Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 349/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2016-12-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 48, art. 50, art. 51
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja, Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca), Protokolant Starszy asystent sędziego Agnieszka Wąsikowska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 listopada 2016 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] 2016 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] 2015 r. nr [...]; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz M. W. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Sygn. akt II SA/Lu [...]

U Z A S A D N I E N I E

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] listopada 2015 r. nr PINB [...], nakazującą M. W. wykonanie rozbiórki rozbudowanej części budynku piekarni o wym. 2,76 m x 4,36 m, zlokalizowanej na działkach o numerach ewidencyjnych: [...] i [...], położonych w obrębie [...], miasto L..

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ drugiej instancji przedstawił następująco okoliczności faktyczne i prawne sprawy:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. w dniu [...] maja 2014 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie rozbudowy budynku piekarni zrealizowanej na działkach nr ewid.: [...] i [...], położonych w L. .

W wyniku przeprowadzonych w dniu [...] czerwca 2014 r. oględzin upoważnieni pracownicy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w L. ustalili, że na ww. działkach znajduje się budynek produkcyjno-mieszkalny (w części parterowej zlokalizowana jest piekarnia) z rozbudową o wym. 4,36 m x 3,89 m oraz wysokości 2,85 i 3,19 m. Przedmiotowa rozbudowana część budynku posiada konstrukcję stalową - słupową, ustabilizowaną na betonowym podłożu za pomocą śrub, obitą blachą trapezową od strony zachodniej i południowej, tworząc dwie ściany. Posiada dach jednospadowy konstrukcji stalowej z drewnianymi łatami, pokryty blachą trapezową. Przedmiotowy obiekt "dostawiony" został do ściany południowej budynku piętrowego konstrukcji murowanej, zlokalizowanego na działkach o nr ewid.: [...], [...], [...], oraz do ściany zachodniej budynku murowanego produkcyjno-mieszkalnego, należącego do inwestora, zlokalizowanego na działce o nr ewid. [...], z którym to budynkiem obiekt ten jest bezpośrednio połączony drzwiami. Odległość rozbudowanej części budynku ogrodzenia wzdłuż działki sąsiedniej o nr ewid.[...] wynosi 3,89 m.

W wykonanym obiekcie znajduje się piec piekarniczy "[...]" o wymiarach zewnętrznych 3,14 m x 1,84 m i wysokości - 2,16 m, usytuowany w odległości 0,84 m od ściany południowej budynku konstrukcji murowanej (zlokalizowanego na działkach o nr ewid. [...], [...], [...]) oraz w odległości 1,62 m od ściany zachodniej przedmiotowej rozbudowy. Przez ścianę zachodnią przechodzi przewód kominowo-spalinowy o średnicy 20 cm, który od wewnątrz obłożony jest watą szklaną.

Podczas oględzin pełnomocnik M. W. (inwestora w niniejszej sprawie), oświadczył, że przedmiotowy obiekt jest wiatą, którą wykonano po stosownym zgłoszeniu budowy do Starostwa Powiatowego w L. .

Na podstawie uzyskanych od tegoż Starostwa dokumentów organ nadzoru budowlanego ustalił, że M. W. dokonał w dniu [...] października 2013 r. zgłoszenia dotyczącego budowy wiaty rozbieralnej, konstrukcji metalowej o wymiarach 5,20 m x 4,50 m, zaprojektowanej na działce o nr ewid. [...] - przed wejściem do istniejącego budynku znajdującego się na działce nr ewid. [...]. W ocenie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego inwestor, zamiast wolnostojącej wiaty opisanej w powyższym zgłoszeniu, dokonał rozbudowy budynku piekarni o wymiarach 3,89 m x 4,36 m oraz wysokości 2,85 m i 3,19 m, która to rozbudowa wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Zdaniem organu pierwszej instancji przedmiotowy obiekt nie należy do obiektów zwolnionych z obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, określonych enumeratywnie w art. 29 ust. 1 ustawy Prawo budowlane.

Organ pierwszej instancji uznał, że spornego obiektu nie można było zakwalifikować jako wiaty wolnostojącej, albowiem - jak wynika z przeprowadzonych oględzin - wbrew założeniom rysunków stanowiących załącznik do ww. zgłoszenia, przedmiotowa rozbudowa przylega jedną częścią do ściany sąsiedniego budynku, a drugą do ściany budynku znajdującego się na działce inwestora. Wejście do przedmiotowego obiektu jest ulokowane w istniejącej piekarni, a więc rozbudowa stanowi integralną część budynku produkcyjnego, bo jest z nim funkcjonalnie połączona. W ocenie PINB w L. , przyleganie spornego obiektu budowlanego choćby częścią jednej ściany do innego obiektu budowlanego wykluczało założenie, że jest to obiekt wolnostojący.

Poddając ocenie zebrany w sprawie materiał dowodowy organ pierwszej instancji uznał, że nie zostały spełnione przesłanki do przeprowadzenia procedury legalizacyjnej, o której mowa w art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego. Jakkolwiek przedmiotowa rozbudowa nie narusza ustaleń obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta L., ponieważ ww. działki położone są w obszarze oznaczonym w planie miejscowym jako "MM2" - Obszar Mieszkaniowo-Usługowy z podstawowym przeznaczeniem pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i wielorodzinną wraz z usługami publicznymi i komercyjnymi oraz urządzeniami i obiektami towarzyszącymi o intensywności zabudowy (netto) do 0,90 liczonej w granicach projektu zagospodarowania działki (§ 32 pkt 1 aktualnie obowiązującego planu), to jednak jest niezgodna z przepisami techniczno-budowlanymi obowiązującymi w dacie jej realizacji dotyczącymi bezpieczeństwa pożarowego, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Wykonana rozbudowa powinna bowiem spełniać wymogi przeciwpożarowe określone w § 271-273 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W światle zaś § 271 ust. 1 ww. rozporządzenia odległość pomiędzy budynkiem istniejącym mieszkalnym (kategorii ZL), a produkcyjnym (kategorii PM) powinna wynosić co najmniej 8 m. W ocenie organu, warunek ten nie został spełniony, bowiem przedmiotowa rozbudowa przylega do sąsiedniego budynku mieszkalnego. Ponadto organ pierwszej instancji wskazał na naruszenie § 140 i 142 ww. rozporządzenia, poprzez zlokalizowanie w ścianie zachodniej przedmiotowej rozbudowy przewodu kominowego wyprowadzonego w odległości około 2 m od ściany południowej z otworami okiennymi sąsiedniego budynku mieszkalnego i na wysokości tych otworów.

Mając na uwadze dokonane w toku postępowania ustalenia organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...] lutego 2015 r., działając na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, nakazał M. W. rozbiórkę przedmiotowej rozbudowy.

Na skutek rozpatrzenia odwołania złożonego przez inwestora powyższa decyzja została jednak w całości uchylona decyzją L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2015 r., a sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Organ odwoławczy stwierdził bowiem, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie ustalił dokładnie stanu faktycznego oraz nie wyjaśnił i nie rozważył wszystkich okoliczności sprawy w zakresie mającym wpływ na jej rozstrzygnięcie, a także, że zaniechał wykonania obowiązku wynikającego z art. 10 § 1 k.p.a. Ponadto organ odwoławczy przyjął, że naruszono art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, poprzez uznanie, że zrealizowana wiata wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, jako że nie jest obiektem "wolno stojącym". W konsekwencji stwierdzono również naruszenie art. 48 Prawa budowlanego, poprzez jego zastosowanie, w sytuacji braku podstaw do jego zastosowania. Organ odwoławczy uznał natomiast, że w sprawie powinien mieć zastosowanie przepis art. 50 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego.

Po rozpatrzeniu sprawy po raz drugi Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. ponownie nakazał M. W. rozbiórkę wykonanej rozbudowy budynku piekarni na działkach nr ewid. [...] i [...] w L. . Jako podstawę prawną decyzji organ powołał jednak art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego.

Na podstawie uzupełnionego materiału dowodowego, w tym ustaleń poczynionych podczas kolejnych, przeprowadzonych w dniu [...] października 2015 r. oględzin, stwierdzono, że aktualnie część rozbudowana przedmiotowej piekarni posiada wymiary 4,36 m (od strony zachodniej) x 2,76 m (od strony południowej). Organ pierwszej instancji podtrzymał stanowisko, że przedmiotowa rozbudowa narusza art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawa budowlane oraz przepisy techniczno-budowlane, a w szczególności § 271 i § 273 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Organ wyjaśnił, że w myśl art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, pozwolenia na budowę nie wymaga budowa: wolnostojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 25 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. W omawianym przypadku, zdaniem PINB w L. , warunek ten nie został spełniony, bowiem powierzchnia działek, na których wykonano sporną rozbudowę, jest mniejsza niż 500 m2. W niniejszej sprawie wymagane było zatem uzyskanie przez inwestora decyzji o pozwoleniu na budowę.

W odwołaniu od powyższej decyzji M. W. zarzucił jej naruszenie przepisów prawa procesowego, w szczególności art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11, art. 12, art. 35, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a, poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych sprawy i błędne, odbiegające od treści materiałów dowodowych ustalenie, że zrealizowana budowla o charakterze wiaty stanowi nielegalną rozbudowę budynku piekarni. W ocenie inwestora przedmiotową wiatę, służącą – jak podkreślił – wyłącznie do ochrony przed warunkami atmosferycznymi pieca piekarniczego, należy zakwalifikować jako budowlę, a nie jako budynek, niewymagającą uzyskania pozwolenia na budowę.

Po rozpatrzeniu powyższego odwołania L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Organ odwoławczy w pierwszej kolejności zwrócił uwagę, że pomimo wejścia w życie ustawy z dnia [...] lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 443), zastosowanie w niniejszej sprawie – zgodnie z art. 6. ust 1 powołanej nowelizacji – mają przepisy Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym przed jej wejściem w życie.

W dalszej kolejności organ drugiej instancji podniósł, że podstawową kwestią sporną w niniejszej sprawie jest ustalenie i stwierdzenie, w świetle przyjętego stanu faktycznego sprawy, jaki charakter ma przedmiotowa inwestycja, i jakie są tego konsekwencje w świetle właściwych przepisów ustawy Prawo budowlane. W zależności od charakteru inwestycji będą bowiem miały zastosowanie różne rygory ustawy Prawo budowlane.

Organ odwoławczy uznał, że skoro sporna wiata została wybudowana po dokonaniu zgłoszenia, przy braku sprzeciwu właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej, za prawidłowe uznać należy wszczęcie i przeprowadzenie postępowania w trybie naprawczym określonym w przepisach art. 50 i art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane.

W ocenie organu odwoławczego, nieprawidłowo organ pierwszej instancji zakwalifikował przedmiotową inwestycję jako rozbudowę budynku piekarni, a ponadto stwierdził, że przedmiotowa wiata – stosownie do art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego – wymagała uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, gdyż powierzchnia działek, na których została wykonana, jest mniejsza niż 500 m2. Stanowisko to, zdaniem organu drugiej instancji, należy uznać za nieprawidłowe, bowiem art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego odnosi się do budowy określonych w nim obiektów, w tym wiat czy altan, których na działce o powierzchni do 500 m2 nie może powstać więcej niż dwa.

Powołując się na poglądy orzecznictwa i doktryny organ drugiej instancji podniósł, że wiata nie może być zaliczana ani do obiektów małej architektury, ani do tymczasowych obiektów budowlanych. Wiata nie jest również budynkiem w rozumieniu art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego. Zdaniem organu należy ją natomiast zaliczyć do budowli, których przykładowe wyliczenie zawiera art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Konsekwencją tego zaliczenia jest z kolei objęcie wiat wymogami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Ponadto, w ocenie organu odwoławczego, nie ulega wątpliwości, że przedmiotowa wiata wraz ze znajdującym się w niej piecem piekarniczym, ze względu na rozwiązania konstrukcyjno-architektoniczne i funkcjonalne (możliwość obsługi pieca piekarniczego bez względu na warunki atmosferyczne), spełnia funkcje użytkowe budynku produkcyjnego. Również z tego względu do spornej wiaty, która może pełnić także funkcje użytkowe budynku gospodarczego, będą miały zastosowanie przepisy techniczno-budowlane, w tym § 271-273 ww. rozporządzenia, dotyczące usytuowania budynków z uwagi na bezpieczeństwo przeciwpożarowe. Przedmiotowa wiata – jak stwierdził organ odwoławczy akceptując w tym względzie ustalenia poczynione w postępowaniu pierwszej instancji – narusza te przepisy, bowiem odległość dzieląca ją od sąsiedniego budynku mieszkalnego jest mniejsza niż wymagane w tych przepisach 8 m (wiata przylega do tego budynku). W tych okolicznościach, zdaniem LWINB w L., organ pierwszej instancji, zasadnie zastosował art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, bowiem zrealizowanych robót budowlanych nie da się doprowadzić do stanu zgodnego z prawem.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie M. W. zarzucił powyższej decyzji L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz poprzedzającej ją decyzji pierwszoinstancyjnej następujące wady:

I. naruszenie prawa procesowego, obejmujące:

1) rażące naruszenie art. 7, art. 8 i art. 11 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a., w związku z art. 140 k.p.a. i art. 138 k.p.a., poprzez wydanie zaskarżonych decyzji bez wszechstronnego i wyczerpującego zebrania i rozparzenia materiału dowodowego oraz wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, a w szczególności:

- bez odniesienia się przez organ drugiej instancji do zarzutu strony skarżącej, iż w okresie od dnia [...] sierpnia 2014 r. do dnia [...] lutego 2015 r. nie wykonano w postępowaniu żadnej czynności i nastąpiła rażąca przewlekłość organu pierwszej instancji w zakresie prowadzenia postępowania administracyjnego,

- bez wszechstronnego wyjaśnienia wszelkich istniejących wątpliwości, co do charakteru pobudowanej budowli w postaci wiaty i poparcia tego stosownymi dowodami,

- bez poparcia wysuwanych przez PINB i WINB swoich tez dotyczących spornej budowli i kwalifikacji prawnych wobec tej budowli zastosowanych, oraz nie poparcia tego stosownymi dowodami,

- bez usunięcia wewnętrznych sprzeczności w wydanych decyzjach np., że wiata jest jednocześnie "wiatą" i "rozbudową piekarni" lub, że podlega rozbiórce z uwagi na pobudowanie jej na powierzchni działki mniejszej niż 500 m2 oraz, że nie spełnia przepisów § 271, § 272 i § 273 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, które tak naprawdę nie powinny jej dotyczyć, co – zdaniem skarżącego – powoduje chaos w wydanych decyzjach i brak możliwości ich właściwej interpretacji a także zrozumienia,

- bez odniesienia się do zarzutu i bez ewentualnego sprostowania, że sporna wiata jest pobudowana wyłącznie w obrębie działki nr [...], a nie jak mylnie stwierdził organ I instancji w obrębie działek [...] i [...],

- bez odniesienia się do zarzutu strony skarżącej, iż powodem sporu jest brak właściwej reakcji organu pierwszej instancji w zakresie przestrzegania Prawa budowlanego przez stronę przeciwną, szczególnie w zakresie usytuowania istniejącego na działce strony przeciwnej budynku, który jest również usytuowany częściowo i bezprawnie na działkach nr [...] i [...] należących do M. W., co ma ścisłe powiązanie z istniejącym w niniejszej sprawie sporem i wydanymi decyzjami,

- bez odniesienia się do zarzutu strony skarżącej, iż inwestorzy wymienionego powyżej budynku już od ponad 20 lat nie przestrzegają Prawa budowlanego w zakresie usytuowania otworów okiennych i drzwiowych znajdujących się nawet nie w granicy, ale w działkach M. W. o nr ewid.: [...] i [...], jak i posiadania przez ten budynek całego szeregu innych wad, które kwalifikują go wyłącznie do rozbiórki, a organ pierwszej instancji prowadzi tendencyjnie swoje postępowania w tym zakresie już prawie od 20 lat, co skutkuje nieprawidłowościami istniejącymi w niniejszym postępowaniu i posiada wpływ na wydane decyzje w tej sprawie,

- bez odniesienia się do zarzutu strony skarżącej, iż inwestorzy wymienionego powyżej budynku, mimo istniejącego wyroku NSA zakazującego jego użytkowania, dalej bez przeszkód go użytkują nie ponosząc żadnych konsekwencji, a dodatkowo w sposób rozmyślny kierują skargi dotyczące M. W., aby tym samym przysłonić swoje bezprawne działania, czego przykładem jest niniejsza sprawa oraz decyzje w niej wydane,

- bez odniesienia się do zarzutu strony skarżącej, iż właściciele sąsiedniej działki pobudowali bez wymaganego pozwolenia schody zewnętrzne usytuowane na działce M. W. nr [...] i mimo wydanego nawet nakazu rozbiórki, przez okres 15 lat nie rozebrali tych schodów, a nawet je udoskonalili, co skutkuje zaistnieniem nieprawidłowości w niniejszym postępowaniu, gdyż takie działania utrudniają M. W. zarządzanie swoim gruntem i np. pobudowanie wiaty o właściwych wymiarach.

2) rażące naruszenie art. 35 i art. 36 k.p.a poprzez brak odniesienia się przez organ drugiej instancji do zarzutu strony skarżącej, iż w okresie od dnia [...] sierpnia 2014 r. do dnia [...] lutego 2015 r. nie wykonano w postępowaniu żadnej czynności i nastąpiła rażąca przewlekłość organu pierwszej instancji w zakresie prowadzenia postępowań administracyjnych,

3) rażące naruszenie art. 78 k.p.a poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z zeznań świadków wskazanych przez stronę skarżącą,

4) rażące naruszenie art. 80 k.p.a, poprzez niewskazanie dowodów, iż przy wybudowaniu spornej wiaty mają zastosowania przepisy § 271, § 272 i § 273 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, co miało istotny wpływ na wydanie nieprawidłowej decyzji w tej sprawie,

5) rażące naruszenie art. 107 k.p.a poprzez brak w wydanych decyzjach obu organów precyzyjnej podstawy prawnej, jak również właściwego uzasadnienia faktycznego i prawnego, co powoduje, że wydane decyzje są rażąco sprzeczne z obowiązującym prawem i podlegają uchyleniu z mocy prawa,

6) rażące naruszenie art. 138 k.p.a poprzez brak reakcji organu drugiej instancji na błędne zastosowanie przez organ pierwszej instancji podstawy prawnej w wydanej decyzji, poprzez błędne przyjęcie, że pobudowana wiata jest rozbudową budynku piekarni i wymaga pozwolenia na budowę oraz, że mają do niej zastosowanie przepisy § 271, § 272 i § 273 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie,

7) rażące naruszenie art. 10 k.p.a., poprzez brak powiadomienia strony skarżącej przez organ drugiej instancji o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem i dowodami przed wydaniem przez ten organ decyzji, przez co strona została pozbawiona prawa do czynnego udziału w każdym stadium postępowania administracyjnego.

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, obejmujące:

1) rażące naruszenie art. 7 Konstytucji RP polegające na przekroczeniu przez organy obu instancji swoich kompetencji poprzez złą interpretację obowiązującego prawa, co doprowadziło do ograniczenia prawa własności M. W., tj. pozbawienia go możliwości swobodnego dysponowania swoją własnością w postaci działek nr ewid. [...] i [...]

2) rażące naruszenie art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane przez organy obu instancji, poprzez bezpodstawne przyjęcie, że pobudowana zgodnie ze zgłoszeniem wiata jest rozbudową piekarni i bezpodstawne uznanie nie poparte żadnymi dowodami, że wiata ta pełni funkcję produkcyjną piekarni,

3) rażące naruszenie art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane przez organ pierwszej instancji, poprzez bezpodstawne przyjęcie, że pobudowana zgodnie ze zgłoszeniem przez M. W. wiata została usytuowana na działce nr [...] o powierzchni mniejszej od 500 m2, jak i błędne uznanie, że do jej wybudowania wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę,

4) rażące naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, poprzez bezpodstawne przyjęcie w sentencji wydanych decyzji, że pobudowana zgodnie ze zgłoszeniem wiata jest innym obiektem budowlanym, który w oparciu o te przepisy podlega rozbiórce, bez jednoczesnego podania konkretnych powodów, które są określone szczegółowo w art. 50 ust 1 pkt 1 - 4 Prawa budowlanego i do których nawiązuje ust. 7 tego artykułu,

5) rażące naruszenie przepisów zawartych w § 271, § 272 i § 273 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2002 r., poprzez bezpodstawne przyjęcie, że przepisy te dotyczą pobudowanej zgodnie ze zgłoszeniem wiaty mimo, że budowla ta nie jest - jak wynika z treści cytowanych przepisów - "budynkiem",

6) rażące naruszenie art. 143 Kodeksu cywilnego, poprzez nieuznanie przez organy obu instancji, że znajdująca się od strony północnej działek nr [...] i [...] część budynku, do której dostawiona jest wiata, stanowi własność M. W., a nie rodziny K.,

8) rażące naruszenie § 140 i § 142 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez bezpodstawne przyjęcie, że układ wydechowy olejowego pieca piekarniczego nie spełnia norm określonych w tych przepisach, bez jednoczesnego podania dowodów popierających tę tezę,

9) rażące naruszenie art. 30 ustawy Prawo budowlane, poprzez bezpodstawne przyjęcie, że pobudowana zgodnie ze zgłoszeniem wiata wymagała uzyskania pozwolenia na budowę.

W oparciu o powyższe zarzuty (rozwinięte dodatkowo w obszernym uzasadnieniu skargi) skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji w całości oraz o zobowiązanie organów administracji, na zasadzie art. 145a § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, do wydania decyzji o umorzeniu postępowania wobec braku przekroczenia przez inwestora obowiązujących przepisów prawa, ewentualne przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zobowiązanie organów administracji do należytego i obiektywnego przeprowadzenia postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie i jego uzupełnienia zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa w tym zakresie, jak również wydania właściwych i zgodnych z obowiązującym prawem decyzji. Ponadto skarżący domagał się zasądzenia na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania sądowego oraz kosztów, jakie był zobowiązany uiścić swojemu pełnomocnikowi w postępowaniu administracyjnym, w wysokości [...] zł – zgodnie z załączoną do skargi fakturą.

Skarżący podniósł również, że z uwagi na "tendencyjność i nieobiektywność oraz stronniczość" pracowników Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego, wskazanym – w jego ocenie – jest "podjęcie pod rozwagę wystąpienia do organów nadrzędnych tego urzędu, celem jednoznacznego i obiektywnego wyjaśnienia tej i innych spraw prowadzonych przez ten organ".

W odpowiedzi na skargę L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Mając na uwadze sformułowane w skardze wnioski wypada na wstępie podkreślić, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem w granicach zakreślonych w art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) oraz art. 3 i art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a." Stosując środki określone w wyżej wskazanych ustawach sąd bada legalność zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Rozpoznając sprawę w ramach powyższych kryteriów Sąd doszedł do wniosku, że skarga jest zasadna. Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały bowiem wydane z naruszeniem prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.

Przedmiotem postępowania zakończonego wydaniem kontrolowanych decyzji była inwestycja budowlana zrealizowana przez skarżącego M. W. – jak przyjęły organy – na działkach nr ewid. [...] i [...] w L. . Przedsięwzięcie to zostało w sposób odmienny zakwalifikowane przez organ pierwszej i organ drugiej instancji. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. uznał, że w wyniku zrealizowanych przez skarżącego – w oparciu o dokonane w dniu [...] października 2013 r. w Starostwie Powiatowym w L. zgłoszenie – robót budowlanych, w istocie dokonano rozbudowy w obrębie ww. działek zlokalizowanego na działkach nr ewid.: [...], [...] i [...] budynku piekarni, która to rozbudowa wymagała uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zakwestionował natomiast tę ocenę przyjmując, że inwestor – zgodnie z dokonanym zgłoszeniem – zrealizował wiatę wolnostojącą, która nie wymagała uzyskania pozwolenia na budowę.

Jakkolwiek Sąd podziela w powyższym zakresie ocenę dokonaną przez organ pierwszej instancji, wskazane rozbieżności pozostają bez istotnego znaczenia w sprawie. Istotny jest bowiem fakt, że organy – pomimo odmiennej kwalifikacji spornej inwestycji – zgodnie uznały, że zrealizowany obiekt narusza przepisy techniczno-budowlane i wskutek objęcia go procedurą naprawczą uregulowaną w przepisach art. 50 i art. 51 ustawy z dnia [...] grudnia 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.), dalej jako "Pr. bud.", orzekły o obowiązku jego rozbiórki. W ocenie Sądu nałożenie tego obowiązku było jednak co najmniej przedwczesne, albowiem nie zostało poprzedzone prawidłowym ustaleniem wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności oraz rzetelnym rozważeniem możliwości legalizacji spornego obiektu.

Przed przedstawieniem argumentów przemawiających za powyższym stanowiskiem wypada wyjaśnić, że ocena Sądu, iż sporny obiekt stanowi – zgodnie ze stanowiskiem organu pierwszej instancji – rozbudowę budynku piekarni, a nie – jak to przyjął organ odwoławczy – wiatę wolnostojącą, opiera się przede wszystkim na ustaleniach obrazujących kształt i konstrukcję tego obiektu, a także jego funkcję (sposób wykorzystania). Zdaniem Sądu zasadniczą przeszkodą w zakwalifikowaniu tej inwestycji jako wiaty jest fakt, iż jest to obiekt zamknięty, tzn. z każdej strony oddzielony od otoczenia ścianami (dodatkowo ściany zewnętrzne pozbawione są otworów drzwiowych, zaś wejście do przedmiotowego pomieszczenia zapewnione jest poprzez budynek piekarni). Wiata natomiast, co do zasady, posiada jedynie konstrukcję dachową wspartą na słupach, natomiast nawet jeśli posiada również ściany oddzielające wnętrze takiego obiektu od otoczenia, to jednak oddzielenie to nie występuje z każdej strony takiego obiektu (są to zazwyczaj tylko ściany boczne, jak w przypadkach przywołanych skardze, takich jak peron kolejowy czy przystanek autobusowy).

Należy ponadto zauważyć, że w obiekcie tym został umiejscowiony piec piekarniczy, co jednoznacznie wskazuje nie tylko na konstrukcyjny, ale również na funkcjonalny związek przedmiotowego pomieszczenia z budynkiem piekarni. Ocena, iż sporne przedsięwzięcie stanowiło rozbudowę tego budynku, była zatem – w ocenie Sądu – właściwa, przy czym podkreślić należy, że stanowisko to w żaden sposób nie pogarsza sytuacji prawnej skarżącego. Skoro bowiem w okolicznościach niniejszej sprawy bezspornym pozostaje, że inwestor, przed przystąpieniem do przedmiotowej inwestycji, dokonał zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych, to pomimo tego, że w efekcie zrealizowano roboty budowlane o innym charakterze, niż wskazano w zgłoszeniu, wymagające uzyskania pozwolenia na budowę, w sprawie nie mógł mieć zastosowania tryb określony w art. 48 Pr. bud., odnoszący się do samowolnej realizacji budynków. Zgłoszenie wykonywania określonych robót budowlanych i brak sprzeciwu właściwego organu wyłącza bowiem co do zasady ustalenie, że roboty te były wykonywane w warunkach uzasadniających stosowanie art. 48 Pr. bud. chyba, że rzeczywistym zamiarem inwestora było obejście przepisów o uzyskaniu pozwolenia na budowę (por. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2004 r., sygn. akt OSK 108/04, publ. ONSAiWSA 2004/1/26, LEX nr 120244). W niniejszej sprawie inwestorowi nie sposób natomiast przypisać takiego zamiaru, skoro charakter zrealizowanego przedsięwzięcia, a tym samym również rygory związane z jego realizacją, były na tyle nieoczywiste, że kwestie te zostały zupełnie odmiennie zinterpretowane na poszczególnych etapach postepowania administracyjnego.

W ocenie Sądu, prowadząc postępowanie w niniejszej sprawie w trybie naprawczym organy obu instancji zobowiązane były przede wszystkim ocenić legalność spornej inwestycji, a następnie – w razie stwierdzenia, że w jakimkolwiek zakresie narusza ona prawo – ocenić możliwość jej legalizacji. Art. 51 ust. 1 Pr. bud. przewiduje oczywiście możliwość zakończenia takiego postępowania nałożeniem obowiązku rozbiórki obiektu budowalnego, czy też doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego (pkt 1). Nakaz rozbiórki obiektu budowlanego jest jednak niewątpliwie najsurowszą z przewidzianych w powyższym przepisie form likwidacji skutków realizacji robót budowlanych w sposób niezgodny w prawem, a zatem powinien mieć zastosowanie w ostateczności, tj. w sytuacjach, kiedy osiągnięcie (przywrócenie) stanu zgodnego z prawem w inny sposób nie jest możliwe. Zanim ta najbardziej dolegliwa sankcja za naruszenie przepisów Prawa budowlanego zostanie zastosowana, organ winien zatem wcześniej rozważyć wszystkie inne możliwości przewidziane przez art. 51 ust. 1 Pr. bud. i w pierwszej kolejności sięgać do łagodniejszych niż nakaz rozbiórki form usunięcia skutków realizacji robót budowlanych w sposób niezgodny z prawem, tj. rozważyć możliwość usunięcia takich skutków poprzez nałożenie obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych (pkt 2). W niniejszej sprawie warunek ten nie został przez organy zachowany, co świadczy o niewyjaśnieniu wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, a w konsekwencji wydaniu decyzji z naruszeniem reguł postępowania określonych w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Czyni to orzeczony obowiązek rozbiórki wadliwym, a co najmniej przedwczesnym.

Brak jest podstaw, by kwestionować stanowisko organów, iż zrealizowana przez M. W. rozbudowa budynku piekarni narusza wymogi bezpieczeństwa przeciwpożarowego określone w przepisach § 271-273 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1442 ze zm.), dalej jako "rozporządzenie". Z materiału dowodowego wynika bowiem, że przedmiotowa rozbudowa ta (będąc częścią budynku o funkcji produkcyjnej, oznaczonej w rozporządzeniu symbolem "PM") przylega bezpośrednio do ściany zewnętrznej budynku mieszkalnego (symbol "ZL"). Jak słusznie zauważyły organy, odległość pomiędzy tymi ścianami (niebędącymi ścianami oddzielenia przeciwpożarowego) nie powinna natomiast – w myśl art. 271 ust. 1 rozporządzenia – być mniejsza niż 8 m. Oczywistym jest, że skoro ściany te do siebie przylegają, powyższy warunek nie został zachowany. Organy nie rozważyły jednak, czy warunek ten nie mógłby zostać osiągnięty poprzez nałożenie na inwestora obowiązku wykonania określonych robót budowlanych tj. w szczególności wykonania w miejsce ściany przylegającej do budynku mieszkalnego ściany oddzielenia przeciwpożarowego bądź też ściany o stosownej odporności ogniowej. Tym samym nie wykazano, że takie rozwiązanie nie jest w niniejszej sprawie możliwe.

W kontekście stwierdzenia, że sporna rozbudowa narusza również przepisy § 140-142 rozporządzenia poprzez niewłaściwe ulokowanie w niej przewodu kominowego (w odległości ok. 2 m od ściany południowej z otworami okiennymi sąsiedniego budynku mieszkalnego i na wysokości tych otworów), podnieść natomiast należy, że organy nadzoru budowlanego powinny były rozważyć w pierwszej kolejności, tj. przed nakazaniem rozbiórki całej rozbudowanej części budynku piekarni, możliwość przywrócenia stanu zgodnego z prawem poprzez przebudowę samego przewodu kominowego, ewentualnie rozbiórkę tylko tego elementu spornego obiektu. Wypada zauważyć, że do kwestii naruszenia przepisów § 140-142 rozporządzenie w ogóle się nie odniósł organ odwoławczy.

Podkreślić należy, że ustalenia w powyższym zakresie są istotne zwłaszcza wobec stwierdzenia przez organy, iż przeszkody w potencjalnej legalizacji spornego obiektu nie stanowią przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta L..

Brak rzetelnej oceny powyższych kwestii czyni koniecznym uchylenie decyzji organów obu instancji i ponowne rozpatrzenie sprawy przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który uwzględni przy tym powyższe uwagi i wnioski. Ponadto obowiązkiem organu będzie precyzyjne ustalenie lokalizacji spornej rozbudowy i odniesienie się w tym zakresie do twierdzeń skarżącego, jakoby przedmiotowy obiekt usytuowany był w całości w obrębie działki nr ewid. [...], a nie – jak to przyjęły dotychczas organy nadzoru budowlanego – na działkach nr ewid. [...] i [...]. W tym kontekście wypada ponadto podkreślić, że w tzw. postępowaniu naprawczym prowadzonym na podstawie art. 50-51 Pr. bud. organy nadzoru budowlanego nie są zwolnione z konieczności badania posiadania przez inwestora tytułu prawnego do nieruchomości na cele budowlane (por. wyroki NSA: z dnia 22 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2566/14, LEX nr 2106686; z dnia 26 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1290/14, LEX nr 1997893; z dnia 22 sierpnia 2014 r., sygn. akt II OSK 490/13, LEX nr 1572743).

Z tych wszystkich względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w pkt I sentencji wyroku.

Poza zakresem rozważań Sądu w niniejszej sprawie była podnoszona w uzasadnieniu skargi kwestia przewlekłości postepowania przed organem pierwszej instancji (gdyż przedmiotem postepowania sądowoadministracyjnego była decyzja merytoryczna rozstrzygająca sprawę co do istoty), jak też zarzuty odnoszące się do postępowań administracyjnych w sprawach innych obiektów.

Wobec niewyjaśnienia omówionych wyżej, istotnych okoliczności niniejszej sprawy niezasadny był wniosek skarżącego o zobowiązanie organu do wydania decyzji o umorzeniu postępowania na podstawie art. 145a § 1 p.p.s.a.

Sąd nie stwierdził także potrzeby sygnalizacji właściwym organom lub ich organom zwierzchnim uchybień w prowadzonym postepowaniu na podstawie art. 155 § 1 p.p.s.a. (wskazany przez skarżącego w tym względzie przepis art. 136 k.p.a. dotyczy innych kwestii).

W sprawie "uzasadnionych podejrzeń o nieformalne powiązania" pracowników Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w L. skarżący może się zaś zwrócić do właściwych organów ścigania, przedstawiając konkretne okoliczności uzasadniające te podejrzenia.

Orzeczenie o kosztach postępowania, zawarte w pkt II sentencji, znajduje natomiast uzasadnienie w art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. W tym miejscu wyjaśnić trzeba, że przepisy p.p.s.a. nie dają możliwości zasądzenia kosztów postępowania sądowego – jak domagał się tego skarżący – łącznie z kosztami ustanowienia pełnomocnika w postepowaniu administracyjnym. Co więcej, nawet w postępowaniu sądowym – w sytuacji, gdy pełnomocnikiem strony nie jest adwokat lub radca prawny, ani też - w określonych kategoriach spraw - doradca podatkowy lub rzecznik patentowy (a z akt sprawy wynika właśnie, że pełnomocnik reprezentujący skarżącego w postepowaniu administracyjnym - J. S., nie należy do żadnej z tych grup zawodowych) – w ramach kosztów postępowania nie można uwzględnić wynagrodzenia dla takiego pełnomocnika, a jedynie koszty jego przejazdów do sądu oraz równowartość zarobku lub dochodu utraconego wskutek stawiennictwa w sądzie.