Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2461/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-04-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 133, art 141 par 4, art 145 par 1 pkt 1 lit c, art 183 par 1, art 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: at 7, art 77, art 157 par 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary (spr.) Protokolant starszy asystent Dominika Człapińska po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 7 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Bd 31/11 w sprawie ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 7 czerwca 2011r., sygn. akt II SA/Bd 31/11, po rozpoznaniu skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] listopada 2010 r. w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, uchylił zaskarżoną decyzję, stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu i zasądził od Kolegium na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego .

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Wójt Gminy C., uwzględniając wniosek P. S.A. w W., decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej P. nr [...] z trzema antenami sektorowymi działającymi w systemie GSM/DCS wraz z zasilającą kablową linią elektroenergetyczną na części działki nr [...] stanowiącej własność W. i B. K., położonej w K., gmina C.. Z uzasadnienia decyzji wynikało, że planowana inwestycja nie kwalifikuje się do grupy przedsięwzięć dla których jest wymagane lub może być wymagane sporządzenie raportu o oddziaływaniu na środowisko, gdyż przeprowadzona analiza szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikacją przedsięwzięcia wykazała brak występowania miejsc dostępnych dla ludności w odległości do 150 m od środka anteny w kierunku osi głównej wiązki promieniowania przy zastosowaniu pochylenia wiązki w zakresie od 0º do 7º.

Powyższą decyzję doręczono wnioskodawcy oraz małż. B. W. K., a ponadto zgodnie z wymogiem wynikającym z art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 717 ze zm., dalej: u.p.z.p.) – wywieszono na tablicach ogłoszeń w C. i K. obwieszczenie zawiadamiające o wydaniu decyzji.

W dniu 1 lipca 2010 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. wpłynął wniosek A. S. o stwierdzenie, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, 5, 6 i 7 k.p.a. nieważności decyzji ostatecznej z dnia [...] lutego 2009 r. Podniosła ona, że Wójt Gminy C. na podstawie nieautoryzowanej analizy przedłożonej przez inwestora, bez żadnych czynności wyjaśniających przyjął, iż planowana inwestycja nie kwalifikuje się do mogących znacząco oddziaływać na środowisko, w związku z czym nie jest wymagane sporządzenie raportu o oddziaływaniu na środowisko, czego nie potwierdza sporządzona na jej zamówienie opinia eksperta w dziedzinie elektroskażeń. Według wnioskodawczyni powyższa decyzja wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, gdyż nie poprzedziło jej postępowanie zmierzające do określenia charakteru inwestycji i obszaru jej oddziaływania oraz ustalenia stron postępowania, których ten obszar dotyczy, a ponadto: nie spełnia wymogów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie; zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa (z uwagi na treść art. 12 ustawy Prawo ochrony środowiska i art. 58 Kc); była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały (gdyż mając pozwolenie na budowę inwestor nie przystępuje do jego realizacji zadając sobie sprawę z bezpodstawności decyzji i możliwości zaskarżenia jej), a nadto w razie wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą (gdyż wypełnia znamiona przestępstw służbowych z art. 231 kk, art. 271 kk w zw. z art. 160 § 1 kk oraz art. 186 kk). Wnioskodawczyni wskazała również, że mieszka i posiada zabudowania inwentarskie w odległości około 50-70 m od planowanego miejsca posadowienia stacji, teren jej gospodarstwa rolnego od działki nr [...] oddziela tylko droga, w związku z czym nieruchomość jej znajduje się w strefie oddziaływania masztu (150 m) i automatycznie terenem ograniczonego użytkowania stanie się jej obszar o powierzchni 36.895 m2. Poza tym zmniejszy się wartość tejże nieruchomości, co narazi ją na znaczną szkodę materialną.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. sygn. [...] Kolegium odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wójta Gminy C. uznając, że A. S. nie przysługuje status strony postępowania w przedmiotowej sprawie. W uzasadnieniu decyzji SKO stwierdziło, że nieruchomość wnioskodawczyni od działki nr [...] oddziela droga powiatowa, a zabudowania znajdują się w odległości 50-70 m od miejsca lokalizacji stacji, przy czym bliskie położenie nie przesądza o uznaniu za stronę postępowania, lecz posiadanie interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 k.p.a. Wbrew twierdzeniom wnioskodawczyni, zdaniem Kolegium, planowana inwestycja nie będzie oddziaływać na jej nieruchomość. Wnioskodawczyni bowiem błędnie przyjmuje, że odległość 150 m, w której nie powinno być miejsc dostępnych dla ludności, mierzona jest w linii prostej od podstawy stacji bazowej. Anteny sektorowe emitujące pola elektromagnetyczne będą umieszczone na wysokości 38,3 m, co przy maksymalnym pochyleniu wiązki promieniowania (do 7 º) prowadzi do wniosku, że w wymaganej przepisami odległości 150 m od środka elektrycznego na kierunku głównej wiązki promieniowania anteny brak jest miejsc dostępnych dla ludności (oddziaływanie będzie występowało na wysokości minimum 20 m, a więc w obszarze, gdzie nie występują miejsca dostępne dla ludności). Natomiast spadek atrakcyjności nieruchomości nie przesądza o istnieniu interesu prawnego. Ponadto SKO stwierdziło, że opinia ekspercka, na którą powołuje się wnioskodawczyni, nie jest opinią biegłego, a poza tym nie podziela zawartego w niej stanowiska, iż planowania inwestycja należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a tym samym nie było konieczne przeprowadzenie oceny oddziaływania jej na środowisko w rozumieniu ustawy z 3 października 2008 r. (Dz. U. Nr 199, poz. 1127 ze zm.).

Kierując do Kolegium wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy A. S. zarzuciła, że ww. rozstrzygnięcie jest niezgodne ze stanem faktycznym i obowiązującym stanem prawnym oraz rażąco narusza przepisy procedury po wejściu w życie ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, czego dowodem są załączone 2 decyzje SKO w P.. Zdaniem wnioskodawczyni Wójt Gminy C. określając strony postępowania zastosował zawężającą normę Prawa budowlanego zamiast normy rozszerzającej Prawa ochrony środowiska, zgodnie z którą stroną jest każdy w zasięgu oddziaływania inwestycji (a więc w całym zakresie emitowanego oddziaływania, a przynajmniej w ustawowo określonej strefie 150 m, od planowanego masztu), a jednocześnie określającej w jaki sposób winien być przeprowadzony proces oddziaływania na środowisko, w którym organ winien zapewnić udział stornom, w tym poprzez pisemne ich zawiadomienie, jeśli ich liczba nie przekracza 20. Wnioskodawczyni ponowiła zarzut, że decyzja lokalizacyjna oparta została na błędnym opracowaniu przedłożonym przez inwestora i że nie było podstaw do zwolnienia go z wykonania raportu o oddziaływaniu inwestycji na środowisko. Według niej błędnie zinterpretowano przepis mówiący o niewystąpieniu w promieniu 150 m miejsc dostępnych dla ludności. Oparcie zaś decyzji Kolegium na błędnym, niezgodnym z prawem rozumowaniu Wójta Gminy C. powoduje, iż decyzja ta jest również niezgodna z prawem. Wnioskodawczyni jednocześnie podkreśliła, że wydzierżawiona przez inwestora część nieruchomości ma kilkanaście metrów kwadratowych, a emituje fale uznane za szkodliwe dla ludności w promieniu 150 m, zaś własność obejmuje również przestrzeń nad gruntem (art. 143 Kc).

W piśmie z dnia 17 września 2010 r. uzupełniającym wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy A. S. zwróciła uwagę, że Kolegium nie wystąpiło do Wójta Gminy C. o doręczenie przedłożonej mu opinii eksperckiej, na którą powołała się we wniosku o wszczęcie postępowania nieważnościowego, a ponadto nie wysłuchało osób zamieszkujących w obszarze oddziaływania inwestycji i przed wydaniem decyzji nie umożliwiło im wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, czym naruszyło art. 77 i 10 § 1 k.p.a.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. decyzją z dnia [...] listopada 2010r. utrzymało własną decyzję w mocy.

Uzasadniając powyższą decyzję Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. przymiot strony przysługuje osobom uprawnionym w stosunku do nieruchomości, na której inwestycja ma być zlokalizowana oraz na które będzie ona oddziaływać. Natomiast działki nr [...],[...] i [...] należące do wnioskodawczyni nie graniczą z terenem inwestycji, a oś główna promieniowana anten ustalona zgodnie z azymutami 50º, 180º i 300º nie obejmuje miejsc dostępnych dla ludności w promieniowaniu 150 m od źródła promieniowania. Poza tym nad żadną z wymienionych działek nie będzie przebiegała oś główna wiązki promieniowania emitowanego przez anteny sektorowe, co oznacza, że nie znajdują się one w strefie oddziaływania inwestycji, a tym samym nie narusza ona jej chronionych prawem interesów.

Skargą A. S. zaskarżyła powyższą decyzję zarzucając odbieranie jej dostępu do sądu i zamykanie drogi odwoławczej poprzez niezasadną odmowę uznania za stronę postępowania, a ponadto sprzeczność tej decyzji z ustawą z dnia 3 października 2008 r. dotyczącą ocen oddziaływania na środowisko, będącą implementacją Konwencji z Aarhus, z powodu ograniczenia pojęcia strony, przy uwzględnianiu oświadczenia projektanta, do przewidzianego w Prawie budowlanym oraz odmowy stwierdzenia nieważności decyzji podjętej bez wykonania wymaganej prawem oceny oddziaływania na środowisko oraz bez obowiązkowych konsultacji społecznych.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku wskazał, że ze względu na przedmiot zaskarżenia, którym jest wydana przez Kolegium na podstawie art. 127 § 3 k.p.a. decyzja utrzymująca w mocy własną decyzję tego organu o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego na działce nr [...], kontrola Sądu sprowadzona była do legalności oceny, iż skarżącej nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu nieważnościowym, a tym samym nie mogła wystąpić skutecznie z żądaniem jego wszczęcia. Kontroli tej nie podlegała natomiast zgodność z prawem samej decyzji lokalizacyjnej, kwestionowaniu której poświęcona jest znaczna część skargi, a w szczególności, czy zaistniały przesłanki nieważnościowe wymienione we wniosku o wszczęcie postępowania. Nie zachodziły też podstawy do ustosunkowania się do dotyczących tej decyzji kwestii przez Kolegium jako podnoszonych przez podmiot nie mający legitymacji do zainicjowania postępowania, o którym mowa w art. 157 § 2 k.p.a. Obligowane byłoby natomiast do nich się odnieść, gdyby nie stwierdziło przeszkody do merytorycznego rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji.

Zdaniem Sądu wniesiona skarga w zakresie, w jakim Sąd władny był ją rozpoznać zasługuje na uwzględnienie. W sprawach o ustalenie lokalizacji interesu publicznego, podobnie jak w sprawach o ustalenie warunków zabudowy dla innych inwestycji, legitymacja stron oceniana jest na zasadach ogólnych przewidzianych w art. 28 kpa. W myśl art. 28 kpa stroną jest każdy, czy jego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Jednym ze źródłem interesu prawnego, o którym mowa w wymienionym przepisie, są cywilne prawa rzeczowe: własność, wieczyste użytkowanie, zarząd nieruchomością. W świetle powyższego przepisu nie budzi wątpliwości, że stroną postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji będzie zawsze wnioskodawca oraz właściciel, zarządca lub wieczysty użytkownik terenu, na którym ma być realizowana inwestycja. Określając krąg podmiotów posiadających status strony w postępowaniu dotyczącym lokalizacji inwestycji nie można jednak, zdaniem Sądu, pominąć treści art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., z którego wynika, że każdy ma prawo ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Przepis art. 54 pkt 2d wymienionej ustawy stanowi zaś, że organ orzekający ma obowiązek określić w decyzji ustalającej lokalizację inwestycji wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich. Z cytowanych przepisów wynika, że osoba trzecia – właściciel, wieczysty użytkownik, zarządca danego terenu ma prawo domagać się od organu administracji publicznej ochrony swego interesu prawnego przy wydawaniu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji na terenie należącym do innego podmiotu.

Sąd stwierdził, że ustalenie interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 k.p.a., będącego atrybutem strony, także w sprawie o ustalenie lokalizacji inwestycji może nastąpić tylko w związku z normą prawa materialnego. Musi więc istnieć konkretna norma prawa materialnego przewidująca w odniesieniu do określonego podmiotu w określonym stanie faktycznym możliwość wydania określonej decyzji, która rozstrzygając o prawach i obowiązkach tego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki innego podmiotu. Inaczej mówiąc chodzi o normę, na podstawie której można żądać skutecznie czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z prawami danego podmiotu (godzących w jego prawem chronione interesy). Zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie sądowym stanowiskiem interes prawny wynikający z konkretnej normy prawa materialnego (między innymi wiążącej się z ochroną środowiska), warunkujący posiadanie przez określony podmiot legitymacji procesowej strony, mają w związku z powoływanymi wyżej przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. w postępowaniu o ustalenie lokalizacji inwestycji co do zasady właściciele i wieczyści użytkownicy nieruchomości sąsiadujących (graniczących) z terenem inwestycji, a nadto również właściciele i wieczyści użytkownicy gruntów dalej położonych – w zależności od zasięgu i stopnia oddziaływania planowanej inwestycji na te grunty. Reasumując, o posiadaniu interesu prawnego a zarazem legitymacji strony postępowania w przedmiotowej sprawie decyduje władanie nieruchomością (w formie własności, wieczystego użytkowania lub zarządu) położną w strefie oddziaływania inwestycji.

Następnie Sąd wskazał, że podstawą wyprowadzenia interesu prawnego, obok unormowań administracyjnego prawa materialnego, mogą być przepisy kodeksu cywilnego, jeśli powiązane są z tymi unormowaniami. W szczególności osoba trzecia ma interes prawny wynikający z art. 140 kc i 144 kc do uczestniczenia jako strona w postępowaniu administracyjnym, w wyniku którego zapaść może lub zapadła decyzja tak kształtująca stosunki na nieruchomości (sposób korzystania z niej), iż będzie to miało wpływ na sposób wykonywania przez nią prawa własności. Sąd wskazał, że akceptuje też zajmowane w judykaturze stanowisko, że naruszenie interesu osób trzecich należy utożsamiać także z nieprzestrzeganiem konstytucyjnych zasad ochrony własności i równości obywateli. Zatem usytuowanie obiektu z poszanowaniem interesu prawnego właścicieli, wieczystych użytkowników innych nieruchomości oznacza nie tylko respektowanie norm administracyjnego prawa materialnego, ale także wyważenie interesów inwestora i wymienionych podmiotów.

W ocenie Sądu inwestycja w postaci stacji bazowej telefonii komórkowej należy niewątpliwie do niekorzystnie oddziaływujących na środowisko w związku z emitowaniem przez anteny promieniowania elektromagnetycznego i krąg podmiotów posiadających interes prawny w takim wypadku jest zazwyczaj szerszy aniżeli przy zwykłych inwestycjach. W przedmiotowej sprawie Kolegium uznało, że nie można wywieść interesu prawnego do kwestionowania decyzji lokalizacyjnej z faktu bycia właścicielem nieruchomości położnej w pobliżu inwestycji w sytuacji, gdy w wymaganej przepisami dla anten sektorowych (emitujących pola elektromagnetyczne o równoważnej mocy promieniowania izotropowego większej niż 2000 W a mniejszej niż 5000 W) odległości 150 m od środka elektrycznego w kierunku głównej wiązki promieniowania, przy maksymalnym pochyleniu wiązki, brak jest miejsc dostępnych dla ludności, a nadto nad tą nieruchomością nie będzie przebiegała oś główna wiązki promieniowania. Treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie daje podstaw do stwierdzenia, że SKO zbadało z należytą starannością, czy postępowanie dotyczy interesu prawnego A. S., która podała, że zabudowania mieszkalno-inwentarskie na należącej do niej działce nr [...] znajdują się w odległości 50 -70 m do planowanego miejsca usytuowania stacji bazowej. Zauważyć trzeba, że we wniosku o ustalenie inwestycji wskazano jako obszar jej oddziaływania tylko teren o wymiarach 10 x 12 m (uwzględniając skalę załącznika do wniosku 1:1000), a w decyzji lokalizacyjnej brak jest w części dot. ochrony środowiska zapisu o wpływie inwestycji na środowisko i jej oddziaływaniu nieruchomości, jak też wskazań związanych ze wspomnianym oddziaływaniem (art. 54 pkt 2 b, d u.p.z.p.). Przyjąć trzeba, że przez Wójta Gminy C. w ogóle nie była rozważana kwestia sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko skoro nie wydał wymaganego w art. 51 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska postanowienia w tym przedmiocie (ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku w niniejszej sprawie nie miała zastosowania z uwagi na treść art. 153 ust. 1). Wobec powyższego obszar oddziaływania inwestycji określonej we wniosku inwestora wymagał weryfikacji przez SKO przed zajęciem stanowiska w kwestii statusu A. S. jako strony postępowania nieważnościwego. Sąd wskazał, że podziela wyrażony przez WSA w Lublinie w wyroku z dnia 18 października 2007 r. (sygn. II SA/Lu 539/07) pogląd o możliwości ustalenia innego zasięgu oddziaływania inwestycji przez organ aniżeli określony przez inwestora lub wynikający z przedłożonych przez niego dokumentów. Kolegium obligowane było poddać ocenie rzeczywiste oddziaływanie stacji generującej promieniowanie elektromagnetyczne na nieruchomość wnioskodawczyni (działki nr [...] i [...]). Błędne jest bowiem założenie, że skoro inwestycja została zakwalifikowana do § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 sierpnia 2007 r. (Dz. U. Nr 158, poz. 1105) zmieniającego rozporządzenie z dnia 9 listopada 2004 r. (Dz. U. Nr 157, poz. 2573) i – wobec niespełniania jednego z wymienionych w tym przepisie warunków (miejsca dostępne dla ludności określone w wymagany sposób znajdują się w odległości większej niż 150 m) - nie została uznana za mogącą znacząco oddziaływać na środowisko, to tego oddziaływania w ogóle nie ma. Dane zawarte w sporządzonej na zlecenie inwestora załączonej do wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji analizie oznaczają jedynie, iż promieniowanie elektromagnetyczne ponadnormatywne o mocy pond 2000 W wystąpi w odległości 150 m, przy maksymalnym kącie pochylenia głównej wiązki promieniowania, na wysokości dopiero 20 metrów. Tymczasem zabudowania wnioskodawczyni znajdują się w odstępie około 50-70 m od miejsca planowanego posadowienia stacji bazowej (jest to odległość przez nią podana, przez organ nie sprowadzona i nie znajdująca odzwierciedlenia w zawartej w aktach sprawy dokumentacji), a więc w prostej linii z pewnością mieszczą się w 150-metrowej odległości, o której mowa w § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia, zaś przewidziane anteny izotropowe to anteny promieniujące jednakowo we wszystkich kierunkach, przy czym wiązka promieniowania rozszerza się w miarę oddalania się od anteny, w związku z czym istotne znaczenie ma określenie przestrzeni oddziaływania wiązki promieniowania. W rozpatrywanej sprawie winno być zatem ustalone, czy w tak określonej przestrzeni oddziaływania anten izotropowych znajdują się działki wnioskodawczyni. Sąd wskazał, że pojęcie "oddziaływania" należy przy tym rozumieć szeroko, jako faktyczne oddziaływanie zarówno na samą nieruchomość, jak i na wszystkie elementy środowiska znajdujące się w danym obszarze, w którym to ujęciu także mieści się człowiek, aczkolwiek nie jako podmiot, lecz przedmiot ochrony.

Zdaniem Sądu analiza treści art. 52 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (według stan obowiązującego przed wejściem w życie ustawy z dnia 3 października 2008 r. – Dz. U. Nr 199, poz. 1227) pozwala stwierdzić, że prawodawca, obok znaczącego i negatywnego oddziaływania na środowisko, wyróżnia oddziaływanie na środowisko w ogólności (ust. 1 pkt 2,4,5,- analogicznie jak w art. 66 ustawy z 3 października 2008 r.). Dlatego, jeśli nawet w rozpatrywanym przypadku doszłoby do ustalenia, że promieniowanie elektromagnetyczne z projektowanej stacji bazowej, nie przekraczając minimalnych dopuszczalnych norm (dla pól elektromagnetycznych o częstotliwościach od 300 MHz do 300 GHz dopuszcza się gęstość mocy pola do 0,1 W/m2 lub inaczej o składowej elektrycznej – 7V/m w miejscach środowiska dostępnych dla ludności - vide załącznik nr 1, tabela 2 do rozporządzenia Ministra Środowiska z 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczanych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów Dz. U. Nr 192, poz. 1883), w ogóle w obrębie nieruchomości wnioskodawczyni występuje (w jakichkolwiek wartościach), to należałoby uznać ją za legitymowaną do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji lokalizacyjnej. Pojęcie strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. należy bowiem, zdaniem Sądu, wiązać z oddziaływaniem inwestycji na nieruchomość danego podmiotu, a nie tylko z oddziaływaniem naruszającym przepisy. Interes prawny wnioskodawczyni, o którym mowa w wymienionym przepisie będzie istniał zatem w razie stwierdzenia nawet minimalnego oddziaływania na jej nieruchomość promieniowania elektromagnetycznego pochodzącego z projektowanej stacji bazowej, zaś wywodzić go będzie należało z normy prawnej ww. rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. (Dz. U. Nr 192, poz. 1883) regulującej zakres, wymagania i dopuszczalne granice tego oddziaływania (vide definicja pola elektromagnetycznego – art. 3 pkt 18 ustawy Prawo ochrony środowiska). Interes wnioskodawczyni będzie wówczas polegał na tym, by móc dopilnować w postępowaniu nieważnościowym wydania rozstrzygnięcia, które zapewniać będzie dochowanie wyznaczonych prawem granic i wymogów dopuszczalności prawnej oddziaływania projektowanej stacji bazowej na jej własność (dot. zwłaszcza kierunków oddziaływania głównych wiązek promieniowania emitowanego przez anteny sektorowe). Inaczej mówiąc interes prawny A. S. będzie polegać na tym, by emisja od stacji mieściła się w granicach prawa oraz by wszystkie decyzje w tym zakresie zapadały zgodnie z wymogami prawa. Osobiste dopilnowanie tych okoliczności jest prawem zainteresowanej i nie można go jej odmówić argumentując, że organ tego dopilnował oraz że normy emisji będą zachowane. Także niedokonanie jednoznacznego wykluczenia realnej możliwości oddziaływania przedmiotowej inwestycji na nieruchomość skarżącej będzie równoznaczne, w ocenie Sądu, z koniecznością uznania jej za stronę w postępowaniu nieważnościowym.

Sąd wskazał następnie, że brak poczynienia przez SKO ustaleń i dokonania oceny co do rzeczywistego oddziaływania planowanej inwestycji generującej promieniowanie elektromagnetyczne na działki skarżącej, stanowi naruszenie wynikających z przepisów art. 7 i 77 § 1 k.p.a. zasad prawdy obiektywnej oraz oficjalności obligujących organy administracji publicznej do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia i załatwienia sprawy oraz do dopuszczenia jako dowód wszystkiego, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, które to naruszenie powodując przedwczesne wydanie decyzji mogło w znacznym stopniu rzutować na sposób załatwienia złożonego przez skarżącą z powołaniem się na art. 156 k.p.a. wniosku.

Ponownie rozpatrując sprawę Kolegium powinno, zdaniem Sądu, uwzględnić oceną prawną i wskazania co do dalszego postępowania zawarte w powyższym uzasadnieniu. Sąd wskazał przy tym, że w wyroku z dnia 3 czerwca 2009 r., sygn. II SA/Bd 265/09, WSA w Bydgoszczy przyjął, że obszar faktycznego oddziaływania promieniowania elektromagnetycznego można określić, znając wysokość masztu stacji bazowej i odległość miejsc dostępnych dla ludności. Jeżeli jednak według organu, zaistnieje konieczność przeprowadzenia dodatkowych czynności w celu dokonania ustaleń w omawianym zakresie (np. zawrócenia się do inwestora o uzupełnienie analizy sporządzonej we wrześniu 2008 r., dokładnego określenia odległości zabudowań skarżącej od miejsca usytuowania stacji bazowej, przeanalizowania oddziaływania inwestycji w kontekście charakteru i sposobu zagospodarowania nieruchomości skarżącej, skorzystania z pomocy biegłego), czynności te będą musiały być podjęte już w toku postępowania nieważnościowego, a w razie negatywnego ich wyniku zaistnieją podstawy do zakończenia tego postępowania decyzją umarzającą postępowanie w sprawie. Kolegium powinno ponadto zapoznać się i odnieść się do sporządzonej na zlecenie skarżącej "opinii eksperckiej" załączonej do wniosku o wszczęcie postępowania nieważnościowego, której to opinii brak w przedłożonych sądowi aktach sprawy, jak również przed wydaniem decyzji zastosować się do art. 10 § 1 k.p.a.

Odnosząc się końcowo do zarzutów skargi Sąd wyjaśnił, że Kolegium nie miało obowiązku ustosunkowywać się bądź kierować się rozstrzygnięciami wydanymi przez organy administracji publicznej w innych sprawach.

Skargą kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. zaskarżyło powyższy wyrok zarzucając mu naruszenie przepisów prawa procesowego:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) przez naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że Kolegium nie poczyniło ustaleń i nie dokonało oceny co do rzeczywistego oddziaływania planowanej inwestycji generującej promieniowanie elektromagnetyczne na działki skarżącej,

2) art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. przez podjęcie rozstrzygnięcia i uzasadnienia z pominięciem całokształtu okoliczności sprawy.

Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie co do istoty sprawy przez oddalenie skargi A. S., ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od A. S. na rzecz Kolegium kosztów procesu według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że dokonując oceny wniosku złożonego przez A. S. Kolegium, na podstawie akt sprawy, dokonało wszechstronnej oceny zebranych w sprawie dowodów i na ich podstawie uznało, że wnioskodawczyni nie jest stroną postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji przedmiotowej inwestycji celu publicznego. Zarówno w decyzji uchylonej zaskarżonym wyrokiem, jak i w decyzji z dnia [...] sierpnia 2010 r. Kolegium wskazało, w jaki sposób rozkładać się będzie promieniowanie emitowane przez anteny, które miały być zainstalowane w związku z realizacją planowanej inwestycji. Wskazać przy tym należy, że Sąd bezpodstawnie przyjął, że źródłem promieniowania będą anteny izotropowe emitujące promieniowanie jednakowo we wszystkich kierunkach, w sytuacji gdy zgodnie z wnioskiem inwestora źródłem promieniowania mają być trzy anteny sektorowe typu BSA 1012, których główna oś promieniowania ustalona będzie zgodnie z azymutami 50°, 180° i 300°. Oś główna promieniowania emitowanego przez anteny sektorowe nie będzie przebiegała nad nieruchomościami stanowiącymi własność A. S.. Anteny te mają być umieszczone na wysokości 38,3 m nad poziomem terenu. Uwzględniając zatem maksymalne pochylenie wiązki promieniowania (do 7 %), w odległości 150 m od środka elektrycznego oddziaływanie inwestycji występować będzie na wysokości nie mniejszej niż 20 m nad poziom terenu. Uwzględniając zatem zabudowę istniejącą jak i dopuszczalną na tym terenie, potencjalne oddziaływanie planowanej inwestycji nie obejmuje miejsc dostępnych dla ludności.

W ocenie Kolegium, pomimo iż nieruchomość A. S. znajduje się w odległości 50 - 70 m od miejsca posadowienia projektowanej stacji bazowej, planowana inwestycja nie oddziałuje w sposób negatywny na tę nieruchomość. W związku z powyższym nie przysługiwały jej prawa strony w postępowaniu zakończonym decyzją Wójta Gminy C. z dnia [...] lutego 2009 r. Nie będzie ona także uprawniona do inicjowania postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012, poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę wyłącznie nieważność postępowania sądowego, która w niniejszej sprawie nie wystąpiła.

Zasadniczym zagadnieniem w rozpoznawanej przez Sąd pierwszej instancji sprawie było to, czy skarżąca posiada status strony dający jej zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. uprawnienie do żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego, tj. stacji bazowej telefonii komórkowej.

Skarżąca, nie biorąca udziału w postępowaniu lokalizacyjnym, złożyła wniosek o wszczęcie postępowania w trybie nadzwyczajnym, wskazując, że wydanie decyzji ustalającej lokalizację przedmiotowej inwestycji nie poprzedziło postępowanie zmierzające do określenia jej charakteru oraz obszaru jej oddziaływania i w związku z tym ustalenia stron postępowania lokalizacyjnego. Wskazując na swój interes prawny skarżąca podniosła, że jej nieruchomość znajduje się w strefie oddziaływania przedmiotowej inwestycji, co wpłynie na ograniczenie jej użytkowania i znacznie obniży jej wartość. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. stwierdziło z kolei, że wnioskodawczyni nie ma interesu prawnego w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji lokalizacyjnej, gdyż działki wnioskodawczyni nie graniczą z terenem inwestycji a główna oś promieniowania anten nie obejmuje miejsc dostępnych dla ludzi w promieniu 150 m od źródła promieniowania. Zdaniem Kolegium nad żadną z działek skarżącej nie będzie przebiegała oś główna wiązki promieniowania emitowanego przez anteny sektorowe a więc nie znajdują się one w strefie oddziaływania inwestycji.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w niniejszym składzie, uwzględniając treść wydanych w sprawie decyzji administracyjnych za prawidłowe uznać należało stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym zachodziła potrzeba uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. W procesie kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd pierwszej instancji zasadnie bowiem uznał, że organ nie ustalił wszystkich istotnych do załatwienia sprawy okoliczności faktycznych, a zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie ma waloru kompletności, zaś jego ocena nosi znamiona dowolności. Oceniając legalność zaskarżonej decyzji Sąd pierwszej instancji zasadnie stwierdził, że została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania – art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ odwoławczy nie wskazał w sposób wystarczający okoliczności świadczących o tym, że skarżącej nie przysługuje przymiot strony, przez co w zasadzie uniemożliwił jakąkolwiek weryfikację tego stanowiska, a w konsekwencji również kontrolę jego prawidłowości, dokonywaną przez sąd administracyjny. Sąd zatem prawidłowo stwierdził, że organ nie poczynił żadnych ustaleń w celu wyjaśnienia istotnej w sprawie kwestii, a mianowicie, czy A. S. przysługuje, w świetle art. 28 k.p.a., przymiot strony. W sytuacji, gdy tak jak to miało miejsce w rozpatrywanej sprawie, wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji lokalizacyjnej wniosła osoba niebędąca uczestnikiem postępowania lokalizacyjnego, organ rozpatrujący wniosek powinien samodzielnie ustalić, czy zasięg oddziaływania inwestycji obejmować może również nieruchomości autora wniosku. Nietrafny jest zatem podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 k.p.a.

Zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. również uznać należy za nieuzasadniony. Sąd ten w sposób wyczerpujący i przekonujący wykazał bowiem uchybienia proceduralne, które sprawiły, że nie dokonano wystarczających ustaleń co do rzeczywistego oddziaływania planowanej inwestycji generującej promieniowanie elektromagnetyczne na działki skarżącej. Sąd w sposób odpowiadający wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a. zawarł w uzasadnieniu wyroku podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie oraz wskazania co do dalszego postępowania. Odnośnie drugiego z przywołanych w ramach omawianej podstawy kasacji przepisu wskazać jedynie należy, że sąd administracyjny ma obowiązek rozstrzygnąć sprawę zgodnie z art. 133 p.p.s.a., po zamknięciu rozprawy, na podstawie akt sprawy. Sąd nie rozstrzyga o meritum sprawy administracyjnej, lecz ustala, czy zebrany i znajdujący się w aktach sprawy materiał dowodowy jest pełny, czy został prawidłowo oceniony i czy jest wystarczający do wydania aktu administracyjnego. Naruszenie przepisu art. 133 p.p.s.a. może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej jedynie wówczas, gdy skarżący wykaże konkretne zdarzenia wynikające z akt sprawy, których Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił oraz ich wpływ na wynik sprawy. Naruszenie art. 133 p.p.s.a. stanowi także samodzielne ustalenie przez sąd administracyjny stanu faktycznego sprawy w oparciu o dowody i fakty, które zaistniały po dniu wydania zaskarżonej decyzji i nie mogły być znane organowi, który wydał decyzję administracyjną. Taka sytuacja w niniejszej sprawie jednak nie wystąpiła.

Z przedstawionych względów Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, w związku z czym, na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił, jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.