Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt I SA/Rz 226/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2020-09-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Podatkowe postępowanie
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 151 § 2, art. 146 § 1, art. 145 § 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. WSA Grzegorz Panek, Sędzia NSA Jacek Surmacz, Sędzia WSA Jarosław Szaro /spr./, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 września 2020 r. sprawy ze skargi L.R. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] stycznia 2020 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa decyzji ostatecznej w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za rok 2013 - w postępowaniu wznowieniowym oddala skargę.


UZASADNIENIE

I SA/Rz 226/20

UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2020 roku nr [...], Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: ARMiR) , po rozpatrzeniu odwołania L.R. (dalej Beneficjent/Skarżący):

- uchylił w całości decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARMiR z dnia [...] października 2019 r., nr [...] o uchyleniu decyzji dotychczasowej i odmowie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2013 rok oraz

- orzekł, że wydanie decyzji ostatecznej z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za rok 2013 wydanej przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR nastąpiło z naruszeniem prawa.

Jak wynika z akt sprawy, w dniu 15 maja 2013 roku L.R. złożył wniosek, w którym ubiegał się o przyznanie jednolitej płatności obszarowej, uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni upraw podstawowych oraz uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę uprawianych na trwałych użytkach zielonych. Beneficjent zadeklarował do przyznania płatności działki rolne o łącznej powierzchni 42,15 ha.

W wyniku przeprowadzonego postępowania, Kierownik Biura Powiatowego ARMiR , decyzją z dnia [...] stycznia 2014 roku nr [...] przyznał Beneficjentowi płatności na rok 2013 w wysokości 38.114,01 zł do powierzchni zgodnej z deklarowaną tj. 42,15 ha, w tym z tytułu jednolitej płatności obszarowej w wysokości 34.345,96 zł. uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni upraw podstawowych w wysokości 1.419,02 zł oraz uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych w wysokości 2.349,03 zł.

Postanowieniem z dnia 1 lutego 2018 r. nr [...], Kierownik Biura Powiatowego ARiMR , na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2018r., poz. 2096 ze zm.), dalej: k.p.a., wznowił postępowanie zakończone decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. r. nr [...] w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2013 w związku z wyjściem na jaw istotnych dla sprawy, nowych okoliczności faktycznych istniejących w dniu wydania decyzji, które były nieznane organowi. Nowymi okolicznościami była przeprowadzona kontrola na miejscu w zakresie kwalifikowalności powierzchni, która odbyła się w dniach od 13 do 18 stycznia 2016 r., podczas której stwierdzono, że powierzchnia działek ewidencyjnych nr [...] i nr [...] (o zadeklarowanej łącznej powierzchni 8,36 ha) nie była użytkowana rolniczo.

W związku z powyższymi ustaleniami Kierownik Biura Powiatowego ARMiR w oparciu o raport z zakresu kwalifikowalności powierzchni nr [...] i dołączoną do niego dokumentację fotograficzną działek rolnych, wykluczył z płatności powierzchnię działek ewidencyjnych nr [...] i nr [...] (działkę rolną E o pow. 2,80 ha oraz działkę rolną F o pow. 5,02 ha). Na całej powierzchni przedmiotowych działek znajdowały się nieużytki, chwasty świadczące o wieloletnim zaniedbaniu. Po uwzględnieniu wyników kontroli administracyjnej wniosku przeprowadzonej w ramach ponownego rozpatrzenia sprawy powierzchnia uprawniona do przyznania jednolitej płatności obszarowej wyniosła 33,79 ha.

W związku z powyższym, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wydał w dniu [...] lutego 2018 r. decyzję nr [...] o uchyleniu decyzji w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] oraz odmówił Beneficjentowi płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2013 rok ze względu na stwierdzone nieprawidłowości.

Beneficjent złożył odwołanie od powyższej decyzji, które zostało rozpoznane przez Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR decyzją z dnia [...] maja 2018 r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARMiR z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...].

Decyzja organu II instancji została przez Beneficjenta zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, który wyrokiem z dnia 9 października 2018 r. sygn. I SA/Rz 555/19 uchylił zaskarżoną decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia [...] maja 2018r. nr [...] Następnie wyrokiem z dnia 17 kwietnia 2019 roku sygn. I GSK 36/19 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną złożoną przez organ II instancji.

W związku z powyższym Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR decyzją z dnia [...] września 2019 r. nr [...] uchylił w całości zaskarżoną decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia [...] lutego 2018r. nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR decyzją z dnia [...] października 2019 r. nr [...] uchylił w całości decyzję z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] oraz odmówił przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

Od decyzji tej Beneficjent złożył odwołanie, w którym zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 146 § 1 i art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. oraz art. 153 p.p.s.a., a także naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

- art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego,

- art. 8 § 1 k.p.a. poprzez wydanie decyzji uchylającej decyzję dotychczasową mimo istnienia wątpliwości co do stanu faktycznego,

- art. 84 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie z urzędu dowodu z opinii biegłego.

Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR , opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] stycznia 2020 roku uchylił w całości decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARMiR z dnia [...] października 2019 r., nr [...] oraz orzekł, że wydanie decyzji ostatecznej z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za rok 2013 nastąpiło z naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu organ odwoławczy analizując przedmiotową sprawę pod kątem wystąpienia przesłanek z art 145 § 1 pkt 5 k.p.a. stwierdził, że okoliczności w sprawie są nowe, gdyż ujawnione zostały w trakcie kontroli na miejscu przeprowadzonej w dniach 13-18 stycznia 2016 roku w gospodarstwie Beneficjenta, a więc po wydaniu decyzji z dnia [...] stycznia 2014 roku nr [...] o przyznaniu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Okoliczności te, związane z ustaleniem powierzchni kwalifikującej się do przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego są istotne dla sprawy, gdyż wpływają bezpośrednio na wysokość przyznanych decyzją płatności.

Ponadto, nowe okoliczności istniały w dniu wydania decyzji z dnia [...] stycznia 2014 roku nr [...], co można bezsprzecznie stwierdzić po analizie szkiców i zdjęć sporządzonych w trakcie realizowanej w dniach 13-18 stycznia 2016 roku w gospodarstwie Beneficjeta kontroli na miejscu. Organ odwoławczy szczegółowo wyjaśnił, że na szkicach oznaczonych jako "Szkic_KP_B=B l_l.pdf’, "Szkic_KP_B=B l_2.pdf’ i ,,Szkic_KP_C=Cł.pdf’ wskazano miejsca i kierunki wykonywanych w trakcie pomiaru zdjęć. Na zdjęciach nr 51, 52 i 54 wykonanych w części północnej działki ewidencyjnej nr [...] w kierunku południowym uwidoczniona została nawłoć o wysokości powyżej 1 metra oraz drzewka samosiejki (różnych gatunków), przewyższające nawłoć od 50 do 100%. Na zdjęciach nr 49 i 50 wykonanych w środkowej części działki ewidencyjnej nr [...] w kierunku południowym i północnym uwidoczniona została wieloletnia roślinność trawiasta oraz nawłoć o wysokości od 0,5 metra i powyżej 1 metra. Na zdjęciu nr 47 wykonanym w części południowej działki ewidencyjnej nr [...] w kierunku północnym uwidoczniona została nawłoć o wysokości powyżej 1 metra. Na zdjęciach nr 70, 71, 72, 73, wykonanych w części południowej działki ewidencyjnej nr [...] w kierunku północno-wschodnim i północno- zachodnim uwidoczniona została wieloletnia roślinność trawiasta, nawłoć o wysokości powyżej 1 metra, a także drzewa różnych gatunków przewyższające nawłoć kilkukrotnie. Na zdjęciach nr 55, 56, 57, 58, 59, 60, 61 i 62 wykonanych w część środkowej działki ewidencyjnej nr [...] w kierunku północno-wschodnim i północno-zachodnim uwidoczniona została wieloletnia roślinność trawiasta, nawłoć o wysokości powyżej 1 metra oraz drzewa z gatunku sosna, przewyższające nawłoć od 50 do 100 %. Na zdjęciach nr 63 i 64 wykonanych w część zachodniej działki ewidencyjnej nr [...] w kierunku północno-wschodnim i północno-zachodnim uwidoczniona została nawłoć oraz drzewa różnych gatunków przewyższających nawłoć kilkukrotnie. Na zdjęciach nr 65, 66 i 67 wykonanych w część północno-zachodniej działki ewidencyjnej nr [...] w kierunku północno-wschodnim, wschodnim i południowym uwidoczniona została wieloletnia roślinność trawiasta, nawłoć o wysokości powyżej 1 metra oraz drzewa w przeważającym gatunku sosna, przewyższające nawłoć kilkukrotnie.

Organ II instancji zaznaczył, że wykonane w trakcie kontroli na miejscu zdjęcia obejmują obszary zadeklarowane przez stronę na załączniku graficznym nr 1/22, dołączonym do wniosku o przyznanie płatności na 2013 rok i obejmuje działki ewidencyjne nr [...] i [...] (oprócz części działki rolnej D).

Mając na uwadze charakterystykę nawłoci i uwzględniając wielkość obszaru, na którym ją wykazano organ odwoławczy stwierdził, że stan ten jest konsekwencją wieloletnich zaniedbań w produkcji rolnej. O tym, że stan ten istniał w dniu wydania decyzji o przyznaniu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2013 świadczy charakterystyka sosny zwyczajnej, również stwierdzona w trakcie kontroli na miejscu. Powołując się na właściwości wzrostu sosny organ II instancji wskazał, że skoro kontrola na miejscu przeprowadzona w styczniu 2016 roku stwierdziła na gruncie rolnym sosnę o wysokości powyżej 1 metra to oznacza to, że musiało upłynąć około 5 lat od jej zasiania. Zatem sosna ta rosła na kontrolowanych działkach już w 2011 roku, a więc przed datą wydania decyzji z dnia [...] stycznia 2014 r. Tym samym stan faktyczny stwierdzony podczas kontroli na miejscu przeprowadzonej w dniach 13-18 stycznia 2016 roku odpowiada stanowi faktycznemu istniejącemu w 2013 roku.

Organ II instancji przyjął również, że ww. nowe okoliczności nie mogły być znane Kierownikowi Biura Powiatowemu ARiMR w dniu [...] stycznia 2014 roku, gdyż okoliczności te stwierdzono w trakcie kontroli na miejscu przeprowadzonej w dniach 13 -18 stycznia 2016 roku w gospodarstwie Beneficjenta, a więc po dacie wydanie ww. decyzji.

W związku z powyższym organ II instancji stwierdził, że zostały spełnione wszystkie przesłanki pozwalające wznowić przedmiotowe postępowanie. Jednakże nie został zachowany 5 – letni termin, w jakim można uchylić decyzję z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8, zgodnie z art. 146 § 1 k.p.a. Dyrektor Oddziału wskazał, że decyzja z dnia [...] stycznia 2014 roku została doręczona w dniu 15 stycznia 2014 r., a więc pięcioletni termin na uchylenie tej decyzji upłynął z dniem [...] stycznia 2019 roku. Zatem decyzja organu I instancji o uchyleniu decyzji dotychczasowej z dnia [...] października 2019 roku została wydana z uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a.

Z uwagi na naruszenie art. 146 § 1 k.p.a. organ II instancji stwierdził, że należało uchylić w całości decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia [...] października 2019 roku nr [...]. Organ II instancji zaznaczył, że w rozpatrywanej sprawie nie powstała przesłanka o której mowa w art. 146 § 2 k.p.a., bowiem z uwagi na nieprawidłowości stwierdzone w trakcie kontroli na miejscu w wyniku wznowienia postępowania nie zapadłoby rozstrzygniecie odpowiadające dotychczasowemu.

Mając na uwadze art. 151 § 2 k.p.a. organ II instancji wskazał, że decyzja z dnia [...] stycznia 2014 roku nie została uchylona przed upływem terminu określonego w art. 146 § 1 k.p.a. tj. 15 stycznia 2019 roku, gdyż postępowanie administracyjne, związane z przyznaniem płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2013 ostatecznie zakończone zostało wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 2019 roku sygn. akt. I GSK 36/19. Prawomocny wyrok w sprawie przyznania Beneficjentowi płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za 2013 rok został przekazany do Oddziału Regionalnego ARiMR w dniu 9 lipca 2019 roku, a więc już po ostatecznej dacie na uchylenie decyzji z dnia [...] stycznia 2014 roku. Z kolei decyzja w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2013 została wydana z naruszeniem art. 7 ust. 1a ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 1164 ze zm.). Prawidłowość ustaleń dotyczących wykluczeń działek zadeklarowanych przez Beneficjenta we wniosku wynika z zebranych w sprawie dowodów, w szczególności z: załącznika graficznego nr 1/24 do wniosku, na którym Beneficjent wyrysował powierzchnie deklarowanych działek rolnych w granicach poszczególnych działek ewidencyjnych nr [...] i [...] oraz z protokołu kontroli na miejscu w dniach 13 - 18 stycznia 2016 roku.

W związku z powyższym organ II instancji stwierdził, że organ I instancji, przyznając Beneficjentowi płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2013 do części działek rolnych nie kwalifikujących się do płatności bezpośrednich naruszył prawo.

L.R., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika zaskarżył decyzję Dyrektora Oddziału ARMiR z dnia 20 stycznia 2020 roku w części, w której organ orzekł, że wydanie decyzji ostatecznej z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za rok 2013 nastąpiło z naruszeniem prawa.

Skarżący wniósł o uchylenie decyzji organu II instancji w zaskarżonej części oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego skarżącego według norm przepisanych. Skarżący wniósł również o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu uzupełniającego w postaci:

- 3 wydruków zdjęć ortofotomapy z portalu www.geoportal.gov.pl celem wykazania, jaki był stan nieruchomości do roku 2016 (zdjęcie nr 1 i 2) oraz uprawdopodobnienia prawdziwości twierdzeń skarżącego odnośnie powierzchni stwierdzonych zaniedbań na gruncie (zdjęcie nr 3),

- wydruku z Otwartej Encyklopedii Leśnej (www. encyklopedia.lasypolskie.pl) dotyczącego Sosny zwyczajnej (Pinus sylvestris L.), celem wykazania pełnej charakterystyki tej rośliny.

Zaskarżonej decyzji Skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

art. 153 p.p.s.a., poprzez wydanie decyzji pomimo niespełnienia wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w uzasadnieniu wyroku WSA w Rzeszowie, sygn. I SA/Rz 555/18,

art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że w sprawie istniały podstawy do wznowienia postępowania, podczas gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy nie dawał podstaw do wznowienia postępowania,

art. 151 § 2 k.p.a., poprzez jego zastosowanie i stwierdzenie, że do wydania decyzji ostatecznej doszło z naruszeniem prawa w sytuacji, gdy nie zostały wykazane przesłanki do wznowienia postępowania.

Skarżący postawił również zarzuty dotyczące naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego oraz jego dowolną ocenę, wyrażającą się w błędnej i dowolnej analizie zdjęć fotograficznych z przeprowadzonej kontroli, co doprowadziło do uznania, że na całej powierzchni działek numer [...] i [...] znajdują się wieloletnie chwasty, trawy, samosiejki drzew i zakrzaczenia,

art. 8 § 1 k.p.a., poprzez przeprowadzenie postępowania bez zachowania zasady bezstronności i równego traktowania, a więc w sposób niebudzący zaufania strony do władzy publicznej, w szczególności poprzez brak wyjaśnienia przyczyn braku wykonania zaleceń Sądów zawartych w wyrokach, do czego organ był zobowiązany na mocy art. 153 p.p.s.a.,

art. 81a k.p.a., polegające na nierozstrzygnięciu pozostających w sprawie wątpliwości co do stanu faktycznego na korzyść strony, pomimo braku obiektywnej możliwości wykazania, że stwierdzony podczas kontroli terenowej stan istniał również w 2013 roku,

art. 84 k.p.a., poprzez nieprzeprowadzenie z urzędu dowodu z opinii biegłego, który określiłby wiek i ilość drzew widocznych na zdjęciach, a oparcie się w tym zakresie jedynie na opinii pracownika urzędu, który jest pozbawiony w tym zakresie wiedzy specjalnej.

W uzasadnieniu skarżący powołał się na wytyczne, zawarte w wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 9 października 2018 roku, sygn. I SA/Rz 555/19, w którym Sąd uznał, że organ nie wykazał, aby stwierdzony na gruncie w 2016 roku stan opisany w protokole kontroli, tj. zaniechanie prowadzenia działalności rolniczej na całej powierzchni działki (kod Dl8) istniał na przedmiotowych działkach w 2013 i 2014r. Sąd wskazał również na konieczność wykazania przez organ, że przedstawiony na zdjęciach stopień rozwoju roślinności (jej rozmiar i ilość) wskazuje na brak podejmowania stosownych zabiegów (koszenie, usuwanie chwastów) i wyjaśnienie, na jakiej podstawie organ uznał, że widoczne na zdjęciach chwasty są wieloletnie i co to dokładnie oznacza (dwuletnie czy pięcioletnie). Zdaniem strony najważniejsze dla niniejszego postępowania jest zobowiązanie przez Sąd do wskazania przez organ, jaką część powierzchni zajmują chwasty, trawy, a jaką drzewa i czy ich ilość przekracza dopuszczalne w przepisach normy. WSA w Rzeszowie zwrócił również uwagę na błędne twierdzenia organu, jakoby Beneficjent w całości zgodził się z nieprawidłowościami, stwierdzonymi podczas kontroli. Na szczególną uwagę zasługuje uwaga Sądu, że z protokołu kontroli nie wynika, jaka była wysokość roślin w dniu kontroli.

Skarżący podniósł, że mimo powyższych, wyraźnych i konkretnych wskazań, organ I instancji ponownie w sposób dowolny ustalił, że na całych działkach rolnych B/Bl i C/Cl (działki numer [...] i [...]) znajduje się na nawłoć oraz samosiejki drzew - co ma świadczyć o nieużytkowaniu rolniczym działek w 2013 roku. Organ wbrew zasadom logiki stwierdził, że na przedmiotowych działkach występuje jedynie nawłoć oraz samosiejki drzew, podczas gdy sam wskazał, że na zdjęciach widoczne są obszary traw (tak min. zdjęcia nr 50,55,56, 59,60,65,66,68,69, 72). Kwestionując powyższe stwierdzenie organu skarżący powołał się na przedstawione wydruki zdjęć ortofotomapy z portalu www.geoportal.gov.pl. W szczególności zdjęcie nr 3 przedstawia pomiar dokonany za pomocą narzędzia dostępnego w portalu, który wskazuje na powierzchnię zaniedbań, o których mówił skarżący. Zdaniem strony, ogólnikowe stwierdzenie organu o istnieniu wieloletnich zdrewniałych chwastów, co mają potwierdzać załączone do protokołu kontroli zdjęcia fotograficzne, nie znajduje potwierdzenia. Ponadto, organ błędnie przyjął, że brak prowadzenia działalności rolniczej zwalnia go z obowiązku dokonania weryfikacji ilości drzew występujących na działce - co stanowi rażące naruszenie art. 153 p.p.s.a. Organ, wbrew zaleceniom Sądu nie dokonał pomiaru roślinności widocznej na zdjęciach oraz jej ilości, a co najważniejsze nie wskazał, jaką część powierzchni zajmują chwasty, trawy, a jaką drzewa, i czy ilość drzew przekracza dopuszczalne w przepisach normy.

Zdaniem strony, stwierdzenie organu dotyczące tego, że na zdjęciach widoczna jest nawłoć o wysokości powyżej 1 metra oraz drzewka przewyższające nawłoć o 50 do 100%, nie wynika z żadnych pomiarów, a jest jedynie przypuszczeniem organu. Organ ponownie uznaje, że na zdjęciach jest widoczna wieloletnia roślinność trawiasta, nie wskazując na jakiej podstawie uznał ją za wieloletnią i z czego to wynika. Na podstawie takich błędnych założeń organ uznaje, że sosny rosły na działach już w 2011 roku.

Poddając analizie zdjęcia dołączone do akt postępowania z uwzględnieniem kierunku ich wykonania skarżący wskazał na błędy w założeniach organu. Na zdjęciach nr 51, 52, 53 54, które wykonane są w kierunku obszaru, który był przez Beneficjenta wyłączony z dopłat, na terenie istotnym dla niniejszego postępowania widać jedynie nawłoć późną. Widoczne w tle drzewka i samosiejki są położone na obszarze, który nie był objęty wnioskiem o dopłaty. Na zdjęciu nr 47 i 49, na których widoczna jest jedynie nawłoć późna, nie są widoczne zakrzaczenia i samosiejki sosny. Nie jest również możliwa do ustalenia wysokość nawłoci, skoro nie dokonano jej pomiaru. Na zdjęciach nr 55, 56, 59 i 60 widocznych jest kilka sosen, których wysokość i liczba nie została ustalona. Zdjęcie nr 65 zostało wykonane w kierunku obszaru, który był przez L.R. wyłączony z dopłat. Widać na nim również pas zieleni nie porośnięty przez nawłoć. Drzewa widoczne na tym zdjęciu oraz na zdjęciach nr 63 i 64 znajdują się poza obszarem objętym wnioskiem o dopłaty. Zdjęcie nr 68 wykonane zostało z rogu działki, co potwierdza jedynie, że w pozostałej części rolnik wykonywał zabiegi. W innym przypadku cała działka powinna wyglądać podobnie i widać ewidentnie różnicę w terenie, na którym rolnik prowadził działalność. W tle na zdjęciu nr 68 widoczne są drzewa położone na obszarze wyłączonym z dopłat, zaś przed nimi nie widać ani jednej samosiejki sosny. Na zdjęciach nr 72 i 74 widoczna jest jedynie nawłoć późna.

W ocenie skarżącego w aktach sprawy nie znajduje się żaden dowód na to, że nowe okoliczności faktyczne nie były znane wcześniej organowi wydającemu decyzję. Na mapie dołączonej do wniosku o przyznanie płatności na 2013 rok, obejmującej działki nr [...] i [...] skarżący wskazał obszar, który jego zdaniem nie kwalifikuje się do przyznania płatności obszarowej, dokonując obrysu części nieużytkowanej rolniczo. Na mapie tej bardzo wyraźnie widać zaznaczony obszar działek, oznaczony literowo D, E i F oraz przekreślenia obszarów na których rosną drzewa. Na sporządzonych podczas kontroli zdjęciach widoczne są drzewa, jednak organ w żaden sposób nie wykazał, że są to drzewa, które nie były wskazane przez skarżącego we wniosku o przyznanie płatności na 2013r, a tym samym, czy dla organu jest to nowa okoliczność w rozumieniu art. 145 §1 pkt 5k.p.a. Ponadto, kontrola terenowa została przeprowadzona w dniach od 13 do 18 stycznia 2016r, tj. po prawie 3 latach od złożenia wniosku. Jak wynika z dołączonej do skargi prywatnej opinii eksperta przyrodniczego PROW G.R., na przedstawionych zdjęciach, oprócz wskazywanych we wniosku o przyznanie płatności drzew występuje nawłoć późna. Faza feneologiczna nawłoci widoczna na zdjęciach z przeprowadzonej kontroli jest możliwa do osiągnięcia nawet w sytuacji, gdy łąka została skoszona w okresie wiosennym. Na fakt koszenia trawy wiosną 2015r wskazywał skarżący w odwołaniach od decyzji. Do tego zarzutu organ nie odniósł się w uzasadnieniu decyzji. Wskazano wręcz, że grunt ten stanowi odłóg, tj. grunt który nie był użytkowany rolniczo i na którym nie były przeprowadzane żadne zabiegi pielęgnacyjne przez okres dłuższy niż pięć lat. Jest to stwierdzenie organu nie poparte żadnymi dowodami. Skarżący podniósł również, że z powodu dużej wilgotności gleby roślinność rosła intensywnie. Strona zakwestionowała również powierzchnię, na której stwierdzono samosiejki drzew i krzewów. Znajduje to swoje odzwierciedlenie w dokumentacji fotograficznej. Organ nieprawidłowo pominął w tym zakresie § 4 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwodu Wsi z dnia 11.03.2010r w sprawie minimalnych norm, z którego wynika, że grunty rolne mogą być porośnięte pojedynczymi drzewami i krzewami, jeżeli drzewa te i krzewy nie wpływają na prowadzoną na tych gruntach produkcję roślinną, a ich liczba nie przekracza 50 sztuk na hektar. Podczas kontroli nie ustalono faktycznej liczby drzew i krzewów a uznano, że znajdują się one na całej powierzchni. Wieloletnie chwasty, trawy, samosiejki drzew i zakrzaczeń nie znajdują odzwierciedlenia na załączonych do akt zdjęciach, min. nr 56, 51, 60, 63, 67,73, 54, 47, 49, 48, 50.

W ocenie strony, organ pominął również regulacje zawarte w art. 4 ust. 1 lit. c, e i h rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17.12.2013r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009. Przepis ten stanowi, że działalność rolnicza to także utrzymywanie użytków rolnych w stanie, dzięki któremu nadają się one do wypasu lub uprawy bez konieczności podejmowania działań przygotowawczych, wykraczających poza zwykłe metody rolnicze i zwykły sprzęt rolniczy, w oparciu o kryteria określone przez państwa członkowskie na podstawie ram ustanowionych przez Komisję. Przepis ten nie nakazuje automatycznego traktowania części działki porośniętej drzewami lub krzewami jako powierzchni kwalifikowanej. Aby wyłączyć ten obszar z dopłat koniecznym jest ustalenie przez organ, że tego typu roślinność nie nadaje się do wypasu i nie zachowano przewagi traw i innych pastewnych roślin zielonych. Definicja przewagi traw lub pastewnych roślin zielnych jest zawarta w art. 6 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) 639/2014r z dnia 11.03.2014r w sprawie uzupełnienia rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013, ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz zmiany załącznika X do tego rozporządzenia. Stanowi on, że trawy i inne pastewne rośliny zielne uznaje się za przeważające, jeżeli pokrywają ponad 50% kwalifikującego się obszaru na poziomie działki rolnej w rozumieniu art. 67 ust. 4 lit. a) rozporządzenia (UE) nr 1306/213. Skarżący podniósł więc, że nie każde pokrycie trwałych użytków zielnych gatunkami roślin w postaci drzew lub krzewów będzie wyłączało ten obszar z dopłat. Konieczne będzie stwierdzenie, że tego typu roślinność nie mieści się w pojęciu przewidzianym przez art. 4 ust. 1 lit h rozporządzenia 1307/13 i art. 6 rozporządzenia delegowanego 639/14. Dopiero wykluczenie przesłanek z tych przepisów, dopuszczających pojawienie się drzew i zakrzaczeni na powierzchni działki w rozumieniu art. 67 ust.4 lit a rozporządzenia 1306/13 pozwoli na eliminacje tego terenu z powierzchni kwalifikowanej a w konsekwencji obniżenie dopłat lub nawet zastosowanie sankcji.

W związku z powyższym, zdaniem skarżącego nie można wywodzić z przeprowadzonej kontroli, że w 2013r skarżący nie utrzymywał gruntów zgodnie z normami, a organ nie wykazał, aby w sprawie wystąpiła nowa okoliczność nieznana organowi w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. W związku z powyższym, organ bezzasadnie zastosował art. 151 § 2 k.p.a. i uznał, że wydanie decyzji ostatecznej z dnia 13 stycznia 2014 r. nastąpiło z naruszeniem prawa.

Skarżący zaznaczył, że skoszone wiosną tereny zaopatrują jego gospodarstwo paszę dla bydła i ściółkę do obory. Organ zaś uznał arbitralnie, że w przypadku gdy na działkach występuje nawłoć, skoszone rośliny nie nadają się na paszę do bydła.

Skarżący zakwestionował ponadto ustalenia organu, dotyczące wysokości sosen. Organ powielając opis z literatury, dotyczący wzrostu i produktywności tego gatunku pominął równocześnie, że wzrost sosny zależy od siedliska i rasy oraz rodzaju gleby.

Zdaniem strony, wiadomości specjalne konieczne były dla określenia, jakie konkretnie rośliny, w tym chwasty, widoczne są na zdjęciach fotograficznych, a tym samym, czy są to rośliny jednoroczne, czy wieloletnie, oraz dla określenia, jaki jest wiek samosiejek sosny. W tym zakresie organ bezzasadnie oparł się na Wikipedii.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału ARMiR wniósł o jej oddalenie z przyczyn przedstawionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny miał na uwadze, co następuje:

Skarga nie jest uzasadniona. Organ wydając zaskarżoną decyzję nie naruszył prawa procesowego przy dokonywaniu ustaleń faktycznych, a to z kolei umożliwiło mu prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego, a zatem należało uznać, że decyzja nie narusza prawa.

W pierwszej kolejności sąd odniesie się do zarzutów związanych z zakresem obowiązywania wytycznych udzielonych organom administracyjnym w poprzednim wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 9 października 2018 r. sygn. akt I SA/Rz 555/18.

Przepis art. 153 ppsa stanowi mianowicie, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie

Przepis ten nadaje zatem moc wiążąca poglądom prawnym wyrażonym przez sąd uchylający zaskarżoną decyzję i to moc wiążąca tego rodzaju, że obowiązuje ona zarówno te organy, jak także inne sady. Jeżeli zatem wyrok uzyskał status wyroku prawomocnego, to wówczas pogląd prawny wyrażony w tym wyroku ( rozumiany zarówno jako wykładnia przepisu, jak i wykładnia sposobu jego zastosowania ) musi być przyjęty przez organ i inne sądy. Dotyczy to zarówno przepisów prawa materialnego, jak i procesowego.

Od wykładni przepisów należy odróżnić drugą dyspozycję tego przepisu, a mianowicie wskazania co do dalszego postepowania. Chodzi w tym przypadku o czynności jakie organ, w ocenie sądu rozstrzygającego sprawę, ma obowiązek podjąć w trakcie dalszego postępowania. Co do zasady będzie to głownie dotyczyło czynności dowodowych, do przeprowadzenia których organ został przez sąd zobowiązany.

W trakcie zatem kontroli decyzji wydanej na skutek uchylenia poprzedniej przez sąd administracyjny konieczne jest sprawdzenie, czy aktualnie wydana decyzja uwzględnia poglądy prawne i wskazania zawarte przesz sąd w wyroku uchylającym.

W przedmiotowej sprawie sąd administracyjny uchylając poprzednią decyzję wyraził pogląd, że ustalenia dokonane w czasie kontroli na gruncie w roku 2016 mogą stanowić nowe okoliczności faktyczne w rozumieniu przepisu art.145 § 1 pkt 5 kpa i tym samym stanowić podstawę do wznowienia postępowania i decydowania co do prawidłowości wydanej prawomocnej decyzji.

Jednocześnie zakwestionował twierdzenia dotyczące stanu upraw rolnych w roku 2013 na podstawie jego stanu w roku 2016. W tym zakresie sąd wskazał na braki w argumentacji organu przekładającego stan z roku 2016 na stan w roku 2013 , jak także na niewystarczające w tym zakresie uzasadnienie wydanej decyzji. Sąd administracyjny nie wyraził zatem poglądu prawnego, czy też wskazania co do dalszego toku postępowania eksponujących pogląd, że takie wnioskowanie nie jest dopuszczalne, ale wskazał, że dotychczas przedstawiona argumentacja organów jest niewystarczająca. W ocenie sądu ogólnikowe twierdzenia " o wieloletnich zaniedbaniach: czy " odłogowaniu" nie mogły stanowić podstawy do uchylenia decyzji ostatecznej.

Z treści udzielonych organowi wytycznych nie wynikało zatem, że organ nie może wydać decyzji dla rolnika niekorzystnej, sprowadzającej się do pozbawienia lub ograniczenia wysokości należnych mu dopłat, ale organ – aby to uczynić- musiał w sposób wyczerpujący uzasadnić te twierdzenia.

Nie jest zatem uzasadniony zarzut naruszenia przepisu art. 153 ppsa poprzez nie zastosowanie się do poglądów wyrażonych przez sąd w uzasadnieniu wyroku uchylającego poprzednią decyzję wydaną w sprawie. Sąd nie akceptując wydanej decyzji nie zamknął bowiem organom drogi do wydania decyzji o analogicznej treści, jednak pod warunkiem adekwatnego jej uzasadnienia.

W drugiej zatem kolejności należy odnieść się więc do zagadnień związanych z samą istotą decyzji, a więc zasadności twierdzeń organów co do braku prowadzenia działalności rolniczej na przedmiotowych działkach w roku 2013 , w sytuacji, gdy twierdzenia te oparte zostały na kontroli przeprowadzonej w roku 2016.

Nie jest kwestionowany stan działek zgłoszonych do płatności w roku 2016. Jak wynika ze zgromadzonej dokumentacji, w tym zdjęć dokonanych na gruncie porośnięte one były rośliną o nazwie nawłoć i wysokości dochodzącej do 1 m. Na tych samych działkach rosły drzewa z gatunku sosna czy brzoza o wysokości ok. 1 m, przekraczające wysokość nawłoci od 50 do 100 %.

Organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w sposób szczegółowy wskazał, na podstawie których zdjęć dokonał tych ustaleń faktycznych, jak także w których miejscach te zdjęcia zostały wykonane i jaka była ich ekspozycja i kierunek wykonania. Wskazał, że zostały one wykonane na działkach zgłoszonych przez rolnika do dopłat.

Ustalenia dokonane przez organ na podstawie tych zdjęć z roku 2016 pozwalają zatem na ustalenie, że w roku tym działki porośnięte był nawłocią o wysokości do 1 m, zaś pomiędzy nawłocią rosły drzewa o wysokości do jednego metra.

Do istoty rozstrzygnięcia tej sprawy ( sygnalizowanej przez sąd poprzednio orzekający w sprawie ) należy jednak możliwości dokonania skutecznej transpozycji tych ustaleń na rok 2013, w szczególności poprzez przyjęcie czy możliwe jest ustalenie na podstawie stosownych wnioskowań, czy rośliny te rosły na tych działkach już w roku 2013.

Sad dopuszcza co do zasady możliwość prowadzenia przez organy administracji wnioskowań w tym zakresie, gdyż pokrycie szatą roślinną działek nie następuje w sposób oderwany od naturalnego rozwoju tychże roślin.

Botanika opisała w sposób naukowy cykl życia poszczególnych roślin, sposób ich narastania, ze szczególnym uwzględnieniem wysokości przyrostów poszczególnych roślin przez kolejne lata ich wegetacji, uwzględniając czy są to rośliny jedno- czy wieloletnie. Opisano sposób rozsiewania roślin, wegetację w czasie letnim, jak i zimowanie w naszych warunkach klimatycznych. Opierając się zatem na wskazaniach wiedzy, organ dysponując stanem roślin na roku 2016 mógł pokusić się o skuteczne wnioskowanie na tej podstawie o stanie gruntów w roku 2013 .

W tym zakresie w uzasadnieniu decyzji wskazano na stan wiedzy botanicznej co do sposobu wegetacji rośliny nawłoć, jak także drzew z gatunku sosna.

Organ opisał w jaki sposób nawłoć się rozsiewa, a następnie wegetuje, wskazując, że jest to roślina wieloletnia. Organ wskazał, że roślina ta po kilku latach niekontrolowanego ( np.; poprzez brak koszenia ) wzrostu tworzy gęste łany wypierając z anektowanego przez siebie obszaru inne rośliny, przy czym sama jest rośliną nie nadającą się do gospodarczego wykorzystania, by nie powiedzieć trującą. Jest przy tym bardzo trudna do wykorzenienia , co można osiągnąć jedynie przez regularne koszenie przed okresem kwitnienia rośliny, co uniemożliwia jej produkcję nasion.

W ocenie organu stan zachwaszczenia działki, w całości porośniętej nawłocią wskazuje na wieloletnie zaniedbania w zakresie prowadzenia na niej działalności w zakresie produkcji rolnej.

Zgodzić się jednak w tym zakresie należy ze skarżącym, że same rozważania dotyczące stanu porośnięcia działki nawłocią, jakkolwiek uprawdopodabniają stan działki, jako nie objętej w roku 2013 prowadzoną działalnością rolniczą, to jednak nie stanowią jednoznacznego i przekonującego dowodu w tym zakresie. O ile bowiem nawłoć jest rośliną wieloletnią, to jednak podlega cyklowi wegetacji polegającej na odrastaniu na wiosnę, przez pełny wzrost latem wraz w wykształceniem kwiatów i produkcją nasion, poprzez zamieranie jesienią i wegetację w zimie. Z uwagi na taki cykl wegetacji trudno jest stwierdzić stan tej rośliny w roku 2013, choć z pewnością uzasadnione są twierdzenia organu, że stan zachwaszczenia wskazuje na zaniedbania wieloletnie.

Przekonujące i jednoznaczne wnioskowanie organ w tym zakresie przedstawia jednak w oparciu o wiedze dostępną z zakresu rozwoju drzew z gatunku sosna.

Jako podstawę wnioskowania w tym zakresie przyjmuje wielkość tych drzew ujawnioną w roku 2016, przyjmując ,że maja one w tym roku 1 m wysokości. Takie przyjęcie tej wartości w całości znajduje potwierdzenie w zdjęciach wykonanych na kontrolowany gruncie.

Następnie posługując się zasadami wiedzy wykazuje w sposób bezsporny, że tę wysokość roślina ta uzyskuje po ok. 5 latach wegetacji. Stąd wyprowadza słuszne spostrzeżenie, że musiały one rosnąc na gruncie objętym wnioskiem o dopłatę już w roku 2013. Dokonane w tym zakresie ustalenie o wieku drzew widniejących na sfotografowanym gruncie ma podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy i ustalenie, że w roku 2013 na gruncie tym nie był prowadzona działalność rolnicza.

Pozwala bowiem na przyjęcie, że rosły tam już te drzewa.

Kluczem natomiast do prowadzenia działalności rolniczej na przedmiotowym gruncie było koszenie tego gruntu, z porastającej go nawłoci. Gdyby nawłoć ta była koszona, to drzewa rozpoczynające wzrost nie mogły by urosnąć do aktualnych rozmiarów, gdyż każdorazowo przy każdym koszeniu byłyby ścięte przez ostrze kosiarki. Fakt, że do ich wzrostu jednak doszło i aktualnie – w roku 2016 miały ok. 1 metra wysokości wskazuje, że od samego początku, gdy rozpoczęły wzrost do zabiegów agrotechnicznych nie dochodziło. W ocenie sądu całkowicie przekonujący jest argument organu, że nie można przyjąć, że roślinność była koszona dookoła tych drzew. Trudno bowiem sobie wyobrazić przyczynę, dla której taki sposób koszenia miałby być wykonywany.

Dlatego też w ocenie sądu wnioskowanie dokonane przez organ opierające się na założeniu, że fakt istnienia na przedmiotowym gruncie drzew gatunku sosna o wzroście wskazującym zgodnie z wiedza botaniczną, że mają one co najmniej 5 lat , wskazuje na brak podejmowania w tym okresie zabiegów agrotechnicznych związanych z normalna działalnością rolnicza nie narusza prawa procesowego w zakresie wszechstronnej oceny materiału dowodowego w zakresie zarówno jego wiarygodności, jak i wniosków wynikających ze zgromadzonych dowodów.

Organ ma prawo dokonać " retrospekcji" czyli ustalenia stanu gruntu podlegającego płatnościom rolniczym wstecz – na podstawie ustaleń z lat późniejszych , jeżeli wnioski stąd płynące, oparte na analizie sposobu wzrostu poszczególnych roślin ujawnionych na gruncie w sposób jednoznaczny wskazują, że musiały one już rosnąc na tym gruncie w okresie wcześniejszym.

Taka sytuacja zaistniała w przedmiotowej sprawie. Dlatego sad nie dopatrzył się naruszenia przepisów art.7, 77 czy 80 kpa.

Brak przy tym podstaw do dopuszczania w chwili obecnej dowodu z opinii biegłego, której domaga się skarżący, skoro od roku 2016 upłynęło już 4 lata , a w tym czasie rośliny te ( o ile znajdują się jeszcze na gruncie ) podlegały nieustannemu wzrostowi. Biegły mógłby więc dokonywać analizy jedynie na podstawie zdjęć ograniczając się tylko do parametru wysokości rośliny. Dla porównania tego parametru z wiekiem potrzebnym do jego uzyskania ( wykazanym przez pracownika agencji na podstawie opracowań naukowych ) wiedza specjalistyczna o takim natężeniu jak posiada biegły nie jest potrzebna, zwłaszcza że pracownicy Agencji dokonujący oględzin gruntów również posiadają wiedzę specjalistyczną.

Powyżej wskazana argumentacja doprowadziła sąd do przyjęcia ,że organ nie naruszył prawa.

Nie zasługują na uwzględnienie argumenty dotyczące maksymalnej dopuszczalnej ilości drzew na gruncie uprawnionym do dopłat. Jak bowiem wskazał to w zaskarżonej decyzji Organ, podstawą niekorzystnego dla skarżącego rolnika rozstrzygnięcia było uznanie, że na przedmiotowym gruncie nie prowadzono działalności rolniczej , a w takim przypadku ilość drzew na gruncie nie ma znaczenia prawnego, skoro na samym gruncie działalność taka nie jest prowadzona, a świadczy o tym – w opinii organu fakt porośnięcia go chwastami.

Na marginesie należy jedynie zauważyć, że organ II instancji uchylił decyzję organu I instancji i – słusznie- w oparciu o przepis art. 151 § 2 kpa stwierdził, że decyzja ostateczna z roku 2014 została wydana z naruszeniem prawa, nie orzekając merytorycznie w sprawie. Zaistniała bowiem okoliczność z art. 146 § 1 kpa – doszło do przedawnienia prawa do uchylenia decyzji z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Od jej doręczenia upłynęło bowiem 5 lat.

Z tych względów sąd oddalił skargę w myśl art. 151 ppsa.