Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 396/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-06-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.108 § 1 i § 2 w zw. z art. 6
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Warszawa, 3 czerwca 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Kaja Angerman (spr.) Sędzia WSA Monika Barszcz Sędzia WSA Katarzyna Golat po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym 3 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] stycznia 2022 r. nr [...] w przedmiocie nadania rygoru natychmiastowej wykonalności oddala skargę.


UZASADNIENIE

IV SA/Wa 396/22

UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z [...] stycznia 2022 r. po rozpatrzeniu zażalenia Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] utrzymało w mocy postanowienie wydane przez Prezydenta Miasta [...] z [...] listopada 2021 r., nr [...] w przedmiocie nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.

Postanowienie było wynikiem następujących ustaleń i oceny prawnej.

Zaskarżonym postanowieniem Prezydent Miasta [...], powołując się na przepis art. 108 § 1 i 2 k.p.a., nadał rygor natychmiastowej wykonalności decyzji własnej z dnia [...] listopada 2021 r., Nr [...] o środowiskowych uwarunkowaniach wydanej dla przedsięwzięcia pn. "[...]".

Od powyższego postanowienia zażalenie wniosło Stowarzyszenie [...] z siedzibą w [...].

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu postanowienia wyjaśniło, że Prezydent Miasta [...] decyzją z [...] listopada 2021 r., [...], [...], ustalił na rzecz Elektrowni [...] Sp. z o.o. środowiskowe uwarunkowania dla planowanego przedsięwzięcia pn. ,, [...]".

Od ww. decyzji Stowarzyszenie [...] z siedzibą w [...] złożyło odwołanie w dniu 21 grudnia 2021 r. Przedmiotowa decyzja środowiskowa na dzień orzekania w niniejszej sprawie w przedmiocie nadania jej rygoru natychmiastowej wykonalności nie posiada przymiotu ostateczności.

Inwestor w dniu 26 listopada 2021 r. złożył do organu I instancji wniosek o nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności ww. decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach powołując się zarówno na istnienie ważnego interesu społecznego jak i wyjątkowo ważnego interesu strony, przywołując dodatkowo na poparcie swojej argumentacji orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, sądów administracyjnych oraz powszechnych. W zakresie ważnego interesu społecznego wskazano: bezpieczeństwo energetyczne kraju, przyczynienie się do poprawy stanu powietrza w Polsce oraz zabezpieczenie gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami - oddanie do eksploatacji nowych jednostek wytwarzających energię elektryczną. Z kolei, w zakresie wyjątkowo ważnego interesu strony podano, iż od nadania rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji środowiskowej (i innych decyzji niezbędnych w procesie inwestycyjnym) bezpośrednio uzależniona jest możliwość wywiązania się poprzez przedmiotową inwestycję z obowiązków związanych z systemem wsparcia w postaci rynku mocy. Niezależnie od kwestii rynku mocy, brak możliwości wszczęcia kolejnych procedur administracyjnych bezpośrednio przekłada się na perspektywy finansowe Spółki. Opóźnienie procedur formalno-prawnych nie tylko odwlecze moment w którym przedsięwzięcie zacznie funkcjonować i generować zyski, ale też zwiększy koszty jego realizacji. Reasumując realizacja bloku CCGT ma na celu znaczne ograniczenie emisji gazów do atmosfery i ma bezpośrednie przełożenie na możliwość wymiany starych węglowych jednostek wytwórczych na mniej emisyjne jednostki gazowe. Ponadto, inwestycja jest kluczowa dla wypełnienia nieuchronnych ubytków mocy w systemie elektroenergetycznym oraz zbilansowania systemu wobec rosnącego udziału źródeł odnawialnych. Ochrona środowiska naturalnego, bezpieczeństwo energetyczne należą do wartości konstytucyjnych, a ich realizacja wypełnia kryteria określone w art. 108 § 1 k.pa. w postaci interesu społecznego i zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami. Ponadto, od terminowego wy dania wykonalnej decyzji środowiskowej zależeć będzie koszt realizacji przedsięwzięcia i przede wszystkim możliwość skorzystania z finansowania w postaci rynku mocy, które jest zasadniczą składową modelu finansowego, na jakim oparty jest niniejszy projekt. Dlatego też nadanie decyzji środowiskowej rygoru natychmiastowej wykonalności uzasadnione jest także wyjątkowo ważnym interesem Spółki.

Przechodząc do analizy przesłanek warunkujących nadanie nieostatecznej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności organ odwoławczy wskazał, iż ich katalog jest zamknięty, a zatem jedynie wzgląd na dobra i wartości określone w art. 108 § 1 k.p.a. zobowiązuje organ administracji publicznej do nadania decyzji takiego rygoru.

Organ podkreślił, iż inwestycja, dla której wydana została ww. decyzja środowiskowa dotyczy budowy nowej energetycznej jednostki wytwórczej w postaci bloku CCGT w [...] wraz z infrastrukturą towarzyszącą (dalej: blok CCGT). Jak wskazuje Spółka ma ona charakter strategiczny dla zapewnienia wystarczających mocy dyspozycyjnych w Krajowym Systemie Elektroenergetycznym. Ponadto wpisuje się w kluczowe cele określone w dokumentach programujących rozwój krajowej energetyki, a głównie w Polityce Energetycznej Polski do 2040 r. przyjętej przez Radę Ministrów w dniu 2 lutego 2021 r. Przy czym bezpieczeństwo energetyczne rozumiane jest jako stan gospodarki umożliwiający pokrycie bieżącego i perspektywicznego zapotrzebowania odbiorców na paliwa i energię w sposób technicznie i ekonomicznie uzasadniony, przy zachowaniu wymagań ochrony środowiska (zob. art. 3 pkt 16 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 Prawo energetyczne t.j. Dz.U. z 2021 poz. 716 z późn. zm.).

Przytaczając stanowisko Trybunału Konstytucyjnego podkreślił, że obowiązkiem władz publicznych jest zapewnienie bezpieczeństwa energetycznego kraju, a więc dążenie do zaspokojenia zarówno istniejących, jak i przewidywanych potrzeb energetycznych w warunkach określonych w art. 74 ust. 1 Konstytucji, a więc z uwzględnieniem bezpieczeństwa ekologicznego obecnych i przyszłych pokoleń (zob. wyrok TK z dnia 25 lipca 2006 r. sygn. P 24/05, opubl. OTK-A 2006/7/87). Nie można nadto pomijać, że bezpieczeństwo energetyczne stanowi jedną z kluczowych wartości systemu prawnego Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z art. 5 Konstytucji RP, Rzeczypospolita Polska ma obowiązek strzec bezpieczeństwa swoich obywateli, zaś jednym z jego elementów niewątpliwie jest bezpieczeństwo energetyczne (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 marca 2021 r. sygn. VII AGa 920/19 LEX nr 3225553).

Organ wskazał, że Inwestor powołał się na informacje zawarte w:

- "Prognozie pokrycia zapotrzebowania szczytowego na moc w latach 2016-2035",[...] S.A. (krajowy operator systemu elektroenergetycznego),

- "Planie rozwoju w zakresie zaspokojenia obecnego i przyszłego zapotrzebowania na energię elektryczną na lata 2018-2027" [...] S.A.,

- Planie rozwoju w zakresie zaspokojenia obecnego i przyszłego zapotrzebowania na energię elektryczną na lata 2021-2030, Dokument główny, [...], 2020 r.

- "Informacji na temat planów inwestycyjnych na nowe moce wytwórcze w latach 2020-2034 [...], czerwiec 2021" Urząd Regulacji Energetyki,

- "Sprawozdaniu z wyników monitorowania bezpieczeństwa dostaw energii elektrycznej za okres od 1 stycznia 2019 r. do 31 grudnia 2020 r. [...] lipiec 2021 r." Ministra Klimatu i Środowiska

Z których wynika, że obecnie Polska może w całości pokryć swoje zapotrzebowanie na energię elektryczną krajowymi źródłami wytwórczymi, niemniej w najbliższych kilkunastu latach (głównie po 2019 r.) z systemu elektroenergetycznego zostanie wycofana większa część aktualnie eksploatowanych jednostek wytwórczych. Powodem odstawień jednostek wytwórczych jest brak możliwości lub zasadności dostosowania do coraz wyższych wymogów środowiskowych, jak także wiek i poziom efektywności ekonomicznej działalności poszczególnych jednostek. [...] S.A. akcentuje wagę budowy i uruchomienia nowych bloków energetycznych w pokryciu szczytowego zapotrzebowania na moc. Natomiast z uwagi na zaostrzenie standardów emisyjnych przewiduje się wycofanie eksploatacji części mocy wytwórczych w Krajowym Systemie Energetycznym, co przy jednoczesnym prognozowanym wzroście zapotrzebowania na energię może doprowadzić do deficytów mocy. Dodatkowo Urząd Regulacji Energetyki zwraca uwagę na potencjalne problemy z bilansem mocy w Krajowym Systemie Energetycznym eksponując niezbędność oddawania do użytku nowych mocy wytwórczych. W ocenie ww. Urzędu bilans mocy w przeciągu kilu, kilkunastu lat ulegnie pogorszeniu. Dlatego też wprowadzenie do użytku nowych jednostek wytwórczych jest ważne dla zabezpieczenia wystarczających mocy w Krajowym Systemie Energetycznym, tj. zmniejszenia luki w mocach dyspozycyjnych. Tymczasem blok CCGT jako jednostka oparta na paliwie gazowym wpisuje się w zakres przewidywanych przez Urząd Regulacji Energetyki inwestycji w moce wytwórcze. Przewiduje się, że inwestycje w jednostki gazowe osiągną 30,8 % udziału inwestycji do 2043 r.

Ministerstwo Klimatu i Środowiska również wskazuje na problem deficytów mocy w Krajowym Systemie Energetycznym oraz konieczność budowy nowych jednostek wytwórczych, ponieważ warunkiem koniecznym zapewnienia bezpieczeństwa dostaw energii elektrycznej w horyzoncie najbliższych 5 lat, jest terminowe zakończenie rozpoczętych inwestycji. Ze względu na długość i ryzyko procesów inwestycyjnych niezbędne jest niezwłoczne rozpoczęcie oraz szybka budowa nowych, stabilnych źródeł wytwarzania energii elektrycznej, które wypełnią lukę bilansową Krajowym Systemie Energetycznym w okresie do 2035 r. Brak takich inwestycji wywoła skutek w postaci niezbilansowania w Krajowym Systemie Energetycznym, co przełoży się na występowanie niedoborów mocy i w konsekwencji na jej dostaw ach do krajowych odbiorców. Będzie się to wiązało ze znaczącym wzrostem cen energii elektrycznej dla odbiorców końcowych. W skrajnych przypadkach może to grozić wystąpieniem awarii w funkcjonowaniu Krajowego Systemie Energetycznym.

Z powyższych informacji wynika, że Inwestycja z blokiem CCGT brana jest pod uwagę przez Ministra Klimatu i Środowiska w ramach analiz i programowania związanego z bilansem mocy w Krajowym Systemie Energetycznym. Opóźnienie w budowie bloku CCGT miałoby zatem poważne i negatywne konsekwencje dla przedmiotowych analiz programów oraz mogłoby zachwiać założeniami co do wystarczalności mocy w Krajowym Systemie Energetycznym.

Ważnym aspektem funkcjonowania bloku CCGT jest rodzaj wykorzystywanego paliwa, tj. gaz ziemny. Według założeń przyjętych w Polityce Energetycznej Polski do 2040, gaz ziemny ma kluczowe znaczenie dla efektywnej i skutecznej transformacji energetycznej Polski. Służyć będzie jako paliwo przejściowe stwarzające warunki dla bezpiecznego przyrostu wolumenów odnawialnych źródeł energii w Krajowym Systemie Energetycznym do czasu rozwinięcia nowych technologii pozwalających na ustabilizowanie systemu bez konieczności polegania na jednostkach konwencjonalnych oraz rozwoju usług elastyczności sieci. Atutem jednostek wytwórczych zasilanych gazem ziemnym jest niższa emisyjność niż w przypadku węglowych jednostek wytwórczych, a wysoka elastyczność w zakresie możliwości regulowania wielkości produkcji. Gaz ziemny jest paliwem niskoemisyjnym. którego wykorzystanie może znacząco przyczynić do osiągnięcia celów polityki klimatycznej UE, jak również pozytywnie przeciwdziałać zanieczyszczeniu powietrza poprzez redukcję zjawiska tzw. niskiej emisji. Budowa i włączenie do Krajowego Systemu Energetycznego nowej jednostki opartej na paliwie gazowym stwarza realną możliwość wymiany istniejących jednostek opalanych wysoce emisyjnym paliwem stałym, jak węgiel, na jednostki nowe i niskoemisyjne. Budowa bloku gazowego pozwoli na zastąpienie energii pochodzącej ze spalania paliw stałych o wiele mniej emisyjną energią elektryczną ze spalania gazu oraz wzmocnienie Krajowym Systemie Energetycznym nową, stabilną jednostką.

Organ podkreślił, że spółka zwróciła także uwagę, że przeciągający się proces odchodzenia od źródeł wytwórczych opartych na węglu skutkować będzie rosnącymi kosztami transformacji energetycznej, stanowiącymi obciążanie o wymiarze ogólnospołecznym i ogólnogospodarczym, a przedłużająca się realizacja bloku CCGT spowoduje realne straty w krajowej gospodarce. W każdym z tych wypadków jak najszybsza realizacja bloku CCGT w oczywisty sposób przyczyni się do realizacji interesu społecznego zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami. Ubytki mocy w Krajowym Systemie Elektroenergetycznym docelowo mają być zastępowane przez wzrost wolumenów odnawialnych źródeł energii. Niemniej, dla zapewnienia stabilnej pracy systemu niezbędne są również stabilne i dyspozycyjne jednostki, których praca nie jest zależna od warunków pogodowych. Efektywny i bezpieczny wzrost wolumenów źródeł zeroemisyjnych nie jest możliwy bez równoległego zabezpieczenia mocy w oparciu o stabilne jednostki takie jak na przykład bloki gazowe.

Ponadto od uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z rygorem natychmiastowej wykonalności, a następnie innych decyzji niezbędnych w procesie inwestycyjnym bezpośrednio uzależniona jest możliwość wywiązania się przez przedmiotową inwestycję z obowiązków związanych z systemem wsparcia w postaci rynku mocy. Uczestnictwo w rynku mocy stanowi zaś ważny element modelu finansowego, na którym oparty jest blok CCGT. Ewentualne opóźnienie bądź niemożność skorzystania z mechanizmu rynku mocy znacząco pogorszyłyby wynik finansowy przedmiotowej inwestycji. Powyższe przekłada się na wyjątkowo ważny interes spółki ściśle związany z terminową realizacją bloku CCGT, a przede wszystkim jak najszybszego uzyskania wykonalnej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Harmonogram narzucany przez warunki uczestnictwa w rynku mocy jest bardzo wymagający i nakłada obowiązek m.in. osiągnięcia tzw. operacyjnego kamienia milowego w ściśle określonym przedziale czasu, pod rygorem dotkliwych kar finansowych i utraty wsparcia z mocy. Zgodnie z założeniami rynku mocy, zawarta przez Spółkę umowa mocowa zapewni przychody finansowe z tytułu pozostawania w gotowości do dostarczania mocy do Krajowego System Elektroenergetycznego. Na dostawcy mocy (Spółce) ciąży również szereg obowiązków, które obwarowane są dotkliwymi sankcjami finansowymi. Tym samym, nieprzystąpienie do eksploatacji bloku CCGT w terminie przewidzianym przez harmonogram realizacji inwestycji rodzić będzie negatywne skutki finansowe dla spółki z tytułu ponoszenia kar za niewywiązanie się z podjętych już zobowiązań. Ponadto brak możliwości eksploatacji bloku CCGT będzie powodował utratę przychodów z rynku mocy oraz utratę marży na produkcji energii elektrycznej. W tych okolicznościach istotne staje się niezwłoczne uzyskanie wykonalności decyzji środowiskowej, co otworzy drogę do uzyskania decyzji niezbędnych do zbudowania i uruchomienia bloku CCGT. Co więcej, jeżeli wspomniany rygor nie zostanie nadany decyzji środowiskowej, to inwestycja może ulec opóźnieniu i znaczącemu pogorszeniu perspektywy jego sfinansowania w związku z oddaleniem w czasie albo wręcz pozbawieniem Spółki możliwości skorzystania z rynku mocy. Miałoby to miejsce w przypadku ewentualnego opóźnienia się momentu uzyskania przez decyzję środowiskową statusu ostatecznej. Z kolei, niezależnie od kwestii rynku mocy, brak możliwości wszczęcia kolejnych procedur administracyjnych bezpośrednio przekłada się na perspektywy finansowe spółki. Opóźnienie procedur formalno-prawnych nie tylko odwlecze moment w którym przedsięwzięcie zacznie funkcjonować i generować zyski, ale też zwiększy koszty jego realizacji.

W ocenie tut. Kolegium powyżej przytoczone okoliczności wskazują, iż w niniejszej sprawie wystąpiły przesłanki z art. 108 § 1 k.p.a. warunkujące nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2021 r.. Nr [...], o środowiskowych uwarunkowaniach wydanej dla przedmiotowego przedsięwzięcia w postaci bezpieczeństwa energetycznego kraju, ponieważ bezpieczeństwo energetyczne stanowi jedną z kluczowych wartości systemu prawnego Rzeczypospolitej Polskiej. Obowiązkiem władz publicznych jest zapewnienie bezpieczeństwa energetycznego kraju, a więc dążenie do zaspokojenia zarówno istniejących, jak i przewidywanych potrzeb energetycznych. Dlatego też jako ważne z perspektywy ochrony interesu społecznego należy przyjąć działania Spółki zmierzające do uchylenia ryzyka deficytu mocy w Krajowym Systemie Elektroenergetycznym, ponieważ im wcześniej blok CCGT zostanie wprowadzony do eksploatacji, tym szybciej nastąpi aktywne przeciwdziałanie ww. ryzyk deficytów mocy. Ponadto, budowa nowego źródła gazowego bezpośrednio przyczyni się do poprawy stanu zdrowia i ochrony życia ludzkiego na dużą skalę dzięki redukcji emisji szkodliwych pyłów oraz pozwoli na obniżenie emisji gazów cieplarnianych energetyki, co także stanowi ważny interes społeczny. Wszelkie opóźnienia na drodze do realizacji i uruchomienia nowego źródła gazowego oddalają moment zastąpienia wysłużonych źródeł węglowych nową niskoemisyjną jednostką, co z kolei oddala w czasie rozpoczęcie procesu przyczyniającego się do poprawy stanu jakości powietrza w Polsce. Nie można pominąć także kwestii ograniczenia kosztów transformacji energetycznej w wyniku oddania do eksploatacji nowych jednostek wytwarzających energię elektryczną opartych na paliwie gazowym, które zastępować będą źródła węglowe.

Poza ww. przesłankami w niniejszej sprawie, w ocenie tut. Kolegium, występuje także przesłanka ważnego interesu strony. Otóż przedmiotowa inwestycja będzie uczestniczyła w mechanizmach wsparcia w rynku mocy, a uczestnictwo w rynku mocy stanowi istotny element modelu finansowego, na którym oparty jest blok CCGT. Wszelkie opóźnienia w realizacji harmonogramu inwestycyjnego mogą wywoływać ryzyka niewywiązywania się przez (Spółkę z warunków uczestnictwa w rynku mocy. Nieprzystąpienie do eksploatacji bloku CCGT w terminie przewidzianym przez harmonogram realizacji inwestycji rodzić będzie negatywne skutki finansowe dla Spółki z tytułu ponoszenia kar za niewywiązanie się z podjętych już zobowiązań. Ponadto brak możliwości eksploatacji bloku CCGT będzie powodował utratę przychodów z rynku mocy oraz utratę marży na produkcji energii elektrycznej. Powyższe przekłada się na wyjątkowo ważny interes spółki ściśle związany z terminową realizacją bloku CCGT, a przede wszystkim jak najszybszego uzyskania wykonalnej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym za nadaniem rygoru natychmiastowej wykonalności przemawia także wyjątkowo ważny interes strony w postaci konieczności przeciwdziałania realnej i poważnej stracie finansowej inwestora (zob. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 2 marca 2021 r., sygn. II SA/Rz 1087/20. LEX nr 3172707), a z taką sytuacją mamy niewątpliwie do czynienia w niniejszej sprawie z powyższej przedstawionych względów.

Z kolei odnosząc się do zarzutów stowarzyszenia organ wyjaśnił, że nie zasługiwały na uwzględnienie, ponieważ nie ma przeszkód, by organ uwzględnił wszystkie przesłanki uzasadniające nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności.

W ocenie Kolegium słusznie nadano decyzji rygor natychmiastowej wykonalności, ponieważ istniała realna obawa, że niewykonanie decyzji spowoduje zagrożenie dla większej grupy społecznej (w zakresie bezpieczeństwa energetycznego kraju), dóbr natury (przyczynienie się do poprawy stanu powietrza), jak też znaczną stratę finansową wnioskodawcy (sankcje grożące spółce z tytułu niezrealizowania przedsięwzięcia w terminie przewidzianym umową mocową), co w pełni uzasadniało podjęcie zaskarżonego rozstrzygnięcia. Opóźnienie w realizacji harmonogramu inwestycyjnego może skutkować nałożeniem kar finansowych oraz wykluczeniem z inwestycji z uczestnictwa w systemie wsparcia rynku mocy. Kary te nie mają charakteru hipotetycznego, ponieważ kwestię ich nałożenia regulują m.in. przepisy ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o rynku mocy (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1854). Wyniki aukcji głównej na rok 2026, która miała miejsce w dniu 16 grudnia 2022 r. (zob. na stronie internetowej https://www.pse.pl) dowodzą, że przedsięwzięcie zostało objęte obowiązkiem mocowym, co potwierdza wiarygodność twierdzeń Spółki.

Dodatkowo organ odwoławczy wskazał, iż nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności nie jest uzależnione od prawidłowości decyzji, której rygor ma zostać nadany, a samo postępowanie w przedmiocie nadania decyzji nieostatecznej rygoru natychmiastowej wykonalności z natury rzeczy nie jest postępowaniem, w którym prowadzi się wyczerpujące postępowanie wyjaśniające (zob. wyrok NSA z dnia 21 września 2021 r.. sygn. akt 111 OSK 2545/21. LEX nr 3227748). Natomiast kwestia ochrony środowiska nie stanowi przeszkody dla nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, stąd jej (nawet) ewentualne nierozważenie przez organ nie może stanowić podstawy uznania postanowienia o nadaniu rygoru natychmiastowej wykonalności za wadliwe (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 czerwca 2020 r., LEX nr 3071879).

Stowarzyszenie wniosło skargę na postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciło naruszenie:

1) art. 22 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm., dalej jako: "Konstytucja"), art. 5 Konstytucji i art. 74 ust. 1 i 2 Konstytucji w zw. z art. 7 k.p.a. - poprzez wadliwe wyważenie wartości i zasad konstytucyjnych, spowodowane bezpodstawnym daniem prymatu zasadzie wolności gospodarczej i zasadzie bezpieczeństwa obywateli, przy równoczesnym zdeprecjonowaniu znaczenia obowiązku ochrony środowiska, ciążącego na państwie polskim;

2) art. 108 § 1 i § 2 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a. - poprzez nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności n podstawie przesłanek nadania rygoru, które dotyczą aktywności Organu z urzędu (interes społeczny), a nie jedynie możliwości wydania postanowienia w tym przedmiocie na wniosek (wyłącznie przesłanka szczególnie ważnego interesu strony);

3) art. 108 § 1 i § 2 k.p.a. - poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że w przedmiotowej sprawie zaistniały przesłanki nadania rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2021 r. tj., że jest to konieczne ze względu na interes społeczny oraz wyjątkowo ważny interes strony, pomimo braku spełnienia tych przesłanek, w związku z uzasadnieniem jego nadania kwestiami finansowymi, które nie stanowią ustawowej przesłanki nadania rygoru.

Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia Prezydenta Miasta [...] z [...] listopada 2021 r., a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podniesiono w szczególności, że organ odwoławczy całkowicie wadliwie uzasadnił postanowienie częściowo przesłanką interesu społecznego, która to przesłanka uzasadnia nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności z urzędu, podczas gdy w niniejszej sprawie to Inwestor wnioskował o nadanie tego rygoru. W związku z tym, to jedynie przesłanka "wyjątkowo ważnego interesu strony" mogła być analizowana przez organ. Opisane uchybienie organu odwoławczego dyskwalifikuje zatem wydane postanowienie w części, w jakiej uzasadnił on konieczność jego wydania względami interesu społecznego, jako że nie był on do tego uprawniony w związku z wydaniem rozstrzygnięcia na wniosek Inwestora.

W sprawie nie zaszła przesłanka "interesu społecznego". Organ odwoławczy przywołał w uzasadnieniu decyzji wywody Inwestora świadczące o tym, że natychmiastowe przystąpienie do realizacji inwestycji jest uzasadnione koniecznością zapewnienia bezpieczeństwa energetycznego kraju, będącego ważnym interesem gospodarczym i społecznym. Organ w zupełności pominął jednak w przedmiotowej sprawie interes związany z ochroną środowiska i uznał za prawidłowe nadanie decyzji środowiskowej rygoru natychmiastowej wykonalności jedynie na podstawie nieuzasadnionych oraz blankietowych twierdzeń Inwestora. Jedyne argumenty środowiskowe, podnoszone przez Organ odwoławczy są niepoparte żadnymi danymi. Organ wskazuje jedynie, że "budowa nowego źródła gazowego (...) pozwoli na obniżenie emisji gazów cieplarnianych energetyki", co nie ma poparcia w żadnych badaniach. Inwestor, a za nim SKO w [...], przemilczało, że sektor gazowy, poza emisją CO2, emituje jeszcze jeden gaz cieplarniany - metan - główny składnik gazu ziemnego, który w horyzoncie 20 lat wpływa na klimat ponad 80 razy bardziej niż dwutlenek węgla. Niespalony metan ulatnia się na każdym etapie, od wydobycia, poprzez cały łańcuch dostaw, po miejsce konsumpcji. Po uwzględnieniu pełnego cyklu "życia", gaz kopalny może mieć taki sam lub nawet gorszy wpływ na klimat niż inne paliwa kopalne (European Commission, IN-DEPTH ANALYSIS IN SUPPORTA-OF THE COMMISSION COMMUNICATION COM(2018) 773). Gdy wycieki metanu wynoszą około 3% w całym U łańcuchu dostaw, nie ma żadnych korzyści klimatycznych z używania gazu kopalnego w porównaniu z ropą naftową lub węglem (Climate Bonds Initiative, (2021), The Hldden Emissions from Gas-Fired Power). Elektrownie gazowe jako odbiorcy gazu, są współodpowiedzialne za emisje powstające w łańcuchu dostaw. W dzisiejszych czasach, metan znajduje się w samym centrum debaty o klimacie. O natychmiastowe zatrzymanie jego wycieków apelują naukowcy z Międzyrządowego Zespołu ds. Zmian Klimatu (IPCC), USA i Unia Europejska zobowiązały się do zmniejszenia jego emisji o 30% do końca dekady w stosunku do 2020 r. W tym kontekście sprzeczne ze stanem faktycznym jest twierdzenie SKO jakoby "wszelkie opóźnienia na drodze do realizacji i uruchomienia nowego źródła gazowego oddalają moment zastąpienia wysłużonych źródeł węglowych nową niskoemisyjną jednostką (...)".

Nie jest prawdą, że skarżone przedsięwzięcie ma znaczenie strategiczne dla zapewnienia wystarczających mocy dyspozycyjnych w Krajowym Systemie Elektroenergetycznym, ani nie jest niezbędne do zapewnienia bezpieczeństwa energetycznego kraju. Obecnie polskie moce gazowe to tylko 3,2 GW, czyli zaledwie 6,2% . krajowych mocy. Dla porównania moce z OZE wynoszą już 16 GW i wartość ta dynamicznie rośnie. 800 MW w tym układzie nie jest wartością o znaczeniu strategicznym i nie wpływa w żaden sposób na bezpieczeństwo energetyczne kraju.

Temat mocy dyspozycyjnych w KSE oraz bezpieczeństwa energetycznego kraju jest nierozerwalnie związany z koniecznością uzyskania przez Polskę neutralności klimatycznej do 2050 r., gdzie gaz jako paliwo kopalniane nie jest traktowany jako źródło niskoemisyjne i nie zastępuje jednostek wysokoemisyjnych (węglowych). Kryzys klimatyczny już trwa i istnieją liczne alternatywy dla paliw kopalnych, dlatego budowa emisyjnych elektrowni gazowych nie ma racji bytu ani z punktu widzenia ochrony klimatu i osiągnięcia neutralności klimatycznej ani bezpieczeństwa energetycznego kraju czy ekonomii. Wydaje się przy tym szokujące, że Inwestor sfinansuje budowę elektrowni [...], która następnie miałyby zostać wyłączona do 2035 r. Konsekwencją inwestycji dla polskiego społeczeństwa będzie albo uzależnienie od gazu na wiele dekad, ze wszystkimi negatywnymi konsekwencjami tej decyzji (od nieosiągnięcia neutralności klimatycznej i skutków zmian klimatu, po wysokie ceny energii i zależność od obcych krajów, w tym Rosji), albo kolejna (po węglowej) trudna i bardzo kosztowna transformacja energetyczna.

Brak osiągnięcia neutralności klimatycznych Polski do 2050 r., do czego przyczyni się skarżona inwestycja, doprowadzi do wielkoskalowych i kaskadowych skutków postępujących zmian klimatu. Skutki dotyczą np. występujących coraz częściej ekstremalnych zjawisk pogodowych - powodzi, burz czy tornad, które to w bezpośredni sposób zagrażają zdrowiu i życiu, rozprzestrzenianiu się i zwiększeniu liczby zwierząt, które mogą przenosić choroby (np, boreliozę, malarię), zagrożenie bezpieczeństwa żywnościowego, niestabilności układów społecznych (związanych ze wzrostem poziomu morza, zmniejszeniem produkcji żywności, niedoborem wody, masowymi migracjami klimatycznymi, a także zwiększoną szansą na konflikty zbrojne pomiędzy państwami). Jedynym efektywnym rozwiązaniem minimalizującym negatywne konsekwencje zmiany klimatu jest dążenie do neutralności klimatycznej oraz redukcji emisji gazów cieplarnianych ze wszystkich źródeł. Celów takich nie realizuje skarżona inwestycja.

W lipcu 2021 r. weszło w życie europejskie prawo klimatyczne, obejmujące również Polskę. Określa ono m.in. prawnie wiążące cele neutralności klimatycznej UE do 2050 roku oraz redukcji emisji o 55 procent do 2030 roku. W związku z wejściem w życie prawa klimatycznego cały szereg obecnych strategii rządowych, takich jak na przykład Krajowy Plan na Rzecz Energii i Klimatu, Polityka Energetyczna 2040, Strategia Odpowiedzialnego Rozwoju Premiera Morawieckiego, wymagają zmian, aby ich realizacja nie stała w sprzeczności z europejskim celem neutralności klimatycznej do roku 2050.

Ponadto, SKO w [...] błędnie skonkludowało, że "kwestia ochrony środowiska nie stanowi przeszkody dla nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, stąd jej (nawet) ewentualne nierozważenie przez organ nie może stanowić podstawy uznania postanowienia o nadaniu rygoru natychmiastowej wykonalności za wadliwe. Z taką tezą nie można się zgodzić. Ochrona środowiska jest bowiem konstytucyjnym obowiązkiem polskich władz, wynikającym z art. 74 ust. 1 i 2 Konstytucji. Jako taka stanowi równocześnie interes społeczny, rangą co najmniej odpowiadający interesowi gospodarczemu, będącemu w dużej mierze popartym kwestiami finansowymi, związanymi z kosztami transformacji energetycznej. Te wartości - bezpieczeństwo energetyczne, wywodzone z zasady zapewnienia bezpieczeństwa obywateli oraz ochrona środowiska - powinny zostać przez Organ dokładniej przeanalizowane, zestawione, porównane, a dopiero konsekwencją takich czynności mogło być uznanie, że w sprawie to akurat bezpieczeństwo energetyczne ma prymat nad ochroną środowiska. Takich działań jednak Organ odwoławczy nie podjął, a limine rozstrzygając o nadrzędności zasady wynikającej z art. 5 Konstytucji nad tą, zawartą w art. 74 ust. 1 i 2 ustawy zasadniczej.

Inwestycja, przyczyniając się do uniemożliwienia osiągnięcia neutralności klimatycznej Polski do 2050 r. i ograniczenia szerokiego spektrum skutków zmian klimatu stoi ponadto w sprzeczności z żywotnym interesem polskiego społeczeństwa, jakim jest ochrona zdrowia, ochrona środowiska przyrodniczego i stabilności społeczno- gospodarczej kraju. Takiego interesu Organ odwoławczy nie wziął jednak pod uwagę przy wydawaniu postanowienia o nadaniu decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Jednocześnie doprowadziło to do naruszenia art. 7 k.p.a., jako że Organ odwoławczy wadliwie ustalił w sprawie pojęcie interesu społecznego.

Paradoksalnie, w wyniku działania elektrowni, dojdzie natomiast do zwiększenia emisji produktów spalania gazu (pyłu zawieszonego PM2,5), a więc na terenie miasta [...] może zaistnieć przekroczenie standardów jakości ochrony środowiska, tj. jakości powietrza.

W ocenie Skarżącego, w przedmiotowej sprawie nie zaistniała przesłanka uzasadniająca nadanie decyzji organu z dnia [...] listopada 2021 r. rygoru natychmiastowej wykonalności na wniosek, tj. wyjątkowo ważny interes strony. Nie można uznać za przemawiającego za powyższym argumentu dotyczącego kwestii finansowych, tj. hipotetycznego nałożenia kar finansowych, braku generowania zysków czy zwiększenia kosztów realizacji przedsięwzięcia. Te okoliczności nie są relewantne w niniejszej sprawie, w związku z faktem, iż nie ma podstaw, aby porównywać ze sobą dobro w postaci środowiska, które zostanie zniszczone w wypadku wykonania nieostatecznej, wadliwej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz stanu finansów spółki Elektrownia [...] Sp. z o.o. W sprawie nie mamy zatem do czynienia z wyjątkowo ważnym interesem strony. Tym samym również w konsekwencji tego działania organu doszło do naruszenia art. 7 k.p.a.

Przedstawione okoliczności i twierdzenia prowadzą do wniosku, iż wydane rozstrzygnięcie jest dowolne, narusza zasadę legalizmu, zasadę prawdy materialnej, zasadę zaufania i jej gwarancje. Zaskarżone postanowienie, tak jak postanowienie Organu I instancji nie może zatem pozostać w obrocie prawnym.

Uczestnik postępowania wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę podniesiono w szczególności, że skoro ustawodawca dopuszcza, przy spełnieniu określonych kryteriów, możliwość zniesienia ograniczenia wykonalności decyzji administracyjnych do decyzji ostatecznych na rzecz wykonalności decyzji nieostatecznych, to z takiego przywileju skorzystać mogą również przedsiębiorcy realizujący konstytucyjną zasadę wolności gospodarczej, jeżeli okoliczności sprawy będą za tym przemawiały. Spółka nie ma zaś co do tego wątpliwości, że okoliczności niniejszej sprawy w pełni uzasadniały nadanie Decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Należy jednocześnie podkreślić, co było w niniejszej sprawie wielokrotnie podnoszone, że okolicznościami przemawiającymi za nadaniem Decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności były przede wszystkim względy bezpieczeństwa energetycznego oraz ochrony środowiska, jakkolwiek towarzyszył im także wyjątkowo ważny interes Spółki. Istota zasady zrównoważonego rozwoju polega na konieczności wyważania szeregu różnych wartości obejmujących m.in. bezpieczeństwo ekologiczne jak i bezpieczeństwo publiczne oraz rozwój gospodarczy. Nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, wbrew twierdzeniom Skarżącego, nie stanowiło uchybienia obowiązkom organów administracji publicznej w zakresie zapewnienia bezpieczeństwa ekologicznego, ponieważ nie sprowadzało bezpośredniego zagrożenia zaistnienia nieodwracalnego uszczerbku w środowisku naturalnym. Nie może być zatem mowy o naruszeniu art. 74 ust. 1 i 2 Konstytucji w związku z wydaniem zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia nadającego rygor natychmiastowej wykonalności decyzji.

Nie jest tak, jak twierdzi skarżący, że skoro z inicjatywą nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności wystąpiła spółka, to zawężało to katalog przesłanek, jakie Prezydent Miasta [...] powinien był rozważyć w tym zakresie do samej tylko przesłanki wyjątkowo ważnego interesu strony. Twierdzenie takie nie znajduje oparcia zarówno w orzecznictwie jak i poglądach doktryny, zaś selektywne i arbitralne prezentowanie przez skarżącego cytatów z judykatury oraz piśmiennictwa nie może w tym zakresie odnieść pożądanego przez skarżącego skutku.

Argumentacja skarżącego nie odnosi się konkretnie do specyficznych okoliczności niniejszej sprawy, lecz stanowi uogólniony manifest środowiska organizacji ekologicznych, które co do zasady sprzeciwiają się realizacji źródeł wytwórczych opartych na paliwach kopalnych - zarówno gazowych jak i stałych, w oderwaniu od krajowych realiów społeczno-gospodarczych.

Skarżący w swej argumentacji odsuwa na bok kwestię bezpieczeństwa energetycznego i wagi zagrożeń, jakie niosą ze sobą potencjalne niedobory mocy w Krajowej Sieci Energetycznej i zamiast tego skupia się jedynie na kwestionowaniu perspektywy redukcji emisji gazów cieplarnianych względem obecnie użytkowanych źródeł węglowych, która to kwestia mimo wszystko nie stanowiła najważniejszego argumentu przemawiającego za nadaniem decyzji rygoru. Ponadto, dyskredytowanie danych przemawiających za budową nowej jednostki gazowej, która miałaby zastąpić źródła wytwórcze opalane węglem oparte na twierdzeniu, że nie miało [to] poparcia w żadnych badaniach samo opiera się na prognozach, które obarczone są dużą dozą niepewności i, co ważniejsze, odnoszą się do zagadnień, których nie sposób wprost odnosić do planowanego przedsięwzięcia.

Po pierwsze, obniżenie poziomu emisji gazów cieplarnianych związane z realizacją przedsięwzięcia dotyczy przede wszystkim dwutlenku węgla - według aktualnego stanu wiedzy i przyjętych polityk klimatycznych to właśnie dwutlenek węgla uznawany jest za problem podstawowy w tym kontekście. Kwestia metanu, co skarżący sam zresztą podkreślił, znajduje się obecnie na etapie debaty-jeżeli jakieś zagadnienie jest dopiero przedmiotem debaty, to nie sposób uznawać je za przesądzony pewnik. Trudno też traktować jako bezstronne hasłowe tezy prezentowane przez organizacje, które zajmują konkretną pozycję w dyskursie na temat kierunku transformacji energetycznej (takie jak cytowana przez Skarżącego Climate Bonds lnitiative). Jednocześnie nie sposób nie oprzeć się wrażeniu, że przywołane przez skarżącego analizy, które wskazują na istotne emisje metanu na etapie wydobycia i przesyłu zupełnie pomijają fakt, że wydobycie węgla kamiennego zużywanego w elektrowniach - dla którego alternatywę ma stanowić przedsięwzięcie - również wiąże się z poważnymi emisjami metanu. Stąd też powoływanie się na przywołane przez skarżącego tezy powinno budzić co najmniej uzasadnione wątpliwości.

Niepodważalnym faktem jest natomiast to, że wypracowany obecnie w Unii Europejskiej konsensus związany z tzw. taksonomią oparty jest na założeniu, że wykorzystanie paliwa gazowego w energetyce prowadzi do redukcji emisji gazów cieplarnianych i stanowi etap przejściowy na drodze do całkowitej dekarbonizacji energetyki. Wyrazem tego konsensusu było ostateczne przyjęcie w ostatnich dniach Rozporządzenia Delegowanego Komisji (UE) .../... z dnia 9 marca 2022 r. zmieniającego rozporządzenie delegowane (UE) 2021/2139 w odniesieniu do działalności gospodarczej w niektórych sektorach energetycznych oraz rozporządzenie delegowane (UE) 2021/2178 w odniesieniu do publicznego ujawniania szczególnych informacji w odniesieniu do tych rodzajów działalności gospodarczej.

W obliczu nadchodzącej zapaści systemu energetycznego (związanej ze zjawiskiem tzw. "luki generacyjnej"), gdy w polskiej sieci może zabraknąć wielu GW energii wytwórczej jasnym jest, że każde źródło wytwórcze mogące zastąpić choć część wyłączanych mocy węglowych może odegrać kluczową rolę. Przedsięwzięcia stanowi odpowiedź na bieżące wyzwania w zakresie bezpieczeństwa energetycznego, a to właśnie ta kwestia zdecydowała przede wszystkim o nadaniu decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.

Analiza zagadnień związanych z wpływem wywieranym przez przedsięwzięcie na środowisko naturalne stanowiła przedmiot oceny oddziaływania na środowisko i podlega kontroli w postępowaniu instancyjnym oraz, ewentualnie, sądowo-administracyjnym. W ramach takiego postępowania skarżący powinien dowodzić, w jaki sposób przedsięwzięcie może wpłynąć na stabilność społeczno-gospodarczą kraju oraz ewentualnie udowadniać, w jaki sposób przedsięwzięcie spowoduje zwiększenie emisji produktów spalania gazu (pyłu zawieszonego PM2,5), co stanowi nota bene zdumiewające stwierdzenie.

W kwestii prawdopodobieństwa uszczerbku finansowego grożącego spółce w przypadku nieuzyskania rygoru natychmiastowej wykonalności należy po raz kolejny przypomnieć, że opóźnienie w realizacji harmonogramu inwestycyjnego może skutkować nałożeniem kar finansowych oraz wykluczeniem inwestycji z uczestnictwa w systemie wsparcia rynku mocy. Kary te bynajmniej nie mają charakteru hipotetycznego, gdyż kwestię ich nałożenia regulują jednoznacznie przepisy ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o rynku mocy. Dodatkowo można wskazać, że wyniki aukcji głównej na rok dostaw 2026, która miała miejsce w dniu 16 grudnia br., dowodzą, że przedsięwzięcie zostało objęte obowiązkiem mocowym, co tylko dodatkowo potwierdza wiarygodność twierdzeń spółki oraz prawidłowość ich oceny przez Prezydenta Miasta [...]. Dlatego również okoliczności dotyczące rynku mocy nie sposób uznać za zagadnienie hipotetyczne - sankcje grożące inwestorowi z tytułu niezrealizowania przedsięwzięcia w terminie przewidzianym umową mocową stanowią realne, obiektywne zagrożenie. Napięty harmonogram przedsięwzięcia w zestawieniu z typowymi terminami rozpoznania spraw w postępowania administracyjnych dostarcza uzasadnionych powodów do obaw co do tego, że brak natychmiastowej wykonalności decyzji sprawi, iż dotrzymanie go nie będzie możliwe.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie podlegała uwzględnieniu, ponieważ postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] stycznia 2022 r. nie narusza przepisów prawa.

Należy wskazać, że zgodnie z art. 108 § 1 K.p.a., decyzji od której służy odwołanie, może być nadany rygor natychmiastowej wykonalności, gdy jest to niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego albo zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami bądź ze względu na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony. Rygor natychmiastowej wykonalności może być nadany decyzji również po jej wydaniu, na podstawie art. 108 § 2 K.p.a. W tym przypadku organ wydaje postanowienie.

Oznacza to, że w konkretnej sprawie muszą zostać co najmniej uprawdopodobnione okoliczności uzasadniające nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności z punktu widzenia kryteriów wskazanych w ww. przepisie ustawy. Nadanie takiego rygoru wywołuje skutki jedynie w zakresie tymczasowej wykonalności decyzji, a więc do czasu kiedy decyzja stanie się ostateczna. Z chwilą, gdy decyzja stanie się ostateczna, staje się decyzją wykonalną.

Istotą sporu w przedmiotowej sprawie jest ocena, czy zaistniały przesłanki do nadania rygoru natychmiastowej wykonalności nieostatecznej decyzji środowiskowej. Warto przypomnieć, że decyzja środowiskowa określa warunki, które muszą być zachowane, aby realizacja planowanej inwestycji nie stanowiła nieakceptowalnego, nadmiernego oddziaływania na środowisko. Tak ustalone warunki środowiskowe wiążą inwestora na dalszych etapach procesu inwestycyjnego.

W ocenie sądu brak jest podstaw do twierdzenia, że wskazane w art. 108 k.p.a. przesłanki uzasadniające nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności związane są ściśle z trybem, w którym zainicjowane zostaje postępowanie dotyczące nadania rygoru. Nie ma przeszkód, by wystąpienie przesłanki niezbędności wykonalności decyzji ze względu na interes społeczny sygnalizowała strona postępowania, jak też nie ma przeszkód, by organ działający z urzędu brał pod uwagę także przesłankę ważnego interesu strony w nadaniu nieostatecznej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Ograniczenia takie nie wynikają z treści ww. przepisu. Istotne jest to, że postępowanie w tym przedmiocie może być zainicjowane także przez stronę. Trudno jest także oczekiwać, by organ działając z urzędu co do nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności nie mógł uwzględnić ważnego interesu strony, skoro już z treści art. 7 k.p.a. wynika obowiązek organu załatwiania sprawy przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli.

W przedmiotowej sprawie organ był więc uprawniony do oceny okoliczności związanych zarówno z interesem społecznym, jak też ważnym interesem strony. Zasadnie również uznał, że uprawdopodobnione zostało wystąpienie obu tych przesłanek.

Organ odwoławczy przedstawił w uzasadnieniu postanowienia racjonalną, wyczerpującą argumentację, która przemawiała za dokonaniem takiej właśnie oceny, opartą na dostępnych aktualnych informacjach dotyczących funkcjonowania rynku energetycznego i perspektyw związanych z zapotrzebowaniem na energię, jak też zapewnieniem jej dostaw społeczeństwu.

Na takiej podstawie uznał, że planowana inwestycja ma istotny charakter dla zapewnienia wystarczających mocy dyspozycyjnych w Krajowym Systemie Elektroenergetycznym. Ponadto wpisuje się w kluczowe cele określone w dokumentach programujących rozwój krajowej energetyki, a głównie w Polityce Energetycznej Polski do 2040 r. przyjętej przez Radę Ministrów w dniu 2 lutego 2021 r. Przy czym odwołując się do ustawy Prawo energetyczne organ wyjaśnił, że bezpieczeństwo energetyczne rozumiane jest właśnie jako stan gospodarki umożliwiający pokrycie bieżącego i perspektywicznego zapotrzebowania odbiorców na paliwa i energię w sposób technicznie i ekonomicznie uzasadniony, przy zachowaniu wymagań ochrony środowiska (art. 3 pkt 16 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 Prawo energetyczne t.j. Dz.U. z 2021 poz. 716 z późn. zm.). Organ odwoławczy podkreślił, że obowiązkiem władz publicznych jest zapewnienie bezpieczeństwa energetycznego kraju, w warunkach określonych w art. 74 ust. 1 Konstytucji, a więc z uwzględnieniem bezpieczeństwa ekologicznego obecnych i przyszłych pokoleń. Opierając się na opracowaniach Ministra Klimatu wskazał, że z uwagi na zaostrzenie standardów emisyjnych przewiduje się wycofanie eksploatacji części mocy wytwórczych w Krajowym Systemie Energetycznym, co przy jednoczesnym prognozowanym wzroście zapotrzebowania na energię może doprowadzić do deficytów mocy. Dlatego tak ważne jest wprowadzenie do użytku nowych jednostek wytwórczych w celu zmniejszenia luki w mocach dyspozycyjnych. Brak inwestycji w zakresie nowych jednostek wytwórczych wywoła skutek w postaci niezbilansowania w Krajowym Systemie Energetycznym, co przełoży się na występowanie niedoborów mocy i w konsekwencji na jej dostaw ach do krajowych odbiorców. Będzie się to wiązało ze znaczącym wzrostem cen energii elektrycznej dla odbiorców końcowych. W skrajnych przypadkach może to grozić wystąpieniem awarii w funkcjonowaniu Krajowego Systemie Energetycznym.

Nie ma wątpliwości, że są to ważkie i istotne z perspektywy całego społeczeństwa argumenty.

Organ uznał za zasadną także tą argumentację spółki, która wskazuje na to, że budowa bloku gazowego pozwoli na zastąpienie energii pochodzącej ze spalania paliw stałych o wiele mniej emisyjną energią elektryczną ze spalania gazu oraz wzmocnienie Krajowym Systemie Energetycznym nową, stabilną jednostką. Organ przypomniał, że według założeń przyjętych w Polityce Energetycznej Polski do 2040, gaz ziemny ma kluczowe znaczenie dla efektywnej i skutecznej transformacji energetycznej Polski. Służyć będzie jako paliwo przejściowe stwarzające warunki dla bezpiecznego przyrostu wolumenów odnawialnych źródeł energii w Krajowym Systemie Energetycznym do czasu rozwinięcia nowych technologii pozwalających na ustabilizowanie systemu bez konieczności polegania na jednostkach konwencjonalnych oraz rozwoju usług elastyczności sieci. Atutem jednostek wytwórczych zasilanych gazem ziemnym jest niższa emisyjność niż w przypadku węglowych jednostek wytwórczych.

W tym kontekście organ słusznie uznał za przekonujący argument wskazany przez wnioskodawcę, że przeciągający się proces odchodzenia od źródeł wytwórczych opartych na węglu skutkować będzie rosnącymi kosztami transformacji energetycznej, stanowiącymi obciążanie o wymiarze ogólnospołecznym i ogólnogospodarczym. Tak więc przedłużająca się realizacja bloku CCGT może powodować realne straty w krajowej gospodarce.

Ponadto organ odwoławczy zasadnie uznał, że wyjątkowo ważny interes spółki ściśle związany jest z terminową realizacją bloku CCGT i dlatego przemawia za nadaniem decyzji środowiskowej rygoru natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał tylko w kontekście finansowym, że harmonogram narzucany przez warunki uczestnictwa w rynku mocy jest bardzo wymagający i nakłada obowiązek m.in. osiągnięcia tzw. operacyjnego kamienia milowego w ściśle określonym przedziale czasu, pod rygorem dotkliwych kar finansowych i utraty wsparcia z mocy. Należy jednak uznać, że brak realizacji inwestycji w określonym w harmonogramie przedziale czasowym naraża spółkę nie tylko na wymierne straty finansowe, ale wpływa na całość jej planów związanych z eksploatacją tego źródła wytwarzania energii i tym samym funkcjonowanie spółki, która zakładała udział w rynku mocy i opłacalność inwestycji. Tak więc niewątpliwe jak najszybsze przystąpienie do dalszych etapów związanych z realizacją inwestycji stanowi ważny interes spółki.

Zarzuty podnoszone w skardze, a dotyczące zarówno naruszenia zasad konstytucyjnych, jak też naruszenia art. 108 k.p.a. nie są zasadne.

Zarzut naruszenia zasad konstytucyjnych związanych z zapewnieniem ochrony środowiska, w tym bezpieczeństwa ekologicznego i możliwości ograniczenia wolności gospodarczej z uwagi na zdeprecjonowanie znaczenia ochrony środowiska, jest niezrozumiały. Uczestnik postępowania zasadnie podniósł, że ograniczenie wolności gospodarczej w przypadku inwestycji planowanej przez spółkę wiąże się przede wszystkim z obowiązkiem uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jej realizacji. Także przesłanki określone w art. 108 k.p.a. w istocie stanowią o dalszym ograniczeniu wolności gospodarczej, ponieważ uzyskanie rygoru natychmiastowej wykonalności, w tym przypadku dla decyzji środowiskowej wiąże się z koniecznością uprawdopodobnienia wystąpienia tych przesłanek. Jednak uprawnienie do uzyskania tymczasowej wykonalności decyzji środowiskowej nie jest uzależnione od przesłanki jaką jest wzgląd na ochronę środowiska. Ta wartość została uwzględniona zarówno jako kwestia ochrony zdrowia lub życia ludzi, jak też jako element interesu publicznego.

W odniesieniu do możliwości tymczasowej wykonalności nieostatecznej decyzji środowiskowej jest to tym bardziej uzasadnione, że kwestii oddziaływania na środowisko poświęcone jest w całości postępowanie dotyczące wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia. Postępowanie dotyczące nadania rygoru natychmiastowej wykonalności nie może być wykorzystywane do kwestionowania zasadności wydania decyzji środowiskowej, a do tego zmierzają zarzuty skarżącego stowarzyszenia, które próbuje podważyć prawidłowość decyzji środowiskowej sugerując szkodliwość dla środowiska planowanego przedsięwzięcia.

Kwestia wpływu inwestycji na ochronę środowiska została więc uwzględniona w stopniu, który odpowiadał określonym w art. 108 k.p.a. przesłankom. Organ odwoławczy uwzględnił w ramach interesu publicznego znaczenie planowanej inwestycji dla ograniczenia emisyjności dwutlenku węgla, a w związku z tym także dla zdrowia ludzi.

Z przytoczonych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 119 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.