Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 410/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2020-06-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw
Powołane przepisy: article: art. 129 ust. 5 pkt 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2204
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o  gospodarce nieruchomościami  - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska po rozpoznaniu w dniu 30 czerwca 2020 r. w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu A S.A. z siedzibą w K. od decyzji Wojewody z dnia 15 kwietnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu użytkowania nieruchomości oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Sprzeciw A. od decyzji Wojewody z dnia 15 kwietnia 2020 r., nr [..], wniesiony został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Pismem z dnia 3 grudnia 2018 r. R. . zwróciła się do Prezydenta Miasta, wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej, o wszczęcie postępowania oraz wydanie, na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm.), decyzji ustalającej na jej rzecz odszkodowanie w związku ze szkodami powstałymi na nieruchomości, która stanowiła ówczesną parcelę nr 1, położoną w G., wskazując, że szkoda polegająca na obniżeniu wartości przedmiotowej nieruchomości powstała na skutek wydania przez Wiceprezydenta Miasta, na podstawie art. 35 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości, decyzji nr [..], zezwalającej na wybudowanie na przedmiotowej nieruchomości napowietrznej linii elektroenergetycznej 400 kV relacji [..].

W uzasadnieniu wniosku wnioskodawczyni wyjaśniła, że jest właścicielem dawnej parceli nr 1, położonej w G. przy ul. [..], na której to działce została wybudowana napowietrzna linia elektroenergetyczna wysokiego napięcia 400 kV [..] oraz został ustanowiony 80-metrowy pas technologiczny (tj. po 40 metrów od osi linii), w którym istnieją ograniczenia w możliwości wykonywania uprawnień właścicielskich, polegające m.in. na zakazie realizacji budynków mieszkalnych oraz budynków przeznaczonych na stały pobyt ludzi. Przedmiotowa linia została wybudowana w 1977 r. w oparciu o decyzję Wiceprezydenta Miasta z dnia 17 grudnia 1974 r., nr [..], wydaną na podstawie art. 35 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r., nr 10, poz. 64), która zezwalała Zakładowi Energetycznemu na czasowe zajęcie nieruchomości stanowiącej m.in. ówczesną parcelę nr 1, w celu budowy na terenie G. sieci energetycznej wysokiego napięcia o mocy 400 kV. Zdaniem wnioskodawczyni podmiotem zobowiązanym do wypłaty odszkodowania jest obecny właściciel linii elektroenergetycznej 400 kV relacji [..], tj. A., będąca następcą prawnym Zakładu Energetycznego.

Rozpoznając złożony wniosek, pismem z dnia 14 stycznia 2019 r. Prezydent Miasta, wykonujący zadanie starosty z zakresu administracji rządowej, wezwał wnioskodawczynię do wykazania interesu prawnego jako strony postępowania oraz wykazania, której nieruchomości dotyczy dawna parcela nr 1, a także do przedłożenia wszelkich dokumentów potwierdzających fakt zajęcia nieruchomości wnioskodawczyni w celu budowy linii energetycznej bez odszkodowania. W odpowiedzi, w piśmie z dnia 1 lutego 2019 r. wnioskodawczyni wyjaśniła, że odniosła się do powyższych kwestii we wniosku z dnia 3 grudnia 2018 r. Ponadto oświadczyła, że nie posiada oryginału decyzji Wiceprezydenta Miasta z dnia 17 grudnia 1974 r., która stanowi wystarczający i niepodważalny dowód budowy przedmiotowej linii energetycznej. Wskazała także, że nie posiada żadnych dokumentów dotyczących realizacji powyższej inwestycji. Następnie, w dniu 1 lutego 2019 r. Prezydent Miasta zwrócił się do Wydziału Skarbu Urzędu Miejskiego o przeprowadzenie kwerendy archiwalnej, w celu odnalezienia decyzji z dnia 17 grudnia 1974 r. oraz dokumentacji dotyczącej budowy przedmiotowej linii energetycznej. W odpowiedzi wskazano, że w wyniku dokonanej kwerendy wydziałowych zasobów archiwalnych nie odnaleziono wnioskowanych dokumentów. W dniu 22 lutego 2019 r. Prezydent Miasta wystąpił do Sądu Rejonowego o zbadanie, czy w przechowywanych przez Sąd skorowidzach alfabetycznych dotyczących wpływu spraw o wydanie zezwoleń na złożenie kwoty odszkodowania do depozytu sądowego znajduje się sprawa dotycząca ograniczenia prawa własności w związku z budową linii elektroenergetycznej 400 kV relacji [..]. W odpowiedzi Sąd Rejonowy poinformował o braku możliwości ustalenia, czy w latach 1977 - 80 zarejestrowano sprawę o zezwolenie na złożenie do depozytu kwoty odszkodowania. Następnie, w dniu 27 lutego 2019 r. Prezydent Miasta wystąpił do Wydziału Geodezji Urzędu Miejskiego w sprawie określenia działek geodezyjnych, które składają się obecnie na dawną parcelę nr 1 oraz w celu sporządzenia wykazu zmian gruntowych wraz z wypisami i wyrysami z ewidencji gruntów, celem ustalenia pierwotnego kształtu granic wywłaszczonej nieruchomości. W oparciu o otrzymane w odpowiedzi dokumenty organ ustalił, że dawna parcela nr 1 a obecnie działka nr 1, obręb [..], zachowała swój pierwotny kształt, powierzchnię, numerację w ewidencji gruntów oraz rodzaj użytku.

W piśmie z dnia 22 lutego 2019 r. A. wniosła o oddalenie wniosku i umorzenie postępowania, wskazując, że dalsze kontynuowanie postępowania w sprawie jest bezprzedmiotowe w całości, ponieważ na podstawie wniosku i dołączonych do niego dokumentów, nie sposób stwierdzić, czy wnioskodawczyni jest legitymowana do żądania odszkodowania, a nawet gdyby miała legitymację do żądania odszkodowania, to jej roszczenie i tak uległoby przedawnieniu.

W piśmie z dnia 11 marca 2019 r. wnioskodawczyni wskazała, że poszukiwana decyzja z dnia 17 grudnia 1974 r. znajduje się w posiadaniu A. i zażądała zobowiązania Spółki do jej przedłożenia. Wnioskodawczyni wniosła także o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego rzeczoznawcy majątkowego. W dniu 10 kwietnia 2019 r. Prezydent wystąpił do Spółki o przesłanie wierzytelnej kopii decyzji Wiceprezydenta Miasta z dnia 17 grudnia 1974 r. W odpowiedzi, w piśmie z dnia 17 kwietnia 2019 r. Spółka przesłała wierzytelną kopię wyżej wymienionej decyzji.

Prezydent Miasta, wykonujący zadanie starosty z zakresu administracji rządowej, decyzją z dnia 3 lipca 2019 r., nr [..], wydaną na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 w zw. z art. 128 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r., poz. 2204 z późn. zm.), odmówił ustalenia i wypłaty odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości stanowiącej działkę nr 1, obręb ewidencyjny [..], położonej w G.

Uzasadniając wydaną decyzję, organ wskazał, że wniosek R. L. nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie został spełniony zasadniczy warunek, o którym mowa w art. 36 ust. 1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, gdyż wnioskodawczyni nie złożyła wniosku o odszkodowanie z tytułu czasowego zajęcia gruntu, w związku z posadowieniem na gruncie sieci elektroenergetycznej 400 kV. Zgodnie z przywołanym przepisem warunkiem uzyskania odszkodowania za straty wynikłe z działań przewidzianych w art. 35 ust. 1 i 2 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości było złożenie przez właścicieli czasowo zajętej nieruchomości wniosku o odszkodowanie lub zawarcie pomiędzy stronami wzajemnego porozumienia. Obowiązująca wówczas ustawa o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości wymagała podjęcia przez uprawnionego działań w zakresie dochodzenia roszczenia odszkodowawczego w tym przedmiocie, a działania takie nie zostały przez wnioskodawczynię podjęte.

Organ wyjaśnił, że w myśl art. 36 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości odszkodowanie za straty wynikłe z działań wskazanych w art. 35 strony ustalały na podstawie wzajemnego porozumienia. W razie sporu wysokość odszkodowania ustalana była na wniosek zainteresowanej strony przez naczelnika gminy, a w miastach - przez prezydenta lub naczelnika miasta (dzielnicy). Odszkodowanie za straty w zasiewach, uprawach i plonach należało natomiast ustalić w przeciągu 30 dni od daty zgłoszenia wniosku o odszkodowanie. Roszczenie o takie odszkodowanie przedawniało się z upływem 3 lat od powstania szkody. Właścicielowi nie przysługiwało prawo do odszkodowania, jeżeli pomimo ograniczenia nie poniósł szkody.

Zdaniem organu, w związku z faktem, iż w przedmiotowej sprawie wnioskodawczyni nie wystąpiła z wnioskiem o wydanie decyzji ustalającej odszkodowanie, brak jest podstaw aby w niniejszym postępowaniu stosować przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Brak jest również przepisów przejściowych, które regulowałyby sposób załatwiania spraw dotyczących czasowych zajęć nieruchomości w oparciu o art. 35 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Ustawa o gospodarce nieruchomościami, w ocenie organu, nie daje w istniejącym stanie faktycznym żadnych podstaw prawnych do ustalenia i wypłaty żądanego odszkodowania.

Dalej, Prezydent wyjaśnił, że z uwagi na to, że w toku prowadzonego postępowania wnioskodawczyni nie złożyła wniosku o odszkodowanie w trybie art. 36 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, wniosek jej o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego rzeczoznawcy majątkowego, na okoliczność określenia wysokości ewentualnego odszkodowania należało uznać za niezasadne.

Jednocześnie, odnosząc się do argumentacji Spółki organ wyjaśnił, że na podstawie badania akt księgi wieczystej nr [..], prowadzonej m.in. dla ówczesnej parceli nr 1 a obecnie dla działki nr 1 obręb [..] ustalono, że na dzień wydania decyzji z dnia 17 grudnia 1974 r. wnioskodawczyni była właścicielką wyżej opisanej nieruchomości. Jak wynika z działu [..] wnioskodawczyni została wpisana jako właściciel dawnej parceli nr 1 na podstawie wniosku wieczysto - księgowego z dnia 15 czerwca 1972 r. (nr Dz. Kw [..]) oraz decyzji Prezydium Powiatowej Miejskiej Rady Narodowej z dnia 2 maja 1972 r. (nr wł. [..] - wpisano dnia 20 czerwca 1972 r.).

Podsumowując, organ wskazał, że z analizy art. 35 i 36 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości wynika, iż udzielenie zezwolenia na czasowe zajęcie nieruchomości oraz udzielenie odszkodowania następowało w dwóch odrębnie wszczynanych i prowadzonych postępowaniach. Postępowanie odszkodowawcze mogło być prowadzone dopiero po zakończeniu działań podejmowanych na nieruchomości w ramach udzielonego zezwolenia. Ustalenie odszkodowania następowało na wniosek, dlatego też dopiero jego złożenie powodowało wszczęcie odrębnego postępowania, kończącego się wydaniem przez właściwy organ odrębnej decyzji ustalającej odszkodowanie. W przedmiotowej sprawie wnioskodawczyni nigdy nie wystąpiła z wnioskiem o ustalenie i wypłatę odszkodowania za straty wynikające z działań przewidzianych w art. 35 ust. 1 i 2 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, w trybie określonym w art. 36 tej ustawy. W związku z powyższym, brak jest podstaw do wydania decyzji ustalającej odszkodowanie z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości w oparciu o art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

R. L. złożyła odwołanie od powyższej decyzji, zarzucając jej naruszenie art. 36 ust. 2 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy wnioskodawczyni w podaniu inicjującym niniejsze postępowanie wnosiła o ustalenie odszkodowania z tytułu spadku wartości nieruchomości, a nie jak wskazuje organ I instancji, ustalenia odszkodowania za straty w zasiewach, uprawach i plonach, o których mowa w art. 36 ust. 2 powołanej ustawy.

Wojewoda zaskarżoną sprzeciwem decyzją z dnia 15 kwietnia 2020 r., wydaną na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.) – zwanej dalej k.p.a. oraz art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r., poz. 65 ze zm.), uchylił w całości decyzję Prezydenta Miasta, wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej z dnia 3 lipca 2019 r. i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Uzasadniając wydaną decyzję, Wojewoda wskazał na wstępie, że brak jest przeszkód do rozstrzygnięcia o odszkodowaniu na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami za ograniczenie prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr 1 położonej w obrębie ewidencyjnym [..], w G., na podstawie decyzji Wiceprezydenta Miasta z dnia 17 grudnia 1974 r., nr [..]. Będący podstawą złożonego przez R. L. wniosku przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami ma bowiem, w jego ocenie, zastosowanie także do stanów faktycznych powstałych przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, czyli do stanów faktycznych polegających na odjęciu, przejęciu, ograniczeniu prawa własności bez ustalenia należnego odszkodowania. Z kolei, okoliczność, iż o ustalenie i wypłatę odszkodowania za zmniejszenie wartości nieruchomości nie wystąpiono bezpośrednio po wybudowaniu linii, a dopiero po wielu latach jej istnienia nie ma znaczenia prawnego. Dla niniejszej sprawy istotne jest bowiem ustalenie, że istniejąca linia energetyczna powstała na nieruchomości w związku z uprzednio wydaną decyzją ograniczającą sposób korzystania z nieruchomości, a także fakt, iż obecne przepisy przewidują ustalenie odszkodowania z tego tytułu (przy jednoczesnym stwierdzeniu, że takie odszkodowanie nie zostało już w przeszłości ustalone).

Dalej, Wojewoda wskazał, że w zakres odszkodowania uregulowanego w art. 36 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości wchodziła zarówno rekompensata za straty doraźne, tj. w uprawach, plonach i zasiewach, jak i wszelkie szkody wynikające z utrudnień związanych z posadowieniem na nieruchomości urządzeń przesyłowych, w tym zmniejszenie jej wartości. Wojewoda podkreślił przy tym, że odszkodowanie z art. 36 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej nie podlegało przedawnieniu. Skoro zaś roszczenie odszkodowawcze, przysługujące właścicielowi nieruchomości zajętej pod (najogólniej mówiąc) media nie ulega przedawnieniu, to nie ma uzasadnionych przeszkód by mogło być ono dochodzone w każdym czasie.

Następnie, Wojewoda ocenił, że zgodnie z art. 128 ust 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, R. L. jako właścicielka nieruchomości w dniu wydania decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości oznaczonej jako działka nr 1 położonej w obrębie [..] w G. jest uprawniona do wystąpienia z roszczeniem odszkodowawczym.

Jednakże, w ocenie Wojewody, podstawowe znaczenie w sprawach o ustalenie odszkodowania za ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości spowodowane wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, na podstawie decyzji wydanej w trybie art. 35 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości, ma okoliczność czy odszkodowanie takie nie zostało już ustalone i wypłacone w przeszłości. W ocenie zaś Wojewody, Prezydent Miasta nie przeprowadził wystarczającego postępowania pod kątem odnalezienia decyzji ustalającej odszkodowanie za ograniczenie sposobu korzystania z przedmiotowej nieruchomości.

Wojewoda zauważył przy tym, że organ I instancji słusznie wystąpił do Sądu Rejonowego z prośbą o zbadanie, czy w przechowywanych przez Sąd skorowidzach alfabetycznych dotyczących wpływu spraw o wydanie zezwoleń na złożenie kwot odszkodowania do depozytu sądowego znajduje się sprawa dotycząca ograniczenia prawa własności w związku z budową linii elektroenergetycznej 400 kV relacji [..]. W przypadkach bowiem odmowy przyjęcia odszkodowania, przez osoby objęte decyzją o ograniczeniu korzystania z nieruchomości, kwoty te mogły trafić do depozytu. Sąd Rejonowy poinformował o braku możliwości ustalenia czy w latach 1977 do depozytu kwoty odszkodowania. Jednakże, zdaniem Wojewody kwota odszkodowania mogła zostać złożona do depozytu sądowego w latach późniejszych, co należałoby również ustalić w sądzie.

Wojewoda zauważył również, że Prezydent pozyskał także informację od Wydziału Skarbu Urzędu Miejskiego o nieodnalezieniu w wydziałowych zasobach archiwalnych dokumentacji potwierdzającej prowadzenie postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania na rzecz właścicielki działki nr 1, R. L. Wojewoda wskazał, że w swoim postępowaniu, uzyskał informację z Archiwum Zakładowego Urzędu Wojewódzkiego, iż w zasobach archiwum odnaleziono jedynie dokumentację, dotyczącą projektu linii 400 kV [..]. Jednocześnie, Wojewoda poinformował, że na podstawie prowadzonych rejestrów od 2009 r. w Wydziale Gospodarki Nieruchomościami Skarbu Państwa nie zarejestrowano sprawy o odszkodowanie z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z przedmiotowej nieruchomości na podstawie decyzji Wiceprezydenta Miasta z dnia 17 grudnia 1974 r. Wojewoda wskazał, że ewentualne dokumenty w tej sprawie może posiadać Archiwum Państwowe.

Ponadto, Wojewoda wskazał na potrzebę uzupełnienia materiału dowodowego o oświadczenie wnioskodawczyni, świadomej odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań, o nieprzyznaniu jej w przeszłości takiego odszkodowania, podkreślając, że ewentualne nieodnalezienie decyzji ustalającej odszkodowanie za działkę nr 1, jak również jakiegokolwiek dokumentu potwierdzającego jej wydanie, może spowodować konieczność przyjęcia, na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, iż doszło do ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości bez ustalenia odszkodowania.

Nadto, Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 130 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Sporządzenie operatu szacunkowego powinno zaś odbyć się na etapie postępowania przed organem I instancji. Niedopuszczalne jest bowiem wykonanie go na etapie postępowania odwoławczego. Naruszyłoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania, sformułowaną w art. 15 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze, Wojewoda stwierdził, że decyzja Prezydenta Miasta, wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej z dnia 3 lipca 2019 r. zasługuje na uchylenie.

We wniesionym do sądu sprzeciwie A. wniosła o uchylenie decyzji Wojewody z dnia 15 kwietnia 2020 r. oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji Spółka zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 138 § 2 k.p.a., przez bezpodstawne uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, bowiem decyzja organu I instancji nie była obarczona uchybieniami wytkniętymi przez organ odwoławczy, a istotne okoliczności sprawy zostały wyjaśnione i nie zachodzi konieczność uzupełnienia materiału dowodowego w sprawie. W ocenie Spółki, obecnie obowiązująca ustawa o gospodarce nieruchomościami nie może znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż nigdy nie został złożony wniosek na podstawie art. 36 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Sprzeciw podlega oddaleniu.

W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że będąca przedmiotem wniesionego w niniejszej sprawie sprzeciwu decyzja Wojewody z dnia 15 kwietnia 2020 r. wydana została na podstawie 138 § 2 k.p.a.

Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw.

W sprawie zainicjowanej sprzeciwem istotne znaczenie ma zakres kontroli decyzji wydanej w trybie art. 138 § 2 k.p.a., który został określony w art. 64e p.p.s.a. Rozpoznając bowiem sprzeciw, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ I instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a.

W ocenie Sądu wskazane przez Wojewodę okoliczności uzasadniały zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. Decyzja Prezydenta Miasta, wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej z dnia 3 lipca 2019 r. wydana została bowiem z naruszeniem przepisów postępowania a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma niewątpliwie istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Jak wynika z akt sprawy, przyczyną wydania orzeczenia kasacyjnego było stwierdzenie przez organ odwoławczy, że Prezydent Miasta, wykonujący zadanie starosty z zakresu administracji rządowej na skutek dokonania wykładni przepisów mających zastosowanie w sprawie błędnie określił prawotwórcze okoliczności właściwe w sprawie, a w konsekwencji nie przeprowadził postępowania dowodowego w znacznej części mającej istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia zawisłej przez organem sprawy. Niewątpliwie więc w niniejszej sprawie przepisy materialne determinowały procesowe działania organu I instancji. Także zarzuty sprzeciwu odnoszą się do kwestii wykładni przepisów materialnych.

Przedmiotem postępowania był wniosek właścicielki nieruchomości stanowiącej dawną parcelę nr 1, położoną w G., obręb [..], o ustalenie i wypłatę odszkodowania z tytułu zmniejszenia wartości tej nieruchomości na skutek udzielenia zezwolenia na czasowe jej zajęcie przez przedsiębiorstwo energetyczne w związku z budową i przeprowadzeniem linii elektroenergetycznej. Zdaniem organu odwoławczego organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia, czy ówczesny właściciel działek nie otrzymał już odszkodowania z tego tytułu, a jeśli nie, to Prezydent nie przeprowadził istotnego dla kwestii wysokości odszkodowania dowodu, jakim jest operat szacunkowy. Prezydent błędnie bowiem stwierdził, na podstawie dokonanej wykładni przepisów prawa, że nie istnieją podstawy prawne do merytorycznego rozpoznania zgłoszonego wniosku.

Odnosząc się do powyższego, wskazać trzeba, że podstawą prawną udzielonego w roku 1974 r. zezwolenia był art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz.U. nr 10, poz. 64 ze zm.), który w dacie wydania decyzji stanowił, że organy administracji państwowej, instytucje i przedsiębiorstwa państwowe mogą za zezwoleniem naczelnika gminy - a w miastach prezydenta lub naczelnika miasta (dzielnicy), zakładać i przeprowadzać na nieruchomościach - zgodnie z zatwierdzoną lokalizacją szczegółową - ciągi drenażowe, przewody służące do przesyłania płynów, pary, gazów, elektryczności oraz urządzenia techniczne łączności i sygnalizacji, a także inne podziemne lub nadziemne urządzenia techniczne niezbędne do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Z kolei, zgłoszone roszczenie odszkodowawcze zostało oparte na ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm.) i przepisach regulujących kwestie odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości.

Przed wszystkim wskazać należy, wbrew stanowisku Prezydenta Miasta, wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej, jak i Spółki wnoszącą sprzeciw, że zgodnie z dominującym w orzecznictwie poglądem ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości na podstawie art. 35 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości należy kwalifikować jako jeden ze sposobów wywłaszczenia, gdyż wiąże się z trwałością stanu, jaki stwarza decyzja organu, obejmując sobą każdoczesnego właściciela nieruchomości, której dotyczy oraz każdoczesnego przedsiębiorcę przesyłowego wstępującego w miejsce pierwotnego adresata decyzji (zob. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 20 stycznia 2010 r., sygn. akt III CZP 116/09, OSP 2010/11/110; wyroki NSA m.in. z dnia 18 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 954/07, z dnia 1 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 2112/17, dostępne na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Konsekwencją powyższego wniosku jest stwierdzenie, że do stosunków powstałych pod rządami ustawy o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości należy stosować przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, w szczególności zauważa się, że art. 35 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości odpowiada w swej treści przepisowi art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Dlatego też, nie budzi obecnie wątpliwości, że w sprawie wniosku o ustalenie odszkodowania za grunt wywłaszczony w trybie ustawy o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości zastosowanie znajdzie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który przewiduje, że starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. W uzasadnieniu do projektu ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2004 r., nr 141, poz. 1492), która wprowadzała do ustawy o gospodarce nieruchomościami możliwość uzyskania odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość bez ustalenia odszkodowania wskazano bowiem, że nowa regulacja dotyczy sytuacji, gdy wywłaszczenie już nastąpiło, ale bez ustalenia odszkodowania lub gdy nieruchomość została przejęta na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego bez decyzji o wywłaszczeniu, np. z mocy prawa. W takich sytuacjach będzie wydawana odrębna decyzja tylko w sprawie odszkodowania (wywłaszczenie bowiem już nastąpiło), na co obecnie obowiązujące przepisy nie zezwalają. Propozycja ta pozwoli na rozwiązywanie konkretnych występujących problemów i umożliwi w ww. przypadkach realizację konstytucyjnej zasady słusznego odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości (zmiana 76 do art. 129) - Sejm RP IV kadencji, nr druku: 1421).

Odnosząc się zaś do kwestii stosowania przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami do stanów zaistniałych przed wejściem w życie tego aktu, w tym rozważanej ustawy o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości wskazać trzeba, że kiedy ustawodawca nie wypowiada się wyraźnie w kwestii przepisów przejściowych nowej ustawy, należy przyjąć, że nowa ustawa ma z pewnością zastosowanie do zdarzeń prawnych powstałych po jej wejściu w życie, jak również do zdarzeń, które miały miejsce wcześniej, lecz trwają dalej - po wejściu w życie nowej ustawy (zob. uchwała NSA z dnia 10 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OPS 1/06, ONSAiWSA 2006/3/71).

Reasumując, ugruntowane już orzecznictwo sądów administracyjnych przyjmuje, że art. 129 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami znajduje zastosowanie do stanów faktycznych sprzed wejścia w życie tej ustawy i to nie tylko w sytuacji całkowitego pozbawienia praw do nieruchomości na skutek wywłaszczenia, lecz również w wypadku ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości (zob. m.in. wyroki NSA z dnia 9 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 23/16, LEX nr 2422990; z dnia 27 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 908/16, LEX nr 2469196). Jeżeli bowiem zarówno poprzednia ustawa, pod rządami której ograniczono prawo własności, jak i obecna ustawa, przewidują odszkodowanie z tego tytułu, nie sposób bronić poglądu o nieprzysługiwaniu tego odszkodowania (zob. wyrok NSA z dnia 26 sierpnia 2014 r., sygn. akt I OSK 147/13, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z taką zaś sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, gdyż - jak trafnie wskazał Wojewoda - na skutek realizacji budowy linii elektroenergetycznej doszło do ograniczenia w wykonywaniu prawa własności nieruchomości i stan ten trwa nadal. Należało zatem przyjąć, że zgłoszone przez właściciela roszczenie winno zostać rozpatrzone na podstawie aktualnie obowiązujących przepisów regulujących kwestie odjęcia i ograniczenia prawa własności na skutek decyzji administracyjnych organów państwa. Stanowisko odmienne, zaprezentowane przez organ I instancji, w świetle aktualnych poglądów doktryny i stanowiska judykatury, nie znajduje więc uzasadnienia.

Wskazać nadto należy, że przepis ustawy o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości, który przewidywał odszkodowanie za wywłaszczenie nieruchomości, dokonane na podstawie art. 35 ust. 1 tej ustawy, przewidywał dwa rodzaje odszkodowania – za straty wynikłe z działań związanych z zakładaniem i przeprowadzeniem na nieruchomościach m.in. przewodów służących do przesyłania energii elektrycznej (art. 36 ust. 1) oraz za straty w zasiewach, uprawach i plonach (art. 36 ust. 2). Przy czym ustawodawca wskazał wyraźnie, że jedynie dochodzenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 2 ograniczone jest w czasie do 3 lat od powstania szkody, z czego nie można jednak wywodzić generalnej zasady przedawnienia roszczenia odszkodowawczego przysługującego w związku z działaniami określonymi w art. 35 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości. Wobec tego, rozpatrując wniosek o ustalenie odszkodowania za wywłaszczenie dokonane na podstawie art. 35 ust. 1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości organ winien rozpatrzyć, czy żądanie to zasadne jest zarówno w zakresie strat za działania, jak i start za zasiewy. Jak trafnie wskazał Wojewoda, zawarte w art. 36 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości pojęcie "straty" powinno być interpretowane przez pryzmat art. 361 § 2 Kodeksu cywilnego. To zaś oznacza, że może ono obejmować także zmniejszenie aktywów, polegające w tym wypadku na zmniejszeniu wartości nieruchomości. Chodzi bowiem między innymi o zmniejszenie aktywów poszkodowanego właściciela, a zmniejszenie wartości nieruchomości jest właśnie zmniejszeniem jednego z aktywów, to jest tego, którym jest ta nieruchomość. (zob. m.in. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 20 stycznia 2010 r., sygn. akt III CZP 116/09, LEX nr 537076).

W tym miejscu podkreślić trzeba, że w orzecznictwie sądowoadministarcyjnym generalnie przyjmuje się, że odszkodowanie ustalane na drodze administracyjnej (decyzją administracyjną) nie podlega przedawnieniu. W świetle obecnie obowiązujących przepisów, przedawnieniu ulega wyłącznie odszkodowanie, które zostało już wcześniej ustalone, natomiast przedawnieniu nie podlega samo ustalenie odszkodowania, gdyż z woli ustawodawcy następuje to w formie decyzji administracyjnej. W prawie administracyjnym z przedawnieniem roszczenia mamy bowiem do czynienia tylko wówczas, gdy przepis prawa wyraźnie tak stanowi. Tymczasem ani w ustawie z 1958 r., ani też w ustawie o gospodarce nieruchomościami, takiego ogólnego przepisu nie zamieszczono. Powyższe oznacza zatem, że chociaż sama instytucja odszkodowania ma charakter cywilny i generalnie roszczenie odszkodowawcze podlega rygorom, zawartym w przepisach art. 117 – 125 kodeksu cywilnego (to jest przedawnieniu), to jednak w sytuacji, gdy jest ono ustalane w postępowaniu administracyjnym, te zasady nie obowiązują, gdyż brak jest stosownej regulacji prawnej. Z tego względu należy uznać, że skoro roszczenie odszkodowawcze, przysługujące właścicielowi nieruchomości zajętej pod (najogólniej mówiąc) media nie uległo przedawnieniu, to nie ma uzasadnionych przeszkód by mogło być ono dochodzone w każdym czasie.

Przesłankami ustalenia odszkodowania w warunkach art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. jest: 1) pozbawienie lub ograniczenie praw do nieruchomości, 2) które nastąpiło bez odszkodowania, 3) a obowiązujące aktualnie przepisy przewidują ustalenie takiego odszkodowania.

Sąd uznał, że prawidłowa jest ocena Wojewody, że zebrany dotychczas materiał dowodowy nie pozwalał na przyjęcie, że w odniesieniu do analizowanej działki nie zostało już wcześniej ustalone i wypłacone odszkodowanie z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Należy jednocześnie podkreślić, że kwestia, czy w przeszłości ustalono odszkodowanie z tytułu ograniczenia prawa własności nieruchomości w okolicznościach niniejszej sprawy jest kluczowa dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Powinna stanowić pierwszą okoliczność, o jakiej przesądzić winien organ I instancji, bowiem determinuje ona pozostałe czynności dowodowe w sprawie, jak i losy rozstrzygnięcia merytorycznego w przedmiocie wniosku stron. Jeśli bowiem odszkodowanie zostało ustalone w przeszłości, brak jest podstaw do orzekania w przedmiocie aktualnego wniosku strony.

Zdaniem Sądu, biorąc pod uwagę powyższe, uznać należy, że organ I instancji nie wyczerpał inicjatywy dowodowej w kwestii ustalenia w przeszłości odszkodowania z tytułu ograniczenia prawa własności nieruchomości w związku z budową analizowanej linii energetycznej, a jego ustalenie w tym zakresie nie spełnia przesłanek, o których mowa w art. 7, art. 77 § 1 i 80 k.p.a. W tym też zakresie sąd dostrzega istotne naruszenie powołanych przepisów postępowania, jakich dopuścił się organ I instancji. Z judykatury wynika (por. wyroku NSA z 17 kwietnia 2019 r., sygn. I OSK 2164/18, https://orzeczenia.nsa.gov.pl), że przy wykazywaniu czy odszkodowanie zostało ustalone, czy też nie, organy powinny rozważyć przeprowadzenie ewentualnych dodatkowych czynności dowodowych, przy czym mogą być w tym zakresie przydatne także dowody wnioskowane przez stronę. Jeśli jednak nie zostaną przeprowadzone dowody potwierdzające ustalenie należnego odszkodowania za pozbawienie własności nieruchomości, to rzeczą organu administracji będzie oparcie rozstrzygnięcia na stanie faktycznym wynikającym z istniejących dokumentów. Jednym z możliwych dowodów znanych w orzecznictwie oraz zaproponowanych przez Wojewodę Prezydentowi w niniejszej sprawie są oświadczenia wnioskodawców, składane pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań, o nieprzyznaniu im samym takiego odszkodowania. Słusznie zauważył organ odwoławczy, że należałoby wystąpić z zapytaniem również do Archiwum Państwowego, czy nie znajdują się tam dokumenty związane z decyzją Wiceprezydenta Miasta z 1974 r. Podobnie, Sąd podziela stanowisko Wojewody, że ewentualna kwota odszkodowania mogła zostać złożona do depozytu sądowego w latach późniejszych niż lata 1977-1980 w przypadku odmowy jej przyjęcia przez adresata decyzji ograniczającej prawo własności nieruchomości, a więc zasadne byłoby wystąpienie z zapytaniem w tej sprawie do właściwego sądu.

Sąd rozważał, w ramach oceny argumentów sprzeciwu, czy organ odwoławczy był uprawniony do rozstrzygnięcia powyższej kwestii w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego, uregulowanego w art. 136 k.p.a. Zgodnie z treścią tego przepisu, organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję (§ 1). Art. 136 § 2 k.p.a. stanowi, że jeżeli decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, na zgodny wniosek wszystkich stron zawarty w odwołaniu, organ odwoławczy przeprowadza postępowanie wyjaśniające w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy. Jeżeli przyczyni się to do przyspieszenia postępowania, organ odwoławczy może zlecić przeprowadzenie określonych czynności postępowania wyjaśniającego organowi, który wydał decyzję. Powyższe jest możliwe także w przypadku, gdy jedna ze stron zawarła w odwołaniu wniosek o przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy, a pozostałe strony wyraziły na to zgodę w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im zawiadomienia o wniesieniu odwołania, zawierającego wniosek o przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy (art. 136 § 3 k.p.a.). Powyższe uregulowanie prowadzi do wniosku, że w okolicznościach niniejszej sprawy Wojewoda nie mógł, w ramach zakreślonych treścią art. 136 k.p.a., przeprowadzić uzupełniającego postępowania dowodowego na okoliczność ustalenia w przeszłości odszkodowania z tytułu ograniczenia własności nieruchomości, bowiem jego aktywność w tym zakresie wymagała inicjatywy odwołującego, popartej zgodą pozostałych stron postępowania. Jak bowiem wskazano powyżej, organ I instancji, wydając decyzję z pominięciem ustalenia, czy w przeszłości ustalono odszkodowanie, niewątpliwie wydał decyzję obarczoną wadą naruszenia przepisów postępowania. Zdaniem Sądu nadto, jak również to wyjaśniono powyżej, kwestia ustalenia powyższej okoliczności jest kluczowa dla rozstrzygnięcia sprawy. To zaś oznacza, że organ odwoławczy nie mógł przeprowadzić uzupełniającego postępowania dowodowego w powyższym zakresie z urzędu, na co jednoznacznie wskazuje art. 136 § 2 i 3 k.p.a. Już sama powyższa okoliczność prowadzi do wniosku, że uzasadnione było w okolicznościach niniejszej sprawy skorzystanie przez Wojewodę z kompetencji opisanej w art. 138 § 2 k.p.a.

Ponadto, Sąd przychylił się także do stanowiska Wojewody w kwestii ewentualnej potrzeby sporządzenia operatu szacunkowego. Słusznie zauważa przy tym organ odwoławczy, że zlecenie wykonania operatu szacunkowego przez organ II instancji byłoby niedopuszczalne z punktu widzenia zasady dwuinstancyjności, skoro dowód z prawidłowo sporządzonego operatu szacunkowego wpływa bezpośrednio na treść decyzji ustalającej odszkodowanie w trybie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 września 2011 r., sygn. I OSK 1510/10 (https://orzeczenia.nsa.gov.pl) podkreślił znaczenie prawidłowego stadium dowodowego, stwierdzając, że organ orzekający o ustaleniu odszkodowania jest zobowiązany ocenić przydatność dowodową opinii o wartości nieruchomości w ramach art. 80 k.p.a., przy czym ocena poprawności opinii przez organ nie może sprowadzać się do lakonicznego stwierdzenia jej zgodności z przepisami prawa, lecz musi wskazywać, czy przyjęte w tej opinii ustalenia zostały prawidłowo wyjaśnione, uzasadnione i udokumentowane.

Rozpatrując sprawę w zakresie określonym art. 64e p.p.s.a., Sąd stwierdził, że w następstwie popełnionych przez organ I instancji uchybień procesowych w zakresie zebrania i oceny dowodów, to znaczy naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., Wojewoda doszedł do słusznych wniosków, że decyzję organu I instancji należy uchylić, a sprawę przekazać do ponownego rozpoznania, gdyż konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, dlatego też zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. było w pełni uzasadnione. Jednocześnie przeprowadzenie postępowania w zakresie tych okoliczności nie mieści się w kompetencji organu odwoławczego wynikającej z art. 136 § 1 k.p.a., ponieważ przepis ten uprawnia jedynie do przeprowadzenia przez organ odwoławczy na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, a nie do przeprowadzenia postępowania od nowa, a do tego sprowadzałoby się w istocie zaakceptowanie argumentów zawartych w sprzeciwie.

Biorąc pod uwagę brak naruszenia przepisu art. 138 § 2 k.p.a. przez organ odwoławczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., oddalił sprzeciw jako bezzasadny.

Sąd rozpoznał sprzeciw na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 64d § 1 p.p.s.a.