Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 8/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2013-04-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1, art. 63 ust. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: par. 2 pkt 5, par. 3 ust. 1, par. 4 ust. 1 i4, par. 6 ust. 1, par. 7 ust. 1 i 2, par. 8
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 134 par. 1, art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 200
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 10 kwietnia 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.) Protokolant Specjalista Marcelina Chmielecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2013 roku sprawy ze skargi J. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. nr [...] z dnia [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżącej J. W. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. LS


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...], nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., w skrócie k.p.a.) oraz art. 52, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1, art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012r., poz. 647 ze zm., powoływana także jako ustawa), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nr [...], ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego o część usługową (usługi medyczne), zmianie sposobu użytkowania części istniejącego budynku na funkcje usługową (usługi medyczne) i budowie urządzeń budowlanych, przeznaczonej do realizacji w Ł. przy ulicy A Nr [...], działka nr 942.

W toku postępowania ustalono, iż P. C. pismem z dnia 15 listopada 2011r. złożył wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla ww. inwestycji. W wyniku przeprowadzonej analizy urbanistycznej stwierdzono, że sąsiednie nieruchomości (np. obiekt o funkcji usługowej na nieruchomości przy ul. B [...] oraz istniejące zagospodarowanie na terenie objętym analizą) są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. Teren ma pośredni dostęp do drogi publicznej - ul. C (droga powiatowa) przez istniejący zjazd i drogę wewnętrzną ul. A. Zgodnie z pismem Zarządu Dróg i Transportu w Ł. z dnia [...] znak: [...] możliwa jest akceptacja wskazanej obsługi komunikacyjnej inwestycji w kontekście planowanej przebudowy ul. C. Ponadto do akt sprawy załączono informację udzieloną przez Spółdzielnię Mieszkaniową "D" o realizowaniu zaopatrzenia w media (m. in. obiektu objętego wnioskiem) na podstawie umów Spółdzielni z gestorami poszczególnych sieci, które nie określają maksymalnych progów zaopatrzenia w media. Istniejące uzbrojenie terenu (w tym przyłącza do sieci wod-kan, elektroenergetycznej, gazowej i c.o) jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego.

Zgodnie z wypisem z ewidencji gruntów teren objęty wnioskiem oznaczony jest symbolem B - grunty zabudowane i zurbanizowane, tereny mieszkaniowe. Nie zachodzi zatem konieczność uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze.

W toku postępowania strony oraz mieszkańcy osiedla składali uwagi co do planowanej inwestycji, sprzeciwiając się proponowanej zmianie sposobu zagospodarowania terenu objętego wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Uwagi te zostały przekazane inwestorowi, który pismem z dnia 9 lutego 2012r. poinformował, że planowana inwestycja w założeniu ma spełniać wszystkie wymogi stawiane przez prawo, a wobec tego nie istnieje możliwość naruszenia praw osób trzecich. Planowana działalność jest działalnością nieuciążliwą dla otoczenia często prowadzoną w obszarze wykorzystywanym dla celów mieszkaniowych, a planowana zabudowa swoją architekturą nawiąże do istniejącej nie tworząc zagrożenia ładu w przestrzeni. Ponadto projekt architektoniczno-budowlany zapewni odpowiednie bariery termiczne i akustyczne.

Po zebraniu materiału dowodowego oraz na podstawie wniosków z analizy urbanistycznej organ I instancji uznał, że spełnione zostały warunki art. 61 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, umożliwiające wydanie decyzji o warunkach zabudowy. W związku z powyższym uwzględnił wniosek inwestora i na podstawie art. 59 ust. 1 i art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 104 K.p.a. wydał w dniu [...] decyzje ustalającą warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

Powołując się na rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003r., Nr 164, poz. 1588, powoływane także jako rozporządzenie) organ I instancji ustalił, że linię zabudowy wyznacza nieprzekraczalna, kontynuacja linii zabudowy wyznaczonej przez budynki znajdujące się na nieruchomości przy ul. A [...] i ul. E [...], tj. od strony ul. A w odległości ok. 11 m od krawędzi jezdni, natomiast od strony ul. C w odległości ok. 11,5 m od krawędzi jezdni ul. C. Wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki nr 942 maksymalnie ma wynosić 0,30. Szerokość elewacji frontowej od strony ul. A - maksymalnie 8,4 m. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki nowej zabudowy do 8 metrów (do II kondygnacji nadziemnych). Z uwagi na charakter planowanej inwestycji (rozbudowa obiektu) geometria dachu nowej zabudowy winna nawiązywać do geometrii dachu obiektu rozbudowywanego.

Ustalono również, że zaopatrzenie w media odbywać się będzie z istniejących przyłączy do sieci miejskich (wodnokanalizacyjnej, elektroenergetycznej, gazowej i c. o.) na warunkach określonych przez gestorów tych sieci. Obsługa komunikacyjna inwestycji odbywać z ul. A (droga wewnętrzna w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni Mieszkaniowej "D") przez istniejący zjazd na teren nieruchomości. Dla obsługi planowanej inwestycji należy zapewnić miejsca parkingowe dla samochodów poza pasami dróg publicznych w liczbie min 3 na każde 100m² powierzchni użytkowej dla funkcji usługowej.

W zakresie wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich organ I instancji podkreślił, że zgodnie z art. 63 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy projektować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając m.in. poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej.

Od decyzji organu I instancji z dnia [...] odwołanie wnieśli J. i L. W., którzy zarzucili, że decyzja została wydana niezgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego. Ich zdaniem dobudowanie nowego budynku przemysłowego i zmiana funkcji istniejącego budynku z funkcji mieszkalnej na funkcję przemysłowo-produkcyjną (budowa urządzeń budowlanych) zmienia charakter działki na przemysłowo-produkcyjną. Teren przeznaczony jest pod budownictwo mieszkaniowe, na którym znajduje się osiedle mieszkaniowe całościowo zaprojektowane i wybudowane, jednolite architektoniczne, o zwartej zabudowie mieszkaniowej zestawów segmentów pod administracją Spółdzielni Mieszkaniowej "D". Na wszystkich sąsiednich nieruchomościach jest zwarta zabudowa mieszkaniowa, Nieruchomość pod adresem ul. B [...], na którą powołał się organ I instancji, nie jest nieruchomością sąsiednią. W decyzji również nie zauważono i nie uwzględniono, że budynek mieszkalny jednorodzinny faktycznie jest budynkiem w zabudowie szeregowej i jest integralną częścią zestawu segmentów mieszkalnych (każdy o szerokości 6 metrów). Ponadto nie uwzględniono linii zabudowy całego przedmiotowego zestawu i pozostałych zestawów od drugiej strony, co narusza i burzy jednolitość architektoniczną, ład przestrzenny oraz funkcje całego osiedla mieszkalnego. Usytuowanie i wysokość dobudowywanego budynku przemysłowo-produkcyjnego likwiduje wentylację powietrzną osiedla mieszkaniowego. Nie skonkretyzowano również rodzaju usług medycznych, które mogą mieć charakter wytwórczy (produkcja) czy bardzo uciążliwy (prosektorium, recykling odpadów medycznych). Nie skonkretyzowano także, w jakiej części nastąpi zmiana funkcji istniejącego budynku mieszkalnego na produkcyjno-przemysłową. Ponadto informacja udzielona przez Spółdzielnię Mieszkaniową "D" o zrealizowaniu zaopatrzenia w media nie może być dokumentem w sprawie, bowiem informacja dotyczy umów obejmujących całe osiedle mieszkaniowe "D" o aktualnie istniejącej zabudowie zestawów segmentów dla ściśle określonej liczby budynków i przewidzianej liczbie mieszkańców i użytkowników, a nie dla planowanych budynków przemysłowych. Nie uwzględniono również sprzeciwów złożonych w sprawie oraz nie przeprowadzono wizji lokalnej.

Nadto J. i L. W. dodali, że nie można porównywać osobiście wykonującego przez osoby swojego zawodu w swoim mieszkaniu z wynikającego z decyzji planowaną działalnością przemysłowo-produkcyjną. Realizacja (od strony południowej) inwestycji określonej w decyzji (ze względu na usytuowanie, rozmiary, wysokość) w warunkach zabudowy pozbawi ich i ich rodzinę dostępu do słońca, powietrza i przestrzeni. Nie będą miały tego również nasadzenia i roślinność na działce (szerokość 6 metrów).

W pismach procesowych z dnia 4 maja 2012r. L. W. i J. W. uzupełnili swe dotychczasowe stanowisko wskazując między innymi, że faktycznie w decyzji funkcja mieszkaniowa nie istnieje (nie określono części mieszkalnej) cała inwestycja jest inwestycją przemysłowo-produkcyjną, teren jest przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową, a dokumentacja fotograficzna jest nieaktualna, teren inwestycji nie ma bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, a pismo z dnia 21 grudnia 2012 roku nie jest podpisane przez osobę reprezentującą spółdzielnię mieszkaniową, a zatem przesłanki zawarte w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zostały spełnione. Planowana inwestycja w założeniu narusza prawa osób trzecich, bowiem przepustowość planowanego kombinatu usługowo-produkcyjnego średnio wynosi ponad 200 osób na godzinę nie licząc osób towarzyszących i przekracza kilkakrotnie przepustowość hipermarketu handlowego F i kombinat przemysłowy o takiej funkcji przyklejony do zestawu 2 segmentu o szerokość 6 metrów na działce 371 m² narusza wszystkie prawa osób trzecich łącznie z prawem własności mieszkania. Mieszkania tracą funkcję mieszkaniową i w takich warunkach nie da się mieszkać w pobliżu i w okolicy.

Po rozpatrzeniu odwołań J. W. i L. W. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. uznało je za niezasadne i wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy w pierwszej kolejności wyjaśnił cel i treść przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a następnie stwierdził, że organ I instancji w sposób zgodny z przepisami przeprowadził analizę urbanistyczną i wyciągnął z niej prawidłowe wnioski. W szczególności zdaniem Kolegium został spełniony warunek "dobrego sąsiedztwa" i "kontynuacji funkcji", o czym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, bowiem jeżeli w obszarze analizowanym znajduje się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna głównie w zabudowie szeregowej, jako zabudowa dominująca, jak i jako uzupełniająca zabudowa usługowa (handel - F), a inwestor chce zrealizować zabudowę usługową – gabinety lekarskie i na tę samą funkcję (usługowa) chce w części zmienić przeznaczenie istniejącej zabudowy mieszkaniowej, a skala tej zabudowy oraz rozbudowy swym i wskaźnikami nie odbiega od zabudowy w obszarze analizowanym, to oczywistym jest, że nie ma przeszkód do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla takiej inwestycji i tym równie oczywistym jest, że przesłanka określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 powołanej powyżej ustawy jest spełniona, co zresztą wprost wynika chociażby z załącznika graficznego do decyzji, jak i części opisowej analizy.

Organ odwoławczy stwierdził, iż bezspornym jest, że w obszarze analizowanym (jak i poza jego granicami) występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, dominuje zabudowa szeregowa, przy jednoczesnym występowaniu zabudowy usługowej. Wszystkie działki znajdujące się w obszarze analizowanym należy uznać, w ujęciu funkcjonalnym, za działki sąsiednie w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych organ podniósł, iż zabudowę typu przychodnia lekarska, czy apteka należy zaliczyć do usług podstawowych, stanowiących element infrastruktury społecznej i uzupełniających funkcje zabudowy mieszkaniowej.

Następnie organ II instancji podniósł, iż nie ma żadnej normy prawa, która stanowiłaby, że właściciel (użytkownik wieczysty) nieruchomości sąsiadującej z terenem planowanej inwestycji decyduje o tym, czy dana inwestycja ma powstać, czy też nie. Żadna norma zawarta w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie uzasadnia poglądu, że przesłanką uzyskania decyzji o warunkach zabudowy jest uprzednie uzyskanie zgody właściciela, czy też użytkownika wieczystego nieruchomości sąsiadującej z terenem planowanej inwestycji, a zatem fakt, iż odwołujący się nie wyrażają zgody na planowaną inwestycje nie ma żadnego znaczenia. Z kolei norma zawarta w art. 6 ust. 2 ustawy stanowi, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich, a także prawo do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych.

Dalej organ odwoławczy stwierdził, iż nieruchomość położona w Ł. przy ulicy A Nr [...] ma dostęp do drogi publicznej - ul. C - za pośrednictwem ulicy A, która to nie ma statusu drogi publicznej, lecz jest drogą wewnętrzną, co odpowiada definicji zawartej w art. 2 pkt 14 ustawy. Decyzja organu I instancji nie może również naruszać ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego bowiem na obszarze objętym wnioskiem inwestora nie ma obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Prawidłowo została również wyznaczona linia zabudowy, gdyż wykreślenie linii zabudowy stanowi jedynie wykreślenie linii, którą to inwestor nie może przekroczyć realizując planowaną inwestycję chcąc zbliżyć się do pasa drogowego drogi publicznej. Linia zabudowy nie wyznacza natomiast miejsca wzdłuż którego planowana inwestycja ma być realizowana (usytuowana), gdyż materia ta pozostaje w zakresie właściwości organów architektoniczno-budowlanych.

Ponadto decyzja organu I instancji zawiera wszystkie elementy, o których mowa w art. 54 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy, w tym ustalenia chroniące interes osób trzecich. Organ odwoławczy wyjaśnił natomiast, iż decyzja o warunkach zabudowy określa, jak sama jej nazwa wskazuje, warunki zabudowy dla danej inwestycji, zaś konkretyzacja inwestycji, jej ścisłe parametry techniczne, usytuowanie w tym dostęp do światła dziennego, stanowią już przedmiot postępowania prowadzonego w oparciu o normy zawarte w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2010r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.).

Następnie Kolegium stwierdziło, iż decyzja organu l instancji została wydana w sposób zgodny z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zaś ewentualne uchybienia natury procesowej, nie miały wpływu na wynik podjętego rozstrzygnięcia, a zatem nie ma podstaw do jej uchylenia i przekazywania sprawy temu organowi celem ponownego rozpatrzenia, czy też do jej uchylenia i odmowy ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, co w konsekwencji stanowi, że wniesione odwołania J. i L. W. są bezzasadne.

Na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] skargę do sądu administracyjnego wniosła J. W. powołując się na zarzuty podniesione w odwołaniu od decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowego Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sąd administracyjny, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., nr 270, powoływanej dalej jako p.p.s.a.). Sąd administracyjny natomiast nie przejmuje sprawy do merytorycznego rozpoznania.

W myśl art. 134 § 1 sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z kolei art. 135 p.p.s.a. stanowi, iż sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Skarga jest zasadna, choć nie wszystkie jej zarzuty są uzasadnione.

W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji naruszyły przepisy ustawy

o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.) oraz uchybiły zasadom postępowania administracyjnego, obligującym do wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Skutkuje to koniecznością uchylenia zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków, o których mowa w tym przepisie (pkt 1-5), w tym gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (pkt 1). Z kolei wymagania dotyczące ustalania linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Odnosząc się zatem do przepisów powołanego wyżej rozporządzenia, określając ww. cechy zabudowy i zagospodarowania terenu organ administracji nie może posługiwać się pojęciami nieostrymi, niedookreślonymi, czy niejednoznacznymi. Wymagania dotyczące nowej zabudowy powinny być określone w sposób jednoznaczny, gdyż decyzja o warunkach zabudowy stanowi w istocie promesę uzyskania pozwolenia na budowę. Nieostre, niedookreślone, czy niejednoznaczne określenie tych danych w istocie czyni niemożliwym ustalenie, na etapie ubiegania się pozwolenia na budowę, zgodności projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Decyzja administracyjna z istoty swej powinna być tak sformułowana, by nie pozostawiała wątpliwości co do treści rozstrzygnięcia, a także praw i obowiązków z niej wynikających. Ustalane zatem w decyzji warunki dotyczące linii zabudowy, a także wielkość powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu powinny wynikać z dokładnie przeprowadzonej analizy urbanistycznej.

Zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Dopuszcza się, jak stanowi § 4 ust. 4 rozporządzenia, inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Jednak i w tym przypadku wskazanie przebiegu linii winno być precyzyjne, nie może pozostawiać wątpliwości co do jej usytuowania. Tymczasem organ administracji wyznaczając linię zabudowy określił jej przebieg w odległości "około" 11 metrów od krawędzi jezdni - ulicy A, natomiast od strony ulicy C w odległości "około" 11,5 metra od krawędzi jezdni. Nie wiadomo zatem, czy dopuszczalna zabudowa powinna być realizowana w odległości wskazanej w decyzji, czy też może to być odległość mniejsza, a jeżeli tak to o ile mniejsza. Użycie zatem wyrazu "około" budzi wiele niejasności w toku dalszego procedowania i przygotowywania projektu architektoniczno-budowlanego.

Ponadto zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Odstępstwo od tej zasady, przewidziane w ust. 2 powołanej ustawy stanowi wyjątek, którego zastosowanie wymaga należytego uzasadnienia. W kontrolowanej decyzji o warunkach zabudowy określono wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki na poziomie 0,30, (jak na sąsiednich działkach), nie precyzując czy jest to wskaźnik nowej zabudowy, czy nowej wraz z zastanym już budynkiem. Współczynnik zabudowy istniejącego budynku (o pow. ok.0,70m) wynosi 0,19. Z powyższego wynika, iż przy takim stanie faktycznym, jeśli wskaźnik powierzchni dotyczy – jak wymaga tego rozporządzenie – nowej zabudowy, całkowita powierzchnia zabudowy (uwzględniając istniejącą i projektowaną zabudowę) wyniosłaby 0,49, co przekracza ustaloną przez organ średnią, określoną na poziomie 0,27. Nawet jej odniesienie do całości oznacza przekroczenie średniego wskaźnika przy planowanej zabudowie nowe o powierzchni ok. 90m. Innymi słowy określony przez organ współczynnik nowej zabudowy (0,30) byłby do zaakceptowania w sytuacji, gdyby działka objęta zamierzeniem inwestycyjnym nie była zabudowana. Natomiast w sytuacji zabudowy tej działki budynkiem mieszkalnym dopuszczalny wskaźnik nowej zabudowy powinien ulec odpowiedniemu zmniejszeniu o wskaźnik zabudowy już istniejącej. Organ administracji nie wskazał również, że zachodzi szczególna okoliczność uzasadniająca odstąpienie od średniej wielkości współczynnika zabudowy dla obszaru analizowanego.

Podobnie przedstawia się kwestia szerokości elewacji frontowej. Stosownie do § 6 ust. 1 rozporządzenia szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Również i w tym wypadku dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia. Podobnie jednak, jak przy ustalaniu wskaźnika powierzchni zabudowy organ nie wziął pod uwagę istniejącej już na działce nr 942 zabudowy. Ta okoliczność, przy uwzględnieniu treści § 2 pkt 5 rozporządzenia, zgodnie z którym przez front działki - należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę oznacza, że frontem działki w niniejszej sprawie jest ta część działki, która przylega od strony drogi wewnętrznej, czyli ulicy [...]. Od tej strony istnieje jedyny wjazd oraz wejście na działkę (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 8 maja 2012r., sygn. akt II SA/Łd 235/12 – orzeczenie dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Określając zatem szerokość zabudowy dla projektowanej inwestycji na poziomie maksymalnie 8,4 metra (tj. już z uwzględnieniem 20 % tolerancji), bez uwzględnienia zabudowy istniejącej (6 metrów), organ dopuścił się znacznego przekroczenia ustalonej w analizie urbanistycznej średniej wielkości omawianego wskaźnika, określonego na poziomie 7 metrów, bowiem taki zapis decyzji oznaczałby, iż w zasadzie możliwa byłaby zabudowa działki na całej jej szerokości tj. o szerokości elewacji frontowej wynoszącej 14,4 metra.

Nieprecyzyjnie została również określona wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, którą stosownie do § 7 ust. 1 rozporządzenia wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Wysokość, o której mowa mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku (§ 7 ust. 2 rozporządzenia). Z powyższego wynika, że współczynnik wysokości powinien być określony w metrach, przy określeniu średniej wysokości istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 23 stycznia 2008r., sygn. akt II SA/Bd 800/07 – orzeczenie dostępne w CBOSA). Tymczasem w niniejszej sprawie w analizie urbanistycznej określono jedynie średnią liczbę kondygnacji (2,7) uznając, że odpowiada ona wysokości "około" 8 metrów, która zdaniem autora analizy nawiązuje do obiektu przewidzianego do rozbudowy i jednocześnie nie przewyższa maksymalnej wartości parametru obiektów obszaru analizy. Nie wiadomo zatem, czy ustalona w decyzji wysokość na maksymalnym poziomie 8 metrów (dwie kondygnacje), wynika z określonego w analizie współczynnika "około" 8 metrów, czy też jest ona wynikiem dokładnego ustalenia średniej wysokości istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym, mierzonej od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku.

Utrzymana w mocy przez organ odwoławczy decyzja organu I instancji nie spełnia także warunków określonych w § 8 rozporządzenia dotyczących geometrii dachu. Stosownie do powołanego przepisu określając geometrię dachu określić należy wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki odpowiednio do geometrii dachów występujących w obszarze analizowanym. Brak tych dodatkowych parametrów, w szczególności brak ustaleń dotyczących wysokości kalenicy głównej, a przynajmniej brak uzasadnienia dla ich nieokreślenia, świadczy o wadliwym zastosowaniu tego przepisu (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 23 lutego 2011r., sygn. akt II SA/Łd 9/11 – orzeczenie dostępne w CBOSA). Za niewystarczające i nieprecyzyjne uznać należy określenie w decyzji o warunkach zabudowy, iż z uwagi na charakter planowanej inwestycji (rozbudowa obiektu) geometria dachu nowej zabudowy winna nawiązywać do geometrii dachu obiektu rozbudowywanego.

Podsumowując wskazać trzeba, iż niejednoznaczne ustalenie linii zabudowy oraz nieprecyzyjne określenie wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy, szerokości zabudowy, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej i geometrii dachu w decyzji o warunkach zabudowy należy uznać za niepoprawne, gdyż decyzja ta, jako pierwszy etap procesu inwestycyjnego, poprzedzająca decyzję o pozwoleniu na budowę, nie może dawać możliwości późniejszej dowolności w dalszym procesie inwestycyjnym, prowadząc do zmiany wymaganych parametrów i w ostateczności do powstania budynku o parametrach technicznych odbiegających od tych, jakie funkcjonują na terenie obszaru analizowanego. Wszystkie zatem określane w decyzji wartości powinny wynikać dokładnie z analizy przeprowadzonej zgodnie z § 3 rozporządzenia, czego w rozpatrywanej sprawie zabrakło (por. wyroki: WSA w Gliwicach z dnia 20 września 2012r., sygn. akt II SA/Gl 312/12; WSA w Łodzi z dnia 8 sierpnia 2012r., sygn. akt II SA/Łd 489/12 – orzeczenia dostępne w CBOSA).

Nie sposób pominąć, że ustalenie warunków zabudowy dotyczy terenu o zwartej zabudowie, stanowiącej pewną całość architektoniczną. Jakkolwiek nie można wykluczyć jej zmian, ewoluowania w toku wieloletniego użytkowania, to wszelkie zmiany winny następować z poszanowaniem owej zastanej architektonicznej całości, tak aby nie doprowadzić do zburzenia istniejącego w jej granicach ładu przestrzennego. Rozważenie możliwości nowej zabudowy a następnie określenie jej parametrów winno być na tyle precyzyjne, aby z jednej strony nie rodzić żadnych wątpliwość interpretacyjnych, z drugiej zaś strony przekonać oponentów inwestycji, że nie zakłóci ona zastanego obrazu urbanistycznego w okolicy.

W następnej kolejności należy wyjaśnić, iż w sposób niewystarczający została wyjaśniona kwestia dostępu do drogi publicznej, przez który należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej (art. 2 pkt 14 w zw. z art. 61 ust. pkt 2 ustawy). Zarzut braku bezpośredniego dostępu do drogi publicznej nie może odnieść zatem skutku. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż przedmiotowa nieruchomość ma pośredni dostęp do drogi publicznej – ulicy C, przez drogę wewnętrzną – ulicę A. Jednakże zastrzeżenia budzi zawarty w pkt 3 ppkt 2 decyzji organu I instancji ("warunki obsługi w zakresie infrastruktury i komunikacji") warunek, z którego wynika, iż obsługa komunikacyjna inwestycji odbywać się będzie z ulicy A przez istniejący zjazd. Jak wynika bowiem z materiału dowodowego (mapa do decyzji oraz dokumentacja fotograficzna) przy ulicy A występuje zabudowa szeregowa, a zjazdy z ulicy A (w ramach tej zabudowy) na teren każdej z działek odbywają się przez istniejące pochyłe wjazdy wprost do mieszczącego się w każdym z "szeregowców" garażu, znajdującego się częściowo poniżej poziomu terenu. Oznacza to, iż bez konieczności przebudowy istniejącego wjazdu (względnie jego przesunięcia, czy też poszerzenia) aktualnie nie ma fizycznej możliwości zjazdu na teren działki o nr 942 w sposób zapewniający obsługę komunikacyjną planowanej inwestycji, która ma być zlokalizowana w dalszej części działki. Co prawda kwestia dopuszczalności przebudowy zjazdu powinna zostać wyjaśniona na kolejnym etapie procesu budowlanego, jakim jest zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na budowę, jednakże brak zastrzeżenia przez organ planowania i zagospodarowania przestrzennego dotyczącego konieczności przebudowy tego zjazdu w sposób umożliwiający faktyczne skomunikowanie terenu inwestycji z drogą publiczną może spowodować, iż okoliczność ta zostanie pominięta na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego, a to z kolei może doprowadzić do sytuacji, której obawia się skarżąca, a mianowicie do faktycznego zlokalizowania miejsc postojowych dla użytkowników projektowanej przychodni wzdłuż ulicy A. Określając zatem warunki w zakresie komunikacji organ powinien wskazać w decyzji o warunkach zabudowy możliwość obsługi terenu inwestycji przez istniejący zjazd, dopiero po jego dostosowaniu do potrzeb projektowanej inwestycji.

Z zaskarżonych decyzji nie wynika również zakres zmiany użytkowania istniejącego już obiektu. Wniosek opiewa na zmianę sposobu użytkowania części istniejącego budynku, ale nie określono jej wielkości. Wiąże się to zaś z rozmiarami planowanej działalności, tym samym dostępnością terenu dla usługobiorców, koniecznością określenia chociażby wymaganych miejsc parkingowych, czy rozważenia kwestii zjazdu publicznego z uwagi na charakter planowanej działalności..

Wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy również urządzeń budowlanych, ale ani wniosek, ani decyzje organów nie precyzują o jakie urządzenia chodzi. W związku z tym rozstrzygnięcia w tym zakresie – zmiany sposobu użytkowania i budowy urządzeń budowlanych jest nieweryfikowalne.

Pozostałe zarzuty powoływane przez skarżącą nie znajdują uzasadnienia i są raczej wyrazem niezadowolenia w stosunku do projektowanej inwestycji. W szczególności dotyczy to zarzutu, iż realizacja inwestycji doprowadzi do zmiany funkcji istniejącego budynku z funkcji mieszkalnej na funkcję przemysłowo-produkcyjną, czy że nie skonkretyzowano rodzaju usług medycznych.. Treść wniosku nie daje podstaw do obaw, . że usługi te mogą mieć charakter wytwórczy (produkcja) czy bardzo uciążliwy (prosektorium, recykling odpadów medycznych). Jak wynika jednoznacznie z wniosku o ustalenie warunków zabudowy projektowana inwestycja ma polegać na budowie gabinetów lekarskich, a zatem planowana inwestycja ma spełniać funkcję usługową poprzez świadczenie usług w zakresie opieki zdrowotnej. Należy pamiętać, że organ ustala warunki zabudowy dla konkretnej inwestycji wskazanej we wniosku, w tym akurat zakresie jego sformułowania nie budzą wątpliwości. W szczególności wniosek nie daje podstaw do przypuszczeń, że inwestor mógłby prowadzić działalność produkcyjną, czy jak pisze skarżąca prosektorium. Podzielić przy tym należy pogląd wyrażony w powołanym przez Kolegium wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 4 listopada 2010r., sygn. akt II SA/Ke 616/10 (dostępne w CBOSA), zgodnie z którym inwestycje polegające na budowie przychodni lekarskich oraz aptek należy zaliczyć do inwestycji świadczących usługi podstawowe, stanowiących element infrastruktury społecznej i uzupełniających funkcje zabudowy mieszkaniowej.

Nadto dodać wypada, iż decyzja o warunkach zabudowy jest decyzją stanowiąca jedynie o możliwości zagospodarowania terenu i z tego względu zagrożenie praw osób trzecich na tym etapie procesu inwestycyjnego może mieć charakter jedynie potencjalny. Decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich (art. 63 ust. 2 ustawy). Ochrona osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy nie może być zatem oceniana tak, jak w kolejnym etapie inwestycyjnym tj. postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Ocena, czy projektowany obiekt z uwagi na jego usytuowanie nie będzie stanowił uciążliwości dla nieruchomości sąsiedniej w stopniu naruszającym zasady wynikające z odpowiednich przepisów Prawa budowlanego należy bowiem, zgodnie z art. 5 ustawy Prawo budowlane, do organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę. Z kolei organ orzekający w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie powinien wkraczać w kompetencje organu wydającego decyzje o pozwoleniu na budowę. Dla oceny spełnienia warunków, określonych w art. 61 ust. 1 nie mają w związku z tym znaczenia takie okoliczności jak brak zgody ze strony właścicieli sąsiednich nieruchomości, oparty na subiektywnym przekonaniu o uciążliwości przyszłej inwestycji lub subiektywnym przeświadczeniu o braku uzasadnienia dla realizacji wnioskowanej inwestycji na wskazanym terenie.

Mając na uwadze opisane wcześniej wady zaskarżonych decyzji Sąd orzekł, jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" i art. 135 p.p.s.a..

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.

Ponownie rozstrzygając sprawę organ wydający decyzję o warunkach zabudowy uwzględni wskazania zawarte w uzasadnieniu niniejszego wyroku, w szczególności w zakresie prawidłowego określenia linii zabudowy oraz ustalenia wskaźników, o których mowa w § 5-7 rozporządzenia, jak również prawidłowego określenia geometrii dachu, sprecyzowania parametrów zmiany sposobu użytkowania istniejącego budynku oraz rodzaju urządzeń budowlanych. Ponadto organ weźmie pod uwagę rozważania dotyczące możliwości faktycznego skomunikowania projektowanej inwestycji poprzez istniejący zjazd z drogi wewnętrznej, a wyciągnięte wnioski znajdą odzwierciedlenie w decyzji.

LP