Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2173/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-04-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt 11 i 22, art. 5 ust. 1, art. 5b ust. 1, art. 11 ust. 3, art. 18 ust. 4a i ust. 5, art. 87 ust. 1, art. 92a ust. 1,2 i 6
journal: Dz.U. 2016 poz 1907
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Henryka Lewandowska - Kuraszkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jakub Linkowski Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska Protokolant st. sekr. sąd. Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2017 r.; 2. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego K. S. kwotę 2 217 (dwa tysiące dwieście siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Główny Inspektor Transportu Drogowego (w skrócie: GITD) decyzją z [...] lipca 2017 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, dalej: k.p.a.), art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017r., poz. 953), art. 4 pkt 11 i 22, art. 5 ust. 1, art. 5b ust. 1, art. 11 ust. 3, art. 18 ust. 4a

i ust. 5, art. 87 ust. 1, art. 92a ust. 1, 2 i 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2016 r., poz. 1907 z późn. zm., dalej: u.t.d.), lp. 1.1.

i lp. 2.10. załącznika nr 3 do u.t.d., po rozpatrzeniu odwołania K. S. (dalej: strona, skarżący), utrzymał w całości w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego InspektoraTransportu Drogowego (w skrócie: [...]WITD) z [...] maja 2017 r.,

nr WP.3210.1.204.2017 o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 10.000 zł.

Do wydania powyższej decyzji doszło w oparciu o następujące ustalenia:

W dniu [...] sierpnia 2016 r na ul. [...] w [...] około godz. 21:30 przeprowadzono kontrolę drogową pojazdu marki [...]o nr rejestracyjnym [...], kierowanego przez K. S..

W chwili zatrzymania do kontroli kierowca przewoził pasażera [...] z ul. [...] na ul. [...] w [...].

Pasażer zamówił usługę przewozu drogą telefoniczną, dzwoniąc do korporacji. Na podane przez niego w zamówieniu miejsce podjechał wyżej opisany samochód i K. S. rozpoczął realizację zamówionej usługi. Po jej zakończeniu została uiszczona opłata w wysokości około 15 zł.

Kierowca okazał kontrolującym dowód osobisty, dowód rejestracyjny, prawo jazdy, ubezpieczenie OC. Strona natomiast nie posiadała w pojeździe i nie okazała do kontroli licencji na wykonywanie transportu drogowego osób.

Z opisanej kontroli sporządzono protokół nr [...]z dnia [...] sierpnia 2016 r.

[...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z [...] grudnia 2016 r. nałożył na stronę karę pieniężną w wysokości 16.000 zł (2 razy po 8.000 zł), ograniczoną do 10.000 zł , zgodnie z art. 92a ust. 2 u.t.d.

Po rozpatrzeniu odwołania strony, GITD decyzją z [...] marca 2017 r. uchylił powyższe rozstrzygnięcie [...]WITD i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Wskazał na niedostateczne ustalenie stanu faktycznego przez organ pierwszej instancji, jak: nieprzeprowadzenie dowodów z przesłuchania strony i pasażera , brak paragonu fiskalnego, pozwalającego na ustalenie wykonawcy i charakteru przewozu, niepodpisanie protokołu kontroli przez kierowcę. Organ odwoławczy uznał, że [...]WITD powinien przede wszystkim uzupełnić materiał dowodowy o dowody potwierdzające charakter przewozu z dnia kontroli.

Po uzupełnieniu materiału dowodowego, po ponownym jego rozpatrzeniu, [...]WITD wspomnianą decyzją z [...] maja 2017 r. nałożył na stronę karę pieniężną w wysokości 10.000 zł za naruszenie lp. 1.1. i lp. 2.10 załącznika nr 3 do u.t.d. Organ przyjął, że strona wykonywała transport drogowy bez wymaganego zezwolenie na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub bez wymaganej licencji oraz wykonywał przewóz okazjonalny samochodem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a u.t.d., z zastrzeżeniem przewozów, o których mowa w art. 18 ust. 4b tego aktu.

K. S. złożył odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia. Wnosił o uchylenie decyzji i umorzenie postępowania organu I instancji w całości. Zarzucił decyzji błędne określenie stanu faktycznego w sprawie. Nie wykazano bowiem,

że czynności dokonane przez skarżącego stanowiły odpłatny przewóz osób. Ponadto przewóz kontrolowanym samochodem jako pojazdem pięcioosobowym nie podlegał uregulowaniom u.t.d., chyba że zostałoby wykazane, że kontrolowany przewóz był przewozem zarobkowym.

Główny Inspektor Transportu Drogowego po rozpatrzeniu odwołania, zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy rozstrzygnięcie [...]WITD z [...] maja 2017 r.

W uzasadnieniu GITD odwołał się do uregulowań u.t.d.: art. 4 pkt 22 i pkt 11 zawierających definicje obowiązków i warunków przewozu, w tym przewozu okazjonalnego, art. 5b ust. 1 nakładającego obowiązek uzyskania licencji na podjęcie i wykonywanie krajowego transportu drogowego, art. 18 określającego warunki wykonywania przewozu okazjonalnego, art. 87 wskazującego dokumenty, które kierowca podczas wykonywania przewozu drogowego winien posiadać i okazywać podczas kontroli na żądanie uprawnionego organu. Organ odwoławczy wskazał, że w myśl art. 92a ust. 1, 2 i 6 u.t.d. za naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego podmiot wykonujący ten przewóz podlega karze pieniężnej, a przypadku kar nałożonych podczas jednej kontroli drogowej, ich suma nie może przekroczyć kwoty 10.000 zł. Wykaz naruszeń i wysokości kar za nie określa załącznik nr 3 do u.t.d.

Organ II instancji stwierdził, że ustalono przesłanki naruszenia przez stronę przepisów prawa w zakresie obowiązku posiadania uprawnień na wykonywanie transportu drogowego osób w chwili kontroli. Z zebranego materiału dowodowego jednoznacznie wynikało, że w dacie kontroli kierowca wykonywał przewóz osób. W chwili kontroli w pojeździe znajdował się bowiem pasażer [...], który korzystał z usługi przewozu wykonywanej przez skarżącego. Pasażer przesłuchany w charakterze świadka zeznał, że był przewożony z ul. [...]na ul. [...]w [...]. Usługę tę zamówił przez telefon, po połączeniu głosowym z korporacją. Za zrealizowany kurs zapłacił około 15 zł w gotówce, nie otrzymując paragonu. Zdaniem GITD okoliczności te świadczyły jednoznacznie, że przewóz wykonywany przez stronę miał charakter odpłatny. Organ odwoławczy oparł się na tych zeznaniach, gdyż pasażer zeznawał pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań, a kierujący oświadczył (co wynika z protokołu kontroli), że pracuje w firmie [...].Nie zostały także spełnione przez kierującego wymogi z art. 18 ust. 4b u.t.d. wykonującego przewóz pojazdem przeznaczonym do przewozu 5 osób łącznie z kierowcą.

Organ stwierdził, że obowiązek posiadania licencji uprawniającej do wykonywania transportu drogowego dotyczy podmiotów faktycznie wykonujących działalność odpowiadającą definicji transportu drogowego zawartej w art. 4 u.t.d.

Przeprowadzone postępowanie wykazało, że w dniu kontroli strona nie posiadała żadnych uprawnień do wykonywania transportu drogowego osób, mimo że taki transport wykonywała zarobkowo. Naruszyła więc wymóg z art. 5b ust. 1 pkt 1 u.t.d., co skutkowało nałożeniem kary pieniężnej w wysokości 8.000 zł na podstawie lp. 1.1. załącznika nr 3 do u.t.d.

Ponadto stwierdzony przewóz nie spełniał także wszystkich wymogów przewozu okazjonalnego. Kierowca wykonywał przewóz osób pojazdem przeznaczonym do przewozu 5 osób łącznie z kierowcą. Natomiast według art. 18 ust. 4a u.t.d. przewóz okazjonalny wykonuje się pojazdem samochodowym przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 osób łącznie z kierowcą. Przy tym nie zostały spełnione wymogi z art. 18 ust. 4b pkt 2 u.t.d., ponieważ warunki przewozu nie zostały ustalone pisemnie w lokalu przedsiębiorcy ani opłata nie została ustalona w formie ryczałtowej przed rozpoczęciem przewozu. Dlatego [...]WITD prawidłowo nałożył na stronę karę pieniężną w wysokości 8.000 zł zgodnie z lp. 2.10. załącznika nr 3 do u.t.d.

Organ odwoławczy nie podzielił argumentacji strony z odwołania. Zebrany materiał dowodowy jednoznacznie potwierdzał wykonanie przez stronę usługi, której świadczenie wymaga posiadania licencji uprawniającej do wykonywania przewozu osób, jak i nie spełniał wymogów uprawniających do wykonywania przewozu okazjonalnego. Doszedł GITD do wniosku, że organ I instancji zbadał wszystkie istotne okoliczności faktyczne i przeprowadził dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej, a następnie dowody te wszechstronnie rozważył. Organ I instancji oparł swoją decyzję na materiale dowodowym prawidłowo zebranym w trakcie kontroli, a swoje stanowisko uzasadnił zgodnie z wymaganiami

art. 107 § 3 k.p.a. W ocenie GITD protokół kontroli został podpisany przez kierowcę i kontrolującego. Natomiast jako przyczynę braku podpisu strony na załączniku do kontroli GITD uznał brak woli ze strony skarżącego. Odwołał się do art. 74 ust. 2 u.t.d., że brak podpisu protokołu przez kontrolowanego nie stanowi przesłanki nieważności tego protokołu, jak i nie podważa ustaleń w nim zawartych. Uzupełniała go stanowiąca dodatkowy dowód notatka urzędowa. Ponadto w celu weryfikacji niepodpisanego załącznika do protokołu przesłuchano pasażera – [...], który potwierdził okoliczności związane z wykonywanym przewozem. Dodatkowo z kontroli sporządzono dokumentację fotograficzną. Organ odwoławczy nie miał wątpliwości, że [...] był pasażerem pojazdu kierowanego przez stronę w dniu kontroli.

Organ odwoławczy nie dopatrzył się przesłanek z art. 92c u.t.d., które prowadziłyby do uwolnienia strony od odpowiedzialności za omawiany incydent. Zdaniem GITD do naruszenia przepisów u.t.d. doszło w wyniku działań skarżącego, który przewoził osoby nie posiadając stosowanych uprawnień.

Skarżący, nie zgadzając się ze stanowiskiem GITD, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję tego organu z [...] lipca 2017r., choć początkowo błędnie określił tę decyzję jako wydaną [...] marca 2017 r. Jednakże w uzasadnieniu prawidłowo opisał skarżoną decyzję.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

1.art. 3 ust. 1 pkt 1 u.t.d. poprzez jego niezastosowanie w stanie faktycznym niniejszej sprawy;

2. art. 11 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia wszystkich przesłanek, którymi kierował się organ przy podejmowaniu decyzji oraz nieodniesienie się do wszystkich twierdzeń skarżącego;

3.art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji;

4.art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez:

a. niewyjaśnienie stanu faktycznego w sprawie oraz dowolną a nie swobodną ocenę dowodów polegającą na uznaniu, że protokół kontroli bez podpisu kontrolowanego oraz wskazanej przyczyny braku podpisu, niezawierający żadnego przebiegu kontroli, znajdujący się w aktach sprawy, stanowi wiarygodny dowód potwierdzający stan faktyczny zaistniały podczas kontroli,

b. dowolną ocenę dowodów zebranych w sprawie polegającą na wyciąganiu wniosków nie wynikających wprost ze zgromadzonych dowodów, tj. uznaniu, że skoro kierowca powiedział, że pracuje w firmie [...] to na pewno jest kierowcą (a nie np. pracownikiem biurowym); uznaniu, że kierowca otrzymał jakąkolwiek zapłatę za rzekome przewiezienie pasażera w sytuacji, gdy sam organ nie ustalił w sposób niebudzący wątpliwości czy taka opłata została uiszczona przez pasażera (stwierdzenie przez organ, że skarżący otrzymał od pasażera opłatę "w granicach 15 zł");

5. art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 72 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że notatka sporządzona przez Policję może stanowić dowód w sprawie w sytuacji, gdy Policja była zobowiązana do wskazania informacji służących merytorycznemu wyjaśnieniu sprawy (np. dane świadka w protokole);

6. art. 74 u.t.d. w zw. z art. 68 § 1 k.p.a. poprzez brak odnotowania w protokole kontroli przyczyn odmówienia przez skarżącego złożenia podpisu pod załącznikiem do protokołu kontroli oraz brak jakiegokolwiek opisu, kto, kiedy, gdzie i jakich czynności dokonał, kto i w jakim charakterze był przy tym obecny, co i w jaki sposób w wyniku tych czynności ustalono i jakie uwagi zgłosiły obecne osoby.

We wnioskach skarżący wnosił m.in. o uchylenie kwestionowanej decyzji i zasądzenie od GITD kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę GITD wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Po rozpoznaniu skargi oraz po zapoznaniu się z materiałem dowodowym sprawy zgromadzonym w postępowaniu administracyjnym Sąd uznał, że skarga jest zasadna.

Należy przypomnieć, że zgodnie z art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne ma charakter dwuinstancyjny. Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo przyjmują, że dwuinstancyjność w postępowaniu administracyjnym polega na wydaniu rozstrzygnięć o charakterze merytorycznym przez organy dwóch różnych instancji. Zasada dwuinstancyjności powoduje, że każdy z organów (najpierw pierwszej, a potem drugiej instancji) przeprowadza postępowanie prowadzone w celu prawidłowego rozpatrzenia sprawy administracyjnej. W postępowaniu administracyjnym nie mamy zatem do czynienia jedynie z kontrolą orzeczenia organu pierwszej instancji, a z prowadzeniem postępowania tak, aby załatwić sprawę co do jej istoty (por. art. 138 § 1 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a., art. 1136 k.p.a.).

Stosownie do treści art. 138 § 2 k.p.a. organ drugiej instancji może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W tym przypadku organ powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Rozstrzygnięcie kasatoryjne, z art. 138 § 2 k.p.a. jest wyjątkiem od zasady załatwienia sprawy przez organy. Wyjątek ten jest możliwy do zastosowania wyłącznie przy zaistnieniu ustawowych przesłanek (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 20 października 2016 r., sygn. akt II OSK 65/15, Lex Omega nr 2177618 oraz z dnia 24 sierpnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2958/14, Lex Omega nr 2142416). Inaczej mówiąc, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji, rozpoznając sprawę nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w ogóle lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15, Lex Omega nr 2292208). Pamiętać przy tym trzeba, że orzeczenie uchylające decyzję pierwszej instancji i przekazujące sprawę do ponownego rozpatrzenia może zapaść wyłącznie wtedy, gdy ponad wszelką wątpliwość uzupełnienie postępowania dowodowego nie jest możliwe w trybie art. 136 k.p.a. Stosownie bowiem do art. 136 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Na organie odwoławczym ciążą te same co na organie pierwszej instancji obowiązki w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Jeżeli więc organ pierwszej instancji nie wyjaśnił jakichś istotnych okoliczności sprawy albo nie zgromadził pełnego materiału dowodowego, to organ odwoławczy winień uzupełnić to postępowanie we własnym zakresie. Ograniczeniem jest jedynie sytuacja, opisana w art. 138 § 2 k.p.a., o której była mowa wcześniej, czyli gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wówczas organ odwoławczy może uchylić zaskarżone rozstrzygnięcie i przekazać sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

Stosując się do powyższych wytycznych GITD rozstrzygnięciem z [...] marca 2017r. uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z [...] grudnia 2016 r. Przychylił się więc do zarzutu skarżącego, iż organ pierwszej instancji nie wykazał w sposób niebudzący wątpliwości, aby kierowca dopuścił się popełnienia naruszeń z lp. 1.1. i lp. 2.10. z załącznika nr 3 do u.t.d. i wykonywał przewóz zarobkowy w dniu kontroli. Organ odwoławczy doszedł do wniosku, że [...]WITD nie przeprowadził na tę ostatnią okoliczność żadnych dowodów. Zarzucił organowi I instancji, że podczas kontroli nie przesłuchano ani kierowcy, ani w charakterze świadka pasażera, ani nie przeprowadzono tych dowodów w trakcie postępowania przed [...]WITD. Organ I instancji także nie dołączył dowodu, np. rachunku, faktury, umowy, pozwalających na ustalenie wykonawcy i charakteru przewozu. Organ II instancji również podniósł, że kontrolowany nie podpisał protokołu kontroli.

W konsekwencji GITD stwierdził, ze organ I instancji przypisał skarżącemu odpowiedzialność za wykonywanie przewozu zarobkowego z dnia kontroli, chociaż nie przeprowadził na tę okoliczność żadnych dowodów.

Z przedstawionych przez GITD argumentów wynikało, że organ ten miał wątpliwości co do charakteru przewozu i podmiotu odpowiedzialnego za stwierdzone naruszenie.

W zaleceniach nakazał uzupełnić materiał dowodowy przede wszystkim o dowody potwierdzające charakter przewozu z dnia kontroli.

W decyzji z [...] marca 2017 r. GITD wskazał więc, jakie okoliczności organ pierwszej instancji powinien zbadać, ponownie rozpatrując sprawę.

Należy podkreślić, że czynności [...]WITD, ponownie rozpatrującego sprawę, ograniczyły się wyłącznie do przesłuchania w dniu [...] maja 2017 r., świadka [...], pasażera kontrolowanego pojazdu. Innych czynności, organy obu instancji nie przeprowadziły.

W tym stanie, dokonując oceny decyzji wydanych w następstwie uchylenia decyzji z [...] grudnia 2016 r. Sąd uznał, że GITD nie dokonał właściwej oceny decyzji z [...] maja 2017 r., utrzymując w mocy rozstrzygnięcie, w którym organ pierwszej instancji nie wykonał wszystkich zaleceń decyzji z [...] marca 2017 r. i nie wyjaśnił przyczyn odstąpienia od nich.

Jak już zauważono, zagadnieniem podstawowym było ustalenie wykonawcy przewozu oraz charakteru tego przewozu. W decyzji z[...]marca 2017 r. GITD miał wątpliwości co do waloru dowodowego protokołu kontroli jako niepodpisanego przez kierowcę, by w zaskarżonej decyzji nadać pełną moc dowodową temu protokołowi. Nie można podzielić opinii GITD, że brak podpisu skarżącego na załączniku protokołu można traktować jako odmowę jego podpisania przez kontrolowanego. Protokół kontroli, aby mógł posiadać pełną moc dowodową jako dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a., musi zostać sporządzony z zachowaniem warunków wynikających z u.t.d., w tym z art. 74 ust. 1 - 4 (Z przeprowadzonych czynności kontrolnych inspektor sporządza protokół kontroli. Protokół podpisują inspektor i kontrolowany. Odmowę podpisania protokołu przez kontrolowanego kontrolujący odnotowuje w protokole kontroli i podaje jej przyczynę. Oryginał protokołu kontroli zatrzymuje kontrolujący, a kopię doręcza się kontrolowanemu kierowcy, przedsiębiorcy lub podmiotowi wykonującemu przewóz drogowy. Do protokołu kontroli kontrolowany może wnieść zastrzeżenia.), art. 70 ust. 3 (Inspektor ma obowiązek zapoznać kontrolowanego z jego prawami i obowiązkami wynikającymi z ustawy.). Zatem brak podpisu kontrolowanego przy niewskazaniu przyczyny jego braku nie może być traktowany jak odmowa podpisania protokołu. Należy przy tym zauważyć, że kierowca podpisał protokół kontroli na pierwszej stronie, a nie było jego podpisu na załączniku, w którym zawarto opis kontroli. Organ jednak tą kwestią się nie zajął, choć mógł próbować ją wyjaśnić, jak i pozostałe zapisy protokołu poprzez przesłuchanie kierowcy jako strony oraz w charakterze świadka przeprowadzającego kontrolę funkcjonariusza Policji. Zauważenia wymaga, że przeprowadzenie dowodu z przesłuchania kierowcy zalecił GITD w decyzji z [...] marca 2017 r.

W protokole kontroli i zeznaniach świadka [...]pojawiła się ponadto kwestia podmiotu, u którego składano zamówienie, tj. [...]który miał zatrudniać kierowcę. Ta kwestia wymagała wyjaśnienia, na jakich zasadach miała odbywać się współpraca między kierowcą a tym podmiotem. Powstały bowiem wątpliwości, kto był rzeczywistym wykonawcą przewozu, co również sygnalizował GITD w decyzji z [...] marca 2017 r.

Do wyjaśnienia tych okoliczności nie mogły służyć notatki urzędowe, skoro mogły one zostać ustalone wskutek przesłuchania strony i świadków (pasażera, przeprowadzającego kontrolę funkcjonariusza) czyli czynności, z których sporządza się protokół (art. 72 § 1 k.p.a. a contrario).

Utrzymując w mocy decyzję z [...] maja 2017 r., GITD nie dokonał oceny zastosowania się przez organ pierwszej instancji do wskazanych w decyzji z[...]marca 2017 r. okoliczności, które [...]WITD powinien był wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Organ II instancji, mimo wcześniejszych wątpliwości co do waloru dowodowego protokołu kontroli drogowej oraz nakazania [...]WITD przeprowadzenia szeregu dowodów, w zaskarżonej decyzji przychylił się do zdania organu pierwszej instancji, że wystarczające było jedynie przesłuchanie świadka [...]dla uzupełnienia materiału dowodowego. Nie odniósł się do poczynionych przez siebie uwag i zastrzeżeń, jak również wskazówek w zakresie ustaleń stanu faktycznego zawartych w decyzji z [...] marca 2017 r.

W tej sytuacji należało stwierdzić, że organy obu instancji dopuściły się naruszenia zasady obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a. Zgodnie z tą regułą organy administracji publicznej "podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy". Oznacza to, że organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. W szczególności jest obowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy kodeksu postępowania administracyjnego (np. wyrok NSA w Warszawie z dnia 26 maja 1981 r., SA 810/81, ONSA 1981, nr 1, poz. 45). Zgodnie z wyrokiem SN z dnia 23 listopada 1994 r., III ARN 55/94, OSNAPiUS 1995, nr 7, poz. 83: "jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszystkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści (art. 7 k.p.a.)".

Nadto zmienność rozstrzygnięć podejmowanych przez organy administracji państwowej obu instancji w tej samej sprawie, przy tym samym stanie faktycznym i prawnym - od negatywnego poprzez pozytywne do znów negatywnego dla skarżącego - naruszyła wynikającą z art. 8 k.p.a. zasadę postępowania – pogłębiania zaufania do organów państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. Z zasady tej wynika przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności. Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku postępowania tak ukształtowanego mogą wzbudzać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają ich żądań. Brak zaufania obywateli do organów państwa jest z reguły skutkiem naruszenia prawa przez organy państwowe, zwłaszcza zaś niektórych wartości w nim wyrażonych, takich jak równość i sprawiedliwość. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 grudnia 1984 r., III SA 729/84, ONSA 1984, nr 2, poz. 117, podkreśla, że w celu realizacji tej zasady konieczne jest "przede wszystkim ścisłe przestrzeganie prawa, zwłaszcza w zakresie dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, konkretnego ustosunkowania się do żądań i twierdzeń stron oraz uwzględniania w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli, przy założeniu, że wszyscy obywatele są równi wobec prawa". Zasadom tym nie odpowiada takie prowadzenie postępowania administracyjnego, w którym występują sprzeczne interesy stron, gdy organy prowadzące postępowanie, bez wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, uwzględniają tylko jeden z wchodzących w grę interesów, nie ustosunkowując się do zgłaszanych w toku postępowania twierdzeń i wniosków stron reprezentujących inne interesy.

W tym stanie rzeczy, organ, rozpatrując ponownie sprawę przedstawi jeszcze raz okoliczności stanu faktycznego istotne z punktu widzenia niniejszej sprawy niezbędne do jej załatwienia w myśl zasad: prawdy materialnej oraz swobodnej oceny dowodów, jak również odniesienia się do wszystkich okoliczności i wniosków dowodowych podnoszonych w trakcie postępowania administracyjnego przez skarżącego, jak również uwag podniesionych przez Sąd w uzasadnieniu wyroku.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.) orzekł jak w pkt 1 sentencji.

W oparciu o art. 200, art. 205 § 2 oraz art. 209 p.p.s.a., Sąd zasądził od organu rzecz skarżącej kwotę 2217 zł, w tym kwotę 400 zł, stanowiącą wartość uiszczonego wpisu od skargi i kwotę 1800 zł, poniesioną tytułem wynagrodzenia pełnomocnika, zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. "a" w zw. z § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265) oraz kwotę 17 zł poniesioną tytułem opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa.