Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1253/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-08-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 70a ust. 1, art. 70a ust. 6, art. 91d
journal: Dz.U. 2014 poz 191
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela - tekst jednolity.
article: 247 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 885
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jednolity
article: art. 18 ust. 1, art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 90 ust. 1, art. 90 ust. 4
journal: Dz.U. 2015 poz 1515
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Zajda Sędzia NSA Małgorzata Grzelak (spr.) Sędzia del. NSA Anna Apollo Protokolant Anna Sobińska po rozpoznaniu w dniu 1 sierpnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Wojewody Lubuskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 7 października 2016 r. sygn. akt II SA/Go 618/16 w sprawie ze skargi Wojewody Lubuskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Zbąszynku z dnia 31 marca 2016 r. nr XVII/23/2016 w przedmiocie ustalenia planu dofinansowania form doskonalenia zawodowego nauczycieli 1. uchyla zaskarżony wyrok w punkcie II sentencji i w tym zakresie przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim; 2. zasądza od Rady Miejskiej w Zbąszynku na rzecz Wojewody Lubuskiego 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 7 października 2016 r. sygn. akt II SA/Go 618/16 stwierdził nieważność § 2 pkt 5 uchwały Rady Miejskiej w Zbąszynku z dnia 31 marca 2016 r. nr XVII/23/2016 w sprawie planu dofinansowania form doskonalenia zawodowego nauczycieli, ustalenia maksymalnej kwoty dofinansowania ze środków na doskonalenie zawodowe nauczycieli oraz specjalności, form kształcenia i doskonalenia, na które dofinansowanie jest przyznawane w 2016 roku, zaś w pozostałym zakresie oddalił skargę.

Sąd I instancji rozstrzygał w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu 31 marca 2016 r. Rada Miejska w Zbąszynku (dalej: "Rada"), na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r. poz. 1515 z późn. zm., dalej: "u.s.g."), art. 70 a ust. 1 i art. 91d pkt 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2014 r. poz. 191 z późn. zm., dalej: "k.n."),

w związku z art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 16 grudnia 2015 r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2016 (Dz. U. z 2015 r. poz. 2199) oraz § 6 ust. 3 i § 7 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 29 marca 2002 r.

w sprawie sposobu podziału środków na wspieranie doskonalenia zawodowego nauczycieli pomiędzy budżety poszczególnych wojewodów, form doskonalenia zawodowego dofinansowanych ze środków wyodrębnionych w budżetach organów prowadzących szkoły, wojewodów, ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania oraz szczegółowych kryteriów i trybu przyznawania tych środków (Dz. U. z 2002 r. Nr 46, poz. 430 z 2015 r. poz. 1973, dalej: "Rozporządzenie"), podjęła uchwałę nr XVII/23/2016

w sprawie planu dofinansowania form doskonalenia zawodowego nauczycieli, ustalenia maksymalnej kwoty dofinansowania ze środków na doskonalenie zawodowe nauczycieli oraz specjalności, form kształcenia i doskonalenia, na które dofinansowanie

jest przyznane w 2016 roku (dalej: "uchwała").

Pismem z dnia 16 czerwca 2016 r. Wojewoda Lubuski wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim (dalej: "WSA") skargę na powyższą uchwałę, zarzucając istotne naruszenie art. 70a ust. 1 k.n. oraz § 6 ust. 3 i § 7 rozporządzenia w zw. z art. 30 ust. 2 pkt 4 u.s.g. oraz art. 4 ust. 1 i art. 13 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2016 r. poz. 296, dalej: "u.a.n.").

Wojewoda stanął na stanowisku, że Rada Miejska w Zbąszynku podejmując przedmiotową uchwałę uregulowała materię, którą należało unormować w uchwale budżetowej, a w pozostałej części dotyczącej określenia formy i specjalności kształcenia oraz ustalenia maksymalnej kwoty dofinansowania opłat pobieranych z tytułu kształcenia wkroczyła w kompetencje organu wykonawczego gminy, do którego należy wykonanie budżetu.

Zastrzeżenia skarżącego wzbudził zapis § 2 pkt 5 uchwały, zgodnie z którym środki finansowe na doskonalenie nauczycieli mogą być przeznaczone na szkoleniowe posiedzenia rad pedagogicznych. Skarżący zwrócił uwagę, że zgodnie z brzmieniem § 2 ust. 1 rozporządzenia obowiązującym od 1 stycznia 2016 r., w ramach dofinansowania form doskonalenia zawodowego nauczycieli nie było przewidziane dofinansowanie szkoleń rad pedagogicznych.

W ocenie skarżącego zaskarżonej uchwale nie można przypisać charakteru powszechnie obowiązującego. W konsekwencji, zapis § 6 uchwały istotnie narusza art. 4 ust. 1 i art. 13 u.a.n.

Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w całości.

W odpowiedzi na powyższą skargę Rada wniosła o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim (dalej także: "WSA") uznał zarzuty Wojewody częściowo za niezasadne.

Odnosząc się do zarzutu unormowania materii wynikającej z art. 70a ust. 1 k.n., WSA uznał, że Rada dokonała wyodrębnienia środków na dofinansowanie doskonalenia zawodowego nauczycieli w wysokości 1% planowanych rocznych środków przeznaczonych na wynagrodzenia osobowe nauczycieli. Fakt uregulowania tej kwestii w uchwale budżetowej nie przesądza, że dokonane, zgodnie z art. 70a ust. 1 k.n. , wyodrębnienie środków w zaskarżonej uchwale stanowi istotne naruszenie prawa.

W odniesieniu do zarzutu przekroczenia uprawnień przez Radę, WSA wskazał, że wobec braku wyraźnego uregulowania przedmiotowej kwestii w rozporządzeniu oraz w k.n. należy odwołać się do regulacji prawnych zawartych w u.s.g. WSA stwierdził, że gminny samorząd terytorialny jest upoważniony do załatwiania lokalnych spraw publicznych, które zostały ustawowo włączone do zakresu jego działania, jak również do załatwiania takich zadań i kompetencji, których ustawy nie przekazały żadnemu podmiotowi, a które mieszczą się w zakresie zadań i kompetencji samorządowych o charakterze lokalnym zaś mając na uwadze domniemanie wynikające z art. 18 ust. 2 u.s.g. należy stwierdzić, że organem właściwym do uregulowania spraw wymienionych w § 7 rozporządzenia jest rada gminy, a nie burmistrz miasta.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 4 ust. 1 i art. 13 u.a.n. WSA wskazał, że adresatem uchwały nie są imiennie wskazani nauczyciele, ale każdy nauczyciel zatrudniony aktualnie i w całym okresie obowiązywania uchwały. Świadczy to o generalnym charakterze uchwały. Z kolei abstrakcyjność przepisów uchwały to nic innego, jak możliwość wielokrotnego stosowania jej przepisów. WSA uznał, że przedmiotowej uchwale należało przypisać charakter aktu miejscowego, wobec czego jej ogłoszenie winno nastąpić w wojewódzkim dzienniku urzędowym.

WSA uznał natomiast za uzasadniony zarzut sprzeczności z prawem § 2 pkt 5 uchwały stwierdzając jego nieważność (pkt I wyroku WSA)

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Wojewoda Lubuski zaskarżając go w części, tj w zakresie punktu II i wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w części, tj. w zakresie punktu II i rozpoznanie skargi poprzez stwierdzenie nieważności § 1, § 2 pkt 1-4, § 3, § 4, § 5, § 5 (uwaga: Rada nie zachowała kolejności numeracji jednostek redakcyjnych przez co w badanej uchwale są dwa § 5); § 6 uchwały. Alternatywnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w części, tj. w zakresie punktu II orzeczenia, i przekazanie w tej części sprawy do ponownego rozpoznania WSA oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania a nadto rozpoznanie skargi na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi Wojewoda zarzucił:

1) naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), a mianowicie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak odniesienia się przez WSA w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutu skargi wobec spornej uchwały, dotyczącego naruszenia przez radę przepisu § 7 poprzez ustalenie w § 5 uchwały kolejności w jakiej określone specjalności będą dofinansowywane;

2) naruszenie prawa materialnego w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj.:

a) art. 18 ust. 1, ust. 2 pkt 15 u.s.g. w zw. z § 6 ust. 3, § 7 rozporządzenia poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że w zakresie opracowania planu dofinansowania form doskonalenia zawodowego nauczycieli, określenia formy i specjalności kształcenia oraz ustalenia maksymalnej kwoty dofinansowania opłat pobieranych z tytułu kształcenia właściwa jest rada gminy, podczas gdy:

- powyższe przepisy stanowią generalną normę kompetencyjną, określającą jedynie ogólną właściwość przedmiotową rady gminy we wszystkich sprawach pozostających w zakresie jej działania, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co oznacza, że aby rada gminy była właściwa do stanowienia aktu normatywnego, upoważnienie musi wynikać z przepisu prawa powszechnie obowiązującego rangi ustawowej i musi ono być wyraźne,

- żaden przepis powszechnie obowiązujący rangi ustawowej nie upoważnia rady gminy do stanowienia w powyższym zakresie,

- mając na uwadze charakter wykonawczy powyższych czynności, mieszczący się w ramach wykonania budżetu jednostki samorządu terytorialnego, stosownie do przepisu art. 30 ust. 2 pkt 2 i 4 u.s.g. w zw. z art. 247 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 20I3 poz. 885 z późn. zm., dalej: "u.f.p."), jak również podział organów jednostek samorządu terytorialnego na organy stanowiące i wykonawcze, o którym mowa w art. 169 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej (Dz. U: 1997 Nr 78, poz. 483 ze zm.), właściwym w powyższym zakresie jest organ wykonawczy gminy;

b) art. 90 ust. 1, ust. 4 u.s.g. w zw. z art. 70a ust. 1 k.n. w zw. z art. 211 ust. 1 u.f.p. poprzez ich błędną wykładnię i zastosowanie, polegające na przyjęciu, że wyodrębnienie w § 1 badanej uchwały środków na dofinansowanie doskonalenia zawodowego nauczycieli, pomimo zabezpieczenia środków na ten cel w uchwale budżetowej, nie przesądza, iż stanowi to istotne naruszenie prawa, podczas gdy:

- z przepisu art. 70a ust. 1 k.n. jednoznacznie wynika, że wyodrębnienie środków na dofinansowanie doskonalenia zawodowego następuje w budżecie organu prowadzącego, który jest rocznym planem dochodów i wydatków jednostki samorządu terytorialnego, dlatego regulowanie powyższej materii w innym akcie prawnym jest niedopuszczalne,

- regulowanie w oparciu o jeden przepis kompetencyjny w dwóch różnych aktach prawnych tej samej materii w odmienny sposób (tj. poprzez wskazanie w uchwale budżetowej konkretnych kwot w ramach działu, rozdziału i paragrafów oraz poprzez procentowe wskazanie środków w badanej uchwale) narusza zasady prawidłowej legislacji oraz wprowadzą stan niepewności odnośnie pierwszeństwa w stosowaniu przepisów, zwłaszcza w sytuacji, gdyby były one ze sobą sprzeczne;

c) § 7 rozporządzenia poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że na podstawie ww. przepisu rada gminy może w sposób opisowy, a także poprzez odwołanie się do wieloletniego planu doskonalenia zawodowego, określić w katalogu otwartym specjalności podlegające dofinansowaniu, jak również ustalić kolejność, w jakiej podlegać one będą dofinansowaniu, podczas gdy;.

- regulacja w powyższym zakresie powinna wskazywać konkretne kierunki doskonalenia zawodowego nauczycieli dofinansowywane ze środków wyodrębnionych na ten cel, i w ten sposób uniemożliwiać, nie tak jak w § 3 badanej uchwały, stosowanie niedopuszczalnego i sprzecznego z prawem luzu decyzyjnego,

- przepis kompetencyjny upoważnia radę gminy do określenia specjalności podlegających dofinansowaniu, a nie kolejności, w jakiej będzie to następować, co jako wykroczenie poza zakres przyznanej kompetencji stanowi istotne naruszenie prawa;

d) art. 91 ust. 1, ust. 4 u.s.g. w zw. z § 7 rozporządzenia w zw. z § 6 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283) poprzez ich błędną wykładnię i zastosowanie, polegające na przyjęciu, że chociaż wskazanie specjalności w sposób jak w § 3 ust. 1 lit. h badanej uchwały jest nieprecyzyjne, to nie stanowi istotnego naruszenia prawa, podczas gdy określanie specjalności w sposób opisowy i nieprecyzyjny stanowi istotne naruszenie prawa;

e) art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że powyższe przepisy stanowią samodzielną podstawę dla rady gminy do stanowienia aktu prawa miejscowego w zakresie opracowania planu dofinansowania form doskonalenia zawodowego nauczycieli i określenia formy i specjalności kształcenia oraz ustalenia maksymalnej kwoty dofinansowania opłat pobieranych z tytułu kształcenia, w sytuacji, gdy przepis ten nie może stanowić ku temu samodzielnej podstawy, albowiem kompetencja ta musi wyraźnie wynikać ze szczegółowego upoważnienia zawartego w przepisie rangi ustawowej, a domniemanie w powyższym zakresie jest niedopuszczalne;

f) art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz art. 4 ust. 1, art. 13 pkt 2 u.a.n. w zw. z art. 94 Konstytucji RP w zw. z § 7 rozporządzenia poprzez ich niewłaściwą wykładnię i zastosowanie, polegające na uznaniu, że uchwała rady gminy określająca formy i specjalności kształcenia oraz ustalająca maksymalną kwotę dofinansowania opłat pobieranych z tytułu kształcenia jest aktem prawa miejscowego, podczas gdy akt ten nie zawiera norm o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, jak również brak jest szczegółowego upoważnienia rangi ustawowej do podjęcia przez organ gminy takiego aktu i w rezultacie błędnym przyjęciu, że uchwała jest aktem prawa miejscowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie postawionych zarzutów.

Rada Gminy Kłodawa nie złożyła odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, która w rozpoznawanej sprawie nie występuje. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkich sądów administracyjnych, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna została uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim są zasadne.

Przedmiotem sporu w tej sprawie jest ustalenie, który organ gminy (stanowiący czy wykonawczy) jest właściwy w zakresie podziału środków (art. 70a ust. 2a Karty Nauczyciela), opracowania planu dofinansowania form doskonalenia zawodowego nauczycieli (§ 6 ust. 3 Rozporządzenia), czy ustalenia maksymalnej kwoty dofinansowania opłat oraz określenia specjalności i form kształcenia (§ 7 Rozporządzenia) jak też, czy poddana kontroli uchwała stanowi akt prawa miejscowego.

Jest niesporne, że art. 70a ust. 1 i 6 i art. 91d ustawy Karta Nauczyciela zawiera delegację ustawową rady gminy do wyodrębnienia w budżecie środków na dofinansowanie doskonalenia zawodowego nauczycieli w wysokości wskazanej w tym przepisie.

Stawiając natomiast pytanie, który z organów właściwy jest do podziału środków (wcześniej wyodrębnionych w budżecie) należy zastanowić się nad pojęciem wykonywania budżetu. Z uwagi na potoczne znaczenie terminu "wykonywanie" i zakres przedmiotowy rozdziału 4 ustawy o finansach publicznych, w literaturze przedmiotu wykonywanie budżetu definiuje się jako podejmowanie czynności prawnych i faktycznych służących realizacji zadań ujętych w budżecie, które można podzielić na dwie kategorie: działania podstawowe będące istotą wykonywania budżetu tj. realizowanie ustalonych w uchwale budżetowej kwot dochodów i przychodów oraz wydatków i rozchodów oraz działania instrumentalne – pomocnicze tj. służące zrealizowaniu zaplanowanych dochodów i przychodów oraz wydatków i rozchodów. Czynności pomocnicze warunkują możliwość efektywnego i legalnego wykonywania budżetu. Do działań pomocniczych można zaliczyć m.in. opracowywanie planów finansowych (art. 248 i 249 u.f.p.) i dokonywanie zmian w budżecie (art. 257 i 258 u.f.p.). Określając zakres czynności składających się na wykonywanie budżetu, można też odwołać się do katalogu działań wymienionych w art. 3 u.f.p. Pojęcie "budżet" oznacza natomiast roczny plan dochodów i wydatków jednostki samorządu terytorialnego oraz przychodów i rozchodów tej jednostki (art. 211 ust. 1 u.f.p.). Przepis art. 247 ust. 1 u.f.p. wskazuje zarząd jako organ wykonujący budżet jednostki samorządu terytorialnego. Ta ogólna kompetencja znajduje swoją podstawę prawną w art. 30 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym. Znaczenie użytego w art. 247 ust. 1 u.f.p. pojęcia zarząd zdefiniowano w art. 2 pkt 2 u.f.p. Zgodnie z definicją desygnatami tego pojęcia są nie tylko kolegialne organy wykonawcze (zarząd powiatu, zarząd województwa) lecz również jednoosobowe organy wykonawcze (wójt, burmistrz i prezydent miasta). W wykonywaniu budżetu współuczestniczą oprócz jednoosobowego organu wykonawczego w szczególności takie podmioty jak główny księgowy (art. 54 u.f.p.), kierownicy jednostek organizacyjnych sektora finansów publicznych (art. u.f.p.) oraz pracownicy, którym powierzono wykonywanie określonych obowiązków w zakresie gospodarki finansowej (art. 53 ust. 2 u.f.p.). Nadto zauważyć należy, że przepis art. 247 ust. 1 u.f.p. ma istotne znaczenie w procesie stosowania przepisów o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, wskazuje bowiem organ odpowiedzialny za wykonywanie budżetu.

Jednakże w kontekście omawianej sprawy, na obecnym etapie, najistotniejsze jest, czy poddana kontroli Sądu uchwała zawiera cechy prawa miejscowego, jak stwierdził Sąd pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny tego stanowiska nie podziela.

W świetle postanowień Konstytucji nie budzi wątpliwości, że kompetencja do ustanowienia aktu prawa miejscowego ma charakter kompetencji prawodawczej (kompetencji do ustanowienia normy prawnej o charakterze generalno-abstrakcyjnym), skoro akty prawa miejscowego są przez Konstytucję zaliczone do źródeł prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 ust.2 Konstytucji). Charakteryzując akt prawa miejscowego z perspektywy jego formy prawnej, należy stwierdzić, iż jest on aktem stanowienia prawa (aktem normatywnym) o mocy powszechnie obowiązującej, mającym charakter podustawowy. W doktrynie zwraca się uwagę na trudności w jednoznacznym kwalifikowaniu norm prawnych jako generalno-abstrakcyjnych (patrz: M. Bogusz. Wadliwość aktu prawa miejscowego (Studium z zakresu nauki prawa administracyjnego. Wydawnictwo UG. Gdańsk 2008 str. 51-83). Przyjąć jednak należy, że przesłanką legalności aktu prawa miejscowego jest wymaganie, by akt ten ustanawiał normy prawne w dostatecznym stopniu generalne i abstrakcyjne. Zważyć też trzeba, że w doktrynie ugruntowany jest pogląd, że samorządowych aktów planowania nie można zaliczyć do aktów prawa miejscowego, nie mają one bowiem cech źródeł powszechnie obowiązującego prawa. Taka możliwość istniałaby wówczas, gdyby normy zawarte w akcie planowania były normami wiążącymi, kierowanymi do nieokreślonego konkretnie adresata, określającymi stan faktyczny w sposób abstrakcyjny i niekonsumującymi się przez jednorazowe stosowanie. Normy planowe określają zadania do wykonania (cel, jaki ma być osiągnięty) a nie nakazane lub zakazane działania. Sposób zrealizowania tego zadania albo w ogóle nie jest w normie określony, albo jest określony bardzo ogólnie, a podmioty zobowiązane do wykonania tego działania mają dużą swobodę w wyborze środków realizacji. Normy takie są konkretyzowane w innych przepisach lub aktach prawnych. Zatem co do zasady normy planu mają charakter wewnętrzny, konkretny, czy nawet indywidualno-konkretny, nie są więc prawem miejscowym (por. Prawo miejscowe. 2.wydanie. Dorota Dąbek wyd. LEX a Wolters Kluwer business. Warszawa 2015 str. 151-153 ale też uwagi dot. charakteru prawnego uchwał budżetowych str. 157).

W ocenie NSA, słuszne jest stanowisko skarżącego kasacyjnie, że badana uchwała nie spełnia wymogów przewidzianych dla prawa miejscowego. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że upoważnienie do podjęcia badanej uchwały nie zostało zawarte w ustawie , lecz w § 6 ust.3 oraz § 7 Rozporządzenia w sprawie sposobu podziału (...). Przy czym, co warto podkreślić, Rozporządzenie to posługuje terminem "organu prowadzącego", bez rozróżnienia, czy dana kompetencja dotyczy organu wykonawczego czy stanowiącego gminy. Oznacza to konieczność sięgnięcia do ogólnych reguł ustrojowych określających wyłączne kompetencje poszczególnych organów gminy. Zasadniczy "dwupodział" organów dokonany w ustawie o samorządzie gminnym na organ stanowiący i organ wykonawczy przesądzać będzie o właściwości danego organu, zawsze tam, gdzie mamy do czynienia z realizacją funkcji stanowiącej i wykonawczej. W myśl § 6 ust.3 Rozporządzenia organ prowadzący opracowuje na każdy rok budżetowy plan dofinansowania form doskonalenia zawodowego nauczycieli, o których mowa w § 2 czy ustalenia maksymalnej kwoty dofinansowania opłat oraz określenia specjalności i form kształcenia (§7 Rozporządzenia). Wymienione kompetencje należy zaliczyć do kompetencji wykonawczych, mieszczących się w ramach wykonywania budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Z mocy art. 30 ust.2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 247 ust.1 w zw. z art.2 u pkt 2 u.f.p. wykonanie budżetu należy do zadań wójta , a w myśl art. 30 ust.2 pkt 2 u.s.g. do zadań wójta należy również określenie sposobu wykonania uchwał ( w tym również uchwały budżetowej)

Należy zgodzić się ze skarżącym, że rozważania Sądu I instancji w zakresie, czy określenie kolejności dofinansowania wskazanych w uchwale specjalności nie stanowi wykroczenia poza zakres delegacji narusza art. 141 § 4 p.p.s.a.

Sąd I instancji formułując pogląd, że § 7 Rozporządzenia upoważnia organ gminy do określenia kolejności , w jakiej specjalności będą podlegać dofinansowaniu nie rozważył dostatecznie tej kwestii w aspekcie zarzutów podnoszonych przez stronę skarżącą. Tym samym należy uznać, że w istocie - na gruncie tej sprawy - brak odniesienia się Sądu I instancji do zarzutu naruszenia przez Radę § 7 Rozporządzenia nakazuje przyjąć, iż uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie odpowiada dyspozycji art. 141 § 4 p.p.s.a.

Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jednoznacznie określa, jakie elementy powinno zawierać uzasadnienie, aby możliwa była kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Uchybienie takie niewątpliwie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy bowiem w praktyce uniemożliwiło skarżącemu ocenę i kontrolę toku rozumowania Sądu. Konsekwencją tego było pozbawienie możliwości polemizowania z tą oceną i to nawet wtedy, gdy strona - jak deklaruje - mogła przypuszczać czym Sąd się kierował.

Jednocześnie, wobec wywodów poczynionych w aspekcie charakteru prawnego spornej uchwały (nie jest to akt prawa miejscowego) wyraźnie należy stwierdzić, że § 6 zaskarżonej uchwały narusza przepis art. 13 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych, co trafnie podniósł skarżący kasacyjne. W powołanym art.13 został bowiem zawarty zamknięty katalog aktów normatywnych ogłaszanych w wojewódzkim dzienniku urzędowym. W świetle postanowień tego uregulowania, ogłoszenie badanej uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym byłoby uzasadnione, o ile obowiązek publikacji wynikałby z przepisu szczególnego (pkt 10 art. 13) albo uchwała stanowiłaby akt prawa miejscowego (pkt 2 art. 13). Skoro, jak już powiedziano, przedmiotowa uchwała nie stanowi aktu prawa miejscowego a nie istnieje przepis szczególny, który nakazywałby publikację tej uchwały w dzienniku urzędowym nie ma podstaw do przyjęcia, jak uczynił to Sąd I instancji, że ogłoszenie przedmiotowej uchwały powinno nastąpić w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Powyższe kwestie były już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego, przykładowo w wyroku z 5 kwietnia 2019r. sygn. akt I GSK 1234/18 (dostępny na: orzeczenia.nsa.gov.pl).) a wywody poczynione przez NSA w tym orzeczeniu, skład rozpoznający niniejszą skargę kasacyjną podziela.

Podsumowując NSA stwierdza, że powołane w podstawie prawnej ocenianej uchwały przepisy art. 18 ust.2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 70 a) ustawy Karta nauczyciela nie zawierają delegacji do działania określonego przedmiotową uchwałą. W efekcie, podstawy do ogłoszenia uchwały w sprawie ustalenia planu dofinansowania form doskonalenia zawodowego nauczycieli oraz ustalenia maksymalnej kwoty dofinansowania opłat, o których mowa w § 2 ust.2 pkt 1 Rozporządzenia a także regulującej specjalności i formy kształcenia, na które dofinansowanie jest przyznawane nie może stanowić przepis art. 13 pkt 2 ustawy.

Ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji uwzględni powyższe uwagi i zobowiązany będzie rozważyć czego nie uczynił w stosunku do poszczególnych paragrafów uchwały zakwestionowanych niniejszą skargą kasacyjną. WSA będzie mieć również na względzie kwestię związaną z upływem czasu od podjęcia zaskarżonej uchwały.

Mając na względzie powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a., art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.). Na zasądzoną kwotę składa się wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego kasacyjnie (480 zł).