Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 613/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2010-11-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 59 ust.1, art. 60 ust.1, art. 61
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art.7, art.10, art.28, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: § 18
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
article: art.145 § 1 pkt 1 lit.a i c, art. 152
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marek Szumilas Sędzia WSA Joanna Brzezińska Protokolant sekr. sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 listopada 2010 r. sprawy ze skargi M.S. i R.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza z dnia [...] r. nr [...], II. stwierdza, że decyzje wymienione w punkcie I. nie podlegają wykonaniu.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] marca 2010 r. Nr [...] Burmistrz ustalił na rzecz inwestora – S.N. warunki zabudowy dla terenu inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczo-garażowego na warsztat samochodowy jednostanowiskowy na działce nr ewid. [...].

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż strona w dniu [...] września 2009 r. złożyła wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla w/w inwestycji. Wniosek ten uzupełniony został w dniu [...] grudnia 2009 r. i [...] grudnia 2009 r. Na zmianę sposobu użytkowania nie wyrazili zgody właściciele nieruchomości sąsiednich: M. i R.S., przedstawiciele wspólnot mieszkaniowych przy budynku nr 27, budynku nr 29 oraz budynku nr 29 A. W toku postępowania postanowieniem z dnia [...] lutego 2010 r. Wojewódzki Konserwator Zabytków uzgodnił przedmiotową decyzję pod warunkiem wprowadzenia w sentencji zapisów: przedmiotowa nieruchomość jest zlokalizowana w otoczeniu zabytku – zespołu urbanistyczno-krajobrazowego miasta wpisanego do rejestru zabytków pod nr [...] decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] stycznia 1975 r., zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami prowadzenie robót budowlanych w otoczeniu zabytku wymaga uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków w formie decyzji administracyjnej.

Burmistrz w uzasadnieniu decyzji wskazał, iż obecnie teren będący przedmiotem decyzji nie jest objęty żadnym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Rozpatrując zgromadzony w sprawie materiał dowodowy organ stwierdził, iż zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.)zostały spełnione następujące warunki:

1) działki sąsiednie dostępne z tej samej drogi publicznej są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych oraz intensywności wykorzystania terenu,

2) teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej poprzez istniejący dojazd przez działki nr ewid. [...] z drogi publicznej (ul. [...]),

3) istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego,

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nie leśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, który utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy o której mowa w art. 88 ust. 1,

5) niniejsza decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Organ wskazał, iż dla potrzeb wydania niniejszej decyzji, zgodnie z obecnie obowiązującymi przepisami prawa w tym § 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wokół działki objętej decyzją wyznaczono obszar analizowany na którym przeprowadzono analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy, w związku z czym ustalono wymagania dla wnioskowanej inwestycji. Wyniki analizy stanowią załącznik nr 2 do w/w decyzji. Ponadto organ podał, iż wymagania przyjęte dla realizacji wnioskowanej inwestycji w zakresie intensywności wykorzystania terenu i średnich parametrów zabudowy ustalono na podstawie obszaru analizowanego określonego na kopii mapy sytuacyjno-wysokościowej do celów projektowych w skali 1:500.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyli M. i R. małżonkowie S. podkreślając iż nie wyrażają zgody na planowaną inwestycję. Odwołujący podnieśli, iż planowana inwestycja będzie znacząco oddziaływać na sąsiedztwo, czyli działkę stanowiącą ich własność zabudowaną budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym. Zdaniem odwołujących przedmiotowa działalność będzie uciążliwa, hałaśliwa i niebezpieczna dla otoczenia z punktu widzenia zagrożenia ekologicznego i pożarowego.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

Na wstępie uzasadnienia decyzji organ wskazał na treść przepisów prawa w tym art. 59 ust. 1 ustawy zgodnie z którym zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. Stosownie do art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek inwestora. Decyzję o warunkach zabudowy wydaje wójt (burmistrz, prezydent) po uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi- w tym m.in. z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 (art. 60 ust. 1 ustawy).

Stosownie do art. 53 ust. 3. w związku z art. 64 ust. 1 ustawy organ prowadzący postępowanie dokonuje analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych i stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Zgodnie z § 9 ust. 2 rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164 póz. 1588) wyniki analizy zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Stosownie do art. 54 w związku z art. 64 ust. 1 decyzja o warunkach zabudowy określa:

1) rodzaj inwestycji;

2) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie:

a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego,

b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej,

c)obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji.

d) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich,

e) ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych;

3)linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1.

Wydanie decyzji o warunkach zabudowy - stosownie do art. 61 ust. 1 ustawy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5. jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4)teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5)decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Ponadto jak zaznaczył organ zgodnie z art. 56 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi.

Zdaniem SKO w rozpatrywanej sprawie stosownie do art. 53 ust. 3, w związku z art. 64 ust. 1 ustawy, organ I instancji dokonał analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych i stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje sic realizację inwestycji. Wyniki analizy zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy, tak jak o tym stanowi § 9 ust. 2 rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U.Nr 164 póz. 1588).

SKO wskazał, iż wymóg, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy zgodnie z brzmieniem przepisu, dotyczy wyłącznie lokalizowania nowej zabudowy. W takiej sytuacji, jeżeli wniosek dotyczy zmiany sposobu użytkowania, zaś inwestycja nie narusza kubatury, wysokości obiektu i powierzchni zabudowy już istniejącej, wymóg, że co najmniej jedna działka sąsiednia zabudowana jest w podobny sposób jak określony w zamierzeniu inwestycyjnym, musi być spełniony wyłącznie w zakresie określenia możliwości ustalenia warunków zabudowy dla nowej funkcji obiektu.

Działka sąsiednia, w oparciu o którą wyznacza się warunki zabudowy, musi być dostępna z tej samej drogi publicznej i musi być położona w obszarze analizowanym, wyznaczonym stosownie do § 3 ust. 2 rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Z analizy przeprowadzonej przez organ wynika, że teren objęty analizą jest terenem wielofunkcyjnym, na którym zlokalizowana jest zarówno zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna i jednorodzinna jak i zabudowa usługowa, w tym warsztat blacharski. Na nieruchomościach tych znajduje się więc zabudowa o funkcjach usług ogólnomiejskich, w tym również o charakterze uciążliwym (warsztat blacharski). Występują więc funkcje podobne do objętej zamiarem inwestycyjnym.

Organ podał, iż planowana inwestycja polegająca na zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczo-garażowego na warsztat samochodowy jednostanowiskowy mieści się w zakresie wskazanych usług, a co za tym idzie stanowi kontynuację funkcji zlokalizowanych na obszarze analizowanym. Spełniony został więc zdaniem SKO wynikający z art. 61 ust. 1 pkt 1 warunek kontynuacji funkcji sąsiedniej zabudowy. Teren ma dostęp do drogi publicznej- ul. [...], poprzez teren działek o nr ewid. [...]. Istniejące i projektowane uzbrojenie techniczne jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Grunt objęty inwestycją nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne

W takiej sytuacji, jeżeli istnieją nieruchomości sąsiednie o podobnej funkcji jak określona w zamierzeniu inwestycyjnym, a zamierzenie to jest zgodne z przepisami odrębnymi, wówczas nie ma podstaw do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Może więc nastąpić zmiana sposobu użytkowania budynku gospodarczo- garażowego na warsztat samochodowy jednostanowiskowy. Na potwierdzenie swojego stanowiska SKO przywołało liczne orzeczenia sądów administracyjnych. Kolegium wskazało też na interpretację pojęcia ,,działka sąsiednia" uznając, iż nie można przez nie rozumieć wyłącznie działki graniczącej, ale należy odnieść to pojęcie do nieruchomości, terenów położonych w okolicy, tworzącej pewną urbanistyczną całość. To nie decyzja o warunkach zabudowy ma kształtować ład przestrzenny, lecz plan zagospodarowania przestrzennego będący prawem miejscowym. Decyzja o warunkach zabudowy w przypadku braku planu zagospodarowania terenu określa wyłącznie .sposób zagospodarowania i warunki zabudowy terenu objętego wnioskiem inwestora, nie może więc swymi rozstrzygnięciami zastępować podstawowego instrumentu prawnego kształtowania przestrzeni, tj. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Odnosząc się do podnoszonych w odwołaniu i zgłaszanych w postępowaniu zarzutów Kolegium uznało je za nieuzasadnione. Kolegium podało, iż lokalizacja

inwestycji w kontekście silnego protestu sąsiedzkiego może być uznana za chybioną, wywołując konflikty z mieszkańcami. Podnieść jednakże należy, że rolą organów ustalających warunki zabudowy nie jest ocena zasadności zamierzeń inwestora z punktu widzenia racjonalności podejmowanych działań, ale ocena tego zamierzenia w świetle obowiązujących przepisów prawa. W tym kontekście organ jednoznacznie stwierdził, że wnioskowana zmiana sposobu użytkowania nie narusza prawa. Brak jest przepisów prawa, które by stanowiły o zakazie realizacji takiej inwestycji lub z których wynikałby nakaz realizacji inwestycji o innej funkcji. Organ podkreślił, iż niniejsze postępowanie dotyczy ustalenia warunków zabudowy, jest to pierwszy etap realizacji inwestycji i na rozstrzygnięcie na tym etapie nie mogą mieć wpływu okoliczności związane z przyszłą działalnością inwestora. Decyzja- czyli ustalenie warunków zabudowy- musi być zgodna z przepisami odrębnymi, niemniej ta zgodność dotyczy tylko takich przepisów odrębnych, które mają wpływ na kształtowanie warunków zabudowy. Kolegium wyjaśniło również, że decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Decyzja ta nie uprawnia również do rozpoczęcia robót budowlanych. W konsekwencji w celu wydania decyzji o warunkach zabudowy nie jest koniecznym uzyskanie zgody osób, którym przysługują prawa do nieruchomości objętej zamiarem inwestycyjnym, czy nieruchomości sąsiednich. W tej sytuacji zgoda właścicieli nieruchomości sąsiednich, czy też jej brak, nie mają żadnego wpływu na ustalenie warunków zabudowy.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. złożyli M. i R. małżonkowie S.. Skarżący ponownie zgłosili kategoryczny sprzeciw wobec planowanej inwestycji przywołując w tym zakresie argumenty uprzednio zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Dodatkowo skarżący podali, iż S.N. prowadzi prace inwestorskie w budynku będącym przedmiotem decyzji bez prawomocnej decyzji o warunkach zabudowy i decyzji o pozwoleniu na budowę.

Na rozprawie w dniu 10 listopada 2010 r. uczestnik postępowania S.N. wniósł o oddalenie skargi. Uczestnik postępowania podał, iż zakład blacharski znajduje się vis a vis jego budynku, należy on do J.K. i funkcjonuje 25 lat. Na sąsiedniej działce do jego budynku i budynku Zakładu [...] przylega stolarnia prowadzona przez J.M., która istnieje 30 lat. Przy ul. [...] znajduje się budynek sklepu. Na działce nr [...] znajduje się

warsztat ślusarski. Na działce nr [...] nie ma dostępu do drogi przy ul. [...], ale do ulicy [...]. Z kolei przy ulicy [...] na działce [...] znajduje się budynek, w którym prowadzona jest działalność polegająca na przewijaniu silników. Ponadto uczestnik oświadczył, iż istnieje możliwość wyodrębnienia miejsc parkingowych po stronie zachodniej i północnej jego budynku, na potrzeby warsztatu niezbędne są 2-3 miejsc parkingowych. Dodał też iż cała działka nr [...] jest wybrukowana.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do kontroli legalności funkcjonowania tej administracji, a jedynym kryterium orzekania przez sąd administracyjny jest zgodność zaskarżonego aktu lub czynności z prawem (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej powołanej jako "p.p.s.a."), uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, iż sąd orzeka na podstawie materiału zgromadzonego w aktach administracyjnych (art. 133 § 1 p.p.s.a.), a nadto nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), co daje mu podstawy do całościowej kontroli zaskarżonego aktu oraz postępowania administracyjnego poprzedzającego jego wydanie.

W ocenie Sądu zaskarżona skargą decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca zostały wydane po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego obarczonego wadami, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 p.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uznał, iż zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego i decyzja ją poprzedzająca Burmistrza z dnia [...] marca 2010r. naruszają prawo w stopniu kwalifikującym je do wyeliminowania z obrotu prawnego.

Kwestionowana decyzja organu odwoławczego, tak jak decyzja pierwszoinstancyjna, dotyczy ustalenia warunków zabudowy polegającej na zmianie sposobu użytkowania istniejącego na działce ewid. nr [...] budynku gospodarczo-garażowego na warsztat samochodowy jednostanowiskowy.

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w tej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), dalej zwanej u.p.z.p.

Przepis art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. stanowi, iż w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy.

Stosownie do art. 59 ust. 1 u.p.z.p., zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.

Zgodnie z art. 60 ust. 1 u.p.z.p., decyzję o warunkach zabudowy wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi.

W myśl art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Warunkiem koniecznym, ale i wystarczającym do wydania przedmiotowej decyzji jest zgodność z normami prawa powszechnie obowiązującego, a jego spełnienie lub niespełnienie determinuje działanie organu. W przypadku, gdy inwestycji sprzeciwia się przepis prawa, organ zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. nie może wydać pozytywnej decyzji. Jeśli natomiast żaden przepis prawa nie sprzeciwia się zamierzeniu inwestycyjnemu (art. 54 pkt. 2), to organ ma obowiązek wydać pozytywną decyzję stosownie do art. 56 u.p.z.p., opierając ustalenie warunków i zasad zagospodarowania terenu na normach prawnych.

Przenosząc te ogólne reguły na grunt rozpoznawanej sprawy, podkreślić należy, iż sprawa dotyczy zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczo-garażowego na warsztat samochodowy jednostanowiskowy, a więc nie chodzi o budowę nowego obiektu budowlanego. Uzasadniając decyzję organ II instancji przytoczył treść przepisów będących podstawą rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, a wskazanych wyżej. Organy I i II instancji po dokonaniu analizy warunków zabudowy, mając na uwadze treść art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przedwcześnie uznały, że warunki w nim określone zostały spełnione. W ocenie organów teren objęty analizą jest terenem wielofunkcyjnym, na którym zlokalizowana jest zarówno zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna i jednorodzinna jak i zabudowa usługowa, w tym warsztat blacharski. Skoro na nieruchomościach sąsiednich występują funkcje podobne do objętej zamiarem inwestycyjnym, to warunek kontynuacji funkcji określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., zdaniem organów został spełniony.

Ponadto organy w toku postępowania administracyjnego nie znalazły podstaw prawnych, jednoznacznie uniemożliwiających ustalenie zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego dla przedmiotowej inwestycji.

Postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy jest postępowaniem administracyjnym, a zatem dla ustalenia kręgu stron tego postępowania należy odnieść się do przepisu art. 28 k.p.a. Stanowi on, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Dla przyznania danemu podmiotowi statusu strony w postępowaniu administracyjnym decydującym jest istnienie interesu prawnego lub obowiązku, który upoważnia ten podmiot do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie art. 61 k.p.a. i do brania w nim czynnego udziału.

Sąd podziela przyjmowane zgodnie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko, iż pojęcie interesu prawnego, na którym oparta jest legitymacja procesowa w postępowaniu administracyjnym, należy rozpatrywać według norm prawa materialnego. Materialna podstawa legitymacji strony ujmowana jest szeroko, a więc nie musi należeć do prawa administracyjnego, może wynikać także z innych gałęzi prawa, np. prawa finansowego lub cywilnego. Musi to być norma konkretna, którą można wskazać jako źródło interesu prawnego danego podmiotu jako strony postępowania administracyjnego (por. uchwała składu pięciu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2001 r., sygn. akt OPK 19/01, ONSA z 2002 r., nr 2, poz. 68). Naczelny Sąd Administracyjny w uchwałach składu siedmiu sędziów z dnia 3 lutego 1997 r., sygn. akt OPS 9/96 (ONSA z 1997 r., nr 3, poz. 102) oraz z dnia 11 października 1999 r., sygn. akt OPS 11/99 (ONSA z 2000 r., nr 1, poz. 6) przyjął, że interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. oznacza występowanie związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków określonego podmiotu a sprawą administracyjną, w której może nastąpić konkretyzacja tych uprawnień i obowiązków. Konkretyzacja ta następuje przy tym najczęściej w decyzji administracyjnej wydanej w następstwie rozstrzygnięcia sprawy. Utrwalone jest przy tym stanowisko, że zdolność administracyjnoprawna jest pojmowana szeroko i nie pokrywa się z podmiotowością prawną w innych dziedzinach prawa. Wynika to z różnorodności prawnej spraw, które mogą być rozstrzygane w postępowaniu administracyjnym. Stwierdzić zatem należy, że jeżeli prawo materialne daje określonemu podmiotowi podstawę wykazania w danym postępowaniu swojego interesu prawnego lub obowiązku, to przesądza to o jego przymiocie jako strony tego postępowania. Przepisy u.p.z.p. nie przewidują odrębnych zasad określających stronę postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy. Zastosowanie więc mają przepisy ogólne dotyczące strony określone w art. 28 k.p.a. Stanowi on, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Dla przyznania danemu podmiotowi statusu strony w postępowaniu administracyjnym decydującym jest istnienie interesu prawnego lub obowiązku, który upoważnia ten podmiot do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie art. 61 k.p.a. i do brania w nim czynnego udziału.

W tym miejscu przywołać należy stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w uchwale z dnia 25 września 1995r. ( sygn. akt VI SA 13/95) według którego stronami postępowania administracyjnego o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu mogą być właściciele lub użytkownicy wieczyści sąsiednich działek.

Odnosząc powyższe uwagi do przedmiotowej sprawy, należy rozważyć, czy organy w prawidłowy sposób ustaliły strony przedmiotowego postępowania, czy wspólnota mieszkaniowa, czy też poszczególni jej członkowie na podstawie przepisów ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 ze zm.), dalej jako ustawy o własności lokali lub u.w.l. oraz przepisów u.p.z.p., mogą stać się stroną w postępowaniu administracyjnym o wydanie decyzji o warunkach zabudowy.

Aby udzielić odpowiedzi na postawione pytania w pierwszej kolejności zauważyć należy, iż pierwszoplanowe znaczenia dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy będzie miało prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego, bowiem na podstawie analizy wyznaczonego obszaru organ sprawdza, czy planowana inwestycja spełnia łącznie wszystkie warunki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.. Prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego pozwala na wskazanie, które z sąsiadujących działek stanowią punkt odniesienia do ustalania "wymagań dotyczących tego, aby działka sąsiednia była zabudowana w podobny sposób w zakresie funkcji jak w zamierzeniu inwestycyjnym", o jakich mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Podnieść trzeba, iż konsekwencją wadliwego wyznaczenia obszaru analizowanego może być również wadliwe ustalenie kręgu osób, którym przysługiwał przymiot strony w toczącym się postępowaniu. Ta wadliwość zaś może prowadzić do kolejnego uchybienia w postaci braku zachowania wymagań dotyczących ochrony osób trzecich, do czego zobowiązywał przepis art. 54 pkt 2 lit. d. u.p.z.p.

Na podstawie art. 61 ust. 6 u.p.z.p. Minister Infrastruktury dnia 26 sierpnia 2003r. wydał rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, póz. 1588). § 3 ust. 1 tego rozporządzenia stanowi, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i

przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Zgodnie z ust. 2 tego przepisu rozporządzenia granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. (na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1.000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2.000) w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów.

Obszar analizowany to teren określony i wyznaczony granicami, którego funkcje i cechy zabudowy i zagospodarowania analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania (§ 2 pkt 4 cyt. rozporządzenia).

W ocenie Sądu, organ I instancji granice obszaru analizowanego wyznaczył w sposób prawidłowy, tj. wokół terenu inwestycji według tych samych przyjętych odległości. Przepis ww. § 3 pkt 2 określa minimalne granice obszaru analizowanego, a zwrotu "wokół działki" oznacza, zgodnie z regułami znaczeniowymi przyjmowanymi w języku powszechnym, że wyrażenie wokoło/wokół komunikuje, że to, o czym mowa w zdaniu, ma miejsce ze wszystkich stron czegoś lub kogoś znajdującego się w środku. Skoro wokół działki budowlanej wyznaczyć należy tzw. obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejsza niż 50 metrów to oczywistym jest, że działka, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy musi znajdować się w środku tego obszaru, tj. być położona w jego centralnym miejscu, w równej odległości od wszystkich granic tego obszaru.

Sąd doszedł do przekonania, że analiza funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu sąsiedniego dla terenu planowanego zamierzenia inwestycyjnego polegającego na zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczo-garażowego na warsztat samochodowy jednostanowiskowy na działce ewid. Nr [...], stanowiąca załącznik zaskarżonej decyzji, jest ogólnikowa i nie daje pełnego obrazu charakterystyki terenu sąsiedniego. Przede wszystkim organ I instancji w ogóle nie dołączył do akt sprawy wypisów z rejestru gruntów, z których w sposób jednoznaczny wynikałoby jakie osoby fizyczne bądź prawne posiadają uprawnienia do władania poszczególnymi działkami znajdującymi się na obszarze analizowanym. Brak tych dokumentów uniemożliwia jakąkolwiek kontrole poprawności ustalania kręgu stron przedmiotowego postępowania. Z przeprowadzonej analizy nie wynika, gdzie znajduje się zakład blacharski, który został uznany za podobny pod względem funkcji do zamierzenia inwestycyjnego. Z mapy sytuacyjno-wysokościowej wynika zaś, że na obszarze analizowanym znajdują się jeszcze inne obiekty użytkowe, posiadające dostęp do tej samej drogi publicznej co planowana inwestycja.

Zaznaczyć trzeba, że elementem koniecznym każdego postępowania administracyjnego są jego podmioty, tj. organ administracji publicznej oraz strony. Jednym z podstawowych obowiązków organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie administracyjne w danej sprawie - zgodnie z zasadą ogólną unormowaną w art. 10 K.p.a. - jest zapewnienie czynnego udziału stronom w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W zakresie prawa do czynnego udziału w postępowaniu strona może realizować szereg uprawnień procesowych określonych wyraźnie przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego (np. art. 78 § 1, art. 79), natomiast w zakresie prawa do obrony ma uprawnienie do wypowiedzenia się przed wydaniem orzeczenia co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 81). Obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu obejmuje fazę wszczęcia postępowania, fazę postępowania wyjaśniającego, fazę między zakończeniem postępowania wyjaśniającego a wydaniem aktu oraz fazę wydawania aktu. Obowiązek ten organ winien zacząć realizować od momentu wszczęcia postępowania administracyjnego, przez zawiadomienie wszystkich stron o wskazanej czynności (art. 61 § 4 K.p.a.). Uniemożliwienie stronie czynnego udziału w postępowaniu stanowi przesłankę do jego wznowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu), a zarazem podstawę do uchylenia decyzji kontrolowanej w postępowaniu odwoławczym niezależnie od zaistnienia innych naruszeń przepisów postępowania administracyjnego.

Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości uprawnienie właścicieli działek znajdujących się na obszarze analizowanym do występowania w sprawie w charakterze stron. Natomiast kwestia udziału w sprawie w charakterze stron właścicieli lokali mieszkalnych wchodzących w skład Wspólnoty Mieszkaniowej wymaga poczynienia kilku uwag natury ogólnej.

Ustawa z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali wprowadziła do systemu polskiego prawa cywilnego i administracyjnego pojęcie "wspólnoty mieszkaniowej" jako podmiotu, któremu nie przyznała wprawdzie osobowości prawnej, lecz dopuściła do obrotu cywilnoprawnego i administracyjnego, a zatem przyjąć należy, iż powstała w obrocie prawnym kolejna tzw. ułomną osobą prawną.

Z art. 33 Kodeksu cywilnego wynika, że wspólnota mieszkaniowa nie jest osobą prawną, albowiem brak przepisu szczególnego, który by jej taką osobowość przyznał. Zgodnie z art. 6 ustawy o własności lokali wspólnota mieszkaniowa może nabywać prawa i zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozywana, a stosownie do art. 17 ustawy o własności lokali odpowiada bez ograniczeń za zobowiązania dotyczące nieruchomości wspólnej. Z powyższej regulacji wynika, że wspólnota mieszkaniowa może być podmiotem praw i obowiązków oraz wchodzić w stosunki prawne z innymi podmiotami, mimo nie posiadania osobowości prawnej. Oznacza to, że co do zasady może ona mieć przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjny w Warszawie z dnia 26 czerwca 2007 r II OSK 627/06).

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczącego przyznania wspólnocie mieszkaniowej przymiotu strony w rozumieniu art. 28 i art. 29 k.p.a. na gruncie regulacji prawa budowlanego przymiot ten nie był w większości orzeczeń kwestionowany (por. wyrok NSA z dnia 27 grudnia 2000 r., sygn. akt II SA/Gd 1443/98, niepublik., wyrok NSA z dnia 11 października 2000 r., sygn. akt II SA/Kr 115/98, niepublik., wyrok NSA z dnia 24 marca 2000 r., sygn. akt IV SA 1940/99, niepublik., wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 1999 r., sygn. akt IV SA 175/97, Lex nr 47177, wyrok NSA z dnia 9 września 1998 r., sygn. akt IV SA 2027/98, niepublik.).

Z kolei z regulacji u.p.z.p. wynika, że ustawa ta w tym zakresie nie zawiera ograniczeń podmiotowych co do strony. Może to być zatem każdy podmiot, będący zarówno osobą fizyczną, osobą prawną, czy też jednostką organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej.

Wykładnia art. 29 k.p.a. nie może prowadzić do sytuacji, w której wspólnota mieszkaniowa nie mogłaby brać udziału w charakterze strony w postępowaniu, w którym mogłaby zapaść decyzja normująca jej prawa i obowiązki. Jeżeli ustawodawca wyposaża dany podmiot w zdolność prawną na gruncie określonej dziedziny administracyjnego prawa materialnego, to prawo procesowe nie może ograniczać jego zdolności administracyjnoprawnej w zakresie praw i obowiązków wynikających z tej dziedziny prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2000 r., sygn. akt V SA 1935/99, Lex nr 41775). Skoro każdy z podmiotów określonych w art. 29 k.p.a., tj. określona osoba fizyczna lub prawna, może być stroną postępowania administracyjnego, to również zbiór takich podmiotów powiązanych ze sobą z mocy ustawy określonym węzłem prawnym będzie posiadał przymiot strony. Taki właśnie zbiór tworzy wspólnota mieszkaniowa, a zatem może być ona stroną postępowania administracyjnego również w rozumieniu art. 29 k.p.a. Będzie nią bowiem grupa podmiotów, z których każdy należy do podmiotów wymienionych w tym przepisie. Dla uniknięcia sytuacji, w której w postępowaniu administracyjnym dotyczącym wspólnoty mieszkaniowej istniałaby konieczność występowania wielu stron postępowania, tj. właścicieli poszczególnych lokali, odchodzi się od występowania przez każdego członka wspólnoty mieszkaniowej indywidualnie na rzecz działania w ich imieniu organów wspólnoty (por. uchwała składu pięciu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2001 r., sygn. akt OPK 19/01, ONSA z 2002 r., nr 2, poz. 68).

Należy jednak zwrócić uwagę na to, że czym innym jest kwestia legitymacji do występowania w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony, a czym innym jest zagadnienie reprezentacji wspólnoty i występowania w jej imieniu na zewnątrz.

Co do zasady podmiotem uprawnionym do występowania w postępowaniu administracyjnym w imieniu wspólnoty mieszkaniowej jest zarząd tej wspólnoty. Ma to miejsce wówczas, gdy wspólnota mieszkaniowa jest tzw. dużą wspólnotą mieszkaniową, tj. gdy liczba wyodrębnionych lokali przekracza siedem.

Z treści art. 21 ust. 1 ustawy wynika, że to Zarząd kieruje sprawami Wspólnoty Mieszkaniowej i reprezentuje ją na zewnątrz oraz w stosunkach między Wspólnotą, a poszczególnymi właścicielami lokali jeśli Wspólnota ma wyodrębnionych więcej niż siedem lokali. Jeśli lokali jest mniej niż siedem Wspólnota nie musi posiadać wyodrębnionego Zarządu. Do Zarządu Małą Wspólnotą Mieszkaniową stosuje się wówczas odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego i Kodeksu postępowania cywilnego.

Organy do powyższej kwestii w ogóle nie odniosły się. Z akt sprawy wynika, że na obszarze analizowanym znajdują się trzy zabudowane działki nr ewid. [...], na których znajdują się budynki mieszkalne należące do Wspólnot Mieszkaniowych. Jako przedstawicieli tych wspólnot organy uznały następujące osoby: M.G. – jako przedstawiciela Wspólnoty Mieszkaniowej budynku nr 27 przy ul. [...], D.S. – jako przedstawiciela Wspólnoty Mieszkaniowej budynku nr 29 przy ul. [...] i M.Z. – jako przedstawiciela Wspólnoty Mieszkaniowej budynku nr 29A przy ul. [...].

W aktach sprawy, co już podniesiono wyżej, brak jest wypisów z rejestru gruntów działek znajdujących się na obszarze analizowanym. W związku z powyższym nie można ustalić właścicieli lokali mieszkalnych stanowiących odrębny przedmiot własności, a tym samym składu osobowego Wspólnot Mieszkaniowych, a w dalszej konsekwencji określić, czy są to wspólnoty tzw. duże czy też małe. Informacja ta jest niezbędna do prawidłowego określenia reprezentacji tych Wspólnot Mieszkaniowych w niniejszym postępowaniu. Organ powinien poczynić więc stosowne ustalenia zmierzające do wyjaśnienia, czy Wspólnoty Mieszkaniowe ustanowiły zarządy, czy też nie. Gdyby okazało się, że Wspólnoty Mieszkaniowe są tzw. wspólnotami małymi, które nie ustanowiły zarządu, to wówczas wszyscy członkowie wspólnoty powinni brać udział w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym w charakterze stron, powinni uczestniczyć zarówno w czynnościach postępowania wyjaśniającego, jak również w czynnościach decydujących, w tym obejmujący doręczenie decyzji. Wszystko to po to, aby w żaden sposób nie zostali pozbawieni udziału w postępowaniu.

Zauważyć należy, iż organ I instancji do stron przedmiotowego postępowania zaliczył m.in. E.M., która zmarła [...] listopada 2009r., a zatem jeszcze w toku postępowania administracyjnego. Z akt sprawy wynika, że jej następcy nie brali udziału w sprawie, w szczególności nie doręczano im decyzji pierwszoinstancyjnej i odwoławczej. Powyższa okoliczność dodatkowo wzmacnia stwierdzenie, że w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym nie został prawidłowo ustalony krąg osób będących stronami postępowania.

Odnosząc się do zarzutów skargi stwierdzić należy, że ustalona linia orzecznicza sądów administracyjnych przyjmuje, że nie jest dopuszczalne przekształcenie postępowania o ustalenie warunków zabudowy w postępowanie o wydanie pozwolenia na budowę (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 października 2006 r., IV SA/Wa 1323/06, opubl. LEX 283553). Inwestor uzyskując decyzję o warunkach zabudowy uzyskuje bowiem tylko ogólną informację, iż możliwa jest realizacja określonego rodzaju inwestycji na

terenie objętym wnioskiem inwestora i uprawnia jedynie do ubiegania się o pozwolenie na budowę, przy czym nie przesądza o realizacji zamierzenia i nie narzuca przyszłych rozwiązań technicznych inwestycji, które muszą być zgodne z obowiązującymi przepisami. Omawiana decyzja nie przesądza jednak, że inwestor otrzyma pozwolenie na budowę co do konkretnej, określonej w projekcie budowlanym inwestycji. W przypadku złożenia przez inwestora wniosku o pozwolenie na budowę możliwość realizacji konkretnej inwestycji będzie oceniana w świetle przepisów Prawa budowlanego i wydanych na jego postawie aktów wykonawczych. Na tym etapie organy są obowiązane orzekać co do dopuszczalności realizacji konkretnej inwestycji.

Uznać zatem należy, iż decyzje o warunkach zabudowy są decyzjami szczególnymi, określającymi jedynie możliwość realizacji inwestycji zgodnej z obowiązującymi przepisami prawa w zakresie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania przestrzennego oraz przepisami szczególnymi, której precyzyjne warunki określa się dopiero w pozwoleniu na budowę. Oznacza to, że takie kwestie jak wpływ usytuowania zamierzonej inwestycji na powstanie uciążliwości lub niedogodności dla nieruchomości sąsiedniej, kwestie związane z prawem własności, będą badane w toku postępowania w sprawie pozwolenia na budowę i nie mogą podlegać ocenie w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy może następować tylko w takim zakresie, w jakim nie jest objęta zakresem regulacji prawa budowlanego.

Postępowanie w przedmiocie warunków zabudowy jest – jak już wskazano - dopiero pierwszym etapem procesu inwestycyjnego. Kolejnym jest postępowanie prowadzące do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. W każdym z tych etapów organ prowadzący postępowanie jest prawnie zobligowany do zapewnienia ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, lecz co wymaga podkreślenia zakres tej ochrony jest różny dla postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i dla postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę.

W tym miejscu należy przywołać wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 sierpnia 1998 r. sygn. akt IV SA 1584/96 (ONSA z 2000 r. nr 1, poz. 15), w którym zamieszczony został zachowujący aktualność także na gruncie obowiązujących przepisów pogląd, że ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie może

być oceniana w takim zakresie jak na kolejnym etapie postępowania inwestycyjnego - etapie pozwolenia na budowę. Ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy może mieć miejsce tylko w takim zakresie, w jakim nie wkracza w kognicję organów architektoniczno-budowlanych. Ochrona taka może dotyczyć tylko tych kwestii, które są przedmiotem regulacji decyzji o warunkach zabudowy, a jej zakres nie może być szerszy niż przedmiot tej decyzji. Zakres konkretyzacji ochrony interesów osób trzecich nie może być większy niż konkretność osnowy decyzji o warunkach zabudowy, która rozstrzyga tylko o tym, czy planowane zamierzenie inwestycyjne jest dopuszczalne na konkretnym terenie.

Ustosunkowując się do zarzutów skargi, zauważyć trzeba, iż analizowany przez organ I instancji obszar jest terenem o zabudowie domami jednorodzinnymi i wielorodzinnymi. Charakterystycznym dla takiej zabudowy jest, iż nie spełnia ona wyłącznie funkcji mieszkalnej, ale często przenika się z funkcją handlowo-usługową. Wydzielenie w takiej sytuacji obszarów z zabudową pełniącą funkcję wyłącznie usługową, handlową lub mieszkaniową jest często nie tylko trudne, ale wręcz niemożliwe. Stąd często spotykanym rozwiązaniem stosowanym w zabudowie miejskiej, która najczęściej jest zabudową ścisłą, jest świadczenie usług lub wykonywanie handlu w budynkach już istniejących, których funkcja ulega zasadniczej zmianie bądź tylko nieznacznej, tak jak to ma miejsce w niniejszym zamierzeniu inwestycyjnym polegającym na zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczo-warsztatowego na warsztat samochodowy jednostanowiskowy.

Tak zatem należy uznać, że przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu, czyli nie dająca się pogodzić w praktyce. Nie wolno kwestii funkcji interpretować zawężająco, przez wykluczenie możliwości zmiany ich charakteru i pozostawienie budynków tego samego rodzaju, co już istniejące. Nie można uznać, że podstawą decyzji odmownej byłby sam brak zgodności pomiędzy inwestycją a zastanym zagospodarowaniem terenu, rozumiany jako brak tożsamości obiektu projektowanego z obiektem istniejący. Trzeba pamiętać, że celem ustawodawcy jest zachowanie ładu przestrzennego, a nie zablokowanie inwestycji w razie braku planu miejscowego.

Zdaniem Sądu, w świetle powyższych rozważań, spełnienie przez planowaną inwestycję przesłanek zawartych w art. 61 ust 1 pkt. 1 omawianej ustawy, stanowisko organów obydwu instancji w omawianym dotychczas aspekcie uznać należy za trafne.

Zdaniem Sądu decyzja ustalająca warunki zabudowy winna chronić interesy osób trzecich, o co zabiegają skarżący. Niemniej jednak ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu nie może być oceniana tak szeroko, jak w kolejnym postępowaniu inwestycyjnym, tj. pozwoleniu na budowę. W przeciwnym razie orzekanie o wymaganiach ochrony interesów osób trzecich w postępowaniu lokalizacyjnym pozbawiłoby w istocie osoby trzecie możliwości dochodzenia przysługujących im praw w późniejszym postępowaniu o pozwolenie na budowę. Z kolei z punktu widzenia inwestora nie może być tak, że obowiązki z innego postępowania administracyjnego (pozwolenia na budowę) są wymagane w postępowaniu lokalizacyjnym, a więc w innej sprawie i w innym postępowaniu. Skoro zasada ochrony interesu prawnego osób trzecich wyrażona w u.p.z.p. znajduje konkretyzację w prawie budowlanym, to stosownie do wymogów tego prawa, obiekt budowlany należy projektować, budować i utrzymywać zgodnie z przepisami i w sposób zapewniający m.in. ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich.

Na podstawie przepisów prawa budowlanego Minister Infrastruktury wydał rozporządzenie z dnia 12 kwietnia 2002 r. sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z dnia 15 czerwca 2002 r.) W ochronie uciążliwości jakie może spowodować inwestycja uregulowano tam, eksponowaną przez skarżącą, kwestię miejsc postojowych dla samochodów. W § 18 rozporządzenia ustalono, że:

1. Zagospodarowując działkę budowlaną, należy urządzić, stosownie do jej przeznaczenia i sposobu zabudowy, miejsca postojowe dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo, w tym również miejsca postojowe dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne.

2. Liczbę i sposób urządzenia miejsc postojowych należy dostosować do wymagań ustalonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z uwzględnieniem potrzebnej liczby miejsc, z których korzystają osoby niepełnosprawne.

Omawiany przepis nakazuje zatem, jeszcze w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, określić wymagania w przedmiocie miejsc parkingowych, tak aby w postępowaniu o pozwoleniu na budowę możliwe stało się wskazanie liczby i sposobu urządzenia miejsc postojowych. Przepis ten niewątpliwie ma charakter ochrony interesów innych osób, zaś w rozpoznawanej sprawie interesów skarżących.

W zaskarżonej decyzji ustalono obowiązek uzyskania zgody właściciela działek ewid. nr [...] na zlokalizowanie miejsc postojowych w ilości niezbędnej dla zapewnienia prawidłowej obsługi warsztatu. Takie ogólne ustalenie nie zostało poprzedzone konieczną analizą co do rozmiaru potrzeb na miejsca parkingowe dla potencjalnych klientów warsztatu samochodowego. Powstaje zatem potrzeba dokładnego określenia nie tylko ilości miejsc parkingowych, ale również określenia ich położenia względem warsztatu samochodowego. Jest to tym bardziej istotne, iż w pobliżu zamierzenia inwestycyjnego znajduje się wjazd na teren nieruchomości skarżących.

W orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych ( wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 12 czerwca 2008 roku, II SA/Wr 728/07, wyrok WSA w Łodzi z dnia 1 kwietnia 2009 roku, II SA/Łd 848/08, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 18 marca 2010 roku, II SA/GL 964/09, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 04 maja 2010 roku, 932/09) przyjęto, że decyzja o warunkach zabudowy powinna zawierać także określenie wymagań co do liczby i sposobu urządzenia miejsc postojowych. Szczegółowe ustalenia w tym zakresie będą przedmiotem postępowania dopiero na etapie ubiegania się o pozwolenie na budowę.

Tymczasem w uzasadnieniu decyzji o warunkach zabudowy brak jest jasnego i przekonywującego uzasadnienia stanowiska organu w zakresie wyznaczenia miejsc postojowych. W decyzji o warunkach zabudowy organ wskazał, iż należy zapewnić miejsca postojowe dla obsługi planowanej inwestycji. Należy w tym miejscu stanowczo podkreślić, że nałożenie na inwestora określonego obowiązku w decyzji o warunkach zabudowy następować powinno w oparciu o przepisy prawa, a jeżeli obowiązujące przepisy danej kwestii nie regulują i decyzja ma w związku z tym charakter uznaniowy, organ zobowiązany jest do szczegółowego wyjaśnienia przesłanek, którymi kierował się ustalając treść obowiązku. Tymczasem w uzasadnieniu decyzji organ w ogóle nie wskazał tych okoliczności. W opinii Sądu doszło w związku z powyższym w niniejszej sprawie także do naruszenia zasady legalizmu, określonej w art. 6 i 7 k.p.a.

Powyższe uchybienia wskazują zatem na naruszenia zarówno prawa materialnego wskazanych przepisów rozporządzenia, jak również przepisów postępowania administracyjnego. Z powodu braku koniecznej analizy, organy nie miały możliwości ustalenia rzeczywistego stanu zagospodarowania otoczenia planowanej inwestycji i zgodnego z art. 7 kpa i 77 kpa wyjaśnienia istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności w omawianej kwestii.

Skoro zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego - art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz wskazanych przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. co miało wpływ na wynik sprawy, nadto naruszono przepisy art. 7 i 107 § 3 k.p.a. w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy, należało z powołaniem się na przepis art. 145 § 1 pkt.1 lit. a i lit. c p.p.s.a. uchylić zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ja decyzję organu pierwszej instancji. Sąd na podstawie art.. 152 p.p.s.a. określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana.