Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1882/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-05-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 39 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2016 poz 1440
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.
article: art. 141 § 4, art. 176 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, art. 77 § 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia del. WSA Tomasz Smoleń (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej (...) od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 czerwca 2018 r. sygn. akt VI SA/Wa 2326/17 w sprawie ze skargi (...) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia (...) nr (...) w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 19 czerwca 2018 r. sygn. akt VI SA/Wa 2326/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę (...) z siedzibą w (...) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia (...) nr (...) w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

(...) z siedzibą w (..) - pismem z dnia 18 lipca 2016 r. - złożyła wniosek w Zarządzie Dróg Miejskich o wydanie zezwolenia na zajęcie pasów drogowych ulic w 64 lokalizacjach w celu umieszczenia lodówek na napoje.

Decyzją nr (...) z dnia (...) Prezydent m. st. Warszawy orzekł o odmowie wydania (...) z siedzibą w (...) zezwolenia na zajęcie pasa dróg publicznych w 64 lokalizacjach na terenie Warszawy (szczegółowo wskazanych w decyzji) celem umieszczenia w nich lodówek o powierzchni 0,62 m2 każda, od dnia 1 lipca 2016 r. do 31 lipca 2016 r.

Prezydent m. st. Warszawy wydając decyzję wziął pod uwagę:

1. "Białą księgę" - plan utworzenia jednolitego europejskiego obszaru transportu w horyzoncie do 2050 r.,

2. Narodowy Program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2013-2020, będący kontynuacją Krajowego Programu Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005-2007-2013 Gambit 2005, przyjętego przez Radę Ministrów w dniu 19 kwietnia 2005 r., z którego wynika, że jednym z instrumentów poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego jest kształtowanie bezpiecznych dróg i ich otoczenia.

3. Względy estetyki i ładu przestrzennego wskazywane w stanowisku Wydziału Estetyki Przestrzeni Publicznej Biura Architektury i Planowania Przestrzennego Urzędu m. st. Warszawy z dnia 26 lipca 2016 r.

Mając powyższe na uwadze Prezydent m. st. Warszawy stwierdził, że w niniejszej sprawie nie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek kiedy możliwe jest umieszczenie w pasie drogi publicznej obiektów lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, skutkujący wydaniem zezwolenia dla lokalizacji przedmiotowych lodówek. Tak, więc nie zachodzi przesłanka umożliwiająca wyrażenie zgody na umieszczenie lodówek wskazana w art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1440 ze zm.) - dalej u.d.p. Organ I instancji podkreślił, że umieszczenie lodówek na napoje w pasach drogowych nie uzyskało aprobaty Wydziału Estetyki Przestrzeni Publicznej Biura Architektury i Planowania Przestrzennego Urzędu m. st. Warszawy zawartej w piśmie z dnia (...) znak: (...) gdzie podkreślono, że "przestrzeń publiczna w mieście wyposażona jest w wiele elementów wolnostojących związanych z obsługą mieszkańców lub pełniących funkcje techniczne. Są to szafki przypisane szczególnym mediom, budki telefoniczne, przystanki komunikacji miejskiej, kosze na śmieci ławki, gazony kwiatowe itp. W celu zachowania ładu przestrzennego istnieją projekty łączenia poszczególnych elementów w kompleksy (budka telefoniczna z szaletem miejskim i dystrybutorem napojów, kiosk ze słupem reklamowym i budką telefoniczną itp.). Taka tendencja wydaję się słuszna, gdyż porządkuje wnętrza ulic i placów, zmniejszając ilość wstawionych w nią elementów koniecznych. Jednocześnie wskazano, że lodówki na napoje umieszczone są w pobliżu takich miejsc jak kioski handlowe, przystanki autobusowe, często lokalizowane są na chodnikach. Takie usytuowanie obiektów poważnie koliduje z ruchem pieszym. W ciągach komunikacji pieszej ocenie organu szczególną uwagę trzeba zwrócić na potrzeby osób niepełnosprawnych, w szczególności osób z ograniczoną mobilnością (np. rodziny z wózkami dziecięcymi). Organ zwrócił również uwagę na zależność pomiędzy wzrostem liczby wypadków i wzrostem liczby umieszczonych obiektów w pasie drogowym. W dalszej części rozważań organ wskazał lokalizacje, gdzie w jego ocenie lodówki kolidują z ruchem pieszym.

Po rozpoznaniu odwołania, SKO w Warszawie wydało wskazaną na wstępie decyzję z dnia (...) nr (...) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 39 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 u.d.p. - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję w całości.

SKO za istotny uznało dowód z kontroli usytuowania lodówek w 20 postulowanych lokalizacjach, przeprowadzonej w dniach 8-14 września 2016 r. Podczas tych kontroli organ wykazał, że lokalizacja lodówek w istotny sposób koliduje z ruchem pieszych (proponowane lokalizacje zwężają ciągi piesze, są w bezpośredniej bliskości przejść dla pieszych, peronów tramwajowych, przystanków autobusowych, dróg rowerowych, a nawet ograniczają widoczność pieszym i rowerzystom - lokalizacja (...).

W ocenie organu należy dążyć do ograniczenia takich obiektów, jak reklamy, kolejne obiekty handlowe o profilu innym niż preferowany w polityce Miasta, w tym przedmiotowe lodówki.

Organ odwoławczy wskazał, że w orzecznictwie sądowo-administracyjnym oraz praktyce SKO jednolicie i konsekwentnie przyjmuje się, że każdy wniosek o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego rozpoczyna nowe postępowanie administracyjne, ergo strona nie może wywodzić dla siebie żadnych uprawnień ze złożenia wniosku, czy też okoliczności uprzedniego uzyskiwania zezwoleń; fakt prowadzenia przez organ postępowania nie może być utożsamiany z dorozumianym wydaniem decyzji czy też akceptowaniem zajmowania pasa. Nie daje także podstaw do domagania się dalszych zezwoleń na zajmowanie pasa drogowego także okoliczność, że zajmujący pas drogowy poniósł nawet znaczące nakłady na wzniesienie czy utrzymanie swojego obiektu znajdującego się w pasie drogowym. Lokalizowanie obiektu niedrogowego (np. lodówki) zawsze ma charakter czasowy, gdyż zezwolenia na zajęcie pasa są zawsze wydawane na zakreślony okres czasu, a w każdej decyzji nakłada się warunek usunięcia obiektu po wygaśnięciu okresu zezwolenia.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiodła spółka.

Sąd I instancji na rozprawie w dniu 19 czerwca 2018 r. postanowił oddalić sformułowany w skardze wniosek o dopuszczenie dowodów ze wskazanych tam zdjęć i dokumentu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za niezasadną, gdyż w ocenie Sądu podjęte przez SKO w Warszawie rozstrzygnięcie znajduje oparcie w okolicznościach ustalonego stanu faktycznego, a zarzuty skargi nie podważają prawidłowości wydanej decyzji.

Sąd I instancji uzasadniając swoje stanowisko, wskazał na przepisy ustawy o drogach publicznych regulujące kwestie związane z korzystaniem z dróg publicznych i zarządzaniem nimi, służyć mają ochronie samych dróg i urządzeń z drogą związanych oraz stworzeniu warunków optymalnie bezpiecznego i wygodnego ruchu drogowego. Ochronę drogi, rozumianą, jako działania opisane w art. 4 pkt 21 u.d.p., zgodnie z art. 20 pkt 10 i 12 tej ustawy sprawuje zarządca drogi i do niego należy wydawanie zezwoleń na zajęcia pasa drogowego (pkt 8 wskazanego artykułu). Środkiem służącym tej ochronie jest ustanowiony w art. 39 ust. 1 u.d.p. zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego; w szczególności zabrania się lokalizacji w pasie obiektów budowlanych i umieszczania urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Z art. 39 ust. 1 u.d.p. wynika, więc generalny zakaz lokalizowania w pasie drogowym obiektów budowlanych, czy umieszczania urządzeń niesłużących drodze i infrastrukturze z nią związanej. W art. 39 ust. 3 u.d.p. ustawodawca dopuścił w drodze wyjątku możliwość lokalizacji w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami drogi i ruchu drogowego, ale tylko w szczególnie uzasadnionych przypadkach i wyłącznie za zezwoleniem zarządcy drogi. Zezwolenie takie ma charakter czasowy, wobec czego w sprawie o zezwolenie na lokalizację obiektu w pasie drogowym na kolejny okres konieczne jest ponowne ustalenie, czy lokalizacja ta stanowi szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 39 ust. 3 u.d.p. Zawsze zasadą jest zakaz pociągający za sobą odmowę zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, zaś zgoda na to zajęcie stanowi odstępstwo od tego zakazu, zatem jej uwarunkowania nie mogą być kształtowane dowolnie, lecz muszą mieścić się ściśle w granicach przesłanki szczególnie uzasadnionego przypadku, o jakiej mowa w art. 39 ust. 3 u.d.p. W ocenie Sądu I instancji wnioskodawca powinien wykazać, że taki szczególnie uzasadniony przypadek zaistniał w jego sprawie. Tymczasem we wniosku z dnia (...) ograniczono się jedynie do wskazania 64 lokalizacji lodówek. Pas drogowy ze swej istoty nie służy do prowadzenia działalności gospodarczej ani realizacji interesu ekonomicznego strony, tak, więc tego typu okoliczności nie uzasadnią same w sobie wniosku składanego na podstawie art. 39 ust. 3 u.d.p. Również lokalizacja w pasie drogowym innych obiektów nie mogła przesądzać o uwzględnieniu wniosku skarżącej w tej sprawie, a to z uwagi na indywidualny charakter każdej sprawy z zakresu zezwoleń na zajęcie pasa drogowego.

Sąd I instancji podkreślił, że argumenty związane z polityką estetyczną miasta zostały w niniejszej sprawie poparte również argumentacja odnoszącą się do bezpieczeństwa w ruchu pieszych, gdyż lodówki zlokalizowane miały być w ciągach ruchu pieszego.

Zdaniem Sądu I instancji nie naruszono w sprawie także art. 10 k.p.a. w zw. z art. 79 § 1 k.p.a. oraz 81 k.p.a. przez uznanie za udowodnioną okoliczności faktycznej, że umieszczenie ww. urządzeń w przedmiotowych lokalizacji w istotny sposób koliduje z ruchem pieszych, w sytuacji, gdy skarżąca nie tylko nie miała możliwości wypowiedzenia się, co do wyników przeprowadzonego dowodu z oględzin lokalizacji ww. urządzeń, ale nadto ww. czynności nie objęły wszystkich wnioskowanych lokalizacji. Sam fakt, że strona nie uczestniczyła w czynnościach kontrolnych przeprowadzonych przez pracowników ZDM w Warszawie w dniach 8, 9, 12 i 14 września 2016 r. nie uzasadnia postawienia zarzutów w ww. zakresie.

Protokół z dokonania czynności w dniach 8, 9, 12 i 14 września 2016 r. wraz z dokumentacją fotograficzną znajduje się w aktach sprawy. Do okoliczności z niego wynikających odwołał się już organ I instancji w decyzji z dnia (...). Stanowisko organu odnosi się wprost do konkretnych lokalizacji posadowienia lodówek i wskazuje związane z tym okoliczności, np. (...) w rej. (...) - lodówka usytuowana w sąsiedztwie przystanku autobusowego, czy ul. (...) w rej. Nr (...) lodówka usytuowana bezpośrednio w ciągu pieszym. Strona nie odniosła się jednak, co do tych dowodów w odwołaniu od ww. decyzji, ani nie zakwestionowała sposobu ich przeprowadzenia.

Sąd I instancji oddalił wnioski dowodowe zgłoszone przez skarżącego w oparciu o art. 106 § 3 p.p.s.a. W niniejszej sprawie nie wystąpiły wątpliwości, które należało wyjaśnić, np. przy pomocy zdjęć i dokumentu złożonych przez skarżącego.

Od przedmiotowego wyroku Spółka złożyła skargę kasacyjną, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) zarzucając:

I. naruszenie prawa procesowego:

1) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. - w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. polegające na oddaleniu skargi zamiast jej uwzględnieniu, mimo iż nie podjęto wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, zaś materiał dowodowy nie został w sposób wyczerpujący zebrany i rozpatrzony, w tym nie wyjaśniono:

- stanu technicznego, w jakim znajdują się w/w urządzenia, a w konsekwencji wpływu ich stanu technicznego na bezpieczeństwo ruchu drogowego w przedmiotowych 64 lokalizacjach,

- wpływu w/w urządzeń na czytelność znaków drogowych w przedmiotowych lokalizacjach, a w konsekwencji ich wpływu na bezpieczeństwo ruchu drogowego w przedmiotowych 64 lokalizacjach,

- szerokości pasa drogowego oraz szerokości samodzielnego ciągu pieszego w przedmiotowych lokalizacjach przy uwzględnieniu umiejscowienia w nich w/w urządzeń, a w konsekwencji ich wpływu na zachowanie zasad bezpieczeństwa dróg publicznych w przedmiotowych 64 lokalizacjach;

- dotychczasowego wpływu w/w urządzeń na bezpieczeństwo ruchu drogowego, w tym ruchu pieszych, w przedmiotowych 64 lokalizacjach;

- okoliczności, jakie zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu drogowego, w tym ruchu pieszych, wynikają z umiejscowienia w przedmiotowych 64 lokalizacjach w/w urządzeń,

- wpływu na bezpieczeństwo ruchu drogowego urządzeń usytuowanych w pozostałych 44 wnioskowanych lokalizacjach na terenie Warszawy, bowiem dokonana kontrola obejmowała zaledwie 20 z 64 wnioskowanych lokalizacji lodówek, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 10 k.p.a. w zw. z art. 79 § 1 k.p.a. w zw. z art. 81 k.p.a. przez oddalenie skargi zamiast jej uwzględnienia, mimo że stronie Skarżącej nie został zapewniony czynny udział w przeprowadzonych oględzinach lokalizacji przedmiotowych urządzeń wskutek niezawiadomienia o miejscach i terminach w/w oględzin z uwzględnieniem terminu określonego w art. 79 § 1 k.p.a., co doprowadziło do uniemożliwienia wypowiedzenia się stronie Skarżącej co do wyników w/w oględzin, a w konsekwencji błędnego uznania, że umieszczenie przedmiotowych urządzeń we wnioskowanych lokalizacjach wpływa na bezpieczeństwo ruchu pieszego;

3) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a. w zw. z art. 9 k.p.a. polegające na oddaleniu skargi zamiast jej uwzględnieniu, mimo że wydano przedmiotową decyzję w sposób sprzeczny z art. 8 k.p.a. i 9 k.p.a., bowiem dotychczas wydawano decyzje zezwalające na umieszczanie w pasie drogowym w/w lodówek właśnie ze względu na istnienie po stronie Skarżącej "szczególnie uzasadnionego przypadku", zaś teraz odmówiono Jej istnienia "szczególnie uzasadnionego przypadku", pomimo niezmienności okoliczności faktycznych niniejszej sprawy, co w ocenie Skarżącej prowadzi do braku zaufania do władzy publicznej z uwagi na zmienność poglądów w decyzjach dotyczących tego samego adresata przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy;

4) art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na zaniechaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odniesienia się w uzasadnieniu wydanego wyroku do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze oraz na uchyleniu się od dokonania oceny konieczności przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia w szczególności: stanu technicznego w/w urządzeń, wpływu w/w urządzeń na czytelność znaków drogowych, szerokości pasa drogowego oraz szerokości samodzielnego ciągu pieszego w przedmiotowych lokalizacjach oraz dotychczasowego wpływu w/w urządzeń na bezpieczeństwo ruchu drogowego, wpływu przeprowadzenia dowodu z oględzin w sposób niepełny, tj. dokonania kontroli jedynie 20 z 64 lokalizacji w/w urządzeń, na przedmiotowe postępowanie.

II. naruszenie prawa materialnego:

- art. 39 ust. 3 u.d.p. - przez niewłaściwe zastosowanie przedmiotowego przepisu i przyjęcie, że nie zachodzi po stronie Skarżącej "szczególnie uzasadniony przypadek", mimo iż przemawiają za powyższym zarówno korzyści rynkowe oraz społeczne (dotychczas przemawiające za istnieniem "szczególnie uzasadnionego przypadku"), jak również brak zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz niepowodowanie niszczeń lub uszkodzeń drogi i jej urządzeń czy zmniejszenia się jej trwałości przez przedmiotowe lodówki.

Argumenty na poparcie powyższych zarzutów zostały przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r. poz. 1842) oraz zarządzenia Przewodniczącej Wydziału II Izby Gospodarczej NSA z dnia 20 kwietnia 2021 r.

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

Istotą sporu prawnego w rozpoznawanej sprawie jest weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia sądu pierwszej instancji dotyczącego oceny decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia (...) utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia (...), w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, z uwagi na to, że uznano, że nie zaistniał "szczególnie uzasadniony przypadek" pozwalający, zgodnie z art. 39 ust. 3 u.d.p., na wydanie zezwolenia na zajęcie pasa dróg publicznych w 64 lokalizacjach na terenie Warszawy, celem umieszczenie na nich lodówek o powierzchni 0,62 m2 każda, od dnia 1 lipca 2016 r. do 31 lipca 2016 r.

Przechodząc do oceny zasadności zarzutów, wskazać należy, że skarga kasacyjna została oparta zarówno na podstawie prawa procesowego, jak i materialnego.

W pierwszej kolejności ustosunkowania się wymagały zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. jako najdalej idące z punktu widzenia konsekwencji procesowych związanych z ewentualnym stwierdzeniem ich zasadności. Przypomnieć należy, że w powołanym przepisie ustawodawca określił niezbędne elementy uzasadnienia, czyli: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania, co do dalszego postępowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych konsekwentnie przyjmuje się, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach: po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r. o sygn. akt II FPS 8/09, publ. ONSAiWSA z 2010 r. nr 3, poz. 39), po drugie, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny.

W rozpoznawanej sprawie nie występuje żadna z wymienionych sytuacji. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w powołanym przepisie. Sąd I instancji zawarł w nim, bowiem opis tego, co działo się w sprawie w postępowaniu administracyjnym oraz przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, wskazując, z jakich przyczyn skarga nie zasługuje na uwzględnienie, co umożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej orzeczenia WSA w kwestionowanym zakresie. Okoliczność natomiast, że autor skargi kasacyjnej nie podziela stanowiska Sądu, czy też jego ocena, iż uzasadnienie wyroku jest niepełne i nieprzekonywujące, nie stanowi skutecznej przesłanki uwzględnienia omawianego zarzutu (por. wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2015 r. sygn. akt II GSK 470/14; dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z poglądem akceptowanym zarówno w judykaturze, jak i w doktrynie wojewódzki sąd administracyjny w uzasadnieniu wyroku wypełniając przesłanki wynikające z art. 141 § 4 p.p.s.a. nie ma obowiązku odnosić się osobno do każdego z zarzutów skargi i do każdego z argumentów na ich poparcie - może je oceniać całościowo. Najistotniejsze jest, aby z wywodów sądu wynikało, dlaczego uznał, iż w sprawie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze. Sytuacja taka ma miejsce w omawianym uzasadnieniu.

Wobec powyższego, zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. przez Sąd I instancji okazał się chybiony.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów należy zauważyć, że inne podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty pozostają ze sobą w ścisłym związku, a zatem uzasadniona jest ich łączna ocena.

Zgodnie z art. 39 ust. 1 u.d.p. zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Powołany przepis jedynie przykładowo wskazuje rodzaje zabronionych w pasie drogowym działań, wymieniając wśród nich m.in. zakaz lokalizowania obiektów budowlanych, urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (pkt 1). Niewątpliwie lodówki na napoje stanowią obiekty niezwiązane z potrzebami zarządzania drogą lub potrzebami ruchu drogowego, a zatem ich umieszczenie w pasie drogowym - co do zasady - objęte jest zakazem wynikającym z treści powołanego przepisu.

Podstawę prawną usytuowania w pasie drogowym tego typu obiektów stanowi art. 39 ust. 3 u.d.p. W wymienionym przepisie ustawodawca sformułował wyjątek od generalnego zakazu ustanowionego w art. 39 ust. 1 u.d.p. dopuszczając, tylko w szczególnie uzasadnionych przypadkach, lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Może to nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydanym w formie decyzji administracyjnej. Innymi słowy ustawodawca dopuścił w drodze wyjątku możliwość lokalizacji w pasie drogowym tego typu obiektów, ale tylko w szczególnie uzasadnionych przypadkach i wyłącznie za zezwoleniem zarządcy drogi. Zasadą jest, więc zakaz pociągający za sobą odmowę zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, zaś zgoda na to zajęcie stanowi odstępstwo od tego zakazu. Dopuszczalność wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego nie może być kształtowana dowolnie, lecz musi mieścić się w granicach przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku", o jakiej mowa w art. 39 ust. 3 u.d.p., której towarzyszy brak przeciwwskazań ze względu na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Jeżeli zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego nie występuje, to spełniona jest jedna z przesłanek udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, jednak nie jest ona wystarczająca w sytuacji, gdy nie zostanie wykazane zaistnienie "szczególnie uzasadnionego przypadku" zajęcia. Inaczej rzecz ujmując brak zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym nie jest samodzielną przesłanką wydania zezwolenia przez zarządcę drogi. Podmiot ubiegający się o zezwolenie nie może, więc oprzeć swojego żądania wyłącznie na nieistnieniu zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym, lecz musi wskazać okoliczności uzasadniające przyjęcie, że zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek".

Podkreślenia wymaga, że użyty w art. 39 ust. 3 u.d.p. termin nie został przez ustawodawcę wyjaśniony, co pozwala przyjąć, że ocena okoliczności uzasadniającej umieszczenie/lokalizację w pasie drogowym określonych obiektów lub urządzeń (niezwiązanych z drogą i jej infrastrukturą) należy do właściwego organu administracji publicznej (zarządcy drogi). Naczelny Sąd Administracyjny w związku z tym stwierdza, że to na wnioskodawcy ciąży obowiązek wykazania, iż zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek" pozwalający na wydanie zezwolenia. Z kolei obowiązkiem organów orzekających jest ustalenie zaistnienia wspomnianej przesłanki i jej ocena w świetle powołanych przepisów ustawy o drogach publicznych, przy uwzględnieniu zasad zawartych w art. 7 i 77 § 1 k.p.a.

W rozpoznawanej sprawie skarżąca nie wykazała by umieszczenie 64 lodówek na napoje było podyktowane takimi względami, które uzasadniałyby stwierdzenie wystąpienia "szczególnie uzasadnionego przypadku". Sąd I instancji słusznie przyjął, że poza wskazaniem na działalność gospodarczą i względy ekonomiczne, skarżąca nie powołuje się na żadne inne okoliczności, które mogłyby wskazywać, że prowadzenie tej działalności akurat w objętych sporem częściach pasa drogowego i umieszczenie tam w tym celu lodówek z napojami stanowi szczególnie uzasadniony przypadek. Podkreślić należy, że takiej okoliczności nie może stanowić tylko to, że wcześniej skarżącej udzielono zezwolenia na zajęcie pasa przez umieszczenie lodówek z napojami, a to z uwagi na czasowy charakter takiego zezwolenia i konieczność badania każdego kolejnego wniosku na ogólnych zasadach przepisów ustawy u.d.p. Także lokalizacja w pasie drogowym innych obiektów nie mogła przesądzać o uwzględnieniu wniosku skarżącej w tej sprawie, z uwagi na indywidualny charakter każdej sprawy z zakresu zezwoleń na zajęcie pasa drogowego. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, dla oceny podjętego rozstrzygnięcia, nie ma istotnego znaczenia podkreślana przez skarżącą Spółkę skardze kasacyjnej kwestia stanu technicznego przedmiotowych lodówek. Jak prawidłowo zauważyły zarówno WSA, jak i organy administracji, pas drogowy ze swej istoty nie służy do prowadzenia działalności handlowej, czy gospodarczej, a tego typu działalność nie jest szczególnie uzasadnionym przypadkiem w rozumieniu art. 39 ust. 3 u.d.p. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w świetle wyżej przywołanych regulacji prawnych ustawy o drogach publicznych i zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, nie narusza prawa stanowisko Sądu I instancji, że argumentacja organu I i II instancji była wystarczająca do wyłączenia możliwości uznania zamierzonego przez skarżącą przedsięwzięcia za "szczególnie uzasadniony przypadek".

Podkreślić trzeba, że istnienie po stronie wnioskodawcy, ubiegającego się o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, obowiązku wskazania organowi okoliczności świadczących o wystąpieniu "szczególnie uzasadnionego przypadku" nie jest równoznaczne z przeniesieniem na niego ciężaru dowodu. Organ nie jest w ten sposób zwolniony z obowiązku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i ustalenia, czy istotnie spełnione zostały przesłanki wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, o których mowa w art. 39 ust. 3 u.d.p. Nie można natomiast oczekiwać, że organ rozpatrujący wniosek o udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego będzie z własnej inicjatywy poszukiwał argumentów przemawiających za tym, że w konkretnej sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek" i należy uchylić, w drodze decyzji, generalny zakaz ustanowiony w art. 39 ust. 1 u.d.p. Z istoty rzeczy wynika, że wnioskodawca dążąc do uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, najlepiej potrafi określić powody, które mogą uzasadniać odstępstwo od wspomnianego zakazu.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że kontrolowane przez Sąd I instancji decyzje zostały wydane w postępowaniu, które zostało przeprowadzone zgodnie ze standardami procedury administracyjnej. Ze zgromadzonego w aktach materiału dowodowego oraz wydanych w tej sprawie decyzji wynika, że zostały wyjaśnione istotne okoliczności sprawy, których wyjaśnienie było konieczne do zastosowania przepisów prawa materialnego. Ponadto z uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonej decyzji jednoznacznie wynika, że Sąd I instancji dokonał prawidłowej oceny zaskarżonej decyzji w zakresie istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych i prawnych. Podnoszone w tym zakresie zarzuty skarżącej kasacyjnie spółki sprowadzają się w istocie rzeczy do prezentowania własnych ocen stanu faktycznego. Nieusprawiedliwione są, zatem wszystkie zarzuty kasacyjne.

Dodatkowo należy podkreślić, iż aprobaty Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zyskał również zarzut podniesiony w pkt 2) petitum skargi kasacyjnej. Zarzut kasacyjny podnoszący naruszenie prawa procesowego może być skuteczne tylko wtedy, gdy nie dość, że wskazuje na naruszenie przepisów postępowania, to jeszcze odnoszą się do wpływu tych naruszeń na rozstrzygnięcie. Sąd II instancji zauważa i podkreśla, że naruszenie przepisów postępowania może być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej, ale tylko wtedy, gdy ma ono istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Tak więc, strona skarżąca kasacyjnie musi wykazać ten wpływ, a przede wszystkim ma obowiązek uzasadnienia stawianych zarzutów. Wynika to wprost z treści art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Wad w tym zakresie Sąd II instancji nie może pominąć ani uznać je za nieistotne, a w rozpoznawanej sprawie te kwestie nie znalazły miejsca w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Dlatego wskazany wyżej zarzut procesowy należało uznać za nietrafny.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.