Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1121/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2020-01-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 147 § 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: 91 ust. 1 i ust. 4, art. 94 ust. 1, art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 506
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity
article: art. 16 ust. 4
journal: Dz.U. 2017 poz 2136
law: Ustawa z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Zaborniak /spr./ Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka WSA Piotr Godlewski Protokolant starszy sekretarz sądowy Sylwia Opioła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi P. S. na uchwałę Rady Miejskiej w Dębicy z dnia 30 października 2017 r. nr XXXIX/436/2017 w przedmiocie określenia przystanków komunikacyjnych, których właścicielem lub zarządzającym jest Gmina Miasto Dębica, udostępnionych dla operatorów i przewoźników, warunków i zasad korzystania z tych obiektów oraz stawki opłat za korzystanie z przystanków komunikacyjnych I. stwierdza nieważność § 3 ust. 5 uchwały; II. zasądza od Rady Miejskiej w Dębicy na rzecz skarżącego P. S. kwotę 817 zł /słownie: osiemset siedemnaście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi P.S. jest uchwała Rady Miejskiej w Dębicy z dnia 30 października 2017 r., o nr XXXIX/436/2017, w sprawie określenia przystanków komunikacyjnych, których właścicielem lub zarządzającym jest Gmina Miasto Dębica udostępnionych dla operatorów i przewoźników, warunków i zasad korzystania z tych obiektów oraz stawki opłat za korzystanie z przystanków komunikacyjnych (Dz.Urz. Woj. Pod. z 2018 r., poz. 3757), w zakresie § 3 ust. 5 tej uchwały.

Pismem z dnia 29 sierpnia 2019 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie (dalej: WSA) na opisaną wyżej uchwałę, wniósł P.S., reprezentowany przez fachowego pełnomocnika, zaskarżając tą uchwałę w zakresie jej § 3 ust. 5. Skarżący zwrócił się o stwierdzenie niezgodności z prawem uchwały w zaskarżonej części, a także o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania.

Skarżący zarzucił, że treść ww. uchwały w zaskarżonej części narusza przepis art. 16 ust. 4 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym, zgodnie z którym stawka opłaty za korzystanie z przystanków komunikacyjnych jest ustalana z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że z uzasadnienia projektu ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym wynika, że przy ustalaniu wysokości opłaty za korzystanie z przystanków komunikacyjnych należy uwzględnić między innymi takie kwestie jak standard poszczególnych przystanków oraz wielkość taboru jakim jest wykonywany przejazd. Zdaniem Skarżącego nie ulega zatem wątpliwości, że na wielkość kosztów utrzymania przystanków istotny wpływ ma wielkość pojazdów, które się na nim zatrzymują. Im większa pojemność pojazdu, tym większa liczba przewożonych pasażerów, a więc więcej osób wsiadających i wysiadających z pojazdu. Z kolei im więcej osób na przystanku, to tym większe nasilenie jego zanieczyszczenia a także potencjalnie większe możliwości jego zniszczenia. Duży i ciężki autobus powoduje także większe niszczenie nawierzchni przystanku niż pojazd zabierający tylko kilka czy kilkanaście osób.

Następnie Skarżący podniósł, że w § 3 pkt 1 zaskarżonej uchwały ustalono opłatę za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym w wysokości 5 gr – jest to opłata stała i określono ją w maksymalnej ustawowo wysokości. Skarżący podkreślił, że opłaty tej nie zróżnicowano we względu na standard poszczególnych przystanków bądź wielkość pojazdu, jakimi są wykonywane przewozy. W ocenie Skarżącego ustalenie stałej opłaty i to w maksymalnej wysokości nie stanowi spełnienia ustawowej przesłanki jej określenia z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad. W sytuacji, gdy w istocie wielkość kosztów utrzymania przystanku jest uzależniona od wielkości pojazdów, które się na nim zatrzymują to opłata winna być określona w wysokości proporcjonalnej do wielkości samochodów, jakie zatrzymują się na przystanku. W przeciwnym razie przewoźnik wykonując przewozy małymi pojazdami (jak czyni to Skarżący) musiałby uczestniczyć w kosztach utrzymania przystanku także w tej części kosztów, które niejako spowodowane byłyby przez "dużych" przewoźników.

Końcowo Skarżący wskazał, że swój interes prawny wywodzi z faktu świadczenia usług przewozu regularnego na obszarze Gminy Miasta Dębica. Ponadto zaznaczył, że Burmistrz Miasta Dębica pismem z dnia 25 lipca 2019 r. [...], z powołaniem się na przepisy w/w uchwały w zakresie w jakim przewidują one obowiązek wnoszenia opłat za korzystanie z przystanków komunikacyjnych, odmówił Skarżącemu uzgodnienia zasad korzystania z przystanków komunikacyjnych, których właścicielem lub zarządzającym jest Gmina Miasta Dębica.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska, reprezentowana przez Burmistrza, wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Organ stoi na stanowisku, że opłaty za korzystanie z przystanków, o których mowa w art. 16 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym powinny być równe i nieróżnicujące w żaden sposób podmiotów korzystających z tych obiektów. Powołując się na zasadę równości wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP, organ wyjaśnił, że jest to działanie celowe i zasadne.

Odnosząc się do argumentu, że opłaty za korzystanie z przystanków winny być zróżnicowane ze względu na standard poszczególnych przystanków oraz wielkość taboru jakim jest wykonywany przejazd, organ wyjaśnił, że w praktyce przedsiębiorstw zajmujących się transportem zbiorowym przewozy nie są dokonywane wyłącznie jednolitym taborem. W zależności od potrzeb i planowanego obciążenia kursów mogą być one realizowane mniejszymi lub większymi pojazdami. W obrocie gospodarczym regularnie zdarzają się sytuacje, w których większy pojazd zabiera znacznie mniej pasażerów aniżeli pojazd mniejszy, zresztą z wygodą dla korzystających. W związku z powyższym nie jest możliwe różnicowanie opłat w oparciu o ten argument. Organ zwrócił również uwagę, że organ pobierający opłaty nie posiada informacji na temat pojazdów przewoźnika, zaś uzyskanie tej wiedzy wymagałoby dogłębnej weryfikacji jakie pojazdy dany przewoźnik posiada oraz jakim pojazdem wykonywany jest dany kurs, co jest fizycznie niemożliwe.

Zdaniem Organu nieuzasadniony jest również pogląd, jakoby pojazdy większe przyczyniały się w większym stopniu do niszczenia nawierzchni. Jeżeli bowiem ta jest zaprojektowana i wykonana w sposób prawidłowy, jest odporna na większy nacisk osi wywoływany przez te pojazdy. Co więcej, przyjmując taki tok rozumowania, należałoby różnicować pojazdy ze względu na ich rzeczywistą masę - pojazd większy może przecież przewozić np. jedną osobę, a pojazd mniejszy komplet, np. 28 osób i kierowcę, co ma realny wpływ na masę.

Organ nie zgodził się również z twierdzeniem, że opłaty za korzystanie z przystanków winny być zróżnicowane z uwagi na standard przystanków. Wyjaśnił, że w mieście Dębica w większości przypadków przystanki udostępniane dla przewoźników znajdują się przy drogach głównych z dużym nasileniem ruchu zarówno samochodowego jaki i pieszego oraz posiadają wiaty przystankowe. W związku z powyższym nie jest prawdą, że im więcej osób na przystanku, tym większe nasilenie jego zanieczyszczenia, a także potencjalnie większe możliwości jego zniszczenia. Z praktyki wynika, że w większości przypadków to nie pasażerowie dewastują wiaty przystankowe, lecz robią to osoby nie korzystające z przystanków. To samo tyczy się zanieczyszczania przystanków, gdyż im więcej użytkowników drogi tym większe zanieczyszczenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje:

Skarga jako uzasadniona, została przez Sąd uwzględniona.

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2019 r., poz. 2475). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2019 r. poz. 2325; zwana dalej w skrócie "p.p.s.a."). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Należy dodać, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto, sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

Opisana na wstępie skarga została wniesiona do Sądu na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Aktualnie powołany przepis stanowi: Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Uwzględnienie skargi wniesionej na akty prawa miejscowego nie nastąpi jeżeli kwestionowany akt nie narusza w sposób istotny obowiązujących regulacji prawnych. Innymi słowy, samo naruszenie interesu prawnego osób wnoszących skargę jest niewystarczające do stwierdzenia nieważności kwestionowanych przed Sądem przepisów. Naruszenie interesu prawnego jest w świetle art. 101 u.s.g. warunkiem dopuszczalności skargi na uchwałę lub zarządzenie organu jednostki samorządu terytorialnego. Orzeczenie stwierdzające nieważność uchwały w całości lub w części może zapaść tylko wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego bądź uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (norm prawa materialnego). Obowiązku takiego nie ma więc, gdy wprawdzie naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem.

Skarżący wykazał w niniejszej sprawie, iż przedmiotowa uchwała narusza jego interes prawny, bowiem w jej treści określono przystanki komunikacyjne, których właścicielem lub zarządzającym jest Gmina Miasto Dębica, udostępniane dla przewoźników, warunki i zasady korzystania z tych obiektów oraz stawki opłat za korzystanie z przystanków autobusów komunikacyjnych. Skarżący podkreśla w skardze, iż świadczy usługi przewozu regularnego na obszarze Gminy Miasta Dębica. Zatem kwestionowane zapisy uchwały Rady odnoszą się do jego sytuacji administracyjnoprawnej, co zresztą w sposób niezbity potwierdza pismo Zastępcy Burmistrza Gminy Miasta Dębicy z dnia 25 lipca 2019 roku. Otóż w treści tego pisma poinformowano P.S., prowadzącego działalność gospodarczą [...], o odmowie uzgodnienia zasad korzystania z przystanków komunikacyjnych, których właścicielem lub zarządzającym jest Gmina Miasto Dębica. Motywowano to niewywiązywaniem się w/w z obowiązku wnoszenia opłat za korzystanie z przystanków komunikacyjnych. Na dzień sporządzenia pisma zobowiązania Skarżącego z tytułu opłat za korzystania z przystanków komunikacyjnych, których właścicielem albo zarządzającym jest Gmina Miasto Dębica wynoszą łącznie 10 029,68 zł. Nie może budzić wątpliwości, iż uchwała w zaskarżonym zakresie wpływa na wysokość zobowiązań pieniężnych względem Gminy Miasta Dębica powstałych z tytułu korzystania z przystanków autobusowych i jednocześnie kształtuje sferę interesu prawnego strony skarżącej.

Skarżąca Strona podnosi, iż § 3 ust. 5 uchwały, w którym ustalono stawkę opłaty w wysokości 5 gr za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym, którego właścicielem albo zarządzającym jest Gmina Miasto Dębica narusza w sposób istotny art. 16 ust. 4 ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz.U. z 2019 r., poz. 2475 ze zm.; zwana dalej u.p.t.z.). Skład orzekający sądu podziela stanowisko WSA w Rzeszowie wyrażone w sprawie o sygn. II SA/Rz 1413/18, CBOSA, dotyczące analogicznych kwestii jak te, które pojawiły się na tle sporu o legalność stawki opłaty określonej w paragrafie 3 ust. 5 uchwały Rady Miasta Dębica. Analogiczny pogląd wyrażono także w wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 24 października 2019 r., sygn. II SA/Rz 780/19, LEX.

W uzasadnieniu wyroku z dnia 21 lutego 2019 r., o sygn. II SA/Rz 1413/18, Sąd podkreślił, iż art. 16 u.p.t.z. stanowi, że w transporcie drogowym za korzystanie przez operatora i przewoźnika z przystanków komunikacyjnych lub dworców mogą być pobierane opłaty (ust. 1). Stawki opłat, o których mowa w ust. 2, powinny być ustalane z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad dla wszystkich operatorów i przewoźników wykonujących publiczny transport zbiorowy na obszarze właściwości organizatora (ust. 3). Za korzystanie przez operatora i przewoźnika z przystanków komunikacyjnych lub dworców, których właścicielem albo zarządzającym jest jednostka samorządu terytorialnego, mogą być pobierane opłaty. Stawka opłaty jest ustalana w drodze uchwały podjętej przez właściwy organ danej jednostki samorządu terytorialnego, z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad (ust. 4). Stawka opłaty, o której mowa w ust. 4, nie może być wyższa niż 0,05 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym (ust. 5 pkt 1).

Nie ulega zatem wątpliwości, że organ uchwałodawczy jednostki samorządu terytorialnego został upoważniony przez ustawodawcę do ustalania w formie uchwały stawek opłaty za korzystanie przez operatora i przewoźnika z przystanków komunikacyjnych. Jednocześnie ustawodawca określił górną granicę stawki opłaty za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym oraz sposób korzystania z upoważnienia do ustalania stawek opłaty wskazując, że czynienie użytku z upoważnienia ustawowego ma następować "z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad".

W przepisach u.p.t.z. nie wyjaśniono co należy rozumieć przez pojęcie "niedyskryminujące zasady". Jednakże w orzecznictwie wskazuje się, że dyskryminacja to nierówne traktowanie prawnie nieusprawiedliwione i nieuzasadnione obiektywnymi przyczynami. Trybunał Konstytucyjny przyjmuje, że konstytucyjna zasada równości wobec prawa w ujęciu najszerszym polega na tym, że wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną w równym stopniu, mają być traktowane równo (orzeczenie TK z dnia 13 września 1990 r., sygn. U. 4/90, OTK 1990, poz. 10). Ustalono też, że zasada równości dotycząca praw i wolności obywateli oznacza zakaz ustanawiania regulacji o charakterze dyskryminującym (np. wyrok TK z dnia 9 marca 1988 r., sygn. U. 7/87, OTK 1988, poz. 1), ale pod warunkiem, że adresaci normy prawnej charakteryzują się w równym stopniu określonymi cechami. W wyroku TK z dnia 26 kwietnia 1995 r., sygn. K. 11/94 (OTK 1995, nr 1, poz. 12), stwierdzono, że zakazane jest nierówne traktowanie podmiotów podobnych, co jednak nie wyklucza nierównego traktowania podmiotów, które podobne nie są (zob. C. Kosikowski, Komentarz do art. 6 [w:] Ustawa o swobodzie działalności gospodarczej. Komentarz, Warszawa 2013, LexisNexis i powołane tam orzecznictwo). Powyższe konstatacje płyną z orzecznictwa TK i znajdują odzwierciedlenie także w orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. m.in. wyrok NSA z dnia 17 lutego 2015 r., II GSK 2489/13 – wszystkie wyroki dostępne na www.cbois.nsa.gov.pl).

W orzecznictwie podkreśla się, iż w uzasadnieniu projektu ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. (druk sejmowy nr 2916) wskazano: "stawki opłat powinny być ustalane z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad dla wszystkich operatorów i przewoźników wykonujących publiczny transport zbiorowy na obszarze właściwości organizatora (zob. m.in. wyrok WSA w Krakowie z dnia 3 grudnia 2015 r., sygn. akt III SA/Kr 1283/15). W szczególności odnosi się to do takich kwestii jak np.: jednakowa wysokość stawki opłaty; uwzględnianie standardu poszczególnych przystanków komunikacyjnych lub dworców; uwzględnianie wielkości taboru, jakim wykonywany jest przewóz. W sytuacji, gdy przystanki lub dworce są własnością lub w zarządzie jednostki samorządu terytorialnego, za ich korzystanie mogą być pobierane opłaty, których stawka może być ustalona w drodze uchwały podjętej przez właściwy organ danej jednostki samorządu terytorialnego, również z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad, o których mowa powyżej. Jednakże w projektowanym art. 15 ust. 5 wprowadzona została górna granica, do której właściwy organ może ustalić stawkę omawianej opłaty, co ma służyć ograniczeniu dowolności w jej ustalaniu w nadmiernej wysokości. Przedmiotowa stawka będzie ulegała waloryzacji, o czym mówi projektowany ust. 6 omawianego artykułu. Możliwość nałożenia omawianej opłaty uzasadniona jest tym, że zarówno operatorzy jak i przewoźnicy wykonujący publiczny transport zbiorowy i korzystający przy tym z przystanków lub dworców będących własnością lub w zarządzie jednostki samorządu terytorialnego, partycypowali w kosztach związanych m.in. z korzystaniem z infrastruktury transportowej, z utrzymaniem przystanków lub dworców w należytym stanie, co związane jest z ich sprzątaniem, konserwacją odnawianiem itp.". Z powyższego uzasadnienia projektu ustawy wynika, że przy ustalaniu wysokości opłaty za korzystanie z przystanków komunikacyjnych należy uwzględnić między innymi takie kwestie jak standard poszczególnych przystanków oraz wielkość taboru jakim jest wykonywany przejazd.

W orzecznictwie zaprezentowano trafne także w ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę stanowisko, zgodnie z którym jeżeli chodzi o standard poszczególnych przystanków, to odnosi się to do infrastruktury przystanku (istnienie wiaty, kiosku, ławek, utwardzenie podjazdu dla środków komunikacyjnych i inne), a także jego wielkość. Kwestie te winny być uwzględnione przy ustalaniu opłaty za korzystanie z przystanku. Z kolei w odniesieniu do taboru, jakim jest wykonywany przewóz, przez to pojęcie należy rozumieć ogół środków transportowych jakim dysponuje przewoźnik. Dla oceny tego czynnika jako wpływającego na wysokość opłaty istotne jest przeznaczenie opłaty. Opłata bowiem jest przeznaczana na obsługę przystanku komunikacyjnego, a więc na jego remont, konserwację, odnowienie, przebudowę, rozbudowę w tym m.in. wiat i innych budynków dla pasażerów. Opłata jest także przeznaczana na utrzymanie czystości na przystankach. Celem wprowadzenia opłaty jest spowodowanie, aby wszyscy przewoźnicy korzystający z przystanków komunikacyjnych partycypowali w kosztach związanych z ich utrzymaniem (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 2 października 2013 r., III SA/Łd 736/13).

Zdaniem Sądu nie ulega wątpliwości, że na wielkość kosztów utrzymania przystanków istotny wpływ ma wielkość pojazdów, które się na nim zatrzymują. Faktem powszechnie znanym jest także to, że przewoźnicy obsługują poszczególne linie regularne różnymi pojazdami. Niekiedy są to pojazdy zabierające po kilka lub kilkanaście osób, a czasami autobusy zabierające po kilkudziesięciu pasażerów. Im większa pojemność pojazdu, tym większa liczba przewożonych jednorazowo pasażerów, a więc więcej osób wsiadających i wysiadających z pojazdu. Z kolei im więcej osób na przystanku, tym większe zanieczyszczenie a także potencjalnie większe możliwości jego zniszczenia (np.: rysowania lub malowania wiat czy też inne formy zniszczenia). Duży i ciężki autobus powoduje także większe niszczenie nawierzchni przystanku niż pojazd zabierający tylko kilka czy kilkanaście osób. Jest także powszechnie wiadome, iż zatrzymanie ciężkiego autobusu na przystanku, zwłaszcza w upalne dni może, deformować nawierzchnię poprzez powstanie kolein. Deformacja powodowana przez większy gabarytowo pojazd jest o wiele większa niż spowodowana przez pojazd zabierający jedynie kilkanaście osób. Są więc podstawy do uznania, że im większy pojazd realizujący przejazd na linii regularnej tym większe koszty utrzymania i obsługi przystanków. W uproszczeniu należy przyjąć, że duży i ciężki pojazd przewożący kilkadziesiąt osób generuje większe koszty utrzymania i obsługi przystanków od pojazdu zabierającego jedynie kilku lub kilkunastu pasażerów.

Analiza treści protokołu sesji Rady Miejskiej w Dębicy odbytej w dniu 30 października 2017 r., podczas obrad której została podjęta skarżona uchwała nie pozwala na stwierdzenie jakimi motywami kierowała się Rada przy podjęciu uchwały w odniesieniu do ustalenia jej wysokości. Organ na wezwanie Sądu przedstawił co prawda uzasadnienie kontrolowanego aktu Rady Miejskiej, jednakże nie można odnaleźć w nim jakiegokolwiek zdania odniesienia do ustawowych kryteriów wprowadzenia opłat. W tych okolicznościach nie jest możliwe oczekiwane przez prawodawcę wyjaśnienie motywów jej podjęcia i ustalenia jednakowej dla wszystkich wysokości opłaty w aspektach wymaganych przez ustawodawcę w art. 16 ust. 4 u.p.t.z. Zasadnie podkreśla się w orzecznictwie, że powody uchwalenia stawki w takiej, a nie innej wysokości powinny znaleźć odzwierciedlenie w jednoznacznym stanowisku organu stanowiącego. Nie podlega też dyskusji, że granice samodzielności działania organów gminy wyznacza legalność ich działania. Wykonywanie uchwałodawczej działalności rady gminy powinno się odbywać zawsze zgodnie z obowiązującym prawem. Brak wskazania motywów podjęcia uchwały wpływa także zasadniczo na jej ocenę z punktu widzenia standardów konstytucyjnych" (zob. m.in. cytowany wyżej wyrok NSA z dnia 17 lutego 2015 r., II GSK 2489/13).

Według WSA, jako istotnie sprzeczną z prawem traktować należy uchwałę naruszającą nie tylko przepisy Konstytucji RP czy ustawy, ale także przepisy rozporządzeń, czyli aktów podustawowych. W orzecznictwie i doktrynie prawa za utrwalone uznaje się stanowisko, iż organ samorządu terytorialnego wydając akt prawa miejscowego ma obowiązek sporządzenia jego uzasadnienia. Obowiązek sporządzenia uzasadnienia uchwały wynika dla organu samorządu terytorialnego z zasady wyrażonej w § 131 ust. 1 w zw. z § 143 "Zasad techniki prawodawczej". Zasady techniki prawodawczej stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz. U. z 2016 r. poz. 283; w skrócie: "ZTP"). Nie powinno stanowić tu kwestii, że uzasadnienie sporządzone dla określonego aktu prawa miejscowego, wyeksponowane tam argumenty mające przemawiać za przyjętymi rozwiązaniami legislacyjnym, będą warunkować wyniki kontroli legalności takiego aktu w szczególności pod kątem zachowania ustawowych wytycznych obowiązujących przy podejmowaniu aktu prawa miejscowego.

Sąd przeanalizował również argumentację zaprezentowaną w odpowiedzi na skargę i oprócz polemiki ze stanowiskiem Skarżącego, nie znalazł w niej przekonującej argumentacji dla podjęcia uchwały przewidującej stałą i maksymalną stawkę opłaty w wysokości 0,05 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym.

W ocenie Sądu w tym stanie rzeczy ustalenie stałej opłaty i to w maksymalnej wysokości nie stanowi spełnienia ustawowej przesłanki jej określenia z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad. W sytuacji, gdy w istocie wielkość kosztów utrzymania przystanku jest logicznie uzależniona od wielkości pojazdów, które się na nim zatrzymują, opłata winna być określona w wysokości proporcjonalnej do wielkości samochodów, jakie zatrzymują się na przystanku, chyba, że w przekonujący sposób zostanie uzasadnione dlaczego mimo powyższego powinna być ona w konkretnym przypadku jednakowa dla wszystkich, których dotyczy. Artykuł 16 ust. 4 u.p.t.z. nie daje podstaw do automatycznego przyjęcia, że dopuszczalne jest, aby taką samą opłatę uiszczał przewoźnik realizujący przewóz dużymi pojazdami o wysokiej masie i przewożący kilkadziesiąt lub więcej osób oraz przewoźnik wykonujący taki sam przewóz pojazdami zabierającymi kilku, kilkunastu lub połowę z tej maksymalnej liczby pasażerów. Oznaczałoby to bowiem, że przewoźnicy w równym stopniu partycypowaliby w ponoszeniu kosztów utrzymania przystanków mimo, że przewoźnik wykonujący przewozy "dużymi" pojazdami generuje co do zasady znacznie większe koszty utrzymania przystanku od przewoźnika realizującego przewozy małymi busami. Zdaniem Sądu byłoby to dyskryminujące dla tych ostatnich. Przewoźnik wykonując przewozy małymi pojazdami pokrywałby w ten sposób koszty utrzymania przystanku także w tej części, która niejako spowodowana byłaby przez "dużych" przewoźników. W ocenie Sądu arbitralne ustalenie jednej stałej opłaty dla wszystkich przewoźników jest krzywdzące dla przewoźników wykonujących przewóz małymi pojazdami, gdyż muszą oni partycypować w ponoszeniu kosztów utrzymania przystanków w takiej samej wysokości jak przewoźnicy realizujący przewozy "dużymi" pojazdami mimo, że ci ostatni przewoźnicy, co do zasady w większym stopniu przyczyniają się powstania tych kosztów (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 2 października 2013 r., III SA/Łd 736/13 oraz wyżej przywołany WSA w Krakowie sygn. akt III SA/Kr 1283/15).

Skoro w przepisie art. 16 ust. 4 u.p.t.z. nakazano przy ustaleniu opłaty uwzględnić "niedyskryminacyjne zasady", to przy określeniu takiej opłaty należy również wziąć pod uwagę wielkość pojazdu, jakim realizowany jest przewóz. Organ gminy jest zobowiązany do jego uwzględnienia w ramach kryterium niedyskryminacji przy ustaleniu opłaty. W niniejszej sprawie w zaskarżonej uchwale tego kryterium nie wzięto pod uwagę przy ustaleniu opłaty za korzystanie z przystanków. Konieczności zastosowania tego kryterium nie mogą wyłączać także ewentualne trudności w technicznym pobieraniu opłaty, gdyby była ona zróżnicowana.

Skoro organ ustalił na jednym – maksymalnym - poziomie stawkę stałej opłaty za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym, a przy tym w żaden sposób nie uzasadnił dlaczego ustala jednakową opłatę dla wszystkich, to nie uwzględnił kryterium niedyskryminujących zasad, o których mowa w art. 16 ust. 4 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym. Nie można przyjąć, że ustalenie stawki opłat w maksymalnej, dopuszczonej przez ustawodawcę wysokości jest równoznaczne z brakiem naruszenia art. 16 ust. 4 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym (por. wyrok NSA z dnia 17 lutego 2015 r., II GSK 2489/13). W realiach niniejszej sprawy ustalenie na jednym – maksymalnym - poziomie stawki stałej opłaty za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym stanowi istotne naruszenie art. 16 ust. 4 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym. Stała opłata z zasady jest bowiem dyskryminująca dla przewoźników dysponujących niewielkimi pojazdami, gdyż są oni zobowiązani uczestniczyć w takim samym stopniu jak przewoźnicy wykonujący przewóz dużymi pojazdami, w kosztach utrzymania przystanków mimo, że ich udział w generowaniu tych kosztów jest proporcjonalnie znacznie mniejszy.

Jednocześnie nie można wykluczyć co do zasady możliwości ustalenia opłaty jednorazowej dla wszystkich bez względu na gabaryty pojazdów, ale musi być to uzasadnione konkretnymi okolicznościami, znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu uchwały i poddawać się kontroli z uwzględnieniem zasad racjonalności. W odniesieniu do zaskarżonej uchwały taki przypadek nie zachodzi z powodów wcześniej podanych.

W ocenie Sądu biorąc pod uwagę wcześniej wskazane okoliczności, podejmując zaskarżoną uchwałę Rada Miejska w Dębicy w sposób wadliwy zrealizowała kompetencję zawartą w art. 16 ust. 4 u.p.t.z., a tym samym w sposób istotny naruszyła prawo.

Podkreślić przy tym należy, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. Konstytucyjna konstrukcja aktów prawa miejscowego przewiduje wymóg ich wydawania na podstawie wyraźnego upoważnienia ustawowego i w granicach w tym upoważnieniu zakreślonych (art. 94 Konstytucji). Ogólną podstawę prawną do stanowienia gminnych aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym stanowi art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, z którego wynika, że gminie przysługuje prawo do stanowienia aktów prawa miejscowego na podstawie upoważnienia ustawowego. Okoliczność, że ustawodawca w treści upoważnienia zawartego w art. 16 ust. 4 u.p.t.z. posłużył się zwrotem nieoznaczonym "uwzględnienie niedyskryminujących zasad" nie oznacza, że organy samorządu terytorialnego mają niczym nieskrępowaną swobodę w stanowieniu prawa miejscowego w oparciu o powyższy przepis. Dopuszczalny zakres prawotwórstwa lokalnego musi uwzględniać jedną z fundamentalnych zasad, a mianowicie to, że akty prawa miejscowego to zawsze akty podustawowe, o charakterze wykonawczym do ustawy.

W konsekwencji za niezgodny z prawem uznać należy wydany na podstawie art. 16 ust. 4 ustawy o publicznym transporcie drogowym akt prawa miejscowego w zakresie zaskarżonego do Sądu przepisu § 3 ust. 5, co do którego nie sposób ustalić, czy wydający go organ kierował się przesłankami przewidzianymi w ustawie stanowiącej podstawę prawną do jego wydania, a więc czy stanowi on prawidłowy akt wykonawczy do tej ustawy, zgodny z jej celami i uszczegółowiający zawarte w niej regulacje. Wprowadzając stawkę opłaty nie powołano się na żadne argumenty związane z kryterium niedyskryminacji, które byłyby analizowane i rozważane przez radnych głosujących nad zaskarżoną uchwałą. Należy zatem uznać, że z powodu braku powołania się na przesłanki ustawy stanowiącej podstawę do podjęcia zaskarżonej uchwały, nie jest możliwe przyjęcie, że zaskarżony do WSA przepis uchwały podjęto zgodnie z upoważnieniem ustawowym. W ocenie Sądu wydanie zaskarżonej regulacji uchwały, nie może być rozpatrywane w kontekście nieistotnego naruszenia prawa.

Mając na uwadze podniesione powyżej argumenty uznać należy, że zaskarżona uchwała w części zaskarżonej istotnie narusza art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 40 ust. 1 u.s.g., a także zasady praworządności i legalności wynikające z art. 7 Konstytucji RP. W konsekwencji organ naruszył w sposób istotny art. 16 ust. 4 u.p.t.z.

W związku z tym, działając na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 1 i ust. 4 w związku z art. 94 ust. 1 u.s.g., Sąd orzekł o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały w określonej w sentencji części.

Według Sądu argumentacja podnoszona przez organ w odpowiedzi na skargę nie mogła w żaden sposób wpłynąć na zmianę oceny w/w uchwały. Istotne są bowiem wcześniej przedstawione zasady oceny takich aktów. Stan prawny w chwili podjęcia uchwały i aktualnie jest taki sam. Przepisy stanowiące podstawę podjęcia uchwały jednoznacznie, chociaż ogólnie i przykładowo wskazywały okoliczności, które powinny być uwzględnione przez organ przy podjęciu uchwały. Z uzasadnienia uchwały oraz z protokołu posiedzenia Rady nie wynika, aby te wskazówki ustawodawcy zostały w jakimkolwiek stopniu uwzględnione.

Natomiast o kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a. Na zasądzone koszty składają się wpis od skargi, wynagrodzenie pełnomocnika oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa.