Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt I SA/Kr 1867/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2016-02-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części w pozostałym zakresie oddalono
Powołane przepisy: article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

|Sygn. akt I SA/Kr 1867/15 | [pic] W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 17 lutego 2016 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Inga Gołowska (spr.), Sędziowie: WSA Waldemar Michaldo, WSA Jarosław Wiśniewski, Protokolant st. sekretarz: Iwona Sadowska - Białka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lutego 2016 r., sprawy ze skargi M.Z., K.Z. i T.B., na uchwałę Rady Gminy Iwanowice, z dnia 30 kwietnia 2015 r. Nr VI/48/2015, w przedmiocie udzielania i rozliczania dotacji dla szkół, przedszkoli,, oddziałów przedszkolnych, szkół podstawowych i innych form wychowania przedszkolnego prowadzonych na terenie Gminy Iwanowice oraz trybu, i zakresu kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystywania dotacji, , I. stwierdza nieważność § 7 ust 4 zaskarżonej uchwały,, II. w pozostałym zakresie skargę oddala,, III. zasądza od Rady Gminy Iwanowice solidarnie na rzecz skarżących kwotę 540zł ( pięćset czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów, postępowania.,


UZASADNIENIE

I.

M. Z., K. Z. oraz T. B. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na uchwałę Rady Gminy I. z 30 kwietnia 2015r. nr [...] w sprawie: udzielania i rozliczania dotacji dla szkół, przedszkoli, oddziałów przedszkolnych szkół podstawowych i innych form wychowania przedszkolnego prowadzonych na terenie Gminy I. oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystywania dotacji.

Skarżący zarzucili naruszenie następujących przepisów uchwały:

1. §4 ust. 2, który stanowi, że "O wysokości kwoty dotacji należnej na jednego ucznia jednostki Wójt Gminy I. informuje pisemnie wnioskodawcę do 31 grudnia roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji. Jednostka dla której Wójt ustalił wysokość dotacji zwana jest dalej «uprawnionym do dotacji»".

Zdaniem skarżących użycie sformułowania, że jednostka dla której Wójt ustalił wysokość dotacji zwana jest dalej «uprawnionym do dotacji» stanowi wprowadzenie do aktu prawa miejscowego rozwiązania pojęciowego sprzecznego z przepisami ustawy o systemie oświaty. Szkoły niesamorządowe nie posiadają osobowości prawnej, ich samodzielność organizacyjna jest zaś znacznie ograniczona. W związku z tym, nie są one podmiotem prawa "uprawnionym do dotacji". W doktrynie nie budzi wątpliwości, że podmiotem "uprawnionym do dotacji" jest osoba prowadząca szkołę danego typu (M. Pilich, Ustawa o systemie oświaty. Komentarz, Warszawa 2012, s. 783).

2. §7 ust. 2, który stanowi, że "Ustalona kwota dotacji zobowiązania Gminy I. z tytułu wyrównania dotacji należnej za poprzedni rok budżetowy przekazywana jest na rachunek bankowy jednostki w terminie do ostatniego dnia marca następnego roku budżetowego" oraz §7 ust. 4, który stanowi, że "Przepisu ust. 2 nie stosuje się w przypadku, gdy przed upływem terminu określonego w ust. 2 wszczęte zostało postępowanie administracyjne w przedmiocie zwrotu dotacji niewykorzystanej do końca roku budżetowego, wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem lub jej pobrania niezależnie lub w nadmiernej wysokości stosownie do przepisów ustawy o finansach publicznych. W przypadku takim ewentualna kwota zobowiązania Gminy I. z tytułu wyrównania dotacji należnej za poprzedni rok budżetowy przekazywana jest na rachunek bankowy jednostki w terminie 14 dni od dnia kiedy decyzja administracyjna kończąca postępowania, o którym mowa w zdaniu poprzedzającym stanie się ostateczna''' (pisownia oryginalna).

Przywołane przepisy uchwały, w ocenie skarżących, nie mają oparcia w przepisach ustawy o systemie oświaty. Umożliwiają one wójtowi gminy wstrzymanie wypłaty dotacji "oświatowej" należnej osobom prowadzącym w przypadku wszczęcia wobec tych osób postępowania administracyjnego. Przyjęcie legalności takiego rozwiązania prowadziłoby do sytuacji, w której organ administracyjny miałby możliwość swobodnego blokowania wypłaty należnych osobom prowadzącym środków publicznych. Inicjowanie postępowania administracyjnego pozostaje bowiem przedmiotem swobodnej oceny organu administracyjnego. Wójt gminy ma prawo do tego rodzaju działania, ale skorzystanie z niego nie może się wiązać z wstrzymaniem wypłaty środków, gdyż obowiązek ten wynika bezpośrednio z przepisów prawa i ma kształt zdeterminowany ustawowo.

3. §7 ust. 6, który stanowi, że "Przedszkola, inne formy wychowania przedszkolnego, szkoły, placówki oświatowe, a także organy je prowadzące zobowiązane są do prowadzenia dokumentacji finansowo-księgowej w sposób umożliwiający jednoznaczne określenie sposobu wykorzystania dotacji zgodnie z art. 80 ust. 3 lit. d lub art. 90 ust. 3 d ustawy" oraz §13 ust. 1, który stanowi, że "Na dowodach księgowych sfinansowanych z dotacji dla jednostki umieszcza się na trwałe opis określający nazwę jednostki i kwotę, na którą wydatek został sfinansowany z dotacji z budżetu Gminy I. dla jednostki."

Powyższe przepisy są zdaniem skarżących sprzeczne z art. 10 ust. 2 ustawy o rachunkowości, zgodnie z którym to kierownik jednostki ustala w formie pisemnej i aktualizuje dokumentację, o której mowa w ust. 1 przepisu. Z normy tej wynika zatem, że do wyłącznej kompetencji osób prowadzących szkołę należy:

1) określenie roku obrotowego i wchodzących w jego skład okresów sprawozdawczych;

2) metod wyceny aktywów i pasywów oraz ustalania wyniku finansowego;

3) sposobu prowadzenia ksiąg rachunkowych, w tym co najmniej:

a) zakładowego planu kont, ustalającego wykaz kont księgi głównej, przyjęte zasady klasyfikacji zdarzeń, zasady prowadzenia kont ksiąg pomocniczych oraz ich powiązania z kontami księgi głównej,

b) wykazu ksiąg rachunkowych, a przy prowadzeniu ksiąg rachunkowych przy użyciu komputera-wykazu zbiorów danych tworzących księgi rachunkowe na informatycznych nośnikach danych z określeniem ich struktury, wzajemnych powiązań oraz ich funkcji w organizacji całości ksiąg rachunkowych i w procesach przetwarzania danych,

c) opisu systemu przetwarzania danych, a przy prowadzeniu ksiąg rachunkowych przy użyciu komputera - opisu systemu informatycznego, zawierającego wykaz programów, procedur lub funkcji, w zależności od struktury oprogramowania, wraz z opisem algorytmów i parametrów oraz programowych zasad ochrony danych, w tym w szczególności metod zabezpieczenia dostępu do danych i systemu ich przetwarzania, a ponadto określenie wersji oprogramowania i daty rozpoczęcia j ego eksploatacji;

4) systemu służącego ochronie danych i ich zbiorów, w tym dowodów księgowych, ksiąg rachunkowych i innych dokumentów stanowiących podstawę dokonanych w nich zapisów

4. §8 ust. 1, który stanowi, że "Środki dotacji przekazanej w roku tytułem wyrównania za rok ubiegły lub lata ubiegłe można rozliczyć wydatkami z roku jej wypłacenia, albo wydatkami roku, którego dotyczyła, pod warunkiem, że wydatki te nie były przedmiotem rozliczenia dotacji odpowiednio za rok ubiegły lub za lata wcześniejsze w których się należała" oraz §8 ust. 2, który stanowi, że "Do rozliczenia dotacji z ust. 1 stosuje się §7 i §9, z tym, że załącznik nr 3 należy wypełnić oddzielnie dla dotacji roku bieżącego i oddzielnie dla każdej z dotacji otrzymanej za rok lub lata ubiegłe."

Przytoczone przepisy, zdaniem skarżących, nie mają oparcia w przepisach ustawy o systemie oświaty. Środki przekazywane osobom prowadzącym tytułem wyrównania dotacji z rok wcześniejszy, nie mają już charakteru prawnego dotacji w rozumieniu art. 80 ustawy o systemie oświaty. Wynika to z faktu, że ich wysokość nie jest określana według poziomu wydatków bieżących na jednego ucznia zgodnie z art. 80 ust. 2 ustawy o systemie oświaty. Nie są one ponadto świadczeniem mającym charakter "roczny", w związku z czym nie podlegają rozliczaniu na zasadach określonych w art. 80 ust. 4 ustawy o systemie oświaty.

5. §10 ust. 3, który stanowi, że "kontrolujący może zażądać przedłożenia dla celów kontroli kopii dokumentów związanych z przedmiotem kontroli przez kontrolowaną jednostkę wyznaczając w tym celu odpowiedni termin".

Przytoczony przepis jest sprzeczny z art. 80 ust. 3 lit f. ustawy o systemie oświaty, poprzez znaczne rozszerzenie uprawnień kontrolnych organu administracyjnego w stosunku do uprawnień przyjętych w ustawie. Zgodnie z przytoczonym przepisem "Osoby upoważnione do przeprowadzenia kontroli przez organy, o których mowa w ust. 3e, mają prawo wstępu do szkół, przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego i placówek oraz wglądu do prowadzonej przez nie dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania".

Przepis ustawy nie przewiduje możliwości zobowiązania osoby prowadzącej szkołę do sporządzania na rzecz podmiotów kontrolujących kopii dokumentów związanych z wydatkowaniem dotacji. Nałożenie obowiązku tego rodzaju wiąże się po stronie osób prowadzących z wygenerowaniem dodatkowych kosztów działalności bez podstawy prawnej.

Przyjęty przepis może ponadto na dalszym etapie postępowania administracyjnego stwarzać ryzyko naruszenia art. 77§1 k.p.a. poprzez przeniesienie ciężaru prowadzenia postępowania dowodowego na stronę. Praktyka tego rodzaju nie jest dopuszczalna, co znalazło potwierdzenie w wielu orzeczeniach sądów administracyjnych.

Podsumowując skarżący podnieśli, że zaskarżone przepisy uchwały są zarówno sprzeczne z przepisami ustaw (§ 4 ust. 2, § 7 ust. 6, § 10 ust. 3,§ 13 ust. 1) jak i nie znajdują oparcia w ustawowych upoważnieniach do wydania aktów prawa miejscowego (§ 7 ust. 2, § 7 ust. 4, § 8 ust. 1, § 8 ust. 2). Nadto wydane zostały z naruszenie art. 94 Konstytucji RP. W związku z tym skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności wymienionych przepisów.

Wskazując na posiadany interes prawny do zaskarżenia uchwały skarżący wyjaśnili, że uchwała będąca przedmiotem zaskarżenia reguluje tryb udzielania i rozliczania dotacji dla szkół, przedszkoli, oddziałów przedszkolnych, szkół podstawowych i innych form wychowania przedszkolnego prowadzonych na terenie gminy I. oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystywania dotacji. Skarżący z kolei pełnią w gminie I. funkcję osób prowadzących te placówki.

Wszyscy skarżący są beneficjentami dotacji oświatowej udzielanej przez Gminę I. w celu finansowania realizacji zadań publicznych szkół niesamorządowych. Zaskarżona uchwała rady Gminy I. w bezpośredni sposób określa zatem status skarżących jako osób uprawnionych do pobierania i wydatkowania dotacji jak również do ich rozliczania, co przesądza o istnieniu interesu prawnego we wniesieniu przez nich skargi.

Odpowiadając na skargę Rada Gminy I. wniosła o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego §4 ust. 2 zaskarżonej uchwały Rada Gminy wyjaśniła, że przepis ten odwołuje się do pojęcia jednostki zdefiniowanej na gruncie samej uchwały, czyli do jednostek opisanych w §1 uchwały. Jednostki te to odpowiednio: publiczne przedszkola, szkoły podstawowe, gimnazja i inne formy wychowania przedszkolnego prowadzone przez podmioty inne niż ministrowie i jednostki samorządu terytorialnego oraz niepubliczne przedszkola, szkoły podstawowe, gimnazja i inne formy wychowania przedszkolnego prowadzone przez podmioty inne niż ministrowie i jednostki samorządu terytorialnego. Zatem przepis §1 wskazuje zakres podmiotowy kwestionowanej uchwały, zaś przepis §4 ust. 2 odwołuje się do tego przepisu w celu określenia jednostek uprawnionych. Przepis § 4 ust. 2 nie jest przepisem określającym rodzaj dotacji. O tym z jakiego rodzaju dotacją mamy do czynienia przesądzają przepisy ustalające obowiązek i zasady wypłaty dotacji.

Abstrahując od powyższego, organ podkreślił, że zgodnie z treścią art. 80 ustawy z 7 września 1991r. o systemie oświaty jako otrzymujący dotacje (ich beneficjenci) są literalnie wskazane niesamorządowe publiczne: przedszkola, inne formy wychowania przedszkolnego, szkoły i placówki publiczne, a nie osoby prowadzące te jednostki organizacyjne. Sformułowanie użyte w §4 ust. 2 kwestionowanej uchwały nie może zatem zostać uznane za sprzeczne z przepisami ustawy o systemie oświaty. Sformułowania użyte w kwestionowanej uchwale są

literalnie zbieżne z przepisami ustawowymi.

Odnośnie zarzutu dotyczącego §7 ust. 2 i ust.4 zaskarżonej uchwały organ wyjaśnił, że w zakresie delegacji ustawowej dla rady gminy z art. 80 ust. 4 ustawy o systemie oświaty mieści się tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w art. 80 ust. 2-3b, oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawy obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji. Ewentualna dopłata brakującej części dotacji, podobnie, jak ewentualne żądanie jej zwrotu w przypadku pobrania w nadmiernej wysokości są elementami rozliczenia dotacji. W szczególności, zgodnie z cytowaną delegacją ustawową rada gminy jest upoważniona do określenia terminu rozliczenia dotacji. Jeśli czynności kontrolne dadzą podstawę do żądania zwrotu dotacji i jednocześnie jej dopłaty, nie może ulegać żadnej wątpliwości, że przedmiotem faktycznej wypłaty na rzecz osoby uprawnionej może być tylko różnica tych kwot. Przy czym ustalenie kwoty podlegającej zwrotowi nie może odbyć się inaczej niż poprzez wydanie decyzji administracyjnej w trybie odpowiednich przepisów ustawy o finansach publicznych. W zaistniałej sytuacji rozwiązanie w zakresie terminu rozliczenia dotacji przyjęte w uchwale jest zgodne z obowiązującymi przepisami i przy okazji adekwatne do sytuacji prawnej.

W zakresie zarzutu odnoszącego się do §7 ust. 6 oraz §13 ust. 1 uchwały, Rada Gminy I. wyjaśniła, że przywołany przez skarżących w skardze przepis ustawy o rachunkowości (tj. art. 10 ust. 2 ustawy), jako naruszony przez kwestionowaną uchwałę, w istocie nie ma zastosowania do skarżących z przyczyn formalnych. Osoby fizyczne, spółki cywilne osób fizycznych, spółki jawne osób fizycznych oraz spółki partnerskie mogą stosować zasady rachunkowości określone ustawą, jeżeli ich przychody netto ze sprzedaży towarów, produktów i operacji finansowych za poprzedni rok obrotowy są niższe niż równowartość w walucie polskiej 1.200.000 euro. W tym przypadku osoby te lub wspólnicy przed rozpoczęciem roku obrotowego są obowiązani do zawiadomienia o tym urzędu skarbowego, właściwego w sprawach opodatkowania podatkiem dochodowym. Skarżący nie wykazali, aby podlegali regulacji ustawy o rachunkowości na podstawie wyboru, o którym mowa w art. 2 ust. 2 tej ustawy. Jednakże nawet przyjmując hipotetycznie, że skarżący prowadzą rachunkowość zgodnie z przepisami ustawy o rachunkowości kwestionowana uchwała nie narusza uprawnień kierownika jednostki do określenia zasad rachunkowości.

W odniesieniu natomiast do regulacji §7 ust. 6 zaskarżonej uchwały organ zauważył, że przepis ten zawiera wyłącznie normę kierunkową dotyczącą sposobu prowadzenia dokumentacji finansowo - księgowej. Przepis nie narzuca żadnego konkretnego rozwiązania, wskazując wyłącznie na fakt, że sposób prowadzenia dokumentacji musi dostarczyć wiarygodnych informacji w kontekście wydatkowania dotacji. W konsekwencji więc przepis wskazuje na to, by w kontekście rachunkowości i jej zapisów była możliwa kontrola wydatkowania i rozliczenie dotacji. Regulacja taka nie może w konsekwencji naruszyć kierownika jednostki w rozumienia art. 10 w jego uprawnieniach wynikających z powołanego przepisu.

W ocenie Rady Gminy I. również zakwestionowany przez skarżących przepis §13 ust. 1 zaskarżonej uchwały nie pozostaje w sprzeczności z zakresem ustawowej delegacji.

Po pierwsze-przedmiotem badania w toku kontroli są dokumenty nie zaś urządzenia księgowe. Zatem to z dokumentów i ewentualnie ich opisów powinny wynikać informacje niezbędne do ustalenia powiązania określonego wydatku z dotacją oświatową. Organ ponownie podkreślił, że kwestionowany przepis nie tylko nie narzuca, a w zasadzie całkowicie abstrahuje od przyjętego modelu rachunkowości i polityki rachunkowości, nadto jest możliwy do zrealizowania w każdym systemie rachunkowości (zarówno elektronicznym, jak i prowadzonym w formie pisemnej).

Po drugie-nie może budzić wątpliwości, że ustawodawca upoważnił organy stanowiące samorządu terytorialnego do szczegółowego określenia trybu i zakresu kontroli, jaka może zostać przeprowadzona z punktu widzenia prawidłowości wykorzystania środków uzyskanych z udzielonej dotacji. Wynika to wprost z treści art. 80 ust. 4 ustawy o systemie oświaty.

Odnośnie zarzutu naruszenia § 8 ust. 1 oraz ust. 2 zaskarżonej uchwały, Rada Gminy w całości zakwestionowała wyrażony przez skarżących pogląd, jakoby środki dotacji wypłacone uzupełniająco za rok (lata) ubiegłe nie miały charakteru dotacji i nie podlegały wydatkowania na cele wynikające z art. 80 ustawy o systemie oświaty oraz nie podlegały rozliczeniu i ewentualnemu zwrotowi w trybie ustawy.

Za całkowicie błędny uznała również pogląd, że wysokość środków uzupełniających dotację i ich wyliczenie nie opiera się na wydatkach bieżących przewidzianych na jednego ucznia. Przeciwnie, pozytywny spór o wysokość dotacji (spór o dopłatę) może opierać się w zasadzie tylko na kwestionowaniu podstawy obliczenia dotacji (zarzut, że organ udzielający dotacji nie uwzględnił w podstawie wyliczenia dotacji wszystkich własnych wydatków oświatowych, które winien był uwzględnić), na niewłaściwym wyliczeniu liczby uczniów uczących się w szkołach prowadzonych przez samorząd lub na dokonaniu błędnym ustaleniu liczby uczniów uczęszczających do szkół publicznych prowadzonych przez osoby inne niż samorząd terytorialny. Zatem istotą pozytywnego sporu o wysokość dotacji jest zarówno określenie wysokości wydatków jednostki samorządu na cele oświatowe, jak i liczba uczniów w szkołach publicznych. Przyjęcie tezy skarżących jako słusznej prowadziłoby do wniosku, że środki w tym zakresie nie muszą być wydatkowane zgodnie z celami ustawowymi, a więc mogą zostać przeznaczone na dowolny cel i nie podlega to jakiejkolwiek kontroli.

Odnośnie zarzutu naruszenia §10 ust. 3 uchwały stwierdzono, że przepis ten w żadnym wypadku nie narusza przepisów ustawy o systemie oświaty, a w szczególności art. 80 ust. 3f czy art. 80 ust. 4 tej ustawy. Katalog uprawnień ustawowych kontrolującego zawarty w art. 80 ust. 3f ustawy o systemie oświaty nie może zostać uznany za katalog zamknięty. Określenie "tryb kontroli" jest innymi słowy określeniem sposobu prowadzenia kontroli i za taki właśnie (sposób prowadzenia kontroli) należy uznać możliwość żądania sporządzenia kopii dokumentów. Taki pogląd wyrażony został w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 9 marca 2011r., sygn. akt: I SA/Gd 1269/10. Potwierdził to również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 grudnia 2012r. o sygn. akt: II GSK 1860/11.

Organ zaznaczył, że także w piśmiennictwie występuje pogląd, iż osoba upoważniona przez organ jednostki samorządu terytorialnego do przeprowadzenia kontroli ma prawo żądać wglądu do dokumentów oraz - choć nie jest to wyraźnie zaznaczone w przepisie - także czynienia z nich odpisów; nie może jednak wynosić oryginałów dokumentów poza siedzibę kontrolowanej jednostki. (Mateusz Pilich, Ustawa o systemie oświaty, Komentarz, Warszawa 2013, s. 848-849)

Nadto, okoliczność ta pozostaje w ogóle bez związku z kwestią gromadzenia materiału dowodowego w rozumieniu art. 77§1 k.p.a. Powołany przepis reguluje zasady prowadzenia postępowania administracyjnego, czyli postępowania zmierzającego do wydania określonej decyzji administracyjnej. Postępowanie kontrolne nie zmierza do wydania decyzji, a do oceny czy dane działanie jest zgodne czy niezgodne z obowiązującymi przepisami. Rada Gminy I. uważa, że zapisy zawarte w zaskarżonej uchwale nie wykraczają poza delegację przepisów ustawy o systemie oświaty, a w szczególności art. 80 ust. 4 tej ustawy. Zapisy uchwały są przy tym wystarczająco jednoznaczne i zrozumiałe, aby możliwe było ich zastosowanie w praktyce.

III.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Na podstawie art. 1§2 ustawy z 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002, Nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontrola zaskarżonego aktu prawa miejscowego organu jednostki samorządu terytorialnego jest dokonywana przez sąd administracyjny pod względem zgodności z prawem, przy uwzględnieniu stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania zaskarżonego aktu. Przedmiotowa skarga została wniesiona na podstawie art. 101 ustawy z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2013r. poz.645 ze zm., dalej-u.s.g.). Zgodnie z tym przepisem każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Zgodnie z art. 53 ust. 2 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm. dalej-p.p.s.a.) w przypadkach o których mowa w art. 52§3 i §4 p.p.s.a. (tj. jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi- uregulowanie to ma zastosowanie do skarg wnoszonych na podstawie art. 101 u.s.g.) skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa.

Warunkiem dopuszczalności skargi wniesionej na podstawie art. 101 u.s.g. jest zatem: wydanie przez organ uchwały lub zarządzenia podjętego przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, uprzednie wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa i zachowanie terminu do wniesienia skargi.

W ocenie Sądu w rozpatrywanej sprawie warunki te zostały spełnione. Zaskarżona uchwała Rady Gminy I. z 30 kwietnia 2015r. Nr [...] została bowiem podjęta na podstawie przepisów prawa administracyjnego (publicznego), które nadają publiczny charakter przedmiotowi regulacji zawartemu w uchwale. Spełniona została również druga przesłanka dopuszczalności skargi, gdyż skarżąca wezwała organ podejmujący uchwałę do usunięcia naruszenia prawa. Odpowiedź na to wezwanie została doręczona skarżącemu. Natomiast skarga skierowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wpłynęła do organu w dniu 2015r., a więc przed upływem 30 dniowego terminu, o którym mowa w art. 53§1 p.p.s.a.

Przede wszystkim jednak warunkiem skutecznego wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. i tym samym otwarcia drogi do merytorycznego jej rozpoznania jest posiadanie przez skarżącego legitymacji skargowej. W przypadku skargi opartej na wskazanej normie chodzi o wykazanie się indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem zaistniałym w dacie wnoszenia skargi i spowodowanym zaskarżoną uchwałą.

W niniejszej sprawie powyższe przesłanki również zostały spełnione, gdyż skarżąca i uczestnicy prowadzi w korzystając z dotacji na podstawie art. 90 u.s.o.

Dla właściwego zbadania prawidłowości wskazanej uchwały przypomnienia wymaga, że stanowisko orzecznictwa i doktryny co do podmiotowo-celowego charakteru omawianych dotacji, w okresie od 22 kwietnia 2009r. jest w zasadzie jednolite. Po wprowadzeni nowelą z 19 marca 2009r. oraz zmiana z 13 czerwca 2013r. ustawy o systemie oświaty artykułu 90 i dodaniu ustępu 3d, który stanowi, że dotacje o których mowa w ust. 1a-3b, są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań szkoły, przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Dotacje mogą być wykorzystane wyłącznie na:

1) pokrycie wydatków bieżących szkół, przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego i placówek, obejmujących każdy wydatek poniesiony na cele działalności szkoły, przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego lub placówki, w tym na: a) wynagrodzenie osoby fizycznej prowadzącej szkołę, przedszkole, inną formę wychowania przedszkolnego lub placówkę, jeżeli odpowiednio pełni funkcję dyrektora szkoły, przedszkola lub placówki albo prowadzi zajęcia w innej formie wychowania przedszkolnego, b) sfinansowanie wydatków związanych z realizacją zadań organu prowadzącego, o których mowa w art. 5 ust. 7 -z wyjątkiem wydatków na inwestycje i zakupy inwestycyjne, zakup i objęcie akcji i udziałów lub wniesienie wkładów do spółek prawa handlowego;

2) zakup środków trwałych oraz wartości niematerialnych i prawnych, obejmujących: a)książki i inne zbiory biblioteczne, b)środki dydaktyczne służące procesowi dydaktyczno-wychowawczemu realizowanemu w szkołach, przedszkolach i placówkach, c)sprzęt sportowy i rekreacyjny, d)meble, e)pozostałe środki trwałe oraz wartości niematerialne i prawne o wartości nieprzekraczającej wielkości ustalonej w przepisach o podatku dochodowym od osób prawnych, dla których odpisy amortyzacyjne są uznawane za koszt uzyskania przychodu w 100% ich wartości, w momencie oddania do używania.

W świetle więc takiego brzmienia art. 90 ust. 3d u.s.o. nie sposób przyjąć, że dotacja może być wydatkowana na każdy cel. Zatem słusznie w doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że jest to dotacja o charakterze mieszanym (podmiotowo-celowa), gdyż udziela się jej jednostkom spoza sektora finansów publicznych na dofinansowanie ich bieżącej działalności statutowej, ale również na konkretny cel-realizację dofinansowania konkretnych zadań szkoły w zakresie kształcenia, wychowania i opieki. Wskazuje się również, że rola dotacji oświatowej nie polega na subsydiowaniu wszelkiej działalności prowadzonej przez szkołę, bądź jednostkę prowadzącą szkoły, czy też pokrywania wszelkich ich wydatków (tak wyrok WSA w Krakowie z 12 grudnia 2012r., sygn. akt: I SA/Kr 1304/12, wyrok NSA z 8 maja 2014r. sygn. akt: II GSK 229/13 oraz z 19 marca 2014r. sygn. akt: II GSK 1858/12 i wyrok z 3 września 2014r. sygn. akt: II GSK 916/13 oraz w Mateusz Pilich Komentarz do art. 80 i 90 ustawy o systemie oświaty, ABC Warszawa 2012 i powołane tam orzecznictwo). O jakościowej zmianie art. 90 u.s.o. wspomniał również Trybunał Konstytucyjny, zauważając, że rządowy projekt zmian ustawy o systemie oświaty dąży do określenia przeznaczenia otrzymywanych dotacji na dofinansowanie realizacji zadań placówek oświatowych w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej oraz ograniczenie możliwości wykorzystania tych dotacji wyłącznie do pokrywania wydatków bieżących.

W świetle przedstawionej regulacji podniesiony w skardze zarzut niezgodności z prawem §7 ust. 4 zaskarżonej uchwały uznać należy za uzasadniony.

Przepis art. 90 ust. 4 u.s.o. nie upoważnia organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego do wstrzymania przyznanej dotacji w razie wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie zwrotu niewykorzystanych do końca roku budżetowego dotacji, która była wykorzystywana niezgodnie z przeznaczeniem. Niewątpliwie unormowanie w uchwale sytuacji w jakich następuje wstrzymanie przyznanej dotacji zalicza się do zasad korzystania z przydzielonych dotacji i nie mieści się w pojęciu "trybu udzielania i rozliczania dotacji", oraz "trybu i zakresu kontroli prawidłowości wykorzystywania dotacji", do których ustalenia organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego posiada upoważnienie na mocy art. 90 ust. 4 u.s.o.

W literaturze przedmiotu podkreśla się, że sformułowanie "tryb udzielania" ma znaczenie bardziej techniczne (zob. M. Pilch, Ustawa o systemie oświaty. Komentarz, Dom Wydawniczy ABC, 2006, do art. 90). Pod tym pojęciem rozumie się m.in. wymagania formalne, jakich powinny dopełnić podmioty ubiegające się o dotację (a zatem formę wniosku), a także organ, do którego wniosek powinien być skierowany, tryb jego załatwienia oraz terminy przekazywania dotacji. Z kolei użyte przez ustawodawcę pojęcie "rozliczenie dotacji" ma znaczenie jako czynności z zakresu księgowości i rachunkowości i to o charakterze materialno-technicznym. Zaś tryb rozliczania oznacza zwłaszcza zasady i terminy zgłaszania korekty danych stanowiących podstawę naliczenia dotacji, a także zwrotu niewykorzystanej dotacji jednostce samorządu, która jej udzieliła.

Za takim rozumieniem przedstawionych pojęć przemawia także określenie przez ustawodawcę wytycznych co do treści regulacji, o których mowa w dalszej części przepisu art. 90 ust. 4 ustawy. Ustawodawca wskazał bowiem, że ich treścią ma być w szczególności podstawa obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji.

Upoważnienie do ustalania trybu i zakresu kontroli prawidłowości wykorzystywania dotacji obejmuje wprowadzenie mechanizmów umożliwiających weryfikację wydatkowania dotacji przyznanych przez właściwe jednostki samorządu terytorialnego m.in. szkołom i placówkom niepublicznym prowadzonym przez osoby prawne i fizyczne. Wskazać należy, że w obowiązującym stanie prawnym ustawodawca w ust. 3d art. 90 ustawy wyraźnie sprecyzował cel na jaki mogą być wykorzystywane dotacje, a mianowicie na dofinansowanie realizacji zadań szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej oraz możliwości ich wykorzystywania wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących szkoły lub placówki.

Podkreślenia wymaga fakt, że instytucja wstrzymania dotacji prowadzi w istocie do ograniczania prawa do dotacji. Powszechnie przyjmuje się, że podstawą do wprowadzenia ograniczeń prawa, w tym prawa do dotacji, może być wyłącznie przepis ustawowy bądź też akt wydany na podstawie i w granicach delegacji ustawowej, takiej zaś kompetencji w świetle obowiązujących przepisów, Rada Gminy w I. nie posiada.

Dodatkowo należy wskazać, że ustawodawca zarówno w poprzednio obowiązującej ustawie z 30 czerwca 2005r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104) jak i w obowiązującej od 1 stycznia 2010r. ustawie z 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240) nie przewidział instytucji wstrzymania dotacji. Zgodnie z art. 145 w zw. z art. 190 poprzedniej ustawy o finansach publicznych i art. 252 ust. 1 aktualnie obowiązującej ustawy, dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem (pkt 1), pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości (pkt 2), podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych. Instytucja wstrzymania dotacji nie została przewidziana również w ustawie o systemie oświaty. Oznacza to, że kwestie wstrzymania dotacji nie mogą być regulowane przepisami prawa miejscowego jak to zostało uczynione w zaskarżonej uchwale.

Co istotne i co wymaga szczególnego podkreślenia, wstrzymanie wypłaty dotacji, dokonane po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, w formie decyzji administracyjnej otwiera stronie możliwość zaskarżenia tegoż aktu administracyjnego do sądu administracyjnego a tym samym, strona ma zachowane konstytucyjne prawo do sądu, czego byłaby pozbawiona gdyby wstrzymanie wypłaty dotacji nastąpiło w trybie kwestionowanej uchwały.

Pozostałe zarzuty skargi nie zasługiwały na uwzględnienie.

Chybiony jest zarzut naruszenia §4 ust. 2 uchwały w zakresie posłużenia się określeniem ,,uprawniony do dotacji". W ocenie Sądu operowanie pojęciem ,,uprawniony do dotacji" pozwala na uniknięcie kazuistyki przy wskazywaniu podmiotów, które mogą być potencjalnymi beneficjentami otrzymującymi gminną dotację oświatową jako, że krąg podmiotów uprawnionych do otrzymania dotacji jest szeroki. Co znamienne , określenie ,,uprawniony do dotacji" nie kreuje nowego kręgu podmiotów uprawnionych do otrzymania dotacji w stosunku do tych podmiotów, które są uprawnione z mocy prawa, na podstawie ustawy o systemie oświaty.

Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia §7 ust. 2 i §8 ust. 1 i 2, które z uwagi na komplementarny charakter, należało zdaniem Sądu rozpoznać łącznie. Powyższe zapisy uchwały nie naruszają przepisów ustawy o finansach publicznych. W myśl art. 211 ust. 1 u.f.p. budżet jest zdefiniowany jako określone zestawienie wydatków i dochodów ujęte jest w ramy czasowe (jeden rok), a sporne zapisy uchwały w żaden sposób nie naruszają tej ogólnej systemowej regulacji tj. zasady roczności budżetu. Beneficjent otrzymuje dotacje zgodnie ze złożonym wnioskiem w odpowiedniej liczbie części, natomiast w budżecie jednostki samorządu terytorialnego zabezpiecza się środki na planowane wydatki związane z dotacjami oświatowymi.

Oczywistym więc jest, że w trakcie roku budżetowego następuje konkretyzacja prognozowanych danych a w konsekwencji na ostatni dzień roku budżetowego organowi dotującemu znane są końcowe informacje stanowiące podstawę ustalenia ostatecznej stawki dotacji oświatowej. Określając wysokość dotacji należy brać pod uwagę wyłącznie wydatki ostatecznie poniesione przez wszystkich beneficjentów a wykazane w jednostkowych sprawozdaniach.

Zaskarżone zapisy tych zasad w żaden sposób nie naruszają. Jeżeli stwierdzone zostanie, że kwota planowana dotacji nie odpowiada rzeczywistej, podlega ona weryfikacji poprzez wyrównania. Kwestionowane przepisy uchwały usprawniają rozliczenie dotacji przez jej wyrównanie czyli wypłacenie i rozliczenie w roku następującym po roku, w którym została wypłacona dotacja oświatowa. Wypłacone środki publiczne tytułem wyrównania należy zatem potraktować jako dotację oświatową bowiem na ten konkretny cel zostały wydatkowane.

Nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty naruszenia §7 ust. 6, §10 ust. 3 i §13 ust. 1 zaskarżonej uchwały.

W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że ustawodawca przekazując prawodawcy podustawowemu (organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego) regulację określonej materii, pozostawił mu pewien margines swobody, aby ten mógł osiągnąć zamierzony cel jak najmniejszym kosztem dla adresatów tych przepisów. Przeniesienie przez ustawodawcę omawianych kompetencji na jednostkę samorządu terytorialnego nie jest przypadkowe. Ma ono służyć sprecyzowaniu i indywidualizacji trybu przyznawania i rozliczania dotacji w odniesieniu do potrzeb konkretnej społeczności, uwzględniając specyfikę lokalną, w granicach określonych przepisami ustawy. Zaznaczyć należy, że podstawą ustalenia wysokości dotacji jest kwota przewidziana na jednego ucznia w uchwale budżetowej miasta z uwzględnieniem oświatowej subwencji ogólnej i powinna odpowiadać faktycznej liczbie uczniów w chwili przekazywania dotacji. Właściwa jednostka samorządu terytorialnego, z której budżetu wypłacane są dotacje ma prawo, a nawet obowiązek, bieżącego kontrolowania prawidłowości korzystania z dopłat przez uprawnione podmioty. Ustanowiony przez jednostkę samorządową system kontroli musi skutecznie realizować cel ustawy."

W odniesieniu do dotacji oświatowych, zasady weryfikacji wydatkowania tych środków przez podmioty, które nie wchodzą w skład sektora finansów publicznych są najpełniej realizowane właśnie poprzez stanowienie przez jednostki samorządu terytorialnego aktów prawa miejscowego zgodnie z ustawową delegacją zawartą w art. 90 ust. 4 ustawy. Regulacja ta nie nadaje uprawnienia organom stanowiącym do wskazania w uchwale dodatkowych kryteriów przyznania dotacji. Ustawodawca w omawianym przepisie upoważnił organ jednostki samorządu terytorialnego do określenia w sposób techniczny (formalny) zakresu danych, które wniosek ma zawierać. Użyte w omawianym przepisie stwierdzenie "tryb rozliczania" ma podobne znaczenie dla ustalania kryteriów rozliczania dotacji. Wskazany przepis nakazuje ponadto wprost organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego ustalenie trybu i zakresu kontroli prawidłowości wykorzystywania udzielonych dotacji. We wszystkich trzech przypadkach tj.: ustalania trybu udzielania dotacji; ustalania trybu rozliczania dotacji; ustalania trybu i zakresu kontroli prawidłowości wykorzystania udzielonych dotacji organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego uwzględnia kryteria wskazane w katalogu otwartym w części końcowej art. 90 ust. 4 u.s.o.: podstawa obliczenia dotacji; zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania; termin i sposób rozliczenia dotacji. Inaczej mówiąc, uchwała regulująca omawianą problematykę musi zawierać wszystkie wskazane elementy konieczne. Uchwała może jednak uwzględniać również inne kryteria, co wynika z użycia przez ustawodawcę zwrotu "w szczególności."

Wynika zatem z niego jednoznacznie, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego zobowiązany jest do ustalenia trybu i zakresu kontroli prawidłowości wykorzystywania dotacji.

Tryb w rozumieniu potocznym wg słownika języka polskiego oznacza-ustalony porządek, zwyczaj załatwiania określonych spraw, metodę postępowania, sposób, system, np. sprawa odbyła się w trybie przyśpieszonym (por. E. Sobol [red.]: Nowy słownik języka polskiego. Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2003r., s. 1050). W orzecznictwie przyjmuje się, że pojęcie kontroli winno być rozumiane jako działanie mające na celu sprawdzenie, zestawienie zastanego stanu faktycznego ze stanem wymaganym. Uprawnienie do określenia trybu kontroli to z kolei ustalenie zasad na jakich będzie się ona odbywać, sposobu postępowania, procedury przeprowadzania kontroli. Oznaczenie zakresu kontroli należy natomiast pojmować jako wskazanie jej granic, rozmiaru, wskazanie elementów poddanych kontroli. Nie może budzić wątpliwości, że w odniesieniu do środków publicznych muszą obowiązywać szczególne zasady weryfikacji ich wydatkowania przez podmioty niewchodzące w skład sektora finansów publicznych. Cele te, w odniesieniu do dotacji oświatowych, są realizowane poprzez stanowienie aktów prawa miejscowego określających szczegółowo reguły, procedury i granice kontroli, zgodnie z ustawową delegacją zawartą w 90 ust. 4 u.s.o.. Wynika zatem z powyższego, że tryb oznacza jakiś system postępowania, może to być system kontroli wykorzystywania dotacji, czyli pełny zakres regulacji mających na celu sprawdzenie prawidłowości wykorzystywania dotacji.

W wyroku z 13 grudnia 2012r., sygn. akt: II GSK 1860/11, odnoszącym się do uchwały dotyczącej przyznawania i rozliczania dotacji NSA skonstatował, że ustawodawca pozostawia pewien margines luzu prawodawcy podustawowemu, aby zrealizował uchwalanymi przepisami cel wskazany w delegacji ustawowej. Stwierdził także, że nie może dojść do sytuacji, aby beneficjent miał otrzymywać dotacje bez żadnych obowiązków po jego stronie, a w szczególności w zakresie wykazania faktu wydatkowania dotacji zgodnie z jej celami.

W przekonaniu Sądu organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego wykonując delegację ustawową zawartą w art. 90 ust. 4 u.s.o. zobowiązany jest stworzyć system kontroli, który będzie pozwalał na pełną weryfikację wykorzystywania przez beneficjentów dotacji. Musi być to system skuteczny realizujący cel wskazany w przywołanej delegacji. W ramach tego procesu kontroli mogą się mieścić uprawnienia organu kontrolującego do przeprowadzania oględzin obiektów, składników majątkowych i przebiegu określonych czynności, jak również wzywania i przesłuchiwania świadków, żądania udzielenia ustnych i pisemnych wyjaśnień czy korzystania z pomocy biegłych. W ocenie Sądu wskazane działania nakierowane na zebranie stosownych dowodów, są typowymi czynnościami przeprowadzanymi w ramach postępowania kontrolnego.

W procesie tworzenia systemu kontroli dotacji oświatowych można wykorzystać instytucje z postępowań kontrolnych uregulowanych przepisami ustawowymi, dotyczącymi kontroli innej materii, np. kontroli podatkowej lub skarbowej. Warunkiem przyjęcia takich ustawowych rozwiązań jest przejecie instytucji adekwatnych do przedmiotu kontroli, o jakim mowa w art. 90 ust. 4 u.s.o. Warto zatem w tym miejscu przywołać treść uregulowań ustawy z 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa (tekst jednolity Dz. U. z 2015r. poz. 613 dalej-O.p.) W myśl art. 286§1 O.p. kontrolujący są uprawnieni, w szczególności do: wstępu na grunt oraz do budynków, lokali lub innych pomieszczeń kontrolowanego (pkt 1); żądania okazania majątku podlegającego kontroli oraz do dokonania jego oględzin (pkt 3); żądania udostępniania wszelkiego rodzaju dokumentów związanych z przedmiotem kontroli (pkt 4); przesłuchiwania świadków (pkt 9); zasięgania opinii biegłych (pkt 10). Podkreślić wypada, że przywołane rozwiązania ustawowe są typowymi działaniami funkcjonującymi w ramach procedury kontrolnej.

Sąd w składzie orzekającym podkreśla, że zgadza się w pełni z orzecznictwem sądów administracyjnych zgodnie z którym nie może budzić wątpliwości, że w odniesieniu do środków publicznych muszą obowiązywać szczególne zasady weryfikacji ich wydatkowania przez podmioty niewchodzące w skład sektora finansów publicznych wynikające z zasad y jawności i przejrzystości finansów publicznych. Cele te, w odniesieniu do dotacji oświatowych, są realizowane poprzez stanowienie aktów prawa miejscowego określających szczegółowo reguły, procedury i granice kontroli, zgodnie z ustawową delegacją zawartą w 90 ust. 4 u.s.o. ( wyrok NSA, sygn. akt: II GSK 1374/14).

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na zasadzie art. 147§1 p.p.s.a. stwierdził nieważność §7 ust. 4 uchwały Rady Gminy I. z 30 kwietnia 2015r.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205§2 p.p.s.a. oraz na podstawie §18 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013r., poz. 461, t.j.). Zasądzona kwota obejmuje uiszczony wpis sądowy (300,00 zł), koszty zastępstwa procesowego (240,00 zł).