Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 204/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2013-06-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 29
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: par. 113 ust. 7
journal: Dz.U. 1999 nr 43 poz 430
law: Rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski,, Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi J. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta D. z dnia [...] r. nr [...]; 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącego kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją Nr [...] z dnia [...] r. podjętą z up. Prezydenta Miasta D. na podstawie art. 29 ust. 1, 3, 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2007 r. Nr 19 poz. 115 z późn. zm.), w związku z § 55 ust. 1 pkt 4 oraz § 77 i § 79 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 43, poz. 430) po ponownym rozpatrzeniu wniosku J. J. orzeczono o odmowie wyrażenia zgody na lokalizację zjazdu o parametrach zjazdu publicznego do działki nr [...] k.m. [...] – z ulicy [...] (działka nr [...] k.m. [...]).

W motywach organ I instancji podał, że na spotkaniu w dniu [...] r., po przedstawieniu przez stronę koncepcji lokalizacji zjazdu publicznego w ciągu ulicy [...], zarządca podjął działania mające na celu wydanie decyzji administracyjnej. Po przeprowadzonej przez organ weryfikacji przedłożonej koncepcji lokalizacji zjazdu publicznego w miejscu wskazanym przez stronę zostało ustalone, że proponowany zjazd publiczny nie spełnia warunków zawartych w § 113 pkt 7 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, w szczególności bezpieczeństwa ruchu drogowego. Zastosowanie przedstawionych przez stronę rozwiązań w zakresie bezpieczeństwa ruchu drogowego spowodowałoby w opinii organu upoważnionego do wydania decyzji administracyjnej o zgodzie na lokalizację zjazdu, obniżenie standardu bieżącego zimowego utrzymania drogi w rejonie zjazdu. Dodatkowo proponowane rozwiązania spowodowałyby utrudnienie w korzystaniu z istniejącego zjazdu awaryjnego przez zlokalizowaną naprzeciw Komendę Miejską Policji w D. Jednocześnie zlokalizowanie zjazdu publicznego w przedstawionej lokalizacji znacząco pogorszyłoby przepustowość skrzyżowania. Biorąc pod uwagę, że w/w zjazd miałby oddziaływać na głównym ciągu komunikacyjnym miasta tj. skrzyżowanie ulic [...] – [...], zarządca drogi podjął decyzję o zasięgnięciu opinii Powiatowej Rady Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego, która jest organem pomocniczym w sprawach bezpieczeństwa ruchu drogowego (powołana zgodnie z zarządzeniem nr [...] z dnia [...] r.) Prezydenta Miasta D., Rada zaopiniowała przedstawione koncepcje negatywnie. Ponadto w opinii zarządcy, zjazd o zaprezentowanych parametrach pozostaje w sprzeczności z punktem 5 załącznika Nr 2 "Warunki widoczności na skrzyżowaniach i zjazdach", rozporządzenia do Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r., Nr 43, poz. 430). Rozstrzygnięcie kwestii bezpieczeństwa ruchu drogowego w zakresie udzielanych decyzji na lokalizację zjazdu pozostaje do wyłącznych kompetencji organu wydającego przedmiotową decyzję (tzw. uznanie administracyjne). W omawianej sprawie organ posiłkował się dodatkowo opinią ciała doradczego tj. Powiatowej Rady Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego, która potwierdziła zastrzeżenia zarządcy do warunków lokalizacji przedmiotowego zjazdu. Organ podał, że przed podjęciem rozstrzygnięcia rozważał zarówno interes społeczny jak i słuszny interes strony. Ostatecznie opierając się na § 113 ust. 5 i ust. 7 pkt 1 rozp., zdecydował się dać prymat interesowi społecznemu z uwagi na konieczność zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego.

W odwołaniu od decyzji J. J. zarzucił naruszenie:

1) art. 7 i 77 kpa – poprzez zaniechanie przez organ I instancji jakiegokolwiek postępowania dowodowego i oparcie się jedynie na opinii Powiatowej Rady Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego jako bliżej nieznanego organu,

2) art. 10 i art. 81 kpa – poprzez uniemożliwienie wypowiedzenia się co do zgromadzonego materiału dowodowego,

3) art. 77 i 79 rozp. – poprzez przyjęcie, że przedłożone rozwiązanie znacząco pogorszyłoby bezpieczeństwo ruchu drogowego w rejonie skrzyżowania,

4) art. 8 i 106 § 1 kpa – poprzez powtórne wydanie lakonicznej decyzji i odwołanie się do kompetencji innego organu z braku podstaw prawnych.

Odwołujący się zaakcentował, że po ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji nie uwzględnił wskazań, zawartych w decyzji Kolegium z dnia [...] r., mocą której uchylono poprzednią decyzję odmowną z dnia [...] r. Jego zdaniem, rozpatrzenie wniosku wymagało zasięgnięcia opinii biegłego co do natężenia ruchu w rejonie skrzyżowania oraz opinii eksperta w zakresie oceny przedłożonej przez niego dokumentacji, która została przygotowana w sposób profesjonalny. Wreszcie, organ I instancji nie wskazał, na czym konkretnie polegało uchybienie przepisom cyt. rozp.

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji odmownej organu I instancji. Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. Pkt 3 tegoż artykułu stanowi, że zezwolenie na lokalizację zjazdu wydaje się na czas nieokreślony. W zezwoleniu na lokalizację zjazdu określa się miejsce lokalizacji zjazdu i jego parametry techniczne.

W rozpoznawanej sprawie organ I instancji odmówił zgody na lokalizację zjazdu w miejscu wskazanym we wniosku. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia powołał się na § 113 pkt 7 w/w rozporządzenia o warunkach technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, który to przepis stanowi, iż wyjazd z drogi publicznej do obiektu i urządzenia obsługi uczestników ruchu i wjazd na drogę nie mogą być usytuowane w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, a w szczególności:

1) w obszarze oddziaływania skrzyżowania lub węzła,

2) w miejscu, w którym nie jest zapewniona wymagana widoczność wjazdu na drogę,

3) na odcinku drogi o nachyleniu niwelety większym niż 4 %,

4) nie bliżej wierzchołka lub łuku wypukłego niż wymagana odległość widoczności na zatrzymanie,

5) na odcinku występowania dodatkowego pasa ruchu.

Ponadto wskazał na sprzeczność projektowanego zjazdu z pkt 5 załącznika nr 2 "Warunki widoczności na skrzyżowaniach i zjazdach" do przywołanego wyżej rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej.

Lokalizacja projektowanego zjazdu w bezpośrednim sąsiedztwie skrzyżowania ul. [...] (droga gminna) z [...] (droga wojewódzka) jest w ocenie organu I instancji sprzeczna z wymaganiami bezpieczeństwa ruchu drogowego. Zgodnie z przyjętym w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowiskiem, wyrażenie zgody przez zarządcę drogi na lokalizację zjazdu następuje w ramach uznania administracyjnego, którego granice określają interes społeczny i słuszny interes wnioskodawcy ubiegającego się o przyznanie takiej zgody, a także obowiązujące przepisy. Podejmując decyzję o wyrażeniu zgody na wykonanie nowego zjazdu z drogi zarządca powinien kierować się zasadą bezpieczeństwa w ruchu drogowym, która w pewnych sytuacjach może ograniczać uprawnienia właściciela nieruchomości do swobodnego korzystania ze swojej własności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 2011 r. sygn. akt I OSK 1068/10, LEX nr 863287). Zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym jest podstawowym kryterium wyrażania zgody na wykonanie zjazdów z dróg publicznych i może wpływać na uprawnienia właściciela działki w swobodnym korzystaniu z prawa własności, które nie jest prawem absolutnym i może doznawać szeregu ograniczeń, jeśli wynikają one z przepisów prawa. Do takich norm należą między innymi przepisy ustawy o drogach publicznych oraz akty wykonawcze do tej ustawy. Przepisy te nie gwarantują każdemu właścicielowi nieruchomości przyległej do drogi publicznej wjazdu na tą drogę (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lipca 2010 r. sygn. akt I OSK 1243/09, LEX nr 594986).

W ocenie Kolegium, decyzja organu I instancji wydana została zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa materialnego i procesowego.

Odnosząc się do argumentów odwołania Kolegium zauważyło, że organ I instancji podejmował decyzję na podstawie znajomości zarządzanych przez siebie dróg i dokumentów dostarczonych przez wnioskodawcę, wskazując na sprzeczność przedmiotowego zamierzenia z obowiązującymi przepisami. Odwołujący się nie wskazał, jakie inne dowody miał na myśli, zarzucając organowi naruszenie art. 7 i art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ I instancji, co prawda wskazał na opinię Powiatowej Rady Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego, to jednak wskazał także na przepisy, które były podstawą podjętego rozstrzygnięcia i stwierdził, że wymieniona Rada jest organem pomocniczym.

Zarzut odwołania dotyczący naruszenia § 77 i § 79 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie jest niezrozumiały. Przywołane przepisy określają bowiem wymagania dla projektu zjazdu i sposobu określania parametrów technicznych zjazdu. Natomiast podstawą rozstrzygania w przedmiotowej sprawie był przepis § 113 ust. 7 tegoż rozporządzenia i pkt 5 załącznika nr 2 do tego rozporządzenia, które podał także organ I instancji i przede wszystkim w oparciu o te przepisy odmówił zgody na lokalizację zjazdu.

W ocenie Kolegium, całkowicie chybiony jest też zarzut naruszenia art. 10 kpa. Wnioskodawca wiedział o toczącym się postępowaniu, gdyż postępowanie to zostało wszczęte na jego wniosek. W takiej sytuacji mógł korzystać z przysługującego mu prawa wglądu do akt. Z samej treści decyzji wynika, iż uczestniczył on w spotkaniu w Wydziale Komunikacji i Drogownictwa Urzędu Miejskiego w dniu [...] r. na temat koncepcji lokalizacji zjazdu. Zarzut naruszenia art. 10 kpa może zaś odnieść skutek, gdy strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych (tak: Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 22 marca 2011 r. sygn. akt II GSK 431/12, LEX nr 1145527). Autor odwołania nie wskazał dokonania jakich czynności procesowych uniemożliwił mu organ I instancji.

Uwaga odwołania dotycząca braku dowodów w sprawie jest – w ocenie Kolegium – subiektywnym odczuciem autora odwołania. Dowody w przedmiotowej sprawie to wniosek inwestora wraz z załącznikami i przepisy prawa z którymi to zamierzenie koliduje, co wskazał organ I instancji w uzasadnieniu przedmiotowej decyzji. Organ który wydał zaskarżoną decyzję jest bez wątpienia właściwy do wydania decyzji w sprawie zjazdu i dysponuje znajomością terenu, której zjazd dotyczy, a zarzucający brak postępowania dowodowego nie wskazał na czym – w jego ocenie – takie postępowanie dowodowe winno polegać.

Zarzut braku przeprowadzenia przez organ I instancji merytorycznej analizy dokumentacji np. przez przeprowadzenie opinii eksperta i zarzucane w odwołaniu stwierdzenie, że dokumentacja jest nieprawidłowa, także należy uznać za chybione. Zgodnie z art. 84 § 1 kpa gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii. Wskazany wyżej przepis jasno stanowi, że organ nie ma zatem obowiązku powoływania biegłego. W rozpoznawanej sprawie decyzja przygotowywana była w Wydziale Komunikacji i Drogownictwa Urzędu Miejskiego w D. a jest powszechnie wiadomym, iż w takim wydziale zatrudnieni są odpowiednio przygotowani pracownicy. Odwołujący się nie wskazał, na jaką okoliczność organ I instancji powinien – w jego ocenie – korzystać z opinii eksperta. Podkreślenia wymaga także fakt, iż organ I instancji nie stwierdził, że przedłożona z wnioskiem dokumentacja nie jest prawidłowa, ale stwierdził, że projektowane zamierzenie jest sprzeczne z przepisami. Zatem wbrew twierdzeniu odwołania, organ odniósł się do projektowanego zamierzenia, które zostało określone we wniosku i wskazał, z jakimi przepisami to zamierzenie jest sprzeczne.

Podobnie, argumenty odnoszące się do naruszenia art. 8 kpa, lakoniczności decyzji w odniesieniu się do prawa własności inwestora są odczuciami autora odwołania.

Z tych też względów odwołania nie uwzględniono.

W skardze do sądu administracyjnego J. J. ponawiając dotychczasowe zarzuty i argumentację, domagał się uchylenia decyzji organów obu instancji i zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Po zrelacjonowaniu przebiegu postępowania administracyjnego skarżący podniósł, że organ II instancji wydając zaskarżoną decyzję, podzielił ustalenia organu I instancji, który poprzez wybiórcze i ograniczone przeprowadzenie postępowania dowodowego w sprawie i zaniechane przeprowadzenia dowodu z przedłożonych przez skarżącego koncepcji zjazdu przygotowanych przez profesjonalną firmę "A" z K., przesłanych do organu I instancji w dniu [...] r. do czego organ I instancji był obowiązany i oparł jedynie swoją decyzję na opinii Powiatowej Rady Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego bez analizy przedłożonych koncepcji, jak również bez przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego w przedmiotowej sprawie. Skarżący wyjaśnił, że w istocie spotkał się w dniu [...] (nie [...] jak wskazuje organ II instancji) i wówczas przedstawił koncepcje lokalizacji zjazdu w ciągu ul. [...]. Zostało również ustalone, że skarżący przedstawi inne koncepcje dotyczące przedmiotowego zjazdu do jego działki. Skarżący przedłożył przedmiotowe kolejne koncepcje do akt sprawy za pośrednictwem firmy "A" z K.

Następnie w dniach [...] r. skarżący reprezentowany przez swojego pracownika To. S. kontaktował się z urzędem w osobie Pana F. M. z Wydziału Komunikacji i Drogownictwa w sprawie przedłożonych koncepcji z dnia [...] r. doręczonych urzędowi [...]r.

Jako dowody do skargi dołączono kserokopie:

1. korespondencji mailowej pomiędzy T. S., a Panem F. M. z Wydziału Komunikacji i Drogownictwa w D.,

2. pisma firmy "A" z K. z dnia [...] r. wraz z dowodem doręczenia pisma urzędowi w dniu [...] r.

Zdaniem skarżącego, błędne jest zatem rozpoznanie przedmiotowego zarzutu przez organ II instancji, bowiem organ I instancji zgodnie z dyspozycją art. 77 § 1 kpa jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Jak wynika z treści obydwu decyzji, organ I instancji w ogóle nie wypowiedział się w żaden sposób w sprawie przedłożonych dokumentów w postaci dwóch koncepcji zjazdu w przedmiotowej sprawie przygotowanych przez firmę "A" z K. Ustalenia organu I instancji kończą się bowiem w dniu [...] r. W związku z powyższym całkowicie zostały pominięte wszystkie dowody i ustalenia, po tym terminie w szczególności przedłożone koncepcje sporządzone przez firmę "A". W powyższym stanie faktycznym, wobec braku przeprowadzenia dowodów z zalegających w sprawie dokumentów oparcie zaskarżonej decyzji na uznaniu administracyjnym, stanowi ewidentne przekroczenie korzystania z tej kompetencji jako dyskrecjonalnej władzy organu administracji publicznej.

Skarżący podkreślił też, że Prezydent Miasta w D. – Wydział Komunikacji i Drogownictwa reprezentowany przez Zastępcę Naczelnika Wydziału A. G. pismem z dnia [...] r. nr [...] wyraźnie zapewnił przy udziale Powiatowej Rady Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego (tej samej która następnie stwierdziła, że lokalizacja jest niemożliwa i zagraża bezpieczeństwu), że jest możliwość obsługi komunikacyjnej przedmiotowej działki w związku z czym niezbędne jest przedłożenie (...) koncepcji rozwiązań komunikacyjnych jej obsługi.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i argumentację. Zdaniem organu, fakt profesjonalnego przygotowania projektu zjazdu (projekt wykonany przez firmę projektową) nie przesądza o bezwzględnym obowiązku organu do wydania zgody na zjazd.

Zarzut skargi dotyczący wcześniejszego pisemnego zapewnienia zawartego w piśmie organu I instancji skierowanym do inwestora nie może być argumentem w postępowaniu przed organem II instancji gdyż nie rozstrzyga on sprawy, a pismo takie nie narusza też przepisów o postępowaniu. Organ nie stwierdził też, iż dokumentacja jest nieprawidłowa, ale stwierdził, że lokalizacja zjazdu proponowana przez inwestora zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego. Przedłożenie prawidłowej, sporządzonej zgodnie z obowiązującymi przepisami dokumentacji, nie przesądza bowiem o obowiązku wydania zgody na zjazd.

W toku rozprawy sądowej pełnomocnik skarżącego dodatkowo powołał się na fakt uwidocznienia przebiegu zjazdu na wyrysie z obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, który to dokument przedłożył.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Musiał bowiem odnieść skutek zarzut przekroczenia granic tzw. uznania administracyjnego poprzez brak należytego zebrania i oceny materiału dowodowego oraz wnikliwego uzasadnienia decyzji, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Działając z urzędu wskazać przyjdzie, że stwierdzenie okoliczności, wymienionych w przepisie § 113 ust. 7 powołanego wyżej rozp., którego treść zacytował w całości organ odwoławczy, obliguje zarządcę drogi do odmowy wyrażenia zgody na lokalizację zjazdu publicznego. Jednak użyte w pkt 1 tego przepisu sformułowanie "obszar oddziaływania skrzyżowania", nie zostało zdefiniowane. Zatem jest to pojęcie nieostre i w istocie stwierdzenie tej przesłanki leży w sferze oceny organu administracji. Inaczej przedstawia się sytuacja, gdy idzie o przesłankę z pkt 2 tego przepisu (brak zapewnienia wymaganej widoczności wjazdu na drogę). Załącznik nr 2 do rozp. w pkt 5, precyzuje jednoznacznie warunki widoczności na skrzyżowaniach i zjazdach, w tym w formie graficznej. Jednak w tym względzie brak jakichkolwiek ustaleń faktycznych co do istnienia przeszkód w polu widoczności, co wymagałoby graficznej wizualizacji sytuacji w rejonie proponowanej przez skarżącego lokalizacji zjazdu publicznego (celem obsługi komunikacyjnej działki, przeznaczonej pod budowę myjni samochodowej i restauracji). Organy obydwu instancji ograniczyły się bowiem jedynie do przywołania treści przepisu, bez wskazania stanu faktycznego, który podpadałby pod hipotezę tej normy. Co więcej, stwierdzić przyjdzie, że z przedstawionych akt sprawy wynika, że skarżący złożył dwie koncepcje połączenia działki nr [...] z ul. [...] w D. (drogą gminną). Jeden z wariantów przewidywał lokalizację zjazdu bliżej skrzyżowania z [...] (drogą wojewódzką), zaś drugi – lokalizował zjazd na działce gminnej nr [...], oddalonej od skrzyżowania. Obie te działki w planie miejscowym oznaczone są symbolem [...], a więc przeznaczone pod zabudowę usługowo-handlową, podczas gdy w świetle stanowiska organu I instancji, nie ma możliwości zapewnienia obsługi komunikacyjnej tego terenu, co stawia pod znakiem zapytania wartość aktu prawa miejscowego. Co więcej, zasadnie skarżący wskazał na pismo Z-cy Naczelnika Wydziału Komunikacji i Drogownictwa UM w D. z dnia [...]r., w którym poinformowano go o możliwości obsługi komunikacyjnej jego działki, w tym przez działkę nr [...].

Tymczasem motywy decyzji odmownej nie nawiązują do konkretnego wariantu lokalizacji zjazdu publicznego. Zarządca drogi nie ustalił też odległości planowanego zjazdu od skrzyżowania z [...] oraz zjazdu awaryjnego Komendy Miejskiej Policji, której budynek mieści się po przeciwnej stronie ul. [...]. Argument o ograniczeniu przepustowości skrzyżowania należy zaś uznać za gołosłowny, skoro nie przeprowadzono analizy natężenia ruchu, o co wnioskował skarżący w odwołaniu, zaś w tej kwestii nie wypowiedział się organ odwoławczy. Wytknąć też należy organowi I instancji, że nie sporządzono protokołu, a nawet notatki utrwalającej przebieg spotkania, na której rozpatrywano koncepcje przedstawione przez skarżącego. Tego rodzaju działanie godzi w podstawowe reguły procedury administracyjnej i uniemożliwia kontrolę sądową decyzji. Załatwienie wniosku następuje w drodze decyzji administracyjnej, co obliguje zarządcę drogi do stosowania trybu kpa, a więc utrwalania czynności (art. 72 kpa). Procedura administracyjna nie przewiduje też formy spotkań, lecz nakazuje organowi przeprowadzenie rozprawy, gdy zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron lub przeprowadzenia postępowania dowodowego (art. 89 kpa). Na termin rozprawy można wezwać państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne (art. 90 § 3 kpa), zaś przebieg rozprawy podlega utrwaleniu w formie protokołu, którego wymóg regulują art. 68 § 1 i 68 kpa. Organ I instancji ewidentnie naruszył zaś powyższe reguły procedury, nie utrwalając przebiegu "spotkania" w dniu [...] (bądź [...])[...]r. Stąd też nie do odparcia jest twierdzenie skargi, że wówczas uzgodniono, iż skarżący przedłoży kolejne warianty lokalizacji zjazdu, które to dokumenty w kserokopii, opatrzone datą [...] r., dołączono do skargi wraz z dowodem doręczenia organowi w dniu [...] r. Dokumentów tych brak zaś jest w aktach sprawy, ani też z motywów decyzji organu I instancji nie wynika, kiedy i jakie koncepcje lokalizacji zjazdu przedstawił skarżący oraz czy były one przedmiotem analizy tego organu. Twierdzenia skarżącego wydają się zaś tym bardziej prawdopodobne, że zastanawiać musi przerwa pomiędzy "spotkaniem" w [...]r. a wydaniem decyzji odmownej dopiero w dniu [...]r. w związku z zażaleniem na bezczynność organu I instancji.

Wreszcie, co prawda nie sposób odmówić kompetencji pracownikom organu I instancji, gdy idzie o znajomość dróg i zasad bezpieczeństwa w ruchu drogowym, lecz kwestie te winny być precyzyjnie omówione w uzasadnieniu rozstrzygnięcia poprzez opis sytuacji faktycznej w odniesieniu do każdej z przedstawionych przez skarżącego propozycji lokalizacji zjazdu publicznego i wykazanie przesłanek, uzasadniających podjęte rozstrzygnięcie. Wreszcie, w aktach sprawy brak jest też utrwalenia stanowiska organu pomocniczego, a więc nie wiadomo kto i kiedy analizował koncepcje skarżącego co do miejsca i warunków lokalizacji zjazdu. Nie ma też przeszkód prawnych, aby organ I instancji powołał biegłego celem zbadania natężenia ruchu w rejonie skrzyżowania i oceny bezpieczeństwa ruchu drogowego, zwłaszcza że istnieje podstawa do obciążenia skarżącego kosztami postępowania z tego tytułu i zobowiązania go do złożenia zaliczki (art. 262 kpa).

W konsekwencji, podzielić należy zarzuty skargi, że wskutek naruszenia reguł procedury administracyjnej (art. 7, 10, 77 § 1 i 81 kpa), wydana decyzja odmowna jest przedwczesna, bowiem nie zbadano należycie okoliczności sprawy. Z tych względów decyzje organów obydwu instancji podlegały uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.). Wobec uwzględnienia skargi należało orzec o niewykonalności zaskarżonej decyzji zgodnie z art. 152 cyt. ustawy. O kosztach postępowania, obejmujących wpis sądowy w kwocie 200 zł, wynagrodzenie pełnomocnika w osobie radcy prawnego w kwocie 240 zł oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł, czyli łącznie 457 zł, rozstrzygnięto na wniosek skarżącego po myśli art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 ustawy.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji jako zarządca drogi winien zatem przeprowadzić rozprawę z udziałem skarżącego i ewentualnie organu pomocniczego, której przebieg należy utrwalić zgodnie z wymogami kpa, a następnie po należytym zbadaniu stanu faktycznego i ocenie wszystkich przedłożonych przez niego koncepcji lokalizacji zjazdu publicznego i rozważeniu potrzeby powołania biegłego ds. bezpieczeństwa ruchu drogowego, podjąć rozstrzygnięcie, które wymagać będzie wnikliwego umotywowania z dokonaniem analizy każdej z tych koncepcji odrębnie w aspekcie zasad bezpieczeństwa ruchu drogowego, przeznaczenia terenu i interesu skarżącego.