Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 734/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-02-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant: asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 13 lutego 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 października 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 2884/15 w sprawie ze skargi K. M. i G. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2015 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 18 października 20168 r., sygn. akt VII SA/Wa 2884/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Warszawie w sprawie ze skargi K. M. i G. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (GINB) z dnia [...] października 2015 r., znak [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji - uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, GINB na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm. – K.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania K. M. i G. M. - utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2015 r., Nr [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] lutego 2013 r., Nr [...] (źródłowa decyzja) zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] Spółce z o.o. Sp. k. (Spółka, inwestor) pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, jednolokalowego z wiatą śmietnikową, ogrodzeniem zewnętrznym i utwardzeniem dojść i dojazdu do budynku na działce o nr ew. [...], obr. [...][...]. gm. [...]. GINB w motywach swej decyzji przedstawił reguły postępowania nieważnościowego, a następnie przytoczył treść przepisów art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm. – uPb), według stanu na dzień wydania źródłowej decyzji i wskazał, że inwestor spełnił wymogi z nich wynikające.

W wyroku przytoczono dalej, że powołując się na treść art. 35 ust. 1 pkt 1 uPb, skarżony organ stwierdził, że analiza dokumentacji budowlanej nie wykazała, aby doszło do rażącego naruszenia ustaleń uchwały Rady Miejskiej w Piasecznie z dnia 28 lutego 2013 r., Nr 818/XXXVI/2001, w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Osady "Pólko" (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2001 r., Nr 1147, poz. 2075 – dalej MPZP). Działka inwestycyjna nr ew. [...] położona jest na terenie o symbolu [...], stanowiąc obszar mieszkaniowy. Zgodnie z § 8 ust. 1 pkt 1 MPZP w odniesieniu do obszarów mieszkaniowych dla symbolu MN ustala się pod mieszkalnictwo jednorodzinne, wolnostojące jako przeznaczenie podstawowe. Nie podzielając zarzutów odwołania wskazano, że nie został rażąco naruszony § 8 ust. 1 pkt 1 MPZP, skoro zezwolono na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego jednolokalowego z wiatą śmietnikową, ogrodzeniem zewnętrznym i utwardzeniem dojść i dojazdu.

GINB wskazał, że przesądzające znaczenie w zakresie charakteru budynku mieszkalnego jako jednorodzinnego ma okoliczność ilości wydzielenia w nim lokali mieszkalnych. Zdaniem tego organu nie chodzi o możliwość takiego wydzielenia, ale o fakt prawnego wydzielenia takiego lokalu jako samodzielnego lokalu mieszkalnego w rozumieniu art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2000 r., Nr 80, poz. 903, Uwl). Jakkolwiek z projektu budowlanego wynika, że w budynku zaprojektowano 5 pokoi z aneksem kuchennym i 5 łazienek na pierwszej kondygnacji, 6 pokoi z aneksem kuchennym i 6 łazienek na drugiej kondygnacji oraz 6 pokoi z aneksem kuchennym i 6 łazienek na drugiej kondygnacji, to nie stanowią one odrębnych lokali w myśl Uwl, gdyż nie są zespołami izb wydzielonymi trwałymi ścianami w obrębie budynku - nie posiadają drzwi.

Sąd uwypuklił, że w zaskarżonej decyzji podkreślano, iż postępowaniu nie podlegał ocenie sposób użytkowania inwestycji, skoro kwestionowaną decyzją udzielono pozwolenia na budowę. Ewentualna samowolna zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego – na budynek wielorodzinny jak podnoszą odwołujący się – nie podlega ocenie organów administracji architektoniczno- budowlanej, ale organów nadzoru budowlanego.

GINB podniósł, że kwestionowane pozwolenie na budowę nie narusza także przepisów: § 8 ust. 2 pkt 1 MPZP wyznaczającego minimalne wielkości działek (dopuszczalna - 1500 m², powierzchnia działki o nr ew. [...]" - 1500 m²), § 8 ust. 2 pkt 2 MPZP określającego nieprzekraczalną linię zabudowy mieszkaniowej (min. 5 m od linii rozgraniczających wszystkich ulic dojazdowych [KUD] i min. 20 m od skraju jezdni drogi zbiorczej [KUZ], projektowana - ok. 12 m od linii rozgraniczających ulicę dojazdową [KUD] i ok. 28,5 m od skraju jezdni drogi zbiorczej [KUZ], § 8 ust. 2 pkt 3 MPZP wyznaczającego nieprzekraczalną wysokość zabudowy (dopuszczalna - 10 m od poziomu terenu do najwyższego punktu budynku, projektowana maksymalna wysokość zabudowy - 9,91 m), § 8 ust. 2 pkt 4 MPZP określającego obowiązek utrzymania terenów biologicznie czynnych na każdej działce (określono 75 %, zaprojektowano > 75 %) oraz § 8 ust. 2 pkt 5 MPZP zakazującego lokalizowania ogrodzeń w odległości mniejszej niż 6 m od rzeki [...].

Zdaniem GINB nie został rażąco naruszony przepis art. 35 ust. 1 pkt 1 uPb. Organ ten stwierdził, że zostały spełnione również wymogi wynikające z art. 35 ust. 1 pkt 2 uPb, bowiem analiza projektu zagospodarowania terenu nie wykazała, aby rozwiązania projektowe uchybiały rażąco przepisom rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690 ze zm. – rozp. MI z 2002). Sąd wojewódzki przytoczył również w swym wyroku, że – w ocenie GINB – nie został również naruszony przepis art. 35 ust. 1 pkt 3 uPb, skoro projekt budowlany jest kompletny i sporządzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane. Podsumowując organ ten stwierdził, że nie wystąpiły przesłanki wymienione w art. 156 § 1 K.p.a.

Skargę na powyższą decyzję złożyli K. M. i G. M. zarzucając naruszenie przepisów:

1. postępowania administracyjnego, tj. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie w stanie faktycznym sprawy i przyjęcie, że decyzja Starosty [...] z dnia [...] lutego 2013 r. nie naruszała rażąco przepisów obowiązujących w dacie jej wydania oraz nie jest dotknięta wadą powodującą nieważność rozstrzygnięcia z mocy prawa, co skutkowało wydaniem decyzji odmawiającej stwierdzenia jej nieważności,

2. art. 7, 8 i 80 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych sprawy zarówno przez organ I jak i II instancji, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a do czego organ był zobligowany,

3. art. 35 ust. 1 pkt 1 uPb poprzez błędne ustalenie, że projekt budowlany obejmuje budowę budynku jednorodzinnego jednolokalowego i jest zgodny z ustaleniami MPZP, co skutkowało wydaniem decyzji dotyczącej pozwolenia na budowę, a projekt budowlany budzi uzasadnione wątpliwości, iż jest to projekt budowy budynku jednorodzinnego jednolokalowego,

4. art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 4 i § 8 MPZP przez wydanie decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności źródłowej decyzji pomimo, iż jest ona sprzeczna z miejscowym planem.

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, podnosząc, że zgodnie z MPZP działka o nr ew. [...] znajduje się w obszarze przeznaczonym wyłącznie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Natomiast, projekt budynku stanowiący załącznik do wniosku o pozwolenie na budowę w oparciu o zasady logicznego myślenia oraz doświadczenia życiowego nie tylko budzi uzasadnione wątpliwości, czy jest to budynek jednorodzinny jednolokalowy, a wręcz potwierdza, że jest to budynek wielolokalowy składający się z 17 mieszkań.

Opisanym na wstępie wyrokiem z dnia 18 października 2016 r. WSA w Warszawie uwzględnił skargę.

Sąd wojewódzki w motywach swego orzeczenia eksponował, że w świetle art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 uPb obowiązkiem organu architektoniczno-budowlanego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę jest zbadanie zgodności m. in. projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Podkreślono, że w rozpoznawanej sprawie kontrolowana w trybie stwierdzenia nieważności źródłowa decyzja o pozwoleniu na budowę winna być zatem zgodna z ustaleniami MPZP. Powyższego obowiązku nie wyłączało to, że rzeczą projektanta jest opracowanie projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami. Z uwagi na ustalenia planu miejscowego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, konieczne było zatem zbadanie w postępowaniu zwyczajnym, czy obiekt budowlany – objęty wnioskiem inwestora dotyczącym budynku jednorodzinnego, jednolokalowego – jest w istocie budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, o którym mowa art. 3 pkt 2a uPb – to jest budynkiem, w którym wydzielono nie więcej niż 2 lokale mieszkalne albo 1 lokal mieszkalny i lokal użytkowy o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku – jak również budynkiem, w którym wydzielono tylko jeden lokal. Miało to kluczowe znaczenie dla prawidłowości rozstrzygnięcia, skoro działka inwestycyjna położona jest na terenie obszaru mieszkaniowego, a stosownie do § 8 ust. 1 pkt 1 MPZP dla tego rodzaju obszarów ustala się mieszkalnictwo jednorodzinne, wolnostojące jako przeznaczenie podstawowe.

Zdaniem sądu pierwszej instancji, kwalifikacja prawna danej inwestycji musi znajdować oparcie w rzeczywistych rozwiązaniach funkcjonalnych przyjętych w projekcie, a nie tylko w nazewnictwie, w tym aspekcie stwierdzono, że organ wydający pozwolenie budowlane w ramach przysługujących mu kompetencji kontrolnych, w granicach określonych w art. 35 ust. 1 uPb, zobligowany jest zatem również do przeprowadzenia kontroli w zakresie rzeczywistych intencji inwestora wynikających z rozwiązań projektowych i oceny prawidłowości kwalifikacji inwestycji dokonanej przez projektanta. Taka kontrola organu architektoniczno-budowlanego nie ingeruje w merytoryczne rozwiązania projektu, a jedynie te rozwiązania prawnie kwalifikuje. W konsekwencji okoliczności te – w powyższym kontekście – winny być poddane ocenie również w postępowaniu nadzwyczajnym.

Mając to na względzie oraz definicję budynku mieszkalnego jednorodzinnego (art. 3 pkt 2a uPb) – zgodzono się ze stanowiskiem skarżących, że realizacja spornego budynku w zaproponowanym przez inwestora kształcie umożliwia wydzielenie w nim w sumie 17 lokali. Lokale te wystarczy odpowiednio przystosować poprzez wstawienie drzwi, aby wydzielić je jako samodzielne lokale mieszkalne, o których mowa w art. 2 ust. 2 Uwl. Organ nie musi wykazywać, że dany lokal posiada odrębne wymagane instalacje wewnętrzne (wodno-kanalizacyjną, elektryczną, grzewczą itd.), a jedynie to, czy w świetle rozwiązań projektowych założenie takich instalacji dla wydzielenia "odrębnego" lokalu jest możliwe. Tym samym organ w postępowaniu zwyczajnym nie mógł analizować wyłącznie stanu projektowanego, z jednoczesnym pominięciem ilości możliwych do wyodrębnienia lokali mieszkalnych bez zmiany projektu.

Zdaniem sądu a quo, w okolicznościach weryfikowanej sprawy, pomimo prawnych uwarunkowań postępowania nieważnościowego, tylko tak przeprowadzona analiza źródłowej decyzji Starosty [...] stanowiłaby skuteczną kontrolę zgodności projektowanego zamierzenia inwestycyjnego z obowiązującym w dacie jej wydania planem miejscowym, w rozumieniu w szczególności art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

W dalszych motywach tego orzeczenia sąd wojewódzki nie podzielił argumentacji GINB, że badana w postępowaniu nieważnościowym decyzja nie skutkuje rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 uPb, tylko z tego względu, że 17 lokali z aneksami kuchennymi i łazienkami nie stanowią odrębnych lokali w myśl Uwl, gdyż nie są zespołami izb wydzielonymi trwałymi ścianami w obrębie budynku i nie posiadają drzwi. Zdaniem tegoż sądu przedmiotowy obiekt budowlany nie mógł powstać na terenie, na którym prawodawca miejscowy przewidział wyłącznie zabudowę jednorodzinną. Decyzja Starosty [...] z dnia [...] lutego 2013 r. została wydana, pomimo jednoznacznej i oczywistej sprzeczności założeń projektu budowlanego z wyżej wymienionymi ustaleniami MPZP, nie może być zatem akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa.

Sąd wojewódzki wskazał, że rzeczywiste intencje inwestora potwierdzają ogłoszenia zawarte na stronach internetowych znajdujące się w aktach sprawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł GINB, zaskarżając go w całości i zarzucając mu:

- na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. - Ppsa) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj.:

a) art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 uPb (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.) poprzez przyjęcie, że organ – wydając pozwolenie na budowę – powinien nie tylko realizować obowiązki wynikające z powyżej wskazanego przepisu, ale również zobligowany jest do przeprowadzenia kontroli w zakresie rzeczywistych intencji inwestora wynikających z rozwiązań projektowych i oceny prawidłowości kwalifikacji inwestycji dokonanej przez projektanta, podczas gdy organ realizując obowiązki określone w przedmiotowym przepisie, nie jest zobligowany do domniemywania jaki jest rzeczywisty zamiar inwestora co do sposobu wykorzystania projektowanej inwestycji;

b) art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez przyjęcie przez sąd pierwszej instancji przez sąd, że w sprawie nastąpiło rażące naruszenie prawa, tj. art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 uPb, skutkujące obowiązkiem stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez Starostę [...], podczas gdy Starosta [...] wydając decyzje o pozwoleniu na budowę, w ogóle nie naruszył przepisów prawa, tym bardziej więc nie naruszył ich w sposób rażący.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie organ wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi i zasądzenie kosztów postępowania wg norm prawem przepisanych, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Warszawie, a także zasądzenie kosztów postępowania wg norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że z projektu budowlanego nie wynika, aby sporna inwestycja obejmowała realizację budynku mieszkalnego wielorodzinnego. Podkreślono, że organ wydający pozwolenie na budowę opiera się na projekcie budowlanym i to na jego podstawie ocenia, czy inwestycja w jej projektowanym kształcie jest m. in. zgodna z obowiązującym planem miejscowym. Nie może natomiast domniemywać rzeczywistego zamiaru inwestora co do sposobu wykorzystania projektowanej inwestycji.

W trakcie rozprawy pełnomocnik GINB podtrzymał zarzuty i wnioski skargi kasacyjnej, pełnomocnik skarżących wnosił o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, przesłanek nieważności w przedmiotowej sprawie nie dostrzeżono. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.

A. Istota sprawy sprowadza się do oceny zarzutu naruszenia przepisów art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 uPb poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie przez sąd pierwszej instancji, że organ rozpoznający wniosek o wydanie pozwolenia na budowę jest zobligowany do przeprowadzenia kontroli w zakresie rzeczywistych intencji inwestora wynikających z rozwiązań projektowych i oceny prawidłowości kwalifikacji inwestycji dokonanej przez projektanta. Zdaniem GINB z projektu nie wynika, aby sporna inwestycja obejmowała realizację budynku mieszkalnego wielorodzinnego, skarżący kasacyjnie podkreśla, że organ wydający pozwolenie na budowę opiera się na projekcie budowlanym i to na jego podstawie ocenia, czy inwestycja w projektowanym kształcie jest m. in. zgodna z obowiązującym planem miejscowym. Przywołując na wsparcie swej argumentacji jeden z judykatów skarżący kasacyjnie organ eksponuje, że dopiero przystąpienie do użytkowania budynku w takim charakterze, jaki nie wynikał z przeznaczenia przyjętego w projekcie, mógłby skutkować sformułowaniem zarzutu o wykorzystaniu budynku do innych funkcji. Dodatkowo wskazano na ograniczenia dowodowe w postępowaniu nieważnościowym, podkreślając iż nie wynika, aby wydano pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania na budynek wielorodzinny.

B. Zdaniem Sądu Naczelnego w realiach rozpoznawanej sprawy stanowisko sądu pierwszej instancji uznać należy za słuszne. Z mocy art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 uPb (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania źródłowej decyzji przez Starostę [...][...]) "Przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza: 1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi". W rozpoznawanej sprawie węzłowe zagadnienie ma sposób rozumienia czynności organu ujętej w części wstępnej art. 35 ust. 1 uPb, a sprowadzającej się do ustalenia desygnatu słowa "sprawdza". Na oznaczony sposób rozumienia tej czynności organu wpływ ma treść art. 35 ust. 3 i 4 uPb, wedle którego "W razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę" oraz "W razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę". Z przepisu art. 35 ust. 4 uPb a contrario wynika, że jeżeli projekt budowlany będzie niezgodny z uregulowaniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub też gdy obowiązujący plan miejscowy nie dopuszcza możliwości lokalizacji danej inwestycji na terenie objętym wnioskiem, to organ nie może wydać pozwolenia na budowę.

C. Należy podkreślić, że decyzja w sprawie pozwolenia na budowę nie ma charakteru uznaniowego, lecz jest decyzją związaną. Oznacza to, że jeżeli inwestor nie spełnił określonych prawem wymogów, a więc także w zakresie zgodności projektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, nie może zostać wydane rozstrzygnięcie uwzględniające jego wniosek o pozwolenie na budowę (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 2018 r., II OSK 2041/17, LEX nr 2457097). Jak wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2017 r., II OSK 2461/15 (LEX nr 2345622) ustalony ład przestrzenny jest istotnym elementem obrotu gospodarczego (nieruchomości), ponieważ winien dawać gwarancję, że na danym terenie powstaną tylko takie obiekty, i tylko w takim kształcie, w jakim dopuszcza to miejscowy plan zagospodarowania terenu. Realizacja postanowień planu miejscowego w procesie inwestycyjnym stanowi z jednej strony obowiązek dla inwestora, z drugiej - daje gwarancję zrealizowania każdego zamierzenia, które jest zgodne z planem. Stanowi również gwarancję dla właścicieli innych nieruchomości objętych planem, że nie powstanie zabudowa niezgodna z tym planem, a tylko taka, na którą społeczność lokalna wyraziła zgodę w procedurze uchwalania planu miejscowego. Unormowania regulujące kwestię zgodności inwestycji z porządkiem w zakresie zagospodarowania przestrzennego, wyrażonym w planie bądź decyzji o warunkach zabudowy, winny być postrzegane restrykcyjnie. Dlatego ocena w tym zakresie jest podstawowym obowiązkiem organu architektoniczno-budowlanego orzekającego o pozwoleniu na budowę. Nie budzi wątpliwości judykatury, że zgodność projektu budowlanego z planem miejscowym jest podstawowym warunkiem zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 2017 r., II OSK 628/17, LEX nr 2444374).

D. W tych okolicznościach przyjdzie stwierdzić, że skoro sam ustawodawca jednoznacznie wskazał, iż obowiązkiem właściwego organu jest wpierw dokonanie sprawdzenia zgodności projektu budowlanego m. in. z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a następnie – w razie stwierdzenia "nieprawidłowości" – nałożenia usunięcia "wskazanych nieprawidłowości", to zasadnie sąd wojewódzki dokonał takiej wykładni przepisu art. 35 ust. 1 pkt 1 uPb, wedle której organ rozpoznający wniosek o wydanie pozwolenie na budowę winien brać pod uwagę, że kwalifikacja prawna danej inwestycji musi znajdować oparcie w rzeczywistych rozwiązaniach funkcjonalnych przyjętych w projekcie, a nie tylko w użytym w nim nazewnictwie. Zasadnie również stwierdzono, że organ w ramach przysługujących mu kompetencji kontrolnych, zobligowany jest również do przeprowadzenia kontroli w zakresie rzeczywistych intencji inwestora wynikających z rozwiązań projektowych i oceny prawidłowości kwalifikacji inwestycji dokonanej przez projektanta. Trzeba tu dostrzec, że sąd pierwszej instancji wyraźnie zastrzegał się, iż taka kontrola organu architektoniczno-budowlanego nie ingeruje w merytoryczne rozwiązania projektu, a jedynie te rozwiązania prawnie kwalifikuje. Gdyby akceptować argumentację prezentowaną w skardze kasacyjnej, to właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej związany byłby wyłącznie kwalifikacją planowanej inwestycji dokonaną przez projektanta. W takim zaś przypadku nie ma mowy o jakimkolwiek "sprawdzeniu" i możliwości odmiennej kwalifikacji prawnej zamierzonego przedsięwzięcia inwestycyjnego.

E. Na gruncie rozpoznawanej sprawy należy także dostrzec, że sąd wojewódzki na podstawie projektu budowlanego dokonał kwalifikacji zamierzenia inwestycyjnego Spółki, wykluczając, aby zamierzony do wzniesienia budynek, stanowił budynek mieszkalny jednorodzinny w rozumieniu przepisu art. 3 pkt 2a uPb. Kwalifikacji tej w skardze kasacyjnej nie podważono. Skoro zatem inwestor bez konieczności przeprojektowywania uzyskał pozwolenie na budowę budynku w istocie wielorodzinnego, nazywanego w projekcie budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym jednolokalowym, gdy teren działki inwestycyjnej niewątpliwie nie był przeznaczony pod inny rodzaj zabudowy niż zabudowa mieszkalna jednorodzinna, to trafna była ocena WSA w Warszawie, że niesłusznie organy obu instancji w postępowaniu nieważnościowym wykluczyły, aby w postępowaniu przed Starostą [...] nie doszło do rażącego naruszenia przepisu art. 35 ust. 1 pkt 1 uPb.

Na to, że wykładnia powyższego przepisu zaprezentowana w zaskarżonym wyroku w realiach kontrolowanej sprawy była prawidłowa, wskazuje ponadto wykładnia systemowa przepisów uPb. Należy wszak uwzględnić, że z mocy art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. a uPb wynika, że do podstawowych obowiązków organów administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego należy nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego, "a w szczególności zgodności zagospodarowania terenu z miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego oraz wymaganiami ochrony środowiska". Wolność zabudowy wynikająca z art. 4 uPb ma swoje ograniczenia, warunkiem realizacji tego prawa – oprócz wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane – jest zgodność zamierzenia inwestycyjnego z przepisami. Nie budzi wątpliwości judykatury, że pod pojęciem tych przepisów uznawać należy także ustalenia obowiązujących miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok z dnia 18 kwietnia 2012 r., II OSK 259/12, LEX nr 1219125). Umyka uwadze strony skarżącej kasacyjnie, że w samym projekcie budowlanym, formalnie określonym jako przeznaczonym dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego, jednolokalowego, w t. II na s. 86 w projekcie branży elektrycznej wskazuje się, że mają być zamontowane panele rozmówne przy drzwiach wejściowych do "poszczególnych mieszkań".

W zaskarżonym wyroku nie stwierdzono rażącego naruszenia przepisu art. 35 ust. 1 pkt 2 uPb, skoro zasadniczą kwestią była zgodność projektu z ustaleniami MPZP, przeto nie mógł być uznany za skuteczny zarzut kasacyjny sprowadzający się do błędnej wykładni art. 35 ust. 1 pkt 2 uPb.

F. W konsekwencji nie jest trafny zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

G. Skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 Ppsa.