Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1491/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-11-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Skarżony organ: Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Piszczek Sędzia NSA Piotr Pietrasz (spr.) Sędzia del. WSA Marek Krawczak po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej sprawy ze skargi kasacyjnej Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 kwietnia 2019 r. sygn. akt V SA/Wa 2234/17 w sprawie ze skargi G. Sp. z o.o. w S. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 13 listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji ostatecznej o przyznaniu pomocy finansowej dla grupy producentów oraz zawieszenia płatności w części 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz G. Sp. z o.o. w S. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 kwietnia 2019 r., sygn. akt V SA/Wa 2234/17 po rozpoznaniu sprawy ze skargi kasacyjnej G. Sp. z o.o. z siedzibą w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 października 2018 r. sygn. akt V SA/Wa 2234/17 dotyczącego sprawy ze skargi G. Sp. z o.o. z siedzibą w S. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 13 listopada 2017 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji ostatecznej o przyznaniu pomocy finansowej dla grupy producentów oraz zawieszenia płatności w części w pkt; 1. uchylił zaskarżony wyrok; w pkt 2. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 24 sierpnia 2016 r. nr [...]; 3. zasądził od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz G. Sp. z o.o. z siedzibą w S. kwotę 1277 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Skargę kasacyjną na powyższe orzeczenie wniósł Prezes ARiMR zaskarżając powyższy wyrok w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.) zarzucił naruszenie prawa materialnego tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 115 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 543/2011 z dnia 7 czerwca 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do sektora owoców i warzyw oraz sektora przetworzonych owoców i warzyw (Dz.U. UE L z dnia 15 czerwca 2011 r. ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem wykonawczym nr 543/2011, przez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu, w szczególności przez przyjęcie, że odnosi się on tylko do płatności, które jeszcze nie zostały wykonane;

Jednocześnie na podstawie w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności naruszenia:

1) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak należytego wyjaśnienia podstaw prawnych rozstrzygnięcia i sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób uchybiający regułom przekonywania, przejawiający się w szczególności w braku interpretacji art. 115 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego nr 543/2011, w tym oceny jego obowiązywania i ustalenia zakresu jego zastosowania i normowania, a nadto - w braku wskazania co do dalszego postępowania w tym zakresie;

2) art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 145 §1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, dalej: k.p.a.) przez błędną wykładnię tych przepisów i niewłaściwe zastosowanie, w szczególności przez błędne przyjęcie, że nie zachodzi podstawa do wznowienia postępowania administracyjnego w postaci nowej okoliczności faktycznej, lecz doszło tylko do odmiennej oceny dowodu, która wznowienia nie uzasadnia, choć organy wyraźnie powoływały się na ww. okoliczność jako ''nową".

Wobec powyższego na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 p.p.s.a. wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie niniejszej sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie, w przypadku stwierdzenia, iż istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i jego zmianę poprzez oddalenie skargi Beneficjenta w całości.

Jednocześnie na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. oraz art. 203 pkt 2 p.p.s.a., wniósł o rozpoznanie niniejszej sprawy na rozprawie oraz zasądzenie niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego oraz zastępstwa procesowego według norm.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca Spółka wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm. Wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Niniejsza sprawa skierowana została do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału I Izby Gospodarczej. Podstawę tego zarządzenia stanowił art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tj. Dz.U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.).

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Przystępując do rozważań na tle podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia należało wspomnieć, że według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku sądu pierwszej instancji.

W pierwszej kolejności zasadne jest odniesienie się do zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak należytego wyjaśnienia podstaw prawnych rozstrzygnięcia i sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób uchybiający regułom przekonywania, przejawiający się w szczególności w braku interpretacji art. 115 ust. 2 rozporządzenia 543/2011, w tym oceny jego obowiązywania i ustalenia zakresu jego zastosowania i normowania, a nadto w braku wskazania co do dalszego postępowania w tym zakresie.

Nie jest to zarzut usprawiedliwiony. Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że jedynie niezajęcie przez sąd pierwszej instancji stanowiska co do zarzutów mających znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, może prowadzić do stwierdzenia, że doszło do istotnego naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., co z kolei mogłoby skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku z tego powodu (por. np. wyrok NSA z 17 maja 2019 r., II OSK 1683/17). Nadto wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. zasadniczo wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny, co tworzy po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w rozpoznawanej sprawie do takiego uchybienia, które musiałoby skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku, nie doszło. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wzorcowi formalnemu nakreślonemu w art. 141 § 4 p.p.s.a., pozwalając na odtworzenie toku myślowego sądu i kontrolę instancyjną orzeczenia.

Organ w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzucił wyrokowi Sądu I instancji, że uchylił się od interpretacji przepisu intertemporalnego art. 80 ust. 3 rozporządzenia 543/2011. Tymczasem, Prezes ARiMR w swej decyzji w ogóle nie rozważył tego przepisu, zamiast czego zastosował art. 115 ust. 2 rozporządzenia 543/2011 bez jakiejkolwiek refleksji co do dopuszczalności zastosowania tego przepisu w sprawie wobec jego uchylenia. Trafnie zatem dostrzegł to WSA i słusznie polecił organowi uwzględnić uwagi sądu w tym zakresie.

Przedstawiony przez skarżącego kasacyjnie argument, jakoby WSA nie poparł jakimkolwiek wywodem wniosku, iż art. 115 ust. 2 rozporządzenia 543/2011 odnosi się jedynie do płatności, które nie zostały jeszcze wykonane, jest nieprawdziwy, ponieważ WSA wyraźnie wyjaśnił, iż podziela stanowisko NSA wyrażone w wyroku z 24 czerwca 2015 r., II GSK 1011/14, że art. 115 ust. 2 rozporządzenia 543/2011 jest przepisem prawa materialnego, a zawieszenie płatności należy rozumieć jako wstrzymanie wypłaty, wstrzymanie uprawnień do płatności na określony czas czy też wykluczenie możliwości jej przyznania. WSA podkreślił, że z literalnego brzemienia omawianego przepisu wynika, że odnosi się on do płatności, które jeszcze nie zostały wykonane (s. 17. uzasadnienia zaskarżonego wyroku). Z takimi zaś, w rozpoznawanej sprawie, nie mamy do czynienia.

W związku z powyższym jako niezrozumiałe należy ocenić twierdzenie skarżącego kasacyjnie, że brak interpretacji art. 115 ust. 2 rozporządzenia 543/2011 miał wpływ na wynik sprawy, ponieważ utrudnia zaskarżenie i kontrolę wyroku WSA. Interpretacja taka znajduje się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, a to że skarżący kasacyjnie organ tej interpretacji nie podziela nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku narusza art. 141 § 4 p.p.s.a.

Ostatni z zarzutów sformułowanych na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. dotyczy naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez błędną wykładnię tych przepisów i niewłaściwe zastosowanie, w szczególności przez błędne przyjęcie, że nie zachodzi podstawa do wznowienia postępowania administracyjnego w postaci nowej okoliczności faktycznej, lecz doszło tylko do odmiennej oceny dowodu.

Nie jest to zarzut usprawiedliwiony. W pierwszej kolejności wskazać trzeba, że w uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono szeroką argumentację przemawiającą za dopuszczalnością wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Tymczasem, w uzasadnieniu decyzji Prezesa ARiMR – wydanej na skutek odwołania od decyzji wznowieniowej, kwestionującego dopuszczalność wznowienia postępowania – organ II instancji w tej kwestii – oprócz przytoczenia treści art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. – arbitralnie stwierdził, że z akt sprawy wynika, że nową okolicznością do wznowienia postępowania administracyjnego jest informacja o zawyżeniu pozycji kosztorysowych. Bez poczynienia w tym zakresie jakichkolwiek szerszych rozważań w zakresie możliwości wznowienia postępowania w sytuacji, gdy organ wszystkie informacje w chwili wydawania decyzji w trybie zwykłym posiadał i - co więcej - dokonał ich kontroli.

Na tle powyższego zauważyć należy, że ani przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego ani przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie pozwalają organowi administracji na uzasadnianie subsumcji podstawowego dla sprawy przepisu dopiero na etapie skargi kasacyjnej od niekorzystnego wyroku WSA. W tej sytuacji nie ma zatem nic dziwnego, że WSA uchylił decyzje i nakazał organowi zbadanie oraz uzasadnienie, czy w sprawie zaszły podstawy do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Zatem uzasadnienie omawianego zarzutu skargi kasacyjnej w istocie potwierdza trafność zaskarżonego wyroku, gdyż argumenty powołane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej winny były znaleźć się w uzasadnieniu decyzji organu, a nie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Już z tego tylko powodu, przedmiotowy zarzut jest bezzasadny.

Przedmiotowy zarzut jest jednak bezpodstawny także z innych względów. Niesłusznie bowiem skarżący kasacyjnie argumentuje, że WSA błędnie przyjął, iż przyczyną wznowienia postępowania była odmienna ocena dowodu z postępowania zwyczajnego, skoro z uzasadnienia uchylonych decyzji wynika, że była to nowa okoliczność, a nie nowy dowód. To, że organy tak to określiły w uzasadnieniach decyzji w żaden sposób nie potwierdza prawidłowości tej oceny.

Odnosząc się do argumentu Prezesa ARiMR, że nową okolicznością uzasadniającą wznowienie postępowania jest wartość rynkowa inwestycji i że nie była ona znana organowi w postępowaniu zwyczajnym, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że WSA dokonał prawidłowej oceny w przedmiotowym zakresie i nie jest uzasadnione twierdzenie zawarte w skardze kasacyjnej jakoby Sąd I instancji orzekał w przekonaniu, że w sprawie chodzi o nowy dowód lub odmienną ocenę dowodu z postępowania zwyczajnego, a nie nową okoliczność faktyczną. Przede wszystkim NSA podziela pogląd Sądu I instancji, że organ administracji publicznej, wznawiając postępowanie na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., zobowiązany jest wykazać, że będące przesłanką wznowienia postępowania nowe okoliczności i dowody są "rzeczywiście" nowe i istotne dla sprawy, a nadto te nowe dowody i okoliczności istniały w dniu wydania decyzji i nie były znane organowi. Skarżąca w odwołaniu powołała się na orzecznictwo sądów administracyjnych podkreślając, że opinia wydana przez biegłego lub ekspertyza sporządzona po wydaniu decyzji ostatecznej, nigdy nie stanowi "nowej okoliczności" w rozumieniu ww. przepisu. Tymczasem organy w przedmiotowej sprawie ograniczyły się do wskazania okoliczności, na podstawie których wznowiono postępowanie, nie argumentując z jakich względów okoliczności te uznały za nowe i istotne, jak również, czy istniały one w dniu wydania decyzji i nie były znane organowi.

Słuszność powyższego ustalenia potwierdza skądinąd zawarte w skardze kasacyjnej twierdzenie, że "(...) inwestycje budowlane posiadają wartość rynkową, więc wykazywanie tego jest zbędne. Natomiast w zakresie ustalenia, czy wartość rynkowa inwestycji była znana organowi, należy zauważyć, że w decyzji ostatecznej nie podano wartości rynkowej inwestycji. W postępowaniu zwyczajnym przedstawiono tylko zestawienie kosztów budowy (kosztorys). Natomiast nie było ono weryfikowane względem zgodności z wartością rynkową inwestycji". W tym kontekście zauważyć także trzeba, że z akt sprawy wynika, iż postępowanie wznowieniowe zostało wszczęte wskutek przeprowadzonej weryfikacji kosztorysu powykonawczego inwestycji, która wykazała inną wartość niż zgłoszona we wniosku do kosztów kwalifikowalnych inwestycji. Weryfikacja ta zaś miała nastąpić w oparciu o kalkulację szczegółową oraz oferty cenowe na wykonanie wskazanych przez organ pozycji kosztorysu. W takim stanie trudno uznać nawet, że chodziło o ustalenie "wartości rynkowej" inwestycji, które to pojęcie może być skądinąd definiowane w różnym ujęciu (w tym np. zgodnie z art. 151 ustawy 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami) oraz przy zastosowaniu różnych metod wyceny.

Powyższe prowadzi do wniosku, że organy w postępowaniu nadzwyczajnym (wznowieniowym) faktycznie dokonały ponownej oceny danych okoliczności (wartości inwestycji), która była im znana w postępowaniu zwyczajnym. Ustalenie ex post, że wartość inwestycji zrealizowanej różni się (jest niższa) od wartości inwestycji, która oszacowana została w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną nie wypełnia przesłanek bycia nową okolicznością istniejącą w dniu wydania decyzji, a nieznaną organowi, który wydał decyzję. Nawet jeśliby uznać, że jest to nowa okoliczność, która nie była wcześniej znana organowi, to nie istniała ona w dniu wydania decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wypowiadał się co do skutków błędów postępowania dowodowego dla dopuszczalności wznowienia postępowania, zarówno na tle przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, jak i tożsamych wznowieniowych przepisów Ordynacji podatkowej. I tak w wyroku NSA z 24 sierpnia 2017 r., II FSK 1840/15, wskazano, że "każde rozstrzygnięcie w sprawie, które uwzględnia odmienną ocenę okoliczności faktycznych istniejących w dniu wydania decyzji ostatecznej i były znane, lub powinny być znane organowi podatkowemu wydającemu tę decyzję, lecz zostały nieprawidłowo ocenione, wykracza poza skutki podatkowe, jakie wiązać trzeba z wyjściem na jaw nowych istotnych dla sprawy okoliczności i dowodów w rozumieniu art. 240 § 1 pkt 5 Ordynacji podatkowej. Natomiast błędna ocena stanu faktycznego pod względem prawnym nie stanowi podstawy wznowienia postępowania. Aby się tego ustrzec organ powinien prawidłowo stosować w toku postępowania zwykłego przepisy art. 122, art. 187 § 1 i art. 191 Ordynacji podatkowej wnosząc o dostarczenie określonych dowodów i wskazując na ich znaczenie procesowe. Wadliwość postępowania objawiająca się brakiem inicjatywy dowodowej organu podatkowego, mającej swe umocowanie w przepisach art. 122, art. 187 § 1 i art. 191 Ordynacji podatkowej, obciąża skutkami wyłącznie organ podatkowy a nie stronę postępowania’'.

Stanowisko wyrażone w ww. wyroku NSA znajduje oparcie w wielu innych wypowiedziach sądów administracyjnych. W wyroku z 27 września 2006 r., II OSK 1128/05, NSA wskazał, iż "błędna ocena okoliczności faktycznej nie jest tym samym co brak wiedzy o tej okoliczności. Dlatego też odmienna, a nawet błędna ocena dowodu, który istniał i był znany organowi nie może stanowić uzasadnienia wznowienia postępowania w trybie pkt 5 art. 145 § 1 k.p.a." W tym samym wyroku NSA zwrócił też uwagę, iż "fakt nierzetelnej analizy akt sprawy ujawnionej po wydaniu decyzji ostatecznej nie oznacza, że okoliczność wadliwie ustalona a wynikająca z posiadanego przez organ materiału dowodowego nie może być traktowana jako nieznana pozwalającej na wznowienie postępowania administracyjnego w trybie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a." Taki sam pogląd przyjął NSA w wyroku z 19 marca 2014 r., II GSK 20/13, w którym to orzeczeniu NSA podkreślił dodatkowo, że "błędna ocena okoliczności faktycznej nie jest tym samym, co brak wiedzy o tej okoliczności".

Zestawiając przywołane orzecznictwo z wyrokiem NSA z 20 lutego 2018 r., II GSK 1553/16, na który powołuje się skarżący kasacyjnie, można postawić tezę, iż błędy w postępowaniu dowodowym mogą uzasadniać wznowienie postępowania – ale tylko takie, które wynikają z braku wiedzy o istotnych dla sprawy okolicznościach, a nie z wadliwego ustalenia tych okoliczności. Bowiem błędne ustalenie okoliczności jest czymś innym, niż niewiedza o okoliczności, stanowiąca przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego. Wyrok NSA, na który powołuje się skarżący kasacyjnie nie dotyczy sytuacji, w której – jak w rozpoznawanej sprawie – organy postępowania zwyczajnego wadliwie ustaliły istotne sprawy dla okoliczności, ale sprawy, w której organy postępowania zwyczajnego w ogóle nie ustaliły istotnej dla sprawy okoliczności. NSA wyraźnie bowiem podkreślił, iż "błędy w postępowaniu dowodowym w sprawie o przyznanie płatności nie mogą pozbawiać organu możliwości wznowienia postępowania z powołaniem się na okoliczności faktyczne nieznane mu w dniu wydania decyzji". W żaden sposób nie wynika z tego – co sugeruje skarżący kasacyjnie – jakoby NSA stwierdził, że dopuszczalne jest wznowienie postępowania na skutek błędów w postępowaniu dowodowym polegających na błędnym ustaleniu okoliczności.

Ostatni zarzut skargi kasacyjnej został sformułowany na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. i dotyczy naruszenie przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 115 ust. 2 rozporządzenia 543/2011, poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu, w szczególności przez przyjęcie, że ten ostatni przepis odnosi się tylko do płatności, które jeszcze nie zostały wykonane.

Nie jest to zarzut usprawiedliwiony.

Ponownie należy podzielić stanowisko Spółki zawarte w odpowiedzi na skargę kasacyjną, że stanowisko organu jest sprzeczne ze stanowiskiem NSA wyrażonym w przywołanym już wyroku z 24 czerwca 2015 r., II GSK 1011/14. Skarżący kasacyjnie organ wprawdzie stwierdza, że "(...) z ww. wyroku wynikają wnioski odmienne", ale w żaden sposób nie wyjaśnia z jakich względów. Niezrozumiały jest zatem argument, iż skoro NSA w ww. wyroku (trafnie) potwierdził dopuszczalność zastosowania art. 115 ust. 2 rozporządzenia 543/2011, przed rozstrzygnięciem sprawy o przyznanie płatności, tj. zawieszenie prawa do płatności, to znaczy, że zaakceptował także "wstrzymanie już przyznanej płatności jak również do zawieszenia prawa do niej, a co za tym idzie, zawieszenia istnienia podstawy prawnej do jej wypłaty". Wypada zaznaczyć, że żaden organ nie może zawiesić istnienia podstawy prawnej. Podstawa prawna istnieje bowiem od chwili wejścia w życie przepisów do ich uchylenia. O istnieniu podstawy prawnej decyduje ustawodawca i Trybunał Konstytucyjny, a nie organy administracji. Wywód skargi kasacyjnej jest zatem w tym zakresie niezrozumiały, w szczególności w żaden sposób nie podważa wniosków wynikających z ww. wyroku NSA.

Bezpodstawny jest również argument, jakoby z faktu, że art. 115 ust. 2 rozporządzenia 543/2011 przewiduje możliwość zawieszenia uznania, wynikała możliwość zawieszenia przyznanej (i wypłaconej) już płatności. Zdaniem organu, rozumowanie WSA prowadziłoby do sytuacji, że zawieszenie, o którym mowa w przywołanej regulacji, mogłoby być zastosowanie wyłącznie na etapie postępowania "tylko w I instancji, w normalnym toku administracyjnym (...), co nie wydaje się być ani logiczne, ani tym bardziej racjonalne".

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że wywód ten jest sprzeczny z istotą obu instytucji prawnych (uznania za organizację oraz przyznania płatności). Uznanie za organizację oraz przyznanie płatności to bowiem dwie rożne instytucje prawne, o innym charakterze. Uznanie za organizację ma charakter rozciągnięty (trwały) w czasie - wiąże się ze statusem grupy. Przyznanie płatności zaś to jednorazowe rozstrzygnięcie i czynność materialnotechniczna polegająca na wypłacie przyznanych środków.

Nie jest także zrozumiałe, dlaczego zdaniem organu art. 115 ust. 2 miałby pozwalać na zawieszenie "podstawy prawnej do wypłaty", skoro rozporządzenie 543/2011 zawierało art. 123 regulujące warunki odzyskiwania nienależnie wypłaconej pomocy. Zawieszanie wypłaconej już płatności nie ma ani żadnego sensu, ani celu - skarżąca nie twierdzi przecież, że art. 115 ust. 2 rozporządzenia 543/2011 pozwala na odzyskanie nienależnie wypłaconych środków. Skarżący kasacyjnie nie wyjaśnia nawet, jakie faktyczne skutki miałoby wywoływać owe "zawieszenie podstawy prawnej do wypłaty". Jeśli, jak sugeruje organ w dalszej części skargi kasacyjnej, miałyby to być skutki zbliżone do zawieszenia postępowania, to należy zwrócić uwagę, iż nie należy wykładać przepisów w taki sposób, aby powielały one unormowania zawarte w innych przepisach (w tym przypadku w art. 97 k.p.a.). Ponadto organ nie wyjaśnia czemu miałoby służyć zawieszenie postępowania w przedmiocie wypłaconej już płatności – i jak można zawiesić zakończone już postępowanie w przedmiocie płatności. Gdyby zaś tak rozumiany art. 115 ust. 2 rozporządzenia 543/2011 miał dawać podstawę do zawieszenia postępowania wznowieniowego, to prowadziłoby to do absurdalnej sytuacji, ponieważ ostatecznym celem wznowienia postępowania jest wzruszenie decyzji o przyznaniu pomocy, co umożliwi odzyskanie nienależnie wypłaconej kwoty. W konsekwencji, zawieszanie takiego postępowania byłoby zatem sprzeczne z potrzebą ochrony interesów finansowych UE, jak i najszybszego odzyskania ewentualnie nienależnie wypłaconych środków.

Niezrozumiały jest także argument, że stosowanie art. 115 ust. 2 rozporządzenia 543/2011 tylko do chwili wypłacenia środków finansowych oznaczałoby jego bardzo wąskie zastosowanie. Należałoby zadać pytanie: czy ograniczenie instytucji zawieszenia postępowania administracyjnego tylko do chwili wydania ostatecznej decyzji świadczy o jej wąskim zastosowaniu? Przeciwnie, szerokie przesłanki stosowania art. 115 ust. 1 rozporządzenia 543/2011 (znajdującego zastosowanie w przypadku jakichkolwiek podejrzeń), sprawiają, iż przepis ten znajdował bardzo szerokie zastosowanie i umożliwiał w zasadzie nieograniczone zawieszanie płatności w przypadku jakichkolwiek podejrzeń.

Nie jest także zrozumiałe dlaczego niewątpliwie wpadkowy charakter instytucji zawieszenia płatności miałby uzasadniać zawieszanie płatności już wypłaconej, co byłoby równoznaczne z podważeniem prawomocnej i ostatecznej decyzji administracyjnej. Skoro instytucja ta ma charakter wpadkowy, to tym bardziej nie może ona obalać prawomocnej i ostatecznej decyzji administracyjnej (art. 16 k.p.a.), którą to zasadę organ całkowicie ignoruje w swoich rozważaniach w skardze kasacyjnej. Skarżący kasacyjnie sam wskazuje, że zawieszenie płatności jest wpadkową w stosunku do głównego postępowania - ale głównym postępowaniem jest postępowanie w sprawie przyznania płatności. Po przyznaniu płatności nie toczy się już żadne postępowanie w przedmiocie przyznania płatności - żadna instytucja wpadkowa nie może zatem znajdować zastosowania w odniesieniu do prawomocnie przyznanej i wypłaconej kwoty. Postępowanie wznowieniowe nie jest głównym postępowaniem, jest osobnym postępowaniem. Art. 115 ust. 2 rozporządzenia 543/2011 nie stanowi lex specialis wobec art. 145 § 1 i art. 16 k.p.a., a więc nie może stanowić podstawy do uchylenia lub jakiegokolwiek podważenia prawomocnej i ostatecznej decyzji administracyjnej.

Wskazać należy, że odzyskanie pomocy w związku z oszustwem zostało wyraźnie uregulowane w art. 115 ust. 1 lit. b) i w art. 123 rozporządzenia 543/2011. Brak jest zatem jakichkolwiek podstaw, by instytucji zawieszenia płatności z art. 115 ust. 2 nadawać charakter – jak określa to organ – "zawieszenia istnienia podstawy prawnej", a więc w istocie czasowego pozbawienia umocowania w akcie administracyjnym. Pozbawienie dokonanej już (prawomocnie) płatności w akcie administracyjnym mogło nastąpić wyłącznie w przypadkach wskazanych w art. 115 ust. 1 i w art. 123 rozporządzenia 543/2011.

Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za nieusprawiedliwioną i jako taką oddalił na podstawie art. 184 p.p.s.a.

Na podstawie art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) i pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265). zasądzono od skarżącego kasacyjnie organu na rzecz skarżącego kwotę 240 zł za sporządzenie odpowiedzi na skargę kasacyjną przez radcę prawnego, który brał udział w postępowaniu przed sądem pierwszej instancji.