Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2007/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-05-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6070 Uwłaszczenie    państwowych   osób     prawnych   oraz   komunalnych    osób prawnych
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rozwoju~Minister Rozwoju, Pracy i Technologii
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 8 ust. 1 i 3, art. 38 ust. 2
journal: Dz.U. 1985 nr 22 poz 99
law: Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.
article: art. 200 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2020 poz 65
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
article: § 4 ust. 1 pkt 6 i ust. 3
journal: Dz.U. 1998 nr 23 poz 120
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych  nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędzia NSA Zygmunt Zgierski po rozpoznaniu w dniu 27 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. S.A. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 marca 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 1988/20 w sprawie ze skargi G. S.A. z siedzibą w K. na decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego 1. prostuje oczywistą omyłkę w komparycji wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 marca 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 1988/20 w zakresie określenia przedmiotu sprawy w ten sposób, że: zamiast "odmowa stwierdzenia nabycia mocy prawa własności nieruchomości", wpisuje "odmowy stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego"; 2. uchyla zaskarżony wyrok w całości i sprawę przekazuje Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnego w Warszawie do ponownego rozpoznania.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 1 marca 2021 r. oddalił skargę G. S.A. w K. na decyzję Ministra Rozwoju z dnia 30 lipca 2020 r. nr DO-II.7610.334.2019.JL w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne.

Wojewoda Śląski, działając na podstawie art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r., poz. 121 ze zm., dalej jako: u.g.n.), § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz.U. Nr 23, poz. 120 ze zm., dalej jako: rozporządzenie), decyzją z 27 sierpnia 2018 r. odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa, z dniem 5 grudnia 1990 r. przez Wojewódzkie Przedsiębiorstwo W. w K., prawa użytkowania wieczystego gruntu Skarbu Państwa, położonego w Gminie C., obręb [...], oznaczonego na k.m. 3, C., obejmującego działki nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], dla których prowadzona jest Kw nr [...].

Minister Rozwoju decyzją z 30 lipca 2020 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody Śląskiego. W uzasadnieniu podał, że zgodnie z art. 200 ust. 1 u.g.n. grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub gminy, będące 5 grudnia 1990 r. w zarządzie państwowych i komunalnych osób prawnych oraz Banku Gospodarki Żywnościowej stają się z tym dniem z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego, a budynki, inne urządzenia i lokale znajdujące się na tych gruntach stają się własnością tych osób. Według art. 200 ust. 4 u.g.n. uwłaszczenie nie może naruszać praw osób trzecich.

Minister wskazał, że sporny grunt w dniu 5 grudnia 1990 r. stanowił własność Skarbu Państwa. Powyższych ustaleń dokonano w oparciu o analizę treści Kw nr [...], prowadzonej dla przedmiotowych działek. Jak wynika z zapisu zawartego w dziale ll prawo własności Skarbu Państwa zostało ujawnione na podstawie umów sprzedaży: z 16 stycznia 1984 r. (dla działki nr [...]), z 10 stycznia 1984 r. (dla działek nr: [...], [...], [...]), z 13 kwietnia 1984 r. (dla działek nr: [...], [...], [...], [...] - powstałe z podziału działki nr [...]), z 9 stycznia 1985 r. (dla działki nr [...]), z 10 stycznia 1985 r. (dla działki nr [...]), z 13 kwietnia 1984 r. (dla działek nr: [...], [...], [...], [...] - powstałe z podziału działki nr [...]), z 10 stycznia 1984 r, sprostowana aktem notarialnym z 5 marca 1984 r. (dla działki nr [...]); z 10 stycznia 1984 r. Rep. [...] (dla działek nr: [...], [...], [...] - powstałe z podziału działki nr [...]). Natomiast prawo własności Skarbu Państwa do działki nr [...] zostało ujawnione w ww. księdze wieczystej na podstawie decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w M. o wywłaszczeniu nieruchomości i odszkodowaniu z 21 marca 1985 r. nr G.8221b/1/85. Powyższe potwierdza także Starosta B. w piśmie z 25 lipca 2018 r.

Minister zaznaczył, że kwestią sporną na gruncie niniejszej sprawy jest to, czy poprzednikowi prawnemu odwołującej się Spółki przysługiwało 5 grudnia 1990 r. prawo zarządu w stosunku do przedmiotowych działek. Wskazał, że Spółka przedłożyła do akt postępowania decyzję Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w M. z 10 grudnia 1986 r. nr G.lIl.13-8224/153/86 o ustaleniu opłaty za zarząd gruntem położonym w M.. W ocenie organu odwoławczego, wymieniony powyżej dokument nie potwierdza istnienia 5 grudnia 1990 r. prawa zarządu przysługującego poprzednikowi prawnemu Spółki w stosunku do nieruchomości objętych niniejszym postępowaniem. Zdaniem Ministra, treść ww. decyzji nie wskazuje na istnienie aktu o charakterze indywidualnym, na podstawie którego zostało ustanowione prawo zarządu do przedmiotowych gruntów bądź na podstawie którego oddano grunty w użytkowanie przed 1 sierpnia 1985 r. Również przedłożone do akt sprawy umowy sprzedaży, sporządzone w formie aktu notarialnego nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia istnienia 5 grudnia 1990 r. prawa zarządu przedmiotowym gruntem. Minister zaznaczył, że obowiązujący w momencie zawarcia ww. umów sprzedaży stan prawny nie przewidywał podstawy prawnej do nabycia przez państwową jednostkę organizacyjną prawa użytkowania nieruchomości w drodze zawartej w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa umowy sprzedaży nieruchomości. Możliwość uzyskania przez państwową jednostkę organizacyjną prawa zarządu w stosunku do nieruchomości państwowych w drodze umowy sprzedaży nieruchomości wprowadził dopiero art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74 ze zm., dalej jako: u.g.g.w.n.). Odnosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy Minister wskazał, że przedłożone do akt sprawy umowy sprzedaży zostały zawarte jeszcze przed wejściem w życie u.g.g.w.n., tj. przed 1 sierpnia 1985 r., tym samym brak jest podstaw do stosowania powyższych przepisów w odniesieniu do przedmiotowych umów sprzedaży.

Minister zgodził się z organem wojewódzkim, że decyzja Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w M. o wywłaszczeniu nieruchomości i odszkodowaniu z 21 marca 1985 r. nr G.8221b/1/85, będąca podstawą wpisu prawa własności Skarbu Państwa do nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], nie może stanowić dokumentu potwierdzającego prawo zarządu Wojewódzkiego Przedsiębiorstwa W. w K. 5 grudnia 1990 r. gdyż decyzja o wywłaszczaniu nieruchomości i odszkodowaniu nie jest dokumentem przewidzianym w § 4 rozporządzenia, Minister wskazał, że zgodnie z § 4 ust. 3 rozporządzenia stwierdzenie dotychczasowego prawa zarządu do nieruchomości może nastąpić na podstawie zeznań świadków lub oświadczeń stron - złożonych zgodnie z art. 75 kpa - potwierdzających przekazanie nieruchomości państwowym i komunalnym jednostkom organizacyjnym, ale tylko w sytuacji, gdy nie zachowały się dokumenty, o których mowa w § 4 ust. 1. Prawa zarządu strona nie może wywodzić z samego faktu złożenia oświadczenia o sprawowaniu zarządu. Skoro w toku postępowania przed organem I instancji nie wykazano, że istniały dokumenty potwierdzające prawo zarządu przedmiotowymi działkami, tym samym brak jest podstaw do dokonywania ustaleń faktycznych na podstawie osobowych źródeł dowodowych (oświadczenia strony, oświadczenia świadków).

Od decyzji Ministra Rozwoju G. S.A. w K. wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. ,poz. 2325 ze zm., dalej jako: P.p.s.a.). Sąd I instancji zgodził się z organami obu instancji, że żaden ze zgromadzonych w sprawie dowodów nie potwierdził istnienia 5 grudnia 1990 r. prawa zarządu przysługującego poprzednikowi prawnemu skarżącej Spółki do spornej nieruchomości. W postępowaniu uwłaszczeniowym, mimo wezwań skierowanych do skarżącej Spółki oraz Starosty B., a także analizy treści Kw nr [...], nie zostało wykazane, że Wojewódzkie Przedsiębiorstwo W. w K. (jej poprzednik prawny) legitymował się w stosunku do przedmiotowego gruntu jednym z dokumentów, o których mowa w § 4 ust. 1 rozporządzenia. Poszukiwania stosownych dokumentów przez Wojewodę Śląskiego nie dały pozytywnego dla wnioskodawcy rezultatu. Zdaniem Sądu I instancji, znaczenia dla sprawy uwłaszczeniowej nie mogła mieć zwłaszcza decyzja Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w M. z 10 grudnia 1986 r. nr G.III.13-8824/153/86 ustalająca opłaty za zarząd spornym gruntem. Decyzja ustalająca opłaty za zarząd, w treści której brak jest wzmianki o konkretnej decyzji przekazującej konkretnemu przedsiębiorstwu państwowemu w użytkowanie lub później w zarząd konkretny teren, nie mogła być uznana za dowód, o którym mowa w § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia, potwierdzający prawo zarządu. Jeżeli natomiast chodzi o ujawniony w dziale II Kw nr [...] wpis: "Skarb Państwa – Wojewódzkie Przedsiębiorstwo W. w K." Sąd I instancji nie podzielił stanowiska skarżącej Spółki, że wpis ten świadczy o istnieniu po stronie WPW. w K. tytułu prawnego w postaci prawa zarządu do spornych działek według stanu na 5 grudnia 1990 r., w rozumieniu ówczesnych art. 38 ust. 2 w zw. z art. 40 oraz art. 87 ust. 1 u.g.g.w.n. Po pierwsze Sąd I instancji wskazał, że powyższy wpis był dokonany w latach 80-tych XX w. Podstawą tego wpisu były akty notarialne z okresu styczeń 1984 r.–styczeń 1985 r. oraz decyzja wywłaszczeniowa z 21 marca 1985 r. Wywłaszczenie na podstawie ostatecznej decyzji mogło nastąpić tylko na rzecz państwa, co wynikało z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1985 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.). Analiza treści aktów notarialnych wskazuje, że ich przedmiotem było nabycie spornych gruntów również przez Skarbu Państwa. Pełnomocnicy WPW. w K. stawający do aktu notarialnego nabyli sporny grunt w imieniu Państwa. Umowy zostały zawarte w trybie art. 6 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. Nabycie w tym trybie - mimo, że inicjatorem tego nabycia było przedsiębiorstwo państwowe - następowało na rzecz Skarbu Państwa (art. 2 ust. 1 i 2 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. w zw. z art. 34, art. 44, art. 126 i art. 128 § 1 Kodeksu cywilnego w ówczesnym brzmieniu w zw. z art. 216 ust. 1 u.g.n.).

Zdaniem Sądu I instancji z umów o nabyciu nieruchomości przez Skarb Państwa zawartych w 1984 r. i 1985 r. w formie aktów notarialnych nie można wywieść prawa użytkowania na rzecz WPW. w K.. W stanie prawnym obowiązującym od 1 sierpnia 1985 r. (data wejścia w życie u.g.g.w.n.) i 5 grudnia 1990 r. państwowe jednostki organizacyjne mogły uzyskać prawo zarządu gruntem państwowym na podstawie umowy o nabyciu nieruchomości. Jednakże pod warunkiem, że tego rodzaju umowa określała warunki oraz czas trwania zarządu, a także sposób korzystania z nieruchomości (art. 38 ust. 2 w zw. z art. 40 u.g.g.w.n.).

Wobec tego Sąd I instancji uznał, że zgromadzone w sprawie umowy notarialne z 1984 r. i 1985 r. stanowią jedynie dowód nabycia przez Skarb Państwa spornych działek. Zatem umowy te nie mogą być potraktowane jako umowy, o których mowa w § 4 pkt 4 rozporządzenia. W ocenie Sądu I instancji takimi umowami mogą być umowy zawarte w formie aktu notarialnego przed dniem 1 lutego 1989 r. przez państwowe jednostki organizacyjne o nabyciu nieruchomości od osób innych niż Skarb Państwa, ale tylko takie, które spełniają warunki z art. 40 u.g.g.w.n., tj. zawierają postanowienia określające warunki i czas trwania zarządu gruntem państwowym.

Jeżeli zaś chodzi o podnoszoną w skardze kwestię dokumentowania istnienia prawa zarządu na podstawie innych, niż dokumenty, środków dowodowych (np. zeznań świadków), to Sąd I instancji zauważył, że dowody te mogą potwierdzić istnienie prawa zarządu tylko wtedy, gdy nie zachowały się dokumenty, o których mowa w § 4 ust. 1 rozporządzenia. Wobec tego wnioskodawca uwłaszczenia winien wykazać, że miał w swej dyspozycji konkretne dokumenty potwierdzające określone prawo (użytkowanie, zarząd), które później zaginęły, czy uległy zniszczeniu. Tego rodzaju sytuacja nie wystąpiła w niniejszej sprawie. Oświadczenia przedstawicieli Spółki z 15 marca 2012 r. wskazujące, że WPW. w K. legitymowało się 5 grudnia 1990 r. prawem zarządu do przedmiotowego gruntu nie wskazują, że w posiadaniu Spółki, czy wcześniej przedsiębiorstwa państwowego, była konkretna decyzja o przekazaniu spornego gruntu w zarząd. Przeciwnie z pisma przedstawicieli Spółki z 21 maja 2018 r. wynika, że wywodzą oni prawo zarządu WPW. w K., nie z zagubionego lub zniszczonego dokumentu potwierdzającego przekazanie spornego gruntu temu podmiotowi w zarząd, ale z: umów zawartych w formie aktu notarialnego przed 1 lutego 1989 r., odpisu z Kw nr [...] i decyzji opłatowej z 10 grudnia 1986 r. nr G.III.13-8224/153/86. Skoro zatem sami przedstawiciele skarżącej Spółki nie potrafią wskazać, czy istniał konkretny dokument świadczący o przekazaniu spornego gruntu w zarząd (który poprzedzałby decyzję opłatową), to wątpliwe byłoby prowadzenie na tę okoliczność dowodu z zeznań świadków – T. B. i M. K.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła skarżąca Spółka wnosząc o jego uchylenie i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 P.p.s.a., ewentualnie – o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Zaskarżonemu orzeczeniu Spółka zarzuciła:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.

1) art. 8 ust. 1 i 3 w związku z art. 38 ust. 2 u.g.g.w.n. (w pierwotnym brzmieniu tej ustawy) poprzez ich błędną wykładnię objawiającą się uznaniem, że poprzednik prawny skarżącej nie uzyskał, z mocy ustawy, prawa zarządu w stosunku do nieruchomości na podstawie zawarcia umów sprzedaży w formie aktów notarialnych przed dniem 1 lutego 1989 r, a co w dalszej kolejności skutkowało odmową stwierdzenia nabycia użytkowania wieczystego gruntów na mocy art. 200 ust. 1 u.g.n., podczas gdy prawidłowa interpretacja przytoczonych przepisów powinna prowadzić do wniosku, że poprzednik prawny skarżącej uzyskał prawo zarządu nabytymi nieruchomościami najpóźniej w dniu wejścia w życie w/w ustawy, tj. w dniu 1 sierpnia 1985 r.,

2) § 4 ust. 1 pkt 4-6 rozporządzenia, poprzez odmowę uznania mocy dowodowej odpisów z ksiąg wieczystych, stwierdzających prawo zarządu lub prawo użytkowania nieruchomości oraz decyzji o naliczeniu opłat z tytułu zarządu nieruchomością, przy ustalaniu posiadania przez poprzednika prawnego skarżącej prawa zarządu nieruchomości, a w konsekwencji oddalenie skargi skarżącej, podczas gdy z treści przywołanego przepisu rozporządzenia jednoznacznie wynika, że w/w dokumenty, niezależnie od ewentualnych decyzji o przekazaniu nieruchomości w użytkowanie (jeżeli została wydana przed dniem 1 sierpnia 1985 r.) lub w zarząd (jeżeli została wydana po dniu 1 sierpnia 1985 r.) stanowią podstawę dla stwierdzenia dotychczasowego prawa zarządu, stanowiącego podstawę dla stwierdzenia nabycia przez skarżącą prawa użytkowania wieczystego gruntu,

3) § 4 ust. 3 rozporządzenia, poprzez jego niezastosowanie i usankcjonowanie uchybień proceduralnych organów polegających na pominięciu dowodu z oświadczenia strony złożonego w toku postępowania i nieprzesłuchaniu dodatkowych świadków oraz zwrócenie się do świadków, którzy złożyli oświadczenia, o ich uzupełnienie o dalsze informacje w sytuacji gdy w ocenie organu przedstawione przez wnioskodawcę dowody oraz zebrane oświadczenia świadków nie były wystarczające do stwierdzenia istnienia zarządu na przedmiotowych działkach, a inne dokumenty nie zostały odnalezione.

II. naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy polegające na usankcjonowaniu przez WSA zaniechania podjęcia przez organy administracyjne wszelkich działań w celu wyjaśnienia, czy w stanie faktycznym sprawy zaistniały przesłanki stwierdzenia nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego gruntu obejmującego wskazane we wniosku działki i poprzestanie na stwierdzeniu, że w aktach sprawy brak jest dokumentów potwierdzających istnienie prawa zarządu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy, chociaż nie wszystkie zarzuty należało uznać za zasadne.

Zgodnie z art. 200 ust. 1 pkt 2 u.g.n. w sprawach stwierdzenia nabycia, z mocy prawa, na podstawie ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntów oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali przez państwowe i komunalne osoby prawne oraz Bank Gospodarki Żywnościowej, które posiadały w tym dniu grunty w zarządzie, niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nabycie prawa użytkowania wieczystego oraz własności stwierdza w drodze decyzji wojewoda – w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub wójt, burmistrz albo prezydent miasta – w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność gminy. Jednocześnie, w myśl § 4 ust. 1 pkt 5 i 6 rozporządzenia właściwy organ stwierdza dotychczasowe prawo zarządu, o którym mowa w § 5, na podstawie co najmniej jednego z następujących dokumentów: odpisu z księgi wieczystej, stwierdzającej prawo zarządu lub prawo użytkowania nieruchomości, lub decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością. Zgodnie natomiast z § 4 ust. 3 analizowanego aktu normatywnego, jeżeli nie zachowały się dokumenty, o których mowa w ust. 1, stwierdzenia dotychczasowego prawa zarządu do nieruchomości można dokonać na podstawie zeznań świadków lub oświadczeń stron złożonych zgodnie z art. 75 Kodeksu postępowania administracyjnego, potwierdzających przekazanie nieruchomości państwowym i komunalnym jednostkom organizacyjnym. Oznacza to, że zgodnie z przepisami rozporządzenia stwierdzenie istnienia prawa zarządu następuje na podstawie określonych dokumentów, a dopiero w ich braku dokumenty te mogą zostać zastąpione zeznaniami świadków bądź oświadczeniami stron. Zaznaczyć przy tym należy, że przepis § 4 ust. 3 rozporządzenia wskazuje, że zeznania czy oświadczenia mogą być złożone w sytuacji, gdy dokumenty stwierdzające ustanowienie prawa zarządu istniały, ale nie zachowały się do czasu przeprowadzenia postępowania uwłaszczeniowego. Zeznania czy oświadczenia nie mogą zatem zastąpić dokumentów ustanawiających prawo zarządu, jeżeli dokumentny takie nie istniały.

Prawo zarządu nieruchomością jest formą prawną władania rzeczą nieruchomą, a nie wyłącznie stanem faktycznym dotyczącym określonej nieruchomości. Oznacza to, że istnienia zarządu nieruchomością nie można domniemywać i musi ono wynikać bądź z określonego aktu normatywnego, bądź z decyzji administracyjnej lub umowy cywilnoprawnej ustanawiającej takie prawo. Najpełniej wyraził to Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 27 lutego 2017 r., sygn. akt I OPS 2/16, wydanej w składzie siedmiu sędziów. Wprawdzie uchwała ta została wydana na tle innej regulacji uwłaszczeniowej, ale podobieństwo rozwiązań prawnych stanowiących tło dla wydania tej uchwały oraz znajdujących zastosowanie w rozpoznawanej sprawie powoduje, że nie można w niej pominąć wniosków wynikających z tej uchwały.

W rozpoznawanej sprawie skarżąca Spółka istnienia przysługującego jej prawa zarządu upatruje m.in. w decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w M. z 10 grudnia 1986 r. o ustaleniu opłaty z tytułu zarządu gruntem oraz w wyciągach z ksiąg wieczystych. W tym względzie należy wyjaśnić, że wspomniana decyzja – co słusznie zauważył Sąd I instancji – nie nawiązuje w żaden sposób do decyzji ani innego dokumentu, którego mocą nastąpiło powstanie po stronie skarżącej (jej poprzednika prawnego) prawa zarządu sporną nieruchomością. W sytuacji takiej decyzja o wymiarze opłaty z tytułu zarządu nie może być dowodem na istnienie prawa zarządu, ale wyłącznie na okoliczność stwierdzoną w tym dokumencie, tj. na wysokość wymierzonej opłaty (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 lutego 2017 r., sygn. akt I OPS 2/16). Z kolei wpisy w księgach wieczystych, na które powołuje się skarżąca, dotyczące gruntu położonego w Gminie C., obręb [...], oznaczonego na k.m. 3, C., obejmującego działki nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] wskazują jedynie na tytuł nabycia tych nieruchomości i nie odnoszą się do dokumentów, z których treści wynikałoby prawo zarządu spółki (jej poprzednika prawnego) na tych nieruchomościach. Tym samym wpisy te nie potwierdzają prawa zarządu skarżącej na spornych nieruchomościach i nie mogą prowadzić do jej uwłaszczenia na wskazanych powyżej działkach.

W świetle powyższych wywodów za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia przez Sąd I instancji § 4 ust. 1 pkt 5 i 6 rozporządzenia.

Jako nieskuteczny należy również ocenić zarzut naruszenia § 4 ust. 3 rozporządzenia, gdyż w realiach rozpoznawanej sprawy nie było podstaw do jego zastosowania, skoro strona skarżąca kasacyjnie nie wykazała, że dokumenty potwierdzające prawo zarządu jednostki państwowej istniały (zostały ustalone ich dane umożliwiające ich identyfikację), ale się nie zachowały (np. zostały zniszczone, zaginęły).

Zasadny z kolei okazał się zarzut błędnej wykładni art. 8 ust. 1 i 3 w zw. z art. 38 ust. 2 u.g.g.w.n. Zarzut ten oparty został na argumencie, iż błędnie przyjęto, że poprzednik prawny skarżącej nie uzyskał z mocy ustawy prawa zarządu w stosunku do nieruchomości na podstawie zawarcia w formie aktów notarialnych umów, a co w dalszej kolejności skutkowało odmową stwierdzenia nabycia użytkowania wieczystego gruntów na mocy art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, w sytuacji, gdy poprzednik prawny skarżącej uzyskał prawo zarządu nabytymi nieruchomościami najpóźniej w dniu 1 sierpnia 1985 r., tj. w dniu wejścia w życie ustawy.

Mając na uwadze treść powyższego zarzutu oraz jego uzasadnienie, wskazać należy, że zgodnie z art. 38 ust. 2 u.g.g.w.n. państwowe jednostki organizacyjne uzyskują grunty państwowe w zarząd na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej albo na podstawie zawartej, za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowy o nabyciu nieruchomości. Z kolei art. 8 ust. 3 u.g.g.w.n. w pierwotnym brzmieniu tego przepisu stanowił, że nieruchomości nabyte przez państwowe jednostki organizacyjne w drodze umowy pozostają w ich zarządzie. Analiza zacytowanego przepisu, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazuje, że pozostawanie nieruchomości w zarządzie określonej jednostki, odnosi się do nieruchomości uprzednio nabytych w drodze umów, przy czym przepis ten nie zawiera zastrzeżenia, że stosuje się go w odniesieniu do umów, o których mowa w art. 8 ust. 1 tej ustawy. Odnotować także należy, że ustawodawca, redagując analizowany przepis, zastosował czas przeszły w odniesieniu do nabytych nieruchomości. Wydaje się zatem zasadne przyjęcie, że wolą ustawodawcy było zastosowanie tego przepisu do nieruchomości nabytych przed datą wejścia w życie ustawy. W konsekwencji powyższego należy przyjąć, że ustawa uregulowała sytuację prawną podmiotów, które nabyły uprzednio grunty pierwotnie niestanowiące własności państwowej, ale wykonywały wobec nich uprawnienia wynikające z prawa własności Państwa. Na taką interpretację przepisu art. 8 ust. 3 u.g.g.w.n., który może być podstawą istnienia prawa zarządu nieruchomości nabytych w drodze umowy wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 21 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 1139/17, z dnia 30 sierpnia 2019 r., I OSK 2582/17, z dnia 11 marca 2021 r., I OSK 1994/20. Stanowisko takie zajął też Sąd Najwyższy w wyroku z 9 kwietnia 1992 r., sygn. III ARN 15/92, w stanie faktycznym dotyczącym skutków nabycia nieruchomości w drodze umowy notarialnej w 1969 r. SN zakwestionował stanowisko, że jednostki państwowe mogły nabywać użytkowanie gruntów państwowych jedynie w trybie administracyjnym i przyjął za trafne stanowisko, że wniosek o szczególnym trybie ustanowienia zarządu nieruchomością nabytą na podstawie czynności cywilnoprawnej znajduje swe potwierdzenie w treści art. 8 ust. 3 u.g.g.w.n, w jego pierwotnym brzmieniu.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że złożona skarga kasacyjna zawierała częściowo uzasadnione podstawy. Zważając, że rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w znacznej części zostało oparte na błędnej wykładni wskazanych powyżej przepisów u.g.g.w.n., co skutkowało niewłaściwym i niepełnym rozważeniem okoliczności faktycznych i prawnych, istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, zachodzi konieczność uchylenia wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania w oparciu o art. 185 § 1 P.p.s.a.

Orzeczenie o sprostowaniu z urzędu wyroku Sądu I instancji (pkt 1 sentencji) wydane zostało na podstawie art. 156 § 1 i 3 P.p.s.a. Z akt rozpoznawanej sprawy wynika bowiem, że dotyczy ona nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego, a nie prawa własności nieruchomości.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a.