Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1920/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-02-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 20 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Teza: Władztwo planistyczne gminy, choć nie jest nieograniczone, jest przejawem samodzielności gminy. Stanowisko, iż - w sytuacji braku przepisów przejściowych - niedokonanie nowych uzgodnień, uwzględniających wprowadzone zmiany właściwości organów, niezależnie od etapu procedury planistycznej i dokonania uzgodnień z organami właściwymi na wcześniejszych etapach procedury planistycznej - nie może być uznane za prawidłowe. Brak przepisów przejściowych, będący wyrazem luki niekonsekwencji, nie uzasadnia wykładni rozszerzającej i w istocie do wstecznego działania nowych regulacji prawnych.  Wymóg ponawiania uzgodnień z uwagi na zmiany strukturalno - kompetencyjne zachodzące w trakcie procedury planistycznej, niezależnie o etapu tej procedury i wcześniejszego uzyskania uzgodnień od organów właściwych w czasie ich dokonywania, mógłby - w skrajnych przypadkach - z uwagi na niedoskonałość regulacji prawnych i ich częste zmiany prowadzić do sparaliżowania procesów planistycznych.

TEZY

Władztwo planistyczne gminy, choć nie jest nieograniczone, jest przejawem samodzielności gminy. Stanowisko, iż - w sytuacji braku przepisów przejściowych - niedokonanie nowych uzgodnień, uwzględniających wprowadzone zmiany właściwości organów, niezależnie od etapu procedury planistycznej i dokonania uzgodnień z organami właściwymi na wcześniejszych etapach procedury planistycznej - nie może być uznane za prawidłowe. Brak przepisów przejściowych, będący wyrazem luki niekonsekwencji, nie uzasadnia wykładni rozszerzającej i w istocie do wstecznego działania nowych regulacji prawnych.  Wymóg ponawiania uzgodnień z uwagi na zmiany strukturalno - kompetencyjne zachodzące w trakcie procedury planistycznej, niezależnie o etapu tej procedury i wcześniejszego uzyskania uzgodnień od organów właściwych w czasie ich dokonywania, mógłby - w skrajnych przypadkach - z uwagi na niedoskonałość regulacji prawnych i ich częste zmiany prowadzić do sparaliżowania procesów planistycznych.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj sędzia NSA Małgorzata Stahl (spr.) sędzia del. WSA Grzegorz Czerwiński Protokolant Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 15 lutego 2010 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 września 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 968/09 w sprawie ze skargi K. B. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 17 grudnia 2008 r. nr LX/776/08 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 29 września 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 968/09 oddalił skargę K. B. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 17 grudnia 2008 r., nr LX/776/08 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "TS Wisła".

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że K. B. zaskarżyła wskazaną wyżej uchwałę domagając się stwierdzenia jej nieważności w całości bądź w części dotyczącej przeznaczenia terenu, na jakim znajduje się jej nieruchomość, tj. zapisów § 30 ust. 1-6 uchwały oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Kwestionowanej uchwale zarzuciła:

1) art. 1 ust. 2 pkt 1-5 i 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr Nr 80, poz. 717 ze zm.) poprzez niewłaściwe ich zastosowanie polegające na tym, że zaskarżona uchwała nie zawiera ustaleń zgodnych z postanowieniami tych przepisów, czym uniemożliwia korzystanie z prawa własności,

2) art. 16 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nieczytelne sporządzenie załącznika graficznego do uchwały,

3) art. 17 pkt 10 i art. 19 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niewłaściwe ich zastosowanie polegające na tym, że zaskarżona uchwała została uchwalona ze zmianami bez ponowienia czynności określonych w art. 17 w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian,

4) art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niewłaściwe ich zastosowanie polegające na tym, że zaskarżona uchwała nie zawiera ustaleń zgodnych z postanowieniami tych przepisów, czym uniemożliwia korzystanie z prawa własności,

5) art. 140 kodeksu cywilnego polegającego na nieuprawnionym ograniczeniu właścicieli w możliwości korzystania ze swojej nieruchomości.

Jak wskazała skarżąca, jest ona właścicielką działki o nr [...] obr. [...] jedn. ewid. K., która to nieruchomość znalazła się w obszarze planu na terenach oznaczonych na rysunku planu miejscowego jako KD/D i KD/L, które stanowią zgodnie z treścią § 30 ust. 1 pkt 1 lit. b) Tereny Komunikacyjne z podstawowym przeznaczeniem pod drogi klasy lokalnej oraz w myśl § 30 ust. 1 pkt 1 lit. c) Tereny Komunikacyjne z podstawowym przeznaczeniem pod drogi klasy dojazdowej. Zgodnie zaś z treścią § 30 ust. 3 planu miejscowego urządzeniami o przeznaczeniu podstawowym w obrębie linii rozgraniczających dróg mogą być:

1) elementy dróg wraz z zielenią towarzyszącą, obiekty i urządzenia obsługi uczestników ruchu: jezdnie, chodniki, ścieżki rowerowe, pasy i zatoki postojowe, powierzchnie parkingowe, przejścia piesze w poziomie jezdni, przejścia podziemne, kładki i przejazdy rowerowe, zatoki przystankowe, perony i zadaszenia przystankowe, a ponadto: w terenach KD/L+T - tory tramwajowe i urządzenia z nimi związane, w tym urządzenia tramwajowej pętli nawrotowej, a w terenach KD/L - tunele drogowe,

2) urządzenia techniczne dróg: odwodnienie i oświetlenie, bariery i wygrodzenia, znaki drogowe, urządzenia sterowania ruchem, obiekty i urządzenia służące ograniczeniu uciążliwości komunikacyjnej.

Natomiast w ust. 4 wskazanego powyżej paragrafu jako przeznaczenie dopuszczalne terenu ustalono możliwość lokalizacji: 1) sieci, obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej, nie związanej funkcjonalnie z drogami, 2) obiektów związanych z obsługą pasażerów, w ramach zagospodarowania przystanków, 3) zadaszeń.

Skarżąca podniosła, iż obecna treść miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "TS Wisła" wyłącza możliwość jakiejkolwiek zabudowy należącej do niej działki, niezaliczając terenu tej nieruchomości do żadnej z wyodrębnionych na rysunku K-1 kategorii terenów o określonej funkcji (przeznaczeniu). Teren przedmiotowej nieruchomości, ze względu na swoje położenie, może być zaliczony do kategorii terenów UP, tj. terenów o przeważającej funkcji usług publicznych lub terenów MU, tj. terenów o przeważającej funkcji mieszkalno-usługowej. Brak dokładnego sprecyzowania funkcji terenu, na obszarze którego znajduje się ww. nieruchomość oraz przywołane zapisy studium, zdaniem skarżącej, pozwalają na kształtowanie przeznaczenia tej nieruchomości w planie miejscowym w sposób nawiązujący do funkcji terenów z nią sąsiadujących. Działanie takie nie naruszy przy tym zasad wynikających z ustaleń studium, jak i przepisów art. 1 oraz 9 ust. 4 ustawy - o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Niemniej jednak, w ocenie skarżącej, treść obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "TS Wisła" w chwili obecnej uniemożliwia jej jakąkolwiek zabudowę działki stanowiącej przedmiot jej własności, w tym także zabudowę objętą wnioskiem złożonym w dniu [...] lipca 2007 r. do Prezydenta Miasta Krakowa o ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami, garażem w podziemiu na działce nr [...] obr. [...] K., przy ul. [...] wraz z wjazdem z działki nr [...] obr. jw." ([...]). Zaskarżona uchwała spowodowała więc naruszenie interesu prawnego skarżącej wynikającego z prawa własności poprzez uniemożliwienie planowanej zabudowy nieruchomości. Przeznaczenie zaś działki nr [...] pod zabudowę mieszkaniową lub mieszkalno-usługową w żaden sposób nie naruszy ładu przestrzennego ul. [...]. Nie będzie bowiem stanowić ingerencji w istniejący układ komunikacyjny tej ulicy, jak i nie przeszkodzi realizacji zamierzeń usługowych związanych z rozbudową kompleksu sportowego TS Wisła. Nadto stanowić będzie nawiązanie do istniejącej po południowej stronie nieruchomości intensywnej zabudowy mieszkalno-usługowej.

Dodatkowo, zdaniem skarżącej, przy uchwalaniu planu nastąpiły istotne uchybienia dotyczące procedury planistycznej. W pierwszej kolejności skarżąca zwróciła uwagę na różnice w tekście uchwalonego planu miejscowego w stosunku do projektu planu wyłożonego do publicznego wglądu. Owa niezgodność dotyczy art. 23 tekstu uchwały, w którym dopiero na etapie jej podejmowania dodano ust. 6 o treści: "Tereny US.1, US.2, US.3, US.4, US.5, UT.2, UT.3, ZS mogą być wykorzystywane dla organizacji imprez masowych z uwzględnieniem przepisów odrębnych". Oznacza to, że od momentu wyłożenia projektu planu miejscowego do publicznego wglądu, do dnia powzięcia uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "TS Wisła", treść projektu uchwały uległa istotnej zmianie. Ze względu na istotną zmianę treści projektu planu miejscowego, część z czynności o których mowa w art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym powinna zostać powtórzona. Należało więc zmieniony projekt planu ponownie wyłożyć do publicznego wglądu oraz ponowić uzgodnienia, o których mowa w art. 17 pkt 7 ustawy - o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Brak zaś ponownego wyłożenia do publicznego wglądu zmienionego projektu planu zagospodarowania przestrzennego uniemożliwił skarżącej wniesienie stosownych uwag do treści planu na etapie prowadzonej procedury planistycznej.

Ponadto skarżąca zauważyła, iż organy nie dokonały uzgodnienia treści projektu planu z Wojewódzkim Konserwatorem Przyrody, bądź też z Dyrektorem Zespołu Jurajskich Parków Krajobrazowych. Powyższe uzgodnienia były w sprawie niezbędne ze względu na to, że obszar objęty zakresem uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego znajduje się w otulinie Bielsko - Tynieckiego Parku Krajobrazowego. Zdaniem skarżącej uchwalony plan miejscowy nie spełnia też wymogów § 7 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którym projekt rysunku planu miejscowego powinien zawierać m.in. wyrys ze studium.

W odpowiedzi na skargę organ planistyczny wniósł o jej oddalenie wskazując, że działka stanowiąca własność skarżącej jest niezabudowana, zadrzewiona i tworzy wraz z zielenią zlokalizowaną we wschodniej stronie przedmiotowej działki pas zieleni towarzyszący ul. [...] oraz stanowi tzw. przedpole wysokiej zabudowy mieszkaniowej położonej w głębi ul. [...]. Działka ta była i jest nadal wyłączona spod zabudowy ze względu na istniejącą zieleń, która na tej działce się znajduje oraz ze względu na kontekst przestrzenny ulicy [...]. Opierając się na zapisach Studium, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru "TS Wisła" przeznaczył powyższą działkę pod teren dróg publicznych, z równoczesną ochroną istniejącej zieleni m. in. zapisami § 10 ust. 2 pkt 2 uchwały, w którym jako zasadę ustalono "utrzymanie (...) istniejących zadrzewień i zakrzewień i wykorzystanie ich jako elementu zieleni urządzonej". Ponadto w § 15 ust. 1 pkt 7 uchwały określono zasadę, że projekty przebudowy i budowy układu komunikacyjnego powinny uwzględniać m. in. towarzyszącą zieleń. Przedmiotowa działka położona w ciągu ulicy [...] jest elementem przestrzeni publicznej. Umożliwienie zabudowy działki obiektami kubaturowymi naruszyłoby ukształtowaną południową pierzeję ulicy Reymonta i tym samym naruszyłoby ład przestrzenny. Powinna ona zostać utrzymana jako zielony skwer służący ogółowi społecznemu, uzupełniający przestrzeń publiczną w sąsiedztwie obiektów sportowych oraz dający zielone przedpole zabudowie mieszkaniowej zlokalizowanej w głębi ulicy [...]. Ponadto, jak wskazał organ, poprzednio obowiązujące plany, zarówno miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego miasta Krakowa z roku 1988, jak i plan z 1994 r. obowiązujący do 1 stycznia 2003 r., przeznaczały teren, na którym położona jest działka, do Obszaru Tras Komunikacyjnych - ulice lokalne. Ważąc interesy prywatne skarżącej i interesy społeczne organ pianistyczny uznał, że włączenie działki do wyznaczonych Terenów Komunikacji pozwoli na utrzymanie dotychczasowego stanu zagospodarowania (zieleń), a ze względu na specyficzną lokalizację przedmiotowej działki stworzy wraz z zielenią sąsiednią szeroki pas przestrzeni publicznej. Zdaniem organu, opisywane przez skarżącą ograniczenia w sposobie korzystania z jej nieruchomości, które wynikają z uchwalenia planu, mieszczą się w granicach dopuszczanych prawem. Zgodnie zaś z art. 36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym strona może żądać od gminy odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę albo wykupienia nieruchomości lub jej części.

W kwestii zarzucanych uchybień w procedurze uchwalania planu organ podniósł, że są one nieuzasadnione. Wskazano, że - w istocie - w trakcie prac legislacyjnych nad uchwalaniem uchwały zatwierdzającej plan miejscowy dla obszaru "TS Wisła" przez radnych Rady Miasta Krakowa została złożona poprawka do projektu uchwały postulująca dodanie w § 23 uchwały ustępu 6 o treści: "Tereny US.1, US.2, 5.3, US.4, US.5, UT.2, UT.3, ZS mogą być wykorzystywane dla organizacji imprez masowych z uwzględnieniem przepisów odrębnych". Zapis ten został przyjęty przez Radę Miasta Krakowa w drodze głosowania. Zdaniem organu, nie zaistniała jednak konieczność powtórzenia czynności zgodnie z art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, czyli ponownego wyłożenia projektu planu. W ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 15 ust. 3 pkt 5) zawarto zapisy, że w planie przestrzennym określa się w zależności od potrzeb granice terenów (...) służących organizacji imprez masowych. Przepisy ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o bezpieczeństwie imprez masowych (Dz. U. Nr 106 poz. 680 ze zm.) potwierdzają, że wprowadzenie kwestionowanego przez stronę skarżącą zapisu nie stanowi formalnie, ani merytorycznie zmiany ustaleń projektu planu. Wyznaczenie, bądź nie, w planie miejscowym granic terenów służących organizacji imprez masowych, nie wpływa w sposób istotny na zmianę treści planu. Niezależnie bowiem od wprowadzonego zapisu, imprezy zarówno sportowe, jak i inne mogłyby się odbywać na wymienionych terenach - zgodnie z przepisami przywoływanej wyżej ustawy o imprezach masowych, bowiem zapisy projektu planu w brzmieniu sprzed wprowadzenia poprawki nie zawierały zakazu w tym zakresie lub ograniczenia rodzaju imprez.

Dalej organ wyjaśnił, iż obszar planu "TS Wisła" położony jest w granicach otuliny Bielańsko-Tynieckiego Jurajskiego Parku Krajobrazowego, nie zaś w obszarze samego Parku. Zgodnie z art. 17 pkt 2 ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym obowiązek zawiadamiania o podjęciu uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu dotyczy "instytucji i organów właściwych do uzgadniania i opiniowania planu . Dyrektor Zarządu Jurajskich Parków Krajobrazowych w Krakowie nie jest takim organem, bowiem jego kompetencje, zgodnie z art. 105 ust. 4 pkt 5 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (obowiązującej wówczas w brzmieniu przed nowelizacją), dotyczą wyłącznie obszarów wchodzących w skład parków krajobrazowych, nie zaś ich otuliny. W związku z powyższym, zgodnie z art. 16 ust. 7 ustawy o ochronie przyrody oraz art. 17 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zawiadomienia o przystąpieniu do sporządzania planu skierowano do Wojewody Małopolskiego, jako organu właściwego do uzgadniania projektów planów miejscowych (lit. a) i jako organu właściwego do uzgadniania projektu planu na podstawie przepisów odrębnych (lit. c), w tym przypadku dotyczących m.in. także ochrony przyrody.

Organ wskazał także, iż kwestionowanie braku zamieszczenia wyrysu ze studium na projekcie rysunku planu jest nieporozumieniem. W § 7 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 6 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zawarty jest wymóg, aby projekt rysunku planu miejscowego zawierał wyrys ze studium. Wymóg, o którym mowa wyżej, dotyczy zatem całej części graficznej projektu planu, a nie samego Rysunku Planu (tak nazwanego w projekcie uchwały). Na wszystkich etapach procedury planistycznej, w części graficznej projektu planu były zawarte wyrysy ze Studium. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 16 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez nieczytelne sporządzenie załącznika graficznego do uchwały, organ wskazał, że uchwała wraz ze wszystkimi załącznikami jest zgodna z przepisami prawa oraz jest czytelna. Załączniki graficzne sporządzono w skali 1:1000, a więc w skali, którą jako podstawową określa przepis art. 16 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalając skargę uznał za nieuzasadnione zawarte w niej zarzuty. Dokonując kontroli zaskarżonej uchwały Sąd stwierdził, że Rada Miasta Krakowa nie przekroczyła granic upoważnienia ustawowego stanowiąc regulacje obejmujące m.in. działkę skarżącej, jednocześnie uwzględniając - zgodnie z treścią art. 1 ust. 2 ustawy - wartości wskazane przez ustawodawcę, w tym wymagania ładu przestrzennego, ochrony środowiska, a także prawo własności skarżącej. Uwzględnienie prawa własności nieruchomości nie oznacza jednak zakazu ograniczania tego prawa, gdy weźmie się pod uwagę treść art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami prawa, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. W odniesieniu do przedmiotowej uchwały w części dotyczącej nieruchomości skarżącej Sąd stwierdził, że kwestionowane ustalenia nie przekreślają możliwości skarżącej korzystania bądź rozporządzania nieruchomością zgodnie z przysługującym jej prawem własności. Skarżąca może rozporządzać tymi nieruchomościami i korzystać z nich w sposób wynikający m.in. z ustaleń planu, a zatem nie doszło do naruszenia istoty prawa własności zaskarżoną uchwałą.

Niewątpliwie jednak doszło do ograniczenia przysługującego skarżącej prawa własności, skoro zgodnie z ustaleniami planu w obszarze Terenów Komunikacyjnych "KD" obejmującym obszary "KD/L" i "KD/D" jako przeznaczenie podstawowe określono "drogi" wskazując na urządzenia o przeznaczeniu podstawowym jakie mogą być w obrębie linii rozgraniczających. Wobec powyższego w dalszej kolejności, zdaniem Sądu, należało rozważyć kwestię ograniczenia własności nieruchomości należącej do skarżącej oraz zasadności ograniczenia tego prawa z punktu widzenia interesu publicznego. W ocenie Sądu w stanie faktycznym sprawy nie można skutecznie postawić organowi planistycznemu zarzutu nadużycia władztwa planistycznego. Przeznaczenie dopuszczalne terenu, na którym znajduje się działka skarżącej obejmuje bowiem możliwość lokalizacji: 1) sieci, obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej, nie związanej funkcjonalnie z drogami, 2) obiektów związanych z obsługą pasażerów, w ramach zagospodarowania przystanków, oraz 3) zadaszeń (§ 30 ust. 4 uchwały). Nie daje to wprawdzie możliwości zabudowania nieruchomości w kierunku wskazywanym przez skarżącą, jednakże nie jest równoznaczne z całkowitym zakazem zabudowy. W ocenie Sądu ingerencja ta nie ma znamion dowolności, gdy się zważy nie tylko uwarunkowania faktyczne i przestrzenne umiejscowienia przedmiotowej nieruchomości, lecz również gdy weźmie się pod uwagę zapisy Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą Rady Miasta Krakowa z dnia 16 kwietnia 2003 r., nr XII/87/03. W tym kontekście Sąd zwrócił uwagę na treść art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Realizacja tego obowiązku oraz przedstawiona argumentacja wykazująca konieczność ingerencji w prawo własności skarżącej z punktu widzenia zapewnienia interesu publicznego czynią w ocenie Sądu niezasadnym zarzut przekroczenia przez organ planistyczny jego władztwa w procesie uchwalania zaskarżonego planu.

Zdaniem Sądu, również pozostałe zarzuty przedstawione w skardze nie uzasadniają wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej uchwały. W kontekście zarzutu dotyczącego różnicy pomiędzy tekstem uchwalonego planu miejscowego a tekstem projektu planu wyłożonego do publicznego wglądu, Sąd uznał, że rozważenia wymaga kwestia skutków stwierdzenia konieczności dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu miejscowego w kontekście potrzeby ponowienia określonych czynności planistycznych. Zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. W doktrynie przyjmuje się, że istotne naruszenie trybu postępowania w rozumieniu powyższego przepisu należy rozumieć jako takie naruszenie trybu, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w której przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego. Kwestię konieczności ponowienia czynności planistycznych w stosunku do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego ustawodawca uregulował w art. 19 ust. 1 ww. ustawy stanowiąc, że jeżeli rada gminy stwierdzi konieczność dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu miejscowego, w tym także w wyniku uwzględnienia uwag do projektu planu - czynności, o których mowa w art. 17, ponawia się w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian. Należy jednak stwierdzić, iż skutki braku ponowienia określonych czynności planistycznych w przypadku stwierdzenia konieczności dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu miejscowego, należy oceniać na gruncie konkretnego przypadku. Zasadniczym kryterium powinien być tu stopień modyfikacji treści projektu uchwały w stosunku do projektu uchwały sprzed dokonania zmian. W niniejszej sprawie, w ocenie Sądu I instancji, zmiany wprowadzone do projektu nie mają istotnego wpływu na treść postanowień planu. Wprowadzona korekta nie zmienia przeznaczenia terenów, jedynie wyraźnie deklaruje przewidziany już w planie sposób wykorzystania określonych obszarów, przy czym - co istotne - plan w brzmieniu sprzed dokonanej zmiany takiego wykorzystywania terenów nie zabraniał. Wyznaczenie, bądź nie, w przedmiotowym planie miejscowym granic terenów służących organizacji imprez masowych, nie wpływa w sposób istotny na zmianę treści planu, gdyż imprezy zarówno sportowe, jak i inne mogłyby się odbywać na wymienionych terenach - zarówno przed dodaniem § 23 ust. 6, jaki i po jego dodaniu - zgodnie z obowiązującymi w czasie uchwalania zaskarżonej uchwały przepisami ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o bezpieczeństwie imprez masowych (Dz. U. Nr 106 poz. 680 ze zm.). Dodanie więc takiego zapisu na etapie podejmowania zaskarżonej uchwały nie może być ocenione jako istotne naruszenie trybu postępowania, które uzasadniałoby stwierdzenie jej nieważności.

W odniesieniu do zarzutu braku uzgodnień projektu planu z Wojewódzkim Konserwatorem Przyrody Sąd stwierdził, iż właściwe w tej kwestii jest stanowisko organu planistycznego. Wyznaczona na obszarach graniczących z parkiem krajobrazowym otulina nie stanowi części parku krajobrazowego. W związku z powyższym, zgodnie z art. 16 ust. 7 ustawy o ochronie przyrody oraz art. 17 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zawiadomienia o przystąpieniu do sporządzania planu skierowano do Wojewody Małopolskiego, jako organu właściwego dla ochrony przyrody. Zgodnie bowiem z art. 16 ust. 7 ustawy o ochronie przyrody w jej brzmieniu sprzed nowelizacji, projekty studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, planów zagospodarowania przestrzennego województw oraz planów zagospodarowania przestrzennego morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej w części dotyczącej parku krajobrazowego i jego otuliny wymagały uzgodnienia z właściwym miejscowo wojewodą. Natomiast po nowelizacji ustawy, która weszła w życie dnia 15 listopada 2008 r., projekty te wymagają uzgodnienia z właściwym miejscowo regionalnym dyrektorem ochrony środowiska w zakresie ustaleń tych planów, mogących mieć negatywny wpływ na ochronę przyrody parku krajobrazowego. Również znowelizowany art. 17 ust. 6 lit. c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi o konieczności uzyskania opinii o projekcie planu od regionalnego dyrektora ochrony środowiska. Przedmiotowy plan został uchwalony w dniu 17 grudnia 2008 r. W niniejszej sprawie doszło do braku zaopiniowania i uzgodnienia przedmiotowego planu przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska, jednakże uchybienie to nie stanowi ani naruszenia zasad sporządzania planu, ani też naruszenia właściwości organów. Uchybienie powyższe wypełnia znamiona naruszenia trybu postępowania, nie jest to jednak - w ocenie Sądu - istotne naruszenie prowadzące w konsekwencji do sytuacji, w której przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego, skoro dotychczasowy właściwy organ, tj. Wojewoda Małopolski uzgodnił przedmiotowy plan. Jak podkreślił Sąd, ustawa z dnia z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko wprowadzająca z dniem 15 listopada 2008 r. powyższe zmiany nie zawiera przepisów przejściowych odnoszących się do przeprowadzenia procedury sporządzania planu miejscowego. Oznacza to, że przepisy tej ustawy należy stosować do toczących się procedur planistycznych. Procedura, o której mowa w art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest o tyle procedurą szczególną, że z jednej strony istotne znaczenie ma kolejność dokonywanych czynności, z drugiej natomiast wyjątkowy charakter mają przepisy ustanawiające ponowienie niektórych czynności (art. 17 pkt 13), lub nawet części procedury (art. 19 ust. 1). Z tej racji, że przepisy stanowiące o ponawianiu procedury nie mogą być wykładane rozszerzająco, należy wyciągnąć wniosek, że niedopuszczalne jest powtarzanie i ponawianie jakichkolwiek czynności proceduralnych w innych przypadkach niż wyraźnie przewidzianych w ustawie. Skoro więc ustawodawca wprowadza zmiany w przepisach regulujących procedurę sporządzania planu miejscowego, która może być realizowana wyłącznie w takiej kolejności, w jakiej przewidują to przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - i nie umieścił przepisów przejściowych dotyczących ogólnego stosowania tych przepisów (to znaczy konieczności ponowienia procedury planistycznej), to oznacza, że obowiązek zaopiniowania i uzgodnienia projektu planu miejscowego przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska występuje tylko w tych przypadkach, w których procedura sporządzania planu miejscowego w chwili wejścia w życie planu znajdowała się co najwyżej na etapie opiniowania projektu planu miejscowego. Niezależnie od powyższego Sąd wskazał, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Krakowie w piśmie z dnia 16 grudnia 2008 r. zaakceptował dotychczasową dokumentację sprawy dotyczącą ochrony środowiska.

Za zasadny Sąd uznał zarzut skarżącej, iż uchwalony plan miejscowy nie spełnia wymogów § 7 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587), zgodnie z którym projekt rysunku planu miejscowego powinien zawierać m.in. wyrys ze studium. Zgodnie z § 2 pkt 3 tego rozporządzenia, ilekroć jest w nim mowa o projekcie rysunku planu miejscowego - należy przez to rozumieć projekt części graficznej stanowiącej załącznik do uchwały, o której mowa w art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Oznacza to, że w rozumieniu rozporządzenia pod pojęciem projektu rysunku planu miejscowego należy rozumieć również rysunek planu miejscowego, gdyż to właśnie rysunek planu, a nie jego projekt stanowi załącznik do uchwały będący jej częścią graficzną. Jak wynika z akt sprawy przedmiotowa uchwała w jej części graficznej nie zawiera wyrysu ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy z oznaczeniem granic obszaru objętego projektem planu miejscowego, zgodnie z § 7 pkt 1 ww. rozporządzenia. Jak jednak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 lutego 2007 r., sygn. akt II OSK 1481/06 rozporządzenie to określa standardy dokumentacji planistycznej, w tym wymogi formalne, dotyczące graficznej części planu, naruszenie zaś tego wymogu nie jest ani naruszeniem zasad, ani trybu sporządzania planu. Zgodnie zaś z treścią art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Wskazanie w cytowanym przepisie podstaw nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prowadzi do uznania, iż przepis ten stanowi lex specialis wobec art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, według którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem (a więc z jakimkolwiek przepisem prawa) są nieważne, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny, wtedy zgodnie z art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym organ nadzoru lub na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, dalej: p.p.s.a.) sąd administracyjny nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Oznacza to, że rozstrzygnięcia nadzorcze wojewody albo orzeczenia sądu administracyjnego stwierdzające nieważność uchwał w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są wydawane w przypadku zajścia co najmniej jednej z podstaw nieważności wymienionych w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zatem pozostałe naruszenia prawa należałoby traktować jako nieistotne, a więc niebędące przyczyną nieważności uchwały. W ocenie Sądu uchybienie polegające na tym, że przedmiotowa uchwała w jej części graficznej nie zawiera wyrysu ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy z oznaczeniem granic obszaru objętego projektem planu miejscowego, ma charakter nieistotnego naruszenia prawa, w żaden sposób nie wpływającego na treść zaskarżonej uchwały i z tego powodu nie może być przyczyną stwierdzenia jej nieważności.

Dokonując kontroli zaskarżonej uchwały również poza granicami podnoszonych zarzutów Sąd nie dopatrzył się w zaskarżonej uchwale uchybień skutkujących koniecznością stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 147 § 1 p.p.s.a. W konsekwencji oddalił skargę K. B. na podstawie art. 151 p.p.s.a.

W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego K. B., reprezentowana przez radcę prawnego, podniosła następujące zarzuty:

I. naruszenia prawa materialnego, tj.:

1) art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędne uznanie, że § 30 ust. 1 pkt 1 lit b i c uchwały Rady Miasta Krakowa Nr LX/776/08 z dnia 17 grudnia 2008 r. jest zgodny z treścią Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą Rady Miasta Krakowa z dnia 16 kwietnia 2003 r.;

2) art. 19 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędne uznanie, że dokonanie w niniejszej sprawie zmiany w projekcie planu miejscowego przez Radę Miasta Krakowa nie wymagało ponowienia jakichkolwiek czynności, o których mowa w art. 17 ww. ustawy;

3) art. 17 pkt 3 lit. c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędne uznanie, że w przedmiotowej sprawie nie było konieczne uzyskanie opinii regionalnego dyrektora ochrony środowiska o projekcie planu;

II. naruszeniu przepisów postępowania w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku - o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez brak stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały pomimo zaistnienia naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 7, 6 ust. 2, 20 ust. 1, 17 pkt. 3 lit. c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 7 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

2) art. 134 p.p.s.a. poprzez brak stwierdzenia z urzędu o niezgodności treści § 30 ust. 1 pkt 1 lit. b i c uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 17 grudnia 2008 r. z treścią Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą Rady Miasta Krakowa z dnia 16 kwietnia 2003 r.;

3) art. 151 p.p.s.a. poprzez błędne oddalenie skargi pomimo istnienia podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały.

Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według: norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu podniesionych zarzutów pełnomocnik skarżącej wskazał, że zgodnie z wyrysem ze Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego przyjętego uchwałą Rady Miasta Krakowa z dnia 16 kwietnia 2003 r. nieruchomość skarżącej znajduje się w obszarze "ZP" — Tereny Zieleni Publicznej, tymczasem Rada Miasta Krakowa w zaskarżonej uchwale zakwalifikowała tą nieruchomość do obszarów oznaczonych w planie miejscowym symbolem KD/D i KD/L, które stanowią zgodnie z treścią § 30 ust. 1 pkt. 1 lit b) Tereny Komunikacyjne z podstawowym przeznaczeniem pod drogi klasy lokalnej oraz w myśl § 30 ust. 1 pkt 1 lit. c) Tereny Komunikacyjne z podstawowym przeznaczeniem pod drogi klasy dojazdowej. Powyższe, zdaniem skarżącej, świadczy o tym, że treść obowiązującego planu miejscowego jest niezgodna z treścią Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego. Wynikający z art 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wymóg zgodności planu ze studium nie może być rozumiany ogólnie i nie może oznaczać wyłącznie spójności rozwiązań ze studium. Powyższe uchybienie powinno doprowadzić do eliminacji z obrotu prawnego zaskarżonej uchwały. Uchwała ta narusza bowiem w tym zakresie treść art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazaną nieprawidłowość w treści planu miejscowego Sąd I instancji powinien wziąć z urzędu pod uwagę ponieważ zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną, co daje podstawę do skontrolowania zaskarżonej uchwały również poza granicami podnoszonych zarzutów. Nie stwierdzając z urzędu niezgodności treści planu z treścią obowiązującego studium Sąd I instancji naruszył art. 134 § 1 p.p.s.a., co może być również uznane za naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 9 ust. 4 oraz art. 20 w zw. z art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez nieprawidłowe uznanie, że w przedmiotowej sprawie uchwała Rady Miasta Krakowa z dnia 30 października 2007 r. jest zgodna z treścią Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego.

Ponadto, zdaniem skarżącej Wojewódzki Sąd Administracyjny błędnie uznał, że w przedmiotowej sprawie konieczność ingerencji w prawo własności skarżącej z punktu widzenia zapewnienia interesu publicznego czynią niezasadnym zarzut przekroczenia przez organ planistyczny jego władztwa w procesie uchwalania zaskarżonego planu. Zdaniem skarżącej, wbrew twierdzeniom Sądu I instancji w sprawie brak było podstaw do przeznaczenia jej działki w całości pod lokalizację dróg publicznych wraz z zielenią towarzyszącą i wyłączenia przez to jakąkolwiek jej zabudowę. Powyższe ograniczenie prawa własności jest tym bardziej nieuzasadnione ponieważ nieruchomość skarżącej została przekazana pod inwestycje publiczne bez równoczesnego wskazania zakresu oraz terminu ich realizacji. Zwłaszcza brak określenia przybliżonego terminu realizacji inwestycji jest bardzo istotny z punktu widzenia interesów skarżącej, trudno jej będzie bowiem wykazać zaistnienie przesłanek określonych w art. 36 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym umożliwiających skuteczne skierowanie do organów gminy, roszczeń odszkodowawczych lub też żądania wykupienia nieruchomości przez gminę. Równocześnie mając na uwadze zakres ograniczenia możliwości zabudowy nieruchomości, trudno uznać za prawdopodobne, aby skarżąca dokonała sprzedaży nieruchomości osobie trzeciej, co mogłoby umożliwić realizację roszczeń określonych w art. 36 ust. 3 w/w ustawy. Brak skonkretyzowanego planu realizacji celu publicznego jakim jest budowa drogi powinien być wzięty pod uwagę przy wyważaniu interesu ogólnego (publicznego) oraz interesu indywidualnego. W sytuacji, w której termin realizacji inwestycji o charakterze publicznym nie jest określony nawet w przybliżeniu należy przyznać prymat interesowi indywidualnemu. Planowanie przestrzenne nie może bowiem powodować skutków w postaci bezterminowego istotnego ograniczenia uprawnień bez równoczesnego wypłacenia obywatelowi odszkodowania. Stwierdzić zatem należy, że Sąd I instancji uznając, że ingerencja w prawo własności skarżącej została dokonana w granicach władztwa planistycznego gminy naruszył art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 140 Kodeksu cywilnego.

Ponadto skarżąca zwróciła uwagę na różnice w tekście uchwalonego planu miejscowego w stosunku do projektu planu wyłożonego do publicznego wglądu. W ocenie skarżącej, ze względu na to, że treść projektu uchwały uległa istotnej zmianie, część z czynności, o których mowa w art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym powinna zostać powtórzona. W związku z powyższym, mając na uwadze istotny wpływ dokonanej zmiany na treść całego planu zagospodarowania przestrzennego, należało zmieniony projekt planu ponownie wyłożyć do publicznego wglądu oraz ponowić uzgodnienia, o których mowa w art. 17 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Brak ponownego wyłożenia do publicznego wglądu zmienionego projektu planu zagospodarowania przestrzennego uniemożliwił skarżącej wniesienie stosownych uwag do treści planu na etapie prowadzonej procedury pianistycznej. Sąd I instancji naruszył więc prawo materialne poprzez błędną wykładnię art. 19 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędne uznanie, że dokonanie w niniejszej sprawie zmiany w projekcie planu miejscowego przez Radę Miasta Krakowa nie wymagało ponowienia jakichkolwiek czynności, o których mowa w art. 17 ww. ustawy.

Ponadto, jak zauważa skarżąca, zarówno art. 16 ust. 7 ustawy o ochronie przyrody w brzmieniu sprzed nowelizacji, która weszła w życie w dniu 15 listopada 2008 r., jak również dodany art. 17 ust. 6 lit c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stanowią o konieczności uzyskania opinii o projekcie planu od regionalnego dyrektora ochrony środowiska. Powyższe zmiany weszły w życie przed uchwaleniem planu miejscowego, w związku z czym powinny być wzięte pod uwagę przez organy planistyczne. Tymczasem w niniejszej sprawie nie uwzględniono powyższej zmiany stanu prawnego w związku z czym w zakresie ochrony środowiska uzyskane zostało jedynie uzgodnienie Wojewody Małopolskiego.

Jak podkreśla skarżąca, kolejność ustalona w art. 17 ww. ustawy jest wiążąca, jednakże w przypadku, gdy po dokonanych uzgodnieniach zmieniają się przepisy prawa, które nakładają dodatkowe wymagania w zakresie uzgadniania projektów planów miejscowych, to obowiązkiem organu gminy jest skierowanie do takiego organu uzgadniającego wniosku o podjęcie stosownych czynności dotyczącej projektu planu miejscowego niezależnie od tego na jakim etapie jest uchwalany plan miejscowy. Dlatego w ocenie skarżącej w przedmiotowej sprawie obligatoryjnie należało uzgodnić projekt planu miejscowego z regionalnym dyrektorem. ochrony środowiska. Gdyby zaś po tak dokonanym uzgodnieniu należało zmienić projekt planu miejscowego, koniecznym byłoby ponowne wyłożenie tak zmienionego projektu do publicznego wglądu i powtórzenie kolejnych niezbędnych czynności, przypadających po wyłożeniu projektu planu miejscowego do wglądu.

Powyższe uchybienie Sądu I instancji w ocenie skarżącej stanowi naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 pkt 3 lit. c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędne uznanie, że w przedmiotowej sprawie nie było konieczne uzyskanie opinii o projekcie planu z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska. Powyższe uchybienie nie może podlegać sanowaniu poprzez następczą "akceptację" dokumentacji sprawy przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie, czy też ze względu na uzgodnienie projektu planu miejscowego przez Wojewodę Małopolskiego, który był organem właściwym do dokonania uzgodnienia w myśl przepisów poprzednio obowiązujących. Takie stanowisko pozostaje w sprzeczności ze stanowiskami spotykanymi w orzecznictwie sądów administracyjnych.

Nieuzasadnione jest, zdaniem skarżącej, twierdzenie zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, jakoby co prawda doszło do braku spełnienia przez uchwalony plan miejscowy wymogów § 7 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którym projekt rysunku planu miejscowego powinien zawierać m.in. wyrys ze studium, jednakże naruszenie to nie stanowi naruszenia zasad, ani trybu sporządzenia planu w związku z czym nie może stanowić przesłanki do stwierdzenia nieważności uchwały na podstawie art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Powyższe, w ocenie skarżącej, stanowi jednak istotne uchybienie uniemożliwiając dokonania weryfikacji zgodności planu miejscowego ze studium.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania która w niniejszej sprawie nie zachodzi. Zarzutów tej skargi nie można uznać za usprawiedliwione. Podniesione w nich kwestie rozważał Sąd I instancji a jego wykładni nie można –w okolicznościach rozpoznawanej sprawy – uznać za błędną i naruszającą powołane w nich jako naruszone przepisy – art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz art. 19 ust. 1 i art. 17 pkt 3 lit.c tejże ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznając zgodność postanowień zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z postanowieniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego dokonał wnikliwej analizy tych postanowień i dokonał prawidłowej ich wykładni. W myśl postanowień studium działka skarżącej znajduje się na obszarze oznaczonym jako ZD – Tereny Zieleni Publicznej dla którego przewidziano : 1/ jako główną funkcję : ogólnodostępne tereny otwarte w formie ogrodów i parków miejskich, ogrodów działkowych wyposażone w ciągi spacerowe, place aleje, bulwary, promenady, ścieżki rowerowe, urządzenia sportu i rekreacji (place zabaw, boiska, cieki i zbiorniki wodne, cmentarze; 2/ jako główne kierunki zagospodarowania przestrzennego m.in. ukształtowanie miejskiego systemu zieleni publicznej, w przeważającej części ogólnodostępnej, w oparciu o istniejące zasoby przyrodnicze, urządzenie terenów zielonych jako przestrzeni publicznych o wysokich walorach estetycznych, przyrodniczych, funkcjonalnych i krajobrazowych;3/ jako warunki i standardy wykorzystania terenu m.in. wykluczenie wszystkich form użytkowania obniżających wartość i wielkość zasobów przyrodniczych, kształtowanie zieleni izolacyjnej wzdłuż ciągów komunikacyjnych jako skwerów, szpalerów drzew oraz ekranów obniżających uciążliwość dróg, kształtowanie zieleni z uwzględnieniem warunków ustalonych dla wyodrębnionych kanałów przewietrzania miasta, budowa niezbędnych ciągów infrastruktury technicznej z zachowaniem zasad ochrony terenów zielonych. W zaskarżonym planie działka skarżącej znajduje się w obszarze Terenów Komunikacyjnych KD obejmującym obszary KD/L i KD/D , na którym jako przeznaczenie podstawowe określono "drogi" , a urządzeniami o przeznaczeniu podstawowym w obrębie linii rozgraniczających dróg mogą być: 1/ elementy dróg wraz z zielenią towarzyszącą, obiekty i urządzenia obsługi uczestników ruchu: jezdnie, chodniki, ścieżki rowerowe, pasy i zatoki postojowe, powierzchnie parkingowe, przejścia piesze, podziemne, - tory tramwajowe, w terenach KD/L tunele drogowe, kładki i przejazdy rowerowe, zatoki przystankowe, perony i zadaszenia przystankowe a ponadto , w terenach KD/L +T – tory tramwajowe, w terenach KD/L – tunele drogowe; 2/ urządzenia techniczne dróg , w tym obiekty i urządzenia służące ograniczeniu uciążliwości komunikacyjnej.

Działka skarżącej, z zielenią po jej wschodniej stronie tworzy pas zieleni towarzyszący ulicy [...] i przedpole wysokiej zabudowy mieszkaniowej położonej w głębi ul. [...]. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego obejmuje obszar całej gminy i jest aktem polityki, zawiera ogólne założenia i kierunki tej polityki. Te jego cechy muszą być brane pod rozwagę w procesie badania zgodności postanowień miejscowego planu ze studium. Uwzględnił je Sąd I Instancji i potwierdzając zgodność postanowień planu miejscowego z postanowieniami studium prawa nie naruszył.

Nie budzi wątpliwości fakt ograniczeń praw skarżącej jako właścicielki działki znajdującej się na tym obszarze, wskazuje na nie także Wojewódzki Sąd Administracyjny . Wprowadzone ograniczenia są rezultatem uwzględnienia wymogów interesu publicznego i choć w sposób znaczący utrudniają skarżącej wykonywanie prawa własności to jednak nie wiążą się z nadużyciem władztwa planistycznego gminy. Uzasadnieniem dla naruszenia praw skarżącej nie mogą być jednak zdarzenia przyszłe i niepewne w postaci przewidywanej przez nią niemożności domagania się wykupu działki przeznaczonej na cele publiczne, działki zamiennej albo odszkodowania. Obniżenie wartości działki w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowi podstawę roszczeń rozpoznawanych przez sądy powszechne i brak podstaw do uznawania, że starania skarżącej w tym zakresie – w związku z bezterminowym wprowadzeniem ograniczeń - skazane są na niepowodzenie.

Z kolei wskazany jako naruszony art. 19 ust. 1 upzp stanowi, że jeżeli rada gminy stwierdzi konieczność dokonania zmian w przedstawionym projekcie planu miejscowego, w tym także w wyniku uwzględnienia uwag do projektu planu – czynności, o których mowa ponawia się w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian. Zarzut ten uzasadniany jest niepowtórzeniem czynności planistycznych w związku z wprowadzeniem do miejscowego planu postanowień dopuszczających, m.in. i na badanym obszarze, możliwość organizowania imprez masowych. Również i w tym zakresie wykładni i ustaleniom dokonanym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny na gruncie tej konkretnej sprawy nie można zarzucić błędu. Wyznaczenie (lub niewyznaczenie) w planie granic terenów służących organizowaniu imprez masowych nie wpływa w istotny sposób na zmianę treści planu w sytuacji gdy nie zmienione zostaje przeznaczenie terenów (określonych w planie jako Tereny Sportu i Rekreacji, Tereny Usług Turystycznych, Tereny Zieleni i Sportu, usług m.in. z zapleczem konferencyjnym i dopuszczalnością lokalizacji usług z zakresu sportu, rozrywki, ochrony zdrowia i medycyny, usług wystawienniczych, na usługi z zakresu turystyki, pod stadion i obiekty sportowe i rekreacyjne, sportowe obiekty terenowe i urządzenia z zielenią terenową) i gdy imprezy sportowe i inne i tak mogłyby się odbywać na wskazanych terenach. Dodany § 23 ust. 6 zaskarżonego planu stanowi, co zasadnie stwierdził Sąd I instancji, deklarację o możliwości wykorzystania terenu na organizację imprezy masowej ale, co oczywiste, z uwzględnieniem przepisów odrębnych które będą przesądzały o dopuszczalności takiego wykorzystania określonego terenu.

Nie jest zasadny także zarzut naruszenia procedury planistycznej w stopniu który prowadziłby do stwierdzenia nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z uwagi na brak opinii regionalnego dyrektora ochrony środowiska. Wejście w życie nowelizacji ustawy o ochronie przyrody oraz nowelizacji art. 17 ust. 6 lit. c upzp w dniu 15 listopada 2008 r. (miejscowy plan uchwalono w dniu 17 grudnia 2008 r.) spowodowało zmiany kompetencyjne. Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227), wprowadzająca te zmiany nie zawiera przepisów przejściowych. W dacie jej wejścia w życie procedura planistyczna była bardzo zaawansowana, były już rozpatrzone uwagi do projektu planu i były wszelkie uzgodnienia, wymagane przepisami obowiązującymi w czasie poprzedzającym wejście w życie pow. Ustawy. Ponadto, w rozpoznawanej sprawie, jeszcze przed uchwaleniem planu regionalny dyrektor ochrony środowiska zaaprobował dokumenty planistyczne w zakresie ochrony środowiska. Władztwo planistyczne gminy, choć nie jest nieograniczone, jest przejawem samodzielności gminy. Stanowisko, iż - w sytuacji braku przepisów przejściowych – niedokonanie nowych uzgodnień, uwzględniających wprowadzone zmiany właściwości organów, niezależnie od etapu procedury planistycznej i dokonania uzgodnień z organami właściwymi na wcześniejszych etapach procedury planistycznej – nie może być uznane za prawidłowe. Brak przepisów przejściowych, będący wyrazem luki niekonsekwencji, nie uzasadnia wykładni rozszerzającej i w istocie do wstecznego działania nowych regulacji prawnych. Wymóg ponawiania uzgodnień z uwagi na zmiany strukturalno-kompetencyjne zachodzące w trakcie procedury planistycznej, niezależnie od etapu tej procedury i wcześniejszego uzyskania uzgodnień od organów właściwych w czasie ich dokonywania, mógłby - w skrajnych przypadkach – z uwagi na niedoskonałość regulacji prawnych i ich częste zmiany prowadzić do sparaliżowania procesów planistycznych .

Nie są zasadne także – w świetle powyższych wywodów - zarzuty dotyczące naruszeń procedury planistycznej: art. 147 § 1 Ppsa w zw. z art. 28 upzp poprzez brak stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały mimo naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 7,art. 6 ust. 2, art.20 ust. 1, art. 17 pkt 3 lit.c W tej sytuacji nie można uznać za usprawiedliwione także zarzutów naruszenia art. 134 i art. 151 Ppsa.

Zważywszy, że zarzuty skargi kasacyjnej nie mogły być uwzględnione, na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153,poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji.