Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2513/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-05-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6359 Inne o symbolu podstawowym 635
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Sportu
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: § 5 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2012 poz 1130
law: Rozporządzenie Ministra Sportu i Turystyki z dnia 15 października 2012 r. w sprawie stypendiów sportowych dla członków kadry narodowej.
article: art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 32 ust. 7
journal: Dz.U. 2010 nr 127 poz 857
law: Ustawa z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia del. WSA Marek Sachajko (spr.) Protokolant Paweł Ludwiniak po rozpoznaniu w dniu 23 maja 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 grudnia 2014 r. sygn. akt VI SA/Wa 1734/14 w sprawie ze skargi M. L. na decyzję Ministra Sportu i Turystyki z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania stypendium sportowego 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Sportu i Turystyki Nr [...] z dnia [...] stycznia 2014 r.; 3. zasądza od Ministra Sportu i Turystyki na rzecz M. L. 760 (siedemset sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 29 grudnia 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1734/14 oddalił skargę M. L. (określanego także jako "strona" lub "skarżący") na decyzję Ministra Sportu i Turystyki z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania stypendium sportowego.

Zaskarżony wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym.

Pismem z dnia [...] listopada 2013 r. skarżący M. L., członek kadry narodowej osób niepełnosprawnych w lekkoatletyce, powołując się na regulację prawną zawartą w przepisie art. 32 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie, zwrócił się do Ministra Sportu i Turystyki o przyznanie mu stypendium sportowego za zajęcie w Mistrzostwach Świata IPC w Lekkoatletyce, które odbyły się w dniach [...]-[...] lipca 2013 r. w L. we Francji, pierwszego miejsca w konkurencji mężczyzn w skoku wzwyż w klasie T42/44 oraz trzeciego miejsca w konkurencji mężczyzn w skoku w dal w klasie T 44. Skarżący poinformował, że przystąpił do realizacji programu przygotowań do Mistrzostw Europy w Lekkoatletyce, planowanych do rozegrania w 2014 r., Mistrzostw Świata w Lekkoatletyce w 2015 r. oraz Igrzysk Paraolimpijskich w 2016 r.

Z uwagi na to, że wniosek nie spełniał trybu przewidzianego w przepisach § 2 ust. 1 i ust. 3 rozporządzeniu Ministra Sportu i Turystyki z dnia 15 października 2012 r. w sprawie stypendiów sportowych dla członków kadry narodowej (Dz. U. poz. 1130, określanym dalej także jako "rozporządzenie"), Minister Sportu i Turystyki pismem z dnia 29 listopada 2013 r. poinformował stronę skarżącą o niespełnieniu przesłanki określonej w § 5 ust. 1 ww. rozporządzenia, która warunkuje przyznanie wnioskowanego stypendium sportowego.

Skarżący, reprezentowany przez adwokata, pismem z dnia [...] grudnia 2013 r. złożył do Ministra Sportu i Turystyki wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym zwrócił się o przyznanie mu stypendium sportowego.

Organ uznał, że z uwagi na fakt, iż wskazane powyżej pismo Ministerstwa Sportu i Turystyki z dnia [...] listopada 2013 r. nie stanowiło decyzji administracyjnej, w rozumieniu art. 107 § 1 k.p.a., nie można rozpatrzeć złożonego przez stronę skarżącą wniosku z dnia [...] grudnia 2013 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy, jako środka zaskarżenia albowiem brak jest przedmiotu zaskarżenia, tj. decyzji wydanej przez organ w pierwszej instancji.

W tej sytuacji, w wyniku rozpoznania wniosku strony skarżącej z dnia [...] grudnia 2013 r., Minister Sportu i Turystyki, powołując się na przepisy art. 104 § 1 k.p.a. w związku z art. 32 ust. 5 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie oraz § 5 ust. 1 rozporządzeniu Ministra Sportu i Turystyki z dnia 15 października 2012 r. w sprawie stypendiów sportowych dla członków kadry narodowej - wydał w dniu [...] stycznia 2014 r. decyzję nr [...], na podstawie której odmówił przyznania skarżącemu M. L. stypendium sportowego dla zawodnika kadry narodowej osób niepełnosprawnych w lekkoatletyce.

W uzasadnieniu wydanej decyzji Minister Sportu i Turystyki wskazał, że skarżący nie spełnia przesłanki określonej w § 5 ust. 1 cyt. rozporządzenia Ministra Sportu i Turystyki z dnia 15 października 2012 r., która warunkuje przyznanie stypendium sportowego. Powołując się na przepis § 4 ust. 2 wspomnianego rozporządzenia, organ wskazał, że stypendium sportowe może otrzymać członek kadry narodowej, który zajął w mistrzostwach świata miejsca 1-8, o ile - zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia - brało w nich udział co najmniej 12 zawodników z co najmniej 8 państw. Mając na względzie wspomniany przepis, Minister zauważył, że na podstawie komunikatu International Paralympic Committee (IPC) z zawodów, potwierdzającego osiągnięty przez zawodnika wynik sportowy, ustalono, że w Mistrzostwach Świata w Lekkoatletyce w konkurencji mężczyzn w skoku wzwyż w klasie T42/44 startowało 8 zawodników z 6 państw, w konkurencji mężczyzn w skoku w dal w klasie T 44 startowało również 8 zawodników z 6 państw. W związku z powyższym, Minister Sportu i Turystyki uznał, że nie została spełniona przesłanka wskazana w § 5 ust. 1 ww. rozporządzenia.

Minister wskazał, że zgodnie z § 5 ust. 2 cyt. rozporządzeni, przepisu ust. 1 nie stosuje się, jeżeli regulamin zawodów przewiduje udział mniejszej liczby osób, drużyn, osad lub załóg, w związku z systemem kwalifikacji do danej konkurencji. Niemniej, organ wskazał, że regulamin Mistrzostw Świata w Lekkoatletyce, które odbyły się w dniach [...]-[...] lipca 2013 r. w L. we Francji, nie ograniczał jednak liczby zawodników startujących w danych konkurencjach. Organ podniósł, że w konkurencji mężczyzn w skoku wzwyż w klasie T42/44 oraz w konkurencji mężczyzn w skoku w dal w klasie T 44 mogło więc startować 12 i więcej zawodników. Dlatego też Minister uznał, że norma prawna wyrażona w przepisie § 5 ust. 2 rozporządzenia nie ma w tym przypadku zastosowania.

Wnioskiem z dnia 23 stycznia 2014 r. skarżący, reprezentowany przez adwokata, zwrócił się do Ministra o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r.

Skarżący wniósł o uchylenie w całości powyższej decyzji Ministra i wydanie decyzji o przyznaniu stypendium sportowego, w związku z zajęciem I miejsca w skoku wzwyż (T 42/44) i III miejsca w skoku w dal (T 44) w Mistrzostwach Świata IPC w Lekkoatletyce w L. w 2013 r.

W uzasadnieniu strona skarżąca zarzuciła, że sporny § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sportu i Turystyki z dnia 15 października 2012 r. jest niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, jako naruszający upoważnienie ustawowe do wydania aktu wykonawczego. Strona skarżąca stwirdziła, że przepis art. 32 ust. 7 ustawy o sporcie, zawierający upoważnienie do wydania rozporządzenia wykonawczego, określając zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu, wskazuje, że "Minister właściwy do spraw kultury fizycznej określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowy tryb przyznawania, wstrzymywania i pozbawiania stypendiów sportowych dla członków kadry narodowej, podstawę i wysokość stypendium, czas, na jaki może zostać ono przyznane, uwzględniając sposób i terminy ich wypłacania, a także zajęte przez członka kadry narodowej miejsce we współzawodnictwie międzynarodowym". Zdaniem skarżącego, szczegółowe upoważnienie ustawowe nie przewiduje wprowadzania pozaustawowych kryteriów, które służą wyłącznie interesowi fiskalnemu Skarbu Państwa poprzez zmniejszenie globalnej kwoty wydatkowanej na stypendia sportowe, prowadząc do dyskryminacji i nierównego traktowania sportowców, a sportowców niepełnosprawnych w szczególności.

Skarżący uznał, że przepisy ww. rozporządzenia Ministra Sportu i Turystyki z dnia 15 października 2012 r. wprowadzają reguły przyznawania stypendium, które naruszają art. 32 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP oraz wyrażoną w tych przepisach zasadę równości wobec prawa oraz zakaz dyskryminacji.

Strona skarżąca stwierdziła, że decyzja o odmowie przyznania stypendium zawodnikowi, który zdobył złoty i brązowy medal w Mistrzostwach Świata, jedynie z tego powodu, że w konkurencjach tych uczestniczyła mniejsza liczba osób, niż określona przez organ, stawia go w gorszej sytuacji nie tylko w stosunku do innych zawodników zdobywających pierwsze miejsce, ale także również w stosunku do zawodników z dalszych miejsc (aż do miejsca ósmego), którzy startowali w konkurencji liczniej reprezentowanej. W ocenie skarżącego, taka sytuacja stanowi ewidentny przejaw nierównego traktowania osób, które przygotowują się do zawodów i zdobywają najwyższe osiągnięcia sportowe z takim samym wysiłkiem, jak zawodnicy z liczniej reprezentowanych dyscyplin i konkurencji. Skarżący zauważył ponadto, że zawodnicy nie mają wpływu, ani nawet wiedzy przed zawodami o tym, czy w danej konkurencji wystartuje określona liczba osób, czy też z przyczyn np. losowych, w danym momencie nie wystartuje zawodnik (zawodnicy), którzy w czasie przygotowań do zawodów, mieli wziąć w nich udział.

Strona skarżąca zarzuciła również, że zrównanie kryteriów przyznawania stypendiów dla osób niepełnosprawnych z kryteriami obowiązującymi pełnosprawnych sportowców, narusza art. 32 ust. 2 Konstytucji RP. Uzasadniając ten zarzut, skarżący podniósł, iż w społeczeństwie osoby dotknięte niepełnosprawnością stanowią mniejszość. Również liczba osób niepełnosprawnych, które uprawiają sport jest znacznie mniejsza. Zdaniem skarżącego, udział mniejszej liczby zawodników niepełnosprawnych w poszczególnych dyscyplinach i konkurencjach spowodowany jest z jednej strony specyfiką sportu niepełnosprawnych, gdzie zawodnicy ze względu na niepełnosprawność są podzieleni na więcej grup startowych w konkurencjach indywidualnych, a z drugiej strony systemem kwalifikacji na ww. zawody, który często poza systemem minimów startowych zawiera również określenie maksymalnej liczby miejsc dla poszczególnych krajów (tak np. jest w pływaniu na Igrzyskach Paraolimpijskich). Skarżący uznał, że zgodnie z założeniami ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie, sport jest jeden i tak samo powinno być więc traktowane zajęcie określonego miejsca, czy zdobycie określonego medalu, bez względu na to, ile osób startowało w danych zawodach. Skarżący uznał, że istotny jest fakt, iż kompetentne do określania minimalnej liczby zawodników startujących są organizacje międzynarodowe takie, jak np. Międzynarodowy Komitet Paraolimpijski, który to w przepisach dotyczących konkretnych zawodów reguluje przy jakiej liczbie zawodników dana konkurencja indywidualna będzie rozgrywana. Skarżący podniósł, że w przypadku Mistrzostw Świata w Lekkoatletyce w Lyonie zawody te są ważne, a uzyskane wyniki obowiązujące i zatwierdzone przez Międzynarodowy Komitet Paraolimpijski. W konsekwencji, strona skarżąca uznała, że nieuzasadnione jest więc ustanawianie kryterium minimalnej liczby zawodników, nieprzewidzianej przepisami regulującymi daną dyscyplinę i zasady przeprowadzania zawodów w określonej konkurencji.

Skarżący podkreślił ponadto, że zawodnicy niepełnosprawni nie mieli możliwości przedstawienia swojego stanowiska podczas opracowywania projektu rozporządzenia Ministra Sportu i Turystyki z dnia 15 października 2012 r., a z pewnością wolą środowiska osób niepełnosprawnych nie było wykluczenie znacznej liczby utalentowanych i utytułowanych sportowców, na skutek pozbawienia ich niezbędnego wsparcia finansowego na przygotowania do kolejnych zawodów. Skarżący wskazał jednocześnie, że znana jest obecnie treść pisma z Ministerstwa Finansów, sugerującego ograniczenie dostępności do stypendium i wpływającego w ten sposób na kryteria, ustanowione przepisami rozporządzenia Ministra Sportu i Turystyki z dnia 15 października 2012 r. Według strony skarżącej, należy jednak stanowczo podkreślić, że sportowcy nie traktują przedmiotowego stypendium jako "dodatkowej renty socjalnej", lecz jako niezbędne środki, mające na celu umożliwienie przygotowania do kolejnych zawodów o randze światowej. Skarżący stwierdził, że pozbawienie możliwości należytego realizowania programu przygotowań do Mistrzostw Świata w 2014 i Igrzysk Paraolimpijskich Rio 2016, in concreto pozbawia również realnych szans na zdobycie medalu na najważniejszych zawodach sportowych, a tym samym godne reprezentowanie naszego kraju, jak również podnoszenie poziomu polskiego sportu. Strona skarżąca podkreśliła, że dotychczasowe jej osiągnięcia sportowe, w tym zdobycie złotego medalu i pobicie przy tym rekordu świata podczas Igrzysk Paraolimpijskich w Londynie w 2012 r., jednoznacznie wskazują na zasadność i celowość przyznania mu stypendium i wsparcia w przygotowaniach do kolejnych imprez rangi międzynarodowej.

Skarżący uznał, że kryterium ilościowe nie może być decydujące i przekreślające osiągnięty rezultat, albowiem wypacza to w ten sposób ducha sportu oraz szczególne wspieranie aktywności osób niepełnosprawnych. W ocenie strony skarżącej, przepisy rozporządzenia Ministra Sportu i Turystyki z dnia 15 października 2012 r. nie tylko nie promują zawodników, osiągających najlepsze światowe rezultaty ale szczególnie szkodzą zawodnikom niepełnosprawnym, pogłębiając ich poczucie wykluczenia ze społeczeństwa. Skarżący zauważył, że sportowcy niepełnosprawni mają ograniczone perspektywy życiowe i bardzo często czują się w swoisty sposób wykluczeni, właśnie z powodu swojej niepełnosprawności. Z tego względu, jak stwierdził skarżący, sportowcy niepełnosprawni nie mogą być automatycznie i bez względu na aspekt humanitaryzmu i sprawiedliwości społecznej, równani z osobami pełnosprawnymi. Zdaniem skarżącego, powinno być wręcz przeciwnie albowiem równanie szans tych osób wymaga szczególnego i uważnego traktowania w celu stworzenia im warunków równych z osobami pełnosprawnymi. Skarżący stwierdził, że niepełnosprawni nie oczekują w tym zakresie uprzywilejowania, lecz stworzenia równych szans, uwzględniających szczególną sytuację środowiska osób niepełnosprawnych, a sportowców w szczególności. W tej sytuacji, skarżący zarzucił, że ograniczenie dostępu do sportu, który częstokroć jest jedynym sensem życia osób niepełnosprawnych, jest podwójnie krzywdzące, albowiem prowadzi do wykluczenia społecznego w znaczeniu ogólnoludzkim, jak również pozbawia możliwości osiągnięcia celów, realnych do zdobycia wobec dotychczasowych osiągnięć (sportowych).

Mając powyższe na względzie, skarżący wniósł o zmianę stanowiska Ministra Sportu i Turystyki oraz wydanie decyzji o przyznaniu stypendium sportowego.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Minister Sportu i Turystyki - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - decyzją z dnia [...] marca 2014 r., nr [...], utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] stycznia 2014 r. w sprawie odmowy przyznania skarżącemu M. L. stypendium sportowego dla zawodnika kadry narodowej osób niepełnosprawnych w lekkoatletyce.

W uzasadnieniu wydanej decyzji Minister, ustosunkowując się do zarzutu niezgodności przepisu § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sportu i Turystyki z dnia 15 października 2012 r. w sprawie stypendiów sportowych dla członków kadry narodowej z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP - stwierdził, że wydając zaskarżoną decyzję, Minister działał zgodnie z zasadą praworządności określoną w art. 7 Konstytucji RP albowiem orzekał na podstawie i w granicach obowiązujących przepisów prawa. Mister uznał, że wydając sporną decyzję, nie badał "słuszności" obowiązujących przepisów prawa, lecz je zastosował. Organ stwierdził ponadto, że niezależnie od powyższego, wydając wspomnianą decyzję, nie miał podstaw do kwestionowania słuszności i prawidłowości obowiązujących przepisów.

Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 32 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP, Minister Sportu i Turystyki uznał, że zarzut ten jest chybiony, albowiem - wbrew sugestiom strony skarżącej - w ustawie z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie doszło właśnie do zrównania praw sportowców pełnosprawnych i niepełnosprawnych. Organ stwierdził, że przepisy ustawy o sporcie stanowią, że sportowcy niepełnosprawni objęci są tą samą regulacją co pozostali sportowcy i mogą uczestniczyć we współzawodnictwie sportowym na tych samych zasadach i w ramach tego samego systemu. Minister podniósł ponadto, że w art. 32 ust. 1 cyt. ustawy przyjęto jednakowe zasady przyznawania stypendiów sportowych dla zawodników pełnosprawnych i niepełnosprawnych. Organ zauważył, że w związku z ujednoliceniem zasad przyznawania stypendiów, przyjęto jednakowe kryteria ilościowe (liczba zawodników, państw, osad, załóg, drużyn), które warunkują przyznanie stypendium w tych samych wysokościach dla wszystkich sportowców. Minister podniósł, że przepisy rozporządzenia z dnia 15 października 2012 r. w sprawie stypendiów sportowych dla członków kadry narodowej promują zawodników, którzy osiągnęli wynik sportowy w zawodach o wysokim poziomie rywalizacji sportowej, dla których uzyskanie wyniku umożliwiającego przyznanie stypendium stanowi znacznie większą trudność, gdyż jest poprzedzone rywalizacją z liczniejszą grupą zawodników, niż w przypadku zawodników startujących w zawodach o niskim poziomie rywalizacji sportowej. Organ zauważył jednocześnie, że liczba konkurencji rozgrywanych we współzawodnictwie sportowym osób niepełnosprawnych i klas startowych jest zdecydowanie wyższa, niż w przypadku osób pełnosprawnych, co daje im więcej szans zdobycia wyniku sportowego umożliwiającego przyznanie stypendium. Dodatkowo organ podniósł, że światowe federacje sportowe i organizacje reprezentujące sport osób niepełnosprawnych nie ograniczają możliwości startu zawodników w zawodach mistrzowskich w poszczególnych konkurencjach (ograniczenia liczby uczestników dotyczą wyłącznie igrzysk, w tym igrzysk paraolimpijskich).

Minister stwierdził ponadto, że wolą ustawodawcy było przyznanie stypendiów sportowych wyłącznie grupie zawodników spełniających określone kryteria rywalizacji sportowej. Zdaniem organu, mieści się to w granicach swobody legislacyjnej ustawodawcy i nie ma charakteru dyskryminującego w stosunku do innych sportowców, w tym sportowców niepełnosprawnych. Minister wskazał jednocześnie, że ograniczenie wynikające z przepisu § 5 ust. 1 ww. rozporządzenia odnosi się zarówno do zawodników niepełnosprawnych, jak również zawodników pełnosprawnych.

Biorąc pod uwagę, że w rozporządzeniu Ministra Sportu i Turystyki z dnia 15 października 2012 r. w sprawie stypendiów sportowych dla członków kadry narodowej rozszerzono zakres miejsc o miejsca od 4 do 8, za zajęcie których sportowcy niepełnosprawni mogą uzyskać stypendium sportowe oraz zwiększono wysokość stypendiów, co skutkuje zwiększeniem środków finansowych wydatkowanych na stypendia, Minister uznał, że podniesiony zarzut zmniejszenia globalnej kwoty wydatkowanej na stypendia sportowe również nie zasługuje na uwzględnienie.

Ustosunkowując się do zarzutów strony skarżącej, Minister zauważył ponadto, że przepisy poprzednio obowiązującego rozporządzenia Ministra Sportu i Turystyki z dnia 26 stycznia 2009 r. w sprawie stypendiów sportowych dla członków kadry narodowej osób niepełnosprawnych i kadry paraolimpijskiej (Dz. U. Nr 17, poz. 95) były uznawane przez środowisko osób niepełnosprawnych za dyskryminujące, z uwagi na zróżnicowanie kryteriów i stawek przyznawania stypendiów dla zawodników pełnosprawnych i niepełnosprawnych. W tej sytuacji, organ uznał, że ujednolicenie zasad przyznawania stypendiów w przepisach rozporządzenia z dnia 15 października 2012 r. w sprawie stypendiów sportowych dla członków kadry narodowej stanowiło odpowiedź na postulaty środowiska osób niepełnosprawnych oraz było wprowadzane w uzgodnieniu z nim. Minister zauważył, że projekt nowego rozporządzenia wraz z wszelkimi dokumentami dotyczącymi prac nad tym projektem był dostępny na stronach internetowych Biuletynu Informacji Publicznej Ministerstwa Sportu i Turystyki, a więc mogli się do niego odnieść wszyscy zainteresowani. W tej sytuacji, zdaniem organu, zarzut niemożności przedstawienia przez zawodników niepełnosprawnych swojego stanowiska podczas opracowywania projektu rozporządzenia z dnia 15 października 2012 r. należy również uznać za nieuzasadniony.

Minister dodał ponadto, że sportowcy niepełnosprawni, którzy nie otrzymują stypendiów sportowych, nie są pozbawieni możliwości trenowania i udziału w zawodach sportowych. Organ zauważył bowiem, że w ramach umów zawartych z polskimi związkami sportowymi oraz organizacjami realizującymi zadania z zakresu sportu wyczynowego osób niepełnosprawnych, zawodnicy mają zapewnione środki finansowe na przygotowania i udział we współzawodnictwie sportowym. Organ stwierdził, że brak jest podstaw do uznania, że nie mają oni zapewnionych niezbędnych środków, mających na celu umożliwienie przygotowań do kolejnych zawodów mistrzowskich.

Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę wskazał, że zaskarżona decyzja Ministra Sportu i Turystyki z dnia z dnia [...] marca 2014 r., nr [...], jak również poprzedzająca ją decyzja tego organu z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...], wydana w przedmiocie odmowy przyznania skarżącemu stypendium sportowego dla zawodnika kadry narodowej osób niepełnosprawnych w lekkoatletyce nie naruszają przepisów prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż Minister Sportu i Turystyki, utrzymując w mocy wskazaną powyżej decyzję z dnia [...] stycznia 2014 r. - nie dopuścił się przede wszystkim naruszenia przepisów art. 32 ust. 1 i ust. 5 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie w związku z § 5 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Sportu i Turystyki z dnia 15 października 2012 r. w sprawie stypendiów sportowych dla członków kadry narodowej, w stopniu mającym jakikolwiek istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy. Sąd uznał, że organ administracji publicznej, rozstrzygając w niniejszej sprawie, prawidłowo przyjął w uzasadnieniu obu spornych decyzji administracyjnych, że nie zachodzą uzasadniane podstawy do przyjęcia, iż w niniejszej sprawie doszło do naruszenia wskazanych przez stronę skarżącą przepisów ustawy zasadniczej, tj. art. 92 ust. 1 oraz art. 32 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP. Sąd stwierdził, że wydając obie decyzje, będące przedmiotem zaskarżenia, Minister Sportu i Turystyki nie dopuścił się obrazy zasady praworządności wyrażonej w przepisach art. 7 Konstytucji RP w związku z art. 6 k.p.a. Zdaniem Sądu, Minister Sportu i Turystyki, odmawiając przyznania skarżącemu stypendium sportowego, nie dopuścił się również jakiegokolwiek naruszenia przepisów art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a., wyjaśniając wszystkie okoliczności istotne dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy oraz dokonując wszechstronnej i pozbawionej dowolności oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, z wyraźnym wskazaniem przyczyn nieuwzględnienia stanowiska strony skarżącej. Sąd uznał, iż Minister Sportu i Turystyki prawidłowo przyjął w uzasadnieniu obu spornych decyzji, że w przypadku powołanych przez skarżącego zawodów sportowych nie została spełniona przesłanka wskazana w przepisie § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sportu i Turystyki z dnia 15 października 2012 r.

Sąd I instancji wskazał, iż stosownie do § 5 ust. 2 cyt. rozporządzenia Ministra Sportu i Turystyki z dnia 15 października 2012 r., przepisu § 5 ust. 1 nie stosuje się, jeżeli regulamin zawodów przewiduje udział mniejszej liczby osób, drużyn, osad lub załóg w związku z systemem kwalifikacji do danej konkurencji. Sąd I instancji wskazał, że Regulamin Mistrzostw Świata w Lekkoatletyce dopuszczał udział mniejszej liczby zawodników, lecz nie ograniczał liczby zawodników startujących w danej konkurencji. Sąd I instancji wskazał, że w konkurencji mężczyzn w skoku wzwyż w klasie T42/44 oraz w konkurencji mężczyzn w skoku w dal w klasie T 44 mogło więc startować 12 i więcej zawodników, w związku z czym - jak słusznie stwierdził organ - norma prawna wyrażona w przepisie § 5 ust. 2 w/w rozporządzenia nie miała w tym przypadku zastosowania.

Ponadto Sąd I instancji uznał, że rozporządzenie z dnia 15 października 2012 r. w prawie stypendiów sportowych dla członków kadry narodowej spełnia warunki delegacji ustawowej i zostało wydane zgodnie z art. 32 ust. 7 ustawy o sporcie, a w sprawie nie doszło do naruszenia art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Sąd uznał również, że zarzut naruszenia art. 32 ust. 2 Konstytucji RP jest chybiony, albowiem - wbrew sugestiom strony skarżącej - właśnie dzięki ustawie z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie doszło do faktycznego zrównania praw sportowców pełnosprawnych i niepełnosprawnych.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiódł M. L.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, mające istotny wpływ na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia, a to:

a) § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Sportu i Turystyki z dnia 15 października 2012 r. w sprawie stypendiów sportowych dla członków kadry narodowej poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że nie ma on zastosowania, w sytuacji gdy okoliczności faktyczne wskazywały, że regulamin zawodów przewidywał udział mniejszej liczby zawodników w związku z regulaminowym podziałem zawodników na klasy startowe, wyniki zostały zatwierdzone przez organizatora, jak również sama specyfika organizacji zawodów dawały podstawę do jego zastosowania;

b) § 5 ust. 1 rozporządzenia z dnia 15 października 2012 r. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że znajduje on zastosowanie, w sytuacji, gdy § 5 ust. 2 rozporządzenia wyłącza jego stosowanie w sytuacji przedstawionej powyżej;

c) art. 32 ust. 7 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie w zw. z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że wprowadzenie w § 5 ust. 1 rozporządzenia kryterium wymaganej liczby startujących zawodników mieści się w zakresie delegacji ustawowej, w sytuacji, gdy przepis ten stanowi istotne przekroczenie granic upoważnienia, gdyż brak w ustawie podstaw do wprowadzenia czynników ograniczających prawo do otrzymania przez zawodnika stypendium, na które nie ma on wpływu, a które naruszają przepisy Konstytucji RP oraz samej ustawy o sporcie, uniemożliwiając niektórym reprezentantom kraju przyznanie stypendium bez względu na osiągnięty przez zawodnika rezultat;

d) art. 32 ust. 1 i ust. 2 w zw. art. 8 ust. 2 Konstytucji RP, poprzez jego niezastosowanie i wydanie wyroku na podstawie przepisów dyskryminujących osoby niepełnosprawne, a więc sprzecznych z ustawą zasadniczą, w sytuacji, gdy mimo formalnego zrównania kryteriów dla osób pełnosprawnych i niepełnosprawnych, trudniej im spełnić warunek ilościowy z powodu znacznie mniejszej liczby osób niepełnosprawnych w społeczeństwie i wśród uprawiających sport, jak również z powodu podziału zawodników niepełnosprawnych na kategorie startowe, stosownie do stopnia niepełnosprawności (w lekkoatletyce są to klasy: Tl 1-13, T20, T32-38, T40, T42-46, T51-58), w sytuacji gdy Sąd powinien odmówić zastosowania przepisu sprzecznego z Konstytucją RP;

2. naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, poprzez przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że organ administracji należycie ustalił i wyczerpująco wyjaśnił stan faktyczny, podczas gdy ustalenia organu dokonano bez wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego i bez właściwej jego oceny, w szczególności poprzez nierozważenie różnic pomiędzy konkurencją a klasą (kategorią startową Tl 1-13, T32-38, T20, T40, T42-46 lub T51-58) oraz zaniechanie wnikliwej kontroli ustaleń stanu faktycznego przez organ w trakcie postępowania administracyjnego, a także poprzez zaniechanie wszechstronnego wyjaśnienia stanowiska Sądu I instancji w uzasadnieniu, które stanowi w istocie powielenie stanowiska i argumentów organu, podczas gdy Sąd zobowiązany jest wydać wyrok po wnikliwej analizie akt sprawy i wyjaśnieniu wszystkich wątpliwości, a w konsekwencji - wydanie orzeczenia na podstawie jedynie twierdzeń organu w kwestii spełnienia przesłanek rozporządzenia.

Minister Sportu i Turystki w odpowiedzi na skargę kasacyjną wskazał, że jest ona bezzasadna i nie ma usprawiedliwionych podstaw, wobec czego powinna zostać oddalona. Organ wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wydając wyrok w dniu 29 grudnia 2014 r. słusznie uznał, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

Przeprowadzona analiza sprawy doprowadziła NSA do konkluzji, że skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są uzasadnione.

Przeprowadzając kontrolę zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku należy w pierwszej kolejności odnieść się do zarzutów o charakterze procesowym, bowiem dopiero uprzednie stwierdzenie braku naruszeń prawa w tym zakresie pozwoli na ocenę prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego.

Wskazane w kasacji naruszenie przepisów postępowania dotyczy :

- art. 141 § 4 p.p.s.a. przez zaniechanie wszechstronnego wyjaśnienia zajętego stanowiska w uzasadnieniu stanowiącym w istocie powielenie argumentów organu.

Zdaniem NSA zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania nie zasługują na uwzględnienie.

Bezzasadnym jest zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazanie co do dalszego postępowania. Ten przepis określa zatem wymogi formalne uzasadnienia wyroku sądu administracyjnego. W judykaturze prezentowany jest pogląd, że art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (vide: uchwała NSA z dnia 15 lutego 2010 r. II FPS 8/09). Podkreśla się, że aczkolwiek uzasadnienie jest sporządzane po wydaniu orzeczenia, uchybienie zasadom określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić mające wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2007 r., sygn. akt I OSK 1868/06, LEX nr 417759). Taka sytuacja występuje przede wszystkim wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia sporządzone jest w sposób uniemożliwiający jego kontrolę instancyjną, w szczególności skutkiem braku wymaganych przez ustawodawcę elementów konstrukcyjnych (por. wyroki NSA: z dnia 27 lutego 2008 r., sygn. akt II FSK 1771/06, z dnia 20 stycznia 2009 r., sygn. akt I GSK 1185/07, z dnia 17 lipca 2009 r.). Zdaniem NSA żaden z tych przypadków nie zachodzi w niniejszym postępowaniu. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wskazane wyżej elementy Natomiast fakt, że strona skarżąca nie aprobuje wyjaśnień Sądu zawartych w tym uzasadnieniu nie daje podstaw do przyjęcia, że uzasadnienie zostało sporządzone z naruszeniem przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. Tak sformułowany zarzut nie zasługuje więc na uwzględnienie. Sąd I instancji wyjaśnił swoje stanowisko, zarówno pod względem faktycznym, jak i prawnym.

Przechodząc do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego uznać należy, że są one w części uzasadnione.

Podniesione w skardze kasacyjnej naruszenia przepisów prawa materialnego dotyczą :

- § 5 ust. 2 rozporządzenia przez jego błędną wykładnię, gdy regulamin zawodów dopuszczał udział mniejszej grupy zawodników, a wyniki zostały potwierdzone przez organizatora,

- § 5 ust. 1 rozporządzenia przez błędną wykładnię wobec brzmienia § 5 ust. 2 tego aktu,

- art. 32 ust. 7 ustawy o sporcie w zw. z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP przez błędną wykładnię i przyjęcie, że wprowadzenie w § 5 ust. 1 rozporządzenia kryterium wymaganej liczby startujących zawodników mieści się w zakresie delegacji ustawowej,

- art. 32 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP przez niezastosowanie i wydanie wyroku na podstawie przepisów dyskryminujących osoby niepełnosprawne, gdyż osobom tym trudniej jest spełnić warunek ilościowy z powodu znacznie mniejszej liczby osób niepełnosprawnych w społeczeństwie i wśród uprawiających sport i z powodu podziału zawodników niepełnosprawnych na kategorie startowe, stosownie do stopnia niepełnosprawności.

Nie jest uzasadniony zarzut naruszenia § 5 ust. 2 rozporządzenia przez jego błędną wykładnię, z uwagi na dopuszczenie przez regulamin do udziału mniejszej grupy zawodników. Przepis § 5 ust. 2 rozporządzenia w sprawie stypendiów sportowych dla członków kadry narodowej przewiduje niestosowanie przepisu ust. 1, kiedy regulamin zawodów przewiduje udział mniejszej liczby osób, drużyn, osad lub załóg w związku z systemem kwalifikacji do danej konkurencji. Wykładnia literalna tego przepisu w sposób jednoznaczny wskazuje, że dotyczy on sytuacji, kiedy regulamin zawodów ogranicza liczbę osób, drużyn, osad lub załóg w związku z systemem kwalifikacji do danej konkurencji. Nie może on jednak mieć zastosowania w sytuacji, kiedy do zawodów zgłasza się mała liczba sportowców, zaś regulamin nie zabrania przeprowadzenia zawodów. Analizowany przepis może mieć zastosowanie jedynie wówczas, kiedy regulamin określa, że w rywalizacji (z uwagi na system kwalifikacji do danej konkurencji) w danej konkurencji bierze udział mniejsza liczba państw, osób, a w konkurencjach zespołowych drużyn, osad lub załóg, niż to wynika z przepisu § 5 ust. 1 rozporządzenia. W analizowanym przypadku nie wykazano, by stosunkowo niewielka obsada konkurencji była wynikiem ograniczeń regulaminowych wynikających z systemu kwalifikacji.

Przy stanowisku prezentowanym przez NSA co do prawidłowości interpretacji przez Sąd I instancji przepisu § 5 ust. 2 rozporządzenia bezzasadny jest zarzut naruszenia § 5 ust. 1 rozporządzenia przez błędną wykładnię. Przepis § 5 ust. 2 rozporządzenia przewiduje wyjątek od zasady wyrażonej w § 5 ust. 1. Skoro w analizowanym przypadku ten wyjątek (§ 5 ust. 2) nie mógł mieć zastosowania, należało zastosować ust. 1 powołanego przepisu. Odmienną kwestią jest natomiast problem zgodności tego przepisu (§ 5 ust. 1) z delegacją ustawową i z Konstytucją. Te kwestie zostaną poddane odrębnej analizie.

W badanej sprawie materialną podstawę odmowy przyznania skarżącemu stypendium sportowego stanowił przepis § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sportu i Turystyki z dnia 15 października 2012 r. w sprawie stypendiów sportowych dla członków kadry narodowej.

Przepis ten został wydany przez Ministra Sportu i Turystyki w oparciu o delegację ustawową określoną w art. 32 ust. 7 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie (Dz. U. 127 z późn. zm.) Przepis ten daje ministrowi właściwemu do spraw kultury fizycznej kompetencje do określenia, w drodze rozporządzenia, szczegółowego trybu przyznawania, wstrzymywania i pozbawiania stypendiów sportowych dla członków kadry narodowej, podstawy i wysokości stypendium, czasu, na jaki może zostać ono przyznane, przy uwzględnieniu sposobu i terminu ich wypłacania, a także zajętego przez członka kadry narodowej miejsce we współzawodnictwie międzynarodowym.

Z uwagi na brzmienie powołanego przepisu należy zgodzić się z zarzutem skargi kasacyjnej, że Minister w oparciu o art. 32 ust. 7 ustawy o sporcie, nie był uprawniony do wprowadzenia w § 5 ust. 1 rozporządzenia kryterium wymaganej liczby startujących zawodników, z uwagi na brak delegacji ustawowej w tym zakresie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący dodatkowo wiąże ten zarzut z naruszeniem przepisu art. 92 ust. 1 Konstytucji RP.

Problem przekroczenia granic upoważnienia ustawowego do wydania rozporządzenia był przedmiotem zainteresowania Trybunału Konstytucyjnego i doczekał się analizy w licznych orzeczeniach (np. w wyrokach z: 4 listopada 1997 r., sygn. U 3/97, 16 lutego 1999 r., sygn. SK 11/98, 16 stycznia 2007 r., sygn. U 5/06, czy z 30 kwietnia 2009 r., sygn. U 2/08).

W orzeczeniach tych Trybunał podkreśla, że rozporządzenie jest aktem prawnym wydawanym w celu wykonania ustawy i na podstawie udzielonych w niej upoważnień. Konstrukcję i treść rozporządzenia, jako aktu wykonawczego do ustawy determinują trzy warunki. Po pierwsze, rozporządzenie musi być wydane na podstawie wyraźnego (nie opartego tylko na domniemaniu ani na wykładni celowościowej), szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie. Po drugie, musi być wydane w granicach tego upoważnienia i w celu wykonania ustawy. Po trzecie, rozporządzenie nie może być sprzeczne z normami Konstytucji i aktem ustawodawczym, na podstawie którego zostało wydane, a także z obowiązującymi aktami ustawodawczymi, które w sposób bezpośredni regulują materie będące przedmiotem rozporządzenia. Warunki te oznaczają więc zakaz wydawania rozporządzeń bez upoważnienia ustawowego, niebędących aktami wykonującymi ustawę oraz sprzecznych z Konstytucją i obowiązującymi ustawami. Naruszenie jednego z tych warunków może powodować zarzut niezgodności rozporządzenia z ustawą i z Konstytucją.

Brak stanowiska ustawodawcy w danej sprawie, przejawiający się w braku lub choćby tylko nieprecyzyjności upoważnienia, musi być interpretowany jako nieudzielenie kompetencji normodawczej w danym zakresie. Oznacza to, że rozporządzenie - jako wydane na podstawie ściśle określonego upoważnienia ustawowego - nie może dowolnie modyfikować ani uzupełniać upoważnienia. Odstępstwa od treści upoważnienia nie mogą być usprawiedliwione względami praktycznymi ani potrzebami związanymi z rozstrzyganiem konkretnych problemów prawnych. Rozporządzenie nie jest aktem normatywnym samoistnym, lecz jego zadaniem jest wykonywanie ustawy, nie zaś jej modyfikowanie, uzupełnianie czy powtarzanie jej postanowień. Istnieje zatem funkcjonalny związek między ustawą a wydawanym z jej upoważnienia aktem wykonawczym.

Wzajemne relacje między ustawą a rozporządzeniem oparte są na założeniu, że akt wykonawczy konkretyzuje przepisy ustawy. Art. 92 Konstytucji nakłada na ustawodawcę zwykłego obowiązek precyzyjnego i szczegółowego formułowania zakresu delegacji, a na organy upoważnione do wydawania rozporządzeń - obowiązek ścisłego wykonywania delegacji. Tym samym akt wykonawczy jest ściśle związany z wolą ustawodawcy, wyrażoną w delegacji ustawowej.

Kierując się stanowiskiem prezentowanym przez Trybunał, Sąd dokonał analizy zarzutu sformułowanego na gruncie niniejszej sprawy, dotyczącego przekroczenia delegacji ustawowej przez Ministra przez wprowadzenie w przepisie § 5 ust. 1 rozporządzenia warunków uzyskania stypendium przez sportowców niepełnosprawnych.

Ustawa o sporcie w zdaniu 2 art. 32 ust. 1 stanowi, że stypendium sportowe może otrzymać członek kadry narodowej, który zobowiąże się w formie pisemnej do realizacji programu przygotowań do igrzysk olimpijskich, igrzysk paraolimpijskich lub igrzysk głuchych albo programu przygotowań do mistrzostw świata lub mistrzostw Europy, opracowanego przez właściwy polski związek sportowy, oraz do udziału w tych zawodach. Ponadto w art. 32 ust. 7 ustawodawca przewidział kryterium kierowania się miejscem zajętym przez członka kadry narodowej we współzawodnictwie międzynarodowym. Poza wskazanymi kryteriami ustawodawca nie ustanowił innych warunków, od których spełnienia uzależniałby otrzymanie przez sportowca stypendium.

Delegacja ustawowa zawarta w art. 32 ust. 7 ustawy o sporcie stanowi, że minister właściwy do spraw kultury fizycznej określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowy tryb przyznawania, wstrzymywania i pozbawiania stypendiów sportowych dla członków kadry narodowej, podstawy i wysokości stypendium, czas, na jaki może zostać ono przyznane, uwzględniając sposób i terminy ich wypłacania, a także zajętego przez członka kadry narodowej miejsca we współzawodnictwie międzynarodowym.

W ocenie Sądu wprowadzenie w § 5 ust. 1 rozporządzenia dodatkowego kryterium, dotyczącego obsady zawodów nie mieści się w tak sformułowanej delegacji. Nie ma wątpliwości, że kryterium tego nie wprowadza ustawa. Nie zawiera się ono w sformułowaniu "szczegółowy tryb przyznawania". Słowo "tryb" według Małego Słownika Języka Polskiego (Wydawnictwo PWN – Warszawa 1999 s. 954) określa procedurę, sposób oznaczający ustalony porządek (metodę postępowania) załatwiania określonych spraw. Ustalenie trybu jest więc wskazaniem zasad postępowania dla realizacji określonego celu – w tym przypadku przyznania stypendium, a nie ustaleniem przesłanek jego przyznania. Działając na podstawie tak określonej delegacji ustawowej, zawartej w art. 32 ust. 7 ustawy o sporcie, Minister rozporządzeniem z dnia 15 października 2012 r. w sprawie stypendiów sportowych dla członków kadry narodowej określił w § 5 ust. 1, że członek kadry narodowej może otrzymać stypendium, jeżeli w zawodach, o których mowa w § 4 ust. 2 i 3, brało udział co najmniej 8 państw w danej konkurencji, przy czym w konkurencjach indywidualnych brało udział co najmniej 12 osób, a w konkurencjach zespołowych co najmniej 8 drużyn, osad lub załóg. Delegacja ustawowa pozwala jedynie na określenie szczegółowego trybu przyznawania stypendium i przewiduje uwzględnienie w tym zakresie miejsca zajętego przez sportowca we współzawodnictwie międzynarodowym. Prowadzi to do wniosku, że rozporządzenie w zakresie, w jakim określa dodatkowe warunki uzyskania stypendium, wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego.

Jak wskazywano wcześniej organ upoważniony do wydania aktu wykonawczego nie może uzupełniać tym aktem przesłanek nabycia prawa określonego w ustawie.

W szczególności takiego działania organu nie usprawiedliwia posłużenie się przez ustawodawcę w delegacji formułą upoważniającą do określenia "szczegółowego trybu przyznawania". Zgodnie z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego "szczegółowe zasady" nie mogą wprowadzać nowych (pozaustawowych) kryteriów, od których uzależnione jest nabycie prawa (np. orzeczenie z 23 października 1995 r., sygn. K 4/95).

W takiej sytuacji stwierdzić należy, że § 5 ust. 1 rozporządzenia jest niezgodny z art. 32 ust. 7 ustawy o sporcie, a przez to narusza także art. 92 ust. 1 Konstytucji.

W ocenie NSA zasadny jest również zarzut naruszenia przepisu art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez ograniczenia - wymagania zawarte w przepisie § 5 ust. 1 rozporządzenia z dnia 15 października 2012 r. powodujące w istocie dyskryminację sportowców niepełnosprawnych.

Przepis art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP kreuje zasadę równości wobec prawa oraz wprowadza zakaz dyskryminacji. Stanowi, że wszyscy są wobec prawa równi, wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny. Konstytucyjna zasada równości wobec prawa obowiązuje we wszystkich sferach funkcjonowania społeczeństwa i oznacza, że wszystkie podmioty prawa charakteryzujące się określoną, istotną cechą, których dotyczą konkretne normy prawne, traktowane być muszą równo, według jednakowej miary.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału, zasada równości, wyrażona w art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji, polega na tym, że wszystkie podmioty prawa charakteryzujące się daną cechą istotną w równym stopniu, powinny być traktowane równo, tj. bez zróżnicowań zarówno faworyzujących, jak i dyskryminujących. Zasada równego traktowania dopuszcza zatem nierówne traktowanie, pod warunkiem jednak, że te nierówności są usprawiedliwione, mają oparcie w okolicznościach, które to zróżnicowanie uzasadniają. Oceniając zgodność regulacji prawnej z konstytucyjną zasadą równości należy wobec tego zbadać podobieństwa i różnice zachodzące pomiędzy określonymi podmiotami, a więc wskazać wspólne cechy istotne, wymagające równego ich traktowania, bądź ewentualnie różnice, które dają podstawę do różnicowania ich sytuacji prawnej. Równość wobec prawa rozumie się jako równe traktowanie równych, a nierówne nierównych. Kluczowe jest przy tym wyodrębnienie cech istotnych, według których następuje różnicowanie adresatów (por. A. Sobczyk: Z problematyki zatrudnienia tymczasowego. Konstytucyjne dylematy zatrudnienia tymczasowego. Lex. Warszawa 2011).

Ustawa o sporcie uwzględnia aktywność sportową wszystkich, na równych zasadach, rezygnując z wcześniejszego podziału na sport osób "zdrowych" i "niepełnosprawnych". Sportowcy niepełnosprawni są objęci tą samą regulacją, co pozostali sportowcy i uczestniczą we współzawodnictwie sportowym, na tych samych zasadach i w ramach tego samego systemu. Obie grupy sportowców, ze względu na zasadę równości wobec prawa i wynikający z niej zakaz dyskryminacji powinny być jednak potraktowane przez prawodawcę z uwzględnieniem tych cech istotnych, które różnią ich sytuację we współzawodnictwie sportowym z sytuacją sportowców pełnosprawnych. Dyskryminacja oznacza co do zasady niedopuszczalność wprowadzania regulacji różnicujących sytuację prawną adresatów norm, nie znajdujących uzasadnienia w ich cechach istotnych z punktu widzenia celów tej regulacji. Może zatem polegać na nierównym traktowaniu równych, ale także na równym traktowaniu nierównych. Zakaz dyskryminacji ma charakter uniwersalny. Nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym oraz gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny. Dodać w tym miejscu należy, że nakaz przestrzegania równości i zakaz dyskryminacji wynika także z przepisów obowiązującego w Polsce prawa unijnego. Potwierdza to przede wszystkim Traktat o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej w art. 10, zgodnie z którym przy określaniu i realizacji swoich polityk i działań Unia dąży do zwalczania wszelkiej dyskryminacji ze względu na płeć, rasę lub pochodzenie etniczne, religię lub światopogląd, niepełnosprawność, wiek lub orientację seksualną. Z kolei art. 19 przewiduje, że Rada, stanowiąc jednomyślnie zgodnie ze specjalną procedurą prawodawczą i po uzyskaniu zgody Parlamentu Europejskiego, może podjąć środki niezbędne w celu zwalczania wszelkiej dyskryminacji, m.in. ze względu niepełnosprawność.

W ocenie NSA zaprezentowane w zaskarżonym wyroku stanowisko Sądu I instancji co do zastosowania w tej sprawie § 5 ust. 1 rozporządzenia jest wyrazem niewłaściwego rozumienia zasady równego traktowania określonej w art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Cechą wspólną sportowców pełnosprawnych i niepełnosprawnych ubiegających się o stypendia sportowe jest jedynie ich przynależność do kadry narodowej w celu uczestniczenia we współzawodnictwie międzynarodowym oraz zamiar realizacji programu przygotowań do igrzysk olimpijskich, igrzysk paraolimpijskich, igrzysk głuchych oraz mistrzostw świata lub mistrzostw Europy. Celem kierowanego do tych sportowców przepisu art. 32 ustawy o sporcie, dopuszczającego możliwość przyznania stypendium sportowego, jest premiowanie członków kadry narodowej za osiągnięte wyniki sportowe we współzawodnictwie międzynarodowym na igrzyskach olimpijskich, igrzyskach paraolimpijskich, igrzyskach głuchych oraz na mistrzostwach świata lub mistrzostwach Europy oraz pomoc tej grupie sportowców w pokryciu kosztów związanych z przygotowywaniem się do realizacji programu przygotowań do wskazanych wcześniej zawodów.

Przepis § 5 ust. 1 rozporządzenia wprowadza wspólne, jednakowe dla sportowców pełnosprawnych i niepełnosprawnych kryteria przyznania stypendium. Są nimi udział w zawodach, o których mowa w § 4 ust. 2 i w których uczestniczyli zawodnicy z co najmniej 8 państw w danej konkurencji, przy czym w konkurencjach indywidualnych uczestniczyło co najmniej 12 osób, a w konkurencjach zespołowych co najmniej 8 drużyn, osad lub załóg. Zdaniem NSA zastosowanie tych jednakowych kryteriów przyznania stypendium w stosunku do sportowców pełnosprawnych i niepełnosprawnych prowadzi do nieusprawiedliwionego, niejednakowego potraktowania sportowców niepełnosprawnych, ponieważ te jednakowe kryteria nie dają im równych szans w ubieganiu się o stypendium. Sportowcy niepełnosprawni w ramach jednej konkurencji dzieleni są na klasy w zależności od stopnia niepełnosprawności. Oczywiste jest, że nie ma możliwości połączenia tych klas z uwagi na nieporównywalność wyników ze względu na różne rodzaje i stopnie niepełnosprawności sportowców. Podział startujących zawodników niepełnosprawnych na tak dużą liczbę klas siłą rzeczy przekłada się na mniejszą liczbę zawodników startujących w każdej klasie. Nie można też pominąć milczeniem faktu, że liczba osób niepełnosprawnych i co za tym idzie - liczba sportowców niepełnosprawnych, jest znacznie mniejsza od liczby sportowców pełnosprawnych.

Powyższe prowadzi do wniosku, że w imprezach sportowych dla niepełnosprawnych bierze udział mniej zawodników niż w imprezach dla pełnosprawnych i że zawodnicy niepełnosprawni reprezentują mniejszą liczbę państw niż w przypadku imprez dla zawodników pełnosprawnych. Przedstawione okoliczności faktyczne, dotyczące startu sportowców niepełnosprawnych i pełnosprawnych w zawodach kwalifikujących do uzyskania stypendium przesądzają o tym, że sportowcy niepełnosprawni nie mają jednakowych szans ze sportowcami pełnosprawnymi, ponieważ spełnienie przez sportowca niepełnosprawnego wymagania udziału w zawodach co najmniej 12 zawodników z co najmniej 8 państw jest od niego całkowicie niezależne, przede wszystkim zaś statystycznie znacznie trudniej osiągalne, jeżeli zważy się w dodatku, że te wymagania są odnoszone do każdej z klas wyodrębnionych w ramach każdej konkurencji. Prowadzi to do wniosku, że § 5 ust. 1 rozporządzenia przez ustanowienie jednakowych kryteriów co do minimalnej liczby zawodników w danej konkurencji (w przypadku sportowców niepełnosprawnych w danej klasie niepełnosprawności) oraz minimalnej liczby państw przez tych zawodników reprezentowanych w istocie traktuje nierówno te dwie kategorie sportowców w dostępie do stypendium sportowego.

Zdaniem NSA nie zachodzą okoliczności usprawiedliwiające nierówne traktowanie sportowców niepełnosprawnych i pełnosprawnych, pozwalające przyjąć, że zasada niedyskryminacji nie została w tym przypadku naruszona.

Z tych względów nie ma racjonalnego uzasadnienia stosowanie jednakowej miary osiągniętego wyniku sportowego w postaci liczby zawodników (i liczby państw) biorących udział w konkurencji sportowej, różnie rozumianej w odniesieniu do zawodników pełnosprawnych i niepełnosprawnych. Tę porównywalność wartości wyników osiąganych przez sportowców pełnosprawnych i niepełnosprawnych, uprawniających do stypendium sportowego można bowiem z pewnością osiągnąć za pomocą innych kryteriów.

Regulacja zawarta § 5 ust. 1 rozporządzenia nie służy też realizacji celów stypendium sportowego, ustanowionego w ustawie. Zamierzeniem ustawodawcy określonym w art. 32 ustawy oraz w wydanym na jego podstawie rozporządzeniu jest premiowanie członków kadry narodowej za osiągnięte wyniki sportowe we współzawodnictwie międzynarodowym na igrzyskach olimpijskich, igrzyskach paraolimpijskich, igrzyskach głuchych oraz na mistrzostwach świata lub mistrzostwach Europy oraz pomoc tej grupie sportowców w pokryciu kosztów związanych z przygotowywaniem się do realizacji programu przygotowań do igrzysk olimpijskich, igrzysk paraolimpijskich, igrzysk głuchych oraz mistrzostw świata lub mistrzostw Europy. Wprowadzenie przepisu, który w istotny sposób uzależnia uzyskanie stypendium od wymagań, których spełnienie jest całkowicie niezależne od sportowca niepełnosprawnego przekreśla możliwość osiągnięcia tych celów, w sytuacji gdy sportowiec poniósł koszty przygotowania do zawodów i osiągnął wynik sportowy obiektywnie zasługujący na wysokie uznanie, pozwalający mu uzyskać stypendium w innych okolicznościach, wówczas gdyby w zawodach, w jego klasie brało udział więcej sportowców.

Przedstawione rozważania prowadzą do wniosku, że § 5 ust. 1 rozporządzenia z dnia 15 października 2012 r. narusza art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, co pozwala uznać za uzasadnione zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 92 ust. 1 i art. 32 Konstytucji RP i daje NSA podstawę do odmowy zastosowania tego przepisu rozporządzenia w rozpatrywanej sprawie.

Mając to wszystko na uwadze, NSA na podstawie art. 188 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/, art. 135, art. 203 pkt 1 i art. 200 w związku z art. 193 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

s. Z. Czarnik s. M. Rysz s. M. Sachajko