Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 761/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-05-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6039 Inne, o symbolu podstawowym 603
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 104 § 1, art. 105 § 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędzia NSA Irena Kamińska Sędzia WSA del. Ewa Kwiecińska (spr.) Protokolant Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 26 maja 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 27 marca 2008 r. sygn. akt III SA/Łd 757/07 w sprawie ze skargi [...] Spółki z o.o. z siedzibą w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] września 2007 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wydania wtórnika tablic rejestracyjnych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 27 marca 2008 r., sygn. akt III SA/Łd 757/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uwzględnił skargę [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] września 2007 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wydania wtórnika tablic rejestracyjnych i uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Łęczyckiego z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] oraz stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Wnioskiem z dnia 19 stycznia 2007 r. (uzupełnionym następnie w dniu 12 czerwca 2007 r.) [...] Sp. z o. o. z siedzibą w Ł. wystąpiła do Starosty Łęczyckiego o wydanie wtórnika tablic rejestracyjnych nr [...] od pojazdu marki: Mercedes-Actros, nr podwozia: [...], oświadczając, że do utraty tablicy ciągnika samochodowego doszło podczas eksploatacji pojazdu na trasie z Włoch do Polski.

W dniu 21 czerwca 2007 r. Starosta Łęczycki poinformował stronę, że Spółka nie może skutecznie ubiegać się o wydanie wtórnika tablic, a jedynie o rejestrację pojazdu. Wskazał ponadto, że wniosek o wydanie wtórnika jest bezprzedmiotowy.

W dniu 29 czerwca 2007r. spółka [...] złożyła do Starosty Łęczyckiego pismo, w którym wniosła o wydanie decyzji administracyjnej w sprawie wydania wtórnika tablic rejestracyjnych. Spółka nie zgodziła się bowiem ze stanowiskiem organu i wyraziła zamiar odwołania się od wydanego rozstrzygnięcia.

Decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. (znak Km. [...]) Starosta Łęczycki umorzył postępowanie w sprawie wydania wtórnika tablic rejestracyjnych pojazdu marki Mercedes-Actros, nr podwozia: [...]. W uzasadnieniu podał, że decyzja o rejestracji przedmiotowego pojazdu z dnia [...] września 2005 r. istnieje w obrocie prawnym, ale nie wywołuje skutków prawnych. Organ stwierdził, że Spółka winna zatem ubiegać się o ponowną rejestrację pojazdu, a nie o wydanie wtórnika tablic rejestracyjnych.

Ponadto organ wyjaśnił, że skoro pojazd został w dniu 25 sierpnia 2006 roku wniesiony aportem do [...] Sp. z o. o. w Ł., a w dniu 15 stycznia 2007 r. [...] Spółka z o. o. sprzedała pojazd spółce [...] Spółka z o.o., to pojazd ten zmienił właściciela w rozumieniu art. 78 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (t.j.Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.). Zdaniem organu, okoliczność ta wywołała po stronie nabywcy i zbywcy powstanie obowiązków określonych w ust. 1 i 2 art. 78 cyt. ustawy. Poprzedni i nowy właściciel powinni byli więc zawiadomić starostę o przeniesieniu prawa własności, a tego nie uczynili. Starosta podkreślił, że tablice są bowiem ściśle związane z dowodem rejestracyjnym pojazdu i potwierdzają fakt zarejestrowania pojazdu.

Od decyzji tej spółka [...] złożyła w dniu 30 lipca 2007 r. odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi, wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Decyzji tej zarzuciła naruszenie § 13 i § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 22 lipca 2002 r. w spawie oznaczania i rejestracji pojazdów (Dz. U. Nr 133, poz. 1123 ze zm.) oraz art. 73 i art. 78 ust. 1 i 2 ustawy - Prawo o ruchu drogowym, poprzez przyjęcie, że wniosek o wydanie wtórnika tablic jest bezprzedmiotowy wobec zagubienia tablic przed dwukrotną zmianą właściciela pojazdu w sytuacji, gdy zgodnie z § 12 rozporządzenia, obecnie to odwołujący się , jako właściciel pojazdu może domagać się wydania wtórnika tablic, a nie rejestracji pojazdu. W uzasadnieniu strona podała, że przedmiotowy pojazd obecnie powrócił do podmiotu, który legitymuje się decyzją o jego zarejestrowaniu. Spółce przysługuje więc prawo żądania wydania wtórnika tablic rejestracyjnych. Brak jest natomiast - w ocenie odwołującej się - podstaw do dokonania rejestracji pojazdu na rzecz [...] Sp. z o. o., ponieważ temu podmiotowi nie przysługuje przymiot właściciela.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi decyzją z dnia [...] września 2007 roku (znak [...]) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że wydanie tablic pojazdu należy do czynności materialno – technicznych, a zatem także i wydanie wtórnika tablicy rejestracyjnej jest taką czynnością, z którą przepisy nie wiążą wydania decyzji administracyjnej. Ponadto organ odwoławczy podał, że decyzja administracyjna wydana w sprawie, której załatwienia w drodze decyzji prawo nie przewiduje, jest decyzją wadliwą – wydaną bez podstawy prawnej. Stąd Kolegium uznało, ze podjęte przez organ I instancji rozstrzygnięcie jest trafne, a Starosta Łęczycki zasadnie, zamiast odmawiać wydania wtórnika tablicy rejestracyjnej, umorzył postępowanie w sprawie wniosku Spółki.

Natomiast, jak wyjaśnił organ, choć decyzja o rejestracji pojazdu istnieje w obrocie prawnym, to nie wywołuje skutków prawnych, ponieważ po jej wydaniu nastąpiły dwukrotne zmiany w zakresie prawa własności pojazdu. Z uwagi na powyższe firmie [...] Sp. z o. o. nie przysługuje przymiot właściciela, a o rejestrację pojazdu winna wystąpić [...] Sp. z o. o. Organ wskazał ponadto, że zmiany w zakresie prawa własności pojazdu nie są obojętne dla przepisów o rejestracji pojazdów.

Na powyższą decyzję [...]Sp. z o. o. wniosła w dniu 22 października 2007 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 73 ust. 1 i art. 78 ust. 1 i ust. 2 ustawy - Prawo o ruchu drogowym w związku z § 13 i § 12 cyt. rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie oznaczania i rejestracji pojazdów oraz art. 7 i art. 10 k.p.a. poprzez przyjęcie, że spółka, która stała się ponownie właścicielem pojazdu i dysponuje nadal decyzją o rejestracji pojazdu na tę spółkę, nie może domagać się wydania wtórnika tablic rejestracyjnych wobec ich zagubienia.

Zdaniem Spółki, zgodnie z § 12 cyt. rozporządzenia obecnie to wyłącznie skarżący jako właściciel pojazdu może domagać się wydania wtórnika tablic. Nie ma natomiast potrzeby dokonywania ponownej rejestracji pojazdu na ten sam podmiot, który obecnie jest ponownie właścicielem pojazdu. Właściciel nie ma bowiem prawa domagać się rejestracji na rzecz poprzednich właścicieli, którzy już nie są obecnie właścicielami pojazdu.

W ocenie skarżącego, organ nie wyjaśnił z jakich powodów skarżący winien dokonywać ponownej rejestracji pojazdu na swoją rzecz i jakich winien dokonać czynności, aby ujawnić poprzedniego właściciela pojazdu, jeżeli rejestracji może dokonać tylko aktualny właściciel. Zbywca nie jest ponadto legitymowany do domagania się jakichkolwiek zmian w zakresie rejestracji pojazdu. Po ponownym uzyskaniu własności przez [...] Sp. z o. o. to tej Spółce, jako właścicielowi, przysługuje prawo do żądania wydania wtórnika tablic rejestracyjnych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wniosło o oddalenie skargi, podnosząc argumenty tożsame z zaprezentowanymi w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał, że orzekające w sprawie organy dopuściły się naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 8, art. 9 i art. 105 § 1 k.p.a., a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy i uwzględnił skargę.

W pierwszej kolejności Sąd I instancji stwierdził, że zasadnicze znaczenie w rozpatrywanej sprawie ma wyjaśnienie w jakiej formie prawnej winno nastąpić wydanie tablic rejestracyjnych.

Następnie Sąd I instancji przytoczył regulację art. 73 ust. 1 cyt. ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym, zgodnie z którym rejestracji pojazdu dokonuje, na wniosek właściciela, starosta właściwy ze względu na miejsce jego zamieszkania (siedzibę), wydając dowód rejestracyjny i zalegalizowane tablice rejestracyjne oraz nalepkę kontrolną, jeżeli jest wymagana, z zastrzeżeniem ust. 2-5 oraz § 12 ust. 2 i ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 22 lipca 2002 r. w sprawie rejestracji i oznaczania pojazdów. Sąd podał, że w myśl § 12 ust. 2 rozporządzenia, w przypadku zagubienia tablic rejestracyjnych organ rejestrujący, na wniosek właściciela pojazdu, wydaje nowy dowód rejestracyjny pojazdu i zalegalizowane tablice rejestracyjne z nowym numerem rejestracyjnym oraz nalepkę kontrolną po: 1) oddaniu dotychczasowego dowodu rejestracyjnego, 2) przedstawieniu karty pojazdu, jeżeli była wydana, 3) złożeniu przez właściciela stosownego oświadczenia pod odpowiedzialnością karną za składanie fałszywych zeznań, a stosownie do treści ust. 4 tego przepisu, w przypadkach, o których mowa w ust. 1-3, organ rejestrujący, na wniosek właściciela pojazdu, może wydać zalegalizowane tablice rejestracyjne (wtórnik) z zachowaniem dotychczasowego numeru rejestracyjnego po przedstawieniu przez właściciela pojazdu: 1) dowodu rejestracyjnego, 2) przedstawieniu karty pojazdu, jeżeli była wydana, 3) stosownego oświadczenia pod odpowiedzialnością karną za składanie fałszywych zeznań.

Zestawiając powyższe unormowania oraz powołując się na tezę zawartą w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego podjętej w składzie 5 sędziów z dnia 15 listopada 1999 r., sygn. OPK 24/99, (ONSA nr 2 z 2000 r., poz. 54) oraz w uchwale w składzie 7 sędziów z dnia 24 września 2001 r., sygn. OPS 6/01 (ONSA nr 1 z 2002 r., poz. 7), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał, że zarówno wydanie tablic rejestracyjnych (bądź ich wtórników), jak i odmowa ich wydania jest czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., i czynność ta podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego.

Odnosząc dotychczasowe rozważania do okoliczności faktycznych rozpoznawanej sprawy Sąd I instancji stwierdził, że skoro organ ustalił, że w sprawie brak jest przepisu prawa materialnego, który stanowiłby podstawę prawną do załatwienia sprawy odmowy wydania tablic w drodze decyzji administracyjnej, to powinien zgodnie z zasadą pisemności (art. 14 k.p.a.) poinformować stronę, że w jego ocenie nie zostały spełnione przesłanki do pozytywnego rozstrzygnięcia sprawy oraz pouczyć ją o możliwości zaskarżenia tego rodzaju czynności do sądu po uprzednim wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa, tj. o treści art. 52 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W dalszej części uzasadnienia, Sąd I instancji podkreślił, że Starosta Łęczycki obowiązku tego nie dopełnił i w piśmie z dnia 21 czerwca 2007 r., stanowiącym odmowę wydania wtórnika tablic rejestracyjnych, nie pouczył skarżącej Spółki ani o możliwości zaskarżenia czynności do sądu administracyjnego ani o konieczności uprzedniego wyczerpania środków zaskarżenia w postaci wezwania do usunięcia naruszenia prawa.

W ocenie Sądu, konsekwencją naruszeń przepisów postępowania, których dopuścił się organ było odstąpienie od wyjaśnienia charakteru pisma Spółki z dnia 28 czerwca 2007 r. złożonego w odpowiedzi na pismo Starosty z dnia 21 czerwca 2007 r., w szczególności ustalenie czy pismo spółki jest, złożonym w terminie czternastodniowym, wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa (art. 52 § 3 P.p.s.a.). Tym samym, według WSA w Łodzi, organ dopuścił się naruszenia art. 8 i 9 k.p.a., tzn. tych przepisów, które zobowiązują organy do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków.

Jednocześnie Sąd stwierdził, że umorzenie postępowania przez orzekające w sprawie organy stanowiło naruszenie art. 105 § 1 k.p.a., ponieważ, wbrew ich stanowisku, w sprawie nie zachodziła bezprzedmiotowość postępowania, o której mowa w tym przepisie. WSA w Łodzi zwrócił bowiem uwagę, że w sprawie wciąż istniał przedmiot postępowania jakim było żądanie strony wydania wtórnika tablic rejestracyjnych, a w piśmie z dnia 28 czerwca 2007 r. strona dodatkowo domagała się, aby rozstrzygnięciu sprawy nadać taką formę, która pozwalałaby na skorzystanie z prawa wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

Sąd I instancji zaznaczył przy tym, że umarzając postępowania organ zakończył postępowania w sprawie odmowy wydania wtórnika tablic rejestracyjnych mimo, iż czynność materialno – techniczna tego organu w postaci pisma z dnia 21 czerwca 2007 r. była w dalszym ciągu kwestionowana przez Spółkę. W konsekwencji organ uniemożliwił Spółce ponowne ubieganie o wydanie wtórnika tablic. Wedle Sądu I instancji, umorzenie postępowania ostateczną decyzją administracyjną przy istnieniu tożsamości podmiotowej i przedmiotowej obydwu spraw korzysta z powagi rzeczy osądzonej (tzw. res iudicata) i stanowi nieusuwalną przeszkodę do prowadzenia kolejnego postępowania wszczętego nowym wnioskiem Spółki o wydanie wtórnika tablic rejestracyjnych. W takiej sytuacji, jak stwierdził Sąd, organ zobowiązany byłby do umorzenia postępowania z powołaniem się na okoliczność wcześniejszego załatwienia sprawy decyzją umarzająca postępowanie.

W uzasadnieniu wyroku WSA w Łodzi odniósł się także do kwestii odmiennego sposobu uzasadnienia decyzji umarzającej postępowania przez organ I i II instancji. Jak zauważył Sąd I instancji, z decyzji Starosty Łęczyckiego wynika, iż przyczyną umorzenia postępowania był brak rejestracji pojazdu i łącząca się z nim bezprzedmiotowość rozpoznania wniosku Spółki w sprawie wydania wtórnika tablic rejestracyjnych, podczas gdy organ II instancji bezprzedmiotowości postępowania dopatrzył się w braku podstaw prawnych do wydania decyzji administracyjnych w tym przedmiocie. Jednak, zdaniem Sądu, zaistniałe różnice pozostają bez znaczenia dla rozpoznania sprawy, skoro w rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją sprawie bezprzedmiotowość postępowania w ogóle nie miała miejsca.

WSA w Łodzi stwierdził, że orzekające w sprawie organy nieprawidłowo uznały, że postępowanie jest bezprzedmiotowe, a nadto nie wyjaśniły charakteru pisma Spółki z dnia 28 czerwca 2007 r. przez co uniemożliwiły zaskarżenie czynności materialno- technicznej odmowy wydania wtórnika tablic rejestracyjnych do sądu, a w rezultacie naruszyły przepisy art. 8, art. 9 i art. 105 § 1 k.p.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych względów Sąd I instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi i poprzedzającą ją decyzję Starosty Łęczyckiego.

W końcowej części uzasadnienia Sąd I instancji powtórzył wskazania co do dalszego postępowania nakładając na orzekające w sprawie organy administracji publicznej obowiązek pouczenia strony o możliwości zaskarżenia czynności odmowy wydania wtórnika tablic do sądu administracyjnego i ustalenia charakteru prawnego pisma Spółki z dnia 28 czerwca 2007 r. z uwzględnieniem treści art. 52 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi. SKO w Łodzi wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi strony skarżącej - a w przypadku, gdyby wniosek ten nie został uwzględniony – uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi. Jednocześnie kasator złożył wniosek o orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego.

W ramach pierwszej podstawy kasacyjnej, przewidzianej w art. 174 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, SKO w Łodzi sformułowało zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), przez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, iż kontrola legalności decyzji administracyjnych, wydawanych w oparciu o obowiązujące normy prawa, może być kontrolą dowolną.

Natomiast w ramach drugiej z podstaw kasacyjnych, wymienionej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., Kolegium zarzuciło naruszenie przepisu postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" P.p.s.a. w zw. art. 8, art. 9 oraz art. 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 10 71 ze zm.), poprzez błędne przyjęcie, że normy te zostały naruszone, jak i brak wskazania, że naruszenia miały wpływ na wynik sprawy, a także art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez niepełne przedstawienie stanu sprawy, błędną ocenę materiału dowodowego, brak wykładni norm prawa, przedstawienie niespójnej oceny prawnej i niezamieszczenie wskazań co do dalszego postępowania oraz art. 152 P.p.s.a., poprzez orzeczenie, ze zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej SKO w Łodzi odniosło się do wyłącznie do dwóch z postawionych zarzutów, tj. zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w zw. z art. 8, art. 9 oraz art. 105 k.p.a. oraz zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia pierwszego z powołanych przepisów Kolegium wskazało, iż Sąd I instancji błędnie przyjął, że w sprawie doszło do naruszenia art. 8, art. 9 i art. 105 § 1 k.p.a.

Kasator stwierdził, iż Sąd I instancji, uznając, że organ umorzył postępowanie z uwagi na jego bezprzedmiotowość, w sytuacji, gdy w dalszy ciągu istniał przedmiot postępowania w postaci żądania strony o wydanie wtórnika tablic rejestracyjnych, w istocie nie dokonał rozróżnienia bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego od żądania wnioskodawcy realizowanego w drodze czynności materialno – technicznej.

Tym samym, zdaniem Kolegium, w sprawie nie doszło do naruszenia art. 105 § 1 k.p.a., a uznanie przez Sąd odmowy wydania wtórnika tablic rejestracyjnych jako czynności materialno – technicznej oznacza, że sprawa w tym przedmiocie nie jest rozstrzygana co do istoty decyzją administracyjną, a jedynym możliwym rozstrzygnięciem jest wydanie decyzji umarzającej postępowanie.

Kolegium, powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (m.in. wyrok z dnia 23 stycznia 2003 r., sygn. akt II SA/Wa 428/2001, LEX nr 137801; z dnia 24 kwietnia 2003 r., sygn. akt III SA 2225/Ol, Biul. Skarb. 2003/6/25; z dnia 21 lutego 2006 r. sygn. akt I OSK 967/2005, LEX nr 201507) wyjaśniło przy tym, że bezprzedmiotowe jest postępowanie zarówno z powodu braku przedmiotu faktycznego do rozpatrzenia sprawy, jak i z powodu braku podstawy prawnej do wydania decyzji w zakresie żądania wnioskodawcy. Kolegium przyznało, że w sprawie niewątpliwie istnieje żądanie wnioskodawcy, które może być zrealizowane wyłącznie w drodze czynności materialno – technicznej, ale ta właśnie okoliczność świadczy jednocześnie o braku podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy co do istoty, czyli wydania decyzji administracyjnej, a to z kolei oznacza konieczność umorzenia takiego postępowania. Toteż, jak stwierdziło Kolegium, w sprawie nie doszło do naruszenia przepisu art. 105 § 1 k.p.a. w sposób, który miałby istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" P.p.s.a.), a wręcz przeciwnie w sprawie w ogóle nie doszło do naruszenia ww. przepisu, ponieważ niemożliwym było wydanie decyzji o treści odmiennej niż wydana.

Ponadto SKO za błędne uznało stanowisko Sądu, wedle którego decyzja umarzająca postępowania w sprawie wywoła skutek w postaci stanu powagi rzeczy osądzonej przez co zamknęła stronie możliwość zaskarżenia do sądu administracyjnego czynności materialno – technicznej odmowy wydania wtórnika tablic. Zdaniem Kolegium, naruszenie stanu res iudicata obejmuje wyłącznie sytuację, w których w sprawie wydaje się dwie następujące po sobie decyzję załatwiające sprawę co do istoty, a umorzenie postępowania nie ma charakteru takiego rozstrzygnięcia bowiem załatwia sprawę w inny sposób (art. 104 § 1 k.p.a.).

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w powiązaniu z art. 8 i 9 k.p.a. SKO w Łodzi zaznaczyło, że wyrażona w tych przepisach zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa oraz zasada obowiązku organów do udzielania informacji faktycznej i prawnej mają zastosowanie do postępowania administracyjnego przed organami administracji publicznej w należących do tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych (art. 1 pkt 1 k.p.a.), a do takich spraw, jak uznał Sąd I instancji, nie należy sprawa odmowy wydania wtórnika tablic rejestracyjnych.

SKO w Łodzi stwierdziło, że wobec powyższego organ administracji ma przede wszystkim obowiązek ustalić, czy konkretna sprawa jest sprawą indywidualną podlegającą rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej, a skoro na gruncie rozpoznanej przez Sąd sprawy ustalono, że sprawa wydania wtórnika tablic rejestracyjnych takiego charakteru nie ma, to, w rezultacie żądanie złożone przez Spółkę w ogóle nie wszczęło postępowania administracyjnego i zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. podlegało umorzeniu.

Z powyższych przyczyn Kolegium nie zgodziło się z oceną Sądu co do naruszenia art. 9 k.p.a. i wskazało, że obowiązek pouczenia strony w zakresie prawa do złożenia skargi do sądu administracyjnego (art. 107 § 3 k.p.a.), będący uszczegółowieniem zasady informowania stron, dotyczy tylko spraw rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych i podlega wyłączeniu w przypadku czynności materialno – technicznej, której możliwość zaskarżenia do sądu wynika z ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SKO nie podzieliło również stanowiska Sądu, zgodnie z którym na Kolegium ciążył obowiązek rzeczywistego wyjaśnienia woli strony – ustalenia charakteru pisma Spółki z dnia 28 czerwca 2007 r. Odwołując się do treści powyższego pisma Kolegium stwierdziło, że wyrażana wola Spółki była jednoznaczna – żądanie wydania decyzji w przedmiocie odmowy wydania wtórnika tablicy rejestracyjnej – i organ nie był uprawniony, w oparciu o art. 61 § 1 k.p.a., do wzywania strony do sprecyzowania treści tak sformułowanego żądania.

Drugim z uzasadnionych zarzutów naruszenia przepisów postępowania kasator uczynił przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. SKO w Łodzi stwierdziło, że dokonując oceny prawnej odmowy wydania wtórnika tablicy rejestracyjnej jako czynności materialno – technicznej i stwierdzając naruszenie art. 105 § 1 k.p.a., Sąd I instancji nie zawarł w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazań co do dalszego postępowania, tzn. nie zawarł wskazań co do decyzji, która kończyłaby postępowanie w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W pierwszej kolejności należało odnieść się do zasadniczego zarzutu dotyczącego przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 105 k.p.a., których naruszenia przez Sąd kasator upatruje w tym, że sprawa wydania wtórnika tablicy rejestracyjnej nie ma charakteru sprawy administracyjnej załatwianej w drodze decyzji lecz w drodze czynności materialno-technicznej, w konsekwencji czego zasadnym było wydanie decyzji o umorzeniu postępowania.

Wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, Sąd I instancji słusznie przyjął, że w rozpoznawanej sprawie nie została spełniona przesłanka umorzenia, o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a., albowiem istniał przedmiot postępowania, jakim było żądanie strony wydania wtórnika tablic rejestracyjnych. Mimo, iż częściowo argumentacja Sądu zawarta w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie jest trafna, co podnosi również autor skargi kasacyjnej, to jednak rozstrzygnięcie o uchyleniu decyzji obu instancji było uzasadnione.

W świetle dotychczasowego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego nie powinno budzić wątpliwości, że sprawa wydania wtórnika tablic rejestracyjnych jest sprawą z zakresu administracji publicznej. Regulacje dotyczące kompetencji organu administracji publicznej (starosty) w zakresie rejestracji pojazdów i związanych z nią czynności wydania dowodu rejestracyjnego oraz tablic rejestracyjnych, zawarte są w administracyjnych przepisach materialnych tj. w ustawie z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz. U. z 2005 r., Nr 108, poz. 908 ze zm.) oraz stosownych przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 22 lipca 2002 r. w sprawie rejestracji i oznaczania pojazdów (t.j. Dz. U. z 2007 r., Nr 186, poz. 1322).

Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 15 listopada 1999 r., sygn. OPK 24/99, wypowiadając się co do obowiązku dokonania rejestracji pojazdu w formie decyzji administracyjnej, przesądził zarazem administracyjny charakter takiej sprawy. Ścisły związek normatywny sprawy rejestracji pojazdu oraz sprawy w przedmiocie wydania wtórnika tablic rejestracyjnych nakazuje uznać, że również w tym drugim przypadku mamy do czynienia ze sprawą z zakresu administracji publicznej. Przepisy powołanych wyżej aktów prawnych nie stanowią jednak w jakiej formie omawiane sprawy powinny być załatwione.

W zacytowanej uchwale z 15 listopada 1999 r. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarejestrowanie pojazdu następuje w formie decyzji administracyjnej wydanej przez właściwego starostę, natomiast wydanie dowodu rejestracyjnego i tablic rejestracyjnych pojazdu jest czynnością materialno-techniczną. Opierając się na tym stanowisku Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarówno organy administracji rozpatrujące przedmiotową sprawę, jak też Sąd I instancji uznały, że zarówno wydanie tablic rejestracyjnych, jak i ich wtórników, jest czynnością materialno-techniczną, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a..

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego należy jednakże zwrócić uwagę, iż podejmowana przez właściwy organ, na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym, czynność wydania zalegalizowanych tablic rejestracyjnych jest nierozerwalnie związana z wydaniem decyzji administracyjnej o zarejestrowaniu pojazdu. Wydanie tablic rejestracyjnych, tak jak wydanie dowodu rejestracyjnego, jest prostą konsekwencją rejestracji pojazdu, następuje w toku rejestracji pojazdu i nie stanowi odrębnej sprawy (por. uzasadnienie uchwały NSA z dnia 04 lutego 2008 r., sygn. I OPS 3/07).

W rozpatrywanej sprawie występuje jednak inny stan faktyczny i prawny. Mianowicie właściciel pojazdu wystąpił do właściwego Starosty z wnioskiem o wydanie wtórnika tablic rejestracyjnych podając, że doszło do utraty (zgubienia) tablicy rejestracyjnej określonego pojazdu, przy czym wnioskodawca dysponuje dowodem rejestracyjnym i kartą pojazdu. Wydawanie wtórnika zalegalizowanych tablic (tablicy) rejestracyjnych z zachowaniem dotychczasowego numeru rejestracyjnego reguluje przepis § 12 ust. 4 cyt. rozporządzenia, który stanowi, iż organ rejestrujący może tego dokonać w przypadkach kradzieży, zgubienia lub zniszczenia tablic (tablicy) rejestracyjnych, po przedstawieniu przez właściciela pojazdu: dowodu rejestracyjnego, karty pojazdu, (jeżeli była wydana) oraz stosownego oświadczenia pod odpowiedzialnością karną za składanie fałszywych zeznań.

Z powyższej regulacji wynika, że różne są przesłanki wydania tablic rejestracyjnych w następstwie rejestracji pojazdu (§ 6) i wydania wtórnika tablic rejestracyjnych (§12 ust. 4). Warto też zwrócić uwagę, że według § 6 cyt. rozporządzenia organ rejestrując pojazd ma obowiązek wydania zalegalizowanych tablic rejestracyjnych (następuje to automatycznie), natomiast zgodnie z § 12 ust. 4 cyt. rozporządzenia, organ ma taką możliwość, przy spełnieniu warunków w tym przepisie wymienionych. Zatem wniosek o wydanie wtórnika tablic rejestracyjnych wszczyna postępowanie administracyjne, które jest odrębne wobec sprawy w przedmiocie rejestracji pojazdu. Czynność wydania tablic rejestracyjnych (wtórnika) musi być poprzedzona rozstrzygnięciem przez dany organ, czy w konkretnej sytuacji wnioskodawca spełnia wymagane przepisami warunki.

Nie zawsze do konkretyzacji prawnego stosunku administracyjnego jest wymagane rozstrzygnięcie w formie decyzji administracyjnej. Działanie organu administracji publicznej w indywidualnej sprawie może przybrać formę czynności materialno-technicznej.

W rozpatrywanej sprawie można więc dopuścić podjęcie przez właściwy organ czynności w postaci wydania wtórnika tablic rejestracyjnych, gdy ustalenia organu potwierdzą spełnienie warunków, o których mowa w przepisie § 12 ust. 4 cyt. rozporządzenia. Jednocześnie zastrzec trzeba, że będzie to czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., a więc czynność podjęta w sprawie indywidualnej, skierowana do oznaczonego podmiotu administracyjnego, dotycząca uprawnienia tego podmiotu, samo zaś uprawnienie zostało określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego. Trudno jednak zgodzić się z poglądem WSA w Łodzi, akceptującym stanowisko zajęte w przedmiotowej sprawie przez organy obu instancji, że również odmowa wydania wtórnika tablic rejestracyjnych, może być dokonana w formie czynności, a konkretnie pisma informującego wnioskodawcę o przeszkodach do pozytywnego załatwienia sprawy. Podkreślenia wymaga okoliczność, że w rozpatrywanej sprawie po skierowaniu przez organ I instancji pisma do wnioskodawcy, iż powinien on się ubiegać o rejestrację pojazdu, nie zaś żądać wtórnika tablic rejestracyjnych, strona ponownie wniosła o wydanie wtórnika tablic rejestracyjnych, domagając się jednocześnie rozstrzygnięcia sprawy w drodze decyzji administracyjnej.

Starosta wydając następnie decyzję o umorzeniu postępowania administracyjnego, przedstawił w jej uzasadnieniu ustalenia poczynione w toku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego oraz ocenę prawną prowadzącą do konkluzji, że wniosek o wydanie wtórnika tablic rejestracyjnych jest bezprzedmiotowy.

Organ odwoławczy utrzymując w mocy decyzję pierwszoinstancyjną, potwierdził prawidłowość ustaleń faktycznych i stwierdził, że Starosta zasadnie umorzył postępowanie, zamiast wydawać decyzję o odmowie wydania wtórnika tablicy rejestracyjnej.

W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że organ administracji publicznej nie może poprzestać na udzieleniu stronie informacji co do braku możliwości pozytywnego załatwienia sprawy, gdy istnieją przesłanki do załatwienia sprawy w formie decyzji (por. m.in. postanowienie SN z 18 października 1995 r., sygn. III ARN 45/95, OSNAPiUS 1996 Nr 10 poz.138). Z kolei Sąd Najwyższy w wyroku z 18 listopada 1993 r., sygn. III ARN 49/03, wskazał, iż obywatel ma prawo do tego, by jego oparte na prawie materialnym wnioski były rozpatrywane w ramach przewidzianej prawem procedury i w określonych przez prawo formach. Nie jest natomiast zgodne z zasadami konstytucyjnymi takie postępowanie organów administracji, w których wnioski obywateli załatwiane są poza procedurą, powoduje to bowiem stan niepewności prawnej i ogranicza prawa strony do ochrony swych uprawnień przed organami administracji i przed sądami.

Ponadto podkreślić należy, że w świetle podstawowych zasad k.p.a. strona ma prawo do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy stanowiącej przedmiot postępowania. Zgodnie z art. 104 § 1 k.p.a. wszczęte postępowanie administracyjne musi być zakończone załatwieniem sprawy.

Zarówno we wcześniejszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i w aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych obu instancji, dopuszcza się w określonych sprawach administracyjnych, aby pozytywne załatwienie sprawy nastąpiło poprzez podjęcie czynności materialno-technicznej, jednak odmowa dokonania takiej czynności winna być dokonano w drodze decyzji, albowiem jest to negatywne rozstrzygnięcie w sprawie administracyjnej, o której załatwienie zwróciła się strona, mająca w tym interes prawny (m.in. postanowienie NSA z 27 lutego 2009 r., sygn. II OSK 230/09 - w sprawie odmowy wydania dowodu osobistego, wyrok NSA z 8 maja 2007 r., sygn. I OSK 850/06 - dot. odmowy wydania zezwolenia zagranicznego na przewóz osób, wyrok NSA z 10 października 2007 r., sygn. II SA 1719/03 - dot. odmowy udostępnienia danych z ewidencji pojazdów, wyrok NSA z 15 lutego 2007 r., sygn. I OSK 509/06, wyrok NSA z 25 lutego 1983 r., sygn. II SA 2083/82, w sprawie odmowy dokonania wpisu w akcie stanu cywilnego, postanowienie WSA w Gdańsku z 8 listopada 2007 r., sygn. III SA/Gd 262/07, dot. odmowy dokonania czynności ustawienia znaku drogowego, postanowienie WSA w Gliwicach z 31 marca 2008 r., sygn. III SA/GL 1374/07, wyrok WSA w Krakowie z 09 maja 2007 r., sygn. I SA/Kr 1210/05).

Taki kierunek orzecznictwa znajduje również oparcie w doktrynie. Wprawdzie konstrukcja domniemania załatwienia sprawy przez organ w drodze decyzji administracyjnej jest dyskusyjna, to jednak ciągle aktualny i przekonywujący jest pogląd, że "powyższe domniemanie ma sens wówczas, gdy przepisy prawa upoważniają organ administracji do załatwienia sprawy administracyjnej, lecz nie określają formy rozstrzygnięcia tej sprawy. Nie można bowiem uznać za rozsądne stanowiska, jeżeli w przepisach określono właściwość organu administracji publicznej do załatwienia pewnej kategorii spraw administracyjnych, to sprawy te nie mogą być rozstrzygane tylko dlatego, że ustawodawca nie określił formy rozstrzygnięcia" (M. Jaśkowska, A. Wróbel "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Wyd. Zakamycze 2005, str. 611)

Zdaniem B. Adamiak, w demokratycznym państwie prawnym jednostka ma prawo do ochrony interesu lub obowiązku prawnego na drodze postępowania regulowanego przepisami prawa. Prawo to gwarantuje jednostce wykonywanie administracji publicznej w formie decyzji administracyjnej.

Forma "aktów i czynności" - przewidziana w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. - nie zapewnia w sposób wystarczający standardów ochrony praw jednostki, gdyż strona pozbawiona jest podstawowych praw procesowych (B. Adamiak: Zagadnienie domniemania formy decyzji administracyjnej [w:] Podmioty administracji publicznej i formy ich działania, Toruń str. 7-21; por. też B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Wydawnictwo C. H. Beck wydanie 8, str. 465-466).

Uwzględnienie powyższych rozważań w stanie prawnym rozpoznawanej sprawy prowadzi do wniosku, że stwierdzenie przez właściwy organ przeszkód do pozytywnego załatwienia wniosku o wydanie wtórnika tablic rejestracyjnych nie powinno skutkować umorzeniem postępowania administracyjnego lecz rozstrzygnięciem w postaci decyzji odmownej.

Rozróżnienia bowiem wymaga bezprzedmiotowość postępowania od bezzasadności żądania strony. Sprawa jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego. Nie stanowi natomiast o bezprzedmiotowości postępowania fakt, że określone żądanie nie może być uwzględnione. Niespełnienie przez stronę postępowania określonych prawem przesłanek koniecznych do uzyskania uprawnienia oznacza bezzasadność żądania skutkującą negatywnym załatwieniem wniosku. W przeciwieństwie do bezprzedmiotowości postępowania, bezzasadność żądania strony musi być wykazana w decyzji załatwiającej sprawę co do jej istoty, a nie prowadzić do umorzenia postępowania. Jest to bowiem niezgodne z prawem uchylenie się organu od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, co właśnie miało miejsce w postępowaniu administracyjnym, zakończonym decyzjami uchylonymi przez Sąd I instancji.

Ze względów wyżej przedstawionych za niezasadny uznać należało w konsekwencji zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., w związku ze wskazanymi w skardze kasacyjnej przepisami k.p.a..

Nietrafny też jest zarzut odnoszący się do art. 141 § 4 P.p.s.a.. Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku dokonał oceny ustaleń faktycznych, dokonanych przez organ w zaskarżonej decyzji oraz wyjaśnił podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia i zawarł wskazania co do dalszego postępowania. Kompletna treść uzasadnienia pozwoliła dokonać kontroli kasacyjnej, przy czym w zakresie w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uznał za błędną argumentację przedstawioną przez Sąd I instancji, została ona skorygowana w ramach przepisu art. 184 P.p.s.a..

Co do zarzutu naruszenia art. 152 P.p.s.a. zauważyć należy, że rozstrzygnięcie dotyczące wykonalności zaskarżonego orzeczenia stanowi obligatoryjny element każdego wyroku uwzględniającego skargę (chociaż znaleźć można poglądy, według których tylko takie orzeczenie nie podlega wykonaniu, które ze swojej istoty nadaje się do wykonania (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2008, str. 375).

W wyroku z dnia 29 lipca 2004 r., OSK 591/04, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w wypadku stosowania art. 152 P.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi na decyzję chodzi w nim o wykonalność decyzji w szerokim znaczeniu. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, iż stwierdzenie przez sąd, że decyzja nie podlega wykonaniu oznacza, że nie wywołuje ona skutków prawnych, które wynikają z jej rozstrzygnięcia, od chwili wykonania wyroku, pomimo że wyrok uchylający tę decyzję nie jest jeszcze prawomocny.

Jako nieskuteczny należało uznać zarzut naruszenia art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, z uwagi na zupełny brak uzasadnienia tego zarzutu. Skoro autor skargi kasacyjnej nie wskazał, na czym naruszenie wymienionego przepisu polegało, nie można było odnieść się do tego zarzutu merytorycznie.

Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a.