Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2681/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-10-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 36 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2014 poz 1446
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka (spr.), , Sędzia WSA Renata Nawrot, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz – Nowak, Protokolant sekr. sąd. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2017 r. sprawy ze skargi [...] z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] września 2016 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wydania pozwolenia na rozbiórkę oddala skargę


UZASADNIENIE

[...] Wojewódzki Konserwator Zabytków decyzją z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...], na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b) i g), art. 7 pkt 1, art. 36 ust. 1 pkt 1, art. 89 pkt 2, art. 91 ust. 4 pkt 4 i 5 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2014 r. poz. 1446 ze zm.), § 4 i 14 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 14 października 2015 r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, prac restauratorskich, robót budowlanych, badań konserwatorskich, badań architektonicznych i innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków oraz badań archeologicznych i poszukiwań zabytków (Dz.U. z 2015 r. poz. 1789) oraz art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23, zwana dalej k.p.a.), po ponownym rozpatrzeniu wniosku z dnia 7 września 2015 r. [...] z siedzibą przy ul. [...],[...], odmówił wydania pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych polegających na rozbiórce budynku dawnego spichlerza w [...], ul. [...] (działka nr ewid. [...]), według projektu budowlanego "Projekt budowlany rozbiórki budynku dawnego spichlerza, ul. [...],[...], nr ew. [...])" sporządzonego przez mgr inż. arch. A. W., [...] lipiec 2015 r.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła [...] z siedzibą w [...].

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] września 2016 r., znak: [...], na podstawie art. 7 pkt 1, art. 36 ust. 1 pkt 1, art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz art. 17 pkt 2, art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania [...] w [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że [...] w [...] zwróciła się do Kierownika Delegatury w [...] Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w [...] z wnioskiem o wydanie pozwolenia na rozbiórkę budynku dawnego spichlerza, położonego na działce nr ew. [...] przy ul. [...]. Do wniosku została dołączona "Ekspertyza techniczna nt.: stanu technicznego dawnego spichlerza położonego na działce nr [...] km 11 w [...], na terenie [...] przy ul. [...], pod kątem jego bezpieczeństwa i zasadności wykonania remontu odtworzeniowego dla przywrócenia funkcji użytkowych", opracowana w grudniu 2014 r. na zlecenie ww. wnioskodawcy przez mgr inż. B. P..

[...] Wojewódzki Konserwator Zabytków decyzją z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...], nie pozwolił na powyższe prace.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] lutego 2016 r., znak: [...], uchylił zaskarżoną decyzję w całości, a sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, wskazując, że materiał dowodowy sprawy nie daje podstaw do jednoznacznego ustalenia, jakoby planowany do rozbiórki obiekt znajdował się na terenie wpisanym do rejestru zabytków.

[...] Wojewódzki Konserwator Zabytków decyzją z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...], ponownie odmówił wydania pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych polegających na rozbiórce budynku dawnego spichlerza w [...].

Dalej, organ konserwatorski zaznaczył, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, zgodnie z którym pozwolenia organu ochrony zabytków pierwszej instancji wymaga prowadzenie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru. Wskazał, że orzeczeniem z dnia [...] czerwca 1947 r. Wojewódzki Konserwator Zabytków w [...] wpisał do rejestru zabytków d. pałac z [...] r. w [...] wraz z otaczającym go parkiem (...). Decyzja ta nie zawierała załącznika graficznego określającego granice zabytkowego parku. Decyzją z dnia [...] czerwca 1967 r., Wojewódzki Konserwator Zabytków w [...] zawiadomił o wpisaniu do rejestru zabytków zespołu pałacowego, w skład którego wchodzą: pałac, galeria, oficyny płn.-wsch. i płd.-zach., pawilony płn.- wsch. i płd.-zach., ogrodzenie, bramy, obora i stajnie dworskie - w [...]. W decyzji tej zostały jedynie wymienione poszczególne budynki i elementy zespołu, bez wskazania terenu, na którym były położone. Orzeczenie to także nie zawiera załącznika graficznego. Następna decyzja Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] lutego 1978 r. ponownie obejmuje ochroną konserwatorską zespól pałacowy, w skład którego wchodzą: pałac, galeria, oficyny płn.-wsch. i płd.-zach., ogrodzenie, bramy, obora i stajnia dworska w [...]. Również i w tym orzeczeniu nie wymieniono nieruchomości gruntowych, na których położony jest wskazany zespół, nie zawiera także załącznika mapowego, z zaznaczonymi zabytkowymi obiektami i granicami obszaru.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego podkreślił, że organ I instancji w decyzji z dnia [...] lipca 2016 r., wskazał, iż planowany do rozbiórki budynek spichlerza, który powstał w [...]r., usytuowany jest w części południowo-wschodniej założenia, obejmującej zespół zabudowań gospodarczych, z elewacją frontową od strony południowej, tj. dziedzińca gospodarczego. Organ pierwszej instancji wyjaśniając swoje stanowisko w sprawie zakresu ochrony zespołu pałacowo-parkowego w [...] dodatkowo wskazał na dokumenty powstałe po wpisie do rejestru zabytków ww. zespołu, takie jak: opracowania dotyczące parku pałacowego (z 1967 r. i z 1979 r.), wytyczne konserwatorskie do planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego m. i gm. [...] (z 1993 r.), sporządzona dla rzeczonego spichlerza Karta ewidencyjna zabytków architektury i budownictwa (z 1998 r.), opinia Krajowego Ośrodka Badań i Dokumentacji Zabytków (z 2007 r.), dotycząca skreślenia z rejestru zabytków oficyny gospodarczej (połączonej ze stajnią i wozownią), również niewymienionej w powyższych decyzjach wpisujących do rejestru zabytków.

Organ odwoławczy stwierdził, że ww. argumentacja organu pierwszej instancji, nie do końca jest trafna, bowiem zabytkowy charakter budynku spichlerza nie ulega wątpliwości, zaś dowodzenia dodatkowego wymagało jedynie uznanie, że planowany do rozbiórki obiekt znajduje się na terenie wpisanym do rejestru zabytków. Nadto karta ewidencyjna nie może być podstawą do ustalenia zakresu ochrony konserwatorskiej ustalonej w decyzji wpisującej do rejestru zabytków.

Niemniej jednak po ponownym przeanalizowaniu obszerniejszego materiału dowodowego w sprawie organ odwoławczy doszedł do wniosku, że wystarczająco uprawdopodobnione jest, że przedmiotowy budynek spichlerza, należący do zespołu zabudowań folwarcznych, znajdującego się na południowy-wschód od granic zabytkowego parku, położony jest w obszarze zespołu pałacowego, objętego ochroną konserwatorską na podstawie decyzji z dnia [...] czerwca 1967 r. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...], przy czym z całego zespołu zabudowań gospodarczych wymienione w tej decyzji zostały jedynie obora i stajnie dworskie. Organ II instancji uznał, że przedmiotem wpisu do rejestru zabytków jest zespół pałacowy składający się z części reprezentacyjnej i gospodarczej, przy czym tylko niektóre elementy tego zespołu zostały objęte indywidualną ochroną, bowiem zostały wymienione w orzeczeniu o wpisie.

Przechodząc do weryfikacji rozstrzygnięcia podjętego przez organ I instancji, organ odwoławczy stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, jest także zasadna merytorycznie. Wskazał na ustalenia organu niższej instancji, z których wynika, że pomimo stwierdzonego złego stanu technicznego pierwotny kształt bryły i formy spichlerza nie uległ zniekształceniu. Zasadnicza substancja obiektu jest w pełni oryginalna, budynek zachował swoją XIX-wieczną postać w stanie niezmienionym. Spichlerz stanowi charakterystyczny i wartościowy element zespołu gospodarczo- folwarcznego w [...]. Budynek spichlerza spełnia ważną rolę w układzie zabudowy tej części założenia i jest powiązany przestrzennie z zespołem pałacowym. Usytuowanie spichlerza w stosunku do zachowanych obiektów (budynki stajni, wozowni i obory) wyznacza czytelne granice części gospodarczej i podkreśla funkcjonalne powiązania w ramach całego założenia.

Organ odwoławczy zgodził się z powyższymi stwierdzeniami, co do konieczności kompleksowej ochrony takich założeń przestrzennych jakim jest zespół pałacowy w [...], a także co do istotnej roli budynku spichlerza w zespole zabudowy folwarcznej. Podkreślił, że zasadne jest dążenie do ratowania jak największej części zabudowy wykazującej zabytkowe wartości. Obiekt mimo złego stanu utrzymania nie został pozbawiony waloru historycznego i naukowego, a utrzymanie jego autentycznej substancji w możliwie maksymalnym zakresie jest spójne z dążeniem do ratowania jak największej części zabudowy wykazującej zabytkowe wartości. Dodał, że wprawdzie, w przypadku objęcia ochroną konserwatorską zespołu zabudowy, trzeba przyjąć, że choć autentyzm obiektów jest warunkiem koniecznym do ich ochrony, nie jest to jedyne kryterium, wystarczające do nałożenia na właściciela nieruchomości daleko idących ograniczeń. Nie każdy bowiem obiekt pochodzący z okresu powstania zespołu zabudowy będzie obiektem cennym i wartym zachowania, bez względu na jego stan techniczny. Niemniej jednak w ocenie organu odwoławczego z zebranego w sprawie materiału dowodowego sprawy wynika, że możliwe jest przeprowadzenie remontu rzeczonego budynku, bez konieczności całkowitej wymiany oryginalnej substancji budowlanej.

Odnosząc się do wniosków sformułowanych w Ekspertyzie technicznej dawnego spichlerza, opracowanej na zlecenie [...], w której uznano, że "remont budynku pod kątem przywrócenia jego dawnej funkcji użytkowej nie jest zasadny pod względem ekonomicznym i współcześnie stawianym wymogom użytkowym", organ stwierdził, że są one nieprzydatne na potrzeby niniejszego postępowania, kalkulacje ekonomiczne nie mogą być bowiem brane pod uwagę w stosunku do obiektów o wartościach zabytkowych.

Skargę na powyższą decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] września 2016 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła [...] z siedzibą w [...], wnosząc o jej uchylenie oraz o uchylenie decyzji organu I instancji.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

- art. 7 pkt 1, art. 36 ust. 1 pkt 1, art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji wydanie błędnej decyzji odmawiającej wydanie pozwolenia na rozbiórkę dawnego spichlerza w [...], ul. [...] (działka nr ewid. [...]), w sytuacji gdy przedmiotowy budynek nigdy nie został wpisany do rejestru zabytków, a co za tym idzie jego rozbiórka jest możliwa po wcześniejszym stosownym zgłoszeniu, bez potrzeby dokonywania uzgodnień z organami, które zostały powołane do sprawowania pieczy nad zabytkami,

- art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a tym samym nie wyjaśnienia w sposób niebudzący wątpliwości kwestii ochrony konserwatorskiej spichlerza w [...], ul. [...] (działka nr ewid. [...]) na podstawie decyzji z dnia [...] czerwca 1967 r. wydanej przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...], a wyłącznie odwołanie się przez organ administracyjny w tej kwestii do kryterium prawdopodobieństwa przyjętego założenia,

- art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., polegające na dowolnej ocenie zebranego materiału dowodowego, a w konsekwencji dokonania błędnych ustaleń faktycznych skutkujących przyjęciem, że budynek dawnego spichlerza w [...], ul. [...] (działka nr ewid. [...]) mimo złego stanu utrzymania nie został pozbawiony waloru historycznego i naukowego podczas gdy prawidłowa ocena okoliczności faktycznych niniejszej sprawy prowadzi do wniosku przeciwnego, a mianowicie przedmiotowy budynek jest pozbawiony cech autentyzmu wskazujących na historyczny charakter obiektu, w związku z powyższym należy uznać, iż Wojewódzki Konserwator Zabytków w [...] w sposób świadomy nie objął go ochroną konserwatorską na podstawie decyzji z dnia [...] czerwca 1967 r.

W uzasadnieniu skargi strona wskazała, że w piśmiennictwie przyjmuje się, iż decyzja o wpisie do rejestru zabytków jest decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów k.p.a., przy czym ma ona cechy decyzji konstytutywnej, dlatego że to na jej podstawie dochodzi do wpisu do rzeczonego rejestru, a tym samym do objęcia konkretnego obiektu prawną formą ochrony konserwatorskiej, co przekłada się m.in. ograniczeniem uprawnień właścicielskich dysponenta takiego obiektu (np. na obowiązek uzyskiwania pozwoleń, o których mowa w art. 36 ustawy o ochronie zabytków). Objęcie wspomnianą prawną ochroną, ze wszystkimi jej konsekwencjami, nie wynika zatem z mocy samego prawa, ale każdorazowo wymaga konkretyzacji w formie decyzji administracyjnej i następującej na jej podstawie czynności materialno-technicznej (czynności samego wpisu). Decyzja o wpisie do rejestru ma wprawdzie również pewne cechy deklaratoryjne, w tym sensie, że potwierdza istniejący stan "zabytkowości" danego obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków, ale do formalnego objęcia ochroną konserwatorską konieczna jest decyzja, o której wyżej była mowa (zob. P. Antoniak, M. Cherka, P. Antoniak, F. M. Elżanowski, K. A. Wąsowski (w:) M. Cherka, P. Antoniak, F. M. Elżanowski, K. A. Wąsowski "Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, komentarz", LEX 2010, komentarz do art. 9 ustawy). W świetle powyższego, w ocenie skarżącej, należy uznać, iż dawny spichlerz w [...], ul. [...] (działka nr ewid. [...]) nie został wyszczególniony w decyzji z dnia [...] czerwca 1967 r. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] i nie podlega on ochronie konserwatorskiej, w związku z tym brak jest podstaw do wydania przez organ administracyjny decyzji w trybie art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Twierdzenia organu, że "wystarczająco uprawdopodobnione jest, że przedmiotowy budynek spichlerza, należący do zespołu zabudowań folwarcznych, znajdującego się na południowy-wschód od granic zabytkowego parku, położony jest w obszarze zespołu pałacowego, objętego ochroną konserwatorską na podstawie decyzji z 21.06.1967 r. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...]" są całkowicie dowolne dokonane sprzecznie z treścią art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a.

[...] z siedzibą w [...] podniosła nadto, że organ w sposób całkowicie dowolny uznał, iż dawny spichlerz w [...], ul. [...] (działka nr ewid. [...]) mimo złego stanu utrzymania nie został pozbawiony waloru historycznego i naukowego. Zdaniem strony, przedmiotowy budynek nie zawiera istotnej materii pierwotnego spichlerza i jest pozbawiony wszelkich cech autentyzmu wskazujących na historyczny charakter obiektu, w związku z powyższym należy uznać, iż Wojewódzki Konserwator Zabytków w [...] w sposób świadomy nie objął go ochroną konserwatorską na podstawie decyzji z dnia [...] czerwca 1967 r. Przedmiotowy budynek był wielokrotnie modernizowany co faktycznie pozbawiło go waloru historycznego, a mianowicie dach został pokryty płytami azbestowymi, znaczne fragmenty ścian wykonanych z kamienia zostały zastąpione cegłą oraz pokryte tynkami cementowo-wapiennymi, również wyposażenie spichlerza wskazujące na jego historyczne walory zostało usunięte z budynku.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r. poz. 1647) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., zwana dalej p.p.s.a.).

W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Podstawę prawną decyzji stanowił przepis art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, zgodnie z którym, pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru.

Wskazać należy, że postępowanie przed konserwatorem zabytków ma charakter autonomiczny i jest niezależne od innych postępowań. Wydając zgodę na roboty budowlane na terenie wpisanym do rejestru zabytków Konserwator Zabytków realizuje w ten sposób swoje zadania publiczne z zakresu ochrony zabytków wynikające z art. 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Zgodnie z art. 4 pkt 1-3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami ochrona zabytków polega, w szczególności, na podejmowaniu przez organy administracji publicznej działań mających na celu m.in.: zapewnienie warunków prawnych, organizacyjnych i finansowych umożliwiających trwałe zachowanie zabytków oraz ich zagospodarowanie i utrzymanie; zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków; udaremnianie niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytków. Decyzja wydana w trybie art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami ma charakter uznaniowy w tym znaczeniu, że oceny przesłanek rozstrzygnięcia organ dokonuje w oparciu o pojęcia normatywne niedookreślone, których wykładni musi dokonać w trakcie stosowania prawa w indywidualnej sprawie. Ocena ta powinna każdorazowo opierać się na ustaleniu, jaki wpływ konkretna inwestycja będzie miała na chronione wartości danego obszaru zabytkowego. Gdy już te przesłanki organ ustali, jego rozstrzygnięcie ma charakter związany. Tym niemniej zgodnie z doktryną i orzecznictwem wypracowanym na gruncie art. 7 k.p.a., tego typu rozstrzygnięcie wymaga szczególnej staranności organu w podejściu do materiału dowodowego i jego oceny. "Uznaniowy charakter decyzji nie zwalnia organu od obowiązku przeprowadzenia prawidłowego postępowania oraz wydania decyzji spełniającej wymogi określone w przepisach art. 107 k.p.a. Wręcz przeciwnie, organ prowadząc postępowanie, w wyniku którego ma zostać wydana decyzja uznaniowa, ma obowiązek wypełnić zawarty w art. 7 k.p.a. nakaz dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz określony w przepisie art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego. Dokonana w postępowaniu ocena dowodów w oparciu o art. 80 k.p.a. nie może nosić cech dowolności. Wszelkie zaś istotne dla sprawy ustalenia i wnioski winny zostać zawarte w motywach podjętego rozstrzygnięcia" (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 stycznia 2013 r., sygn. akt. I SA/Wa 1041/12).

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do dwóch kwestii, a mianowicie, czy w ogóle przepis art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami mógł mieć zastosowanie, w sytuacji gdy, jak twierdzi strona skarżąca, sporny budynek dawnego spichlerza w [...] nie został wpisany indywidualnie do rejestru zabytków, oraz do możliwości wydania pozwolenia na rozbiórkę, w związku z utratą istotnej materii pierwotnego spichlerza i cech autentyzmu wskazujących na historyczny charakter obiektu.

Jak ustalił organ konserwatorski, Wojewódzki Konserwator Zabytków w [...] decyzją z dnia [...] czerwca 1967 r. zawiadomił o wpisaniu do rejestru zabytków zespołu pałacowego w [...], w skład którego wchodzą: pałac, galeria, oficyny płn.-wsch. i płd.-zach., pawilony płn.-wsch. i płd.-zach., ogrodzenie, bramy, obora i stajnie dworskie. Planowany do rozbiórki budynek spichlerza, który powstał w [...] r., usytuowany jest w części południowo-wschodniej założenia, obejmującej zespół zabudowań gospodarczych, z elewacją frontową od strony południowej, tj. dziedzińca gospodarczego.

W świetle art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b) w związku z art. 3 pkt 13 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, zabytkiem nieruchomym może być zespół budowlany, który tworzy powiązana przestrzennie grupa budynków wyodrębniona ze względu na formę architektoniczną, styl, zastosowane materiały, funkcje, czas powstania lub związek z wydarzeniami historycznymi. W przypadku wpisania do rejestru zabytków zespołu budowlanego jego elementami są budynki (obiekty budowlane) tworzące ten zespół. To, że każdy z budynków wchodzących w skład zespołu budowlanego wpisanego do rejestru zabytków może być wpisany także odrębnie do rejestru zabytków (art. 9 ust. 3 ustawy o ochronie zabytków), nie oznacza, że niewpisanie do rejestru zabytków takiego budynku powoduje, iż budynek ten nie jest objęty ochroną wynikającą z wpisu do rejestru zabytków zespołu budowlanego. Jedynie zakres i formy ochrony budynku (obiektu budowlanego) wchodzącego w skład zespołu budowlanego wpisanego do rejestru zabytków są inne niż w przypadku, gdy do rejestru zabytków zostanie wpisany dodatkowo także ten budynek jako zabytek nieruchomy. Ma to znaczenie zarówno w toku wydawania pozwoleń na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku, jak i w toku podejmowania działań w celu zachowania zabytku. W przypadku wpisania do rejestru zabytków zespołu budowlanego (powiązanej przestrzennie grupy budynków) przedmiotem ochrony jest ten zespół, który tworzą wchodzące w jego skład budynki, ze względu na wyróżniające cechy zespołu (art. 3 pkt 13 ustawy), m.in. ze względu na wyróżniające cechy zespołu formę architektoniczną i styl, w których mieści się też wygląd elewacji. W razie wpisania do rejestru zabytków dodatkowo takiego budynku (nieruchomości), który wchodzi w skład zespołu budowlanego, przedmiotem ochrony dodatkowej jest sam budynek ze względu na cechy zabytkowe tego budynku. W takim przypadku zakres ochrony konserwatorskiej jest szerszy, gdyż obejmuje również wnętrze obiektu, co oznacza, że zezwoleń konserwatora zabytków wymagają również prace budowlane prowadzone wewnątrz budynku wpisanego indywidualnie do rejestru zabytków (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 września 2011 r., sygn. akt II OSK 668/11).

Mając na względzie powyższe, uznać należy, że mimo iż budynek spichlerza nie został wymieniony w ww. decyzji, tzn. nie zostało objęty wpisem indywidualnym, zaś z całego zespołu zabudowań gospodarczych wymienione w tej decyzji zostały obora i stajnie dworskie, to niewątpliwe także i on podlega ochronie konserwatorskiej. Jest on położony w obszarze zespołu pałacowego objętego ochroną konserwatorską na podstawie decyzji z dnia [...] czerwca 1967 r., składającego się z części reprezentacyjnej i gospodarczej. Organ konserwatorski, jako wyspecjalizowany organ, ma prawo wypowiedzieć się co do całego zespołu, czy wyeliminowanie jednego budynku nie zaburzy jego układu i zabytkowego charakteru. Tym bardziej, że zabytkowy charakter obiektu nie budzi, w ocenie organu, wątpliwości.

Zauważyć można pewną niekonsekwencję w działaniach skarżącego, z jednej strony bowiem kwestionuje fakt objęcia ochroną konserwatorską budynku spichlerza, z drugiej strony jest on inicjatorem postępowania administracyjnego przed organem ochrony zabytków. W domyśle zapewne jest świadomy konieczności uzyskania stosownego pozwolenia na wykonanie robót budowlanych.

Przechodząc do dalszej oceny zaskarżonej decyzji, stwierdzić należy, że organ ochrony zabytków, w sposób należyty, z poszanowaniem zasad określonych w art. 7, 77 § 1, art. 80 k.p.a., wyjaśnił i ustalił stan faktyczny sprawy, a ocena sformułowana w ramach uznania administracyjnego, nie nosi cech dowolności. Organ wyczerpująco uzasadniły powody, które z punktu widzenia ochrony konserwatorskiej uniemożliwiają rozbiórkę budynku spichlerza.

Jak wyżej wskazano, inicjatorem postępowania administracyjnego była [...] w [...], która zwróciła się z wnioskiem o wydanie pozwolenia na rozbiórkę budynku dawnego spichlerza, położonego na działce nr ew. [...] przy ul. [...]. Do wniosku została dołączona "Ekspertyza techniczna nt.: stanu technicznego dawnego spichlerza położonego na działce nr [...] w [...], na terenie [...] przy ul. [...], pod kątem jego bezpieczeństwa i zasadności wykonania remontu odtworzeniowego dla przywrócenia funkcji użytkowych", opracowana w grudniu 2014 r. na zlecenie ww. wnioskodawcy przez mgr inż. B. P..

Zgodnie z oceną rzeczoznawcy budowlanego sporządzającego załączoną ekspertyzę stanu technicznego obiekt nie kwalifikuje się do remontu ani przywrócenia funkcji użytkowych ze względów ekonomicznych. Stwierdzono m.in. silne zawilgocenie ścian przyziemia, pęknięcia w ścianach zewnętrznych, rozwarstwienia ścian pomiędzy otworami, przegnicie i zmurszenie drewnianych elementów więźby dachowej, stropów i podłóg, ubytki i uszkodzenia tynków zewnętrznych, gzymsu oraz pokrycia dachu. Budynek jest niepodpiwniczony, nie ma izolacji przeciwwilgociowej. W ocenie sporządzającego ekspertyzę ogólny stopień zużycia elementów budynku wynosi ponad 80%. Autor dokumentacji zwraca uwagę na niekorzystne warunki posadowienia obiektu, wady konstrukcyjne oraz przeciążenia wynikające z użytkowania w przeszłości jako główne przyczyny postępującego złego stanu technicznego.

Podkreślić należy, że norma zawarta w art. 6 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami odnosi się do zabytku w znaczeniu materialnym, tj. w rozumieniu art. 3 pkt 1 ww. ustawy, zgodnie z którym przez zabytek należy rozumieć nieruchomość lub rzecz ruchomą, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową.

Okoliczność, iż obiekt znajduje się w złym stanie technicznym nie ma charakteru przesądzającego. Art. 6 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami ma charakter katalogu otwartego, co więcej powołany przepis w sposób wyraźny wyłącza kryterium zachowania zabytku jako mogące mieć zastosowanie przy kwalifikowaniu danego obiektu jako zabytkowego - ochronie i opiece podlegają zabytki bez względu na stan zachowania.

Jak ustalił organ, wnioskowany do rozebrania budynek spichlerza stanowi charakterystyczny i wartościowy element zespołu gospodarczo-folwarcznego w [...]. Obiekt pod względem architektonicznym stanowi typowy przykład murowanego spichlerza dworskiego, którego konstrukcja i forma zewnętrzna odpowiadały pełnionej funkcji. Zasadnicza substancja obiektu jest w pełni oryginalna, obiekt zachował swoją XIX-wieczną postać w stanie niezmienionym. Pomimo stwierdzonego złego stanu technicznego pierwotny kształt bryły i formy spichlerza nie uległ zniekształceniu.

Budynek spichlerza znajduje się w północnej części dawnego założenia folwarcznego, przynależnego do zespołu pałacowego i stanowiącego część terenu objętego wpisem do rejestru zabytków. Założenie folwarczne powstało zasadniczo w latach 20-tych XIX wieku w ramach rozbudowy zespołu pałacowego. Z historycznych zabudowań gospodarczych w tej części zachowały się m.in. przedmiotowy spichlerz, budynki stajni, wozowni i obory - częściowo wpisane do rejestru zabytków. Budynek spichlerza spełnia ważną rolę w układzie zabudowy tej części założenia i jest powiązany przestrzennie z zespołem pałacowym. Usytuowanie budynku spichlerza w stosunku do zachowanych obiektów wyznacza czytelne granice części gospodarczej i podkreśla funkcjonalne powiązania w ramach całego założenia.

W ocenie Sądu, należy zgodzić się ze stanowiskiem organu, co do konieczności kompleksowej ochrony takich założeń przestrzennych jakim jest zespół pałacowy w [...], a także co do istotnej roli budynku spichlerza w zespole zabudowy folwarcznej. Nadrzędnym celem powinno być dążenie do ratowania jak największej części zabudowy wykazującej zabytkowe wartości. Obiekt mimo złego stanu utrzymania nie został pozbawiony waloru historycznego i naukowego, a utrzymanie jego autentycznej substancji w możliwie maksymalnym zakresie jest spójne z dążeniem do ratowania jak największej części zabudowy wykazującej zabytkowe wartości.

Nie można jednocześnie odmówić racji stronie skarżącej, że z przyczyn ekonomiczno-technicznych najwłaściwsza byłaby rozbiórka budynku. Jednakże argumenty natury ekonomicznej nie mogą być przesłanką do rezygnacji z działań dążących do zachowania substancji i wartości zabytkowej przedmiotowego budynku, w momencie ich realnego zagrożenia postępującą degradacją. Kalkulacje ekonomiczne zasadności i opłacalności remontu, jakkolwiek istotne dla posiadacza budynku, nie mogą być brane pod uwagę w stosunku do obiektów o wartościach zabytkowych, istotnych dla całego zespołu zabudowy, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie.

Konkludując, w ocenie Sądu, zaskarżona decyzja została wydana na podstawie wyczerpująco zgromadzonego materiału dowodowego oraz w oparciu o prawidłowo zastosowaną podstawę prawną - przepisy prawa materialnego i prawidłową ich wykładnię oraz w zgodzie z głównym celem jakiemu służy ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Sąd nie znalazł zatem podstaw do zakwestionowania zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę jako nieuzasadnioną oddalił.