Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 664/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2015-10-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6092 Melioracje wodne, opłaty melioracyjne
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 171 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 145
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędziowie Sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Protokolant Starszy sekretarz sądowy Jakub Jagodziński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2015 r. sprawy ze skargi Gminnej Spółki Wodnej w [...] z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu korzystania z urządzeń melioracji szczegółowych oddala skargę.


UZASADNIENIE

Starosta R. decyzją z [...] lutego 2015 r. ([...]), na podstawie art. 171 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2012 r., poz. 145 ze zm.), po ponownym rozpatrzeniu sprawy na skutek uchylenia poprzedniej decyzji z [...] lipca 2014 r. ([...]), decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] września 2014r., ([...]), ustalił dla M. D. i M. D., współwłaścicieli ustawowych gruntów, opłatę w wysokości 444,06 zł za rok 2014r. z tytułu korzystania z urządzeń melioracji szczegółowych Spółki Wodnej w R. z/s w P. Organ podał jako podstawę wyliczenia stawkę za ha korzystającego z odpływu 18 zł/ha, tj. taką samą jak w przypadku członków GSW, zgodnie z uchwałą nr [...] Walnego Zgromadzenia Delegatów GSW w R. z dnia [...] lutego 2014 r.; hektary korzystające z odpływu na terenie działania GSW w R. ustalono na 24,67 ha.

W uzasadnieniu organ wskazał, że działki nr [...],[...],[...] i [...] w obrębie geodezyjnym S., na których znajdują się urządzenia melioracyjne stanowią małżeńską wspólność majątkową M. i M. D. Uchwałą nr [...] z dnia [...] lutego 2014 r. Gminna Spółka Wodna wyłączyła wnioskodawcę – M. D. na jego wniosek z członkostwa. Nieruchomości M. i M. D. zajmują obszar 24,67 ha gruntów rolnych, z których wody opadowe są odprowadzane do urządzeń melioracyjnych szczegółowych konserwowanych przez spółkę, co organ stwierdził na podstawie zebranego materiału dowodowego i dokonanych oględzin terenowych. Stanowi to już korzyść dla właściciela gruntu, bowiem urządzenia tego rodzaju służą regulacji stosunków wodnych w celu polepszenia zdolności produkcyjnej gleby i ułatwiają jej uprawy, urządzenia odprowadzające wody opadowe i roztopowe, mogą także służyć do nawadniania gleby. Organ podkreślił, że właściciele przedmiotowych działek nigdy nie kwestionowali posiadania urządzeń melioracji szczegółowej na swoich gruntach. Do 2011 r. opłacali składki na rzecz GSW. Organ podał, że przy wyliczeniu opłaty ponoszonej przez M. i M. D. z tytułu korzystania z urządzeń melioracji szczegółowych SP w R. wzięto pod uwagę fakt, że grunty są odwadniane za pośrednictwem tych samych rządzeń jak grunty sąsiednie w zw. z czym naliczono opłatę na podstawie takiej samej stawki za 1 ha, jaką ponoszą członkowie GSW, bazując na uchwale nr [...], zgodnie z która opłata wynosi 18 zł za 1 ha gruntów korzystających z urządzeń melioracyjnych. Organ uznał, że osoby nie będące członkami spółki a korzystające z urządzeń osiągają takie same korzyści z tych urządzeń, w związku z czym stawka opłaty nie może być niższa ani wyższa niż dla osób korzystających z tych samych urządzeń melioracji szczegółowej.

W odwołaniu od powyższej decyzji M. D. zarzucił naruszenie art. 7, 77 i 107 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, w tym wysokości nałożonej opłaty bez jej wyliczenia, a przy oparciu się wyłącznie na uchwale Walnego Zgromadzenia Delegatów Spółki Wodnej określającej składkę dla jej członków. Podniósł, że członkowie spółki uiszczają opłaty – składki członkowskie, a nie opłaty za korzystanie z urządzeń, które nie są tożsame. Ponadto organ nie wykazał i nie udowodnił jak i w jakim zakresie strona korzysta ze spornych urządzeń.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. ([...]), na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazując na charakter spornych opłat ponoszonych przez osoby niebędące członkami spółki wodnej wskazał, że wbrew stanowisku Starosty, zgromadzony materiał dowodowy nie potwierdza zasadności a nawet rodzaju nałożonej na stronę opłaty. Kolegium wskazało, że wniosek spółki wodnej dotyczył wydania decyzji ustalającej wysokość świadczeń na rzecz jej rzecz w ramach partycypacji w kosztach konserwacji urządzeń melioracji szczegółowej. Taki rodzaj świadczenia organ wskazał również w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania kierowanym do jego stron. Tymczasem w decyzji organ pierwszej instancji ustalił świadczenie jako opłatę z tytułu korzystania z urządzeń melioracji szczegółowych Spółki Wodnej w R. W ocenie Kolegium świadczenie z tytułu korzystania z urządzeń melioracji nie jest równoznaczne ze świadczeniem związanym z partycypacją w kosztach konserwacji właściwych urządzeń. Powstałe wątpliwości co do rodzaju wnioskowanego świadczenia organ I instancji powinien wyjaśnić, a następnie dopiero ustalić jego wysokość. Ponadto w ocenie Kolegium, fakt korzystania przez daną osobę z urządzeń spółki jest tylko przesłanką pozwalająca ustalić wobec tej osoby świadczenia na rzecz spółki wodnej, ustawa jednak nie definiuje tego świadczenia. W kwestii wysokości opłaty organ podał, że skoro Starosta ustalił opłatę z tytułu korzystania z urządzeń melioracji szczegółowych to uchwała nr [...] dotycząca składek na konserwację urządzeń nie ma odniesienia do rodzaju ustalonej opłaty. Kolegium uwzględniło także argument podniesiony przez odwołującego się, iż opłata ponoszona przez członków spółki i podstawy jej wyliczenia nie są tożsame ze świadczeniem do ponoszenia którego mogą być zobowiązane podmioty nie będące członkami spółki. W przypadku składki członkowskiej jej wysokość ma być proporcjonalna do korzyści odnoszonych przez członków spółki, w zw. z jej działalnością, natomiast w przypadku drugiego z wymienionych świadczeń, podstawy jego ustalenia pozostawiono starości. Wobec faktu, że Starosta ustala opłatę w indywidualnej sprawie administracyjnej niewystarczające jest odwołanie się do stawki składki członkowskiej, dla członków spółki wodnej, ponadto w jednej wysokości dla wszystkich, niezależnie od poszczególnych przypadków. W decyzji konieczne jest odwołanie się do okoliczności konkretnej sprawy i określenie wysokości świadczenia, z uwzględnieniem tego, z jakiego tytułu jest ustalane, a więc adekwatnie do świadczenia. W ocenie SKO dopuszczalne jest ustalenie tej wysokości podobnie jak w przypadku składek członkowskich, proporcjonalnie do korzyści odnoszonych w zw. z korzystaniem z urządzeń spółki przez konkretny podmiot zobowiązany, co musi być jednak wcześniej przez organ ustalone. Wobec powyższego w ocenie Kolegium skoro wniosek spółki odnosił się do partycypacji w kosztach konserwacji urządzeń to wadliwe z punktu widzenia art. 171 ust. 2 u.P.w. jest ustalenie opłaty w oderwaniu od podanych wyżej aspektów tej konkretnej sprawy, poprzez proste odwołanie do wysokości składki członkowskiej. Organ wyjaśnił, że gdyby intencją ustawodawcy było takie właśnie ustalenie zasad partycypacji w działalności spółki osób nie będących jej członkami to zbędna byłaby regulacja nakładająca na starostę obowiązek ustalenia wysokości i rodzaju świadczenia, o których mowa w art. 171 ust. 1 u.P.w. SKO podkreśliło, że samo istnienie urządzeń na gruncie M. D. nie jest wystarczającą przesłanką do ustalenia świadczenia na rzecz spółki, bowiem przepis wymaga ustalenia, że podmiot odnosi korzyści z urządzeń spółki, a samo stwierdzenie istnienia takich urządzeń jest niewystarczające. Ustalenie występowania korzyści obciąża, zgodnie z zasadami K.p.a., organ prowadzący postępowanie administracyjne, i jest elementem dążenia do prawdy obiektywnej. Kolegium stwierdziło, że w prowadzonej sprawie postępowanie dowodowe nie zostało prawidłowo przeprowadzone i w konsekwencji dowody zgromadzone w jego ramach nie są wystarczające do wydania orzeczenia. Kolegium zwróciło uwagę, że organ nie przeprowadził żadnych dowodów bezpośrednich, a oparł się wyłącznie na dokumentach prywatnych przedłożonych przez wnioskodawcę, bez należytej weryfikacji. W ocenie Kolegium to spółka wodna na zlecenie organu prowadzącego gromadziła dowody, w tym oświadczenia właścicieli gruntów, pracowników oraz dokumentację dotyczącą powierzchni gruntów zmeliorowanych. Takie działanie organu nie odpowiada zasadom prowadzenia postępowania regulowanego przez K.p.a. Zgromadzone dokumenty prywatne powinny być jedynie uzupełnieniem postępowania dowodowego, które może wedle potrzeb obejmować przesłuchanie stron i świadków, oględziny, powołanie biegłego; dowodowy powinny być także uzupełnione przez dołączenie statutu wnioskującej o ustalenie opłaty spółki wodnej. Kolegium stwierdziło, że załączone do sprawy oświadczenia zostały złożone przez rozpoczęciem postępowania i nie jest wiadome w jakich okolicznościach i jakim charakterze, osoby te nie zostały powołane w sprawie jako świadkowie, nie zostały pouczone o prawie odmowy zeznań i odpowiedzi na pytania a także odpowiedzialności za fałszywe zeznania. Kolegium podniosło także, że oględziny, na których okoliczności sporządzono notatkę służbową z dnia [...] października 2014r. nie zostały prawidłowo przeprowadzone gdyż storna nie została poinformowana o terminie oględzin, nie miała możliwości wzięcia w nich udziału przez co utraciła prawo do działania, np. poprzez zadawanie pytań lub zastrzeżeń. W ocenie SKO tak przeprowadzony dowód jest sprzeczny z podstawowymi zasadami K.p.a. i pozbawia stronę prawa do czynnego uczestnictwa, co stanowi naruszenie art. 10, art. 79 i art. 81 K.p.a. a więc dyskwalifikuje taką czynność jako dowód w sprawie. Podsumowując Kolegium podało, że wszystkie wskazane okoliczności świadczą o potrzebie przeprowadzenia postępowania dowodowego przez organ prowadzący sprawę, gdyż zgromadzony materiał nie jest wystarczający do orzeczenia co do istoty sprawy.

Gminna Spółka Wodna w R. z siedzibą w P. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy w całości decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z [...] kwietnia 2015r., znak: [...], wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do SKO do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie od organu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżąca spółka wodna przywołując art. 7 K.p.a. zarzuciła, że decyzja Kolegium jest wadliwa, bowiem skupiając kilkuset rolników zobligowana jest przeprowadzać konserwację urządzeń melioracji szczególnej z której korzystają także D., a którzy nie będą musieli ponosić żadnych świadczeń na utrzymanie tych urządzeń. W ocenie skarżącej Kolegium jako organ odwoławczy naruszyło normy procesowe, które w pierwszej kolejności obligują do wydania decyzji reformatoryjnej, a gdy to nie jest możliwe – kasatoryjnej. Organ drugiej instancji, jest organem merytorycznym, który może we własnym zakresie przeprowadzać postępowanie dowodowe a czego SKO nie skorzystało i ograniczyło się jedynie do wytknięcia błędów i uchybień procesowych organowi I instancji. W ocenie spółki ustalenia poczynione przez organ I instancji po ewentualnym ich uzupełnieniu w pełni wystarczały do wydania decyzji merytorycznej. Kolejne uchylenie decyzji organu I instancji zaprzecza zasadom legalizmu, szybkości postępowania i pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Włocławku wniosło o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie. Kolegium podało, że skarga została złożona po terminie na co wskazuje data stempla pocztowego dlatego powinna być odrzucona. Decyzje doręczono bowiem skarżącej 17 kwietnia 2015 r., a spółka skargę wniosła 19 maja 2015r. (data stempla pocztowego). Termin na wniesienie skargi minął 18 maja 2015 r. Uzasadniając wniosek o oddalenie skargi organ podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu decyji.

Na rozprawie w dniu 27 października 2015 r. upoważniony członek zarządu skarżącej spółki podniósł, że na nieruchomości M. D. istnieje sieć drenarska składająca się przynajmniej z trzech studni drenarskich i rowu melioracyjnego, jednak w trakcie oględzin właściciel ujawnił tylko jedną studnię. Na pytanie Sądu stwierdził, że nieruchomość D. obejmuje ok. 26 ha i przez ich działki przechodzi ok. 200 m rowu melioracyjnego z jego ogólnej długości 3,5 km, co stanowi niewielki odsetek w stosunku do całej sieci. Niemożliwe jest wyłączenie pewnych odcinków rowu z melioracji ponieważ jest to inwestycja liniowa służąca wielu użytkownikom a nawet kilku wsiom. Próby porozumienia i ugodowego załatwienia sprawy zakończyły się niepowodzeniem, M. D. odmawia wpuszczenia pracowników spółki wodnej dla dokonania czyszczenia urządzeń.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2014 r. poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny bada akty lub czynności z zakresu administracji publicznej pod kątem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, stosownie do stanu prawnego z daty podjęcia aktu lub czynności, a nie według przesłanek celowości czy słuszności. Ponadto, w świetle art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012r., 270 ze zm., dalej jako: "P.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga podlega oddaleniu, bowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2015r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2013r. poz. 267 z późn.zm., dalej jako "K.p.a."), uchyliło decyzję Starosty R. z dnia [...] lutego 2015r. w przedmiocie ustalenia dla M. i M. D. opłaty z tytułu korzystania z urządzeń melioracji szczegółowych Spółki Wodnej w R. z/s w P. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W pierwszej kolejności stwierdzić przyjdzie, iż niezasadny jest wniosek organu o odrzucenia skargi Gminnej Spółki Wodnej w R. z powodu wniesienia jej z uchybieniem terminu. Zgodnie z art. 53 § 1 i art. 54 § 1 P.p.s.a. skargę do sądu administracyjnego wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie (tu decyzji), za pośrednictwem organu którego działanie jest przedmiotem skargi. Niesporna w sprawie pozostaje okoliczność, iż zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium odwoławczego z [...] kwietnia 2015r. doręczono Gminnej Spółce Wodnej 17 kwietnia 2015r. (zwrotne potwierdzenie odbioru w aktach adm.). Termin ustawowy do wniesienia skargi upływał zatem z dniem 18 maja 2015r. art. 83 § 2 i 3 P.p.s.a., jak prawidłowo wskazał organ w odpowiedzi na skargę. Z akt sprawy wynika jednoznacznie, że wbrew twierdzeniu organu skarga (datowana na [...] kwietnia 2015r.) została wniesiono w terminie tj. [...] maja 2015r. (vide data stempla pocztowego na kopercie k. 4 akt sądowych). Podkreślenia nadto wymaga, iż na piśmie skarżącej – skardze znajduje się dokonane przez Kolegium potwierdzenie wpływu tego pisma do organu w dniu [...] maja 2015r.

Przechodząc do oceny merytorycznej poddanego sądowej kontroli rozstrzygnięcia wskazać przyjdzie, ze zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a., będącym podstawą prawną zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Rozstrzygnięcie przewidziane w art. 138 § 2 K.p.a. jest określane jako decyzja kasacyjna. Organ odwoławczy może powołać się na ten przepis tylko wówczas gdy wykaże, że przeprowadzenie przezeń dodatkowego postępowania wyjaśniającego nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy, przy czym korzystając z przepisu art. 138 § 2 K.p.a. organ winien w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej przekonywująco uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w tym przepisie lecz także wskazać z jakich przyczyn nie zastosował przepisu art. 136 K.p.a. W myśl tego przepisu, organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiału dowodowego w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego dowodu organowi, który wydał decyzję. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie wówczas, gdy organ I instancji z powodu naruszenia przepisów postępowania w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadził je w taki sposób, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. To organ odwoławczy ma podjąć wszelkie, oczywiście możliwe kroki do merytorycznego załatwienia sprawy, a nie uwalniać się od obowiązku orzekania przekazaniem sprawy organowi pierwszej instancji. Jednakże organ odwoławczy, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, nie tylko nie może w żaden sposób narzucać mu treści rozstrzygnięcia – bezpośrednia ingerencja organu wyższego stopnia, w postaci zaleceń i poleceń co do sposobu załatwiania konkretnej sprawy indywidualnej, rozstrzyganej w drodze decyzji, nie znajduje uzasadnienia w przepisach K.p.a. – lecz także nie może w inny sposób niż tylko przez wskazanie okoliczności, jakie organ pierwszej instancji powinien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, wpływać na zakres postępowania wyjaśniającego przed organem pierwszej instancji.

Decyzją Starosty R. z [...] lutego 2015r. ustalono dla M. D. i M. D. (współwłaścicieli ustawowych gruntów) opłatę w wysokości 444,06 zł za rok 2014 z tytułu korzystania z urządzeń melioracji szczegółowych Spółki Wodnej w R. z/s w P., wskazując jako podstawę wyliczenia stawkę z ha korzystającego z odpływu 18 zł/ha (taka sama jak w przypadku członków GSW w R.) – uchwała nr [...] Walnego Zgromadzenia Delegatów Gminnej Spółki Wodnej w R. z dnia [...] lutego 2014r., hektary korzystające z odpływu na terenie działania GSW w R. – 24,67 ha. Materialnoprawną podstawę tej decyzji stanowił przepis art. 171 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne (Dz.U. z 2015r. poz. 469).

Wskazać przyjdzie, iż zgodnie z art. 70 ust. 1 ww. ustawy, melioracje wodne polegają na regulacji stosunków wodnych w celu polepszenia zdolności produkcyjnej gleby, ułatwienia jej uprawy oraz na ochronie użytków rolnych przed powodziami. Urządzenia melioracji wodnych dzielą się na podstawowe i szczegółowe, w zależności od ich funkcji i parametrów (ust. 2). Ewidencję urządzeń melioracji wodnych oraz zmeliorowanych gruntów prowadzi marszałek województwa (ust. 3).

Do urządzeń melioracji wodnych szczegółowych zalicza się: 1) rowy wraz z budowlami związanymi z nimi funkcjonalnie, 1a) drenowania, 2) rurociągi o średnicy poniżej 0,6 m, 3) stacje pomp do nawodnień ciśnieniowych, 4) ziemne stawy rybne, 4a) groble na obszarach nawadnianych, 5) systemy nawodnień grawitacyjnych i ciśnieniowych - jeżeli służą celom, o których mowa w art. 70 ust. 1 (art. 73 ust. 1 ustawy). W myśl art. 74 ust. 1 ustawy, wykonywanie urządzeń melioracji wodnych szczegółowych należy do właścicieli gruntów. Zgodnie z art. 77 ust. 1 utrzymywanie urządzeń melioracji wodnych szczegółowych należy do zainteresowanych właścicieli gruntów, a jeżeli urządzenia te są objęte działalnością spółki wodnej – do tej spółki. Jeżeli jednak obowiązek ten nie jest wykonywany, organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego ustala, w drodze decyzji, proporcjonalnie do odnoszonych korzyści przez właścicieli gruntu, szczegółowe zakresy i terminy jego wykonywania.

Wskazać należy, że sposób prowadzenia ewidencji wód, urządzeń melioracji wodnych oraz zmeliorowanych gruntów określa rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 30 grudnia 2004r. (tekst jedn. Dz.U. z 2014r. poz. 1403 ze zm.), a sposób ustalania obszaru, na który wywierają korzystny wpływ urządzenia melioracji wodnych szczegółowych regulują przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 22 listopada 2006r. (Dz.U. Nr 226, poz. 1652)

Tworzenie i funkcjonowanie spółek wodnych regulują przepisy działu VII ustawy Prawo wodne. Co do zasady spółki wodne są formami organizacyjnymi, które nie działają w celu osiągnięcia zysku, zrzeszają osoby fizyczne lub prawne i mają na celu zaspokajanie wskazanych ustawą potrzeb w dziedzinie gospodarowania wodami. Zapewniając zaspokojenie potrzeb zrzeszonych w nich osób w dziedzinie gospodarowania wodami, spółki wodne mogą podejmować prowadzenie działalności umożliwiającej osiągnięcie zysku netto. Osiągnięty zysk netto przeznacza się wyłącznie na cele statutowe spółki wodnej (art. 164 ust. 1 i 2 ustawy). Mogą być one tworzone w szczególności do wykonywania, utrzymywania oraz eksploatacji urządzeń służących do: 1) zapewnienia wody dla ludności, w tym uzdatniania i dostarczania wody; 2) ochrony wód przed zanieczyszczeniem, w tym odprowadzania i oczyszczania ścieków; 3) ochrony przed powodzią; 4) melioracji wodnych oraz prowadzenia racjonalnej gospodarki na terenach zmeliorowanych; 5) wykorzystywania wody do celów przeciwpożarowych; 6) utrzymywania wód. W myśl art. 170 ust. 1 i ust. 2 Prawa wodnego członek spółki wodnej jest obowiązany do wnoszenia składek i ponoszenia na jej rzecz innych określonych w statucie świadczeń, niezbędnych do wykonywania statutowych zadań spółki. Wysokość składek i innych świadczeń na rzecz spółki wodnej powinna być proporcjonalna do korzyści odnoszonych przez członków spółki, w związku z działalnością spółki.

W świetle art. 171 ust. 1 ww. ustawy, jeżeli osoby fizyczne lub osoby prawne niebędące członkami spółki wodnej oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej odnoszą korzyści z urządzeń spółki lub przyczyniają się do zanieczyszczenia wody, dla której spółka została utworzona, obowiązane są do ponoszenia świadczeń na rzecz spółki. Wysokość i rodzaj świadczeń, o których mowa w ust. 1, ustala, w drodze decyzji starosta (ust. 2). Przepis art. 171 ust. 1 nie wskazuje wprost od czego powinna być uzależniona wielkość świadczeń ustalonych od osoby niebędącej członkiem spółki wodnej na rzecz spółki. Niewątpliwie z treści samej regulacji nie wynika, iż mają być one równe ekonomicznej korzyści odnoszonej z urządzeń spółki, bowiem przepis wskazuje na konieczność ponoszenia świadczeń wyłącznie z tytułu przyczyniania się do zanieczyszczenia wód, nie odwołując się do kryterium korzyści. Oznacza to, że pojęciem korzyści posłużono się określając podmiotowy zakres regulacji, tzn. kto jest obowiązany do ponoszenia świadczenia na rzecz spółki wodnej. Kwestią nieuregulowaną wprost w przepisie, pozostaje natomiast zakres świadczenia. Kompetencje do orzekania w przedmiocie obowiązku ponoszenia świadczeń przyznano organom administracji (art. 171 ust. 2 u.p.w.), co stanowi wyjątek od generalnej zasady orzekania odnośnie należności pomiędzy podmiotami przez sądy powszechne. Organy administracji w odniesieniu do świadczeń należnych spółce wodnej mają obowiązek z urzędu dokonania stosownych ustaleń pozwalających na określenie konkretnego świadczenia pieniężnego bądź niepieniężnego na rzecz spółki wodnej. Nie jest prawnie dopuszczalne uchylanie się przez organ od przeprowadzenia postępowania odpowiadającego wymogom art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. celem podjęcia stosownej decyzji na podstawie art. 171 Prawa wodnego, w związku z wnioskiem spółki wodnej.

Oczywistym jest, że przy orzekaniu o nałożeniu na dany podmiot obowiązku zindywidualizowanego świadczenia, organ powinien zgromadzić w aktach sprawy materiał dowodowy umożliwiający poczynienie ustaleń faktycznych wykazujących zaistnienie przesłanek powstania tego obowiązku oraz rodzaj i rozmiar świadczenia. Oczywiście nie mogą być dowodami istnienia obowiązku zapłaty i jej wysokości, wyłącznie niezweryfikowane przez organ twierdzenia podmiotu uprawnionego do uzyskania świadczenia. Brak jest dostatecznych podstaw, aby bez dokładnej analizy okoliczności danej sprawy w prosty sposób uzależniać wysokość przedmiotowego świadczenia od uchwały spółki wodnej określającej wysokość składek ponoszonych przez jej członków. Obowiązkiem organów administracji jest podjęcie w tego rodzaju postępowaniach z urzędu stosownych czynności, w tym niewykluczone jest zlecenia sporządzenia stosownych analiz wodnoprawnych, lub własnej analizy wszechstronnie zgromadzonego materiału dowodowego, w tym dokumentów urzędowych, ewidencji, map - dla ustalenia właściwych rozmiarów świadczeń pieniężnych.

Ponadto organy powinny mieć na względzie, że przepis art. 171 ww. ustawy nie wyłącza możliwości orzeczenia o obowiązku wykonania robót lub uczestniczenia w kosztach utrzymania urządzeń wodnych, stosownie do odnoszonych korzyści na podstawie art. 128 ust. 2 pkt 3. Obowiązek ponoszenia świadczeń przez podmioty trzecie na rzecz spółki wodnej może się wiązać z potrzebą partycypacji w faktycznych działaniach realizowanych przez tę spółkę. Mogą one wprawdzie dotyczyć zarówno działań związanych z utrzymaniem istniejących urządzeń wodnych, jak i realizacji konkretnych przedsięwzięć inwestycyjnych służących realizacji celów spółki. Muszą to być jednak realne i rzeczywiste działania konkretnej spółki dotyczące infrastruktury, z której korzysta podmiot nie będący jej członkiem.

Orzekając w sprawie obowiązku świadczeń trzeba ponadto mieć na uwadze, iż celem działania spółki wodnej nie jest reprezentowanie zbiorowego interesu właścicieli gruntów, gdzie znajdują się określone urządzenia wodne, lecz celów określonych w art. 164 ust. 3 Prawa wodnego, w tym działań w zakresie zapewnienia funkcjonowania urządzeń służących odprowadzaniu wód.

Przedkładane przez wnioskującą spółkę wodną dowody i wskazywane okoliczności winny stanowić oczywiści materiał podlegający ocenie i weryfikacji, jednakże jak zasadni wskazał organ odwoławczy, to organ administracji publicznej winien w tym postępowaniu wyjaśniać okoliczności niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy, gromadzić materiał dowodowy, ocenić wnioski Spółki, kosztorysy służące do wyliczenia proponowanych przez nią świadczeń od osoby trzeciej, z którą nadto spółka wodna pozostaje w sporze (byłym członkiem tej spółki wodnej). Zaniechanie tego typu działań przez organ pierwszej instancji, jak słusznie podniósł w odwołaniu M. D., naruszyło przepisy art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. w sposób, który może mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wskazać przyjdzie, iż analiza uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji oraz zgromadzonego przezeń materiału dowodowego uniemożliwia dokonanie weryfikacji nawet przesłanek istotnych dla możliwości obciążenia uczestnika postępowania świadczeniami. Starosta R. nie ustalił jednoznacznie z jakich konkretnie urządzeń melioracji wodnej Spółki Wodnej w R. z siedzibą w P. i jakie korzyści odnoszą M. i M. D. tj. jakie konkretnie urządzenia wywierają i w jakim zakresie korzystny wpływ na ich grunty rolne, jakie są ewentualne koszty utrzymania tych urządzeń, jaka powinna być ewentualna wielkość w nich partycypacji osób trzecich.

Jednocześnie wskazać przyjdzie, iż odnosząc wysokość świadczenia do wysokości składek ponoszonych przez członków spółki wodnej organ pierwszej instancji nie dokonał jakiejkolwiek analizy sposobu ustalenia tych składek i elementów kosztorysowych składających się na składki uchwalone dla członków spółki wodnej. Urządzenie melioracji wodnej szczegółowej jest często inwestycją o charakterze liniowym, które przebiega na dłuższym odcinku niż tylko jedna nieruchomość, stąd wszelkie działania muszą być skoordynowane z utrzymaniem jego drożności na całej długości. Ustawodawca jednakże w art. 171 ustawy nie wskazał zasady, zgodnie z którą w każdej indywidualnej sprawie świadczenia ponoszone przez osoby niebędące członkami spółki wodnej, które odnoszą korzyści z urządzeń tej spółki lub przyczyniają się do zanieczyszczenia wody, dla której ochrony spółka została utworzona, powinny odpowiadać wysokości składek członków tej spółki wodnej. Inny jest bowiem charakter i tryb ustalania obu świadczeń

Prawo wodne przewiduje, że utrzymywanie urządzeń melioracji wodnych szczegółowych, a więc i ponoszenie kosztów ich konserwacji czy napraw, należy do zainteresowanych właścicieli gruntów, a jeżeli urządzenia te są objęte działalnością spółki wodnej - do tej spółki (art. 77 ust. 1). Spółki wodne są natomiast podmiotami zrzeszającymi osoby fizyczne i prawne w celu zaspokojenia potrzeb tych osób w dziedzinie gospodarowania wodami. Spółki wodne mogą być więc tworzone w szczególności do wykonywania, utrzymywania oraz eksploatacji urządzeń służących do m.in. melioracji wodnych oraz prowadzenia racjonalnej gospodarki na terenach zmeliorowanych (art. 164 ust. 1 - 3). Spółki wodne faktycznie zrzeszają więc właścicieli gruntów (będących zazwyczaj rolnikami), na których spoczywa m.in. obowiązek utrzymania urządzeń melioracji wodnych szczegółowych. Członkostwo w spółce wodnej ma umożliwić im sprawniejsze wykonywanie tych obowiązków, co z kolei przekłada się na korzyści, jakie odnoszą dzięki tym urządzeniom (w szczególności odwodnienie gruntów).

Członkowie spółki wodnej wspólnie określają zasady realizacji jej zadań, w tym sposób ponoszenia kosztów, m.in. urządzeń melioracji wodnych. Dokonują tego w statucie, a następnie w uchwałach walnego zgromadzenia spółki bądź innego organu, powołanego w statucie (art. 172 ust.2, art. 166 ust. 1 pkt 2 i 3, art. 173 ust. 1 pkt 2). To od członków spółki faktycznie zależy zatem, w jakiej wysokości będą ponosić te koszty.

Należy przy tym podkreślić, że członkostwo w spółce wodnej jest prawem, a nie obowiązkiem (zob. postanowienie SN z dnia 29 czerwca 2010r., III CZP 46/10) – właściciel gruntu (rolnik) może więc zostać członkiem spółki i wspólnie z innymi osobami decydować o zasadach realizacji zadań w dziedzinie gospodarki wodnej na danym obszarze, w tym ponoszenia kosztów z nimi związanych, może jednak nie skorzystać z tego prawa, pozostając osobą nie zrzeszoną w spółce. W takim jednak wypadku ma on obowiązek utrzymywania urządzeń melioracji wodnych szczegółowych samodzielnie, a gdy odnosi korzyści z urządzeń spółki wodnej, zobowiązany jest do uiszczania na jej rzecz należności, ustalonej jednak nie przez tę spółkę (jej członków), lecz przez właściwy organ w drodze decyzji – wynika to z art. 171 ust. 1 i 2 Prawa wodnego. Przepis ten nie określa jednak sposobu, w jaki organ administracji publicznej ustala wysokość świadczeń na rzecz spółki wodnej ponoszonych przez osoby nie będące jej członkami za korzyści odnoszone z urządzeń melioracji wodnej szczegółowej tej spółki.

W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że wydając decyzję na podstawie art. 171 ust. 1 i 2 Prawa wodnego organ może posiłkować się instytucją bezpodstawnego wzbogacenia uregulowanego w przepisach Kodeksu cywilnego (por. J. Szachułowicz, Prawo wodne. Komentarz, Wydawnictwo LexisNexis, Warszawa 2010, str. 421, M. Kałużny, Prawo wodne. Komentarz, Wydawnictwo LexisNexis, Warszawa 2012, str. 549, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 12 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Po 498/07, wyrok WSA w Lublinie z dnia 11 października 2012r., II SA/Lu 624/12).

Konstrukcja bezpodstawnego wzbogacenia zapewnia realizację zasady uwzględniania słusznego interesu strony i interesu społecznego, wyrażonej w art. 7 K.p.a. Należy podkreślić, że nie ma przeszkód, by taki sposób ponoszenia kosztów przyjmowali członkowie spółek wodnych, choć mają oni prawo wprowadzić inne zasady, w szczególności sztywno określić wysokość tych kosztów, co miało miejsce w niniejszej sprawie – uchwałą Walnego Zgromadzenia Gminnej Spółki Wodnej w R. z dnia [...] lutego 2014r., nr [...] przewidziano bowiem ściśle określone stawki na "konserwację gruntów korzystających z urządzeń melioracyjnych" z 1 ha, stanowiąca podstawę do wyliczenia składki mnożonej przez "hektary korzystające z urządzeń melioracyjnych".

Organ wydając decyzję na podstawie art. 171 ust. 1 i 2 Prawa wodnego w każdym przypadku powinien natomiast kierować się zasadą słuszności i jeśli przyjęty przez członków spółki wodnej sposób ponoszenia kosztów zapewnia realizację tej zasady (przewidując np. że dokonuje się on w oparciu o konstrukcję bezpodstawnego wzbogacenia czy innego, gwarantującego zachowanie tej zasady), organ może z tego sposobu skorzystać, jeżeli zaś członkowie spółki wodnej określili sztywne kwoty, nie jest dopuszczalne automatyczne uwzględnianie tych kwot przez organ wydający decyzję na podstawie art. 171 ust. 1 i 2 ww. ustawy, jeśli sprzeciwiałoby się to zasadzie słuszności.

Zauważyć przyjdzie, że dla członków spółki wodnej ustalenie sztywnych stawek za konserwację urządzeń melioracji szczegółowej może być wygodniejsze, a nawet korzystniejsze, pomimo że nie zawsze musi odzwierciedlać faktycznie poniesionych w tym celu kosztów. Spółka podejmuje bowiem szereg działań statutowych, a zgodnie z art. 170 ust. 2 Prawa wodnego - wysokość składek i innych świadczeń członkowskich na rzecz spółki wodnej powinna być proporcjonalna do korzyści odnoszonych przez członków spółki, w związku z (całą) jej działalnością, a zasady ustalania wysokości tych składek i innych świadczeń mają być adekwatne do celów spółki (a nie do realnych kosztów konkretnego zadania); poza tym spółka ma prawo korzystać z pomocy finansowej państwa i budżetów jednostek samorządu terytorialnego (art. 164 ust.5, 5a), co zazwyczaj jest uwzględniane przez organy spółki przy ustalaniu wysokości składek i innych świadczeń jej członków. Z powyższego wynika, że o ustalaniu tych należności nie muszą w każdym wypadku decydować wyłącznie koszty faktycznie poniesione na realizację poszczególnych zadań spółki, z reguły będą one stanowić wartość uśrednioną, uwzględniającą całokształt działalności spółki (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 12 października 2012r. sygn. II SA/Lu 625/12 i z 25 czerwca 2015r. sygn. II S.A./Lu 982/14, dostępne http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego wyrażane w uzasadnieniu skarżonej decyzji kasacyjnej co do braku tożsamości i wyjaśnienia różnicy pomiędzy rodzajem świadczenia wnioskowanego przez spółkę wodną a ustaloną przez organ (opłata z tytułu korzystania z urządzeń melioracji szczegółowej spółki wodnej), po rozpoznaniu sprawy o ustalenie wysokości świadczeń, które powinny być ponoszone na rzecz Gminnej Spółki Wodnej w R. w ramach partycypacji w kosztach konserwacji urządzeń melioracji szczegółowej. Sąd to bowiem różne świadczenia, odmiennie zapewne powinna się też kształtować ich wysokość i sposób jej ustalenia. Z akt sprawy nie wynika w szczególności, iżby ewentualne urządzenia melioracyjne należące do spółki wodnej, w której korzyści odnoszą uczestnicy niniejszego postępowania, były to wszelkie urządzenia, których utrzymywanie należy do spółki wodnej, czego z pewnością pochodną są składki uchwalane dla jej członków. Zważyć przyjdzie, że już tylko z oświadczenia przedstawicieli skarżącej na rozprawie wynika, że w użytkowaniu Spółki Wodnej w R. w zakresie utrzymania urządzeń melioracyjnych pozostaje około 8 tys., hektarów gruntów, oraz około 99 km rowów otwartych. Przez nieruchomość M. i M. D. (około 26 ha gruntów rolnych) przebiega około 200 m rowu melioracyjnego z jego ogólnej długości ok. 3,5 km, co stanowi niewielki procent w stosunku do ogółu urządzeń melioracyjnych utrzymywanych przez spółkę wodną.

Starosta R., naruszając zatem przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., zaniechał podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organ winien ważyć w niniejszej sprawie zarówno interes spółki wodnej, przez pryzmat jej zadań i obowiązków wynikających z norm Prawa wodnego, jak również interes osób fizycznych, niebędących wszakże członkami tej spółki, o nałożenie na które obowiązków świadczeń wnioskowała ta spółka do starosty.

Zdaniem Sądu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. dokonało prawidłowej analizy i oceny zaistnienia w niniejszej sprawie podstaw do orzeczenia kasacyjnego, o którym mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Wskazane zaniechanie w przeprowadzeniu postępowania dowodowego i inne istotne wady postępowania organu administracji pierwszej instancji skutkowały bowiem koniecznością ponownego przeprowadzenia postępowania, celem wyjaśnienia istoty sprawy w tak znacznym zakresie, że ma to zdecydowanie istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Przy ponownym rozpoznaniu przedmiotowej sprawy organ administracji pierwszej instancji będzie zobowiązany podjąć z urzędu czynności zmierzające do ustalenia wysokości i rodzaju ewentualnych świadczeń należnych od M. D. i M. D. dla Gminnej Spółki Wodnej w R. z siedzibą w P., uwzględniając powyższą wykładnię prawa oraz wskazania. Jeżeli dla prawidłowego ustalenia tych świadczeń, w ocenie organów będą niezbędne wiadomości specjalne, organ rozważy skorzystanie z dowodu biegłego stosownie do art. 84 § 1 K.p.a.

Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarga podlegała oddaleniu.