Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2185/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-04-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Golat, Sędziowie sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), sędzia WSA Łukasz Krzycki, Protokolant ref. staż. Magdalena Walkowiak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi D. B., J. S., K. T., W. D. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

IV SA/WA 2185/16

U Z A S A D N I E N I E

D.B., W.D., J.S. i K.T. wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Wojewody [...] z [...] czerwca 2016 r. uchylającą decyzję Starosty [...] z [...] maja 2015 r. w części i odmawiającą zwrotu nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] i ul. [...] oznaczonej aktualnie jako działki ewidencyjne nr [...] z obrębu [...], nr [...] z obrębu [...] oraz projektowane działki nr [...] z obrębu [...] i nr [...] z obrębu [...].

Stan sprawy przedstawia się następująco: Starosta [...] decyzją z [...] maja 2015 r. rozstrzygającą w części o zwrocie na rzecz D.B., W.D., J.S. i K.T. wywłaszczonej nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] i ul. [...] , oznaczonej aktualnie jako działki ewidencyjne nr [...] z obrębu [...], nr [...] z obrębu [...] oraz projektowane działki nr [...] z obrębu [...] i nr [...] z obrębu [...].

W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał, iż działka ewidencyjna nr [...] i projektowana działka nr [...] stanowią część wywłaszczonej nieruchomości przeznaczonej pod budowę zaplecza techniczno-materiałowego, objętej aktem notarialnym Rep. nr [...] z [...] marca 1975 r. i znajdują się na terenie objętym decyzją nr [...] z [...] września 1973 r. Natomiast działka ewidencyjna nr [...] i projektowana działka nr [...], zgodnie z treścią aktu wywłaszczeniowego zostały przejęte na rzecz Skarbu Państwa na żądanie A.B. i w dniu wywłaszczenia nie były jeszcze niezbędne dla inwestora. W konsekwencji organ uznał, iż zwrot "dowłaszczonych" działek nr [...] i projektowanej działki nr [...] jest uwarunkowany zwrotem działek ewidencyjnych nr [...] i projektowanej działki nr [...]. Starosta [...] zaznaczył, że przedmiotowe działki: [...] i [...] zostały objęte planem realizacyjnym zagospodarowania terenu inwestycji [...] w W. przy ul. [...] , który został zatwierdzony decyzją Prezydium Rady Narodowej m. W. , znak: [...] w dniu [...] października 1973 r. oraz planem technicznym zamiennym [...], który został zatwierdzony decyzją Urzędu m. W. nr [...] z [...] października 1983 r., znak: [...]. Z powyższego dokumentu z 1983 r. wynika, iż w odniesieniu do działek nr [...] i projektowanej działki nr [...] nie zmieniono zagospodarowania. Zgodnie z planem realizacyjnym zamiennym miejskiego przedsiębiorstwa modernizacyjno-budowlanego, działki nr [...] oraz projektowana nr [...] przeznaczone były pod tereny zielone. Powołując się na opracowanie geodety uprawnionego M.S. organ pierwszej instancji podkreślił, iż plan zamienny zieleni sporządzony w listopadzie 1983 r. wskazywał, iż na powyższych działkach ewidencyjnych planowano zasadzić drzewa liściaste oraz od strony ul. [...] krzewy. Starosta [...] uznał, iż działka ewidencyjna nr [...] i działka nr [...] stały się zbędne na cel wywłaszczenia ponieważ ww działki nie zostały obsadzone zielenią wysoką ani niską. Zdaniem organu wskazują na to: mapa inwentaryzacji zieleni z października 1983 r., oględziny przeprowadzone w 14 marca 2014 r. oraz zdjęcia pozyskane z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej wykonane w latach 1976, 1982 i 1987. Starosta [...] uznał, iż skoro działka ewidencyjna nr [...] oraz projektowana działka nr [...] znajdujące się w granicach lokalizacji inwestycji nr [...] z [...] września 1973 r. nie zostały zagospodarowane zgodnie z celem wywłaszczenia to organ nie widzi przeszkód do zwrotu nieruchomości nabytej na podstawie art. 5 ust. 3, stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] oraz projektowaną działkę nr [...].

Odwołanie od powyższej decyzji w części rozstrzygającej o zwrocie ww nieruchomości wniósł Prezydent m. W. W uzasadnieniu odwołujący podkreślił, iż zagospodarowanie działek ewidencyjnych nr [...] i projektowanej [...] z obrębu [...] w ten sposób, że brak na spornym terenie nasadzeń, które zostały planowane w różnych projektach jest ewidentną modyfikacją celu wywłaszczenia. Zdaniem Prezydenta m. W. skoro cel wywłaszczenia na działkach ewidencyjnych nr [...] i projektowanej [...] z obrębu [...] został zrealizowany to, zgodnie z art. 137 ust. 1 u.g.n. zwrotowi na rzecz spadkobierców dawnej właścicielki nieruchomości położonej przy ul. [...] nie podlega dawna działka [...] z obrębu [...] (obecnie działki ewidencyjne nr [...] i projektowana [...] z obrębu [...]), której nabycie nastąpiło na podstawie art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, zgodnie z zapisem przywołanym w dokumencie wywłaszczeniowym. Wojewoda [...] decyzją z [...] czerwca 2016 r. uchylił decyzję Starosty [...] z [...] maja 2015 r. w zaskarżonej części i orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] i ul. [...] , oznaczonej aktualnie jako działki ewidencyjne nr [...] z obrębu [...], nr [...] z obrębu [...] oraz projektowane działki nr [...] z obrębu [...] i nr [...] z obrębu [...].

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że aktem notarialnym z [...] marca 1975 r. A.B. sprzedała Skarbowi Państwa - Dyrekcji [...] za cenę 218 884 zł - w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr 10 z 1974 r., poz. 64) - nieruchomość położoną w W. przy ul. [...] o powierzchni 6133 m2. W treści aktu zawarto informację, że nieruchomość należąca do A.B. została objęta decyzjami nr [...] i nr [...] z [...] września 1973 r. Wydziału Urbanistyki i Architektury Prezydium Rady Narodowej m. W. o ustaleniu lokalizacji drogi dojazdowej na terenie położonym w Dzielnicowej Radzie Narodowej W. między ulicami [...] i [...] oraz lokalizacji zaplecza technicznego materiałowego. Jednocześnie w treści ww aktu podkreślono, że działka ewidencyjna [...] w obrębie [...] o powierzchni 1831 m2 nie została objęta powołanymi wyżej lokalizacjami, lecz na żądanie sprzedawczyni - zgodnie z art. 5 ust. 3 powołanej wyżej ustawy wywłaszczeniowej - sprzedana zostaje wraz z całą nieruchomością. Pismem z 29 lipca 1993 r. (data wpływu do Kancelarii Urzędu Dzielnicy Gminy W.) A.B. zwróciła się o zwrot gruntów położonych w W. przy ul. [...] i ul. [...] o powierzchni 7479 m2 wywłaszczonych na rzecz Skarbu Państwa. Postanowieniem z [...] marca 2004 r. Wojewoda [...] wyznaczył jako organ właściwy do załatwienia sprawy Starostę Powiatu [...], albowiem Prezydent m. W. ustalił, iż przedmiotowa nieruchomość stanowi własność Miasta W., co stanowi podstawę do wyłączenia się ww organu od załatwiania sprawy. Pismem z 5 grudnia 2012 r. spadkobierczynie A.B. – D.B., W.D., J.S. oraz K.T. podtrzymały wniosek o zwrot przedmiotowej nieruchomości. W toku postępowania, opierając się na opracowaniu geodezyjnym sporządzonym przez uprawnionego geodetę R.K. (nr uprawnień [...]) Starosta [...] ustalił, iż nieruchomość objęta umową sprzedaży zawartą w formie Aktu Notarialnego z [...] marca 1975 r. odpowiada obecnie:

1) działce nr [...] z obrębu [...] - dz. ewid. nr [...] z obrębu [...] o pow. 1 267 m²; dz. ewid. nr [...] z obrębu [...] o pow. 1 061 m2; dz. ewid. nr [...] z obrębu [...] o pow. 44 m2; dz. ewid. nr [...] z obrębu [...] o pow. 1 538 m2;

2) działce nr [...] z obrębu [...] - dz. ewid. nr [...] cz. z obrębu [...] o pow. 116 m2.

3) działce nr [...] z obrębu [...] - dz. ewid. nr [...] z obrębu [...] o pow. 171 m2; dz. ewid. nr [...] z obrębu [...] o pow. 224 m2,

4) działce nr [...] z obrębu [...] - dz. ewid. nr [...] z obrębu [...] o pow. 1 032 m2; dz. ewid. nr [...]-cz. z obrębu [...] o pow. 135 m2; dz. ewid. nr [...]-cz. z obrębu [...] o pow. 62 m2;

5) działce nr [...] z obrębu [...] - dz. ewid. nr [...] z obrębu [...] o pow. 227 m2; dz. ewid. nr [...] z obrębu [...] o pow. 1 132 m2; dz. ewid. nr [...] z obrębu [...] o pow. 228 m2; dz. ewid. nr [...]-cz. z obrębu [...] o pow. 244 m2. Przedmiotem niniejszego postępowania była nieruchomość oznaczona jako działki ewidencyjne nr [...] z obrębu [...], nr [...] z obrębu [...] oraz części działek ewidencyjnych nr [...] z obrębu [...] i nr [...] z obrębu [...] o łącznej powierzchni 2 804 m2. Nieruchomość stanowi obecnie własność Miasta W. Pismem z 28 sierpnia 2014 r. Zarząd Mienia m. W. poinformował, iż działka ewidencyjna nr [...] jest obciążona umową najmu nr [...]. Z treści umowy wynika, że najemca: W.K. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą Przedsiębiorstwo A. przyjmuje w najem część nieruchomości położonej w W. w Dzielnicy B. przy ul. [...], stanowiącą własność Miasta W., składającą się z budynku murowanego o łącznej powierzchni użytkowej 50,04 m2 na okres do 17 kwietnia 2017 r. Ze znajdujących się w aktach: a) mapy z projektem podziału nieruchomości KW [...] sporządzonej przez geodetę uprawnionego M.S. w dniu 20 listopada 2014 r. wynika, że działka do zwrotu projektowana [...] o pow. 0,0243 ha pochodzi z działki [...] z obrębu [...]; b) mapy z projektem podziału nieruchomości KW [...] sporządzonej przez geodetę uprawnionego M.S. z dnia [...] czerwca 2014 r. wynika, że działka do zwrotu [...] o powierzchni 0,0135 pochodzi z działki [...]. W tak ustalonym stanie faktycznym Wojewoda [...] - rozpatrując zarzuty zawarte w odwołaniu i cały zebrany materiał sprawy – stwierdził, po zacytowaniu art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 u.g.n., odnosząc się najpierw do terminów określonych w art. 137 ust. 1 u.g.n., że należy mieć na uwadze, iż Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z 13 maca 2014 r., sygn. akt P 38/11, stwierdził, że w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z sentencją niniejszego wyroku, nie podlegają zwrotowi na rzecz byłych właścicieli te nieruchomości, na których cel określony w decyzji o wywłaszczeniu został zrealizowany przed dniem złożenia wniosku o ich zwrot, niezależnie od tego, czy realizacja inwestycji nastąpiła po upływie 10 lat od chwili wywłaszczenia. Jeśli zaś w dniu złożenia wniosku o zwrot cel wywłaszczenia jeszcze nie został zrealizowany, byli właściciele tych nieruchomości oraz ich spadkobiercy zachowują ustawowe uprawnienie do żądania zwrotu, które im przysługiwało przed wejściem w życie ustawy nowelizującej z 2003 r. Z uwagi na zapadły w dniu 13 marca 2014 r. wyrok Trybunału Konstytucyjnego zaszła konieczność ponownego ustalenia, czy na spornych działkach, przejętych na rzecz Skarbu Państwa na dzień złożenia wniosku o zwrot ([...] lipca 1993 r.), a nie później niż przed 22 września 2004r., zrealizowano cel określony w akcie wywłaszczenia. Zgodnie z brzmieniem art. 136 u.g.n. ocena ta powinna być dokonywana przez ustalenie czy zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, w niniejszym przypadku akcie notarialnym zbycia nieruchomości z [...] marca 1975 r.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 27 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 850/13 oraz w wyroku z 7 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 1186/15, zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 216 ust. 1 należy przepisy rozdziału 6 działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami stosować odpowiednio m. in. do nieruchomości nabytych przez Skarb Państwa na podstawie art. 6 ww ustawy z dnia 12 marca 1958r. Powyższe oznacza zatem, że choć oczywiście skutek - w postaci wywłaszczenia nieruchomości - jest zawsze ten sam, niezależnie" od tego, czy doszło do niego w drodze decyzji administracyjnej, czy na skutek czynności prawnej, określonej w tym przepisie, ale przy rozpoznaniu wniosków zwrotowych konieczne jest jednak uwzględnienie specyfiki sytuacji, w której doszło do pozbawienia osoby dawnej uprawnionej do nieruchomości, jej dotychczasowych praw. Zaakcentowania wymaga, iż zawarcie umowy. - na zasadzie art. 6 ww. ustawy gruntowej z 1958 r. - wymagało jedynie złożenia właścicielowi oferty - w rozumieniu przepisów prawa cywilnego - w postaci wezwania do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości. Powinno ono zawierać przy tym jedynie: dokładne określenie przedmiotu nabycia, oferowaną cenę, termin, w jakim właściciel powinien odpowiedzieć na ofertę i proponowany termin zawarcia umowy, jak również uprzedzenie właściciela o możliwości zastosowania trybu wywłaszczenia w razie nie dojścia do skutku umowy. W odróżnieniu zaś od powyższej sytuacji, wydanie decyzji wywłaszczeniowej poprzedzało wniesienie wniosku o wszczęcie postępowania przez podmiot ubiegający się o wywłaszczenie, który - zgodnie z art. 16 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 1958 r. - był dokumentem wysoce sformalizowanym. Dlatego też, skoro osiedle to powstało, to wniosek o zwrot działek nie mógł zostać uwzględniony i to niezależnie od tego, jaka infrastruktura osiedlowa na spornym terenie powstała, czy też, w jaki sposób teren ten został zagospodarowany. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać, że część przedmiotowej nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] i [...] oznaczonej jako działki [...] i projektowana [...] wywłaszczone aktem notarialnym z [...] marca 1975 r., Rep. Nr [...], została przeznaczona pod lokalizację zaplecza technicznego materiałowego, zgodnie z postanowieniami decyzji o lokalizacji inwestycji nr [...] z [...] września 1973 r. Powyższe potwierdza analiza szkicu sytuacyjnego [...], stanowiącego załącznik graficzny do obu wymienionych powyżej decyzji o lokalizacji inwestycji oraz analiza dokumentacji geodezyjnej sporządzonej przez geodetę uprawnionego mgr inż. R.K. z października 2009 r. Natomiast pozostała część nieruchomości ozn. jako działki ewidencyjne [...] oraz projektowana [...] (część dawnej działki [...] z obrębu [...]), na podstawie art. 5 ust. 3 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości została dowłaszczona na wniosek poprzedniej właścicielki, jako nienadająca się do racjonalnego wykorzystania na cele dotychczasowe. Zgodnie z planem technicznym zamiennym Bazy [...], który został zatwierdzony decyzją Urzędu m. W. nr [...] z [...] października 1983 r., znak: [...] działki nr [...] oraz projektowana nr [...] przeznaczone były pod tereny zielone. W opinii organu odwoławczego cel wywłaszczenia został zrealizowany na działkach objętych lokalizacją pod budowę zaplecza techniczno-materiałowego z [...] września 1973 r. jeszcze przed złożeniem przez A.B. wniosku o zwrot w dniu [...] lipca 1993 r. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy bezspornie wskazuje, że przewidziana w planie realizacyjnym Baza [...] powstała w 1987 r. Świadczą o tym chociażby dzienniki budowy, z których wynika, iż rozpoczęcie budowy Bazy nastąpiło w grudniu 1976 r., zaś zakończenie w grudniu 1987 r. oraz analiza graficzna zdjęcia lotniczego z 7 maja 1987 r. wykonana na podstawie operatu [...] oraz operatu jednostkowego [...] sporządzona przez geodetę M.S., z której wynika że na dzień sporządzenia zdjęcia Baza [...] już istniała. Ponadto na zdjęciu lotniczym wykonanym w dniu 14 maja 1982 r., pozyskanym przez CODGiK uwidocznione są budynki oraz infrastruktura należąca do Bazy. Uszczegółowiony cel określony z ww planie realizacyjnym zamiennym z [...] października 1983 r. także został na przedmiotowych działkach zrealizowany. Nie budzi wątpliwości, że działki nr [...] i projektowana nr [...] z obrębu [...] stanowią teren zielony. Z analizy graficznej zdjęcia lotniczego z 7 maja 1987 r. sporządzonego przez geodetę M.S. wynika, że na działkach nr [...] i [...] znajduje się zieleń. Jak zaznaczył Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym wyżej wyroku z 7 marca 2016 r. ustalenia planu realizacyjnego zostały spełnione, albowiem przedmiotowa działka została przeznaczona pod zieleń osiedlową, a okoliczność że na działce znajduje się trawa i zieleń niska, a nie zostały nasadzone drzewa jak planowano we wstępnym projekcie zagospodarowania terenów zielonych, nie ma prawnego znaczenia dla oceny, że cel wywłaszczenia został zrealizowany. Tym samym dla oceny realizacji celu wywłaszczenia w niniejszej sprawie nie ma znaczenia, że działki ewidencyjne nr [...] i projektowana [...] nie zostały obsadzone zielenią w sposób przewidziany w punkcie 3.8 Studium projektu technicznego zamiennego szczegółowego planu realizacyjnego sporządzonego w styczniu 1983 r. Jak też słusznie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 1417/1, LEX nr 1636858 oraz w wyroku z 20 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 3237/14, wymagania odnośnie szczegółowości celu wywłaszczenia wskazanego w decyzji wywłaszczeniowej powinny być oceniane - przy jej kontroli - proporcjonalnie do standardu prawnego i funkcjonalnego z chwili wydania decyzji wywłaszczeniowej, a nie z daty dokonywania rzeczowej kontroli. Innymi słowy, w im dalszej przeszłości był określany cel wywłaszczenia, tym ogólniej mógł on być ujęty w decyzji wywłaszczeniowej, a nawet mógł on wynikać z kontekstu sprawy i całokształtu jej okoliczności. W konsekwencji skoro na części przedmiotowej nieruchomości objętej postanowieniami lokalizacji inwestycji z [...] września 1973 r. zrealizowano cel wywłaszczenia przed złożeniem przez uprawnioną wniosku o zwrot, to taka nieruchomość nie może zostać zwrócona. Pozostała część przedmiotowej nieruchomości obecnie stanowiąca działki ewidencyjną [...] i projektowaną [...] z obrębu [...] (część dawnej działki [...] z obrębu [...]) nieruchomości została na mocy art. 5 ust. 3 ww ustawy dowłaszczona na wniosek właściciela, z uwagi na to, iż jako pozostająca poza lokalizacją nie nadawałaby się do racjonalnego zagospodarowania rolnego, co wynika z aktu notarialnego [...] marca 1975 r. W orzecznictwie sądowym funkcjonuje ugruntowany pogląd, że zwrot dowłaszczonych na wniosek właściciela (art. 5 ust. 3 ustawy) nieruchomości jest możliwy, jeżeli zbędna w rozumieniu art. 137 u.g.n. staje się nieruchomość wywłaszczona na wniosek podmiotu publicznego ubiegającego się wywłaszczenie (art. 2 ust. 2 w zw. z art, 3 ust. 1). W sytuacji gdy dawna nieruchomość objęta decyzją wywłaszczeniową składa się z wielu działek gruntu, wówczas organ w pierwszej kolejności winien rozpoznać wniosek o zwrot nieruchomości w zakresie dotyczącym nieruchomości niezbędnych na cel wywłaszczenia. Jeżeli okaże się, że chociaż jedna z działek stała się zbędna na cel wywłaszczenia i decyzja obejmująca tę działkę stanie się ostateczna, wówczas dopiero organ może wydać decyzję o zwrocie nieruchomości dowłaszczonych na wniosek właściciela (wyrok WSA w Warszawie z 11 lipca 2013 r, sygn. akt I SA/Wa 639/13). Tymczasem już decyzją częściową Nr [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. (znak: [...]) Starosta [...] odmówił zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] oraz część działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...]. Powyższa decyzja jest ostateczna w administracyjnym toku instancji i decyzją częściową Nr [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. (znak: [...]) Starosta [...] odmówił zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działki ewidencyjne nr [...], nr [...], nr [...] z obrębu [...]. Z uwagi na fakt, że w stosunku do żadnej z działek objętych aktem notarialnym Nr [...] z [...] marca 1975 r. nie został orzeczony zwrot, to także zwrot nie może zostać orzeczony w stosunku do działek nr [...] i projektowanej nr [...] z obrębu [...]. D.B., W.D., J.S. i K.T. w skardze (następnie uzupełnianej pismami procesowymi wniesionymi przez pełnomocnika skarżącej J.S. z 11 października 2017 r. i 24 kwietnia 2017 r. i przez skarżącą D.B. z 10 kwietnia 2017r. i 23 kwietnia 2017 r.) na decyzję Wojewody [...] z [...] czerwca 2016 r. zarzuciły wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i art. 64 ust. 1 Konstytucji RP. W motywach skargi wskazano, że decyzją z [...] stycznia 2013 r. Wojewoda [...] uchylił decyzję organu pierwszej instancji z [...] lipca 2012 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi z uzasadnieniem wydania decyzji z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art 7, art. 8, art 77 i art. 80 K.p.a. Organ pierwszej instancji został zobowiązany do wyjaśnienia między innymi - czy na nieruchomości nr [...] i nr [...] zrealizowano zieleń urządzoną zgodnie z postanowieniami planu realizacyjnego oraz projektem zieleni opracowanym w 1974 r. Po wnikliwych ustaleniach organ pierwszej instancji stwierdził, że nie zrealizowano zieleni urządzonej, co dało podstawę prawną do zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Nieruchomość nr [...] i projektowana [...] powstały w wyniku podziału działek archiwalnych i są objęte postanowieniem decyzji o lokalizacji nr [...] (teczka II karta 37) z przeznaczeniem pod tereny zielone. Szczegółowe opracowanie zieleni z podaniem rodzaju drzew, krzewów jest uwzględnione w projekcie zieleni opracowanym w Biurze Projektów Budownictwa Komunalnego "[...]" (pkt 3.8) z roku 1974, tj. jeszcze przed datą wywłaszczenia. W projekcie tym określono w sposób precyzyjny w jaki sposób powinna zostać zagospodarowana nieruchomość w zieleń. Aktualnie na nieruchomości nr [...] przeznaczonej pod zieleń urządzoną znajduje się Zakład [...] (dzierżawa), dla którego nie była wydana żadna decyzja o lokalizacji. Jeżeli na tym terenie znajdowałaby się faktycznie urządzona zieleń to nie byłby wydzierżawiany pod działalność gospodarczą. Na terenie tym znajduje się również posadowiona murowana stróżówka i murowany garaż, a od strony ul. [...] znajduje się też brama wjazdowa na ww teren. Z protokołu oględzin oraz wizji lokalnej z 14 marca 2014 r. (protokół w aktach sprawy) jasno wynika, że na działkach ewidencyjnych nr [...] i nr [...] nie znajdują się regularne nasadzenia. Pojedyncze drzewa, które znajdują się na tym terenie to samosiejki. Nie stwierdzono drzew i nasadzeń, które są wymienione w projekcje zieleni z roku 1983. Wykonane zdjęcia lotnicze dnia 7 maja 1987 r., na których widać zieleń nie są dowodem na to czy na działkach nr [...] i projektowanej [...] zrealizowano zieleń urządzoną zgodnie z postanowieniami planu realizacyjnego oraz projektem zieleni. W decyzji Starosta [...] bardzo dokładnie przedstawił dowody na to, że nie zrealizowano zieleni urządzonej zgodnie z postanowieniami planu realizacyjnego oraz projektem zieleni i to dało podstawę do zwrotu wywłaszczonych działek o nr [...], [...], a w konsekwencji również działek nr [...] i [...]. Stwierdzenie Wojewody, że rosnące na tym gruncie "chwasty i samosieje" to urządzona zieleń izolacyjna budzi nasze poważne wątpliwości co do zasady twierdzenia co jest " chwastem i samosieją" a projektowaną zielenią izolacyjną. Działki te leżą one na skrzyżowaniu dwóch ulic [...] i [...]. W akcie notarialnym Rep nr [...] z [...] marca 1975 paragraf 4 brak jest zapisu o "lokalu zamiennym", takich lokali skarżące nie otrzymały. Przytoczenie tych wątpliwości jako nie wyjaśnionych argumentów, świadczy o braku zgromadzenia kompletnych materiałów dowodowych, co ma istotne znaczenie dla oceny całego materiału dowodowego. Zgodnie z zaleceniami Biura Projektów "[...]" z roku 1974 nieruchomości nr [...] oraz [...] miały być obsadzone zielenią wysoką i niską. Rodzaje drzew uwzględnionych w projekcie zieleni (pkt 3.8 opis zieleni), tj. jeszcze przed wywłaszczeniem. W projekcie tym w sposób precyzyjny określono jakimi gatunkami drzew i krzewów winna być zagospodarowana część przedmiotowej nieruchomości, znajdująca się w granicach lokalizacji nr [...] z [...] września 1973 r. Z wizji lokalnej z 14 marca 2014 r. (protokół oględzin w aktach sprawy) jasno wynika, iż tych nasadzeń nie dokonano, a zatem nie spełniono celu wywłaszczenia co ma prawne znaczenie dla oceny, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Zgodnie z zasadą propagowaną w orzecznictwie i doktrynie analiza dokumentacji powinna być dokonywana na podstawie całej dokumentacji powstałej również przed wywłaszczeniem. Zgodnie z art 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n., jeżeli cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości zwrotowi podlega pozostała część. Według skarżących materiał dowodowy w sprawie został oceniony nierzetelnie. Weryfikowanie zebranego materiału dowodowego przez Wojewodę [...] biurokratyczny rok czasu narusza art. 35 i art. 36 K.p.a. Gromadzenie dokumentacji dowodowej 23 lata, z czego od roku 1993 do 2008 (15 lat) przeleżała w przysłowiowej "szufladzie urzędnika" bez żadnego biegu nie ma nic wspólnego ze słusznym interesem obywatela oraz praworządnością. Wojewoda [...] – w odpowiedzi na skargę – wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [(Dz. U. z 2016 r., poz. 718) - dalej w skrócie: P.p.s.a.], sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, nie uwzględnił skargi. W konsekwencji uznał, że decyzja Wojewody [...] z [...] czerwca 2016 r. nie narusza prawa w stopniu dającym podstawy do wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Tym samym nie stwierdzono naruszeń prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy i naruszeń przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami [(Dz. U. z 2015 r., poz. 518, ze zm.) – dalej w skrócie: "u.g.n."], poprzedni właściciel nieruchomości lub jego spadkobiercy mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli w rozumieniu art. 137 u.g.n., nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Zgodnie z art. 137 ust. 1 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu (pkt 1) albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna cel ten nie został zrealizowany (pkt 2). Przepisy te mają odpowiednie zastosowanie do nieruchomości przejętych przez Skarb Państwa na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, w związku z odesłaniem zawartym w art. 216 ust. 1 u.g.n. Norma art. 6 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. przewidywała możliwość dobrowolnego odstąpienia nieruchomości przez jej właściciela przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, jak również w jego toku, i zbycie jej w formie umowy notarialnej za ceną nie wyższą od ustalonej według zasad odszkodowania przewidzianych w tej ustawie. Ponadto stosownie do treści art. 5 ust. 3 powołanej ustawy, wywłaszczenie mogło na żądanie właściciela objąć całą nieruchomość, jeżeli w wyniku wywłaszczenia części, pozostała dla właściciela część nie nadawałaby się do racjonalnego użytkowania przez niego na cele dotychczasowe. W ten sposób, w trybie art. 6 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r., prócz nieruchomości podlegającej wywłaszczeniu, dochodziło do zbycia także nieruchomości zbędnej na cele publiczne określone w art. 3 tej ustawy, poprzez zawarcie w formie aktu notarialnego jednej umowy sprzedaży. Taka sytuacja miała miejsce w przedmiotowej sprawie, ponieważ na podstawie umowy zawartej w formie aktu notarialnego z [...] marca 1975 r. - w trybie art. 6 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. - doszło do przejęcia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości A.B. o powierzchni 6133 m² z przeznaczeniem na lokalizację zaplecza techniczno-materiałowego na terenie położonym w Dzielnicowej Radzie Narodowej W., między ul. [...] i ul. [...] (decyzja o lokalizacji inwestycji nr [...] z [...] września 1975 r.) i lokalizację drogi dojazdowej na ww terenie (decyzja o lokalizacji inwestycji nr [...] z [...] września 1973 r.). Jednak jedynie część nabytej wówczas nieruchomości, objęta była lokalizacją celu publicznego. Z kolei pozostały grunt o powierzchni 1831 m² nie został objęty wskazanymi decyzjami lokalizacyjnymi, lecz na żądanie właścicielki – zgodnie z art. 5 ust. 3 ustawy z 1958 r. – sprzedany został wraz z całą nieruchomością. Jak już wyżej zauważono w przedmiotowej sprawie przepisy o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej miały zastosowanie odpowiednio na podstawie art. 216 ust. 1 u.g.n., ponieważ nieruchomość nie została wywłaszczona, ale nabyta na podstawie umowy zawartej na zasadzie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Ma to o tyle istotne znaczenie, że w przeciwieństwie do decyzji wywłaszczeniowej, która w dniu zawarcia tej umowy mogła być wydana tylko w oparciu o plan realizacyjny, który z kolei zgodnie z art. 15 ust. 3 pkt 1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, stanowił konieczny załącznik do wniosku o wywłaszczenie, umowa nabycia na podstawie art. 6 tej ustawy mogła być zawarta również w sytuacji, kiedy cel dający podstawę do późniejszego wywłaszczenia został określony w formie abstrakcyjnej, o wiele bardziej ogólnej niż w planie realizacyjnym. W akcie notarialnym odwołano się do decyzji o lokalizacji inwestycji nr [...] i nr [...] z [...] września 1973 r. wskazujących jako cel nabycie nieruchomości o pow. 0,6133 ha pod lokalizację zaplecza techniczno-materiałowego i drogi dojazdowej na terenie położonym w Dzielnicowej Radzie Narodowej W. między ulicami [...] i [...]. Decyzje te określały wyłącznie podstawowe dane charakteryzujące inwestycję oraz miejsce wykonania zamierzonej inwestycji przez wskazanie, że ma być zrealizowana na terenie położonym w DRN W. między ul. [...] i ul. [...] o pow. ca 4 ha oliterowanym BEOP i o pow. ca 1,03 ha oliterowanym BELN - na szkicu sytuacyjnym nr [...] stanowiącym załącznik do tych decyzji. Integralną częścią tych decyzji była decyzja koordynacyjna nr [...] wydana przez Miejską Komisję Planowania Gospodarczego PRN m. W. Przy realizacji tej inwestycji powinny być zachowane odpowiednio warunki zgodnie z projektem koncepcyjnym uzgodnionym przez BPRW w dn. [...].II. 73 r., znak [...] i teren przeznaczony jest na dojazdy, parkingi i zieleń.

W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony został pogląd, że część nieruchomości nabyta na żądanie właściciela w trybie art. 5 ust. 3 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r., podlega zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela na podstawie art. 136 ust. 3 u.g.n. tylko wówczas, gdy spełnione zostaną warunki do zwrotu wywłaszczonej części nieruchomości. Jeżeli w sprawie nie wystąpią przesłanki do zwrotu tej nieruchomości, wyłączone jest stosowanie art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 u.g.n. do zwrotu części wywłaszczonej na wniosek właściciela. Przyczyną, dla której nie może nastąpić samodzielny zwrot takiej nieruchomości, jest okoliczność, że nie była ona w chwili wywłaszczenia niezbędna na żaden cel określony w decyzji o wywłaszczeniu - wywłaszczona została na wniosek właściciela (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 1 kwietnia 1996 r. sygn. akt IV SA 1626/94, ONSA z 1997 r., Nr 1, poz. 42). Zauważyć też należy, iż do dnia 1 stycznia 1998 r. problematyka zwrotu nieruchomości wywłaszczonych była unormowana w art. 69 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości ( Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127, ze zm.), w którego ust. 1 wskazano, że nieruchomość wywłaszczona lub jej część podlega zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela lub jego następcy prawnego na jego wniosek, jeżeli stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W ówcześnie obowiązującej ustawie nie określono szczegółowych warunków uznawania nieruchomości za zbędną na cel wywłaszczenia. Dopiero w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, która weszła w życie w dniu 1 stycznia 1998 r., uchylając z tym dniem ustawę o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomościami, w art. 137 ust. 1 zdefiniowane zostały przesłanki zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia poprzez wskazanie, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo utraciła moc decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a cel ten nie został zrealizowany. Z dniem 22 września 2004 r. znowelizowano art. 137 ust. 1 pkt 2 poprzez określenie, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Określony w art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami termin 7 lat (liczony od dnia, gdy decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna) na rozpoczęcie prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia obowiązuje zatem dopiero od dnia 1 stycznia 1998 r. Natomiast określony w art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami termin 10 lat, liczony od dnia, gdy decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, na zrealizowanie tego celu, obowiązuje dopiero od dnia 22 września 2004 r. Nie można zatem tych terminów odnosić do stanu faktycznego opisanego w powołanym art. 137 ust. 1, który zaistniał przed dniem 1 stycznia 1998 r. odnośnie prac związanych z rozpoczęciem realizacji celu wywłaszczenia oraz do stanu faktycznego, który zaistniał przed dniem 22 września 2004 r. odnośnie zrealizowania tego celu. Nie można bowiem bez wyraźnej ku temu podstawy prawnej okoliczności faktycznych zaistniałych przed wejściem w życie danej normy prawnej oceniać przez pryzmat tej normy, ponieważ ocena ta byłaby naruszeniem konstytucyjnie ukształtowanej zasady nie działania prawa wstecz. Stanowisko takie było wielokrotnie prezentowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i zostało potwierdzone przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11, który orzekł, iż art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. u.g.n. w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w zw. z art. 165 ust. 1 Konstytucji RP (tak - NSA w wyroku z 3 grudnia 2015 r., sygn. akt I OSK 639/14). Rozważany w niniejszej sprawie przypadek dotyczy nieruchomości, która została nabyta na rzecz Skarbu Państwa w 1975 r., dlatego ocena jej zbędności na cel wywłaszczenia nie mogła być oceniana przez pryzmat upływu terminów określonych w art. 137 ust. 1 u.g.n. W świetle powyżej przedstawionych rozważań, terminy te miałyby znaczenie jedynie w sytuacji, gdyby nie podjęto prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia przed dniem 1 stycznia 1998 r., bądź też nie zrealizowano celu wywłaszczenia przed dniem 22 września 2004 r. W sprawie, z ustaleń organu opartych na zgromadzonym materiale dowodowym, wynika że część nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] i [...] oznaczonej jako działka [...] i projektowana [...] wywłaszczone aktem notarialnym z [...] marca 1975 r., została przeznaczona pod lokalizację zaplecza technicznego-materiałowego, zgodnie z postanowieniami decyzji o lokalizacji inwestycji nr [...] z [...] września 1973 r. (co potwierdza analiza szkicu sytuacyjnego [...], stanowiącego załącznik graficzny do obu wymienionych powyżej decyzji o lokalizacji inwestycji oraz analiza dokumentacji geodezyjnej sporządzonej przez geodetę uprawnionego mgr inż. R.K. z października 2009 r.). Natomiast pozostała część nieruchomości ozn. jako działka ewidencyjna [...] i projektowana [...] (część dawnej działki [...] z obrębu [...]), na podstawie art. 5 ust. 3 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości została dowłaszczona na wniosek poprzedniej właścicielki, jako nienadająca się do racjonalnego wykorzystania na cele dotychczasowe. Z kolei zgodnie z planem technicznym zamiennym Bazy [...], który został zatwierdzony decyzją Urzędu m. W. nr [...] z [...] października 1983 r. działka nr [...] oraz projektowana nr [...] przeznaczone były pod tereny zielone. Należy zgodzić się z organem, że cel wywłaszczenia został zrealizowany na działkach objętych lokalizacją pod budowę zaplecza techniczno-materiałowego z [...] września 1973 r. jeszcze przed złożeniem wniosku o zwrot w dniu [...] lipca 1993 r. Ze znajdującego się chociażby w aktach administracyjnych sprawy dziennika budowy wynika, że rozpoczęcie budowy zaplecza nastąpiło w 1976 r. a zakończenie w 1987r. Również analiza graficzna zdjęcia lotniczego z 7 maja 1987 r. wykonana na podstawie operatu [...] oraz operatu jednostkowego [...] sporządzona przez geodetę M.S., dała podstawy do stwierdzenia, że na dzień sporządzenia zdjęcia Baza [...] już istniała. Zatem zgromadzony w sprawie materiał dowodowy bezspornie wskazuje, że przewidziana w planie realizacyjnym Baza [...] powstała w 1987 r. Na zdjęciu lotniczym wykonanym 14 maja 1982 r. uwidocznione są budynki oraz infrastruktura należąca do Bazy. Uszczegółowiony cel określony ww planie realizacyjnym zamiennym z [...] października 1983 r. także został na przedmiotowych działkach zrealizowany. Bez wątpienia działki nr [...] i projektowana nr [...] z obrębu [...] stanowią teren zielony (np. zdjęcie lotnicze z 7 maja 1987 r.). Oznacza to, że ustalenia planu zostały spełnione, bowiem działki nr [...] i [...] zostały przeznaczone pod teren zieleni, a okoliczność że zieleń ta stanowi zieleń nieuporządkowaną, to jest nie przedstawia regularnych nasadzeń, nie ma znaczenia dla ostatecznej oceny stanowiącej o realizacji celu wywłaszczenia. Innymi słowy, dla oceny realizacji celu wywłaszczenia w niniejszej sprawie nie ma znaczenia, że działki ewidencyjne nr [...] i projektowana [...] nie zostały obsadzone zielenią w sposób przewidziany w punkcie 3.8 Studium projektu technicznego zamiennego szczegółowego planu realizacyjnego sporządzonego w styczniu 1983 r. W tym miejscu należy przytoczyć za organem odwoławczym, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 marca 2016r., że "ustalenia planu realizacyjnego zostały spełnione, albowiem przedmiotowa działka została przeznaczona pod zieleń osiedlową, a okoliczność że na działce znajduje się trawa i zieleń niska, a nie zostały nasadzone drzewa jak planowano we wstępnym projekcie zagospodarowania terenów zielonych, nie ma prawnego znaczenia dla oceny, że cel wywłaszczenia został zrealizowany". Nadto zaprzestanie wykorzystywania nieruchomości na cel wywłaszczeniowy, wobec odtworzenia historycznego stanu jej zagospodarowania świadczącego o zrealizowaniu celu wywłaszczenia, również nie daje podstaw do przyjęcia zbędności nieruchomości. Wobec zrealizowania, w przedstawionych okolicznościach sprawy, celu wywłaszczenia na części przedmiotowej nieruchomości objętej postanowieniami lokalizacji inwestycji z 28 września 1973 r., tym samym braku zaistnienia przesłanki zbędności na ów cel, a dalej i niemożności - z powyższego powodu - zwrotu dowłaszczonej nieruchomości na wniosek ówczesnej właścicielki, zaskarżone i skontrolowane rozstrzygnięcie należało – wbrew twierdzeniom zawartym w skardze i pismach procesowych ją uzupełniających – za zgodne z prawem. W tym stanie rzeczy Sąd – na mocy art. 151 P.p.s.a. – oddalił skargę.