Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 2855/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-01-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 72 ust. 3
journal: Dz.U. 2012 poz 145
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Bogdan Fischer (spr.) Sędzia NSA Michał Kowalski Sędzia del. WSA Tomasz Smoleń Protokolant Jarosław Poturnicki po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Marszałka Województwa Łódzkiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lutego 2018 r. sygn. akt V SA/Wa 1109/17 w sprawie ze skargi Marszałka Województwa Łódzkiego na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów (obecnie Ministra Finansów) z dnia [,..] kwietnia 2017 r. nr [,..] w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty nadmiernie pobranych dotacji 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Marszałka Województwa Łódzkiego na rzecz Ministra Finansów kwotę 3.600 (trzy tysiące sześćset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 lutego 2018 r., sygn. akt V SA/Wa 1109/17 oddalił skargę Marszałka Województwa Łódzkiego na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty nadmiernie pobranej dotacji celowej.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy.

Działając na podstawie art. 10a ust. 7 i 8 ustawy z dnia 22 września 2006 r. o uruchomieniu środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej przeznaczonych na finansowanie wspólnej polityki rolnej (Dz. U. z 2012 r. poz. 1065), dalej: u.u.s.p.b. U.E., Województwo Łódzkie zawarło w dniu [...] września 2010 r. porozumienie z Wojewodą Łódzkim w sprawie przekazywania środków z budżetu państwa na wyprzedzające finansowanie kosztów ogólnych ponoszonych na realizację operacji "[...]", realizowanej w ramach Działania "Poprawianie i rozwijanie infrastruktury związanej z rozwojem i dostosowaniem rolnictwa i leśnictwa przez gospodarowanie rolniczymi zasobami wodnymi" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013. Zgodnie z porozumieniem, planowane koszty całkowite operacji miały wynieść 4 122 670,00 zł, podczas gdy planowane koszty ogólne - 357 670,00 zł, a koszty wykonania dokumentacji projektowej - 275 120,00 zł. Było ono zmieniane sześciokrotnie kolejnymi aneksami. Ostatecznie, koszty całkowite zostały ustalone na kwotę 4 155 632,35 zł.

Wykonując powyższe porozumienie Wojewoda Łódzki dokonał - na rzecz Marszałka - uruchomienia środków, przeznaczonych na zapłatę za wykonanie dokumentacji projektowej. Następnie, działając na podstawie delegacji z art. 72 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r. poz. 145, ze zm.), dalej: "p.w.", Marszałek Województwa Łódzkiego wydał w dniu [...] marca 2014 r. decyzję nr [...] w sprawie współfinansowania z publicznych środków wspólnotowych operacji pn. "[...]", która następnie dwukrotnie została zmieniona. Zgodnie z treścią powyższych decyzji, operacja była realizowana przez Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w Łodzi (WZMiUW), przy czym całkowity koszt szacunkowy realizacji urządzeń melioracji wodnych podstawowych wyniósł 3 088 465,73 zł.

W dniu [...] marca 2014 r. Marszałek, na podstawie art. 20 ust. 1 i 8 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2013 r. poz. 173) dalej "u.w.r.o.w." oraz § 2 i § 12 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 25 czerwca 2008 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Poprawianie i rozwijanie infrastruktury związanej z rozwojem i dostosowywaniem rolnictwa i leśnictwa przez gospodarowanie rolniczymi zasobami wodnymi" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 122, poz.791, ze zm.) wydał decyzję Nr [...], która zmieniona była dwukrotnie i dotyczyła przyznania pomocy na ww. operację w ramach ww. działania, wyniosła ona 2 368 093,77 zł, w tym z krajowych środków publicznych w kwocie 592 023,45 zł, natomiast ze środków EFFROW w kwocie 1 776 070,32 zł. Koszty ogólne wyniosły 436 506,33 zł. z czego kwalifikowalne koszty ogólne to 215 281, 25 zł (kwalifikowalne koszty wykonania dokumentacji projektowej).

Wojewoda Łódzki uruchomił dotację, natomiast Beneficjent (WZMiUW), w dniu [...] czerwca 2015 r. złożył w Urzędzie Marszałkowskim Województwa Łódzkiego wniosek o płatność. Zgodnie z nim, koszty całkowite realizacji operacji wyniosły 3 049 714,40 zł, koszty kwalifikowalne 2 368 093,77 zł, a wnioskowana kwota pomocy 1 776 070,32 zł. Zwrot środków w wysokości udziału refundowanego ze środków EFRROW dokonany przez Samorząd Województwa na rachunek dochodów Urzędu Wojewódzkiego w trybie art. 10a ust. 5 u.u.s.p.b.U.E wyniósł 1 776 070,32 zł. Kwota dotacji na wyprzedzające finansowanie kosztów kwalifikowalnych (§ 6517, § 6519) wyniosła 2 377 812,52 zł. Koszty kwalifikowalne we wniosku o płatność zostały określone w wysokości 2 368 093,77 zł. Różnica pomiędzy kwotą przekazaną na finansowanie kosztów kwalifikowalnych w ramach wyprzedzającego finansowania a kwotą wykazaną we wniosku o refundację wyniosła zatem 9718,75 zł. Kwota faktycznie poniesionych wydatków kwalifikowalnych w ramach kosztów inwestycyjnych (2 152 812,52 zł) pokryła się z kwotą środków przekazanych na wyprzedzające finansowanie tych kosztów (transze dotacji z 2014 i 2015 r.). Powyższa różnica (9 718, 75 zł) wynikła natomiast z faktu, że koszty kwalifikowalne w ramach kosztów ogólnych wyniosły 215 281,25 zł, podczas gdy dotacja przekazana wyprzedzające finansowanie kwalifikowanych kosztów ogólnych (transze dotacji z 2012 i 2013 r.) wyniosła 225 000,00 zł. Kwota 9 718,75 zł (różnica między kwotą przekazaną na wydatki kwalifikowalne w ramach kosztów ogólnych a kwotą faktycznie kwalifikowalną) została zatem pobrana w nadmiernej wysokości. Do kwoty tej należy dodać wartość pobranego w nadmiernej wysokości wyprzedzającego finansowania podatku VAT 23%, a zatem należna do zwrotu kwota wyprzedzającego finansowania pobranego w nadmiernej wysokości wyniosła 11 954,06 zł (9 718,75 zł + 2 235,31 zł).

W związku z brakiem zwrotu ww. środków Wojewoda wszczął postępowanie administracyjne, o czym powiadomił Marszałka zawiadomieniem z dnia [...] października 2016 r., a następnie w dniu 25 listopada 2016 r. wydał decyzję, w której orzekł o zwrocie przez Samorząd Województwa Łódzkiego kwoty 11 954,06 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych.

W dniu [...] grudnia 2016 r. do Ministra Rozwoju i Finansów, za pośrednictwem Wojewody Łódzkiego, wpłynęło odwołanie strony, w którym w dniu [...] kwietnia 2017 r. Minister Rozwoju i Finansów, po rozpatrzeniu odwołania Marszałka Województwa Łódzkiego, wydał decyzję utrzymującą w mocy decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] listopada 2016 r., znak: [...]. W uzasadnieniu Minister Rozwoju i Finansów wskazał, że w świetle art. 10a u.u.s.p.b.U.E dotacje na wyprzedzające finansowanie są formą quasi-pożyczki dla jednostek samorządu terytorialnego. Spłata tej "pożyczki" powinna nastąpić w trybie art. 10a u.u.s.p.b.UE. Organ uznał, że w sytuacji, gdy beneficjent nie otrzymał całości refundacji, a przyczyną tego był brak kwalifikowalności określonych wydatków, dotacja udzielona na wyprzedzające finasowanie została udzielona w wysokości wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania, a co za tym idzie część dotacji przewyższająca "wysokość niezbędną" podlega zwrotowi w trybie art. 169 ust. 1 u.f.p.

Skargę na powyższą decyzję wywiódł Marszałek Województwa Łódzkiego, który zaskarżył w całości decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z dnia [...] kwietnia 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 lutego 2018 r., sygn. akt V SA/Wa 1109/17 oddalił skargę. Sąd nie negując faktu realizacji przedmiotowego zadania, jako zadania zleconego z zakresu administracji rządowej, zwrócił uwagę na szczególny tryb jego finansowania, wynikający z art. 72 ust. 2 p.w., który to przepis wprowadza wyjątek od przewidzianej w ust. 1 ogólnej zasady wykonywania urządzeń melioracji wodnych podstawowych w całości na koszt Skarbu Państwa. Wspófinansowanie wykonania urządzeń wodnych podstawowych w trybie ust. 2, czyli m in. ze środków publicznych na zasadach określonych w u.w.r.o.w., pociąga za sobą konieczność przestrzegania wspomnianych w tym przepisie zasad, do których należą kryteria kwalifikowalności wydatków. Oznacza to, że wydatek uznany za niekwalifikowalny nie może zostać sfinansowany w trybie art. 72 ust. 2 pkt 2 p.w. i nie może zmienić tego fakt, iż finansowane zadanie należy do kategorii zadań zleconych. Kontrola poprawności wykorzystania środków PROW (czyli ocena ich kwalifikowalności w świetle przepisów europejskich, krajowych i dokumentów wydanych przez MRiRW) należy zatem nie do Wojewody, ani do Ministra Rozwoju i Finansów, którzy w systemie realizacji PROW nie posiadają takich kompetencji, lecz właśnie do Marszałka Województwa, a także – w zakresie określonym w u.w.r.o.w. – do ARiMR jako agencji płatniczej, oraz Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi jako Instytucji Zarządzającej PROW. Uznanie określonych kategorii wydatków za kwalifikowalne należy zatem do oceny powyższych organów. Sąd podkreślił, że rolą "właściwego dysponenta", który zgodnie z art. 10a ust. 3 u.u.s.p.b.UE – udzielił dotacji na wyprzedzające finansowanie projektu, jest jedynie ustalenie faktu otrzymania przez beneficjenta refundacji z EFFROW i wysokości tej refundacji i ewentualne dochodzenie zwrotu środków dotacji w kwocie niezrefundowanej. W świetle powyższego, Wojewoda Łódzki miał obowiązek wydania przedmiotowej decyzji określającej zwrot dotacji. Zdaniem Sądu I instancji Minister Rozwoju i Finansów w sposób właściwy ocenił w postępowaniu odwoławczym, że dokumentacja zawarta w aktach sprawy w sposób wyczerpujący dowodzi brak zwrotu przez skarżącego przedmiotowej kwoty dotacji w określonej wysokości, co stanowi podstawę do żądania zwrotu środków pobranych w nadmiernej wysokości w trybie przewidzianym w art. 169 u.f.p.

Skarżący działając zgodnie z art. 173 § 1, art. 174, art. 176 oraz art. 177 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329) dalej: "p.p.s.a.", zaskarżył w całości Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lutego 2018 r. sygn. akt V SA/Wa 1109/17 oddalającego skargę na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z dnia [...] kwietnia 2017r. (znak: [...]) w przedmiocie orzeczenia o dotacji pobranej w nadmiernej wysokości, doręczonego skarżącemu w dniu 28 maja 2018 r.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy

(art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.):

- art. 168 ust. 4 i 5, art. 169 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 885 ze zm.) dalej "u.f.p." w związku z art. 10 a ust. 1, 2, 5 i 6 u.u.s.p.b.U.E, poprzez błędną ich wykładnię i w konsekwencji błędne zastosowanie polegające na oddaleniu skargi od decyzji Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 22 listopada 2016 r., orzekającej obowiązek zwrotu przez Samorząd Województwa Łódzkiego kwoty 11 954,06zł. wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych nienależnie pobranej dotacji celowej z budżetu państwa przyznanej Samorządowi Województwa Łódzkiego na realizację operacji "[...]", gdy tymczasem cel dla którego przyznano pomoc został osiągnięty i zachowany,

- art. 72 ust. 2 pkt 3 p.w. w związku z art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2010 roku o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych (DZ. U z 2017 r. poz. 1377) dalej: "ustawa o inwestycjach przeciwpowodziowych", poprzez błędną ich wykładnię i w konsekwencji błędne zastosowanie polegające na uznaniu, iż kosztem kwalifikowalnym w ramach operacji "[...]" był tylko zakup ziemi a nie koszt wykonania dokumentacji projektowej.

2. naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § pkt 1 lit c p.p.s.a., w związku z art. 7 i z art. 11 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2017 r. poz. 1257) dalej: "k.p.a.", przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że, w sprawie zachodziły podstawy do uchylenia zakażonej decyzji zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumentację wniesionych zarzutów. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie lub o uchylenie wyroku i rozpoznanie skargi, oraz na podstawie art. 203 pkt I art. 2010 § 1 p.p.s.a. o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, zgodnie z właściwymi przepisami.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył organ wnosząc o jej oddalenie oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie

Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 ppsa, a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to że jest związany podstawami określonymi w art. 174 ppsa Związanie podstawami środka prawnego polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego czy procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam kasator wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone.

Artykuł 176 p.p.s.a. reguluje elementy składowe skargi kasacyjnej, a zgodnie z § 1 pkt 2 tego przepisu jej obligatoryjnym elementem jest przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez sąd pierwszej instancji (patrz wyroki: z 7 maja 2022r. sygn. akt I GSK 2398/18; postanowienia NSA: z 8 marca 2004 r., sygn. akt FSK 41/04; z 1 września 2004 r., sygn. akt FSK 161/04; z 24 maja 2005 r., sygn. akt FSK 2302/04; baza orzeczeń nsa.gov.pl ).

Przechodząc do złożonego środka zaskarżenia stwierdzić należy, że przedstawione zarzuty kasacyjne pozwalały na dokonanie kontroli zakwestionowanego orzeczenia. Zaznaczyć przy tym trzeba, że zakwestionowanemu wyrokowi zarzucono naruszenie tak przepisów postępowania, jak i prawa materialnego.

W ramach podstawy naruszenia przepisów postępowania, kasator w pkt 2. petitum skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. w powiązaniu z art. 7 k.p.a. i art. 11 k.p.a., przy czym strona nie kwestionuje zasadniczego ustalenia stanu faktycznego, że różnica pomiędzy uzyskaną kwotą dotacji, a kwotą środków refundowanych, tj. kwota 11 954,06 zł wynikła z faktu uznania części wydatków za niekwalifikowalne, które nie podlegają refundacji.

Przepis art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej określając kompetencję sądu administracyjnego w fazie orzekania i co do zasady nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, ponieważ jego naruszenie przez Sąd I instancji jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom procesowym. Zastosowanie przez Sąd I instancji środka określonego w ustawie oraz nie zastosowanie innego nie jest naruszeniem prawa, o jakim mowa w art. 174 pkt 2) p.p.s.a. Oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. jest konsekwencją nie stwierdzenia przez Sąd I instancji istnienia przesłanek, o których mowa w art. 145 § 1 p.p.s.a. skutkujących uwzględnieniem skargi.

W tym kontekście trzeba zauważyć, ze zgodnie z art. 169 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 u.f.p., dotacje udzielone z budżetu państwa, pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości, podlegają zwrotowi do budżetu państwa wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2. Dotacjami pobranymi w nadmiernej wysokości są dotacje otrzymane z budżetu państwa w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania.

Dokonując ustaleń faktycznych w sprawie, przed wydaniem decyzji określającej kwotę podlegającą zwrotowi, Minister Finansów miał w pierwszej kolejności obowiązek ustalenia, jakie środki przeznaczone na realizację zadania zostały pobrane w nadmiernej wysokości, a w konsekwencji określenia kwoty dotacji podlegającej zwrotowi. Dokonując ustalenia wysokości kwoty podlegającej zwrotowi, organ administracji publicznej ustalił wszystkie istotne okoliczności związane z finansowaniem omawianej części działania, czemu dał wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W tym zakresie kasator nie sformułował zarzutów.

Następnie organ administracji publicznej uznał, że mając na uwadze rezultat wykładni znajdujących zastosowanie w sprawie przepisów prawa powszechnie obowiązującego, spełnione zostały przesłanki orzeczenia o zwrocie części udzielonej dotacji, bowiem ustalony stan faktyczny odpowiada w całości hipotezie normy prawnej określonej w art. 169 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 u.f.p. W istocie rzeczy odmienna ocena kasatora dotyczy nie ustaleń faktycznych, bądź standardów proceduralnych, lecz kwestii oceny prawnej wyrażonej przez organy administracji publicznej, a zaakceptowanej - jako zgodne z prawem - przez sąd pierwszej instancji.

Z tego względu uznać należało, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Podnosząc zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego kasator zarzuca Sądowi I instancji naruszenie art. 168 ust. 4 i 5 i art. 169 u.f.p. w związku z art. 10a ust. 1, 2 i 5 u.u.s.p.b.U.E., poprzez błędną ich wykładnie i w konsekwencji błędne zastosowanie wskazując, że dotowana inwestycja została zrealizowana, a cel operacji, o którym mowa w u.f.p. został osiągnięty. W jego ocenie dotacja celowa została wykorzystana zgodnie z przeznaczeniem, nie została pobrana w nadmiernej wysokości, a także nie przekracza kwoty dotacji, o których mowa w porozumieniu na wyprzedzające finansowanie kosztów ogólnych. Natomiast, zarzucając naruszenie art. 72 ust. 2 pkt 3 p.w. w związku z art. 20 ust. 1 ustawy o inwestycjach przeciwpowodziowych, poprzez błędną ich wykładnię i w konsekwencji błędne zastosowanie, kasator wskazuje, że niewłaściwie uznano, iż kosztami kwalifikowalnymi w ramach przedmiotowej operacji był tylko zakup ziemi a nie koszty wykonania dokumentacji projektowej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego podniesione zarzuty są nietrafne.

Wskazać należy, że zgodnie z art. 10a u.u.s.p.b.U.E.:

- (ust. 1) samorządy województw realizujące zadania z zakresu pomocy technicznej z udziałem środków EFRROW i krajowych środków publicznych przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z EFRROW oraz jednostki samorządu terytorialnego realizujące działanie: poprawianie i rozwijanie infrastruktury związanej z rozwojem i dostosowywaniem rolnictwa i leśnictwa przez scalanie gruntów i gospodarowanie rolniczymi zasobami wodnymi, w ramach programu rozwoju obszarów wiejskich, z udziałem środków EFRROW i krajowych środków publicznych przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z EFRROW mogą otrzymywać środki z budżetu państwa na wyprzedzające finansowanie kosztów kwalifikowalnych, ponoszonych na realizację tych zadań;

- (ust. 3) środki z budżetu państwa na wyprzedzające finansowanie kosztów kwalifikowalnych ponoszonych na realizację zadań, o których mowa w ust. 1 i 2, mogą być przekazywane przez właściwego dysponenta w formie dotacji celowej, o której mowa w art. 127 ust. 2 u.f.p.:

1) pkt 2 i 5 - do wysokości udziału krajowych środków publicznych przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z udziałem środków EFRROW oraz przeznaczonych na finansowanie zadań z zakresu pomocy technicznej;

2) pkt 6 - do wysokości udziału refundowanego ze środków EFRROW;

- (ust. 4) środki dotacji, o których mowa w ust. 3, są przekazywane jednostce samorządu terytorialnego, o której mowa w ust. 1, na podstawie przekazanych właściwemu dysponentowi harmonogramów płatności wynikających z zawartych umów lub wydanych decyzji o przyznaniu pomocy, lub zatwierdzonych przez właściwy podmiot wniosków o przyznanie pomocy, z zastrzeżeniem ust. 7;

- (ust.5) jednostka samorządu terytorialnego, o której mowa w ust. 1, dokonuje zwrotu środków, o których mowa w ust. 3 pkt 2, oraz z zakresu pomocy technicznej, do wysokości udziału refundowanego ze środków EFRROW, na rachunek dochodów właściwego dysponenta, ze środków otrzymanych z agencji płatniczej tytułem refundacji kosztów kwalifikowalnych ze środków EFRROW, w terminie 7 dni roboczych od dnia otrzymania tych środków;

- (ust. 5a) Właściwy dysponent przekazuje:

1) środki, o których mowa w ust. 5, z wyłączeniem środków z zakresu pomocy technicznej, na dochody budżetu środków europejskich,

2) środki z zakresu pomocy technicznej, o których mowa w ust. 5, na dochody budżetu państwa,

- w terminie 3 dni roboczych od dnia otrzymania tych środków od jednostki samorządu terytorialnego;

- (ust. 6) jeżeli jednostka samorządu terytorialnego, o której mowa w ust. 1, nie otrzyma refundacji, o której mowa w ust. 5, z przyczyn leżących po stronie tej jednostki, dokonuje ona zwrotu środków, o których mowa w ust. 3 pkt 1, w wysokości niezrefundowanej, z wydatków budżetu tej jednostki przeznaczonych na realizację jej zadań własnych, w terminie 21 dni od dnia otrzymania informacji o odmowie wypłaty środków z tytułu tej pomocy. Przepisy ust. 5a stosuje się odpowiednio.

Analiza powyższych przepisów wskazuje, że konsekwencją udzielenia samorządowi przedmiotowej dotacji celowej na wyprzedzające finansowanie jest dokonanie zwrotu środków tej dotacji w części podlegającej refundacji ze środków Unii Europejskiej, ze środków otrzymanych z agencji płatniczej tytułem refundacji kosztów kwalifikowalnych ze środków EFRROW. Z art. 10a u.u.s.p.b.U.E., w szczególności jego ust. 5 jednoznacznie wynika, że warunkiem prawidłowego rozliczenia dotacji jest otrzymanie refundacji ze środków EFRROW w pełnej wysokości i pełny jej zwrot do budżetu państwa.

Zgodnie z art. 168 ust. 4 u.f.p., wykorzystanie dotacji następuje przez zapłatę za zrealizowane zadania, na które dotacja była udzielona (przekazanie środków na rachunek beneficjenta nie oznacza wykorzystania dotacji), natomiast zgodnie z jego ust. 5, w przypadku gdy odrębne przepisy stanowią o sposobie udzielenia i rozliczenia dotacji, wykorzystanie następuje przez realizację celów wskazanych w tych przepisach. Brak realizacji obowiązków nałożonych przez u.u.s.p.b.U.E., która z pewnością zawiera "odrębne przepisy stanowiące o sposobie udzielenia i rozliczenia dotacji" na wyprzedzające finansowanie oznacza, że nie nastąpiło pełne wykorzystanie udzielonej dotacji i pociąga za sobą obowiązek zwrotu niewykorzystanej części dotacji jako pobranej w nadmiernej wysokości (art. 169 ust. 1 pkt 2 u.f.p.). Słusznie Sąd I instancji wyjaśnił, że wykorzystanie dotacji celowej na wyprzedzające finansowanie następuje nie przez zapłatę za zrealizowane zadania, lecz przez realizację celów wskazanych w u.u.s.p.b.U.E., które należy rozumieć jako zrealizowanie w całości operacji, na która dotacja została przyznana lub otrzymanie przez samorząd pełnej kwoty refundacji kosztów kwalifikowalnych zadania. Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie stwierdzić należy, że fakt, iż "dotowana inwestycja została zrealizowana, a cel operacji, o którym mowa w ustawie o finansach publicznych został osiągnięty" nie oznacza, że zrealizowany został w całości cel, dla którego przyznana została dotacja celowa na wyprzedzające finansowanie tej operacji, nie oznacza także, że żaden wydatek w ramach tej operacji nie może zostać zakwestionowany jako niekwalifikowalny. Tym samym prawidłowo WSA stwierdził, że w sytuacji, gdy beneficjent nie otrzymał całości refundacji, a przyczyną tego był brak kwalifikowalności określonych wydatków, dotacja udzielona na wyprzedzające finansowanie została udzielona w wysokości wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania, a co za tym idzie - cześć dotacji przewyższająca "wysokość niezbędną" podlega zwrotowi w trybie art. 169 ust. 1 u.f.p. W rozpoznawanie sprawie, przy niekwestionowanym stanie faktycznym ustalonym przez organy, różnica pomiędzy uzyskaną kwotą dotacji, a kwotą środków refundowanych, wyniosła 11 954,06 zł, a wynika z faktu uznania części wydatków za niekwalifikowalne, a takie koszty nie podlegają refundacji.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zgodzić należy się ze stanowiskiem Sądu I instancji wynikającym z interpretacji art. 72 p.w. w myśl, którego urządzenia melioracji wodnych podstawowych stanowią własność Skarbu Państwa i są wykonywane na jego koszt, z zastrzeżeniem ust. 2 (ust. 1), zaś zgodnie z ust. 2 pkt 2 art. 72 p.w., urządzenia melioracji wodnych podstawowych mogą być wykonywane na koszt innych osób prawnych lub osób fizycznych, a także współfinansowane z innych środków publicznych na zasadach określonych w ustawie z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2014 r. poz. 1649), w ustawie o wspieraniu rozwoju oraz w ustawie z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2014 r. poz. 1146). W sytuacji, gdy współfinansowanie wykonania urządzeń wodnych podstawowych w trybie ust. 2, czyli m. in. ze środków publicznych na zasadach określonych w ustawie o wspieraniu rozwoju, pociąga za sobą konieczność przestrzegania wspomnianych w tym przepisie zasad, do których należą kryteria kwalifikowalności wydatków. Zatem brak refundacji określonych wydatków ze środków EFFROW z powodu ich niekwalifikowalności skutkuje koniecznością zwrotu nadmiernie pobranej części dotacji na wyprzedzające finansowanie. Wydatek niekwalifikowalny musi zostać pokryty ze środków innych, niż te, do których odwołuje się art. 72 ust. 2 pkt 2 p.w. Zatem brak refundacji określonych wydatków ze środków EFFROW z powodu ich niekwalifikowalności skutkuje koniecznością zwrotu nadmiernie pobranej części dotacji na wyprzedzające finansowanie. Wydatek niekwalifikowalny musi zostać pokryty ze środków innych, niż te, do których odwołuje się art. 72 ust. 2 pkt 2 p.w.

Ponadto zauważyć należy, że zagadnienie tzw. kosztów kwalifikowalnych było przedmiotem decyzji z 12 marca 2014 r., którą Marszałek przyznał pomoc na operację pn. "[...]dnia", w ramach działania "Poprawianie i rozwijanie infrastruktury związanej z rozwojem i dostosowywaniem rolnictwa i leśnictwa przez gospodarowanie rolniczymi zasobami wodnymi" w wysokości 2 368 093,77. W tym postępowaniu kwestia kwalifikowalności kosztów została rozstrzygnięta, czego kasator nie zauważa, a co miało istotne znaczenie w sprawie.

Sąd I instancji nie naruszył prawa, ponieważ sprawując kontrolę działalności administracji publicznej i stosując środek określony w ustawie działał w ramach przepisów ustrojowych. Kontrola, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przepisy ustrojowe sąd administracyjny może naruszyć wówczas, gdy zaniecha kontroli skutecznie złożonej skargi, rozpozna sprawę nienależącą do jego kognicji, zastosuje środek kontroli inny niż określony w p.p.s.a., bądź zastosuje inne niż zgodność z prawem kryterium kontroli działalności administracji publicznej. W tej sprawie Sąd I instancji rozpoznał skargę na decyzję ostateczną oraz ocenił ją pod kątem legalności w zakresie zastosowanych przepisów prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie podziela przy tym stanowisko zaprezentowane w wyrokach NSA m.in. z: 6 lipca 2022 r sygn. akt I GSK 2681/18; 20 listopada 2020 r. sygn. akt I GSK 330/18; 20 listopada 2020 r. I GSK 331/18; 6 marca 2019 r. sygn. akt I GSK 1189/18 w sprawach o bardzo zbliżonym stanie przedmiotowym i identycznym stanie podmiotowym.

Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490 ze zm.).