Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2603/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-08-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6293 Przejęcie gospodarstw rolnych
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 28, art. 31
journal: Dz.U. 1974 nr 21 poz 118
law: Ustawa z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne.
article: art. 3 ust. 1 pkt 5 i 7
journal: Dz.U. 2015 poz 525
law: Ustawa z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Maria Wiśniewska, Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek, Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Julia Chudzyńska, po rozpoznaniu w dniu 26 sierpnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 maja 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 2201/13 w sprawie ze skargi Gminy Ł. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1) uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2013 r. nr [...]; 2) zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz Gminy Ł. kwotę 800 (osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

I OSK 2603/14

UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 8 maja 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 2201/13 po rozpoznaniu skargi Gminy Ł. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, oddalił skargę. U podstaw rozstrzygnięcia Sądu I instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2013r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] marca 2013r. nr [...], na mocy której stwierdzono nieważność decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w Ł. z dnia [...] lipca 1976r. nr Rol, [...] orzekającej o przejęciu na własność Państwa nieruchomości rolnych oznaczonych numerami ewidencyjnymi działek [...],[...],[...],[...] o pow. [...] ha, położonych w N., wchodzących w skład gospodarstwa rolnego S. M.

Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpiła Gmina Ł. podnosząc, że decyzja Naczelnika Miasta i Gminy w Ł. z dnia [...] lipca 1976r. wywołała nieodwracalne skutki prawne, a ponadto zdaniem strony skarżącej brak dokumentów sprzed 37 lat nie powinien być traktowany jako równoznaczny z brakiem odpowiedniego wniosku, jak również organ I instancji nie ustalił czy wnioskodawcy otrzymali należność za przejęte grunty, zaś zeznania J. W. nie mogą być rozstrzygające, albowiem osoba ta nie była bezpośrednim świadkiem zdarzeń.

Minister rozpatrując ponownie sprawę stwierdził, że podstawę wydania decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w Ł. z dnia [...] maja 1974r. stanowiły art. 28 oraz art. 31 ustawy z dnia 29 maja 1974r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne. Dyspozycja zawarta w ust. 1 art. 28 wskazywała, że jeżeli właściciel gospodarstwa rolnego nie spełniał warunków do uzyskania renty na podstawie ustawy, nieruchomości wchodzące w skład gospodarstwa rolnego mogły być na jego wniosek przejęte odpłatnie przez Państwo. Postępowanie w sprawie przejęcia wchodzących w skład gospodarstwa rolnego nieruchomości na własność Państwa było zatem postępowaniem wszczynanym na wniosek zainteresowanego rolnika. Bez takiego wniosku postępowanie w przedmiocie przejęcia nieruchomości nie mogło się toczyć się, a przejęcie gospodarstwa dojść do skutku i przepisy ww ustawy nie przewidywały w tej mierze żadnych wyjątków.

Minister ustalił, że właścicielem nieruchomości objętych kwestionowaną decyzją była S. M., która na dzień [...] lipca 1976r. miała ukończone 53 lata i nie spełniała warunku do uzyskania renty. W dokumentach archiwalnych brak jest również potwierdzenia, że S. M. w dacie wydania kwestionowanej decyzji zaliczona była do jednej z grup inwalidzkich. Ponadto Minister stwierdził, że w aktach sprawy brak jest wniosku właścicielki przedmiotowego gospodarstwa o przejęcie tego gospodarstwa na własność Państwa, a Naczelnik Miasta i Gminy w Ł. nie wspomina o wniosku właściciela w swojej decyzji. Minister dodał, że wniosek taki nie musiał zostać złożony w formie pisemnej- jednak w przypadku wniesienia wniosku ustnie do protokołu okoliczność ta winna znaleźć odzwierciedlenie w treści wydawanej decyzji, tymczasem na podstawie akt sprawy nie sposób wysnuć domniemania, że przedmiotowy wniosek mógł zostać przez byłą właścicielkę nieruchomości skutecznie wniesiony jak również, że wskutek upływu czasu mógł on zaginąć albo ulec zniszczeniu. Organ nadzoru zaznaczył, że Archiwum Państwowe w K. poinformowało, że nie przechowuje w swoim zasobie aktowym akt Urzędu Miasta i Gminy w Ł.

Minister wskazał, ze skoro wszczęcie postępowania w trybie art. 28 ustawy z dnia 29 maja 1974r. uzależnione było od złożenia przez zainteresowanego rolnika wniosku, to ustalenie, że w konkretnej sprawie taki wniosek nie został złożony musi skutkować uznaniem, że decyzja o przejęciu została wydana z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie organu nadzoru zebrany w sprawie niniejszej materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, że Naczelnik Miasta i Gminy w Ł. w sposób rażący naruszył prawo, nie spełniając zasadniczej przesłanki, o której mowa w art. 28 omawianej ustawy, stanowiącym podstawę prawną przejęcia - decyzja została wydana bez wniosku byłej właścicielki. Minister zaznaczył jednocześnie, że kwestia ewentualnego pobrania przyznanej należności stanowiła kwestię następczą, która obecnie nie może mieć wpływu na uznanie, iż kwestionowana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Również z faktu nie złożenia przez S. M. odwołania od kwestionowanej decyzji, czy też nie podjęcia próby wzruszenia jej w trybie nadzwyczajnym, nie można, zdaniem Ministra wywodzić, że złożyła ona wniosek o przejęcie gospodarstwa.

Ponadto w ocenie organu nadzoru kwestionowana decyzja z [...] lipca 1976r. nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych, bowiem dla ich oceny znaczenie mają późniejsze zdarzenia prawne, na mocy których ustanowiono prawo do przedmiotowej nieruchomości, które nie wynikało z ww decyzji, nie było również wynikiem jej wydania, ani też wynikiem jej wykonania. Prawo to powstało w oderwaniu od zakresu i skutków omawianej decyzji, ponieważ jak ustalił Minister Wojewoda Śląski decyzją z dnia [...] stycznia 2009r. przekazał na własność Gminy Ł. kompleks działek nr [...] w skład którego weszła działka nr [...] oraz kompleks działek [...], w skład którego weszła działka [...]. Pozostałe działki nr [...] oraz nr [...] z mocy decyzji Wojewody Katowickiego z dnia [...] stycznia 1993r. zostały włączone do Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa.

Skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Gmina Ł. zarzucając jej obrazę art. 156 par. 1 pkt 2 i par. 2 k.p.a. oraz art. 157 § 1 K.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę na w/w decyzję.

Sąd zauważył, że skarżąca Gmina Ł zaskarżyła decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2013r. do sądu administracyjnego w całości w sytuacji, gdy niewątpliwie legitymację do wniesienia skargi posiadała zgodnie z wyżej przedstawionym stanowiskiem wyłącznie do zaskarżenia jej w części tj. w odniesieniu do stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w Ł. z dnia [...] lipca 1976r. w części dotyczącej działek nr [...] i [...]. Jak wynika bowiem z ustaleń organu nadzoru tylko te działki stanowią własność skarżącej Gminy, a pozostałe znajdują się Zasobie Własności Rolnej Skarbu Państwa. Nie posiada ona więc interesu prawnego w rozumieniu art. 50 P.p.s.a. w zaskarżeniu decyzji w części dotyczącej działek, co do których nie posiada żadnego tytułu prawnego. Z tych też względów skarga w tej części podlegała oddaleniu.

Odnosząc się do zarzutu skarżącej Gminy naruszenia przepisów o właściwości Sąd zauważył, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest jednolity pogląd, iż organem właściwym do weryfikacji ostatecznych decyzji wydanych na podstawie art. 31 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. Nr 21, poz. 118) jest Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (por. m. in. post. NSA z dnia 16 listopada 2006 r. sygn. akt I OW 55/06 i z dnia 28 września 2006 r. sygn. akt I OW 36/06).

Odnosząc się do meritum Sąd I instancji zauważył, że w sprawie niewątpliwy jest fakt, iż właścicielką przedmiotowego gospodarstwa rolnego była S. M., która nie spełniała warunków do uzyskania renty na podstawie ustawy, gdyż w dniu wydania zaskarżonej decyzji miała 53 lata, a w aktach sprawy brak jest dokumentacji świadczącej, aby zaliczona została do jednej z grup inwalidów. Z treści decyzji ewidentnie wynika, że organ ją wydający nie powołuje się na wniosek złożony przez S. M., a organowi nadzoru nie udało się go również pozyskać mimo podjętych prób, a ponadto jak zeznała J. W. jej matka nigdy takiego wniosku nie składała.

Sąd I instancji podzielił stanowisko Ministra zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że skoro wszczęcie postępowania w trybie art. 28 ustawy z dnia 29 maja 1974r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne uzależnione było od złożenia przez zainteresowanego rolnika stosownego wniosku, to prawidłowe ustalenie, że S. M. takiego wniosku nie składała musi skutkować uznaniem, że decyzja o przejęciu została wydana z rażącym naruszeniem prawa, bo bez wniosku byłej właścicielki.

Sąd I instancji podzielił stanowisko organ nadzoru, że kwestia pobrania przyznanej w kwestionowanej decyzji należności pieniężnej stanowiła kwestię następczą, która nie może mieć wpływu na ustalenie, że decyzja z dnia [...] lipca 1976 r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Podobnie żadnego wpływu na powyższe ustalenia nie może mieć podnoszona przez skarżącą okoliczność ewentualnego nabycia przez Gminę Ł. prawa własności przedmiotowej nieruchomości w drodze zasiedzenia. Jak zasadnie bowiem stwierdził Minister nabycie własności nieruchomości przez zasiedzenie może zostać stwierdzone wyłącznie w postępowaniu przed sądem powszechnym, a skarżący orzeczenia sądu w tym przedmiocie nie przedstawił.

Gmina Ł. wniosła skargę kasacyjną od wymienionego wyroku, zaskarżając go w całości. Skargę kasacyjną oparła na zarzutach:

1) naruszenia prawa materialnego tj. art. 157 § 1 i art. 156 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, dalej: "K.p.a.", w związku z art. 28 i 31 ustawy z 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych za rentę i spłaty pieniężne oraz art. 3 ust. 1 pkt 5 i 7 ustawy z 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. nr 31, poz. 206) przez uznanie, że organem pierwszej instancji właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji z [...] września 1978 r. jest Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi;

2) naruszenia prawa materialnego, tj. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez uznanie, że istnieją dostateczne przesłanki pozwalające na stwierdzenie nieważności decyzji;

3) obrazy przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez niestwierdzenie przez Sąd nieważności zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Na tych podstawach wnosiła o:

1) zmianę zaskarżonego wyroku przez uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji albo stwierdzenie jej nieważności oraz poprzedzającej ją decyzji;

2) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu;

3) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, a w szczególności wynagrodzenia adwokata.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna została oparta na częściowo usprawiedliwionych podstawach.

Za nieuzasadniony należało uznać zarzut naruszenia art. 28 i art. 31 ustawy z 29 maja o przekazaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. nr 21. poz. 118) w związku z art. 3 ust. 1 pkt 5 i 7 ustawy z 29 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. nr 31, poz. 118) w zakresie naruszenia prawa materialnego regulującego właściwość rzeczową organów, których naruszenia obarczone jest sankcją nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a.

Dla ustalenia właściwości do stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy Ł. z [...] lipca 1976 r., mocą której przejęto gospodarstwo rolne, położone w N., należy uwzględnić obowiązujący stan prawny. W obowiązującym stanie prawnym ustawa z 29 maja 1974 r. o przekazaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne nie obowiązuje. Została uchylona ustawą z 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz. U. nr 32, poz. 140).

Wprowadzone zmiany ustroju administracji państwowej przez odejście od systemu rad narodowych i reaktywowanie do systemu władzy publicznej samorządu terytorialnego spowodowało, że w obowiązującym systemie ustrojowym nie ma organu, który wydał decyzję – Naczelnika Miasta i Gminy w Ł.

Ustawą z 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 34, poz. 198 ze zm.) dokonano podziału zadań, które dotychczas należało do terenowych organów administracji państwowej, pomiędzy administrację rządową i samorządową. Jeżeli określone zadania i kompetencje nie były w dniu wejścia w życiu ustawy z 17 maja 1990 r. przewidziane dla administracji państwowej, bo nie obowiązywał przepis prawa je regulujący, to nie mogły być przedmiotem podziału kompetencji pomiędzy administrację rządową a samorządową. Ustawa z 29 maja 1974 r. o przekazaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne w dniu wejścia w życie ustawy z 17 maja 1990 r. nie obowiązywała. Nie było podstaw do określenia właściwości organów administracji publicznej do orzekania, a w następstwie właściwości do weryfikacji.

Dla ustalenia właściwości do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej na podstawie przepisów prawa nieobowiązujących zastosowanie ma art. 157 § 1 K.p.a. w związku z art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie. Zgodnie z art. 157 § 1 K.p.a: "właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja została wydana przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze – ten organ". Według art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie: "Wojewoda jest: organem administracji rządowej w województwie, do którego właściwości należą wszystkie sprawy z zakresu administracji rządowej w województwie niezastrzeżone w odrębnych ustawach do właściwości innych organów tej administracji".

Postępowanie administracyjne oparte jest na zasadzie dwuinstancyjności, co wymaga przy ustaleniu właściwości organów administracji publicznej wchodzących w zakres właściwości organów administracji państwowej, których nie istnieją w obowiązującej strukturze ustrojowej administracji publicznej, wyprowadzenia właściwości do prowadzenia postępowania w trybie zwykłym, a przez to i w trybie wznowienia postępowania oraz w trybie postępowania nadzwyczajnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Z art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie należy wyprowadzić właściwość do rozpoznawania spraw w trybie zwykłym oraz w trybach, w których nie zastrzeżono właściwości dla organu wyższego stopnia. Wynika to z zestawienia regulacji art. 3 ust. 1 pkt 5 z art. 3 ust. 1 pkt 7 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 7: "Wojewoda jest organem wyższego stopnia w rozumieniu ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (...)". Art. 17 K.p.a. reguluje właściwość instancyjną wobec organów, które wchodzą w system obowiązującej struktury ustrojowej administracji publicznej.

Art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie jest podstawą do wyprowadzenia właściwości wojewody we wszystkich sprawach z zakresu administracji rządowej, nie zastrzeżonej w przepisach szczególnych do właściwości innych organów. Wojewodzie przysługuje zatem domniemanie kompetencji.

Przypisanie wojewodzie kompetencji rzeczowej w trybie postępowania zwykłego jest podstawą do ustalenia właściwości do stwierdzenia nieważności. Organem właściwym jest organ wyższego stopnia (art. 157 § 1 K.p.a.). Według art. 17 pkt 2 K.p.a. organem wyższego stopnia, w rozumieniu kodeksu, są w stosunku do wojewodów właściwi w sprawie ministrowie (por. analogicznej sprawie wyrok NSA z 12.02.2015 r.).

Uzasadniony okazał się natomiast zarzut drugi skargi kasacyjnej. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. ma miejsce wówczas, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Przy czym naruszenie prawa musi być oczywiste.

W kontrolowanej sprawie właśnie ta oczywistość naruszenia art. 28 ust.1 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. Nr 21, poz. 118 zwanej dalej: ustawą o przekazywaniu gospodarstw) budzi poważne wątpliwości. Brak wniosku w aktach sprawy, które nie są kompletne nie może przesądzać o tym, że S. M. takiego wniosku w ogóle nie składa. Również okoliczność, że w uzasadnieniu decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w Ł. nie ma wzmianki o wniosku nie przesądza o tym, że nie został on złożony. Z doświadczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że przytłaczająca większość decyzji administracyjnych, wydawanych na podstawie K.p.a., w okresie Polski Ludowej, zwłaszcza wydawanych w okresie przed reaktywacją NSA, była redagowana na szymelach, szablonach z lakonicznymi uzasadnieniami.

Weryfikowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja wydana została na podstawie ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw. Stosownie do art. 1 tej ustawy właściciel gospodarstwa rolnego (zwany rolnikiem) mógł przekazać na własność Państwa nieruchomości wchodzące w skład gospodarstwa w zamian za rentę. Zgodnie z art. 28 tej ustawy, nieruchomości wchodzące w skład gospodarstwa rolnego mogły być na wniosek rolnika przejęte na własność Państwa w całości lub części za spłaty pieniężne, jeżeli rolnik nie spełnił warunków do uzyskania renty. Z przepisu tego wynika, że przejęcie gospodarstwa mogło nastąpić wyłącznie na wniosek zainteresowanego rolnika. Zatem bez takiego wniosku postępowanie w przedmiocie przejęcia nieruchomości nie powinno być prowadzone, a przejęcie gospodarstwa dojść do skutku.

Kontrolując w postępowaniu nieważnościowym decyzję Naczelnika Miasta i Gminy w Ł. z 1976 r. pod kątem wystąpienia przesłanki określonej w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. nie można było poprzestać jedynie na ocenie zeznań strony – J. W. – następcy prawnego S. M. Tego rodzaju dowód z oczywistych względów jest dowodem ostatecznym, przeprowadzanym po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku (art. 86 K.p.a.).

Wskazać należy, że w uzasadnieniu decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w Ł. nie ma wzmianki o tym, że została ona wydana na wniosek ale nie ma też wzmianki o tym, iż organ wydał ją z urzędu. Zatem brak zapisów w tym przedmiocie oznacza, że sama treść decyzji nie może świadczyć o wydaniu jej na wniosek lub z urzędu.

Jak już wspomniano wobec braku kompletnych akt organ nie powinien ograniczyć postępowania dowodowego jedynie do przeprowadzenia zeznań strony zainteresowanej stwierdzeniem nieważności wspomnianej decyzji Naczelnika Gminy Ł. Należało poszukiwać innych źródeł dowodowych. Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu wiadomo jest z urzędu, że sprawa zwrotu nieruchomości J. W. nie jest jedyną tego rodzaju, prowadzoną przed Ministrem w odniesieniu do gruntów przekazywanych na własność Państwa, w trybie tej ustawy, w gminie Ł. Być może da się ustalić także w oparciu o osobowe środki dowodowe – zeznania ówczesnego Naczelnik Gminy i podległych mu pracowników - jaka była praktyka orzecznicza w zakresie wydawania decyzji administracyjnych w tego rodzaju sprawach. Ponadto skoro ustalono, że S. M. na dzień [...] lipca 1976 r miała ukończone 53 lat a zatem z powodu wieku nie spełniała warunku do uzyskania renty, to organ winien próbować ustalić nie tylko w oparciu o dokumenty archiwalne, czy była ona zaliczona do jednej z grup inwalidzkich.

Reasumując stwierdzić należy, poczynione przez organ ustalenia nie były wystarczające, by stwierdzić, że do przejęcia gospodarstwa doszło wbrew woli właścicielki, a tym samym, że decyzja Naczelnika Ł. wydana została z rażącym naruszeniem prawa – art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Chybiony okazał się zarzut trzeci skargi kasacyjnej - naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Błędne przeprowadzenie postępowania administracyjnego przez Ministra nie uzasadniało stwierdzenia nieważności decyzji tego organu, gdyż nie każde naruszenie prawa przez organ ma charakter rażący.

W tym stanie rzeczy na mocy art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a.