Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 806/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2007-08-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Ewa Jóźków, Sędzia WSA - Barbara Mleczko-Jabłońska, Asesor WSA - Danuta Dopierała (spr.), Protokolant - Anna Lew-Starowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2007 r. sprawy ze skargi W. W. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne uchyla zaskarżoną decyzję


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi z 15 stycznia 2007 r. wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez pana W. W. jest decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] grudnia 2006 r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych - Oddział w L. nr [...] z [...] października 2006 r. o odmowie umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie zdrowotne.

Skarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym:

Pismem z 10 grudnia 2001 r. pan W.W., prowadzący działalność gospodarczą w zakresie naprawy obuwia w okresie od 20 kwietnia 1998 r. (według protokołu kontroli z [...] grudnia 2001 r.) do 31 października 2001 r., na podstawie wpisu do ewidencji działalności gospodarczej nr [...] z [...] kwietnia 1998 r. prowadzonego przez Burmistrza Miasta w Ł., wystąpił do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w R., Inspektorat w Ł. o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek.

Powołując się na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nr [...] z [...] maja 1998 r., która - w Jego ocenie "nadal obowiązuje" - wskazał, iż nie podlega ubezpieczeniu z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej od 20 kwietnia 1998 r. z uwagi na posiadanie uprawnień emerytalno-rentowych. Nadto uzasadniając wniosek podkreślił, iż zaległości nie powstały z Jego winy, a biorąc pod uwagę uzyskiwane dochody z działalności gospodarczej oraz ciężką sytuację życiową (opieka nad chorą córką posiadającą pierwszą grupę inwalidzką i wymagającą stałej opieki), spłata należności nie jest możliwa. Do wniosku załączono dokumenty dotyczące przebiegu działalności gospodarczej Wnioskodawcy oraz zaświadczenie lekarskie.

Jak wynika z akt sprawy, wobec nie dokonania zgłoszenia do ubezpieczenia zdrowotnego, Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z [...] lutego 2002 r. nr [...] objął z urzędu pana W. W. ubezpieczeniem zdrowotnym z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej za okres od 1 stycznia 1999 r. do 31 października 2001 r. Następnie pismem z 21 lutego 2002 r. Zakład poinformował Wnioskodawcę, iż podanie o umorzenie należności zostanie rozpatrzone po uprawomocnieniu się ww. decyzji z [...] lutego 2002 r. Wobec zmiany właściwości organu w zakresie wydawania decyzji o objęciu ubezpieczeniem zdrowotnym (art. 148 ust. 1 ustawy z 23 stycznia 2003 r. o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia; Dz. U. nr 45, poz. 391 ze zm.), decyzją z [...] listopada 2003 r. nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych uchylił decyzję z [...] lutego 2002 r. Następnie, decyzją z [...] marca 2004 r. nr [...] Narodowy Fundusz Zdrowia Oddział w L., powołując w uzasadnieniu rozstrzygnięcia art. 8 pkt 1 lit. c) ustawy z 6 lutego 1997 r. o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym (Dz. U. nr 28, poz. 153 ze zm.) oraz art. 9 ust. 1 pkt 1 lit. c) ww. ustawy z 23 stycznia 2003 r. o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia ustalił, iż pan W.W., prowadząc pozarolniczą działalność gospodarczą w okresie od 1 stycznia 1999 r. do 31 października 2001 r. podlegał obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu. Na skutek odwołania Strony, wyrokiem z [...] maja 2006 r., sygn. akt [...] , Sąd Okręgowy w L.; Sąd ubezpieczeń Społecznych, VIII Wydział Ubezpieczeń Społecznych - oddalił odwołanie.

Wobec powyższego, pismem z 11 września 2006 r. pan W.W. zwrócił się ponownie do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w L. o umorzenie zaległych składek na ubezpieczenie zdrowotne za okres od stycznia 1999 r. do października 2001 r. Zaznaczył, iż wraz z żoną pobiera świadczenie emerytalne i znajduje się w bardzo trudnej sytuacji życiowej z powodu opieki nad niepełnosprawną córką. Na potwierdzenie wskazanej okoliczności załączył orzeczenie lekarza orzecznika ZUS z [...] sierpnia 2006 r. o niezdolności do pracy córki - M. W. do 31 sierpnia 2009 r.

W odpowiedzi na wezwanie organu z 15 września 2006 r., Wnioskodawca złożył do akt sprawy m.in. oświadczenie o możliwościach płatniczych, wykaz należności i wymagalnych długów, zeznanie podatkowe PIT-36 za rok 2005, przekazy pocztowe stwierdzające wysokość otrzymywanego świadczenia emerytalnego i rentowego, paragony fiskalne na zakup leków oraz pozostałe dokumenty, mające potwierdzać wydatki związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego.

Decyzją nr [...] z [...] października 2006 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych, po rozpatrzeniu ww. wniosku pana W. W., działając na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3, art. 28 oraz art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.), odmówił umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne za okres czerwiec 1999 - styczeń 2002 r. w łącznej kwocie - z tytułu składek i odsetek - 3.733,46 zł.

W uzasadnieniu decyzji, powołując art. 28 ust. 2 w zw. z art. 32 ww. ustawy oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), wyjaśniono, iż w przedmiotowej sprawie nie zaszła żadna z przesłanek całkowitej nieściągalności, oraz, iż brak jest podstaw do umorzenia przedmiotowych należności pomimo braku ich całkowitej nieściągalności.

Organ zaznaczył, iż z materiału dowodowego zgromadzonego w rozpatrywanej sprawie wynika, iż Zobowiązany w chwili obecnej nie prowadzi działalności gospodarczej natomiast pobiera świadczenie emerytalne w wysokości [...] zł. Dochód rodziny stanowi również świadczenie emerytalne pobierane przez żonę Wnioskodawcy w kwocie [...] zł. oraz renta córki w wysokości [...] zł. Wykazana wysokość stałych miesięcznych kosztów utrzymania wynosi 1.504,72 zł, w tym kwota 543,72 zł z tytułu kredytu (spłata ostatniej raty przypada na 30 grudnia 2006 r.). W ocenie Zakładu okoliczność pobierania przez Stronę świadczenia emerytalnego we wskazanej wysokości jednoznacznie wyklucza stwierdzenie całkowitej nieściągalności.

Jednocześnie, zdaniem organu, konieczność opieki nad chorą córką również nie może stanowić podstawy do umorzenia należności. Zgodnie z treścią § 3 ust. 1 pkt 2 cyt. rozporządzenia, sprawowanie opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny może stanowić podstawę do umorzenia, gdyby pozbawiło zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Jak zauważył Zakład, mając na względzie wysokość rat spłacanego kredytu, dochód Strony pozwala na opłacenie zaległości w dogodnym systemie ratalnym.

Odnosząc się do kwestionowanego przez Wnioskodawcę obowiązku podlegania ubezpieczeniu zdrowotnemu, organ podkreślił, iż nie może stanowić przesłanki umorzenia zaległości nie dopełnienie obowiązku zgłoszenia do ubezpieczenia, choćby nawet wynikało z braku wiedzy. Wobec ustawowego obowiązku podlegania ubezpieczeniom, brak jest podstaw do rozpatrywania kwestii braku winy Strony w zakresie opłacania przedmiotowych składek.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z 13 listopada 2006 r. pan W.W. zwrócił się o "przynajmniej częściowe umorzenie należności" zarzucając naruszenie przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne podkreślając, iż w rozpatrywanej sprawie zachodzą przesłanki umorzenia należności z tytułu zaległych składek pomimo braku całkowitej nieściągalności przy uwzględnieniu ważnego interesu osoby zobowiązanej do ich opłacenia.

W ocenie Strony przesłankę pozytywnego załatwienia sprawy stanowi okoliczność sprawowania opieki na chorą córką, która jakkolwiek nie pozbawia możliwości uzyskiwania dochodu, to jednak wymaga odpowiednich nakładów finansowych związanych z finansowaniem zajęć rehabilitacyjnych czy też aktywnych form wypoczynku. Opłacenie należności wobec ZUS niewątpliwie doprowadzi do pogorszenia sytuacji materialnej rodziny i uniemożliwi zapewnienie córce należytej opieki.

Strona ponownie podkreśliła, iż nieopłacenie składek nie wynikało ze złej woli, lecz z przekonania o niepodleganiu ubezpieczeniu zdrowotnemu, powstałego na gruncie decyzji ZUS z [...] maja 1998 r. nr [...] , której treść - wprowadzająca w błąd - stanowi przyczynę obecnych konsekwencji.

Dodatkowo, w piśmie z 21 listopada 2006 r. wskazał koszty związane z opieką nad córką załączając zaświadczenia o stanie zdrowia żony - J. W. oraz córki - M.W.

Decyzją nr [...] z [...] grudnia 2006 r., powołując w podstawie prawnej art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.), art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm.), Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy podzielając w całości stanowisko organu pierwszej instancji. W szczególności podkreślił, iż zważywszy na okoliczność pobierania przez Stronę świadczenia emerytalnego, w rozpatrywanej sprawie nie można stwierdzić całkowitej nieściągalności, o której mowa w art. 28 ust. 1 - 3 ww. ustawy. Ponadto, wobec wysokości stałych kosztów utrzymania rodziny i braku udokumentowania wydatków związanych z opieką nad chorą córką, organ nie znalazł podstaw do uwzględnienia przedmiotowego wniosku w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. Zaznaczył również, iż opłacenie składek w formie układu ratalnego, w dłuższym okresie czasu, nie spowoduje znacznego obniżenia średniego dochodu rodziny Wnioskodawcy, a tym samym nie pozbawi go możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych, a nawet prowadzenia rehabilitacji córki.

Ustosunkowując się do zarzutu braku wiedzy Strony co do obowiązku zgłoszenia się do ubezpieczenia zdrowotnego od 1 stycznia 1999 r., za organem pierwszej instancji podkreślił, iż ten rodzaj obowiązku wynika z mocy prawa, a osoby prowadzące działalność gospodarczą muszą wykazywać znajomość regulacji prawnych, niezbędnych do prawidłowego jej prowadzenia.

W skardze wniesionej na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie pan W.W. wniósł o jej uchylenie. Wskazał, iż - biorąc pod uwagę trudną sytuację życiową związaną z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną córką - spełnia przesłanki do umorzenia należności pomimo braku całkowitej nieściągalności, określone w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365). Zaznaczył, iż - w Jego ocenie - przesłanki do umorzenia należności, określone w rozporządzeniu, nie zostały wymienione wyczerpująco i powinny uwzględniać ważny interes osoby zobowiązanej do ich opłacenia.

Podkreślił również, iż biorąc pod uwagę decyzję ZUS nr [...] z [...] maja 1998 r., stwierdzającą brak podstaw do objęcia Strony ubezpieczeniem społecznym ze względu na posiadanie uprawnień emerytalno-rentowych, działając w dobrej wierze uznał, że nie podlega ubezpieczeniu zdrowotnemu z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej. Zaznaczył, iż został wprowadzony w błąd i nie ponosi winy za powstałe zadłużenie. Podniósł również, iż ze względu na wiek i stan zdrowia nie jest w stanie prowadzić dodatkowej działalności zarobkowej, a biorąc pod uwagę zaistniałe okoliczności i długotrwałą procedurę związaną z ustaleniem podlegania obowiązkowi opłacania składek na ubezpieczenie zdrowotne, aktualne konsekwencje finansowe są dla niego bardzo poważne.

Do skargi załączono liczne załączniki, m.in. kserokopię decyzji Zakądu Ubezpieczeń Społecznych nr [...] z [...] grudnia 2006 r.

W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Stwierdził nadto, iż w sprawie Wnioskodawcy dokonano wszechstronnej oceny sytuacji i w sposób obiektywny ustalono brak podstaw do umorzenia należności.

Skarżący, obecny na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w dniu 28 sierpnia 2007 r. oświadczył, iż na pokrycie zaległych składek na ubezpieczenie zdrowotne nie uiścił dotychczas żadnej kwoty.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071), dalej: k.p.a. lub w innych przepisach, np. w art. 247 § 1 Ordynacji podatkowej (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Zgodnie natomiast z unormowaniem art. 134 p.p.s.a. sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Cytowany przepis pozwala więc na uwzględnienie skargi także wtedy, gdy strona nie podnosi w trakcie toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego zarzutów będących podstawą wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego indywidualnego aktu administracyjnego.

Sąd, kierując się tymi przesłankami i badając zaskarżoną decyzję w granicach określonych przepisami powołanych wyżej ustaw, tj. badając zaskarżone orzeczenie pod względem jego zgodności tak z przepisami ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071), dalej: k.p.a., jak i z normami prawa materialnego zawartymi w ustawie z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.) dalej: u.s.u.s., doszedł do przekonania, iż zaskarżona decyzja została wydana z istotnym naruszeniem art. 7, art. 11, art. 77 § 1 i art. 63 k.p.a., co czyniło zasadnym uwzględnienie skargi.

Jednocześnie Sąd zaznacza, iż o uprawnieniach i obowiązkach stron postępowania wynikających z przepisów prawa materialnego rozstrzyga właściwy organ administracyjny. Sąd administracyjny nie ma uprawnień do merytorycznego załatwienia sprawy administracyjnej. Natomiast będąc uprawnionym do zbadania skarżonej decyzji pod względem jej legalności, tj. zgodności z przepisami mającymi w sprawie zastosowanie, stwierdziwszy, iż decyzja wydana w sprawie niniejszej przez Prezesa Zakładu jest wadliwa, orzekł o wyeliminowaniu jej z obrotu prawnego. Tym samym sprawa "wróci" do organu administracyjnego celem ponownego jej rozpatrzenia, zgodnie z zaleceniami Sądu, które zostaną przedstawione poniżej.

Jak wynika z akt sprawy, w dniu 10 grudnia 2001 r. pan W.W., wystąpił do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek za okres prowadzonej przez siebie działalności gospodarczej. W piśmie z 11 września 2006 r. ponownie zwrócił się o umorzenie zaległych składek precyzując, iż wniosek dotyczy należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie zdrowotne za okres od 1 stycznia 1999 r. do 31 października 2001 r. - powołując się na decyzję Narodowego Funduszu Zdrowia nr [...] z [...] marca 2004 r.

Podkreślić należy, iż zgodnie z dyspozycją art. 32 u.s.u.s. do składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, na ubezpieczenie zdrowotne w zakresie: ich poboru, egzekucji, wymierzania odsetek za zwłokę i dodatkowej opłaty, przepisów karnych, dokonywania zabezpieczeń na wszystkich nieruchomościach, ruchomościach i prawach zbywalnych dłużnika oraz stosowania ulg i umorzeń stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące składek na ubezpieczenia społeczne. Wobec powyższego oraz z uwagi na treść wniosku, sprawę należało rozpoznać w oparciu o przepis art. 28 u.s.u.s., w którym ustawodawca przewidział instytucję umarzania należności z tytułu składek, przy uprzednim określeniu przedmiotu postępowania co do okresu zaległości płatnika oraz kwoty należności, biorąc pod uwagę zakres żądania Strony oraz ustalenia dokonane przez organ rentowy na podstawie stosownych dokumentów rozliczeniowych.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez ZUS, z uwzględnieniem ust. 2 - 4, stanowiących, że należności te mogą być umarzane, z zastrzeżeniem ust. 3a, tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach wyliczonych w ust. 3 tego artykułu.

W myśl natomiast ust. 3a cytowanego przepisu, należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Na mocy ustawowej delegacji (art. 28 ust. 3b u.s.u.s.) Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej określił szczegółowe zasady umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne rozporządzeniem z dnia 31 lipca 2003 r. Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia, Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny,

w szczególności zaś w przykładowo wymienionych przypadkach.

Przepisy te odnoszą się więc do należności i należność ta winna być dokładnie określona (w zakresie kwoty, okresu, którego dotyczy, jak i jej rodzaju - tytułu), aby organ mógł prawidłowo przeprowadzić postępowanie dowodowe w sprawie, mając na uwadze konkretną kwotę należności jako przedmiot tego postępowania, a następnie - właściwie stosując przesłanki prawa materialnego - zakończyć to postępowanie decyzją orzekającą co do istoty.

Analizując brzmienie powyższych przepisów, podkreślić należy, iż prawodawca, stanowiąc o możliwości umorzenia należności z tytułu składek, posłużył się zwrotem "może umorzyć" ("mogą być umorzone") oznaczającym, iż regulacje te należą do sfery uznania administracyjnego. Uznanie administracyjne jest konstrukcją prawną, pozwalającą organowi administracji publicznej na wybór konsekwencji prawnych powstałej sytuacji, do której odnosi się hipoteza normy prawnej. Inaczej mówiąc, dysponując prawem do umorzenia należności na zasadzie uznania administracyjnego, organ może, ale nie musi, umorzyć należność z tytułu składek lub odsetki za zwłokę, mimo zajścia określonych przesłanek. Uznanie to jest ograniczone kierunkowymi dyrektywami wyboru wskazanymi w wyżej przywołanych przepisach. Tak duży zakres swobody decyzyjnej oznacza jednocześnie, że na organie spoczywa szczególny obowiązek jak najpełniejszego uzasadnienia wydanego rozstrzygnięcia celem wykazania, że zbadał on sprawę w zakresie ustawowych dyrektyw, jak również zebrał i rozważył cały materiał dowodowy. W przypadku decyzji podejmowanych w ramach uznania administracyjnego uzasadnienie spełnia bowiem szczególnie istotną rolę, gdyż warunkuje dokonanie oceny, czy organ administracyjny nie przekroczył granic uznania administracyjnego i czy uzasadnił rozstrzygnięcie sprawy dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami, wynikającymi z wszechstronnego oraz dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy (v. wyrok NSA z 2 lutego 1996 r., sygn. akt II SA 28754/95, Wokanda 1996, nr 6, s. 36). Podkreślić zatem należy, iż rozstrzyganie w ramach uznania wymaga od organu nie tylko poczynienia ustaleń dokonanych w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku wydania decyzji o przekonującej treści (art. 11 k.p.a.), ale także załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.).

Ocena całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego - w kontekście mających zastosowanie w sprawie przesłanek prawa materialnego, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli - winna zatem znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, stanowiącym - stosownie do treści art. 107 k.p.a. - jej integralną część, którego zadaniem jest wyjaśnienie podjętego przez organ rozstrzygnięcia. W dziedzinie faktów prawidłowo skonstruowane uzasadnienie musi zatem wyjaśnić okoliczności wskazujące na potrzebę lub konieczność wydania decyzji w danej sprawie i wobec określonych podmiotów oraz ich wpływ na treść rozstrzygnięcia, w sferze prawa natomiast chodzi o wskazanie normy obowiązującej i jej znaczenia ustalonego w drodze wykładni. Z uzasadnienia ma więc wynikać ocena faktów, prawa i subsumcji rozumianej jako przyporządkowanie stanu faktycznego ustalonego w procesie stosowania prawa do sformułowanej w wyniku wykładni normy prawnej, oraz celów i skutków rozstrzygnięcia (§ 3 art. 107 k.p.a.). Ocenie sądu nie może podlegać sama osnowa decyzji, ale decyzja jako całość, a więc łącznie z uzasadnieniem (v. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz Jan Paweł Tarno, Wydawnictwo prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, str. 18).

Przez właściwe motywowanie decyzji organ realizuje również zasadę przekonywania, wyrażoną w art. 11 k.p.a. W orzecznictwie zaznacza się, iż obowiązkiem każdego organu administracji jest najstaranniejsze wyjaśnianie podstawy faktycznej i prawnej decyzji, czyli wyjaśnianie stronie zasadności przesłanek rozstrzygnięcia. W istocie chodzi o wytłumaczenie stronie, dlaczego organ dany przepis zastosował do konkretnych ustaleń faktycznych lub uznał go za niewłaściwy. Motywy decyzji powinny być tak ujęte, aby strona mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy wydaną decyzją. Brak uzasadnienia decyzji w sposób właściwy narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do jej uchylenia (v. wyrok NSA z 16 marca 1998 r., II SA 96/98 - LEX nr 41681). Zaniechanie przez organy administracji państwowej uzasadnienia swych decyzji w sposób przekonywujący, zgodny z zasadami wyrażonymi w art. 7-9 i 11 k.p.a. skutkuje - w myśl utrwalonego już orzecznictwa NSA - wadliwością tych decyzji jako naruszających dyspozycję m.in. art. 107 § 3 k.p.a. (v. wyrok NSA II SA 742/84 ONSA 1984/2/67).

Kierując się powyższym, należało stwierdzić, iż rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji z [...] października 2006 r. utrzymane w mocy przez Prezesa Zakładu decyzją z [...] grudnia 2006 r., budzi uzasadnione wątpliwości co do trafności ustalenia stanu faktycznego w sprawie niniejszej i - w konsekwencji - co do trafności oceny ustalonego stanu faktycznego pod względem prawnym w zakresie określenia przedmiotu postępowania (okresu i kwoty należności, której dotyczy przedmiotowe postępowanie).

Jak bowiem wynika z sentencji decyzji z [...] października 2006 r., Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne za okres czerwiec 1999 - styczeń 2002 w łącznej kwocie 3.733,46 zł (należność główna oraz odsetki), wskazując w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, iż podstawą wymiaru należności jest decyzja Narodowego Funduszu Zdrowia z [...] marca 2004 r., na podstawie której pan W.W. został objęty ubezpieczeniem zdrowotnym. Jednocześnie w uzasadnieniu decyzji nie wskazano innych aktów bądź dokumentów, które stanowiłyby podstawę określenia przedmiotu postępowania w sprawie niniejszej. Prezes Zakładu, utrzymując w mocy ww. decyzję, podzielił stanowisko organu pierwszej instancji co do przedmiotu postępowania (dotyczącego kwoty należności oraz okresu zaległości składkowych), jak i podjętego rozstrzygnięcia o odmowie umorzenia należności.

Sąd zważył, iż - jak wynika z akt sprawy - prawomocną decyzją z [...] marca 2004 r. nr [...] , Narodowy Fundusz Zdrowia Oddział w L., powołując w uzasadnieniu rozstrzygnięcia art. 8 pkt 1 lit. c) ustawy z 6 lutego 1997 r. o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym (Dz. U. nr 28, poz. 153 ze zm.) oraz art. 9 ust. 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 23 stycznia 2003 r. o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia (Dz. U. nr 45, poz. 391 ze zm.) ustalił, iż pan W.W., prowadząc pozarolniczą działalność gospodarczą w okresie od 1 stycznia 1999 r. do 31 października 2001 r. podlegał obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono natomiast, iż "należną składkę za okres od 1 stycznia 1999 r. do 31 października 2001 r. winien naliczyć oraz pobrać na zasadzie art. 148 ust. 2 powołanej we wstępie ustawy, właściwy terytorialnie Zakład Ubezpieczeń Społecznych." (k. 20 akt admin.). Jednocześnie zauważenia wymaga, iż określając okres i saldo zaległości z tytułu należności głównej, odsetek za zwłokę oraz opłat dodatkowych (pkt 4 wniosku w sprawie udzielenia ulgi w spłacie należności - k. 33 verte akt admin.) organ wskazał składki na ubezpieczenie zdrowotne za okres czerwiec 1999 r. - styczeń 2002 r. oraz odsetki za okres czerwiec 1999 r. - październik 2001 r. nie wyjaśniając jednak tak zakreślonego przedmiotu postępowania w kontekście decyzji NFZ z [...] marca 2004 r. powołanej w uzasadnieniu decyzji z [...] października 2006. Brak w aktach sprawy dokumentacji ZUS określającej stany należności dla płatnika (dotyczącej rozliczenia przedmiotowej należności) uniemożliwia weryfikację przedmiotu postępowania w zakresie kwoty należności oraz okresu zaległości składkowych w kontekście uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji. Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie wyjaśnił bowiem podstawy zmiany przedmiotu postępowania wobec ustalenia Narodowego Funduszu Zdrowia wynikającego z ww. decyzji z [...] marca 2004 r. Wyjaśnienia takiego brak jest również w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego.

Mając zatem na względzie argumentację odnośnie przedmiotu postępowania zaprezentowaną przez Zakład w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia, jak również stanowisko organu odwoławczego, zważywszy nadto na wskazany powyżej zakres żądania wniosku Skarżącego z 11 września 2006 r. (k. 8 akt admin.), powtórzony w uzasadnieniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (k. 37 akt admin.) oraz stanowisko Skarżącego przedstawione na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w dniu 28 sierpnia 2007 r., z którego wynika, że na pokrycie zaległych składek na ubezpieczenie zdrowotne Skarżący nie uiścił dotychczas żadnej kwoty, zdaniem Sądu w składzie orzekającym, wyjaśnienia i uzupełnienia w sprawie niniejszej wymaga kwestia przedmiotu postępowania (okresu zaległości składkowych oraz wynikającej z niego kwoty należności). Dopiero wyjaśnienie powyższego pozwoli na rzetelne ustalenie stanu faktycznego sprawy oraz prawidłową jego ocenę na podstawie znajdujących zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego.

Rozpatrując sprawę ponownie organ winien zatem w pierwszej kolejności precyzyjnie określić okres zaległości składkowych, rodzaj nieopłaconych należności oraz ich kwotę, a następnie odpowiednio zastosować normę prawa materialnego wynikającą z art. 28 u.s.u.s. w celu właściwego zakreślenia granic postępowania dowodowego oraz wydania prawidłowego rozstrzygnięcia, przy czym ustalony zakres przedmiotu postępowania winien zostać wyjaśniony w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia.

Dostrzegając wskazane powyżej uchybienia Sąd uznał za zasadne uchylenie zaskarżonej decyzji i - nie przesądzając wyniku sprawy niniejszej - ponowne jej rozpatrzenie przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w oparciu o wskazane powyżej przepisy postępowania administracyjnego przy uwzględnieniu zakresu żądania Skarżącego, wskazanego we wniosku z 11 września 2006 r. oraz stanu i tytułu wnioskowanych należności. Uzasadnienie decyzji winno wyjaśniać w sposób precyzyjny i wyczerpujący podjęte rozstrzygnięcie tak, aby Strona mogła poznać, zrozumieć i - o ile to możliwe - zaakceptować argumenty i przesłanki, jakimi kierował się organ w myśl ww. podstawowych zasad postępowania administracyjnego.

Mając na względzie wskazane powyżej uchybienia decyzji Prezesa Zakładu w zakresie postępowania administracyjnego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 134 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.