Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 678/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2020-06-02 00:00:00+02:00 ()
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok z art. 179a  ustawy  PoPPSA
Powołane przepisy: article: art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 7, 9 i 10, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 179a
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder, Sędziowie asesor sądowy WSA Marcin Kojło (spr.), sędzia WSA Marek Leszczyński, Protokolant specjalista Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 czerwca 2020 r. skargi kasacyjnej Miasta S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 12 grudnia 2019 roku w sprawie ze skargi Wojewody P. na uchwałę Rady Miasta S. z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części Miasta S. 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 3. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewoda P. wniósł skargę na uchwałę Nr [...] Rady Miasta S. z dnia [...] maja 2019 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części miasta S. Kwestionowanej uchwale zarzucił istotne naruszenie:

- art. 15 ust. 2 pkt 7 i 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 z późn. zm. – dalej jako: "u.p.z.p."), poprzez brak jakiegokolwiek odniesienia do ograniczeń związanych

z funkcjonowaniem przyszpitalnego lądowiska dla śmigłowców zlokalizowanego poza granicami kwestionowanego planu miejscowego;

- art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1587), poprzez brak wprowadzenia na rysunku planu miejscowego ograniczeń wynikających z funkcjonowania w sąsiedztwie planu lądowiska przyszpitalnego;

- art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p., poprzez brak obsługi komunikacyjnej części działek w obrębie obszaru planistycznego 5MN oraz poprzez wyznaczenie linii zabudowy od ulic, które zostały zlokalizowane poza granicami planu;

- § 3 ust. 9 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 27 czerwca 2019 r.

w sprawie szpitalnego oddziału ratunkowego (Dz. U. z 2019 r. poz. 1213) poprzez brak spełnienia wymagań dotyczących funkcjonowania w sąsiedztwie planu lądowiska dla śmigłowców.

Wskazując na powyższe Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności kwestionowanej uchwały w całości.

Uzasadniając stawiane zarzuty Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 15 ust. 1 u.p.z.p., zapisy planu powinny być zgodne m.in. z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem. Tu z kolei obowiązuje rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 27 czerwca 2019 r. w sprawie szpitalnego oddziału ratunkowego, które wymaga w § 3 ust. 8 by każdy szpitalny oddział ratunkowy dysponował całodobowym lądowiskiem, jeśli nie może on dysponować lotniskiem. Lądowisko takie powinno według § 3 ust. 9 rozporządzenia spełniać wymagania zawarte zarówno w załączniku do tego rozporządzenia jak i w ustawie z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze (Dz. U. z 2018 r. poz. 1183 z późn. zm.). Załącznik do ww. rozporządzenia w ust. 7 mówi o tym, że przeszkody usytuowane na osi lądowania

i startu lądowiska nie mogą być wyższe, niż to wynika z granicznej płaszczyzny

o nachyleniu 1:6 w stosunku do poziomu lądowiska. Tworzy się tym samym powierzchnia ograniczająca wysokość przeszkód w osi lądowania i startu śmigłowców. Powierzchnia ta ma licząc od płyty lądowiska 600 m w obie strony wyznaczone dla lądowiska jako strefa lądowania i startu. W obrębie tej powierzchni licząc od płyty lądowiska przeszkody, w tym zabudowa, nie mogą osiągać wskazanej w załączniku wysokości. W pkt 8 załącznika do ww. rozporządzenia znalazły się ponadto wymagania by także obszar znajdujący się z boku osi lądowania i startu lądowiska był ograniczony co do wysokości istniejących na nim przeszkód.

Wojewoda wskazał, że lądowisko dla śmigłowców "S" posiada swoją własną strefę lądowania i startu. Z otrzymanej dokumentacji nie wynika zaś, aby Miasto S. dokonało ekspertyz, które pozwoliłyby stwierdzić, iż wysokość zabudowy jaka jest założona w kwestionowanej uchwale, nie wpłynie negatywnie na bezpieczeństwo lub regularność operacji lotniczych wykonywanych na lądowisku.

Zdaniem Wojewody, rysunek planu miejscowego nie zawiera ponadto siatki ograniczeń wysokości zabudowy w strefach ograniczeń wyznaczonych dla tego lądowiska wynikających z przepisów rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia

3 listopada 2011 r. w sprawie szpitalnego oddziału ratunkowego. Organ sporządzający plan miejscowy przy wprowadzaniu ograniczeń w wysokości zabudowy musi kierować się wymogami powyższego rozporządzenia, tj. spełnić ograniczenia wynikające z sąsiedztwa lądowiska przyszpitalnego. W takim wypadku jedynym sposobem na wykazanie spełnienia ww. wymagań jest wprowadzenie na rysunku planu miejscowego siatki takich ograniczeń w powiązaniu z terenem objętym planem oraz pełne odwzorowanie tych ograniczeń w części tekstowej. Kompletna siatka ograniczeń z przypisanymi do niej granicznymi dopuszczalnymi wysokościami jest konstruowana w oparciu o kierunki startu i lądowania powiązane z tzw. różą wiatrów i nakładają się w sposób przypadkowy na siatkę podziałów własnościowych, która stanowi podstawę dla obszarów planistycznych wyznaczanych w planie miejscowym, stąd nawet pobieżna analiza pozwala na stwierdzenie, że każda nieruchomość w granicach planu może być objęta kilkoma ograniczeniami o różnych wartościach z granicami o przypadkowym przebiegu w stosunku do granic tej nieruchomości. Nie istnieje zatem możliwość określenia lokalizacji siatki ograniczeń wysokościowych wyłącznie w warstwie tekstowej. Niezbędnym elementem określenia lokalizacji siatki ograniczeń wysokościowych powinna być również część graficzna.

Wojewoda zauważył również, że w uchwale odniesiono się wyłącznie do kwestii dopuszczalnej wysokości zabudowy, tj. budynków mieszkalnych oraz gospodarczych, natomiast zgodnie z cytowanym rozporządzeniem ograniczeniem wysokości w sąsiedztwie funkcjonującego lotniska przyszpitalnego powinny być objęte wszystkie elementy zabudowy i zagospodarowania, a nie tylko budynki mieszkalne i gospodarcze. Do takich elementów zaliczono przeszkody punktowe, m.in. maszty, kominy, pojedyncze drzewa. Przedmiotowa uchwała w całości

to pomija.

Zdaniem Wojewody na rysunku planu miejscowego brak jest jakiegokolwiek odniesienia się do uwarunkowań wynikających z funkcjonowania w sąsiedztwie terenu objętego planem miejscowym lądowiska przyszpitalnego dla śmigłowców,

w części tekstowej natomiast wprowadzono ograniczenia w wysokości zabudowy bez wskazania wprost przyczyny tych ograniczeń. Wprowadzenie do planu miejscowego ograniczeń winno być jednoznaczne, nie budzące jakichkolwiek wątpliwości interpretacyjnych, co do jakiego obszaru się one odnoszą. Nie może być rozbieżności pomiędzy częścią tekstową planu a rysunkiem planu. Część tekstowa planu nie może zawierać ustaleń, które nie znajdują oparcia w części graficznej planu.

Argumentując kolejne zarzuty Wojewoda wskazał, że w kwestionowanej uchwale przyjęto rozwiązania, zgodnie z którymi część ulic obsługujących teren objęty planem, do których wyznaczono linie zabudowy, została zlokalizowana poza granicami planu miejscowego. W ocenie organu nadzoru stanowi to naruszenie

art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. Z przepisów art. 15 ust. 2 wynika wprost, że problematyka obsługi komunikacyjnej powinna być obowiązkowo rozwiązana

w planie miejscowym, co jest tożsame ze stwierdzeniem: w granicach planu miejscowego. Zdaniem organu są to podstawowe reguły konstruowania ustaleń planu miejscowego, z których jednoznacznie i w sposób oczywisty wynika, że ustaleń nakazanych przepisami prawa nie umieszcza się poza granicami planu miejscowego.

Wojewoda zwrócił uwagę na szczególnie istotną jego zdaniem okoliczność, tzn. określenie w planie miejscowym powiązań układu komunikacyjnego z układem zewnętrznym. Z przepisów rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 poz. 124) wynika jednoznacznie, że możliwość tego powiązania zależy od kategorii dróg projektowanych w planie miejscowym oraz dróg układu zewnętrznego (istniejących). Zarówno obsługa bezpośrednia terenów objętych planem z istniejących dróg jak też włączenie do istniejących dróg projektowanego w planie układu komunikacyjnego pozostają w bezpośrednim związku z kategorią tych dróg. Z niektórych kategorii dróg obsługa bezpośrednia nie jest możliwa, nie jest możliwe również jej powiązanie

(w formie skrzyżowania) z projektowanym w planie układem komunikacyjnym

(ze względu na brak możliwości zachowania wymogu normatywnej odległości między skrzyżowaniami). Miasto S., nie zrealizowało ww. wymogów formułując treść § 2 pkt 20 i 22 kwestionowanej uchwały.

Zdaniem organu nadzoru, linia zabudowy jest integralną częścią drogi publicznej przypisaną do rodzaju drogi (autostrada, ekspresowa, krajowa, wojewódzka, powiatowa, gminna). Zgodnie z przepisami art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2068 z późn. zm.) linię zabudowy określa się jako usytuowanie w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni danego rodzaju drogi (autostrada, ekspresowa, krajowa, wojewódzka, powiatowa, gminna). Bez prawnego określenia rodzaju drogi w tej samej uchwale,

w której wyznacza się linię zabudowy, niemożliwa jest weryfikacja zgodności

z prawem przyjętego rozwiązania (usytuowania linii zabudowy na terenie przyległym do pasa drogowego).

W następnej kolejności Wojewoda zauważył, że w obrębie obszaru planistycznego 5MN część działek (od strony zachodniej) nie posiada obsługi komunikacyjnej. W obszarze planistycznym 5MN zaproponowano w warstwie planistycznej wydzielenie nowych działek budowlanych bez planistycznego zapewnienia ich obsługi komunikacyjnej. Zdaniem organu, nie jest rozwiązaniem spełniającym wymogi art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. umieszczenie w części lub całości poza granicami tego planu, układu obsługującego projektowane w planie obszary planistyczne. Z przepisów art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 9 rozporządzenia jednoznacznie wynika, że to na radzie gminy ciąży obowiązek zapewnienia, poprzez ustalenia planu, właściwej obsługi komunikacyjnej terenów objętych tym planem oraz zapewniania im połączeń z układem zewnętrznym - w ocenie organu nadzoru ten warunek nie został spełniony.

Wobec powyższego Wojewoda uznał, że konieczne i w pełni uzasadnione jest stwierdzenie nieważności kwestionowanej uchwały w całości.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta S. wniosła o jej oddalenie w całości.

Rada wskazała, że skarżona zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części miasta S. dotyczy obowiązującego m.p.z.p. zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usługowej uchwalonego uchwałą Nr [...] Rady Miasta S. z dnia [...] marca 2007 r. Natomiast lądowisko przy szpitalu SPZOZ w S. powstało kilka lat po uchwaleniu tego planu. Zmiana planu znacznie ograniczyła wysokość zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na terenie bezpośrednio przylegającym do terenu lądowiska, ze względu na możliwość prawidłowego funkcjonowania lądowiska. Działki o nr [...] uzyskały w projekcie zmiany planu dodatkowe przeznaczenie (oprócz funkcji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej MN, którą posiadają w obowiązującym planie z 2007 r.) o funkcję zabudowy UZ - usługowej z zakresu ochrony zdrowia. Nowa funkcja pozwala na przeznaczenie powyższych działek np. pod poszerzenie terenu szpitala i przeznaczenie ich pod zabudowę związaną z obsługą szpitala i lądowiska dla śmigłowców. Ponadto dla zabudowy usługowej z zakresu ochrony zdrowia oraz mieszkaniowej wprowadzono zapisy ograniczające wysokość zabudowy na tych działkach do 8,0 m oraz dopuszczono stosowanie dachów płaskich, co umożliwi bezkolizyjne funkcjonowanie dla istniejącego lądowiska.

Dalej wskazano, że w trakcie procedury planistycznej dotyczącej uzyskania niezbędnych uzgodnień, wynikających z przepisów u.p.z.p., wystąpiono do Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego w W. o uzgodnienie projektu zmiany planu. Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego nie zajął stanowiska w przewidzianym terminie, co jest jednoznaczne z pozytywnym uzgodnieniem projektu zmiany planu. Ponadto Burmistrz Miasta S. wystąpił do Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z prośbą o udostępnienie instrukcji operacyjnej lądowiska oraz wypowiedzenie się na temat ewentualnych ograniczeń i zakazów zabudowy oraz zagospodarowania działek położonych w bezpośrednim sąsiedztwie lądowiska (nie uzyskano odpowiedzi). Zgodnie z uzyskaną instrukcją: "Na kierunku startu, w kierunku zachodnim w odległości do 50 m znajduje się teren szpitala trawnik, a w odległości ponad 50 m znajduje się sad, oraz tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej

o wysokości do 10 m". Wobec powyższego instrukcja operacyjna uwzględniała wysokość zabudowy nawet do 10 m na terenach położonych w bezpośrednim sąsiedztwie lądowiska - co jest zgodne z zapisami skarżonej uchwały. SPZOZ S. jako inwestor i właściciel lądowiska nie przedłożył natomiast żadnych prawomocnych decyzji dotyczących strefy uciążliwości od lądowiska mogących powodować konieczność ograniczenia wysokości zabudowy na działkach prywatnych właścicieli.

Rada wskazała ponadto, że decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego

z dnia 2 lutego 2012 r. dotycząca zadania inwestycyjnego rozbudowy istniejącego lądowiska planowanego centrum urazowego, zawiera zapis, że inwestycja nie jest zaliczana do przedsięwzięć mogących potencjalnie lub zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Jej uciążliwość winna się zamknąć w granicach własnej działki. Dodatkowo decyzja zmieniająca pierwotną decyzję o pozwoleniu na budowę z dnia 7 marca 2012 r. wydana została z naruszeniem prawa – jest niezgodna

z ustaleniami planu miejscowego obowiązującego w czasie jej wydania.

W ocenie Rady, błędnie wskazano na naruszenie rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 27 czerwca 2019 r. w sprawie szpitalnego oddziału ratunkowego. Dotyczy ono bowiem lokalizowania nowych SOR ale też lądowisk - a więc daje wytyczne jakimi należy się kierować przy lokalizacji np. lądowiska, jakie czynniki należy brać pod uwagę. W tym konkretnym przypadku lądowisko zlokalizowano

w roku 2012 w sąsiedztwie obowiązującego wtedy miejscowego planu - kolizji zapisów tego planu nie było, ponieważ decyzje zezwalające na lokalizację lądowiska zawierały wskazanie iż cała jego uciążliwość, oddziaływanie zamyka się w granicach terenu objętego wnioskiem - to jest na terenie szpitala. Rozporządzenie nie określa ponadto "twardych" zakazów dotyczących wysokości obiektów w sąsiedztwie lądowiska. Skarżona uchwała określa zaś dokładnie - ogranicza - wysokości zabudowy w newralgicznych miejscach. Stanowi to dowód na pełne zaangażowanie

i przychylność władz miasta do tego, aby jak najbardziej ułatwić realizację istotnego niewątpliwie zadania jakim jest lądowisko dla helikopterów przy szpitalu. Zapisy skarżonego planu miejscowego w żaden sposób nie przeszkadzają lub uniemożliwiają prawidłowego i bezpiecznego użytkowania lądowiska. Wysokości

w stosunku do planu pierwotnego znacząco obniżono, w toku procedury planistycznej dołożono wszelkich starań - nawet ponad wymagania ustawowe - aby uczynić zadość oczekiwaniom i aby wyjść naprzeciw niezwykle ważnej również dla władz miasta kwestii lądowiska dla helikopterów przy szpitalu.

Rada wskazała również, że plan miejscowy z jego zapisami obowiązywał dużo wcześniej niż pojawiło się zagadnienie wskazywanej przez Wojewodę "strefy". Zgodnie z zasadami najpierw jest miejscowy plan, a później - zgodne z planem

i warunkami technicznymi - pozwolenie na budowę. Tu mamy do czynienia

z przypadkiem takim, gdzie na etapie kolejnej zmiany decyzji o pozwoleniu

na budowę (decyzja z 16 stycznia 2017 r. zawierająca informację, że inwestycja rozbudowy lądowiska będzie oddziaływać na teren objęty planem) próbuje się niejako zalegalizować istnienie strefy wbrew zapisom planu miejscowego zamiast zmienić pozwolenie na budowę tak, by było to zgodne z obowiązującym planem oraz zgodne z rozporządzeniem. Rozporządzenie dopuszcza istnienie przeszkód, zaś skarżony plan - jego zmiana - została dokonana zgodnie z wszystkimi wymogami ustawowymi to jest uzyskując stosowne opinie i uzgodnienia.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących braku obsługi komunikacyjnej części działek oraz wyznaczenia linii zabudowy od ulic zlokalizowanych poza granicami planu, zauważono, że ustawa w żadnym z przepisów nie nakazuje objęcia projektem planu miejscowego, a następnie stosowną uchwałą terenu całej drogi. Ustawodawca w tej materii pozostawił do decyzji wójta, burmistrza lub prezydenta obszar jaki ma być objęty projektem planu miejscowego - art. 15 ust 1 u.p.z.p. Potwierdzeniem woli, by plan na określonym przez wójta, burmistrza lub prezydenta obszarze sporządzić, jest uchwała, o której ustawodawca pisze w art. 14 ust. 1 u.p.z.p.

Ustosunkowując się do twierdzeń, iż wyznaczona na terenie oznaczonym symbolem 5MN "część działek" (od strony zachodniej) nie posiada obsługi komunikacyjnej, Rada uznała je za niezrozumiałe. Nie wskazano jaki przepis został naruszony poprzez brak obsługi komunikacyjnej "części działek". Ustawa nie operuje pojęciem "działka" w kontekście obsługi komunikacyjnej (ale też w żadnym innym). Obowiązkowe elementy jakie w tym zakresie zawierać powinien plan miejscowy ustawodawca wskazał w art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. Ponadto plan miejscowy określa wszelkie zasady dla "obszarów planistycznych". Nie ma żadnych przepisów, które nakazują, by wszystkie "działki" jakie są objęte planem miejscowym posiadały "obsługę komunikacyjną".

W miejscowym planie na obszarze planistycznym 5MN (ale też na wszystkich innych) w sposób poglądowy pokazano propozycję podziału terenu planistycznego. Podziału tego jednak nie dokonano, w związku z tym nie można traktować tych obszarów jako działki i wymagać, aby miały zapewniony dostęp do drogi publicznej. Zgodnie z legendą do rysunku planu linie przerywane to "Element informacyjny" - proponowane granice działek budowlanych, nie mają więc charakteru obowiązującego. Stanowią jedynie przykładowe rozwiązanie. W związku z tym trudno jest oczekiwać, że na etapie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nastąpi jakakolwiek konkretyzacja układu komunikacyjnego dla obszarów, które nawet w sposób wiążący w planie tym nie są wyodrębnione.

Organ uchwałodawczy stwierdził, że wyznaczenie linii zabudowy na obszarze 5MN od drogi, która jest zlokalizowana poza granicami spornego planu miejscowego, nie stanowi więc naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. W skarżonej uchwale wskazano, że obsługa części terenów ma nastąpić z ulicy Ogrodowej (po stronie zachodniej planu). Ulica ta jest drogą istniejącą (publiczna miejska). Wszystkie jej parametry zostały określone w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego - uchwała Nr [...] Rady Miasta S. z dnia 30 października 2009 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części miasta S. położonej między ulicami: [...]. Zapisy planu spełniają zatem wymagania przewidziane w art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. i są zgodne z przepisem § 4 pkt 9 lit. "a" rozporządzenia w sprawie projektu planu miejscowego.

Zdaniem Rady nie ma znaczenia, czy droga, w stosunku do której ustalono kwestionowaną przez Wojewodę linię zabudowy, znajduje się poza granicami spornego planu czy też nie. W planie bezpośrednio sąsiadującym z planem skarżonym drogę tą jednoznacznie i precyzyjnie określono (jej parametry i klasę).

Nie ulega więc wątpliwości, że takie uregulowanie w planie miejscowym kwestii linii zabudowy wypełnia parametry jakie przewidział ustawodawca w art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Zasadą jest by planowanie

i zagospodarowanie przestrzenne, uchwalanie planów miejscowych nie odbywało się w oderwaniu od planów już obowiązujących. Burmistrz w toku prowadzonej procedury planistycznej dokonał niezbędnej analizy planu sąsiedniego, na jej podstawie uwzględnił fakt, że w planie tym niewątpliwie prawidłowo, precyzyjnie

i zgodnie z prawem opisano wszystkie niezbędne parametry i informacje dotyczące

ul. [...], przewidzianej w skarżonym planie do obsługi komunikacyjnej terenów objętych skarżoną uchwałą. Nie zachodziła więc potrzeba dublowania tych zapisów w uchwale zmieniającej.

Podsumowując, zdaniem Rady w żadnym ze wskazanych przypadków nie doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzenia planu miejscowego,

w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zakresie dotyczącym braku wystarczających rozwiązań w zakresie infrastruktury technicznej ze względu na fakt, że takie zapisy

i ustalenia zarówno w treści uchwały jak i na rysunku planu zostały zawarte, jak też

w zakresie uwzględnienia i braku kolizji z budowanym dopiero w sąsiedztwie lądowiskiem. Wszystkie zapisy zawarte w skarżonej uchwale są zgodne

z obowiązującymi przepisami. Prawidłowo wskazują i precyzują zasady komunikacji dla wszystkich terenów objętych skarżonym planem, jak również nie ograniczają

w żaden sposób przyszłego prawidłowego funkcjonowania przyszpitalnego lądowiska dla helikopterów.

Wyrokiem z dnia 12 grudnia 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny

w Białymstoku stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. Sąd podzielił zarzut Wojewody o braku odniesienia się w skarżonej uchwale do ograniczeń związanych

z funkcjonowaniem przyszpitalnego lądowiska dla śmigłowców. Za niezasadne uznał natomiast pozostałe zarzuty skargi Wojewody.

Nie godząc się z takim rozstrzygnięciem Miasto S. wywiodło skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Działający w jego imieniu pełnomocnik złożony środek odwoławczy oparł na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), zarzucając ww. wyrokowi:

I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:

1) art. 15 ust. 2 pkt 7 i 9 u.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na wskazaniu przez Sąd I instancji, iż w planie miejscowym nie wprowadzono prawidłowych ograniczeń związanych z funkcjonowaniem istniejącego przyszpitalnego lądowi dla śmigłowców zlokalizowanego poza granicami kwestionowanego planu miejscowego, podczas gdy takie ograniczenia zostały

w planie miejscowym wprowadzone i dodatkowo poprzedzone szczegółową analizą w tym zakresie;

2) art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż wprowadzenie ograniczeń wynikających

z funkcjonowania w sąsiedztwie planu lądowiska przyszpitalnego w części tekstowej, nie znajduje oparcia (lub wymaga ich uwidocznienia) w jego części graficznej;

3) art. 15 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 8 i 9 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 3 listopada 2011 r. w sprawie szpitalnego oddziału ratunkowego

(Dz. U. 2018 r. poz. 979 t.j.), poprzez ich błędną wykładnię polegającą na:

a) uznaniu, że w planie miejscowym zabrakło ograniczeń zabudowy, przy wyznaczeniu których należało się kierować się wymogami w/w rozporządzenia

w sprawie szpitalnego oddziału ratunkowego i że nie znalazły one odzwierciedlenia

w warstwie tekstowej i graficznej planu, podczas gdy w treści uchwały wprowadzono takie ograniczenia, co potwierdza treść § 2 pkt 7 (odnoszących się m.in. do terenów 3MN) oraz treść § 2 pkt 12 (w którym ustalono tereny MN,UZ oraz wymagane parametry i wskaźniki, w tym wysokość zabudowy) i jednocześnie rysunek planu odzwierciedla te ustalenia wskazując obszary, których one dotyczą; b) uznaniu,

iż wskazane w planie miejscowym ograniczenia, muszą być w sposób szczegółowy wyjaśnione poprzez: "wskazanie wprost przyczyn tych ograniczeń" podczas, gdy wymóg taki nie wynika wprost z żadnego przepisu prawnego; c) braku wykazania przez Sąd I instancji, biorąc pod uwagę w/w rozporządzenie, jakie konkretne ograniczenia w wysokości zabudowy nie zostały uwzględnione przez organ sporządzający plan miejscowy;

4) art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, iż w sprawie w sposób istotny naruszone zostały zasady sporządzania planu miejscowego z uwagi na brak odniesienia się do ograniczeń wynikających

z funkcjonowania w sąsiedztwie planu lądowiska przyszpitalnego, co w żadnym wypadku nie może świadczyć o istotnym naruszeniu w/w zasad mających bezpośredni wpływ na treść samego planu miejscowego i przyjęte w nim merytoryczne rozwiązania w tym zakresie.

II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: art. 147 § 1 p.p.s.a. poprzez stwierdzenie nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w całości, podczas gdy z analizy i uzasadnienia Sądu I instancji dokonanej w zaskarżonym wyroku wynika, iż wadliwa jest jedynie część planu miejscowego dot. ograniczeń związanych z sąsiedztwem lądowiska przyszpitalnego.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie skarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku, a także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda wniósł o jej oddalenie.

Zarządzeniem z dnia 6 marca 2020 r. stwierdzono istnienie podstaw do zastosowania art. 179a p.p.s.a. i skierowaną sprawę na rozprawę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 179a p.p.s.a., jeżeli przed przedstawieniem skargi kasacyjnej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu wojewódzki sąd administracyjny stwierdzi, że w sprawie zachodzi nieważność postępowania albo podstawy skargi kasacyjnej są oczywiście usprawiedliwione, uchyla zaskarżony wyrok lub postanowienie rozstrzygając na wniosek strony także o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego i na tym samym posiedzeniu ponownie rozpoznaje sprawę. Od wydanego orzeczenia przysługuje skarga kasacyjna.

Sąd wojewódzki stwierdził, że w sprawie niniejszej zaistniała przesłanka nieważności postępowania sądowego z art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a., gdyż pełnomocnik strony nie był należycie umocowany. Z akt sprawy wynika bowiem,

że pełnomocnictwo udzielone p. A. M. przez Burmistrza Miasta S., przedstawione podczas rozprawy w dniu 21 listopada 2019 r., nie spełniało warunków przewidzianych w art. 35 p.p.s.a. Mimo tego ww. osoba została dopuszczona przez Sąd jako pełnomocnik i reprezentowała na rozprawie interesy organu uchwałodawczego.

Wobec tego uznać należy, że przeprowadzone przez tut. Sąd postępowanie obarczone jest przesłanką nieważności. Dostrzeżenie tej wady postępowania

post factum i złożenie skargi kasacyjnej umożliwiło zaś Sądowi skorzystanie

z instytucji autokontroli przewidzianej w art. 179a p.p.s.a. Wyrazem tego stało się uchylenie wyroku wydanego w dniu 12 grudnia 2019 r., o czym orzeczono jak

w punkcie 1 sentencji niniejszego orzeczenia na podstawie art. 179a p.p.s.a., po uprzednim zawiadomieniu pełnomocnika skarżącego kasacyjnie o terminie rozprawy i umożliwieniu stronie uczestniczenie w rozprawie, również przy udziale prawidłowo umocowanego pełnomocnika.

Orzekając o kosztach postępowania kasacyjnego, do czego zobowiązuje przywoływany już art. 179a p.p.s.a., Sąd w oparciu o art. 207 § 2 p.p.s.a., w punkcie 3 sentencji niniejszego wyroku, odstąpił od ich zasądzenia w całości. Nieważność postępowania była bowiem następstwem błędu Sądu, który w porę nie dostrzegł nieprawidłowego umocowania pełnomocnika strony, co stanowi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w art. 207 § 2 p.p.s.a.

Przystępując natomiast do ponownego rozpoznania sprawy, Sąd stwierdził, że skarga Wojewody zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie jej zarzuty okazały się zasadne.

Przedmiotem oceny zgodności z prawem w rozpoznawanej sprawie jest uchwała Nr [...] Rady Miasta S. z dnia [...] maja 2019 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części miasta S.. Kontrolowana uchwała wprowadza zmiany do planu miejscowego uchwalonego uchwałą Nr [...] Rady Miasta S. z dnia [...] marca 2007 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów części Miasta S. przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i usługową. Zmiana planu obejmuje tereny przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i usługową, o powierzchni ok. 40 ha, położone między ulicami: [...] i jej przedłużenia do ul. [...] w S.

Uchwała "zmieniająca" została zaskarżona do Sądu przez Wojewodę P. na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506).

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Uchwała rady gminy w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 u.p.z.p.).

Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzenia a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części.

W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwaliło się stanowisko, zgodnie

z którym tryb sporządzania planu należy rozumieć jako sekwencję czynności podejmowanych w toku procedury planistycznej. Zaniechanie którejś z nich lub zrealizowanie jej w sposób nieprawidłowy może stanowić istotne naruszenie trybu, gdy ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono procedury sporządzania aktu planistycznego (np. wyrok NSA z dnia

30 stycznia 2018 r. sygn. II OSK 925/16 oraz z dnia 20 października 2011 r. sygn.

II OSK 1593/11, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - dalej w skrócie jako CBOSA). W pierwszej kolejności podstawową czynnością inicjującą procedurę planistyczną będzie podjęcie przez radę gminy uchwały

w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 14 ust. 1 u.p.z.p.), następnie czynności określone w art. 17 u.p.z.p., a na koniec podjęcie uchwały o uchwaleniu planu wraz z rozstrzygnięciem

o sposobie rozpatrzenia uwag (art. 20 ust. 1 u.p.z.p.).

Naruszenie zasad sporządzania planu to z kolei przyjęcie rozwiązań niezgodnych z normami konstytucyjnymi lub zawartymi w ustawach materialnoprawnych, które to normy wyznaczają granice wykonywania władztwa planistycznego (zob. np. wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2017 r. sygn. II OSK 1405/16, dostępny w CBOSA). "Istotnym" naruszeniem prawa jest w przypadku aktu planistycznego takie naruszenie, które wpływa na treść uchwały, dotyczy przyjętych w niej merytorycznych rozwiązań oraz prowadzi do skutków nieakceptowalnych

w demokratycznym państwie prawa (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 21 maja 2019 r. sygn. II SA/Bk 211/19, dostępny w CBOSA).

Choć w skardze Wojewoda nie zarzucił naruszenia trybu uchwalania zaskarżonego planu, to Sąd z urzędu poddając kontroli przedmiotową uchwałę w tym zakresie nie dostrzegł istotnych uchybień.

Częściowo trafne są natomiast zarzuty dotyczące istotnego naruszenia zasad sporządzenia planu.

Sąd podziela zarzut Wojewody o braku odniesienia się w skarżonej uchwale do ograniczeń związanych z funkcjonowaniem przyszpitalnego lądowiska dla śmigłowców, zlokalizowanego wprawdzie poza granicami kwestionowanego planu miejscowego na działce o nr 1150/9, niemniej w jego bezpośrednim sąsiedztwie. Lądowisko to jest wpisane do ewidencji lądowisk (decyzja Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia 11 lipca 2017 r.).

W tym zakresie należy wskazać, że zgodnie z art. 15 ust. 1 u.p.z.p., wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem, wraz z uzasadnieniem. Stosownie do treści art. 15 ust. 2 pkt 7 i 9 u.p.z.p., w planie miejscowym określa się obowiązkowo granice i sposoby zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, na podstawie odrębnych przepisów, terenów górniczych, a także obszarów szczególnego zagrożenia powodzią, obszarów osuwania się mas ziemnych, krajobrazów priorytetowych określonych w audycie krajobrazowym oraz w planach zagospodarowania przestrzennego województwa (pkt 7), jak też szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy (pkt 9).

Zdaniem Sądu, ograniczenia dla obszaru objętego zmianą planu miejscowego wynikały z rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 3 listopada 2011 r. w sprawie szpitalnego oddziału ratunkowego (Dz. U. z 2018 r. poz. 979), obowiązującego

w dacie uchwalenia zaskarżonej uchwały. Rozporządzenie to określało szczegółowe wymagania dotyczące lokalizacji szpitalnych oddziałów ratunkowych w strukturze szpitala oraz warunków technicznych. Wymagania dla lądowisk szpitalnych oddziałów ratunkowych określone zostały w załączniku do tego aktu. Punkt 7 tego załącznika stanowił, że przeszkody usytuowane na osi lądowania i startu nie mogą być wyższe, niż wynika to z granicznej płaszczyzny o nachyleniu 1:6 w stosunku do poziomu lądowiska. Maksymalne wysokości tych przeszkód określała tabela 1

w odległości nawet do 600 metrów od strefy podejścia do lądowania i startu. Dalej postanowiono, że płaszczyzna ograniczająca przeszkody w osi lądowania i startu, rozszerza się pod kątem 30° w stosunku do krawędzi bocznych strefy podejścia

do lądowania i startu. Stwierdzono, że należy unikać przeszkód punktowych (maszty, kominy, pojedyncze drzewa) w osi lądowania i startu. Schematy położenia płaszczyzn ograniczających przeszkody w osi lądowania i startu określały rysunki

2 i 3. W kolejnych tabelach i punktach ww. załącznika określono pozostałe ograniczenia odnośnie do ewentualnych przeszkód leżących w osi lądowania i startu, z boku od tej osi oraz innych przeszkód.

Trzeba zauważyć, że powyższe rozporządzenie obowiązywało do 1 lipca 2019 r. Aktualnie zaś obowiązuje rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 27 czerwca 2019 r. w sprawie szpitalnego oddziału ratunkowego (Dz. U. z 2019 r. poz. 1213) i akt ten nie mógł zostać naruszony w kontrolowanej procedurze uchwałodawczej. Godzi się jednak podkreślić, że w załączniku do tego rozporządzenia również określono wymagania dla lądowisk, w tym naziemnych. Schemat i zakres powierzchni ograniczających wysokość obiektów naturalnych i sztucznych w otoczeniu lądowiska naziemnego dla śmigłowców z kierunków podejścia i wznoszenia nakreślony został na rysunku nr 6 rozdziału 2 tego załącznika. Ponadto w pkt 7 i 8 rozdziału 2 przewidziano, że obiekty usytuowane w obszarze powierzchni lądowania i startu dla lądowiska naziemnego nie mogą być wyższe, niż wynika to z granicznej wysokości płaszczyzny o nachyleniu 1:6 na dystansie 1000 m od granicy strefy bezpieczeństwa (SA). Płaszczyzna ograniczająca wysokość obiektów w obszarze płaszczyzny lądowania i startu rozszerza się o kąt równy 15% (dywergencja) w stosunku

do krawędzi bocznych strefy bezpieczeństwa (SA). Szerokość powierzchni wznoszenia po starcie i powierzchni podejścia do lądowania wynosi 10D, ale nie mniej niż 150 m. Postanowiono, że należy unikać obiektów punktowych (maszty, kominy, pojedyncze drzewa) w osi lądowania i startu. Zgodnie z pkt 10 tego rozdziału, oś lądowania i startu lądowiska naziemnego jest zgodna z przeważającymi kierunkami wiatru na danym terenie. Kierunki startów i lądowań leżą na jednej prostej. Dopuszcza się skręcenie kierunku startu w stosunku do kierunku lądowania o maksymalnie 30° w prawo lub w lewo, zgodnie z rysunkiem 7. W pkt 9 rozdziału 2 wskazano ponadto, że obiekty usytuowane w obszarze powierzchni bocznych

i przejściowych nie mogą być wyższe niż wynika to z wysokości płaszczyzny

o nachyleniu 1:2 i płaszczyzn przejściowych w odległości 90 m od strefy bezpieczeństwa (SA). W szczególnych przypadkach dopuszcza się istnienie przeszkód przebijających powierzchnię boczną i przejściową, pod warunkiem że są one zlokalizowane tylko po jednej stronie strefy bezpieczeństwa (SA), nie bliżej niż 10 m od jej granicy. Przeszkody oznacza się zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie art. 92 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. – Prawo lotnicze.

Okoliczność, że aktualnie obowiązujące rozporządzenie, jak też rozporządzenie obowiązujące w dacie przeprowadzenia procedury zmiany planu miejscowego określa(ło) wymagania dla lądowisk nie oznacza, że przepisy w nich zawarte nie stanowią przepisów odrębnych, ze względu na które ochronie podlega tego typu obiekt w procedurze planistycznej okolicznych terenów. Ze względu na bezpieczeństwo operacji lotniczych na istniejącym lądowisku, jego lokalizacja determinuje – co słusznie zauważa Wojewoda – możliwość i warunki zabudowy terenów objętych zmienianym planem. Zapewnienie bezpiecznej eksploatacji lądowiska przyszpitalnego wymaga w tym przypadku uwzględnienia w planie zagospodarowania przestrzennego ograniczeń związanych z lokalizacją takiego lądowiska i wytyczonych kierunków startów i lądowań.

Dlatego też słuszne jest stanowisko Wojewody, że organ sporządzający plan miejscowy przy wprowadzaniu ograniczeń w wysokości zabudowy musi kierować się wymogami rozporządzenia w sprawie szpitalnego oddziału ratunkowego, tj. spełnić ograniczenia wynikające z sąsiedztwa lądowiska przyszpitalnego (w dacie uchwalenia zaskarżonej uchwały były to wymagania wynikające z rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 3 listopada 2011 r. w sprawie szpitalnego oddziału ratunkowego, aktualnie zaś wymagania te określa rozporządzenie Ministra Zdrowia

z dnia 27 czerwca 2019 r.). Powyższe powinno znaleźć odzwierciedlenie zarówno

w warstwie tekstowej jak i graficznej planu. Tego w niniejszym przypadku zabrakło. W tekście uchwały wprowadzono wprawdzie pewne ograniczenia w wysokości zabudowy, zdaniem Sądu nie świadczy to jednak o zapewnieniu bezkolizyjnego funkcjonowania istniejącego lądowiska. Przepisy wskazanego rozporządzenia

w sposób jednoznaczny określają warunki bezpiecznego koegzystowania lądowisk

z okoliczną przestrzenią. Wynikają z nich ograniczenia w zakresie wysokości zabudowy, ale też wysokości obiektów punktowych (maszty, kominy, pojedyncze drzewa) w osi lądowania i startu – w bezpośrednim sąsiedztwie lądowiska. Wszystkie te elementy powinny zostać uwzględnione na etapie zmiany planu miejscowego i jak słusznie wskazał Wojewoda konieczne jest w tym zakresie odzwierciedlenie ograniczeń wynikających z rozporządzenia w sprawie szpitalnego oddziału ratunkowego zarówno w tekście planu, jak też w jego części graficznej. W tym celu na graficzną część planu zasadnym jest naniesienie siatki ograniczeń, o czym wspomina też Wojewoda, która wraz z częścią tekstową planu pozwoli na precyzyjne zlokalizowanie zakresu przedmiotowych ograniczeń.

O tym jak ważne i priorytetowe jest zapewnienie bezpiecznego funkcjonowania lądowiska świadczy również treść załącznika nr 14 do Konwencji

o międzynarodowym lotnictwie cywilnym, podpisanej w Chicago dnia 7 grudnia 1944 r. (Dz. U. z 1959 r. nr 35, poz. 212). Oświadczeniem rządowym z dnia 20 sierpnia 2003 r. w sprawie mocy obowiązującej załączników do Konwencji

o międzynarodowym lotnictwie cywilnym, podpisanej w Chicago dnia 7 grudnia 1944 r., podano do wiadomości, że Rzeczpospolita Polska jest związana m.in. załącznikiem nr 14 – "Lotniska" do Konwencji o międzynarodowym lotnictwie cywilnym, przyjętym przez Organizację Międzynarodowego Lotnictwa Cywilnego

(Dz. U. z 2003 r. nr 146, poz. 1413). Obwieszczeniem nr 4 Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia 11 stycznia 2019 r. ogłoszony został tekst Załącznika 14, tomu II do ww. Konwencji o międzynarodowym lotnictwie cywilnym (Dz. Urz. ULC z 2019 r. poz. 5), dotyczący lotnisk dla śmigłowców. W rozdziale 4.2 pt. "Wymagania dotyczące ograniczania przeszkód" wskazano, że nie zezwala się na wznoszenie nowych lub powiększanie istniejących obiektów, które wystawałyby ponad powierzchnie,

o których mowa w punktach od 4.2.1 oraz 4.2.2 chyba, że znajdują się one w cieniu stałego obiektu już istniejącego lub po przeprowadzeniu studium aeronautycznego zatwierdzonego przez właściwą władzę stwierdzono, że dany obiekt nie wpłynie negatywnie na bezpieczeństwo lub regularność operacji wykonywanych przez śmigłowce (4.2.5).

Kwestionując argumentację prezentowaną przez Wojewodę wyjaśniono

w odpowiedzi na skargę, że Burmistrz Miasta S. wystąpił do Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego o uzgodnienie projektu zmiany planu, który to organ nie zajął stanowiska w przewidzianym terminie, co jest w ocenie Rady jednoznaczne

z pozytywnym uzgodnieniem projektu zmiany planu. Ponadto wystąpiono do Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z prośbą o udostępnienie instrukcji operacyjnej lądowiska oraz wypowiedzenie się na temat ewentualnych ograniczeń i zakazów zabudowy oraz zagospodarowania działek położonych w bezpośrednim sąsiedztwie lądowiska (nie uzyskano odpowiedzi). Po uzyskaniu tej instrukcji i jej analizie uwzględniono natomiast – jak wskazuje Rada w odpowiedzi na skargę – wysokość zabudowy do 10 m na terenach położonych w bezpośrednim sąsiedztwie lądowiska (dla zabudowy usługowej z zakresu ochrony zdrowia oraz mieszkaniowej na terenie oznaczonym symbolem MN,UZ wprowadzono zapisy ograniczające wysokość zabudowy na tych działkach do 8,0 m oraz dopuszczono stosowanie dachów płaskich).

Zdaniem Sądu, powyższe zabiegi nie były wystarczające do uznania, że zapisy planu zostały zmodyfikowane w taki sposób, że nie przeszkadzają lub nie uniemożliwiają prawidłowego i bezpiecznego użytkowania lądowiska.

W tym elemencie podkreślenia też wymaga, że Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego nie był organem właściwym do opiniowania i uzgadniania przedmiotowej zmiany planu miejscowego. Zgodnie z art. 21 ust. 2 pkt 28 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze, w brzmieniu obowiązującym do 1 kwietnia 2019 r., do zadań

i kompetencji Prezesa Urzędu należy wykonywanie funkcji organu administracji lotniczej i nadzoru lotniczego, określonych w ustawie, oraz funkcji władzy lotniczej

w rozumieniu umów i przepisów międzynarodowych, w tym związanych z regulacją rynku usług lotniczych, a w szczególności: uzgadnianie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego w gminach, na terenie których przewiduje się lokalizację nowego lub modernizację istniejącego lotniska oraz lotniczych urządzeń naziemnych.

Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego dokonuje zatem stosownych uzgodnień projektowanych planów miejscowych w stosunku do lotnisk, a nie lądowisk. Wobec tego nie można wywodzić, jak czyni to Rada, że nie zajęcie przez ten organ stanowiska, pomimo zwrócenia się o uzgodnienie, jest jednoznaczne z pozytywnym uzgodnieniem projektu zmiany planu w rozumieniu art. 25 ust. 2 ustawy planistycznej.

Ustawa z dnia 14 grudnia 2018 r. o zmianie ustawy - Prawo lotnicze oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 235) nadała wprawdzie nowe brzmienie powyższemu przepisowi, zgodnie z którym – z datą obowiązywania od

1 kwietnia 2019 r., do zadań i kompetencji Prezesa Urzędu należy wykonywanie funkcji organu administracji lotniczej i nadzoru lotniczego, określonych w ustawie, oraz funkcji władzy lotniczej w rozumieniu umów i przepisów międzynarodowych, w tym związanych z regulacją rynku usług lotniczych, a w szczególności: uzgadnianie projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego i projektów decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz opiniowanie projektów studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, projektów ramowych studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego związku metropolitarnego oraz planów zagospodarowania przestrzennego województwa, w zakresie przewidzianym w ustawie.

Z uzasadnienia projektu ustawy zamieniającej wynika jednak, że zmiana

w art. 21 ust. 2 pkt 28 została wprowadzona celem uporządkowania. Ustawodawca uznał za zasadne przyznanie Prezesowi Urzędu kompetencji do uzgadniania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego także dla tych terenów gmin, które znajdują się w otoczeniu lotniska, co ma zapewnić możliwość sprawowania przez Prezesa Urzędu kontroli nad wysokością planowanej przez gminę zabudowy na terenach znajdujących się w powierzchniach ograniczających przeszkody, określonych dla danego lotniska. Propozycja tej zmiany – jak wskazano

w uzasadnieniu projektu – jest niezbędna ze względu na realizację zadań nałożonych na władzę lotniczą w drodze rozporządzenia nr 139/2014/UE zawartych w art. 8. Świadczy to zatem, że celem zmiany nie było rozszerzenie kompetencji uzgodnieniowych Prezesa ULC w zakresie planów zagospodarowania przestrzennego lądowisk. Nawet zaś przy odmiennej interpretacji wprowadzonych zmian podkreślenia wymaga, że z art. 14 ust. 1 ustawy zmieniającej wynika, że do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. To zaś dowodzi, że do procedury planistycznej rozpoczętej w analizowanym przypadku przed 1 kwietnia 2019 r. zastosowania znajdowało dotychczasowe brzmienie art. 21 ust. 2 pkt 28 ustawy Prawo lotnicze.

Odnosząc się z kolei do argumentacji Rady dotyczącej uwzględnienia pozyskanej instrukcji operacyjnej lądowiska należy zauważyć, że jest to dokument dostosowujący sposób bezpiecznego wykonywania czynności związanych

ze startem i lądowaniem do stanu faktycznego zastanego w okolicy. Na jego podstawie nie jest wystarczające adaptowanie planów zagospodarowania przestrzennego do ograniczeń związanych z funkcjonowaniem przedmiotowego lądowiska.

Na uwzględnienie nie zasługują również argumenty Rady wskazujące na to, że decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego z dnia 2 lutego 2012 r. dotycząca zadania inwestycyjnego rozbudowy istniejącego lądowiska planowanego centrum urazowego, zawiera zapis, że inwestycja nie jest zaliczana do przedsięwzięć mogących potencjalnie lub zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, a jej uciążliwość winna się zamknąć w granicach własnej działki oraz argument kwestionujący zgodność z prawem decyzji zmieniającej pierwotną decyzję

o pozwoleniu na budowę z dnia 7 marca 2012 r. Oddziaływanie, o którym tu mowa,

i które zamyka się w granicach działki dotyczy wpływu inwestycji lądowiska na środowisko. Ograniczenia w zabudowie narzucane rozporządzeniem w sprawie szpitalnego oddziału ratunkowego dotyczą zaś nie kwestii środowiskowych, lecz zapewnienia bezpiecznej eksploatacji lądowiska przyszpitalnego w odniesieniu do okolicznych terenów. Poza tym Sąd rozpatrujący skargę na uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest władny rozstrzygać

o zgodności z prawem decyzji administracyjnych wydanych w procesie inwestycyjnym.

Z uwagi na powyższe Sąd uznał, że doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, co czyni skargę Wojewody zasadną w tym zakresie.

Na uwzględnienie nie zasługiwał natomiast zarzut naruszenia art. 15 ust. 2

pkt 10 u.p.z.p. poprzez brak obsługi komunikacyjnej części działek w obrębie obszaru planistycznego 5MN oraz poprzez wyznaczenie linii zabudowy od ulic, które zostały zlokalizowane poza granicami planu.

Zgodnie z tym przepisem, w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. W myśl natomiast § 4 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej powinny zawierać: a) określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych,

b) określenie warunków powiązań układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym, c) wskaźniki w zakresie komunikacji i sieci infrastruktury technicznej, w szczególności ilość miejsc parkingowych w stosunku do ilości mieszkań lub ilości zatrudnionych albo powierzchni obiektów usługowych

i produkcyjnych.

Konfrontując zapisy uchwały zmieniającej oraz argumenty prezentowane przez Wojewodę w tym zakresie z wymienionymi regulacjami, Sąd zauważa

w pierwszej kolejności, że granice ustaleń planu zostały ustalone uchwałą intencyjną

w sposób wiążący organ planistyczny. Po drugie - skład orzekający podziela wyrażany już w orzecznictwie tutejszego Sądu pogląd, że wyznaczenie na rysunkach planu nieprzekraczalnych linii zabudowy od granic pasów drogowych, położonych poza granicami ustaleń planu, nie narusza treści art. 43 ustawy o drogach publicznych. Również żaden przepis ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ani wykonawczy do tej ustawy, nie wprowadzają wymogu pozostawania układu komunikacyjnego w granicach obszaru ustaleń planu miejscowego, w stosunku do którego to układu komunikacyjnego ustalana jest nieprzekraczalna linia zabudowy poszczególnych obszarów ustaleń planu

(zob. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 5 listopada 2019 r. sygn. II SA/Bk 601/19).

Można zatem postawić uogólnioną tezę, że wyznaczenie nieprzekraczalnych linii zabudowy od strony dróg położonych poza granicami ustaleń co do zasady nie narusza w sposób istotny ustawy planistycznej.

W analizowanym przypadku od strony wschodniej planu linie zabudowy wyznaczone zostały częściowo od drogi krajowej położonej poza granicami planu. Znana jest zatem jej kategoria oraz parametry minimalne. Ponadto przyjęte w planie rozwiązania były przedmiotem konsultacji z Generalną Dyrekcją Dróg Krajowych

i Autostrad i wypowiedź właściwego organu była w tym zakresie pozytywna. Skoro zewnętrzny układ komunikacyjny istnieje, nie ma zatem większego znaczenia czy układ komunikacyjny, w stosunku do którego ustalono linię zabudowy, znajduje się poza granicami spornego planu czy też nie, oraz to, czy został oznaczony w części graficznej planu. Zdaniem Sądu nie ma zatem powodu aby uznać, że treść § 2 pkt 20 i 22 uchwały zmieniającej nie sprostała wymaganiom właściwego rozwiązania problematyki obsługi komunikacyjnej terenów objętych uchwałą zmieniającą.

W przepisach tych uzupełniono zasady scalenia i podziału nieruchomości

o dodatkowy punkt przewidujący, że "podziały nieruchomości nie mogą wymuszać budowy nowych zjazdów z drogi krajowej (ul. [...]). Obsługę komunikacyjną wydzielonych działek należy zapewnić z dróg publicznych niższych kategorii"

(§ 2 pkt 20 uchwały zmieniającej) oraz w przypadku zasad modernizacji, rozbudowy

i budowy systemów komunikacji i infrastruktury techniczne, dodano regulację przewidującą, że "W przypadku potrzeby zmiany lokalizacji istniejących zjazdów

z drogi krajowej, zmiany ich funkcji lub parametrów, miejsce i warunki lokalizacji wymagają zgody zarządcy drogi krajowej, przy czym budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do istniejącej drogi." (§ 2 pkt 22 uchwały zmieniającej).

W zakresie obszaru planistycznego 5MN należy zauważyć, że od strony zachodniej graniczy on z obszarem planistycznym objętym uchwałą

Nr [...] Rady Miasta S. z dnia [...] października 2009 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części miasta S. położonej między ulicami: [...] (Dz. Urz. Woj. Podlaskiego z 2009 r. nr 233, poz. 2797). W planie tym zaprojektowano drogę sklasyfikowaną jako 51KD-L (przedłużenie ulicy O.j do ulicy Ż.) i określono jej klasę techniczną, szerokość w liniach rozgraniczających, szerokość jezdni i innych elementów ulic oraz nieprzekraczalne linie zabudowy od linii rozgraniczających. Dodać trzeba, że z raportu z przeprowadzonego procesu konsultacji zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą Nr [...] z dnia [...] marca 2007 r. wynika, że jeden

z mieszkańców złożył wniosek o przedłużenie ulicy O. do ulicy Ż. celem polepszenia komunikacji i możliwości poprowadzenia sieci infrastrukturalnych. Odnosząc się do tego wniosku Rada zakomunikowała, że ulica O. bezpośrednio przylega do terenu objętego planem miejscowym uchwalonym ww. uchwałą z dnia [...] października 2009 r. i przewidziane jest w nim przedłużenie ulicy O. do ulicy Ż. (lp. 15 raportu obejmującego konsultacje przeprowadzone w terminie 19 kwietnia - 31 października 2017 r.).

Podkreślenia zatem wymaga, że linia nieprzekraczalnej zabudowy na terenie 5MN ustalona została w kontrolowanej uchwale z uwzględnieniem projektowanej drogi, której parametry są znane. Brak jest zatem podstaw aby stwierdzić, że

w analizowanym przypadku wyznaczenie linii zabudowy od drogi umieszczonej poza terenem planu jest istotnym naruszeniem zasad sporządzania planu w zakresie naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. Zewnętrzny układ komunikacyjny istnieje

w sensie prawnym – jego projekt zawarty w planie miejscowym stanowi prawo miejscowe.

W jednym z wyroków tut. Sąd wyraził pogląd, który akceptuje również skład orzekający w niniejszej sprawie, że plany miejscowe, z których każdy obejmuje tylko część obszaru tej samej gminy, muszą co do zasady stanowić jedną całość. Aby taki efekt uzyskać, uchwalenie każdego kolejnego planu powinno być poprzedzone badaniem spójności jego ustaleń z ustaleniami obowiązujących już planów dla obszarów sąsiadujących (zob. wyrok z dnia 21 maja 2019 r. sygn. II SA/Bk 211/19).

W kontrolowanym przypadku, organ planistyczny uwzględnił obowiązujące sąsiednie rozwiązania planistyczne i wpasował rozwiązania spornego planu miejscowego w stan zastany i zaprojektowany, tworząc spójną całość. Zarzuty organu nadzoru w tym zakresie są bezzasadne.

W związku z powyższym nie mogły zostać uwzględnione również uwagi Wojewody, że w obrębie obszaru planistycznego 5MN część działek (od strony zachodniej) nie posiada obsługi komunikacyjnej. Wbrew twierdzeniom skargi

w analizowanym obszarze planistycznym zaproponowano wydzielenie nowych działek budowlanych z zapewnieniem obsługi komunikacyjnej od projektowanej drogi w "sąsiednim planie miejscowym". Powyższe nie może stanowić od naruszeniu zasad sporządzania planu miejscowego.

Uznając natomiast, że doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p., związanych z brakiem kompleksowego odniesienia się w skarżonej uchwale do ograniczeń związanych z funkcjonowaniem przyszpitalnego lądowiska, Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Charakter tego naruszenia obejmuje całość terenu planistycznego, i zarówno w warstwie tekstowej oraz graficznej modyfikowanego planu zagospodarowania, pożądane jest uwzględnienie zlokalizowanego w sąsiedztwie lądowiska i jego wpływu na wysokość zabudowy

i wysokość innych obiektów sytuowanych w okolicznej przestrzeni. Zdaniem Sądu brak wystarczającego, kompleksowego odniesienia się do istnienia lądowiska

i ograniczeń z tym związanych sprawia, że istotne naruszenie zasad sporządzania planu rzutuje na jego całość. Czytając zaskarżoną uchwałę nie można jednoznacznie wskazać, że obostrzenia w związku z terenem lądowiska dotyczą tylko czterech działek wymienionych w odpowiedzi na skargę.

W związku z powyższym orzeczono jak w pkt 2 sentencji na podstawie

art. 147 § 1 p.p.s.a.