Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 380/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2010-09-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą decyzję I instancji
Powołane przepisy: article: art. 107 par 3 , art. 7
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Brachel-Ziaja Sędziowie: WSA Jacek Bursa WSA Ewa Rynczak (spr.) Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 września 2010 r. sprawy ze skarg T.S. i J.S. oraz M.B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 28 stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżących T.S. i J.S. kwotę 500 zł (pięćset złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania; III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz adwokata z urzędu A.S. , Kancelaria Adwokacka, ul. [...] kwotę 292 zł (dwieście dziewięćdziesiąt dwa złote) wraz z VAT, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] czerwca 2009r. znak: [...] Państwowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. , działając na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 oraz art.80 ust. 2 pkt 1, art. 81 ust. 1 pkt 2, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (j.t.: Dz.U. z 2006r. Nr 156, poz.1118 ze zm.) i art.104 k.p.a., nakazał współwłaścicielom obiektu budowlanego budynku mieszkalnego w [...], gm. N. : T.S. , J.S. i M.B. usunięcie, w terminie do dnia 30 października 2009 r., stwierdzonych nieprawidłowości nieodpowiedniego stanu technicznego budynku mieszkalnego w części dotyczącej przewodów kominowych (działka nr ewid. 1 ), celem doprowadzenia przedmiotowego obiektu budowlanego budynku mieszkalnego, do stanu zgodnego z przepisami, według zaleceń mistrza kominiarskiego S.P. , zawartych w opinii kominiarskiej nr [...] z dnia 18.03.2009 r. wraz z załącznikiem (...).

Uzasadniając rozstrzygnięcie organ l instancji podał, iż wypełnił wymogi wskazane w wyroku z dnia 18 stycznia 2006r. sygn. akt II SA/Kr 1516/03. Dalej organ wskazał na przebieg dotychczasowego postępowania i zawarcie umowy z mistrzem kominiarskim, oględziny nieruchomości oraz protokolarny odbiór opinii kominiarskiej. Organ wskazał na treść art. 5 ust. 2 , art. 61 oraz art. 62 ustawy Prawo budowlane.

Uzasadniając skierowanie decyzji do wszystkich współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości organ wskazał na przepisy dotyczące współwłasności, a ponadto podał iż w rozdziale 6 ustawy - Prawo budowlane, a także w całej ustawie nie uregulowano kwestii dotyczących wskazania winnego naruszenia przepisów prawa, w tym która strona korzysta z przedmiotowego komina. Ustawa - Prawa budowlane w zakresie rozdziału utrzymania obiektów budowlanych nie nakłada na organ obowiązku ustalenia winnego naruszenia przepisów prawa. Kwestia stanu technicznego kominów (przewodów kominowych) poprzez opinię kominiarską S.P. , została w sposób jednoznaczny wyjaśniona i nie wymaga ponownego dokonywania oceny stanu technicznego kominów wbudowanych w budynek - jeden wspólny budynek mieszkalny będący współwłasnością T.S. , J.S. i M.B. .

Również dokonanie podziału budynku na samodzielne lokale mieszkalne nie zwolniłoby właścicieli samodzielnych lokali mieszkalnych z obowiązku, o którym mowa w rozdziale 3 prawa budowlanego obejmującym - utrzymanie obiektów budowlanych. Budynek wybudowano jako jeden samodzielny obiekt. Żadne jego prawne podziały nie spowodują by stał się on "dwoma odrębnymi budynkami - obiektami".

Odwołanie od powyższej decyzji złożyli T. i J.S. oraz M.B.

T. i J.S. wskazali na błędną podstawę prawną (art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego), brak uzasadnienia prawnego i faktycznego, naruszenie art. 7 k.p.a., art.77 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a., nie zebranie całego materiału dowodowego i nie ustalenie stanu faktycznego, nie ustalenie żądania wnioskodawcy zainicjonowanego postępowania i nie wysłuchanie strony przeciwnej, nie rozpatrzenie wniosków dowodowych uczestników postępowania i nie odniesienie się, co do ich nieuwzględnienia, nie rozpatrzenie w toku postępowania skarg T.S. , złożonych w trybie art. 234 § 1 k.p.a., oraz ignorancję wyroku sądowego z dnia 18.01.2006 sygn. akt II SA/Kr 1516/03. Wnieśli też o uchylenie postanowień z dnia 24 kwietnia 2007r i z dnia 12 czerwca 2006r.

Z kolei M.B. wskazała, że organ I instancji nie zebrał i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2010r., znak:[...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. , działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 104 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 i art. 83 ust 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., nr 156, poz. 1118 ze zm.), uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej wyznaczenia terminu na wykonanie określonych obowiązków i w tym zakresie orzekł, że nałożone obowiązki należy wykonać w terminie do 30 maja 2010 r., a w pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ wskazał, że art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, jasno wskazuje, iż decyzje podejmowane na jego podstawie mają charakter związany. Oznacza to, że jeżeli wystąpi choćby jedna z przesłanek określonych w treści art. 66 ust. 1, organ nadzoru budowlanego jest nie tyle uprawniony, co wręcz zobligowany do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości (por. wyrok NSA z 21 października 1999 r., sygn. akt: IV SA 1597/97, LEX nr 47802).

W zakresie zarzutów T. i J.S. dotyczących nieprawidłowej podstawy prawnej, organ podał, iż organ I instancji wydając skarżoną decyzję nie oparł się na przepisie dotyczącym szpecenia otoczenia przez obiekt budowlany, czyli art. 66 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane, lecz - jak już wyjaśniono - podstawą skarżonej decyzji był 66 ust. 1 pkt 3.

Organ uznał, iż przewody kominowe w budynku mieszkalnym nr [...] w S. znajdują się w nieodpowiednim stanie technicznym. Wynika to z protokołu kominiarskiego nr [...] z 27 października 2000 r. oraz z opinii kominiarskiej nr [...] z dnia 18 marca 2009r. Ustalenia stanu faktycznego opisane w protokole kominiarskim z 27 października 2000 r., jak również dokonane przez PINB w W. ustalenia nie zostały zakwestionowane w wyroku WSA w Krakowie 18 stycznia 2006 r. (sygn. akt: II SA/Kr 1516/03). Uchybienia podkreślone w w/w wyroku z 18 stycznia 2006 r. zostały przez PINB w M. usunięte. Wg organu odwoławczego organ I instancji wskazał w sentencji decyzji, jakie roboty i w jakim terminie muszą zostać wykonane. Ponadto dokonał ustalenia kręgu stron postępowania na podstawie odpisów z księgi wieczystej dla działki nr [...] . Tym samym został spełniony wymóg określony w art. 153 p.p.s.a.

Nadto uzasadnienie decyzji z dnia [...] czerwca 2009 r. liczy blisko 7 stron tekstu. W uzasadnieniu tym organ pierwszej instancji szczegółowo i krok po kroku wyjaśnił, jakie okoliczności uznał za udowodnione oraz w oparciu o jakie przepisy orzekł (przytaczając również treść tych przepisów, a nie poprzestając jedynie na podaniu artykułu lub paragrafu). W ten sposób PINB w M. udowodnił związek, jaki zachodzi między przyjętą przez siebie oceną stanu faktycznego a treścią rozstrzygnięcia. Nie ma żadnych wątpliwości, iż .PINB w M. dokładnie i prawidłowo uzasadnił przyjęcie art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane jako podstawy rozstrzygnięcia. Podkreślić również należy, że podstawą ustalenia stanu faktycznego nie była (co podnoszą strony) wyłącznie opinia techniczna S.P. , a również szereg oględzin przeprowadzonych w budynku nr [...].

Ponadto zgodnie z art. 61 w zw. z art. 66 ustawy Prawo budowlane obowiązek utrzymania budynku w należytym stanie technicznym ciąży na właścicielu lub zarządcy nieruchomości. Niewątpliwie współwłaścicielami przedmiotowego budynku są T. i J.S. oraz M.B. . Z akt sprawy wynika, że nie dokonano fizycznego podziału budynku. Zatem organ I instancji zasadnie uznał, że obowiązek należy nałożyć solidarnie na wszystkich współwłaścicieli.

W odpowiedzi na zarzuty M.B. organ wyjaśnił, że prowadzone postępowanie dotyczy stanu technicznego przewodów kominowych w miejscowości S. nr [...], a nie prawidłowości wykonania i odbioru grzewczej instalacji gazowej w mieszkaniu T. i J.S. . Stąd też znany tut. organowi wyrok WSA z 8 października 2007 r., sygn. akt: II SA/Kr 271/06 nie ma wpływu na niniejsze postępowanie. Zaś co do stanu technicznego przewodów kominowych organ I instancji wypowiedział się w skarżonej decyzji. Ponadto tut. organ uważa, że materiał dowodowy został zgromadzony prawidłowo. W sprawie sporządzono opinię dotyczącą przewodów kominowych przez osobę ze stosownymi uprawnieniami, zatem brak jest podstaw do podważania jej treści.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję złożyli T. i J.S. , zarzucając rażące naruszenie przepisów prawa oraz naruszenie art. 153 p.p.s.a. poprzez niewykonania zaleceń zawartych w wyroku WSA w Krakowie z dnia 18 stycznia 2006 sygn. akt IISA/Kr 1516/03. Nadto naruszenie art. 156 §1 pkt 2, 6 i 7 k.p.a. oraz nierzetelne i błędne przeprowadzenie kontroli instancyjnej. Skarżący wskazali także na naruszenie art. 7,11, 56 § 1, 77 § 1, 80,107 § 1 k.p.a .W obszernym uzasadnieniu zarzutów skarżący wskazali, że organ II instancji nie odniósł się do wniosków dowodowych nieuwzględnionych przez organ I instancji. Powtórzono twierdzenia zawarte w odwołaniu, w tym iż organy winny ustalić inwestora oraz osoby ponoszące winę za stan budynku. Wnieśli o uchylenie decyzji wydanych w obu instancjach oraz zasądzenie kosztów. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie decyzji obu instancji i zasądzenie kosztów.

Skargę do tut. Sądu wniosła również M.B. zarzucając naruszenie Rozp. Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002r. w szczególności art. 140 ust.1 pkt 1 i 2, przepisów postępowania art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 75 k.p.a i art. 80 k.p.a. oraz naruszenie przepisu prawa materialnego art. 62 ustawy z dnia 7.07.1994r. Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie. W uzasadnieniu skargi podała, że organy nie podjęły rozstrzygnięcia w kwestii samowolnie postawionej rury wentylacyjnej przez J. i T.S. . Wskazała też że organy przez 10 lat prowadzą nieudolnie postępowanie co doprowadziło do całkowitej dewastacji kominów i wentylacji w przedmiotowym budynku nr [...] w S.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o oddalenie obu skarg podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko i argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. - oznaczanej dalej jako p.p.s.a.), uprawniony jest do badania czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Wady skutkujące koniecznością : uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności bądź wydania decyzji z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a.

Skarga jest uzasadniona, ponieważ w niniejszej sprawie doszło w ocenie Sądu orzekającego, do naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7 oraz art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż w sposób bezpośredni zdeterminowały wydanie wadliwych decyzji przez organy obu instancji. W związku z tym zaistniały podstawy do uchylenia decyzji organów obu instancji.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że sprawa administracyjna została wszczęta na wniosek M.B. z dnia 14 grudnia 2000r. w sprawie "właściwego przebiegu i sprawności przewodów kominowych, dymowych i wentylacyjnych w budynku mieszkalnym w S. [...]".

W sprawie tej zapadł w dniu 18 stycznia 2006r. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie sygn. akt II SA/Kr 1516/03, mocą którego Sąd uchylił decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] maja 2003 r., Nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji wydane w przedmiocie nakazu usunięcia nieprawidłowości stanu technicznego przewodów kominowych. W wyroku tym Sąd zawarł szereg zaleceń, głównie co do sposobu prowadzenia postępowania, uzasadnienia faktycznego oraz sposobu dokonania oceny dowodów. Wskazania Sądu dotyczyły także osnowy decyzji, a więc sposobu w jaki w sentencji rozstrzygnięcia organ administracyjny powinien sformułować określony nakaz (obowiązek) względem strony. Należy tu wskazać, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność była przedmiotem zaskarżenia. Zatem organ administracji prowadząc ponownie postępowanie był zobowiązany przede wszystkim do usunięcia uchybień postępowania wskazanych w cyt. wyżej wyroku tut. Sądu z dnia 18.01. 2006r. sygn. akt II SA/Kr 1516/03, a obecnie orzekający Sąd do sprawdzenia wykonania przez organ zawartych w tymże wyroku zaleceń.

W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, organy administracyjne nie wykonały wszystkich zaleceń zawartych w w/w wyroku tut. Sądu z dnia 18.01.2006r. syg. II SA/Kr 1516/03. Po kolejnym rozpatrzeniu sprawy organy obu instancji ponownie naruszyły przepisy postępowania - art.107 § 1 i § 3 k.p.a. oraz art. 7 k.p.a. i uchybienia te dotyczą osnowy decyzji, a więc nieprawidłowo sformułowanej sentencji rozstrzygnięcia oraz uzasadnienia decyzji. Ponownie za uwagami zawartymi w tym wyroku należy podkreślić, że rozstrzygnięcie zawarte w sentencji orzeczenia jest jednym z najistotniejszych elementów każdej decyzji administracyjnej. Zatem powinno być ono tak sformułowane, aby wynikało z niego w sposób jednoznaczny, jaki obowiązek zostaje nałożony na stronę, dlaczego i na jakiej podstawie prawnej. Obowiązek ten powinien być wyrażony precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji, co jest niezbędne ze względu na ewentualną potrzebę kontroli wykonania tego obowiązku przez organ administracji i możliwości podjęcia ewentualnie dalszych czynności w sprawie w razie nie wykonania tych obowiązków przez osoby do tego zobowiązane.

W kontrolowanej sprawie decyzja nakazująca usunięcie określonych nieprawidłowości przez strony zawiera nieprawidłowo skonstruowaną osnowę decyzji administracyjnej. Decyzja organu I instancji - Państwowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. i utrzymana częściowo w mocy przez organ II instancji - Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. , nakazuje usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości nieodpowiedniego stanu technicznego budynku mieszkalnego i w sentencji odwołuje się do zaleceń mistrza kominiarskiego S.P. , zawartych w opinii kominiarskiej nr [...] z dnia 18.03.2009 r. wraz z załącznikiem (......). W sentencji decyzji nie wymieniono zatem wszystkich konkretnie wymaganych nakazów, odwołując się jedynie do zaleceń zawartych w opinii kominiarskiej. Tymczasem to nie mistrz kominiarski, lecz organ administracyjny posiada kompetencję do wydawania decyzji w przedmiotowej sprawie. Opinia kominiarska pełni rolę dowodu w sprawie, który podlega ocenie i ewentualnej akceptacji organu. Stanowisko organu w tym zakresie musi być wyrażone i uzasadnione przez organ, zgodnie z zasadami postępowania wyrażonymi w art. 75§1k.p.a i art. 80 k.p.a. Decyzja administracyjna rozstrzyga sprawę co do jej istoty w całości lub w części ( art. 104§2k.p.a.) i nie może być różnie interpretowana przez osoby zobowiązane do jej wykonania, jak też przez same organy. Opinia kominiarska jest oceną wyrażaną przez osobę posiadającą wiedzę specjalistyczną i nie może zastępować decyzji administracyjnej. Ewentualne uznanie trafności takiej oceny może prowadzić do przyjęcia jej wyników i posłużenia się tymi wynikami w celu sformułowania przez organ własnego i stanowczego rozstrzygnięcia. Ponadto kolejnym uchybieniem w kontrolowanej sprawie jest również sposób sformułowania osnowy decyzji, z której wynika, że jest to opis stanu faktycznego oraz li tylko zalecenia dla osób zobowiązanych. W kilku punktach sentencji decyzji organ I instancji wprost zawarł opis stanu faktycznego sprawy, na co wskazują określenia odnoszące się do obecnego wyglądu przewodów kominowych. Tymczasem ewentualna decyzja nakazująca usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości nieodpowiedniego stanu technicznego części budynku powinna wprost określać stanowcze nakazy i sposoby usunięcia tych nieprawidłowości a opis stanu faktycznego sprawy powinien znajdować się w uzasadnieniu decyzji. Również określenia w osnowie decyzji takie jak "zaleca się" zawarte w kilku punktach sentencji decyzji organu I instancji, trudno zaakceptować jako stanowczy nakaz organu administracji publicznej. Wszelkie zatem opisy stanu faktycznego oraz zalecenia i wyjaśnienia organu winny znajdować się w części decyzji zawierającej uzasadnienie faktyczne oraz prawne, a nie w osnowie decyzji, z wyjaśnieniem i uzasadnieniem dlaczego nałożone na współwłaścicieli obowiązki są zasadne. Zatem obowiązkiem organów będzie precyzyjne określenie nałożonych obowiązków na współwłaścicieli przedmiotowego budynku, wyjaśnienie przyczyn ich nałożenia oraz podstawy prawnej. Dlatego na obecnym etapie postępowania nie można zweryfikować trafności zarzutów skarżących skoro brak precyzyjnych wyrzeczeń o obowiązkach zawartych w osnowie decyzji i dalszego ich wyjaśnienia zawartego w uzasadnieniu decyzji, a to z kolei powoduje brak możliwości sprawdzenia przez obecnie orzekający Sąd czy organ wykonał wszystkie zalecenia tegoż Sądu zawarte w wyroku z dnia 18.01.2006r. sygn. akt II SA/Kr 1516/03.

Powyższe uchybienia wskazują na wadliwości zaskarżonej decyzji, jak też decyzji organu I instancji naruszających przepisy art. 7 k.p.a, art. 107§1 i §3 k.p.a w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym mowa w przepisie art.145§1 pkt.1 lit."c" ustawy p.p.s.a. W związku z tym kontrola materialna w aspekcie legalności tj. zgodności z prawem zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji jest na obecnym etapie postępowania niemożliwa do zweryfikowania, co skutkuje pozostawieniem bez rozważań zarzutów nawiązujących do skarg T. i J.S. oraz M.B. Taka kontrola Sądu następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu ( por. wyrok NSA z 10.02.1981r.,SA 910/80, ONSA 1981, nr 1, poz. 7 oraz Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz pod red. T.Wosia WP LexisNexis W-wa 2005, s.145 t. 14).

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy obowiązkiem organów administracyjnych będzie wyeliminowanie wykazanych wyżej uchybień, uwzględniając przy tym zalecenia zawarte w cyt. wyroku tut. Sądu z dnia18.01.2006r. sygn. akt II SA/Kr 1516/03.

Mając na uwadze wyżej wskazane okoliczności, Sąd orzekł jak w pkt I sentencji wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( DZ. U. 2002r. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) w myśl którego Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 cyt. ustawy. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.