Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1685/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-12-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 4 w zw. z art. 11 ust. 2 i art. 108, art. 6 pkt 6
journal: Dz.U. 2013 poz 182
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie NSA Jolanta Rudnicka (spr.) del. WSA Paweł Groński Protokolant sekretarz sądowy Paweł Florjanowicz po rozpoznaniu w dniu 30 grudnia 2015 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej w Krakowie - Prokurator Ewy Baran na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 stycznia 2015 r. sygn. akt III SA/Kr 141/14 w sprawie ze skarg G. P. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] października 2013 r. nr [...] z dnia [...] października 2013 r. nr [...] z dnia [...] października 2013 r. nr [...] z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie zasiłków celowych i z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 28 stycznia

2015 r., sygn. akt III SA/Kr 141/14 po rozpoznaniu, przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej Kraków Śródmieście Zachód Danuty Jantas, sprawy ze skarg G. P. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] października 2013 r. nr [...], z dnia [...] października 2013 r. nr [...], z dnia [...] października 2013 r. nr [...], z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie zasiłków celowych i z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego, skargi oddalił (pkt 1) oraz przyznał na rzecz pełnomocnika z urzędu koszty nieopłaconej pomocy prawnej (pkt 2).

Przedstawiając w uzasadnieniu stan faktyczny i prawny sprawy, Sąd wskazał, że w dniu [...] września 2013 r. Prezydent Miasta K. wydał decyzje: 1) nr [...], którą odmówił przyznania G. P. świadczenia w formie zasiłku celowego na uregulowanie opłat za hotel, 2) nr [...], którą odmówił przyznania G. P. świadczenia w formie zasiłku okresowego od dnia 1 lipca 2013 r., 3) nr [...], którą odmówił przyznania G. P. świadczenia w formie zasiłku celowego na zakup odzieży, 4) nr [...], którą odmówił przyznania G. P. świadczenia w formie zasiłku celowego na zakup środków czystości, 5) nr [...], którą odmówił przyznania G. P. świadczenia w formie zasiłku celowego na zakup żywności.

Organ I instancji ustalił, że G. P. prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe i jest osobą niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym orzeczonym na stałe. Na jego dochód w lipcu 2013 r. składał się zasiłek stały w wysokości 529 zł. Dodatkowo G. P. od poniedziałku do piątku uczęszcza na zajęcia i posiłki do Miejskiego Dziennego Domu – Centrum Kultury i Rekreacji Seniorów w K.. Pomimo posiadanego zasobu w postaci nieruchomości w L., G. P. od wielu lat wynajmuje pokój w hotelu pracowniczym w K., za który opłaca obecnie kwotę 600 do 620 zł miesięcznie. Od kwietnia 2011 r. G. P. nie otrzymuje pomocy z Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej na uregulowanie należności za hotel, a pomimo tego należności te reguluje na bieżąco, chociaż przekraczają one jego deklarowany dochód. Podczas wywiadu środowiskowego G. P. oświadczył, że opłaty za hotel reguluje z wyrównań otrzymanych świadczeń z Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej oraz z oszczędności z ubiegłego roku. Należąca do G. P. nieruchomość w L. o powierzchni ponad 100 m2 składa się z trzech odrębnych lokali mieszkaniowych. Aktualnie dwa lokale są wynajęte – jeden na zasadzie przydziału kwaterunkowego a drugi na podstawie umowy najmu - natomiast trzeci lokal jest pusty. Organ I instancji zaznaczył, że uzyskiwane przez G. P. opłaty za wynajem są zajęte przez komornika w związku z jego zaległościami alimentacyjnymi.

Organ podał także, że począwszy od maja 2010 r. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej wielokrotnie zapraszał G. P. do podjęcia negocjacji dotyczących wykorzystania m.in. jego zasobów mieszkaniowych, oferując swoją pomoc w tej sprawie. G. P. był również zapraszany do podjęcia negocjacji w sprawie zawarcia kontraktu celem znalezienia takich rozwiązań, które polepszą jego sytuację życiową, jednakże nie przystąpił do proponowanych negocjacji pomimo tego, że podczas wywiadu środowiskowego był informowany, że brak współdziałania z pracownikiem socjalnym w sprawie kontraktu ma wpływ na przyznanie pomocy finansowej. G. P. odmówił również podpisania opracowanego przez MOPS projektu kontraktu socjalnego.

Organ I instancji podniósł ponadto, że zgodnie z orzeczeniem Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności G. P. jest zdolny do pracy w warunkach chronionych. Nie poszukuje on jednak pracy, gdyż uważa, że nie pozwala mu na to wiek i stan zdrowia. Pomimo tak zajmowanego stanowiska w kwestii pracy, G. P. od roku 2007 pełni funkcję Prezesa "Stowarzyszenia [...]". Zdaniem tego organu, G. P. powinien wykorzystać swój potencjał intelektualny również dla uzyskania odpowiedniego zatrudnienia i uzyskania dochodu.

W ocenie Prezydenta Miasta K., za odmową przyznania wnioskowanych świadczeń z pomocy społecznej przemawia postawa G. P. charakteryzująca się biernym oczekiwaniem na świadczenia z pomocy społecznej, bez wykazywania aktywności w rozwiązywaniu trudnej sytuacji, w tym poszukiwania źródeł dochodu oraz brak współdziałania z pracownikami socjalnymi w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej. Zaznaczono przy tym, że pomimo braku współpracy G. P. nie był pozbawiony w całości świadczeń z pomocy społecznej, a jedynie począwszy od kwietnia 2011 r. jej wymiar był ograniczony. Organ I instancji podkreślił, że G. P. jest osobą niepełnosprawną, nie mniej jednak jest on zdolny do pracy w warunkach chronionych. Ponadto od wielu lat nie zmienia swojej postawy, nie podejmuje działań zmierzających do poprawy swojej sytuacji życiowej, a jedynie żąda od organów pomocy społecznej zabezpieczenia swoich potrzeb finansowych.

Odwołania od powyższych decyzji wniósł G. P..

W dniu [...] października 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wydało decyzje: 1) nr [...], którą utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] września 2013 r. nr [...], 2) nr [...], którą utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] września 2013 r. nr [...], 3) nr SKO.PS/4110/994/2013, którą utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] września 2013 r. nr [...], 4) nr [...], którą utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] września 2013 r. nr [...], 5) nr [...], którą utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] września 2013 r. nr [...].

Samorządowe Kolegium Odwoławcze dokonało tych samych ustaleń faktycznych odnośnie sytuacji materialnej G. P. co organ I instancji. Kolegium stwierdziło, że z akt sprawy bezspornie wynika, że odwołujący się odmawia podpisania kontraktu socjalnego i to pomimo wielokrotnie, od maja 2010 r. podejmowanych działań przez organ I instancji. Próbę nawiązania z odwołującym się współdziałania - celem wypracowania wspólnego stanowiska w kwestii zawarcia kontraktu socjalnego - organ I instancji podjął m.in. w dniu 14 listopada 2012 r., kiedy na podstawie wiążącego organ wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 czerwca 2012 r., sygn. akt III SA/Kr 727/11 skierował do G. P. gotowy projekt kontraktu socjalnego. Odwołujący się odmówił jednak jego podpisania. Zdaniem organu odwoławczego, postawa G. P. wskazuje, że nie jest on zainteresowany kreatywnymi rozwiązaniami, mającymi na celu rozwiązanie jego trudnej sytuacji życiowej pomimo tego, że był wielokrotnie pouczany przez organ I instancji, że brak współdziałania z organami pomocowymi będzie podstawą do odmowy przyznania w przyszłości lub wstrzymania już przyznanych świadczeń. Kolegium stwierdziło, że w świetle celów pomocy społecznej, a także obowiązku osoby ubiegającej się o pomoc, określonego w art. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013r. poz. 182 z późn. zm.), taka postawa G. P. mogła zostać uznana jako brak współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, którą ustawodawca w art. 11 ust. 2 wymienionej wyżej ustawy formułuje jako jedną z przesłanek odmowy przyznania świadczenia z pomocy społecznej.

W ocenie organu odwoławczego, roszczeniowa postawa odwołującego się, sprowadzająca się do wysuwania wobec organu żądań udzielenia pomocy, bez jednoczesnego przejawiania inicjatywy i woli pokonywania trudności przy wykorzystaniu własnych możliwości, bezspornie świadczy o braku współdziałania.

W związku z powyższym Kolegium uznało, że organ I instancji prawidłowo odmówił przyznania G. P. wnioskowanych przez niego świadczeń w formie zasiłków celowych i okresowego.

Z powyższymi decyzjami Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. nie zgodził się G. P., który pismem z dnia 26 listopada 2013 r. wniósł na nie skargi, domagając się ich uchylenia.

W odpowiedziach na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. podtrzymało swoje dotychczasowe stanowiska w sprawach i wniosło o ich oddalenie.

O oddalenie skarg wniósł również prokurator Prokuratury Rejonowej Kraków – Śródmieście Zachód, który zgłosił swój udział do spraw ze skarg na powyższe decyzje.

Na rozprawie w dniu 28 stycznia 2015 r. Sąd:

- połączył sprawy dotyczące wyżej wymienionych decyzji do wspólnego rozpoznania i rozpatrzenia w oparciu o art. 111 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi;

- przyjął oświadczenie skarżącego, ze jest on inżynierem melioracji, jednak od 1991 roku nie pracuje. Był w Stanach Zjednoczonych, gdzie miał wypadek i gdzie otrzymał azyl, niepełnosprawność, rentę w wysokości 640 dolarów miesięcznie, a nadto dopłacano mu 300 dolarów miesięcznie do drogiego mieszkania. Ze Stanów Zjednoczonych wrócił w 2002 r. i renta został mu wstrzymana z chwilą przekroczenia granicy. Do Stanów Zjednoczonych miał wrócić po pół roku, ale pozostał w Polsce ze względów rodzinnych i teraz tam musiałby starać się o rentę na nowo. Oświadczył, że w Polsce został uznany za osobę niepełnosprawną w 2004 r.;

- dopuścił dowód z kopii stron 5382 do 5389 akt administracyjnych dołączonych do akt sprawy tut. Sądu sygn. III SA/Kr 1018/13 na okoliczność treści korespondencji między organem I instancji a skarżącym w sprawie kontraktu socjalnego i przyjął oświadczenie skarżącego, że kontrakt socjalny z dnia 14 listopada 2012 r. został mu przysłany, jednak go nie podpisał.

Oddalając skargi na powyższe decyzje, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że odpowiadają one prawu.

Sąd wskazał, że ustawa o pomocy społecznej formułuje zasadę, zgodnie z którą każda osoba ma obowiązek pełnego wykorzystania własnych uprawnień, zasobów i możliwości w celu pokonania trudnej sytuacji życiowej. Oznacza to, że jeśli osoba ta nie wykonuje takiego obowiązku, to nie występuje podstawowa przesłanka udzielenia takiej osobie pomocy ze środków publicznych. Pomoc przyznawana na podstawie powołanej ustawy – bez względu na jej rodzaj – ma charakter jedynie przejściowy i zakłada wykształcenie odpowiednich postaw u osób z niej korzystających, w celu pokonania życiowych trudności. Pomoc ta nie może w żadnym wypadku zamieniać się w stałe i jedyne źródło utrzymania dla osób o nią występujących. Zatem obowiązek współdziałania świadczeniobiorców z jednostkami i pracownikami pomocy społecznej jest na tyle istotny, że został wielokrotnie zaakcentowany w ustawie. Współdziałanie osoby ubiegającej się o pomoc należy zaś rozumieć jako gotowość do podjęcia współpracy z pracownikiem socjalnym oraz skorzystanie z jego uzasadnionych i rozsądnych propozycji pomagających osobie przezwyciężyć trudne sytuacje życiowe, w jakich się znalazła w celu "wyjścia" z systemu pomocy społecznej i umożliwienia samodzielnego i odpowiedzialnego życia w społeczeństwie. Egzekwowanie od podopiecznych pomocy społecznej obowiązku współdziałania z organem pomocowym jest istotne również z tego powodu, że pomoc ta nie może się sprowadzać do prostego rozdawnictwa świadczeń i tym samym wykształcania nieprawidłowych nawyków.

W związku z powyższym uzasadnione jest stwierdzenie, że bierna bądź roszczeniowa postawa podmiotów objętych pomocą społeczną może spowodować odmowę przyznania świadczenia bądź wstrzymanie wypłaty świadczenia, o czym mowa w art. 11 ustawy o pomocy społecznej.

Sąd stwierdził, że w kontrolowanych postępowaniach administracyjnych organy obu instancji prawidłowo zgromadziły i wskazały na materiał dowodowy świadczący o tym, iż skarżący odmówił pozytywnego współdziałania z organem pomocy społecznej w rozwiązywaniu swojej trudnej sytuacji życiowej. Skarżący otrzymał od organu gotowy projekt kontraktu socjalnego z dnia 14 listopada 2012 r., jednak odmówił jego podpisania, o czym poinformował organ I instancji pismem z dnia 5 grudnia 2012 r.

W związku z dopuszczeniem na rozprawie w dniu 28 stycznia 2015 r. dowodu z kopii stron 5382 do 5389 akt administracyjnych dołączonych do akt sprawy sygn. III SA/Kr 1018/13 na okoliczność treści korespondencji między organem I instancji a skarżącym w sprawie kontraktu socjalnego i oświadczeniem skarżącego, że kontrakt socjalny z dnia 14 listopada 2012 r. został mu przysłany, jednak go nie podpisał, fakt przygotowania przez organ projektu takiego kontraktu i odmowy jego podpisania przez skarżącego staje się niepodważalny. Stanowi to niewątpliwie, zdaniem Sądu, przesłankę uzasadniającą przyjęcie przez organ braku współpracy skarżącego w przezwyciężaniu jego trudnej sytuacji życiowej, stanowiąc jednocześnie podstawę odmowy przyznania skarżącemu świadczenia z pomocy społecznej.

Sąd zauważył, że niezależnie od przesłanki braku współdziałania, w przypadku skarżącego nie występuje niezaspokojona niezbędna potrzeba bytowa, która uzasadniałaby przyznanie mu zasiłków celowych np. na dofinansowanie opłat za hotel, albowiem jest on właścicielem 3 lokali mieszkalnych i przynajmniej w jednym z nich mógłby zamieszkać, skoro w dwóch mieszkają lokatorzy. Posiadając własne mieszkania, z których skarżący mógłby czerpać dochody, u skarżącego nie występują niezaspokojone inne potrzeby związane z brakiem możliwości uzyskania przez skarżącego jakichkolwiek własnych dochodów. Subsydiarny charakter świadczeń z zakresu pomocy społecznej przesądza bowiem, że w sytuacji, gdy osoba ubiegająca się o przyznanie zasiłku celowego na zaspokojenie potrzeby mieszkaniowej legitymuje się prawem własności do lokalu mieszkalnego, to jest ona w stanie pokonać dotyczące tej kwestii trudności życiowe, wykorzystując własne zasoby i możliwości.

Zdaniem Sądu, nie ma racji skarżący co do niewyjaśnienia przez organy okoliczności faktycznych niniejszych spraw administracyjnych. W zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia zasadności wniosków skarżącego organy przeprowadziły należyte postępowanie dowodowe i ustaliły okoliczności pozwalające na dokonanie oceny niespełniania przez skarżącego warunków do uzyskania świadczeń z pomocy społecznej, w tym okoliczności, które na podstawie art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej uzasadniały odmowę przyznania tych świadczeń, tj. brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej. Za szczególny przypadek braku współdziałania należy uznać odmowę zawarcia kontraktu socjalnego, o którym mowa w art. 108 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Organy mogły więc domagać się takiego współdziałania od skarżącego od wielu lat korzystającego z tych świadczeń, zwłaszcza że skarżący jest osobą z wyższym wykształceniem i nie jest osobą nieporadną, o czym świadczą podejmowane przez skarżącego działania. Dlatego wyznaczając spotkania w celu zawarcia kontraktu socjalnego, przesyłając skarżącemu opracowany projekt kontraktu, czy też chociażby podejmując próby omówienia projektu kontraktu podczas przeprowadzania wywiadu środowiskowego, organy mogły oczekiwać aktywnej współpracy ze strony skarżącego w wypracowaniu takich działań, które doprowadzą skarżącego do zmiany sytuacji, w której się znajduje. Sąd nie podzielił przy tym stanowiska skarżącego, że organ jednostronnie przygotował i przesłał skarżącemu projekt kontraktu socjalnego i narzucił skarżącemu niekorzystne propozycje rozwiązywania sytuacji, w jakiej się znajduje, wskazując, iż kontrakt socjalny, którego celem jest wzmocnienie osoby ubiegającej się o pomoc w zakresie aktywności i samodzielności życiowej i zawodowej lub przeciwdziałanie wykluczeniu społecznemu, musi uwzględniać zasady wynikające z ustawy o pomocy społecznej oraz warunki, na jakich ustala się poszczególne świadczenia. Przepisy ustawy o pomocy społecznej nie odsyłają do uregulowań Kodeksu cywilnego i nie przewidują równości kontrahentów, w tym także w określaniu jego treści.

Sąd stwierdził ponadto, że organy nie kwestionują złej sytuacji życiowej skarżącego spowodowanej jego stanem zdrowia, a przede wszystkim jego niepełnosprawnością Były jednak w pełni uprawnione do domagania się od skarżącego współpracy, a brak tej współpracy zasadnie potraktowały jako podstawę odmowy przyznania wnioskowanych świadczeń.

Sąd zwrócił także uwagę, że wskazywane przez skarżącego przepisy Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej nie stanowią samodzielnej podstawy do przyznania świadczeń z pomocy społecznej. Stanowią one bowiem jedynie pewien wzorzec określający w sposób ogólny ramy zabezpieczenia społecznego, kierunki polityki państwa i są adresowane głównie do organów prawodawczych. Przepisy te stanowią zatem źródło gwarancji, a nie praw podmiotowych obywatela dla zabezpieczenia społecznego, które dopiero konkretyzują się w ustawach, w tym przypadku ustawy o pomocy społecznej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł G. P.. Powołując się na obie podstawy wskazane w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., skarżący kasacyjnie zarzucił zaskarżonemu orzeczeniu:

1. naruszenie prawa materialnego, tj.:

a) art. 4 oraz art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji odmowę przyznania dochodzonych świadczeń w formie zasiłków celowych i okresowych pomimo spełnienia przez skarżącego wszystkich przesłanek warunkujących ich przyznanie;

b) art. 108 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że organ pomocy społecznej może w sposób niezgodny z prawem, dowolnie, bez uzyskania akceptacji ze strony beneficjenta świadczeń kreować treść kontraktu socjalnego;

2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 151 p.p.s.a. w związku z art 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art 80 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a., poprzez oddalenie skargi zamiast jej uwzględnienie pomimo tego, że w sposób niewłaściwy rozważono zebrany w sprawie materiał dowodowy i ustalono okoliczności, jakie nie znajdują poparcia w zebranym w sprawie materiale dowodowym przez:

a) ustalenie, że skarżący nie wypełnił swojego obowiązku współdziałania z organami pomocy społecznej w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, podczas gdy skarżący stosownie do swoich możliwości, aktywnie współdziałał z MOPS, zawsze uczciwie i terminowo udzielał informacji organom pomocy społecznej o swojej sytuacji życiowej, a ponadto pomimo swojego stanu zdrowia i wieku podejmuje szereg działań mających na celu poprawę swojej sytuacji bytowej, co uzasadniało zastosowanie powyższych przepisów i przyznanie skarżącemu dochodzonych świadczeń;

b) ustalenie, że w przypadku skarżącego nie występuje niezaspokojona potrzeba bytowa, która uzasadniałaby przyznanie mu zasiłków celowych.

Mając na uwadze powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu, które w żadnej części nie zostały uiszczone.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumenty stanowiące rozwinięcie podniesionych w petitum zarzutów. Wskazano, że skarżący, co zostało ustalone przez Sąd I instancji, podejmował szereg działań mających na celu zmianę swojej sytuacji majątkowej i bytowej poprzez czynienie osobistych starań o zmniejszenie zaległości alimentacyjnych, które aktualnie są pokrywane z czynszów z lokali, w których jest właścicielem i dlatego nie ma możliwości z nich korzystać. Ponadto starał się o mieszkanie socjalne oraz rentę specjalną od Prezesa Rady Ministrów, a także o zameldowanie na pobyt stały w Domu Pracownika. Podkreślono, powołując się na wyrok sądu administracyjnego, że obowiązek współdziałania z pracownikiem socjalnym musi być interpretowany z uwzględnieniem zasad i celów pomocy społecznej, z dostosowaniem do konkretnej sytuacji i osoby. Stąd też z dużą ostrożnością należy oceniać brak efektywnej współpracy z niektórymi świadczeniobiorcami, zwłaszcza osobami niepełnosprawnymi, dotkniętymi chorobą nawet, jeżeli wykazują postawę roszczeniową wiążącą się z obiektywnie istniejącą ich trudną sytuacją życiową.

Odnośnie błędnej wykładni art. 108 ustawy o pomocy społecznej, autor skargi kasacyjnej podniósł, że organ pomocy społecznej chciał arbitralnie narzucić skarżącemu postanowienia kontraktu, które były niemożliwe do zrealizowania - skarżący nie ma obowiązku jako osoba niepełnosprawna i schorowana podjąć pracy, a ponadto nieuzasadnionym było nakłanianie skarżącego w kontrakcie do sprzedaży lokalu w kamienicy, albowiem takie działanie nie zmieniłoby sytuacji skarżącego z uwagi na wysokość jego zadłużenia z tytułu zaległości alimentacyjnych, które wynosi ok.

140. 000 zł, a ceny mieszkań w L. są o wiele niższe niż w innych miastach, np. w K.. Okoliczność posiadania przez skarżącego długu alimentacyjnego została natomiast przez Wojewódzki Sąd Administracyjny pominięta, a ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

W piśmie procesowym z dnia 12 listopada 2015 r. skarżący kasacyjnie reprezentowany przez pełnomocnika z urzędu, zmodyfikował zakres zaskarżenia wyroku Sądu pierwszej instancji, wskazując, iż obejmuje on tylko pkt 1 wyroku (całość merytorycznego rozstrzygnięcia).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art.183 §1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art.183§2 p.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art.174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a.

W pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, gdyż dopiero po przesądzeniu, że przyjęty przez sąd stan faktyczny sprawy jest prawidłowy, albo nie został skutecznie podważony, można przejść do kontroli procesu subsumcji ustalonego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego.

W rozpoznawanej sprawie podniesiono zarzut naruszenia przepisów postępowania – art. 151 p.p.s.a. w związku z art.7, art.77§1, art.80 i art..107 §3 k.p.a. Wyjaśnić zatem należy, że o skuteczności postawionego w skardze kasacyjnej zarzutu, który został oparty na podstawie określonej w art.174 pkt 2 p.p.s.a., nie decyduje każde uchybienie przepisów postępowania, lecz tylko i wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa w powołanym przepisie, należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej a wydanym w sprawie zaskarżonym wyrokiem sądu administracyjnego pierwszej instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Wynikającym z przepisu art.176 p.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest zatem nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno wiązać się z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego wyroku, a w sytuacji, gdyby do nich nie doszło, wyrok sądu administracyjnego byłby inny.

Z punktu widzenia przedstawionych uwag stwierdzić należy, że postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia określonych w niej przepisów postępowania nie mógł odnieść skutku oczekiwanego przez jej autora. Uzasadnienia wydanych przez organy administracji publicznej uzasadnienia są wyczerpujące i odpowiadają wszystkim wymogom art. 107 § 3 k.p.a.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie są również zasadne zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego: art.4 w zw. z art.11 ust.2 i art.108 ustawy o pomocy społecznej.

W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej w szeregu przepisach wskazuje na obowiązek współdziałania beneficjentów pomocy społecznej z pracownikami organów udzielających tej pomocy. Jedną z podstawowych przesłanek warunkujących możliwość korzystania z pomocy społecznej jest współdziałanie osoby bądź rodziny w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej z organem pomocowym (art. 4 ustawy). Brak owego współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej może stanowić jedną z podstaw do odmowy przyznania świadczenia z pomocy społecznej (art. 11 ust. 2 ustawy). Dalsze podstawy odmowy przyznania takiego świadczenia to: odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymywanie jego postanowień, nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej przez osobę bezrobotną lub wykonywania prac społecznie użytecznych (art. 11 ust. 2 ustawy).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni i właściwego zastosowania art.4 i art.11 ust.2 ustawy o pomocy społecznej. Zasadnie stwierdził, że pomoc społeczna ma na celu jedynie wspieranie osób i rodzin w ich wysiłkach do zaspokojenia niezbędnych potrzeb, do życiowego usamodzielnienia i integracji społecznej, zaś udzielane świadczenia mają być adekwatne do sytuacji korzystających z pomocy, od których wymaga się współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Pomoc społeczna spełnia funkcję subsydiarną, wymagając współdziałania adresata i beneficjenta udzielanej pomocy ( art.3 ust.1 ustawy o pomocy społecznej).

Trafnie wskazał, że ustawa o pomocy społecznej formułuje podstawową zasadę, wedle której każda osoba ma obowiązek pełnego wykorzystania własnych uprawnień, zasobów i możliwości w celu pokonania trudnej sytuacji życiowej, a jeżeli nie wykonuje takiego obowiązku, to podstawowa przesłanka udzielenia takiej osobie pomocy nie występuje. Jednym z podstawowych celów określonych w tej ustawie jest aktywizacja świadczeniobiorców. Pomoc przyznawana na podstawie omawianej ustawy ma charakter przejściowy i zakłada wykształcenie odpowiednich postaw u osób z niej korzystających, w celu pokonania życiowych trudności. W związku z powyższym niezwykle istotny jest obowiązek współdziałania świadczeniobiorców z jednostkami i pracownikami pomocy społecznej. Przez współdziałanie osoby ubiegającej się o pomoc należy rozumieć gotowość do podjęcia współpracy z pracownikiem socjalnym oraz skorzystanie z jego uzasadnionych i rozsądnych propozycji pomagających osobie przezwyciężyć trudne sytuacje życiowe, w jakich się znalazła w celu " wyjścia" z systemu pomocy społecznej i umożliwienia samodzielnego i odpowiedzialnego życia w społeczeństwie.

W konsekwencji Sąd Wojewódzki prawidłowo przyjął, że bierna lub roszczeniowa postawa podmiotów objętych pomocą społeczną może spowodować odmowę przyznania świadczenia ( art.11 ust.2 ustawy o pomocy społecznej). Szczególnym przypadkiem braku współdziałania jest odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, o którym mowa w art.108 ust.1 wskazanej ustawy.

Wbrew argumentom zawartym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie można uznać, że skarżący podejmował szereg działań mających na celu zmianę jego sytuacji życiowej, skoro aktywnie nie współpracował z pracownikami socjalnymi, a następnie nie podjął próby realizacji propozycji zawartych w projekcie kontraktu socjalnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wystarczającą przesłanką do uznania, że strona współdziała w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej nie jest aktywność realizowana poza płaszczyzną współpracy z organem pomocy społecznej. Organ pomocy społecznej wielokrotnie zapraszał skarżącego do podjęcia negocjacji w sprawie zawarcia kontraktu socjalnego, do których nie przystąpił. Natomiast na otrzymaną propozycję kontraktu socjalnego nie wyraził zgody. Korespondencja organów pomocy społecznej i skarżącego znajdująca się w aktach administracyjnych sprawy w sposób nie budzący żadnych wątpliwości przemawia za słusznością stanowiska organów orzekających w sprawie i Sądu pierwszej instancji, co do tego że brak jest współdziałania skarżącego w rozwiązaniu jego trudnej sytuacji życiowej. Sam fakt wystąpienia przez skarżącego o zwolnienie go z obowiązku alimentacji dorosłych dzieci, a także o przyznanie renty specjalnej nie stanowi wystarczającego powodu do oceny, że skarżący współdziała z organami pomocy społecznej.

Nie zasługuje także na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 108 ustawy o pomocy społecznej poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że organ pomocy społecznej może w sposób niezgodny z prawem, dowolnie, bez uzyskania akceptacji ze strony beneficjenta świadczeń kreować treść kontraktu socjalnego. Zarzut ten został wadliwie skonstruowany, albowiem z rozwinięcia tego zarzutu i treści uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że skarżący nie zarzuca Sądowi pierwszej instancji błędnego zrozumienia normy prawnej zakodowanej w art.108 ustawy o pomocy społecznej. Przepis ten stanowi bowiem wprost o możliwości zawarcia przez pracownika socjalnego zatrudnionego w ośrodku pomocy społecznej lub powiatowym centrum pomocy rodzinie kontraktu socjalnego z osobą lub rodziną znajdującą się w trudnej sytuacji życiowej.

Za kontrakt socjalny – zgodnie z przepisem art. 6 pkt 6 ustawy – uważa się pisemną umowę zawartą z osobą ubiegającą się o pomoc, określającą uprawnienia i zobowiązania stron umowy, w ramach wspólnie podejmowanych działań zmierzających do przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej osoby lub rodziny. Celem kontraktu jest wzmocnienie osoby ubiegającej się o pomoc w zakresie aktywności i samodzielności życiowej, zawodowej lub przeciwdziałanie wykluczeniu społecznemu. Ustawa o pomocy społecznej określa kontrakt socjalny jako umowę zawartą z osobą ubiegającą się o pomoc, określającą uprawnienia i zobowiązania stron umowy mające na celu przezwyciężenie trudnej sytuacji życiowej strony tejże umowy.

Sąd pierwszej instancji nie popełnił błędu co do treści tego przepisu, nie podważył również możliwości i zakresu stosowania art.108 ustawy o pomocy społecznej zgodnie z jego literalnym brzmieniem, ani też nie dokonał jego wadliwej interpretacji. Spór zaś dotyczy możliwości odmowy przyznania przez organ świadczenia z zakresu pomocy społecznej z powodu odmowy zawarcia kontraktu socjalnego, którego treści nie zaakceptował skarżący. Spór ten w istocie sprowadza się do zarzutu niewłaściwego zastosowania art. 11 ust.2 ustawy o pomocy społecznej, który został uznany za niezasadny z powodów wyżej przytoczonych.

Należy zaznaczyć, że Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko orzecznictwa, że przepisy ustawy o pomocy społecznej nie odsyłają do uregulowań Kodeksu cywilnego i nie przewidują równości kontrahentów, w tym także w określaniu treści kontraktu, który nie może pomijać zasad wynikających z ustawy o pomocy społecznej, ani warunków na jakich ustala się poszczególne świadczenia ( por. wyroki NSA z dnia 22 września 2011 r., sygn. I OSK 674/11, z dnia 22 listopada 2011 r., sygn. I OSK 673/11, z dnia 22 września 2011 r., sygn. I OSK 675/11, pub.www.nsa.gov.pl).

Ponadto zaznaczyć należy, że ostateczny kształt kontraktu wymaga współdziałania świadczeniobiorcy z organem pomocy społecznej. Tymczasem skarżący uchylał się od spotkań z pracownikami socjalnymi i kontaktów z organem podejmującym decyzje w sprawach jego wniosków o udzielenie świadczeń w celu ustalenia zapisów kontaktu socjalnego, a zatem nie może obecnie zasadnie podnosić zarzutu jednostronnego ukształtowania treści kontraktu przez organ. Wbrew twierdzeniom skarżącego propozycje zawarte w projekcie kontraktu były rozsądne i uzasadnione. Propozycje te zakładały m.in. uczestnictwo skarżącego w zajęciach organizowanych przez Klub Integracji Społecznej w celu aktywizacji zawodowej, podjęcie próby ustalenia korzystnej ceny za sprzedaż nieruchomości w L., a także zawarcie ugody z komornikiem w zakresie spłacenia długu alimentacyjnego. Trudno takie propozycje uznać za jednostronne narzucenie działań sprzecznych z interesem skarżącego, a przede wszystkim z celem ustawy o pomocy społecznej.

Ustawodawca w art.2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej wskazuje, że pomoc społeczna jest instytucją polityki państwa mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Instytucja ta wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka (art. 3 ust. 1 ustawy), a jej zadaniem jest zapobieganie trudnym sytuacjom życiowym poprzez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz do ich integracji ze środowiskiem (art. 3 ust. 2 ustawy). Państwo pełni zatem jedynie funkcję subsydiarną w rozwiązywaniu trudności życiowych osób potrzebujących pomocy.

W kontekście wskazanych regulacji prawnych i w odniesieniu do stanu faktycznego ustalonego w niniejszej sprawie nie można zgodzić się z prezentowanym w skardze kasacyjnej stanowiskiem, że skarżący spełnił wymogi do udzielenia mu świadczeń z pomocy społecznej. Powodem odmowy przyznania zasiłków celowych był bowiem brak współdziałania skarżącego z organami pomocy społecznej w rozwiązywaniu jego trudnej sytuacji życiowej. Odnośnie natomiast do zasiłku celowego na pokrycie opłat za hotel zasadnie organ pomocy społecznej uznał, że nie zachodzi przesłanka niezaspokojonej potrzeby bytowej, o której mowa w art.39 ustawy o pomocy społecznej. Skarżący jest właścicielem 3 lokali mieszkalnych i przynajmniej w jednym z nich mógłby zamieszkać, skoro w dwóch mieszkają lokatorzy. Posiadając własne mieszkania, z których skarżący mógłby czerpać dochody, u skarżącego nie występują niezaspokojone inne potrzeby związane z brakiem możliwości uzyskania przez skarżącego jakichkolwiek własnych dochodów. Subsydiarny charakter świadczeń z zakresu pomocy społecznej przesądza bowiem, że w sytuacji, gdy osoba ubiegająca się o przyznanie zasiłku celowego na zaspokojenie potrzeby mieszkaniowej legitymuje się prawem własności do lokalu mieszkalnego, to jest ona w stanie pokonać dotyczące tej kwestii trudności życiowe, wykorzystując własne zasoby i możliwości.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 p.p.s.a. orzekł, jak w wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art.209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonana pomoc prawną należne od Skarbu Państwa ( art.250 p.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art.258-261 p.p.s.a.