Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 493/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2018-08-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 24 ust. 2, art. 28 ust. 1, 2, 3, 3a, 3b, 4, art. 30, art. 32 art. 51, art. 52, art. 54
journal: Dz.U. 2016 poz 963
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - tekst jedn.
article: art. 153
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: par. 3 ust. 1 pkt, 1, 3
journal: Dz.U. 2003 nr 141 poz 1365
law: ROZPORZĄDZENIE MINISTRA GOSPODARKI, PRACY I POLITYKI SPOŁECZNEJ z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 8 sierpnia 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Nowacki (spr.) Sędzia WSA Ewa Alberciak Sędziowie Asesor WSA Małgorzata Kowalska Protokolant specjalista Dominika Janicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 sierpnia 2018 roku sprawy ze skargi M. R. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek w postaci odsetek za zwłokę należnych od nieopłaconych składek uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1778 ze zm.), zwanej dalej u.s.u.s., Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję własną z [...] o odmowie umorzenia M.R. odsetek za zwłokę.

W uzasadnieniu Zakład Ubezpieczeń Społecznych podniósł, że decyzją z [...] odmówił M.R. umorzenia odsetek za zwłokę.

M.R. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy. Skarżąca wskazała, że znajduje się w trudnej sytuacji materialnej. Nie może podjąć zatrudnienia z uwagi na opiekę nad niepełnosprawnym dzieckiem. Rodzina utrzymuje się wyłącznie z wynagrodzenia męża oraz świadczenia pielęgnacyjnego. Ponadto na utrzymaniu rodziny pozostaje drugie małoletnie dziecko.

Decyzją z [...] maja 2015 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję o odmowie umorzenia odsetek za zwłokę od nieopłaconych składek.

Na powyższą decyzję skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi.

12 września 2017 r. uprawomocnił się wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi uchylający decyzję z [...] maja 2015 r. w przedmiocie odmowy umorzenia odsetek za zwłokę od nieopłaconych składek.

14 lutego 2018 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych poinformował skarżącą, że w terminie 14 dni od otrzymania pisma może uzupełnić wniosek o dodatkowe dokumenty.

6 marca 2018 r. skarżąca wniosła o umorzenie zaległości z tytułu składek wraz z odsetkami za zwłokę. Powyższy wniosek jest objęty odrębnym postępowaniem wyjaśniającym. Do wniosku skarżąca załączyła dokumenty potwierdzające jej sytuację.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych podniósł następnie, że skarżąca prowadziła działalność gospodarczą. Zgodnie z przepisami u.s.u.s. była zobowiązana opłacać składki za każdy miesiąc. Zadłużenie powstało z tytułu nieopłacenia składek finansowanych nie tylko przez skarżącą, ale również z własnych środków przez zatrudnionych pracowników. Potrącanie składek z wynagrodzenia pracownika i nieodprowadzanie ich do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych stanowi naruszenie obowiązujących norm prawa. Zaległości na koncie skarżącej zostały skierowane na drogę przymusowego dochodzenia. Postępowanie egzekucyjne nie zostało zakończone. Zakład Ubezpieczeń Społecznych uznał wszystkie dowody za wiarygodne, w związku z czym nie odmówił im mocy dowodowej.

13 marca 2018 r. skarżąca została poinformowana, że postępowanie wyjaśniające w sprawie zostało zakończone, ma prawo wglądu do akt sprawy oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, materiałów i żądań w terminie 7 dni od otrzymania zawiadomienia. Skarżąca nie skorzystała z tego prawa.

Zdaniem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z przyczyn oczywistych nie ma zastosowania w sprawie art. 28 ust. 3 pkt 1 u.s.u.s. Przesłanki wskazane w art. 28 ust. 3 pkt 2, 4 i 4b u.s.u.s. w stosunku do zadłużenia skarżącej nie zachodzą, gdyż nie prowadzono postępowania upadłościowego ani likwidacyjnego działalności. Nie można stwierdzić, aby okoliczności, o których mowa w art. 28 ust. 3 pkt 3, 5 lub 6 u.s.u.s., zaistniały w przypadku skarżącej. Organ egzekucyjny nie stwierdził braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję. Należności zostały objęte egzekucją, która nie została zakończona. Oznacza to, że możliwe jest skuteczne dochodzenie od skarżącej należności z tytułu składek wraz z odsetkami za zwłokę. Przesłanka art. 28 ust. 3 pkt 4a u.s.u.s. również nie ma zastosowania w przypadku skarżącej, gdyż odnosi się do zadłużenia niższego od kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym (11,60 zł). Z tych powodów, w ocenie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, nie zachodzą wobec skarżącej przesłanki pozwalające na stwierdzenie całkowitej nieściągalności należności z tytułu składek. Uniemożliwia to pozytywne rozstrzygnięcie wniosku na podstawie art. 28 ust. 3 u.s.u.s. i wydanie decyzji o umorzeniu odsetek za zwłokę na tej podstawie. Gdy nie zachodzi całkowita nieściągalność, Zakład Ubezpieczeń Społecznych może umorzyć należności (w tym odsetki za zwłokę), jeśli stwierdzi, że z powodu sytuacji rodzinnej i stanu majątkowego dłużnik nie może opłacić należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny. Umorzeniem z tego powodu można objąć należności z tytułu składek za ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek. Możliwość ta wynika z art. 28 ust. 3a u.s.u.s. i z wydanego na tej podstawie rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), zwanego dalej rozporządzeniem.

Według Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, biorąc pod uwagę okoliczność prowadzenia przez skarżącą 4-osobowego gospodarstwo domowego, łączny dochód rodziny na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych wynosi 3 731,40 zł, tj. 932,85 zł na 1 osobę w rodzinie. Dochód ten jest zatem wyższy od wysokości minimum socjalnego. Na podstawie "Informacji o wysokości minimum socjalnego dla 2016 r." minimum socjalne przypadające na 4-osobowe gospodarstwo pracownicze wynosi 3 489,28 zł, tj. 872,32 zł na 1 osobę. Pomimo tego, że skarżąca nie pracuje z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad chorym członkiem rodziny, nie zachodzą okoliczności wskazane w rozporządzeniu. Skarżąca otrzymuje świadczenie pielęgnacyjne, którego celem jest pielęgnacja i leczenie chorego dziecka. Trudna sytuacja materialna nie jest wystarczającym argumentem do wydania pozytywnej decyzji w zakresie umorzenia odsetek. Skarżąca powinna wykazać się starannością i zapobiegliwością, by w zakresie prowadzonej działalności gospodarczej regulować zobowiązania publicznoprawne, jakimi są składki ubezpieczeniowe. Umorzenie odsetek za zwłokę następuje tylko w przypadku umorzenia należności głównej i wyłącznie w takiej części, w jakiej została umorzona należność główna. Osoba decydująca się na rozpoczęcie działalności gospodarczej musi być przygotowana na ponoszenie ryzyka. Skarżąca oświadczyła, że nie korzysta z pomocy społecznej. Gdyby sytuacja finansowa rodziny była ciężka, to zapewne taka pomoc byłaby przyznana. Ponadto skarżąca nie przedstawiła dokumentów, które świadczyłyby o niezaspokajaniu podstawowych potrzeb bytowych rodziny. Z tych powodów, zdaniem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, poprzednio wydana decyzja jest prawidłowa. Nie zachodzą szczególne okoliczności umorzenia odsetek w przypadku niestwierdzenia całkowitej nieściągalności. Nie zostały więc spełnione przesłanki umorzenia należności, które są określone w art. 28 ust. 3a u.s.u.s.

W skardze na powyższą decyzję M.R. wniosła o jej uwzględnienie i zmianę zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej.

Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego:

- § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia poprzez przyjęcie, że nie istnieją okoliczności wskazujące, iż opłacanie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne pozbawiłoby skarżącą możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych;

- § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia poprzez ustalenie, że skarżąca nie wykazała, iż ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacać należności oraz że pociągałoby to zbyt ciężkie skutki dla skarżącej i jej rodziny;

- art. 28 ust. 3 u.s.u.s. poprzez przyjęcie, że nie istnieją przesłanki do umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne;

- art. 28 ust. 3 u.s.u.s. poprzez przyjęcie, że nie zachodzą przesłanki pozwalające na stwierdzenie całkowitej nieściągalności należności z tytułu składek;

- art. 28 ust. 3 u.s.u.s. poprzez ustalenie, że w postępowaniu egzekucyjnym uzyska się przynajmniej kwoty obejmujące wydatki egzekucyjne;

2. naruszenie przepisów postępowania:

- art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy, a polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, a także dowolnej oceny zgromadzonych w sprawie dowodów, prowadzącej do negatywnego rozstrzygnięcia;

- art. 8 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia kontrolę zaskarżonej decyzji, w szczególności poprzez niewyjaśnienie okoliczności uzasadniających uznanie, że opłacanie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne pozbawiłoby skarżącą możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych;

- art. 9 k.p.a. i art. 11 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji z [...]

W uzasadnieniu skarżąca stwierdziła, że wyjątkowa sytuacja materialna jej rodziny uzasadniała umorzenie naliczonych odsetek za zwłokę. Zgodnie z orzeczeniem Miejskiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Ł. z [...] marca 2015 r. dziecko skarżącej zostało zaliczone do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, datowanego od jego urodzenia, spowodowanego upośledzeniem umysłowym (autyzmem). Orzeczenie wydano na stałe. Według pkt 7 wskazanego powyżej orzeczenia dziecko wymaga stałej i długotrwałej opieki i pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. W związku z powyższym jedno z rodziców musi stale przebywać wraz z dzieckiem. Ze względu na zatrudnienie ojca dziecka, stałą opiekę sprawuje wyłącznie skarżąca, która z tego powodu nie jest w stanie podjąć żadnej pracy zarobkowej nawet w niewielkim zakresie. Względy finansowe rodziny nie pozwalają na zaangażowanie jakiejkolwiek profesjonalnej opieki. Zgodnie z załączoną do akt postępowania z opinią psychologiczno-pedagogiczną Zespołu Szkół Specjalnych nr [...] w Ł. z 7 stycznia 2015 r., dziecko nie jest w stanie samodzielnie zaspokajać swoich potrzeb życiowych, zadbać o swoje bezpieczeństwo i zdrowie oraz podejmować działań i decyzji w tym zakresie. Konieczność stałej opieki potwierdzono również w zaświadczeniu lekarskim Centrum Medycznego A w Ł. z 3 stycznia 2015 r. o stanie zdrowia, zgodnie z którym pacjent wymaga opieki drugiej osoby ze względu na niemożność samodzielnej egzystencji. W zaświadczeniu Centrum Diagnozy i Terapii Autyzmu w Ł. z 6 maja 2013 r. także stwierdzono, że dziecko wymaga specjalistycznej pomocy, która powinna rozciągać się na całą rodzinę chłopca. Dokument ten nie był przedmiotem oceny organu administracji. Nie odniesiono się do niego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ponadto oprócz całodobowej opieki w codziennym funkcjonowaniu dziecko wymaga częstej opieki medycznej ze względu na jego zły stan zdrowia i powtarzające się choroby. W ciągu ostatnich miesięcy przebywało kilkukrotnie w szpitalu, gdzie rozpoznano u niego różne schorzenia. Na tę okoliczność skarżąca przedłożyła rozległą dokumentację medyczną. W chwili obecnej rodzina skarżącej utrzymuje się wyłącznie z wynagrodzenia męża w wysokości odpowiadającej minimalnemu wynagrodzeniu za pracę, tj. kwocie 1 500 zł miesięcznie. Skarżąca otrzymuje świadczenie pielęgnacyjne w kwocie 1 477 zł. W celu uzyskania powyższych świadczeń skarżąca zmuszona była do podpisania oświadczenia w Urzędzie Miasta Ł., że nie podejmie pracy zarobkowej i będzie się zajmować wyłącznie opieką nad dzieckiem. Z kwot tych rodzina opłaca czynsz w znacznej wysokości oraz inne koszty związane z utrzymaniem, w tym m.in. koszty szkoły. Małżonkowie nie posiadają oszczędności ani rzeczy wartościowych pozwalających na spłatę naliczonych odsetek karnych nawet w niewielkiej wysokości. Poza tym skarżąca wychowuje i utrzymuje również drugie dziecko, które kontynuuje naukę w szkole podstawowej. W związku z tym trudno stwierdzić, na jakiej podstawie ustalono dochód rodziny skarżącej. Nie wskazano, jakie kwoty przyjęto do powyższego ustalenia. Świadczenie pielęgnacyjne przyznane dziecku przez Prezydenta Miasta Ł. w związku z jego niepełnosprawnością musi być przeznaczone w całości na leczenie i rehabilitację dziecka, nie zaś na spłatę zaległych zobowiązań z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne jego rodziców. W sytuacji uznania przez organ administracji, że złożone przez skarżącą dokumenty są niewystarczające, organ administracji był uprawniony i zobligowany do jej wezwania do ich uzupełnienia. Zważywszy na treść § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia podstawę faktyczną odmowy umorzenia należności składkowych stanowi ocena stanu majątkowego i rodzinnego płatnika składek oraz ustalenie, że dalsza spłata należności z tytułu zaległych składek nie spowoduje ciężkich skutków, o których w tym przepisie mowa. Zdaniem skarżącej, nie do zaakceptowania jest stanowisko organu, zgodnie z którym w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne interes publiczny musi być szczególnie akcentowany i być tym samym podstawą rozstrzygnięć administracyjnych. Interes publiczny nie może stanowić podstawy do wydania decyzji administracyjnej na niekorzyść strony postępowania. Organ administracji pominął nadto fakt, że decyzją z [...]czerwca 2015 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego Ł.-P. w Ł. umorzył wobec skarżącej zaległości w podatku dochodowym od osób fizycznych w całości.

W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

W piśmie z 25 kwietnia 2018 r. skarżąca oświadczyła, że podtrzymuje skargę i wnosi o zmianę zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej.

Nadto zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego:

- art. 28 ust. 3 u.s.u.s. poprzez przyjęcie, że nie istnieją przesłanki umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne;

2. przepisów postępowania:

- art. 61a ust. 1 i 2 k.p.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy, a polegające na przyjęciu, że zachodzą przesłanki odmowy wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia należności z tytułu składek;

- art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, w szczególności poprzez niewyjaśnienie okoliczności uzasadniających odmowę wszczęcia postępowania.;

- art. 9 i art. 11 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z "[...] marca 2018 r."

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r., poz. 2188, ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Dokonując tej kontroli sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną oraz stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, zwanej dalej p.p.s.a.).

Badanie legalności zaskarżonej decyzji obejmuje ocenę prawidłowości zastosowania przepisów prawa i ich wykładni przez organ administracji oraz zgodność z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji.

Ocena legalności zaskarżonej decyzji, przeprowadzona według wskazanych powyżej kryteriów wykazała, że skarga jest uzasadniona.

W pierwszej kolejności przypomnieć należy, że Fundusz Ubezpieczeń Społecznych jest państwowym funduszem celowym, powołanym w celu realizacji zadań z zakresu ubezpieczeń społecznych, w tym wypłaty świadczeń z ubezpieczenia emerytalnego, rentowego, chorobowego oraz wypadkowego. Dysponentem Funduszu Ubezpieczeń Społecznych jest Zakład Ubezpieczeń Społecznych (art. 51, art. 52 i art. 54 u.s.u.s.). Ustawowym obowiązkiem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jest dochodzenie należności z tytułu składek. Stosownie do art. 24 ust. 2 u.s.u.s. składki oraz odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkowa opłata, zwane dalej "należnościami z tytułu składek", nieopłacone w terminie, podlegają ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji lub egzekucji sądowej (art. 24 ust. 2 u.s.u.s.). W orzecznictwie wskazuje się, że z woli ustawodawcy "należności z tytułu składek" to pojęcie zbiorcze, które obejmuje składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę. Wszędzie tam, gdzie w u.s.u.s. ustawodawca posługuje się pojęciem "należności z tytułu składek" regulacja ustawowa dotyczy nie tylko składek, ale także odsetek za zwłokę, kosztów egzekucyjnych, kosztów upomnienia i dodatkowej opłaty (por. wyrok NSA z 30 marca 2017 r., II GSK 5146/16). Przepis art. 32 u.s.u.s. stanowi poza tym, że do składek na Fundusz Pracy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych i Fundusz Emerytur Pomostowych oraz na ubezpieczenie zdrowotne w zakresie: ich poboru, egzekucji, wymierzania odsetek za zwłokę i dodatkowej opłaty, przepisów karnych, dokonywania zabezpieczeń na wszystkich nieruchomościach, ruchomościach i prawach zbywalnych dłużnika, odpowiedzialności osób trzecich i spadkobierców oraz stosowania ulg i umorzeń stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące składek na ubezpieczenia społeczne.

Nie budzi wątpliwości fakt, że umorzenie należności z tytułu składek oznacza definitywną rezygnację organu z możliwości ich wyegzekwowania. Umorzenie składek powoduje także umorzenie odsetek za zwłokę, kosztów upomnienia i dodatkowej opłaty (art. 28 ust. 4 u.s.u.s.).

Z tych względów Zakład Ubezpieczeń Społecznych jest zobowiązany do szczególnej staranności i ostrożności w dysponowaniu nimi. Dotyczy to również podejmowanych decyzji w przedmiocie umorzenia tych należności. Przepis art. 28 ust. 1 u.s.u.s. dopuszcza możliwość umorzenia w całości lub w części przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych należności z tytułu składek, z uwzględnieniem ust. 2-4, gdzie wyodrębniono dwie podstawy i odpowiadające im przesłanki umorzenia. Do pierwszej zaliczono sytuacje, w których występuje całkowita nieściągalność należności (ust. 2 i ust. 3), jeżeli w wyniku egzekucji nie uzyska się efektywnych kwot, zmniejszających zobowiązanie dłużnika. W myśl art. 28 ust. 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach wyliczonych w ust. 3 tego artykułu. Zgodnie z art. 28 ust. 3 u.s.u.s. całkowita nieściągalność zachodzi, gdy: 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. – Prawo upadłościowe; 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa; 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Wyliczenie zawarte w tym przepisie ma charakter wyczerpujący. Stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, że ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Dopiero zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie, daje potencjalną możliwość umorzenia powstałego wobec Zakładu Ubezpieczeń Społecznych zadłużenia (por. wyrok WSA w Warszawie z 5 listopada 2007 r., V SA/Wa 1231/07). Zasadą jest więc, że składki na ubezpieczenie społeczne mogą być umarzane przez Zakład w całości lub w części tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności (art. 28 ust. 1-3 u.s.u.s.). Niespełnienie przez wnioskodawcę przesłanki całkowitej nieściągalności w rozumieniu art. 28 ust. 3 u.s.u.s. powoduje, że brak jest możliwości uwzględnienia takiego wniosku.

Wyjątek od określonej w art. 28 ust. 1 u.s.u.s. zasady, że należności "należności z tytułu składek" mogą być umarzane w całości lub w części przewidziany został w art. 30 u.s.u.s. Przepis ten stanowi, że do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek nie stosuje się art. 28. Wyjątek od zasady dopuszczalności umarzania "należności z tytułu składek" objęty art. 30 u.s.u.s. jest ściśle określony: umorzenia nie stosuje się do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek. W stosunku do tej kategorii należności wykluczone jest podjęcie jakiegokolwiek merytorycznego rozstrzygnięcia, opartego na art. 28 u.s.u.s. (por. wyroki NSA: z 25 października 2012 r., II GSK 1520/11; z 27 kwietnia 2017 r., II GSK 26/17; z 19 maja 2017 r., II GSK 2277/15). Jednakże wyjątki muszą być interpretowane ściśle, a to oznacza, że inne "należności z tytułu składek" (odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkowej opłaty), także powiązane ze składkami, które nie podlegają umorzeniu (składkami finansowanymi przez ubezpieczonych niebędących płatnikami tych składek), mogą być umarzane w całości lub w części na podstawie art. 28 ust. 1 u.s.u.s. (por. wyrok NSA z 30 marca 2017 r., II GSK 5146/16).

Odstępstwo od zasady, że składki na ubezpieczenie społeczne mogą być umarzane przez Zakład w całości lub w części tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności (art. 28 ust. 1-3 u.s.u.s.) przewidziano także w art. 28 ust. 3a u.s.u.s., który to przepis z kolei stanowi, że należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Przepis ten dotyczy wyłącznie należności ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek. Możliwość umorzenia zobowiązań na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. odnosi się wyłącznie do należności składkowych ubezpieczonych z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej, to jest ich własnych obciążeń z tego tytułu. Przy czym art. 28 ust. 3a u.s.u.s. nie dopuszcza możliwości umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za pracowników, a więc zarówno w części finansowanej przez płatnika, jak i w części finansowanej przez pracowników. Wynika to również z art. 4 pkt 1 u.s.u.s., zgodnie z którym przez pojęcie "ubezpieczony" rozumie się osoby fizyczne podlegające chociaż jednemu z ubezpieczeń społecznych (por. wyroki NSA: z 18 lutego 2014 r., II GSK 1846/12; z 19 maja 2017 r., II GSK 2277/15). Tym samym w zakresie odpowiedzialności za zaległości z tytułu nieopłaconych składek ubezpieczonych pracowników w części finansowanej przez płatnika i przez ubezpieczonych pracowników, brak jest możliwości skorzystania z uprawnień przewidzianych w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. Wydane na podstawie delegacji zawartej w art. 28 ust. 3b u.s.u.s. rozporządzenie dotyczy wyłącznie umarzania należności, o których mowa w art. 28 ust. 3a u.s.u.s., tj. należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia. Stąd też, w sytuacji gdy w sprawie nie ma zastosowania art. 28 ust. 3a u.s.u.s., to również nie może mieć zastosowania powołane wyżej rozporządzenie wykonawcze (por. wyrok NSA z 18 lutego 2014 r., II GSK 1846/12).

W myśl § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki , Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz.U. nr 141 poz.1365) zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku:

1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych;

2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności;

3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

W orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie przyjęty jest pogląd, że decyzje w przedmiocie umorzenia należności z tytułu ubezpieczeń społecznych mają charakter uznaniowy. Okoliczność ta nie zwalnia organu od zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, jego rozpatrzenia, a w konsekwencji uzasadnienia swego stanowiska. Jeżeli organ odmawia umorzenia należności, w uzasadnieniu decyzji powinien wskazać na konkretne okoliczności, które zdaniem organu przemawiają za takim rozstrzygnięciem wraz z konkretnymi wyliczeniami. Sąd, który bada legalność decyzji podejmowanej w sferze uznania administracyjnego musi mieć możliwość oceny przesłanek, którymi ten organ się kierował przyjmując, że odmowa umorzenia zaległych należności nie spowoduje drastycznego pogorszenia się sytuacji materialnej skarżącego. Sąd bada bowiem, czy decyzja zawiera należyte ustalenie stanu faktycznego sprawy, czy prawidłowo interpretuje zastosowane do tego stanu faktycznego przepisy prawa oraz czy zawiera wyczerpujące uzasadnienie stanowiska organu. Uznanie administracyjne nie powinno oznaczać dowolności, czemu służą określone przez ustawodawcę dyrektywy wyboru. Organ przy wydawaniu decyzji o charakterze uznaniowym obowiązany jest do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione określone w przepisach przesłanki. Dopiero w ten sposób przeprowadzona analiza stanu faktycznego sprawy stanowi materiał będący podstawą do wydania decyzji o charakterze uznaniowym (por. wyrok NSA z 10 października 2007 r., II GSK 176/07). W postępowaniu przed Zakładem Ubezpieczeń Społecznych również obowiązuje podstawowa zasada postępowania administracyjnego, w świetle której w toku postępowania organy administracji stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

Sprawa umorzenia należności M.R. z tytułu odsetek za zwłokę od nieopłaconycch składek była już rozpoznawana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, który wyrokiem z 17 września 2015 r., sygn. akt III SA/Łd 680/15 uchylił decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] maja 2015 r. utrzymującą w mocy decyzję z [...]. W wyroku tym sąd uznał, że organ administracji nie dopełnił wymogu pełnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, czym naruszył art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.. Okoliczności faktyczne ustalone przez organ i przyjęte za podstawę orzekania zgodne były w zasadzie ze stanowiskiem skarżącej. Jednakże na tle bardzo ciężkiej i niekwestionowanej sytuacji materialnej strony, organ przyjął bez należytego przeprowadzenia rozważań w tym zakresie, iż spłata zadłużenia leży w ewentualnych możliwościach skarżącej. Sąd zwrócił uwagę, że badając stan faktyczny w celu rozpoznania wniosku o umorzenie należności, organy administracji publicznej obowiązane są brać pod uwagę przede wszystkim okoliczności bieżące sprawy. Zdarzenia przyszłe i niepewne, a w szczególności przypuszczenia i twierdzenia o charakterze prognostycznym, nie mogą stanowić wyłącznej podstawy do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Mogą mieć oczywiście pewien wpływ na orzeczenie, ale wtedy powinny zostać uprawdopodobnione, zgodnie z zasadami logiki, dostępnej wiedzy i doświadczenia życiowego. Organ nie przeanalizował dogłębnie, jaka jest sytuacja rodzinna skarżącej. Według dokumentów znajdujących się w aktach sprawy M.R. znajduje się pod opieką psychiatry, psychologa, neurologa, gastrologa. Organ nie ustalił, ile miesięcznie skarżąca wydaje na leczenie chorego dziecka, które wymaga stałej opieki specjalistycznej. Podstawą powinno być ustalenie, ile wynoszą miesięczne koszty związane z leczeniem dziecka – wizyt u specjalistów, wydatków na leki. Organ sam podkreślił, że skarżąca tego nie wskazała, ale też nie wzywał jej do udzielenia takiej informacji. Nie wzięto również pod uwagę, jaki jest stan zdrowia samej skarżącej. Organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podkreślił, iż nie powołuje się ona na własną trudną sytuację zdrowotną, ale też nikt jej o nią nie pytał. Skoro opieki specjalistycznej wymaga cała jej rodzina (co również wynika z zaświadczenia lekarskiego) zapewne pozostawia wiele do życzenia. Z akt wynika, że chłopiec bywa agresywny w stosunku do siebie i najbliższych – "okalecza się, bije, kopie, zwłaszcza młodszą siostrę". Z tego wniosek, że specjalistycznej opieki (psychologicznej) może wymagać również młodsza córka skarżącej. Mąż pracuje i z jego pensji utrzymuje się rodzina, skarżąca jest sama z dwójką dzieci, relacje z jednym z nich są bardzo trudne, a musi im okazać wsparcie. Sąd zwrócił także uwagę, że według organu aktualna sytuacja finansowa skarżącej nie jest łatwa i można uznać, że zachodzi przesłanka zdefiniowana w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. Łączny dochód rodziny na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych wynosi około 2 486,00 zł, tj. około 622,00 zł na 1 osobę w rodzinie zatem jest niższy od wysokości minimum socjalnego. Na podstawie "Informacji o wysokości minimum socjalnego w grudniu 2014 r." minimum socjalne przypadające na 4-osobowe gospodarstwo pracownicze wynosi 3 348,23 zł, tj. 837,06 zł na 1 osobę. Sąd nie podzielił stanowiska organu, że z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad chorym członkiem rodziny skarżąca uzyskuje dochód w postaci świadczenia pielęgnacyjnego, które rekompensuje nieosiąganie dochodu z tytułu zatrudnienia. Sąd podkreślił, że celem świadczenia pielęgnacyjnego jest pielęgnacja, leczenie chorego dziecka, nie zaś zaspakajanie podstawowych wydatków na życie. W sprawie zachodzi przesłanka ważnego interesu osoby zobowiązanej, formalnie dająca możliwość umorzenia należności z tytuł składek. Ponadto sąd zauważył, że w aktach nie ma informacji, jaki rodzaj działalności prowadziła skarżąca i jak wyglądała sytuacja opłacania przez nią składek za pracowników. W aktach brak jest decyzji z [...] czerwca 2015 r., którą Naczelnik Urzędu Skarbowego Ł.-P. w Ł. umorzył wobec skarżącej zaległości w podatku dochodowym od osób fizycznych, na którą powołano się w skardze. Organ nie wziął pod uwagę, jakie może mieć znaczenie kupno samochodu przez męża skarżącej, czy też bieżący dostęp do mediów w postaci TV i Internetu. Sąd nie podzielił stanowiska organu, że nie może umorzyć samych odsetek od zaległości składkowych bez umorzenia należności głównej wskazując przy tym, iż zakaz umarzania samych odsetek musiałby wynikać z wyraźnego przepisu prawa, a takiego przepisu nie ma. Sąd podkreślił, że uznaniowość decyzji musi każdorazowo mieścić się w granicach zakreślonych przepisami powszechnie obowiązującego prawa, jak też zachowywać proporcje pomiędzy interesem społecznym, a słusznym interesem strony. Nie można przy ocenie sytuacji osoby wnioskującej o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne sprowadzać rozważań tylko do prostego zestawienia istniejących w danym momencie dochodów na członka rodziny, gdyż istotny jest też ogólny poziom zamożności danej rodziny obrazujący funkcjonowanie jej w życiu społecznym. W ocenie sądu, analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego wskazuje, że sytuacja skarżącej jest bardzo trudna, co zresztą organ sam podkreśla w decyzjach, dlatego też ocena organu poprzedzona winna być dokładnym jej rozważeniem, co powinno znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia. Sąd wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę organ winien działać w granicach zakreślonych w art. 80 k.p.a. zasadą swobody w podejmowaniu decyzji równocześnie kierując się nałożonym w art. 77 § 1 k.p.a. obowiązkiem wnikliwego i szczegółowego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Wnioski, które doprowadzą do wydania konkretnego rozstrzygnięcia powinny być przedstawione w uzasadnieniu decyzji sporządzonym zgodnie wymogami art. 107 § 3 k.p.a.. Decyzje podejmowane przez organ, chociaż mają charakter uznaniowy, muszą jednak odpowiadać realiom społecznym, przystawać do nich. Organ winien mieć na uwadze, by wydawane przez niego decyzje, w sytuacji konkretnej rodziny, nie tworzyły stanów w praktyce oderwanych od rzeczywistości. Wymaga tego sformułowana w art. 8 k.p.a. zasada pozyskiwania zaufania obywatela. W przypadku zaistnienia przesłanek umorzenia należności, organ musi przedstawić powody, dla których odmówił umorzenia niespłaconych składek – mimo istnienia ustawowych przesłanek ku temu. Powody te winny odnosić się do okoliczności konkretnej sprawy i świadczyć o tym, że nie ma podstaw do potraktowania wnioskodawcy w sposób szczególny.

Podkreślić należy, że stanowisko sądu zajęte w wyroku z 17 września 2015 r. było również przedmiotem kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z 12 września 2017 r., sygn. akt II GSK 3616/15 oddalił skargę kasacyjną organu administracji.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrok sądu I instancji, mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Sąd I instancji wysnuł zbyt daleko idące wnioski odnośnie do sytuacji zdrowotnej samej wnioskodawczyni i związanego z tym zarzutu skierowanego wobec organu – braku wezwania strony o tego rodzaju informacje. Jednakże, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, sąd I instancji trafnie podkreślił znaczenie okoliczności dotyczących stanu zdrowia dzieci wnioskodawczyni – w szczególności M.R., który jest dzieckiem niepełnosprawnym, wymagającym specjalistycznej pomocy i leczenia, w tym ponoszenia odpłatności za leki i rehabilitację, o czym skarżąca informowała Zakład Ubezpieczeń Społecznych w odpowiedzi na pismo organu. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, słusznie sąd I instancji zauważył, że organ nie zażądał w tym zakresie dodatkowych informacji od wnioskodawczyni. Zakład Ubezpieczeń Społecznych w toku postępowania powinien wnikliwie ustalić istnienie (lub brak) okoliczności przemawiających za zastosowaniem instytucji umorzenia postępowania, podejmując w tym zakresie, o ile jest to możliwe, także działania z urzędu, niezależnie od informacji uzyskanych od wnioskodawcy. Tym bardziej – zwłaszcza w kontekście art. 9 k.p.a. i określonego na jego gruncie obowiązku, którego adresatem są organy administracji publicznej – należało w rozpoznawanej sprawie kwestię tę wszechstronnie wyjaśnić, przez wezwanie wnioskodawczyni do przedstawienia stosownych wyjaśnień i dokumentów. Sąd I instancji wskazał w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia również na inne braki w prowadzonym przez organ postępowaniu. Wobec tego, za słuszne uznać należało stanowisko sądu I instancji, że kontrolowana decyzja, którą odmówiono umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne nie jest zgodna z prawem. Uwzględniając, że wniosek, o którym mowa w art. 83 ust. 4 u.s.u.s. gwarantować ma wnioskodawcy – zgodnie z istotą tego środka – ponowne rozpatrzenie przez organ administracji sprawy załatwionej pierwszą wydaną w niej decyzją, to nie może być uznane za prawidłowe i zgodne z prawem takie działanie organu, jak wyżej przedstawione. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, sąd I instancji trafnie podniósł, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie wyjaśnił wszystkich istotnych w sprawie okoliczności i nie przeprowadził postępowania dowodowego w sposób wszechstronny, do czego w świetle przywołanych przepisów był zobowiązany. Jakkolwiek w sprawach o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne organ administracji operuje w ramach uznania administracyjnego, to jednak podejmowana w nich decyzja, chociaż jest decyzją uznaniową, to jednak nie może być w żadnym razie decyzją dowolną. Istotny dla działalności uznaniowej organów administracji jest w szczególności art. 7 k.p.a. Podejmując rozstrzygnięcie negatywne dla wnioskodawcy, organ administracji jest przede wszystkim zobowiązany do dokładnego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, ze szczególnym uwzględnieniem przeprowadzenia ustaleń w zakresie odnoszącym się do sytuacji wnioskodawcy pod kątem istnienia przesłanek, o których mowa w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. oraz tych, które określone zostały w § 3 ust. 1 rozporządzenia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie powinno przy tym budzić żadnych wątpliwości, że powinno to nastąpić według stanu na dzień wydania przez organ decyzji, co odnosi się również do decyzji podejmowanej w postępowaniu odwoławczym, tj. do decyzji wydawanej w rezultacie rozpatrzenia wniosku, o którym mowa w art. 83 ust. 4 u.s.u.s.. Wskazany wymóg uznać należy za oczywisty i uzasadniony nie dość, że z punktu widzenia przepisów obowiązującego prawa, to chociażby i dlatego, że uwzględniając specyfikę tego rodzaju postępowań, w przestrzeni czasu między orzeczeniem wydanym w I instancji i orzeczeniem organu odwoławczego, może dojść do na tyle istotnej zmiany sytuacji zobowiązanego, która nie będzie pozostawać bez wpływu na ocenę o potrzebie i konieczności umorzenia należności, mimo że pierwotnie – tj. w dacie orzekanie przez organ I instancji – nie byłoby to uzasadnione. W rozpatrywanej sprawie tak się nie stało, co uzasadnia twierdzenie, że podstawy faktyczne kontrolowanej przez sąd I instancji decyzji ostatecznej nie zostały ustalone w sposób prawidłowy i zgodny z prawem. Odnośnie decyzji Naczelnika Urzędu Skarbowego Ł.-P. w Ł. z [...] czerwca 2015 r. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w toku ponownego rozpoznania sprawy organ odwoławczy poczyni w tym zakresie stosowne ustalenia i podejmie działania w celu dołączenia tego dokumentu do akt sprawy oraz dokona jego oceny dla potrzeb rozpoznawanej sprawy.

Wyroki z 17 września 2015 r., sygn. akt III SA/Łd 680/15 i z 12 września 2017 r., sygn. akt II GSK 3616/15 są prawomocne. W myśl art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Stosownie do art. 171 p.p.s.a. wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia. Związanie prawomocnym wyrokiem sądu oznacza, że przesądzona we wcześniejszym wyroku kwestia o charakterze prejudycjalnym nie może już być w ogóle badana w postępowaniu późniejszym. Inne sądy i inne organy państwowe muszą więc brać pod uwagę nie tylko fakt istnienia, ale i treść prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego, co implikuje w sposób bezwzględny wzięcie tego pod uwagę w wydawanych przez nie rozstrzygnięciach. Podmioty te muszą przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. W kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może być ona już ponownie badana (por. J. Kunicki, Glosa do postanowienia SN z 21 października 1999 r., I CKN 169/98, OSP 2001, z. 4, poz. 63). Gwarantuje to zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy (por. wyroki NSA: z 19 maja 1999 r., IV SA 2543/98; z 9 czerwca 2006 r., I OSK 1268/05).

Powaga rzeczy osadzonej obejmuje sentencję orzeczenia. Biorąc jednak pod uwagę fakt, iż istota sądowej kontroli wyraża się w ocenie prawnej, wyrażonej w orzeczeniu sądu administracyjnego, ta zaś jest zawarta w jego uzasadnieniu, trzeba przyjąć, że powagą rzeczy osądzonej są objęte również motywy wyroku, a jej kryterium jest przedmiot rozstrzygnięcia (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2010, s. 394-395 oraz B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2009, s. 454).

Z kolei zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Dotyczy to oceny prawnej i wskazań zawartych w uzasadnieniach prawomocnych wyroków z 17 września 2015 r., sygn. akt III SA/Łd 680/15 i 12 września 2017 r., sygn. akt II GSK 3616/15, którym organ administracji, a następnie sąd rozpoznający niniejszą skargę miał obowiązek się podporządkować.

Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 25 marca 2014 r. sygn. akt II GSK 55/13, obowiązek ten może być wyłączony tylko w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, a także po wzruszeniu wyroku. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa, jako podstawy do wydania decyzji. W pojęciu "ocena prawna" mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i prawa procesowego. Ocena prawna dotyczy dotychczasowego postępowania w sprawie, zaś "wskazania" określają sposób postępowania organów w przyszłości i wynikają z uzasadnienia wyroku. Wskazania stanowią więc konsekwencję oceny prawnej, zwłaszcza oceny przebiegu postępowania przed organami administracyjnymi i rezultatu tego postępowania w postaci materiału procesowego zebranego w sprawie. Ich celem jest zapobieżenie w przyszłości błędom, stwierdzonym przez sąd administracyjny w trakcie kontroli zaskarżonego orzeczenia.

Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże go w sprawie. Uregulowanie zawarte w art. 153 p.p.s.a. oznacza, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, bo jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Z kolei, związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania (por. wyroki NSA: z 21 marca 2014 r., I GSK 534/12; z 15 stycznia 2014 r., II GSK 1762/12).

W konsekwencji takiej regulacji prawnej sąd, rozpoznający skargę wniesioną w niniejszej sprawie, nie ma całkowitej swobody przy wydawaniu orzeczenia. Jest związany oceną prawną i wytycznymi zawartymi w prawomocnych wyrokach z 17 września 2015 r., sygn. akt III SA/Łd 680/15 i z 12 września 2017 r., sygn. akt II GSK 3616/15, które wyznaczyły kierunek postępowania w niniejszej sprawie.

W ocenie sądu, w niniejszej sprawie organ administracji nie w pełni wykonał wskazania zawarte w wyrokach z 17 września 2015 r., sygn. akt III SA/Łd 680/15 i z 12 września 2017 r., sygn. akt II GSK 3616/15. Organ administracji wydając zaskarżoną decyzję nie dokonał wnikliwej analizy stanu faktycznego, a w szczególności sytuacji finansowej, zdrowotnej i rodzinnej skarżącej w odniesieniu do przesłanek umorzenia należności z tytułu odsetek od nieopłaconych składek określonych w art. 28 ust. 3 i ust. 3a u.s.u.s. w związku z § 3 ust. 1 rozporządzenia z 31 lipca 2003r.

Należy zaznaczyć, że określona w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia dopuszczalność umorzenia należności z tytułu składek uzależnia ocenę zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych od tego, czy w konsekwencji egzekwowania zadłużenia nie wystąpi niebezpieczeństwo powstania zbyt ciężkich skutków dla zobowiązanego i jego rodziny przy uwzględnieniu jego sytuacji majątkowej i rodzinnej. Prawidłowa ocena tej przesłanki wymaga zatem przeprowadzenia przez organ analizy sytuacji materialnej strony skarżącej uwzględniającej zaspokojenie podstawowych potrzeb, z uwzględnieniem istoty ubezpieczenia społecznego, a w szczególności jego funkcji ochronnej. Zadaniem powyżej powołanej regulacji jest bowiem zabezpieczenie niezbędnego minimum socjalnego, które pozwoli osobie zobowiązanej funkcjonować w codziennym życiu, dając gwarancję, że podstawowe potrzeby jej oraz jej rodziny będą zaspokojone. Z treści § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia z kolei wynika, że przewidziana w tym przepisie możliwość umorzenia należności z tytułu składek odnosi się do sytuacji, gdy przewlekła choroba zobowiązanego lub konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawia zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Przepis ten odnosi się do dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Samo uzyskiwanie przez stronę dochodu w sytuacji w nim określonej, nie oznacza zatem, że nie będzie on miał zastosowania (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 8 lutego 2018 r., III SA/Wr 825/17).

W przekonaniu sądu w niniejszej sprawie organ administracji nie przeprowadził wnikliwej analizy sytuacji skarżącej pod kątem spełnienia przesłanek wymienionych w art. 28 ust. 3 i ust. 3a u.s.u.s. w związku z § 3 ust. 1 pkt 1 i 3 rozporządzenia z 31 lipca 2003r.

W sprawie bezsporne jest, że skarżąca prowadzi gospodarstwo domowe z mężem i dwojgiem dzieci, z których jedno jest niepełnosprawne w stopniu znacznym od urodzenia, spowodowane upośledzeniem umysłowym (autyzmem). Według organu administracji łączny dochód rodziny na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych wynosi 3 731,40 zł, tj. 932,85 zł na 1 osobę w rodzinie i jest wyższy od wysokości minimum socjalnego dla 2016 r.. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ administracji nie wskazał jednak, na jakiej podstawie ustalił, że łączny dochód rodziny skarżącej wynosi 3 731,40 zł i nie wyjaśnił, jakie są jego źródła. W przekazanych sądowi aktach administracyjnych sprawy brak jest dokumentów stanowiących podstawę tego ustalenia. Co więcej, wbrew zaleceniom sądów obu instancji, które zwracały uwagę na konieczność przeprowadzenia ustaleń w zakresie odnoszącym się do sytuacji wnioskodawcy według stanu na dzień wydania decyzji, organ administracji wydając zaskarżoną decyzję dochody te odniósł do minimum socjalnego z 2016 r., a nie do aktualnego minimum socjalnego (tzn. z 2018r.). W 2016 r. według Informacji o poziomie minimum socjalnego Instytutu Pracy i Spraw Socjalnych średnioroczne minimum socjalne 4-osobowego pracowniczego gospodarstwa domowego wynosiło 3 489,28 zł, tj. 872,32 zł na osobę. Według Informacji o średnim poziomie minimum socjalnego w 2017 r. minimum socjalne 4-osobowego pracowniczego gospodarstwa domowego było wyższe i wynosiło 3 632,92 zł, tj. 908,23 zł na osobę. Dochód 4-osbowej rodziny skarżącej w wysokości ustalonej przez organ administracji w 2018 r. był zatem zaledwie o 98,48 zł wyższy od minimum socjalnego w 2017 r.. Co więcej, minimum socjalne przedstawia jedynie modelowe koszty utrzymania gospodarstw domowych, którym zagraża strefa niedostatku. Według Informacji o poziomie minimum socjalnego wydatki związane z ochroną zdrowia w 4-osobowym gospodarstwie pracowniczym w 2017 r. wynosiły 134,95 zł. Tymczasem syn skarżącej jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym. Nie jest to więc typowa sytuacja, do której można w pełni odnieść minimum socjalne określone w tego rodzaju informacji, która została opracowana na podstawie średniorocznych notowań cen udostępnionych przez GUS. Poza tym organ administracji nie ustalił, jakie wydatki ponosi rodzina skarżącej, w szczególności na leczenie jej syna. W konsekwencji tego organ nie porównał osiąganych przez rodzinę skarżącej dochodów i wydatków.

Na podstawie akt administracyjnych przekazanych sądowi wraz ze skargą na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia należności z tytułu składek (sprawa sygn. akt III SA/Łd 494/18) można jedynie przypuszczać, że podstawą ustalenia, iż łączny dochód rodziny wynosi 3 731,40 zł stanowiło oświadczenie skarżącej o stanie rodzinnym i majątkowym oraz sytuacji materialnej osoby fizycznej nieprowadzącej działalności gospodarczej z 5 marca 2018 r. i załączone do niego dokumenty. Z dokumentów tych wynika, że źródła dochodów rodziny stanowią świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad M.R. w wysokości 1 477,00 zł, renta socjalna, którą otrzymuje M.R. w wysokości 724,40 zł oraz wynagrodzenie za pracę Rafała R. w wysokości 1 530 zł. Rodzina ponosi stałe wydatki związane z utrzymaniem w wysokości 1 533 zł, w tym na leczenie w wysokości 300 zł. M.R. jest ubezwłasnowolniony całkowicie. Był wielokrotnie hospitalizowany psychiatrycznie. W okresach 13 października – 10 listopada 2016 r., 27 stycznia – 1 marca 2017 r., 13 stycznia 2018 r. przebywał na Oddziałach Psychiatrycznych SPZOZ CSK Uniwersytetu Medycznego w Ł. i Specjalistycznego Psychiatrycznego ZOZ w Ł. z powodu zachowań agresywnych w stosunku do siebie i rodziny. Okoliczności te nie były przedmiotem rozważań organu administracji w zaskarżonej decyzji. Zostały one pominięte przez organ.

Poza tym organ administracji, kierując do skarżącej wezwanie z 14 lutego 2018 r. do uzupełnienia dokumentów zwrócił się w sposób bardzo ogólny o złożenie jedynie "aktualnego Oświadczenia o stanie majątkowym osoby fizycznej nie prowadzącej działalności gospodarczej" oraz "wskazania miesięcznych kosztów leczenia dziecka". W wezwaniu tym nie wskazał żadnych innych dokumentów. Organ administracji nie uzupełnił akt administracyjnych o decyzję Naczelnika Urzędu Skarbowego Ł.-P. w Ł. z [...] czerwca 2015 r. o umorzeniu wobec skarżącej zaległości w podatku dochodowym od osób fizycznych w całości i nie ocenił tego dokumentu pomimo wskazań sądów w tym zakresie zawartych w wyrokach z 17 września 2015 r., sygn. akt III SA/Łd 680/15 i z 12 września 2017 r., sygn. akt II GSK 3616/15.

Organ administracji, wbrew zaleceniom sądu zawartym w uzasadnieniu wyroku z 17 września 2015 r., sygn. akt III SA/Łd 680/15 nie ustalił i nie opisał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jaki rodzaj działalności prowadziła skarżąca i jak wyglądała sytuacja opłacania przez nią składek za pracowników.

Należy również podnieść, że przekazane sądowi akta sprawy nie zawierają znacznej części dokumentów wymienionych na stronie 6 decyzji z [...] maja 2015 r. Dotyczy to dokumentacji odnoszącej się do stanu zdrowia M.R. (zaświadczenia lekarskie, orzeczenia, opinie psychologiczno – pedagogiczne, karty informacyjne i.t.p.) Dokumentów tych brak w aktach administracyjnych. Oznacza to, że akta nadesłane do sądu są niekompletne.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika również, jaka jest aktualna wysokość zadłużenia skarżącej z poszczególnych tytułów – odsetek za zwłokę (na dzień wydania zaskarżonej decyzji). W zaskarżonej decyzji organ administracji, jedynie w sposób bardzo ogólny wspomniał, że "zadłużenie powstało z tytułu nieopłacenia składek finansowanych nie tylko przez skarżącą, ale również z własnych środków przez zatrudnionych pracowników". Z decyzji z [...] tymczasem wynika, że postępowanie dotyczy "odsetek finansowanych przez płatnika składek" i "odsetek za zwłokę należnych od składek za osobę prowadzącą pozarolniczą działalność gospodarczą. W związku z czym nie sposób odnieść sytuacji materialnej skarżącej do wysokości jej zadłużenia, skoro nie wiadomo jakie jest to zadłużenie.

Przy rozpoznaniu każdego wniosku o umorzenie zadłużenia z tytułu składek należy ocenić czy spłata zadłużenia nie będzie stanowiła zagrożenia dla egzystencji wnioskodawcy i jego rodziny (§ 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia), a w przypadku konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, czy nie pozbawi zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności (§ 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia).

W niniejszej sprawie taka ocena nie została przeprowadzona. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak jest rozważań w tej kwestii. Organ administracji uznał, że nie zachodzą żadne z przesłanek umorzenia należności z tytułu składek określone w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. i art. 28 ust. 3a w związku z § 3 ust. 1 rozporządzenia, lecz stanowiska tego w wystarczający sposób nie uzasadnił.

Nawet w sytuacji, gdy miesięczny dochód rodziny skarżącej przekracza nieznacznie wysokość minimum socjalnego, to trudno w tym stanie faktycznym zrozumieć stanowisko organu, że nie zostały spełnione przesłanki umorzenia, o jakich stanowi § 3 ust. 1 rozporządzenia. Spełnienie jednej z przesłanek wymienionych w § 3 ust.1 cytowanego rozporządzenia nie oznacza automatycznie konieczności umorzenia należności z tytułu składek. Mimo spełnienia takiej przesłanki organ administracji może odmówić uwzględnienia wniosku strony o umorzenie gdyż to do organu należy, w ramach uznania administracyjnego, sposób rozstrzygnięcia sprawy. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, Zakład Ubezpieczeń Społecznych w takim przypadku winien jednak wskazać ważny interes publiczny przemawiający za odmową uwzględnienia wniosku strony (por. wyroki NSA z 29 sierpnia 2007 r., II GSK 141/07 i z 14 marca 2012 r., II GSK 203/11; wyroki WSA w Warszawie z 21 kwietnia 2006 r., III SA/Wa 495/06 i z 13 grudnia 2006r., III SA/Wa 2927/06). W niniejszej sprawie w zaskarżonej decyzji nie podano żadnych istotnych okoliczności wskazujących, że ważny interes publiczny przemawia za odmową uwzględnienia wniosku skarżącej. W przekonaniu sądu organ administracji nie uwzględnił w dostatecznym stopniu sytuacji rodzinnej i majątkowej skarżącej.

Analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji także wskazuje, że organ administracji odmówił uwzględnienia wniosku skarżącej, gdyż "organ egzekucyjny nie stwierdził braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję", a "należności zostały objęte egzekucją, która nie została zakończona". W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wskazano jednak żadnych okoliczności ani dowodów, które by te twierdzenia potwierdzały. Nie wiadomo, czy i w jaki sposób prowadzone jest postępowanie egzekucyjne oraz na jakim obecnie jest etapie. Tymczasem z oświadczenia skarżącej z 5 marca 2018 r. wynika, że rodzina skarżącej nie posiada domu, mieszkania, gospodarstwa rolnego czy innych nieruchomości, praw majątkowych, maszyn, urządzeń, środków transportu, innych składników mienia ruchomego (np. komputery, sprzęt RTV/AGD). W tej sytuacji wątpliwości budzi stanowisko organu co do braku podstaw do stwierdzenia całkowitej nieściągalności na podstawie art. 28 ust. 3 pkt 3 u.s.u.s.

W tym stanie rzeczy uznać należy, że zaskarżona decyzja nie może pozostać w obrocie prawnym, gdyż została wydana bez należytego wyjaśnienia i oceny wszystkich, istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, co uchybia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Organ administracji nie w pełni wykonał wskazania zawarte w wyrokach z 17 września 2015 r., sygn. akt III SA/Łd 680/15 i z 12 września 2017 r., sygn. akt II GSK 3616/15, co stanowi naruszenie art. 153 p.p.s.a..

Z powyższych względów sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ administracji winien uwzględnić rozważania zawarte w niniejszym uzasadnieniu oraz wskazania zawarte w wyrokach z 17 września 2015 r., sygn. akt III SA/Łd 680/15 i z 12 września 2017 r., sygn. akt II GSK 3616/15. Ponownie rozpatrując sprawę organ administracji winien wyjaśnić dokładnie obecną sytuację materialną i rodzinną skarżącej (jaka jest wysokość dochodów i wydatków rodziny), jaka jest aktualna wysokość minimum socjalnego w gospodarstwie domowym takim jak prowadzi skarżąca, jaka jest wysokość jej zadłużenia z tytułu odsetek za zwłokę należnych od nieopłaconych składek z poszczególnych tytułów, czy skutecznie prowadzone jest postępowanie egzekucyjne, na jakim jest ono obecnie etapie oraz jakie czynności są podejmowane. Organ administracji winien uzupełnić materiał dowodowy zgodnie z wskazaniami sądów administracyjnych zawartymi w uzasadnieniu niniejszego wyroku oraz w uzasadnianiach wyroków z 17 września 2015 r., sygn. akt III SA/Łd 680/15 i z 12 września 2017 r., sygn. akt II GSK 3616/15. Następnie organ administracji dokona ponownej jego oceny. W szczególności organ administracji oceni sytuację materialną, zdrowotną i rodzinną skarżącej z uwzględnieniem jej dochodów oraz wielkości jej wydatków w odniesieniu do kwestii, czy spłata zadłużenia nie zagrozi egzystencji rodziny skarżącej, czy konieczność sprawowania przez nią opieki nad niepełnosprawnym synem nie pozbawi jej możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Po zebraniu całego materiału dowodowego i jego wnikliwej analizie należy wydać rozstrzygnięcie w sprawie.

k.ż.