Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 291/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2018-07-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 150 par. 1 i 2, art. 145 par. 1 i par. 4, art. 149 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Asesor WSA Magdalena Dobek – Rak (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Pazdykiewicz po rozpoznaniu w dniu 25 lipca 2018 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi M. M. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie budowy obiektów budowlanych oddala skargę.


UZASADNIENIE

M. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 marca 2018 r., nr [..], którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 października 2017 r., nr [..], sprostowaną postanowieniem tego organu z dnia 21 listopada 2017 r., o odmowie uchylenia decyzji własnej z dnia 13 lutego 2017 r., nr [..], orzekającej o braku podstaw do rozstrzygnięcia w oparciu o art. 51 ust. 1 w zw. z art. 50 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.).

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wnioskiem z dnia 31 października 2016 r. M. M. zwrócił się do powiatowego organu nadzoru budowlanego o podjęcie postępowania kontrolnego w sprawie usytuowania budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z wydzielającymi je ogrodzeniami na działkach nr [..] oraz nr [..] położonych w R., gmina P. Organ nadzoru wszczął z urzędu postępowanie w sprawie budowy budynku mieszkalnego i budynku garażowego przy ul. S. na terenie działki nr [..] w miejscowości R. Pismem z dnia 16 grudnia 2016 r. organ poinformował skarżącego o tym, że wszczęte zostało postępowanie w powyższej sprawie oraz, że w rozumieniu art. 28 k.p.a., skarżący nie jego stroną, albowiem nie posiada interesu prawnego.

Skarżący wystąpił do organu z wnioskiem o dopuszczenie go do udziału w postępowaniu jako strony, swój interes prawny wywodząc z treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla fragmentu wsi R., zatwierdzonego uchwałą nr XXXIV/333/2002 Rady Miejskiej z dnia 24 czerwca 2002 r., który obejmuje m.in. działki stanowiące jego własność o nr [..]-[..] o oznaczeniu 1.P. i przeznaczeniu pod funkcje produkcyjne – zakład przetwórstwa mięsa wraz z ubojnią, oraz pod funkcje towarzyszące. Plan przewiduje obsługę komunikacyjną poprzez gwarantowany dojazd od drogi powiatowej – istniejącą ulicą K. poprzez projektowaną do poszerzenia drogą dojazdową oznaczoną na rysunku planu symbolem 2.KD. Z zasad zagospodarowania terenu 2.KD. wynika, że na potrzeby wytyczenia przyszłej drogi dojazdowej wymaga się zachowania szerokości w liniach rozgraniczających 12 m, jak na rysunku planu. Według skarżącego, postanowienia planu, w zakresie w jakim wytyczają na działce nr [..] szeroki 12-metrowy pas terenu pod poszerzenie drogi, mają zagwarantować mu rzeczywistą możliwość realizacji funkcji produkcyjnych na jego działkach. W ocenie skarżącego, zabudowania i ogrodzenie na działce nr [..], graniczącej z terenem przeznaczonym na drogę (działka nr [..]), naruszają postanowienia planu wkraczając linią zabudowy na teren oznaczony w planie 2.KD., to znaczy na działkę nr [..] uniemożliwiając tym samym zachowanie wyznaczonego pasa o szerokości 12 m, co ingeruje w uprawnienia skarżącego do faktycznego dostępu jego działek do drogi.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 13 lutego 2017 r. odmówił uznania skarżącego za stronę postępowania w przedmiocie budowy budynku mieszkalnego i budynku garażowego na terenie działki nr [..]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że obiekty na działce nr [..] w żaden sposób nie wpływają na działki skarżącego, nie oddziałują na nie w sposób, który uzasadniałby objęcie go ochroną w toku postępowania.

Następnie decyzją z dnia 13 lutego 2017 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego orzekł o braku podstaw do wydania decyzji w trybie art. 51 ust. 1 w zw. z art. 50 Prawa budowlanego. Decyzja ta stała się ostateczna. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że po zbadaniu przedmiotowej sprawy i po szczegółowym przeanalizowaniu materiału dowodowego uznał, że nie zachodzi okoliczność zrealizowania robót w warunkach samowoli budowlanej. Właściciele działki nr [..] zrealizowali istniejące na tej działce obiekty w oparciu o pozwolenie na budowę z dnia 19 grudnia 2014 r., a co do prawidłowości zrealizowanej inwestycji organ nie powziął żadnych zastrzeżeń. Organ zweryfikował również pozostałe, wynikające z art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, okoliczności warunkujące wszczęcie postępowania i podjęcie rozstrzygnięcia w trybie postępowania naprawczego. W oparciu o poczynione ustalenia uznał, że w niniejszej sprawie nie było potrzeby podejmowania rozstrzygnięcia na podstawie art. 51 ust. 1 w zw. z art. 50 Prawa budowlanego. Organ zwrócił przy tym uwagę, że M. M. nie miał statusu strony w niniejszym postępowaniu.

O wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia 13 lutego 2017 r. wystąpił M. M. wskazując jako podstawę wznowienia art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Wniosek ten został złożony do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, albowiem zdaniem wnioskodawcy, przyczyną wznowienia jest działalność organu, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji. Wnioskodawca wyjaśnił, że o treści decyzji z dnia 13 lutego 2017 r. dowiedział się na skutek doręczenia mu odpisu decyzji w trybie udostępnienia informacji publicznej. Według skarżącego został pozbawiony udziału w postępowaniu, w którym przysługiwał mu przymiot strony wywodzony z faktu niezgodnego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego fragmentu wsi R. usytuowania zabudowy na działkach nr [..] i [..], a w szczególności posadowienia ogrodzenia na tych działkach, które umiejscowiono w pasie działki nr [..] przeznaczonej w planie pod poszerzenie drogi.

W dniu 19 lipca 2017 r. wniosek został przekazany Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego, jako organowi właściwemu. Wojewódzki organ nadzoru budowlanego przekazując wniosek wyjaśnił, że z akt sprawy nie wynika, aby działanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego było świadomie ukierunkowane na bezprawne pozbawienie strony możliwości wzięcia udziału w postępowaniu.

Postanowieniem z dnia 11 sierpnia 2017 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., wznowił postępowanie zakończone decyzją ostateczną tego organu z dnia 13 lutego 2017 r.

Po przeprowadzeniu postępowania co do przyczyn wznowienia decyzją z dnia 10 października 2017 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 Prawa budowlanego, odmówił uchylenia ostatecznej decyzji własnej z dnia 13 lutego 2017 r. Organ wyjaśnił, że w toku wznowionego postępowania ustalono, że nie potwierdziła się przesłanka pozbawienia skarżącego statusu strony postępowania w sprawie budynku mieszkaniowego jednorodzinnego i garażowego na działce nr [..]. Organ ponownie wyjaśnił, że realizacja zabudowań na wskazanej działce w żaden sposób nie wpływa na sferę praw i obowiązków skarżącego jako właściciela działek, które z nią nie graniczą. Skarżący uzyskałby status strony w odniesieniu do robót budowlanych obejmujących działkę nr [..] stanowiącą własność gminy bądź innych działek sąsiadujących z jego nieruchomościami, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Organ wyjaśnił również, że wniosek o podjęcie postępowania kontrolnego dotyczył obiektów budowlanych wraz z ogrodzeniem na działach nr [..] i [..] w R., wiec organ nie procedował w odniesieniu do działki nr [..], co niezasadnym czyni zarzut skarżącego sformułowany w tym zakresie we wniosku o wznowienie postępowania.

Rozpoznając odwołanie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 29 marca 2018 r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że wnioskodawca nie jest stroną postępowania w sprawie budowy budynków na działce nr [..] w R. Jest on wprawdzie właścicielem działek nr [..]-[..], jednakże żadna z nich nie graniczy bezpośrednio z terenem inwestycji poddanej kontroli. Zmierzając jednak do zbadania podnoszonej w postępowaniu okoliczności, że wybudowane na działce nr [.] domy wraz z ogrodzeniem naruszają postanowienia miejscowego planu, gdyż wkraczają linią zabudowy na teren działki nr [..], uniemożliwiając tym samym zachowanie pasa o szerokości 12 m wyznaczonego w planie pod poszerzenie drogi prowadzącej do działek skarżącego, organ drugiej instancji w oparciu art. 136 k.p.a. zlecił przeprowadzenie oględzin. Wykazały one, że właściciele działki nr [..] przesunęli ogrodzenie od strony drogi na odległość 6 m w głąb swojej nieruchomości. Ogrodzenie od strony drogi nie znajduje się w pasie drogowym na działce nr [..]. Pozostawiono jedynie ogrodzenie na granicy działki nr [..]. Ponadto, inspektor wojewódzki zaznaczył, że nie każda osoba korzystająca z drogi w sposób automatyczny posiada interes prawny, by być stroną postępowania. W związku z tym, okoliczności sprawy jednoznacznie wskazują, że wnioskodawca nie posiadał interesu prawnego, który stanowiłby przesłankę uznania go za stronę postępowania kontrolnego. Tym samym wskazana we wniosku przesłanka wznowienia nie potwierdziła się.

W skardze skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Na podstawie art. 156 § 1 i 2 w zw. z art. 150 § 2 k.p.a. oraz art. 151 § 1 w zw. z art. 15 k.p.a. zarzucił rażące naruszenie przepisów o właściwości, jak również nie rozpatrzenie tego zarzutu przez organ odwoławczy, albowiem postanowienie o wznowieniu postępowania oraz zaskarżoną decyzję wydał Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w sytuacji, gdy przyczyną wznowienia postępowania była działalność tego organu, co powinno było spowodować przekazanie sprawy z wniosku o wznowienie postępowania do organu wyższego stopnia. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że w toku postępowania kontrolnego wielokrotnie podnosił, iż powinien być uznany za stronę postępowania, tymczasem organ w sposób świadomy, konsekwentnie odmawiał uwzględnienia okoliczności przemawiających za uznaniem interesu prawnego skarżącego.

Ponadto, skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy oraz art. 28 Prawa budowlanego, w szczególności poprzez błędne przyjęcie, że skarżącemu nie przysługiwał interes prawny w postępowaniu kontrolnym i w konsekwencji niezawiadomienie go o przeprowadzeniu w toku postępowania wznowieniowego oględzin nieruchomości oraz o zebraniu całego materiału i możliwości wypowiedzenia się. Zdaniem skarżącego jego interes prawny wynika z przepisów prawa materialnego, gdyż należąca do niego działka, jako znajdująca się przy jednej drodze dojazdowej z działką inwestycyjną, której zabudowa ogranicza dojazd do jego gruntu, leży w obszarze oddziaływania inwestycji. Ponadto, w jego ocenie osoba, która złożyła wniosek o wznowienie postępowania, z istoty rzeczy jest stroną wznowionego postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie narusza prawa.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2018 r. poz. 1302), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.

Kontroli legalności w niniejszej sprawie poddano decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o odmowie uchylenia decyzji tego organu z dnia 13 lutego 2017 r. orzekającej o braku podstaw do rozstrzygnięcia w oparciu o art. 51 ust. 1 w zw. z art. 50 Prawa budowlanego.

Ze względu na najdalej idące skutki ewentualnego uwzględnienia zarzutu skargi odnoszącego się do naruszenia przepis art. 150 § 2 k.p.a., czyli uchybień w zakresie właściwości orzekającego organu, które oznaczałyby stwierdzenie nieważności zaskarżonych decyzji, w pierwszej kolejności Sąd uznał za zasadne odniesienie się do tych kwestii.

Zgodnie z art. 150 § 1 k.p.a. organem administracji publicznej właściwym w sprawach wymienionych w art. 149 jest organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji. W niniejszej sprawie, ze względu na fakt, że decyzja organu pierwszej instancji stała się ostateczna już na tym etapie, organem tym był co do zasady Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego. Jedynie, gdy przyczyną wznowienia postępowania jest działalność ww. organu, o wznowieniu postępowania rozstrzyga organ wyższego stopnia, który równocześnie wyznacza organ właściwy do przeprowadzenia postępowania w sprawach wymienionych w art. 149 § 2 k.p.a. (art. 150 § 2 k.p.a.).

Celem dewolucji kompetencji, o której stanowi art. 150 § 2 k.p.a., jest uniknięcie przypadków, w których organ winien popełnienia wad skutkujących wznowieniem postępowania byłby niejako "sędzią" we własnej sprawie. Przepis art. 150 § 2 k.p.a. wiąże pojęcie "działalności organu" z przyczyną wznowienia, przy czym nie zawiera dodatkowej kwalifikacji czynności organu ani też ograniczenia którejkolwiek z przesłanek wymienionych w art. 145 § 1 pkt 1 do 8 k.p.a. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 1986 r. (II SA 1782/85), przyjęto, że we wskazanym przepisie, chodzi o działanie organu ostatniej instancji, które godzi w zasadę obiektywizmu i jest wyrazem stronniczości tego organu przy wydawaniu decyzji. Podobnie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 maja 1995 r., SA/Gd 2623/94, LexPolonica nr 329002) podkreślono, że celem dewolucji kompetencji z art. 150 § 2 k.p.a. jest zachowanie zasady obiektywizmu, przepis ten wbrew jego dosłownemu brzmieniu, należy odczytywać w ten sposób, iż w określeniu "o wznowieniu postępowania rozstrzyga organ wyższego stopnia" mieści się zarówno postanowienie o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 k.p.a.), jak i decyzja o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.).

W doktrynie przykładami wad, przy których stwierdzeniu przepis ten znajduje zastosowanie są: niezastosowanie przepisów o wyłączeniu pracownika lub organu, świadome dopuszczenie sfałszowanego dowodu, świadome pominięcie strony lub jej pełnomocnika w postępowaniu (por. B. Adamiak (w:), B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2016, s. 698). W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 października 1988 r. (II SA 165/88) wskazano, że jeżeli strona żąda wznowienia postępowania z tej przyczyny, że bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) to organem właściwym do rozstrzygnięcia o tym żądaniu w myśl art. 150 § 2 k.p.a. jest organ wyższego stopnia tylko wówczas, gdy było to wynikiem zamierzonego działania organu prowadzącego poprzednie postępowanie w celu uniemożliwienia tej stronie wzięcia udziału w tym postępowaniu. Z kolei w powołanym przez M. Jaśkowską (M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2009, s. 752) wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 1986 r., (II SA 1782/85), zawierającym ogólniejszą charakterystykę zastosowania art. 150 § 2 k.p.a. wskazano, że "przez działalność organu, o której mowa w art. 150 § 2 k.p.a., należy rozumieć takie właściwości i zachowanie się tego organu w toku prowadzonego postępowania administracyjnego w danej sprawie, które mogłyby godzić w zasadę obiektywizmu i być wyrazem stronniczego stanowiska tego organu przy wydaniu decyzji ostatecznej, co powinno być ustalone w postępowaniu wyjaśniającym przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania".

Z powyższego wynika, że niewątpliwie obowiązek dewolucji z art. 150 § 2 k.p.a. wymaga zaistnienia związku pomiędzy którąkolwiek z przesłanek wznowienia postępowania a działaniem lub zaniechaniem organu wymienionego w § 1 art. 150 k.p.a. Pojęcie "działalności", zawarte w art. 150 § 2 k.p.a. obejmuje bowiem tylko takie działanie lub zaniechanie organu, które doprowadziło do zaistnienia którejkolwiek z przesłanek wznowienia postępowania określonej w art. 145 § 1 k.p.a. Natomiast przepis art. 150 § 2 k.p.a. nie wymaga by działanie lub zaniechanie organu miało charakter kwalifikowany, w szczególności zawiniony. Funkcjonalna wykładnia art. 150 § 2 k.p.a. wskazuje jednak, że nie każde wystąpienie związku przyczynowego pomiędzy działaniem a zaniechaniem organu, z punktu widzenia zachowania zasady ustanowienia nemo iudex, powinno skutkować obowiązkiem dewolucji. Idąc tym tokiem, podstawowym kryterium (zasadą) oceny czynności przez organy administracji publicznej (zwłaszcza ich skutków), jest legalność. Jest to zasadniczy kwantyfikator praworządnego stosowania prawa. Relatywizowany do celu ochrony przewidzianej w art. 150 § 2 k.p.a. może wskazywać, że nie ma zagrożenia zasady "nemo iudex" w sytuacjach, gdy przyczyna wznowienia wprawdzie wynika z "działalności" organu, ale działania albo zaniechania organu nie były niezgodne z prawem. Obowiązek dewolucji następuje zatem wówczas, gdy zachodzi związek przyczynowy pomiędzy daną przesłanką wznowienia postępowania a działaniem albo zaniechaniem organu administracji publicznej niezgodnym z prawem (w rozumieniu art. 1 § 2 p.u.s.a. w zw. z art. 145 § 1 p.p.s.a.). W takiej sytuacji zachodzi potrzeba ograniczenia kontroli naruszenia prawa przez ten organ, który się jego dopuścił. W takim też rozumieniu można rozważyć sytuację, w której przedmiotem postępowania wznowieniowego jest przesłanka wymieniona w pkt 4 § 1 art. 145 k.p.a. (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z dnia 17 lutego 2010 r., II SA/Go 1016/09, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zatem tylko, jeżeli na skutek niezgodnego z prawem działania lub zaniechania organu wymienionego w § 1 art. 150 k.p.a. strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, znajdzie zastosowanie reguła określona w § 2 art. 150 k.p.a.

W kontrolowanej sprawie nie znajduje ona zastosowania. Kluczem do jej prawidłowego stosowania jest wykładnia działalności organu, będącej przyczyną wznowienia. Taki wypadek zajdzie, gdy na skutek działania lub zaniechania organu nastąpiła wadliwość postępowania wyliczona w art. 145 § 1 k.p.a. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 października 2010 r. II OSK 1648/09 (LEX nr 746708) przypadki przejmowania kompetencji przez jeden organ administracyjny od drugiego nie mogą być dorozumiane bądź interpretowane rozszerzająco. Jeśli w art. 150 § 1 k.p.a. ustanowiono organ właściwy do wydania postanowienia o wznowieniu postępowania, a w § 2 tego artykułu ustanowiono wyjątki, to nie można przenosić tych kompetencji na inne organy przez zastosowanie przepisów dotyczących właściwości organu odwoławczego. Przeciwko takiej wykładni przemawia odrębność celu i przedmiotu postępowania prowadzonego w trybie nadzwyczajnym, od celu i przedmiotu realizowanych w trybie postępowania głównego. Dlatego zarzuty skarżącego w tym względzie nie zasługują na uwzględnienie.

Prowadzi to do wniosku, że przy wznowieniu postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. dewolucję kompetencji na organ wyższego stopnia uzasadniałaby taka działalność organu pierwszej instancji w toku rozpoznawania sprawy zakończonej decyzją ostateczną, która nosiłaby znamiona stronniczości i godziła w zasadę obiektywizmu, z czym w niniejszej sprawie nie mieliśmy do czynienia. Wnikliwa bowiem analiza akt postępowania dokumentująca wszystkie etapy postępowania zakończonego wydaniem decyzji orzekającej o braku podstaw do wydania rozstrzygnięcia w trybie art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego potwierdza, że działania powiatowego organu nadzoru budowlanego dokonywane były w granicach kompetencji wyznaczonych prawem, a poczyniona przez organ analiza statusu skarżącego jako strony powyższego postępowania nie rodzi żadnych zastrzeżeń. W takiej sytuacji nie sposób przypisać działaniom organu powiatowego cechy stronniczości bądź świadomego i celowego pominięcia strony w postępowaniu. W tym zakresie organ działał na podstawie obowiązujących przepisów prawa, w zgodzie z art. 28 k.p.a. analizując legitymację procesową skarżącego w tej sprawie.

Podkreślić należy, że przedmiotem postępowania głównego, w którym zapadła decyzja z dnia 13 lutego 2017 r., była kontrola zabudowy zlokalizowanej na działce nr [..] w R., o którą wnioskował skarżący. Jednak sam fakt zasygnalizowania organowi ewentualnych nieprawidłowości z zakresu Prawa budowlanego nie kreuje interesu prawnego skarżącego. Jakkolwiek postępowanie w sprawie zostało wszczęte w następstwie pisma skarżącego to w świetle treści przepisów Prawa budowlanego niewątpliwie toczyło się ono z urzędu. Z żadnego przepisu ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 1202), zwanej dalej Prawem budowlanym, nie wynika bowiem, aby postępowanie naprawcze prowadzone w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego mogło być postępowaniem wszczętym i prowadzonym na wniosek. W doktrynie podkreśla się, że większość spraw prowadzonych przez organy nadzoru budowlanego inicjowanych jest przez podmioty, w których odczuciu został naruszony bądź może zostać naruszony ich interes prawny (art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego) przez fakt wykonanych albo wykonywanych robót budowlanych w sąsiedztwie ich nieruchomości. Każde pismo (wniosek, skarga) wpływające do organów musi być przez nie weryfikowane zarówno pod względem prawdziwości informacji w nim zawartych, jak i kwalifikacji prawnej – czy właściwe będzie zastosowanie przepisów art. 48, 49b, czy też art. 50 i 51 Prawa budowlanego, oraz czy autor takiego pisma może mieć przymiot strony w sprawie. Poza tym organ nadzoru budowlanego musi od organu administracji architektoniczno-budowlanej właściwego miejscowo uzyskać informacje, czy w danej sprawie było wydane pozwolenie na budowę, czy też dokonano zgłoszenia. Dopiero po zgromadzeniu tych wszystkich informacji i dokonaniu niezbędnych ustaleń stanu faktycznego właściwy organ nadzoru budowlanego może zadecydować o sposobie wszczęcia postępowania (por. A. Gliniecki, Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2016, s. 723 i n.).

W taki właśnie sposób procedował powiatowy organ nadzoru w następstwie wniosku skarżącego o przeprowadzenie kontroli zabudowań i ogrodzenia na działce nr [..], które w jego ocenie, naruszały postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego na tym terenie.

Organ wszczął formalnie z urzędu postępowanie zmierzające do weryfikacji zgodności z przepisami prawa obiektów budowlanych usytuowanych na działce nr [..], w tym ogrodzenia, co do którego największe zastrzeżenia wnosił skarżący. Organ nadzoru pierwszej instancji, analizując również status prawny skarżącego w trybie przepisów art. 28 k.p.a. uznał, że skarżący nie jest stroną tego postępowania i konsekwentnie do tego ustalenia poinformował go pismem o swoim stanowisku, co w ocenie Sądu było proceduralnie prawidłowe. Sąd nie dostrzegł również uchybień co do prawidłowości i rzetelności przeprowadzonego przez organ na tym etapie sprawy badania interesu prawnego skarżącego. Organ kierował się w tym zakresie dyspozycją art. 28 k.p.a., zgodnie z którą stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zakres zastosowania powyższego przepisu jest szerszy od zakresu wyznaczonego przez art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, który stanowi, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Sąd podzielił wnioski organu, że w świetle ujawnionych okoliczności faktycznych i prawnych sprawy skarżący nie legitymował się interesem prawnym zasługującym na ochronę w postępowaniu administracyjnym.

Wobec tego, w ocenie Sądu, nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 150 § 2 k.p.a., albowiem w niniejszej sprawie nie zachodziła przesłanka uzasadniająca dewolucję kompetencji na organ wyższego stopnia przy rozpoznawaniu wniosku o wznowienie postępowania. Działanie organu nadzoru pierwszej instancji nie nosiło bowiem cech koniecznych do tego, ażeby uznać je za przyczynę wznowienia postępowania. Po pierwsze, było działaniem zgodnym z prawem, a po drugie nie nosiło cechy stronniczości i nie rodziło wątpliwości co do bezstronności.

To legalne działanie powiatowego organu nadzoru budowlanego nie doprowadziło do zaistnienia przesłanki wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., co potwierdzają wyniki postępowania zakończonego zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją, której zgodności z prawem nie zdołały podważyć zarzuty skargi.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie było postępowanie administracyjne toczące się w trybie wznowienia postępowania (rozdział 12 działu II k.p.a.). Instytucja ta służy wyeliminowaniu z obrotu prawnego ostatecznych decyzji, które zostały wydane w postępowaniu administracyjnym przeprowadzonym w wadliwy sposób. Kwalifikację tych wad zawierają poszczególne punkty art. 145 § 1 k.p.a. (odrębnym przypadkiem jest art. 145a k.p.a.). Tryb i przebieg wznowienia postępowania zawiera istotne odrębności w stosunku do zwykłego trybu rozpoznawczego. W postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania należy wyróżnić trzy fazy: wszczęcia postępowania w oparciu o wskazaną we wniosku podstawę z art. 145 § 1 k.p.a., rozpoznawczą, w której ustala się wystąpienie kwalifikowanej wadliwości postępowania i w razie stwierdzenia tej wadliwości ponownie rozpoznaje sprawę administracyjną oraz fazę wydania decyzji.

Sprawdzenie warunków dopuszczalności wznowienia postępowania w danej sprawie następuje we wstępnej fazie kontroli z art. 149 k.p.a. Przyjmuje się, że postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Jest ono zatem jedynie postanowieniem wszczynającym postępowanie i nie może zawierać innych treści poza wskazaniem przesłanek uzasadniających wznowienie postępowania. Natomiast stwierdzenie, czy przyczyna wznowienia postępowania rzeczywiście wystąpiła w sprawie i jakie z tego wynikają skutki dla rozstrzygnięcia sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.), mogą być wyłącznie efektem postępowania przeprowadzonego po wydaniu postanowienia z art. 149 § 1 i muszą być zawarte w decyzji określonej w art. 151 k.p.a.

Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Otóż po wystąpieniu przez skarżącego z wnioskiem o wznowienie postępowania w oparciu o podstawę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. gdy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, powiatowy organ nadzoru budowlanego postanowieniem wznowił postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z dnia 13 lutego 2017 r. orzekającą o braku podstaw do podjęcia rozstrzygnięcia w trybie art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego w sprawie obiektów budowlanych zlokalizowanych na działce nr [..] we wsi R. Następnie organ, zobligowany dyspozycją art. 149 § 2 k.p.a., przeprowadził postępowanie co do przyczyn wznowienia, a zatem w świetle art. 28 k.p.a. zweryfikował istnienie interesu prawnego skarżącego, który uprawniałby go do uczestnictwa w postępowaniu kontrolnym przeprowadzonym w trybie art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego.

W ocenie Sądu najpierw powiatowy, a następnie wojewódzki organ nadzoru budowlanego zajęli uzasadnione faktycznie i prawnie stanowisko, co do braku po stronie skarżącego interesu prawnego w postępowaniu wszczętym w celu zbadania warunków do podjęcia rozstrzygnięcia w postępowaniu naprawczym. Otóż skarżący wywodził swój interes prawny w tym postępowaniu z postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego fragment wsi R., którym objęte są działki stanowiące jego własność oraz działka drogowa nr [..] stanowiąca własność Gminy oraz przepisów art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1073), który stanowi, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych.

Analizując uwarunkowania faktyczne i prawne zabudowy istniejącej na działce nr [..], zrealizowanej na podstawie pozwolenia na budowę, i jak potwierdzają wyniki ostatecznej decyzji z dnia 13 lutego 2017 r., w zgodzie z jego warunkami oraz z przepisami prawa, oraz usytuowanie działek skarżącego o nr [..]-[..], Sąd w pełni podzielił stanowisko organów co do braku interesu prawnego M. M. w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną z dnia 13 lutego 2017 r., co potwierdziło okoliczność, że nie istniała podstawa wznowienia tego postępowania, na którą wskazywał skarżący. Kontrolowana zabudowa na działce nr [..] na żadnej płaszczyźnie nie mogła oddziaływać na sferę praw i obowiązków skarżącego jako właściciela wskazanych wyżej działek. Po pierwsze dlatego, że żadna z jego działek nie sąsiaduje ani bezpośrednio z działką nr [..], ani nie znajduje się względem niej w takim położeniu, że jakiekolwiek roboty budowlane prowadzone na niej mogłoby wywierać wpływ na sferę prawną skarżącego. Kwestionowane przez skarżącego położenie ogrodzenia, które wkraczając w pas 12 metrów działki nr [..] zarezerwowany w planie pod poszerzenie drogi dojazdowej do nieruchomości produkcyjnych skarżącego, narusza jego interes prawny, zostało w postępowaniu przed organem odwoławczym zweryfikowane. W toku oględzin przeprowadzonych w dniu 16 stycznia 2018 r. organ ustalił, że właściciele działki nr [..] przenieśli ogrodzenie w głąb swojej działki, wskutek czego od strony drogi na działce nr [..] w pasie drogowym nie znajduje się żadne ogrodzenie, co potwierdzono stosownym szkicem na mapie załączonej do protokołu oględzin.

Tym samym nie potwierdził się kluczowy argument skarżącego, że ogrodzenie zrealizowane wraz z zabudową na działce nr [..], wkraczając w pas drogowy drogi dojazdowej projektowanej na działce nr [..], uniemożliwi mu rzeczywiste, zgodne z planem korzystanie z jego nieruchomości poprzez ograniczenie prawidłowego skomunikowania tych nieruchomości z drogą publiczną. Ujawniony stan faktyczny przeczy trafności stanowiska skarżącego. Oznacza to, że jedyny ewentualny materialnoprawny związek, jaki mógł istnieć pomiędzy realizacją inwestycji na działce nr [..] a nieruchomościami skarżącego, nie istnieje. Uznać zatem należało, co trafnie poczyniły organy, że zabudowa na działce nr [..], w tym ogrodzenie, nie mają żadnego wpływu na nieruchomości skarżącego i nie ograniczają go w prawidłowym dostępie do drogi publicznej poprzez drogę dojazdową o parametrach przewidzianych w planie miejscowym, adekwatnych do funkcji produkcyjnej przypisanej jego działkom. Podkreślić należy, że wyniki postępowania zakończonego decyzją z dnia 13 lutego 2017 r. potwierdziły, że właściciele działki nr [..] zgodnie z obowiązującymi przepisami zrealizowali przysługujące im prawo zabudowy, określone przez ustawodawcę w art. 4 Prawa budowlanego, który stanowi, że każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami.

Przy tym wskazać należy, że pomimo tego, że skarżącego nie zawiadomiono o oględzinach, które odbyły się w dniu 16 stycznia 2018 r., to jednak w ocenie Sądu nie miało to wpływu na wynik sprawy, albowiem wbrew zarzutom skargi, zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a., pełnomocnik skarżącego został prawidłowo zawiadomiony o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów w sprawie wznowienia postępowania i mógł zapoznać się z wynikami oględzin i ustosunkować się do poczynionych w ich trakcie ustaleń. Fakt skutecznego doręczenia zawiadomienia pełnomocnikowi skarżącego w trybie art. 10 § 1 k.p.a. potwierdza, znajdujące się w aktach sprawy, zwrotne potwierdzenie odbioru przesyłki w dniu 22 stycznia 2018 r. Bez wpływu również na wynik sprawy pozostaje okoliczność braku ustosunkowania się organu odwoławczego do zarzutów odwołania dotyczących naruszenia art. 150 § 2 k.p.a. Wynika to z samej istoty postępowania odwoławczego i rozpoznania sprawy w administracyjnym toku instancji, gdzie zasadniczym jego celem i głównym zadaniem organu jest powtórne, merytoryczne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy przekazanej przez organ pierwszej instancji, czemu Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w niniejszej sprawie sprostał. Organ zobowiązany jest, zgodnie z zasadą wynikającą z art. 11 k.p.a., wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kieruje się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Organ odwoławczy w niniejszej sprawie obowiązku powyższego zaniedbał nie ustosunkowując się do zarzutów skargi w powyższym zakresie, co jednak w ocenie Sądu nie miało wpływu na wynik sprawy, albowiem treść samego rozstrzygnięcia organu nie pozostawia wątpliwości co do stanowiska organu w kwestii właściwości. Organ odwoławczy dał temu również wyraz przekazując, skierowany do niego wniosek skarżącego o wznowienie postępowania, pismem z dnia 19 lipca 2017 r. do powiatowego organu nadzoru budowlanego i wyjaśniając przy tym, że działanie organu w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia 13 lutego 2017 r. nie było ukierunkowane na celowe pozbawienie skarżącego udziału w nim.

Podsumowując powyższe rozważania, w ocenie Sądu organy nadzoru budowlanego, których właściwość w niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości z powodów wskazanych wyżej, w sposób kompleksowy zgromadziły materiał dowodowy pozwalający na ustalenie okoliczności kluczowych dla rozstrzygnięcia wniosku skarżącego o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia 13 lutego 2017. Poczynione ustalenia pozwoliły organom na prawidłowe zastosowanie przepisów art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. i odmowę uchylenia decyzji z dnia 13 lutego 2017 r., albowiem w niniejszej sprawie nie potwierdziła się wskazywana przez skarżącego podstawa wznowienia postępowania określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę jako bezzasadną.