Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt I SA/Łd 764/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2011-07-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Skarżony organ: Regionalna Izba Obrachunkowa
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Dnia 15 lipca 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział I w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Bogusław Klimowicz Sędziowie sędzia WSA Cezary Koziński sędzia WSA Tomasz Adamczyk (spr.) Protokolant asystent sędziego Adrian Król po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lipca 2011 roku sprawy ze skargi Gminy P. na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenie budżetu Gminy P. na 2011 rok oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną uchwałą z [...] r. Regionalna Izba Obrachunkowa w Ł. ustaliła budżet Gminy P. na 2011 rok.

W uzasadnieniu powyższej uchwały wyjaśniono, że w dniu [...]r. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Ł. wszczęło postępowanie nadzorcze w związku z nieuchwaleniem przez Radę Gminy w P. budżetu Gminy na 2011 rok. Przedstawiciele Gminy P., pomimo wcześniejszego zaproszenia, w posiedzeniu nie uczestniczyli.

Wyjaśniono, że na podstawie dokumentów będących w posiadaniu Izby, Kolegium Izby ustaliło, że projekt budżetu Gminy P. na 2011 r. został przedłożony Radzie Gminy i Regionalnej Izbie Obrachunkowej oraz zaopiniowany przez Skład Orzekający Izby. Tryb prac nad projektem uchwały budżetowej określony został przez Radę Gminy uchwałą z dnia 22 października 2010r.

Powołując się na z art. 239 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. nr 157, poz. 1240 ze zm.) oraz art. 42 ustawy z dnia 26 listopada 2010 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z realizacją ustawy budżetowej (Dz. U. nr 238, poz. 1578 ze zm.) podniesiono, że Rada Gminy P. w ustawowym terminie tj. do dnia 28 lutego 2011 r. nie uchwaliła budżetu Gminy na 2011 r.

Wskazano, że Izbie nie została przedłożona także uchwała Rady Gminy w sprawie wieloletniej prognozy finansowej, którą stosownie do postanowień art. 230 ust.6 ustawy o finansach publicznych, rada gminy jest zobowiązana podjąć nie później niż uchwałę budżetową.

Na podstawie sprawozdań statystycznych przedłożonych przez Gminę za 2010 rok, Kolegium Izby ustaliło stan długu gminy na dzień 31 grudnia 2010 roku.

Organ nadzoru podniósł, że ze sprawozdania Rb-Z (kwartalne sprawozdanie o stanie zobowiązań według tytułów dłużnych oraz poręczeń i gwarancji wg stanu na koniec IV kwartału 2010 roku ) wynika ponadto, że kwota długu Gminy na koniec 2010 roku wyniosła 15.307.072,91 zł. Wykonanie dochodów budżetu (wg sprawozdania Rb-27S roczne sprawozdanie z wykonania planu dochodów budżetowych jednostki samorządu terytorialnego za okres od początku roku do dnia 31 grudnia roku 2010) ukształtowało się w wysokości 19.947.000,56 zł. Natomiast relacja kwoty długu do wykonanych dochodów budżetu wyniosła 76,74 %. Po odliczeniu od kwoty długu, pożyczki na wyprzedzające finansowanie zadań (1.089.349,26 zł wg ww. sprawozdania Rb-Z ), relacja ta ukształtowała się na poziomie 71,28 %.

Wyjaśniono, że w świetle przepisów art. 170 ust.1 i 2 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. nr 249, poz.2104 ze zm.) - w 2011 r. przepisy obowiązują na mocy art. 121 ust. 8 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, póz. 1241) -

łączna kwota długi jednostki samorządu terytorialnego na koniec roku budżetowego nie może przekroczyć 60 % wykonanych dochodów ogółem w tym roku budżetowym, a w trakcie roku budżetowego łączna kwota długu jednostki nie może przekraczać na koniec kwartału 60% planowanych w danym roku budżetowym dochodów.

Zdaniem Izby Gmina P. na koniec 2010r. nie dochowała wymaganej relacji. Stwierdzono dalej, że kwota zobowiązań wymagalnych Gminy, obciążających budżet 2011 r., została ustalona na podstawie rocznego sprawozdania z wykonania planu wydatków budżetowych jednostki samorządu terytorialnego za okres od początku roku do dnia 31 grudnia roku 2010 - Rb-28S.

W ocenie Kolegium Izby, przy uwzględnieniu przypadających do spłaty w 2011 r. rat kredytów i pożyczek zaciągniętych w latach ubiegłych, wysokości planowanych dochodów budżetu gminy oraz poziomu długu Gminy na koniec 2010r. z tytułu zaciągniętych kredytów, pożyczek oraz emisji obligacji, nie jest możliwe zaciąganie przez Gminę P. kolejnych zobowiązań długoterminowych zwiększających jej zadłużenie.

Z ustaleń Kolegium Izby wynika ponadto, że Gmina P. w 2011 r. może nie zachować, wymaganej artykułem 170 ust. 1 i ust. 2 ustawy o finansach publicznych, relacji łącznej kwoty długu do jej dochodów ogółem.

Biorąc pod uwagę powyższe, Kolegium Izby ustaliło budżet Gminy P., zawierający nadwyżkę dochodów nad wydatkami w kwocie 1.809.371,00 zł, z przeznaczeniem jej na spłatę rat wcześniej zaciągniętych kredytów i pożyczek.

Kolegium Izby zwróciło także uwagę, że Izbie nie przedłożono uchwały Rady Gminy w Pątnowie w sprawie wieloletniej prognozy finansowej Gminy.

Mając na uwadze powyższe wyjaśniono (mając na uwadze art. 18 ust 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (t. j. z 2001 roku Dz. U. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art.230 ustawy o finansach publicznych, że do obowiązków organu stanowiącego Gminy należy nie tylko uchwalanie budżetu Gminy, lecz również wieloletniej prognozy finansowej. Natomiast do kompetencji organu wykonawczego Gminy należy inicjatywa w sprawie sporządzenia projektu uchwały w sprawie wieloletniej prognozy finansowej i jej zmiany (art. 230 ust 1 ustawy o finansach publicznych). Ponadto na organie wykonawczym gminy spoczywa odpowiedzialność za prawidłową gospodarkę finansową Gminy (art.60 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym).

Kolegium Izby podkreśliło, że wieloletnia prognoza finansowa jest dokumentem umożliwiającym nie tylko ocenę kształtowania się długu Gminy oraz obciążenia dochodów budżetu jednostki spłatami rat kredytów i pożyczek w okresie wieloletnim, ale przede wszystkim umożliwiającym Gminie wieloletni plan finansów gminnych.

Uchwała Regionalnej Izby Obrachunkowej z 30 marca 2011 r. została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

Zaskarżonej uchwale pełnomocnik skarżącej gminy zarzucił błąd w ustaleniach faktycznych polegający na:

1. nie uwzględnieniu przy tworzeniu budżetu Gminy P. na 2011 rok zobowiązań niewymaglanych na dzień 31 grudnia 2010r, a które stanowić będą wydatki roku 2011,

2. nie uwzględnieniu przy tworzeniu budżetu Gminy P. na 2011 rok rezerwy finansowej na potrzeby ewentualnego zwrotu dotacji celowej na inwestycję realizowaną w ramach Programu Wieloletniego - Narodowy Program Przebudowy Dróg Lokalnych 2008 - 2011 pn. "Budowa drogi gminnej w miejscowościach Kolonia P. – P. B. – B. M"w kwocie 2.004.005,33 zł. do której zwrotu wzywa Gminę P. Wojewoda Ł. w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 10 marca 2011 roku z uwagi na wykorzystanie tej dotacji niezgodnie z przeznaczeniem,

3. nie uwzględnieniu przy tworzeniu budżetu Gminy P. na 2011 rok rezerwy finansowej na potrzeby ewentualnego zwrotu kwoty 4.339.440,08 zł. tytułem kosztów inwestycji pn.: "Rozbudowa gminnego systemu wodociągowego Gminy P." która miała zostać sfinansowana z pomocy przyznanej w ramach działania "Podstawowe usługi dla gospodarki wiejskiej objętego PROW na lata 2007 - 2013 zgodnie z umową z dnia 27 listopada 2009 roku, a która to pomoc została wstrzymana przez Urząd Marszałkowski w Ł. z uwagi na weryfikację przez Urząd Marszałkowski postępowania o udzielenie zamówień publicznych przeprowadzonych przez beneficjenta - Gminę P. dla działań realizowanych w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 - 2013,

4. nie uwzględnienie przy tworzeniu budżetu Gminy P. na 2011 rok rezerwy finansowej na wykonanie zadania inwestycyjnego pn. "Budowa drogi Gminnej w miejscowości Z. - Z. - S. " zakwalifikowanej do dofinansowania ze środków budżetu państwa w ramach Programu Wieloletniego pod nazwą "Narodowy Program Przebudowy Dróg Lokalnych 2008 - 2011",

5. nie uwzględnienie przy tworzeniu budżetu Gminy P. wydatków na realizację zadania inwestycyjnego będącego w toku pn. "Budowa elektrowni wiatrowej o mocy 800 kW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, stacją transformatorową i pomiarową oraz przyłączem do krajowej sieci elektroenergetycznej na działkach nr ewid.: 145/1, 145/2, 148, 502, 504, 500/9, 495/1 i 495/2 zlokalizowanych w miejscowości Kamionka, gmina P. finansowanego z pomocy w ramach działania "Podstawowe usługi dla gospodarki i ludności wiejskiej" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 - 2013.

Mając na względzie wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonej uchwały Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Ł. z dnia [...] roku ustalającej budżet Gminy P. na 2011 rok.

W odpowiedzi na skargę RIO w Ł. uznało zarzuty skargi za niezasadnie i podnosząc argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. zważył, co następuje ;

Skarga okazała się niezasadna albowiem zaskarżona uchwała nie narusza prawa w stopniu nakazującym wyeliminować ją z porządku prawnego. W celu usprawiedliwienia podjętego stanowiska przez Sąd , koniecznym jest przywołanie w pierwszej kolejności, w niezbędnym skrócie, ram prawnych stanowiących podstawę wydania zaskarżonego aktu, które w ocenie sądu wskazane i zastosowane zostały w sposób prawidłowy.

Na wstępie przypomnieć należy ,że na podstawie art. 51 ust 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (opubl. j.w. ) dalej w skrócie " u.s.g.", gmina samodzielnie prowadzi gospodarkę finansową na podstawie uchwały budżetowej gminy.

Przepis ten stanowi przejaw szczególnej sfery ogólnej samodzielności gminy , polegającej na tym ,że organy gminy są w granicach obowiązującego prawa suwerenne w podejmowaniu decyzji dotyczących przeznaczenia i wykorzystania posiadanych zasobów finansowych i nie podlegają w tym zakresie żadnym innym władzom , instytucjom lub organizacjom publicznym. Organy nadzoru mogą badać te decyzje pod kątem ich zgodności z prawem , nie mają natomiast kompetencji do oceny ich celowości ( zasadności) ani gospodarności. Nie oznacza to jednak ,że samodzielność ta jest nieograniczona. Granice te wyznaczone są przez obowiązujące prawo , a wśród nich przez Konstytucje RP ,która określa podstawowe zasady gospodarki finansowej jednostek samorządu terytorialnego ( art. 167 ) , ustawę o finansach publicznych z 27 sierpnia 2009 r. ( Dz.U . nr 157 poz. 1240 ze zm.) dalej w skrócie "u.f.p. " , która definiuje podstawowe pojęcia związane z gospodarką finansową a także określa m. in. zakres i zasady działania oraz organizację jednostek budżetowych i samorządowych zakładów budżetowych , zasady i tryb opracowywania oraz uchwalania wieloletniej prognozy finansowej jednostek samorządu terytorialnego , zasady rachunkowości planowania i sprawozdawczości, gospodarowania środkami publicznymi .. itd. , ustawę o dochodach jednostek samorządu terytorialnego z 13 listopada 2003 r. ( tj. Dz.U. z 2008 r. , nr 88 poz. 539 ze zm.) , a także ustawę z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych Izbach obrachunkowych ( o czym wcześniej ) , której postanowienia obejmują także nadzór nad gospodarką finansową m.in. jednostek samorządu terytorialnego ( por. Jyż Gabriela, Pławecki Zbigniew, Szewc Andrzej Komentarz ABC 2010 Komentarz do art.51 ustawy o samorządzie gminnym wyd. Lex dla sędziego i prokuratora Plus ).

Podstawą gminnej gospodarki finansowej jest uchwała budżetowa gminy. Z art. 18 ust 1 pkt 4 u.s.g. wynika ,że kompetencja do uchwalenia budżetu należy do wyłącznej właściwości rady gminy. Z kolei z ustawy o finansach publicznych wynika, że budżet uchwalany jest na okres roku budżetowego , którym jest rok kalendarzowy i jest on rocznym planem dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów jednostki , który podejmowany jest w formie uchwały budżetowej ( art. 211 u.f.p. ).

Z uregulowań ustawy o finansach publicznych wynika także ,że uchwałę budżetową organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego podejmuje przed rozpoczęciem roku budżetowego co do zasady, a w sytuacjach szczególnych nie później niż do dnia 31 stycznia roku budżetowego ( art. 239 u.f.p.) . Do czasu podjęcia uchwały budżetowej - w okresie czasu dla tej czynności przewidzianego , podstawą gospodarki finansowej jest projekt uchwały budżetowej przedstawionej organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego. Przyjęta uchwała budżetowa powinna wejść w życie z dniem 1 stycznia roku budżetowego. Niedotrzymanie terminu podstawowego a wiec zaistnienie przypadku podjęcia jej w terminie późniejszym, dopuszczonym przez ustawodawcę ( 31 stycznia ) ma ten skutek ,że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia , z mocą obowiązującą od 1 stycznia roku budżetowego . W piśmiennictwie przyjmuje się dla tej sytuacji tzw. faktyczną retroaktywność uchwały budżetowej .

Nie do przyjęci jest stan, w którym organy samorządu nie wykonując nałożonych na nie obowiązków mogłyby doprowadzić do sytuacji braku w ogóle podstawy prawnej do prowadzenia gospodarki finansowej jednostki samorządu terytorialnego ( uchwalonego budżetu lub korzystania z przedłożonego projektu takiej uchwały ).

Stanowi temu ma zapobiec rozwiązanie zastępcze polegające na przyznaniu uprawnienia regionalnej izbie rozrachunkowej ustalenia budżetu takiej jednostki w zakresie zadań własnych oraz zadań zleconych ( art. 240 ust 3 u.f.p., art. 18 ust 1 cyt. ustawy o regionalnych izbach rozrachunkowych ).

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy terminy przewidziane dla uchwalenia budżetu jednostki samorządu terytorialnego na 2011 r. ukształtowane zostały w sposób odmienny wobec dotychczasowych uregulowań , co wynikało z treści art. 42 ustawy z 26 listopada 2010 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z realizacja ustawy budżetowej ( Dz. U. nr 238 poz. 1578 ze zm . ) gdzie przewidziano ,że w przypadku nie podjęcia uchwały przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego do dnia 28 lutego 2011 r. ( rok budżetowy objęty przedmiotową sprawą) regionalna izba obrachunkowa w terminie do 31 marca 2011 r. ustali budżet takiej jednostki w zakresie zadań własnych oraz zadań zleconych .

Koniecznym wydaje się wskazać także ,że wraz z uchwalanym budżetem organ stanowiący jednostki uchwala wieloletnią prognozę budżetową ( art.230 ust 6 u.f.p. ) będącą swego rodzaju projekcją szacowanego stopnia realizacji planowanych do wykonania zadań w przyszłości, obejmującą okres roku budżetowego oraz co najmniej 3 kolejnych lat. Elementy , które winny być w niej zawarte ustawodawca szczegółowo opisał w art. 226 u.f.p. .

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy nie jest sporne między stronami to ,że w obowiązującym dla 2011 roku terminie nie doszło do uchwalenia budżetu Gminy P. na zasadach ogólnych . Wobec tego koniecznym było przyjęcie rozwiązania doraźnego jakim jest ustalenie budżetu w ograniczonym zakresie przez regionalną izbę rozrachunkową. Uchwałę taką podjęło Kolegium Obrachunkowej Izby Obrachunkowej w Ł. w dniu [...]. o nr [...].

W piśmiennictwie przyjmuje się ,że jest to zastępcze ustalenie budżetu jako środek nadzwyczajny z jednej strony , które umożliwia jednostce funkcjonowanie, a z drugiej stanowi swoistą dolegliwość dla jednostki nie wywiązującej się ze swoich obowiązków ( por. L. L. W. Ustawa o finansach publicznych Komentarz wyd. ABC Warszawa 2011 ). Jak wynika z zaskarżonego aktu organ zawarł w uchwale wszystkie niezbędne elementy składając się na jego treść w zakresie jakim zobowiązywało go do tego obowiązujące prawo, w obszarze dopuszczonym przez dyspozycję art. 240 ust 3 u.f.p. a więc w zakresie zadań własnych oraz zadań zleconych. Szczegółowe uzasadnienie uchwały Kolegium Izby wraz z załącznikami opracowano w sposób niezwykle skrupulatny . Organ przytoczył przy tym jakimi wskaźnikami ustalając budżet się kierował . Wskazał w oparciu o posiadane sprawozdania statystyczne strony , iż doszło do przekroczenia w okresie minionym wskaźnika relacji długu do wykonanych dochodów, winno być 60% i ten wskaźnik zastosował, natomiast analiza posiadanych dokumentów wykazała ,że Gmina na koniec roku 2010 wskaźnik ten przekroczyła przybierając finalną wielkość 71,28 %. ( art. 121 ust 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych ( Dz.U. nr 157 poz. 1241 ze zm. ).

Organ wskazał jakie materiały pozyskane z Gminy stanowiły podstawę ustalenia budżetu : projekt, sprawozdania finansowe przekazywane do Izby a także dane z przeprowadzonej w jednostce kontroli. Organ zauważył ,że mogło dojść do nie uwzględnienia części zobowiązań przypadających na 2011 r. , przy czym wskazał na przyczyny tego stanu rzeczy a mianowicie występujące nieprawidłowości księgowe. Poza tym jak wynika z poczynionych ustaleń , rada gminy nie uchwaliła wieloletniej prognozy finansowej co mogło także mieć wpływ na kompletność ustaleń w odniesieniu do przyjmowanych elementów ustalanego budżetu.

W tych okolicznościach nie mogły odnieść w ocenie sądu zarzuty skargi sprowadzające się do pominięcia pozycji wydatków , notabene niektóre z nich do dnia ustalenia budżetu stanowiły jedynie hipotetyczne wartości wobec braku stosownych ostatecznych decyzji tj. ewentualny zwrot dotacji celowej pozyskanej na inwestycję realizowaną w ramach Wieloletniego – Narodowego Programu Przebudowy Dróg Lokalnych w latach 2008 – 2011, czy nierozstrzygniętą kwestię zwrotu zaciągniętej pożyczki na inwestycję pn. "Rozbudowa gminnego systemu wodociągowego Gminy P.", która miała być sfinansowana w ramach pomocy państwa. Tym samym zarzut skargi o nie ujęciu po stronie wydatków pewnych pozycji nie mógł znaleźć usprawiedliwienia. Poza tym skarżący argumentuje formułowane zarzuty w oparciu o zdarzenia przyszłe i niepewne wówczas gdy zakłada ,że wykonanie budżetu ustalonego przez Izbę jest nierealne a powodem tego mogą być zainicjowane przez kontrahentów gminy sprawy sądowe oraz postępowania egzekucyjne prowadzące do zajmowania rachunków gminy. Z uzasadnienia skargi wyłania się obraz braku porozumienia pomiędzy organami gminy co w ocenie sądu stanowiło o nie wykonaniu obowiązków w zakresie uchwalenia budżetu w przewidzianym dla tej czynności czasie. . Na str. 7 skargi jej autor wprost napisał ,że wskazany brak porozumienia, brak ostatecznych rozstrzygnięć w przedmiocie zwrotu dotacji nie pozwolił i nie pozwala na przygotowanie wieloletniej prognozy finansowej oraz zaplanowanie realistycznego i wykonalnego budżet Gminy P. na 2011 r.

Mając na uwadze podnoszoną w tym zakresie argumentację nie należy zapominać ,że ustalony budżet przez Izbę jest formą zastępczą budżetu , który co do zasady uchwala gmina oraz nie tracić z pola widzenia także tego ,że po jego ustaleniu przez Kolegium Izby organ stanowiący jednostki a więc rada gminy odzyskuje swoje kompetencje w sprawach budżetowych i może dokonać własnego uchwalenia budżetu , będącego w istocie nowelizacją budżetu zastępczego przyjętego przez Izbę. Oczywiście w zakresie zmian powodujących zmniejszenie dochodów lub zwiększenie wydatków i jednocześnie zwiększenie deficytu budżetowego stosownie do przepisu kompetencyjnego ( art. 240 ust 2 u.f.p. ) wymagana jest zgoda organu wykonawczego. Tak ustalony budżet zastępczy funkcjonuje do czasu podjęcia właściwej uchwały budżetowej. Oznacza to ,że kontestowanie zaistniałego budżetu będącego tylko i wyłącznie wyrazem niewypełnienia obowiązków przez gminę, którego elementy w zakresie przyjmowanych wielkości po stronie wydatków mogą być zmieniane w podejmowanej przez organ stanowiący stosownej uchwale w okresie późniejszym wydaje się być nieuzasadnionym przerzucaniem na podmiot zobowiązany z mocy prawa do wypełnienia powstającej luki w zakresie prowadzenia gospodarki finansowej przez gminę, suwerennych kompetencji posiadanych przez gminę. W świetle stanowiska skargi strona oczkuje ażeby organ nadzoru za nią wykonał pewne obowiązki, co wydaje się całkowicie niezrozumiałe w sytuacji odzyskania inicjatywy uchwałodawczej przez jednostkę. Poza tym jak wskazano wcześniej zaskarżona uchwała ma charakter jedynie zastępczy- tymczasowy, co nie oznacz ,że nie może obowiązywać na przestrzeni całego roku budżetowego. W ocenie sądu organ nadzoru w oparciu o wskazane podstawy prawne i poczynione ustalenia oraz w oparciu o zgromadzony i dostępnym materiał źródłowy w sposób prawidłowy ustalił budżet jednostki na rok 2011.

Nie sposób nie zauważyć także braku stosowanej aktywności strony na etapie przygotowywania materiałów i ustalania budżetu dla gminy przez Kolegium Izby, która mogłaby zapobiec obecnemu kwestionowaniu przyjętych w uchwale założeń . Wyrazem tego jest brak uczestnictwa w posiedzeniu Kolegium zaproszonych przedstawicieli jednostki a także kontestowania ustaleń z przeprowadzonej kontroli przez inspektora regionalnej izby rozrachunkowej.

Nie może znaleźć akceptacji sądu sytuacja , w której zobowiązany stosownymi regulacjami prawnymi organ gminy nie wykonując swoich obowiązków doprowadzając do wydania aktu zastępczego przez jednostkę nadzoru w zakresie gospodarki finansowej jednostki przy zachowaniu przyznanych jej uprawnień o ograniczonym w zasadzie zakresie , nie podziela wydanego aktu wobec pomijania w nim ustaleń faktycznych co do rozmiaru wydatków, często hipotetycznych , które w jego ocenie zawarte w nim być powinny, jako warunek bezwzględny wykonalności ustalonego budżetu, przy jednoczesnym odzyskaniu inicjatywy uchwałodawczej z chwilą podjęcia aktu zastępczego , który jeśli taka potrzeba zaistnieje jest w stanie dokonać stosownej jego nowelizacji, zgodnie z posiadanymi potrzebami czy ocenami.

Przedstawione stanowisko skargi poza brakiem uzasadnionych podstaw prawnych przemawiających za jej uwzględnieniem wydaje się także nie zauważać obowiązków jakie nakładają na jednostki samorządu terytorialnego cytowane przepisy . W tym kontekście całkowicie nierealistycznie brzmi ten fragment uzasadnienia skargi gdzie podnosi się , że dopiero chwilą podjęcia stosowanych rozstrzygnięć przez właściwe organy w przedmiocie zwrotu dotacji tj. jeszcze przez około 3-4 miesiące organ wykonawczy gminy – Wójt nie może przygotować stosownej prognozy finansowej na przyszłość jak również zaplanować realistyczny i wykonalny budżet roku 2011 , o czym także już wcześniej.

Ustawodawca nie umożliwił organom jednostki samorządu terytorialnego podejmować uchwałę budżetową uzależniając tą czynność od zaistnienia określonych zdarzeń , czasami przyszłych i niepewnych . Terminy dla podjęcia uchwały są kategoryczne i nie podlegają żadnym przesunięciom. W przypadku zmiany okoliczności faktycznych po zaistnieniu budżetu rada gminy w zakresie posiadanych uprawnień jest władna dokonywać stosownych korek także i po stronie wydatków. Zauważyć bowiem należy , iż uchwała budżetowa może zakładać wystąpienie deficytu ( niedoboru ) budżetowego, a więc przewagi wydatków nad dochodami gminy jednakże jest zobowiązana w takiej sytuacji określić źródła jego finansowania. Są to wyłącznie uprawnienia jednostki samorządu terytorialnego a nie organu nadzoru , który ją zastępując podjętym aktem podejmowałby de facto za nią decyzje w zakresie zaciągania zobowiązań służących pokryciu deficytu, do czego nie jest uprawniony. Sfera ta jest wyłącznie zastrzeżona do kompetencji rady gminy .

Słuszne wydają się także uwagi organu , iż w sytuacji trudnej z jaką niewątpliwie spotyka się jednostka w okolicznościach sprawy wobec utraty zdolności finansowej ( wydatki przekraczają dochody ) należy dokonywać wyboru pomiędzy wydatkami wymagalnymi , a tymi które mogą wyniknąć w przyszłości poprzez ich odkładanie w czasie np. zaniechanie już realizowanych inwestycji - budowa wiatrowni elektrycznych .

W przytoczonych okolicznościach Sąd nie będąc związany zarzutami ani wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną ( art. 134. p.p.s.a.) – w skardze zarzucono jedynie naruszenie art. 242 ust 1 u.f.p. - nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogący mieć wpływa na wynik sprawy o skutku nakazującym usunięci zaskarżonego aktu z obrotu prawnego. Uzasadnienie uchwały jest wyczerpujące, wskazuje na podstawy źródłowe tego opracowania, tłumaczy powody, dla których dokonało ujęcia poszczególnych pozycji po stronie wydatków oraz odmowę uwzględnienia pozostałych , nie uwzględniając stanowiska strony. Nie doszło także do naruszenia prawa materialnego – wskazanego przepisu gdyż , po pierwsze organ nadzoru w procesie ustalania budżetu jest związany szczegółowymi regulacjami ustawy o finansach publicznych i do nich się zastosował , a nadto, co istotne organ gminy w każdym czasie jest w stanie wobec zmieniających się okoliczności faktycznych podejmować uchwały o zmianie budżetu w poszczególnych jego pozycjach albowiem tyko jemu przysługuje uprawnienie uchwałodawcze w przeciwieństwie do uprawnienia izby , która ustalają budżet wydaje akt o charakterze deklaratoryjnym. Poza wszystkim podnieść należy, że sądowa kontrola legalności działania administracji publicznej sprowadza się do oceny zasadności i zgodności zastosowanego prawa i jego wykładni w danym stanie faktycznym , podczas której sąd pozbawiony jest możliwości dokonywania ustaleń faktycznych, a jak się wydaje do tego zmierza stanowisko strony skarżącej, kwestionujące wydany akt.

Z powyższych względów na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm. ) Sąd orzekł jak w sentencji.

P.Z-C.