Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 1377/03
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2004-12-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Dnia 17 grudnia 2004 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Stępień, Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Asesor Renata Kubot-Szustowska (spr.), Protokolant Referent stażysta Marcin Stańczyk, po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2004 roku na rozprawie sprawy ze skargi Skarbu Państwa Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o wyrażeniu zgody na zmianę użytku leśnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku.


UZASADNIENIE

Decyzją nr [...] z dnia [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 1, art. 157§ 1 i art. 158 § 1 ustawy z dnia 14.czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. Nr 98 z 2000r., poz. 1071 ze zm.), z urzędu stwierdziło nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...], znak [...] o wyrażeniu zgody na zmianę użytku leśnego na działce nr 50/7 o powierzchni 3,36 ha, położonej we wsi G. w gminie Ł. na użytek rolny.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podniósł, iż użytkownik wieczysty opisanej wyżej nieruchomości w dniu 8.listopada 2002. złożył w Starostwie Powiatowym w [...] wniosek o zmianę sposobu użytkowania gruntu z leśnego na rolny w odniesieniu do tejże działki. Wniosek wspomniany został uzasadniony złym stanem lasu na działce oraz posiadaniem udokumentowanej koncepcji projektu zagospodarowania terenu po zmianie sposobu użytkowania na użytek rolny, zgodnie z którą zostanie wybudowane na tym terenie gospodarstwo agroturystyczne ze stawami dla potrzeb rekreacji i hodowlą koni.

Wniosek użytkowania wieczystego został "załatwiony pozytywnie" i decyzją z dnia [...] Starosta [...] (mylnie określony w uzasadnieniu decyzji jako [...]) wyraził zgodę na zmianę użytku leśnego na użytek rolny.

Dwudziestu dwóch mieszkańców wsi G. wystąpiło do Wojewody [...] o unieważnienie powyższej decyzji, zarzucając:

- wydanie orzeczenia z naruszeniem przepisów o właściwości organu,

- naruszenie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

dotyczącego przedmiotowej działki,

- naruszenie ustaleń uproszczonego planu urządzenia lasu dla wsi G.,

- sprzeczność decyzji z celami ustawy o lasach i ochrony środowiska.

Wniosek powyższy przekazany został według właściwości Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w S. – organowi wyższego stopnia w stosunku do Starosty Ł. – do rozpoznania.

W ocenie organu, mieszkańcy wsi G., których podpisy figurują pod wystąpieniem o unieważnienie decyzji Starosty [...], nie występowali w postępowaniu zakończonym tą decyzją w charakterze stron i tymi stronami nie są, nie mają bowiem interesu prawnego w sprawie. Biorąc wszakże pod uwagę podniesione zarzuty, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. z urzędu wszczęło postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, wstrzymując, postanowieniem z dnia [...], jej wykonanie.

Zmianę użytkowania gruntów z leśnego na rolny regulują przepisy art. 13 ust. 2- 3 "ustawy o lasach" (test jednolity Dz.U. Nr 56 z 2000r., poz. 697 ze zm.). Jest ona dopuszczalna w przypadkach szczególnie uzasadnionych potrzeb właściciela lasu. Decyzję o wyrażeniu zgody na zmianę lasu na użytek rolny wydają:

- dyrektor regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w stosunku do lasów stanowiących własność Skarbu Państwa, na wniosek nadleśniczego,

- starosta w odniesieniu do lasów niestanowiących własności Skarbu Państwa o powierzchni do 10 ha, na wniosek właściciela lasu,

- wojewoda w odniesieniu do lasów niestanowiących własności Skarbu Państwa o powierzchni powyżej 10 ha, na wniosek właściciela lasu.

Starosta [...], decyzją z dnia [...], wyraził zgodę na zmianę lasu o powierzchni 3,36 ha na użytek rolny na działce nr 50/7 we wsi G. na wniosek A.P. – użytkownika wieczystego wspomnianej działki. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy Ł. zalesiona część działki oznaczona jest na rysunku planu symbolem RL jako "Lasy, do których odnoszą się zasady gospodarki leśnej oraz zasady zachowania, ochrony i powiększenia zasobów leśnych" w powiązaniu z innymi elementami środowiska uregulowane w ustawach: "o lasach, o ochronie gruntów rolnych i leśnych a także w ustawie o ochronie i kształtowaniu środowiska". Prawo użytkowania wieczystego opisanej wyżej działki, przysądzone zostało A.P. postanowieniem Sądu Rejonowego w Łasku z dnia 14.sierpnia 2002r., w sprawie o sygn.akt Co 587/00. Według wypisu z rejestru gruntów właścicielem działki 50/7, której część o powierzchni 3,36 ha stanowi las w klasie V, jest Skarb Państwa. Nieruchomość posiada założoną księgę wieczystą KW [...] w Sądzie Rejonowym w Łasku. Las na działce nr 50/7 objęty jest uproszczonym planem urządzenia lasu dla wsi G.

Z powyższych ustaleń wynika, zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, jednoznacznie, że właścicielem działki 50/7 we wsi G., a tym samym znajdującego się na niej lasu jest Skarb Państwa. Przepisy ustawy o lasach nie uprawniają starosty do wyrażania zgody na zmianę lasu na użytek rolny na wniosek użytkownika wieczystego lasu stanowiącego własność Skarbu Państwa. W odniesieniu do lasów stanowiących własność Skarbu Państwa z wnioskiem do dyrektora regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych może wystąpić tylko właściwy nadleśniczy.

W świetle powyższych ustaleń, zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, Starosta [...] nie był organem właściwym do merytorycznego rozpatrzenia wniosku A.P. i wydania decyzji w sprawie zmiany lasu na użytek rolny w odniesieniu do lasu na działce 50/7 we wsi G. Zatem na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. stwierdzono nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...].

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy A.P. wskazał, iż zgodnie z treścią art. 4 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 3 ustawy o lasach, las będący w użytkowaniu wieczystym nie jest zarządzany przez Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe a tym samym dyrektor regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych nie jest organem właściwym do wydania decyzji w sprawie zmiany lasu na użytek rolny w odniesieniu do lasu na działce 50/7 we wsi G. Zgodnie zaś z treścią art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy o lasach za właściciela lasu uznaje się także osobę fizyczną, będącą użytkownikiem wieczystym lasów, stanowiących własność Skarbu Państwa, będących w użytkowaniu wieczystym. Tym samym, w ocenie wnioskodawcy, jako właściciel lasu prawidłowo wystąpił do Starosty [...] o zmianę użytku leśnego na rolny, bowiem organ ten był właściwy do orzekania w badanej sprawie.

Decyzją nr [...] z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., działając na podstawie art.138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 127 § 3 i art. 158 § 1 ustawy z dnia 14.czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. Nr 98 z 2000r., poz. 1071 ze zm.) oraz art.13 ust. 2 i 3 pkt 2 lit a w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 28.września 1991r. o lasach (tekst jednolity Dz.U. Nr 56 z 2000r., poz. 679 ze zm.) uchyliło własną decyzję z dnia [...] w sprawie [...] i odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...], znak [...] o wyrażeniu zgody na zmianę użytku leśnego na działce nr 50/7 o powierzchni 3,36 ha na użytek rolny.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podniósł, iż definicja właściciela lasu, zawarta w art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy o lasach pozwala uznawać zań m.in. użytkowników wieczystych. Nie oznacza to przyjęcia takiej definicji właściciela w całym systemie prawa, gdyż np. na gruncie prawa cywilnego takie rozumienie właściciela nie mogłoby być zaakceptowane. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. tylko na gruncie ustawy o lasach przez właścicieli rozumie się również inne podmioty m.in. użytkowników wieczystych.

W tym stanie prawnym i faktycznym zatem, w opinii Samorządowego Kolegium Odwoławczego, rację ma A.P., że właściwym organem do wydania decyzji o zmianie lasu na użytek rolny był i jest starosta. Brak było więc podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...], z przyczyny określonej w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcia złożyła Regionalna Dyrekcja Lasów Państwowych w Ł., wnosząc o jego uchylenie i stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...].

W uzasadnieniu wskazała na naruszenie art. 28 k.p.a., art. 13 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28.września 1991r. o lasach oraz art. "156 § 1 ust. 7 k.p.a.", podnosząc, iż właściwym do rozpoznania wniosku A.P. o zmianę użytku leśnego na rolny był Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Ł. na wniosek nadleśniczego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej odrzucenie, podnosząc, iż Regionalna Dyrekcja Lasów Państwowych w Ł. nie posiada przymiotu strony w badanej sprawie, zaś decyzje organów doręczane jej były jedynie "do wiadomości".

Postanowieniem Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Łodzi z dnia 2.marca 2004r., oddalono wniosek skarżącego o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1.czerwca 2004r. natomiast, oddalono zażalenie skarżącego na powyższe rozstrzygnięcie.

Na rozprawie w dniu 14.grudnia 2004r. skarżący sprecyzował, iż w badanej sprawie działa jako jednostka organizacyjna Skarbu Państwa, będącego właścicielem działki, której dotyczy przedmiotowa sprawa.

Uczestnicy postępowania – Sołtys Wsi G. oraz Nadleśniczy Nadleśnictwa K. przyłączyli się do skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 97 § 1 ustawy z dnia 30.sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi wniesione zostały do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1.stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Po myśli art. 1 § 1 ustawy z dnia 25.lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) natomiast, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2).

Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla decyzję w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność decyzji w całości lub części. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30.sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej w dalszej części rozważań p.s.a. Po myśli art. 134 § 1 p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.s.a.) .

Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia decyzji, Sąd stwierdził, że zaskarżone orzeczenie narusza przepisy prawa materialnego oraz normy procedury administracyjnej, w stopniu określonym w cytowanym przepisie.

W pierwszym rzędzie rozważenia wymagała kwestia zasadnicza, dotycząca legitymacji skargowej Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Ł. w badanej sprawie. Podkreślenia wymaga zatem, iż podmiot ten działa w niniejszej sprawie jako jednostka organizacyjna Skarbu Państwa – właściciela nieruchomości, objętej decyzją o zmianie użytku leśnego na rolny, reprezentując jego interesy. W tym kontekście nie można więc podzielić argumentacji, zawartej w odpowiedzi na skargę, dowodzącej braku interesu prawnego Skarbu Państwa, skoro rozpoznawana sprawa dotyczy przeznaczenia nieruchomości, której pozostaje on właścicielem. Zgodnie bowiem z treścią art.50 § 1 p.s.a., (który swym brzmieniem odpowiada treści art. 33 ust. 2 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.)), uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny. W stanie faktycznym i prawnym, ukształtowanym zaskarżoną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego, nie może budzić wątpliwości, że Skarb Państwa miał interes prawny we wniesieniu skargi.

O uznaniu skargi za dopuszczalną przesądza bowiem istnienie rzeczywistego interesu prawnego po stronie skarżącego, który w badanej sprawie płynie z jego uprawnień właścicielskich.

Zgodnie z treścią art. 28 § 2 p.s.a., za Skarb Państwa podejmuje czynności w postępowaniu organ jednostki organizacyjnej, z której działalnością wiąże się postępowanie, lub organ jednostki nadrzędnej. Po myśli art. 34 pkt 1 ustawy o lasach natomiast, dyrektor regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych reprezentuje Skarb Państwa w stosunkach cywilnoprawnych, w zakresie swojego działania. Uprawnienia właścicielskie Skarbu Państwa stanowią bez wątpienia sferę jego dominium, mając charakter cywilnoprawny, zatem w badanej sprawie reprezentacja skarżącego jest prawidłowa.

Przechodząc natomiast do rozważań, których przedmiotem jest merytoryczna ocena zasadności skargi, podkreślić należy, że dokonana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wykładnia art. 13 ust. 3 ustawy z dnia 28.wrzesnia 1991r. o lasach (tekst jednolity Dz.U. Nr 56, poz. 679 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji, objętej żądaniem stwierdzenia nieważności, jest oczywiście błędna. Zgodnie bowiem z treścią cytowanego przepisu, w sprawach, których przedmiotem jest zmiana lasu na użytek rolny, w stosunku do lasów stanowiących własność Skarbu Państwa, decyzję wydaje dyrektor regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych, na wniosek nadleśniczego, w stosunku do lasów nie stanowiących własności Skarbu Państwa natomiast, o powierzchni do 10 ha – starosta na wniosek właściciela lasu, zaś o powierzchni powyżej 10 ha – wojewoda na wniosek właściciela lasu. Po myśli art. 31 cytowanej ustawy w przypadku lasu, będącego w użytkowaniu wieczystym na podstawie odrębnych przepisów lub wchodzącego w skład zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, zadania i kompetencje określone m.in. art. 13 ust. 3 pkt 1 wykonują odpowiednio użytkownik wieczysty albo Agencja Własności Rolnej Skarbu Państwa. Ilekroć w tych przepisach jest mowa o:

1) nadleśnictwie - należy przez to rozumieć jednostkę organizacyjną użytkownika wieczystego albo Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa powołaną do prowadzenia gospodarki leśnej,

2) nadleśniczym - należy przez to rozumieć kierownika jednostki organizacyjnej, o której mowa w pkt 1

Oznacza to, że użytkownik wieczysty lasu, stanowiącego własność Skarbu Państwa ma jedynie prawo, zamiast nadleśniczego, wnioskować o zmianę użytku leśnego na rolny, nie zaś, że zmienia się organ, kompetentny do orzekania w tym przedmiocie. Właściwym pozostaje bowiem nadal dyrektor regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych, zgodnie z treścią art. 13 ust.3 pkt 1 ustawy. Nie przeczy temu treść art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy, definiującego pojęcie właściciela lasu. Po pierwsze bowiem, określenie wspomniane zawiera jedynie legalną definicję pojęcia "właściciela lasu", sformułowaną na potrzeby ustawy. Nie oznacza to, iż można interpretować ją rozszerzająco i obejmować jej zakresem inne sformułowania np. pojęcie "własność", określone m.in. w art. 13 ust. 3 pkt 1 ustawy.

Cytowany przepis stanowi bowiem o "własności Skarbu Państwa", nie przywołując pojęcia "właściciel lasu". Brak jest uzasadnienia do określania desygnatów nazwy "własność" w sposób odmienny od przyjętego, w obowiązujących w Rzeczpospolitej Polskiej systemach prawa czy to cywilnego czy administracyjnego.

Po wtóre, trudno wyobrazić sobie by wolą ustawodawcy było, aby fakt, iż grunt zalesiony oddany jest np. w dzierżawę, użytkowanie czy zarząd decydował o kompetencjach organu właściwego do orzekania o zmianie jego przeznaczenia. A taki wniosek byłby uprawniony, skoro art. 6 ust. 1 pkt 3 nakazuje uznawać za właściciela lasu również dzierżawcę, użytkownika czy zarządcę.

Z faktu natomiast, iż dla lasu, znajdującego się na terenie działki nr 50/7, położonej w G., urządzony został uproszczony plan lasu nie można wyprowadzać wniosku, iż nie stanowi on własności Skarbu Państwa. Błędne stosowanie przez organy określonych przepisów ustawy, nie może bowiem prowadzić do wadliwej wykładni pozostałych jej norm.

Podkreślić też należy, iż choć postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności wszczęte zostało z urzędu, z uzasadnienia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] wynika, iż jego przedmiotem były zarzuty, niedotyczące wyłącznie naruszenia przepisów o właściwości organu ("naruszenie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, sprzeczność decyzji z celami ustawy o ochronie środowiska oraz ustawy o lasach"). W tym zakresie natomiast brak jest jakichkolwiek ustaleń i rozważań w treści zaskarżonej decyzji.

Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.s.a. uchylono zaskarżoną decyzję. Ponieważ zaś poprzedzająca ją decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...], pomimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, przeto brak było podstaw do eliminacji jej z obrotu prawnego.

Po myśli art. 152 p.s.a. natomiast, rozstrzygnięto w przedmiocie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku.