Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 37/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2005-03-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący asesor WSA Anna Szymańska, Sędziowie sędzia WSA Łukasz Krzycki /spr./, sędzia NSA Otylia Wierzbicka, Protokolant Anna Nader, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 marca 2005 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] listopada 2004 r. Nr [...] w przedmiocie zezwolenia na odbieranie odpadów komunalnych 1. uchyla zaskarżoną decyzję 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz J. W. kwotę 230 zł (dwieście trzydzieści) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Sądu Administracyjnego decyzją z dnia [...]. listopada 2004 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało w mocy, na zasadzie art. 138 § l pkt l K.p.a., decyzję Wójta Gminy B. z dnia [...]. maja 2004 r. (nr [...]) w przedmiocie zezwolenia na świadczenie usług w zakresie odbioru odpadów komunalnych, opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości płynnych. Decyzją organu I. instancji udzielono J. W. zezwolenia na opróżnianie zbiorników bezodpływowych oraz transport nieczystości płynnych na terenie Gminy B. oraz odmówiono zgody na odbiór odpadów komunalnych.

W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, iż odmowa wydania zezwolenia na odbiór odpadów komunalnych, na rzecz wnoszącego odwołanie J. W. była uzasadniona. Wójt Gminy bowiem zgodnie z art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. Nr 132, poz. 622 ze zm.), określił wymagania, jakie powinni spełniać przedsiębiorcy ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na odbiór odpadów komunalnych oraz wskazał obszar, na którym usługi w tym zakresie mają być świadczone. W tej sytuacji w świetle art. 7 ust. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wybór podmiotu świadczącego usługi odbywa się w drodze przetargu publicznego. Przetarg taki odbył się, jednak wnioskujący następnie o wydanie zezwolenia na odbiór odpadów komunalnych nawet w nim nie uczestniczył. W tej sytuacji brak jest przesłanek do wydania zezwolenia na wniosek J. W.. Ustosunkowując się do zarzutów, iż wnoszący odwołanie nie był poinformowany o odbywającym się przetargu wskazano, iż obowiązki w tym zakresie nie obciążają organów orzekających w sprawie a informacja o przetargu została prawidłowo podana do publicznej wiadomości.

W skardze na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego skarżący J. W. wniósł o uchylenie tej decyzji. Skarżący podniósł, iż w świetle art. 6a ust. l ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach rada gminy może przejąć od właścicieli nieruchomości obowiązki w zakresie odbioru odpadów komunalnych tylko na podstawie akceptacji mieszkańców wyrażonej w przeprowadzonym uprzednio referendum gminnym. Skarżący kwestionuje aby wymaganie to zostało spełnione i podnosi, iż naruszenie w tym zakresie naraża jego firmę na stratę. Wielu mieszkańców deklaruje chęć korzystania z usług jego firmy, gdyż współpraca z nią, jako firmą lokalną, byłaby dla nich dogodniejsza. Skarżący wskazuje także, iż wyczerpujący katalog przesłanek mogących stanowić podstawę odmowy wydania zezwolenia zawiera art. 9 ust. l c ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Nie zachodzą okoliczności określone w pkt 2 i 3 wskazanego ustępu. W szczególności firma skarżącego dysponuje wymaganymi środkami technicznymi zapewniającymi bezpieczne dla środowiska świadczenie usług (co potwierdza także znaczny udział Skarżącego w rynku usług odbioru odpadów komunalnych w sąsiednich gminach). Działalność firmy skarżącego jest zgodna z celami wynikającymi z polityki ekologicznej państwa w zakresie edukacji ekologicznej społeczeństwa. W ocenie Skarżącego, argumentem przemawiającym za jego racją jest również wynikające z Konstytucji RP uprawnienie obywateli do informacji o środowisku oraz przedsięwzięciach w tym zakresie a także do informacji o działalności organów władzy publicznej (art. 61 i 74 ust. 3). Uprawnienia w tym zakresie wynikają także z ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm.). Decyzja odmowna godzi zdaniem Skarżącego w prawa społeczności lokalnej do decydowania w sprawach jej dotyczących oraz jego prawa jako prywatnego przedsiębiorcy.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

W trakcie rozprawy w dniu 23. marca 2005 r. pełnomocnik skarżącego wniósł o zwrot kosztów postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż decyzję o odmowie wydania zezwolenia na odbiór odpadów komunalnych podjęto bez wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności, co może mieć wpływ na wynik sprawy.

W świetle ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach generalną zasadą jest wykonywanie obowiązków w zakresie m.in. usuwania odpadów komunalnych przez właścicieli nieruchomości (art. 5 ust. l pkt 3) lub inne podmioty, na których obowiązek ten ciąży z mocy ustawy (art. 5 ust. 2, 4 i 5 oraz art. 2 ust. l pkt 4 ustawy). Właściciel (lub inny zobowiązany podmiot) może przy tym korzystać z usług dowolnego przedsiębiorcy dokonującego odbioru odpadów pod warunkiem, iż dysponuje on wymaganym zezwoleniem (art. 6 ust. l ustawy). Jedynie, jako wyjątek od tej zasady, ustawa dopuszcza przejęcie przez gminę obowiązków w zakresie m.in. usuwania z terenu nieruchomości odpadów komunalnych. Jak słusznie wskazano w skardze przejęcie obowiązków przez gminę może nastąpić wyłącznie na podstawie podjęcia odpowiedniej uchwały przez radę gminy. Jej podjęcie musi być poprzedzone wyrażeniem akceptacji takiego rozwiązania przez mieszkańców - w drodze referendum (art. 6a ust. l ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach). Ustawa wskazuje także, iż w przypadku podjęcia uchwały o przejęciu przez gminę części obowiązków związanych z utrzymaniem porządku na terenie nieruchomości są one finansowane poprzez zryczałtowaną opłatę ponoszoną przez podmioty zwolnione z obowiązków dotyczących utrzymania porządku (art. 6a ust. 2 i 3).

Odwołanie się do wskazanych wyżej zasad generalnych jest niezbędne z uwagi na widoczny brak precyzji i wynikającą stąd możliwość wieloznacznej interpretacji regulacji samego art. 7 ust. 3 i 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, w razie pominięcia zasad wynikających z art. 6a ustawy. Ustęp 3 w art. 7 złożony jest z dwu zdań, z których pierwsze stanowi normę zobowiązującą wójta, burmistrza albo prezydenta miasta do ustalenia wymagań, jakie powinni spełniać przedsiębiorcy ubiegający się o uzyskanie zezwolenia m.in. na odbiór odpadów komunalnych. Jednocześnie drugie zdanie umożliwia ustalenie terenów gdzie usługi mają być świadczone, nie wskazując przesłanek, gdy określenie takie jest dopuszczalne. Jest to o tyle istotne, iż w świetle regulacji ust. 4 w art. 7, w przypadku określenia terenów gdzie usługi mogą być świadczone wybór podmiotu świadczącego te usługi następuje w drodze przetargu publicznego. Brzmienie tego przepisu wyłącza, w ocenie Sądu przyjęcie, iż możliwość uzyskania zezwolenia na tych terenach ma inny podmiot niż wyłoniony w drodze przetargu. Podstawę odmowy wydania zezwolenia dla takiego podmiotu stanowiłby art. 9 ust. l c pkt l ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

W tej sytuacji kluczowe znaczenie ma odpowiedź na pytanie w jakich przypadkach wójt, burmistrz lub prezydent miasta, będący wyłącznie organem wykonawczym gminy (art. 26 ust. l w zw. z art. 11 a ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), może wskazać obszary gdzie mogą być świadczone usługi na podstawie art. 7 ust. 3 zd. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Nie może bowiem ulegać wątpliwości, iż organ ten nie może podejmować takich rozstrzygnięć całkowicie arbitralnie, zważywszy na wynikające stąd daleko idące skutki prawne i faktyczne dla społeczności lokalnej (brak możliwości wyboru usługodawcy) jak i przedsiębiorców (ograniczenie swobody świadczenia usług na danym terenie). Istotną wskazówką dla rozstrzygnięcia wątpliwości w tym zakresie może być tu okoliczność, iż wskazanym ustawą prawnym następstwem określenia obszaru jest dokonywanie wyboru podmiotu świadczącego usługi w drodze przetargu publicznego. Przetarg, jako forma wyboru kontrahenta, dotyczy wyłącznie sytuacji gdy określony podmiot zainteresowany jest dokonaniem określonego zakupu lub zleceniem wykonania usługi. Powstaje więc nadal wątpliwość, kto w rozumieniu art. 7 ust. 4 ustawy jest podmiotem, który miałby w trybie przetargu publicznego dokonywać wyboru ewentualnego kontrahenta. Ze względów racjonalnych nie wydaje się, aby zadaniem tej normy było nałożenie obowiązku organizacji przetargów publicznych na wszystkie podmioty zobowiązane do usuwania odpadów komunalnych z terenów nieruchomości na mocy wskazanego wyżej art. 5 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, gdy obowiązek taki nie wynika dla nich z przepisów o zamówieniach publicznych. W tej sytuacji wydaje się, iż norma ma dotyczyć sytuacji, gdy zleceniodawcą w zakresie odbioru odpadów komunalnych na określonym obszarze jest gmina. Zakres takich sytuacji określa z kolei wcześniej przywołany art. 6a ust. l ustawy.

Powyższe uwarunkowania formalnoprawne prowadzą do wniosku, iż przepisy art. 7 ust. 3 i 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach należy rozumieć w ten sposób, iż określenie obszarów, na których mogą być świadczone usługi, gdzie jednocześnie zleceniobiorca wybierany jest w drodze przetargu publicznego przez gminę, może dotyczyć jedynie sytuacji, gdy rada gminy podejmie uprzednio uchwałę o przejęciu przez gminę obowiązków w zakresie wykonywania zadań dotyczących utrzymania porządku na terenach nieruchomości na zasadach wynikających z art. 6a ust. l ustawy. Określając obszary na zasadzie wskazanej w art. 7 ust. 3 zd. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach organ wykonawczy gminy wykonuje jedynie funkcje zarządzające - organizatorskie, w wykonaniu podjętej we właściwym trybie uchwały rady gminy stanowiącej akt prawa miejscowego rodzącego skutki prawne dla właścicieli nieruchomości na terenie gminy i podmiotów świadczących usługi na jej obszarze.

W rozpatrywanej sprawie organy orzekające w sprawie, jako podstawę odmowy wydania zezwolenia na odbiór odpadów komunalnych, przywołały Zarządzenie nr [...] Wójta Gminy B. z dnia [...]. grudnia 2003 r. wydane z przywołaniem w podstawie prawnej art. 7 ust. 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Zarządzenie to w § 3 wskazuje obszar gdzie usługi w zakresie odbierania odpadów mają być świadczone przez przedsiębiorców. Szeroki katalog nazw pozwala przypuszczać, iż wymieniono w nim większość lub wszystkie miejscowości w Gminie. W rozpatrywanym przypadku nawet sama treść przywołanego paragrafu (np. użycie liczby mnogiej jeżeli chodzi o podmioty mogące świadczyć usługi) zdaje się wykluczać aby choćby intencją jego zamieszczenia było ograniczenie możliwości świadczenia usług. Tym bardziej akt ten nie mógł spowodować skutków prawnych w tym zakresie. W sprawie nie może także mieć przesądzającego znaczenia fakt ogłoszenia i przeprowadzenia przetargu na odbiór odpadów komunalnych. Z zawartych w aktach sprawy dokumentów przetargowych nie wynika w istocie czy i w jakim zakresie Gmina B. przejęła obowiązki dotyczące odbioru odpadów komunalnych z nieruchomości. Z zawartego w aktach sprawy protokołu przetargowego oraz kserokopii ogłoszenia prasowego wynika wyłącznie, iż Gmina ogłosiła przetarg na odbiór odpadów z kontenerów oraz odpadów gromadzonych w workach z terenu określonych sołectw. Nie wynika natomiast w jakim zakresie Gmina B. przejęła obowiązki dotyczące usuwania odpadów komunalnych z nieruchomości, co prowadziłoby do zwolnienia właścicieli nieruchomości z obowiązków wynikających z art. 5 ust. l pkt 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Kwestia ta może także budzić wątpliwości także dlatego, iż według twierdzeń Skarżącego szereg podmiotów nadal deklaruje chęć zlecenia usług w zakresie odbioru odpadów na rzecz firmy skarżącego. Trudno przypuszczać aby podmioty były zainteresowane korzystaniem z odpłatnych usług w zakresie odbioru odpadów, gdyby Gmina B. istotnie przejęła w całości zadania w zakresie zaspokajania potrzeb w tym zakresie. Byłoby to tym bardziej dziwne, jeśli zważyć, iż w świetle art. 6a ust. 2 i 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach podmioty są zobligowane do ponoszenia opłaty ryczałtowej, nie zależnie od tego czy faktycznie i w jakim zakresie gmina wykonuje za nich zadania, o ile zostały one formalnie przejęte przez gminę w trybie określonym w art. 6a ust. l ustawy.

Podstawowe znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy możliwości udzielenia zezwolenia na odbiór odpadów komunalnych ma kwestia ewentualnego podjęcia przez Radę Gminy B. uchwały, o której mowa w art. 6a ust. l ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Konieczne jest ustalenia, o ile została ona podjęta, w jakim zakresie Gmina B. przejęła obowiązki w zakresie usuwania odpadów komunalnych z nieruchomości, a więc czy ewentualne świadczenie usług w zakresie wnioskowanym przez Skarżącego pozostałoby w sprzeczności z zasadami utrzymania porządku w gminie wynikającym z przyjęcia uchwały na podstawie art. 6a ust. l ustawy, co stanowiłoby podstawę odmowy wydania zezwolenia w oparciu o art. 9 ust. l c pkt. l w zw. z treścią art. 7 ust. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

Uwzględniając wskazane wyżej uwarunkowania prawne trzeba stwierdzić iż zaskarżona decyzja, została wydana bez właściwego wyjaśnienia sprawy, a więc z naruszeniem art. 7 i 77 K.p.a. Podlega ono uchyleniu zważywszy, iż w rozpatrywanym przypadku naruszenie przepisów postępowania mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Należy podkreślić że zarówno wadliwa interpretacja norm regulujących zasady wydania zezwoleń przez organy obu instancji, jak i brak właściwego odniesienia się do tych norm w treści Zarządzenia Wójta Gminy B. wynikają z sygnalizowanej wcześniej oczywistej wadliwej redakcji i wewnętrznej niespójności regulacji w zakresie wydawania zezwoleń m.in. na odbiór odpadów komunalnych. W tej sytuacji właściwe odczytanie treści normatywnej wymagało zastosowania przez Sąd zarówno wykładni systemowej jak i celowościowej, gdyż prosta wykładnia gramatyczna nie pozwala w danym przypadku właściwie odczytać znaczenia normy prawnej. Sytuacja taka jest godna ubolewania, jeżeli zważyć, iż wątpliwości dotyczą zasad reglamentacji sfery wolności rynku usług niezbędnych dla zapewnienia podstawowych potrzeb a więc problematyka ta ma znaczenie w praktyce dla ogółu społeczeństwa. Brak jasności regulacji doprowadził w rozpatrywanym przypadku do nieprawidłowego odczytania ich treści. Jak trafnie podniesiono w skardze interpretacja ustawy wedle której wystarczającą podstawa ograniczenia zasady swobody świadczenia usług mogłoby być wydanie odnośnego zarządzenia przez organ wykonawczy gminy na zasadzie art. 7 ust. 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach narusza podstawowe prawo decydowania społeczności lokalnej w sprawach jej dotyczących. Prowadziłoby to także do naruszenia indywidualnego interesu skarżącego, jako przedsiębiorcy zainteresowanego swobodą świadczenia usług przez jego firmę.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi trzeba stwierdzić, iż kwestie związane z brakiem podstaw odmowy wydania zezwolenia, w związku z nie zachodzeniem przesłanek określonych w art. 9c ust. l pkt 2 i 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, nie maj ą w sprawie znaczenia, gdyż przepisy te nie były w rozpatrywanym przypadku podstawą rozstrzygania w przedmiocie wydania zezwolenia. Nie jasne dla Sądu są wywody skargi dotyczące sprzeczności kwestionowanego rozstrzygnięcia z przepisami dotyczącymi dostępu do informacji o środowisku oraz o działalności organów publicznych. Także sam Skarżący nie wskazuje w skardze, jaki związek kwestie te mają z rozpoznawaną sprawą.

Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § l pkt l lit b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270) orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Rozpatrując ponownie sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wyda rozstrzygnięcie po wyjaśnieniu kwestii związanych z ewentualnym podjęciem przez Radę Gminy w B. uchwały na podstawie art. 6a ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.