Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 825/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2023-02-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 lutego 2023 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "W. " z siedzibą w P. na uchwałę Rady Miasta Poznania z dnia 28 września 2021 r. nr LII/968/VIII/2021 w sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta Poznania oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Spółdzielnia Mieszkaniowa "W. " w P. (dalej jako skarżąca) wniosła skargę na uchwałę Rady Miasta Poznania nr LII/968/VIII/2021 z dnia 28.09.2021 r. w sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta Poznania (zwanego dalej: "Regulaminem") wraz z załączonym do tej Uchwały Regulaminem w części tj. w zakresie: § 11 ust. 2, § 12 ust. 4, § 13 ust. 1 pkt 3, § 13 ust. 2 pkt 3, § 13 ust. 3, § 16 ust. 3, § 17 ust. 5 i ust. 6 Regulaminu;

Zaskarżonemu Regulaminowi zarzucono naruszenie następujących przepisów prawa materialnego:

1) art. 4 ust. 2 pkt 2 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1297 z późn. zm., dalej jako u.c.p.g.) w zw. z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez ustalenie w § 11 ust. 2 pkt 7 i 13, § 12 ust. 4, § 13 ust. 1 pkt 3, ust. 2 pkt 3 i ust. 3 Regulaminu minimalnych pojemności pojemników (nie mniej niż 120 l na każdą frakcję odpadów), w których powinni gromadzić odpady właściciele nieruchomości (lokali) niezamieszkanych, bez uwzględnienia wytycznych wskazanych w ww. przepisie tj. średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w tych lokalach, co zależy od rodzaju działalności w nich prowadzonej i liczby osób korzystających z pojemników, co skutkuje zawyżeniem minimalnych normatywów, w szczególności w przypadku podmiotów prowadzących działalność gospodarczą w niewielkiej skali i w konsekwencji obciążeniem właścicieli tych nieruchomości (lokali) niezamieszkanych opłatą za gospodarowanie opłatami komunalnymi nieadekwatną do rzeczywistej ilości wytwarzanych przez nich odpadów, co narusza także zasadę sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP);

2) art. 4 ust. 2 pkt 3 w zw. z ust. 1 u.c.p.g. w zw. z art. 2 Konstytucji RP przez ustalenie w § 11 ust. 2, § 16 ust. 3, § 17 ust. 5 i 6 Regulaminu minimalnej częstotliwości odbioru odpadów (zasadniczo raz na 2 tygodnie) w zakresie minimalnych normatywów (120 l na każdą frakcję odpadów), bez uwzględnienia ilości rzeczywiście wytwarzanych odpadów w odniesieniu do nieruchomości (lokali) niezamieszkanych, co skutkuje zawyżeniem częstotliwości wywozu w szczególności w przypadku podmiotów prowadzących działalność gospodarczą w niewielkiej skali i w konsekwencji obciążeniem właścicieli tych nieruchomości (lokali) niezamieszkanych opłatą za gospodarowanie opłatami komunalnymi nieadekwatną do rzeczywistej ilości wytwarzanych przez nich odpadów, co narusza także zasadę sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP);

3) art. 4 ust. 2 pkt 2 i 3 w zw. z ust. 1 u.c.p.g. w zw. z art. 2 i 7 Konstytucji RP przez brak uzasadnienia przyjętych w § 11 ust. 2 pkt 7 i 13, § 12 ust. 4, § 13 ust. 1 pkt 3, ust. 2 pkt 3 i ust. 3 Regulaminu minimalnych normatywów (nie mniej niż 120 1 na każdą frakcję odpadów), a także przyjętej w § 11 ust. 2, § 16 ust. 3, § 17 ust. 5 i 6 Regulaminu minimalnej częstotliwości wywozu odpadów (co do zasady raz na 2 tygodnie), podczas gdy brak należytego udokumentowania zasadności uchwalenia w Regulaminie minimalnej częstotliwości wywozu i minimalnej pojemności pojemników stanowi istotne naruszenie ww. przepisów, polegające na niewykonaniu wiążących prawodawcę lokalnego wytycznych, co do treści aktu prawa miejscowego;

4) art. 4 ust. 2 pkt 2 w zw. z ust. 1 u.c.p.g. w zw. z art. 2 Konstytucji RP przez nałożenie na właścicieli nieruchomości niezamieszkałych w § 11 ust. 2 pkt 7 i 13 Regulaminu obowiązku zapewnienia pojemników do zbierania odpadów wszystkich frakcji, bez uwzględnienia, jakie frakcje odpadów są wytwarzane w danym lokalu, co skutkuje obciążeniem właścicieli nieruchomości (lokali) niezamieszkanych opłatą za gospodarowanie opłatami komunalnymi nieadekwatną do rzeczywiście wytwarzanych przez nich odpadów, co narusza zasadę sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP);

5) art. 4 ust. 2 pkt 2 w zw. z ust. 1 u.c.p.g. w zw. z art. 2 Konstytucji RP przez ustalenie w § 11 ust. 2 pkt 7 i 13 Regulaminu minimalnej pojemności pojemników (120 l na każdą frakcję odpadów) dla każdej nieruchomości niezamieszkanej, co w przypadku nieruchomości wielolokalowych odnosi się do każdego lokalu niemieszkalnego, bez uwzględnienia możliwości korzystania ze wspólnych pojemników przez właścicieli większej liczby lokali położonych na danej nieruchomości i zbiorczego ujmowania ilości odpadów pochodzących z tych lokali, co skutkuje zawyżeniem wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w przypadku podmiotów prowadzących działalność gospodarczą w szczególności w niewielkiej skali na jednej nieruchomości (w tej samej lokalizacji) i w konsekwencji obciążenie właścicieli nieruchomości (lokali) niezamieszkanych opłatą z ww. tytułu nieadekwatną do rzeczywistej ilości wytwarzanych przez nich odpadów narusza także zasadę sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP).

Wobec powyższego skarżąca wniosła na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm., dalej jako p.p.s.a.) o stwierdzenie nieważności zaskarżonego Regulaminu w części tj. w zakresie:

a. § 11 ust. 2 pkt 7 Regulaminu w części dotyczącej ustalenia minimalnej pojemności pojemników tj. wyrażenia: "jednak nie mniej niż po jednym pojemniku o pojemności minimalnej 120 l na każdą frakcję zbieranych odpadów",

b. § 11 ust. 2 pkt 13 Regulaminu w części dotyczącej ustalenia minimalnej pojemności pojemników tj. wyrażenia: "jednak co najmniej po jednym pojemniku o pojemności minimalnej 120 l na każdą frakcję zbieranych odpadów",

c. § 11 ust. 2 Regulaminu w części dotyczącej ustalenia minimalnej częstotliwości odbioru tj. wyrażenia: "dla częstotliwości odbioru raz na 2 tygodnie",

d. § 12 ust. 4 Regulaminu w części dotyczącej ustalenia minimalnej pojemności pojemników tj. wyrażenia: "o pojemności minimalnej 120 l bądź w pojemnikach podziemnych lub półpodziemnych o pojemności minimalnej 1.300 l",

e. § 13 ust. 1 pkt 3 Regulaminu w części dotyczącej ustalenia minimalnej pojemności pojemników tj. wyrażenia: "o pojemności minimalnej 120 l, opróżnianych w miejscu gromadzenia odpadów bądź w pojemnikach podziemnych lub półpodziemnych o pojemności minimalnej 1.300 l lub w workach";

f. § 13 ust. 2 pkt 3 Regulaminu w części dotyczącej ustalenia minimalnej pojemności pojemników tj. wyrażenia: "o pojemności minimalnej 120 l bądź w pojemnikach podziemnych lub półpodziemnych o pojemności minimalnej 300 l";

g. § 13 ust. 3 Regulaminu w części dotyczącej ustalenia minimalnej pojemności tj. wyrażenia: "o pojemności 120 l",

h. § 16 ust. 3 Regulaminu w części dotyczącej ustalenia minimalnej częstotliwości odbioru tj. wyrażenia: "jednak nie rzadziej niż raz na dwa tygodnie",

i. § 17 ust. 5 Regulaminu w części dotyczącej ustalenia minimalnej częstotliwości odbioru tj. wyrażenia: "jednak nie rzadziej niż raz na dwa tygodnie dla odpadów określonych w § 6 ust. 2 pkt 1-4 (papier, metale, tworzywa sztuczne, opakowania wielomateriałowe) oraz nie rzadziej niż raz na cztery tygodnie dla odpadów określonych w § 6 ust. 2 pkt 5 (szkło)",

j. § 17 ust. 6 Regulaminu w części dotyczącej ustalenia minimalnej częstotliwości odbioru tj. wyrażenia: "nie rzadziej niż raz na dwa tygodnie".

W uzasadnieniu skargi skarżąca podkreśliła, iż posiada interes prawny we wniesieniu skargi. Spółdzielnia sprawuje bowiem zarząd szeregiem nieruchomości położonych w P., zabudowanych budynkami mieszkalnymi wielolokalowymi, w których oprócz lokali mieszkalnych znajdują się również lokale użytkowe (niemieszkalne). Są to więc w przekonaniu skarżącej "nieruchomości mieszane" w rozumieniu § 2 pkt 11 Regulaminu tj. nieruchomości, które w części stanowią nieruchomość, na której zamieszkują mieszkańcy i w części nieruchomość, na której nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne, o których mowa w art. 6j ust. 4 u.c.p.g.

Skarżąca wyposaża wszystkie nieruchomości w stosowne pojemniki do gromadzenia odpadów oraz dba o prawidłowy stan miejsc gromadzenia odpadów, a ponadto co miesiąc uiszcza opłaty za gospodarowanie odpadami na rzecz Miasta P.. Skarżąca wyjaśniła, że dokonuje ona zbiorczej wpłaty obejmującej wszystkie nieruchomości będące w jej zarządzie.

Zdaniem wnoszącej skargę Spółdzielni, jej interes prawny wynika ponadto m.in z faktu, że spółdzielnia ma obowiązek prowadzić gospodarkę finansową w sposób określony w przepisach Ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Ustawa z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1208 z późn. zm., dalej jako u.s.m.), a zatem dbając o interesy członków i nie odnosząc korzyści majątkowych ich kosztem (art. 1 ust. 11 u.s.m.). W przekonaniu skarżącej wyjaśnienie spornych kwestii służy nie tylko Spółdzielni, ale jest istotne przede wszystkim dla ogółu jej członków, którzy uczestniczą w ponoszeniu kosztów związanych z utrzymaniem nieruchomości.

Uzasadniając zarzut naruszenia przepisów art. 4 ust. 2 pkt 2 w zw. z ust. 1 u.c.p.g. w zw. z art. 2 Konstytucji przez ustalenie w § 11 ust. 2 pkt 7 i 13, § 12 ust. 4, § 13 ust. 1 pkt 3, ust. 2 pkt 3 i ust. 3 Regulaminu minimalnych normatywów bez uwzględnienia ustawowych kryteriów, skarżąca wskazała, że w § 11 ust. 2 Regulaminu nałożono na właścicieli nieruchomości niezamieszkanych obowiązek gromadzenia odpadów komunalnych w pojemnikach o minimalnych normatywach określonych w zależności od rodzaju działalności gospodarczej prowadzonej na nieruchomości. Przepis ma zastosowanie także w przypadku lokali użytkowych znajdujących się na nieruchomościach będących w zarządzie Spółdzielni. Nieruchomości te posiadają charakter "nieruchomości mieszanych" w rozumieniu Regulaminu (znajdują się w budynkach wielolokalowych, w których przeważają lokale mieszkalne).

Stosownie do treści § 11 ust. 2 Regulaminu "właściciele nieruchomości niezamieszkanych zobowiązani są gromadzić odpady komunalne w pojemnikach i / lub workach wyłącznie do tego celu przeznaczonych o łącznej pojemności i ilości dostosowanej do masy wytwarzanych odpadów tak, aby nie doprowadzić do przepełniania pojemnika, przy uwzględnieniu minimalnych normatywów dla częstotliwości odbioru raz na 2 tygodnie:

1) dla budynków użyteczności publicznej, poza wymienionymi poniżej - 4 l na każdego zatrudnionego oraz 1 l na każdego interesanta, klienta lub odwiedzającego, jednak co najmniej jeden pojemnik o pojemności minimalnej 120 l na każdą frakcję zbieranych odpadów,

2) dla placówek oświatowych (żłobków, klubów malucha, przedszkoli, szkół wszelkiego typu) - 6 l na każdego ucznia, studenta i zatrudnionego, jednak co najmniej po jednym pojemniku o pojemności minimalnej 120 l na każdą frakcję zbieranych odpadów;

3) dla lokali handlowych w branży spożywczej - 2 I na każdy 1 m2 pow. całkowitej, jednak co najmniej jeden pojemnik o pojemności minimalnej 120 l na każdą frakcję zbieranych odpadów na każdy lokal;

4) dla centrów i lokali handlowych (dla powierzchni, na których nie jest prowadzony lokal gastronomiczny) - 0,5 l na każdy 1 m2 pow. całkowitej, jednak co najmniej po jednym pojemniku o pojemności minimalnej 120 l na każdą frakcję zbieranych odpadów;

5) dla lokali gastronomicznych - 40 l na jedno miejsce konsumpcyjne, dotyczy to także miejsc w tzw. ogródkach zlokalizowanych na zewnątrz lokalu, jednak co najmniej po jednym pojemniku o pojemności minimalnej 120 l na każdą frakcję zbieranych odpadów na lokal (przy uwzględnieniu częstotliwości odbioru raz na tydzień dla frakcji odpadów zmieszanych);

6) dla ulicznych punktów szybkiej konsumpcji - co najmniej po jednym pojemniku o pojemności minimalnej 120 l na każdą frakcję zbieranych odpadów na każdy punkt (przy uwzględnieniu częstotliwości odbioru raz na tydzień dla frakcji odpadów zmieszanych);

7) dla zakładów rzemieślniczych. usługowych i produkcyjnych - 10 l na każdego zatrudnionego, jednak nie mniej niż po jednym pojemniku o pojemności minimalnej 120 l na każdą frakcję zbieranych odpadów:

8) dla domów opieki, hoteli, pensjonatów, szpitali itp. - 80 l na jedno łóżko, jednak co najmniej po jednym pojemniku o pojemności minimalnej 120 l na każdą frakcję zbieranych odpadów;

9) dla rodzinnych ogrodów działkowych - pojemniki zbiorcze o pojemności uwzględniającej minimalny normatyw 50 l na każdą działkę na wszystkie frakcje odpadów łącznie w okresie sezonu, tj. w okresie od 1 kwietnia do 30 października, jednak co najmniej po jednym pojemniku o pojemności minimalnej 120 l na każdą frakcję zbieranych odpadów w okresie od 1 listopada do 31 marca;

10) dla nieruchomości rekreacyjnych - co najmniej po jednym pojemniku o pojemności minimalnej 120 l na każdą frakcję zbieranych odpadów na każdą działkę;

11) dla targowisk, hal targowych, giełd - 10 l na każdego zatrudnionego, jednak co najmniej po jednym pojemniku o pojemności minimalnej 120 l na każdą frakcję zbieranych odpadów;

12) dla cmentarzy - co najmniej 10 l na jedno wykorzystane miejsce pochówku,

13) dla pozostałych niewymienionych wcześniej podmiotów w zależności od potrzeb, jednak co najmniej po jednym pojemniku o pojemności minimalnej 120 l na każdą frakcję zbieranych odpadów."

Rodzaje i minimalne pojemności pojemników na odpady w przypadku nieruchomości niezamieszkanych zostały określone również:

1) w § 12 ust. 4 Regulaminu, który stanowi, że odpady zmieszane należy gromadzić w pojemnikach o pojemności minimalnej 120 l bądź w pojemnikach podziemnych lub półpodziemnych o pojemności minimalnej 1300 l;

2) w § 13 ust. 1 pkt 3 Regulaminu, który stanowi, że odpady komunalne zbierane w sposób selektywny, o których mowa w § 6 ust. 2 pkt 1-5 (papier, metale, tworzywa sztuczne, opakowania wielomateriałowe, szkło) należy gromadzić w pojemnikach o pojemności minimalnej 120 l, opróżnianych w miejscu gromadzenia odpadów bądź w pojemnikach podziemnych lub półpodziemnych o pojemności minimalnej 1300 l lub w workach;

3) w § 13 ust. 2 pkt 3 Regulaminu, który stanowi, że bioodpady należy gromadzić w pojemnikach o pojemności minimalnej 120 l bądź w pojemnikach podziemnych lub półpodziemnych o pojemności minimalnej 1300 l;

4) w § 13 ust. 3 Regulaminu, który stanowi, że odpady zbierane w sposób selektywny, o których mowa § 6 ust. 2 pkt 1-5 (papier, metale, tworzywa sztuczne, opakowania wielomateriałowe, szkło), należy gromadzić w workach określonych w § 4 ust. 16-17 o pojemności 120 l.

Skarżąca wskazała, że w jej przypadku istotne są postanowienia § 12 i 13 oraz § 2 pkt 7 dotyczące zakładów rzemieślniczych, usługowych i produkcyjnych oraz pkt 13 dotyczące pozostałych podmiotów. Tego rodzaju działalność jest bowiem najczęściej prowadzona w lokalach użytkowych położonych w budynkach mieszkalnych pozostających w zarządzie Skarżącej.

Jak podniosła skarżąca, ustawodawca miał na celu w przepisie art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. powiązanie wysokości opłaty za wywóz odpadów z rzeczywistą ilością odpadów wytwarzanych w danym lokalu. W ocenie skarżącej ww. kryteria nie zostały uwzględnione w § 11 ust. 2 Regulaminu, w szczególności w pkt 7 i 13 ani w § 12 i § 13 Regulaminu, co stanowi naruszenie art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. W przypadku zakładów rzemieślniczych, usługowych i produkcyjnych Regulamin określa minimalną pojemność 10 l na każdego zatrudnionego, przyjmując jednocześnie, że nie może być to mniej niż po jednym pojemniku o pojemności minimalnej 120 l na każdą frakcję zbieranych odpadów. Analogiczna minimalna pojemność została określona w zakresie pozostałej działalności (pkt 13). W konsekwencji, jak wyjaśniła skarżąca, podmiot prowadzący w lokalu użytkowym jednoosobową, niewielką działalność usługową musi zapewnić pojemniki o takiej samej pojemności jak podmiot zatrudniający 12 osób, co nie ma żadnego uzasadnienia w świetle przepisów u.c.p.g. i narusza zasadę sprawiedliwości społecznej wynikającą z art. 2 Konstytucji RP.

Skarżąca wskazała, że w istocie Rada Miasta Poznania, ustalając jednakowe minimalne normatywy dla wyodrębnionych przez nią rodzajów działalności potraktowała wszystkich jednakowo, tymczasem – zdaniem skarżącej - nie ma to żadnego uzasadnienia faktycznego ani prawnego (szczególnie w świetle treści i celu art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g.), a nadto jest niesprawiedliwe dla drobnych przedsiębiorców, którzy są obciążani zwiększonymi opłatami.

Powołując się na orzecznictwo skarżąca ponadto wskazała, że zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. podstawą stanowionych norm w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy powinna być przede wszystkim średnia ilość odpadów, jaka powstaje w określonym źródle, a minimalna pojemność pojemnika lub worka, może być zwielokrotniona przy uwzględnieniu liczby osób, jakie mogą korzystać z tych pojemników lub worków. Zdaniem skarżącej Rada Miasta Poznania nie miała podstaw do przyjęcia w § 11 ust. 2, a w szczególności w pkt 7 i 13, a także w § 12 i § 13 Regulaminu minimalnej pojemności pojemników w postaci 120 l na każdą frakcję odpadów.

Uzasadniając kolejny z podniesionych zarzutów skarżąca wskazała, że w myśl art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g. w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy określa się także częstotliwość i sposób pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego. Częstotliwość odbioru odpadów ma wpływ na wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, co wynika z art. 6j ust. 3 u.c.p.g.

Skarżąca podniosła, że z jednej strony Rada Miasta Poznania wskazała w Regulaminie, że częstotliwość pozbywania się odpadów musi być dostosowana do ilości powstających odpadów komunalnych tak, aby nie dopuszczać do przepełniania pojemników oraz zapewniać właściwy stan sanitarno-porządkowy na terenie nieruchomości (§ 16 ust. 1 i § 17 ust. 1 Regulaminu). Z drugiej jednak strony Rada Miasta Poznania w Regulaminie określiła jednakowe minimalne częstotliwości odbioru odpadów dla wszystkich nieruchomości niezamieszkanych:

1) raz na 2 tygodnie (§ 11 ust. 2),

2) nie rzadziej niż raz na dwa tygodnie w zakresie odpadów zmieszanych (§ 16 ust. 3), frakcji: papier, metale, tworzywa sztuczne, odpady opakowaniowe wielomateriałowe (§ 17 ust. 5) i bioodpadów (§ 17 ust. 6),

3) nie rzadziej niż raz na cztery tygodnie w zakresie szkła (§ 17 ust. 5 in fine).

W przekonaniu skarżącej również w tym przypadku organ arbitralnie przyjął ww. częstotliwości, nie uwzględniając przy tym specyfiki prowadzonej w lokalu działalności, w tym liczby osób, która z niego korzysta. Skarżąca argumentowała, że sam ustawodawca dopuścił zróżnicowanie częstotliwości odbierania odpadów, w szczególności w zależności od ilości wytwarzanych odpadów i ich rodzajów (art. 3r ust. 3b u.c.p.g.), przy czym Rada Miasta Poznania takiego rozróżnienia nie dokonała, pomimo że wyodrębniła wiele rodzajów działalności prowadzonych na nieruchomościach niezamieszkanych.

W konsekwencji, jak wskazuje skarżąca, częstotliwość odbioru odpadów ustalona przez radę gminy może być całkowicie oderwana od ilości rzeczywiście wytwarzanych odpadów w danym lokalu. Przyjęcie w ww. postanowieniach Regulaminu minimalnej częstotliwości wywozu (raz na 2 tygodnie) w powiązaniu z minimalnymi normatywami (120 l na każdą frakcję odpadów) skutkuje obciążeniem właścicieli lokali użytkowych, w których prowadzona jest niewielka działalność gospodarcza opłatą za wywóz odpadów nieproporcjonalną do zakresu wytwarzanych przez nich odpadów (znacznie zawyżoną). W ocenie Skarżącej treść Regulaminu, w zaskarżonym zakresie, jest sprzeczna z celem przepisów u.c.p.g., a nadto narusza zasadę sprawiedliwości społecznej wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP.

Kolejno, Skarżąca podniosła, że wskazane przez organ w § 11 ust. 2 normatywy oraz częstotliwości odbioru nie zostały w żaden sposób uzasadnione. Regulamin nie posiada żadnych danych umożliwiających kontrolę merytoryczną, w szczególności normatywów i częstotliwości wywozu wskazanych w § 11 ust. 2. Jest to, zdaniem skarżącej, istotne tym bardziej, że zarówno częstotliwość wywozu odpadów jak i minimalna pojemność pojemnika wpływa na wysokość opłaty obciążającej właściciela lokalu użytkowego (art. 6j ust. 3 u.c.p.g.). Brak uzasadnienia tylko potwierdza, że wartości te zostały określone arbitralnie i w oderwaniu od rzeczywistej ilości odpadów wytwarzanych w danym lokalu użytkowym.

Uzasadniając podniesione zarzuty, skarżąca następnie wskazała, że w § 11 ust. 2 Regulaminu nałożono na właścicieli nieruchomości (lokali) niezamieszkanych obowiązek posiadania pojemników o określonych normatywach w przypadku każdej frakcji odpadów, niezależnie od tego, czy odpady danej frakcji są wytwarzane w lokalu. W ocenie skarżącej obciążanie właścicieli lokali użytkowych opłatą naliczaną od minimalnych normatywów liczonych od wszystkich frakcji odpadów, a zatem także tych, które nie powstają w lokalu, stanowi naruszenie art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. Skarżąca podniosła, że Rada gminy jest zobowiązana do uwzględnienia ilości odpadów powstających w danym miejscu. Dalej skarżąca wyjaśniła, że pobieranie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w zakresie lokali użytkowych, z uwzględnieniem wszystkich możliwych frakcji, a zatem nawet tych, które nie powstają na nieruchomości, ma charakter wyłącznie profiskalny, który nie znajduje oparcia w przepisach prawa i stanowi naruszenie zasady sprawiedliwości społecznej, o której mowa w art. 2 Konstytucji RP. W przekonaniu skarżącej żaden przepis u.c.p.g. nie wprowadza obowiązku ujmowania w deklaracji, w zakresie dotyczącym lokali użytkowych, wszystkich możliwych frakcji odpadów, w sytuacji, gdy określony rodzaj odpadów nie powstaje w lokalu użytkowym.

Następnie skarżąca podniosła, iż w § 11 ust. 4 Regulaminu wskazano, że na nieruchomościach niezamieszkanych, dla których występuje fizyczny brak miejsca na podstawienie oddzielnych kompletów pojemników lub nie ma możliwości wydzielenia odrębnych miejsc na odpady dla poszczególnych nieruchomości lub jej części, dopuszczono co prawda możliwość zbierania odpadów komunalnych w jednym komplecie pojemników, jednakże nie zmienia to faktu, że opłata jest naliczana w dalszym ciągu od każdego podmiotu przy uwzględnieniu minimalnych normatywów ustalonych w § 11 ust. 2 Regulaminu. Analogicznie jest w przypadku nieruchomości mieszkalnych, których dotyczy § 11 ust. 6 Regulaminu.

W przekonaniu skarżącej, w przypadku korzystania przez właścicieli lokali ze wspólnych pojemników na odpady, powinni oni być obciążani opłatą, stosownie do ilości odpadów przez nich wytwarzanych, a ewentualne minimalne normatywy winny odnosić się wyłącznie do jednego wspólnego pojemnika dla całej nieruchomości. Spółdzielnia, na podstawie deklaracji od właścicieli lokali użytkowych, jest w stanie określić, ile odpadów określonej frakcji wytwarzają i stosownie do tego zapewnić jeden wspólny pojemnik/komplet pojemników. Zdaniem skarżącej odmienne postępowanie, a więc obciążenie właścicieli lokali opłatą za wszystkie pojemniki według minimalnych normatywów przyjętych w Regulaminie, niezależnie od odpadów przez nich rzeczywiście wytwarzanych, ma charakter wyłącznie profiskalny i nie stanowi realizacji zasady "zanieczyszczający płaci", która ma kluczowe znaczenie także przy ustalaniu opłaty za odbiór odpadów.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi, a ewentualnie, gdyby Sąd stwierdził brak przyczyn odrzucenia skargi, o jej oddalenie w całości.

Odnosząc się do interesu prawnego skarżącej, organ podniósł, że sformułowane w skardze zarzuty w rzeczywistości nie dotyczą legalności i prawidłowości kwestionowanych aktów, ale sprowadzają się kwestionowania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W konsekwencji rozważania skargi nie potwierdzają, iż skarżąca posiada interes prawny w zaskarżeniu ww. aktu prawnego.

Organ ponadto podniósł, że skarżąca nie wykazała w jaki sposób minimalna pojemność pojemników na odpady przekłada się na sytuację prawną i zobowiązania skarżącej. W ocenie organu nie zachodzi tożsamość interesu prawnego skarżącej zarządzającej nieruchomością oraz podmiotów prowadzących działalność gospodarczą w lokalach czy nieruchomościach użytkowych. Z powyższych względów skarżąca nie ma – w przekonaniu organu - interesu prawnego odniesieniu do zaskarżenia Regulaminu.

Odnosząc się do pierwszego z postawionych w skardze zarzutów organ wyjaśnił, że z upoważnienia ustawowego nie wynika obowiązek uwzględnienia rzeczywistej ilości wytwarzanych odpadów w danym lokalu, lecz ilości limitowanej, standaryzowanej czy ryczałtowej. Ustawodawca upoważnia bowiem w art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. do określenia w regulaminie rodzaju i minimalnej pojemności pojemników i worków przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych przy uwzględnieniu średniej ilości odpadów wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź z innych źródeł i liczby mieszkańców korzystających z tych pojemników.

Następnie organ wyjaśnił, że opłata za gospodarowanie odpadami nie stanowi ceny za usługę, ale daninę publicznoprawną za sam fakt bycia uczestnikiem (choćby przymusowym – art. 3 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g.) systemu gospodarowania odpadami. W przekonaniu organu jest więc oczywiste, że wysokość należnej opłaty nie zawsze musi odpowiadać faktycznym kosztom usługi, za którą jest ponoszona. W tych okolicznościach organ wskazał że, wysokość opłaty za odbiór odpadów nie musi być adekwatna do ilości rzeczywiście wytwarzanych odpadów na danej nieruchomości, a skarżąca nie ma podstaw, aby żądać stwierdzenia nieważności zaskarżonych ustaleń Regulaminu w oparciu o twierdzenie, że ich zastosowanie nie zawsze prowadzi do sytuacji, w której opłata za odbiór odpadów odpowiada ilości rzeczywiście wytwarzanych odpadów na danej nieruchomości.

W odpowiedzi na drugi z podniesionych przez skarżącą zarzutów, organ wskazał, że prawidłowo wykonał upoważnienie ustawowe, które wymaga jasnego określenia częstotliwości pozbywania się odpadów komunalnych, tak aby adresat uchwały nie miał wątpliwości co do tego, jaką regułę postępowania wyznacza dany przepis, a organ stosując ten przepis wiedział, w jaki sposób go zinterpretować. Jak podkreślił organ, Rada gminy ma określić w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, w jakich odstępach czasowych właściciele nieruchomości maja pozbywać się odpadów komunalnych (nie chodzi przy tym o wskazanie, kiedy to nastąpi, gdyż ta kwestia nie jest regulowana Regulaminem, ale jak często ma być dokonywane) i to zostało uregulowane w odpowiednich zapisach Regulaminu, co więcej ze zróżnicowaniem na rodzaj źródła. W przekonaniu organu świadczy to jednoznacznie o niezasadności podnoszonego przez skarżącą zarzutu.

Organ nie zgodził się także z zarzutem braku należytego uzasadnienia minimalnych pojemności pojemników i minimalnej częstotliwości pozbywania się odpadów komunalnych. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego organ wskazał, iż zgodnie z zasadami techniki prawodawczej uzasadnienie sporządza się tylko do projektu aktu prawa miejscowego, a nie do wydanych aktów prawa miejscowego. Do projektów aktów prawa miejscowego stosuje się bowiem odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnu 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283), z wyjątkiem § 141, w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale I w rozdziałach 1-7 i w dziale II, a do przepisów porządkowych - również w dziale I w rozdziale 9, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej. Ponadto, w przekonaniu organu nie można mówić o arbitralności przyjętych zapisów w sytuacji możliwości zgłoszenia opinii, uwag i propozycji mieszkańców (w tym także przedstawicieli skarżącej) w sprawie tekstu Regulaminu, w ramach poprzedzających jego uchwalenie szerokich konsultacji społecznych.

Uzasadniając argumenty przeciwko zarzutowi dotyczącemu nałożenia obowiązku posiadania pojemników wszystkich frakcji bez uwzględnienia jakie frakcje są wytwarzane, organ wskazał, iż obowiązkiem właścicieli nieruchomości, również przedsiębiorców, jest selektywne zbieranie odpadów, zgodnie z wymaganiami określonymi w u.c.p.g. i regulaminie utrzymania czystości i porządku, który jest aktem prawa miejscowa uchwalanym dla danej gminy lub związku międzygminnego. Zbieranie poszczególnych frakcji (papier, metal, tworzywa sztuczne, szkło, bioodpady) w sposób selektywny ułatwia ich ponowne wykorzystanie, dzięki czemu koszty zagospodarowania odpadów są niższe, co w konsekwencji pozytywnie wpływa na koszty ponoszone przez właścicieli nieruchomości. Zdaniem organu fakt konieczności zbierania poszczególnych frakcji wynika wprost z przepisów u.c.p.g. i nie może być dowolnie kształtowane w ramach Regulaminu, czego niezasadnie domaga się skarżąca. Podnoszone kwestie nie dotyczą bowiem zakresu kompetencji stanowienia Regulaminu przez Radę, a są w istocie postulatami de lege ferenda w odniesieniu do zapisów ustawy.

W odniesieniu do ostatniego z podniesionych zarzutów organ wyjaśnił, że opłata za gospodarowanie odpadami nie stanowi ceny za usługę, lecz daninę publicznoprawną za sam fakt bycia uczestnikiem systemu gospodarowania odpadami. W przekonaniu organu uzasadnionym więc jest wymaganie uiszczania opłaty od każdego uczestnika systemu gospodarowania odpadami z uwzględnieniem obowiązków wynikających z ustawy, tj. obowiązku uwzględnienia ryczałtowych wartości dla każdej z frakcji.

Pismem z dnia 14.02.2023 r., w odpowiedzi na wezwanie Sądu z dnia 10.02.2023 r., organ poinformował, że w przedmiotowej sprawie nie sporządzono uzasadnienia do zaskarżonej uchwały, lecz zostało sporządzone uzasadnienie do projektu przedmiotowej uchwały. Organ w załączeniu do ww. pisma przesłał uzasadnienie, w którym zwięźle zostały umotywowane powody podjęcia nowej uchwały w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta Poznania. Wskazano m.in., że akt ten powstał na podstawie obowiązujących regulacji prawnych oraz poddany został konsultacjom społecznym, które trwały od 1 do 31 lipca 2021 r.

W piśmie z dnia 14.02.2023 r. skarżąca podtrzymała wszelkie zarzuty, twierdzenia i wnioski podniesione w skardze oraz uzupełniająco ustosunkowała się do argumentacji organu podniesionej w odpowiedzi na skargę.

W zakresie posiadania interesu prawnego w zaskarżeniu Regulaminu skarżąca wskazała, że to z woli samego ustawodawcy spółdzielnie mieszkaniowe są obciążone obowiązkami "właściciela nieruchomości" w rozumieniu u.c.p.g. Skoro więc skarżąca składając deklaracje i uiszczając opłaty za wywóz odpadów, ma obowiązek stosować się do przepisów Regulaminu jako aktu prawa miejscowego, niewątpliwie treść tego Regulaminu wpływa na sytuację prawną Spółdzielni i w konsekwencji jej członków. Rola skarżącej nie została w tym przypadku ograniczona do roli "pośrednika". Dalej skarżąca wyjaśniła, iż posiada legitymację skargową do zaskarżenia Regulaminu, ponieważ nakłada on na nią obowiązek ponoszenia konkretnych opłat za gospodarowanie odpadami, a Spółdzielnia uważa zakres tego obowiązku i sposób jego realizacji za naruszający przepisy u.c.p.g.

Skarżąca podniosła, że wbrew twierdzeniom organu, Rada Miasta Poznania, ustalając w Regulaminie (w szczególności w § 11 ust. 2 pkt 7 i 13, § 12 i § 13) minimalną pojemność pojemników (zasadniczo dla każdego 120 l na każdą frakcję odpadów) nie uwzględniła kryteriów wynikających z art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g, tj. średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w określonych źródłach oraz liczby osób korzystających z tych pojemników lub worków. Zdaniem skarżącej nie chodzi przy tym o dokonywanie szczegółowych pomiarów ilości gromadzonych w danym lokalu odpadów, lecz o uwzględnienie zróżnicowanej sytuacji, w której znalazły się określone kategorie podmiotów.

W ocenie skarżącej Rada Miasta Poznania, obejmując w Regulaminie jednym punktem m.in. wszystkie zakłady rzemieślnicze, usługowe i produkcyjne nie uwzględniła okoliczności, że średnia ilość wytwarzanych odpadów w ww. źródłach jest zróżnicowana i zależy w szczególności od specyfiki prowadzonej w lokalu działalności, jej zakresu i ilości osób korzystających z lokalu.

Nadto, skarżąca podniosła, że organ nietrafnie powołał się na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2016 r. sygn. akt: II OSK 766/15 i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 27 marca 2012 r., sygn. akt: II SA/Bd 76/12. Wyroki te dotyczą bowiem gospodarstw domowych, w przypadku których łatwiej ustalić pewne standardy w zakresie ilości gromadzonych odpadów niż w przypadku zróżnicowanej działalności gospodarczej.

W polemice do stanowiska organu wyrażonego w odpowiedzi na skargę, skarżąca wskazała, że nawet jeśli uznać opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi za daninę publiczną, to nie oznacza to, że może być ona ustalana dowolnie przez gminę. Dalej skarżąca wyjaśniła, że z woli samego ustawodawcy w regulaminie utrzymania czystości i porządku w gminie należy brać pod uwagę kryteria określone w art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g., jak również np. art. 6r ust. 3h u.c.p.g.

Skarżąca podkreśliła także, że organ nieprawidłowo zrealizował uprawnienie wynikające z art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g., ponieważ w § 11 ust. 2, § 16 ust. 3, § 17 ust. 5 i 6 Regulaminu ustalono minimalną częstotliwość odbioru odpadów (co do zasady raz na 2 tygodnie) bez uwzględnienia specyfiki prowadzonej w lokalu działalności, w tym liczby osób, która z niego korzysta.

Następnie skarżąca ustosunkowała się do braku uzasadnienia do przedmiotowej uchwały, wskazując że nawet jeśli przyjąć, że uchwała nie musiała takowego uzasadnienia posiadać, to uzasadnienie, czym organ kierował się przyjmując określone w Regulaminie wartości powinno zostać przedstawione w niniejszej sprawie. Jego brak traktować należy jako potwierdzenie, że organ działał arbitralnie, z naruszeniem przepisów u.c.p.g.

Skarżąca podtrzymała swoje stanowisko, zgodnie z którym obciążanie właścicieli lokali użytkowych opłatą naliczaną od minimalnych normatywów liczonych od wszystkich frakcji odpadów, a zatem także tych, które nie powstają w lokalu, stanowi naruszenie art, 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. Oznacza to, że jeśli - ze względu na specyfikę danej działalności prowadzonej w lokalu - nie są wytwarzane określone frakcje odpadów, nie powinny być one uwzględnione przy naliczaniu opłaty za wywóz śmieci.

Uzupełniająco skarżąca wskazała również, że żaden przepis u.c.p.g. nie wprowadza obowiązku ujmowania w deklaracji, w zakresie dotyczącym lokali użytkowych, wszystkich możliwych frakcji odpadów, w sytuacji, gdy określony rodzaj odpadów nie powstaje w lokalu użytkowym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego.

Przedmiotem tak rozumianej kontroli Sądu jest w niniejszej sprawie Uchwała Rady Miasta Poznania nr LII/968/VIII/2021 z dnia 28.09.2021 r. w sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta Poznania (zwanego dalej: "Regulaminem") wraz z załączonym do tej Uchwały Regulaminem. Zaskarżona Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z 12.10.2021 r., pod pozycją 7580.

Zgodnie z art. 4 ust. 2 u.c.p.g. regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1) wymagań w zakresie:

a) selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych obejmującego co najmniej: papier, metale, tworzywa sztuczne, szkło, odpady opakowaniowe wielomateriałowe oraz bioodpady,

b) selektywnego zbierania odpadów komunalnych prowadzonego przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych w sposób umożliwiający łatwy dostęp dla wszystkich mieszkańców gminy, które zapewniają przyjmowanie co najmniej odpadów komunalnych: wymienionych w lit. a, odpadów niebezpiecznych, przeterminowanych leków i chemikaliów, odpadów niekwalifikujących się do odpadów medycznych, które powstały w gospodarstwie domowym w wyniku przyjmowania produktów leczniczych w formie iniekcji i prowadzenia monitoringu poziomu substancji we krwi, w szczególności igieł i strzykawek, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, zużytych opon oraz odpadów tekstyliów i odzieży, a także odpadów budowlanych i rozbiórkowych z gospodarstw domowych,

c) uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

d) mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników lub worków, przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości, w tym na terenach przeznaczonych do użytku publicznego oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i worków oraz utrzymania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych pojemników lub worków;

2a) utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym miejsc gromadzenia odpadów;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

Na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 40) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Wyjaśnić należy, iż legitymacja skargowa przysługuje nie temu kto ma w tym interes prawny, ale temu czyj interes prawny został naruszony skarżonym rozstrzygnięciem (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt. OSK 476/04, ONSAiWSA 2005, nr 1, poz. 2).

Zgodnie z art. 2 ust. 3 u.c.p.g. jeżeli nieruchomość jest zabudowana budynkiem wielolokalowym, w którym ustanowiono odrębną własność lokalu, obowiązki właściciela nieruchomości wspólnej oraz właściciela lokalu obciążają wspólnotę mieszkaniową albo spółdzielnię mieszkaniową. Wobec wykonywania przez Spółdzielnię Mieszkaniową "W. " obowiązków właścicieli lokali, Sąd nie miał wątpliwości, że pozostaje ona bezpośrednim adresatem norm Regulaminu, a kwestionowane przez skarżącą przepisy Regulaminu wpływają na jej sytuację prawną. Nie może bowiem ulegać wątpliwości, że ustalenia Regulaminu dotyczące minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na nieruchomościach, na których nie zamieszkują mieszkańcy, mają bezpośredni wpływ na wysokość opłat ponoszonych na rzecz gminy z tytułu gospodarowania odpadami komunalnymi. Opłaty ponoszone z tego tytułu na rzecz gmin stanowią daninę publiczną o charakterze niepodatkowym. Stanowisko takie znajduje oparcie w art. 6r ust. 1 u.c.p.g., w którego świetle opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi dochód gminy (Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11.12.2015 r., II OSK 959/14, LEX nr 2067960.)

Co więcej, skarżąca wywodzi naruszenie swojego interesu prawnego z faktu zarządzania szeregiem nieruchomości położonych w Poznaniu, zabudowanych budynkami mieszkalnymi wielolokalowymi, w których oprócz lokali mieszkalnych znajdują się również lokale użytkowe (niemieszkalne). Są to więc w przekonaniu skarżącej "nieruchomości mieszane" w rozumieniu § 2 pkt 11 Regulaminu tj. nieruchomości, które w części stanowią nieruchomość, na której zamieszkują mieszkańcy i w części nieruchomość, na której nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne, o których mowa w art. 6j ust. 4 u.c.p.g. Skarżąca wyposaża wszystkie nieruchomości w stosowne pojemniki do gromadzenia odpadów oraz dba o prawidłowy stan miejsc gromadzenia odpadów, a ponadto zobowiązana jest do uiszczania opłaty za gospodarowanie odpadami na rzecz Miasta Poznania. Przyjęcie w Regulaminie zasad gospodarowania odpadami, w tym częstotliwości ich odbioru dotyczy zatem jej interesu prawnego i daje legitymację do wniesienia skargi (por. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 26.01.2017 r., II SA/Lu 984/16, LEX nr 2291046).

W ocenie Sądu nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 4 ust. 2 pkt 2 w zw. z ust. 1 u.c.p.g. w zw. z art. 2 Konstytucji RP przez ustalenie w § 11 ust. 2 pkt 7 i 13, § 12 ust. 4, § 13 ust. 1 pkt 3, ust. 2 pkt 3 i ust. 3 Regulaminu minimalnych pojemności pojemników (nie mniej niż 120 l na każdą frakcję odpadów) bez uwzględnienia ustawowych kryteriów. Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące rodzaju i minimalnej pojemności pojemników lub worków, przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości, w tym na terenach przeznaczonych do użytku publicznego oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i worków oraz utrzymania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych pojemników lub worków.

Ustawodawca posługuje się pojęciem "średniej" ilości odpadów, a nie ilości "rzeczywistej" czy "faktycznej" – chodzi tu więc o pewien standard. Nie ma zatem podstaw, aby dla każdego adresata formułować normy indywidualne. Opłata za wywóz odpadów to nie cena za usługę, ale danina publicznoprawna za fakt bycia uczestnikiem systemu gospodarowania odpadami (Wyrok TK z 28.11.2013 r., K 17/12, OTK-A 2013, nr 8, poz. 125), toteż w ocenie Sądu wysokość opłaty nie musi odpowiadać faktycznemu kosztowi usługi.

Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, organ słusznie wskazał, że z treści upoważnienia ustawowego wynika, iż prawodawca lokalny powinien określić rodzaj i minimalną pojemność pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości przez kreowanie normy umożliwiającej uniwersalne matematyczne obliczenie tej pojemności w nawiązaniu do każdej nieruchomości, na podstawie pewnej średniej dotyczącej wszystkich nieruchomości. Dla tego celu, zgodnie z wolą ustawodawcy, niezbędna jest odpowiednia wypowiedź/ustalenie prawodawcy lokalnego w przedmiocie tejże średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych, przy czym chodzi tutaj o średnią w gospodarstwach domowych a nie w konkretnym gospodarstwie domowym. Prawodawca lokalny ma w związku z tym różne drogi i techniki prawotwórcze do wyboru, w tym np.: zastosowanie odpowiedniego odesłania, wprowadzenie algorytmu lub wprowadzenie wyników ustaleń w przedmiocie ww. średniej bezpośrednio do normy prawa lokalnego (Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9.12.2016 r., II OSK 766/15, LEX nr 2205722). Nie ma racji skarżąca kwestionując zasadność powołania przez organ powyższego orzeczenia. Cytowany wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego odnosi się co prawda do średniej ilości odpadów wytwarzanych w gospodarstwach domowych, jednak zasada w nim wyrażona może znaleźć zastosowanie również w stosunku do pozostałych wytwórców odpadów.

Należy ponadto wskazać za organem, że z Regulaminu nie wynika nakaz, by każda odrębna nieruchomość lub pojedynczy lokal użytkowy znajdujący się na nieruchomości zarządzanej przez skarżącą musiała we własnym zakresie, z osobna, spełnić wymogi określone w jednym z poszczególnych punktów § 11 ust. 2 Regulaminu. Jak już wcześniej wskazano, zgodnie z art. 2 ust. 3 u.c.p.g. jeżeli nieruchomość jest zabudowana budynkiem wielolokalowym, w którym ustanowiono odrębną własność lokalu, obowiązki właściciela nieruchomości wspólnej oraz właściciela lokalu obciążają wspólnotę mieszkaniową albo spółdzielnię mieszkaniową. Obowiązki właściciela nieruchomości obciążają więc skarżącą Spółdzielnię, a ta z kolei może elastycznie dostosować ilość pojemników do potrzeb mieszkańców i użytkowników. W konsekwencji, skarżąca może wskazać jeden pojemnik dla kilku lokali.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 4 ust. 2 pkt 3 w zw. z ust. 1 u.c.p.g. w zw. z art. 2 Konstytucji RP przez ustalenie w § 11 ust. 2, § 16 ust. 3, § 17 ust. 5 i 6 Regulaminu minimalnej częstotliwości odbioru odpadów (zasadniczo raz na 2 tygodnie) w zakresie minimalnych normatywów (120 l na każdą frakcję odpadów), bez uwzględnienia ilości rzeczywiście wytwarzanych odpadów w odniesieniu do nieruchomości (lokali) niezamieszkanych, Sąd stwierdza, że obowiązkiem organu uchwałodawczego było ustalenie w Regulaminie częstotliwości pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego. Ponadto, art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g. nie uzależnia częstotliwości odbioru odpadów od jakichkolwiek wskaźników. Stąd nie można zasadnie podnieść zarzutu ustalenia minimalnej częstotliwości odbioru odpadów bez uwzględnienia ilości rzeczywiście wytwarzanych odpadów.

Na marginesie Sąd zauważa, że częstotliwość odbioru odpadów określona w Regulaminie, co do której zarzuty podnosi skarżąca tj. raz na dwa tygodnie lub raz na cztery tygodnie nie jest częstotliwością, która mogłaby implikować istotne niedogodności dla adresatów normy. W szczególności tak ustalona częstotliwość nie jawi się jako nadmierna. Należy zauważyć, że akt prawa miejscowego, jakim jest zaskarżony Regulamin, jest aktem prawa powszechnie obowiązującego skierowanym do ogółu mieszkańców konkretnej jednostki podziału terytorialnego kraju. Akty prawa miejscowego mają zatem moc obowiązującą wobec wszystkich osób zamieszkujących daną jednostkę terytorialną (W. Skrzydło [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, wyd. VII, Warszawa 2013, art. 94). Rolą organu uchwałodawczego jest takie sformułowanie przepisów aktu prawa miejscowego, aby zachować ich generalny charakter. Skarżąca Spółdzielnia, zarzucająca nieadekwatność regulacji do jej potrzeb, jest jednym z tysięcy adresatów norm zawartych w Regulaminie i z natury rzeczy stopień dopasowania regulacji do potrzeb i oczekiwań każdego adresata może być inny.

Warto mieć na uwadze, że również kwestie sanitarne przemawiają za tym, aby częstotliwość odbioru odpadów była odpowiednio dostosowana do zmieniających się warunków atmosferycznych. Długotrwałe narażenie odpadów na czynniki pogodowe – zarówno na wahania temperatury i nasłonecznienie, jak i wilgoć – może być przyczyną powstania ryzyka zagrożenia sanitarnego. W ocenie Sądu brak jest przekonującej argumentacji, że częstotliwość odbioru odpadów ustalona w Regulaminie jest nieodpowiednia, aby takim niebezpiecznym sytuacjom zapobiegać.

Sąd nie znalazł podstaw, aby uznać za zasadny zarzut naruszenia art. 4 ust. 2 pkt 2 i 3 w zw. z ust. 1 u.c.p.g. w zw. z art. 2 i 7 Konstytucji RP przez brak uzasadnienia przyjętych w § 11 ust. 2 pkt 7 i 13, § 12 ust. 4, § 13 ust. 1 pkt 3, ust. 2 pkt 3 i ust. 3 Regulaminu minimalnych normatywów, a także przyjętej w § 11 ust. 2, § 16 ust. 3, § 17 ust. 5 i 6 Regulaminu minimalnej częstotliwości wywozu odpadów.

Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił w wyroku z dnia 24.07.2020 r., sygn. akt: II FSK 3202/19, że zgodnie z Rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 283, dalej jako Zasady techniki prawodawczej) uzasadnienie sporządza się tylko do projektu aktu prawa miejscowego, a nie do wydanych aktów prawa miejscowego. Do projektów aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", z wyjątkiem § 141, w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale I w rozdziałach 1-7 i w dziale II, a do przepisów porządkowych - również w dziale I w rozdziale 9, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej (Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24.07.2020 r., II FSK 3202/19, LEX nr 3058677).

Co więcej, w sprawie Zasad techniki prawodawczej Naczelny Sąd Administracyjny wypowiadał się również w wyroku z dnia 24.10.2018 r., w którym to podkreślił, że zasady te nie są klasycznymi dyrektywami o charakterze normatywnym i nawet ustanowienie ich w formie aktu normatywnego nie zmienia tego, że mają jedynie charakter wskazówek (zaleceń); są zbiorem dyrektyw skierowanych do legislatorów wskazujących, jak poprawnie wyrażać normy prawne w przepisach prawnych i jak je grupować w aktach normatywnych. Tym samym należy przyjąć, że nie służą one ocenie ważności obowiązującego prawa, a ich naruszenie co do zasady nie stanowi o sprzeczności uregulowań z prawem w stopniu uzasadniającym stwierdzenie nieważności kontrolowanych aktów w całości bądź w części. Wskazać wypada, że Trybunał Konstytucyjny wypracował stanowisko, zgodnie z którym naruszenie zasad techniki prawodawczej może prowadzić do uznania danego aktu prawnego, w całości lub w części, za niezgodny z Konstytucją, jednak tylko wtedy, gdy naruszenie to jest poważne i powoduje naruszenie którejś z zasad konstytucyjnych, w szczególności zasady demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji) i wynikającej z niego zasady poprawnej legislacji, a także zasady praworządności (art. 7 Konstytucji) wymagającej, aby materia regulowana wydanym aktem normatywnym wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała zakresu tego upoważnienia (zob. wyrok TK z dnia 24 lutego 2003 r. w sprawie o sygn. K 28/02, OTK-A 2003; wyrok TK z dnia 29 października 2003 r., w sprawie o sygn. K 53/02, OTK-A 2003; wyrok TK z dnia 12 grudnia 2006 r. w sprawie o sygn. P 15/05, OTK-A 2006). Stąd, tylko w sytuacji powiązania naruszenia Zasad techniki prawodawczej z naruszeniem zasady konstytucyjnej można mówić o wystąpieniu istotnego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności aktu prawnego, co ma miejsce chociażby wówczas, kiedy w wyniku naruszenia zasad techniki prawodawczej dochodzi do sytuacji, kiedy prawodawca lokalny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (tj. ustawami), ewentualnie wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego (Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24.10.2018 r., II OSK 2498/16, LEX nr 2589098). Wprawdzie organ – także na wezwanie Sądu – nie przedłożył dokumentacji wskazującej na sposób ustalenia w zaskarżonej uchwale normatywów wielkości pojemników oraz częstotliwości pozbywania się odpadów, należy jednak przyjąć, że brak ten – sam w sobie – nie może skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonych regulacji.

Niezasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 4 ust. 2 pkt 2 w zw. z ust. 1 u.c.p.g. w zw. z art. 2 Konstytucji RP przez nałożenie na właścicieli nieruchomości niezamieszkałych w § 11 ust. 2 pkt 7 i 13 Regulaminu obowiązku zapewnienia pojemników do zbierania odpadów wszystkich frakcji, bez uwzględnienia, jakie frakcje odpadów są wytwarzane w danym lokalu. Zgodnie z art. 6r ust. 2d u.c.p.g. w zamian za pobraną opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi gmina zapewnia właścicielom nieruchomości pozbywanie się wszystkich rodzajów odpadów komunalnych, przy czym rozumie się przez to odbieranie odpadów z terenu nieruchomości, o których mowa w art. 6c ust. 1 i 2, przyjmowanie odpadów, o których mowa w art. 3 ust. 2 pkt 6, przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych oraz zapewnianie przyjmowania tych odpadów przez gminę w inny sposób. Analizując treść wskazanego przepisu Sąd podziela stanowisko organu, że obowiązkiem właścicieli nieruchomości, w tym także przedsiębiorców, jest selektywna zbiórka odpadów. Istnieje zatem obowiązek uiszczenia opłaty za gospodarowanie odpadami co do wszystkich frakcji, bowiem opłata pobierana jest nie za oddane odpady, lecz za samą możliwość ich oddania w określonej ilości. Rada Gminy nie mogła nie zastosować się do ustawowego upoważnienia i uregulować przedmiotowej kwestii w Regulaminie odmiennie.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 4 ust. 2 pkt 2 w zw. z ust. 1 u.c.p.g. w zw. z art. 2 Konstytucji RP przez ustalenie w § 11 ust. 2 pkt 7 i 13 Regulaminu minimalnej pojemności pojemników (120 l na każdą frakcję odpadów) dla każdej nieruchomości osobno, bez uwzględnienia możliwości korzystania ze wspólnych pojemników przez właścicieli większej liczby lokali położonych na danej nieruchomości i zbiorczego ujmowania ilości odpadów pochodzących z tych lokali, Sąd podkreśla, że opłata za gospodarowanie odpadami nie jest ceną za usługę, lecz daniną publicznoprawną, a więc jej uiszczanie jest uzależnione wyłącznie od faktu bycia uczestnikiem systemu gospodarowania odpadami. Zrozumienie istoty pojęcia "danina publicznoprawna" jest więc kluczowe, aby właściwie odczytywać sens przepisów Regulaminu. Na marginesie Sąd wskazuje, że pojemnik na odpady o pojemności 120 l, określony w Regulaminie jako minimalny normatyw, jest pojemnikiem standardowo wykorzystywanym w systemie gospodarowania odpadami. Należy mieć na uwadze, że wybór odpowiedniej pojemności pojemników na odpady musi być również podyktowany koniecznością zapewnienia prawidłowej organizacji i obsługi systemu – zarówno w zakresie możliwości kadrowych, jak również technicznych.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.