Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1057/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-06-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lim. a, art. 153, art. 183, art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 123, art. 106 par. 5
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 35 ust. 6 i 8
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Protokolant asystent sędziego Dorota Chromicka po rozpoznaniu w dniu 25 czerwca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Starosty Olsztyńskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 kwietnia 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 140/09 w sprawie ze skargi Starosty Olsztyńskiego na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2008 r. znak: [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zwłokę w wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

II OSK 1057/09

UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 6 kwietnia 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Starosty Olsztyńskiego na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 9 grudnia 2008 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zwłokę w wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne:

W dniu 29 marca 2007 r. do Starostwa Powiatowego w Olsztynie wpłynął wniosek M. P. o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę dla projektu zagospodarowania terenu wraz z parkingiem, pylonem reklamowym, oświetleniem terenu i zewnętrznymi przyłączami wodno-kanalizacyjnymi oraz dla wolnostojącego pawilonu handlowego w B., przy ul. [...]

Decyzją z dnia 10 sierpnia 2007 r. Starostwa Olsztyński, działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36 i art. 82 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, zatwierdził projekt budowlany i udzielił M. P. pozwolenia na budowę pawilonu handlowego z obsługą samochodami z miejscami postojowymi, parkingiem, słupem reklamowym, infrastrukturą towarzyszącą i przebudowę istniejącego zjazdu z drogi krajowej.

Postanowieniem z dnia 1 października 2007 r. Wojewoda Warmińsko -Mazurski, działając na podstawie art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane, wymierzył Staroście Olsztyńskiemu karę pieniężną w wysokości 18.500 złotych w związku z niewydaniem w terminie 65 dni decyzji z dnia 10 sierpnia 2007 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Jak wynika z uzasadnienia postanowienia odliczeniu od terminu, o którym mowa w art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane, uległo 32 dni, na które składają się:

- 11 dni - od dnia 17 maja 2007 r. (data wysłania pisma wzywającego do usunięcia braków do inwestora) do dnia 28 maja 2007 r. (data uzupełnienia wniosku);

- 21 dni - od dnia 22 czerwca 2007 r. (data wpływu pisma o uzgodnienie decyzji do Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków) do dnia 13 lipca 2007 r. (data wpływu postanowienia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków do Starostwa).

Powyższe postanowienie zostało utrzymane w mocy postanowieniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 15 listopada 2007 r.

Wyrokiem z dnia 4 czerwca 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi Starosty Olsztyńskiego, uchylił postanowienia zarówno organu II, jak i I instancji. W uzasadnieniu Sąd wskazał, iż od 65-dniowego terminu do wydania decyzji powinien zostać również odliczony okres od daty wydania postanowienia z dnia 5 czerwca 2007 r., wzywającego inwestora do usunięcia nieprawidłowości w przedłożonej dokumentacji, do dnia upływu terminu do jego wykonania, ponieważ opóźnienie obejmujące ten okres nastąpiło z winy strony z uwagi na niekompletność wniosku.

Postanowieniem z dnia 4 listopada 2008 r. Wojewoda Warmińsko-Mazurski, na podstawie art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane, wymierzył Staroście Olsztyńskiemu karę pieniężną w wysokości 14.500 złotych w związku z niewydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę w terminie 65 dni. Uwzględniając wytyczne zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie organ odliczył od terminu, wynikającego z art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane również okres 8 dni, tj. od dnia 5 czerwca 2007 r. (data wydania postanowienia, o którym mowa w art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane) do dnia 13 czerwca 2007 r. (data wpływu do organów uzupełnionych dokumentów). W konsekwencji Wojewoda uznał, iż Starosta Olsztyński pozostawał w zwłoce przez 29 dni.

Na powyższe postanowienie zażalenie wniósł Starostwa Olsztyński, podnosząc, że przy obliczaniu okresu pozostawania w zwłoce organ winien odliczyć również ustawowy termin do wniesienia zażalenia na postanowienie Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 13 lipca 2007 r., uzgadniające decyzję o pozwoleniu na budowę. Ponadto Starosta zarzucił, że kara pieniężna została wymierzona bez formalnego wszczęcia postępowania, bez zapewnienia udziału stron w postępowaniu. Ponadto odwołujący się wyraził pogląd, że postępowanie w sprawie nałożenia kary pieniężnej ma charakter wpadkowy i wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę uniemożliwia wydanie postanowienia o ukaraniu grzywną.

Postanowieniem z dnia 9 grudnia 2008 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 88a ust. 1 pkt 1 lit. a) ustawy Prawo budowlane, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W motywach wskazano, że odliczeń od terminu określonego w art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane dokonano w sposób prawidłowy i z uwzględnieniem wyroku WSA w Warszawie z dnia 4 czerwca 2008 r. Organ wyjaśnił, że postępowanie w sprawie nałożenia kary pieniężnej pozostaje w związku z postępowaniem w sprawie pozwolenia na budowę, jednak ma charakter odrębny. Żaden przepis nie zawiera ograniczenia czasowego, co do prowadzenia postępowania dotyczącego zwłoki w wydaniu decyzji o pozwolenie na budowę, nie ma również ustawowego obowiązku, aby było prowadzone wyłącznie w trakcie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Organ zwrócił uwagę, iż Starosta Olsztyński pismem z dnia 13 września 2007 r. został poinformowany o możliwości złożenia wyjaśnień dotyczących przebiegu postępowania w sprawie decyzji z dnia 10 sierpnia 2007 r.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Starosta Olsztyński podniósł przede wszystkim zarzut naruszenia art. 35 ust. 6 w związku z art. 35 ust. 8 ustawy Prawo budowlane. Uzasadniając skargę Starosta Olsztyński wskazał m.in., że nie można się zgodzić za stanowiskiem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, iż termin na wniesienie zażalenia na postanowienie Konserwatora Zabytków uzgadniającego decyzję o pozwoleniu na budowę nie mieści się w kategoriach określonych w art. 35 ust. 8 ustawy Prawo budowlane. Zdaniem skarżącego wymieniony przepis wyraźnie stanowi, iż do terminu 65 dni nie wlicza się m.in. terminów przewidzianych przepisami prawa do dokonania określonych czynności. Przepis ten nie wskazuje przy tym, iż dokonanie czynności dotyczy tylko i wyłącznie organu wydającego pozwolenie. Wręcz przeciwnie, stanowi o czynnościach dokonywanych przez organ, jak i strony postępowania. Z tego też względu należy uznać, iż prawo stron postępowania do wniesienia zażalenia w terminie 7 dni na postanowienie uzgadniające jest terminem przewidzianym przepisami prawa, dlatego też termin ten zgodnie z zapisami art. 35 ust.8 ustawy Prawo budowlane nie może być wliczany do terminu załatwienia sprawy. Ponadto wymierzenie kary organowi, który nie wydał w terminie decyzji w sprawie pozwolenia na budowę, na podstawie art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane jest rozstrzygnięciem kwestii wynikającej w toku postępowania przybierającym postać postanowienia. Skoro zatem postanowienie o nałożeniu grzywny jest wydawane w toku postępowania o wydanie pozwolenia na budowę, to wydanie przez organ decyzji dotyczącej pozwolenia na budowę, która kończy postępowanie w sprawie, uniemożliwia wydanie postanowienia o wymierzeniu kary.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżone postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, jak i poprzedzające je postanowienie Wojewody Warmińsko - Mazurskiego zostały wydane w zgodzie z art. 35 ust. 6 w zw. z art. 35 ust. 8 ustawy Prawo budowlane. Organ nie wliczył do 65-dniowego terminu wynikającego z przepisu prawa, terminu do ewentualnego wniesienia zażalenia na postanowienie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków wobec związania, na podstawie art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oceną prawną wyrażoną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 czerwca 2008 r. w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 136/08. Sąd I instancji wskazał, że przez ocenę prawną rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, zaś wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Ponowne rozpoznanie sprawy przez sąd administracyjny ogranicza się do kontroli, czy organy administracji prawidłowo uwzględniły wytyczne zawarte w poprzednim wyroku, oraz oceny ewentualnych nowych okoliczności, które zaistniały już po wydaniu wyroku. Natomiast te kwestie, które były już przedmiotem oceny Sądu, a co do których Sąd nie dopatrzył się uchybień w działaniu organu administracji, ponownie oceniane być nie mogą. Mając powyższe na uwadze, Sąd I instancji stwierdził, że kontrolowane postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji wydane zostały z uwzględnieniem oceny wyrażonej przez Sąd w prawomocnym orzeczeniu, w którym zaakceptowano twierdzenia organów o nieodliczaniu terminu do ewentualnego wniesienia zażalenia na postanowienie Konserwatora Zabytków, od terminu do wydania decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę. Sąd stanął na stanowisku, że postępowanie w przedmiocie wymierzenia organowi kary za zwłokę w wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, przewidziane w art. 35 ust 6 ustawy Prawo budowlane, stanowi .postępowanie szczególne, które jest odrębnym postępowaniem administracyjnym i w żadnym razie z formalnego punktu widzenia nie może być traktowane jako kontynuacja postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę. W treści art..35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane wskazano wprost dokładny, liczony w dniach termin, w którym organ zobowiązany jest wydać decyzję o pozwoleniu na budowę. Jednoznacznie określono także formę tego orzeczenia, dopuszczając możliwość złożenia zażalenia na to postanowienie. Oznacza to, że organ architektoniczno -budowlany I instancji, który prowadził postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę, staje się stroną nowego postępowania administracyjnego, prowadzonego przez organ wyższego stopnia, który ma obowiązek dokonania kontroli przestrzegania ustawowego terminu zakończenia postępowania prowadzonego w sprawie pozwolenia na budowę. W czasie tej kontroli organ wyższego stopnia dokonuje ustaleń tylko w tym zakresie, na podstawie akt dotyczących pozwolenia na budowę i ma obowiązek wymierzenia kary grzywny organowi, który w terminie nie wydał decyzji kończącej postępowanie. Inny jest nie tylko przedmiot postępowania, ale również krąg podmiotów, które biorą w nim udział. W sprawie wymierzenia kary grzywny stronami postępowania administracyjnego nie są podmioty ustalone w oparciu o art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, a tylko organ odpowiedzialny za wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę.

W skardze kasacyjnej Starosta Olsztyński, reprezentowany przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, podniósł zarzuty naruszenia:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonego postanowienia wobec naruszenia przez organ administracji art. 35 ust. 6 i ust. 8 ustawy Prawo budowlane, a także art. 123 kpa;

2. art. 153 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że Sąd I instancji związany jest oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, wyrażonymi w uprzednio wydanym wyroku również w kwestiach niebędących przedmiotem rozważań Sądu;

3. art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że postępowanie w sprawie nałożenia kary pieniężnej jest postępowaniem odrębnym od postępowania w przedmiocie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę;

4. art. 35 ust. 8 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że od 65-dniowego terminu przewidzianego na wydanie pozwolenia na budowę nie podlega odliczeniu termin, w którym strona mogła wnieść zażalenie na postanowienie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podniósł, że zgodnie z art. 35 ust. 8 ustawy Prawo budowlane do 65-dniowego terminu do wydania decyzji nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności. W ocenie strony skarżącej, nie ulega wątpliwości, że przez pojęcie terminu dla dokonania określonych czynności przewidzianych przepisami prawa należy rozumieć 7-dniowy termin do wniesienia przez stronę zażalenia na postanowienie w przedmiocie zajęcia stanowiska przez inny organ niż rozpoznający sprawę. Możliwość zaskarżenia postanowienia przewiduje art. 106 § 5 kpa. W czasie przewidzianym na zaskarżenie postanowienia uzgodnieniowego organ nie mógł i nie powinien podejmować żadnych działań zmierzających do rozpoznania sprawy pozwolenia na budowę. Strona zakwestionowała również zakres związania oceną prawną wynikającą z wyroku WSA w Warszawie z dnia 4 czerwca 2008 r., który nie odniósł się do kwestii odliczenia 7-dniowego terminu przewidzianego do wniesienia zażalenia. Nieuprawnione jest, według strony skarżącej, przyjęcie na obecnym etapie postępowania domniemania, że brak odniesienia się w poprzednim orzeczeniu do określonego zagadnienia oznacza, że zostało ono zaaprobowane przez ten Sąd. Skarżący podtrzymał konsekwentnie stanowisko, że postępowanie w sprawie nałożenia kary pieniężnej nie jest postępowaniem odrębnym, lecz ma charakter wpadkowy, o czym przemawia przede wszystkim forma orzeczenia, w jakim nakładana jest kara. Fakt ten przemawia za przyjęciem, że kara pieniężna nie może być nałożona po zakończeniu sprawy, czyli po wydaniu decyzji.

Powołując takie zarzuty w ramach podstaw kasacyjnych, autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sprawy Sądowi I instancji,a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) -zwanej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach .skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a: nie wystąpiła, stąd też kontrola instancyjna ograniczała się jedynie do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, a poza kontrolą pozostawała natomiast zgodność orzeczenia z innymi przepisami prawa.

W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na zarzutach puszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 35 ust. 6 i ust. 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) oraz art. 123 kpa i art. 153 p.p.s.a.

Punkt wyjścia dla rozważań w rozpoznawanej sprawie stanowi treść art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym, w przypadku gdy właściwy organ nie wyda decyzji w sprawie pozwolenia na budowę w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę w wysokości 500 złotych za każdy dzień zwłoki.

Odnosząc się do zarzutu skargi kasacyjnej, dotyczącego błędnego przyjęcia przez Sąd I instancji, że postępowanie w sprawie nałożenia kary pieniężnej jest postępowaniem odrębnym od postępowania w przedmiocie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, stwierdzić należy, iż taki pogląd jest zasadniczo utrwalony jest w orzecznictwie sądów administracyjnych. W ślad za wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 kwietnia 2009 r. o sygn. akt II OSK 571/08 (System Informacji Prawnej LEX nr 558389) należy wskazać, że przepis określający organowi administracji architektoniczno-budowlanej 65-dniowy termin do wydania decyzji w sprawie pozwolenia na budowę, a w przypadku jego przekroczenia, przewidujący wymierzenie temu organowi, w drodze postanowienia, kary pieniężnej za każdy dzień zwłoki, jest przepisem szczególnym w stosunku do przepisów kpa. Jest to przepis prawa materialnego ustanawiający odrębny typ postępowania, w którym uczestnikami są wyłącznie organy administracji publicznej, nie zaś strony postępowania w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę, które jest postępowaniem w sprawie indywidualnej rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 kpa. Ponadto, o odrębności i autonomiczności art. 35 ust.6 ustawy Prawo budowlane w stosunku do przepisów kpa świadczy również fakt, że 65-dniowy termin do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, nie pokrywa się z terminami do załatwienia sprawy, o których-mowa w art. 35 § 3 kpa, za którego naruszenie nie została dla organu przewidziana żadna sankcja o charakterze finansowym.

Przyjmując zatem, że postępowanie w sprawie nałożenia kary pieniężnej stanowi postępowanie odrębne wobec postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, nie sposób podzielić poglądów autora skargi kasacyjnej, że postanowienie w sprawie nałożenia kary pieniężnej jest postanowieniem wydawanym w toku postępowania w sprawie pozwolenia na budowę (a więc postanowieniem, o którym mowa w art. 123 kpa), a w konsekwencji nie może być wydane po wydaniu decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę.

Za niezasadny uznać również należy zarzut naruszenia art. 36 ust. 8 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie przez Sąd I instancji, że z 65-dniowego terminu przewidzianego na wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę nie podlega wyłączeniu przewidziany dla strony termin do wniesienia zażalenia na postanowienie wydawane w trybie art. 106 § 5 kpa.

Zgodnie z przepisem art. 36 ust. 8 ustawy Prawo budowlane do 65-dniowego terminu na wydanie decyzji nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony, albo z przyczyn niezależnych od organów.

W tym miejscu należy zwrócić uwagę na fakt, że sposób stosowania przepisu art. 36 ust. 8 ustawy Prawo budowlane dokonany w zaskarżonym wyroku zdeterminowany jest treścią orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 czerwca 2008 r. Tym samym zarzut naruszenia art. 36 ust. 8 Ustawy Prawo budowlane nie może być rozpoznawany w oderwaniu od zarzutu naruszenia art. 153 p.p.s.a.

Stosownie do art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.Związanie oceną prawną zawartą w wyroku powoduje, iż pogląd prawny wiąże nie tylko organ administracji, ale i sąd wojewódzki przy ponownym rozpoznawaniu sprawy. Co .istotne, pogląd taki wiąże również Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej od kolejnego orzeczenia sądu I instancji. Jak stwierdził przy tym Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 października 2006 roku o sygn. akt II GSK 147/06,za niezgodny z prawem należałoby uznać taki wyrok sądu II Instancji, który przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym sprawy nie uwzględniałby wiążącej oceny prawnej i wskazań prawomocnego wyroku sądu I instancji. Konsekwencją związania oceną prawną wyrażoną w prawomocnym wyroku musi być to, iż stanowisko sądu I instancji, który rozpoznaje skargę strony od ponownego orzeczenia organu administracyjnego winno co do zasady odpowiadać ocenie prawnej tegoż sądu wyrażonej w poprzednim orzeczeniu, a sąd ten nie może formułować nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności w wyrażonym wcześniej poglądem. Na tle okoliczności rozpoznawanej sprawy, podzielić natomiast należy pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2007 r. o sygn. akt II GSK 240/06 (System Informacji Prawnej LEX nr 325365), że ocena sądu jest dla organu wiążąca nie tylko wtedy, gdy rozważania sądu znalazły bezpośrednie odzwierciedlenie w uzasadnieniu orzeczenia sądu.

W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji w sposób prawidłowy uznał, iż ocena prawna zawarta w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 czerwca 2008 r. o sygn. akt VII SA/Wa 136/08 ma charakter wiążący. Analiza uzasadnienia wyroku z dnia 4 czerwca 2008 r. wskazuje, że za przesądzone należy uznać następujące kwestie:

1) postępowanie w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę rozpoczęło swój bieg z chwilą złożenia wniosku;

2) do 65 - dniowego terminu do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę nie wlicza się:

a) 11 dni liczonych od dnia 17 maja 2007 r. (data wysłania pisma wzywającego do usunięcia braków do inwestora) do dnia 28 maja 2007 r. (data uzupełnienia wniosku);

b) 21 dni liczonych od dnia 22 czerwca 2007 r. (data wpływu pisma o uzgodnienie decyzji do Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków) do dnia 13 lipca 2007 r. (data wpływu postanowienia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków do Starostwa);

c) c) 8 dni liczonych od dnia 5 czerwca 2007 r. (data wydania postanowienia, o którym mowa w art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane) do dnia 13 czerwca 2007 r. (data wpływu do organów uzupełnionych dokumentów). -

Niezaliczenie przez organ wyższego stopnia ostatniego ze wskazanych terminów do terminów podlegających wyłączeniu stało się przyczyną uchylenia, wyrokiem z dnia 4 czerwca 2009r. przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wcześniejszych postanowień, wydanych na podstawie art. 36 ust. 6 ustawy Prawo budowlane. Analiza powyższego orzeczenia nie wskazuje natomiast, aby Sąd ten zakwestionował pominięcie przy wyłączaniu okresów, o których mowa w art 36 ust. 8 ustawy Prawo budowlane, terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie wydane w trybie art. 106 § 5 kpa. Fakt, że kwestia związana z terminem przewidzianym do wniesienia zażalenia nie stała się przedmiotem pisemnych rozważań Sądu I instancji nie oznacza, że Sąd ten przedmiotowej kwestii nie analizował. Z uwagi zaś na fakt, że nie stała się ona podstawą uchylenia postanowień mocą wyroku z dnia 4 czerwca 2008 r. uprawnione jest twierdzenie, że Sąd potwierdził prawidłowość działania organu administracji w tym zakresie.

W konsekwencji, również zarzuty naruszenia art. 153 p.p.s.a. oraz art. 35 ust. 8 ustawy Prawo budowlane poprzez przyjęcie, że od 65-dniowego terminu przewidzianego na wydanie pozwolenia na budowę nie podlega odliczeniu czas, w którym strona mogła wnieść zażalenie na postanowienie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków należy uznać za nieuzasadnione.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a, orzekł jak w sentencji.