Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 1975/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-07-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 30; art. 40 ust. 1-3;; art. 38 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2016 poz 900
law: Ustawa z dnia  30 kwietnia 2010 r. o Narodowym Centrum Badań i Rozwoju - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Bożena Zwolenik, Sędzia WSA - Mirosława Pindelska, Sędzia WSA - Matylda Arnold-Rogiewicz (spr.), Protokolant st. specjalista - Justyna Macewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi H. Sp. z o.o. w B. na decyzję Narodowego Centrum Badań i Rozwoju z dnia ... kwietnia 2016 r. nr ... w przedmiocie odmowy przyznania środków finansowych 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Narodowego Centrum Badań i Rozwoju na rzecz H. Sp. z o.o. w B. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

[...] sp. z o. o. z siedzibą w [...] (dalej: "Skarżąca ", "Spółka" lub "Wnioskodawca") będąca Wnioskodawcą w ogłoszonym w dniu 24 kwietnia 2015 r. I [...]", złożyła wniosek o dofinansowanie projektu pn. "[...]" (dalej: "Projekt").

Wniosek otrzymał numer [...] i został poddany procedurze konkursowej, której zasady określone zostały w Regulaminie I konkursu w ramach programu "[...]" (dalej: "Regulamin I konkursu" lub "Regulamin"), opublikowanym na stronie internetowej Narodowego Centrum Badań i Rozwoju (dalej: "organ" i "NCBiR") w dniu [...] kwietnia 2015 r.

Procedura konkursowa obejmowała ocenę formalną oraz dwustopniową ocenę merytoryczną, na którą składała się ocena dokonywana przez panel ekspertów na zasadzie consensusu (I stopień) oraz ocena dokonywana przez ekspertów zewnętrznych wchodzących w skład panelu ekspertów (II stopień).

Na podstawie § 4 Regulaminu I konkursu ocena merytoryczna I stopnia obejmowała ocenę panelową dokonywaną przez minimum trzech niezależnych ekspertów, którzy w toku dyskusji wypracowywali wspólną ocenę każdego z wniosków na zasadzie consensusu, zgodnie z kryteriami zawartymi w karcie oceny merytorycznej I stopnia wniosku o dofinansowanie, stanowiącej załącznik nr 6 do Regulaminu. W przypadku braku consensusu ocena ustalana była w drodze głosowania, natomiast ekspert, którego ocena nie została uwzględniona, mógł zgłosić i uzasadnić zdanie odrębne. Ocena dokonywana była w systemie punktowym, w wyniku której Projekt mógł otrzymać maksymalnie 100 pkt.

Zgodnie z § 4 ust. 9 pkt 2 Regulaminu, do oceny merytorycznej II stopnia przechodziły wyłącznie wnioski, które uzyskały ocenę sumaryczną wyższą lub równą 60% możliwych do zdobycia punktów w I etapie (tj. uzyskały minimum 60 punktów na 100 punktów możliwych).

W ramach oceny merytorycznej I stopnia (udokumentowanej w Karcie oceny merytorycznej I stopnia) Projekt Skarżącej uzyskał 58 punktów na 100 punktów możliwych.

Wnioskodawca pismem z dnia [...] października 2015 r. o nr [...] został poinformowany o odrzuceniu jego wniosku po I etapie oceny merytorycznej i niezakwalifikowaniu Projektu do II etapu oceny merytorycznej.

Na podstawie § 5 ust. 1 pkt 1 Regulaminu konkursu od informacji o odrzuceniu wniosku po ocenie merytorycznej I stopnia Wnioskodawcy przysługiwał środek odwoławczy w postaci protestu, czyli pisemnego wystąpienia o weryfikację dokonanej oceny Projektu w zakresie "naruszeń o charakterze proceduralnym, które wystąpiły w trakcie oceny i miały wpływ na jej wynik". Spółka wniosła protest do Komisji Odwoławczej Rady Narodowego Centrum Badań i Rozwoju (dalej: "Komisja Odwoławcza Rady NCBiR" lub "Komisja"). Komisja to stanowi gremium powoływane przez Radę Narodowego Centrum Badań i Rozwoju spośród wybitnych przedstawicieli środowiska naukowego. Tryb procedowania z wniesionymi środkami odwoławczymi przez Komisję Odwoławczą Rady NCBiR określa Regulamin Komisji stanowiący załącznik do Uchwały Nr [...] Rady NCBiR, zmieniony Uchwałą Nr [...] Rady NCBiR wprowadzającą jednolity tekst regulaminu. Zasady współpracy NCBiR z Komisją uregulowane zostały w procedurze wewnętrznej NCBiR pn. "Postępowanie w sprawie rozpatrywania odwołań od decyzji Dyrektora NCBiR dotyczących finansowania projektów oraz odwołań od informacji Dyrektora NCBiR o negatywnym wyniku I stopnia oceny merytorycznej" (wersja z dnia [...] lutego 2014 r.).

W proteście złożonym przez Spółkę podniesiono szereg zarzutów kwestionujących zbyt niską punktację przyznaną w ramach następujących kryteriów oceny merytorycznej I stopnia:

1) Kryterium nr 1 - "Czy komercjalizowana technologia powstała w wyniku prac B+R";

2) Kryterium nr 2 - "Poziom innowacyjności oferowanego produktu/usługi";

3) Kryterium nr 3 - "Adekwatność posiadanych przez Wnioskodawcę zasobów do realizacji Projektu";

4) Kryterium nr 4 - "Spójność koncepcji projektu oraz zgodność z założeniami programu [...]";

5) Kryterium nr 5 - "Przeprowadzona przez Wnioskodawcę wstępna analiza sytuacji rynkowej oraz przyjęte złożenia w projekcie";

6) Kryterium nr 6 - "Zastosowana forma zabezpieczenia własności intelektualnej komercjalizowanej technologii";

7) Kryterium nr 7 - "Dojrzałość produktu/usługi do sprzedaży";

8) Kryterium nr 8 - "Wydatki są uzasadnione, racjonalne, adekwatne i niezbędne do zrealizowania celów projektu".

W proteście Wnioskodawca w obszerny sposób ustosunkował się do dokonanej przez ekspertów oceny wniosku, w tym wskazując, w których częściach wniosku znajdują się informacje, których w ocenie ekspertów zabrakło.

W wyniku rozpoznania protestu Wnioskodawcy Komisja Odwoławcza uwzględniła środek odwoławczy w ten sposób, że przyznała w ramach kryterium nr 7 "Dojrzałość produktu/usługi do sprzedaży" - 8 punktów zamiast 6 punktów przyznanych pierwotnie. W związku z tym Projekt jako spełniający wymagany minimalny próg punktowy w ocenie merytorycznej I stopnia, pozwalający na przejście do oceny II stopnia merytorycznej (to jest 60 punktów), poddany został ocenie merytorycznej w ramach tego etapu.

W oparciu o regulacje § 4 ust. 10 Regulaminu, ocena merytoryczna II stopnia obejmowała:

1) prezentację Projektu podczas posiedzenia panelu ekspertów;

2) ocenę przeprowadzaną podczas panelu ekspertów przez 3-5 ekspertów, zgodnie z kryteriami zawartymi w karcie oceny merytorycznej II stopnia wniosku o dofinansowanie, stanowiącej załącznik nr 7 do Regulaminu. W wyniku tej oceny wniosek mógł otrzymać maksymalnie 100 punktów, stanowiących wartość uśrednioną przeprowadzonych ocen. W ramach tego etapu oceny, eksperci na podstawie informacji przedstawionych we wniosku o dofinansowanie oraz informacji o Projekcie uzyskanych podczas jego prezentacji przez Wnioskodawcę, przyznawali w każdym z kryteriów oceny merytorycznej II stopnia określoną liczbę punktów.

Ostateczna ocena wniosków, które przekroczyły wymagany próg punktowy w I etapie oceny i w związku z tym podlegały ocenie w ramach II etapu oceny merytorycznej, odzwierciedlona została na Liście rankingowej wniosków utworzonej na podstawie oceny merytorycznej, przy czym ocenę końcową wniosku stanowił wynik oceny panelu ekspertów w oparciu o ocenę merytoryczną wniosków I i II stopnia. Lista rankingowa była sporządzona na podstawie zsumowania 60% punktów uzyskanych z oceny merytorycznej I stopnia oraz 100% punktów uzyskanych z oceny merytorycznej II stopnia, przy czym pozytywnie opiniowane były wnioski, które sumarycznie uzyskały co najmniej 60% punktów możliwych do uzyskania po obu etapach oceny merytorycznej. W związku z ograniczonym budżetem konkursu (wynoszącym 15.000.000,00 zł) dofinansowanie w konkursie otrzymały projekty, które uzyskały w wyniku oceny merytorycznej I i II stopnia co najmniej 60% możliwych do uzyskania punktów – to jest minimum 96 punktów.

Projekt Skarżącej uzyskał łącznie 92 punktów na 160 punktów, co stanowiło 57,5% możliwych do zdobycia punktów. W związku z tym wniosek Spółki nie spełnił warunku wskazanego w § 4 ust. 11 pkt 1 Regulaminu przeprowadzania konkursu, określającego minimalną punktację wymaganą by Projekt mógł otrzymać dofinansowanie i został umieszczony na Liście rankingowej wniosków nierekomendowanych do dofinansowania po II etapie oceny.

Pismem z dnia [...] marca 2016 r. o nr [...] NCBiR przekazało Skarżącej decyzję Dyrektora NCBiR z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w sprawie odmowy przyznania środków finansowych. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano jedynie sumę uzyskanych przez Projekt Skarżącej punktów oraz liczbę punktów, która była wymagana do uzyskania oceny pozytywnej.

Od przedmiotowej decyzji Skarżąca wniosła odwołanie do Komisji, zarzucając naruszenie § 4 ust. 1 pkt 1 Regulaminu konkursu w związku z art. 7 i art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez zaniżenie punktów uzyskanych w ocenie merytorycznej I stopnia do sześćdziesięciu oraz niezgodność oceny merytorycznej drugiego stopnia ze złożonym przez Wnioskodawcę wnioskiem o dofinansowanie. W uzasadnieniu odwołania Skarżący - odnosząc się do I etapu konkursu i sposobu rozpatrzenia jego protestu - wskazał, że Komisja Odwoławcza NCBiR, uwzględniając jego protest, odniosła się jedynie do kryterium 7 i podzieliła stanowisko Wnioskodawcy uznając jego słuszność. Zwiększyła też punktację z 6 do 10 punktów, lecz powinna w tym kryterium przyznać maksymalną liczbę 10. Jednocześnie Komisja nie odniosła się w żaden sposób do ocen kwestionowanych przez Wnioskodawcę w ramach pozostałych kryteriów. Natomiast w zakresie oceny merytorycznej II stopnia Wnioskodawca w obszerny sposób ustosunkował się do dokonanej przez ekspertów oceny wniosku w zakresie kryteriów 1, 2, 3, 4 i 5, w tym wskazując, w których fragmentach wniosku znajdują się informacje, których w ocenie ekspertów zabrakło.

W wyniku rozpoznania odwołania Komisja Odwoławcza Rady NCBiR w dniu [...] kwietnia 2016 r. wydała decyzję Nr [...] w sprawie odmowy przyznania środków finansowych, doręczoną Skarżącej w dniu [...] maja 2016 r. Komisja odniosła się do zarzutów w zakresie oceny kryteriów przeprowadzonej w pierwszym jej etapie stwierdzając, że przyznana ostatecznie w każdym z kryteriów przez Panel ekspertów ocena była adekwatna, ale również poparta sporządzonym w sposób prawidłowy i merytorycznym uzasadnieniem. Wyjątek stanowiło kryterium nr 7, w którym zamiast pierwotnie przyznanych 6 punktów Komisja przyznała w wyniku wniesienia protestu od I etapu oceny 8 punktów. Rozpatrując natomiast odwołanie Komisja nie znalazła uzasadnienia dla przyznania wyższej punktacji niż wyżej wskazana. Natomiast odnosząc się do zarzutu ogólnikowości i niezgodności oceny merytorycznej II stopnia Komisja wskazała, że uznaje argumentację ekspertów, którzy dokonywali oceny, za uzasadnioną i popartą informacjami zawartymi we wniosku o dofinansowanie. W ocenie Komisji Odwoławczej przyznana ostateczna punktacja (wyliczona w wyniku obliczenia średniej z ocen) jest adekwatna i Komisja nie uznaje za zasadne przyznania innej niż przyznana w tychże kryteriach punktacja. Jednocześnie Komisja zwróciła uwagę, na fakt, że szczególnie w kontekście projektów badawczo-rozwojowych i innowacyjnych, gdzie oceniane projekty są bardzo nowatorskie, ocena ekspercka z konieczności zakłada pewien stopień subiektywizmu, opartego na wiedzy i doświadczeniu oceniającego. Ponadto, sama konstrukcja kryteriów oceny w konkursie [...] zakłada odejście od parametryzowania tej oceny. Komisja odwoławcza Rady NCBiR podkreśla, że samo subiektywne odczucie Wnioskodawcy co do nieprawidłowości opinii dokonanej przez eksperta zewnętrznego nie może stanowić przesłanki uzasadniającej uznanie, że opinia ta została przeprowadzona w sposób niewłaściwy.

Od przedmiotowej decyzji Skarżący wniósł za pośrednictwem NCBiR skargę do Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając naruszenie Regulaminu konkursu oraz przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci:

1) obrazy § 4 ust. 1 pkt 1 Regulaminu konkursu w ramach Programu [...] "[...]" w związku z art. 7 i art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez zaniżenie punktów uzyskanych w ocenie merytorycznej I stopnia do sześćdziesięciu - poprzez fakt, że Komisja Odwoławcza Rady NCBiR uwzględniając protest odniosła się jedynie do kryterium nr 7 i podzieliła stanowisko Skarżącej uznając jego słuszność. Jednocześnie Komisja przyjęła, że uwzględnienie odwołania jedynie w tym zakresie spowodowałoby, że Skarżąca uzyskałaby 60 punktów w ocenie merytorycznej I stopnia i kwalifikowałby się do dalszej oceny. Komisja nie odniosła się w żaden sposób do ocen kwestionowanych przez Skarżącą w zakresie pozostałych kryteriów;

2) niezgodność oceny merytorycznej drugiego stopnia ze złożonym przez Wnioskodawcę wnioskiem o dofinansowanie.

W uzasadnieniu skargi Skarżąca wskazała na brak odniesienia się do wielu szczegółowo opisanych zarzutów merytorycznych, podniesionych w stosunku do oceny dokonanej przez ekspertów NCBiR w odwołaniu od decyzji odmawiającej przyznania środków finansowych. Treść uzasadnienia decyzji wydanej w II instancji w ocenie Skarżącej nie pozwala na jakiekolwiek odwzorowanie sposobu myślenia organu oraz motywów, jakimi kierował się on przy wydawaniu decyzji odmownej. Zdaniem Skarżącej Komisja była zobowiązana do szczegółowego rozpatrzenia każdego zarzutu i uzasadnienia, w jakim zakresie i dlaczego jest on zasadny lub odrzucony, a odrzucenie zarzutów nie powinno sprowadzać się do ogólnikowego uznania prawidłowości oceny eksperckiej oraz braku jakiegokolwiek odrzucenia szczegółowych zarzutów Skarżącej. Powyższe narusza w ocenie strony podstawowe zasady postępowania administracyjnego, takie jak zasada prawdy obiektywnej oraz zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa.

W związku z tym Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji z powodu wskazanego naruszenia, które miało istotny wpływ na wynik postępowania, oraz zasądzenie na rzecz Skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę NCBiR wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wskazano, że szczegółowe i merytoryczne powody nieotrzymania dofinansowania zawierały przekazane Skarżącej recenzje sporządzone przez niezależnych ekspertów wchodzących w skład Panelu ekspertów na etapie oceny merytorycznej wniosku dofinansowanie. W sytuacji kiedy członkowie Komisji Odwoławczej Rady NCBiR nie uznali zasadności protestu i przychylili się w zakresie określonych kryteriów do już sporządzonych ocen trudno wymagać, aby powielali argumenty znane już Wnioskodawcy.

Na rozprawie Skarżący złożył pismo z dnia [...] czerwca 20917 r., zawierające zarzuty:

1) obrazy paragrafu 4 ust. 9 pkt 1 Regulaminu I konkursu w ramach programu "[...]" w związku z art. 7 i art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez zaniżenie punktów uzyskanych w ocenie merytorycznej I stopnia do sześćdziesięciu,

2) niezgodności oceny merytorycznej drugiego stopnia ze złożonym przez wnioskodawcę wnioskiem o dofinansowanie poprzez pominięcie informacji zawartych we wniosku i zarzucenie Wnioskodawcy braku tej informacji,

3) naruszenie paragrafu 2 ust. 4 pkt 3 Zarządzenia Nr 53/2013 Dyrektora Narodowego Centrum Badań i Rozwoju z dnia 6 grudnia 2013 roku w sprawie wyboru i wynagradzania ekspertów Narodowego Centrum Badań i Rozwoju poprzez wybór ekspertów bez dorobku naukowego i osiągnięć w zakresie ocenianego projektu,

4) naruszenia praw Skarżącej poprzez uniemożliwienie wglądu w protokół i zapis prezentacji projektu w czasie panelu ekspertów w trakcie oceny merytorycznej drugiego stopnia, co uniemożliwiło Skarżącej prawidłowe przygotowanie protestu i odwołania od zaskarżonych decyzji.

Jednocześnie Skarżąca wniosła o zobowiązanie NCBiR do przedstawienia:

1) dokumentacji rozpatrzenia przez Komisję Odwoławczą Rady NCBiR protestu Skarżącej od oceny merytorycznej pierwszego stopnia oraz dokumentacji rozpatrzenia przez Komisję protestów innych wnioskodawców od oceny merytorycznej pierwszego stopnia w tym samym konkursie na okoliczność nierozpatrzenia wszystkich zarzutów Skarżącej oraz na okoliczność przyznania wszystkim protestującym w tym konkursie tej samej liczby punktów,

2) dokumentacji potwierdzającej kwalifikacje ekspertów dokonujących oceny merytorycznej pierwszego i drugiego stopnia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Podstawę prawną kontroli decyzji wydawanych przez Narodowe Centrum Badań i Rozwoju stanowi przepis art. 3 § 1 i art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") w związku z treścią art. 40 ust. 4 ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o Narodowym Centrum Badań i Rozwoju (Dz. U. z 2016 r. poz. 900, ze zm., dalej" "ustawa o NCBiR").

Zgodnie z treścią art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.), natomiast zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 145 § 2 p.p.s.a. w sprawach skarg na decyzje i postanowienia wydane w innym postępowaniu, niż uregulowane w Kodeksie postępowania administracyjnego i w przepisach o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, przepisy art. 145 § 1 p.p.s.a. stosuje się z uwzględnieniem przepisów regulujących postępowanie, w którym wydano zaskarżoną decyzję lub postanowienie.

Na wstępie należy wskazać na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 czerwca 2016 r. sygn. akt II GSK 402/15 (dostępny na stronie internetowej https://cbois.nsa.gov.pl), rozwiewający wcześniej występujące wątpliwości co do stosowania do postępowań prowadzonych przez Narodowe Centrum Badań i Rozwoju przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, ze zm., dalej: "k.p.a."). W orzeczeniu tym wskazano: "Używanie w ustawie o NCBiR pojęć właściwych dla postępowania administracyjnego oznacza, iż ustawodawca nie wyłączył stosowania w sprawach uregulowanych w tej ustawie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Brak jest przepisu wyłączającego stosowanie procedury k.p.a. Co do zasady, jeżeli ustawodawca używa pojęć procedury administracyjnej, a chce wyłączyć stosowanie kodeksu postępowania administracyjnego, wyraźnie to reguluje (tak jak np. w ustawie o zasadach prowadzenia polityki równości – art. 37). Decyzja o przyznaniu środków finansowych lub odmowa ich przyznania ma charakter indywidualny."

Taki sam pogląd wyraził [...] stwierdzając: "Decyzje, o których mowa w art. 33 ustawy [z 2010 r. o Narodowym Centrum Nauki], w art. 40 ustawy [z 2010 r. o Narodowym Centrum Badań i Rozwoju] oraz w art. 13 ust. 1 [ustawy z 2010 r. o zasadach finansowania nauki] to decyzje administracyjne w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego. Tym samym tryb ich wydawania, w zakresie nieokreślonym w ustawach szczególnych, jest poddany regulacji k.p.a. Zapatrywanie to pozostaje aktualne także po nowelizacji z 2015 r." (por. A. Jakubowski, Decyzje w przedmiocie grantów naukowych, [...], s. 92).

W rozpoznawanej sprawie ocena Sądu sprowadza się do zbadania zgodności postępowania NCBiR z ustawą o Narodowym Centrum Badań i Rozwoju, Regulaminem konkursu, a także Kodeksem postępowania administracyjnego.

Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy o NCBiR przyznawanie przez Narodowe Centrum Badań i Rozwoju środków finansowych na wykonanie projektów następuje w drodze decyzji Dyrektora wydawanej na podstawie listy rankingowej pozytywnie zaopiniowanych wniosków. Od decyzji, o której mowa w ust. 1, wnioskodawcy przysługuje odwołanie do komisji odwoławczej Rady, w terminie 14 dni od dnia doręczenia tej decyzji (art. 40 ust. 2 ustawy o NCBiR). Komisja odwoławcza Rady rozstrzyga w sprawie odwołania nie później niż w terminie 3 miesięcy od dnia złożenia odwołania (art. 40 ust. 3). Natomiast przepis ust. 4 tego artykułu stanowi, że na rozstrzygnięcie komisji odwoławczej Rady przysługuje skarga do sądu administracyjnego.

Zgodnie z art. 36 ust. 1 ustawy o NCBiR Dyrektor Centrum ustala i ogłasza regulamin konkursu, który wyłania wykonawców projektów, obejmujących badania naukowe lub prace rozwojowe nakierowane na zastosowanie w działalności gospodarczej. Dyrektor Centrum wyznacza również ekspertów lub powołuje zespoły ekspertów spośród wybitnych przedstawicieli środowisk naukowych, gospodarczych i finansowych, w tym ekspertów zagranicznych, którzy oceniają wnioski złożone w konkursie i na tej podstawie przygotowują i przekazują dyrektorowi listę rankingową pozytywnie zaopiniowanych wniosków (art. 38 ust. 1 i 2 ustawy o NCBiR). Eksperci opiniują wnioski konkursowe, posiłkując się w szczególności katalogiem kryteriów z art. 39 ustawy o NCBiR oraz wymienionych w regulaminie każdego konkursu.

Z uwagi na to, że eksperci uczestniczący w procesie oceny projektów zgłoszonych do dofinansowania dysponują wiedzą specjalistyczną, Sąd nie posiada instrumentów do analizowania trafności merytorycznej oceny wniosków przez ekspertów w zakresie posiadanej przez nich wiedzy specjalistycznej, czy też do kwestionowania ilości przyznanych przez nich w ramach danego kryterium punktów i do przesądzania, że tych punktów powinno zostać przyznanych więcej, aniżeli uczynił to ekspert. Sądy administracyjne nie kontrolują poprawności opinii ekspertów pod względem merytorycznym, nie wkraczają w szczegółowe rozważania na temat przedłożonych przez wnioskodawcę rozwiązań technicznych w związku z aktualnym stanem wiedzy w tym zakresie (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 stycznia 2013 r. sygn. akt V SA/Wa 2937/12, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012 r. sygn. akt II GSK 1783/12 - dostępne na stronie internetowej https://cbois.nsa.gov.pl).

Z tych względów Sąd nie musi się odnosić do tych zarzutów skargi, które dotyczą opisanej wyżej sfery.

Zgodnie z § 6 pkt 1 Regulaminu I konkursu od decyzji Dyrektora NCBiR o odmowie przyznania finansowania wnioskodawcy przysługuje odwołanie do Komisji Odwoławczej Rady NCBiR w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji. Komisja wydaje decyzję w sprawie przyznania lub odmowy przyznania środków finansowych (§ 6 pkt 2 Regulaminu). Komisja Odwoławcza działa na podstawie Regulaminu Komisji Odwoławczej Rady Narodowego Centrum Badań i Rozwoju stanowiącego załącznik do Uchwały Nr [...] Rady NCBiR, zmienionego Uchwałą Nr [...] Rady NCBiR wprowadzającą jednolity tekst Regulaminu (dalej: "Regulamin Komisji"). Zgodnie z § 5 ust. 2 Regulaminu Komisji, Komisja Odwoławcza w przypadku gdy uzna to za konieczne, może zwrócić się do Dyrektora Centrum o powołanie eksperta, który dokona oceny zasadności podniesionych w odwołaniu zarzutów w stosunku do oceny merytorycznej wniosku. Zgodnie zaś z § 5 ust. 3 Regulaminu Komisji, Komisja sporządza uzasadnienie decyzji o przyjęciu lub odrzuceniu zarzutów podniesionych w odwołaniu.

Z powołanych przepisów art. 40 ust. 2 i 3 ustawy o NCBiR, przepisów § 6 Regulaminu I Konkursu oraz z § 5 ust. 2 i ust. 3 Regulaminu Komisji wynika, że Komisja Odwoławcza rozpoznając odwołanie powinna szczegółowo i merytorycznie odnieść się do zarzutów podnoszonych przez Skarżącą w odwołaniu i uzasadnić dlaczego zarzuty strony dotyczące przebiegu konkretnego etapu oceny są nieuzasadnione. Na takie rozumienie uzasadnienia wskazuje również przepis § 5 ust. 2 Regulaminu Komisji przewidujący możliwość skorzystania przez Komisję Odwoławczą z pomocy ekspertów. Również to, że na rozstrzygnięcie Komisji Odwoławczej przysługuje skarga do sądu administracyjnego wskazuje na to, że rozstrzygnięcie Komisji Odwoławczej powinno być merytoryczne, z uzasadnieniem poddającym się ocenie Sądu, co najmniej w zakresie rzetelności ustosunkowania się do zarzutów odwołania.

W rozpatrywanej sprawie zabrakło takiego uzasadnienia. Podkreślić należy, co zostało zasadnie wywiedzione w skardze, że organ wydając zaskarżone rozstrzygnięcie nie odniósł się w ogóle do poszczególnych zarzutów merytorycznych odwołania. W odwołaniu Skarżąca wskazała na dwudziestu stronach na konkretne wady ocen ekspertów w poszczególnych kryteriach oceny. Tymczasem Komisja Odwoławcza w ogóle się do merytorycznych zarzutów i polemiki z ocenami ekspertów nie odniosła, poprzestając na ogólnikowych stwierdzeniach o dopuszczalnej subiektywności ocen ekspertów oraz nie popartym żadną argumentacją stwierdzeniem, że oceny ekspertów nie są dowolne, zatem nie można ich uznać za nierzetelne.

Podkreślić należy, że w odwołaniu Skarżąca podniosła, że eksperci zarzucali brak informacji niezbędnych we wniosku, a tymczasem informacje te zostały ujęte, przy czym Skarżąca wskazywała także części wniosku, w których zawarte są owe informacje. Niezależnie od oceny tych informacji, swoboda oceny ekspertów nie oznacza możliwości pomijania informacji niezgodnych z tą oceną lub negowania ich istnienia we wniosku. Wobec powyższego, w uzasadnieniu decyzji powinno znaleźć się odniesienie do tych kwestii, w tym wyjaśnienie przyczyn ewentualnego nieuwzględniania konkretnych zarzutów.

Zatem należy zgodzić się z zarzutami Skarżącej, że zaskarżona decyzja nie zawiera w istocie merytorycznego uzasadnienia dającego Skarżącej możliwość sprawdzenia, czy rzeczywiście wszystkie zarzuty zostały rozpatrzone i uzyskania wyjaśnienia przesłanek dokonanego rozstrzygnięcia. Tym bardziej, iż na stronie 4 uzasadnienia decyzji wskazano, że złożonym odwołaniu zakwestionowane zostały oceny przyznane przez poszczególnych członków panelu ekspertów, udokumentowane w przekazanych Wnioskodawcy kartach oceny dotyczące: kryterium nr 1 (Karta oceny nr 1 i 2), kryterium nr 2 (Karta oceny nr 1, 2), kryterium nr 3 (Karta oceny nr 1 i 3), kryterium nr 4 (Karta oceny nr 3), kryterium nr 5 (Karta oceny nr 2 i 3), podczas gdy w rzeczywistości w zakresie kryteriów nr 1, 2 i 3 zarzuty dotyczyły ocen zawartych we wszystkich trzech kartach oceny.

W ocenie Sądu pominięcie konkretnych zarzutów wskazanych w odwołaniu mogło mieć wpływ na ostateczną decyzję w przedmiocie dofinansowania projektu Skarżącej.

Wskazać należy, że brak szczegółowego uzasadnienia pozbawia Sąd możliwości weryfikacji, czy odwołanie zostało rozpatrzone w sposób prawidłowy. Jak wyżej wskazano, ocena merytoryczna projektów ma ekspercki charakter. Brak szczegółowego uzasadnienia oceny dokonanej przez Komisję Odwoławczą sprawia, że przewidziana przez ustawodawcę możliwość złożenia skargi staje się iluzoryczna, albowiem Sąd nie ma możliwości dokonania kontroli tego etapu oceny projektu. Ocena odwołania winna być dokonana w kontekście konkretnie stawianych zarzutów dotyczących określonego kryterium oceny i określonej recenzji (a więc zgodnie z żądaniem Skarżącej). Co więcej organ winien również ocenić, czy nawet uwzględnienie określonego zarzutu dotyczącego konkretnej recenzji będzie miało wpływ na ostateczne rozstrzygnięcie.

Należy podkreślić, że wskazana w decyzji argumentacja dotycząca subiektywnej oceny recenzentów nie wypełnia definicji uzasadnienia i nie odnosi się do konkretnie postawionych zarzutów. Argumentacja użyta w decyzji nr [...] jest na takim stopniu ogólności, że dałoby się ją zastosować do większości decyzji odmawiających przyznania środków finansowych. Tak więc, w ocenie Sądu, pominięcie konkretnych zarzutów wskazanych w odwołaniu mogło mieć wpływ na ostateczną decyzję w przedmiocie dofinansowania projektu.

Przyjęty przez Komisję Odwoławczą Rady NCBiR sposób procedowania w przedmiotowej sprawie nie jest zgodny z podstawowymi zasadami prawa administracyjnego, mającymi swoje źródło w konstytucyjnej zasadzie państwa prawnego.

Informacja udzielana Stronie ma spełniać wymóg należytej i wyczerpującej. "Należyta" to właściwa, stosowna, odpowiednia; "wyczerpująca" zaś to przedstawiająca jakieś zagadnienie wszechstronnie, dogłębnie, szczegółowo, gruntownie, dokładnie.

W szczególności realizacja zasady prawdy obiektywnej i zasady pogłębiania zaufania do organów państwa powinna w praktyce uwzględniać, poza ustawowo określonymi granicami obowiązków organów, również właściwe kreowanie przez organy utworzone w celu realizacji zadań państwa pozytywnego wizerunku przy szczególnym podkreśleniu służebnej ich roli w najlepiej pojętym jej znaczeniu.

W niniejszej sprawie Sąd dopatrzył się naruszenia powołanego art. 40 ust. 2 i 3 ustawy o NCBiR w związku z art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie w sprawie odmowy przyznania środków finansowych przy pominięciu przez organ odwoławczy zarzutów i argumentów podniesionych przez Skarżącą w odwołaniu. Wskazane wyżej naruszenia przepisów postępowania mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, stanowią zatem przyczynę uchylenia zaskarżonej decyzji.

Dopiero po zgodnym z przepisami rozpatrzeniu odwołania i właściwym sporządzeniu uzasadnieniu decyzji Komisji Odwoławczej będzie możliwe ustalenie, czy nastąpiło zaniżenie punktacji w ocenie merytorycznej I stopnia oraz czy ocena merytoryczna II stopnia została przeprowadzona właściwie.

W toku ponownego rozpoznania sprawy organ winien uwzględnić powyższe uwagi Sądu. Organ odwoławczy dokona oceny odwołania, która nie powinna być dowolna. Komisja Odwoławcza musi dokładnie przeanalizować zebrany materiał i zarzuty Spółki, oraz rozważyć możliwość zastosowania § 5 ust. 2 Regulaminu Komisji Odwoławczej. Wydana decyzja musi być szczegółowo uzasadniona zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a. Powinny zostać wyjaśnione wszystkie sporne okoliczności, które zdecydowały o przyznaniu projektowi konkretnej liczby punktów. Decyzja powinna precyzyjnie wskazywać wszystkie fakty, które organ uznaje za prawdziwe, a także te, których nie uznaje. Jednocześnie uznanie czy odrzucenie jakichkolwiek zarzutów powinno być w pełni uzasadnione. Brak należytego uzasadnienia rozstrzygnięcia organu odwoławczego budzi bowiem obawę o brak bezstronności rozstrzygnięcia i może stanowić o dowolności podjętego rozstrzygnięcia.

Z mocy art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten Sąd i organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia.

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia § 2 ust. 4 pkt 3 Zarządzenia Nr [...] Dyrektora Narodowego Centrum Badań i Rozwoju z dnia 6 grudnia 2013 r. w sprawie wyboru i wynagradzania ekspertów Narodowego Centrum Badań i Rozwoju poprzez wybór ekspertów bez dorobku naukowego i osiągnięć w zakresie ocenianego Projektu Sąd stwierdza, że jest on nieuzasadniony, a także nie poparty dowodami. Skarżąca twierdzi, że jej Projekt winien być oceniany przez ekspertów posiadających znajomość technologii i produktów ze szkła płaskiego oraz znajomość rynku Wielkiej Brytanii oraz że z formułowanych przez ekspertów ocen jednoznacznie wynika, że nie posiadali oni wiedzy w zakresie niezbędnego minimum do oceny wniosku i Projektu Skarżącej. Z taką oceną nie sposób się zgodzić. Podkreślić też należy, że w ramach konkursu eksperci oceniali więcej niż jeden projekt, musieli więc posiadać wiedzę umożliwiającą im ocenę z zakresie tematu konkursu, ale już nie szczegółową znajomość wszystkich niszowych kwestii dotyczących technologii i rynków ekspansji proponowanych przez Skarżącą.

Nie jest także zasadny zarzut naruszenia praw Skarżącej poprzez uniemożliwienie wglądu w protokół i zapis prezentacji projektu w czasie panelu ekspertów w trakcie oceny merytorycznej drugiego stopnia, co – według twierdzeń Skarżącej - uniemożliwiło jej prawidłowe przygotowanie protestu i odwołania od zaskarżonych decyzji. Skarżąca złożyła obszerny protest i wielostronicowe odwołanie, formułując konkretne zarzuty. Należy więc uznać, że posiadała wiedzę umożliwiającą prawidłowe przygotowanie protestu i odwołania. Dodać należy, że na rozprawie pełnomocnik organu stwierdził, że wszelkie dokumenty, które odzwierciedlają proces oceny w Komisji Odwoławczej znajdują się w aktach sprawy, zaś Skarżąca nie wskazała innych dokumentów.

Z tego powodu został oddalony wniosek o zobowiązanie NCBiR do przedstawienia dokumentacji rozpatrzenia przez Komisję Odwoławczą protestu skarżącej.

Nie mógł także zostać uwzględniony złożony na rozprawie wniosek Skarżącej o zobowiązanie NCBiR do przedstawienia dokumentacji rozpatrzenia przez Komisję protestów innych wykonawców, gdyż nie są to okoliczności faktyczne istotne w rozpatrywanej sprawie.

Dodatkowo należy wskazać, że z treści art. 106 § 3 p.p.s.a. wynika, że sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.

Sąd oddalił wnioski Skarżącej, albowiem nie były one niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i spowodowałyby nadmierne przedłużenie w rozpoznawanej sprawie. Stwierdzić należy, że w niniejszym postępowaniu nie wystąpiły żadne wątpliwości co do stanu sprawy, które uniemożliwiałyby jej rozstrzygnięcie przez tutejszy Sąd. Należy w tym miejscu podkreślić, że postępowanie dowodowe ma charakter wyjątku. Celem zaś art. 106 § 3 p.p.s.a. nie jest ponowne, czy też uzupełniające ustalenie stanu faktycznego w sprawie administracyjnej, lecz ocena, czy organy administracji ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie czy dokonały prawidłowej subsumcji ustalonego stanu faktycznego pod dyspozycję przepisów prawa materialnego. Przepis ten może mieć zastosowanie jedynie wówczas, gdy sąd poweźmie wątpliwości co do prawidłowości ustaleń faktycznych (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 kwietnia 2015 r. sygn. akt II OSK 2331/13, dostępnym na stronie internetowej https://cbois.nsa.gov.pl).

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględniając skargę, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania Sąd orzekł z mocy art. 200 p.p.s.a.