Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 685/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2018-02-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
Hasła tematyczne: Służba celna
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 165 ust. 7, art. 169 ust. 1 i ust. 4
journal: Dz.U. 2016 poz 1948
law: Ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska, Sędziowie: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel, Sędzia NSA Julia Szczygielska (spr.), Protokolant: Asystent sędziego Marcin Jarecki, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 22 lutego 2018 r. sprawy ze skargi A.W. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej we W. z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków pełnienia służby oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] maja 2017r., Nr [...] Dyrektor Izby Administracji Skarbowej we W., zwany dalej organem lub Dyrektorem IAS, powołując się na przepis art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2016 r. poz. 1948 ze zm.) złożył skarżącemu A. W. propozycję określającą warunki pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej w Izbie Administracji Skarbowej we W., w tym:

1 ) rodzaj służby – [...],

2) stopień służbowy – [...],

3) stanowisko służbowe - młodszy ekspert Służby Celno-Skarbowej, zaliczane do kategorii stanowisk służbowych funkcjonariuszy - stanowiska eksperckie,

4) jednostka organizacyjna KAS, w której będzie realizował zadania – D. Urząd Celno-Skarbowy we W.,

5) komórka organizacyjna - Referat [...],

6) miejsce pełnienia służby – obszar województwa d.,

7) uposażenie:

- uposażenie zasadnicze według mnożnika [...] kwoty bazowej ustalonej w

ustawie budżetowej,

- dodatek za stopień służbowy według mnożnika [...] kwoty bazowej ustalonej

w ustawie budżetowej,

- dodatek za wieloletnią służbę w wysokości wynoszącej po dwóch latach służby

2% miesięcznego uposażenia zasadniczego; dodatek ten wzrasta o 1% za

każdy następny rok służby aż do osiągnięcia 20% uposażenia zasadniczego po

20 latach służby, oraz o 0,5% za każdy następny rok służby - łącznie do

wysokości 25% po 30 latach służby.

Jednocześnie w piśmie tym poinformowano, że zaproponowane warunki służby, po ich przyjęciu będą obowiązywać od dnia 1 czerwca 2017r. oraz zawarto w nim pouczenie odpowiadające treści art. 169 ust. 4 i 5, art. 170 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy wKAS, w szczególności pouczono skarżącego, że złożona propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej stanowi decyzję ustalająca warunki pełnienia służby. W propozycji tej wskazano także przepisy stanowiące podstawę określenia stopnia służbowego, stanowiska służbowego oraz uposażenia zasadniczego i stosownych dodatków.

W dniu 7 czerwca 2017r. skarżący powołując się na przepis art.170 ust.2 w/w ustawy, złożył oświadczenie, że przyjmuje propozycję określającą warunki pełnienia służby w Izbie Administracji Skarbowej we W.

Z kolei pismem z dnia 20 czerwca 2017r. skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy objętej opisaną wyżej decyzją z dnia [...] maja 2017r., Nr [...] ustalającą warunki pełnienia służby, w części dotyczącej pkt. 3 i 7 tiret pierwszy, a to w zakresie zaproponowanego stanowiska służbowego - młodszy ekspert Służby Celno-Skarbowej i uposażenia zasadniczego - według mnożnika [...] kwoty bazowej ustalonej w ustawie budżetowej.,

Skarżący podkreślił, że jako funkcjonariuszowi pełniącemu służbę w Referacie [...] D. Urzędu Celno-Skarbowego we W. powierzono Mu zadania związane z wykonywaniem analiz kryminalnych. Wskazując na wysoki stopień trudności i złożoności powierzonych zadań, wymagających szczególnych umiejętności i predyspozycji stwierdził, że kompetencje niezbędne do realizacji tych zadań, zgodnie z pismem "Koncepcja wdrożenia i funkcjonowania analizy kryminalnej w Służbie Celnej" z 2013r., powinny zostać przypisane do grupy stanowisk eksperckich.

Nadto powołując się pismo Ministerstwa Finansów z dnia 14 lipca 2015 r., znak [...] - skarżący stwierdził, że analitycy kryminalni winni być zaszeregowani na stanowisku eksperta Służby Celnej z uposażeniem zasadniczym według XVII grupy zaszeregowania z mnożnikiem 2,321, wskazując przy tym, iż wszyscy analitycy kryminalni w kraju zostali zaszeregowani według powyższej zasady i posiadają stanowisko eksperta.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2017 r. organ powołując art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 169 ust. 4 i ust. 6 P.w.u.KAS, utrzymał w mocy decyzję zawartą w treści propozycji z dnia [...] maja 2017r. określającej warunki pełnienia służby.

W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał, że zgodnie z treścią art. 165 ust. 3 w/w ustawy, pracownicy zatrudnieni w izbach celnych i urzędach kontroli skarbowej oraz funkcjonariusze celi pełniący służbę w izbach celnych stali się z dniem wejścia w życie ustawy, o której mowa w art.1, odpowiednio pracownikami zatrudnionymi w jednostkach organizacyjnych Krajowej Administracji Skarbowej, albo funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej, zwanymi dalej funkcjonariuszami, pełniącymi służbę w jednostkach KAS i zachowali ciągłość pracy i służby.

Wobec powyższego, zgodnie z zapisem ustawy, skarżący stał się z mocy prawa funkcjonariuszem Służby Celno-Skarbowej pełniącym służbę w Izbie Administracji Skarbowej we W., przy zachowaniu następujących warunków pełnienia służby na dzień 1 marca 2017 r.:

1. rodzaj służby – [...];

2. stopień służbowy – [...];

3.stanowisko służbowe - młodszy ekspert Służby Celnej, zaliczane do kategorii eksperckich stanowisk służbowych funkcjonariuszy;

4. miejsce pełnienia służby - Referat [...];

5. uposażenie:

- uposażenie zasadnicze określone mnożnikiem kwoty bazowej wynoszącym [...];

- dodatek za stopień służbowy wg mnożnika kwoty bazowej dla funkcjonariuszy Służby Celnej wynoszący [...];

- dodatek za wieloletnią służbę.

W dalszej części uzasadnienia zaskarżonej decyzji, organ przywołując treść przepisu art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, stwierdził, że ustawodawca w treści tegoż przepisu nie ograniczył w żaden sposób kompetencji Dyrektora Izby Administracji Skarbowej, co do ustalenia treści przedłożonej propozycji, w tym warunków pełnienia służby.

Zatem pracodawca mając wyłączne prawo kształtowania stosunku służbowego złożył skarżącemu w dniu [...] maja 2017r. pisemną propozycję (znak [...]) - określającą nowe warunki pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej w Izbie Administracji Skarbowej we W. uwzględniającą – zdaniem organu, posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania.

Przedkładając propozycję pełnienia służby w Referacie [...], Dyrektor Izby Administracji Skarbowej we W. wziął pod uwagę dotychczas wykonywane przez W/w zadania oraz doświadczenie zawodowe.

W związku z powyższym, organ stwierdził, że zaproponowane przedmiotowe warunki pełnienia służby tj.: status funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej, stanowisko służbowe, stopień służbowy oraz komórka organizacyjna, w której skarżący będzie wykonywał obowiązki służbowe pozostały tożsame z warunkami, na jakich W/w pełnił służbę w Izbie Celnej we W. przed procesem konsolidacji i złożeniem owej propozycji.

W konsekwencji powyższego, organ podkreślił, że decyzja z dnia [...] maja 2017r., Nr [...] została wydana prawidłowo oraz zgodnie z obowiązującym stanem prawnym, stąd orzeczono jak wyżej.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, skarżący wniósł o uchylenie wydanych w sprawie decyzji, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie:

a) prawa materialnego tj. art. 165 ust. 7 ustawy z dnia z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, wyrażające się na ustaleniu skarżącemu warunków pełnienia służby z określeniem niższego stanowiska służbowego i mniejszego uposażenia w sytuacji, gdy z w/w przepisu wynika, iż Dyrektor Izby Administracji Skarbowej składający funkcjonariuszowi pisemną propozycję określającą nowe warunki pełnienia służby powinien uwzględnić m.in. posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy funkcjonariusza,

b) prawa procesowego tj. art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a., mające istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, polegające na dowolnym ustaleniu skarżącemu warunków pełnienia służby bez uwzględnienia wszystkich dokumentów znajdujących się w posiadaniu organu, tj. bez uwzględnienia pisma w sprawie koncepcji wdrożenia i funkcjonowania analizy kryminalnej w Służbie Celnej z 2013 roku, jak i również bez uwzględnienia pisma Ministerstwa Finansów z 14 lipca 2015r., nr [...] w sprawie zaszeregowania analityków kryminalnych,

c) prawa procesowego tj. art. 107 § 3 k.p.a., mającego istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, poprzez brak ustosunkowania się organu administracji do wszystkich zarzutów skarżącego zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w szczególności brak wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w zakresie nieuwzględnienia stanowisk zawartych w opisanych wyżej pismach, a to w piśmie dotyczącym koncepcji wdrożenia i funkcjonowania analizy kryminalnej w Służbie Celnej z 2013 roku, jak i również w piśmie Ministerstwa Finansów z 14 lipca 2015r. w sprawie zaszeregowania analityków kryminalnych,

d) prawa procesowego tj. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., mającego istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji wydanej z naruszeniem prawa materialnego oraz przepisów postępowania.

Uzasadniając podniesione wyżej zarzuty, skarżący stwierdził, że zaskarżona decyzja Dyrektora Izby Administracji Skarbowej we W. wydana została z naruszeniem art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r., albowiem określenie warunków pełnienia służby w istocie nie uwzględnia posiadanych przez skarżącego kwalifikacji i doświadczenia zawodowego.

Działanie organu polegające na ustaleniu skarżącemu warunków pełnienia służby, poprzez złożenie mu propozycji służby, gdzie określono stanowisko służbowe na młodszego eksperta Służby Celno-Skarbowej i przyjęto uposażenie zasadnicze według mnożnika [...] kwoty bazowej ustalonej w ustawie budżetowej, stanowi – zdaniem skarżącego, naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art 77 § 1 k.p.a., ponieważ przedmiotowe stanowisko określone zostało bez uwzględnienia kluczowych dokumentów znajdujących się w posiadaniu organu. Nie uwzględniono zasadniczych w sprawie dokumentów takich, jak pismo w sprawie koncepcji wdrożenia i funkcjonowania analizy kryminalnej w Służbie Celnej z 2013 roku, jak i pismo Min.Finansów nr [...] z dnia 14 lipca 2015r. w sprawie zaszeregowania analityków kryminalnych.

Zdaniem skarżącego rozstrzygnięcie organu odwoławczego oparte na stosunkowo dużej uznaniowości doprowadziło do tego, że decyzja wydana została w oparciu o niepełny, niekompletny materiał dowodowy, gdy zaś organ obowiązany był zebrać i rozpatrzyć wszystkie istniejące dowody, w tym dowody, na które powołuje się strona postępowania administracyjnego, a które faktycznie pozostają w związku z faktami prawotwórczymi istotnymi w sprawie.

Wady te – zdaniem skarżącego, mają na tyle istotne znaczenie, że uzasadniają uchylenie kontrolowanych rozstrzygnięć.

W dalszej części uzasadnienia skargi, skarżący rozbudowując zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a., stwierdził, że uzasadnienie decyzji praktycznie nie zawiera żadnego wyjaśnienia stanowisk, a zawartych w piśmie dotyczącym koncepcji wdrożenia i funkcjonowania analizy kryminalnej w Służbie Celnej z 2013 roku, jak i w piśmie Min.Finansów z 14 lipca 2015r. w sprawie zaszeregowania analityków kryminalnych. Organ odwoławczy wydając zaskarżone rozstrzygnięcie całkowicie pominął kwestię wyjaśnienia zaszeregowania analityków kryminalnych i ich uposażenia w kontekście powoływanych przez skarżącego opisanych wyżej dokumentów (pism). Lakoniczne stwierdzenie, że zaproponowane warunki pełnienia służby pozostały tożsame z warunkami, na których uprzednio skarżący pełnił służbę w Izbie Celnej we W. nie wypełnia – zdaniem skarżącego, dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a..

Powyższe uchybienie ma zdaniem skarżącego o tyle istotne znacznie dla sprawy, że w analogicznych postępowaniach prowadzonych przez inne organy wszystkie osoby posiadające stanowisko analityka kryminalnego (tj. stanowisko takie, jakie posiada skarżący) zostały zaszeregowane na stanowisko eksperta, według zasad określonych w w/w piśmie Ministerstwa Finansów.

Skarżący stwierdził, że obowiązek sporządzenia uzasadnienia wiąże się także ż wyrażoną w art. 11 k.p.a. zasadą przekonywania, która zobowiązuje organy administracji publicznej do dołożenia szczególnej staranności w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć, zwłaszcza tych, które nakładają na strony określone nakazy lub zakazy. Strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji, bowiem w przeciwnym wypadku nie mają możliwości obrony swoich słusznych interesów przed sądem administracyjnym. Także spełnienie normy wynikającej z przepisu art. 8 k.p.a. wymaga prowadzenia postępowania administracyjnego w taki sposób, aby w szczególności w uzasadnieniu decyzji przekonać stronę, że jej stanowisko zostało poważnie wzięte pod uwagę, a jeżeli zapadło inne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody.

Podsumowując skarżący zaznaczył, iż niezrozumiałym jest fakt, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej, którego kompetencje nie zostały ograniczone w żaden sposób przez ustawodawcę co do ustalenia treści przedłożonej propozycji, w tym warunków służby, w jakikolwiek sposób nie odniósł się do argumentacji zawartej we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, lakonicznie stwierdzając, że po uwzględnieniu kwalifikacji przebiegu służby i miejsca zamieszkania zaproponowano warunki tożsame z warunkami, na jakich pełnił służbę w Izbie Celnej we W.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w przedłożonej skarżącemu propozycji służby. Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi organ stwierdził, że ustawodawca w art. 165 ust. 7 ustawy wKAS pozostawił kierownikom jednostek organizacyjnych, o których mowa w tej regulacji autonomiczne prawo w zakresie rodzaju propozycji jaka składana jest pracownikom / funkcjonariuszom tej jednostki. Co do woli i treści propozycji pracodawca nie został skrępowany jakimikolwiek wymaganiami. Formułując propozycje pracy/służby winien jedynie uwzględnić posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Ustawodawca nie przewidział, bowiem ani swoistych wymagań dotyczących złożenia pracownikom/funkcjonariuszom propozycji nowych warunków pracy i płacy albo pełnienia służby, ani też nie odesłał do odpowiedniego stosowania innych przepisów.

W tym stanie rzeczy, nie może budzić wątpliwości, że Dyrektor IAS był uprawniony do przedstawienia stronie skarżącej propozycji o treści jak w decyzji z dnia [...] maja 2017 r.

Zdaniem organu, stanowisko młodszego eksperta Służby Celno-Skarbowej, które wskazano stronie skarżącej, odpowiada kategorii stanowisk eksperckich przewidzianej Tabelą II "Izby administracji skarbowej, urzędy skarbowe i urzędy celno-skarbowe" załącznika "Wykaz stanowisk służbowych funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej oraz wymagane kwalifikacje do zajmowania stanowisk służbowych" do rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów sprawie stanowisk służbowych funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej, trybu awansowania oraz dokonywania zmian na stanowiskach służbowych. Przedmiotowe stanowisko, skorelowane jest (tak jak i inne w Służbie Celno-Skarbowej) z mnożnikiem uposażenia zasadniczego przewidzianym w rozporządzeniu Ministra Rozwoju i Finansów w sprawie uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej. Zgodnie z Tabelą II "Izby administracji skarbowej, urzędy skarbowe, urzędy celno-skarbowe" załącznika "Tabele mnożników kwoty bazowej służących do ustalania wysokości uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej" do tegoż rozporządzenia, mnożnik uposażenia zasadniczego dla stanowiska młodszego eksperta Służby Celno-Skarbowej kształtuje się w przedziale od 1,974 do 2,481. Toteż przyznany stronie skarżącej mnożnik uposażenia zasadniczego wynoszący [...] bezsprzecznie mieści we wskazanym przedziale.

Przechodząc do zarzucanego przez skarżącego naruszenia przepisów art. 7, 77, 80, 107 § 3 i 138 § 1 pkt 1 k.p.a. organ zauważył, iż podstawę tego naruszenia strona skarżąca wywodzi z faktu nie uwzględnienia przez Dyrektora IAS, przy formułowaniu propozycji określającej warunki pełnienia służby, materiału dowodowego w postaci pisma dotyczącego "Koncepcji wdrożenia i funkcjonowania analizy kryminalnej w Służbie Celnej" z 2013 r. oraz pisma Min.Finansów z 14 lipca 2015 r. Zdaniem organu, nie było podstawy prawnej do uwzględnienia, przy formułowaniu propozycji z [...] maja 2017r. pisma dotyczącego "Koncepcji wdrożenia i funkcjonowania analizy kryminalnej w Służbie Celnej" z 2013 r. oraz pisma Min.Finansów z dnia 14 lipca 2015 r. (pierwsze z tych pism wskazywało na przypisanie kompetencji niezbędnych do realizacji zadań związanych z wykonywaniem analiz kryminalnych do stanowisk eksperckich, zaś zgodnie z drugim analitycy kryminalni winni być zaszeregowani na stanowisku eksperta Służby Celnej z uposażeniem zasadniczym według XVII grupy zaszeregowania z mnożnikiem 2,321). Do przywołanych pism, sporządzonych w innym stanie prawnym, nie może mieć również zastosowanie art. 256 ustawy wKAS, albowiem w grę nie wchodzą przepisy wykonawcze, o których mowa w pkt 3-5 przywołanej regulacji.

W świetle powyższego organ stoi na stanowisku, że przedmiotowym pismom nie można nadać statusu dowodu rzutującego na rozstrzygnięcie sprawy. Organ, mając na uwadze kwalifikacje strony skarżącej, przebieg dotychczasowej służby, dotychczasowe miejsce zamieszkania, a także dotychczas wykonywane przez nią zadania i doświadczenie zawodowe, jak również cytowane przepisy rozporządzeń Ministra Rozwoju i Finansów, prawidłowo określił stanowisko służbowe i uposażenie zasadnicze. Organ nie był natomiast zobowiązany do przedstawienia skarżącemu propozycji służby stosownie do wskazówek zawartych we wspomnianych pismach. Stąd też za nieuprawnioną winno się uznać tezę postawioną przez skarżącego, że organ ustalił W/w w sposób dowolny warunki pełnienia służby.

Jednocześnie Dyrektor IAS, odnosząc się do twierdzenia strony skarżącej, iż analitycy kryminalni w kraju zostali zaszeregowani zgodnie z zasadami przedstawionymi w piśmie Ministerstwa Finansów z dnia 14 lipca 2015r. i zajmują stanowisko eksperta, skonstatował, iż sprawy wynikające ze stosunku służbowego są sprawami indywidualnymi i nie mogą być rozpatrywane przez pryzmat funkcjonariuszy pełniących służbę w innych jednostkach organizacyjnych Krajowej Administracji Skarbowej.

Z kolei ustosunkowując się do zarzutu naruszenia art. 107 § 3 k.p.a., organ stwierdził, iż wprawdzie w motywach rozstrzygnięcia nie ustosunkował się jednoznacznie do cytowanych pism, niemniej jednak, w jego przekonaniu, nie ma to wpływu na prawidłowość zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu decyzji organ odniósł się bowiem o złożonej stronie skarżącej propozycji określającej warunki służby w aspekcie regulacji art. 165 ust. 3 i 7 ustawy wKAS. Wskazał na zachowanie ciągłości służby funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej pełniących służbę w jednostkach Krajowej Administracji skarbowej (art. 165 ust. 3 ustawy wKAS). Dokonał też wykładni art. 165 ust. 7 ustawy wKAS i uznał, że wobec braku ustawowych ograniczeń posiada kompetencje do ustalenia treści przedłożonej propozycji, w tym warunków pełnienia służby. Odwołując się do dokumentów zgromadzonych w aktach osobowych skarżącego stwierdził, że przedłożona propozycja uwzględniała posiadane przez W/w kwalifikacje, przebieg dotychczasowej służby oraz dotychczasowe miejsce zamieszkania. Dodatkowo organ zauważył, że zaproponowane warunki pełnienia służby (status funkcjonariusza, stanowisko służbowe, stopień służbowy, uposażenie zasadnicze określone mnożnikiem kwoty bazowej wynoszącym [...] oraz komórka organizacyjna, w której strona skarżąca będzie wykonywała obowiązki służbowe) pozostały tożsame z warunkami, na jakich skarżący pełnił służbę w Izbie Celnej we W. przed procesem konsolidacji i złożeniem jej propozycji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie podkreślić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie orzeka o istocie sprawy administracyjnej, czyli nie przyznaje określonych uprawnień, jak i nie odmawia ich przyznania, lecz rozstrzyga o legalności decyzji, to jest o ich zgodności z prawem na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonej decyzji.

Działając zatem w granicach kompetencji wynikających z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. z 2016r., poz.1066) w związku z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - zwanej dalej p.p.s.a.(Dz.U. z 2017r.,poz.1369), Wojewódzki Sąd Administracyjny jest obowiązany skontrolować, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu, czy też to prawo narusza i w zależności od tej oceny orzec w sposób przewidziany w art. 145 lub art. 151 p.p.s.a.

Dokonując kontroli legalności podjętych w niniejszej sprawie decyzji, Sąd stosownie do zapisu art. 134 p.p.s.a. - nie jest związany granicami skargi. Oznacza to, że Sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego, materialnego, niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów, jednakże w zakresie oceny legalności nie może wykraczać poza sprawę, która była lub winna być przedmiotem postępowania przed organami administracji publicznej i której dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie.

Przeprowadzona w powyższym zakresie kontrola nie wykazała, by zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu z dnia [...] maja 2017r. wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 p.p.s.a., co powoduje, że skarga nie mogła zostać uwzględniona.

Przedmiotem kontroli w rozpoznawanej sprawie była decyzja Dyrektora Izby Administracji Skarbowej, którą określono skarżącemu, będącemu funkcjonariuszem celnym, nowe warunki pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej.

Niesporne jest w sprawie, że podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił przepis art.165 ust.7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, zwaną dalej "ustawą wKAS" (Dz. U. z 2016r., poz. 1948, ze zm.), zgodnie z którym dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania.

Z powyższym przepisem jest niewątpliwie związany przepis art. 169 ust. 1 i 2 wKAS, zgodnie z którym funkcjonariuszowi, który otrzymał propozycję pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej, przysługuje stopień służbowy równorzędny do dotychczasowego i zachowuje on ciągłość służby.

Istotny jest przy tym także przepis art.169 ust.4 wKAS, stanowiący, iż propozycja pełnienia służby "stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby".

Z przytoczonych wyżej przepisów niewątpliwie, zatem wynika, że właściwe organy administracji celno-skarbowej wyposażone zostały w kompetencje do władczego rozstrzygania o sytuacji prawnej funkcjonariusza składając mu propozycję pełnienia dalszej służby w służbie celno-skarbowej i zarazem ustalając nowe warunki pełnienia tej służby.

Funkcjonariuszowi, który natomiast nie zgadza się z propozycją (całością lub częścią określonych w niej warunków służby) przysługuje prawo do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 169 ust. 4 omawianej ustawy), a po wyczerpaniu tego trybu, prawo złożenia skargi do sądu administracyjnego (art. 169 ust. 7 ustawy).

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że organ skorzystał z opisanej wyżej kompetencji (art.165 ust.7 wKAS) i w dniu [...] maja 2017r. przedłożył skarżącemu propozycję określającą warunki pełnienia służby.

Niesporne jest w sprawie, że propozycja ta została przez skarżącego przyjęta w dniu 7 czerwca 2017r., tym niemniej skarżący w terminie 14 dni od dnia przyjęcia owej propozycji skorzystał z prawa złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 169 ust. 4 – zdanie drugie wKAS), a następnie wniósł do tut. Sądu skargę na opisaną na wstępie decyzję, wydaną w wyniku rozpatrzenia tegoż wniosku (art.169 ust.7 ustawy wKAS), zarzucając naruszenie w/w przepisu art.165 ust.7 ustawy wKAS, jak i naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, a to m.innymi: art.7, 77 § 1 i art.107 § 3 k.p.a.

Przechodząc do analizy podniesionych w skardze zarzutów, podkreślić należy, że w cyt. wyżej przepisie art.165 ust.7 ustawy wKAS – ustawodawca w sposób jednoznaczny ustalił kryteria, które organ uwzględniać winien składając funkcjonariuszowi propozycję nowych warunków pełnienia służby.

I tak propozycja taka powinna uwzględniać: "posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania".

Wprawdzie, tak jak to już wyżej Sąd zauważył, w myśl art.169 ust.4 ustawy wKAS, propozycja pełnienia służby "stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby", tym niemniej w myśl art.165 ust.7 ustawy wKAS owa "propozycja" jest w istocie swego rodzaju ofertą organu, którą to organ może, ale nie musi składać.

Oznacza to, że owa propozycja pełnienia służby ma charakter uznaniowy. Nie oznacza to jednak dowolności organu, albowiem organ podejmując przedmiotową decyzję, mającą niewątpliwie indywidualny charakter obowiązany jest uwzględniać określone w art.165 ust.7 ustawy wKAS kryteria.

I choć uznanie administracyjne samo w sobie nie podlega kontroli, to kontroli podlega kwestia, czy decyzja została podjęta zgodnie z podstawowymi regułami postępowania administracyjnego, a w szczególności, czy wydano ją w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oraz, czy ocena tego materiału została dokonana zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, czy też zawiera elementy dowolności.

Przy takim zakresie kontroli obowiązkiem Sądu było dokonanie oceny, czy organ przy wydaniu zaskarżonej decyzji nie przekroczył granic uznania administracyjnego, co przede wszystkim polega na sprawdzeniu tego, czy organ uzasadnił podjęte rozstrzygnięcie wystarczająco zindywidualizowanymi przesłankami (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2009, s. 404-405).

I tak dokonując oceny zgodności kwestionowanej decyzji z przepisami prawa materialnego powtórzyć należy, że w świetle art. 165 ust. 7 i art. 169 ust. 1 wKAS przedłożona funkcjonariuszowi propozycja uwzględniać winna posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Funkcjonariuszowi, który otrzymał propozycję pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej, przysługuje stopień służbowy równorzędny do dotychczasowego.

Niesporne jest w sprawie, że z przedłożonej skarżącemu w dniu [...] maja 2017 r. propozycji wynika, że skarżący zachował dotychczasowy stopień służbowy, czyli stopień służbowy "rachmistrza".

Sporną jest natomiast między stronami kwestia zaproponowanego skarżącemu stanowiska służbowego "młodszego eksperta Służby Celno-Skarbowej", choć w ocenie Sądu owa propozycja organu nie narusza przepisów prawa.

I tak z akt sprawy niewątpliwie wynika i co nie jest sporne, że skarżący dotychczas, czyli do otrzymania przedmiotowej propozycji zajmował stanowisko służbowe " młodszy ekspert Służby Celnej".

Skarżący niewątpliwie spełnia wymagania kwalifikacyjne przewidziane dla tego stanowiska, a określone w rozporządzeniu Ministra Rozwoju i Finansów z 27 lutego 2017r. w sprawie stanowisk służbowych funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej, trybu awansowania oraz dokonywania zmian na stanowiskach służbowych (Dz.U. z 2017r., poz.444).

Rozstrzygnięcie zaś, czy przebieg dotychczasowej służby kwalifikuje skarżącego do stanowiska eksperta Służby Celno-Skarbowej, czyli niewątpliwie wyższego stanowiska służbowego względem stanowiska młodszego eksperta wymyka się ocenie normatywnej, a tym samym wykracza poza zakres kognicji Sądu, z tego przede wszystkim względu, że mające w sprawie zastosowanie przepisy ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej nie przyznają funkcjonariuszowi prawa (roszczenia) domagania się od organu takiego czy innego stanowiska służbowego, innymi słowy żądania od organu określonego awansu.

Również propozycja organu w zakresie uposażenia uwzględniająca stopień służbowy, stanowisko służbowe oraz staż pracy pozostaje w zgodzie z obowiązującymi przepisami.

I tak zaproponowane skarżącemu uposażenie zasadnicze według mnożnika [...] kwoty bazowej ustalonej w ustawie budżetowej zgodne jest z przepisami rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 28 lutego 2017r. w sprawie uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej (Dz.U. z 2017r., poz. 446). Przepisy tegoż rozporządzenia dla stanowiska "młodszego eksperta Służby Celno-Skarbowej" ustalają bowiem przedział mnożnika kwoty bazowej od 1,974 do 2,481.

Skoro zaproponowany skarżącemu przedmiotowy mnożnik w wysokości [...] mieści się w granicach prawnie wyznaczonych i jest w identycznej wysokości, jak dotychczas otrzymywany, to oznacza to, że przedmiotowe uposażenie jako nowe warunki służby nie narusza cyt. wyżej przepisu art.165 ust.7 omawianej ustawy, jak i pozostaje w zgodzie z w/w przepisami rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z 28 lutego 2017 r.

W świetle powyższych ustaleń, Sąd nie podziela zarzutu skarżącego, iż nie uwzględnienie przez organ pisma dotyczącego "Koncepcji wdrożenia i funkcjonowania analizy kryminalnej w Służbie Celnej" z 2013 r. oraz pisma Ministerstwa Finansów z 14 lipca 2015r., znak [...], skutkuje tym, że decyzja z dnia [...] września 2017 r. została wydana w oparciu o niepełny, niekompletny materiał dowodowy, a co stanowi w ocenie skarżącego naruszenie przepisów art. 7, 77 i 80 k.p.a.

Zgodzić się należy z organem, że wydając zakwestionowane decyzje organ obowiązany był przestrzegać wymogów określonych tak w omawianej ustawie, jak i w w/w przepisach wykonawczych, gdy zaś niewątpliwe jest, że opisane, a powoływane przez skarżącego pisma były wydane w innym (poprzednim) stanie prawnym, a nadto nie stanowią one w świetle przepisu art. 87 ust.1 Konstytucji R.P. źródeł prawa. Zgodnie, bowiem z w/w art.87 ust.1 Konstytucji R.P. – źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia.

Oceniając z kolei prawidłowość zakwestionowanej decyzji w zakresie zebrania i oceny materiału dowodowego stwierdzić należy, że nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., a więc wystąpienie braków dowodowych.

W ocenie Sądu akta sprawy i stanowiące ich integralną część akta osobowe zawierają dokumentację niezbędną do ustalenia okoliczności z art. 165 § 7 i art. 169 ust. 1 ustawy wKAS, a więc posiadane przez skarżącego kwalifikacje, przebieg dotychczasowej służby, stopień służbowy oraz miejsce zamieszkania. Zważyć należy, że propozycja z art. 165 ust. 7 ustawy wKAS składana jest w oparciu o akta osobowe, a więc materiał już zebrany (skoncentrowane) i znany funkcjonariuszowi, tak więc w zasadzie nie ma tu miejsca na postępowanie dowodowe stanowiące zasadniczą część jurysdykcyjnego postępowania procesowego.

Sąd nie podzielił także zarzutu skargi wskazującego na naruszenie art. 80 k.p.a., a więc zasady swobodnej oceny dowodów. Przyjęte bowiem przez organ ustalenia w zakresie okoliczności istotnych w sprawie, a więc treści stosunku służbowego skarżącego na dzień 1 marca 2017 r., znajdują potwierdzenie w materiale dowodowym i zostały należycie ocenione.

Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia art.107 § 3 k.p.a. – stwierdzić należy, że choć uzasadnienie zaskarżonej decyzji istotnie nie zawiera stricte stanowiska do wnioskowanych przez skarżącego pism, jak i szczegółowego uzasadnienia w kwestii zaproponowanego stanowiska służbowego i zaproponowanego mnożnika kwoty bazowej, tym niemniej można przyjąć, że organ umotywował swoje stanowisko w dostateczny sposób. W zaskarżonej decyzji wskazano okoliczności faktyczne uznane za istotne w sprawie oraz powołano i wyjaśniono podstawę prawną rozstrzygnięcia (art. 107 § 3 k.p.a.).

Istotne jest przy tym, że w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania może stanowić podstawę uchylenia decyzji wyłącznie w przypadku, gdy mogło mieć to istotny wpływ na wynik sprawy, a co w niniejszej sprawie nie ma miejsca.

W konsekwencji powyższych ustaleń, stwierdzić należy, że kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a do czego ograniczają się kompetencje sądu administracyjnego, jako że Sąd nie może oprzeć kontroli o kryterium słuszności czy sprawiedliwości społecznej, nie wykazała – wbrew zarzutom skargi, by zaskarżona decyzja, jak poprzedzająca ją decyzja organu z dnia [...] maja 2017r. wydana została z naruszeniem przepisów, o którym stanowi art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny nie mógł zatem uwzględnić skargi z braku uzasadnionych ku temu podstaw i wobec tego oddalił ją w myśl art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.