Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 39/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-12-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6361 Rejestr  zabytków
Hasła tematyczne: Zabytki
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 185
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 24 § 1 pkt 5, 127 § 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 89 pkt 1, art. 90
journal: Dz.U. 2017 poz 2187
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2021 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 września 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 186/18 w sprawie ze skargi J. M. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 16 listopada 2017 r. nr ... w przedmiocie odmowy skreślenia z rejestru zabytków 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 21 września 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 186/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; dalej: p.p.s.a.), po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. M. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 16 listopada 2017 r. w przedmiocie odmowy skreślenia z rejestru zabytków, uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd Wojewódzki wskazał, że decyzją z dnia 9 grudnia 1996 r., Wojewoda C. wpisał do rejestru zabytków pod numerem ... (ob. ...) "zespół dworski w N., gm. C., składający się z: 1) dworu drewnianego z ok. poł. XIX i pocz. XX w.; 2) parku krajobrazowego z poł. XIX i pocz. XX w.; 3) warstwy kulturowej pozostałej po funkcjonowaniu ośrodka dworskiego od min. XV wieku. Całość zajmuje działki nr [...] w N., gm. C.". W uzasadnieniu decyzji Wojewoda stwierdził, że "powstały w dwóch fazach obecny budynek dworu jest dziełem budownictwa mającym znaczenie tak dla historii budownictwa, jak i – ogólnie – kultury". Odnośnie kwestii całego zespołu stwierdził, że zasługuje on "na trwałe zachowanie ze względu na wartości naukową i kulturalną, a także – w pewnej mierze – artystyczną".

Pismem z dnia 14 listopada 2016 r. J. M. wniósł o skreślenie z rejestru zabytków drewnianego dworu z zespołu dworskiego w N. We wniosku podał, że nabył obiekt 19 marca 2012 r. i w związku z daleko posuniętym stanem degradacji budynku dworu, pismem z dnia 26 marca 2012 r. wstąpił do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z wnioskiem o skreślenie tego obiektu z rejestru zabytków. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzjami z dnia 13 listopada 2012 r. oraz 28 maja 2013 r. odmówił skreślenia dworu z rejestru zabytków. Zarówno skarga jak i skarga kasacyjna J. M. zostały oddalone odpowiednio wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 sierpnia 2014 r. i wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 września 2016 r. Wnioskodawca wskazał, że "pomiędzy okresem od złożenia wniosku w 2012 r., do daty składania niniejszego wniosku budynek uległ dalszym zniszczeniom", co oznacza, że "w chwili obecnej, w przypadku remontu budynku, żaden element konstrukcyjny nie mógłby zostać zachowany". Zdaniem wnioskodawcy stopień zniszczenia budynku dworu w N. jest na tyle zaawansowany, że budynek nie przedstawia już żadnej wartości historycznej, artystycznej oraz naukowej wobec czego wniosek o jego skreślenie z rejestru zabytków powinien zostać uwzględniony.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, decyzją z dnia 28 marca 2017 r., odmówił skreślenia z rejestru zabytków drewnianego dworu z zespołu dworskiego w miejscowości N..

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, po rozpatrzeniu wniosku J. M. o ponowne rozpatrzenie sprawy, opisaną na wstępie decyzją z dnia 16 listopada 2017 r. utrzymał w mocy decyzję z dnia 28 marca 2018 r.

W ocenie organu odwoławczego w sprawie nie zaszły nowe okoliczności prawne lub faktyczne, pozwalające na skreślenie budynku dworu położonego w N. z rejestru zabytków. W uzasadnieniu decyzji podniósł, że budynek dworu jest istotnym dokumentem historii północnego Mazowsza, jako przykład siedziby drobnoszlacheckiej, ukształtowanej ok. połowy XIX i na początku XX w., a jego wartość wynika nie tylko z cech indywidualnych, ale również z walorów przestrzennych, polegających na współtworzeniu zabytkowego założenia wraz z parkiem krajobrazowym.

Zdaniem Ministra, walor autentyczności dworu został zachowany. Zniszczenia m.in. dwuspadowego dachu nad werandą i miejscowe uszkodzenie, zły stan zachowania ścian obwodowych oraz zniszczenie stolarki okiennej i drzwiowej nie uszczupliły wartości historycznej, artystycznej ani naukowej. Obiekt w dalszym ciągu posiada wyraz architektoniczny, a także kontekst przestrzenny, istniejący w momencie wpisu. Zaznaczył, że utrzymanie tych walorów jest możliwe również w konsekwencji przeprowadzenia rekonstrukcji nieistniejących lub wymiany uszkodzonych fragmentów, wykonanych z poszanowaniem autentycznej substancji i na podstawie dostępnego materiału ikonograficznego. Tym samym stwierdził, że budynek zachowuje nadal bezcenny walor autentyczności. Jest dokumentem historii i kultury materialnej regionu, świadczącym o jego rozwoju.

Organ odwoławczy, odnosząc się do degradacji technicznej dworu podkreślił, że nie decyduje ona o trwałej utracie wartości zabytkowych całości obiektu. Biorąc pod uwagę całość zgromadzonego materiału dowodowego uznał, że stan zachowania budynku nie uzasadnia zawartego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stwierdzenia o utracie wartości historycznej, artystycznej i naukowej. Wskazał, że w przedmiotowej sprawie niezwykle istotny pozostaje fakt, że budynek drewnianego dworu w N. od chwili wpisania do rejestru zabytków posiada przede wszystkim walor typologiczny, jako dokument historii kultury materialnej regionu oraz wartość naukową, jako świadectwo istnienia siedziby drobnoszlacheckiej w miejscowości N. Do chwili obecnej wartości te zostały zachowane.

Minister dodał, że wartość obiektów zabytkowych nie wynika bezpośrednio z ich stanu technicznego. W przypadku obiektów wpisanych do rejestru zabytków (istotnych z punktu widzenia zachowania dla przyszłych pokoleń w zasobie dziedzictwa narodowego) stan techniczny nie jest bezpośrednim i jedynym nośnikiem tych wartości. W przypadku założenia dworsko-parkowego walory pozostaną utrzymane również w sytuacji znacznej rekonstrukcji obiektu, przy zachowaniu historycznej formy i przestrzennego kontekstu. Zdaniem organu możliwe jest przeprowadzenie remontu budynku dworu z uwzględnieniem zastosowanych materiałów i rozwiązań konstrukcyjnych w formie i gabarytach objętych ochroną konserwatorską.

Ponadto wskazał, że organ nie ma obowiązku uzupełniania materiału dowodowego oraz dopuszczania dowodów z kolejnej opinii eksperta lub stanowiska w każdym wypadku, w sytuacji gdy wcześniejsza opinia lub stanowisko organu upoważnionego do wypowiadania się w sprawach dotyczących ochrony zabytków, jest niekorzystna dla strony, a zgłoszenie wniosków dowodowych nie powoduje automatycznie konieczności ich uwzględnienia i przeprowadzenia.

W ocenie Ministra zarówno decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z dnia 27 kwietnia 2006 r. nakazującą opróżnienie z użytkowania rzeczonego budynku, jak i ekspertyza techniczna z czerwca 2003 r., potwierdzają zły stan techniczny obiektu. Jednakże według organu ekspertyza całkowicie pominęła kwestię zachowania wartości zabytkowych budynku, a stopień zużycia technicznego i użytkowego budynku nie stanowi przesłanek ustawowych do skreślenia obiektu z rejestru zabytków. Wskazał, że poprawa stanu technicznego dworu jest możliwa, przy uzupełnieniu substancji budowlanej, co należy uznać za dopuszczalne z uwagi na fakt, że dwór w N. stanowi element założenia dworsko-parkowego, zaś ewentualna jego rozbiórka doprowadzi do wyeliminowania kluczowego elementu ww. zespołu. Podniósł także, że organ administracji publicznej obowiązany jest podjąć wszelkie kroki prawne w celu zachowania zabytku w zasobie dziedzictwa narodowego. Natomiast właściciel zabytku nie może uchylać się od obowiązków, związanych z opieką nad zabytkami, przez dążenie do wykreślenia go z rejestru.

Biorąc powyższe pod uwagę, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego uznał, że decyzja z dnia 28 marca 2018 r., odmawiająca skreślenia przedmiotowego dworu z rejestru zabytków wydana została w sposób prawidłowy i nienaruszający przepisów prawa.

Skarżący pismem z dnia 22 grudnia 2017 r., wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 16 listopada 2017 r.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

1) prawa materialnego, tj. art. 13 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, przez błędne uznanie, iż dwór nie utracił wartości historycznej i artystycznej;

2) przepisów postępowania, tj.:

– art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., polegające na wydaniu decyzji w oparciu o ustalenia zawarte w nieobiektywnej opinii Narodowego Instytutu Dziedzictwa, co w konsekwencji skutkowało brakiem ustalenia w sposób niebudzący wątpliwości, jaki jest obecny stan budynku oraz brakiem oceny, jaki jest stopień jego zniszczenia w aspekcie, czy ewentualny jego remont nie oznaczałby w praktyce całkowitej jego rekonstrukcji, tj. na niewłaściwej ocenie stanu faktycznego, a w konsekwencji ustalenie, że dostrzeżone postępujące zniszczenia substancji materialnej dachu, więźby dachowej, stropów czy oszalowania nie mają wpływu na walory historyczne, artystyczne lub naukowe budynku, stwierdzony zły stan budynku nie jest przesłanką do uznania, że obiekt jest zniszczony w stopniu powodującym utratę jego wartości historycznej, artystycznej lub naukowej,

– art. 80 k.p.a., przez dowolną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, dowolną ocenę ekspertyzy technicznej sporządzoną przez rzeczoznawcę budowlanego mgr. inż. Stanisława Żbikowskiego, w szczególności nieodniesienie się przez organ do tego, dlaczego nie uznał za wiarygodne twierdzeń sporządzającego ekspertyzę o tym, że konieczny jest kapitalny remont budynku i jego modernizacja oraz, że stopień zużycia naturalnego, technicznego i ekonomicznego budynku ustalono na 95%, a zdekapitalizowanie na 100%, a także twierdzeń inspektora nadzoru budowlanego, że stopień zniszczenia budynku jest tak dalece idący, że powoduje zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia;

– art. 84 k.p.a. w zw. z 77 § 1 k.p.a., polegające na niedopuszczeniu dowodu z opinii niezależnego eksperta lub instytutu naukowego w dziedzinie oceny stanów technicznych budynków na okoliczność, czy stopień zniszczenia budynku dworu w N. spowodował utratę jego wartości historycznej i artystycznej oraz czy jego obecny stan umożliwia przeprowadzenie remontu bez ponoszenia nadmiernych, nieuzasadnionych ekonomicznie kosztów; organ odmówił dopuszczenia dowodu z opinii biegłego uznając, że znajdująca się w aktach sprawy i dopuszczona jako dowód – korzystna dla organu – opinia Narodowego Instytutu Dziedzictwa jest wystarczająca do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz rozpatrzenia przedmiotowej sprawy.

Na podstawie wyżej opisanych zarzutów wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując wcześniej prezentowaną argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, jednak nie z przyczyn w niej wskazanych, a z powodów proceduralnych. Stąd też nie było celowe zdaniem Sądu dokonywanie merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego.

Sąd wskazał, że w sprawie bezsporne jest, że obie kontrolowane przez Sąd decyzje, tj. decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 16 listopada 2017 r. wydana po ponownym rozpoznaniu sprawy oraz utrzymana nią w mocy decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 28 marca 2017 r. zostały podpisane przez M. G. – Podsekretarza Stanu – Generalnego Konserwatora Zabytków.

W związku z powyższym, zdaniem Sądu, istota sprawy sprowadza się do oceny braku zastosowania przez organ przesłanki wyłączenia, wynikającej z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. podczas ponownego rozpatrywania sprawy w trybie art. 127 § 3 k.p.a.

Sąd wywiódł, że zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. pracownik organu podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Wskazał, że dla dokonania prawidłowej wykładni art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., należy mieć na uwadze cel wprowadzenia tej przesłanki wyłączenia pracownika organu. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu 7 sędziów z dnia 22 lipca 2007 r., II GSP 2/06 (www.orzeczenia.nsa.gov.pl) podkreślił, że istotą tego unormowania, podobnie zresztą jak odpowiadających mu przesłanek wyłączenia sędziego w procedurze cywilnej (art. 48 § 1 pkt 5 k.p.c.) i karnej (art. 40 § 1 pkt 6 k.p.k.), jest wyeliminowanie wszelkich zastrzeżeń, co do bezstronności i obiektywizmu przy rozpoznawaniu określonej sprawy, na co w swoim orzecznictwie zwracał uwagę Trybunał Konstytucyjny (np. wyroki z dnia 20 lipca 2004 r. SK 19/02 – OTK-A ZU 2004, nr 7, poz. 67 i z dnia 13 grudnia 2005 r. SK 53/04 – OTK-A 2005, nr 11, poz. 137). Oceniając zgodność art. 24 w związku z art. 141 § 1 k.p.a. z art. 2 i 45 ust. 1 Konstytucji, w wyroku z dnia 7 marca 2005 r. P 8/03 (OTK-A 2005, nr 3, poz. 20) Trybunał Konstytucyjny wskazał, że instytucja wyłączenia pracownika ma charakter procesowy, gwarantuje stronie obiektywne rozstrzygnięcie sprawy przez jej poddanie kontroli w postępowaniu administracyjnym, a następnie – kontroli sądowej. Z wyjątkiem podejmowania czynności niecierpiących zwłoki z uwagi na interes społeczny lub ważny interes strony (art. 24 § 4 k.p.a.), podlegający wyłączeniu pracownik nie może dokonywać innych czynności niezbędnych do załatwienia sprawy w formie decyzji, ani w nich uczestniczyć, a tym bardziej wydawać decyzji w imieniu organu administracji publicznej lub za ten organ.

Dalej Sąd Wojewódzki podał, że w doktrynie przyjmuje się, iż reguła określona w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. ma zastosowanie także do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, o którym mowa w art. 127 § 3 k.p.a., a więc do sytuacji, w której pracownik naczelnego organu administracji publicznej lub samorządowego kolegium odwoławczego brał udział w wydaniu przez ten organ decyzji w pierwszej instancji, następnie zaskarżonej do tego samego organu wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy (tak. m.in. A. Wróbel w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, oraz J. Borkowski w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 183; podobnie Cz. Martysz w: G. Łaszczyca, Cz. Martysz i A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, t. I, Zakamycze 2005). Zawsze więc tam, gdzie dochodzi do ponownego rozpatrzenia wniosku przez ten sam organ (art. 127 § 3 k.p.a.) trzeba bezwzględnie oceniać, czy jest możliwe zastosowanie przesłanki wyłączenia pracownika przewidzianej w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Dokonując tego, należy przez pracownika rozumieć osoby zatrudnione w urzędzie organu na podstawie stosunku pracy umocowanego do wydawania decyzji z upoważnieniem indywidualnym lub z mocy prawa. Przepisy o wyłączeniu pracownika mają więc również zastosowanie do osoby piastującej funkcję organu. (por. wyrok NSA z dnia 13 marca 2007 r., II OSK 442/06).

W ocenie Sądu Wojewódzkiego, przez fakt podpisania ostatecznej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji przez tę samą osobę nastąpiło naruszenie prawa stanowiące podstawę do wznowienia postępowania, co z kolei, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. powodowało konieczność jej uchylenia.

W skardze kasacyjnej Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego oraz rozpoznanie skargi na rozprawie.

Na postawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy w postaci:

1. art. 145 § 1 lit. c) p.p.s.a. przez wadliwą wykładnię art. 24 § 1 pkt 5 w związku z 127 § 3 k.p.a. oraz art. 89 pkt 1 i art. 90 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 2187 ze zm.; dalej: u.o.z.) polegające na przyjęciu, że z tych przepisów wynika, że Podsekretarz Stanu w Ministerstwie Kultury i Dziedzictwa Narodowego pełniąca funkcję Generalnego Konserwatora Zabytków, podlega wyłączeniu od sprawy prowadzonej z wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, z uwagi na fakt, że brała udział w wydaniu decyzji w niższej instancji,

2. art. 135 w związku z 145 § 1 lit. c) p.p.s.a. przez bezpodstawne uchylenie decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 16 listopada 2017 roku.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. M. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonej w niej podstawy.

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, bowiem zasadnie zarzucono w niej Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu naruszenie przepisów art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 127 § 3 k.p.a. oraz art. 89 pkt 1 i art. 90 u.o.z., a w konsekwencji wadliwe rozstrzygnięcie o uchyleniu zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

Zgodzić się należało ze stanowiskiem Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, że Sąd Wojewódzki w niniejszej sprawie przyjął niezasadnie, że w przypadku gdy M. G. – Podsekretarz Stanu – Generalny Konserwator Zabytków podpisała decyzję z dnia 28 marca 2017 r., to powinna być wyłączona na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. od rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a skoro tego nie dokonano, to podpisana przez nią decyzja z dnia 16 listopada 2017 r. podlegała uchyleniu.

Argumentacja zawarta w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazuje, że Sąd Wojewódzki oceniając przesłanki do zastosowania w niniejszej sprawie art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., kierował się niewłaściwą wykładnią wymienianych przepisów.

Mianowicie przedstawione rozważania prawne oparte zostały zasadniczo na orzeczeniach, w których wyrażono stanowisko, że art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 k.p.a. ma zastosowanie do członków samorządowego kolegium odwoławczego w postępowaniu wszczętym na wniosek, o którym mowa w art. 127 § 3 k.p.a. (por. uchwała 7 sędziów NSA z 22 lutego 2007 r., II GPS 2/06, błędnie powołana przez Sąd Wojewódzki jako uchwała z 22 lipca 2007 r., II GSP 2/06; wyrok NSA z 13 marca 2007 r., II OSK 442/06).

Ponadto Sąd Wojewódzki wskazał na poglądy wyrażone w doktrynie, z których jednak nie wyprowadził właściwych wniosków. Nie rozważył bowiem, czy w niniejszej sprawie może znaleźć zastosowanie instytucja wyłączenia pracownika w trybie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. przyjmowana w odniesieniu do spraw, w których to pracownik naczelnego organu administracji publicznej lub samorządowego kolegium odwoławczego brał udział w wydaniu przez ten organ decyzji, następnie zaskarżonej do tego samego organu wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. W szczególności Sąd Wojewódzki nie zastosował się do przytoczonego przez siebie wskazania, że zawsze tam, gdzie dochodzi do ponownego rozpatrzenia wniosku przez ten sam organ (art. 127 § 3 k.p.a.) trzeba bezwzględnie ocenić, czy jest możliwe zastosowanie przesłanki wyłączenia pracownika przewidzianej w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.

Tymczasem w niniejszej sprawie należało wziąć pod uwagę regulacje materialnoprawne kształtujące status Generalnego Konserwatora Zabytków w strukturze organów ochrony zabytków i rozważyć, czy obowiązujące przepisy dają możliwość Ministrowi Kultury i Dziedzictwa Narodowego przekazania uprawnień z zakresu ochrony zabytków, pracownikowi podlegającego mu ministerstwa, który nie sprawuje funkcji Generalnego Konserwatora Zabytków. Sąd Wojewódzki nie dokonując żadnej analizy w tym zakresie, przyjął błędnie, że Generalny Konserwator Zabytków podlegał wyłączeniu od ponownego rozpatrzenia przedmiotowej sprawy, stosownie do art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., przy czym z uzasadnienia wyroku nie wynika dlaczego zignorował szereg orzeczeń sądów administracyjnych, w których oceniane było sporne zagadnienie.

Podkreślić zatem należy, że w orzecznictwie ukształtowany został pogląd, że instytucja wyłączenia pracownika (art. 24 § 1 k.p.a.) nie znajduje zastosowania do osoby stanowiącej personalną obsadę organu administracji, tzw. piastuna (por. uchwała z 20 maja 2010 r., I OPS 13/09; wyrok NSA z 4 marca 2014 r., I OSK 2959/13).

Problem wyłączenia osoby wykonującej funkcję organu jednoosobowego był także oceniany w wyroku NSA z 5 września 2014 r., II OSK 577/13, w którym uznano, że Generalny Konserwator Zabytków nie jest pracownikiem właściwego ministra, a zatem nie podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., pomimo przyznania mu w art. 90 ust. 1 u.o.z. stanowiska sekretarza lub podsekretarza stanu w urzędzie obsługującym ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego. Jak zaznaczył NSA w uzasadnieniu tego wyroku, przy wykładni art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w zastosowaniu do Głównego Konserwatora Zabytków należy uwzględnić uregulowania zadań i kompetencji w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Podkreślił też, że k.p.a. nie daje podstaw do podważenia uregulowań ustaw materialnych określających kompetencje do wydawania decyzji.

Dlatego istotne znaczenie ma przepis art. 89 pkt 1 u.o.z. stanowiący, że organami ochrony zabytków jest minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, w imieniu którego zadania i kompetencje wykonuje Generalny Konserwator Zabytków. Co ważne, w art. 90 ust. 2 pkt 5 u.o.z. przyznano Generalnemu Konserwatorowi Zabytków z mocy prawa, a nie z upoważnienia ministra, kompetencje wydawania decyzji, postanowień i zaświadczeń w sprawach określonych w ustawie oraz przepisach odrębnych.

Z uwagi na powyższe uwarunkowania prawne, w orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, że przypisanie z mocy prawa kompetencji do wydawania decyzji Generalnemu Konserwatorowi Zabytków wyłącza przyjęcie, że jest to pracownik, który wykonuje kompetencje ministra na podstawie przyznanego upoważnienia (art. 268a k.p.a.), tym samym sekretarz stanu w Ministerstwie Kultury i Dziedzictwa Narodowego pełniący funkcję Generalnego Konserwatora Zabytków nie podlega wyłączeniu od sprawy prowadzonej z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z tego powodu, iż brał udział w wydaniu decyzji zaskarżanej tym wnioskiem (por. wyroki NSA z dnia: 9 czerwca 2009 r., II OSK 961/08; 22 marca 2013 r., II OSK 2304/11; 5 listopada 2014 r., II OSK 967/13; 12 kwietnia 2018 r., II OSK 1397/16; 14 stycznia 2021 r., II OSK 1847/18).

W konsekwencji w niniejszej sprawie należało uznać, że Generalny Konserwator Zabytków podpisując obie wydane w sprawie decyzje działała jako organ administracji publicznej w zakresie swojej właściwości rzeczowej, a zatem nie miało miejsca naruszenie prawa wskazane przez Sąd Wojewódzki w zaskarżonym wyroku.

Z tych wszystkich względów orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 185 i art. 207 § 2 p.p.s.a.