Postanowienie NSA, sygn. akt I OW 75/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-10-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Wskazano organ właściwy do rozpoznania sprawy
Powołane przepisy: article: art. 15 § 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łukaszewska- Macioch Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Protokolant Magdalena Cieślak po rozpoznaniu w dniu 7 października 2008r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Wójta Gminy S. z dnia 3 czerwca 2008 r. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Wójtem Gminy S. a Prezydentem Miasta K. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku A. K. w sprawie skierowania do domu pomocy społecznej postanawia: wskazać Prezydenta Miasta K. jako organ właściwy w sprawie rozpatrzenia wniosku A. K. w sprawie skierowania do domu pomocy społecznej.


UZASADNIENIE

Wójt Gminy S. na podstawie art. 22 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm. ) wniósł o rozstrzygnięcie negatywnego sporu o właściwość zaistniałego między Prezydentem Miasta w K. a Wójtem Gminy w S., w sprawie wskazania organu właściwego do wydania decyzji o skierowaniu A. K. do domu pomocy społecznej .

W motywach tego wniosku podniesiono , iż w dniu 26 maja 2008 r. wpłynęło do Ośrodka Pomocy Społecznej w S. postanowienie z dnia [...], Nr [...] Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. w sprawie przekazania zgodnie z właściwością wniosku A. K. , zameldowanej na pobyt stały w miejscowości S. O. [...], gmina S. a zamieszkałej przy ul. [...] w K. w przedmiocie skierowania do domu pomocy społecznej.

W w/w postanowieniu Zastępca Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. podniósł , iż jednostka ta jest niewłaściwa do załatwienia przedmiotowej sprawy, wobec treści art. 101 ust 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, wyjaśniając, iż K. nie są stałym miejscem zamieszkania wnioskodawczyni.

Jak podkreślono, z materiału dowodowego (Kwestionariusza Rodzinnego Wywiadu Środowiskowego oraz załączonych do niego dokumentów potwierdzających stan rodzinny i majątkowy), przesłanego przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w K. wraz z postanowieniem z dnia [...] , Nr [...], oraz z danych uzyskanych przez Ośrodek Pomocy Społecznej w S. wynika , iż A. K. na dzień przeprowadzenia wywiadu środowiskowego tj. 4 kwietnia 2008 r. przebywała u swojego syna D. K. w K., przy ul. [...]. Dodano , że fakt zamieszkiwania w K. potwierdza dokumentacja medyczna, z której wynika, iż już od grudnia 2007 r. adres k. jest również adresem zamieszkania A. K. (Karty informacyjne leczenia szpitalnego z dnia 4 grudnia 2007 r. oraz 18 luty 2008 r.) Nadto zauważono , iż administracyjnym potwierdzeniem faktu zamieszkiwania jest zgłoszenie k. adresu jako adresu pobytu czasowego, co wynika z potwierdzenia zameldowania na pobyt czasowy od dnia 5 maja 2008 r. do dnia 5 maja 2011 r. pod adresem ul. [...] w K.

Ponadto zarówno z kwestionariusza wywiadu środowiskowego oraz dokumentacji medycznej wynika, iż A. K. jest osobą w podeszłym wieku i bardzo schorowaną, wymagającą stałej opieki. Opiekę tę zapewnia jej obecnie syn D. K., u którego w/w przebywa w K. przy ul. [...], tam też w ocenie organu znajduje się jej centrum życiowe.

Te ustalenia zdaniem Wójta Gminy S. , prowadzą do wniosku ,iż w tej sprawie zastosowanie winien mieć jednak art. 59 ust 1 w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej w myśl, którego decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą odpłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej czyli będzie to gmina miejsca zamieszkania osoby zainteresowanej w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej. Zaznaczono również ,iż w § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 19 października 2005 r. w sprawie domów pomocy społecznej ( Dz. U. Nr 217, poz.1837 ) wyraźnie wskazano właściwość miejscową organu kierującego do domu pomocy społecznej stanowiąc, iż: "Do domu kieruje się na podstawie: pisemnego wniosku osoby ubiegającej się o skierowanie do domu, zwanej dalej "osobą ubiegającą się", złożonego do ośrodka pomocy społecznej właściwego ze względu na jej miejsce zamieszkania lub pobytu w dniu jej kierowania"

Ustawa o pomocy społecznej ani w/w rozporządzenie jak wyjaśniono nie zawierają definicji "miejsca zamieszkania", nie zawiera jej również żaden inny akt prawny z zakresu prawa administracyjnego. Dlatego też w kwestii wyjaśnienia pojęcia "miejsca zamieszkania" należy odnieść się do unormowania zawartego w art. 25 Kodeksu cywilnego, co potwierdza zarówno doktryna jak i orzecznictwo sądów administracyjnych.

Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (postanowienie z dnia z dnia 30 marca 2006 r. sygn. akt. I OW 265/05 ) przypomniano , iż : " Zgodnie z przepisem art. 25 Kodeksu cywilnego miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której ona przebywa z zamiarem stałego pobytu. Ustalenie tego zamiaru powinno być oparte o kryteria zobiektywizowane. O zamieszkiwaniu w jakiejś miejscowości można mówić więc wówczas, gdy występujące okoliczności pozwalają przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosków, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej."

Dlatego też pokreślono , że miejsce zamieszkania nie musi być tożsame z miejscem zameldowania, bowiem zameldowanie jest czynnością administracyjnoprawną, służącą tylko dla celów ewidencyjnych, co wprost wynika z art. 9 ust 2b ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (tj. Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 993 ze zm.). Ponadto zgodnie z art. 28 kodeksu cywilnego można mieć tylko jedno miejsce zamieszkania, a miejscem zamieszkania A. K., o którym mowa w art. 59 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej jak wskazano są K.

Dodatkowo wyjaśniono, iż w uzasadnieniu postanowienia z dnia 20 maja 2008 r. brak jest wyjaśnienia przesłanek, które legły u podstaw przyjęcia przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w K., iż jest on niewłaściwy w sprawie, zważywszy na fakt, iż do dnia wydania postanowienia prowadzone było postępowanie administracyjne w sprawie skierowania A. K. do domu pomocy społecznej. Ośrodek Pomocy Społecznej w K., pismem z dnia 2 maja 2008 r. przedłużył termin załatwienia sprawy, podając jako powód konieczność uzupełnienia materiału dowodowego o zaświadczenie o dochodach syna oraz synowej wnioskodawczyni. Po uzyskaniu tych dokumentów organ nie czynił żadnych starań by uzupełnić materiał dowodowy o dokumenty, które mogłyby potwierdzić, iż A. K. nie mieszka w K. przy ul. [...], co wyjaśniałoby stwierdzenie, iż Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w K. nie jest właściwy w sprawie. Adres zameldowania na pobyt stały w miejscowości S. O. A. K. był znany Miejskiemu Ośrodkowi Pomocy Społecznej w K. co najmniej od dnia 4 kwietnia 2008r. tj. dnia sporządzania wywiadu środowiskowego i fakt ten nie wzbudził żadnych wątpliwości o czym świadczy dalsze prowadzenie postępowania administracyjnego. Natomiast Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w S. poprzez swojego pracownika socjalnego ustalił, iż A. K. nie przebywa pod adresem swojego stałego miejsca zameldowania, prawdopodobnie od miesiąca listopada 2007 r. zamieszkując u swojego syna D. K. w K. przy ul. [...].

Powyższe w ocenie organu, powoduje , że powstały negatywny spór, który winien być rozstrzygnięty przez Naczelny Sąd Administracyjny .

W odpowiedzi na wniosek Gmina K. - Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w K. podtrzymała swoją ocenę stanu faktycznego, że A. K., zameldowana jest na pobyt stały w miejscowości S. O. [...] i tylko przebywa na terenie K. ze względu na stan zdrowia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje

Spór o właściwość powstaje w związku z odmienną oceną zakresu kompetencji organów . Spór taki można określić jako obiektywnie istniejącą sytuację prawną , w której zachodzi rozbieżność poglądów między organami administracji publicznej co do zakresu ich działania , w tym przede wszystkim co do upoważnienia do rozpoznania i rozstrzygnięcia tej samej sprawy administracyjnej .

W przedmiotowej sprawie powstał spór o właściwość miejscową pomiędzy ośrodkami pomocy społecznej albowiem kierowanie do domu pomocy społecznej i ponoszenie odpłatności za pobyt w nim należą stosownie do art. 17 ust. 1 pkt. 16 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej ( Dz. U. Nr 64 , poz. 593 ze zm. ), do zadań własnych gminy. Zaistniał w tej sprawie spór negatywny bowiem zarówno Ośrodek Pomocy Społecznej w S. jak i Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w K. uznały się za niewłaściwe do rozpoznania i załatwienia wniosku A. K. o umieszczenie w domu pomocy społecznej.

Ustawa o pomocy społecznej regulując właściwość miejscową gminy do załatwienia sprawy , posługuje się generalnie pojęciem miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie z nielicznymi wyjątkami. Przy pomocy tego pojęcia określa właściwość miejscową gminy w sprawach kierowania do domu pomocy społecznej . W art. 59 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej przyjęto , że decyzja o skierowaniu do domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwy dla osoby w dniu kierowania , zaś właściwą gminę wskazuje art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie z nim , właściwość gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie .

Miejscem zamieszkania osoby fizycznej zgodnie z art. 25 Kodeksu cywilnego jest miejscowość , w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu . Tym samym o miejscu zamieszkania w świetle w/w przepisu decydują dwa czynniki : zewnętrzny ( fakt przebywania ) i wewnętrzny ( zamiar stałego pobytu ). Z unormowania tego wynika , że do przyjęcia zamieszkiwania danej osoby w określonej miejscowości konieczne jest ustalenie występowania dwóch przesłanek a mianowicie przebywania i zamiaru stałego pobytu w określonej miejscowości , przy czym przesłanki te muszą wystąpić łącznie . O ile ustalenie pierwszej przesłanki nie nastręcza trudności , o tyle przy ustalaniu "zamiaru stałego pobytu "mogą decydować różnorakie okoliczności . W judykaturze przyjmuje się , że o zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas , gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku , że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej .

Mając powyższe na uwadze uznać należy , iż w przypadku A. K. obie wymienione przesłanki spełnia Gmina K. Nie ulega wątpliwości , iż w dniu składania wniosku o skierowanie do domu pomocy społecznej jak i w dniu wydawania postanowienia o przekazaniu sprawy do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. A. K. z uwagi na stan zdrowia i konieczność stałej opieki przebywała w K.

Z lektury akt przedmiotowej sprawy wynika , że A. K. na pobyt stały zameldowana jest wprawdzie w miejscowości S. O. [...] gmina S. województwo ł. , gdzie nie zamieszkuje bowiem na stałe przebywa w lokalu swojego syna D. K. w K. przy ul. [...], co potwierdzone jest tymczasowym zameldowaniem w/w pod tym adresem od dnia 5 maja 2008 r. do 5 maja 2011 r. ( dowód : poświadczenie zameldowania z dnia 11 czerwca 2008 r. Nr SO.5113/1-59/2008 ).

Zamieszkując u syna w K. przy ul. [...] A. K. podjęła leczenie szpitalne w K. ( karta informacyjna leczenia szpitalnego z dnia 4 grudnia 2007 r. oraz z dnia 18 lutego 2008 r. ) a przede wszystkim złożyła przedmiotowy wniosek z 4 kwietnia 2008 r. o umieszczenie w Domu Pomocy Społecznej w C.

Przywiązywanie w rozpoznawanej sprawie wyłącznego znaczenia faktowi stałego zameldowania A. K. w miejscowości S. O. [...] i nie wymeldowania się z tego miejsca wbrew stanowisku Prezydenta Miasta K. nie przesądza o miejscu zamieszkania .

Przede wszystkim w tej sprawie podstawowe znaczenie ma fakt aktualnego miejsca pobytu z zamiarem stałego pobyty. Stwierdzić należy , że wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia woli ( nie jest czynnością prawną). Wystarczy więc , że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby polegającego na ześrodkowaniu swojej aktywności życiowej w określonej miejscowości. Jednocześnie zauważyć należy , że samo zameldowanie , będące kategorią prawa administracyjnego , nie przesądza o miejscu zamieszkania w rozumieniu prawa cywilnego. Trafnie w złożonym wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość zauważono , że samo zameldowanie jest czynnością materialno-techniczną o charakterze deklaratoryjnym i służy celom ewidencyjnym potwierdzającym fakt pobytu w danym lokalu .

Jak wykazały to podmioty pozostające w sporze, A. K. w obecnym stanie choroby nie jest zdolna do samodzielnej egzystencji stąd też przebywa u syna w K. , który wraz z rodziną sprawują nad nią opiekę . Już chociażby to , że wnioskodawczyni w K. podjęła leczenie ( dwukrotne hospitalizowanie ) , pozostaje pod opieką syna , dysponuje tymczasowym zameldowaniem aż do 2011 r., pozwala przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku , że głównym ośrodkiem działalności wnioskodawczyni A. K. są K. a więc jest to również miejsce jej zamieszkiwania. Za powyższym również przemawia fakt , że dom opieki społecznej , do którego skierowana miała by być wnioskodawczyni znajduje się w C. , czyli niedaleko K. a nie w województwie ł. gdzie w/w ma stałe zameldowanie . Wybór domu opieki społecznej położonego niedaleko K. a oddalonego od S. O. gmina S. świadczy jednoznacznie , iż za miejsce zamieszkania , wnioskodawczyni nie uznaje S. O. w gminie S. woj. ł. , lecz wskazuje na chęć pozostania blisko rodziny zamieszkałej właśnie w K.

Zamiar przebywania na stałe w K. i jednoczesne przebywanie w tym mieście czyni z niego miejsce zamieszkania A. K. w rozumieniu art. 25 kodeksu cywilnego. Skoro więc właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie a miejscem tym w rozpoznawanej sprawie jak wyżej wskazano są K. ul. [...] to właściwym do rozpatrzenia przedmiotowego wniosku A. K. z dnia 4 kwietnia 2008 r. będzie Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o przepis art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( dz. U. Nr 153 , poz. 1270ze zm. ) postanowił jak w sentencji .