Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 365/04
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2005-04-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie NSA Irena Kamińska NSA Cezary Pryca Protokolant referendarz sądowy Aneta Trochim-Tuchorska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 kwietnia 2005 r. sprawy ze skargi T. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2004 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta W. z dnia [...] lipca 2003 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego T. S. kwotę 200 (słownie: dwieście) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2004 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] lipca 2003 r., nr [...] o odmowie zwrotu – na rzecz spadkobierców P. S. – nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...] z dawnego obrębu [...] stanowiącej obecnie działki nr [...], [...], [...], [...],[...] i [...] z obrębu [...] o łącznej powierzchni [...] m2.

Prezydent W. rozpoznając sprawę jako organ I instancji podał, że nieruchomość położona w W. przy ul. [...], oznaczona jako dawna działka nr [...] z dawnego obrębu [...] stanowiąca własność P. S. została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa na podstawie decyzji Naczelnika Wydziału Terenów Urzędu W. z dnia [...] czerwca 1976 r., znak: [...].

Wnioskiem z dnia [...] maja 1976 r. Dyrekcja [...} Ogólnego w W. wystąpiła o wywłaszczenie części dawnej działki [...] z obrębu [...] o pow. [...] m2 z przeznaczeniem pod budowę bazy zaplecza technicznego dla [...], [...] oraz [...] w W., zgodnie z decyzją lokalizacyjną nr [...] z dnia [...] lutego 1972 r. Następnie na rozprawie wywłaszczeniowej przeprowadzonej w dniu [...] czerwca 1976 r. P. S. wystąpiła o wywłaszczenie całej działki [...] z obrębu [...].

Prawo własności P. S. do przedmiotowej nieruchomości ustalono na podstawie aktu własności ziemi wydanego przez Wydział Rolnictwa Urzędu W. w dniu [...] listopada 1974 r.,[...].

Pismem z dnia [...] listopada 1997 r. B. U. oraz pismem z dnia [...] kwietnia 2000 r. A. R., M. S., T. S., A. S., W. S., K. S. i H. O. – jako następcy prawni P. S. – wystąpili z wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości.

W myśl art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, poprzedni właściciel lub jego spadkobiercy mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137 stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.

Zgodnie z art. 137 ust. 1 powołanej ustawy, nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu jeżeli:

- pomimo upływu siedmiu lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo

- utraciła moc decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu, a cel ten nie został zrealizowany.

Z akt sprawy wynika, iż na wniosek właścicielki P. S. z dnia [...] czerwca 1976 r. wywłaszczeniem objęto całą działkę o powierzchni [...] m2.

W toku postępowania ustalono, iż część dawnej działki nr [...] o pow. [...] m2, obecnie oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki o nr [...], [...], [...], [...] i [...] jako wywłaszczone na wniosek właściciela z dnia [...] czerwca 1976 r. nie mogły stać się zbędne na cel wskazany w decyzji wywłaszczeniowej – budowę zaplecza technicznego, gdyż od samego początku pod realizację tej inwestycji nie były potrzebne. W myśl oceny prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 kwietnia 1996 r., sygn. akt IV SA 1626/94 "wywłaszczenie części gruntu na żądanie właściciela w sytuacji, gdy ta część gruntu nie była potrzebna inwestorowi pod przyszłą realizację zamierzonej inwestycji wywołało dla tej nieruchomości konsekwencje prawne, zawężając możliwość zwrotu takiej nieruchomości, jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki do zwrotu części nieruchomości wywłaszczonej na określony cel w decyzji wywłaszczeniowej. W sprawie takiej nie występuje przesłanka zbędności wywłaszczenia, bowiem wywłaszczenie części nieruchomości nastąpiło przy zaistnieniu przesłanek z art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r."

Ponadto z pisma Kierownika Referatu Geodezji Urzędu Gminy W. z dnia [...] stycznia 2000 r., znak: [...] i [...] wynika, że nieruchomość (znajdująca się w granicach decyzji lokalizacyjnej) oznaczona jako działka nr [...] o pow. [...] m2 została umową sprzedaży, zawartą w formie aktu notarialnego z dnia [...] maja 1998 r. zbyta na rzecz osób fizycznych w drodze przetargu publicznego. Następnie jako właściciela w księgę wieczystą nr [...] wpisano osoby, które nabyły przedmiotową nieruchomość. Nastąpił zatem obrót prawem rzeczowym do nieruchomości na rzecz osób trzecich, co oznacza, że wystąpiły nieodwracalne skutki prawne. W postępowaniu administracyjnym nie jest możliwe odwrócenie skutków prawnych mających swoje źródło w akcie notarialnym.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowym, zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest możliwy w przypadku, gdy spełnione są równocześnie dwie przesłanki: po pierwsze – nieruchomość okazała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu i po drugie – stan prawny nieruchomości w dacie orzekania nie stanowi przeszkody do jej zwrotu.

W tej kwestii wypowiedział się Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 23 września 1993 r., III AZP 13/93: "organ administracji rządowej orzeka na podstawie art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.), jeżeli Skarb Państwa lub gmina władają nieruchomością".

Powyżej powołane orzeczenie przyjmuje stanowisko, że utrata przez Skarb Państwa lub gminę władania nieruchomością stanowi negatywną przesłankę orzekania o zwrocie, a ustanowienie na nieruchomości prawa użytkowania wieczystego jest jednym z przypadków takiej utraty.

Nie może zostać zwrócona nieruchomość wywłaszczona, której właścicielem aktualnie, w czasie rozpatrywania wniosku nie jest Skarb Państwa lub gmina. Jeżeli więc podmioty te zbyły wywłaszczoną nieruchomość innej osobie prawnej lub fizycznej, nieruchomość taka nie podlega zwrotowi. Nie można więc uznać, że nieruchomość stała się zbędna na określony w cytowanych art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, pozwalających na zwrot przedmiotowej nieruchomości.

Odwołanie od powyższej decyzji Prezydenta W. do Wojewody [...] wniósł T. S. podnosząc m.in., że fakt zbycia przez gminę działki nr [...] (znajdującej się w granicach decyzji lokalizacyjnej) świadczy o zbędności tej nieruchomości na cel określony w decyzji o jej wywłaszczeniu.

Wojewoda [...] rozpoznając sprawę jako organ II instancji wskazał, że organ I instancji prawidłowo uznał, iż nieruchomość nie może zostać zwrócona, bowiem nastąpił obrót prawem rzeczowym do nieruchomości na rzecz osób trzecich, co oznacza, że wystąpiły nieodwracalne skutki prawne. Utrata przez Skarb Państwa lub gminę władania nieruchomością stanowi bowiem negatywną przesłankę orzekania o zwrocie.

Ponadto organ odwoławczy podał, iż jak wynika z protokołu przekazania terenu pod budowę trasy wyprowadzenia ciepła z dnia [...] marca 1977 r., rozpoczęcie prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia nastąpiło przed upływem 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna. Okoliczność tę potwierdza również pismo Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji z [...] maja 2001 r.

Pozostała część o pow. [...] m2 była zbędna dla potrzeb realizacji inwestycji już w dacie wywłaszczenia, bowiem odjęcie prawa własności nastąpiło nie dla realizacji jakiegokolwiek celu wskazanego w art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., lecz jak wynika z akt sprawy na wniosek byłego właściciela. Zatem ta część gruntu mogłaby być wykorzystywana na jakikolwiek cel przewidziany w planie zagospodarowania przestrzennego. Zwrot takiej nieruchomości (objętej wywłaszczeniem na wniosek) byłby możliwy tylko w sytuacji, gdyby zwrotowi podlegała ta część nieruchomości, która została wywłaszczona niezależnie od woli właściciela.

W ocenie organu II instancji dokonana przez Prezydenta W. ocena stanu faktycznego i prawnego jest prawidłowa i jednoznacznie wskazuje na brak podstaw do zwrotu przedmiotowego terenu.

Skargę, na powyższą decyzję Wojewody [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł T. S., domagając się jej uchylenia.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że stan faktyczny dotyczący archiwalnej działki o numerze ewidencyjnym [...] będącej własnością P. S. przedstawiał się nieco odmiennie niż to powołała skarżona decyzja, ponieważ nieruchomość została wywłaszczona dwiema, a nie jedną decyzją administracyjną.

Pierwszą decyzją z [...] lutego 1975 r. – w zakresie [...]m2 – z przeznaczeniem pod budowę fabryki domów jednorodzinnych i bazy zaplecza Przedsiębiorstwa [...]. Grunt ten został dołączony do sąsiedniej ewidencyjnej działki oznaczonej numerem [...]. Od powyższej daty wywłaszczenia działka wchodziła w skład odrębnej nieruchomości i z tego powodu nie była już przedmiotem decyzji następnej dotyczącej pozostałej części działki nr [...], która po pierwszym wywłaszczeniu zmniejszyła swoją powierzchnię całkowitą.

Drugą decyzją z [...] czerwca 1976 r. – działka nr [...] została wywłaszczona z przeznaczeniem pod budowę zaplecza technicznego [...], [...] oraz [...] – zgodnie z decyzją lokalizacyjną nr [...], powołaną jako podstawa wywłaszczenia. Z powyższego wynika, że odmiennie niż to powołuje skarżona decyzja, celem opisanym w decyzji lokalizacyjnej nr [...] z dnia [...] lutego 1972 r. objęty był grunt o pow. [...] m2 (a nie [...] m2) i obecnie grunt ten oznaczony jest numerami ewidencyjnymi [...],[...], [...] i [...]. Wobec powyższego zaprezentowane uzasadnienie decyzji Wojewody nie może dotyczyć części oznaczonych obecnie numerami ewidencyjnymi [...] i [...].

Ponadto skarżący podniósł, że roszczenie o zwrot wywłaszczonego gruntu jest zasadne, gdyż lokalizacja nr [...] obejmowała jedynie część działki nr [...] (pow. [...] m2), natomiast pozostała część ([...] m2), nie przeznaczona pod lokalizację inwestycji została zbyta w trybie art. 5 ustawy z dnia 12 marca 1958 r.

W ocenie skarżącego w niniejszej sprawie podstawą skargi jest fakt, iż wbrew twierdzeniom Wojewody [...], wywłaszczona nieruchomość, i to w zakresie gruntu, który był przeznaczony od początku pod wskazaną w wywłaszczeniu lokalizację ([...]m2) – nie został wykorzystany zgodnie z celem wywłaszczenia, co rzutuje zasadniczo na zasadność roszczeń o zwrot również w pozostałej części.

Grunt wywłaszczony na podstawie umowy zawartej w trybie art. 5 ustawy z 1958 r. rządzi się bowiem tymi samymi zasadami przy zwrocie, co grunt, który był przeznaczony pod cel wywłaszczenia, co oznacza, że jeżeli nie zrealizowano wskazanego w decyzji wywłaszczeniowej celu na gruncie na którym go planowano, zwrotowi podlega nieruchomość w całości (tj. w części przeznaczonej pod cel oraz w części, która została wywłaszczona z uwagi na to, że samodzielnie nie przedstawiała wartości pomimo, że od początku nie zakładano na jej terenie zrealizowania zamierzonego celu). Ponieważ w niniejszej sprawie, nawet na planowanej części nieruchomości o pow. [...] m2 nie zrealizowano wskazanego celu, grunt winien podlegać zwrotowi w całości.

O braku realizacji celu wywłaszczenia przesądza fakt przeprowadzenia inwestycji nie związanej jakościowo z konkretnym celem, na który dokonano wywłaszczenia i który wskazano w decyzji wywłaszczeniowej (jedynie na niewielkim fragmencie gruntu) oraz fakt, że inwestycję wykonano po upływie okresu ważności decyzji lokalizacyjnej.

Na niewielkiej części nieruchomości wybudowano (obecnie już nieistniejącą) magistralę ciepłowniczą Elektrociepłowni K. Fakt ten potwierdza Wojewoda [...] przytaczając jako podstawę oceny wykorzystania gruntu zgodnie z celem wywłaszczenia pismo o przekazaniu terenu pod budowę trasy ciepła z dnia [...] marca 1977 r. Tymczasem inwestycja ta nie mieści się w celu wywłaszczenia (określonego decyzją o lokalizacji inwestycji nr [...]) i stanowi znaczne odstępstwo jakościowe w realizacji zakreślonego celu wywłaszczenia, co przesądza, że nie można przyjąć, iż realizacja tej inwestycji, pomijając względy formalne co do zbyt późnej daty jej rozpoczęcia, mieściła się w celu, na który wywłaszczono nieruchomość.

Z faktu natomiast wydania odrębnej decyzji lokalizacyjnej w 1975 r., co do mniejszej powierzchni tej samej nieruchomości wynika bezsprzecznie, że inwestycje związane z budową fabryki domów jednorodzinnych były objęte odrębnym celem wywłaszczeniowym, a zatem cel wskazany w decyzji wywłaszczeniowej późniejszej z 1976 r., który był przedmiotem oceny w skarżonej decyzji administracyjnej i który podlega ocenie w niniejszym postępowaniu, nie był z nim tożsamy.

Podobnie rzecz się miała z wywłaszczeniami na cele związane z budową Elektrociepłowni K. Inwestycje związane z budową Elektrociepłowni K. były przedmiotem innych decyzji lokalizacyjnych. Z treści decyzji wywłaszczeniowych na ten cel oraz z pisma z dnia [...] kwietnia 1977 r., kierowanego przez Elektrociepłownię K. w budowie do Urzędu W. bezsprzecznie wynika, że inwestycja budowy trasy magistrali cieplnej do kotłowni tymczasowej przy ul. [...] była związana z zapleczem budowy Elektrociepłowni, a nie [...] czy też [...] czy Zarządu Dróg Miejskich. A zatem budowa magistrali ciepłowniczej Elektrociepłowni nie może być podciągnięta pod realizację celu wywłaszczenia. Zgodnie z orzecznictwem zbędność na cele określone w decyzji o wywłaszczeniu należy ocenić przez pryzmat sposobu korzystania z wywłaszczonej nieruchomości, bowiem cel decyzji o wywłaszczeniu powinien być identyczny ze sposobem dalszego korzystania (wyrok SN sygn. akt III ARN 82/94 OSNCP 1995/15/183).

Ponadto wykonanie powołanej inwestycji (nie mieszczącej się w celu wywłaszczenia) nastąpiło po upływie okresu ważności decyzji lokalizacyjnej. Powołana w decyzji wywłaszczeniowej decyzja lokalizacyjna straciła swoją ważność w dacie [...] lutego 1977 r. Zgodnie bowiem, z obowiązującym w dacie wydania decyzji z dnia [...] lutego 1972 r., nr [...] o lokalizacji inwestycji – § 15 ust. 2 oraz § 16 ust. 1 pkt 2 uchwały Rady Ministrów z dnia 29 maja 1971 r. w sprawie lokalizacji inwestycji (M.P. z 1971 r. Nr 31, poz. 198), decyzja lokalizacyjna miała na celu określenie celowości inwestycji oraz traciła ważność w przypadku, gdy inwestor nie rozpoczął inwestycji w ciągu 5 lat od jej wydania. Nie budzi zatem żadnych wątpliwości, iż straciła ona ważność z upływem 5 lat od jej wydania, tj. w dniu [...] lutego 1977 r. Fakt, iż po tej dacie, tj. w dniu [...] marca 1977 r. wydano decyzję o jej przedłużeniu nie miało, z punktu widzenia przepisów prawa, wpływu na sytuację prawną albowiem oczywistym jest, że nie można skutecznie przedłużyć decyzji, która utraciła już wcześniej swoją ważność i w dacie rzekomego przedłużenia nie wywierała już skutków prawnych. Ponadto, należy zwrócić uwagę, że decyzja ta nie wskazuje terminu na jaki organ administracyjny zamierzał przedłużyć pierwotną decyzję, co z oczywistych powodów przedłużenie takie czyni nieskutecznym.

Jak podniesiono powyżej decyzja lokalizacyjna straciła ważność w dniu [...] lutego 1977 r., zatem już po jej wygaśnięciu, bo dopiero [...] marca 1977 r. Dyrekcja [...] Ogólnego jako inwestor zastępczy [...] przekazuje teren szerokości [...] m2 wzdłuż granicy lokalizacji, pod budowę tymczasowej trasy ciepła. Dopiero po tej dacie Elektrociepłownia K. występuje o wydanie pozwolenia na budowę magistrali cieplnej ([...] kwietnia 1977 r.) i otrzymuje decyzję z dnia [...] kwietnia 1977 r. Już zatem sama treść w/w dokumentów świadczy o tym, że inwestycja – budowa magistrali ciepłowniczej Elektrociepłowni K., została rozpoczęta po upływie ważności powołanej w decyzji Wojewody decyzji lokalizacyjnej. Tymczasem zgodnie z powołanym orzecznictwem NSA (wyrok z dnia 23 maja 1991 r., sygn. akt IV SA 374/91) utrata ważności decyzji lokalizacyjnej powoduje utratę celu wywłaszczenia. Przedstawiciele doktryny podnoszą, że aby uznać, że nieruchomość została wykorzystana, cel musi być zrealizowany w całości w okresie ważności w/w decyzji (Stanisław Rudnicki, Prawo obrotu nieruchomościami; Wyd. 4 C.H.BECK str. 662). W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując jednocześnie swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga jest zasadna i skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.

W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z treścią przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły prawa, i to przynajmniej w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji.

Stosownie do treści art. 7 KPA i wyrażonej w tym przepisie prawa – zasady prawdy obiektywnej – zadaniem organów administracji publicznej jest podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością, a w szczególności do dokonania wszechstronnej oceny okoliczności konkretnej sprawy na podstawie analizy całego materiału dowodowego. W związku z powyższym, przepis art. 77 § 1 KPA nakłada na organ administracji publicznej obowiązek zebrania całego materiału dowodowego, który to materiał dowodowy podlega ocenie na podstawie wiedzy i zasad doświadczenia życiowego, a stanowisko organu wyrażone w decyzji winno zostać uzasadnione w sposób wymagany przez przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. W tym zakresie obowiązkiem organu administracji publicznej jest wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione oraz dowodów, na których się oparł, a także przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej – art. 107 § 3 KPA. Podkreślić w tym miejscu należy, że tylko taka ocena zebranego w toku postępowania materiału dowodowego daje podstawy do kontroli poprawności tej oceny w toku kontroli instancyjnej oraz w trakcie postępowania przed sądem administracyjnym (vide wyrok NSA z 30 grudnia 1980 r., SA 645/80, ONSA 1/81, poz. 2).

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem postępowania przed organami administracji publicznej był zwrot nieruchomości o pow. [...] m2, położonej w W. przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...] z dawnego obrębu [...]. Zgodnie z treścią aktu własności ziemi z dnia [...] listopada 1974 r. właścicielką przedmiotowej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] m2, położonej w W. przy ul. [...], w obrębie [...] była P. S.

W ocenie organów obu instancji przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa decyzją Naczelnika W. z dnia [...] czerwca 1976 r., nr [...]. Jednakże w nadesłanych przez organ aktach administracyjnych znajdują się dwie decyzje wywłaszczeniowe dotyczące tejże nieruchomości.

Decyzja Naczelnika W. z dnia [...] lutego 1975 r., nr [...], na mocy której wywłaszczono przez odjęcie prawa własności na rzecz Państwa na wniosek Urzędu W. – Wydziału Architektury i Gospodarki Komunalnej część nieruchomości o powierzchni [...] m2 z ogólnej powierzchni [...] m2 położonej w W. przy ul. [...], oznaczonej na mapie ewidencyjnej sporządzonej przez Wydział Architektury i Gospodarki Komunalnej Urzędu W. jako działka nr [...] stanowiącej część działki nr [...] obręb [...]. W uzasadnieniu wskazano, że objęta niniejszą decyzją nieruchomość przeznaczona została zgodnie z lokalizacją szczegółową nr [...] z dnia [...] marca 1974 r. pod budowę fabryki domów jednorodzinnych i bazy zaplecza Przedsiębiorstwa [... ].

Druga decyzja wywłaszczeniowa to decyzja Naczelnika W. z dnia [...] czerwca 1976 r., nr [...], na mocy której orzeczono – na podstawie art. 1, art. 2, art. 3, art. 5, art. 7, art. 8, art. 21, art. 22, art. 23 i art. 55 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r., Nr 10, poz. 64) – o wywłaszczeniu przez odjęcie prawa własności na rzecz Państwa na wniosek Dyrekcji [...] Ogólnego w W. z dnia [...] maja 1976 r. i [...] maja 1976 r., nr [...] i [...], nieruchomości o powierzchni [...]m2, położonej w W. przy ul. [...], leżącej w obrębie [...] jako działka nr [...], zapisana jako "Grunty włościańskie wsi K." – na imię P. S. W uzasadnieniu wskazano, że objęta niniejszą decyzją nieruchomość przeznaczona została, zgodnie z lokalizacją szczegółową nr [...] z dnia [...] lutego 1972 r., pod budowę bazy zaplecza technicznego dla Miejskich Przedsiębiorstw [...]: [...], [...] oraz [...].

Zarówno Prezydent W., jak również Wojewoda[...] nie odnieśli się w ogóle do treści decyzji z dnia [...] lutego 1975 r., nr [...], nie wskazali również przyczyn nie uwzględnienia tej decyzji. Kwestia ta ma natomiast kluczowe znaczenie w niniejszej sprawie, albowiem z porównania treści aktu własności ziemi oraz treści powyższych decyzji wynika, że działka nr [...] o całkowitej powierzchni [...] m2, została wywłaszczona dwoma decyzjami: decyzją z 1975 r. wywłaszczono tylko jej część o pow. [...] m2, a następnie decyzją z 1976 r. tylko pozostałą jej część (pomimo błędnego zapisu o jej powierzchni), a nie jedynie decyzją z dnia [...] czerwca 1976 r., nr [...], jak przyjął Prezydent W. i Wojewoda [...].

W świetle powyższego, biorąc pod uwagę, że obecne działki o nr [...] i [...] mają łączną powierzchnię [...] m2, co wynika ze znajdujących się w aktach sprawy wypisów z rejestru gruntów z dnia [...] czerwca 2001 r. (działka nr [...] – [...] m2; działka nr [...] – [...] m2), istnieje duże prawdopodobieństwo, że działki te, to część działki nr [...] wywłaszczonej na podstawie decyzji z dnia [...] lutego 1975 r., a zatem – zgodnie z lokalizacją szczegółową nr [...] z dnia [...] marca 1974 r. – pod budowę fabryki domów jednorodzinnych i bazy zaplecza Przedsiębiorstwa [...].

Kolejnym istotnym uchybieniem organów obu instancji, było przyjęcie, że wywłaszczenie nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] w części o pow. [...]m2 nastąpiło na wniosek jej właściciela. Zgodnie natomiast z treścią rozstrzygnięcia decyzji Naczelnika Wydziału Terenów Urzędu W. z dnia [...] czerwca 1976 r., znak: [...] wywłaszczeniu podlegała nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] o pow. [...] m2. W decyzji tej (zarówno w rozstrzygnięciu, jak i w uzasadnieniu) nie wskazano, że część przedmiotowej nieruchomości została wywłaszczona na cel określony w decyzji o lokalizacji inwestycji, a część w trybie art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.), to jest na żądanie właściciela. W uzasadnieniu wskazano natomiast, że objęta decyzją nieruchomość przeznaczona została zgodnie z lokalizacją szczegółową z dnia [...] lutego 1972 r., nr [...] pod budowę bazy zaplecza technicznego dla [...], [...] oraz [...]. Jedynie w części uzasadnienia decyzji odnoszącej się do ustalenia odszkodowania wskazano, że "ustala się odszkodowanie za grunt o pow. [...] m2 to jest za całą działkę nr [...] – gdyż zgodnie z zaświadczeniem Wydziału Rolnictwa, Leśnictwa i Skupu Urzędu W. z dnia [...] 1975 r., nr [...], pozostała część działki nr [...] nie objęta lokalizacją nr [...] nie nadawałaby się do racjonalnego wykorzystania. W związku z tym w oparciu o art. 5 ustawy wywłaszczeniowej, ustalono odszkodowanie za grunt jak w sentencji decyzji". Jeśli więc nawet przyjąć, że zapis ten wskazuje na wywłaszczenie części działki nr [...] na żądanie właściciela, to jednak nie wskazuje on dokładnie, jaka część nieruchomości (powierzchnia oraz położenie) podlegała wywłaszczeniu na cel określony w decyzji o lokalizacji inwestycji oraz jaka dokładnie część nieruchomości (powierzchnia oraz położenie) podlegała wywłaszczeniu na żądanie właściciela.

Takie brzmienie decyzji wywłaszczeniowej skutkuje przyjęciem, że cała nieruchomość została wywłaszczona na cel określony w decyzji o lokalizacji inwestycji z dnia [...] lutego 1972 r., nr [...], pomimo, że Dyrekcja [...] Ogólnego w W. wnioskiem z dnia [...] maja 1976 r. wystąpiła o wywłaszczenie jedynie części dawnej działki [...] z obrębu [...] o pow. [...] m2.

W konsekwencji organy rozpoznające wniosek spadkobierców P. S., nie mogły przyjąć, że brak jest podstaw prawnych do zwrotu części nieruchomości wywłaszczonej w trybie art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. (na żądanie właściciela), jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki zwrotu także innej części nieruchomości. Tym samym organy były zobowiązane do dokładnego zbadania, czy materialnoprawne przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości określone w ustawie o gospodarce nieruchomościami zachodziły w odniesieniu do wszystkich obecnych działek (lub ich części).

Niewątpliwie należy zgodzić się z Prezydentem W. oraz Wojewodą [...] w kwestii odmowy zwrotu obecnej działki nr [...]. z uwagi na fakt, że została ona – przed rozpoznaniem wniosku o jej zwrot – zbyta na rzecz osób fizycznych. Obrót prawem rzeczowym do nieruchomości na rzecz osób trzecich, oznacza bowiem, że wystąpiły nieodwracalne skutki prawne. Zgodnie zaś z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego utrata przez Skarb Państwa lub gminę władania nieruchomością stanowi negatywną przesłankę orzekania o zwrocie.

Biorąc jednakże pod uwagę fakt, że wniosek o zwrot przedmiotowej nieruchomości został złożony przez spadkobierczynię P.S. – B. U. w dniu [...] listopada 1997 r. (B. U. złożyła go w imieniu wszystkich spadkobierców, pozostałe późniejsze pisma należy traktować jako uzupełnienia powyższego wniosku oraz jako wyrażenie zgody przez pozostałych spadkobierców na zwrot m.in. przedmiotowej nieruchomości), a zatem przed zawarciem – w formie aktu notarialnego w dniu [...] maja 1998 r. – umowy sprzedaży nieruchomości ozn. jako działka nr [...] o pow. [...] m2, na rzecz osób fizycznych w drodze przetargu publicznego, należy wskazać, że – mając na uwadze treść art. 136 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm. – zwanej dalej u.g.n.) – ewentualne rozporządzenie niniejszą nieruchomością (jej zbycie) mogło nastąpić dopiero po rozpoznaniu przez właściwe organy administracji publicznej wniosku o jej zwrot. A więc również po zbadaniu m.in., czy niniejsza nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Słuszny jest bowiem pogląd wyrażony w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 8 sierpnia 2001 r., sygn. akt I CKN 1102/98, zgodnie z którym "zakaz użycia nieruchomości na inne cele niż określone w decyzji o wywłaszczeniu obejmuje nie tylko jej fizyczne wykorzystanie, ale i użycie w jakikolwiek inny sposób mieszczący się w ramach prawa własności, w tym zbycie (sprzedaż, darowizna, zamiana)" /Rzeczpospolita 2001/206 str. C2/.

Ponadto należy również podkreślić, iż fakt sprzedaży nieruchomości ozn. obecnie jako działka nr [...] na rzecz innych osób fizycznych, skutkującej utratą jej publicznego charakteru, nie zwalnia organu od obowiązku zbadania w postępowaniu z wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, czy nieruchomość ta w dniu złożenia wniosku o zwrot, tj. w dniu [...] listopada 1997 r., a przed datą jej sprzedaży, spełniała materialnoprawne przesłanki jej zwrotu określone w art. 136 ust. 3 i art. 137 u.g.n. Zgodnie bowiem z doktryną oraz utrwalonym orzecznictwem przesłanka zbędności powinna być badana wg stanu na dzień złożenia wniosku o zwrot (Tadeusz Woś: Wywłaszczanie i zwrot wywłaszczonych nieruchomości, Warszawa 2004, str. 219; wyrok NSA z 13.02.1996 r., sygn. akt SA/Lu 1240/95, niepubl.; wyrok z 12.01.1994 r. IV SA 1943/92, ONSA 1/1995, poz. 31). Ewentualne natomiast ustalenie przez właściwy organ, że nieruchomość sprzedana, w dniu złożenia wniosku o jej zwrot była zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, skutkuje wydaniem przez ten organ decyzji o odmowie jej zwrotu, z uwagi na wystąpienie przesłanki negatywnej (tj. utratę przez Skarb Państwa lub gminę władania nieruchomością) oraz powstaniem odpowiedzialności odszkodowawczej.

W świetle powyższego należy wskazać, że organy obu instancji rozpoznając wniosek spadkobierców P. S. o zwrot nieruchomości nr [...] z dawnego obrębu [...] stanowiącej obecnie działki o nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...] nie podjęły wszelkich niezbędnych działań do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i nie zebrały w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz nie wykonały ciążącego na nich obowiązku zbadania, czy w odniesieniu do tej nieruchomości (poszczególnych działek oraz ich części) zachodzą materialnoprawne przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, określone w art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Takie działanie organów stanowi naruszenie powołanych przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania administracyjnego, to jest art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 KPA, bowiem decyzje zostały wydane bez wszechstronnego wyjaśnienia i rozważenia całokształtu okoliczności sprawy, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Z powyższych względów koniecznym stało się uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji pierwszoinstancyjnej, w wyniku czego nastąpi ponowne rozpatrzenie wniosku o zwrot przedmiotowej nieruchomości. W powtórnym postępowaniu organ administracji obowiązany jest dokładnie wyjaśnić stan faktyczny oraz zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy w przedmiotowej sprawie oraz zbadać przesłanki określone w art. 136 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Mając powyższe na uwadze i stwierdziwszy, że zaskarżona decyzja podjęta została z naruszeniem prawa materialnego oraz przepisów postępowania administracyjnego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono zgodnie z art. 200 powołanej ustawy.