Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 738/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6041 Profilaktyka  i   rozwiązywanie  problemów alkoholowych, ustalanie liczby punktów sprzedaży,  zasad  usytuowania miejsc
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Przeciwdziałanie alkoholizmowi
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w całości
Powołane przepisy: article: Art. 12 ust. 1
journal: Dz.U. 1982 nr 35 poz 230
law: Ustawa z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Zawadzka Sędziowie: Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędzia WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 listopada 2022 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Krakowie Manueli Chmielewskiej na uchwałę Rady Gminy Kłaj z dnia 29 maja 2018 r. nr XLIV/320/2018 w sprawie: ustalenia maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na terenie Gminy Kłaj stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.


UZASADNIENIE

Rada Gminy Kłaj, działając na podstawie art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 487; dalej powoływanej jako "u.w.t.p.a." w zw. z. art.18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 oraz art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1875; powoływanej dalej jako "u.s.g."), podjęła 29 maja 2018 r. uchwałę nr XLIV/320/2018 w sprawie: ustalenia maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na terenie gminy Kłaj.

Na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł Prokurator Okręgowy w Krakowie, domagając się stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

Zaskarżonej uchwale skarżący zarzucił:

1. istotne naruszenie prawa, tj. art. 12 ust. 1, ust. 5 i ust. 7 w zw. z art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 pkt 4 u.w.t.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP oraz § 12 i § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (Dz. U. z 2016 r., poz. 283; powoływanego dalej jako "rozporządzenie"), polegające na ustaleniu w § 1 i 2 ww. uchwały maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na terenie Gminy Kłaj o jakich mowa w art. 12 ust. 1 u.w.t.p.a. w sposób arbitralny, bez uprzedniego uzasadnienia projektu uchwały wymaganego dyspozycją § 12 rozporządzenia, a w konsekwencji z naruszeniem zasady demokratycznego państwa prawnego, tj. art. 2 Konstytucji RP nakazującej przestrzeganie przez prawodawcę zasad poprawnej legislacji, bowiem brak uzasadnienia uniemożliwia ocenę zgodności z prawem uchwalanych przepisów przez jednostki pomocnicze na etapie ich obligatoryjnego opiniowania w myśl art. 12 ust. 5 u.w.t.p.a. - czyniąc opiniowanie to pozornym, przez organy nadzoru w oparciu o art. 91 u.s.g. oraz przez sądy administracyjne w toku kontroli zagwarantowanej art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., w szczególności z punktu widzenia realizacji przez stanowione przepisy celów i nakazów ww. ustawy, skonkretyzowanych w jej preambule, w art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 pkt 4 oraz art. 12 ust. 7 u.w.t.p.a., m.in. obowiązku podejmowania przez Radę Gminy Kłaj działań zmierzających do ograniczania spożycia i dostępności alkoholu oraz obowiązku uwzględniania przy podejmowaniu ww. uchwały postanowień gminnych programów profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych.

W uzasadnieniu Prokurator wskazał, że kompetencję gmin do wydawania aktów prawa miejscowego określa art. 40 ust. 1 u.s.g. Klauzula kompetencyjna zobowiązuje organy stanowiące gmin do wydawania aktów prawa miejscowego wyłącznie na podstawie upoważnień ustawowych. W analizowanej sprawie upoważnienie tego rodzaju zawiera m.in. art. 12 ust. 1 pkt 1-3 u.w.t.p.a., zgodnie z którym rada gminy ustala, w drodze uchwały, maksymalną liczbę zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na terenie gminy. Przy czym, co wymaga podkreślenia, zamieszczone w powołanym przepisie upoważnienie, nie przewiduje w tym zakresie dla rady gminy pełnej dowolności w określaniu zasad usytuowania na jej terenie miejsc sprzedaży napojów alkoholowych. Zasady te muszą bowiem pozostawać w zgodzie z ogólnymi założeniami, jakie legły u podstaw uchwalenia ww. ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałania alkoholizmowi, sprecyzowanymi w jej preambule oraz w art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 pkt 4 u.w.t.p.a.. Ustawa ta uznaje życie obywateli w trzeźwości za niezbędny warunek moralnego i materialnego dobra narodu i dlatego, w myśl ww. przepisów, organy administracji rządowej i jednostki samorządu terytorialnego są obowiązane m.in. do podejmowania działań zmierzających do ograniczenia spożycia napojów alkoholowych oraz zmiany struktury ich spożycia, inicjowania i wspierania przedsięwzięć mających na celu zmianę obyczajów w zakresie sposobu spożywania tych napojów, działania na rzecz trzeźwości w miejscu pracy, przeciwdziałania powstawaniu i usuwania następstw nadużywania alkoholu, a także wspierania działalności w tym zakresie organizacji społecznych i zakładów pracy. Zadania te powinny natomiast być realizowane przez odpowiednie kształtowanie polityki społecznej, m.in. przez ograniczenie dostępności alkoholu. Nadto, maksymalna liczba zezwoleń musi uwzględniać postanowienia gminnych programów profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych (art. 12 ust. 7 u.w.t.p.a.), a więc powinna być oparta na trafnej i zobiektywizowanej, np. statystycznej diagnozie występowania tych problemów na terenie konkretnej gminy.

W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały wskazano tylko, że powodem nowelizacji dotychczasowej uchwały z 2001 r. ustalającej liczbę punktów sprzedaży napojów alkoholowych na terenie gminy Kłaj była nowelizacja z dnia 10 stycznia 2018 r. ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz.U. z 2018 r., poz. 310) obowiązująca od dnia 9 marca 2018 r. Nadto w uchwale wskazano dotychczas obowiązujący limit punktów sprzedaży alkoholu. Tak sformułowane uzasadnienie zdaniem skarżącego nie uzasadnia w sposób rzeczywisty przyjętych w uchwale rozwiązań i dlatego ma charakter pozorny. Nie wiadomo bowiem dlaczego dopuszczona uchwałą ilość zezwoleń jest odpowiednia i czy wpłynie na ograniczenie dotychczasowego spożycia alkoholu.

Zdaniem skarżącego uzasadnienie w powyższym kształcie narusza § 12 i § 143 rozporządzenia, albowiem powinno ono zawierać m.in. przedstawienie możliwości podjęcia alternatywnych rozwiązań oraz informację o wyniku podejmowanych w tym zakresie działań dotychczasowych.

Skarżący podkreślił, że w orzecznictwie ugruntował się pogląd, że uchwały rady gminy podejmowane na podstawie art. 12 ust. 1-3 u.w.t.p.a. powinny posiadać uzasadnienie. Wprawdzie, co do zasady, uregulowania u.s.g. nie wprowadzają obowiązku uzasadniania uchwał organów samorządu, jednak w świetle zasady demokratycznego państwa prawnego i adresowanego do wszystkich organów władzy publicznej nakazu działania na podstawie i w granicach prawa niedopuszczalne jest podejmowanie aktów władzy publicznej - w tym uchwał organów samorządu bez ujawnienia przyczyn przemawiających za konkretnym rozstrzygnięciem (wyrok NSA: z 17 stycznia 2013 r., I OSK 1170/12; z 14 lutego 2013 r., II OSK 2522/12; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Wymóg działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, rodzi po stronie organów władzy publicznej obowiązek motywowania jej rozstrzygnięć. Ponadto, obowiązek powyższy jest elementem zasady jawności działania władzy publicznej, będąc zaliczanym do standardów demokratycznego państwa prawnego (wyrok NSA z 8 czerwca 2006 r., II OSK 410/06). Nadto tylko znajomość rzeczywistych motywów planowanej regulacji i racjonalnie przewidywanych jej skutków (w oparciu o faktycznie istniejące i ujawnione dane) daje realną możliwość organom pomocniczym i przedstawicielom sołectw przeprowadzenia rzetelnych konsultacji i wydania świadomych konsekwencji opinii o jakich mowa w art. 12 ust. 5 u.w.t.p.a. Brak wskazanych informacji w uzasadnieniu przekazanego do opiniowania projektu uchwały uczynił więc to opiniowanie fikcyjnym. Pominięcie szczegółowego odniesienia się ww. projektu uchwały do zgodności proponowanych w niej rozwiązań z ustaleniami obowiązującego Gminnego Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych dla Gminy Kłaj na rok 2018 zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy Kłaj z 19 grudnia 2017 r., nr XXXIX/279/2017 uniemożliwia także dokonanie oceny zgodności przyjętych w projekcie rozwiązań z ustaleniami ww. programu - czego wymaga art. 12 ust. 7 u.w.t.p.a. Jest to istotne tym bardziej, że Państwowa Agencja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych wskazuje na szereg badań, które dowodzą, że racjonalna polityka w zakresie limitowania dostępności alkoholu przekłada się na zdrowie i bezpieczeństwo mieszkańców.

Skarżący podkreślił, że "uzasadnienie uchwały organu gminy warunkuje możliwość kontroli organów nadzoru i kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne. Sąd administracyjny ma bowiem prawo badać powody, które legły u podstaw każdego zaskarżonego rozstrzygnięcia, a to oznacza, że organ podejmujący to rozstrzygnięcie ma także prawny obowiązek sporządzić takie uzasadnienie (wyrok NSA z 6 maja 2003 r., II SA/Kr 251/03; wyrok WSA w Warszawie z 28 stycznia 2005 r., II SA/Wa 716/04). Szczególne znaczenie ma uzasadnienie w przypadku uchwał o charakterze uznaniowym, do których należy zaliczyć uchwały realizujące delegację z art. 12 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 u.w.t.p.a. Brak uzasadnienia uchwały, zaliczanej do uchwał podejmowanych w ramach tzw. uznania administracyjnego, stanowi w świetle art. 147 § 1 p.p.s.a. istotne naruszenie procedury podejmowania uchwał, uniemożliwiające w praktyce sądowi faktyczną ocenę jej legalności. Dlatego też stanowić może podstawę do stwierdzenia jej nieważności" (wyrok WSA w Białymstoku z 22 marca 2011 r.,. II SA/Bk 837/10). "Jeżeli organ samorządu działa w zakresie możliwości wyboru różnych sposobów wykonania danego zadania publicznego, wybór konkretnego sposobu załatwienia danych spraw musi wynikać z uzasadnienia" (wyrok WSA w Olsztynie II SA/Ol 421/19; podobnie - Komentarz do art. 12 5 u.w.t.p.a. aut. Iwona Niżnik-Dobosz z trafnym zastrzeżeniem, że w przypadku działalności prawotwórczej organ ten dysponuje - władzą dyskrecjonalną, a nie uznaniem administracyjnym). W analizowanej sprawie również przebieg dalszej procedury uchwałodawczej nie dostarczył koniecznej wiedzy o uwarunkowaniach decyzji rady przyjętych zaskarżoną uchwałą (Protokół nr XLIV/2018 sesji Rady Gminy Kłaj z 29 maja 2018 r.). Opisane dowolne i bez jakiegokolwiek uzasadnienia ustalenie maksymalnej ilości zezwoleń na sprzedaż alkoholu w kwestionowanej uchwale czyni realizację celów ww. ustawy iluzoryczną, a przez to istotnie narusza art. 12 ust. 3, ust. 5 i ust. 7 w zw. z art. 1 i 2 5 u.w.t.p.a.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Kłaj wniósł o oddalenie skargi w całości.

Organ podał, że art. 12 ust. 1 u.w.t.p.a. stanowi upoważnienie ustawowe dla wydania przez radę gminy uchwały ustalającej maksymalną liczbę zewoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na terenie gminy. Organ podał też, że ust. 5 art. 12 obliguje radę gminy do zasięgnięcia opinii jednostki pomocniczej gminy w przedmiocie projektu uchwały. Natomiast ust. 7 § 12 wymaga przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały uwzględnienia postanowień gminnego programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych oraz przeciwdziałania narkomanii. Mając na względzie powyższe uregulowania organ wskazał, że w sprawie zostały spełnione wszystkie wymogi stawiane w ww. przepisach. Z akt sprawy jasno wynikało, że wystąpiono do jednostek pomocniczych Gminy Kłaj o zaopiniowanie projektu zaskarżonej uchwały. Opinie przedłożyły jedynie trzy jednostki: sołectwo Targowisko, sołectwo Grodkowice oraz sołectwo Kłaj. Projekt uchwały był również przedmiotem obrad komisji Rady Gminy Kłaj - Komisji Rewizyjnej, Komisji Rolnictwa, Ekorozwoju, Praworządności, Gospodarki Mieniem Komunalnym, Inwestycji i Gospodarki Komunalnej, Komisji Gospodarki Finansowej, Komisji Oświaty, Zdrowia, Turystyki i Kultury, Kultury Fizycznej i został zaopiniowany pozytywnie. W uchwale zostały uwzględnione postanowienia gminnego programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych, co wynikało z porównania treści tych aktów. Brak wskazania w uzasadnieniu do projektu uchwały spełnienia owego wymogu nie stało na przeszkodzie aby organ nadzoru dokonał stosownej kontroli, jako że dysponuje każdą z uchwał, zaś sama treść uzasadnienia dla kontroli spełnienia wymogu ust. 7 art. 12 u.w.t.p.a. nie byłaby wystarczająca.

Z uwagi na powyższe, w ocenie organu, zarzut naruszenia art. 12 ust. 1, ust. 5 i ust. 7 u.w.t.p.a. spowodowany brakiem uzasadnienia zaskarżonej uchwały był bezzasadny. Organ wyjaśnił, że projekt uchwały był przedmiotem dyskusji w jednostkach pomocniczych gminy, a następnie podczas obrad komisji rady gminy.

Ponadto organ nie zgodził się również z zarzutem naruszenia art. 1 ust 1 oraz art. 2 ust 1 pkt 4 u.w.t.p.a., spowodowanego brakiem uzasadnienia. Jego zdaniem, postanowienia zaskarżonej uchwały w żadnym zakresie nie stały w sprzeczności z art. 1 ust. 1 oraz art. 2 ust. 1 pkt 4, a wręcz je realizowały. Nie sposób wywodzić z braku uzasadnienia uchwały, aby przepisy te w jakikolwiek sposób zostały naruszone.

Organ powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z 18 października 2012 r., II SA/Go 669/12 podając, że "w sytuacji, gdy uchwała nie została uzasadniona na piśmie, to brak takiego uzasadnienia nie jest brakiem pozwalającym na stwierdzenie jej nieważności, zwłaszcza, że postanowienia uchwały odpowiadają obowiązującym przepisom prawa". Konkludując organ wskazał, że zaskarżona uchwała została podjęta zgodnie z upoważnieniem ustawowym. Przepisy prawa nie nakładają wprost na radę gminy obowiązku sporządzania uzasadnień podejmowanych uchwał, jednakże nie można kwestionować potrzeby przedstawienia przez radę motywów, jakimi kierowała się przy podejmowaniu uchwały, przy czym motywy te mogą wynikać np. z protokołu z sesji, na której uchwała została podjęta. Przyczyną podjęcia zaskarżonej uchwały, jak wskazano w piśmie do jednostek pomocniczych, a także uzasadnieniu projektu, była zmiana przepisów prawa w tym zakresie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Skarga była zasadna ponieważ w ocenie Sądu brak uzasadnienia projektu uchwały aktu prawa miejscowego - przy jednoczesnym braku jakiejkolwiek dyskusji nad jej zapisami - stanowi o istotnym naruszeniu prawa, co uzasadnia stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

Podstawę prawną wydania kwestionowanej uchwały stanowił w szczególności art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 1119) który wskazuje, że rada gminy ustala, w drodze uchwały, maksymalną liczbę zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na terenie gminy.

W orzeczeniach sądów administracyjnych dotyczących rozstrzyganej kwestii (np. wyrok WSA w Krakowie z 3 grudnia 2021 r., III SA/Kr 808/21) wskazuje się, że w preambule powołanej ustawy ustawodawca wskazał na główny cel i przedmiot ochrony oraz wiodącą dyrektywę interpretacyjną przepisów tej ustawy stwierdzając, że życie obywateli w trzeźwości jest niezbędnym warunkiem moralnego i materialnego dobra Narodu. Cel ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi organy jednostek samorządu terytorialnego powinny realizować poprzez podejmowanie działań zmierzających do ograniczania spożycia napojów alkoholowych oraz zmiany struktury ich spożywania, inicjowania i wspierania przedsięwzięć mających na celu zmianę obyczajów w zakresie sposobu spożywania tych napojów, działania na rzecz trzeźwości w miejscu pracy, przeciwdziałania powstawaniu i usuwania następstw nadużywania alkoholu, a także wspierania działalności w tym zakresie organizacji społecznych i zakładów pracy (art. 1 ust. 1). Z art. 2 ust. 1 wynika natomiast, że zadania w zakresie przeciwdziałania alkoholizmowi wykonuje się przez odpowiednie kształtowanie polityki społecznej, w szczególności między innymi przez tworzenie warunków sprzyjających realizacji potrzeb, których zaspokajanie motywuje powstrzymywanie się od spożywania alkoholu, ograniczanie dostępności alkoholu oraz zapobieganie negatywnym następstwom nadużywania alkoholu i ich usuwanie.

Zadaniem rady gminy w oparciu o wymienione wyżej przepisy było zatem ustalenie maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na terenie gminy, przy uwzględnieniu zapisów gminnego programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych, co z kolei winno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu uchwały.

Co istotne, wyrażone w ustawie cele, związane z ograniczeniem nadmiernej dostępności alkoholu, zwłaszcza dla młodzieży, nie są tylko postulatami politycznymi, lecz mają charakter wiążących norm prawnych, na co zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 stycznia 1995 r. (SA/Kr 2937/94, publ. OSP 1996/2/25), stwierdzając, że jeżeli cel jest wytyczony przez ustawę wprost, a podmiot realizujący tę właśnie ustawę wykonuje w jej ramach działania nie zmierzające do realizacji tego celu, to można uznać, że działa on niezgodnie z prawem, a nawet bez podstawy prawnej. Sąd podkreślił, że przeciwdziałanie alkoholizmowi lub wychowanie w trzeźwości wymaga środków rzeczywiście i faktycznie zmierzających do ograniczenia spożycia alkoholu i jego dostępności. Również w wyroku z 23 stycznia 1996 r. (II SA 2792/95; publ. Glosa 1996/11/30) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że uchwały rad gmin w sprawie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych oraz zasad usytuowania tych punktów winny być podporządkowane realizacji celu ustawy, to jest m.in. ograniczania dostępności alkoholu i tworzenia warunków motywujących powstrzymywanie się od spożywania alkoholu.

Należy zatem podkreślić, że uzasadnienie uchwały pełni funkcję informacyjną oraz kontrolną. Konieczne jest bowiem wyjaśnienie, w odniesieniu do konkretnych realiów występujących na terenie danej gminy, jakie były podstawy faktyczne i prawne rozumowania, które doprowadziło organ do podjęcia w sprawie określonego rozstrzygnięcia, tak aby możliwa była ocena prawidłowości tego rozumowania.

Naczelny Sąd Administracyjny w swych orzeczeniach wielokrotnie wskazywał również, że na jednostkach samorządu terytorialnego ciąży obowiązek uzasadniania wszelkich rozstrzygnięć, w tym aktów prawa miejscowego. Podnieść ponadto należy, że uzasadnienie uchwały organu gminy warunkuje możliwość kontroli organów nadzoru i kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne. Sąd administracyjny ma prawo badać powody, które legły u podstaw każdego zaskarżonego rozstrzygnięcia, a to oznacza, że organ podejmujący to rozstrzygnięcie ma prawny obowiązek sporządzić takie uzasadnienie (por.m.in. wyrok NSA z 6 maja 2003 r., II SA/Kr 252/03; wyrok WSA w Warszawie z 28 stycznia 2005 r., II SA/Wa 716/06; l).

Zgodnie z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm.; powoływanej dalej jako "p.p.s.a.") sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Biorąc pod uwagę odpowiednie regulacje wszystkich trzech ustaw samorządowych, zgodnie z którymi przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem oraz stanowisko judykatury, zgodnie z którym do istotnych naruszeń prawa w rozumieniu tych unormowań należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (zob. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97), należy przyjąć, że brak uzasadnienia uchwały może w konkretnej sytuacji prowadzić do stwierdzenia nieważności uchwały, jeżeli nie jest możliwe ustalenie w inny sposób motywów jej podjęcia (zob. wyrok NSA z 8 kwietnia 2009 r., II OSK 1468/08). Zwłaszcza dla oceny motywów działania organu nie może być wystarczająca sama treść uchwały, z której nie wynikają racje, jakimi kierował się organ podejmujący rozstrzygnięcie skierowane do adresatów stojących na zewnątrz administracji i dotyczące ich sytuacji prawnej.

W przesłanej dokumentacji nie ma w istocie dowodu na jakąkolwiek dyskusję merytoryczną radnych co do zapisów projektowanej uchwały. Przesłane opinie trzech rad sołeckich ograniczają się jedynie do wyrażenia zgody na planowaną uchwałę. Z samego zaś protokołu sesji Rady Gminy (nr XLIV/2018 z 29 maja 2018 r.) również wynika, że "radni nie zgłosili uwag" (k. 61 akt administracyjnych), co ma o tyle znaczenie, że zgodnie z zapisem protokołu "Przewodniczący Rady Gminy odczytał treść projektu uchwały". W praktyce nie został więc ujawniony jakikolwiek cel projektowanych zapisów.

Z treści powyższego protokołu wynika, że "Komisje Rady Gminy pozytywnie zaopiniowały projekt uchwały", ale z dołączonych protokołów z posiedzeń tych komisji (protokołu nr 04/2018 z posiedzenia Komisji Gospodarki Finansowej; protokołu nr 34/2018 ze spotkania Komisji Rolnictwa, Ekorozwoju, Praworządności, Gospodarki Mieniem Komunalnym, Inwestycji Komunalnej; protokołu nr 36/2018 z posiedzenia Komisji Rewizyjnej Gminy Kłaj; protokołu z posiedzenia Komisji Oświaty, Zdrowia, Turystyki i Kultury, Kultury Fizycznej) również nie wynika, aby podawano motywy podjęcia zaskarżonej uchwały lub w ogóle nad nią dyskutowano.

Nie sposób więc ustalić, jakie były merytoryczne powody podjęcia uchwały w zaskarżonym kształcie. Należało więc stwierdzić, że ziściły się przesłanki stwierdzenia nieważności całego zaskarżonego aktu.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.