Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 606/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-02-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) Sędzia WSA Donata Starosta Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 lutego 2021 r. sprawy ze skargi T. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz T. S. kwotę [...]([...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: SKO) po rozpoznaniu wniosku T. S. i innych reprezentowanych przez zawodowego pełnomocnika o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2020 r., znak: [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] Prezydenta Miasta O.

(dalej: Prezydent) z dnia [...] lipca 2016 r. [...] w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego (dalej także: decyzja lokalizacyjna) na podstawie art. 17 pkt 1, art. 156 § 1 pkt 2 i art. 157 § 1 oraz 158 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję

W uzasadnieniu SKO wskazało, że w dniu [...] lipca 2016 r. decyzją nr [...] znak sprawy [...] Prezydent ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej [...] o nawie [...] wraz z linią zasilania w energię elektryczną obejmującej wieże rurową [...] stalową wraz odgromnikiem o wysokości [...] m z antenami sektorowymi, antenami radioliniowym, kontenerem technologicznym, utwardzeniem terenu, dojazdem oraz ogrodzeniem lokalizowanej na terenie działki nr [...] [...] Obręb [...] w O. przy ul. [...] .

Pismem z dnia [...] listopada 2019 r. T. S., M. R., L. S., G. S., J. D.. W. S., I. B., Z. J., J. S.. R. S., B. W., M. W. reprezentowani przez fachowego pełnomocnika złożyli wniosek o stwierdzenie nieważności w/w decyzji. Wskazali, iż decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa tj. art. 7, 77 § 1, 78, 84, 107 § 3 k.p.a. oraz art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Pismem z dnia [...] grudnia 2019 r. SKO wezwało do wykazania interesu prawnego do bycia stroną w niniejszym postępowaniu przez L. S., I. B., B. W., M. W.. Wezwanie pozostało bez odpowiedzi.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r. SKO odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta O. z dnia [...] lipca 2016 r. w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Pismem z dnia [...] lutego 2020 r. wnioskodawcy wnieśli wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. Zarzucili naruszenie przepisów postępowania, w tym art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez brak rzetelnego, wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Nadto zarzucili naruszenie art. 78 k.p.a. i art. 84 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego i nieprzeprowadzenie postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Wnioskodawcy zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego, w tym przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie.

SKO po rozpoznaniu wniosku zważyło, co następuje:

SKO podzieliło stanowisko zawarte w decyzji z dnia [...] stycznia 2020 r. w pkt. [...]. Z uwagi na to, że L. S., I. B., B. W., M. W. nie byli stronami postępowania w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego,. Kolegium wezwało pełnomocnika w/w osób do wykazania ich interesu prawnego do bycia stroną w niniejszym postępowaniu. Wezwanie pozostało bez odpowiedzi. W związku z powyższym brak jest jakichkolwiek podstaw by uznać w/w osoby za strony postępowania. Zatem wniosek wniesiony przez osoby nie będące stronami, nie może zostać rozpoznany, a postępowanie w tej części podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe.

Następnie SKO wskazało, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji stanowi wyjątek od wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości decyzji administracyjnych. Wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji jest możliwe tylko w przypadkach wyraźnie wskazanych w ustawie, a więc w razie wystąpienia jednej z przesłanek z art. 156 § 1 pkt. 1-7 k. p. a.

Zgodnie z treścią art. 156 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która:

1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości;

2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem

prawa;

3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną;

4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie;

5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter

trwały;

6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą;

7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Postępowanie nadzwyczajne, jakim jest postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji polega na zbadaniu czy dana decyzja jest dotknięta jedną z wad określonych w w/wym. przepisie. W postępowaniu tym nie można dokonywać całkowitej merytorycznej oceny decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym.

Przechodząc do kontroli kwestionowanej decyzji pod kątem przesłanek z art. 156 k.p.a. SKO stwierdziło, że właściwym organem do wydania decyzji o warunkach zabudowy dla wnioskowanego przedsięwzięcia był Prezydent Miasta O. . A zatem nie zachodzi przesłanka z art. 156 § 1 pkt. 1 k.p.a.

W niniejszej sprawie nie zachodzą również pozostałe przesłanki z ait. 156 § 1 pkt. 3-7 k. p. a., mianowicie niniejsza sprawa nie była przedmiotem rozstrzygnięcia innej decyzji, decyzja została skierowana do osób mających przymiot strony, w dniu jej wydania była wykonalna, jej wykonanie nie spowoduje czynu zagrożonego karą oraz decyzja ta nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa.

Podstawą prawną dla wydania kwestionowanej decyzji są przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 293, dalej: u.p.z.p.).

Organ administracji publicznej nie może odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi, o czym stanowi art. 56 up.z.p.

W świetle art. 2 pkt 5 powyższej ustawy pod pojęciem "inwestycji celu publicznego" - należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym, bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami celem publicznym jest między innymi - wydzielanie gruntów pod drogi publiczne, drogi rowerowe i drogi wodne, budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, a także łączności publicznej i sygnalizacji.

Zgodnie z treścią art. 53 u.p.z.p. właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dokonuje analizy: 1) warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych; 2) stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Zgodnie zaś z art. 54 u.p.z.p., w myśl którego decyzja o ustaleniu inwestycji, powinna m.in. określać: 1) rodzaj inwestycji; 2) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie: a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, b) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, c) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, d) ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych.

W ocenie SKO decyzja lokalizacyjna spełnia powyższe wymogi. Zdaniem Kolegium planowana inwestycja nie wymagała decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Prezydent dokonał weryfikacji w przedmiocie ewentualnej konieczności uzyskania decyzji środowiskowej, SKO także zawarło szczegółowe wyjaśnienia w tym zakresie w decyzji z dnia [...] stycznia 2020 r., znak: [...]

Kolegium podzieliło ustalenia dotyczące wartości anten wskazane w decyzji z dnia [...] stycznia 2020 r. Z pisma Prezydenta z dnia [...].01.2020 r. wynika, że w promieniu 300 metrów od planowanej inwestycji istnieje zabudowa mieszkaniowa o wysokość max do 7 m, zabudowa usługowo- magazynowa na wysokości max do 9 m, istniejąca zabudowa na terenie policji ma wysokość do [...] m. Wobec powyższego w osi wiązki promieniowania nie występują miejsca dostępne dla ludności. W związku z powyższym planowana inwestycja nie jest przedsięwzięciem wymienionym w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i nie jest zaliczana do przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia postępowania w sprawie uzyskania decyzji środowiskowej (§ 2 ust. 1 pkt 7 lit c oraz § 3 ust. 1 pkt 8 lic g w zw. z § 3 ust. 2 pkt 3 w/w rozporządzenia).

Zgodnie z przepisem § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się również przedsięwzięcia nieosiągające progów określonych w ust. 1, jeżeli po zsumowaniu parametrów charakteryzujących przedsięwzięcie z parametrami planowanego, realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia tego samego rodzaju znajdującego się na terenie jednego zakładu lub obiektu osiągną progi określone w ust. 1. Jak wynika z informacji uzyskanej z organu I instancji na działce [...] znajduje się wieża o wysokości [...] m - wieża objęta niniejszym postępowaniem, zaś na działce nr [...] znajduje się wieża o wysokości [...] m. W ocenie SKO wieża zlokalizowana na działce nr [...] nie znajduje się na terenie tego samego zakładu czy też obiektu w stosunku do wieży objętej niniejszym postępowaniem, stąd też moc anten tych dwóch wieży nie należało kumulować.

Zdaniem SKO organ odwoławczy dokonał własnych ustaleń i oceny decyzji Prezydenta Miasta O. z dnia [...] lipca 2016 r. Niezasadny jest zarzut jakoby zaniechało rzetelnego ustalenia poziomów mocy planowanych anten.

Zgodnie z przepisem art. 53 ust. 7 u.p.z.p. nie stwierdza się nieważności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 12 miesięcy. Art. 158 § k.p.a. stosuje się odpowiednio. Ten ostatni przepis określa, że jeżeli nie można stwierdzić nieważności decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji. Przepisy art. 53 ust. 7 i 8 u.p.z.p. stanowią w tym przypadku lex specialis w stosunku do regulacji kodeksowych, w związku z tym, mają pierwszeństwo w odpowiednim stosowaniu (patrz wyrok NSA z 18 maja 2011 r., II OSK 899/10). Przepis art. 53 ust. 7 u.p.z.p. ma zastosowanie do wszystkich przyczyn stwierdzenia nieważności wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

Decyzja SKO zaskarżona została do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu przez T. S., M. R., G. S., J. D., W. S., Z. J., J. S. i R. S. (z których jedynie T. S. uiściła wpis i wskazała nr PESEL) zastępowanych przez fachowego pełnomocnika.

Zaskarżonej decyzji zarzucono:

1) naruszenie przepisów postępowania, a to art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez brak rzetelnego, wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w zakresie:

- zaniechania rzetelnego ustalenia zróżnicowanych poziomów pól elektromagnetycznych, w tym uwzględnieniu zsumowanych mocy anten, nakładania się (kumulowania) mocy wytwarzanych przez poszczególne anteny planowane do zainstalowania w ramach zamierzonego przedsięwzięcia lub z innymi urządzeniami wytwarzającymi pole elektromagnetyczne dla terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową oraz miejsc dostępnych dla ludności poprzez zaniechanie zlecenia wykonania ekspertyzy z pozyskanych danych niezależnemu podmiotowi - biegłemu, który wydałby opinię na podstawie dokumentacji dostarczonej przez spółkę [...] Sp. z o. o. z siedzibą w W., w tym w szczególności pod kątem jej rzetelności, co do podawanych parametrów, co doprowadziło do oparcia wydanej w niniejszej sprawie decyzji wyłącznie na obliczeniach dostarczonych przez spółkę, która miała interes w uzyskaniu pozytywnej decyzji;

- niewłaściwe i jednostronne zbadanie wielkości pól elektromagnetycznych, które mogą być wytwarzane przez zamierzoną inwestycję, poprzez oparcie się jedynie na wyliczeniach przygotowanych przez inwestora, które to wyliczenia nie zostały w żadnym zakresie zweryfikowane przez organ, co doprowadziło do przyjęcia prawdziwości stanowiska jednej strony mającej interes w uzyskaniu pozytywnej decyzji, bez jej zweryfikowania - polegającego na zaniechaniu zleceniu przez organ przeprowadzania odpowiedniej ekspertyzy (opinii) odpowiedniemu podmiotowi, co doprowadziło do uniemożliwienia zweryfikowania wyników i pomiarów przyjętych przez organ popartych bezstronną opinią właściwego podmiotu, co w konsekwencji doprowadziło do bezzasadnej odmowy stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] Prezydenta Miasta O. z dnia [...] lipca 2016 roku [...] w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego;

- oparcia zaskarżonej decyzji na fragmentarycznym materiale dowodowym, bez wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, niewykazania podstaw na których organ oparł swoje rozważania, nieustalenie wszystkich okoliczności i nienależyte rozpoznanie stanu faktycznego, a także zaniechania wykonania niektórych czynności w toku postępowania, w tym ustalenia czy inwestycja będzie miała wpływ na środowisko i wymaga wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach planowanego przedsięwzięcia przy uwzględnieniu, że budowane przedsięwzięcie realizowane będzie w zabudowie innych urządzeń znajdujących się na tym terenie, na którym planuje się realizację inwestycji, oraz w obszarze ich oddziaływania, co prowadzi do skumulowania oddziaływań z planowanym przedsięwzięciem,

2) naruszenie przepisów postępowania, a to: art. 78 i 84 k.p.a. poprzez:

- brak wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego na skutek nie przeprowadzenia postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach planowanego przedsięwzięcia w zakresie negatywnych oddziaływań na stan zdrowia ludzi i innych organizmów żywych, braku zasięgnięcia wiedzy specjalistycznej z dziedziny ochrony środowiska, w tym uwzględnienia innych przedsięwzięć już zrealizowanych i mieszczących się na terenie planowanej inwestycji i ich skumulowanego oddziaływania,

3) Naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:

- art. 50 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 5 u.p.z.p. z uwagi na fakt, że organ w sposób bezrefleksyjny zakwalifikował inwestycję do inwestycji celu publicznego;

- art. 52 ust. 2c u.p.z.p. poprzez bezkrytyczne przyjęcie, że wniosek inwestora spełnia warunki formalne i w sposób wyczerpujący określa charakterystyczne parametry techniczne inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko;

- art. 53 ust. 3 u.p.z.p. poprzez zaniechanie dokonania przez organ analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji;

- art. 54 pkt 1 i pkt 2a i 2d u.p.z.p. przez nieokreślenie rodzaju i parametrów planowanej inwestycji oraz warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, a także wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich;

- art. 54 pkt 2b u.p.z.p., gdyż decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego nie określa warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 353 ze zm.), dalej powoływanej jako "ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie";

- art. 71 ust. 2 w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie przez brak wyczerpującej oceny, czy przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla projektowanej inwestycji wymagane było uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

- art. 56 u.p.z.p. poprzez uznanie, iż planowana inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi i wskutek tego ustalenia lokalizacji zgodnie z żądaniem inwestora, gdy w istocie zamierzona inwestycja jest niezgodna z przepisami odrębnymi w postaci przepisów ustawy z dnia [...].10.2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, jak również przepisami wykonawczymi.

W skardze wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2020 roku, znak: [...] oraz zasądzenie na rzecz skarżących kosztów sądowych według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Podobne stanowisko zajął także uczestnik postępowania [...] sp. z o. o. w W. reprezentowany przez fachowego pełnomocnika.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Na wstępie Sąd jest zobowiązany zasygnalizować, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 pkt 3 zzs? ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020 r. poz. 374).

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

Skarga w niniejszej sprawie okazała się zasadna, chociaż nie wszystkie jej zarzuty zasługują na uwzględnienie.

W pierwszym rzędzie wyjaśnić należy, że postępowanie nieważnościowe (nadzorcze) prowadzone na podstawie art. 156-158 k.p.a. choć podlega takim samym regułom procesowym jak postępowanie zwykłe, to różni się przedmiotem. Prowadząc postępowanie zwykłe organ zmierza bowiem do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzyga merytorycznie sprawę, a więc dokonuje subsumcji stanu faktycznego do norm prawa materialnego i kształtuje w formie władczego rozstrzygnięcia materialnoprawny stosunek administracyjnoprawny, zaś w postępowaniu nadzorczym przedmiotem jest decyzja i ustalenie, czy jest ona obarczona materialnoprawnymi wadami, o których stanowi art. 156 § 1 k.p.a. Ma więc ono charakter wyłącznie kontrolny, w którym ocenie podlega jedynie legalność decyzji wydanej w trybie zwykłym, w aspekcie jej zgodności z obowiązującymi w dacie jej podejmowania przepisami prawa. Istotą zatem tego postępowania jest ocena, czy w świetle stanu faktycznego ustalonego przez organ w postępowaniu zwykłym, mógł on na gruncie obowiązujących wówczas przepisów prawa podjąć rozstrzygnięcie o treści określonej w decyzji, a nie ponowne rozstrzyganie sprawy zakończonej tą decyzją.

Mając powyższe na uwadze, stwierdzić należy, że odnośnie tych zarzutów skargi, które zogniskowane są wokół kwestii sumowania mocy poszczególnych anten Sąd orzekający w sprawie niniejszej w pełni podziela stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 2021 r. w sprawie III OSK 3455/21, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie: CBOSA). W uzasadnieniu tego wyroku stwierdzono m. in.: "Z § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia wynika jednoznacznie, że jeden z parametrów charakteryzujących wymienione tam przedsięwzięcie – równoważną moc promieniowaną izotropowo, wyznacza się dla pojedynczej anteny i to także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna. Norma z § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia jest przepisem szczególnym w stosunku do § 3 ust. 2 pkt 3 powołanego rozporządzenia. Ten ostatni przepis ma zastosowanie do wszystkich przedsięwzięć wymienionych w § 3 ust. 1, których zaliczenie do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zależy od określonych w tym przepisie progów (...). Nie ma jednak zastosowania do przedsięwzięć wymienionych w § 3 ust. 1 pkt 8, ponieważ w tym przypadku – jak wynika z części końcowej tego przepisu – parametr charakteryzujący przedsięwzięcie w postaci równoważnej mocy promieniowanej izotropowo (czyli próg, od którego zależy zaliczenie do przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko) wyznacza się dla pojedynczej anteny także wtedy, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna. Sformułowanie, według którego równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny, oznacza, że jeżeli instalacja składa się z więcej niż jednej anteny, to parametr, od którego zależy zaliczenie przedsięwzięcia do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (równoważna moc promieniowana izotropowo), nie ustala się przez zsumowanie równoważnych mocy promieniowanych izotropowo anten składających się na całą instalację. W zdaniu końcowym § 3 ust. 1 pkt 8 powołanego rozporządzenia normodawca stanowi, że tak samo postępuje się także wtedy, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna. Oznacza to, że jeżeli instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna jest planowana na terenie zakładu lub obiektu, gdzie znajduje się już realizowana lub zrealizowana taka instalacja, to parametr, od którego zależy zaliczenie planowanej instalacji do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (równoważna moc promieniowana izotropowo), też się ustala dla pojedynczej anteny, a nie poprzez zsumowanie równoważnych mocy promieniowanych izotropowo anten z planowanej instalacji oraz innej (innych) instalacji realizowanej lub zrealizowanej na terenie tego samego zakładu lub obiektu. Tym bardziej zatem nie można stwierdzić, że normodawca przewidział możliwości sumowania mocy poszczególnych anten jednego przedsięwzięcia. W tej sytuacji Sąd I instancji, (podobnie jak organ) nie był uprawniony do "poprawiania" normodawcy z tego powodu, że jest przekonany, że przyjęte w rozporządzeniu przepisy nie uwzględniają właściwie zjawisk fizycznych, których dotyczą, np. zjawiska superpozycji fal elektromagnetycznych, ich kumulacji lub nakładania się. Tego rodzaju wykładni, sprzecznej z przepisami rozporządzenia, nie uzasadnia również powołana przez skarżącego zasada przezorności."

Tym bardziej, w ocenie Sądu, nie ma podstaw do uwzględniania na etapie wydawania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego istnienia w pobliżu innych źródeł promieniowania na działce [...].

Sumowanie mocy wypromieniowanej z poszczególnych anten nie jest wymagane z punktu widzenia analizowanego w sprawie problemu, którym nie jest ocena rzeczywistego wpływu planowanego przedsięwzięcia na środowisko, ale wyłącznie ocena kwalifikacyjna, polegająca na weryfikacji planowanego przedsięwzięcia pod kątem tego, czy należy ono do kategorii przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Wobec tego należy odróżnić zagadnienie kwalifikacji stacji bazowej ze względu na konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko od zagadnienia oddziaływania już takiej stacji na środowisko. Są to dwa oddzielne zagadnienia, które dotyczą różnych etapów postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Kwalifikacja przedsięwzięcia ma za zadanie odpowiedzieć na pytanie, czy wnioskowane przedsięwzięcie wymagało w ogóle przeprowadzenia postępowania w zakresie oceny oddziaływania na środowisko. Oddziaływanie jest natomiast zagadnieniem rozpatrywanym dopiero w przypadku, gdy parametry projektowanej stacji bazowej kwalifikują ją do kategorii przedsięwzięć, dla których taką ocenę należy przeprowadzić (zob. K. Smoliński, Prawne aspekty kwalifikacji stacji bazowych telefonii komórkowej jako przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, Casus 2019, nr 94, s. 16). Dla uznania instalacji stacji bazowej telefonii komórkowej za przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (a w konsekwencji wymagające decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach) niezbędne jest wobec tego przeprowadzenie wyłącznie weryfikacji, czy w osiach głównych wiązek pojedynczych anten, w odległościach zależnych od ich równoważnej mocy promieniowanej izotropowo, znajdują się miejsca dostępne dla ludzi.

Od problematyki kontroli uprzedniej (wstępnej) opartej na kryteriach kwalifikacji konkretnego przedsięwzięcia jako przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko odróżnić należy etapy kontroli środowiskowej, techniczno-projektowej i następczej instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych emitujących pola elektromagnetyczne. Te etapy kontroli opierają się na badaniu rzeczywistego oddziaływania stacji bazowej telefonii komórkowej, dla którego obowiązującą normę określa obecnie rozporządzenie Ministra Zdrowia z 17.12.2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz. U. poz. 2448) oraz rozporządzenie Ministra Klimatu z 17.02.2020 r. w sprawie sposobów sprawdzania dotrzymania dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz. U. poz. 258). Rozporządzenia te wyznaczają bezwzględnie obowiązujący normatyw - dopuszczalne poziomy promieniowania elektromagnetycznego i dopiero one mają charakter "techniczny" w tym znaczeniu, że w przypadku gdyby była wymagana decyzja środowiskowa, to na etapie jej wydawania, a gdyby nie była wymagana, to na etapie pozwolenia na budowę, organ administracji w oparciu o zgromadzoną dokumentację, w tym w szczególności projekt budowlany, dokonuje sprawdzenia, czy planowana inwestycja nie będzie emitowała pola elektromagnetycznego na poziomie przekraczającym obowiązujące normy. Wówczas to bada się oczywiście nie tylko moc wypromieniowywaną przez anteny, ale także wszystkie wszelako rozumiane nakładanie się pól, kumulację czy odbicia promieniowania (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 16 czerwca 2020 r. w sprawie II SA/Wr 201/20, CBOSA).

Niezależnie od powyższych rozważań stwierdzić jednak należy, ze zaskarżona decyzja nie może się ostać.

Zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyraża regułę, że wszystkie decyzje nieostateczne mogą być na wniosek osoby uprawnionej zaskarżone do organu administracji publicznej wyższego stopnia nad organem, który wydał zaskarżoną decyzję. W świetle przepisów kodeksu i orzecznictwa sądowego omawiana zasada wyraża dopuszczalność weryfikacji decyzji nieostatecznych w administracyjnym toku instancji w drodze zastosowania przez uprawnione podmioty zwyczajnych środków prawnych (odwołanie), inaczej - dopuszczalność powtórnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia przez organ wyższego stopnia sprawy załatwionej w formie decyzji nieostatecznej. W orzecznictwie podkreśla się, że: "Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzje, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone" (wyrok NSA z dnia 12 listopada 1992 r., V SA 721/92, ONSA 1992, nr 3-4, poz. 95). W wyroku NSA we Wrocławiu z dnia 22 marca 1996 r., SA/Wr 1996/95, ONSA 1997, nr 1, poz. 35, wyrażono pogląd, że "istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji.

Zasada dwuinstancyjności tworzy zatem obowiązek merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy, który nie może ograniczyć się do kontroli zaskarżonej decyzji. Postępowanie odwoławcze nie może polegać tylko na kontroli postępowania organu pierwszej instancji, lecz powinno mieć miejsce ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy niejako "od nowa", bowiem organ odwoławczy nie jest związany poczynionymi przez organ I instancji ustaleniami i dokonaną oceną dowodów. (tak WSA w Krakowie w wyroku z dnia 17 kwietnia 2013 r., o sygn. II SA/Kr 13/13, publ. LEX nr 1325761)

Zadaniem organu drugiej instancji w postępowaniu administracyjnym jest rozważenie, jak należy daną - indywidualnie rozpatrywaną - sprawę rozstrzygnąć zgodnie z zasadą praworządności i zasadą prawdy obiektywnej, a nie tylko, rozważyć czy utrzymać lub zmienić rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Obowiązkiem organu odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy tak jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. (vide: wyrok WSA w Gdańsku z dnia 12 czerwca 2012 r., o sygn. I SA/Gd 357/12, publ. LEX nr 1230493).

Ze względu na zasadę dwuinstancyjności z chwilą zainicjowania postępowania przed organem drugiej instancji na skutek wniesienia środka odwoławczego, powstaje obowiązek traktowania postępowania odwoławczego jako powtórzenia rozpatrywania i rozstrzygania tej samej sprawy. Rozstrzygnięcie organu drugiej instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, a działanie organu drugiej instancji nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji (T. Woś, J. Zimmermann; glosa do uchwały SN z dnia 23 września 1986 r., III AZP 11/86, opubl. w: PiP 1989, z. 8, s. 147). Nie spełnia tego wymogu tylko kontrola zasadności argumentów podniesionych w stosunku do rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, s. 592; por. także wyrok NSA z 22 marca 1996 r., w sprawie SA/Wr 1996/95, ONSA 1997, Nr 1, poz. 35; wyrok NSA z 19 lipca 2001 r., w sprawie V SA 3872/00). Chodzi zatem o to, by przeprowadzono dwukrotnie merytoryczne postępowanie, by dwukrotnie oceniono dowody, w sposób rzeczowy i poważny przeanalizowano wszelkie argumenty i opinie, i w konsekwencji doprowadzono do wydania takiego rozstrzygnięcia, które najlepiej odpowiadać będzie prawu, interesowi publicznemu i słusznym interesom strony (por. uchwała SN z 1 grudnia 1994 r., III AZP 8/94, opubl. w: OSNAPiUU 1995, Nr 7, poz. 82).

Tym obowiązkom w niniejszej sprawie, aktualnym z uwagi na odpowiednie stosowanie przepisów dotyczących odwołań do wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy, SKO nie uczyniło zadość. Nie można zaakceptować zatem powoływania się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji na "szczegółowe wyjaśnienia" czy "ustalenia dotyczące wartości anten" wskazane w decyzji z dnia 20 stycznia 2020 r. Co więcej, analiza uzasadnienia decyzji z dnia 20 stycznia 2020 r. również nie pozwala na odnalezienie owych szczegółowych wyjaśnień w przedmiocie konieczności uzyskania

decyzji środowiskowej: SKO stwierdziło jedynie, że "w osi wiązki promieniowania nie występują miejsca dostępne dla ludności" – nie przedstawiło jednak żadnego toku rozumowania, który do takiego wniosku by prowadził. W szczególności nie jest tu wystarczające powołanie się na pismo Prezydenta z [...] stycznia 2020 r., gdyż wskazane w nim parametry zabudowy nie wystarczają do uzasadnienia powyższego wniosku.

Podkreślić w tym miejscu bowiem należy, że w aktach sprawy brak jest jakiejkolwiek dokumentacji technicznej dotyczącej inwestycji. W szczególności brak jest map obrazujących przebieg osi wiązek promieniowania. W uzasadnieniu decyzji lokalizacyjnej wspominano o przeprowadzonych obliczeniach i analizie rysunków, co miało być podstawą oceny, że miejsca dostępne dla ludności występują poza osiami głównych wiązek promieniowania anten sektorowych w przedziale odległości wyznaczonych na podstawie rozporządzenia. W aktach brak jest takich dokumentów. Nie zawierają one nawet, wskazanej we wniosku inwestora jako załącznik, kwalifikacji przedsięwzięcia. Wszystko to sprawia, że ustalenia SKO odnośnie zakwalifikowania inwestycji, która nie jest przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko są nieweryfikowalne. Dodatkowo należy tu jeszcze zauważyć, że decyzja lokalizacyjna nie tylko nie wskazuje w swej treści ilości anten sektorowych, ani równoważnych mocy promieniowanej izotropowo poszczególnych anten (podano jedynie przedziały tej mocy), ale także nie wskazuje ukierunkowania anten w płaszczyźnie pionowej (nachylenia). Brak tych parametrów (w szczególności tiltu) w aktach sprawy skutkuje niemożnością dokonania oceny co do kwalifikacji przedsięwzięcia.

Z uwagi opisane na wyżej uchybienia, Sąd działając podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.

Rozpoznając ponownie sprawę organ przeanalizuje szczegółowo zarzuty wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji lokalizacyjnej (i późniejszych pism wnioskodawców), mając na uwadze przede wszystkim kompletność materiału dowodowego umożliwiającego kwalifikację spornej inwestycji w aspekcie oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt 2 sentencji wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając od Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] na rzecz skarżącej kwotę [...]zł, na którą składają się uiszczony wpis od skargi oraz koszty zastępstwa procesowego ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. 2015 r., poz. 1800 ze zm.).