Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt III SA/Po 1307/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-03-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c, art. 135
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 31zy ust. 1, art. 31zq ust. 7-8
journal: Dz.U. 2020 poz 1842
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych - t.j.
article: § 10 ust. 2a, ust. 3
journal: Dz.U. 2021 poz 371
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 26 lutego 2021 r. w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek  pandemii COVID-19
article: art. 76 § 1 -3, art. 10 § 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: § 9
journal: Dz.U. 2015 poz 2009
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 listopada 2015 r. w sprawie sposobu i metodologii prowadzenia i aktualizacji krajowego rejestru  urzędowego podmiotów gospodarki narodowej, wzorów wniosków, ankiet i zaświadczeń
article: § 6, § 26
journal: Dz.U. 2020 poz 1758
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 października 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z  wystąpieniem stanu epidemii

SENTENCJA

Dnia 10 marca 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Sachajko Sędzia WSA Walentyna Długaszewska Asesor sądowy WSA Robert Talaga (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 marca 2022 roku sprawy ze skargi P. S. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...] z dnia [...] lipca 2021 roku nr [...] w przedmiocie odmowy prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za okres od [...] kwietnia do [...] kwietnia 2021 r. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...] z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...]


UZASADNIENIE

Dnia 11 maja 2021 roku P. S. złożył wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek (RDZ-B7) za okres od dnia 1 kwietnia 2021 roku do dnia 30 kwietnia 2021 roku. We wniosku oświadczył, że prowadzi przeważającą działalność oznaczoną kodem PKD 47.77.Z zgodnie ze zgłoszeniem do CEiDG, uprawniającą do zwolnienia z opłacania składek.

Decyzją z dnia 08 czerwca 2021 roku, znak: [...], Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w O. odmówił zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek za okres od dnia 1 kwietnia 2021 roku do dnia 30 kwietnia 2021 roku. Organ stwierdził, że zgodnie z danymi zgłoszonymi w rejestrze CEiDG na dzień 31 marca 2021 roku, kod przeważającej działalności P. S. to PKD 95.25.Z, który nie został ujęty jako kod uprawniający do zwolnienia z obowiązku opłacania składek.

Dnia 1 czerwca 2021 roku P. S. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej odmowy prawa do zwolnienia z obowiązku płacenia składek ZUS za okres od dnia 1 kwietnia 2021 roku do dnia 30 kwietnia 2021 roku. W uzasadnieniu wyjaśnił, że na dzień 31 marca 2021 roku prowadził przeważającą działalność gospodarczą pod kodem PKD 47.77.Z, a zmiana kodu PKD nastąpiła po tej dacie. Począwszy od dnia 01 stycznia 2021 roku realną przeważającą działalnością gospodarczą jest działalność sklasyfikowana pod kodem PKD 47.77.Z, który to kod uprawnia do zwolnienia z obowiązku płacenia składek na ubezpieczenie zdrowotne za miesiąc kwiecień 2021 roku. P. S. powołał się na treść uzasadniania wyroku Sądu Okręgowego w O. IV Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych sygn. akt IVU213/21, zgodnie z którym intencją prawodawcy było zaliczenie do kręgu beneficjentów tych świadczeniobiorców, których realna przeważająca działalność jest tożsama z kodami PKD, które mają w istocie charakter jedynie statystyczny i w żadnym wypadku nie przesądza o faktycznie (realnie) wykonywanej działalności.

Decyzja z dnia [...] lipca 2021 roku, nr znak [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w R. utrzymał w mocy decyzję z dnia 8 czerwca 2021 roku, znak: [...] odmawiającą prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek należnych za okres: za okres od dnia 1 kwietnia 2021 roku do dnia 30 kwietnia 2021 roku.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że oparł się na analizie danych z rejestru urzędowego CEIDG stwierdzając, że kod PKD działalności w rejestrze CEIDG na dzień 31 marca 2021 roku był inny niż na dzień złożenia wniosku, w związku z czym wnioskodawca nie spełniał warunku zgodnie z § 10 ust. 2a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lutego 2021 roku w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek pandemii COVD-19, gdyż kod ten nie został wymieniony jako kod uprawniający do zwolnienia składek za okres od 1 kwietnia 2021 roku do dnia 30 kwietnia 2021 roku. Na podstawie przeprowadzonego postępowania organ ustalił, że we wniosku wskazano, że przychód z działalności uzyskany w miesiącu marcu 2021 roku był niższy o co najmniej 40% w porównaniu do przychodu uzyskanego w miesiącu lutym 2020 roku, jednakże na dzień 31 marca 2021 roku prowadził działalność gospodarczą pod innym kodem PKD niż ten, który podał we wniosku o zwolnienie. Zatem nie spełnił warunku uzyskania pomocy gdyż kod ten nie jest wymieniony jako kod uprawniający do zwolnienia składek za okres od 1 kwietnia 2021 roku do dnia 30 kwietnia 2021 roku.

Pismem z dnia 18 sierpnia 2021 roku P. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na decyzje ZUS znak [...] i wyjaśnił, że na dzień 31 marca 2021 roku prowadził przeważającą działalność gospodarczą pod kodem PKD 47.77.Z, którą prowadzi od dnia 1 stycznia 2021 roku i która jest jego realną przeważającą działalnością gospodarczą sklasyfikowaną pod kodem PKD 47.77.Z. uprawniającym do zwolnienia z obowiązku płacenia składek na ubezpieczenie zdrowotne za miesiąc kwiecień 2021 roku. Zmianę kodu PKD zgłosił do CEIDG po dniu 31 marca 2021 roku, ale zastrzegł, że zmiana kodu PKD ma w istocie charakter jedynie statystyczny i w żadnym wypadku nie przesądza o faktycznie (realnie) wykonywanej działalności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga podlegała uwzględnieniu.

Możliwość skorzystania przez płatnika ze zwolnienia z obowiązku opłacania składek wynika z przepisów ustawy z dnia 2 marca 2020 roku o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 roku, poz. 1842, z późn. zm.), dalej jako "ustawa COVID-19" lub "ustawa". W przepisie art. 31zo wskazane zostały okresy i warunki zwolnienia z obowiązku opłacania składek. Natomiast zgodnie z art. 31zy ust. 1 ustawy, Rada Ministrów upoważniona została, w celu przeciwdziałania COVID-19, do określenia w drodze rozporządzenia innych okresów zwolnienia z tytułu nieopłaconych składek, niż określone w art. 31zo ust. 1-3 dla wszystkich albo niektórych płatników składek, którzy byli uprawnieni do zwolnienia z tytułu nieopłaconych składek na podstawie art. 31zo ust. 1-3 lub objęcia tym zwolnieniem innych płatników składek, mając na względzie okres obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, skutki nimi wywołane, ograniczenia w prowadzeniu działalności gospodarczej wynikające z tych stanów oraz obszary życia gospodarczego i społecznego w szczególny sposób dotknięte konsekwencjami COVID-19.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej w sprawie decyzji stanowiły przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lutego 2021 roku w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek pandemii COVID-19 (Dz. U. z 2021 roku, poz. 371), dalej jako "rozporządzenie COVID-19, wydanego na podstawie powołanego wyżej art. 31zy ust. 1 ustawy.

Kwestią sporną w sprawie niniejszej jest to, czy organ, rozpoznając wniosek strony, powinien ograniczyć się jedynie do badania kodu PKD ujawnionego we wpisie w rejestrze, dotyczącego przeważającej działalności gospodarczej, czy też powinien przyjąć kod PKD odpowiadający rzeczywiście prowadzonej przez przedsiębiorcę przeważającej działalności gospodarczej.

Zgodnie z § 10 ust. 2a rozporządzenia COVID-19 z dnia 26 lutego 2021 roku, zwalnia się z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych odpowiednio za okres od dnia 1 marca 2021 r. do dnia 30 kwietnia 2021 r. albo za okres od dnia 1 kwietnia 2021 r. do dnia 30 kwietnia 2021 r. wykazanych w deklaracjach rozliczeniowych złożonych za te okresy, na zasadach określonych w art. 31zo-31zx ustawy o COVID-19, z uwzględnieniem przepisów niniejszego rozdziału, płatnika składek prowadzącego, na dzień 31 marca 2021 r., działalność oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności, kodami:

1) 49.32.Z, 49.39.Z, 51.10.Z, 52.23.Z, 55.10.Z, 55.20.Z, 55.30.Z, 56.10.A, 56.10.B, 56.21.Z, 56.29.Z, 56.30.Z, 59.11.Z, 59.12.Z, 59.13.Z, 59.14.Z, 59.20.Z, 74.20.Z, 77.21.Z, 79.11.A, 79.12.Z, 79.90.A, 79.90.C, 82.30.Z, 85.51.Z, 85.52.Z, 85.53.Z, 85.59.A, 85.59.B, 86.10.Z w zakresie działalności leczniczej polegającej na udzielaniu świadczeń w ramach lecznictwa uzdrowiskowego, o którym mowa w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych, lub realizowanej w trybie stacjonarnym rehabilitacji leczniczej, 86.90.A, 86.90.D, 90.01.Z, 90.02.Z, 90.04.Z, 91.02.Z, 93.11.Z, 93.13.Z, 93.19.Z, 93.21.Z, 93.29.A, 93.29.B, 93.29.Z, 96.01.Z, 96.04.Z,

2) 47.41.Z, 47.42.Z, 47.43.Z, 47.51.Z, 47.52.Z, 47.53.Z, 47.54.Z, 47.59.Z, 47.64.Z, 47.65.Z, 47.71.Z, 47.72.Z, 47.75.Z, 47.77.Z, 77.29.Z, 77.39.Z, 96.02.Z, 96.09.Z

- którego przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów podatkowych uzyskany w jednym z dwóch miesięcy poprzedzających miesiąc złożenia wniosku był niższy co najmniej o 40% w stosunku do przychodu uzyskanego w miesiącu poprzednim lub w analogicznym miesiącu roku poprzedniego lub w lutym 2020 r., lub we wrześniu 2020 r., jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek przed dniem 1 listopada 2020 r.

Oceny spełnienia warunku, o którym mowa w ust. 1-2b, w zakresie oznaczenia prowadzonej działalności według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007 dokonuje się na podstawie danych zawartych w rejestrze REGON w brzmieniu na dzień 31 marca 2021 r. (§ 10 ust. 3 rozporządzenia COVID-19).

Odmowa zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek następuje w drodze decyzji (art. 31zq ust. 7). Od decyzji o odmowie zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek płatnikowi składek przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego dotyczące odwołań od decyzji oraz ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (art. 31zq ust. 8 ustawy).

W niniejszej sprawie ZUS, ustosunkowując się do złożonego przez skarżącego wniosku o zwolnienie go ze składek za kwiecień 2021 r., decyzją z 8 czerwca 2021 r., odmówił mu zwolnienia z obowiązku opłacenia należności składkowych. Następnie zaś, rozpatrując ponownie sprawę, w następstwie złożenia przez skarżącego wniosku w tym przedmiocie, zaskarżoną decyzją z 25 sierpnia 2021 r. utrzymał w mocy swoje pierwotne rozstrzygnięcie.

W niniejszej sprawie ZUS oceniając zasadność wniosku skarżącego stwierdził, że z uwagi na niewpisanie w rejestrze REGON, jako przeważającego rodzaju jego działalności (poprzez podanie jej kodu PKD), działalności uprawniającej do wystąpienia o zwolnienie, jego wniosek nie może zostać załatwiony pozytywnie. W przypadku skarżącego jako kod jego przeważającej działalności wpisano bowiem kod PKD 95.25.Z, a nie PKD 47.77.Z., który to symbol wnioskodawca wskazał w swoim wniosku.

Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji na wstępie należy zaznaczyć, że według organu w rejestrze REGON, jako kod prowadzonej przez skarżącego, przeważającej działalności gospodarczej, na dzień 31 marca 2021 roku, wpisany był kod 95.25.Z, który nie uprawniał do zwolnienia.

Skarżący nie kwestionował tego faktu, lecz zaznaczył, że tego rodzaju dane nie odpowiadały rzeczywistości.

Odnosząc się do przeciwstawnych stanowisk stron w omawianym zakresie stwierdzić należy, że z brzmienia § 10 ust. 2a pkt 2 rozporządzenia wynika, że prawodawca zdecydował się przyznać wsparcie finansowe w opłacaniu składek przedsiębiorcom prowadzącym działalność gospodarczą wybranych rodzajów (branż). Treść tego przepisu wskazuje, że omawiana ulga przysługuje przedsiębiorcom - płatnikom składek, rzeczywiście prowadzącym określone w nim rodzaje działalności. Jest w nim bowiem mowa o "płatniku składek prowadzącym działalność", "jako przeważający rodzaj działalności". Sprecyzowanie rodzajów tych działalności, które uprawniają do zwolnienia, nastąpiło natomiast poprzez wskazanie określonych kodów PKD. Dokonano tego jednak w sposób abstrakcyjny, w oderwaniu od cech konkretnego płatnika, domagającego się zwolnienia.

W § 10 ust. 3 rozporządzenia prawodawca zdecydował się na wprowadzenie środka dowodowego o charakterze formalnym, za pomocą którego ma (miało) nastąpić ustalenie przez organ rozpatrujący sprawę, rzeczywistego zakresu prowadzonej działalności ("oceny spełnienia warunku dokonuje się na podstawie") przez podmiot domagający się zwolnienia. Środek ten ma charakter domniemania prawnego zakładającego, że wpis w rejestrze podmiotów REGON odpowiada stanowi rzeczywistemu. Przedmiotowe domniemanie nie ma jednak charakteru niewzruszalnego (niepodważalnego). Jego treść, jak również odwołanie się do przepisów k.p.a., według której prowadzone jest postępowanie w sprawie oznacza, że należy ono do kategorii domniemań wzruszalnych.

Postępowanie w sprawie ulgi, prowadzone jest na zasadach określonych w przepisach k.p.a., a zgodnie z art. 76 § 3 k.p.a. dopuszczalne jest przeprowadzenie dowodu przeciwko dokumentowi urzędowemu.

Dane pozyskiwane przez ZUS, w trybie określonym w art. § 10 ust. 3 rozporządzenia, mają charakter urzędowy, w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a. (zob. art. 43 ustawy z dnia 29 czerwca 1995 r. o statystyce publicznej - t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 443 ze zm.) i są dla Zakładu wiążące, ale przepisy ustawy z 2 marca 2020 r. nie wyłączyły stosowania w tym postępowaniu normy zawartej w art. 76 § 3 k.p.a. Oznacza to, że przedsiębiorca prowadzący rzeczywistą działalność gospodarczą, odpowiadającą treści kodów PKD wymienionych w § 10 ust. 1, ust. 2 i ust. 2a rozporządzenia, jako przeważającą (ten warunek ulgi ma charakter materialnoprawny i nie podlega modyfikacji), może przeprowadzić dowód przeciwko treści dokumentu urzędowego, a więc odnośnie środka dowodowego określonego w § 10 ust. 3 rozporządzenia, tj. danych pozyskanych przez Zakład z rejestru podmiotów REGON i podważyć w niebudzący wątpliwości sposób aktualność wpisu w rejestrze podmiotów REGON odnośnie stanu faktycznego, w jakim się znajduje. Obalenie domniemania podlegać będzie zaś na wykazaniu, że rzeczywisty stan faktyczny jest inny, niż ten wynikający z danych pozyskanych przez Zakład z rejestru podmiotów REGON.

Ocena czy działalność gospodarcza określonego rodzaju jest rzeczywiście wykonywana i w jakich rozmiarach, należy do sfery ustaleń faktycznych. Nie zależy ona bezwzględnie od wpisu do rejestru, choć wpis taki potraktowany został przez ustawodawcę jako domniemanie mające na celu uproszczenie postępowania w przedmiocie ulgi (sens domniemania polega na istnieniu dużego stopnia prawdopodobieństwa, że w razie stwierdzenia faktu wskazanego w przesłance domniemania prawdziwy jest fakt określony we wniosku domniemania). Inicjatywa dowodowa w tej kwestii należy jednak do strony inicjującej postępowanie administracyjne. W tym celu powinna ona wskazać okoliczności potwierdzające swoje twierdzenia w tym zakresie, a także, na wezwanie organu, przedstawić odpowiednie dowody.

Dokonując wykładni powyższych przepisów ZUS powinien uwzględnić zasady wspólne dla systemu prawnego w Rzeczypospolitej Polskiej, jakie wiążą się z wartością demokratycznego państwa prawnego urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Ten sam wymóg powinien przyświecać ustawodawcy podczas konstruowania regulacji normatywnych. Pomoc, o jakiej mowa, na gruncie niniejszej sprawy, powinna być kierowana do podmiotów, które rzeczywiście prowadziły określony w § 10 ust. 2a pkt 2 rozporządzenia rodzaj działalności gospodarczej (co też w treści tego przepisu uczyniono), a nie (tylko) do tych, które legitymują się określonym rodzajem wpisu, wyłącznie o formalnym charakterze (o znaczeniu dla statystyki publicznej), niezależnie od tego, czy działalność taką faktycznie prowadziły.

Rejestr podmiotów REGON prowadzony jest dla potrzeb statystyki publicznej, której celem jest zapewnienie rzetelnego, obiektywnego i systematycznego informowania społeczeństwa, organów państwa i administracji publicznej oraz podmiotów gospodarki narodowej o sytuacji ekonomicznej, demograficznej, społecznej oraz środowiska naturalnego - por. art. 3 ustawy o statystyce publicznej. Podanie do rejestru danych niezgodnych z rzeczywistością, albo ich niezaktualizowanie, nie pociąga za sobą zakazu prowadzenia działalności innej niż ta objęta kodami PKD wpisanymi w rejestrze podmiotów REGON. Rejestr ma charakter formalny i bazuje na oświadczeniach wiedzy podmiotów zobowiązanych do przekazywania danych, które nie podlegają merytorycznej weryfikacji. Nie tworzy on więc stanu prawnego, także w obszarze działalności gospodarczej. Jak natomiast wyjaśnił Sąd Najwyższy, m.in. w wyrokach z 7 stycznia 2013 r., sygn. II UK 142/12 i 23 listopada 2016 r., sygn. II UK 402/15, oświadczenia wiedzy mają charakter faktów, dlatego mogą być kwestionowane, ponieważ stan nimi stwierdzony jako fakt podlega ocenie w kategoriach prawdy lub fałszu.

Niezależnie od powyższego zwrócić też należy uwagę na fakt, że ani ustawa o statystyce publicznej, ani przepisy rozporządzenia, nie zawierają definicji wyrażenia "przeważająca działalność gospodarcza". Wyjaśnia je dopiero rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 listopada 2015 r. w sprawie sposobu i metodologii prowadzenia i aktualizacji krajowego rejestru urzędowego podmiotów gospodarki narodowej, wzorów wniosków, ankiet i zaświadczeń (Dz. U. poz. 2009 ze zm.), (por. § 9). Nawiązano w nim do poziomu przychodów z poszczególnych rodzajów działalności danej jednostki statystycznej - do procentowego udziału poszczególnych rodzajów działalności w ogólnej wartości przychodów ze sprzedaży lub, jeżeli nie jest możliwe zastosowanie tego miernika, na podstawie udziału pracujących, wykonujących poszczególne rodzaje działalności, w ogólnej liczbie pracujących. O rodzaju przeważającej działalności gospodarczej nie może zatem świadczyć więc sam wpis do rejestru podmiotów REGON, ponieważ przepisy regulujące funkcjonowanie tej ewidencji określają warunki, które należy wziąć pod uwagę przy ocenie, kiedy i jaka działalność może być uznana za przeważającą. Decyduje jednak o tym podmiot składający oświadczenie wiedzy, w oparciu o wytyczne określone w ww. rozporządzeniu. Dlatego dokonując wykładni między innymi § 10 ust. 1 rozporządzenia nie można pomiąć ww. znaczenia pojęcia przeważającej działalności.

W świetle powyższego uznać więc należy, że pomoc, o jakiej mowa w § 10 ust. 2a rozporządzenia, nie powinna trafiać do podmiotów, które nie prowadzą działalności określonych w tych przepisach jako działalności przeważającej. Nie można jej także przyznawać z pominięciem podmiotów, które pomimo braku zgłoszenia organowi statystyki publicznej jako przeważającego rodzaju działalności tej wymienionej w § 10 ust. 2a rozporządzenia, rzeczywiście taki rodzaj działalności w analizowanym czasie prowadziły. Takie formalne ograniczenie wynikające z wpisu w rejestrze podmiotów REGON nie spełniłoby bowiem konstytucyjnego wymogu proporcjonalności odnośnie celu, jaki zamierzano osiągnąć omawianą regulacją ulgową. Poprzestanie na formalnej treści wpisu w rejestrze podmiotów REGON mogłoby nie pozwolić przyznać pomocy tym, do których została ona skierowana.

Nie można również przy wykładni przepisów ustawy z 2 marca 2020 r. oraz wydanego na podstawie zawartej w niej delegacji rozporządzenia tracić z pola widzenia także tego, że regulacje te, w tym kolejne ich nowelizacje, miały (mają) na celu m.in. zwalczanie skutków, w tym społeczno-gospodarczych, COVID-19, np. poprzez udzielanie różnego rodzaju wsparcia materialnego wielu podmiotom, w tym przedsiębiorcom. Wprowadzane przez ustawodawcę ograniczenia w prowadzeniu działalności gospodarczej, bez względu na formę w jakiej to następowało, także w związku z przeciwdziałaniem COVID-19, powinny wiązać się z rozwiązaniami mającymi udzielać wymiernego i realnego wsparcia tym, którzy określonymi ograniczeniami są/byli bezpośrednio obejmowani, a przez to doznali faktycznego, a nie tylko formalnego, ograniczenia konstytucyjnego prawa swobody prowadzenia działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji RP) i możliwości zarobkowania.

Określenie formy wsparcia należy do ustawodawcy, a udzielenie ulgi w realizacji fiskalnych obowiązków publicznoprawnych jest jedną z nich. Takie wsparcie przedsiębiorców stanowi realizację zasady sprawiedliwości społecznej, a poza tym wymiar składek na ubezpieczenia społeczne nie był w kwietniu 2021 roku, a także we wrześniu 2020 r., bezwzględnie uzależniony od rodzaju prowadzonej działalności, określanej według kodów PKD (art. 18 i n. ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz. U. z 2021 roku, poz. 423 ze zm.). Podobnie większość ograniczeń prowadzenia działalności gospodarczej wprowadzanych kolejnymi rozporządzeniami nie była wprost określana odwołaniem się do kodów PKD (z nielicznymi wyjątkami), lecz miały zasadniczo charakter opisowy (por. np. § 6 i § 26 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 października 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, w brzmieniu obowiązującym 1 listopada 2020 roku, Dz. U. poz. 1758 ze zm.). Dlatego też rozwiązania prawnego określonego w § 10 ust. 3 rozporządzenia nie można traktować jako wyłącznego środka dowodowego służącego wykazaniu rodzaju prowadzonej działalności, a wnioskujący o zwolnienie podmiot gospodarczy może te okoliczności wykazać także innymi środkami dowodowymi i podważyć formalne i statystyczne znaczenie wpisu w rejestrze podmiotów REGON.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że w jej ramach ZUS stwierdził, kierując wyłącznie się domniemaniem z § 10 ust. 3 rozporządzenia, że skarżący nie prowadził, jako przeważającej, tego rodzaju działalności, która uprawniałby go do uzyskania zwolnienia ze składek, pomimo przeciwnych jego twierdzeń. Tak więc, w istocie ZUS uchylił się od ustalenia przedmiotu rzeczywistej działalności skarżącego, do czego, w świetle wyżej przedstawionych rozważań, był zobligowany poprzestając jedynie na działalności ujawnionej jako wiodąca w oficjalnych rejestrach o charakterze publicznym.

ZUS ograniczył się do zbadania rodzaju przeważającej działalności skarżącego, ujawnionej w rejestrze REGON, pomimo tego, że przepis § 10 ust. 2a pkt 2 rozporządzenia odwołuje się do faktycznie prowadzonej działalności, a skarżący podnosił tego rodzaju okoliczności w trakcie postępowania (występując z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy), wskazując na konieczność poczynienia ustaleń, wykraczających poza stricte formalny (odnotowany w rejestrach) aspekt jej aktywności gospodarczej.

W rozpoznawanej sprawie należy zwrócić również uwagę, że w świetle art. 9 k.p.a. organ ma także obowiązek poinformowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania. Organ powinien czuwać nad tym, aby strona postępowania nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielać jej niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Organ ma również obowiązek zapewnienia stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania i umożliwienia jej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji (art. 10 k.p.a.). Zaznaczyć należy, że przed wydaniem niekorzystnej dla strony decyzji organ nie może pominąć obowiązku wynikającego z dyspozycji art. 79a § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. W niniejszej sprawie organ nie wykonał należycie wymienionych wyżej obowiązków. Z akt administracyjnych rozpoznawanej sprawy wynika, że organ I instancji przed wydaniem decyzji odmownej ani nie umożliwił stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów (art. 10 § 1 k.p.a.), ani tym bardziej nie wyjaśnił jej przesłanek, które nie zostały spełnione lub wykazane, co skutkowało – wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem skarżącego. Przedwcześnie organ zatem przyjął, że skarżący nie jest podmiotem mogącym ubiegać się o zwolnienie z obowiązku opłacania składek za kwiecień 2021 r., bez umożliwienia przedstawienia dowodów dla wykazania, że spełniała kryterium prowadzenia działalności według kodu PKD wskazanego w § 10 ust. 2a rozporządzenia COVID-19. W konsekwencji skarżący został pozbawiony możliwości przedstawienia w postępowaniu administracyjnym dowodów dla wykazania istotnej dla rozstrzygnięcia okoliczności, dotyczącej rzeczywistego rodzaju prowadzonej działalności gospodarczej. Skarżący w skardze zakwestionowała ustalenia i stanowisko organu. Wymaga zaznaczenia, że sąd administracyjny nie jest organem, do którego kompetencji należy samodzielne gromadzenie dowodów na okoliczności istotne w sprawie administracyjnej, ich ocena oraz merytoryczne rozpatrzenie sprawy. Zadaniem sądu administracyjnego jest wyłącznie kontrola legalności zaskarżonych rozstrzygnięć organów administracji.

Opisane wyże uchybienia, którymi dotknięte zostało przeprowadzone w sprawie postępowanie, przesądzają o tym, że zaskarżona decyzja, podobnie jak utrzymana nią w mocy decyzja z 8 czerwca 2021 r., dotknięte są istotnymi wadami (naruszenie przepisów prawa materialnego, przejawiające się w nieprawidłowym ustaleniu warunków zwolnienia, a także przepisów postępowania, pociągające za sobą wadliwe ustalenie stanu faktycznego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy). Z tego więc względu oba rozstrzygnięcia powinny być wyeliminowane z obrotu prawnego, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.).

W ponownie przeprowadzonym postępowaniu ZUS powinien przede wszystkim ustalić jaki był rzeczywisty przedmiot prowadzonej przez skarżącego działalności gospodarczej, noszącej cechy jego działalności przeważającej. W tym celu przeprowadzi więc pełne postępowanie wyjaśniające, czyniąc niezbędne ustalenia w tym zakresie, na podstawie dostępnych i możliwych do przeprowadzenia dowodów.

W ramach wskazanych wyżej czynności organ powinien odnieść się przede wszystkim do okoliczności faktycznych, związanych z realizowanymi przez skarżącego przedsięwzięciami gospodarczymi. W tym zakresie powinien również wziąć pod uwagę przedłożone przez niego dowody, dokonując ich oceny, a w szczególności odnosząc się w sposób rzetelny i rzeczowy do wynikających z nich okoliczności. Dopiero zaś stwierdzając ewentualnie, w oparciu o te czynności, prowadzenie przez skarżącego działalności uprawniającej do zwolnienia, odpowiadającej opisanym w sposób abstrakcyjny, poprzez odwołanie do odpowiedniego kodu PKD, jej cechom, zbada skalę spadku przychodów skarżącego, pod kątem tego czy jej wskaźnik uprawnia do uzyskania wnioskowanej ulgi.