Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1245/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-02-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono sprzeciw
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 lutego 2018 r. sprawy ze sprzeciwu D. W. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2017 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania i odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 25 sierpnia 2017 r., znak [...], działając na podstawie art. 17 pkt 1 w zw. z art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.) w zw. z art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 23 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073), po rozpatrzeniu odwołania D. W. od decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...], znak: [...], umarzającej postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy w zakresie części wnioskowanych robót budowlanych obejmujących budowę zjazdu z drogi publicznej ul. Z. w Krakowie oraz odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa wolnostojącego, podpiwniczonego budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem i infrastrukturą techniczną i drogową oraz zagospodarowaniem terenu i infrastrukturą techniczną służącą stabilizacji zbocza i zapewniającą odpowiedni spływ wód powierzchniowych na działce nr [...] obr. [...] oraz budowa infrastruktury technicznej i drogowej na części działek nr [...],[...], [...] obr. jw. przy ul. Z. w Krakowie" – uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I Instancji.

Powyższa decyzja, która jest przedmiotem sprzeciwu, zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Prezydent Miasta Krakowa decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. Nr [...], znak: [...], działając na podstawie art. 59 ust. 1, w związku z art. 53 ust. 4 pkt 5a oraz art. 64 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2017 r.. poz. 1073) oraz art. 106 i 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.) po ponownym rozpatrzeniu (na skutek decyzji kasacyjnych organu odwoławczego) wniosku D. W. z dnia [...] czerwca 2006 r. umorzył postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy w zakresie części wnioskowanych robót budowlanych obejmujących budowę zjazdu z drogi publicznej ul. Z. w Krakowie oraz odmówił ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa wolnostojącego, podpiwniczonego budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem wraz z infrastrukturą techniczną i drogową oraz zagospodarowaniem terenu i infrastrukturą techniczną służącą stabilizacji zbocza i zapewniającą odpowiedni spływ wód powierzchniowych na działce nr [...] obr. [...] oraz budowa infrastruktury technicznej i drogowej na części działek nr [...],[...], [...] obr. jw., przy ul. Z. w Krakowie".

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ przedstawił przebieg postępowania w sprawie i wskazał w szczególności, że teren określony wnioskiem nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego zastosowanie mają przepisy art. 59 i nast. ustawy z dnia 27 marca o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W związku z obowiązującym od dnia 1 stycznia 2017 r. brzmieniem art. 29 ust. 6 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych wywołanym wejściem w życie ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców, brak podstaw do ustalenia warunków dla objętego wnioskiem zjazdu z drogi publicznej. Zgodnie z art. 29 ust. 6 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, budowa lub przebudowa zjazdu na podstawie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1 (zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu), nie wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W związku z tym postępowanie o ustalenie warunków zabudowy dla części wnioskowanej inwestycji obejmującej budowę zjazdu stało się bezprzedmiotowe.

Dalej organ wyjaśnił, że wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy możliwe jest po uzyskaniu uzgodnień wymaganych na podstawie art. 53 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w związku z art. 106 §1 Kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którym "jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ". Należy przy tym wskazać, iż w sytuacjach, w których przepis prawa materialnego, w niniejszej sprawie – art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – nakazuje wydać decyzję "po uzgodnieniu" stanowisko powinno być pozytywne, wskazujące na "zgodę" organu współdziałającego na powzięcie rozstrzygnięcia określonej treści. W toku postępowania ustalono, że obszar objęty wnioskiem wyznaczony w obrębie działki nr [...] obr. [...] jedn. ewiden. [...] znajduje się w obrębie obecnie nieaktywnego osuwiska oznaczonego nr [...] w Rejestrze terenów zagrożonych ruchami masowymi ziemi oraz terenów, na których ruchy te występują, prowadzonego przez Prezydenta Miasta Krakowa na podstawie art. 110 a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 672 ze zm.) – publicznie dostępnym na stronie Biuletynu Informacji Publicznej Urzędu Miasta Krakowa. Osuwisko to przedstawione zostało graficznie w opracowaniu pn.: "Mapa osuwisk i terenów zagrożonych ruchami masowymi w skali 1:10 000 dla Miasta Krakowa" – listopad 2015 r., wykonanym na zlecenie Gminy Miejskiej Kraków przez Państwowy Instytut Geologiczny – Państwowy Instytut Badawczy Oddział Karpacki w Krakowie. W związku z powyższym, zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 5 lit. a w toku postępowania, w dniu 8 maja 2017 r. wystąpiono do właściwego organu ochrony środowiska – w odniesieniu do terenów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych. Prezydent Miasta Krakowa sprawujący funkcję Starosty w mieście na prawach powiatu, jako organ ochrony środowiska – w odniesieniu do terenów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych pismem z dnia [...] maja 2017 r., znak: [...], odmówił uzgodnienia przesłanego projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy z uwagi na niezgodność z przepisem: art. 101 pkt 6 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2016 r. poz. 672 ze zm.), dotyczącym ochrony powierzchni ziemi polegającej na zapobieganiu ruchom masowym ziemi i ich skutkom; art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (Dz. U. z 2015 r. poz. 469), dotyczącym ochrony stanu wód na gruncie. W końcowej części uzasadnienia decyzji organ ustosunkował się do zastrzeżeń i uwag stron zgłoszonych w toku postępowania.

W dniu 4 lipca 2017 r. D. W. złożyła odwołanie od powyższej decyzji Prezydenta Miasta Krakowa do Samorządowego Kolegium Odwoławcze. Odwołująca się zarzuciła zaskarżonej decyzji: 1) naruszenie art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, że istnieje przepis odrębny, z którym niezgodne jest zamierzenie inwestycyjne; 2) naruszenie art. 101 pkt 6 ustawy prawo ochrony środowiska poprzez przyjęcie, że realizacja w ramach inwestycji infrastruktury stabilizującej zbocze nieaktywnego osuwiska nie stanowi ochrony powierzchni ziemi polegającej ma zapobieżeniu ruchom masowym ziemi i ich skutkom; 3) naruszenie art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy prawo wodne poprzez przyjęcie, że zaplanowana jako integralna część inwestycji infrastruktura zapewniająca odpowiedni spływ wód powierzchniowych zmienia kierunek odpływu wody opadowej ze szkodą dla gruntów sąsiednich, podczas gdy we wniosku inwestora zapewniono, za zgodą dysponenta - ZIKiT, odprowadzenie wód opadowych do rowu z zachowaniem standardowej na terenie Gminy Miejskiej Kraków retencji; 4) naruszenie art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, że dwutygodniowy termin nie dotyczy Wydziału Kształtowania Środowiska działającego w imieniu Prezydenta Miasta Krakowa, konsekwencją czego było uwzględnienie na etapie rozstrzygania pisma z dnia 26 stycznia 2017 r.; 5) naruszenie art. 104 § 1 k.p.a. poprzez podjęcie rozstrzygnięcia w kwestii odmowy uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy w formie nieokreślonej ani w k.p.a., ani w przepisach odrębnych; 6) naruszenie art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez błędne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i nierozważenie wszystkich jej okoliczności; organ I instancji pominął fakt nieistnienia na terenie działki nr [...] obr. [...] zakazu zabudowy, który wprowadzony może być odpowiednią uchwałą Rady Miasta Krakowa; całkowicie pominięta została również opinia geologiczna sporządzona w przedmiotowej sprawie na podstawie odwiertów na działce objętej wnioskiem, a której ustalenia wskazują na istnienie gruntów stanowiących dobre podłoże budowlane; 7) naruszenie art. 107 § 1 oraz § 3 k.p.a. poprzez brak powołania podstawy prawnej w osnowie decyzji, podanie błędnej lub nieistniejącej podstawy prawnej w uzasadnieniu decyzji oraz brak właściwego uzasadnienia decyzji, które to nie wyjaśnia dlaczego organ oparł swoje rozstrzygnięcie na pismach Wydziału Kształtowania Środowiska; całość decyzji została sformułowana w sposób skrótowy, który uniemożliwia poznanie motywów organu, jakimi kierował się on przy wydaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Odwołująca się wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i w tym zakresie orzeczenie co do istoty sprawy, a w przypadku braku możliwości orzeczenia co do istoty – uchylenie decyzji w całości i przekazanie do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji z jednoczesnym wskazaniem jakie merytoryczne okoliczności organ ten ma wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. Pismem z dnia 11 sierpnia 2017 r. odwołująca się doprecyzowała zarzuty podniesione w odwołaniu.

Działając na skutek odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze opisaną na wstępie decyzją z dnia 25 sierpnia 2017 r. uchyliło zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta Krakowa i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I Instancji.

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, że podziela stanowisko organu I instancji w odniesieniu do umorzenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy w zakresie części wnioskowanych robót budowlanych obejmujących budowę zjazdu z drogi publicznej ul. Z. w Krakowie, niemniej jednak w przedmiotowej sprawie brak jest możliwości częściowego utrzymania decyzji w mocy, z uwagi na zastosowanie art. 138 § 2 do pozostałej części rozstrzygnięcia.

Dalej Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało w szczególności, że teren, którego dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy (tj. działka nr [...] obr. [...]), nie znajduje się na obszarze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Teren objęty wnioskiem znajduje się na obszarze nieaktywnego osuwiska nr [...]. Rada Miasta Krakowa w drodze uchwał wyznacza obszary, na których wprowadza się z powodu ruchów osuwiskowych zakaz budowy nowych budynków, odbudowy oraz rozbudowy, przebudowy i nadbudowy istniejących budynków. Teren działki nr [...] obr. [...] nie znajduje się w obszarze, na którym z powodu ruchów osuwiskowych wprowadzony został zakaz budowy nowych budynków. Istniały zatem przesłanki do przeprowadzenia postępowania na zasadach i w trybie art. 59 i nast. u.p.z.p.

W przypadku przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego istnieją działki sąsiednie, dostępne z tej samej drogi publicznej, które zabudowane są w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy oraz zagospodarowania terenu w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów cech i wskaźników kształtowania zabudowy zgodnie z brzmieniem art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Są to m.in. działki nr [...],[...], [...], [...] i [...], [...], [...], [...], [...] obr. [...], co zostało potwierdzone w sporządzonej w dniu [...] grudnia 2016 r. analizie urbanistyczno-architektonicznej. Teren objęty wnioskiem posiada także dostęp do drogi publicznej (ul. Z. ). Na podstawie pism: [...] Dystrybucja S.A. z dnia 4 marca 2016 r.; Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji z dnia 18 lutego 2016 r.; Polskiej Spółki Gazownictwa z dnia 9 lutego 2016 r.; Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu z dnia 28 grudnia 2016 r. – wywieść należy wniosek, że projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Wątpliwości w tym zakresie wyartykułował w uzasadnieniu decyzji organ I instancji, który podniósł, że zamiar wykonania kanalizacji opadowej może okazać się mało skuteczny w związku z ograniczoną przepustowością rowu przy ul. C. . Z kolei Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu, w piśmie z dnia 28 grudnia 2016 r. ws. warunków technicznych na budowę/rozbudowę sieci kanalizacji deszczowej obsługującej przedmiotową inwestycję wskazał warunki, których spełnienie umożliwi odprowadzanie wód i ścieków opadowych z terenu inwestycji, wskazując także na możliwość odprowadzania wód i ściegów z projektowanego budynku jednorodzinnego. W przedmiotowej sprawie między stanowiskiem Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie oraz Wydziału Kształtowania Środowiska UMK występuje zatem sprzeczność, która nie została wyjaśniona w postępowaniu przed organem I instancji. Ponadto, w przypadku uznania przez organ I instancji, że niniejszy rów nie jest w stanie obsłużyć przedmiotowej inwestycji, powinien on wezwać inwestora do modyfikacji treści wniosku. Teren objęty wnioskiem nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, co sprawia że spełniona została przesłanka określona w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Odnosząc się do wskazanej przez organ I instancji przeszkody do wydania decyzji o warunkach zabudowy w postaci sprzeczności z przepisami odrębnymi tj. art. 101 pkt 6 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska oraz art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne – organ odwoławczy wskazał, że wymienione przepisy nie mogą zostać uznane za przepisy odrębne w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podstaw prawnych dla odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy nie dostarczają przepisy o charakterze ogólnym, a takim jest właśnie art. 101 ustawy Prawo ochrony środowiska, który określa jedynie na czym polega ochrona zasobów środowiska w zakresie powierzchni ziemi. Nie jest to jednak konkretna regulacja odnosząca się do zapobiegania ruchom masowym ziemi i ich skutkom. Co więcej, wskazywanie na naruszenie przepisu art. 101 pkt 6 ustawy prawo ochrony środowiska w sytuacji, w której z treści wniosku o ustalenie warunków zabudowy wynika, że obejmuje on zagospodarowanie terenu i infrastrukturę techniczną służącą stabilizacji zbocza wydaje się być nieuzasadnione. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie prowadzi do naruszenia stosunków wodnych. Skonkretyzowanie treści tego przepisu może nastąpić dopiero na kolejnym etapie realizacji inwestycji, tj. przy wydawaniu pozwolenia na budowę. Przywołane przepisy nie mogą stanowić wyłącznych podstaw dla oparcia rozstrzygnięcia odmawiającego wydania decyzji o warunkach zabudowy. Mogą one co prawda stanowić podstawę dla takiego rozstrzygnięcia, ale wyłącznie w związku z innymi, bardziej konkretnymi przepisami. Z tego powodu rozstrzygnięcie organu I instancji należy uznać za wadliwe. Co więcej, oparte na tych podstawach rozstrzygnięcie nie realizuje zaleceń wskazanych przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w decyzji z dnia 15 listopada 2011 r. w zakresie wskazania przepisów odrębnych, z którymi sprzeczne miałoby być przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne.

W ocenie organu odwoławczego, nie zostały w sposób dostateczny wykazane podstawy wydania decyzji odmownej nawiązujące do art. 53 ust. 4 pkt 5a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (odmowa uzgodnienia). W przedmiotowej sprawie zaistniał szczególny przypadek, w którym zachodzi tożsamość organu uzgadniającego i organu wydającego decyzję, z tego też powodu regulacje dotyczące uzgodnień in genere, gdy współdziałają przynajmniej dwa organy administracji publicznej nie mogą być odnoszone wprost do sytuacji, w której zachodzi wspomniana tożsamość (por. wyrok NSA z 6 września 2007 r., sygn. II OSK 776/07). Dlatego uzgodnienie takie nie przybiera formy postanowienia, a weryfikacja tego uzgodnienia zachodzi dopiero na etapie weryfikacji całego postępowania w sprawie. Stanowisko wyrażane przez Wydział Kształtowania Środowiska nie może zatem być traktowane jako uzgodnienie w rozumieniu art. 53 ust. 4 pkt 5a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Niezależnie od powyższego, Kolegium zauważyło uchybienia w stosunku do opiniowania projektu decyzji z Wydziałem Kształtowania Środowiska UMK z dnia [...] stycznia 2017 r. związane z naruszeniem 14- dniowego terminu do wydania opinii, niemniej z uwagi na poczynioną przez inwestora modyfikację treści wniosku szczegółowe rozważania w tym zakresie organ uznał są bezprzedmiotowe. W tym kontekście organ ponownie zaznaczył, że wyrażenie stanowiska przez Wydział Kształtowania Środowiska nie stanowiło uzgodnienia w rozumieniu art. 53 ust. 4 pkt 5a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; ponadto poczynione w zakresie wniosku modyfikacje spowodowały konieczność ponownego skierowania projektu decyzji do uzgodnień z właściwymi podmiotami.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze zwróciło również uwagę na uchybienia w zakresie postępowania dowodowego w stosunku do opracowania pn. "Opinia geotechniczna określająca warunki gruntowo-wodne w podłożu posesji położonej przy ul. Z. w Krakowie dz. nr [...]". Jakkolwiek opracowanie to nie zostało sporządzone w sposób zgodny z "Instrukcją opracowywania mapy osuwisk i terenów zagrożonych ruchami masowymi", dokumentuje ono podłoże działki nr [...] obr. [...]. Organ I instancji wskazując na brak odniesienia się w tym opracowaniu do zagadnień mających wpływ na ocenę sytuacji na przedmiotowej działce powinien wezwać stronę do złożenia wyjaśnień i ewentualnego uzupełnienia opinii w tym zakresie. Brak podjęcia tych działań prowadzi do naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a., albowiem organ I instancji nie rozpatrzył całego materiału dowodowego, przez co nie doszło do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Odmowa uznania powyższego opracowania za dowód w sprawie była nieuzasadniona.

Pismem z dnia 11 września 2017 r. D. W. wniosła sprzeciw od powyższej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie; zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów administracyjnego prawa procesowego: 1) art. 138 § 2 w zw. z art. 136 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257) poprzez przedwczesne wydanie decyzji z pominięciem zlecenia organowi, który wydał decyzję w I instancji dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie; 2) art. 138 § 2 zd. 2 k.p.a. z uwagi na brak jednoznacznego wskazania jakie okoliczności powinien wziąć pod uwagę organ I instancji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy; 3) art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 138 § 2a k.p.a. poprzez brak wytycznych dla organu powtórnie rozpatrującego sprawę, w zakresie przepisów prawa, które powinny znaleźć zastosowanie w niniejszej sprawie. Skarżąca wniosła o: 1) uchylenie skarżonej decyzji w całości; 2) zasądzenie kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przypisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że postępowanie (wszczęte [...] czerwca 2006 r.) w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji na dz. nr [...] obr. [...] trwa od blisko 11 lat i przez tak długi okres czasu organ I instancji nie jest w stanie wydać decyzji, która ostałaby się w obiegu prawnym po kontroli instancyjnej. Mając na uwadze powyższe, dla wnioskodawcy szczególnego znaczenia nabierają wskazania i wytyczne Samorządowego Kolegium Odwoławczego kierowane do organu I instancji, które powinny zostać sformułowane w sposób jasny i czytelny, a wszelakie uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie powinny zostać zlecone organowi pierwszoinstancyjnemu przed wydaniem decyzji, od której złożono niniejszy sprzeciw. Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy w postępowaniu drugoinstancyjnym prowadzi do naruszenia przepisów postępowania m.in. art. 7, art. 8 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a. i powoduje sytuację, w której niemożliwym jest skierowanie jednoznacznych wskazań i wytycznych dla organu I instancji. Podczas postępowania drugoinstancyjnego wyartykułowano wątpliwości dotyczące materiału dowodowego w zakresie: sprzeczności stanowiska Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie z opinią Wydziału Kształtowania Środowiska UMK oraz konieczności uzupełnienia "Opinii geotechnicznej określającej warunki gruntowo-wodne w podłożu posesji położonej przy ul. Z. w Krakowie dz. nr [...]". Wątpliwości powyższe powinny zostać wyjaśnione w postępowaniu drugoinstancyjnym zgodnie z treścią art. 136 § 1 k.p.a., aby stało się zadość treści art. 77 § 1 k.p.a.

W ocenie skarżącej, zaskarżona decyzja nie zawiera jednoznacznych wskazań dotyczących okoliczności jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. W uzasadnieniu swojej decyzji SKO z jednej strony wytyka organowi I instancji uchybienia i działania bez podstawy prawnej wraz ze sposobem ich usunięcia, z drugiej zaś strony cyt. "dostrzega dążenia organu do ochrony obszaru niekatywnego osuwiska nr [...]", które cyt. "powinny mieć wyraźne oparcie w powszechnie obowiązującym prawie". W takim działaniu SKO – zdaniem skarżącej – zauważalna jest wewnętrzna sprzeczność, albowiem to samo działanie organu pierwszej instancji oceniane jest jednocześnie negatywnie i pozytywnie, co może utrudniać ponowne rozpoznawanie sprawy przez organ I instancji, zwłaszcza w kontekście trwającego 11 lat postępowania. Skarżąca zaznaczyła nadto, że w zaskarżonej decyzji organ nie dokonał wykładni przepisów prawa mogących znaleźć zastosowanie w niniejszej sprawie (o której mowa w art. 138 § 2 Kpa). Wskazano jedynie jakie przepisy prawa nie znajdują zastosowania w niniejszej sprawie (str. 7 skarżonej decyzji), wskazując tylko, że przepisy te mogą stanowić podstawę do wydania rozstrzygnięcia, ale tylko łącznie z innymi przepisami, których jednak nie skonkretyzowano.

W konkluzji uzasadnienia sprzeciwu, skarżąca podała, że nie kwestionuje konieczności wyeliminowania z obiegu prawnego wadliwej decyzji Prezydenta Miasta Krakowa nr [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. Jednakże, fakt ten powinien zaistnieć po rozpatrzeniu kompletnego materiału dowodowego, gdyż jedynie w takim przypadku możliwe jest właściwe wskazanie okoliczności jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Natomiast sama decyzja uchylająca rozstrzygnięcie organu I instancji powinna czynić zadość art. 138 §2a k.p.a. stosowną wykładnią przepisów prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu – co do zasady, ilekroć jest zainicjowana skargą – polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa.

W kontekście powyższych uwag wyjaśnienia wymaga, że z dniem 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935 dalej "ustawa nowelizująca"), która wprowadziła zmiany w p.p.s.a. W myśl nowowprowadzonego art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, dalej "k.p.a."), skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu zostało znacznie uproszczone, albowiem organ administracji nie ma obowiązku udzielać odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3), sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1). Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy nowelizującej, do postępowań przed sądami administracyjnymi, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w brzmieniu dotychczasowym. Z przepisu tego wynika jednocześnie, że do spraw wszczętych po wejściu w życie ustawy nowelizującej stosuje się nowe przepisy. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Wydanie i zaskarżenie przedmiotowej decyzji nastąpiło po wejściu w życie ustawy nowelizującej – zatem zastosowanie do niniejszej sprawy znajdzie znowelizowana ustawa p.p.s.a.

Dodatkowo należy zauważyć, że według nowego brzmienia przepisów p.p.s.a. sąd, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Uwzględniając zatem sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.). Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza zatem konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ drugiej instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasatoryjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej będzie przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienia od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem.

Z orzecznictwa sądów administracyjnych jednoznacznie wynika, że w świetle przepisu art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania kasacyjnego rozstrzygnięcia, jeśli organ pierwszej instancji nieprawidłowo ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 11 stycznia 2007 r., II SA/GI 439/06, LEX nr 930299). Innymi słowy, decyzja kasacyjna nie może zostać wydana, jeśli kwestią sporną będzie tylko ocena prawna zebranego materiału dowodowego w sprawie (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 29 maja 2014 r., l SA/Sz 1256/13, LEX nr 1479048). W sprzeczności z art. 138 § 2 pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, "gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a." (wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 października 2013 r., II SA/Kr 997/13, LEX nr 1384918; zob. też wyrok NSA z dnia 22 września 1981 r., II SA 400/81, ONSA 1981, nr 2, poz. 88).

W myśl art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ odwoławczy może zatem wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (zob. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15, Lex nr 2292208).

Wszystkie okoliczności, mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, muszą zostać ustalone w toku prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego. Zgodnie zaś z art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Konsekwencją obowiązywania zasady praworządności jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 k.p.a., ustanawiającym obok innych wymogów decyzji obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Powyższe obowiązki, ciążą na organach administracji publicznej obu instancji. Organ odwoławczy ma obowiązek nie tylko dokonać kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, ale co do zasady ma również rozpatrzyć całość sprawy i orzec merytorycznie. Na organie odwoławczym ciążą zatem te same co na organie pierwszej instancji obowiązki w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Stosownie do art. 136 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję.

Przenosząc powyższe rozważana na grunt przedmiotowej sprawy, wskazać należy, że sprzeciw nie jest uzasadniony, bowiem w niniejszej sprawie spełnione zostały ustawowe przesłanki do wydania decyzji kasatoryjnej z art. 138 § 2 k.p.a. Na podstawie tego przepisu, jak już wyżej wskazano, organ odwoławczy może uchylić decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania – przynajmniej art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 k.p.a. przez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia. Ta przesłanka wydania decyzji kasacyjnej jawi się jako bezsporna; wskazał ją organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji; nie kwestionuje jej również skarżąca w sprzeciwie (zarzut naruszenia prawa procesowego przez organ I instancji był również podniesiony w odwołaniu).

Na tle uzasadnienia decyzji organu odwoławczego rysuje się konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W szczególności wyjaśnienia wymaga – w związku ze sprzecznością między stanowiskiem Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie i stanowiskiem Wydziału Kształtowania Środowiska UMK – kwestia odprowadzenia wód i ścieków opadowych z terenu inwestycji; w ocenie organu odwoławczego, rozwiązanie tej kwestii może implikować potrzebę modyfikacji wniosku przez inwestora. Poza tym, z uwagi na tożsamość organu władnego wydać decyzję i organu współdziałającego, w toku postępowania "głównego" podlega badaniu kwestia, która przy innym ulokowaniu kompetencji byłaby rozpatrywana w trybie art. 106 k.p.a. – chodzi o kwestię objętą uzgodnieniem, o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt 5a u.p.z.p. (uzgodnienie w odniesieniu do terenów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych). Organ odwoławczy zakwestionował negatywne stanowisko organu pierwszej instancji w tej mierze jako niedostatecznie uzasadnione pod względem faktycznym i prawnym i przez to wadliwe – ale nie oznacza to, że kwestia to jest definitywnie wyjaśniona. Wreszcie, organ odwoławczy wskazał także konieczność uzupełnienia i wzięcia pod uwagę "Opinii geotechnicznej określającej warunki gruntowo-wodne w podłożu posesji położonej przy ul. Z. w Krakowie dz. nr [...]". Z kolei z uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji wynika, że organ ten – z uwagi na charakter podejmowanego rozstrzygnięcia (decyzja odmowna) – w ogóle nie rozważał wszystkich szczegółowych kwestii, które w razie pozytywnego orzekania o ustaleniu warunków zabudowy wymagałyby jeszcze analizy i rozstrzygnięcia (ostatni akapit decyzji pierwszoinstancyjnej). W tym kontekście trzeba też zwrócić uwagę na specyfikę postępowania w sprawie warunków zabudowy i specyfikę kształtowania (redagowania) decyzji w tej sprawie – powoduje ona, że możliwość wydania decyzji reformatoryjnej, zwłaszcza gdyby "reformacja" miała polegać na zmianie rozstrzygnięcia negatywnego na pozytywne, doznaje istotnych, obiektywnych ograniczeń, a w świetle niektórych poglądów jest nawet w ogóle niedopuszczalna (zob. wyrok NSA z 8 listopada 2011 r., II OSK 1564/10, CBOSA).

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, w tym okoliczności związane z odprowadzeniem wód i ścieków opadowych z terenu inwestycji; okoliczności dotyczące podłoża (warunków gruntowo-wodnych) działki inwestycyjnej, okoliczności wynikające z opinii geotechnicznej.

W świetle powyższego organ odwoławczy prawidłowo zastosował art. 138 § 2 k.p.a.; w okolicznościach niniejszej sprawy, w ocenie Sądu, nie byłoby wystarczające przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego na podstawie art. 136 k.p.a. Sformułowany w sprzeciwie zarzut naruszenia tych przepisów okazał się zatem niezasadny.

Analiza pozostałych zarzutów sprzeciwu tudzież ich uzasadnienia zdaje się wskazywać, że skarżąca upatruje naruszenia prawa nie tyle w samym rozstrzygnięciu kasacyjnym, ile w niewskazaniu przez organ odwoławczy okoliczności jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy oraz w niedokonaniu wykładni przepisów prawa. Zarzuty te nie mogły okazać się skuteczne i stanowić podstawy do uwzględnienia sprzeciwu nie tylko z uwagi na to, że – jak wyżej znaczono – odnośne okoliczności tak naprawdę zostały przez organ odwoławczy wskazane, ale także z uwagi to, że wykraczają poza zakres kognicji Sądu w postępowaniu zainicjowanym sprzeciwem; poza tym przedmiotowe zarzuty są zrelatywizowane, częściowo, do przepisu, który nie miał w sprawie zastosowania (art. 138 § 2a k.p.a.).

Artykuł 64e p.p.s.a. stanowi, że "rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego". Podstawą uwzględnienia sprzeciwu mogłoby zatem być tylko naruszenie art. 138 § 2 zd. 1 k.p.a., gdyż tylko w tymże zdaniu pierwszym sformułowane są przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej, do których nawiązuje art. 64e p.p.s.a. (por. T. Woś, J. G. Firlus, Sprzeciw od decyzji kasacyjnej organu odwoławczego wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., Przegląd Prawa Publicznego 2017, nr 6, s. 90-91). W konsekwencji ewentualne uchybienie organu odwoławczego w zakresie wskazania jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (gdyby, hipotecznie rzecz ujmując, zaistniało) nie mogłoby stanowić samoistnej podstawy do uwzględnienia sprzeciwu.

Art. 138 § 2a został dodany do k.p.a. ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935) i wszedł w życie z dniem 1 czerwca 2017 r. Niemniej jednak art. 16 wspomnianej "ustawy nowelizującej" stanowi regułę intertemporalną, w myśl której: "Do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym, z tym że do tych postępowań stosuje się przepisy art. 96a–96n ustawy zmienianej w art. 1". Art. 138 § 2a k.p.a. nie miał zastosowania do zaskarżonej decyzji, a zatem w założeniu nie mógł zostać naruszony.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, nie stwierdzając naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., oddalił sprzeciw na podstawie art. 64e w zw. z art. 151a § 2 p.p.s.a.