Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SAB/Ol 11/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2019-04-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3, art. 6 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1330
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 - tekst jedn.
article: art. 61
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Dnia 25 kwietnia 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Ewa Osipuk Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Matczak(spr.) sędzia WSA Adam Matuszak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 kwietnia 2019 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi W. C. na bezczynność Prezesa Wojskowego Sądu Garnizonowego w udostępnieniu informacji publicznej oddala skargę.


UZASADNIENIE

1. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że ppłk W - sędzia Wojskowego Sądu Garnizonowego w O (dalej: skarżący), na wezwanie Prezesa Wojskowego Sądu Garnizonowego w O (dalej: WSG w O) dotyczące złożenia meldunku o stanie posiadanego umundurowania zgodnego ze wzorem obowiązującym od 1 stycznia 2019r., pismem z dnia "[...]"r. złożył meldunek "o braku zapotrzebowania według stanu posiadania". Jednocześnie wystąpił do Prezesa WSG w O o udzielenie, w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej (dalej u.d.i.p.), odpowiedzi na pytanie czy pisma w sprawie stanu umundurowania zostały skierowano do wszystkich oficerów WSG w O (wymienionych z imienia i nazwiska) oraz o udzielonych przez nich odpowiedziach. Prezes WSG w O w odpowiedzi, pismem z "[...]"r.., poinformował, że żądane informacje dotyczące umundurowania sędziów WSG w O nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p.. Wyjaśnił, że nie istnieje również inna podstawa do udzielania podwładnemu takiej informacji w odniesieniu do przełożonych oraz innego sędziego.

Kolejnym pismem z "[...]"r. skarżący ponowił wniosek o udzielenie informacji, wnosząc nadto o wgląd do dokumentów znajdujących się w kancelarii kierownika sekretariatu o sygnaturze "[...]" ze wskazaniem, że zgłoszone żądanie oparte jest na przepisach obowiązującego prawa. W odpowiedzi na uzupełniony wniosek, Prezes WSG w O pismem z "[...]"r., znak: "[...]" podtrzymał stanowisko wyrażone w tym zakresie wyjaśniając, iż żądane informacje co do umundurowania sędziów nie stanowią informacji publicznej. W zakresie wniosku o wgląd do dokumentów, wezwał stronę o sprecyzowanie, z jakimi konkretnie dokumentami chce się zapoznać, gdyż teczka oznaczona wskazaną sygnaturą zawiera dużą liczbę różnych dokumentów, z których jedynie niewielka część dotyczy umundurowania. W odpowiedzi skarżący podał, że chodzi mu o tożsame pisma skierowane do podległych oficerów WSG w O dotyczące braków umundurowania oraz ich odpowiedzi w tej materii. Podniósł, że w sferze jego zainteresowania jest również pismo skierowane do Prezesa WSG w O wraz z odpowiedzią. Odnosząc się do ww. żądań Prezes WSG w O pismem z "[...]"r, znak: "[...]" podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie wyjaśniając, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej.

2. W dniu "[...]"r. ppłk. W wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, za pośrednictwem organu, na bezczynność Prezesa WSG w O w udostępnieniu informacji publicznej zgodnie z wnioskiem.

W uzasadnieniu skargi wyjaśnił, że pismem z "[...]" r. został zobligowany do złożenia meldunku o stanie posiadanego umundurowania galowego i wyjściowego według nowych wzorów. Meldunek złożył w zakreślonym terminie. Jednocześnie zwrócił się o informację czy tożsame pisma zostały skierowane do pozostałych oficerów WSG w O oraz jaki jest ich stan posiadania umundurowania. Podał, że oficerowie corocznie ze środków budżetu państwa otrzymują tzw. mundurówkę, tj. środki finansowe na pokrycie ewentualnych niedoborów w sortach mundurowych. W związku z tym był zainteresowany jakie ewentualne braki mają pozostali oficerowie z kadry WSG w O. Skarżący kwestionuje stanowisko organu, zgodnie z którym wskazane wyżej informacje nie mogą być zaliczone do kategorii informacji publicznej. Jak podkreślił jego pytanie dotyczyło funkcjonariuszy publicznych.

3. W odpowiedzi na skargę Prezes WSG w O wnosił o jej oddalenie w całości. Podał, że zakres żądanej informacji nie mieści się w zakresie przedmiotowym ustawy z 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (tj. Dz.U. z 2018r., poz. 1330 ze zm.), wobec czego organ nie udzielając żądanych informacji nie pozostaje w bezczynności. Wyjaśniono, że dla stanu faktycznego tej sprawy ma znaczenie treść pism Szefa Logistyki "[...]" Wojskowego Oddziału Gospodarczego z "[...]"r., Nr "[...]" wraz z załącznikiem (pismo Szefa Inspektoratu Wsparcia Sił Zbrojnych Kancelaria Nr "[...]", Nr "[...]" z dnia "[...]"r.) oraz z "[...]"r., Nr "[...]" wraz z załącznikiem (pismo Zastępcy Szefa Inspektoratu Wsparcia Sił Zbrojnych Nr "[...]" z "[...]"r.) w zakresie wskazań i przypomnienia co do wyposażenia żołnierzy w nowe wzory umundurowania galowego i wyjściowego, które zostały przedłożone sędziom WSG w O. Na tej podstawie, w wykonaniu tychże wskazań, Prezes WSG w O zwrócił się do skarżącego o złożenie wyjaśnień, co w efekcie skutkowało skierowaniem przez niego wniosku o udostępnienie informacji publicznej objętych skargą. Stronę poinformowano, że żądane informacje dotyczące umundurowania sędziów WSG w O nie stanowią informacji publicznej. Podano także, iż nie istnieje inna podstawa do udzielania podwładnemu tego rodzaju informacji w odniesieniu do przełożonych oraz innego sędziego.

Organ wyjaśnił, że analizując stan prawny sprawy uwzględnił postanowienia Konstytucji oraz ustawy o dostępie do informacji publicznej co do zakresu uprawnień związany z możliwością ubiegania się o udostępnienie informacji publicznej. Poza sporem pozostaje okoliczność, iż Prezes WSG w O jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). W sprawie spełniony jest wprawdzie zakres podmiotowy stosowania u.d.i.p. ale nie został spełniony jej zakres przedmiotowy, gdyż żądany zakres informacji nie zawiera treści, którym można by przypisać walor informacji publicznej. Pojęcie informacji publicznej określono w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p., gdzie informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacją publiczną jest również treść dokumentów (wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej zobowiązane do udostępniania informacji), które mają walor informacji publicznej, przy czym należy tu odróżnić dokumenty urzędowe od dokumentów prywatnych. Przymiot informacji publicznej posiadają wszelkiego rodzaju dokumenty urzędowe organu (będące dowodem tego, co w nich urzędowo stwierdzono, zaświadczono bądź podano), wytworzone w ramach realizacji powierzonych mu zadań. W ocenie organu, mając to na uwadze, żadna z przesłanek przedmiotowych u.d.i.p. nie została spełniona. Podkreślono, że stosownie do art. 10a pkt 2 ustawy z 21 sierpnia 1997r. Prawo o ustroju sądów wojskowych (Dz.U. z 2018r., poz. 1921 t.j.) organem w wojskowych sądach garnizonowych jest prezes sądu, zaś w myśl art. 11 § 1 tej ustawy prezes wojskowego sądu garnizonowego kieruje działalnością sądu oraz jest przełożonym sędziów i pozostałego składu osobowego sądu. Wynika z tego, że w zakresie swojej działalności prezes wojskowego sądu garnizonowego jest nie tylko organem, ale pełni również funkcję przełożonego wobec sędziów, co oznacza, że istnieje sfera działalności prezesa wojskowego sądu garnizonowego niezwiązana z funkcją publiczną, ale wyłącznie ze sferą organizacyjno-porządkową, w tym jako przełożonego sędziów. Mając to na uwadze, zakres żądanych informacji dotyczących obowiązku sędziego sądu wojskowego posiadania umundurowania zgodnego z obowiązującym w tym zakresie prawem nie stanowi informacji o "sprawach publicznych". Wskazanie o obowiązku posiadania umundurowania nie stanowi polecenia służbowego, a jest de facto przekazaniem treści o obowiązku posiadania umundurowania zgodnego z prawem (wobec zmiany regulacji w tym zakresie) i tym samym dotyczy spraw o charakterze porządkowym, organizacyjnym. Waloru informacji publicznej nie mają też odpowiedzi sędziów udzielone w tym zakresie. Nie są to wiadomości wytworzone lub odnoszone do władz publicznych, a także wytworzone lub odnoszone do innych podmiotów sprawujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. W konsekwencji stwierdzono, że wystąpienie do sędziów oraz ich odpowiedzi, których udostępnienia żądał skarżący, nie dotyczą sprawy publicznej, mają jedynie charakter korespondencji wewnętrznej dotyczącej wzajemnych relacji w zakresie podległości służbowej, co zwalniało organ od podjęcia czynności w trybie u.d.i.p. Treść wystąpienia Prezesa WSG w O do sędziów przypominającego o obowiązku zadbania o prawidłowy stan umundurowania nie stanowi informacji publicznej lecz jest jednym z "narzędzi" wyższego przełożonego w służbie w zakresie spraw osobowych.

Nadto podkreślono, że nawet przyjęcie, iż przypomnienie o powinności zadbania przez sędziów o umundurowanie zgodne z obowiązującymi przepisami, stanowi rodzaj polecenia służbowego skierowanego do nich, to przepisy u.d.i.p. nie dotyczą spraw osobowych wynikających z pragmatyki służbowej. Nie stanowi zatem informacji publicznej zarówno przypomnienie wyższego przełożonego o obowiązku w zakresie umundurowania, jak i odpowiedź poszczególnych sędziów sądu wojskowego co do zrealizowania powinności w służbie posiadania kompletnego umundurowania. Treść polecenia służbowego nie stanowi informacji publicznej o zasadach funkcjonowania podmiotu obowiązanego do jej udostępnienia stosownie do art. 6 ust. l pkt 3 u.d.i.p., jak też treść określonego wystąpienia w zakresie stosunku służbowego (tak np. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 23.05.2007r., II SA/Wa 875/06, WSA w Krakowie w wyroku z 5.09.2012r., II SAB/Kr 84/12, WSA w Lublinie w wyroku z dnia 9.11.2017r., II SAB/Lu 118/17, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5.03.2013r., I OSK 2888/12). Zainteresowanie skarżącego nie dotyczy jawności działalności organu, a jedynie konkretnych wniosków skierowanych indywidualnie do poszczególnych sędziów oraz udzielone przez nich odpowiedzi. Żądanie ujawnienia takich informacji dotyczy sfery stosunku służby sędziów i nie jest tożsame z żądaniem niespersonifikowanej informacji o zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej podmiocie, zasadach jego funkcjonowania, danych publicznych lub majątku publicznym, zgodnie z art. 6 ust. l pkt 2-5 u.d.i.p.. Tym samym uzasadnioną jest konkluzja, że celem skarżącego jest uzyskanie wiadomości o podmiotach indywidualny - w osobach poszczególnych sędziów WSG w O - a nie sfera działalności organu władzy publicznej. Fakt, że określone osoby (sędziowie) pełnią funkcję publiczną nie oznacza, że ujawnieniu w trybie dostępu do informacji publicznej podlega cała sfera ich życia zawodowego, w tym informacje w zakresie przestrzegania przepisów dotyczących umundurowania oraz ich odpowiedzi co do uczynienia zadość powinności posiadania umundurowania zgodnego z właściwymi przepisami. Charakteru informacji publicznej nie mają wnioski w sprawach indywidualnych dotyczące poszczególnych sędziów. Techniczne szczegóły stosunków służbowych, w tym zasady prawidłowej organizacji w zakresie służby (umundurowanie) pomiędzy Prezesem WSG w O jako przełożonym sędziów i sędziami tego sądu oraz wzajemne relacje w zakresie podległości służbowej mają charakter wewnętrzny i nie stanowią istotnej dla ogółu obywateli informacji publicznej.

Odnośnie do zajętego w sprawie stanowiska w zakresie wglądu do dokumentów obejmujących wystąpienie do innych sędziów przez wyższego przełożonego w służbie, to jest ono konsekwencją uznania, że żądany zakres informacji nie stanowi informacji publicznej i nie dotyczy wiedzy o sprawach publicznych. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. treść wymienionych w nim dokumentów urzędowych musi dotyczyć danych publicznych, a takiego charakteru nie można przypisać żądanym dokumentom. Podniesiono, że przy kwalifikacji danej informacji jako informacji publicznej nie wystarczy kierować się jedynie tym, kto wytworzył daną informację i jaką ma formę, czy postać. Istotne jest bowiem przede wszystkim to, co dana informacja zawiera, a więc, czy dotyczy sprawy publicznej. W tej sprawie brak było podstaw by uznać, że żądane przez skarżącego informacje stanowiły informację publiczną. Poza tym nie każdy przejaw działalności organu administracji publicznej i nie każdy wytworzony przez ten organ dokument zawiera informację publiczną, która podlega udostępnieniu w oparciu o przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Żądane informacje nie stanowią danych publicznych, w tym treści i postaci dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 6 ust. l pkt 4 lit a - d i ust. 2 u.d.i.p. i tym samym nie mogły zostać uznane za informację publiczną podlegającą udostępnieniu w trybie ustawy. W świetle tego organ uznał, że skoro żądania informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ww. ustawy, to wystarczającym jest poinformowanie strony, iż żądana informacja nie stanowi informacji publicznej - a takiej informacji w rozpoznawanej sprawie organ udzielił.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Wniesiona skarga nie jest zasadna.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2018r., poz. 2107, ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przy czym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawa prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018r. poz. 1302, z późn. zm) dalej: p.p.s.a. Kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty administracyjne lub czynności z zakresu administracji publicznej, enumeratywnie wymienione w art. 3 § 2 p.p.s.a., jak również stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 tej ustawy stronie przysługuje skarga na bezczynność organu administracji w sprawach, w których mogą być wydawane decyzje i postanowienia (art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a.), w których mogą być wydawane akty lub podejmowane czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 tej ustawy), a także mogą być wydawane pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego w indywidualnych sprawach (art. 3 § 2 pkt 4a p.p.s.a.).

Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie - ale mimo zaistnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub nie podjął stosownych czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu nie ma znaczenia okoliczność z jakich powodów określona decyzja, postanowienie lub inny akt nie zostały dokonane, a w szczególności czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu.

Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni - art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (tj. Dz.U. z 2018r., poz. 1330,) dalej: u.d.i.p., za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2. Stosownie do art. 13 ust. 2 jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku.

Nadto zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji.

Na ograniczenia w zakresie udzielenia informacji publicznej wskazuje art. 5 u.d.i.p. Stosownie do tej regulacji prawnej organ może ograniczyć dostęp do żądanych informacji publicznych np. ze względu na prywatność osoby fizycznej lub z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych.

Nie stanowi natomiast odmowy udzielenia informacji publicznej wskazanie, że się jej nie posiada. Jednak o tym fakcie organ winien powiadomić wnioskodawcę pisemnie, wskazując - jeśli posiada taką wiedzę, gdzie zainteresowany żądane informacje może uzyskać. Organ nie ma natomiast obowiązku wydawania w takim przypadku decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA w Warszawie z 27.09.2002r., sygn. II SAB 289/02, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej CBOSA). W sytuacji zaś, gdy wnioskodawca żąda udzielenia informacji, które nie są informacjami publicznymi, lub takich informacji publicznych, w stosunku do których tryb dostępu odbywa się na odrębnych zasadach, organ nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz zawiadamia jedynie wnoszącego, że żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym przedmiotową ustawą (por. wyrok NSA OZ w Lublinie z 20.06.2002r., sygn. II SA/Lu 507/02 CBOSA).

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi jest bezczynność Prezesa WSG w O w sprawie udzielenia informacji dotyczącej pism skierowanych przez organ do podległych oficerów WSG w O w zakresie zgodności ich umundurowania z obowiązującymi przepisami oraz udzielanych przez nich odpowiedzi. Wniosek obejmował także ewentualne pismo skierowane do Prezesa WSG w O w tej materii przez jego przełożonych oraz ewentualną odpowiedź Prezesa. Na gruncie niniejszej sprawy uznano, że wnioskowane informacje nie mają charakteru informacji publicznych i w związku z tym, pismem z "[...]"r. powiadomiono skarżącego, że żądane przez niego informacje nie stanowią informacji publicznej.

Mając na względzie przedstawiony stan prawny i faktyczny tej sprawy wskazać pozostaje, że ustawa o dostępie do informacji publicznej reguluje zarówno jej zakres podmiotowy jak i przedmiotowy, a nadto procedurę oraz tryb udostępniania informacji publicznej. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej, podmioty reprezentujące Skarb Państwa, organy samorządu terytorialnego. Podmioty obowiązane do udostępnienia informacji publicznej określone w art. 4 tej ustawy stanowią szeroki krąg podmiotów (nieograniczający się jedynie do organów administracji publicznej), wykonujących zadania publiczne i w ramach tych zadań wytwarzających informację publiczną, bądź będących w posiadaniu takiej informacji, pozyskanej przy wykonywaniu zadań publicznych. Prezes WSG w O jest organem administracji publicznej, o czym stanowi przepis art. 10a pkt. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. prawo o ustroju sądów wojskowych (tj. Dz.U. 2018r. poz. 1921) dalej: p.u.s.w., zgodnie z którym organami sądów wojskowych są: w wojskowych sądach garnizonowych - prezes sądu. Zgodnie zaś z art. 2 p.u.s.w. do sądów wojskowych oraz żołnierzy pełniących służbę w tych sądach mają zastosowanie przepisy dotyczące jednostek wojskowych i żołnierzy w czynnej służbie wojskowej, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Oznacza to, że Prezes WSG jest na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, organem objętym obowiązkami wynikającymi z tej ustawy, a więc zobowiązanym do podejmowania na jej podstawie prawem określonych działań w zakresie udostępnienia informacji publicznej. Z kolei pojęcie informacji publicznej zdefiniowane zostało w art. 1 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych. Jego doprecyzowanie znajduje się w art. 6 ust. 1 tej ustawy, który w formie katalogu otwartego wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze publicznym. Na podstawie tych przepisów, (uwzględniając konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji publicznej zawartą w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP) w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że informacją publiczną jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych lub gospodarujących mieniem publicznym, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 30.10.2002r., sygn. akt II SA 1956/02; z dnia 16.03.2009r., sygn. akt I OSK 1277/08; z dnia 21.07.2011r., sygn. akt I OSK 678/11, dostępne CBOSA).

Resumując poza sporem pozostaje w tej sprawie, że Prezes WSG w O jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.), dlatego spełniony jest zakres podmiotowy u.d.i.p. Kluczową kwestią dla rozstrzygnięcia o prawidłowości rozpoznania wniosku strony jest natomiast właściwe zakwalifikowanie żądanych przez stronę danych, tj. określenie czy stanowią one informację publiczną.

O zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu ustawy decyduje kryterium rzeczowe, a więc treść i charakter informacji. Przepis art. 1 u.d.i.p. zawiera dwa określenia, których zarówno sama ustawa, jak i inne akty prawne nie definiują: "sprawy publiczne" i "informacja publiczna". Wobec zbieżności obu pojęć dochodzi właściwie do tłumaczenia ich znaczenia metodą idem per idem, trudno zatem wyznaczyć - tylko w oparciu o ten przepis - granice zbioru sformułowania informacja publiczna. Zakres pojęcia "informacja publiczna" dookreślony jest w art. 6 u.d.i.p.. Przepis ten zawiera ponad 30 pozycji, a posłużenie się przez ustawodawcę wyrazem "w szczególności" świadczy o tym, że ten i tak obszerny katalog nie jest zamknięty. Jego podstawową funkcją jest wskazanie najbardziej typowych kategorii informacji publicznych. Katalog ten interpretowany musi być przy tym nie tylko jako niezbędna konkretyzacja postanowień art. 1 ust. 1 u.d.i.p., ale także w kontekście realizacji uprawnień wynikających z art. 61 Konstytucji RP.

Zbiór desygnatów pojęcia informacji publicznej jest zatem niedookreślony, co traktować należy jako zamierzone działanie prawodawcy, zmierzające do ustalenia reguł pozwalających na elastyczną interpretację tego pojęcia zapewniająca względnie szeroki i skuteczny dostęp do informacji o sferze publicznej. Jednocześnie sposób określenia podstawowych kategorii informacji publicznych pozwala na ustalenie pewnych generalnych prawidłowości co do sposobu ustalania granic tego pojęcia. Zakres danych jakie uznane mogą być za mieszczące się w kategorii "informacji publicznej" nie może być bowiem nieograniczony. Wręcz przeciwnie zasada racjonalnego prawodawcy wymaga by możliwe było względnie precyzyjne ustalenie znaczenia tego pojęcia, a co za tym idzie również obszaru danych które objęte mogą być regulacją u.d.i.p. Analiza treści art. 6 u.d.i.p. wskazuje na to, że przedmiotem wniosku może być jedynie informacja o zaistniałych faktach, a także o niektórych zamierzeniach organu odnoszących się do projektowania konkretnych aktów normatywnych. Za informację publiczną uznaje się zatem m.in. treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, lecz wykonującego zadania publiczne. Są nią zarówno dokumenty bezpośrednio przez podmioty te wytworzone, jak i te, których używają one przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od nich. Wnioskiem o udostępnienie informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej może być objęte pytanie o określony stan istniejący na dzień udzielania odpowiedzi, skierowane do podmiotu zobowiązanego według tej ustawy (vide: wyrok WSA w Gdańsku z dnia 17.09.2014r., sygn. II SAB/Gd 97/14, CBOSA).

Zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie ustabilizowany jest jednak pogląd, że zasięg przedmiotowy ustawy o dostąpienie do informacji publicznej nie jest nieograniczony i doznawać musi pewnych ograniczeń. Jak wskazuje P. Szustkiewicz "nie każde działanie organu władzy publicznej będzie przedmiotem informacji publicznej lecz tylko takie, które zawiera w sobie dodatkowy element w postaci "sprawy publicznej". Definicja podmiotowo-przedmiotowa odwołuje się zarówno do art. 61 Konstytucji RP jak i do art. 1 ust 1. u.d.i.p. Wynika z niej, że aby ustalić, czy dana informacja stanowi "informację publiczną" konieczne jest dwuetapowe postępowanie. Najpierw należy zbadać, czy wniosek o udostępnienie informacji został skierowany do podmiotu zdefiniowanego w art. 61 Konstytucji RP, następnie ustalić czy żądana informacja dotyczy spraw o charakterze publicznym. (P. Szustkiewicz, Definicja informacji publicznej w orzecznictwie Naczelnego Sadu Administracyjnego [w:] Przegląd Prawa Publicznego nr. 10/2016 s. 55). Przywoływany autor wskazuje nadto, że nie każda informacja wytworzona przez władze publiczne staje się niejako automatycznie informacją publiczną. Informacją publiczna jest tylko taka informacja, która dotyczy spraw o charakterze publicznym, związanych z wykonywaniem zadań z zakresu funkcjonowania państwa. W oparciu o to stanowisko powstało bogate orzecznictwo sądów administracyjnych dotyczące ograniczeń w zakresie udostępniania w trybie u.d.i.p. "dokumentu wewnętrznego". Dokument wewnętrzny nie podlega bowiem udostępnieniu w trybie u.d.i.p., nie dlatego, że zawiera informacje objęte klauzulą tajemnicy ustawowo chronionej lecz z powodu zawierania danych, które mają charakter roboczy, koncepcyjny, wytworzony tylko na potrzeby danego podmiotu.

Jak wskazywał Naczelny Sąd Administracyjny, formułując swoistą definicję "dokumentu wewnętrznego", w wyroku z 4.04.2019r. (sygn. I OSK 1709/17, CBOSA) "dokumentem wewnętrznym" jest "dokument, który nie jest skierowany do podmiotów zewnętrznych. Dokument taki może służyć wymianie informacji między pracownikami danego podmiotu, może określać zasady ich działania w określonych sytuacjach, może też być fragmentem przygotowań do powstania aktu będącego formą działalności danego podmiotu". Dokument wewnętrzny charakteryzuje się, zatem dwoma, łącznie występującymi elementami: po pierwsze, jest dokumentem urzędowym, a więc posiada cechy takiego dokumentu zdefiniowane w art. 6 ust. 2 u.d.i.p., po drugie, jest wytworzony tylko na potrzeby działalności podmiotu, który go wytworzył i nie przedstawia jego stanowiska na zewnątrz. Nadto jak zauważa się w doktrynie dokument wewnętrzny został wytworzony "w zakresie działania danego podmiotu i wyraża opinię w sprawach szczegółowych, poglądy przedstawione w toku narad albo dyskusji, a także porady udzielane w ramach konsultacji" (E. Jarzęcka-Siwik, Dostęp do informacji publicznej, Kontrola Państwowa, 2002, nr 1, s. 29). Podobne stanowisko zajął NSA w wyroku z 17.03.2017r. (sygn. I OSK 1416/15 CBOSA), gdzie podkreślono, że zgodnie z art. 6 ust. 2 u.d.i.p., "dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy". Wymóg skierowania dokumentu do innego podmiotu lub złożenia do akt sprawy wskazuje, że dokumentem urzędowym w rozumieniu u.d.i.p. jest dokument stanowiący oświadczenie wiedzy oraz skierowany na zewnątrz, co m.in. odróżnia go od "dokumentu wewnętrznego", tj. takiego, który nie jest skierowany do podmiotów zewnętrznych. Dokumenty wewnętrzne służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk, mogą określać zasady działania w określonych sytuacjach, mogą też być fragmentem przygotowań do powstania aktu będącego formą działalności danego podmiotu (zob. wyrok NSA z dnia 18.08.2010r., sygn. I OSK 851/10; wyrok NSA z 7.10.2015r., sygn. I OSK 1883/14; wyrok TK z dnia 13.11.2013r., P 25/12, OTK-A 2013, Nr 8, poz. 122 CBOSA). To wypracowane stanowisko sądów administracyjnych poparte zostało w literaturze, gdzie wyjaśnia się, iż dokumentem wewnętrznym jest dokument, który nie jest skierowany do podmiotów zewnętrznych. Dokument taki może służyć wymianie informacji między pracownikami danego podmiotu, może określać zasady ich działania w określonych sytuacjach, może też być fragmentem przygotowań do powstania aktu będącego formą działalności danego podmiotu (por. stanowisko K. Kędzierskiej i P. Szustakiewicza wyrażone w rozdziale III pracy "Dostęp do informacji Publicznej" red. P. Szustkiewicz, Warszawa 2016r.). Autorzy ci wskazali również, że dokument wewnętrzny charakteryzuje się dwoma jednocześnie występującymi elementami: jest dokumentem urzędowym, a więc ma cechy, o których mowa w art. 6 ust. 2 u.d.i.p.; jest wytworzony tylko na potrzeby działalności podmiotu, który go wytworzył, i nie przedstawia jego stanowiska na zewnątrz. Dokument wewnętrzny służy wyłącznie usprawnianiu działalności danego podmiotu, ochronie jego prawnie usprawiedliwionych interesów, czy też ma zapobiegać sprzecznym z przepisami prawa działaniom innych osób, a ujawnienie treści tego aktu mogłoby to zapobieganie czynić nieskutecznym, nie musi być ujawniony w trybie u.d.i.p.. Dlatego należy uznać, że dokumenty wytworzone przez podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, ale służące jedynie poprawie jego funkcjonowania, nie są informacją publiczną (por. wyrok NSA z 18.08.2010r. sygn. I OSK 851/10, dostępny CBOSA). W tym miejscu przytoczyć pozostaje także stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z 21.03.2019r. (sygn. akt I OSK 2015/18 CBOSA), które Sąd w rozpoznawanej sprawie podziela, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie zwracano uwagę, iż zasadniczo dokumentacja o charakterze wewnętrznym bądź też aktywność o charakterze technicznym stanowią taki rodzaj aktywności podmiotu, który nie jest nośnikiem informacji publicznej. Waloru takiej informacji nie mają zatem np.:

- wewnętrzna korespondencja elektroniczna, która służy wymianie informacji, a także gromadzeniu niezbędnych materiałów do rozstrzygnięcia sprawy, nie zawiera jednak ani informacji co do sposobu załatwienia sprawy, ani takich, które można byłoby uznać za wyrażenie stanowiska organu (wyrok NSA z 25.03.2014r., sygn. I OSK 2320/130 CBOSA);

- korespondencja, w tym także mailowa, osoby wykonującej zadania publiczne, z jej współpracownikami, nawet jeżeli w jakiejś części dotyczy wykonywanych przez tę osobę zadań publicznych; korespondencja taka nie ma jakiegokolwiek waloru oficjalności, a nawet jeśli zawiera propozycje dotyczące sposobu załatwienia określonej sprawy publicznej, to mieści się w zakresie swobody niezbędnej dla podjęcia prawidłowej decyzji po rozważeniu wszystkich racji przemawiających za różnorodnymi możliwościami jej załatwienia (wyroki NSA: z dnia 14.09.2012r., I OSK 1203/12; z dnia 25.03.2014r., I OSK 2320/13; z dnia 31.07.2014 r., I OSK 2770/13; z dnia 18.09.2014r., I OSK 3073/13);

- wewnętrzna korespondencja urzędowa o charakterze roboczym, odnosząca się jedynie do spraw organizacyjnych i porządkowych i nie umieszczona w aktach sprawy (wyrok NSA z dnia 15.07.2010 r., I OSK 707/10);

- informacje techniczne, dotyczące np. sposobu funkcjonowania danego narzędzia użytkowanego przez organ.

Przenosząc te rozważania na grunt rzeczonej sprawy wskazać należy, że żądana informacja na temat, od których sędziów WSG w O Prezes tego Sądu zażądał informacji co do posiadanego stanu umundurowania, związana była z wykonywaniem przez ten podmiot przewidzianych w art. 14 p.u.s.w. obowiązków w zakresie nadzoru służbowego i administracji sądowej. Informacje dotyczące zgodności umundurowania oficerów WSG w O z obowiązującymi przepisami oraz udzielane przez poszczególnych oficerów odpowiedzi miały, nie tyle usprawnić wewnętrzne działanie Sądu lecz zweryfikować formalną poprawność funkcjonowania kadry oraz możliwości dostosowania się oficerów pełniących w nim służbę do nowych wymogów w zakresie umundurowania. Zgodnie z brzmieniem art. 2 p.u.s.w. do sądów wojskowych oraz żołnierzy pełniących służbę w tych sądach mają zastosowanie przepisy dotyczące jednostek wojskowych i żołnierzy w czynnej służbie wojskowej, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Z treści art. 22 ww. ustawy wynika, ze sędzią sądu wojskowego, zwanym dalej "sędzią", może być oficer pełniący zawodową służbę (wojskową). Zgodnie z art. 67 ust.1 ustawy z dnia 21 listopada 1967r. o powszechnym obowiązku obrony (tj. Dz.U. 2018r. poz. 1459) żołnierze w czynnej służbie wojskowej, z wyjątkiem żołnierzy pełniących terytorialną służbę wojskową dyspozycyjnie, są obowiązani w czasie wykonywania zadań służbowych nosić umundurowanie oraz odznaki i oznaki wojskowe. Przełożony, w tym wypadku Prezes WSG w O, zobowiązany jest zatem co najmniej weryfikować, czy obowiązek taki może być realizowany stosownie do obowiązujących przepisów. Musi zatem dysponować wiedzą czy oficerowie WSG posiadają pełne i odpowiadające wytycznym umundurowanie. Realizując tę kompetencję może on zwracać się indywidualnie do podporządkowanych sobie osób o udzielenie stosownych informacji, te zaś stanowią informację o charakterze wewnętrznym związaną z funkcjonowaniem sądu. Informacje te nie są przy tym bezpośrednio związane z wydatkowaniem środków publicznych. Dopiero w oparciu o pozyskane informacje w zakresie skompletowania właściwego umundurowanie podjęte mogą być działania związane z wydatkowaniem środków publicznych. Wskazane wyżej informacje tak dotyczące kompletności umundurowania jak i ewentualnie jego stanu mają zatem tylko charakter informacji wewnętrznej. Kierowane do indywidualnie oznaczonych oficerów zapytania w tym zakresie oraz ich odpowiedzi są informacjami wytworzonymi tylko na potrzeby działalności danej jednostki organizacyjnej i nie są związane z przedstawianiem stanowiska organu na zewnątrz.

Nadto pozostaje wskazać, że pismo Prezesa WSG w O z "[...]"r. obligujące skarżącego do złożenia meldunku o stanie posiadanego umundurowania, oraz ewentualne analogiczne pisma kierowane do innych oficerów, mają charakter indywidualnego polecenia służbowego. Zgodnie zaś z wyrażanym w orzecznictwie sądowym stanowiskiem ustawa od odstępie do informacji publicznej nie znajdzie zastosowania w sytuacji domagania się udostępnienia treści polecenia służbowego. Polecenia służbowe, w zakresie organizacji pracy danej instytucji, lub kwestii służbowego podporządkowania zaliczane muszą być bez wątpienia do kategorii dokumentów wewnętrznych nie mających waloru "informacji publicznej" (por. wyrok WSA w Warszawie z 23.05.2007r. (sygn. akt II SA/Wa 875/06 CBOSA).

Reasumując stwierdzić pozostaje, iż żądane przez skarżącego informacje spełniają kumulatywnie cechy zarówno "informacji wewnętrznej" jak i "wewnętrznego polecenia służbowego" a każda z powyższych kategorii wykluczona jest z zakresu pojęcia "informacji publicznej" w rozumieniu u.d.i.p.

Skoro, dokument żądany przez skarżącego nie stanowił informacji podlegającej upublicznieniu w rozumieniu art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji oraz art. 1 ust. 1 u.d.i.p., to Prezes WSG w O informując skarżącego o niemożności udostępnienia tego dokumentu nie dopuścił się bezczynności, przy czym żądanie udostępnienia informacji która nie jest publiczną nie jest rozpoznawane w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z tego względu Prezes WSG w O nie był zobowiązany do wydania decyzji o odmowie udostępnienia wnioskowanej informacji na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., wystarczającym w sprawie była pisemna odpowiedź na wniosek.

Mając to na względzie Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.