Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 551/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-06-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Antas (spr.), asesor WSA Elżbieta Grantowska, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 czerwca 2021 r. sprawy ze skarg I. L. i M. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2021 r. znak [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargi


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] stycznia 2021 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), dalej: k.p.a. oraz art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293 ze zm.), dalej u.p.z.p., w wyniku rozpatrzenia odwołań M. T., I. J. L., T. S.-K. oraz M. K. utrzymało w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy [...] z [...] października 2020 r. nr [...] ustalającą na wniosek D. T. warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu i jego zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie, rozbudowie i nadbudowie istniejącego budynku przedszkola i szkoły językowej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną oraz zagospodarowaniem terenu planowanej do realizacji na działkach nr ew. nr [...],[...] i [...] z obrębu [...] przy ul. D. w W.

W odniesieniu do ustaleń faktycznych i prawnych, które stały za wydanym rozstrzygnięciem, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej: SKO) stwierdziło, że w wyniku rozpatrzenia wniosku D. T. z [...] sierpnia 2019 r. Zarząd Dzielnicy [...] decyzją z [...] października 2020 r. na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 i art. 61 u.p.z.p. ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu i jego zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie, rozbudowie i nadbudowie istniejącego budynku przedszkola i szkoły językowej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną oraz zagospodarowaniem terenu planowanej do realizacji na działkach nr ew. nr [...], [...] i [...] z obrębu [...] przy ul. D. na terenie Dzielnicy [...].

Pismem z 19 października 2020 r. odwołanie od powyższej decyzji wnieśli T. S.-K. oraz M. K. Odwołujący sprzeciwili się udzielonej zgodzie na działalność inwestycyjną na działkach objętych wydaną decyzją, zwracając uwagę na uchylenie decyzji z [...] października 2006 r. ustalającej warunki zabudowy dla spornego terenu przez sąd administracyjny, a także na fakt, że budynek w obecnym kształcie powstał w wyniku samowoli budowlanej i jest dopuszczony do użytkowania na podstawie decyzji wydanej w postępowaniu naprawczym. Zdaniem odwołujących decyzja całkowicie pomija ocenę stanu istniejącego zagospodarowania działki z punktu wymagań przepisów prawa budowlanego i powiązanych z tym aktem rozporządzeń wykonawczych oraz norm. Odwołujący zgłosili zastrzeżenia względem ustalonego zapotrzebowania na media, ilości miejsc postojowych, zastosowanego wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, jak też wyznaczonego wskaźnika powierzchni zabudowy do powierzchni działki. Sformułowali również uwagi odnośnie do kwestii wynikających z bezpieczeństwa pożarowego i przesłania zabudowy znajdującej się na działkach sąsiednich, stwierdzając, że przebudowa zabudowy na działkach nr ew. nr [...], [...] i [...] stanowi naruszenie interesów właścicieli przylegających nieruchomości, w tym także prowadzi do zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia.

Pismem z 22 października 2020 r. odwołanie od decyzji Zarządu Dzielnicy [...] złożył I. J. L. Odwołujący wskazał, że planowana nadbudowa zrównując się wysokością z zabudową przy ul. I. (budynki szeregowe z usługami w parterze) całkowicie niszczy walory oświetlenia i nasłonecznienia dla zabudowy przy ul. I. a także pozbawiłaby mieszkańców prywatności w ich apartamentach z uwagi na to, iż naprzeciwko okien i drzwi wejściowych mieszkań znajdowałyby się okna budynku o przeznaczeniu publicznym i oświatowym. Zdaniem odwołującego, planowana zabudowa spotęgowałaby również "efekt studni" i zagrażałaby zdrowiu użytkowników i mieszkańców utrudniając odpowiedni przepływ powietrza. Odwołujący zwrócił również uwagę na niewystarczająca ilość miejsc parkingowych. Obniżeniu, jego zdaniem, uległaby wartość jego nieruchomości.

Pismem z 6 listopada 2020 r. odwołanie od decyzji Zarządu Dzielnicy [...] złożył M. T., zarzucając organowi naruszenie: a) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak całościowego zebrania materiału dowodowego i odniesienia się do niego kompleksowo, a w konsekwencji wydanie decyzji o warunkach zabudowy na wniosek inwestora, pomimo istnienia obiektywnie negatywnych przesłanek związanych z ustalonym stanem faktycznym; b) zasady prawdy obiektywnej wywodzonej z art. 7 k.p.a., zobowiązującej organ administracji publicznej do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i uwzględnienia przy wydanej decyzji interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, poprzez bezkompromisowe przyjęcie argumentacji inwestora, który wskazał, iż przebudowa, rozbudowa i nadbudowa istniejącego budynku przy ul. D. dotyczy przedszkola i szkoły, podczas gdy jest to lokal o charakterze gospodarczym/usługowym, w którym może być w przyszłości prowadzona także inna działalność gospodarcza/usługowa, co powinno zostać uwzględnione przy prawidłowej ocenie zasadności udzielenia zgody w formie decyzji o warunkach zabudowy; c) przepisów prawa procesowego polegające na obowiązku zamieszczenia w decyzji uzasadnienia faktycznego i prawnego, które pozwolą na pełną i wnikliwą analizę przesłanek jakimi kierował się organ przy jej wydaniu, tj. art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a., ponieważ zaskarżona decyzja nr [...] zawiera zdawkowe, niepełne i pobieżne uzasadnienie faktyczne oraz prawne, nieodnoszące się do zagadnień wątpliwych z punktu widzenia słusznego interesu ogółu mieszkańców sąsiednich nieruchomości, zasad ładu przestrzennego czy interesu społecznego; d) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. w szczególności art. 61 u.p.z.p. poprzez wydanie decyzji udzielającej zgody na przebudowę, rozbudowę i nadbudowę istniejącego budynku poprzez błędne uznanie, iż spełnione są łącznie wszystkie wymienione w tym przepisie warunki wydania decyzji, w tym także przepisy odrębne, a w szczególności: - uznanie, iż inwestor w sposób prawidłowy zapewnia dostępność miejsc parkingowych dla nowo powstałej powierzchni lokali użytkowych, podczas gdy charakter nadbudowy kondygnacji usługowej zobowiązuje do zapewnienia nawet większej ilości miejsc parkingowych niż w przypadku, gdyby inwestycja miała na celu wybudowanie lokali mieszkalnych; - uznanie, iż inwestor w przedstawionym projekcie dotyczącym przebudowy, rozbudowy i nadbudowy lokalu usługowego spełnia wymogi prawa w zakresie warunków bezpieczeństwa pożarowego, podczas gdy takie wymogi w tym zakresie nie zostały spełnione, co wynika z art. 23 ust. 2 pkt 5 ustawy z 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2017 r. poz. 1204 ze zm.), ponieważ jest to budynek ze strefą pożarową zakwalifikowaną do kategorii zagrożenia ludzi ZL I, ZL II lub ZL V, czyli mieszczący się w tej samej kategorii co np. supermarkety, kina, szpitale, przedszkola, szkoły, hotele.

We wskazanej decyzji z [...] stycznia 2021 r. SKO zauważyło, że inwestycję określono zgodnie z wnioskiem jako przebudowę, rozbudowę i nadbudowie istniejącego budynku przedszkola i szkoły językowej. W obszarze analizowanym znajduje się funkcja mieszkaniowa wraz z usługami (m.in. segmenty z usługami na parterze na sąsiednich działkach nr ew. [...],[...],[...],[...],[...] i [...]). Zatem funkcja usługowa będzie kontynuowana (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.). Organ odwoławczy wyjaśnił, że w rozpatrywanej sprawie wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki została wyznaczona zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia MI. Wysokość budynku na działce nr ew. [...] wynosi 16,40 m i taką też wysokość ma mieć wnioskowana zabudowa. Przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy nie jest możliwe badanie stopnia nasłonecznienia i tzw. "linijki słońca". Jeśli chodzi o zapewnienie liczby miejsc parkingowych dla inwestycji, to, jak podkreśliło SKO, nie ma w tym względzie przepisów, które nakazywałyby na etapie ustalania warunków zabudowy podawać dokładną ich ilość. Przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065 ze zm.), dalej: rozporządzenie o warunkach technicznych, stosuje się na etapie wydawania pozwolenia na budowę a nie ustalania warunków zabudowy. Z § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589), dalej: r.s.o.n., wynika nakaz uwzględnienia w decyzji o warunkach zabudowy wymaganej ilości miejsc parkingowych, jednak brak jest przepisów, które wskazywałaby konkretną ilość takich miejsc na etapie ustalania tychże warunków. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie jest aktem prawa miejscowego (art. 9 ust. 5 u.p.z.p.) i zgodnie z ustalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, nie może być podstawą prawną decyzji administracyjnej. Odnosząc się do podniesionego w odwołaniu zarzutu, organ odwoławczy wskazał równocześnie, że na etapie ustalania warunków zabudowy nie można mówić o utracie wartości nieruchomości przez ustalenie takich warunków dla zabudowy na sąsiedniej działce (art. 63 ust. 2 u.p.z.p.). Przepisy u.p.z.p., poza wyjątkiem, o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt 12 nie zachodzącym w sprawie, nie nakazują uzgadniać projektu decyzji o warunkach zabudowy z organami właściwymi do zapewnienia bezpieczeństwa pożarowego. Kwestie te, na co zwróciło uwagę SKO, należą do postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę. Kwestia zbliżenia planowanej zabudowy do granicy sąsiedniej działki i usytuowanych na niej budynków powinna być rozstrzygnięta w tymże postępowaniu. SKO podkreśliło, że powierzchnia biologicznie czynna została określona spójnie z wskaźnikami takiej powierzchni na sąsiednich działkach. Co do zarzutu, że błędnie ustalono wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji, dowolnie uwzględniając wspólną dla działek nr ew. [...],[...],[...],[...],[...] i [...] (działki z budynkami szeregowymi - wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działek wynosi 1,0), działkę nr ew. [...] stanowiącą dojazd gospodarczy i parkingowy, czego efektem jest - zdaniem strony odwołującej - sprzeczna z rzeczywistym wskaźnikiem dla osiedlowej zabudowy wartość 0,48 i ustalony współczynnik dla terenu zabudowy - 0,55, SKO stwierdziło, że § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), dalej: r.s.u.w., nie zabrania uwzględniać przy obliczaniu tego wskaźnika dla terenu inwestycji, wskaźnika wynoszącego 1,0 dla sąsiednich nieruchomości. Również uwzględnienie osobno wskaźnika dla działki nr ew. [...] (parking i dojazd do ww. działek z budynkami szeregowymi i do przedszkola) nie zostało dokonane nieprawidłowo. Zdaniem SKO, o niezasadności zarzutów odwołania świadczy również to, że zarówno obszar analizowany (§ 3 r.s.u.w.), jak i pozostałe parametry zostały obliczone prawidłowo, zgodnie z obowiązującymi przepisami. Organ podkreślił w związku z tym, że planowana inwestycja stanowić będzie dobre sąsiedztwo w stosunku do nieruchomości znajdujących się w wyznaczonym obszarze analizowanym (zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.).

Na decyzję SKO z [...] stycznia 2021 r. skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie pismami z 17 lutego 2021 r. i z 2 marca 2021 r. złożyli I. J. L. oraz M. T., zaskarżając decyzję tę w całości. Skarga M. T. została zarejestrowana pod sygn. akt VII SA/Wa 551/21, natomiast skarga I. J. L. - sygn. akt VII SA/Wa 552/21. Postanowieniem z 18 czerwca 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 552/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowił na podstawie art. 111 § 1 p.p.s.a. połączyć obie sprawy do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia i dalej prowadzić je pod sygn. akt VII SA/Wa 551/21.

W obu skargach skarżący jako naruszone przez organ odwoławczy wskutek utrzymania w mocy decyzji Zarządu Dzielnicy [...] z [...] października 2020 r. wskazali:

a) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. z uwagi na brak całościowego zebrania materiału dowodowego i odniesienia się do niego kompleksowo, a w konsekwencji wydanie decyzji o warunkach zabudowy na wniosek inwestora, pomimo istnienia obiektywnie negatywnych przesłanek związanych z ustalonym stanem faktycznym;

b) zasadę prawdy obiektywnej wywodzoną z art. 7 k.p.a., zobowiązującą organ do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i uwzględnienia przy wydanej decyzji interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, wobec bezkompromisowego przyjęcia w sprawie argumentacji inwestora, który wskazał, iż przebudowa, rozbudowa i nadbudowa istniejącego budynku przy ul. D. dotyczy przedszkola i szkoły, podczas gdy jest to lokal o charakterze gospodarczym/usługowym, w którym może być w przyszłości prowadzona także inna działalność gospodarcza/usługowa, co powinno zostać uwzględnione przy prawidłowej ocenie zasadności udzielenia zgody w formie decyzji o warunkach zabudowy;

c) przepisy prawa procesowego polegające na obowiązku zamieszczenia w decyzji uzasadnienia faktycznego i prawnego, które pozwolą na pełną i wnikliwą analizę przesłanek, jakimi kierował się organ przy jej wydaniu, tj. art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a.; zdaniem skarżących zaskarżona decyzja zawiera zdawkowe, niepełne i pobieżne uzasadnienie faktyczne oraz prawne, nieodnoszące się do zagadnień wątpliwych z punktu widzenia słusznego interesu ogółu mieszkańców sąsiednich nieruchomości, zasad ładu przestrzennego czy interesu społecznego;

d) art. 61 u.p.z.p. z uwagi na wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy wskutek błędnego uznania, że spełnione są łącznie wszystkie wymienione w tym przepisie warunki wydania decyzji, w tym także przepisy odrębne, a w szczególności: - uznanie, iż inwestor w sposób prawidłowy zapewnia dostępność miejsc parkingowych dla nowo powstałej powierzchni lokali użytkowych, podczas gdy charakter nadbudowy kondygnacji usługowej zobowiązuje do zapewnienia nawet większej ilości miejsc parkingowych niż w przypadku, gdyby inwestycja miała na celu wybudowanie lokali mieszkalnych; - uznanie, iż inwestor w przedstawionym projekcie dotyczącym przebudowy, rozbudowy i nadbudowy lokalu usługowego spełnia wymogi prawa w zakresie warunków bezpieczeństwa pożarowego, podczas gdy takie wymogi w tym zakresie nie zostały spełnione, co wynika z art. 23 ust. 2 pkt 5 u.p.s.p., ponieważ jest to budynek ze strefą pożarową zakwalifikowaną do kategorii zagrożenia ludzi ZL I, ZL II lub ZL V, czyli mieszczący się w tej samej kategorii co np. supermarkety, kina, szpitale, przedszkola, szkoły, hotele.

Skarżący w swoich skargach wnieśli o uchylenie decyzji SKO z [...] stycznia 2021 r. w całości.

W odpowiedzi na skargi SKO wniosło o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji z [...] stycznia 2021 r. przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że skargi nie zasługują na uwzględnienie, ponieważ decyzja SKO nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie lub też stwierdzenie jej nieważności.

Przedmiotem rozpoznawanej sprawy jest rozstrzygnięcie dotyczące ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie, rozbudowie i nadbudowie istniejącego budynku położonego na działce nr ew. [...] sąsiadującej z nieruchomością (działka nr ew. [...]), której współużytkownikami wieczystymi pozostają skarżący (I. J. L. posiada udział – [...], M. T. posiada udział – 469/5000) oraz wykonaniu niezbędnej infrastruktury technicznej oraz zagospodarowaniu terenu działek nr ew. [...] i [...]. Decyzja SKO w tym przedmiocie utrzymująca w toku instancji decyzję z [...] października 2020 r. została wydana w oparciu o art. 59 ust. 1 u.p.z.p., w myśl którego zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił również art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z powyższym przepisem, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Przesłanki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. dotyczą warunków, jakie musi spełniać teren, na którym ma być prowadzona inwestycja powodująca konieczność uzyskania warunków zabudowy wobec braku planu zagospodarowania przestrzennego. Ustawodawca nałożył na organ wydający decyzję obowiązek sprawdzenia oraz określenia wymagań, jakie powinna spełniać nowa zabudowa w związku z już istniejącą zabudową w sąsiedztwie oraz sposobem zagospodarowania terenu. Nowa zabudowa powinna stanowić kontynuację zabudowy znajdującej się w sąsiedztwie inwestycji, zarówno jeżeli chodzi o funkcję, parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy, jak i zagospodarowanie terenu. Kontynuacja powinna dotyczyć także gabarytów, formy architektonicznej obiektów, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Warunki, zgodnie z którymi określa się cechy nowej zabudowy, są zdefiniowane w r.s.u.w. W kontrolowanej sprawie bezsporne pozostaje, że teren działek nr ew. nr [...],[...] i [...] z obrębu [...], objętych projektowaną przez wnioskodawcę inwestycją nie ma obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie ulega również wątpliwości, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy, teren ma dostęp do drogi publicznej, istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, a ponadto teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Projekt decyzji wraz z analizą funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu zostały w niniejszej sprawie przygotowane przez mgr. inż. arch. B. K. – osobę uprawnioną zgodnie art. 60 ust. 4 u.p.z.p. przy wykorzystaniu mapy zasadniczej przyjętej do zasobu geodezyjno-kartograficznego w skali 1: 1000 zgodnie z § 3 ust. 2 r.s.u.w. w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.

Wojewódzki Sąd Administracyjny nie uznaje, by zaskarżona decyzja mogła być postrzegana jako oparta na "bezkompromisowym przyjęciu argumentacji inwestora". Zarzut ten, zdaniem Sądu, ma charakter nieuprawniony, podobnie jak towarzyszące mu twierdzenie nawiązujące do założenia, że w przebudowywanym i rozbudowywanym budynku przedszkola (szkoły) może być w przyszłości prowadzona innego rodzaju działalność usługowa, co organ powinien był uwzględnić przy ocenie złożonego przez inwestora wniosku. Za niezrozumiałe z punktu widzenia przedmiotu sprawy i warunków, od spełnienia których uzależnione jest ustalenie warunków zabudowy, należy uznać (niezrealizowane) oczekiwanie, by organ prowadzący postępowanie z uwagi na fakt, że obecna postać budynku była wynikiem dopuszczenia się (zalegalizowanej) samowoli budowlanej "zabezpieczył" możliwość ponownego wystąpienia tego stanu.

Należy przypomnieć, że podstawowe znaczenie dla ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji i potwierdzenia spełnienia wymogu dobrego sąsiedztwa z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ma w myśl § 3 r.s.u.w. prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego, w którym przeprowadza się analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Wskazany obszar należy wyznaczyć w odległości nie mniejszej niż 3-krotność szerokości frontu działki objętej wnioskiem o ustalenia warunków zabudowy, ale zarazem nie mniejszej niż 50 m. Należy równocześnie podkreślić, że dla ustalenia warunków zabudowy nie jest konieczne, aby w obszarze analizowanym istniał obiekt, który wszystkimi swoimi parametrami i funkcją odpowiada planowanej zabudowie, wystarczające jest natomiast, że poszczególne parametry planowanego obiektu nawiązują do parametrów występujących w obszarze analizowanym i stanowią ich kontynuację. Kontynuacja funkcji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie oznacza tożsamości, lecz umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie nie wchodzące z nią w kolizję. Zarówno w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i z nią nie kolidujące, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony (por. wyrok NSA z 17 marca 2021 r sygn. II OSK 889/18; wyrok NSA z 1 grudnia 2020 r. sygn. II OSK 1580/18; wyrok NSA z 29 listopada 2018 r. sygn. II OSK 52/17).

Analiza urbanistyczna sporządzona na potrzeby rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie administracyjnej, zdaniem Sąd, zawiera wszystkie niezbędne elementy. Potwierdza ona jednocześnie, że planowana inwestycja związana z przebudową, rozbudową i nadbudową istniejącego budynku przedszkola i szkoły językowej wpisuje się funkcje istniejącej zabudowy na terenie analizowanym. Planowana inwestycja, jak przyjmuje Sąd poddając rozważeniu wniosek, na którym oparło się wcześniej SKO, zachowuje zasadę dobrego sąsiedztwa. W bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji w obszarze analizowanym występuje zabudowa usługowa (jako funkcja łączona z funkcję mieszkaniową odpowiada ona zabudowie nieruchomości należących do skarżących przy ul. I.). Nie można przy tym nie zwrócić uwagi na to, że planowana inwestycja stanowi przebudowę (rozbudowę/nadbudowę) funkcjonującego legalnie budynku o trzech kondygnacjach nadziemnych i jednej kondygnacji podziemnej, w którym znajduje się placówka przedszkolna i lokal usługowy. Tym samym przyjąć trzeba, że planowana inwestycja nie wprowadza na teren analizowany nowej funkcji (nowej zabudowy), lecz jednie prowadzi do poszerzenia zakresu jej wykonywania. W ocenie Sądu w sposób prawidłowy zostały określone parametry planowanej inwestycji, stosownie do § 4-8 r.s.u.w. Dotyczy to obowiązującej linii zabudowy (w granicy terenu z drogą publiczną), szerokości elewacji frontowej (maksymalnie 24,50 m) i geometrii dachu (dach płaski).

Zdaniem Sądu, wbrew zarzutom skargi, prawidłowo została ustalona w świetle § 5 ust. 1 i 2 r.s.u.w. maksymalna powierzchnia zabudowy, którą organ określił na poziomie 0,60. Warunkiem koniecznym przyjęcia prawidłowego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki jest niewątpliwie prawidłowe ustalenie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. W rozpatrywanym przypadku wskaźnik ten został ustalony na poziomie 0,48. Poprawność jego wyznaczenia nie budzi wątpliwości Sądu, zważywszy na to, że średnia powinna być wyliczana, z jednej strony, dla całego obszaru, a nie tylko dla działek zabudowanych obiektami o tej samej funkcji, ale jednocześnie, z drugiej strony, brak jest podstaw do eliminowania z tej średniej poszczególnych działek całkowicie zabudowanych (segmentami), do czego nawiązywały zastrzeżenia zgłaszane przez skarżącego (M. T.), którego zdaniem "działki objęte obszarem oddziaływania" powinny być oceniane łącznie, gdyż tworzą one "jedną całość funkcjonalną".

Co jednak kluczowe, na gruncie wskazanej wyżej regulacji możliwe jest w zakresie wskaźnika powierzchni zabudowy w konkretnym przypadku rozstrzygnięcie uwzględniające uwarunkowania zaistniałe na terenie obszaru urbanistycznego, które prowadzić będzie do odstąpienia od określenia wskaźnika na poziomie równoważnym wyznaczonej jego średniej. Działanie takie powinno zostać uzasadnione i w kontrolowanym przypadku, w ocenie Sądu, warunek ten został spełniony, albowiem podniesienie wskaźnika ponad poziom średniej wynikającej z przeprowadzonej analizy nawiązywało do ustalenia występowania w obszarze analizowanym zróżnicowanego charakteru zabudowy oraz znaczących różnic w powierzchni zabudowy poszczególnych działek (od 0,05 do 1,0), z czym korespondowało wskazanie na rodzaj zabudowy i narożnikowe usytuowanie działki prowadzące do uznania zasadności określenia spornego wskaźnika na poziomie odpowiadającym inwestycjom o charakterze usługowym znajdującym się na działkach sąsiednich najbliżej zlokalizowanych względem rozbudowywanego budynku przedszkola, których wskaźnik wynosił od 0,81 (działki nr ew. [...],[...]) do 1,00 (działki nr ew. [...], [...] i [...]). Stanowisko organu znajdowało swoją podstawę w § 5 ust. 1 i 2 r.s.u.w. i zdaniem Sądu w realiach sprawy pozostawało usprawiedliwione jej okolicznościami, nie uchybiając wymaganiu zachowania ładu przestrzennego.

Należy podzielić w pełni prezentowane w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym zapatrywanie, zgodnie z którym racjonalne jest, że o ile analiza urbanistyczna obejmuje pod kątem zachowania ładu przestrzennego wszystkie działki położone w zakreślonym obszarze analizowanym, to konkretyzacja warunków dla nowej zabudowy powinna odbywać się przede wszystkim poprzez odniesienie jej do zabudowy o tożsamej funkcji. Dla ustalenia warunków konkretnego rodzaju zabudowy decydujące znaczenie powinna mieć zatem analiza tych działek sąsiednich, które są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i formy architektonicznej obiektów budowlanych (por. wyrok NSA z 9 stycznia 2018 r. sygn. II OSK 1131/17; wyrok NSA z 9 marca 2017 r. sygn. II OSK 1732/15).

Nie nasuwa również wątpliwości Sądu prawidłowość ustalenia wskaźnika wysokości zabudowy, którą określono na poziomie 16,40 m liczonym od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku (4 kondygnacje nadziemne). Niesporne pozostaje, że wymóg określenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej w taki sposób, aby kształtowała ona harmonijną przestrzeń z uwzględnieniem uwarunkowań i wymagań funkcjonalnych, a także kompozycyjno-estetycznych zgodnych z założeniami ładu przestrzennego kazał organowi dać pierwszeństwo potrzebie nawiązania do wysokości zabudowy w bezpośrednim sąsiedztwie. Zabudowa składająca się z budynków zlokalizowanych u zbiegu ulic D. i I. ma wysokość odpowiadającą wysokości projektowanego budynku po jego rozbudowie i nadbudowie (16,40 m), co w sytuacji, gdy średnia wysokość dla zabudowy w obszarze analizowanym wynosić ma 16,80 m, nie pozwala zaskarżonej decyzji uznać za uchybiającą § 7 r.s.u.w. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Stanowisko to nie godzi bowiem w zastany stan rzeczy.

Niezasadne w tym kontekście pozostają również podnoszone w sprawie zarzuty, które koncentrują się na wykazywaniu, że dopuszczona przez organ wysokość budynku nie może być akceptowana z punktu widzenia uzasadnionych interesów skarżących. Te argumenty, do których nawiązują zgłoszone w sprawie zarzuty, tj.: niszczenie "widoku" z dwóch najwyższych kondygnacji mieszkalnych pięciokondygnacyjnego sąsiedniego budynku, pozbawienie mieszkańców prywatności w ich lokalach, spotęgowanie "efektu studni", czy też niedopuszczalne, zdaniem skarżącego, umożliwianie dzieciom z pomieszczeń przedszkola widoku na okna sypialni i pokojów prywatnych mieszkań niewątpliwie mogą być postrzegane przez skarżącego (I. J. L.) jako wpływające na sposób użytkowania należącej do niego nieruchomości, skarżący ma też prawo uznawać, że inwestycja doprowadzi do (poważnego) obniżenia jej wartości rynkowej, niemniej kwestie te w świetle przepisów u.p.z.p. nie są zagadnieniami wchodzącymi w zakres merytorycznej oceny determinującej rozstrzygnięcie wydawane w sprawie ustalenia warunków zabudowy.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji SKO trafnie przyjęło i swoje stanowisko zdecydowanie zaakcentowało, że postępowanie w przedmiocie warunków zabudowy jest tylko jednym z elementów procesu inwestycyjnego. Nie może budzić wątpliwości wniosek, że ochrona interesów osób trzecich jest realizowana przede wszystkim na etapie wydawania pozwolenia na budowę. Na etapie postępowania w przedmiocie warunków zabudowy ochrona interesów osób trzecich jest ograniczona i nie może być rozciągana na okoliczności będące przedmiotem badania organów administracji architektoniczno-budowlanej. SKO nie mogło w sprawie wkraczać w kompetencje organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę, do którego należy wszechstronna ocena, czy projektowany obiekt odpowiada warunkom wynikającym z odpowiednich przepisów prawa budowlanego oraz przepisów szczególnych.

Ten pogląd należy w bezpośredni sposób odnieść do tych zastrzeżeń zgłaszanych w toku postępowania prowadzonego przed organem, a następnie powtórzonych w skargach, które bazują na wykazywaniu, że inwestycja nie będzie spełniać wymagań w zakresie nasłonecznienia pomieszczeń oraz warunków bezpieczeństwa pożarowego. Jest niesporne, że budynek i urządzenia z nim związane powinny być projektowane i wykonane w sposób ograniczający możliwość powstania pożaru, a w razie jego wystąpienia zapewniający tak ograniczenie rozprzestrzeniania się ognia i dymu wewnątrz budynku oraz możliwość ewakuacji ludzi lub ich uratowania w inny sposób, jak i ograniczenie rozprzestrzeniania się pożaru na sąsiednie obiekty budowlane lub tereny przyległe, co niewątpliwie odnosić trzeba do znajdującej się w sąsiedztwie zabudowy usługowo-mieszkalnej należącej do skarżących. To wymaganie wyraża § 207 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Na etapie wydawania warunków zabudowy kwestia zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi nie ma jednakże znaczenia dla spełnienia warunków określonych w art. 61 u.p.z.p. Na tym etapie, który uznaje się za "przedpole" dla uzyskania pozwolenia na budowę, nie jest dokonywana szczegółowa analiza warunków technicznych planowanej inwestycji niezależnie, czy strony uważają inwestycję za możliwą czy też niemożliwą do zrealizowania (zaprojektowania) z zachowaniem ustalonych przez przepisy wymagań. Warunki techniczne zyskują kluczowe znaczenie dopiero na etapie projektowania konkretnego obiektu budowlanego, w tym ustalania konkretnych rozwiązań odnoszących się do przebudowy lub rozbudowy istniejącego budynku i mają na celu spełnienie wymagań określonych w art. 5 i art. 6 p.b., nie stanowiąc przesłanki warunkującej uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy (por. wyrok NSA z 13 lutego 2020 r. sygn. II OSK 37/19; wyrok NSA z 26 czerwca 2019 r. sygn. II OSK 1633/18; wyrok NSA z 20 lutego 2019 r. sygn. II OSK 855/17; wyrok NSA z 13 maja 2011 r. sygn. II OSK 833/10).

W wydanej decyzji organ przyjął, że istniejące uzbrojenie terenu w zakresie zaopatrzenia w media jest wystarczające dla zamierzenia, co potwierdzili poszczególni gestorzy sieci (pkt. 4 rozstrzygnięcia decyzji). Skarżący (M. T.) w złożonej skardze skutecznie nie podważył tego wniosku, albowiem charakter zgłoszonych wątpliwości nie może prowadzić do uznania, że w sprawie organ uchybił art. 61 ust. 1 pkt 3 i ust. 5 u.p.z.p., ustalając warunki zabudowy niepozwalające na prawidłowe korzystanie z (rozbudowanego) obiektu budowlanego. Podobnie należy ocenić zarzut, że w wydanej decyzji ustalony wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej (13,5%) pozostaje rażąco mały i nie powinien skutkować uwzględnieniem żądania wnioskodawcy w sytuacji, gdy organ w kontrolowanym postępowaniu, ustalając warunki zabudowy dla spornej inwestycji, wbrew odmiennej ocenie strony, tymże wskaźnikiem nie posłużył się. Nie stanowi to wadliwości, albowiem zarówno w przepisach u.p.z.p., jak i r.s.u.w. brak jest jakichkolwiek regulacji, które upoważniałyby organy wydające decyzje w przedmiocie warunków zabudowy do określania w tychże decyzjach procentu powierzchni biologicznie czynnej na obszarze inwestycji. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę przyjmuje, że art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. odnosi się jedynie do intensywności wykorzystania terenu, a nie tego, jaka jego cześć ma pozostawać biologicznie czynna. Odwołanie się do określenia powierzchni biologicznie w przepisach r.s.o.n., a więc akcie regulującym techniczne aspekty związane z wydawaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu nie może stanowić samodzielnej podstawy do kategorycznego uznania, że w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy bezwzględnym obowiązkiem organu jest określenie w ramach wskaźnika powierzchni zabudowy również powierzchni biologicznie czynnej (por. wyrok NSA z 25 sierpnia 2017 r. sygn. II OSK 3031/15; wyrok NSA z 12 marca 2015 r. sygn. II OSK 2043/13).

Zdaniem Sądu, w pełni zasadne pozostają uwagi organu odwoławczego odnośnie do zarzutów, jakie skarżący w toku ponownego rozpatrzenia sprawy podnieśli w zakresie obsługi komunikacyjnej inwestycji. W kwestii miejsc parkingowych organ, ustalając warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie, rozbudowie i nadbudowie istniejącego budynku przedszkola i szkoły językowej, przyjął, że w związku z socjalnym charakterem obiektu ustalić należy minimum 3 miejsca postojowe na 100 dzieci (pkt 1.6 rozstrzygnięcia decyzji). Ustalenie to skarżący (M. T.) podważył, wskazując, że według jego wyliczeń konieczne powinno być zapewnienie od 10 do 36 miejsc postojowych, a w przypadku zastosowania dalej idącego wskaźnika – minimum 52 miejsca, przy czym za błędny należy traktować wniosek SKO dotyczący braku przepisów odnoszących się do ilości miejsc postojowych. Tak formułowanego zarzutu Sąd jednakże nie podziela, jakkolwiek bowiem, jeżeli chodzi o stan prawny w tym zakresie, to podstawą dla wypowiedzenia się przez organ w kwestii miejsc parkingowych był art. 54 pkt 2 lit. c w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., to powołany przepis tym niemniej nie precyzuje sposobu określania ilości miejsc parkingowych dla inwestycji, nie ma również w obowiązującym systemie prawnym żadnego innego przepisu szczególnego, który nakazywałby ustalenie określonej liczby miejsc parkingowych w zależności od planowanego zagospodarowania terenu. Określenie konkretnej liczby i sposobu urządzenia miejsc postojowych następuje na etapie tworzenia projektu budowlanego. Wypowiedź organu rozpatrującego sprawę ustalenia warunków zabudowy wiążąco przesądzająca tę kwestię w sposób odpowiadający oczekiwaniom skarżącego musiałaby być traktowana jako niedopuszczalna ingerencja w kompetencje organu administracji architektoniczno-budowlanej. Tego rodzaju zapatrywanie w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnym uznać trzeba za utrwalone (por. wyrok NSA z 25 czerwca 2019 r. sygn. II OSK 1517/18; wyrok NSA z 11 lipca 2018 r. sygn. II OSK 2012/16; wyrok NSA z 11 stycznia 2018 r. sygn. II OSK 761/16; wyrok NSA z 14 listopada 2017 r. sygn. II OSK 449/16; wyrok NSA z 9 listopada 2017 r. sygn. II OSK 399/16). Sąd je w całości podziela, wobec czego brak jest podstaw, by w analizowanym zakresie odmienny pogląd prezentowany przez skarżącego mógł podważyć analogiczne stanowisko zajęte przez SKO, a tym samym oddziaływać na kierunek oceny prawidłowości decyzji z [...] października 2020 r.

Wbrew odmiennemu twierdzeniu strony skarżącej, zaskarżona decyzja nie uchybia przepisom procesowym powołanym w skardze, albowiem w kontrolowanej sprawie organ dokonał wystarczających dla rozstrzygnięcia ustaleń stanu faktycznego (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.) oraz w sposób prawidłowy ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy, kierując się wymaganiami art. 80 k.p.a. W zaskarżonej decyzji SKO powody zastosowania art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 u.p.z.p. zostały, w ocenie Sądu, w wystarczający sposób ujawnione w treści uzasadnienia, które nawet jeżeli zasadnie może być postrzegane przez strony jako w dużym stopniu zdawkowe i oparte na pobieżnej (hasłowej) analizie prawnej spełnia zasadnicze wymagania art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. Treść zamieszczonej argumentacji pozwala uznać, że SKO jako organ odwoławczy w toku instancji ponownie rozpatrzyło sprawę w jej całokształcie, poddając weryfikacji zarzuty postawione przez stronę decyzji z [...] października 2020 r.

W tych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji, oddalając obie skargi.