Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1461/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-04-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Grunty warszawskie
Skarżony organ: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 64 par. 2, art. 156 par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędzia del. WSA Iwona Kosińska Protokolant asystent sędziego Katarzyna Kudrzycka po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych W.B. i M.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 stycznia 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 2299/12 w sprawie ze skarg W.B., A.K., E.D.i J.C. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargi kasacyjne.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 20 stycznia 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 2299/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi W.B., A.K., E.D. i J.C. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej (obecnie Minister Infrastruktury i Budownictwa) z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji i utrzymanego nią w mocy orzeczenia o odmowie przyznania własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. Minister Infrastruktury, po rozpoznaniu wniosku J.S., stwierdził, że decyzja Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [...] października 1954 r. nr [...] i utrzymane nią w mocy orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia [...] maja 1954 r. nr [...] o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. P. oznaczonej nr 1 (wchodzącej obecnie w skład działek nr 2 i 3 z obrębu [...]) w części określonej w aktach notarialnych obejmujących sprzedaż lokali mieszkalnych nr [...] w budynku posadowionym na działce nr 3 wchodzącej w skład przedmiotowej nieruchomości oraz udziałów przypadających właścicielom tych lokali w części budynku i jego urządzeniach służących do wspólnego użytku ogółu mieszkańców, a także gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste nabywcom tych lokali wydane zostały wydane z naruszeniem prawa, a w pozostałej części stwierdził ich nieważność.

Przedmiotowa nieruchomość objęta została działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze miasta stołecznego Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279). Przed wejściem w życie dekretu stanowiła ona własność K.S., który zmarł 21 października 1942 r., a spadek po nim nabyli: żona – N.S., syn – J.S. i córka – M.G. (nosząca wcześniej nazwisko M.K. primo voto M.), zatem w dacie wejścia w życie dekretu byli oni właścicielami tej nieruchomości. Jednakże wedle zaświadczenia hipotecznego Sądu Powiatowego dla Warszawy Pragi z dnia 22 stycznia 1954 r. tytuł własności uregulowany był wówczas na rzecz M.K., a na wniosek z 31 grudnia 1945 r. zaprojektowano przez zastrzeżenie treść przepisania własności nieruchomości na imię: J.S. i M.K. w częściach równych niepodzielnie. Wnioskiem z dnia 21 listopada 1945 r., zachowując obowiązujące terminy, M.K. domagała się przyznania jej prawa własności czasowej do gruntu przedmiotowej nieruchomości. Orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] maja 1954 r. Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie odmówiło przyznania jej takiego prawa, stwierdzając jednocześnie, że wszystkie znajdujące się na przedmiotowym gruncie budynki przeszły na własność Skarbu Państwa. W uzasadnieniu tego orzeczenia organ powołał się na konieczność przejęcia posesji na cele publiczne. Decyzją z dnia [...] października 1954 r., po rozpoznaniu odwołania M.K., Ministerstwo Gospodarki Komunalnej utrzymało w mocy powyższe orzeczenie jako słuszne i zgodne z przepisami.

Minister Infrastruktury ustalił, że aktualnie działka nr 3 zabudowana jest budynkiem wielorodzinnym, w którym część lokali mieszkalnych została sprzedana ich najemcom wraz z przynależnym do lokali udziałem w prawie użytkowania wieczystego gruntu. Część lokali (nr [...]) sprzedana została wyłącznie w trybie umów cywilnoprawnych, zaś sprzedaż lokali nr: [...] oraz ustanowienie prawa użytkowania wieczystego poprzedzona została decyzjami administracyjnymi. Działka nr 2 pozostaje niezabudowana.

Minister ustalił także, że w dacie wydania orzeczeń dekretowych dla nieruchomości aktualny był plan zagospodarowania przestrzennego przewidujący na niej zabudowę zwartą o 5 kondygnacjach do wysokości 18 m. Przedmiotowa nieruchomość była wprawdzie w dacie wydawania kontrolowanych orzeczeń zabudowana budynkiem frontowym murowanym 8-kondygnacyjnym oraz znajdującym się w głębi posesji budynkiem murowanym 1 kondygnacyjnym, niepodpiwniczonym, nie stanowiło to jednak przeszkody dla ustanowienia prawa własności czasowej gruntu, gdyż w dacie wydawania rozstrzygnięć o odmowie przyznania prawa własności czasowej obowiązujące przepisy rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz.U. z 1939 r. Nr 34, poz. 216), jak też przepisy dekretu z dnia 2 kwietnia 1949 r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju (Dz.U. Nr 16, poz. 109), nie nakładały obowiązku dostosowywania istniejących już budynków do nowego planu.

Zatem organ uznał, że badane orzeczenia wydane zostały z naruszeniem art. 7 ust. 2 dekretu, ponieważ odmawiały one przyznania prawa własności czasowej mimo niezaistnienia przeszkody w postaci braku możliwości dalszego korzystania z nieruchomości przez byłego właściciela, ze względu na przewidziane w planie zabudowy przeznaczenie terenu spornej nieruchomości. Zaś wskazane przeznaczenie nieruchomości "na cele publiczne" nie odpowiadało rzeczywistemu jej przeznaczeniu w treści obowiązującego planu.

Jednocześnie organ zaznaczył, że nie można stwierdzić nieważności decyzji oraz orzeczenia administracyjnego w całości, gdyż w związku ze zbyciem na podstawie umów cywilnoprawnych lokali nr [...] wraz z przynależnymi im udziałami w prawie użytkowania wieczystego gruntu nastąpiły nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu przepisu art. 156 § 2 k.p.a. i w tym zakresie możliwym było jedynie stwierdzenie wydania aktów z naruszeniem prawa.

Wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy wnieśli M.M., W.B., A.K., E.D.. i J.C. - właściciele lokali nr [...], kwestionując m.in. prawidłowość stanowiska organu w zakresie dotyczącym niezaistnienia nieodwracalnych skutków prawnych orzeczeń dekretowych w odniesieniu do lokali stanowiących ich własność. E.D. i J.C. wskazywali ponadto na nieprecyzyjne oznaczenie zakresu w jakim organ stwierdził nieważność decyzji dekretowych, skutkujące brakiem możliwości ustalenia faktycznej treści podjętego rozstrzygnięcia, a także kwestionowali legitymację J.S. (którego następcą prawnym jest obecnie U.R.) do skutecznego uruchomienia postępowania nadzorczego.

Zaskarżoną decyzją, Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury. Organ ponownie wskazał, że w niniejszej sprawie w świetle obowiązującego w dacie wydawania kontrolowanych rozstrzygnięć zapisów "Ogólnego planu zabudowania m.st. Warszawy" nie można stwierdzić, że korzystanie z przedmiotowej nieruchomości przez przeddekretowych właścicieli nie dało się pogodzić z jej przeznaczeniem przewidzianym w planie. Podtrzymał także swoje stanowisko, co do uznania, że nieodwracalne skutki prawne wywołane zostały jedynie poprzez sprzedaż w trybie umów cywilnoprawnych lokali nr [...].

Organ podkreślił, że sam fakt pozostawania nieruchomości objętej działaniem dekretu z 1945 r. w użytkowaniu osoby trzeciej nie oznacza, że decyzja administracyjna wydana na podstawie przepisów tego dekretu wywołała nieodwracalne skutki prawne, w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. Bowiem dla wykazania, czy wystąpiły w sprawie nieodwracalne skutki prawne organ bierze pod uwagę pierwszą czynność prawną rozporządzającą danym prawem. Z tego względu nie badał on dalszych rozporządzeń nieruchomością między osobami fizycznymi, na które powołują się odwołujący. Nie mają one bowiem bezpośredniego związku z decyzjami dekretowymi. Zaznaczył, że w przypadku lokali nr [...] taką pierwszą czynnością były decyzje administracyjne, dopiero w ich następstwie zawarto umowy cywilnoprawne. W sytuacji zaś, gdy umowa ustanowienia użytkowania wieczystego gruntu i sprzedaż lokalu na rzecz osoby trzeciej poprzedzona była wydaniem decyzji administracyjnej to ta właśnie decyzja, a nie decyzja dekretowa o odmowie przyznania prawa własności czasowej, była podstawą ustanowienia na rzecz osoby trzeciej użytkowania wieczystego gruntu i podstawą nabycia przez tę osobę tytułu własności danego lokalu mieszkalnego. Stąd też sprzedaż lokali osobom trzecim wraz z udziałem w prawie użytkowania wieczystego gruntu, na podstawie decyzji administracyjnej, dopiero w następstwie której zawarte zostały umowy w formie aktu notarialnego nie stanowi nieodwracalnego skutku prawnego w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a.

Odnosząc się do zarzutu braku legitymacji J.S., organ wyjaśnił, że wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji dekretowej, dla jego skutecznego rozpatrzenia może pochodzić od jednego z byłych współwłaścicieli dawnej nieruchomości warszawskiej lub jego następców prawnych. Takim był zaś J.S. jako następca prawny K.S. Zaś złożenie wniosku o przyznanie prawa własności czasowej chociażby przez jednego z byłych współwłaścicieli nieruchomości warszawskiej jak miało to miejsce w niniejszej sprawie - rodzi skutek w stosunku do pozostałych współwłaścicieli, którzy wniosku nie złożyli.

W skargi na powyższą decyzje złożyli A.K., W.B. oraz E.D. i J.C.

A.K. zarzuciła organowi ruszenie art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez nienależyte przeprowadzenie postępowania i rozpatrzenie materiału dowodowego skutkujące naruszeniem interesu skarżącej, oraz art. 107 § 1 oraz § 3 k.p.a. w zakresie w jakim organ nie wskazał podstawy prawnej, z której wynika brak możliwości stwierdzenia nieodwracalności skutków prawych co do nabycia własności lokali nr [...] oraz udziału w prawie użytkowania wieczystego gruntu, na którym posadowiony jest budynek jako obligatoryjnego składnika decyzji prawnej oraz jej uzasadnienia prawnego.

W.B. zarzucił zakwestionowanej decyzji naruszenie: art. 7 k.p.a. poprzez załatwienie sprawy w sposób naruszający zasadę uwzględnienia słusznego interesu strony; art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania do organów Państwa; art. 156 § 2 k.p.a. poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że w niniejszej sprawie wadliwa decyzja administracyjna nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych w odniesieniu do nabytego przez niego lokalu nr [...]; a ponadto naruszenie art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i należytego rozpatrzenia materiału dowodowego; art. 80 k.p.a. poprzez przyjęcie za udowodnione okoliczności, które nie wynikają z materiału dowodowego; art. 9 k.p.a. oraz 10 § 1 k.p.a. poprzez brak należytego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy oraz brak zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu na wszystkich jego etapach.

E.D. i J.C. zarzucili natomiast zaskarżonej decyzji naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji Ministra Infrastruktury z [...] lipca 2011 r., mimo wydania jej z naruszeniem: art. 107 § 1 k.p.a. - poprzez wadliwość rozstrzygnięcia objętego decyzją, polegającą na niewłaściwym oznaczeniu zakresu, w którym organ stwierdził nieważność decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [...] października 1954 r. oraz poprzedzającego ją orzeczenia administracyjnego z [...] maja 1954 r., skutkującą niemożliwością ustalenia faktycznej treści tego rozstrzygnięcia; art. 157 § 2 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że J.S. posiadał legitymację do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. aktów administracyjnych; naruszenie art. 156 § 2 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że nieodwracalne skutki prawne aktów administracyjnych, o których mowa powyżej nie obejmują sprzedaży lokalu nr 3 na rzecz skarżących; a także naruszenie art. 7, 77 § 1 k.p.a. oraz 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego, nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, pominięcie kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia oraz poprzez wadliwość uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Ten skarżący podnosił także zarzut braku właściwego udokumentowania zmiany nazwiska M.K. na G., a w konsekwencji także legitymacji E.G. do udziału w postępowaniu jako spadkobierczyni byłej właścicielki nieruchomości.

W odpowiedzi na skargi Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Wodnej wniósł o ich oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Oddalając skargi, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.), wymienionym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnił, że postępowanie nieważnościowe zainicjowane zostało przez J.S., który w dacie wejścia dekretu w życie był jednym ze współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości. Miał on zatem legitymację do jego skutecznego uruchomienia. Bez znaczenia dla tej kwestii pozostawało, że to nie J.S. złożył wniosek o przyznanie własności czasowej nieruchomości. Wystarczającym było bowiem, że wniosek taki został złożony przez jednego ze współwłaścicieli, co wywołało skutek względem pozostałych.

Sąd pierwszej instancji uznał, że stan faktyczny sprawy w kluczowych elementach z punktu widzenia charakteru postępowania i podjętego rozstrzygnięcia (a więc odnoszących się do obowiązującego w dacie wydawania decyzji dekretowych planu zabudowy, obecnego stanu prawnego i geodezyjnego nieruchomości jak też istniejących na niej praw rzeczowych) został ustalony w sposób prawidłowy i znajduje oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym. W tym kontekście za nieuprawniony uznał zarzut dotyczący braku właściwego ustalenia aktualnego oznaczenia geodezyjnego nieruchomości wchodzących w skład dawnej nieruchomości hipotecznej nr 1, który to zarzut motywowany był odmiennym kształtem granic tej nieruchomości w jej południowej i wschodniej części uwidocznionym na planie sytuacyjnym wykonanym w 1913 r. oraz szkicu lokalizacyjnym nieruchomości przy ul. P., od kształtu granic działki nr 3 (pierwotnie oznaczonej nr 4) wydzielonej z nieruchomości hipotecznej w obrysie budynku. Sąd ten stwierdził, że wprawdzie istotnie granice ww. działki nie w pełni pokrywają się z granicami uwidocznionymi na planie z 1913 r., niemniej analiza treści tego planu, jak też treści ksiąg wieczystych prowadzonych dla działek nr 2 i nr 3 oraz sąsiadującej z nimi działki 5 nie uprawnia do wnioskowania by ta ostatnia obejmowała swym zasięgiem także dawną nieruchomość nr 1. Bowiem wedle planu z 1913 r. nieruchomość nr 1 od strony wschodniej i południowo-wschodniej do linii wyznaczonej ul. P., graniczyła bezpośrednio z nieruchomością oznaczoną nr 6. Ta ostatnia zaś wraz z szeregiem innych nieruchomości weszła w skład działki nr 5, która graniczy od strony wschodniej i południowo-wschodniej z aktualną działką nr 3. W skład działki nr 5, jak wynika z treści działu I prowadzonej dla tej nieruchomości księgi wieczystej, nie weszła jakakolwiek cześć nieruchomości nr 1. Także zestawienie powierzchni działek nr 2 i 3 – powstałych w całości z nieruchomości hipotecznej nr 1, nie wskazuje na istotne różnice w odniesieniu do powierzchni tej ostatniej.

Ponadto Sąd zgodził się ze stanowiskiem organów, iż w przedmiotowej sprawie brak było, wynikających z planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie wejścia w życie dekretu, przeszkód uniemożliwiających użytkowanie gruntu przez dotychczasowego właściciela. Tylko zaś istnienie tego rodzaju przeszkody stanowiło materialnoprawną przesłankę z art. 7 ust. 2 dekretu, uprawniającą do odmowy przyznania prawa własności czasowej. Zatem kontrolowane akty rażąco naruszają prawo, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zdaniem Sądu, odmowa przyznania prawa własności czasowej przedmiotowego gruntu nie była w rzeczywistości motywowana brakiem możliwości wykorzystywania nieruchomości przez dotychczasowego właściciela zgodnie z obowiązującym w dacie rozstrzygania sprawy planem zabudowy, a wiązała się wyłącznie ze względami ideologicznymi. Taki stan rzeczy obligował organ nadzoru do stwierdzenia nieważności tych orzeczeń o ile w sprawie nie zaistniała przeszkoda w postaci nieodwracalnych skutków prawnych, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a.

Sąd pierwszej instancji podzielił ocenę organów administracji w kwestii nieodwracalnych skutków prawnych. Wskazał, że zagadnienie nieodwracalnych skutków prawnych decyzji administracyjnej było wielokrotnie podejmowane w orzecznictwie sądowym i w tej kwestii wypracowano podstawowe kryteria oceny, jednolicie przyjmowane przy orzekaniu w tego typu sprawach. Odwracalność lub nieodwracalność skutku prawnego określonego aktu, należy rozpatrywać, mając na uwadze zakres właściwości organów administracji publicznej oraz ich kompetencję, tzn. umocowanie do stosowania władczych i jednostronnych prawnych form działania. Skutek prawny decyzji będzie bowiem nieodwracalny jeśli cofnięcie, zniesienie, odwrócenie skutków prawnych decyzji wymaga takich działań, do których organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego, czyli nie może skorzystać z drogi postępowania administracyjnego i stosować formy aktu indywidualnego. W konsekwencji dany akt wywołuje nieodwracalny skutek prawny wtedy, gdy ani przepis prawa materialnego, ani też przepisy procesowe, stanowiące podstawę działania organu administracji publicznej, nie czynią danego organu właściwym do cofnięcia tego właśnie skutku przez wydanie decyzji (wyroki NSA: z 7.10.2011 r., sygn. akt I OSK 1631/10, Lex nr 1131479; z 28.09.2001 r., sygn. akt I SA 326/01, Lex nr 75508). Przy czym, Sąd podkreślił, że nieodwracalne skutki prawne decyzji należy ograniczyć wyłącznie do jej bezpośrednich skutków w sferze prawa, a nie zdarzeń faktycznych stanowiących tylko jej pośredni efekt. Jeżeli bowiem na podstawie takiej decyzji wydano inną decyzję, która ewentualnie mogła spowodować takie nieodwracalne skutki prawne, to kwestia odwracalności czy też nieodwracalności tych skutków prawnych dotyczyć może wyłącznie owej drugiej decyzji (np. wyrok NSA z 18 marca 2011 r. sygn. akt I OSK 716/10 http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z tego względu fakt, że skarżący są kolejnymi nabywcami praw do nieruchomości od osób, które uzyskały je w efekcie wykonania decyzji administracyjnych o sprzedaży lokali i ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego, jest prawnie obojętne dla oceny skutków wywołanych decyzją dekretową. Pogląd ten znajduje potwierdzenie uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjny z dnia 16 grudnia 1996 r. sygn. akt OPS 7/96 (ONSA1997/2/49), w uzasadnieniu której podkreślono potrzebę odróżnienia skutków prawnych, które wywołała decyzja kwestionowana w postępowaniu o stwierdzenie jej nieważności, od skutków prawnych dotyczących tego samego przedmiotu wywołanych późniejszymi decyzjami lub innymi zdarzeniami prawnymi. Także w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego podjętej w składzie pięciu sędziów z dnia 9 listopada 1998 r. sygn. akt OPK 4/98 wskazano, że skutki prawne wywołane przez późniejszą decyzję dotyczącą tego samego przedmiotu, którego dotyczyła decyzja wcześniejsza, nie mogą być automatycznie utożsamiane ze skutkami prawnymi wywołanymi przez decyzję wcześniejszą. Stanowisko to podtrzymano również w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 marca 2000 r. sygn. akt OPS 14/99 (ONSA 2000/3/93). Przy czym ta ostatnia uchwała dopuszczała także możliwość stwierdzenia nieważność decyzji administracyjnej, na podstawie której Skarb Państwa nabył nieruchomość, jeżeli oddanie tej nieruchomości w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej (w drodze umowy cywilnoprawnej) nastąpiło w toku postępowania o stwierdzenie nieważności tej decyzji.

W tym stanie rzeczy Sąd wywiódł, że nieodwracalny skutek prawny orzeczeń dekretowych z 1954 r. można wiązać wyłącznie ze zbyciem części lokali w posadowionym na gruncie dekretowym budynku i przypisanym do tych lokali udziałem w prawie użytkowania wieczystego gruntu, dokonanym w drodze umów cywilnoprawnych, stanowiących jednocześnie pierwszą czynność prawną skutkująca zbyciem części nieruchomości po wydaniu orzeczeń dekretowych. Organ administracji publicznej nie jest bowiem władny w ramach posiadanych kompetencji oraz dostępnych dla niego środków prawnych wzruszyć tych umów, a więc znieść ich przy użyciu właściwych dla organów administracji publicznej władczych form działania. Odmienna sytuacja ma miejsce w stosunku do tej części ww. orzeczeń, która odnosi się do lokali i udziałów w prawie użytkowania gruntu zbytych w wykonaniu decyzji administracyjnych wydanych po odmowie przyznania prawa własności czasowej. Orzeczenia dekretowe, w takich sytuacjach nie są bowiem rozstrzygnięciami skutkującymi zbyciem nieruchomości, ale stanowią jedynie jeden z elementów tworzący stan faktyczny sprawy, który uwzględniony został przy wydawaniu decyzji o sprzedaży lokali i oddaniu przynależnego do nich gruntu w użytkowanie wieczyste. Samo zaś zawarcie umowy cywilnoprawnej po wydaniu decyzji o sprzedaży lokalu i ustanowieniu użytkowania wieczystego gruntu, jak też późniejsze zbycie praw do nieruchomości przez osoby, które w tym trybie je nabyły w drodze wyłącznie umów cywilnoprawnych jest wyłącznie konsekwencją tych decyzji, a nie bezpośrednim następstwem rozstrzygnięć dekretowych. Z tego też względu skutki wywołane tymi decyzjami administracyjnymi nie mogą być utożsamiane ze skutkami orzeczeń o odmowie przyznania prawa własności czasowej dawnym właścicielom nieruchomości warszawskiej.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego nie były także trafne zarzuty dotyczące braku udokumentowania w sposób wystarczający dla podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie tożsamości M.K. i M.G. jako tej samej osoby, a to w związku z tym, że dokumenty zagraniczne, w oparciu o które tę okoliczność organ potwierdził, nie zostały opatrzone klauzulą apostille. W postępowaniu administracyjnym o tym czy dana okoliczność została udowodniona organ administracji publicznej, stosownie do art. 80 k.p.a., rozstrzyga w oparciu o całokształt dokumentów zgromadzonych w sprawie ocenianych we wzajemnej łączności. Sam zatem brak legalizacji dokumentów zagranicznych, nie czyni ich bezwartościowymi jako środków dowodowych, a więc takimi, które nie mogą być wykorzystane w tym postępowaniu. Ma to jedynie ten skutek, że nie są one traktowane jak dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 k.p.a. Dane zawarte w tych dokumentach (tj. odpisie skróconym aktu małżeństwa, dokumentu rejestracyjnego nieletniej) - przedłożone w formie odpisów i ich urzędowych tłumaczeń - w zestawieniu z treścią postanowienia spadkowego nie uprawniają do wywiedzenia odmiennych wniosków, niż poczynione przez organ nadzoru. Tak więc zarzut ten, oceniać należy wyłącznie w kategorii niczym nieuzasadnionych spekulacji skarżącego.

Za całkowicie chybiony Sąd uznał również zarzut braku zapewnienia stronom możliwości wzięcia czynnego udziału w postępowaniu na wszystkich jego etapach, a więc naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. Przede wszystkim bowiem zarzut ten stoi w oczywistej sprzeczności z treścią dokumentów zgromadzonych w aktach, z której wynika, iż przed wydaniem zarówno pierwszej decyzji w sprawie jak i przy ponownym rozpatrzeniu sprawy strony postępowania zostały poinformowane o możliwości zapoznania się z aktami sprawy ( zawiadomienie z dnia 4 lipca 2011 r. – teczka nr 3 akt administracyjnych, zawiadomienie z dnia 5 września 2011 r. – teczka nr 4 akt administracyjnych). To natomiast, że w zawiadomieniach tych wskazano godziny i dni tygodnia, w których wspomniane czynności mogą być przez strony realizowane nie może być kwalifikowane jako ograniczenie ich praw procesowych. Nie wykluczało to możliwości zgłoszenia się strony w siedzibie organu i zapoznawania się z dokumentacją sprawy także w innym terminie. W toku postępowania nie doszło do istotnego naruszenia uregulowanej w art. 9 k.p.a. zasady informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych mających wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków. Nie można bowiem utożsamiać tego obowiązku z koniecznością kierowania wszelkiej prowadzonej w toku postępowania wyjaśniającego w sprawie korespondencji do wszystkich stron postępowania.

W konkluzji Sąd pierwszej instancji stwierdził, że postępowanie nadzorcze zostało przez Ministra przeprowadzone prawidłowo oraz przy poszanowaniu zasad postępowania administracyjnego, w tym ustanowionej w art. 7 k.p.a., a rozwiniętej w art. 77 § 1 k.p.a., zasady prawdy obiektywnej. Ustalenia stanu faktycznego poczynione w toku tego postępowania znajdują potwierdzenie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, przy ocenie którego nie uchybiono zasadzie swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.), a podjęte ostateczne rozstrzygnięcie sprawy odpowiada prawu i zostało uzasadnione, wbrew subiektywnemu przekonaniu skarżących, w sposób odpowiadający standardom wyznaczonym treścią art. 107 § 3 k.p.a.

Sąd wskazał także, że w sprawie nieodwracalne skutki prawne zostały wywołane zbyciem w drodze umów cywilnoprawnych lokali nr [...] wraz z przypisanym do tych lokali udziałem w prawie użytkowania wieczystego gruntu oraz udziałami w częściach wspólnych budynku. Sąd wyjaśnił w jaki sposób rozumieć należy pojecie "nieodwracalnego skutku prawnego". Stwierdził, że niemożliwym jest zastosowanie w sprawie konstrukcji opartej na koncepcji adekwatnego związku przyczynowego, wedle której określony skutek prawny (tu zbycie nieruchomości na rzecz osoby trzeciej) stanowi konsekwencję szeregu zdarzeń prawnych i typowych dla nich następstw (wśród których odmowa przyznania własności czasowej stanowi wyłącznie pierwsze z tych zdarzeń), które doprowadziły ostatecznie do ukształtowania się istniejącego aktualnie stanu prawnego. Z tego względu fakt, że skarżący są kolejnymi nabywcami praw do nieruchomości od osób, które uzyskały je w efekcie wykonania decyzji administracyjnych o sprzedaży lokali i ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego, jest prawnie obojętne dla oceny skutków wywołanych decyzją dekretową. Samo zaś zawarcie umowy cywilnoprawnej po wydaniu decyzji o sprzedaży lokalu i ustanowieniu użytkowania wieczystego gruntu, jak też późniejsze zbycie praw do nieruchomości przez osoby, które w tym trybie je nabyły w drodze wyłącznie umów cywilnoprawnych jest wyłącznie konsekwencją tych decyzji, a nie bezpośrednim następstwem rozstrzygnięć dekretowych. Z tego też względu skutki wywołane tymi decyzjami administracyjnymi nie mogą być utożsamiane ze skutkami orzeczeń o odmowie przyznania prawa własności czasowej dawnym właścicielom nieruchomości warszawskiej.

Skargi kasacyjne w niniejszej sprawie wnieśli M. M. oraz W.B.

M.M. zaskarżyła go w całości, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej zarzuciła naruszenie przepisów postępowania tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. poprzez oddalenie złożonych skarg w sytuacji gdy w toku postępowania organ I instancji pomimo istnienia braków formalnych wniosku o stwierdzenie nieważności tzw. decyzji dekretowych, nie zastosował wobec strony art. 64 § 2 k.p.a.; art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez oddalenie złożonych skarg pomimo tego, iż w toku postępowania administracyjnego organ zaniechał ustalenia powierzchni i kształtu przedmiotowej nieruchomości oraz prawidłowego ustalenia w skład których obecnych działek ewidencyjnych wchodzi przedmiotowa nieruchomości, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem mogło dojść do błędnego ustalenia kręgu osób będących stronami postępowania i pominięcia ich części w toczącym się postępowaniu oraz że organ w sposób nieuprawniony uznał za udowodniony fakt, iż M.K. zmieniła nazwisko na M.G.; naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 9 k.p.a., art. 10 § 1 k.p.a. poprzez nieuzasadnione oddalenie skarg pomimo tego, iż w toku postępowania administracyjnego doszło do naruszenia praw stron postępowania poprzez brak informowania części stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie ich praw oraz poprzez brak zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez oddalenie skarg pomimo tego, iż ilość i zakres uchybień organów administracji w toku niniejszego postępowania stanowiły naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji; naruszenie art. 141 § 4 oraz art.134 § 1 p.p.s.a. poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu wyroku do wszystkich podnoszonych przez strony postępowania zarzutów i pomięcie argumentacji odnośnie nieskuteczności złożenia wniosku o przyznanie M.K. prawa wieczystej dzierżawy gruntu położonego przy ul. P. w Warszawie.

W.B. zaskarżył przedmiotowy wyrok w całości i domagał się jego uchylenia oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej zarzucił Sądowi naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 141 §4 p.p.s.a. poprzez nieustosunkowanie się do podniesionych przez skarżącego zarzutów naruszenia przepisów art. 7 i 8 k.p.a. oraz art. 32 Konstytucji RP, także naruszenie art. 50 § 1 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że skarżący nie jest legitymowany do kwestionowania kontrolowanej decyzji albowiem część zaskarżonego rozstrzygnięcia nie oddziałuje na sferę jego praw lub obowiązków. Zarzucił także naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 3 i art. 5 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz.U. z 2013 r. poz. 707 ze zm.) poprzez odmowę uznania, że nabycie zgodnie z rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych, prawa własności lokalu wraz z udziałem w prawie użytkowania wieczystego gruntu, wywołuje nieodwracalny skutek prawny w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a., naruszenie art. 234 kodeksu cywilnego w zw. z art. 19 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodami gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22 poz. 99 ze zm.) poprzez przyjęcie, że ustanowienie prawa użytkowania wieczystego gruntu nastąpiło w formie decyzji administracyjnej, naruszenie art. 156 § 2 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że przepis ten nie może mieć zastosowania w sytuacji, w której znalazł się skarżący, albowiem ustanowienie prawa użytkowania wieczystego gruntu, w części dotyczącej lokalu nr [...] nie było bezpośrednim następstwem rozstrzygnięć dekretowych, naruszenie art. 2 i 21 Konstytucji RP poprzez brak uznania, że w niniejszym postępowaniu powinna mieć zastosowanie zasada ochrony praw słusznie nabytych przez skarżącego oraz naruszenie art. 32 Konstytucji RP poprzez nierówne traktowanie skarżącego w stosunku do innych użytkowników wieczystych z tego tylko powodu, że w przypadku lokalu nr [...] ustanowienie prawa użytkowania wieczystego poprzedzone było wydaniem decyzji administracyjnej, mającej de facto charakter przygotowawczy do zawarcia umowy sprzedaży lokalu i oddania w użytkowanie wieczyste części gruntu.

Pełnomocnik E.G.. wniosła o oddalenie skarg kasacyjnych, podzielając stanowisko Sądu pierwszej instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzegł okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania, stąd też kontrola instancyjna ograniczała się do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania wskazanych jako jedyne w skardze kasacyjnej M.M.

Nie mógł odnieść skutku zarzut naruszenia art. 64 § 2 k.p.a. poprzez uznanie decyzji za zgodne z prawem pomimo, że organ I instancji nie wezwał prawidłowo pełnomocnika J.S. do uzupełnienia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji dekretowych poprzez przedłożenie pełnomocnictwa. Z niekwestionowanych przez strony okoliczności faktycznych związanych z tą kwestią wynika, że organ pierwszej instancji wezwał pełnomocnika wnioskodawcy do złożenia pełnomocnictwa w terminie 14 dni ( termin ten wynosić powinien zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a. 7 dni) a w tym terminie brak ten nie został uzupełniony. Nie ulega jednak wątpliwości, że pełnomocnictwo zostało złożone po upływie 1 miesiąca tj. 18 kwietnia 2001 r. gdyż jak stwierdził pełnomocnik wnioskodawcy pełnomocnictwo to znajdowało się w aktach sprawy cywilnej a w związku z tym, że następnego dnia wyjeżdżał do sanatorium nie mógł go złożyć w wyznaczonym terminie. Należy także tu dodać, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie mogło zostać wszczęte także z urzędu co wynika z treści art. 157 § 2 k.p.a. Oceniając zarzucany brak pozostawienia wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczeń dekretowych bez rozpoznania (na podstawie art. 64 § 2 k.p.a.), trzeba wskazać, że czym innym jest działanie pełnomocnika bez umocowania, a czym innym nieprzedstawienie w stosownym momencie dokumentu pełnomocnictwa. Działanie pełnomocnika bez umocowania powoduje co do zasady nieważność czynności, zaś nieprzedstawienie dokumentu pełnomocnictwa w postępowaniu administracyjnym może i powinno być uzupełnione jako brak formalny zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a. Jednak nieuzupełnienie tego braku na skutek wadliwego działania organu, nie pociąga za sobą nieważności dokonanej czynności procesowej, jeżeli zostanie dowiedzione, że pełnomocnik był prawidłowo umocowany do działania. Ta ostatnia okoliczność w niniejszej sprawie niewątpliwie nastąpiła. W sytuacji, kiedy jest dowiedzione, że dokonana czynność była objęta udzielonym prawidłowo pełnomocnictwem, niewdrożenie lub nieprawidłowe wdrożenie przez organ procedury z art. 64 § 2 k.p.a. stanowi tylko inne uchybienie procesowe, które nie miało wpływu na ważność dokonanej czynności, tu wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczeń dekretowych oraz wynik sprawy. A tylko taki wpływ stwierdzonego uchybienia, mogło usprawiedliwiać zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez Sąd pierwszej instancji.

Za nietrafne należy uznać także zarzuty naruszenia art. 145 § 1 lit c p.p.s.a. w zw z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Skarżąca kasacyjnie twierdzi, że organ zaniechał ustalenia kształtu i powierzchni nieruchomości hipotecznej nr 1 oraz w skład jakich obecnie działek wchodzą grunty tej nieruchomości, czego skutkiem mogło być błędne ustalenie kręgu osób będących stronami postępowania. Z ustaleń organów administracji wynika, czego nie kwestionuje skarżąca kasacyjnie, że grunty dawnej nieruchomości nr 1 wchodzą obecnie w skład działek nr 2 i nr 3. Wszystkie osoby posiadające tytuł prawnorzeczowy do tych działek zostały uznane za uczestników niniejszego postępowania. Sformułowany przez skarżącą zarzut zmierza do obrony interesu prawnego osób, które jak przypuszcza, mogłyby być uczestnikami postępowania. Z utrwalonego orzecznictwa sądowego nie budzi wątpliwości, że w postępowaniu kasacyjnym nie można podnosić zarzutów zmierzających do ochrony interesu innych osób, w tym nieważności postępowania z pkt. 5 art. 183 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Może to czynić wyłącznie strona, której utrudniono bądź uniemożliwiono ochronę swojego interesu prawnego. Zarzut pozbawienia osób trzecich możliwości udziału w niniejszym postępowaniu zgłosiła w tej sprawie skarżąca kasacyjnie, która brała udział w postępowaniu administracyjnym i sądowym zakończonym zaskarżonym wyrokiem a zatem nie może ona skutecznie występować z zarzutem mającym na uwadze ochronę interesu prawnego innych, dodatkowo nieokreślonych osób. W skardze kasacyjnej skarżąca może skutecznie podnosić zarzuty służące wyłącznie ochronie własnego interesu prawnego. Dlatego zarzut odnoszący się do błędnego ustalenia kręgu osób będących stronami niniejszego postępowania (na skutek nieprawidłowych ustaleń dotyczących nieruchomości będącej przedmiotem niniejszej sprawy) nie może stanowić podstawy uznania zaistnienia przesłanki skutkującej uwzględnieniem skargi kasacyjnej powodu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c w zw. z art. 151 p.p.s.a. i w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. ( podobnie NSA w np. w wyrokach w sprawach o sygn. akt. II OSK 1781/07, II OSK 830/08, II OSK 1487/10, II OSK 2409/10 i II OSK 64/12).

Za nieuprawniony należy uznać także zarzut nieuzasadnionego uznania E.G. za stronę postępowania. Brak poświadczenia apostille na dokumencie "Rejestracja nieletniego jako obywatela Zjednoczonego Królestwa i Kolonii", nadanej na podstawie art. 3 Konwencji znoszącej wymóg legalizacji zagranicznych dokumentów urzędowych sporządzonej dnia 5 października 1961 r. ( Dz. U. z 2005 r. Nr 112, poz. 938) powoduje, że dokumentu tego nie należy traktować jako dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 76 k.p.a. Nie wykluczało to tego aby organy administracji oceniły ten dokument, złożony do akt sprawy w formie kopii poświadczonej za zgodność z oryginałem przez brytyjskiego Notary Public, stosownie do treści art. 75 § 1 i 80 k.p.a. Dokument ten jest jednym z kilku dowodów przemawiających za uznaniem E.G. jako córki i zarazem spadkobierczyni M.K. byłej właścicielki nieruchomości warszawskiej. Z dokumentu tego wynika, że E.P. jest znana jako E.G. urodzona 15 września 1946 roku w T. (Włochy), jest córką J.P. znanego jako G.G. (posiadającego obywatelstwo brytyjskie) i M.P. znanej jako M.G. (posiadającej obywatelstwo polskie). Za zgodność kopii tego dokumentu z oryginałem poświadczył R.C. notariusz. Należy tu wskazać, że okolicznością powszechnie znaną jest, że poświadczanie zgodności kopii dokumentu z oryginałem jest typową i jedną z najprostszych czynności notariusza w wielu systemach prawnych, także w Wielkiej Brytanii, gdzie notariusze są mianowani z upoważnienia arcybiskupa Canterbury od 1553 r. w oparciu o ustawę Ecclesiastial Licenses Act i podlegają regulacjom angielskiego sądu Court od Faculties i działają w oparciu o tzw. Faculty Office zgodnie z Ustawą o sądach i usługach prawnych z 1990 r., a także zgodnie z Ustawą o usługach prawnych z 2007 r. Natomiast z odpisu skróconego aktu małżeństwa sporządzonego 12 lipca 1945 r. przez Gminę R. (Włochy) wynika, że J.P. i M.K. urodzona w Warszawie (wiek 35 lat) zawarli związek małżeński. Także z Poświadczenia Obywatelstwa Polskiego wydanego przez Urząd Wojewódzki w Warszawie wynika, że E.G. ur. 15 września 1946 roku w T. jest córką J. i M. zd. S. Natomiast z postanowienia spadkowego wydanego przez Sąd Rejonowy dla m.st. Warszawy wynika, że spadek po K.S. (byłym właścicielu przedmiotowej nieruchomości), nabyła m.in. M.G. (M.K.). Ponadto z Powiatowego Rejestru Spraw Spadkowych znajdującego się w Wysokim Sądzie Sprawiedliwości w Oxfordzie wynika, że spadek po M.G. nabyła E.G. Te dokumenty w okolicznościach niniejszej sprawy przeczą zarzutowi braku udokumentowania tożsamości M.K., która złożyła wniosek dekretowy i E.G. jako jej następcy prawnego, której przysługiwały prawa strony w niniejszym postępowaniu.

Nietrafne są również zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 8, 9 i 10 § 1 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny w tym zakresie podziela w całości stanowisko Sądu pierwszej instancji. Należy tu podkreślić, że skarżąca w skardze kasacyjnej nie podjęła nawet próby wykazania jaki wpływ na wynik sprawy miały nakreślone w tych zarzutach uchybienia przepisom postępowania przez organy administracji, co było w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., wymogiem koniecznym do uwzględnienia skargi przez Sąd pierwszej instancji a Naczelny Sąd Administracyjny takiego wpływu nie dostrzega, szczególnie w kontekście wieloletniego okresu trwania postępowania administracyjnego oraz obszerności i rzeczowości pism składanych przez skarżących i uczestników postępowania.

Natomiast przyznać należy rację skarżącej kasacyjnie, że Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do zarzutu dotyczącego nieskuteczności złożenia wniosku dekretowego o przyznanie własności czasowej gruntu. Wniosek ten w dniu 1 września 1948 r. złożył pełnomocnik M.K. adwokat M.G. Dołączył do niego jedynie pełnomocnictwo w odpisie potwierdzonym przez niego za zgodność z oryginałem. Z przepisów art. 12 Rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym ( Dz. U. z 1928 r. Nr 36, poz. 341) a szczególnie jego art. 16 ust. 3, który stanowił, że "Podania bez podpisu lub też z podpisem, wykonanym sposobem mechanicznym, władza może nie przyjąć, o ile ma wątpliwości, czy podanie zostało wniesione z wolą osoby interesowanej. W razie potrzeby władza wyznacza stosowny termin dla potwierdzenia podania.", wynika że ówczesna procedura administracyjna dopuszczała odstępstwo od rygoryzmu w zakresie wymogu podpisania podania a tym samym i dołączonego do niego odpisu pełnomocnictwa udzielonego adwokatowi, jeżeli nie było wątpliwości, czy podanie zostało wniesione z wolą osoby zainteresowanej. Trudno mieć wątpliwości co do woli M.K. w uzyskaniu własności czasowej do przejętej nieruchomości. Takich wątpliwości nie miały również organy administracji skoro rozpoznały wniosek. Ponadto, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, okoliczności związane ze złożeniem wniosku dekretowego przemawiają za tym aby przyjąć, że pełnomocnictwo to zostało udzielone adwokatowi M.G. w sposób konkludentny a nawet gdyby nie uznać, że do tego doszło to dodatkowo czynności dokonane przez niego zostały sanowane, co potwierdza dalszy przebieg postępowania. Koncepcja dorozumianego potwierdzenia pełnomocnictwa została zaaprobowana przez judykaturę. Dlatego nie można podzielić zapatrywania skarżącej kasacyjnie o braku skuteczności wniosku dekretowego a tym bardziej o dodatkowej podstawie do stwierdzenia nieważności orzeczeń dekretowych. W rezultacie nie doszło do naruszenia przez Sąd art. 134 § 1 p.p.s.a. a naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy.

Nie są także usprawiedliwione zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej W.B.

Co do zarzutu naruszenia art. 50 § 1 p.p.s.a., należy zauważyć, że przez skarżący kasacyjnie nie przedstawił żadnej argumentacji przemawiającej przeciwko stanowisku sądu pierwszej instancji, poza stwierdzeniem, że z tym stanowiskiem nie zgadza się. Podzielając stanowisko Sądu pierwszej instancji, NSA stwierdza, że nie sposób rzeczowo odnieść się do tego zarzutu, co czyni go niezasadnym. To samo dotyczy zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 8 k.p.a. Przy czym Sąd pierwszej instancji wbrew stanowisku skarżącego odniósł się do zarzutu naruszenia art. 7 k.p.a. nie podzielając go. Równocześnie także tu należy zauważyć, że autorka tej skargi kasacyjnej nie podjęła nawet próby wykazania, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. miało jakikolwiek wpływ na wynik sprawy a takiego wpływu NSA nie dostrzega.

Zasadniczą podstawę wniesionej przez W.B. skargi kasacyjnej stanowią zarzuty naruszenia prawa materialnego, sprowadzają się one do podważania zasadności stanowiska organów administracji zaakceptowanego przez Sąd co do uznania, że nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. nie zachodzą co do sprzedaży lokali nr [...] i udziałów przypadających właścicielom tych lokali w częściach wspólnych budynku a także gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste nabywcom tych lokali. W odniesieniu do tych lokali niespornym jest to, że ich sprzedaż i związanych z nimi praw, nastąpiła na podstawie umów notarialnych zawartych w wykonaniu decyzji administracyjnych, w przeciwieństwie do nabytych wyłącznie na podstawie umów cywilnoprawnych, zawartych w formie aktów notarialnych lokali nr [...] z należnymi do nich prawami.

Przepis art. 156 § 2 k.p.a. formułuje dwie negatywne przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji. Gdy któraś z nich wystąpi niemożliwe jest stwierdzenie nieważności wadliwej decyzji administracyjnej, a konieczne jest na podstawie art. 158 § 2 k.p.a. stwierdzenie, że została ona wydana z naruszeniem prawa, ze wskazaniem przyczyn, z powodu, których nie stwierdzono jej nieważności. W konsekwencji dotychczasowa decyzja pozostanie w obrocie prawnym. Pierwszą z tych negatywnych przesłanek jest upływ 10 lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia dotychczasowej decyzji, w sytuacji, gdy dotknięta jest ona wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4 i 7 k.p.a. Drugą jest fakt, że dotychczasowa decyzja "wywołała nieodwracalne skutki prawne". Sąd pierwszej instancji dokonał wszechstronnej i prawidłowej wykładni pojęcia nieodwracalnych skutków prawnych i zasadnie podzielił stanowisko organów administracji co do ich niezachodzenia w stosunku do lokali nr [...].

W tym miejscu dla porządku należy jedynie wskazać, że w uchwale NSA z dnia 16 grudnia 1996 r., OPS 7/96, ONSA 1997, nr 2, poz. 49, przyjęto, iż okoliczność, że nieruchomość obejmująca grunty podlegające przepisom dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy znajduje się w użytkowaniu wieczystym osoby trzeciej jeszcze nie oznacza, że decyzja odmawiająca byłemu właścicielowi tych gruntów przyznania prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego), wywołała nieodwracalne skutki prawne. W uzasadnieniu uchwały Sąd wyraźnie odgraniczał od siebie dwie sytuacje. Pierwsza z nich to taka, w której użytkowanie wieczyste powstało na podstawie decyzji administracyjnej o przyznaniu tego użytkowania, dopiero w wyniku, której zawierana była umowa o ustanowieniu użytkowania wieczystego. Te kwestie Sąd pierwszej instancji podał zresztą dalszej analizie. Druga sytuacja, będąca podstawą podjęcia tej uchwały, to taka, iż "prawo użytkowania wieczystego powstało na podstawie samej umowy cywilnoprawnej, to jest bez uprzedniego wydania decyzji administracyjnej". Analizując dalej pierwszą z wymienionych sytuacji należy stwierdzić, że ewentualne stwierdzenie nieważności decyzji odmownej w zakresie przyznania byłemu właścicielowi prawa własności czasowej gruntów otworzy w powyższej sytuacji możliwość wszczęcia z tego powodu postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności decyzji o ustanowieniu na rzecz osoby trzeciej użytkowania wieczystego i tym samym dokonywania w tym postępowaniu ustaleń i ocen, czy zawarcie na podstawie tej ostatniej decyzji umowy użytkowania wieczystego i przyznanie tego prawa powoduje, w świetle aktualnego stanu prawnego, nieodwracalność skutków prawnych decyzji o ustanowieniu tego prawa. Skoro istnieje w odrębnym postępowaniu droga administracyjna dla dokonywania ustaleń i ocen w powyższej kwestii, to nie można rozpatrywać zagadnienia nieodwracalności, w zakresie związanym z istnieniem tego prawa na rzecz osoby trzeciej, skutków prawnych wcześniejszej decyzji administracyjnej, odmawiającej przyznania byłemu właścicielowi prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego). Dlatego prawidłowo Sąd stanął na stanowisku, iż o nieodwracalności skutku prawnego wywołanego przez konkretną decyzję można mówić jedynie w odniesieniu do skutków bezpośrednio wywoływanych przez daną decyzję będącą przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności.

Z powołanej uchwały można wyprowadzić, co najmniej dwa wnioski. Po pierwsze, nieodwracalność skutków prawnych uniemożliwiająca stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej w żadnym przypadku nie może dotyczyć sfery faktów. Dla oceny skutków decyzji administracyjnej dotkniętej wadą dającą podstawę do stwierdzenia jej nieważności jest prawnie obojętne, czy istnieją faktyczne możliwości cofnięcia następstw wykonania decyzji (por. np. wyrok NSA z 12 maja 1998 r., I SA 2133/97; por. też. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, wyd. 9, Warszawa 2008, s. 749). Po drugie, nieodwracalność skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. polega na tym, iż owych skutków nie są w stanie usunąć organy administracji publicznej w oparciu o posiadane przez siebie kompetencje. Jednocześnie badając ową nieodwracalność należy ograniczyć się bezpośrednio do skutków wywołanych przez decyzję będącą przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia jej nieważności. Jeżeli bowiem na podstawie takiej decyzji wydano inną decyzję, która ewentualnie mogła spowodować takie nieodwracalne skutki prawne, to kwestia odwracalności czy też nieodwracalności tych skutków prawnych dotyczyć może wyłącznie owej drugiej decyzji. W konsekwencji zaś z punktu widzenia orzeczeń będących przedmiotem niniejszego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, przesłanka wywołania nieodwracalnych skutków prawnych co do lokali nr [...] nie może występować. W rezultacie nie jest trafny zarzut naruszenia art. 156 § 2 k.p.a.

W związku z powyższym nie jest również zasadny zarzut naruszenia art. 3 i 5 ustawy o księgach wieczystych i hipotece oraz zarzut naruszenia art. 234 k.c. w zw. z art. 19 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, bowiem Sąd I instancji trafnie związał nieodwracalność skutków prawnych nie z przepisami ustawy o księgach wieczystych i hipotece, lecz ze wskazanym powyżej brakiem możliwości cofnięcia tych skutków w drodze postępowania administracyjnego, które to stanowisko jednoznacznie wynika ze wskazanych przez Sąd pierwszej instancji uchwał Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz najnowszego orzecznictwa tego sądu.

Odnosząc się do nierozwiniętych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia art. 2, 21 i 32 Konstytucji RP stwierdzić należy, że prawo własności przysługujące obecnym właścicielom nie jest prawem absolutnym i szczególnie w zestawieniu z prawem własności przysługującym poprzedniemu właścicielowi, którego z niej wyzuto, powinno być przedmiotem ich stosownego wyważenia przez organy i Sąd. Jak wynika z przedstawionego wyżej stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego takiego prawidłowego wyważenia tych wartości organy dokonały, co słusznie zaakceptował Sąd. Ponadto wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie okoliczności nabycia lokali nr [...] były diametralnie różne od okoliczności nabycia lokali nr [...], stąd też nie można podzielić twierdzeń o nierównym traktowaniu poszczególnych właścicieli lokali. Przy czym należy zauważyć, że rozstrzygnięcie niniejszej sprawy nie podważa przysługujących skarżącym praw związanych z należącymi do nich lokalami.

Z przedstawionych wyżej powodów wynika, że rozpoznawane skargi kasacyjne nie mają usprawiedliwionych podstaw, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. je oddalił.