Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2626/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-07-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 18 par. 1 pkt 6a, art. 183 par. 2 pkt 4, art. 185 par. 1, art. 207 par. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. NSA Jerzy Solarski Protokolant starszy sekretarz sądowy Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 20 lipca 2016r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. S., Z. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 listopada 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 2143/13 w sprawie ze skargi A. W., W. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 listopada 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 2143/13, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. W. i W. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2011 r., znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2010 r., znak [...], stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku, a także zasądził od organu na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania sądowego.

Przedmiotowy wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. na podstawie art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.), dalej "K.p.a.", po przeprowadzeniu na wniosek W. i Z. S. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, stwierdził nieważność decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...].

Organ wyjaśnił, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. decyzją z dnia [...] lipca 2005 r., nr [...] wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016, z późn. zm.), zwanej dalej "Prawem budowlanym", nakazał W. i Z. S. rozbiórkę budynku gospodarczego o wymiarach 4,0 m x 5,15 m i wysokości 2,0-2,60 m posadowionego na stopach fundamentowych 30x30 cm zagłębionych na ok. 1,0 m poniżej poziomu terenu, zadaszonego konstrukcją na belkach drewnianych opartych na słupach stalowych, zlokalizowanego na działce nr 16 w obrębie [...] przy ul. [...] nr 9 w K. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. po rozpatrzeniu odwołania inwestorów uchylił zaskarżoną decyzję [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi A. W. i W. W. złożonej na powyższą decyzję wyrokiem z dnia 1 lutego 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 1507/07, uchylił zaskarżoną decyzje z dnia [...] lipca 2007 r. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 1 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1466/08 oddalił skargę kasacyjną W. i Z. S. od powyższego wyroku. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpoznając ponownie sprawę decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu stopnia powiatowego z dnia [...] lipca 2005 r., nr [...]. Organ wskazał, że z akt sprawy wynika, iż W. i Z. S. pismem z dnia [...] kwietnia 2003 r. dokonali zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych. Zgodnie ze zgłoszeniem planowane roboty budowlane miały polegać na remoncie istniejącego budynku gospodarczego poprzez wymianę pokrycia dachowego z eternitu na pokrycie z blachy trapezowej oraz wymianie wrót wejściowych. Jednakże inwestorzy wykroczyli poza zakres objęty zgłoszeniem i dokonali rozbiórki przedmiotowego budynku gospodarczego, a następnie pobudowali nowy obiekt budowlany. Z istniejącego dotychczas budynku gospodarczego pozostały ściany osłonowe drewniane od strony wschodniej i południowej, zaś inwestor wykonał 6 stóp betonowych, w których zakotwił 6 słupów stalowych, na których zamocowano belki drewniane, do których przykręcono blachę trapezową. Ponadto wykonano wrota wejściowe ze sklejki wodoodpornej na konstrukcji stalowej. Przy czym organ zauważył, że w licznych wyrokach sądów administracyjnych zapadłych w niniejszej sprawie (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 maja 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 867/04 oraz wyrok z dnia 1 lutego 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 1507/07; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 września 2006 r., sygn. akt II OSK 1040/05 oraz wyrok z dnia 1 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1466/08) w sposób jednoznaczny przesądzono, że wykonane roboty, w szczególności zabetonowanie słupów stalowych zamiast drewnianych, jest czynnością zmieniającą konstrukcję przedmiotowego obiektu budowlanego, a zatem nie stanowiły one remontu. Tym samym na ww. roboty budowlane inwestor powinien był uzyskać decyzję o pozwoleniu na budowę. Sądy administracyjne przesądziły więc, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z obiektem budowlanym w postaci budynku gospodarczego, a nie z wiatą, a także, że tryb postępowania zastosowany przez organy nadzoru budowlanego (art. 51 Prawa budowlanego) jest właściwy. A zatem organ stopnia wojewódzkiego uznał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpoznając sprawę w powyższym trybie słusznie orzekł decyzją z dnia [...] lipca 2005 r. nakaz rozbiórki budynku gospodarczego gdyż brak było możliwości jego legalizacji ze względu na ustalenia planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta i [...] Uzdrowiska K. (zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Narodowej Miasta i Gminy w K. z dnia [...] stycznia 1987 r.) oraz ze względu na niezgodność przedmiotowego budynku gospodarczego z przepisami § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690).

Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydana przez Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzja z dnia [...] czerwca 2010 r. obarczona jest wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., gdyż wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Organ podniósł, że § 12 ww. rozporządzenia w dacie orzekania przez organ stopnia powiatowego, istotnie uniemożliwiał legalizację przedmiotowego budynku gospodarczego. Jednak w dacie wydania przez Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzji, tj. w dniu [...] czerwca 2010 r. § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych miał już inną treść niż w dacie orzekania przez organ stopnia powiatowego. Zgodnie z § 12 ust. 3 pkt 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organ stopnia wojewódzkiego w zabudowie jednorodzinnej, uwzględniając przepisy odrębne oraz zawarte w § 13, 60 i 271- 273, dopuszcza się sytuowanie budynku gospodarczego i garażu o długości mniejszej niż 5.5 m i o wysokości mniejszej niż 3 m bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną lub w odległości nie mniejszej niż 1,5 m ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych. Z akt administracyjnych wynika, że przedmiotowy budynek gospodarczy ma wymiary 4,0 m x 5,15 m i wysokość 2,0-2,60 m. Tym samym przepis § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, w dacie orzekania przez organ stopnia wojewódzkiego, nie stał na przeszkodzie w legalizacji przedmiotowego budynku gospodarczego. Powyższe powoduje, że decyzja Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2010 r. obarczona jest wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez rażące naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z rażącym naruszeniem art. 7 i 77 § 1 K.p.a. Utrzymanie bowiem w mocy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] lipca 2005 r. poprzez powołanie się na te same okoliczności prawne, co organ stopnia powiatowego, w sytuacji zmiany stanu prawnego (zmiana brzmienia § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, brak aktualnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) stanowi rażące naruszenie art. 7 i 77 § K.p.a., co w konsekwencji doprowadziło do rażącego naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ustalił również, że w dacie orzekania przez organ stopnia wojewódzkiego działka nr 16 w obrębie [...] przy ulicy [...] nr 9 w K. nie była objęta ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Ponadto Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że decyzja Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2010 r. w stopniu rażącym narusza także regulację art. 107 § 3 K.p.a., gdyż organ sporządził uzasadnienie bez przywołania stosownych przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych oraz odpowiednich fragmentów treści planu zagospodarowania przestrzennego.

Po rozpatrzeniu wniosku A. i W. W. oraz E. P. o ponowne rozpatrzenie sprawy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] listopada 2010 r.

Organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko, że decyzja Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2010 r. jest obarczona wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez rażące naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z rażącym naruszeniem art. 7 i 77 § 1 K.p.a. Odnosząc się do zarzutów skarżących podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ stwierdził, że zmiana przepisu § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jest zmianą istotną dla rozstrzygnięcia sprawy przedmiotowej inwestycji. Podstawą do wydania nakazu rozbiórki budynku była jego niezgodność z § 12 ww. rozporządzenia. Niemniej w dacie orzekania przez organ stopnia wojewódzkiego brzmienie ww. przepisu nie stało na przeszkodzie w zalegalizowaniu przedmiotowego budynku, a zatem jest to kwestia prawna istotna dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.

Odnosząc się do zarzutu, że w sprawie powinny mieć zastosowanie przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych w brzmieniu przed zmianą wprowadzoną rozporządzeniem z dnia 12 marca 2009 r. organ stwierdził, że zgodnie z § 2 rozporządzenia z dnia 12 marca 2009 r. przepisów rozporządzenia nie stosuje się, jeżeli przed dniem jego wejścia w życie został złożony wniosek o pozwolenie na budowę lub odrębny wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i wnioski te zostały opracowane na podstawie dotychczasowych przepisów bądź zostało dokonane zgłoszenie budowy lub wykonania robót budowlanych w przypadku, gdy nie jest wymagane uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę. W świetle treści tego przepisu organ zauważył, że wprawdzie inwestorzy pismem z dnia 17 kwietnia 2003 r. dokonali zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych, to jednakże, mając na uwadze zakres wykonanych robót oraz zapadłe w sprawie wyroki sądów administracyjnych, wykonane roboty budowlane były samowolą budowlaną nieobjętą ww. zgłoszeniem. Tym samym organ wskazał, że przepis § 2 rozporządzenia z dnia 12 marca 2009 r., nie będzie miał w niniejszej sprawie zastosowania, a zatem Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego powinien był uwzględnić brzmienie § 12 pkt 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych obowiązujące w dacie wydawania decyzji z dnia [...] czerwca 2010 r.

Dodatkowo Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zauważył, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1466/08 stwierdził wprawdzie, że w sprawie nie zaszły żadne zmiany w przepisach prawa i faktach istotnych dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, które by powodowały, że ocena stanu prawnego i faktycznego wyrażona w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 września 2006 r. (sygn. akt II OSK 1040/05) stałaby się nieaktualna, jednakże stwierdzenie to odnosi się do podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu dotyczącego zmiany brzmienia art. 29 Prawa budowlanego, nie zaś zmiany § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Tak więc w ocenie organu odwoławczego, Naczelny Sąd Administracyjny w powyższym wyroku podtrzymał jedynie stanowisko wyrażone we wcześniejszych wyrokach zapadłych w sprawie, że na roboty budowlane wykonane przez W. i Z. S. było wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę, nie przesądzając, czy możliwa jest legalizacja przedmiotowego budynku gospodarczego.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2011 r. wnieśli A. W. i W. W., wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie, m.in. art. 138 K.p.a. w zw. z art. 6, 7, 8, 16, 77 K.p.a. poprzez błędne uznanie, że w niniejszej sprawie nastąpiła zmiana stanu prawnego, która miałaby skutkować wadliwością decyzji organu stopnia powiatowego nakazującego rozbiórkę obiektu budowlanego wybudowanego w warunkach samowoli budowlanej, a także § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 marca 2009 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 56, poz. 461) poprzez uznanie, że w przedmiotowej sprawie powinien mieć zastosowanie § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w brzmieniu obowiązującym po 12 marca 2009 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 sierpnia 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 775/11 oddalił wniesioną przez A. W. i W. W. skargę.

Po rozpoznaniu wniesionej przez skarżących skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2592/11 uchylił zaskarżony wyrok i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając ponownie sprawę wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 29 listopada 2013 r. uchylił zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2011 r. oraz poprzedzającą ją decyzję tego organu z dnia [...] listopada 2010 r.

Sąd pierwszej instancji powołując się na art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", stwierdził, że orzekając w niniejszej sprawie jest związany wykładnią prawa dokonaną w motywach wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 2013 r.

W powyższym wyroku NSA wskazał, że rażące naruszenie prawa to oczywiste naruszenie jednoznacznego przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym. W kontekście tych przesłanek w ocenie NSA w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie sposób uznać za sformułowaną w sposób jednoznaczny normę przepisu § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 marca 2009 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, skoro dla jej zastosowania Sąd pierwszej instancji zmuszony był dokonać wykładni tego przepisu, w szczególności poprzez ocenę, czy przed dniem wejścia w życie nowej regulacji w sprawie niniejszej został złożony wniosek o pozwolenie na budowę lub odrębny wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego w rozumieniu tego rozporządzenia oraz to czy wnioski te zostały opracowane na podstawie dotychczasowych przepisów, a także jeżeli zostało dokonane zgłoszenie budowy lub wykonania robót budowlanych w przypadku, gdy nie jest wymagane uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Sąd wyższej instancji zauważył, że w sprawie bezsporne jest, iż zostało złożone zgłoszenie o zamiarze wykonania robót budowlanych, lecz prace wykroczyły poza zakres zgłoszenia. Tym samym zdaniem NSA w okolicznościach przedmiotowej sprawy treść normatywna wskazywanego wyżej § 2 rozporządzenia zmieniającego nie jest w sposób oczywisty jednoznaczna i wymagała interpretacji nie tylko co do tego, czy przepis ten odnosi się również do zgłoszeń budowlanych, ale przede wszystkim tego czy mimo wykroczenia poza granice zgłoszenia winno ono wywoływać skutki prawne, o których w tym przepisie mowa. Zatem argumentowanie wojewódzkiego organu budowlanego w oparciu o treść § 12 rozporządzenia w brzmieniu, który obowiązywał przy podjęciu rozstrzygnięcia przez organ powiatowy nie może zostać uznane za rażąco naruszające prawo, a w konsekwencji samo przez się nie może być wyłączną podstawą do stwierdzenia nieważności z powodów przyjętych przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

Ponadto NSA stwierdził, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zarzucając naruszenie prawa formalnego łączy nieważność postępowania, wyłącznie ze źle przeprowadzonym postępowaniem administracyjnym. Przy czym rażące naruszenie przepisów prawa procesowego co do zasady może polegać również na nieprawidłowym stosowaniu przepisów proceduralnych, jednakże naruszenie takie musiałoby być na tyle istotne, że kłóciłoby się z przywołaną wyżej zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym. W rezultacie Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że podniesione przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zarzuty o charakterze procesowym z całą pewnością nie naruszały prawa w stopniu rażącym, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Mając zatem na uwadze wytyczne zawarte w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji stwierdził, że rozstrzygnięcia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego naruszają prawo, a w szczególności art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. i dlatego też podlegały uchyleniu.

Sąd wskazał, że organ rozpoznając ponownie sprawę powinien uwzględnić stanowisko i wytyczne zawarte w wyroku NSA z dnia 24 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2592/11, a przede wszystkim ocenić czy wymienione przez organ okoliczności uzasadniają zastosowanie trybu z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., a w szczególności, czy wskazywane uchybienia prowadzą do rażącego naruszenia prawa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli W. i Z. S., reprezentowani przez pełnomocnika ustanowionego z urzędu. Zaskarżając wyrok w całości zarzucili mu naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 133 § 1 oraz art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 190 P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie całokształtu materiału dowodowego sprawy zebranego przez Generalnego Inspektora Nadzoru Budowlanego znajdującego się w aktach sprawy i będącego podstawą wydania zaskarżonej decyzji z dnia [...] stycznia 2011 r., a tym samym pominięcie istotnej dla wyniku sprawy okoliczności faktycznej, że GINB utrzymując w mocy wcześniejszą decyzję z dnia [...] listopada 2010 r. o stwierdzeniu nieważności decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2010 r. powołał się na 3 (trzy) naruszenia prawa o charakterze rażącym, natomiast Sąd pierwszej instancji faktycznie rozpatrzył tylko kwestię zasadności dwóch naruszeń, w zakresie których był związany wykładnią Naczelnego Sądu Administracyjnego na mocy wyroku z dnia 24 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2592/11 pomijając kwestię czy fakt, że na datę wydawania decyzji przez Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla obszaru objętego sporną inwestycją, co powodowało, że wbrew stanowisku organu, w świetle art. 9 oraz art. 48 i następnych Prawa budowlanego nie była całkowicie wyłączona możliwość legalizacji spornej inwestycji, a tym samym zaskarżona decyzja Generalnego Inspektora Nadzoru Budowlanego w zakresie tej podstawy była zasadna i stwierdzone przez Sąd pierwszej instancji błędy Generalnego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie miałyby wpływu na ostateczną treść tej decyzji, a tym samym nie mogły być podstawą do jej uchylenia;

2) art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a. poprzez pominięcie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia, nie wskazując w uzasadnieniu wyroku jakiejkolwiek podstawy prawnej orzeczenia o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia 26 listopada 2010 r., w szczególności czy zaskarżona decyzja naruszała prawo materialne lub przepisy postępowania w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. oraz czy co do zasady Sąd pierwszej instancji analizował kwestię wskazaną w pkt 1) powyżej, w szczególności wpływu (lub istotnego wpływu) na wynik sprawy uznania za uzasadniony jednego z zarzutów Generalnego Inspektora Nadzoru Budowlanego wobec decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2010 r. oraz związania orzekającego Sądu w zakresie tego elementu wyrokiem NSA, co powoduje, że uzasadnienie nie poddaje się kontroli w drugiej instancji i uniemożliwia skarżącym możliwość obrony ich praw, bowiem w tym zakresie brak jest motywów rozstrzygnięcia.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych i w zakresie nieobjętym zwolnieniem od kosztów sądowych, a także o zasądzenie na rzecz pełnomocnika z urzędu wynagrodzenia według norm przepisanych.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyli A. i W. W. wnosząc o jej oddalenie oraz o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, jednak z przyczyn innych niż w niej wskazane.

Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej podstawami, ponieważ w świetle art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania.

W pierwszej zatem kolejności konieczne jest dokonanie kontroli zaskarżonego wyroku Sądu pod kątem istnienia przesłanek nieważności postępowania, określonych w art. 183 § 2 P.p.s.a., bowiem są to tego rodzaju naruszenia, które uzasadniają uchylenie wyroku niezależnie od podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie postępowanie zostało dotknięte wadą nieważności określoną art. 183 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu nieważność postępowania zachodzi, jeżeli skład sądu orzekającego był sprzeczny z przepisami prawa albo jeżeli w rozpoznaniu sprawy brał udział sędzia wyłączony z mocy ustawy.

Zarówno w składzie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 listopada 2013 r., przed którym zapadł wyrok zaskarżony niniejszą skargą kasacyjną, jak również w składzie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który w dniu 1 lutego 2008 r. wydał wyrok o sygn. akt VII SA/Wa 1507/07 w sprawie ze skargi A. i W. W. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2007 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki spornego budynku gospodarczego orzekał ten sam sędzia WSA Paweł Groński.

Powyższa sytuacja wyczerpuje dyspozycję obowiązującego w dacie wydawania zaskarżonego niniejszą skargą kasacyjną wyroku - art. 18 § 1 pkt 6a P.p.s.a., zgodnie z którym sędzia jest wyłączony z mocy samej ustawy w sprawach dotyczących skargi na decyzję albo postanowienie, jeżeli w prowadzonym wcześniej postępowaniu w sprawie brał udział w wydaniu wyroku lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie. Przepis ten został dodany na mocy art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 października 2009 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 1736) i z dniem jej wejścia w życie, tj. z dniem 8 stycznia 2010 r. rozszerzył określony w art. 18 P.p.s.a. katalog wyłączeń sędziego z mocy prawa. Następnie przepis ten na mocy art. 1 pkt 4 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r. poz. 658) został zmieniony uzyskując treść: sędzia jest wyłączony z mocy samej ustawy w sprawach dotyczących skargi na decyzję lub postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty wydanych w postępowaniu administracyjnym nadzwyczajnym, jeżeli w prowadzonym wcześniej postępowaniu sądowoadministracyjnym dotyczącym kontroli legalności decyzji albo postanowienia wydanych w postępowaniu administracyjnym zwyczajnym, brał udział w wydaniu wyroku lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie (art. 18 § 1 pkt 6a). Zmiana ta weszła jednak w życie z dniem 15 sierpnia 2015 r. A zatem w dacie wydania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku z dnia 29 listopada 2013 r. przepis art. 18 § 1 pkt 6a - w brzmieniu obowiązującym od dnia 8 stycznia 2010 r. - obowiązywał i powinien być stosowany.

Dla ustalenia zakresu wyłączenia kluczowym było ustalenie zakresu pojęcia "sprawy", o której mowa w analizowanym przepisie. Jak wyjaśnił ustawodawca w uzasadnieniu do ustawy z dnia 23 października 2009 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, "wyłączenie sędziego po wznowieniu postępowania administracyjnego, czyli w sprawach dotyczących decyzji o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej albo decyzji rozstrzygającej co do meritum po uchyleniu decyzji dotychczasowej, jak również w przypadku odmowy wznowienia postępowania, traktuje się analogicznie, gdyż we wszystkich przytoczonych przypadkach może zachodzić obawa, iż sędzia będzie kierował się poglądami, wypracowanymi jeszcze przed wznowieniem postępowania. Stan ten, z uwagi na konstytucyjnie gwarantowane prawo do bezstronnego rozpatrywania sprawy, byłby wysoce niepożądany.

Podkreślenia wymaga, iż analogiczne sytuacje będą miały miejsce we wszystkich nadzwyczajnych trybach postępowania administracyjnego. W szczególności chodzi tu o sprawy dotyczące postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, postępowania w sprawie uchylenia decyzji oraz postępowania w sprawie zmiany decyzji".

W okolicznościach niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości tożsamość spraw pomiędzy postępowaniem nadzwyczajnym prowadzonym w trybie art. 156 K.p.a., objętym niniejszą skargą kasacyjną i postępowaniem zwyczajnym w sprawie legalizacji przedmiotowego obiektu prowadzonym pod sygn. akt VII SA/Wa 1507/07. Oba orzeczenia dotyczą kontroli legalności decyzji wydanych w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku gospodarczego usytuowanego na terenie działki nr ewid. 16 obręb [...] przy ul. [...] nr 9 w K. Z tym, że wyrok wydany w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 1507/07 kontrolował legalność decyzji w powyższym przedmiocie w postępowaniu administracyjnym zwyczajnym, a wyrok objęty rozpoznawaną skargą kasacyjną kontrolował legalność decyzji, wydanej po wyroku WSA w Warszawie z dnia 1 lutego 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 1507/07, w postępowaniu administracyjnym nadzwyczajnym. Ponadto stronami obu wyżej wymienionych postępowań administracyjnych byli W. i Z. S., A. i W. W. Tak więc oba wyroki, w których orzekał sędzia WSA Paweł Groński dotyczyły tej samej sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 18 § 1 pkt 6a P.p.s.a. - w brzmieniu obowiązującym od dnia 8 stycznia 2010 r.

W tym stanie rzeczy uznać należało, że sędzia WSA Paweł Groński podlegał wyłączeniu z mocy prawa na podstawie art. 18 § 1 pkt 6a P.p.s.a., a nieuwzględnienie tej okoliczności prowadzi do konieczności stwierdzenia, że wystąpiła określona w art. 183 § 2 pkt 4 P.p.s.a. przesłanka nieważności postępowania sądowego w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 2143/13, powodująca konieczność uchylenia na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. zaskarżonego wyroku.

Jednocześnie, z uwagi na opisane wyżej naruszenie, nie jest możliwe odnoszenie się do zarzutów skargi kasacyjnej.

Mając więc powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł natomiast w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi wnoszących skargę kasacyjną wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i art. 210 P.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za udzieloną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 - 261 P.p.s.a., po złożeniu przez tak ustanowionego pełnomocnika stosownego oświadczenia.