Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1882/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-02-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6035 Opłaty i kary za przejazd pojazdem nienormatywnym
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone wyroki i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 13g ust. 1b pkt 2
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia NSA Dariusz Dudra (spr.) Sędzia del. WSA Zbigniew Czarnik Protokolant Nina Szyller po rozpoznaniu w dniu 20 lutego 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 31 maja 2012 r. sygn. akt VI SA/Wa 555/12 w sprawie ze skargi Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo G. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W.; 2. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo G. kwotę 1.516 (tysiąc pięćset szesnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. w wyrokiem z 31 maja 2012 r. oddalił skargę Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo G. (zwanego dalej: skarżącym) na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej.

Zaskarżoną decyzją Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z [...] października 2011 r., dotyczącej nałożenia kary pieniężnej w wysokości 14.400 zł.

Podstawę faktyczną rozstrzygnięcia stanowiło przekroczenie dopuszczalnych nacisków osi na drogach, ujawniony podczas kontroli pojazdu marki Volvo o nr rej. [...] wraz z naczepą marki Schmitz o nr rej. [...], przeprowadzonej 20 maja 2011 r. Pojazd został zatrzymany na drodze wojewódzkiej nr [...] w miejscowości L., a kierował nim J. Z. będący jednocześnie przedsiębiorcą wykonujący przewóz drogowy jako Firma Handlowo-Usługowa "D." J. Z.. Ze zgromadzonej w trakcie kontroli dokumentacji wynika, że podmiotem sprzedającym towar (będącym stroną postępowania) było Nadleśnictwo G..

Główny Inspektor Transportu Drogowego wyjaśnił, że materiał dowodowy jednoznacznie wskazywał, że strona jako załadowca miała wpływ oraz godziła się na powstanie naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego. Ze zgromadzonego materiału dowodowego w postaci dokumentu WZ nr [...] wynika, iż załadowca wydawał towar podając jego ilość w metrach sześciennych. Pojazd po załadunku nie był ważony. Jak wykazała to kontrola drogowa, tego typu metoda załadunku nie daje pewności co do masy faktycznie załadowanego towaru, gdyż wszelkie szacunkowe obliczanie masy daje dość duży margines błędu. Jedyną pewną metodą określania dmc pojazdu jest jego zważenie na odpowiednich wagach. Maksymalna dopuszczalna przez przepisy masa całkowita zespołu pojazdów może wynosić 40 t, natomiast kontrola drogowa wykazała masę całkowitą pojazdu na poziomie 44,15 t (po odjęciu błędów pomiarów w wysokości 200kg i 2% dla każdej osi). Przekroczenie dmc pojazdu miało bezpośredni wpływ na przekroczenie dopuszczalnych nacisków na osie pojazdu. Załadowca natomiast przyjmując szacunkową metodę obliczania masy ładunku miał wpływ i z całą pewnością godził się na powstanie naruszenia.

Ponadto organ II instancji nie zgodził się z argumentacją strony dotyczącą odbioru towaru przez przewoźnika na zasadzie "loco las". Klauzula "loco las" nie zwalnia skarżącego z odpowiedzialności administracyjnej oraz nie świadczy bynajmniej, że strona nie może mieć statutu załadowcy.

Zdaniem organu II instancji, takie okoliczności, jak brak urządzeń pomiarowych badających masę pojazdu oraz naciski osi, jednoznacznie dowodzą, że załadowca miał wpływ na powstanie naruszenia. W ten sposób załadowca pośrednio miał swój wkład w pogorszenie nie tylko stanu technicznego dróg (w tym drogi prowadzącej do swego przedsiębiorstwa), ale też przyczynił się do pogorszenia bezpieczeństwa ruchu drogowego.

W konkluzji organ wskazał, że lektura art. 13g ust. 1b pkt 2 ustawy o drogach publicznych, w związku z przepisami Prawa przewozowego prowadzi do wniosku, że obowiązki załadowcy nie kończą się tylko na umożliwieniu przewoźnikowi wjazdu i wyjazdu na swój teren. Jest on odpowiedzialny za dokonanie załadunku i to takiego, który nie będzie skutkował naruszeniem norm w zakresie dopuszczalnych parametrów pojazdu.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. na decyzję z [...] stycznia 2012 r. wniosło Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo G., zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie:

1) przepisu prawa materialnego, a to art. 13g ust. 1 i ust. 1b pkt. 2 ustawy o drogach publicznych polegające na jego niewłaściwym zastosowaniu w przedmiotowej sprawie wskutek uznania, że skarżący ponosi odpowiedzialność za naruszenia objęte postępowaniem;

2) przepisów postępowania, a to art. 7, art. 77 oraz art. 80 K.p.a., polegające na nie zebraniu w wyczerpujący sposób dowodów, niewłaściwym rozpatrzeniu materiału dowodowego sprawy oraz dokonaniu błędnych ustaleń faktycznych.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z 31 maja 2012 r. oddalił skargę.

W ocenie Sądu, stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób wystarczający dla wydania zaskarżonego orzeczenia. Ponadto protokół kontroli został podpisany przez kierowcę bez uwag podważających jego prawidłowość i wiarygodność.

W odniesieniu do zarzutów naruszenia art. 7, art. 77 oraz art. 80 K.p.a. WSA wskazał, że Nadleśnictwo nie wskazało jakie konkretnie przypadki naruszeń miały miejsce.

Natomiast w odniesieniu do zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. art. 13g ust. 1 i ust. 1b pkt. 2 ustawy o drogach publicznych, Sąd pierwszej instancji zgodził się z organem, że skarżący był załadowcą w rozumieniu wymienionego przepisu a zarzut należało uznać za niezasadne.

Sąd w dalszej kolejności wyjaśnił, że Nadleśnictwo, mające charakter państwowej jednostki organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej, reprezentującej Skarb Państwa w zakresie zarządzanego mienia, zawarło z nabywcą drewna cywilnoprawną umowę sprzedaży. Umowa ta miała charakter prywatnoprawny. Zawarto ją korzystając z uznanej w Kodeksie cywilnym zasady swobody umów. W myśl przepisów Kodeksu, strony zawierające umowę mogą bowiem ułożyć stosunek prawny według swego uznania, byleby jego treść lub cel nie sprzeciwiały się właściwości (naturze) stosunku, ustawie ani zasadom współżycia społecznego. Z treści tego przepisu nie wynika jednak bezwzględna wolność zawierania umów, gdyż ograniczają ją m.in. ustawy, w tym również ustawy z zakresu prawa administracyjnego, a w rozpatrywanym przypadku – szeroko rozumianego prawa transportu drogowego (m.in. ustawa o drogach publicznych, ustawa o transporcie drogowym, ustawa-Prawo o ruchu drogowym, ustawa-Prawo przewozowe i in.). Dlatego tez Sąd stwierdził, że w drodze umowy cywilno-prawnej między Dostawcą i Nabywcą nie można wyłączyć odpowiedzialności administracyjno-prawnej Dostawcy (załadowcy), ukształtowanej m.in. przez przepisy art. 13g ust. 1b ustawy o drogach publicznych, art. 64 ust. 1 ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz art. 93 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, dającego formalną podstawę wszczęcia postępowania administracyjnego także wobec podmiotu wykonującego inne czynności związane z przewozem. Postanowienia umowy mające na celu zniesienie odpowiedzialności załadowcy, określonej w przepisach odpowiednich ustaw prawa administracyjnego, regulujących szeroko rozumiane relacje z zakresu transportu drogowego, są – w ocenie WSA – nieważne z mocy samego prawa.

Ponadto klauzula kontraktowa typu "loco" oznacza tylko tyle, że sprzedający stawia towar do dyspozycji kupującego w wyznaczonym miejscu, najczęściej w którym znajdował się on w momencie zawarcia umowy, a kupujący ma obowiązek przyjąć towar w tym miejscu i ponieść wszelkie koszty i ryzyko przewozu do miejsca przeznaczenia. Obowiązki takie wynikają z ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (t.j. Dz. U. z 2011 r. Nr 12, poz. 59) oraz przepisów wykonawczych do tej ustawy w szczególności rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 24 lutego 1998 r. w sprawie szczegółowych zasad cechowania drewna, wzorów urządzeń do cechowania i zasad ich stosowania oraz dokumentu oraz wzoru dokumentu stwierdzającego legalność pozyskania drewna (Dz. U. z 1998 r. Nr 36 poz. 201, ze zm.).

W związku z powyższym do podstawowych obowiązków nadleśniczego należy prowadzenie gospodarki leśnej na podstawie planu urządzenia lasu. Nadleśniczy odpowiada za stan lasu. Pierwszym zadaniem nadleśniczego, za które ponosi odpowiedzialność jest samodzielne prowadzenie gospodarki leśnej (a w jej ramach - sprzedaż drewna). Gdy chodzi o sprzedaż drewna po jego pozyskaniu, a przed wywozem z lasu, dokonuje się jego cechownia (por. § 1 i 3 w/w rozporządzenia z 24 lutego 1998 r.) w zw. z art. 14a) ust. 1 i 2 ustawy o lasach. Niewątpliwie obowiązkiem Nadleśniczego jest wydanie ściśle określonego sortymentu drewna, nr danej sztuki drewna, długości, średnicy, ilości i masy które to informacje są wskazane następnie na kwicie wywozowym. Innymi słowy odpowiada on za załadunek drewna o określonych parametrach i określonej masie. Okoliczności takie jednoznacznie wskazują, że skarżący miał wpływ, a co najmniej godził się na powstanie stwierdzonego naruszenia, co uzasadniało nałożenie kary pieniężnej.

Sąd w konkluzji wskazał, że nałożenie kary na załadowcę miało uzasadnienie zarówno faktyczne, jak i prawne, a skarga nie była uzasadniona.

Skargę kasacyjną od wyroku WSA w W. z 31 maja 2012 r. wniosło Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo G., zaskarżając ten wyrok w całości i zarzucając:

1. Naruszenie przepisu postępowania, a to art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – dalej jako: p.p.s.a.) polegające na niewłaściwym zastosowaniu powołanego przepisu prawa wskutek uznania, że w przedmiotowej sprawie organy administracji nie naruszyły wskazanych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej przepisów prawa, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W związku z powyższymi zarzutami wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy WSA w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a.

Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt I FSK 1536/11, LEX nr 1218336).

Przy skorzystaniu w skardze kasacyjnej z podstawy określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zakres oceny Sądu jest ograniczony do badania, czy wskazane przepisy prawa materialnego zostały naruszone przez ich błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i na czym to naruszenie polegało. Natomiast w myśl art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Sąd kontroluje, czy w trakcie orzekania przed sądem pierwszej instancji nie doszło do naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie może więc samodzielnie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować. Dodać należy, iż zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a.

Skarga kasacyjna jest środkiem zaskarżenia znacząco sformalizowanym. Aby mogła odnieść skutek w postaci jej uwzględnienia niezbędne jest jej sporządzenie w sposób zgodny z regułami ją normującymi, w szczególności podstawy kasacyjne muszą być tak skonstruowane, ażeby była możliwość odniesienia się poprzez ich treść do zaskarżonego orzeczenia.

Przechodząc do złożonego środka zaskarżenia stwierdzić należy, iż zarzuty kasacyjne skonstruowane przez skarżące kasacyjnie Nadleśnictwo w powiązaniu z ich uzasadnieniem pozwalały na dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia.

Za usprawiedliwione zarzuty należało uznać zarzuty dotyczące naruszenia przepisów procesowych, a mianowicie: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w związku z naruszeniem art. 7, art. 77, art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., w kontekście treści art. 13g ust. 1b pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (jednolity tekst: Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), zwanej dalej u.d.p., który przewiduje karę pieniężną nakładaną na podmioty w nim wymienione (nadawcę, załadowcę, spedytora ładunku), jeżeli podmiot ten miał wpływ lub godził się na powstanie naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego.

W zakresie postawionych zarzutów Nadleśnictwo podnosi niewyczerpujące zebranie materiału dowodowego, niewłaściwe jego rozpatrzenie oraz dokonanie błędnych ustaleń stanu faktycznego sprawy. Skarżący kasacyjnie nie zgadza się z ustaleniami organów, podzielonymi przez Sąd I instancji, co do uznania go za załadowcę w rozumieniu art. 13g ust. 1b pkt 2 u.d.p. Podnosi, iż nie wzięto pod uwagę i nie odniesiono się do jego twierdzeń, że załadowcą w stanie faktycznym sprawy jest inny podmiot – nabywca drewna. Nie uwzględniono umowy załączonej do akt, na którą skarżące Nadleśnictwo powoływało się podczas postępowania administracyjnego, o czym świadczy m.in. treść odwołania. Nadleśnictwo zauważa, że z § 4 umowy sprzedaży wynika, że transport drewna organizowany jest przez kupującego na jego koszt i ryzyko. Drewno wydawane jest osobie, która posiada aktualne pełnomocnictwo kupującego. Załadunek drewna odbywa się środkami kupującego na jego koszt i ryzyko. Wydanie drewna następuje "loco las", co wynika z § 5 umowy. Nadleśnictwo podnosi, że nie decyduje jaka ilość drewna zostanie załadowana na pojazd, gdyż decyduje o tym przewoźnik dokonujący załadunku drewna.

Zgodnie z treścią art. 7 k.p.a., obowiązkiem organów administracji jest podjęcie wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Szczególnej wagi nabiera kwestia właściwego przeprowadzenia postępowania dowodowego, które winno charakteryzować się kompletnością wyrażoną w art. 77 § 1 k.p.a. zgodnie z którym organ obowiązany jest zebrać i wyczerpująco rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Jednocześnie trzeba mieć na uwadze zasadę swobodnej oceny dowodów wynikającą z art. 80 k.p.a. – organ na podstawie zgromadzonych dowodów ocenia czy dana okoliczność została udowodniona czy nie. Zasada ta jest w pełni realizowana, jeżeli ocena jest oparta na całokształcie materiału dowodowego, wyprowadzone wnioski muszą być zgodne z zasadami logiki i doświadczeniem życiowym, nie kolidując z zebranymi w sprawie dowodami.

Organ administracji, który nie ustosunkowuje się do twierdzeń uważanych przez stronę za istotne dla sposobu załatwienia sprawy lub czyni to ogólnikowo, uchybia swym obowiązkom wynikającym z art. 8 i art. 11 k.p.a. w sposób, który ma istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż sprawa nie zostaje załatwiona zgodnie z wynikającymi z tych przepisów zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1371/12, cbois.nsa.gov.pl oraz wyrok WSA w Krakowie z dnia 24 marca 2009 r., sygn. akt I SA/Kr 1380/08, LEX nr 522436, wydany wprawdzie na podstawie przepisów Ordynacji podatkowej, jednak przepisów adekwatnych, do naruszonych przez organy w niniejszej sprawie). Nie ustosunkowanie się do zarzutów narusza przepis art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, z tym, że odniesienie się do zarzutów nie może mieć charakteru "sygnalnego". Chodzi bowiem o to, by organ w sposób wyczerpujący i jawny wskazał stronie motywy, które w jego ocenie stanowią o ich bezzasadności (por. wyrok NSA z 9 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1371/12, cbois.nsa.gov.pl oraz wyrok WSA w W. z dnia 12 maja 2008 r., sygn. akt VI SA/Wa 264/08, LEX nr 495343, także wydany na podstawie adekwatnych przepisów Ordynacji podatkowej).

Obowiązek odniesienia się do stawianych przez stronę postępowania zarzutów wiąże się z regułą "uczciwego procesowania", która według Naczelnego Sądu Administracyjnego oznacza powinność wyczerpującego odniesienia się do wszystkich wysuniętych przez odwołujący się podmiot zarzutów i żądań (zob. wyrok NSA z 30 października 2001 r., III SA 1409/00, niepubl.; przywołany przez B. Gruszczyńskiego [w:] S. Babiarz, B. Dauter, B. Gruszczyński, R. Hauser, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek: Ordynacja podatkowa. Komentarz, Warszawa 2006, s. 471 oraz wyrok NSA z 9 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1371/12, cbois.nsa.gov.pl, także wyrok WSA w W. z 28 marca 2007 r., sygn. akt VIII SA/Wa 135/07, LEX nr 378827, jak również wyrok WSA w W. z 20 czerwca 2007 r., sygn. akt VIII SA/Wa 339/07, LEX nr 488568).

W przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego kara pieniężna wymierzana na podstawie art. 13g ust. 1b pkt 2 u.d.p. może być nałożona na podmiot, który faktycznie był załadowcą towaru. Taki fakt musi być jednoznacznie ustalony. Poza tym o odpowiedzialności załadowcy na podstawie powołanego przepisu można mówić w sytuacji, gdy miał on wpływ lub godził się na powstanie naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego.

W stanie faktycznym takich istotnych dla sprawy ustaleń nie dokonano. Nie odniesiono się do argumentacji Nadleśnictwa wywodzonej z umowy zawartej z kupującym. Nie ustalono rzeczywistego przebiegu zdarzeń. Uchybienia te, niewątpliwie, w ocenie NSA, świadczą o naruszeniu wskazanych przepisów prawa w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając zatem na względzie powyższe stwierdzić należy, że w toku postępowania administracyjnego organy wymierzające karę pieniężną zobowiązane będą uwzględnić przede wszystkim treść umowy, na którą powoływało się skarżące kasacyjnie Nadleśnictwo i zbadać relacje jakie zachodziły pomiędzy stronami tej umowy oraz ustalić czy umowa ta była realizowana w sposób, na który wskazuje Nadleśnictwo. Dopiero przeprowadzenie tak wnikliwego postępowania pozwoli na dokonanie rzetelnej oceny co do wymierzenia kary pieniężnej.

Stwierdzić wobec powyższego wypada, że przedstawione rozważania wyczerpują zagadnienia poruszone w zarzutach kasacyjnych. W ponownym postępowaniu Sąd I instancji zobowiązany będzie do rozstrzygnięcia sprawy z uwzględnieniem przedstawionej powyżej argumentacji.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.