Wyrok NSA, sygn. akt II SA 746/91
NSA w Warszawie (przed reformą)
Data orzeczenia: 1991-09-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 619  Stosunki pracy i stosunki służbowe, sprawy z zakresu inspekcji pracy
Hasła tematyczne: Zatrudnienie
Bankowe prawo
Administracyjne postępowanie
Powołane przepisy: article: art. 104
journal: Dz.U. 1980 nr 9 poz. 26
law: Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 marca 1980 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.
journal: Dz.U. 1982 nr 7 poz. 57
article: poz. 290
journal: Dz.U. 1983 nr 6 poz. 4
Teza: 1. Stosunek pracy na podstawie mianowania jest stosunkiem administracyjnoprawnym w sferze prawa pracy.

Nawiązanie jak i rozwiązanie tego stosunku następuje w drodze decyzji administracyjnej /art. 104 Kpa/, w postępowaniu administracyjnym, regulowanym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, a z niektórymi pracownikami mianowanymi także przepisami szczególnymi.

2. W zakresie postępowania administracyjnego, zmierzającego do wydania decyzji administracyjnej o rozwiązaniu stosunku pracy z mianowanym pracownikiem Narodowego Banku Polskiego, wobec braku szczególnych przepisów proceduralnych, mają w pełni zastosowanie przepisy ogólne, zawarte w Kodeksie postępowania administracyjnego.

3. Nie jest reorganizacją taka zmiana struktury urzędu, która polega na wydzieleniu z dotychczasowej - dwu lub kilku odrębnych jednostek organizacyjnych zatrudniających łącznie tę samą ilość pracowników, albo też zmiana polegająca na innym rozdziale tych samych kompetencji i obowiązków.

4. Zmniejszenie etatów sprzątaczek, kierowców, portierów, palaczy, dozorców itp. nie może stanowić podstawy do rozwiązania stosunku pracy z pracownikiem merytorycznym banku.

TEZY

1. Stosunek pracy na podstawie mianowania jest stosunkiem administracyjnoprawnym w sferze prawa pracy.

Nawiązanie jak i rozwiązanie tego stosunku następuje w drodze decyzji administracyjnej /art. 104 Kpa/, w postępowaniu administracyjnym, regulowanym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, a z niektórymi pracownikami mianowanymi także przepisami szczególnymi.

2. W zakresie postępowania administracyjnego, zmierzającego do wydania decyzji administracyjnej o rozwiązaniu stosunku pracy z mianowanym pracownikiem Narodowego Banku Polskiego, wobec braku szczególnych przepisów proceduralnych, mają w pełni zastosowanie przepisy ogólne, zawarte w Kodeksie postępowania administracyjnego.

3. Nie jest reorganizacją taka zmiana struktury urzędu, która polega na wydzieleniu z dotychczasowej - dwu lub kilku odrębnych jednostek organizacyjnych zatrudniających łącznie tę samą ilość pracowników, albo też zmiana polegająca na innym rozdziale tych samych kompetencji i obowiązków.

4. Zmniejszenie etatów sprzątaczek, kierowców, portierów, palaczy, dozorców itp. nie może stanowić podstawy do rozwiązania stosunku pracy z pracownikiem merytorycznym banku.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Tomasza Ś. na decyzję Prezesa Narodowego Banku Polskiego z dnia 12 lipca 1991 r., bez numeru, w przedmiocie rozwiązania stosunku pracy z pracownikiem mianowanym - uchylił zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Tomasz Ś. pełnił różne funkcje kierownicze w Narodowym Banku Polskim. Od 1 lutego 1991 r. Prezes NBP mianował go na stanowisko Dyrektora Generalnego Inspektoratu N. B. Awanse skarżącego były wynikiem bardzo pozytywnej oceny jego fachowości oraz osiągnięć zawodowych. W ostatniej, znajdującej się w aktach osobowych opinii zawodowej skarżącego w NBP stwierdzono, że ma oprócz wiedzy bankowej "gruntowną i rozległą wiedzę ekonomiczną. Jest autorem wysoko ocenionych opracowań z dziedziny projektowania i prognozowania planu kredytowego, a także inicjatorem wielu nowatorskich rozwiązań w zakresie techniki pracy bankowej. Cechuje go samodzielność i inicjatywa w działaniu, połączona z umiejętnością obrony reprezentowanych poglądów, właściwą oceną zjawisk i trafnością wyciągania wniosków. Dobry kierownik i organizator pracy. Powierzone zadania wykonuje terminowo i na wysokim poziomie. Wyróżnia się inicjatywą i energią. Cieszy się zasłużonym autorytetem wśród pracowników". Kierowany przez skarżącego Inspektorat pracował na ogół w składzie sześćdziesięciu osób.

Zarządzenie nr C/15/I/91 Prezesa Narodowego Banku Polskiego z dnia 21 czerwca 1991 r. zreorganizowano Narodowy Bank Polski. Z dotychczasowej Centrali utworzono odrębne struktury, jak np. Skarbiec Główny i Bankowe Centrum Komputerowe, które przestały stanowić część składową Centrali. Ponadto połączono problematykę niektórych departamentów.

W konsekwencji, w nowej strukturze Centrali zmniejszono stan zatrudnienia, natomiast w Inspektoracie N. B. zwiększono ten stan o 5-6 etatów.

Decyzją z dnia 12 lipca 1991 r. ówczesny Prezes Narodowego Banku Polskiego, powołując się na par. 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 października 1983 r. w sprawie praw i obowiązków pracowników Narodowego Banku Polskiego /Dz.U. nr 64 poz. 290/, wypowiedział skarżącemu stosunek pracy z zachowaniem trzymiesięcznego okresu wypowiedzenia. W decyzji zaznaczono, że rozwiązanie stosunku pracy następuje "w związku z reorganizacją Narodowego Banku Polskiego", oraz zwolniono skarżącego "z pełnienia obowiązków do końca okresu wypowiedzenia".

Powyższa decyzja była przedmiotem skargi Tomasza Ś., który wnosząc o jej uchylenie, zarzucił, iż wydano ją z naruszeniem prawa. W szczególności, w skardze, a także w piśmie dodatkowym oraz w wypowiedziach ustnych na rozprawie, skarbowej podnosił, że:

W czasie zarządzonej reorganizacji NBP nastąpiło tylko pozorne zmniejszenie stanu zatrudnienia, spowodowane faktem, że pewne struktury wchodzące w skład Centrali, jak np. Skarbiec czy Centrum Komputerowe, zostały z niej wydzielone jako odrębne jednostki systemu bankowego. Z tego powodu pozornie zmniejszył się stan zatrudnienia Centrali, bo wraz z wyodrębnieniem nowych struktur pozostali w nich zatrudnieni tam pracownicy, którzy nie obciążali już stanu etatowego Centrali. Połączenie jednostek organizacyjnych Centrali nie wiązało się na ogół ze zmniejszeniem stanu zatrudnienia. W wyniku zarządzonej reorganizacji kierowany przez skarżącego Inspektorat nie był reorganizowany, dołączono doń tylko wydział licencjonowania banków o obsadzie 5-6 osób. Z Inspektoratu nie zwolniono nikogo poza skarżącym.

Gdyby nawet zmniejszono stan zatrudnienia o kilka etatów portierów czy sprzątaczek, to fakt ten nie może stanowić podstawy do zwolnienia merytorycznego pracownika Centrali, np. dyrektora Inspektoratu N.B.

Skarżący wykonywał swe obowiązki nienagannie, wykazywał się dużą inicjatywą i zaangażowaniem w realizacji zadań NBP. Jako pierwszy, już w styczniu 1991 r. powiadomił Prezesa NBP o nieprawidłowościach, które stanowiły lukę w systemie bankowym i mogły być źródłem nadużyć, co znalazło potwierdzenie w tzw. aferze "Art. B". Informował o tym wielokrotnie Prezesa NBP i jego I zastępcę. Brak reakcji Prezesa NBP na podnoszone przez skarżącego problemy naraził Bank na wielomiliardowe straty. W maju 1991 r., a więc na 2 miesiące przed zwolnieniem, Zarząd NBP ocenił pozytywnie i przyjął opracowane pod jego kierownictwem materiały pt. "Program rozwoju nadzoru bankowego". Świadczy to o wartości wykonanej przez skarżącego pracy. Bez wątpienia był on też osobą, która zainicjowała i przyczyniła się do wykrycia afery "Art. B", o czym wiedział Prezes NBP.

W konsekwencji skarżący jest przekonany, iż wyłączną przyczyną odwołania go ze stanowiska była rola, jaką odegrał w ujawnieniu afery "Art. B", co zagrażało stanowisku i prestiżowi Prezesa NBP.

Reorganizacja była jedynie działaniem pozornym, mającym na celu zawoalowanie zwolnień niektórych niewygodnych, zbyt dużo wiedzących pracowników oraz ukrycie winnych zaniedbań i nadużyć.

Odpowiadając na skargę Prezesa NBP wniósł o jej oddalenie, jako niezasadnej. W szczególności twierdził, iż podstawą zwolnienia skarżącego była reorganizacja NBP połączona ze zmniejszeniem stanu zatrudnienia z 1193 osób do 594 osób. W tym samym czasie zwolniono poza skarżącym 26 osób. Prezes NBP przed podjęciem zaskarżonej decyzji zaproponował Tomaszowi Ś. stanowisko doradcy z zachowaniem dotychczasowego wynagrodzenia, ale skarżący propozycji tej nie przyjął.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Artykuł 26 ust. 1 ustawy z dnia 26 lutego 1982 r. o statucie Narodowego Banku Polskiego /Dz.U. nr 7 poz. 57/ stanowi, że "Prawa i obowiązki pracowników NBP określają: Kodeks pracy oraz ustalona przez Radę Ministrów w drodze rozporządzenia pragmatyka służbowa". Ową pragmatykę ustanowiono rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 24 października 1983 r. w sprawie praw i obowiązków pracowników Narodowego Banku Polskiego /Dz.U. nr 64 poz. 290/. par. 3 ust. 1 tego rozporządzenia stanowi, że stosunek pracy z pracownikami NBP nawiązuje się na podstawie mianowania lub umowy o pracę.

Stosownie do par. 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia rozwiązanie stosunku pracy z mianowanym pracownikiem NBP może nastąpić za wypowiedzeniem w razie likwidacji jednostki organizacyjnej NBP lub jej reorganizacji połączonej ze zmniejszeniem stanu zatrudnienia, jeżeli przeniesienie pracownika za jego zgodą do innej miejscowości nie jest możliwe.

Stosunek pracy na podstawie mianowania jest stosunkiem administracyjnoprawnym w sferze prawa pracy. Dlatego zarówno nawiązanie, jak i rozwiązanie tego stosunku następuje w drodze decyzji administracyjnej /art. 104 Kpa/, w postępowaniu administracyjnym, regulowanym przepisami Kpa a także odnośnie do niektórych pracowników mianowanych - przepisami szczególnymi.

W zakresie postępowania administracyjnego, zmierzającego do wydania decyzji administracyjnej o rozwiązaniu stosunku pracy z mianowanym pracownikiem NBP, nie istnieją żadne szczególne przepisy proceduralne, mają więc w pełni zastosowanie przepisy ogólne, zawarte w Kodeksie postępowania administracyjnego.

Artykuł 7 Kpa wymaga, by także pracodawca, zmierzając do rozwiązania stosunku pracy z mianowanym pracownikiem, podjął "wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli". Z kolei art. 8 Kpa wymaga, by postępowanie pracodawcy w takiej sytuacji "pogłębiło zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli". Stosownie do art. 77 par. 1 i art. 80 Kpa podstawą niewadliwej decyzji administracyjnej także w sferze prawa pracy może być tylko obiektywna, rzetelna ocena całokształtu wyczerpująco zebranego materiału dowodowego. Materiał taki do celów dowodowych powinien być należycie udokumentowany w aktach sprawy. Artykuł 81 Kpa wymaga też w zasadzie, by strona /w tym wypadku jest nią pracownik/ mogła, przed wydaniem decyzji, wypowiedzieć się co do przeprowadzonych dowodów. Wreszcie należy wskazać, iż art. 107 par. 3 Kpa stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji administracyjnej "powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa". Powyższym ustawowym wymaganiom nie odpowiada ani postępowanie zmierzające do wydania decyzji o rozwiązaniu ze skarżącym stosunku pracy, ani sama decyzja. Bezsporne jest w sprawie, iż w NBP na podstawie zarządzenia Prezesa z dnia 21 czerwca 1991 r. przeprowadzano reorganizację, ale zebrany materiał nie pozwala na rzetelną ocenę, czy była to "reorganizacja" w rozumieniu par. 12 ust. 1 pkt 2 cyt. wyżej rozporządzenia oraz czy rzeczywiście w jej wyniku nastąpiło zmniejszenie stanu zatrudnienia.

W tej kwestii nawet odpowiedź na skargę zawiera oczywiste sprzeczności: z jednej bowiem strony stwierdza się, że w wyniku reorganizacji liczba etatów w Centrali NBP zmniejsza się o ok. 500, z drugiej zaś - że faktycznie zwolniono 27 osób.

W tym miejscu należy wyjaśnić, iż w obowiązujących przepisach prawa polskiego termin "reorganizacja" używany jest w różnych znaczeniach, a nawet zbliżone znaczeniowo terminy mają różniące się zakresy. Dlatego interpretacja powyższego terminu musi uwzględniać kontekst całego aktu prawnego oraz cel określonej regulacji prawnej.

W akcie prawnym regulującym prawa i obowiązki pracownicze reorganizacja oznacza taką zmianę struktury, która bezwzględnie pociąga za sobą istotne zmniejszenie stanu zatrudnienia.

W tym znaczeniu nie jest reorganizacją taka zmiana struktury, która polega na wydzieleniu dwu lub kilku odrębnych jednostek organizacyjnych zatrudniających łącznie tę samą liczbę pracowników, albo też zmiana polegająca na innym rozdziale tych samych kompetencji i obowiązków.

W aktach sprawy brak dowodów pozwalających na ocenę, czy w NBP miała istotnie miejsce reorganizacja, o której wyżej mowa, czy też - jak twierdził skarżący - było to tylko wyodrębnienie z dotychczasowej Centrali kilku odrębnych struktur bez istotnego zmniejszenia zatrudnienia we wszystkich tych nowych strukturach łącznie.

Należy także podnieść, iż cechą "reorganizacji" w rozumieniu przepisów prawa pracy jest zmniejszenie stanu zatrudnienia określonej kategorii grup pracowniczych. Nie może więc stanowić podstawy do rozwiązania stosunku pracy z pracownikiem merytorycznym banku np. zmniejszenie etatów sprzątaczek, kierowców, portierów, palaczy, dozorców itp. Dlatego materiały dowodowe zebrane w sprawie muszą zawierać dane dotyczące rozmiarów zmniejszenia zatrudnienia określonych kategorii pracowników. Tego w aktach niniejszej sprawy nie było.

Wreszcie należy podnieść i to, że "reorganizacja" zarządzona w czerwcu 1991 r. nie objęła Inspektoratu N.B., którym kierował skarżący. Nie zmniejszono go ani o jeden etat, lecz tylko poszerzono kompetencje o licencjonowanie banków i w związku z tym dołączono z innego departamentu cały wydział wraz z pracującymi tam 5-6 osobami. Jak z powyższego wynika, zaskarżona decyzja zapadła z oczywistym naruszeniem art. 7, art. 77 par. 1 i art. 80 Kpa, co mogło mieć istotny wpływ na jej treść, skutkiem zaś takich naruszeń jest jej uchylenie na podstawie art. 207 par. 2 pkt 3 Kpa.

Wobec powyższego zbędne były rozważania, czy w niniejszej sprawie miało miejsce nadużycie prawa przez pracodawcę, polegające na wykorzystaniu reorganizacji do zastosowania prawa sprzecznie z jego społeczno-gospodarczym przeznaczeniem oraz zasadami współżycia, co z mocy art. 8 kodeksu pracy jest zabronione.

Bezsporne jest, że w wyniku kontroli skarżącego Prezydent złożył wniosek, a Sejm odwołał ze stanowiska Prezesa NBP. Materiały pokontrolne, obciążające także Prezesa NBP, skarżący przekazał Prokuraturze, na jej żądanie, na miesiąc przed swoim zwolnieniem.

W tej sytuacji trudno przyjąć, by zwolnienie skarżącego "miało na względzie interes społeczny" oraz by "pogłębiało zaufanie obywateli do organów Państwa", jak tego wymagają art. 7 i art. 8 Kpa.