Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 428/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2009-05-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr), , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz, Protokolant Joanna Piątek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 maja 2009 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2008 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala.


UZASADNIENIE

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po ponownym rozpatrzeniu, w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 marca 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 1/08, odwołania W. G. oraz M. W. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2001 r., Nr [...], stwierdzającej z urzędu nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] lipca 1993r., Nr [...], w sprawie zatwierdzenia planu realizacyjnego i wydania pozwolenia na budowę budynku szopo-garażu na działce położonej przy ul. P. [...] w [...] (działka nr ew. [...]), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ wskazał, iż Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2001 r., Nr [...], stwierdził nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] lipca 1993 r., znak: [...].

Od powyższej decyzji organu wojewódzkiego W. G. oraz M. W. złożyli odwołanie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Po rozpatrzeniu wniesionego odwołania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2007 r., znak: [...], utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2001 r., Nr [...], stwierdzającą z urzędu nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] lipca 1993 r., znak: [...].

Powyższą decyzję z dnia [...] października 2007 r. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. W. Prawomocnym wyrokiem z dnia 20 marca 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 1/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2007r., znak: [...].

Ponownie rozpatrując odwołania W. G. oraz M. W. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2001 r., Nr [...], organ odwoławczy związany w/w orzeczeniem Sądu z dnia 20 marca 2008 r., wskazał, iż stwierdzenie nieważności decyzji jest postępowaniem o charakterze nadzwyczajnym, niezależnym od innych postępowań, mającym na celu wyłącznie kontrolę samej decyzji, w dniu jej wydania, w aspekcie przesłanek określonych w art. 156 § 1 Kpa. Samo zaś stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest odstępstwem od zasady trwałości decyzji, wyrażonej w art. 16 k.p.a. i może mieć miejsce wyłącznie w sytuacji, gdy naruszenie prawa ma kwalifikowany rażący charakter. Naruszenie prawa ma cechę rażącego jedynie wówczas, gdy decyzja nim dotknięta w sposób oczywisty narusza przepisy prawa.

Organ odwoławczy podniósł, iż zgodnie z dyspozycją art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r., Nr 38, poz. 229 z późn. zm.) podstawą do ustalenia rozwiązań urbanistycznych i architektoniczno-budowlanych w planie realizacyjnym jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub wyznaczenie terenów budowlanych na podstawie przepisów o terenach budowlanych w miastach i na wsi. Natomiast zgodnie z § 18 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. z 1975 r. Nr 8, poz. 48 z późn. zm.) w decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego właściwy organ stwierdza zgodność rozwiązań projektowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub wyznaczenia terenów budowlanych na podstawie przepisów o terenach budowlanych w miastach lub na wsi oraz z warunkami określonymi w decyzji o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji.

Organ zauważył, iż na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego nie można jednoznacznie stwierdzić czy decyzja o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji była w ogóle wydana. Z pisma Urzędu Miasta i Gminy [...] z dnia [...] maja 2006r., znak: [...] wynika jedynie, że w zasobach archiwalnych Urzędu Gminy brak jest przedmiotowej decyzji, zakwalifikowano ją bowiem do kategorii archiwalnej B-10 (okres przechowywania akt nie dłuższy niż 10 lat).

Niezależnie od powyższego, organ odwoławczy stwierdził, że badana decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] lipca 1993r., znak: [...], sprzeczna jest z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Miasta [...] zatwierdzony uchwałą Rady Narodowej Miasta i Gminy w [...] z dnia [...] stycznia 1987r., Nr [...] (Dz. Urz. Województwa [...] Nr [...], poz. [...] z dnia [...] października 1987r.) obowiązujący w dniu wydania decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] lipca 1993 r., znak: [...], stanowi, że teren przedmiotowej działki nr [...], położonej przy ul. P. [...], na której w planie realizacyjnym został usytuowany szopo-garaż, jest oznaczony symbolem [...]. Znaczenie powyższego zapisu oznacza, że "Tereny zieleni nadbrzeżnej doliny rzeki Jeziorki -prawo i lewobrzeżnej, do adaptacji, uporządkowania i uzupełnienia. Na terenie tym przy obu brzegach należy zaprojektować założenie parkowe z ciągami pieszo-spacerowymi o charakterze ścieżek zdrowia dla rekonwalescentów. Istniejąca zabudowa w dolinie rzeki do sukcesywnego przenoszenia, a rzemiosło uciążliwe do likwidacji. Starorzecze rzeki J. przeznacza się do sukcesywnej rekultywacji."

Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, niezgodność w/w decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] lipca 1993 r. z planem miejscowym stanowi wystarczającą przesłankę, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. obligującą właściwy organ do stwierdzenia nieważności tej decyzji. Zgodnie bowiem z dyspozycją § 18 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego decyzja zatwierdzająca plan realizacyjny musi być zgodna zarówno z planem miejscowym, jak i decyzją o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji.

Skargę na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2008 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył M. W., wnosząc o jej uchylenie.

Skarżący wskazał, iż Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie przeprowadził żadnej nowej analizy rozpatrywanej sprawy, jedynie przeredagował swoją uprzednią decyzję, aby nie zawierała powtórzeń z uzasadnienia Wojewody [...].

Strona skarżąca zarzuciła organowi, iż ten, ani jednym pismem nie poinformował strony, że ponownie rozpatruje sprawę, uniemożliwiając tym samym wypowiedzenie się i czynny udział w postępowaniu administracyjnym, które prowadził.

M. W. stwierdził, iż w uzasadnieniu swojej decyzji organ pominął dwie wcześniejsze decyzje tego organu z dnia [...] października 2001 r. oraz z dnia [...] grudnia 2003 r. oraz wskazał, iż Sąd uchylając decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2001 r. nie kwestionował uzasadnienia decyzji, lecz jedynie nakazał zbadać czy została w tej sprawie wydana decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu oraz czy pozwolenie jest zgodne z tą decyzją.

Zdaniem skarżącego, pominięto także fakt, że Wojewoda [...] podejmując decyzję Nr [...] z dnia [...] lipca 2001 r. naruszył wiele przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, aby pozbawić go możliwości udziału w postępowaniu administracyjnym.

M. W. wskazał nadto, iż organ odwoławczy pominął także kwestię, że w momencie wydania pozwolenia jak i wiele lat później prowadził gospodarstwo rolne a szopo-garaż był mu niezbędny również do prawidłowego funkcjonowania gospodarstwa rolnego.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.

W piśmie procesowym z dnia [...] maja 2009 r. uczestnicy postępowania D. i S. N. przedstawili swoje stanowisko w sprawie i wnieśli o oddalenie skargi.

Uczestnicy wskazali m.in., że budynek zwany szopo-garażem jest samowolą budowlaną i pobudowany został niezgodnie z ogólnym planem zagospodarowania przestrzennego oraz, iż jest wykorzystywany na potrzeby firmy [...], jako magazyn, sklep, biuro, hotel pracowniczy. Zdaniem strony, decyzja została wydana zgodnie z prawem, z uwzględnieniem wytycznych zawartych w orzeczeniu Sądu z dnia 20 marca 2008 r. Ponadto uczestnicy wskazali, iż decyzja o ustaleniu miejsca i warunków inwestycji nie została wydana i akta decyzji nigdy nie były w archiwum Urzędu Miasta i Gminy w [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z poźn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) .

Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu sądowym jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2008 r., znak: [...], wydana w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 marca 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 1/08, utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2001 r., Nr [...], stwierdzającą nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] lipca 1993r., Nr [...], w sprawie zatwierdzenia planu realizacyjnego i wydania pozwolenia na budowę budynku szopo-garażu na działce położonej przy ul. P[...] [...] w [...] (działka nr ew. [...]).

Przede wszystkim należy podkreślić, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. jest nadzwyczajnym trybem postępowania i stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji, stąd też ustalenie podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. Celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego punktu widzenia, a mianowicie czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Organ prowadzący postępowanie w sprawie nieważności decyzji nie jest kompetentny do rozstrzygania sprawy, co do meritum. W postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru o stwierdzenie nieważności organ ma obowiązek rozpatrywać sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a., to znaczy nie może rozpatrywać sprawy, co do istoty jak w postępowaniu odwoławczym (por. wyrok NSA z 28 maja 1985 r. I SA 89/85, ONSA 1985, Nr 1, poz. 30). Organ orzeka wyłączenie kasacyjnie, stwierdzając nieważność decyzji albo jej niezgodność z prawem, a w przypadku braku przesłanek takiego orzeczenia odmawia stwierdzenia nieważności decyzji.

Wśród przesłanek enumeratywnie wymienionych, w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest rażące naruszenie prawa, które określa się jako oczywiste naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa jest wyraźne wskazanie, jaki konkretny przepis został naruszony, przy czym rozpoznając sprawę w omawianym trybie, organ orzekający bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji objętej wnioskiem.

Stosownie do art. 153 w/w ustawy, ocena prawna i wskazania co dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania administracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie.

Powołane przepisy w sposób jednoznaczny wyznaczają aktualny kierunek postępowania Sądu pierwszej instancji, jak również organu administracji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając wyrokiem z dnia 20 marca 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 1/08, poprzednie rozstrzygnięcie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, wskazał, iż organ winien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, w zakresie, w jakim zostało to wskazane w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lutego 2003 r., sygn. akt IV SA 3903/01, a mianowicie "badając sprawę zgodności lokalizacji szopo-garażu z postanowieniami planu miejscowego, organ odwoławczy winien dokonać szczegółowej analizy stanu faktycznego i prawnego sprawy, stanowiącego podstawę wydania kontrolowanej w trybie nadzoru decyzji zezwalającej na budowę szopo-garażu. Należało zatem zbadać czy wydana została w niniejszej sprawie decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji a także czy kontrolowana decyzja jest z nią zgodna".

Zdaniem Sądu, organ odwoławczy ponownie rozpatrując sprawę, zastosował się do wytycznych wskazanych w wyżej powołanym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 marca 2008 r., a wydane rozstrzygnięcie jest zgodne z prawem.

Zgodnie z dyspozycją art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r., Nr 38, poz. 229 z późn. zm.) podstawą do ustalenia rozwiązań urbanistycznych i architektoniczno-budowlanych w planie realizacyjnym jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub wyznaczenie terenów budowlanych na podstawie przepisów o terenach budowlanych w miastach i na wsi.

Natomiast zgodnie z § 18 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. z 1975 r. Nr 8, poz. 48 z późn. zm.) w decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego właściwy organ stwierdza zgodność rozwiązań projektowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub wyznaczenia terenów budowlanych na podstawie przepisów o terenach budowlanych w miastach lub na wsi oraz z warunkami określonymi w decyzji o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał, iż na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego nie można jednoznacznie stwierdzić czy decyzja o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji była w ogóle wydana. Z pisma Urzędu Miasta i Gminy [...] z dnia [...] maja 2006r., znak: [...] wynika jedynie, że w zasobach archiwalnych Urzędu Gminy brak jest przedmiotowej decyzji, zakwalifikowano ją bowiem do kategorii archiwalnej B-10 (okres przechowywania akt nie dłuższy niż 10 lat).

Wskazać należy, iż powyższa okoliczność, byłaby niewystarczającą przesłanką do stwierdzenia nieważności kontrolowanej w postępowaniu nadzorczym decyzji, gdyby nie fakt, iż decyzja ta, sprzeczna była z ustaleniami, obwiązującego wówczas, miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Miasta [...] zatwierdzony uchwałą Rady Narodowej Miasta i Gminy w [...] z dnia [...] stycznia 1987r., Nr [...] (Dz. Urz. Województwa [...] Nr [...], poz. [...] z dnia [...] października 1987r.) obowiązujący w dniu wydania decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] lipca 1993 r., znak: [...], stanowił bowiem, że teren przedmiotowej działki nr [...], położonej przy ul. P. [...], na której w planie realizacyjnym został usytuowany szopo-garaż, jest oznaczony symbolem [...]. Znaczenie powyższego zapisu oznacza, że "Tereny zieleni nadbrzeżnej doliny rzeki Jeziorki -prawo i lewobrzeżnej, do adaptacji, uporządkowania i uzupełnienia. Na terenie tym przy obu brzegach należy zaprojektować założenie parkowe z ciągami pieszo-spacerowymi o charakterze ścieżek zdrowia dla rekonwalescentów. Istniejąca zabudowa w dolinie rzeki do sukcesywnego przenoszenia, a rzemiosło uciążliwe do likwidacji. Starorzecze rzeki J. przeznacza się do sukcesywnej rekultywacji."

Należy więc, podzielić stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, iż niezgodność w/w decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] lipca 1993r. z planem miejscowym stanowi wystarczającą przesłankę, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. obligującą właściwy organ do stwierdzenia nieważności tej decyzji.

Reasumując, stwierdzić należy, iż w niniejszej sprawie organ podjął kroki, w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, przeprowadził postępowanie wyjaśniające, w zakresie w jakim zostało to wskazane w wyroku z dnia 20 marca 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 1/08, wydane zaś rozstrzygnięcie zgodne jest z obowiązującymi przepisami prawa.

Za nieuzasadniony należy uznać zarzut pozbawienia strony czynnego udziału w postępowaniu, skarżący wiedział o toczącym się postępowaniu administracyjnym, mógł składać wnioski i pisma do sprawy. Organ nie był zobligowany do informowania strony o ponownym rozpatrywaniu sprawy, w sytuacji, gdy oczywistym było, że postępowanie administracyjne w związku z wyrokiem z dnia 20 marca 2008 r. w dalszym ciągu będzie prowadzone.

Wskazać również należy, iż organ odwoławczy, nie był związany swoimi wcześniejszymi decyzjami, m.in. z dnia [...] października 2001 r. oraz z dnia [...] grudnia 2003 r., bowiem zostały one wyeliminowane z obiegu prawnego na mocy zapadłych wyroków sądowych (sygn. akt IV SA 3903/01, 7/IV SA 5244/03).

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę jako nieuzasadnioną oddalił.