Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1163/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2007-02-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: stwierdzono nieważność w zakresie par. 12 ust 3

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Głowacki Sędziowie AWSA Janusz Kasprzycki AWSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Protokolant Edyta Domagalska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lutego 2007 r. sprawy ze skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę Rady Miasta Oświęcim z dnia 29 czerwca 2005 r. Nr XLIII/451/05 w zakresie § 12 ust. 3 w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na obszarze ograniczonym ulicami: Wysokie Brzegi, Szpitalna i terenem Szpitala Miejskiego w Oświęcimiu - dla obszaru nr 2 obejmującego północną cześć terenu pomiędzy ul. Szpitalną a ul. Wysokie Brzegi I. stwierdza nieważność uchwały Rady Miasta Oświęcim z dnia 29 czerwca 2005 r. Nr XLIII/451/05 w zakresie § 12 ust. 3; II. stwierdza, że uchwała w zaskarżonej części nie może być wykonywana.


UZASADNIENIE

Wojewoda Małopolski złożył skargę na uchwałę Nr XLIII/451/05 Rady Miasta Oświęcim z dnia 29 czerwca 2005 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na obszarze ograniczonym ulicami: Wysokie Brzegi, Szpitalna i terenem Szpitala, Miejskiego w Oświęcimiu - dla obszaru nr 2 obejmującego północną część terenu pomiędzy ul. Szpitalną a ul. Wysokie Brzegi wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w zakresie § 12 ust. 3 na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że w ocenie strony skarżącej uchwała Nr XLIII/451/05 Rady Miasta Oświęcim z dnia 29 czerwca 2005 r. narusza obowiązujący porządek prawny, a to z uwagi na błędne zapisy dotyczące wartości dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku, przywołane w tekście uchwały niezgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa.

Podniesiono, że przepis art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) zawiera katalog wymogów, które obowiązkowo zamieszcza się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Należy do nich m. in. określenie przeznaczenia terenów (pkt 1 tego przepisu), jak również określenie zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego (pkt 3 tego przepisu). W istotnym związku z wyżej wskazanymi wymogami pozostaje treść art. 114 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627, z późn. zm.), który stanowi, iż przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, różnicując tereny o różnych funkcjach lub różnych zasadach zagospodarowania, wskazuje się, które z nich należą do poszczególnych rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1. Przepis art. 113 ust. 2 pkt 1 Prawa ochrony środowiska odnosi się do ustaleń, które zawarte są w wydanym na podstawie art. 113 ust. 1 cyt. ustawy rozporządzeniu ministra właściwego ds. środowiska określającym dopuszczalne poziomy hałasu w środowisku.

Zgodnie z art. 113 ust. 2 Prawa ochrony środowiska rozporządzenie ustala poziomy hałasu z uwzględnieniem rodzaju obiektu lub działalności będącej źródłem hałasu (pkt 2), okresy, do których odnoszą się poziomy hałasu, jako czas odniesienia (pkt 4) oraz zróżnicowane dopuszczalne poziomy hałasu określone wskaźnikami hałasu LDWN, LN, LAeq D i LAeq N dla poszczególnych rodzajów terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową, szpitale i domy opieki społecznej, pod budynki związane ze stałym lub czasowym pobytem dzieci i młodzieży, na cele uzdrowiskowe, na cele rekreacyjne - wypoczynkowe i na cele mieszkaniowe -usługowe (pkt 1).

Aktem wykonawczym realizującym delegację zawartą w przepisie art. 113 ust. 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska jest rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 29 lipca 2004 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz.U. Nr 178, poz. 1841). Dopuszczalne poziomy hałasu w środowisku dla obszarów o określonym przeznaczeniu zawarte są w tabelach stanowiących załącznik do rozporządzenia, odrębnie dla hałasu powodowanego przez poszczególne grupy źródeł hałasu, z wyłączeniem hałasu powodowanego przez linie elektroenergetyczne oraz starty, lądowania i przeloty statków powietrznych (tabela 1) oraz dla hałasu powodowanego przez linie elektroenergetyczne oraz starty, lądowania i przeloty statków powietrznych (tabela 2).

Z powyższego jednoznacznie wynika, iż organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, różnicując tereny o różnych funkcjach lub różnych zasadach zagospodarowania, winien jedynie wskazać, które z tych terenów należą do poszczególnych rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska. W rezultacie powyższego każdy zainteresowany postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w celu określenia wartości dopuszczalnego poziomu hałasu na konkretnym obszarze winien sięgnąć do wskazanego wyżej rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku. Taki sposób działania jest wystarczający dla określenia, jaki jest dopuszczalny na danym rodzaju terenu poziom hałasu w dzień i w nocy w zależności od źródeł hałasu. Przepisy obowiązującego porządku prawnego nie nakładają natomiast na organ gminy obowiązku wskazania w tekście miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego konkretnych wartości dopuszczalnego poziomu hałasu dla danego rodzaju terenu.

Odnosząc się do zapisów uchwały Rady Miasta Oświęcim Nr XLIII/451/05 z dnia 29 czerwca 2005 r. strona skarżąca wskazała, iż w rozdziale 7 przedmiotowej uchwały, zawierającym zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego Rada Miasta Oświęcim w § 12 ust. 3 zawarła następującą treść:

"Dla istniejącej i planowanej zabudowy mieszkaniowej: jednorodzinnej MN (oraz dla zabudowy MW), ustala się dla nich dopuszczalne poziomy hałasu wyrażone w dB:

- jednorodzinnej MN w porze dnia 55 db i w porze nocy 50 dB (dla źródła hałasuz wyłączeniem hałasu powodowanego przez linie elektroenergetyczne),

- wielorodzinnej MW w porze dnia 60 dB i w porze nocy 50 dB (dla źródła hałasu z wyłączeniem hałasu powodowanego przez linie elektroenergetyczne),

- jednorodzinnej MN i wielorodzinnej MW w porze dnia 60 dB i w porze nocy 50 dB (dla linii elektroenergetycznych).

Planowane funkcje uzupełniające nie wymagają zastosowania ochrony akustycznej".

Przywołane w wyżej cytowanym zapisie § 12 ust. 3 przedmiotowej uchwały wartości dopuszczalnego poziomu hałasu w środowisku są niezgodne z przepisami powyżej przywołanego rozporządzenia. Z załącznika do rozporządzenia wynika, iż dopuszczalne poziomy hałasu w środowisku powodowane przez poszczególne grupy źródeł hałasu z wyłączeniem hałasu powodowanego przez linie elektroenergetyczne oraz przez starty, lądowania i przeloty statków powietrznych wynoszą:

- dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej 50 dB w porze dnia i 40 dB w porze nocy (tymczasem w uchwale wskazano odpowiednio 55 dB w porze dnia i 50 dB w porze nocy, które to wartości odpowiadają dopuszczalnemu poziomowi hałasu wytwarzanego wyłącznie przez drogi i linie kolejowe nie zaś przez pozostałe źródła hałasu),

- dla terenów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej 55 dB w porze dnia i 45 dB w porze nocy (w uchwale wskazano odpowiednio 60 dB w porze dnia i 50 dB w porze nocy, co odpowiada dopuszczalnemu poziomowi hałasu wytwarzanego wyłącznie przez drogi i linie kolejowe, nie zaś przez pozostałe źródła hałasu).

Ponadto rozporządzenie stanowi, iż dopuszczalny poziom hałasu powodowany przez linie elektroenergetyczne dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i wielorodzinnej winien wynosić 50 dB w porze dnia i 45 dB w porze nocnej. W uchwale natomiast zawarto zapis, iż dopuszczalny poziom hałasu na tych obszarach powodowany przez linie elektroenergetyczne wynosi odpowiednio 60 dB w porze dnia i 50 dB w porze nocy, które to wartości odpowiadają dopuszczalnemu poziomowi hałasu wytwarzanego wyłącznie przez starty, lądowania i przeloty statków powietrznych.

W kontekście powyższego strona skarżąca stwierdziła, iż naruszenie przez Radę Miasta Oświęcim w drodze przedmiotowej uchwały obowiązującego porządku prawnego polega na błędnym wskazaniu w treści przedmiotowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wartości dopuszczalnych poziomów hałasu powodowanych przez różne źródła hałasu innych niż określone rozporządzeniem Ministra Środowiska w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku. Takie działanie Rady Miasta Oświęcim doprowadziło w konsekwencji do sprzeczności aktu prawa miejscowego - uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z przepisami zawartymi w aktach wyższego rzędu - w rozporządzeniu wydanym na podstawie delegacji ustawowej. Przepis art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym expressis verbis stanowi, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego. Podniesiono, że Konstytucja RP, ustanawiając w art. 87 zamknięty katalog aktów normatywnych prawa powszechnie obowiązującego przesądziła również o ich położeniu względem siebie, wymieniając je w porządku hierarchicznym. Zgodnie z tym przepisem źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia, a także akty prawa miejscowego - na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Akty prawa miejscowego stanowione są zaś na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 94 Konstytucji RP). Powyższe oznacza, iż akty niższego rzędu nie mogą być sprzeczne z aktami wyższego rzędu w systemie konstytucyjnych źródeł prawa, zaś aktem prawa miejscowego nie można regulować tzw. materii ustawowej, a więc zagadnień podlegających uregulowaniu w drodze ustawy, czy materii zastrzeżonej ustawą do unormowania w drodze rozporządzenia.

Z uwagi na powyższe strona skarżąca stwierdziła, iż Rada Miasta Oświęcim, zawierając w treści przedmiotowej uchwały zapis o brzmieniu jak w § 12 ust. 3, nie tylko bez potrzeby zamieściła w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wartości dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku dla terenów o konkretnym przeznaczeniu, ale uczyniła to z naruszeniem obowiązujących w tym zakresie przepisów, przywołując poszczególne wartości niezgodnie z tymi przepisami. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego winien być sporządzany zgodnie m. in. z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem, a więc winien uwzględniać także postanowienia przedmiotowego rozporządzenia Ministra Środowiska. Żaden natomiast przepis obowiązującego porządku prawnego rangi ustawy nie dał takich kompetencji organom gminy, aby w ramach przepisów prawa miejscowego ustalały sobie dowolnie wartości dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku dla obszarów o danym przeznaczeniu, gdyż wynikają one z powyżej powołanego przepisu rozporządzenia. Jest to także jeden z podstawowych elementów konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego, wynikającej z art. 2 Konstytucji RP.

Niezależnie od powyższego strona skarżąca podkreśliła, iż zawarcie w treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zapisów sprzecznych z przepisami zawartymi w aktach normatywnych wyższego rzędu budzić może w przyszłości pewne kontrowersje, co do zastosowania właściwych przepisów prawa w przypadku ewentualnych postępowań związanych z tą uchwałą, będącą bardzo istotnym aktem prawa miejscowego, bo warunkującym kształt, zabudowę i możliwości inwestowania na terenie gminy.

Wskazano w uzasadnieniu skargi, że strona skarżąca uznaje przedmiotową uchwałę za wadliwą w zakresie przywołanych w jej treści wartości dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku i z tego względu wnioskuje o stwierdzenie nieważności uchwały w zakresie § 12 ust. 3.

W ocenie strony skarżącej stwierdzenie nieważności zapisu § 12 ust. 3 przedmiotowej uchwały w całości nie będzie miało żadnych skutków negatywnych w odniesieniu do pozostałych zapisów tej uchwały. Brak bowiem uwzględnienia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy wymogów określonych przepisem art. 114 ustawy Prawo ochrony środowiska nie stanowi uchybienia, które w istocie powinno skutkować stwierdzeniem nieważności całej uchwały, a to z uwagi na fakt, iż brak dokonania tego rodzaju czynności nie wyłącza zastosowania w tym zakresie przepisów ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz wydanych na ich podstawie aktów wykonawczych.

W odpowiedzi na skargę udzielonej przez Przewodniczącego Rady Miasta Oświęcim z dnia 9 października 2006 r. (data nadania w Urzędzie Pocztowym Oświęcim 1) wniesiono o stwierdzenie nieważności uchwały Nr XLI 11/451/05 Rady Miasta Oświęcim z dnia 29 czerwca 2005 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na obszarze ograniczonym ulicami: Wysokie Brzegi, Szpitalna i terenem Szpitala Miejskiego w Oświęcimiu - dla obszaru nr 2 obejmującego północną część terenu pomiędzy ul. Szpitalną a ul. Wysokie w zakresie § 12 ust. 3 tej uchwały.

Na rozprawie w dniu 22 września 2006 r. pełnomocnik Wojewody Małopolskiego sprecyzował skargę oświadczając, iż przedmiotem skargi jest wyłącznie § 12 ust. 3 uchwały Nr XLIII/451/05 Rady Miasta Oświęcim z dnia 29 czerwca 2005 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na obszarze ograniczonym ulicami: Wysokie Brzegi, Szpitalna i terenem Szpitala Miejskiego w Oświęcimiu - dla obszaru nr 2 obejmującego północną część terenu pomiędzy ul. Szpitalną a ul. Wysokie Brzegi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego aktu podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania tego rozstrzygnięcia. Oznacza to, iż w przedmiotowej sprawie sąd bierze pod uwagę przede wszystkim obowiązujące w dacie podejmowania zaskarżonego aktu regulacje ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r., nr 80, poz. 717 z późn. zm.), a także ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627, z późn. zm.).

Ze względu na powyższą zasadę oraz treść art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, konieczne jest podkreślenie, że ze względu na określony w skardze przedmiot zaskarżenia, kontroli sądowej podlegała uchwała Nr XLIII/451/05 Rady Miasta Oświęcim z dnia 29 czerwca 2005 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na obszarze ograniczonym ulicami: Wysokie Brzegi, Szpitalna i terenem Szpitala Miejskiego w Oświęcimiu - dla obszaru nr 2 obejmującego północną część terenu pomiędzy ul. Szpitalną a ul. Wysokie Brzegi wyłącznie w zakresie treści § 12 ust. 3 uchwały. Zaznaczyć należy, że w świetle art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04).

Skarga została złożona przez organ nadzoru w trybie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. jedn.: Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 z późn. zm.). Ustawa ta - mająca charakter regulacji szczególnej w stosunku do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) - wprowadzając obowiązek wyczerpania środków zaskarżenia w przypadku składania skarg na uchwały lub zarządzenia organu gminy (art. 101 ust. 1), nie przewiduje takiego obowiązku w przypadku skarg składanych w trybie art. 93 ust. 1 przez organ nadzoru na uchwały lub zarządzenia organu gminy. Wniesienie skargi w tym trybie nie jest też ograniczone żadnym terminem (tak NSA w wyroku z dnia 15 lipca 2005 r., II OSK 320/05, publ.: ONSAiWSA z 2006 r., nr 1, poz. 7).

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) uchwalanym przez organ stanowiący gminy, tj. radę gminy. Zgodnie z treścią art. 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zmiana planu miejscowego następuje w takim trybie, w jakim jest on uchwalany. Z kolei według art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń (zob.: Z. Niewiadomski (red.): Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 253) określa m. in. art. 15 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Art. 15 ust. 2 pkt 1 tej ustawy stanowi, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Z kolei z treści art. 15 ust. 2 pkt 3 wynika, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego. Organ planistyczny realizujący powyższe wymogi ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zobowiązany jest przy tym do działania zgodnie z całym porządkiem prawnym w myśl konstytucyjnej zasady, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP).

Mając powyższe na uwadze należy w pierwszej kolejności podnieść, że na podstawie art. 14 ust. 4,pkt. 1 ustawy z 8 sierpnia 1996r. o Radzie Ministrów (Dz. U. Nr 82 z 1999 r. , poz. 929 z późn. zm.) Prezes Rady Ministrów rozporządzeniem z dnia 20 czerwca 2002 r. ustalił "zasady- techniki prawodawczej", stanowiące załącznik do tego rozporządzenia. Rozporządzenie to weszło w życie z dniem 1 sierpnia 2002 r. (data ogłoszenia 5 lipca 2002 r.). Rozporządzenie powyższe stanowi źródło powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej stosownie do zapisu art. 87 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Prawo powszechnie obowiązujące to takie akty, które mają pewną moc wiązania wszystkie kategorie podmiotów, do których są skierowane. Takim aktem jest niewątpliwie przywołane powyżej rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r.

W załączniku do tego rozporządzenia Dział VII poświęcono projektom aktów prawa miejscowego. W § 142 ust. 2 wskazano, że akty prawa miejscowego stanowione przez radę lub zarząd gminy są stanowione na podstawie przepisów upoważniających, zamieszczonych w ustawach (...). Z kolei w § 143 w/w załącznika przyjęto, że do aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI. Natomiast w dziale VI dotyczącym projektów aktów normatywnych o charakterze wewnętrznym (uchwały i zarządzenia) w § 137 zamieszczono kategorycznie stwierdzenie, że w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń.

Przepis ten wskazuje na zasadę, iż uchwała rady gminy czy też zarządzenie nie może regulować raz jeszcze tego co zostało już wcześniej przez ustawodawcę unormowane i stanowiło przepis powszechnie obowiązujący, a więc nie ma potrzeby i nie można powtarzać przepisów ustaw, rozporządzeń czy też ratyfikowanych umów międzynarodowych w zapisach prawa miejscowego.

Skoro zatem w wydanym na podstawie art. 113 ust.1 ustawy Prawo ochrony środowiska rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 29 lipca 2004 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. Nr 178, poz. 1841) unormowano dopuszczalne poziomy hałasu w środowisku dla terenów zabudowy mieszkaniowej to nie należy w akcie prawa miejscowego - uchwale dotyczącej zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, powtarzać jej przepisów. Powtórzenie zapisów wskazanego wyżej rozporządzenia w zaskarżonej uchwale stanowi naruszenie przepisów prawa materialnego tj. § 137 w związku z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2002 r., nr 100, poz. 908) - co stanowi istotne naruszenie prawa. Z takim właśnie naruszeniem prawa mamy do czynienia w opisanym zakresie, gdyż zaskarżony § 12 ust. 3 uchwały Nr XLIII/451/05 Rady Miasta Oświęcim z dnia 29 czerwca 2005 r. reguluje właśnie dopuszczalne poziomy hałasu dla istniejącej i planowanej zabudowy mieszkaniowej.

Dodatkowo podnieść należy, iż narusza powszechnie obowiązujący porządek prawny w stopniu istotnym nie tylko regulowanie przez gminę raz jeszcze tego co zostało już pomieszczone w źródle powszechnie obowiązującego prawa lecz także modyfikowanie przepisu ustawowego lub przepisu aktu wykonawczego usytuowanego wyżej w hierarchii źródeł prawa powszechnie obowiązującego przez akt wykonawczy niższego rzędu, co możliwe jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia ustawowego. Takiego upoważnienia w tej sprawie jednak brak.

Należy stwierdzić, że zgodnie z treścią § 136 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", w uchwale i zarządzeniu, nie zamieszcza się przepisów prawnych niezgodnych z ustawą, na podstawie której są one. wydawane, oraz innymi ustawami i ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi, a także przepisów prawnych niezgodnych z rozporządzeniami. W doktrynie słusznie wskazuje się, że obowiązujący w danym miejscu i czasie porządek prawny powinien być traktowany jako system. System zaś jest zbiorem hierarchicznie uporządkowanych elementów tworzących pewną większą całość. Jedną z głównych cech systemu, a więc i systemu prawa jest jego spójność. Spójność systemu prawa wyraża się m.in. w zgodności treści aktów normatywnych niższego rzędu z aktami normatywnymi usytuowanymi na wyższym szczeblu hierarchii tego systemu. Spójność ta, zwana w doktrynie spójnością pionową, jest pożądana w sposób szczególny w relacji: przepisy stanowiące podstawę prawną dla aktu wykonawczego - akt wykonawczy, co oczywiście nie umniejsza istoty spójności z wszystkimi pozostałymi przepisami przynależnymi do jednego systemu (por. T. Bąkowski: Komentarz do zał. § 136 rozporządzenia z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U.02.100.908), w: J. Warylewski (red.), T. Bąkowski, P. Bielski, K. Kaszubowski, M. Kokoszczyński, J. Stelina, G. Wierczyński: Zasady techniki prawodawczej. Komentarz, Dom Wydawniczy ABC, 2003, a także M. Zieliński: Wykładnia prawa. Zasady. Reguły. Wskazówki, Warszawa 2002, s. 282).

Zasadnie podnosi strona skarżąca, że uregulowane w § 12 ust. 3 uchwały Nr XLIII/451/05 Rady Miasta Oświęcim z dnia 29 czerwca 2005 r. wartości dopuszczalnego poziomu hałasu w środowisku są niezgodne z przepisami powyżej cyt. rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 29 lipca 2004 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku. Istotnie, z załącznika do rozporządzenia wynika, iż dopuszczalne poziomy hałasu w środowisku powodowane przez poszczególne grupy źródeł hałasu z wyłączeniem hałasu powodowanego przez linie elektroenergetyczne oraz przez starty, lądowania i przeloty statków powietrznych wynoszą: dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej 50 dB w porze dnia i 40 dB w porze nocy (tymczasem w uchwale wskazano odpowiednio 55 dB w porze dnia i 50 dB w porze nocy, które to wartości odpowiadają dopuszczalnemu poziomowi hałasu wytwarzanego wyłącznie przez drogi i linie kolejowe nie zaś przez pozostałe źródła hałasu), a dla terenów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej 55 dB w porze dnia i 45 dB w porze nocy (w uchwale wskazano odpowiednio 60 dB w porze dnia i 50 dB w porze nocy, co odpowiada dopuszczalnemu poziomowi hałasu wytwarzanego wyłącznie przez drogi i linie kolejowe, nie zaś przez pozostałe źródła hałasu). Cytowane rozporządzenie stanowi również, iż dopuszczalny poziom hałasu powodowany przez linie elektroenergetyczne dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i wielorodzinnej winien wynosić 50 dB w porze dnia i 45 dB w porze nocnej. Tymczasem uchwale zawarto zapis, iż dopuszczalny poziom hałasu na tych obszarach powodowany przez linie elektroenergetyczne wynosi odpowiednio 60 dB w porze dnia i 50 dB w porze nocy, które to wartości odpowiadają dopuszczalnemu poziomowi hałasu wytwarzanego wyłącznie przez starty, lądowania i przeloty statków powietrznych.

Przedstawienie w zapisach prawa miejscowego zapisów aktu wyższego rzędu, w tym przypadku rozporządzenia Ministra Środowiska z dodatkową ich modyfikacją tak jak to uczyniono w § 12 ust. 3 uchwały Nr XLIII/451/05 Rady Miasta Oświęcim z dnia 29 czerwca 2005 r. we wskazany wyżej sposób wskazuje, że w tym zakresie doszło dodatkowo do istotnego naruszenia prawa, gdyż podjęto bez podstawy prawnej takie uregulowanie uchwały.

W orzecznictwie sądowo-administracyjnym uznaje się, że powtórzenie regulacji ustawowej bądź ich modyfikacje i uzupełnienie przez przepisy gminne jest niezgodne z zasadami legislacji (wyrok NSA z 20 sierpnia 1996 r. sygn. akt SA/Wr 2761/95 niepubl.). Podobnie w wyroku z dnia 25 marca 2003 r, II SA/Wr 2572/02, pub.: Lex 166989) NSA wskazał, że narusza powszechnie obowiązujący porządek prawny w stopniu istotnym nie tylko regulowanie przez gminę raz jeszcze tego co zostało już pomieszczone w źródle powszechnie obowiązującego prawa lecz także modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu, co możliwe jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia ustawowego. Również w doktrynie podkreśla się, że zakaz zamieszczania w treści rozporządzenia (aktu prawa miejscowego) przepisów niezgodnych z ustawami bądź ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi obejmuje nie tylko zakaz stanowienia norm regulujących pewne zagadnienia odmiennie od regulacji ustawowej, ale także zakaz zamieszczania przepisów, których stosowanie prowadzi do rezultatów niezgodnych, sprzecznych z rezultatami stosowania norm rangi ustawowej (Z. Ziembiński, (w:) A. Redelbach, S. Wronkowska, Z. Ziembiński, Zarys teorii państwa i prawa, Warszawa 1993, s. 214 i nast.). W konsekwencji należy stwierdzić, iż sąd administracyjny powołany do kontrolowania działań administracji publicznej według kryterium zgodności tych działań z prawem zobligowany jest do wyeliminowania z obrotu prawnego regulacji aktu prawa miejscowego, które będąc sprzeczne z obowiązującym prawem, stwarzają w przyszłości zagrożenie w zakresie poszanowania standardów demokratycznego państwa prawa.

Wszystkie wyżej przytoczone okoliczności wskazują, że zaskarżona regulacja § 12 ust. 3 uchwały Nr XLIII/451/05 Rady Miasta Oświęcim z dnia 29 czerwca 2005 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na obszarze ograniczonym ulicami: Wysokie Brzegi, Szpitalna i terenem Szpitala Miejskiego w Oświęcimiu - dla obszaru nr 2 obejmującego północną część terenu pomiędzy ul. Szpitalną a ul. Wysokie Brzegi jest sprzeczna z art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przepisami rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 29 lipca 2004 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku zawartymi w załączniku do tego rozporządzenia, § 136 i § 137 w związku z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", a tym samym naruszają art. 7 Konstytucji RP. Dlatego też - na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, póz. 1270) - należało stwierdzić nieważność uchwały Nr XLIII/451/05 Rady Miasta Oświęcim z dnia 29 czerwca 2005 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na obszarze ograniczonym ulicami: Wysokie Brzegi, Szpitalna i terenem Szpitala Miejskiego w Oświęcimiu - dla obszaru nr 2 obejmującego północną część terenu pomiędzy ul. Szpitalną a ul. Wysokie Brzegi w zakresie zaskarżonego § 12 ust. 3 tej uchwały.

Uchwała Nr XLIII/451/05 Rady Miasta Oświęcim z dnia 29 czerwca 2005 r. jest aktem prawa miejscowego, a zatem dla dopuszczalności stwierdzenia jej nieważności w zaskarżonej części nie ma znaczenia upływ czasu zgodnie z regulacją art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U z 2001 r., nr 142, poz. 1591 z późn. zm.)

Zgodnie z treścią art. 100 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, postępowanie sądowe w niniejszej sprawie jest wolne od opłat sądowych.