Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 505/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-10-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Sędziowie WSA Dorota Apostolidis WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) Protokolant referent stażysta Joanna Berbecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 października 2016 r. sprawy ze skargi E. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza W. z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...]; 2. umarza postępowanie administracyjne; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz E. G. kwotę 197 (sto dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] lutego 2016 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] po rozpatrzeniu odwołania E. G. od decyzji Burmistrza [...] z [...] listopada 2015 r., nr [...] ustalającej opłatę adiacencką, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że Burmistrz [...] decyzją z [...] listopada 2015 r., nr [...] ustalił od E. G. opłatę adiacencką w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartość nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] z obrębu [...], w wyniku jej podziału i zobowiązał E. G. do wniesienia tej opłaty w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Organ I instancji ustalił, że na wniosek właściciela nieruchomości Burmistrz [...] decyzją z [...] lutego 2013 r., nr [...] zatwierdził projekt podziału działki nr [...] na działki ewidencyjne: nr [...], nr [...] i nr [...]. Decyzja o podziale stała się ostateczna z dniem [...] marca 2013 r.

Zgodnie z uchwałą Rady Miejskiej w [...] nr [...] z [...] marca 2008 r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej, stawka ta wynosi 30% wzrostu wartości nieruchomości. Opłata została ustalona zgodnie z operatem szacunkowym sporządzonym przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego S. K. Z operatu szacunkowego wynika, że różnica wartości przed podziałem i po podziale nieruchomości stanowi [...] zł, a zatem opłata adiacencka wynosi 30 % tej kwoty, czyli [...] zł.

Od decyzji Burmistrza [...] odwołanie złożyła E. G, kwestionując operat.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] rozpoznając sprawę wskazało, że Burmistrz [...] decyzją z [...] marca 2014 r., nr [...] ustalił od E. G. opłatę adiacencką w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] kwietnia 2014 r. utrzymało w mocy tę decyzję.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 12 stycznia 2015 r. uchylił decyzje organów obydwu instancji wskazując na konieczność przeanalizowania ponownie operatu szacunkowego, w tym uzyskania stanowiska rzeczoznawcy majątkowego w sprawie zastrzeżeń strony.

Ponownie rozpoznając sprawę organ zwrócił się do rzeczoznawcy majątkowego S. K. o sporządzenie operatu, a ten w dniu [...] sierpnia 2015 r. złożył w organie operat. Strona zgłosiła zastrzeżenia do operatu, przekazane następnie rzeczoznawcy majątkowemu, który ustosunkował się na piśmie do zastrzeżeń i podtrzymał dotychczasowe stanowisko. W konsekwencji powyższego organ I instancji wydał decyzję.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wyjaśniło, że materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia stanowi art. 98a ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 102 z 2010r. poz. 65 z późn. zm.), zgodnie z którym, jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela wzrośnie jej wartość burmistrz może ustalić w drodze decyzji opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy w drodze uchwały. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne.

Kolegium wskazało, że na wniosek E. G. Burmistrz [...] decyzją z [...] lutego 2013 r. zatwierdził projekt podziału działki nr [...] na działki ewidencyjne nr [...], nr [...] i nr [...]. Celem podziału było wydzielenie działki nr [...] zabudowanej budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym wraz z zapewnieniem dojazdu do tego budynku. Decyzja stała się ostateczna [...] marca 2013 r.

W tej dacie obowiązywała uchwała Rady Miejskiej w [...] nr [...] z [...] marca 2008 r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej, zgodnie z którą stawka ta wynosi 30% wzrostu wartości nieruchomości.

Kolegium wyjaśniło, że opłata została ustalona zgodnie z operatem szacunkowym sporządzonym przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego S. K. w dniu [...] lipca 2015 r. Z operatu wynika, że wartość nieruchomości przed podziałem wg stanu na dzień wydania decyzji podziałowej wyniosła [...] zł, a wartość nieruchomości po podziale, według stanu na dzień ostateczności decyzji wynosiła [...] zł. Różnica wartości stanowi kwotę [...] zł. Stawka 30% opłaty adiacenckiej powoduje, że opłata ta wyniosła [...] zł.

Operat sporządzony został na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz § 41 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 109 z późn. zm.).

Kolegium stwierdziło, że strona skorzystała z możliwości zapoznania się z operatem szacunkowym, zgłosiła do niego zastrzeżenia dotyczące między innymi nieprawidłowego określenia nazwy ulicy, nieuwzględnienia lokalizacji nieruchomości, oględzin nieruchomości, a także nieruchomości przyjętych do porównania.

Organ odwoławczy podniósł, że jak wynika z operatu rzeczoznawca majątkowy S. K. do ustalenia wartości nieruchomości zastosował podejście porównawcze i przyjął do porównania inne nieruchomości niż w operacie szacunkowym z [...] stycznia 2014 r. zakwestionowanym przez Sąd. Jednakże zdaniem organu nie zmienia to faktu, że wartości nieruchomości uzyskane w operacie szacunkowym z [...] stycznia 2014 r. są zbliżone do uzyskanych w operacie z [...] lipca 2015 r. i są adekwatne do poziomu lokalnego rynku obrotu nieruchomościami o parametrach zbliżonych do przedmiotowej nieruchomości.

W ocenie Kolegium operat sporządzony jest poprawnie. Rzeczoznawca majątkowy wskazał i uzasadnił przyjętą metodę wyceny. Operat stanowi logiczną całość bez błędów, pomyłek i braków. Z wszystkich przedstawionych transakcji nieruchomości podobnych określonych na podstawie analizy rynku wybrano te nieruchomości, które na datę sprzedaży charakteryzowały się znacznymi powierzchniami lub parametrami technicznymi umożliwiającymi wtórny ich podział na mniejsze działki inwestycyjne.

Kolegium stwierdziło, że strona nie zakwestionowała operatu w sposób prawem przewidziany, czyli przez uzyskanie jego negatywnej oceny wykonanej przez Komisję Arbitrażową Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych, wobec czego operat S. K. ma pełną wartość dowodową. Organ podniósł, że nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Powinien jedynie zbadać operat szacunkowy pod względem formalnym, co uczynił.

Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] lutego 2016 r. skargę wniosła E. G.

Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Obydwu decyzjom zarzuciła naruszenie:

- art. 84 kpa w zw. z art. 24 kpa, poprzez niewyłącznie z postępowania rzeczoznawcy Szymona Karasia,

- art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez przyjęcie w wycenie przez biegłego błędnego stanu nieruchomości przed podziałem (błędna powierzchnia gruntu), co miało wpływ na wynik wyceny i wysokość opłaty;

- art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez nieprawidłowe przyjęcie stanu nieruchomości po podziale (wycena nowo wydzielonych działek jak odrębnych nieruchomości), co miało wpływ na wynik wyceny i wysokość opłaty;

- § 56 ust. 1 pkt 5 i 6 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (brak opisu stanu nieruchomości i wskazania przeznaczenia wycenianej nieruchomości) oraz pkt 9 (przedstawienia obliczeń wartości - obliczeń wag), uniemożliwiające nawet w stopniu podstawowym weryfikację tej wyceny.

W uzasadnieniu skargi podniosła, że zaskarżona decyzja jest już drugą w tej sprawie, gdyż Wojewódzki Administracyjny w Warszawie uchylił wcześniejsze decyzje organów obydwu instancji z powodu dokonania wadliwej wyceny przez rzeczoznawcę S. K. Wobec tego rzeczoznawca K. powinien być wyłączony w niniejszym postępowaniu. Poza tym, w ocenie skarżącej, istnieje poważna wątpliwość co do bezstronności tego rzeczoznawcy, skoro jego kolejna wycena się różni od poprzedniej aż o [...] zł. Skarżąca wskazała, że rzeczoznawca przyjął do wyceny powierzchnię nieruchomości przed podziałem jako [...]m2, gdy tymczasem powierzchnia ta wynosiła przed podziałem [...]m2. Biegły dokonał wyceny nieruchomości po podziale jako trzy odrębne nieruchomości, a wartość całej nieruchomości obliczył jako sumę wartości poszczególnych działek. Taka wycena, zdaniem skarżącej, pozostaje w sprzeczności z art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Skarżąca zarzuciła, że w operacie szacunkowym brak jest opisu stanu nieruchomości zarówno przed jak i po podziale, a także brak wskazania przeznaczenia nieruchomości wycenianej. Brak jest także opisu nieruchomości przyjętych do porównań. Nie wiadomo czy nieruchomości są podobne. Nie sposób też zweryfikować cech nieruchomości wskazanych przez rzeczoznawcę. W ocenie skarżącej operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę S. K. nie powinien być uznany za dowód w sprawie.

Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona. Zaskarżona decyzja i decyzja organu I instancji zostały wydane po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 12 stycznia 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 2017/14. Wyrokiem tym Sąd uchylił decyzję Kolegium z 17 kwietnia 2014 r., nr KOA/1280/Ac/14 i decyzję Burmistrza [...] z [...] marca 2014 r., nr [...]. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że operat rzeczoznawcy S. K. pozostawał w sprzeczności z przepisami prawa regulującymi zasady jego sporządzania, tj. rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego. Na stronie 15 operatu szacunkowego (punkt 10.1. Wykaz transakcji kupna-sprzedaży nieruchomości wykorzystywanych w wycenie, Tabela Nr 3. Zestawienie transakcji sprzedaży nieruchomości gruntowych niezabudowanych o "dużych" powierzchniach), podstawą wyceny rzeczoznawca majątkowy uczynił nie kilkanaście, a jedynie dziesięć transakcji dotyczących nieruchomości podobnych do wycenianej. Powyższe, zdaniem Sądu, pozostaje w sprzeczności z § 4 ust. 4 rozporządzenia. W ocenie Sądu rzeczoznawca majątkowy w operacie szacunkowym stosując metodę korygowania ceny średniej jest zobowiązany przyjąć do porównań co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, a więc co najmniej jedenaście. Przy czym Sąd podkreślił, że zwrot "co najmniej kilkanaście" odnosi się nie do liczby transakcji w obrocie rynkowym nieruchomościami podobnymi, a do liczby nieruchomości podobnych, które były przedmiotem tego obrotu.

Sąd wskazał, że operat szacunkowy ma walor opinii biegłego, o jakiej mowa w art. 84 § 1 kpa, dlatego też ocena wartości dowodowej tej opinii, jej wiarygodności i przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy należy do obowiązków organu orzekającego w sprawie. Podkreślił, że operat szacunkowy stanowi opinię biegłego, która podlega ocenie nie tylko pod względem formalnym, ale również materialnym.

W konsekwencji Sąd uznał, że decyzje organów obydwu instancji wydane zostały z naruszeniem przepisu § 4 ust. 4 rozporządzenia z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego oraz przepisów postępowania administracyjnego. W końcowych wywodach uzasadnienia Sąd wskazał na konieczność przeprowadzenia dowodu z innego operatu, jednakże nigdzie nie stwierdził, że operat ten ma być sporządzony przez tego samego rzeczoznawcę. Wywód organu o nakazaniu przez Sąd przeanalizowania ponownie operatu i uzyskania stanowiska rzeczoznawcy w sprawie zastrzeżeń strony jest niespójny ze stanowiskiem Sądu. Otóż Sąd wskazując na błędy operatu i błędy organu w prowadzonym postępowaniu, uwagi o konieczności odniesienia się do zastrzeżeń strony przez rzeczoznawcę odnosił do prawidłowego wzorca procedowania administracyjnego.

Wskazać należy, że stosownie do art. 84 § 1 kpa, gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii.

Zagadnienie wyłączenia biegłego reguluje art. 84 § 2 kpa, zgodnie z którym biegły podlega wyłączeniu na zasadach i w trybie określonym w art. 24 kpa. Poza tym do biegłych stosuje się przepisy dotyczące przesłuchania świadków. Z kolei art. 24 § 1 kpa stanowi, że pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie:

1) w której jest stroną albo pozostaje z jedną ze stron w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć wpływ na jego prawa lub obowiązki;

2) swego małżonka oraz krewnych i powinowatych do drugiego stopnia;

3) osoby związanej z nim z tytułu przysposobienia, opieki lub kurateli;

4) w której był świadkiem lub biegłym albo był lub jest przedstawicielem jednej ze stron, albo w której przedstawicielem strony jest jedna z osób wymienionych w pkt 2 i 3

5) w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji;

6) z powodu której wszczęto przeciw niemu dochodzenie służbowe, postępowanie dyscyplinarne lub karne;

7) w której jedną ze stron jest osoba pozostająca wobec niego w stosunku nadrzędności służbowej.

W kontekście charakteru analizowanej sprawy przywołać należy także art. 176 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który wprost stwierdza, że rzeczoznawca majątkowy podlega wyłączeniu od udziału w szacowaniu nieruchomości, jeżeli zachodzą przesłanki wymienione w art. 24 kpa. Wprowadzenie przez ustawodawcę tego przepisu, mimo obowiązywania art. 84 § 2 kpa, wskazuje na szczególną rolę rzeczoznawcy majątkowego na gruncie ustawy o gospodarce nieruchomościami, z czym wiąże się konieczność zapewniania odpowiednich gwarancji proceduralnych przy wydawaniu decyzji opartych na jego opiniach jako materiale dowodowym.

W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, biorąc pod uwagę art. 84 § 2 kpa w zw. z art. 24 § 1 pkt 4 i 5 kpa w sytuacji, gdy właśnie z uwagi na wady opinii biegłego Sąd wcześniej uchylił decyzje organów obydwu instancji, wówczas biegły ten podlega wyłączeniu w sprawie.

W niniejszej sprawie, w której rozstrzygnięcie organów w przeważającej mierze bazuje na operacie szacunkowym sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego, powyższa konstatacja ma jeszcze silniejsze ugruntowanie. Powołany wcześniej przepis art. 176 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przy określaniu przesłanek wyłączenia rzeczoznawcy majątkowego od udziału w szacowaniu nieruchomości, nie posługuje się bowiem konstrukcją odpowiedniego stosowania art. 24 kpa lecz bezpośredniego. Jeżeli zatem przyczyną uchylenia decyzji były uchybienia w postępowaniu dowodowym związane z opinią biegłego, wówczas biegły ten nie powinien ani wydawać nowej opinii w sprawie w ponownym postępowaniu pierwszoinstancyjnym, ani uzupełniać swojej wcześniejszej opinii, lecz podlegać wyłączeniu, stosownie do art. 176 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 24 § 1 pkt 4 i 5 kpa.

W celu ustalenia wartości nieruchomości, o której mowa w art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami powinien być powołany wówczas inny rzeczoznawca majątkowy. Podobne stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 9 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 1382/12 oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 31 października 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 916/14 oraz z 2 marca 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 2931/14 (publik. CBOSA).

Z powyższych przyczyn na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ppsa zachodziła podstawa do uchylenia decyzji organów obydwu instancji z powodu stwierdzenia przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 3 kpa. Podstawą rozstrzygnięcia o kosztach postępowania był art. 200 ppsa

W niniejszej sprawie zaistniały również podstawy do umorzenia postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. W niniejszej sprawie decyzja o podziale nieruchomości wydana została [...] lutego 2013 r. i stała się ostateczna [...] marca 2013 r. Wobec powyższego upłynął już termin w trakcie którego możliwe było wydanie decyzji ustalającej wysokość opłaty adiacenckiej. W konsekwencji powyższego postępowanie w sprawie jej ustalenia stało się bezprzedmiotowe. W tej sytuacji Sąd uznał, iż zachodzą podstawy do umorzenia postępowania administracyjnego i stosownie do art. z art. 145 § 3 ppsa umorzył postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej.

Z uwagi na opisane wyżej wadliwości decyzji, które skutkują ich uchyleniem z powodów określonych w art. 145 § 1 pkt 1 b ppsa Sąd nie badał zarzutów merytorycznych podniesionych w skardze.