Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 769/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-04-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6321 Zasiłki stałe
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 134, art. 61 § 2, art. 9
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska, Sędzia NSA Wiesław Morys (spr.), Sędzia del. WSA Iwona Kosińska, Protokolant starszy asystent sędziego Anna Siwonia-Rybak, po rozpoznaniu w dniu 27 kwietnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 sierpnia 2015 r. sygn. akt III SA/Kr 1943/14 w sprawie ze skarg K. Ś. i K. K. na postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia zażalenia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 25 sierpnia 2015 r., sygn. akt III SA/Kr 1943/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargi K. Ś. i K. K. na sprecyzowane w sentencji postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K.

Rozstrzygnięcie to zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: w dniu [...] sierpnia 2014 r. Prezydent Miasta K. wydał postanowienia:

1. nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie przyznania K. Ś. zasiłku stałego w kwocie 529 zł,

2. nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie przyznania K. Ś. zasiłku okresowego w kwocie 456 zł,

3. nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie przyznania K. Ś. zasiłku celowego na żywność,

4. nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie przyznania K. Ś. zasiłku celowego na leki,

5. nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie przyznania K. Ś. zasiłku celowego na środki czystości i środki higieniczne.

W dniu [...] września 2014 r. (data "prezentaty" organu) K. Ś. i K. K. złożyli w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej Filia nr [...] w K. zażalenia od powyższych postanowień. W dniu [...] października 2014 r., na podstawie art. 134 w związku z art. 144 K.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wydało pięć postanowień, stwierdzając w każdym z nich uchybienie terminu do wniesienia zażalenia na ww. postanowienia organu I instancji. Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z art. 134 K.p.a., organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Przepis ten, w myśl art. 144 K.p.a., ma zastosowanie również do zażaleń. Postanowienia Prezydenta K. z dnia [...] sierpnia 2014 r. zostały odebrane przez K. Ś. w dniu [...] sierpnia 2014 r., a przez K. K. w dniu 26 sierpnia 2014 r. Natomiast zażalenie K. Ś. i K. K. złożyli osobiście w dniu [...] września 2014 r., a więc po terminie. Kolegium dodało, że K. Ś. i K. K. nie złożyli wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia i nie uprawdopodobnili, że uchybienie terminu nastąpiło bez ich winy.

Pismem z dnia [...] listopada 2014 r., uzupełnionym następnie pismami z dnia [...] i [...] grudnia 2014 r., K. Ś. wniósł skargi na powyższe postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., zarzucając im rażące naruszenie prawa, w tym Konstytucji RP. Skargi na te postanowienia wniosła również K. K., która w piśmie z dnia [...] listopada 2014 r. eksponowała podobne zarzuty. W pismach z dnia [...] sierpnia 2015 r. (data "prezentaty") pełnomocnik K. K. domagał się uchylenia zaskarżonych postanowień. Wskazał, że zaskarżonymi postanowieniami Kolegium stwierdziło niedopuszczalność odwołania od decyzji MOPS-u z tego powodu, że jak wynika z akt sprawy zaskarżone decyzje nie zostały wydane. Tymczasem w stosunku do skarżącej wydano wiele decyzji, które ona kolejno zaskarżała. Dlatego też w sytuacji, gdy z treści odwołania wynika, że odwołała się ona od niewydanej decyzji, a wniosek taki wyprowadza się jedynie ze znaku decyzji podanego w odwołaniu, to organy obu instancji winny były wezwać skarżącą do sprecyzowania, czy podany przez nią znak decyzji jest prawidłowy, czy też dopuściła się ona przeoczenia lub pomyłki, którą w następstwie jej wykrycia chciałaby poprawić i usunąć. Zdaniem pełnomocnika skarżącej, odmienne postępowanie organów I i II instancji wydaje się nieuzasadnione i doprowadziło do niemożliwości zaskarżenia decyzji przez skarżącą, albowiem termin do wniesienia odwołania z prawidłowo podanym numerem decyzji już upłynął.

W odpowiedzi na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniosło o oddalenie skarg.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalając skargi stwierdził, że warunkiem skutecznego wniesienia zażalenia jest zachowanie ustawowego terminu do jego wniesienia, uregulowanego w art. 141 § 2 K.p.a. Uchybienie ustawowego terminu powoduje bezskuteczność zażalenia, czego następstwem jest ostateczność postanowienia. Uchybienie terminu pociąga za sobą konieczność wydania postanowienia o treści zawartej w art. 134 K.p.a. Jak wynika z adnotacji znajdujących się na postanowieniach Prezydenta Miasta K. z dnia [...] sierpnia 2014 r. skarżący odebrali je osobiście: K. Ś. w dniu [...] sierpnia 2014 r., a K. K. w dniu [...] sierpnia 2014 r. (k. 1546-1550 akt administracyjnych). W postanowieniach tych skarżący zostali prawidłowo pouczeni, że mogą wnieść na nie zażalenia do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. w terminie 7 dni od daty doręczenia tych postanowień. Termin do wniesienia zażaleń upływał w dniu [...] sierpnia 2014 r. (dla K. Ś.) i w dniu [...] września 2014 r. (dla K. K.). Natomiast skarżący złożyli bezpośrednio w organie I instancji w dniu [...] września 2014 r. pismo z tej samej daty zatytułowane "Odwołanie od Decyzji MOPS", którego treść sprowadzała się do wskazania wielu numerów spraw, a wśród nich numerów postanowień Prezydenta Miasta K. z dnia [...] sierpnia 2014 r. Z uwagi na powyższe Sąd I instancji uznał, że organ odwoławczy trafnie zakwalifikował ww. pismo jako zażalenia na postanowienia organu I instancji i stwierdził, że zażalenia te zostały wniesione z uchybieniem 7-dniowego terminu. Mając to na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie ocenił zaskarżone postanowienia jako legalne, a zatem skargi jako nieuzasadnione oddalił na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) – dalej: P.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł K. Ś. postulując uchylenie zaskarżonego wyroku w części oddalającej skargę i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania z pozostawieniem mu orzeczenia również o kosztach postępowania ze skargi kasacyjnej, w tym kosztach zastępstwa procesowego w postępowaniu w obu instancjach według norm przepisanych, względnie uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i uwzględnienie skargi poprzez uchylenie zaskarżonych decyzji (winno być postanowień) Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. oraz poprzedzających je postanowień z dnia [...] sierpnia 2014 roku, a w każdym przypadku o zasądzenie na rzecz pełnomocnika skarżącego kosztów zastępstwa procesowego z urzędu, wobec ich niepokrycia przez skarżącego ani w całości, ani w części.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

a) art. 145 § 1 pkt "c" P.p.s.a. oraz art. 151 P.p.s.a. i art. 3 § 1 P.p.s.a. oraz 135 P.p.s.a. poprzez niedostrzeżenie przez Sąd I instancji naruszeń przez organ przepisów postępowania, mogących mieć wpływ na wynik sprawy, a to:

- art. 61 § 2 K.p.a. w zw. z art. 140 i art. 144 K.p.a. poprzez stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia zażalenia i tym samym braku merytorycznego rozpoznania wniosków skarżącego o przyznanie zasiłków z pomocy społecznej, podczas gdy ważny interes strony wymagał wszczęcia takiego postępowania, a tym bardziej jego kontynuowania;

- art. 8. i art. 9 K.p.a. poprzez zaniechanie wypełnienia obowiązku prowadzenia postępowania zgodnie z prawem, polegające na niewypełnieniu obowiązku należytego i wyczerpującego poinformowania strony o okolicznościach prawnych i faktycznych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków skarżącego;

b) art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 8 i art. 9 K.p.a. poprzez niedostrzeżenie przez Sąd, że w toku sprawy organ administracji publicznej nie poinformował strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, a zatem niewłaściwe przeprowadzenie kontroli działania organu administracji publicznej.

Zdaniem pełnomocnika skarżącego kasacyjnie wydanie postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia zażalenia naruszyło dyspozycję art. 61 ust. (wino być §) 2 K.p.a. Organy, posiadając wiedzę o bardzo trudnej sytuacji materialnej skarżącego, były uprawnione do wszczęcia z urzędu postępowania w celu przyznania skarżącemu stosownej pomocy. Wniosek skarżącego należało w takim przypadku traktować jako zgodę na prowadzenie postępowania (art. 62 § 2 zd. drugie K.p.a.). Bezwzględne wykorzystanie przez organ naruszenia terminu do złożenia zażalenia w celu zakończenia postępowania, które powinien prowadzić ze względu na szczególnie ważny interes strony, należy uznać za naruszenie art. 62 § 2 K.p.a. W jego ocenie organ naruszył również dyspozycję art. 9 K.p.a., gdyż nie pouczył skarżącego kasacyjnie o możliwości złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia, co Sąd meriti pominął. Stanowisko w tym zakresie wzmocnił poglądami judykatury. W konsekwencji czego, jego zdaniem, Sąd I instancji dopuścił się uchybienia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., dlatego zaskarżony wyrok nie powinien się ostać.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionej podstawy.

Na wstępie trzeba przypomnieć, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest jej granicami, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Takich okoliczności w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, który nie jest władny wykraczać poza podniesione w niej zarzuty.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania – choć nie jest to wyraźnie wyartykułowane, może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Rozpoznawana w tej sprawie skarga kasacyjna powołała się wyłącznie na podstawę naruszenia przepisów prawa procesowego. Pomijając już nawet jej niestaranność wyrażającą się m.in. w żądaniu uchylenia zaskarżonej decyzji, podczas gdy przedmiotem zaskarżonego wyroku były postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., oraz we wskazaniu jako jednostki reakcyjnej ustępu zamiast paragrafu art. 61 K.p.a., trudno nie dostrzec, że ta skarga kasacyjna jawi się jako oczywiście bezzasadna. Prezentowane w niej zarzuty są już prima facie nietrafne, bowiem po pierwsze niepodobna negować uchybienia terminu do wniesienia środka zaskarżenia i konieczności jego stwierdzenia wskazaną w ustawie możliwością wszczęcia postępowania przez organ z urzędu (art. 61 § 2 K.p.a.), czy uchybieniem regule informowania stron. Są to rożne instytucje, z których każda ma inny zakres i wynika z innych zdarzeń oraz okoliczności. Nawet przyjęcie więc słuszności tego rozumowania, nie uzasadnia poglądu o wadliwości zaskarżonych postanowień, a w konsekwencji i zaskarżonego wyroku. Jest on zatem z gruntu chybiony. Nie ma znaczenia w sprawie okoliczność, w jakich warunkach żyje skarżący kasacyjnie, a więc czy wymaga opieki czy też nie. Po wtóre nie mieściło się w granicach ustawowych obowiązków organu w tej sprawie pouczanie strony o możliwości wniesienia podania o przywrócenie terminu, jak i wszczęcie postępowania z urzędu. Co do tej ostatniej kwestii przyszło zważyć, iż nie ujawniono, jakie to postępowanie miał autor na myśli, przy czym na etapie postępowania odwoławczego, a w sprawie o taki etap chodzi, nie jest możliwe wszczęcie postępowania bez wniosku strony, gdyż postępowanie to oparte jest o regułę skargowości, natomiast organowi odwoławczemu niepodobna zarzucić niewszczęcia postępowania w I instancji. Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia art. 8 i art. 9 K.p.a. wskazać należy, że zgodnie z tymi przepisami organy administracji są zobligowane do – odpowiednio - prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie uczestników do władzy publicznej oraz do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem danego postępowania administracyjnego, czuwają aby nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa. Nie można zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że z zasady informowania wynika tak szeroko rozumiany, jak to uczyniono w kasacji, obowiązek organu – obejmujący także obowiązek wszechstronnego doradztwa prawnego. Tak bowiem należy ująć sugestię, że w tej sprawie należało pouczyć stronę o możliwości złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia. Chodzi wszak o aktualne postępowanie, a nie o każde możliwe w danym trybie. Organy administracyjne nie mogą zastąpić profesjonalnego pełnomocnika, a więc kompleksowo informować stron o wszelkich aspektach podejmowanych przez nie czynnościach procesowych, ani też działać za strony. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 2237/13, publ. CBOSA). Zresztą żądanie takie można złożyć w terminie 7 dni od dowiedzenia się o uchybieniu terminu, a więc tu od dnia doręczenia zaskarżonych postanowień. Obowiązek informowania stron, określony w art. 9 K.p.a., nie oznacza konieczności udzielania wszelkich informacji prawnych, w tym o konsekwencjach zaistnienia wszelkich możliwych stanów faktycznych dotyczących ich sytuacji prawnej związanej z prowadzonym postępowaniem. W szczególności, gdy określone okoliczności faktyczne mogą stanowić podstawę do wszczęcia odrębnego postępowania administracyjnego z udziałem strony. Zatem brak poinformowania strony w ramach jednego postępowania administracyjnego o możliwości zaistnienia okoliczności faktycznych dających podstawę do wszczęcia odrębnego, nie stanowi naruszenia art. 9 K.p.a. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych dyspozycja normy prawnej zawartej w tym przepisie nie może być również utożsamiana z obowiązkiem zawiadamiania strony o powszechnie obowiązujących, publikowanych aktach prawnych i wynikających z nich obowiązkach, czy konsekwencjach niedostosowania się do konkretnych przepisów (p. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1450/10, z dnia 7 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 2141/15, publ. CBOSA). Nie sposób zatem z tego przepisu wywieść obowiązku informowania strony o jej prawach i obowiązkach, które mogą się w przyszłości stać przedmiotem innego postępowania administracyjnego. Zaprezentowane w niniejszym postępowaniu stanowisko jest zgodne z poglądami judykatury (p. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 1 sierpnia 2013 r., sygn. akt II OSK 758/12, 28 sierpnia 2014 r., sygn. akt I OSK 162/13, 2 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2085/13, wraz z cytowanym w nich orzecznictwem, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Trzeba też mieć na uwadze wolę ustawodawcy zwiększenia roli strony w postępowaniu administracyjnym m.in. poprzez wymuszenie większej inicjatywy w postępowaniu dowodowym (p. zmiana dokonana ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego i ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18). Obowiązek z art. 9 K.p.a. nie obejmuje przeto udzielania stronom pomocy prawnej ani zastępowania ich w wyborze optymalnego sposobu postępowania (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 1 sierpnia 2013 r., sygn. akt II OSK 758/12, z dnia 2 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2085/13, publ. CBOSA). Przy czym w przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego nieznajomość prawa w obecnych czasach - realiach życia, zwłaszcza powszechnego dostępu do aktów prawnych, możliwości uzyskania stosownej wiedzy, szczególnie wśród osób prowadzących szeroką działalność w tym zakresie, w kontekście obowiązku czuwania nad nieodniesieniem szkody przez strony z tego powodu, należy aktualnie inaczej oceniać, a więc granice tego obowiązku organów raczej zwężać niż rozszerzać.

Do naruszenia tych przepisów więc nie doszło. Skutkiem czego przyjąć należało, iż Sąd meriti nie uchybił również art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 P.p.s.a. Trzeba wszak pamiętać, że są to tzw. przepisy wynikowe, regulujące sposób i formę rozstrzygnięcia w wypadku zajścia określonych w nich sytuacji. Zatem ich zastosowanie jest wynikiem wnioskowania dokonanego na bazie ustalonego stanu faktycznego i rozważań prawnych, przeto naruszenie w tym obszarze może mieć miejsce wówczas, gdyby Sąd bądź zastosował inną formę rozstrzygnięcia, do czego w sprawie nie doszło, bądź gdyby mimo legalności decyzji czy postanowienia, je uchylił, albo uczynił to nie dostrzegając braku wpływu wad procesowych decyzji na wynik sprawy, albo wreszcie oddalił skargę mimo zgodności z prawem kwestionowanego rozstrzygnięcia. Tym samym naruszenie wskazanych przepisów będzie miało miejsce wówczas, gdy kontrolując legalność zaskarżonego aktu sąd dokona błędnej oceny jego legalności. Zatem uznanie tego zarzutu za zasadny wymaga zawsze wykazania naruszenia prawa skutkującego bądź odmiennym wynikiem, bądź zastosowaniem niewłaściwej formy orzeczenia (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 2812/13, publ. CBOSA). W skardze kasacyjnej rozpoznawanej w tej sprawie powiązano go z przepisami, którym Sąd meriti nie uchybił, co powyżej udowodniono. Poza tym skuteczność tego zarzutu w postępowaniu kasacyjnym wymaga wykazania możliwego wpływu na wynik sprawy, przeto wykazania, że w razie ich naruszenia zaskarżony wyrok mógłby mieć inne brzmienie. Tego zaniedbano w tej sprawie. Trzeba wreszcie odeprzeć wytyk obrazy art. 3 § 1 P.p.s.a., bo Sąd I instancji dokonał kontroli legalności zaskarżonych postanowień, nie wykroczył poza ramy swej kognicji, a fakt, czy uczynił to poprawnie nie podlega podważeniu zarzutem naruszenia tej ogólnej normy w nim zawartej.

Oczywisty jest zatem pogląd, wedle którego wniesienie zażalenia z uchybieniem terminu uzasadnia wydanie postanowienia w trybie art. 134 K.p.a. Istniały więc podstawy do oddalenia skargi od takiego rozstrzygnięcia zapadłego w tej sprawie, gdyż owo uchybienie nie było sporne.

Końcowo wypada dodać, że wydając postanowienie w zakresie prawa pomocy należało wnikliwiej rozważyć potrzebę udziału fachowego pełnomocnika strony w tej sprawie. Nie leży w interesie ani społecznym, ani wymiaru sprawiedliwości, ani w interesie państwa ponoszenie kosztów pomocy prawnej w sprawach, które na to nie zasługują.

Zwrócić też należy uwagę pełnomocnikowi skarżącego kasacyjnie na konieczność rozważenia zagadnienia sporządzania skarg kasacyjnych w takich sprawach, bo postulować należy szersze stosowanie instytucji opinii o braku podstaw do wniesienia kasacji.

Co mając na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji niniejszego wyroku. O kosztach pomocy prawnej udzielonej skarżącemu kasacyjnie z urzędu rozstrzygnie Sąd I instancji, gdyż tylko te sądy właściwe w tej materii. Uczyni to więc Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, uwzględniając ocenę sporządzonej przez pełnomocnika skarżącego kasacyjnie kasacji.

-----------------------

1