Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 945/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2017-10-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 134 par. 1, art. 3, art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 17 w zw. z art. 16
journal: Dz.U. 2016 poz 1764
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder,, Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 października 2017 r. sprawy ze skargi W. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 7 stycznia 2017 r., W. D. zwrócił się do Burmistrza W. z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w następującym zakresie:

" - kopie wszystkich faktur wraz z opisami dotyczących wydatków poniesionych na utrzymanie świetlic wiejskich (opłaty gaz, prąd, woda, ścieki, opał oraz inne media) w latach 2015 i 2016,

- kopie wszystkich faktur wraz z opisami dotyczących wydatków poniesionych na utrzymanie budynków Ośrodka Domu Kultury oraz budynków filii Ośrodka Domu Kultury w W. , T. i D. (opłaty gaz, prąd, woda, ścieki, opał oraz inne media) w latach 2015 i 2016,

- kopie wszystkich faktur wraz z opisami dotyczących utrzymania Biblioteki Miejskiej w W. oraz filii w W. , T. , D. , Ł. i K. (opłaty gaz, prąd, woda, ścieki, opał oraz inne media w latach 2015 i 2016".

Strona wniosła o dostarczenie kopii ww. faktur w formie elektronicznej w formacie PDF na adres mailowy wskazany w piśmie.

Pismem z dnia 20 lutego 2017 r. Burmistrz W., działając na podstawie art. 3 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poinformował skarżącego, że żądane przez niego informacje zawarte w pkt 1 (pierwszy myślnik wniosku) mają charakter informacji przetworzonej. Ich przygotowanie wymaga zaangażowania intelektualnego, a w konsekwencji znacznej ilości czasu, jak i środków osobowych i mogłoby zakłócić bieżącą pracę urzędu. Z tego względu organ wezwał W. D. do wskazania, w terminie 14 dni, powodów, dla których spełnienie wniosku będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego. Burmistrz poinformował ponadto, że brak wskazania szczególnego interesu publicznego będzie skutkować wydaniem decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Jednocześnie organ wyjaśnił, że Urząd Miejski w W. nie posiada informacji i dokumentów wskazanych w pkt 2 i 3 (drugi i trzeci myślnik) wniosku.

Decyzją z dnia [...] r. nr [...], Burmistrz W. na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2016 r., poz. 1764) odmówił udostępnienia informacji publicznej w zakresie przesłania na adres e-mailowy W. D. w formacie PDF kopii wszystkich faktur wraz z opisami, dotyczących wydatków poniesionych na utrzymanie świetlic wiejskich (opłaty za gaz, prąd, wodę, ścieki, opał i inne media) w latach 2015 i 2016.

Powołując się na treść art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz orzecznictwo sądów administracyjnych i doktrynę organ I instancji wyjaśnił w uzasadnieniu, że informacja przetworzona to taka informacja, na którą składa się pewna suma tak zwanej informacji publicznej prostej, dostępnej bez wykazywania przesłanki interesu publicznego. Ze względu jednak na treść żądania, udostępnienie wnioskodawcy konkretnej informacji publicznej nawet o prostym charakterze wiązać się może z potrzebą przeprowadzenia analiz, zestawień, wyciągów, usuwania danych chronionych prawem. Takie zabiegi czynią wspomniane informacje proste, informacją przetworzoną, której udzielenie skorelowane jest z potrzebą wykazania przesłanki interesu publicznego. Informacją przetworzoną jest informacja publiczna opracowana przez podmiot zobowiązany przy użyciu dodatkowych sił i środków, na podstawie posiadanych przez niego danych, w związku z żądaniem wnioskodawcy i na podstawie kryteriów przez niego wskazanych, czyli innymi słowy informacja, która zostanie przygotowana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów.

Biorąc powyższe pod uwagę organ stwierdził, że wnioskowana informacja jest informacją przetworzoną, ponieważ Burmistrz W. na dzień złożenia wniosku nie posiada przygotowanych danych w żądanym przez stronę zakresie. Działania te wymagają zaangażowania intelektualnego, w tym czynności analitycznych, a w konsekwencji znacznej ilości czasu jak i środków osobowych i mogłoby to zakłócić bieżącą pracę urzędu. Stworzenie wnioskowanej informacji w części pierwszej wniosku (pierwszy myślnik) wymaga odszukania właściwych dokumentów księgowych, faktur i rachunków oraz sporządzenia:

- zestawienia wydatków poniesionych przez poszczególne świetlice wiejskie za energię elektryczną w latach 2015 i 2016, ponieważ Gmina W. posiada odrębne umowy na dostawę energii elektrycznej z [...] oraz na dystrybucję energii elektrycznej z [...]. Obie te spółki przesyłają faktury zbiorcze na wszystkie publiczne punkty poboru energii elektrycznej. Wobec tego, spełnienie wniosku nie może polegać tylko na odnalezieniu stosownego dokumentu, zeskanowaniu go do formatu PDF i przesłaniu stronie ponieważ na fakturach są dane, o które nie wnosiła ona. Realizacja wniosku wymaga zrobienia zestawienia i zsumowania wydatków za zużytą energię i koszty dystrybucji przez poszczególne świetlice wiejskie;

- zestawienia wydatków poniesionych przez poszczególne świetlice wiejskie za zużytą wodę. Na terenie Gminy W. jest trzech operatorów dostarczających wodę do mieszkańców i obiektów gminnych. Wszyscy trzej operatorzy przesyłają faktury zbiorcze na wszystkie publiczne punkty poboru wody, zatem zrealizowanie wniosku nie może polegać tylko na odnalezieniu stosownego dokumentu i zeskanowaniu go do formatu PDF oraz przesłaniu go stronie ponieważ na fakturach są dane, o które strona nie wnosiła.

Mając na uwadze formę żądanej przez wnioskodawcę informacji, ze względu na treść art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, w dniu 20 lutego 2017 r. zostało skierowane drogą e-mail pismo, w którym zobowiązano go do wskazania w terminie 14 dni powodów, dla których spełnienie ww. żądania będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego oraz udzielono informacji, że Urząd Miejski w W. nie posiada informacji i dokumentów wskazanych "w drugim i trzecim myślniku" wniosku. Zgodnie bowiem z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2003 r. (sygn. akt SA/Sz 2872/2002), wnioskodawca musi wykazać, że działa w interesie publicznym, a informacje, które chce uzyskać, mają dla tego interesu szczególne znaczenie. Termin do wskazania powodów, dla których spełnienie żądania strony będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego, minął w dniu 6 marca 2017 r. Wobec braku odpowiedzi na wezwanie organu odmówiono udzielenia wnioskowanej informacji.

Od powyższej decyzji odwołał się W. D., zarzucając jej naruszenie art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez błędną jego wykładnię i uznanie, że żądane przez wnioskodawcę informacje w postaci kopii faktur stanowią informacje publiczne przetworzone, a także naruszenie art. 16 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej przez błędną jego wykładnię i uznanie, że brak odpowiedzi na wezwanie organu i niewykazanie istnienia przesłanki interesu publicznego przez wnioskodawcę, stanowi podstawę do wydania decyzji odmawiającej informacji publicznej.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., decyzją z dnia [...] r., nr [...], na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.) oraz art. 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało wniosek do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że w zaskarżonej decyzji nie wykazano aby efektem rozpatrzenia wniosku było powstanie nowej jakościowo informacji. Co więcej nie jest jasne jakiej liczby świetlic wiejskich oraz jakiej liczby dokumentów dotyczy wniosek. Nie wskazano także w jaki sposób są przechowywane. Jakkolwiek nie jest wykluczone, że odpowiedź na poszczególne pytania powodowałaby konieczność zaangażowania przez organ dodatkowych – znacznych środków, jednakże nie zostało to w żadnej mierze oszacowane – wykazane w decyzji.

Kolegium stwierdziło, że w toku dalszych czynności organ winien udzielić odpowiedzi na pytania mające charakter informacji prostej natomiast w razie ewentualnego stwierdzenia, że część z nich dotyczy informacji publicznej przetworzonej winien należycie wyjaśnić w jaki sposób przypisał im taki charakter odnosząc się do konkretnego stanu faktycznego, a w razie wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej organ winien wnikliwie rozważyć istnienie szczególnie istotnego interesu publicznego w ich wytworzeniu.

Decyzją z dnia [...] r., nr [...], Burmistrz W. na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej ponownie odmówił udostępnienia informacji publicznej w zakresie przesłania na adres e-mailowy W. D. w formacie PDF kopii wszystkich faktur wraz z opisami dotyczących wydatków poniesionych na utrzymanie świetlic wiejskich (opłaty za gaz, prąd, wodę, ścieki, opał i inne media) w latach 2015 i 2016.

Burmistrz W. po ponownym przeprowadzeniu analizy wniosku strony podtrzymał swoje stanowisko, że wnioskowana informacja ma znamiona informacji przetworzonej i z tego tytułu wnioskodawca winien wykazać, że będzie ona szczególnie istotna dla interesu publicznego.

Sporządzenie odpowiedzi na wniosek strony wymaga bardzo dużego nakładu pracy pracowników Urzędu Miejskiego. W Gminie W. funkcjonuje 26 świetlic wiejskich. Dokumenty księgowe, w tym faktury wskazane we wniosku, tj. faktury z opisami za utrzymanie ww. świetlic wiejskich tj. opłaty za gaz, prąd, wodę, ścieki, opał i inne media za lata 2015 i 2016 są przechowywane w Referacie Gospodarki Finansowej w szafach metalowych i odpowiednio liczą: za 2015 r. – 79 segregatorów i za 2016 r. – 73 segregatory. Ilość segregatorów, w których znajdują się dowody księgowe, o których kopie wniósł wnioskdawca zaprezentowano na fotografiach dołączonych do akt administracyjnych. Organ opisał szczegółowo czynności, które musiałyby zostać wykonane aby zrealizować wniosek strony i wyliczył, że wyznaczony pracownik Urzędu Miejskiego musiałby poświęcić na ten cel 63 godziny pracy, tj. prawie 8 dni roboczych.

Zdaniem Burmistrza, informacja, o którą wnioskuje skarżący, pomimo tego, że jest zbiorem informacji publicznych prostych nosi znamiona informacji przetworzonej. Z uwagi na powyższe, organ podtrzymał stanowisko, że wnioskodawca powinien na mocy art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej wskazać powody, dla których udzielenie wnioskowanej informacji będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego.

W odwołaniu od powyższej decyzji W. D. podniósł zarzuty analogiczne jak w odwołaniu od decyzji z dnia [...] r.

Skarżący wskazał, że nie można zakwalifikować żądanej przez niego informacji w postaci faktur potwierdzających poniesione koszty utrzymania publicznych jednostek, prowadzonych przez gminę W., za informację przetworzoną. Do udostępnienia tej informacji w określonej przez stronę formie, wymagane jest wyłącznie proste sięgnięcie do dokumentów źródłowych, a następnie ich skopiowanie (zeskanowanie) i przesłanie na adres e-mail, co organ zresztą sam w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji potwierdza.

Skarżący zaznaczył, że podmiot zobowiązany, który uznaje daną informację publiczną za informację przetworzoną, w przypadku bierności wnioskodawcy w wykazaniu przesłanki istnienia lub nieistnienia szczególnej istotności dla interesu publicznego, musi jej istnienie lub nieistnienie wykazać.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., decyzją z dnia [...] r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W ocenie Kolegium, organ I instancji przedstawił należycie w jaki sposób są przechowywane dokumenty będące przedmiotem zainteresowania wnioskodawcy oraz wyczerpująco opisał czynności jakie niezbędne byłyby do wykonania w toku realizacji wniosku. Jakkolwiek co do zasady można zgodzić się z zarzutem odwołującego, że anonimizacja danych zawartych w fakturach zbiorczych nie musiałaby być dokonywana to jednak ocena pominięcia tego elementu przetwarzania informacji dla czasu pracy niezbędnego dla wykonania wniosku nie uległaby na tyle znaczącej zmianie aby podważała racjonalność przyjętych wyliczeń czasu. Nawet przy przyjęciu, że pominięcie takich faktycznych czynności skróciłoby przygotowanie faktury o kilka minut dla każdej z faktur to i tak wypięcie właściwej faktury, jej zeskanowanie do formatu PDF, wpięcie do zakładki i ponowne jej sklejenie trwałoby z pewnością kilkanaście minut co nie wpływałoby w istotny sposób na oszacowanie przez organ czasu niezbędnego na realizację wniosku.

Organ odwoławczy przyjął za ugruntowanym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, że nakład pracy niezbędny do wytworzenia oczekiwanych danych może w razie jego znacznych rozmiarów przesądzać o przetworzonym charakterze wnioskowanej informacji publicznej. W badanej sprawie zważywszy na niewielkie rozmiary urzędu będącego adresatem wniosku, konieczność przygotowania wnioskowanej informacji byłaby na tyle pracochłonna, że uniemożliwiałaby wykonywanie bieżącej pracy przez pracownika przez co najmniej kilka dni roboczych.

Kolegium stwierdziło, że co prawda organ w dalszym ciągu nie przedstawił w swojej decyzji, z jakiej przyczyny uznał, że za przetworzeniem oczekiwanej informacji przemawia szczególnie istotny interes publiczny, jednak ocena ta może nastąpić także na etapie postępowania odwoławczego. Skarżący miał bowiem możliwość przedstawienia swojego stanowiska w zakresie istnienia interesu publicznego zarówno na wezwanie organu I instancji jak i w składanych przez niego odwołaniach. Wymieniony z powyższego całkowicie jednak zrezygnował koncentrując się na aspekcie formalnym takiego badania.

Zdaniem organu odwoławczego brak jest podstaw do przyjęcia, że wyodrębnienie i zeskanowanie opisanych przez organ I instancji dokumentów finansowych, które były uprzednio przedmiotem weryfikacji w toku wydatkowania środków publicznych przez służby finansowe oraz podlegają kontroli właściwych jednostek administracji, w jakikolwiek pozytywny sposób mogło przełożyć się na usprawnienie funkcjonowania organu administracji publicznej lub w pozytywny sposób wpłynąć na poprawę ochrony interesu publicznego. Nie sposób nie dostrzegać, że samo zestawienie dokumentów dotyczących wydatków za media w 26 świetlicach wiejskich – jakkolwiek ma zapewne pewien walor poznawczy – to jednak nie jest nośnikiem wiedzy o racjonalności i celowości takich wydatków.

W. D. zaskarżył decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie podnosząc oprócz zarzutów wskazywanych w odwołaniu od decyzji Burmistrza dodatkowo także naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego – art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez próbę sanowania postępowania organu I instancji, "w postaci niewykazania spełnienia przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego".

W ocenie skarżącego, czasochłonność i pracochłonność, mogą stanowić jedynie o wysokości kosztów udostępnienia informacji, nie mogą natomiast prowadzić do odmowy jej udostępnienia. Skarżący podobnie jak w odwołaniu podniósł, że do udostępnienia informacji żądanej przez wnioskodawcę w określonej przez niego formie, wymagane jest wyłącznie proste sięgnięcie do dokumentów źródłowych, a następnie ich skopiowanie (zeskanowanie) i przesłanie na adres e-mail. Do wykonania zobowiązania nie jest konieczne przeprowadzenie żadnej analizy, zestawienia, jak również złożonych procesów myślowych. Nawet gdyby uznać, że faktycznie udostępnienie żądanej informacji zajęłoby 8 dni roboczych, to nie sposób dojść do wniosku, że stanowi to o jej przetworzonym charakterze, a w efekcie uzasadnia odmowę jej udostępnienia.

Skarżący ponownie podkreślił, że to podmiot zobowiązany, który uznaje daną informację publiczną za informację przetworzoną, w przypadku bierności wnioskodawcy w wykazaniu przesłanki istnienia lub nieistnienia szczególnej istotności dla interesu publicznego, musi jej istnienie lub nieistnienie wykazać.

Zdaniem strony, nie sposób zaakceptować próby sanowania przez organ II instancji błędów Burmistrza W. w tym zakresie. Kolegium podjęło się próby wykazania, że nieudostępnienie żądanych przez skarżącego informacji, nie stanowi szczególnej istotności dla interesu publicznego. Organ II instancji, próbując naprawić postępowanie organu I instancji dopuścił się przy tym naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania, zaś skarżący został przez to pozbawiony możliwości dwukrotnego rozpatrzenia jego sprawy.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) oraz art. 3 ustawy z dnia

30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U.

z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga

w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji o odmowie udzielenia skarżącemu informacji publicznej na jego wniosek z dnia 20 lutego 2017 r. – w zakresie udostępnienia kopii wszystkich faktur wraz z opisami dotyczących wydatków poniesionych na utrzymanie świetlic wiejskich (opłaty za gaz, prąd, wodę, ścieki, opał i inne media) w latach 2015 i 2016, jest zgodna z prawem.

Podstawę materialnoprawną kwestionowanych w sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2016 r. poz. 1764).

Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do tego, czy żądana informacja stanowi informację publiczną przetworzoną (jak przyjął organ), czy też jest informacją prostą (jak uważa strona skarżąca). W razie przyjęcia, że żądana informacja stanowi informację publiczną przetworzoną, konieczne staje się rozstrzygnięcie drugiej kwestii, a mianowicie czy jej uzyskanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, powołanym w podstawie prawnej zaskarżonego rozstrzygnięcia, prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego.

W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, że informacją prostą jest informacja, której zasadnicza treść nie ulega zmianie przed jej udostępnieniem. Natomiast "informacją przetworzoną" jest informacja publiczna opracowana przez podmiot zobowiązany przy użyciu dodatkowych sił i środków, na podstawie posiadanych przez niego danych, w związku z żądaniem wnioskodawcy i na podstawie kryteriów przez niego wskazanych, czyli innymi słowy informacja, która zostanie przygotowana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów. Informacja przetworzona to taka informacja, której wytworzenie wymaga intelektualnego zaangażowania podmiotu zobowiązanego (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r., I OSK 89/13, LEX nr 1368968). Wielokrotnie wyjaśniano w wyrokach sądów, że przetworzenie informacji to zebranie lub zsumowanie pojedynczych informacji powstałych na podstawie różnych kryteriów, które wymagają odpowiedniego zestawienia, samodzielnego ich zredagowania związanego z koniecznością przeprowadzenia stosownych czynności analitycznych, a także zgromadzenia informacji prostych poprzez przegląd materiałów źródłowych, w których są zawarte, a ich ilość konieczna dla sporządzenia wykazu wskazanego we wniosku jest znaczna i angażuje po stronie wnioskodawcy środki i zasoby konieczne do jego prawidłowego funkcjonowania. Podkreśla się też, że jeżeli do utworzenia zbioru informacji prostych jest wymagany znaczny nakład środków i zaangażowania pracowników, a w szczególności gdy w celu wybrania dokumentów, o które wnioskuje osoba zainteresowana, jest wymagane dokonanie analizy całego zasobu posiadanych dokumentów to informacja wytworzona w ten sposób, pomimo że składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną. Informacja wytworzona w ten sposób, pomimo że składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną, bowiem powstały w wyniku wskazanych wyżej działań zbiór nie istniał w chwili wystąpienia z żądaniem o udostępnienie informacji publicznej (por. wyrok WSA Krakowie z dnia 17 marca 2017 r., II SA/Kr 1612/16, CBOSA; wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2012 r. I OSK 202/12, Lex nr 1264654).

Należy podkreślić, że skarga W. D. obejmuje decyzję Burmistrza W. odmawiającą udostępnienia wyłącznie pierwszej z żądanych przez stronę informacji tj. informacji w zakresie przesłania na adres mailowy skarżącego w formacie PDF kopii wszystkich faktur wraz z opisami dotyczących wydatków poniesionych na utrzymanie świetlic wiejskich (opłaty za gaz, prąd, wodę, ścieki i inne media) w latach 2015 i 2016. Jak wynika z wyjaśnień organów, Burmistrz W. nie dysponował, na dzień złożenia wniosku i nie dysponuje nadal gotowymi informacjami, o które wnosi skarżący (dotyczącymi funkcjonujących w Gminie W. 26 świetlic wiejskich). Realizacja wniosku skarżącego wymaga sięgnięcia do dowodów księgowych przechowywanych w Referacie Gospodarki Finansowej w segregatorach umieszczonych w szafach metalowych, przy czym ilość tych segregatorów wynosi odpowiednio: za rok 2015 – 79 segregatorów, zaś za rok 2016 – 73 segregatory.

Dowody księgowe (wyciągi bankowe) są kompletowane każdego dnia, którego dokonano zapłaty i sklejane. Następnie wpinane są do segregatorów, których w każdym miesiącu jest od 2 do 3. Aby zrealizować żądanie skarżącego niezbędne jest w tej sytuacji: wyjęcie z szafy odpowiedniego segregatora i przejrzenie dowodów księgowych w celu odnalezienia właściwej faktury, następnie wypięcie z segregatora sklejonej zakładki z dowodami księgowymi z określonego dnia (wśród których znajduje się żądana faktura) i rozklejenie zbioru dowodów księgowych celem wyjęcia odpowiedniej faktury, zeskanowanie jej, wpięcie faktury ponownie do zbioru danych księgowych z danego dania oraz sklejenie go, wpięcie zbioru do określonego segregatora i wstawienie go do szafy. Organ wyliczył przy tym, że przejrzenie jednego segregatora w celu odnalezienia zakładki ze wskazaną we wniosku fakturą trwa około 5 minut wobec czego w wypadku 152 segregatorów czynność ta zajmuje około 12 godzin. Wraz z pozostałymi czynnościami takimi jak wypięcie sklejonych zakładek, rozklejenie ich, następnie skanowanie, ponowne sklejenie oraz wpięcie do segregatora – w ocenie organu – szacunkowo może trwać około 63 godziny pracy tj. prawie 8 dni roboczych. Tyle czasu musiałby poświęcić pracownik Urzędu Miejskiego w W. wyznaczony do tej pracy, zaprzestając wykonywania w tym czasie swoich bieżących obowiązków.

Co prawda, jak słusznie zauważył organ odwoławczy, Burmistrz w wyliczeniach tych niezasadnie uwzględnił czas na ewentualną anonimizację dokumentów (stanowiących informację publiczną), jednakże nie jest to czynność szczególnie pracochłonna i należy zgodzić się z Kolegium, że także w razie jej pominięcia, pozostały czas niezbędny do realizacji wniosku skarżącego nie odbiegałby w sposób istotny od wyliczeń przedstawionych przez organ I instancji. Należy zatem podzielić stanowisko Kolegium, że organ I instancji wyczerpująco opisał czynności niezbędne do przygotowania informacji żądanych przez skarżącego jak również w racjonalny sposób oszacował czas potrzebny na ich wykonanie. Nie bez znaczenia pozostaje przy tym okoliczność, że w niektórych przypadkach organ otrzymuje faktury zbiorcze (np. za energię elektryczną od [...] oraz [...]) wobec czego niezbędne jest wyszukanie konkretnej pozycji spośród kilkudziesięciu różnych pozycji zawartych na jednej fakturze (przykładowa faktura – dołączona do akt administracyjnych - wystawiona przez pierwszą z wymienionych Spółek za grudzień 2016 r. obejmuje ponad 60 różnego rodzaju pozycji, w tym m.in. oświetlenie ulic, placów zabaw, boiska, cmentarza, przystani czy placów budowy). Ponadto, skarżący domaga się faktur wraz z opisami dotyczącymi wydatków poniesionych na utrzymanie świetlic wiejskich. Wobec tego – w przypadku faktur zbiorczych – niezbędna byłaby dodatkowa analiza dokumentacji celem wyodrębnienia tych właśnie wydatków.

Oznacza to, że udostępnienie wnioskowanej informacji wymagałoby wyselekcjonowania i zestawienia znacznej ilości danych z dokumentów księgowych co z kolei będzie się wiązało z działaniami ponadstandardowymi, wymagającymi znacznego zaangażowania pracownika bądź pracowników, wykraczającego poza bieżącą realizację zwykłych zadań urzędu.

Wobec powyższego nie sposób zgodzić się ze skarżącym, że do udostępnienia żądanej przez niego informacji wymagane jest wyłącznie proste sięgnięcie do dokumentów źródłowych a następnie ich skopiowanie i przesłanie na adres e-mail.

W ocenie Sądu, w świetle powyższego, za prawidłowe należało uznać stanowisko organów obu instancji, że w analizowanym przypadku informacja objęta wnioskiem nie istnieje w postaci odpowiadającej żądaniu strony, a jej udzielenie musiałoby być poprzedzone jej wytworzeniem, tak aby informacja mogła przyjąć treść i formę oczekiwaną przez wnioskodawcę i z tego względu wnioskowana informacja wyczerpuje definicję informacji publicznej przetworzonej, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W tej sytuacji organ I instancji był nie tylko uprawniony, lecz i zobowiązany do wezwania skarżącego do wykazania, że jego żądanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Należy wyjaśnić, że pojęcie "szczególnie istotnego interesu publicznego" jest pojęciem niedookreślonym i niezdefiniowanym na gruncie obowiązującego prawa. Interes publiczny odnosi się w swej istocie do spraw związanych z funkcjonowaniem państwa oraz innych instytucji publicznych jako prawnej całości. Co do zasady ujawnienie każdej informacji o działaniach podejmowanych przez władzę publiczną leży w kręgu zainteresowania obywatela, czy też szeroko rozumianej opinii publicznej. Jednakże ustawodawca uzależnił udzielenie informacji publicznej przetworzonej od wykazania po stronie żądającego, że uzyskanie przedmiotowej informacji będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego. Ustawodawca kładzie tu szczególny nacisk na kwalifikowaną formą interesu publicznego poprzez sformułowanie "szczególnie istotne". Szczególny interes publiczny powinien być rozumiany w ten sposób, że żądana informacja jest bardzo istotna dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców, a jej uzyskanie informacji powinno przyczynić się do bardzo ważnych dla Państwa, instytucji publicznych, czy społeczeństwa działań w szczególności, w zakresie poprawy funkcjonowania organów administracji i lepszej ochrony interesu publicznego (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 1870/10). W świetle art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznych przyjmuje się, że prawo do uzyskania informacji publicznej przetworzonej ma jedynie taki wnioskodawca, który jest w stanie wykazać w chwili składania wniosku swoje indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga, tj. uczynienia z niej użytku dla dobra ogółu w taki sposób, który nie jest dostępny dla każdego posiadacza informacji publicznej. W orzecznictwie podkreśla się, że charakter lub pozycja podmiotu żądającego udzielenia informacji publicznej, a zwłaszcza realna możliwość wykorzystania uzyskanej informacji mają wpływ na ocenę istnienia szczególnego interesu publicznego uzasadniającego uwzględnienie wniosku.

Zdaniem Sądu, nie ulega wątpliwości że skarżący nie wykazał, że otrzymanie przez niego informacji publicznej przetworzonej, o której mowa we wniosku z dnia 7 stycznia 2017 r., jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Skarżący na wezwanie organu I instancji do wykazania wspomnianego interesu publicznego nie odpowiedział. W jego ocenie żądana informacja nie jest informacją przetworzoną, a zatem wykazywanie istnienia takiego interesu jest zbędne.

Z przyczyn opisanych powyżej argumentację skarżącego w omawianym zakresie należy jednak uznać za nietrafną podobnie jak twierdzenia, że to na organie a nie na wnioskującym o udzielenie informacji przetworzonej spoczywa obowiązek wykazania, że jej udzielenie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

W świetle cytowanego powyżej orzecznictwa nie można także zgodzić się z poglądem Kolegium, że obowiązkiem organu I instancji – w sytuacji gdy strona uchyla się od wykazania istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego w wytworzeniu informacji przetworzonej – była jego ocena (z urzędu) przez ten organ.

Na marginesie jedynie należy dodać, że Kolegium takiej oceny dokonało i wbrew poglądowi skarżącego nie stanowi to naruszenia zasady dwuinstancyjności.

Rolą organu odwoławczego jest ponowne rozpoznanie sprawy, co do meritum, w świetle zgromadzonego materiału dowodowego, z odniesieniem się do zarzutów odwołania. Oczywistym jest zatem, że argumentacja organu odwoławczego może różnić się od tej którą przyjął organ I instancji. Powyższe w żadnym razie nie świadczy o naruszeniu zasady dwuinstancyjności, zwłaszcza, że ostatecznie doprowadziło jedynie do uznania przez Kolegium stanowiska Burmistrza W. za słuszne.

Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdził, że brak jest podstaw do uznania, że organ dopuścił się w tej sprawie naruszenia powołanych w skardze przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca spełniają wymogi określone w art. 17 w zw. z art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W sprawie nie doszło też do naruszenia art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a., ponieważ wszystkie okoliczności sprawy zostały należycie wyjaśnione, a argumentacja organów jest pełna, logiczna i uzasadnia wyczerpująco powody odmowy udostepnienia żądanej informacji publicznej, o charakterze przetworzonym.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny, działając na mocy art. 151 z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.