Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SAB/Bk 168/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2020-11-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
659
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Pomoc społeczna
Skarżony organ: Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej
Treść wyniku: Zobowiązano do podjęcia czynności
Powołane przepisy: article: art. 149 par. 1 pkt 1 i pkt 3, art. 149 par. 1 a, art. 149 par. 2, art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 35, art. 36
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder,, asesor sądowy WSA Barbara Romanczuk (spr.), po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 listopada 2020 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi W. P. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. w przedmiocie przyznania zasiłku okresowego 1. zobowiązuje Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. do załatwienia wniosku skarżącego W. P. z dnia [...] kwietnia 2019 roku w sposób przewidziany prawem, w terminie 1 – go miesiąca od daty zwrotu akt organowi; 2. stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; 3. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania organu miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4. wymierza organowi grzywnę w kwocie 200 (dwieście) złotych. 5. nie przyznaje od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej.


UZASADNIENIE

Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:

Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2019 r. W. P. (dalej skarżący) zwrócił się do Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. działającego z upoważnienia Wójta Gminy B. (dalej GOPS) o przyznanie prawa do zasiłku okresowego.

Do akt sprawy wnioskodawca dołączył oświadczenie oraz zaświadczenia. W dniu [...] kwietnia 2019 r. organ przeprowadził wywiad środowiskowy.

Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. działając z upoważnienia Wójta Gminy B. decyzją z dnia [...] kwietnia 2019r. nr [...] odmówił skarżącemu przyznania prawa do w/w zasiłku okresowego, z powodu braku znamion ubóstwa tj. dysproporcja między dokumentowaną wysokością dochodu a sytuacją majątkową osoby lub rodziny.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył skarżący.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] czerwca 2019r. nr [...], uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia, z uwagi na konieczność wykazania, że dysproporcja, o której mowa w art. 12 ustawy o pomocy społecznej, jest tego rodzaju, że posiadane przez skarżącego własne zasoby majątkowe pozwalają na samodzielne zaspokojenie niezbędnych potrzeb rodziny i przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej, pomimo spełnienia formalnych wymogów do otrzymania wnioskowanego świadczenia z pomocy społecznej.

Mając powyższe na uwadze organ I instancji dołączył dokumentację z akt sprawy w przedmiocie ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych i wychowawczych. Na przełomie czerwca i lipca dwukrotnie podjął próby przeprowadzenia wywiadu środowiskowego i dołączył do sprawy dokumentację fotograficzną. W dniu [...] lipca 2019 r. zawiadomiono skarżącego o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym i jednocześnie z tego powodu przedłużono termin rozpoznania sprawy do dnia [...] sierpnia 2019 r. Następnie w dniu [...] lipca 2019 r. ponownie zawiadomiono stronę o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowy.

W dniu [...] sierpnia 2019 r. GOPS wydał decyzję nr [...] odmawiającą przyznania zasiłku okresowego. Skarżący złożył odwołanie. Organ I instancji jednocześnie w dniu [...] sierpnia 2019 r. zwrócił się z wnioskiem o udostępnienie danych ze szkół oraz zakładu opieki zdrowotnej, a nadesłane odpowiedzi dołączył do akt sprawy i wniesionego odwołania.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję wskazując, że organ prawidłowo ustalił, że skarżący wraz z rodziną mieszka na Białorusi, a sytuacja majątkowa skarżącego nie jest trudna. Skargę do WSA w Białymstoku wniósł skarżący, a SKO decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] uchyliło swoją decyzja z [...] listopada 2019 r. oraz decyzje organu I instancji z [...] sierpnia 2019 r. i sprawę przekazało do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu swego stanowisko wskazał, że szereg dokumentów przedstawionych przez skarżącego do skargi uzasadnia uzupełnienie postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia miejsca zamieszkania strony.

W związku z tym organ I instancji przeprowadził postępowanie dowodowego w zakresie ustalenia miejsca zamieszkania rodziny skarżącego na podstawie przedłożonych dokumentów min. w jakich okolicznościach wydawane były stronie i jej dzieciom Karty Dużej Rodziny, a także w kontekście oświadczenia co do korzystania z opieki zdrowotnej w Polsce, poczynienie dodatkowych czynności wyjaśniających w kwestia ustalenia, od kiedy członkowie rodziny są pacjentami tego zakładu opieki zdrowotnej oraz wskazanie częstotliwości wizyt skarżącego i dzieci, począwszy od złożenia wniosku o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych, przekroczeń granicy przez rodzinę skarżącego za rok 2019, a także dokumentów z Białorusi wraz z tłumaczeniami. Ponadto w dniu [...] lutego 2020 r. przesłuchano sołtysa miejscowości K. (k. 141 akt admin.), zaś w dniu [...] lutego 2020 r. sporządzono notatkę z podejmowanych prób przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Ponowiono wniosek o dokumenty z przekraczania granic w lutym 2020 r. Następnie w dniu [...].02.2020 r. przedłużono termin załatwienia sprawy na dzień [...].03.2020 r. W dniu 11 marca 2020 r. ponownie przedłużono termin załatwienia sprawy na [...].04.2020 r. z powodu braku pisma z Konsulatu. W dniu [...] marca 2020 r. oraz [...] marca 2020 r. wystąpiono z wnioskiem o udostępnienie danych z postępowania w sprawie o ustalenia prawa do zasiłku rodzinnego na okres zasiłkowy 2018/2019 oraz świadczenia wychowawczego. Dnia [...] kwietnia 2020 r. zawiadomiono strony o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy na dzień [...].05.2020 r. W dniu [...] kwietnia 2020 r. zwrócono się o udostępnienie danych tj. w wydanie kserokopii w zakresie zasad korzystania przez skarżącego z dofinansowania z programu "Czyste powietrze" (w tym zakresie organ zwrócił się do Wójta Gminy o udostępnienie danych z innych postępowań prowadzonych w stosunku do skarżącego k. 22 akt admin.).

W dniu [...] kwietnia 2020 r. zawiadomiono skarżącego o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, zaś w dniu [...] maja 2020 r. wpłynęła do organu dokumentacja z Konsulatu. W dniu [...] maja 2020 r. zawiadomiono skarżącego o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym i z tego powodu w dniu [...] maja 2020 r. przedłużono termin zakończenia sprawy do dnia [...].06.2020 r.

Kierownik GOPS decyzją z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] działając z upoważnienia Wójta Gminy odmówił przyznania skarżącemu zasiłku okresowego z powodu zamieszkiwania na terenie Białorusi. Powołując się na zgromadzony i uzupełniony materiał dowodowy organ I instancji doszedł do wniosku wynika, że skarżący i jego rodzina nie zamieszkują na stałe pod wskazanym przez niego adresem, trudno ich tam zastać, a centrum życiowym rodziny jest Białoruś. Organ nie zakwestionował przy tym faktu odwiedzin skarżącego u rodziców w K., u których istnieją warunki do zamieszkania z rodziną w czasie tych wizyt. Podkreślił, że skoro dzieci skarżącego uczą się w szkole i uczęszczają do placówek oświatowych na Białorusi, to powoduje konieczność zapewnienia im tam codziennej opieki. Powyższe okoliczności wskazują, że to na Białorusi koncentruje się życie rodziny skarżącego, zaś żaden z jej członków nie przebywa na stałe w miejscowości K., w gminie B..

Odwołanie od tej decyzji wniósł skarżący zarzucając jej naruszenie art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a., co skutkowało błędnym ustaleniem stanu faktycznego poprzez przyjęcie, że rodzina strony faktycznie nie zamieszkuje na terenie Rzeczpospolitej Polskiej, podczas gdy ze zgromadzonych w sprawie dokumentów oraz złożonych wyjaśnień wynika, iż rodzina stale zamieszkuje na terenie Polski i w Polsce znajduje się centrum jej interesów życiowych.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] lipca 2020r., nr [...], podzieliło argumentację odwołania w zakresie naruszenia art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. i uchyliło zaskarżoną decyzję w całości oraz przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie Kolegium wyjaśniło, że organ I instancji pomimo obszernie prowadzonego postępowania wyjaśniającego, nie ustalił w sposób nie budzący wątpliwości, czy skarżący zamieszkuje na terytorium RP. Ponadto ustne wyjaśnienia sołtysa, które umieszczono w protokole, nie spełniają zdaniem SKO wymogów procedury administracyjnej w zakresie prowadzenia dowodu z przesłuchania świadka. Zgodnie bowiem z art. 79 k.p.a. strona powinna być przynajmniej na siedem dni przed terminem zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin. Powyższą regulację, jak zauważył organ II instancji, naruszały również próby przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Z tegoż względu Kolegium zaleciło aby organ w ramach ponownie prowadzonego postępowania wyjaśniającego, powiadomił stronę o terminie przesłuchania świadków, na których należałoby powołać sołtysa i rodziców skarżącego. W ocenie SKO organ I instancji powinien dopuścić jako dowód w sprawie również treść wywiadu środowiskowego przeprowadzonego dla celów udzielenia pomocy ze środków społecznych, a która to treść dodatkowo pozwoliłaby na ustalenie miejsca zamieszkania strony.

Mając powyższe na uwadze GOPS zawiadomił skarżącego w dniu [...] sierpnia 2020 r. o możliwych terminach przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, a w dniu [...] sierpnia 2020 r. ustalono termin przesłuchania sołtysa miejscowości K., o czym poinformowano skarżącego. Wezwano także skarżącego do przedłożenia dodatkowej dokumentacji m.in. podatkowej, z ZUS, KRUS, PUP. W dniu [...] sierpnia 2020 r. przesłuchano w/w świadka, a w dniu 20 sierpnia 2020 r. przeprowadzono wywiad środowiskowy. Ponadto w dniu [...].08.2020 r. przedłużono termin załatwienia sprawy do dnia [...].09.2020 r. Skarżący w dniu [...] sierpnia 2020 r. wniósł także o przesłuchanie w charakterze świadka pracownika socjalnego (k. 391 akt admin.). Wystąpiono również do Placówki Straży Granicznej o udzielenie informacji o przekraczaniu granicy przez rodzinę skarżącego w sierpniu 2020 r. ([...].09.2020 r.), a także w dniu [...].09.2020 r.

W dniu [...] września 2020 r. skarżący wniósł ponaglenie na niezałatwienie sprawy prowadzonej w tym przedmiocie (k. 401 akt admin.).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. w dniu [...] września 2020 r. w sprawie nr [...] stwierdziło, że Wójt Gminy B. nie dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (k. 418).

W dniu [...] września 2020 r. zostały przedłożone przez skarżącego dokumenty, zaś organ ustalił na [...] września 2020 r. przesłuchanie świadka – pracownika socjalnego.

Skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. działającego z upoważnienia Wójta Gminy B. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego W. P. w dniu [...] października 2020 r.

W uzasadnieniu swego stanowiska wskazał, że sprawa o przyznanie zasiłku okresowego toczy się od dnia złożenia wniosku tj. kwietnia 2019 r. i do chwili obecnej nie została rozpoznana. Podkreślił, że w sprawie wydane były 3 decyzje, następnie uchylane przez SKO z powodu naruszenia KPA. Decyzje po uchyleniach zapadają po kilku miesiącach z rażącym naruszeniem terminów wskazanych w KPA, kolejne postępowania powielają te same błędy i uchybienia co sprawia, że postępowanie przez ponad dwa lata nie zostało zakończone. Na tej podstawie wniósł o stwierdzenie przewlekłości postępowania oraz zalecenie organowi prowadzącemu postępowania odpowiednich podjęcia odpowiednich czynności w wyznaczonym terminie, a także zasądzenie od Skarbu Państwa sumy pieniężnej w wysokości 5.000 zł.

Ponadto w uzupełnieniu skargi z dnia [...] października 2020 r. podniósł, że decyzja SKO w przedmiotowej sprawie wpłynęła do organu w dniu [...] lipca 2020 r., zaś organ I instancji podjął czynności dopiero w dniu [...] sierpnia 2020 r. Dodatkowo wskazał, iż organ I instancji dwukrotnie w ciągu miesiąca września wystąpił do straży granicznej o udostępnienie informacji granicznej, co zostało również powielone w innych sprawach, mimo możliwości dopuszczenia dowodów z innych akt.

Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. działający z upoważnienia Wójta Gminy B. w odpowiedzi na skargę wskazał, że do organu I instancji wpłynęła ostatnia decyzja SKO w dniu [...] lipca 2020 r. Uzasadnienie decyzji wskazywało na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego, co organ uczynił. Na tej podstawie min. przeprowadzono wywiad środowiskowy oraz przesłuchano świadka - sołtysa wsi K.. Organ wystąpił też do Placówki Straży Granicznej z wnioskiem o udostępnienie informacji granicznej o przejazdach granicznych rodzinny P. Podniósł także, że skarżący przedłożył żądane dokumenty do akt sprawy, a ponieważ świadek – pracownik socjalny, o którego przesłuchanie wnioskował skarżący przebywał na kwarantannie, nowy termin rozpoznania sprawy został przedłużony do dnia [...].10.2020 r.

W dniu [...] października Wójt Gminy B. wystąpił z trzema wnioskami o udostępnienie danych z innych postępowań, a GOPS zwrócił się do Wójta o udostępnienie kserokopii przesłuchania świadka oraz informacji ze Straży Granicznej. Na tej podstawie organ podniósł, iż w sprawie nie miała miejsce przewlekłość, gdyż przedłużenie terminu wynikało z konieczności uzyskania informacji ze zbioru danych granicznych, niezbędnych do ponownego rozpatrzenia sprawy oraz przeprowadzenia pozostałych dowodów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 j.t., dalej jako p.p.s.a.) kontrola ta obejmuje również bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 4 a, a w przypadku informacji publicznej także innych podmiotów zobowiązanych do jej udzielenia. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Ponadto zgodnie z art. 119 § 4 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie.

W aktualnym stanie prawnym bezczynność zdefiniowana została jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.) (Dz.U. z 2020 r. poz 256 ze zm., zwanej dalej k.p.a.), a przewlekłość jako prowadzenie postępowania dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Zgodnie z art. 35 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1). Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 k.p.a.). Instytucja bezczynności, jak i przewlekłości postępowania ma na celu ochronę praw podmiotowych jednostki, w tym prawa do rozstrzygnięcia sprawy w rozsądnym terminie.

Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.).

Skarga strony została poprzedzona ponagleniem złożonym w trybie art. 37 k.p.a. w dniu [...] września 2020 r (k. 401 akt admin.). W dniu [...] września 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. w sprawie nr [...] stwierdziło, że Wójt Gminy B. nie dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (k. 418). Został zatem spełniony wymóg wynikający z art. 53 § 2b p.p.s.a. i dlatego skarga podlegała merytorycznemu rozpatrzeniu.

Istota sporu sprowadza się w przedmiotowej sprawie do oceny tego, czy Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. działający z upoważnienia Wójta Gminy B. dopuścił się przewlekłości w rozpoznaniu opisanego na wstępie wniosku skarżącego z dnia [...] kwietnia 2019 r., w którym skarżący wnosił o przyznanie zasiłku okresowego.

Sąd rozpoznający niniejszą sprawę nie podziela argumentów organu, wskazujących na brak możliwości rozpoznania przedmiotowej sprawy, na tym etapie postępowania. Zaakcentować przy tym należy, że rozpoznając tą sprawę Sąd miał również na uwadze inne sprawy ze skargi W. P. na przewlekłość tego samego organu, które zostały rozpoznane przez Sąd na jedynym posiedzeniu, w zakresie rozpoznania wniosków skarżącego o: zasiłki rodzinne wraz z dodatkami na dzieci za okres 2018/2019 (sygn. akt II SAB/Bk 158/20), zasiłki rodzinne wraz z dodatkami na dzieci za okres 2019/2020 (sygn. akt II SAB/Bk 1169/20), świadczenia wychowawcze na dzieci za okres 2019/2020 (sygn. akt II SAB/Bk 159/20) oraz świadczenia na dzieci z programu "Dobry start" za okres 2019/2020 (sygn. akt II SAB/Bk 164/20). Dopiero wszystkie te sprawy dają obraz postępowania organu I instancji i podejmowanych w sprawach czynności procesowych, w tym postępowania dowodowego. Wskazać przy tym należy, iż mimo, że sprawy te dotyczą różnych świadczeń to czynności dowodowe podejmowane w tych sprawach, w wielu zakresach się pokrywają bądź są tożsame i dlatego też powinny być oceniane łącznie.

Dokonując oceny, czy organ I instancji prowadził postępowanie przewlekle, czyli dłużej niż było to niezbędne do załatwienia sprawy należy mieć też na uwadze ogólne zasady prowadzenia postępowania administracyjnego oraz regulacje dotyczące terminów załatwienia sprawy, określone w k.p.a.

Stosownie do art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia. Rozwinięcie zasady ogólnej z art. 12 § 1 k.p.a. zawierają przepisy art. 35 i art. 36 k.p.a. Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, zaś w myśl art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Każdorazowe przekroczenie ww. terminów przez organ wiąże się z powstaniem tzw. obowiązku sygnalizacyjnego wobec stron postępowania.

W orzecznictwie sądów administracyjnych zgodnie przyjmuje się, że przewlekłe prowadzenie postępowania należy traktować jako stan sprawy, w którym organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania zachodzi wtedy, gdy organowi administracji będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych), pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia lub pozornych.

Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwale prowadzone i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Przewlekłość wynika z opieszałych, niesprawnych i nieskutecznych działań organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 34/13, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie zachodzi tak rozumiana przewlekłość postępowania, co obrazuje w sposób szczegółowy stan faktyczny niniejszej sprawy, ze wskazaniem konkretnych czynności procesowych podejmowanych przez organ. Należy stwierdzić, iż sprawa toczy się od kwietnia 2019 r., a zatem krócej niż sprawa o zasiłki rodzinne za okres 2018/2019 r. tj. sprawa II SAB/Bk 158/20 (wrzesień 2018 r.). Wnioski w pozostałych sprawach wpłynęły od skarżącego do organu w 2019 r. W początkowym okresie czynności organu I instancji było podejmowane szybko, bez zbędnej zwłoki, niemniej jednak z pewnymi uchybieniami w zakresie gromadzenia materiału dowodowego niezbędnego w niniejszej sprawie do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego i wydania prawidłowego rozstrzygnięcia, co potwierdzają decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego uchylające rozstrzygnięcia organu I instancji. Powyższe skutkowało tym, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie (ale też i w pozostałych sprawach skarżącego) wielokrotnym przedłużaniem terminu załatwienia sprawy, co spowodowało, że sprawa przez ponad rok nadal nie została ostatecznie rozpoznana.

Podkreślić przy tym należy, iż w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 19 grudnia 2019r., sygn. II SA/Bk 749/19, który dotyczyło stanu faktycznego sprawy sygn. akt II SAB/Bk 158/20 wskazano, że w sprawie kluczowe było ustalenie podstawowej kwestii – miejsca zamieszkania rodziny – jako fundamentalnej przesłanki przyznania świadczeń rodzinnych, które to ustalenie powinno opierać się na okolicznościach nie budzących jakichkolwiek wątpliwości. Wobec powyższego za konieczne sąd uznał przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego z wywiadu środowiskowego, z zeznań świadków, ustalenia częstotliwości ewentualnych wyjazdów na Białoruś, które to dowody łącznie z już dostępnymi, w tym oświadczeniami członków rodziny skarżącego i rodziny jego żony, pozwolą na należyte ustalenie, gdzie znajduje się centrum interesów życiowych i majątkowych strony, co wpłynie na właściwą ocenę przesłanki zamieszkiwania na terytorium RP.

Organ I instancji miał zatem konkretne wytyczne zarówno w sprawie o zasiłki rodzinne za okres 2018/2019 (sprawa II SAB/Bk 158/20), ale również mogły one być wskazówkami do innych toczących się z wniosków skarżącego postępowań, w tym sprawy niniejszej. W działaniach organu I instancji pojawiły się jednak kolejne czynności procesowe, które były często powieleniem działań wcześniejszych, mimo że postępowanie w tej sprawie zaczęło się rok później od pierwszej sprawy i organ znaczną część materiału dowodowego już miał zgromadzoną w sprawie o zasiłki rodzinne za okres 2018/2019. Nadto organ we wszystkich sprawach niektóre czynności podejmował kilkukrotnie np. występując do Straży Granicznej z wnioskiem o udostępnienie informacji o przejazdach granicznych rodziny za różne okresy, albo też zwracając się z wnioskiem jako Wójt Gminy w B., z którego upoważnienia działa Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej o udostępnienie ze zbioru danych osobowych tego organu (zbiory własne), materiału dowodowego przeprowadzonego w innym postępowaniu z wniosku skarżącego. Po czym na podstawie art. 75 k.p.a do akt sprawy dołączał uwierzytelnione kopie dokumentów. Podkreślić przy tym należy, że w tak opisanym stanie faktycznym w zasadzie organ sam do siebie zwracał się z wnioskiem o udostępnienie danych osobowych, a następnie przekładał do akt kserokopie dokumentów z innych spraw toczących się z wniosków skarżącego przed tym samym organem, co znacznie wydłużało postępowanie i miało charakter jedynie czynności pozornych.

Takie działania organu nie charakteryzują się koncentracją w zakresie analizy zgromadzonego materiału dowodowego, a zatem można przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, z naruszeniem przepisów art. 35 i 36 k.p.a. Trafnie przy tym wskazuje skarżący w skardze oraz jej uzupełnieniu, że decyzje wydawane na skutek uprzednich decyzji kasatoryjnych SKO, zapadają po kilku miesiącach, a kolejne prowadzone postępowania administracyjne powielają te same błędy i uchybienia. Dodatkowo ta okoliczność dotyczy wszystkich postępowań, które zostały rozpoznane w WSA w Białymstoku w dniu 5 listopada 2020 r.

W ostatniej z decyzji SKO zapadłej w sprawie niniejszej trafnie wskazano, że organ I instancji pomimo obszernie prowadzonego postępowania wyjaśniającego, nadal nie ustalił w sposób nie budzący wątpliwości, czy skarżący zamieszkuje na terytorium RP. Ponadto ustne wyjaśnienia sołtysa, które umieszczono w protokole, nie spełniają wymogów procedury administracyjnej w zakresie prowadzenia dowodu z przesłuchania świadka. Regulację k.p.a, jak zauważył organ II instancji, naruszały również próby przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, a następnie wyciągnięcia skutków prawnych, co już wcześniej wykazywał również Sąd w wyroku z dnia 19 grudnia 2019r., sygn. II SA/Bk 749/19. Z tego względu Kolegium ponownie zaleciło, aby organ w ramach ponownie prowadzonego postępowania wyjaśniającego, powiadomił stronę o terminie przesłuchania świadków oraz prawidłowo przeprowadził wywiad środowiskowy. W niniejszej sprawie organ zastosował się do tych wytycznych, ale z uwagi na gromadzenie materiału dowodowego decyzji jeszcze nie wydał.

W ocenie Sądu zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jest na obecnym etapie we wszystkich sprawach tak obszerny, że należy go jedynie zgodnie z zasadami k.p.a. przeanalizować, ocenić i wyciągnąć wnioski, a następnie w sposób prawidłowy je uzasadnić, zgodnie z regulacją art. 107 § 3 k.p.a. Niecelowe jest bowiem kolejne powielenie tych samych czynności, bez oceny całości zgromadzonego materiału dowodowego.

Przewlekłość organu II instancji powoduje stan, w którym prawo strony nie może być skutecznie dochodzone i kontrolowane pod względem meritum sprawy na drodze sądowej. W ocenie Sądu stanu przewlekłości organu I Instancji nie eliminował fakt wielokrotne wystosowania do skarżącego informacji o braku możliwości rozpoznania sprawy i wielokrotne przedłużania terminów jego załatwienia. Nawet przy uwzględnieniu, że wyłączeniu podlegał okres zawieszenia biegu terminów procesowych w okresie od 14 marca do 23 maja 2020 r. z uwagi na treść art. 15zzs ust. 1 pkt 6 wprowadzonego do ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 568) i uchylonego z dniem 16 maja 2020 r.

W orzecznictwie zasadnie wskazuje się, że nawet samo przedłużenie terminu do załatwienia sprawy nie świadczy automatycznie o braku przewlekłości organu. Sama czynność zawiadomienia strony postępowania o nowym terminie załatwienia sprawy nie usprawiedliwia przewlekłości organu, istotna jest przyczyna zwłoki wskazana przez organ (por. wyroki NSA: z dnia 31 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 2497/17, z dnia 8 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 2192/17, CBOSA).

Z zestawienia przedstawionych w stanie faktycznym dat podejmowanych przez organ I instancji czynności merytorycznych w sprawie, a także wydania kolejnych decyzji uchylających przez SKO wynika, że organ prowadził postępowanie w sposób opieszały, niesprawny i nieskuteczny. W rażący sposób narusza on standardy sprawnego działania organów administracji publicznej, w tym zasady szybkości postępowania i koncentracji działań.

Mając jednak na uwadze przedstawioną powyżej argumentację wskazać należy, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. – pkt II wyroku), które jednocześnie miało charakter rażącego naruszenia prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a. – pkt III wyroku), bowiem czynności we wszystkich sprawa były wielokrotnie powielane, powtarzane, a niekiedy podejmowane w dużych odstępach czasu i z naruszeniem przepisów k.p.a, na co wskazywało Samorządowe Kolegium Odwoławcze. W ocenie Sądu opisane wyżej okoliczności wskazują na kwalifikowaną formę naruszenia prawa, albowiem przekroczenie obowiązków zarówno w zakresie terminów załatwienia sprawy, jak wytycznych organu odwoławczego było pozbawione racjonalnego uzasadnienia. Sąd uznał, że organ naruszył w sposób nieusprawiedliwiony zasadę szybkości postępowania, a także zasadę zaufania do organów administracji publicznej (art. 8 k.p.a.).

Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu powyższego przepisu pozostaje bowiem stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niezasługujące na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do k.p.a., Warszawa 1998 r., s. 808-812). Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., I OSK 468/13, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r., II SAB/Wr 14/14).

Powyższe skutkowało również zobowiązaniem Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. działającym z upoważnienia Wójta Gminy B. do załatwienia wniosku skarżącego z dnia [...] kwietnia 2019 r. w terminie jednego miesiąca od daty zwrotu akta sprawy mając na względzie, że taki termin będzie wystarczający do rozpoznania sprawy (pkt I wyroku - art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Podkreślić przy tym należy, że organ w odpowiedzi na skargę wskazał, iż nowy termin rozpoznania sprawy wyznaczono na dzień 30.10.2020 r., a zatem wszystkie czynności dowodowe, do dnia orzekania przez Sąd, powinny być już zakończone, a zatem nie będzie żadnych przeszkód aby wniosek skarżącego rozpoznać.

Jak wynika z art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłość sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości pięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim.

W orzecznictwie wyraża się przy tym słuszny pogląd, że tego rodzaju orzeczenie ma charakter represyjny (grzywna) oraz kompensacyjny (suma pieniężna) i powinno być zastosowane w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy (wyrok NSA z 18 października 2017 r., II OSK 1769/17). Przyznanie sumy pieniężnej ma charakter przede wszystkim prewencyjny i kompensacyjny służąc zadośćuczynieniu za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwe działającej administracji publicznej (tak NSA w wyroku z 23 maja 2017 r., I OSK 1662/16).

Sąd z urzędu orzekł o wymierzenie organowi grzywny w kwocie 200 zł. Ponad roczny okres rozpoznawania sprawy, ale przy znacznie zgromadzonym materiale dowodowym w sprawie II SAB/Bk 158/20 (postępowanie toczyło się tam od września 2018 r.) i brak koncentracji postępowania dowodowego, a także powtarzanie czynności przemawiają za zasadnością zastosowania grzywny, przy czym przy wymiarze grzywny uwzględnić też należało, że organ w sprawie wydawał decyzję, ale w większości z naruszeniem przepisów k.p.a. W ocenie Sądu grzywna w kwocie 200 zł jest adekwatna do okoliczności rozpatrywanej przewlekłości.

Przyznanie natomiast stronie skarżącej sumy pieniężnej zgodnie z wnioskiem stanowi kwestię uznaniową, na co wskazuje posłużenie się przez ustawodawcę w treści wspomnianego wyżej przepisu czasownikiem "może". Jednocześnie ustawodawca nie wskazał żadnych przesłanek, jakimi powinien kierować się sąd, przyznając określoną sumę pieniężną. W tej sytuacji ocenie podlegają okoliczności danej sprawy. Ponadto należy wskazać, że jest to dodatkowy środek, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu, to jest wówczas, gdy brak jest okoliczności, które ten stan rzeczy mogłyby tłumaczyć, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez nałożenia tej sankcji organ sprawy nadal nie załatwi. Okoliczności, w których organ dopuścił się przewlekłości nie przemawiają za koniecznością zrekompensowania tego faktu skarżącemu, ze względu na podejmowanie czynności w sprawie i wydawania decyzji, które następnie były uchylane. Skarżący nie wskazał ponadto jakiego rodzaju uszczerbku doznał, który uzasadniałby przyznanie rekompensaty z tytułu stanu przewlekłości, wskazując że sprawa dotyczy świadczeń na dzieci, które przez to zostały poszkodowane.

Wobec powyższego orzeczono jak w pkt 1 i 2 sentencji na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 p.p.s.a. Zawarte w pkt 3 wyroku orzeczenie o stwierdzeniu, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa znalazło podstawę w art. 149 § 1a p.p.s.a. W zakresie wymierzenie organowi grzywny oraz o wniosku o przyznanie sumy pieniężnej orzeczono jak w pkt 4 i 5 sentencji w oparciu o art. 149 § 2 p.p.s.a. Sprawa rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, a podstawę stanowił art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 p.p.s.a.