Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2927/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-04-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 61 ust. 1 pkt 1, 2 i 3
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda (spr.), Sędziowie sędzia WSA Leszek Kobylski, sędzia WSA Jarosław Łuczaj, Protokolant ref. staż. Sebastian Niedbalski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi T. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej także "Sądu") decyzją z dnia [...] września 2018 r. nr [...] (dalej także "zaskarżoną decyzją") Samorządowe Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej także "SKO") utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] lipca 2018 r., stwierdzającą nieważność decyzji Nr [...] z dnia [...] lutego 2016 r. wydanej przez Wójta Gminy [...] (dalej "Wójta"), ustalającej warunki zabudowy na rzecz [...] Sp. z o. o. ul. [...], [...][...] dla zabudowy określonej jako zabudowa magazynowa: budowa budynku składowo-magazynowego owoców i warzyw, zbiorników na ścieki socjalne i technologiczne, zjazdu z drogi gminnej oraz studni na działce oznaczonej nr geod. [...] położonej w miejscowości [...], gm. [...].

II. Stan sprawy, poprzedzający wydanie przez SKO zaskarżonej obecnie decyzji z dnia [...] września 2018 r., przedstawia się następująco:

1. Pismem z dnia 6 marca 2017 r. J. N. (dalej "skarżący") wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta z dnia [...] lutego 2016 r., wskazując, że skutkiem przedmiotowej decyzji i ewentualnego powstania planowanej inwestycji, będzie fakt, iż jego nieruchomość - działka o numerze ewidencyjnym [...] oraz znaczne inwestycje na niej poczynione stracą na wartości rynkowej w drastyczny sposób. Swój interes prawny wywodzi on z prawa miejscowego, uchwały Rady Gminy [...] [...], która pełni rolę gwarancyjną utrzymania obecnego status quo zgodnego z tym prawem. Decyzja narusza też normy wynikające z art. 6 u.p.z.p., bezprawnie ogranicza prawa wynikające z art. 140 kodeksu cywilnego. Pogwałcenie tych przepisów stanowi naruszenie interesu prawnego, a jednocześnie jest rażącym naruszeniem prawa będącym wystarczającą przesłanką do unieważnienia przedmiotowej decyzji. Skarżący podniósł, iż wydana decyzja prowadzi do wytworzenia permanentnego stanu zagrożenia, dezorganizacji dla normalnego funkcjonowania poprzez dojście, dojazd do jego nieruchomości, a czyni to poprzez ewidentne naruszenie normy prawnej wynikającej z § 14 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75 poz. 690), burząc obecny stan zgodny z prawem. Prawo to gwarantuje możliwość w miarę swobodnego dostępu zgodnego z normą prawną do nieruchomości działki [...] we wsi [...]. Pozostawienie przedmiotowej decyzji w obiegu prawnym tworzy stan prawny nieznany obowiązującym przepisom prawa. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określa pięć punktów, które muszą być łącznie spełnione, aby wydać decyzję o warunkach zabudowy zgodnie z prawem. Decyzja narusza niemal wszystkie. Przy jej wydawaniu naruszono przepisy miejscowe - uchwałę Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] marca 2013 r. w sprawie uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] w zakresie terenów zurbanizowanych planując zabudowę na terenie co do którego nie uzyskano zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i naruszono normy formy architektonicznej, gabarytów zabudowy oraz zagospodarowania terenu - art.61 ust. 1 pkt 1 i 4 u.p.z.p. Planowany magazyn swoją kubaturą znacznie przewyższa wszystkie zabudowania dostępne w zasięgu wzroku w tej okolicy. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nakazuje również, aby decyzja była zgodna z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.). Zdaniem skarżącego, decyzja nie jest zgodna z przepisami odrębnymi w zakresie dostępu do drogi publicznej, ponieważ w tym przypadku dojazd powinien mieć szerokość co najmniej 5 m, a droga winna być oświetlona, zgodnie z warunkami technicznymi jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. 2002 Nr 75 poz. 690, § 14 ust. 2 i 3). Inwestycja winna być też skonfrontowana z Programem Ochrony Środowiska dla Gminy [...] - uchwała Nr [...].

2. Decyzją z [...] czerwca 2017 r. SKO umorzyło postępowanie w sprawie, stwierdzając brak po stronie skarżącego interesu prawnego.

3. Skarżący wniósł do SKO o ponowne rozpatrzenie sprawy.

4. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r., SKO ponownie rozpatrzyło sprawę, zakończoną własną decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r., utrzymując tę decyzję w mocy.

5. Wyrokiem z dnia 15 lutego 2018 r. w sprawie IV SA/Wa 2816/17 WSA w Warszawie uchylił decyzję SKO z [...] sierpnia 2017 r. oraz poprzedzającą ją decyzję z [...] czerwca 2017 r. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że przedmiotowa inwestycja ma powstać w bardzo bliskim sąsiedztwie nieruchomości skarżącego zabudowanej zabudową rekreacyjną i oddziela je jedynie wąska droga. Dlatego też należy przyjąć, że działka skarżącego znajduje się w zakresie oddziaływania inwestycji, jeżeli chodzi o emisję hałasu lub obsługę komunikacyjną terenu inwestycji. Również charakter planowanej inwestycji znacząco odbiega od sposobu zagospodarowania sąsiednich nieruchomości.

6. Decyzją z dnia [...] lipca 2018 r., SKO orzekło o stwierdzeniu nieważności ostatecznej decyzji Nr [...] z dnia [...] lutego 2017 r., którą Wójt Gminy [...] ustalił warunki zabudowy na rzecz [...] spółka z o. o. w [...] dla w/w zabudowy.

7. Skarżący wniósł o ponowne rozpoznanie sprawy wskazując w odwołaniu, że zgadza się z sentencją decyzji, ale zarzuca jej nie dość wnikliwe rozpoznanie sprawy tzn. nie rozpoznanie wszystkich zarzutów i tym samym obrazę art. 107 § 3 kpa. Podniósł, że organ obowiązany jest przedstawić wszystkie fakty które uznał za udowodnione na których oparł swoją decyzję oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Wskazał, że podał wiele dowodów na potwierdzenie, że decyzja rażąco narusza prawo, których nie można pominąć milczeniem. Zarzucił, że SKO skupiło się wyłącznie na art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: u.p.z.p.), natomiast nie odniosło się do argumentów z pisma z 24.12.2015 r. Oczekuje tożsamej decyzji w sentencji, ale z uzasadnieniem wyczerpującym wymagania z art. 107 § 3 kpa, gdyż jest to ważne dla tych terenów na przyszłość.

III. Jak wskazano na wstępie, zaskarżoną obecnie decyzją z dnia [...] września 2018 r., SKO ponownie rozpatrzyło sprawę, zakończoną własną decyzją z dnia [...] lipca 2018 r., utrzymując tę decyzję w mocy. Uzasadniając wydane orzeczenie, SKO wskazało w szczególności, co następuje:

Stosownie do art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku spełnienia warunku polegającego na tym,, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów, formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności zabudowania terenu. Określenie wymagań planowanej inwestycji odnośnie parametrów, cech, wskaźników, gabarytów i formy architektonicznej następuje na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588; dalej: rozporządzenie), zaś analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu jest jedynie służącym temu instrumentem (§ 3 rozporządzenia). Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę. Granice tego obszaru wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. Dotyczy to wszystkich granic działki na której ma być zrealizowana inwestycja i organ winien mieć powyższe bezwzględnie na uwadze, wyznaczając obszar analizowany w przedmiotowej sprawie.

W sprawie niniejszej, w ocenie SKO, organ administracji nie dokonał prawidłowego określenia obszaru analizowanego, bowiem na mapie stanowiącej załącznik graficzny do analizy, obszar analizowany od strony południowej, zachodniej oraz północno-zachodniej terenu inwestycji nie został ustalony w odległości odpowiadającej trzykrotnej szerokości frontu inwestycji. Dlatego też analizą nie zostały objęte zabudowane działki nr ewid. [...] i [...], znajdujące się w odległości mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki stanowiącej przedmiot inwestycji. Wskazano, że przeprowadzona analiza urbanistyczna nie zawiera też szczegółowych wartości parametrów objętych nią nieruchomości sąsiadujących z terenem inwestycji i ograniczała się wyłącznie do stwierdzenia, ze zabudowa sąsiednich nieruchomości stanowi zabudowę zagrodową w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych. Zatem, zdaniem Kolegium, przeprowadzona analiza nie spełnia wymogów wynikających z przepisów prawa.

Jednocześnie organ wskazał, że podstawa stwierdzenia nieważności nie może być wadliwie przeprowadzona analiza, która jest jedynie środkiem dowodowym służącym ustaleniu dobrego sąsiedztwa. Z tego powodu oceniając decyzję w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy skoncentrować się należy nie na samych brakach formalnych analizy, lecz na wnikliwej analizie istniejącego zagospodarowania wokół terenu inwestycji oraz zbadaniu czy planowana inwestycja jest zgodna z istniejącym zagospodarowaniem terenu i nie wywołuje kolizji urbanistycznej. Podniósł, że stwierdzenie rażącego naruszenia prawa tj. przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 i 4 u.p.z.p. przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy jest uzasadnione jedynie w sytuacji, w której nie zostały spełnione określone w nim wymogi prawne i nie powinno było dojść do pozytywnej decyzji w tym przedmiocie. Zdaniem SKO, zgromadzony materiał dowodowy, a w szczególności przeprowadzona analiza wskazuje, że na sąsiadujących z terenem inwestycji działkach nr ewid. [...] oraz [...] występuje zabudowa zagrodowa w gospodarstwach rolnych, natomiast pozostałe objęte analizą nieruchomości pozostają niezabudowane i stanowią grunty rolne. Wskazano, że na zabudowę zagrodową składa się zawsze zespół budynków z których przynajmniej jeden musi mieć charakter mieszkalny, w obrębie jednego podwórza. Zabudowa zagrodowa to w szczególności budynki mieszkalne, gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych bądź leśnych. Zgodnie z tezą zawartą w uzasadnieniu wyroku NSA z 8.11.2017 r. (II OSK 2860/16) zabudowa zagrodowa to zespół budynków i budowli zlokalizowanych w obrębie działki siedliskowej. Organ wskazał, że inwestycji, dla której zostały ustalone warunki zabudowy decyzją Wójta Gminy [...] z [...].02.2016 r. nie można w żaden sposób zakwalifikować jako dotyczącej zabudowy zagrodowej, gdyż dotyczy budowy budynku magazynowego owoców i warzyw mającego charakter przemysłowy i nie obejmuje budynku mieszkalnego. Ponadto wskazano, że inwestorem nie jest rolnik, a spółka kapitałowa.

Zdaniem SKO, istnienie na dwóch działkach w analizowanym obszarze wyłącznie zabudowy zagrodowej nie dawało podstaw do uznania jej za punkt odniesienia dla rozważań w zakresie spełnienia przesłanki "dobrego sąsiedztwa" dla objętej niniejszym postępowaniem inwestycji. Z tych względów, w ocenie organu, zachodzi oczywista sprzeczność pomiędzy kontrolowaną decyzją, a wymaganiami zabudowy i zagospodarowania terenu. Podniesiono, że skoro ustawodawca wskazuje w pierwszej kolejności na potrzebę kontynuowania istniejącej zabudowy, a przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wprowadza zasadę dobrego sąsiedztwa uzależniającego zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego, to fakt niespełnienia zasady dobrego sąsiedztwa, a w konsekwencji brak kontynuacji istniejącej zabudowy oznacza z rażącym naruszeniem przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. SKO wskazało, że decyzja Wójta z [...].02.2016 r. ustalająca warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku składowo-magazynowego owoców i warzyw a więc inwestycji mającej charakter przemysłowy rozszerza zakres i sposób zabudowy i zagospodarowania działki nr ewid. [...] w sposób istotnie odbiegający od sposobu zagospodarowania terenów sąsiednich – zabudowanych wyłącznie zabudowa zagrodową. Decyzja ta będąca jednym z etapów procesu inwestycyjnego, umożliwia bowiem realizację inwestycji w miejscu, gdzie nie będzie ona harmonizowała z aktualnym stanem zabudowy i ładu architektonicznego. W konsekwencji Kolegium wskazało, ze decyzja ta zaburza istniejący porządek prawny, gdyż wbrew istniejącemu nakazowi ustawowemu, zezwala na realizacje inwestycji, która jest niezgodna z prawem. Zachodzi zatem, jak stwierdził organ, jawna sprzeczność między badaną decyzją z [...].02.2016 r., a przepisem art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., która wypełnia dyspozycję art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Jednocześnie odnosząc się do zarzutów skarżącego dotyczących kolizji kontrolowanej decyzji z pozostałymi warunkami niezbędnymi do spełnienia dla wydania takiej decyzji zawartymi w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p., SKO nie stwierdziło w tym zakresie przesłanki zawartej w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Kolegium wskazało w szczególności, że:

- warunek przewidziany w art. 61 ust. 1 pkt 2 tj. dostęp do drogi publicznej będzie spełniony tylko wówczas, gdy teren posiada dostęp do drogi zaliczonej do jednej z dróg wymienionych w art. 2 ustawy o drogach publicznych, przy czym dostęp ten może być bezpośredni – jeżeli nieruchomość położona jest przy drodze publicznej, lub pośredni – przez inne nieruchomości, na których ustanowiono służebność drogową lub stanowiące drogę wewnętrzną, którą jest droga niezaliczona do żadnej kategorii dróg publicznych. Działka nr [...] stanowiąca teren inwestycji, posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej – gminnej. Na etapie decyzji o warunkach zabudowy badana jest dostępność komunikacyjna terenu inwestycji do drogi, natomiast nie są badane parametry techniczne tej drogi oraz projektowanego zjazdu na tę drogę;

- celem art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 5 u.p.z.p. nie jest uzależnienie wydania decyzji o warunkach zabudowy od faktycznego istnienia uzbrojenia terenu, a jedynie zagwarantowanie ze powstanie stosowne uzbrojenie, pozwalające na prawidłowe korzystanie z obiektów budowlanych. Wskazano, że nawet jeśli uzbrojenie terenu jeszcze nie powstało, to umieszczenie na obszarze inwestycji właściwych urządzeń musi zostać zagwarantowane na etapie podejmowania decyzji w drodze umowy między inwestorem a właściwą jednostką organizacyjną czy przedsiębiorstwem zajmującym się dostarczaniem odpowiednich usług;

- obszar działki nr [...] stanowią grunty rolne klasy IVb, zatem teren ten na podstawie art. 7 ustawy z 3.02.1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 909 – wg stanu na dzień podejmowania kontrolowanej decyzji) – nie wymagał uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (art. 61 ust. 1 pkt 4 w zw. z ust. 5 u.p.z.p.);

- określony w art. 61 ust. 1 pkt 5 warunek zgodności decyzji o warunkach zabudowy z przepisami odrębnymi nie dotyczy przepisów określających warunki techniczne , jakie powinny spełniać budynki, parametry drogi (o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2) lecz przepisów przez pryzmat których jest dokonywana ocena zgodności zamierzenia inwestycyjnego, a to zależy od położenia terenu będącego przedmiotem ustaleń. Organ wskazał, że chodzi tu o kwestie ochrony środowiska, przyrody, zabytków, uzdrowisk, granic, obszarów morskich, przepisy sanitarne, itp.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia przy wydawaniu decyzji z dnia [...].02.2016 r. ustaleń wynikających z uchwał Rady Gminy [...] SKO wskazało, że:

- ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] w zakresie terenów przeznaczonych do zalesienia (uchwała nr [...] z [...].06.2012 r.; Dz. Urz. Woj. [...]. z [...].12.2012 r., poz. [...]) obejmują obszary w poszczególnych miejscowościach gminy [...] przeznaczone do zalesienia oraz znajdujące się między nimi tereny istniejących lasów, rolnicze, dróg publicznych i wewnętrznych objęte granicami obszarów i wyznaczone na rysunku planu. Integralną część planu stanowi m.in. załącznik nr 1 składający się z rysunków sporządzonych na mapach ponumerowanych kolejno od 1 do 22, a rysunek nr 11 obejmuje obszary miejscowości [...] (§ 5 pkt 11 uchwały), które są wyznaczone ściśle określonymi granicami tworząc tzw. enklawy. Działka nr geod. [...] w miejscowości [...] gm. [...] obejmująca teren inwestycji dla której ustalono warunki zabudowy i działka nr [...] stanowiąca własność skarżącego pozostawały poza wyznaczonymi w tym planie obszarami przeznaczonymi do zalesienia i dlatego w ocenie SKO ustalenia w/w planu nie miały zastosowania przy ocenie prawnej tej decyzji;

- ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] w zakresie terenów zurbanizowanych ( uchwała Nr [...] z dnia [...].03.2013 r.; Dz. Urz. Woj. [...]. z [...].07.2013 r.) obejmują tylko niewielkie fragmenty gminy tzw. enklawy. Wskazano, że zgodnie z § 1 ust. 2 pkt 10 tekstu planu objęty jest też m.in. obszar miejscowości [...]. Plan ten składa się m. in. z załącznika nr 1 stanowiącego integralną część uchwały zawierającego rysunki z numeracją od 1 do 25, gdzie pod nr 11 zawarty jest rysunek obejmujący tereny zurbanizowane – obszary w [...] i [...], z granicami terenów wyznaczonymi przez plan jako obszary zurbanizowane. Działka nr [...] w Miejscowości [...], gm. [...] obejmująca teren inwestycji dla której ustalone zostały warunki zabudowy i zagospodarowania decyzją objętym postępowaniem nadzorczym oraz działka nr [...] stanowiąca własność skarżącego pozostają poza wyznaczonymi na tym planie obszarami zurbanizowanymi. Dlatego też, zdaniem organu ustalenia planu nie mają zastosowania przy ocenie prawnej tej decyzji;

- uchwała Nr [...] z [...].12.2005 r. w sprawie zatwierdzenia Programu Ochrony Środowiska oraz Planu Gospodarki Odpadami dla Gminy [...] – zgodnie z §1 tej uchwały zatwierdzone zostały: "Program Ochrony Środowiska dla Gminy [...] na lata 2005 -2012" oraz "Program Gospodarki Odpadami dla Gminy [...] na lata 2004-2011". Wobec faktu, iż decyzja objęta postępowaniem nadzorczym była podjęta przez organ I instancji [...].02.2018 r. to problematyka zawarta w tych programach i ich zakres czasowy na jaki były zatwierdzone pozostawała bez wpływu na jej ocenę prawną. W zakresie warunków ochrony środowiska czy zdrowia ludzi inwestycje, dla których ustalane są warunki zabudowy i zagospodarowania terenu podlegają ocenie w oparciu o normy prawne zawarte w rozporządzeniu Rady Ministrów z 9.11.2010 r. w sprawie określenia przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. 2016 r., poz. 71);

- reasumując powyższe Kolegium stwierdziło m.in., że ocena prawna decyzji Wójta Gminy [...] pod kątem przesłanki rażącego naruszenia prawa nie mogła opierać się o przepisy prawa miejscowego nieobowiązujące dla obszaru terenu położenia inwestycji oraz o nieobowiązującą już uchwałę z [...].12.2005 r., w której uregulowana problematyka nie wiązała się też z zakresem rozstrzygnięcia tej decyzji.

Kolegium rozpoznając sprawę na skutek wniosku o jej ponowne rozpatrzenie wskazało na zasadność stanowiska SKO w decyzji z [...].07.2018 r., iż postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności nie ma na celu rozpoznania sprawy, jak ma to miejsce w postępowaniu odwoławczym, z uwzględnieniem i wyjaśnieniem aktualnego stanu faktycznego, ale jedynie ocenę wystąpienia kwalifikowanych podstaw nieważności. Podniosło, że ocena organu nadzoru dotycząca oceny prawnej decyzji dokonywana pod kątem wystąpienia przesłanek zawartych w art. 156 § 1 kpa ogranicza się tylko do rozstrzygnięcia co do istnienia podstaw do stwierdzenia jej nieważności albo jej niezgodności z prawem. Zatem, zdaniem Kolegium, taka ocena prawna decyzji nie może dotyczyć całokształtu decyzji i przebiegu procesu administracyjnego poprzedzającego jej podjęcie, tak jak ma to miejsce w postępowaniu zwykłym odwoławczym.

Reasumując, SKO rozpoznając sprawę ponownie stwierdziło, że przy podejmowaniu przez Wójta Gminy [...] kontrolowanej decyzji doszło do rażącego naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w stopniu powodującym podstawę do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

IV. Pismem z dnia 2 października 2018 r. skarżący wniósł do tut. Sądu skargę na decyzję SKO z dnia [...] września 2018 r. utrzymującą w mocy decyzję SKO w [...] z [...] lipca 2018 r. zaskarżając w/w decyzje w części dotyczącej uzasadnienia. Wskazał, że zgadza się z sentencją obu decyzji, natomiast nie zgadza się ze zbyt skąpym uzasadnieniem decyzji z [...] lipca 2018 r. Odnośnie decyzji z [...] września 2018 r. podniósł, że zgadza się z nią jedynie w tej części, w której utrzymuje w mocy sentencję wyżej przytoczoną. Zarzucił całemu postępowaniu odwoławczemu opieszałość postępowania, nie rozpoznanie całego zgromadzonego w sprawie materiału i pomimo wydania sentencji decyzji zgodnej z żądaniem skarżącego nie rozpoznanie sprawy w pełnym zakresie tj. pominiecie wielu punktów rażącego naruszenia prawa przy wydawaniu decyzji z [...].02.2016 r. Wniósł o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonych części w/w decyzji, wskazania organom sposobu załatwienia sprawy i zobowiązania organu do wydania decyzji w określonym terminie lub wskazanie organowi wiążącej oceny prawnej i wskazania co do dalszego postępowania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu wskazał m. in., że przy wydawaniu kontrolowanej decyzji rażąco naruszono nie tylko eksponowany art. 61 ust. 1 pkt 1, ale i inne regulacje. I tak stwierdził, że droga, aby być adekwatną do zamierzonej inwestycji winna mieć co najmniej 5 m szerokości i być odpowiednio oświetlona, co nie ma miejsca; na tym terenie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego opublikowany w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] dnia [...].07.2013 r. zgodnie z którym przedmiotowa decyzja wydana jest wbrew zakazowi lokalizowania na tym terenie oznaczonym wyróżnikiem literowym "RP" wszelkich obiektów kubaturowych; przed wydaniem kontrolowanej decyzji winna być wydana decyzja środowiskowa, bowiem budowana instalacja ma potencjalną wielkość możliwości składu powyżej 50 ton, i aczkolwiek inwestor po sygnalizacji tej okoliczności Wójtowi zadeklarował tę wielkość na 45 ton, to liczy sią potencjał a nie deklaracja; inwestor zaplanował zamiast wodociągu własne ujęcie wodne na działce nr [...], zatem zdaniem skarżącego potrzebne jest pozwolenie wodno-prawne dla ujęcia wody dla celów przedsiębiorstwa. W/w okoliczności – w ocenie strony skarżącej - winny stanowić kolejne negatywne przesłanki do wydania decyzji o warunkach zabudowy.

W dniu 25.04.2019 r. skarżący złożył pismo procesowe piśmie procesowym, w którym podaje, że uściślił istotne dla sprawy fakty i wskazał "kompendium faktów istotnych, wybranych z całości akt zebranych z niniejszej sprawy". Do pisma załączył m.in. petycję mieszkańców wsi [...] wraz z odpowiedzią Wójta z [...].02.2016 r., 4 kserokopie map m. in. z naniesioną drogą (ze wskazaniem jej szerokości), działką inwestycyjną, korespondencję między mieszkanką wsi [...] i Wójtem dot. braku jej zgody na poprowadzenie wodociągu czy poszerzanie drogi.

V. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny W Warszawie zważył, co następuje:

VI. Sąd rozpoznał skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2018 r. z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych – t.j. Dz.U. z 2017 r., Nr 2188, ze zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art.3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2018 r., poz.1302 ze zm. – zwanej dalej "p.p.s.a.").

W świetle orzecznictwa sądowoadministracyjnego dopuszczalne jest zaskarżenie samego uzasadnienia decyzji administracyjnej, gdy narusza ono swoją treścią prawo – por. wyroki NSA z dnia 28 czerwca 1982 r., I SA 47/82, z dnia 30 czerwca 1983 r., I SA 178/83, z dnia 20 maja 1998 r., I SA 1896/97, WSA we Wrocławiu z dnia 15 grudnia 2011 r. II SA/Wr 580/11. Skład Sądu orzekający w sprawie niniejszej w całości ten pogląd podziela. Należy jednocześnie podkreślić, że z uwagi na to, że uzasadnienie stanowi integralną część decyzji, a więc jest w istocie jest elementem nierozerwalnie związanym z rozstrzygnięciem, to w przypadku wniesienia skargi na uzasadnienie w istocie mamy do czynienia ze skargą na "całą" decyzję (por. postanowienie NSA z dnia 28 lipca 2009 r., sygn. akt I FSK 892/09). Uzasadnienie decyzji nie funkcjonuje bowiem samodzielnie w obrocie prawnym, nie może więc być wyeliminowane z tego obrotu przez sąd administracyjny bez jednoczesnego wyeliminowania "sentencji" rozstrzygnięcia. Za takim stanowiskiem przemawia również art. 134 § 1 p.p.s.a. zgodnie z którym sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną – niezwiązanie sądu granicami skargi oznacza więc również niezwiązanie sądu jej zakresem.

Powyższe skutkuje tym, że pomimo podniesienia w niniejszej skardze zarzutów dotyczących wyłącznie części uzasadnienia, przedmiotem kontroli sprawowanej przez sąd jest "cała" decyzja SKO w [...] z dnia [...] września 2018 r. Badając zatem zaskarżona decyzję pod względem jej legalności, a więc oceniając czy wydana została z zachowaniem obowiązujących przepisów, do czego sąd administracyjny jest uprawniony w świetle cyt. wyżej art.1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 czerwca 2002 r., należy stwierdzić, że nie narusza ona prawa.

VII. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji SKO prowadzi do następujących wniosków:

1. Wskazanymi na wstępie decyzjami SKO stwierdziło nieważność decyzji Wójta Gminy [...] wskazując, że ma miejsce jawna sprzeczność między badaną decyzją z [...].02.2016 r., a przepisem art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., która wypełnia dyspozycję art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

2. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji nie można pominąć faktu, że przedmiotowe postępowanie toczyło się w trybie nadzwyczajnym o stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. W konsekwencji dokonując oceny legalności decyzji powinno mieć się na względzie wyżej przytoczone przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji.

3.Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, iż zaskarżona decyzja w istocie dotyczyła stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w oparciu o przepisy ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zatem wystąpienie oczywistej sprzeczności treści decyzji Wójta z uregulowaniami wskazanymi w ww. przepisach mogły stanowić i stanowiły podstawę do wydania decyzji w przedmiocie stwierdzenia jej nieważności wobec zaistnienia powyższej sprzeczności. Należy przy tym podkreślić, iż sama wadliwość sporządzenia analizy urbanistycznej bez wskazania naruszenia konkretnych norm prawnych oraz wagi tych naruszeń w odniesieniu do gospodarczych lub społecznych skutków (wadliwe ustalenie warunków zabudowy), których nie można pogodzić w praworządnym nie może determinować stwierdzenia o rażącym naruszeniu prawa.

W sprawie generalnie niesporne są fakty wadliwego sporządzenia analizy urbanistycznej. W tej sytuacji, ponowne przytaczanie za organem tych okoliczności wobec wcześniejszego ich zreferowania byłoby zbędne. Niesporne są również uwarunkowania prawne, stąd zbędne jest ponowne przytaczanie wymienianych przez organ administracji regulacji normatywnych. Zdaniem Sądu, zasadnie SKO uznało, że istnienie na dwóch działkach w analizowanym obszarze wyłącznie zabudowy zagrodowej nie dawało podstaw do uznania jej za punkt odniesienia dla rozważań w zakresie spełnienia przesłanki "dobrego sąsiedztwa" dla objętej niniejszym postępowaniem inwestycji. Z tych względów, prawidłowa jest konstatacja, że zachodzi oczywista sprzeczność pomiędzy kontrolowaną decyzją, a wymaganiami zabudowy i zagospodarowania terenu. Nie można bowiem nie zauważać, że skoro ustawodawca wskazuje w pierwszej kolejności na potrzebę kontynuowania istniejącej zabudowy, a przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wprowadza zasadę dobrego sąsiedztwa uzależniającego zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego, to fakt niespełnienia zasady dobrego sąsiedztwa, a w konsekwencji brak kontynuacji istniejącej zabudowy oznacza wydanie decyzji z rażącym naruszeniem przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Trafne jest stanowisko, że decyzja Wójta ustalająca warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku składowo-magazynowego owoców i warzyw a więc inwestycji mającej charakter przemysłowy rozszerza i zakres i sposób zabudowy i zagospodarowania działki nr [...] w sposób istotnie odbiegający od sposobu zagospodarowania terenów sąsiednich – zabudowanych wyłącznie zabudową zagrodową. Decyzja ta, umożliwia bowiem realizację inwestycji w miejscu, gdzie nie będzie ona harmonizowała z aktualnym stanem zabudowy i ładu architektonicznego. W konsekwencji decyzja ta zaburza istniejący porządek prawny, gdyż wbrew istniejącemu nakazowi ustawowemu, zezwala na realizacje inwestycji, która jest niezgodna z prawem. Stwierdzona sprzeczność między decyzją Nr [...] z dnia [...] lutego 2016 r. Wójta Gminy [...], a przepisem art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wypełnia zatem dyspozycję art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

4. Odnosząc się do podniesionej w skardze argumentacji wskazać należy, że w decyzji z [...].07.2018 r. SKO odniosło się do zarzutów skarżącego jedynie w sposób ogólny wskazując, że postępowanie nadzorcze nie ma na celu rozpoznania sprawy, jak ma to miejsce w postępowaniu odwoławczym, z uwzględnieniem i wyjaśnieniem aktualnego stanu faktycznego, ale jedynie ocenę wystąpienia kwalifikowanych podstaw nieważności. SKO eksponowało ograniczoną ocenę organu przy procedowaniu w postepowaniu nieważnościowym polegającą na skontrolowaniu czy zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 § 1 kpa. Nie podważając trafności powyższych stwierdzeń, SKO zdaniem Sądu winno szerzej odnieść się do argumentacji strony, zajmując stanowisko czy doszło do naruszeń wskazywanych przez skarżącego i czy ewentualne naruszenia prawa mają charakter rażący. Jednocześnie wskazać należy, że – wbrew zarzutom skargi - rozpoznając sprawę na skutek wniosku strony o jej ponowne rozpoznanie Kolegium w decyzji z [...] września 2018 r. odniosło się do argumentacji skarżącego i dlatego zarzut naruszenia art. 107§ 3 kpa nie jest zasadny .

5.I tak zauważyć należy, że SKO prawidłowo wskazało, że do ustalenia warunków zabudowy niezbędne jest stwierdzenie, że teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej – art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. W stanie faktycznym sprawy niniejszej jest to droga gminna i ta okoliczność nie jest sporna, spornym pozostaje natomiast, czy droga przylegająca do działki na której planowana jest inwestycja ma właściwą szerokość. W ocenie Sądu prawidłowe jest stanowisko organu, że na etapie podejmowania decyzji o warunkach zabudowy badana jest jedynie dostępność komunikacyjna terenu inwestycji do drogi, natomiast nie są badane parametry techniczne tej drogi, jej oświetlenie, czy projektowany zjazd na drogę. Określony w art. 61 ust. 1 pkt 5 warunek zgodności decyzji o warunkach zabudowy z przepisami odrębnymi nie dotyczy przepisów określających warunki techniczne jakie powinny spełniać budynki, parametry drogi (o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2).

Trafne jest też stanowisko, że celem art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 5 u.p.z.p. nie jest uzależnienie wydania decyzji o warunkach zabudowy od faktycznego istnienia uzbrojenia terenu, a jedynie zagwarantowanie że powstanie stosowne uzbrojenie, pozwalające na prawidłowe korzystanie z obiektów budowlanych. Wskazać należy, że nawet jeśli uzbrojenie terenu jeszcze nie powstało, to umieszczenie na obszarze inwestycji właściwych urządzeń musi zostać zagwarantowane na etapie podejmowania decyzji w drodze umowy między inwestorem a właściwą jednostką organizacyjną czy przedsiębiorstwem zajmującym się dostarczaniem odpowiednich usług.

Odnosząc się do kolejnego zarzutu strony wskazać należy, że działka nr [...] stanowi grunty rolne klasy IVb, zatem teren ten zgodnie z art. 7 ustawy z 3.02.1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 909 – wg stanu na dzień podejmowania kontrolowanej decyzji) – nie wymagał uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (art. 61 ust. 1 pkt 4 w zw. z ust. 5 u.p.z.p.). Prawidłowo zatem SKO uznało, że nie doszło do naruszenia kontrolowaną decyzją cyt. wyżej przepisu ustawy.

Odnośnie zarzutu braku decyzji środowiskowej wskazać należy, ze inwestycja dla której została wydana decyzja o warunkach zabudowy nie zalicza się do inwestycji o której mowa w rozporządzeniu Rady Ministrów z 9.11.2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 71) z uwagi na treść wniosku inwestora i w związku z tym nie było wymagane wydanie takiej decyzji. Podnoszony przez stronę postępowania zarzut nie wydania stosownej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach określonej w ustawie z 3.10.2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. 2017 r. poz. 1405 ze zm.) nie może być uznany za trafny także dlatego, że brak wymaganego stanowiska, co do zasady, nie jest przesłanką do stwierdzenia nieważności decyzji, lecz do ewentualnego wznowienia postępowania. Wynika to z brzmienia art. 145 § 1 pkt 6 kpa i zasady nie konkurencyjności trybów nadzwyczajnych.

Zarzuty naruszenia przy wydawaniu zaskarżonej decyzji prawa miejscowego – uchwał Rady Gminy [...] nie są zasadne. Należy powtórzyć za SKO, że uchwała nr [...] z [...].03.2013 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] w zakresie terenów zurbanizowanych jak i uchwała nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] w zakresie terenów przeznaczonych do zalesienia nie obejmują swoim zasięgiem terytorialnym działki inwestycyjnej. Wynika to z § 1 ust. 2 pkt 10 uchwały z [...].03.2013 r. stanowiącym o zasięgu terytorialnym planu i rysunku nr 11 – załącznik nr 1 obejmujący tereny zurbanizowane – obszary w miejscowości [...] (część wschodnia) i [...] (fragment) - § 4 pkt 11 uchwały. Na rysunku nr 11 przedstawiono szczegółowo granice terenów, które wyznacza plan jako obszary zurbanizowane. Z kolei zgodnie z § 1 ust. 2 uchwały z [...].06.2012 r. plan obejmuje obszary położone w poszczególnych miejscowościach gminy [...] przeznaczone do zalesienia oraz znajdujące się między nimi tereny istniejących lasów, tereny rolnicze, tereny istniejących dróg publicznych i wewnętrznych objęte granicami obszarów i wyznaczone na rysunku planu. Integralną część planu stanowi m. in. załącznik nr 1, składający się z rysunków sporządzonych na mapach ponumerowanych kolejno od 1 do 22 (§ 3 pkt 2 uchwały). Na rysunku nr 11 przedstawiono obszary w miejscowości [...] (§ 5 pkt 11 uchwały) wyznaczone ściśle określonymi granicami. Jak wynika z w/w rysunku działka na której planowana jest inwestycja (nr [...]) znajduje się poza obszarami przeznaczonymi do zalesienia. Z tego powodu, zasadnie wskazuje SKO, że ustalenia powoływanych planów nie znajdowały zastosowania przy ocenie prawnej decyzji Wójta.

Zasadne jest też stanowisko, że uchwała Nr [...] z [...].12.2005 r. w sprawie zatwierdzenia Programu Ochrony Środowiska oraz Planu Gospodarki Odpadami dla Gminy [...], którą zatwierdzone zostały: "Program Ochrony Środowiska dla Gminy [...] na lata 2005 -2012" oraz "Program Gospodarki Odpadami dla Gminy [...] na lata 2004-2011" pozostawała bez wpływu na ocenę prawną decyzji Wójta o warunkach zabudowy. Zauważyć bowiem należy, iż decyzja objęta postępowaniem nadzorczym była podjęta przez organ I instancji [...].02.2016 r., a zatem w dacie kiedy powyższy program już nie obowiązywał. Tak więc zarówno z uwagi na problematykę zawartą w tych programach jak i ich zakres czasowy na jaki były zatwierdzone pozostawała bez wpływu na jej ocenę prawną.

Wobec powyższego Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w wyroku.