Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1209/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-02-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6060 Poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 128 ust. 4 pkt 2
journal: Dz.U. 1994 nr 27 poz 96
law: Ustawa z dnia 4 lutego 1994 r. - Prawo geologiczne i górnicze.
article: art. 31 par. 3, art. 76 par. 1 pkt 1, art. 76a, art. 133a par. 3
journal: Dz.U. 2005 nr 8 poz 60
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa - tekst jedn.
article: art. 7, art. 135, art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marzenna Zielińska (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia del. WSA Krystyna Czajecka - Szpringer Protokolant Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 28 stycznia 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skarg kasacyjnych Ministra Środowiska oraz "H. K. P." Spółki z o.o. w Ł. i S. S. z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 31 maja 2010 r. sygn. akt VI SA/Wa 34/10 w sprawie ze skargi Gminy Prószków na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nadpłaty z tytułu administracyjnej kary pieniężnej za wydobywanie kopalin oddala skargi kasacyjne


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 31 maja 2010 r., sygn. akt VI SA/Wa 34/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. w sprawie ze skargi Gminy P. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] października 2009 r., sygn. akt [...] w przedmiocie stwierdzenia nadpłaty z tytułu administracyjnej kary pieniężnej za wydobywanie kopalin uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...] lipca 2009 r.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2002 r. Wojewoda [...] wymierzył spółkom H. K. P. Spółka z o.o. i S. Spółka z o.o. związanym spółką cywilną pod nazwą I.-K. A. M. C. s.c., karę pieniężną w wysokości [...] zł w związku z rażącym naruszeniem koncesji górniczej nr [...] z dnia [...] maja 1999 r. posiadanej przez spółke I.-K.

Minister Środowiska decyzją z dnia [...] marca 2003 r., powyższą decyzję zmienił w ten sposób, że nałożył na I.-K. A. M. C. s.c. dwie kary pieniężne w łącznej kwocie [...] zł (kara w kwocie [...] zł i kara wynosząca [...] zł) i nakazał ich wpłacenie w 60% na rzecz Gminy P. oraz w 40% na rzecz Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej .

W dniu 14 kwietnia 2003 r. spółka I.-K. dokonała wpłat kwoty [...] zł na rzecz Gminy P. i kwoty [...] zł na rzecz Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej.

Wyrokiem z dnia 30 lipca 2004 r., sygn. akt 6 II SA 1683/03 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uchylił decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] marca 2003 r., zaś skarga kasacyjna Ministra Środowiska od tego wyroku została odrzucona postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 maja 2005 r. (sygn. akt II GSK 58/05).

W związku z powyższym, wnioskiem z dnia 17 czerwca 2005 r. I.-K. A. M. C. s.c. wystąpiła do Ministra Środowiska o zwrot uiszczonej kary pieniężnej wraz z odsetkami obliczonymi wg zasad dotyczących odsetek pobieranych od zaległości podatkowych za okres od dnia 14 kwietnia 2004 r. do dnia zapłaty. Wskazała, że podstawę zapłaty kary stanowi tylko decyzja ostateczna, a ta została wyeliminowana z obrotu.

Decyzją z dnia [...] lipca 2005 r. Minister Środowiska uchylił w całości decyzję Wojewody [...] o nałożeniu kary i umorzył postępowanie I instancji wskazując, że zgodnie z art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej niezbędną przesłanką powstania zobowiązania podatkowego powstającego w drodze decyzji jest doręczenie tej decyzji przed upływem 3 lat od końca roku podatkowego, w którym zaistniało zdarzenie będące źródłem obowiązku podatkowego, a w tej sprawie okres trzech lat upłynął.

Kolejną decyzją z dnia [...] października 2005 r. Minister Środowiska stwierdził nadpłatę w kwocie [...] zł wpłaconej na rzecz Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej powiększonej o oprocentowanie w wysokości odsetek za zwłokę pobieranych od zaległości podatkowych. Stwierdzona nadpłata została zwrócona przez Prezesa Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej na konto spółki I.-K. A., ale bez odsetek.

Decyzją z dnia [...] lipca 2009 r., Marszałek Województwa [...] stwierdził nadpłatę w kwocie [...] zł wpłaconej na rzecz Gminy P. i określił obowiązek jej zwrotu w terminie 30 dni od dnia wydania niniejszej decyzji pod rygorem obowiązku zapłaty odsetek za zwłokę pobieranych w wysokości jak od zaległości podatkowych liczonych od dnia 17 czerwca 2005 r. do dnia zwrotu nadpłaty, wskazując jako zobowiązaną do zwrotu wyżej określonej nadpłaty Gminę P.

W uzasadnieniu podniesiono, że Marszałek Województwa działający jako organ koncesyjny o uprawnieniach organu podatkowego nie mógł dokonać zwrotu nadpłaty, ponieważ nie był beneficjentem, nie otrzymał kwoty kary, a więc nie miał czego zwracać. Nigdy nie był uprawniony przepisami Prawa geologicznego i górniczego do otrzymania tej kwoty, a zatem nie jest uprawniony do jej zwrotu. Jednocześnie organ uznał interes prawny Gminy P. w przedmiotowej sprawie wynikający z odpowiedniego zastosowania unormowań art. 72 i następnych Ordynacji podatkowej.

Od powyższej decyzji zostały złożone odwołania przez Gminę P. oraz wnioskodawców.

W decyzji z dnia [...] października 2009 r., Minister Środowiska uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej rozstrzygnięcia zawartego w pkt I i orzekając w tym zakresie co do istoty stwierdził nadpłatę w kwocie [...] zł z tytułu administracyjnej kary pieniężnej wniesionej przez I.-K. A. M. C. s.c., powiększonej o oprocentowanie w wysokości odsetek za zwłokę pobieranych od zaległości podatkowych oraz określił Gminę P. jako zobowiązaną do zwrotu tak określonej nadpłaty.

Organ uznał, że w obowiązującym stanie prawnym brak wyraźnej normy prawnej przesądzającej o tym, z czyich środków należało dokonać zwrotu nadpłaty z tytułu administracyjnej kary pieniężnej, tym samym koncepcja "odpowiedniego" stosowania prawa uzasadniała ocenę, że obowiązek zwrotu obciąża ten podmiot, który otrzymał środki z tytułu wniesienia kary. W ocenie Ministra to właśnie na Gminie P. miał spoczywać obowiązek zwrotu nadpłaty. Przeciwne rozwiązanie, zwłaszcza zakładające, że zwrot nadpłaty miałby nastąpić ze środków Marszałka Województwa [...], nie znajdował najmniejszych podstaw prawnych, gdyż organ ten ani nie nałożył kary, ani też z jej tytułu nie uzyskał żadnych korzyści majątkowych. W zaistniałej sytuacji organ uznał, że postępowanie w przedmiocie obowiązku zwrotu nadpłaty musiało toczyć się z udziałem tego podmiotu, na którego rzecz dokonano wpłaty, co przesądzało o interesie prawnym Gminy P.

Dokonując korekty rozstrzygnięcia organu I instancji w przedmiocie odsetek Minister stwierdził, że nie odpowiadało ono prawu, bowiem Marszałek Województwa [...] nie dostrzegł, iż powołany jako podstawa ustalenia oprocentowania nadpłaty art. 73 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej powiązany jest ściśle z art. 78 § 3 pkt 3 Ordynacji podatkowej. Ten ostatni przepis wiąże natomiast datę powstania oprocentowania ze złożeniem "wniosku o stwierdzenie nadpłaty wraz ze skorygowanym zeznaniem (deklaracją)", zaś w przedmiotowej sprawie wnioskodawca żadnego zeznania (deklaracji) nie składał i nie mógł składać. Nadpłatą jest zapłata nienależnego świadczenia objętego rygorami dotyczącymi zobowiązań podatkowych, powstała w tym przypadku w wyniku orzeczenia sądu administracyjnego uchylającego decyzję w sprawie wymierzenia wspomnianej kary pieniężnej oraz umorzenia postępowania administracyjnego. Prowadzi to do wniosku, że obowiązek zapłaty wspomnianej kary w ogóle nie istniał, a w konsekwencji kara stanowi nadpłatę, która podlega oprocentowaniu przez cały czas jej istnienia, tj. od dnia dokonania wpłaty do czasu faktycznego jej zwrotu (art. 78 § 1 w zw. z art. 78 § 3 pkt 1 Ordynacji podatkowej).

Wojewódzki Sąd Administracyjny, uchylając powyższą decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Marszałka Województwa [...], w pierwszej kolejności wskazał na przedmiot sprawy, którym był zwrot nadpłaty w trybie ustawy Ordynacji podatkowej. Następnie Sąd pierwszej instancji podkreślił, że fakt istnienia nadpłaty nie był kwestionowany przez żadną ze stron. Sporna była natomiast okoliczność, który podmiot (Gmina P. jako beneficjent czy organ koncesyjny) był zobowiązany do zwrotu tej nadpłaty stosownie do obowiązujących przepisów.

Analizując treść art. 128 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. z 1994 r. Nr 27, poz. 96), dalej jako p.g.g., będącego podstawą uchylonych decyzji, Sąd pierwszej instancji uznał, że koncepcja interpretacji tego przepisu dokonana przez organy administracji publicznej w zaskarżonych decyzjach nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem brak wyraźnej normy prawnej przesądzającej o tym, z czyich środków należało dokonać zwrotu nadpłaty z tytułu administracyjnej kary pieniężnej, zatem koncepcja "odpowiedniego" stosowania prawa uzasadniająca ocenę, że obowiązek zwrotu obciąża ten podmiot, który otrzymał środki z tytułu wniesienia kary kłócił się, w ocenie Sądu, przede wszystkim z przyjętą w orzecznictwie administracyjnym i utrwaloną zasadą, że gmina nie jest stroną postępowania w przedmiocie zwrotu nadpłaty, co też wyraźnie zostało zaakceptowane przez Trybunał Konstytucyjny. Nie było też powodu, w ocenie Sądu pierwszej instancji, twierdzić, że w przypadku konieczności zwrotu kary gmina staje się naraz stroną postępowania i nabywa interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. Powyższe w ocenie Sądu pierwszej instancji prowadziło do przekonania, że w rozpoznawanej sprawie odpowiednie stosowanie przepisów o zobowiązaniach podatkowych przez organy koncesyjne musiało polegać na nałożeniu na te organy konieczności zwrotu nienależnie pobranych kar pieniężnych we własnym zakresie. W tym aspekcie sprawy nie miała znaczenia podnoszona przez Ministra Środowiska okoliczność, że zwrot nadpłaty nie mógł nastąpić ze środków organu koncesyjnego (Marszałka Województwa [...]), który "nie nałożył wspomnianej kary, ani też z jej tytułu nie uzyskał żadnych korzyści majątkowych". Sąd stwierdził, że "korzyść" gminy z tytułu wpłaty kary pieniężnej stanowiła w istocie rzeczy rekompensatę za niezgodną z prawem eksploatację złoża, stanowiącego majątek gminy. Z tych względów Sąd pierwszej instancji za niezasadny uznał argument Ministra Środowiska o naruszeniu zasad sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP) poprzez dopuszczenie do sytuacji, w której środki z tytułu wspomnianej kary zawsze zatrzymywałaby Gmina P. W konsekwencji Sąd uznał za zasadny zarzut, że decyzja została skierowana do podmiotu nie będącego stroną, zaś organ orzekający w sprawie naruszył art. 28 k.p.a. oraz art. 128 ust. 4 p.g.g., a tym samym zwrotu nadpłaty powinien dokonać Marszałek Województwa [...] z własnych środków, zaś Gmina P. miała w sprawie tylko interes faktyczny.

Wojewódzki Sądu Administracyjny nie dopatrzył się uzasadnionych podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonych decyzji z przyczyn określonych w art. 156 § 1 pkt 2 i 5 k.p.a., w związku z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., czego domagała się Gmina P. i wnioskodawcy.

Skargą kasacyjną pełnomocnik Ministra Środowiska zaskarżył powyższy wyrok wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Wyrokowi zarzucono naruszenie:

- prawa materialnego, tj. art. 128 ust. 4 p.g.g. w zw. z art. 12 ustawy z dnia 10 lipca 2001 r., o zmianie ustawy – Prawo geologiczne i górnicze, poprzez jego błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.);

- zasady wypowiedzianej w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez oparcie zaskarżonego wyroku o przesłanki nie znajdujące podstaw prawnych;

- naruszenie zasady wypowiedzianej w art. 170 p.p.s.a. poprzez jej niezastosowanie;

- przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy przez uwzględnienie skargi Gminy P. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] października 2009 r., ([...]) w sytuacji, w której istniały podstawy do oddalenia tejże skargi, co oznaczało błędne zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.,

- naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak należytego uzasadnienia zaskarżonego wyroku.

Powyższy wyrok stał się również przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej przez spółkę I.-K. A. M. C. s.c., która zaskarżyła punkt pierwszy jego sentencji, wnosząc o uchylenie orzeczenia w części objętej skargą kasacyjną i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, ewentualnie o uchylenie wyroku w pkt 1 sentencji, rozpoznanie skargi i stwierdzenie nieważności zaskarżonych decyzji organów koncesyjnych oraz o zasądzenie od organu kosztów postępowania kasacyjnego w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Wyrokowi zarzucono naruszenie:

w zakresie przepisów postępowania:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez uchylenie decyzji organów administracji w sytuacji, w której zaszły przyczyny uzasadniające stwierdzenie nieważność tych decyzji, określone w art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. i art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.;

- art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 7 p.p.s.a. poprzez brak zastosowania środków przewidzianych w ustawie o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. niezbędnych w celu końcowego załatwienia sprawy, w sytuacji, w której uzasadnienie wyroku nie zawiera wystarczających wskazań dla organów co do dalszego postępowania, mimo że jest to niezbędne do szybkiego i końcowego jej załatwienia.

w zakresie prawa materialnego:

- art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez jego błędna wykładnię, a następnie niewłaściwe zastosowanie polegające na braku zastosowania i w konsekwencji braku stwierdzenia nieważności decyzji skierowanych do podmiotu nie będącego strona w sprawie.

Korzystając z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną, zarówno I.-K. A. M. C. s.c., jak i Gmina P. taką odpowiedź wniosły w stosunku do skargi kasacyjnej Ministra Środowiska.

Gmina P. ponadto wniosła odpowiedź na skargę kasacyjną spółki I.-K.

Minister Środowiska ustosunkował się natomiast w swojej dopowiedzi do skargi kasacyjnej wskazanej powyżej Spółki.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy zauważyć, że w sprawie niniejszej takie podstawowe elementy zachodzącego stosunku administracyjnoprawnego, jak obowiązek zwrotu kary pieniężnej, a także wysokość kwoty podlegającej zwrotowi, są bezsporne od samego początku. Prawomocnie wcześniej już rozstrzygnięta została kwestia, który organ jest właściwy do orzekania w tym przedmiocie. Sporne natomiast pozostaje to, z czyich środków ma nastąpić zwrot pobranej już kary – co podnosi skarga kasacyjna organu – oraz to, czy zwrot pobranej kary pieniężnej jest czynnością materialno-techniczną, czy też w tym względzie konieczne jest wydanie decyzji – tak skarga kasacyjna uczestnika postępowania sądowoadministracyjnego.

Zarzuty postawione w skargach kasacyjnych są pochodną owych przyjętych za ich podstawę założeń.

Celem pełnej (kompleksowej i rzetelnej) oceny rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawartego w zaskarżonym wyroku konieczne jest jednak szersze spojrzenie na towarzyszący sprawie aspekt prawny.

Przede wszystkim należy zauważyć, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (jak i w swoich stanowiskach podmioty uczestniczące w postępowaniu sądowoadministracyjnym) głównie skupiono się na nowelizacji prawa geologicznego i górniczego dokonanej ustawą z dnia 27 lipca 2001 r. o zmianie ustawy - Prawo geologiczne i górnicze. To na jej przepisie intertemporalnym art. 12 ust. 2 oparł się przede wszystkim Wojewódzki Sąd Administracyjny. Wobec faktu, że wcześniej został rozstrzygnięty spór kompetencyjny z pola widzenia niejako umknęła późniejsza nowelizacja, dokonana ustawą z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w podziale zadań i kompetencji administracji terenowej (Dz. U. Nr 175 poz. 1462 z późn.zm.), zgodnie z którą, na mocy art. 44 ust. 1 i 2 organy samorządowe stały się z dniem 1 stycznia 2006 r. organami właściwymi w miejsce organów rządowych w zakresie unormowanym przez tą ustawę. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniu z dnia 28 stycznia 2008 r. w sprawie II OW 72/07 (LEX nr 471298), jest to akt szczególny, gdyż w tym przypadku ustawodawca zrezygnował z zasady, że nawet do spraw wszczętych a niezakończonych ostateczną decyzją stosuje się przepisy dotychczasowe. Zgodnie więc z wprowadzoną regulacją, wszystko to, co było związane (w zakresie objętym tą ustawą) z działalnością np. wojewody, przeszło niejako automatycznie na odpowiedni organ samorządowy. Jedynym wyjątkiem jest przepis art. 43 ust. 2 tej ustawy, zgodnie z którym: "Koncesje, zezwolenia i inne decyzje wydane w zakresie przekazywanych ustawą zadań i kompetencji zachowują ważność do upływu określonych w nich terminów ważności, chyba że na podstawie odrębnych przepisów wcześniej zostaną zmienione lub utracą ważność". Jest to więc sytuacja zbliżona do sukcesji generalnej, w ramach której nabywane są nie tylko uprawnienia, ale i zobowiązania, choćby miały ujawnić się dopiero w przyszłości.

Drugą kwestią, która nie wydaje się być omówiona w dostatecznym zakresie, to charakter świadczenia określonego w art. 128 p.g.g. Przepis ten nie mówi o opłacie (eksploatacyjnej), ale o karze pieniężnej. Jest to inne świadczenie, określane na innych zasadach niż opłata. W przypadku art. 128 p.g.g. wysokość kary była miarkowana przez organ (od dwukrotnej do dziesięciokrotnej wartości) oraz określana na podstawie wartości wydobytej kopaliny ustalonej według jej ilości i ceny sprzedaży, podczas gdy opłata eksploatacyjna nie podlega miarkowaniu, a ustalana jest na podstawie ilości wydobytej kopaliny i odpowiedniej (ustalonej) stawki, która jest wielokrotnie niższa od ceny. Z chwilą wykreślenia art. 128 i wprowadzenia art. 85a p.g.g. świadczenia związane z wydobyciem zgodnie lub niezgodnie z koncesją były obliczane według tej samej zasady, z tym że w tym drugim przypadku opłata podlega jeszcze osiemdziesięciokrotnemu zwiększeniu. Kara wymierzana na podstawie art. 128 p.g.g. była więc co do swego charakteru świadczeniem zbliżonym do określonej w art. 46 § 4 i art. 47 Kodeksu karnego nawiązki.

Kwestia trzecia. Tą samą nowelizacją, na podstawie której wykreślono art. 128 p.g.g. dokonano też zmiany art. 87 p.g.g. poprzez zastąpienie dotychczasowej treści nowymi postanowieniami. Od 1 stycznia 2002 r. uprawnienia do orzekania w sprawach opłat eksploatacyjnych uzyskali "wierzyciele" czyli – każdy w zakresie swojej części opłaty – gmina i Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej, w miejsce jedynie właściwego do tego czasu organu koncesyjnego. Jednakże, jak słusznie wskazuje Wojewódzki Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 12 ust. 2 tej ustawy nowelizacyjnej: "Do opłat eksploatacyjnych i kar pieniężnych, należnych za okres sprzed wejścia w życie ustawy, oraz ich egzekucji stosuje się przepisy dotychczasowe".

Reasumując powyższe rozważania, należy zatem dojść do wniosku, że postępowanie dotyczące zwrotu kary pieniężnej nie jest tożsame z postępowaniem dotyczącym zwrotu nadpłaty w opłacie eksploatacyjnej. W przypadku tego drugiego postępowania jego przedmiotem jest właściwe zbilansowanie przypadających z mocy samego prawa należności z wierzytelnościami uprawnionych wierzycieli. Natomiast w przypadku kary pieniężnej przedmiotem postępowania jest zwrot tego, co z woli organu koncesyjnego, i w ustalonym według jego uznania wymiarze, zostało świadczone przez podmiot zobowiązany. Jest to zatem postępowanie mające na celu zwrot do majątku strony tego, co w wyniku uznaniowej decyzji organu z tego majątku wyszło. Mamy więc do czynienia ze stosunkiem prawnym o charakterze odszkodowawczym, którego stronami są wyłącznie sprawca szkody i poszkodowany, zaś szkoda powinna być naprawiona przez ten podmiot, który ją wyrządził, a ponieważ jest to odpowiedzialność za własne działanie, to i z w własnego majątku powinna być pokryta.

W tym stanie rzeczy, skoro szkoda powstała w wyniku decyzji organu koncesyjnego, to tym samym organ koncesyjny zobowiązany jest do jej naprawienia, co wskazywałoby na wojewodę [...]. I tak było do 1 stycznia 2006 r. Jednakże wejście z tym dniem w życie art. 44 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w podziale zadań i kompetencji administracji terenowej spowodowało, że zobowiązanym do naprawienia szkody wyrządzonej przez poprzedni organ koncesyjny stał się nowy organ koncesyjny – marszałek województwa. Tak więc, to z jego majątku, jako majątku organu koncesyjnego, szkoda winna być naprawiona.

Należy przy tym zaznaczyć, że w sprawie niniejszej rozważana jest jedynie relacja dwustronna pomiędzy podmiotem ukaranym, a organem koncesyjnym. Rozważanie kwestii, na ile słusznym jest, aby wcześniejsze uchybienia wojewody obciążały obecnie majątek samorządu województwa wychodzi poza zakres przedmiotowy sprawy niniejszej. Organy administracji, jak i sądy administracyjne związane są przepisami prawa i mają obowiązek je stosować. To, na ile, w jaki sposób i przez kogo, obecnemu organowi koncesyjnemu powinno być zrekompensowane jego świadczenie zwrotne z tytułu uchybień poprzedników pozostaje poza zakresem zainteresowania (interesu prawnego) uprawnionego i poza zakresem przedmiotowym sprawy niniejszej. Przyjęta w ustawie regulacja co najwyżej może stanowić przedmiot badania pod kątem zgodności z przywoływanym przez skarżący organ m.in. art. 2 Konstytucji, jednakże nie jest to domena ani sądów administracyjnych, ani organów administracyjnych. Art. 2 Konstytucji nie może też stanowić samoistnej podstawy do uznania, że gmina P. jest stroną niniejszego postępowania.

Z tych względów nie sposób, już co do samej zasady, podzielić stanowiska organu. Również nie można uznać za zasadne postawionych wyrokowi zarzutów.

Organ w zajmowanym stanowisku zupełnie pomija przede wszystkim to, że sprawa dotyczy nie opłaty eksploatacyjnej, ale kary pieniężnej. Dotyczy więc ono dwustronnego stosunku prawnego, jaki zachodzi pomiędzy podmiotem ukaranym, a organem stosującym karę. Dla tego stosunku prawnego istotne jest to czy prawidłowo doszło do ukarania, natomiast zupełnie obojętnym, podobnie jak w przypadku nawiązki, jest to, kto został "beneficjentem" kary. Ten element pozostaje poza stosunkiem zachodzącym pomiędzy organem stosującym sankcję a podmiotem ukaranym. Z tego już więc tylko względu za niezasadne należało uznać wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej oparte na założeniu, że Gmina P. jest (była) stroną postępowania administracyjnego w sprawie niniejszej.

Zarzut obrazy art. 170 p.p.s.a. został oparty na wyrwanych z kontekstu fragmentach uzasadnień orzeczeń wydanych w sprawach II GW 10/08, VI SA/Wa 609/06 i VI SAB/Wa 1/07. Tymczasem, zgodnie z tym przepisem, dla sądów i innych organów – w szczególności gdy orzekają one w innych sprawach – wiążąca jest treść samego rozstrzygnięcia, jednak dla prawidłowego odczytania tejże sentencji należy się kierować treścią uzasadnienia – tak np. NSA w wyroku z dnia 27 października 2009 r. w sprawie II FSK 738/08 (LEX nr 536938). Nie oznacza to jednak, że wiążące dla innych Sądów i organów są również te rozważania, które przy orzekaniu w danej sprawie zostały uczynione niejako na kanwie, czy też "przy okazji". A do takich właśnie rozważań nawiązuje skarżący. Nadmienić przy tym można, że żadne z tych orzeczeń, choć wspomina się w nich o możliwości zwrotu przez Gminę P. otrzymanego przysporzenia, nie mówi o tym, że przyszłe rozstrzygnięcie ma kształtować stosunek prawny pomiędzy występującym w sprawie administracyjnej wnioskodawcą, a tą gminą. Co najwyżej, można doszukać się sugestii, że na skutek pozytywnego dla wnioskodawcy rozstrzygnięcia gmina P., w dalszej niejako konsekwencji, może liczyć się obowiązkiem zwrotu otrzymanego przysporzenia. Jednak stwierdzenia użyte w uzasadnieniach wskazywanych przez organ orzeczeń nie upoważniają do przyjęcia, iż kwestia ta została prejudycjalnie rozstrzygnięta jakimkolwiek prawomocnym orzeczeniem. Zaprezentowane stanowisko jest zatem jedynie własnym sposobem rozumienia wskazanych orzeczeń, ale takiego rozstrzygnięcia, na jakie powołuje się organ, w przedmiotowych orzeczeniach nie ma.

Nie można też podzielić stanowiska organu odnośnie do zarzutu naruszenia art. 128 ust. 4 p.g.g. Organ wychodzi bowiem z założenia, że "Znaczenie zwrotu "odpowiednie stosowanie" (prawa) odbiega od potocznego rozumienia tego określenia. Wbrew pozorom określenie "odpowiednie" nie oznacza "prawidłowego" (poprawnego, należytego, właściwego, pełnego) "stosowania prawa". Literatura i orzecznictwo są zgodne co do tego, że stosowanie prawa do podobnej (niż określona hipotezą "odpowiednio stosowanej" normy prawnej) sytuacji faktycznej nie zawsze będzie oznaczać "dosłowne" (pełne) posłużenie się "odpowiednio stosowaną" normą prawną." O ile bowiem należy zgodzić się ze stwierdzeniem, że "odpowiednie stosowanie" nie zawsze będzie oznaczać "dosłowne" (pełne) posłużenie się "odpowiednio stosowaną" normą prawną, o tyle nie sposób podzielić zawartą w pierwszej części stanowiska sugestię, jakoby już co do samej zasady określenie "odpowiednie" nie oznacza "prawidłowego" (poprawnego, należytego, właściwego, pełnego) "stosowania prawa".

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 lipca 2010 r. w sprawie II FSK 516/09 (LEX nr 610310): "Co do zwrotu normatywnego "stosuje się odpowiednio", to zwrot ten stosowany jest powszechnie w przepisach prawa pozytywnego, które mówią o odpowiednim stosowaniu określonych przepisów prawa do jakiś innych przypadków niż te dla których zostały one ustanowione. W sposób najbardziej precyzyjny i powszechnie akceptowany (zarówno w piśmiennictwie prawniczym jak i orzecznictwie sądowym) znaczenie tego zwrotu opisał J. Nowacki (por. J. Nowacki, "Odpowiednie" stosowanie przepisów prawa, Państwo i Prawo 1964, z. 3, str. 367 - 376). Najogólniej rzecz ujmując odpowiednie stosowanie to stosowanie danego przepisu prawa wprost, ze zmianami lub niestosowanie w ogóle." Podobnie w wyroku z dnia 24 marca 2009 r. w sprawie II GSK 69/09 (LEX nr 531551) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że: "Odpowiednie stosowanie przepisów prawa, jak to wskazał NSA w powołanej uchwale (II GPS 6/08 – przyp.wł.) odwołując się do piśmiennictwa, pozwala na stosowanie ich wprost, na dokonywanie modyfikacji stosownie do wymagań innego zakresu stosowania, jak również na odrzucenie tych przepisów jako nieprzystosowanych do nowego zakresu stosowania. Tak więc, zarówno doktryna jak i orzecznictwo są zgodne co do tego, że zwrot "odpowiednie stosowanie" przepisów prawa oznacza przede wszystkim ich "prawidłowe" (poprawne, należyte, właściwe, pełne) stosowanie wprost do danego stanu faktycznego, na ile oczywiście jest to możliwe, i przy ewentualnie koniecznych modyfikacjach. Jeżeli natomiast nie jest to możliwe, to dane przepisy nie będę mieć zastosowania, więc nie będą stosowane w ogóle.

Gdyby zatem przyjąć sugerowaną przez organ zasadę, że Wbrew pozorom określenie "odpowiednie" nie oznacza "prawidłowego" (poprawnego, należytego, właściwego, pełnego) "stosowania prawa", to tym samym należałoby przyjąć, że "odpowiednie stosowanie" danych przepisów prawa to ich dowolne stosowanie. To z kolei stoi w rażącej sprzeczności z jedną z podstawowych zasad konstytucyjnych, z zasadą praworządności – art. 7 w zw. z art. 2 Konstytucji. Zasada ta jest natomiast realizowana przy takim rozumieniu tego pojęcia jak konsekwentnie zostało to przyjęte w literaturze i orzecznictwie – por. również np. orzeczenia NSA w sprawach I OSK 401/08, II OPS 2/09, II OSK 350/08 – a co zostało przedstawione wyżej.

W tym kontekście nie można podzielić poglądu skarżącego organu, jakoby: Przewidziane w d. art. 128 ust. 4 pkt 2 pr.g.g. określenie "uprawnienia organów podatkowych" w przedmiotowej sprawie nie może być rozumiane jako wyraz jakiegokolwiek obowiązku wspomnianych organów, co jest kolejnym argumentem przemawiającym za tym, że cyt. przepis nie pozwala na obciążenie organu koncesyjnego obowiązkiem zwrotu nadpłaty. W pierwszym rzędzie należy jednak wskazać, że organ zdaje się utożsamiać uprawnienie proceduralne z uprawnieniem materialno-prawnym. Tymczasem są to zupełnie różne instytucje prawne. Uprawnienie materialno-prawne jest pewnym materialnym prawem podmiotowym, które pozwala domagać się od innego podmiotu spełnienia określonego świadczenia. Prawo to może przypadać jednemu lub kilku podmiotom jednocześnie, i to zarówno na zasadach łączności jak i niezależnie. Często może być przeniesione na inny podmiot, przy czym może być przeniesione samo prawo, bez odpowiadającego mu obowiązku. Przykładem tego jest choćby umowa przelewu wynagrodzenia ze zobowiązana wzajemnego, która nie nakłada na nabywcę wierzytelności wykonania za jej zbywcę świadczenia wzajemnego.

Natomiast uprawnienie proceduralne (procesowe), to prawo do występowania w jakimś postępowaniu w określonym charakterze. W tym przypadku dany podmiot występuje w postępowaniu w określonej roli. Przykładem takiego uprawnienia jest art. 31 § 3 (jak również art. 133a § 3 Ordynacji podatkowej) i art. 188 k.p.a., zgodnie z którymi organizacja społeczna i prokurator uczestniczy w postępowaniu administracyjnym na prawach strony. Oznacza to, że mogą oni korzystać ze wszelkich środków, jakie przepisy postępowania administracyjnego przyznają stronom, ale również i to, że podlegają oni wszelkim obowiązkom, jakie są związane z ich rolą procesową. Gdyby jednak przyjąć pogląd skarżącego organu, że chodzi tylko o korzystanie z samych praw procesowych, to – gdyby być konsekwentnym – doszłoby się do pewnego absurdu. Należałoby bowiem przyjąć, że takiego podmiotu nie dotyczyłby np. obowiązek składania środków zaskarżenia w ustawowych terminach lub inne obowiązki związane z prowadzonym postępowaniem, a które nawet mogą spowodować ukaranie grzywną – vide art. 88 i art. 96 k.p.a. W ten sposób podmiot dodatkowo tylko uczestniczący w postępowaniu, a któremu przyznano jedynie per analogiam prawa strony, de facto byłby w pozycji bardziej uprzywilejowanej niż sama strona i miałby więcej od niej praw.

W tym stanie rzeczy art. 128 ust. 4 pkt 2 p.g.g. należy rozumieć w ten sposób, że organy koncesyjne, orzekając o karach z tytułu wydobywania kopalin bez koncesji lub z rażącym naruszeniem jej warunków, stosują odpowiednio przepisy o zobowiązaniach podatkowych, występując w tym postępowaniu w roli organów podatkowych. Uprawnienie, o którym mowa w tym przepisie, to nie jest jedynie zespół uprawnień procesowych organu podatkowego z wyłączeniem nałożonych na te organy obowiązków – jak to zdaje się rozumieć skarżący organ – ale uprawnienie do orzekania w danego rodzaju sprawach na podstawie przepisów o zobowiązaniach podatkowych oraz do stosowania przewidzianych tymi przepisami instytucji i środków prawnych. Instytucji i środków prawnych, które w prawie geologicznym i górniczym bądź nie występują, bądź występują, ale (tylko na potrzeby tego postępowania) zostają zastąpione instytucjami i środkami prawnym przewidzianymi w przepisach o zobowiązaniach podatkowych.

Oczywiście nieuzasadnione jest też powoływanie się przez skarżący organ na art. 405 k.c. Przecież zgodnie z art. 128 ust. 4 pkt 2 p.g.g. odpowiednie zastosowanie w sprawie niniejszej mają przepisy o zobowiązaniach podatkowych, a nie wszelkie inne przepisy prawa, w tym kodeks cywilny, który jest aktem zupełnie innej gałęzi prawa. Z tego względu próba uczynienia tego przepisu de facto podstawą prawną rozstrzygnięcia decyzji administracyjnej (poprzez zastosowanie per analogiam), kształtującego konkretne obowiązki (majątkowe) podmiotu, który zgodnie z przepisami o zobowiązaniach podatkowych w ogóle nie jest stroną, stanowi naruszenie prawa. Zwrócić należy przy tym uwagę, że art. 128 ust. 4 pkt 2 p.g.g. jest przepisem szczególnym, a zatem obowiązuje w tym przypadku zakaz jego rozszerzającej wykładni, a już tym bardziej rozszerzającego stosowania.

Równie nieuzasadnione jest też twierdzenie organu, jakoby zachodził brak przepisów dotyczących zwrotu nienależnych kar. Nienależna kara jest bowiem niczym innym jak podlegającą zwrotowi nadpłatą, a mające odpowiednie zastosowanie przepisy o zobowiązaniach podatkowych szczegółowo regulują zasady i tryb zwrotu nadpłat.

Jako niezasadny należy też uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Co prawda, faktem jest, że w zaskarżonym wyroku nie ma enumeratywnego wyliczenia skonkretyzowanych czynności, jakie powinny być wykonane przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Nie oznacza to jednak, że wyrok nie zawiera wskazań co do dalszego postępowania. Jak to zostało wskazane w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 grudnia 2009 r. w sprawie II FSK 1090/08 (LEX nr 611804): "Należy podkreślić, że wskazania z art. 141 § 4 p.p.s.a. in fine nie mogą kazuistycznie określać co mają robić organy", natomiast wymienione w uzasadnieniu przyczyny uchylenia obu decyzji organów stanowią dostateczne wskazanie co do dalszego postępowania. Gwoli przypomnienia można jedynie zaznaczyć, że gmina P. nie jest stroną niniejszego postępowania, a zatem nowe decyzje nie mogą jej nakazywać zapłaty na rzecz I.-K. A. M. C. s.c. jakichkolwiek należności z tytułu kar naliczonych decyzją Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2002 r., a taki obowiązek ustanawiały obie uchylone decyzje.

Co do zasady można natomiast byłoby podzielić wywody organu w związku z zarzutem obrazy art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez nierozpoznanie wszystkich argumentów zawartych w odpowiedzi na skargę. Skarżący organ jednak nie precyzuje, jakie argumenty zostały jego zdaniem nie rozpoznane. W tym stanie rzeczy niemożliwe było zweryfikowanie zaskarżonego wyroku pod tym kątem i ewentualne uwzględnienie postawionego zarzutu. Fakt, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podzielił argumentacji organu nie może być interpretowany jako nierozpoznanie przedstawionych argumentów.

W konsekwencji również zarzut naruszenia w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz lit. c) p.p.s.a. należało uznać za nieuzasadniony.

Nieuzasadnione okazała się również skarga kasacyjna uczestnika postępowania sądowoadministracyjnego, spółki cywilnej I.-K. A. M. C. Istota stanowiska tego skarżącego sprowadzała się do tezy, że zwrot nadpłaty stanowi jedynie tzw. czynność materialno-techniczną, w związku z czym w ogóle nie należało wydawać jakiejkolwiek w tym zakresie decyzji. Ponadto skarżący wskazał, że gmina P. nie jest stroną niniejszego postępowania, w związku z czym zaskarżone decyzje były skierowane do osoby niebędącej stroną postępowania. Wychodząc z tych przesłanek skarżący zarzucił naruszenie art. 7, art. 135, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 (lit. a i c) i pkt 2 oraz art. 153 p.p.s.a., a także art. 156 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela jednak pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego co do tego, że: "w rozpoznawanej sprawie konieczne było wydanie decyzji administracyjnej stosownie do art. 104 k.p.a. Ponadto mając na względzie fakt, że wysokość odsetek od nienależnie pobranej kary pieniężnej jest uzależniona od prawidłowego ustalenia daty, od której powinny być naliczane, nie można było uznać, iż zwrot kary i odsetek stanowią jedynie czynność materialno-techniczną". Zwrócić bowiem należy uwagę, że przewidziane przez Prawo geologiczne i górnicze kary są wpłacane różnym podmiotom, w różnych częściach, co też może następować również w różnych terminach. Jest to zupełnie inna sytuacja niż w przypadku podatku, który jest wpłacany jednemu organowi podatkowemu, zwykle w jednej kwocie i w jednym czasie. Z tego względu, co do samej zasady, wymaga wyjaśnienia przez organ koncesyjny kiedy, któremu z upoważnionych wierzycieli, jaka kwota została wpłacona. Od tych ustaleń, jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny, zależeć bowiem będzie wysokość odsetek.

Niezależnie od powyższego trzeba zwrócić uwagę, że nie wskazywany przez skarżącego art. 76 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej stanowi, iż: "Nadpłaty wraz z ich oprocentowaniem podlegają zaliczeniu z urzędu na poczet zaległości podatkowych wraz z odsetkami za zwłokę, odsetek za zwłokę określonych w decyzji, o której mowa w art. 53a, oraz bieżących zobowiązań podatkowych, a w razie ich braku podlegają zwrotowi z urzędu, chyba że podatnik złoży wniosek o zaliczenie nadpłaty w całości lub w części na poczet przyszłych zobowiązań podatkowych..." W tym stanie rzeczy organ koncesyjny został zobowiązany do zbadania z urzędu, czy – i ew. w jakiej części – podlegająca zwrotowi opłata nie powinna być zaliczona na poczet należnych (bieżących) opłat eksploatacyjnych. Koniecznym zatem może być wydanie postanowienia co do wysokości zaliczenia (art. 76a Ordynacji podatkowej), a następnie stosownej decyzji ustalającej wartość kwoty zwrotu.

Z powyższych względów nie można podzielić stanowiska skarżącego uczestnika, że zwrot przez organ koncesyjny nadpłaty z tytułu kary za wydobycie kopaliny bez koncesji lub z rażącym naruszeniem jej warunków stanowi jedynie czynność materialno-techniczną. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił stanowiska, że niedopuszczalne było wydanie decyzji w tym przedmiocie, co w konsekwencji powinno było skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonych decyzji w miejsce ich uchylenia.

Również fakt, że decyzje zostały skierowane także do gminy P., która nie była stroną postępowania, nie może być podstawą do stwierdzenia nieważności zaskarżonych decyzji w miejsce ich uchylenia. Oprócz bowiem tego podmiotu stroną w tych postępowaniach niewątpliwie jest (i była) spółka cywilna I.-K. A. M. C., i do której te decyzje również były skierowane. Tak więc, nie można i z tych względów uznać, że niedopuszczalnym jest istnienie tego rodzaju decyzji w obrocie prawnym.

W tym stanie rzeczy, wobec niezasadności przesłanek, które były przyjęte za podstawę zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a., zarzuty te, jako nie podważające zasadności rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, nie mogły zostać uwzględnione.

Brak jest też podstaw do uwzględnienia zarzutów stricte procesowych. Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 7 i art. 135 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił obie decyzje administracyjne niezwłocznie jak to było możliwe, natomiast – jak wywiedziono wyżej – brak jest przesłanek do stwierdzenia ich nieważności. Nieuzasadniony, co do samej zasady, jest również zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. Do naruszenia tego przepisu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny doszłoby bowiem dopiero wówczas, gdyby Sąd ten był związany wskazaniami własnymi lub Naczelnego Sądu Administracyjnego i do tych wskazań się nie zastosował. Taka sytuacja w sprawie niniejszej niewątpliwie nie zachodzi i również nie była wskazana w skardze kasacyjnej.

Natomiast, odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., można by zgodzić się ze skarżącym, iż uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest zbyt lakoniczne w kwestii sposobu dalszego przebiegu postępowania administracyjnego. Nie jest to jednak uchybienie, które miało (mogło mieć) wpływ na wynik sprawy – art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Tym bardziej, że przedstawione w uzasadnieniu wyroku stanowisko pozwala na wyciągnięcie stosownych wniosków. W tym stanie rzeczy, stosując się do dyrektyw zawartych we wskazanych przez skarżącego postanowieniach art. 7 i art. 135 p.p.s.a., niezasadnym byłoby uchylenie zaskarżonego wyroku celem sporządzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny enumeratywnie wyliczonych wskazań i w ten sposób dalsze przedłużanie postępowania. W szczególności, gdy uwzględniając zarówno stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, jak i przedstawione wyżej, organy nie powinny mieć już jakichkolwiek wątpliwości co do sposobu dalszego prowadzenia postępowania.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił obie skargi kasacyjne.