Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 445/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-01-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7, 77 § 1, art. 107 § 3, art. 80, art. 156 § 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 29 ust. 4
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: § 78 ust. 2 i § 113, § 9 pkt 3 oraz § 195
journal: Dz.U. 1999 nr 43 poz 430
law: Rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.
article: art. 2 i art. 32 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łukaszewska-Macioch Sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) Sędzia WSA del. Marian Wolanin Protokolant: sekretarz sądowy Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 21 stycznia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W.R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 października 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 1162/09 w sprawie ze skargi W.R. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] maja 2009r. znak [...] w przedmiocie zezwolenia na przebudowę zjazdu indywidualnego do parametrów zjazdu publicznego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 października 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 1162/09 oddalił skargę W.R. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] maja 2009 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na zmianę charakteru zjazdu z indywidualnego na publiczny.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

W.R. wnioskiem z dnia [...] stycznia 2009 r. zwrócił się do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w B. o zmianę charakteru zjazdu z indywidualnego na publiczny z drogi krajowej nr [...] (ul. [...]) do działki nr [...], w miejscowości B.

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z dnia [...] marca 2009 r., znak: [...] na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115), uznając wniosek o zmianę charakteru zjazdu, jako wniosek o przebudowę zjazdu indywidualnego do parametrów zjazdu publicznego, nie wyraził zgody na przebudowę zjazdu z drogi krajowej nr [...] na działkę [...] w Brodnicy.

W uzasadnieniu decyzji podał, że działka nr [...] jest usytuowana przy drodze krajowej nr [...], klasy [...] (droga główna ruchu przyspieszonego) i połączona jest zjazdem indywidualnym z ulicą [...] (km. [...]). Wskazał, że w jego ocenie ze względu na lokalizację zjazdu wnioskowana przebudowa nie może być brana pod uwagę, ponieważ przedmiotowy zjazd (po zmianie jego charakteru na publiczny) usytuowany byłby na samym skrzyżowaniu, a więc w miejscu niebezpiecznym. Takie położenie zjazdu naruszałoby wymogi określone w § 113 ust. 1 pkt 7 w zw. z § 78 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430). Budowa nowych zjazdów na drodze krajowej, doprowadziłaby do utraty jej charakteru i pogorszenia warunków bezpieczeństwa i płynności ruchu. Wyjaśnił, że skoro ulica [...] usytuowana jest w ciągu drogi krajowej klasy [...], to droga ta musi zachować wszystkie parametry techniczne i użytkowe odpowiadające drogom klasy [...], w tym wymogom w zakresie lokalizacji zjazdów o charakterze publicznym.

W.R. we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazał, że podczas oględzin ustalono, że zjazd z działki nr 48/5 spełnia warunki z § 78 ust. 2 pkt 1 ww. rozporządzenia, a ponadto legitymuje się on decyzją Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w B. – Zarząd Dróg w B. z dnia [...] lutego 1996 r. zezwalającą na wykonanie zjazdu, a jego usytuowanie nie stwarza zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu drogowego.

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z dnia [...] maja 2009 r., znak: [...], zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy, uznając wniosek o zmianę charakteru zjazdu jako wniosek o przebudowę zjazdu indywidualnego do parametrów zjazdu publicznego.

W uzasadnianiu decyzji wyjaśnił, że prawidłową podstawę prawną do rozstrzygnięcia tej sprawy stanowi art. 29 ust. 4 cyt. ustawy o drogach publicznych, to jednak błędne powołanie w zaskarżonej decyzji art. 29 ust. 1 tej ustawy nie mogło wywołać negatywnych skutków procesowych.

Zgodnie z § 55 ust. 1 cyt. rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, zjazdy dzieli się na dwie kategorie: zjazdy indywidualne i zjazdy publiczne, zaś przyporządkowanie zjazdu do jednej z ww. kategorii zależy od rodzaju obiektu planowanego lub istniejącego na działce objętej wnioskiem. Stwierdził, że skoro na działce nr [...] prowadzona jest działalność gospodarcza – usługi przewozowe, to stosownie do treści § 55 ust. 1 pkt 3 ww. rozporządzenia połączenie jej z drogą publiczną może odbywać się wyłącznie poprzez zjazd publiczny. Zarządca drogi może natomiast odmówić wydania zezwolenia na przebudowę zjazdu indywidualnego do parametrów zjazdu publicznego ze względu na niespełnienie przez planowany zjazd wymagań zawartych w przepisach omawianego rozporządzenia.

W ocenie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad taka sytuacja występuje w rozpoznawanej sprawie, gdyż przebudowany zjazd znajdowałby się w obszarze oddziaływania skrzyżowania drogi krajowej nr [...] (ul. Sądowa) z drogą miejską (ul. [...]) i drogą powiatową (ul. [...]) oraz skrzyżowania drogi krajowej nr [...] (ul. [...]) z drogą wojewódzką nr [...] (ul. [...]), a na wysokości tej nieruchomości znajduje się dodatkowy pas ruchu dla pojazdów skręcających w lewo – strzałka kierunkowa w lewo (znak P-8b). Z tych względów uznał, że udzielenie zgody na przebudowę niniejszego zjazdu do parametrów zjazdu publicznego jest niedopuszczalne, gdyż stanowiłoby rażące naruszenie § 113 ust. 7 pkt 1 i 5 cyt. powołanego rozporządzenia. Podkreślił, że do uwzględnienia wniosku o przebudowę zjazdu indywidualnego do parametrów zjazdu publicznego nie wystarczy spełnienie wymogów z § 78 ust. 2 pkt 1 cyt. rozporządzenia, gdyż muszą zostać spełnione również te wymagania, o których mowa w § 113 ust. 7 omawianego rozporządzenia. Podkreślił, że każdy zjazd z drogi, a zwłaszcza zjazd publiczny, stanowi potencjalne źródło zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego i ograniczenia jego płynności, i to w stopniu tym większym, im wyższe natężenie ruchu występuje na drodze oraz im większa jest liczba zjazdów i częstotliwość ich występowania (por. wyrok NSA z dnia 31 marca 1999 r. sygn. akt II SA 188/99).

Z kolei odnosząc się do decyzji z dnia [...] lutego 1996 r., którą udzielono W.R. zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego, wyjaśnił, że posiadane zezwolenie na lokalizację takiego zjazdu nie stanowi podstawy udzielenia zezwolenia na przebudowę zjazdu do parametrów zjazdu publicznego, z uwagi na odmienne kryteria oceny wpływu każdego z tych zjazdów na bezpieczeństwo ruchu drogowego. W związku z tym wskazał, że prawo własności może doznawać ograniczeń, jeżeli wynikają one z przepisów prawa, a do takich przepisów należą m.in. przepisy ustawy o drogach publicznych i przepisy wykonawcze do tej ustawy (np. § 113 ust. 7 pkt 1 i 5 cyt. rozporządzenia).

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi W.R. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzucił naruszenie art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych, poprzez przyjęcie, że wystąpił z wnioskiem o wydanie zezwolenia na przebudowę zjazdu indywidualnego na zjazd publiczny, tymczasem we wniosku żądał on zmiany charakteru zjazdu z indywidualnego na zjazd publiczny, a także naruszenia art. § 113 ust. 1 pkt 5 i 7 w zw. z art. § 78 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, poprzez przyjęcie, że usytuowanie zjazdu zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego. Ponadto wskazał na naruszenie art. 7 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu strony.

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnianiu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W uzasadnieniu wyroku wyjaśnił, że postępowanie administracyjne z wniosku W.R. toczyło się w trybie art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych. Odwołując się do treści tego przepisu podał, że zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, a decyzja w tej sprawie wydawana jest w ramach tzw. uznania administracyjnego. Podkreślił, że organ wydając, decyzję o odmowie wyrażenia zgody na lokalizację zjazdu z drogi krajowej musi ocenić, czy powstanie nowego zjazdu bądź zmiana jego charakteru będzie miała wpływ na pogorszenie warunków bezpieczeństwa w ruchu drogowym oraz, czy spełnione zostaną inne kryteria wyznaczone przez przepisy rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Zdaniem Sądu pierwszej instancji w uzasadnieniach decyzji organów obu instancji kwestie te zostały szczegółowo rozważone.

Sąd pierwszej instancji wskazał, iż organ odwoławczy prawidłowo uznał, że poza wymaganiami, o jakich mowa w § 78 ust. 2 pkt 1 ww. rozporządzenia, które przedmiotowy zjazd spełnia, zjazd powinien być usytuowany z uwzględnieniem także tych wymagań, o których mowa w § 113 ust. 7 rozporządzenia. Ustalił bowiem, że lokalizacja wnioskowanego zjazdu publicznego ww. wymagań nie spełnia, skoro jego usytuowanie znajdowałoby się w obszarze oddziaływania skrzyżowania drogi krajowej nr [...] (ul. [...]) z drogą miejską (ul. [...]) i drogą powiatową (ul. [...]) oraz skrzyżowania drogi krajowej nr [...] (ul. [...]) z drogą wojewódzką nr [...] (ul. [...]), a ponadto na wysokości tej nieruchomości znajduje się dodatkowy pas ruchu dla pojazdów skręcających w lewo – strzałka kierunkowa w lewo (znak P-8b). W konsekwencji stwierdzenie, że zaproponowany przez skarżącego zjazd publiczny zagraża bezpieczeństwu w ruchu drogowym, stanowiło podstawę do odmowy wyrażenia zgody na zmianę charakteru zjazdu.

W ocenie Sądu pierwszej instancji na stanowisko organu nie ma natomiast wpływu decyzja Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w B. – Zarząd Dróg w B. z dnia [...] lutego 1996 r., zezwalająca na wykonanie zjazdu indywidualnego, albowiem organ rozpoznając przedmiotowy wniosek obowiązany był ocenić stan faktyczny i prawny sprawy na podstawie obecnie obowiązujących przepisów prawa.

Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270; ze zm.) dalej P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego W.R. reprezentowany przez adwokata i zaskarżając go w całości zarzucił:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego w rozumieniu art. 174 pkt 1 P.p.s.a., t.j.

– art. 29 ust. 4 cyt. ustawy o drogach publicznych z dnia 21 marca 1985 r. w związku z § 78 ust. 2 i § 113 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie poprzez ich błędną wykładnię, polegająca na przyjęciu, iż przepisy te nie dopuszczają lokalizacji zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] na działkę nr [...],

– § 9 pkt 3 ww. rozporządzenia, który to przepis dopuszcza lokalizację zjazdów na drodze klasy [...], tj. na takich drogach jaką jest droga krajowa nr [...], poprzez jego niezastosowanie

– § 195 ww. rozporządzenia poprzez jego niezastosowanie co stanowi jego błędną wykładnię – błąd subsumcji,

– art. 2 Konstytucji RP, poprzez naruszenie zasady demokratycznego państwa prawa i wynikającej z niej zasady ochrony praw nabytych w wyniku nieposzanowania prawa do korzystania przez skarżącego ze zjazdu wybudowanego na podstawie ostatecznej decyzji administracyjnej Naczelnego Dyrektora Okręgu Dróg Publicznych w B. z [...] lutego 1996 r. nr [...],

– art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez naruszenie prawa do równego traktowania przez władze publiczne, gdyż innym podmiotom znajdującym się w identycznej jak skarżący sytuacji udzielono zezwolenia na zjazd publiczny.

2) naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj. art. 174 pkt 2 P.p.s.a. poprzez:

– naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a, polegające na przedstawieniu stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym, a także naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organ art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a oraz art. 80 K.p.a. co w istotnym stopniu mogło mieć wpływ na wynik sprawy,

polegające na niedokładnym ustaleniu i wyjaśnieniu stanu faktycznego, a także nienależytym i niewyczerpującym uzasadnieniu wyroku, w sytuacji, gdy skarżący wykazał, iż postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy;

– naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a w związku z art. 80 K.p.a. polegające na

sprzeczności ustaleń Sądu pierwszej instancji z treścią zebranego w

sprawie materiału dowodowego polegające na błędnej ocenie dowodów, tj. pominięciu protokołu oględzin z dnia [...] lutego 2009 r., w którym ustalono, że zjazd spełnia warunki techniczne, o których mowa § 78 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie oraz braku w aktach sprawy jakiegokolwiek dowodu, że zjazd stwarza zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu, oraz zignorowanie dowodów przeciwnych;

– naruszenie art. 145 § 1 pkt. 2 P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. poprzez brak odniesienia się przez Sąd pierwszej instancji do kwestii, czy zaskarżona decyzja nie jest dotknięta wadą nieważności polegającą na wydaniu decyzji w sprawie uprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, tj. decyzją Naczelnego Dyrektora Okręgu Dróg Publicznych w B. z dnia [...] lutego 1996 r. nr [...].

Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniósł, że przyczyną zwrócenia się przez skarżącego z wnioskiem o zmianę charakteru zjazdu z indywidualnego na publiczny, była skarga konkurencyjnego przedsiębiorcy - PKS S.A. w B., w ocenie którego funkcjonujący po przeciwległej stronie drogi nr 15 zjazd na działkę skarżącego funkcjonuje jako zjazd publiczny bez stosownego pozwolenia. Wskazał, że GDDKiA przeprowadziła oględziny, w trakcie których poinformowano skarżącego o możliwości przekształcenia zjazdu na publiczny, zapewniając, że otrzyma on stosowne pozwolenie. W trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu [...] lutego 2009 r. ustalono, że zjazd spełnia warunki techniczne, o których mowa w § 78 ust. 2 pkt 1 ww. rozporządzenia (protokół oględzin terenu Nr [...] z dnia [...] lutego 2009 r. oraz pismo GDDKiA z dnia [...] grudnia 2002 r., wskazujące, iż działka nr [...] posiada zgodę GDDKiA na zjazd z drogi krajowej). W protokole nie poczyniono żadnej wzmianki, o tym, że zjazd stwarza zagrożenie dla ruchu.

W ocenie skarżącego, podczas pierwszych oględzin zjazdu dokonanych przez GDDKiA został on wprowadzony w błąd, gdyż pouczono go o obowiązku uzyskania pozwolenia na zmianę charakteru zjazdu z indywidualnego na publiczny. Wyjaśnił, że nigdy nie zwracał się o pozwolenie na "przebudowę" istniejącego zjazdu z indywidualnego na publiczny. Zmierzał on bowiem do uzyskania decyzji zmieniającej charakter zjazdu z indywidualnego na publiczny, gdyż zjazd spełnia wymogi techniczne przewidziane dla zjazdu publicznego, skoro korzystają z niego busy przewoźnika wykonującego przewóz osób, a na działce nr [...] planowana jest budowa budynku mieszkalno-usługowego. Zdaniem skarżącego Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do zakresu jego żądania. Pominięcie tej kwestii i niedokonanie oceny trybu w jakim wniosek ten został rozpoznany stanowi rażącą wadę orzeczenia.

Ponadto wskazał, że zarówno organ odwoławczy jak i Sąd pierwszej instancji nie wykazały, że zjazd nie spełnia wymogów przewidzianych w § 78 ust. 2 w związku z § 113 ww. rozporządzenia, skoro dotychczas korzystał on z istniejącego zjazdu jako zjazdu w jednym kierunku i takiego rodzaju zjazdu dotyczył wniosek z dnia 28 stycznia 2009 r. Na tę okoliczność nie został przeprowadzony żaden dowód.

Podkreślił, że skoro § 113 ust. 4 ww. rozporządzenia dopuszcza na jednojezdniowej drodze klasy GP o prędkości miarodajnej powyżej 70 km/h wykonanie zjazdu i wjazdu na drogę z obiektu i urządzenia obsługi uczestników ruchu dla obu kierunków ruchu po jednej stronie drogi, jeżeli natężenie miarodajne ruchu nie jest większe niż 400 P/h, to tym bardziej dopuszczalny jest zjazd w jedną stronę, o jaki on wnosi, zwłaszcza w sytuacji, gdy dopuszczalna prędkość na tym odcinku drogi nie może przekraczać 40 km/h.

Ponadto podniósł, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji opisując natężenie ruchu pojazdów błędnie posłużono się jednostką pojazdów na dobę pomimo, iż ustawa operuje pojęciem pojazdu na godzinę (P/h). Manipulacja jednostką natężenia ruchu i wyrażenie jej w innych wielkościach niż przewidziane przez ustawodawcę powinno być dostrzeżone przez Sąd pierwszej instancji. W ocenie skarżącego tego rodzaju działanie organów stanowi naruszenie art. 8 K.p.a.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej zarówno organ odwoławczy jak i Sąd pierwszej instancji w żaden sposób nie wykazały, że zjazd zlokalizowany jest w miejscu zagrażającym bezpieczeństwu ruchu drogowego, gdyż wskazane zagrożenie nie wynika z żadnych obiektywnych i profesjonalnych ekspertyz, przeczy im 14-letnia praktyka bezkolizyjnego funkcjonowania niniejszego zjazdu oraz podobnych zjazdów w bezpośrednim sąsiedztwie. Z kolei, akceptacja tego stanowiska przez Sąd pierwszej instancji stanowi rażące naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów, albowiem ze zgromadzonych w tej sprawie dowodów m.in. opinii Komendy Wojewódzkiej Policji w B. z dnia [...] listopada 2002 r. wynika, że nie dostrzega się żadnych zagrożeń dla ruchu. Poza tym, skarżący wskazał, że w oparciu o ten zjazd dokonał on zgłoszenia do Starosty Brodnickiego inwestycji budowlanej polegającej na urządzeniu przystanku autobusowego, na co uzyskał jego akceptację, a sam zjazd i przystanek były również przedmiotem kontroli Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B., który stwierdził, że funkcjonują zgodnie z prawem.

Zdaniem skarżącego nieuwzględnienie wskazanych dowodów oraz okoliczności i wydanie decyzji wyłącznie w oparciu uznanie administracyjne co podkreślił Sąd pierwszej instancji, stanowi przekroczenie granic tego uznania.

Z kolei, uzasadniając zarzut naruszenia § 9 pkt 3 cyt. rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie z dnia 2 marca 1999 r. wskazał, że zgodnie z tym przepisem stosowanie na drodze klasy GP zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak jest innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości. W ocenie skarżącego taka sytuacja występuje w rozpoznawanej sprawie i na tą okoliczność powinno zostać przeprowadzone postępowanie dowodowe, skoro działka nr [...] nie może zostać skomunikowana w inny sposób, jak tylko z drogi nr [...], a zjazd ten istnieje od ponad 40 lat i funkcjonuje bezkolizyjnie.

Poza tym, autor skargi kasacyjnej wskazał, że przed Burmistrzem Miasta B. toczy się postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowo-mieszkalnego wraz z infrastrukturą techniczną na działce nr [...] (sygn. akt [...]). W postępowaniu tym GDDKiA jest organem uzgadniającym projekt decyzji Burmistrza. Z kolei, opierając się na zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji GDDKiA odmawia uzgodnienia ww. projektu decyzji o warunkach zabudowy. W konsekwencji, skarżący nie tylko nie może użytkować działki nr [...] w sposób dotychczasowy, nie może również czynić na niej żadnych inwestycji.

Skarżący podniósł również, iż w bezpośrednim sąsiedztwie jego działki, po tej samej stronie jezdni oraz po stronie przeciwległej od wielu lat funkcjonują zjazdy do drogi krajowej nr [...] użytkowane przez m.in. PKS S.A. w B., restaurację McDonald's (od 2009 r.) oraz stację paliw STATOIL. W ocenie skarżącego wydawanie nowych zezwoleń na zjazdy publiczne przy równoczesnej odmowie zgody na zmianę istniejącego zjazdu stanowi naruszenie zasady równości obywateli wobec prawa - art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zgodnie z którą wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne.

Autor skargi kasacyjnej podkreślił również, iż w obrocie prawnym pozostaje ostateczna decyzja Naczelnego Dyrektora Okręgu Dróg Publicznych w B. z dnia [...] lutego 1996 r. nr [...], która zgodnie z zasadą trwałości decyzji administracyjnych wyrażoną w art. 16 § 1 K.p.a. uprawnia skarżącego do korzystania z istniejącego zjazdu bez żadnych ograniczeń. Podniósł, że Sąd pierwszej instancji błędnie wskazał, iż decyzja ta dotyczy zjazdu indywidualnego, gdyż art. 29 ust. 2a ustawy o drogach publicznych, na podstawie którego została ona wydana nie posługiwał się wówczas pojęciem zjazdu publicznego i indywidualnego. Zbudowany na jej podstawie zjazd mógł pełnić zatem dowolną funkcję.

Z kolei wskazując na treść § 195 cyt. rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. podał, że obowiązkiem Sądu pierwszej instancji było zbadanie, czy ten przepis przejściowy nie wyłącza stosowania w niniejszej sprawie powołanego rozporządzenia, a w konsekwencji, czy skarżący miał obowiązek uzyskania pozwolenia na zmianę charakteru zjazdu z indywidualnego na publiczny. Wskazał, że korzysta on z ochrony praw nabytych na podstawie decyzji Naczelnego Dyrektora Okręgu Dróg Publicznych w B. z dnia [...] lutego 1996 r., gdyż ogólna zasada nakazująca organom administracji publicznej stosowanie przepisów obowiązujących w chwili wydawania decyzji administracyjnej powinna ustąpić przed konstytucyjnym nakazem ochrony praw nabytych. A zatem w tej sprawie na skutek błędnej i niekonstytucyjnej wykładni przepisów prawa przyjętych za podstawę prawną zaskarżonej decyzji organ dopuścił się naruszenia zasady praworządności wyrażonej w art. 6 K.p.a.

W związku z powyższym, z ostrożności procesowej na podstawie art. 183 § 1 P.p.s.a. skarżący wniósł o wzięcie pod rozwagę nieważności postępowania,.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie określone w § 2 art. 183 P.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Sprawowana przez Naczelny Sąd Administracyjny kontrola prawidłowości zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji ograniczała się zatem do rozważenia zasadności zarzutów powołanych w skardze kasacyjnej.

W niniejszej sprawie skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. W tej sytuacji w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem dopiero po przesądzeniu, że ustalenia co do stanu faktycznego sprawy przyjęte przez Sąd pierwszej instancji są prawidłowe i nie zostały skutecznie podważone, można przejść do skontrolowania prawidłowości subsumcji ustalonego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego jako nietrafny ocenić należy zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 przez przedstawienie stanu faktycznego niezgodnego ze stanem rzeczywistym i błędną oceną dowodów w szczególności protokółu oględzin przez GDDKiA z dnia [...] lutego 2009 r. przedmiotowego zjazdu.

Przepis ten stanowi, że pisemne motywy wyroku powinny zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy określone w tym przepisie. Przedstawiony został w nim stan faktyczny sprawy wraz ze stanowiskiem zajmowanym przez strony oraz wskazano podstawę prawną oddalenia skargi. Wyjaśniono motywy podjętego rozstrzygnięcia, ustosunkowując się do twierdzeń skarżącego oraz odnosząc się do innych kwestii istotnych dla oceny legalności zaskarżonego wyroku.

Okoliczność, że stanowisko zajęte przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie odpowiada wymogom ustawowym. Natomiast polemika z merytorycznym stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, kwestionująca w istocie ustalenia faktyczne oraz ocenę dowodów, które wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej były przez Sąd pierwszej instancji rozważane, nie mogła odnieść zamierzonego skutku. W związku z powyższym w sytuacji, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom określonym w art. 141 § 4 P.p.s.a. zarzut naruszenia tego przepisu uznać należy za niezasadny.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit.c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. należy przede wszystkim zauważyć, że stosownie do pierwszego z powołanych przepisów, Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla akt w całości lub w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd może zastosować art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. tylko wówczas, gdy stwierdzi, że organ dopuścił się wskazanych uchybień proceduralnych oraz że mogły one mieć wpływ na wynik sprawy. Konieczne jest zatem wykazanie związku przyczynowego między naruszeniem przepisów, a wynikiem sprawy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego podnoszone w skardze kasacyjnej zarzuty nieuwzględnienia przez Sąd pierwszej instancji istotnych uchybień procedury administracyjnej oraz orzekanie w warunkach niekompletności i niewłaściwej oceny materiału dowodowego nie są w niniejszej sprawie usprawiedliwione.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie trafnie przyjął, że wszystkie okoliczności niezbędne do wydania orzeczenia zostały w dostateczny sposób wyjaśnione i przeanalizowane. Wyczerpująco wykazał, dlaczego nie dopatrzył się istotnych wadliwości przeprowadzonego przez organ postępowania oraz z jakich przyczyn nie znalazł podstaw do wzruszenia zaskarżonej decyzji. Okoliczność nieprzeprowadzenia dowodu na okoliczność, że zjazd zlokalizowany jest w miejscu zagrażającym bezpieczeństwu ruchu drogowego w postaci profesjonalnych ekspertyz w niczym nie podważa zasadności stanowiska organów zaaprobowanego przez Sąd pierwszej instancji. Wskazany dowód nie był w sprawie niezbędny, skoro kwestia ta została przekonywująco uzasadniona, a fakt lokalizacji zjazdu jest bezsporny.

Przepis § 113 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie nie uzasadnia badania stopnia rzeczywistego zagrożenia w ruchu drogowym, które mogłoby spowodować zlokalizowanie zjazdu w miejscach określonych w tym przepisie (por. wyrok NSA z dnia 23 maja 2007 r. sygn. akt II OSK 836/06, Lex nr 339663).

Jako nietrafny ocenić należy również zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. przez brak wyjaśnienia, czy zaskarżona decyzja nie jest dotknięta wadą nieważności z uwagi na wydanie decyzji w sprawie uprzednio rozstrzygniętej inna decyzja Naczelnego Dyrektora Okręgu Dróg Publicznych w B. z dnia [...] lutego 1996 r. nr [...].

Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 K.p.a. lub w innych przepisach. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną.

Dla stwierdzenia, że nastąpiło naruszenie rei iudicatae istotne znaczenie ma stwierdzenia tożsamości obu spraw. Decyzja ostateczna ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku z podstawą prawną stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, a ponadto tylko między tymi samymi stronami.

Tożsamość musi dotyczyć też przedmiotu, tj. podstawy prawnej, podstawy faktycznej i treści żądania strony. Zmiana stanu prawnego nie wpływa na zmianę przedmiotu, jeżeli regulacja prawna została w pełni przejęta przez nowy akt, A zatem istnienie tożsamości sprawy zachodzi w przypadku występowania tych samych podmiotów w sprawie, tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy oraz tego samego przedmiotu.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że z akt sprawy wynika, że Naczelny Dyrektor Okręgu Dróg Publicznych w B. decyzją z dnia [...] lutego 1996 r. wydaną na podstawie art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych (Dz. U. z 1985 r. Nr 44, poz. 60) po rozpatrzenia wniosku W.R. o zezwolenie na wykonanie zjazdu na działkę nr [...] w m. B. ul. [...] z drogi krajowej nr [...] zezwolił na wykonanie zjazdu przy zachowaniu następujących warunków; zjazd na działkę nr [...] winien odbywać się, po już istniejącym zjeździe, nie istnieje potrzeba budowy dodatkowego zjazdu. Przepis stanowiący podstawę materialnoprawną tej decyzji art. 29 ust. 2 cyt. ustawy o drogach publicznych stanowił, że wykonanie lub przebudowa zjazdu z drogi do pól uprawnych i zabudowań należy w pozostałych wypadkach – do właściciela lub użytkownika gruntów przyległych do drogi, po uzyskaniu zgody zarządu drogi. Obowiązujący wówczas stan prawny nie wyjaśniał pojęcia zjazdu, nie przewidywał podziału zjazdów na zjazdy indywidualne i zjazdy publiczne.

Definicja normatywna "zjazdu" została wprowadzona ustawą z dnia 14 listopada 2003 r. o zmianie powołanej ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 200, poz. 1953), która weszła w życie z dniem 9 grudnia 2003 r. Wynika z niej, że zjazd to połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 4 pkt 8 ustawy o drogach publicznych). Zjazd jest zatem miejscem dostępu do drogi publicznej niestanowiącym jednak jej części.

Definicję zjazdu zawiera również rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430 ze zm.) wydane na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.), które w § 3 pkt 12 stanowi, iż jest to część drogi na połączeniu z drogą niebędącą drogą publiczną lub na połączeniu drogi z dojazdem do nieruchomości przy drodze, zjazd nie jest skrzyżowaniem. W § 55 pkt 3 i 4 cyt. rozporządzenia wprowadzono podział zjazdów na zjazdy publiczne i zjazdy indywidualne, natomiast warunki techniczne i parametry jakim powinny one odpowiadać określono w § 78 i § 79 tego rozporządzenia.

A zatem z definicji "zjazdu" zawartej w ustawie o drogach publicznych wynika, że zjazd nie jest częścią drogi, tak jak to określa cyt. rozporządzenie z dnia 2 marca 1999 r., lecz jest to jedynie miejsce dostępu do drogi publicznej. Określenie pojęcia "zjazdu" zawarte w ustawie o drogach publicznych jest obowiązujące także w sprawach z zakresu prawa budowlanego.

Przedmiotem kolejnej decyzji administracyjnej tym razem Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] utrzymującej w mocy jego wcześniejszą decyzję z dnia [...] marca 2009 r. nr [...]było zezwolenie na przebudowę zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] (ul. [...]) do działki nr [...] położonej w miejscowości B. do parametrów zjazdu publicznego. Podstawę materialnoprawną tej decyzji stanowił art. 29 ust. 1 i ust. 4 cyt. ustawy o drogach publicznych.

Powyższe rozważania w ocenie Naczelnego Sadu Administracyjnego uprawniają do stwierdzenia, że w niniejszej sprawie nie można mówić o tożsamości rozpoznawanej sprawy ze sprawą zakończoną powołaną decyzją ostateczną z dnia [...] lutego 1996 r. z uwagi na różny przedmiot żądania i zmianę stanu prawnego, która spowodowała konieczność zastosowania innego przepisu prawa materialnego i miała znaczenie dla sposobu rozstrzygnięcia.

Przechodząc do oceny zasadności zarzutów naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego jako nietrafny ocenić należy pierwszy z nich wskazujący na naruszenie art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych w związku z § 78 ust. 2 i § 113 cyt. rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie poprzez ich błędną wykładnię polegająca na uznaniu, że powołane przepisy nie dopuszczają lokalizacji zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] na działkę nr [...].

Przypomnieć należy, iż błędna wykładnia przepisu prawa materialnego polega na mylnym rozumieniu treści określonej normy prawnej. Stawiając ten zarzut autor skargi kasacyjnej obowiązany jest przedstawić, na czym polegała błędna wykładnia wskazanych przepisów przez Sąd, odnieść się do poglądu przyjętego przez Sąd, jak również sprecyzować swoje własne stanowisko wobec zaskarżonego wyroku, czyli wskazać, jakie powinno być właściwe znaczenie interpretowanego przepisu.

Tymczasem w niniejszej sprawie autor skargi kasacyjnej stanowiąc zarzut błędnej wykładni powołanych przepisów uzasadnił go ich niewłaściwym zastosowaniem, albowiem stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej.

Z kolei niewłaściwe zastosowanie przepisu materialnoprawnego pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy.

W niniejszej sprawie zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania okazał się nieskuteczny. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną jest związany ustaleniami faktycznymi stanowiącymi podstawę zaskarżonego wyroku. Z ustaleń tych wynika, że działka W.R. nr [...] usytuowana jest przy drodze krajowej nr [...], klasy GP (droga główna ruchu przyspieszonego). Z ulica [...] połączona jest zjazdem indywidualnym w km 299+025.

Proponowana przez skarżącego przebudowa zjazdu polegająca na przystosowaniu go do parametrów zjazdu publicznego z uwagi na to, że byłby on usytuowany w obszarze oddziaływania skrzyżowania drogi krajowej nr [...] (ul. [...]) z drogą miejską (ul. [...]) i drogą powiatową (ul. [...]) oraz skrzyżowanie drogi krajowej nr [...] (ul. [...]) z drogą wojewódzką nr [...] (ul. [...]) oraz to, że na wysokości tej nieruchomości znajduje się dodatkowy pas ruchu dla pojazdów skręcających w lewo – strzałka kierunkowa w lewo (znak P-8b) – kolidowałoby wymogami bezpieczeństwa ruchu drogowego.

Powyższe fakty zostały ustalone przez Sąd pierwszej instancji i nie zostały skutecznie podważone. Podlegały one subsumcji pod przepisy § 113 ust. 7 pkt 1 i 5 w związku z § 78 ust. 1 cyt. rozporządzenia.

Sąd pierwszej instancji prawidłowo wskazał, iż stosownie do treści art. 78 ust. 1 powołanego rozporządzenia, zjazd publiczny powinien być usytuowany zgodnie z wymaganiami określonymi w § 113 ust. 7 tego rozporządzenia. A zatem w sytuacji, gdy zjazd ten spełniał warunki określone w § 78 ust. 2 omawianego rozporządzenia (protokół oględzin z dnia 20 lutego 2009 r.) to fakt, iż nie odpowiadał on wymaganiom z art. 113 ust. 7 pkt 1 i 5 tego rozporządzenia stanowił podstawę do odmowy udzielenia skarżącemu zezwolenia na przebudowę zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] (ul. [...] ) do działki nr [...] położonej w B. do parametrów zjazdu publicznego (art. 29 ust. 4 cyt. ustawy o drogach publicznych).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego na uwzględnienie nie zasługiwał także kolejny zarzut skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia § 9 pkt 3 omawianego rozporządzenia poprzez jego niezastosowanie. Przepis ten dopuszcza lokalizację zjazdów wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu, albo gdy nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie lub wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości.

Tymczasem z akt sprawy wynika fakt niesporny, że działka skarżącego nr [...] jest usytuowana przy drodze krajowej nr [...], klasy GP (droga główna ruchu przyspieszonego) i z ulicą [...] połączona jest zjazdem indywidualnym. A zatem ma on możliwość dojazdu. Oznacza to, że w tej sprawie przepis ten nie ma zastosowania, a zatem zarzut jego naruszenia jest niezasadny.

Następny zarzut skargi kasacyjnej dotyczy naruszenia § 195 omawianego rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. poprzez jego niezastosowanie, co stanowiło błędną wykładnię. Zarzut ten nie spełnia wymogów określonych w art. 176 P.p.s.a., gdyż wskazuje jedynie naruszony przepis i sposób jego naruszenia, lecz nie zawiera uzasadnienia. Taki sposób sformułowania zarzutu uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę jego zasadności.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego jako nietrafne ocenić należy zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.

Wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej zaskarżona decyzja nie pozbawia skarżącego uprawnienia w zakresie możliwości korzystania przez niego z dotychczasowego zjazdu indywidualnego do nieruchomości, gdyż jedynie odmawia wydania zezwolenia na jego przebudową do parametrów zjazdu publicznego. Natomiast okoliczność, że właściciele niektórych nieruchomości przyległych do drogi krajowej nr 15 uzyskali zezwolenia na lokalizację lub przebudowę zjazdów na zjazdy publiczne, nie przesądza o tym, iż odmawiając skarżącemu wydania takiego zezwolenia naruszono zasadę równości. Zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym jest bowiem podstawowym kryterium wyrażania zgody na wykonanie zjazdów z dróg publicznych.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi podlega oddaleniu.