Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1001/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-07-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 183 par 1; art. 133 par 1; art. 106 par 3 i par 5; art. 141 par 4; art.185
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 4 ust. 1 i art. 2 pkt 6
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 233
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj /spr./ Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędzia del. WSA Mariola Kowalska Protokolant Aleksander Jakubowski po rozpoznaniu w dniu 28 lipca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Gminy Rz. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 695/10 w sprawie ze skarg A. Ś. i A. G. na uchwałę Rady Gminy Rz. z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Rz. 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od A. Ś. i A. G. na rzecz Gminy Rz. kwoty po 210 (słownie: dwieście dziesięć) złotych od każdego z nich tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 21 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 695/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy R. z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...] w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy R. oraz zasądził od Gminy na rzecz A. Ś. i A. G. kwoty po 557 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, iż zaskarżoną uchwałą z dnia [...] lipca 2009 r. Nr [...] Rada Gminy R. uchwaliła zmiany do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy R. uchwalonego w dniu [...] lutego 2004 r. (Uchwała Nr [...]). Zmiana dotyczy ustaleń tekstowych planu w zakresie warunków lokalizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Wprowadzono nowy § 8 ust. 2 pkt 1 lit. f) i nowy § 8 ust. 2 pkt 5 lit. f), w których wykluczono "lokalizowanie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko", co nie dotyczy "urządzeń infrastruktury technicznej".

Powyższą uchwałę zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie A. Ś. oraz A. G. Skarżący zarzucili: 1) naruszenie art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm. - cyt. dalej jako u.p.z.p.), poprzez wprowadzenie do planu zapisów mających charakter zapisów indywidualnych a ponadto stojących w sprzeczności z prawem, 2) naruszenie art. 22 Konstytucji RP oraz art. 6 u.p.z.p. poprzez wprowadzenie ograniczenia w wykonywaniu własności w akcie niższej rangi niż ustawowy, 3) naruszenie art. 73 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, która dopuszcza prowadzenie działalności mogącej znacząco oddziaływać na środowisko po spełnieniu określonych warunków. W uzasadnieniu skarg podano, że skarżący już od 2006 r. podejmowali działania zmierzające do zagospodarowania terenu, który znajduje się w ich władaniu, na potrzeby prowadzonej przez siebie działalności rolniczej tzn. na budowę fermy tuczu brojlera o łącznej obsadzie 240.000 sztuk, na działkach numer [...] w R. oraz [...] w O. (A. Ś.) oraz budowę fermy tuczu brojlera o łącznej obsadzie 300.000 sztuk, na działkach numer [...] w R. oraz [...] w O. K. (A. G.). Pomimo tego Rada Gminy uchwałą z dnia [...] lipca 2009 r. wprowadziła zmiany do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obejmujące m.in. tereny, na których planowana była inwestycja. W związku z nowymi zapisami będzie ona niemożliwa do zrealizowania.

Zdaniem skarżących taki zapis jest nadużyciem władztwa planistycznego przez Radę Gminy. Nie jest ona bowiem uprawniona do określania aktem prawa miejscowego, jakie inwestycje nie mogą być na jej terenie wykonywane, jeżeli ich prowadzenie jest dopuszczalne na mocy przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Wprowadzenie takiego zapisu nie zmienia w istocie przeznaczenia gruntu, a jedynie w sposób niedopuszczalny zmierza w kierunku wyłączenia możliwości lokalizowania na terenie gminy inwestycji, które są w subiektywnej ocenie mieszkańców gminy niepożądane. Rada Gminy pod pozorem dbałości o środowisko wprowadza ograniczenia, które nie znajdują żadnego uzasadnienia w przepisach prawa. Przepisy o ochronie środowiska wskazują, w jakich przypadkach dane tereny mogą być wyłączone spod dokonywania określonego rodzaju inwestycji. Jednakże przepisy te nie przewidują, aby to gmina podejmowała decyzje w tym zakresie.

Skarżący zarzucili, iż uchwała Rady Gminy narusza prawo do swobodnego dysponowania gruntem. Działanie to jest skierowane przeciwko skarżącemu. Zakaz wprowadzono jedynie w odniesieniu do terenów rolniczych oznaczonych na planie symbolami RP., na których miała powstać inwestycja skarżącego. Żadne inne tereny leżące na obszarze gminy nie zostały objęte zakazem. W związku z tym treść uchwały w rzeczywistości nie ma charakteru abstrakcyjnego i generalnego, a konkretny skierowany do indywidualnie oznaczonego podmiotu.

Dodatkowo skarżący wskazali, iż uchwała została podjęta w warunkach postępowania w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia, a więc nie sposób założyć, aby Rada Gminy podejmując uchwałę nie wiedziała o toczącym się postępowaniu.

W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały uznając, że skarga zasługuje na uwzględnienie, jakkolwiek w zasadzie z innych przyczyn, niż te, które wskazano w skardze. Nie można bowiem czynić zarzutu miejscowemu planowi zagospodarowania przestrzennego lub jego zmianie z tego powodu, że formułuje w swoim tekście normy zbliżone do indywidualnych. Istotą i specyfiką planu miejscowego jest to, że ustala on konkretne przeznaczenie większych lub mniejszych obszarów, co może również dotyczyć pojedynczych działek. Sąd nie zgodził się również z zarzutem naruszenia Konstytucji RP i art. 6 u.p.z.p przez wprowadzenie ograniczenia w wykonywaniu prawa własności, gdyż – jak podkreślił - to właśnie ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pozwala na takie ograniczanie drogą aktów prawa miejscowego i czyni to w art. 6 u.p.z.p. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest prawnym instrumentem wyznaczonym przez akt rangi ustawowej.

W ocenie Sądu nietrafny jest także zarzut naruszenia prawa ochrony środowiska. Planowanie przestrzenne dotyczy tylko przeznaczenia terenów, a nie dotyka konkretnej działalności mogącej lub nie mogącej znacząco oddziaływać na środowisko. Dlatego kwestie związane z samą szczegółową ochroną środowiska muszą być rozpatrywane na innej płaszczyźnie niż kwestie planistyczne. W obrębie planowania należy oczywiście uwzględniać wymagania ochrony środowiska (art. 1 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p.), ale dzieje się to na innych zasadach i w innej skali niż działania podejmowane w oparciu o prawo ochrony środowiska.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodził się natomiast z zarzutem o przekroczeniu przez Radę Gminy R. granic władztwa planistycznego. To przekroczenie granic władztwa planistycznego przejawia się w dowolności przyjętego rozstrzygnięcia, które nie zostało należycie uzasadnione w oparciu o obowiązujące przepisy ustawy.

Sąd zauważył, że celem planowania przestrzennego jest zwłaszcza ustalenie przeznaczenia terenu (art. 4 ust. 1 u.p.z.p.). Zaskarżona uchwała, zdaniem Sądu, nie realizuje tego celu, gdyż nie przeznacza żadnego terenu na żaden cel, a tylko działa negatywnie: wyklucza niektóre przedsięwzięcia gospodarcze na wyznaczonym terenie. Cel wykluczenia tych przedsięwzięć jest tylko pozornie jasny.

Rada nie wyważyła interesów różnych podmiotów, których kolizja może doprowadzić do miejscowych konfliktów społecznych. Nie oceniła też sytuacji terenu objętego zmianą planu z punktu widzenia walorów ekonomicznych przestrzeni (art. 1 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p.), a tak znaczne ograniczenie działalności gospodarczej zmieni znacznie wartość nieruchomości objętych planem. Rada wybiórczo i arbitralnie przyjęła, że właśnie tylko nieruchomości skarżących mają być wyłączone z możliwości lokalizowania określonych przedsięwzięć, gdyż wiedziała, że właśnie oni takie przedsięwzięcia zamierzają podjąć. Wynika stąd, że jej uchwała ma w istocie charakter interwencyjny, chce doraźnie zapobiec czyjejś działalności i nie bierze pod uwagę konstytucyjnej zasady równości podmiotów wobec prawa. Nadto Sąd uznał, iż uzasadnienie zaskarżonej uchwały jest na tyle lakoniczne i szablonowe, że nie da się w nim znaleźć odpowiedzi na pytanie o motywy podjęcia uchwały o takiej właśnie treści. Sąd zaakcentował, że wymagania wobec organów planistycznych stawiane przez ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym są na tyle wszechstronne i ścisłe, że każde działanie o niewytłumaczalnych motywach lub o motywach sprzecznych z konkretnymi zapisami tej ustawy powinny być uznawane za przekroczenie granic władztwa planistycznego. Sąd stwierdził, iż zaskarżona uchwała jest sprzeczna z istotą planowania przestrzennego a w szczególności z rozwiązaniami ogólnymi ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm. – dalej: u.p.z.p.), zwłaszcza z art. 4 ust. 1 i art. 1 ust. 2 pkt 6).

Skargę kasacyjną od wyroku wniosła Rada Gminy R., reprezentowana przez radcę prawnego B. B., zaskarżając wyrok w całości.

Rada Gminy R. zarzuciła:

I. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię, tj.:

- art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - poprzez wyartykułowanie, iż celem planowania przestrzennego jest zasadniczo ustalenie przeznaczenia terenu - a zaskarżona uchwała Rady Gminy R. w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - nie realizuje tego celu "gdyż nie przeznacza żadnego terenu na żaden cel".

Strona skarżąca zarzuciła, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny na etapie orzekania całkowicie pominął, iż uchwała Rady Gminy R. z dnia [...] lipca 2009 r. dokonuje jedynie zmian w tekście podstawowym miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy R. - porządkując i precyzując zapisy dotyczące dopuszczalnej formy gospodarowania i zabudowy terenów oznaczonych w planie pod symbolem R - co nie uprawnia do oceny, że działa wyłącznie negatywnie;

- art. 1 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - poprzez wyartykułowanie tezy, że na etapie podejmowania w/w uchwały Rada Gminy R. nie poddała ocenie wpływu rozstrzygnięcia na walor ekonomiczny przestrzeni. Powyższe stanowisko nie zawiera w sobie odniesienia do zakresu wpływu przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w kontekście zmniejszenia wartości ekonomicznej nieruchomości sąsiadujących z nieruchomościami, gdzie wedle pierwotnego brzmienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać mogły być lokalizowane. Uchwała oprócz argumentacji powołanej w punkcie 1 podyktowana była koniecznością bilansowania rachunku ekonomicznego, tj. korzyści płynących z lokalizowania terenach rolnych R przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko jak i obniżenia wartości ekonomicznej - w następstwie powstania w/w przedsięwzięć - pozostałych nieruchomości położonych terenach rolnych R i w bezpośrednim sąsiedztwie przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową.

II. naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności art. 133 § 1 p.p.s.a., poprzez pominięcie w ustaleniu stanu faktycznego sprawy części materiału dowodowego. Nieuzasadniona jest bowiem w świetle zebranego materiału dowodowego teza Sądu, zawarta w uzasadnieniu wyroku, iż "Rada wybiórczo i arbitralnie przyjęła, że właśnie tylko nieruchomości skarżących mają być wyłączone z możliwości lokalizowania określonych przedsięwzięć". Sąd nie uwzględnił w swych ustaleniach faktu, iż uchwała o zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczyła nie tylko działek będących własnością skarżących, lecz wszystkich nieruchomości położonych na terenie Gminy R. oznaczonych w planie miejscowym symbolami RP/RZ, których powierzchnia na całym obszarze obowiązywania planu wynosi ponad 3800 ha. Zaskarżona uchwała nie miała zatem indywidualnego charakteru.

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne Rada Gminy wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu Rada Gminy podkreśliła, że

fragment z kasacji a)

Zdaniem strony niewłaściwe jest oparcie zaskarżonego orzeczenia na zarzucie naruszenia władztwa planistycznego przez Radę Gminy R. przy podejmowaniu przedmiotowej uchwały - rozumianego jako brak spójnej argumentacji na potrzeby uzasadnienia jej przyjęcia – gdzie wedle stanowiska Sądu przy formułowaniu uzasadnienia naruszono przepis art. 4 ust. 1 oraz art. 1 ust. 2 pkt. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Rada Gminy R. poprzez podjęcie uchwały o zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w żadnym stopniu nie wykluczała terenu objętego zmianą spod działalności gospodarczej - w zakresie prowadzenia na nim działalności rolniczej oraz eksploatacji ekonomicznej. Rada Gminy kierowała się koniecznością dostosowania zapisów w planie w sposób abstrakcyjny, w celu wprowadzenia rozwiązań tożsamych zarówno na terenach przeznaczonych na cele rolne, jak i na terenach przeznaczonych na cele przemysłowe. Zaproponowane rozwiązanie jest stabilne i kompleksowe, tworzy zwarty system ochrony nieruchomości w Gminie R., które charakteryzują się znacznym rozdrobnieniem oraz intensywną budową mieszkaniową, przed wpływem inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko zlokalizowanych w ich bezpośrednim sąsiedztwie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. Ś. i A. G., reprezentowani przez radcę prawnego A. D., wnieśli o jej oddalenie i zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu odpowiedzi podniesiono, że skarga kasacyjna wywiedziona przez organ nie zawiera argumentów, które mogą skutecznie podważać orzeczenie wydane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie. Nie jest trafny zarzut naruszenia art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sąd jedynie stwierdził, co jest bezsporne na gruncie stanu faktycznego sprawy, że zaskarżona uchwała "działa wyłącznie negatywnie" w takim znaczeniu, że nie zmienia przeznaczenia terenu, a jedynie wyklucza na wyznaczonym terenie niektóre przedsięwzięcia gospodarcze. Rada Gminy R. przyjmując tę uchwalę nie rozważyła dostatecznie interesów różnych podmiotów.

fragment z kasacji b)+ c)

Zdaniem A. Ś. i A. G. nie jest także usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 1 ust. 2 pkt. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem Rady Gminy, że przy podejmowaniu uchwały brała pod uwagę walory ekonomiczne nieruchomości sąsiadujących z nieruchomościami skarżących, w szczególności, że lokalizacja określonych inwestycji na nieruchomościach skarżących doprowadzi do spadku wartości nieruchomości sąsiadujących, gdyż uzasadnienie przedmiotowej uchwały nie zawiera żadnej argumentacji w tym zakresie. A. Ś. i A. G. zakupili przedmiotowe nieruchomości w celu prowadzenia na nich określonej, zgodnej z prawem, inwestycji.

Nie jest trafny również zarzut pominięcia przez Sąd części materiału dowodowego. Prawdą jest, że zmiana planu dotyczyła wszystkich nieruchomości oznaczonych symbolami RP (tereny rolnicze) oraz RP (tereny łąk). Nieruchomości oznaczone takimi właśnie symbolami posiadają obaj skarżący, których postępowania administracyjne zmierzające do uzyskania środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację inwestycji są w toku. Ustanowiony zakaz dotyczy tylko takich gruntów, natomiast nie dotyczy innych gruntów o zbliżonym charakterze - oznaczonych symbolem RO (tereny rolniczo-osadnicze), RS (tereny rolnicze, specjalne, tereny sadów), RG (tereny rolnicze w obrębie obszarów górniczych, nafty i gazu ziemnego), gdzie inwestycje takie jak planowane przez A. Ś. i A. G. mogą być w dalszym ciągu przeprowadzane. Skarżący podtrzymali wcześniejsze argumenty, że uchwała jest sprzeczna z prawem i narusza ich słuszny interes. Zmiana planu nie może mieć charakteru dowolnego i pomijać słusznych interesów właścicieli, którzy nabyli nieruchomości w określonym celu, który zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego był dopuszczalny.

Zdaniem pełnomocnika uchwała ma charakter interwencyjny. Przed wprowadzeniem zmiany do planu zagospodarowania przestrzennego zostało wszczęte i toczy się postępowanie z wniosku A. Ś. i A. G. o wydanie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację planowanego przedsięwzięcia. Wójt dwukrotnie wydawał decyzje odmowne, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze dwukrotnie te decyzje uchylało, przekazując sprawy do ponownego rozpoznania. Treść tych decyzji wskazywała, że SKO kwestionowało przywołane przez Wójta podstawy do wydania decyzji odmownych. Organ nadużył władztwa planistycznego, gdyż w sposób bezzasadny wprowadził do planu zmiany, które nie wynikają z jakichkolwiek obiektywnych potrzeb gminy, a rzeczywisty cel wprowadzonych zmian sprowadza się do uniemożliwienia powyższej inwestycji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm. ), zwanej dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy zaskarżenia.

Po pierwsze, podzielić należy zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) - dalej jako u.p.z.p.

Zgodnie z art. art. 4 ust. 1 u.p.z.p. w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego następuje ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji zaskarżona uchwała nie realizuje celu jakim jest ustalenie przeznaczenia terenu, gdyż nie przeznacza żadnego terenu na żaden cel, a tylko działa negatywnie tj. wyklucza niektóre przedsięwzięcia gospodarcze na wyznaczonym terenie. Z takim stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie nie można się zgodzić. Wyrażając taki pogląd Sąd pierwszej instancji zdaje się nie zauważać, że zaskarżoną uchwałą wprowadzono jedynie zmiany do obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy R. tj. do uchwały Nr [...] Rady Gminy R. z dnia [...] lutego 2004 r. ( Dz. Urz. Woj. Małopolskiego Nr [...], poz. [...]) – w skrócie m.p.z.p.

W takiej sytuacji uchwałę Rady Gminy R. z dnia [...] lipca 2009 r., Nr [...] w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy R. należy oceniać w świetle ustaleń uchwały Nr [...] Rady Gminy R. z dnia [...] lutego 2004 r. To zaś oznacza, że ustalenia planu wprowadzone kwestionowaną uchwałą należy odczytywać łącznie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy R. Przypomnieć należy, iż w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się nie tylko podniesione przez Sąd pierwszej instancji walory ekonomiczne przestrzeni, ale i (m.in.) wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, walory architektoniczne i krajobrazowe, wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych, wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia walory ekonomiczne przestrzeni, prawo własności, potrzeby interesu publicznego - art. 1 ust. 2 u.p.z.p. Do obowiązkowych elementów planu miejscowego, o jakich mowa w art. 15 ust. 2 u.p.z.p., należy m.in. określenie przeznaczenie terenów oraz linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania ( pkt 1), zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego ( pkt 2), zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego ( pkt 3), parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linii zabudowy, gabarytów obiektów i wskaźników intensywności zabudowy ( pkt 6), szczególnych warunków zagospodarowania terenów oraz ograniczeń w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy (pkt 9).

Zmiana wprowadzona uchwałą Rady Gminy R. z dnia [...] lipca 2009 r. dotyczy ustaleń tekstowych planu. A mianowicie, w § 8 ust. 2 ( strefa rolniczo - osadnicza) w pkt 1 - RP - tereny rolnicze i w pkt 5 ( RZ - tereny łąk ) dodano litery f), poprzez które na terenach oznaczonych symbolem RP i symbolem RZ wykluczono lokalizowanie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko wymienionych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (w brzmieniu z dnia 31.08.2007 r. - Dz. U. Nr 257, poz. 2573, zm. z 2005 r. Nr 92, poz. 769 oraz z 2007r. Nr 158, poz. 1105). Wykluczenie powyższe nie dotyczy urządzeń infrastruktury technicznej, w rozumieniu art. 143 ust. 2 Ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.). Postanowienia § 8 ust. 2 pkt 1 lit. f) i § 8 ust. 2 pkt 5 lit. f) uchwały należy odczytywać łącznie z pozostałymi ustaleniami planu, w tym z ustaleniami szczegółowymi określonymi – jak stanowi § 8 ust. 2 m.p.z.p. - w § 14, tabela 2, L.p. 2. Łącznie postanowienia te zawierają ustalenia podstawowe, kierunki zagospodarowania przestrzennego, strategie kierunkową i ustalenia uzupełniające oraz użytkowanie podstawowe terenów oznaczonych symbolami RP i RZ, użytkowanie dopuszczalne terenów RP i RZ, ustalenia dotyczące zmian w obrębie istniejącego areału rolniczego RP i ustalenia dotyczące przekształceń strukturalnych terenów RP oraz ustalenia dotyczące zmian w obrębie istniejącego areału RZ i ustalenia dotyczące przekształceń strukturalnych terenów RZ a także wykluczenie lokalizowania przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

Ustalenia m.p.z.p. mają za zadanie nie tylko ustalić przeznaczenie określonych terenów na określone cele, ale i określić, które tereny nie mogą być w ogóle przeznaczone na określone cele np. budownictwa mieszkalnego, przemysłowego, usługowego bądź określić dopuszczalną wielkość takich obiektów lub dopuszczalny rodzaj usług czy rodzaj produkcji. A zatem, ustalenia m.p.z.p. mogą zawierać określone zakazy. Skoro tak, to należy przyjąć, iż plany miejscowe zagospodarowania przestrzennego mogą zawierać zarówno ustalenia pozytywne jak i negatywne ( zakazy ). Jeśli natomiast rada gminy decyduje się – po przeprowadzeniu stosownej procedury planistycznej - na zmianę obowiązującego planu miejscowego tego rodzaju, iż wprowadza zakaz/zakazy dotychczas nie przewidziane w m.p.z.p., to takie działanie – wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji - nie nosi znamion działania wyłącznie negatywnego. Działaniem takim rada gminy nie narusza automatycznie tak przepisu art. 4 ust. 1 u.p.z.p. jak i art. 1 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. Organ ma bowiem obowiązek uwzględnić w planowaniu przestrzennym nie tylko prawo własności ale i interes społeczny oraz wymagania ochrony środowiska. W planie miejscowym określa się obowiązkowo szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy – art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy.

Wprowadzone kwestionowaną uchwałą zakazy nie naruszają też zasady równości wobec prawa, gdyż zostały wprowadzony na całym terenie oznaczonym symbolem RP i symbolem RZ, a więc obciążają w równym stopniu także innych właścicieli działek położonych na terenach oznaczonych takimi symbolami. W takiej sytuacji nie można też skutecznie twierdzić, iż uchwała ma w istocie charakter interwencyjny. Plan zagospodarowania przestrzennego może bowiem wkraczać w sferę wykonywania prawa własności. Ustalenia planów zagospodarowania przestrzennego zawierają ograniczenia w zakresie władztwa nad gruntem. W tak szacowanych granicach właściciel (użytkownik wieczysty) może korzystać z gruntu, rozporządzać nim i dokonywać jego zabudowy.

Trafny jest również zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 133 p.p.s.a.

Sąd pierwszej instancji uznał, iż Rada Gminy R. wybiórczo i arbitralnie przyjęła, że tylko nieruchomości skarżących mają być wyłączone z możliwości lokalizowania określonych przedsięwzięć. Tymczasem z postanowień § 8 ust. 2 pkt 1 lit. f) i § 8 ust. 2 pkt 5 lit. f) uchwały nie wynika, aby to twierdzenie Sądu pierwszej instancji można było uzasadnić brzmieniem tych postanowień. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie uzasadnił na czym oparł takie stwierdzenie, nie przytoczył żadnych ustaleń planu tak z części tekstowej jak i graficznej, które potwierdzałyby stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Sąd pierwszej instancji nie odwołał się do żadnego materiału dowodowego niniejszej sprawy i nie ocenił zaskarżonej uchwały w aspekcie materiału dowodowego. Stwierdzenia Sądu pierwszej instancji są nie tylko lakoniczne, ale i nie poparte żadnymi argumentami natury dowodowej, nie wiadomo na podstawie jakich ustaleń Sąd doszedł do przekonania, że wprowadzone zmiany dotyczą tylko nieruchomości stanowiących własność A. Ś. i A. G. Sama zaś okoliczność, iż A. Ś. i A. G. podejmowali działania zmierzające do zagospodarowania terenu polegającego na budowie ferm tuczu brojlera, w tym występowali o ustalenie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację takiego przedsięwzięcia nie oznacza, że Gmina R. nie może uchwalić zmiany m.p.z.p. Przypomnieć należy, iż nawet wydanie decyzji o warunkach zabudowy i decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego nie stanowi przeszkody do zmiany m.p.z.p. Z mocy art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy albo decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji.

Brzmienie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jednoznacznie wskazuje, że "interes publiczny" nie uzyskał prymatu pierwszeństwa w odniesieniu do interesu jednostki. Przyjęte w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) rozwiązania prawne oparte są na zasadzie równowagi interesu ogólnopaństwowego, interesu gminy i interesu jednostki. Oznacza to obowiązek rozważnego wyważenia praw indywidualnych (interesów obywateli) i interesu publicznego. Ma to szczególne znaczenie w przypadku kolizji tych interesów, w tym interesu gminy z interesem obywateli wynikającym np. z prawa własności nieruchomości gruntowych.

Obowiązek rozważnego wyważenia interesów indywidualnych i interesu gminy łączy się nierozerwalnie z nakazem rzetelnego i wszechstronnego wyjaśnienia i rozważenia okoliczności sprawy i wydania rozstrzygnięcia w zgodzie z obowiązującym porządkiem prawnym.

Podkreślić też należy, iż nie tylko uzasadnienie uchwały, ale i dokumenty zgromadzone w toku procedury planistycznej mogą stanowić podstawę do oceny legalności zaskarżonej uchwały, w tym oceny, czy wprowadzone zmiany mieszczą się w granicach władztwa planistycznego. Takiej oceny zabrakło w niniejszej sprawie. Sąd administracyjny wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy, na podstawie akt sprawy (...) - art. 133 § 1 p. p. s. a. Podstawą orzekania jest więc materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji w toku postępowania administracyjnego. Sąd może także z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeśli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie - art. 106 § 3 p.p.s.a. Wówczas do postępowania dowodowego, o którym mowa w § 3, stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania cywilnego ( art. 106 § 5 p.p.s.a.). To zaś oznacza, iż z mocy art. 233 § 1 K.c. w związku z art. 106 § 5 p.p.s.a. Sąd obciąża obowiązek oceny wiarygodności i mocy dowodów według własnego przekonania, na podstawie wszechstronnego rozważenia zebranego materiału.

W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji winien ocenić tak dokumenty złożone przez skarżących jak i przez organ. Oceny materiału dowodowego i oceny prawidłowości ustalenia przez organ stanu faktycznego sprawy Sąd dokonuje na podstawie całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego. Ocena prawidłowości ustalenia przez organ stanu faktycznego sprawy nie może być dokonana wybiórczo, gdyż wówczas uzasadniony jest zarzut oceny dowolnej.

Podzielić należy stanowisko organu, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie przeprowadził należytej kontroli, czy wprowadzone zaskarżoną uchwałą zakazy mieszczą się w granicach władztwa planistycznego gminy. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku brak jest uzasadnienia faktycznego dla przyjętej przez Sąd pierwszej instancji tezy, że wprowadzone zakazy stanowią przekroczenie uprawnień planistycznych gminy.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji.

O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a.