Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 324/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-06-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Kara administracyjna
Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt 15, art. 18 ust. 1 pkt 1 i ust. 1a-1b
journal: Dz.U. 2017 poz 2200
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewcz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 30 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 27 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 956/18 w sprawie ze skargi P. Sp. z o.o. z siedzibą w T. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 23 maja 2018 r., nr BP.501.261.2018.1238.LB3.2903 w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 27 listopada 2018r., sygn. akt II SA/Rz 956/18 po rozpoznaniu skargi P (...)Sp. z o.o. z siedzibą w T. (dalej: spółka, strona) na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: GITD) z 23 maja 2018 r. nr BP.501.261.2018.1238.LB3.2903 w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym, uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: LWITD) z 31 stycznia 2018r. nr WITD.DI.0152.III0806.2.2018 oraz zasądził od GITD na rzecz strony zwrot kosztów postępowania sądowego.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

W D. przy ul. (...) w dniu 23 października 2017 r. funkcjonariusze Wojewódzkiego Inspektoratu Transportu Drogowego w Lublinie przeprowadzili kontrolę drogową autobusu marki (...) nr rej. (...), której wyniki utrwalono w protokole. Pojazdem tym był wykonywany przewóz drogowy osób w ramach komunikacji zastępczej na trasie (...)w imieniu i na rzecz spółki. Kontrolerom kierowca okazał m.in. dowód osobisty, prawo jazdy, dowód rejestracyjny pojazdu, wypis z licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób, wykresówki, zgłoszenie od przedsiębiorcy (...) (dalej: PHU) do Marszałka Województwa Podkarpackiego, że w dniach 15 października - 20 listopada 2017 r. uruchomiona zostaje komunikacja zastępcza za przewozy kolejowe na pięciu trasach wskazanych w tymże dokumencie, rozkład jazdy zastępczej komunikacji autobusowej za pociągi, aneks do umowy zawartej 1 czerwca 2017 r. pomiędzy "(...)Sp. z o.o. (dalej: (...),) a (...) na wykonywanie autobusowej komunikacji zastępczej na trasie (...). Nie okazał natomiast zezwolenia na wykonywanie przewozów w ramach linii regularnej bądź regularnej specjalnej.

W oparciu o ww. ustalenia LWITD ww. decyzją na podstawie art. 93 ust. 1 w związku z art. 92a ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2017 r., poz. 2200 z późn. zm.; dalej: u.t.d.) oraz art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257; dalej: k.p.a.), nałożył na spółkę karę pieniężną w wysokości 8.000 zł za wykonywanie przewozu regularnego bez wymaganego zezwolenia, bez wymaganego zaświadczenia na wykonywanie publicznego transportu zbiorowego albo potwierdzenia zgłoszenia przewozu w publicznym transporcie zbiorowym.

Po rozpatrzeniu odwołania spółki, GITD zaskarżoną decyzją, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 4 pkt 7 i 9, art. 18 ust. 1, art. 18b, art. 20, art. 92a ust. 1 i 6 u.t.d. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Odwołał się do art. 18 u.t.d., nakazującego posiadanie zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych i przewozów regularnych specjalnych, warunki ich wykonywania oraz wskazującego wyjątki, w których wykonywanie ww. przewozów nie wymaga zezwolenia. Ponadto, na mocy art. 87 ust. 1 u.t.d., podczas wykonywania przewozu drogowego kierowca pojazdu samochodowego jest obowiązany mieć przy sobie i okazywać m.in. przy wykonywaniu przewozów regularnych i regularnych specjalnych odpowiednie zezwolenie lub wypis z zezwolenia wraz z obowiązującym rozkładem jazdy, stanowiącym załącznik do zezwolenia (art. 20 ust. 1a u.t.d.). Wykonywanie przewozu regularnego bez wymaganego zezwolenia, bez wymaganego zaświadczenia na wykonywanie publicznego transportu zbiorowego albo potwierdzenia zgłoszenia przewozu w publicznym transporcie zbiorowym sankcjonowane jest karą pieniężną 8.000 zł, na mocy lp. 2.1 zał. nr 3 do u.t.d.

Zdaniem organu odwoławczego LWITD prawidłowo ustalił wykonywanie przez spółkę na trasie (...)z powodu remontu trakcji kolejowej regularnego przewozu osób w ramach komunikacji zastępczej. Wykonywanie takiego przewozu nie wymagało zezwolenia, w myśl art. 18 ust. 1a pkt 1 u.t.d. Jednak przyjął, że przewoźnik drogowy i podmiot, w zastępstwie którego mają być wykonywane przewozy są zobowiązani zawrzeć pisemne porozumienie określające warunki i termin wykonywania tych przewozów oraz zgłosić ten fakt organowi wydającemu zezwolenia na przewozy regularne i regularne specjalne. W sprawie takie porozumienie zostało zawarte pomiędzy MF a przedsiębiorstwem PR (umowa z 1 czerwca 2017 r. nr (...) o świadczenie zastępczej komunikacji autobusowej). Natomiast MF 23 października 2017 r. zawarł ze spółką umowę powierzenia wykonywania przewozów na linii (...)w ramach komunikacji zastępczej. By świadczenie usług przewozu w ramach komunikacji zastępczej odbywało się zgodnie z przepisami u.t.d., według GITD, zarówno M. F. jak i spółka powinni byli dokonać zgłoszenia tego porozumienia organom wydającym zezwolenie na wykonywanie przewozów na linii objętej komunikacją zastępczą, czego nie uczynili. Prawidłowo LWITD nałożył na spółkę karę pieniężną określoną w lp. 2.1. załącznika nr 3 do u.t.d.

Zdaniem GITD, strona ponosiła odpowiedzialność za naruszenia przepisów u.t.d., gdyż to spółka, a nie przedsiębiorca M. F. była organizatorem kontrolowanego przewozu. Bilety sprzedawane były przez spółkę, do niej należał pojazd i przez nią był zatrudniony kierowca. Z umowy powierzenia nie wynikał podział zadań związanych z realizacją i organizacją przewozu pomiędzy przedsiębiorcą M. F. a spółką. Organ odwoławczy przyjął, że wręcz z oświadczenia spółki wynikało, że dostarczy tabor, dokumentację transportową oraz że będzie przestrzegała warunków umowy.

Organ odwoławczy nie zgodził się z zarzutem naruszenia art. 7 Konstytucji RP i przepisów k.p.a., a także art. 5 Prawa przewozowego. Podkreślił, że obowiązkiem spółki było albo powiadomienie Marszałka Województwa Lubelskiego o przejęciu przewozów na podstawie art. 5 Prawa przewozowego, albo uzyskanie stosownego zezwolenia na wykonywanie przedmiotowych przewozów regularnych. Spółka jako przedsiębiorca miała obowiązek zachowania należytej staranności w działaniach oraz dołożenia wszelkich starań, aby działania te wykonywać zgodnie z prawem.

Ponadto, wg GITD, postępowanie organu I instancji przeprowadzone zostało z poszanowaniem zasad wynikających z k.p.a. Spółka nie przedstawiła żadnych dowodów mogących być podstawą do zwolnienia jej z odpowiedzialności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie (dalej: WSA) wyrokiem w sprawie II SA/Rz 956/18, rozpoznając skargę spółki na decyzję GITD, oraz decyzję LWITD, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej: p.p.s.a.), uchylił obie decyzje organów transportu drogowego.

Stwierdził, że skarga spółki podważająca zasadność nałożenia na nią kary pieniężnej w związku z wykonywaniem przewozu w publicznym transporcie zbiorowym w ramach komunikacji zastępczej zasługiwała na uwzględnienie, gdyż decyzja GITD jak i poprzedzająca ją decyzja LWITD wydane zostały z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego.

Podstawę tych decyzji stanowiły przepisy u.t.d., w tym ww. art. 18 ust. 1, ust. 1a, ust. 1b, art. 4 pkt 7 i 9 definiujące przewóz regularny i regularny specjalny

Sąd I instancji stwierdził, że nie były kwestionowane ustalenia LWITD, że w związku z modernizacją linii kolejowej na odcinku (...), między operatorem wojewódzkich przewozów kolejowych (PR) a Firmą (...) została zawarta 1 czerwca 2017 r. na okres 11 czerwca - 31 grudnia 2017 r. umowa dotycząca wykonywania zastępczej komunikacji autobusowej za przewozy kolejowe na trasie (...). Okoliczność ta została zgłoszona 9 czerwca 2017 r. przez M. F.Marszałkowi Województwa Podkarpackiego; ze zgłoszenia tego wynikało, że komunikacja zastępcza realizowana będzie wg rozkładu jazdy i cennika ustalonego przez "PR". Następnie na mocy umowy z 23 października 2017 r. doszło do powierzenia spółce przez M. F. wykonywania na wskazanej trasie zastępczej komunikacji autobusowej na okres 23 października - 22 listopada 2017 r. Powierzenie stronie wykonania przewozu nie zostało właściwemu organowi administracji publicznej zgłoszone.

Zdaniem WSA ta ostatnia kwestia okazała się najistotniejsza w sprawie. Sąd nie podzielił stanowiska organów, że niezależnie od zgłoszenia z 9 czerwca 2017 r., na spółce jako podmiocie wykonującym przewóz w publicznym transporcie zbiorowym w ramach komunikacji zastępczej również ciążył obowiązek dokonania takiego zgłoszenia. W tej sytuacji nieuzasadnione było też nałożenie na spółkę kary pieniężnej na podstawie art. 92a oraz lp. 2.1 załącznika nr 3 do u.t.d. Sąd , kierując się wspomnianymi przepisami, jako niekonsekwentne ocenił stanowisko LWITD. Organ też w uzasadnieniu swej decyzji opisany stan faktyczny kwalifikował raz jako brak uzyskania przez spółkę zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych (wywodzony z braku możliwości zastosowania art. 18 ust. 1a u.t.d.), a z drugiej jako naruszenie art. 18 ust. 1a i ust. 1b u.t.d. wynikające z braku zgłoszenia właściwemu organowi faktu powierzenia jej wykonania przewozu przez M. F..

Mimo zagrożenia każdego z ww. naruszeń karą w tej samej wysokości, taką niejednoznaczną kwalifikację prawną (abstrahując od jej zasadności) WSA ocenił jako dokonaną z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego (art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a.), mogącą wywoływać u ukaranego podmiotu uzasadnione wątpliwości co do prawidłowości wydanego rozstrzygnięcia.

W ocenie WSA, uchybień tych pozbawiona była decyzja odwoławcza GITD. Sąd w pełni podzielił stanowisko GITD, że w związku z czasowym wyłączeniem z użytkowania linii kolejowej (...), na odcinku tym w oznaczonym czasowo zakresie wykonywany był na podstawie umowy między spółką (...), regularny przewóz osób w ramach zastępczej komunikacji autobusowej, związany z "wystąpieniem zakłóceń w przewozach wykonywanych przez podmioty innych gałęzi niż transport drogowy", o jakim mowa w art. 18 ust. 1a u.t.d. Sytuacja ta zwalniała przewoźnika drogowego wykonującego przewóz zastępczy z przewidzianego w art. 18 ust. 1 u.t.d. wymogu uzyskania zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych. Jednak aktualizowała względem niego i podmiotu w zastępstwie którego przewozy miały być wykonywane obowiązek przewidziany w ust. 1b, polegający na zawarciu pisemnego porozumienia określającego warunki i termin wykonywania tych przewozów oraz zgłoszeniu tego faktu właściwemu organowi. Według WSA, M. F. wypełnił ten obowiązek i 9 czerwca 2017 r. dokonał stosownego zgłoszenia Marszałkowi Województwa Podkarpackiego, powołując się na art. 18 ust. 1a u.t.d. Oznaczało to, że w odniesieniu do spółki (...),spełnione zostały wszystkie wymagania formalne, niezbędne do zgodnego z u.t.d. wykonywania za przewozy kolejowe zastępczej komunikacji autobusowej.

Natomiast odrębną kwestią był sposób wykonywania komunikacji zastępczej, której szczegółowe warunki opisane zostały w zawartej między w/w stronami (określonymi jako "Zamawiający" i "Wykonawca") umowie z 1 czerwca 2017 r.

W ocenie WSA, powierzenie na okres 23 października - 22 listopada 2017 r. przez MF wykonania przewozu realizującego opisaną komunikację zastępczą spółce nie naruszało warunków tej umowy, w szczególności nie powodowało, że ta spółka stała się jej stroną i podmiotem bezpośrednio odpowiedzialnym za jej realizację względem przedsiębiorstwa (...),. Powierzenie wykonania przewozu spółce przez MF na mocy umowy z 23 października 2017 r. wywierało skutek wyłącznie między nimi, co wynikało z zawartego w niej zobowiązania spółki do przestrzegania wszystkich warunków umowy z 1 czerwca 2017 r. oraz oświadczenia o posiadaniu taboru i kompletu dokumentacji transportowej potrzebnej do wykonania powierzonego zlecenia, co ściśle korespondowało z powołanym jako podstawa prawna powierzenia art. 5 Prawa przewozowego (przewoźnik może powierzać wykonanie przewozu innym przewoźnikom na całej przestrzeni przewozu lub jej części, jednakże ponosi odpowiedzialność za ich czynności jak za swoje własne).

Sąd I instancji stwierdził, że chociaż wykonywany przez spółkę przewóz w ramach komunikacji zastępczej mógłby zostać zakwalifikowany jako wymagający uzyskania zezwolenia z mocy art. 18 ust. 1 u.t.d. przewóz regularny, to nie można pomijać jego wykonywania w określonych okolicznościach faktycznych i prawnych, tj. nie tylko w ramach wykonywania zastępczej komunikacji autobusowej (czyli w warunkach określonych w art. 18 ust. 1a u.t.d.), ale też w trybie powierzenia wykonania przewozu (art. 5 Prawa przewozowego), a więc w charakterze podwykonawcy podmiotu zobowiązanego do realizacji komunikacji zastępczej. Zatem brak było również jakichkolwiek podstaw do opinii GITD, że to spółka była organizatorem kontrolowanego przewozu, w sytuacji gdy tak ona, jak i zlecający jej przewóz w ramach powierzenia jego wykonywania w okresie 23 października - 22 listopada 2017 r. MF wykonywali go na warunkach ściśle określonych przez (...), (m.in. na podstawie określonego przez tę Spółkę rozkładu jazdy, autobusami odpowiednio oznaczonymi nazwą Spółki, wyłącznie na podstawie biletów kolejowych, z możliwością odjazdu autobusu rozpoczynającego kurs tylko na polecenie jadącego nim kierownika pociągu lub rewizora).

Skoro więc przewidziany w art. 18 ust. 1b u.t.d. wymóg dokonania zgłoszenia właściwemu organowi faktu zawarcia porozumienia określającego warunki i termin wykonywania w przypadkach, o których mowa w ust. 1a, tymczasowego przewozu osób został w sposób wyraźny odniesiony wyłącznie do przewoźnika drogowego i podmiotu w zastępstwie którego przewozy mają być wykonywane, WSA nie dopatrzył się podstaw do rozszerzania tego obowiązku względem innych podmiotów, w szczególności podwykonawców realizujących ten obowiązek w imieniu i na rzecz przewoźnika drogowego na podstawie art. 5 Prawa przewozowego. Według WSA odmienne uznanie wypaczałoby sens unormowanej w tym przepisie możliwości powierzenia przez przewoźnika wykonania przewozu innym przewoźnikom i wynikającej z tego jego pełnej odpowiedzialności za ich czynności. W praktyce wiązałoby się to z dokonaniem powtórnego zgłoszenia co do faktów, o których mowa w art. 18 ust. 1a u.t.d., często - jak w rozpoznawanej sprawie - już po ich zaistnieniu, a więc w istocie poza walorem informacyjnym co do podmiotu "aktualnie" wykonującego jako podwykonawca przewóz zastępczy, nie spełniałoby to przypisanej tej regulacji funkcji (każda zmiana podmiotu musiałaby skutkować dokonywaniem kolejnego zgłoszenia).

Wobec wynikającego z art. 18 ust. 1b u.t.d. wymogu, aby jedną ze stron porozumienia był podmiot w zastępstwie którego mają być wykonywane przewozy, WSA za niezrozumiałe uznał stanowisko GITD, że aby świadczenie usług przewozu w ramach komunikacji zastępczej odbywało się zgodnie z przepisami u.t.d., zarówno M. F., jak i spółka powinni dokonać zgłoszenia porozumienia organom wydającym zezwolenia na wykonywanie przewozów na linii objętej komunikacją zastępczą. Jednakże GITD, oprócz powołania się na zgodność takiego rozwiązania z przepisami u.t.d., nie wskazał konkretnego przepisu, z którego taki obowiązek względem tych podmiotów można by wyprowadzić, szczególnie że uchybienie omawianemu obowiązkowi jest zagrożone jest karą pieniężną. W ocenie Sądu, ani MF ani spółka nie spełniali kryterium wynikającego z art. 18 ust. 1b u.t.d., który pozostaje w ścisłym związku z regulacją zawartą w ust. 1a; gdyż podmiotem w zastępstwie którego wykonywane są przewozy w przypadku wystąpienia zakłóceń jest podmiot wykonujący przewozy w innych obszarach niż transport drogowy.

W konsekwencji WSA stwierdził, że dokonanie przez organy administracji wadliwej wykładni art. 18 ust. 1a i 1b u.t.d. skutkowało nieuprawnionym wymierzeniem spółce na podstawie art. 92a ust. 1 w zw. z lp. 2.1 załącznika nr 3 do u.t.d. kary pieniężnej za wykonywanie bez zgłoszenia w ramach komunikacji autobusowej zastępczej przewozu osób w publicznym transporcie zbiorowym.

Sąd I instancji nakazał, aby przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organy oceniły zebrany w niej materiał dowodowy z uwzględnieniem przedstawionej wykładni naruszonych przepisów i rozważyły zasadność umorzenia postępowania administracyjnego zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a.

Z wyrokiem WSA nie zgodził się Główny Inspektor Transportu Drogowego i złożył skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: NSA), w której zaskarżył w całości ww. orzeczenie na podstawie art. 173 § 1, art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 176 p.p.s.a. (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 z późn. zm.). Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

1) przepisów postępowania, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez brak wnikliwej oceny całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i w konsekwencji przyjęcie, że skarżąca nie miała obowiązku zgłoszenia wykonywania przewozów, podczas gdy zgodnie z zeznaniami kierującego i analizą wykresówek zgromadzonych sprawie skarżąca wykonywała tymczasowe przewozów osób w przypadku wystąpienia zakłóceń w przewozach wykonywanych przez podmioty innych gałęzi niż transport drogowy już od września 2017 r., kierujący nie posiadał podczas kontroli zgłoszenia porozumienia i umowy zawartej między (...),a (...),oraz umowy powierzającej skarżącej wykonanie tego przewozu, w § 4 ust. 2 umowy nr (...),wskazano, że wykaz osób kierujących pojazdami którymi wykonywana będzie kolejowa komunikacja zastępcza stanowi załącznik do umowy (w załączniku tym nie figuruje kierowca Z. A.) a zmiana umowy wymaga formy pisemnej pod rygorem nieważności;

2) prawa materialnego, art. 4 pkt 15 w zw. z art. 18 ust.1a i 1b u.t.d., poprzez ich błędną wykładnię polegającą na mylnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że określenie "przewoźnik drogowy" zawarte w art. 18 ust. 1b u.t.d. oznacza wyłącznie podmiot zawierający porozumienie z podmiotem, w zastępstwie którego przewozy są wykonywane, podczas gdy z wykładni przywołanych przepisów wynika, że "przewoźnik drogowy" to przedsiębiorca uprawniony do wykonywania działalności gospodarczej w zakresie transportu drogowego, a tym samym jest nim spółka;

3) prawa materialnego, art. 18 ust. 1 pkt 1 u.t.d. i art. 18 ust. 1b u.t.d. w zw. z art. 5 ustawy - Prawo Przewozowe (Dz.U. z 2017 r. poz. 1983), poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na mylnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że przepisy te wyłączają konieczność zgłoszenia przez spółkę faktu wykonywania przewozów tymczasowych właściwemu organowi, podczas gdy ww. regulacja dopiero w związku z art. 24 ust. 4 pkt 4 u.t.d., który odnosi się do sytuacji cofnięcia zezwolenia, a w którym określono jakie działanie nie stanowi odstąpienia zezwolenia, wskazuje, że przepis ten dotyczy jedynie przewozów regularnych wymagających zezwolenia, a nie wyjątku określonego w art. 18 ust. 1a u.t.d. i pominięciu, że co do zasady wykonywanie przewozów regularnych i przewozów regularnych specjalnych wymaga zezwolenia od każdego podmiotu je wykonującego a powierzenie przewozu należy traktować w kategorii wyjątku umożliwiającego posłużenie się zezwoleniem innego podmiotu.

W oparciu o powyższe zarzuty GITD wnosił: na podstawie art. 176 § 3 w zw. z art. 188 p.p.s.a. o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi strony, ewentualnie na podstawie art. 176 § 3 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, rozpoznanie wniesionej skargi kasacyjnej na rozprawie, zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II Izby Gospodarczej NSA z 28 kwietnia 2022 r. na mocy art. 15zzs4 ust. 3 (Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów) w zw. z ust. 1

(W okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich Naczelny Sąd Administracyjny nie jest związany żądaniem strony o przeprowadzenie rozprawy. W przypadku skierowania sprawy podlegającej rozpoznaniu na rozprawie na posiedzenie niejawne Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie trzech sędziów) ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021r. poz. 2095 z późn. zm.) skierowano sprawę na posiedzenie niejawne w dniu 30 czerwca 2022 r., o czym zawiadomiono strony. Żadna ze stron, prawidłowo zawiadomiona, nie zgłaszała, aby nie wystąpiły przesłanki, które zadecydowały o wyznaczeniu posiedzenia niejawnego.

Skarga kasacyjna GITD nie zasługiwała na uwzględnienie ze względu na brak usprawiedliwionych podstaw.

Należy zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej. Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed tym Sądem podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 kwietnia 2018 r., sygn. akt II GSK 1924/16, opubl. Lex nr 2504642).

Kierując się przedstawionymi wyżej kryteriami, Naczelny Sąd Administracyjny, nie stwierdził z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.).

Co do zarzutów skargi kasacyjnej, należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodać należy, że w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) wnoszący skargę kasacyjną musi mieć na uwadze, że dla ewentualnego uwzględnienia skargi kasacyjnej niezbędne jest wykazanie istotnego wpływu naruszenia tychże uregulowań na wynik sprawy. Ujęte w art. 174 p.p.s.a. są to dwie odrębne podstawy kasacyjne, które nie podlegają łączeniu, gdyż odnoszą się do różnego rodzaju uchybień. Wskazać trzeba, że błędna wykładnia prawa materialnego może polegać na nieprawidłowym odczytaniu normy prawnej wyrażonej w przepisie, mylnym rozumieniu jego treści lub znaczenia prawnego. Skuteczność tak podniesionego zarzutu należy oceniać w oderwaniu od ustaleń faktycznych. Z drugiej zaś strony przyjęta interpretacja przepisów prawa materialnego wyznacza granice ustaleń faktycznych, co w efekcie skutkuje zastosowaniem (bądź brakiem zastosowania wyłożonych norm). Zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego (tzw. błąd subsumpcji) wyraża się więc w niezgodności między ustalonym stanem faktycznym a hipotezą zastosowanej normy prawnej lub też na błędnym przyjęciu czy zaprzeczeniu związku zachodzącego między ustalonym stanem faktycznym a normą prawną. Ocena zasadności zarzutu niewłaściwego zastosowania prawa materialnego może być skutecznie dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane lub nie zostały skutecznie podważone. Zarzutem naruszenia prawa materialnego nie można kwestionować ustaleń stanu faktycznego, gdyż te można podważać jedynie w oparciu o podstawę z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Oznacza to, że zarzut naruszenia prawa procesowego ma na celu wykazanie, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest nieprawidłowy.

Przytoczenie powyższych uwag było niezbędne, zważywszy na konstrukcję i uzasadnienie rozpoznawanej skargi kasacyjnej. Dodać przy tym trzeba, że przez przytoczenie podstaw kasacyjnych należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez sąd pierwszej instancji, wskazanie na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych poprzez przedstawienie argumentacji mającej na celu wskazanie słuszności podstaw kasacyjnych. Z powyższego wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi kasacyjnej, które zostały wadliwie skonstruowane, gdyż nie jest uprawniony do uzupełniania bądź też do korygowania wadliwie postawionych zarzutów kasacyjnych.

We wniesionej skardze kasacyjnej zostały sformułowane zarzuty oparte na obu podstawach kasacyjnych. Charakter tych zarzutów wymaga odniesienia się w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia prawa materialnego, których komplementarny charakter pozwalał na łączne ich rozpoznanie, szczególnie, że ich prawidłowe rozumienie wyznaczało zakres ustaleń faktycznych.

Przede wszystkim należy przedstawić okoliczności, które były bezsporne (mając na uwadze stanowisko WSA i GITD), które ponownie przywołał GITD w skardze kasacyjnej (jej s. 4).

W związku z czasowym wyłączeniem z użytkowania linii kolejowej (...),) w wyznaczonym okresie (od 11 czerwca 2017 r. do 31 grudnia 2017 r.), na podstawie umowy zawartej 1 czerwca 2017 r. między przedsiębiorstwem (...),a (...),wykonywany miał być przez (...), regularny przewóz osób w ramach zastępczej komunikacji autobusowej za przewozy kolejowej. Przewóz ten został uznany jako przewóz tymczasowy osób w związku z "wystąpieniem zakłóceń w przewozach wykonywanych przez podmioty innych gałęzi niż transport drogowy", uregulowany w art. 18 ust. 1a u.t.d. Konsekwencją takiej kwalifikacji omawianego przewozu było zwolnienie przewoźnika drogowego wykonującego przewóz w ramach komunikacji zastępczej z przewidzianego w ust. 1 art. 18 u.t.d. wymogu uzyskania zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych (przez MF). Natomiast przewoźnik ((...),) i podmiot, w zastępstwie którego przewozy miały być wykonywane ((...),), na mocy art. 18 ust. 1b u.t.d. mieli obowiązek, oprócz zawarcia pisemnego porozumienia określającego warunki i termin wykonywania tych przewozów, zgłoszenia tego faktu właściwemu organowi. MF 9 czerwca 2017 r. dokonał stosownego zgłoszenia Marszałkowi Województwa Podkarpackiego (w zgłoszeniu tym w sposób wyraźny została wskazana jego podstawa prawna - art. 18 ust. 1a u.t.d.).

Następnie M. F. na podstawie umowy powierzenia z 23 października 2017 r. (przedstawionej dopiero w trakcie postępowania administracyjnego, ale uznanej przez GITD i WSA) powierzył na okres 23 października 2017 r. - 22 listopada 2017 r. realizację opisanej komunikacji zastępczej spółce, choć z zeznań kierowcy i przedstawionych podczas kontroli wykresówek wynikać miało, że przewóz ten spółka wykonywała od września 2017 r. Nie było kwestionowane ani przez GITD, ani przez WSA, że wykonywane przewozy miały charakter tymczasowy i również spółka, dla ich prawidłowej realizacji, nie musiała uzyskać zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych. Ponadto przewoźnicy: (...),i spółka byli przewoźnikami drogowymi w rozumieniu art. 4 pkt 15 u.t.d. (przedsiębiorcami uprawnionymi do wykonywania działalności gospodarczej w zakresie transportu drogowego).

W niniejszej sprawie, zarówno GITD, jak i WSA byli zgodni, że przewoźnicy realizujący przewozy w ramach komunikacji zastępczej na trasie (...),nie musieli posiadać zezwolenia, o którym mowa w art. 18 ust. 1 u.t.d. Natomiast sporne było, czy spółka, będąc profesjonalnym przewoźnikiem, powinna była zgłosić właściwemu organowi powierzenie jej przez (...),wykonywania przewozów w ramach zastępczej komunikacji autobusowej. Za stanowiskiem takim opowiedział się GITD. Natomiast według WSA obowiązek zgłoszenia właściwemu organowi zawarcia porozumienia określającego warunki i termin wykonywania tymczasowego przewozu w przypadkach, o których mowa w art. 18 ust. 1a u.t.d,. nałożony przez art. 18 ust. 1b u.t.d. dotyczy, gdy chodzi o przewoźników drogowych, tylko przewoźnika, który zawarł porozumienie z podmiotem, w zastępstwie którego tymczasowe przewozy są wykonywane.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego należało podzielić stanowisko. Sądu I instancji.

Jak już wspomniano, przepis art. 18 ust. 1 u.t.d. wprowadza zasadę, że wykonywanie przewozów regularnych i przewozów regularnych specjalnych wymaga zezwolenia. W myśl art. 4 pkt 7 u.t.d., przewóz regularny to publiczny przewóz osób i ich bagażu w określonych odstępach czasu i określonymi trasami, na zasadach określonych w u.t.d. i w ustawie z dnia 15 listopada 1984r. - Prawo przewozowe (Dz. U. z 2017 r. poz. 1983), a przewóz regularny specjalny, to na mocy art. 4 pkt 9 u.t.d., niepubliczny przewóz regularny określonej grupy osób, z wyłączeniem innych osób.

Od zasady z art. 18 ust. 1 u.t.d. został wprowadzony wyjątek przez art. 18 ust. 1a u.t.d., że nie wymaga uzyskania zezwolenia tymczasowe wykonywanie przewozów osób w przypadku klęsk żywiołowych lub wystąpienia zakłóceń w przewozach wykonywanych przez podmioty innych gałęzi niż transport drogowy. Wówczas, tj. w przypadku zakłóceń, o których mowa w ust. 1a, przewoźnik drogowy i podmiot, w zastępstwie którego przewozy są wykonywane, z mocy art. 18 ust. 1b u.t.d., obowiązani są zawrzeć pisemne porozumienie określające warunki i termin wykonywania tych przewozów oraz zgłosić ten fakt właściwemu organowi, o którym mowa w ust. 1 pkt 1.

Należy mieć na uwadze konstrukcję i brzmienie art. 18 ust. 1b u.t.d., który odsyła do okoliczności określonych w ust. 1a art. 18, a dotyczących zakłóceń w przewozach wykonywanych przez podmioty innych gałęzi niż transport drogowy, określa następnie podmioty do których jest skierowany: przewoźnik drogowy i podmiot, w zastępstwie którego przewozy są wykonywane (czyli ten, u którego wystąpiły zakłócenia określone w ust. 1a), a potem obowiązki, których spełnienie dopiero umożliwia wykonywanie przewozów tymczasowych. Wymaga podkreślenia, że wspomniane obowiązki ustawodawca ustanowił w formie koniunkcji: "obowiązani są zawrzeć pisemne porozumienie określające warunki i termin wykonywania tych przewozów oraz zgłosić ten fakt właściwemu organowi, o którym mowa w ust. 1 pkt 1", czyli muszą one zostać wypełnione łączni. Dlatego w ocenie Sądu kasacyjnego, odnoszą się wyłącznie do podmiotów określonych w art. 18 ust. 1b u.t.d. Literalne brzmienie powyższego przepisu jest jednoznaczne. Wskazuje on, że tylko te podmioty, które zawarły pisemne porozumienie, o którym mowa w art. 18 ust. 1b u.t.d. (przewoźnik drogowy i podmiot, w zastępstwie którego przewozy są wykonywane) mają obowiązek zgłoszenia faktu zawarcia tego porozumienia właściwemu organowi. Wtedy dopiero będzie mógł być wykonywany przewóz tymczasowy osób, określony w art. 18 ust 1a u.t.d.

W powyższej sytuacji obowiązku tego nie mają inni przewoźnicy, którzy zawarli porozumienia (umowy) między sobą co do wykonywania tymczasowego przewozu, a nie bezpośrednio z podmiotem, w zastępstwie którego te przewozy są wykonywane. Mając jednakże na uwadze, że skoro pisemne porozumienie, o którym mówi art. 18 ust. 1b u.t.d., ma określać warunki i termin wykonywania tymczasowych przewozów, to należałoby rozważać czy w przypadku powierzenia przez przewoźnika, który zawarł to porozumienie, przewozów innemu przewoźnikowi na podstawie art. 5 Prawa przewozowego (Przewoźnik może powierzać wykonanie przewozu innym przewoźnikom na całej przestrzeni przewozu lub jej części, jednakże ponosi odpowiedzialność za ich czynności jak za swoje własne.), to właśnie w tym porozumieniu powinno być zawarte zastrzeżenie o wykonywaniu tymczasowych przewozów także przez tego innego przewoźnika – podwykonawcę. Może tez być zawarte porozumienie przez takiego przewoźnika drogowego z podmiotem, w zastępstwie którego przewozy są wykonywane, ale z zachowaniem wszystkich wymogów art. 18 ust. 1b u.t.d. Istotne jest, że przewozy realizowane w oparciu o art. 18 ust. 1a u.t.d. nie wymagają zezwolenia. Należy bowiem mieć na uwadze, że wprowadzenie art. 18 ust. 1a u.t.d. miało na celu możliwość zapewnienia szybkiego przewozu osób w sytuacjach nagłych, nieprzewidzianych, mających charakter zdarzeń nadzwyczajnych, w których podmioty uprawnione do wykonywania tego rodzaju przewozów, nie mogą ich realizować (por. wyrok NSA z 9 marca 2010r., sygn. akt II GSK 465/09, który wykluczył, aby planowany remont torów był zdarzeniem niespodziewanym, umożliwiającym wykonywanie tymczasowego przewozu osób na podstawie art. 18 ust. 1a i ust. 1b u.t.d., a nie na podstawie zezwolenia wymaganego przez art. 18 ust. 1 u.t.d., który skład orzekający podziela). Przy tym przepisy art. 18 ust. 1a i ust. 1b u.t.d jako wyjątki od zasady z ust. 1 art. 18 u.t.d. nie podlegają wykładni rozszerzającej, do czego prowadziłoby stanowisko GITD prezentowane w skardze kasacyjnej. Rozszerzałoby zakres sytuacji, w których przewoźnicy drogowi mogliby wykonywać przewozy regularne bez zezwolenia, do tego poza zakresem kontroli podmiotu, w zastępstwie którego te przewozy są wykonywane i tylko na podstawie zgłoszenia właściwemu organowi faktu zawarcia umowy z przewoźnikiem, który zawarł porozumienie z podmiotem, w zastępstwie którego te przewozy są wykonywane (czyli umowy podwykonawczej).

Należy przypomnieć, że WSA i GITD byli zgodni, że w zaistniałym stanie faktycznym stwierdzonym podczas kontroli drogowej w dniu 23 października 2017 r. w D. wykonywanie przewozów w ramach zastępczej komunikacji autobusowej miało charakter tymczasowy w rozumieniu art. 18 ust. 1a u.t.d. i dlatego wykonujący go przewoźnicy: (...),i spółka nie musieli posiadać zezwoleń na wykonywanie przewozu regularnego, wymaganych przez art. 18 ust. 1 u.t.d. Wobec tego WSA nie stosował art. 24 ust. 4 pkt 4 u.t.d., dotyczącego cofnięcia zezwolenia i nie rozważał jego powiązania z art. 5 Prawa przewozowego.

Wobec powyższego zarzuty ujęte w pkt 2 i 3 petitum skargi kasacyjnej należało uznać za niezasadne.

Sąd kasacyjny nie podzielił zarzutu wyrażonego w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej, który mimo że przedstawiony jako zarzut naruszenia przepisów postępowania, to w rzeczywistości był zarzutem naruszenia przepisów prawa materialnego. Został więc niewłaściwie skonstruowany. Za pomocą tego zarzutu skarżący kasacyjnie GITD próbował wykazać niewłaściwe zastosowanie tych ostatnich przepisów wskutek przyjęcia przez WSA, że spółka nie miała obowiązku zgłoszenia wykonywania opisanych przewozów, co wywodził z powołanych przepisów postępowania. Powierzenie wykonywania przewozów spółce i niezgłoszenie tej okoliczności właściwemu organowi nie było kwestionowane. Natomiast ocena, czy istniał obowiązek zgłoszenia właściwemu organowi powierzenia spółce przez (...), wykonywania przewozów tymczasowych w ramach zastępczej komunikacji autobusowej nie mieściła się w zakresie ustaleń faktycznych, a była elementem zastosowania przepisów prawa materialnego do niespornych (wystarczających ustaleń) przepisów prawa materialnego.

W tej sytuacji, wobec braku usprawiedliwionych podstaw skargę kasacyjną GITD, na mocy art. 184 p.p.s.a. należało oddalić.