Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1346/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-02-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183 par 2 i 3, art. 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 10 lutego 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 10 lutego 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 12 stycznia 2015 r. sygn. akt II SA/Gl 791/14 w sprawie ze skargi A. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr SKO. [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 12 stycznia 2015 r. sygn. II SA/Gl 791/14 oddalił skargę A. M. (dalej skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z [...] kwietnia 2014 r. nr SKO[...]w przedmiocie warunków zabudowy terenu oddala skargę.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją z [...] marca 2014 r. nr [...] Prezydent Miasta B., ustalił warunki zabudowy dla budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego na nieruchomości położonej w B., oznaczonej jako działka [...]. Organ sformułował nadto wymogi co do linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokości elewacji frontowej, geometrii dachu, wysokości zabudowy wskazując max. 3 kondygnacje, powierzchni zabudowy oraz ustalenia w zakresie ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, dotyczące infrastruktury technicznej i komunikacji, ochrony interesów osób trzecich.

Decyzją z [...] kwietnia 2014 r. nr SKO[...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., po rozpatrzeniu odwołań [...] utrzymało decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji Kolegium zrelacjonowało przebieg postępowania administracyjnego, wskazując że organ I instancji podał, iż istnieje możliwość realizacji planowanej inwestycji ze względu na sąsiednią zabudowę, która pozwala na określenie wymagań zabudowy i zagospodarowania terenu (zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna); przedmiotowy teren posiada pośredni dostęp do drogi publicznej - ul. K. poprzez służebność drogową, istniejące i projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia; teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, a decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Kolegium wnioski te podzieliło.

W kontekście zarzutów odwołujących się Kolegium wskazało, iż działka sąsiednia to nieruchomość lub jej część położona w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość, która z jednej strony nie może być pojmowana zbyt rozlegle, gdyż poruszając się w pojęciu sąsiedztwa ustawodawca narzuca pewną bliskość, a z drugiej strony przedmiotowego sąsiedztwa nie można traktować w znaczeniu wąskim, ograniczając je wyłącznie do nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z terenem, na którym planowane jest określone zamierzenie inwestycyjne.

Kolegium stwierdziło ponadto, że kwestia spełnienia określonych warunków techniczno-budowlanych (np. warunki umożliwiające prawidłowe wykonanie wjazdu i zjazdu na drogę publiczną), stanowić będzie przedmiot szczegółowych rozważań na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego, a mianowicie postępowania budowlanego.

Skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na powyższą decyzję zarzucając w szczególności naruszenie: art. 7 i art. 77 155 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm., dalej Kpa) poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z oględzin w przedmiocie ustalenia, który z ciągów komunikacyjnych, ul. K. czy ul. K. powinien stać się podstawą dokonania ustaleń co do parametrów nowej zabudowy; naruszenie art. 109 § 1 Kpa poprzez niedoręczenie decyzji Wspólnocie Mieszkaniowej przy ul. G. [...] w B.oraz art. 61 ust. 1 upzp, naruszenie art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (wówczas - Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm., dalej upzp) w zw. z § 14 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 2002, nr 75, poz. 690) poprzez błędne przyjęcie, że nieruchomość spełnia warunek dostępu do drogi publicznej; naruszenie § 4, 5, 6 i 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U Nr 164, poz. 1588) poprzez błędne przyjęcie iż w okolicznościach niniejszej sprawy zachodzą przesłanki uzasadniające przyjęcie innej linii zabudowy, o której mowa w § 4 ust. 4 rozporządzenia w sytuacji, w której istniała możliwość wyznaczenia linii zabudowy w sposób wskazany w § 4 ust. 3 tegoż rozporządzenia; naruszenie art. 80 Kpa; art. 107 § 3 Kpa.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie.

Uczestnik postępowania K. H. wniósł o oddalenie skargi z uwagi na brak legitymacji skargowej po stronie wnoszącej skargę.

Powołanym na wstępie wyrokiem z 12 stycznia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach powyższą skargę oddalił z uwagi na brak interesu skarżącej.

Sąd I instancji wskazał, że stroną postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest wnioskodawca (inwestor) oraz podmioty legitymujące się tytułem prawnym do nieruchomości, dla której mają zostać ustalone warunki zabudowy. Z uwagi na zakres oddziaływania inwestycji za stronę postępowania mogą być również uznani właściciele i użytkownicy wieczyści działek sąsiadujących z terenem inwestycji, a w przypadku szerszego zakresu oddziaływania inwestycji także właściciele innych nieruchomości, nie tylko sąsiednich.

W postępowaniu administracyjnym do reprezentowania ogółu właścicieli odrębnych lokali tworzących wspólnotę mieszkaniową legitymację ma wspólnota mieszkaniowa, a nie poszczególni członkowie tej wspólnoty, co wynika z art. 6 ustawy z dnia 29 czerwca 1994 r. o własności lokali (wówczas Dz.U. z 2000r. , Nr 80, poz. 903 ze zm. dalej uwl). Tylko w wyjątkowych sytuacjach członek wspólnoty może samodzielnie, niezależnie od wspólnoty, wystąpić jako strona postępowania. Może to mieć miejsce wyłącznie wtedy gdy wykaże on swój indywidualny, odrębny od interesu wspólnoty własny interes

Skarżąca jako właścicielka lokalu w budynku wielorodzinnym przy ul. G. [...] wniosła skargę jako indywidualna właścicielka mieszkania. Fakt ten wynika niezbicie zarówno z treści skargi, jak też z treści udzielonego przez skarżącą pełnomocnictwa, a także ze złożonego w trakcie rozprawy przed Sądem I instancji 12 stycznia 2015 r. oświadczenia pełnomocnika, iż skarżąca zwróciła się do niego o reprezentację indywidualnie, nie jako członek Zarządu Wspólnoty. W konsekwencji przyjęcie, że skarżąca była legitymowana do wniesienia skargi wymagałoby ustalenia, iż ma ona swój własny, indywidualny, odrębny interes prawny.

Zdaniem Sądu I Instancji istnienia interesu takiego w okolicznościach faktycznych sprawy nie można się dopatrzyć. W konsekwencji w trakcie rozprawy przed tut. Sądem 12 stycznia 2015 r. Sąd I Instancji wezwał pełnomocnika skarżącej do wskazania w czym dopatruje się ona swojego indywidualnego interesu prawnego. Pełnomocnik wyjaśnił w tej mierze, że skarżąca obawia się możliwego zacienienia (notabene pełnomocnik inwestora wskazał w tym miejscu, że projektowany budynek z racji ukształtowania terenu posadowiony będzie niżej niż budynek przy ul. G. [...], jak wynika z akt sprawy będzie też o 2 piętra niższy). Odnosząc się z kolei do relacji pomiędzy interesem skarżącej a ewentualnym interesem Wspólnoty pełnomocnik skarżącej wskazał, iż interes ten prawdopodobnie zgodny jest z interesem Wspólnoty jednak skarżąca zwróciła się do niego o reprezentację indywidualnie.

Wskazane okoliczności bezsprzecznie nie dowodzą istnienia interesu prawnego skarżącej, odrębnego od interesu Wspólnoty, nie wiążąc się z jakimikolwiek konkretnymi normami prawa materialnego odnoszącymi się do warunków zagospodarowania terenu. Nadto kwestie dotyczące zacieniania podlegać będą badaniu dopiero w fazie ewentualnego ubiegania się przez inwestora o pozwolenie na budowę, decyzja ustalająca warunki zabudowy nie przesądza bowiem o precyzyjnym usytuowaniu wnioskowanego obiektu na nieruchomości.

Skarżąca wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj:

1) art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej "Ppsa") poprzez bezzasadne przyjęcie, iż skarżącej nie przysługiwał w niniejszej sprawie interes prawny we wniesieniu skargi do Sądu I instancji – co stało się przyczyną oddalenia skargi – gdy tymczasem w piśmie inicjującym postępowanie skarżąca w sposób należyty wykazała istnienie indywidualnego i odrębnego od wspólnoty interesu prawnego we wniesieniu tejże skargi wyrażającego się w:

- obawie, iż wskutek realizacji planowanej inwestycji ograniczony zostanie dostęp do słońca wskutek zacienienia jej lokalu co też stanowi niedopuszczalną na gruncie prawa cywilnego immisję;

- naruszenia poczucia estetyki skarżącej gwarantowanego jej przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ustalenie warunków zabudowy w sposób naruszający ład przestrzenny co polegało na udzieleniu promesy n uzyskanie pozwolenia na budowę budynku wielokondygnacyjnego w otoczeniu budynków jednorodzinnych, co narusza zasadę harmonijnego kształtowania zabudowy przestrzennej

2) art. 50 § 1 Ppsa poprzez brak merytorycznego odniesienia się przez Sąd I instancji do zarzutów podniesionych przez nią w skardze do Sądu I instancji.

Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

K. H. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 Ppsa, rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Kluczowy problem w przedmiotowej sprawie, który stanowi istotę pierwszego z zarzutów skargi kasacyjnej, to kwestia czy w świetle art. 50 § 1 Ppsa skarżącej jako właścicielce lokalu przysługuje indywidualny interes prawny do zaskarżenia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.

Odnosząc się do tego zarzutu, Naczelny Sąd Administracyjny w całości podziela stanowisko Sądu I instancji co do braku interesu prawnego skarżącej do wniesienia skargi na powołaną decyzję o warunkach zabudowy. Zgodnie z art. 6 uwl - ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości, tworzy wspólnotę mieszkaniową. Wspólnota z kolei jest podmiotem, którego uprawnienia wprost wpływają na zakres uprawnień właścicieli lokali tworzących tę wspólnotę. Stosownie zaś do treści art. 21 ust. 1 uwl, zarząd kieruje sprawami wspólnoty mieszkaniowej i reprezentuje ją na zewnątrz oraz w stosunkach między wspólnotą a poszczególnymi właścicielami lokali. Wspólnota mieszkaniowa uzyskuje status strony postępowania z samego faktu, że postępowanie ustalające warunki zabudowy i postępowanie uzgodnieniowe dotyczy nieruchomości, która sąsiaduje z nieruchomością, na której znajduje się budynek wspólnoty. Członkowie wspólnoty w sprawach jej dotyczących nie występują samodzielnie, bowiem należy to do kompetencji zarządu. W stosunkach zewnętrznych odnoszących się do części wspólnych, wspólnotę reprezentuje jej zarząd (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 grudnia 2006 r., sygn. akt II OSK 858/06; z 21 października 2015 r., sygn. II OSK 3064/14).

Natomiast członek wspólnoty mieszkaniowej, jeżeli wykaże swój indywidualny, własny interes prawny, może wystąpić jako strona zainteresowana w postępowaniu administracyjnym w sprawie, w której co do zasady występuje wspólnota. Dla wykazania takiego interesu prawnego konieczne jest wykazanie przez właściciela lokalu, że doszło do negatywnego oddziaływania na jego nieruchomość lokalową poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy.

Jak prawidłowo stwierdził to Sąd I instancji wskazywana przez skarżącą obawa o ograniczenie dostępu do słońca czy obrona subiektywnego poczucia estetyki czy też indywidualnej wizji ładu przestrzennego w żaden sposób nie mogą kreować interesu prawnego po stronie skarżącej w sprawie o ustalenie warunków zabudowy.

Tym samy zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 50 § 1 Ppsa poprzez uznanie, że skarżącej nie przysługiwał w niniejszej sprawie interes prawny do wniesienia skargi jest bezzasadny. Wobec braku interesu prawnego skarżącej, Sąd I instancji nie miał podstaw prawnych aby rozpoznawać merytorycznie skargę, w konsekwencji zarzut naruszenia art. 50 § 1 Ppsa poprzez brak odniesienia się przez Sąd I instancji do zarzutów merytorycznych podniesionych w skardze do Sądu I instancji jest całkowicie chybiony.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 Ppsa orzekł, jak w sentencji.