Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 26/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-03-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 107 par. 4
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
journal: Dz.U.UE.L 2004 nr 141 poz 18 art. 73 ust. 1
law: Rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji  oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla  systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Czesława Socha Sędzia del. WSA Mirosław Trzecki (spr.) Protokolant Piotr Mikucki po rozpoznaniu w dniu 25 marca 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 5 października 2012 r. sygn. akt V SA/Wa 18/12 w sprawie ze skargi J. N. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności do gruntów rolnych oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 5 października 2012 r., sygn. akt V SA/Wa 18/12, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. N., uchylił decyzję Prezesa ARiMR z dnia [...] października 2011 r. w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności do gruntów rolnych, stwierdził, że decyzja ta nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku i orzekł o kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.

Decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2007 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Ż. przyznał J. N. płatności do gruntów rolnych na rok 2007 r. w łącznej wysokości 3.356,81 zł, zostały one w dniu 13 grudnia 2007 r. przekazane na rachunek bankowy wskazany przez stronę we wniosku o wpis do ewidencji producentów.

W dniu [...] marca 2011 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Ż. wydał decyzję nr [...], w której uchylił wcześniejsze rozstrzygnięcie nr [...] z dnia [...] listopada 2007 r. oraz przyznał J. N. płatności do gruntów rolnych na rok 2007 w łącznej wysokości 2.239,87 zł, w tym: z tytułu jednolitej płatności obszarowej w wysokości 1.537,85 zł oraz z tytułu uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych w wysokości 702,02 zł.

Powyższe oznacza, iż kwota stanowiąca różnicę pomiędzy sumą płatności przekazaną na rachunek strony w dniu 13 grudnia 2007 r. na mocy pierwotnej decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Ż. z dnia [...] listopada 2007 r., a sumą tych płatności przyznanych w ostatecznej decyzji wydanej przez ten organ dnia [...] marca 2011 r., stanowi płatności pobrane nienależnie i wynosi 1.116,94 zł (w tym: 642,28 zł z tytułu jednolitej płatności obszarowej, 277,22 zł z tytułu uzupełniającej płatności obszarowej oraz 197,44 zł z tytułu uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych).

W rozpatrywanej sprawie decyzją Prezesa ARiMR Nr [...] z dnia [...] lipca 2011 r., została ustalona kwota nienależnie pobranych płatności do gruntów rolnych na rok 2007 w łącznej wysokości 1.116,94 zł, w tym: 642,28 zł z tytułu jednolitej płatności obszarowej, 277,22 zł z tytułu uzupełniającej płatności obszarowej do grupy upraw podstawowych oraz 197,44 zł z tytułu uzupełniającej płatności obszarowej płatność zwierzęca.

Organ uznał, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki wskazane w art. 40 ustawy o płatnościach, zgodnie z którym Prezes ARiMR odstępuje od ustalenia kwot nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności obszarowych, płatności cukrowej lub płatności do pomidorów, o których mowa w art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji, w przypadku gdy kwota każdej z tych płatności nie jest wyższa od kwoty stanowiącej równowartość 100 euro przeliczonej na złote według kursu euro ustalonego zgodnie z art. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1913/2006 z dnia 20 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady (...) Kurs wymiany euro na dzień 28 września 2007 r., ogłoszony w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej C Nr 229/2, wynosił 3,7730 zł. Zatem równowartość kwoty 100 euro przeliczonej na złote według ww. kursu euro wynosi 377,30 zł.

Organ podniósł, że kwestie poruszane przez beneficjenta we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczące prowadzonego postępowania w sprawie przyznania płatności do gruntów rolnych na rok 2007, jak również zagadnień związanych z utrzymywaniem gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej są przedmiotem postępowania w sprawie przyznania płatności do gruntów rolnych, a nie postępowania w sprawie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych. Postępowanie dotyczące przyznania płatności poprzedza postępowanie w sprawie ustalenia obowiązku zwrotu płatności pobranych nienależnie lub nadmiernie. Sprawa przyznania płatności do gruntów rolnych na rok 2007 stanowiła przedmiot odrębnego postępowania, zakończonego wydaniem przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Ż. decyzji nr [...] z dnia [...]marca 2011 r. o uchyleniu decyzji dotychczasowej oraz przyznaniu płatności do gruntów rolnych na rok 2007 w łącznej wysokości 2.239,87 zł, w tym: 1.537,85 zł z tytułu jednolitej płatności obszarowej oraz 702,02 zł z tytułu uzupełniającej płatności obszarowej, od której strona nie wniosła odwołania i która stała się decyzją ostateczną, co uzasadniało ustalenie kwoty nienależnie pobranych płatności do gruntów rolnych, a następnie wydanie w dniu [...] lipca 2011 r. decyzji nr [...] o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności do gruntów rolnych.

Organ przypomniał, że przedmiotem badania w postępowaniu o wydanie decyzji z art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji jest ustalenie, czy w danej sprawie doszło do nienależytego lub nadmiernego pobrania środków pochodzących z wymienionych w tym przepisie funduszy. Sytuacja, w której dochodzi do nienależnego pobrania takich środków ma miejsce niewątpliwie wówczas, gdy wspomniane środki zostaną przyznane na podstawie decyzji administracyjnej (oraz nastąpi ich wypłata), a następnie decyzja ta zostanie ostatecznie wyeliminowana z obrotu prawnego. W takim przypadku zadaniem Prezesa ARiMR nie jest kontrolowanie zasadności wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji przyznającej środki, a jedynie ustalenie, czy wyeliminowanie to jest prawnie skuteczne. W konsekwencji ustalona decyzją Prezesa ARiMR z dnia [...] lipca 2011 r. kwota nienależnie pobranych płatności do gruntów rolnych na rok 2007 w wysokości 1.116,94 zł, odpowiada różnicy pomiędzy kwotą płatności uzyskanych na mocy decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Ż. z dnia [...] listopada 2007 r. w wysokości 3.356,81 zł, a kwotą tych płatności przyznanych ostateczną decyzją tego organu z dnia [...] marca 2011 r., w wysokości 2.239,87 zł.

Organ wskazał także, że stosownie do treści art. 73 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności (...) oraz w związku z art. 136 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 w odniesieniu do systemów wsparcia, mających zastosowanie do zwrotu nienależnie pobranych płatności do gruntów rolnych na rok 2007, w przypadku dokonania nienależnej płatności, rolnik zwraca daną kwotę powiększoną o odsetki. W myśl art. 73 ust. 3 rozporządzenia odsetki naliczane są za okres między powiadomieniem rolnika o konieczności zwrotu oraz zwrotem lub potrąceniem. Stosowana stopa odsetek jest obliczana zgodnie z przepisami prawa krajowego, lecz nie jest ona niższa niż stopa procentowa stosowana w przepisach krajowych w odniesieniu do przypadków zwrotu kwot pieniężnych.

Wskazano nadto, że zwrot płatności uznanej za nienależną ulega przedawnieniu, jeżeli okres między datą płatności pomocy a datą pierwszego powiadomienia beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności jest dłuższy niż dziesięć lat. Okres ten ogranicza się do czterech lat, jeżeli beneficjent działał w dobrej wierze (art. 73 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004).

Prezes ARiMR uznał, że przepisy te nie mają zastosowania, ponieważ wypłata płatności do gruntów rolnych za rok 2007, uznanych następnie za nienależnie pobrane, nastąpiła w dniu 13 grudnia 2007 r., natomiast decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Ż. z dnia [...] marca 2011 r. o uchyleniu decyzji dotychczasowej oraz przyznaniu J. N. płatności do gruntów rolnych na rok 2007, została doręczona mu w dniu [...] marca 2011 r., a więc przed upływem czterech lat od daty płatności.

Zdaniem organu, w sprawie nie zaistniały również przesłanki, o których mowa w art. 73 ust. 4 powołanego rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, skutkujące brakiem obowiązku zwrotu przez stronę skarżącą nienależnie pobranych.

Na podstawie wskazanego przepisu obowiązek zwrotu nienależnej lub nadmiernej płatności nie ma zastosowania, jeżeli zostaną łącznie spełnione dwie przesłanki, a mianowicie jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeżeli błąd ten nie mógł zostać wykryty przez rolnika. Jednakże w przypadku, gdy błąd dotyczy elementów stanu faktycznego związanych z obliczaniem danej płatności, obowiązek zwrotu nienależnej lub nadmiernej płatności nie występuje wtedy, jeśli o decyzji o zwrocie nie powiadomiono zainteresowanego w terminie 12 miesięcy od płatności.

W sprawie płatności do gruntów rolnych na rok 2007 w wysokości 1.116,94 zł, przyznane na mocy decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Ż. z dnia 23 listopada 2007 r., zostały przekazane w dniu 13 grudnia 2007 r. na rachunek bankowy wskazany przez beneficjenta.

Wydając ww. decyzję Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Ż. przyznał płatności bez zastosowania sankcji wynikających ze zmniejszenia powierzchni działek rolnych, zgodnie z korektą wniosku złożoną w dniu 19 października 2007 r. przez J. N., zatem w tym zakresie wypłata przedmiotowych płatności nastąpiła na skutek pomyłki organu. Jednakże błąd ten mógł zostać wykryty przez rolnika. Bowiem w odpowiedzi na wezwanie z dnia 12 października 2007 r. J. N. dokonał korekty wniosku zmniejszając powierzchnie działek rolnych. Ponadto składając wniosek o przyznanie płatności na rok 2007 rolnik złożył w rubryce VIII zatytułowanej Oświadczenia i zobowiązania, podpis wskazujący na to, że zna zasady przyznawania płatności do gruntów rolnych oraz zobowiązanie do niezwłocznego informowania na piśmie ARiMR między innymi o każdym fakcie, który miał wpływ na nienależne przyznanie płatności. Z powyższego wynika, że wiedział, jakie są zasady przyznawania płatności oraz że płatności do gruntów rolnych na rok 2007 uznane za nienależnie lub nadmiernie pobrane, podlegają zwrotowi.

Natomiast odnosząc się do kwestii zastosowania przepisu art. 73 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, w związku z wynikami przeprowadzonej w dniu 18 lipca 2008 r., kontroli na miejscu w wyniku której wykryto nieprawidłowości odnośnie użytkowanej działki ewidencyjnej numer 2037, (stwierdzono brak utrzymywania ww. działki ewidencyjnej w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r., przez co jej powierzchnia została trwale wykluczona z możliwości uzyskania płatności bezpośrednich) Prezes ARiMR wskazał, iż przyznane w tym zakresie płatności nie wynikały z pomyłki organu, bowiem w dniu wydawania decyzji z dnia [...] listopada 2007, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Ż. nie posiadał informacji, z których wynikałoby, iż J. N., składając wniosek o przyznanie płatności zadeklarował do płatności działkę, która nie była utrzymywana w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r.

Wobec powyższego nie można uznać, że w sprawie zostały spełnione przesłanki skutkujące brakiem obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności do gruntów rolnych, wynikające z art. 73 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004.

Mając powyższe na względzie organ uznał, iż doręczenie w dniu 2 sierpnia 2011 r. decyzji Prezesa ARiMR z dnia [...] lipca 2011 r., skutkuje obowiązkiem zwrotu przez J. N. ustalonej kwoty nienależnie pobranych środków publicznych wraz z odsetkami, naliczonymi od dnia doręczenia ww. decyzji do dnia zwrotu nienależnie pobranych płatności.

Decyzję Prezesa ARiMR J. N. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W., zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy a mianowicie art. 7 k.p.a. w zw. art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niestaranne przeprowadzenie postępowania dowodowego i naruszenie tym samym słusznego interesu obywatela, a nadto brak ustaleń wszystkich okoliczności na podstawie, których powinno być oparte rozstrzygnięcie organu.

Skarżący zarzucił również naruszenie art. 8 k.p.a., które polegało na tym, że organ prowadził postępowanie w sposób prowadzący do utraty zaufania do organów władzy publicznej zwłaszcza w zakresie prowadzącego postępowania dowodowego oraz ustalenia kwot nienależnie pobranych płatności. Z treści skargi wynika, że jej autor domaga się "zasądzenia" od ARiMR na jego rzecz wszystkich należnych dopłat na okres trzech ostatnich lat wraz z należnymi odsetkami. Wskazuje nadto, że działki przewidziane do dopłat zostały błędnie sfotografowane podczas kontroli. Znajdują się one bowiem między lasami i najprawdopodobniej wysokie drzewa zastawiły widok prawidłowo uprawianych przez skarżącego działek. W związku z tym skarżący jest zdania, że "naliczona kara" jest bezprawna i krzywdząca. Jej podstawą było bowiem niewłaściwe przeprowadzone postępowanie dowodowe.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 5 października 2012 r., sygn. akt V SA/Wa 18/12 uchylił zaskarżoną decyzję Prezesa ARMiR, stwierdzając jednocześnie, że decyzja ta nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.

W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że następstwem ostatecznej decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Ż. z dnia [...] listopada 2007 r. i przekazania na rachunek strony wynikających z niej płatności było wydanie przez Prezesa ARMiR decyzji z dnia [...] lipca 2011 r. o ustaleniu skarżącemu kwoty nienależnie pobranych płatności do gruntów rolnych w łącznej wysokości 1116,94 zł (3356,81 zł – 2239,87 zł =1116,94 zł). Podstawą prawną ww. decyzji był m.in. art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oraz art. 73 ust. 1 i 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady (...).

Przy ustalaniu wysokości środków podlegających zwrotowi nie ma znaczenia to z jakich powodów pierwotna decyzja na podstawie, której doszło do wypłaty środków została następnie wzruszona. Istotne jest natomiast to, że w następstwie owego wzruszenia ponownie orzeczono o zakresie uprawnień skarżącego bądź ich braku. Oczywistym jest również, że ustalenie w decyzji kwoty nienależnie pobranych płatności do gruntów rolnych nie przesądza o obowiązku ich zwrotu przez beneficjenta w każdej sytuacji. W tym miejscu godzi się bowiem przywołać treść art. 73 ust. 1,3,4 i 5 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady (...).

Sąd zauważył, że jeszcze przed wydaniem pierwotnej decyzji o przyznaniu płatności (wydano ją [...] listopada 2007 r.) skarżący dokonał korekty wniosku o płatność, którą złożył 19 października 2007 r. Korekta ta dotyczyła zmniejszenia powierzchni działek rolnych uprawnionych do płatności i była następstwem przeprowadzonej kontroli na gruncie.

Mimo tejże korekty organ przyznał płatności bez zastosowania sankcji wynikających ze zmniejszenia powierzchni działek i że taki stan rzeczy był następstwem pomyłki organu. Jednocześnie jednak podnosi, iż w sprawie nie może mieć zastosowania cytowany wcześniej ust. 4 art. 73 Rozporządzenia

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożył Prezes ARiMR, który zaskarżył wyrok, wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 73 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (dalej "rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że w okolicznościach niniejszej sprawy od J. N. nie można było wymagać, aby mógł wykryć błąd organu administracji skutkujący przyznaniem płatności w nadmiernej wysokość oraz poprzez jego niewłaściwą wykładnię i przyjęcie, iż to na organie administracji, a nie na beneficjencie, powinno spoczywać wykazanie niemożności wykrycia błędu skutkującego przyznaniem płatności w nadmiernej wysokości.

Skarżący kasacyjnie nie podzielił stanowiska Sądu pierwszej instancji, że w niniejszej sprawie nie można wymagać od beneficjenta, aby mógł wykryć błąd organu, który był oczywisty i któremu organ nie przeczył. Prezes ARiMR podkreślił iż zasadą obowiązującą we wszystkich systemach pomocowych jest zasada zwrotu nienależnych płatności. Wszelkie jej ograniczenia, a do takich ograniczeń należy zaliczyć brak obowiązku zwrotu w przypadku niemożności wykrycia błędu organu skutkującego przyznaniem płatności w nadmiernej wysokości przez beneficjenta, powinny być interpretowane ściśle. Dlatego też w sytuacji niemożliwości wykrycia błędu wprost z dokumentów dostępnych organowi, ciężar wykazania, iż okoliczności sprawy usprawiedliwiają taką niemożność powinien w każdym przypadku spoczywać na beneficjencie i to beneficjent powinien wykazać, iż w tej konkretnej sprawie nie mógł wykryć pomyłki organu ( analogiczne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 stycznia 2012 r., sygn. akt II GSK 1365/11 ).

Kasator podniósł, że to beneficjent powinien wykazać, iż z jego subiektywnego punktu widzenia wykrycie błędu nie było możliwe. Tymczasem J. N. nie przedstawił w toku sprawy żadnych wyjaśnień odnośnie niemożliwości wykrycia przez niego błędu organu.

Prezes ARiMR zarzucił Sądowi I Instancji, że niezasadnie nakazał organowi ponowne rozważenie możliwości zastosowania w niniejszej sprawie art 73 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) 796/2004. Skarżący kasacyjnie nie podzielił stanowiska Sądu, że od beneficjentów nie sposób wymagać, aby decyzje, których są adresatami kontrolowali pod względem poprawności. Tymczasem, w ocenie skarżącego kasacyjnie, prawidłowa wykładnia art. 73 ust 4 powinna zmierzać do wskazania, iż to beneficjent powinien wykazać, że nie miał możliwości wykrycia błędu organu administracji skutkującego przyznaniem płatności w nadmiernej wysokości, chociażby ze względu na brak specjalistycznej wiedzy czy też wykształcenia.

W ocenie kasatora J. N. jako beneficjent ubiegający się o płatności bezpośrednie, obowiązany był do zapoznania się z warunkami i trybem jej udzielania, wstrzymywania, zwracania i zmniejszania - w tym z konsekwencjami złożenia korekty wniosku o przyznanie płatności polegającej na zmniejszeniu powierzchni w stosunku do uprzednio deklarowanej we wniosku.

Należy podkreślić, iż na beneficjencie programów pomocowych spoczywa obowiązek zapoznania się z ich warunkami, co zostaje dodatkowo potwierdzone w odpowiednim oświadczeniu stanowiącym element wniosku. Takie oświadczenie, potwierdzone własnoręcznym podpisem J. N., zawierają również wnioski o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych składane w Biurze Powiatowym ARiMR w Ż. Jedną z podstawowych zasad przyznawania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych, wynikającą z jasno sformułowanych przepisów obowiązującego prawa, jest zasada, zgodnie z którą kwota przyznawanych płatności jest dodatkowo zmniejszana w przypadku wystąpienia różnicy pomiędzy powierzchnią deklarowaną działek rolnych wskazaną we wniosku, a powierzchnią stwierdzoną.

Art. 73 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 zwalnia z obowiązku zwrotu i płatności w przypadku, gdy błąd skutkujący przyznaniem płatności w nadmiernej wysokości lnie mógł być wykryty przez rolnika. W ocenie skarżącego, w okolicznościach niniejszej sprawy nawet ewentualny brak wykształcenia i specjalistycznej wiedzy beneficjenta nie stanowi podstawy do przyjęcia, iż pozbawiony był on możliwości wykrycia pomyłki popełnionej przez organ administracji, w szczególności ze względu na fakt, iż beneficjent takiej okoliczności nie wykazywał.

Mając na uwadze przedstawione powyżej rozważania, w analizowanym stanie faktycznym i prawnym, w ocenie kasatora, występuje sytuacja, w której rozstrzygnięcie przez WSA sprawy ze skargi J. N. nastąpiło z naruszeniem przepisów prawa materialnego, co w konsekwencji stanowi podstawę do uchylenia przedmiotowego wyroku i oddalenia skargi J. N.

Reprezentujący interesy J. N. pełnomocnik wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła. Granice skargi są wyznaczone przez zawarte w niej podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego, czy też procesowego w rzeczywistości zaistniały. Nie ma on natomiast prawa badania, czy w sprawie wystąpiły inne, niewyartykułowane przez skarżącego naruszenia prawa, które mogłyby prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone.

Powyższa uwaga w rozpoznawanej sprawie jest o tyle istotna, że autor skargi kasacyjnej zarzuca Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 73 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz. Urz. UE L z 2008 r. Nr 141 str. 18 ze zm.) ) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że w okolicznościach niniejszej sprawy od J. N. nie można było wymagać, aby mógł wykryć błąd organu administracji skutkujący przyznaniem płatności w nadmiernej wysokość oraz poprzez jego niewłaściwą wykładnię i przyjęcie, iż to na organie administracji, a nie na beneficjencie, powinno spoczywać wykazanie niemożności wykrycia błędu skutkującego przyznaniem płatności w nadmiernej wysokości.

Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu skargi kasacyjnej w pierwszej kolejności należy stwierdzić, że ocena zasadności zastosowania prawa materialnego może zostać dokonana jedynie na gruncie prawidłowo ustalonego stanu faktycznego. Tym samym nie ma możliwości skutecznego powoływania się na zarzut wadliwego zastosowania lub błędnej wykładni prawa materialnego w sytuacji, gdy w skardze kasacyjnej nie zakwestionowano równocześnie ustaleń stanu faktycznego, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie. Jest to konsekwencją faktu, że błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) lub błędna wykładnia przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej – dowiedzenia ich wadliwości (wyrok NSA z 10 stycznia 2012, I FSK 319/11). Ustalenia dotyczące stanu faktycznego nie mogą być podważane w ramach zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego, a winny być wywodzone poprzez zgłoszenie obrazy stosowanych przepisów postępowania (por. wyrok NSA z 17 kwietnia 2012, II GSK 258/11). Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (por. wyrok NSA z 13 marca 2013, GSK 2391/11).

Sposób sformułowania ocenianego zarzutu naruszenia prawa materialnego oraz jego uzasadnienie wskazuje na to, że autor skargi kasacyjnej odnosi się w istocie do elementów stanu faktycznego. Skoro kasator nie postawił Sądowi I instancji żadnego zarzutu naruszenia przepisów postępowania, to należy przyjąć, że ustalony w sprawie stan faktyczny – przyjęty przez WSA jako prawidłowy i niepodważony skargą kasacyjną – wiąże w sprawie. Niewłaściwe zastosowanie przepisu to dokonanie wadliwej jego subsumcji do ustalonego stanu faktycznego. W ocenie składu orzekającego, subsumcja przepisu jest etapem stosowania prawa i wymaga uprzedniego ustalenia stanu faktycznego. Tym samym twierdzenie, że Sąd wadliwie przyjął, iż strona nie mogła wykryć błędu, przez co nie ma zastosowania obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności – nie uzasadnia zarzutu wadliwej wykładni art. 73 ust. 4 ww. rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004.

Zauważyć należy, że Sąd I instancji nie dokonał wykładni art. 73 ust. 4 rozporządzenia nr 796/2004, lecz jedynie przytoczył jego treść, zgodnie z którym obowiązek zwrotu przez rolnika nienależnie dokonanej płatności, powiększonej o odsetki, nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez rolnika. Nie ulega zatem wątpliwości, że możliwość wyłączenia obowiązku zwrotu nienależnie dokonanej płatności wymaga spełnienia łącznie dwóch wymienionych w nim przesłanek. Po pierwsze: płatność dokonana musi być na skutek błędu organu, po drugie: błąd jest tego rodzaju, że nie mógł zostać wykryty przez rolnika. Takiego rozumienia przepisu skarga kasacyjna nie podważa.

Wskazując na te regulacje Sąd I instancji nie uczynił jakiegokolwiek wywodu prawnego co do rozumienia treści przepisu, tak w odniesieniu do poszczególnych przesłanek w nim określonych, jak również jako całości regulacji umożliwiającej wyłączenie uprawnienia do dochodzenia przez odpowiednie organy zwrotu nienależnie pobranych przez beneficjenta płatności. Sąd I instancji stwierdził jedynie, na tle powołanego przepisu, że w jego ocenie nienależna płatność została przyznana skarżącemu wskutek błędu organu, który nie uwzględnił korekty wniosku dokonanej przez skarżącego i który nie został wykryty przez niego. Takiego stanowiska Sądu I instancji nie można uznać za wykładnię art. 73 ust. 4 rozporządzenia nr 796/2004. Skoro zatem Sąd I instancji nie wykładał objętego zarzutem przepisu to nie mógł dopuścić się w tym zakresie błędu interpretacyjnego.

Podkreślenia przy tym wymaga, że w treści art. 73 ust. 4 rozporządzenia nr 796/2004 prawodawca unijny posłużył się w nim zwrotami niedookreślonymi takimi jak "pomyłka organu", czy też błędu, który "nie mógł zostać wykryty przez rolnika". Taka konstrukcja przepisu wskazuje jednoznacznie, że jego wykładnia możliwa jest jedynie przez subsumcję, a zatem przez wypełnienie treści pojęć niedookreślonych konkretnymi elementami stanu faktycznego.

Odnośnie kwestionowania prawidłowości zastosowania tego przepisu w sprawie przede wszystkim zauważyć trzeba, że podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji było stwierdzenie przez Sąd I instancji, że w sprawie nie zostało w jakikolwiek sposób wykazane, aby błąd obiektywnie mógł być przez rolnika wykryty. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji w tej sprawie właściwie zastosował do ustalonego stanu faktycznego wskazany przepis prawa materialnego, podnosząc, iż nie ma żadnych wątpliwości, że skarżący informował organ o stanie faktycznym odnoszącym się do swojego gospodarstwa rolnego (chodzi tu zwłaszcza o korektę wniosku z 19 października 2007 r. stanowiącą odpowiedź na wezwanie organu do usunięcia nieprawidłowości w pierwotnym wniosku z 10 maja 2007 r.). Skoro organ sam dostrzegł konieczność dokonania przez beneficjenta korekty i w konsekwencji tego beneficjent poprawił wniosek, ograniczając powierzchnię działek zgłoszonych do przyznania płatności bezpośrednich, to nie można przenosić na beneficjenta odpowiedzialności za omyłkę organu. Trudno wymagać od rolnika, aby wykrył błąd organu, skoro przyznano mu płatności w stanie faktycznym przez niego przedstawionym. J. N. składając korektę wniosku zasadnie mógł przypuszczać, że złożona przezeń korekta zostanie uwzględniona przez organ. Rolnik nie ma obowiązku znać przepisów prawa zarówno materialnego, jak i procesowego i w przeciwieństwie do pracowników organu nie jest profesjonalistą w zakresie płatności (podobnie: wyrok NSA z 9 kwietnia 2013 r., II GSK 31/12).

W tym stanie rzeczy wywody organu, że J. N. mógł błąd wykryć – bowiem znał przepisy, co wynika ze złożonego wraz z wnioskiem oświadczenia o znajomości zasad przyznawania płatności bezpośrednich – stanowi jedynie polemikę ze stanowiskiem Sądu i nie czyni skargi kasacyjnej zasadną.

Organ rozpoznający sprawę o ustalenie kwoty nienależnie pobranej płatności, każdorazowo – po analizie całokształtu materiału dowodowego – powinien ocenić indywidualne okoliczności sprawy i na ich podstawie dokonać ustaleń co do możliwości wykrycia przez rolnika błędu organu. Możliwość wykrycia błędu niejednokrotnie wiąże się z koniecznością prawidłowego odczytania treści przepisów, czy są to przepisy proste i zrozumiałe, czy też wymagają szeregu zabiegów interpretacyjnych. Wykrycie przez rolnika błędu organu powinno również uwzględniać naturę tego błędu, czy dotyczy błędnej interpretacji i w konsekwencji wadliwego zastosowania sprawa, czy tez obejmuje błąd co do stanu faktycznego. Nie może pozostawać bez uwzględnienia kwestia doświadczenia i profesjonalizmu beneficjenta, czy korzysta z pomocy profesjonalnego pełnomocnika.

Niejednokrotnie przepisy dotyczące płatności bezpośrednich wymagają szeregu zabiegów interpretacyjnych, zawarte są w różnych aktach prawnych, w tym przede wszystkim aktach prawa unijnego i w takich sytuacjach nie można przyjąć, aby poprzez prostą lekturę wskazanego przez organ przepisu rolnik mógł wykryć błąd organu w interpretacji prawa. Podobnie rzecz się ma w sytuacji, gdy organ, powołując się art. 107 § 4 k.p.a. odstępuje od uzasadnienia decyzji przyznającej wnioskodawcy płatność. Również w takim przypadku rolnik przez odczytanie jedynie samej sentencji decyzji i wskazanych tam przepisów ma ograniczone możliwości wykrycia błędu organu. Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że nie można stosować surowszych kryteriów przy ocenie możliwości wykrycia błędu przez rolnika niż kryteria przyjęte w stosunku do oceny pomyłki organu. W sytuacji, gdy organ dysponował korektą wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich uwzględniającą wskazania zawarte w wezwaniu z dnia 12 października 2007r. dotyczącym niewłaściwej powierzchni działek objętych wnioskiem, to nie sposób wymagać od J. N., aby w realiach tej sprawy mógł wykryć błąd organu. System dysponowania funduszami wspólnotowymi bazuje z jednej strony na zaufaniu do informacji zamieszczanych przez rolnika we wniosku o przyznanie płatności, ale z drugiej – na jego odpowiedzialności za ich rzetelność . J. N. w sposób rzetelny dokonał korekty wniosku, tym samym wykonał nałożony na niego obowiązek i mógł zasadnie oczekiwać na prawidłowe rozstrzygnięcie jego wniosku przez organ.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

Stosownie do treści art. 258 § 2 pkt 8 p.p.s.a. postanowienie o przyznaniu wynagrodzenia pełnomocnikowi J. N. za zastępstwo prawne wykonane na zasadzie prawa pomocy, należy do właściwości Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W.