Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1378/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-10-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt 3 lit. a, art. 4 pkt 4 lit. a, art. 4 pkt 6a, art. 5 ust. 1,art. 42 ust. 1, l.p. 1.1 załącznika
journal: Dz.U. 2007 nr 125 poz 874
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity
article: art. 2
journal: Dz.U. 1974 nr 24 poz 141
law: Ustawa z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 156 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 133 par. 1, art. 134 par. 1, art. 141 par. 4, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c,  art. 145 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 710
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Drachal Sędziowie NSA Małgorzata Korycińska del. WSA Jacek Kuza (spr.) Protokolant Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 11 października 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 28 stycznia 2011 r. sygn. akt VI SA/Wa 2384/10 w sprawie ze skargi M. D. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 28 stycznia 2011 r. o sygn. akt VI SA/Wa 2384/10 oddalił skargę M. D. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej.

Sąd I instancji orzekł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu 21 marca 2009 r. na drodze krajowej nr [...] w K. skontrolowano pojazd marki [...] nr rej. [...], którym kierował A. A. Pojazd poruszał się z ładunkiem ziemi w ilości około 9.000 kg. Kontrolowany kierowca nie posiadał odcinka kontrolnego karty opłaty, ani aktualnej samoprzylepnej winiety. Kierowca oświadczył, że nie został wyposażony w kartę opłaty drogowej. Nie okazał również wypisu z zaświadczenia na przewozy drogowe na potrzeby własne, ani wypisu z licencji na wykonywanie transportu drogowego. Dokonane w czasie kontroli ustalenia zostały utrwalone w protokole kontroli z dnia 21 marca 2009 r. z tym, że w związku z oświadczeniem kierowcy, że przewoźnikiem było P. W. "A." M. D., protokół został wystawiony na skarżącą M. D. Ją też zawiadomiono w dniu 24 marca 2009 r. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego. W toku tego postępowania skarżąca złożyła wyjaśnienie, że w czasie kontroli kierowca wykonywał skontrolowanym pojazdem nieodpłatną usługę na podstawie umowy użyczenia z dnia 27 lutego 2009 r. Przesłuchany następnie kierowca zeznał, że w dniu kontroli P. W. "A." M. D. wykonywało remont chodnika przy ulicy Ł. w K. Kierowca otrzymał zlecenie od Z. D. na wywóz ziemi wydobytej w trakcie prowadzonego remontu. Użyty w tym celu pojazd marki [...] nr rej. [...], kierowca A. A. pożyczał w ramach przyjacielskiej przysługi od M. D., celem wywozu śmieci z własnej prywatnej posesji. Ziemię kierowca wywiózł bezpłatnie w ramach pomocy świadczonej na rzecz Z. D., przy czym kierowca nie pokrywał kosztów zakupu paliwa do wskazanego pojazdu, ani nie był zatrudniony przez przedsiębiorcę – M. D.

Na podstawie pisma Wydziału Komunikacji i Ewidencji Działalności Gospodarczej Urzędu Miejskiego w K. organ ustalił następnie, że skarżąca nie występowała do Prezydenta Miasta K. o wydanie licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego, nie występowała również o wydanie zaświadczenia na wykonywanie przewozów drogowych na potrzeby własne.

Pismem z dnia 2 lutego 2010 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego zawiadomił kierowcę A. A. o wszczęciu z urzędu wobec niego postępowania administracyjnego w związku z kontrolą z dnia 21 marca 2009 r. Jednak w decyzji z dnia [...] maja 2010 r. organ ten uznał, że za stwierdzone naruszenia odpowiedzialna jest M. D., ponieważ na podstawie zlecenia z dnia 12 marca 2009 r. skarżąca miała wykonać chodnik i zjazd przy ul. Ł. w K., a zlecenie zostało powierzone stronie w ramach umowy z dnia 19 lutego 2009 r. zawartej przez skarżącą z Zarządem Dróg Miejskich w K. Wynagrodzenie za usługę otrzymała M. D., czego dowodem była faktura VAT, a skarżąca celem wykonania wspomnianej usługi, posłużyła się kierowcą. Ze względu na takie uzasadnienie organ umorzył postępowanie w stosunku do kierowcy A. A.

Pismem z dnia 4 czerwca 2009 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego zawiadomił skarżącą o zmianie, na podstawie art. 77 § 2 k.p.a., kwalifikacji prawnej czynu, zarzucanego w protokole kontroli, tj. z wykonywania transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem obowiązku wyposażenia kierowcy w odpowiednie dokumenty, l.p. 1.7 załącznika do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, dalej u.t.d. (Dz. U. Nr 125/07 poz. 874 ze zm.), na wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji z wyłączeniem taksówek, tj. naruszenia z l.p. 1.1 załącznika do u.t.d.

Następnie decyzją z dnia [...] maja 2010 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w oparciu o art. 92 ust. 1, art. 92 ust. 4, art. 87 oraz art. 5 u.t.d. w zw. z l.p. 1.1 załącznika do u.t.d. oraz art. 42 ust. 1 u.t.d. w zw. z l.p. 4.1 załącznika do u.t.d. i § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 5 czerwca 2009 r. w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych, nałożył na skarżącą karę pieniężną w łącznej wysokości 11.000 zł z tytułu wykonywania transportu drogowego bez wymaganej licencji, z wyłączeniem taksówek (kara 8.000 zł) oraz wykonywania przewozu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych (kara 3.000 zł).

W wyniku rozpatrzenia odwołania Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ odwoławczy przyjął, że w dniu kontroli wykonywany był krajowy przewóz drogowy w postaci transportu drogowego, gdyż kierowca prowadził kontrolowany pojazd w imieniu skarżącej Marii D. Organ odwoławczy odmówił zasadności twierdzeniu skarżącej, iż to kierowca, który na podstawie umowy użyczenia kierował pojazdem, powinien być uznany za stronę postępowania, a tym samym za podmiot wykonujący przewóz. Organ zauważył, że umowa użyczenia pojazdu zezwalała jedynie użyczającemu na korzystanie z tego pojazdu, nie stanowiła natomiast podstawy do uznania go za podmiot wykonujący przewóz. Podmiotem wykonującym przewóz jest przedsiębiorca, który zobowiązuje się do wykonania określonego zadania przewozowego. Nie musi jednak wykonywać go osobiście, może posłużyć się innym podmiotem. Usługa przewozowa polegać miała na przewozie ziemi z terenu budowy chodnika. Zadanie to zostało zlecone przez Zarząd Dróg Miejskich w K. M. D., z czego wynika, że to skarżącą, a nie kierowcę pojazdu łączył stosunek zobowiązaniowy z tą jednostką. Organ odwoławczy podkreślił, że umowa użyczenia pojazdu, na którą powołała się strona, zezwalała użyczającemu jedynie na korzystanie z tego pojazdu. Z zapisu § 5 umowy użyczenia wynikało, że "w przypadku zaistnienia konieczności wykonania usługi na rzecz użyczającej biorący w użyczenie zobowiązuje się wykonać taką usługę nieodpłatnie". Cytowany zapis umowy mógł być jedynie podstawą do zawiązania się zobowiązania pomiędzy użyczającym i biorącym w używanie, a nie pomiędzy biorącym w używanie i osobą trzecią.

Organ odwoławczy wziął również pod uwagę fakt, że w toku postępowania strona nadesłała odcinek kontrolny siedmiodniowej karty opłaty przedziurkowanej na dzień 20 marca 2009 r., podkreślając jednocześnie, że na powyższym odcinku nie wpisano żadnych danych w rubryce nr rejestracyjny. Ponadto, zgodnie z l.p. 4.1 załącznika do u.t.d. karta dobowa lub tygodniowa, która w chwili rozpoczęcia kontroli nie znajdowała się w pojeździe, a przedstawiona została w terminie późniejszym, nie stanowi dowodu uiszczenia opłaty.

Pismem z dnia 14 października 2010 r. skarżąca złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. skargę na powołaną decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego, wnosząc o jej uchylenie w całości wraz z decyzją organu I instancji lub stwierdzenie ich nieważności. Główny zarzut skargi dotyczył wadliwego przyjęcia, że skarżąca wykonywała transport drogowy, podczas gdy adresatem nałożonej kary pieniężnej powinien być kierowca kontrolowanego pojazdu jako wykonujący przewóz na potrzeby własne.

Sąd I instancji nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi oddalił ją akceptując ustalenie organu, że w dniu 21 marca 2009 r. skarżąca M. D. wykonywała transport drogowy bez wymaganej licencji oraz bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych. Sąd wywiódł, że z przepisu art. 5 ust. 1 u.t.d. wynika zasada, iż podjęcie i zarobkowe wykonywanie transportu drogowego wymaga uzyskania odpowiedniej licencji na wykonywanie transportu drogowego. Z art. 5 ust. 3 pkt 4 u.t.d. wynika jednoznacznie, że przedsiębiorca posiadający licencję na wykonywanie transportu drogowego może wykonywać przewozy bądź osobiście, bądź poprzez zatrudnionych przez tego przedsiębiorcę kierowców, czy też poprzez inne osoby niezatrudnione wprawdzie przez przedsiębiorcę, lecz osobiście wykonujące przewozy na rzecz właściciela licencji. Z kolei art. 33 u.t.d. wymaga, aby przewozy drogowe na potrzeby własne były wykonywane po uzyskaniu zaświadczenia potwierdzającego zgłoszenie przez przedsiębiorcę prowadzenia przewozów drogowych jako działalności pomocniczej w stosunku do jego podstawowej działalności gospodarczej.

Sąd podzielił ustalenia organu, iż skarżąca jako przedsiębiorca, przy wykonywaniu transportu drogowego posługiwała się kierowcą – A. A., który wykonywał przewóz na rzecz skarżącej. Jak wynika bowiem z zeznań kierowcy, pojazd wzięty w użyczenie miał mu służyć do celów prywatnych, a nie do wykonywania usług transportowych. Skarżąca nie przedstawiła żadnych dowodów na podnoszoną okoliczność, że A. A. miał używać użyczonego samochodu do wykonywania usług transportowych. Kierowca ten nie jest natomiast przedsiębiorcą, ani też nie zostały przedstawione dowody, aby wykonywał przez okres trwania umowy usługi transportowe. Ponadto z zapisu § 5 umowy użyczenia wynikało, że w przypadku zaistnienia konieczności wykonania usługi na rzecz użyczającej biorący w użyczenia zobowiązywał się do wykonania takiej usługi nieodpłatnie, co miało miejsce w dniu kontroli. Faktura VAT wystawiona na skarżącą i umowa zawarta z Zarządem Dróg Miejskich w K. jednoznacznie wskazywały, że skarżącej zostało zlecone bieżące utrzymanie ulic i usługi transportowe nie zostały wyłączone z tej umowy. Zatem to skarżąca miała wykonywać wszystkie czynności związane z realizacją umowy z Zarządem Dróg Miejskich w K., również te dotyczącej wykonania chodnika. Do czynności tych należało także zaliczyć przewóz niezbędny do realizacji zadań utrzymania czystości i budowy chodnika. Dlatego w ocenie Sądu I instancji organ prawidłowo ustalił, że skarżąca M. D. powinna być stroną postępowania, a nie kierowca – A. A., wobec którego postępowanie zostało prawomocnie umorzone. Nie budziło też dla WSA w W. wątpliwości, że przewóz był wykonywany pomocniczo przez skarżącą do jej podstawowej działalności gospodarczej. W tej sytuacji, jeżeliby zostały spełnione warunki z art. 4 pkt 4 u.t.d. skarżąca powinna była uzyskać zaświadczenie, o którym mowa w art. 33 ust. 1 u.t.d. Ponieważ takim zaświadczeniem nie legitymowała się, to na mocy art. 5 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 1 lit. a) u.t.d. powinna była posiadać licencję na wykonywanie transportu drogowego. Konsekwencją przyjęcia, że M. D. wykonywała transport drogowy z naruszeniem przepisów ustawy o transporcie drogowym było wymierzenie kary pieniężnej na podstawie art. 92 ust. 1 i 4 u.t.d. Wykonywanie transportu drogowego bez licencji sankcjonowane jest przez l.p. 1.1. załącznika do u.t.d. Natomiast brak opłaty za przejazd pojazdu po drogach krajowych, podlegał karze według l.p. 4.1. załącznika do u.t.d., który stanowi, że karta dobowa lub tygodniowa, która w chwili rozpoczęcia kontroli nie znajdowała się w pojeździe, a przedstawiona została w terminie późniejszym, nie stanowi dowodu uiszczenia opłaty. Dlatego wyjaśnienia skarżącej i kierowcy, że dowód wniesienia opłaty pozostał omyłkowo w biurze M. D. nie miały znaczenia.

Od wyroku Sądu I instancji skargę kasacyjną wniosła M. D., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz orzeczenie o kosztach postępowania według norm przepisanych.

Skarżąca kasacyjnie zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1. art. 133 § 1, 134 § 1, 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na pominięciu w ocenie zebranego w sprawie materiału dowodowego wyjaśnień kierowcy kontrolowanego pojazdu, który potwierdził, że w dniu kontroli to on wykonywał przewóz potwierdzając tym samym, że pojazd nie pozostawał w dyspozycji skarżącej, co stanowi warunek konieczny pozwalający na przypisanie jej wykonywania przewozowej działalności gospodarczej;

2. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nie odniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, do podnoszonego przez skarżącą znaczenia dla ustalenia dysponenta pojazdu w dniu kontroli oraz wykonawcy w tym dniu przewozu – zapisów umowy użyczenia wiążącej skarżącą z kierowcą A. A. i tym samym nie wyjaśnienie okoliczności sprawy oraz brak takiej oceny uniemożliwiającej prawidłową ocenę sprawy przez sąd II instancji;

3. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 kpa poprzez odmowę ich zastosowania, co było wynikiem wadliwego uznania, że decyzja została skierowana do podmiotu mającego status strony.

Z ostrożności skarżąca kasacyjnie podniosła też zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 4 pkt 3 lit. a) u.t.d. oraz art. 5 ust. 1 u.t.d. i lp. 1.1. załącznika do u.t.d. poprzez błędne ich zastosowanie, co było wynikiem błędnej wykładni art. 4 pkt 4 lit. a) u.t.d. prowadzącej do uznania, że skarżąca obowiązana była do posiadania licencji, podczas gdy nawet gdyby przyjąć, że ona była przewoźnikiem, przewóz ten miał charakter przewozu na potrzeby własne.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że niedopuszczalne z punktu widzenia zasad ciężaru dowodzenia w postępowaniu administracyjnym są twierdzenia, że strona skarżąca nie udowodniła, iż kierowca jest przedsiębiorcą oraz że wykonywał usługi transportowe. W istocie bowiem rolą organów obu instancji było dowiedzenie, że w chwili kontroli skarżąca wykonywała transport drogowy, a nie A. A. zwłaszcza, że on sam przyznał, iż był wykonawcą zlecenia przewozowego.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej istotą sprawy było ustalenie charakteru przewozu poddanego kontroli. Dokonując oceny materiału dowodowego Sąd I instancji zignorował dokumenty, które wskazują kto wykonywał przewóz oraz w czyjej dyspozycji pozostawał pojazd w dniu kontroli. Chodzi w szczególności o umowę użyczenia z dnia 29 lutego 2009 r. oraz pismo A. A. z dnia 28 lutego 2010 r., z których wynika, że pojazd oddawany jest do dyspozycji A. A. z zastrzeżeniem, iż w przypadku jeśli zajdzie konieczność wykonania usługi na rzecz użyczającego, biorący w użyczenie zobowiązuje się do wykonania takiej usługi nieodpłatnie oraz, że A. A. stwierdził, iż w dniu 21 marca 2009 r. wykonywał przewóz na podstawie umowy użyczenia z dnia 27 lutego 2009 r. oraz, że wykonywał nieodpłatnie usługę przewozu samochodem ciężarowym (...) będącym przedmiotem użyczenia". Z dokumentów tych można wyprowadzić wniosek, że skarżąca i A. A. pozostawali w bliskich relacjach gospodarczych, ale przy zachowaniu autonomii gospodarczej obu stron i bez relacji podrzędności typowej dla stosunku pracodawca – pracownik, czy zleceniodawca – zleceniobiorca. Każdy z tych podmiotów działał na własny rachunek, w ramach przyjętych na siebie zobowiązań. Sąd miał obowiązek ocenić te dokumenty z punktu widzenia całego materiału dowodowego wskazując przy tym, dlaczego odmawia wiarygodności twierdzeniom samego kierowcy oraz literalnemu brzmieniu umowy, stawiając przed nimi ocenę samego organu. Takiego wywodu jednak w uzasadnieniu orzeczenia brak. Przyjmując błędnie, że skarżąca wykonywała przewóz na potrzeby własne ale przy pomocy osoby, która nie była jej pracownikiem, przez co był to w istocie transport drogowy, WSA w W. nie uwzględnił faktu, że z kierowcą kontrolowanego pojazdu nie wiązał skarżącej żaden stosunek prawny poza stosunkiem obligacyjnym oraz tego, że w chwili kontroli pojazd nie pozostawał w jej dyspozycji.

Ze względu na to, że ustawa o transporcie drogowym ma zastosowanie zarówno do przedsiębiorców, jak i podmiotów nie będących przedsiębiorcami, przy czym w przypadku tych ostatnich do realizowanych przez nich przewozów stosuje się przepisy o przewozach na potrzeby własne (art. 3 ust. 2 pkt 3 u.t.d.), to kierowca A. A.powinien odpowiadać za przewóz na potrzeby własne, a organ I instancji powinien był umorzyć postępowanie wobec skarżącej. Skarżąca kasacyjnie zakwestionowała ogólnikowe odniesienie się przez WSA w W. do postawionego zarzutu braku przymiotu strony po stronie M. D. Sąd ten powinien bowiem wyjaśnić, dlaczego uznał, iż ocena organu II instancji kwalifikująca kontrolowany przewóz jako przewóz na potrzeby własne jest prawidłowa i dlaczego uznał, że przewóz był wykonywany przez skarżącą, a nie przez kierowcę.

Oddalając skargę Sąd I instancji doprowadził do utrzymania w mocy decyzji zawierającej wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa, co polegało na skierowaniu jej do osoby nie będącej stroną w sprawie, na skutek niewłaściwego zastosowania przywołanych przepisów p.p.s.a.

Uzasadniając zarzucone naruszenie prawa materialnego autor skargi kasacyjnej przyznał, że prezentowane przez judykaturę zapatrywanie oparte na konsekwencji terminologicznej ustawodawcy (języka polskiego), jest dobrze prawniczo umotywowane. Funkcjonalność przyjętego przez Sąd I instancji rozumowania nie była jednak dotąd przedmiotem wypowiedzi judykatury. Natomiast w ocenie kasatora brak jest jakiegokolwiek przekonywującego uzasadnienia teleologicznego dla odmiennego traktowania przewozu na potrzeby własne w przypadku, gdy pojazd jest kierowany przez osobę posiadającą umowę o pracę i na podstawie innego stosunku prawnego. Sformułowany w art. 4 pkt 4 lit. a). u.t.d. wymóg prowadzenia pojazdu przez pracownika w rozumieniu prawa pracy, stanowi przejaw naruszenia zasady równości wobec prawa i prowadzi do niczym nieuzasadnionego różnicowania wymagań stawianych podmiotom wykonującym transport drogowy albo przewozy na potrzeby własne. Ponadto w obecnych realiach gospodarczych przedstawiona wykładnia przepisów u.t.d. przewidująca, że przy przewozie na potrzeby własne tylko przedsiębiorca lub jego pracownik mogą prowadzić pojazdy przedsiębiorcy, stanowi ograniczenie swobody w zakresie działalności gospodarczej, narzucając konieczność zawierania z pracownikami umów o pracę.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została w sprawie wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu.

Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec takich regulacji poza sporem winna pozostawać okoliczność, iż wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.

Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a.

W związku z takim sformułowaniem podstaw kasacyjnych rozpatrzenia w pierwszej kolejności wymagają zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, ponieważ zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy stanowiący podstawę wydanego wyroku został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania.

Przystępując do oceny zarzutów skargi kasacyjnej należy stwierdzić, że zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego niezasadny jest zarzut naruszenia przepisów postępowania, a mianowicie art. 133 § 1, 134 § 1 i 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 kpa.

Strona wnosząca skargę kasacyjną upatruje naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wymienionych przepisów w tym, że Sąd I instancji pominął w ocenie zebranego materiału dowodowego wyjaśnienia kierowcy, który miał potwierdzić, że to on wykonywał przewóz, z czego wynika, że pojazd nie pozostawał w dyspozycji skarżącej. Wbrew takiemu zarzutowi, Sąd I instancji nie pominął wyjaśnień kierowcy, gdyż w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odniósł się do nich, a jego ocena nie budzi wątpliwości. W szczególności prawidłowe jest zaakceptowanie ustalenia organu, że w czasie kontroli w dniu 21 marca 2009 r. przewozu drogowego w rozumieniu art. 4 pkt 6a dokonywała skarżąca M. D., a nie prowadzący wówczas pojazd kierowca A. A. Wynika to bowiem z faktu, że wywóz ziemi przewożonej w czasie kontroli, wykonywany był w ramach umowy dotyczącej remontu chodnika, zawartej pomiędzy Zarządem Dróg Miejskich w K., a firmą M. D., która przy wykonywaniu tego zlecenia posłużyła się kierowcą A. A. na podstawie odrębnej umowy cywilnoprawnej. Skoro więc między kierowcą A. A., a Zarządem Dróg Miejskich w K. jako zleceniodawcą budowy chodnika, w związku z którą doszło do skontrolowanego przewozu ziemi, nie było żadnego węzła prawnego, to kierowca ten nie mógł być uznany za wykonującego przewóz drogowy w jakiejkolwiek postaci. Nie mógł w szczególności wykonywać przewozu na potrzeby własne, o jakim mowa w art. 4 pkt 4 u.t.d., czy też transportu drogowego w postaci opisanej w art. 4 pkt 3 lit. a) u.t.d., ponieważ nie był to przewóz pomocniczy w stosunku do jego podstawowej działalności gospodarczej, skoro żadnej działalności gospodarczej nie prowadził (por. analogiczne poglądy wyrażone w wyrokach NSA z dnia 28 września 2011 r., II GSK 905/10, LEX nr 1068894 i z dnia 17 stycznia 2012 r., II GSK 1326/10, LEX nr 1129375).

Należy ponadto dodać, że wbrew wywodom autora skargi kasacyjnej, podstawą stosunku prawnego, na podstawie którego kierowca A. A. wykonał na rzecz M. D. usługę polegającą na przewiezieniu ziemi, nie była umowa użyczenia z dnia 27 lutego 2009 r. Zgodnie bowiem z art. 710 kc, przez umowę użyczenia użyczający zobowiązuje się zezwolić biorącemu, przez czas oznaczony lub nie oznaczony, na bezpłatne używanie oddanej mu w tym celu rzeczy. Przedmiotem świadczenia w zawartej między M. D., a A. A. umowie użyczenia z dnia 27 lutego 2009 r. była rzecz ruchoma, tj. samochód ciężarowy marki [...] nr rej. [...], a nie usługa przewozowa, o jakiej mowa w § 5 tej umowy. Nie można przy tym przyjąć, aby - mimo określenia tej usługi w umowie jako nieodpłatnej, rzeczywiście miała ona taki charakter, skoro miała być świadczona w zamian za użyczenie samochodu.

Niezasadny był również zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. przez rzekomy brak odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do podnoszonego przez skarżącą znaczenia zapisów umowy użyczenia wiążącej skarżącą z kierowcą A. A., dla ustalenia dysponenta pojazdu w dniu kontroli oraz wykonawcy w tym dniu przewozu. WSA w W. odniósł się do tej umowy przytaczając treść jej § 5 oraz dokonując jego oceny, która jest zbieżna z oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego. Jak to już bowiem wyżej powiedziano, rozstrzygające znaczenie dla określenia roli stron tej umowy w czasie przewozu skontrolowanego w dniu 21 marca 2009 r., miał fakt prowadzenia działalności gospodarczej, w ramach której zawarta została umowa, w której wykonaniu przedmiotowy przewóz został zrealizowany. Jak trafnie zauważył Sąd I instancji, gdyby to rzeczywiście A. A. wykonywał usługę transportową, to powinien był przedstawić fakturę za jej wykonanie. Tymczasem skarżąca nawet nie podnosiła (nie mówiąc o wykazaniu takiego faktu), aby kierowca A. A. wystawił fakturę dla Zarządu Dróg Miejskich w K. Fakturę taką wystawiła natomiast skarżąca w ramach wiążącej ją z Zarządem Dróg Miejskich w K. umowy, której przedmiotem było między innymi wykonanie chodnika na ulicy Ł. w K. Ponieważ wykonanie tego chodnika wiązało się z wywozem ziemi (a także z przewozem szeregu innych koniecznych do budowy materiałów i narzędzi), również ten przewóz należało zakwalifikować jako wykonywany pomocniczo w stosunku do podstawowej działalności gospodarczej skarżącej.

Przedstawione wyżej wywody świadczą również o bezzasadności zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego odmowy zastosowania przez Sąd art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 kpa mimo tego, że w ocenie kasatora decyzja została skierowana do podmiotu nie mającego statusu strony. Charakterystyczne przy tym dla oceny, kto wykonywał skontrolowany przewóz w dniu 21 marca 2009 r. jest wskazana przez Sąd I instancji, a przyznana zgodnie przez M D i A A okoliczność, że opłatę za przejazd po drogach krajowych, uiściła od skontrolowanego samochodu M D, a nie A A. Ponieważ opłata ta zgodnie z art. 42 ust. 1 u.t.d. obciąża podmiot wykonujący przewóz drogowy pojazdem samochodowym po drogach krajowych, jej uiszczenie, a także - jak to miało miejsce w niniejszej sprawie – nieskuteczna próba jej uiszczenia wskazuje pośrednio na podmiot, który zamierzał wykonywać przewóz drogowy.

Ponieważ więc to właśnie skarżąca M. D. wykonywała przewóz drogowy poddany kontroli w dniu 21 marca 2009 r. w K., to ona też była stroną postępowania zakończonego decyzją Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2010 r. i do niej prawidłowo skierowano tę decyzję. Nie można więc mówić w sprawie o niedostrzeżeniu przez Sąd I instancji wady nieważnościowej zaskarżonej decyzji, określonej w art. 156 § 1 pkt 4 kpa.

Nie można również zgodzić się z zarzutem naruszenia przez Sąd I instancji zasad ciężaru dowodzenia w postępowaniu administracyjnym przez stwierdzenie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że strona skarżąca nie udowodniła, że kierowca jest przedsiębiorcą oraz że wykonywał usługi transportowe. Prawdą jest, że zgodnie z art. 77 § 1 kpa, w postępowaniu administracyjnym organy mają obowiązek zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Nie oznacza to jednak przerzucania na nie całego ciężaru dowodzenia w sprawie. Jeżeli organ wyprowadził określone ustalenia dotyczące stanu faktycznego z posiadanych, nienasuwających zastrzeżeń dokumentów, to skuteczne ich zakwestionowanie wymaga przeprowadzenia stosownego kontrdowodu z inicjatywy strony toczącego się postępowania (wyrok NSA z dnia 18 lipca 2007 r., I OSK 1704/06, LEX nr 386433). Zasada określona w art. 77 § 1 k.p.a. nie może być tak rozumiana, iż nawet jeśli strona ma w sprawie interes prawny, niezależnie od tego, czy działa osobiście, czy też przez pełnomocnika, to organ administracji publicznej ma obowiązek poszukiwania dowodów mających wykazać zaistnienie okoliczności leżących w interesie strony. Strona nie może zasadnie oczekiwać, że organ administracji publicznej, niejako w jej interesie, dysponując już określonym materiałem dowodowym, będzie poszukiwał jeszcze innych dowodów, które prowadziłyby do obalenia ustaleń dokonanych na podstawie już zgromadzonych dowodów (wyrok NSA z dnia 7 lutego 2008 r., II OSK 2020/06, LEX nr 453463). Podzielając przedstawione poglądy należy zauważyć, że organy administracji wykazały w kontrolowanym przez WSA w W. postępowaniu, że to skarżąca wykonywała transport drogowy i ustalenie to zostało zasadnie zaakceptowane w postępowaniu sądowoadministracyjnym (o czym będzie jeszcze mowa niżej). Jeżeli więc skarżąca uważała inaczej, to sama powinna to udowodnić. Dotyczyło to zwłaszcza takiej sprawy, jak niniejsza, gdzie udowodnienie wykonywania transportu drogowego przez stronę, wyklucza równocześnie możliwość przyjęcia, że w tym samym czasie i miejscu, tym samych pojazdem samochodowym transport drogowy wykonywał inny podmiot.

Sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 4 pkt 3 lit. a) u.t.d. oraz art. 5 ust. 1 u.t.d. i lp. 1.1. załącznika do u.t.d. poprzez błędne ich zastosowanie, co było wynikiem błędnej wykładni art. 4 pkt 4 lit. a) u.t.d. sprowadzał się do twierdzenia, że nawet, gdyby przyjąć, iż skarżąca była przewoźnikiem, to przewóz ten miał charakter przewozu na potrzeby własne, przez co skarżąca nie była zobowiązana do posiadania licencji, a w konsekwencji nie mogła być ukarana za jej brak.

Powołany w skardze kasacyjnej przepis art. 4 pkt 3 lit. a u.t.d. stanowi, że transport drogowy obejmuje krajowy transport drogowy lub międzynarodowy transport drogowy oraz obejmuje każdy przejazd drogowy wykonywany przez przedsiębiorcę pomocniczo w stosunku do działalności gospodarczej, niespełniający warunków, o których mowa w pkt 4. Jednocześnie należy pamiętać, że pod pojęciem niezarobkowego przewozu drogowego, nazywanego także przewozem na potrzeby własne, należy rozumieć nie określony rodzaj działalności gospodarczej, lecz każdy przejazd pojazdu (nawet wykonywany jednorazowo) po drogach publicznych z pasażerami lub bez, załadowanego lub bez ładunku, przeznaczony do nieodpłatnego krajowego i międzynarodowego przewozu drogowego osób lub rzeczy, wykonywany przez przedsiębiorcę pomocniczo w stosunku do jego podstawowej działalności gospodarczej. Zasadniczym kryterium pozwalającym na zakwalifikowanie danego przejazdu do przewozu drogowego na potrzeby własne jest służebny charakter tego przejazdu wobec zasadniczej działalności gospodarczej prowadzonej przez przedsiębiorcę. W odróżnieniu od transportu drogowego jest to przewóz niezarobkowy, nieodpłatny co oznacza, że przedsiębiorca ponosi we własnym zakresie koszty przewozu koniecznego do wykonywania zarejestrowanej przez niego innej niż transportowa działalności podstawowej. Ponadto aby uznać dany przejazd za przewóz na potrzeby własne, muszą być spełnione kumulatywnie cztery warunki: dotyczący kierowcy, pojazdu, przewożonego ładunku lub osób i pozostawania poza zasięgiem przedmiotowym działalności gospodarczej w zakresie usług turystycznych.

Spośród tych warunków co najmniej jeden nie został w sprawie spełniony.

Nie można w szczególności przyjąć, aby kierowca A. A., którym posłużyła się skarżąca przy wykonywaniu przewozu ziemi w dniu 21 marca 2009 r., spełniał warunek określony w art. 4 pkt 4 lit. a) u.t.d. Nie było bowiem w sprawie wątpliwe, że nie był on jej pracownikiem, ani też wykonującym przewóz przedsiębiorcą. Jednoznaczne prawnie pojęcie "pracownik" użyte w przywołanym przepisie, przy braku nadania mu w ustawie o transporcie drogowym odmiennego znaczenia niż wynikające z legalnej definicji zawartej w art. 2 Kodeksu pracy, nie pozwala przy tym na uznanie, iż zatrudnienie kierowcy na podstawie umowy cywilnoprawnej (jak to miało miejsce w niniejszej sprawie), spełnia omawiany warunek przewozu na potrzeby własne. Odnosząc się do zawartego w skardze kasacyjnej wywodu odnośnie braku ratio legis zróżnicowania sytuacji prawnej przedsiębiorców wykonujących przewóz na potrzeby własne przy pomocy kierowców zatrudnionych na podstawie umowy o pracę i kierowców zatrudnionych na podstawie innego stosunku prawnego należy zauważyć, że zgodnie z przywołanym już art. 2 Kp, pracownikiem jest nie tylko osoba zatrudniona na podstawie umowy o pracę, ale i na podstawie powołania, wyboru, mianowania lub spółdzielczej umowy o pracę. Odnośnie natomiast innych niż pracownicze stosunków prawnych, w tym w szczególności zawiązanych na podstawie umów cywilnoprawnych, to wyłączenie ich jako podstawy wykonywania czynności kierowcy pojazdu samochodowego używanego do przewozu na potrzeby własne w rozumieniu art. 4 pkt 4 lit. a) u.t.d., wynika w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z potrzeby zapobieżenia obchodzenia wskazanego przepisu (por. wyrok NSA z dnia 13 maja 2010 r., II GSK 573/09). Generalne bowiem i niczym nieograniczone umożliwienie powoływania się przez przedsiębiorcę dokonującego przewozu towarów na okoliczność, że kierowca skontrolowanego pojazdu wykonuje przewóz w imieniu przedsiębiorcy na podstawie dowolnego stosunku cywilnoprawnego (a więc również ustnego), czyniłoby iluzorycznym pojęcie przewozu na potrzeby własne. Byłoby to sprzeczne z celem wprowadzenia takiej kategorii przewozów, którym było ułatwienie przedsiębiorcom prowadzenia niezarobkowego przewozu drogowego ale pod warunkiem, że będzie on wykonywany ściśle na potrzeby własne przedsiębiorcy, w ramach podstawowej działalności gospodarczej prowadzonej przez niego osobiście lub przez ich pracowników, a więc osoby związane z przedsiębiorcą silniejszym węzłem prawnym, niż osoby wykonujące przewóz na podstawie umowy cywilnoprawnej.

Niespełnienie w czasie przedmiotowego przewozu wskazanego wyżej warunku uznania go za przewóz na potrzeby własne powoduje, że Sąd I instancji zasadnie zaakceptował stanowisko organów uznające, że wykonywany w dniu kontroli przez skarżącą spółkę przewóz nie był przewozem na potrzeby własne, o którym mowa w art. 4 pkt 4 u.t.d. Skoro więc w rozpatrywanej sprawie mamy do czynienia z wykonywaniem przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną transportu drogowego, o którym mowa w art. 4 ust. 3 lit. a) u.t.d., to stosownie do treści art. 5 ust. 1 u.t.d. koniecznym było posiadanie przez podmiot wykonujący taki transport odpowiedniej licencji. Strona wnosząca skargę kasacyjną nie kwestionuje okoliczności, iż w dacie wykonywania transportu drogowego nie posiadała licencji, o jakiej mowa w powołanym wyżej przepisie art. 5 ust. 1 u.t.d. Dlatego zgodne z prawem było nałożenie na nią kary pieniężnej, o jakiej mowa w l.p. 1.1. załącznika do u.t.d. Zarzut naruszenia tego przepisu nie mógł więc odnieść skutku.

Uwzględniając powyższe rozważania Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości uznając, że, z uwagi na skomplikowanie faktyczne i prawne sprawy zachodził w niej szczególnie uzasadniony przypadek, o jakim mowa w przywołanym przepisie.