Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 437/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-08-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 124 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędzia NSA Monika Nowicka po rozpoznaniu w dniu 13 sierpnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L.M. i E.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 1 października 2020 r. sygn. akt II SA/Ol 414/20 w sprawie ze skargi L.M. i E.M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z części nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Wojewody [...] solidarnie na rzecz L.M. i E.M. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 1 października 2020 r. sygn. akt II SA/Ol 414/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę L.M. i E.M. (dalej, jako: "skarżący"), na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z części nieruchomości.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z [...] marca 2020 r. Starosta [...] odmówił ograniczenia sposobu korzystania z części nieruchomości będącej własnością skarżących stanowiącej działki nr [...], [...], [...], [...], obręb [...], gmina [...], przez zezwolenie na budowę elektroenergetycznej linii napowietrznej SN - 15kV oraz rozbiórkę linii napowietrznej 15kV. Stwierdził bowiem, że wbrew obowiązkowi określonemu w art. 124 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 121 ze zm., dalej: "u.g.n."), [...] S.A. (inwestor) nie zakończył prowadzonych ze skarżącymi rokowań.

Od powyższej decyzji inwestor złożył odwołanie.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2020 r. uchylił decyzję Starosty w całości i ograniczył sposób korzystania z nieruchomości skarżących, w celu realizacji inwestycji polegającej na budowie elektroenergetycznej linii napowietrznej SN - 15kV na ww. działkach oraz rozbiórkę linii napowietrznej 15kV. Określił następujący zakres ograniczenia:

- na działce nr [...] - budowa elektroenergetycznej linii napowietrznej SN-15kV o długości 607 m, budowa elektroenergetycznej linii kablowej SN-15kV o długości 1 m oraz rozbiórka linii napowietrznej SN-15kV o dł. 605 m; obszar zajęcia nieruchomości na czas prowadzenia ww. prac – 1.822 m² (linia kablowa 1 m², linia napowietrzna SN wraz ze słupami – 1.821 m²);

- na działce nr [...] - budowa elektroenergetycznej linii napowietrznej SN-15kV o długości 247 m oraz rozbiórka linii napowietrznej SN-15kV o długości 235 m; - obszar zajęcia nieruchomości na czas prowadzenia ww. prac - 741 m²;

- na działce nr [...] - budowa elektroenergetycznej linii napowietrznej SN-15kV o długości 9 m oraz rozbiórka linii napowietrznej SN-15kV o długości 15 m; - obszar zajęcia nieruchomości na czas prowadzenia ww. prac - 27 m²;

- na działce nr [...] - budowa elektroenergetycznej linii napowietrznej SN-15kV o długości 184 m oraz rozbiórka linii napowietrznej SN-15kV o długości 375 m; obszar zajęcia nieruchomości na czas prowadzenia ww. prac - 552 m².

Wskazał, że lokalizację urządzeń służących do przesyłu energii elektrycznej, zakres ograniczenia nieruchomości oraz pas techniczno-eksploatacyjny pod projektowane urządzenia elektroenergetyczne przedstawiają załączniki graficzne o numerach 1, 2, 3, stanowiące integralną część decyzji.

W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wywiódł z art. 124 ust. 2 i 3 u.g.n., że warunkami wydania decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości są wyłącznie: brak zgody właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości na przeprowadzenie wymienionych w tym przepisie robót budowlanych, udokumentowanej przeprowadzonymi rokowaniami i zgodność inwestycji z planem miejscowym lub decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wojewoda ocenił, że w sprawie spełnione zostały wszystkie ustawowe przesłanki pozwalające na decyzyjne ograniczenie sposobu korzystania z ww. działek. Stwierdził, że przedmiotowa inwestycja jest inwestycją celu publicznego, o której mowa w art. 6 pkt 2 u.g.n., gdyż dotyczy budowy elektroenergetycznej linii napowietrznej SN-15kV. Ograniczenie nastąpiło zgodnie z decyzją Wójta Gminy [...] z [...] grudnia 2016 r., ustalającą lokalizację inwestycji celu publicznego polegającej na budowie sieci elektroenergetycznej napowietrznej i kablowej SN 15kV z lokalizacją w obrębach [...] i [...] w gminie [...] oraz w obrębie [...] w gminie [...]. Wojewoda zaznaczył, że inwestor we wniosku z 10 grudnia 2019 r. i piśmie z 30 grudnia 2019 r. podał, na czym będzie polegało ograniczenie sposobu korzystania ze spornych działek oraz wskazał powierzchnię pasa montażowego. Przebieg inwestycji przez ww. działki został przedstawiony na załącznikach graficznych załączonych do wniosku.

Wojewoda uznał, że spełniony został również warunek poprzedzenia wydania decyzji rokowaniami zmierzającymi do uzyskania zgody skarżących na budowę ww. linii elektroenergetycznej. Wyjaśnił, że art. 124 ust. 3 u.g.n. ustanawia pierwszeństwo umownego uregulowania kwestii dysponowania przez inwestora nieruchomością na cele budowlane związane z realizacją inwestycji. Przedmiotem rokowań jest więc uzyskanie zgody na zajęcie nieruchomości w celu wykonania prac, o których mowa w art. 124 ust. 1 oraz pozostawienie na niej wybudowanych ciągów, przewodów i urządzeń. Zatem, celem rokowań jest skorzystanie z art. 305¹ kodeksu cywilnego i ustanowienie w drodze umowy cywilnoprawnej służebności przesyłu. W wyniku rokowań może zatem zostać zawarta umowa szczegółowo określająca warunki udostępnienia nieruchomości, zasady korzystania z niej przez inwestora oraz zasady rozliczeń odszkodowawczych. Wyjaśnił ponadto, że rokowania mogą zostać zakończone w dowolnym czasie, np. gdy w ocenie którejś ze stron nie ma szans na zawarcie porozumienia. Zaznaczył, że nie przewidziano szczególnej formy zakończenia rokowań.

Wojewoda stwierdził, że z dołączonych do wniosku dokumentów wynika, że przedstawiciel inwestora przeprowadził próby polubownego ustalenia warunków umowy w sprawie udostępnienia nieruchomości i uzyskania zgody na przeprowadzenie inwestycji i ustanowienie służebności przesyłu, które zostały zakończone wynikiem negatywnym. Skarżący zostali bowiem bezskutecznie zaproszeni do podpisania porozumienia w sprawie ustanowienia służebności przesyłu pismami: z 4 marca 2019 r., 5 czerwca 2019 r., 12 lipca 2019 r., w których opisano zasady ustanowienia służebności przesyłu dla potrzeb posadowienia w przyszłości urządzeń elektroenergetycznych. Jednocześnie, w piśmie z dnia 12 lipca 2019 r. inwestor poinformował skarżących, że wysokość wynagrodzenia z tytułu ustanowienia służebności przesyłu zostanie ustalona przez rzeczoznawcę majątkowego w formie operatu szacunkowego. Skarżący pismem z 6 sierpnia 2019 r. odmówili zawarcia umowy służebności przesyłu za jednorazowym wynagrodzeniem, jak zaproponował inwestor. Nie uzyskując akceptacji przedstawionych warunków dobrowolnego udostępnienia nieruchomości, inwestor złożył wniosek o wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości. W tej sytuacji, zdaniem Wojewody, inwestor spełnił warunek przeprowadzenia rokowań z właścicielami nieruchomości. Stwierdził, że jeżeli strony nie mogły dojść do porozumienia, Starosta był zobowiązany do wydania decyzji, na podstawie art. 124 u.g.n. i ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Zaznaczył, że w trybie art. 124 u.g.n. nie podlega weryfikacji organu, czy inwestor zaproponował właścicielowi takie warunki, które są dla niego korzystne, czy też takie, które są dla niego nie do przyjęcia. Rolą organu było wyłącznie zbadanie, czy rokowania w ogóle odbyły się oraz czy doszło do porozumienia pomiędzy stronami.

Na powyższą decyzję skarżący wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.

Zaskarżonym wyrokiem Sąd I instancji skargę oddalił. Podniósł, że art. 124 ust. 1 i 3 u.g.n. wprowadza dwie przesłanki, których spełnienie umożliwia ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości. Po pierwsze, ograniczenie właściciela lub użytkownika wieczystego w korzystaniu z jego nieruchomości może nastąpić tylko i wyłącznie w celu realizacji celu publicznego, który będzie zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a w razie jego braku - z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Po drugie, wystąpienie z wnioskiem o wydanie decyzji w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. powinno być poprzedzone przeprowadzeniem z właścicielem nieruchomości rokowań, mających na celu udostępnienie przez tę osobę nieruchomości w sposób dobrowolny.

Stosownie do art. 6 pkt 2 u.g.n., celem publicznym w rozumieniu tej ustawy jest budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Planowana inwestycja, polegająca na budowie elektroenergetycznej linii napowietrznej SN - 15kV i rozbiórce linii napowietrznej 15kV, stanowi bez wątpienia inwestycję celu publicznego. Ponadto, na mocy decyzji Wójta Gminy [...] z [...] grudnia 2016 r. ustalono lokalizację inwestycji celu publicznego – budowy sieci elektroenergetycznej napowietrznej i kablowej SN 15 kV z lokalizacją w obrębach [...] i [...] w gminie [...] oraz w obrębie [...] w gminie [...]. Z analizy dokumentów planistycznych jednoznacznie wynika, że nałożone ograniczenie jest zgodne z treścią decyzji lokalizacyjnej w zakresie celu, dla realizacji którego następuje sporne ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości oraz terytorialnego zasięgu dopuszczalności lokalizacji tej inwestycji. W tym więc zakresie przesłanka z art. 124 u.g.n. została, zdaniem Sądu, spełniona.

Kolejnym warunkiem dopuszczalności wydania zaskarżonej decyzji jest brak zgody właściciela lub użytkownika wieczystego na czasowe zajęcie jego nieruchomości i na posadowienie pod jej powierzchnią, na jej powierzchni lub nad jej powierzchnią stosownych urządzeń infrastruktury technicznej. W pierwszej kolejności inwestor powinien więc podjąć próbę uzyskania takiej zgody od właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości, a w przypadku gdy jest to niemożliwe dla skutecznego wnioskowania o wydanie decyzji o zezwoleniu na czasowe zajęcie nieruchomości konieczne jest przeprowadzenie formalnych rokowań.

Przepis art. 124 u.g.n. nie określa formy prowadzenia rokowań ani dokumentów, z jakimi inwestor musi wystąpić do właściciela gruntu w celu uzyskania zgody na udostępnienie nieruchomości, a także nie nakłada na inwestora obowiązku poinformowania właściciela na piśmie, że rokowania w sprawie uważa za zakończone. Strony zmierzające do załatwienia sprawy w sposób określony w art. 124 ust. 3 u.g.n. nie są związane jakimikolwiek regułami w zakresie przeprowadzenia rokowań oprócz obowiązku ich zainicjowania. Ustawodawca w żaden sposób nie sformalizował też momentu zakończenia rokowań. Zatem rokowania mogą być zakończone w dowolnym czasie, chociażby w przypadku gdy w ocenie którejkolwiek ze stron nie ma szans na zawarcie porozumienia. Rokowanie nie oznaczają konieczności osiągnięcia zgodnego stanowiska. Wystarczy wzajemne poinformowanie się obu stron o swoich postanowieniach i możliwym zakresie wzajemnych ustępstw celem zawarcia umowy lub innego satysfakcjonującego obie strony rozwiązania zasad korzystania z danej nieruchomości.

Zdaniem Sądu, spełnienie obowiązku przeprowadzenia rokowań, jako przesłanka wszczęcia postępowania o uzyskanie zezwolenia na zajęcie nieruchomości, niewątpliwie miało miejsce w okolicznościach badanej sprawy.

Jak wynika z akt administracyjnych inwestor zwracał się do skarżących o ustanowienie odpłatnej jednorazowo służebności przesyłu na działkach skarżących, precyzyjnie podając przedmiot inwestycji (pisma z dnia 5 czerwca 2019 r. i z 12 lipca 2019 r.). Jakkolwiek skarżący utrzymują, że wyrazili zgodę na dostęp inwestora do ich nieruchomości, to jednak odmówili zawarcia zaproponowanej przez inwestora umowy służebności przesyłu za jednorazowym wynagrodzeniem i domagali się przy zawarciu takiej umowy wynagrodzenia okresowego i wprowadzenia klauzuli waloryzacyjnej oraz zawarcia umowy dzierżawy gruntów na czas budowy przedmiotowej inwestycji, a także objęcia rokowaniami działek nr [...] i nr [...] (pismo z 6 sierpnia 2019 r. i 5 września 2019 r.). Wobec powyższego, nie można przyjąć, w ocenie Sąd I instancji, aby w okolicznościach badanej sprawy faktycznie doszło do wyrażenia przez skarżących zgody w rozumieniu art. 124 ust. 1 u.g.n.

Na ocenę faktu zaistnienia rokowań przewidzianych w art. 124 ust. 3 u.g.n. nie miał wpływu fakt, że inwestor wystąpił o zgodę skarżących na udostępnienie nieruchomości z przedstawieniem warunków ustanowienia służebności przesyłu, które to zagadnienia stanowią odrębne kwestie.

Sąd uznał, że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonymi rokowaniami, o których mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n.

Zdaniem Sądu, nie podważa tej oceny okoliczność, że skarżący "zasadniczo wyrażali zgodę" na korzystanie przez inwestora z nieruchomości (pismo z 5 września 2019 r.), skoro nie zawarto porozumienia co do sposobu korzystania z nieruchomości.

Uwzględniając powyższe Sąd stwierdził, że zaistniały przesłanki do wydania decyzji na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n.

Zdaniem Sądu, nie są zasadne również zarzuty skarżących dotyczące naruszenia przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem, zarzut naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. przez niezawiadomienie strony o zebranym materiale dowodowym i możliwości składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane naruszenie uniemożliwiało jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. W skardze wywiedzionej od decyzji organu odwoławczego, podnosząc powyższy zarzut, skarżący nie wskazali, jakich konkretnych czynności procesowych, mogących mieć wpływ na wynik sprawy, z powodu braku prawidłowego pouczenia w trybie art. 10 K.p.a. i art. 131 K.p.a. o wniesieniu odwołania przez inwestora, nie mogli w postępowaniu administracyjnym dokonać. Jeżeli nawet przyjąć, iż doszło do naruszenia tych przepisów, z uwagi na to, że w aktach sprawy jest pismo Starosty z 23 marca 2020 r., z którego wynika, że organ ten zawiadomił pełnomocnika skarżących o wniesieniu odwołania przez inwestora, lecz bez dowodu doręczenia tego pisma, to naruszenie to nie wywołało istotnego skutku. Skarżący nie przedstawili toku rozumowania, jakie mogłoby skutkować taką konkluzją, a więc argumentacji, wedle której gdyby wskazanych uchybień nie popełniono, treść rozstrzygnięcia byłaby inna. Wojewoda nie naruszył też art. 77 § 1 K.p.a., przez zaniechanie przedłożenia kompletnej dokumentacji z rokowań, w tym pisma o zakończeniu rokowań. Z art. 124 u.g.n. nie wynika, aby inwestor miał obowiązek przedłożenia pisma, w którym stwierdzono by wprost zakończenie rokowań.

Z kolei zarzut nieprawidłowego uzasadnienia zaskarżonej decyzji, polegający na zaniechaniu ustosunkowania się do argumentacji skarżących, pozostaje bez istotnego wpływu na wynika sprawy, a stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. Dalej, jako: P.p.s.a.), tylko takie naruszenie stanowi postawę do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Z rozstrzygnięciem tym skarżący nie zgodzili się i wywiedli skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżając wyrok w całości, zarzucili:

1. na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię to jest:

• naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 124 ust. 1 u.g.n. poprzez brak oceny w zakresie błędnego ustalenia organu odwoławczego, że właściciel nieruchomości nie wyraża zgody na udostępnienie nieruchomości do przeprowadzenia prac wnioskowanych przez inwestora, podczas, gdy na korzystanie z nieruchomości została wyrażona wprost i jednoznacznie, wobec czego nie została spełniona przesłanka ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, a także poprzez brak uwzględnienia tej, podstawowej przesłanki zastosowania trybu przymuszającego opisanego w art. 124 u.g.n., w toku wnioskowania prowadzącego do wydania zaskarżonego wyroku;

• naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 124 ust. 2 u.g.n. poprzez błędne ustalenie, że wydanie decyzji zostało poprzedzone rokowaniami z właścicielem, podczas, gdy takie rokowania nie miały miejsca, albowiem nie obejmowały elementów wskazanych w art. 124 u.g.n., wykraczając znacznie poza jego dyspozycję prowadząc do ustanowienia służebności przesyłu, a to z uwagi na pozorność czynności podejmowanych przez inwestora;

• naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 124 ust. 3 u.g.n. poprzez brak dostrzeżenia pozorności prowadzenia rokowań polegającego na jednostronnej propozycji dotyczącej treści proponowanej umowy i to umowy, która nie obejmowała swoją treścią wybudowania elektroenergetycznej linii napowietrznej, a ustanowienia służebności przesyłu, co nie jest objęte zakresem art. 124 u.g.n., a w konsekwencji – nie może potwierdzać przeprowadzenia rokowań w trybie tego przepisu;

2. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów prawa procesowego, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

• naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 10 K.p.a. poprzez brak dostrzeżenia, że organ nie zapewnił skarżącym czynnego udziału w każdym stadium postępowania, w szczególności poprzez brak umożliwienia wypowiedzenia się skarżącym co do treści złożonego odwołania, zebranych w toku postępowania odwoławczego dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań i stwierdzenie, w uzasadnieniu wyroku, że skarżący nie wskazali konkretnych czynności, których mogliby dokonać gdyby ich prawo wynikające z art. 10 K.p.a. było respektowane;

• naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 131 w zw. z art. 10 K.p.a. poprzez brak dostrzeżenia, że brak powiadomienia skarżących o wniesieniu odwołania miał wpływ na przebieg postępowania administracyjnego, a tym samym, że doszło do naruszenia prawa strony do uczestniczenia w postępowaniu odwoławczym w całości;

• naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. poprzez brak zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, mimo wyraźnej informacji, że nie został przedstawiony komplet dokumentów dotyczących rokowań, a w szczególności brak było dokumentu stwierdzającego zakończenie tychże.

Mając powyższe na uwadze wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz kwoty 17 złotych tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono stosowną argumentację.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej, jako: P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według 182 § 3 P.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, a strona przeciwna nie przedstawiła odmiennych wniosków procesowych, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Zgodnie z art. 124 ust. 1 u.g.n. starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zasadniczym celem postępowania w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości nie jest rozstrzygnięcie, czy inwestycja celu publicznego w ogóle powstanie albo też jaki będzie jej przebieg. Skoro przepis ten wskazuje, iż ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, to kwestie te powinny być w sposób dostateczny sprecyzowane wcześniej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Decyzja wydana na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. ma jedynie uwzględniać te wcześniejsze ustalenia i umożliwić realizację konkretnej inwestycji celu publicznego, z uwagi na fiasko rokowań prowadzonych z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości w zakresie zgody na wykonanie określonych prac.

Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że owe rokowania polegają na tym, że strony przedstawiają własne stanowiska w sprawie zgodnie z własną wiedzą i wolą. Rokowania nie oznaczają konieczności osiągnięcia zgodnego stanowiska. Wystarczy wzajemne poinformowanie się obu stron o swoich postanowieniach i możliwym zakresie wzajemnych ustępstw celem zawarcia umowy lub innego satysfakcjonującego obie strony rozwiązania zasad korzystania z danej nieruchomości. W sytuacji, gdy druga strona (właściciel) stanowczo sprzeciwia się zaproponowanym warunkom wskazując, że są one nie do przyjęcia i przedstawia własne, ostateczne i jednoznaczne oczekiwania finansowe, które z kolei nie satysfakcjonują inwestora, ma on prawo uznać, że dalsze rokowania nie doprowadzą do uzyskania konsensusu. Proces ten nie może bowiem przebiegać w nieskończoność, tj. dopóki jedna ze stron nie zmieni swojego stanowiska i nie przyjmie proponowanych warunków. W przeciwnym wypadku nigdy nie można byłoby wszcząć procedury co do wydania decyzji w oparciu o art. 124 ust. 1 u.g.n. (por. wyrok NSA z dnia 24 listopada 2017 r. sygn. akt I OSK 970/17). Strony zmierzające do załatwienia sprawy w sposób określony w art. 124 ust. 3 u.g.n. nie są związane jakimikolwiek regułami w zakresie przeprowadzenia rokowań prócz obowiązku zainicjowania ich przez przedstawienie przez jedną z nich swojemu adwersarzowi propozycji jej rozstrzygnięcia. Rokowania mogą zostać zakończone w dowolnym czasie, chociażby gdy - w ocenie którejś ze stron - nie ma szans na zawarcie porozumienia.

W tej sprawie jednak przesłanka niezbędna do wydania decyzji z art. 124 ust. 1 u.g.n. w zakresie przeprowadzenia rokowań z właścicielami nieruchomości nie została dotychczas spełniona.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, prowadzenie negocjacji czy rokowań, o których mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n. nie może polegać jedynie na przedstawieniu przez inwestora określonej propozycji właścicielom działek, a następnie w sytuacji, gdy nie zgodzą się oni na zawarcie umowy w brzmieniu ukształtowanym jedynie przez inwestora, uznaniu, że właściciele nie wyrażają zgody na dysponowanie nieruchomością przez inwestora na cele budowlane związane z inwestycją.

Sąd I instancji nie wyjaśnił dlaczego uznał za organem odwoławczy, że brak zgody skarżących na proponowaną przez inwestora służebność przesyłu oznacza, w okolicznościach tej sprawy, brak zgody na dostęp inwestora do ich nieruchomości. Nie może ujść uwadze, że skarżący w toku postępowania administracyjnego, ale i sądowego, wielokrotnie wskazywali, iż wyrażają zgodę na prowadzenie przez inwestora prac związanych z inwestycją polegającej na budowie elektroenergetycznej linii napowietrznej SN - 15kV oraz rozbiórkę linii napowietrznej 15kV, jednakże przedstawili własne propozycje polubownego załatwienia sprawy w zakresie korzystania w tym celu z ich nieruchomości. W zgromadzonym materiale dowodowym brak jest dokumentów, z których wynikałoby, że inwestor w jakikolwiek sposób ustosunkował się do stanowiska skarżący prezentowanego w czasie rokowań (poza przedstawieniem kontrpropozycji w postaci ustanowienia służebności przesyłu). Nie wiadomo dlaczego zaproponowane przez skarżących warunki porozumienia nie znalazły poparcia inwestora. W zasadzie inwestor dążył cały czas do zawarcia umowy służebności przesyłu pomijając milczeniem propozycje właścicieli nieruchomości. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika dlaczego jedynie forma porozumienia przedstawiona przez inwestora miałaby w tej sprawie doprowadzić do umownego załatwienia sprawy. Sąd I instancji błędnie przyjął, że celem rokowań, o których mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n. jest jedynie skorzystanie z art. 305¹ kodeksu cywilnego i ustanowienie w drodze umowy cywilnoprawnej służebności przesyłu.

W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko zaprezentowane w skardze kasacyjnej, uznając, że konkluzja Sądu I instancji odnośnie do braku zgody skarżących na realizację inwestycji na ich nieruchomościach, przy braku w zasadzie uzasadnienia tego stanowiska, jest co najmniej przedwczesna. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa jednak i podkreśla, że ciągłe twierdzenia skarżących o wyrażeniu zgody na inwestycję przy jednoczesnym braku realnych działań zmierzających to zawarcia porozumienia, mogą w przyszłości być ocenione jako w istocie brak zgody.

Słusznie natomiast zauważył Sąd I instancji, iż z obowiązku wynikającego z art. 10 § 1 K.p.a. nie wywiązał się organ odwoławczy jednakże w okolicznościach tej sprawy brak jest podstaw do przyjęcia, że niepowiadomienie skarżącego o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i końcowego wypowiedzenia się co do zgromadzonego materiału dowodowego w jakikolwiek sposób wpłynęło na końcowy wynik sprawy. Otóż dla skutecznego podniesienia zarzutu naruszenia art. 10 K.p.a. konieczne jest wykazanie przez stronę powołującą się na owo naruszenie prawa, jakich czynności nie mogła ona dokonać, bądź jakich dowodów nie mogła zawnioskować wskutek naruszenia przez organ art. 10 K.p.a. Podnosząc zarzut naruszenia ww. przepisu prawa, strona skarżąca kasacyjnie zarówno na etapie postępowania przed Sądem I instancji, jak i w skardze kasacyjnej nie wskazała, jakich czynności nie mogła dokonać w postępowaniu administracyjnym oraz jakich dowodów nie mogła zawnioskować w tymże postępowaniu wskutek naruszenia przez organ art. 10 K.p.a. Autor skargi kasacyjnej nie wykazał też, by naruszenie art. 10 K.p.a. miało wpływ na wynik sprawy, tymczasem uchybienie art. 10 § 1 K.p.a. może stanowić podstawę uchylenia decyzji jedynie wówczas, gdy wykaże się, że naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Innymi słowy, strona musi wykazać, że gdyby do takiego uchybienia nie doszło, wynik sprawy byłby odmienny. Zauważyć należy, iż omawiane naruszenie miałoby znaczenie tylko w sytuacji, gdyby okoliczność ta wywołała negatywne skutki w stosunku do skarżącego. W niniejszej sprawie sytuacja taka nie miała jednak miejsca, skoro skarżący wniósł skutecznie skargę do sądu administracyjnego. Skorzystał zatem z przysługujących mu uprawnień procesowych w sposób niczym nieograniczony. W tej zatem części zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając w oparciu o art. 185 § 1 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie ponownie oceni legalność zaskarżonej decyzji z uwzględnieniem wskazanych wyżej okoliczności. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a. w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a. oraz w związku z § 14 pkt 2 lit b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265 ze zm.).