Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 351/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2013-06-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda Sędziowie : Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Sędzia WSA Mirosław Bator Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi L. S., P. S., M. G., A. C., P. sp. j. B. & G. i V. K. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 3 listopada 2010 r., Nr CXV/1555/10 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Mogiła" I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. zasądza od Rady Miasta Krakowa na rzecz skarżącego M. G. kwotę 557 zł (pięćset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania; III. zasądza od Rady Miasta Krakowa na rzecz strony skarżącej "A" sp. j. B. & G. kwotę 557 zł (pięćset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania; IV. zasądza od Rady Miasta Krakowa na rzecz skarżących A. C. i V. K. kwotę 557 zł (pięćset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Rada Miasta K. w dniu 3 listopada 2010 r. uchwałą Nr CXV/1555/10 przyjęła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru [....] .

W dniu 28 stycznia 2011 r. M.G. , reprezentowany przez pełnomocnika radcę prawnego J.L. , wniósł do sądu administracyjnego skargę na uchwałę Rady Miasta K. z dnia 3 listopada 20110 r. Nr CXV/1555/10 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [....] , zwaną dalej w skrócie planem miejscowym.

Skargę poprzedzono bezskutecznym wezwaniem Rady Miasta K. do usunięcia naruszenia prawa przedmiotową uchwałą z dnia 30 listopada 2010 r. (data wpływu).

Zakwestionowanej uchwale zarzucono naruszenie:

1) art. 21 w związku z art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) i art. 140 K.c. w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez naruszenie prawa własności nieruchomości skarżącego uniemożliwiające mu korzystanie z niego, a przejawiające się w zbyt daleko posuniętym ograniczeniu jego uprawnienia nie wynikającego z obowiązujących przepisów prawa;

2) art. 15 ust 2 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.,), zwanej dalej w skrócie "u.p.z.p.", w związku z § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, póz. 1587), zwanej dalej w skrócie "rozporządzeniem wykonawczym" poprzez brak ustalenia wskaźników powierzchni biologicznie czynnej i powierzchni zabudowy dla terenów budowlanych;

3) art. 15 ust 2 pkt 9 u.p.z.p. w związku z § 4 pkt 7 rozporządzenia wykonawczego poprzez brak ustalenia w tekście uchwały stref ochronnych dla istniejących linii elektroenergetycznych wysokiego napięcia i związanych z tym ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomościami;

4) § 143 w związku z § 116 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" poprzez zawarcie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zapisu sprzecznego z treścią art. 3 pkt 2 a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 143, poz. 1623 z późn. zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym;

5) § 11 rozporządzenia wykonawczego poprzez brak sporządzenia kompletnego załącznika do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zawierającego prognozę skutków finansowych jego uchwalenia.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o stwierdzenie w całości zaskarżonej uchwały oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Skarżący w uzasadnieniu skargi podał, że zaskarżony plan miejscowy, obejmuje nieruchomości stanowiące własność skarżącego, położone w K. przy ul. [....] , a oznaczone jako dawna działka ewidencyjna numer [....] obręb [....] , obecnie działki ewidencyjne numer nr nr [....] . Według załącznika numer 1 do uchwały Rady Miasta K. pn.: "Przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu" ww. działki ewidencyjne zostały oznaczone symbolem 12 MN1.4, czyli tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i symbolem 8ZP3, czyli tereny zieleni urządzonej.

Wyjaśniono, że w przeważającej części nieruchomość skarżącego została przeznaczona pod zieleń urządzoną. Zgodnie zaś z § 63 ust 4 pkt 3 planu miejscowego na przedmiotowych terenach wyklucza się jakiekolwiek nowe zainwestowanie poprzez lokalizację zabudowy kubaturowej.

Dalej podano, że w trakcie prac nad planem miejscowym do Rady Miasta K. wpłynęła uwaga do projektu tego planu w zakresie dotyczącym sposobu zagospodarowania nieruchomości należących do skarżącego wskazująca, że jej teren w znacznym stopniu został już zainwestowany poprzez wybudowanie drogi, pełną infrastrukturę techniczną oraz, że uzyskano dla niego decyzje ustalające warunki zabudowy. Prezydent Miasta K. nie uwzględnił uwagi wniesionej przez skarżącego. Ponadto, w celu zmiany niekorzystnych zapisów planu miejscowego zwrócono się z wnioskiem do Komisji Planowania Przestrzennego i Ochrony Środowiska Rady Miasta K. o wniesienie stosownych uwag i wniosków do jej treści celem uzgodnienia jej z faktycznym stanem zagospodarowania nieruchomości.

Skarżący zarzucił, że uchwała Rady Miasta K. naruszyła istotę jego prawa własności nieruchomości, gdyż w sposób niewłaściwy rozpatrzono uwagi do niej złożone, zaś w trakcie jej procedowania uchybiono szeregu normom prawnym, których nie uwzględnienie należy ocenić w kategoriach naruszenia zasad sporządzania miejscowego planu miejscowego. Powyższe jednoznacznie ingeruje w uprawnienia właściciela nieruchomości, gdyż uniemożliwia mu zagospodarowanie jego działek w sposób przez niego oczekiwany.

Skarżący podniósł, że prawo własności podlega ograniczeniom, ale tylko w przypadkach przewidzianych w ustawach uzasadnionych interesem publicznym, wymagają one jednak szczególnego uzasadnienia i zachowania procedur przewidzianych prawem. Niedopuszczalnym jest naruszenie istoty prawa własności. W omawianej sytuacji uchwała Rady Miasta K. dokonała bardzo istotnego ograniczenia możliwości korzystania z nieruchomości poprzez wprowadzenie zakazu jego zainwestowania (§ 63 ust. 4 pkt 3 planu miejscowego) oraz określając sposób jego zagospodarowania jako tereny zielem urządzonej. Zatem skarżący został pozbawiony możliwości wykorzystania wskazanej nieruchomości w sposób inny niż na cele zieleni urządzonej podczas, gdy jego zamiarem było wzniesienie na danym obszarze budynków jednorodzinnych.

Zaznaczono, że dla nieruchomości skarżącego wydano decyzje ustalające warunki zabudowy dopuszczające lokalizację na jej terenie zabudowy jednorodzinnej. Przez cały okres procedowania skarżący prowadził intensywne prace przygotowawcze polegające na budowie drogi, sieci infrastruktury technicznej przy każdorazowym ich opiniowaniu przez jednostki organizacyjne Urzędu Miasta K. Dane zaś o wydanych decyzjach ustalających warunki zabudowy oraz decyzjach pozwolenia na budowę również były w posiadaniu Prezydenta Miasta K. Skarżący wskazał, że Prezydent nie uwzględnił w planie rodzaju zagospodarowania nieruchomości skarżącego, pomimo że rozpoczął on budowę na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę.

Skarżący nadmienił również, że planowana przez niego inwestycja jest sposobem zainwestowania najmniej uciążliwym dla środowiska i krajobrazu, a kształt działek ewidencyjnych nr nr [....] umożliwia ich zagospodarowanie bez szkody dla krajobrazu oraz ochrony przyrody, a w szczególności dla pobliskiego lasu, uzupełniając i domykając jednocześnie już istniejącą formę zagospodarowania ulicy.

Pominięcie w treści planu miejscowego postanowień dotyczących wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej dla terenów zabudowy mieszkaniowej i wskaźnika powierzchni zabudowy dla terenów budowlanych, jak to ma miejsce w przedmiotowej uchwale, należy uznać za naruszenie zasad sporządzenia takiego dokumentu planistycznego, które zgodnie z art. 28 u.p.z.p. powinno zostać uznane za przesłankę stwierdzenia jego nieważności. Podkreślono, że żaden przepis prawa nie dopuszcza odstępstwa od reguły ujmowania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wskaźnika powierzchni zabudowy i wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej bez względu, jakiego terenu one dotyczą tym bardziej, że planowana jest na nim zabudowa mieszkaniowa.

Kolejnym uchybieniem dostrzeżonym przez skarżącego w uchwale Rady Miasta K. jest brak ustalenia w jej tekście stref ochronnych dla istniejących linii elektroenergetycznych wysokiego napięcia i związanych z tym ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości. Zgodnie z obowiązującymi przepisami rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku i rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, konieczne jest wyznaczenie stery ochronnej wzdłuż tego rodzaju urządzeń. Podkreślenia wymaga, że żadne przepisy prawa nie określają szerokości takiej strefy ochronnej, nie jest ich podstawą również polska norma techniczna. W każdym wypadku szerokość takiej strefy ochronnej określa zarządca linii elektroenergetycznej na podstawie posiadanych przez siebie informacji technicznych. Istnienie strefy nie tylko gwarantuje ochronę zdrowia i życia ludzkiego, ale również umożliwia zarządcy linii jej konserwację i eksploatację.

W przedmiotowej uchwale informację o strefach ochronnych określono jako elementy nie stanowiące ustaleń planu posiadające charakter wyłącznie informacyjny (§ 4 ust 3 planu miejscowego). Tego rodzaju podejście należy uznać za nieprawidłowe zażywszy, że art. 15 ust 2 pkt 9 u.p.z.p., jak i rozporządzenia wykonawczego wyraźnie stanowią o obligatoryjnym elemencie planu jakim są szczególne warunki gospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy oraz ustalenia dotyczące granic i sposobów zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających chronię, ustalonych na podstawie odrębnych przepisów.

Dalej skarżący wskazał na treść § 116 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", w którym postanowiono, że w rozporządzeniu nie zamieszcza się przepisów niezgodnych z ustawą upoważniającą lub z innymi ustawami i ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi, chyba że przepis upoważniający wyraźnie na to zezwala.

Powyższe odpowiednio stosuje się do aktów prawa miejscowego, zgodnie z dyspozycją § 143 rozporządzenia Premiera. Odnosząc przedmiotowe regulacje do treści zaskarżonego planu miejscowego wskazano, że zawiera ona postanowienie sprzeczne z przepisem zawartym w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. W § 44 ust 3 pkt 5 zaskarżonej uchwały podano, że "powierzchnia usług w budynkach mieszkalnych (budynkach mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących (§ 44 ust. 2) nie może przekroczyć 50% powierzchni użytkowej budynku". Podobne regulacje znajdują się § 45 ust 4 pkt 6, § 46 ust 4 pkt 6, § 49 ust 4 pkt 6, § 50 ust 4 pkt 5, § 51 ust 4 pkt 7 uchwały. Wskazana regulacja stoi w oczywistej sprzeczności z art 3 pkt 2a Prawa budowlanego, zawierającego definicję budynku mieszkalnego jednorodzinnego.

Nadto skarżący podniósł, że załącznikiem do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest prognoza jego skutków finansowych (§ 11 rozporządzenia wykonawczego). W omawianym przypadku jednak projektodawca ograniczył się wyłącznie do sporządzenia załącznika numer 4 do uchwały Rady Miasta K. pn. "Rozstrzygnięcie o sposobię realizacji zapisanych w planie inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy oraz zasadach ich finansowania" nie zawierającego chociażby nikłych informacji na temat planowanych wpływów z opłat planistycznych, ewentualnych odszkodowań z tytułu obniżenia wartości nieruchomości. Podkreślić należy, że obszar objęty planem miejscowym jest jednym z najatrakcyjniejszych, jeśli chodzi o budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne, a co za tym idzie zwiększony jest na nim obrót nieruchomościami. Zatem załącznik numer 4 nie spełnia wymogów określonych w § 11 rozporządzenia Ministra, informacje w nim zawarte są lakoniczne i nie odnoszą się do wszelkich istotnych danych z zakresu finansów gminy.

Na marginesie zauważono, że zgodnie z art. 28 ust 1 u.p.z.p. naruszenie zasad sporządzania planu powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części bez wskazania czy naruszenie zasad sporządzania musi mieć charakter istotny.

Ze skargą na ww. plan miejscowy wystąpiła także Spółka [....] Spółka Jawna [....] z siedzibą w K. , reprezentowana przez radcę prawnego M.S. .

Skarżąca Spółka wniosła o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania na jej rzecz. Zakwestionowanej uchwale zarzucono naruszenie:

1) art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7 oraz art. 6 u.p.z.p., art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, art. 140 K.c., art. 2, 7, 31 ust 3, art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, a także art. 1 Protokołu nr 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności poprzez wprowadzenie ograniczenia własności, które nie ma jakiegokolwiek celu godziwego i jest nieproporcjonalne do jakiejkolwiek wartości konstytucyjnej;

2) art. 19 u.p.z.p., ponieważ zaskarżony plan miejscowy w wersji przyjętej przez Radę Miasta K. nigdy nie był wyłożony, nigdy nie był uzgadniany ani opiniowany przez organy współdziałające, a Prezydent Miasta K. uniemożliwił uprawnionym podmiotom złożenie uwag do projektu, mimo że treść uchwały zmieniła się w stopniu istotnym;

3) rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej poprzez zawarcie w uchwale zapisów niezgodnych z jego regulacjami.

W uzasadnieniu skargi podano, że skarżąca Spółka jest użytkownikiem wieczystym nieruchomości położonej w K. , a utworzonej z działki nr [....] obręb [....] oraz właścicielem budynków znajdujących się na tej nieruchomości. Na przedmiotowej nieruchomości spółka prowadzi działalność, którą ogólnie można opisać jako działalność pogrzebową i pokrewną. W szczególności jeden z budynków wykorzystywany dotychczas jako magazynowy jest przygotowany do uruchomienia instalacji kremacji zwłok ludzkich. Zauważono, że w K. instalacja taka nie istnieje, a najbliższe spopielanie znajdują się na [....] i w [....] . Uruchomienie przedmiotowej instalacji łączy się wyłącznie ze zmianą przeznaczenia budynków. Zapisy zaskarżonej uchwały uniemożliwiają przedmiotowe zagospodarowanie nieruchomości (względnie powodują, że nie jest możliwe ustalenie przeznaczenia nieruchomości). Zgodnie bowiem z § 52 ust. 3 pkt 5 uchwały przeznaczeniem dopuszczanym jest lokowanie obiektów i urządzeń związanych z działalnością pogrzebowa i pokrewna, z uwzględnieniem ograniczeń wynikających z § 8 ust. 6. Jak wynika z tekstu opublikowanego w Dzienniku Urzędowym Województwa [....] oraz w BIP Gminy Miasta K. w paragrafie 8 nie ma ustępu 6. Paragraf ten, niezgodnie zresztą z zasadami techniki prawodawczej, składa się wyłącznie z jednego ustępu. Taka sytuacja powoduje, że normy planu są niejednoznaczne i nie jest możliwe ustalenie, jakie jest faktyczne przeznaczenie nieruchomości Spółki i miejscowy plan w tym zakresie utracił swoją integralność.

Skarżącą Spółka wskazała, że § 8 ust. 1 pkt 6 planu zakazuje lokalizacji "spalarni zwłok". Przedmiotowe pojęcie jest pojęciem prawnym. Pojęcia tego używa ustawa z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, a jak wynika z przepisu art. 7 ust 1 pkt 4 spalarnia zwłok jest miejscem utylizacji odpadów, jakimi są zwłoki zwierzęce. Taka sytuacja powoduje, w ocenie spółki, że normy planu są niejednoznaczne i nie jest możliwe ustalenie jakie jest faktyczne przeznaczenie nieruchomości spółki i miejscowy plan w tym zakresie utracił swoją integralność.

Zdaniem skarżącej Spółki Rada Miasta K. pod pozorem ogólnych sformułowań celem wprowadziła zakaz, którego jedynym adresatem jest skarżąca spółka. Innymi słowy, Rada Miasta K. aktem prawa miejscowego ogranicza swobodę prowadzenia działalności gospodarczej wyłącznie na nieruchomości spółki. Jest to tym bardziej niezrozumiałe, że w żadnym innym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na terenie całej gminy K. takiego zapisu nie ma. Oznacza to, że Rada Miasta nie zajmuje się planowaniem przestrzennym a wydawaniem norm indywidualnych, do których wydawania nie jest uprawniona. W ocenie skarżącej w tym zakresie przekroczono władztwo planistyczne gminy. Skarżąca Spółka powołała się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 stycznia 2000 r., sygn. akt P 11/98 (OTK 2000/1/3) oraz wyrok z dnia 26 kwietnia 1995 r., sygn. akt K 11/94 (OTK 1995/1/12).

Powołano się również na wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 20 lipca 2004 roku, sygn. akt 37598/97 (LEX nr 139381), w którym stwierdzono, że ingerencja w prawo do poszanowania mienia musi jednakże zachowywać "sprawiedliwą równowagę" pomiędzy wymogami interesu publicznego lub powszechnego społeczności a wymogami ochrony podstawowych praw jednostki. Troskę celem osiągnięcia tej równowagi zawiera art. 1 Protokołu nr 1 jako całości, który winien być odczytywany w świetle ogólnej zasady prawnej wskazanej w zdaniu pierwszym. W szczególności musi zostać zachowana rozsądna relacja proporcjonalności pomiędzy stosowanymi środkami a celem, który ma zostać zrealizowany przy użyciu jakiegokolwiek środka pozbawiającego osobę jej własności lub kontrolującego korzystanie z niej.

Spółka zaskarżyła całość uchwały albowiem dodatkowo przedmiotowa uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem trybu jej przygotowania. Uchwała w wersji przyjętej przez Radę Miasta K. nigdy nie była wyłożona, nigdy nie była uzgodniona ani zaopiniowana przez organy współdziałające, a Prezydent Miasta K. uniemożliwił uprawnionym podmiotom złożenie uwag do projektu, mimo że treść uchwały zmieniła się w stopniu istotnym. Innymi słowy Prezydent Miasta K. i Rada Miasta K. , aprobując taki sposób postępowania, naruszyli istotnie przepis art. 19 u.p.z.p. Ponieważ jest to naruszenie trybu sporządzenia planu, nie sposób jest ograniczyć skutków tego naruszenia wyłącznie do jakiejś części uchwały. W konsekwencji przyjąć należy, iż skoro istotnie prawo narusza tryb przygotowania planu, plan ten w całości jest wadliwy i zasługuje na stwierdzenie nieważności.

Dodatkowo podniesiono, że skarżąca Spółka składała stosowne uwagi, a kwestie odszkodowawcze nie legalizują bezprawności. Wskazano także, że utrwalonym i już nie podlegającym jakiejkolwiek efektywnej dyskusji jest pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, że legitymacja skargowa przysługuje każdemu właścicielowi nieruchomości znajdującej się na obszarze planu. Wszystkie wyroki prezentujące pogląd odmienny są przez Naczelny Sąd Administracyjny konsekwentnie uchylane.

Skargę wnieśli w dniu 1 kwietnia 2011 r. L.S. i P.S. , zarzucając naruszenie:

1) art. 14 ust. 5 oraz art. 20 u.p.z.p. poprzez brak aktualnej analizy dotyczącej zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium w zakresie odpowiadającym uchwalonemu planowi zagospodarowania przestrzennego;

2) art. 17 pkt 6 a i b w związku z pkt 13 u.p.z.p., poprzez brak przeprowadzenia uzgodnień dotyczących zmian wprowadzonych do projektu planu miejscowego wynikających z uwzględnienia uwag, jak również zmian dokonanych na skutek poprawek Rady Miasta K. wprowadzonych podczas drugiego czytania uchwały;

3) art. 17 pkt 4 ww. ustawy w związku z § 10 rozporządzenia wykonawczego, poprzez brak aktualnej i kompleksowej prognozy oddziaływania na środowisko;

4) art. 17 ust. 5 ww. ustawy, poprzez brak aktualnej i kompleksowej prognozy skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego w zakresie odpowiadającym skutkom uchwalenia planu po wprowadzeniu zmian do projektu planu;

5) art. 7 ust. 1 i art. 20 i 22 ustawy o samorządzie gminnym w związku z § 36 i 37 Statutu Miasta K. - poprzez uchwalenie skarżonej uchwały po jednym czytaniu, podczas gdy Statut Miasta K. przewiduje procedurą trzykrotnego czytania każdej uchwały;

5) art. 2 i art. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, poprzez brak informacji w BIP-ie o unieważnieniu obwieszczenia z dnia 16 lipca 2010 r., brak informacji o ogłoszeniu/obwieszczeniu Prezydenta Miasta K. o ponownym wyłożeniu do publicznego wglądu projektu planu z dnia 20 lipca 2010 r.

Odrębną skargę wniosły w dniu 22 sierpnia 2011 r. V.K. i A.C. , reprezentowane przez pełnomocnika radcę prawnego J.K. Skarżące zarzuciły zaskarżonej uchwale naruszenie art. 140 K.c. oraz art. 15 ust. 1 i 2 pkt. 3 u.p.z.p. i wniosły o stwierdzenie jej nieważności w części wprowadzającej w obszarze 9MN1.4 nieprzekraczalną linię zabudowy. Nadto skarżące wniosły o zasądzenie kosztów postępowania na ich rzecz.

Skarżące podały, że zaskarżoną uchwałą wprowadzono w terenie zabudowy jednorodzinnej o symbolu 9 MN1.4 nieprzekraczalną linie zabudowy. W terenie tym znajduje się działka o nr [....] obr. [....] o pow. 30 arów położona przy ul. [....] , której są właścicielkami. Wskazana linia zabudowy wyłączyła z możliwości zabudowy połowę wzmiankowanej działki. Zdaniem skarżących nieprzekraczalna linia zabudowy wprowadzona uchwałą w istotny sposób naruszyła ich interes prawny jakim jest swoboda przeznaczenia działki czyli, między innymi, możliwość jej zabudowy. Podniesiono, że skarżące złożyły uwagi do pierwotnego projektu planu. Uznając słuszność uwag teren przeznaczony na teren zielony przekwalifikowany został na teren pod zabudowę. Po upływie roku nastąpiła, wprowadzona obecnym planem, kolejna zmiana przeznaczenia terenu działki na teren częściowo niepodlegający zabudowie.

Wskazano, że przedmiotowa działka jest własnością rodziny skarżących od kilku pokoleń, wykorzystywaną rolniczo, a obecnie wskutek zmiany stosunków gospodarczych została przeznaczona przez ojca skarżących pod zabudowę dla samodzielnych córek. Dla skarżących niezrozumiała jest przyczyna zamieszczenia w planie takiego postanowienia, które nie zostało wytłumaczone w tekście uzasadnienia linii zabudowy wprowadzonej na rysunku planu terenu o symbolu 9MN1.4. Wprawdzie pismo Urzędu Miasta K. z dnia 26 lipca 2011 r. wyjaśnia, że linia zabudowy została wprowadzona po uzgodnieniu z Regionalną Dyrekcją Ochrony Środowiska w K. , co sugerowałoby, że teren jest objęty ochroną środowiskową. Skarżące zarzuciły przedmiotowej uchwale naruszenie art. 15 ust. 1 i 2 pkt 3 u.p.z.p. Cały pozostały obszar 9 MN1.4 jest zabudowany lub przeznaczony do zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, a wyjątkiem jest część działki skarżących i równoległa do niej od strony ścieżki rowerowej działka sąsiada zarośnięta samosiejkami. W ocenie skarżących naruszenie zasad sporządzania planu winno skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w odpowiednim zakresie.

W odpowiedzi na skargi Rada Miasta K. wniosła o ich oddalenie.

Ustosunkowując się do skargi M.G. Rada Miasta K. przedstawiła szczegółowo przebieg procedury uchwalania zaskarżonej uchwały wskazując, że w trakcie uchwalania przedmiotowego planu zachowano tryb wskazany w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Podniesiono, że wbrew sugestiom skarżącego, nie można z prawa własności wywodzić prawa do zabudowy jako nieodzownego elementu tego prawa. Również ostateczna decyzja o warunkach zagospodarowania terenu nie stanowi o kształcie przysługującego właścicielowi prawa własności. Chociaż prawo do zabudowy stanowi najszerszą formę korzystania z rzeczy, to jednak nie daje ono właścicielowi pełni władzy nad rzeczą i nie ma charakteru prawa nieograniczonego. Elementem ustawowej definicji prawa własności jest możność korzystania i rozporządzania rzeczą, jednakże w granicach określonych w art. 140 K.c. Nadto zgodnie z brzmieniem art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. każdy ma prawo do zagospodarowania terenu, do którego posiada tytuł prawny, ale w granicach określonych przez ustawę, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zatem, jeżeli obowiązujące normy prawne (w tym przepisy planu miejscowego) dopuszczają realizację zabudowy, to taka zabudowa jest dopuszczalna, a jeżeli jej nie przewidują, to jest ona zakazana. Podkreślono, że zgodnie z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP własność może być ograniczona, a art. 6 ust. 1 u.p.z.p. mówi wyraźnie, że ustalenia planu miejscowego kształtują wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności. Oznacza to, że uregulowania zawarte w planie miejscowym dookreślają granice korzystania z tego prawa. Zatem zmiana zakresu korzystania wynikająca ustaleń planu miejscowego jest wyrazem dopuszczalnej przez ustawodawcę ingerencji w korzystanie z nieruchomości. Zaznaczono, że uchwalenie planu miejscowego nie skutkuje uszczupleniem uprawnień właścicielskich skarżącego, który nadal może korzystać z przysługującego mu prawa własności w sposób zgodny z przepisami ustaw, jak i zasadami współżycia społecznego, a także owo prawo zbywać.

Wyjaśniono, że w przypadku całkowitego bądź istotnego ograniczenia prawa korzystania z nieruchomości w dotychczasowy sposób lub zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem, jak również w przypadku obniżenia wartości nieruchomości w wyniku uchwalenia planu, zgodnie art. 36 u.p.z.p., właścicielom i wieczystym użytkownikom przysługują względem gminy, chroniące ich interes roszczenia, a strona może żądać od gminy odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę bądź wykupienia nieruchomości lub jej części.

Rada zwróciła uwagę, że określenie przeznaczenia terenu w planie miejscowym [....] dla nieruchomości stanowiących własność skarżącego, tj. działek nr nr [....] , powstałych w wyniku podziału działki nr [....] , częściowo pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej 12 MN1.4 (§ 44 ustaleń planu), a częściowo pod tereny zieleni urządzonej 8 ZP3 z zakazem lokalizacji zabudowy (§ 63 ustaleń planu) wynikało z konieczności zachowania zgodności pomiędzy postanowieniami planu a ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta K. Dlatego też obszarom określonym w studium jako przeznaczone do zainwestowania oraz obszarom otwartym, w planie miejscowym odpowiadają, odpowiednio tereny przeznaczone pod zabudowę oraz tereny rolnicze, tereny zieleni. W związku z tym, przeznaczenie obszarów objętych planem miejscowym nie zostało określone w sposób dowolny, lecz wynikało z wiążących organy planistyczne ustaleń Studium.

Podniesiono, że ponieważ miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, stojącym w hierarchii ponad indywidualnymi rozstrzygnięciami administracyjnymi, dlatego postanowienia decyzji muszą być z nim niesprzeczne. Rada podzieliła w tym zakresie stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 listopada 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 470/08.

W odpowiedzi na kolejny zarzut wskazano, że w artykule 15 ust. 2 u.p.z.p. zostały określone elementy, które winien zawierać projekt miejscowego planu gospodarowania przestrzennego. Dodatkowo wytyczne w tym zakresie zostały wskazane w rozporządzeniu wykonawczym. Niemniej, w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że elementy obligatoryjne miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, o których mowa w art. 15 ust. 2 u.p.z.p. są wymagane, o ile stan faktyczny obszaru objętego planem daje podstawę do ich zamieszczenia. Zatem jeżeli w określonym stanie faktycznym, uwarunkowania zewnętrzne nie przesądzają konieczności uwzględnienia elementów, o których mowa w art. 15 ust. 2 u.p.z.p., to ich brak w ustaleniach planu, nie przesądza o wadliwości przyjętych rozwiązań planistycznych.

Wyjaśniono, że pozorna wadliwość zapisów planistycznych, na które wskazuje skarżący, dotycząca terenu kultu religijnego 1-2 UK1 i UK3 w zakresie dopuszczenia indywidualnej formy obiektów i wysokości noworealizowanych i rozbudowywanych budynków jest wynikiem specyfiki tego obszaru. Teren ten podlega ochronie prawnej na podstawie przepisów odrębnych, tj. ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2003 r. Nr 162, poz. 1568 z późn. zm.). Tereny te w całości zostały wpisane do rejestru zabytków. Od decyzyjnych wytycznych organu opieki nad zabytkami popartych szczegółowymi analizami historyczno-architektonicznymi, poprzedzającymi rozpoczęcie robót budowlanych, będzie zależało, jakie roboty budowlane będzie można wykonać w tym terenie.

Specyfiką postanowień planu miejscowego jest pewien stopień ogólności ustalanych norm, dostosowany do występujących okoliczności faktycznych.

Ponadto wskazano, że w § 6 ust. 8 planu miejscowego ustalono zakaz zmniejszania powierzchni biologicznie czynnej w terenach zainwestowanych, jakimi są tereny 1-2UK1 i UK3. Zatem i ten zapis powoduje, że katalog możliwych do przeprowadzenia robót budowlanych, został znacznie ograniczony.

W związku z powyższym Rada uznała, że zarzut o nieustaleniu wskaźników dla przedmiotowych terenów jest bezzasadny, ponieważ wszystkie zapisy planu, w sposób wystarczający i kompleksowy regulują problematykę, o której mowa w art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p.

Wyjaśniono, że szerokość strefy technicznej wzdłuż istniejących linii elektroenergetycznych napowietrznych wysokiego napięcia 110 kV faktycznie nie jest określona w żadnych przepisach odrębnych, ponieważ przepisy odrębne mówią, że zasięg stref określa się za pomocą dopuszczalnego poziomu pól elektromagnetycznych w środowisku [rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. z 2003 r. Nr 192, poz. 1883). Dopiero z warunków uzyskanej decyzji o pozwoleniu na budowę wynikać będzie, jaka, dla konkretnej inwestycji, jest wymagana strefa techniczna.

Rysunek planu zawiera w swojej treści informacyjnej, nie będącej ustaleniem planu, orientacyjny zasięg strefy technicznej od linii elektroenergetycznych wysokiego napięcia, celem ułatwienia właścicielom nieruchomości ustalania strefy dla danej inwestycji. Skoro szerokość strefy technicznej wzdłuż istniejących i projektowanych linii elektroenergetycznych jest niezależna od ustaleń planu, to brak jest podstaw do jej sztywnego wyznaczanie w postanowieniach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W konsekwencji ochrona przed oddziaływaniem pola elektromagnetycznego zostaje przesunięta na etap wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Również stanowisko skarżącego w zakresie naruszenia zasad techniki prawodawczej nie znajduje - w ocenie Rady Miasta K. - potwierdzenia. Zapisy planu miejscowego nie modyfikują definicji budynku mieszkalnego jednorodzinnego, o której mowa w art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego. Zapisy planu nie oznaczają, że budynek, w którym prowadzona jest działalność usługowa na obszarze o powierzchni do 50% powierzchni budynku, wciąż pozostaje budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym. Zmiana parametru powierzchni usług w powierzchni użytkowej budynku powoduje, że taki budynek traci status budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Staje się budynkiem mieszkaniowo-usługowym. Niemniej takie zaużytkowanie tego obiektu zostało dopuszczone postanowieniami planu miejscowego w terenie, co do zasady, przeznaczonym pod powstanie budynków mieszkalnych jednorodzinnych (przeznaczenie podstawowe).

Odnośnie zarzutu naruszenia zasad sporządzania planu poprzez brak sporządzenia kompletnego załącznika do uchwały zawierającej prognozę skutków finansowych wskazano, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że prognoza skutków finansowych uchwalenia planu jest załącznikiem do projektu planu przedkładanego radzie gminy do uchwalenia. Nie ma charakteru wiążącego, ale pełni funkcje analizy ekonomicznej, jest elementem sporządzanym w trakcie procedury sporządzania planu i znajduje się w dokumentacji prac planistycznych.

Prognoza skutków finansowych uchwalenia planu nie podlega uchwaleniu przez radę gminy, bo jest tylko prognozą i zawiera wnioski oraz zalecenia dotyczące przyjęcia proponowanych rozwiązań projektu planu miejscowego i wynikających z ich uwzględnienia skutków finansowych. Zalecenia te mogą ulec zmianie w związku z powziętymi czynnościami planistycznymi przez właściwe organy.

Wyjaśniono, że załącznik nr 4 do planu miejscowego dotyczy "rozstrzygnięcia o sposobie realizacji zapisanych w planie inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy oraz zasadach ich finansowania", który nie zastępuje prognozy skutków finansowych uchwalenia planu. Inwestycje, o których mowa w załączniku nr 4, należą do zadań własnych gminy, określonych w art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 o samorządzie gminnym. Skoro prognoza skutków finansowych uchwalenia planu oraz załącznik nr 4 stanowią dwa odrębne dokumenty, to zarzut naruszenia § 11 rozporządzenia wykonawczego, jest bezzasadny.

W odpowiedzi na skargę [....] Spółka Jawna [....] w K. oceniając przedmiotowe zarzuty jako nietrafne podniesiono, że zgodnie z art. 233 K.c. użytkownik wieczysty może korzystać z gruntu z wyłączeniem innych osób oraz może rozporządzać swym prawem, jednakże w granicach określonych przez ustawy, zasady współżycia społecznego oraz umowę o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste. Z kolei art. 64 ust. 3 Konstytucji RP stanowi wprost, że własność (a na zasadzie analogii również użytkowanie wieczyste) może być ograniczona w drodze ustawy w zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Prawo użytkowania wieczystego nie jest, zatem prawem absolutnym, a jako miarę i źródło ograniczeń wskazano między innymi ustawę. Jednym z aktów, który dopuszcza ograniczenia w korzystaniu z tego prawa jest obowiązująca ustawa o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym. Na jej podstawie jest uchwalany miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który jest aktem prawa miejscowego. Art. 6 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że ustalenia planu kształtują wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności (użytkowania wieczystego). Oznacza to, że uregulowania zawarte w planie miejscowym dookreślają granice korzystania z gruntu przez wieczystego użytkownika. Zmiana zakresu korzystania z gruntu, wynikająca z ustalenia planistycznego jest wyrazem dopuszczalnej przez ustawodawcę ingerencji w korzystanie z nieruchomości. Powyższy pogląd jest uzasadniony stanowiskiem judykatury (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 1932/07).

Podniesiono, że przedmiotowa uchwała, wykorzystując ustawowe kompetencje, precyzuje zakres korzystania z gruntu i w związku z tym nie może naruszać prawa do korzystania z gruntu. Dokonana przez przedmiotowy plan miejscowy korekta dotycząca sposobu korzystania z rzeczonej nieruchomości jest przewidziana i dozwolona przez prawo jako element kształtowania zakresu korzystania z nieruchomości. Ustalenia planistyczne dotyczą przeznaczenia terenu, funkcji (np. usługi publiczne, komercyjne), sposobu zagospodarowania oraz określają warunki zabudowy. Plan nie kształtuje ani nie ingeruje w stan własności nieruchomości, czy też użytkowania wieczystego. Plany zagospodarowania przestrzennego dotyczą indywidualnych interesów prawnych i uprawnień właścicieli nieruchomości, albo naruszają te interesy, czy uprawnienia. Na tym, bowiem polega istota prawa administracyjnego i istota administracyjnoprawnej ingerencji w stosunki prawa cywilnego. Organy wykonujące administrację publiczną mają prawo ingerowania w te stosunki w sposób wyznaczony ustawą, a prawo własności (inne prawa rzeczowe) nie jest prawem absolutnym i nienaruszalnym. Jakkolwiek jest ono chronione normami Konstytucji RP, to jednak sama Konstytucja zastrzega, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności (art. 64 ust. 3 Konstytucji RP).

W odpowiedzi na zarzut naruszenia art. 19 u.p.z.p. stwierdzono, że jest on niezasadny. Procedura sporządzania planu miejscowego toczyła się wedle brzmienia art. 17 u.p.z.p. sprzed nowelizacji, która weszła w życie 21 października 2010 r. Według tego schematu sporządzony projektu planu mógł zmieniać się jedynie w wyniku dokonanych uzgodnień i opinii odpowiednich organów, a także w wyniku uwzględnienia uwag przez organ sporządzający oraz zmian zaproponowanych przez radę gminy (tak też jest w obowiązującym stanie prawnym). Czynności proceduralnych należy dokonywać przy zachowaniu kolejności określonej w ustawie.

Ustawodawca wprowadził instytucje ponawiania czynności proceduralnych w przypadku, gdy następuje zmiana projektu planu powstała na skutek uwzględnienia uwag przez organ sporządzający projekt planu lub zmian pochodzących od rady gminy. Ustawodawca w takiej sytuacji nakazał ponowienie czynności proceduralnych, ale tylko w niezbędnym zakresie do dokonania tych zmian. W przypadku zaskarżonej uchwały te zmiany zostały wprowadzone sukcesywnie, zgodnie z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co pociągało za sobą konieczność ponowienia czynności w niezbędnym zakresie.

Wskazano, że w zakresie podnoszonego w skardze § 8 uchwały plan podlegał wyłożeniu do publicznego wglądu w okresie od 28 lipca 2010 r. do 25 sierpnia 2010 r. i było to wyraźnie wskazane w treści ogłoszenia i obwieszczenia o wyłożeniu projektu planu (co znajduje potwierdzenie w dokumentacji planistycznej).

Natomiast uwagi towarzyszące etapowi wyłożenia zostały rozpatrzone przez Prezydenta Miasta K. zarządzeniem Nr 2408/2010 r. z dnia 28 września 2010 r. Nadmieniono, że skarżąca Spółka nie złożyła uwag. Do wykładanego projektu złożono jedną uwagę, która nie została uwzględniona przez organ wykonawczy gminy. Wobec powyższego projekt planu został przekazany Radzie Miasta K. i uchwalony przez organ stanowiący gminy. Treść § 8 uchwały (jak również pozostałej części uchwały) z okresu wspomnianego wyłożenia i etapu uchwalenia jest tożsama.

W przedmiocie zarzutu naruszenia zasad techniki prawodawczej stwierdzono, że również ten zarzut nie jest zasadny. Wprawdzie § 52 ust. 3 pkt 5 planu miejscowego wskazuje, że przeznaczeniem dopuszczalnym jest lokowanie obiektów i urządzeń związanych z działalnością pogrzebową i pokrewną, z uwzględnieniem ograniczeń wynikających z § 8 ust. 6, a § 8 skarżonej uchwały składa z jednego ustępu, to jednakże jest to jedynie omyłka pisarska i z tego faktu nie można wyciągać tak daleko idącego wniosku, że zapisy uchwały są nieczytelne i niejednoznaczne. Przeciwnie, analiza treściowa powołanych norm prowadzi do wniosku, że § 52 ust. 3 pkt 5 odsyła do punktu 6 w § 8 planu miejscowego. Wskazany przepis wskazuje na zakazy obowiązujące na całym obszarze objętym planem. Oznacza to brak możliwości realizacji określonych zamierzeń inwestycyjnych na całości obszaru wyznaczonego konkretnym planem. Okoliczność, że przepis został zredagowany w postaci jednego ustępu nie wpływa w żadnym stopniu na jego znaczenie normatywne. Z faktu braku kolejnego ustępu nie można wywodzić nieczytelności planu, gdyż § 8 stanowi zamkniętą i kompletną jednostkę aktu normatywnego. Niejako przy okazji, warto wskazać, że zapis § 8 potwierdza również niesłuszność twierdzenia trony skarżącej, że norma ta narusza wyłącznie jej interesy, a to z tego chociażby względu, że dotyczy wszystkich nieruchomości objętych planem (znajduje się w przepisach ogólnych uchwały dotyczących wszystkich terenów objętych planem), a nie tylko tych, do których uprawnienie przysługuje stronie skarżącej.

Zaznaczono, ze wskazywany przez stronę skarżącą art. 7 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie mówi o spalarni zwłok ogólnie, lecz o spalarni zwłok zwierzęcych. Ustawodawca tym samym zawęził pojęcie zwłok, nie konstruując przy tym definicji spalarni zwłok. Taki zabieg legislacyjny, w opinii Rady Miasta K. potwierdza, że racjonalny ustawodawca dopuszcza występowanie w rzeczywistości innego, niż zwierzęce, rodzaju zwłok. W polskim systemie prawnym brak jest legalnej definicji zwłok, a Słownik Języka Polskiego PWN (w jego wersji internetowej) definiuje pojęcie zwłok jako ciało martwego człowieka. Biorąc powyższe pod uwagę stwierdzono, że w kontekście zapisów zaskarżonej uchwały na terenie całego planu nie ma możliwości lokalizacji urządzeń służących spopielaniu jakiegokolwiek rodzaju zwłok.

W odpowiedzi na skargę L.S. i P.S. , Rada Miasta K. wskazała, że uzasadnione wątpliwości budzi naruszenie interesu prawnego skarżących. Skarżący przyznali, że stali się właścicielami nieruchomości objętej przedmiotowym planem po pierwszym wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu. Przeznaczenie nieruchomości skarżących w uchwalonym planie jest tożsame z przeznaczeniem tejże nieruchomości w projekcie wyłożonym do publicznego wglądu z okresu, w którym, jak twierdzą skarżący, stali się właścicielami nieruchomości. Organ powołał się na stanowisko Naczelnego Sadu Administracyjnego wyrażone w uzasadnieniu do wyroku z dnia 13 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 1715/08, zgodnie z którym nabywając działkę pod rządem zaskarżonego planu skarżący nabyli nieruchomość współukształtowną przez zaskarżony plan. Plan nic nie zmienił w uprawnieniach skarżących, a tym bardziej - nie mógł naruszyć ich interesu prawnego. Pogląd ten, zdaniem organu, zachowuje aktualność w odniesieniu do niniejszej sprawy. Zauważono bowiem trzeba, że z tego wynika, że możliwości naruszenia interesu prawnego uzależniona jest od momentu nabycia prawa własności. Nabywca posiada, albo przy zachowaniu należytej staranności powinien posiadać wiedzę o istniejących ustaleniach planu miejscowego i w konsekwencji nie może powoływać się na naruszenie własnego interesu prawnego, co z kolei wyklucza możliwość skutecznego wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Organ zwrócił uwagę, że wprawdzie skarżący nabyli prawo własności nieruchomości objętej uchwałą przed wejściem w życie przedmiotowego planu miejscowego, to jednak nabycie to nastąpiło w toku procesu planistycznego i to w takim momencie, kiedy gotowy projekt planu został wyłożony do publicznego wglądu i Skarżący przynajmniej mogli mieć świadomość, jaką treść może mieć ich prawo własności.

Rada stwierdziła, że podnoszone w skardze twierdzenie, że uchwalony plan winien uwzględniać decyzję o pozwoleniu na budowę dotyczącą nieruchomości skarżących jest nieuzasadnione, albowiem przepis takiego obowiązku wyraźnie nie przewiduje. Może się zdarzyć, że plan miejscowy będzie odmiennie niż decyzja administracyjna określał samą możliwość, jak i warunki zainwestowania tego samego terenu. Sytuację taką dopuszcza ustawodawca, wskazując w art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. na konieczność stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy, gdy ustalenia planu miejscowego są inne od określonych w danej decyzji.

W związku z powyższym, w ocenie Rady Miasta, należy uznać, że zaskarżony plan nie naruszył interesu prawnego skarżących.

W przedmiocie naruszenia art. 14 ust. 5 oraz art. 20 u.p.z.p. organ podał, że zarzut jest chybiony. Adresatem powołanego przepisu jest organ wykonawczy gminy, na który ustawodawca nałożył określone obowiązki. Prezydent Miasta K. wywiązał się z obowiązków określonych powołanym przepisem sporządzając stosowną analizę. Ponadto zgodnie z ustawowym porządkiem procedury planistycznej analiza ta winna zostać wykonana przed podjęciem uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego. Natomiast po podjęciu ww. uchwały procedura planistyczna przebiega już według kolejności chronologicznie określonej w art. 17 u.p.z.p.. W trakcie tego procesu projekt planu miejscowego może być modyfikowany np. w wyniku dokonanych uzgodnień, opinii, uwzględnienia uwag do projektu planu. W razie dokonywania takich modyfikacji nie ma już możliwości dokonania aktualizacji analizy zasadności przystąpienia sporządzania planu miejscowego, gdyż brak jest ku temu podstawy prawnej. Przedmiotowa analiza jest dokumentem o charakterze ogólnym na podstawie którego nastąpić może dopiero inicjacja prac planistycznych i nie może mieć decydującego wpływu na ocenę zgodności planu za studium przez radę gminy.

Organ podał, że zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w brzmieniu z okresu uchwalania planu to rada gminy stwierdzała zgodność planu z zapisami studium i w przypadku skarżonego planu ta zgodność została stwierdzona w § 1 ust. 1 uchwały rady gminy o uchwaleniu zaskarżonego planu.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 17 pkt 6 a i b w związku z pkt 13 u.p.z.p. podano, że procedura sporządzania planu miejscowego [....] toczyła się zgodnie z treścią art. 17 u.p.z.p. sprzed nowelizacji z dnia 21 października 2010 r. Według tego schematu sporządzony projektu planu mógł zmieniać się jedynie w wyniku dokonanych uzgodnień i opinii odpowiednich organów oraz w wyniku uwzględnienia uwag przez organ sporządzający oraz zmian zaproponowanych przez radę gminy (tak też jest w obowiązującym stanie prawnym). W przypadku zaskarżonej uchwały zmiany zostały wprowadzone sukcesywnie, zgodnie z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co pociągało za sobą konieczność ponowienia czynności w niezbędnym zakresie. Stwierdzono, że wszelkie zmiany projektu poddane były czynnościom proceduralnym w myśl ustawy, a w szczególności uzgodnieniom z odpowiednimi organami (co znajduje swój wyraz w dokumentacji planistycznej).

Dodatkowo odnosząc się do wyartykułowanego w skardze twierdzenia, że Prezydent Miasta K. uwzględnił tylko niektóre z ogółu negatywnych opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska wyjaśniono, że uwzględnione w projekcie planu zostały wszystkie zalecenia tego organu.

Dalej Rada Miasta K. uznała pogląd wyrażony przez skarżących, że jakakolwiek zmiana projektu planu każdorazowo powinna skutkować wyłożeniem planu do publicznego wglądu, za błędny. Podkreślono, że zgodnie z art.17 pkt. 13 u.p.z.p. po wprowadzeniu zmian wynikających z rozpatrzenia uwag, ponawia się w niezbędnym zakresie jedynie uzgodnienia. Pogląd jakoby, powtórzona procedura miała obejmować wyłożenie projektu planu do publicznego wglądu pozostaje w sprzeczności nie tylko z brzmieniem tego przepisu, ale również z jego ratio legis.

Za chybiony uznano także zarzut naruszenia art. 17 pkt 4 u.p.z.p. w związku z § 10 rozporządzenia wykonawczego. Prognoza oddziaływania na środowisko została zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa sporządzona na etapie uzgodnień. Na skutek zmian projektu planu w toku procedury planistycznej zostały sporządzone aneksy do tej prognozy uwzględniające charakter tych zmian i ich wpływ na środowisko. Wskazano, że w odróżnieniu od uzgodnień - opinie nie mają wiążącego charakteru, a co za tym idzie mogą, ale nie muszą być uwzględnione w projekcie planu miejscowego, w związku z czym zupełnie nietrafna jest próba powiązania w skardze naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p. z wybiórczym uwzględnieniem opinii.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 17 ust. 5 u.p.z.p. wskazano, że zgodnie z tą ustawą prognoza skutków finansowych uchwalenia planu nie jest załącznikiem do projektu planu przedkładanego radzie gminy do uchwalenia. Nie ma charakteru wiążącego, ale pełni funkcje analizy ekonomicznej. Jest elementem sporządzanym w trakcie procedury sporządzania planu (art. 17 pkt 5 u.p.z.p.). Zgodnie z § 12 pkt 8 rozporządzenia wykonawczego prognoza znajduje się w dokumentacji prac planistycznych. Prognoza zawiera wnioski i zalecenia dotyczące przyjęcia proponowanych rozwiązań projektu planu miejscowego i wynikających z ich uwzględnienia skutków finansowych. Zalecenia te mogą ulec zmianie w związku z podjętymi czynnościami planistycznymi przez właściwe organy. Dodano, że w przypadku zaskarżonego planu prognoza skutków finansowych była w toku procedury planistycznej aktualizowana zgodnie z kierunkami modyfikacji projektu planu i skazywana na etapie uzgodnień i opiniowania działającej w strukturze Rady Miasta K. Komisji Planowania Przestrzennego.

W prognozie skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego [....] w analizie skutków roszczeń i transakcji, z wskazanych terenów, wykluczono tereny oznaczone pod drogi (objęte analizą inwestycyjną), tereny rolnicze, wody i zieleń, teren kultu religijnego zieleni i użytku ekologicznego oraz tereny sportu i rekreacji, jako te, które nie podlegają zmianie przeznaczenia. Natomiast właściciel przedmiotowej nieruchomości, zgodnie z art. 36 u.p.z.p., może wystąpić do gminy o odszkodowanie za poniesioną rzeczywistą szkodę albo o wykup lub zamianę nieruchomości. Wymienione powyżej roszczenia realizowane są na drodze cywilnoprawne, stąd też nie sposób przewidzieć ani zakresu ewentualnych żądań, ani ich wysokości.

Zarzut naruszenia art. 7 ust. 1 i art. 20 i 22 ustawy o samorządzie gminnym w związku z § 36 i 37 Statutu Miasta K. jest również bezzasadny. Z treści § 34 ust. 1 oraz § 34 ust. 2 pkt 2 Statutu wynika wyraźnie, że uchwały Rady Miasta K. w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zapadają w trybie dwóch czytań.

Niezasadny jest zarzut, jakoby zaskarżony plan miejscowy został uchwalony tylko po jednym czytaniu. Procedura sporządzania i uchwalania planu miejscowego została szczegółowo określona w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a zatem w akcie zajmującym wyższe niż Statut Miasta K. miejsce w hierarchii źródeł powszechnie obowiązującego prawa. Oznacza to, że uchwały w przedmiocie planu miejscowego muszą być podejmowane w zgodzie z ustawowo nakreślonym schematem. Nie ulega wątpliwości, że proces uchwałodawczy jako taki jest na szczeblu gminnym uregulowany także w Statucie gminy. Z powyższego płynie, zatem wniosek, że sposób podejmowania uchwał w sprawie uchwalenia planu miejscowego jest regulowany przez powyżej określone akty prawne, przy czym zgodnie z zasadą lex superior derogat legi interiori podstawowe znaczenie dla oceny prawidłowości przeprowadzenia procedury planistycznej mają przepisy ustawy. Wbrew stanowisku skarżących przedmiotowa uchwała została podjęta zgodnie ze Statutem Miasta K. w trybie dwóch czytań.

Zarzut naruszenia art. 2 i art. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. dostępie do informacji publicznej Rada Miasta uznała za pozbawiony jakichkolwiek podstaw. W Biuletynie Informacji Publicznej Miasta K. widniała i widnieje informacja o unieważnieniu ogłoszenia Prezydenta Miasta K. z dnia 16 lipca 2010 r. Informacja ta zamieszczona została w ogłoszeniu Prezydenta Miasta K. z dnia 20 lipca 2010 r. W tym samym ogłoszeniu zawarta została też informacja o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu planu miejscowego w zakresie wprowadzonych zmian wynikających z przyjęcia przez Radę Miasta K. poprawek wniesionych do projektu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko.

W odpowiedzi na skargę V.K. i A.C. Rada Miasta K. wniosła o jej oddalenie. Rada Miasta K. podniosła, że ustalenia dotyczące terenu działki nr [....] są konsekwencją przeprowadzonej procedury planistycznej. W pierwszej kolejności przeznaczenie i sposób zagospodarowania tego terenu odzwierciedla stanowisko właścicieli nieruchomości, uczestniczących w procedurze sporządzania planu. Zgodnie z przepisami art. 17 i 18 u.p.z.p., udział społeczeństwa w procedurze planistycznej, jest zagwarantowany poprzez możliwość składania wniosków do planu oraz uwag do projektu planu w terminie wskazanym w ogłoszeniu organu sporządzającego plan.

Pierwsze wyłożenie do publicznego wglądu projektu planu miejscowego miało miejsce od 14 lipca 2009 r. do 11 sierpnia 2009 r. Uwagę do projektu planu złożyli M.K. i A.K. , która została zarejestrowana jako uwaga do projektu planu pod nr 37. Następnie zarządzeniem Nr 1998/2009 Prezydenta Miasta K. z dnia 15 września 2009 r. w sprawie rozpatrzenia uwag, uwaga nr 37 została pozytywnie rozpatrzona. Po wprowadzeniu do projektu planu zmian wynikających z rozpatrzenia uwag, zgodnie z art. 17 pkt 13 u.p.z.p., projekt planu uzyskał niezbędne uzgodnienia. Następnie projekt planu został przedstawiony Radzie Miasta K. celem uchwalenia. Rada Miasta K. stwierdziła konieczność dokonania zmian w przedłożonym jej do uchwalenia projekcie uchwały, poprzez przyjęcie poprawek do projektu uchwały w sprawie uchwalenia planu miejscowego.

Zgodnie z art. 19 u.p.z.p., w wyniku ponowienia czynności planistycznych w zakresie wskazanym przez Radę Miasta K. część projektu planu objęta zmianą została przesłana do zaopiniowania i uzgodnienia przez właściwe organy. Dokonują oceny przedłożonego projektu planu, Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w K. postanowieniem znak: [....] z dnia 7 lipca 2010 r. odmówił uzgodnienia przedłożonego projektu planu wskazując, że dla zachowania równowagi przyrodniczej wskazane byłoby pozostawienie wolnej od zabudowy północnej części terenu 9MN1.4, gdyż jest to obszar znajdujący się w bezpośrednim sąsiedztwie obszaru Natura 2000 [....] oraz użytku ekologicznego o tożsamej nazwie.

W związku z powyższym, w celu uzyskania pozytywnego stanowiska Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. , Prezydent Miasta K. wprowadził zmiany w projekcie planu, wynikające z zapisów przedłożonego stanowiska organu ochrony przyrody. Dlatego wprowadzono w obszarze terenu 9 MN1.4 nieprzekraczalną linię zabudowy. Tak zmieniony projekt ostał uzgodniony przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. Następnie, w dniach od 28 lipca 2010 r. do 25 sierpnia 2010 r. projekt planu został wyłożony do publicznego wglądu w zakresie wprowadzonych zmian. W ogłoszeniach i obwieszczeniach Prezydenta Miasta K. o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu planu miejscowego szczegółowo określono zakres wyłożenia. W wyznaczonym terminie składania uwag do projektu planu, nie wpłynęła uwaga dotycząca wprowadzonej linii zabudowy na działce [....] , dlatego projekt planu w niezmienionej wersji został uchwalony przez Radę Miasta K.

Organ podał, że niewątpliwie poprzez wprowadzenie zapisów dotyczących nieprzekraczalnej linii zabudowy ograniczone zostało prawo do zabudowy nieruchomości stanowiącej współwłasność skarżących, niemniej wprowadzone ograniczenie wynikało z toku przeprowadzonych czynności planistycznych. Zgodnie z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, organy gminy posiadają kompetencje do ingerencji w prawo własności innych podmiotów, poprzez ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów, znajdujących się na obszarze gminy.

Podniesiono, że w niniejszej sprawie ustalenie zasad zagospodarowania dla działki skarżących, było konsekwencją przeprowadzonych czynności planistycznych. Przede wszystkim wniesienia uwagi dotyczącej działki nr [....] w przedmiocie zmiany przeznaczenia terenu na teren inwestycyjny oraz wydania uzgodnienia przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K.

Rada podała, że współwłaściciele działki, o której mowa powyżej, zostali ograniczeni w sposobie korzystania w części z nieruchomości, niemniej wprowadzona ingerencja w ich uprawnienia została dokonana zgodnie z przepisami prawa i nie oznacza utraty istoty prawa własności, na skutek wyłączenie możliwości zabudowania części nieruchomości. Każda ingerencja w prawo własności, a zatem także i wprowadzona postanowieniami planu miejscowego dla działki nr [....] , musi charakteryzować się odpowiednimi proporcjami. Z taką sytuacja mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Zauważono, że ograniczenia w sposobie korzystania przez skarżące z nieruchomości, które wynikają z uchwalenia planu, mieszczą się w granicach dopuszczanych prawem. Wbrew temu, co twierdzą skarżące, kwestionowane przez nie ustalenia planu nie stoją w sprzeczności z przepisami art. 140 K.c., w których zapisano, że właściciel może korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem, oraz w granicach wyznaczonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Właściwym do rozpoznania niniejszej skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, który w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., 270), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", oraz art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), dalej jako "u.s.g.", po ustaleniu, że zaskarżona uchwała lub jej część narusza prawnie chronione interesy skarżących, uprawniony jest do badania, po czy przy wydaniu zaskarżonej uchwały nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.).

Skarżący zaskarżyli uchwałę Rady Miasta K. z dnia 3 listopada 2010 r. Nr CXV/1555/10 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [....] , zwanej dalej w skrócie "planem miejscowym". Skarżący w swoich skargach domagają się unieważnienia całego planu miejscowego.

W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że w tej sprawie Sąd na ostatniej rozprawie już nie odroczył terminu rozpoznania sprawy, mimo takiego wniosku Komisji Dialogu Obywatelskiego ds. Rewitalizacji [....] , a to z kilku podstawowych przyczyn. Po pierwsze, w tej sprawie było już wyznaczanych 8 rozpraw, a więc kolejne przedłużanie załatwiania sprawy musiałoby wynikać z jakiś nadzwyczajnych okoliczności. Sąd administracyjny powinien sprawę rozpoznać na pierwszej rozprawie, a nie przedłużać załatwianie sprawy. Po drugie, i to jest chyba najważniejsza przyczyna, to postępowanie organizacji społecznych w tej sprawie. Organizacja społeczna Stowarzyszenie [....] " złożyło wniosek o dopuszczenie do udziału w sprawie na 4 dni przed datą rozprawy (17 listopada 2011 r. wniosek wpłynął do Sądu, a rozprawa wyznaczona na dzień 21 listopada 2011 r.). kolejna organizacja społeczna Stowarzyszenie [....] " złożyło, sporządzony w dniu 2 czerwca 2012 r. wniosek o dopuszczenie do udziału w sprawie dopiero w dniu 5 lipca 2012 r. (w dniu rozprawy) składając jednocześnie wniosek o droczenie rozprawy w związku z koniecznością zapoznania się tej organizacji z aktami sprawy (akta sądowe, tom II, karta nr 238). Organizacja społeczna Towarzystwo [....] złożyło wniosek o dopuszczenie do udziału w sprawie na 15 dni przed datą rozprawy (28 sierpnia 2012 r. wniosek wpłynął do Sądu, a rozprawa wyznaczona na dzień 12 września 2012 r.). Na rozprawie w dniu [....] 2012 r. rada i Zarząd Dzielnicy [....] w Krakowie złożyła wniosek o dopuszczenie do udziału w sprawie. Sąd odmówił takiego dopuszczenia. Na jeden dzień przed kolejną rozprawą wyznaczoną na dzień 12 kwietnia 2013 r. (11 kwietnia 2012 r.) wniosek o dopuszczenie do udziału w sprawie złożyła organizacja społeczna Stowarzyszenie Mieszkańców [....] i [....] . Sąd dopuścił tą organizację i odroczył rozprawę na dzień 14 czerwca 2013 r. (akta sądowe, tom II, karta nr 404), celem zapoznania się z aktami sprawy przez tą organizację. Dnia 11 czerwca 2013 r. Komisja Dialogu Obywatelskiego ds. [....] złożyła wniosek o dopuszczenie do udziału w sprawie (rozprawa wyznaczona na dzień 14 czerwca 2013 r.) i pod dopuszczeniu jej złożyła wniosek o odroczenie rozpoznania sprawy.

Sąd nie ma nic przeciwko dopuszczaniu do udziału w sprawach organizacji społecznych. Sąd nie może jednak akceptować takiej wykładni prawa do udziału w postępowaniu, które w istocie paraliżuje prawo do rozpoznania w rozsądnym terminie sprawy.

Po trzecie, dopuszczając na rozprawie Komisję Obywatelskiego ds. [....] , Sąd po jej przeprowadzeniu odroczył ogłoszenie wyroku na okres 14 dni wyraźnie pouczając przedstawiciela tej Komisji o możliwości zapoznana się z aktami sprawy oraz złożenia ewentualnie dokumentów. Nie została więc Komisja pozbawiona prawa działania w sprawie i jak wynika z akt sprawy, żaden przedstawiciel tej Komisji nie zapoznał się z aktami sprawy, ograniczając się do przedłożenia uzupełnienia swojego wniosku wraz z dwoma zdjęciami do akt sprawy.

Po czwarte, wniosek o dopuszczenie do udziału w sprawie w imieniu Komisji podpisała Prezes Stowarzyszenia H.O. , ta sama osoba już w imieniu Stowarzyszenia [....] składała wniosek o dopuszczenie tego Stowarzyszenia do sprawy w dniu 5 lipca 2012 r. Nie było więc przeszkód, żeby zapoznać się z aktami sprawy.

Po piąte wreszcie, znaczna część organizacji społecznych reprezentowanych w tej Komisji już została do sprawy dopuszczona.

Mając to wszystko na uwadze Sąd uznał, że kolejny wniosek o odroczenie jej rozpoznania służyć ma przede wszystkim nieuzasadnionemu przedłużeniu samej sprawy i dlatego zamknięto rozprawę w sprawie w dniu 14 czerwca 2013 r.

Przechodząc do kwestii merytorycznych należy skazać, że stosownie do art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Oznacza to, że w pierwszej kolejności obowiązkiem Sądu jest zbadanie, czy wniesiona skarga spełnia wymogi formalne jak wcześniejsze bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia oraz zachowanie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W tej sprawie warunki formalne zostały zachowane.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu sporządzania planu, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Zasady sporządzania planu miejscowego to merytoryczna treść tego planu kształtowana w szczególności przez kierunki zagospodarowania wynikającego z obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania, treści prawa własności oraz uwzględnienia stanowisk zaprezentowanych przez organy uzgadniające i opiniujące projekt planu miejscowego.

Każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego skutkuje jego nieważnością częściową lub całej uchwały. Naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego tylko wówczas nakazuje jego unieważnienie, jeżeli ma charakter istotny. Naruszenie trybu postępowania ma charakter istotny tylko wówczas, gdy prawdopodobnym byłoby przyjęcie, że bez takiego naruszenia treść planu mogłaby być inna. Musi więc istnieć związek przyczynowy pomiędzy naruszeniem procedury o prawdopodobieństwem ustalenia innej treści planu miejscowego w przypadku braku naruszenia trybu.

Skargi zarzucają Radzie Miasta K. uchwalenie planu miejscowego z istotnym naruszeniem trybu postępowania i zasad sporządzania tego planu.

W ocenie Sądu część zarzutów jest uzasadniona i zasadnie można stwierdzić zarówno istotne naruszenie trybu sporządzania planu, jak i zasad jego sporządzania.

Podstawowy zarzut zawarty w większości skarg dotyczy braku wyłożenia projektu planu miejscowego do publicznego wglądu po dokonaniu istotnym w nim zmian.

Zgodnie z art. 17 pkt 10-13 u.p.z.p., organ wykonawczy gminy po ogłoszeniu do wyłożenia do publicznego wglądu projektu planu miejscowego i zorganizowaniu publicznej dyskusji, ma obowiązek wyznaczyć termin wnoszenia uwag to tak wyłożonego projektu. Następnie uwagi te są rozpatrywane i w razie ich uwzględnienia wprowadzane do projektu planu miejscowego. Art. 17 pkt 13 u.p.z.p. wyraźnie nakłada wówczas na organ wykonawczy gminy obowiązek uzgodnienia takiego projektu planu miejscowego w niezbędnym zakresie.

Z akt planistycznych wynika, że pierwsze wyłożenie projektu planu miejscowego do publicznego wglądu miało miejsce w okresie od 14 lipca 2009 r. do 11 sierpnia 2009 r. Zgłoszono wówczas szereg uwag, które zostały rozpoznane zarządzeniem Prezydenta Miasta K. z dnia 15 września 2009 r. Tym zarządzeniem Prezydent Miasta K. uwzględnił w całości lub w części 146 uwag. Część uwag miała także charakter porządkujący. Znaczna część uwag dotyczyła zmiany zagospodarowania poszczególnych działek indywidualnych osób, w więc mogła być uznana za mająca charakter indywidualny. Duża jednak część uwzględnionych uwag miała charakter ogólny, odnoszący się do generalnego adresata. Jako przykład można podać uwzględnione uwagi nr 20, 114, 121e, 130, 134m, 138a, 138b, 138d, 138g, 138m, 138n, 138u - uwaga wskazana jako "uwzględniona", domagająca się wprowadzenia do planu miejscowego zakazu lokalizacji spopielarni zwłok, 138v, 138w, 138ae, 138af, 138ah, 141b, 141c, 141j. Te podane uwagi dotyczą kwestii rzutujących na prawa i obowiązki wielu właścicieli nieruchomości objętych planem miejscowym. Uwzględniając te i inne nie wymienione wprost uwagi dokonano istotnych zmian merytorycznych tekstu planu miejscowego obejmujących § 48 projektu planu (według projektu sporządzonego we wrześniu 2009 r.) – tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usługowej 1MNU1.1-18MNU1.1 i 1MNu1.2 – 6MNU1.2 (zmiany obejmowały powierzchnie nowo widzielalnych działek, wskaźniki zabudowy, wskaźniki powierzchni biologicznie czynnej. Dodano § 52 obejmujący teren zabudowy usługowej-usługi publicznej UP3. Dodano istotne treści do § 57 – teren kultu religijnego – 1-2UK1 i UK3 dodając zagospodarowanie terenu dla obszaru UK3. Zmieniono treść § 64 – teren zieleni urządzonej ZP7 i § 65 – teren ogrodów działkowych ZD1.

O znaczeniu uwzględnionych uwag wystarczy tylko wskazać, że spowodowały one ponad 70 zmian w jednostkach redakcyjnych tekstu planu miejscowego, a także zmieniły przeznaczenie 12 obszarów na rysunku projektu planu miejscowego.

Po uwzględnieniu uwag Prezydent Miasta K. zwrócił się o ponowne uzgodnienie projektu planu miejscowego do organów uzgadniających. Co istotne, projekt planu miejscowego z naniesionymi uwagami nie został wyłożony do publicznego wglądu. Przyznała to sama Rada Miasta K. uzasadniając to brakiem takiego obowiązku po stronie Prezydenta Miasta K. W ocenie bowiem pełnomocnika Rady Miasta K. art. 17 pkt 13 u.p.z.p. wyraźnie odwołuje się tylko do obowiązku uzgodnienia, a nie wyłożenia projektu planu miejscowego z naniesionymi uwagami do ponownego publicznego wglądu.

Sąd tego stanowiska nie podziela. Sąd w tym składzie przychyla się do stanowiska zawartego w uzasadnieniu wyroku NSA z 23 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1281/11 (a także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 października 2008 r. sygn. akt II OSK 367/08 oraz w NSA wyroku z dnia 8 grudnia 2010 r. sygn. akt II OSK 1948/10), zgodnie z którym wprawdzie z literalnego brzmienia art. 17 pkt 13 u.p.z.p. można wnosić, że prezydent miasta jest w takiej sytuacji zobowiązany jedynie do ponowienia uzgodnień i to tylko w niezbędnym zakresie. Wykładnia gramatyczna nie jest jedyną prowadzącą do poszukiwania istoty regulacji zawartej w konkretnej normie prawnej. Prawidłowe zinterpretowanie określonej normy prawnej wymaga w tym przypadku sięgnięcia do innych metod wykładni: systemowej i funkcjonalnej. Określony przepis prawa funkcjonuje w systemie prawa i jego znaczenie winno być odczytywane łącznie z innymi przepisami i celami jakie ustawodawca chce osiągnąć poprzez ustanowioną regulację prawną. Interpretując przepisy art. 17 pkt 13 w związku z art. 19 ust. 1 u.p.z.p. trzeba mieć na uwadze charakter prawny uwag wnoszonych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu planu. W szczególności gdy są to uwagi o charakterze indywidualnym zgłaszane w odniesieniu do poszczególnych działek i jako takie mogą być uwzględniane przez prezydenta miasta w trybie art. 17 pkt 13 u.p.z.p. bez obowiązku ponowienia procedury planistycznej. Czym innym jest natomiast wprowadzanie zmian o charakterze ogólniejszym, wówczas gdy mamy do czynienia z konfliktem interesów różnych grup właścicieli działek położonych na obszarze objętym zmianami. Zmiany leżące w interesie jednych, naruszają interesy innych właścicieli i jeżeli dokonywane są arbitralnie przez prezydenta miasta powodują, że ci którzy są w opozycji do zmian tracą możliwość ich kwestionowania w formie uwag do projektu, rozpatrywanych przez radę gminy na sesji uchwalającej plan.

Odnosząc ten pogląd do tej sprawy należy wskazać, że w sytuacji, w której dokonano istotnym zmian w projekcie planu miejscowego po uwzględnieniu uwag i część tych uwag ma znaczenie ogólne, dotyczące większej ilości podmiotów, to obowiązkiem organu planistycznego było ponowienie procedury planistycznej nie tylko w zakresie uzgodnienia, ale także ponownego wyłożenia do publicznego wglądu.

Brak wyłożenia w tej sprawie projektu planu miejscowego do publicznego wglądu ograniczył uprawnienia właścicieli nieruchomości do składania uwag. Procedura uchwalania planu miejscowego i tak w ograniczonym zakresie dopuszcza do udziału w tej procedurze podmioty i osoby będące właścicielami (użytkownikami wieczystymi) nieruchomości znajdujących się na obszarze projektowanego planu. Tym samym dalsze ograniczanie uprawnień tych osób do udziału w procedurze uchwalania planu miejscowego należy w tej sprawie uznać za istotne naruszenie procedury uchwalania planu miejscowego.

Sąd zbadał również dalsze etapy procedury planistycznej w tej sprawie. I tak, po uzgodnieniu projektu planu miejscowego nastąpiło przedłożenie projektu uchwały Radzie Miasta K. celem dalszego procedowania (uchwalenia), ale Rada Miasta w dwóch czytaniach wprowadziła poprawki do przedłożonego projektu. Część z tych poprawek znajduje aprobatę i po ich uwzględnieniu ponawia się etap wyłożenia projektu planu miejscowego do publicznego wglądu na okres od 28 lipca 2010 r. do 25 sierpnia 2010 r. Wyłożenie to nie obejmuje jednak całego projektu planu miejscowego, ani też tej części planu miejscowego, która została zmieniona po uwzględnieniu uwag po pierwszym wyłożeniu.

To drugie wyłożenie dotyczy tylko tych poprawek, które zgłosili radni i obejmowało początkowo 20 działek (później 23 działki), obszar 9 MN.1 oraz §§ 4,8,26,39 i 49 projektu planu miejscowego.

Nie można więc stwierdzić, że to drugie wyłożenie projektu planu miejscowego do publicznego wglądu doprowadziło do swoistej "naprawy" błędu, jakim było brak wyłożenia tego projektu po uwzględnieniu uwag po pierwszym wyłożeniu.

Sąd stwierdza, że nawet na tym etapie można było "ratować" procedurę planistyczną. Skoro nastąpiło ponowienie etapu uzgodnień i to poprzez odesłanie do ponowienia procedury na podstawie art. 19 u.p.z.p., to konsekwentnie należało również ponowić etap wyłożenia projektu planu miejscowego do publicznego wglądu już chociażby na etapie po I. czytaniu projektu uchwały w sprawie planu miejscowego.

Jak już Sąd stwierdził, projekt planu miejscowego ponownie wyłożony obejmował tylko działki o numerach: nr nr [....] oraz zmiany dotyczące obszaru 9 MN1.4. Poza działkami nr nr [....] ponownie wyłożony projekt planu miejscowego w ogóle nie uwzględniał wcześniejszych uwag zaaprobowanych przez Prezydenta Miasta K.

Rekapitulując ten tok wywodów należy wskazać, że w tej sprawie nie doszło do ponownego wyłożenia projektu planu miejscowego do publicznego wglądu w zakresie obejmującym uwzględnienie wniesionych uwag po pierwszym wyłożeniu do publicznego wglądu. W ocenie Sądu to naruszenie procedury w tej sprawie ma charakter istotny. Skoro Prezydent Miasta K. uznał, że stosownie do art. 17 pkt 13 u.p.z.p. niezbędnym jest ponowne uzgodnienie projektu planu miejscowego z właściwymi organami, tym samym nastąpiło swoiste cofniecie procedury planistycznej do etapu określonego w art. 17 pkt 7 u.p.z.p., czyli etapu uzgodnienia projektu planu miejscowego. Nie w każdym przecież przypadku organ planistyczny dokonuje ponownego uzgodnienia projektu planu miejscowego. Uzgadnia się projekt planu miejscowego po uwzględnieniu uwag i to takich uwag, które zmieniają przeznaczenie poszczególnych terenów objętych projektem planu miejscowego. Prawie wszystkie uwzględnione uwagi dotyczyły ograniczenia terenów wyłączonych spod zabudowy (terenów zieleni publicznej, terenów rolnych) i zmiany ich przeznaczenia na tereny pod zabudowę. Skoro tak, to po wprowadzeniu zmian wynikających z uzgodnień (art. 17 pkt 9 u.p.z.p.), należało wyłożyć projekt planu miejscowego do publicznego wglądu przynajmniej w tym zakresie, w którym objęto wprowadzone poprzednio zmiany (tzn. zmiany wynikające z uwzględnienia uwag). Po ponownym wyłożeniu projektu planu miejscowego dopuszczono by możliwość zgłaszania kolejnych uwag, które mogłyby być uwzględnione i przyczynić się do dalszej zmiany projektu planu miejscowego. W tym Sąd upatruje istotność naruszenia procedury planistycznej w tej sprawie, bowiem to naruszenie mogło spowodować uchwalenie planu o odmiennej treści, niż po uwzględnieniu tego etapu.

Takie postępowanie w ocenie Sądu przyczyniłoby się nie tylko do ochrony praw właścicieli nieruchomości objętych planem miejscowym, którzy po wszczęciu procedury planistycznej mogą jedynie zgłaszać wnioski (na początkowym etapie) lub zgłaszać uwagi do planu miejscowego. To również uwzględniałoby wymóg transparentnego prowadzenia postępowania. Plan miejscowy ma przecież bardzo duże znaczenie w zagospodarowaniu terenu i to w szczególności w obrębie dużych miast, co w tej sprawie dobitnie wynikało z ciągłego przystępowania do postępowania coraz to nowych organizacji społecznych. Skoro wyłożony do publicznego wglądu pierwotny projekt planu miejscowego przewidywał określone sposoby zagospodarowania terenu, a po uwzględnieniu szeregu uwag nastąpiły zmiany w sposobi zagospodarowania, to ponowne wyłożenie zmodyfikowanego uwagami projektu planu pozwala na zapoznanie się właścicieli nieruchomości z nowymi propozycjami zagospodarowania terenu. Słusznie w jednej ze skarg podniesiono, że jest niezrozumiałym twierdzenie o zgodności planu miejscowego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, skoro ta zgodność była na każdym etapie zmiany rysunku planu miejscowego. Ograniczenie wyłożenia do publicznego wglądu może wskazywać, że organy planistyczne chcą ograniczyć wnoszenie uwag do projektu planu miejscowego, a więc wpływ właścicieli na sposób przeznaczenia ich nieruchomości.

Już tylko na marginesie Sąd wskazuje, że jeżeli rada gminy wprowadza (dokonuje) zmian w projekcie planu miejscowego na sesji rady gminy, to także rada gminy i tylko rada gminy decyduje, czy ponawia się czynności opisane w art. 17 u.p.z.p. i określa zakres tych czynności. Z akt planistycznych nie wynika, aby to Rada Miasta K. określała zakres czynności wynikających z art. 17 u.p.z.p. do ponownego przeprowadzenia.

Zasadnym jest zarzut naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego. Jeszcze raz należy podnieść, że zasady sporządzania planu miejscowego to merytoryczna treść tego planu kształtowana w szczególności przez kierunki zagospodarowania wynikającego z obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania, treści prawa własności oraz uwzględnienia stanowisk zaprezentowanych przez organy uzgadniające i opiniujące projekt planu miejscowego.

W tej sprawie art. 20 ust. 1 u.p.z.p. nakazywał organom planistycznym dokonania oceny, czy uchwalany projekt planu miejscowego jest zgodny z ustaleniami studium. W ocenie Sądu ta zgodność nie została zachowana co do poszczególnych obszarów uchwalonego planu miejscowego. I tak w całości niezgodne są z kierunkami zagospodarowania określonym w studium następujące obszary planu miejscowego: 7 MN1.2, 22 MN1.4, 24 MN1.4, 25 MN1.4, 19 MN2, 1 MN6, 2 MN6, 3 MN6, 4 MN6, 5 MN6, 6 MN6, 7 MN6, 11 MU1.1, 2 U1, 2U2, UP3. Ww. obszary określone były w studium jako tereny zieleni publicznej (ZP) lub tereny otwarte (ZO). Ani kierunek zagospodarowania ZP, ani tym bardziej ZO nie pozwalał na zakwalifikowanie tych terenów jako tereny zabudowy (mieszkaniowej bądź usługowej).

Przykładowo obszar 19 MN2 objął teren ukierunkowany w studium jako ZO i to teren zieleni i parków rzecznych. W ten sposób został w całości zagospodarowany teren zielony zieleni publicznej (ZP) pomiędzy ulicami [....] , [....],[....], i uchwalony plan przewiduje częściowo zagospodarowanie jako UP3, a częściowo jako US2 i US3. Studium wykluczało dla obszaru ZP nadanie takiego sposobu zagospodarowania, aby formy użytkowania obniżyły wartość i wielkość zasobów przyrodniczych (tekst studium, s. 142), a § 57 ust. 2 planu miejscowego (obejmujący obszar US2) wskazuje, że podstawowym przeznaczeniem tego terenu są terenowe urządzenia sportowe i rekreacyjne z zielenią towarzyszącą. Wybudowanie (wykonanie) terenowych urządzeń sportowych (takich jak boiska, place zabaw – tekst studium, s. 141) i rekreacyjnych musi prowadzić do obniżenia i wartości i wielkości zasobów naturalnych.

Uchwalony plan miejscowy zawiera także ustalenia poszerzające tereny chronione przed zabudową niezgodnie z kierunkami określonym w studium. Studium cały obszar 1ZP1 i część obszaru 2ZP1 w studium została określona jako centrum [....] i nie jest objęta ani obszarem użytku ekologicznego [....] " ani obszarem Natura 2000 r. Następnie część obszaru ZP5 planu miejscowego w studium jest określona jako obszar przeznaczony do zabudowy i zainwestowania (wizualnie jest to ok. połowy obszaru ZP5 w kierunku południowym w kierunku ul......). Część obszaru 8 ZP3 była objęta w studium jako przeznaczona pod kierunkowe zainwestowanie i zabudowę. Wyłożony do publicznego wglądu projekt planu nie zawierał granic obszaru 8 ZP3. Ma to o tyle istotne znaczenie w sprawie, ponieważ działki skarżącego M.G. znajdują się właśnie w tym obszarze i ewentualne zachowanie granic zainwestowania zgodnie z rysunkiem studium mogłoby doprowadzić do braku wniesienia skargi tego skarżącego. Porównanie obszaru 2R objętego planem miejscowym z obszarem ZO studium także prowadzi do wniosku, że tylko w przybliżonym zakresie te obszary pokrywają się ze sobą. Różnice są jednak istotne. Istotnie zmniejszony został teren ZO objęty planem miejscowym pod symbolem 4R. Wyraźnie widać różnice pomiędzy wielkością tych terenów. Także tereny 7R, 3R, 8R i 12R znacznie zmniejszyły swoje powierzchnie w planie miejscowym w porównaniu z obszarami określonymi w studium jako tereny ZO. To wszystko prowadzi do uznania, że nie ma zgodności pomiędzy treścią studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, a treścią planu miejscowego. Zgodność między treścią studium a treścią planu miejscowego oznacza, że nakreślone w studium kierunki i warunki zagospodarowania znajdują swoją konsytuację w planie miejscowym, a to oznacza, że tereny wyłączone spod zabudowy w studium nie mogą zostać uznane jako tereny pod zabudowę w planie miejscowym. Oznacza to także i to, że tereny przeznaczenie w studium pod zabudowę i zainwestowanie mają takimi pozostać w planie miejscowym, który to plan szczegółowo ustali konkretny zakres zabudowy lub innego zainwestowania. Zgodność między studium a planem miejscowym oznacza także zgodność linii rozgraniczających poszczególne obszary w planie miejscowy z liniami określającymi kierunki zagospodarowania przestrzennego w studium. Gdyby granice te miały charakter jedynie poglądowy, niewiążący i pozwalający na ich dowolne dostosowywanie do konkretnego planu miejscowego, wówczas ocena zgodności tego planu ze studium byłaby praktycznie niemożliwa. Zawsze mógłby organ planistyczny wskazać, że przesunięcie pewnych granic to tylko swoista "korekta" kierunków zagospodarowania objęta studium, a to jak głęboko taka "korekta" może sięgać należy do władztwa planistycznego gminy. Sąd tego poglądu nie podziela. Skoro powołany art. 20 ust. 1 u.p.z.p. nakazywał badanie zgodności (z nie np. spójności czy niesprzeczności) między studium a uchwalanym planem miejscowym, to brak tej zgodności musiał prowadzić do odmowy uchwalenia planu miejscowego lub jego skorygowania i ponowienia procedury planistycznej.

Takie stanowisko zajął również NSA w wyroku z dnia 5 marca 2012 r. sygn. akt II OSK 2452/11 wprost wskazując, że w sytuacji, w której w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (Miasta K. ) zawiera wprawdzie informację o orientacyjnym przebiegu linii rozgraniczających kierunki zagospodarowania, to jednak tych linii nie można uznawać za niewiążące, a jedynie orientacyjne a to dlatego, że to studium nie zawiera żadnych zasad lub kryteriów pozwalających na zmianę (modyfikację) tych linii. Z tym stanowiskiem Sąd w tej sprawie w pełni się zgadza.

Zasadnym jest kolejny zarzut skargi wniesionej przez skarżącą Spółkę [....] sp. jawna [....] , a dotyczący błędnego wprowadzenia uwagi nr 138 (138u) zgłoszonej przez Stowarzyszenie [....]. Uwaga ta brzmiała: ustalić w granicach całego planu zakaz lokalizacji spopielani zwłok ze względów estetycznych (szpital) i ochronę wartości środowiska kulturowego klasztoru w [....], bezpośrednie sąsiedztwo osiedli mieszkaniowych wielorodzinnych. Uwagę tą Prezydent Miasta K. zarządzeniem z dnia 15 września 2009 r. uwzględnił, ale to uwzględnienie nie dotyczyło wprowadzenia zakazu lokalizowania spopielani zwłok, ale spalarni zwłok.

Czy między pojęciem "spopielarnia zwłok" a "spalarnia zwłok" można postawić znak równości? Art. 7 ust. 1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach posługuje się terminem spalarni zwłok zwierzęcych i ich części. Pojęcie spalarni zwłok obejmuje także rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i rady (WE) nr 1069/2009 z dnia 21 października 2009 r. określające przepisy sanitarne dotyczące produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego, nieprzeznaczonych do spożycia przez ludzi, i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1774/2002 (rozporządzenie o produktach ubocznych pochodzenia zwierzęcego) (Dz.U.UE.L.2009.300.1) również odnosząc pojęcie spalarni zwłok tylko do zwierząt.

Spopielanie zwłok dotyczy zaś tylko zwłok ludzkich i to wynika z treści rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 grudnia 2001 r. w sprawie postępowania ze zwłokami i szczątkami ludzkimi (Dz. U. z 2001 r. Nr 153, poz. 1783 z późn zm.), a w szczególności § 8 i następne tego rozporządzenia.

Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 27 września 2001 r. w sprawie klasyfikacji odpadów (Dz. U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1206) klasyfikuje w załączniku zwłoki zwierzęce jako odpady (podgrupa oznaczona numerem 02 01 "Odpady z rolnictwa, sadownictwa, upraw hydroponicznych, leśnictwa, łowiectwa i rybołówstwa" i w tej podgrupie następujące rodzaje: 02 01 80* - zwierzęta padłe i ubite z konieczności oraz odpadowa tkanka zwierzęca, wykazujące właściwości niebezpieczne (odpad niebezpieczny); 02 01 81 - zwierzęta padłe i odpadowa tkanka zwierzęca stanowiące materiał szczególnego i wysokiego ryzyka inne niż wymienione w 02 01 80 i 02 01 82 - zwierzęta padłe i ubite z konieczności. Zwłoki zwierząt i tylko zwierząt albo się grzebie, albo spala.

Również wyraźnie ustawa 31 stycznia 1959 r. o cmentarza i chowaniu zmarłych (Dz. U. z 2001 r. Nr 118, poz. 687 z późn. zm.) posługuje się tylko pojęciem spopielani zwłok w odniesieniu do zwłok lub szczątków ludzkich (art. 7 ust. 3 "(...) urn zawierających szczątki ludzkie powstałe w wyniku spopielenia zwłok"; art. 12 ust. 1 "(...). Szczątki pochodzące ze spopielenia zwłok mogą być przechowywane także w kolumbariach"; art. 20a ust. 1 "Przepisy ustawy dotyczące pochówku i przewozu zwłok stosuje się odpowiednio do pochówku i przewozu szczątków powstałych ze spopielenia zwłok".).

Mając powyższe na uwadze należy wskazać, że pomiędzy pojęciem spalarni zwłok i spopielani zwłok nie można postawić znaku równości bo nie są to synonimy. Skoro tak, to nie ma racji Prezydent Miasta K. zarządzając uwzględnienie uwagi dotyczącej wprowadzenia zakazu w postaci spopielani zwłok, mimo że treść § 8 pkt 6 zawiera termin spalarnia zwłok. Wprowadzono więc zakaz lokalizacji spalarni zwłok bez czyjegokolwiek wniosku, a pojęcie to nie występowało w pierwotnie sporządzonym tekście planu miejscowego. Na etapie procedury planistycznej każda zmiana pierwotnej treści tego planu musi z czegoś wynikać. Może to być zmiana wynikająca z uwzględnienia opinii lub uzgodnień organów, z uwzględnienia uwag bądź wprowadzona przez radę gminy. Sąd nie ocenia, czy dopuszczalnym było wprowadzanie takiego zakazu. Sąd jedynie ocenił, że na etapie uchwalania planu miejscowego nikt nie złożył uwagi dotyczącej takiego zakazu, ani tez żadnej organ uzgadniający bądź opiniujący nie zwrócił się o uwzględnienie takiej uwagi.

Zarzut braku ustalenia wskaźników zabudowy i powierzchni biologicznie czynnej jest zasadny w odniesieniu do terenów kultu religijnego 1-2UK1 i UK3. Tereny 1-2UK1, jak wynika z § 59 ust. 5 planu miejscowego, mogą być rozbudowywane o zabudowę mieszkaniową i obiekty gospodarcze związane z funkcją podstawową, czyli obiektami kultu religijnego. W związku z tym plan miejscowy winien określać także wskaźnik powierzchni zabudowy dla obszaru 1-2 UK1 oraz wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej.

Teren UK3 to, zgodnie z § 59 ust. 4 planu miejscowego, teren, dla którego podstawowym przeznaczenie jest zabudowa obiektami mieszkalnymi i gospodarczymi wraz z zielenią towarzyszącą. Tym samym zasadnie w skardze M.G. podnosi się brak ustalenia wskaźników powierzchni zabudowy i wskaźników powierzchni biologicznie czynnej dla tego obszaru. Prezentowane w tym zakresie stanowisko Rady Miasta K. jest niezasadne. Okoliczność, że dany obszar jest objęty ochroną konserwatorską nie oznacza, że nie może być zabudowywany. Sam § 59 planu miejscowego pozwala na dodatkową zabudowę terenu 1-2UK1 i UK3. § 6 ust. 8 planu miejscowego nie reguluje wskaźników powierzchni zabudowy. Przepis ten jedynie określa, że dla terenów zainwestowanych nie ustala się wskaźników powierzchni biologicznie czynnej, jeżeli ustalenie tego wskaźnika byłoby niemożliwe. Nie można na podstawie § 59 planu miejscowego uznać, że dotyczy to obszarów 1-2 UK1 i UK3.

Zasadny jest także zarzut zawarty w skardze V.K. i A.C. dotyczący wprowadzenia nieprzekraczalnej linii zabudowy na działce nr [....] . Początkowo działka ta nie była objęta żadną linią ograniczająca zabudowę od strony użytku ekologicznego (...."). Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w negatywnej opinii z 21 czerwca 2010 r. zasugerował, że powinno się pozostawić jako obszar wolny od zabudowy północną część terenu 9MN1.4 (od strony obszaru Natura 2000) oraz południową część obszaru 9MN1.4 (jako otulina cieku wodnego). Na takie stanowisko Prezydent Miasta K. dokonał zmian rysunku planu miejscowego w ten sposób, że nie wprowadzono żadnego ograniczenia od strony południowej, a od strony północnej i zachodniej wprowadzono kwestionowaną ww. skargą zmianę poprzez przedzielenie (od strony zachodniej) praktycznie na dwie połowy działki nr [....] linią nieprzekraczalnej zabudowy.

Tak wprowadzona zmiana została zaakceptowania przez Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska, ale w ocenie Sądu okoliczności tej sprawy nie uzasadniały tak wprowadzonej zmiany i to z dwóch powodów. Po pierwsze nie wiadomo, dlaczego organ planistyczny naniósł linię nieprzekraczalnej zabudowy w taki sposób, w jaki uwidoczniono to na rysunku planu. Linia ta w istocie pozbawiła możliwości zabudowy ponad połowy działki skarżących. Po drugie obszar 9MN1.4 obejmuje kilka jeszcze innych działek (......) i na tych pozostałych działkach nie ma żadnej linii zabudowy (poza nieprzekraczalną linią zabudowy od dróg) ograniczającej dopuszczalność zabudowy.

Zarzut dotyczący błędnego odesłania w § 52 ust. 3 pkt 5 planu miejscowego stanowi naruszenie, ale nie jest to istotne naruszenie. Rzeczywiście § 52 ust. 3 pkt 5 planu miejscowego odsyła do § 8 ust. 6 tego planu, ale należy zgodzić się ze stanowiskiem Rady Miasta K. , że jest to oczywista omyłka. § 8 nie ma i nie miał na etapie sporządzania planu miejscowego ustępów. Powołany § 8 ust. 6 to § 8 pkt 6 i to nie ulega wątpliwości. Tak również interpretuje to sama strona skarżąca – Spółka jawna [....] .

Odnosząc się do pozostałych zarzutów należy wskazać, że nie są one zasadne. Nie są zasadne zarzuty nieprawidłowego sporządzenia prognozy skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego. Prognoza taka została sporządzona i zawiera ona wszystkie wymagane § 11 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587), a szczególności zawiera prognozę wpływu ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na dochody własne i wydatki gminy, w tym na wpływy z podatku od nieruchomości i inne dochody związane z obrotem nieruchomościami gminy oraz na opłaty i odszkodowania, o których mowa w art. 36 u.p.z.p.; prognozę wpływu ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na wydatki związane z realizacją inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy oraz zawiera wnioski i zalecenia dotyczące przyjęcia proponowanych rozwiązań projektu planu miejscowego, wynikające z uwzględnienia ich skutków finansowych. Sąd nie ocenia, czy tak przyjęte w tej prognozie wartości są prawidłowe. Nie jest zasadny zarzut naruszenia postanowień statutu Miasta K. poprzez uchwalenie zaskarżonego planu miejscowego po jednym czytaniu zamiast trzech czytań projektu uchwały. Zaskarżony plan miejscowy został uchwalony wprawdzie po drugim czytaniu, ale nie odbyło się trzecie czytanie. Po drugim czytaniu nastąpiło odroczenie samego głosowania nad zaskarżonym planem miejscowym i na sesji Rady Miasta K. w dniu 3 listopada 2010 r. miało miejsce tylko głosowanie nad tym planem.

Plany miejscowe uchwala się po dwóch czytaniach, a więc wymagane są dwie odrębne sesje poświęconej takiej uchwale. Ten wymóg został spełniony.

Skarżący P.S. i L.S. podnieśli jako zarzut unieważnienie przez Prezydenta Miasta K. obwieszczenia z dnia 16 czerwca 2010 r. o wyłożeniu do publicznego wglądu część projektu rysunku planu miejscowego. Taka sytuacja miała miejsce, ale unieważnienie tego obwieszczenia było połączone z obwieszczenie o wyłożeniu do publicznego wglądu części rysunku planu miejscowego, a różnica polegała tylko na objęciu kolejnym obwieszczeniem trzech dodatkowych działek (nr....). Czas i miejsce wyłożenia do publicznego wglądu pozostały takie same. Nie jest to naruszenie procedury planistycznej. Nie jest zasadny zarzut braku sporządzenia prognozy oddziaływania na środowisko. W tomie IV akt planistycznych znajduje się i prognoza oddziaływania na środowisko wraz z mapami (sporządzona w marciu 2008 r.) , jak również dwa aneksy do tej prognozy (sporządzone w 2009 r. i listopadzie 2010 r.).

Nie jest zasadny zarzut nieprawidłowego zakwalifikowania w planie miejscowym przeznaczenia działek nr [....] i [....] . Teren tych działek w studium był objęty obszarem ZO – tereny o zakazie jakiejkolwiek zabudowy, a tym samym plan miejscowy nie mógł tych działek objąć zabudową.

Nie jest zasadny zarzut braku ustalenia w tekście uchwały stref ochronnych dla istniejących linii elektroenergetycznych wysokiego napięcia i związanych z tym ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomościami. Rysunek planu miejscowego zawiera linie elektroenergetyczne wraz z obszarami oddziaływania tych linii, ale to nie oznacza, że plan ma zmieniać sposób zagospodarowania takich obszarów. Jeżeli linia energetyczna przebiega przez obszar np. ZP – tereny zieleni urządzonej, to przeznaczenie ZP obejmuje także teren znajdujący się pod linia elektroenergetyczną. Analogicznie również jeżeli w terenie oznaczonym np. MN – teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, przebiega linia elektroenergetyczna, to teren pod tą linią winien być oznaczony jak MN. Żaden obowiązujący przepis nie nakazuje wyznaczania odrębnego obszaru pod liniami elektroenergetycznymi. Ewentualne lokalizowanie budynków pod takimi liniami regulują przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.), a w szczególności § 313 i 314 tego rozporządzenia, ale jest to materia regulowana prawem budowlanym i przestrzegana na etapie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę, a nie ustalania treści planu miejscowego. Nie można również uznać w tym zakresie naruszenia § 4 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ponieważ powołany przepis nie zawiera nakazu wyznaczania odrębnego sposobu zagospodarowania terenu pod liniami energetycznymi.

Nie jest także zasadny zarzut naruszenia art. 3 pkt 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 143, poz. 1623 z późn. zm.). Wprawdzie część ustaleń planistycznych zawiera określenie wskaźnika powierzchni usług w budynkach mieszkalnych wskazując, że nie może on przekroczyć 50 % powierzchni użytkowej budynku (tak np. § 44 ust. 3 pkt 5 planu miejscowego), ale nie jest to naruszenie powołanego art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego, który definiuje pojęcie "budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Według tej definicji zawartej w Prawie budowlanym jest to taki wolnostojący budynek, albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. Sformułowanie zawarte w planie miejscowym posługuje się pojęciem powierzchni całkowite, a Prawo budowlane definiuje termin budynku mieszkalnego jednorodzinnego w odniesieniu do powierzchni użytkowej. Pojęcie powierzchni użytkowej budynku a pojecie powierzchni całkowitej budynku to dwa różne terminy. Powierzchnia całkowita to powierzchnia wszystkich kondygnacji budynku w obrysie zewnętrznym ścian oraz wszystkich elementów wykraczających poza kubaturę budynku tzn. tarasy, schody zewnętrzne, podcienia, balkony, zjazdy do garaży, itp. Natomiast powierzchnia użytkowa definiowana jest za pomocą dwu różnych norm. Według polskiej normy PN-70/B-02365 powierzchnia użytkowa to suma powierzchni wszystkich pomieszczeń z wyłączeniem pomieszczenia technicznego, garażu, pomieszczenia gospodarczego, strychu (przy sumowaniu powierzchni nie uwzględnia się tynków i okładzin ściennych) i w tym przypadku powierzchnię użytkową na poddaszu oblicza się następująco: a) powierzchnię pomieszczeń o wysokości powyżej 2,20 m liczy się w 100%, b) powierzchnię pomieszczeń o wysokości od 1,40 m do 2,20 m liczy się w 50% i c) powierzchnię pomieszczeń o wysokości poniżej 1,40 m nie wlicza się. Natomiast według normy ISO-PN-ISO 9836:1997 powierzchnia użytkowa to suma powierzchni wszystkich pomieszczeń w stanie wykończonym, gdzie powierzchnię poniżej 1,90 m uznaje się za powierzchnię pomocniczą i nie wlicza się jej do powierzchni użytkowej budynku.

Jak to zostało wyjaśnione, nie można uznać pojęć powierzchnia użytkowa i całkowita za synonimy.

Zarzuty podnoszone przez uczestniczące w sprawie organizacje społeczne dotyczą zasadniczo jednej skargi, skargi spółki [....] wraz z wnioskami o jej oddalenie. Organizacje te podnoszą, że poprzez ewentualne unieważnienie planu miejscowego, Spółka [....] uzyska swoistą "legalizację" obiektu spalarni zwłok, które wybudowana w warunkach samowoli budowlanej. Instalacje krematorium zwłok są przestarzałe, emitują niebezpieczne dla środowiska naturalnego i zdrowia mieszkańców związki chemiczne, a przy tym ich umieszczenie niedaleko szpitala ma fatalny wpływ społeczny. Podnoszą także konieczność zachowania cennych obszarów ochrony przyrody na obszarze [....] .

Argumentacja ta, zawarta we wnioskach o dopuszczenie do udziału w postępowaniu tych organizacji, w tej sprawnie nie mogą znaleźć uzasadnienia. Przede wszystkim należy podkreślić, że plan miejscowy nie legalizuje wybudowanych obiektów lub urządzeń i jego uchwalenie lub unieważnienie nie ma znaczenia dla oceny legalności (zgodności z prawem) już zrealizowanej inwestycji. Plan miejscowy określa sposoby zagospodarowania terenu niejako "na przyszłość", to znaczy określa, jak można z danego terenu korzystać w sytuacji, gdy władający daną działką chce zmienić jej zagospodarowanie lub podjąć działania związane ze zmianą zagospodarowania. Nawet jeżeli dany obiekt, wzniesiony przed datą uchwalenia planu miejscowego, nie odpowiadałby zagospodarowaniu danego terenu, to plan miejscowy nie może nakazać jego rozbiórki lub zmusić w właściciela do rozbiórki. Kwestie związane z budowlą lub instalacjami krematoryjnymi wykonanymi i wybudowanymi przez Spółkę [....] mogą być przedmiotem odrębnego postępowania przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego zajmującym się, m.in., postępowaniami w sprawie niezgodnie z prawem wybudowanymi budowlami. Nawet decyzje wydane w takim postępowaniu nie mają znaczenia dla ustalania legalności planu miejscowego.

Kwestie związane z wpływem ewentualnej działalności krematorium zwłok na stan środowiska naturalnego mają pewne znaczenia, ale o tyle, o ile dotyczy to stanu ochrony środowiska naturalnego. Plan miejscowy nie może dopuszczać jakiejkolwiek działalności, która naruszałaby wielkości emisji szkodliwych substancji do powietrza, gleby, wód, itd. Nie ma tutaj żadnego związku z taka a nie inną działalnością. Unieważniony plan miejscowy nie dopuszczał przy tym żadnej działalności, która mogłaby niejako "legalnie" ingerować w środowisko naturalne ponad dopuszczalne parametry. Gdyby zaś okazało się, że w obszarze obowiązywania planu miejscowego jakikolwiek właściciel instalacji lub przedsiębiorca prowadził działalność naruszającą elementy środowiska naturalnego, to wówczas takim postępowaniem winny zająć się organy ochrony środowiska. Kwestia społecznego oddziaływania instalacji do kremowania zwłok pozostaje w gestii władztwa planistycznego organów samorządu i co do tego Sąd nie może wypowiadać się. To organy samorządu, na podstawie aktualnego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, uzgodnień i opinii innych organów administracji, a także wizji rozwoju przestrzennego określają sposoby zagospodarowania danych obszarów. Sąd nie może oceniać wizji rozwoju danej części Gminy.

Rekapitulując, mając na uwadze uchybienia popełnione przez organy planistyczne w tej sprawie należało uznać, że przy sporządzaniu planu miejscowego naruszono i zasady jego sporządzania i procedurę sporządzania i to w stopniu istotnym, co uzasadnia, zgodnie z art. 147 § 1 P.p.s.a., stwierdzenie nieważności całej zaskarżonej uchwały.

Należy przy tym wyjaśnić, że Sąd stwierdził nieważność całej zaskarżonej uchwały, ponieważ naruszenia i trybu postępowania i zasad postępowania dotyczą przeważającej części obszaru planu miejscowego. Sąd nie byłby w stanie precyzyjnie nanieść granice oddzielające te części obszarów, których przeznaczenie planistyczne jest sprzeczne z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego dlatego, że część takich obszarów nie pokrywa się z granicami działek. Stwierdzając nieważność sąd nie może merytorycznie zmienić uchwałę rady gminy. Uwaga ta dotyczy również zaniechania wyłożenia projektu planu miejscowego do publicznego wglądu.

O kosztach rozstrzygnięto na podstawie art. 200 P.p.s.a. w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a., zgodnie z którymi w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącym od organu, który wydał zaskarżony akt, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, a do niezbędnych kosztów postępowania strony reprezentowanej przez radcę prawnego zalicza się ich wynagrodzenie, jednak nie wyższe niż stawki opłat określone w odrębnych przepisach i wydatki jednego adwokata lub radcy prawnego, koszty sądowe oraz koszty nakazanego przez sąd osobistego stawiennictwa strony. W tej sprawie zwrot kosztów postępowania obejmuje zwrot kwot uiszczonych wpisów, opłat skarbowych z tytułu udzielenia pełnomocnictwa oraz stawek minimalnych za czynności należnych profesjonalnym pełnomocnikom na podstawie przepisów § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielnej przez radcę prawnego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490).

[pic][pic][pic][pic][pic][pic]