Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 46/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2006-05-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Jaroszewska, Sędziowie Sędzia NSA Barbara Skrzycka-Pilch (spr.),, Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski, Protokolant Sylwia Górny, po rozpoznaniu w 20 kwietnia 2006r. na rozprawie sprawy ze skargi A. W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 listopada 2004 r. nr [...] w przedmiocie odstąpienie od projektu budowlanego i innych warunków pozwolenia na budowę oddala skargę


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 6 września 2004 r., nr [...] na podstawie art. 51 oraz 80 ust 2 pkt 1 i art. 83 ust 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawa budowlanego (jedn. tekst Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 ze zm.) orzekł o braku podstaw do zastosowania art. 51 ustawy Prawo budowlane w sprawie garażu zlokalizowanego na działce nr [...] przy ul. [...] w L..

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ wskazał, że w dniu 11 lutego 2004 r. wydał J. P. zaświadczenie o oddaniu do użytku garażu wybudowanego na podstawie pozwolenia na budowę nr [...] z dnia 16.11.1985 r. Wydaniu takiego zaświadczenia sprzeciwił się A. W..

Pismem z dnia 19 lipca 2004 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zlecił Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego wszczęcie postępowania administracyjnego z udziałem stron w trybie art. 51 ust.7 w związku z art.50 ust. 1 pkt. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r Nr 207 póz. 2016 ze zm.) w sprawie realizacji garażu przy ul. [...] w L.

Postępowanie w tej sprawie wszczęto dniu 27 lipca 2004 r., jednocześnie organ powiadomił strony o możliwości składania nowych nieznanych dowodów w sprawie.

W toku postępowania PINB ustalił, że J. P. -inwestorka - posiada decyzję nr [...] z dnia 16 listopada 1985 r. o pozwoleniu na budowę garażu na działce nr [...] przy ul. [...]. Organ wskazał, że obiekt ten zrealizowano zgodnie z projektem budowlanym oraz warunkami technicznymi i Polskimi Normami, bez wytyczenia geodezyjnego.

PINB wyjaśnił, iż z akt sprawy oraz oświadczeń J. P. i poprzedniego właściciela sąsiedniego garażu – M. T., wynika, że został on dobudowany do wzniesionego wcześniej garażu na tej samej działce nr [...]. Po inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej dokonanej w 2003 r. okazało się, że przedmiotowy budynek posadowiono na działkach nr [...] i części działki nr [...].

W związku z ujawnionymi faktami zbadano okoliczności powstania drugiego garażu. Pozwolenia na budowę zostały wydane w tym samym czasie. Pierwotnie pozwolenie na budowę garażu na działce nr [...] otrzymał J. N., który pierwszy rozpoczął budowę i w roku 1988 odsprzedał garaż w stanie surowym M. T.. W latach 1989-2002 właścicielami byli D. D., a następnie B. i Z. O., od których garaż odkupili S. i A. W..

Dowodami na powyższe, oprócz wpisu w rejestrze pozwoleń na budowę, jest otrzymane przez M. T. w październiku 2002 r. w Starostwie Powiatowym zaświadczenie o oddaniu garażu do użytkowania. Jednocześnie ustalono, że w księdze wieczystej nr [...] w dniu 22 marca 1996 r., czyli już po fakcie wybudowania obydwóch garaży, wpisano wydzielenie z działki nr [...] działki nr [...].

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego prowadząc postępowanie w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane wskazał, iż organ może nakazać w przypadku stwierdzenia wykonania robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę lub przepisach - może nakazać zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo nałożyć obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem.

W przedmiotowej sytuacji bezsporny jest fakt realizacji garaży bez wytyczenia przez służby geodezyjne. Żadna ze stron nie przedłożyła dowodu na udział geodety we wstępnym procesie budowlanym.

Na dzień wydania zaświadczenia Prawo budowlane nie precyzowało istotnego odstępstwa od projektu budowlanego, ponadto zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie Naczelnego Sadu Administracyjnego poglądem przepisy Prawa budowlanego nie dostarczają jakichkolwiek przesłanek uzależniających użytkowanie obiektu budowlanego od tytułu do działki.

J. P. posiada pozwolenie na budowę, prace wykonała w dobrej wierze, dostawiając swój obiekt do wzniesionego wcześniej garażu na sąsiedniej działce. Przedmiotowa sytuacja ma miejsce, co najmniej od roku 1987, a właściciel działki nr [...] - Gmina Miejska - nie widzi przeszkód by J. P. użytkowała zajętą część działki nr [...].

A. W. wniósł odwołanie od tej decyzji, wywodząc, iż postępowanie prowadzone było z naruszeniem art. 9 i 10 k.p.a., albowiem organ nie dał mu możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie. Wskazał, że PINB wezwał go jedynie do składania nowych, nieznanych dowodów w sprawie, jednocześnie nie zapoznając go z dotychczas zebranymi. Podkreślił także naruszenie art. 71 i art. 80 k.p.a. przez nie rozpatrzenie materiału dowodowego w całości, jak również nie przedstawienie odwołującemu się argumentów uzasadniających twierdzenie, iż roboty zostały zrealizowane zgodnie z pozwoleniem na budowę. W ocenie A. W. prace te wykonano z istotnym odstępstwem od pozwolenia na budowę, a zatem nie można było wydać zaświadczenia o oddaniu do użytku garażu wybudowanego na podstawie pozwolenia na budowę.

Odwołujący się akcentował również tę okoliczność, iż obiekt ten został przesunięty o 1,10 m w stosunku do miejsca jego oznaczenia na planie. Wskazywał, że skoro budynek został zrealizowany w innym miejscu, niż zaplanowano, to w żadnym wypadku nie możliwości stwierdzenia, iż był on wykonany zgodnie z pozwoleniem na budowę.

Odwołujący się wywodził, że "obiekt nie został oddany do użytku jako wybudowany w oparciu o pozwolenie na budowę. Obiekt ten powinien uzyskać jedynie pozwolenie na użytkowanie. Rozbieżności pomiędzy lokalizacją aktualną obiektu a tą wynikającą z załącznika do pozwolenia na budowę zdaniem odwołującego był wystarczającym powodem by zaświadczenie potwierdzające zgodność realizacji budowy z tym pozwoleniem nie mogło być wydane."

Nie uwzględniając zarzutów tego odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 18 listopada 2004 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie, podzielając w całości argumentację faktyczną i prawną zawartą w jego uzasadnieniu.

Ponadto organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z art. 54 Prawa budowlanego do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu jego budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji.

Z akt sprawy wynika, że J. P. - inwestorka - zawiadomienie o zakończeniu budowy garażu na działkach [...] przy ul. [...] w L. przedłożyła PINB w dniu 6 lutego 2004 r., a organ ten nie sprzeciwił się użytkowaniu tego obiektu.

Podzielono twierdzenie organu pierwszej instancji, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzi przesłanka wykonania robót w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Zarzut niezgodności usytuowania przedmiotowego garażu z warunkami pozwolenia na budowę trudny jest do udowodnienia, albowiem na załączniku graficznym do tego pozwolenia nie zostało określone usytuowanie tych garaży w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy otoczenia działki. Ponadto wskazano, że gmina, na której nieruchomości posadowiono sporny garaż wyraziła na to zgodę.

A. W. wniósł skargę do Sądu na powyższą decyzję, w której, poza ponowieniem zarzutów odwołania, wywodził, że za błędny należy uznać pogląd organu II instancji, iż nie zachodzi przesłanka wykonania robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę (art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane).

Potwierdzeniem błędności takiego stanowiska jest, w ocenie skarżącego, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Poznaniu z dnia 9 października 2001 r., w którym wskazano, że odstępstwo od warunków pozwolenia na budowę w postaci odmiennego od określonego w dokumentacji projektowej usytuowania obiektu odpowiada pojęciu istotnych odstępstw, o jakich mowa w art. 50 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1994r. Nr 89 póz. 414).

Skarżący wskazał także, że w uzasadnieniu tego wyroku Sąd stwierdził, iż skoro odstępstwo od pozwolenia na budowę polega na wybudowaniu muru na sąsiedniej działce to prawidłowo organ administracyjny nakazał rozbiórkę tego muru w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem.

Skarżący zarzucił, że organ II instancji utrzymując w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dopuścił się naruszenia prawa materialnego tj. art. 50 ust. 1 pkt 4 i art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane.

Poza naruszeniem prawa materialnego zarzucił zaskarżonej decyzji wadliwość jej uzasadnienia. W jego ocenie organ II instancji odniósł się tylko do jednego z zarzutów odwołania, pomijając całkowicie istotne zarzuty proceduralne, a w szczególności fakt przeprowadzenia postępowania z naruszeniem art. 9 i art. 10 k.p.a., co miało wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, powołując się na uzasadnienie faktyczne i prawne zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Organ podkreślił także, iż stronie zapewniono czynny udział w postępowaniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja prawa nie narusza.

Stosownie do art. 54 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (jedn. tekst Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 ze zm.) do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji.

Art. 55 stanowi, że przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli:

1) na wzniesienie obiektu budowlanego jest wymagane pozwolenie na budowę i jest on zaliczony do kategorii V, IX-XVII, XX, XXII, XXIV, XXVII, XXVIII i XXX, o których mowa w załączniku do ustawy;

2) zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 49 ust. 5 albo art. 51 ust. 3;

3) przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego ma nastąpić przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych.

Zgodnie z art. 57 ustawy do zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego lub wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie inwestor jest obowiązany dołączyć:

1) oryginał dziennika budowy;

2) oświadczenie kierownika budowy:

a) o zgodności wykonania obiektu budowlanego z projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę oraz przepisami,

b) o doprowadzeniu do należytego stanu i porządku terenu budowy, a także - w razie korzystania - ulicy, sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu;

3) oświadczenie o właściwym zagospodarowaniu terenów przyległych, jeżeli eksploatacja wybudowanego obiektu jest uzależniona od ich odpowiedniego zagospodarowania;

4) protokoły badań i sprawdzeń;

5) inwentaryzację geodezyjną powykonawczą.

2. W razie zmian nieodstępujących w sposób istotny od zatwierdzonego projektu lub warunków pozwolenia na budowę, dokonanych podczas wykonywania robót, do zawiadomienia, o którym mowa w ust. 1, należy dołączyć kopie rysunków wchodzących w skład zatwierdzonego projektu budowlanego, z naniesionymi zmianami, a w razie potrzeby także uzupełniający opis. W takim przypadku oświadczenie, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 lit. a, powinno być potwierdzone przez projektanta i inspektora nadzoru inwestorskiego, jeżeli został ustanowiony.

Ponadto zgodnie z art. 59 ust 7 ustawy stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor.

Zgodnie z art. 50 ust 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (jedn. tekst Dz. U. z 2003 r., nr 207, poz. 2016 ze zm.) w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 (a więc w przypadkach, gdy organ nakazuje rozbiórkę obiektu budowlanego) właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych:

1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub

2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub

3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub

4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach.

Art. 51 ustawy stanowi, że przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji:

1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo

2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo

3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.

2. W przypadku wydania nakazu, o którym mowa w art. 50a pkt 2, decyzje, o których mowa w ust. 1 pkt 2 lub 3, wydaje się po wykonaniu obowiązku określonego w tym nakazie.

3. Po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, i wydaje decyzję:

1) o stwierdzeniu wykonania obowiązku albo

2) w przypadku niewykonania obowiązku - nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.

4. Po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

5. W przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, właściwy organ wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.

6. Przepisów ust. 4 i 5 dotyczących pozwolenia na użytkowanie nie stosuje się do robót budowlanych innych niż budowa bądź przebudowa obiektu budowlanego lub jego części.

7. Przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1.

Organy obydwu instancji stwierdził, iż w przedmiotowej sprawie nie ma podstaw do wszczęcia postępowania w trybie art. 51 Prawa budowlanego.

Wskazać należy, iż treść pojęcia istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest określana na podstawie art. 36a Prawa budowlanego. Warto zwrócić uwagę, że w art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego zostały określone te elementy projektu, od których odstąpienie nie może zostać uznane za odstąpienie o charakterze nieistotnym. Za "istotne odstępstwa" należałoby zatem uznać takie, które powodują zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia albo środowiska bądź realizowane są w sposób odbiegający od wymaganych przepisów. Jednakże w tym zakresie organ administracji architektoniczno-budowlanej jest uprawniony do samodzielnej oceny przesłanek zastosowania przepisu art. 36a Prawa budowlanego, a w szczególności do oceny, czy doszło do istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - bez zmiany pozwolenia na budowę.

W przedmiotowej sprawie nie zaistniała potrzeba wszczynania postępowania w trybie art. 51 Prawa budowlanego.

Z akt sprawy wynika, iż garaż będący przedmiotem niniejszego postępowania posadowiono częściowo na działce Gminy Miasta, która to Gmina wyraziła na to zgodę, a zatem inwestor miał prawo do dysponowania tym terenem na cele budowlane. Budowa garażu nie wymagała również uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Obowiązek uzyskania takiego pozwolenia nie został także nałożony na inwestora. Wskazać należy, iż J. P. przedłożyła zawiadomienie o zakończeniu robót budowlanych i przystąpieniu do użytkowania obiektu, co do którego organ nie wniósł sprzeciwu.

Wyjaśnić również należy, iż nawet w przypadku, gdyby obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie został nałożony na inwestorkę, to i tak skarżący - właściciele sąsiedniego garażu - nie byłby strona takiego postępowania i nie przysługiwałaby mu legitymacja do wniesienia skargi do Sądu.

Z tych tez przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) skargę na decyzje obu instancji oddalił.

Wobec treści pism skarżącego, iż kwestionuje on wydanie zaświadczenia, co do zgodności posadowienia przedmiotowego garażu z pozwoleniem na budowę wyjaśnić w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 1 pkt 4 k.p.a. kodeks postępowania administracyjnego normuje postępowanie między innymi w sprawach wydawania zaświadczeń.

Stosownie do art. 217 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie.

Odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie (art. 219 k.p.a.).

W tej sytuacji podzielić należy wyrażone przez M. J. stanowisko, że:

"Zaświadczenie o treści żądanej przez wnioskodawcę jest czynnością faktyczną, rodzajem dokumentu urzędowego. Powinien on być wydany na piśmie i zawierać co najmniej oznaczenie organu, datę wydania, wskazanie adresata, osnowę oraz podpis osoby uprawnionej.

Od takiego zaświadczenia nie służy żaden środek zaskarżenia, można jedynie przeprowadzić przeciw niemu przeciwdowód w postępowaniu administracyjnym (art. 76 § 3 k.p.a.), złożyć skargę powszechną w trybie skarg i wniosków do organu wyższego lub zażądać wydania nowego zaświadczenia od organu, który je wydał (nie służy mu bowiem powaga rzeczy osądzonej). W tym przypadku postępowanie jest więc jednoinstancyjne. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 29 maja 2003 r., II S.A. 1439/02 Mon.Praw. 2003, nr 14, s. 626: "Osoba, która kwestionuje treść wydanego zaświadczenia może dochodzić swojego roszczenia jedynie drogą pośrednią, np. wnioskować ponownie o wydanie zaświadczenia o określonej treści i w razie wydania postanowienia o odmowie - żalić się do organu wyższego stopnia (w ostateczności przysługuje skarga do NSA), obecnie sądu administracyjnego".

W tej sytuacji przedmiotem niniejszej skargi nie mogło być zaświadczenie wydane J. P. w dniu 9 lutego 2004 r. przez PINB. Kwestia to nie była również rozpoznawana przez Sąd w tym postępowaniu.