Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 917/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-11-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 1990 nr 54 poz 310
law: Ustawa z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy.
article: art. 106 ust. 1,  art. 107 ust. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 7 poz 58
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji.- tekst jednolity
article: art. 77,  art. 80,  art. 64 par. 2,  art. 156
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Werpachowska, Sędziowie WSA Anna Mierzejewska, Adam Lipiński (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Maria Zawada, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2014 r. sprawy ze skargi S. H. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego ustalającego wzrost uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat oddala skargę


UZASADNIENIE

Funkcjonariusz Policji – S. H. w dniu [...] września 2002 r. złożyła wniosek o zaliczenie jej do obecnej wysługi lat dotychczas nieudokumentowanego okresu pracy w gospodarstwie rolnym swoich rodziców od dnia [...] października 1973 r. do dnia [...] czerwca 1976 r.

Komendant [...] Policji rozkazem personalnym z dnia [...] października 2002 r. nr [...], na podstawie art. 6f, art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2002 r. Nr 7, poz. 58 ze zm.), uwzględnił powyższy wniosek i ustalił S. H. procentową wysokość wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat na dzień [...] września 1999 r. w wysokości 22,5%, zaliczając do wysługi lat na dzień przyjęcia do służby w Policji, tj. na dzień [...] września 1983 r.: służbę w Policji – 1 dzień; okres pracy w zakładach pracy – 7 lat i 1 miesiąc; okres pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym – 2 lata, 7 miesięcy i 25 dni. W uzasadnieniu tego rozkazu wskazano § 3, § 4, § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 ze zm.) oraz art. 107 ust. 1 ustawy o Policji i stwierdzono, iż łączna wysługa lat na dzień [...] września 1999 r. wynosi 25 lat, 8 miesięcy i 26 dni. Rozkaz ten stał się ostateczny.

Na wniosek Komendanta [...] Policji z dnia [...] listopada 2013 r. Komendant Główny Policji wszczął postępowanie o stwierdzenie nieważności powyższego rozkazu personalnego z dnia [...] października 2002 r., o czym powiadomił S. H. i w wyniku tego postępowania, decyzją z dnia [...] lutego 2014 r., na zasadzie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, stwierdził nieważności tego rozkazu personalnego, nadając jednocześnie swojemu rozstrzygnięciu, na zasadzie art. 108 § 1 Kpa, rygor natychmiastowej wykonalności.

S. H. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] marca 2014 r., działając na zasadzie art. 127 § 3 oraz art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, utrzymał w mocy swoją poprzedzającą decyzję z dnia [...] lutego 2014 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego nr [...] Komendanta [....] Policji z dnia [...] października 2002 r.

W uzasadnieniu decyzji Komendant Główny Policji szeroko omówił instytucję stwierdzenia nieważności decyzji, odwołując się w tej materii do doktryny i praktyki orzeczniczej oraz wskazał na następujące wady rozkazu personalnego z dnia [...] października 2002 r., które stanowiły o jego nieważności w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa.

Po pierwsze w ocenie Komendanta Głównego Policji, Komendant [...] Policji rażąco naruszył art. 107 ust. 1 ustawy o Policji oraz § 5 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r., poprzez błędne ustalenie daty przyznania prawa do procentowego wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat.

Z treści § 5 ust. 2, 3 i 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego jednoznacznie wynika, że określenie terminu nabycia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego i jego procentowej wysokości przy ustalaniu lub zmianie wysługi lat, następuje na dzień przyjęcia policjanta do służby, chyba że z przepisów odrębnych wynika inny termin zaliczenia danego okresu. Natomiast w sytuacji, gdy udokumentowanie okresów zaliczanych do wysługi lat następuje po dacie przyjęcia do służby (co nastąpiło w niniejszej sytuacji), zastosowanie znajduje przepis art. 106 ust. 1 ustawy o Policji, zgodnie z którym zmiana uposażenia następuje z dniem zaistnienia okoliczności uzasadniających tę zmianę. Analiza § 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. daje podstawę do stwierdzenia, że skutek w postaci powstania przedmiotowego roszczenia powstaje z chwilą złożenia w komórce organizacyjnej jednostki Policji właściwej do spraw kadr dokumentów potwierdzających okresy zaliczane do wysługi lat. Z tą zatem chwilą rozpoczyna bieg określony w art. 107 ust. 1 ustawy o Policji termin. Upływ tego terminu jest przesłanką materialnoprawną, która powoduje, że policjantowi nie przysługuje roszczenie z tytułu prawa do uposażenia, czy innych należności pieniężnych (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 16 stycznia 2008 r., sygn. akt III SA/Łd 759/07, wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 października 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 1223/12, z dnia 2 października 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 1223/12, z dnia 23 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 26/13). Innymi słowy, obowiązek uwzględniania przepisów o przedawnieniu w omawianym przypadku oznacza, że policjant, który złoży w komórce kadrowej stosowne dokumenty potwierdzające okresy zaliczane do wysługi lat, a nie będzie miał z tego tytułu ustalonego procentowego wzrostu uposażenia (nie zostanie niezwłocznie wydana decyzja o przyznaniu lub odmowie przyznania prawa do wzrostu uposażenia w związku z zaliczeniem bądź odmową zaliczenia do wysługi lat okresów wskazanych przez policjanta), będzie mógł mieć w wydanej w przyszłości decyzji określone prawo do procentowego wzrostu uposażenia zasadniczego, wynikającego z potwierdzonych złożonymi dokumentami okresów, dopiero w dacie wynikającej z trzyletniego terminu przedawnienia. Przedawnienie roszczenia nastąpiłoby zatem tylko w sytuacji, gdyby organ, dysponując dokumentami uzasadniającymi wzrost uposażenia, nie wydał niezwłocznie decyzji w sprawie ustalenia wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat, lecz rozstrzygnąłby tę sprawę w późniejszym terminie.

Rozkaz personalny nr [...] Komendanta [...] Policji z dnia [...] października 2002 r. został wydany wbrew wskazanym normom prawnym. Wskutek tego policjantowi został wadliwie ustalony termin procentowego wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat. Spowodowało to zawyżenie wysokości uposażenia policjanta z tytułu tejże wysługi i generowanie nienależnych wydatków z budżetu państwa, a także stanowiło rażące naruszenie art. 107 ust. 1 ustawy o Policji, poprzez błędną wykładnię instytucji przedawnienia, w oderwaniu od daty wymagalności roszczenia – inaczej daty zażądania świadczenia (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 1871/12).

W rozpoznawanej sprawie, Komendant [....] Policji w przypadku zaliczenia do wysługi lat wnioskowanego okresu, uprawniony był do określenia procentowej wysokości wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi wyłącznie jedynie na dzień złożenia przez S. H. stosownego wniosku wraz z wymaganymi dokumentami.

Po drugie, ponieważ S. H. wniosła o ustalenie procentowego wzrostu uposażenia zasadniczego, poprzez zaliczenie jej do wysługi lat okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym w okresie od dnia [...] października 1973 r. do dnia [...] czerwca 1976 r., to w przedmiotowej sprawie zastosowanie miał art. 1 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy (Dz. U. Nr 54, poz. 310).

Z powyższego przepisu prawa wynika więc, że aby praca (świadczona przed dniem 1 stycznia 1983 r.) w gospodarstwie rolnym rodziców mogła zostać zaliczona do pracowniczego stażu pracy, muszą zostać spełnione łącznie następujące warunki:

1) fakt pracy w gospodarstwie rolnym prowadzonym przez rodziców lub teściów,

2) okresy tej pracy muszą przypadać przed dniem 1 stycznia 1983 r.,

3) praca musi być wykonywana przez osobę, która ukończyła 16 rok życia,

4) po okresie pracy musi nastąpić objęcie gospodarstwa rolnego (przy czym nie jest istotne, po jakim czasie objęcie takie nastąpiło),

5) po objęciu gospodarstwa rolnego musi nastąpić jego prowadzenie osobiście lub wraz ze współmałżonkiem.

Analiza wskazanej regulacji prowadzi do stwierdzenia, że do spełnienia warunków umożliwiających wliczenie okresu pracy w gospodarstwie rolnym przypadającego przed dniem 1 stycznia 1983 r. nie wystarczyło ustalenie, że zainteresowana pracowała w gospodarstwie rolnym rodziców po ukończeniu 16 roku życia, ale okres tej pracy musiał poprzedzić objęcie tego gospodarstwa i rozpoczęcie jego prowadzenia osobiście lub wraz ze współmałżonkiem. Zatem istotnym zagadnieniem w rozpatrywanej sprawie było ustalenie przez Komendanta [....] Policji, czy S. H. spełnia łącznie wszystkie przesłanki wskazane w przepisie art. 1 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r.

Ze zgromadzonego w przedmiotowej sprawie materiału dowodowego (akt notarialny z dnia [...] grudnia 1993 r.) wynika, że J. H. darował córce S. H. działkę o powierzchni 2 hektary oraz 1/7 części działki o powierzchni 4956 m2. Oznacza to, że wymieniona uzyskała tytuł prawny do gruntów będących uprzednio własnością jej rodziców. Na podstawie będących wcześniej w dyspozycji Komendanta [...] Policji dokumentów nie można natomiast stwierdzić, aby S. H. objęła gospodarstwo i rozpoczęła jego prowadzenie osobiście lub wraz ze współmałżonkiem.

W przedmiotowej sprawie zaznaczyć należy, że ani z treści rozkazu personalnego Komendanta [...] Policji z dnia [...] października 2002 r., ani z dokumentacji znajdującej się w aktach osobowych S. H., nie wynika, aby Komendant [...] Policji przeprowadził postępowania administracyjne związane z ustaleniem, czy wymieniona rzeczywiście mogła rozpocząć prowadzenie działalności rolniczej na własny rachunek, chociażby w kontekście tego, iż z dniem [...] września 1983 r. została przyjęta do służby w Policji. Organ nie uwzględnił również faktu, że wymieniona w dniu sporządzenia przedmiotowego aktu notarialnego – [...] grudnia 1993 r. (do chwili obecnej) zameldowana była przy ul. [...] w [...], czyli miejscowości oddalonej od miejsca położenia przedmiotowego gospodarstwa o ok. 350 km w obie strony. Objęcie i rozpoczęcie prowadzenia przez S. H., zgodnie z dyspozycją zawartą w art. 1 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r., budzi zatem uzasadnione wątpliwości.

W tym miejscu zasadnym jest podkreślenie, iż samo posiadanie gospodarstwa rolnego nie jest tożsame z jego prowadzeniem (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 314/12). Wskazać bowiem należy, iż przez prowadzenie gospodarstwa rolnego należy rozumieć samodzielną lub przy pomocy innych osób (osób bliskich, pracowników najemnych) faktyczną pracę w gospodarstwie rolnym wykonywaną na własny rachunek w charakterze właściciela bądź posiadacza w rozumieniu art. 336 Kodeksu cywilnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 października 2001 r., sygn. akt II SA 1858/01).

Ponadto wskazać należy, iż rolnikiem w myśl obowiązującej w okresie ewentualnego objęcia przez wymienioną gospodarstwa rolnego ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2008 r. Nr 50, poz. 291 ze zm.) jest pełnoletnia osoba fizyczna, zamieszkująca i prowadząca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, osobiście i na własny rachunek, działalność rolniczą w pozostającym w jej posiadaniu gospodarstwie rolnym, w tym również w ramach grupy producentów rolnych, a także, która przeznaczyła grunty prowadzonego przez siebie gospodarstwa rolnego do zalesienia (art. 6 pkt 1).

Warto przy tym wyjaśnić, iż nawet wielokrotna w ciągu roku wizyta posiadacza gospodarstwa rolnego w jego gospodarstwie, nie świadczy o prowadzeniu przez niego działalności rolniczej w rozumieniu art. 6 pkt 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników (por. wyrok Sądu Apelacyjnego w [...] z dnia [...] listopada 2009 r., sygn. akt [...]). To samo dotyczy telefonicznych kontaktów i sporadycznych wizyt, nawet powiązanych z decydowaniem o niektórych sprawach dotyczących gospodarstwa rolnego, które nie mogą być uznane za wykonywanie zawodowej, stałej i osobistej działalności związanej z takim gospodarstwem. W szczególności nie można takich sporadycznych kontaktów zakwalifikować jako pracy lub innych zwykłych czynności wiążących się z prowadzeniem działalności rolniczej. Zachowania te mogłyby być co najwyżej uznane za sprawowanie swoistego nadzoru właścicielskiego, którego jednak nie można utożsamiać z wykonywaniem zwykłych czynności składających się na prowadzenie gospodarstwa rolnego (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 24 kwietnia 2008 r., sygn. akt II UK 2/08).

Komendant [...] Policji mimo braku dokumentów potwierdzających fakt objęcia i rozpoczęcia prowadzenia gospodarstwa rolnego przez S. H. nie wezwał wymienionej do uzupełnienia dokumentacji, poprzez wskazanie dowodów potwierdzających powyższe fakty. Żaden z przedłożonych (wraz z wnioskiem, który wpłynął do organu w dniu [...] września 2002 r.), dokumentów nie potwierdza bowiem faktu realnego objęcia i rozpoczęcia prowadzenia przez nią gospodarstwa rolnego. Akt notarialny, z którego wynika, iż strona uzyskała prawo do gruntu będącego częścią gospodarstwa rolnego nie stanowi takiego dowodu. Sam bowiem fakt bycia właścicielem lub współwłaścicielem gospodarstwa rolnego nie jest tożsamy z prowadzeniem działalności rolniczej (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 28 stycznia 2009 r., sygn. akt I UK 202/08, OSNP 2010, nr 15-16, poz. 200).

Zatem nie wyjaśniono, czy S. H. faktycznie objęła gospodarstwo rolne rodziców i rozpoczęła jego prowadzenie osobiście lub wraz ze współmałżonkiem, pomimo, iż we wskazanym okresie pełniła służbę w Policji i na stałe zamieszkiwała w [...].

W ocenie Komendanta Głównego Policji rozkaz personalny z dnia [...] października 2002 r. w sposób rażący naruszył art. 1 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r., poprzez niezasadne uznanie, iż S. H. świadczyła pracę w gospodarstwie rolnym rodziców, a następnie objęła i rozpoczęła prowadzenie tego gospodarstwa, a tym samym zaliczenie do wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego okresu pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym.

W tym aspekcie sprawy Komendant Główny Policji wskazał na brak wyjaśnienia przez Komendanta [...] Policji wielu okoliczności związanych z pracą S. H. w gospodarstwie rolnym swoich rodziców i przez to rażące naruszenie art. 77 § 1 i art. 80 Kpa oraz rażące niewyczerpanie trybu określonego w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r.

Zarzuty te organ argumentował następująco.

W dokumentacji stanowiącej podstawę do wydania przez Komendanta [...] Policji rozkazu personalnego nr [...] z dnia [...] października 2002 r. brak jest dokumentów, o których mowa w art. 3 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. Zauważyć przy tym należy, że w przypadku, gdy S. H. nie posiadała dokumentów potwierdzających świadczenie pracy w gospodarstwie rolnym, powinna wystąpić do właściwego urzędu gminy o wydanie zaświadczenia stwierdzającego okresy takiej pracy. Następnie po uzyskaniu zaświadczenia z tego urzędu bądź informacji o braku stosownego dokumentu, wymieniona winna dokumentować swoją pracę w gospodarstwie rolnym rodziców zeznaniami dwóch świadków, zamieszkujących w tym czasie na terenie, na którym jest położone to gospodarstwo rolne. Dopiero pisemne potwierdzenie przez urząd gminy, że nie dysponuje dokumentami uzasadniającymi wydanie zaświadczenia o pracy zainteresowanej osoby w indywidualnym gospodarstwie rolnym uprawnia do dowodzenia okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym w sposób, o którym mowa w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy.

Zatem w sytuacji, gdy S. H. zwróciła się do Komendanta [...] Policji o zaliczenie do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym i nie przedstawiła wymaganego zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. zaświadczenia wystawionego przez właściwy urząd gminy, ani też pisemnej informacji o odmowie wydania takiego zaświadczenia, obowiązkiem organu, stosownie do art. 64 § 2 Kpa, było wezwanie strony do uzupełnienia wniosku, poprzez przedstawienie organowi niezbędnych dokumentów. Organ tego nie uczynił. Zatem przed wydaniem rozkazu personalnego nr [...] z dnia [...] października 2002 r. nie została dopełniona procedura określona w art. 3 cytowanej ustawy z dnia 20 lipca 1990 r.

W ocenie Komendanta Głównego Policji rażąco naruszony został art. 77 § 1 i art. 80 Kpa, poprzez oparcie rozstrzygnięcia na niepełnym materiale dowodowym oraz brak przeprowadzenia prawidłowego dla sprawy postępowania administracyjnego, co polegało między innymi na braku ustalenia przez Komendanta [...] Policji takich zagadnień jak:

– czy S. H. rzeczywiście w powołanym okresie mogła pracować w gospodarstwie rolnym rodziców w charakterze domownika, między innymi z uwagi na uczęszczanie przez nią do Liceum Ogólnokształcącego w [...]., filia [...];

– wymiaru czasu, który wymieniona we wnioskowanym okresie poświęcała na przygotowania do zajęć lekcyjnych i pozalekcyjnych oraz na odpoczynek;

– jaka odległość dzieliła miejsce zamieszkania strony od miejsca, w którym pobierała naukę i w jaki sposób pokonywała tę drogę;

– charakteru gospodarstwa rolnego prowadzonego przez rodziców strony;

– wymaganego nakładu pracy w przedmiotowym gospodarstwie rolnym mającego wpływ na jego funkcjonowanie oraz udziału S. H. w tych pracach;

– liczby osób zamieszkujących w przedmiotowym gospodarstwie rolnym i świadczących pracę na rzecz tego gospodarstwa;

– jakie czynności i kiedy strona wykonywała w gospodarstwie rolnym rodziców (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 2747/11, z dnia 15 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 563/13 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lipca 2013 r., sygn. akt I OSK 1322/12);

– wiarygodności zeznań świadków, poprzez doprecyzowanie tych zeznań oraz skonfrontowanie ich z pozostającymi w dyspozycji organu innymi dowodami.

Zaznaczyć należy, iż wyżej wskazane uchybienia zostały przez Komendanta Głównego Policji dokładnie omówione w uzasadnieniu decyzji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie S. H. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Komendanta Głównego Policji wraz z decyzją poprzedzającą z dnia [...] lutego 2014 r., zarzucając organowi naruszenie:

1) przepisu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie;

2) przepisów art. 6, art. 7, art. 8 i art. 9 Kpa, polegające na wybiórczym stosowaniu przepisów oraz stosowaniu własnej ich interpretacji, niezgodnie ze stanem faktycznym i na szkodę słusznego interesu strony, wbrew zasadzie pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej;

3) przepisów art. 10 § 1-3, art. 75, art. 77, art. 78, art. 80 i art. 81 Kpa, polegające na pominięciu wniosków dowodowych strony oraz braku adnotacji o przyczynach tego zaniechania oraz nieuwzględnieniu dokumentów przedłożonych przez stronę mających kluczowe znaczenie dla sprawy.

W uzasadnieniu skargi wskazała, iż jeszcze przed wydaniem decyzji z dnia [...] lutego 2014 r., po zapoznaniu się z materiałami postępowania i mając na uwadze zarzuty stanowiące podstawę wszczęcia postępowania, tj. brak w aktach sprawy dokumentów wskazanych w art. 3 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy, poinformowała organ, iż będzie składać wnioski dowodowe. Następnie za wnioskiem dowodowym z dnia [...] stycznia 2014 r. przesłała do organu, z prośbą o ich uwzględnienie, następujące dokumenty:

– kopię wniosku do Wójta Gminy B. o wydania zaświadczenia potwierdzającego pracę na terenie w gospodarstwie rolnym rodziców w okresie [...] października 1973 r. do [...] czerwca 1976 r.;

– kopię zaświadczenia Wójta Gminy B. o braku ewidencji osób pracujących na terenie gminy w gospodarstwach rolnych w okresie [...] października 1973 r. do [...] czerwca 1976 r. oraz braku możliwości wydania zaświadczenia w tej sprawie;

– oświadczenie o wymiarze czasu pracy w gospodarstwie oraz charakterze wykonywanych czynności;

– kopie podań do Liceum Ogólnokształcącego w [...] oraz Kierownika Internatu przy Liceum Ogólnokształcącym w [...] o wydanie zaświadczenia potwierdzającego okres nauki w tym liceum oraz to, iż nie była zakwaterowana w internacie;

– pismo [...] Kuratora Oświaty ws. okresu nauki w Liceum Ogólnokształcącym w [...].

Do dokumentów tych organ w ogóle się nie odniósł w obu decyzjach, zaś dokumenty te potwierdziły zasadność rozkazu personalnego Komendanta [...] Policji nr [...] z dnia [...] października 2002 r.

W dalszej części uzasadnienia skargi S. H. podniosła, iż podstawą unieważnionego rozkazu personalnego były dokumenty dołączone przez skarżącą do wniosku, stosownie do treści § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od którego jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego. Dokumentami tymi były:

– oświadczenie policjanta (druk ZUS Rp-9);

– zeznania dwóch świadków potwierdzające pracę S. H. na gospodarstwie rolnym rodziców (druk ZUS Rp-8);

– poświadczenie zameldowania w gospodarstwie;

– zaświadczenie Starosty B. o prawie własności S. i P. H. do gospodarstwa rolnego.

Wymienione wyżej zeznania świadków, jak i oświadczenie skarżącej sporządzone zostały we właściwym Urzędzie Gminy, na wówczas obowiązujących urzędowych drukach i potwierdzone pieczęcią Urzędu, co dawało wystarczającą podstawę Komendantowi [...] Policji do uznania, iż poświadczający oświadczenia Urząd Gminy nie prowadzi stosownej ewidencji wobec czego poświadcza alternatywne do zaświadczenia oświadczenia świadków. Organ dokonał więc oceny dokumentów dostarczonych komórce organizacyjnej jednostki Policji właściwej do spraw kadr, potwierdzających okresy zaliczane do wysługi lat, o których mowa w § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat w zw. z art. 1 ust. 2 ustawy o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy.

Komendant [...] Policji jako właściwy do wydania decyzji w sprawie organ, nie był zobligowany do żądania dokumentów w postaci poszczególnych pisemnych wniosków S. H. do Urzędu Gminy oraz pisemnych na nie odpowiedzi, gdyż to on ustalał wiarygodność dokumentów potwierdzających określone fakty i podejmował decyzje w ramach własnej swobody oceny dowodów.

Ustalając procentową wysokość wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat na dzień [...] września 1999 r., Komendant [...] Policji przyjął trzyletni okres przedawnienia roszczeń w tym zakresie, stosownie do dyspozycji art. 107 ust. 1 ustawy o Policji. Wobec braku innych unormowań szczególnych, organ przyjął definicję przedawnienia obowiązującą w prawie cywilnym, a więc uznał, że uprawnienie należy przyznać z dniem na jaki datowanoby roszczenie z uwzględnieniem trzech lat wstecz, co do których roszczenie byłoby skuteczne. Organ nie wykazał błędu prawnego w tym rozumowaniu, wobec czego uznać należy, iż unieważniona decyzja pod tym względem skonstruowana została właściwie.

W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wskazał, iż w postępowaniu o stwierdzenie nieważności danego rozstrzygnięcia istotny jest materiał stanowiący podstawę tego rozstrzygnięcia i dlatego fakt uzupełnienia materiału dowodowego, na co powołuje się skarżąca w skardze, nie ma w niniejszej sprawie żadnego znaczenia. Podkreślił, iż skarżąca w postępowaniu zakończonym rozkazem personalnym z dnia [...] października 2002 r. nie legitymowała się stosownymi zaświadczeniami z właściwego urzędu gminy, a zatem w postępowaniu tym brak było zaświadczenia w rozumieniu art. 217 Kpa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 13 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) do rozpoznania sprawy właściwy jest wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. W niniejszej sprawie sądem tym jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.

Natomiast zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, wojewódzki sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w tym postępowaniu, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego.

Badana pod tym kątem skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Rozkaz personalny Komendanta [...] Policji z dnia [...] października 2002 r. jest dotknięty dwoma istotnymi wadami, które dotyczą rażącego naruszenia prawa wskazanego w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa i dlatego zaskarżona decyzja Komendanta Głównego Policji, jak i decyzja ją poprzedzająca z dnia [...] lutego 2014 r. są prawidłowe.

Przypomnieć pokrótce w tym miejscu należy, iż instytucja stwierdzenia nieważności decyzji, przewidziana w art. 156 Kpa, stanowi instytucję o charakterze wyjątkowym. Uregulowanie to ma na celu wyeliminowanie z obrotu prawnego rozstrzygnięć administracyjnych, które w sposób szczególnie kwalifikowany naruszają prawo. Zatem nie każde naruszenie prawa będzie, w rozumieniu tej instytucji, stanowić o nieważności danego rozstrzygnięcia, ale jedynie takie, które zostało ściśle określone w art. 156 Kpa.

W niniejszej sprawie Komendant Główny Policji zastosował art. 156 § 1 pkt 2 Kpa – stwierdzenie nieważności decyzji (tu rozkazu personalnego) – z powodu wydania jej z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa stanowiło w niniejszej sprawie brak odpowiedniego zastosowania, przez Komendanta [...] Policji w rozkazie personalnym z dnia [...] października 2002 r., przepisu art. 106 ust. 1 ustawy o Policji przy jednoczesnym wadliwym zastosowaniu art. 107 ust. 1 tej ustawy oraz brakiem prawidłowego zastosowania przez Komendanta [...] Policji przepisu art. 1 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy, co do jednego z warunków takiego zaliczenia. W rezultacie takich naruszeń, rozkaz personalny nr [...] Komendanta [...] Policji z dnia [...] października 2002 r. został wydany wbrew wskazanym normom prawnym i wskutek tego policjantowi został wadliwie ustalony termin procentowego wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat oraz wysokość tej wysługi. Spowodowało to zawyżenie wysokości uposażenia policjanta z tytułu tejże wysługi i generowanie nienależnych wydatków z budżetu państwa.

S. H. została przyjęta do służby w Policji w 1983 r. Zatem, gdy w dniu [...] września 2002 r. złożyła wniosek o zaliczenie jej do obecnej wysługi lat dotychczas nieudokumentowanego okresu pracy w gospodarstwie rolnym, to datą rozpoczęcia naliczania wysługi lat, określonej zgodnie z datą tego wniosku, powinien być dzień jego złożenia. Zasada ta wynika wprost z treści art. 106 ust. 1 ustawy o Policji, zgodnie z którym zmiana uposażenia następuje z dniem zaistnienia okoliczności uzasadniających tę zmianę. Zatem niezastosowanie przez organ w rozkazie personalnym z dnia [...] października 2002 r. powyższego przepisu, którego norma wprost wskazuje na datę naliczania wzrostu uposażenia, stanowi rażące naruszenie prawa.

Data złożenia przedmiotowego wniosku stanowi, w przypadku pozytywnego jego rozstrzygnięcia, datę wymagalności roszczenia.

Gdy zważy się, iż przedmiotowy wniosek został rozstrzygnięty rozkazem personalnym w dniu [...] października 2002 r., to brak jest podstaw do rozważania ewentualnego biegu terminu przedawnienia roszczenia, o którym mowa w art. 107 ustawy pragmatycznej, zwłaszcza wobec oczywistej treści normy art. 106 ust. 1 ustawy o Policji.

Nie budzi wątpliwości, że w przypadku osoby przyjmowanej do służby, która przed datą przyjęcia do służby, albo w tej dacie, przedstawiła dokumenty potwierdzające okresy zaliczane do wysługi lat, określenie terminu nabycia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego i jego procentowej wysokości następuje na dzień przyjęcia do służby. Natomiast w sytuacji, gdy udokumentowanie okresów zaliczanych do wysługi lat następuje po dacie przyjęcia do służby, zastosowanie znajduje przepis art. 106 ust. 1 ustawy o Policji, zgodnie z którym zmiana uposażenia następuje z dniem zaistnienia okoliczności uzasadniających tę zmianę.

Wskazać tu także należy, iż w uzasadnieniu kwestionowanego rozkazu personalnego Komendant [...] Policji nie przeprowadza żadnego wywodu natury cywilnoprawnej odnoście instytucji przedawnienia, nie wskazuje z jaką datą nastąpiła – jego zdaniem – wymagalność przedmiotowego świadczenia, a jedynie nie dostrzegając w ogóle normy art. 106 ust. 1 stosuje przedawnienie wskazane w następnym w kolejności przepisie ustawy pragmatycznej.

Drugim istotnym naruszeniem prawa, stanowiącym o nieważności przedmiotowego rozkazu personalnego, było rażące naruszenie art. 1 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy.

Trafnie w tej materii argumentuje Komendant Główny Policji, iż do przypadku S. H., z uwagi na wskazywany okres pracy w gospodarstwie rolnym jej rodziców przypadający przed dniem 1 stycznia 1983 r., dla zaliczenia tego okresu wymagane jest nie tylko wykazanie pracy w tym gospodarstwie, ale objecie tego gospodarstwa i rozpoczęcie jego prowadzenia osobiście lub wraz ze współmałżonkiem.

W niniejszej sprawie w postępowaniu zakończonym wydaniem kwestionowanego rozkazu personalnego zagadnienia objęcia i prowadzenia tego gospodarstwa w ogóle nie zbadano. Na ten temat na dzień wydania kwestionowanego rozkazu, brak było jakichkolwiek ustaleń zarówno w uzasadnieniu rzeczonego rozkazu personalnego, jak i w materiale sprawy oraz w aktach osobowych skarżącej.

Z aktu notarialnego wiadomo jedynie, iż w 1993 r. S. H. otrzymała w drodze darowizny od ojca część jego gospodarstwa rolnego.

Komendant [...] Policji był wprost zobligowany treścią przepisu art. 1 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy do ustalenia objęcia i prowadzenia przez zainteresowaną darowanego gospodarstwa. Skoro tego nie uczynił, to naruszył w sposób rażący powyższy przepis. Brak bowiem było w materiale sprawy podstaw do orzekania w powyższym przedmiocie i jednocześnie wydane w takim stanie faktycznym rozstrzygnięcie (tu rzeczony rozkaz personalny) w sposób rażący naruszyło normę art. 1 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy, w części, w której norma ta określa jeden z istotnych warunków przyznania świadczenia. Podkreślenia wymaga tu, iż objęcie i prowadzenie gospodarstwa rolnego jest obok wcześniejszej pracy w tym gospodarstwie jednym z warunków niezbędnych do zaliczenia powyższego okresu do stażu pracy. Zgodnie z treścią omawianego przepisu, brak objęcia i prowadzenia gospodarstwa uniemożliwia dokonanie zaliczenia wcześniejszego okresu pracy w tym gospodarstwie, co w sytuacji skarżącej, sprowadza się do odmowy zaliczenia okresu pracy w gospodarstwie rolnym rodziców od dnia [...] października 1973 r. do dnia [...] czerwca 1976 r.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, każde z dwóch wyżej wskazanych naruszeń przepisów prawa stanowi samoistną podstawę do stwierdzenia w trybie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, nieważności rozkazu personalnego nr [...] Komendanta [...] Policji z dnia [...] października 2002 r. i z tych względów nie można odmówić zasadności zaskarżonej decyzji oraz decyzji utrzymanej nią w mocy.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie dalsze zarzuty formułowane przez Komendanta Głównego Policji na poparcie tezy o nieważności rozkazu personalnego z dnia [...] października 2002 r. nie są zasadne.

Chodzi tu o zarzuty dotyczące niepełnego wyjaśnienia przez Komendanta [...] Policji zagadnienia, czy rzeczywiście skarżąca mogła świadczyć pracę w gospodarstwie rolnym swoich rodziców od dnia [...] października 1973 r. do dnia [...] czerwca 1976 r., to jest następujące zagadnienia:

– czy S. H. rzeczywiście w powołanym okresie mogła pracować w gospodarstwie rolnym rodziców w charakterze domownika, między innymi z uwagi na uczęszczanie przez nią do Liceum Ogólnokształcącego w [...], filia [...];

– wymiar czasu, który wymieniona we wnioskowanym okresie poświęcała na przygotowania do zajęć lekcyjnych i pozalekcyjnych oraz na odpoczynek;

– jaka odległość dzieliła miejsce zamieszkania strony od miejsca, w którym pobierała naukę i w jaki sposób pokonywała tę drogę;

– charakter gospodarstwa rolnego prowadzonego przez rodziców strony;

– wymaganego nakładu pracy w przedmiotowym gospodarstwie rolnym mającego wpływ na jego funkcjonowanie oraz udziału S. H. w tych pracach;

– liczby osób zamieszkujących w przedmiotowym gospodarstwie rolnym i świadczących pracę na rzecz tego gospodarstwa;

– określenia jakie czynności i kiedy strona wykonywała w gospodarstwie rolnym rodziców.

Komendant Główny Policji zasadność swojego stanowiska w powyższym zakresie upatruje w naruszeniu przez organ norm proceduralnych (art. 77, art. 80, a także art. 64 § 2 Kpa) w kontekście dokonania niezbędnych ustaleń niezbędnych do zastosowania art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r.

Zasadności tego poglądu nie można podzielić.

Zawarty w aktach osobowych materiał dowodowy na okoliczność pracy skarżącej w gospodarstwie jej rodziców, na którym pracował Komendant [...] Policji przy wydawaniu kwestionowanego rozkazu personalnego, może być obecnie oceniany jako mniej lub bardziej przekonywujący. Jednakże nie można zasadnie stwierdzić, iż materiału tego w ogóle nie było (jak to ma miejsce odnośnie zagadnienia objęcia i prowadzenia gospodarstwa rolnego).

To, iż materiał dowodowy na okoliczność pracy skarżącej w gospodarstwie jej rodziców, może budzić wątpliwości i potrzebę dokonania dodatkowych ustaleń bądź wyjaśnień (w uzasadnieniu swojej decyzji wątpliwości te Komendant Główny Policji dokładnie omawia), i że w przypadkach postępowań zwykłych wątpliwości takie skutkują zazwyczaj uchyleniem podjętych z takimi wadami dowodowymi decyzji (organ wskazuje tu liczne orzeczenia sądów administracyjnych) nie znaczy, iż uchybienia takie mogą mieć jakiekolwiek znaczenie w szczególnym postępowaniu nadzorczym, jakim jest przedmiotowe postępowanie.

Podnoszone przez organ wady natury dowodowej – mniej czy bardziej przekonywujące danie wiary danym dowodom – wymykają się w ogóle z oceny nadzwyczajnego trybu kontrolnego przewidzianego w art. 156 Kpa.

Jednakże powyższe wskazania dotyczą jedynie części uzasadnienia zaskarżonej i utrzymanej nią w mocy decyzji Komendanta Głównego Policji. Część ta nie ma znaczenia dla oceny braku legalności przedmiotowego rozkazu personalnego, co zostało wywiedzione wyżej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie jeszcze raz wyraźnie podkreśla, iż naruszenia przepisu art. 106 ust. 1 ustawy o Policji przy jednoczesnym wadliwym zastosowaniu art. 107 ust. 1 tej ustawy oraz brak prawidłowego zastosowania przez Komendanta [...] Policji przepisu art. 1 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy, w aspekcie wykazania objęcia przez skarżącą gospodarstwa rolnego i w aspekcie wykazania pracy skarżącej w objętym przez nią gospodarstwie rolnym – stanowią rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Każde z tych naruszeń stanowi samodzielną podstawę do stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego z dnia [...] października 2002 r.

W skardze S. H. podnosi, iż w postępowaniu nadzorczym przedstawiła dokumenty, które wyjaśniały wątpliwości natury dowodowej, co do jej pracy w przedmiotowym gospodarstwie rolnym, jednakże Komendant Główny Policji nie odniósł się do tych dokumentów.

Powyższy zarzut nie jest zasadny.

Wyjaśnić należy, iż w postępowaniu nadzorczym badana jest prawidłowość kwestionowanego rozstrzygnięcia administracyjnego wraz z postępowaniem, które do danego rozstrzygnięcia doprowadziło.

Natomiast w wyniku niniejszego postępowania nadzorczego zostało wzruszone rozstrzygnięcie, które zakończyło postępowanie wszczęte wnioskiem skarżącej z dnia [...] września 2002 r. Zatem w wyniku powyższych decyzji nadzorczych Komendanta Głównego Policji, Komendant [...] Policji będzie musiał ponownie, na nowo, rozpatrzyć wniosek skarżącej z dnia [...] września 2002 r. i wówczas, skarżąca będzie mogła w tym nowym postępowaniu dowodzić zasadności swoich twierdzeń co do wykonywania przez nią pracy w gospodarstwie rolnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dopatrzył się naruszenia prawa przez organy obu instancji przy podejmowaniu objętych skargą decyzji, które mogły by stanowić o ich nieważności albo być przyczyną do ich uchylenia i dlatego, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w wyroku.