Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1923/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-07-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 188 art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 156 par. 1 art. 157 par. 2 art. 28 art. 105 par. 1 art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 13 ust. 2 i 3 art. 4 ust. 1 pkt 2 art. 5 ust. 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2016 poz 961
law: Ustawa z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Chlebny, Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.), Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz, po rozpoznaniu w dniu 25 lipca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 kwietnia 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 338/17 uchylającego w sprawie ze skargi kasacyjnej G. sp. z o.o. z siedzibą w W. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 grudnia 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 338/17 oraz zaskarżoną decyzję w sprawie ze skargi G. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 1 grudnia 2016 r. znak ... w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok w punkcie II i III, 2. oddala skargę, 3. zasądza od G. sp. z o.o. z siedzibą w W. na rzecz Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 338/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej G. sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 grudnia 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 338/17 w sprawie ze skargi G. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 1 grudnia 2016 r. znak ... w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 grudnia 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 338/17, uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził na rzecz strony zwrot kosztów postępowania sądowego i zwrócił ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz G. sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 100 zł tytułem uiszczonego wpisu sądowego od skargi kasacyjnej.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji podał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 grudnia 2017 r. oddalił skargę. W uzasadnieniu tego wyroku sąd wskazał, że Starosta Powiatowy w S. decyzją z dnia 12 października 2012 r. nr ..., zatwierdził projekt budowlany i udzielił G. Sp. z o.o. w W. pozwolenia na budowę – elektrowni wiatrowej nr ... wraz z infrastrukturą techniczną na działce nr ... w miejscowości S., gmina U.

W dniu 6 lipca 2015 r. R. R. wniósł o stwierdzenie nieważności między innymi powyższej decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Domagał się uznania za stronę, podnosząc, że był stroną w sprawie sądowoadministracyjnej o unieważnienie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, na podstawie którego wydano decyzję z dnia 12 października 2012 r. nr ....

W dniu 17 marca 2016 r. do organu wpłynął wniosek H. B. z podobnym żądaniem stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Biorąc pod uwagę treść żądania, stan faktyczny i podstawę prawną organ, na podstawie art. 62 k.p.a., wnioski R. R. i H. B. rozpatrzył w jednym postępowaniu administracyjnym.

Wojewoda Pomorski decyzją z dnia 23 maja 2016 r., na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.) w związku z art. 28 ust. 2, art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 290), po rozpoznaniu wniosku R. R. i H. B. o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty S. nr ... z dnia 12 października 2012 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej G. Sp. z o. o. pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowej nr ... wraz z infrastrukturą techniczną na działce nr ... w miejscowości S., gmina U., która decyzją Starosty S. nr ... z dnia 20 listopada 2012 r. została przeniesiona na G. Sp. z o.o., a następnie zmieniona decyzją Starosty S. nr ... z dnia 6 maja 2015 r. – umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty S. nr ... z dnia 12 października 2012 r.

Od powyższej decyzji R. R. i H. B. odwołali się do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 1 grudnia 2016 r., na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

G. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. wniosła skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 1 grudnia 2016 r.

Motywując oddalenie skargi na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 1 grudnia 2016 r. – Sąd pierwszej instancji wskazał, że jakkolwiek w postępowaniu o stwierdzenie nieważności organ dokonuje oceny legalności decyzji w aspekcie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie jej wydania, to jednak kwestie interesu prawnego należy badać na podstawie przepisów obowiązujących w dacie złożenia wniosku i orzekania przez organ nadzoru. Wynika to z faktu, że interes prawny musi być nie tylko indywidualny i konkretny, ale również aktualny. Zatem w ocenie Sądu, ustalanie w toku postępowania nadzwyczajnego, że działki wnioskodawców zlokalizowane są w odległości mniejszej niż 1480 m od okręgu, o którym mowa w art. 5 ust. 1 pkt 4 ww. ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, powoduje że mogą one podlegać ograniczeniom w zagospodarowaniu.

Spółka wniosła skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 grudnia 2017 r. sygn. VII SA/Wa 338/17 oddalającego jej skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 1 grudnia 2016 r. znak ... Wskazując, że podstawy skargi kasacyjnej są oczywiście usprawiedliwione, na podstawie art. 179a ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wnosiła między innymi o uchylenie wyroku i ponowne rozpoznanie sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w trybie art. 179a ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, w trybie art. 179a ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ponownie rozpoznał sprawę.

Sąd uznał za konieczne uchylenie wyroku z dnia 8 grudnia 2017 r. oddalającego skargę G. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 1 grudnia 2016 r. znak ..., gdyż decyzja ta wadliwie przyjęła, że ustalenie obszaru oddziaływania obiektu dla przedmiotowej inwestycji winno nastąpić z uwzględnieniem ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz.U. z 2016 r. poz. 961), wobec czego interes prawny wnioskodawców znajduje oparcie w przepisach tej ustawy.

Postępowanie administracyjne zakończone zaskarżoną decyzją (w przedmiocie stwierdzenia nieważności) zainicjowane zostało wnioskami R. R. i H. B. Kwestią sporną była ocena interesu prawnego tych osób, co bezpośrednio wpływało na możliwość skutecznego uruchomienia wskazanego postępowania nadzorczego. Wojewoda Pomorski, uznał, że wnioskodawcy nie posiadają legitymacji do kwestionowania wskazanej decyzji o pozwoleniu na budowę, stąd też postępowanie (po jego wszczęciu) decyzją z dnia 23 maja 2016 r. umorzył, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Oceny tej nie podzielił organ odwoławczy, przesądzając, że wnioskodawcy posiadają przymiot strony w sprawie i przyjmując za konieczne zastosowanie z tej przyczyny art. 138 § 2 k.p.a.

Zdaniem Sądu, ocena interesu prawnego wskazana przez organ odwoławczy była błędna. Opierała się na wadliwym założeniu, że co do zasady w przypadku elektrowni wiatrowych obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, wyznaczany jest w oparciu o art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz.U. z 2016 r. poz. 961) i przepis ten stanowi o interesie prawnym wnioskodawców. GINB zajmując takie stanowisko nie dokonał pełnej analizy ww. regulacji prawnej i nie uwzględnił wszystkich okoliczności, a to doprowadziło do wadliwych konkluzji.

R. R. i H. B. nie brali udziału w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną Starosty S. nr ... z dnia 12 października 2012 r., a zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a., postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Wniosek mógłby skutecznie uruchomić postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (poprzez dokonanie oceny merytorycznej kwestionowanego aktu), tylko wówczas gdyby pochodził od strony postępowania. Sąd stwierdził, że fakt, iż wnoszący o stwierdzenie nieważności decyzji nie brali udziału w postępowaniu zwykłym nie pozbawia co do zasady prawa do żądania wszczęcia postępowania nadzwyczajnego. Jednocześnie złożenie wniosku o wszczęcie postępowania nadzwyczajnego przez podmioty nie biorące udziału w postępowaniu zwyczajnym, wymagało od organu, szczególnej staranności w analizie ich interesu prawnego. W ocenie Sądu, ocena interesu prawnego wnioskodawców nie mogła mieć miejsca poza postępowaniem, albowiem nie była oczywista i czyniła koniecznym przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, uwzględniającego obok art. 28 k.p.a. – przepisy art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, a także przepisy odrębne.

Sąd argumentował, że brak interesu prawnego osoby składającej wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji powoduje niedopuszczalność rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w tym przedmiocie i uzasadnia (po wszczęciu postępowania), zastosowanie art. 105 § 1 k.p.a. (wyrok NSA z 25 kwietnia 2006 r. sygn. akt I OSK 725/05). Interes prawny nie jest kategorią abstrakcyjną (musi być realny i konkretny). Punktem wyjścia przy ustalaniu kręgu stron postępowania nadzwyczajnego jest przedmiot rozstrzygnięcia pierwotnego. Skoro w rozpoznawanej sprawie wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczył decyzji o pozwoleniu na budowę, to należało odnieść się do przepisów, które określały krąg podmiotów mogących występować jako strony tegoż postępowania, tj. zakończonego kwestionowaną decyzją Starosty S. nr ... z dnia 12 października 2012 r. Kwestię stron postępowania w sprawach pozwolenia na budowę reguluje powoływany art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane w zw. z art. 28 k.p.a. W świetle tego przepisu, stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, a w konsekwencji także w sprawie stwierdzenia nieważności takiego pozwolenia są oprócz inwestora – właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Zgodnie z art. 3 pkt 20 ustawy – Prawo budowlane pod pojęciem obszaru oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Przepisy odrębne, które należy uwzględnić przy ustalaniu obszaru oddziaływania planowanej inwestycji to przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, na których to skoncentrował się organ pierwszej instancji orzekając w niniejszej sprawie, ale też przepisy dotyczące na przykład ochrony środowiska (m.in. dotyczące ochrony przed hałasem), a także przepisy z zakresu zagospodarowania przestrzennego. Na tle tych przepisów prawa w orzecznictwie podkreśla się, że wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu powinno nastąpić na potrzeby każdej konkretnej sprawy przy wzięciu pod uwagę funkcji, formy, konstrukcji projektowanego obiektu i innych jego cech charakterystycznych oraz sposobu zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanego zamierzenia.

Sąd uznał, że w oparciu o tak rozumiane pojęcie obszaru oddziaływania, należało dokonać oceny interesu prawnego wnioskodawców, w postępowaniu którego przedmiotem jest stwierdzenie nieważności decyzji Starosty S. nr ... z dnia 12 października 2012 r.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że nie można podzielić stanowiska organu, aby do inwestycji objętej ostatecznym pozwoleniem na budowę z dnia 12 października 2012 r., mogły znaleźć zastosowanie przepisy nieobowiązującej wówczas ustawy (które miałyby wyznaczać obszar oddziaływania obiektu). GINB dokonując oceny interesu prawnego wnioskodawców oparł się wyłącznie na przepisach ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, obowiązującej od 16 lipca 2016 r., pomijając zupełnie okoliczność, że wskazana regulacja prawna nie obowiązywała w dacie wydania kwestionowanego pozwolenia na budowę, w dacie złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności, a nawet w dacie wydania decyzji organu pierwszej instancji (Wojewody Pomorskiego z dnia 23 maja 2016 r.).

W ocenie Sądu, określenie stron niniejszego postępowania nadzorczego powinno nastąpić z uwzględnieniem przepisów prawa materialnego obowiązujących w dacie wydania kwestionowanej decyzji Starosty S. nr ... z dnia 12 października 2012 r. Przepisy obowiązujące w dacie wydania pozwolenia na budowę, to stan prawny miarodajny dla ustalenia obszaru oddziaływania tego zamierzenia budowlanego. Przyznanie danemu podmiotowi interesu prawnego w odniesieniu do zdarzeń prawnych z przeszłości, będące wynikiem zastosowania nowych regulacji prawnych, nie ma uzasadnienia prawnego ani logicznego. Stanowi zaprzeczenie gwarancji stron w ramach dokonywanego obrotu prawnego oraz zasady niedziałania prawa wstecz. Dlatego, wadliwe było retroaktywne zastosowanie normy art. 4 ust. 1 i art. 5 ust. 1 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, w odniesieniu do ukształtowanego decyzją z dnia 12 października 2012 r., stosunku administracyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zaznaczył, że nie można przy tym pominąć, że uwzględniając wskazane w decyzji przepisy ustawy z 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego poza zakresem swoich rozważań pozostawił inne regulacje w niej zawarte. W szczególności, nie uwzględnił art. 13 ust. 2, który jako przepis intertemporalny wskazuje, że do spraw o pozwolenie na budowę wszczętych i niezakończonych należy stosować przepisy dotychczasowe. Wskazane rozwiązanie ustawodawcy neguje zaś stanowisko organu odwoławczego zaprezentowane w kontrolowanym orzeczeniu.

Z tych też przyczyn, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja zapadła z istotnym naruszeniem art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego w zw. z art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych w zw. z art. 5 ust. 1 tej ustawy w zw. z art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 105 § 1 w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 179a oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.

W skardze kasacyjnej Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżył powyższy wyrok w zakresie punktów II i III, wnosząc o jego uchylenie w zaskarżonym zakresie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zaskarżonemu wyrokowi zarzucono, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, naruszenie przepisów postępowania, tj.:

(I) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 157 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.) w zw. z art. 138 § 2 w zw. z art. 105 § 1 w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez błędne przyjęcie, że określenie stron postępowania nadzorczego powinno nastąpić z uwzględnieniem przepisów prawa materialnego obowiązujących w dacie wydania kwestionowanej decyzji, podczas gdy, zgodnie z ugruntowaną linią orzeczniczą sądów administracyjnych przyjmuje się, że jakkolwiek w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji organ dokonuje oceny legalności decyzji w aspekcie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie wydania decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym, to jednak kwestię określenia stron postępowania nieważnościowego należy badać na podstawie stanu faktycznego i prawnego z daty złożenia wniosku i orzekania przez organ nadzorczy.

Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wyrokowi zarzucono także naruszenie prawa materialnego, tj.:

(II) art. 13 ust. 2 i 3 oraz art. 14 ust. 2 ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz.U. poz. 961) w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2, art. 5 ust. 1 pkt 1–5 wymienionej ustawy, w powiązaniu z art. 156 § 1 pkt 1–7 k.p.a. a także art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 oraz art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.), poprzez błędną wykładnię tych przepisów polegającą na przyjęciu, że przepisy intertemporalne zawarte w ustawie o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych uniemożliwiają wzięcie pod uwagę ograniczeń wynikających z art. 4 ust. 1 oraz art. 5 ust. 1 tej ustawy przy ustalaniu interesu prawnego podmiotu wnoszącego o wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę elektrowni wiatrowej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną G. sp. z o.o. z siedzibą w W. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, wraz z kosztami zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art.183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Przedmiotem rozpoznania w postępowaniu sądowym zakończonym zaskarżonym wyrokiem była decyzja wydana w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego – postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nowym postępowaniem od postępowania zwykłego, nowym o odrębnym przedmiocie od postępowania zwykłego. O ile bowiem w postępowaniu zwykłym rozpoznaje się i rozstrzyga sprawę indywidualną w formie decyzji, to przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest ustalenie czy decyzja wydana w postępowaniu zwykłym została wydana z ciężkim kwalifikowanym naruszeniem prawa, którego rodzaje wylicza enumeratywnie art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Ta odrębność postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ma znaczenie w sprawie dla ustalenia zakresu obowiązywania przepisów prawa wyznaczenia przymiotu strony. Zgodnie z art. 13 ust. 3 ustawy z 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych "Postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę, wszczęte i niezakończone do dnia wejścia w życie ustawy, prowadzi się na podstawie przepisów dotychczasowych". Przepis ten, jak i następne art. 13 tej ustawy regulują stosowanie przepisów dotychczasowych do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygania spraw wydania i zmian pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowych. Nie oznacza to wyłączenia stosowania tej nowej regulacji do wyprowadzenia interesu prawnego jednostek żądających udzielenia ochrony prawnej. Zasadnie zatem zarzucono w skardze kasacyjnej naruszenie art. 13 ust. 2 i ust. 3 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych.

Zasadny jest zatem zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 157 § 2 w związku z art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego i art. 28 ust. 2 oraz art. 3 pkt 20 ustawy – Prawo budowlane. Zgodnie z art. 157 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony. Przesłanki przyznania jednostce statusu strony wyznacza art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego stanowiąc, że stroną w sprawie jest każdy, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego stanowiąc, że stroną jest każdy, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny nie zawiera normy prawnej samoistnej, a wymaga zastosowania łącznie z normą materialnego prawa administracyjnego, która jest podstawą do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, w której jednostka żąda udzielenia jej ochrony prawnej przez jej rozstrzygnięcie na drodze prawa, a następnie na drodze prawa poddania weryfikacji. W sprawach pozwolenia na budowę normą prawną wyznaczającą interes prawny jest art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, który stanowi, że "Stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujący się w obszarze oddziaływania obiektu". Dla ustalenia obszaru oddziaływania obiektu podstawą jest art. 3 pkt 20 ustawy – Prawo budowlane, stanowiący, że ilekroć w ustawie jest mowa o obszarze oddziaływania obiektu – należy przez to rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy tego terenu. W zakres odesłanych w art. 3 pkt 20 ustawy – Prawo budowlane do przepisów odrębnych zalicza się przepisy ustawy Prawo budowlane, w tym art. 5 pkt 9, który stanowi o poszanowaniu, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich; przepisy ustawy Prawo wodne, przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przepisy wykonawcze, które mają zastosowanie przy załatwianiu spraw pozwolenia na budowę. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że do przepisów odrębnych należą przepisy ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych. W wyroku z 26 września 2018 r. II OSK 106/18 Naczelny Sąd Administracyjny przyjął: "(...) przy analizie przepisów odrębnych w rozumieniu art. 28 ust. 2 Pr. bud. w zw. z art. 3 pkt 20 Pr. bud. mogących wprowadzać ograniczenia w zabudowie nie można pomijać przepisów u.i.e.w., nawet jeśli postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę, tak jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie, zostało wszczęte przed wejściem w życie tej ustawy. W ocenie skarżących kasacyjnie stanowisko Sądu I instancji nie zasługuje na aprobatę, ponieważ przepis art. 13 ust. 3 u.i.e.w., który należy odczytywać literalnie, ustanawia zasadę, niepodlegającą szerokiej wykładni, że postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę, wszczęte i niezakończone do dnia wejścia w życie tej ustawy, prowadzi się na podstawie przepisów dotychczasowych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji dokonał właściwej wykładni art. 13 ust. 3 u.i.e.w. Pod pojęciem "przepisów dotychczasowych" w myśl art. 13 ust. 3 u.i.e.w. należy rozumieć te przepisy, które dotychczas, czyli do dnia wejścia w życie u.i.e.w., normowały materię, podlegającą następnie unormowaniu w przepisach ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych. Chodzi tu niewątpliwie o zagadnienia stricte merytoryczne, podlegające dotychczas regulacjom ustawy Prawo budowlane np. warunki i tryb lokalizacji i budowy elektrowni wiatrowych czy warunki lokalizacji elektrowni wiatrowych w sąsiedztwie istniejącej albo planowanej zabudowy mieszkaniowej. Ustawa o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, czego nie dostrzegają skarżący kasacyjnie, nie normuje problematyki ustalania kręgu stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę elektrowni. Zgodnie z art. 8 u.i.e.w., w sprawach nieuregulowanych w niniejszej ustawie stosuje się przepisy (...) ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. To zaś oznacza, że ocena przymiotu strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowej będzie każdorazowo dokonywana przez pryzmat regulacji art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Pr. bud. O ile zatem, inwestor na gruncie rozpoznawanej sprawie nie będzie związany odległościami określonymi w art. 4 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 5 ust. I pkt 5 u.i.e.w., a jego projekt budowlany nie będzie weryfikowany z punktu widzenia zgodności z przepisami tej ustawy, to już zrealizowanie inwestycji (wybudowanie elektrowni wiatrowej) może wprowadzać istotne, znacznie dalej idące ograniczenia w możliwości zagospodarowania sąsiednich nieruchomości, w tym nieruchomości odwołujących i tych zagadnień nie można marginalizować na tle rozpoznawanej sprawie. Z chwilą wejścia w życie ustawy o elektrowniach wiatrowych mogły zaktualizować się przewidziane w tych przepisach ograniczenia w zagospodarowaniu (zabudowie) nieruchomości. Przykładowo nie można z góry wykluczyć wystąpienia zjawiska kumulacji wzajemnego oddziaływania projektowanej elektrowni z obecnie istniejącą elektrownią wiatrową i zagadnienie to również powinno zostać zbadane w toku ponownie prowadzonego postępowania odwoławczego. Zatem przepisy rozważanej ustawy powinny zostać uwzględnione przez Wojewodę w toku ponownie prowadzonego postępowania odwoławczego przy ustalaniu kręgu stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Analogiczny pogląd na tle rozważanych przepisów u.i.e.w. wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 kwietnia 2018 r. sygn. akt II OSK 1697/17 (dostępny na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl)."

Rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podzielił to stanowisko. W postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę elektrowni wiatrowych do przepisów odrębnych, mających zastosowanie dla wyprowadzenia interesu prawnego należy zaliczyć przepisy ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych.

Zasadnie w skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowych nie było bezprzedmiotowe. Zastosowanie zatem art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego było w pełni zasadne, skoro organ pierwszej instancji umorzył postępowanie z powodu błędnej oceny braku interesu prawnego żądających stwierdzenia nieważności decyzji.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach, a istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, na mocy art. 188 i 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.