Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2072/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-06-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 136 us. 1, 3, 4, art. 137, art. 216 ust. 2 pkt 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2204
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o  gospodarce nieruchomościami  - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędziowie: Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr) po rozpoznaniu w dniu 15 czerwca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 14 maja 2019 r. sygn. akt II SA/Bk 161/19 w sprawie ze skargi Gminy B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 14 maja 2019 r. sygn. akt II SA/Bk 161/19 oddalił skargę Gminy B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z dnia [...] listopada 2018 r. znak [...] Starosta Powiatu [...], po ponownym rozpatrzeniu sprawy z wniosku T.W., uznał, że część nieruchomości położnej w [...] przy ul. [...] (obręb [...], [...]) oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni 0,0246 ha, (zgodnie z projektem podziału działki nr [...] o powierzchni 0,0376 ha), stanowiącej własność Gminy [...], stała się zbędna na cel wywłaszczenia. W pkt 2 i 3 decyzji organ I instancji orzekł o zwrocie nieruchomości oznaczonej nr [...] na współwłasność T.W. - udział ½ i E.G. - udział ½, w stanie w jakim nieruchomość znajduje się w dniu jej zwrotu, ustalając równocześnie zwrot odszkodowania w związku ze zwrotem części wywłaszczonej nieruchomości na kwotę 0,00 zł. Po rozpatrzeniu odwołania Gminy [...], Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że wnioskiem z dnia [...] grudnia 2015 r. T.W., działając w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik E.G., zwrócił się o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej nr [...], stanowiącej własność Gminy [...]. Zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w [...] Wydział II Cywilny z dnia [...] października 2005 r. sygn. akt [...], spadek po A.W. nabyła żona A.W., syn T.W. oraz córka E.G. każde z nich w 1/3 części. Na mocy ww. postanowienia spadek po A.W.nabył syn T.W. i córka E.G. - każde z nich w 1/2 części. Tym samym organy uznały, że wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości złożyły uprawnione osoby. Organ odwoławczy przedstawił następnie zasady zwrotu wywłaszczonych nieruchomości wynikające z art. 136, art. 137 oraz art. 140 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm.), dalej w uzasadnieniu przywoływanej jako "u.g.n.". Wojewoda zauważył, że uchwałą Nr 123/1248/73 Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] stycznia 1973 r. teren w rejonie administracyjnym [...], położony przy ul. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] ustalono jako teren budowlany. Uchwałę podjęto na podstawie ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz.U. Nr 27 poz. 192 ze zm.). Zgodnie zaś z art. 216 ust. 1 u.g.n. przepisy rozdziału 6 działu III u.g.n. stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstaw ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach. W związku z powyższym przepisy normujące zwroty wywłaszczonych nieruchomości można zastosować w przedmiotowej sprawie. Organ odwoławczy wskazał dalej, że na mocy ww. uchwały na własność Państwa przeszła nieruchomość stanowiąca własność A. i A. małżonków W. Z aktu notarialnego umowy sprzedaży z dnia [...] października 1958 r. Rep. [...] wynika, że małżeństwo nabyło na własność niezabudowaną działkę o powierzchni1600m2 położoną w [...] przy ul. [...]. Powyższa nieruchomość została oznaczona jako działka nr [...] o powierzchni 1675m2. Z akt sprawy, a w szczególności kopii archiwalnej mapy obrębu [...] wynika, iż przedmiotowa nieruchomość w wyniku przekształceń otrzymała nowy nr [...]. Cześć przejętego na działki budowlane terenu wchodzi obecnie w skład nieruchomości położonej w [...], obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...], stanowiącej własność Gminy [...]. Przedmiotowa nieruchomość w chwili obecnej jest niezabudowana i niezagospodarowana. Na nieruchomości znajdują się drzewa i krzewy. Na samej nieruchomości oraz w jej bezpośrednim sąsiedztwie brak jest jakiejkolwiek infrastruktury. Zdaniem Wojewody, powyższe nakazuje przyjęcie, że na nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] nie doszło do zrealizowania celu wywłaszczenia w postaci budowy osiedla mieszkaniowego. Jednocześnie Wojewoda stwierdził, że skoro zgormadzony w sprawie materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, iż na nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] nie znajduje się jakikolwiek budynek mieszkalny lub element infrastruktury towarzyszącej inwestycji budowy osiedla mieszkaniowego, to bez wątpienia uznać należy, że na ww. nieruchomości nie doszło do realizacji celu wywłaszczenia, a tym samym wystąpiły wszystkie przewidziane prawem materialnym przesłanki warunkujące zwrot nieruchomości następcom prawnym A. i A. małżonków W. Wojewoda stwierdził nadto, że w ogólnym ujęciu doszło do realizacji celu wywłaszczenia w postaci budowy osiedla mieszkaniowego. Tym samym bezcelowe i niepotrzebnie jest przeprowadzenie dalszego postępowania dowodowego na tę okoliczność, w tym wystąpienie do Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...] celem pozyskania zdjęć lotniczych obszaru obejmującego przedmiotową nieruchomość oraz odnalezienie, powołanie i przesłuchanie świadków na okoliczność określenia celu wywłaszczenia i jego realizacji. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wyraźnie wskazuje, że do chwili obecnej nie doszło na niej do realizacji inwestycji w postaci budowy osiedla mieszkaniowego, bowiem brak jest jakichkolwiek elementów wskazujących na to aby ww. nieruchomość była kiedykolwiek wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia.

Skargę na powyższą decyzję wniosła Gmina [...]. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Orzekając o oddaleniu skargi Sąd I instancji stwierdził, że obowiązkiem organów w niniejszej sprawie było należało więc ustalenie: czy nieruchomość zalicza się do podlegających żądaniu zwrotu jako nieruchomość wywłaszczona w rozumieniu przepisów u.g.n., czy z żądaniem zwrotu wystąpiły osoby legitymowane, oraz czy nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia. Sąd uznał, że z obowiązku tego organy wywiązały się prawidłowo i wyjaśnione zostały wszystkie przesłanki istotne z punktu widzenia orzekania o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości. W ocenie Sądu przedmiotowa nieruchomość zalicza się do podlegających zwrotowi jako nieruchomość wywłaszczona w rozumieniu przepisów u.g.n. Sąd za bezsporne uznał także, że wniosek został złożony przez osoby legitymowane, tzn. spadkobierców poprzednich właścicieli wywłaszczonej nieruchomości. Zdaniem Sądu poza sporem pozostaje również, że wniosek o zwrot części nieruchomości został złożony w terminie wynikającym z art. 136 ust. 5 u.g.n. Sporem objęta została natomiast ostatnia z ww. przesłanek, tj. okoliczność, czy opisana nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia. Analizując kwestię zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, Sąd sprecyzował cel wywłaszczenia opierając się na uchwale Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 1973 r. wskazujące, iż wywłaszczenie nastąpiło w celu wydzielenia terenu pod działki budowlane na osiedlu [...]. Sąd wskazał następnie, iż skarżąca Gmina uważa, że powyższy cel został zrealizowany w całości, bowiem na tym terenie powstało i funkcjonuje osiedle mieszkaniowe domów jednorodzinnych wraz z całą niezbędną infrastrukturą. Pomimo, że wnioskowana działka jest niezabudowana, to faktycznie jest użytkowana i wykorzystywana jako droga dojazdowa do sąsiedniej nieruchomości. Organy natomiast wskazują, że cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, stąd dokonano podziału działki nr [...] w celu wydzielenia gruntu będącego przedmiotem zwrotu. W ten sposób wydzielona została działka nr [...] o powierzchni 0,0246ha celem zwrotu jako nieruchomość, która okazała się zbędna na cel wywłaszczenia i oraz działka nr [...]o powierzchni 0,0130ha pozostająca własnością Gminy. Zdaniem Sądu I instancji przeprowadzone postępowanie potwierdza, że na wydzielonej działce nr [...] nie doszło do zrealizowania zidentyfikowanego powyżej celu wywłaszczenia. Sąd zwrócił w tym zakresie uwagę na to, że protokół z wizji przeprowadzonej w dniu [...] kwietnia 2016 r. na działce nr [...] jednoznacznie wskazuje, że teren objęty żądaniem zwrotu nie jest zabudowany, w części stanowi dojazd do działki nr [...] , a w pozostałej części porośnięty jest trawą, krzewami i drzewami (samosiejki). Również operat sporządzony w grudniu 2016 r. na potrzeby rozliczenia wzajemnych świadczeń w decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, zawiera opis nowoprojektowanej działki [...] wskazujący, że jest to teren niezabudowany, niezagospodarowany, porośnięty trawą i chwastami, bez doprowadzonych przyłączy infrastruktury. Sąd nie zgodził się z zarzutem skoncentrowania się przez organy tylko na fragmencie wywłaszczonej nieruchomości, bez wnikliwego rozważenia realizacji celu nabycia całej nieruchomości, który to cel został zdaniem strony skarżącej zrealizowany. Zdaniem Sądu nawet jeżeli w ogólnym ujęciu doszło do realizacji celu wywłaszczenia na działkach okolicznych i części spornej działki, nie wyklucza to badania, czy cel ten został osiągnięty na pozostałej części działki. Nie ulega przy tym wątpliwości, że dopuszczalny jest zwrot części wywłaszczonej nieruchomości (art. 137 ust. 2 u.g.n.).

Odnosząc się do argumentów skargi, że lokalizacja osiedla mieszkaniowego ma złożony charakter, zmodyfikowanie przeznaczenia nieruchomości nie może być traktowane jako wykorzystanie nieruchomości na cel niezgodny z celem wywłaszczenia, Sąd I instancji zauważył, że choć argumenty te zawierają trafne tezy, to przytoczone zostały w oderwaniu od okoliczności rozpatrywanego przypadku. Sąd zaznaczył w tym zakresie, że Gmina nie wykazała jednak, aby zwrócony teren był w przeszłości zagospodarowany na cel wywłaszczenia, a dopiero z czasem sposób jego zagospodarowania uległ zmianie. Dokumenty w postaci archiwalnych akt, wizji na gruncie, operatu szacunkowego wraz ze zdjęciami nowoprojektowanej działki [...] nie wskazują, aby na tej nieruchomości znajdował się budynek mieszkalny ani jakikolwiek element infrastruktury towarzyszącej inwestycji budowy osiedla mieszkaniowego (infrastruktura techniczna, strefy rekreacyjne, zielone, ulice, ciągi piesze). Natomiast działka nr [...] pozostająca własnością Gminy jest dotychczas użytkowana jako droga dojazdowa do działki nr [...] .

Za pozbawiony podstaw Sąd I instancji uznał zarzut dotyczący braku wystąpienia przez organ o pozyskanie archiwalnych zdjęć lotniczych oraz ustalenie i przesłuchanie świadków. Podkreślił, że w toku całego postępowania administracyjnego skarżąca Gmina nie sformułowała żadnego wniosku dowodowego, który miałby wskazywać na okoliczności przeciwne ustalonym przez organ. Dopiero w odwołaniu od decyzji Gmina zwróciła uwagę na istotną jej zdaniem rolę zdjęć lotniczych oraz zwróciła uwagę na potrzebę odnalezienia i przesłuchania świadków. Zdaniem Sądu, przy braku inicjatywy dowodowej Gminy, organ nie był zobligowany do prowadzenia z urzędu dalszego postępowania wyjaśniającego, bowiem dysponował wystarczającym materiałem dowodowym do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie z wniosku T.W. i E.G. Zdaniem Sądu strona skarżąca nie wykazała, aby na przedmiotowej działce były posadowione jakieś obiekty funkcjonalnie związane z infrastrukturą osiedla mieszkaniowego. W związku z powyższym Sąd stwierdził, że naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. nie miało miejsca.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina [...], zaskarżając go w całości i zarzucając:

1) na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 133 § 1 i art. 134 P.p.s.a w związku art. 7, art. 77 § 1 K.p.a. przez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, w tym w szczególności:

a) czy na zwróconej części wywłaszczonej nieruchomości planowana była zabudowa, czy też ten fragment wywłaszczonej nieruchomości miał służyć innym celom związanym z prawidłowym funkcjonowaniem osiedla oraz czy stopień zagospodarowania wywłaszczonej nieruchomości, objętej uchwałą Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] z [...] stycznia 1973 r. w sprawie ustalenia terenu budowlanego i jego podziału na działki budowlane w rejonie administracyjnym [...] w [...], na cel wskazany w tej uchwale, nie wskazuje, iż cel wywłaszczenia został osiągnięty w stosunku do całej wywłaszczonej nieruchomości; organy obu instancji oraz Sąd nie zbadał stopnia procentowego zagospodarowania wywłaszczonej nieruchomości co mogłoby potwierdzić stanowisko strony skarżącej, iż cel wywłaszczenia został osiągnięty poprzez wybudowanie osiedla mieszkaniowego oraz pozostawienie terenów rekreacyjnych; bez dokonania niezbędnych ustaleń co do istnienia lub nieistnienia przesłanek zwrotu organy orzekające naruszyły przepisy art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ust. 1 u.g.n.;

b) braku ustalenia jaką powierzchnię miała wywłaszczona nieruchomość i czy obecna działka nr [...] o powierzchni 0,0246ha, podlegająca zwrotowi w istocie stanowiła część nieruchomości objętej ww. uchwałą z dnia [...] stycznia 1973 r., albowiem w dokumentach znajdujących się w aktach sprawy są uwidocznione różne powierzchnie nieruchomości objętej wywłaszczeniem. Zgodnie z aktem notarialnym z 1958 r. poprzedni właściciele nabyli nieruchomość o powierzchni 0,1600ha. Z treści operatu pomiarowego z 1959 r. wynika, iż przedmiotowa nieruchomość miała powierzchnię 0,1736ha. Stosownie do dokumentu obliczenia powierzchni gruntów z 1963 r. nieruchomość miała powierzchnię 0,1675ha. Tymczasem z uchwały Miejskiej Rady Narodowej w [...] z 1973 r. wynika, iż wywłaszczeniu podlegała nieruchomość o powierzchni 0,1732ha.;

2) na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 136 ust. 1, 3 i 4 oraz art. 137 w związku z art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. przez uznanie, iż część wywłaszczonej nieruchomości gruntowej stała się zbędna na cel określony w akcie wywłaszczeniowym oraz nieuwzględnienie, iż cel ten został osiągnięty poprzez wybudowanie osiedla, co jest zgodne z celem wskazanym ww. uchwałą z dnia [...] stycznia 1973 r. w sprawie ustalenia terenu budowlanego i jego podziału na działki budowlane w rejonie administracyjnym [...] w [...]; realizacja celu wywłaszczenie nie polega na całkowitym zabudowaniu budynkami lub infrastrukturą danej wywłaszczonej nieruchomości.

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek.

Przedmiotową skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych, przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., zarzucając Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego oraz przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W sytuacji podniesienia obu podstaw kasacyjnych, zasadą jest w pierwszej kolejności rozpoznanie zarzutów procesowych, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd I instancji przepis prawa materialnego (vide: wyrok NSA z dnia 9 marca 2005r. sygn. akt FSK 618/04, https://orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Przechodząc zatem do oceny zarzutów opartych na przepisie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. wypada stwierdzić, iż autor skargi kasacyjnej wskazując na art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. zarzuca niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy. Odnosząc się do tej kwestii należy podkreślić, iż zebrany i oceniony przez organy materiał dowodowy wskazuje, że wywłaszczona nieruchomość nie została w jakikolwiek planowy sposób zagospodarowana zgodnie z celem dokonanego wywłaszczenia. Powyższe oznacza, iż działka ta nie została zabudowana i nie urządzono na niej jakichkolwiek elementów infrastruktury technicznej, które miałaby służyć powstałemu osiedlu lub mieć z nimi jakikolwiek związek. Z okoliczności sprawy wynika, iż część tej działki jest wykorzystywana faktycznie przez mieszkańców osiedla jako droga dojazdowa do nieruchomości, na których urządzono osiedle mieszkaniowe. Ta część wywłaszczonej nieruchomości została uznana przez organy za zagospodarowaną zgodnie z celem dokonanego wywłaszczenia, a Sąd I instancji powyższe stanowisko zaakceptował. Kwestia ta nie była przedmiotem dalszych kontrowersji.

Jeżeli natomiast chodzi o pozostałą część wywłaszczonej działki, oznaczonej w toku postępowania jako działka nr [...], to z okoliczności sprawy jednoznacznie wynika, iż nie jest ona zagospodarowana w jakikolwiek sposób; pozostaje porośnięta chwastami, trawą i samosiejkami. Powyższych ustaleń nie podważa także strona skarżąca kasacyjnie wskazując jedynie na to, iż w ogóle nastąpiła realizacja celu wywłaszczenia. Zarzut ten ma dosyć ograniczone znaczenie, bowiem okoliczność realizacji celu wywłaszczenia na sąsiednich nieruchomościach nie oznacza automatycznie także realizacji tego celu na przedmiotowej działce. Powstanie i funkcjonowanie na działkach sąsiednich osiedla mieszkaniowego domów jednorodzinnych wraz z niezbędną infrastrukturą nie oznacza realizacji celu wywłaszczenia na nieruchomości, która w żaden sposób nie została zagospodarowana na cel wywłaszczenia i co więcej nie jest na taki cel nawet faktycznie wykorzystywana. Nie można zatem zgodzić się z autorem kasacji, iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie daje odpowiedzi na pytanie o to, czy cel wywłaszczenia został osiągnięty w stosunku do całej wywłaszczonej nieruchomości. Wyczerpująco zebrany i wszechstronnie rozważony materiał dowodowy nie pozostawia w tym zakresie wątpliwości. Brak jest także okoliczności, które uwiarygadniałyby tezę autora kasacji, iż zwrócony fragment wywłaszczonej nieruchomości miał służyć jakimś innym celom związanym z prawidłowym funkcjonowaniem osiedla. Przeczy temu zarówno dokumentacja zgromadzona w aktach sprawy odnosząca się do realizacji osiedla mieszkaniowego domów jednorodzinnych, jak i aktualny sposób zagospodarowania tej części wywłaszczonej nieruchomości.

Realizacja celu wywłaszczenia przez wybudowanie osiedla mieszkaniowego – ma co powołuje się autor skargi kasacyjnej - nie podważa tezy, iż nie wszystkie wywłaszczone tereny zostały zagospodarowane zgodnie z celem wywłaszczenia. Ustalenie tego w jakim zakresie został zrealizowany cel wywłaszczenia wymaga poznania tego celu i wskazania jego zakresu, następnie konfrontacji z rzeczywistym zakresem jego realizacji. Okoliczności te prawidłowo prześledził Sąd I instancji, a wyprowadzony w tym zakresie wniosek uznać należy za trafny. Nie można natomiast zgodzić się z autorem kasacji, iż realizacja osiedla mieszkaniowego przekreśla możliwość uznania, że na przedmiotowej nieruchomości nie został zrealizowany cel wywłaszczenia. Autor kasacji pomija w tym zakresie fakt, iż realizacja celu wywłaszczenia nastąpiła, ale wyłącznie na sąsiednich działkach. Ponadto należy dostrzec, iż przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona pod budowę osiedla mieszkaniowego domów jednorodzinnych. Charakter takiego osiedla jest odmienny od osiedla domów wielomieszkaniowych. Jakkolwiek i w tym wypadku mamy do czynienia z pewnym mikroorganizmem urbanistycznym, to jednak na takim osiedlu odmienny jest sposób kreowania i wykorzystywania terenów wspólnych. Ponadto okoliczności sprawy jednoznacznie zaprzeczają temu aby nieruchomość podlegająca zwrotowi miała stanowić dla mieszkańców osiedla teren wspólny.

Już tylko na marginesie powyższych uwag należy dostrzec, iż zakres istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych jest determinowany treścią normy materialnoprawnej. Ona wyznacza zakres obciążającego organ obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy. Przepisy art. 136 i art. 137 u.g.n. nie uzależniają zwrotu wywłaszczonej nieruchomości od stopnia procentowego zagospodarowania wywłaszczonej nieruchomości. Tym samym nie sposób uznać aby określenie stopnia procentowego realizacji osiedla mogło przyczynić się wyjaśnienia okoliczności sprawy, a w szczególności podważyć ustalenie niezrealizowania celu wywłaszczenia na działce nr [...].

Nie można także zgodzić się z tezą skarżącego kasacyjnie o rekreacyjnym charakterze przedmiotowej działki. Zaprzecza temu sposób jej zagospodarowania. Przyjęcie terenów zielonych znajdujących się na terenie osiedla mieszkaniowego za realizację celu wywłaszczenia w postaci budowy osiedla możliwe jest, jeżeli istnienie takich terenów stanowi przejaw pewnej zorganizowanej działalności właściciela tegoż terenu, pozostającej w powiązaniu z funkcjonowaniem osiedla, w szczególności z istniejącą zabudową. Warunku tego nie spełnia przypadkowo rosnąca i niezorganizowana zieleń, będąca wynikiem naturalnie zachodzących procesów przyrodniczych (vide: wyrok NSA z dnia 10 sierpnia 2018 r. sygn. akt I OSK 789/18, https://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Powyższe nie pozwala uznać realizacji celu wywłaszczenia na terenie działki nr [...].

Nie można także potwierdzić trafności zarzutu niezbadania w toku postępowania jaką powierzchnię miała wywłaszczona nieruchomość, skoro już w samej skardze kasacyjnej wskazuje się jej wielkość wynikającą z uchwały Nr [...] Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] stycznia 1973 r. Okoliczność, iż nieruchomość należąca do A. i W. małżonków W. w latach 1958-1973 - a więc jeszcze przed dokonanym wywłaszczeniem – była opisywana jako działka o powierzchni od 1600m2 do 1736m2, nie ma dla niniejszej sprawy istotnego znaczenia. Wszak nie budzi wątpliwości położenie tej nieruchomości i jej wielkość w momencie wywłaszczenia (1732m2), a organy w toku postępowania prześledziły jej zmiany geodezyjne, także w zakresie zmian numeracji działki, wskazując, iż część przejętej od A. i A. małżonków W. działki nr [...] (dawniej nr [...]), wchodzi obecnie w skład nieruchomości położonej w [...], obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni 376m2, stanowiącej własność Gminy [...]. Niezasadne są zatem zarzuty kasacyjne naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.

Nie jest także trafny zarzut naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. Uwzględniając charakter niniejszej sprawy przepis ten wskazuje, iż sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi. Przyjmuje się, iż naruszenie określonej w art. 133 § 1 P.p.s.a. zasady orzekania na podstawie akt sprawy może stanowić podstawę kasacyjną wskazaną w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. jeżeli polega ono na: oddaleniu skargi, mimo niekompletnych akt sprawy; pominięciu istotnej części tych akt; oparciu orzeczenia na własnych ustaleniach sądu nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy (vide: K.Radzikowski, Orzekanie przez sąd administracyjny na podstawie akt sprawy, ZNSA 2009, nr 2, s. 56 – 60.). Żadna z powyższych okoliczności nie jest przywoływana w skardze kasacyjnej na uzasadnienie postawionego zarzutu. Natomiast ewentualne błędy w ocenie okoliczności sprawy wadliwie zaakceptowane przez Sąd I instancji nie stanowią naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a., lecz regulacje odnoszące się do gromadzenia i oceny dowodów w toku postępowania administracyjnego (choćby art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.), w powiązaniu z odpowiednim przepisem wynikowym stosownym przez Sąd I instancji. Tym samym zarzut naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. uznać wypada za chybiony.

Niestarannie został natomiast postawiony zarzut naruszenia art. 134 P.p.s.a. Artykuł ten który składa się z dwóch jednostek redakcyjnych (paragrafów) reglamentujących odmienne instytucje postępowania sądowoadministracyjnego. Przypomnieć należy, że w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów, ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez Sąd I instancji, z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu. Warunek przytoczenia podstawy zaskarżenia nie jest spełniony gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Naczelny Sąd Administracyjny do domyślania się, który przepis autor kasacji miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Przepis uznawany przez autora kasacji za naruszony musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej (vide: wyrok NSA z dnia 14 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 1799/12; wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2014 r. sygn. akt II OSK 1977/12, https://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Tym samym sposób sformułowania powyższego zarzutu uniemożliwia jego kontrolę w niniejszym postępowaniu.

Przechodząc do zarzutu podniesionego w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.) należy zauważyć, iż autor kasacji zarzucając naruszenie art. 136 ust. 1, 3 i 4 oraz art. 137 w związku z art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. nie wskazuje postaci naruszenia powyższych przepisów. Nie ulega wątpliwości, iż naruszenie prawa materialnego może przybrać postać błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania. Stawiając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, oraz podać jak w ocenie skarżącego kasacyjnie przepis ów powinien być rozumiany, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Błędna wykładnia prawa materialnego może polegać na nieprawidłowym odczytaniu normy prawnej wyrażonej w przepisie lub mylnym zrozumieniu jego treści lub znaczenia prawnego (vide: wyrok NSA z dnia 23 lutego 2005r. sygn. akt OSK 539/04; wyrok NSA z dnia 2 lutego 2005r. sygn. akt OSK 1026/04, http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Skuteczność tak podniesionego zarzutu należy oceniać w oderwaniu od ustaleń faktycznych, a jedynie w odniesieniu do bezspornych okoliczności faktycznych sprawy i uzasadnienia (vide: J.P.Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2011, uwaga 3 do art. 174). Z kolei naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumcji, co wyraża się w tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej albo że ustalonego stanu faktycznego błędnie nie "podciągnięto" pod hipotezę określonej normy prawnej (vide: postanowienie SN z dnia 15 października 2001r. sygn. akt I CKN 102/99, LexPolonica nr 383196). Uzasadnieniem takiego zarzutu powinno być wyjaśnienie, dlaczego przepis przyjęty za podstawę prawną nie ma związku z ustalonym stanem faktycznym lub jaki przepis sąd powinien zastosować (vide: wyrok NSA z dnia 14 października 2005r. sygn. akt I FSK 107/05, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Powyższych wymagań nie spełnia zarówno sam zarzut kasacyjny, jak i skarga kasacyjna w ogólności. Analiza treści powyższego zarzutu nie pozwala uznać aby naruszenia prawa skarżący kasacyjnie upatrywał w wadliwie przeprowadzonym procesie jego wykładni lub też w błędnej subsumpcji. Skarżący podważa natomiast konsekwentnie - także w ramach tego zarzutu - ustalenia faktyczne wskazujące, że na podlegającej zwrotowi nieruchomości nie został zrealizowany cel wywłaszczenia. Sformułowane w taki sposób zarzuty naruszenia prawa materialnego są oczywiście wadliwe, bowiem zarzut naruszenia prawa materialnego nie może służyć podważeniu ustaleń faktycznych (vide: wyrok NSA z dnia 14 października 2004r. sygn. akt FSK 568/04; wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 2168/19, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Nie można zatem potwierdzić zasadności zarzutu naruszenie art. 136 ust. 1, 3 i 4 oraz art. 137 w związku z art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n.

W tym zakresie należy jedynie zasygnalizować trafność uwag Sądu I instancji na temat oderwania od ustaleń poczynionych w niniejszej sprawie, postulowanej przez stronę skarżącą interpretacji pojęcia "nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu", w sytuacji gdy celem wywłaszczenia jest budowa osiedla mieszkaniowego. Sąd I instancji wyraźnie opowiedział się za takim właśnie rozumieniem ww. pojęcia, które uwzględnia specyfikę mikroorganizmu urbanistycznego jakim jest osiedle mieszkaniowe. Przy czym trafnie wskazał, iż tylko widoczne zagospodarowanie takich gruntów jako części osiedla, pozwala te elementy uznać za realizację celu wywłaszczenia. Takiego zaś w okolicznościach niniejszej sprawy brak.

Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 P.p.s.a.

Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia.