Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2898/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-07-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 134 par. 2, art. 133 par. 1, art. 141 par. 4, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 31 par. 1 pkt 1, art. 39 par. 3
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 1 lipca 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski /spr./ sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia del. WSA Joanna Brzezińska Protokolant asystent sędziego Anna Dziosa-Płudowska po rozpoznaniu w dniu 1 lipca 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Przedsiębiorstwa Handlowo-Usługowego [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] – obecnie [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 1 sierpnia 2013 r. sygn. akt II SA/Ol 432/13 w sprawie ze skargi Przedsiębiorstwa Handlowo-Usługowego [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] 2013 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zamiaru wykonania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 1 sierpnia 2013 r., sygn. akt II SA/Ol 432/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę Przedsiębiorstwa Handlowo-Usługowego F. sp. z o.o. w W. na decyzję Wojewody W.-M. z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie wykonania robót budowlanych.

Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z [...] lipca 2012 r. [znak [...]] Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego stwierdził nieważność decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w O. z [...] września 1998 r., wpisującej do rejestru zabytków pod nr [...] dobro kultury, określone na zamieszczonej mapie ewidencyjnej ze strefą ochrony oznaczonej w granicach działek [...]. Przedmiotowa nieruchomość położona jest w Ł.h, gm. G..

Dnia 26 października 2012 r. PHU F. sp. z o.o., (dalej skarżąca bądź spółka), złożyło do Starosty O. zgłoszenie robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę, polegających na rozbiórce obiektu budowlanego, wolnostojącego, jednokondygnacyjnego budynku gospodarczego, położonego na działce nr [...] w miejscowości Ł., gm. G. – ze względu na bardzo zły stan techniczny, stanowiący bezpośrednie zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i nie pozwalający na jego dalsze wykorzystywanie.

Decyzją z [...] listopada 2012 r. [znak [...], dalej decyzja z [...] listopada 2012 r.] Starosta O. (dalej Starosta) wniósł sprzeciw i nie wyraził zgody na wykonanie robót budowlanych, polegających na rozbiórce przedmiotowego budynku gospodarczego. W uzasadnieniu sprzeciwu podniósł, że budynek objęty jest ochroną konserwatorską na podstawie wpisu do wojewódzkiej ewidencji zabytków, zgodnie z zawiadomieniem Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków z [...] listopada 2012 r., wobec czego art. 31 ust. 1 pkt 1 ustawy [z dnia 7 lipca 1994 r.] Prawo budowlane [Dz. U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623 ze zm., dalej pb] nie ma w niniejszym przypadku zastosowania. Starosta powołał art. 30 ust. 6 pkt 1 pb, zgodnie z którym organ wnosi sprzeciw, jeżeli zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę/rozbiórkę.

W odwołaniu od decyzji z [...] listopada 2012 r., spółka podniosła, że budynek gospodarczy, którego dotyczyło zgłoszenie, nie podlegał prawnej ochronie konserwatorskiej, przewidzianej dla budowli o charakterze zabytkowym na podstawie art. 7 ustawy o zabytkach, a sam fakt wpisania go do wojewódzkiej ewidencji zabytków nie oznacza uzyskania przez niego takiej ochrony.

Decyzją z [...] marca 2013 r. [znak [...], dalej decyzja z 14 marca 2013 r.] Wojewoda W.–M. (dalej Wojewoda), utrzymał w mocy decyzję z [...] listopada 2012 r. W uzasadnieniu wskazał, że – w myśl art. 3 pkt 1 i art. 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. nr 162, poz. 1568 ze zm., dalej uoz bądź ustawa o ochronie zabytków) - ochronie podlegają wszystkie zabytki, nie tylko, jak wskazuje inwestor, objęte formami ochrony, wymienionymi w art. 7 uoz. Ustawodawca w art. 31 ust. 1 pkt 1 pb nie ograniczył ochrony jedynie do form, wymienionych w art. 7 uoz, ale poszerzył jej zakres, określając ją jako ochronę konserwatorską. Wojewoda podniósł, że w uzasadnieniu decyzji z [...] lipca 2012 r. nie podważono walorów artystycznych i kulturowych przedmiotowego budynku. Przyczyną stwierdzenia nieważności było to, że nie wskazano precyzyjnie, jaki zabytek został wpisany do rejestru zabytków oraz nie oznaczono numerów geodezyjnych działek geodezyjnych, a także obrębu ewidencyjnego, co utrudnia lokalizację przedmiotowego obszaru. Wojewoda podzielił stanowisko spółki, że pojęcia rejestr i ewidencja nie są tożsame, jednak z art. 21 uoz wynika, że ewidencja zabytków jest podstawą do sporządzania programów opieki nad zabytkami przez województwa, powiaty i gminy. Dla Województwa W.-M. sporządzono "Program opieki nad zabytkami Województwa .W-M. na lata 2012-2015", zawarty w załączniku do uchwały z [...] grudnia 2011 r. nr [...]Sejmiku Województwa W.-M., gdzie objęto ochroną wszystkie zabytki ujęte w wojewódzkiej ewidencji zabytków. W ocenie Wojewody, w powyższej sprawie ma zastosowanie art. 39 pkt 3 pb. Przedmiotowy budynek, jako ujęty w wojewódzkiej ewidencji zabytków, winien być ujęty zgodnie z art. 22 ust. 5 pkt 2 uoz w gminnej ewidencji zabytków. Wojewoda wskazał, że ów budynek ma powierzchnię zabudowy 28 m2 i w związku z tym nie ma w sprawie zastosowania art. 31 ust. 1 pkt 2 pb, dotyczący rozbiórki obiektów i urządzeń budowlanych na budowę których nie jest wymagane pozwolenie na budowę, jeżeli nie podlegają ochronie jako zabytki. Zdaniem Wojewody, rozbiórkę przedmiotowego budynku można wykonać jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę. Proces uzyskiwania pozwolenia na rozbiórkę nakłada na inwestora obowiązek konsultacji zamierzenia budowlanego z konserwatorem zabytków.

Decyzją z [...] kwietnia 2013 r., Wojewódzki Konserwator Zabytków w O. wpisał do rejestru zabytków pod numerem nr [...] założenie folwarczno-parkowe w Ł., położone na działkach [...] obręb [...] w Ł..

W skardze na decyzję z [...] marca 2013 r. spółka wniosła o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącej według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, przez błędną wykładnię, tj.;

a. art. 31 ust. 1 pkt 1 pb w związku z art. 7 i 21 uoz – przez uznanie, że w przypadku wpisania budowli do wojewódzkiej ewidencji zabytków uzyskuje ona ochronę konserwatorską, podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów nie pozwala na taki wniosek;

b. art. 39 ust. 3 pb, przez uznanie, że znajduje on zastosowanie w każdym przypadku robót budowlanych przy każdym obiekcie wpisanym do gminnej ewidencji zabytków, a nie tylko w odniesieniu do robót budowlanych przy obiekcie budowlanym, których rozpoczęcie w ogóle wymaga pozwolenia na budowę oraz uznanie, że przepis ten znajduje zastosowanie przy wpisaniu do wojewódzkiej ewidencji zabytków, podczas gdy mowa w nim jedynie o gminnej ewidencji zabytków;

c. art. 31 ust. 1 pkt 1 i 2 pb i uznanie, że w każdym przypadku dla zastosowania art. 31 ust. 1 pb, muszą być spełnione warunku zarówno z pkt 1 jak i pkt 2 tego przepisu, podczas gdy prawidłowa wykładnia wskazuje, że należy te punkty stosować odrębnie i dla zastosowania art. 31 ust. 1, by został spełniony komplet warunków wymaganych wyłącznie przez jeden z tych punktów;

2) naruszenie przepisów postępowania przez błędne zastosowanie art. 75 § 1 w zw. z art. 6, 7, 8, 77 § 1 kpa i zwrócenie się o informację w sprawie powierzchni zabudowy budynku, będącego przedmiotem zgłoszenia do W.-M.o Konserwatora Zabytków, który nie jest organem uprawnionym na podstawie przepisów prawa do udzielania takich informacji, zamiast skorzystania ze środka dowodowego zgodnego z prawem.

W odpowiedzi na skargę, Wojewoda W.–M. wniósł o jej oddalenie, wskazując, że motywy rozstrzygnięcia zawarto w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Jednocześnie organ podniósł, że W.-M. Konserwator Zabytków jest organem zespolonej administracji rządowej i Wojewoda zwrócił się do niego o udzielenie informacji na temat powierzchni przedmiotowego budynku, ponieważ posiada sporządzoną kartę informacyjną, w której określone są parametry, będące przedmiotem zainteresowania Wojewody. Nie były one kwestionowane przez skarżącego w stadium ich sporządzania i podczas wzruszania decyzji ostatecznej o wpisie do rejestru zabytków. Postępowanie takie jest zgodne z art. 76 § 1 i art. 76a § 1 kpa, a przeprowadzanie odrębnej kontroli przez inne organy, celem ustalenia powierzchni zabudowy byłoby nieracjonalne i sprzeczne z art. 76 ust. 1 pkt 3 ustawy o Służbie Cywilnej, dotyczącego racjonalnego gospodarowania środkami publicznymi.

Dnia 18 lipca 2013 r. skarżący przesłał do Sądu I instancji kopię decyzji z [...] czerwca 2013 r., którą Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego uchylił decyzję Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] kwietnia 2013 r. o wpisie do rejestru zabytków założenia folwarczno-parkowego, położonego na działkach 1[...] obręb [...] w Ł., gm. G.. W decyzji Minister wskazał, że orzeczenie organu ochrony zabytków nie może pozostawiać wątpliwości co do zakresu ochrony prawnej, wynikającej z wpisu do rejestru zabytków, a decyzja administracyjna w tej sprawie winna być spójna we wszystkich swoich częściach.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej ppsa) oddalił skargę.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że w pełni podziela stanowisko organów i nie zgodził się z zarzutem skargi, dotyczącym naruszenia art. 31 ust. 1 pkt 1 pb w zw. z art. 7 i 21 uoz – polegającym na uznaniu, że w przypadku wpisania budowli do wojewódzkiej ewidencji zabytków, uzyskuje ona ochronę konserwatorską, podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów nie pozwala na taki wniosek.

Sąd I instancji zaznaczył, że w myśl art. 7 uoz formami ochrony zabytków są: wpis do rejestru zabytków; uznanie za pomnik historii; utworzenie parku kulturowego; ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzji o warunkach zabudowy, decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej lub decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie lotniska użytku publicznego. Zgodnie z art. 21 uoz - ewidencja zabytków jest podstawą do sporządzania programów opieki nad zabytkami przez województwa, powiaty i gminy. Ewidencja zabytków jest zbiorem przeznaczonym dla zabytków, co jednoznacznie wynika z jej nazwy. Przy prowadzeniu ewidencji zabytków należy mieć na uwadze art. 3 pkt 1 uoz, zawierający ustawową definicję zabytku. Do ewidencji wpisuje się obiekty, które ze względu na posiadane wartości historyczne, naukowe lub artystyczne zasługują na zachowanie. Art. 22 ust. 4 uoz stanowi, że wójt (burmistrz, prezydent miasta) prowadzi gminną ewidencję zabytków nieruchomych z terenu gminy. Zgodnie z art. 22 ust. 5 uoz, w gminnej ewidencji zabytków winny być ujęte: 1) zabytki nieruchome wpisane do rejestru; 2) inne zabytki nieruchome znajdujące się w wojewódzkiej ewidencji zabytków; 3) inne zabytki nieruchome wyznaczone przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków.

Zdaniem Sądu I instancji oznacza to, że zabytki, wpisane do wojewódzkiej ewidencji zabytków, winny znaleźć się również w gminnej ewidencji zabytków. Ewidencja zabytków nie jest formą ochrony zabytków, które to formy zostały wymienione w art. 7 uoz, ale sposobem jej sprawowania.

Biorąc powyższe pod uwagę, wpis do wojewódzkiej ewidencji zabytków oznacza, w ocenie Sądu I instancji, objęcie zabytku ochroną konserwatorską. Pojęcie "ochrony konserwatorskiej" nie zostało co prawda zdefiniowane w ustawie, ale nie można zgodzić się z twierdzeniem skarżącej, że jest ono równoznaczne z wpisem do rejestru zabytków. Potwierdza to art. 31 ust. 1 pkt 1 pb, który wskazuje budynki i budowle niewymagające pozwolenia na rozbiórkę rozróżnia pojęcia budynków i budowli, "niewpisanych do rejestru zabytków" oraz "nieobjętych ochroną konserwatorską", co oznacza, że pojęcia te nie są tożsame. Gdyby takie były, nie byłoby potrzeby ich rozróżniania w tym przepisie, przy założeniu racjonalności ustawodawcy. Odnieść się można w tym miejscu do postanowień art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.), gdzie ustawodawca, nakazując uzgodnienie z wojewódzkim konserwatorem zabytków decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego wskazał, że obowiązek ten dotyczy obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków, o których mowa w art. 7 uoz oraz ujętych w gminnej ewidencji zabytków. Ów zapis ustawy potwierdza stanowisko, że gdyby ustawodawca zamierzał objąć postanowieniami art. 31 ust. 1 pkt 1 pb wyłącznie konkretne formy ochrony zabytków, zostałoby to wprost wyartykułowane w tym przepisie.

Zdaniem Sądu I instancji, w przedmiotowej sprawie nie może mieć zastosowania art. 31 ust. 1 pkt 1 pb. Zastosowanie ma natomiast art. 39 ust. 3 pb, zgodnie z którym w stosunku do obiektów budowlanych oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, a ujętych w gminnej ewidencji zabytków, pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego wydaje właściwy organ w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Nie ma przy tym znaczenia, że w przedmiotowej sprawie nieruchomość nie została wpisana do gminnej ewidencji zabytków, a wyłącznie do ewidencji wojewódzkiej. W gminnej ewidencji zabytków winny być ujęte zabytki nieruchome znajdujące się w wojewódzkiej ewidencji zabytków, co oznacza, że wpis taki ma charakter deklaratoryjny i jego brak, powstały z różnych przyczyn, nie może przesądzać o niestosowaniu art. 39 ust. 3 pb. Taka interpretacja przepisu pozostawałaby w sprzeczności z jego wykładnią funkcjonalną i celowościową.

Sąd I instancji zgodził się ze stanowiskiem skarżącej, że art. 31 ust. 1 pb należy stosować odrębnie dla pkt 1 i 2. Pozostaje to jednak bez wpływu na rozstrzygnięcie, bowiem skarżąca nie spełniła warunków do rozbiórki przedmiotowego budynku ani z pkt.1, ani z pkt. 2. Budynek objęty zgłoszeniem ma powierzchnię zabudowy 28 m2, a zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę są budynki gospodarcze o powierzchni do 25 m2 (art. 29 ust. 1 pkt 2 pb). Sąd I instancji wskazał, że przedmiotowy budynek podlega ochronie jako zabytek, ponieważ został wpisany do wojewódzkiej ewidencji zabytków.

Sąd I instancji nie podzielił zarzutu skargi, dotyczącego naruszenia przepisów postępowania i w pełni akceptując stanowisko Wojewody, zawarte w odpowiedzi na skargę, że dane, dotyczące powierzchni budynku, objętego zgłoszeniem, ustalone zostały zgodnie z przepisami postępowania administracyjnego i mogą stanowić podstawę dokonanych ustaleń.

Skargę kasacyjną na powyższe orzeczenie wywiodło PHU F. Sp. z o.o. reprezentowane przez r. pr. Ł.K., zarzucając naruszenie:

I. przepisów postępowania, które miało wpływ na rozstrzygniecie sprawy:

1. art. 134 § 2 w zw. z art. 133 § 1 i art. 141 § 4 ppsa przez przypisanie twierdzenia skarżącej, którego w swych pismach nie podnosiła i oparcie kontrargumentacji na polemice z tym nigdy niewyrażonym twierdzeniem, a przez to wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o okoliczność, która nie była zawarta w jej aktach a tym samym wykraczała poza granice sprawy i pominięcie rzeczywistych zarzutów skargi i twierdzeń na ich poparcie a tym samym nierozpoznanie istoty sprawy;

II. prawa materialnego, przez błędną wykładnię:

2. art. 31 ust. 1 pkt 1 pb w zw. z art. 7 i 21 uoz polegającą na uznaniu, że wpisanie budowli do wojewódzkiej ewidencji zabytków oznacza objecie jej ochroną konserwatorską;

3. art. 39 ust. 3 pb przez uznanie, że znajduje on zastosowanie w każdym przypadku robót budowlanych przy obiekcie wpisanym do gminnej ewidencji zabytków, a nie tylko w odniesieniu do robót budowlanych przy obiekcie budowlanym, których rozpoczęcie wymaga w ogóle pozwolenia na budowę;

4. art. 39 ust. 3 pb przez uznanie, że znajduje on zastosowanie w przypadku robót budowlanych przy obiekcie budowlanym wpisanym do wojewódzkiej ewidencji zabytków, podczas gdy w przepisie tym mowa jedynie o gminnej ewidencji zabytków i uznanie, że [w] gminnej ewidencji zabytków winny być ujęte zabytki nieruchome znajdujące się w wojewódzkiej ewidencji "budynków" [winno być "zabytków"];

5. art. 39 ust. 3 pb i uznanie, że wpisanie danego obiektu do wojewódzkiej ewidencji budynków [winno być "zabytków"] jest równoznaczne z wpisanie do gminnej ewidencji zabytków.

Wskazując na powyższe naruszenia skarżąca wniosła o:

- uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji ;

- zasądzenie kosztów postępowania na rzecz strony skarżącej według norm przepisanych.

Pismem procesowym z 30 czerwca 2015 r., złożonym na rozprawie dnia 1 lipca 2015 r., BGW Holding sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie (uprzednio działający pod firmą Przedsiębiorstwo Handlowo-Usługowe F. sp. z o.o. w W.), reprezentowany przez r. pr. Ł. K., wniósł o zadanie przez Naczelny Sąd Administracyjny pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu: 1. czy art. 22 ust. 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2014 r. "Nr" [winno być "poz."] 1446 z późn. zm.) jest zgodny z: a) art. 2 Konstytucji RP w związku z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, b) art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, c) art. 78 Konstytucji RP, d) art. 21 ust. 1 Konstytucji RP

w zakresie, w jakim wyłączają prawo do ochrony prawa własności i innych praw majątkowych w ramach sprawiedliwej procedury, pozbawiając skarżącego prawa do udziału w merytorycznym postępowaniu administracyjnym przed organami władzy publicznej zakończonym decyzją administracyjną.

2. czy § 14 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę (Dz. U. nr 113, poz. 661 z późn. zm., dalej rozporządzenie) jest zgodny z: a) art. 2 Konstytucji RP w związku z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, b) art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, c) art. 78 Konstytucji RP, d) art. 21 ust. 1 Konstytucji RP

w zakresie, w jakim wyłącza prawo do ochrony prawa własności i innych praw majątkowych w ramach sprawiedliwej procedury przed organami władzy publicznej zakończonym decyzją administracyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Zarzut naruszenia art. 134 § 2 w zw. z art. 133 § 1 i art. 141 § 4 ppsa okazał się nieusprawiedliwiony. Art. 134 ppsa składa się z dwu paragrafów, o zróżnicowanej treści normatywnej. W petitum skargi kasacyjnej autor skargi kasacyjnej wskazał jako wzorzec kontroli § 2 art. 134 ppsa, statuujcy zasadę reformationis in peius. W istocie Wojewódzki Sąd nie orzekł na niekorzyść skarżącego a z uzasadnienia zarzutu wynika, że skarżący kasacyjnie nie dopatruje się naruszenia normy wywiedzionej z art. 134 § 2, lecz zarzuca naruszenie normy wywiedzionej z art. 134 § 1 ppsa (s. 1, 3 skargi kasacyjnej). Wbrew zarzutowi, Sąd I instancji orzekł w granicach sprawy w znaczeniu materialnoprawnym (M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck 2015, s. 571, nb 6). Wbrew poglądowi autora skargi kasacyjnej, w sprawie nie doszło do "precyzowania skargi" przez Sąd I instancji. W sprawie nie zachodziła potrzeba precyzowania skargi. W doktrynie i orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że wykładnia oświadczeń woli, zawartych w pismach procesowych, jest prawem i obowiązkiem decydenta procesowego (w szczególności sądu administracyjnego; przykładowo: wyrok SN z 28.4.1967 r., OSNC 1967/12/227; uchwała SN z 22.2.1967 r., z aprobującą glosą Z. Radwańskiego, NP 1968/2/301; orzeczenie SN z 31.01.1962 r., 3 CR 524/61, OSNC 1963 poz. 66; orzeczenie GKA z 10.11.1987 r., OSPiKA 1990 poz. 214; uchwała SN z 11.9.1997 r., III CZP 39/97, OSNC 1997/12/191, z aprobującą glosą A. Szpunara, PS 1998/6/100; Z. Radwański, Wykładnia oświadczeń woli składanych indywidualnym adresatom, Ossolineum 1992, s. 150). W kontrolowanej sprawie Sąd I instancji nie "przypisał twierdzenia skarżącej, którego ona w swych pismach nie podnosiła", a dokonał trafnej wykładni prawa materialnego, zawartego w art. 31 ust. 1 pkt 1 pb w zw. z art. 7 i 21 uoz, z zastosowaniem wykładni systemowej, uwzględniającej art. 53 ust. 4 pkt 2 upzp (s. 7-9 uzasadnienia wyroku II SA/Ol 432/13). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera należyte odniesienie się do zarzutów zawartych w skardze (art. 133 § 1 ppsa) i spełnia wymogi art. 141 § 4 ppsa.

Nieusprawiedliwiony okazał się zarzut naruszenia art. 31 ust. 1 pkt 1 pb w zw. z art. 7 i 21 uoz przez ich błędną wykładnię.

Wykładnią prawa jest operacja myślowa nieograniczająca się do wykładni jednego przepisu (zwłaszcza ograniczona jedynie do wykładni językowej), lecz operacja, w toku której dokonuje się przekładu zbioru przepisów ogłoszonych w aktach prawodawczych na zbiór norm postępowania równoznaczny jako całość z danym zbiorem przepisów (M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady. Reguły. Wskazówki, Warszawa 2012 r., s. 47 i n.; Z. Ziembiński, Logika praktyczna, Warszawa 2002 r., s. 230). Normę prawną rekonstruuje się zawsze z całokształtu obowiązujących przepisów prawnych (uzasadnienie wyroku TK z dnia 10 grudnia 2002 r., P 6/02, OTK-A 7/02/91, pkt V ppkt 9). Koniecznym jest więc sięgnięcie do zasad wykładni, zgodnie z którymi znaczenie przepisu zależy nie tylko od jego językowego sformułowania (kontekst językowy), ale także od treści innych przepisów (kontekst systemowy) oraz całego szeregu wyznaczników pozajęzykowych takich jak cele, funkcje regulacji prawnej i przekonania moralne (L. Morawski, Wykładnia w orzecznictwie sądów - komentarz, Toruń 2002 r., s. 77).

Wpisanie budowli do wojewódzkiej ewidencji zabytków zostało trafnie uznane zaskarżonym wyrokiem za oznaczające objęciem jej ochroną konserwatorską. Za prawidłowością wykładni zaprezentowanej wyrokiem II SA/Ol 432/13 przemawia treść ust. 1a art. 19 uoz, zgodnie z którym w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzji o warunkach zabudowy, decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej lub decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie lotniska użytku publicznego uwzględnia się w szczególności ochronę: 1) zabytków nieruchomych wpisanych do rejestru i ich otoczenia; 2) innych zabytków nieruchomych, znajdujących się w gminnej ewidencji zabytków. W doktrynie trafnie wskazuje się, że w świetle art. 19 ust. 1a nadzorem konserwatorskim będą mogły zostać objęte także obiekty niewpisane do rejestru zabytków, a ujęte wyłącznie w wojewódzkiej lub wyłącznie w gminnej ewidencji zabytków (P. Antoniak w: red. M. Cherka, Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Komentarz, LEX 2010, dalej Uoz. Komentarz, uw. 4 do art. 19).

Ustawa z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 75, poz. 474, dalej nowelizacja marcowa) w sposób zasadniczy zmieniła status prawny ewidencji zabytków. Przed jej wejściem w życie ewidencja (niezależnie od jej rodzaju) prowadzona była wyłącznie dla celów wewnętrznych. Pozwalała ona na analizę i inwentaryzację istniejącej substancji kulturowej. Sporządzenie karty ewidencyjnej danego obiektu mogło stanowić zatem zarówno wynik kwerendy poprzedzającej formalne wszczęcie procedury w przedmiocie wpisu tego obiektu do rejestru zabytków, jak i samodzielny efekt prac dokumentacyjnych, których jedynym celem było zachowanie pamięci o wspomnianym obiekcie na użytek przyszłych badań, przy braku podstaw do objęcia szczególną ochroną prawną jego materialnej substancji. W żadnym wypadku ewidencja zabytków nie mogła stanowić dla organów konserwatorskich samodzielnej podstawy do zastosowania względem objętego nią obiektu działań o charakterze władczym (w tym: wydawania uzgodnień czy udzielania pozwoleń, o których mowa w art. 36 uoz). Umieszczenie w ewidencji nie było bowiem równoznaczne z poddaniem nadzorowi konserwatorskiemu. Nadzorowi temu podlegały wyłącznie obiekty objęte jedną z prawnych form ochrony konserwatorskiej, o których mowa w art. 7 uoz. Obiekt ujęty w ewidencji zabytków takiej ochronie podlegał zatem o tyle, o ile został jednocześnie uwzględniony w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego - wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 marca 2007 r. (IV SA/Wa 163/07, Lex 335145; P. Antoniak w: Uoz. Komentarz, uw. 2 do art. 22). Do tej właśnie wykładni odwołuje się autor skargi kasacyjnej, nie uwzględniając zmiany stanu prawnego, zaistniałego po wejściu w życie nowelizacji marcowej, a który obowiązane były uwzględnić organy obu instancji i Sąd I instancji (art. 133 § 1 ppsa). Sąd administracyjny kontroluje bowiem zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, biorąc pod uwagę stan prawny i faktyczny z daty jej wydania (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012, s. 343-344, uw. 1; A. Kabat w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wolters Kluwer 2013, s. 427, uw. 2, s. 852-853, uw. 3). Przywołany przez skarżącego kasacyjnie wyrok NSA z 27.1.2011 r., II "OKS" [winno być "OSK"] 31/10 [Lex 953062] kontrolował sprawę w której zaskarżona decyzja zapadła w grudniu 2008 r., zatem pod rządem ustawy o ochronie zabytków sprzed wejścia w życie nowelizacji marcowej. Już z tej przyczyny cytowany przez skarżącego kasacyjnie pogląd, że "dopiero w wyniku jej [decyzji o wpisie do rejestru zabytków] obiekt uzyskuje prawną ochronę konserwatorską" (s. 4 akapit 1 skargi kasacyjnej) nie wyczerpuje wszystkich sytuacji, w których dana budowla zostaje objęta ochroną konserwatorską po dniu 4 czerwca 2010 r. (art. 11 nowelizacji marcowej).

Nowelizacja marcowa diametralnie zmieniła status gminnej ewidencji zabytków (de facto ustawiając ją w hierarchii przed ewidencją wojewódzką). Składają się na to następujące przyczyny:

Nowelizacja marcowa w sposób znaczący zmieniła funkcję gminnej ewidencji zabytków. Pod rządami dotychczasowych przepisów miała ona bowiem wyłącznie znaczenie porządkujące (stanowiła podstawę do sporządzania gminnych programów opieki nad zabytkami - art. 21 uoz) i nie mogła stanowić samodzielnej podstawy do kształtowania sytuacji prawnej podmiotów spoza systemu organów administracji publicznej. Tymczasem, w znowelizowanym stanie prawnym: a) gminna ewidencja zabytków stanowi jedną z równorzędnych podstaw do objęcia zamieszczonego w niej obiektu ochroną konserwatorską m.in. w decyzji o warunkach zabudowy (art. 1 pkt 4 nowelizacji marcowej); b) obiekty ujęte w gminnej ewidencji zabytków (w tym - ujęte wyłącznie w niej) podlegać będą uzgodnieniom konserwatorskim na etapie postępowania o ustalenie warunków zabudowy (art. 4 nowelizacji marcowej); c) obiekty ujęte w gminnej ewidencji zabytków (w tym - ujęte wyłącznie w niej) podlegać będą uzgodnieniom na etapie pozwolenia na budowę lub rozbiórkę (art. 3 nowelizacji marcowej). W znowelizowanym stanie prawnym gminna ewidencja zabytków zyskała w istocie status nienazwanej (tzn. niewymienionej w art. 7 uoz) prawnej formy ochrony zabytków (P. Antoniak w: Uoz. Komentarz, uw. 5 do art. 22; A. Kosicki w: red. M. Wierzbowski, A. Plucińska-Filipowicz, Prawo budowlane. Komentarz, Wolters Kluwer 2014, s. 263-266, uw.2-4). Wykaz zabytków, o których mowa w art. 1 pkt 5 lit. b nowelizacji marcowej, winien obejmować w szczególności zabytki nieruchome z obszaru gminy, niewpisane do rejestru zabytków, ale figurujące w wojewódzkiej ewidencji zabytków. Wykaz ów stanowi, zgodnie z art. 8 nowelizacji marcowej, podstawę do dokonywania uzgodnień (w przypadkach przewidzianych prawem) w szczególności: decyzji o pozwoleniu na budowę, decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę (art. 7, 8 nowelizacji marcowej; P. Antoniak – op. cit., uw. 7, 8 do art. 22).

Wykładnia systemowa i celowościowa, do rezultatu których trafnie odwołał się Sąd I instancji wskazuje, że skoro ustawodawca zadecydował, że ochronie i opiece podlegają, bez względu na stan zachowania: 1. zabytki nieruchome będące, w szczególności:.. c) dziełami architektury i budownictwa (art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c uoz), to obowiązkiem Starosty O. na podstawie art. 31 ust. 2 w zw. z art. 30 ust. 5 i 6 pkt 1 pb było wniesienie sprzeciwu i nie wyrażenie zgody na wykonanie robót budowlanych polegających na rozbiórce budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce o nr geod. [...] obręb Ł., gmina G.. Skoro bowiem Wojewódzki Konserwator Zabytków pismem z 6 listopada 2012 r. nr [...] zawiadomił o włączeniu do wojewódzkiej ewidencji zabytków 1. zespołu dworsko folwarcznego z parkiem, położonego na działkach ewidencyjnych nr [...], w obrębie geodezyjnym [...] Ł., gm. G.; 2. zabudowania wchodzące w skład zespołu dworsko-folwarcznego – w tym budynku oktagonalnego, będący przedmiotem kontrolowanego postępowania, to ów budynek będący przedmiotem zgłoszenia podlegał ochronie jako zabytek i jego rozbiórka wymagała pozwolenia na rozbiórkę. Art. 31 ust. 1 stanowi zamknięty katalog przypadków, w których rozbiórka nie wymaga pozwolenia, tym samym stanowi odstępstwo od zasady wyrażonej w art. 28 ust. 1 pb (wyrok WSA w Opolu z 7.12.2007 r., II SA/Op 74/07, Lex 510399), przy czym art. 31 ust. 1 jako wyjątku od zasady nie można interpretować w drodze wykładni rozszerzającej (A. Gliniecki, Prawo budowlane. Komentarz, LexisNexis 2014, s. 385, uw. 2).

Żaden z zarzutów naruszenia art. 39 ust. 3 pb przez błędną jego wykładnię nie zasługiwał na uwzględnienie. Przedmiotowy obiekt budowlany – budynek heksagonalny o pow. 28 m2, jest obiektem budowlanym, wymagającym pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 1 pb), którego nie dotyczy wyjątek z art. 29 ust. 1 pkt 2 pb, a który podlega także z tej przyczyny dyspozycji art. 39 ust. 3 pb.

Trafnie Sąd I instancji uznał, że skoro w gminnej ewidencji zabytków winny być ujęte: 1) zabytki nieruchome wpisane do rejestru; 2) inne zabytki nieruchome znajdujące się w wojewódzkiej ewidencji zabytków (art. 22 ust. 5 uoz), to gdy dany zabytek – uprzednio wpisany do rejestru na podstawie decyzji, która została wyeliminowana z obrotu prawnego, został wpisany do wojewódzkiej ewidencji zabytków, a z uwagi na krótki okres (dwa dni między zawiadomieniem o wpisie do wojewódzkiej ewidencji zabytków a wydaniem decyzji o sprzeciwie i nie wyrażeniu zgody na rozbiórkę budynku objętego ochroną konserwatorską) nie dokonano obligatoryjnego wpisu tego zabytku do gminnej ewidencji zabytków, podlega on wymogom art. 39 ust. 3 pb. W doktrynie trafnie wskazuje się, że regulacje zawarte w ustawie o ochronie zabytków, w razie kolizji norm mają pierwszeństwo przed regulacjami prawa budowlanego (A. Ostrowska w: red. A. Gliniecki, Prawo budowlane. Komentarz, LexisNexis 2014 s. 543, uw. 3, s. 522-553, uw. 26-27; A.Kosicki – op. cit., s. 266 uw. 4). Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej, Sąd I instancji nie uznał, że "wpisanie danego obiektu do wojewódzkiej ewidencji budynków jest równoznaczne z wpisaniem go do gminnej ewidencji zabytków", a trafnie wskazał, że wykładnia systemowa, funkcjonalna i celowościowa przemawia za uznaniem, że art. 39 ust. 3 pb winien być stosowany do zabytku nieruchomego znajdującego się w wojewódzkiej ewidencji zabytków, którego wpisanie do gminnej ewidencji zabytków nie nastąpiło – w szczególności z uwagi na znikomy odstęp czasowy między wpisem do wojewódzkiej ewidencji zabytków a dniem wydania sprzeciwu (in casu – dwa dni), przy uwzględnieniu, że dopiero decyzją z [...] lipca 2012 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego stwierdził nieważność decyzji z [...] września 1998 r., wpisującej do rejestru zabytków dobro kultury, obejmującej przedmiotową budowlę.

Naczelny Sąd Administracyjny odmówił wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym, dotyczącym wniosku zawartego w piśmie procesowym z 30 czerwca 2015 r. Każdy sąd może przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem (art. 193 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. Dz. U. nr 78, poz. 483, sprost. Dz. U. z 2001 r., nr 28, poz. 319; zm. z 2006 r., nr 200, poz. 1471; z 2009 r., nr 14, poz. 946). W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie nabrał uzasadnionych wątpliwości co do niekonstytucyjności zastosowanych w sprawie przepisów. Nadto tak skonstruowany wniosek o wystąpienie przez sąd kasacyjny z pytaniem prawnym stanowiłby w istocie obejście art. 176 w zw. z art. 177 § 1 ppsa, bowiem żaden ze wskazanych we wniosku przepisów (art. 22 ust. 3 uoz – zwłaszcza w brzmieniu j.t. Dz. U. z 2014 r., poz. 1446 ze zm. – który nie obowiązywał w dacie wydania zaskarżonej decyzji - art. 133 § 1 ppsa), § 14 rozporządzenia, art. 2 w zw. z art. 45 ust. 1, art. 64 ust. 3, art. 78 i 21 ust. 1 Konstytucji RP) nie został wskazany – ani w petitum skargi kasacyjnej, ani w jej uzasadnieniu - jako podstawa kasacji. Przytoczenie podstaw kasacyjnych polega na dokładnym wskazaniu podstawy kasacyjnej i precyzyjnym wskazaniu tych przepisów prawa, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – uległy naruszeniu przez Sąd I instancji. W terminie 30 dni od dnia doręczenia odpisu wyroku z uzasadnieniem strona może uzupełniać skargę kasacyjną o nowe podstawy; po upływie tego terminu dopuszczalne jest jedynie przytaczanie nowego uzasadnienia zgłoszonych wcześniej zarzutów, a nie uzupełnianie skargi kasacyjnej (wyrok NSA z: 19.1.2012 r., II GSK 1449/10; 26.1.2012 r., II FSK 1313/10; 10.12.2012 r., II FSK 1389/09; 9.7.2009, II FSK 137/09; 9.11.2007, I OSK 1521/06, cbosa, akceptowane przez J. Drachala, A. Wiktorowską, R. Stankiewicza – op. cit., s.688-689, nb 12, 14, 15; s. 694-695, nb 10). Od odpowiedzi na pytanie prawne nie zależy rozstrzygnięcie kontrolowanej sprawy II OSK 2898/13, toczącej się przed Naczelnym Sądem Administracyjnym (art. 193 Konstytucji RP), bowiem poza nieważnością postępowania, którą Sąd bierze pod rozwagę z urzędu, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę w granicach skargi kasacyjnej, będąc związany podstawami i wnioskami skargi (art. 183 § 1 ppsa). Podstawy skargi kasacyjnej nie obejmowały żadnego ze wskazanych we wniosku z 30 czerwca 2015 r. przepisu.

Jedynie na marginesie należy zauważyć, że ustawodawca dopuszcza skargę na czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4, art. 52 § 3 ppsa), co nie pozbawia skarżącej prawa do sądu w postępowaniu o ujęcie przedmiotowego budynku w wojewódzkiej bądź gminnej ewidencji zabytków (J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz – op. cit. s. 68, nb 43; P. Antoniak – op. cit., uw. 5 do art. 22).

Skoro żadna z podstaw skargi kasacyjnej nie była usprawiedliwiona, na podstawie art. 184 ppsa skargę kasacyjną należało oddalić.