Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1551/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-03-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 2
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art. 11 ust. 4
journal: Dz.U. 2003 nr 153 poz 1503
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji - tekst jednolity
article: art. 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Małgorzata Borowiec, Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.), Sędzia del. NSA Jerzy Krupiński, Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Mazur, po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.I.G.E. i T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 stycznia 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 1914/14 w sprawie ze skargi K.I.G.E. i T. na decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [..] września 2014 r. nr [..] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 stycznia 2015 r., sygn. akt: II SA/Wa 1914/14 oddalił skargę K.I.G.E. i T. na decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [..] września 2014 r., znak: [..] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Pismem z dnia 23 września 2013 r. K.I.G.E. i T. zwróciła się do Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej o udostępnienie informacji publicznej w zakresie przeprowadzanych przez Prezesa UKE Testów MS (zawężenia marży) i PS (zawężenia ceny) w odniesieniu do testowanych usług [..] S.A. dla promocji dotyczących usługi dostępu do Internetu zapewnionej w podstawowej klasie ruchu usługi, określanych jako: I. Ekstra Internet, II. Ekstra Internet i Rozmowy, III. Ekstra Internet i Telewizja, IV. Ekstra Internet w FunPacku. Wniosek zawierał 41 żądań udostępnienia informacji.

Prezes UKE w dniu 20 listopada 2013 r. udzielił K.I.G. i T. informacji publicznej w zakresie, w jakim żądane informacje nie dotyczyły tajemnic przedsiębiorstwa OPDK.

Decyzją z dnia [..] czerwca 2014 r., znak: [..] Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej – uwzględniając okoliczność, że z dniem [..] grudnia 2013 r. [..] S.A. zmieniła firmę na [..] S.A. - odmówił K.I.G.E. i T. udostępnienia żądanej informacji w zakresie:

- w części punktu 21 wniosku, tj. w zakresie udostępnienia konkretnych wysokości sumy kosztów hurtowych (CH) sumy kosztów sieciowych (CP), sumy kosztów detalicznych (CD) i poziomu marży (M);

- w części pkt 22 wniosku, tj. w zakresie udostępnienia konkretnych wysokości sumy kosztów hurtowych (CH), sumy kosztów sieciowych (CP), sumy kosztów detalicznych (CD), kosztów świadczenia usługi wiązanej jako całości (CUW), kosztów świadczenia produktu mającego odpowiednik w Usługach Regulowanych (CUR) oraz poziomu rozsądnej marży (RM)

uwzględnionych przez Prezesa UKE przy przeprowadzeniu Testu MS Testowanych Usług, tj. Wartości Średnich – z uwagi na fakt, że informacje te stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa operatorów przekazujących dane kosztowe (OPDK).

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że powyższe dane przekazane Prezesowi Urzędu Komunikacji Elektronicznej przez operatorów przekazujących dane kosztowe (OPDK) mają wartość gospodarczą, nie zostały ujawnione do publicznej wiadomości oraz opatrzone zostały klauzulami "Tajemnica przedsiębiorstwa OPDK". Organ wskazał także, że podanie w decyzji firm konkretnych przedsiębiorców telekomunikacyjnych, których dane zostały użyte do testów MS, mogłoby spowodować realne zagrożenie ujawnienia danych kosztowych konkretnego OPDK, objętych potrzebą ochrony przed udostępnieniem z uwagi na tajemnicę przedsiębiorstwa tych OPDK.

K.I.G.E. i T. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy, podnosząc, że dane żądane (wartości średnie), to wyłącznie dane statystyczne opracowane przez Prezesa na podstawie informacji przekazanych przed wielu operatorów. Z wartości średnich nawet będących w posiadaniu jednego OPDK nie sposób wyliczyć konkretnych danych, które można przyporządkować do jakiegokolwiek innego przedsiębiorcy telekomunikacyjnego, gdyż nie wiadomo ilu jest OPDK oraz którzy przedsiębiorcy telekomunikacyjni są OPDK. W ocenie K.I.G.E. i T. Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej w żaden sposób nie wskazał, w jaki sposób udostępnienie Wartości Średnich mogłoby doprowadzić do ustalenia danych konkretnego przedsiębiorcy.

Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej decyzją z dnia [..] września 2014 r., znak: [..] po rozpatrzeniu wniosku Krajowej Izby Gospodarczej Elektroniki i Telekomunikacji o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [..] czerwca 2014 r., znak: [..] odmawiającą KIGEiT udostępnienia żądanej we wniosku z dnia 23 września 2013 r. informacji publicznej, utrzymał w mocy swoją decyzję.

Uzasadniając decyzję Prezes wskazał, że informacja objęta wnioskiem, w zakresie, w jakim nie została udostępniona, podlegała wyłączeniu, na mocy przepisu art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 1764, dalej u.d.i.p.), tj. ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa.

Organ stwierdził, że szczegółowe informacje, stanowiące dane o kosztach jednostkowych usług detalicznych przekazywane przez OPDK są szczególnie wrażliwe z punktu widzenia działalności przedsiębiorstw, gdyż dotyczą szczegółowych kosztów związanych z prowadzeniem przez nie działalności gospodarczej i świadczeniem usług telekomunikacyjnych. OPDK mają prawo do zastrzeżenia przekazanych danych kosztowych jako tajemnicy przedsiębiorstwa, posiadają bowiem one znaczną wartość gospodarczą. Żądanie KIGEiT udostępnienia informacji w zakresie pkt 21 i pkt 22 Wniosku dotyczy właśnie przekazania informacji o wyznaczonych przez Prezesa UKE Wartościach Średnich, zawierających, w opinii Prezesa UKE, tajemnicę przedsiębiorstwa OPDK. Przedmiotowe informacje dotyczą bowiem kosztów świadczenia usług przez OPDK, a zatem są informacjami finansowymi, na podstawie których (w powiązaniu z innymi danymi, publicznie dostępnymi i w związku z tym powszechnie znanymi na rynku telekomunikacyjnym) możliwe jest uzyskanie wiedzy także z danych technologicznych i organizacyjnych, dotyczących procesów stosowanych w przedsiębiorstwach OPDK. Wartości średnie są bowiem wyliczane w oparciu o dane kosztowe OPDK. Udostępnienie informacji obejmującej Wartości Średnie powodowałoby skutek w postaci udzielenia informacji dotyczącej kosztów ponoszonych przez OPDK z tytułu świadczenia usług telekomunikacyjnych. Poprzez powiązanie Wartości Średnich z powszechnie dostępnymi na rynku telekomunikacyjnym informacjami, jak też wiedzy, jaką posiadają przedsiębiorcy zrzeszeni w KIGEiT (niektórzy będący także OPDK), możliwe jest wyznaczenie poziomów kosztów ponoszonych przez konkretnych przedsiębiorców telekomunikacyjnych świadczących dane usługi. Udostępnienie KIGEiT informacji o Wartościach Średnich może więc zrodzić poważne ryzyko, że KIGEiT wiążąc informacje o Wartościach Średnich z posiadanymi danymi dotyczącymi oferty usług telekomunikacyjnych określonych przedsiębiorców oraz pozostałą wiedzą o rynku telekomunikacyjnym, pozyskaną, czy to w wyniku udziału w postępowaniach administracyjnych toczących się przed Prezesem UKE, czy też od własnych członków, będzie mogła ustalić koszty jednostkowe (wyjściowe) poszczególnych OPDK, przekazane Prezesowi UKE na potrzeby zasilenia narzędzia Testu MS. W efekcie przekazanie takich informacji umożliwiłoby przedsiębiorcom telekomunikacyjnym zrzeszonym w KIGEiT uzyskanie znacznej przewagi konkurencyjnej, związanej z pozyskaniem szczegółowych informacji o wolumenach sprzedaży usług detalicznych, strukturze wydatków i innych informacji wrażliwych dotyczących modelu biznesowego bezpośrednich konkurentów, a poprzez porównanie własnych kosztów świadczenia usług z kosztami OPDK mogłyby zidentyfikować obszary wymagające zmiany, a ostatecznie stworzyć ofertę bardziej konkurencyjną w stosunku do oferty OPDK. Wartości Średnie bez wątpienia posiadają znaczną wartość gospodarczą, nie zostały ujawnione do wiadomości publicznej, a OPDK podjęli działania niezbędne w celu zachowania ich poufności, poprzez opatrzenie informacji kosztowych klauzulą Tajemnica przedsiębiorstwa OPDK, tym samym według Prezesa UKE stanowią dane objęte tajemnicą przedsiębiorstwa, w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (t.j.: Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, do którego KIGEiT wniosła skargę na powyższą decyzję, oddalając skargę stwierdził, że Prezes UKE biorąc pod uwagę, że to na przedsiębiorcy ciąży obowiązek wykazania, iż zastrzeżone przez niego informacje są tego rodzaju, iż wpisują się w definicję tajemnicy przedsiębiorstwa, dokonał analizy przesłanek wymienionych w art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji i zasadnie przyjął, że wnioskowane informacje stanowią informacje o znacznej wartości gospodarczej dla przedsiębiorcy, która powinna podlegać ochronie prawnej. W ocenie Sądu, jeżeli żądana informacja posiada dla przedsiębiorcy wymierną wartość ekonomiczną, a może ona zostać wykorzystana przez innego przedsiębiorcę i pozwoli mu to na ograniczenie wydatków, zwiększy zyski lub pozwoli pozyskać nowych klientów, to informacja taka musi podlegać ograniczeniu jej udostępnienia ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa. Prezes UKE w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w pełni wykazał, że udostępnienie żądanych przez KIGEiT informacji mogłoby narazić przedsiębiorstwa telekomunikacyjne. Posiadają one wartość gospodarczą, a ich ujawnienie naruszałoby zasady uczciwej konkurencji, prowadząc tym samym do ewentualnych strat finansowych przedsiębiorstw telekomunikacyjnych, które przekazały dane do przeprowadzenia Testów MS. Powołując także stanowisko NSA zawarte w wyroku z dnia 28 maja 2014 r., I OSK 2631/13, Sąd podkreślił, że art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne, daje przedsiębiorcy telekomunikacyjnemu możliwość zastrzeżenia informacji, dokumentów lub ich części zawierających tajemnicę przedsiębiorstwa, dostarczanych na żądanie Prezesa UKE lub na podstawie przepisów ustawy, co powoduje przyznanie im ochrony, na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Sąd wskazał również, że bez znaczenia jest liczba przedsiębiorstw objęta ochroną wynikająca z tajemnicy przedsiębiorstwa, gdyż dla każdego OPDK przekazane dane mogą mieć wartość gospodarczą. Podkreślił także, że na zaprezentowaną ocenę miała również wpływ niejawna część uzasadnienia decyzji z dnia 5 czerwca 2014 r.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła K.I.G.E. i T. zaskarżając ten wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie albo o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji Prezesa UKE oraz zarzucając:

1) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a. i 77 § 1 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, podczas gdy Prezes UKE nie dokonał wszechstronnej oceny i analizy treści informacji przekazanych przez różnych przedsiębiorców telekomunikacyjnych, co w konsekwencji doprowadziło do niezasadnego wydania decyzji odmawiającej KIGiT dostępu do informacji publicznej;

- art. 141 § 4 p.p.s.a. przez sporządzenie uzasadnienia przez Sąd I instancji nieodpowiadającego wymaganiom wskazanym w tym przepisie, w szczególności niedokonanie analizy przedmiotu żądanej informacji i pominięcie argumentacji Izby przytoczonej w skardze;

2) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z jej art. 5 ust. 2 oraz art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji przez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że informacja dotycząca średniej (statystycznej) wartości kosztów bliżej niezidentyfikowanej grupy przedsiębiorców (OPDK) jest tajemnicą przedsiębiorstwa, ale nie wiadomo, którego przedsiębiorstwa.

Uzasadniając skargę kasacyjną podniesiono, że pod nazwą OPDK kryje się nieznana liczba przedsiębiorców telekomunikacyjnych, zatem brak przedsiębiorcy, którego tajemnica ma być chroniona prowadzi do wniosku, że dana informacja tajemnicą przedsiębiorstwa nie jest. Sąd I instancji nie odniósł się do faktu, że żądanie KIGEiT nie dotyczyły żadnego przedsiębiorcy telekomunikacyjnego, ani nie uzasadnił, podobnie jak Prezes UKE, dlaczego konkretne nieudostępnione informacje posiadają wartość gospodarczą.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 718) zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw.

W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113). Dla uznania za usprawiedliwioną tej podstawy kasacyjnej nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, że kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116).

Strona skarżąca kasacyjnie w pierwszej kolejności podnosi zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez nieuzasadnione oddalenie skargi w wyniku zaakceptowania przez Sąd braku dokonania przez organ wszechstronnej oceny i analizy treści informacji przekazanych przez różnych przedsiębiorców telekomunikacyjnych. Zarzut ten nie jest zasadny.

W ramach podniesionego zarzutu skarżący kasacyjnie wskazuje, że organ nie dokonał wszechstronnej "oceny i analizy". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego dokonana przez Sąd I instancji w kontekście treści art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. kontrola zaskarżonej decyzji była prawidłowa i nie doszło do naruszenia wyżej wymienionych przepisów.

Przepis art. 77 § 1 k.p.a. nakazuje organowi w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a więc zrealizować zasadę prawdy obiektywnej, zgodnie z którą w toku postępowania organy administracji publicznej podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy (art. 7 k.p.a.). Przez rozpatrzenie całego materiału dowodowego należy uznać uwzględnienie wszystkich przeprowadzonych w sprawie dowodów i okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia. Stwarza to w sposób oczywisty konieczność uzasadnienia zajętego stanowiska, aby wyraźnie z niego wynikało, że zostało ono oparte na prawidłowo zrealizowanej zasadzie swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.), a nie ma charakteru rozstrzygnięcia dowolnego. Ocena materiału dowodowego jest więc regulowana przepisem art. 80 k.p.a., przepisy art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. są naruszone wówczas, gdy organ nie dokonana wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Z powyższego wynika, że w ramach podniesionego zarzutu strona skarżąca kasacyjnie nie mogła skutecznie zarzucić w niniejszej sprawie błędnego stanowiska Sądu I instancji w zakresie wskazanym w uzasadnieniu zarzutu skoro z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że nie są kwestionowane czynności podjęte w zakresie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, lecz ocena ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia norm określających tajemnicę przedsiębiorcy, czyli w istocie kwalifikacja prawna nieudostępnionych informacji w świetle przepisu art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji jako objętych tajemnicą przedsiębiorstwa. Należy podkreślić, że nie można utożsamiać kwestii prawidłowości ustaleń faktycznych z ich oceną prawną. Ocena ta przejawiająca się w istocie w odniesieniu ustalonego w sprawie stanu faktycznego do treści normy prawnej objęta jest już etapem subsumcji, czyli stosowania prawa materialnego w określonym stanie faktycznym.

Nie jest również uzasadniony zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. przez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku w sposób nieodpowiadający wymaganiom wskazanym w tym przepisie, w szczególności przez niedokonanie analizy przedmiotu żądanej informacji i pominięcie argumentacji I. przytoczonej w skardze.

W odniesieniu do tak sformułowanego zarzutu należy podkreślić, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, LEX nr 552012; wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, oceny tego stanu, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Wadliwość uzasadnienia orzeczenia może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 22 maja 2014 r., II OSK 481/14 funkcja uzasadnienia orzeczenia wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz rozpoznał sprawę sądowoadministracyjną zgodnie z jego kontrolnymi kompetencjami. Z wywodów Sądu wynika, dlaczego w jego ocenie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze i jakie znaczenie norm prawnych mających zastosowanie w sprawie przyjął Sąd pierwszej instancji, i co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym wyroku. Sąd ocenił stanowisko skarżącej, nie mając przy tym bezwzględnego obowiązku odnoszenia się osobno do każdego z argumentów, mających w ocenie skarżącej świadczyć o zasadności zarzutu (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2013 r., II FSK 2204/11, LEX nr 1351331). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak szczegółowego odniesienia się przez wojewódzki sąd administracyjny do wszystkich zarzutów zawartych w skardze i skoncentrowanie się tylko na istotnych kwestiach, nie jest wadliwe, o ile te kwestie mają znaczenie dla rozstrzygnięcia, a wątki pominięte mają jedynie charakter uboczny i nie rzutują na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2004 r., FSK 2633/04, LEX 173345; wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2014 r., I OSK 2721/13). Wymagane jest, by uzasadnienie stanowiło logiczną, zwartą całość, a jednocześnie by było one jedynie syntezą stanowiska sądu (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 62/11). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia tak rozumiany obowiązek odniesienia się do zarzutów skargi, podania podstawy prawnej i jej wyjaśnienia.

W zakresie zarzutu naruszenia prawa materialnego strona skarżąca kasacyjnie wskazała na przepis art. 16 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji upatrując naruszenia tych przepisów w ich niewłaściwym zastosowaniu i przyjęciu, że "informacja dotycząca średniej (statystycznej) wartości kosztów bliżej niezidentyfikowanej grupy przedsiębiorców (OPDK) jest tajemnicą przedsiębiorstwa, ale nie wiadomo, którego przedsiębiorstwa".

Również w zakresie powyższego zarzutu skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zarówno treść powyższego zarzutu, jak i jego uzasadnienie przedstawione w skardze kasacyjnej wskazują, że strona skarżąca kasacyjnie podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego nie kwestionuje wykładni wskazanych wyżej przepisów.

Wobec powyższego należy przypomnieć, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091). W sytuacji, w której skarżący kasacyjnie nie kwestionuje ani przyjętej przez Sąd I instancji wykładni stosowanych przepisów ani też w sposób skuteczny nie podważa ustaleń w zakresie stanu faktycznego, Naczelny Sąd Administracyjny w ocenie zarzutu niewłaściwego zastosowania prawa materialnego bierze pod uwagę wykładnię prawa materialnego i stan faktyczny przyjęte przez Sąd I instancji.

Sąd I instancji stwierdził, że wnioskowana ma charakter informacji publicznej, której udostępnienie podlega ograniczeniu na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz.U. z 2014 r., poz. 782), tj. ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy, przy czym rozumienie tego pojęcia Sąd I instancji wyłożył w oparciu o treść art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (t.j.: Dz.U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503). Przesłanki tajemnicy przedsiębiorcy wynikające z tego przepisu Sąd odniósł do stanu faktycznego niniejszej sprawy wskazując, że "bez znaczenia jest liczba przedsiębiorstw objęta ochroną wynikająca z tajemnicy przedsiębiorstwa, gdyż dla każdego OPDK przekazane dane mogą mieć wartość gospodarczą" oraz podkreślając, że "na zaprezentowaną ocenę miała również wpływ niejawna część uzasadnienia decyzji z dnia 5 czerwca 2014 r.". Wbrew twierdzeniom strony skarżącej kasacyjnie dokonana w realiach niniejszej sprawy ocena i kwalifikacja kategorii tajemnicy przedsiębiorcy nie dotyczyła zatem niezidentyfikowanej grupy przedsiębiorców. Oznacza to, że przy przyjętym przez Sąd i niezakwestionowanym w skardze kasacyjnej rozumieniu normatywnego pojęcia tajemnicy przedsiębiorcy, o jakim stanowi art. 5 ust. 1 u.d.i.p. oraz przyjętym stanie faktycznym i jego ocenie również niepodważonymi skutecznie w skardze kasacyjnej, prawidłowe było oddalenie skargi na decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej w oparciu o art. 16 ust. 1 cytowanej ustawy. Zarzut niewłaściwego zastosowania art. 16 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. i art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji poprzez przyjęcie, że "informacja dotycząca średniej (statystycznej) wartości kosztów bliżej niezidentyfikowanej grupy przedsiębiorców (OPDK) jest tajemnicą przedsiębiorstwa, ale nie wiadomo, którego przedsiębiorstwa" okazał się zatem z powyższych przyczyn nieuzasadniony w realiach niniejszej sprawy.

Niezależnie od powyższego należy mieć na uwadze, że pojęcie "tajemnicy przedsiębiorcy" jest pojęciem użytym przez ustawodawcę wyłącznie w unormowaniach ustawy o dostępie do informacji publicznej i w kontekście przesłanek ograniczenia prawa do informacji publicznej. W myśl art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, tajemnicę przedsiębiorstwa stanowią nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Tajemnicę przedsiębiorcy wyprowadza się z tajemnicy przedsiębiorstwa i tajemnicę tę stanowią więc informacje znane jedynie określonemu kręgowi osób i związane z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, wobec których podjął on wystarczające środki ochrony w celu zachowania ich poufności. Informacja staje się "tajemnicą", kiedy przedsiębiorca przejawi wolę zachowania jej jako niepoznawalnej dla osób trzecich. Utrzymanie danych informacji jako tajemnicy wymaga więc podjęcia przez przedsiębiorcę działań zmierzających do wyeliminowania możliwości dotarcia do nich przez osoby trzecie w normalnym toku zdarzeń, bez konieczności podejmowania szczególnych starań. Zaakceptowane przez Sąd stanowisko organu w kwestii spełnienia przesłanek wynikających z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji w kontekście odmowy udzielenia informacji publicznej w tym zakresie zostało szeroko uzasadnione. Organ wskazał, że Wartości Średnie wyprowadzane są z danych, które zostały objęte ochroną w u.d.i.p. w ramach określonego w niej wyłączenia ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy, jako dane szczególnie istotne, nieupublicznione i objęte klauzulami tajemnicy przedsiębiorstwa, a więc dokonał w tym zakresie ustaleń i ocenił przesłanki odmowy udostępnienia informacji w sposób nie dający podstaw do przyjęcia niewłaściwego zastosowania w realiach niniejszej sprawy przepisów art. 5 ust. 2 u.d.i.p. i art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Dodatkowo ocenę tę umacniają przepisy szczególne regulujące procedury w obszarze telekomunikacji. Zgodnie bowiem z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 1489) "Przedsiębiorca telekomunikacyjny może zastrzec informacje, dokumenty lub ich części zawierające tajemnicę przedsiębiorstwa, dostarczane na żądanie Prezesa UKE lub na podstawie przepisów ustawy". W sprawie nie zakwestionowano skutecznie okoliczności objęcia wnioskowanych do udostępnienia danych klauzulą tajemnicy przedsiębiorcy. Z treści zaskarżonej decyzji wynika, że "przedstawione przez OPDK informacje kosztowe, wykorzystane przy przeprowadzaniu Testów MS, opatrzone zostały klauzulą Tajemnica przedsiębiorstwa OPDK. OPDK podjęli więc działania zabezpieczające wgląd do informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa OPDK" (błędne wskazanie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że to "żądane przez Izbę wnioski TP opatrzone zostały klauzulą "Tajemnica przedsiębiorstwa TP" nie mogło mieć zatem wpływu na wynik sprawy). Oznacza to, że w tak ustalonym stanie faktycznym przedsiębiorcy telekomunikacyjni zastrzegli informacje na podstawie art. 9 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego, a zatem ex lege podlegały one ochronie na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Jak bowiem wynika z art. 9 ust. 3 tej ustawy zastrzeżenie uwzględnia się przy ogłaszaniu informacji lub dokumentów oraz zapewnianiu dostępu do informacji publicznej. Może być ono uchylone przez Prezesa UKE na podstawie art. 9 ust. 2 tej ustawy (także na wniosek Izby), co jednak w niniejszej sprawie nie nastąpiło, a do czasu uchylenia zastrzeżenia na podstawie art. 9 ust. 2 tej ustawy Prezes UKE pozostaje związany zastrzeżeniem przedsiębiorstwa (por. wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2016 r., I OSK 2606/14 i orzecznictwo tam powołane; wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2017 r., I OSK 1122/15).

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skoro skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, to podlega ona oddaleniu na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.