji organu znajduje się w rozdziale 2 ustawy zatytułowanym "Zagospodarowanie" i otwiera on grupę regulacji dotyczących uprawnień odnoszących się do władczego oddziaływania na spółki do sprawowania zarządu nad wspólnotą gruntową. W art. 24 u.z.w.g. określone zostały formy nadzoru, do których zaliczyć należy takie czynności jak przedstawienie wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi) do zatwierdzenia planu zagospodarowania i regulaminu użytkowania gruntów i urządzeń spółki (art. 24 u.z.w.g.). Uprawienia nadzorcze określono także w art. 25 u.z.w.g.

Forma działania organu określona w art. 26 ust. 1 u.z.w.g. ma natomiast charakter rodzajowo zbliżony do nadzoru, jednakże – w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego – nie należy jej utożsamiać z nadzorem w ścisłym sensie, o którym mowa w art. 23 u.z.w.g. Jest to odrębna kompetencja organu, która łączy się tylko i wyłącznie z problematyką rozporządzenia wspólnotami gruntowymi (omawiany przepis art. 26 ust. 1 u.z.w.g. umiejscowiony został w kolejnym rozdziale ustawy zatytułowanym "Rozporządzenie wspólnotami gruntowymi").

Zgodnie z art. 26 ust. 1 u.z.w.g. zbycie, zamiana, jak również przeznaczenie na cele publiczne lub społeczne wspólnot gruntowych lub ich części następuje "za zgodą" organu. Należy przyjąć, że spółka występująca o zgodę powinna przedstawić organowi dokumentację pozwalającą na stwierdzenie, że dopełniono czynności pozwalających na skuteczne zbycie nieruchomości, w szczególności, że podjęto ważną uchwałę Ogólnego Zebrania w tym przedmiocie.

W świetle powyższego nie ma zatem decydującego znaczenia, w jaki sposób, względnie w jakim trybie spółka do sprawowania zarządu nad wspólnotą i do właściwego zagospodarowania gruntów (a w istocie jej organ – zarząd) zagwarantuje możliwość udziału członków spółki w zebraniu członków. Istotne jest, aby udokumentowano, że dochowany został tryb postępowania pozwalający na zbycie wspólnoty gruntowej.

Nie jest zatem trafny zarzut kasacyjny Burmistrza, który zmierza do wykazania, że do zawiadomień o Ogólnym Zebraniu należało stosować Kodeks postępowania administracyjnego, a co za tym idzie, bezwzględnie doręczyć zawiadomienia za pokwitowaniem adresata. Tak daleko idące wymogi nie wynikają bowiem z przepisów prawa.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej Burmistrza stwierdzić należy, że również nie są one zasadne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny trafnie wskazał, że w przypadku wspólnot gruntowych dane ewidencyjne stanowią punkt wyjścia dla oceny własności gruntów. Podkreślić bowiem trzeba, że w świetle przepisów ustawy ewidencja gruntów, a nie księga wieczysta, pełni rolę niejako urzędowego rejestru określającego stosunki własnościowe. Zgodnie z art. 11 u.z.w.g. dla nieruchomości stanowiących wspólnotę gruntową nie prowadzi się ksiąg wieczystych. Dotychczasowe księgi wieczyste tracą moc i podlegają zamknięciu, z kolei art. 18 ust. 2 u.z.w.g. stanowi, że obszar wspólnoty gruntowej i wykazy uprawnionych do korzystania z tej wspólnoty podlegają z urzędu wpisowi do ewidencji gruntów. Dane z ewidencji nie podlegają ocenie przy okazji wydawania zgody z art. 26 ust. 1 u.z.w.g., a organ nie może żądać decyzji, o której mowa w art. 8 ust. 2 u.z.w.g. Takie uprawnienie nie wynika bowiem z żadnego z przepisów prawa.

Z wymienionego wyżej powodu nie jest trafny również zarzut naruszenia art. 21 ust. 1 w związku z art 20 i art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne polegającego na przyznaniu mocy zaświadczającej wszystkim danym ujawnionym w ewidencji gruntów i budynków.

Nie można też zaakceptować zarzutu naruszenia art. 106 § 3 P.p.s.a. polegającego na oparciu ustaleń Sądu wyrokującego sprawę bez przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie niezbędnym do ustalenia czy w rozpoznawanej sprawie została faktycznie wydania decyzja w trybie i na zasadzie art 8 ust. 1 u.z.w.g. Ustalenie to nie było bowiem konieczne ani potrzebne.

Z kolei zarzut naruszenia § 7 ust. 2 i § 11 ust.li § 12 ust. 17 Statutu Spółki [...] w S. z 26 kwietnia 1987 r. nie może być skuteczny – gdyż nie jest to zarzut naruszenia przepisów prawa. Z naruszeniem statutu Spółki Burmistrz nie powiązał naruszenia konkretnych jednostek redakcyjnych tekstu prawnego, stąd Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać tego zarzutu jako podstawy kasacyjnej.

Skarga kasacyjna Spółki [...] w S. nie może natomiast odnieść zamierzonego skutku. Spółka ta domaga się powtórzenia postępowania sądowego – mimo korzystnego dla niej rozstrzygnięcia – w istocie dlatego, że w uzasadnieniu wyroku znalazły się nie odpowiadające jej stwierdzenia – przede wszystkim dotyczące kompetencji organu nadzoru do weryfikacji formalnej i merytorycznej transakcji zbycia nieruchomości. Żaden z zarzutów skargi kasacyjnej Spółki nie podważa jednak zasadności samego orzeczenia Sądu.

Niezależnie od powyższego Naczelny Sąd Administracyjny zaznacza, że zgadza się ze Spółką (choć nie ma to wpływu na wynik niniejszej sprawy sądowoadministracyjnej), że z przepisów ustawy, w tym z art. 23 i art. 26 ust. 1 u.z.w.g. nie można wywodzić uprawnień organu do merytorycznego badania uchwał o zbyciu gruntów wspólnoty gruntowej. Organ bada tylko formalną stronę działania spółki. Należy zatem uznać za nieprawidłowy wywód zawarty w końcowej części uzasadnienia zaskarżonego wyroku dotyczący uprawnień Burmistrza do merytorycznej oceny zasadności zbycia nieruchomości Spółki. W tym zakresie stanowisko Sądu pierwszej instancji ocenić trzeba jako zbyt daleko idące.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 26 ust. 1 w związku z art. 26 ust. 3 i 4 u.z.w.g. przez przyjęcie, że pierwszy z wymienionych przepisów uprawnia organ do kontroli sposobu zawiadamiania członków Spółki o Ogólnym Zebraniu Członków Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje – o czym była mowa już wyżej – że spółka występująca o zgodę powinna przedstawić organowi dokumentację pozwalającą na stwierdzenie, że dopełniono czynności pozwalających na skuteczne zbycie nieruchomości, w szczególności, że podjęto ważną uchwałę Ogólnego Zebrania w tym przedmiocie; natomiast odmowa udzielenia zgody określonej w art. 26 ust. 1 u.z.w.g. byłaby dopuszczalna tylko wówczas, gdyby z organ wykazał w sposób nie budzący wątpliwości, iż przedłożona uchwała w ogóle nie mogła wywrzeć skutku prawnego (nie była ważna), np. została podjęta w braku kworum albo przez osoby nie będące osobami uprawnionymi. Argumentacja Sądu pierwszej instancji w gruncie rzeczy zmierzała do takiego właśnie wniosku.

Jak już wskazano nie ma decydującego znaczenia, w jaki sposób, względnie w jakim trybie spółka do sprawowania zarządu nad wspólnotą i do właściwego zagospodarowania gruntów zagwarantuje możliwość udziału członków spółki w zebraniu członków. Istotne jest, aby udokumentowano, że dochowany został tryb postępowania pozwalający na zbycie wspólnoty gruntowej (przedłożono ważną uchwałę stanowiącą podstawę zbycia).

W skardze kasacyjnej Spółka wskazuje także na naruszenie art. 26 ust. 3 i 4 u.z.w.g., który zawiera wyjątki, w myśl których art. 26 ust. 1 u.z.w.g. "nie ma zastosowania w razie zbycia wspólnoty gruntowej na rzecz Państwa, jak również w razie zamiany gruntów wchodzących w skład wspólnoty na grunty państwowe" oraz "nie ma zastosowania do tej części gruntów wchodzących w skład wspólnoty gruntowej, która została wyznaczona na cele budowlane na podstawie przepisów o terenach budowlanych na obszarach wsi bądź w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego".

Mając na uwadze wskazane wyżej przepisy wydaje się, że skarżąca kasacyjnie Spółka zmierza w istocie rzeczy do wykazania, iż skoro w sprawie nie weryfikowano, czy grunty objęte wnioskiem skierowanym do Burmistrza nie podpadają pod art. 26 ust. 3 lub 4 u.z.w.g., to oznacza, że nie wiadomo, czy art. 26 ust. 1 u.z.w.g. może znaleźć do nich w ogóle zastosowanie.

W odniesieniu do powyższego Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że o zgodę na sprzedaż gruntów wystąpiła sama Spółka, która niejako sama sobie obecnie zaprzecza poddając pod wątpliwość, czy do działek tych ma zastosowanie art. 26 ust. 1 u.z.w.g. Niemniej jednak – wobec wątpliwości Spółki – w trakcie dalszego rozpoznania sprawy organ powinien na kwestię wyłączeń zawartych w art. 26 ust. 3 i 4 u.z.w.g. zwrócić uwagę, tak aby uniknąć w tym względzie jakichkolwiek niejasności.

Nie można uznać za zasadne zarzutów odnoszących się do art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., w kontekście których Spółka wskazuje na przeoczenie Sądu, że "organy administracji publicznej działają na postawie prawa" (łącząc ten zarzut z art. 6 K.p.a.) oraz podnosi, iż nie uwzględniono niektórych argumentów skargi w sytuacji, gdy wykazano, że postępowanie organu w tym zakresie było wadliwe. Zarzuty te nie są bowiem adekwatne do niniejszej sprawy. Pierwszy ze wskazanych wyżej przepisów wskazuje na kompetencje sądów administracyjnych (art. 3 § 1 P.p.s.a.: "Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie"), natomiast drugi określa podstawę uwzględnienia skargi odnoszącą się do decyzji administracyjnych (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. "Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie [...] uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi [...] inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy").

W świetle wyjaśnień skarżącej kasacyjnie spółki nie sposób ustalić w jaki sposób Sąd pierwszej instancji mógł naruszyć art. 3 § 1 P.p.s.a. poprzez przeoczenie, że "organy administracji publicznej działają na postawie prawa", czy nie odnosząc się do kwestii podniesionych w skardze. Natomiast art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. nie mógł zostać naruszony, gdyż przepis ten nie miał w sprawie zastosowania. Podstawą ewentualnego uwzględnienia skargi w sprawie objętej zaskarżonym wyrokiem (skarga dotyczyła aktu administracyjnego) mógł być bowiem ewentualnie art. 147 P.p.s.a.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargi kasacyjne na podstawie art. 184 P.p.s.a.