Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 577/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-07-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6330 Status  bezrobotnego
Hasła tematyczne: Bezrobocie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.183 § 1, art.3 § 1, art.145 § 1 pkt 1 lit c), art.184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art.7,8, 9 oraz 145 § 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art.2 ust.1 pkt 2 lit f)
journal: Dz.U. 2008 nr 69 poz 415
law: Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy - tekst jednolity
article: art.7 , art 32 ust.2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska Sędziowie NSA Monika Nowicka( spr.) del. NSA Teresa Rutkowska Protokolant Aleksandra Żurawicka po rozpoznaniu w dniu 28 lipca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 15 grudnia 2009 r. sygn. akt II SA/Bd 983/09 w sprawie ze skargi M. S. na decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie utraty statusu osoby bezrobotnej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 15 grudnia 2009 r. ( sygn. akt II SA/Bd 983/09) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę M. S. na decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] września 2009 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Starosty I. z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] wydaną w przedmiocie utraty statusu osoby bezrobotnej.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

Decyzją z dnia [...] września 2008 r. nr [...] Starosta I. uznał z dniem [...] sierpnia 2008 r. M. S. za osobę bezrobotną bez prawa do zasiłku. Decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] organ orzekł o utracie przez w/w statusu osoby bezrobotnej z dniem [...] grudnia 2008 r. wskazując, że uzyskał on jednorazowo środki z Funduszu Pracy na podjęcie działalności gospodarczej (umowa z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] o przyznaniu jednorazowo środków na podjęcie działalności gospodarczej).

W związku z informacją o dokonaniu w dniu [...] listopada 2008 r. przez M. S. wpisu do ewidencji działalności gospodarczej, Starosta I. postanowieniem z dnia [...] marca 2009 r. wznowił postępowanie w sprawie dotyczącej utraty przez zainteresowanego statusu osoby bezrobotnej i ostatecznie decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. uchylił decyzję własną z dnia [...] stycznia 2009 r. oraz orzekł o utracie przez stronę - z dniem [...] listopada 2008 r. - statusu osoby bezrobotnej.

W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia Starosta podkreślił, że bezrobotnym jest osoba, która nie posiada wpisu do ewidencji działalności gospodarczej albo nie podlega - na podstawie odrębnych przepisów - obowiązkowi ubezpieczenia społecznego, z wyjątkiem ubezpieczenia społecznego rolników. Powyższego warunku skarżący nie spełniał, gdyż w dniu [...] listopada 2008 r. uzyskał wpis do ewidencji działalności gospodarczej.

Rozpatrując sprawę w trybie instancji odwoławczej, na skutek odwołania M. S., Wojewoda Kujawsko-Pomorski decyzją z dnia [...] września 2009 r. utrzymał w mocy decyzję Starosty I. W ocenie organu odwoławczego, dokonując wpisu do ewidencji działalności gospodarczej, strona przestała spełniać określone w art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2008 r. Nr 69, poz.415 ze zm.) (zwanej dalej: "ustawą o promocji zatrudnienia") kryteria, które powinna spełniać osoba bezrobotna. W świetle w/w ustawy nie można bowiem jednocześnie posiadać wpisu do ewidencji działalności gospodarczej i statusu osoby bezrobotnej. Wojewoda wskazał, że skarżący powinien dokonać wpisu do ewidencji działalności gospodarczej po przekazaniu mu przez Starostę jednorazowych środków na podjęcie działalności gospodarczej. W takim przypadku skarżący utraciłby status bezrobotnego - zgodnie z art. 33 ust. 4 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia. Skarżący przy rejestracji w urzędzie pracy został poinformowany o obowiązkach i prawach osoby bezrobotnej, co poświadczył własnoręcznym podpisem. Pomimo to, w wymaganym terminie 7 dni, nie powiadomił Powiatowego Urzędu Pracy o dokonaniu wpisu do ewidencji działalności gospodarczej i zgłoszeniu tej działalności w Urzędzie Skarbowym w I. Powiatowy Urząd Pracy takie informacje powziął dopiero w dniu [...] marca 2009 r. Gdyby więc skarżący wywiązał się z powyższego obowiązku powiadomienia - nie została by podpisana z nim umowa o przyznaniu jednorazowych środków na podjęcie działalności gospodarczej.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy M. S. wniósł o uchylenie wyżej przedstawionej decyzji Wojewody Kujawsko-Pomorskiego oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, zarzucając im naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 136 w związku z art. 75, art.77 i art. 89 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie postępowania w celu uzupełnienia materiału dowodowego, co w konsekwencji doprowadziło do poczynienia ustaleń przez organ II instancji sprzecznych ze stanem faktycznym zaistniałym w sprawie na skutek przyjęcia, iż skarżący złożył w dniu [...] marca 2009 r. w Powiatowym Urzędzie Pracy w I. zaświadczenie o dokonaniu w dniu [...] listopada 2008 r. wpisu do ewidencji działalności gospodarczej a także, że skarżący nie wywiązał się z obowiązku powiadomienia w terminie 7 dni Powiatowego Urzędu Pracy o dokonaniu wpisu do ewidencji działalności gospodarczej, pomimo prawidłowego pouczenia go o prawach i obowiązkach osoby bezrobotnej, oraz nieuwzględnienia przez organ II instancji, iż działanie Powiatowego Urzędu Pracy wykazuje związek z podstawą wznowienia postępowania administracyjnego określoną w art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a.

W skardze zarzucono także organom naruszenie prawa materialnego, a w szczególności art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f) ustawy o promocji zatrudnienia poprzez przyjęcie, iż w dniu [...] listopada 2008 r. skarżący utracił status osoby bezrobotnej z uwagi na uzyskanie przez niego w tym dniu wpisu do ewidencji działalności gospodarczej.

Odpowiadając na skargę Wojewoda Kujawsko-Pomorski podtrzymał dotychczasowe stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Oddalając – na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) – skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy stwierdził, że nie była ona uzasadniona.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu skarżącego sprowadzającego się do twierdzenia, że już w momencie wydania decyzji ostatecznej tj. w dniu [...] stycznia 2009 r. Staroście znany był fakt, że w dniu [...] listopada 2008 r. M. S. dokonał wpisu do ewidencji działalności gospodarczej ( co oznaczałoby brak przesłanki wznowienia, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., tj. wyjścia na jaw istotnej dla sprawy nowej okoliczności faktycznej istniejącej w dniu wydania decyzji nieznanej organowi, który wydał decyzję) Sąd podniósł, że rozstrzygała o tym fakcie treść pieczęci wpływu informacji o dokonanym przez skarżącego wpisie do ewidencji, przystawiona na kopii zaświadczenia o wpisie w ewidencji (k. [...] organu I instancji). W obrębie jej odnotowano zaś datę wpływu – [...] marca 2009 r.

Sąd zaznaczył w tym miejscu, iż skarżący w toku postępowania miał możliwość wypowiedzenia się odnośnie tego dowodu bo o takiej możliwości był informowany pismem organu pierwszej instancji z dnia [...] lipca 2009 r. Korzystając z niej, złożył jednak jedynie oświadczenie, że zaświadczenie o wpisie dostarczył do Urzędu w dniu do [...] stycznia 2009 r., nie przedstawiając żadnych dowodów, które potwierdzałyby tę okoliczność.

Sąd uznał też, że zasadnie Wojewoda w swojej decyzji wskazał, iż argumentem na rzecz tezy skarżącego, że Starosta w dniu [...] stycznia 2009 r. wiedział o wpisie do ewidencji, nie może być okoliczność wydania w tym dniu decyzji o pozbawieniu skarżącego statusu bezrobotnego z dniem [...] grudnia 2008 r. Z uzasadnienia tej decyzji wynikało bowiem wyraźnie, że przyczyną pozbawienia skarżącego statusu bezrobotnego nie była okoliczność wpisu do ewidencji działalności gospodarczej, ale otrzymanie przez niego jednorazowo środków z Funduszu Pracy, o których mowa w art. 46 ust. 1 pkt 2 ustawy. W podstawie prawnej wydanej decyzji wskazano przy tym właściwą dla tej przyczyny podstawę orzekania o pozbawieniu statusu bezrobotnego tj. art. 33 ust. 4 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia.

Sąd także zwrócił uwagę na znajdujące się w aktach sprawy dokumenty w postaci m.in.: kopii zgłoszenia działalności gospodarczej do Urzędu Skarbowego, zgłoszenia rejestracyjnego w zakresie podatku od towarów i usług, faktur zakupu urządzeń do prowadzenia działalności gospodarczej, deklaracji podatkowej – które to dokumenty ( wszystkie) były opatrzone pieczęcią wpływu Powiatowego Urzędu Pracy w I. z datą [...] marca 2009 r. Powyższe świadczyło o tym, że skarżący w tym dniu przedkładał w Powiatowym Urzędzie Pracy w I. dokumenty związane z wykonaniem umowy z dnia [...] grudnia 2008 r.

W tej sytuacji - zdaniem Sądu - organy, bez naruszenia przepisów postępowania, w szczególności art. 75 i 77 k.p.a. ustaliły, że zaszła przesłanka wznowienia postępowania w postaci ujawnienia się nowej okoliczności faktycznej istniejącej w dacie wydania decyzji ostatecznej, a nie znanej w dacie wydawania przez Starostę decyzji.

Za niezasadny Sąd uznał także zarzut, iż Wojewoda powinien jako przyczynę wznowienia postępowania uznać przesłankę opisaną w art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. wydanie decyzji w wyniku przestępstwa, polegającego na sfałszowaniu daty wpływu zaświadczenia o wpisie w ewidencji działalności gospodarczej. Przesłanka ta może być bowiem podstawą wznowienia tylko wtedy, kiedy przestępstwo zostało stwierdzone w wyniku orzeczenia sądu bądź innego organu, ewentualnie kiedy przestępstwo jest "oczywiste". W przedmiotowej sprawie – wywodził Sąd - brak było wyroku skazującego a - znajdujący się w aktach sprawy administracyjnej materiał dowodowy - w żaden sposób nie dawał podstaw do stwierdzenia, że fałszerstwo było "oczywiste". Ponadto, nawet gdyby rzeczywiście okazało się, że doszło do sfałszowania daty wpływu zaświadczenia o wpisie w ewidencji - co byłoby przyczyną wznowienia - organ administracji także musiałby orzec o uchyleniu decyzji z dnia [...] stycznia 2009 r. i o utracie statusu bezrobotnego mając na względzie datę wpisu w ewidencji działalności gospodarczej - a nie datę otrzymania pożyczki na rozpoczęcie działalności gospodarczej.

Sąd Wojewódzki przyznał natomiast rację skarżącemu, że przy rejestracji w Powiatowym Urzędzie Pracy w I. w dniu [...] września 2008 r. został on błędnie pouczony o tym, że powinien powiadomić organ o "podjęciu działalności gospodarczej" (część III pkt 5 Informacji dla osób rejestrujących się w Powiatowym Urzędzie Pracy - k. [...] akt organu I instancji). Pouczenie, które bowiem skarżący otrzymał, rzeczywiście odpowiadało art. 2 pkt 2 lit. f) ustawy o promocji zatrudnienia, ale w brzmieniu sprzed nowelizacji, dokonanej na mocy art. 1 pkt 1 lit. a) tiret trzeci ustawy z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 176, poz.1243), a która to nowelizacja z dniem 26 października 2007 r. wprowadziła - w miejsce wymogu braku "podjęcia" działalności gospodarczej - wymóg braku "wpisu do ewidencji działalności gospodarczej". Wskazane uchybienie nie mogło jednakże – zdaniem Sądu Wojewódzkiego - skutkować odmową stosowania przez organ przepisów prawa materialnego w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji. Sąd stwierdził, iż także bezrobotny - tak jak każdy obywatel - jest bowiem zobowiązany stosować się do prawa powszechnie obowiązującego, a ewentualne pouczenia powinny mu jedynie w tym pomagać. Gdyby natomiast uznać, że skutki prawne zachowania bezrobotnego powinny być oceniane przede wszystkim w kontekście otrzymywanych przez niego pouczeń, należałoby uznać, że osoba bezrobotna, która przed 26 października 2007 r. otrzymała pouczenie o ówcześnie obowiązującej treści art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f) ustawy o promocji zatrudnienia, po tym dniu nie powinna stosować się do nowego brzmienia przepisu i powiadamiać właściwy organ już o samym wpisie w ewidencji działalności gospodarczej, ale nadal - tak jak ją wcześniej pouczono - powiadamiać dopiero o dacie podjęcia działalności gospodarczej, wcześniej wpisanej w stosownej ewidencji. Takie rozumowanie byłoby zdaniem Sądu, w świetle zasady równości wobec prawa, nie do przyjęcia. Udzielone przez organ błędne pouczenia, co do przysługujących stronie praw nie mogą jej szkodzić przy korzystaniu przez nią z praw procesowych (art. 112 k.p.a.), mogą być zaś ewentualnie przedmiotem rozważań w kwestii winy organu, w związku z wypełnieniem umowy wiążącej organ ze stroną, jednakże, jak wyżej wskazano, nie może mieć to - zdaniem Sądu - wpływu na ocenę prawidłowości decyzji w przedmiocie statusu bezrobotnego, która powinna mieć oparcie w przepisach powszechnie obowiązujących.

W tym miejscu Sąd podkreślił, że zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o - obowiązujące w momencie jej podjęcia - brzmienie art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f) ustawy o promocji zatrudnienia, chybiony był zatem zarzut odwołujący się do brzmienia przepisu, które - w momencie wydania zaskarżonej decyzji - już nie obowiązywało.

W złożonej od powyższego wyroku skardze kasacyjnej M. S., wskazując na art. 173 i 174 pkt 1 i 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie naruszenie:

- prawa materialnego, a w szczególności art. 2 ust. 1 pkt 2 lit f ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2008r. Nr 69, poz.415 ze zm.) poprzez uwzględnienie stanowiska organów administracyjnych I i II instancji i nie zastosowanie w sprawie brzmienia tejże normy prawa zgodnego z pouczeniem skarżącego przez Starostę I., a w konsekwencji błędne przyjęcie, iż utraciła ona status osoby bezrobotnej od dnia uzyskania wpisu do ewidencji działalności gospodarczej tj. od [...] listopada 2008 r.;

- przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. 3 § 1 i art.145 § 1 pkt 1 lit c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi :

a) w związku z art. 7, 8 i 9 k.p.a. oraz art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej na skutek przyjęcia przez Sąd, pomimo bezspornego ustalenia faktu pouczenia strony skarżącej przez organ I instancji o jej obowiązkach zgodnie z brzmieniem przepisu w/w art.2 ust. 1 pkt 2 lit. f) ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, obowiązującym przed jego zmianą dokonaną na mocy art. 1 pkt 1 lit. a) tiret trzeci ustawy z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 176, poz.1243), która to nowelizacja, z dniem 26 października 2007 r. wprowadziła w miejsce wymogu braku "podjęcia" działalności gospodarczej wymóg braku "wpisu do ewidencji działalności gospodarczej" - iż ewentualne pouczenia organu administracji publicznej mają jedynie charakter pomocniczy i nie zwalniają bezrobotnego z obowiązku stosowania się do prawa powszechnie obowiązującego, a od skutków prawnych błędnego pouczenia może się on uchylić wyłącznie na gruncie prawa procesowego zgodnie z art. 112 k.p.a., a w konsekwencji uznania przez Sąd, iż M. S. nie wywiązał się z ciążącego na nim obowiązku powiadomienia w terminie 7 dni Powiatowego Urzędu Pracy w I. o dokonaniu wpisu do ewidencji działalności gospodarczej, gdyż pogląd ten jest nie do zaakceptowania w świetle konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego wyrażonej w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i narusza zasadę zaufania i przekonywania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

b) w związku z art. 8, 9, 75, 77 i 89 k.p.a. - poprzez poczynienie przez Sąd ustaleń sprzecznych ze stanem faktycznym zaistniałym w sprawie na skutek uwzględnienia stanowiska Wojewody Kujawsko-Pomorskiego, pomimo nie przeprowadzenia przez ten organ postępowania wnioskowanego przez stronę skarżącą w celu uzupełnienia materiału dowodowego i przyjęcia, iż skarżący w toku postępowania przed organem I instancji miał możliwość pełnego wykazania faktu złożenia zaświadczenia o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej przed dniem [...] stycznia 2009r. tj. przed dniem wydania przez ten organ decyzji o utracie przez niego statusu osoby bezrobotnej z uwagi na przyznanie jednorazowo środków na podjęcie działalności gospodarczej, a w konsekwencji uznanie, iż zaszła przesłanka wznowienia postępowania w postaci ujawnienia się nowej okoliczności faktycznej istniejącej w dacie wydania decyzji ostatecznej nieznanej w tamtym momencie organowi I instancji.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne M. S. wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że błędnym był pogląd Sądu Wojewódzkiego, że ( cyt. ) "także bezrobotny - tak jak każdy obywatel - jest bowiem zobowiązany stosować się do prawa powszechnie obowiązującego, a ewentualne pouczenia powinny mu jedynie w tym pomagać". Na poparcie swojego stanowiska skarżący kasacyjnie przytoczył szereg orzeczeń dotyczących zasady zaufania do państwa i prawa a także ochrony praw nabytych oraz twierdził, że jeśli organ zachował się w stosunku do osoby w sposób odmienny, niż to wcześniej zapowiadał, to postępowanie takie było niezgodne z zasadą demokratycznego państwa prawnego.

Skarżący podnosił również, że pogląd Sądu Wojewódzkiego, odwołujący się do konstytucyjnej zasady równości wszystkich wobec prawa wyrażonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, przy ocenie skutków prawnych zachowania się bezrobotnego, w kontekście otrzymywanych przez niego pouczeń, była niefortunna z uwagi na fakt, iż nie uwzględniała konieczności poszanowania zasady ochrony praw nabytych.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie w sytuacji zmiany normy prawa, przy wcześniejszym pouczeniu strony o jej brzmieniu obowiązującym przed tą zmianą, bezwzględnym obowiązkiem organu administracji publicznej było ponowne poinstruowanie strony o jej prawach i obowiązkach, wynikających z tej zmiany. W rezultacie, wbrew twierdzeniom Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, błędne pouczenie strony skarżącej przez organ I instancji, rodzące konsekwencje w jej sferze prawnej - w postaci obowiązku zwrotu środków otrzymanych z Powiatowego Urzędu Pracy - zasługiwało na uwzględnienie, jako okoliczność przemawiająca na korzyść skarżącej przy dokonywaniu przez Sąd oceny prawidłowości decyzji w przedmiocie statusu bezrobotnego.

Tym samym, wywodził skarżący kasacyjnie, Sąd nie był uprawniony do odmawiania mu ochrony prawnej na drodze postępowania sądowego administracyjnego z tego powodu, iż zaskarżona decyzja Wojewody została wydana w oparciu o obowiązujące - w momencie jej podjęcia - brzmienie art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ) ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy.

Ponadto skarżący kasacyjnie podnosił, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy nie wziął pod uwagę faktu, iż M. S. nie miał możliwości skutecznego złożenia w postępowaniu przed organem I instancji zaświadczenia o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej przed dniem wydania przez ten organ decyzji o pozbawieniu jej statusu osoby bezrobotnej z powodu otrzymania przez nią jednorazowych środków z Funduszu Pracy na podjęcie działalności gospodarczej. Skarżący bowiem, został co prawda poinformowany (przez Starostę I.) o możliwości wypowiedzenia się co do daty przedłożenia przez niego zaświadczenia o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej temu organowi i złożył w tym zakresie stosowne oświadczenie, jednak nie został przy dokonywaniu tej czynności pouczony przez organ o skutkach, jakie może rodzić nie wykazanie przez niego w sposób nie budzący żadnych wątpliwości faktów dla niego korzystnych.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została złożona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej.

Zarzuty jej sprowadzały się do naruszenia przepisów postępowania, które – zdaniem skarżącego kasacyjnie – miało istotny wpływ na wynik sprawy a także na naruszeniu prawa materialnego.

Zarzuty te należało ocenić jako niezasadne a ponadto wypada wskazać, że sama konstrukcja skargi kasacyjnej też nie była w pełni poprawna. Skarga kasacyjna jest szczególnym rodzajem pisma procesowego i w związku z tym do jej sporządzenia wymagany jest tzw. przymus adwokacko-radcowski, bowiem pismo to, dla swej skuteczności, musi zawierać wszystkie zarzuty, jakie skarżący kasacyjnie chce zgłosić a nie jedynie wskazywać na niektóre z nich. Użycie zaś przez wnoszącego skargę kasacyjną sformułowania "w szczególności", prowadzi natomiast do takiego wniosku.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów procesowych należy stwierdzić, że zarzut naruszenia art. 3 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi był całkowicie błędnie podniesiony. Przepis ten stanowi bowiem, że kontrola działalności administracji publicznej, którą sprawuje sąd administracyjny, polega na orzekaniu w sprawie skarg na wymienione w tym przepisie akty prawne i bezczynność organów. Przepis ten należy zatem do kategorii przepisów o charakterze ustrojowym i wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem skarżącego kasacyjnie, nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanej normie.

W tych warunkach stwierdzić trzeba, że przepis art. 3 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi mógłby być naruszony tylko wtedy, gdyby skarga w ogóle nie została przez Sąd rozpoznana, co w tej sprawie nie miało miejsca.

Nie można podzielić także zarzutu naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 145 § 1 pkt 1 lit c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7, 8 i 9 k.p.a. oraz art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zarzut ten skarżący kasacyjnie uzasadniał tym, że skoro został przez organ pouczony o przysługujących mu – jako bezrobotnemu – prawach zgodnie z brzmieniem przepisów poprzednio w tej materii obowiązujących ( art.2 ust. 1 pkt 2 lit.f) ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, w wersji obowiązującej przed jej zmianą dokonaną na mocy art. 1 pkt 1 lit. a tiret trzeci ustawy z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 176, poz.1243), to przyjęcie przez Sąd Wojewódzki, że nie wywiązał się on – w świetle obecnie obowiązujących przepisów - z obowiązków osoby bezrobotnej , stanowiło naruszenie prawa, w tym w/w normy konstytucyjnej.

Zgodnie z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Analogiczne uregulowanie zawarte jest też w art. 6 k.p.a. stanowiącym, iż organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. W myśl natomiast art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej mają obowiązek stać na straży praworządności i podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwiania sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

Jak z powyższej zatem regulacji prawnej wynika, obowiązkiem organu administracji publicznej jest działanie zgodne z obowiązującym -w dacie tego działania - prawem.

Zwrócić w tym miejscu należy uwagę, że jedynie zgodność z prawem jest kryterium według, którego organy władzy publicznej winny postępować. Nie należy natomiast do nich działanie wg np. zasad słuszności.

Z tego powodu trzeba stwierdzić, iż organ nie miał możliwości, by w tej sprawie, w dacie orzekania, zastosować w stosunku do skarżącego kasacyjnie przepis art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f) ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy w wersji obowiązującej przed jej zmianą dokonaną na mocy art. 1 pkt 1 lit. a) tiret trzeci ustawy z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 176, poz.1243), która to zmiana weszła w życie w dniu 26 października 2007 r. W związku z powyższym ocena legalności zaskarżonej decyzji Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] września 2009 r., dokonana przez Sąd Wojewódzki była prawidłowa.

Nie do pogodzenia z wyżej wyrażoną konstytucyjną zasadą praworządności i – jak słusznie to podniósł Sąd Wojewódzki - z konstytucyjną zasadą równości ( art. 32 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej) byłaby sytuacja, w której w czasie obowiązywania określonego ustawodawstwa powszechnego, można było różnicować – wg własnych indywidualnych ocen- jakie przepisy ( obowiązujące, uchylone, czy też np. oczekujące na wejście w życie ) mają być stosowane w stosunku do poszczególnych obywateli i w zależności od sytuacji, w jakiej się znaleźli.

Wskazane przy tym w skardze kasacyjnej orzeczenia, wyrwane z kontekstu spraw, w których zostały wydane, nie mogą być automatycznie przenoszone na grunt sprawy analizowanej. Tego rodzaju zabieg wypaczałby treść i sens wspomnianych rozstrzygnięć. Zaakcentować również trzeba, że z treści tych orzeczeń nie można wyprowadzić poglądu, by do stanu faktycznego regulowanego konkretnym przepisem obowiązującej ustawy, można było stosować przepis inny.

W omawianej sytuacji nie znajduje również uzasadnienia zastosowanie kategorii praw nabytych oraz zasada zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa , na które nietrafnie powołuje się skarżący w skardze kasacyjnej.

Błędne pouczenie o stanie prawnym, uczynione przez organ nie może być bowiem źródłem prawa podmiotowego. Może natomiast stanowić podstawę roszczenia cywilnego, jeśli strona, na skutek wadliwego działania organu, poniosła szkodę, którą wykaże.

Zasada zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa sprowadza się zaś do nakazu takiego stanowienia i stosowania prawa, by obywatel mógł układać swoje sprawy w zaufaniu, że nie naraża się na skutki prawne, których nie mógł przewidzieć w momencie podejmowania decyzji. Zasada ta więc jest głównie skierowana do podmiotu stanowiącego prawo, by uchwalając nowe regulacje, zwłaszcza gdy odbiegają one w sposób istotny, od regulacji dotychczasowych działał w sposób rozważny z poszanowaniem interesów obywateli. Działanie takie winno zatem polegać np. na: ustanawianiu dłuższego okresu vacatio legis, wprowadzaniu odpowiednich przepisów przejściowych, poprzedzaniu procesu legislacyjnego szerszą dyskusją publiczną, jednym słowem, nie stwarzaniu sytuacji prawnej, która nagle, diametralnie zmieniałaby obowiązujący, zastały stan prawny.

Taka sytuacja nie dotyczyła omawianej sprawy, której istotą – jak wyżej wspomniano - było wadliwe pouczenie strony przez organ.

Niezasadnym był również zarzut, odnoszący się do naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 8, 9, 75, 77 i k. p. a., które to naruszenie skarżący kasacyjnie upatrywał w fakcie, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy nie wziął pod uwagę okoliczności, iż strona została wprawdzie poinformowana przez Starostę I. o możliwości wypowiedzenia się, co do daty, w której skarżący przedłożył organowi zaświadczenie o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej i złożył w tym zakresie stosowne oświadczenie, jednak nie został pouczony o skutkach, jakie może rodzić niewykazanie przezeń faktów dla niego korzystnych.

Jak ustalił Sąd Wojewódzki, M. S. w toku postępowania miał możliwość wypowiedzenia się odnośnie dowodu, dotyczącego daty złożenia organowi zaświadczenia o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej, bo ( co nie było sporne) o takiej możliwości został poinformowany pismem Starosty I. z dnia [...] lipca 2009 r. Korzystając z tej informacji, złożył zresztą oświadczenie, że zaświadczenie o wpisie dostarczył do Urzędu w dniu [...] stycznia 2009 r., choć nie przedstawił żadnych dowodów, które potwierdzałyby tę okoliczność.

Z akt administracyjnych wynika też, że skarżący nie pozostawał całkowicie biernym w tym postępowaniu. Dokonał bowiem korekty notatki służbowej, sporządzonej w dniu [...] lipca 2009 r. przez Inspektora Powiatowego mgr K. M., w której to korekcie podał, że wpis do ewidencji dostarczył w dniu [...] stycznia 2009 r. a nie jak widniało to w notatce – w dniu [...] marca 2009 r.

Powyższe dowodzi, iż M. S. podejmował w toku postępowania administracyjnego czynności, w sposób przemyślany i ze świadomością skutku, który chciał osiągnąć. Z tego względu twierdzenie, że na skutek niekompletności pouczenia go przez organ - w trybie art. 9 k.p.a. tj. niepouczenia go o skutkach niewykazania przez niego korzystnych dlań faktów – nie miał możliwości pełnego wykazania faktu złożenia w/w zaświadczenia przed dniem [...] stycznia 2009 r., nie było zasadne. Okoliczność niepouczenia strony o skutkach niewykazania faktów dla niej korzystnych, nie wpłynęła na treść rozstrzygnięcia.

Skład orzekający w tej sprawie podziela w tej mierze również pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 18 kwietnia 2008 r. ( sygn. akt II GSK 51/08, LEX nr 467107), iż nie można stawiać zarzutu organowi, że naruszył art. 8 i 9 k.p.a. nie udzielając stronie stosownego pouczenia, gdyż zasady ogólne kodeksu postępowania administracyjnego mają chronić prawa strony w tym postępowaniu, ale nie zwalniają jej od wszelkiej dbałości o własne interesy i od wszelkiej aktywności procesowej.

Powzięcie więc informacji przez Starostę I. o dokonanym w dniu [...] listopada 2008 r. przez M. S. wpisie do ewidencji gospodarczej, w terminie po wydaniu decyzji z dnia [...] stycznia 2009 r. orzekającej o utracie przez skarżącego statusu osoby bezrobotnej z dniem [...] grudnia 2008 r., stanowiło przesłankę uzasadniająca wznowienie postępowania, określoną w art. 145 1 pkt 5 k.p.a.

Za całkowicie nieusprawiedliwiony należało też uznać zarzut naruszenia prawa materialnego - w postaci art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f) ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Przepis ten bowiem zarówno organy, jak i Sąd Wojewódzki prawidłowo zastosowały tj. w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania. Dodać należy, że przepis ten nie stwarzał problemów interpretacyjnych. Stanowiąc o utracie statusu osoby bezrobotnej w przypadku wpisania tej osoby do ewidencji działalności gospodarczej był oczywisty i w pełni zrozumiały. Przyczyny zaś niemożności stosowania w tym momencie w/w przepisu, w brzmieniu obowiązującym sprzed noweli dokonanej ustawą z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz o zmianie niektórych innych ustaw, zostały wyjaśnione wyżej.

Z powyższych względów, biorąc pod uwagę, że skarga kasacyjna nie miała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzekł jak w sentencji.