Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1062/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-06-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6015 Uzgodnienia
Hasła tematyczne: Ochrona dóbr kultury
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3,  art. 28
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7, 12, 77
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Stawecki (spr.), , Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędzia WSA Jadwiga Smołucha, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi [...] z siedzibą we [...] na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lutego 2015 r. znak [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu budowlanego rozbiórki w części i umorzenia postępowania uzgodnieniowego w pozostałym zakresie oddala skargę


UZASADNIENIE

1. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z [...] lutego 2015 r., znak: [...], po rozpatrzeniu zażalenia spółki E. sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w W., zwanej dalej "skarżącą", utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Starosty B. z [...] lipca 2014 r., sygn. [...], nieuzgadniające pozwolenia na rozbiórkę budynku biurowego na działce nr ewid. [...] w B. oraz umarzające postępowanie uzgodnieniowe w sprawie rozbiórki budynku magazynowego położonego na tejże nieruchomości.

Organ drugiej instancji wydał powyższe postanowienie na podstawie art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 1446), zwanej dalej "ustawą o ochronie zabytków", art. 7 i 8 ustawy z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2010 r., Nr 75, poz. 474), art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), zwanej dalej "pr.bud." oraz art. 17 pkt 2, art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.), zwanej dalej "k.p.a.".

Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

2. Starosta B. postanowieniem z [...] lipca 2014 r. odmówił uzgodnienia pozwolenia na realizację inwestycji polegającej na rozbiórce budynku biurowego na działce nr ewid. [...] w B. oraz jednocześnie umorzył postępowanie uzgodnieniowe w sprawie rozbiórki budynku magazynowego położonego na ww. nieruchomości.

Organ pierwszej instancji wydał powyższe rozstrzygnięcie na podstawie art. 39 ust. 3 pr.bud. (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.), art. 8 ust. 3 w związku z art. 7 ustawy z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (dalej: "ustawa nowelizująca") oraz art. 7 pkt 4 ustawy o ochronie zabytków, w związku z porozumieniem z 25 maja 2011 r. w sprawie powierzenia Powiatowi B. przez Wojewodę O. prowadzenia niektórych spraw z zakresu administracji rządowej, należących do właściwości O. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w O. (Dz. Urz. Woj. O. Nr [...], poz. [...], ze zm.).

W uzasadnieniu organ pierwszej instancji powołał się na ustalenia będące wynikiem oględzin z 15 lipca 2014 r., podczas których stwierdzono konieczność zamontowania instalacji grzewczej w budynku biurowym oraz naprawy ceramicznego pokrycia dachu i drobnych napraw służących bieżącemu utrzymaniu tego obiektu. Podkreślono, że budynek wybudowany przed 1930 r. i posiadający cechy modernistyczne, pełnił funkcję biurową w kompleksie fabrycznym G. & C.. Budynek zachował wystrój zewnętrzny w stanie niemalże niezmienionym, posiada również unikalną w skali miasta konstrukcję nośną opartą na monolitycznych, żelbetowych słupach, podciągach i stropach, a także wyjątkowe rozwiązanie doświetlenia korytarza. Stwierdzono, że realizacja planowanej inwestycji doprowadziłaby do całkowitej destrukcji autentycznego obiektu, świadczącego o przemysłowej historii miasta i regionu.

W odniesieniu do budynku magazynowego organ stwierdził brak tego obiektu w wykazie zabytków. W związku z tym nie ma podstawy prawej do uzgodnienia rozbiórki pod względem konserwatorskim i z tego powodu organ umorzył postępowanie administracyjne w tym zakresie na podstawie art. 105 ust. 1 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a.

3. Na powyższe postanowienie zażalenie złożyła skarżąca.

Skarżąca zarzuciła powyższemu aktowi naruszenie art. 6, 7 i 8 k.p.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia bez materialnoprawnej podstawy prawnej oraz bez właściwych kompetencji, a także naruszenie przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w B. z [...] grudnia 2013 r., nr [...].

Strona poddała w wątpliwość kompetencje organu ochrony zabytków do wypowiadania się w przedmiotowej sprawie. Do podania załączono również kopię pisma Burmistrza B. z [...] grudnia 2013 r., w którym zawarto informację, że budynek przy ul. Ł. nie figuruje w gminnej ewidencji budynków, ani w rejestrze zabytków woj. opolskiego, a wskazany obszar nie jest położony u granicach stref ochrony konserwatorskiej. Tak więc wszelkie zamierzenia inwestycyjne związane z tym budynkiem nie wymagają konsultowania, ani uzgadniania ze służbami ochrony zabytków.

Ponadto umieszczenie przedmiotowego budynku w specjalnym wykazie stworzonym na podstawie przepisów przejściowych z 2010 r. oznacza zdaniem skarżącego, że przedmiotowy obiekt nie ma faktycznie wartości historycznej i artystycznej. Inaczej byłby już wpisany do ewidencji lub do rejestru zabytków.

W toku postępowania zażaleniowego strona przedłożyła dodatkowe dowodowy w postaci ekspertyzy technicznej przygotowanej przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane.

4. Po rozpatrzeniu zażalenia, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z [...] lutego 2015 r. utrzymał w mocy postanowienie Starosty B. z [...] lipca 2014 r.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 39 ust. 3 pr.bud., w stosunku do obiektów budowlanych obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, a ujętych w gminnej ewidencji zabytków pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego wydaje właściwy organ, po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków.

Z art. 8 ustawy nowelizującej wynika, że do czasu założenia gminnej ewidencji zabytków, decyzje o: ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, warunkach zabudowy, ustaleniu lokalizacji linii kolejowej oraz o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej i realizację inwestycji w zakresie lotniska użytku publicznego, a także pozwolenia na budowę i rozbiórkę, wymagają uzgodnienia z wojewódzkim konserwatorem zabytków (w formie wymaganej przepisami prawa) – w odniesieniu do zabytków znajdujących się w wykazie, o którym mowa w art. 7 ustawy nowelizującej.

Z akt sprawy wynika, że dla miasta B. nie została dotychczas utworzona gminna ewidencja zabytków w rozumieniu ustawy o ochronie zabytków oraz przepisów wykonawczych do tej ustawy. Jednocześnie, organ pierwszej instancji wskazał, że budynek biurowy przy ul. Ł. został ujęty w ww. wykazie zabytków. Z tego względu organ ochrony zabytków posiadał kompetencję w sprawie uzgodnienia pozwolenia na rozbiórkę wymienionego budynku.

W odniesieniu do zarzutu nieuwzględnienia pisma Burmistrz B. z [...] grudnia 2013 r., Minister wskazał, że w piśmie tym organ nie wziął pod uwagę okoliczności, że do czasu formalnego utworzenia gminnej ewidencji zabytków jej funkcję jako podstawę do uzgodnienia konserwatorskiego w myśl. art. 39 ust. 3 pr.bud. pełni przedmiotowy wykaz. Z tego powodu wyniknął błąd organu samorządu terytorialnego polegający na uznaniu, że organ konserwatorski nie posiada kompetencji do wypowiadania się w przedmiocie rozbiórki budynku biurowego przy ul. W. w B.

W ww. wykazie zabytków nie został z kolei umieszczony wnioskowany do rozbiórki budynek magazynowy, a zatem brak jest podstawy prawnej do uzgadniania z organem ochrony zabytków pozwolenia na jego rozbiórkę. Organ odwoławczy stwierdził więc, że Starosta B. słusznie umorzył postępowanie uzgodnieniowe w tym zakresie jako bezprzedmiotowe.

Organ odwoławczy podtrzymał też ocenę organu pierwszej instancji o zachowaniu wartości artystycznych i historycznych przez budynek biurowy. Z materiału dowodowego wynika, że budynek biurowy objęty postępowaniem, wzniesiony przed 1930 r., stanowi cenny przykład architektury industrialnej na terenie miasta, a jednocześnie dokument egzemplifikujący zabudowę związaną z kształtowaniem się przemysłu na tym terenie. Nieruchomość ta jest cennym źródłem do badań nad technologią budowlaną pierwszej połowy XX w. i kulturą materialną regionu.

Jednocześnie, z akt sprawy nie wynika, by budynek ten znajdował się w stanie katastrofy budowlanej, a także by jego remont był niemożliwy, bądź oznaczał rekonstrukcję większej części substancji budowlanej. Badając kwestię stanu zachowania materii powyższego budynku, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego przeanalizował całokształt znajdującej się w aktach sprawy dokumentacji dotyczącej oceny jego kondycji technicznej, w tym ekspertyzę załączoną przez stronę w toku postępowania zażaleniowego.

Organ drugiej instancji uważa, że w interesie społecznym leży ochrona obiektów o wartościach zabytkowych oraz niedopuszczenie do zniszczenia ich autentycznej, zabytkowej substancji. W przedmiotowej sprawie jest to sprzeczne z interesem faktycznym inwestora. Starosta B. słusznie przedłożył interes społeczny nad interes strony, ponieważ realizacja planowanej inwestycji doprowadziłaby do całkowitej destrukcji cennego przykładu architektury industrialnej.

5. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem pismem z 2 marca 2015 r. skarżąca złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego oraz poprzedzające je postanowienie Starosty B.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu skarżąca zarzuciła:

1) naruszenie art. 39 ust 3 pr.bud. oraz art. 7 oraz 8 ustawy nowelizującej poprzez ich błędną interpretację,

2) naruszenie art. 39 ust. 4 pr.bud. poprzez jego niezastosowanie,

3) naruszenie przepisów art. 7 oraz 12 oraz 77 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania nie tylko w sposób przewlekły, ale przede wszystkim niedołożenie należytej staranności w wyjaśnieniu stanu faktycznego i poprzez to zbadanie sprawy w sposób niewnikliwy.

Zdaniem skarżącego budynek biurowy nie znajduje się w ww. wykazie sporządzonym w 2010 r. Zastosowanie zatem przepisów przejściowych zawartych w ustawie nowelizującej, jest błędne. Ponadto należy zwrócić uwagę na art. 6 ust. 2 ustawy nowelizującej, który zobowiązuje wójta (burmistrza, prezydenta miasta) do założenia gminnej ewidencji zabytków w ciągu dwóch lat od dnia przekazania mu przez wojewódzkiego konserwatora zabytków wykazu zabytków określonego w art. 7 ustawy nowelizującej. Okres ten już dawno minął i zdaniem skarżącego ochrona konserwatorska na podstawie art. 8 ustawy nowelizującej nie obowiązuje. Ochrona zabytków tak dalece ingerująca w prawa właścicieli bez ograniczeń czasowych nie jest bowiem do pogodzenia z zasadami państwa prawnego.

Zdaniem skarżącego naruszenie prawa przez organy administracji właściwe w sprawie wynika również z faktu uchybienia przez Starostę B. terminowi na zajęcie stanowiska wynikającemu z art. 39 ust. 4 pr.bud. Skarżący złożył do Starosty wniosek o pozwolenie na rozbiórkę w dniu 23 czerwca 2014 r. i jego zdaniem to od tego dnia – nie zaś od 1 lipca 2014 r. (data przekazania sprawy między jednym a drugim wydziałem tego samego organu) należy liczyć termin na zajecie stanowiska przez Starostę, pełniącego jednocześnie funkcje organu ochrony zabytków. Art. 39 ust. 4 pr.bud. ustanawia więc fikcję prawną w postaci domniemania zgody organu konserwatorskiego, jeśli ten nie wyraża swojego stanowiska w terminie. W dniu 1 lipca 2014 r. upłynął więc termin do zajęcia stanowiska, co należy oceniać jako brak zastrzeżeń do przedstawionych we wniosku rozwiązań. Organ ochrony zabytków nie ma uprawnienia do ponownego zajmowania stanowiska.

6. Odpowiadając w dniu 9 kwietnia 2015 r. na ww. skargę organ drugiej instancji podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Organ wskazał, że przesłanki, jakimi kierował się przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji zostały przedstawione w jej uzasadnieniu. Ustosunkowując się do zarzutów i wywodów zawartych w skardze organ stwierdził, że w świetle uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia pozostają one bez wpływu na treść wydanej decyzji.

7. Postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z 21 stycznia 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 747/15 w punkcie I. sentencji wyroku uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Starosty B.z dnia [...] lipca 2014r.; a w punkcie II. sentencji wyroku zasądził od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz skarżącego określoną kwotę tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Sąd podzielił stanowisko wyrażone w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że już literalna wykładnia normy art. 106 § 1 k.p.a. prowadzi do wniosku, że dokonywanie uzgodnienia w formie przewidzianej tym przepisem winno mieć miejsce wyłącznie wówczas, gdy przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ. Przepis ten nie będzie miał zatem zastosowania w sytuacji, gdy zarówno do wydania decyzji w postępowaniu głównym, jak i wydania uzgodnienia (zajęcia stanowiska) uprawniony jest ten sam organ. Dlatego Sąd stwierdził, że zarówno zaskarżone postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, jak i poprzedzające je postanowienie Starosty B. zostały wydane z naruszeniem prawa procesowego – art. 39 ust. 3 pr.bud. w związku z art. 7 ustawy nowelizującej z dnia 18 marca 2010 r., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

8. W związku ze skargą kasacyjną Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 16 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1322/16, w punkcie 1. sentencji wyroku uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; w punkcie 2. sentencji wyroku zasądził od E. sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w W. na rzecz Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego określoną kwotę tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że za zasadne uznać należy zarzuty dotyczące naruszenia przez WSA przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 39 ust. 3 pr.bud. oraz art. 106 § 1 k.p.a. poprzez uchylenie postanowień organów obu instancji wynikające z błędnego ustalenia, że w przedmiotowej sprawie zachodzi tożsamość organu w sprawie głównej i organu w sprawie wpadkowej.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z art. 106 § 1 i 5 K.p.a. wynika, że jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ (§ 1). Zajęcie stanowiska przez ten organ następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie (§ 5). Wyłom od tej regulacji wprowadza art. 39 ust. 4 pr.bud., który zobowiązuje wojewódzkiego konserwatora zabytków do zajęcia stanowiska w sprawie wniosku o pozwolenie na rozbiórkę obiektu ujętego w gminnej ewidencji zabytków bądź zlokalizowanego na obszarze ujętym w tej ewidencji, w terminie 30 dni od dnia jego doręczenia. Niezajęcie stanowiska w tym terminie - zgodnie z ww. przepisem, uznaje się jako brak zastrzeżeń do przedstawionych we wniosku rozwiązań projektowych. Zasadą jest bowiem ustanowienie fikcji prawnej w postaci domniemania zgody organu konserwatorskiego w przypadku, gdy ten nie wyraża stanowiska w terminie i formie przewidzianych w komentowanym przepisie.

Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił przy tym, że w rozpatrywanej sprawie postępowanie główne w sprawie wydania pozwolenia na rozbiórkę budynku biurowego w B. przy ul. Ł. prowadzi Starosta B. jako organ administracji architektoniczno-budowlanej pierwszej instancji, a postępowanie uzgodnieniowe (subsydiarne) O. Wojewódzki Konserwator Zabytków w O., w imieniu którego na mocy porozumienia z dnia 25 maja 2011 r. sprawę prowadzi Starosta B.i. Tak więc wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji wyrażonym w zaskarżonym wyroku pomimo tego, że w obu postępowaniach (głównym i subsydiarnym) sprawę prowadził Starosta B. nie można uznać, że w przedmiotowej sprawie zachodzi tożsamość organu w sprawie głównej i organu w sprawie wpadkowej. Przyjęcie takiego stanowiska za prawidłowe doprowadziłoby bowiem do zmiany kompetencji ustawowych organów uprawnionych do orzekania w obu postępowaniach. Starosta B. wydając postanowienie z dnia [...] lipca 2014 r. odmawiające uzgodnienia rozbiórki budynku biurowego zlokalizowanego na działce o nr ew. [...] w B. i umarzające postępowanie uzgodnieniowe w sprawie rozbiórki budynku magazynowego położonego na tej samej nieruchomości wykonywał jedynie zadania O. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w O. przekazane mu na mocy porozumienia z dnia 25 maja 2011 r. Poprzez realizację określonych w powyższym porozumieniu zadań Starosta B. nie stał się ustawowym organem ochrony zabytków.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w rozpoznawanej sprawie istniały podstawy do prowadzenia odrębnego postępowania wpadkowego w sprawie uzgodnienia pozwolenia na rozbiórkę. Sąd pierwszej instancji rozpoznając zatem ponownie sprawę powinien uwzględnić stanowisko przestawione w wyroku NSA i rozpoznać skargę wniesioną przez E. sp. z o.o. sp.k. odnosząc się szczegółowo do zawartych w niej zarzutów, w tym do zarzutu wskazującego na przekroczenie terminu przewidzianego w art. 39 ust. 4 pr.bud.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

9. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, a więc prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni.

Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy wad w postępowaniu administracyjnym (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; zwanej dalej "p.p.s.a.").

W niniejszej sprawie, po przeprowadzeniu analizy zgromadzonego materiału oraz rozważeniu stanowisk stron i podniesionych przez nie argumentów, Sąd stwierdza, że skarga jest okazała się bezzasadna.

10. Zgodnie z art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd stwierdza zatem, że w powołanym wyżej wyroku NSA z 16 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1322/16, przesądzono o prawidłowości zastosowania w sprawie przepisów kompetencyjnych. Z tego powodu uchylony został wyrok sądu I instancji. Zadaniem Sądu w obecnym postępowaniu było więc ponowne rozpoznanie skargi wniesionej przez E. sp. z o.o. sp.k. poprzez odniesienie się do zawartych w niej zarzutów, w tym do zarzutu wskazującego na przekroczenie terminu przewidzianego w art. 39 ust. 4 pr.bud.

11. Wykonując wytyczne Sądu II instancji Sąd stwierdził, że zarzut naruszenia art. 39 ust. 3 pr.bud. w związku z art. 7 oraz 8 ustawy nowelizującej poprzez ich błędną interpretację, nie znajduje uzasadnienia w aktach sprawy. Powołany art. 39 ust 3 pr.bud. stanowi, że w stosunku do obiektów budowlanych oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, a ujętych w gminnej ewidencji zabytków, pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego wydaje właściwy organ w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Hipoteza normy prawnej zawartej w tym przepisie obejmuje więc dwa kluczowe warunki: (1) warunek negatywny: określony obiekt nie jest wpisany do rejestru zabytków prowadzonego zgodnie z art. 8 ustawy o ochronie zabytków, przy czym wpisów dokonuje się zgodnie z art. 7 pkt 1 oraz art. 9 ust. 1 tej ustawy; oraz (2) warunek pozytywny: określony obiekt jest natomiast ujęty w gminnej ewidencji zabytków prowadzonej na podstawie art. 22 ust. 4 i 5 ustawy o ochronie zabytków. Funkcje tych instytucji rejestrowych, a także sposoby ich prowadzenia, są odmienne, czego w rozpatrywanej sprawie nie trzeba wyjaśniać (porównaj: T. Stawecki, Rejestry publiczne. Funkcje rejestrów, Warszawa 2005, str. 22-27, 33-48).

W rozpatrywanej sprawie nie może budzić wątpliwości, że powołany art. 39 ust. 3 pr.bud. nie znajduje zastosowania. Spełniony jest bowiem ww. warunek negatywny, lecz nie warunek pozytywny. Budynek biurowy położony przy ul. W. nie był bowiem ujęty (według stanu na dzień 30 lipca 2014 r.) w gminnej ewidencji zabytków. Wynikało to z faktu, że ewidencja ta nie była wówczas utworzona.

Fakt braku w 2014 r. gminnej ewidencji zabytków dla miasta i gminy B. jest potwierdzony między innymi w piśmie Starosty B. z [...] sierpnia 2014 r. (znak: [...]) skierowanym do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w związku z zażaleniem skarżącego od postanowienia Starosty B. z [...] lipca 2014 r. w przedmiocie odmowy uzgodnienia rozbiórki ww. budynku biurowego przy ul. Ł. Starosta stwierdza we wskazanym piśmie, że "wobec braku w obiegu prawnym dokumentu (zarządzenia, uchwały itd.), potwierdzającego utworzenie przez burmistrza B. gminnej ewidencji zabytków, na podstawie art. 8 ust. 3 w związku z art. 7 ustawy z dnia 18 marca o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 75, poz. 474), obowiązującą formą ochrony [zabytków] staje się przytoczony wykaz" (poz. 2 nienumerowanych akt admin.).

Brak w czasie wydawania rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji gminnej ewidencji zabytków wynika też, co najmniej per facta concludentia, z dwóch innych okoliczności. Po pierwsze, jeszcze 3 grudnia 2010 r. Wojewódzki Urząd Ochrony Zabytków w O. skierował do Starostwa Powiatowego w B. (jako jednego ze starostw powiatowych województwa o.) pismo, do którego załączony był wykaz obiektów zabytkowych nieruchomych przewidzianych do ujęcia w [gminnych] ewidencjach zabytków. Wykaz ten obejmował między innymi obiekty położone w B. włącznie z budynkiem przy ul Ł. Można zatem przypuszczać, że gdyby gminne ewidencja zabytków była utworzona i prowadzona w B., Wojewódzki Konserwator Zabytków wykluczyłby z wykazu nieruchomości zabytkowe objęte ewidencją gminną w tej gminie.

Ponadto, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta B., przyjęty [...] grudnia 2003 r. uchwałą Rady Miejskiej w B. Nr [...], powoływany w aktach sprawy i dostępny publicznie [...], data ostatniej aktualizacji: 4 stycznia 2011 r.) obejmuje Załącznik nr 6, na który składają się: Spis zabytków nieruchomych znajdujących się w rejestrze zabytków (str. 68 i nast.), Spis zabytków nieruchomych znajdujących się w wykazie zabytków (str. 71 i nast.) oraz Spis zabytków techniki znajdujących się w wykazie zabytków (str. 80-81). Ten ostatni dokument sporządzony na podstawie wykazu zabytków nieruchomych województwa o. cz. V – B., opracowanego przez Wojewódzki Oddział Służby Ochrony Zabytków w O., oraz zweryfikowany przy użyciu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania miasta B. opracowanego przez A. w czerwcu 2001 oraz podpisany przez Przewodniczącego Rady Miejskiej w B. J. G.zawiera pod pozycją 42 i 43 "Budynek admin. A.", adres: ul. Ł. , wiek: "1 ćw. XX w.".

Budynek będący przedmiotem rozpatrywanej sprawy był zatem zamieszczony w wykazie zabytków opracowanym przez Wojewódzki Oddział Służby Ochrony Zabytków w O. już w 2001 r. i tylko powtórzony w wykazie powoływanym w sprawie z 2010 r. Co więcej, fakt wskazania przedmiotowego budynku w wykazach oznacza, że nie istniała wówczas gminna ewidencja zabytków. Gdyby taka ewidencja została utworzona, to zmieniony zostałby załącznik nr 6 do uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Lista zmian do oryginalnej uchwały Rady Miejskiej z 19 grudnia 2003 r. jest bowiem dostępna w Biuletynie Informacji Publicznej na tej samej stronie i zmiany załącznika nr 6 nie obejmuje.

Z powyższych dokumentów urzędowych wynika, że do chwili złożenia przez skarżącego wniosku o pozwolenie na rozbiórkę Starosta B. jako organ architektoniczno-budowlany mógł racjonalnie przyjmować, że Burmistrz B. nie prowadzi gminnej ewidencji budynków, a zatem przedmiotowy budynek gospodarczy nie spełnia warunku ujęcia w tej ewidencji. Starosta B. miał też obowiązek przyjmować, że ma do niego zastosowanie art. 8 ust. 3 ustawy nowelizującej nakazujący procedurę uzyskiwania uzgodnienia konserwatorskiego przewidzianą w art. 39 ust. 3 pr.bud. stosować do obiektów zabytkowych znajdujących się w wykazie zabytków przekazanym Burmistrzowi B. przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w O.

Mógł też Starosta B. przyjąć, że pismo Burmistrza B. z 6 grudnia 2013 r. zawierające informację o statusie budynku biurowego przy ul. Ł. w świetle przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w B. z [...] grudnia 2013 r., nr [...], zawiera niezamierzenie mylną informację. Burmistrz stwierdził we wskazanym piśmie, że "Budynek przy ul. Ł. nie figuruje w gminnej ewidencji budynków, ani w rejestrze zabytków woj. O., a wskazany obszar nie jest położony w granicach stref ochrony konserwatorskiej. Tak więc wszelkie zamierzenia inwestycyjne związane z tym budynkiem nie wymagają konsultowania ani uzgadniania z służbami ochrony zabytków". Organ drugiej instancji w rozpatrywanej sprawie stwierdził, że informacja ta jest nieścisła, gdyż Burmistrz nie uwzględnił art. 7 i 8 ust. 3 ustawy nowelizującej, choć błąd organu samorządu terytorialnego został sprostowany przez Starostę B. w jego postanowieniu z [...] lipca 2014 r.

12. Drugim kluczowym zarzutem podniesionym w skardze jest naruszenie przez Starostę B. (wykonującego zadania wojewódzkiego konserwatora zabytków) art. 39 ust. 4 pr.bud. poprzez jego niezastosowanie.

Z akt sprawy wynika jednoznacznie, że zgodnie z art. 28 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 7 pr.bud. skarżący wystąpił do Starosty B. jako organu architektoniczno-budowlanego z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na rozbiórkę dwóch obiektów budowlanych, w tym budynku biurowego. Wniosek oznaczony datą 12 czerwca 2014 r. wpłynął do kancelarii Starostwa B. w dniu 23 czerwca 2014 r. Od tej daty nie biegł jeszcze termin wyznaczony dla organu konserwatorskiego przez art. 39 ust. 4 pr.bud. z uwagi na odmiennego adresata wniosku. Dopiero po wstępnym zbadaniu wniosku oraz powołanego wyżej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 2003 r. Starosta B. jako organ architektoniczno-budowlany mógł stwierdzić, że wbrew stanowisku wnioskującego inwestora (skarżącego), a także wbrew dołączonego do wniosku ww. pismu Burmistrza B. z 6 grudnia 2013 r., budynek biurowy przy ul. Ł. powinien być objęty ochroną konserwatorską z uwagi na fakt, że jest wymieniony zarówno w wykazie przesłanym Staroście B. w 2010 r., jak i we wcześniejszym wykazie zabytków opracowanym przez wojewódzkiego konserwatora zabytków i zamieszczonym części tekstowej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 2003 r. W tej sytuacji Starosta B. – powtórzmy: jako organ arch-bud – stwierdził obowiązek uzgodnienia wniosku o pozwolenie na rozbiórkę z właściwym organem konserwatorskim, czyli obowiązek przekazania wniosku na adres Starosty B. działającego na podstawie odpowiedniego porozumienia. Wniosek został zatem przekazany do organu pełniącego zadania w zakresie ochrony zabytków dopiero 1 lipca 2014 r. W ten sposób doręczony wniosek spowodował wszczęcie postępowania (poprzez wysłanie odpowiedniego zawiadomienia) w dniu 4 lipca 2014 r. Skoro zatem postanowienie w przedmiocie uzgodnienia konserwatorskiego zostało wydane przez Starostę B. wykonującego zadania z zakresu ochrony konserwatorskiej w dniu [...] lipca 2014 r., to znaczy, że przewidziany w art. 39 ust. 4 pr.bud. termin 30 dni został przez organ konserwatorski dotrzymany. Zarzut niedotrzymania ww. terminu, podniesiony w skardze, jest zatem bezzasadny.

Godzi się przy tym dodać, że powyższe zasady rozstrzygania o sposobie ustalania terminu zajęcia przez organ konserwatorski stanowiska w przedmiocie robót budowlanych przy zabytku objętym hipotezą art. 39 ust. 3 pr.bud. znalazły już swoje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (patrz np.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 stycznia 2018, sygn. II OSK 1372/17).

Również nauka prawa potwierdza przedstawiony tok rozumowania. W komentarzu do art. 39 ust. 3 napisano: "Po wszczęciu postępowania głównego, tj. postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, organ administracji architektoniczno-budowlanej stwierdziwszy wystąpienie przesłanki do zajęcia stanowiska w tej sprawie przez wojewódzkiego konserwatora zabytków, zwraca się w tej sprawie do organu o dokonanie uzgodnienia, zawiadamiając o tym stronę. Organ zobowiązany do zajęcia stanowiska może w razie potrzeby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające. Zajęcie stanowiska przez wojewódzkiego konserwatora zabytków następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie (art. 106 § 4-5 k.p.a.). Organ prowadzący postepowanie główne powinien wydać decyzję dopiero wówczas, gdy postanowienie zawierające stanowisko wojewódzkiego konserwatora zabytków stanie się ostateczne (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 9 listopada 1998 r., OPS 8/98, ONSA 1999, nr 1, poz. 7)." (vide: Anna Ostrowska, Komentarz do art. 39, w: Prawo budowlane. Komentarz, pod red. A. Glinieckiego, Wydanie 1., Warszawa 2012, s. 390, nb. 24).

W świetle przedstawionych źródeł wiedzy o stosowaniu prawa należy stwierdzić, że rozwiązanie przyjęte przez Starostę B. w stosunku do budynku biurowego przy ul. W. w B., zostało przeprowadzone nie tylko prawidłowo, ale wręcz modelowo.

Po zbadaniu akt sprawy Sąd stwierdził także, że w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów art. 7 oraz 12 oraz 77 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób przewlekły, a zarazem niewnikliwy ze względu na niedołożenie należytej staranności w wyjaśnieniu stanu faktycznego przez organ.

13. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 powołanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji.