Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1417/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-09-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 16 ust. 2 i art. 17 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2008 nr 193 poz 1194
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak (spr.), Protokolant ref. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 września 2012 r. sprawy ze skargi Województwa [...] na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] kwietnia 2012 r. znak [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej skargę oddala


UZASADNIENIE

Decyzją Nr [...] z [...] października 2010 r. Wojewoda [...] (dalej: "Wojewoda", "organ I instancji"), działając na podstawie art. 11 a ust. 1, art. 11 b, art.

11 d, art. 11 f, art. 11i ust. 1, art. 12, art. 17 art. 19, art. 20 ust. 1-3, art. 20 a i art. 20 b ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm., zwanej dalej "specustawą drogową") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej "Kpa"), po rozpoznaniu wniosku Zarządu Województwa [...] (dalej "inwestor") z dnia 21 czerwca 2010 r., uzupełnionego 22 lipca 2010 r., udzielił zezwolenia na realizację inwestycji drogowej - rozbudowę drogi wojewódzkiej Nr [...] [...]. – [...]. wraz z budową obwodnicy w miejscowości [...] na terenie gmin: [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz przebudowie istniejącej sieci uzbrojenia terenu i przebudowie dróg innych kategorii w następujący sposób:

I. Określił linie rozgraniczające teren, tj. wskazał działki, na których inwestycja drogowa będzie zrealizowana w odniesieniu do powiatów oraz gmin, przez które będzie przebiegać;

II. Określił warunki lokalizacji przedmiotowej inwestycji:

1/ wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, z określeniem ich kategorii, parametry techniczne i zakres projektowanej inwestycji,

2/ warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska (uwarunkowania przyrodnicze, ochrona przed hałasem, ochrona walorów przyrodniczych, ochrona powietrza atmosferycznego),

3/ warunki wynikające z potrzeb ochrony zabytków i dóbr kultury współczesnej,

4/ wymagania dotyczące ochrony uzasadnionej interesów osób trzecich,

5/ warunki wynikające z potrzeb obronności państwa;

III. Zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonych w obrębie inwestycji;

IV. Stwierdził, że nieruchomości, na których inwestycja zostanie zlokalizowana, których właścicielem nie jest Województwo [...], z mocy prawa stają się własnością Województwa [...] z dniem, w którym przedmiotowa decyzja stanie się ostateczna. Wskazał, iż odszkodowanie za przejęte z mocy prawa nieruchomości, zostanie ustalone w odrębnej decyzji;

V. Decyzji niniejszej Wojewoda nadał rygor natychmiastowej wykonalności, który zobowiązywał do niezwłocznego wydania nieruchomości, opróżnienia lokali i innych pomieszczeń, uprawniał inwestora ido faktycznego objęcia nieruchomości w posiadanie oraz do rozpoczęcia robót budowlanych. W odniesieniu do nieruchomości zabudowanych organ I instancji zobowiązał inwestora do wskazania lokali zamiennych w terminie faktycznego objęcia nieruchomości w posiadanie wyjaśniając jednocześnie, iż w przypadku, gdy faktyczne objęcie nieruchomości w posiadanie następuje po upływie 120 dni od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna, właściwy zarządca drogi nie ma obowiązku do wskazania lokalu zamiennego.

Za nadaniem rygoru natychmiastowej wykonalności na podstawie art. 17 specustawy drogowej przemawiał, w ocenie organu, ważny interes społeczny ze względu na ochronę zdrowia i życia ludzkiego oraz interes ekonomiczny i gospodarczy. Przedmiotowa inwestycja poprawi bezpieczeństwo ruchu na rozbudowywanym odcinku poprzez poszerzenie jezdni, skanalizowanie skrzyżowań, a także budowę zatok autobusowych, chodników i ścieżek rowerowych oraz przeniesienie ruchu poza miejscowość [...]. Dzięki budowie obwodnicy ruch z [...] zostanie przeniesiony poza miejscowość, a tym samym znacznie zmaleje natężenie ruchu na tym odcinku. Ponadto rozbudowa drogi wojewódzkiej Nr [...] spowoduje zmniejszenie niekorzystnego oddziaływania drogi na środowisko przez budowę przejścia dla zwierząt, uszczelnienie rowów drogowych i podczyszczenie wód opadowych i roztopowych w separatorach. Budowa ekranów akustycznych wpłynie na poprawę standardu życia mieszkańców miejscowości położonych w bezpośrednim sąsiedztwie drogi. Poza tym za nadaniem rygoru natychmiastowej wykonalności przemawiał fakt posiadania środków finansowych niezbędnych do zrealizowania rozbudowy drogi. Brak realizacji przedsięwzięcia spowodowałby utratę dofinansowania inwestycji ze środków unijnych. W związku z nadaniem decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, organ odstąpił od określenia terminu wydania nieruchomości, zgodnie z dyspozycją art. 16 ustęp 2 specustawy drogowej.

Odwołania od powyższej decyzji wnieśli M. T. i S. K.. M. T. wskazała na złożony przez nią w toku postępowania wniosek z 7 września 2010 r. kwestionujący przebieg linii pasa drogowego przez działki o numerach [...], [...] i [...] w miejscowości [...]. Podniosła, że zaprojektowany przebieg linii pasa drogowego jest dla niej niekorzystny i krzywdzący, gdyż przebiega przez jej dom, co zmusi ją do usunięcia ogrodzenia i zlikwidowania bramy wjazdowej na podwórko. Działka nr [...] została nabyta w celu zapewnienia dojazdu do płyty obornikowej, a zaprojektowana linia pasa drogowego przebiega przez powyższy dojazd i znajduje się w odległości ok. 1,5 m od obory, co w konsekwencji spowoduje konieczność likwidacji jedynego i niezbędnego przy prowadzeniu działalności rolniczej dojazdu do obornika. Ponadto inwestycja spowoduje konieczność usunięcia nasadzeń drzew i krzewów ozdobnych, a jej dom będzie znajdował się w drodze.

S. K. podniósł, że w wyniku rozbudowy drogi w latach 80-tych jego dom mieszkalny znalazł się bardzo blisko drogi, zaś realizacja przedmiotowej inwestycji uniemożliwi dalsze w nim mieszkanie. Podkreślił, że w wyniku dużego natężenia ruchu samochodów ciężarowych popękały ściany budynku, hałas komunikacyjny zakłóca ciszę nocną, a wody opadowe i z roztopów zalewają jego działkę, powodując znaczne szkody. W przypadku realizacji inwestycji nie widzi możliwości mieszkania w istniejącym budynku, a jedynym satysfakcjonującym go rozwiązaniem jest uzyskanie odszkodowania za nieruchomość i zmiana miejsca zamieszkania.

Decyzją znak [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej (dalej: "Minister", "organ odwoławczy"), biorąc za podstawę art. 138 § 1 pkt 2 Kpa, uchylił w sentencji zaskarżonej decyzji zapis dotyczący nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, stanowiący treść punktu V i w tym zakresie, w miejsce uchylonego zapisu orzekł o nowej treści tego punktu, tj.:

1. określił termin wydania nieruchomości, opróżnienia lokali oraz innych pomieszczeń na 120 dzień od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna, na podstawie art. 16 ustęp 2 specustawy drogowej;

2. nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności odnośnie zobowiązania do niezwłocznego wydania nieruchomości, opróżnienia lokali i innych pomieszczeń, uprawnienia do faktycznego objęcia nieruchomości w posiadanie przez właściwego zarządcę drogi, uprawnienia do rozpoczęcia robót budowlanych, na podstawie art. 17 ustęp 1 specustawy drogowej.

W pozostałej części Minister utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania oraz przepisy regulujące materię związaną z udzieleniem pozwolenia na inwestycję drogową. Wskazał, iż ponownie rozpatrując sprawę dokonał analizy wniosku o udzielenie pozwolenia na realizację inwestycji, materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, oceny prawidłowości przeprowadzonego przez organ I instancji postępowania oraz wydanej przez Wojewodę decyzji udzielającej zgody na realizację inwestycji. Powyższa analiza skutkowała ustaleniem, iż będące przedmiotem odwołań rozstrzygnięcie czyni zadość wymogom określonym w art. 11 f ust. 1 specustawy drogowej, zawiera bowiem wszystkie niezbędne elementy określone w tym przepisie. Decyzja zawiera: określenie linii rozgraniczających teren inwestycji (mapa w skali 1:500 przedstawiająca proponowany przebieg drogi oraz linie rozgraniczające teren, będąca załącznikiem Nr 1, stanowi integralną część decyzji), zatwierdzenie podziału nieruchomości (mapy z projektem podziału będące załącznikiem Nr 2, stanowią integralną część decyzji), zatwierdzenie projektu budowlanego (załącznik Nr 4, stanowiący integralną część decyzji), określenie nieruchomości, które stają się z mocy prawa własnością Województwa [...] oraz te, dla których ograniczono sposób korzystania, określenie warunków wynikających z potrzeb ochrony środowiska, ochrony zabytków i dóbr kultury współczesnej oraz wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich.

Minister podniósł, iż przedmiotowej decyzji, na wniosek inwestora nadany został na podstawie art. 17 ust. 1 specustawy drogowej rygor natychmiastowej wykonalności. Nie spełnia ona jednak warunku określonego w art. 16 ust. 2 tej ustawy dotyczącego określenia terminu wydania nieruchomości objętych liniami rozgraniczającymi teren inwestycji. Oceniając powyższe organ odwoławczy stwierdził, iż użycie w art. 16 ust. 2 ustawy sformułowania: "decyzja (...) określa (...)" oznacza, iż wskazanie terminu, o którym mowa w tym przepisie, jest obligatoryjne. W związku z powyższym, w ocenie organu odwoławczego, obowiązek zamieszczenia w sentencji decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zapisów w przedmiocie określenia terminu wydania nieruchomości istnieje niezależnie od faktu nadania temu rozstrzygnięciu rygoru natychmiastowej wykonalności. Podniósł, iż uzyskanie przez omawianą decyzję waloru ostateczności skutkuje ustaniem rygoru natychmiastowej wykonalności, wobec czego wykonanie tej decyzji wynika z faktu jej ostateczności, a nie przymiotu natychmiastowej wykonalności. Jakkolwiek wykonanie decyzji z rygorem natychmiastowej wykonalności i następnie uzyskanie przez decyzję waloru ostateczności nie cofa skutków faktycznych wykonania tej decyzji w czasie obowiązywania rygoru natychmiastowej wykonalności, to w przypadku nieobjęcia nieruchomości w posiadanie przez właściwego zarządcę drogi do dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej stała się ostateczna, konieczne staje się rozstrzygnięcie w przedmiocie określenia terminu wydania nieruchomości niezbędnych dla realizacji inwestycji. W przedmiotowej sprawie, w przypadku nieobjęcia nieruchomości w posiadanie przez właściwego zarządcę drogi do dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej stała się ostateczna, zastosowanie znajdzie termin wydania nieruchomości określony niniejszą decyzją.

Stwierdził ponadto, że konieczność wskazania terminu wydania nieruchomości wynika z art. 17 (ust. 4a i 4b) specustawy drogowej, określającego skutki prawne związane z upływem tego terminu. Z treści wskazanych przepisów wynika bowiem (odpowiednio), iż w przypadku gdy faktyczne objęcie nieruchomości w posiadanie następuje po upływie terminu, określonego w art. 16 ustęp 2 specustawy drogowej, właściwy zarządca drogi nie ma obowiązku do wskazania lokalu zamiennego, zaś osoba, której wskazano lokal zamienny, jest obowiązana do jego opróżnienia najpóźniej w dniu upływu terminu wydania nieruchomości.

Minister wyjaśnił, iż wskazane uchybienie skutkowało uchyleniem decyzji w punkcie V i orzeczeniem w tym zakresie tylko w odniesieniu do określenia terminu wynikającego z art. 16 ust. 2 specustawy drogowej. Poza częścią uchyloną i ustaloną w punkcie I sentencji decyzji organu odwoławczego, brak było podstaw do zakwestionowania zaskarżonego rozstrzygnięcia w pozostałym zakresie. Organ odwoławczy wskazał ponadto, iż podnoszone w odwołaniach argumenty nie zasługują na uwzględnienie.

Od powyższej decyzji skargę złożyło Województwo [...] (dalej "skarżący"), zaskarżając zawarte w jej uzasadnieniu stwierdzenie, że uzyskanie przez decyzję organu I instancji waloru ostateczności w przedmiotowej sprawie skutkuje ustaniem rygoru natychmiastowej wykonalności, wobec czego wykonanie tejże decyzji wynika z faktu jej ostateczności, a nie przymiotu rygoru natychmiastowej wykonalności. Ponadto skarżący zaskarżył również treść uzasadnienia decyzji w tym zakresie, że w przypadku nieobjęci nieruchomości w posiadanie przez zarządcę drogi do dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, znajduje zastosowanie zapis określony w decyzji, zgodnie z art. 16 ustęp 2 specustawy drogowej. Skarżący, wnioskując o uchylenie decyzji w zaskarżonej części, podniósł zarzut naruszenia art. 17 ust 1 i 3 specustawy drogowej przez uznanie, że w regulowanych tym aktem przypadkach, w razie nieobjęcia nieruchomości w posiadanie przez właściwego zarządcę drogi do dnia, w którym decyzja stała się ostateczna, ustają jego uprawnienia wynikające z nadanego rygoru natychmiastowej wykonalności; zarządca tym samym nie będzie uprawniony do objęcia w posiadanie nieruchomości przed upływem terminu określonego w art. 16 ust. 2 specustawy drogowej.

Skarżący w uzasadnieniu skargi wskazał, iż zarówno w postępowaniu administracyjnym jak i sądowym regułą jest, że z chwilą, gdy decyzja administracyjna staje się ostateczna lub gdy wyrok sądu staje się prawomocny, orzeczenie takie staje się wykonalne i na jego podstawie można realizować uprawnienia wynikające z orzeczenia. Nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności umożliwia osobie uprawnionej skorzystanie z praw wynikających z decyzji bądź wyroku, zanim staną się one ostateczne bądź prawomocne. Zarówno w postępowaniu administracyjnym jak i sądowym przepisy prawa nie zawierają postanowień dotyczących utraty ważności rygoru natychmiastowej wykonalności, staje się to z chwilą gdy decyzja staje się ostateczna. W przypadku orzeczeń sądowych, natychmiastowa wykonalność wyroku zamienia się w zwykłą wykonalność wyroku z chwilą uprawomocnienia się wyroku opatrzonego rygorem natychmiastowej wykonalności. Inaczej sytuacja przedstawia się w sprawach poddanych regulacji specustawy drogowej. Zgodnie bowiem z art. 16 ust. 2 tego aktu, decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej określa termin wydania nieruchomości lub wydania nieruchomości i opróżnienia lokalu oraz innych pomieszczeń. Termin ten nie może być krótszy niż 120 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Uznanie prawidłowości wykładni art. 16 i 17 specustawy drogowej dokonanej przez Ministra oznaczałoby, że w przypadku gdy zarządca drogi nie objął nieruchomości w posiadanie do dnia, w którym decyzja stała się ostateczna, nie tylko po tym dniu nie mógłby tego uczynić lecz na objęcie w posiadanie nieruchomości musiałby czekać co najmniej cztery miesiące. Jest to sytuacja zupełnie różna od tej, która ma miejsce w innych przypadkach, gdy decyzja staje się ostateczna, a więc wykonalna. Taka interpretacja w/w przepisów uniemożliwiałaby terminową realizację inwestycji drogowych i stałaby w sprzeczności z intencją ustawodawcy, którą było istotne usprawnienie i przyspieszenie inwestycji w zakresie dróg publicznych.

Zdaniem skarżącego regulacja zawarta w specustawie drogowej dopuszcza korzystanie przez zarządcę drogi z rygoru natychmiastowej wykonalności również po dniu, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej uzyskała walor ostateczności, nawet w przypadku nieobjęcia nieruchomości w posiadanie do tej daty. Równocześnie w takich przypadkach będą chronione interesy byłych właścicieli nieruchomości w zakresie uprawnień do lokalu zamiennego, ponieważ zgodnie z art. 17 ustęp 4a specustawy drogowej zarządca drogi nawet w przypadku korzystania z rygoru natychmiastowej wykonalności będzie obowiązany do wskazania lokalu zamiennego do upływu 120 dnia od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu.

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Wedle regulacji art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na decyzję (postanowienie), uchyla ją w całości lub części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie natomiast z art. 134 powołanej wyżej ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa, skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Nie ulega wątpliwości, że przedmiotem skargi może być również samo uzasadnienie decyzji administracyjnej.

W pierwszej kolejności należy podkreślić, że z mocy przepisu szczególnego art. 31 ust. 2 specustawy drogowej, który wyłącza w tym zakresie stosowanie przepisów p.p.s.a., w przypadku uwzględnienia skargi na decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności, sąd administracyjny po upływie 14 dni od dnia rozpoczęcia budowy drogi może stwierdzić jedynie, że decyzja narusza prawo z przyczyn wyszczególnionych w art. 145 Kpa lub 156 Kpa.

Zdaniem Sądu, w świetle tak rozumianych kryteriów kontroli zaskarżonej decyzji, w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, ani przepisów postępowania w stopniu mającym, bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zainicjowane wnioskiem skarżącego postępowanie dotyczyło zgody na realizację inwestycji drogowej (drogi wojewódzkiej), stąd postępowanie to prowadzone było wedle reguł i trybu określonego przepisami specustawy drogowej. Postępowanie zostało wszczęte na podstawie wniosku uprawnionego podmiotu, tj. Zarządu Województwa [...], będącego zarządcą tej drogi, stosownie do treści art. 19 ust. 2 pkt 2 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm., zwanej dalej "u.d.p") i art. 11b ust. 1 specustawy drogowej. Złożony w sprawie wniosek zawierał wszystkie wymagane elementy wymienione w art. 11b ustęp 1 i 11d ustęp 1 specustawy drogowej, co nie było w sprawie kwestionowane. W toku postępowania organ I instancji prawidłowo zastosował właściwe przepisy dotyczące określenia kręgu stron postępowania, zróżnicowanego sposobu zawiadamiania ich o wszczęciu postępowania, zgodnie z art. 11d ustęp 5 i 6 specustawy, a także doręczenia zapadłej decyzji.

Wydana w wyniku rozpoznania sprawy przez organ I instancji decyzja zawiera wszystkie konieczne elementy, o jakich mowa w art. 11f ustęp1 specustawy drogowej. Określa i zawiera bowiem: wymagania dotyczące powiązania projektowanej drogi z innymi drogami publicznymi, z określeniem ich kategorii; linie rozgraniczające teren zaznaczone na mapie sporządzonej na podstawie danych z ewidencji gruntów, załączonej do decyzji organu I instancji; warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, ochrony zabytków i dóbr kultury współczesnej oraz potrzeb obronności państwa; wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich; zatwierdzenie podziału nieruchomości, przez które ma przebiegać planowana inwestycja drogowa, przedstawionych na mapach z projektem podziału, stanowiących załącznik do decyzji; oznaczenie nieruchomości, które stają się własnością Województwa [...] z chwilą, gdy decyzja stanie się ostateczna; zatwierdzenie projektu budowlanego opracowanego przez projektantów – K. G., W. N., G. S., posiadających wymagane uprawnienia budowlane i legitymujących się zaświadczeniem o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego; inne potrzebne ustalenia dotyczące: a) szczególnych warunków zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych, b) szczegółowych wymagań dotyczących nadzoru na budowie, c) obowiązku dokonania przebudowy istniejącej sieci uzbrojenia terenu, d) obowiązku przebudowy dróg innych kategorii, f) uprawnienia inwestora do nieodpłatnego zajęcia terenu linii kolejowej na czas realizacji inwestycji oraz nieodpłatnego zajęcia terenu wód płynących, g) obowiązek Lasów Państwowych zarządzających nieruchomościami Województwa [....] do dokonania nieodpłatnie, za wyjątkiem drzew i krzewów w wieku do 20 lat, wycinki drzew i krzewów.

Ponadto na podstawie art. 17 ustęp 1 specustawy drogowej decyzji tej nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 138 § 1 pkt 2 Kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Należy w tym miejscu wyjaśnić, iż organ odwoławczy uchyla zaskarżoną decyzję w całości lub w części i rozstrzyga sprawę co do istoty, jeżeli dojdzie do przekonania, że zaskarżona decyzja jest nieprawidłowa. Decyzja jest nieprawidłowa, gdy postępowanie wyjaśniające lub tylko sama ocena zaskarżonej decyzji wykazały, że narusza ona przepisy prawa materialnego albo jest niezasadna. Kpa nie określa podstaw wydania tego typu decyzji, a zatem podstawą taką może być zwykle naruszenie przepisów prawa materialnego. Należy przyjąć, że gdy zaskarżona decyzja narusza jedynie przepisy procedury, wówczas organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję i orzec co do istoty sprawy, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy, chyba że był obowiązany do usunięcia uchybień tego rodzaju. Jeśli jednak w sprawie doszło jedynie do naruszenia prawa materialnego, organ odwoławczy ma obowiązek zastosować instytucję reformacji

i orzec co do istoty sprawy, zamiast uchylać decyzję organu I instancji i przekazywać mu sprawę do ponownego rozpatrzenia (por. wyrok NSA z dnia 22 września 1981 r., II SA 400/81, ONSA 1981, nr 2, poz. 88).

Zgodnie z art. 16 ustęp 2 specustawy drogowej, decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej określa termin odpowiednio wydania nieruchomości lub wydania nieruchomości i opróżnienia lokali oraz innych pomieszczeń. Termin ten nie może być krótszy niż 120 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Z literalnej wykładni powołanego przepisu wynika, iż określenie w/w terminu stanowi element obligatoryjny decyzji udzielającej zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, realizowanej na postawie i w trybie przepisów powołanego aktu. Brak zatem orzeczenia w tym zakresie rodził po stronie organu odwoławczego obowiązek "uzupełnienia" decyzji w tym przedmiocie.

W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, stanowisko organu odwoławczego stwierdzające, iż wydana przez Wojewodę decyzja, udzielająca zgody na realizację inwestycji drogowej wraz z nadaniem jej co do zasady rygoru natychmiastowej wykonalności, jest oczywiście prawidłowe i mające uzasadnienie w przepisach specustawy drogowej. Rygor natychmiastowej wykonalności jest wyjątkiem od zasady niewykonywania aktów administracyjnych, które nie stały się jeszcze ostateczne. Nadanie tego rygoru następuje na wniosek zarządcy drogi uzasadniony interesem społecznym lub gospodarczym (art. 17 ustęp 1 specustawy drogowej), niezależnie od przysługującego stronie prawa odwołania się od decyzji organu I instancji. Tak więc rygor natychmiastowej wykonalności decyzji nie jest nadawany przez organ I instancji z urzędu, ale tylko na wniosek właściwie uzasadniony. Organ I instancji może, ale nie musi orzec o rygorze, po zweryfikowaniu okoliczności, jakie we wniosku wskazał zarządca drogi. Decyzja z rygorem natychmiastowej wykonalności zobowiązuje do niezwłocznego wydania nieruchomości, opróżnienia lokali i innych pomieszczeń, uprawnia do faktycznego objęcia nieruchomości w posiadanie przez właściwego zarządcę drogi oraz uprawnia do rozpoczęcia robót budowlanych (art. 17 ustęp 3 specustawy drogowej). Przytoczony przepis jest jednym z instrumentów mających zapewnić realizację wskazanego w przedmiotowej regulacji celu, jakim jest zapewnienie sprawnego przebiegu inwestycji drogowych, a tym samym szybkiej modernizacji i rozbudowy sieci dróg w kraju. W rozpatrywanej sprawie zostały spełnione warunki do nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, o czym zresztą organ I instancji orzekł w punkcie V decyzji.

Specyfika specustawy drogowej, a w szczególności analiza treści art. 16 ustęp 2, prowadzi do wniosku, że niezależnie od fakultatywnego rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku inwestora o nadanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności, organ I instancji ma obowiązek w jej sentencji określić termin wydania nieruchomości lub wydania nieruchomości i opróżnienia lokali oraz innych pomieszczeń. Termin ten nie może być krótszy niż 120 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Z uwagi na bardzo daleko idące skutki prawnorzeczowe decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, ustawodawca nakazał organowi orzekającemu wyznaczyć termin do wydania posiadania nieruchomości przez jej dotychczasowego właściciela lub użytkownika wieczystego, aby w ten sposób odroczyć na określony czas skutek odebrania tych praw w postaci odebrania także posiadania tych nieruchomości przez podmiot publicznoprawny. O ile dotychczasowy właściciel i użytkownik wieczysty tracą swoje prawa do nieruchomości ujętych w obszarze wyznaczonego w decyzji pasa drogowego z chwilą, gdy ta decyzja stanie się ostateczna, o tyle podmioty te nie muszą jednocześnie wydawać posiadania tych nieruchomości (Komentarz do ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, Marian Wolanin, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2010, s.259-260).

Tak więc mamy tu do czynienia z dwiema różnymi instytucjami: obligatoryjnym dla organu orzekającego określeniem terminu do wydania nieruchomości i opróżnienia lokali, liczonym od dnia, kiedy decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, nie krótszym niż 120 dni oraz fakultatywnym dla tego organu rygorem natychmiastowej wykonalności, nadawanym na odpowiednio uzasadniony wniosek, odnoszącym się do decyzji organu I instancji i funkcjonującym tylko do czasu uzyskania przez decyzję waloru ostateczności.

W tym miejscu należy przypomnieć, że ostateczność decyzji ocenia się przez pryzmat art. 16 § 1 kpa, co oznacza, iż decyzją taką jest:

- decyzja organu I instancji, wobec której upłynął 14 – dniowy termin do złożenia odwołania i odwołanie to nie zostało złożone, uwzględniając sposób publicznego jej doręczenia ze skutkami prawnymi z art. 49 Kpa oraz

- decyzja organu odwoławczego z chwilą wprowadzenia jej do obrotu prawnego, przez co należy rozumieć doręczenie jej którejkolwiek ze stron postępowania.

Decyzja organu I instancji, kontrolowana przez organ odwoławczy na skutek wniesienia odwołań przez dwie strony postępowania, nie zawierała określenia terminu wydania nieruchomości, co w świetle art. 16 § 2 specustawy drogowej było obligatoryjne. W konsekwencji powyższego, za uprawnione i umocowane w stanowiącym podstawę zaskarżonej decyzji art. 138 § 1 pkt 2 Kpa należy uznać uchylenie decyzji organu I instancji w części, tj. w zakresie dotyczącym jedynie nadania decyzji (Wojewody) rygoru natychmiastowej wykonalności (bez określenia terminu z art. 16 ustęp 2 specustawy drogowej) i orzeczenie przez organ odwoławczy w tym zakresie co do istoty sprawy, nadając nowe brzmienie punktowi V kontrolowanej decyzji przez określenie terminu wydania nieruchomości na 120 dzień od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna. Jednocześnie w ramach zmienionej treści punktu V decyzji organu I instancji organ odwoławczy pozostawił rozstrzygnięcie dotyczące nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, formułując w tym zakresie punkt Va.

Istota zaskarżonej decyzji sprowadzała się więc do tego, że wydana przez Wojewodę decyzja nie zawierała rozstrzygnięcia w przedmiocie określenia terminu wydania nieruchomości i opróżnienia lokali, który w świetle obowiązującej w tym zakresie specustawy drogowej winna była określać (art. 16 ust. 2), niezależnie od nadania tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Okoliczność, iż orzeczenie w tym zakresie nastąpiło poprzez uchylenie punktu V decyzji organu I instancji i orzeczeniu co do istoty sprawy przez określenie terminu wydania nieruchomości i opróżnienia lokali oraz powtórzenie orzeczenia o nadaniu decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, w ocenie Sądu w żadnej mierze nie ma wpływu na fakt, iż wydana przez Wojewodę decyzja uzyskała rygor natychmiastowej wykonalności, z którego inwestor mógł korzystać do czasu ostateczności decyzji.

Sąd w składzie orzekającym w przedmiotowej sprawie w pełni podziela uzasadnienie decyzji organu odwoławczego w tym zakresie, iż uzyskanie przez decyzję waloru ostateczności skutkuje ustaniem rygoru natychmiastowej wykonalności i wykonywanie tej decyzji wynika z faktu jej ostateczności, aczkolwiek wykonanie decyzji z rygorem natychmiastowej wykonalności i następnie uzyskanie przez decyzję waloru ostateczności nie cofa skutków faktycznych wykonania decyzji w czasie obowiązywania rygoru natychmiastowej wykonalności (tak samo cytowany wyżej Komentarz do specustawy drogowej, s.271). Dalej należy się również zgodzić ze stanowiskiem organu odwoławczego, że w sytuacji obligatoryjnego określenia w decyzji terminu do wydania nieruchomości i opróżnienia lokali, jeśli zarządca drogi, korzystając z rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji, nie objął w posiadanie nieruchomości do daty jej ostateczności, to znajduje wówczas zastosowanie termin z art. 16 ustęp 2 specustawy drogowej.

Podnoszone przez skarżącego argumenty o możliwości korzystania z rygoru również po dniu, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej uzyskała walor ostateczności, nawet w przypadku nieobjęcia nieruchomości w posiadanie do tej daty, są całkowicie chybione. W tym zakresie przepis art. 17 ustęp 1 specustawy drogowej niczym nie różni się od ogólnej zasady wyrażonej w art. 108 § 1 Kpa, że rygor natychmiastowej wykonalności może być nadany jedynie decyzji nieostatecznej, od której służy odwołanie i ma takie znaczenie, że już decyzja nieostateczna staje się wykonalna. Artykuł 17 ustęp 1 specustawy drogowej określa jedynie inne przesłanki uzasadniające nadanie rygoru, aniżeli art. 108 § 1 Kpa.

W świetle powyższej wykładni, zdaniem Sądu, zaskarżone uzasadnienie decyzji organu odwoławczego jest logiczne i zgodne z prawem, a zarzuty skargi wynikają z niezrozumienia instytucji z art. 16 ustęp 2 i art. 17 ustęp 1 specustawy drogowej.

Mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a orzekł, jak w sentencji wyroku.