Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 2123/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-12-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6213 Inne  świadczenia finansowe związane z lokalem mieszkalnym
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Obrony Narodowej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję i umorzono postępowanie - art. 145 §3 ustawy PoPPSA
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, par. 3
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube, Sędzia WSA Iwona Maciejuk (spr.), Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Wiechowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi K. M. na decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu świadczenia mieszkaniowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...] z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...]; 2. umarza postępowanie administracyjne.


UZASADNIENIE

Prezes Agencji Mienia Wojskowego decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2021 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), zwanej dalej k.p.a. i art. 17 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. o Agencji Mienia Wojskowego (tj. Dz. U. z 2020 r. poz. 231 ze zm.) oraz art. 21 ust. 6 pkt 4 w zw. z art. 48d ust. 12 ustawy z 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (tj. Dz. U. z 2020 r. poz. 2017), zwanej dalej ustawą o zakwaterowaniu, utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2021 r. stwierdzającą obowiązek zwrotu przez K. M. kwoty 12.026,00 zł z tytułu nienależnie wypłaconego świadczenia mieszkaniowego za okres od [...].12.2018 do [...].10.2020.

W uzasadnieniu Prezes AMW wskazał m.in., że [...] K. M. jako żołnierz służby kontraktowej, [...].12.2018 r., wystąpiła do Dyrektora o wypłatę świadczenia mieszkaniowego. Organ I instancji rozpatrzył pozytywnie wniosek -

z powodu braku możliwości przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego

– i wypłacał K. M. świadczenie mieszkaniowe (miesięcznie) od [...].12.2018 r. do [...].10.2020 r. Łącznie została wypłacona kwota 12.026,00 zł. Prezes AMW podał, że Dyrektor wstrzymał wypłatę świadczenia mieszkaniowego, gdyż uzyskał informację, że żołnierz był funkcjonariuszem Straży Granicznej i otrzymał pomoc finansową w kwocie 16 632,00 zł na uzyskanie domu jednorodzinnego. Pomoc tę K. M. przyznał Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej w [...] decyzją nr [...] z [...].09.2013 r.

Prezes AMW podał, że Dyrektor wezwał wymienioną [...].01.2021 r. do zwrotu 12.026,00 zł – nadpłaconego świadczenia mieszkaniowego - w terminie 14 dni od otrzymania wezwania. Wezwanie zostało skutecznie doręczone, jednakże żądanej kwoty ww. nie zwróciła. Z tej przyczyny Dyrektor, [...].01.2021 r. zawiadomił K. M. o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu nienależnie wypłaconego świadczenia mieszkaniowego. Następnie organ I instancji, w decyzji z [...].02.2021 r. ustalił obowiązek zwrotu przez K. M. kwoty 12.026,00 zł z tytułu nienależnie wypłaconego świadczenia mieszkaniowego za okres od [...].12.2018 r. do [...].10.2020 r.

Prezes AMW uzasadniając swoje rozstrzygnięcie przytoczył treść art. 21 ust. 1

i ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu (...). Wskazał, że art. 21 ust. 6 pkt 1-5 powołanej ustawy zawiera katalog przesłanek negatywnych, które wyłączają dopuszczalność realizacji prawa do zakwaterowania (w tym wypłaty świadczenia mieszkaniowego). Organ przytoczył treść powołanych przepisów.

Prezes AMW wskazał, że w niniejszej sprawie bezsporne jest, że K. M. przed powołaniem do zawodowej służby wojskowej była funkcjonariuszem Straży Granicznej i otrzymała pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego i ma zabezpieczone potrzeby mieszkaniowe. Organ odwoławczy stwierdził m.in., że analiza ww. przepisów prowadzi do wniosku, że określone przesłanki negatywne w art. 21 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu są ogólne i błędnym jest założenie, że ich stosowanie może następować w oderwaniu od uprzednio udzielonej pomoc państwa w zabezpieczeniu potrzeb mieszkaniowych - otrzymaną w związku z pełnioną służbą. Dowodzi temu również dyspozycja ust. 10 art. 21 ustawy o zakwaterowaniu (...), w którym ustawodawca przewidział, że w sytuacji zabezpieczenia potrzeb mieszkaniowych w miejscowości, w której żołnierz pełni służbę, albo w miejscowości pobliskiej - prawo do zakwaterowania - jest realizowane, w formie przydziału miejsca w internacie albo kwaterze internatowej. Formuła ta gwarantuje zachowanie dyspozycyjności żołnierza, w rozumieniu należytego funkcjonowania organów służb mundurowych, a nie stanowi przywilej – jako taki - dla funkcjonariuszy poszczególnych formacji obligujących te organy do zaspokajania każdorazowo potrzeb mieszkaniowych w szerokim znaczeniu. Dlatego też prawo do zakwaterowania żołnierza zawodowego, nie może być rozumowane jako prawo całkowicie oderwane od praw i obowiązków wynikających ze stosunków służbowych wcześniej zawiązanych.

Organ podniósł, że faktem jest, że przepis art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu (...) zawiera zakaz realizacji prawa do zakwaterowania w formie wypłaty świadczenia mieszkaniowego gdy żołnierz zawodowy otrzymał pomoc finansową, wypłaconą w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej, do dnia [...].12.1995 r., na podstawie przepisów ustawy z 20.05.1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych. Wskazał, że z ustawy z 12.10.1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 305 ze zm.) wynikało (w czasie wypłaty K. M. pomocy finansowej) i wynika, że funkcjonariuszowi, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej lub towarzystwie budownictwa społecznego albo domu jednorodzinnego łub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość na podstawie art. 98 ust. 1 ww. ustawy. Co istotne funkcjonariusz, który skorzystał z pomocy finansowej na uzyskanie lokalu lub domu traci możliwość przydziału lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej (art. 99 ust. 1 pkt 1). Z akt sprawy jednoznacznie wynika, że żołnierzowi została wypłacona pomoc finansowa w kwocie ponad 16 tys. zł na wsparcie w uzyskaniu domu jednorodzinnego. Mając na uwadze powyższe organ podniósł, że cel pomocy finansowej przyznawanej funkcjonariuszowi Straży Granicznej jest jasny i skonkretyzowany i pomoc ta nie może być przeznaczona na inny dowolny cel.

Organ podniósł, że na gruncie przedmiotowej sprawy uznanie, że odwołująca się względem innych żołnierzy miałaby być potraktowana inaczej, czyli powinna otrzymać dwukrotnie wsparcie Państwa, w związku z pełnioną służbą, w realizacji potrzeb mieszkaniowych, prowadziłoby do nieuprawnionego różnicowania sytuacji żołnierzy. Prezes AMW stwierdził, że żołnierz, który otrzymał pomoc w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do [...].12.1995 r. na podstawie przepisów ustawy z 20.05.1976 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych, nie jest uprawniony do otrzymania po raz kolejny takiego wsparcia wynikającego ze stosunku służby, tak samo jak funkcjonariusz, który otrzymał pomoc finansową na podstawie ustawy o Służbie Granicznej.

W związku z powyższym Prezes uznał, że w sprawie istnieje podstawa do wyłączenia, o którym mowa w art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu (...) z zastosowaniem wskazanej w decyzji wykładni celowościowej, historycznej i systemowej, polegającego na uznaniu, że odwołująca się nie jest uprawniona do ponownego wsparcie ze Skarbu Państwa - na ten sam cel. Dlatego ograniczenie się do literalnego zastosowania ww. przepisu, o co wnosi strona w odwołaniu, powodowałoby zaprzeczenie celu ww. norm prawnych. Nie można zatem zgodzić się z poglądem strony, że w niniejszej sprawie Dyrektor wydał decyzję bez podstawy prawnej. Trudno zatem uznać priorytet wykładni językowej, jeżeli jej wynik interpretacyjny miałby prowadzić do naruszenia normatywnej spójności systemu prawnego.

Zdaniem Prezesa, tak wyjątkowe prawo, jak prawo do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych żołnierza (rodziny żołnierza) można wykorzystać tylko jeden raz. Zamierzeniem ustawodawcy w art. 21 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu (...) było bowiem wyłączenie z powyższego uprawnienia osób, które już skorzystały z pomocy Państwa (ze środków publicznych) na cele mieszkalne wynikające ze stosunku służby. Organ stwierdził, że wypłata K. M. świadczenia mieszkaniowego w okresie od [...].12.2018 r. do [...].10.2020 r. następowała nienależnie, gdyż w tym okresie żołnierzowi nie przysługiwało prawo do zakwaterowania. Zdaniem organu odwoławczego w rozpatrywanej sprawie, mamy do czynienia z zaistnieniem negatywnej przesłanki, określonej w art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu (...), ponieważ przepis ten znajduje zastosowanie w każdej sytuacji, w której z pomocą Państwa zrealizowane zostało prawo do zakwaterowania.

Decyzja Prezesa Agencji Mienia Wojskowego nr [...] z dnia [...] marca 2021 r. stała się przedmiotem skargi K. M. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji oraz umorzenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 3 P.p.s.a. skarżąca zarzuciła naruszenie:

1.art. 21 ust. 6 pkt 4 w zw. z art. 23 ust. 1 pkt 1 lit. b) ustawy o zakwaterowaniu (...) poprzez uznanie, że żołnierzowi nie przysługuje prawo do wypłaty świadczenia mieszkaniowego ze względu na to, że będąc w przeszłości funkcjonariuszem Straży Granicznej skorzystał z pomocy finansowej Państwa na cele mieszkaniowe, na podstawie innych przepisów prawa niż dotyczące zakwaterowania Sił Zbrojnych RP;

2. art. 6 k.p.a. w zw. z art. 7 Konstytucji RP poprzez wydanie decyzji bez podstawy prawnej i przyjęcie, iż przepis art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu (...) ma szerszy zakres zastosowania niż wyrażony przez ustawodawcę w wyraźnej i precyzyjnej jego treści oraz przyznanie prymatu rzekomej "wykładni funkcjonalnej i systemowej" art. 21 ust. 6 pkt 4 tej ustawy nad jego jasną, zrozumiałą i jednoznaczną wykładnią językową.

W uzasadnieniu skarżąca rozszerzyła argumentację w zakresie postawionych zarzutów. Wskazała, że ze stanowiskiem organu nie można się zgodzić. Podniosła, że gdyby zamiarem ustawodawcy było wyłączenie dopuszczalności realizacji prawa do odprawy mieszkaniowej lub zakwaterowania ze względu na pomoc otrzymaną na podstawie przepisów dotyczących Straży Granicznej (lub pragmatyk innych służb mundurowych) wówczas w treści tego przepisu musiałyby zostać wprowadzone odpowiednie zmiany legislacyjne. Mógłby np. zostać dodany zapis, że pomoc finansową uzyskaną od Straży Granicznej uznaje się za świadczenie równorzędne świadczeniu,

o jakim mowa w art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu. Należy jednak podkreślić, iż musiałby tego dokonać ustawodawca w treści ustawy, a nie może tego czynić organ stosujący prawo w treści kierowanej indywidualnie decyzji administracyjnej.

Prezes Agencji Mienia Wojskowego, reprezentowany przez radcę prawnego, w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując ustalenia dokonane

w zaskarżonej decyzji. Pełnomocnik odniósł się do zarzutów skargi. Wskazał m.in.,

że Analiza przepisu art. 21 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu... pozwala przyjąć, że zarówno prawo do zakwaterowania w formie przydziału lokalu czy wypłaty świadczenia mieszkaniowego jak również prawo do odprawy mieszkaniowej (oparte na tych samych przesłankach negatywnych - at. 23 ust. 9) jest wyłączone w sytuacji gdy "prawo do kwatery" w swej definitywnej postaci zostało skonsumowane wcześniej (pomoc finansową i ekwiwalent za rezygnację z kwatery a także nabycie lokalu z bonifikatą żołnierz mógł realizować w trakcie pełnienia służby, jedynie odprawa mieszkaniowa jest świadczeniem co do zasady przysługującym po służbie). Trudno też rozpatrywać art. 21 ust. 6 w kategorii wyjątku od zasady, albowiem przesłanie z tego przepisu jest jasne: raz zrealizowane przez Państwo "prawo do kwatery" nie podlega realizacji po raz kolejny (ani w formie doraźnej w czasie pełnienia służby poprzez przydział lokalu lub wypłatę świadczenia mieszkaniowego, ani w formie finalnej po zakończeniu służby poprzez wypłatę odprawy mieszkaniowej).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga podlegała uwzględnieniu.

Zaskarżona decyzja i decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...] z dnia [...] lutego 2021 r. wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 21 ust. 1 w zw. z art. 21 ust. 2, ust. 4 i ust. 6 pkt 4 ustawy

o zakwaterowaniu (...), które to uchybienie miało wpływ na wynik sprawy. Organy obu instancji naruszyły też art. 6 k.p.a. stanowiący realizację art. 7 Konstytucji RP, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzuty skargi Sąd uznał za zasadne. Organ odwoławczy naruszył nadto art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., albowiem utrzymał w mocy decyzję wydaną z naruszeniem prawa procesowego i materialnego.

W konsekwencji niewłaściwego zastosowania art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy

o zakwaterowaniu (...) organ niezasadnie uznał, że skarżącej nie przysługuje prawo do zakwaterowania (w formie wypłaty świadczenia mieszkaniowego) w okresie, który obejmuje decyzja, tj. od [...].12.2018 r. do [...].10.2020 r. Nietrafnie tym samym stwierdził, że wypłacone świadczenie mieszkaniowe było nienależne i niezasadnie uznał,

że nastąpiła nadpłata tego świadczenia mieszkaniowego. W konsekwencji, organ bezpodstawnie nakazał zwrot tego świadczenia mieszkaniowego.

W świetle przepisów zastosowanych przez organy w tej sprawie, skarżącej, jako żołnierzowi zawodowemu służby kontraktowej, przysługuje prawo do zakwaterowania na czas pełnienia służby wojskowej w miejscowości, w której żołnierz pełni służbę, albo w miejscowości pobliskiej albo za jego zgodą w innej miejscowości (art. 21 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu). Ustawodawca zdecydował, że żołnierzowi służby kontraktowej prawo do zakwaterowania realizuje się, na jego wniosek, w pierwszej kolejności w formie przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego. W przypadku nieprzydzielenia kwatery albo innego lokalu mieszkalnego żołnierz ten wybiera, na swój wniosek, jedną z form zakwaterowania, o których mowa w ust. 2 pkt 2 i 3 (art. 21 ust. 4 ustawy o zakwaterowaniu). Przepis art. 21 ust. 2 pkt 2 powołanej ustawy stanowi o przydziale miejsca w internacie albo kwaterze internatowej, zaś kolejny punkt stanowi o wypłacie świadczenia mieszkaniowego (pkt 3).

Zastosowany w tej sprawie przez organ przepis art. 21 ust. 6 pkt 4 powołanej ustawy nie stanowi podstawy do stwierdzenia, że skarżącej nie przysługuje prawo do zakwaterowania (w tym przypadku w formie wypłaty świadczenia mieszkaniowego za wskazany w decyzji okres). Zgodnie z tym przepisem, żołnierzowi zawodowemu nie przysługuje prawo do zakwaterowania, jeżeli on lub jego małżonek, z zastrzeżeniem ust. 10, otrzymał pomoc finansową wypłaconą w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do dnia 31 grudnia 1995 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976 r.

o zakwaterowaniu sił zbrojnych (Dz. U. z 1992 r. poz. 19 oraz z 1994 r. poz. 36).

Podstaw do zastosowania tego przepisu nie daje okoliczność, że skarżąca przed powołaniem do zawodowej służby wojskowej (służba kontraktowa) będąc funkcjonariuszem Straży Granicznej otrzymała pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego.

Zgodnie z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Powtórzeniem zasady praworządności ustanowionej w art. 7 Konstytucji jest przepis art. 6 k.p.a., wedle którego organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Działanie na podstawie prawa w postępowaniu administracyjnym obejmuje dwa zasadnicze elementy, a mianowicie ustalenie przez organ administracji publicznej zdolności prawnej do prowadzenia postępowania w danej sprawie oraz zastosowanie przepisów prawa materialnego i przepisów prawa procesowego przy rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy.

Działanie każdego organu władzy publicznej powinno opierać się na wyraźnie sformułowanym przepisie prawa (v. wyrok NSA z dnia 9 lutego 2021 r. sygn. akt III OSK 3338/21, orzeczenia.nsa.gov.pl). W państwie praworządnym wszelka działalność władcza wymaga podstaw prawnych. Przyjmując, że sfera praw i wolności obywatelskich należy do materii ustawowej, podstawę materialnoprawną decyzji administracyjnej stanowić może tylko ustawa bądź przepisy wykonawcze wydane na podstawie i w ramach wyraźnego upoważnienia zawartego w ustawie.

W sprawie niniejszej organ zastosował wobec skarżącej art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu (...), choć skarżąca nie otrzymała pomocy finansowej wypłaconej w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do dnia [...] grudnia 1995 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych (Dz. U. z 1992 r. poz. 19 oraz z 1994 r. poz. 36). Organ uznał jednakże, że skoro skarżąca w trakcie służby w Straży Granicznej, a zatem przed powołaniem do służby wojskowej (kontraktowej), otrzymał pomoc finansową, to fakt ten stanowi przesłankę wykluczającą realizację prawa do zakwaterowania żołnierza zawodowego, a w konsekwencji - wobec dokonanej wypłaty świadczenia mieszkaniowego za okres wskazany w decyzji - stwierdził jego nadpłatę i nakazał skarżącej zwrócić wypłacone świadczenie mieszkaniowe.

Zdaniem Sądu stwierdzenie organu nie znajduje podstawy prawnej w obowiązujących przepisach ustawy o zakwaterowaniu (...), co w konsekwencji oznacza, że decyzja o zwrocie świadczenia mieszkaniowego wypłaconego za okres wskazany w decyzji wydana w trybie art. 48d ust. 12 i 13 ustawy o zakwaterowaniu (...) narusza przepisy prawa materialnego, tj. art. 21 ust. 1 w zw. z ust. 2 pkt 3 i ust. 4 w zw. z art. 21 ust. 6 pkt 4 powołanej ustawy.

Rozpoznając sprawę Sąd wziął pod uwagę, że wykorzystywanie analogii w procesach stosowania prawa stanowi jeden ze sposobów eliminowania luk prawnych, jednakże - według Sądu - analogia może być stosowana w prawie administracyjnym jedynie wyjątkowo. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 3 maja 1985 r. sygn. akt II SA 112/85 (ONSA 1985, Nr 1, poz. 27) przyjął: "Jeżeli przepis szczególny wprowadza dla określonych w nim sytuacji i w przewidzianych w nim warunkach możliwość ograniczenia praw obywatela, stosowanie tego przepisu w drodze analogii do sytuacji innych niż w nim wymienione, choćby nawet były to sytuacje zbliżone, jest niedopuszczalne" (v. B.Adamiak [w:] B.Adamiak, J.Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017 str. 67).

Prawo do zakwaterowania jest samoistnym prawem żołnierza zawodowego wynikającym z łączącego go stosunku służbowego. Ustawodawca jednoznacznie określił w art. 21 ust. 6 pkt 1-5 ustawy o zakwaterowaniu katalog przesłanek wyłączających dopuszczalność realizacji prawa do zakwaterowania (w tym wypłaty świadczenia mieszkaniowego). Zastrzegł jednocześnie w art. 21 ust. 10 tej ustawy, że prawo do zakwaterowania realizowane w formie przydziału miejsca w internacie albo kwaterze internatowej (a zatem formie wymienionej w art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy, która w przypadku nieprzydzielenia kwatery albo innego lokalu mieszkalnego może być również wybrana, w tym przez żołnierza służby kontraktowej) przysługuje żołnierzowi zawodowemu, jeżeli on lub jego małżonek w miejscowości, w której pełni służbę, albo w miejscowości pobliskiej nie skorzystał z uprawnień, o których mowa w ust. 6, albo on lub jego małżonek nie posiada w tej miejscowości lokalu mieszkalnego wybudowanego lub nabytego z wykorzystaniem uprawnień, o których mowa w ust. 6. Zastrzeżenie poczynione przez ustawodawcę w ust. 10 art. 21 ustawy o zakwaterowaniu (...) wzmacnia wątpliwości co do stanowiska organu wyrażonego w zaskarżonej decyzji. Nadto, uregulowanie art. 21 ust. 6 powołanej ustawy stanowi o ograniczeniu prawa do zakwaterowania od momentu wyznaczenia na pierwsze stanowisko służbowe.

Wykładanie przepisu o charakterze wyjątku od obowiązującej zasady w sposób rozszerzający narusza jedną z podstawowych reguł wykładni o niedopuszczalności wykładni rozszerzającej wyjątku od zasady. Przepisy przewidujące wyjątki mogą być interpretowane wyłącznie dosłownie (literalnie). Nie jest dopuszczalne stosowanie funkcjonalnych dyrektyw wykładni w celu skorygowania językowego rezultatu wykładni na niekorzyść obywatela, zwłaszcza, gdy norma wyinterpretowana z jasnego językowo przepisu nie narusza systemu wartości przypisywanych prawodawcy.

Organ dokonując w zaskarżonej decyzji interpretacji rozszerzającej ograniczenia ustanowionego w art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu powołał się na podobieństwo sytuacji funkcjonariuszy SG i żołnierzy zawodowych. Zwrócić należy jednak uwagę, że sytuacja żołnierzy zawodowych (status unormowany w art. 26 Konstytucji RP) nie jest taka sama jak sytuacja funkcjonariuszy SG.

Nawet gdyby przyjąć za organem, że zamierzeniem ustawodawcy w art. 21 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu było wyłączenie z uprawnienia wszystkich osób, które już skorzystały z pomocy Państwa na cele mieszkalne, to nie można pomijać,

że ustawodawca ściśle określił przypadki, w których prawo do zakwaterowania (w tym świadczenia mieszkaniowego) nie przysługuje. Organ administracji nie ma kompetencji do "poprawiania" ustawy we własnym zakresie, poprzez nadanie jej innej treści, z uwagi na podnoszony w decyzji fakt "nieuprawnionego różnicowania sytuacji żołnierzy".

Ustawa o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP była wielokrotnie nowelizowana. Ustawodawca nie zdecydował jednak, na dzień wydania zaskarżonej decyzji, o poszerzeniu katalogu przesłanek negatywnych przyznania prawa do zakwaterowania żołnierza zawodowego poprzez wyeliminowanie tego uprawnienia (a zatem także prawa do świadczenia mieszkaniowego) w stosunku do żołnierza zawodowego, który przed powołaniem do służby wojskowej pełnił służbę w SG i uzyskał tam pomoc finansową.

Sąd podziela prezentowany w orzecznictwie pogląd, zgodnie z którym w procesie wykładni prawa interpretatorowi nie wolno całkowicie ignorować wykładni systemowej lub funkcjonalnej poprzez ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej pojedynczego przepisu. Może się bowiem okazać, że sens przepisu, który wydaje się językowo jasny, okaże się wątpliwy, gdy go skonfrontujemy z innymi przepisami lub weźmiemy pod uwagę cel regulacji prawnej. Jest to bardzo istotne, jeśli zważy się chociażby to, że jednym z najmocniejszych argumentów o poprawności interpretacji jest okoliczność, że wykładnia językowa, systemowa i funkcjonalna dają zgodny wynik (por. uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 14 marca 2011 r., II FPS 8/10, a także z dnia 2 kwietnia 2012 r., II FPS 3/11 - publik.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/; podobnie /w:/ postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 26 kwietnia 2007 r., I KZP 6/07, OSNKW 2007/5/37, Biuletyn SN 2007, nr 5, poz. 18; postanowienie NSA z dnia 9 kwietnia 2009 r., II FSK 1885/07; wyroki NSA: z dnia 19 listopada 2008 r., II FSK 976/08, z dnia 2 lutego 2010 r., II FSK 1319/08, z dnia 2 marca 2010 r., II FSK 1553/08, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl/ oraz wypowiedzi doktryny: M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, Warszawa 2010, s. 291 i n., L. Morawski, op. cit., Toruń 2010, s. 74-83).

Rozpatrując niniejszą sprawę Sąd miał również na uwadze, że rozstrzygając podobne sprawy sądy administracyjne przyjmowały, że ratio legis art. 21 ustawy o zakwaterowaniu jest zakwaterowanie żołnierza i jego rodziny w jeden ze sposobów przewidzianych w tym przepisie, a takie wyjątkowe prawo, jak zakup mieszkania z bonifikatą lub z uwzględnieniem pomniejszenia w cenie nabycia, rodzina żołnierza może wykorzystać tylko jeden raz. Tak ogólne sformułowanie art. 21 ust. 6 pkt 3 ustawy - jak wskazywano w orzeczeniach - pozwala przyjąć, że zamiarem ustawodawcy było szerokie ujęcie omawianego wyłączenia, obejmujące przypadki, gdy żołnierzowi lub jego małżonkowi kiedykolwiek udzielono pomocy ze środków publicznych na cele mieszkalne tam wskazane. Sądy uznawały jednocześnie, że oczywiste jest, iż podobnie, jak w pozostałych przypadkach wymienionych w art. 21 ust. 6 ustawy, w których żołnierzowi zawodowemu nie przysługuje prawo do zakwaterowania, wskazane zdarzenia dotyczyć mogą zdarzeń zaistniałych w przeszłości, przed datą wprowadzenia zmiany ustawy, która obowiązuje od dnia 1 lipca 2010 r. (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 grudnia 2013 r., sygn. akt I OSK 3038/12, LEX nr 1469530).

Sąd miał również na względzie fakt, iż w wyroku z dnia 17 listopada 2018 r., sygn. akt I OSK 1418/18, Naczelny Sąd Administracyjny, ustosunkowując się do zarzutu naruszenia art. 21 ust. 6 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu uznał, iż "(...) Nie można zgodzić się z poglądem skarżącego, że z ustawy o zakwaterowaniu nie wynika zakaz korzystania z pomocy w zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych przez Państwo więcej niż raz w życiu. Owszem taki zakaz nie jest wyrażony wprost, tym niemniej wynika on z sensu przepisów obowiązujących wcześniej i obecnie". Sąd miał na względzie również to, że w uzasadnieniu wspomnianego wyroku NSA z dnia 17 listopada 2018 r. wskazano, że organ zasadnie przyjął, iż "(...) zaakceptowanie poglądu skarżącego byłoby równoznaczne z uznaniem, że każdy podmiot, w tym również ten, który skorzystał z pomocy państwa z racji pełnienia służby w innej, niż siły zbrojne, formacji mundurowej, będzie mógł, w przypadku powołania do zawodowej służby wojskowej - kolejny raz otrzymać pomoc Państwa w celu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych. Taka interpretacja przepisów art. 21 ust. 6 ustawy stoi w sprzeczności z ich treścią oraz funkcją, jaką miały pełnić, czyli wykluczenia możliwości parokrotnego korzystania z pomocy Państwa, tym bardziej, że przepisy dotyczące nabycia lokali od Agencji, czy też Skarbu Państwa, jak już wcześniej wskazano, są wspólne m. in. dla żołnierzy, policjantów, strażaków, funkcjonariuszy BOR, czy funkcjonariuszy Straży Granicznej".

Także WSA w Warszawie w swoim dotychczasowym orzecznictwie zwracał uwagę na zasadność kierowania się przy interpretacji przepisów regulujących pomoc finansową dla funkcjonariuszy służb mundurowych m.in. zasadą racjonalnego wydatkowania funduszy publicznych (por. m.in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 1810/16).

W sprawie niniejszej jednak, w której organ decyzję o obowiązku zwrotu nadpłaconego świadczenia mieszkaniowego oparł na przepisie art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu (...), Sąd nie podzielił stanowiska organu o możliwości zastosowania tego przepisu wobec skarżącej. W demokratycznym państwie prawa, organy administracji publicznej - rozstrzygając o prawach obywatela - zobowiązane są podejmować decyzje na podstawie wyraźnej podstawy prawnej przewidzianej w powszechnie obowiązujących przepisach prawa. Zastosowany przez organ przepis art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu (...) jest jasny i brak jest podstaw do przyjęcia, że ta jasna wypowiedź prawodawcy nie jest adekwatna do jego zamysłu. Nie ma więc podstaw do przyjęcia, że interpretowany przepis ma szerszy zakres zastosowania.

Także w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest pogląd, zgodnie z którym wykładnia językowa art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu (...) prowadzi do wniosku, że chodzi tu wyłącznie o pomoc finansową udzieloną żołnierzowi lub jego małżonkowi na podstawie wskazanej ustawy, a nie o jakąkolwiek inną pomoc finansową na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych, z jakiegokolwiek innego tytułu prawnego, udzieloną na podstawie innych ustaw (v. wyrok NSA z dnia 5 października 2021 r. sygn. akt III OSK 2985/21, wyrok NSA z dnia 1 czerwca 2021 r. sygn. akt III OSK 3501/21, orzeczenia.nsa.gov.pl). Z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP wynika, że wszyscy są wobec prawa równi, wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Zasada równości sprowadza się do jednakowego traktowania wszystkich adresatów norm prawnych charakteryzujących się w takim samym stopniu tą samą, relewantną cechą i jednocześnie dopuszcza odmienne traktowanie podmiotów, które takiej cechy nie posiadają (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lutego 2014 r., sygn. akt U 2/12, OTK-A 2014/2/12, cz. III pkt 4.2; M. Ziółkowski, Zasada równości w prawie, PiP 2015/5/s. 96, 99). Zróżnicowanie sytuacji określonych podmiotów może mieć konstytucyjne umocowanie (np. art. 19 i 69 Konstytucji RP), ale może też wynikać z posiadania przez nie odmiennych cech relewantnych.

W konsekwencji przyjąć należało, że w sprawie niniejszej organy rozstrzygając o obowiązku zwrotu nadpłaconego świadczenia mieszkaniowego powołały się na pozaustawową przesłankę. Uzasadnienie stwierdzenia przez organ nadpłaty świadczenia mieszkaniowego za wskazany w decyzji okres i zobowiązania skarżącej do zwrotu kwoty 12.026,00 zł argumentami celowościowymi, które można uznać za słuszne, nie daje podstaw do przyjęcia, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Sąd administracyjny dokonuje bowiem kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.).

Niezasadnie tym samym organ stwierdził, że skarżącej nie przysługiwało uprawnienie do otrzymywania świadczenia mieszkaniowego. Nie było tym samym podstaw do stwierdzenia przez organ, że wypłacone skarżącej świadczenie mieszkaniowe zostało nadpłacone.

Z tego względu zaszła podstawa do umorzenia postępowania administracyjnego wszczętego przez organ z urzędu w sprawie zwrotu przez skarżącą świadczenia mieszkaniowego wypłaconego za okres od [...].12.2018 r. do [...].10.2020 r. Postępowanie to jest bowiem bezprzedmiotowe.

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), orzekł jak w punkcie 1 wyroku. W punkcie 2 wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.