Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 448/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2007-11-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 106 poz 1126
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (sprawozdawca), Sędziowie: NSA Halina Kremis, WSA Andrzej Cisek,, Protokolant Magdalena Domańska-Byskosz, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 listopada 2007r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej we W. - M. W. sprawy ze skargi R. M. i C. M. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku dostarczenia określonych dokumentów dotyczących budowy garażu I. stwierdza nieważność decyzji I i II instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonania w całości; III. zasądza zwrot kosztów postępowania od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz skarżących w kwocie 10 (dziesięć) zł.


UZASADNIENIE

W dniu [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego J. G. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t. jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 106 poz. 1126 z późn. zm.) oraz art. 104 k.p.a. w związku z postanowieniem nr [...] z dnia [...] wstrzymującym roboty budowlane na budowie garażu przy ul. P. w J. G., wydał decyzję Nr[...] , którą nałożył na J. W. oraz S. B. obowiązek wykonania w terminie do dnia [...] określonych czynności w celu doprowadzenia samowolnie wykonanych robót budowlanych przy budowie garażu na posesji przy ul. P. do stanu zgodnego z prawem poprzez dostarczenie:

- 2 egzemplarzy projektu budowlanego garażu,

- oświadczenia osoby uprawnionej przejmującej obowiązki kierownika budowy,

- dokumentu potwierdzającego prawo do dysponowaniem działką, na której realizowana jest budowa garażu,

- opinii technicznej sporządzonej przez uprawnioną osobę, dotyczącej wykonanych samowolnie robót budowlanych, to jest prowadzonych bez kierownika budowy i przeniesienia pozwolenia na budowę, w zakresie zgodności ze sztuką budowlaną i projektem budowlanym zaopiniowanym przez Urząd Miejski w J. G. dla państwa K.

W uzasadnieniu powyższej decyzji organ I instancji wskazał, że Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego powiatu grodzkiego w J. G. wszczął postępowanie administracyjne z wniosku R. i C. M. współwłaścicieli działki nr[...] , będącej w bezpośrednim sąsiedztwie budowy garażu.

Organ podał, iż podczas przeprowadzonej wizji lokalnej w dniu [...] z udziałem stron stwierdzono, że:

- na granicy posesji przy ul. P. i ul. O. w J. G. w trakcie budowy znajduje się garaż na 2 stanowiska samochodowe;

- inwestorami są nowi właściciele nieruchomości, którzy nie przedstawili pozwolenia na budowę, jak również dziennika budowy. Na budowie brak było tablicy informacyjnej;

- obiekt realizowany był zgodnie z projektem garażu opracowanym jako aneks do projektu domu jednorodzinnego zaopiniowany przez Urząd Miejski w J. G. dla poprzednich właścicieli nieruchomości pismem z dnia [...] znak [...] .

W trakcie prowadzonego postępowania zebrano materiał dowodowy w sprawie budowanego garażu, z którego wynika, że:

- poprzedni inwestorzy E. i M. K. otrzymali z Urzędu Miejskiego w J. G. zgodę organu na budowę garażu na działce nr [...] przy ul. P. w J. G. Pismem z dnia [...] Urząd Miejski w J. G. Wydział Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego zaopiniował aneks do projektu domu jednorodzinnego i opieczętowano go jako "załącznik nr 1 Aneks do pozwolenia pismo (decyzja) nr [...] z dnia [...]

- autorem projektu garażu oraz kierownikiem budowy był poprzedni inwestor arch. M. K., ponieważ posiadał odpowiednie kwalifikacje zawodowe;

- wpisy dotyczące budowy garażu dokonywano w dzienniku budowy nr [...] z dnia [...] wydanym przez Urząd Miejski w J. G. dla budowy domu jednorodzinnego;

- pierwszy wpis w dzienniku budowy dotyczący rozpoczęcia robót budowlanych przy garażu został dokonany w [...] W [...] dokonano zapisu lat [...] z zaznaczeniem, że garaż znajduje się w budowie. Był to ostatni wpis dokonany w dzienniku budowy przez poprzedniego właściciela, a jednocześnie kierownika budowy;

- w [...] nieruchomość nabyli nowi właściciele, którzy nie dokonując formalnego przeniesienia pozwolenia na budowę garażu kontynuowali jego budowę;

- stan zaawansowania budowy garażu w momencie kupna przedstawiają dostarczone przez J. W. dowody w postaci: oświadczeń kierownika budowy oraz Biura Nieruchomości uczestniczącego w transakcji sprzedaży;

- budowa garażu realizowana była przez J. W. i S. B. bez pozwolenia na budowę i bez kierownika budowy, ale zgodnie z projektem budowlanym;

- w dzienniku budowy brak zapisu o przerwaniu robót budowlanych przy budowie garażu;

- Urząd Miejski w J. G. w piśmie z dnia [...] znak [...] kierowanym do Inspektoratu zajął stanowisko w sprawie pozwolenia na budowę twierdząc, że utraciło ono ważność, ponieważ w dzienniku budowy brak jest zapisów od [...] do [...] Stwierdzono również, że nie nastąpiło przeniesienie pozwolenia na budowę z E. i M. K. na J. W. W kolejnym piśmie z dnia [...] znak [...] Urząd Miejski w J. G. wyjaśnił, że ostatni zapis w dzienniku budowy z [...] dotyczący budowy garażu brzmi: "w budowie pozostaje garaż wolnostojący". Ponadto z dalszej treści pisma wynika, że zdaniem Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miejskiego w J. G. pozwolenie na budowę utraciło ważność, ponieważ od ostatniego wpisu na temat realizacji garażu a dniem [...] upłynęło 2 lata i 7 miesięcy;

- C. M. w dniu [...] wniósł uwagę do protokołu z wizji odbytej w dniu [...] (kontrola budowy), w której oświadczył, że roboty przy budowie garażu zostały rozpoczęte w okresie - jesień [...] r., a wiosną [...] wykonano ścianę na granicy działek, którą nadbudowano w październiku [...]

Po przeanalizowaniu materiału dowodowego w sprawie organ I instancji stwierdził, że organ architektoniczno-budowlany wydał pozwolenie na budowę garażu przy ul. P. w J. G. uznając projekt garażu jako aneks do projektu domu jednorodzinnego realizowanego również na tej działce, który to stanowił załącznik nr 1 do pozwolenia nr [...] z dnia [...] wydanego dla domu jednorodzinnego, a pismem z dnia [...] znak [...] zaakceptował aneks do projektu technicznego budynku mieszkalnego jednorodzinnego dotyczący wykonania garażu. Również pisma organu architektoniczno-budowlanego wprawdzie traktują o utracie pozwolenia na budowę garażu, jednak można je przyjąć jako dowód o wydaniu pozwolenia na budowę, ponieważ aby orzec o utracie pozwolenia należy je najpierw wydać.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego podniósł, że wpisy dotyczące budowy garażu dokonano w dzienniku budowy nr [...] z dnia [...] wydanym dla domu jednorodzinnego, a dokonywał je architekt M. K. - inwestor garażu i jednocześnie kierownik budowy posiadający odpowiednie kwalifikacje zawodowe. Pierwszy wpis dokonano w lipcu [...] a ostatni w maju[...].

Organ I instancji podał następnie, że stan zawieszenia budowy w momencie kupna garażu przedstawiają oświadczenia: kierownika budowy M. K. i Biura Nieruchomości L. pośredniczącego w sprzedaży, sąsiada S. K. oraz J. W.. W ocenie organu administracyjnego, wynika z nich zakres wykonanych robót budowlanych.

Kontrola budowy przeprowadzona w dniu [...] wykazała, że garaż na 2 stanowiska samochodowe wykonany był w stanie surowym zamkniętym. Powiatowy Inspektor stwierdził, że przyjmując oświadczenie C. M., iż stan zaawansowania garażu to nadbudowana ściana na granicy w październiku [...] oznaczałoby, że wieńce, stropodach, słupy przybramowe i brama zostały wykonane od listopada [...] do [...] (czyli dnia kontroli). Zdaniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, wykonanie takiego zakresu robót w okresie mroźnej zimy jest raczej wątpliwe i świadczy o tym, że roboty powyższe musiałyby być wykonane znacznie wcześniej.

W opinii organu, oświadczenie C. M. dotyczące wykonania w[...] ściany garażu na granicy działki nadbudowanej dopiero w październiku [...] jest sprzeczne z zapisem w dzienniku budowy garażu, z którego wynika jednoznacznie, że w latach [...] garaż znajdował się w trakcie budowy.

Wobec powyższego, zdaniem organu I instancji, brak jest podstaw do stwierdzenia, że budowa została przerwana na okres dłuższy niż 2 lata, co oznacza, że pozwolenie nie straciło ważności.

Reasumując, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że nałożone decyzją obowiązki są zasadne, albowiem mają na celu doprowadzenie wykonanych samowolnie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, ponieważ prowadzone były bez przeniesienia pozwolenia na budowę i bez kierownika budowy, co w świetle prawa budowlanego stanowi samowolę budowlaną.

Od powyższej decyzji R. i C. M. wnieśli odwołanie zarzucając, że przedmiotowy budynek może być budynkiem usługowym, gospodarczym, a nawet - po wykonaniu otworów okiennych - mieszkalnym, o czym świadczą gabaryty budynku czy spadek dachu. Odwołujący się zarzucili również, że brak decyzji o warunkach zabudowy i decyzji pozwalającej na budowę powinien spowodować niezwłoczne wydanie decyzji o rozbiórce obiektu.

W dniu [...] D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 kpa, po rozpatrzeniu powyższego odwołania, wydał decyzję Nr[...], którą uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu wykonania obowiązków i orzekł termin – do dnia [...]. W pozostałym zakresie utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w art. 28 ustawy – Prawo budowlane wyrażono zasadę, iż roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 i 30.

Art. 29 zawiera katalog robót budowlanych nie wymagających uzyskania pozwolenia na budowę. W art. 30 wymienia się roboty budowlane, które wprawdzie nie wymagają pozwolenia, lecz zamiar ich prowadzenia należy zgłosić organowi administracji architektoniczno – budowlanej.

Naruszenie wymogu uzyskania pozwolenia na budowę lub wymogu zgłoszenia robót budowlanych organowi administracji architektoniczno-budowlanej stanowi przesłankę zastosowania art. 48 lub 50 i 51 przywołanej ustawy.

Art. 48 przewiduje bezwzględną sankcję rozbiórki w przypadku budowy obiektu bez wcześniejszego uzyskania pozwolenia lub dokonania zgłoszenia właściwemu organowi administracji.

W ocenie organu odwoławczego, w niniejszej sprawie mamy do czynienia z wykonywaniem robót na podstawie pozwolenia na budowę udzielonego osobie innej niż obecny inwestor, czyli robót prowadzonych z naruszeniem wymogu przeniesienia decyzji pozwalającej na budowę na rzecz innej osoby. Zgodnie z art. 40 Prawa budowlanego organ, który wydał decyzję określoną w art. 28, jest obowiązany, za zgodą strony, na rzecz której decyzja została wydana, do przeniesienia tej decyzji na rzecz innej osoby, jeżeli przyjmuje ona wszystkie warunki zawarte w tej decyzji oraz wykaże się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Inne naruszenie przepisów prawa budowlanego w niniejszej sprawie polega na przerwaniu budowy na czas dłuższy niż dwa lata. W myśl art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego, taka sytuacja powoduje wygaśnięcie pozwolenia na budowę. W konsekwencji tego, wznowienie budowy wymaga decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót.

Zdaniem organu II instancji, stwierdzone w niniejszej sprawie naruszenia norm prawa budowlanego wymagają władczej ingerencji organu nadzoru budowlanego, lecz zastosowanie bezwzględnej sankcji rozbiórki, jakiej domagają się autorzy odwołania, jest niedopuszczalne. Art. 48 przewidujący taką sankcję może być bowiem stosowany jedynie w przypadku samowoli budowlanej, czyli w przypadku, kiedy inwestycja nigdy nie była objęta pozwoleniem na budowę lub zgłoszeniem. Takie stanowisko znajduje potwierdzenie w treści wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 1998 r. w sprawie IV SA 1399/96 (OSP z 2000 r., Nr 4, poz. 60, glosa aprobująca: Chróścielewski): "Inwestor, który prowadził roboty budowlane lub wybudował obiekt budowlany na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która to decyzja została następnie wyeliminowana z obrotu prawnego, nie może być traktowany jako osoba dopuszczająca się samowoli budowlanej a także jako osoba, która prowadzi roboty budowlane bez pozwolenia na budowę." W takich przypadkach należy stosować przepisy art. 50 i 51 Prawa budowlanego.

Organ II instancji podał, że sankcją z art. 48 nie może skutkować naruszenie polegające na braku przeniesienia pozwolenia na budowę tym bardziej, że art. 40 nie pozostawia organowi orzekającemu o przeniesieniu pozwolenia wyboru, co do rozstrzygnięcia w tym zakresie, oczywiście pod warunkiem spełnienia przez nowego inwestora określonych warunków. Takie brzmienie art. 40 daje podstawę do twierdzenia, że w przypadku niedopełnienia czynności, o której mowa w tym przepisie, organ nadzoru budowlanego powinien pozostawić inwestorowi możliwość doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem. Organ zaznaczył, że nie jest to obowiązek, jak mylnie sądzą autorzy odwołania.

Wojewódzki Inspektor wskazał, iż w myśl art. 50 ust. 1 pkt 1 organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Następnie organ ten, w terminie dwóch miesięcy od doręczenia stronom powyższego postanowienia, wydaje decyzję nakazującą rozbiórkę obiektu lub jego części - w przypadku, gdy nie istnieje szansa na doprowadzenie robót do stanu zgodnego z prawem (art. 51 ust.1 pkt 1) albo nakazującą wykonanie określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem oraz określającą termin wykonania tych czynności (art. 51 ust.1 pkt 2). Nałożone w myśl art. 51 ust.1 pkt 2 obowiązki mogą polegać na przedłożeniu pozytywnych opinii, uzgodnień, orzeczeń co do robót itp. Jeśli dokumenty te nie są pozytywne dla inwestycji, czyli z ich treści wynika, że wykonując roboty nie uwzględniono warunków technicznych określonych przepisami prawa budowlanego, stosowany powinien być przepis art. 51 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. Stanowi on: "W razie niewykonania obowiązków, o których mowa w ust. 1 pkt 2, właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu lub jego części." Ta sama sankcja znajduje zastosowanie w przypadku, gdy w terminie określonym decyzją strona nie wykona obowiązku przedłożenia wymaganej dokumentacji. Natomiast spełnienie obowiązków w terminie, zgodnie z decyzją, skutkuje orzeczeniem o pozwoleniu na wznowienie robót na podstawie art. 51 ust. 1a.

Organ odwoławczy wywodził, że procedura określona przepisami art. 50 i art.51 Prawa budowlanego ma na celu doprowadzenie do stanu, jaki powinien być zagwarantowany ważnym pozwoleniem na budowę, ponieważ wydanie takiego pozwolenia zależy od zgodności planowanych robót z warunkami określonymi przez normy prawa budowlanego. Zatem procedura określona w art. 51 w związku z art. 50 nie zmierza do legalizacji ewentualnych uchybień technicznych, lecz ma na celu ich eliminację. W związku z tym zarzut niedopełnienia przez inwestora wymogów związanych z uzyskaniem (przeniesieniem) decyzji pozwalającej na budowę uznano za chybiony. Omawiana procedura i zarazem zaskarżona decyzja opierają się właśnie na ustaleniu, że wymogów tych nie dopełniono.

Wojewódzki Inspektor wskazał, iż organ nadzoru budowlanego zobowiązany był do wydania decyzji, o jakiej mowa w art. 51 Prawa budowlanego w terminie dwóch miesięcy od doręczenia postanowienia o wstrzymaniu robót. Uchybienie temu terminowi powoduje nieważność postanowienia.

W niniejszej sprawie postanowienie o wstrzymaniu robót doręczono trzem stronom w dniu[...] ., a jednej z nich - w dniu [...]. Decyzja będąca konsekwencją tego postanowienia wydana została w dniu [...] w związku z czym organ I instancji uchybił terminowi określonemu w art. 51 Prawa budowlanego z 1994 r. Z tej przyczyny decyzja ta powinna zostać uchylona jako wydana bez poprzedzającego ją postanowienia, ponieważ w dniu jej wydania postanowienie już było nieważne.

Postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją należało umorzyć, ponieważ - w przypadku robót będących w toku - nie jest dopuszczalne wydanie decyzji na podstawie art. 51 bez poprzedzenia jej wstrzymaniem robót w drodze postanowienia wydanego w oparciu o art. 50 Prawa budowlanego z 1994 r. Ze względu na zasadność prowadzenia postępowania w sprawie przedmiotowych robót, organ I instancji powinien prowadzić postępowania w trybie powołanych przepisów art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego.

Odnosząc się do treści odwołania (poza uwagami dotyczącymi żądania nakazania rozbiórki zamieszczonymi powyżej) organ II instancji stwierdził, że na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy nie może mieć wpływu obawa, iż przedmiotowy obiekt może w przyszłości spełniać funkcje inne niż garaż. Jeśli bowiem postępowanie organu nadzoru budowlanego zakończy się decyzją pozwalającą na wznowienie robót, obowiązkiem inwestora będzie uzyskanie pozwolenia na użytkowanie obiektu po zakończeniu robót. Obydwie ewentualne decyzje będą określały rodzaj obiektu, a zmiana sposobu użytkowania będzie wymagała odpowiedniego pozwolenia.

R. i C. M. wnieśli na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej oraz o zobowiązanie organów obu instancji do rzetelnego wyjaśnienia sprawy. Zarzucili tym organom naruszenie art. 6, 7, 8, 9 i 10 kpa, albowiem nie podjęły niezbędnych kroków w celu wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy.

W uzasadnieniu skargi skarżący podali, że w lipcu [...] sąsiad M. K. powiadomił ich o zamiarze budowy na granicy nieruchomości garażu wolnostojącego, o dachu dwuspadowym, o nachyleniu identycznym jak budynek mieszkalny. Wysokość garażu miała w jak najmniejszym stopniu zacieniać działkę, lecz jak poinformował ich sąsiad, wystąpi on do Urzędu Miejskiego w J. G. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu, która właśnie określi szczegóły zabudowy. Decyzja ta zgodnie z obowiązującymi przepisami miała być doręczona skarżącym, by mogli jako strona zgłosić swoje uwagi. Po tej już prawomocnej decyzji miał być wykonany szczegółowy projekt i wydana decyzja o pozwoleniu na budowę. Skarżący wskazali, że mieli otrzymać tę decyzję, aby wyrazić ewentualne uwagi, jednak do dnia sporządzenia skargi żadna z tych decyzji nie została wydana. Jesienią [...] sąsiad skarżących wykonał mur na granicy działki o wysokości ok. 2 m, a w [...] nieruchomość zbył na rzecz nowych właścicieli, którzy w październiku [...] podwyższyli mur, położyli strop i osadzili drzwi wejściowe. W tym czasie, to jest [...] skarżący zgłosili do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w J. G. samowolę budowlaną. Podczas oględzin w dniu [...] nowi właściciele nie okazali żadnych decyzji dotyczących zagospodarowania terenu ani pozwolenia na budowę, nie okazano też projektu ani dziennika budowy. Brak zapisów w dzienniku budowy potwierdza pismem [...] z dnia[...] Urząd Miejski w J. G. Skarżący zarzucili, iż w trakcie postępowania nowi właściciele dostarczyli 2 strony kserokopii z dziennika budowy do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w J. G. , a Inspektorat przesyłając korespondencję do Urzędu Miejskiego pismem nr [...] z dnia [...] poinformował o uzupełnieniu wpisu do dziennika budowy lat [...] pod datą maj [...], chociaż od jesieni [...] do października [...] nie prowadzono żadnych robót budowlanych. Próba uzyskania kserokopii jakichkolwiek decyzji nie była możliwa. Urząd Miejski w J. G. wskazywał, że dokumenty przekazał do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego, zaś Inspektorat odpisywał, że takich dokumentów nigdy nie otrzymał. Skarżący dodali, iż w tym czasie pojawiła się koncepcja, że pozwolenie na budowę garażu jest pozwoleniem na budowę domu jednorodzinnego z [...]. Ale nawet gdyby próbowano zmienić zakres tamtej decyzji również powinna ona być doręczona stronom. Takiej korespondencji skarżący ani żadna ze stron nie otrzymała. Brak też jest takiej decyzji w rejestrze Urzędu Miejskiego w J. G. Te wszystkie zarzuty podniesione zostały już w odwołaniu, lecz zostały one zupełnie zignorowane. Skarżący wywodzili ponadto, że odmowa przeprowadzenia rozprawy administracyjnej bardzo skutecznie uniemożliwiła im zapoznanie się z aktami sprawy przed wydaniem decyzji. Zarzucili, że podczas rozpatrywania sprawy w obu instancjach uchylono się od uwzględnienia chronionych praw osób trzecich.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał zaskarżoną decyzję i argumenty zawarte w jej uzasadnieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).

W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia występują. Skarga zatem zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.jedn. – obecnie: Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.; w czasie wydawania zaskarżonej decyzji: Dz.U. z 2000 r. Nr 106 poz. 1126 z późn. zm.), właściwy organ w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania.

Jak trafnie podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 czerwca 2005 r. sygn. akt OSK 1780/04 (LEX nr 179100), nałożenie obowiązku dostarczenia określonych dokumentów nie jest merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy w rozumieniu art. 104 k.p.a., lecz jest uzupełnieniem materiału dowodowego i dlatego właściwa jest tu forma postanowienia, a nie decyzji. Dopiero po dostarczeniu przez inwestora wymaganych dokumentów, ekspertyz, ocen, organ nadzoru budowlanego – opierając się na tak zgromadzonym materiale dowodowym – powinien podjąć decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, albo na podstawie pkt 2 tego przepisu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nakładającej obowiązek dostarczenia dokumentów, ekspertyz i ocen, rażąco narusza ten przepis.

W motywach wspomnianego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, iż przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego dopuszcza jedynie możliwość wydania decyzji nakładającej obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem w wyznaczonym terminie. Nie oznacza on obowiązku dostarczenia dokumentów, ekspertyz i ocen, gdyż te jako takie nie mogą doprowadzić robót do stanu zgodnego z prawem. Organy nadzoru budowlanego nakładając na inwestora na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego obowiązek dostarczenia określonych dokumentów zamknęły sobie drogę do wydania decyzji merytorycznej w trybie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, a także naruszyły przepis art. 81c Prawa budowlanego. Nałożenie obowiązku dostarczenia określonych dokumentów nie jest bowiem merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy w rozumieniu art. 104 k.p.a., lecz jest uzupełnieniem materiału dowodowego i dlatego właściwa jest tu forma postanowienia, a nie decyzji. Dopiero po dostarczeniu przez inwestora wymaganych dokumentów, ekspertyz, ocen, organ nadzoru budowlanego opierając się na tak zgromadzonym materiale dowodowym powinien podjąć decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego albo na podstawie pkt 2 tego przepisu.

Podzielając w pełni przedstawione wyżej stanowisko stwierdzić trzeba, że wydanie decyzji nakładającej obowiązek polegający na dostarczeniu dokumentów w związku z samowolnie wykonanymi robotami budowlanymi rażąco narusza prawo.

W tym stanie rzeczy zbędne było szczegółowe analizowanie wszystkich podnoszonych przez skarżących zarzutów, skoro wydane w sprawie decyzje okazały się nieważne.

Mając na względzie powyższe – zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 156 § 1 pkt 2 kpa oraz art. 152 i art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzeczono jak w sentencji.