Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 230/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2021-01-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Kurator Oświaty
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżony akt
Powołane przepisy: article: art. 208 ust. 3 i 4
journal: Dz.U. 2017 poz 60
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo oświatowe.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska, Sędziowie: Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (sprawozdawca), Sędzia WSA Ewa Kamieniecka, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Wydziale IV w dniu 22 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi Gminy Z. na opinię D. Kuratora Oświaty z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie projektu dostosowania sieci szkół podstawowych i gimnazjów do nowego ustroju szkolnego uchyla zaskarżoną opinię.


UZASADNIENIE

D. Kurator Oświaty (dalej również jako "organ") działając na podstawie art. 208 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo oświatowe (Dz. U. z 2017 r. poz. 60; poniżej w skrócie "p.w.p.o"). w piśmie z dnia [...] marca 2017 r. znak [...] warunkowo pozytywnie zaopiniował uchwałę Nr [...] w sprawie projektu dostosowania sieci szkół podstawowych i gimnazjów do nowego ustroju szkolnego wprowadzonego ustawą z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe, zgodnie z przedstawionym w uchwale wykazem, pod warunkiem uwzględnienia wskazanych w uzasadnieniu swej opinii zmian. W tymże uzasadnieniu opinii wskazał, że przedłożony w uchwale kształt sieci szkół podstawowych i gimnazjów prowadzonych przez Gminę ustalony został z zachowaniem wymogów art. 206 ust. 2 pkt 1-3 w związku z art. 127 i 129 p.w.p.o. oraz art; 39 i art. 95 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. 2017 r. poz. 59), a także art. 17 ust. 1-4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn.: Dz. U. 2016 r. poz. 1943 z późn. zm.), jednakże za celowe uznaje się uwzględnienie treści Postanowienia Nr [...] D. Kuratora Oświaty. Ponadto przytoczył, że zgodnie z treścią art. 206 ust. 4 cyt.: "Uchwała (..) może obejmować zmianę uchwały o sieci przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w zakresie oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych. W Państwa przypadku taka sytuacja nie zaistniała, brak zatem podstaw do zawarcia w tzw. specuchwale zapisów odnoszących się do sieci przedszkoli. W świetle powyższego zasadnym jest wydanie pozytywnej opinii w zakresie projektu dostosowania sieci szkół podstawowych i gimnazjów prowadzonych przez Gminę do nowego ustroju szkolnego, wprowadzonego ustawą Prawo oświatowe, pod warunkiem uwzględnienia wskazanych w uzasadnieniu zmian."

W pouczeniu podano, że opinia kuratora oświaty jest wiążąca i nie służy od niej zażalenie. Na opinię tę służy skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

Gmina zaskarżyła opisaną opinię organu w całości, zarzucając:

1) naruszenie art. 7, art. 8, art. 9, art. 107 par. 3 w zw. z art. 16 oraz art. 126 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego poprzez wydanie zaskarżonej opinii w oparciu o wskazania zawarte w nieprawomocnym postanowieniu tego organu nr [...] z dnia [...] lutego 2017 r. bez jednoczesnego wskazania, które z twierdzeń postanowienia z dnia [...] lutego 2017 r. stanowi podstawę rozstrzygnięć i ustaleń zawartych w treści zaskarżanego obecnie postanowienie z dnia [...] marca 2017 r.

2) naruszenie art. 208 ustawy o systemie oświaty w zw. z art. 107 par. 3 oraz art. 126 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego poprzez wydanie zaskarżonej opinii bez uzasadnienia prawnego podjętego orzeczenia oraz w oparciu o dowolnie przyjęte ustalenia faktyczne oraz pominięcia faktu, iż:

- obiekt Szkoły Podstawowej w T. nie posiada warunków umożliwiających nauczanie w ramach pełnej ośmioklasowej szkoły bez konieczności dwuzmianowości procesu nauczania;

- brak jest realnych warunków lokalowych mogących zapewnić uczniom i nauczycielom bezpiecznych i higienicznych warunków pracy i nauki dla szkoły ośmioklasowej.

Wskazując na powyższe podstawy zaskarżenia skarżąca wniosła o uchylenie opinii oraz o orzeczenie o kosztach postępowania wg norm przepisanych.

Na poparcie skargi podniesiono, że w dniu [...] lutego 2017 roku Rada Gminy Z. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie projektu dostosowania sieci szkół podstawowych i gimnazjów do nowego ustroju szkolnego wprowadzonego ustawą z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe. Przyjmując powyższą uchwałę Rada Gminy opierała się m.in. o przyjętą w dniu [...] lutego 2017 r. uchwałę Nr [...] w sprawie podjęcia działań zmierzających do przekształcenia Szkoły Podstawowej z oddziałem przedszkolnym im. [...] w T., w której zaplanowano przekształcenie dotychczasowej szkoły o strukturze organizacyjnej klas I - VI z oddziałem przedszkolnym w szkołę o strukturze klas I - IV z oddziałami przedszkolnymi, oraz zapewnienia uczniom klas V - VIII możliwości realizacji obowiązku szkolnego w Szkole Podstawowej w J. Powyższa uchwała z [...].02.2017 r., w dniu [...].02.2017 r. została przesłana organowi oraz następnie doręczona adresatowi w dniu [...].02.2017 r. Jednak do uchwały z dnia [...] lutego 2017 r., dopiero w dniu [...] marca 2017 r. wpłynęło do strony skarżącej postanowienie Nr [...] organu, datowane na [...] lutego 2017 r., które jednak zostało nadane w placówce pocztowej w dniu [...] marca 2017 r. Stanowisko organu zawierało negatywną opinię co do przekształcenia dotychczasowej Szkoły Podstawowej w T. o strukturze organizacyjnej klas I - VI z oddziałem przedszkolnym w szkołę o strukturze klas I - IV z oddziałami przedszkolnymi. Uzasadnione było to faktem, iż:

a) w ocenie organu I instancji warunki techniczne umożliwiają prowadzenie w obiektach szkoły, placówki ośmioklasowej,

b) koniecznością dążenia do przekształcenia obecnej placówki w szkołę ośmioklasową co wynikać ma z przepisów ustawy Przepisu wprowadzające ustawę Prawo oświatowe.

Powyższe postanowienie organu z dnia [...] lutego 2017 r. w ocenie skarżącej jest wadliwe i błędne ze względów formalnych oraz merytorycznych i zostało zaskarżone do Ministra Edukacji Narodowej. Wskazane wadliwości postanowienia z dnia [...] lutego 2017 r. przekładają się wprost na zaskarżoną opinię organu z dnia [...] marca 2017 r. albowiem organ wprost odniósł się w niej do uwag zawartych w treści wcześniejszego postanowienia z dnia [...] lutego 2017 r. które nie nabrało waloru ostateczności i jest nieprawomocne.

W ocenie skarżącej, zaskarżona obecnie opinia jest wadliwa i błędna, gdyż realnie nie zawiera żadnego uzasadnienia a organ odnosi się jedynie do nieprawomocnego wcześniejszego rozstrzygnięcia z dnia [...] lutego 2017 roku, które jest sprzeczne z prawem. Powyższe wynika z faktu, iż postępowanie w pierwotnej sprawie było wywołane uchwałą nr [...] Rady Gminy z dnia [...] lutego 2017 roku w sprawie zamiaru przekształcenia Szkoły Podstawowej im. [...] w T. podjętej na gruncie przepisów art. 59 ustawy o systemie oświaty. Tym samym organ był zobligowany wydać zaskarżone postanowienie w terminie dwóch tygodni, licząc od dnia [...] lutego 2017 r. co wprost wynika z treści art. 106 K.p.a., mającego zastosowanie w przedmiotowej kwestii. Zgodnie bowiem z utrwaloną linią orzecznictwa sądowoadministracyjnego w sprawie postanowienia z dnia [...] lutego 2017 r. mają zastosowanie przepisy art. 106 K.p.a., zgodnie z którym jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenie opinii lub zgody albo wyrażenie stanowiska w innej formie) decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. W myśl § 5 art. 106 K.p.a. zajęcie stanowiska przez ten organ następuje w drodze postanowienia, na które stronie służy zażalenie. Nadto zgodnie zaś z § 3 w/w przepis organ, do którego zwrócono się o zajęcie stanowiska, obowiązany jest przedstawić je niezwłocznie, jednak nie później niż w terminie dwóch tygodni od dnia doręczenia mu żądania, chyba że przepis prawa przewiduje inny termin. W niniejszej sprawie organ wydał postanowienie realnie w dniu [...] marca 2017 roku, co wyłącza również możliwość uznania skutecznego 21 dniowego terminu wynikającego z przepisów ustawy Przepisy wprowadzające ustawę Prawo oświatowe, albowiem dla zachowania terminu na wydania postanowienia koniecznym jest dochowanie warunku z art. 57 par. 5 pkt 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Niewątpliwie w dniu[...] lutego 2017 r. nie zostało wydane w/w postanowienie, albowiem jeszcze w dniu [...] lutego 2017 r. organ oświadczył na spotkaniu, iż nie wydał żadnego i postanowienia w sprawie. Jego postanowienie, jak wskazano powyżej, zostało nadane [...] marca br. doręczone dopiero [...] marca br. Należy więc uznać, iż organ wydał w/w postanowienie z [...] lutego 2017 r. z rażącym uchybieniem terminu, co skutkuje jego bezskutecznością, albowiem w takiej sytuacji powstaje okoliczność domniemania opinii pozytywnej, zaś organ traci możliwość wydania skutecznej opinii. Powyższa okoliczność - bezskuteczność prawna postanowienia z dnia [...] lutego 2017 r. - przekłada się na niemożność powoływania się na jego ustalenia faktyczne i prawne w niniejszej sprawie. Strona skarżąca bowiem w sposób legalny może domniemywać brak uwag (opinię pozytywną) co do zamiaru przekształcenia wymienionej szkoły na dzień [...] lutego 2017 r. w szkołę 4 klasową. Tym samym obecnie zgłaszane negatywne wskazania ze strony organu należy uznać za wadliwe formalnie i nieuprawnione oraz oparte o wskazania związane z niewątpliwie wadliwym postanowieniem z dnia [...] lutego 2017 r. Zaskarżona opinia zatem została wydana na podstawie wadliwych podstawach faktycznych.

Z ostrożności procesowej strona skarżąca podniosła dodatkowe zarzuty merytoryczne do treści zaskarżonego postanowienia z dnia [...] marca 2017 r. W tej materii między innymi powołała się na tezę z uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 maja 2002 r., sygn. K 29/00 (OTK-A 2002/3/30), podkreślając zwłaszcza, że w przypadku wydawania opinii kurator oświaty nie może działać arbitralnie, gdyż jest związany konkretnymi normami prawnymi, wynikającymi z norm prawa materialnego. Każda (zarówno negatywna jak i pozytywna z zastrzeżeniami) opinia kuratora w tym przedmiocie musi wskazywać podstawę prawną, nakładającą na organ prowadzący szkołę lub placówkę konkretny obowiązek, związany z zapewnieniem uprawnień wynikających z tej ustawy. Opinia kuratora ma charakter rozstrzygnięcia celowego i musi znajdować uzasadnienie w prawie materialnym. W niniejszej zaś sprawie, w ocenie strony skarżącej, organ, poza ogólnikowymi wskazaniami nie powołał norm prawa materialnego uzasadniających negatywną opinię. Uzasadnienie zaś podjętych rozstrzygnięć w sprawie sprowadzone zostało do opisu faktów i prognoz, nie w każdym przypadku opartych na konkretnym materiale dokumentacyjnym. Z kolei odnoszenie się (jako podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia) do wadliwego postanowienia z dnia [...] lutego 2017 roku nie może być uznane za uzasadnienie prawne lub faktyczne przyjętego sposobu rozstrzygnięcia. Opiniując uchwałę Nr [...] organ jest zobowiązany brać pod uwagę nie tylko spełnienie formalnych wymogów związanych z likwidacją, lecz wszystkie aspekty planowanej likwidacji, tj. przyczyny, dla których przekształca się placówkę. Tymczasem w niniejszej sprawie organ po samodzielnych oględzinach bez dokonania należytej analizy technicznej stanu oraz wielkości budynku szkoły uznał, iż można w nim prowadzić zajęcia dla szkoły ośmioklasowej, co w sposób oczywisty jest niewykonalne w systemie jednozmianowym. Dowodzi tego sporządzona przez stronę skarżącą opinia techniczna obiektów w/w Szkoły. Nadto zgodnie z postanowieniem nr [...] z dnia [...] lutego 2015 r. Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej odmawiającego wydania pozytywnej opinii dla lokalu, w którym ma być prowadzone przedszkole utworzone w wyniku przekształcenia oddziału przedszkolnego znajdującego się na II kondygnacji budynku szkoły wymagane jest przeniesienie oddziału przedszkolnego na parter budynku oraz spełnienie innych wymagań techniczno - budowlanych określonych w postanowieniu. W trakcie kontroli stwierdzono brak spełnienia w budynku szkoły wielu wymagań, które strona skarżąca szczegółowo wymieniła. Podkreśliła dalej, że w sprawie przekształcenia szkoły w strukturę klas I - IV pozytywną opinię wydał inne właściwe instytucje.

W takim świetle, w przeświadczeniu strony skarżącej, zaskarżona opinia w sposób wybiórczy i błędny ocenia stan faktyczny i prawny sprawy i zawiera głównie beletrystyczne uzasadnienie wadliwego rozstrzygnięcia bez należytej oceny faktów. W odpowiedzi organ wniósł o zawieszenie postępowania na czas prawomocnego rozstrzygnięcia prawidłowo zaskarżonego zażalenia na postanowienie organu z dnia [...] lutego 2017 roku, a następnie o oddalenie skargi jako bezzasadnej. Przyznał, że w sytuacji zaskarżenia wymienionego postanowienia, które nie jest prawomocne, prowadzenie w tym stanie rzeczy prawnej i merytorycznej polemiki ze skargą, jest niemożliwe. W całym swoim brzmieniu, zarówno w części zarzutów formalnych jak i rzeczowych, zaskarżona opinia odnosi się bowiem do tego orzeczenia. Organ uznał, że nie można zaskarżonej opinii przypisać arbitralności czy abstrahowania od norm prawnych. Odnośnikiem do opinii mającej być przedmiotem rozstrzygnięcia administracyjno-sądowego jest skarżone w innym trybie postanowienie [...] i w nim to znajduje się szczegółowe uzasadnienie stanowiska organu bowiem tylko w zakresie przekształcenia szkoły organ wyraził swoje negatywne stanowisko. Organ w swoim tam uzasadnieniu, wbrew twierdzeniom skarżącego, odwołał się do konkretnych zapisów ustawy Przepisy wprowadzające ustawę-Prawo oświatowe i ustawy Prawo oświatowe z przywołaniem publikatora i do nałożonych nimi powinności organów samorządowych tworzenia sieci szkół o pełnej strukturze organizacyjnej tj. ośmioletnich funkcjonujących w jednym budynku lub o najmniej w bliskiej odległości. Natomiast Gmina niewątpliwie zmierza do utworzenia organizmu tylko pozornie spełniającego funkcją szkoły 8-letniej. Oznacza to zakwestionowanie w praktyce jednego z celów zmian w oświacie - stworzenia gęstej sieci szkół, zapewniających pełną strukturę organizacyjną ( art 206 ust.6 ustawy z 14

12 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo oświatowe). A w konsekwencji zapewnienia dzieciom stałego, znanego im środowiska szkolnego, w którym podjęły naukę. Propozycja Gminy prowadzi de facto do rozerwania tych więzi. Natomiast organ uznał za konieczne istnienie obu szkół o pełnej strukturze. Tym bardziej, że warunki techniczne nie stoją temu na przeszkodzie a wbrew stanowisku Gminy przedłożone postanowienie i opinia temu nie przeczą. Organ zarzucił, że postanowienie Komendanta Straży Pożarnej wolno uznać za w tej sprawie za bezprzedmiotowe. Organ bowiem w postanowieniu [...] nie rozstrzygał o warunkach utworzenia w tym budynku przedszkola a szkoły o pełnej strukturze. Brak możliwości utworzenia w budynku przedszkola w żadnym wypadku nie niweluje stanowiska organu skoro dotyczyło ono szkoły z klasami od I do VIII .

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi, odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.

W świetle art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego i polega na zbadaniu czy organ wydający rozstrzygniecie nadzorcze właściwie zastosował przepisy prawa materialnego oraz czy przestrzegał przepisów prawa proceduralnego.

W rozpatrywanej sprawie Sąd uznał, że skarga Gminy zasługuje na uwzględnienie. Jednym z etapów wprowadzania w życie nowego ustroju szkolnego jest dostosowywanie dotychczasowej sieci szkół zgodnie ze znowelizowanymi przepisami oświatowymi. Jak wynika z art. 206 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo oświatowe (Dz. U. z 2017 r. poz. 60; poniżej w skrócie przywoływanej jako "p.w.p.o"), rada gminy podejmuje uchwałę w sprawie projektu dostosowania sieci szkół podstawowych i gimnazjów do nowego ustroju szkolnego, wprowadzonego ustawą - Prawo oświatowe. W uchwale tej określa się:

1) plan sieci publicznych szkół podstawowych prowadzonych przez gminę, a także granice obwodów publicznych szkół podstawowych, z wyjątkiem specjalnych, mających siedzibę na obszarze gminy, z zastrzeżeniem art. 88 ust. 2 ustawy - Prawo oświatowe, prowadzonych przez gminę, a także przez inne organy, na okres od dnia [...] września 2017 r. do dnia [...] sierpnia 2019 r.;

2) plan sieci prowadzonych przez gminę publicznych gimnazjów i klas dotychczasowych publicznych gimnazjów prowadzonych w szkołach podstawowych, liceach ogólnokształcących, technikach i branżowych szkołach I stopnia, oraz granice obwodów dotychczasowych publicznych gimnazjów i klas dotychczasowych gimnazjów, z wyjątkiem specjalnych, mających siedzibę na obszarze gminy, z zastrzeżeniem art. 88 ust. 2 ustawy - Prawo oświatowe, prowadzonych przez gminę, a także przez inne organy, na okres od dnia [...] września 2017 r. do dnia [...] sierpnia 2019 r.;

3) warunki przekształcenia dotychczasowych gimnazjów w ośmioletnie szkoły podstawowe, prowadzonych przez gminę, w tym:

a) dzień rozpoczęcia działalności przez ośmioletnią szkołę podstawową, określony zgodnie z art. 129 ust. 2,

b) rok szkolny, w którym rozpoczyna się kształcenie w klasie I ośmioletniej szkoły podstawowej;

4) warunki włączenia dotychczasowych gimnazjów do publicznych ośmioletnich szkół podstawowych, publicznych liceów ogólnokształcących, publicznych techników lub publicznych branżowych szkół I stopnia, prowadzonych przez gminę, w tym:

a) dzień rozpoczęcia działalności przez ośmioletnią szkołę podstawową, liceum ogólnokształcące, technikum lub branżową szkołę I stopnia, określony zgodnie z art. 129 ust. 2, 4 i 6,

b) rok szkolny, w którym rozpoczyna się kształcenie w klasie I ośmioletniej szkoły podstawowej,

c) dzień zakończenia działalności gimnazjum, określony zgodnie z art. 129 ust. 16;

5) warunki przekształcenia dotychczasowych publicznych gimnazjów odpowiednio w publiczne licea ogólnokształcące, publiczne technika lub publiczne branżowe szkoły I stopnia, prowadzone przez gminę, w tym dzień rozpoczęcia działalności przez liceum ogólnokształcące, technikum lub branżową szkołę I stopnia, określony zgodnie z art. 129 ust. 4 i 6;

6) projekt planu sieci publicznych ośmioletnich szkół podstawowych prowadzonych przez gminę, a także granice obwodów publicznych ośmioletnich szkół podstawowych, z wyjątkiem specjalnych, mających siedzibę na obszarze gminy, z zastrzeżeniem art. 88 ust. 2 ustawy - Prawo oświatowe oraz planu sieci publicznych gimnazjów dla dorosłych i klas dotychczasowych publicznych gimnazjów dla dorosłych prowadzonych w szkołach podstawowych dla dorosłych i publicznych liceach ogólnokształcących dla dorosłych, prowadzonych przez gminę, a także przez inne organy, od dnia [...] września 2019 r.

W przedmiotowej uchwale wskazuje się adresy siedzib szkół, o których mowa powyżej oraz adresy innych lokalizacji prowadzenia zajęć dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych. Ponadto uchwała ta może obejmować zmianę uchwały o sieci przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w zakresie oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych (ust. 3-4).

Stosownie do ust. 5 tego przepisu, podejmując uchwałę organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego dąży do tego, aby ośmioletnie szkoły podstawowe były szkołami:

1) o pełnej strukturze organizacyjnej;

2) funkcjonującymi w jednym budynku lub jego bliskiej lokalizacji.

Wskazana uchwała podlega następnie przekazaniu właściwemu kuratorowi oświaty, który zobowiązany jest ją zaopiniować w terminie 21 dni od dnia otrzymania (art. 208 ust. 1 i 2 p.w.p.o.). Opinia kuratora oświaty wydawana jest w zakresie, o którym mowa w art. 206 ust. 2 pkt 1-3 p.w.p.o., oraz zawiera w szczególności ocenę zgodności z prawem rozwiązań zaproponowanych w tej uchwale oraz ocenę zapewnienia przez jednostkę samorządu terytorialnego możliwości realizacji obowiązku szkolnego i obowiązku nauki, a w przypadku, o którym mowa w art. 206 ust. 4 p.w.p.o., także możliwości realizacji obowiązku rocznego przygotowania przedszkolnego przez dzieci i młodzież zamieszkałe na terenie danej gminy (art. 208 ust. 3 p.w.p.o.). Co istotne, opinia kuratora oświaty może wskazywać zmiany, które należy uwzględnić w uchwale, o której mowa w art. 210, a także ma wiążący charakter i nie służy od niej zażalenie. Jedynym zaś przewidzianym w ustawie trybem jej weryfikacji jest kontrola dokonywana przez sądy administracyjne po uprzednim wniesieniu skargi przez zainteresowany podmiot (art. 208 ust. 4 i 5 p.w.p.o.).

Wynikające z powołanych przepisów czynności podejmowane przez kuratora oświaty w sprawie dostosowania sieci szkół i przedszkoli do nowego ustroju szkolnego niewątpliwie mają nadzorczy charakter. Stanowią bowiem jednostronne i władcze wkroczenie organu administracji rządowej w kompetencje jednostki samorządu terytorialnego z zakresu działalności oświatowej, które stanowią jej zadanie własne (art. 7 ust. 1 pkt 8 u.s.g.). Dlatego też opinię kuratora oświaty wydaną na podstawie art. 208 ust. 3 p.w.p.o. należało uznać za akt nadzoru (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 25 lipca 2017 r., sygn. akt IV SA/Gl 437/17).

Zakres uprawnień organu nadzoru pedagogicznego nie obejmuje jednak wyłącznie podstawowego kryterium nadzoru sprawowanego nad gminą, jakim jest zgodność z prawem (art. 85 u.s.g.), lecz odnosi się również do zagadnień wskazanych wprost w samej ustawie - Przepisy wprowadzające prawo oświatowe, którymi były ocena zapewnienia przez jednostkę samorządu terytorialnego możliwości realizacji obowiązku szkolnego i obowiązku nauki, a także możliwości realizacji obowiązku rocznego przygotowania przedszkolnego przez dzieci i młodzież zamieszkałe na terenie danej gminy (o ile uchwała dokonuje zmian sieci przedszkoli i oddziałów przedszkolnych). Skoro zaś opinia kuratora oświaty jest szczególnego rodzaju aktem nadzoru nad działalnością organów gminy, niewątpliwie musi ona spełniać wszystkie wymogi stawiane tego typu aktom. W szczególności zaś powinna ona zostać szczegółowo uzasadniona, a więc musi zawierać wyczerpujące przedstawienie motywów, którymi kierował się organ nadzoru wraz ze wskazaniem przepisów prawa, które - jego zdaniem - zostały naruszone przez jednostkę samorządu terytorialnego.

W zaskarżonej opinii, Kurator działając na podstawie art. 208 p.w.p.o. warunkowo pozytywnie zaopiniował uchwałę rady Gminy w sprawie projektu dostosowania sieci szkół podstawowych i gimnazjów do nowego ustroju szkolnego wprowadzonego ustawą z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe, zgodnie z przedstawionym w uchwale wykazem – to jest pod warunkiem uwzględnienia wskazanych w uzasadnieniu swej opinii zmian. W uzasadnieniu tej opinii z kolei wprawdzie stwierdził, że przedłożony w uchwale kształt sieci szkół podstawowych i gimnazjów prowadzonych przez Gminę ustalony został z zachowaniem wymogów art. 206 ust. 2 pkt 1-3 p.w.p.o. w związku z art. 127 i 129 oraz art; 39 i art. 95 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe, a także art. 17 ust. 1-4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, jednakże za celowe uznał uwzględnienie treści swego uprzedniego postanowienia Nr [...] z dnia [...] lutego 2017 r., które w dacie wydania opinii, co jest bezsporne między stronami – nie było ostateczne ani prawomocne zostało bowiem zaskarżone w administracyjnym toku instancji. W dacie formułowania odpowiedzi na skargę zażalenie wywiedzione na to postanowienie do Ministra Edukacji Narodowej nie było jeszcze rozpatrzone, co wpłynęło również na przebieg postępowania sądowoadministracyjnego, które również podlegało zawieszeniu w niniejszej sprawie.

Trzeba bezsprzecznie podzielić zarzuty skargi, że przedmiotowa opinia nie spełnia wymogów formalnych prawidłowo sporządzonej opinii bowiem jej uzasadnienie jest szczątkowe - to znaczy o charakterze wyłącznie odesłania do treści uzasadnienia zupełnie innego orzeczenia (postanowienia), które dodatkowo zostało zaskarżone, nie miało zatem jeszcze waloru ostatecznego. Z brzmienia zaskarżonej opinii nie sposób zatem wyprowadzić wniosku, o jakie to "warunki" tudzież "zmiany" chodzi i czego konkretnie ma dotyczyć "uwzględnienie treści postanowienia Nr [...] z dnia [...] lutego 2017 r." W zaskarżonej opinii nawet nie przytoczono tychże treści. Sformułowane przez organ nadzoru pedagogicznego warunki (zmiany) nie zostały zatem w żaden sposób wymienione ani uzasadnione należycie. Rolą organu nadzoru jest jasne sformułowanie wypowiedzi, to znaczy - wyartykułowanie wprost omawianych warunków oraz takie uzasadnienie wydanego aktu, aby jego adresat mógł poznać motywy i tok rozumowania organu. Wszak w ustępie 3 art. 208 p.w.p.o. jest mowa o "ocenie". Ocena zaś wymaga wyrażenia opinii dokonanej w wyniku analizy przesłanek normatywnych i odpowiadającym im okoliczności faktycznych. Istotne jest zatem przy tym nie tylko wskazanie przepisów prawa, ale ich wykładnia oraz wyczerpujące zaprezentowanie faktycznych i prawnych podstaw jakie legły u podstaw opinii – i ma to znaleźć pełne odzwierciedlenie w uzasadnieniu opinii, które nie może się ograniczać do zdawkowego powołania się na inny akt czy orzeczenie.

Stwierdzenie tego rodzaju wad stanowi wystarczającą przesłankę do uchylenia zaskarżonej opinii, gdyż została ona wydana z istotnym naruszeniem normy art. 208 ust. 3 i 4 p.w.p.o.

Zaskarżona opinia nie może także się ostać i z tej przyczyny, że odwołuje się do treści postanowienia (Nr [...] z dnia [...] lutego 2017 r., negatywnie opiniującego zamiar przekształcenia wymienionej wyżej szkoły podstawowej), które zostało wyeliminowane z obrotu prawnego. Wskutek bowiem rozpatrzenia wywiedzionego przez stronę skarżącą zażalenia, Minister Edukacji Narodowej postanowieniem z dnia [...] września 2017 r. znak [...], uchylił postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia D. Kuratorowi Oświaty. Trzeba też zaznaczyć, że po ponownym rozpatrzeniu sprawy, w dniu [...] listopada 2017 r. Kurator wydał postanowienie nr [...] po raz kolejny negatywnie opiniujące zamiar przekształcenia przez skarżącą Gminę szkoły i wprawdzie zostało ono utrzymane w mocy w postępowaniu zażaleniowym przez Ministra Edukacji Narodowej postanowieniem z [...] lutego 2018 r. nr [...], lecz wskutek uznania zasadności skargi złożonej przez skarżącą Gminę – wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 stycznia 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 627/18 oba te orzeczenia zostały uchylone. Powołany wyrok stał się prawomocny po oddaleniu skargi kasacyjnej Ministra Edukacji Narodowej przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 5 listopada 2020 r. sygn. akt I OSK 937/19.

Mając powyższe okoliczności na uwadze należało zatem uchylić zaskarżoną opinię na mocy art. 148 p.p.s.a.

.