Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 439/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2006-07-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 24f ust. 1, art. 43
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1591
law: Obwieszczenie Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 12 października 2001 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o samorządzie gminnym.
article: art. 46 ust. 1-2
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1592
law: Obwieszczenie Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 27 października 2001 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o samorządzie powiatowym.
article: art. 8 ust. 2, art. 53 ust. 1-2, art. 60 ust. 5
journal: Dz.U. 1991 nr 91 poz. 408
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej.
Teza: Określenie "tworzone przez powiat "odnosi się do sytuacji gdy określoną osobę prawną tworzy sam powiat a nie, że tylko powiat.

TEZY

Określenie "tworzone przez powiat "odnosi się do sytuacji gdy określoną osobę prawną tworzy sam powiat a nie, że tylko powiat.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 5 lipca 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w Ch. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 17 października 2005 r., III SA/Gl 977/05 w sprawie ze skargi Rady Miejskiej w Ch. na zarządzenie zastępcze Wojewody Ś. z dnia 27 listopada 2003 r., (...) w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego - oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 17 października 2005 r./III SA/Gl 977/05/ oddalił skargę Rady Miejskiej w Ch. na zarządzenie zastępcze Wojewody Ś. z dnia 27 listopada 2003 r. (...) w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego.

W uzasadnieniu wyjaśniono, że wskazanym zarządzeniem zastępczym, po wcześniejszym wezwaniu Rady Miasta Ch. do podjęcia stosownej uchwały, Wojewoda Ś. stwierdził wygaśnięcie mandatu radnego Zenona M. z uwagi na naruszenie zakazu określonego w art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W uzasadnieniu zarządzenia ponowił argumenty zawarte w wezwaniu wskazując, że prowadzenie przez lekarza niepublicznego zakładu opieki zdrowotnej spełnia przesłanki prowadzenia działalności gospodarczej a korzystanie - na podstawie umowy najmu - z lokalu Szpitala, samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej, będącego samorządową osobą prawną, oznacza wykorzystywanie mienia komunalnego.

Gmina Ch. zaskarżyła powyższe zarządzenie zastępcze podnosząc, że ustawa o samorządzie gminnym nie definiuje pojęcia samorządowej osoby prawnej. Skoro Ch. jest miastem na prawach powiatu to należy sięgać do definicji powiatowej osoby prawnej zawartej w ustawie o samorządzie powiatowym a jej brzmienie nie pozwala na uznanie szpitala za powiatową osobę prawną, bo ustawa z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej /Dz.U. nr 91 poz. 408 ze zm./ nie przyznała mu wprost takiego statusu ani też na podstawie odrębnych przepisów podmiot ten nie mógł być utworzony wyłącznie przez powiat. Tym samym brak podstaw do uznania Szpitala za gminną samorządową osobę prawną a tym samym nieuzasadnione jest twierdzenie o wykorzystywaniu mienia gminnego w rozumieniu art. 24f ustawy o samorządzie gminnym. Ponadto w skardze podniesiono, że wykorzystanie mienia komunalnego w rozumieniu art. 24f ustawy o samorządzie gminnym może mieć miejsce wówczas, gdy własność gminy jest bezpośrednio i faktycznie użyta do prowadzenia działalności gospodarczej a właścicielem lokalu z którego korzystał radny był Szpital, sprawujący samodzielnie władztwo nad swoim mieniem.

Wojewoda Ś. wnosił o oddalenie skargi, powołując się na przepis art. 24f ust. 1 i art. 43 ustawy o samorządzie gminnym i podnosząc że mieniem komunalnym jest mienie gminnej osoby prawnej i nie zmienia tego brak ustawowej definicji gminnej osoby prawnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 28 lipca 2004 r. uchylił wskazane rozstrzygnięcie nadzorcze przyjmując, że przepis art. 98a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie mógł być interpretowany rozszerzająco w związku z art. 9 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 23 listopada 2002 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz o zmianie niektórych ustaw/Dz.U. nr 214 poz. 1806 ze zm./

Rozpatrując skargę kasacyjną organu nadzoru Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 28 lipca 2005 r. /OSK 1874/04/ uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania, uznając że od dnia 30 maja 2001 r. wojewoda miał kompetencje do wydania zarządzenia zastępczego, o którym mowa w art. 98a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym.

Na rozprawie na której ponownie rozpatrywano skargę Wojewoda przedłożył dodatkowe dokumenty: uchwałę Zarządu Miasta w Ch. z dnia 6 maja 1998 r. w sprawie przekazania Szpitalowi na własność określonego mienia oraz umowę przeniesienia własności nieruchomości i ruchomości/całej zabudowanej nieruchomości/ wraz z wyposażeniem ruchomym.

Uzasadniając oddalenie skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Radny Zenon M. prowadził praktykę lekarską w formie niepublicznego zakładu opieki zdrowotnej i w tym celu wynajmował od 2000 r. lokal, będący własnością Szpitala, jako Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej. Sąd stwierdził, że prowadzenie praktyki lekarskiej wypełnia znamiona prowadzenia działalności gospodarczej. Z kolei określenie "mienie komunalne" należy wiązać bezpośrednio z prawami majątkowymi osoby prawnej jaką jest sama gmina i pośrednio także z prawami majątkowymi należącymi do innych osób prawnych, takich jak związek międzygminny czy gminna osoba prawna. Sąd wyjaśnił, że na gruncie prawa cywilnego gmina nie będzie właścicielem praw służących gminnej osobie prawnej, w tym praw do nieruchomości ale nieruchomość taka będzie jednocześnie mieniem komunalnym w rozumieniu ustawy o samorządzie gminnym. Tym samym nieruchomość budynkowa, w której znajdowały się lokale wynajmowane przez niepubliczny zakład opieki zdrowotnej "M-M", należąca do Szpitala, będącego gminną osobą prawną, stanowi mienie komunalne. Sąd uznał za niezasadne odwoływanie się skarżącej do pojęcia powiatowej i wojewódzkiej osoby prawnej bo kryteria wyróżniające gminne osoby prawne pozostawione zostały do formułowania w praktyce i orzecznictwie a gminne osoby prawne mają więcej samodzielności niż powiatowe i wojewódzkie osoby prawne. Za kryteria wyróżniające gminną osobę prawną Sąd uznał występowanie funkcjonalnych, majątkowych i organizacyjnych powiązań tej osoby z gminą i powołał się m.in. na przepisy art. 53a i art. 55 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, określające kompetencje podmiotów, które utworzyły publiczny zakład opieki zdrowotnej w razie ich przekształcania, łączenia, podziału lub likwidacji. Sąd wskazał także, że zadania wykonywane przez samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej należą do zadań własnych gminy. Ponadto Sąd powołał się na orzeczenia TK z dnia 27czerwca 2000 r./K 20/99 -OTK ZU 2000 nr 5 poz. 140 str. 736/ oraz z dnia 3 kwietnia 2001 r., Ts 148/00 - OTK 2001 nr 3 poz. 73/ oraz wyrok NSA z dnia 3 listopada 1999 r./II SA/Łd 1115/99 - Orzecz. w sprawach Samorządowych 2000 nr 2 poz. 51/. Odnosząc się do pojęcia "wykorzystania mienia" Sąd wyjaśnił, że pojęcie to należy wiązać z możliwością używania mienia komunalnego w granicach prawem dopuszczonych w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą i na potrzeby tej działalności.

Miasto Ch. zaskarżyło powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania i o zasądzenie kosztów postępowania. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego - art. 24f ust. 1 i art. 43 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 46 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym poprzez ich błędną wykładnię tj. przyjęcie że mienie Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w Ch. stanowi mienie gminnej osoby prawnej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący kwestionował stanowisko zajęte przez Sąd I instancji i podtrzymał własne sprowadzające się do twierdzenia, że radny Zenon M. wynajmując lokal w Samodzielnym Publicznym Zakładzie Opieki Zdrowotnej nie wykorzystuje mienia komunalnego. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że Sąd nie uwzględnił tego, że Ch. jest miastem na prawem powiatu a taki status miasta powinien być uwzględniony przy wykładni pojęcia samorządowej osoby prawnej /gminnej i powiatowej/.Zdaniem skarżącej skoro zakład opieki zdrowotnej może być tworzony przez 8 podmiotów nie zachodzi wyłączność o jakiej mowa w definicji powiatowej osoby prawnej /art. 46 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym -powiatowymi osobami prawnymi są jednostki organizacyjne, którym ustawy przyznają wprost taki status oraz te osoby prawne, które mogą być tworzone na podstawie odrębnych ustaw wyłącznie przez powiat/ to Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej w Ch. nie jest "powiatową osobą prawną" a tym samym korzystanie z jego mienia nie oznacza "wykorzystywania mienia komunalnego".

W odpowiedzi na skargę wnoszono o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw. Wykładnia pojęcia "komunalna /gminna/ osoba prawna" dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach jest w pełni zasadna i szeroko uzasadniona. Nie ma racji skarżący uznając, że skoro ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1591 ze zm./ nie definiuje wprost gminnej osoby prawnej to - w przypadku miasta na prawach powiatu - należy odnieść się wyłącznie do definicji powiatowej osoby prawnej w art. 46 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym/Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1592 ze zm./. Miasto na prawach powiatu pozostaje gminą, której organy wykonują - obok zadań gmin - także zadania i kompetencje powiatu. Brak definicji gminnej osoby prawnej w ustawie gminnej jest uzasadniony gdy zważy się na odmienne uregulowania dotyczące działalności gospodarczej gmin, powiatów i województw. Sąd zasadnie powołał przepis art. 43 ustawy o samorządzie gminnym stanowiący, że mieniem komunalnym jest własność i inne prawa majątkowe należące do poszczególnych gmin i ich związków oraz mienie innych gminnych osób prawnych. Wskazany w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zakres kompetencji samorządowego podmiotu założycielskiego w stosunku do samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej potwierdza prawidłowość dokonanej przez Sąd wykładni pojęcia gminnej osoby prawnej w odniesieniu do publicznego samodzielnego zakładu opieki zdrowotnej. W myśl art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej /Dz.U. nr 91 poz. 408 ze zm./, będącej ustawą szczególną w stosunku do ustrojowych ustaw samorządowych, publicznym zakładem opieki zdrowotnej jest zakład utworzony przez organ wskazany w art. 8 ust. 1 pkt 1-3a czyli przez ministra lub centralny organ administracji rządowej, wojewodę, jednostkę samorządu terytorialnego/czyli gminę, powiat, województwo/ i publiczną uczelnię medyczną. Powołana ustawa nie różnicuje uprawnień jednostek samorządu terytorialnego, gmina, powiat i województwo które utworzyły publiczny zakład opieki zdrowotnej dysponują w odniesieniu do nich takimi samymi kompetencjami. W myśl art. 53 ust. 1 i 2 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej gospodaruje samodzielnie przekazanymi mu w nieodpłatne użytkowanie nieruchomościami i majątkiem Skarbu Państwa lub komunalnym (...) a zbycie, wydzierżawienie lub wynajęcie majątku trwałego samodzielnego publicznego zakładu może być dokonane przez ten zakład na zasadach określonych przez organ, który zakład utworzył. Z kolei art. 53a tej ustawy określa kompetencje podmiotu który utworzył publiczny zakład opieki zdrowotnej. Może on pozbawić zakład składników przydzielonego /lub nabytego/mienia w przypadku połączenia, podziału lub przekształcenia zakładu i stanowi, że w razie likwidacji takiego zakładu jego majątek staje się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego. W razie ujemnego wyniku finansowego, którego zakład nie może pokryć we własnym zakresie, organ założycielski publicznego zakładu może zadecydować o zmianie formy gospodarki finansowej lub o jego likwidacji. Uchwała o likwidacji samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej stanowi podstawę do wykreślenia zakładu z Krajowego Rejestru Sądowego/art. 60 ust. 5 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej/. Przy realizacji wskazanych uprawnień nie ma znaczenia czy organem założycielskim publicznego zakładu jest gmina, miasto na prawach powiatu czy powiat a charakter tych kompetencji przesądza o tym, że publiczny samodzielny zakład opieki zdrowotnej utworzony przez jednostkę samorządu terytorialnego jest, odpowiednio, gminną, powiatową czy wojewódzką osobą prawną. Wskazane rozwiązania ustawy o zakładach opieki zdrowotnej nie są przy tym sprzeczne ani z przepisem art. 43 ustawy o samorządzie gminnym ani z przepisem art. 46 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie powiatowym. Nie można uznać za prawidłową wykładni wskazanej w skardze kasacyjnej iż skoro powiatową osobą prawną są samorządowe jednostki organizacyjne, którym ustawy wprost przyznają taki status oraz te osoby prawne, które mogą być tworzone na podstawie ustaw wyłącznie przez powiat to w sytuacji gdy publiczne zakłady opieki zdrowotnej mogą być tworzone nie tylko przez powiat ale także przez gminę lub województwo to nie mogą być uznane za powiatowe osoby prawne. Określenie "tworzone wyłącznie przez powiat" odnosi się do sytuacji gdy określoną osobę prawną tworzy sam powiat /odpowiednio, jeżeli organizatorem instytucji kultury jest wyłącznie powiat, to instytucja kultury jest powiatową osobą prawną, jeśli powiat utworzy samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej to jest on powiatową osobą prawną - por. uwagi K. Bandarzewskiego w pracy zbiorowej pod red. P. Chmielnickiego, Komentarz do ustawy o samorządzie powiatowym, Warszawa 2005 str. 311-313/ a nie, że tylko powiat. Taka konstrukcja o jakiej mowa w skardze kasacyjnej jest teoretycznie możliwa, ale na gruncie prawa polskiego obecnie nie występuje a w przypadku miast na prawach powiatu prowadziłaby do dysfunkcji regulacji prawnej.

Zważywszy zatem, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./orzeczono jak w sentencji.