Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 730/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2012-12-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7,77 par. 1, 80, 107 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 11 ust. 1 i 2, art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 2004 nr 121 poz 1266
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia SO del. Iwona Tchórzewska,, Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Protokolant Starszy referent Agata Jakimiuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi Spółki S. w J. oraz Spółki C. w J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie trwałego wyłączenie gruntu z produkcji rolnej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] marca 2012 r. Starosta stwierdził trwałe wyłączenie z produkcji rolniczej przez A. sp. z o.o. z siedzibą w J. wskazanych gruntów przeznaczonych pod zakładową stację paliw oraz budynek serwisowy, ustalając jednocześnie jednorazową należność z tytułu wyłączenia w wysokości 162.046,20 zł, pomniejszoną o wartość wyłączonego gruntu, tj. o 66.890,00 zł. Jednocześnie organ podwyższył ustaloną należność o 10%, tj. o kwotę 16.204,62 zł z powodu wyłączenia gruntu bez decyzji zezwalającej na takie wyłączenie. Kwota do zapłaty wynosi zatem 111.360,82 zł. Organ ustalił nadto opłatę roczną z tytułu wyłączenia z produkcji rolniczej gruntu w wysokości 10 % należności, tj. 16.204,62 zł., którą należy uiszczać co roku, przez okres 10 lat do dnia 30 czerwca każdego roku, począwszy od 2012 r.

W uzasadnieniu organ relacjonując przebieg postępowania wskazał, że przedmiotowe grunty zostały wyłączone z produkcji rolnej na podstawie decyzji Starosty z dnia 18 lipca 2002 r., której następnie nieważność na wniosek A. sp. z o.o. została stwierdzona ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2010 r. Zatem decyzja Starosty z dnia [...] lipca 2002 r. nie powoduje żadnych skutków, traktowana jest jako niebyła i z tego względu zgodnie z art. 28 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych zasadnym było wszczęcie przedmiotowego postępowania. Bezspornym w sprawie jest, że poprzez budowę zakładowej stacji paliw oraz zmianę sposobu użytkowania budynku magazynowego na serwis traktorów doszło do trwałego wyłączenia gruntów rolnych z produkcji. Potwierdza to wypis z rejestru gruntów, gdzie obecnie użytki przedmiotowej działki są oznaczone jako Bi – inne tereny zabudowane. Jak zaś stanowi art. 28 ust. 1 i 2 ww. ustawy w razie stwierdzenia, że grunty zostały wyłączone z produkcji niezgodnie z przepisami niniejszej ustawy, sprawcy wyłączenia ustala się opłatę w wysokości dwukrotnej należności. Natomiast w razie stwierdzenia, że grunty wyłączone bez zezwolenia przeznaczone są w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze lub nieleśne, decyzję taką wydaje się z urzędu, podwyższając jednocześnie wysokość należności o 10 %. Mając powyższe na uwadze – zdaniem organu – należało stwierdzić wyłączenie gruntów z produkcji rolnej i ustalić należności z tego tytułu.

Od powyższej decyzji A. sp. z o.o. oraz B. sp. z o.o. z siedzibą w J. złożyły odwołanie wskazując w jego uzasadnieniu, że organ z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego przeprowadził postępowanie, gdyż nie wskazał na jakiej podstawie ustalił powierzchnię gruntu faktycznie wyłączonego z produkcji rolnej. Nadto stwierdzenie organu, że decyzja z dnia 18 lipca 2002 r., której nieważność została stwierdzona nie powoduje żadnych skutków i nikogo nie wiąże z mocy prawa jest - zdaniem odwołujących - zbyt daleko idące i jedynie częściowo prawidłowe. Strona dokonując wyłączenia gruntów z produkcji rolnej działała bowiem w oparciu o wiążącą wówczas decyzję i nie może ponosić odpowiedzialności za stwierdzenie nieważności decyzji pierwotnej i dlatego należałoby ocenić czy zgodnym z zasadami państwa prawa jest obciążanie strony skutkami błędów organu. Dlatego też niemożliwe jest przyjęcie, że strona wyłączająca grunty z produkcji rolnej działała bez stosownego wyłączenia. Nadto zdaniem strony decyzja z dnia 18 lipca 2002 r. wywołała szereg skutków w sferze prawa materialnego i wobec tego nie jest możliwe automatyczne przywrócenie stanu pierwotnego. Zdaniem strony, skoro do obowiązków związanych z wyłączeniem należy uiszczenie należności i opłat rocznych, które powstają od dnia faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji, to organ powinien uwzględnić przepisy art. 117 § 1 i 118 k.c. dotyczące przedawnienia roszczeń. Zgodnie z tym ostatnim przepisem, jeżeli przepis szczególny nie stanowi inaczej, termin przedawnienia wynosi lat dziesięć, a dla roszczeń o świadczenia okresowe oraz roszczeń związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej - trzy lata. Przy czym bieg przedawnienia rozpoczyna się od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne, którym w sprawie jest dzień 8 września 2003 r., będący dniem rozpoczęcia budowy zakładowej stacji paliw.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. uchyliło ww. decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Mianowicie zdaniem organu odwoławczego stwierdzenie nieważności decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntu z produkcji rolnej nie oznacza, iż grunt został wyłączony z produkcji bez decyzji, o której mowa w art. 11 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W ocenie Kolegium wyłączenie gruntów nastąpiło na podstawie decyzji, która dopiero później została wzruszona w trybie nadzwyczajnym. Sytuacji tej nie można jednak równać z sytuacją, w której dany podmiot dokonuje faktycznego wyłączenia gruntu z produkcji rolnej nie występując o wydanie decyzji. Tym samym wydanie decyzji w trybie art. 28 ww. ustawy było nieprawidłowe. Na skutek stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 18 lipca 2002 r. "odżył" wniosek o wyłączenie przedmiotowego gruntu z produkcji rolnej, który po usunięciu jego braków, winien zostać przez organ pierwszej instancji rozpatrzony. Nadto Kolegium wskazało, że wyłączenie powinno dotyczyć tylko takiej powierzchni gruntu przeznaczonego na cele nierolnicze, która faktycznie została wyłączona z produkcji rolniczej. Natomiast organ stwierdzając wyłączenie powierzchni 0,49 ha nie wskazał, na jakiej podstawie stwierdził, iż właśnie taka powierzchnia została wyłączona z produkcji rolniczej. Ponadto zdaniem Kolegium organ ustalając wysokość przedmiotowych należności i opłat zobowiązany był do przedstawienia w decyzji szczegółowego sposobu ich obliczenia (w formie stosownych działań matematycznych) czego nie uczynił. Tym samym Kolegium uznało rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji za nieprawidłowe, skutkujące koniecznością jego uchylenia i przekazania sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniosła A. sp. z o.o. oraz B. sp. z o.o. zarzucając organowi naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 w zw. z art. 12 ust. 1 i ust. 14 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych i w zw. z art. 117 § 1 i art. 118 k.c. poprzez sporządzenie uzasadnienia w sposób niewystarczający, przejawiający się brakiem odniesienia do zarzutu nieuznania cywilnoprawnego charakteru należności i opłaty rocznej, co skutkowało nieuwzględnieniem przedawnienia opłat rocznych. W szczególności strona podniosła, ze sprawa na skutek wniesienia odwołania podlega ponownemu rozpatrzeniu przez organ odwoławczy w jej całokształcie. Kolegium nie odniosło się natomiast w żadnej mierze do stanowiska strony dotyczącego przedawnienia, a winno to uczynić i w następstwie przyjęcia tego stanowiska ustalić datę, od której należy liczyć okres przedawnienia przedmiotowych należności oraz określić, które z nich i w jakim zakresie uległy przedawnieniu. Ewentualnie organ odwoławczy winien był zawrzeć w decyzji odpowiednie wskazówki i wytyczne dla organu pierwszej instancji zobowiązując go jednocześnie do ustalenia tych okoliczności.

Wskazując na powyższe strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zwrot kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi i przywołało analogiczną argumentację do tej, którą zamieściło w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia, jak również nie podzieliło stanowiska skarżącego prezentowanego w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie bowiem - zdaniem Sądu - zaskarżona decyzja mimo w części błędnego uzasadnienia jest zgodna z prawem.

Podstawą jej wydania był art. 138 § 2 k.p.a., który stanowi, że organ odwoławczy - po rozpoznaniu odwołania - może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Ma przy tym rację strona skarżąca, że wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej i inaczej mówiąc jest dopuszczalne wtedy gdy wadliwości czynności organu pierwszej instancji nie mogą być sanowane w postępowaniu odwoławczym.

Przedmiotem skargi jest zatem decyzja kasacyjna, która nie rozstrzyga merytorycznie sprawy co do istoty, a jednie przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Warto również dodać, że rozpoznając skargę na decyzję kasacyjną sąd administracyjny zobligowany jest do dokonania oceny, czy zaskarżona decyzja nie narusza zasady dwuinstancyjności, czyli czy postępowanie organu pierwszej instancji było faktycznie dotknięte takimi wadami, które skutkować musiały ponownym jego przeprowadzeniem. Nie może natomiast przesądzać o tym, czy zachodziły przesłanki do wydania decyzji o treści żądanej przez strony postępowania. Nie czyni także tego zaskarżona decyzja, która nie przesądza o wyniku przyszłego rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, który przecież jest uzależniony od ustaleń dokonanych podczas postępowania przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z tego powodu decyzja oparta o art. 138 § 2 k.p.a. nie kształtuje stosunku materialnoprawnego, a organ pierwszej instancji nie jest związany ocenami prawnymi organu odwoławczego.

Przenosząc przedstawione powyżej rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy nie sposób zakwestionować stanowiska organu odwoławczego, iż decyzja organu pierwszej instancji wydana została w warunkach nie do końca ustalonego i wyjaśnionego stanu faktycznego sprawy, co mogło mieć istotny wpływ na jej wynik i co skutkuje zarzutem naruszenia przez ten organ art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.

Przede wszystkim zgodzić się należy z organem odwoławczym, że organ pierwszej instancji dokonując stwierdzenia na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r., nr 121, poz. 1266 ze zm.) trwałego wyłączenia z produkcji rolniczej gruntu zobowiązany jest do dokładnego ustalenia powierzchni gruntu, który został z takiej produkcji wyłączony. Warto bowiem pamiętać, że postępowanie w trybie wskazanego przepisu prowadzone jest z urzędu, a nie na wniosek podmiotu, w którym to podmiot ten zobowiązany jest podać wykaz powierzchni gruntów przeznaczonych pod określoną inwestycję i towarzyszącą jej infrastrukturę. Zatem to na organie ciąży obowiązek ustalenia powierzchni gruntu faktycznie wyłączonego z produkcji rolniczej, tj. takiego na którym rozpoczęto inne niż rolnicze użytkowanie. Bezspornym przy tym jest, że zezwolenie na wyłączenie gruntów rolnych może obejmować tylko taką powierzchnię, na jakiej rzeczywiście prowadzona jest inna niż rolnicza działalność, tj. powierzchnię zajętą pod inwestycją i towarzyszącą jej niezbędną infrastrukturę. Nakaz ten wynika bowiem z naczelnych zasad ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, której celem jest właśnie ochrona takich gruntów m.in. przez ograniczanie przeznaczania ich na cele nierolnicze. W rozpatrywanej sprawie organ pierwszej instancji stwierdził trwałe wyłączenie z produkcji rolniczej gruntu, stanowiącego całą działkę oznaczoną nr ewid. 666/8 o powierzchni 0,49 ha. Słusznie jednak dostrzegło Kolegium, iż organ ten nie wskazał na jakiej podstawie stwierdzono, że właśnie o takiej powierzchni grunt został wyłączony z produkcji rolniczej. Z uzasadnienia decyzji zdaje się wynikać, że powierzchnię tę organ przyjął na podstawie wypisu z rejestru gruntów. Jednakże ustalenia tego (jakkolwiek być może odpowiadające rzeczywistości) nie można uznać za wystarczające w przedmiotowym postępowaniu. Jak już bowiem wskazano zezwolenie na wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej bez decyzji powinno obejmować wyłącznie grunt na którym nastąpiło rozpoczęcie innego niż rolnicze użytkowania gruntu. Tym samym organ obowiązany jest do przeprowadzenia własnych ustaleń faktycznych, związanych z ustaleniem faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji rolnej i dopiero na ich podstawie stwierdzić fakt wyłączenia gruntu z produkcji rolnej. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie organy nie dokonały żadnych ustaleń mających potwierdzać zakres gruntu faktycznie wyłączonego z produkcji rolnej, oparły się bowiem wyłącznie o treść wypisu z ewidencji gruntów dotyczącego działki nr ewid. 666/8. W rzeczywistości może bowiem się okazać, że w sprawie doszło do wyłączenia gruntu z produkcji rolnej w części większej lub mniejszej niż powierzchnia działki nr ewid. 666/8. Jednocześnie dodać należy, iż nie ulega wątpliwości, że dane z rejestru gruntów mogą być dowodem w sprawie, ale nie stanowią one dowodu bezwzględnie wiążącego i nie mogą stanowić podstawy do automatycznego przyjęcia przez organy, że doszło do wyłączenia z produkcji rolnej gruntu o powierzchni tam wskazanej. Dodać przy tym należy, że zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny.

Nie można również nie zgodzić się ze stanowiskiem organu odwoławczego, że organ nakładając na stronę obowiązek uiszczenia danej należności pieniężnej obowiązany jest do przedstawienia szczegółowego sposobu obliczenia jej wysokości. Tymczasem organ pierwszej instancji nie przedstawił sposobu wyliczenia nałożonych na stronę opłat, w szczególności chodzi o wysokość jednorazowej opłaty z tytułu trwałego wyłączenia gruntów z produkcji. W tym zakresie należy podnieść, że zgodnie z przepisem art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których organ się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej; zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Oznacza to, że w sytuacji, gdy przedmiotem rozstrzygnięcia jest wysokość określonych należności pieniężnych, uzasadnienie decyzji winno zawierać nie tylko przywołanie treści przepisu, ale również wszystkie dane będące podstawą obliczeń tej kwoty, a także ilustrować sposób przeprowadzenia obliczeń i podawać konkretne wielkości, potwierdzające zachowanie poprawności ich wyliczenia. W przeciwnym razie stanowisko organu w danej kwestii jest pozbawione podstaw i arbitralne, i tak też należało ocenić rozstrzygnięcie decyzji organu pierwszej instancji. Jakkolwiek w aktach sprawy znajduje się karta zawierająca sposób wyliczenia należności i opłat rocznych, jednakże nie może to z uwagi na przywołany przepis usprawiedliwiać uchybienia organu w tym zakresie. Adresat decyzji z jej treści, a nie całości akt postępowania powinien dowiedzieć się jakimi przesłankami kierował się organ i na podstawie jakich wartości i jakich działań rachunkowych dokonał ustalenia końcowych kwot należności.

Zasadnie również wskazał organ odwoławczy, że Starosta nie dokonał jakiejkolwiek oceny sporządzonego na potrzeby postępowania operatu szacunkowego wartości przedmiotowej działki. Bezsporne bowiem jest, że organ pierwszej instancji rozpoznając sprawę winien dokonać także oceny opinii biegłego jak każdego innego dowodu w sprawie. Organ powinien więc ocenić jej rzetelność, logiczność wniosków, zakres przyjętych transakcji do porównania i ich daty i stanowisko w tym zakresie zawrzeć w uzasadnieniu decyzji, czego nie uczynił.

Wskazując na powyższe stwierdzić zatem należy, że w rozpatrywanej sprawie organ pierwszej instancji nie wyjaśnił stanu faktycznego sprawy, a tym samym naruszył zasady postępowania określone w art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. oraz dodatkowo art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie treści uzasadnienia decyzji. W tej sytuacji rozstrzygnięcie organu odwoławczego wydane na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. odpowiada wymogom prawa.

Tej konstatacji nie zmienia fakt, iż skład orzekający nie podziela stanowiska organu odwoławczego co do skutków stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Ś. z dnia 18 lipca 2002 r. zezwalającej A. sp. z o.o. na trwałe wyłączenie z użytkowania rolniczego gruntu rolnego o ogólnej powierzchni 0,49 ha stanowiącego część działki nr ewid. 666/8. Mianowicie zdaniem Kolegium w sytuacji stwierdzenia nieważności tej decyzji nie można równać z sytuacją wyłączenia gruntu z produkcji rolniczej bez wydania decyzji, o której mowa w art. 11 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W ocenie Kolegium podmiot wyłączający grunt z produkcji rolniczej dokonał tego bowiem na podstawie ostatecznej decyzji, która dopiero następnie została wyeliminowana z obrotu prawnego. Stanowiska tego nie można jednak uznać za prawidłowe. Przede wszystkim formułując tego typu stanowisko organ uwzględnił jedynie brzmienie art. 28 ust. 2 ww. ustawy, całkowicie pomijając skutki materialne jakie wywołuje decyzja unieważniająca.

Dla oceny wagi stwierdzenia nieważności decyzji nie bez znaczenia pozostaje zaś kwestia, iż zgodnie z konstrukcją przyjętą w k.p.a., nieważność decyzji istnieje już w dacie orzekania o niej, stwierdzany skutek następuje zatem ex tunc. Tak więc mimo faktu stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej zgody na wyłączenie z produkcji rolniczej przedmiotowego gruntu już po dacie dokonania faktycznego wyłączenia, przyjąć należy, że taką decyzją sprawca wyłączenia skutecznie nie dysponował już w dacie dokonania wyłączenia. Decyzja, której nieważność stwierdzono, nie mogła bowiem wywoływać żadnych skutków prawnych. Innymi słowy skutkiem stwierdzenia nieważności aktu jest przyjęcie tzw. fikcji prawnej, jakby akt taki nigdy nie został wydany (nie pozostawał w obrocie prawnym). Ustawodawca uznał bowiem, że ciężar gatunkowy uchybienia w przypadku wad powodujących nieważność decyzji przeważa względy, które miałyby przemawiać za pozostawieniem tak wadliwej decyzji. Jednocześnie podmiot, który poniósł szkodę na skutek wydania nieważnej decyzji jest chroniony w ten sposób, że może żądać naprawienia tej szkody na podstawie przepisów prawa cywilnego (art. 4171 § 2 k.c.).

Za brakiem możliwości ponownego rozpatrzenia wniosku o udzielenie zezwolenia na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej na podstawie art. 11 ust. 1 i 2, a nie art. 28 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, czego domaga się Kolegium przemawia dodatkowo wykładnia art. 11 ust. 1 tej ustawy. Treść tego przepisu jednoznacznie bowiem wskazuje, że w sytuacji faktycznego dokonania wyłączenia użytków rolnych z produkcji rolniczej, nie jest dopuszczalne późniejsze wydanie na podstawie tego przepisu, na wniosek inwestora, decyzji zezwalającej na przedmiotowe wyłączenie (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 25 września 2012 r., sygn. akt II SA/Bk 254/12).

Powyższe uchybienie nie mogło jednak prowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji, skoro, z uwagi na wskazane wyżej braki postępowania, następstwem takiego uchylenia mogłoby być tylko ponowne wydanie decyzji kasacyjnej.

Odnosząc się natomiast do głównego zarzutu skargi, który sprowadza się do zakwestionowania skarżonej decyzji ze względu na brak odniesienia się do podniesionego w odwołaniu zarzutu nieuwzględnienia przez organ pierwszej instancji cywilistycznego charakteru należności z tytułu wyłączenia gruntu z produkcji rolniczej i wiążącej się z tym charakterem kwestii przedawnienia wskazać należy, że tak postawiony zarzut jest nietrafny. Natomiast trzeba podnieść, że słusznie twierdzi strona skarżąca, że zgodnie z wyrażoną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności postępowania administracynego każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją pierwszoinstancyjną, w wyniku odwołania wniesionego przez legitymowany podmiot, podlega ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji. Istota zasady dwuinstancyjności sprowadza się do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym sprawy administracyjnej. Należy jednak pamiętać, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, jeżeli zachodzą przesłanki, o jakich mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Ten ostatni przepis upoważnia organ odwoławczy do wydania decyzji kasacyjnej wówczas, gdy decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Skoro zatem decyzja kasacyjna może być wydana wtedy, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, to nie powinno budzić wątpliwości, że organ odwoławczy przy jej wydaniu ogranicza się tylko do oceny potrzeby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz jego zakresu. Wymieniony organ nie rozstrzyga wówczas o meritum sprawy, nie przeprowadza też merytorycznej kontroli decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji. Dokonanie takiej kontroli nie powinno w ogóle wchodzić w rachubę, gdyż decyzja organu pierwszej instancji, wydana bez przeprowadzenia niezbędnego postępowania wyjaśniającego, pozbawiona jest pełnych ustaleń, które mogłyby stanowić przedmiot owej kontroli (por. wyrok NSA z dnia 22.10.2010 r., sygn. akt I OSK 900/09).

W przedmiotowej sprawie, jak to wskazano wyżej organ pierwszej instancji nie dokonał niezbędnych ustaleń dotyczących wyłączenia gruntu z produkcji rolniczej, a brak tych ustaleń w istocie czyniło zbędnym odnoszenie się przez organ odwoławczy do zarzutu przedawnienia należności i opłaty rocznej. Również Sąd nie jest uprawniony do wskazania sposobu rozstrzygnięcia tej kwestii. Działania takie sprowadzałoby się bowiem do wejścia przez Sąd w kompetencje organów administracji publicznej, a tym samym stałoby w sprzeczności z istotą sądowej kontroli działalności organów administracji publicznej.

Z przedstawionych powodów Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja mimo pewnych nie mających jednak wpływu na wynik sprawy uchybień nie narusza prawa, co czyni, że skargę jako niezasadną, należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).