Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 519/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-09-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 162 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie sędzia NSA Barbara Adamiak /spr./ sędzia del. WSA Tamara Dziełakowska Protokolant starszy asystent sędziego Dominika Człapińska po rozpoznaniu w dniu 3 września 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej S. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 grudnia 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 1185/12 w sprawie ze skargi A. J. i M. J. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 12 grudnia 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 1185/12, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. J. i M. J. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, uchylił zaskarżoną decyzję.

Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy.

Decyzją z [...] maja 1968 r. znak [...] Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej Warszawa Praga-Południe działając na podstawie art. 52 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 7, poz. 46) nałożyło na H. R., obowiązek rozbiórki samowolnie zrealizowanego budynku mieszkalnego parterowego oraz budynku drewnianego gospodarczego przy ul. [...] do dnia 31 grudnia 1970 r. Decyzja została skutecznie doręczona zobowiązanemu w dniu 21 maja 1968 r.

Pismem z 4 października 2011 r. organ I instancji poinformował obecnego właściciela nieruchomości S. R. o stanie prawnym wskazanej wyżej nieruchomości.

W dniu 21 października 2011 r. do organu I instancji wpłynął wniosek S. R. o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej Warszawa Praga-Południe z [...] maja 1968 r. na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. Wnioskodawczyni podniosła, że nakaz rozbiórki obiektów budowlanych orzeczony wskazaną decyzją nie został dotąd wykonany w żadnym zakresie. Natomiast stanowiący przesłankę decyzji rozbiórkowej z [...] maja 1968 r. fakt wzniesienia budynku bez pozwolenia na budowę na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie był przeznaczony pod taką zabudowę, a przeznaczony był pod innego rodzaju zabudowę zdezaktualizował się tzn. zrealizowano zamierzenie inwestycyjne (wybudowano węzeł komunikacyjny) bez wykorzystania gruntu, na którym wzniesiono obiekty budowlane objęte decyzją o rozbiórce z [...] maja 1968 r., a jedynie w ramach części dawnej działki nr [...], przy zmianie przeznaczenia pozostałej części działki na użytki oznaczone jako tereny mieszkaniowe.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy decyzją z [...] grudnia 2011 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 162 § 1 k.p.a. oraz art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego odmówił stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej Warszawa Praga-Południe z [...] maja 1968 r. Przywołał treść art. 52 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. – Prawo budowlane. Wskazał, iż inwestycja będąca przedmiotem wniosku zrealizowana została samowolnie na terenie nieprzeznaczonym na ten cel, zatem organ orzekający w tej sprawie uprawniony był do wydania nakazu rozbiórki. Nadto organ I instancji podniósł, iż nie można uznać bezprzedmiotowości decyzji, ponieważ przedmiot, co do którego wydano nakaz rozbiórki istnieje. Zmiana (wygaśnięcie) prawa miejscowego (przepisów o planowaniu przestrzennym) niewątpliwie stanowi zmianę stanu prawnego będącego podstawą do wydania tejże decyzji, lecz – jak zauważył organ I instancji – nastąpiło to już po jej wydaniu, a zmiana stanu prawnego nie ma znaczenia dla ważności ostatecznych decyzji wydanych przed tą zmianą. Jednocześnie odnosząc się do kwestii, iż za stwierdzeniem wygaśnięcia przedmiotowej decyzji przemawia słuszny interes strony, organ I instancji wyjaśnił, że o interesie społecznym lub interesie strony można mówić tylko w takich przypadkach, jeżeli uwzględnienie tych interesów nie narusza prawa (nie sankcjonuje niezgodności z prawem).

We wniesionym odwołaniu S. R. wskazała, iż zaskarżona decyzji narusza jej interes prawny i kształtuje w sposób nieuzasadniony zakres jej obowiązków prawnych, a to na skutek błędu w ustaleniach faktycznych stanowiących podstawę wydanego orzeczenia i w konsekwencji niewłaściwego zastosowania art. 162 i art. 7 k.p.a. w zakresie w jakim przywołano te przepisy na potwierdzenie zasadności zaskarżonej decyzji. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i w tym zakresie stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o rozbiórce ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Decyzją z [...] marca 2012 r. nr [...] znak: [...] Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 83 ust 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania S. R. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy z [...] grudnia 2011 r. nr [...] znak: [...] odmawiającej stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej Warszawa Praga-Południe z [...] maja 1968 r. znak [...] nakładającej na H. R. obowiązek rozbiórki samowolnie zrealizowanego budynku mieszkalnego parterowego oraz budynku drewnianego gospodarczego przy ul. [...] do dnia 31 grudnia 1979 r. (powinno być 1970 r.) – orzekł o: uchyleniu w całości zaskarżonej decyzji i na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. stwierdził wygaśnięcie decyzji Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej Warszawa Praga Południe z [...] maja 1968 r.

W uzasadnieniu wskazał, iż organ I instancji dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego, jednakże wydając skarżoną decyzję nie uwzględnił wszystkich okoliczności faktycznych, co spowodowało błędną ocenę stanu prawnego. Podniósł, iż Urząd Dzielnicy-Gminy Warszawa Praga-Południe decyzją nr [...] z [...] stycznia 1993 r. zezwolił na wykonanie w budynku mieszkalnym na terenie nieruchomości przy ul. [...] robót budowlanych polegających na wykonaniu instalacji gazowej wewnętrznej oraz przyłącza instalacji gazowej. W ocenie organu odwoławczego, wydanie przez organ architektoniczno-budowlany decyzji zezwalającej na wykonanie szeroko zakrojonych robót budowlanych w budynku w stosunku do którego wydana została decyzja nakazująca jego rozbiórkę, wskazuje jednoznacznie, iż nakaz rozbiórki stał się bezprzedmiotowy. Nadto – zdaniem organu odwoławczego – ustalenie takie uzasadnione jest też przeszło 25-letnim okresem od daty wydania nakazu rozbiórki do czasu wydania tej decyzji oraz faktu, iż nakaz rozbiórki nie został nigdy wykonany. Jednocześnie wskazał, iż zmianie uległy zasady zagospodarowania przestrzennego dla niniejszej nieruchomości, co jak słusznie wskazał organ I instancji samo w sobie nie może stanowić wystarczającej przesłanki do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, tym niemniej wskazuje, iż niewykonanie obowiązku rozbiórki nałożonego blisko 50 lat temu nie doprowadzi do naruszenia przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym.

Zważywszy powyższe, organ odwoławczy nakazał organowi I instancji przeprowadzenie w sprawie od początku postępowania związanego z legalizacją samowoli budowlanej.

M. i A. J. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ostateczną w administracyjnym toku instancji decyzję z [...] marca 2012 r. Wnosząc o jej uchylenie, zarzucili naruszenie przepisów postępowania, tj.:

– art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na braku dokładnego wyjaśnienia sprawy,

– art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez błędne zastosowanie tego przepisu jako podstawy stwierdzenia wygaśnięcia ww. decyzji z [...] maja 1968 r. nakładającej obowiązek rozbiórki samowolnie zrealizowanych budynków: mieszkalnego i gospodarczego na działce przy ul. [...] w Warszawie.

Uzasadniając wskazali m.in., iż decyzja organu odwoławczego podjęta została z naruszeniem przepisu art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., stanowiącego podstawę prawną rozstrzygnięcia. Powołany przepis uzależnia stwierdzenie wygaśnięcia decyzji od jej bezprzedmiotowości. O bezprzedmiotowości decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego nie można mówić w sytuacji zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Powołali się na orzecznictwo sądów administracyjnych w tym zakresie. Nadto wskazali, iż ograniczenie uzasadnienia decyzji odwoławczej do wskazania na takie jedynie okoliczności, jak upływ 50 lat od daty orzeczenia rozbiórki budynków, czy też uzyskanie decyzji nr [...] zezwalającej na wykonanie instalacji gazowej, świadczy o naruszeniu art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie wymagań stawianych decyzji administracyjnej. Zdaniem skarżących okoliczności te, w świetle przytoczonego orzecznictwa sądowoadministracyjnego, nie czynią decyzji bezprzedmiotową.

Odpowiadając na skargę organ odwoławczy podtrzymał dotychczasową argumentację i wystąpił o jej oddalenie.

Uczestnik postępowania S. R. wniosła o oddalenie skargi.

W piśmie z 9 lipca 2012 r. podniosła między innymi, że skarżący nie wykazali swojego interesu prawnego, a jedynie interes faktyczny, wynikający z okoliczności, iż skarżący dokonali rozbiórki swojego bliźniaczego budynku, podczas gdy uczestniczka nie skłania się ku rozbiórce swojej części bliźniaka. Ponadto wskazała, że wbrew twierdzeniom skarżących bezprzedmiotowość decyzji wywodzona przez uczestniczkę nie płynie ze zmian planu zagospodarowania przestrzennego ale z faktu, że nie istnieje przedmiot, co do którego orzeczono nakaz rozbiórki. Węzeł komunikacyjny zrealizowano w całości i do tego celu nie była konieczna rozbiórka przedmiotowego budynku. Z powyższego wynika, że "ustał byt prawny elementu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie decyzji administracyjnej". Przywołała wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 maja 2010 r. sygn. akt II OSK 749/09.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając sprawę ustalił, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa, przede wszystkim art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., które to miało wpływ na rozstrzygniecie sprawy.

W myśl art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. wygaśnięcie decyzji stwierdza się, jeżeli stała się ona bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Z powołanego przepisu wyprowadzić należy zatem dwie normy prawne. Pierwsza z nich wskazuje, że organ jest zobligowany do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, jeżeli stała się ona bezprzedmiotowa, a jej wygaszenie nakazuje przepis prawa. Druga natomiast uprawnia organ do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, jeżeli stała się ona bezprzedmiotowa i leży to w interesie społecznym lub interesie strony. Zarówno w pierwszej, jak i drugiej normie muszą zostać spełnione łącznie obydwie wskazane przesłanki, tj. bezprzedmiotowości i istnienia przepisu prawa nakazującego wygaszenie decyzji lub bezprzedmiotowości i istnienia interesu społecznego lub interesu strony.

W uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 maja 2010 r. sygn. akt II OSK 749/09, znajdujemy wraz z przytoczeniem stanowiska komentatorów przedmiotu i orzecznictwa, stwierdzenia tego Sądu, z których wynika, że powszechnie w doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że "bezprzedmiotowość decyzji wynika z ustania prawnego bytu elementu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie decyzji administracyjnej, a to z powodu zgaśnięcia podmiotu, zniszczenia lub przekształcenia rzeczy, rezygnacji z uprawnień przez stronę, czy też na skutek zmiany stanu faktycznego uniemożliwiającej wykonanie decyzji albo zmiany w stanie prawnym, ale tylko w przypadku, gdy powoduje ona taki skutek". Zastosowanie takiej wykładni bezprzedmiotowości sprawia, że brak jest podstaw do stwierdzenia, iż decyzja z [...] maja 1968 r. nakładająca obowiązek rozbiórki stała się bezprzedmiotowa. Nadal bowiem istnieje budynek będący efektem samowoli budowlanej, podmiot zobowiązany do wykonania decyzji, gdyż skarżąca jak sama wskazuje jest następcą prawnym H. R., nie uległ zmianie stan faktyczny w sposób uniemożliwiający wykonanie decyzji, ani też stan prawny w sposób nakazujący stwierdzenie wygaśnięcia decyzji.

Przedstawiona w ten sposób wykładnia omawianego przepisu jednolicie jest przyjmowana zarówno w orzecznictwie, jak i doktrynie prawa administracyjnego (zob. powoływany już wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 11 grudnia 2008 r. sygn. akt II OSK 1460/07, Lex nr 516060; A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz do art. 162, LEX/el. 2012).

Sąd wskazał, że bezprzedmiotowość decyzji rozbiórkowej z [...] maja 1968 r. nie może wynikać z faktu zmiany (wygaśnięcia) prawa miejscowego obowiązującego w dacie wydania tejże decyzji. W ocenie Sądu, zmiana ta (stanu prawnego) nie spowodowała bowiem ustania prawnego bytu żadnego z istotnych elementów stosunku materialnoprawnego wykreowanego decyzją rozbiórkową, o czym była mowa wyżej. Kwestia zaś, czy w aktualnym stanie prawnym wykonanie rozbiórki jest nadal "celowe", nie podlega ocenie Sądu, który, jak to już wyżej podkreślono, powołany jest jedynie do kontroli decyzji pod względem legalności, a nie celowości.

W aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, iż decyzja nakazująca rozbiórkę samowolnie wybudowanego budynku nie staje się bezprzedmiotowa na skutek zaistniałych zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (zob. zwłaszcza wyrok NSA z 6 maja 2010 r., II OSK 749/09). Sąd pogląd ten podzielił, a w konsekwencji uznał, że decyzja rozbiórkowa, tj. decyzja Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej Warszawa Praga-Południe z [...] maja 1968 r. nie stała się bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. Żaden też przepis prawa nie nakazuje stwierdzenia jej wygaśnięcia.

Brak jest także podstaw do stwierdzenia, że zostały spełnione pozostałe przesłanki wygaśnięcia decyzji z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., to jest przemawiający za wygaszeniem decyzji interes społeczny lub interes strony. Przeciwnie, chociażby złożenie skargi w niniejszej sprawie wskazuje na brak podstaw do stwierdzenia, iż wygaszenie decyzji leży w interesie społecznym. Wbrew stanowisku uczestniczki skarżący, którzy zakwestionowali decyzję o stwierdzeniu wygaśnięcia decyzji z [...] maja 1968 r. orzekającej o obowiązku rozbiórki samowolnie zrealizowanego budynku mieszkalnego posiadają w niniejszej sprawie interes prawny. Wynika on z prawa współwłasności do nieruchomości znajdującej się w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości, której dotyczy rozbiórka. Istnienie budynku, o którym mowa w decyzji z [...] maja 1968 r. ma wpływ na zagospodarowanie działki sąsiedniej. Dodatkowo podnieść wypada, iż o interesie społecznym lub interesie strony można mówić tylko w takich przypadkach, jeżeli uwzględnienie tych interesów nie narusza prawa (nie sankcjonuje niezgodności z prawem).

Mając powyższe na uwadze działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), uchylił zaskarżoną decyzję.

S. R. wniosła od wyroku skargę kasacyjną zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparła na zarzutach:

1) z ostrożności procesowej – w związku z art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – naruszenie art. 28 k.p.a. w związku z art. 32 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi mające wpływ na wynik sprawy – poprzez przyjęcie, iż A. J. i M. J. byli uczestnikami postępowania administracyjnego i w konsekwencji przysługiwało im uprawnienie do zaskarżenia decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] marca 2012 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, w sytuacji gdy wyżej wymienieni nie posiadają żadnego interesu prawnego w sprawie, swoje uprawnienia wywodzą wyłącznie z wątpliwego interesu faktycznego, w szczególności nie są współwłaścicielami nieruchomości objętej zaskarżoną decyzją;

2) – na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – naruszenie przepisu postępowania, którego uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej Warszawa Praga-Południe z [...] maja 1968 r., znak [...] nakładającej na H. R. obowiązek rozbiórki samowolnie zrealizowanego budynku mieszkalnego parterowego oraz budynku drewnianego gospodarczego przy ul. [...] do dnia 31 grudnia 1970 r., a w szczególności nie zachodzi przesłanka bezprzedmiotowości decyzji i przesłanka interesu społecznego lub interesu strony, w sytuacji gdy ww. decyzja jest bezprzedmiotowa z uwagi na okoliczność jej niewykonania przez okres ponad 40 lat, zrealizowanie celu, dla którego została wydana oraz istnienia oczywistego interesu strony (S. R.) wyrażającego się okoliczności, iż nieruchomość budynkowa przy ul. [...] stanowi jedyne jej miejsce zamieszkania i zapewnienia podstawowych potrzeb lokalowych rodziny.

Na podstawie art. 106 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wnosiła o przeprowadzenie dowodów uzupełniających z:

1) postanowienia Sądu Rejonowego dla Warszawy Pragi-Południe w Warszawie I Wydział Cywilny z dnia [...] kwietnia 2008 r. sygn. akt [...] w przedmiocie zniesienia współwłasności;

2) Wypisu z rejestru gruntów dla nieruchomości objętej KW nr [...] z [...] sierpnia 2008 r.

– wszystkie powyższe na okoliczność, iż w toku całego postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji, S. R. była jedynym właścicielem nieruchomości przy ul. [...]; A. J. ani M. J. nie posiadali interesu prawnego w sprawie; braku podstaw dla uznania A. J. i M. J. za uczestników postępowania administracyjnego; istnienia podstaw do odrzucenia skargi A. J. i M. J.

Wnosiła o:

1) na podstawie art. 189 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – uchylenie w całości zaskarżonego orzeczenia i odrzucenie skargi;

2) ewentualnie – na podstawie art. 176 w związku z art. 185 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylenie w całości zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie;

3) przyznanie zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej, oświadczając iż nie zostały one uiszczone w całości ani w części.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz.270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania sądowoadministracyjnego.

W skardze kasacyjnej postawiono najdalej idący zarzut naruszenia art. 32 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego i na tej podstawie wnoszono o uchylenie zaskarżonego wyroku i odrzucenie skargi ze względu na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego. Z art. 32 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie ma podstaw do wyprowadzenia przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Zgodnie z art. 32 "W postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi". Artykuł 32 nie reguluje legitymacji do złożenia skargi do sądu administracyjnego. Regulacja legitymacji do złożenia skargi do sądu administracyjnego jest w art. 50 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Postawiony zarzut zatem naruszenia art. 32 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego nie jest zasadny. Ograniczając się do rozważenia zarzutu naruszenia art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego należy również stwierdzić, że nie jest usprawiedliwiony. Zgodnie z art. 28 "Stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek". Interes prawny to interes, którego ochronę gwarantują przepisy prawa. W przepisach materialnego prawa administracyjnego do szczególnej należy zaliczyć regulację expressis verbis interesu prawnego jednostki. Podstawą do wyprowadzenia interesu prawnego w danego rodzaju sprawach administracyjnych są przepisy prawa składające się na system regulacji prawa administracyjnego. Źródłem podstawowym jest Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej ze szczególnym znaczeniem zasady demokratycznego państwa prawnego. Z tej konstytucyjnej zasady wyprowadza się prawo do procesu, a zatem prawo jednostki do ochrony interesu na drodze prawa. Uszczegółowienia regulacji konstytucyjnego prawa do procesu należy szukać w przepisach ustaw materialnoprawnych. W sprawie będącej przedmiotem rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji podstawą do wyprowadzenia interesu prawnego są przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2013, poz. 1409 ze zm.), a zwłaszcza art. 5 ust. 9 tej ustawy ustanawiający regułę poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich. Uzasadnione interesy osób trzecich nie można ograniczyć wyłącznie do fazy udzielenia pozwolenia budowlanego. Występują również przy zastosowaniu przez organy administracji nadzoru budowlanego środków prawnych w tym środków prawnych związanych z samowolą budowlaną. Zastosowanie zatem trybu uregulowanego w art. 162 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego wymaga dla ustalenia stron uwzględnienia regulacji wynikającej z przepisów ustawy – Prawo budowlane. Wygaszenie obowiązku wynikającego z decyzji o nakazie rozbiórki w sposób istotny wpływa na interes prawny osób trzecich będących np. właścicielami działki sąsiedniej przez ograniczenie jej zabudowy, czy negatywne oddziaływanie na prawa właścicieli działek sąsiednich, np. przez zamknięcie dostępu do drogi, czy dopływu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. To znaczenie wykonania obowiązku nałożonego decyzją administracyjną jest podstawą przyjęcia prawa osobie trzeciej domagania się wykonania obowiązku w trybie egzekucji administracyjnej. Zgodnie z art. 6 § 1a ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 1015 ze zm.) osoba trzecia ma prawo skargi na bezczynność wierzyciela w przypadku uchylenia się przez zobowiązanego od wykonania obowiązku nałożonego decyzją administracyjną. W zaskarżonym wyroku nie naruszono art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego przez przyznanie wnoszącym skargę do sądu interesu prawnego. Nie ma zatem podstaw do wyprowadzenia nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Powołane okoliczności co do zniesienia współwłasności nie mają znaczenia dla wyprowadzenia interesu prawnego, który nie jest ograniczony do ochrony właściciela nieruchomości, ale też właścicieli lub mających inny tytuł prawny do nieruchomości sąsiedniej.

Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 162 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zasadnie w zaskarżonym wyroku wskazano, że podstawą do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji jest w drugiej normie prawnej art. 162 § 1 pkt 1 spełnienie łącznie dwóch przesłanek: – po pierwsze, przesłanki bezprzedmiotowości decyzji, – po drugie, stwierdzenie, że wygaszenie mocy decyzji leży w interesie społecznym lub interesie strony. W sprawie nie zostały spełnione wyżej wymienione przesłanki. Decyzja o nakazie rozbiórki nie stała się bezprzedmiotowa. Fakt, że obowiązek nałożony decyzją nie został wykonany nie prowadzi do bezprzedmiotowości decyzji. Należy podkreślić, że przepisy ustawy – Prawo budowlane nie przewidują przedawnienia wykonania obowiązku. Tym samym fakt, że przez okres od 1968 r. nie wykonano obowiązku nie ma znaczenia prawnego i nie prowadzi do bezprzedmiotowości decyzji. Z działania z naruszeniem prawa zarówno jednostki, jak i organu administracji publicznej nie ma podstaw do wyprowadzenia bezprzedmiotowości decyzji. Zasadnie w zaskarżonym wyroku wskazano, że o bezprzedmiotowości można wywodzić tylko gdy nastąpiły zmiany podmiotowe lub przedmiotowe. W zakresie bezprzedmiotowości przedmiotowej nie mieści się niewykonanie obowiązku a przesłanie istnienia przedmiotu, np. przy nakazie rozbiórki pożar obiektu budowlanego, powódź. W sprawie takie zdarzenia nie miały miejsca, a zatem nie ma podstaw do stwierdzenia bezprzedmiotowości decyzji. Nie została również spełniona druga przesłanka. W sprawie nie ma podstaw do uwzględnienia interesu prawnego wyłącznie S. R. ale wymaga uwzględnienia też interesu prawnego A. J. i M. J.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

Do rozpoznania wniosku o przyznanie wynagrodzenia z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu jest właściwy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.