Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 2646/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-03-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 650  Sprawy świadczeń społecznych w drodze wyjątku
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 2, art. 2 pkt 9, art. 3 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2019 poz 303
law: Ustawa z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie Sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 25 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 1494/19 w sprawie ze skargi M.S. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] maja 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 15 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 1494/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. S. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] maja 2019 r., nr [...],

w przedmiocie odmowy wypłaty rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z [...] maja 2019 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy własną decyzję z [...] marca 2019 r. o odmowie przyznania M. S. rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego. W uzasadnieniu przywołał art. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym (Dz. U. poz. 303; zwaną dalej "ustawą") podkreślając, że wszystkie wymienione w przywołanym przepisie przesłanki muszą być spełnione łącznie, a niespełnienie którejkolwiek z nich wyklucza możliwość przyznania świadczenia.

Prezes Zakładu podniósł, że celem świadczenia - zgodnie z art. 2 ustawy - jest zapewnienie niezbędnych środków utrzymania osobom, które zrezygnowały z zatrudnienia lub innej działalności zarobkowej albo ich nie podjęły ze względu na wychowanie dzieci. Zgodnie z art. 3 ust. 5 pkt 2 ustawy Prezes Zakładu może odmówić przyznania rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego w przypadku długotrwałego zaprzestania wychowywania dzieci. Pojęcie wychowania jest zdefiniowane w art. 2 pkt 9 ustawy. Wychowanie oznacza sprawowanie osobistej opieki nad dziećmi polegającej na stałym, bezpośrednim i ciągłym wykonywaniu ogółu obowiązków spoczywających na rodzicach w ramach praw im przysługujących względem dzieci, w celu należytego wykonywania pieczy nad nimi i nad ich majątkiem.

Dalej organ wyjaśnił, iż w jego ocenie wnioskodawczyni nie spełniła pierwszego warunku. Urodziła co prawda czworo dzieci, ale wskutek śmierci jednego z nich, wychowała troje dzieci. Z akt sprawy wynika, że córka wnioskodawczyni urodzona 24 lutego 1976 r. zmarła 28 marca 1976 r. Z chwilą śmierci dziecka nastąpiło zaprzestanie jego wychowywania, tj. uczestniczenia w procesie stałej, bezpośredniej i ciągłej opieki, rozumianym jako okres liczony od urodzenia do osiągnięcia pełnoletności.

W ocenie organu długotrwałość wychowania należy rozumieć jako proces, który łączy się z systematycznością działań mających na celu zachęcenie do naśladowania sposobu działania kontrolowanego przez rodziców, a następnie dopuszczenie do coraz większego udziału w obowiązkach i prawach dorosłych mających zapewnić trwałe przyswojenie tradycji i obyczajów. Wychowanie to proces ciągły i długofalowy mający na celu kształtowanie osobowości dziecka według społecznie zaakceptowanego wzoru. W niniejszej sprawie - w związku ze śmiercią dziecka nastąpiła przerwa w realizacji procesu wychowawczego, a sam proces obejmował jedynie okres od 24 lutego 1976 r. do 28 marca 1976 r. W ocenie organu strona nie uczestniczyła zatem w procesie wychowawczym dziecka, liczonym od urodzenia dziecka do osiągnięcia przez niego pełnoletności w sposób stały, bezpośredni i ciągły, w tym skutkujący koniecznością rezygnacji z kontynuacji lub podjęcia zatrudnienia w celu należytego wykonywania pieczy nad dzieckiem. Z chwilą śmierci dziecka nastąpiło bowiem zaprzestanie jego wychowywania od urodzenia do osiągnięcia pełnoletności.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Warszawie wniosła skarżąca. Podniosła w niej, że nie zgadza się z otrzymaną decyzją i nadal podtrzymuje swój wniosek. Wskazała, że przez 18 lat wychowywała niepełnosprawnego syna, oraz że ustawa nie przewiduje minimalnego okresu wychowywania dziecka. Pełnomocnik skarżącej pismem procesowym z 9 października 2019 r. doprecyzował skargę i zarzuty w niej zawarte.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że istota sprawy w niniejszym postępowaniu sprowadzała się do odkodowania użytego w art. 3 ust. 1 ustawy o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym zwrotu: "wychowała (...) co najmniej 4 dzieci". Wyjaśniając znaczenie tego sformułowania w pierwszej kolejności Sąd odniósł się do celu, jaki miał zrealizować omawiany akt prawny. Cel ten ustawodawca zaprezentował w przepisie art. 1 ust. 2 ustawy wskazując, iż jest nim zapewnienie niezbędnych środków utrzymania osobom, które zrezygnowały z zatrudnienia lub innej działalności zarobkowej albo ich nie podjęły, ze względu na wychowywanie dzieci. Zdaniem Sądu pierwszej instancji omawiane świadczenie uzupełniające ma stanowić rodzaj rekompensaty dla rodzica, który musząc zajmować się wychowaniem co najmniej czwórki dzieci zrezygnował z aktywności zawodowej i nie wypracował sobie stosownego świadczenia emerytalnego.

Zdaniem Sądu okres życia poświęcony na wychowanie określonej w ustawie dzieci musi więc być na tyle długi, że istotnie wykluczył rodzica z grona osób zdolnych nie tylko do podjęcia zatrudnienia, czy innej działalności zarobkowej, ale też uniemożliwił spełnienie minimalnych kryteriów, od których ustawa z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych uzależniła możliwość przyznania choćby minimalnej emerytury. Przesłanka sformułowana w art. 3 ust.1 ustawy o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym stanowi więc rodzaj szczególnych okoliczności, uzasadniających przyznanie omawianego, wyjątkowego świadczenia, mimo braku odprowadzania przez odpowiednio długi czas składek na ubezpieczenie społeczne.

W ocenie Sądu pierwszej instancji przy dekodowaniu normy art. 3 ust. 1 ustawy uprawnionym będzie odpowiednie odniesienie się do art. 83 ustawy emerytalnej, nawiązującego właśnie do przesłanki szczególnie uzasadnionego przypadku. W ugruntowanym zaś już od lat orzecznictwie sądów administracyjnych, odnoszącym się do ww. regulacji przyjęto, że brak uprawnień do uzyskania emerytury lub renty należy badać w nawiązaniu do okresu zatrudnienia uprawnionego do świadczenia, a więc w odniesieniu do wypracowanej przez niego emerytury czy renty. Należności wypłacane przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie są bowiem zapomogą państwową, a stanowią odpowiednik składek, które uprawniony odprowadzał w trakcie życia zawodowego. Świadczenie w drodze wyjątku jest świadczeniem pochodnym do okresu ubezpieczenia. W związku z powyższym w ocenie tego Sądu przepisy ustawy o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym, jako odnoszące się do świadczenia o charakterze wyjątkowym, winny być interpretowane w sposób ścisły lub wręcz w sposób zawężający – nigdy zaś rozszerzający. Co do zasady bowiem wyjątki od ustalonych reguł, nie podlegają wykładni rozszerzającej.

Wyjaśniając znaczenie sformułowania "wychowała (...) co najmniej 4 dzieci" Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że ustawodawca posłużył się formą czasu dokonanego. Tego rodzaju zabieg gramatyczny może być rozumiany wyłącznie w ten sposób, że intencją ustawodawcy było takie oznaczenie kręgu adresatów omawianej ustawy, by znalazły się w nim osoby, które osobistymi staraniami doprowadziły swoje dzieci do okresu dorosłości. Wskazał, że okres prawnie rozumianego "wychowania dziecka" kończy się właśnie wtedy, gdy wkroczy ono w dorosłość, stając się samodzielnym (a więc posiadającym pełnię praw osobistych i publicznych) człowiekiem. Pełną zdolność do czynności prawnych osoba fizyczna uzyskuje zaś z chwilą osiągnięcia 18 roku życia. Z tym więc dopiero momentem rodzic dziecka zostaje zwolniony z prawnego obowiązku opisanego w art. 2 pkt 9 ustawy.

Sąd pierwszej instancji dodał, że za poprawnością ww. wykładni przemawia właśnie treść art. 2 pkt 9 ustawy o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym. Zdaniem Sądu skoro bowiem ustawodawca uznał, że wychowanie dziecka polega m. in. na sprawowaniu pieczy nad dzieckiem i jego majątkiem, to zestawiając to z cywilistycznym rozumieniem pojęcia pełnej zdolności do czynności prawnych jako uzasadniona jawi się konkluzja, że wychowanie dziecka w świetle treści ww. przepisu trwa do czasu osiągnięcia przez nie pełnoletności. Zdaniem tego Sądu przesłankę opisaną w art. 3 ust. 1 ustawy należy więc rozumieć w ten sposób, że odnosi się ona do tych rodziców, którzy wobec co najmniej czwórki dzieci sprawowali obowiązki opisane w art. 2 pkt 9 omawianej ustawy aż do czasu osiągnięcia przez co najmniej czwórkę dzieci pełnoletności.

W związku z powyższym w ocenie tego Sądu zaskarżona decyzja jawiła się jako poprawna. Okolicznością niesporną było bowiem to, że skarżąca wychowała (a więc doprowadziła do pełnoletności) jedynie trójkę dzieci. To zaś oznacza, że nie należy ona do grona adresatów omawianej ustawy. Stąd też rodzicielskie świadczenie uzupełniające nie mogło zostać jej przyznane i to niezależnie od trudnej sytuacji zdrowotnej i materialnej czy faktu wychowania niepełnosprawnego dziecka. Omawiane świadczenie nie ma bowiem charakteru socjalnego.

Na marginesie Sąd ten dodał, że organ błędnie przywołał w uzasadnieniu decyzji art. 3 ust. 5 pkt 2 ustawy, który nie znajduje zastosowania w realiach faktycznych niniejszej sprawy. Dotyczy bowiem sytuacji, gdy rodzic miał faktyczną możliwość wychowania dziecka, lecz długotrwale zrezygnował z niej. Taka zaś faktyczna i obiektywna możliwość wychowywania dziecka nie istnieje w sytuacji śmierci dziecka.

W tym stanie sprawy, nie podzielając argumentów zawartych w złożonej skardze, oraz uznając iż organ w sposób prawidłowy zebrał i ocenił materiał dowodowy, oraz iż przy wykonywaniu tych czynności nie naruszył przepisów prawa, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; zwanej dalej "p.p.s.a.").

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła skarżąca reprezentowana przez radcę prawnego ustanowionego w ramach prawa pomocy, zaskarżając wyrok w całości. Wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Nadto wniosła o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie:

a) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym (Dz. U. z 2019 r., poz. 303 ze zm.; dalej: "ustawa") poprzez oddalenie skargi w następstwie przyjęcia, że na gruncie art 3 ust 1 pkt 1 ustawy użycie w przepisie czasownika "wychowała" w czasie przeszłym wskazuje, że "wychowanie" powinno obejmować czas od urodzenia dziecka do uzyskania przez nie pełnoletności, podczas gdy przepis nie określa momentu ukończenia wychowania, a tym samym wychowanie może obejmować czas krótszy niż 18 lat;

2) art 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art 2 pkt 9 ustawy poprzez oddalenie skargi w wyniku przyjęcia błędnej wykładni definicji pojęcia "wychowanie" i przyjęcie, że wychowanie obejmuje okres od urodzenia dziecka do osiągnięcia przez nie pełnoletności, podczas gdy jest przepis nie określa długości czasu trwania wychowania, a wykładnia przepisu powinna uwzględniać interes strony;

3) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 2 ustawy poprzez oddalenie skargi w wyniku przyjęcia błędnej, zawężającej wykładni art 1 ust. 2 ustawy i wskazanie, że świadczenie uzupełniające ma wyjątkowy charakter i przepis ten powinien być interpretowany zawężająco, podczas gdy przepisy prawa administracyjnego powinny być interpretowane przede wszystkim z uwzględnieniem interesu strony postępowania;

b) na podstawie art 174 pkt 2 p.p.s.a. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art 151 p.p.s.a. w zw. z art. 6, 7, 8 § 1, 9, 11, 77 § 1 oraz 107 § 3 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w wyniku niedostrzeżenia naruszenia przepisów postępowania prowadzonego przez organ, tj. prowadzenie postępowania i wydanie decyzji z powołaniem nieprawidłowej podstawy prawnej, naruszeniem zasady zaufania do organu, nieuwzględnieniem wszystkich okoliczności w sprawie oraz zawarcie w uzasadnieniu decyzji wyjaśnień, które uniemożliwiły stronie prawidłowe odniesienie się do ustaleń organu, w tym przede wszystkim nieprawidłowe powołanie podstawy prawnej decyzji, a także naruszenie zasady wyjaśnienia przesłanek, którymi kierował się organ wydając decyzję;

5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi i utrzymanie w mocy decyzji Prezesa ZUS z [...] maja 2019 r., utrzymującej w mocy decyzję Prezesa ZUS z [...] marca 2019 r., podczas gdy decyzja ta powinna zostać uchylona w całości, a organ powinien orzec co do istoty sprawy poprzez przyznanie skarżącej świadczenia.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca odniosła się do powyższych zarzutów. W szczególności wskazała, że urodziła 4 dzieci. Jedno z nich zmarło 1 miesiąc i 4 dni po urodzeniu. Natomiast drugie dziecko doznało poważnych obrażeń i pozostawało w śpiączce od roku 1983 do 2001. W tym czasie skarżąca opiekowała się niepełnosprawnym dzieckiem. Zwróciła uwagę, że istotnie ustawodawca użył terminu "wychował" w czasie przeszłym, jako czynność dokonaną. Jednakże nie można z tego wywnioskować, że pod tym pojęciem należy rozumieć okres od urodzenia do uzyskania pełnoletniości przez dziecko. Gdyby ustawodawca chciał wprowadzić przesłankę ukończenia przez dziecko 18 roku życia, niewątpliwie taka przesłanka zostałaby jednoznacznie wskazana w ustawie. Brak takiej przesłanki należy interpretować jako wolę ustawodawcy przyjęcia, że proces wychowania może zakończyć się w różny sposób, w tym poprzez śmierć dziecka. Nadto, stosując podobną argumentację, wskazała, że z art. 2 ust. 9 ustawy nie sposób wyprowadzić przesłanki, że sprawowanie pieczy nad dzieckiem i jego majątkiem musi trwać co najmniej 18 lat. Skarżąca przytoczyła art. 1 ust. 2 ustawy, który stanowi, że celem świadczenia uzupełniającego jest zapewnienie niezbędnych środków - utrzymania osobom, które zrezygnowały z zatrudnienia lub innej działalności zarobkowej albo ich nie podjęły ze względu na wychowywanie dzieci. Przepis ten nie wskazuje, że świadczenie przysługuje wyłącznie w sytuacji, gdy dzieci były wychowane od chwili urodzenia do uzyskania pełnoletności. Oznacza to, że również ten przepis wskazuje, iż nie można wprowadzać dodatkowej przesłanki w postaci trwającego 18 lat procesu wychowania dziecka.

Skarżąca zwróciła uwagę, że organ oparł decyzję odmowną na przesłance wskazanej w art. 3 ust. 5 pkt 2 ustawy i Sąd pierwszej instancji zasadnie zauważył, że nie była to właściwa podstawa prawna. Zatem na etapie postępowania sądowego WSA de facto zmienił podstawę wskazując, że decyzja odmowna powinna zostać oparta na art. 2 pkt 9 ustawy. Skarżąca zatem zarówno na etapie postępowań administracyjnych, jak i postępowania przed WSA nie miała możliwości polemizowania z podstawami decyzji przyjętymi przez organ administracyjny i została niejako zaskoczona zmienioną podstawą prawną.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Zarządzeniem z 19 października 2021 r. Przewodniczący Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej, w związku z art. 15zzs4 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (j.t.: Dz. U. z 2020, poz. 1842), zwrócił się do stron postępowania o udzielenie informacji czy wyrażają zgodę na rozpoznanie niniejszej sprawy na posiedzeniu niejawnym. W odpowiedzi na ww. pismo strony wyraziły zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, w związku z czym sprawę skierowano na posiedzenie niejawne w trybie art. 182 § 2 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zaważył co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi, skutkiem czego Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach.

Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach, o których mowa w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. W ramach pierwszej z podstaw kasacyjnych podniesione zostały dwa zarzuty dotyczący naruszenia prawa materialnego art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 2 pkt 9 ustawy o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym polegające na ich błędnej wykładni prowadzącej do stwierdzenia, że do uzyskania rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego konieczne jest spełnienie warunku wychowywania dzieci, obejmującego okres od urodzenia dziecka do uzyskania przez nie pełnoletniości, podczas gdy przepisy te nie określają momentu zakończenia wychowania, ani długości trwania wychowania, a w konsekwencji na naruszeniu tych przepisów przez ich błędne niezastosowanie w sprawie skarżącej. W ramach trzeciego zarzutu zarzucono Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisu art. 1 ust. 2 ustawy. Zarzuty te są bezpodstawne.

Ciężar sporu w niniejszej sprawie ogniskuje się na wykładni art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy, a konkretnie sformułowania "wychowała", czyli przesłanki, która musi być spełniona, aby świadczenie mogło być przyznane. Mimo podniesienia zarzutów na podstawie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., bezsporne są okoliczności faktyczne sprawy, z których wynika, że wnioskodawczyni ubiegająca się o przyznanie rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego urodziła czworo dzieci, a jedno z nich M. M. urodzona 24 lutego 1976 r. zmarła 28 marca 1976 r., co oznacza, że okres w którym skarżąca poświęciła się jej wychowaniu wyniósł 1 miesiąc i 4 dni.

Wykładnia językowa pojęcia "wychowania" nie prowadzi do jednoznacznego wyniku. Jest to pojęcie zdefiniowane przez ustawodawcę, lecz jego definicja legalna jest niezupełna, zaś na gruncie języka potocznego pojęcie to jest semantycznie wieloznaczne, przyjmując różnorakie znaczenia, często uzależnione kontekstowo. Z tych względów wybór jednego z możliwych znaczeń ustalonych w drodze dyrektyw wykładni językowej wymaga potwierdzenia i zharmonizowania z wynikiem wykładni systemowej oraz funkcjonalnej.

Z treści art. 1 ust. 2 ustawy wynika, że celem przyznania ww. świadczenia jest zapewnienie niezbędnych środków utrzymania osobom, które zrezygnowały z zatrudnienia lub innej działalności zarobkowej albo ich nie podjęły, ze względu na wychowywanie dzieci. Szerzej tę kwestię wyjaśniono w uzasadnieniu projektu ustawy (Sejm VIII kadencji nr druku 3157), w którym czytamy, że: "projektowana ustawa ma na celu uhonorowanie i docenienie okresu wychowywania dzieci." (...) i że "projektowane zmiany podkreślają ważną z punktu widzenia rozwoju kraju funkcję społeczną pełnioną przez rodziców, w większości kobiety, związane z wychowaniem dzieci". Jak zatem wynika z powyższego, zarówno treść normatywna ustawy, jak i uzasadnienie jej projektu mocno akcentują kwestię nie tyle samego urodzenia (przysposobienia) dziecka co jego wychowania. Konsekwencją tego jest zawarcie w treści ustawy definicji legalnej instytucji wychowania, a także uczynienie z wychowania dziecka jednej z pozytywnych (a w niektórych przypadkach w zasadzie podstawowej) przesłanek, warunkujących przyznanie omawianego świadczenia, a z długotrwałego zaprzestania wychowywania dziecka, zgodnie z art. 3 ust. 5 pkt 3 ustawy – przesłanki odmowy przyznania świadczenia. Bez wątpienia skarżącą należy zaliczyć do kręgu kobiet, które mogą ubiegać się o przyznanie świadczenia. Przepis art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy odnosi się do matki, jednak w ustawie termin ten nie został zdefiniowany, natomiast w art. 2 pkt 1 ustawy zostało zdefiniowane pojęcie dziecka, które w bezpośredni sposób będzie wpływać i kształtować rozumienie terminu matka. Zgodnie z definicją legalną dziecka z art. 2 pkt 1 ustawy, dzieckiem jest dziecko własne lub współmałżonka lub dziecko przysposobione lub przyjęte na wychowanie w ramach rodziny zastępczej, z wyjątkiem rodziny zastępczej zawodowej.

Podmiot wnoszący skargę kasacyjną nie zgodził się z wykładnią Sądu pierwszej instancji i przyjęciem, że przesłanka wychowania dziecka, określona w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy zawierająca się w zwrocie "wychowała (...) co najmniej 4 dzieci" może być spełniona wówczas, gdy rodzic sprawował obowiązki opisane w art. 2 pkt 9 omawianej ustawy aż do czasu osiągnięcia przez co najmniej czwórkę dzieci pełnoletności.

Naczelny Sąd Administracyjny podzielił pogląd organu i Sądu pierwszej instancji, iż skarżąca nie spełnia warunku "wychowania" czwórki dzieci. Dokonanie prawidłowej wykładni przesłanki "wychowała", o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 2 pkt 9 ustawy, w którym zawarta jest definicja wychowania, wymaga zwrócenia uwagi na charakteru rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego unormowanego omawianą ustawą.

Świadczenie unormowane omawianą ustawą ma charakter wyjątkowy. W uzasadnieniu projektu ustawy stwierdzono bowiem, że proponowane świadczenie jest świadczeniem nieskładkowym (pozaubezpieczeniowym) o specjalnym charakterze, które jedynie uzupełniająco lub zastępczo będzie powiązane z ryzykiem starości. Świadczenie to będzie miało za zadanie przeciwdziałać ubóstwu kobiet, które skończyły co najmniej 60 lat i mężczyzn, którzy skończyli co najmniej 65 lat i nie będzie związane z wcześniejszym opłacaniem składek na ubezpieczenie społeczne na terenie Rzeczypospolitej Polskiej. W związku z powyższym ów wyjątkowy charakter przepisów omawianej ustawy nakazuje by przepisy jej były wykładane ściśle, a więc generalnie przy pomocy wykładni językowej. W przepisie art. 2 pkt 9 u.ś.r.u. przewidziano, że "wychowanie" oznacza sprawowanie osobistej opieki nad dziećmi polegającej na: stałym, bezpośrednim i ciągłym wykonywaniu określonych w tym przepisie obowiązków przez osobę uprawnioną. Zatem ww. definicja ustawowa, poprzez fakt, iż nie precyzuje, kiedy doszło do "wychowania" dziecka, w istocie rzeczy normuje jedynie, sposób, w jaki ma postępować dana osoba względem dziecka, by móc w przyszłości ubiegać się o rodzicielskie świadczenie uzupełniające, podnosząc, że poprzez fakt, iż postępowała w stosunku do dziecka w taki właśnie sposób (jak nakazuje to ustawodawca), można w stosunku do niej przyjąć, że dziecko "wychowała". A zatem, że w jej przypadku została spełniona przesłanka z art. 3 ust. 1 pkt 1 lub 2 ustawy. Natomiast skoro ustawodawca nie określił ustawowo, w jakiej sytuacji można mówić, że dana osoba dziecko "wychowała", tj. pominął kryterium czasowe, to skutek ten należy ocenić tak, jak wskazuje na to uzasadnienie projektu ustawy. Wynika z niego, że każdy wniosek o przyznanie przedmiotowego świadczenia winien zostać rozpatrzony indywidualnie. Skład orzekający w niniejszej sprawie stoi na stanowisku, iż jest związany uchwałami poszerzonych składów Naczelnego Sądu Administracyjnego określających nie tylko wykładnię konkretnych przepisów prawa, lecz także zasady dokonywania ich wykładni. Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w uzasadnieniu uchwały z 1 lipca 2019 r. sygn. akt I OPS 3/18 (ONSAiWSA 2019 r. nr 5 poz. 72) podjętej w składzie 7 sędziów wskazał, że uzasadnienie projektu ustawy może być narzędziem wykładni pomocnym w rozwiązywaniu problemów interpretacyjnych. Z treści uzasadnienia zaś projektu analizowanej ustawy wynika, że wychowanie dziecka jest najważniejszym procesem w życiu człowieka. Ma bowiem wpływ na stosunek jednostki do otaczającego świata, kształtowanie się systemu wartości, norm, celu życia, jest to zespół wielu czynników, które kształtują rozwój człowieka oraz przygotowujących go do życia w społeczeństwie. Z uzasadnienia projektu ustawy wynika również, że wychowanie ujmowane jest jako proces złożony, obejmujący różnorodne formy oddziaływania na człowieka, warunkujący jego rozwój w poszczególnych fazach całego życia. Wśród tych różnorodnych czynników oddziaływujących na człowieka możemy wyróżnić wpływy rodziny, otoczenia i rówieśników. Dziecko będąc członkiem rodziny uczestniczy w jej życiu, obserwuje zachowanie dorosłych w różnych sytuacjach życiowych, które przejmuje i włącza w postępowanie własne, uczy się mówić, odróżniać zachowania właściwe od niewłaściwych, przyswaja sobie wiele nawyków. Powolne i stopniowe wprowadzenie młodych ludzi w świat dorosłych, zachęcanie do naśladowania sposobów działania kontrolowanego przez rodziców, a następnie dopuszczanie do coraz większego udziału w obowiązkach i prawach dorosłych, mają zapewnić trwałe przyswojenie tradycji i obyczajów. W ten sposób realizowana jest pierwszoplanowa funkcja, jaką jest niewątpliwie funkcja socjalizacyjna: przekazywanie języka, wzorów kulturowych, norm moralnych i obyczajowych. Wychowanie to również czuwanie nad prawidłowym rozwojem fizycznym i psychicznym dzieci. Jest to więc proces, który nie tylko zaczyna się najwcześniej, ale i trwa najdłużej, w którym dodatkowo przez pierwsze kilkanaście lat życia najważniejsi dla dziecka są rodzice. Z uzasadnienia projektu ustawy nie wynikają żadne normy czasowe (ani minimalny czas, ani maksymalny, tj. uzyskanie pełnoletniości przez dziecko), które miałyby wskazywać przez jaki okres ma być realizowany proces wychowania, a wręcz wskazuje się na konieczność indywidualnego rozpoznawania każdego wniosku. Mając jednak na uwadze, wskazany wyżej w projekcie ustawy, sam sposób i cel realizowania procesu wychowania oraz brak w ustawie określenia dotyczącego czasu trwania tego procesu, należy stwierdzić, że o wychowaniu dziecka można mówić wówczas, gdy mamy do czynienia z wieloletnim procesem dbałości o sferę bytową, duchową, socjalizacyjną dziecka, prowadzącym do rozwoju i ukształtowania dziecka w takim stopniu, że może ono w miarę samodzielnie funkcjonować w bieżącym życiu, w grupie społecznej, w społeczeństwie.

Czynności podejmowane w toku wychowania nie w każdym przypadku muszą mieć początek w chwili urodzenia dziecka. O świadczenie może ubiegać się bowiem również matka, która przysposobiła dziecko, stała się rodziną zastępczą, czy też rozpoczęła faktyczną opiekę nad dziećmi współmałżonka, a w tych przypadkach początek czynności podejmowanych w toku wychowania może dotyczyć dzieci starszych. Możliwa jest zatem i taka sytuacja w której osoba w chwili przysposobienia, ustanowienia rodziny zastępczej, czy też będąca dzieckiem współmałżonka jest już nastolatkiem, a do uzyskania pełnoletniości pozostał stosunkowo krótki okres. Stąd też dokonując wykładnia art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy, a konkretnie przesłanki "wychowała", należy mieć na uwadze bardzo różne, ale dopuszczone przez ustawodawcę, okoliczności faktyczne sprawy, a to oznacza, że efektem wykładni powinno być takie rozumienie przesłanki, które będzie przydatne w bardzo różnorodnych stanach faktycznych. Dlatego też nie można wprowadzać konkretnych ram czasowych dla ustalenia przesłanki "wychowała", ale w każdym konkretnym przypadku należy ustalać, czy czynności podejmowane względem dziecka przez matkę doprowadziły do jego wychowania, czyli do doprowadzenia własnym działaniem do względnej samodzielności w jego bieżącym funkcjonowaniu, czy też z uwagi na wiek dziecka (np. kilkulatek) ten proces nie został zakończony, lub też z uwagi na wiek dziecka (np. nastolatek), w którym matka rozpoczęła dopiero wykonywanie tych czynności, nie można przyjąć, że spełniła przesłankę wychowania, gdyż ze względu na długość okresu opieki sprawowanej przez inną osobę dziecko zostało wychowane przez tę osobę.

Powyższe rozważania, jak również te wcześniejsze dotyczące uzasadnienia rządowego projektu ustawy o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym, wskazują, że po pierwsze, wykluczony został jakikolwiek automatyzm w kwestii wykładni pojęcia "wychowania", a tym samym wyłączona została możliwość abstrakcyjnego ustalenia jego znaczenia, po drugie, jego wykładnia wymaga konieczność indywidualnego badania każdej sprawy i uwzględniania w ramach wykładni operacyjnej dyrektyw systemowo-funkcjonalnych.

Niewątpliwie skarżąca przez pewien okres czasu wychowywała czwórkę dzieci. Od 24 lutego 1976 r. do 28 marca 1976 r. wychowywała bowiem córkę M. M.. Okres sięgający 1 miesiąca i 4 dni był jednakże bardzo krótki. Mając zatem na uwadze okoliczności faktyczne niniejszej sprawy, nie można przyjąć, że skarżąca zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy wychowała co najmniej czworo dzieci, albowiem w stosunku do jednego dziecka uczestniczyła ona w procesie jego wychowywania przez bardzo krótki okres. Z tych względów należy odrzucić wykładnię powyższych przepisów zaprezentowaną w skardze kasacyjnej, gdyż pozostaje ona w sprzeczności z wynikiem wykładni systemowo-funkcjonalnej.

Nie sposób również podzielić zarzut trzeci. Interpretacja przepisów regulujących świadczenia będące odstępstwem od pewnej zasady nie może być rozszerzająca. Niewątpliwie sporne świadczenie ma charakter wyjątkowy, gdyż jest świadczeniem nieskładkowym (pozaubezpieczeniowym) o specjalnym charakterze, co determinuje sposób egzegezy przepisów omawianej ustawy. Przepisy te winny być wykładane ściśle, przy uwzględnieniu nie tylko interesu strony, lecz także interesu społecznego, gdyż to społeczeństwo jako całość czerpie z jednej strony korzyści z wychowania większej niż średnia liczby dzieci w danej rodzinie, ale też ponosi ciężar finansowy wypłaty spornego świadczenia.

Zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy są nieuzasadnione.

Zarzut pierwszy oparty na podstawie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.(w skardze kasacyjnej zastosowano jednolitą numerację zarzutów i jest to zarzut numer 4) jest nieuzasadniony. Zarzut wskazania w uzasadnieniu błędnej podstawy materialnoprawnej decyzji organu (tj. art. 3 ust. 5 pkt 2 omawianej ustawy, który nie miał zastosowania w sprawie) nie może być uznany na gruncie rozpoznawanej sprawy za naruszenie mające istotny wpływ na treść decyzji. W uzasadnieniu decyzji omówione zostały bowiem przesłanki pozytywne konieczne do przyznania świadczenia wynikające z art. 3 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 9 ustawy. Przepisy te zostały prawidłowo zinterpretowane, a następnie zastosowane. Omyłka w zakresie jednostki redakcyjnej ustawy przywołanej jako podstawa materialnoprawna nie może być tym samym uznana jako taka, która miała wpływ na treść decyzji, gdyż w rzeczywistości organ prowadził postępowania jurysdykcyjne na prawidłowej podstawie prawnej, a następnie uzasadniając swoje rozstrzygnięcie operował prawidłową podstawą prawną. Błąd w zakresie wskazania w treści decyzji nieprawidłowej jednostki redakcyjnej zastosowanej prawidłowo podstawy prawnej nie może być traktowany jako naruszenie przepisów art. 6 k.p.a., gdyż organ działał na podstawie prawa i podstawa ta była prawidłowa z punktu widzenia prawnie relewantnych okoliczności faktycznych. Te okoliczności wynikają zawsze z normy materialnoprawnej, którą organ prawidłowo ustalił. Błąd we wskazaniu jednostki redakcyjnej podstawy materialnej wydania decyzji w takiej sytuacji nie mógł pozbawić jednostki zaufania do organu, gdyż decyzja zawierała klarowane wyjaśnienie podstawy i przyczyn wydania decyzji o określonej treści. Nie został tym samym naruszony przez organ przepis art. 8 k.p.a., jak również przepis art. 11 k.p.a., bo organ przesłanki rozstrzygnięcia wyjaśnił w sposób dostateczny dla każdego adresata, posługując się językiem zrozumiałym. Mimo stwierdzonych niedociągnięć uzasadnienie decyzji odpowiadała wymogom przepisu art. 107 § 3 k.p.a. Przesłanka wychowania podlega bez wątpienia ocenie organu administracyjnego, na co uwagę zwrócił Sąd drugiej instancji powyżej. Posłużenie się w tym kontekście przez organ pojęciem uznania administracyjnego nie może być uznane jako naruszenie powyższego przepisu. Pojęcie uznania administracyjnego nie jest pojęciem języka ustawy, lecz pojęciem języka nauki prawa administracyjnego. W doktrynie pojęcie to nie posiada jednolitego rozumienia i używane jest przez niektórych przedstawicieli doktryny także dla oznaczenia procesu interpretacji pojęć nieostrych (tzw. uznanie administracyjne sensu largo). Poglądy te są akceptowane w nauce, a ich przedstawiciele nie są posądzani o burzenie siatki pojęciowej nauki prawa administracyjnego i burzenie znaczeń poszczególnych instytucji nauki. Z tych względów w tym kontekście brak jest podstaw do stwierdzenia naruszenia przepisu art. 107 § 3 k.p.a.

Zarzut naruszenia przepisu art. 77 § 1 k.p.a. jest niezasadny. Ani w treści zarzutu, ani w uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej nie sprecyzował na czym miałoby polegać naruszenie tego przepisu. Skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem odwoławczym wnoszonym w konkretnej sprawie, co obliguje kasatora do powiązania zarzutu naruszenia wskazanej normy generalno-abstrakcyjnej z konkretnym działaniem bądź zaniechaniem sądu pierwszej instancji w danej sprawie. Oznacza to, że w skardze winny być sprecyzowane zarzuty kasacyjne w taki sposób, by możliwe było odniesienie się przez ich treść do zaskarżonego orzeczenia. Tym samym nieskuteczne okazać się muszą zarzuty abstrakcyjne, z których nie sposób wywieść jakie konkretnie działanie sądu naruszyło dany przepis.

Mając na uwadze powyższe nie sposób uznać, iż sąd pierwszej instancji naruszył przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. w związku z niestwierdzeniem, iż doszło do naruszenia przepisów regulujących przebieg postępowania jurysdykcyjnego wskazanych w zarzucie czwartym.

Zarzut drugi oparty na podstawie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (w skardze kasacyjnej zarzut nr 5) jest nieuzasadniony. Ograniczenie zarzutu do przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. nigdy nie może prowadzić do osiągnięcia skutku procesowego skargi kasacyjnej. Skuteczną podstawą kasacyjną jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., ale tylko w związku z przepisami postępowania administracyjnego, które zostały naruszone przez organ administracji, a naruszenia tego nie dostrzegł Sąd pierwszej instancji albo też Sąd błędnie uznał za naruszone w postępowaniu administracyjnym. "Nie można więc (...) na podstawie art. 174 pkt 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. (...) zarzucić naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, można natomiast na podstawie art. 174 pkt 2 zarzucić naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z konkretnymi przepisami procedury administracyjnej" (vide wyrok NSA z 23 marca 2006 r., sygn. akt II FSK 1031/05).

Ze wskazanych wyżej względów na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. Jest to przepis ogólny (blankietowy), co oznacza, że powołując się na zarzut naruszenia tej normy skarżący kasacyjnie zobowiązany był powiązać go z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym uchybił Sąd pierwszej instancji w toku rozpatrywania sprawy. Orzeczenie oddalające skargę nie jest bowiem skutkiem zastosowania jedynie art. 151 p.p.s.a., ale następstwem ustaleń poprzedzających wydanie wyroku i zastosowania przepisów nakładających na Sąd I instancji obowiązek dokonania tego rodzaju ustaleń (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 lutego 2017 r., sygn. akt II FSK 110/15). Wymogom tym w skardze kasacyjnej nie sprostano. Brak zaś wskazania i wykazania tego rodzaju powiązań oznacza, że zarzut naruszenia przywołanego przepisu wynikowego, nie może odnieść skutku oczekiwanego przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.