Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2600/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-02-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 113 par 1, art. 138 par 1 pkt 2, art156 par 1 pkt 2,4,5
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art.138, art 141 par 4, art. 145 par 1 pkt 2, art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski po rozpoznaniu w dniu 10 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych M. B., W. L., L. Z. i J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 sierpnia 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 740/21 w sprawie ze skarg M. B., W. L., L. Z. i J. K. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargi kasacyjne.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 19 sierpnia 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 740/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargi L. Z., M. B., W. L. i J. K. (dalej jako skarżący) na decyzję Wojewody M. z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym w sprawie:

Starosta P. w decyzji z [...] grudnia 2019 r. nr [...], działając na podstawie art. 11a ust. 1, art. 11f i art. 17 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1474 ze zm. - dalej jako "specustawa drogowa"), po rozpatrzeniu wniosku Burmistrza Miasta i Gminy K., zezwolił na realizację inwestycji drogowej, w tym zatwierdził projekt budowlany, oznaczony jako załącznik nr 1 do decyzji dla inwestycji: "rozbudowa drogi gminnej - ulica U. w K., gmina K., powiat P., województwo m.", na działkach opisanych szczegółowo w sentencji tej decyzji; zatwierdził mapy zatwierdzające projekt podziału nieruchomości, które stanowią załącznik nr 2 do decyzji. Na podstawie art. 17 ust. 1 specustawy drogowej Starosta nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Starosta wyjaśnił, że przedmiotem inwestycji jest rozbudowa drogi gminnej - ulicy U. w K. wraz z budową oświetlenia, kanalizacji deszczowej wraz z wylotem do rzeki M., budową i przebudową sieci wodociągowej, kanalizacji sanitarnej elektroenergetycznej nN i SN, sieci telekomunikacyjnej.

Wojewoda M. po rozpatrzeniu odwołań L. Z., M. B., W. L. i J. K., decyzją z [...] marca 2021 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 11d ust. 5 w zw. z art. 12 ust. 4f specustawy drogowej:

I. uchylił w rozstrzygnięciu decyzji Starosty działkę podlegającą ograniczeniu w korzystaniu z nieruchomości dla realizacji inwestycji w związku z obowiązkiem dokonania budowy i przebudowy urządzeń wodnych i urządzeń wodnych melioracji szczegółowych dla działki nr ewidencyjny [...] z obrębu [...] K. i orzekł w tym zakresie poprzez zatwierdzenie, w miejsce uchylenia, nowego zapisu o treści "działka stanowiąca teren wód płynących zgodnie z art. 20a ustawy zrid niezbędna do dokonania obowiązku budowy i przebudowy urządzeń wodnych i urządzeń melioracji wodnych szczegółowych, położona poza linią rozgraniczającą teren inwestycji: Obręb [...] K.: działka nr ewidencyjny [...]".

II. w pozostałej części zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy.

Organ zauważył, że wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej złożył zarządca drogi. Inwestor do wniosku dołączył wymagane przepisami specustawy drogowej opinie, mapę przedstawiającą proponowany przebieg drogi z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych oraz istniejące uzbrojenie terenu. Ponadto, do wniosku załączono analizę powiązania projektowanej drogi z innymi drogami publicznymi, mapy zawierające projekty podziału nieruchomości oraz określono zmiany w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu. Dołączył również projekt budowlany wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami oraz dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi. Projekt został wykonany i sprawdzony przez osoby spełniające warunki, o których mowa w art. 12 ust. 7 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.). Do projektu dołączono, zgodnie z art. 20 ust. 4 P.b., oświadczenia projektantów i sprawdzających o sporządzeniu projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Nadto, inwestor postanowieniem Starosty P. z [...] czerwca 2019 r. znak: [...] uzyskał zgodę na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, tj. § 140 ust 8 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r. poz. 124 ze zm.), polegające na usytuowaniu odcinka sieci wodociągowej oraz odcinków sieci kanalizacji sanitarnej pod docelową jezdnią drogi gminnej ul. U..

Analizując prowadzone przez Starostę postępowanie Wojewoda uznał, że kontrolowana decyzja czyni zadość wymogom art. 11f ust. 1 specustawy drogowej, bowiem zawiera wszystkie niezbędne elementy określone w tym przepisie. Organ I instancji prawidłowo doręczył decyzję jedynie wnioskodawcy oraz zawiadomił o jej wydaniu pozostałe strony w drodze obwieszczeń lub zawiadomień.

Organ odwoławczy poddał analizie projekt budowlany i stwierdził, że jest on zgodny z art. 34 ust. 2 i 3 P.b. oraz rozporządzeniem Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 1935 ze zm.).

Za prawidłowe i zgodne z art. 9 ust. 2 Prawa budowlanego uznał kwestionowane w odwołaniu postanowienie z [...] czerwca 2019 r. udzielające zgody na odstępstwo od wskazanych wyżej przepisów techniczno-budowlanych. Odstępstwa udzielono na wniosek inwestora po uzyskaniu upoważnienia Ministra Infrastruktury z [...] czerwca 2019 r. znak: [...].

Organ odwoławczy wyjaśnił powody, dla których rozstrzygnięcie Starosty wymagało korekty w zakresie działki nr ewidencyjnej [...] z obrębu [...] K., podlegającej ograniczeniu w korzystaniu z nieruchomości w związku z budową i przebudową urządzeń wodnych i urządzeń melioracji wodnych i szczegółowych.

Wojewoda wskazał, nawiązując do art. 19 ust. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 470 ze zm.), że Gmina K. jest gminą miejsko-wiejską a jej organem wykonawczym jest Burmistrz Gminy K.. Zarządcą drogi z ww. decyzji jest więc Burmistrz Gminy K.. Decyzja Starosty została wydana zgodnie z oznaczonym we wniosku o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej adresatem. Wprawdzie adresat decyzji został wskazany jako Burmistrz Miasta i Gminy K., niemniej jednak materiał dowodowy zgromadzony w aktach administracyjnych dawał podstawy do przyjęcia, że postępowanie było prowadzone wobec strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. oraz art. 19 ustawy o drogach publicznych, tj. względem zarządcy drogi gminnej w miejscowości K.. Do adresata były również kierowane wszystkie zawiadomienia, pisma, przy jednoznacznym oznaczeniu, że postępowanie dotyczy rozbudowy drogi gminnej ul. U. w miejscowości K..

Wojewoda stwierdził, że oznaczenie strony, czyli adresata decyzji winno uwzględnić, czy chodzi o osobę fizyczną, osobę prawną bądź też inną jednostkę określoną w art. 29 K.p.a. W przypadku gdy stroną postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 29 K.p.a. jest organ jednostki samorządu terytorialnego, adresatem decyzji powinien być ten podmiot przez wskazanie jego pełnej nazwy. Brak jest zatem podstaw do uznania, że omyłkowe określenie strony poprzez wskazanie jako adresata Burmistrza Miasta i Gminy K., nie dało uprawnień Burmistrzowi Gminy K.. Wskazanie w decyzji również adresu inwestora (pełne określenie podmiotu, w stosunku do którego została skierowana decyzja), pozwala zidentyfikować, że jej adresatem jest Burmistrz Gminy K.. Z formalnego punktu widzenia jako wnioskodawca winien być wskazany Burmistrz Gminy K. jako zarządca dróg, to jednak wskazanie jako inwestora Burmistrz Miasta i Gminy K. nie stanowi takiego naruszenia prawa, które mogłoby skutkować wyeliminowaniem z obrotu prawnego kontrolowanej decyzji.

Organ wyjaśnił również dlaczego nie było podstaw do zawieszenia postępowania w związku z toczącym się postępowaniem o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni w W. z [...] maja 2019 r. Z dokumentacji przedłożonej przez strony postępowania wynikało, że decyzja wodnoprawna była i jest w dalszym ciągu w obrocie prawnym.

Organ zauważył, że również fakt toczącego się przed Wojewodą M. postępowaniem dotyczącym unieważnienia postanowienia Starosty z [...] czerwca 2019 r. udzielającego zgody na odstępstwo od przepisów § 140 ust. 8 rozporządzenia MTiGM z 20 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie nie mógł stanowić o zawieszeniu postępowania. Postanowienie Starosty z [...] czerwca 2019 r. udzielające zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych jest i było w obrocie prawnym. Nadto, stosownie do art. 126 K.p.a. stwierdzenie nieważności jest dopuszczalne względem tylko tych postanowień, które są zaskarżalne w trybie zażaleniowym oraz wydanych w trybie art. 134 K.p.a., a takiego charakteru nie ma postanowienie Starosty udzielające zgody na odstępstwo.

W ocenie Wojewody organ I instancji przeprowadził postępowanie w sposób rzetelny, zgodny z wymogami K.p.a., uzasadniający wydanie przedmiotowego rozstrzygnięcia. Organ podjął niezbędne działania konieczne do ustalenia stanu faktycznego, przeprowadził w sposób prawidłowy postępowanie dowodowe i poczynił na jego podstawie właściwe ustalenia.

Za chybiony uznał zarzut naruszenia art. 10 K.p.a. bowiem strony na każdym etapie postępowania były informowane i miały możliwość zapoznania się z materiałem dowodowym.

Organ stwierdził, że brak zaakceptowania przez inwestora koncepcji przebiegu drogi przedstawionego przez skarżących nie świadczy o wadliwości decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Przepisy tzw. specustawy drogowej nie nakładają obowiązku przedstawienia przez wnioskodawcę różnych wariantów przebiegu planowanej inwestycji, dlatego też organ miał obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem takiego wariantu, jaki przedstawił wnioskodawca. Organ nie był władny nakazać inwestorowi innej lokalizacji drogi. Niedopuszczalna była również ocena racjonalności czy słuszności koncepcji przedstawionej przez inwestora, gdyż miałaby to charakter pozaprawny. O przebiegu drogi oraz jej rozwiązaniach technicznych decyduje wnioskodawca, który wybiera najbardziej korzystne rozwiązanie lokalizacyjne i techniczno-wykonawcze.

Organ podkreślił, że wkroczenie w prawo własności stron jest zdaniem inwestora niezbędne i zostanie wynagrodzone stosownym odszkodowaniem (także za rozebrany częściowo płot i bramę).

Odnosząc się do kwestii nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności organ powołał się na wyrok WSA w Bydgoszczy z 8 sierpnia 2018 r. sygn. akt II SA/Bd 78/18 wskazujący, że "przy ocenie zaistnienia przesłanki zawartej w art. 17 ust. 1 specustawy rogowej wystarczające jest samo wskazanie faktów pozwalających na przyjęcie, iż interes występuje. Organ prowadzący postępowanie nie jest zatem zobowiązany do poddania uzasadnienia wniosku o nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji szczegółowemu badaniu, mającemu na celu wykazanie, że tenże rygor w sposób niewątpliwy doprowadzi do założonego przez inwestora stanu rzeczy".

Powyższa decyzja została w całości zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargą L. Z. (sprawa została zarejestrowana pod sygn. akt VII SA/Wa 740/21) oraz odrębną skargą M. B., J. K. i W. L. (sprawa została zarejestrowana pod sygn. akt VII SA/Wa 880/21). Sprawy te zostały połączone do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia na podstawie art. 111 § 1 P.p.s.a. pod wspólną dla nich sygn. akt VII SA/Wa 740/21. Zarzuty tych skarg były w istocie rzeczy tożsame i sprowadzały się do zarzutów naruszenia:

1. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - tj. art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. polegające na zaniechaniu: (i) uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej w całości oraz (ii) umorzenia postępowania pierwszej instancji w całości, pomimo że jako adresata tej decyzji wskazano podmiot nieistniejący, tj. "Burmistrza Miasta i Gminy K." (art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a.), czyniąc tę decyzję niewykonalną (art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a.) a samo postępowanie, w którym doszło do wydania ww. decyzji prowadzone było z rażącym naruszeniem prawa, w tym art. 28, art. 61 § 1 oraz art. 61a § 1 K.p.a. (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.);

2. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a., polegające na błędnej ocenie (wadliwym rozpatrzeniu) materiału dowodowego i bezzasadnym przyjęciu, że nie zaistniały przesłanki determinujące konieczność wydania decyzji kasatoryjnej (uchylającej decyzję pierwszoinstancyjną w całości oraz umarzającą postępowanie pierwszej instancji w całości) pomimo, że z argumentacji przedstawionej przez Skarżącego w odwołaniu, ale przede wszystkim z treści akt postępowania wynikało, że inicjatorem postępowania pierwszoinstancyjnego oraz adresatem decyzji pierwszoinstancyjnej, podobnie jak skarżonej decyzji (utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji m.in. w zakresie określenia adresata decyzji) jest ww. nieistniejący podmiot, tj. "Burmistrz Miasta i Gminy K.";

3. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - tj. art. 135 K.p.a., polegające na niezastosowaniu tego przepisu i niewstrzymaniu natychmiastowego wykonania decyzji pomimo, że nie została spełniona żadna z przesłanek uprawniających organ I instancji do nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, o których mowa w art. 17 ust. 1 specustawy drogowej;

4. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - tj. art. 107 § 1 pkt 4 w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 6, art. 7 oraz art. 8 K.p.a., polegające na niepowołaniu prawidłowej podstawy prawnej skarżonej decyzji, a to: (i) wskazanie "art. 138 § 1 ust. 1" K.p.a. zamiast "art. 138 § 1 pkt 1" K.p.a., (ii) brak wskazania art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., mimo że decyzja ma charakter częściowo reformatoryjny, (iii) wskazanie art. 11d ust. 5 oraz art. 12 ust. 4f specustawy drogowej jako podstawy prawnej decyzji pomimo, że decyzja nie dotyczy drogi krajowej ani wojewódzkiej oraz nie ustała odszkodowania, (iv) brak przytoczenia prawidłowych przepisów prawa materialnego, które uprawniałyby Wojewodę do wydania decyzji.

Skarżący domagali się stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym oraz o orzeczenia o kosztach.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z 19 sierpnia 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 740/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargi na decyzję Wojewody M. z dnia [...] marca 2021 r. w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej.

Na wstępie Sąd I instancji wyjaśnił szczególny charakter uregulowań specustawy drogowej, których celem jest sprawne prowadzenie inwestycji drogowych w zakresie dróg publicznych. Sąd zwrócił uwagę na związane z tym odmienności prowadzenia postępowania o wydanie decyzji zgody na realizację inwestycji drogowej i przede wszystkim skutki prawne takiej decyzji.

Mając na uwadze istotę postępowań ZRID Sąd I instancji wskazał, że skarżący nie mają racji wskazując na wadliwość decyzji Starosty i Wojewody.

Za błędne Sąd uznał uwagi wskazujące na nieważność decyzji ze względu na jej skierowanie do podmiotu nieistniejącego i nie będącego stroną w sprawie a przez to niewykonalność decyzji, co ma z kolei świadczyć o wadzie kwalifikowanej z art. 156 § 1 pkt 4 i 5 K.p.a.

W okolicznościach sprawy oczywistym było, że organ I instancji kierując się wadliwym wskazaniem samego inwestora, błędnie wymienił w decyzji "Burmistrza Miasta i Gminy K.", zamiast "Burmistrza Gminy K.".

Sąd w powyższej kwestii zaakceptował stanowisko Wojewody, który zwrócił uwagę, że nie ma jakichkolwiek wątpliwości co do adresata decyzji, którym jest zarządca drogi (ul. U.) a więc Burmistrz Gminy K.. O ile więc decyzja Starosty została wydana w zgodzie z oznaczonym we wniosku adresatem, choć opisanym niewłaściwie, to jednak z całokształtu okoliczności sprawy jasno i klarownie wynika do kogo skierowano decyzję ZRID i o kogo w sprawie chodzi. Twierdzenia skarżących wyrażone w zarzutach nr 1 i 2 Sąd uznał za niezasadne. Sąd stwierdził, że uwypuklają one w istocie omyłkę pisarską a nie wadę kwalifikowaną.

Sąd nie miał żadnych wątpliwości co do adresata decyzji, tym bardziej że prawidłowo został on określony przez Wojewodę w decyzji odwoławczej. Pomimo zastosowania błędnej nazwy inwestora, bo rozbudowanej o niepotrzebny człon ("Miasta"), do właściwego adresata były kierowane wszystkie zawiadomienia i pisma w sprawie. Nie było także wątpliwości czego dotyczy postępowanie - rozbudowy drogi gminnej ul. U. w miejscowości K..

Zdaniem Sądu, skarżący wadliwie wskazali na bezpodstawne ich zdaniem nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności w myśl art. 17 ust 1 specustawy drogowej, a przez to na naruszenie art. 135 K.p.a. poprzez niewstrzymanie wykonania decyzji Starosty przez Wojewodę.

Zgodnie z powołanym art. 17 ust. 1 wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych nadają decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygor natychmiastowej wykonalności na wniosek właściwego zarządcy drogi, uzasadniony interesem społecznym lub gospodarczym.

Starosta działając na podstawie art. 17 ust. 1 specustawy drogowej nadał swojej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności wskazując w uzasadnieniu, że wraz z wnioskiem inwestor "zawnioskował o nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności z uwagi na ważny interes społeczny i gospodarczy". Oceniając to żądanie organ zauważył, że ul. U., po rozbudowie zapewni większe bezpieczeństwo ruchu i komfort dojazdu do posesji położonych wzdłuż niej, a wybudowanie placu do zawracania umożliwi bezkolizyjne zawracanie w części nieprzelotowej drogi.

W ocenie Sądu, było to wystarczające uzasadnienie rygoru natychmiastowej wykonalności. Jak wskazano w wyroku WSA w Bydgoszczy z 8 sierpnia 2018 r. sygn. akt II SA/Bd 78/18 przy ocenie zaistnienia przesłanki zawartej w art. 17 ust. 1 specustawy drogowej wystarczające jest samo wskazanie faktów pozwalających na przyjęcie, że interes występuje. Organ prowadzący postępowanie nie jest zatem zobowiązany do poddania uzasadnienia wniosku o nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji szczegółowemu badaniu, mającemu na celu wykazanie, że tenże rygor w sposób niewątpliwy doprowadzi do założonego przez inwestora stanu rzeczy. Wystarczające jest zatem wskazanie faktów (a nie ich badanie) pozwalających na przyjęcie, że interes publiczny uzasadniający rygor występuje - por. wyrok NSA z 15 października 2015 r. sygn. akt II OSK 1785/15.

Powołanie się zatem przez Starostę przy ocenie wniosku na względy zwiększenia bezpieczeństwa i komfortu dojazdu do posesji oraz umożliwienie łatwiejszego zawracania, zdaniem Sądu I instancji, w sposób wystarczający uzasadniało nadanie spornego rygoru.

Sąd stwierdził, że zarzut nr 4 obu skarg jest bez znaczenia dla wyniku sprawy. Jakkolwiek był on częściowo uzasadniony, to jednak nie mógł stanowić podstawy uchylenia decyzji.

Sąd zauważył, że prawidłowo strona wskazała, że Wojewoda wadliwie powołał w podstawie prawnej art. 138 § 1 ust. 1 K.p.a. Jest to jednak oczywista omyłka pisarska i nikt oceniający sprawę w sposób rzeczowy nie mógł mieć jakichkolwiek wątpliwości, że organowi chodziło o art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a.

Podobnie rzecz wyglądała w odniesieniu do niepowołania w podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Skoro organ orzeka częściowo reformatoryjnie, to w ocenie Sądu powinien powołać również tę podstawę prawną w sentencji decyzji. Niemniej jednak wskazana wada nie ma jakiegokolwiek znaczenia dla rozstrzygnięcia. Pomimo niepowołania art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w sentencji przepis ten został przez Wojewodę prawidłowo zastosowany i powołany w uzasadnieniu decyzji (patrz str. 4 i 13).

Sąd podzielił stanowisko skarżących, że Wojewoda co najmniej niepotrzebnie powołał w sentencji decyzji art. 11d ust. 5 oraz art. 12 ust. 4f specustawy drogowej. O ile art. 11d ust. 5 ustawy określa zasady doręczania zawiadomień o wszczęciu postępowania, zaś Wojewoda wprost tego przepisu nie stosuje a jedynie kontroluje prawidłowość jego zastosowanie przez organ I instancji, to jednak całkowicie niepotrzebnie przywołano art. 12 ust. 4f specustawy dotyczący kwestii ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną. Sąd wskazał, że choć w uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy rozważa zarówno kwestie prawidłowości doręczeń, zawiadomień i obwieszczeń oraz nawiązuje do kwestii odszkodowania jakie będzie należne w związku z realizacją inwestycji i przejęciu małej części działek prywatnych, to nie uzasadniało to powoływania tych przepisów w sentencji rozstrzygnięcia. Wystarczające było nawiązanie do nich w uzasadnieniu, jednakże nie miało to jakiegokolwiek wpływu na wynik sprawy.

W kontekście podnoszonej przez skarżących w toku postępowania odwoławczego kwestii występowania w sprawie zagadnienia wstępnego, związanego ze wznowieniem postępowania w przedmiocie wydania zgody wodnoprawnej, a także postępowania o stwierdzenie nieważności tej zgody oraz próby wyeliminowania z obrotu w trybie nieważności postanowienia udzielającego zgody na odstępstwo od warunków technicznych, Sąd w pełni podzielił w tym zakresie argumentację organu odwoławczego. Sąd zauważył, że zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. to kwestia, od której rozstrzygnięcia zależy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji. Jest ona zatem warunkiem koniecznym merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej (pozytywnego bądź negatywnego). Rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego stanowi tym samym konieczną przesłankę dla wiążącego załatwienia innej sprawy administracyjnej. Sąd stwierdził, że postępowania, na które powoływał się skarżący L. Z., jakkolwiek łączące się ze sprawą wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, w żadnym razie nie wpływają na wynik tego postępowania. Sąd dodał, że w czasie orzekania Wojewody decyzja wodnoprawna i zgoda na odstępstwo od warunków technicznych pozostawały w obrocie prawnym i są wiążące.

Sąd zwrócił uwagę, że jakkolwiek inwestycja jest drobną inwestycją drogową, to jednak stosuje się do niej wszystkie wymagania, rygory i ułatwienia przewidziane w specustawie drogowej. Zarówno więc Starosta jak i Wojewoda mogli działać tylko i wyłącznie w granicach wniosku inwestora, nie mając możliwości - co do zasady - ingerowania w lokalizację inwestycji, a więc i w przebieg zaproponowanej linii podziału nieruchomości. Sąd odrzucił prezentowane w doktrynie wypowiedzi o bezwzględnym związaniu organów żądaniem inwestora, bowiem prowadziłoby to do całkowitego braku kontroli jego działań a przez to możliwego bezprawia, to jednak uznał, że nie sposób nie zauważyć, że organy w tej konkretnie sprawie dokonały rzeczowej analizy zaproponowanego przebiegu drogi wskazując, że nie wkracza on nadmiernie w prawo własności skarżących. W szczególności zdaniem Sądu na uwagę zasługiwały wyjaśnienia o braku innego rozwiązania tak przebiegu drogi na wysokości działek skarżących jak i innego rozwiązania placu do zawracania. Sąd dokonał weryfikacji twierdzeń skarżących m.in. poprzez wgląd w projekt budowlany oraz powszechnie dostępne mapy (zob. mapy.geoportal.gov.pl) i podzielił tę argumentację organów. Sąd zauważył, że nie było możliwości innego zlokalizowania placu manewrowego na końcu ul. U. jak tylko częściowo na działce Skarżącego L. Z.. Wszystkie działki poniżej jego nieruchomości a więc nr ew. [...],[...] oraz [...] i [...] mają odpowiednio przeznaczenie "leśne" i "wody płynące". Żądanie inwestora nie było zatem dowolne a uwarunkowane miejscem lokalizacji drogi i panującymi w terenie warunkami.

Od powyższego wyroku Skarżący wnieśli skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżając wyrok w całości, jako podstawy kasacyjne wskazano na naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "K.p.a.") w zw. z art. 156 § 1 pkt 2, pkt 4 oraz pkt 5 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie skarg (tj. ich niezasadne oddalenie) i niezastosowanie ww. przepisów prawa materialnego - tj. nie przeprowadzenie prawidłowej kontroli postępowania, w którym doszło do wydania decyzji Wojewody i brak uznania, że organ ten winien był uchylić decyzję pierwszoinstancyjną w całości i umorzyć postępowanie pierwszej instancji w całości wobec zaistnienia wad kwalifikowanych, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2, pkt 4 oraz pkt 5 K.p.a. podczas gdy należało uwzględnić skargi albowiem: (i) decyzja pierwszoinstancyjną została wydana w postępowaniu, które nie powinno było zostać w ogóle wszczęte - wniosek o jego wszczęcie pochodził bowiem od podmiotu nieistniejącego, tj. "Burmistrza Miasta i Gminy K. doszło do rażącego naruszenia art. 28 oraz art. 61 § 1 K.p.a. (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.), (ii) organ pierwszej instancji winien był wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania - doszło do rażącego naruszenia art. 61 a § 1 K.p.a. (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.), (iii) adresatem decyzji pierwszoinstancyjnej został podmiot nieistniejący, tj. Burmistrz Miasta i Gminy K." - doszło do rażącego naruszenia art. 28 K.p.a. (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.) oraz skierowania decyzji do podmiotu, niebędącego stroną (art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a.), (iv) decyzja pierwszoinstancyjną - jako skierowana do nieistniejącego podmiotu - była niewykonalna w dniu jej wydania i pozostaje trwale niewykonalna (art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a.);

2. art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2, pkt 4 oraz pkt 5 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie skarg (tj. ich niezasadne oddalenie) i niezastosowanie ww. przepisów prawa materialnego - tj. nieprzeprowadzenie prawidłowej kontroli postępowania, w którym doszło do wydania decyzji Wojewody i brak uznania, że decyzja ta wobec zaistnienia wad kwalifikowanych, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2, pkt 4 oraz pkt 5 K.p.a. winna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego podczas gdy należało uwzględnić skargi, albowiem Wojewoda utrzymał decyzję pierwszoinstancyjną w mocy w szczególności w zakresie wskazanego w jej sentencji adresata (".Burmistrza Miasta i Gminy K.)", co oznacza, że również decyzja Wojewody obarczona jest wadami kwalifikowanymi, o których mowa w pkt II 1 powyżej - została bowiem skierowana do podmiotu niebędącego stroną (rozdzielnik nie stanowi elementu decyzji) i jako taka obarczona jest wadą rażącego naruszenia prawa oraz pozostaje trwale niewykonalna;

3. art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 1 Protokołu dodatkowego do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z dnia 20 marca 1952 r. (dalej: "Protokół") w zw. z art. 2, art. 21 ust. 1 i 2 oraz art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (dalej: "Konstytucja") poprzez nieuwzględnienie skarg (tj. ich niezasadne oddalenie) w następstwie nie przeprowadzenia prawidłowej kontroli postępowania, w którym doszło do wydania decyzji Wojewody i niedostrzeżenia, że brak jest tak prawnych, jak faktycznych podstaw do wyzucia skarżących kasacyjnie z prawa własności prywatnej podczas gdy należało uwzględnić skargi albowiem planowana inwestycja może zostać przeprowadzona wyłącznie na gruntach publicznych - tj. cel publiczny może zostać osiągnięty a interes publiczny zrealizowany bez przejmowania mienia skarżących kasacyjnie - co byłoby zgodne z ww. przepisami Protokołu i Konstytucji (i co zostało wykazane - wbrew stanowisku WSA - przez skarżących kasacyjnie).

Natomiast podnosząc zarzuty naruszenia przepisów postępowania, mającego istoty wpływ na wynik sprawy, wskazano na naruszenie:

4. art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie skarg (tj. ich niezasadne oddalenie) w następstwie nie przeprowadzenia prawidłowej kontroli postępowania, w którym doszło do wydania decyzji Wojewody i niedostrzeżenia, że decyzje organów obu instancji winny zostać wyeliminowane z obrotu prawnego podczas gdy należało uwzględnić skargi w szczególności z uwagi na (i) wystąpienie wad kwalifikowanych wskazanych w pkt II 1 oraz II 2 powyżej, (ii) brak wskazania prawidłowej podstawy prawnej decyzji Wojewody (pkt II 6 poniżej), (iii) brak prawnych i faktycznych przesłanek uzasadniających dokonanie wywłaszczenia;

5. art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a., poprzez nieuwzględnienie skarg (tj. ich niezasadne oddalenie) w następstwie podzielenia przez WSA błędnej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie administracyjnej dokonanej przez Wojewodę w szczególności co do braku wystąpienia wad kwalifikowanych, o których mowa w pkt II 1 powyżej podczas gdy należało uwzględnić skargi, albowiem materiał dowodowy sprawy administracyjnej, w tym w szczególności treść samej tylko decyzji pierwszoinstancyjnej wskazuje w sposób jednoznaczny na konieczność jej wyeliminowania z obrotu prawnego już to z uwagi na jej skierowanie do podmiotu nieistniejącego, a przez to niebędącego stroną oraz brak prawnych i faktycznych przesłanek uzasadniających dokonanie wywłaszczenia;

6. art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt. 4 w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 6, art. 7 oraz art. 8 § 1 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie skarg (tj. ich niezasadne oddalenie) w następstwie braku przydania przez WSA właściwej wagi faktowi, że Wojewoda nie powołał był prawidłowej podstawy prawnej skarżonej decyzji podczas gdy należało uwzględnić skargi, albowiem Wojewoda nie spełnił podstawowego wymogu stawianego decyzjom administracyjnym, jakim jest obowiązek precyzyjnego wskazania podstawy prawnej aktu administracyjnego, a to: (i) wskazując "art. 138 § 1 ust. 1" K.p.a. miast "art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. (ii) nie wskazując art. 138 § 1 pkt. 2 K.p.a., mimo że decyzja Wojewody ma charakter częściowo reformatoryjny, (iii) wskazując bezpodstawnie art. 11d ust. 5 oraz art. 12 ust. 4f specustawy drogowej jako podstawę prawną decyzji (iv) nie wskazując przepisów prawa materialnego, uprawniających Wojewodę do wydania decyzji;

7. art. 141 § 4 P.p.s.a. - polegające na sporządzeniu nieprawidłowego uzasadnienia skarżonego wyroku, tj. w szczególności: (i) odniesieniu się przez WSA w uzasadnieniu prawnym zaskarżonego wyroku do zarzutów skargi w sposób ogólnikowy i nader lakoniczny, (ii) nieodniesieniu się przez WSA w uzasadnieniu prawnym skarżonego wyroku do wszystkich twierdzeń Skarżących oraz do przywoływanego dla ich poparcia orzecznictwa - w tym dotyczącego art. 113 K.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. (iii) podzieleniu przez WSA stanowiska Wojewody w sposób bezkrytycznie aprobatywny, przy jednoczesnym apriorycznym odrzuceniu argumentów Skarżących kasacyjnie podczas gdy WSA winien był: (i) odnieść się do zarzutów stawianych przez skarżących kasacyjnie w sposób syntetyczny acz wyczerpujący, (ii) poddać wnikliwiej analizie stanowiska obu stron postępowania, w tym argumentację skarżących kasacyjnie i przywołane orzecznictwo, (iii) poddać kontroli działalność Wojewody a nie usprawiedliwiać popełnione przezeń naruszenia czy to istotą postępowań ZRID lub rzekomą nieistotnością błędów czy też wreszcie rzekomymi omyłkami pisarskimi;

8. art. 138 P.p.s.a. - polegające na braku zawarcia w sentencji zaskarżonego wyroku obligatoryjnych jej (sentencji) elementów w postaci: (i) imienia i nazwiska protokolanta, (ii) miejsca rozpoznania sprawy oraz (iii) miejsca wydania wyroku podczas gdy sentencja zaskarżonego wyroku winna spełniać wymogi, o których mowa w art. 138 P.p.s.a..

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skargi kasacyjnej wniesiono o uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji jaki i decyzji ją poprzedzającej. W razie uznania, że istota sprawy nie została dostatecznie wyjaśniona skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Ponadto skarżący kasacyjnie zwrócili się o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm prawem przepisanych. Skarżący kasacyjnie zrzekli się rozpoznania sprawy na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrywał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a. bowiem skarżący kasacyjnie rzekli się rozprawy a pozostałe strony w terminie 14 dni nie zażądały jej przeprowadzenia.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez L. Z., M. B., W. L. i J. K. nie posiada usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że przy postawieniu zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego i prawa procesowego w skardze kasacyjnej co do zasady Sąd ten powinien przystąpić w pierwszej kolejności do zbadania naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa procesowego odnoszących się do postępowania organu. Oceny naruszenia przepisów prawa materialnego można dokonać jedynie gdy nie jest kwestionowany stan faktyczny w sprawie ustalony przez organ. Skoro kwestionuje się legalność postępowania organu, to nie wiadomo jaki stan faktyczny przyjąć jako podstawę do oceny prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Niemniej jednak w okolicznościach rozpatrywanej sprawy należy odstąpić od powyższej zasady i najpierw ocenić zarzuty dotyczące prawidłowości zastosowania przez Sąd I instancji przepisów materialnych bowiem ich właściwe zastosowanie i wykładnia determinują skuteczność zarzutów procesowych skargi kasacyjnej.

Sąd I instancji dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji prawidłowo nie dopatrzył się naruszenia art. 28 K.p.a., art. 61 § 1 K.p.a. i art. 61a § 1 K.p.a. co miałoby skutkować stwierdzeniem nieważności tej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, pkt 4 i pkt 5 K.p.a., uznając, że decyzja organu I instancji pomimo skierowania jej do Burmistrza Miasta i Gminy K. zamiast do Burmistrza Gminy K. nie jest z tego powodu decyzją nieważną, rażąco naruszającą prawo, skierowaną do osoby niebędącą stroną w sprawie czy decyzją niewykonalną w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały.

Zgodnie z art. 28 K.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Wobec tego o byciu stroną postępowania decyduje fakt istnienia u danego podmiotu interesu prawnego lub obowiązku albo żądania o dokonanie przez organ czynności z uwagi na posiadany własny interes prawny lub obowiązek. Skoro art. 11a ust. 1 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst. jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1474 ze zm., dalej specustwa drogowa) przewiduje, że wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo wykonujący zadania zlecone z zakresu administracji rządowej starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych, wydają decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na wniosek właściwego zarządcy drogi, to uznać należy, że zarządca właściwej drogi będzie jedną ze stron postępowania w zakresie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Stosownie do art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 470 ze zm.) organ administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg, jest zarządcą drogi. W ustępie 2 tego artykułu wskazuje się, że zarządcami dróg, z zastrzeżeniem ust. 3, 5, 5a i 8, są dla dróg:

1) krajowych - Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad;

2) wojewódzkich - zarząd województwa;

3) powiatowych - zarząd powiatu;

4) gminnych - wójt (burmistrz, prezydent miasta).

Zarządcą drogi gminnej ul. U. na terenie Gminy K. był zatem Burmistrz Gminy K..

Pomimo błędnego wskazania we wniosku inicjującym postępowanie o wydanie ww. decyzji dla inwestycji polegającej na rozbudowie drogi gminnej - ul. U. w K. inwestora jako Burmistrza Miasta i Gminy K., nie ulega wątpliwości, że z wnioskiem wystąpił podmiot uprawniony tj. zarządca ul. U., którym jest Burmistrz Gminy K.. Nie można zatem uznać, że postępowanie zostało wszczęte przez podmiot niebędący stroną. Nie doszło zatem do naruszenia art. 61 § 1 K.p.a. W związku z tym nie było także postaw do wydania przez organ postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania z art. 61a § 1 K.p.a.

W ocenie NSA, Sąd I instancji słusznie zakwalifikował błąd w oznaczeniu adresata decyzji poprzez wskazanie, że jest nim Burmistrz Miasta i Gminy K. zamiast Burmistrz Gminy K. jako błąd nieistotny dla stwierdzenia nieważności tej decyzji i podpadający pod omyłkę pisarską. Na pewno nie można przyjąć, że doszło do wydania decyzji dla podmiotu nieistniejącego gdyż w K. Burmistrz jest organem władzy samorządowej. Jedynie w decyzji Starosty P. omyłkowo, aczkolwiek zgodnie z określeniem inwestora zawartym we wniosku o wydanie decyzji, wskazano, że zarządcą planowanej do rozbudowy drogi ul. U. w K. jest Burmistrz Miasta i Gminy K.. Oczywiście Starosta na etapie wszczęcia postępowania z wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w niniejszej sprawie powinien był zweryfikować nazwę zarządcy drogi, jednak z niewyjaśnionych powodów pominął tę okoliczność zapewne sugerując się oznaczeniem Burmistrza z wniosku. Organ zatem w sposób niezamierzony powielił błąd oznaczenia zarządcy drogi z wniosku przy czym nie sposób podważyć, że zarządcą ul. U. w K. jest Burmistrz Gminy K..

Zgodnie z art. 113 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej może z urzędu lub na żądanie strony prostować w drodze postanowienia błędy pisarskie i rachunkowe oraz inne oczywiste omyłki w wydanych przez ten organ decyzjach. Z kolei zgodnie z art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie.

W doktrynie zwraca się uwagę, że w oparciu o wskazane rozwiązania prawne należy wyróżnić dwie sytuacje, a mianowicie pierwszą, w której postępowanie administracyjne jest prowadzone wobec jednostki mającej w sprawie interes (obowiązek) prawny, jednakże w wyniku oczywistej omyłki nastąpiło błędne oznaczenie strony w decyzji oraz drugą, w której postępowanie administracyjne jest prowadzone wobec jednostki, która w danej sprawie nie ma w ogóle interesu (obowiązku) prawnego. W pierwszym przypadku zachodzi wadliwość nieistotna decyzji, którą można usunąć w drodze rektyfikacji, natomiast w drugim przypadku mamy do czynienia z wadliwością istotną decyzji będącą podstawą stwierdzenia nieważności decyzji (B. Adamiak, glosa do wyroku z dnia 6 maja 1987 r. IV SA 1050/86, OSP 1991, z 3., poz. 66). Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela przedstawione stanowisko.

W ocenie NSA, w przedmiotowej sprawie doszło do wady nieistotnej decyzji bowiem wskazany błędnie podmiot niezaprzeczalnie ma interes prawny w sprawie z uwagi na treść art. 11a ust. 1 specustawy drogowej. Nie można wobec tego stawiać zarzut, że wystąpiła przesłanka nieważności postępowania z art. 156 § 1 pkt 2, pkt 4 czy pkt 5 K.p.a. Zaistniała tu pomyłka nie polegała na prowadzeniu postępowania z udziałem podmiotu, który nie był stroną postępowania, ale na wydaniu decyzji jedynie z częściowo wadliwym oznaczeniem strony, co wyraźnie wynika z całokształtu materiału w sprawie.

Sąd I instancji prawidłowo uznał, że w sprawie nie ma wątpliwości co do adresata decyzji. Został on prawidłowo określony w decyzji Wojewody M.. Użycie określenia "Miasta" nie spowodowało, że stroną postępowania był inny podmiot niż być powinien, inny niż ten, który ma interes prawny w sprawie. Słusznie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny, że wszystkie zawiadomienia i pisma w sprawie były kierowane do właściwego podmiotu. Przedmiot postępowania także nie budził wątpliwości.

Dodać należy, że art. 113 § 1 K.p.a. może mieć zastosowanie do każdego elementu decyzji administracyjnej, w tym także do oznaczenia strony. Nie każde błędne oznaczenie strony oznacza bowiem, że adresatem decyzji jest podmiot niebędący stroną postępowania.

Istniejący błąd pisarski w polegający na błędnym wpisaniu w nazwie organu określenia "Miasta" jest błędem nieistotnym. Błąd ten jest wyraźnie widoczny, co wynika z akt sprawy - dostrzegł to Wojewoda. A zatem taki zapis uznać należy za niezamierzony przez organ I instancji błąd pisarski.

W rozpatrywanej sprawie powyższy błąd organu I instancji nie został sprostowany jednak z okoliczności sprawy i jej dokumentacji wynika wprost kogo powinna dotyczyć ta decyzja. Błąd ten nie prowadzi do zmiany ustaleń faktycznych organu, ani tym bardziej do zmiany zawartego w omawianej decyzji rozstrzygnięcia.

Wbrew temu co twierdzą skarżący kasacyjnie omyłkowe określenie nazwy inwestora poprzez dopisanie słowa "Miasta" do prawidłowo brzmiącej nazwy Burmistrz Gminy K. spełnia wymogi by uznać to za oczywistą omyłkę.

Z utrwalonego już orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że nie jest dopuszczalne sprostowanie decyzji w trybie art. 113 § 1 K.p.a., które prowadziłoby do ponownego rozstrzygnięcia sprawy, odmiennego od pierwotnego, a przedmiot sprostowania oczywistego błędu (oczywistej omyłki) nie może odnosić się, ani do elementów stanu faktycznego sprawy, jako pierwotnie błędnie (mylnie) wskazanych, ani też do podstawy prawnej decyzji, czy też zastosowanego przepisu prawa, jako pierwotnie błędnie (mylnie) wskazanych (por. np. wyrok NSA w Warszawie z dnia 4 maja 1988 r., sygn. akt III SA 1466/87). Zdaniem NSA, błędne wpisanie określenia "Miasta" w nazwie zarządcy drogi potraktować można jako oczywistą omyłkę bowiem nie wpływa to na odmienne ustalenie stanu faktycznego w sprawie ani na zastosowanie przepisów, który stanęły u podstaw zapadłego rozstrzygnięcia.

Podzielić należy stanowisko skarżących kasacyjnie, że organy administracji publicznej zobligowane są do przestrzegania szczególnej skrupulatności w formułowaniu aktów administracyjnych. Skierowanie decyzji do nieistniejącego podmiotu nie odpowiada wzorcowi rzetelności określonemu w przepisach K.p.a. jednak sam K.p.a. przewiduje występowanie sytuacji, gdy skorzystać należy z instytucji sprostowania. Zatem błędne, nieprecyzyjne określenie strony postępowania sprowadzające się do wskazania niewłaściwej jego nazwy przy czym z okoliczności sprawy wynika kto powinien być stroną i do kogo ta decyzja ma być skierowana a przede wszystkim, że ma interes prawny w sprawie nie stanowi podstawy dla stwierdzenia nieważności takiej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a.

W związku z powyższym zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2, pkt 4 oraz pkt 5 K.p.a. a także art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2, pkt 4 oraz pkt 5 K.p.a. nie zasługiwały na uwzględnienie. Sąd I instancji zasadnie oddalił skargę uważając, że nie doszło do naruszenia prawa kwalifikującego do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, pkt 4 i pkt 5 K.p.a.

Sąd I instancji badając legalność postępowania prowadzonego przez organy na podstawie specustawy drogowej słusznie nie dopatrzył się nieprawidłowości w tym dotyczących naruszenia art. 1 Protokołu dodatkowego do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z dnia 20 marca 1952 r. (dalej: "Protokół") w zw. z art. 2, art. 21 ust. 1 i 2 oraz art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. poprzez przeprowadzenie przez organy inwestycji drogowej na nieruchomościach należących do skarżących kasacyjnie w sytuacji kiedy w ich ocenie cel publiczny może zostać osiągnięty a interes publiczny zrealizowany bez przejmowania ich mienia.

Organy orzekające w niniejszej sprawie nie mogły ingerować w wybrany przez inwestora przebieg inwestycji tj. w zaproponowaną we wniosku inwestora linię podziału nieruchomości. Z analizy akt sprawy wynika jednak, że taki przebieg inwestycji jest uzasadniony (nie było możliwości zlokalizowania placu manewrowego na końcu ulicy U. w taki sposób by nie ingerował on w nieruchomość L. Z.). Ingerencja ta nie jest nadmierna bowiem jak wynika z akt sprawy wywłaszczenie działek nr [...] i [...] obręb [...] dotyczyć będzie jedynie 1% ich powierzchni, oczywiście za stosownym odszkodowaniem (art. 21 ust. 2 Konstytucji RP). Za rozwiązaniem w postaci placu do zawracania przemawiał także, fakt że takie zagospodarowanie przewidywał dla ul. U. uchwalony dla tego terenu plan miejscowy z 2011 r. - uchwała z [...] czerwca 2011 r. nr [...] Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego strefy "A" uzdrowiska i terenów przyległych - etap I. Oczywiście inwestor nie był zobligowany projektować inwestycji zgodnie z rozwiązaniami w planie miejscowym ale z uwagi na dochowanie spójności z wcześniej już przewidzianym dla tego terenu zagospodarowaniem w pobliżu rzeki było to oczekiwane i uzasadnione. Przesunięcie inwestycji na działki położone dalej nr [...],[...],[...] i [...] wiązałoby się po pierwsze z koniecznością wybudowania przeprawy przez rzekę, która przebiega prostopadle do projektowanej drogi a także znaczącą ingerencją w działki leśne i teren wód płynących. Zatem zakończenie trasy ul. U. placem do zawracania zlokalizowanym przed korytem rzeki było uzasadnione warunkami istniejącymi w miejscu lokalizacji inwestycji. Ingerencja w działkę leśną L. Z. jest nieznaczna. Nie sposób uznać, że przyjęte rozwiązania projektowe były dowolne i nieuzasadnione. Tym samym zarzut z pkt 4 skargi kasacyjnej uznać należało za niezasadny.

Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut z pkt 6 skargi, bowiem Sąd zauważył wadliwe określenie podstawy prawnej wydanej przez organ decyzji art. 138 § 1 ust. 1 K.p.a. zamiast art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Sąd uznał to słusznie za oczywistą omyłkę pisarską. Sąd odniósł się także do braku wskazania w decyzji jako podstawy jej rozstrzygnięcia art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., stwierdzając, że przepis ten został prawidłowo zastosowany i przywołany w uzasadnieniu decyzji. W ocenie NSA, przywołanie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w uzasadnieniu decyzji przesądzało jaka jest podstawa prawna uchylenia zaskarżonej decyzji w części i rozpoznania jej w tejże części a w pozostałej części utrzymania w mocy decyzji organu I instancji, co jednoznacznie wynika z sformułowania sentencji decyzji.

Za uchyleniem zaskarżonego wyroku nie przemawia fakt, że Sąd I instancji uznał, iż wskazane w rozstrzygnięciu Wojewody przepisy prawa materialnego nie odnosiły się do wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Skarżący kasacyjnie podzielają ten pogląd ale zwracają uwagę, że tym samym Wojewoda wydając decyzję nie podał żadnych innych przepisów prawa materialnego właściwych w sprawie tj. przepisów specustawy drogowej. Skarżący kasacyjnie nie zgadzają się, że taki stan rzeczy został oceniony jako niemający jakiegokolwiek wpływu na wynik sprawy.

Zdaniem NSA, wypowiedź Sądu I instancji należy interpretować w ten sposób, że brak przywołania w rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji właściwych materialnoprawnych przepisów specustawy drogowej nie dowodzi, że zapadłe rozstrzygnięcie było wadliwe. Należy przyjąć, że pomimo wadliwego przywołania przepisów specustawy w sentencji rozstrzygnięcia z samego uzasadnienia decyzji wynika jakie przepisy prawa materialnego miały w sprawie zastosowanie i stanowiły podstawę do wydania decyzji z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Brak wskazania stosownych przepisów prawa materialnego w sentencji rozstrzygnięcia nie powoduje, że decyzja w ogóle nie odnosi się do takich przepisów. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji jednoznacznie wynika, które przepisy stanowiły jej podstawę materialnoprawną.

Wobec powyższego zarzut skargi kasacyjnej z pkt 6 uznać należało za pozbawiony podstaw.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 P.p.s.a. Uzasadnienie wyroku zawiera wszystkie elementy wskazane w tym przepisie a ponadto na jego podstawie możliwe jest odczytanie jakie powody stanowiły podstawę wydanego w zaskarżonym wyroku rozstrzygnięcia. Brak odniesienia się do argumentacji skarżących w postaci przywołania poglądów doktryny i judykatury oraz niepodjęcie polemiki z zawartymi tam stanowiskami nie stanowi o wadliwości uzasadnienia. Sąd nie ma obowiązku odnoszenia się do każdego zarzutu i argumentu zawartego w skardze jeżeli z całokształtu przyjętej przez Sąd argumentacji wynika, że twierdzenia i argumentacja przedstawione przez skarżących w skardze są pozbawione podstaw.

Zaskarżony wyrok nie narusza art. 138 P.p.s.a. jak twierdzą skarżący kasacyjnie. Wyrok ten został wydany na posiedzeniu niejawnym, przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w dniu 19 sierpnia 2021 r. Udział protokolanta nie był konieczny bowiem protokolant uczestniczy w wydaniu wyroku, który zapada na rozprawie. Miejscem rozpoznania sprawy i miejscem wydania wyroku jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, co jednoznacznie wynika z treści kontrolowanego wyroku.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. w zw. z art. 182 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.