Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SAB/Lu 4/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2022-03-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
658
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Stwierdzono bezczynność organu
Powołane przepisy: article: art. 8; art. 12; art. 35 § 1, 3, 5; art. 36 § 1; art. 37 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 119 pkt 4; art. 149 § 1 pkt 3; art. 149 § 1a; art. 161 § 1 pkt 3; art. 200; art. 205 § 1
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jerzy Drwal Sędziowie: Sędzia WSA Anna Strzelec (sprawozdawca) Sędzia WSA Iwona Tchórzewska po rozpoznaniu w dniu 31 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. S., J. S. oraz D. S. na bezczynność Starosty w przedmiocie rozpatrzenia wniosków z dnia [...] sierpnia 2021 r. oraz z dnia 9 października 2021 r. o udostępnienie materiałów powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego I. stwierdza, że Starosta dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosków J. S., J. S. i D. S. z dnia 25 sierpnia 2021 r. oraz z dnia 9 października 2021 r. o udostępnienie materiałów powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Starosty do rozpoznania wniosków J. S., J. S. i D. S. z dnia 25 sierpnia 2021 r. oraz z dnia 9 października 2021 r. o udostępnienie materiałów powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w części dotyczącej działek ewidencyjnych nr: 886, [...] oraz nr [...]; IV. zobowiązuje Starostę do rozpoznania wniosków J. S., J. S. i D. S. z dnia 25 sierpnia 2021 r. oraz z dnia 9 października 2021 r. o udostępnienie materiałów powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w zakresie pozostałych wskazanych we wnioskach działek ewidencyjnych, w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; V. zasądza od Starosty na rzecz J. S., J. S. oraz D. S. kwotę [...]zł (sto złotych) z tytułu zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

J. S., J. S. oraz D. S. (dalej jako "skarżący") pismem z dnia 3 stycznia 2022 r. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na bezczynność Starosty (dalej jako "organ", "Starosta") w przedmiocie rozpatrzenia wniosków skarżących z dnia 25 sierpnia 2021 r. oraz z dnia 9 października 2021 r. o udostępnienie materiałów powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. W ocenie skarżących przedmiotowe wnioski zostały złożone celem wykazania, że skarżący mają interes prawny do zgłoszenia zarzutów do modernizacji ewidencji gruntów i budynków.

Skarżący wnieśli o zobowiązanie organu do udzielenia odpowiedzi na pełną treść ich wniosków z dnia 25 sierpnia 2021 r. oraz z dnia 9 października 2021 r., tj. udzielenia odpowiedzi dotyczącej władających działkami/gruntami, na zasadzie samoistnego posiadania, a także danych zawartych w protokołach z uwłaszczeń dotyczących wyżej wymienionych kwestii w sprawie działek ewidencyjnych o nr: [...] (obecnie [...]), [...] (obecnie [...] i [...]), a także o nr: [...], [...],[...] (obecnie [...]). W uzasadnieniu zarzutów skargi wskazali, że wnioski dotyczyły także innych działek, których są właścicielami, a udzielenie odpowiedzi na przedmiotowe wnioski ma znaczenia dla wykazania ich interesu faktycznego i prawnego w przedmiocie złożenia zarzutów do modernizacji ewidencji gruntów. W przedmiotowej skardze skarżący wnieśli również o: stwierdzenie bezskuteczności czynności oraz uznanie obowiązku organu do wszechstronnego wyjaśnienia wszelkich okoliczności sprawy, w tym do ustalenia, że skarżący jako osoby legitymujące się ograniczonym prawem rzeczowym w postaci prawa służebności przechodu i przejazdu przez działki [...], [...], [...] zlokalizowane w W. D. , obręb ewidencyjny W. D. i, są uprawnieni do złożenia zarzutów do modernizacji ewidencji gruntów i budynków; zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie 14 dni, polegającej na uznaniu, że skarżący są uprawnieni do złożenia zarzutów do modernizacji na podstawie zasiedzianego ograniczonego prawa rzeczowego w postaci służebności przechodu i przejazdu przez działki gruntu nr: [...], [...], [...]; wstrzymanie wejścia do bazy ewidencji gruntów i budynków danych ujawnionych w operacie opisowo - kartograficznym jako wiążących - do czasu ostatecznego zakończenia postępowania, w stosunku do gruntów, których dotyczą zarzuty z powodu niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, a także o wstrzymania do wejścia do bazy danych ewidencji gruntów i budynków czynności geodezyjnych, przeprowadzonych w zakresie przebiegu granic działek nr: [...], [...] i [...]. Skarżący podkreśli, że granice działek nr: [...], [...], [...] zostały zmienione na gruncie pomimo trwającego postępowania administracyjnego i zgłoszonych zarzutów do modernizacji ewidencji gruntów i budynków w tym obszarze.

W odpowiedzi na skargę Starosta wniósł o oddalenie skargi.

Organ zauważył przede wszystkim, że przedmiotem wniosków składanych przez pełnomocnika skarżących z dnia 25 sierpnia 2021 r. i z dnia 9 października 2021 r., a także z dnia 28 października 2021 r. było udostępnienie danych ewidencyjnych w zakresie działek numer: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] położonych w obrębie ewidencyjnym W. D. , gmina W., a nie złożenie zarzutów do modernizacji ewidencji gruntów i budynków, zarzutów zasiedzenia ograniczonego prawa rzeczowego w postaci służebności przechodu i przejazdu przez działki nr: [...], [...] i, [...], czy też wstrzymanie wejścia do bazy ewidencji gruntów i budynków danych ujawnionych w operacie opisowo-kartograficznym, w tym w zakresie przebiegu granic działek nr: [...], [...] i, [...]. Organ nie podzielił zarzutów skargi i wyjaśnił, że udzielał pełnomocnikowi skarżących odpowiedzi na składane wnioski i stawiane pytania. Wskazał, że w dniu 25 sierpnia 2021 r. do organu wpłynął wniosek na formularzu o udostępnienie materiałów powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, w którym skarżący wnieśli o wydanie dokumentów potwierdzających stan władania działkami o nr: [...], [...], [...] (obecnie [...]), [...], [...], [...], [...], [...] w okresie przed wydaniem aktów własności ziemi oraz o potwierdzenie, że właścicielami w tamtym okresie i później do czasu przekazania gospodarstwa w 1978 r. byli M. i J. S.. W odpowiedzi na ten wniosek poinformowało pełnomocnika skarżących, że udostępnienie danych ewidencji gruntów i budynków następuje na żądanie podmiotów, które mają interes prawny w tym zakresie i wnioskodawca powinien wykazać odpowiedni interes prawny. Następnie w dniu 9 października 2021 r. do organu wpłynęły kolejne wnioski pełnomocnika skarżących w tym przedmiocie, jeden na formularzu o udostępnienie informacji publicznej, a drugi na formularzu o udostępnienie materiałów powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Pełnomocnik skarżących wnioskowała o udostępnienie danych przed wydaniem aktów własności ziemi w latach 70 - tych XX wieku zawartych w rejestrze gruntów, protokołach stanu władania, posiadania do aktów własności ziemi dla działek nr [...] (obecnie [...]), [...] (obecnie [...] i [...]), [...], [...], [...] (obecnie [...]), [...] (obecnie [...] i [...]), [...], [...], [...] - odnośnie osób władających ww. działkami. W przedmiotowych wnioskach zawarto zapytanie czy w Wydziale Geodezji w rejestrze gruntów figurują dziadkowie K. S. – [...] (pełnomocnika skarżących), tj. M. i J. S. lub ich rodzice dla ww. działek lub czy posiadają inne prawo do przedmiotowych działek. Organ wskazał również, że w dniu 28 października 2021 r. do Starostwa Powiatowego w K. Wydziału Geodezji wpłynął kolejny wniosek K. S. - Z. o udostępnienie materiałów powiatowego zasobu geodezyjno- kartograficznego, tj. kopii protokołów z uwłaszczeń, protokołów stanu władania, opisów z protokołów dot. działek o nr: [...], [...], [...] oraz [...], [...], [...], [...] (dawniej [...] jak również aktów własności ziemi (wydanych w związku z uwłaszczeniem). Pismami z dnia 9 listopada 2021 r. Starosta odpowiedział na przedmiotowe wnioski, wyjaśniając, czego dotyczy informacja publiczna, oraz że J. S., J. S. i D. S. nie są właścicielami działek nr: [...], [...], [...], [...] i nie posiadają tytułu prawnego do ww. działek, a dokumentacja archiwalna, o którą wnioskuje pełnomocnik skarżących nie stanowiłaby podstawy do określenia praw własności do działek nr: [...], [...], [...], [...].

Pismem z dnia 31 grudnia 2021 r. skarżący wnieśli do L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, za pośrednictwem organu, ponaglenie na bezczynność Starosty w związku z niezałatwieniem w terminie sprawy dotyczącej ich wniosków z dnia 25 sierpnia 2021 r. oraz z dnia 9 października 2021 r. i w tym zakresie wezwali organ do "udzielenia odpowiedzi dotyczącej władających działkami o nr: [...] (obecnie [...]), [...] (obecnie [...] i [...]) i in., a także o nr: [...], [...], [...] (obecnie [...])". W ponagleniu zarzucili również, że organ nie wydał rozstrzygnięcia dopuszczającego skarżących do postepowania w przedmiocie złożonych przez nich w dniu 23 czerwca 2021 r. zarzutów do modernizacji ewidencji gruntów i budynków.

Dnia 10 stycznia 2022 r. organ przekazał ponaglenie do organu wyższego stopnia. W tym też dniu wpłynęła do Starosty skarga na bezczynność organu.

Jak wskazał organ w odpowiedzi na skargę postanowieniem z dnia 17 stycznia 2022 r. L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego stwierdził bezczynność Starosty i wyznaczył termin na załatwienia powyższych wniosków do dnia 16 lutego 2022 r. Z tej już przyczyny, w ocenie organu, skarga złożona przez skarżących w dniu 10 stycznia 2022 r. jest bezprzedmiotowa i bezpodstawna

W odpowiedzi na wezwanie sądu pismem z dnia 15 marca 2022 r. Starosta poinformował, że w dniu 11 lutego 2022 r. wydano decyzję o odmowie wydania Aktów Własności Ziemi i protokołów stwierdzenia stanu władania, danych z rejestru gruntów przed wydaniem Aktów Własności Ziemi dla działek nr: [...], [...], [...] i [...] obrębu W. D. gm. W.. Od przedmiotowej decyzji zostało wniesione odwołanie. Organ wyjaśnił również, że 11 lutego 2022 r. wystosowano do pełnomocnika skarżących pismo o możliwości złożenia wniosku o udostępnienie materiałów powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w zakresie działek nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] położonych w obrębie W. D. gm. W.. W dniu 25 lutego 2022 r. wniosek taki został złożony, a w dniu 11 marca 2022 r. wpłynęło do organu pismo pełnomocnika skarżących uzupełniające braki formalne we wniosku złożonym w dniu 25 lutego 2022 r.

Organ wyjaśnił również, że 16 lutego 2022 r. do organu wpłynęło postanowienie L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 15 lutego 2022 r. o odmowie wszczęcia postępowania w zakresie rozpatrzenia ponaglenia dla działek nr: [...], [...] i [...] położonych w obrębie W. D. gm. W., które zostało zaskarżone do Głównego Geodety Kraju.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie jednak wyjaśnić należy, że przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest kwestia niezałatwienia w terminie wniosków skarżących z dnia 25 sierpnia 2021 r. i z dnia 9 października 2021 r. o udostępnienie materiałów powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Natomiast sprawa dotycząca bezczynności organu w zakresie zgłoszonych przez skarżących zarzutów do modernizacji ewidencji gruntów i budynków, której także dotyczy skarga z dnia 3 stycznia 2022 r. i wniosków strony w tym przedmiocie została zarejestrowana pod sygn. akt III SAB/Lu 7/22 i podlegać będzie odrębnemu rozpoznaniu przez sąd.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2021 r. poz. 137), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast według art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329) - dalej jako "p.p.s.a.", kontrola ta obejmuje również bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 4a.

Tym samym zaskarżalna do sądu opieszałość organu administracji w procedowaniu może przybrać dwie postaci - bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Dla uznania jednak bezczynności lub przewlekłości konieczne jest ustalenie w pierwszej kolejności, czy w ustalonym stanie faktycznym na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności kończących postępowanie, a następnie czy uczyniono to w przepisanym terminie, a dalej czy ewentualne opóźnienie jest usprawiedliwione.

Ponadto zgodnie z art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu.

Jest to samoistny warunek dopuszczalności skargi i strona nie musi oczekiwać na jego rozpatrzenie.

W okolicznościach niniejszej sprawy ponaglenie do L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (organu właściwego w świetle art. 37 § 3 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm. - dalej jako "k.p.a.") zostało złożone w dniu 2 stycznia 2022 r. (data stempla pocztowego), a skarga została złożona w dniu 3 stycznia 2022 r. (data stempla pocztowego) i wpłynęła do organu w dniu 10 stycznia 2022 r.

W świetle wskazanej wyżej treści art. 53 § 2b p.p.s.a brak jest podstaw do formułowania poglądu, że dla skuteczności skargi (jak również oceny jej zasadności) konieczne jest nie tylko uprzednie wniesienie ponaglenia, lecz również upływ terminu potrzebnego na zajęcie w jego przedmiocie stanowiska lub podjęcie rozstrzygnięcia przez organ. Skarga jest dopuszczalna niezależnie od tego, czy organ wyższego stopnia rozpatrzy ponaglenie oraz niezależnie od tego, czy jego stanowisko będzie pozytywne lub negatywne. Tym samym nie można podzielić stanowiska organu, że skoro organ wyższego stopnia postanowieniem z dnia 17 stycznia 2022 r. stwierdzając bezczynność organu w zakresie niezałatwienia wniosków skarżących z dnia 25 sierpnia i 9 października 2021 r. wyznaczył organowi termin na załatwienie sprawy do 16 lutego 2022 r., to wniesienie skargi przed tym terminem, czyni skargę bezzasadną i bezprzedmiotową.

Stosowanie do art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może również orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.).

Z akt sprawy wynika, że wnioskami z dnia 25 sierpnia 2021 r. oraz z dnia 9 października 2021 r. pełnomocnik skarżących wniosła o udostępnienie danych zawartych w zasobach ewidencyjnych Starostwa Powiatowego w K. w zakresie wskazanych działek ewidencyjnych o nr: [...] (obecnie [...]), [...] (obecnie [...] i [...]), [...], [...], [...], [...] (obecnie [...] i [...]), [...], [...] i [...], położonych w obrębie ewidencyjnym W. D. gmina W..

Zgodnie z art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r., Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2021 r., poz. 1990 ze zm.), dalej jako "ustawa" starosta udostępnia informacje zawarte w operacie ewidencyjnym w formie wypisów z rejestrów, kartotek i wykazów tego operatu (pkt 1), wyrysów z mapy ewidencyjnej (pkt 2), kopii dokumentów uzasadniających wpisy do bazy danych operatu ewidencyjnego (pkt 3), plików komputerowych sformatowanych zgodnie z obowiązującym standardem wymiany danych ewidencyjnych (pkt 4) oraz usług, o których mowa w art. 9 ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej (pkt 5). Każdy, z zastrzeżeniem ust. 5, może żądać udostępnienia informacji zawartych w operacie ewidencyjnym (ust. 4). Zgodnie z kolei z art. 24 ust. 5 ustawy starosta udostępnia dane ewidencji gruntów i budynków zawierające dane podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 (tj. właścicieli, a w przypadku nieruchomości Skarbu Państwa także podmiotów, w których władaniu lub gospodarowaniu znajdują się te nieruchomości oraz samoistnych posiadaczy, w przypadku, gdy nie można ustalić właścicieli) wydaje wypisy z operatu ewidencyjnego, zawierające takie dane, na żądanie: 1) właścicieli oraz osób i jednostek organizacyjnych władających gruntami, budynkami lub lokalami, których dotyczy udostępniany zbiór danych lub wypis; 2) organów administracji publicznej albo podmiotów niebędących organami administracji publicznej, realizujących, na skutek powierzenia lub zlecenia przez organ administracji publicznej, zadania publiczne związane z gruntami, budynkami lub lokalami, których dotyczy udostępniany zbiór danych lub wypis; 2a) operatorów: a) sieci, w rozumieniu ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 777 i 784), b) systemu przesyłowego, systemu dystrybucyjnego oraz systemu połączonego, w rozumieniu ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne (Dz. U. z 2021 r. poz. 716, 868, 1093, 1505 i 1642); 3) innych podmiotów niż wymienione w pkt 1-2a, które mają interes prawny w tym zakresie.

Przepisy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne nie regulują wprost, w jakiej formie powinna być dokonana odmowa wydania stosownych dokumentów, czy informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela stanowisko reprezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych (m.in. w wyrokach zapadłych w sprawach o sygn. akt: I OSK 654/11, II SA/Ke 675/18 – orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej CBOSA), gdzie wskazuje się, że jeżeli norma administracyjnego prawa materialnego wymaga konkretyzacji, formą dokonania tej konkretyzacji jest forma decyzji administracyjnej. Taka wykładnia w zakresie formy działania organu wykonującego administrację publiczną wynika z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, który stanowi, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Decyzje administracyjne stanowią podstawową formę działania organów administracji publicznej i w związku z tym są podstawowym przedmiotem zaskarżenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Sprawa administracyjna powinna być załatwiona w formie przewidzianej prawem. Jeżeli ustawodawca nie reguluje formy działania, należy przyjąć domniemanie formy decyzji administracyjnej jako konstrukcję gwarantującą prawo do postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego. Tym samym udostępnienie informacji, dokumentów z zasobu geodezyjnego i kartograficznego stanowi czynność materialno – techniczną. Natomiast odmowa dokonania tej czynności powinna, w ocenie składu orzekającego w tej sprawie, nastąpić w drodze decyzji administracyjnej poprzedzonej przeprowadzeniem stosownego postępowania wyjaśniającego.

Stanowisko takie zaprezentował również L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w postanowieniu z dnia 17 stycznia 2022 r. uznającym ponaglenie skarżących za zasadne. Trafnie również w tym postanowieniu zauważono, że informacje z zasobu geodezyjnego i kartograficznego, nawet o ile nie przybierają formy wypisu i wyrysu, mogą dotyczyć jedynie konkretnego (zindywidualizowanego) gruntu, budynku, bądź lokalu, z którym każdorazowo związany jest właściciel, bądź inna osoba fizyczna lub prawna nim władająca, zaś udzielenie informacji może dotyczyć przy tym konkretnej działki, budynku lub lokalu, a przedmiot informacji powinien być wskazany we wniosku.

Przenosząc powyższe rozważania na stan sprawy niniejszy, w ocenie sądu, uznać należy, że organ do dnia wniesienia skargi nie załatwił sprawy poprzez zgodne z wnioskami skarżących udostępnienie żądanych informacji lub wydanie decyzji administracyjnej o odmowie ich wydania.

Oceniając czy doszło do bezczynności po stronie organu w niniejszej sprawie, zauważyć należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19, CBOSA, orzekł, że "Wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi". W uzasadnieniu przedmiotowej uchwały NSA wskazał, że stwierdzenie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., że organ dopuścił się bezczynności następuje w wyniku uwzględnienia skargi na bezczynność, której przedmiot określony jest w art. 37 § 1 pkt 1) k.p.a. stanem bezczynności, istniejącym w dacie wniesienia skargi i zakwestionowanym ponagleniem. Z tego powodu należy przyjąć, że ocena zasadności skargi na bezczynność może być dokonana jedynie na dzień wniesienia skargi.

Jak zauważył z kolei Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 września 2021 r., sygn. akt III OSK 995/21, CBOSA - "Z uzasadnienia tej uchwały wywieść należy, że skład powiększony NSA nie miał też wątpliwości, że wydanie decyzji przez skarżony organ już po wniesieniu skargi na bezczynność lub przewlekłość, czyni bezprzedmiotowymi tylko żądania oparte na przepisach art. 149 § 1 pkt 1) i 2) p.p.s.a., co skutkować powinno umorzeniem postępowania sądowego w tym zakresie. Natomiast bezprzedmiotowym nie stają się żądania skargi oparte na przepisach art. 149 § 1 pkt 3), § 1a i § 2 p.p.s.a. (...)."

W niniejszej sprawie, jak wynika z wyjaśnień organu i przesłanych w uzupełnieniu akt administracyjnych, dopiero w dniu 11 lutego 2022 r., a zatem już po wniesieniu skargi, wydano decyzję nr [...] o odmowie wydania pełnomocnikowi skarżących Aktów Własności Ziemi i protokołów stwierdzenia stanu władania, danych z rejestru gruntów przed wydaniem Aktów Własności Ziemi dla działek nr:r [...], [...], [...] i [...] obrębu W. D. gm. W.. Od decyzji tej zostało wniesione odwołanie. Dla porządku przy tym wyjaśnić należy, że wskazana w ww. decyzji działka nr [...] nie była objęta wnioskami z dnia 25 sierpnia 2021 r. i z dnia 9 października 2021 r. Została wskazana w kolejnym wniosku skarżącej z dnia 28 października 2021 r., którego skarga złożona w niniejszej sprawie nie dotyczy.

Tym samym, w świetle przedstawionego wyżej stanowiska, wydanie przez organ decyzji (nieostatecznej) już po wniesieniu skargi na bezczynność organu nie czyniło jej bezprzedmiotową w zakresie żądania stwierdzenia przez sąd, że organ dopuścił się bezczynności ani nie zwalnia sądu z obowiązku dokonania oceny charakteru stwierdzonej bezczynności poprzez ustalenie, czy miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest zasada szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.). Zasada ta jest równocześnie jedną z gwarancji realizacji zasady zaufania do działań organów administracji publicznej (art. 8 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP) oraz elementem prawa do dobrej administracji. Jest przy tym zasadą, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawę bez zbędnej zwłoki (art. 35 § 1 k.p.a.). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy, od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Zgodnie z art. art. 35 § 5 k.p.a. do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów doręczania z wykorzystaniem publicznej usługi hybrydowej, o której mowa w art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych (Dz. U. poz. 2320), okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.).

Naruszenie powyższych reguł może stanowić o bezczynności organu.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w powołanej uchwale z dnia 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19, bezczynność zdefiniowana została w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 tej ustawy, a organ jest bezczynny, jeśli nie zakończy postępowania w przewidziany prawem sposób w ustawowym terminie lub w terminie przez siebie zmienionym na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. Kontrolowany w wyniku skargi na bezczynność stan rzeczy musi być w dacie wniesienia skargi aktualny, nie zaś historyczny. Skarga na bezczynność jest skargą na naruszający prawo stan postępowania administracyjnego, w którym mimo upływu określonego prawem terminu właściwego dla załatwienia indywidualnej sprawy, rozstrzygnięcie nie zostało wydane, co skutkowało złożeniem ponaglenia. Jak wskazał jeszcze Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12, CBOSA - zauważyć trzeba, iż nowelizacja ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez dodanie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, wymagać będzie reinterpretacji pojęcia "bezczynności", poprzez ograniczenie jego rozumienia do niewydania w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy więc do czynienia wówczas, gdy w określonym w prawie terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności. Celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności, jednakże bez przesądzenia o treści, czy skutkach tych działań.

Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 22 stycznia 2021 r. sygn. akt VII SAB/Wa 302/20,CBOSA, dla stwierdzenia bezczynności organu w zakresie niewydania stosownego aktu lub niepodjęcia czynności nie ma znaczenia fakt, z jakich powodów organ zwleka z realizacją wniosku, a w szczególności, czy zwłoka spowodowana jest zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu. Istotne bowiem jest, że organ dopuszcza się zwłoki w rozpatrzeniu wniosku, a jego procedowanie wydłuża czas oczekiwania przez stronę na rozstrzygnięcie sprawy. Natomiast okoliczności, które powodują zwłokę organu oraz jego działania w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania) oraz stopień przekroczenia terminów, wpływają na ocenę zasadności skargi na bezczynność w tym sensie, że sąd zobowiązany jest je ocenić przy jednoczesnym stwierdzeniu, czy istniejąca bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa czy też nie.

W świetle powyższego, w ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, wbrew stanowisku organu, organ pozostawał w bezczynności w załatwieniu wniosków skarżących o udostępnienie materiałów powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Sam fakt udzielania przez organ odpowiedzi na wnioski skarżących pismami z dnia 23 września i z dnia 9 listopada 2021 r. nie oznacza, że organ załatwił sprawę, skoro organ ani nie wydał skarżącym żadnych dokumentów i informacji ani stosownym aktem (decyzją) nie odmówił uwzględnienia ich żądania. W sytuacji wpłynięcia do organu prowadzącego ewidencję, wniosku o udzielenie informacji i wydanie stosownych dokumentów organ jest zobowiązany, jak już była mowa, udostępnić żądane informacje we wskazanej w art. 24 ust. 3 ustawy formie, jeśli przedmiot żądania jest jasno we wniosku wskazany, co następuje w drodze czynności materialno-technicznej, albo wydać decyzję o odmowie udostępnienia żądanych informacji z uzasadnieniem podjętego stanowiska.

Jak wynika z akt sprawy do dnia wniesienia skargi, organ wprawdzie udzielał pełnomocnikowi skarżących odpowiedzi zwykłymi pismami, lecz po pierwsze nie objął nimi całego żądania skarżących, gdyż nie skonkretyzował swojego stanowiska w zakresie wskazanych przez skarżących działek o nr: [...] (obecnie [...]), [...] (obecnie [...] i [...]), a także o nr: [...] (obecnie [...] i [...]), [...], [...] i [...], ogólnikowo wskazując, że udostepnienie danych ewidencji gruntów i budynków następuję na żądanie podmiotów, które mają interes prawny w tym zakresie, oraz że organy ewidencyjne nie są uprawnione do weryfikacji dokumentów na podstawie których dokonują zmian w ewidencji. Po drugie organ w piśmie z dnia 9 listopada 2021 r. stwierdził, iż skarżący J. S., J. S. i D. S. nie posiadają interesu prawnego do składania wniosku o udostępnienie danych ewidencyjnych w zakresie działek [...], [...] i [...] (nie są ich właścicielami ani samoistnymi posiadaczami), ale odpowiedź ta, w ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie nie przybrała właściwej formy. Z akt sprawy nie wynika również aby organ zastosował się do obowiązku z art. 36 k.p.a., czy też by prowadził "szerokie" postępowanie wyjaśniające, zmierzając do załatwienia sprawy, np. wzywając stronę do dokonania określonych czynności i złożenia stosownych wyjaśnień, albo że zaistniały w sprawie okoliczności, które wpłynęły na niezałatwienie sprawy w terminie, a były niezależne od organu lub spowodowane winą strony.

Mając zatem na względzie, że bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności, to w ocenie sądu uznać należy, że w niniejszej sprawie Starosta istotnie na dzień złożenia skargi był bezczynny, o czym – na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. – orzeczono w pkt I wyroku.

Co do działek o nr: [...], [...] i [...] organ dopiero w dniu 11 lutego 2022 r. wydał decyzje odmowną. Skoro jednak stan faktyczny w niniejszej sprawie, po wniesieniu skargi, uległ zmianie w zakresie części żądania objętego wnioskami skarżących (tj. co do działek nr: [...], [...] i [...], gdyż ww. decyzją organ załatwił sprawę w tym zakresie poprzez odmowę wydania żądanych co do nich dokumentów, to aktualnie brak podstaw co do nałożenia na organ obowiązku załatwienia sprawy w tej części w określonym terminie, zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Wobec czego, postępowanie w tej części podlegało umorzeniu, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., o czym sąd orzekł w pkt III wyroku.

Ponieważ z akt sprawy nie wynika aby żądanie skarżących w zakresie pozostałych działek zostało rozstrzygnięte, aby ich wnioski co do wskazywanych przez nich działek ewidencyjnych o nr: [...] (obecnie [...]), [...] (obecnie [...] i [...]), a także o nr: [...] (obecnie [...] i [...]), [...], [...] i [...] zostały załatwione, to należało organ, zgodnie z pkt IV wyroku zobowiązać do ich rozpoznania w tym zakresie.

W ocenie sądu, choć w sprawie zaistniała niedopuszczalna bezczynność organu, to jednak nie miał ona cech rażącego naruszenia prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.).

Dokonując takiej oceny naruszenia sąd wziął pod uwagę, że dla stwierdzenia, że bezczynność miała charakter rażący nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Kwalifikacja naruszenia jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dlatego też wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne, nadto oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Za rażące bowiem naruszenie art. 35 k.p.a. można uznać oczywiste niezastosowanie się do wskazanych w nim terminów w sytuacji, kiedy wynikało to wyłącznie z długotrwałości prowadzenia przez organ postępowania bez uzasadnionej przyczyny, czy też braku jakiejkolwiek aktywności organu zmierzającej do zakończenia sprawy. Tego zaś organowi skutecznie przypisać nie można. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu. W konsekwencji, w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa, czy inaczej, że każda bezczynność jest naruszeniem prawa, ale już nie każde postępowanie dotknięte bezczynnością nosi cechy rażącego naruszenia prawa (zob. wyroki NSA sygn. akt: I OSK 675/12, I OSK 1181/13, i WSA w sprawach sygn. akt: II SAB/Gd 90/19, IV SAB/Po 171/19, II SAB/Op 61/20, CBOSA). Przedstawiony wyżej stan sprawy, w ocenie sądu, wskazuje, że w niniejszej sprawie postępowanie organu naruszyło określoną w art. 12 k.p.a. zasadę szybkości postępowania, jak również przepisy procedury administracyjnej określające terminy załatwiania sprawy w postępowaniu administracyjnym (art. 35 § 1-3 k.p.a.). Jednak w okolicznościach sprawy nie można uznać, aby stwierdzona bezczynność miały rażący charakter. Dlatego sąd w tym zakresie, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. orzekł, jak w pkt II wyroku.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania uzasadnia treść art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. i obejmuje uiszczony przez skarżących wpis od skargi w kwocie [...]zł.

Sprawa została rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. Ponadto wniosek o rozpoznanie sprawy w trybie uproszonym został złożony przez organ w odpowiedzi na skargę, a skarżący nie zażądali przeprowadzenia rozprawy.