Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2810/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-06-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 22 ust 2
journal: Dz.U. 2005 nr 240 poz 2027
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity
article: § 47 ust. 3, § 64 pkt.1, § 46
journal: Dz.U. 2001 nr 38 poz 454
law: Rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.
article: art. 61
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot – Mładanowicz Sędziowie NSA Marek Stojanowski del. WSA Iwona Bogucka (spr.) Protokolant asystent sędziego Katarzyna Ślizak po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 9 sierpnia 2012 r. sygn. akt III SA/Łd 425/12 w sprawie ze skarg A. G. oraz M. W. i M. W. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Łodzi z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie wprowadzenia zmian w rejestrze ewidencji gruntów i budynków oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Po rozpoznaniu skarg A. G. oraz M. W. i M. W., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 9 sierpnia 2012 r., sygn. III SA/Łd 425/12 uchylił decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z [...] marca 2012 r., a także poprzedzającą ją decyzję Starosty Sieradzkiego z [...] grudnia 2011 r., wydane w przedmiocie wprowadzenia zmian w rejestrze ewidencji gruntów i budynków. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych przyjętych przez Sąd I instancji:

Pismami z dnia 21 czerwca 2010 r., 28 lipca 2010 r., i 30 sierpnia 2010 r. A. G. zwróciła się do Starostwa Powiatowego w Sieradzu – Wydziału Geodezji, Kartografii, Katastru i Gospodarki Nieruchomościami o dokonanie aktualizacji operatu ewidencyjnego i ujawnienie w ewidencji gruntów naniesień istniejących na działce 175/5 obręb 17, zlokalizowanej w Sieradzu przy ul. [...] w postaci: części budynku administracyjnego (powierzchnia 263,5 m²), pasażu i przyległego do budynku zieleńca (powierzchnia 872m²) zajmowanych przez Urząd Miejski w Sieradzu, a także o wydanie wypisu z rejestru gruntów potwierdzającego ich istnienie na działce. Jako postawę swojego żądania podała § 46 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2001 r., nr 38, oz. 454 ze zm., zwanego dalej rozporządzeniem). Występując o przypisanie części istniejącego na działce budynku do położonej przy ul. [...] działki nr 175/5 wskazała, że wszystkie właściwe dokumenty są w posiadaniu Urzędu.

Współwłaścicielami działki 175/5 są A. G. w 4/8 częściach, M. W. w 7/16 częściach i M. W. w 1/16 części. Wyrokiem z dnia 20 sierpnia 2003 r. w sprawie C 151/02 Sąd Rejonowy w Sieradzu w sprawie z powództwa M. W., J. W. i Z. S. przeciwko Gminie Miastu Sieradz i Skarbowi Państwa – Staroście Sieradzkiemu uzgodnił treść księgi wieczystej prowadzonej przez Sąd Rejonowy w Sieradzu nr KW [...] z rzeczywistym stanem prawnym w ten sposób, iż w dziale pierwszym: oznaczenie nieruchomości, łamie czwartym: opis i mapa w miejsce nr działki 175/4 wpisał dwie działki 175/5 i 175/6, a w dziale drugim: własność, łamie trzecim: właściciel wpisał co do działki 175/5 prawo Z. S., córka K. i J. w 4/8 częściach, M. W., syna J. i M. w 3/8 częściach, J. W., syna M. i Z. w 1/8 części. Mapę sporządzoną przez biegłego geodetę Sąd uznał za integralną część orzeczenia. Wyrokiem z dnia 5 listopada 2003 r. sygn. XIV Ca 252/03 Sąd Okręgowy w Łodzi, Ośrodek Zamiejscowy w Sieradzu oddalił apelacje obu pozwanych od tego rozstrzygnięcia. Jak wynika z uzasadnień powyższych wyroków, nieruchomość położoną w Sieradzu przy ul. [...] o pow.1839 ha nabył przed II Wojną Światową K. L. (powodowie byli jego spadkobiercami). Od strony ulicy znajdował się dom mieszkalny, a z tyłu znajdowały się zabudowania fabryczne wytwórni maszyn rolniczych, prowadzonej przez K. L. W dniu 22 marca 1951 r. ustanowiony został przymusowy zarząd państwowy nad przedsiębiorstwem, a następnie decyzją z [...] listopada 1958 r. Minister Oświaty stwierdził, że przedsiębiorstwo "Zakłady Mechaniczne i Odlewnia Żeliwa wł. K. Lipiński w Sieradzu" przeszło z dniem 8 marca 1958 r. na własność Skarbu Państwa. W 1976 r. naniesienia istniejące na działce zostały rozebrane i częściowo na tej działce wzniesiony został gmach Komitetu Wojewódzkiego PZPR. Następnie, po dołączeniu innych działek dla nieruchomości urządzona została KW, w której jako właściciel wpisany został Skarb Państwa na mocy ustawy z 9 listopada 1990 r. o przejęciu majątku byłej PZPR. Natomiast decyzjami z [...] lipca 1998 r. i [...] stycznia 1999 r. Ministrowie Gospodarki i Edukacji stwierdzili, że decyzja o zarządzie przymusowym i decyzja z 1958 r. wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa, ponadto Minister Edukacji Narodowej przyznając odszkodowanie stanowiące równowartość naniesień odmówił odszkodowania za utracony grunt uznając, że decyzja o przejęciu na własność państwa przedsiębiorstwa nie odnosi się do działki gruntu przynależnej Spadkobiercom. Sądy powszechne obu instancji uznały zatem, że nie doszło do zmiany właściciela działki gruntu na podstawie wyżej wskazanych decyzji, na mocy decyzji z 1958 r. nastąpiło tylko przejście naniesień i składników przedsiębiorstwa, a nie prawa własności działki. Z uzasadnienia wyroków wynika ponadto, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją nr 4 z dnia 10 stycznia 2002 r. stwierdził nieważność decyzji Wojewody Sieradzkiego z dnia 29 stycznia 1997r. znak [...] w części dotyczącej stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Gminę Miasto Sieradz własności nieruchomości oznaczonej nr 175/4 uregulowanej w KW [...].

Po rozpoznaniu wniosku decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. Starosta Sieradzki odmówił dokonania żądanej zmiany w rejestrze ewidencji gruntów, polegającej na wpisaniu naniesień w postaci części budynku i pasażu na działce nr 175/5. Wskazał, że operat szacunkowy nie jest dokumentem prawnym stanowiącym podstawę do wprowadzenia zmiany w rejestrze ewidencji gruntów, o którym mowa w § 46 rozporządzenia, natomiast budynki stanowiące siedzibę Urzędu Miasta Sieradz zostały ujawnione w ewidencji gruntów na działce 175/3, na której znajduje się większa ich część.

Rozstrzygnięcie to zostało uchylone przez organ odwoławczy decyzją z [...] marca 2011 r. Ponownie rozpoznając sprawę Starosta Sieradzki decyzją z dnia [...] lipca 2011r. ponownie odmówił dokonania żądanej zmiany. Wyjaśnił, że nie można założyć dwóch lub więcej jednostek rejestrowych budynków dla jednego budynku, ponieważ byłoby to niezgodne z § 64 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, który mówi, że danymi ewidencyjnymi dotyczącymi budynku stanowiącego odrębny od gruntu przedmiot własności, oprócz danych wymienionych w § 63 ust 1 są : oznaczenie księgi wieczystej lub innych dokumentów określających własność budynku, oznaczenie dokumentów określających inne prawa do budynku niż własność, nr jednostki rejestrowej budynków, do której przyporządkowany został budynek stanowiący część składową identyfikatora tej jednostki. Zdaniem organu I instancji jeden budynek może być przyporządkowany tylko jednej jednostce rejestrowej. Nie można wpisać części budynku do nowej jednostki rejestrowej budynków z uwagi na brak podstawy prawnej do takiego działania. Równocześnie organ wyjaśnił, że przedmiotowe budynki zostały przypisane do działki nr 175/3, która jest własnością Gminy Miasta Sieradz.

W wyniku rozpoznania wniesionych odwołań Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia [...] września 2011 r. ponownie uchylił w całości decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ II instancji stwierdził, że stosownie do § 63 ust. 1 pkt i pkt 8 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków należy w dokumentach dotyczących jednostki rejestrowej nr G.98, czyli rejestrze budynków, kartotece budynków, arkuszu danych ewidencyjnych budynków, wpisać numery wszystkich działek, na których znajduje się przedmiotowy budynek tj. działki 175/3 i 175/5 oraz pole zabudowy w m² na poszczególnych działkach.

Zawiadomieniem z dnia 12 października 2011 r. A. G., M. W. i M. W. zostali poinformowani, o dokonaniu w rejestrze budynków wpisu ujawniającego lokalizację części budynku o powierzchni 259 m² na działce nr 175/5 i części budynku o pow. 238 m² na działce nr 175/6.

W odpowiedzi na zawiadomienie M. W. zanegował zasadność i prawidłowość wprowadzonych zmian. Stwierdził, że gmina Sieradz jest właścicielem jedynie przypadającej jej proporcjonalnie części budynku, nie istnieją dokumenty, że Gmina Sieradz jest właścicielem części budynku znajdującego się na działce 175/5.

Pismem z dnia 18 listopada 2011 r. Starosta Sieradzki zawiadomił strony o dokonanej zmianie w jednostce rejestrowej nr 372 rejestru budynków. W kartotece budynków wpisano część budynku o powierzchni 259 m² na działce nr 175/5 jako przedmiot własności Skarbu Państwa na podstawie prawomocnej decyzji nr [...] z dnia [...] marca 1990 r.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. Starosta Sieradzki orzekł o wprowadzeniu w rejestrze ewidencji gruntów i budynków informacji o wpisaniu na działce 175/5 części budynku i pasażu, które są własnością Skarbu Państwa. W podstawie prawnej decyzji wskazał art. 20 ust. 1 pkt 1 , art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne ( Dz. U. z 2010 r., nr 193 z 2010 r., poz. 1287), przepisy § 11 ust. 1 i 2, § 63 ust. 1 i § 64 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków oraz art. 104 k.p.a. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że działka nr 175/5 jest w rejestrze ewidencji gruntów wpisana jako użytek "Bi" ( inne tereny zabudowane) bez wpisu co do własności części budynku i pasażu. Zapisu tego dokonano na podstawie księgi wieczystej. Starosta Sieradzki powołał się na zalecenia organu odwoławczego, aby dotychczasowy zapis w dokumentacji ewidencji gruntów dotyczącej przedmiotowej działki został uzupełniony i dokonany zgodnie z § 63 ust. 1 pkt 4 i pkt 8 rozporządzenia. Wskazał, że ponowna analiza zebranych dokumentów wskazuje, że część budynku i pasażu jest własnością Skarbu Państwa, co wynika z prawomocnej decyzji o wygaśnięciu prawa użytkowania terenu zabudowanego z 27 marca 1990 r., w której orzeczono o nieodpłatnym przejęciu na rzecz Skarbu Państwa budynków i urządzeń znajdujących się m.in. na tej działce. Przejęcie wykonane stosownym protokołem zdawczo-odbiorczym oznacza, zdaniem organu, że przedmiotowa cześć budynku i pasażu stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2012 r. Nr [...] Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, po rozpatrzeniu odwołań M. W. oraz A. G., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu opisano przebieg postępowania i oceniono je jako wyczerpujące i prawidłowe. Na podstawie zebranego materiału zasadnie przyjęto, że część budynku o powierzchni 259 m² znajdującego się na działce 175/5 jest własnością Skarbu Państwa. Podstawą wpisania Skarbu Państwa jako właściciela części budynku i pasażu na działce nr 175/5 jest decyzja o wygaśnięciu prawa użytkowania terenu zabudowanego znak [...] z dnia [...] marca 1990 r., wydana przez Kierownika Urzędu Miasta Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami, na podstawie której orzeczono o nieodpłatnym przejęciu na rzecz Skarbu Państwa budynków i urządzeń, znajdujących się między innymi na tej działce. Brak natomiast obecnie podstaw do wpisania A. G., M. W. i M. W. jako współwłaścicieli części budynku i pasażu znajdujących się na tej działce, ponieważ nie przedłożyli oni żadnego dokumentu potwierdzającego własność tej części budynku i pasażu. Przepis art. 22 pkt 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r., nr 193, poz. 1287 ze zm., zwanej dalej ustawą) przewiduje dostarczenie przez osoby zgłaszające zmiany dokumentów geodezyjnych, kartograficznych i innych, niezbędnych do wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków. Ewidencja rejestruje jedynie stany prawne wynikające z określonych dokumentów urzędowych, a zatem stany ustalane w innym trybie lub przez inne organy orzekające, nie rozstrzyga natomiast żadnych sporów do gruntów, budynków i lokali. Rejestr ewidencji gruntów jest wyłącznie odzwierciedleniem aktualnego stanu prawnego, dotyczącego danej nieruchomości, ma charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny, co oznacza, że nie kształtuje nowego stanu prawnego nieruchomości, a jedynie potwierdza stan prawny zaistniały wcześniej. Dokonanie zmian w operacie ewidencyjnym jest możliwe poprzez udokumentowanie przez osobę zainteresowaną rozbieżności pomiędzy danymi zawartymi w ewidencji, a rzeczywistym stanem prawnym i faktycznym gruntów. Zdaniem organu odwoławczego, decyzja Starosty Sieradzkiego jest tego ewidentnym przykładem, ponieważ wprowadza zmianę, która wynika z decyzji z [...] marca 1990 r. o wygaśnięciu prawa użytkowania terenu zabudowanego oraz nieodpłatnym przejęciu na rzecz Skarbu Państwa budynków i urządzeń znajdujących się m.in. na tej działce. W związku z powyższym, przedmiotowa część budynku i pasażu stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności. Natomiast w rozporządzeniu w sprawie ewidencji gruntów i budynków znajduje się przepis § 24 ust. 2 pkt 1 umożliwiający wykazanie innego niż właściciel gruntów, właściciela budynków.

Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego złożyli A. G. oraz M. W. i M. W., zostały one połączone do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia pod sygnaturą III SA/Łd 425/12. W swojej skardze A. G. zarzuciła naruszenie:

- art. 61 § 1 k.p.a w sposób mający wpływ na wynik sprawy, polegające na rozstrzygnięciu sprawy z przekroczeniem zakresu wyznaczonego żądaniem strony,

- § 12 ust. 1 pkt 1,2,5 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków w związku z art. 46 § 1 kodeksu cywilnego, poprzez ich pominięcie,

- § 64 oraz § 24 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków poprzez niewłaściwe zastosowanie,

- § 10 ust. 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, poprzez jego pominięcie.

W uzasadnieniu skargi podkreślono, że wniosek strony dotyczył dokonania aktualizacji operatu ewidencyjnego działki 175/5 poprzez ujawnienie w ewidencji naniesień istniejących na tej działce, tymczasem orzeczono także o wpisaniu prawa własności tychże naniesień, a więc Starosta Sieradzki rozpoznał sprawę wykraczając ponad treść żądania strony. Ponadto przedmiotowa czynność materialno-techniczna dotknięta jest wadą, gdyż dokonana została zanim zapadła, choćby nieostateczna, decyzja mogąca być podstawą jej dokonania. Nie sposób też przyjąć, że organ wszczął z urzędu postępowanie w zakresie ujawnienia prawa własności budynku i części pasażu w rejestrze ewidencji gruntów i budynków, gdyż na żadnym etapie postępowania nie zawiadomił o tym osób będących stronami. Wskazano także, że w niniejszej sprawie nie zachodzi żaden z przypadków, kiedy istnieje odrębna od gruntu własność budynków i urządzeń trwale z gruntem związanych. Decyzja, na którą powołał się organ nie może przełamać reguły wynikającej z art. 46 § 1 k.c., a Starosta Sieradzki informację o stanie prawnym naniesień winien oprzeć na prawomocnym wyroku uzgadniającym treść księgi wieczystej oraz treści wpisów w tej księdze, z których wynika, przy uwzględnieniu art. 46 § 1 k.c. w związku z § 12 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia, że właścicielami naniesień są współwłaściciele gruntu. Pominięto też regulację § 10 ust. 2 rozporządzenia pozwalającą na wykazanie w ewidencji gruntów i budynków osób władających nieruchomością.

M. W. i M. W. w swojej skardze na decyzję zarzucili:

- naruszenie art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne w związku z § 12 ust. 1 i § 46 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków poprzez wykreowanie stanu prawnego innego, niż ustalony w wyroku Sądu Rejonowego w Sieradzu sygn. I C 151/02 z 20.08.2003 r. zmienionym wyrokiem Sądu Okręgowego w Sieradzu sygn. XIV Ca 252/03 i oparcie się na decyzji, która w obrocie prawnym nie funkcjonuje,

- naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności art. 7,9 i 77 k.p.a. poprzez zaniechanie wyjaśnienia sprawy w sposób nakazany przez te przepisy, a w szczególności dokonanie błędnej oceny skutków decyzji z [...] marca 1990 r.

W uzasadnieniu podnieśli, że wpis prawa Skarbu Państwa został dokonany wbrew wnioskowi strony. Decyzja, na której oparł się organ, nigdy nie została doręczona właścicielom nieruchomości. Ponadto działka nigdy nie stanowiła własności Skarbu Państwa, a więc nie mogła być wydana decyzja o wygaśnięciu zarządu ani przejmowania części składowych na własność.

W odpowiedzi na skargę Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Na rozprawie w dniu 26 lipca 20012 r. podano, że 12 lipca 2012 r. Sąd Rejonowy w Sieradzu w sprawie o sygn. Ns 994/10 oddalił wniosek Skarbu Państwa – Starosty Sieradzkiego o stwierdzenie zasiedzenia nieruchomości. Wcześniej sprawa o zasiedzenie nieruchomości toczyła się z wniosku Gminy Sieradz i została prawomocnie zakończona takim samym rozstrzygnięciem.

Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił decyzje organów obu instancji i zasądził na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania. W uzasadnieniu powołano przepisy wyznaczające zakres i kryteria sądowej kontroli decyzji. Zarzuty skarg oceniono jako częściowo skuteczne.

Za uzasadniony Sąd I instancji uznał podniesiony w obu skargach zarzut rozstrzygnięcia sprawy z przekroczeniem zakresu wyznaczonego przez żądanie zawarte we wniosku wszczynającym postępowanie. Składając wniosek, a następnie kolejne pisma do Starosty Sieradzkiego, skarżący chcieli aby w ewidencji gruntów i budynków na działce nr 175/5, której są współwłaścicielami, dokonano aktualizacji operatu ewidencyjnego i wpisano naniesienia trwale związane z gruntem istniejące faktycznie na tej działce tj. część budynku biurowego i pasażu. W ich ocenie podstawą do takiego wpisu był odpis z księgi wieczystej nieruchomości dokumentujący, że są współwłaścicielami nieruchomości a zatem także tych naniesień, które są trwale z tym gruntem związane. Nie odnosząc się do zasadności tego żądania Sąd I instancji stwierdził, że organ ewidencyjny dokonując w ramach postępowania wszczętego na skutek tego wniosku, wpisu do ewidencji gruntów i budynków w postaci wpisania na działce 175/5 naniesień, które są własnością Skarbu Państwa, przekroczył granice żądania zawartego we wniosku. Zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego określa przedmiot tego postępowania, a w razie wątpliwości sprecyzowanie żądania należy do strony, nie zaś do sfery uznania organu ( wyrok NSA z dnia 11 czerwca 1990 r I SA 367/90 - ONSA 1990/2-3/47). Treść żądania wyznacza strona. Niedopuszczalne jest także mieszanie trybów postępowania i traktowanie postępowania wszczętego na wniosek, tak jak postępowania wszczętego z urzędu. Jeżeli postępowanie jest wszczęte na wniosek strony, to organ ma obowiązek dokładnego ustalenia treści żądania i jest tym żądaniem związany w tym sensie, że wyznacza ono zakres postępowania, a także rozstrzygnięcia. Wprowadzenie do ewidencji gruntów i budynków informacji o wpisaniu na działce 175/5 części budynku biurowego i pasażu stanowiących własność Skarbu Państwa, nie rozstrzygało o żądaniu stron, lecz stanowiło rozstrzygnięcie w innej sprawie. Trafny w konsekwencji jest zarzut, że decyzja Starosty Sieradzkiego z 12 grudnia 2012 r. wydana została bez wszczęcia z urzędu odrębnego postępowania administracyjnego w przedmiocie wpisania do ewidencji gruntów i budynków danych wynikających z decyzji Kierownika Urzędu Miasta Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami z dnia 27 marca 1990 r. o wygaśnięciu prawa użytkowania terenu zabudowanego i bez zawiadomienia stron o wszczęciu tego postępowania, co narusza art. 61 § 1 i 4 k.p.a. Opisane naruszenia uzasadniają uchylenie decyzji obu instancji, gdyż miały wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.).

Sąd I instancji ocenił także prawidłowość zastosowania w sprawie przepisów prawa materialnego. Wskazał, że podstawę wydanych w sprawie decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r. nr 240, poz. 2027, zwanej dalej ustawą) oraz przepisy rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków ( Dz. U. nr 38, poz. 454, zwanego dalej rozporządzeniem). Zgodnie z art. 2 pkt 8 ustawy, ewidencja gruntów i budynków stanowi jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami. Informacje te zawiera zgodnie z art. 24 ust. 1 ustawy operat ewidencyjny, który składa się z bazy danych, o której mowa w art. 4 ust 1a pkt 2 ustawy, prowadzonej za pomocą systemu teleinformatycznego i zbioru dokumentów uzasadniających wpisy do bazy danych. Stosownie do art. 20 ust. 1 pkt. 1 ustawy przedmiotowy zakres informacji w odniesieniu do gruntów obejmuje informacje dotyczące ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty, a w odniesieniu do budynków informacje dotyczące ich położenia, przeznaczenia, funkcji użytkowych i ogólnych danych technicznych. Informacje podmiotowe (art. 20 ust. 2 ustawy) dotyczą wskazania właściciela, a w odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych – innej osoby fizycznej lub prawnej, w których władaniu znajdują się grunty i budynki lub ich części. Ewidencję gruntów i budynków prowadzą starostowie. Osoby, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 i art. 51 są obowiązane zgłaszać właściwemu staroście wszelkie zmiany danych objętych ewidencją gruntów i budynków w terminie 30 dni licząc od dnia powstania tych zmian. Na żądanie starosty osoby te są obowiązane dostarczyć dokumenty geodezyjne, kartograficzne i inne niezbędne do wprowadzenia zmian w ewidencji. W art. 23 ustawa nakłada na właściwe organy, sądy i kancelarie notarialne obowiązek przesyłania staroście odpisów prawomocnych decyzji i orzeczeń oraz odpisów aktów notarialnych, z których wynikają zmiany danych objętych ewidencją gruntów i budynków w terminie 30 dni od dnia uprawomocnienia się decyzji, orzeczenia, lub sporządzenia aktu notarialnego.

Szczegółowe zasady prowadzenia ewidencji gruntów i wprowadzania w niej zmian regulują przepisy wydanego na podstawie ustawy rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Przepis § 12 ust. 1 rozporządzenia określa, jakiego rodzaju dokumenty mogą stanowić postawę do uwidocznienia zmian praw osób i jednostek organizacyjnych do gruntów, budynków i lokali. Zmiany te uwidacznia się w ewidencji na podstawie wpisów dokonanych w księgach wieczystych, prawomocnych orzeczeń sądowych, umów zawartych w formie aktów notarialnych, dotyczących ustanowienia lub przeniesienia praw rzeczowych do nieruchomości, z wyłączeniem umów dotyczących użytkowania wieczystego gruntów i własności lokali, ostatecznych decyzji administracyjnych, dyspozycji zawartych w aktach normatywnych, umów dzierżawy, o których mowa w § 11 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia.

Sąd I instancji podkreślił, że ewidencja rejestruje jedynie stany prawne wynikające z określonych dokumentów urzędowych, a zatem stany ustalane w innym trybie lub przez inne organy orzekające, nie rozstrzyga natomiast żadnych sporów do gruntów, budynków i lokali. Rejestr ewidencji gruntów jest wyłącznie odzwierciedleniem aktualnego stanu prawnego, dotyczącego danej nieruchomości, ma charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny, co oznacza, że nie kształtuje nowego stanu prawnego nieruchomości, a jedynie potwierdza stan prawny zaistniały wcześniej. Dokonanie zmian w operacie ewidencyjnym jest możliwe poprzez udokumentowanie przez osobę zainteresowaną rozbieżności pomiędzy danymi zawartymi w ewidencji, a rzeczywistym stanem prawnym i faktycznym gruntów. Za trafną wobec tego Sąd I instancji uznał konstatację organów, że brak jest obecnie podstaw do wpisania A. G., M. W. i M. W. jako współwłaścicieli części budynku i pasażu znajdujących się na ich działce, ponieważ nie przedłożyli oni żadnego dokumentu potwierdzającego własność tej części budynku i pasażu. Sama zaś zasada wynikająca z art. 47 § 1 i 48 k.c., że z zastrzeżeniem wyjątków w ustawie przewidzianych, do części składowych gruntu należą w szczególności budynki i inne urządzenia trwale związane z gruntem, a część składowa rzeczy nie może być odrębnym przedmiotem własności, nie może stanowić podstawy do dokonania wpisu w ewidencji gruntów i budynków.

Równocześnie jednak Sąd I instancji podzielił stanowisko skarżących, że nie było też podstaw prawnych do wpisania na działce 175/5 części budynku i pasażu jako odrębnego od gruntu przedmiotu własności Skarbu Państwa. Z przepisów rozporządzenia a w szczególności treści § 44 pkt 2 wynika, że jedną z podstawowych zasad prowadzenia ewidencji jest zasada aktualności, to jest utrzymywania operatu ewidencyjnego w stanie zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. Aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje przez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych ( § 45 ust. 1 rozporządzenia). Zawarte w ewidencji dane mogą być aktualizowane z urzędu lub na wniosek.

Ujawniając na działce nr 175/5 część budynku i pasażu jako własność Skarbu Państwa Starosta jako podstawę wpisu wskazał ostateczną decyzję administracyjną z 27 marca 1990 r. o wygaśnięciu prawa użytkowania terenu zabudowanego, której stroną nie byli skarżący ani ich poprzednicy prawni, tylko partia polityczna – SdRP i Skarb Państwa. Także stan prawny działki wynikający z dokumentów w dacie wydania tej decyzji był zupełnie odmienny od stanu prawnego tej działki po wyroku Sądu Rejonowego w Sieradzu i Sądu Okręgowego w Łodzi OZ w Sieradzu w sprawie o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Wbrew stanowisku organów obu instancji, okoliczność istnienia w obrocie prawnym decyzji wydawanej w czasie, gdy na mocy decyzji Ministra Oświaty z dnia [...] listopada 1958r. jako właściciel nieruchomości, w skład której wchodziła obecna działka 175/5, figurował w dokumentach Skarb Państwa, nie uzasadnia w żadnym wypadku wpisania na podstawie tej decyzji do ewidencji gruntów i budynków prawa własności Skarbu Państwa do naniesień znajdujących się na działce stanowiącej współwłasność osób fizycznych. Decyzja taka nie może stanowić podstawy dokonania zmian w operacie, gdy prawomocnym wyrokiem sąd powszechny ustalił, że właścicielami przedmiotowej działki nieprzerwanie od początku XX wieku są osoby fizyczne (obecnie skarżący). Obowiązkiem starosty jest utrzymywanie operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, a więc dokonywanie wpisów na bieżąco, z zachowaniem chronologii i z uwzględnieniem aktualnego stanu prawnego, który ewidencja gruntów ma odzwierciedlać, a nie tworzyć. Decyzja, na którą powołał się organ po prawomocnym wyroku w sprawie o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, nie może już stanowić podstawy wpisu co do własności części budynku i pasażu znajdujących się na działce skarżących, z uwagi na treść prawomocnego wyroku ustalającego rzeczywisty stan prawny tej działki, w odniesieniu do podmiotów, którym przysługuje prawo własności do działki. Stanowisko to nie przesądza jednocześnie w żaden sposób kwestii własności tych naniesień i nie podważa przywołanej przez skarżących zasady superficies solo cedit Ewentualny spór o prawo własności budynku biurowego, wzniesionego częściowo na cudzym gruncie powinien zostać rozstrzygnięty w odrębnym postępowaniu przed sądem powszechnym lub w drodze umowy zawartej w formie aktu notarialnego. Dopiero wówczas prawomocny wyrok lub akt notarialny będą mogły stanowić podstawę dokonania zmian w ewidencji. W orzecznictwie sądów administracyjnych zgodnie wyrażany jest pogląd, że zapisy zawarte w ewidencji gruntów dotyczące uprawnień do gruntu mają charakter informacji pochodnych w stosunku do informacji wynikających ze źródeł wskazanych w § 12 ust. 1 rozporządzenia. W postępowaniu administracyjnym dotyczącym zmian w ewidencji gruntów źródeł tych nie można w sposób dowolny interpretować. Organ może wpisać do ewidencji tylko takie prawo do nieruchomości, które jednoznacznie i niewątpliwie wynika z dokumentów wskazanych w § 12 ust. 1 rozporządzenia. W żadnym wypadku nie może takiego prawa ani ustanowić ani wyinterpretować, jak to uczynił organ w niniejszej sprawie przyjmując, że na podstawie decyzji z 1990 r. o wygaśnięciu prawa użytkowania terenu może wpisać do ewidencji, że część budynku i pasażu na działce skarżących stanowi odrębny od gruntu przedmiot własności. Organ właściwy w sprawach ewidencji gruntów ma obowiązek rejestracji stanów podmiotowych i przedmiotowych zmieniających się w czasie w oparciu o stosowne, kolejno powstające dokumenty prawne. Obowiązkiem organu jest odzwierciedlenie w rejestrze gruntów aktualnego, istniejącego w świetle określonych dokumentów i stanu prawnego nieruchomości.

W konsekwencji Sąd I instancji stwierdził, że wydane w sprawie decyzje naruszają art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy oraz § 46 ust 2 pkt 1 w zw. z § 44 pkt 2 rozporządzenia wprowadzając w ewidencji gruntów zmiany dotyczące właściciela na podstawie dokumentu, który po wyroku Sądu w sprawie o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, przestał być aktualny, gdy chodzi o wymogi i potrzeby operatu ewidencji gruntów, co uzasadnia ich uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od wyroku Sądu I instancji wniósł Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Łodzi, zaskarżając wyrok w całości i wnioskując o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że organy naruszyły art. 61 k.p.a. i w konsekwencji nieuzasadnione uchylenie decyzji zamiast oddalenia skargi. Zarzucono także naruszenie prawa materialnego – art. 22 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że nie można się zgodzić ze stanowiskiem, aby w sprawie organy naruszyły art. 61 k.p.a. i orzekły ponad żądanie strony. WSA nie zgodził się ze stanowiskiem organów, że jeśli wnioskodawca dostarczy dokumenty powodujące zmiany w ewidencji, organ winien wydać decyzję odmowną i wstrzymać się z prowadzeniem postępowania. Poglądowi Sądu przeczy literalna wykładnia art. 22 ust. 3 ustawy, który nakłada obowiązek dostarczania dokumentów niezbędnych do wprowadzenia zmian w ewidencji. Dokumenty te mogą zawierać informacje nieobjęte wolą strony. Przyjęcie stanowiska Sądu prowadziłoby do sytuacji, gdy wobec zróżnicowanej treści dokumentów, najpierw należałoby rozstrzygnąć wniosek strony, a następnie wszcząć z urzędu postępowanie i wprowadzić zmiany. Takie stanowisko narusza zasadę szybkości postępowania i zaufania obywateli do państwa, skoro można składając kolejne wnioski o wpis do ewidencji, zobowiązać organ do wstrzymania si z dokonaniem wpisu. Sprzeciw budzi także teza, że wyrok wydany w sprawie uzgodnienia treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym ogranicza organ w możliwości wykazania w ewidencji odrębnej własności budynków. Wyrok sądu powszechnego odnosi się wyłącznie do działu I i II księgi i nie mówi nic o odrębnej własności budynków. Stwierdzenie braku odrębnej własności budynków w ogóle nie było przedmiotem orzekania sądu.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. W skardze kasacyjnej powołano obie podstawy określone w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a, zarzucając zarówno naruszenie prawa procesowego, jak i prawa materialnego. Zarzut naruszenia prawa procesowego może odnieść skutek w przypadku wykazania, że uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie zarzutu błędnej wykładni związane jest z wykazaniem, że przyjęte przez Sąd I instancji rozumienie określonego przepisu narusza uznane dyrektywy interpretacyjne. Wymaga zatem z jednej strony wskazania, na czym polega błąd Sądu w interpretacji przepisu, jakie dyrektywy zostały naruszone, zaś z drugiej strony wykazania, jakie winno być prawidłowe rozumienie przepisu.

Nie mogły w sprawie odnieść skutku zarzuty naruszenia prawa procesowego. Jakkolwiek w zarzutach skargi kasacyjnej nie określono, która z norm przepisu art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. została w sprawie naruszona, to uzasadnienie skargi oraz wskazanie na przepis art. 61 k.p.a. pozwalają przyjąć, że przedmiotem zarzutu jest nieuzasadnione stwierdzenie przez Sąd I instancji naruszenia w postępowaniu administracyjnym art. 61 k.p.a., przy czym także w stosunku do tego przepisu, mającego kilka jednostek redakcyjnych, nie sprecyzowano o którą z nich chodzi, zarzut dotyczy zatem art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Zarzut naruszenia prawa procesowego wymaga jednak dodatkowo wykazania, że naruszenie to miało mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czego w niniejszym przypadku Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził. Można zgodzić się z twierdzeniem strony skarżącej kasacyjnie, że organ prowadzący ewidencję jest zobowiązany do wprowadzenia wszelkich zmian do ewidencji, wynikających ze złożonych przez wnioskodawcę dokumentów, będących podstawą jego wniosku. Taka sytuacja nie miała jednak miejsca w sprawie i argumentacja skargi kasacyjnej nie koreluje ze stanem faktycznym oraz twierdzeniami Sądu I instancji. Podstawą żądania wnioskodawców były dane dotyczące właścicieli działki, ujawnione w księdze wieczystej. Strony w istocie nie złożyły dokumentów, jakie miały być podstawą żądanego wpisu dotyczącego zabudowań, na co trafnie Sąd I instancji zwrócił uwagę, wskazując nadto we wskazaniach co do dalszego postępowania, na konieczność oceny, czy treść księgi wieczystej stanowi dostateczny dokument do takiego wpisu i konieczność ewentualnego zwrócenia się do stron o złożenia innych dokumentów. Natomiast zakwestionowany przez strony wpis w ewidencji został dokonany w oparciu o inny dokument, z urzędu przyjęty przez organy jako uzasadniający wpis o określonej treści, dotyczącej przedmiotu odrębnej własności zabudowań na działce stron, jakim jest decyzja z [...] marca 1990 r. o wygaśnięciu prawa użytkowania gruntu. W tym kontekście Sąd I instancji wskazywał, że doszło do nieuprawnionego dokonania zmiany w ewidencji poza zakresem żądania stron i w oparciu o dokument przez strony nie złożony, zaś w sprawie nie doszło do wszczęcia postępowania z urzędu w tym zakresie. Jest to wniosek inny, niż przedstawiono w skardze kasacyjnej i Sąd I instancji swego stanowiska nie relatywizował do sytuacji, gdy wpis następuje w oparciu o dokumenty złożone przez stronę jako podstawa żądania zmiany. Ze stanowiskiem Sądu I instancji, że niedopuszczalne jest mieszanie postępowań wszczętych w różnych trybach należy natomiast się zgodzić, nie jest ono ani kontrowersyjne, ani w skardze kasacyjnej kwestionowane.

Oczywiście można zgodzić się ze stanowiskiem, gdyby w ten sposób interpretować rozważany zarzut skargi kasacyjnej, że w ramach postępowania prowadzonego na wniosek, także inne dokumenty niż złożone przez wnioskodawcę mogą, po przeprowadzeniu w sprawie aktualizacji postępowania administracyjnego, o jakim mowa w § 47 ust. 3 rozporządzenia, stanowić podstawę rozstrzygnięcia i skutkować aktualizacją danych. W takim przypadku należy jednak wskazać, że zgodnie z § 64 pkt 1 rozporządzenia danymi ewidencyjnymi dotyczącymi budynku stanowiącego odrębny od gruntu przedmiot własności są oznaczenie księgi wieczystej lub innych dokumentów określających własność budynku. W skardze kasacyjnej zarzucono, że wynik postępowania o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym nie dotyczy i nie rozstrzyga o własności zabudowań, a jedynie gruntu, a stwierdzenie braku odrębnej własności budynków nie było w ogóle przedmiotem orzekania sądu powszechnego. Ten sam argument można jednak odnieść do treści decyzji z 27 marca 1990 r. o wygaśnięciu prawa użytkowania terenu zabudowanego, którą wygaszając prawo użytkowania gruntu, przejęto nieodpłatnie na rzecz Skarbu Państwa budynki i urządzenia wzniesione na tym gruncie. Rozstrzygnięcie to nie jest tożsame ze stwierdzeniem, że budynki te stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności. Zgodnie z art. 46 § 1 k.c., budynki stanowią odrębny przedmiot własności, jeżeli tak stanowią przepisy szczególne. Powołane w decyzji z 1990 r. przepisy art. 41 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r., nr 14, poz. 74) takiej regulacji szczególnej jednak nie zawierają. Jak zasadnie zauważył Sąd I instancji, organ prowadzący ewidencje i dokonujący jej aktualizacji nie ma kompetencji do rozstrzygania kwestii własnościowych, gdy te nie wynikają wprost z dokumentów będących podstawą wpisu. Niezależnie zatem od stanowiska Sądu I instancji w kwestii dezaktualizacji danych wynikających z decyzji na skutek orzeczenia sądu powszechnego z późniejszej daty, także z podanego powyżej powodu decyzja z 27 marca 1990 r. nie może być uznana za bezpośrednią i wystraczającą podstawę do dokonania aktualizacji w zakresie orzeczonym przez organy.

Nie mógł także odnieść skutku zarzut naruszeni prawa materialnego – art. 22 ustawy, a to z powodu zarówno braku uzasadnienia, jak i wskazania, na czym naruszenie polegało i jakiej normy dotyczyło. Powołany w skardze art. 22 ustawy zawiera trzy ustępy, regulujące różne kwestie: właściwości organu prowadzącego ewidencję, obowiązków określonych osób zgłaszania zmian danych objętych ewidencją oraz uprawnienia starosty do żądania dokumentów uzasadniających zmiany. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika, która z tych norm została naruszona i w jaki sposób. W szczególności w skardze kasacyjnej sformułowano alternatywnie zarzut naruszenia art. 22 ustawy przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Nie jest zatem jasne, która z dwóch forma naruszenia prawa materialnego miała mieć miejsce. W uzasadnieniu wskazano na "literalną wykładnię" art. 22 ustawy, ale ani nie określono jaki jest jej efekt, ani nie wskazano jakie dyrektywy interpretacyjne Sąd I instancji naruszył. W konsekwencji tak postawiony zarzut nie poddaje się weryfikacji i nie mógł odnieść skutku. \

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.