Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 915/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2017-02-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Nadzór budowlany
Ochrona środowiska
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151, art. 50 par. 1, art. 9, art. 25
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 81, art. 83 ust. 1, art. 84 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 84a ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 7 ust. 2
journal: Dz.U. 1984 nr 21 poz 97
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1984 r. o fundacjach.
article: art. 31 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Joanna Zdrzałka Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk WSA Ewa Partyka /spr./ Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lutego 2017 r. sprawy ze skargi Fundacji [...] na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie samowoli budowlanej -skargę oddala-


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi Fundacji [.] (dalej określanej jako "Fundacja") jest postanowienie [.] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [.] (dalej: WINB) z dnia [.] maja 2016 r. nr [.] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania, które wydano w następujących okolicznościach;

Podaniem z dnia 20 lipca 2015 r. Fundacja zwróciła się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [.] o wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie samowoli budowlanej prowadzonej w jej ocenie przez Nadleśnictwo [.] w ramach przedsięwzięcia pn. "Przebudowa drogi leśnej nr [.] w Leśnictwie [.]" bez wymaganego pozwolenia na budowę, oraz dopuszczenie jej do udziału w tym postępowaniu na prawach strony.

Po przeprowadzeniu czynności kontrolnych postanowieniem z dnia [.] listopada 2015 r. nr [.], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej określanej skrótem "Kpa"), odmówił wszczęcia postępowania. Na skutek zażalenia Fundacji [.] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [.] stycznia 2016 r. nr [.] uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Następnie postanowieniem z dnia [.] marca 2016 r. nr [.], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego ponownie, tym razem na podstawie art. 31 § 1 Kpa, odmówił wszczęcia postępowania w sprawie legalności prowadzonych robót budowlanych prowadzonych przez Nadleśnictwo [.] przy przebudowie drogi leśnej nr [.] w miejscowości [.] gmina [.]. Organ nadzoru budowlanego nie znalazł podstaw do wszczęcia postępowania, ponieważ nie stwierdzono przy realizacji ww. inwestycji naruszenia przepisów prawa. Dopuszczenie zaś Fundacji do udziału w sprawie mogłoby nastąpić tylko po wszczęciu postępowania.

W zażaleniu Fundacja zarzuciła, że organ przed wydaniem postanowienia w pierwszej kolejności powinien ocenić, czy Fundacja była uprawniona do zgłoszenia wniosku o wszczęcie postępowania przez pryzmat jej celów statutowych, a nie podejmować merytoryczne rozstrzygnięcie procesowe bez wyjaśnienia tej kwestii. W jej ocenie uzasadnienie postanowienia nie spełnia wymagań określonych w art. 107 i art. 126 Kpa, ponieważ nie odniesiono się w nim do twierdzeń Fundacji, w tym że wykonany zakres robót nie stanowił przebudowy istniejącej drogi, lecz wykonanie nowego obiektu budowlanego. Nie zbadano, czy przed podjęciem robót na danym terenie w ogóle istniał jakikolwiek obiekt, który mógł zostać przebudowany. Roboty miały bowiem dotyczyć drogi leśnej, która była drogą gruntową, nieutwardzoną, nieurządzoną, a zatem nie stanowiła obiektu budowlanego. Nieistniejący obiekt budowlany nie mógł więc zostać przebudowany, lecz co najwyżej zbudowany.

Opisanym na wstępie postanowieniem WINB w [.] uchylił zaskarżone postanowienie w całości i orzekając co do istoty odmówił wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie samowoli budowlanej prowadzonej przez Nadleśnictwo [.] w ramach przedsięwzięcia pod nazwą "Przebudowa drogi leśnej nr [.] w leśnictwie [.]" bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. W podstawie prawnej rozstrzygnięcia powołano art. 138 § 1 ust. 1 pkt 2 oraz art. 31 § 1 pkt 1 i § 2 Kpa.

W ocenie organu odwoławczego tylko część zarzutów Fundacji zasługiwała na uwzględnienie, niemniej samo rozstrzygnięcie organu I instancji było prawidłowe. Wszczęcie z urzędu postępowania administracyjnego na podstawie art. 31 Kpa jest możliwe tylko po ziszczeniu się łącznie warunków w nim określonych, w tym postępowanie powinno dotyczyć praw innych osób niż wnioskująca organizacja społeczna, a żądanie powinno być uzasadnione celami statutowymi organizacji społecznej i powinien za tym przemawiać interes społeczny. Analiza statutu Fundacji nie potwierdziła jednak, aby wszczęcie postępowania było uzasadnione jej celami statutowymi, gdyż nie obejmowały one zadań z zakresu regulowanego przepisami Prawa budowlanego. Prowadzi ona działalność na rzecz ochrony przyrody i środowiska. Tak więc pomiędzy samowolą budowlaną a celami statutowymi brak jest związku. Dlatego należało odmówić wszczęcia postępowania w sprawie.

W skardze Fundacja, domagając się uchylenia wydanych w sprawie postanowień, podtrzymała dotychczas wyrażane stanowisko w sprawie. Podniosła, że domagała się wszczęcia postępowania administracyjnego w związku z samowolą budowlaną, jakiej dopuściło się Nadleśnictwo [.], bądź dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu dotyczącym tej samowoli. Jej celem statutowym jest propagowanie i realizowanie działań na rzecz ochrony przyrody i środowiska, a realizuje te cele m.in. poprzez działalność interwencyjną, udział w postępowaniach, wyrażanie opinii i formułowanie wniosków. Związek pomiędzy samowolą budowlaną a celami statutowymi jest zatem oczywisty. Fundacja jest zaangażowana w ocenach inwestycji budowlanych polegających na "przebudowie" dróg leśnych w trybie zgłoszenia, który znacznie łagodzi rygoryzm w zakresie wymagań ochrony przyrody. Nie jest w jej ocenie wymagane, aby w statucie wskazana była jako cel działalności również dbałość o przestrzeganie przepisów prawa budowlanego, ponieważ kwestionowana inwestycja niewątpliwie oddziałuje na środowisko.

W odpowiedzi na skargę WINB w [.] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje;

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.) określanej dalej jako "Ppsa". Zgodnie z nim, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W myśl art. 145 Ppsa, sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach.

W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 Ppsa).

Tak przeprowadzona kontrola wykazała, że pomimo częściowo błędnego uzasadnienia kontrolowane postanowienia, jeżeli chodzi o zawarte w nich rozstrzygnięcia, okazały się prawidłowe. Brak było zatem podstaw do zastosowania przez Sąd środków określonych w przepisach art. 145 Ppsa.

Z akt sprawy wynika, że Fundacja wystąpiła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z żądaniem wszczęcia z urzędu przez organ postępowania w sprawie samowoli budowlanej popełnionej w jej ocenie przez Nadleśnictwo [.] w ramach przedsięwzięcia pn. "Przebudowa drogi leśnej nr [.] w Leśnictwie [...]" bez wymaganego pozwolenia na budowę, albo dopuszczenia jej do udziału w takim postępowaniu na prawach strony. Ostatecznie odmówiono wszczęcia z urzędu postępowania. Organ pierwszej instancji uznał, że nie doszło przy realizacji inwestycji do naruszenia przepisów prawa. WINB w [.] z kolei uznał, że zgłoszone żądanie nie było uzasadnione celami statutowymi Fundacji, które nie obejmowały zadań z zakresu regulowanego przepisami Prawa budowlanego. Prowadzi ona bowiem działalność na rzecz ochrony przyrody i środowiska. Pomiędzy samowolą budowlaną a celami statutowymi brak zatem związku. Odmiennego zdania była natomiast Fundacja. Twierdzi ona, że popełniona samowola budowlana związana z budową drogi leśnej pozostaje w związku z jej celami statutowymi, do których należy m.in. propagowanie i realizowanie działań na rzecz ochrony przyrody i środowiska.

Rozstrzygnięcie statusu procesowego Fundacji, jako organizacji społecznej, miało dla Sądu pierwszorzędne znaczenie w kwestii ustalenia, czy skargę wniósł podmiot uprawniony. Zgodnie bowiem z art. 50 § 1 Ppsa, uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Istotne jest również to, że w myśl art. 9 Ppsa organizacja społeczna, w zakresie swojej działalności statutowej, może brać udział w postępowaniu sądowym w przypadkach określonych w tej ustawie. Fundacja ma ponadto przyznaną zdolność sądową nie tylko jako podmiot będący osobą prawną, jako jak organizacja społeczna sui generis (zob. art. 25 § 1 i 4 Ppsa; art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1984 r. o fundacjach -tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 40; uchwałę składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2005 r. sygn. II OPS 4/05).

Organizacja społeczna może występować w postępowaniu sądowym w charakterze skarżącego w dwóch przypadkach: we własnej sprawie - jeżeli ma w tym interes prawny, albo w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób - jeżeli dana sprawa pozostaje w zakresie jej statutowej działalności i jeżeli brała ona udział w postępowaniu administracyjnym. Przesłanki te określa wprost art. 50 § 1 Ppsa. Weryfikacja legitymacji procesowej skarżącej organizacji społecznej przez Sąd nie polega tylko na przyjęciu złożonej przez nią deklaracji w tej kwestii, lecz wymaga oceny zakresu celów statutowej działalności, które mają przy tej ocenie decydujące znaczenie.

Analiza statutu Fundacji pozwalała Sądowi przyjąć, że kontrolowana sprawa administracyjna mieści się w zakresie celów statutowych tej organizacji. Jest ona związana z ochroną przyrody i środowiska, a zatem podmiot ten mógł skutecznie wnieść skargę. Nie ma konieczności, aby statut organizacji społecznej wprost przewidywał realizację zadań z zakresu regulowanego przepisami Prawa budowlanego, jak tego wymagał organ odwoławczy. Realizacja inwestycji budowlanej, jaką jest budowa drogi leśnej (bez względu na szczegółową kwalifikację planowanych czy wykonanych robót budowlanych) może bowiem oddziaływać na środowisko. To zaś wystarczało do uznania, że realizacja takiej inwestycji pozostaje w związku z celami statutowymi Fundacji - nie jako inwestycja sama w sobie, ale w realiach tej konkretnej sprawy jako mogąca oddziaływać na środowisko i przyrodę. Formalnie Fundacja brała również udział w postępowaniu administracyjnym. To, że odmówiono uwzględnienia zgłoszonego przez nią żądania wszczęcia z urzędu postępowania nie ma dla oceny dopuszczalności skargi w opisanych wyżej okolicznościach znaczenia. Nie stwarzało podstaw do uznania skargi za niedopuszczalną z powodu nieziszczenia się jednej z przesłanek warunkujących legitymację procesową w postaci "brania udziału w postępowaniu administracyjnym". Udział ten bowiem brała, tyle że organ odwoławczy, odmiennie od organu pierwszej instancji, negatywnie ocenił jej legitymację (interes statutowy). Dlatego też Sąd uznał, że Fundacja była podmiotem legitymowanym do wniesienia skargi już chociażby z samej konieczności zapewnienia jej możliwości realizacji konstytucyjnego prawa do sądu (zob. art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej) w postaci możliwości wniesienia skargi na akt administracyjny kwestionujący jej status w postępowaniu administracyjnym. Jest to tym bardziej istotne, jeżeli uwzględnić prawo organizacji społecznej do wniesienia zażalenia na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie art. 31 § 2 zd. 2 Kpa. Przepis art. 3 § 2 pkt 2 Ppsa dopuszcza bowiem sądową kontrolę takich aktów administracyjnych.

Pomimo pozytywnej oceny dopuszczalności skargi w kontekście legitymacji procesowej nie zasługiwała ona jednak na uwzględnienie. Odmowa wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego okazała się zgodna z prawem.

Fundacja zwróciła się do organu nadzoru budowlanego z żądaniem wszczęcia z urzędu postępowania nadzorczego i zbadania legalności realizowanej przez Nadleśnictwo [.] inwestycji polegającej na przebudowie drogi leśnej nr [.] w leśnictwie [.]. Żądanie takie pozostaje we właściwości organów nadzoru budowlanego, stosownie do art. 81 i n. Prawa budowlanego, w szczególności art. 83 ust. 1, art. 84 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 84a ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Zarazem do postępowania takiego nie znajduje zastosowania art. 28 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, ponieważ postępowanie nadzorcze (kontrolne) nie jest postępowaniem w sprawie pozwolenia na budowę. Krąg stron postępowania nadzorczego (kontrolnego) regulują zatem przepisy Kpa.

W myśl art. 31 § 1 Kpa, organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem:

1) wszczęcia postępowania,

2) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu,

jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny.

Uwzględnienie żądania organizacji społecznej wymaga zatem od organu dokonania jego oceny w dwóch aspektach, tj. pod kątem celów statutowych zgłaszającej żądanie organizacji oraz pod kątem oceny interesu społecznego. Obie przesłanki muszą zaistnieć łącznie. Jak podkreśla się w orzecznictwie, organ administracji publicznej nie jest zobligowany do uwzględnienia żądania organizacji społecznej z tych tylko powodów, że jest ona formalnie organizacją społeczną, której żądanie jest uzasadnione celami statutowymi bez badania, czy przemawia za tym interes społeczny (por. wyrok NSA z dnia 19 lipca 2012 r. sygn. II OSK 663/11 oraz z dnia 14 listopada 2008 r. sygn. II GSK 314/08). Wszczęciu i prowadzeniu postępowania nie mogą również przeciwstawiać się przepisy prawa.

Jak natomiast stanowi art. 31 § 2 Kpa, organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. Na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej służy zażalenie. Z przepisu tego wynika zatem, że odmowa wszczęcia postępowania albo dopuszczenia do udziału następuje w przypadku uznania żądania za nieuzasadnione. To zaś może być wynikiem dekompletacji przesłanek określonych w art. 31 § 1 Kpa polegającej na braku związku danej sprawy z celami statutowymi albo braku interesu społecznego przemawiającego za koniecznością przeprowadzenia danego postępowania choćby związek z celem statutowym organizacji został wykazany.

Podkreślić jeszcze należy, że organizacja społeczna, domagając się wszczęcia przez organ postępowania z urzędu, nie działa w granicach własnego, indywidualnego i konkretnego interesu prawnego (we własnej sprawie), lecz w sprawie innej osoby. Rozpatrzenie złożonego przez nią żądania, jak prawidłowo zauważył WINB w [.] w postanowieniu z dnia [.] stycznia 2016 r., powinno nastąpić na podstawie art. 31, a nie art. 61a Kpa.

Z akt sprawy wynika, że na skutek interwencji Fundacji pracownicy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w dniu 6 sierpnia 2015 r. przeprowadził czynności kontrolne na działkach nr 25/1, 26/1 i 28 w [.]. W zawiadomieniu o kontroli z dnia 24 lipca 2015 r. organ nadzoru budowlanego zażądał od inwestora – Nadleśnictwa [.], w zarządzie której pozostają ww. nieruchomości będące własnością Skarbu Państwa, przedstawienia podczas kontroli wszelkich dokumentów potwierdzających legalność prowadzonych robót budowlanych. Do akt dołączono kopię zgłoszenia przez inwestora Staroście Powiatu [.] zamiaru przebudowy drogi leśnej [.] w leśnictwie [.] na działkach nr 25/1, 26/1 i 28 w [.] na odcinku 938 m. Kontrolę przeprowadzono zgodnie z wyznaczonym terminem. W protokole odnotowano m.in. technologię i zakres wykonanych robót wskazując, że przebudowy dokonano na odcinku 945,5 m, a więc na dłuższym niż planowano. Wzdłuż drogi odbudowano rowy poprzez ich pogłębienie, nawierzchnię utwardzono kruszywem, miejscami płytami betonowymi. W niektórych miejscach droga miała większą szerokość od planowanej, w tym w miejscach występowania tzw. mijanek. Wykonano 2 przepusty. Podczas kontroli roboty nie były jeszcze zakończone. O wynikach kontroli powiadomiono Nadleśnictwo [.] w piśmie z dnia 28 sierpnia 2015 r. Wskazano w nim, że organ nadzoru budowlanego, z uwagi na niezakończenie robót, nie znalazł podstaw do podjęcia dalszych czynności nadzorczych. Jednocześnie zwrócono się do Nadleśnictwa o poinformowanie organu o zakończeniu budowy w celu skontrolowania usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Pismo to do wiadomości przesłano także Fundacji. Ponowną kontrolę przeprowadzono 30 września 2015 r. Odmawiając po raz pierwszy wszczęcia postępowania PINB w [.] wyjaśnił, że wyniki przeprowadzonych kontroli nie dały podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego, ponieważ nie jest to uzasadnione interesem społecznym. Ponownie odmawiając wszczęcia postępowania PINB w [.] stwierdził, że przeprowadzone czynności kontrole nie wykazały, aby doszło przy wykonywaniu robót budowlanych do naruszenia prawa. Dlatego brak było podstaw do dalszej ingerencji organu nadzoru budowlanego, w tym do wszczęcia postępowania administracyjnego. Odmienną argumentację przedstawił organ odwoławczy, opierając się na innej kwalifikacji zadań statutowych Fundacji. Niemniej, postanowienia organów obu instancji stanowiły o odmowie wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego.

Stanowisko organu pierwszej instancji sprowadzające się do wykazania dekompletacji przesłanek wszczęcia z urzędu postępowania nadzorczego (legalizacyjnego albo naprawczego) na podstawie żądania Fundacji Sąd uznał za prawidłowe i zgodne z prawem. Organy nadzoru budowlanego powołane zostały m.in. do nadzoru i kontroli nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego. Dokonywane przez nie czynności kontrolne leżą w ich wyłącznej kompetencji. Jeżeli zatem na podstawie wyników przeprowadzonych kontroli nie znajdują podstaw do prowadzenia postępowania nadzorczego, ponieważ w ich ocenie nie doszło do naruszenia szeroko pojętych przepisów budowlanych, zwłaszcza w kontekście art. 48 – 51 Prawa budowlanego, to w interesie społecznym nie leży prowadzenie bezprzedmiotowego postępowania administracyjnego i niezasadne angażowanie sił i środków publicznych tylko dlatego, że żądanie takie zgłosiła organizacja społeczna zajmująca się działalnością na rzecz ochrony środowiska i przyrody. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, na co zresztą słusznie zwrócił uwagę WINB w [.] w postanowieniu z dnia [.] stycznia 2016 r., wszczęcie postępowania przed organami nadzoru budowlanego w związku z naruszeniem przepisów prawa budowlanego następuje z urzędu, a zawiadomienie pochodzące od jakiegokolwiek innego podmiotu stanowić może tylko asumpt dla organów nadzoru budowlanego do podjęcia stosownych działań z urzędu (por. wyrok NSA z dnia 12 października 2010 r. II OSK 1944/10). Organy muszą zatem mieć podstawy faktyczne do prowadzenia postępowania legalizacyjnego albo naprawczego. Okoliczności takie ustala się m.in. podczas czynności kontrolnych dokonywanych np. w trybie art. 81 ust. 1 i art. 81a Prawa budowlanego, a zgodnie z art. 81 ust. 4 tej ustawy, protokolarne ustalenia dokonane w toku tych czynności stanowią podstawę do wydania decyzji oraz podejmowania innych środków przewidzianych w przepisach prawa budowlanego. Organy nadzoru budowlanego mają zatem prawną możliwość dokonywania ustaleń faktycznych w zakresie zgodności z prawem budowlanym realizowanych robót budowlanych przed formalnym wszczęciem postępowania administracyjnego, a dopiero konieczność (potrzeba) wydania aktu administracyjnego może wymagać jego wszczęcia (choć i w tym zakresie w Prawie budowlanym przewidziane zostały wyjątki, jak np. w art. 81c ust. 2). Jeżeli zatem wyniki czynności kontrolnych nie uzasadniały w ocenie organu nadzoru budowlanego potrzeby prowadzenia postępowania administracyjnego, to ocena ta i kwalifikacja stanu faktycznego należy do gestii tego organu. Odmowa uwzględniania żądania organizacji społecznej zawiera w sobie zarazem stanowisko, że skontrolowane roboty budowlane nie były nielegalne. W przeciwnym razie organ musiałby podjąć prawem przewidziane czynności, ponieważ jego piastunowi mogłaby grozić np. odpowiedzialność za niedopełnienie obowiązków służbowych. Postępowanie w zakresie spraw nadzoru budowlanego oparte jest bowiem przede wszystkim na zasadzie oficjalności, a organy działają na podstawie i w granicach prawa, stosownie do art. 6 Kpa i art. 7 Konstytucji RP.

Zwrócić należy również uwagę na samą procedurę zgłoszenia przez Nadleśnictwo [.] Staroście Powiatowemu w [.] zamiaru przebudowy drogi leśnej. Procedura ta uregulowana jest w przepisach art. 30 – 31 Prawa budowlanego. Zgłoszenie podlega ocenie organu administracji architektoniczno-budowlanej, który ma prawo zażądać, w trybie art. 30 ust. 5c Prawa budowlanego, uzupełnienia zgłoszenia. Jeżeli nie są spełnione określone w ustawie warunki zgłoszenia obowiązkiem Starosty jest wnieść w przepisanym terminie sprzeciw. Z mocy ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 353), Starosta ma również, wynikający z art. 96 ust. 1, obowiązek przed przyjęciem zgłoszenia rozważenia, czy planowane przedsięwzięcie może potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000. Teren inwestycji położony jest bowiem na obszarze objętym tą formą ochrony, która oznaczona jest kodem PLC180001 – Bieszczady (zob. http://natura2000.org.pl/, jak też rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 12 stycznia 2011 r. w sprawie obszarów specjalnej ochrony ptaków, Dz. U. Nr 25, poz. 133). W sytuacji uznania przez Starostę, że przedsięwzięcie, inne niż przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko, które nie jest bezpośrednio związane z ochroną obszaru Natura 2000 lub nie wynika z tej ochrony, może potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000, obowiązany jest wydać postanowienie w sprawie nałożenia obowiązku przedłożenia właściwemu miejscowo regionalnemu dyrektorowi ochrony środowiska określonych w art. 96 ust. 3 ww. ustawy dokumentów. Wydanie takiego postanowienia przerywa bieg terminów postępowania, w ramach którego stwierdzono taki obowiązek (art. 96 ust. 4 tej ustawy). Z akt sprawy nie wynika jednak, aby Starosta takie działania podejmował, a do otrzymanego zgłoszenia niewątpliwe nie zgłosił sprzeciwu, o którym mowa w art. 30 ust. 6 Prawa budowlanego. Mając zaś na uwadze zarzuty Fundacji, że zakres wykonanych robót polegał nie na przebudowie istniejącego obiektu, lecz budowie nowego dotychczas nieistniejącego, wskazać należy, że z protokołu kontroli z dnia 6 sierpnia 2015 r. wynika, iż podlegająca przebudowie droga była już wcześniej, tj. przed rozpoczęciem robót budowlanych, częściowo utwardzona, a nie jak podaje Fundacja, w całości gruntową. Zarzut ten mija się więc ze stanem faktycznym opisanym przez pracowników organu nadzoru budowlanego.

Tak więc, mając na względzie powyższe Sąd uznał, że kontrolowane postanowienia, jeżeli chodzi o zawarte w nich rozstrzygnięcia, są zgodne z prawem. Argumentacja WINB w [.] oparta na błędnej kwalifikacji zadań statutowych Fundacji nie miała wpływu na wynik sprawy, ponieważ zreformowane przez ten organ postanowienie pierwszej instancji również polegało na odmowie wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego i zawierało prawidłowe uzasadnienie. Winno zatem zostać utrzymane w mocy. Naruszenie przez organ odwoławczy przepisów art. 138 § 1 pkt 1 i 3 oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 31 § 1 pkt 1 Kpa nie miało jednak wpływu na wynik sprawy.

Z podanych względów skargą jako niezasadną oddalono na podstawie art. 151 Ppsa.