Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 546/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2021-02-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Odpady
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 141 par. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz- Kremis (sprawozdawca) Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 16 lutego 2021 r. sprawy ze skargi Z. sp. z o.o. sp. k. z/s w B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia 7 września 2020 r. nr SKO/OS-414/49/2020 w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta L., postanowieniem z dnia 7 lipca 2020 roku (GOS.6233.11.2019.XVI), na podstawie art. 98 § 1 i 101 § 1 oraz art. 123 k. p. a. po rozpatrzeniu wniosku z dnia 8 czerwca 2020 roku, złożonego przez pełnomocnika Z. Sp. z o. o. Spółka Komandytowa z siedzibą B. [...], o zawieszenie postępowania administracyjnego w sprawie zmiany decyzji Prezydenta Miasta L. znak: OŚR.6233.7.2015. VII z dnia 23 marca 2015 roku, zezwalającej na zbieranie odpadów przy ul. [...] w L. obręb geodezyjny F. postanowił odmówić zawieszenia postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu organ wskazał, że w toku prowadzonego postępowania w przedmiocie zmiany decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia 23 marca 2015 roku zezwalającej Z. Sp. z o. o. Spółka Komandytowa z siedzibą B. [...], [...] L.(1) na zbieranie odpadów przy ul. [...] w L. obręb geodezyjny F., pełnomocnik wnioskodawcy złożył wniosek o jego zawieszenie do czasu zakończenia postępowania w Wojewódzkim Sadzie Administracyjnym we Wrocławiu, w związku z wniesieniem skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia 2 kwietnia 2020 roku, stwierdzającą nieważność zezwolenia na zbieranie odpadów, objętego wnioskiem dostosowawczym. Pełnomocnik wskazał, iż w interesie społecznym leży wstrzymanie czynności orzeczniczych do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia, co do prawidłowości udzielonego Stronie zezwolenia i niedopuszczalności bądź zasadności stwierdzenia nieważności jej zezwolenia. W toku prowadzonego postępowania organ postanowieniem z dnia 22 stycznia 2020 roku zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie zmiany decyzji Prezydenta Miasta L., zezwalającej wnioskodawcy na zbieranie odpadów przy ul. [...] w L. obręb geodezyjny F., uzasadniając powyższe koniecznością rozstrzygnięcia przez organ wyższego stopnia ewentualnej nieważności decyzji zezwalającej na zbieranie odpadów, w kontekście zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta L. - dzielnicy F. przyjętego Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej L. z dnia [...] grudnia 2011 roku. Na przedmiotowe postanowienie strona złożyła zażalenie. Postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia 9 marca 2020 roku uchylono zaskarżone postanowienie w całości. W treści uzasadnienia SKO w L. stwierdziło, że sam fakt zainicjowania postępowania o stwierdzenie nieważności opisanej decyzji Prezydenta Miasta L. nie stwarza możliwości rozpatrzenia sprawy dotyczącej zmiany na podstawie art. 14 ustawy o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw, zezwolenia udzielonego powyższą decyzją. Przy czym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. podkreśliło, iż możliwość stwierdzenia nieważności decyzji nie stanowi przesłanki zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., niezależnie od tego, na jakim etapie znajduje się postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Organ administracji publicznej oceniając wystąpienie przesłanek skutkujących zawieszeniem postępowania nie może kierować się przewidywaniami jaki będzie wynik merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, lecz tym, czy w świetle posiadanych materiałów dowodowych i obowiązującego prawa, jest możliwe rozparzenie sprawy i wydanie decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 12 maja 2009 roku sygn.. akt. I OSK 441/09). Stanowisko takie, jak podjęło w uzasadnieniu SKO, jest ugruntowane w orzecznictwie sadów administracyjnych - wyrok z dnia 18 lutego 2011 r. sygn. akt II OSK 363/10 Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym Sąd stwierdził, że "w razie zakwestionowania ostatecznego rozstrzygnięcia uznawanego za zagadnienie wstępne, postępowanie główne nie może być zawieszone na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Nie wyłącza to jednak możliwości późniejszego wzruszenia we właściwym trybie decyzji rozstrzygającej, co do istoty, gdy w odpowiednim trybie zostanie zmienione rozstrzygnięcie uznawane za zagadnienie wstępne". Pogląd taki został również wyrażony w wyrokach NSA z dnia 28 maja 2008 roku sygn. II OSK 1698/07 oraz z dnia 13 stycznia 2016 roku sygn. akt I OSK 1696/14. Zagadnieniem wstępnym w rozumieniu przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. mogą być wyłącznie kwestie prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Zależność, o której mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. wyrażać się musi w istnieniu bezpośredniego związku przyczynowego polegającego na tym, że rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej uzależnione jest bezwzględnie od uprzedniego rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd istotnej dla sprawy okoliczności prawnej stanowiącej przesłankę wydania decyzji. Zagadnieniem wstępnym jest tylko taka kwestia, która uniemożliwia wydanie rozstrzygnięcia w danej sprawie. Natomiast to, że wynik innego postępowania może mieć wpływ na treść decyzji, nie przesądza o istnieniu zagadnienia wstępnego (wyrok NSA w Szczecinie II OSK 1817/16 z dnia 23 maja 2016). Mając na uwadze powyższe, należało orzec jak na wstępie.

Pismem z dnia 8 czerwca 2020 r. Z. Sp. z o.o. Sp. komandytowa, reprezentowana przez A. Z., wniosła zażalenie na powyższe postanowienie, któremu pełnomocnik zarzucił naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, to jest: - art. 98 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, poprzez jego bezpodstawne niezastosowanie i bezpodstawną odmowę zawieszenia na skutek nieuzasadnionego pominięcia złożonego dnia 8 czerwca 2020 r. wniosku przez pełnomocnika skarżącego o zawieszenie postępowania, w tym oparcie zaskarżonego postanowienia na przepisach dotyczących zawieszenia obligatoryjnego (z art. 97 k.p.a.), podczas gdy strona składała wniosek o zawieszenie fakultatywne (z art. 98 k.p.a.), a także nie uwzględniając spełnionych przez stronę przesłanek wskazanych w przepisie, a więc pominięcie, iż strona zawnioskowała o zawieszenie, zaś samo zawieszenie postępowania jest zgodne z interesem strony, nie powoduje naruszenia interesu społecznego oraz brak jest innych stron postępowania, które sprzeciwiałyby się jego zawieszeniu; - art. 7 k.p.a., poprzez pominięcie faktu, iż nie zawieszenie postępowania narusza zasadę wyrażoną w przepisie dotyczącą załatwienia sprawy w sposób zgodny z interesem społecznym i słusznym interesem obywateli, nie uwzględniając tym samym, iż słuszny interes strony przemawia za wstrzymaniem wydania rozstrzygnięcia w niniejszym postępowaniu do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia w toczącym się równolegle postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 321/20. Jak argumentował pełnomocnik spółki, postępowanie to, wszczęte zostało na skutek wniosku dostosowującego decyzję Prezydenta Miasta L. z dnia 23 marca 2015 r., na mocy której Z. Sp. z o.o. Sp. k. uzyskała zezwolenie na zbieranie odpadów przy ulicy [...] w L., obręb geodezyjny F. Równolegle Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. prowadziło, na skutek zawiadomienia Prezydenta Miasta L., postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zezwalającej na zbieranie odpadów. W postępowaniu tym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. decyzją z dnia 2 kwietnia 2020 r., stwierdziło nieważność przedmiotowej decyzji Prezydenta Miasta L. Na decyzję Kolegium skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł pełnomocnik Spółki - radca prawny R. D. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wstrzymało wykonalność decyzji stwierdzającej nieważność zezwolenia. W niniejszym postępowaniu Prezydent Miasta L., poprzez wydanie postanowienia z dnia 7 lipca 2020 r., odmówił zawieszenia postępowania administracyjnego. Organ swoje postanowienie oparł na twierdzeniu, iż możliwość równoległego stwierdzenia nieważności decyzji nie stanowi przesłanki zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., niezależnie od tego, na jakim etapie znajduje się postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, które jest obecnie przedmiotem oceny w sprawie zawisłej przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu. Tymczasem, zdaniem pełnomocnika, organ pominął fakt, iż strona wnosiła o fakultatywne zawieszenie postępowania na podstawie art. 98 k.p.a. W ocenie pełnomocnika, poprzez wydanie postanowienia o odmowie zawieszenia, organ I instancji naruszył przesłanki art. 98 § 1 k.p.a., pomijając, iż skarżący spełnił przesłanki konieczne do wniesienia wniosku o zawieszenie postępowania. Zgodnie ze wskazanym przepisem, fakultatywne zawieszenie postępowania może nastąpić w sytuacji, w której strona, na żądanie której postępowanie zostało wszczęte, złoży stosowny wniosek, jak również zawieszenie postępowania nie zagraża interesowi społecznemu, a inne strony toczącego się postępowania nie sprzeciwią się jego zawieszeniu. Jak wskazuje Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 13 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Wa 241/08, organ musi zbadać, czy występują przesłanki zawieszenia postępowania, wymienione w art. 98 § 1 k.p.a. Pełnomocnik podniósł, iż w niniejszej sprawie postępowanie dostosowawcze toczy się z wniosku strony. Z kolei w ocenie strony zasadnym jest obecnie zawieszenie postępowania na fakultatywnej podstawie z art. 98 k.p.a. Intencją strony jest bowiem umożliwienie Prezydentowi Miasta L. wstrzymanie się z rozstrzygnięciem do czasu zakończenia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. W obecnej sytuacji bowiem organ bezwzględnie musiałby przyjąć, że skoro zezwolenie na zbieranie odpadów nie zostało stronie cofnięte (wszak Samorządowe Kolegium Odwoławcze wstrzymało wykonalność własnej decyzji), to skutecznie występuje ono w obrocie prawnym, cały czas uprawnia stronę do zbierania odpadów przy ul. [...] zgodnie z jego treścią, a więc Prezydent Miasta L. działając w ramach postępowania dostosowawczego nie ma żadnych podstaw do odmowy dostosowania zezwolenia i bezwzględnie winien wydać decyzję pozytywną. Jednakże strona - po przeanalizowaniu całej skomplikowanej sytuacji procesowej - doszła do wniosku, iż należy wyjść naprzeciw sytuacji organu I instancji i umożliwić zawieszenie postępowania na zasadzie fakultatywnej - z wniosku strony. Dla strony najważniejsze jest bowiem konkluzywne wyjaśnienie całej sytuacji oraz uniknięcie ryzyka późniejszego wznowienia postępowania w niniejszej sprawie na skutek wyroku sądu administracyjnego (niezależnie od jego treści). Uzupełniająco pełnomocnik podniósł, iż organ postanawiając o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie naruszył także zasadę określoną w art. 7 k.p.a., mówiącą o kierowaniu się przy załatwianiu interesem społecznym i słusznym interesem obywateli. Odnosząc się zaś do kwestii dopuszczalności zaskarżenia niniejszego postanowienia, pełnomocnik spółki wskazał, że zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie przyjmuje się szeroko dopuszczalność zaskarżenia takiego postanowienia w trybie art. 101 k.p.a.. Jak pisze K. Wojciechowska (M. Wierzbowski (red.) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. el. Legalis 2020; komentarz do art. 101 k.p.a.): wydaje się jednak za zasadne przyjęcie, że na postanowienie to służy zażalenie. Gdyby bowiem ustawodawca chciał uniemożliwić zaskarżanie go w powyższym trybie, użyłby zwrotu "na postanowienie o zawieszeniu postępowania (...) służy stronie zażalenie", a nie jak w przepisie art. 101 § 3 k.p.a. "na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania (...) służy stronie zażalenie", (odmiennie wypowiedział się NSA w wyroku z 3 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 885/15 podnosząc, że wraz z wprowadzoną zmianą możliwość zaskarżenia postanowienia została ograniczona do postanowień "w sprawie zawieszenia postępowania" rozumianych jako postanowień "o zawieszeniu postępowania"). Zauważając oczywiście rozbieżności w tej sprawie autorka opowiada się jednak jednoznacznie za ochroną praw procesowych strony i wyraźnie wskazuje, że (...) WSA w Łodzi w postanowieniu z dnia 15 lipca 2009 r., sygn. akt III SA/Łd 189/09 stwierdził, że w myśl art. 101 § 3 k.p.a. stronie służy zażalenie na każde postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania, a więc także na postanowienie o odmowie zawieszenia. Tezę tę podtrzymał WSA w Łodzi w wyroku z dnia 29 lipca 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 626/11, uznając, że dopuszczalne jest zażalenie na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania (a także na postanowienie o podjęciu postępowania). Jednocześnie w wyroku tym sąd przyjął, że zażalenie przysługuje na wszystkie postanowienia w sprawie zawieszenia postępowania, a zatem na postanowienia o zawieszeniu lub odmowie zawieszenia postępowania, na postanowienie w sprawie podjęcia lub odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Wynika to z tego, że wprowadzone nowe brzmienie art. 101 § 3 k.p.a. przez dodanie "albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania", przy pozostawieniu bez zmiany określenia granic zaskarżenia postanowienia w sprawie zawieszenia postępowania, nie daje podstaw do ograniczenia prawa zażalenia. Analogicznie wypowiedział się WSA w Warszawie w wyroku z dnia 2 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 453/11, a także w wyroku z dnia 25 czerwca 2012 r. sygn. akt SA/Wa 199/12. Przyjął on, że sformułowanie "w sprawie zawieszenia postępowania", użyte w art. 101 § 3 k.p.a., odnosi się nie tylko do zawieszenia postępowania administracyjnego, ale również do odmowy jego zawieszenia, podjęcia zawieszonego postępowania oraz odmowy podjęcia zawieszonego postępowania. Inne rozumienie powyższego zwrotu prowadziłoby do pozbawienia strony postępowania administracyjnego jej praw procesowych, a nie było to intencją ustawodawcy. Każde tego rodzaju orzeczenie zapada zatem w procesowej formie postanowienia, od którego stronie służy środek zaskarżenia w postaci zażalenia. Mając na uwadze powyższe naruszenia postępowania przez organ I instancji pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i orzeczenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. o zawieszeniu postępowania.

Postanowieniem z dnia 7 września 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L., na podstawie art. 134 w związku z art. 144 kpa stwierdziło niedopuszczalność zażalenia wniesionego przez Z. Sp. z o.o. Sp. komandytowa z siedzibą w miejscowości B., reprezentowanej przez A. Z., na postanowienie działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta L. - Zastępcy Prezydenta z dnia 7 lipca 2020 r., odmawiające zawieszenia postępowania w sprawie zmiany decyzji Prezydenta Miasta L. nr OŚR.6233.7.2015.YII z dnia 23 marca 2015 r., zezwalającej na zbieranie odpadów przy ul. [...] w L.

Na uzasadnienie organ odwoławczy wskazał, że w sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm.) zwanej dalej "k.p.a ". Zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a., na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Według art. 101 § 3 k.p.a. na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie. W niniejszej sprawie Z. Sp. z o.o. Sp. k. wniosła zażalenie na postanowienie działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta L.

Zastępcy Prezydenta, z dnia 7 lipca 2020 r., o odmowie zawieszenia postępowania w sprawie zmiany decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia 23 marca 2015 r., zezwalającej na zbieranie odpadów przy ul. [...] w L. W fazie wstępnej postępowania wywołanego zażaleniem (por. art. 134 w związku z art. 144 k.p.a.) organ administracji publicznej zobowiązany jest ocenić, czy zażalenie jest dopuszczalne, co stanowi warunek konieczny jego rozpoznania, a mianowicie, czy jest ono dopuszczalne z mocy ustawy, to jest czy ustawodawca w ogóle przewidział prawo zaskarżenia kwestionowanego aktu (postanowienia) w drodze zażalenia. Ocenę o niedopuszczalności zażalenia uzasadnia zaś stwierdzenie zaistnienia tej przyczyny natury przedmiotowej, którą jest - między innymi - ustalenie przez organ administracji wyłączenia możliwości wniesienia wymienionego środka prawnego. Organ podkreśla, że o ile odwołanie jest powszechnym środkiem zaskarżenia decyzji nieostatecznych w tym sensie, że ograniczenie prawa do wniesienia odwołania musi wynikać z wyraźnego przepisu ustawy, o tyle w odniesieniu do zażaleń przyjęta jest reguła odwrotna, a mianowicie, że służy ono jedynie wówczas, gdy przepis kodeksu postępowania administracyjnego wyraźnie upoważnia do wniesienia tego środka zaskarżenia. Powyższe znajduje swoje potwierdzenie w powołanym wyżej art. 141 § 1 k.p.a., z którego jasno i wyraźnie wynika, że na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi, co prowadzi do w pełni uprawnionego wniosku, że zażalenie może być wnoszone tylko na postanowienia enumeratywnie wyliczone w kodeksie. W tym też kontekście oraz w odniesieniu do istoty spornej w sprawie kwestii trzeba stwierdzić, że wbrew stanowisku strony skarżącej, źródła rekonstrukcji podstawy prawnej (uprawniającej) do wniesienia zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania nie stanowi art. 101 § 3 k.p.a. W świetle tego przepisu bowiem, zażalenie służy stronie na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania. Uwzględniając treść przywołanej regulacji prawnej oraz jej funkcje - o których w pełni zasadnie należy wnioskować na podstawie intencji ustawodawcy wyrażających się, w relacji do pierwotnego brzmienia przywołanego przepisu prawa oraz potrzeby jego zmiany, w dążeniu do wprowadzenia mechanizmów drożności toku postępowania i przeciwdziałających jego przedłużaniu - za uzasadnione trzeba uznać twierdzenie, że postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania nie jest, w rozumieniu art. 101 § 3 k.p.a., ani postanowieniem w sprawie zawieszenia postępowania, ani też postanowieniem w sprawie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania. SKO wyjaśnia, iż pierwotna treść art. 101 § 3 k.p.a. w brzmieniu ustalonym przed wejściem w życie z dniem 11 kwietnia 2011 r. ustawy z 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18 z późn. zm.), wywoływała początkowo wątpliwości interpretacyjne, co do dopuszczalności zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Obecnie jednakże na gruncie brzmienia art. 101 § 3 k.p.a. w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtowała się jednolita linia w tym zakresie, zgodnie z którą zażalenie przysługuje wyłącznie na postanowienie o zawieszeniu i na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Nie przysługuje natomiast zażalenie na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania (zob. wyrok NSA z dnia 27 października 2017 r., sygn. akt II OSK 340/16, postanowienie NSA z dnia 23 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 933/17, postanowienie NSA z 15 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 2991/12; wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 814/15, wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 2296/12, wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2018 r., sygn. akt II GSK 2866/17, wyrok NSA z dnia 27 lutego 2018 r., sygn. akt II GSK 3105/17, wyrok NSA z dnia 27 lipca 2020 r., sygn. akt II GSK 3420/17, wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 marca 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 2545/19). Wątpliwości przy wykładni art. 101 § 3 k.p.a. wynikały zaś z faktu, że w brzmieniu obowiązującym przed 11 kwietnia 2011 r. art. 101 § 3 k.p.a. stanowił, iż zażalenie przysługiwało na postanowienie w sprawie zawieszenia i zwrot "w sprawie zawieszenia" wykładano jako będący wyrazem woli ustawodawcy objęcia możliwością wniesienia zażalenia wszystkich możliwych postanowień dotyczących zawieszenia postępowania, a więc o zawieszeniu postępowania, o odmowie zawieszenia postępowania, o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania i o podjęciu zawieszonego postępowania (por. uzasadnienie uchwały składu siedmiu sędziów NSA z 22 maja 2000 r., OPS 4/00 - ONSA nr 4 z 2000, poz. 137). W tej sytuacji dodanie ustawą nowelizującą k.p.a. z dnia 3 grudnia 2010 r. w art. 101 § 3 k.p.a. po słowach "w sprawie zawieszenia postępowania" jedynie słów "albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania" mogło budzić wątpliwości. Skoro bowiem przyjmowano, że zwrot "w sprawie zawieszenia postępowania" oznaczał wszystkie możliwe rozstrzygnięcia w sprawie zawieszenia postępowania, to dodanie po nim określenia dotyczącego jednego tylko z możliwych rozstrzygnięć mogło wydawać się mylące. Nie można jednak w drodze wykładni przepisów dojść do wniosku, że zmiana przepisu nie zmieniła normy prawnej. W związku z tym, po nowelizacji art. 101 § 3 k.p.a., która polegała na dodaniu do jego dotychczasowej treści zwrotu "albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania", należy nadać nowe znaczenie słowom "w sprawie zawieszenia postępowania". Tym nowym znaczeniem jest rozumienie tego zwrotu jako odnoszącego się do postanowień, którymi zawieszono postępowanie. Wówczas nowe brzmienie art. 101 § 3 k.p.a. ma sens i oznacza, że zażalenie służy nie na wszystkie możliwe postanowienia dotyczące zawieszenia postępowania (o zawieszeniu postępowania, o odmowie zawieszenia postępowania, o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania i o podjęciu zawieszonego postępowania), ale tylko na postanowienia o zawieszeniu postępowania i o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania (zob. wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 814/15), czyli takie postanowienia, które tworzą procesową przeszkodę do jego prowadzenia lub podjęcia, stanowiąc wyraz opozycji do zasady szybkości postępowania. Mając na względzie powyższe rozważania stwierdzić należy, iż na opisane na wstępie postanowienie w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania, nie służy zażalenie. W konsekwencji wniesiony przez pełnomocnika Spółki środek zaskarżenia jest niedopuszczalny. Mając na względzie powyższe brak jest też podstaw prawnych do merytorycznego odniesienia się przez Kolegium do zarzutów podniesionych w zażaleniu.

Skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego W L. z dnia 7 września 2020 r., działając w imieniu skarżącego, pełnomocnik złożył skargę na Postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia 7 września 2020 r., na mocy którego stwierdzono niedopuszczalność zażalenia wniesionego przez Z. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością sp.k. na postanowienie Zastępcy Prezydenta Miasta L. z dnia 7 lipca 2020 r" odmawiające zawieszenia postępowania w sprawie zmiany decyzji Prezydenta Miasta L. Postanowienie zaskarżył w całości. Postanowieniu zarzucił naruszenie przepisu postępowania administracyjnego to jest art. 101 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 30, poz. 168 z późn. zm" dalej: "kpa"), poprzez jego błędną wykładnię, skutkującą stwierdzeniem niedopuszczalności zażalenia na postanowienie Prezydenta Miasta L., odmawiającego zawieszenia toczącego się postępowania w sprawie zmiany Decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia 23 marca 2015 r" zezwalającej na zbieranie odpadów przy ulicy [...] w L., jak również pominięcie, iż zaskarżane postanowienie z dnia 7 lipca 2020 r. wydane było w sprawie zawieszenia toczącego się przed Prezydentem Miasta L. postępowania, na które to postanowienie, zgodnie z przywołanym przepisem kpa, służy stronie zażalenie. W związku z powyższym, pełnomocnik wnosi o uchylenie postanowienia wydanego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze z dnia 7 września 2020 r. w sprawie o sygnaturze SK0/0S-414/49/2020 oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Organowi II instancji. W motywach skarżący wskazuje, że postanowienie wydane zostało na skutek złożonego przez pełnomocnika skarżącego zażalenia na postanowienie Prezydenta Miasta L. z dnia 7 lipca 2020 r., na mocy którego odmówiono zawieszenia postępowania administracyjnego, toczącego się przez Prezydentem Miasta L. w sprawie zmiany decyzji z dnia 23 marca 2015 r" zezwalającej na zbieranie odpadów przy ulicy [...] w L. Zgodnie z postanowieniem z 7 lipca 2020 r. organ przyjął, że stronie nie przysługiwało na nie zażalenie. Uzasadnienie zażalenia z dnia 3 sierpnia 2020 r. wskazywało również na toczące się równolegle postępowanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o zezwoleniu na zbieranie odpadów. W postępowaniu tym orzeczono o stwierdzeniu nieważności zezwolenia decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 2 kwietnia 2020 r. sygn. SK0/0S-414/12/2020. Na decyzję tę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł pełnomocnik. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wstrzymało wykonalność decyzji stwierdzającej nieważność zezwolenia. Postanowieniem z dnia 7 lipca 2020 r. Prezydent Miasta L. odmówił zawieszenia toczącego się postępowania wskazując, iż możliwość stwierdzenia nieważności decyzji nie stanowi przesłanki zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa, niezależnie od tego na jakim etapie znajduje się postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, które jest obecnie przedmiotem oceny w sprawie zawisłej Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu. Organ pominął jednak fakt, iż strona wnosiła o fakultatywne zawieszenie postępowania, wynikające z art. 98 kpa - postępowanie to wszczęte zostało bowiem na żądanie Z. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Sp.k. Ponadto, zawieszeniu nie zagrażało interesowi społecznemu. Zażaleniem na postanowienie z dnia 7 lipca 2020 r. strona wykazała, iż organ wydający postanowienie, dopuścił się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 98 § 1 kpa, co zostało wskazane w powyższym akapicie oraz art. 7 kpa, poprzez pominięcie faktu, iż nie zawieszenie postępowania w sprawie narusza zasadę wyrażoną w przepisie, dotyczącą załatwienia sprawy w sposób zgodny z interesem społecznym i słusznym interesem obywateli, nie uwzględniając jednocześnie, że słuszny interes strony przemawia za wstrzymaniem wydania rozstrzygnięcia w postępowaniu, do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia w toczącym się równolegle postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu (sygn. II SA/Wr 321/20). Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 7 września 2020 r" stwierdziło jednak niedopuszczalność wniesionego zażalenia na postanowienie z dnia 7 lipca 2020 r. wskazując jako podstawę uzasadnienia swojego stanowiska, art. 141 § 1 kpa, zgodnie z którym stronie przysługuje zażalenie na wydane w toku postępowania postanowienie, gdy kodeks tak stanowi. Jednocześnie, organ podkreślił, że w tej sprawie nie może znaleźć zastosowania art. 101 § 3 kpa, który mówi o tym, że na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie. SKO wskazało także na brak podstaw prawnych do merytorycznego odniesienia się przez kolegium do zarzutów podniesionych w zażaleniu, pomijając zupełnie fakt, że postanowienie z 7 lipca 2020 r. zostało wydane na podstawie niewłaściwego przepisu kodeksu postępowania administracyjnego, to jest art. 97 kpa, a nie art. 98 kpa - wniosek o zawieszenie postępowania wniesiony został przez stronę, której wcześniejsze żądanie postępowanie to rozpoczęło. Tym samym, ponownie został naruszony interes skarżącego, któremu odmówiono prawa do zażalenia z uwagi na błąd Prezydenta Miasta L., wydającego pierwsze postanowienie. Błędu tego Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie sprostowało, skupiając się jedynie na niemożności wniesienia zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Uzasadnienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego jest w ocenie skarżącego niemożliwe do zaakceptowania. Jak zostało już wskazane w zażaleniu na postanowienie z dnia 7 lipca 2020 r., zarówno doktryna, jak i orzecznictwo, przyjmuje szeroką dopuszczalność zaskarżenia takiego postanowienia w trybie art. 101 kpa. Powtarzając za uzasadnieniem zażalenia z dnia 3 sierpnia 2020 r. fragment komentarza do art. 101 kpa, M. Wierzbowski (red.) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. el. Legalis 2020: wydaje się jednak za zasadne przyjęcie, że na postanowienie to służy zażalenie. Gdyby bowiem ustawodawca chciał uniemożliwić zaskarżanie go w powyższym trybie, użyłby zwrotu "na postanowienie o zawieszeniu postępowania służy stronie zażalenie", a nie jak w przepisie art. 101 § 3 KPA "na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania (...) służy stronie zażalenie" (odmiennie wypowiedział się NSA w wyr. z 3.1.2017 r. [II OSK885/15, Legalis] podnosząc, że wraz z wprowadzoną zmianą możliwość zaskarżenia postanowienia została ograniczona do postanowień "w sprawie zawieszenia postępowania" rozumianych jako postanowień "o zawieszeniu postępowania"). Swoje racje autor popiera orzeczeniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie: WSA w Łodzi w post. z 15.7.2009 r. (III SA/Łd 189/09, Legalis) stwierdził, że w myśl art. 101 § 3 KPA stronie służy zażalenie na każde postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania, a więc także na postanowienie o odmowie zawieszenia. Tezę tę podtrzymał w wyr. z 29.7.2011 r. (II SA/Łd 626/11, Legalis) uznając, że dopuszczalne jest zażalenie na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania (a także na postanowienie o podjęciu postępowania). Jednocześnie w wyroku tym sąd przyjął, że zażalenie przysługuje na wszystkie postanowienia w sprawie zawieszenia postępowania, a zatem na postanowienia o zawieszeniu lub odmowie zawieszenia postępowania, na postanowienie w sprawie podjęcia lub odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Wynika to z tego, że wprowadzone nowe brzmienie art. 101 § 3 KPA przez dodanie "albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania", przy pozostawieniu bez zmiany określenia granic zaskarżenia postanowienia w sprawie zawieszenia postępowania, nie daje podstaw do ograniczenia prawa zażalenia. Analogicznie wypowiedział się WSA w Warszawie w wyr. z 2.6.2011 r. (II SA/Wa 453/11, Legalis), a także w wyr. z 25.6.2012 r. (IV SA/Wa 199/12, Legalis). Przyjął on, że sformułowanie "w sprawie zawieszenia postępowania", użyte wart. 101 § 3 KPA, odnosi się nie tylko do zawieszenia postępowania administracyjnego, ale również do odmowy jego zawieszenia, podjęcia zawieszonego postępowania oraz odmowy podjęcia zawieszonego postępowania. Inne rozumienie tego zwrotu prowadziłoby do pozbawienia strony postępowania administracyjnego jej praw procesowych, a nie było to intencją ustawodawcy. Każde tego rodzaju orzeczenie zapada zatem w procesowej formie postanowienia, od którego stronie służy środek zaskarżenia w postaci zażalenia. Podobne stanowisko w kwestii przyznania prawa do zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania przedstawia w komentarzu do art. 101 kpa Roman Hauser: (...) użycie w art. 101 § 3 KPA określenia, że "na postanowienie w sprawie [...] postępowania" służy zażalenie oznacza, iż zażalenie można wnieść zarówno w przypadku zawieszenia postępowania, jak i odmowy zawieszenia, bowiem oba te rozstrzygnięcia mieszczą się w pojęciu załatwienia sprawy na takim etapie procesowym, na którym pojawia się kwestia ewentualnego zaistnienia przesłanki do zawieszenia postępowania (A. Plucińska-Filipowicz, Kodeks). Idąc dalej, powołując się na wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 24 maja 2019 r. (sygn. II SA/Rz 358/19) "Nie można zgodzić się z poglądem, że nie jest zaskarżalne w drodze zażalenia postanowienie organu pierwszej instancji w przedmiocie odmowy zawieszenia w sprawie." Wskazując na powyższe, mając na uwadze, iż postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania z dnia 7 lipca 2020 r., zostało wydane z pominięciem, iż o zawieszenie postępowania wnosiła strona, na żądanie której postępowanie to zostało wszczęte, tj. z pomięciem art. 98 kpa, co w Postanowieniu o stwierdzeniu niedopuszczalności zażalenia wniesionego przez skarżącego zostało całkowicie pominięte, wnoszę jak petitum skargi.

W odpowiedzi organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wojewódzki sąd administracyjny zważył:

Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz.U. z 2017 r., poz. 2188), sądy administracyjne powołane są do sprawowania wymiaru sprawiedliwości w zakresie kontroli działalności administracji publicznej, a kontrola ta w świetle § 2 tego artykułu jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Sąd sprawuje tę kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonych do niego orzeczeń. Dalej można wskazać, że wedle art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o po-stępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2017r. poz. 1369 ze zm. – dalej u.p.p.s.a) sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc jednak związanym za-rzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. W kontrolowanym po-stępowaniu istotne dalej jest, że takim kryteriom kontroli poddana jest postanowienie organu drugiej instancji stwierdzające niedopuszczalność zażalenia, wobec uznania, że na postanowienie odmawiające zawieszenia postępowania zażalenie nie przysługuje. Badając sprawę w tym zakresie, zdaniem sądu, skargę należało uznać za nieuzasadnioną. W ocenie sądu w tym składzie zaskarżone orzeczenie nie narusza przepisów prawa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Prawidłowo organ odwoławczy uznał, że stronie skarżącej nie przysługiwało prawo do złożenia zażalenia na postanowienie odmawiające zawieszenia postępowania.

W kwestii zawieszenia postępowania, w pierwszym rzędzie trzeba przytoczyć przepis art. 101 § 3 k.p.a. stanowiący, że na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie. Jak trafnie zauważyło kolegium - zarówno w doktrynie jak i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie budzi już obecnie wątpliwości, że treść tego przepisu należy odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje na postanowienie o zawieszeniu postępowania ("w sprawie zawieszenia postępowania") oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania ("w sprawie odmowy podjęcia postępowania"), tak np. orzekł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 11 czerwca 2019 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 1914/17. Skoro w przepisie tym użyto określenia, iż zażalenie przysługuje na "postanowienie w sprawie odmowy podjęcia postępowania" i ustawodawca rozumie przez to jedynie postanowienie negatywne (tj. tamujące bieg postępowania), to tak samo należy przyjąć, że postanowieniem "w sprawie zawieszenia postępowania", na które przysługuje zażalenie jest wyłącznie postanowienie o zawieszeniu postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 czerwca 2013 r. sygn. akt II OSK 2296/12). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że istotą art. 101 § 3 kpa jest pozostawienie środka zaskarżenia wyłącznie na postanowienia uniemożliwiające kontynuowanie postępowania administracyjnego. Wykluczona jest więc możliwość zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc postanowienia o odmowie zawieszenia (jak w tej sprawie), a także o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego. Należy bowiem pamiętać, że jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada szybkości postępowania, wskazana w art. 12 kodeksu postępowania administracyjnego. Stosownie do przywołanego przepisu organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Należy także pamiętać, że strona niezadowolona z takich rozstrzygnięć nie jest pozbawiona możliwości ich instancyjnej kontroli, gdyż - na podstawie art. 142 kpa może je kwestionować wraz z odwołaniem od decyzji, a dalej (ewentualnie) w skardze do sądu administracyjnego na decyzję organu II instancji (tak: NSA w uzasadnieniu postanowienia z 19 listopada 2013 r. sygn. akt II OSK 1272/12). Przedstawione stanowisko jest bez wątpienia obecnie dominującym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. W tym stanie rzeczy trafnie kolegium uznało zażalenie za niedopuszczalne. Można jeszcze dodać, że bez znaczenia pozostaje tu okoliczność wadliwego pouczenia o przysługującym stronie zażaleniu na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Błędne pouczenie strony przez organ nie może zmieniać obowiązującego porządku prawnego. Prawa procesowe stron postępowania wynikają bowiem z przepisów prawa i nie mogą być modyfikowane przez wadliwe pouczenia organów. Należy pamiętać, że podstawą prawną kontrolowanego postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności zażalenia jest art. 134 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Powołany przepis będzie miał zastosowanie do zażaleń, czyli środków zaskarżenia wnoszonych do organów administracji od wydanych postanowień, z uwagi na odesłanie zawarte w art. 144 k.p.a. Zgodnie bowiem z ostatnio wskazanym przepisem, w sprawach nieuregulowanych w przepisach poświęconych zażaleniom (rozdział 11 k.p.a.), do zażaleń należy stosować odpowiednio regulacje dotyczące odwołań. Odwołując się również do wykładni historycznej w swej zgodnej z prawem oraz odzwierciedlającej poglądy wyrażane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym argumentacji - z aktualnego brzmienia tego przepisu wynika, że zażalenie przysługuje na postanowienie o zawieszeniu postępowania oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Ratio legis wprowadzenia obowiązującego aktualnie brzmienia art. 101 § 3 k.p.a. był zamiar ustawodawcy przyspieszenia toku postępowań administracyjnych poprzez wykluczenie możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego. W zakresie zaskarżalności postanowień przepis art. 141 § 1 kpa stanowi wyraźnie, że na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Należy także zgodzić się ze stanowiskiem organu odwoławczego, że organ ten nie mógł, w tej sytuacji, rozważać zarzutów merytorycznych kwestii zawieszenia postępowania. W tym stanie rzeczy – skoro żaden środek zaskarżenia nie przysługiwał od wydanego postanowienia odmawiającego zawieszenia postępowania odwoławczego co z kolei skutkowało stwierdzeniem niedopuszczalności tegoż środka zaskarżenia, to zarzuty zawarte w skardze nie podlegały w ogóle rozpoznaniu w zakresie zasadności odmowy zawieszenia postępowania. Kontrola sądowoadministracyjna mogła obejmować w niniejszej sprawie wyłącznie legalność postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność zażalenia (incydentalnej, wpadkowej) jaką jest problematyka odmowy zawieszenia toczącego się postępowania jurysdykcyjnego w drugiej instancji.

W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 p.p.s.a. sąd skargę oddalił