Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1100/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-10-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 61 ust 1 pkt 1- 5
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie : Sędzia WSA Jacek Bursa Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) Protokolant: Maksymilian Krzanowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 października 2018 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2018 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy skargę oddala.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia 21 maja 2018 r., znak [...], działając na podstawie art. 59, art. 61, art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm.), § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. (t.j.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania M. P.-D. oraz M. B. od decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 18 stycznia 2018 r. nr [...], orzekającej, po rozpatrzeniu wniosku A. B. o: 1) odmowie ustalenia warunków zabudowy w części wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego obejmującego roboty budowlane polegające na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z wbudowanym garażem i infrastrukturą techniczną na dz. nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K.; 2) ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego z wbudowanym garażem i infrastrukturą techniczną na działce nr [...] obr. [...] wraz z układem komunikacyjnym (utwardzeniem terenu na części działek nr [...], [...] i [...] obr. jw. i zjazdami: z działki nr [...] na działkę nr [...], z działki nr [...] na działkę nr [...] obr. jw.) oraz infrastrukturą techniczną na działkach nr [...], [...], [...] i [...] obr.jw. przy ul. [...] w K." – utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

Powyższa decyzja, która jest przedmiotem skargi, zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Wnioskiem z dnia 2 września 2016 r. A. B. zwróciła się do Prezydenta Miasta K. o ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych z wbudowanymi garażami i infrastrukturą techniczną na działkach nr [...] oraz [...] obr. [...] wraz z układem komunikacyjnym (utwardzeniem terenu na części działek nr [...], [...] i [...] obr. jw. i zjazdami: z działki nr [...] na działkę nr [...]; z działki nr [...] na działkę nr [...] obr. jw.) oraz infrastrukturą techniczną na działkach nr [...], [...], [...], [...] i [...] obr. jw. przy ul. [...] w K."

Prezydent Miasta K., decyzją z dnia 18 stycznia 2018 r., znak [...], działając na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1073), §1-9 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164 poz. 1588), § 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. z 2003 r. Nr 164 poz. 1589) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.) – odmówił ustalenia warunków zabudowy w części wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego obejmującego roboty budowlane polegające na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z wbudowanym garażem i infrastrukturą techniczną na dz. nr [...] obr[...] przy ul. [...] w K. i ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego z wbudowanym garażem i infrastrukturą techniczną na działce nr [...] obr. [...] wraz z układem komunikacyjnym (utwardzeniem terenu na części działek nr [...], [...] i [...] obr. jw. i zjazdami: z działki nr [...] na działkę nr [...]; z działki nr [...] na działkę nr [...] obr. jw.) oraz infrastrukturą techniczną na działkach nr [...], [...], [...] i [...] obr. jw. przy ul. [...] w K.".

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał w szczególności, że teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 i nast. ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W toku postępowania uzyskano następujące opinie: 1) opinię Wydziału Kształtowania Środowiska z dnia 18 października 2016 r., pismo znak: [...], w zakresie ochrony środowiska; 2) opinię Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. z dnia 9 marca 2017 r., pismo znak [...], w odniesieniu do pasa drogowego; 3) Opinię Wydziału Bezpieczeństwa i Zarzadzania Kryzysowego z dnia 18.10.2016 r. pismo znak: [...] w odniesieniu do terenów zagrożonych powodzią. Powołano przepis art. 61 ust. 1 u.p.z.p., podkreślając, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w wypadku łącznego spełnienia warunków określonych w tym przepisie. Niespełnienie któregokolwiek z wymienionych warunków uniemożliwia ustalenie warunków zabudowy dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego. W toku postępowania ustalono, że działka nr [...] obr. [...], na której planowana jest realizacja jednego z wnioskowanych budynków mieszkalnych jednorodzinnych z wbudowanym garażem położona jest w zachodniej części miasta – w obszarze słabo zainwestowanym, o niskiej intensywności zabudowy, na terenach podmiejskich, wykorzystanych głównie rolniczo, o słabym zasięgu miejskiego uzbrojenia w media. Planowana lokalizacja mieści się poza jakimkolwiek czytelnym układem urbanistycznym, w jej najbliższym otoczeniu znajdują się wyłącznie tereny zieleni otwartej o wysokich walorach krajobrazowych i przyrodniczych. Analizowany obszar jest całkowicie pozbawiony zabudowy; brak w jego granicach zabudowanej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej – ul. [...], a tym samym brak możliwości kontynuowania funkcji oraz parametrów nowej zabudowy zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Ustalenie warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji skutkowałoby wprowadzeniem obcego sposobu zagospodarowania w przestrzeń terenów pozbawionych zabudowy i burzyłoby logikę istniejącego uformowania przestrzennego, a w przyszłości mogłoby stanowić precedens do degradacji przestrzeni w rejonie ul. [...]. Zabudowa we wskazanym we wniosku miejscu nie mogłaby być również uznana za uzupełnienie jakiegokolwiek istniejącego układu urbanistycznego, natomiast spowodowałoby istotną zmianę krajobrazu fragmentu badanego rejonu miasta, która nie jest możliwa do wprowadzenia w sytuacji obowiązujących przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ skonkludował, że w przedmiotowej sprawie w części obejmującej roboty budowlane polegające na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z wbudowanym garażem i infrastrukturą techniczną na dz. nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K. nie zostały spełnione łącznie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W dalszej części uzasadnienia organ pierwszej instancji wskazał, że w odniesieniu do części wnioskowanych robót budowlanych obejmujących budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z wbudowanym garażem i infrastrukturą techniczną na działce nr [...] ustalono, że spełnione są warunki określone w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W toku postępowania, na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 8 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., projekt decyzji przesłano do uzgodnienia Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska w K.. Z uwagi na fakt, że w terminie 21 dni od dnia doręczenia projektu decyzji o warunkach zabudowy organ ten nie zajął stanowiska w sprawie, należało uznać, że projekt został uzgodniony pozytywnie. Ponadto projekt decyzji przesłano do uzgodnienia Ministrowi Środowiska na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 5 w zw. z art. 64 u.p.z.p., niemniej jednak w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie Minister Środowiska nie zajął stanowiska, uzgodnienie należało uznać za dokonane. Na takiej samej podstawie należało uznać za dokonane uzgodnienie z Marszałkiem Województwa [...] (art. 53 ust. 4 pkt 5 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.) oraz z Dyrekcją Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej (art. 53 ust. 4 pkt 11 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.). Organ wskazał ponadto, że projekt decyzji został sporządzony przez osobę wpisaną na listę samorządu zawodowego urbanistów. Wydana decyzja określiła stosowne warunki zabudowy oraz dołączono do niej wymagane prawem załączniki. Ponadto w uzasadnieniu decyzji organ odniósł się do uwag stron zgłoszonych w toku postępowania.

Odwołania od powyższej decyzji Prezydenta Miasta K. złożyli M. P.-D. oraz M. B.. M. B. zaskarżył decyzję w części – w zakresie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego, obejmującego roboty budowlane, polegające na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z wbudowanym garażem i infrastrukturą techniczną na działce nr [...], obr. [...], przy ul. [...] w K.. Decyzji zarzucono naruszenie: 1) art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez jego błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, iż dla inwestycji planowanej na działce nr [...], obr[...] nie został spełniony określony w tym przepisie warunek istnienia co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, która jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego W zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 i art. 6 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., poprzez ich błędną wykładnię skutkującą wyznaczeniem granic obszaru analizowanego w odległości trzykrotnej szerokości frontu działki nr [...], obr[...], podczas gdy w przypadku tej działki istniały podstawy do wyznaczenia granic obszaru analizowanego ponad ich minimalną wielkość. Odwołujący się wniósł o uchylenie decyzji organu I instancji w zaskarżonej części oraz ustalenie warunków zabudowy dla działki nr [...], obręb [...]

Działając na skutek odwołań Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało opisaną na wstępie decyzję o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przytoczył i wyjaśnił relewantne przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym art. 6 ust. 1 pkt 1, art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1-5 oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (§ 3 ust. 1 i 2) – i wskazał w szczególności, że w przedmiotowej sprawie w lipcu 2017 r. sporządzona została przez mgr inż. arch. D. S. analiza urbanistyczno-architektoniczna. W analizie wskazano, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu na działkach nr [...] oraz [...] obr [...] wyznaczono obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki. Z uwagi na fakt objęcia przez inwestora dwóch odrębnych, niezależnych działek, oddalonych od siebie i nie pozostających w bezpośrednim sąsiedztwie, obszar analizowany wyznaczono dla każdej z nich, stosując się do zapisów rozporządzenia: w oparciu o trzykrotność zachodniej granicy działki nr [...], przylegającej do działki drogowej nr [...] oraz trzykrotność północnej granic działki nr [...], przylegającej do działki drogowej nr [...], tj. w odległości odpowiednio min. 54 m oraz 63 m od granic części terenu objętego wnioskiem przeznaczonej pod inwestycję kubaturową. Organ odwoławczy uznał, że obszar analizowany został wyznaczony prawidłowo. Zdaniem organu odwoławczego, nie było podstaw do wyznaczenia jednego obszaru analizowanego dla dwóch działek objętych wnioskiem, tj. działki nr [...] i [...], gdyż działki te nie znajdują się w bezpośrednim sąsiedztwie, są oddalone od siebie o kilka działek, nie są ze sobą w żaden sposób powiązane. Nie można też czynić organowi zarzutu naruszenia przepisów prawa poprzez określenie obszaru analizowanego w minimalnym rozmiarze. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że nie jest właściwe wyznaczanie obszaru analizowanego w większej niż minimalna odległości w celu "znalezienia" zabudowy odpowiadającej wnioskowi. Jeżeli obszar analizowany służyć ma do wskazania "działek sąsiednich", spełniających warunki tzw. dobrego sąsiedztwa, interpretacja sposobu wyznaczania tych granic nie może abstrahować od pojęcia "sąsiedztwa" w języku potocznym. Teren sąsiedzki to teren przyległy, pobliski. Nie można zatem twierdzić, że za teren sąsiedni czy działkę sąsiednią można potraktować działkę położoną w nieokreślonej odległości od działki przeznaczonej pod nową zabudowy. Wyznaczenie obszaru analizowanego w granicach większych niż ustawowe minimum nie może zależeć ani od zamiarów inwestora, ani od koncepcji urbanistycznych czy architektonicznych wielu różnych podmiotów wydających decyzję o warunkach zabudowy konkretnych sprawach albo też osób przygotowujących projekty takich decyzji. Przy wyznaczaniu granic obszaru analizowanego ponad minimalne rozmiary organ orzekający winien wykazać, że wielkość tego obszaru służy ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego w ramach dającej się wyodrębnić zwartej jednostki terenowej urbanistyczno-architektonicznej na danym obszarze, nie zaś jedynie poszukiwaniu takich funkcji, cech i parametrów zabudowy, aby uzasadnić formalną dopuszczalność lokalizacji zabudowy o cechach i parametrach wnioskowanych przez inwestora. O ile co do zasady samo wyznaczenie granic obszaru analizowanego w odległości większej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem jest dopuszczalne, to przyjmuje się, że niedopuszczalne jest takie wyznaczanie obszaru analizowanego, które niejako zmierza do "poszukiwania" obiektów budowlanych, które dadzą podstawę do uzasadnienia planowanego zamierzenia inwestycyjnego w parametrach określonych we wniosku.

Organ odwoławczy zauważył, że w sporządzonej na potrzeby niniejszej sprawy analizie wskazano, że teren objęty wnioskiem położony jest w zachodniej części miasta, na terenie dzielnicy [...], po południowej stronie gminnej drogi publicznej – ul. [...]. W jego otoczeniu rozciągają się w wielohektarowe tereny otwarte zieleni naturalnej, wolne od zabudowy oraz pojedyncze przykłady powstałych w ostatnim okresie obiektów. Obszar analizowany obejmuje tereny niezainwestowane, w dominującej części stanowiące tereny otwarte użytkowane rolniczo lub niezagospodarowane łąki porośnięte niską i wysoką zielenią nieurządzoną, położone po obu stronach ul. [...]; cechą charakterystyczną opisywanego obszaru jest bardzo wąski udział powierzchni biologicznie czynnej. Teren objęty wnioskiem znajduje się w otulinie [...] Parków Krajobrazowych. Teren objęty wnioskiem obejmuje dwie niezależne i niezwiązane ze sobą działki nr [...] oraz [...]. Możliwość zainwestowania ww. działek rozpatrywana jest więc indywidulanie dla każdej z nich.

Odnosząc się do części rozstrzygnięcia obejmującego odmowę ustalenia warunków zabudowy w części wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego obejmującego roboty budowlane polegające na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z wbudowanym garażem i infrastrukturą techniczną na dz. nr [...] obr[...] przy ul. [...] w K., Kolegium wskazało, że przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wprowadza na grunt polskiego systemu prawnego tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Celem tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 ww. u.p.z.p., czyli takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo - społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno - estetyczne. Powyższy przepis wskazuje kumulatywne przesłanki składające się na zagwarantowanie ładu przestrzennego. Zatem wyznacznikiem spełnienia wymogu dobrego sąsiedztwa jest dostosowanie zabudowy planowanej, do cech zabudowy już istniejącej w danym terenie. W obszarze analizowanym wyznaczonym dla działki nr [...] brak jest jakiejkolwiek działki zabudowanej; wszystkie działki są niezabudowane. Tak więc w obszarze analizowanym brak jest działki umożliwiającej ustalenie linii zabudowy, gabarytu, formy architektonicznej oraz intensywności wykorzystania terenu dla planowanej inwestycji, a tym samym warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie został spełniony. Nie było zatem podstaw prawnych do wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego terenu dla zamierzonej przez skarżącego inwestycji. Odnosząc się do zarzutu odwołania, że wystarczające jest, aby w obszarze analizowanym znajdowała się działka sąsiednia, dla której wydano ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę, organ odwoławczy wskazał, że przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wyraźnie wymaga, aby w obszarze analizowanym znajdowała się co najmniej jedna działka zabudowana. Trudno przyjąć, że działką zabudowaną jest działka, dla której wydane zostało pozwolenie na budowę, zwłaszcza, że sama decyzja pozwolenia na budowę (nawet ostateczna) nie oznacza, że obiekt budowlany powstanie.

W odniesieniu do oceny tej części decyzji, w której ustalono warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego z wbudowanym garażem i infrastrukturą techniczną na działce nr [...] obr. [...] wraz z układem komunikacyjnym (utwardzeniem terenu na części działek nr [...], [...] i [...] obr. jw. i zjazdami: z działki nr [...] na działkę nr [...], z działki nr [...] na działkę nr [...] obr. jw.) oraz infrastrukturą techniczną na działkach nr [...], [...], [...] i [...] obr. jw. przy ul. [...] w K." – organ odwoławczy wskazał, że z analizy urbanistyczno-architektonicznej wynika, iż w obszarze analizowanym wyznaczonym dla przedmiotowej działki znajduje się działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej, która jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Jest to działka nr [...] obr. [...], na której znajduje się budynek mieszkalny jednorodzinny. Tak więc możliwe jest ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji.

W dalszej części uzasadnienia decyzji organ odwoławczy poddał analizie ustalone parametry zabudowy na działce nr [...] obr. [...] i uznał je prawidłowe. Dotyczy to linii zabudowy (5,0 m od granicy działki drogowej nr [...]), wskaźnika powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu (18% ± 1%), szerokości elewacji frontowej (7,0m do 11,00m); parametrów wysokościowych (wysokość głównej kalenicy dachu na poziomie 8,0m z tolerancją ± 0,5m, wysokość okapu dachu na poziomie 5,0m z tolerancją ± 0,5m); geometrii dachu (przekrycie budynku dachem połaciowym dwu- lub wielospadowym, o kącie nachylenia połaci dachowych w przedziale 35°-40°, o głównej kalenicy w układzie zbliżonym do równoległego i/lub prostopadłego w stosunku do frontu inwestowanej działki [...], doświetlenie ostatniej kondygnacji dopuszcza się w postaci okien połaciowych, lukarn i/lub facjat; główna kalenica dachu nie może przekroczyć poziomu 8,5 m oraz rzędnej wysokościowej 219,00 m n.p.m.). Weryfikując spełnienie pozostałych warunków określonych w przepisie art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, organ odwoławczy wskazał, że teren inwestycji posiada pośredni dostęp do drogi publicznej, którą stanowi ul. [...] poprzez działkę nr [...]. obr. [...], pozostające w zarządzie ZIKiT, co potwierdzają opinie Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. z dnia 9 marca 2017 r. Ponadto w aktach sprawy znajdują się warunki techniczne w sprawie zaopatrzenia przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego w gaz oraz w energię elektryczną. We wniosku wskazano też, że inwestycja obejmuje budowę studni oraz bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe. Teren inwestycji nie wymaga zgody, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p.; przedmiotowa decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Pismem z dnia 16 lipca 2018 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 21 maja 2018 r. złożył M. B.. Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji: 1) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 107) poprzez jego błędną wykładnię, skutkującą przyjęciem, iż dla inwestycji planowanej na działce nr [...] obręb [...] nie został spełniony określony w tymże przepisie warunek istnienia co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej strony drogi publicznej, a zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, w rezultacie powyższego natomiast orzeczenie, że dla działki tej brak jest możliwości ustalenia warunków zabudowy – podczas gdy warunek ten – z uwagi na wydanie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, obejmującej działkę nr [...], obręb [...] – uznać należało za spełniony; 2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 7 i art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez dokonanie powierzchownej, bezkrytycznej oceny analizy urbanistyczno - architektonicznej, stanowiącej załącznik do decyzji organu I instancji z dnia 18 stycznia 2018 r., skutkującej przyjęciem, iż granice obszaru analizowanego dla działki nr [...] obręb K., określone w części tekstowej tego dokumentu jako wyznaczone w odległości trzykrotności szerokości frontu tejże działki i w ten sposób naniesione na mapę, stanowiącą jej część graficzną, zostały ustalone w sposób prawidłowy – podczas gdy prawidłowa ocena części graficznej analizy prowadziłaby do uznania, iż analiza ta jest błędna, gdyż w przypadku działki nr [...] obręb K. obszar ten winien być rozszerzony ponad wyżej wspomnianą wartość; 3) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1) i art. 6 ust. 1 pkt 1) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, skutkujące wyznaczeniem granic obszaru analizowanego w odległości trzykrotnej szerokości frontu działki nr [...], obręb [...], to jest w odległości minimalnej – podczas gdy w przypadku tejże działki istniały podstawy do wyznaczenia wspomnianych granic ponad ich wskazaną wyżej minimalną szerokość. Skarżący wniósł: na podstawie art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t. j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369) o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości; 2) na podstawie art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) w związku z art. 135 p.p.s.a. o uchylenie decyzji poprzedzającej decyzję zaskarżoną, to jest decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 18 stycznia 2018 r. nr [...], w części dotyczącej odmowy ustalenia warunków zabudowy dla działki nr [...], obręb K.; 3) na podstawie art. 200 p.p.s.a. o zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, w całości podtrzymując swoje stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 2188) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa.

Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że odpowiada ona prawu i nie ma podstaw do pozbawienia jej mocy wiążącej. Zarzuty skargi okazały się niezasadne.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była decyzja w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1945, dalej "u.p.z.p."), a w szczególności art. 61 tej ustawy. W niniejszej sprawie organy słusznie, wobec nieobowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, prowadziły postępowanie na zasadach i w trybie art. 59 i nast. u.p.z.p. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego warunki zabudowy określa się w drodze decyzji administracyjnej. Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Wydanie warunków zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w art. 61 ust. 1 ustawy warunków (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 657/06, Lex nr 322451; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 1076/10, Lex nr 753402). Wymóg łącznego spełnienia tych przesłanek wiąże organ prowadzący postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy także w tym sensie, że spełnienie ich wraz ze stwierdzeniem braku innych przepisów sprzeciwiających się inwestycji, obliguje organ do wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy (zob. Z. Niewiadomski (red.), Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2006, Wydawnictwo C.H. Beck, s. 489).

Weryfikacja przesłanek ustalenia warunków zabudowy wiąże się z koniecznością przeprowadzenia analizy urbanistyczno-architektonicznej. Sposób, w jaki należy ustalać parametry przyszłej (planowanej) inwestycji, określony został w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588). W pierwszej kolejności, stosownie do § 3 ust. 1 wskazanego wyżej rozporządzenia, niezbędne jest wyznaczenie wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszaru analizowanego, a następnie przeprowadzenie na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Definicja "obszaru analizowanego" zawarta jest w § 2 pkt 4 rozporządzenia, a zatem przez "obszar analizowany" należy rozumieć teren określony i wyznaczony granicami, którego funkcję zabudowy i zagospodarowania oraz cechy zabudowy i zagospodarowania analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania. Granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2).

W przedmiotowej sprawie specyficzne jest to, że inwestor objął wnioskiem dwie odrębne, nie pozostające w bezpośrednim sąsiedztwie i oddalone od siebie działki. W konsekwencji wyznaczono dwa obszary analizowane (dla każdej działki z osobna), a nadto sama decyzja zawiera w istocie dwa w dużej mierze odrębne i niezależne od siebie rozstrzygnięcia – o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego na działce nr [...] obr[...] przy ul. [...] w K. i o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego na działce [...] obr[...] przy ul. [...] w K.. To drugie rozstrzygnięcie jawi się jako bezsporne, a w każdym razie nie jest kwestionowane przez skarżącego. Toteż wypada jedynie stwierdzić, że – w ocenie Sądu – obszar analizowany wokół wspomnianej działki nr [...] został wyznaczony prawidłowo i – w świetle wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej – zasadna jest konstatacja, że projektowana funkcja mieszkalna jednorodzinna będzie stanowiła kontynuację funkcji w obszarze analizowanym (w granicach obszaru analizowanego mieści się jeden obiekt kubaturowy – budynek mieszkalny jednorodzinny na działce nr [...]). Ustalone parametry nowej zabudowy: linia zabudowy (5,0 m od granicy działki drogowej nr [...]), wskaźnik powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu (18% ± 1%), szerokość elewacji frontowej (7,0m do 11,00m); parametry wysokościowe (wysokość głównej kalenicy dachu na poziomie 8,0m z tolerancją ± 0,5m, wysokość okapu dachu na poziomie 5,0m z tolerancją ± 0,5m); geometria dachu (przekrycie budynku dachem połaciowym dwu- lub wielospadowym, o kącie nachylenia połaci dachowych w przedziale 35°-40°, o głównej kalenicy w układzie zbliżonym do równoległego i/lub prostopadłego w stosunku do frontu inwestowanej działki [...],doświetlenie ostatniej kondygnacji dopuszcza się w postaci okien połaciowych, lukarn i/lub facjat; główna kalenica dachu nie może przekroczyć poziomu 8,5 m oraz rzędnej wysokościowej 219,00 m n.p.m.) – mają postawę w wynikach analizy urbanistyczno-architektonicznej, zostały przekonująco uzasadnione przez organy obu instancji i nie budzą wątpliwości Sądu. Prawidłowa jest również ocena organów co do spełnienia pozostałych warunków określonych w przepisie art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Na marginesie warto zauważyć, że ewentualne wzruszenie odnośnego rozstrzygnięcia – niekwestionowanego przez skarżącego – mogłoby, zważywszy na uwarunkowania procesowe niniejszej sprawy, nastąpić tylko w przypadku stwierdzenia, iż zachodzą co do niego przyczyny nieważności (art. 134 § 2 p.p.s.a.).

Spór w niniejszej sprawie dotyczy tak naprawdę rozstrzygnięcia o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K.. Rozstrzygnięcie to motywowane jest przede wszystkim tym, że w obszarze analizowanym wyznaczonym dla tej działki brak jest jakiejkolwiek działki zabudowanej; wszystkie działki są niezabudowane. Nie ma zatem możliwości ustalenia parametrów nowej zabudowy – nie jest spełniona przesłanka ustalenia warunków zabudowy opisana w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Sąd tę ocenę organów administracji podziela.

Argumentacja skarżącego zmierzająca do zakwestionowania powyższej oceny zasadza się w istocie na dwóch twierdzeniach: na twierdzeniu o wadliwym wyznaczeniu obszaru analizowanego (zarzut 2 i 3) i na twierdzeniu o możliwości uczynienia punktem odniesienia dla ustalenia warunków zabudowy działki, która wprawdzie jeszcze nie jest zabudowana, ale dla której wydano pozwolenie na budowę (zarzut 1). Twierdzenia te, zdaniem Sądu, nie znajdują uzasadnienia.

Obszar analizowany dla działki nr [...] został wyznaczony na podstawie powołanego wyżej § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w oparciu o trzykrotność jej północnej granicy. Tak wyznaczony obszar analizowany ma wprawdzie minimalne, ale jednak przewidziane prawem rozmiary. Co więcej, można powiedzieć, że to właśnie one powinny i na ogół są swego rodzaju punktem wyjścia, a ewentualne ich zwiększenie (poszerzenie obszaru analizowanego) wymaga uzasadnienia szczególnymi okolicznościami sprawy. W niniejszej zaś sprawie takich okoliczności niepodobna się dopatrzyć, przeciwnie, charakterystyka przedmiotowego (wielohektarowe tereny otwarte zieleni naturalnej wolne od zabudowy) zdaje się temu sprzeciwiać. Trafna jest też nawiązująca do orzecznictwa sądów administracyjnych argumentacja organu odwoławczego w tej mierze, w świetle której nie jest właściwe "poszukiwanie" obiektów budowalnych, które dadzą podstawę pod ustalenia warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem inwestora. Notabene, w orzecznictwie sądów administracyjnych, także najnowszym, podkreśla się, że "organ nie musi uzasadniać określenia granic obszaru analizowanego w przewidziany prawem sposób, tj. przyjmując trzykrotną szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszą jednak niż 50 m, co musiałby uczynić jedynie, gdyby granice określił, przyjmując do analizy obszar większy" (zob. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 7 marca 2018 r., II SA/Gl 1164/17, LEX nr 2459892).

W ocenie Sądu, wydanie dla określonej działki pozwolenia na budowę samo przez się nie sprawia, że staje się ona działką zabudowaną w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Stanowisko organu odwoławczego co do tej kwestii Sąd podziela. Skarżący, prezentując odmienny pogląd, powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 2007 r., II OSK 239/06, oraz na wyrok WSA w Krakowie z dnia 13 marca 2012 r., II SA/Kr 1938/11. Warto tedy zauważyć, że ten drugi wyrok odwołuje się, odsyła niejako do pierwszego, zaś w tym pierwszym – tj. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego – mowa jest o działce, na której rozpoczęto budowę.

Zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a w szczególności nie narusza przepisów powołanych w skardze, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p, art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. ani § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 i art. 6 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.