Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SAB/Wr 85/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2018-02-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
658
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: 149 par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędzia WSA Alicja Palus (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 lutego 2018 r. sprawy ze skargi J. M. i W. M. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta W. w przedmiocie samowoli budowlanych oraz robót budowlanych wykonywanych w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia w budynku mieszkalnym oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] r. J.M. i W.M. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. w sprawie zgłoszonych przez nich pismem z dnia [...] r. (uzupełnionym pismem z dnia [...] r.) samowoli budowlanych oraz robót wykonywanych w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia w budynku mieszkalnym dwulokalowym we W. przy ul. M.K. [...] przez współwłaściciela tego budynku – właściciela lokalu nr [...].

Skarżący wnieśli o stwierdzenie, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. dopuścił się bezczynności, zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie określonym przez Sąd i zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania sądowego.

Ponadto skarżący w petitum skargi podali, że do uznania Sądu pozostawiają ewentualne orzeczenia, o których mowa w art. 149 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi tj. orzeczenie o wymierzeniu organowi z urzędu grzywny albo przyznanie z urzędu od organu na rzecz skarżących sumy pieniężnej.

Uzasadniając wnioski skargi J.M. i W.M. podali, że pismem z dnia [...] r. oznaczonym jako "zawiadomienie" zgłosili Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego dla miasta W., że na nieruchomości, której są współwłaścicielami, położonej we W. przy ul. M.K.[...] właściciel lokalu mieszkalnego nr [...] I.Sz. prowadzi roboty budowlane w warunkach samowoli budowlanej, tj. bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę lub zgłoszenia (dla jednych robót), a także niezgodnie z decyzjami organów nadzoru budowlanego nakazującymi usunięcie nieprawidłowości w stanie technicznym budynku oraz lokalu nr [...] (dla innych robót). Skarżący podali też, że w piśmie tym dokładnie wskazali na czym polegają roboty samowolnie wykonywane/wykonane przez współwłaściciela nieruchomości i wyjaśnili, że przedmiotowa nieruchomość zabudowana jest budynkiem mieszkalnym dwulokalowym piętrowym, podpiwniczonym, z użytkowym poddaszem.

Następnie skarżący wskazali, że w związku ze skierowanym do organu pismem Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. ustalił termin oględzin na dzień [...] r. Z oględzin sporządzono protokół. Fakty wykonania/wykonywania wskazanych robót znalazły potwierdzenie w protokole, a pismem z dnia [...] r. zatytułowanym "Uwagi, wyjaśnienia i wnioski", odnieśli się do wyjaśnień inwestora zawartych w jego piśmie z dnia [...] r. i uzupełnili zgłoszenia samowolnych robót o zgłoszenie wykonania w lokalu nr[...]dodatkowej instalacji wodno-kanalizacyjnej w pokoju od ulicy i w pokoju od ogrodu, z naruszeniem elementów konstrukcyjnych budynku. Wnieśli o zbadanie także tej sprawy.

Z dalszej części uzasadnienia skargi wynika, że organ dotychczas nie wydał decyzji w sprawie zgłoszonych przez skarżących robót budowlanych prowadzonych – w ocenie skarżących – w warunkach samowoli budowlanej, tj. bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia (jednych), niezgodnie z decyzjami organów nadzoru budowlanego (innych) oraz w sposób zagrażający bezpieczeństwu obiektu. Organ poprzestał jedynie na korespondowaniu ze skarżącymi. W odpowiedzi na liczne pisma skarżących (oprócz w/w jeszcze z dnia [...] r., [...] r., [...] r. i [...]r.), w których domagali się procesowego załatwienia sprawy, otrzymali tylko zwykłe pisma, w których organ informował, że "skargę" uznał na niezasadną. Skarżący wskazali, że takie (nie)załatwienie sprawy całkowicie zamyka im drogę do obrony praw i interesów jako współwłaścicieli budynku, tj. m.in. do zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym i ewentualnie sądowo-administracyjnym stanowiska PINB, z którym się nie zgadzają. Uważają, że jest to niezgodne z obowiązującym prawem, a w szczególności z przepisami Konstytucji RP.

Zdaniem skarżących zgodnie z art. 61 § 3 kpa ich żądanie zgłoszone PINB, z dniem doręczenia go organowi, tj. z dniem [...]r. skutkowało wszczęciem postępowania administracyjnego w sprawie legalności wykonanych/wykonywanych robót. Nie ulega bowiem wątpliwości, że jako osoby zgłaszające, będące współwłaścicielami budynku, są stronami tego postępowania administracyjnego. Zwrócili też uwagę, że nawet w przypadku uznania przez organ, że ich zawiadomienie o samowolach budowlanych stanowiło skargę powszechną, o jakiej mowa w Dziale VIII kpa "Skargi i wnioski", to zgodnie z dyspozycją zamieszczonego tam art. 233 kpa, skarga w sprawie indywidualnej, która nie była i nie jest przedmiotem postępowania administracyjnego, powoduje wszczęcie postępowania, jeżeli została złożona przez stronę. Tak więc niezależnie od tego, czy pismo z dnia [...] r. uznać za wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie samowoli budowlanych czy za skargę w tej sprawie, to skutek wniesienia tego pisma przez współwłaścicieli budynku jest ten sam i z dniem doręczenia go organowi wszczęte zostało postępowanie administracyjne w tej sprawie.

Wyjaśnili też, że sprawa ta, pomimo znacznego przekroczenia ustawowego terminu, o którym mowa w art. 35 kpa, nie została dotychczas załatwiona w formie prawem przewidzianej przez wydanie decyzji administracyjnej, zatem nie ulega wątpliwości, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. pozostaje w bezczynności.

Ponadto w uzasadnieniu skargi przedstawione zostało stanowisko judykatury administracyjnej odnoszące się do obowiązków procesowych organów nadzoru budowlanego.

Zaznaczyli też, że ich skarga na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. dotyczy wszystkich zgłoszonych przez nich robót budowlanych, kwestionowanych ze względu na ich nielegalność rozumianą jako wykonywane bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia albo niezgodnie z decyzją właściwego organu, a także ze względu na wykonywanie ich w sposób niezgodny z przepisami techniczno-budowlanymi dotyczącymi bezpieczeństwa obiektu.

W doręczonej Sądowi w dniu [...] r. odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. wniósł o oddalenie skargi w całości.

W uzasadnieniu wniosku organ wyjaśnił, że podjął szereg działań w celu wyjaśnienia podniesionych okoliczności i o ich wyniku kilkukrotnie zawiadomił skarżących. Brak było natomiast podstaw - w tym trybu, który mógłby mieć na tym etapie zastosowanie - do przeprowadzania kolejnego postępowania administracyjnego, aby rozwiać wszystkie wątpliwości skarżących, co do poprawności wykonywania robót związanych z realizacją nakazu PINB doprowadzenia budynku do odpowiedniego stanu technicznego.

W celu zobrazowania stanu sprawy budynku przy ul. K. [...] we W. i niezasadności aktualnych żądań skarżących organ przedstawił przebieg postępowań od początku ich prowadzenia.

Wyjaśnił, że sprawę stanu technicznego budynku przy ul. K. [...] we W. zainicjowali w PINB skarżący – J. i W. M. oraz ich syn W.M., będący współwłaścicielami budynku (właściciele lokalu nr[...] w budynku dwulokalowym). Pismem z dnia [...] r. wnieśli o pilne wydanie decyzji nakazującej wszystkim współwłaścicielom zabezpieczenie tego budynku przed katastrofą budowlana, wskazując że jest w złym stanie technicznym. Wiedzę o tym fakcie posiadali przy tym co najmniej od [...] r. PINB przeprowadził postępowanie administracyjne w sprawie stanu technicznego ww. budynku. W dniu [...] r. decyzją nr [...] PINB nakazał współwłaścicielom budynku przeprowadzenie kontroli oraz sporządzenie ekspertyzy technicznej w trybie art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego. Obowiązek ten był następnie egzekwowany wobec uchylania się od jego wykonania.

Decyzją PINB nr [...] z dnia [...] r. nakazano współwłaścicielom budynku usunięcie występujących nieprawidłowości w jego stanie technicznym, mogących spowodować zagrożenia życia, zdrowia i bezpieczeństwa mienia. Zakazano jednocześnie użytkowania lokali mieszkalnych w budynku do czasu wyeliminowania nieprawidłowości. Na skutek odwołań J. i W. M. oraz K.P. DWINB decyzją nr [...] z dnia [...] r. uchylił ww. decyzję w całości i nakazał współwłaścicielom budynku usunięcie w terminie do [...] r. stwierdzonych nieprawidłowości, czasowe zabezpieczenie spękanych ścian budynku, wyłączenie z użytkowania lokali mieszkalnych oraz odłączenie zasilania instalacji gazowej.

Skarżący nie przystąpili do wykonania nakazu, dwukrotnie zaś zwracali się do organu administracji architektoniczno-budowlanej o zaakceptowanie zgłoszenia, a następnie o udzielenie pozwolenia na roboty budowlane objęte nakazem. Organy administracji architektoniczno-budowlanej obu instancji w swoich decyzjach wyraziły stanowisko o braku podstaw do udzielania pozwolenia na budowę lub przyjmowania zgłoszenia w sytuacji, gdy roboty te objęte są nakazem wydanym przez organ nadzoru budowlanego.

WSA we Wrocławiu wyrokiem z dnia 3 października 2012 r. oddalił skargę J.

i W. M. (II SA/Wr 409/12). Po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej NSA wyrokiem z dnia 29 lipca 2014 r. uchylił zaskarżony wyrok oraz decyzję D[...] (II OSK 399/13). Następnie D[...] decyzją nr [...] z dnia [...] r. uchylił decyzję pierwszoinstancyjną i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Ponownie rozpatrując sprawę PINB decyzją częściową nr [...] z dnia [...] r. nakazał współwłaścicielom budynku usunięcie występującego zagrożenia poprzez wykonanie zabezpieczenia wskazanych ścian budynku. Do czasu wykonania zabezpieczeń nakazano także wyłączenie z użytkowania klatki schodowej budynku i odłączenie zasilania instalacji gazowej. Decyzja ta została uchylona przez D[...] na skutek odwołania J. i W. M., a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia.

W dniu [...] r. PINB wydał także decyzję nr [...] nakazującą w trybie art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego przeprowadzenie kontroli budynku i sporządzenie ekspertyzy technicznej. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez D[...]. W związku z uchylaniem się od jej wykonania PINB prowadził postępowanie egzekucyjne.

Po przeprowadzeniu kolejnych (piątych już) oględzin i kontroli budynku decyzją nr [...] z dnia [...] r. PINB nakazał współwłaścicielom budynku wyłączenie go z użytkowania, umieszczenie na budynku zawiadomienia o stanie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia oraz zakazie użytkowania budynku, odłączenie zasilania instalacji gazowej oraz wykonanie doraźnych zabezpieczeń.

Następnie decyzją częściową nr [...] z dnia [...] r. organ nakazał współwłaścicielom budynku usunięcie występujących nieprawidłowości w stanie technicznym części wspólnych obiektu poprzez wykonanie określonych robót (12 punktów) we wskazanym terminie (10 i 14 miesięcy). Odrębnymi decyzjami częściowymi PINB nakazał natomiast właścicielom lokalu nr [...] i nowemu właścicielowi lokalu nr [...] usunięcie nieprawidłowości występujących w tych lokalach poprzez wykonanie określonych robót budowlanych w terminie 16 miesięcy. Na skutek odwołań J.i W. M. decyzje dotyczące nieruchomości wspólnej i lokalu nr[...] zostały utrzymane w mocy przez DWINB Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej GINB) po rozpatrzeniu wniosku J. i W. M. odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji.

Na skutek pism skarżących w odrębnym postępowaniu organ rozpatrzył także kwestie robót budowlanych wykonanych w latach 60-tych polegających na przebudowie podpiwniczenia budynku na garaż. Decyzją nr [...] z dnia [...] r. PINB umorzył to postępowanie nie stwierdzając podstaw do wydania nakazu, jak też wobec braku bezpośredniego wpływu tych robót na obecny stan techniczny budynku. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy przez DWINB, a GINB odmówił stwierdzenia nieważności decyzji DWINB po rozpatrzeniu wniosków J. i W.M.

W związku z informacjami przekazywanymi przez skarżących rozpatrzono także w odrębnym postępowaniu sprawę przebudowanej instalacji gazowej w ich lokalu nr [...], wydając decyzję nakazującą skarżącym jej wymianę, utrzymaną następnie w mocy przez DWINB. Skarżący podnieśli też sprawę obniżenia chodnika przy przedmiotowym budynku, którą PINB rozpoznał w trybie skargowym, zawiadamiając w dniu [...] r. o braku podstaw do interwencji wobec niestwierdzenia nieprawidłowości.

W chwili złożenia przez skarżących pisma z dnia [...] r. zarówno kwestia złego stanu technicznego budynku przy ul. K. [...] we W., jak i robót związanych z przebudową jego podpiwniczenia na garaż były rozstrzygnięte ostatecznymi decyzjami organu nadzoru budowlanego. Wydano trzy decyzje częściowe dotyczące stanu technicznego budynku oraz odrębną decyzję w sprawie jego przebudowy. Pracownicy PINB trzynastokrotnie przeprowadzali kontrole budynku (w dniach: [...] r., [...] r., [...] r., [...]r., [...] r., [...] r., [...]., [...] r., [...] r., [...] r., [...] r., [...] r. i [...] r.).

W dalszej części uzasadnienia wniosku o oddalenie skargi Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. wskazał, że bezzasadne pozostaje oczekiwanie skarżących, iż organ będzie badał sposób wykonania nakazu naprawy stanu technicznego budynku przez jego współwłaścicieli, także w trybie odrębnego postępowania administracyjnego, zakończonego decyzją. Obowiązek taki w żadnym razie nie wynika z przepisów prawa. Organ nadzoru budowlanego kontroluje wykonanie nakazu po upływie wyznaczonego terminu, a w przypadku uchylania się od realizacji obowiązku podejmuje czynności w postępowaniu egzekucyjnym, w toku którego nie są wydawane decyzje administracyjne.

Łącznie w przedmiocie ww. budynku dwulokalowego przy ul. K. [...] we W. wydano 26 decyzji przez organy nadzoru budowlanego (P[...], D[...] i G[...]). Organy administracji architektoniczno-budowlanej wydały 4 decyzje. Wszystkie postępowania zostały zainicjowane przez J. i W. M. Mamy do czynienia z wielokrotnym badaniem sprawy tego budynku, jego stanu technicznego i robót w nim wykonywanych lub zamiaru ich wykonania. Trzykrotnie PINB prowadził także postępowania egzekucyjne w celu przymuszenia do wykonania obowiązków.

W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. zwrócił też uwagę, że kluczowym przedmiotem postępowania jest stan techniczny budynku, za który odpowiadają jego współwłaściciele, w tym skarżący, będący właścicielami lokalu nr [...] od wielu lat (właściciel lokalu nr [...] nabył go dopiero w [...]r.). O awaryjnym stanie technicznym budynku J. i W.M. wiedzą co najmniej od 2006 r. kiedy to J. M. sporządził "Projekt budowlany zabezpieczenia budynku przed katastrofą budowlaną". Współwłaściciele nie podjęli jednak żadnych działań, by przeciwdziałać zagrożeniu i dalszej degradacji budynku, po 3 latach kierując sprawę do P[...] w celu wydania w tym przedmiocie decyzji administracyjnej. Mimo upływu 11 lat od czasu sporządzenia ww. projektu przez J.M. i 8 lat prowadzenia szeregu spraw przez P[...]budynek nadal jest w stanie awaryjnym, a działania niezbędne w celu doprowadzenia go do odpowiedniego stanu technicznego nie zostały przez skarżących podjęte.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. podkreślił też, w uzasadnieniu, że to nie organ nadzoru budowlanego jest odpowiedzialny za stan techniczny budynku, lecz jego współwłaściciele, którzy powinni systematycznie dokonywać bieżącej konserwacji budynku i utrzymywać go w należytym stanie oraz podejmować skuteczne działania bez czekania na nakaz usunięcia istniejących nieprawidłowości. Jest to obowiązek ciążący na właścicielach z mocy samego prawa, jego niewykonywanie zagrożone jest karą grzywny. Podobnie niespełnianie obowiązku utrzymania budynku w należytym stanie technicznym i niezapewnienie bezpieczeństwa jego użytkowania stanowi przestępstwo, o którego popełnieniu P[...] zawiadamiał organy ścigania (art. 91a Prawa budowlanego).

Organ wskazał również, że pomimo dokonywania kontroli, sporządzania projektów i ekspertyz przez J. M. - posiadającego uprawnienia budowlane w specjalności konstrukcyjno-budowlanej - skarżący nie podjęli żadnych skutecznych działań w celu poprawy bardzo złego stanu technicznego budynku, angażując się wyłącznie w kierowanie spraw do PINB (kiedy obiekt był już w stanie awaryjnym), a następnie kwestionowanie wszystkich zapadłych rozstrzygnięć. Obecnie działania skarżących koncentrują się na podważaniu poprawności działań dokonywanych przez nowego współwłaściciela budynku – I.Sz., który wykonuje nakazy organu nadzoru budowlanego pod nadzorem osoby uprawnionej.

Ponadto w odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W.- odnosząc się do poszczególnych zarzutów zawartych w skardze do Sądu i poprzedzających ją pismach skarżących – wyjaśnił, że:

1) w związku z informacjami przekazanymi przez skarżących w kolejnych pismach krytykujących sposób i legalność realizacji nakazów przez I. Sz.(pisma z dnia: [...] r., [...] r., [...] r., [...]r., [...] r., [...] r.) - PINB przeprowadził trzynastą już kontrolę budynku i odniósł się do wszystkich wątpliwości podnoszonych w pismach skarżących. Zawiadomieniem z dnia [...] r., a następnie [...]r. poinformowano o braku podstaw do kolejnej interwencji organu nadzoru budowlanego na obecnym etapie. Szczegółowo odniesiono się do wszystkich zagadnień wypunktowanych w pismach skarżących nie pozostając w żadnym razie w bezczynności;

2) domaganie się na obecnym etapie "procesowego załatwienia sprawy" sposobu realizacji nakazów organu nadzoru budowlanego przez jednego ze zobowiązanych – I.Sz. nie znajduje uzasadnienia. Ocena wykonania nakazów z art. 66 Prawa budowlanego nie następuje w formie decyzji administracyjnej (w przeciwieństwie do procedury z art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego, gdzie decyzją stwierdza się wykonanie bądź niewykonanie obowiązku). Brak jest podstaw, by w tym przedmiocie prowadzić kolejne postępowanie administracyjne. Procedurą adekwatną w sytuacji, gdy nakaz mimo upływu terminu nie został w pełni wykonany i następuje uchylanie się od jego realizacji jest postępowanie egzekucyjne, które PINB wdrożył w stosunku do zobowiązanych. Istotna pozostaje także okoliczność, że wyrokiem z dnia 27 września 2017 r. WSA we Wrocławiu uchylił decyzje organów obu instancji w sprawie stanu technicznego części wspólnych ww. budynku i sprawa podlegać będzie ponownemu rozpatrzeniu przez PINB (II SA/Wr 700/16). W tej sytuacji prowadzenie kolejnych jeszcze postępowań w tym przedmiocie nie może mieć miejsca. Zastrzeżenia skarżących zostaną rozpoznane w toku ponownie prowadzonego postępowania, co nastąpi po uprawomocnieniu się wyroku Sądu i zgodnie z oceną prawną i wskazaniami wyrażonymi w wyroku;

3) wbrew twierdzeniom skarżących PINB nie może być traktowany jako tzw. super zarządca obiektu budowlanego, nadzorca wykonywanych w nim robót na każdym ich etapie, arbiter pomiędzy skonfliktowanymi współwłaścicielami budynku. Tylko z tego powodu, że to współwłaściciel zwraca się o interwencję nie można wysnuwać tezy, że za każdym razem winna być wydana decyzja administracyjna - bez względu na niezasadność żądań i brak trybu do ich rozpatrzenia. Za każdym razem PINB reagował na informacje przekazywane przez skarżących - zarówno w trybie procesowym (postępowania w sprawie stanu technicznego budynku, przebudowy podpiwniczenia na garaż, przebudowy instalacji gazowej), jak i w ramach postępowania wyjaśniającego, przeprowadzając kontrolę i zawiadamiając o sposobie rozpatrzenia skargi (obniżenie chodnika, sposób i kolejność robót objętych nakazem oraz roboty dodatkowe).

Ilość interwencji PINB zainicjowanych pismami skarżących, nakład czasu i pracy zaangażowanych w sprawę pracowników jest zupełnie nieadekwatny do ilości spraw i stanu zatrudnienia w PINB (kilkaset spraw w toku przypadających na jednego pracownika).

Interwencja organu nadzoru budowlanego w żadnej mierze nie zwalnia właścicieli budynku z ciążących na nich obowiązków, a jedynie za pomocą przymusu administracyjnego organ, dysponując władztwem administracyjnym ukształtować może ich prawa i obowiązki związane z konkretnym obiektem. Środki stosowane przez organy nadzoru budowlanego powinny być jednak proporcjonalne do stopnia naruszenia, a ich podjęcie może nastąpić jedynie w takim zakresie, w jakim jest to konieczne dla usunięcia naruszenia prawa. W okolicznościach niniejszej sprawy P[...] nie stwierdził podstaw do wszczęcia kolejnych postępowań administracyjnych. Ingerencja organu nadzoru budowlanego w zakresie usuwania nieprawidłowości dotyczących utrzymania obiektu nie jest mechanizmem, który winien być uruchamiany każdorazowo, gdy występują spory pomiędzy podmiotami zobowiązanymi do poprawy jego stanu technicznego. PINB po przeprowadzeniu czynności kontrolnych nie stwierdził podstaw do ponownej interwencji i wydawania kolejnej już decyzji organu nadzoru budowlanego w przedmiocie ww. budynku na aktualnym etapie;

4) odnośnie uwag i żądań zawartych w piśmie skarżących z dnia [...]r. dotyczących fundamentów i ławy fundamentowej w obrębie wjazdu do garażu organ podał, że stanowisko w tej sprawie zajął już DWINB w piśmie z dnia [...] r. w związku z wnioskiem skarżących o "wznowienie z urzędu" postępowania w sprawie stanu technicznego budynku;

5) zarzuty dotyczące doprowadzenia instalacji gazowej do zgodności z aktualnie obowiązującymi przepisami były wielokrotnie podnoszone przez skarżących w toku prowadzonych postępowań i wyjaśniane w treści uzasadnień decyzji PINB i DWINB. Brak jest podstaw by w tym zakresie prowadzić obecnie odrębne postępowanie;

6) w piśmie z dnia [...] r. na ostatniej stronie skarżący wskazują, że zmiany dotyczące okien nie mają większego wpływu na konstrukcję budynku i mogłyby spotkać się z ich akceptacją, informują o tym zaś po to, by nie obciążały ich negatywne skutki tych robót. PINB po przeprowadzeniu kontroli nie stwierdził naruszeń w tym zakresie i tym samym podstaw do interwencji i nakazów - zarzut bezczynności w tych okolicznościach również pozostaje bezpodstawny, a zarzut nieprowadzenia postępowania niezrozumiały;

7) W. posiada blisko 700 tys. mieszkańców, liczba znajdujących się w nim obiektów budowlanych również jest imponująca. Pracowników PINB zajmujących się inspekcją budynków jest zaledwie kilkunastu. Trzynastokrotnie 2-sobowy zespół pracowników PINB - w związku z żądaniami J. i W. M.- kontrolował budynek mieszkalny dwulokalowy przy ul. K. [...] we W. Żądania te zdają się nie mieć końca. W tym czasie J. i W.M., jako współzobowiązani nie wykonali żadnych istotnych robót budowlanych zapobiegających zagrożeniu, o którym informują od 2009 r. Posiadają przy tym szereg danych, w tym sporządzone przez J.M. opracowania, które potwierdzają konieczność doprowadzenia budynku do należytego stanu technicznego. Oczekiwanie na nakazy w tym zakresie (mimo obowiązku wynikającego z mocy samego prawa do podjęcia odpowiednich działań - art. 61 i 70 Prawa budowlanego), a następnie nierespektowanie wydanych decyzji, pozostaje w ocenie PINB niezrozumiałe. Skarżący angażują w sprawę stanu technicznego należącego do nich budynku liczne organy, rozliczając je następnie z podjętych działań, nadal nie przystępując do niezbędnych napraw budynku. Pozostaje to zupełnie nieproporcjonalne do ich obowiązków - jako właścicieli obiektu odpowiedzialnych za jego utrzymanie;

8) nie każde podanie skierowane do PINB wszczyna postępowanie jurysdykcyjne i musi być załatwione przez wydanie decyzji. Czynności kontrolne dokonywane przez PINB mogą dać powód do wszczęcia postępowania administracyjnego, w wyniku którego wydane zostanie władcze rozstrzygnięcie. W sytuacji, gdy w wyniku czynności kontrolnych PINB nie stwierdza naruszeń prawa budowlanego, powinien w tym względzie stosować przepisy normujące postępowanie skargowe. Tak też postąpiono w przedmiocie skarg skierowanych w 2017 r. przez J. i W.M. - nie było bowiem podstaw do prowadzenia kolejnych postępowań w sprawie należącego do nich budynku. Opisana powyżej aktywność PINB na skutek rozlicznych pism skarżących daje dostateczne argumenty, by uznać, że organ nie pozostaje bezczynny i mimo niezasadności wielu wniosków i uwag, wszystkie zawsze podlegały sprawdzeniu i zajęto w ich sprawie stanowisko w adekwatnej formie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podejmując orzeczenie w sprawie uwzględnił następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami i administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369) - w skrócie jako "u.p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontrolę zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Kontrola ta, według z art. 3 § 2 pkt 8 u.p.p.s.a., obejmuje również bezczynność i przewlekłość organów w przypadkach określonych w pkt 1-4 oraz przewlekłość w przypadku wskazanym w pkt 4a. Wskazać również należy, że zgodnie z art. 119 pkt 4 u.p.p.s.a w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Ustawodawca postanowił, że w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 u.p.p.s.a.), przy czym skierowania sprawy do rozpoznania w tym trybie nie uzależnił od woli strony. W niniejszej sprawie zaistniała sytuacja uzasadniająca zastosowanie trybu uproszczonego.

W myśl art. 149 § 1 u.p.p.s.a., sąd administracyjny uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy administracji publicznej w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a u.p.p.s.a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z § 1a art. 149 jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z kolei § 1b stanowi, że sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Na podstawie § 2 art. 149, w przypadku o którym mowa w § 1 może ponadto orzec, z urzędu albo na wniosek strony, o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ustawy.

Skargę będącą w tej sprawie przedmiotem rozpoznania Sądu J. M. i W.M. określili jako skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. w sprawie zgłoszonych przez nich pismem z dnia [...] r. (uzupełnionym pismem z dnia [...] r.) samowoli budowlanych oraz robót wykonywanych w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia w budynku mieszkalnym dwulokalowym we W. przy ul. M.K. [...] przez współwłaściciela tego budynku – właściciela lokalu nr [...].

Przedmiotem postępowania w sprawie ze skargi na bezczynność jest bowiem zasadniczo ustalenie, czy zachodzi potrzeba zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu lub podjęcia określonej czynności. W obu przypadkach sąd administracyjny dysponuje tymi samymi środkami prawnymi, a ich zastosowanie jest obowiązkowe w razie stwierdzenia jakiejkolwiek postaci niesprawnego funkcjonowania organu, niezależnie od podniesionych w skardze zarzutów i wniosków oraz podstawy prawnej (por. wyroki NSA z 5 czerwca 2012 r., II OSK 709/12, z 24 lutego 2015 r., II OSK 2225/14, CBOSA).

Przystępując do szczegółowych rozważań wskazać należy, że w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego, a także w przepisach ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie została zdefiniowana bezczynność organu. Pojęcie to interpretuje się na podstawie ogólnych zasad postępowania administracyjnego i regulacji dotyczących załatwienia sprawy.

W stanie prawnym obowiązującym od dnia 11 kwietnia 2011 r. przyjmuje się, że z bezczynnością mamy do czynienia w sytuacji, gdy w prawnie ustalonym terminie organ zasadniczo nie podejmuje żadnych istotnych czynności mimo ustawowego obowiązku.

Ocena zasadności skargi na bezczynność dokonywana jest przez Sąd na podstawie akt sprawy i z uwzględnieniem stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu orzekania w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Z materiału sprawy wynika, że skarżący zarzut bezczynności Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W., polegającej na niewydaniu przez ten organ decyzji odnoszą do zachowania organu dotyczącego ich pisma z dnia [...] r. (uzupełnionego pismem z dnia [...] r.) i opisanych w nich robót budowlanych wykonanych i wykonywanych przez współwłaściciela budynku mieszkalnego dwulokalowego położonego we W. przy ul. M.K. [...].

Wskazać przede wszystkim należy, że powinność orzecznicza właściwego organu administracji publicznej, w tym obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w sposób określony w przepisie art. 104 kpa istnieje od momentu wszczęcia postępowania w jednym z trybów przewidzianych w art. 61 § 1 kpa tzn. na zasadzie skargowości (czyli na żądanie strony) w sytuacjach, gdy przedmiotem żądania jest uzyskanie prawa (uprawnienia) lub na zasadzie oficjalności (z urzędu) w przypadkach, gdy efektem przeprowadzonego postępowania może być nałożenie na określony podmiot obowiązku. O przedmiocie postępowania przesądza regulacja zawarta w przepisach materialnego prawa administracyjnego. Wskazana powyżej generalna reguła procesowa dotycząca możliwości inicjowania postępowania w konkretnej (indywidulanej) sprawie administracyjnej ma zastosowanie również do postępowań prowadzonych przez organy nadzoru budowlanego na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2017 r. poz. 1332).

W obu przypadkach czynności powodujące wszczęcie postępowania powinny odpowiadać określonym w przepisach wymaganiom i być podjęte przez podmioty uprawnione. Tego rodzaju model inicjowania postępowania jest kompromisem między zasadą oficjalności a zasadą skargowości. Przywołany wcześniej przepis art. 61 § 1 kpa musi być interpretowany w związku z przepisami prawa materialnego, które nie tylko wyznaczają rodzaj spraw załatwianych w formie decyzji administracyjnej, ale i normują inicjatywę co do powstania danej treści stosunku materialnoprawnego. Jeśli zatem przepisy szczególne wyraźnie określają przypadki wszczęcia postępowania na wniosek bądź też z urzędu, organ jest związany tymi postanowieniami (z wyjątkiem art. 61 § 2 kpa). Odwołując się do regulacji procesowej przewidzianej w kpa przyjdzie jeszcze wskazać, że stosownie do art. 233 kpa wszczęcie postępowania z urzędu może nastąpić w wyniku złożenia skargi przez osobę trzecią. W takim przypadku podmiot wnoszący skargę nie będzie stroną takiego postępowania, które przez jego wszczęcie będzie jednym z przypadków załatwienia skargi, bo drugim przypadkiem będzie stwierdzenie braku przesłanek do wszczęcia postępowania lub ustalenie przeszkód w jego wszczęciu (J. Borkowski, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2009, s. 682).

Organ administracji związany jest przedstawionymi wyżej uregulowaniami i nie ma dowolności we wszczęciu postępowania z urzędu lub na wniosek strony. Obowiązany jest do przestrzegania przepisów regulujących inicjatywę wszczęcia postępowania. Zarówno w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, jak i w doktrynie przyjmuje się bowiem zgodnie, że naruszenie zasady skargowości stanowi rażące naruszenie przepisów prawa procesowego, w związku z przepisem prawa materialnego, co obwarowane jest sankcją nieważności decyzji (B. Adamiak, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2009, s. 280).

Zdaniem Sądu istotne też jest, że zgodnie z koncepcją ustawodawcy wynikającą z przepisów rozdziału 8 powołanej powyżej ustawy organy nadzoru budowlanego działają w formule organów policyjnych i uprawnione są do podejmowania czynności kontrolnych, sprawdzających oraz interwencyjnych. Taka pozycja ustrojowa i materialnoprawna powoduje, że od ich oceny i dokonanych przez nie ustaleń uzależnione jest wszczęcie postępowania w spawie administracyjnej, którego celem jest konkretyzacja obowiązku określonego w ustawie - Prawo budowlane. Celem postępowania administracyjnego jest bowiem zawsze nowe ukształtowanie sytuacji prawnej podmiotu określonego wg kryteriów przyjętych w przepisie art. 28 kpa lub przepisach szczególnych (np. art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane) poprzez nałożenie obowiązku (lub nadanie uprawnienia).

Konstrukcja przepisów ustawy - Prawo budowlane, wskazujących na właściwość organów nadzoru budowlanego uprawnia do stwierdzenia, że dotyczą one sytuacji, w których realizowanie postulatu państwa prawa wymaga określonej interwencji tego organu administracji publicznej poprzez podjęcie wstępnych czynności, przeprowadzenie postępowania w uzasadnionych przypadkach i orzeczenie o obowiązkach. Postępowania takie ze względu na charakter i istotę przedmiotu sprawy wszczynane są z urzędu po dokonaniu przez organ wiarygodnych ustaleń wstępnych. Jeżeli ustalenia takie pozwalają uznać ewentualną ingerencję organu nadzoru budowlanego za zbędną czy bezpodstawną to niezasadne jest wszczynanie postępowania wyłącznie z racji literalnego formalizmu, który jest niepożądany ze względu na zasady ekonomii procesowej i interes społeczny.

W uznaniu Sądu żadne względy nie zwalniają organów administracji publicznej z powinności racjonalnego działania, jeżeli mieści się ono w obszarze działań legalnych, a za takie Sąd uznał zachowanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. oceniane w tej sprawie.

Z materiału sprawy, na podstawie którego - zgodnie z przepisem art. 133 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzeka sąd administracyjny, wynika w sposób jednoznaczny, że organ ten podjął prawidłowe czynności wstępne, na podstawie których uznał, że brak jest podstaw faktycznych do wszczęcia postępowania i do kolejnej interwencji organu nadzoru budowlanego podjętej w sformalizowany sposób.

W okolicznościach istniejących w tej sprawie należy też zwrócić uwagę, że zgodnie z poglądami prezentowanymi w judykaturze administracyjnej, które Sąd w składzie orzekającym w tej sprawie podziela, jeżeli organ administracji uznaje, że nie ma podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu, to nie ma obowiązku wydawania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania z urzędu, bądź też wszczęcia takiego postępowania, a następnie jego umorzenia, bowiem wystarczającym w takiej sytuacji jest pisemne poinformowanie podmiotu, który żąda wszczęcia przez organ administracji postępowania należącego do kategorii postępowań wszczynanych z urzędu o braku podstaw do jego wszczęcia (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2487/14; wsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. tej powinności zadośćuczynił przedstawiając szczegółową, precyzyjnie i profesjonalnie sformułowaną argumentację w zawiadomieniu skierowanym do skarżących w trybie art. 237 § 3 kpa w dniu 30 marca 2017 r.

Sąd uznaje za zbędne przywoływanie treści wskazanego pisma natomiast za właściwe uznaje podkreślić, że udzielenie skarżącym tak wyczerpujących informacji wymagało niewątpliwie podjęcia stosownych i czasochłonnych czynności z dochowaniem szczególnej staranności.

Sąd nie podziela natomiast twierdzenia skarżących, że pismo skierowane w dniu [...] r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. wywołało w dniu doręczenia go organowi (prawdopodobnie w dniu [...] r.) skutek formalnoprawny w postaci wszczęcia postępowania.

Dodatkowo należy też wyjaśnić, że wniosek o wszczęcie przez organ administracji postępowania administracyjnego, które wszczynane jest z urzędu traktować należy jako skargę, o której mowa w art. 227 kpa, przy czym na niezałatwienie skargi w terminie nie przysługuje skarga na bezczynność do sądu administracyjnego. Nie przysługuje też taki środek zaskarżenia na sposób załatwienia skargi, który nie satysfakcjonuje skarżącego. Rozstrzygnięcia wydawane w postępowaniu skargowym (Dział VIII, Rozdział 2 kpa) nie należą bowiem do kategorii rozstrzygnięć wymienionych w art. 3 § 2 u.p.p.s.a, na które skarga do sądu administracyjnego przysługuje.

W przedstawionych powyżej okolicznościach Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego dla miasta W. nie można zarzucić bezczynności rozumianej w sposób wcześniej w uzasadnieniu wyjaśniony i mając to na względzie – stosownie do przepisu art. 151 powoływanej we wstępie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.