Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SAB/Go 84/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2010-01-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6165 Nasiennictwo i ochrona roślin uprawnych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Roślin i Nasiennictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 217, art. 218, art. 219,
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 13 stycznia 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Sędziowie Sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Protokolant inspektor Małgorzata Zacharia-Gardzielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi K.B. na bezczynność Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa w przedmiocie wydania zaświadczeń oddala skargę.


UZASADNIENIE

1. Pismem z dnia [...] listopada 2009 r. K.B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na bezczynność Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa w przedmiocie wydania prawidłowych zaświadczeń.

Z akt administracyjnych nadesłanych przez organ wynikał następujący stan faktyczny:

Wnioskami z dnia [...] czerwca 2009 r. o tej samej treści S. i K.B. zwrócili się do Państwowej Inspekcji Ochrony Roślin i Nasiennictwa oraz do Wojewódzkiej Inspekcji Ochrony Roślin i Nasiennictwa o wydanie zaświadczeń. Wnioskodawcy podali, iż w latach 2003-2007 firmy "PW W" oraz "SL" składały wnioski o przeprowadzenie kontroli fitosanitarnej, wnioski o przeprowadzenie badań organoleptycznych oraz laboratoryjnych a także wnioski o wydanie świadectw fitosanitarnych dla eksportowanych przez siebie roślin i produktów roślinnych. W związku z powyższym zwrócili się do organów o wydanie zaświadczeń wobec poszczególnych lat i miesięcy z podaniem w nich:

- dat składania wniosków o przeprowadzenie kontroli, badań i wydanie świadectwa fitosanitarnego,

- dat przeprowadzenia badań organoleptycznych oraz laboratoryjnych wraz z sygnaturami dokumentów potwierdzających dokonanie badań,

- dat i sygnatur protokołów pobrania prób,

- dat i sygnatur protokołów zakładania zamknięć celnych,

- dat i sygnatur oraz wskazanie wobec jakiego w świadectwie importera były wydawane świadectwa fitosanitarne.

2. W odpowiedzi na wniosek pismem z dnia [...] czerwca 2009 r. organ zobowiązał wnioskodawców do wykazania prawa do reprezentacji wskazanych firm poprzez przedstawienie pełnomocnictw oraz aktualnego odpisu z KRS bądź wypisu z ewidencji działalności gospodarczej. Następnie po wyjaśnieniu powyższej kwestii pismem z dnia [...] lipca 2009 r. Wojewódzki Inspektor Ochrony Roślin i Nasiennictwa poinformował wnioskodawców, iż nie dysponuje dokumentacją niezbędną do wydania zaświadczeń, gdyż niezbędne do tego dokumenty zostały wydane Prokuraturze Okręgowej w związku z prowadzonym przez nią postępowaniem. Organ poinformował, iż zwrócił się do Prokuratury o wyrażenie zgody na udostępnienie wskazanych dokumentów celem wydania zaświadczeń.

3. Pismami z dnia [...] lipca 2009 r. oraz z [...] lipca 2009 r. określonymi jako "ponaglenie" K.B. zwrócił się do Głównego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa podnosząc w ich treści, iż zaświadczenia, o które wystąpił nie zostały mu wydane.

Pismem z dnia [...] lipca 2009 r. Wojewódzki Inspektor ORiN poinformował wnioskodawców, iż od dnia [...] lipca 2009 r. przeglądane są w prokuraturze akta niezbędne do wydania przedmiotowych zaświadczeń.

4. W dniu [...] sierpnia 2009 r. Wojewódzki Inspektor ORiN wydał następujące zaświadczenia:

- [...] potwierdzające, iż K.B. (SL) składał do Wojewódzkiego Inspektora ORiN wnioski o przeprowadzenie kontroli fitosanitarnej, wnioski o wydanie świadectw fitosanitarnych dla eksportu roślin, produktów roślinnych i przedmiotów oraz otrzymywał stosowne dokumenty w związku z prowadzonymi postępowaniami administracyjnymi wg wykazu znajdującego się na 9 stronach (w tym jedna tabela dotycząca świadectw fitosanitarnych reeksportu lp. 1-7, okres od [...] grudnia 2004 r. oraz 8 stron tabel dotyczących świadectw fitosanitarnych eksportu lp. 1-80, okres od [...] grudnia 2004 r.). W znajdujących się w załączeniu do zaświadczenia tabelach organ wpisał w kolumnach: datę złożenia wniosku, datę badania (organoleptycznego i laboratoryjnego), protokoły pobrania próby, świadectwo fitosanitarne (numer i data), importer i datę założenia plomby (wpisane tylko w odniesieniu do poz. 68-80);

- [...] potwierdzające, iż S.B. (PW W) składała do Wojewódzkiego Inspektora ORiN wnioski o przeprowadzenie kontroli fitosanitarnej, wnioski o wydanie świadectw fitosanitarnych dla eksportu roślin, produktów roślinnych i przedmiotów oraz otrzymywała stosowne dokumenty w zw. z prowadzonymi postępowaniami administracyjnymi wg wykazu znajdującego się na 18 stronach (w tym 5 stron tabeli dotyczącej świadectw fitosanitarnych reeksportu lp. 1-53, okres od [...] luty 2003 r. oraz 14 stron tabel dotyczących świadectw fitosanitarnych eksportu lp. 1-131, okres od [...] listopada 2004 r.). W tabelach organ wpisał w kolumnach: datę złożenia wniosku, datę badania (organoleptycznego i laboratoryjnego), protokoły pobrania próby, świadectwo fitosanitarne (nr i data), importer i datę założenia plomby (od poz. 101 do 131);

- [...] potwierdzające, iż K.B. (SL) składał do Wojewódzkiego Inspektora ORiN wnioski o przeprowadzenie kontroli fitosanitarnej, wnioski o wydanie świadectw fitosanitarnych dla eksportu roślin, produktów roślinnych i przedmiotów oraz otrzymywał stosowne dokumenty w zw. z prowadzonymi postępowaniami administracyjnymi wg wykazu znajdującego się na 2 stronach (dotyczą świadectw fitosanitarnych reeksportu lp. 1-3, od [...] lutego 2005 r. i eksportu lp. 1-16 od [...] stycznia 2005 r.). W tabelach organ wpisał w kolumnach: datę złożenia wniosku, datę badania (organoleptycznego i laboratoryjnego), protokoły pobrania próby, świadectwo fitosanitarne (nr i data), importer i datę założenia plomby;

- [...] potwierdzające, iż S.B. (PW W) składała do Wojewódzkiego Inspektora ORiN wnioski o przeprowadzenie kontroli fitosanitarnej, wnioski o wydanie świadectw fitosanitarnych dla eksportu roślin, produktów roślinnych i przedmiotów oraz otrzymywał stosowne dokumenty w zw. z prowadzonymi postępowaniami administracyjnymi wg wykazu znajdującego się na 2 stronach (dotyczą świadectw fitosanitarnych reeksportu lp. 1-3, od [...] lutego 2005 r. i eksportu lp. 1-11 od [...] luego 2005 r.). W tabelach organ wpisał w kolumnach: datę złożenia wniosku, datę badania (organoleptycznego i laboratoryjnego), protokoły pobrania próby, świadectwo fitosanitarne (nr i data), importer i datę założenia plomby.

5. Pismem z dnia [...] sierpnia 2009 r. zatytułowanym ,,zażalenie", skierowanym do Głównego Inspektora ORiN S. i K.B. podnieśli, iż wydane im zaświadczenia potwierdzają nieprawidłowe fakty i zdarzenia. Skarżący zarzucili, iż zaświadczenia: [...] nie poświadczają w całości wystawienia protokołów zamknięć i plombowania, a zaświadczenia: [...] w ogóle nie poświadczają protokołów zamknięć i plombowania, o co wnosili skarżący. Zaświadczenia nie potwierdzają również wystawionych przez organ wszystkich protokołów pobrania prób i wszystkich wystawionych świadectwach.

6. Postanowieniem z dnia [...] września 2009 r. Główny Inspektor ORiN stwierdził niedopuszczalność zażalenia na wskazane przez skarżących zaświadczenia. W jego uzasadnieniu organ wskazał, iż postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia nie ma charakteru postępowania administracyjnego ogólnego i nie kończy się rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej poprzez wydanie decyzji administracyjnej. Stąd na bezczynność w przedmiocie wydania zaświadczenia nie przysługuje zażalenie w rozumieniu art. 37 k.p.a. Ponadto pouczył skarżących, iż stosownie do art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), w przypadku, gdy nie przysługuje żaden środek zaskarżenia przewidziany w ustawie, skargę na czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 tej ustawy, a więc również zaświadczenie, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa.

Pismem z dnia [...] września 2009 r. (data wpływu do organu 30 września 2009r.) K.B. wezwał Wojewódzkiego Inspektora ORiN do usunięcia naruszenia prawa i wydania prawidłowych zaświadczeń.

7. W dniu [...] października 2009 r. Wojewódzki Inspektor ORiN wydal następujące zaświadczenia uzupełniające:

- [...] – uzupełniono o datę założenia plomby (na s. 1, lp.7),

- [...] – uzupełniono o datę założenia plomby (na s. 5, lp.51) oraz na str. 18 dodano wiersz siódmy, w którym uzupełniono zapis w zakresie daty badania organoleptycznego i daty oraz numeru protokołu pobrania próby.

W tej samej dacie organ wydał postanowienie o sprostowaniu dotyczące zaświadczenia [...] w zakresie numeru protokołu pobrania próby na s. 9 drugi wiersz od góry oraz dotyczące zaświadczenia [...] w zakresie daty założenia plomby (s. 16, lp. 131) i numerów protokołów pobrania próby (s. 17, drugi i szósty wiersz od góry) oraz w zaświadczeniu [...] w zakresie daty badania organoleptycznego (s.1, lp. 11) i daty świadectwa fitosanitarnego (s.1, lp. 11).

8. W piśmie z dnia [...] listopada 2009 r. K.B. wskazał, iż nadal nie otrzymał kompletnych zaświadczeń. Organ w piśmie z dnia [...] listopada 2009 r. zwrócił się do skarżącego o wskazanie o jakie dokumenty chodzić, gdyż z kolejnego przeanalizowania akt wynika, iż w zaświadczeniach organ wykazał wszystkie wystawione dla skarżących w danym roku dokumenty.

9. W skardze na bezczynność Wojewódzkiego Inspektora ORiN K.B. zarzucił naruszenie prawa oraz wniósł o zobowiązanie tego organu do wydania mu zaświadczeń o prawidłowej treści, odpowiadającej złożonemu przez niego wnioskowi. W uzasadnieniu wskazał na przekroczenie terminu do wydania zaświadczeń żądanej treści, podniósł brak wydania zaświadczeń zawierających wymagane przez skarżącego informacje oraz konieczność sądowej kontroli przebiegu postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie skargi wskazując, iż wbrew twierdzeniom skarżącego organ nie dopuścił się bezczynności, czego dowodem są wydane w przedmiotowej sprawie zaświadczenia.

10. W piśmie z dnia [...] stycznia 2010 r. zatytułowanym uzupełnienie skargi z dnia [...] listopada 2009 r. skarżący podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie sprecyzował zarzuty dotyczące braków zaświadczeń po ich uzupełnieniu przez organ.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

11. Rolą sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na bezczynność organu jest przede wszystkim zbadanie, czy jest ona dopuszczalna. Skarga na bezczynność organu jest bowiem dopuszczalna tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje, postanowienia oraz akty

i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jeżeli wynik wskazanego badania jest pozytywny, sąd musi w dalszej kolejności ustalić, czy organowi można przypisać bezczynność rozumianą jako niewydanie w terminie aktów i czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej zwanej p.p.s.a. Bezczynnością jest bowiem każdy stan, w którym sprawa nie została załatwiona w przewidzianym terminie. Nieuzasadnione przekroczenie tego terminu wystarcza dla powstania stanu bezczynności w omawianym znaczeniu.

12. W przedmiotowej sprawie skarga dotyczy bezczynności w przedmiocie zaświadczeń wydawanych w trybie art. 217 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej k.p.a.). Zaświadczeń nie zalicza się do aktów i czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, ponieważ nie przyznają one, ani nie stwierdzają i nie uznają uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, lecz jedynie potwierdzają ich istnienie. Zaświadczenia nie należą zatem do kategorii aktów i czynności wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 p.p.s.a. (zob. postanowienie NSA z dnia 20 września 2006 r., I OSK 1167/06 oraz wyrok NSA z dnia 22 kwietnia 2002 r., II SA 4182/03 Lex 191994).

Zgodnie z art. 217 § 1 i 2 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Zaświadczenie wydaje się, jeżeli: urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa lub osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego.

Postępowanie wszczęte wnioskiem o wydanie zaświadczenia może jednak zakończyć się nie tylko wydaniem zaświadczenia, ale także postanowieniem o odmowie wydania zaświadczenia, bądź zaświadczenia o treści żądanej przez wnioskodawcę. Na postanowienia przewidziane w art. 219 k.p.a. służy zażalenie, a na postanowienie wydane w wyniku rozpatrzenia takiego zażalenia - skarga do sądu administracyjnego. Skoro podjęcie takich postanowień jest jednym ze sposobów załatwienia sprawy, to bezczynność organu administracji publicznej polegająca na niepodjęciu w terminie prawem przewidzianych działań zmierzających do zakończenia postępowania w sprawie zaświadczeń może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego.

13. Jeśli chodzi o konstrukcję zaświadczenia jest ono aktem wiedzy a nie woli organu. Nie ma ono charakteru prawotwórczego. Przy jego pomocy organ nie rozstrzyga żadnej sprawy. Zaświadczenie nie tworzy nowej sytuacji prawnej ani nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Przyjmuje się, że zaświadczenie jest przy tym czynnością materialnotechniczną, tworzącą określone skutki prawne w drodze faktów (por. zob. J. Borkowski, [w]: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2009, s. 655 i n.).

W zaświadczeniu organ potwierdza jedynie, a nie stwierdza istnienie w danym czasie określonego stanu. Potwierdzenia dokonuje przy tym na podstawie posiadanych już danych. Główną rolę w tym zakresie pełnią więc dane z ewidencji, rejestru, zbioru dokumentów lub zbioru danych utrwalonych innymi technikami.

14. Postępowanie o wydanie zaświadczenia wszczynane jest na wniosek strony. Jest ono dostępne każdemu. Stronami są tu osoby, które występują o zaświadczenie z uwagi na przepis prawny lub swój interes prawny. Żądanie może być wniesione na piśmie lub ustnie do protokołu. Minimum formy w tym zakresie wynika z art. 63 § 2 k.p.a. Musi to być wskazanie strony, przepisu prawnego lub interesu prawnego oraz podpis. Organ, do którego wpłynęło żądanie, powinien przynajmniej na początku ustalić, czy żądanie pochodzi od osoby mającej zdolność do czynności prawnych, czy jest on organem właściwym i czy żądanie kwalifikuje się do postępowania w sprawach wydawania zaświadczeń. Jeżeli sprawy właściwości nie określa przepis szczególny, należy oceniać ją według ustalonego dla danego organu zakresu działania. Natomiast kwestię, czy sprawa kwalifikuje się do postępowania w sprawach wydawania zaświadczeń, należy ustalić, biorąc pod uwagę szeroki zakres tego postępowania. W związku z tym przepis prawny nie musi mówić wyraźnie o zaświadczeniu jako formie prawnej działania organu. Postępowanie w sprawach wydawania zaświadczeń stanowi rodzaj uproszczonego i w znacznym stopniu odformalizowanego postępowania o charakterze administracyjnym. Organ administracji publicznej przed wydaniem zaświadczenia może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Kodeks postępowania administracyjnego w dziale VII nie precyzuje, według jakich zasad postępowanie to ma być prowadzone oraz nie zawiera odesłania do odpowiedniego stosowania przepisów ogólnego postępowania administracyjnego. W orzecznictwie i w piśmiennictwie nie budzi jednak wątpliwości, że w tym zakresie mogą i powinny mieć zastosowanie niektóre zasady ogólne postępowania administracyjnego. Postępowanie wyjaśniające powinno też być prowadzone przy odpowiednim stosowaniu przepisów regulujących jurysdykcyjne postępowanie dowodowe. Odpowiednie stosowanie tych przepisów siłą rzeczy jest jednak ograniczone, na co wskazuje zawarty w art. 218 § 2 k.p.a. zwrot "w koniecznym zakresie".

Zgodnie z art. 217 § 3 k.p.a. zaświadczenie powinno być wydane bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie siedmiu dni.

Ze względu na tryb wnioskowy organ administracji jest związany treścią wniosku o wydanie zaświadczenia. Jego istota sprowadza się do badania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych pod kątem możliwości urzędowego stwierdzenia znanych faktów lub stanu prawnego, w zakresie danych, które pozostają w dyspozycji organu mającego wydać zaświadczenie. Tym samym nie jest dopuszczalne wydanie zaświadczenia o innej niż żądana treści. Zatem, obowiązkiem organu, do którego skierowano wniosek inicjujący postępowanie o wydanie zaświadczenia, jest porównanie treści żądania strony ze stanem rzeczy wynikającym ze wszelkich, prowadzonym przez niego danych i znajdujących się w jego posiadaniu.

15. Postępowanie wszczęte wnioskiem o wydanie zaświadczenia powinno zakończyć się wydaniem zaświadczenia żądanej treści lub postanowieniem o odmowie wydania zaświadczenia, na które służy zażalenie. Postępowanie to nie ma charakteru postępowania administracyjnego ogólnego i nie kończy się rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej poprzez wydanie decyzji administracyjnej. Dlatego też na bezczynność w przedmiocie wydania zaświadczenia nie przysługuje zażalenie, o jakim mowa w art. 37 k.p.a. Wobec czego, skargę do sądu administracyjnego na bezczynność w przedmiocie wydania zaświadczenia poprzedzić należy wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, w trybie art. 52 § 3 p.p.s.a. Przepis ten dotyczy nie tylko skarg na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ale także na bezczynność w tych sprawach (por. post. NSA z dnia 4 kwietnia 2008 r., II OSK 465/08, LEX nr 360805).

16. Odnosząc powyższe wywody do stanu sprawy należy uznać, iż skarga nie jest zasadna. Wbrew temu co twierdzi skarżący organ prawidłowo rozpoczął procedowanie w przedmiocie wniosków od ustalenia stron postępowania i ich interesu prawnego. Niewątpliwie oznaczenie podmiotów wymienionymi we wnioskach nazwami wywoływało wątpliwości, co do formy organizacyjnej prowadzonej działalności gospodarczej, a tym samym osób faktycznie ją prowadzących lub reprezentujących dany typ przedsiębiorcy, a zarazem uprawnionych do żądania wydania zaświadczenia. Zasygnalizować tu należy, iż w przypadku osób fizycznych prowadzących działalność gospodarczą podstawowym identyfikatorem podmiotowym tej formy działalności jest imię i nazwisko danej osoby fizycznej. Nazwa (firma) używana przez danego przedsiębiorcę jego podmiotowości nie określa.

Następnie, jak wynika z niespornego i opartego w dokumentach stanu faktycznego, organ cztery dni po wyjaśnieniu statusu wnioskujących wskazał, że nie dysponuje – w danym momencie - dokumentami zawierającymi dane odnoszące się do treści żądania, gdyż pozostają one w dyspozycji Prokuratury Okręgowej prowadzącej postępowania karne z ich wykorzystaniem. W tej sytuacji czasowe ograniczenie możliwości odniesienia się do przedmiotu żądania nie może być uznane za bezczynność, tym bardziej, iż organ w dniu [...] lipca 2009 r. zwrócił się do Prokuratury o udostępnienie akt. Akta te zostały udostępnione od dnia [...] lipca 2009 r. (Skarżący już od dnia [...] lipca 2009 r. kierował do organu ponaglenia).

W tej sytuacji przekroczenie terminu, o którym mowa w art. 217 § 3 k.p.a. przez wydanie w dniu [...] sierpnia 2009 r. zaświadczeń należy uznać za usprawiedliwione. Nie ma to jednak istotnego znaczenia dla przedmiotu sporu sądowoadministarcyjnego, gdyż bezczynność w rozumieniu przytoczonym w pkt 11 niniejszego uzasadnienia odnosi się do "niezałatwienia sprawy" nie zaś jej przewlekłości.

17. W odniesieniu się do zarzutów zawartych w skardze i piśmie skarżącego z dnia [...] stycznia 2010 r. (określonego jako uzupełnienie skargi) podkreślenia wymaga, że skarga na bezczynność jest środkiem "wymuszającym" załatwienie sprawy w takim zakresie, w jakim powinna być ona, w znaczeniu procesowym i materialnoprawnymi, rozpoznana. Nie jest natomiast środkiem ochrony prawnej dotyczącym samego przedmiotu dokonanego już rozstrzygnięcia (aktu, czynności) czyli kontroli treści wydanego zaświadczenia. Orzekając w sprawie dotyczącej skargi na bezczynność organu, sąd nie przeprowadza zatem kontroli określonego aktu lub czynności danego organu, lecz biorąc za podstawę stan faktyczny i prawny danej sprawy rozstrzyga, czy istotnie organ pozostaje w bezczynności (por. wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2009 r., II OSK 812/08, LEX nr 478295). Zaświadczenie ma potwierdzić tylko istnienie określonych faktów lub stanu prawnego, znanych z urzędu organowi administracji publicznej i nie rozstrzyga żadnych kwestii spornych (por. W. Chróścielewski, Postępowanie administracyjne, Warszawa 2006, s. 285). Jeżeli problematyka, której dotyczy żądanie strony jest sporna, to wydanie zaświadczenia zgodnie z żądaniem nie jest możliwe.

18. Jeśli chodzi o ich treść i dokonane następnie uzupełnienia i sprostowania to brak dokładnego sprecyzowania treści wniosku co do danych identyfikujących żądane informację, czasowy (ograniczony) dostęp do dokumentów pozostających w dyspozycji Prokuratury Okręgowej oraz ich obszerność mogło doprowadzić do sytuacji, w której część danych nie została zawarta w pierwotnej treści zaświadczeń. W szczególności należy zaznaczyć, iż postępowanie organu nie było w stosunku do wnioskującego restryktywne i formalne, gdyż założeniem organu było udostępnienie wszelkich informacji dotyczących przedmiotowej dokumentacji, związanej z treścią ogólnie sformułowanego wniosku. W przypadku precyzowania, czy też uzupełniania wniosku organ, po dokonaniu ustaleń z dokumentacją źródłową, wydał lub uzupełnił poprzednie zaświadczenia żądaną treścią.

Wydanie zaświadczenia, czyli załatwienie sprawy w drodze czynności materialno-technicznej, możliwe jest więc jedynie wówczas, gdy uwzględnia żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. W tej mierze podkreślenia wymaga, iż skarżący zarzucając brak zaświadczeń określonej treści w piśmie z dnia [...] sierpnia 2009 r. sam wskazał, że wymienione w tym piśmie, nieuwzględniane w zaświadczeniach dokumenty są tylko niektórymi, gdyż w dalszym ciągu "spływają do nas informacje z innych urzędów, w tym międzynarodowych". Oznacza to zatem, iż podnoszone przez skarżącego "braki" treściowe polegają w rzeczywistości na kolejnych modyfikacjach żądania, które mogą być rozpoznawane w kategoriach bezczynności tylko w razie braku reakcji organu. Jak omówiono to wyżej organ po wskazaniu przez wnioskującego konkretnej treści żądania zaświadczenia wydał.

19. Ewentualna odmowa wydania zaświadczenia, umożliwiająca skarżącemu kontrolę w trybie art. 219 k.p.a. wymaga identyfikacji (porównania) wniosków i ich modyfikacji z treścią dokumentów to zaś w tej sprawie wymaga uściślenia przedmiotu żądania. Tylko wtedy możliwe jest określenie przez organ, w jakim zakresie nie jest w stanie go spełnić. Konkretyzacja tych kwestii pojawiła się dopiero w zarzutach skarżącego w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa i znalazła odzwierciedlenie w pozytywnej treści zaświadczeń uzupełniających. Natomiast pozostałe, które mogłyby zostać w opisany sposób zidentyfikowane zostały powołane dopiero w piśmie z dnia [...] stycznia 2010 r. Tym samym przedwcześnie jest twierdzić o bezczynności organu, choć w związku z sygnalizowanymi problemami zachodzić będzie potrzeba wyjaśnienia, w jakim zakresie organ dysponuje lub niedysponuje danymi, o których mowa w cytowanym piśmie i podjęcia w tej sprawie stosownych czynności z art. 218 § 1 i 2 k.p.a. lub art. 219 k.p.a.

Z tych względów na podstawie art. 151 p.p.s.a. skarga podlegała oddaleniu.