Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 208/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2012-04-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Oświata
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 1, art. 5 ust. 5, art. 5a, art. 6 ust.1, art. 14 ust. 5
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity
article: art. 147 § 1, art. 152
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 91
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 5
journal: Dz.U. 2008 nr 7 poz 39
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Protokolant referent - stażysta Malwina Tomiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Miejskiej z dnia [...] r., nr VII/52/11 w przedmiocie opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne prowadzone przez Gminę I. stwierdza nieważność § 4 ust. 2 zaskarżonej uchwały, II. w pozostałej części skargę oddala, III. stwierdza, że zaskarżona uchwała w części określonej w punkcie I wyroku, nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Uchwałą nr VII/52/11 z dnia [...] marca 2011 r. Rada Miejska ustaliła opłaty za świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne prowadzone przez Gminę. Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa z 2011 r. Nr 51 pod poz. 963 i weszła w życie z dniem 20 maja 2011 r.

Zgodnie z § 1 powyższą uchwałą organ prowadzący ustalił wysokość opłat za świadczenia wykraczające poza podstawę programową wychowania przedszkolnego w przedszkolach prowadzonych przez Gminę. W myśl § 3 uchwały, świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne prowadzone przez gminę, obejmujące podstawę programową wychowania przedszkolnego, realizowane są bezpłatnie w wymiarze 5 godzin dziennie, na zasadach określonych w statucie przedszkola.

Zgodnie z § 4 ust. 1 uchwały świadczenia przedszkoli, wykraczające poza realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego, są odpłatne. W trakcie jednej godziny świadczeń opiekuńczo-wychowawczych udzielanych przez przedszkola, w czasie przekraczającym 5 godzin, przeznaczonym na realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego, realizowana jest opieka i zajęcia wspierające prawidłowy rozwój dziecka, zawierające w szczególności elementy:

1) działań opiekuńczych i bytowych dostosowanych do wieku, potrzeb i możliwości dziecka, zapewniających mu bezpieczne funkcjonowanie podczas zajęć w przedszkolu i poza przedszkolem,

2) zajęć przygotowujących dzieci do udziału w przedszkolnych oraz środowiskowych, konkursach, imprezach artystycznych i okolicznościowych;

3) zajęć umożliwiających realizację programów autorskich i innowacji poszerzających podstawę programową;

4) gier i zabaw dostosowanych do wieku i możliwości dziecka.

Stosownie do treści § 4 ust. 2 uchwały, za każdą rozpoczętą godzinę świadczeń opiekuńczo-wychowawczych, ponad czas realizacji podstawy programowej, o których mowa w ust. 1, udzielanych w czasie godzin pracy przedszkola, ustala się opłatę za 1 godzinę realizacji tych zajęć w wysokości 2,00 zł. W ust. 3 przewidziano, iż za czas nie wykorzystania przez dzieci świadczeń określonych w ust. 2 pobrana opłata podlega zwrotowi.

Prokurator Rejonowy, pismem z dnia [...] lutego 2012 r., zaskarżył powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w części obejmującej § 4 ust. 1, 2 i 4 oraz § 4 ust. 2, wnosząc o stwierdzenie nieważności uchwały w tej części.

Zaskarżonej uchwale prokurator zarzucił istotne naruszenie prawa, tj.

- art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) i art. 14 ust. 5 w zw. z art. 6 ust. 2 ustawy o systemie oświaty, poprzez objęcie opłatą, w § 4 pkt 1, 2 i 4 uchwały zajęć mieszczących się w podstawie programowej wychowania przedszkolnego dla przedszkoli szczegółowo określonych w załączniku nr 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkól (Dz.U. z 2009 r., Nr 4, poz. 17)

- art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnymi i art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, poprzez ustanowienie w § 4 ust. 2 uchwały stałej, zryczałtowanej odpłatności za korzystanie z przedszkola w wysokości 2 złote za godzinę pobytu dziecka w przedszkolu ponad czas realizacji podstawy programowej przy jednoczesnym ustaleniu, iż w czasie tym realizowane będą zajęcia wchodzące w skład podstawy programowej i braku wskazania za jakie konkretne świadczenia, przekraczające podstawę próg ramową opłata ta będzie pobierana.

W uzasadnieniu skargi Prokurator przytoczył przepisy prawa regulujące zakładanie i prowadzenie publicznych przedszkoli, w tym uiszczanie opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne. Wskazał, że co do zasady przedszkola publiczne, co najmniej w zakresie podstawy programowej wychowania przedszkolnego, prowadzą bezpłatne nauczanie zgodnie z rozporządzeniem Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz.U. z dnia 15 stycznia 2009 r.). Nadto w § 10 ust. 2 pkt 1 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz.U. Nr 61. poz. 624 ze zm.) określono, że czas przeznaczony na realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego jest nie krótszy niż 5 godzin. Opłata ustalona przez radę gminy w oparciu o art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty może dotyczyć zatem jedynie świadczeń przekraczających te określone przez podstawę programową. Należy wówczas wskazać konkretne kwoty za konkretne świadczenia, bowiem nie każde dziecko będzie korzystało ze wszystkich świadczeń.

W ocenie skarżącego, zajęcia wymienione w § 4 ust. 1, 2 i 4 kwestionowanej uchwały nie wykraczają poza zakres podstawy programowej, a tym samym Radzie Miejskiej nie przysługiwała kompetencja do ustanowienia odpłatności w tym zakresie.

Zdaniem skarżącego, opłata ustalona na podstawie art. 14 ust. 5 u.s.o. stanowi instytucję prawnofinansową, której istotną cechą jest ekwiwalentność. Pobiera się ją w związku z wyraźnie wskazanymi usługami i czynnościami organów państwowych lub samorządowych, dokonywanych w interesie konkretnych podmiotów. Opłata stanowi zatem swoistą zapłatę za uzyskanie zindywidualizowanego świadczenia oferowanego przez podmiot prawa publicznego.

Prokurator podkreślił, że w świetle przywołanego powyżej przepisu, nie budzi wątpliwości kompetencja Rady do ustanowienia opłat za świadczenia w prowadzonych przez gminę przedszkolach publicznych, jednakże z tym zastrzeżeniem, że opłaty te mogą być ustalane tylko za świadczenia przekraczające minimum programowe wychowania przedszkolnego. Rada nie może zaś ustalać w uchwale opłat za pobyt dziecka w przedszkolu publicznym, jeżeli realizuje ono jedynie podstawy programowe, gdyż mieszczące się w tym zakresie świadczenia są bezpłatne. Konsekwentnie do powyższego rada gminy (rada miejska) nie może ustalać odpłatności za świadczenia, które mieściłyby się w podstawie programowej wychowania przedszkolnego, gdyż świadczenia takie są bezpłatne, a także nie może obciążać opłatami rodziców dziecka korzystającego wyłącznie z pięciogodzinnej opieki przedszkolnej. Pod pojęciem "podstawy programowej" należy rozumieć obowiązkowe na danym etapie kształcenia, zestawy celów i treści nauczania oraz umiejętności, a także zadania wychowawcze szkoły (przedszkola), które są uwzględniane odpowiednio w programach wychowania przedszkolnego i programach nauczania oraz umożliwiają ustalenie kryteriów ocen szkolnych i wymagań egzaminacyjnych (art. 3 pkt 13 ustawy o systemie oświaty). Zakres podstawy programowej określony został poprzez wyznaczenie celów wychowawczych, jakie powinny być osiągnięte poprzez realizację podstawy programowej.

Uchwalona na mocy art. 14 ust. 5 u.s.o. opłata nie może mieć charakteru stałego, wynika z niej bowiem wówczas obowiązek jej ponoszenia w każdym przypadku uczęszczania przez dziecko do przedszkola, bez uwzględnienia przy tym rodzaju świadczeń, ich jakości czy czasu trwania.

Zaskarżona uchwała nie odpowiada wskazanym wyżej wymogom. Generalizuje ona bowiem zakres ponadprogramowych zajęć przez odwołanie się do pojęć obecnych również w podstawie programowej. Nadto § 4 ust. 2 uchwały nie zawiera wskazanej konkretyzacji świadczeń objętych odpłatnością w dwóch jej powiązanych aspektach, czyli takiego określenia "zajęć świadczonych przez przedszkole, przekraczających czas realizacji podstawy programowej" by nie rodziło ono wątpliwości co do zakresu ich pokrywania się z zajęciami wymienionymi w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008 r. Nie zawiera także analizy ekonomicznej i indywidualizacji świadczeń wykraczających poza podstawę programową, co jest podstawowym warunkiem kontroli ekwiwalentności opłat za świadczenia. Brak jest powiązania godzinowej wysokości opłaty za wskazane "świadczenia ponadprogramowe" z ich realnym kosztem. Przyjęcie w § 4 ust. 1, 2 i 4 abstrakcyjnie ujmowanej typizacji zajęć i przyporządkowanie im w § 4 ust. 2 godzinowej opłaty stałej uniemożliwia adresatom uchwały rozpoznanie, a zatem także kontrolę, czy w opłacanych zajęciach mieszczą się rzeczywiście świadczenia przekraczające podstawy programowe wychowania przedszkolnego wymienione w załączniku nr l do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej oraz jakie są ich rzeczywiste koszty.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska wniosła o jej oddalenie. W ocenie organu zaprezentowana w skardze interpretacja przepisów ustawy o systemie oświaty może budzić zasadne wątpliwości, albowiem zgodnie z treścią art. 6 ust 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty przedszkole zapewnia bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym niż 5 godzin dziennie. Przepis ten pozwala, dokonując jego literalnej wykładni, na ustalenie odpłatności za świadczenia udzielane przez przedszkole publiczne, także mieszczące się w podstawie programowej, o ile oczywiście przekraczają wymiar czasu ustalony przez organ prowadzący, wynoszący co najmniej 5 godzin dziennie. Treść przytoczonego przepisu może prowadzić do wniosku, iż bezpłatne co najmniej 5 godzin to czas realizacji podstawy programowej, lecz nie uprawniona jest tak szeroka interpretacja przepisu, że odpłatność za każdą godzinę świadczeń przedszkola ponad pięć godzin dotyczy wyłącznie świadczeń wykraczających ponad podstawę programową.

Zgodnie z art. 14 ust. 5 pkt 1 ustawy o systemie oświaty organ prowadzący przedszkole ustala wysokość opłat za świadczenia udzielane przez przedszkole publiczne w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. W związku z tym przepisem przedszkole ma obowiązek zapewnić bezpłatne nauczanie, opiekę i wychowanie w czasie ustalonym przez organ prowadzący, lecz nie krótszym niż 5 godzin dziennie. Czas ten może zostać wydłużony przez organ prowadzący. Gdy jednak ograniczy bezpłatny pobyt do 5 godzin, ustala wówczas wysokość opłat za pozostały czas pobytu dziecka w przedszkolu. Czas przekraczający 5 godzin pobytu dziecka w przedszkolu może być odpłatny i to bez względu na zakres realizowanych świadczeń.

Rada Miejska nie naruszyła prawa ustanawiając odpłatności za pobyt dziecka w przedszkolu. Wskazała jednocześnie, że odpłatne będą świadczenia przedszkoli w czasie wykraczającym poza realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego i określiła jakie elementy zawierać będą te świadczenia. Prokurator w skardze nie wykazał, w sposób skonkretyzowany, zbieżności cech świadczeń wskazanych przez Radę jako odpłatnych z zakresem objętym podstawą programową. W świetle przytoczonej interpretacji bez znaczenia pozostaje kwalifikacja świadczeń i rozważanie, czy należą one do podstawy programowej czy też nie, skoro wykładnia przytoczonych przepisów nie prowadzi do wniosku jednoznacznego, iż odpłatne mogą być tylko świadczenia wykraczające poza zakres podstawy programowej.

Za niezasadny organ uznał również zarzut braku konkretyzacji świadczeń, za które pobierana jest opłata w związku z brakiem analizy ekonomicznej, warunkującej kontrolę ekwiwalentności opłat za świadczenia. Przepis art. 15 ust. 5 pkt 1 ustawy o systemie oświaty stanowi bowiem, iż organ prowadzący ustala odpłatność za świadczenia, ustawodawca nie sprecyzował w tym przepisie, jakoby odpłatność miała dotyczyć konkretnego świadczenia. Rada Miejska scharakteryzowała świadczenia odpłatne, co pozwala rodzicom i opiekunom zorientować się, jakiego typu świadczenia są odpłatne. Argument dotyczący analizy ekonomicznej wydaje się być wyolbrzymiony w tej sytuacji.

Na rozprawie strony podtrzymały swoje dotychczasowe stanowiska w sprawie z tą zmianą, iż Prokurator sprecyzował zakres zaskarżenia wskazując jako zaskarżone przepisy § 4 ust. 1 pkt 1, 2 i 4 oraz § 4 ust. 2 uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się częściowo zasadna.

Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 270) – dalej w skrócie "p.p.s.a."

Prokurator Rejonowy wniósł skargę z powołaniem się na przepis art. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (t.j. Dz.U. z 2008 r. Nr 7, poz. 39 ze zm.). Prokuratora nie dotyczy wymóg uprzedniego wyczerpania środków zaskarżenia, co wynika z art. 52 § 1 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 147 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza nieważność uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że uchwała wydana została z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), dalej w skrócie u.s.g., gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Zgodnie z przepisem art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101-102).

Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wówczas, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Natomiast w przypadku nieistotnego naruszenia nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy podkreślenia wymaga, iż co do zasady legalność uchwały jako aktu normatywnego należy badać z uwzględnieniem stanu prawnego obowiązującego w dacie jej uchwalenia. Zaskarżona uchwała Rady Miejskiej nr VII/52/11 z dnia [...] marca 2011 r. została poddana przez Sąd ocenie legalności z uwzględnieniem stanu prawnego obowiązującego w dniu jej podjęcia. Mając na uwadze niejednoznaczne oznaczenie w skardze zakresu zaskarżenia (tj.: "§ 4 ust. 1, 2 i 4" oraz "§ 4 pkt 1, 2 i 4"), uwzględniając zasady oznaczenia przepisów aktów prawa miejscowego i ich systematyzacji, zgodne z wymogami rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. Nr 100, poz. 908), a także doprecyzowanie treści skargi na rozprawie stwierdzić należy, iż przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie stanowi część powyższej uchwały oznaczona przepisami § 4 ust. 1 pkt 1, 2 i 4 oraz § 4 ust. 2.

Przechodząc do merytorycznej oceny treści skargi przede wszystkim należy zwrócić uwagę, iż część zawartych w niej zarzutów w stanie prawnym obowiązującym w dniu podjęcia uchwały, jak również w dacie wnoszenia skargi, straciła swą aktualność. Podkreślenia wymaga, iż zasadnie organ stanowiący kwestionowane przez prokuratora przepisy podnosi, że z uwagi na wejście w życie ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty (Dz.U. Nr 148, poz. 991 ze zm.), stan prawny co do zakresu kompetencji do ustalania opłat za świadczenia przedszkoli publicznych uległ istotnej zmianie - z dniem 1 września 2010 r.

Do 31 sierpnia 2010 r. przepis art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) stanowił, iż przedszkolem publicznym jest przedszkole, które prowadzi bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie co najmniej podstawy programowej wychowania przedszkolnego. Zgodnie natomiast z treścią art. 6 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, po wskazanej wyżej zmianie, przedszkolem publicznym jest przedszkole, które: 1) realizuje programy wychowania przedszkolnego uwzględniające podstawę programową wychowania przedszkolnego; 2) zapewnia bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym niż 5 godzin dziennie (...). Zmianie uległa również treść art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty. Do 31 sierpnia 2010 r. stanowił on, iż opłaty za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych ustala rada gminy, a w przypadku innych przedszkoli publicznych – organy prowadzące te przedszkola, z uwzględnieniem art. 6 pkt 1. Od dnia 1 września 2010 r. zyskał on natomiast nową treść, w myśl której organ prowadzący ustala wysokość opłat za świadczenia udzielane przez: 1) przedszkole publiczne w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2; 2) publiczną inną formę wychowania przedszkolnego w czasie przekraczającym czas bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki ustalony dla przedszkoli publicznych na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 2.

W konsekwencji przytoczonej wyżej nowelizacji ustawy o systemie oświaty wyeliminowane zostało ograniczenie pozwalające radzie gminy na ustalanie odpłatności za świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne jedynie w odniesieniu do świadczeń nie przewidzianych w podstawie programowej wychowania przedszkolnego. Ograniczenie to zostało zastąpione przez wynikające z art. 14 ust. 5 u.s.o. ustawowe upoważnienie do ustalenia opłat za świadczenia udzielane przez przedszkole publiczne w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2 u.s.o., tj. nie mniej niż 5 godzin dziennie. Wykładnia powyższych przepisów nie pozostawia wątpliwości, iż obecnie organ stanowiący może ustalać opłaty za udzielanie przez przedszkola publiczne (w czasie przekraczającym 5 godzin dziennie lub inny określony wymiar) wszelkich świadczeń obejmujących nauczanie, wychowanie i opiekę.

W świetle zatem obecnego stanu prawnego brak jest podstaw do uznania za zasadne stanowiska Prokuratora Rejonowego, iż odpłatność za każdą godzinę świadczeń przedszkola publicznego dotyczy wyłącznie świadczeń wykraczających ponad podstawę programową. Również przytoczone w skardze orzeczenia sądowe, odnoszące się do poprzedniego stanu prawnego, z uwagi na opisaną wyżej zmianę u.s.o. nie mogą przemawiać za uwzględnieniem argumentacji Prokuratora w omawianym zakresie.

Z uwagi na to, iż treść przepisu § 4 ust. 1 zaskarżonej uchwały nie wykracza poza zakres ustawowego upoważnienia wynikającego z art. 14 ust. 5 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 1 i 2 u.s.o., w wersji obowiązującej w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, skarga w tym zakresie została oddalona. Wskazana norma prawna, aczkolwiek może budzić wątpliwości co do rzeczywistej woli organu stanowiącego dotyczącej zakresu odpłatności jednakże, w ocenie Sądu, nie narusza prawa w stopniu istotnym, który uzasadniałby stwierdzenie nieważności uchwały w tej części.

Argumentacja Prokuratora zasługuje natomiast na uwzględnienie w zakresie dotyczącym przepisu § 4 ust. 2 zaskarżonej uchwały. Z treści art. 14 ust. 5 u.s.o. wynika, że zakres udzielonego radzie upoważnienia sprowadza się do ustalenia opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola. Ustawodawca nie zakłada zatem jednoznacznie ustalenia jednej sumarycznej i niepodzielnej opłaty za wszelkie świadczenia. Zastosowana technika legislacyjna prowadzi do wniosku, iż rada winna zatem ustalić opłaty za każde z rodzajów udzielanych przez przedszkola świadczeń, co nie wyklucza możliwości ich zsumowania. Taka operacja winna jednak być czytelna i oparta na szczegółowej kalkulacji sposobu ustalenia wysokości poszczególnych opłat.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntował się pogląd, że uchwalone na mocy art. 14 ust. 5 u.s.o. opłaty powinny być oparte o zasadę ekwiwalentności świadczeń (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 5 lutego 2008 r., III SA/Wr 622/07, LEX pod nr 372638, wyrok WSA w Lublinie z dnia 29 maja 2008 r., III SA/Lu 167/08, wyrok WSA w Gdańsku z 19 marca 2009 r., III SA/Gd 476/08, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 22 lipca 2009r., II SA/Bd 400/09 niepubl., wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 marca 2009 r., I OSK 1189/08 opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych www.nsa.gov.pl). Orzecznictwo to aczkolwiek ukształtowane na podstawie uprzednio obowiązującego stanu prawnego, jednakże zachowuje nadal aktualność wobec obowiązującej treści przepisów ustawy o systemie oświaty.

Zasadnie wskazuje prokurator, w oparciu o orzecznictwo sądów administracyjnych, że opłatę można zdefiniować jako przymusową odpłatność, nakładaną przez władze publiczne za oferowane świadczenie na rzecz obywatela. Istnieje charakterystyczny dla opłat związek przyczynowy między świadczeniem pieniężnym dłużnika (opłatą), a świadczeniem wzajemnym administracji publicznej. Opłata stanowi więc instytucję prawnofinansową, której istotną cechą jest ekwiwalentność. Pobiera się ją w związku z wyraźnie wskazanymi usługami i czynnościami organów państwowych lub samorządowych, dokonywanych w interesie konkretnych podmiotów. Opłata stanowi zatem swoistą zapłatę za uzyskanie zindywidualizowanego świadczenia oferowanego przez podmiot prawa publicznego.

Uchwała w sprawie ustalenia wysokości opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne powinna zatem precyzyjnie określać poszczególne konkretne świadczenia za które ustalana jest opłata, a także co składa się na każde z tych świadczeń i w konsekwencji opłat. Przedmiotem opłaty są konkretne, rzeczywiście realizowane świadczenia, nie zaś sama gotowość do ich spełnienia. Sposób ustalenia odpłatności powinien być przekonujący, oparty na kalkulacji ekonomicznej, a argumentacja za nim przemawiająca racjonalna i stosownie uzasadniona.

Realizacja tych wskazań sprawi, że zakres oferowanych świadczeń oraz wysokość odpowiadającej im opłaty staną się czytelne, co będzie miało istotne znaczenie dla rodziców (opiekunów) dziecka oraz ich możliwości zarobkowych i majątkowych. Wymóg ekwiwalentności opłaty za świadczenia oferowane przez przedszkole publiczne nie stracił na aktualności z uwagi na opisana wyżej zmianę stanu prawnego.

Z treści art. 5 ust. 5 u.s.o. (w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały) wynika, że zakładanie i prowadzenie przedszkoli publicznych należy do zadań własnych gminy. Zgodnie z art. 5 ust. 7 w związku z art. 3 pkt 1 organ prowadzący przedszkole odpowiada za jego działalność. Do zadań tego organu należy w szczególności: zapewnienie warunków działania szkoły lub placówki, w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki; wykonywanie remontów obiektów szkolnych oraz zadań inwestycyjnych w tym zakresie; zapewnienie obsługi administracyjnej, finansowej i organizacyjnej szkoły lub placówki; wyposażenie szkoły lub placówki w pomoce dydaktyczne i sprzęt niezbędny do pełnej realizacji programów nauczania, programów wychowawczych, przeprowadzania sprawdzianów i egzaminów oraz wykonywania innych zadań statutowych.

Zgodnie z art. 5a ust. 1 i ust. 2 pkt 1 u.s.o., zadania oświatowe jednostek samorządu terytorialnego finansowane są na zasadach określonych w odrębnych ustawach. Zapewnienie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej w przedszkolach, jest zadaniem oświatowym gmin. W art. 5a ust. 3 ustawodawca wskazał, iż środki niezbędne na realizację zadań oświatowych, o których mowa w ust. 2, w tym na wynagrodzenia nauczycieli oraz utrzymanie szkół i placówek, zagwarantowane są w dochodach jednostek samorządu terytorialnego. W świetle powyższych wywodów podkreślić należy, iż wszelkie opłaty za świadczenia publicznych przedszkoli winny być kształtowane zgodnie z celami polityki edukacyjnej, znajdującymi w szczególności wyraz w ustawie o systemie oświaty. Ustalanie przedmiotowych opłat nie może mieć cech arbitralności i dowolności, zaś wyliczenie ich wysokości, oparte na zasadzie ekwiwalentności, winno być poprzedzone jawną kalkulacją poszczególnych kosztów w sposób dający możliwość kontrolowania i oceny.

Zaskarżona uchwała, jako akt prawa miejscowego, może jedynie konkretyzować to co zawarte zostało w ustawie, z upoważnienia której została wydana. Oznacza to, iż unormowania zawarte w akcie prawa miejscowego, nie mogą wykraczać poza unormowania zawarte w ustawie, nie mogą być także sprzeczne zarówno z treścią ustawy, jak również z Konstytucją i innymi aktami rangi ustawowej, w jakikolwiek sposób odnoszącymi się do materii regulowanej przez akt prawa miejscowego.

Biorąc pod uwagę powyższe należy stwierdzić, iż uchwała podjęta na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty powinna precyzyjnie określać poszczególne świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne poza ustawowo określone minimum świadczeń bezpłatnych (lub wymiar zwiększony uchwałą rady), a także co składa się na każde z oferowanych świadczeń. Organ samorządu terytorialnego winien także określić wysokość opłaty za każde ze świadczeń z osobna. Niedopuszczalne jest ustalenie jednej opłaty "zbiorczej", niezależnej od wskazanych wyżej czynników, w stałej stawce np. "za godzinę". Ustawodawca nie upoważnił bowiem organu gminy do ustalenia opłaty za czas pobytu dziecka w przedszkolu.

Zaskarżona uchwała nie spełnia powyższego wymogu. Przepis § 4 ust. 2 zaskarżonej uchwały nie zawiera jakiejkolwiek kalkulacji opłaty i brak jest wyjaśnienia, dlaczego wysokość opłaty ustalono akurat w wysokości 2 zł za "godzinę realizacji zajęć", o których mowa w § 4 ust. 1. Kwestia ta nie została wyjaśniona również w uzasadnieniu projektu zaskarżonej uchwały z dnia [...] marca 2011 r., nadesłanym wraz z pismem procesowym organu z dnia [...] kwietnia 2012 r. W uzasadnieniu tym zawarte jest jedynie omówienie zmian ustawy o systemie oświaty, wyjaśnienie konieczności podjęcia nowej uchwały w omawianej kwestii oraz przykładowe wyliczenie wysokości opłaty, do uiszczenia której będą obowiązani rodzice (opiekunowie prawni) dziecka korzystającego z czterech godzin świadczeń przedszkola ponad czas, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2 u.s.o. Nie ma tam natomiast wskazania, jakie koszty działalności przedszkola publicznego będą pokrywane z opłat wnoszonych przez rodziców (opiekunów prawnych) dzieci korzystających ze świadczeń placówki, w jakiej części koszty te będą finansowane z omawianych opłat, a także na podstawie jakich wyliczeń oparto ustaloną w § 4 ust. 2 wysokość opłaty. Wymogowi temu nie czyni również zadość złożenie przez organ do akt sprawy poprzednio obowiązującej uchwały Nr XLII/336/09 Rady Miejskiej z dnia [...] października 2009 r. w sprawie ustalenia opłat za świadczenia w przedszkolach prowadzonych przez Gminę, nie tylko z uwagi na fakt, że akt ten – wyeliminowany już z obrotu prawnego przez § 7 stanowiącej przedmiot skargi obecnie obowiązującej uchwały Rady Miejskiej z [...] marca 2011 r. – nie ma jakiejkolwiek mocy wiążącej, ale również ze względu na zupełnie inną konstrukcję opłaty przewidzianej w uchwale z 2009 r., dostosowaną do wymogów ustawy o systemie oświaty w wersji sprzed 1 września 2010 r.

Dodatkowo podkreślić należy, że nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach próba odwoływania się przez radę gminy do ustalenia przedmiotowych opłat jako określonego ułamka powiązanego ryczałtowo np. ze stawką minimalnego wynagrodzenia za pracę.

Na marginesie należy także wskazać, iż Rada Miejska, o ile zaskarżoną uchwałą z dnia [...] marca 2011 r. chciała dostosować regulacje w zakresie pobierania opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne prowadzone przez Gminę, do znowelizowanych przepisów ustawy o systemie oświaty, uczyniła to w istocie nierzetelnie i bez głębszej analizy treści przepisów. W konsekwencji uchwała zawiera w swej treści szereg przepisów w istocie wzajemnie sprzecznych lub co najmniej budzących wątpliwości co do woli rady objęcia odpłatnością poszczególnych kategorii świadczeń udzielanych przez przedszkola publiczne. Przykładowo wskazać należy, iż w § 1 uchwały określono, że ustala się wysokość opłat za świadczenia wykraczające poza podstawę programową wychowania przedszkolnego (...). Podobnie w § 4 ust. 1 zd. 1 określono, że odpłatne są świadczenia wykraczające poza podstawę programową. W tym zakresie wskazać przyjdzie, iż podstawę programową w przedszkolu można realizować nie tylko w wymiarze 5 godzin, lecz także dłuższym. Z ta różnicą, iż obecnie ustawodawca dopuścił, możliwość pobierania opłat za świadczenia przedszkoli udzielane poza okresem co najmniej 5 godzin. Oznacza to, iż w sytuacji gdy przedszkole publiczne realizuje elementy składające się na podstawę programową także w wymiarze godzinowym przekraczającym ww. minimum, organ gminy uprawniony jest do ustalenia i pobierania także za takie świadczenia opłat. Jeżeli jednak w zaskarżonej uchwale stwierdza się, że ustala się wysokość opłat jedynie za świadczenia przekraczające podstawę programową wychowania przedszkolnego, to oznacza to, iż wolą rady jest aby świadczenia objęte zakresem podstawy programowej, niezależnie od ilości godzin zawsze były bezpłatne. Argumentacja zawarta w odpowiedzi organu na skargę, zdaje się jednak wskazywać na odmienną wykładnię zapisów zaskarżonej uchwały.

Powyższe uwagi nie umożliwiają jednakże sądowi objęcia oceną legalności uchwały w zakresie przekraczającym zakres skargi prokuratora. Sąd administracyjny nie jest bowiem uprawniony do dokonywania takowej kontroli z urzędu. Podkreślić należy, iż właściwe organy Gminy są odpowiedzialne za poziom merytoryczny projektów uchwał, tryb uchwalania i ostateczną treść stanowionego przez nie prawa.

Na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd administracyjny władny jest stwierdzić nieważność w całości lub w części uchwały rady gminy będącej aktem prawa miejscowego w każdym czasie, o ile uchwała ta została wydana z istotnym naruszeniem prawa.

Z powyższych względów, w ocenie Sądu, przepis § 4 ust. 2 zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej istotnie narusza przepis art. 14 ust. 5 z uwzględnieniem treści art. 6 ust. 1 ustawy o systemie oświaty jak i wskazanych wyżej przepisów tej ustawy w zakresie finansowania przez gminę działalności przedszkoli publicznych i ustalania opłat za świadczenia tych jednostek organizacyjnych, co skutkować musi wyeliminowaniem tej normy prawnej z obrotu prawnego.

W pozostałym zakresie skarga została oddalona na podstawie art. 151 p.p.s.a., natomiast rozstrzygnięcie zawarte w pkt III wyroku znajduje oparcie w treści art. 152 p.p.s.a.