Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2459/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-03-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6013 Przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części,
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 71a
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Antas (spr.), sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 marca 2022 r. sprawy ze skargi K. J. reprezentowanego przez przedstawicieli ustawowych P. J. i M. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] września 2021 r. nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: [...]WINB), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), dalej: k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.), dalej: p.b., w wyniku rozpatrzenia odwołań M. W. oraz P. J. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: PINB) z [...] lipca 2021 r. nr [...] nakazującą przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego.

W odniesieniu do ustaleń faktycznych i prawnych, które stały za wydanym rozstrzygnięciem, [...]WINB przyjął, że kierując się powiadomieniem G. L. informującej o zmianie sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej usytuowanego przy ul. [...] w [...] PINB [...] sierpnia 2020 r. przeprowadził czynności kontrolne, w trakcie których stwierdził, że na terenie działki nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...] jest zlokalizowany budynek mieszkalny posiadający trzy kondygnacje naziemne oraz jedną podziemną. Klatka schodowa obiektu prowadzi do ośmiu lokali mieszkalnych. Na parterze budynku zamontowana została skrzynka pocztowa dla ośmiu lokali. Z informacji uzyskanych od lokatorów budynku wynika, że jest to budynek wielorodzinny zamieszkany przez osiem rodzin. Pismem z 10 września 2020 r. PINB zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego przy ul. [...] w [...], a następnie postanowieniem z [...] października 2020 r. nr [...] na podstawie art. 71a ust. 1 p.b. wstrzymał użytkowanie ww. budynku i nałożył na M. W. i P. J. obowiązek przedstawienia dokumentów wskazanych w art. 71 ust. 2 p.b. W toku postępowania organ ustalił, że prawo własności nieruchomości objętej postępowaniem zostało przeniesione z M. W. oraz P. J. na ich małoletniego syna K. J., którego pozostają przedstawicielami ustawowymi. W wyniku ponownych czynności kontrolnych przeprowadzonych 20 maja 2021 r. PINB ustalił, że budynek nadal jest użytkowany jako wielorodzinny. Ponadto organ ustalił, że pomimo doręczenia postanowienia nr [...], zobowiązani nie przedłożyli dokumentów w celu legalizacji zmiany sposobu użytkowania budynku. W tych okolicznościach PINB zawiadomieniem z 14 czerwca 2021 r. poinformował strony o zakończeniu postępowania wyjaśniającego i możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz wypowiedzenia się co do zebranych materiałów, a następnie decyzją z [...] lipca 2021 r. na podstawie art. 71a ust. 4 p.b. nakazał M. W. i P. J., będącym przedstawicielami ustawowymi K. J., przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego usytuowanego na nieruchomości nr ew. [...], obręb [...] przy ul. [...] w [...], tj. funkcji budynku mieszkalnego jednorodzinnego w terminie 3 miesięcy od dnia, kiedy ww. decyzja stanie się ostateczna.

Pismami z 24 lipca 2021 r. odwołania od powyższej decyzji PINB w ustawowym terminie złożyli M. W. i P. J., wnosząc o jej uchylenie. Odwołujący zarzucili zaskarżonemu rozstrzygnięciu niezgodność z prowadzonymi czynnościami kontrolnymi, niezgodność ze stanem faktycznym i nieuwzględnienie wszystkich dowodów.

We wskazanej powyżej decyzji z [...] września 2021 r. [...]WINB przytoczył treść art. 71 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 p.b., wskazując, że nie budzi jego wątpliwości, iż zmiana sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego na budynek zamieszkania zbiorowego wymusza potrzebę dostosowania zmienionej funkcji pomieszczeń do wymagań przepisów przeciwpożarowych oraz w zakresie sanitarno-higienicznym przez dostosowanie instalacji i dostaw mediów. Budynek mieszkalny jednorodzinny powinien spełniać inne wymagania higieniczno-sanitarne niż budynek zamieszkania zbiorowego. Ponadto, przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422 ze zm.), dalej: r.w.t. przewidują różne wymogi pożarowe dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego i budynku zamieszkania zbiorowego. Powyższe wynika z przyjętej odmiennej kategorii dla ww. budynków (§ 209 r.w.t.). W ocenie [...]WINB, w przedmiotowej sprawie doszło do zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego i PINB prawidłowo prowadził postępowanie legalizacyjne w oparciu o przepisy art. 71a p.b. Organ odwoławczy podkreślił, że każda zmiana sposobu użytkowania wypełniająca przesłanki wynikające z art. 71 ust. 1 pkt 2 p.b. wymaga uprzedniego zgłoszenia właściwemu organowi. W toku postępowania prowadzonego przez organy obu instancji inwestorzy nie przedłożyli dokumentów potwierdzających legalność obecnego sposobu użytkowania badanego obiektu, jak również dokumentów, o których mowa w postanowieniu nr [...]. Pomimo upływu terminu określonego w ww. postanowieniu (doręczonego 12 października 2020 r.) odwołujący nie przedłożyli żadnego z wymaganych dokumentów oraz nie złożyli wniosku o przedłużenie terminu do wykonania obowiązku. Ponadto, jak wynika z akt sprawy, pomimo obowiązku wstrzymania użytkowania obiektu postanowieniem nr [...], budynek był dalej użytkowany, co potwierdza treść protokołu z 20 maja 2021 r. W tym kontekście organ odwoławczy odwołał się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego dotyczącego art. 71a ust. 4 p.b, wyjaśniając, że powyższy przepis ma charakter restrykcyjny i powinien być stosowany w przypadku zlekceważenia przez stronę postępowania nakazów zawartych w postanowieniu wydanym w oparciu o art. 71a ust. 1 pkt 1 i 2 p.b. Odnosząc się do zarzutów odnośnie do skierowania postanowienia nr [...] do osób niebędących właścicielami nieruchomości, organ odwoławczy zauważył, że jak ustalił PINB w toku postępowania odwołujący pozostają przedstawicielami ustawowymi (rodzicami) małoletniego K. J., który jest właścicielem nieruchomości. Stosownie do treści art. 98 § 1 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2020 r. poz. 1359), dalej: k.r.i.o., rodzice są przedstawicielami ustawowymi dziecka pozostającego pod ich władzą rodzicielską, jeżeli dziecko pozostaje pod władzą rodzicielską obojga rodziców, każde z nich może działać samodzielnie jako przedstawiciel ustawowy dziecka. Przepis ten ustanawia ogólną regułę, że przedstawicielami ustawowymi dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską są jego rodzice. Reprezentacja taka stanowi jeden z elementów wykonywania władzy rodzicielskiej. Organ podkreślił, że ustawa nie określa w sposób pozytywny granic reprezentacji dziecka przez rodziców. Skoro jednak wskazuje w ww. art. 98 § 2 k.r.i.o. wyjątki, w których reprezentacja ta jest wyłączona, to przyjmować należy, że w każdej sprawie, w której ustawa tego nie wyłącza, rodzice mogą dziecko reprezentować bez ograniczeń. Jest tak również dlatego, że reprezentacja dziecka jest jednym z elementów władzy rodzicielskiej, skoro zaś zakres tej władzy co do zasady obejmuje całość spraw dziecka, to i jego reprezentowanie powinno być adekwatnie do zakresu tej władzy szerokie. W świetle powyższego skierowanie przez PINB postanowienia nr [...] do odwołujących, którzy są przedstawicielami ustawowymi K. J., nie czyniło wydanego rozstrzygnięcia wadliwym (tym bardziej, że w sentencji wydanego rozstrzygnięcia PINB nie wskazał, że są oni właścicielami budynku). [...]WINB wskazał, że w toku postępowania organy dokonały oceny materiału dowodowego w sposób logiczny, zgodny z przepisami, zasadami wiedzy technicznej i doświadczenia życiowego i nie wykroczyły poza granice swobodnej oceny dowodów. Ocena wiarygodności dowodów i ich mocy nastąpiła na podstawie wszechstronnej analizy zebranego materiału dowodowego. Odwołujący nie wykazali prawdziwości faktów, z których wywodzą określone skutki prawne, stąd organy nie uznały ich racji.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję [...]WINB z [...] września 2021 r. złożył K. J. działający przez swoich przedstawicieli ustawowych w osobach M. W. oraz P. J., zaskarżając ją w całości i wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, poprzedzającej ją decyzji PINB oraz postanowienia tego organu z [...] października 2020 r. nr [...], ewentualnie w sytuacji niepodzielenia przez Sąd zarzutu skierowania ww. postanowienia do osoby niebędącej stroną – o uchylenie decyzji organów obu instancji.

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie:

- art. 75 § 1 i art. 83 k.p.a. poprzez przeprowadzenie dowodu nieznanego ustawie;

- art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie zebrania materiału dowodowego w sposób wyczerpujący a zamiast tego dokonanie ustaleń dotyczących stanu faktycznego w oparciu o domysły i przypuszczenia;

- art. 73 § 1 k.p.a. poprzez odmowę wglądu do akt sprawy przedstawicielowi ustawowemu strony (P.J.);

- art. 28 k.p.a. poprzez błędne ustalenie, kto jest właścicielem nieruchomości zabudowanej, położonej w [...] przy ul. [...] i w konsekwencji wydanie postanowienia nr [...], którego adresatem nie była strona postępowania;

- art. 28 k.p.a. poprzez uznanie za strony postępowania J. L. i G. L.

W uzasadnieniu skargi skarżący, przywołując kodeksowe zasady postępowania dowodowego, wskazał, że k.p.a. nie zna "hydrydowego" środka dowodowego łączącego cechy oględzin i zeznań świadków, a polegającego na przepytywaniu osób przypadkowo spotkanych podczas oględzin na okoliczności istotne dla rozpatrzenia sprawy i dokonywanie w ten sposób ustaleń faktycznych. Dowód z zeznań świadków jest dowodem którego przeprowadzenie wymaga zachowania ścisłych reguł, mających na celu nie tylko zagwarantowanie dotarcia do prawdy obiektywnej, ale i ochronę uzasadnionych interesów świadków. Wobec przeprowadzenia dowodu nieznanego ustawie z naruszeniem przepisów art. 75 § 1 i art. 83 k.p.a. postępowanie dowodowe dotknięte jest wadą prawną skutkującą pozbawieniem mocy dowodowej tego hybrydowego dowodu. Skarżący podniósł, że mając za przedmiot postępowania zmianę sposobu użytkowania, organy w pierwszej kolejności powinny ustalić poprzedni (wcześniejszy) sposób użytkowania, gdyż tylko wtedy można mówić o ewentualnej jego zmianie. W sprawie organ nie zebrał żadnych dowodów (w tym dokumentów) na okoliczność poprzedniego sposobu użytkowania. Skarżący zwrócił uwagę na to, że art. 73 § 1 k.p.a. realizujący (obok art. 10 k.p.a.) zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu i mający na celu zapewnienie stronom prawa wglądu w akta sprawy został naruszony na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego. Zaakcentował równocześnie, że sprawą o zasadniczym znaczeniu jest ustalenie, kto jest stroną postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją. Zasada ta została naruszona w postępowaniu przed PINB poprzez wydanie postanowienia nr [...] nakładającego obowiązki na osoby, które nie posiadają przymiotu strony. Żaden z organów nie poddał również analizie, jaki interes prawny w postępowaniu miałby przysługiwać J. L. i G. L.

W odpowiedzi na skargę [...]WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji z [...] września 2021 r. przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ decyzja [...]WINB nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie lub też stwierdzenie jej nieważności.

Podstawę materialnoprawną kontrolowanej decyzji stanowi art. 71a ust. 4 p.b., a powodem jego zastosowania w sprawie było, po pierwsze, ustalenie, że doszło do zmiany sposoby użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego przy ul. [...] w [...] bez zachowania procedury z art. 71 p.b., co stanowi o samowolnej zmianie sposobu użytkowania, a, po drugie, stwierdzenie, że zobowiązany zaniechał zastosowania się do warunków procedury legalizacji, o czym świadczy niewykonanie przez niego obowiązków nałożonych postanowieniem PINB z [...] października 2020 r.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, okoliczności faktyczne tej sprawy zostały ustalone w sposób wystarczający do zastosowania procedury uregulowanej w art. 71a p.b. Prowadząc postępowanie, organy obu instancji kierowały się równocześnie prawidłową wykładnią art. 71 ust. 1 pkt 2 p.b. W myśl powołanego przepisu przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Z tak sformułowanego przepisu wynika, że zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego mamy do czynienia wówczas, gdy mają zastosowanie inne normy z zakresu bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska, czy mające wpływ na obciążenie konstrukcji budynku, aniżeli normy, które miały zastosowanie względem dotychczasowego sposobu użytkowania.

W przedmiotowej sprawie poza sporem jest, że współwłaściciele nieruchomości (M. W. oraz P. J.) nie zgłosili właściwemu organowi zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Jakkolwiek "poprzedni sposób użytkowania" skarżący objął w skardze spornością, to nie może budzić wątpliwości nadawana budynkowi położonemu w [...] przy ul. [...] kwalifikacja określająca go jako budynek mieszkalny jednorodzinny (zrealizowany w zabudowie bliźniaczej). Tejże okoliczności nie zakwestionowała zresztą uczestnicząca w oględzinach obiektu M. W., podnosząc, że "pierwotnie" budynek stanowił zabudowę jednorodzinną (protokół z 15 października 2019 r.). Oznacza to, że dysponując materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie organ I instancji zasadnie wszczął procedurę legalizacji samowolnej zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku. Z uwagi na sposób użytkowania przedmiotowy budynek trafnie został uznany za niestanowiący już budynku mieszkalnego jednorodzinnego, albowiem zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 2a p.b. rozumie się przez niego budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. Z przyjętych przez organ ustaleń tymczasem wynika, że w znajdujących w budynku pomieszczeniach wydzielono 8 lokali mających odrębne wejścia, umożliwiając w nich pobyt stały ludzi. Powyższe uzasadniało przyjęcie przez [...]WINB, że doszło w sprawie do samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 p.b. poprzez rozpoczęcie wykorzystywania go na cele zamieszkania zbiorowego w rozumieniu § 3 pkt 5 r.w.t. Zdaniem Sądu, w zależności od konkretnego sposobu korzystania przez poszczególnych najemców z wynajmowanych lokali, jak należy przyjąć, możliwe było w sprawie postrzeganie działania skarżącego jako równoważnego użytkowaniu budynku jako obiektu zamieszkania zbiorowego, zachodziła również uzasadniona podstawa, by sankcjonowane działanie łączyć z przypisaniem spornemu obiektowi funkcji budynku mieszkalnego wielorodzinnego. Powyższe pozostawało jednakże bez znaczenia dla możliwości wdrożenia postępowania, o którym mowa w art. 71a ust. 1 p.b. Posłużenie się kwalifikacją samowolnej zmiany sposobu użytkowania znajdowało bowiem uzasadnienie, po pierwsze, w stwierdzeniu, że przepisy r.w.t. precyzują szczegółowe warunki techniczne, jakim powinien odpowiadać budynki zamieszkania zbiorowego, określając m. in. warunki higieniczno-sanitarne (§ 82 r.w.t.) oraz przeciwpożarowe (§ 209 ust. 1 pkt 1 r.w.t.), w związku z czym budynek zamieszkania zbiorowego musi spełniać inne wymagania higieniczno-sanitarne oraz przeciwpożarowe niż przypisane dla budynków mieszkalnych jednorodzinnych zaliczanych zgodnie z § 209 ust. 2 pkt 5 r.w.t. do kategorii zagrożenia ludzi ZL V. Po drugie, charakter istotny ma stwierdzenie, że w budynku mieszkalnym jednorodzinnym obowiązują odmienne warunki techniczne łączone z bezpieczeństwem pożarowym, stąd zmiana sposobu wykorzystywania takiego budynku polegającą na użytkowaniu go jako budynek mieszkalny wielorodzinny co do zasady nie może odbyć się poza procedurą zgłoszeniową (art. 71 ust. 2 p.b.). W świetle § 242 ust. 1 i 2 r.w.t. szerokość poziomych dróg ewakuacyjnych nie może być mniejsza niż 1,4 m, z zastrzeżeniem, że może wynosić ona wyjątkowo 1,2 m, jeżeli jest przeznaczona do ewakuacji nie więcej niż 20 osób. O ile wymagań stawianych drogom ewakuacyjnym mogą nie spełniać schody w budynku jednorodzinnym oraz schody wewnętrzne w mieszkaniach w budynku wielorodzinnym, o tyle zasada ta nie dotyczy schodów stanowiących drogę ewakuacyjną na klatce schodowej budynku mieszkalnego wielorodzinnego (§ 248 r.w.t.). Z pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi powinna być zapewniona możliwość ewakuacji w bezpieczne miejsce na zewnątrz budynku stosownie do § 236 ust. 1 r.w.t. i podmiot zamierzający zmienić sposób użytkowania budynku mieszkalnego w analizowanym zakresie wskazane powyżej wymaganie powinien mieć na uwadze. Uwzględnić się również powinno, że graniczne wymiary schodów stałych w budynkach r.w.t. różnicuje według ich różnego przeznaczenia, przyjmując, że przy budynkach mieszkalnych jednorodzinnych minimalna szerokość użytkowa biegu i spocznika powinna wynosić 0,8 m, natomiast przy budynkach mieszkalnych wielorodzinnych (także budynkach zamieszkania zbiorowego) odpowiednio – 1,2 m i 1,5 m (§ 68 ust. 1 r.w.t.). Paragraf 207 ust. 2 r.w.t. powyższe parametry traktuje jako wchodzące w zakres wymagań dotyczących bezpieczeństwa pożarowego i uznaje zasadniczo za obowiązujące. Wzgląd na powyższą regulację prawną w łączności z § 2 ust. 1 r.w.t. wskazującym, że przepisy rozporządzenia stosuje się przy zmianie sposobu użytkowania budynków istniejących i art. 71 ust. 1 pkt 2 p.b. kazał organom zwrócić stąd uwagę na niespełnienie w budynku położonym przy ul. [...] w [...] wymagania odnoszonego do minimalnej szerokości klatki schodowej stanowiącej drogę ewakuacyjną i okoliczność tę potraktować jako relewantną z punktu widzenia ww. przepisu.

Przyjęcie tego rodzaju kwalifikacji prawnej w bezpośredni sposób korespondowało z treścią ustaleń, na jakich oparł się organ w sytuacji, gdy M. W. oraz P. J., działający początkowo jako współwłaściciele nieruchomości, a następnie po darowaniu jej w dniu [...] sierpnia 2020 r. małoletniemu synowi – jako jego przedstawiciele ustawowi, nie tyle nawet odstąpili od czynnego udziału w postępowaniu nakierowanym na wyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, co utrudniali przeprowadzenie w jego toku przez sam organ tego rodzaju czynności. Pomimo zawiadomień z 4 czerwca 2020 r., 8 lipca 2020 r. i 14 kwietnia 2021 r. o planowanych czynnościach w sprawie spornej zmiany sposobu użytkowania budynku M. W. oraz P. J. nie stawili się na zapowiedzianych kontrolach, co skutkowało nieudostępnieniem obiektu. Kontrolujący zostali pozbawieni dostępu do lokali znajdujących się w budynku wskutek demontażu znajdującego się przed drzwiami zewnętrznymi dotychczas domofonu (protokół z 20 maja 2021 r), co ostatecznie znalazło swoje rozwinięcie w zwróceniu się przez PINB do Prokuratury Rejonowej w [...] (pismo z 2 czerwca 2021 r.) o wszczęcie postępowania w trybie art. 91 ust. 1 pkt 1 p.b. M. W. oraz P. J. pomimo dwóch wezwań (pisma z 21 grudnia 2020 r. i 10 lutego 2021 r.) o przedłożenie odpowiednich dokumentów potwierdzających pozostawanie przedstawicielami ustawowymi K. J. po przeniesieniu na niego prawa własności nieruchomości w związku z podjęciem przez PINB czynności kontrolnych względem zmiany sposobu użytkowania budynku tego zobowiązania nie wykonali, poprzestając na operowaniu wyłącznie wyjaśnieniem odnoszonych do "niepozostawania stroną w postępowaniu" (pismo z 26 października 2020 r.).

Niewątpliwie zabezpieczeniu prawidłowego przebiegu postępowania dowodowego powinny służyć przede wszystkim wymienione w k.p.a. środki dyscyplinujące (środki przymusu), jednakże odmowa udziału przez stronę w czynnościach mających potwierdzić niekorzystne dla niej ustalenia faktyczne nie może prowadzić do wykazania naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., jeżeli ustalenia prawne i wnioskowania, na których zdecydował się oprzeć w sprawie organ, da się postrzegać jako odpowiadające wszechstronnej oceny wszystkich okoliczności a podjęte rozstrzygnięcie za ich logiczną konsekwencją. Z decyzji musi wynikać, że organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy ustaleń, jak też nie nadał zastosowanym przepisom wykładni nieznajdującej potwierdzenia w ich treści. To wymaganie nie zostało w kontrolowanym postępowaniu w zakresie określonym w art. 71a ust. 4 w zw. z art. 71 ust. 1 pkt 2 p.b. naruszone, co przesądza o wyniku kontroli legalności zaskarżonej decyzji z [...] września 2021 r.

Nie stoi na przeszkodzie przyjęciu tejże oceny posługiwanie się przez organ wnioskowaniami opartymi na domniemaniach faktycznych i dowodach nienazwanych. [...]WINB nie oparł się w sprawie jedynie na "domysłach i przypuszczeniach", jak niezasadnie zarzucił w skardze skarżący, ale na dowodach, których otwarty katalog kształtuje treść art. 75 § 1 k.p.a. Dowodem, może pozostawać "wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem", a zatem nie tylko wyszczególnione w ww. przepisie środki dowodowe w postaci dokumentów, zeznań świadków, opinii biegłych oraz oględzin. Przepisy k.p.a. nie wprowadzają formalnej teorii dowodów, tj. nie wprowadzają obowiązku udowadniania pewnych faktów jedynie za pomocą określonych dowodów. Takiej zasady nie ustanawiają również przepisy p.b. jako przepisy szczególne w odniesieniu do postępowania dotyczącego samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, toteż okoliczności relewantne z punktu widzenia art. 71a ust. 4 w zw. z art. 71 ust. 1 pkt 2 p.b., w tym fakt dopuszczenia się samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego i fakt dalszego jego użytkowania pomimo wstrzymania postanowieniem nr [...], nie musiały wynikać z przeprowadzenia przez organy nadzoru budowlanego dowodu z zeznań świadków, który to dowód, jak zaakcentował całkowicie słusznie skarżący, wymaga zachowania ścisłych reguł procesowych określonych szczegółowo w k.p.a.

Należy zauważyć, że względem poczynionych przez organ ustaleń, w tym obserwacji wynikających z dokonanych oględzin budynku, których treść została przedstawiona w sporządzonych protokołach, odwołujący w piśmie odwoławczym z 24 lipca 2021 r. sformułowali wyłącznie czysto polemiczne uwagi i nierzeczowe argumenty sprowadzające się do operowania słownikową definicją partykuły "może" jako nadającej wypowiedziom "odcień przypuszczenia, wahania, osłabienia kategoryczności", a także ogólnym twierdzeniem, że decyzja PINB nakazuje "usunięcie wyimaginowanych i nieudowodnionych nieprawidłowości". W pełni zgodzić się należy z zamieszczonym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji twierdzeniem, że organ zobowiązany był dokonać oceny materiału dowodowego w sposób logiczny, zgodny z przepisami, zasadami wiedzy technicznej i doświadczenia życiowego, nie wykraczając przy tym poza granice swobodnej oceny dowodów i taką cechę Sąd przypisuje przyjętym w sprawie przez [...]WINB wnioskom.

Zdaniem Sądu, wymóg prawidłowości wypełniania przez organ nadzoru budowlanego obowiązku kontroli przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego nakazuje organowi kierować się przy ocenie wniosków przyjmowanych w oparciu o dokonywane ustalenia tymi względami, które w sposób pełny zapewniają nadzór nad zabezpieczeniem warunków bezpieczeństwa ludzi i mienia przy utrzymywaniu obiektu budowlanego. Powoduje to, że wadliwością nie powinna być objęta w sprawie kwestia uznania przez [...]WINB, że doszło w sprawie do zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego przy ul. [...] w [...]. Nawet, jeżeli zachował on funkcję mieszkalną, to jednak powinna być ona traktowana ze względu na bezpieczeństwo przebywających w obiekcie osób jako funkcja realizująca się w sposób właściwy dla budynków zamieszkania zbiorowego (mieszkalnych wielorodzinnych), co uzasadniało stwierdzenie przez [...]WINB zaistnienia dyspozycji art. 71a ust. 1 w zw. z art. 71 ust. 1 pkt 2 p.b. W następstwie niezaprzestania dalszego użytkowania budynku, co potwierdzał protokół z oględzin z 20 maja 2021 r. r. (protokół nr [...]) i niewykonania pozostałych obowiązków wynikających z postanowienia PINB z [...] października 2020 r., organy nadzoru budowlanego były w pełni uprawnione posłużyć się instrumentem sankcyjnym, o którym mowa w art. 71a ust. 4 p.b. Nie może ulegać wątpliwości, że zasadą konstrukcyjną postępowania umożliwiającego legalizację samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części jest podejmowanie przez organ nadzoru budowlanego poszczególnych czynności procesowych nakierowanych na załatwienie sprawy, o której mowa w art. 71a p.b., w warunkach, w których zobowiązany doprowadził do czasowego wyłączenia użytkowania lub korzystania z obiektu stanowiącego przyczynę prowadzenia z jego udziałem postępowania.

Wbrew odmiennemu twierdzeniu skarżących, zaskarżona decyzja z [...] września 2021 r. nie uchybia przepisom procesowym kształtującym przebieg kontrolowanego postępowania. Udział J. L. i G. L. w postępowaniu wynikał z uznania ich przez organ za stronę w sprawie (art. 28 k.p.a.). Przepis ten stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części może dotyczyć interesu właścicieli nieruchomości sąsiednich i wówczas, gdy zmiana taka może oddziaływać na te nieruchomości poprzez stworzenie lub niekorzystną zmianę ograniczeń i uciążliwości, jest to interes prawny, gdyż istnieją przepisy prawa ten interes chroniące (por. wyrok NSA z 25 lutego 2016 r. sygn. II OSK 1591/14). W sprawie organy oparły uznanie, że istnieją podstawy do przyjęcia, iż kontrolowane postępowanie dotyczy interesu prawnego J. L. i G. L. z uwagi na powoływanie się przez stronę na niekorzystne oddziaływanie zmienionego sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego stanowiącego obiekt znajdujący się w zabudowie bliźniaczej z należącym do nich budynkiem mieszkalnym. Kierowanie się takim wnioskiem przez [...]WINB, zdaniem Sądu, nie narusza art. 28 k.p.a. w zw. z art. 71a ust. 1 p.b. Samo podważenie zresztą zasadności powyższej oceny nie mogłoby skutkować wzruszeniem zaskarżonej decyzji, ponieważ dopuszczenie J. L. i G. L. do udziału w postępowaniu w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku jako jego strony nie łączyło się z podjęciem przez wskazane osoby czynności procesowych mających wpływ na wydane rozstrzygnięcie w ramach toku instancji uruchomionego złożeniem odwołania od decyzji PINB przez M. W. oraz P. J.

Uchybieniem mającym wpływ na wynik sprawy nie było również zaadresowanie w postanowieniu z [...] października 2020 r. obowiązku wstrzymania użytkowania budynku oraz przedstawienia dokumentów wskazanych w art. 71 ust. 2 p.b. do M. W. oraz P. J. Z założonej dla nieruchomości księgi wieczystej KW [...] wynika, że na podstawie umowy darowizny z [...] sierpnia 2020 r. doszło do przejścia prawa własności działki nr ew. [...] przysługującego M. W. oraz P. J. jako współwłaścicielom na ich syna K. J. Wpis ten został ujawniony w KW w dniu [...] stycznia 2021 r., wobec czego trudno postawić PINB skutecznie zarzut, że w postanowieniu z [...] października 2020 r. adresatami nakazu uczynił te osoby, o których miał wiedzę, że pozostają współwłaścicielami budynku, jeżeli ustalenie takie oparł na domniemaniu wynikającym z zasady jawności wpisów w księgach wieczystych, a M. W. oraz P. J. powiadomieni pismem z 10 września 2020 r. o wszczęciu z urzędu postępowania nie znaleźli powodów, by o dokonanej darowiźnie na rzecz małoletniego syna obejmującej przedmiot toczącego się postępowania administracyjnego poinformować organ to postępowanie prowadzący. Okoliczność ta, jak należy zdaniem Sądu uznać, nie może być postrzegana jako równoważna sytuacji opisanej w art. 156 § 1 pkt 4 w zw. z art. 126 k.p.a. (skierowanie postanowienia do osoby niebędącej stroną w sprawie), nie może też być traktowana jako skutkująca niedopuszczalnym ograniczeniem praw procesowych skarżącego jako właściciela budynku, na którego powinien zostać nałożony obowiązek określony w art. 71a ust. 1 p.b. Uwzględnić bowiem należy, że z uwagi na brak posiadania przez skarżącego zdolności do czynności prawnych ocenianej w toku postępowania na podstawie art. 30 § 1 k.p.a., jego sytuacja prawna podlegała ukształtowaniu zakładającemu, że wydany nakaz powinien zostać skierowany do wykonania przez M. W. oraz P. J. Skarżący w dacie wydania postanowienia nr [...] nie ukończył jeszcze 5. roku życia, stąd jako małoletni bez zdolności do czynności prawnych działać mógł w postępowaniu wyłącznie przez swych ustawowych przedstawicieli (art. 30 § 2 k.p.a.), którymi w rozważanym przypadku pozostawali M. W. oraz P. J. jako jego rodzice, pod których władzą rodzicielską skarżący pozostawał (art. 98 § 1 k.r.o.). Prawidłowość oznaczenia strony (art. 107 § 1 pkt 3 k.p.a.) w zaskarżonej decyzji utrzymującej w mocy decyzję PINB z [...] lipca 2021 r. z punktu widzenia powołanych przepisów nie może budzić już jakichkolwiek zastrzeżeń. Zastrzeżeń nie budzi również brak podstaw do przypisania przez [...]WINB doniosłości procesowej odmowie wglądu przez P. J. do akt sprawy w dniu 20 listopada 2020 r. Sporządzona w tym zakresie notatka służbowa wskazuje, że stawający nie potwierdził swojej tożsamości dowodem osobistym, nie wykazał również jakimkolwiek dokumentem faktu pozostawania przedstawicielem ustawowym K. J. Niewątpliwie art. 73 § 1 k.p.a. pozwala stronie na wgląd w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów, niemniej uzależnia te uprawnienia od możliwości potwierdzenia, że żądanie zostało zgłoszone przez uprawniony do tego podmiot, który to warunek w rozpatrywanym przypadku, jak należy przyjąć, nie został z przyczyn leżących w całości po stronie przedstawiciela skarżącego spełniony.

Kierując się powyższymi względami, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.