Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 990/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2017-10-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Ewidencja gruntów
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 1066
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jednolity
article: art. 3 par. 2, art. 134 par. 1, art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 3 pkt 2a, art. 30, art. 54, art. 31 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 2 pkt 8, art. 22 ust. 1, art. 20 ust. 2 pkt 1, art. 23 ust. 1-3, art. 24 ust. 2a lit. a
journal: Dz.U. 2016 poz 1629
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder,, Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 października 2017 r. sprawy ze skargi K. D. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie aktualizacji danych ewidencji gruntów i budynków oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r., nr [...] [...], wydaną na podstawie art. 104, art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), zwanej dalej: "k.p.a.", art. 22 ust. 1 i art. 24 ust. 2c ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2016 r., poz. 1629 ze zm.), zwanej dalej: "p.g.k", Prezydent Miasta S. odmówił aktualizacji danych ewidencyjnych dotyczących:

- budynku nr [...] ujawnionego w ewidencji gruntów i budynków na działce nr [...], ujawnionej w księdze wieczystej [...], stanowiącej własność Gminy Miasto S. w wieczystym użytkowaniu I. G. i J. G., w udziale wspólnym 54/100 i A. Ż. w udziale 46/100,

- budynku nr [...] ujawnionego w ewidencji gruntów i budynków na działce nr [...] w obrębie [...], ujawnionej w księdze wieczystej KW [...], stanowiącej współwłasność K. D. w udziale 63/100

i T. D. w udziale 37/100.

W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że postępowanie zostało wszczęte

na wniosek K. D. z dnia 14 października 2016 r., "o dokonanie aktualizacji ewidencji poprzez wskazanie, że działka budowlana położona pod adresem [...] w S. zabudowana jest jednym budynkiem wielorodzinnym, a nie dwoma jednorodzinnymi".

Pismem z dnia 25 listopada 2016 r. organ wezwał wnioskodawcę do wniesienia opłaty skarbowej w wysokości [...] zł za wydanie decyzji w sprawie oraz do dostarczenia:

- właściwej dokumentacji prawnej stanowiącej o jednorodnym stanie prawnym działki

nr [...] i nr [...] oraz dokumentów potwierdzających zmiany udziałów w prawach związanych z nieruchomościami (dokumentem mógł być akt notarialny, wypis z ksiąg wieczystych lokali i gruntowej lub odpis prawomocnego orzeczenia sądu, jeżeli takie zostało wydane),

- wniosku podpisanego przez wszystkie strony, których dotyczy postępowanie

i wskazanie w nim dokumentacji geodezyjnej, zawierającej wykazy zmian danych ewidencyjnych dla przedmiotowych budynków, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

W piśmie z dnia 11 stycznia 2017 r. wnioskodawca podniósł kwestię prawidłowości wezwania do dostarczenia ww. dokumentacji oraz uiszczenia opłaty skarbowej i na podstawie art. 37 k.p.a. wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa, poprzez dokonanie wnioskowanych zmian w ewidencji gruntów i budynków.

Organ pismem z dnia 24 stycznia 2017 r. zawiadomił wnioskodawcę oraz pozostałych współwłaścicieli działki nr [...] i nr [...] w obrębie [...] o wszczęciu postępowania w przedmiotowej sprawie i jednocześnie ponownie zwrócił się

na podstawie art. 50 § 1 i art. 54 § 1 k.p.a. z prośbą o przedłożenie dokumentacji,

o której mowa w piśmie z dnia 25 listopada 2016 r. oraz o nadesłanie dowodu zapłaty kwoty [...]zł za wydanie decyzji w sprawie.

Wydział Urbanistyki i Administracji Budowlanej, w odpowiedzi na prośbę organu, przekazał kopie dokumentów dotyczących ww. budynków, tj. decyzji

o pozwoleniu na budowę z dnia [...] r., decyzji z dnia [...] r. zmieniającej pozwolenie na budowę, projektu technicznego zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej (załącznik do decyzji z dnia

[...] r.) oraz decyzji o pozwoleniu na użytkowanie lokalu mieszkalnego wydanej odrębnie dla lokalu nr [...], dla lokalu nr [...] budynku przy ul. [...] oraz wydanej odrębnie dla lokalu nr [...] i dla lokalu nr [...] budynku przy ul. [...] nr [...] w S., projektu budowlanego – inwentaryzacji, będącego załącznikiem do decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, strony tytułowej, spisu treści, opisu technicznego, fotografii, mapy sytuacyjnej, rzutu piwnic, rzutu parteru, rzutu piętra, rzutu poddasza, rzutu dachu, przekroju A-A, przekroju B-B, elewacji szt. 2.

W oparciu o analizę ww. dokumentacji organ stwierdził, iż decyzją

z dnia [...] r. udzielono pozwolenia na budowę budynków jednorodzinnych o dwóch mieszkaniach w układzie bliźniaczym m.in. na nieruchomościach położonych przy ul. [...] i [...] . Wskazał, że zgodnie z załącznikiem graficznym do projektu technicznego dla zespołu budynków mieszkalnych, jednorodzinnych w zabudowie szeregowej zlokalizowanych w S., ul. [...], przedmiotowe budynki zostały oznaczone nr [...], (nr [...] odpowiadający obecnemu przy ul. [...] i nr [...] odpowiadający obecnemu przy ul. [...]). W legendzie dla tych budynków wpisano, że są to segmenty budynków dwurodzinnych. Rysunek przedstawia dwa odrębne budynki. Rzuty kondygnacji oraz rysunek elewacji frontowej ujawniają, że budynki posiadają wspólną klatkę schodową.

Ponadto organ ustalił, że zgodnie z decyzjami z dnia [...] r. i z dnia

[...] r. udzielono współużytkownikom wieczystym działki nr [...] pozwolenia na użytkowanie lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku dwurodzinnym

w zabudowie bliźniaczej. Natomiast wieczystym użytkownikom działki nr [...] udzielono pozwolenia na użytkowanie lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku jednorodzinnym o dwóch lokalach mieszkalnych w zabudowie bliźniaczej (decyzja

z dnia [...] r.). Organ uznał, że z powyższego wynika, że przedmiotowa dokumentacja jest niespójna.

Ponadto przeprowadzono postępowanie wyjaśniające w Biurze Geodety Miasta i w Miejskim Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w S. (dalej w skrócie: "MODGiK w S."), z którego wynika, że w ramach prac geodezyjnych zarejestrowanych w ww. Ośrodku nr KERG [...] - inwentaryzacja urządzeń podziemnych i budynków, zostały pomierzone m.in. budynki przy ul. [...] i [...]. W sprawozdaniu technicznym geodeta wykonujący pomiar stwierdził zgodność usytuowania budynków z projektem, co potwierdził na odwrocie szkicu z inwentaryzacji powykonawczej budynków mieszkalnych z dnia [...] r.

Organ pierwszej instancji wskazał, że przy wydawaniu decyzji wziął pod uwagę, iż działka nr [...] stanowi użytkowanie wieczyste osób fizycznych innych niż działka nr [...], która stanowi współwłasność osób fizycznych. Działki te posiadają także różne księgi wieczyste, w związku z czym ich stany prawne nie są jednorodne.

Ponadto organ stwierdził, że przedmiotowy wniosek dotyczy połączenia

ww. budynków w jeden budynek, jednakże wnioskodawca nie wskazał dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego,

z której wynikałaby wnioskowana zamiana (art. 24 ust. 2 b pkt 1 lit. h p.g.k.)

Końcowo organ uznał, że z uwagi na fakt ujawnienia dwóch budynków na dwóch działkach i różnych stanów prawnych tych nieruchomości, nie ma możliwości połączenia przedmiotowych budynków bez dokonania ujednolicenia stanów prawnych tych nieruchomości i przedłożenia właściwej dokumentacji prawnej.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł K. D., który zarzucił tej decyzji naruszenie:

- art. 6 k.p.a., poprzez wydanie decyzji bez podstawy prawnej i sprzecznej z art. 3

pkt 2a ustawy Prawo budowlane,

- art. 7 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego,

- § 45 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków i art. 24 ust. 2a p.g.k., poprzez niezastąpienie w ewidencji błędnych danych, niezgodnych ze stanem faktycznym.

Ponadto domagał się, na podstawie art. 24 ust. 2 p.g.k., dokonania korekty błędnych danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków zgodnie z wnioskiem.

Decyzją z dnia [...] r., nr [...] wydaną

na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 24 ust. 2c oraz art. 7b ust. 2 pkt 2 w zw.

z art. 6a ust. 1 pkt 2 lit. b i art. 7d pkt 1 lit. a p.g.k., § 45 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2016 r., poz. 1034 ze zm.), zwanego dalej: "rozporządzeniem w sprawie ewidencji gruntów i budynków", Z. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w S. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] r.

Mając na uwadze art. 46 § 1 Kodeksu cywilnego i ustalenia stanu prawnego przedmiotowych działek oraz dokumentacji, na podstawie której budynki zostały ujawnione w ewidencji gruntów i budynków jako budynki jednorodzinne, organ odwoławczy uznał, że nie jest możliwe ujawnienie w ewidencji, zgodnie z wnioskiem strony, jednego budynku wielorodzinnego, podzielając stanowisko organu pierwszej instancji w tym zakresie. Organ odwoławczy podkreślił ponownie, że przedmiotowe budynki zostały wzniesione na odrębnych nieruchomościach o różnym stanie prawnym – inni właściciele i inna forma władania przedmiotowych działek. Dodał, że jeden z budynków stanowi odrębną od gruntu nieruchomość, natomiast drugi stanowi część składową nieruchomości gruntowej. Organ stwierdził, że wnioskowane połączenie byłoby ingerencją w wyznaczone w aktach notarialnych udziały we współwłasności w drodze działań organu ewidencyjnego, co jest niedopuszczalne.

Organ drugiej instancji zaznaczył, że organ prowadzący ewidencję gruntów

i budynków, nie może we własnym zakresie dokonywać ustaleń i zmian, które dotyczą danych zawartych w prawomocnych orzeczeniach sądowych, aktach notarialnych, ostatecznych decyzjach administracyjnych oraz opracowaniach geodezyjnych i kartograficznych przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Wyjaśnił, że wynika to z istoty ewidencji gruntów i budynków, która mając charakter techniczno-deklaratoryjny, rejestruje jedynie stany prawne wynikające m.in. z wyżej wymienionych dokumentów.

Ponadto organ odwoławczy podniósł, że przy dokonaniu zmian, których żąda strona, niezbędna jest stosowna umowa między wszystkimi właścicielami, a jednym

z jej elementów powinno być ustalenie udziałów poszczególnych właścicieli we wspólnej własności. Wskazał, że taką umowę może zastąpić również orzeczenie sądu. Niemniej jednak w aktualnie prowadzonym postępowaniu już sama różnica praw rzeczowych do nieruchomości, na których posadowione są przedmiotowe budynki – prawo użytkowania wieczystego i prawo własności oraz odmienny charakter nieruchomości budynkowych, wykluczają możliwość połączenia tych budynków w jeden budynek wielorodzinny.

Ustosunkowując się do zarzutu odwołania o naruszeniu art. 6 oraz art. 7 k.p.a., organ odwoławczy stwierdził, że organ pierwszej instancji dokonał analizy dokumentacji znajdującej się w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym oraz dokumentacji architektoniczno-budowlanej będącej w posiadaniu Prezydenta Miasta S., przywołując stosowne przepisy dotyczące odmowy aktualizacji ewidencji gruntów i budynków. W związku z tym, organ odwoławczy uznał zarzut naruszenia ww. przepisów za bezzasadny. Wobec zarzutu naruszenia w sprawie art. 3 pkt 2a ustawy Prawo budowlane, organ odwoławczy wskazał, że zdaniem strony działki nr [...] i nr [...] zabudowane są jednym budynkiem wielorodzinnym, a nie dwoma budynkami jednorodzinnymi. Organ stwierdził, że zgodnie z ww. przepisem (który zaczął obowiązywać od lipca 2003 r.), aby można było uznać budynek za jednorodzinny musi on stanowić konstrukcyjnie samodzielną całość i mieć wydzielone nie więcej niż dwa lokale mieszkalne.

Organ odwoławczy zgodził się ze stroną, że w myśl obecnie obowiązującej definicji budynku jednorodzinnego, budynki takie, jak usytuowany na działkach nr [...] i [...], winny być ujawnione jako jeden budynek wielorodzinny. Należy jednak pamiętać, że pozwolenie na budowę budynków na działkach nr [...] i nr [...] było wydane w 1997 r. i zezwalało na budowę budynków jednorodzinnych o dwóch mieszkaniach w układzie bliźniaczym z wbudowanymi garażami. Organ wskazał definicję zabudowy jednorodzinnej z § 3 ust. 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki ich usytuowanie. Stwierdził, że z powyższego wynika, iż pozwolenie budowę zostało wydane na podstawie ówcześnie obowiązujących przepisów. Podniósł, że ww. przepisie nie ma mowy o tym, że budynek musi stanowić "samodzielnie konstrukcyjną całość".

Organ drugiej instancji ponadto podał, iż kolejnym dokumentem wydanym przez organ architektoniczno-budowlany potwierdzającym, że mamy do czynienia

z budynkami jednorodzinnymi są pozwolenia na użytkowanie obiektów budowlanych

na działkach nr [...] i nr [...] z 2001 i 2002 r. Zauważył, że pozwolenia te były wydane przed wprowadzeniem art. 3 ust 2a ustawy Prawo budowlane, na które powołuje się K. D.. Organ stwierdził, że trudno zgodzić się z zarzutem wydania decyzji sprzecznej z ww. przepisem ustawy Prawo budowlane, gdyż kompetencje do dokonania wszelkiego rodzaju zmian wynikających z przepisów Prawa budowlanego posiadają organy administracji architektoniczno-budowanej, a nie organy administracji geodezyjnej i kartograficznej.

W związku z zarzutem naruszenia § 45 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków i art. 24 ust. 2a p.g.k., organ odwoławczy stwierdził, że po przeprowadzeniu analizy dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy nie dopatrzył się błędu w ujawnieniu w ewidencji gruntów i budynków budynku na działce nr [...]

i budynku na działce nr [...], jako budynków jednorodzinnych. Wskazał, że dane te zostały ujawnione zgodnie z dokumentacją dostępną dla organu ewidencyjnego. Stwierdził, że ujawnienie danych innych niż wynikających z decyzji i aktów notarialnych byłoby naruszeniem istoty ewidencji – czyli jej charakteru rejestracyjnego. Podniósł ponadto, że strony postępowania nie przedłożyły dokumentacji, z której wynikałyby wnioskowane zmiany.

Mając na uwadze powyższe ustalenia, organ drugiej instancji stwierdził,

że Prezydent Miasta S. nie miał możliwości wprowadzenia żądanych zmian danych ewidencyjnych zgodnie z wnioskiem strony z dnia 14 października 2016 r. Wyjaśnił, że bez uprzedniego dokonania ujednolicenia i związanego z tym uporządkowania stanów prawnych działek nr [...] i nr [...] oraz przedłożenia właściwej dokumentacji prawnej, nie ma możliwości połączenia przedmiotowych budynków jednorodzinnych w jeden wielorodzinny.

K. D. wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie ze skargą na decyzję Z. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w S. z dnia [...] r., wnosząc o jej uchylenie w całości i wydanie postanowienia zobowiązującego organ pierwszej instancji do dokonania wnioskowanej przez Skarżącego korekty w ewidencji. Wniósł także o dopuszczenie dowodu w postaci opinii technicznej autorstwa inż. D. R., stwierdzającej rodzaj zabudowy przy ul. [...] w S. jako wielorodzinnej.

Kwestionowanej decyzji Skarżący zarzucił naruszenie:

- art. 7 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego i pominięcie istotnych dla sprawy dowodów w postaci dokumentu "Projekt budowalny inwentaryzacja" autorstwa mgr inż. L. W., będącego w posiadaniu Prezydenta Miasta S.,

- § 45 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków i art. 24 ust. 2a p.g.k., poprzez niezastąpienie w ewidencji błędnych danych niezgodnych ze stanem faktycznym.

W uzasadnieniu skargi, Skarżący podniósł, że zgodnie z postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia 23 września 2016 r. oraz uzasadnieniem wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie

z dnia 9 marca 2017 r., sygn. akt I SA/Sz 1189/16, na podstawie § 45 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, wystąpił do organu z wnioskiem o skorygowanie błędnych danych znajdujących się w ewidencji gruntów i budynków. Wyjaśnił, że błąd polega na wpisaniu do ewidencji budynku wielorodzinnego położonego przy ul. [...] (w S.), jako dwóch osobnych budynków jednorodzinnych, zamiast jednego, co uważa za niezgodne ze stanem faktycznym oraz posiadanymi przez organ dokumentami w postaci projektu budynku.

Według Skarżącego, ustalenia organu odwoławczego dotyczące własności działek, na których położony jest budynek przy ul. [...] w S., nie są całkowicie poprawne. Podniósł, iż słusznie zauważył organ, że obecnie stan prawny działek jest różny – działka położona pod adresem ul. [...] stanowi własność Gminy S. będącą w użytkowaniu wieczystym, a działka położona pod adresem ul. [...] stanowi współwłasność Skarżącego. Wskazał, że rzeczywiście budynek wzniesiony został na dwóch działkach gruntowych zgodnie z udzielonym przez organ pozwoleniem na budowę. Zauważył, że w czasie budowy właścicielem obu działek była Gmina S., a dopiero później użytkowanie wieczyste działki położonej przy ul. [...] zostało przekształcone w prawo własności. Stwierdził, iż argument organu, że jeden budynek został wpisany do ewidencji jako dwa z powodu innego stanu prawnego działek, jest nietrafny. Skarżący argumentował, że w chwili dokonania wpisu do ewidencji stan prawny działek był taki sam i nie mógł być powodem do fikcyjnego podzielenia jednego budynku na dwa.

Jak podniósł Skarżący, podstawowym dokumentem do inwentaryzacji, na podstawie którego budynek przy ul. [...] został zarejestrowany w MODGiK w S., były plany budynku zawarte w dokumencie "Projekt budowlany inwentaryzacja" autorstwa mgr inż. L. W.. Zdaniem Skarżącego, z planów tych jednoznacznie wynika, że przy ul. [...] położony jest jeden budynek, a nie dwa. Podniósł, że na te plany powoływał się we wnioskach do organu pierwszej instancji i do organu drugiej instancji o usunięcie błędów w ewidencji.

Według Skarżącego, z ustaleń organu odwoławczego wynika, że budynek został błędnie wpisany do ewidencji jako dwa budynki, podczas dokonania inwentaryzacji przez MODGiK w S., który najwyraźniej błędnie odczytał projekt budynku.

Skarżący uważa, że organ odwoławczy nie zbadał stanu faktycznego sprawy naruszając w ten sposób art. 7 k.p.a. Stwierdził, iż miało to kluczowe znaczenie, ponieważ już pobieżne oględziny budynku nie pozostawiają wątpliwości, że jest to jeden budynek, a nie dwa osobne. Argumentował, iż ani organ pierwszej, ani drugiej instancji w ogóle nie zbadały stanu faktycznego i można wręcz przyjąć, że wnioski Skarżącego o skorygowanie ewidencji ze względu na jej niezgodność ze stanem faktycznym, w ogóle nie zostały rozpatrzone. Podniósł, że organ odwoławczy nie odniósł się też do planów budynku.

Zdaniem Skarżącego, zamiast zweryfikowania zgodności ewidencji budynków

ze stanem faktycznym i planami budynku, organ ograniczył się do dywagacji na temat stosunków własnościowych działek, co nie było przedmiotem skargi i nie może być podstawą odmowy dokonania korekty ewidencji.

Według Skarżącego, brak jest jakiejkolwiek podstawy prawnej do twierdzenia, że budynek musi być zbudowany na jednej działce, a jeżeli jest zbudowany na kilku działkach, to stanowi dwa osobne budynki. Uważa, że to czy budynek jest jednym budynkiem, czy też dwoma jest wyłącznie kwestią techniczną i wynika z cech konstrukcyjnych budynku, a nie z własności działek. Podniósł, że zgodnie

z art. 3 pkt 2a ustawy Prawo budowlane, klasyfikacja budynku zależy od ilości lokali mieszkalnych w budynku i absolutnie nie jest uzależniona od liczby działek, na których budynek został wzniesiony. Stwierdził, że konstrukcyjna samodzielność budynku jest natomiast wyłącznie kwestią techniczną wynikającą z cech fizycznych budynku, a nie stanu prawnego działek.

Za nieuzasadnione Skarżący uważa, twierdzenie organu, że połączenie budynków byłoby ingerencją w wyznaczone w aktach notarialnych udziały

we współwłasności. Wyjaśnił, że nie wnosił o jakiekolwiek zmiany dotyczące stosunków własnościowych, lecz skorygowanie błędnej ewidencji.

Odnosząc się do odpowiedzi organu drugiej instancji na zarzuty odwołania, Skarżący stwierdził, że zarówno organ pierwszej jak i drugiej instancji nie zbadały stanu faktycznego sprawy, a decyzje oparły na dokumentach, które właśnie ze stanem faktycznym nie są zgodne, z czego wynika konieczność ich skorygowania. Stwierdził, że organ odwoławczy zbadał dokumentację w sposób wybiórczy, ignorując zupełnie projekt budynku, z którego jednoznacznie wynika, że przy ul. [...] znajduje się jeden budynek, a nie dwa.

Podniósł, że klasyfikacja budynku na jedno- i wielorodzinne wynika z przepisów aktualnego prawa i nie jest cechą konstrukcyjną budynku. Uważa, że podstawowym błędem było wprowadzenie przez organ do ewidencji zbędnej informacji o aktualnej klasyfikacji budynku jako jednorodzinnego. W oparciu o § 10 rozporządzenia w sprawie ewidencji i budynków, Skarżący podał, jakie dane przedmiotowa ewidencja powinna wyłącznie zawierać i wywiódł, że informacja o klasyfikacji rodzaju zabudowy jako wynikająca z aktualnych przepisów prawa nie zalicza się do tych danych. Argumentował, że w ewidencji powinna się znajdować jedynie informacja o ilości mieszkań w budynku, co jest daną opisującą budynek, a nie klasyfikacją prawną.

Skarżący uważa, że nawet gdyby przyjąć argumentację organu odwoławczego, że zgodnie z obowiązującymi w 1997 r. przepisami dopuszczalne było, aby pojedynczy budynek wprowadzić do ewidencji jako dwa osobne ze względu na ówczesny brak samodzielności konstrukcyjnej w definicji budynku, to nawet wówczas brak było do tego jakichkolwiek podstaw. Według Skarżącego, zgodnie z nowelizacją ustawy Prawo budowlane organ miał obowiązek zaktualizowania ewidencji z urzędu, ponieważ zmiana klasyfikacji budynku wynikała wyłącznie ze zmiany przepisów prawa (art. 24 ust. 2a p.g.k.).

Skarżący uważa, że organ odwoławczy nie mógł się dopatrzyć w ewidencji błędnych danych niezgodnych ze stanem faktycznym, ponieważ w ogóle nie badał stanu faktycznego sprawy, co sam potwierdził. Skarżący wskazał na art. 7 k.p.a.

i wywiódł, że stan faktyczny to stan zgodny z faktami, w przypadku budynku można go stwierdzić jedynie na podstawie oględzin budynku. Uważa, że nie jest możliwe zbadanie stanu faktycznego na podstawie dokumentów, których zgodność ze stanem faktycznym jest kwestionowana i ma być zweryfikowana, poprzez ich porównanie właśnie ze stanem faktycznym.

Do skargi K. D. załączył opinię techniczną, która ma potwierdzać, iż budynki usytuowane przy ul. [...] w S. nie są konstrukcyjnie samodzielne i w związku z tym powinny zostać uznane za jeden budynek wielorodzinny.

Z. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego

i Kartograficznego w S. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

Przystępując do rozpoznania skargi, na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 – j.t. ze zm.), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów, wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 – j.t. ze zm.) - dalej: "p.p.s.a.", sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Dokonana według kryterium zgodności z prawem sądowa kontrola zaskarżonej decyzji wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, a podniesione w niej zarzuty okazały się nietrafne.

Skarżący domagał się wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków wywodząc, że ujawniona w niej klasyfikacja budynków usytuowanych przy ul. [...] w S. nie odpowiada stanowi faktycznemu. W ewidencji ujawniono dwa budynki jednorodzinne, podczas, gdy zgodnie ze stanem faktycznym stanowią one jeden budynek wielorodzinny. Przesądza o tym, w ocenie Skarżącego, w szczególności fakt, iż budynki nie są samodzielne konstrukcyjne w rozumieniu art. 3 pkt 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 – j.t. ze zm.). Zdaniem Skarżącego skoro zdefiniowano pojęcie budynku jednorodzinnego, to zmiana w ewidencji gruntów i budynków w zakresie prawidłowej kwalifikacji opisanych wyżej budynków powinna nastąpić z urzędu.

W pierwszej kolejności należy zatem wyjaśnić czym jest i czemu służy ewidencja gruntów i budynków. Ustawową definicję ewidencji gruntów i budynków (katastru nieruchomości) zawiera art. 2 pkt 8 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Pod pojęciem tym rozumie się system informacyjny zapewniający gromadzenie, aktualizację oraz udostępnianie, w sposób jednolity dla kraju, informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych podmiotach władających lub gospodarujących tymi gruntami, budynkami lub lokalami.

Zgodnie z art. 20 ust. 1 ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące:

1) gruntów - ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas bonitacyjnych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty;

2) budynków - ich położenia, przeznaczenia, funkcji użytkowych i ogólnych danych technicznych;

3) lokali - ich położenia, funkcji użytkowych oraz powierzchni użytkowej.

Dopełnieniem tej regulacji są przepisy Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, które w § 10 i następnych szczegółowo opisują jakie dane opisuje ewidencja.

Dalej wyjaśnienia wymaga z jakich źródeł pochodzą informacje zamieszczane w ewidencji, jaki ma ona charakter, a w związku z tym – jakie są kompetencje organu prowadzącego ewidencję.

Stosownie do art. 22 ust. 1 p.g.k. ewidencję gruntów i budynków oraz gleboznawczą klasyfikację gruntów prowadzą starostowie. Na podstawie art. 22 ust. 2 tej ustawy podmioty, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1, zgłaszają właściwemu staroście zmiany danych objętych ewidencją gruntów i budynków, w terminie 30 dni, licząc od dnia powstania tych zmian. Obowiązek ten nie dotyczy zmian danych objętych ewidencją gruntów i budynków, wynikających z aktów normatywnych, prawomocnych orzeczeń sądowych, decyzji administracyjnych, aktów notarialnych, materiałów zasobu, wpisów w innych rejestrach publicznych oraz dokumentacji architektoniczno-budowlanej przechowywanej przez organy administracji architektoniczno-budowlanej. Te ostatnie dokumenty, które stanowią podstawę do dokonania wpisu do ewidencji, bądź zmiany danych już w ewidencji widniejących, na podstawie art. 23 ust. 1-3 p.g.k. mają obowiązek przekazać staroście sądy, notariusze i organy administracji publicznej.

W katalogu dokumentów wymienionych w art. 23 ust. 3 lit. i i j ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, stanowiących podstawę do dokonania wpisu w ewidencji gruntów i budynków znajdują się również ostateczne decyzje o pozwoleniu na budowę i pozwoleniu na użytkowanie.

Zgodnie natomiast z § 12 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków prawa osób i jednostek organizacyjnych, o których mowa w § 10 ust. 1 pkt 2 oraz w § 11 ust. 1 pkt 1 i 2, do gruntów, budynków i lokali uwidacznia się w ewidencji na podstawie:

1) wpisów dokonanych w księgach wieczystych;

2) prawomocnych orzeczeń sądowych;

3) umów zawartych w formie aktów notarialnych, dotyczących ustanowienia lub przeniesienia praw rzeczowych do nieruchomości, z wyłączeniem umów dotyczących użytkowania wieczystego gruntów i własności lokali;

4) ostatecznych decyzji administracyjnych;

5) dyspozycji zawartych w aktach normatywnych;

6) umów dzierżawy, o których mowa w § 11 ust. 1 pkt 2.

Wprowadzone do ewidencji gruntów i budynków informacje podlegają aktualizacji z urzędu, jeżeli zmiany tych informacji wynikają z:

a) przepisów prawa,

b) dokumentów, o których mowa w art. 23 ust. 1-4,

c) materiałów zasobu,

d) wykrycia błędnych informacji;

lub na wniosek podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1, lub władających gruntami na zasadach samoistnego posiadania, o czym stanowi art. 24 ust. 2a p.g.k.

Zgodnie z art. 24 ust. 2b tej ustawy aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje:

1) w drodze czynności materialno-technicznej na podstawie:

a) przepisów prawa,

b) wpisów w księgach wieczystych,

c) prawomocnych orzeczeń sądu, a w przypadkach dotyczących europejskiego poświadczenia spadkowego - orzeczeń sądu,

d) ostatecznych decyzji administracyjnych,

e) aktów notarialnych,

ea) aktów poświadczenia dziedziczenia oraz europejskich poświadczeń spadkowych,

f) zgłoszeń budowy budynku, zawiadomień o zakończeniu budowy budynku oraz zgłoszeń rozbiórki budynku, o których mowa odpowiednio w art. 30, art. 54 oraz art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, oraz zgłoszeń dotyczących zmiany sposobu użytkowania budynku lub jego części, o których mowa w art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, do których właściwy organ nie wniósł sprzeciwu,

g) wpisów w innych rejestrach publicznych,

h) wniosku zainteresowanego podmiotu ewidencyjnego i wskazanej w tym wniosku dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, jeżeli wnioskowana zmiana obejmuje informacje gromadzone w ewidencji gruntów i budynków dotyczące nieruchomości znajdujących się w wyłącznym władaniu wnioskodawcy albo wnioskodawców;

2) w drodze decyzji administracyjnej - w pozostałych przypadkach.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym za utrwalone należy uznać stanowisko, że zapisy w ewidencji dotyczące uprawnień do gruntu mają charakter pochodny w stosunku do informacji wynikających ze źródeł wskazanych w § 12 ust. 1 rozporządzenia oraz że w postępowaniu dotyczącym wprowadzenia zmian w ewidencji źródeł tych nie można interpretować w sposób dowolny. Organ ewidencyjny może wpisać do ewidencji gruntów i budynków tylko takie prawo do nieruchomości, które jednoznacznie, w sposób niewątpliwy wynika z dokumentów wskazanych w rozporządzeniu, nie może zaś takiego prawa ani ustanowić, ani wyinterpretować z przesłanek pośrednich (por. wyrok NSA z dnia 19 marca 2003 r. sygn. akt II SA 1018/02). Powyższe związane jest z tym, że ewidencja gruntów ma charakter techniczno-deklaratoryjny, a nie konstytutywny. Nie kształtuje więc nowego stanu prawnego nieruchomości, a jedynie potwierdza stan zaistniały wcześniej (rejestruje zmiany dokonane w innych postępowaniach). Dlatego dokonanie zmian wpisów w ewidencji gruntów i budynków ma charakter wtórny do dotyczących danej nieruchomości zmian natury prawnej i faktycznej, a organ ewidencyjny na podstawie wszystkich zgromadzonych w sprawie dowodów, w tym oświadczeń stron, powinien ocenić zasadność wprowadzenia tych zmian (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 28 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Wr 197/17).

W realiach niniejszej sprawy wpis do ewidencji gruntów i budynków dotyczący klasyfikacji budynków usytuowanych przy ul. [...] w S. został dokonany w oparciu o kolejno wydawane decyzje o pozwoleniu na budowę i pozwoleniu na użytkowanie budynków, które nie zostały wyeliminowane z obrotu prawnego oraz dokumentacji geodezyjnej sporządzonej w wyniku inwentaryzacji zarejestrowanej w Miejskim Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej. Podkreślenia przy tym wymaga, że w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, przepis art. 3 pkt 2a, który do ustawy Prawo budowlane wprowadził definicję budynku jednorodzinnego jeszcze nie obowiązywał, a jak słusznie zauważył organ odwoławczy ówcześnie regulujące kwestie związane z warunkami technicznymi budynków rozporządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa nie przewidywało konieczności spełnienia przez budynek jednorodzinny warunku samodzielności konstrukcyjnej.

W tej sytuacji nie sposób wywodzić, że wpis do ewidencji gruntów i budynków dokonany w oparciu o wskazane przez organy dokumenty jest obarczony wadą, bowiem w dacie jego dokonania obowiązujące przepisy prawa oraz wydane na ich podstawie decyzje administracyjne pozwalały na sklasyfikowanie spornych budynków jako dwóch budynków jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej.

W tej sytuacji zmiana we wpisie w sposób oczekiwany przez Skarżącego mogłaby nastąpić tylko w okolicznościach, o których mowa w art. 24 ust. 2a p.g.k. W ocenie Sądu nie zachodzi żadna z wymienionych w treści tego przepisu przesłanek do dokonania aktualizacji. Skarżący nie przedłożył organowi dokumentów, o których mowa w art. 23 ust. 1-4 p.g.k. Jak już wyżej wyjaśniono, materiał zasobu geodezyjno – kartograficznego, w szczególności operat geodezyjny wskazany przez organ odwoławczy dawał podstawę do dokonania kwestionowanej klasyfikacji budynku. Nie wykryto również błędnych danych.

Wbrew artykułowanemu na etapie postępowania administracyjnego przed organami obu instancji oraz w skardze poglądowi Skarżącego, konieczność wprowadzenia zmian nie wynika również z przepisów prawa. Fakt, iż do ustawy Prawo budowlane wprowadzono definicję budynku jednorodzinnego, której nie spełniają budynki przy ul. [...] w S., nie nakłada na organy automatycznego obowiązku wprowadzenia zmian w ewidencji. W ocenie Sądu art. 24 ust. 2a lit a p.g.k. należy interpretować w taki sposób, że dokonanie aktualizacji ewidencji z urzędu jest możliwe tylko wówczas, gdy przepisy prawa nakładają na organ prowadzący taki obowiązek. Nie stanowi natomiast, zdaniem Sądu podstawy aktualizacji ewidencji zmiana przepisów polegająca na doprecyzowaniu pojęć ustawowych. W takiej sytuacji, jak w realiach rozpoznawanej sprawy prowadziłoby to bowiem do konieczności prowadzenia przez organ ewidencyjny ustaleń faktycznych, co – jak już wyżej wskazano, nie jest możliwe ze względu na charakter ewidencji i kompetencje starosty w tym zakresie, określne w art. 22 i nast. p.g.k.

Nie zasługiwał zatem na uwzględnienie podnoszony przez Skarżącego zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. wyrażającego się w niewyjaśnieniu stanu faktycznego i pominięciu istotnych dla sprawy okoliczności, bowiem organ prowadzący ewidencję nie posiada uprawnień ani do prowadzenia postępowania dowodowego w sposób wskazany przez Skarżącego, ani do takiej interpretacji dokumentacji geodezyjnej, stanowiącej podstawę wpisu do ewidencji gruntów i budynków, jak wywodzi Skarżący.

Nie naruszono również § 45 ust. 1 rozporządzenia w sprawie gruntów i budynków w sposób wskazywany przez Skarżącego. Jak wynika z treści tego przepisu aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych w celu:

1) zastąpienia danych niezgodnych ze stanem faktycznym, stanem prawnym lub obowiązującymi standardami technicznymi odpowiednimi danymi zgodnymi ze stanem faktycznym lub prawnym oraz obowiązującymi standardami technicznymi;

2) ujawnienia nowych danych ewidencyjnych;

3) wyeliminowania danych błędnych.

Oznacza to, że wniosek o dokonanie aktualizacji powinien zostać poparty dokumentami, z których wynikać będzie potrzeba wprowadzenia zmian, w celu doprowadzenia wpisu do zgodności ze stanem faktycznym. Nie jest jednak rolą organu prowadzącego ewidencję prowadzenie postępowania dowodowego i wytwarzanie takiej dokumentacji na wniosek podmiotu domagającego się aktualizacji danych.

Zasadnie więc organ odmówił aktualizacji danych w ewidencji w sposób wskazany przez Skarżącego, skoro jego wniosek nie został poparty żadnymi dokumentami wskazującymi na konieczność dokonania zmiany wpisu.

Końcowo wskazać należy, że – wbrew wywodom Skarżącego sugerowana zmiana prowadziłaby do zmiany stosunków własnościowych, bowiem aktualni współwłaściciele budynków jednorodzinnych wchodzących w skład nieruchomości, na skutek uznania, że stanowią one jeden budynek wielorodzinny staliby się współwłaścicielami całego budynku, co z kolei generowałoby konieczności ustalenia na nowo ich udziałów. Takie zmiany nie mogą być dokonywane na poziomie wpisu do ewidencji, ale w innych postępowaniach, których wyniki mogą stanowić podstawę do dokonania aktualizacji.

W tym stanie rzeczy, nie stwierdzając, że zaskarżona decyzja narusza prawo w sposób wskazywany w skardze, Sąd orzekł o jej oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a.