Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SAB/Wr 20/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2021-06-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
659
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Stwierdzono przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ
Powołane przepisy: article: art. 149 par. 1 pkt 3, art. 149 par. 2 w zw. z art. 154 par. 6
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi S. S. na przewlekłość Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie wydania decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się przewlekłości; II. stwierdza, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Wojewodę Dolnośląskiego do wydania aktu w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 10.000 tysięcy złotych (słownie: dziesięć tysięcy złotych); V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

S. S. (dalej jako skarżąca) pismem z dnia 9 lutego 2021 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na przewlekłość Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami RP.

Skargę wniesiono w następujących okolicznościach faktycznych.

W dniu 27 listopada 2006 r. Skarżąca złożyła do Wojewody wniosek o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Do wniosku załączyła kopie m.in. odpisu sentencji wyroku Sądu Wojewódzkiego w O. z dnia 25 października 1990 r. sygn. akt [...] i odpisu wykazu mienia nieruchomego pozostawionego przez J. S. (dziadka skarżącej – prawidłowe brzmienie nazwiska to "S.", przyp. Sąd) we wsi J.

Pismem z dnia 26 stycznia 2007 r. organ poinformował skarżącą, że ze względu na bardzo dużą ilość wniosków, które wpłynęły do Wojewody w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami RP nie istnieje możliwość załatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. Organ przedłużył jednocześnie termin rozpatrzenia wniosku do dnia 30 czerwca 2007 r.

Wojewoda postanowieniem z dnia 20 grudnia 2007 r. poinformował skarżącą, że przedmiotowy wniosek zostanie rozpatrzony w terminie do dnia 30 czerwca 2008 r.

W dniu 8 kwietnia 2010 r. do organu wpłynęły dodatkowe dokumenty do wniosku, w postaci odpisu postanowienia Sądu Rejonowego w K. z dnia 7 listopada 2021 r., sygn. akt [...], oświadczenie wnioskodawcy o miejscach zamieszkania na obecnym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, oświadczenie wnioskodawcy o dotychczasowym stanie realizacji prawa do rekompensaty, skany dowodu osobistego, postanowienie Sądu Powiatowego w K.(1) z dnia 22 maja 1962 r., sygn. akt [...] i postanowienie Sądu Powiatowego w K.(1) z dnia 12 marca 1974 r., sygn. akt [...].

Urząd Miasta w K., pismem z dnia 24 listopada 2014 r. (doręczonym w dniu 27 listopada 2014 r.) przesłał do Wojewody odpis postanowienia Sądu Okręgowego w O. z dnia 28 października 2014 r., który został mylnie skierowany do Urzędu Miasta.

Organ pismem z dnia 8 czerwca 2016 r. poinformował skarżącą, że wniosek o rekompensatę z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej nie jest kompletny. W związku z powyższym wezwał skarżącą do uzupełnienia wniosku w terminie 6 miesięcy, od dnia otrzymania przedmiotowego pisma, o: oryginał wyroku Sądu Wojewódzkiego w O. z dnia 25 października 1990 r., sygn. akt [...] i oryginał tłumaczenia na język polski wykazu mienia nieruchomego Gminnej Rady w J. z dnia 18 marca 1945 r., jednocześnie informując, że w aktach sprawy znajdują się niepotwierdzone za zgodność kserokopie ww. dokumentów. Ponadto wezwał do przedstawienia dowodów w postaci dokumentów określających m. in. stan, powierzchnię i wysokość nieruchomości, których ma dotyczyć rekompensata, celem określenia wartości pozostawionych nieruchomości.

W dniu 31 lipca 2017 r. Wojewoda zawiadomił skarżącą o zebraniu materiału dowodowego dostatecznego do wydania decyzji. Poinformował również o prawie do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, zapoznania się z aktami sprawy oraz składania dodatkowych wyjaśnień i dokumentów w terminie 7 dni od daty doręczenia zawiadomienia.

Do organu w dniu 27 marca 2018 r. wpłynął odpis sentencji wyroku Sądu Wojewódzkiego w O. z dnia 25 października 1990 r., sygn. akt [...].

Postanowieniem z dnia 30 marca 2018 r. Wojewoda wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy do dnia 30 września 2018 r., ponownie wyjaśniając, że przyczyną niemożności załatwienia sprawy w poprzednim terminie jest duża liczba wniosków oraz wysoki stopień skomplikowania sprawy. Jednocześnie poinformował skarżącą, że wystąpił do organów jednostek samorządu terytorialnego z zapytaniem czy J. i M. S. lub ich spadkobiercy i następcy prawni nie nabyli na terenach ww. jednostek prawa własności lub prawa użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa z zaliczeniem na poczet ceny wartości mienia nieruchomego pozostawionego poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Powyższe zapytanie zostało skierowane do organów samorządowych w dniu 11 kwietnia 2018 r.

W dniu 23 kwietnia 2018 r. Starosta B. w odpowiedzi na zapytanie oświadczył, że osoby wskazane w piśmie (J. S., M. S., B. S., S. S.) nie figurowali i nie figurują w operacie ewidencji gruntów i budynków prowadzonym przez Starostwo Powiatowe w B. i dotyczącym terenu powiatu b. Starostwo Powiatowe w D., załączając akta osadnika rolnego J. S., odpowiedziało przecząco na skierowane przez Wojewodę pytanie. Urząd Miasta K. przesłał kserokopie posiadanych dokumentów dotyczących nabycia przez B. S. nieruchomości w zamian za mienie pozostawione poza granicami RP. Prezydent Miasta J.(1), pismem z dnia 4 maja 2018 r. (doręczonym 9 maja 2018 r.) poinformował, że w operacie gruntów i budynków miasta J.(1) nie odszukano informacji o nabyciu na własność lub w użytkowanie wieczyste nieruchomości Skarbu Państwa przez wskazane przez Wojewodę osoby. Pismem z dnia 9 maja 2018 r. ) doręczonym 15 maja 2018 r. Urząd Miejski w N. w treści odpowiedzi na zapytanie Wojewody, wskazał, że osoby, których pismo dotyczy nie figurują w aktach osiedleńczych znajdujących się w urzędzie. W odpowiedzi na powyższe zapytanie, Starostwo Powiatowe w K. oświadczyło, pismem z dnia 16 maja 2018 r. (wpływ do organu w dniu 28 maja 2018 r.), że nie posiada dokumentów potwierdzających nabycie wskazanych praw rzeczowych przez wymienione osoby.

Pełnomocnik skarżącej, pismem z dnia 14 marca 2019 r. (doręczonym 19 marca 2019 r.) wezwała organ do wydania decyzji w postępowaniu dotyczącym rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami RP. Wskazała ponadto, że wyznaczony termin do którego sprawa miała zostać załatwiona (który wynikał z postanowienia przedłużającego termin już wcześniej przedłużany) upłynął na moment wniesienia powyższego pisma, 5 miesięcy wcześniej. Podkreśliła, że zwłoka jest tym bardziej niezrozumiała ze względu na znajdujący się w aktach dowód w postaci wyroku Sądu Wojewódzkiego w O. z dnia 25 października 1990 r., sygn. akt [...].

Organ pismem z dnia 18 listopada 2019 r. wezwał skarżącą, za pośrednictwem pełnomocnika, do przesłania potwierdzonych za zgodność z oryginałem kserokopii akt sprawy zakończonej prawomocnym wyrokiem Sądu Wojewódzkiego w O. z dnia 25 października 1990 r., sygn. akt [...]. Uzasadniając powyższe, organ wskazał, że zgromadzony w sprawie materiał w zakresie powierzchni nieruchomości jest niewystarczający, a analiza rzeczonych postępowania sądowego powinna pozwolić na rozstrzygnięcie tej kwestii.

Skarżąca, w imieniu własnym, pismem z dnia 8 lutego 2021 r. zwróciła się do Dyrektora Wydziału Nieruchomości, Rolnictwa i Środowiska Dolnośląskiego Urzędu Wojewódzkiego we Wrocławiu z prośbą o interwencję w postępowaniu wszczętym jej wnioskiem. Skarżąca podkreśliła, że podjęła liczne próby zmobilizowania organu prowadzącego sprawę, poprzez rozmowy telefoniczne z pracownikami organu, co jednak nie przyniosło oczekiwanego skutku w postaci zakończenia postępowania toczącego się od kilkunastu lat. Z uwagi na swój zaawansowany wiek, skarżąca wskazała, że nie ma siły kierować sprawy na drogę postępowania sądowego i poprosiła o załatwienie sprawy.

Wobec braku podejmowania przez Wojewodę czynności zmierzających do zakończenia postępowania administracyjnego skarżąca skierowała za pośrednictwem Wojewody do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji zażalenie z dnia 8 lutego 2021 r. (doręczone 15 lutego 2021 r.) na przewlekłe prowadzenie postępowania oraz bezczynność.

Po wniesieniu skargi kierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego za pośrednictwem Wojewody (doręczonej 16 lutego 2021 r.), w dniu 10 marca 2021 r. organ wydał postanowienie dokonujące pozytywnej oceny spełnienia przez wniosek skarżącej wymogów przewidzianych przez przepisy ustawy oraz wzywające skarżącą do wskazania jednej wybranej formy realizacji prawa do rekompensaty, w przypadku wyboru świadczenia pieniężnego realizowanego w formie przelewu do wskazania numeru rachunku bankowego, do dołączenia do wniosku operatów szacunkowych dotyczących mienia pozostawionego poza granicami RP oraz nieruchomości nabytej przez poprzedniczkę prawną skarżącej. W uzasadnieniu, Wojewoda powołał się na wyrok Sądu Wojewódzkiego w O. z dnia 25 października 1990 r., sygn. akt [...], z którego wynika, że J. i M. S. byli współwłaścicielami nieruchomości pozostawionych poza granicami RP. Organ podkreśla, że uzyskał od Sądu Okręgowego w O. kserokopię powyższego wyroku, z uwagi na to, że skarżąca nie dokonała tej czynności na wezwanie. Wojewoda wskazał także, że materiałem dowodowym, który pozwolił na ocenę jaki skład majątkowy wchodził w skład mienia pozostawionego poza granicami RP przez małżonków S., była uwierzytelniona kopia tłumaczenia z języka rosyjskiego na język polski wykazu mienia nieruchomego z dnia 18 marca 1945 r. sporządzonego przez Gminną Radę w J. oraz akta osiedleńcze. Z uwagi na rozbieżności pomiędzy materiałami dowodowymi, Wojewoda oparł się na wspomnianym wyroku Sądu Wojewódzkiego w O., odmawiając wiary pozostałym dokumentom w zakresie w jakim są one sprzeczne z powyższym orzeczeniem.

Skarżąca, w skardze na przewlekłe prowadzenie postępowania skierowanej do Sądu, zarzuciła organowi naruszenie art. 8, 12, 35 § 1 i 3, art. 36 § 1 k.p.a. oraz wniosła o: 1/ stwierdzenie, że Wojewoda dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w przedmiocie załatwienia sprawy administracyjnej zainicjowanej w 2006 r.; 2/ stwierdzenie, że niezałatwienie sprawy w ustawowym terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej. W uzasadnieniu podniósł, że skarżąca nie wyczerpała środków zaskarżenia, gdyż wniesione przez nią zażalenie do organu wyższego stopnia nie zostało jeszcze rozpatrzone.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Po myśli zaś art. 134 ww. ustawy sąd administracyjny przy rozpoznaniu skargi nie jest związany zawartymi w niej wioskami i zarzutami.

Ze względu na wyżej wskazany przedmiot skargi, sprawa została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a.).

Skarga wniesiona w niniejszej sprawie, dotyczy przewlekłości Wojewody w załatwieniu wniosku strony skarżącej o potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami RP. Poprzedzona została zażaleniem z dnia 8 lutego 2021 r. (data wpływu do organu 15 lutego 2021 r.) w którym pełnomocnik skarżącej zarzucił Wojewodzie niezałatwienie sprawy w terminie. W związku z podniesionym w odpowiedzi na skargę wnioskiem o jej odrzucenie ze względu na niedopuszczalność takiego zaskarżenia wyjaśnić należy, że – wbrew twierdzeniom organu – spełniony został warunek formalny skargi wynikający z art. 53 § 2b p.p.s.a. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, istotne jest jedynie wyczerpanie toku zażaleniowego przez stronę, tj. wystarczające jest wykazanie, że złożyła ona stosowne zażalenie do organu wyższego stopnia. Nie ma znaczenia sposób rozstrzygnięcia w przedmiocie zażalenia wniesionego w trybie art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., brzmienie aktualne na dzień wszczęcia postępowania), w szczególności zaś to, czy zażalenie zostało uwzględnione. Nieistotne jest nawet, czy organ wyższego stopnia wypowie się w sprawie (wyrok NSA z 13.10.2017 r., I OSK 512/17, tak też wyrok NSA z 6.10.2015 r., II OSK 1046/15). Tym samym już samo złożenie zażalenia powoduje spełnienie przesłanki dopuszczalności skargi na bezczynność lub przewlekłość, nie jest zaś wymagane rozpatrzenie zażalenia przez organ wyższego stopnia. Nie można więc uznać wniosku organu o odrzucenie skargi ze względu na jej niedopuszczalność, spowodowaną niewyczerpaniem drogi administracyjnej, za zasadny.

Sąd miał na uwadze, że w niniejszym postępowaniu zastosowanie znajdą przepisy dotyczące zażalenia na przewlekłość, zamiast ponaglenia - co słusznie zauważyła skarżąca składając zażalenie - z uwagi na fakt, że postępowanie nie zostało zakończone przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. zmiana ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2017.935 z dnia 2017.05.12). Zgodnie z art. 16 powyższego aktu prawnego do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym, z tym że do tych postępowań stosuje się przepisy art. 96a-96n ustawy zmienianej w art. 1.

W orzecznictwie wypracowano stanowisko, że postępowanie nosi cechy przewlekłości, gdy jest prowadzone w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych. Przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi także wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a. ustanawiającym zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje zatem wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. O przewlekłości postępowania przed organem administracji można mówić, gdy czas jego trwania przekracza rozsądne granice, przy uwzględnieniu terminowości i prawidłowości czynności podjętych przez organ, a także stopnia zawiłości sprawy i postawy samej strony. Przedmiotem postępowania ze skargi na przewlekłość jest kontrola toku i poprawności czynności organu, ich natężenia oraz koncentracji materiału dowodowego, przy uwzględnieniu przedstawionych wyżej poglądów.

Trzeba jednak zauważyć, że przewlekłe prowadzenie postępowania jest nowym rozwiązaniem prawnym wprowadzonym w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. na mocy ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18), która weszła w życie dnia 11 kwietnia 2011 r., natomiast sprawa toczy się od 27 listopada 2006 r. W związku z powyższym, rozważyć należało, czy przepisy dotyczące przewlekłości należy stosować także do stanu faktycznego sprzed daty wejścia w życie wskazanej wyżej nowelizacji k.p.a. Sąd przychyla się do stanowiska, że zastosowanie będzie mieć zasada bezpośredniego stosowania prawa nowego, zgodnie z którą nowe przepisy regulują zdarzania o charakterze otwartym, które rozpoczęły się przed wejściem w życie nowego prawa i nie zostały dotychczas zakończone. Pogląd dotyczący retrospektywności prawa, nie objętego zakazem retrospektywności, wynikającym z art. 2 Konstytucji, znalazł swoje potwierdzenie zarówno w orzecznictwie NSA (wyrok NSA z dnia 28 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK), jak i Trybunału Konstytucyjnego (orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 5 listopada 1986 r., U 5/86, OTK 1986 poz. 1 oraz z dnia 28 maja 1986 r., U 1/86, OTK 1986, poz. 2). W sytuacjach, kiedy ustawodawca nie wypowiada się wyraźnie w kwestii przepisów przejściowych przyjmuje się jednak, że nowa ustawa ma zastosowanie nie tylko do zdarzeń prawnych powstałych po jej wejściu w życie, ale również do zdarzeń, które miały miejsce wcześniej, lecz trwają dalej - po wejściu w życie nowej ustawy (uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 kwietnia 2006 r. sygn. akt I OPS 1/06, ONSAiWSA 2006, nr 3 poz. 71). Inna sytuacja ma miejsce w przypadku stwierdzenia rażącego naruszenia prawa, które zgodnie z przepisami intertemporalnymi ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa, może zostać stwierdzone wyłącznie po dacie wejścia w życie rzeczonego aktu prawnego.

Uwzględniając zaprezentowane wyżej rozumienie pojęcie przewlekłości, uznając, że będzie ono mieć zastosowanie do całego okresu zwłoki organu, oraz odnosząc je następnie do czynności procesowych podejmowanych przez organ w toku postępowania (przy uwzględnieniu ich rodzaju jak też odstępów czasu jakie między nimi wystąpiły) Sąd stwierdził, że kontrolowane postępowanie prowadzone było w sposób przewlekły.

Przy ocenie powyższej uwzględnić należało, że przedmiotowe postępowanie znajduje oparcie w przepisach ustawy z dnia 8 lipca 2005r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. 2016, poz. 2042 – dalej u.r.p.r) i jest postępowaniem administracyjnym prowadzonym przy zastosowaniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Postępowanie administracyjne zdefiniować można zaś jako pewien ciąg czynności zmierzających do załatwienia sprawy administracyjnej. W świetle regulacji kodeksowych organ administracji załatwia sprawę przez wydanie decyzji administracyjnej chyba, że przepisy stanowią inaczej (art. 104 k.p.a.). Z tego względu za czas trwania postępowania należy uznać okres od wpłynięcia wniosku strony (wszczęcie postępowania na zasadzie skargowości) do jego załatwiania w formie decyzji (lub innej o ile stanowią tak przepisy).

Analiza przebiegu postępowania wskazuje, że zostało ono wszczęte na wniosek skarżącej złożony do Wojewody w dniu 27 listopada 2006 r. Po wpłynięciu wniosku organ zasadniczo ograniczył swoją aktywność procesową jedynie do informowania skarżącej – na podstawie art. 36 § 2 k.p.a. o braku możliwości załatwienia sprawy w terminie i do wskazywania kolejnych terminów jej zakończenia, przy czym postanowienie z dnia 20 grudnia 2007 r. przedłużające termin załatwienia sprawy do 30 czerwca 2008 (o ponad pół roku) zostało wydane już prawie 5 miesięcy po upływie wcześniejszego przedłużonego terminu. W tym miejscu należy podkreślić, że następna czynność organu podjęta w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym miała miejsce prawie 8 lat od powyższego postanowienia o przedłużeniu terminu. W dniu 8 kwietnia 2010 r. strona złożyła z własnej inicjatywy dodatkowe dokumenty, dążąc do pozytywnego i szybkiego zakończenia postępowania wszczętego jej wnioskiem. W dniu 24 listopada 2014 r. do organu doręczono odpis postanowienia Sądu Okręgowego w O. z dnia 28 października 2014 r., który został mylnie skierowany do Urzędu Miasta w K. Postanowienie dotyczyło sprostowania wyroku Sądu Wojewódzkiego w O. z dnia 25 października 1990 r. sygn. akt [...]. W świetle materiału dowodowego znajdującego się w aktach sądowych, wskazać należy, że na przekazanych kserokopiach widnieje informacja, że dokumenty zostały uwierzytelnione. Na ten moment, w aktach sprawy znajdowała się więc zarówno uwierzytelniona kserokopia odpisu wyroku (przekazana przez Wojewodę Opolskiego, skarżąca również jednak wraz z wnioskiem przekazała kopię tegoż odpisu), jak i odpis jego sprostowania. Po prawie 8 latach bierności od ostatniej czynności (przedłużenia terminu zakończenia postępowania), pismem z dnia 8 czerwca 2016 r., organ wezwał skarżącą do przesłania oryginału wyroku Sądu Wojewódzkiego w O. z dnia 25 października 1990 r., sygn. akt [...] oraz oryginału tłumaczenia na język polski wykazu mienia nieruchomego Gminnej Rady w J. z dnia 18 marca 1945 r., jednocześnie informując, że w aktach sprawy znajdują się niepotwierdzone za zgodność kserokopie ww. dokumentów. Należy więc podkreślić, że po 10 latach od dnia złożenia wniosku, organ dokonał wstępnej weryfikacji załączonej dokumentacji. Istotne jednak jest, że lektura akt wskazuje, iż sentencja powyższego wyroku, potwierdzona za zgodność z oryginałem przez Wojewodę Opolskiego od początku znajdowała się w dokumentach dotyczących sprawy B. S. (matki - poprzedniczki prawnej skarżącej), o analogicznym przedmiocie, przekazanej przez Wojewodę Opolskiego. Natomiast odpis sprostowania został nadesłany przez Sąd Okręgowy w O. Po ponad roku od powyższego wezwania (pomimo wyznaczenia terminu 6 miesięcznego na uzupełnienie dokumentów – które były już w dyspozycji Wojewody), organ powiadomił w dniu 31 lipca 2017 r. skarżącą o gotowości decyzyjnej. Do organu w dniu 27 marca 2018 r. wpłynęła – ponownie – kopia odpisu wyroku z 1990 r. Po ośmiu miesiącach od ostatniej podjętej czynności, Wojewoda kolejny raz, w dniu 30 marca 2018 r. przedłużył termin zakończenia postępowania, wyznaczając nowy termin na 30 września 2018 r., czyli o kolejne 6 miesięcy. Poinformował również o wystąpieniu z zapytaniem dotyczącym sprawy do organów jednostek samorządu terytorialnego, co jednak nastąpiło prawie miesiąc później, w dniu 23 kwietnia 2018 r., czyli po 12 latach od złożenia wniosku. Pomimo, że ostatnia odpowiedź wpłynęła do organu w dniu 28 maja 2018 r., Wojewoda podjął kolejną czynność około półtora roku później, w dniu 18 listopada 2019 r. W tym czasie pełnomocnik skarżącej starał się przyspieszyć postępowanie wskazując, że w aktach sprawy znajduje się już wyrok ww. wyrok z 1990 r. i podkreślając, że przedłużony termin upłynął kilka miesięcy wcześniej. Skarżąca starała się wpłynąć na organ, kierując pismo z dnia 17 listopada 2020 r. (doręczone w dniu 23 listopada 2020 r.) do dyrektora wydziału zajmującego się sprawą, co jednak nie przyniosło skutku. Wobec powyższego, pełnomocnik skierowała za pośrednictwem Wojewody w dniu 15 lutego 2021 r. (data doręczenia) ponaglenie, a następnie 16 lutego 2021 r. skargę, odpowiednio do organu wyższego stopnia i WSA we Wrocławiu. Działania pełnomocnika skarżącej wymusiły na organie podjęcie czynności w sprawie w postaci wydania w dniu 10 marca 2021 r., czyli 16 miesięcy od ostatniej czynności, postanowienia dokonującego pozytywnej oceny spełnienia przez wniosek skarżącej wymogów określonych przepisami ustawy z dnia 8 lipca 2005 r.. Należy przy tym zaznaczyć, że z akt nie wynika, aby poza aktami osiedleńczymi otrzymanymi w dniu 15 maja 2018 r., Wojewoda wszedł w posiadanie dokumentów, którymi nie dysponował od początku postępowania.

W świetle przedstawionych wyżej okoliczności, bezsprzeczne jest, że na dzień wniesienia skargi sprawa nie została załatwiona przez organ w taki sposób aby rozstrzygnięto o jej prawach w drodze decyzji administracyjnej. Na ten dzień organ pozostawał też w przewlekłości. Zdaniem Sądu w stanie faktycznym sprawy wyróżnić można dwa okresy, które charakteryzowały się różnym stopniem koncentracji działań organu.

Przede wszystkim, należy podkreślić, że w pierwszym ze wspomnianych okresów Wojewoda od dnia złożenia wniosku w dniu 27 listopada 2006 r. do dnia 8 czerwca 2016 r. nie podjął żadnych czynności, oprócz wyznaczania nowych terminów załatwienia sprawy, co oznacza, że przez 10 lat nie zostały podjęte żadne czynności zmierzające do zakończenia postępowania.

W drugim okresie, od dnia podjęcia pierwszej istotnej czynności, dla procedowanej sprawy (8 czerwca 2016 r.) do dnia złożenia skargi w dniu 16 lutego 2021 r. (data wpływu) organ dwukrotnie wezwał skarżącą do przedłożenia dokumentów (w dniach 8 czerwca 2016 r., 18 listopada 2019 r.), zwrócił się do organów jednostek samorządu terytorialnego z zapytaniem (w dniu 23 kwietnia 2018 r.), wyznaczył jednokrotnie nowy termin zakończenia postępowania oraz zawiadomił skarżącą o gotowości decyzyjnej. Nie sposób uznać, że powyższe czynności (z czego dwie ostatnie czynności miały charakter informacyjny), podejmowane w dużych odstępach czasu na przestrzeni 5 lat, pozwalają stwierdzić, iż Wojewoda prowadził sprawę zgodnie z przepisami postępowania administracyjnego. W szczególności, czynności podejmowane przez organ nie charakteryzowały się odpowiednią koncentracją, a Wojewoda nie kierował się zasadą szybkości postępowania.

Ponadto, co najmniej od 15 maja 2018 r. organ dysponował już materiałami niezbędnymi do wydania postanowienia o którym mowa w art. 7 ust. 1 u.r.p.r. Należy przy tym podkreślić, że zgodnie z wydanym postanowieniem z dnia 10 marca 2021 r. Wojewoda oceniając materiał dowodowy świadczący o pozostawieniu nieruchomości poza granicami RP oparł się głównie na sentencji wyroku Sądu Wojewódzkiego w O. z dnia 25 października 1990 r., która znajdowała się w aktach sprawy od początku postępowania ze względu na jej przekazanie przez Wojewodę Opolskiego pismem z dnia 30 maja 2005 r., w związku z analogicznym wnioskiem (dotyczącym tych samych nieruchomości) matki skarżącej. Zaznaczyć przy tym trzeba, że na dokumentach przekazanych przez Wojewodę Opolskiego widnieje, co wskazuje na ich uwierzytelnienie przez ten organ. W tej sytuacji trudno znaleźć uzasadnienie dla żądania oryginałów sentencji wyroku, skoro organ prowadzący postępowanie nie wyjaśnia dlaczego nie uwzględnia tak uwierzytelnionych dowodów. Zatem należy wskazać, że Wojewoda zbędnie domagał się oryginałów odpisu sentencji wyroku od skarżącej. Należy przy tym zaznaczyć, że organ nie mógł skorzystać w niniejszym postępowaniu z art. 76a k.p.a., gdyż został on dodany przez art. 1 pkt 2 ustawy z dnia 23 października 2009 r. o zmianie ustaw w zakresie uwierzytelniania dokumentów (Dz.U.09216.1676) z dniem 1 stycznia 2010 r. i zgodnie z przepisami przejściowymi nie znajdzie zastosowania do postępowań wszczętych przed wejściem w życie tej regulacji. Analogiczna sytuacja ma miejsce z tłumaczeniem na język polski z języka rosyjskiego wykazu mienia nieruchomego Gminnej Rady w J. z dnia 18 marca 1945 r., gdyż wzywając skarżącą do nadesłania uwierzytelnionego odpisu, Wojewoda już był w jego posiadaniu. W związku z powyższym zwłoka wynikła z domagania się powyższych dokumentów nie może być uznana za uzasadnioną.

Opisana chronologia zdarzeń i czynności procesowych podejmowanych w toku postępowania potwierdza, że Wojewoda przewlekle prowadził postępowanie administracyjne. Przez cały okres zawisłości sprawy, czynności organu charakteryzowały się bowiem brakiem koncentracji niezbędnej - w świetle art. 12 k.p.a. - dla zrealizowania zasady szybkości postępowania. Charakterystyczne są bardzo długie, nie znajdujące formalnego ani racjonalnego uzasadnienia, odstępy czasowe pomiędzy poszczególnymi czynnościami (np. podjęcie pierwszej czynności procesowej niebędącej przedłużeniem terminu dopiero po 10 latach od wpływu wniosku; wzywanie skarżącej do przedłożenia dokumentów, w których był posiadaniu, co wydłużało postępowanie). Organowi można zatem skutecznie postawić zarzut niedochowania należytej staranności i aktywności w zorganizowaniu postępowania w taki sposób, aby jak najszybciej doprowadzić do jego zakończenia. Bezsprzecznie Wojewoda nie podejmował czynności niezbędnych dla załatwienia sprawy przez nadanie jej prawidłowego biegu, pozorując tylko swoją aktywność. Czynności organu podejmowane były z nieuzasadnionym i niedopuszczalnym (bo trwającym paręnaście lat), przekroczeniem terminów, które organ sam kilkukrotnie wyznaczał.

Dla ustalenia, że postępowanie prowadzone jest w sposób przewlekły musi zaistnieć przesłanka długotrwałości, co niewątpliwie miało miejsce w przedmiotowej sprawie. Postępowanie prowadzone było rozwlekle, opieszale i nieefektywnie. Zdaniem Sądu, pomimo stopnia skomplikowania sprawy (ze względu choćby na konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego), uwzględnić należy, że organ dysponował większością niezbędnych dokumentów od początku postępowania, wobec czego, nie można uznać, aby sprawa wymagała piętnastu lat dla wydania postanowienia uznającego prawo do rekompensaty za pozostawienie nieruchomości poza obecnymi granicami RP. Sąd wziął pod uwagę także wystąpienie na obszarze kraju stanu zagrożenia epidemicznego oraz postanowienia art. 15zzs ust. 10 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374, dalej ustawa z 2 marca 2020 r.). Jednak nawet po wyłączeniu z czasu załatwienia sprawy wskazanego przez ustawodawcę okresu (od 14 marca 2020r. do dnia 23 maja 2020 r.) i tak organowi administracji publicznej trzeba postawić zarzut przewlekłości. Dwumiesięczny okres ustawowego wyłączenia terminów, uwzględniając kilkunastoletni okres przewlekłości nie będzie stanowić istotnej okoliczności wpływającej na stwierdzenie uchybienia organu w tym przedmiocie.

Dodatkowo należy zaznaczyć, że zgodnie z u.r.p.r. wnioski o potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami RP mogły być składane w terminie do 31 grudnia 2008 r., natomiast sama ustawa weszła w życie 7 października 2005 r. Każdy wniosek złożony po upływie powyższego terminu skutkował odmową jego uwzględnienia bez konieczności jego merytorycznego rozpatrzenia. O ile więc problemy Wojewody wynikające ze znacznej liczby wniosków, oraz często ich skomplikowania mogły powodować zrozumiałe trudności organizacyjne w rozpatrzeniu wniosków w ustawowych terminach (co należy zaznaczyć – nie zwalnia jednak organu z odpowiedzialności za właściwe zorganizowanie pracy celem terminowego procedowania spraw administracyjnych, nie jest więc okolicznością wyłączającą przewlekłość lub bezczynność), tak nie sposób nie zauważyć, że od terminu wejścia w życie rzeczonej ustawy minęło już prawie 16 lat, a od upływu terminu do złożenia wniosków, ponad 12 lat. Nie można więc uznać, że Wojewoda nie miał sposobności odpowiedniego zorganizowania pracy urzędu, celem sprawniejszego prowadzenia postępowań administracyjnych. Nie znajduje uzasadnienia brak zainteresowania szybszym zakończeniem spraw wszczętych wspomnianymi wnioskami, pomimo że ich ilość nie zwiększa się od ponad 13 lat.

Mając na względzie ustalone wcześniej okoliczności sprawy, Sąd uznał, że stwierdzona przewlekłość organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przyjąć bowiem należy, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. W orzecznictwie akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela w pełni przywołane poglądy czyniąc je własnym stanowiskiem w sprawie (por. np.: wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 roku, I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 roku, II OSK 468/13 oraz wyroki WSA: we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 roku, II SAB/Wr 14/14; w Poznaniu z dnia 11 października 2013 roku, II SAB/Po 69/13; w Szczecinie z dnia 16 maja 2013 roku, II SAB/Sz 34/13 i inne). Nie budzi wątpliwości Sądu, że w niniejszej sprawie organ rażąco naruszył prawo, a mianowicie art. 12 oraz art. 35, art. 36 k.p.a. Przewlekłość jaka wystąpiła w niniejszej sprawie nosi cechy rażącego naruszenia prawa również ze względu na długotrwałość prowadzonego postępowania i brak należytej aktywności organu przez okres ponad trzynastu lat, w ciągu których Wojewoda wykazał dużą opieszałość, pomimo, że powinien podejmować czynności procesowe i gromadzić materiał dowodowy w sposób skonsolidowany i adekwatny do kolejnych, powstających w jego toku zagadnień procesowych. Zwłoka która wystąpiła w niniejszej sprawie została zawiniona wyłącznie przez organ, który nie działał w sprawie szybko i nie dołożył tym samym należytych starań, aby zakończyć postępowanie zgodnie z wymogiem art. 12 k.p.a.

Z tych też względów Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a stwierdził, że w niniejszej sprawie wystąpiła przewlekłość postępowania i miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt I i II sentencji wyroku).

Po myśli art. 149 § 1 u.p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na przewlekłość organu, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Kierując się treścią powyższego przepisu Sąd sformułował zawarty w pkt III sentencji wyroku obowiązek organu do wydania rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie w terminie 30 dni. Wydanie bowiem przez Wojewodę niezaskarżalnego postanowienia z dnia 19 września 2016., którego podstawę stanowi przepis art. 7 ust. 1 u.r.p.r. nie stanowi merytorycznego rozstrzygnięcia (załatwienia) sprawy co do istoty. Załatwienie sprawy na gruncie przywołanej ustawy, następuje w formie decyzji administracyjnej o której mowa w art. 5 ust. 3 oraz art. 8 ust. 1 tego aktu. Droga do wydania pozytywnego orzeczenia przebiega w dwóch etapach. W pierwszym etapie - w przypadku pozytywnej oceny spełnienia wymogów - organ wydaje postanowienie na podstawie art. 7 ust. 1 ustawy, w drugim - po uzupełnieniu wniosku - orzeka w formie decyzji administracyjnej na podstawie art. 5 ust. 3 powołanej ustawy. Etapowości postępowania nie ma natomiast w przypadku, gdy wojewoda dokona negatywnej oceny spełnienia wymagań określonych w art. 7 ust. 1. Wówczas obowiązany jest wydać decyzję o odmowie potwierdzenia prawa do rekompensaty na podstawie art. 7 ust. 2 (por. w tym względzie wywody w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 11 lipca 2013 r. II SAB/Po 57/13 CBOSA). W niniejszej sprawie taka sytuacja jednak nie wystąpiła. W opinii Sądu, 30 dniowy termin do wydania aktu rozstrzygającego sprawę jest wystarczający, z uwagi na fakt, że chwili wydania niniejszego wyroku termin wyznaczony skarżącej do przedłożenia operatów szacunkowych już upłynął. Organ nie musi więc przeprowadzać żadnego dodatkowego postępowania dowodowego, ani oczekiwać na nadesłanie dokumentów przez inne podmioty.

W konsekwencji przedstawionej wyżej oceny stanu przewlekłości, korzystając z uprawnienia przyznanego art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a. Sąd przyznał stronie skarżącej sumę pieniężną w wysokości 10.000 zł (pkt IV sentencji wyroku). Zgodnie z powyższą regulacją, w przypadku o którym mowa w § 1, sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

Przyznanie stronie skarżącej sumy pieniężnej stanowi kwestię uznaniową, o czym świadczy posłużenie się w treści wspomnianego wyżej przepisu, czasownikiem "może". Jednocześnie ustawodawca nie wskazał żadnych przesłanek, jakimi powinien kierować się Sąd, przyznając określoną sumę pieniężną. W szczególności przesłanką tą nie jest brak zgłoszenia przez stronę żądania, gdyż Sąd nie jest związany wnioskami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Stosownej ocenie podlegają zatem okoliczności danej sprawy, przy jednoczesnym uwzględnieniu kompensacyjnego charakteru tegoż uprawnienia. Sąd kierując się powyższymi kryteriami wziął pod uwagę całość opisanych wyżej okoliczności sprawy, w tym stopień przyczynienia się organu do rażącej przewlekłości - zwłaszcza długoterminową i bierną postawę organu. Ponad 13 letnia przewlekłość organu, w tym również okres, w którym przez 10 lat nie została przeprowadzona żadna czynność, oprócz przedłużania terminu załatwienia sprawy (które również nie zostały dochowane i w pewnym momencie organ zaniechał nawet tego obowiązku), jest nie do pogodzenia z zasadą demokratycznego państwa prawa. Na wysokość zasądzonej na rzecz skarżącej sumy pieniężnej miał również fakt jej aktywnego udziału w postępowaniu, tak przez pełnomocnika, który wskazywał organowi znajdujący się w aktach administracyjnych wyrok (który Wojewoda wskazał jako mający podstawowe znaczenie dla wydania pozytywnego rozstrzygnięcia w sprawie), jak też i bezpośrednio w piśmie skierowanym do dyrektora wydziału, prosząc o zakończenie postępowania. Należy również podkreślić, że skarżąca jest już osobą starszą, co sama w rzeczonym piśmie zaznaczyła, zmęczoną długotrwałym postępowaniem, dla której ma istotne znaczenie szybkie rozstrzygnięcie sprawy. W ocenie Sądu, przyznana kwota w dostateczny sposób spełnia opisane wyżej cele. Podkreślenia wymaga, że Sąd stopniował wysokość zasądzonej sumy pieniężnej, uwzględniając ciężar naruszeń Wojewody. Mając możliwość zasądzenia do kwoty 25.837,35 zł, zgodnie z art. 154 § 7 p.p.s.a., Sąd wyważył wysokość sumy pieniężnej, uwzględniając cele represyjne, jak i kompensacyjne.

Najistotniejszą jednak okolicznością zasądzenia tej należności jest funkcja dyscyplinująco – przymuszająca stosowanego środka. Sąd miał bowiem na uwadze, że konieczność wypłaty przedmiotowej sumy pieniężnej powinna posłużyć zwalczaniu bezczynności i przewlekłości i zdyscyplinować organ, stanowiąc sankcję za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania, pełniąc funkcję prewencyjną. Przyznawanie takich świadczeń stronom przez sądy ma na celu wymuszenie na organach podjęcie skutecznych działań zapewniających prawidłową realizację ich zadań.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I – IV sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd postanowił zgodnie z art. 200 p.p.s.a. (pkt V sentencji wyroku).