Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 447/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-10-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 § 1 i 2, art. 133 § 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 21 ust. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 173
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich - tekst jednolity.
article: § 2 ust. 1 pkt 3, § 4 ust. 2 pkt 1, § 5 ust. 1 i 2, § 6 ust. 1 pkt 1a-3 i ust. 2, § 38 ust. 6, 7, 8 i 9
journal: Dz.U. 2013 poz 361
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013.
journal: Dz.U.UE.L 2009 nr 316 poz 1 art. 2 lit. c)
law: Rozporządzenie Komisji (WE) NR 1120/2009 z dnia 29 października 2009 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania systemu płatności  jednolitej przewidzianego w tytule III rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia  bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników
journal: Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 608 art. 4 ust. 1 lit. h)
law: Rozporzadzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz  uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz.U.UE L z dnia 20 grudnia 2013 r.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska, Sędzia NSA Elżbieta Kowalik-Grzanka (spr.), Sędzia WSA (del.) Piotr Kraczowski, Protokolant Marta Woźniak, po rozpoznaniu w dniu 16 października 2020 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Spółka z o.o. Spółka komandytowa w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 17 sierpnia 2017 r., sygn. akt I SA/Bk 343/17 w sprawie ze skargi A. Spółka z o.o. Spółka komandytowa w B. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...] w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 17 sierpnia 2017 r., sygn. akt I SA/Bk 343/17 oddalił skargę A. Spółka z o.o. Sp. komandytowa w B. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej PROW 2007-2013 na rok 2015.

Skargą kasacyjną A. Spółka z o.o. Sp. komandytowa w B. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1) art. 3 § 1 i § 2 ust.1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.), polegające na oddaleniu zamiast uwzględnienia skargi, w konsekwencji zaakceptowania w procesie oceny legalności decyzji faktu, że organ oparł swe rozstrzygnięcie na nieprawidłowo zinterpretowanych przepisach rozporządzenia, w szczególności niezasadnie przyjął, że jedyne przypadki dozwolonej zmiany zobowiązania definiuje literalnie § 6 rozporządzenia, podczas gdy przepis ten zawiera katalog otwarty możliwych przypadków, zaś § 38 ust. 9 statuuje właśnie odrębny przypadek, w którym prawodawca dopuścił zmianę powierzchni gruntów objętych zobowiązaniem, w konsekwencji czego, gdy utracone grunty skarżącej zostały wycofane z Planu działalności rolnośrodowiskowej, a tym samym z zobowiązania, nie powinna zostać nałożona sankcja a wadliwe decyzje winny zostać uchylone;

2) art. 133 § 1, 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) i art. 151 p.p.s.a., w związku z art. 21 ust.2 pkt 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz,.173 ze zm., dalej: ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich), poprzez akceptację dla naruszenia przez organ zasady swobodnej oceny dowodów/wybiórcze rozpatrzenie zebranego materiału dowodowego, w szczególności pominięcie podczas oceny materiału dowodowego faktu, że utracone grunty zostały wycofane z Planu działalności rolnośrodowiskowej, a tym samym z zobowiązania, w wyniku czego niesłusznie utrzymano w mocy wadliwą decyzję i doszło do oddalenia skargi, zamiast jej uwzględnienia;

2. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:

1) § 38 ust. 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007—2013 (Dz. U. 2013.361 z późn. zm., dalej: rozporządzenie), poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na zastosowaniu brzmienia przepisu wprowadzonego nowelizacją z marca 2014, pomimo powołania się na numerację wynikającą z pierwotnej treści rozporządzenia z 13 marca 2013 r., a tym samym niezasadne przyjęcie, że warunkiem odstąpienia od sankcji jest nieobjęcie utraconej działki zobowiązaniem rolno środowiskowym, podczas gdy § 38 ust. 6 w brzmieniu aktualnym na dzień wydawania decyzji reguluje kwestie uchybień w przestrzeganiu wymogów określonych w części VII. Pakiet 8. Ochrona gleb i wód i nie ma w ogóle zastosowania w przedmiotowej sprawie;

2) § 38 ust, 6 rozporządzenia, poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na niezasadnym przyjęciu, że należy zastosować sankcję z tego przepisu, pomimo, że do utraconej działki nie została przyznana płatność po dacie jej utraty, a zgodnie z wykładnią wyrażoną m.in. w wyroku NSA w Warszawie II GSK 394/15 z dnia 19 lipca 2016 r., oraz w wyrokach NSA II GSK 2918/14 z dnia 26 maja 2015, II GSK 758/14 z dnia 26 maja 2015, II GSK 646/14 z dnia 26 maja 2015 r. warunek nieprzyznania płatności, obligujący organ do odstąpienia od 20-procentowej sankcji, należy odnosić do okresu już po utracie posiadania gruntów, a nie jakiegokolwiek okresu w przeszłości, a ponadto utracone działki zostały wycofane z Planu działalności rolnośrodowiskowej, a tym samym nie były na dzień wydawania decyzji objęte zobowiązaniem, w konsekwencji czego sąd błędnie uznał, że organ prawidłowo zastosował sankcję z § 38 ust. 6, pomimo, że w sprawie spełnione były przesłanki określone w hipotezie przepisu § 38 ust. 7 rozporządzenia rolno-środowiskowego wyłączające zastosowanie sankcji;

3) § 38 ust. 8 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w szczególności uznanie, że przepis ten znajduje zastosowanie, pomimo, że utracone działki zostały wycofane z Planu działalności rolnośrodowiskowej, a tym samym nie były na dzień wydawania decyzji objęte zobowiązaniem, w konsekwencji czego sąd błędnie uznał, że organ prawidłowo zastosował sankcję z § 38 ust. 8, pomimo, że w sprawie spełnione były przesłanki określone w hipotezie przepisu § 38 ust. 9 rozporządzenia rolnośrodowiskowego wyłączające zastosowanie sankcji;

4) § 38 ust. 9 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że przepis ten znajduje zastosowanie, jedynie, w sytuacji gdy utracony grunt nie jest objęty zobowiązaniem rolnośrodowiskowym w wyniku działań zdefiniowanych w § 6 rozporządzenia, podczas gdy analiza brzmienia paragrafu 6 wskazuje, że opisane tam przypadki stanowią katalog otwarty zmniejszeń obszaru realizacji zobowiązania i wskazuje, że inne możliwe przypadki zmian zobowiązania wynikają z całego rozporządzenia, a nie tylko z tego paragrafu, zaś § 38 ust. 9 jest właśnie przypadkiem umożliwiającym wycofanie utraconego gruntu z zobowiązania, nie powodującym zmiany jego treści, w konsekwencji czego sąd błędnie utrzymał w mocy wadliwe decyzje;

5) § 6 ust. 1 pkt 1a-3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, poprzez jego błędną wykładnię i niezasadne przyjęcie, że przepis ten reguluje jedyne dopuszczalne przypadki wyłączenia gruntu z zobowiązania rolnośrodowiskowego i uniemożliwia wycofanie z zobowiązania trwałego użytku zielonego, którego posiadanie utracono, podczas gdy przepis ten zawierający katalog otwarty dopuszczonych przez prawodawcę sytuacji, dopuszcza także inne zmiany mogące wynikać z rozporządzenia, w tym w szczególności umożliwia zastosowanie § 38 ust. 9 rozporządzenia, w sytuacji utraty posiadania trwałych użytków zielonych;

6) § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 2 czerwca 2015 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007—2013 (Dz. U. 2015 poz. 908, dalej: rozporządzenie zmieniające), poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w realiach przedmiotowej sprawy, a w szczególności bezpodstawne uznanie, że wycofanie przez Skarżącą z Planu działalności rolno środowiskowej działek, których posiadanie utraciła i w konsekwencji nie uwzględnienie ich we wniosku na rok 2015 wypełnia definicję "stwierdzenia uchybienia" w postaci niezachowania trwałych użytków zielonych, podczas gdy trwałe użytki zielone, których posiadanie utraciła Skarżąca nie doznały uszczerbku i nadal są uprawiane.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Dalej stwierdzić należy, że skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a. Ponieważ w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego – pkt 2 art. 174 p.p.s.a., jak i naruszenie przepisów postępowania pkt 1 art. 174 p.p.s.a., to na gruncie rozpoznawanej sprawy, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty dotyczące naruszenia prawa procesowego, dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego (por. wyrok NSA z 9 marca 2005r., FSK 618/04, ONSAiWSA 2005, nr 6, poz. 120; zob. szerzej J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, s. 419).

Istotne jest wskazanie, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane. Jest to zgodne z poglądem, że przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała Pełnego Składu NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09). Zatem aby Naczelny Sąd Administracyjny mógł uczynić zadość temu obowiązkowi, wnoszący skargę kasacyjną musi poprawnie określić, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało (por. podobnie wyrok NSA z 16 lipca 2013 r., sygn. akt II FSK 2208/11). Uzasadnienie kasacji ma zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, na czym naruszenie polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu, niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu, lub uzasadnienie zarzutu "niewłaściwego zastosowania" przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym - wykazanie, że zarzucane uchybienie było na tyle istotne, że mogło mieć wpływ na wynik sprawy (wyrok NSA z 14 maja 2018r., II OSK 3113/17).

O istotnym wpływie naruszenia przepisu na wynik sprawy mowa wówczas, gdy zachodzi duże prawdopodobieństwo, że w przypadku, gdyby nie doszło do jego naruszenia, zapadłe w sprawie rozstrzygnięcie różniłoby się od rozstrzygnięcia, które zostało wydane. Strona skarżąca powinna zatem wskazać na konkretne braki w postępowaniu dowodowym, które - pomimo pozostałego zebranego w sprawie materiału dowodowego - nie pozwoliły organom na uzyskanie pełnego obrazu stanu faktycznego sprawy, albo wykazać, że jego ocena jest dowolna, tj. brak w niej logiki, doświadczenia życiowego, podstawowej wiedzy dotyczącej badanych kwestii, reguł obowiązujących w zakresie czynności dokonywanych przez stronę, czy też że ocena ta została dokonana jedynie w oparciu o część ustalonych okoliczności ( patrz wyrok NSA z 27 czerwca 2018r., I FSK 1458/16).

Skarga kasacyjna powyższych warunków nie spełnia w odniesieniu do zarzutów naruszenia przepisów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie została bowiem przedstawiona argumentacja mająca stanowić rozwinięcie zarzutów w tym zakresie i wykazująca ich zasadność.

W pkt I ppkt 1 petitum skargi kasacyjnej ograniczono się do postawienia zarzutu naruszenia art. 3 § 1 i § 2 p.p.s.a w związku z art. 145 § 1 pkt 1a i c, art. 151 p.p.s.a. polegającym na oddaleniu, zamiast uwzględnieniu skargi, w konsekwencji zaakceptowania w procesie oceny legalności decyzji faktu, że organ oparł swoje rozstrzygnięcie na nieprawidłowo zinterpretowanych przepisach rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Natomiast w zarzucie sformułowanym w pkt I ppkt 2 petitum skargi kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 133 § 1, art. 145 § 1 pkt 1a i c, art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy o PROW poprzez akceptację dla naruszenia przez organ zasady swobodnej oceny dowodów, wybiórcze rozpatrzenie zebranego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności faktu, że utracone grunty zostały wycofane z Planu działalności rolnośrodowiskowej, a tym samym z zobowiązania, co doprowadziło do oddalenia skargi zamiast jej uwzględnienia. Nie wyjaśniono przy tym, w jaki konkretnie sposób sąd pierwszej instancji dopuścił się naruszenia tych przepisów. Nie wskazano również, dlaczego uchybienia w tym zakresie popełnione przez sąd pierwszej instancji mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W ocenie NSA sformułowane przez skarżącą zarzuty naruszenia prawa procesowego nie mogą stanowić samoistnej podstawy skargi kasacyjnej. Z ich uzasadnienia w istocie wynika, ze skarżący nie kwestionuje ustalonego stanu faktycznego zmierzając do podważenia prawidłowości zastosowania stanowiących podstawę rozstrzygnięcia przepisów materialnych. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego ustalony w sprawie stan faktyczny uznać należy za prawidłowy.

Podsumowując, zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie mogły być uwzględnione.

Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego należy wskazać, że sposób rozumowania autora skargi kasacyjnej nie jest prawidłowy.

Autor skargi kasacyjnej formułując w pkt 2. ppkt 3 petitum skargi kasacyjnej zarzut błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania § 38 ust. 8 rozporządzenia rolnośrodowiskowego owego błędu upatrywał w tym, że przepis został zastosowany w sytuacji, gdy utracone działki zostały wycofane z Planu działalności rolnośrodowiskowej, a tym samym nie były na dzień wydawania decyzji objęte zobowiązaniem, co spowodowało, że na podstawie § 38 ust. 9 rozporządzenia rolnośrodowiskowego sankcja z pkt 8 została wyłączona.

Przystępując do oceny powyższego zarzutu należy zauważyć, że sąd pierwszej instancji, interpretując pojęcie "niezachowanie trwałych użytków zielonych", odwoływał się do treści § 38 rozporządzenia rolnośrodowiskowego w brzmieniu obowiązującym do 14 marca 2014 r. bowiem rolnicy, którzy podjęli zobowiązanie rolnośrodowiskowe przed 15 marca 2014 roku kontynuują ich realizację na podstawie przepisów w brzmieniu dotychczasowym tj. przed zmianą z dnia 12 marca 2014 roku. Wyjaśnić jedynie można, że wprowadzona zmiana polegała między innymi na ustaleniu nowej treści § 38. W rozporządzeniu zmieniającym dotychczasowy ust. 6 powołanego przepisu został oznaczony jako ust. 8, zaś dotychczasowy ust. 7 jako ust. 9. Podkreślić jednak należy, że zmianie nie uległa istota regulacji odnosząca się do przesłanek stosowania 20% zmniejszenia płatności rolnośrodowiskowej w przypadku niezachowania trwałych użytków zielonych. W związku z tym nie są zasadne uwagi kasatora co do wskazanych przez organ i Sąd jednostek redakcyjnych rozporządzenia rolnośrodowiskowego.

Z § 38 ust. 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego wynika, że jeżeli rolnik nie zachował któregokolwiek z występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo, o których mowa w § 4 ust. 2 pkt 1, płatność rolnośrodowiskowa przysługuje temu rolnikowi w wysokości zmniejszonej o 20% w roku, w którym stwierdzono takie uchybienie.

Według § 4 ust. 2 pkt 1 - powołanego w treści przytoczonego wyżej przepisu - rolnik realizujący zobowiązanie rolnośrodowiskowe zachowuje występujące w gospodarstwie rolnym i określone w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałe użytki zielone w rozumieniu art. 2 lit. c rozporządzenia Komisji (WE) nr 1120/2009 z dnia 29 października 2009r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania systemu płatności jednolitej przewidzianego w tytule III rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników (Dz. Urz. UE L 316 z 02.12.2009, str. 1, z późn. zm.), zwane dalej "trwałymi użytkami zielonymi", oraz elementy krajobrazu rolniczego nieużytkowane rolniczo, tworzące ostoje dzikiej przyrody.

Przypomnieć w tym miejscu wypada, że w myśl § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, jednym z warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej jest realizowanie 5-letniego zobowiązania rolnośrodowiskowego, o którym mowa w art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L 277 z 21.10.2005, str. 1, ze zm.) obejmującego wymogi wykraczające ponad podstawowe wymagania, w ramach określonych pakietów i ich wariantów, zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej. Według § 4 ust. 2 pkt 1 - powołanego w treści przytoczonego wyżej przepisu - rolnik realizujący zobowiązanie rolnośrodowiskowe zachowuje występujące w gospodarstwie rolnym i określone w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałe użytki zielone w rozumieniu art. 2 lit. c rozporządzenia Komisji (WE) nr 1120/2009 z dnia 29 października 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania systemu płatności jednolitej przewidzianego w tytule III rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników (Dz. Urz. UE L 316 z 02.12.2009, str. 1, z późn. zm.), zwane dalej "trwałymi użytkami zielonymi", oraz elementy krajobrazu rolniczego nieużytkowane rolniczo, tworzące ostoje dzikiej przyrody.

§ 38 ust. 7 (w brzmieniu przed 15 marca 2014 r. właściwym dla sprawy) określał przesłanki zwalniające z obowiązku zastosowania 20% sankcji i stanowił, że " przepisu ust. 6 nie stosuje się w przypadku, gdy rolnik nie zachował któregokolwiek z występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo w wyniku przeniesienia, w drodze umowy sprzedaży, darowizny lub innej umowy, posiadania gruntów rolnych, na których występują takie użytki lub elementy krajobrazu, lub utraty posiadania takich gruntów, a do działek rolnych położonych na tych gruntach nie została przyznana płatność rolnośrodowiskowa".

Z kolei § 38 ust. 9 (rozporządzenia w brzmieniu po 15 marca 2014r.) stanowi, że "przepisu ust. 8 nie stosuje się w przypadku, gdy rolnik nie zachował któregokolwiek z występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo w wyniku przeniesienia, w drodze umowy sprzedaży, darowizny lub innej umowy, posiadania gruntów rolnych, na których występują takie użytki lub elementy krajobrazu, lub utraty posiadania takich gruntów, a grunty te nie są objęte zobowiązaniem rolnośrodowiskowym".

Różnica pomiędzy przepisami rozporządzenia ( oprócz zmiany numeracji) jest taka, że do 14 marca 2014r. przesłanką do odstąpienia od zastosowania 20% sankcji była okoliczność nieprzyznania płatności rolnośrodowiskowej do określonych działek (§ 38 ust. 7), od 15 marca 2014 r. była to okoliczność, że "grunty te nie są objęte zobowiązaniem rolnośrodowiskowym" (§ 38 ust. 9). Z treści przytoczonej regulacji, zarówno w brzmieniu obowiązującym przed, jak i po dniu 15 marca 2014 r., wynika zatem jednoznacznie, że prawodawca wyraźnie przewiduje "niezachowanie" trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo w wyniku przeniesienia, w drodze umowy sprzedaży, darowizny lub innej umowy, posiadania gruntów rolnych, lub utraty posiadania takich gruntów.

Konkludując, w świetle obu powołanych regulacji nie powinno budzić wątpliwości, że niezachowanie trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo - w rozumieniu § 38 ust. 8 - jest naruszeniem obowiązku realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego.

Skarżąca w pkt 2. ppkt 4 i 5 petitum skargi kasacyjnej zarzuca naruszenie § 38 ust. 9 rozporządzenia rolnośrodowiskowego wiąże z normami § 6 rozporządzenia i zawartym w tym przepisie, otwartym, w jej ocenie, katalogu zmniejszeń obszaru realizacji zobowiązania i wskazuje na inne możliwe przypadki zmian zobowiązania rolnośrodowiskowego. Ponadto w zarzucie z pkt 2. ppkt 5 petitum skargi kasacyjnej autor skargi kasacyjnej wywodzi, że § 6 ust. 1 pkt 1a-3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego przewiduje przypadki dopuszczalnej zmiany. Jednak przepis ten dopuszcza zmianę zobowiązania w przypadkach określonych w rozporządzeniu, a nie tylko w tym paragrafie, gdyż użyto tam sformułowania "w szczególności", co oznacza katalog otwarty, na co sama skarżąca zwróciła uwagę w skardze kasacyjnej.

Podkreślić w tym miejscu należy, że zgodnie z generalną zasadą przyjętą w § 6 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego zobowiązanie rolnośrodowiskowe nie podlega zmianie w trakcie jego realizacji, chyba że przepisy rozporządzenia dopuszczają dokonanie takiej zmiany, w szczególności gdy zmiana ta polega na zmianach wyliczonych w punktach w dalszej części tego przepisu. W wyliczeniu tym nie wskazano na możliwość zmniejszenia obszaru gruntów rolnych, na których to zobowiązanie jest realizowane. Dopuszczono natomiast m.in. możliwość zwiększenia obszaru gruntów rolnych, na których to zobowiązanie jest realizowane. Z § 6 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego wynika zatem, że zmniejszenie obszaru gruntów rolnych, na których zobowiązanie rolnośrodowiskowe jest realizowane, jest możliwe wyłącznie wówczas, gdy przepisy rozporządzenia zezwalają na taką zmianę. Ponadto, jeśli do takiej zmiany dochodzi, to wprowadza się ją w planie działalności rolnośrodowiskowej zgodnie z § 6 ust. 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Tak więc rolnik nie może dowolnie modyfikować podjętego zobowiązania.

W tym stanie rzeczy z treści § 38 ust. 8 rozporządzenia nie można wywieść, że prawidłowa wykładnia tego przepisu powinna prowadzić do wniosku, że pod pojęciem "niezachowania" należy rozumieć wyłącznie "dokonanie zmiany uprawy lub zniszczenie uprawy dotychczasowej, w wyniku którego grunt nie będzie już zajęty pod uprawę traw lub innych upraw roślin zielonych, ewentualnie nie będzie już gruntem nieużytkowanym rolniczo". Zatem przeniesienie (w sposób określony przepisem) lub utrata posiadania gruntów – na których występują użytki zielone lub opisane elementy krajobrazu nieużytkowane rolniczo – jest rodzajem niezachowania trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo. W konsekwencji – co do zasady – tego rodzaju niezachowanie trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo skutkować winno zmniejszeniem płatności na zasadach określonych § 38 ust. 8. Wskutek bowiem tego rodzaju "niezachowania" trwałych użytków zielonych rolnik także nie realizuje podjętego zobowiązania rolnośrodowiskowego. Stanowisko to zostało przedstawione m.in. w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 26 maja 2015r. sygn. II GSK 646/14, II GSK 758/14, II GSK 2918/14; 2 października 2015r. sygn. II GSK 1998/14; 18 marca 2016r. sygn. II GSK 2110/14.

Wobec powyższego, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wycofanie (w wyniku korekty wniosku lub wycofania części wniosku) określonego obszaru stanowiącego trwały użytek zielony określony w obowiązującym planie działalności rolnośrodowiskowej, do którego przyznano płatność rolnośrodowiskową, należy kwalifikować jako - określone w § 38 ust. 6 ( po zmianie w § 38 ust. 8) rozporządzenia rolnośrodowiskowego - niezachowanie występującego w gospodarstwie rolnym i określonego w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałego użytku zielonego, które skutkować winno zmniejszeniem płatności (por. wyrok NSA z 7 kwietnia 2017r., sygn. akt II GSK 2072/15; zob. również wyrok NSA z 2 czerwca 2017r., sygn. akt II GSK 2393/15).

Podkreślić przy tym należy, że dla oceny, czy rolnik - który podjął się realizowania 5-letniego zobowiązania rolnośrodowiskowego - zachował/nie zachował któregokolwiek z występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo, o których mowa w § 4 ust. 2 pkt 1, istotne jest, czy grunty z trwałymi użytkami zielonymi w okresie realizacji zobowiązania są tym zobowiązaniem objęte. Natomiast sam fakt niezachowania trwałych użytków zielonych w wyniku przeniesienia lub utraty posiadania gruntów, na których występują takie użytki, nie jest wystarczający do odstąpienia od stosowania omawianej sankcji 20%. Obecnie już samo objęcie trwałych użytków zielonych zobowiązaniem rolnośrodowiskowym, bez względu na przyznanie płatności rolnośrodowiskowej, skutkuje tym, że wyjątek związany z utratą posiadania gruntów objętych programem nie powoduje odstąpienia od nałożenia sankcji. Nawet w przypadku utraty posiadania działki istotnym elementem dla możliwości zastosowania odstępstwa od nałożenia sankcji z § 38 ust. 6 jest zbadanie, czy działka ta była objęta zobowiązaniem rolnośrodowiskowym.

Niewątpliwie, (stan faktyczny sprawy nie został skutecznie podważony) skarżąca rozpoczęła realizację 5-letniego okresu zobowiązania w ramach pakietu 5 — ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na Obszarze Natura 2000, w wariancie 5.1 — ochrona siedlisk lęgowych ptaków Natura 2000 na powierzchni najpierw 55,04 ha w 2012 roku, a następnie zwiększone w 2013 roku do powierzchni 129,01 ha, a więc zobowiązania, o którym mowa w § 2 ust. 1 pkt 3 i § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Następnie we wnioskach z 2012 r., z 2013 r. i z 2014 r. skarżąca zwracała się o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej (PROW 2007-2013) w ramach pakietu 5.1 Przy czym rok do roku powierzchnia deklarowana była zmniejszana w stosunku do pierwotnie zadeklarowanej. Zarówno organy, jak i sąd pierwszej instancji ustaliły, że zadeklarowane w 2015 r. do płatności rolnośrodowiskowej, a następnie wycofane działki z trwałymi użytkami zielonymi były objęte zobowiązaniem rolnośrodowiskowym, że w kolejnych latach przyznano do nich płatności rolnośrodowiskowe. Ustalenie to jest wiążące dla Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wobec powyższego za pozbawione podstaw należało uznać zarzuty sformułowane w pkt 2. ppkt 1-3 petitum skargi kasacyjnej.

Również chybiony, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego pozostaje zarzut sformułowany w pkt 2. ppkt 6 petitum skargi kasacyjnej.

Z dniem 14 lipca 2015 r. rozporządzenie rolnośrodowiskowe zostało znowelizowane na podstawie rozporządzenia z 2 czerwca 2015 r. zmieniającego rozporządzenie rolnośrodowiskowe. W § 2 aktu zmieniającego przewidziano, że do przyznawania płatności rolnośrodowiskowej w sprawach objętych postępowaniami: 1) wszczętymi i niezakończonymi ostateczną decyzją przed dniem 15 marca 2015 r., 2) zakończonymi ostateczną decyzją wydaną na podstawie przepisów dotychczasowych, w przypadku gdy zostały wznowione od dnia 15 marca 2015 r. - stosuje się przepisy dotychczasowe. Jednocześnie w § 5 rozporządzenia zmieniającego prawodawca określił sytuacje, w których płatność rolnośrodowiskowa jest dodatkowo zmniejszana o kwoty 10%, 20% lub 30%. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli w kolejnym roku realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego podjętego przed dniem 15 marca 2014 r. zostanie ponownie stwierdzone to samo uchybienie, o którym mowa w § 3 ust. 2 lub w § 4 ust. 2, lub to samo uchybienie w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach określonych wariantów poszczególnych pakietów innych niż Pakiet 8. Ochrona gleb i wód lub zostanie ponownie stwierdzone, że rolnik nie zachował któregokolwiek z występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. h rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 608, z późn. zm.) i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowane rolniczo, tworzących ostoje dzikiej przyrody, płatność rolnośrodowiskowa jest zmniejszana dodatkowo o kwotę stanowiącą:

1) 10% kwoty, którą rolnik otrzymałby, gdyby to uchybienie nie wystąpiło - w przypadku ponownego stwierdzenia tego samego uchybienia po raz pierwszy;

W rozpoznawanej sprawie wniosek skarżącej wpłynął do organu 12 czerwca 2015 r. Zatem regulacja § 5 rozporządzenia miała zastosowanie w sprawie. Po drugie z konstrukcji tej normy jednoznacznie wynika, że dotyczy ona zobowiązań rolnośrodowiskowych będących już w toku, "podjętych przez 15 marca 2014 r."

Jak już wskazano, ze skutecznie niepodważonego stanu faktycznego wynikało, że w roku 2013 skarżącej przyznano płatność rolnośrodowiskową w pomniejszonej wysokości z uwagi na zmniejszenie obszaru podjętego w 2012 roku zobowiązania rolnośrodowiskowego o 0,42 ha (działka nr 141 – 0,01 ha, działka nr 153 – 0,01 ha, działka nr 161 – 0,40 ha) oraz na wycofanie w dniu 23.02.2016 r. części wniosku - działka oznaczona identyfikatorem AFX1 o pow. 1,51 ha objętych zobowiązaniem rolnośrodowiskowym i zmniejszeniem w związku z tym trwałych użytków zielonych.

Wobec powyższego uchybienie stwierdzone w 2015 r. jest kolejnym uchybieniem, o jakim mowa w powołanym wyżej § 5 pkt 1 rozporządzenia zmieniającego, skutkującym zmniejszeniem płatności rolnośrodowiskowej dodatkowo o kwotę stanowiącą 10 % kwoty, którą rolnik otrzymałby, gdyby to uchybienie nie wystąpiło – w przypadku ponownego stwierdzenia tego samego uchybienia po raz pierwszy. Trafnie zatem Sąd pierwszej instancji uznał, że zaistniały podstawy do zastosowania przez organy dodatkowej sankcji wynoszącej 10% płatności rolnośrodowiskowej.

Podsumowując, zarzut określony w pkt 2. ppkt 4 p.p.s.a. petitum skargi kasacyjnej należało uznać za nieusprawiedliwiony.

Mając na względzie powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.