Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 145/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2018-10-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) Sędziowie sędzia WSA Renata Owczarzak asesor WSA Katarzyna Korycka Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Kloska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2018 r. sprawy ze skargi M. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

II SA/Bd 145/18

UZASADNIENIE

Decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] 2017r. znak: [...] ustalono na wniosek J. I. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie i rozbudowie istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie położonym przy [...] w [...] (działka nr [...], obręb [...]).

Od powyższej decyzji odwołanie złożyła m.in.M. Z., zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie:

- art. 7, 77 § 1 oraz 107 § 3 k.p.a. przez nienależyte zbadanie stanu faktycznego sprawy, zwłaszcza pominięcie zabudowy działek sąsiednich, w tym charakteru i gabarytów ich zabudowy oraz niedostateczne zbadanie obszaru analizowanego i niedostateczne uzasadnienie decyzji w zakresie ustalenia wysokości nowej zabudowy;

- art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 oraz art. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 778 ze zm.- dalej jako "u.p.z.p."), przez wydanie decyzji bez dostatecznego uwzględnienia wymagań ładu przestrzennego i walorów architektonicznych i krajobrazowych,

- § 5 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) przez jego niezastosowanie i dopuszczenie wskaźnika wielkości nowej zabudowy w stosunku powierzchni działki na poziomie średniego wskaźnika dla obszaru analizowanego, w sytuacji gdy zachodzą przesłanki do zastosowania odstępstwa;

Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2017 r., znak: [...] utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] 2017r.

W uzasadnieniu decyzji organ przytoczył treść przepisów prawnych mających w niniejszej sprawie zastosowanie i uznał, podobnie jak organ I instancji, że planowana inwestycji spełnia wymagania określone w art. 61 ust. 1 pkt. 1-5 ustawy.

Decyzja Prezydenta Miasta [...] bezspornie dotyczy nadbudowy i budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, nie zaś zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego na budynek wielorodzinny. W myśl art. 3 pkt 2a ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2017r., poz. 1332 t.j. z dnia 2017.07.06 zm.- dalej jako "P.b.) za budynek mieszkalny jednorodzinny należy rozumieć budynek wolnostojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. Kwestia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego została uregulowana m.in. przepisem art. 71 ust 2 pkt 4 P.b., zgodnie z którym zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia organowi architektoniczno-budowlanemu. W zgłoszeniu należy określić dotychczasowy i zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Do zgłoszenia należy dołączyć zaświadczenie wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzję o warunkach zabudowy w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Odnosząc się do zarzutów odwołującej się, organ wskazał, że w myśl § 5 ust. 1 rozporządzenia, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Ustęp 2 stanowi, że dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Inwestor określił powierzchnię zabudowy na 27% w stosunku do powierzchni działki, co stanowi średni wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w obszarze analizowanym. W konsekwencji organ odwoławczy uznał, że skoro inwestor nie zamierza realizować inwestycji przekraczającej średni wskaźnik intensywności zabudowy, to Prezydent Miasta [...] nie był zobligowany do rozważenia możliwości zastosowania odstępstwa.

Ponadto organ II instancji przywołał treść § 7 ust. 1 przywołanego rozporządzenia zgodnie z którym wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Planowana inwestycja ma nawiązywać do budynku sąsiedniego, zatem prawidłowo określona wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki powinna być wyznaczona na tę wartość, zgodnie z wnioskiem inwestora. Prezydent [...] już w decyzji z dnia [...] 2017 r., znak: [...] określił wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej jako równą wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej sąsiedniego budynku na działce nr [...], zatem zgodnie z przepisami rozporządzenia.

M. Z. złożyła skargę na opisaną decyzję i zarzuciła:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

-art. 1 ust. 2 Ustawy z dnia 27 marca 2003 r. (Dz.U. z 2003 r., Nr 80, poz. 717) o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, mające wpływ na wynik sprawy, poprzez jego niezastosowanie, co w konsekwencji doprowadziło do wydania przez organ decyzji bez uwzględnienia ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju przy ustalaniu warunków zabudowy,

-§ 3 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, mające wpływ na wynik sprawy, poprzez jego błędną wykładnię, co w konsekwencji doprowadziło do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy w oparciu o niedostatecznie zbadany obszar analizowany i naruszającej zasadę "dobrego sąsiedztwa",

- § 7 ust. 2 i 4 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), przez jego niezastosowanie i wydanie decyzji, która nie określa dokładnie dopuszczalnej wysokości nowej zabudowy (tj. w metrach) a jedynie wskazuje, że może to być wysokość w stosunku do budynku na działce sąsiedniej nr [...]. Dopuszczona przez Organ I instancji wysokość będzie znacznie ingerować w użytkowanie działki [...], dlatego uzasadnione jest wyznaczenie niższej wysokości inwestycji.

2. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj.:

- art. 7 k.p.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego (niezbadanie wysokości zabudowy działek sąsiednich, brak precyzyjnego wskazania wysokości dla nowej zabudowy),

- art. 77 k.p.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez nierozpatrzenie zebranego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący (zwłaszcza pominięcie charakteru i gabarytów zabudowy działek sąsiednich, brak precyzyjnego określenia dopuszczalnej wysokości dla nowej zabudowy, brak wskazania wysokości zabudowy na działkach sąsiednich), co doprowadziło do wydania pozytywnej decyzji ustalającej warunki zabudowy,

- art. 107 § 3 k.p.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niedostateczne uzasadnienie decyzji, zwłaszcza niewskazanie dokładnej dopuszczalnej wysokości dla nowej zabudowy oraz jej lokalizacji.

W związku z powyższym, wniesiono o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2017r. w całości oraz uchylenie decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] 2017r. w całości.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że rozpatrując odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze podało, że na tym etapie postępowania nie stosuje przepisów prawa budowlanego i nie rozstrzyga kwestii techniczno –budowlanych. Odwołująca się nie stawiała zarzutów naruszenia tych przepisów przez organ I instancji i Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Obie decyzje nie uwzględniają w swojej treści definicji ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju, którymi to winien kierować się organ przy ustalaniu warunków zabudowy dla nowych inwestycji. Stosownie do art. 2 Ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ład przestrzenny to "takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne". Planowana zmiana domu typu bliźniak, poprzez dobudowanie w głąb działki, tylko z jednej jego strony, nowej zabudowy przylegającej do już istniejącej, nie odpowiada tak rozumianemu ładowi przestrzennemu. Zaburzenia symetrii domu typu bliźniak nie jest zgodne z estetyką.

Zdaniem skarżącej, przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy, organ nie odniósł się do charakteru zabudowy działek sąsiednich dostępnych z tej samej drogi, lecz oparł się o działki zabudowane budynkami o dużych powierzchniach (na których znajduje się, np. blok mieszkalny i budynek biurowy - wzdłuż ul. [...]). Na działkach przyległych do ul[...] dominuje zabudowa jednorodzinna o podobnej do siebie funkcji, parametrach, cechach i wskaźnikach kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytach i formie architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Zdaniem skarżącej, zabudowa tych właśnie działek winna być przede wszystkim wzięta pod uwagę przy ustalaniu warunków zabudowy dla nowych inwestycji. Warunki określone decyzją Prezydenta Miasta [...] i SKO w [...], przeczą zasadzie "dobrego sąsiedztwa".

Organy I i II instancji nie zbadały jaką wysokość ma obecna zabudowa działki nr [...], ani nie wskazały jaką konkretnie wysokość dla przewidywanej inwestycji dopuszczają (co może mieć istotne znaczenie dla możliwości ewentualnego wyodrębnienia przez inwestora kilku lokali w przyszłości). Zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 23.01.2008 r., sygn. akt: II SA/Bd 800/07, § 7 ust. 2 rozporządzenia wymaga, aby przy wyznaczeniu wysokości górnej krawędzi elewacji wziąć pod uwagę wysokość "od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku" - a więc ustalenia w sposób precyzyjny, a nie przybliżony, jakby to się odbywało przy określaniu wysokości elewacji poprzez ilość kondygnacji. Oznacza to konieczność ustalenia wysokości w metrach. W przedmiotowej sprawie wysokość inwestycji została określona jako równa wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej sąsiedniego budynku na działce nr [...], co jest oznaczeniem nieprecyzyjnym, bowiem wysokość budynku sąsiedniego na działce nr [...] nie została wskazana, a ponadto może ulec zmianie.

Zaskarżanej decyzji zarzucić również należy naruszenie przepisów postępowania administracyjnego w postaci niedokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i nie rozpatrzenia zebranego w sprawie materiału dowodowego w sposób wyczerpujący (nie zbadano wysokości budynków na działkach sąsiednich, a dopuszczalną wysokość dla planowanej inwestycji określono nieprecyzyjnie - posługując się porównaniem do wysokości budynku na działce nr [...], która to wysokość nie jest znana organowi I, ani II instancji). Zdaniem Skarżącej, organ I i II instancji wydając przedmiotowe decyzje nie uwzględnił zabudowy na działkach sąsiednich, tj. jej charakteru, gabarytów oraz lokalizacji w obrębie danej działki. Uzasadnienie decyzji I i II instancji nie jest dostateczne - m.in. nie zostało wyjaśnione, jaką konkretnie wysokość ma mieć nowa zabudowa oraz gdzie ma być zlokalizowana.

Wydanie decyzji o warunkach zabudowy w tym konkretnym stanie faktycznym jest podstawą ubiegania o pozwolenie na budowę. Zdaniem Skarżącej, już w warunkach zabudowy widzi ona zagrożenie co do komfortu zamieszkiwania po zrealizowaniu nowej inwestycji, znacznie odbiegającej od dotychczasowej zabudowy. Nowa inwestycja w znaczący sposób zmniejszy dostęp światła do domu skarżącej, wpłynie na poczucie jej prywatności, zwiększy zaludnienie na tym obszarze oraz pogorszy standard życia mieszkańców. Warto wskazać, że nowa inwestycja spowoduje zapotrzebowanie na miejsca parkingowe czy postojowe.

Z uwagi na okoliczność, że w stosunku do działki nr [...], obecnie przed Prezydentem Miasta [...]/SKO w [...] toczą się równolegle 3 postępowania w sprawie ustalenia dla niej warunków zabudowy, skarżąca wyraziła zaniepokojenie, iż wnioski te są składane w imieniu jednego podmiotu i zmierzają do potencjalnego skumulowania możliwości co do rozmiarów inwestycji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna.

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 - dalej jako: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, czy inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas w zależności od rodzaju naruszenia uchyla zaskarżoną decyzję w całości lub w części, albo stwierdza jej nieważność bądź niezgodność z prawem. Zaskarżona decyzja może ulec uchyleniu wówczas, gdy organom administracji publicznej można postawić zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli to naruszenie miało bądź mogło mieć - istotny wpływ na wynik sprawy.

Przeprowadzona w niniejszej sprawie ocena zgodności z prawem poddanych kontroli Sądu decyzji administracyjnych wg wyżej wskazanych kryteriów wykazała, że nie doszło do naruszenia prawa w takim stopniu, które by skutkowało ich uchyleniem.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2017r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] 2017r. o ustaleniu na wniosek J. I. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie i rozbudowie istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie położonym przy [...] w [...]. Istotę sporu stanowiła kwestia spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, która wprowadza zasadę dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego.

Materialnoprawną podstawę decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowego przedsięwzięcia, objętej zaskarżonym do Sądu rozstrzygnięciem kasacyjnym stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustawa ta określa zasady kształtowania polityki przestrzennej, a także zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy, przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań (art. 1 ust. 1). W planowaniu przestrzennym uwzględnia się zatem zwłaszcza zasadę zachowania ładu przestrzennego jako, obok zasady zrównoważonego rozwoju, podstawę i zarazem fundament podejmowanych działań planistycznych.

W myśl art. 59 ust. 1 w zw. z art. art. 4 ust. 2 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy.

W sprawie bezspornym jest, iż dla obszaru objętego zaskarżoną decyzją nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Dlatego też przedmiotowa inwestycja wymagała ustalenia przez organ administracyjny w drodze decyzji warunków zabudowy terenu. Wydanie takiej decyzji możliwe jest jednak, stosownie do treści art. art. 61 ust. 1 u.p.z.p., jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w tym przepisie warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 u.p.z.p., o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

W doktrynie wskazuje się, że przepis art. 61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p. konstytuuje zasadę dobrego sąsiedztwa uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. W myśl tej zasady, planowana inwestycja nie może odbiegać od sąsiedniej zabudowy istniejącej w momencie wydawania decyzji o warunkach zabudowy. Chodzi bowiem o to, aby dostosować zamiary inwestycyjne do istniejących w danym miejscu standardów. Regulacja ta ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego, rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Celem tej zasady jest ochrona ładu przestrzennego w sytuacji braku planu zagospodarowania przestrzennego, a nie drastyczne ograniczenie zabudowy tam gdzie nie ma planu miejscowego.

Pojmowanie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu trzeba natomiast traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygnąć wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy i nie można uznać, iż dopuszczalna zabudowa ogranicza się tylko do obiektu tożsamego z obiektami istniejącymi. W zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy (por. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 9 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Łd 1024/10 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 października 2010 r., sygn. akt II SA/Po 426/10, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 października 2007 r., sygn. II OSK 1401/06, dostępne http://orzeczenia.nsa.gov.pl oraz "Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz" pod red. Zygmunta Niewiadomskiego, Warszawa 2009, teza 2 do art. 61, s. 502-503).

Stwierdzenie, czy planowana inwestycja stanowi realizację zasady dobrego sąsiedztwa i tym samym spełnia wymogi "ładu przestrzennego" musi zostać poprzedzone sporządzeniem analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, na którym planowana jest inwestycja. Szczegółowy sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w powiązaniu z analizą stanu istniejącego, a tym samym rozwinięcie zasady dobrego sąsiedztwa, na podstawie upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 u.p.z.p., określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Z treści przytoczonych przepisów wynika, iż organ administracyjny przed wydaniem decyzji ustalającej warunki zabudowy, zobligowany jest w pierwszej kolejności dokonać szczegółowej analizy zabudowy znajdującej się na działach sąsiednich w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, wyznaczając w tym celu wokół działki, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany zgodnie z wymogami, jakie stwarza w tym zakresie § 3 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., a następnie ustalić cechy i funkcje nowej zabudowy, zgodnie z szczegółowymi warunkami, jakie tworzy rozporządzenie z dnia 26 sierpnia 2003 r. i w konsekwencji ocenić, czy planowana inwestycja będzie stanowiła kontynuację istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech.

W rozpoznawanej sprawie obszar objęty analizą, wyznaczony stosownie do § 3 rozporządzenia nie ma spójnego i uporządkowanego charakteru. Przy ulicy [...] występuje zróżnicowana zabudowa mieszkaniowa bliźniacza oraz zabudowa jedno- i wielorodzinna. Inwestor wnioskował o uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy dla działki nr [...]. Działka ta jest zabudowana budynkiem w zabudowie bliźniaczej (połączonym z budynkiem posadowionym na działce [...]). W bezpośrednim sąsiedztwie znajdują się działki zabudowane budynkami jednorodzinnymi wolnostojącymi a także budynkami bliźniaczymi z zachowaną symetrią zabudowy jak i brakiem symetrii, o różnych szerokościach elewacji frontowych, z dachami płaskimi i spadzistymi- (jedno i dwuspadowe). Nie można więc stwierdzić, że w otoczeniu działki wnioskodawczyni znajduje się harmonijna zabudowa mieszkaniowa. Wymienione działki mają dostęp do ulicy [...]. Po przeciwnej stronie tej ulicy również znajduje się zabudowa zróżnicowana gabarytami i rodzajem- budynki wolnostojące i bliźniacze o zróżnicowanej formie.

W sprawie poddanej sądowej kontroli analiza urbanistyczna została w swej istocie przeprowadzona właściwie, a na jej podstawie sformułowane zostały ustalenia wymagań dla projektowanej zabudowy i zagospodarowania terenu. Analiza poprzedzająca wydanie decyzji o warunkach zabudowy, w sposób wystarczający dla rozstrzygnięcia sprawy wskazuje na zbadanie stanu zabudowy i zagospodarowania obszaru stanowiącego obszar obejmujący działki poddane analizie, pozwalając na ustalenie funkcji istniejącej zabudowy służącej następnie ocenie, czy planowana inwestycja kontynuuje zastaną funkcję. Ustalenie funkcji zabudowy i zagospodarowania w sąsiedztwie terenu inwestycji jest trafne, skoro organ ustalił istnienie w obszarze analizowanym zabudowy mieszkaniowej o podobnych i nie przekraczających średnich parametrów cech zabudowy. Planowana rozbudowa kontynuuje zastaną funkcję i co istotne, planowana inwestycja nie zmienia obowiązującej linii zabudowy.

W kontekście formułowanych zarzutów dotyczących nie uwzględnienia przy wydawaniu zaskarżonej decyzji wymagań ładu przestrzennego (poprzez błędne ustalenie, że planowana inwestycja stanowi kontynuację parametrów, cech i wskaźników znajdujących się w obszarze analizowanym), Sąd zauważa, że zaskarżona decyzja nie jest w tym zakresie obarczona błędami, które mogłyby skutkować jej wyeliminowaniem z obrotu prawnego. Na analizowanym obszarze średni wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu wynosi 27 %, natomiast wskaźnik ten dla spornej inwestycji w wyniku rozbudowy będzie także wynosił 27 %. W przedmiotowej analizie prawidłowo zatem ustalono wskaźnik zabudowy do powierzchni działki objętej wnioskiem.

Poczynione uwagi należy w całości odnieść również do określonych przez organ I instancji parametrów dotyczących nowej zabudowy. Zachowanie wysokości odpowiadającej wysokości budynku na działce sąsiedniej jest prawidłowe. Nie narusza przepisów prawa określenie wysokości budynku w sposób odpowiadający wysokości budynku sąsiedniego, skoro ta wysokość stanowi przedłużenie wysokości istniejącego budynku. Nie ma więc żadnych wątpliwości jaką wysokość budynku przewidziano.

W ocenie Sądu, w przypadku wskaźników i parametrów: linia zabudowy, wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki oraz wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej organ I instancji nie musiał wyjaśnić, dlaczego nie odstąpił od podstawowego sposobu ich wyznaczania. Wprawdzie w przypadku tych parametrów prawodawca określił kilka możliwych sposobów ich wyznaczania, niemniej jednak kolejne sposoby ustalenia tych parametrów mają zastosowanie w przypadku niemożności czy braku uzasadnienia dla zastosowania sposobów określonych jako podstawowe, które należy stosować w pierwszej kolejności. Zatem wskaźnik obowiązującej linii zabudowy wyznacza się w pierwszej kolejności według zasady ściśle określonej w § 4 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., to jest poprzez nawiązanie do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, zaś inny sposób jego wyznaczenia, jako wyjątek od zasady stosuje się, jeżeli uzasadniają to okoliczności, o których mowa w § 4 ust. 2, 3 i 4 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., a więc gdy ww. linia zabudowy jest niezgodna z przepisami odrębnymi, tworzy uskok lub gdy wynika to z analizy urbanistycznej.

Taka sama sytuacja ma miejsce w przypadku wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki bądź terenu, który to parametr co do zasady wyznacza się na podstawie średniej wielkości tego wskaźnika w obszarze analizowanym (§ 5 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r.), zaś wyznaczenie go według innego wskaźnika jest jedynie dopuszczalne i to tylko, gdy wynika to z analizy (§ 5 ust. 2). Organ nie musiał zatem rozważać zastosowania wyjątków od reguł wskazanych w ust.1 tego przepisu, skoro w wyniku dokonanej analizy taka potrzeba zmiany podstawowych sposobów wyznaczania parametrów nie wystąpiła.

Nie było także błędem odniesienie parametru wysokości do wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. Tylko bowiem, gdy wynika to z analizy (§7 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r.) dopuszczalne jest wyznaczenie wskaźnika wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki nie jako przedłużenie tych krawędzi do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich i wówczas konieczne jest wskazanie tego parametru w metrach w sytuacji, gdy nie występuje przypadek, o którym mowa w § 7 ust. 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003r. Oczywistym jest, że wystąpienie przesłanek, którymi kierował się organ wyznaczając ww. wskaźniki w inny niż podstawowy sposób, powinno znajdować odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji organu, oraz w sposób niewątpliwy wynikać ze sporządzonej analizy. Skoro jednak w przedmiotowej sprawie wyniki sporządzonej analizy nie wskazywały na konieczność odejścia od podstawowych sposobów wyznaczania parametrów, to tym samym nie było przyczyny, dla której w przedmiotowej sprawie organy powinny wyjaśnić, dlaczego obowiązującą nieprzekraczalną linię zabudowy wyznaczono w oparciu o § 4 ust. 1, a nie § 4 ust. 4 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., zaś wskaźnik wykorzystania terenu według § 5 ust.1, a nie § 5 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., w wymiarze do 27%, natomiast parametr wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej jako równej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej sąsiedniego budynku, a więc w oparciu o § 7 ust. 1 zamiast ust.4 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r.

W konsekwencji więc stwierdzić należy, że w sprawie w sposób prawidłowy, jasny i wyjaśniony wyznaczono omówione powyżej wskaźniki nowej zabudowy. Stąd też w ocenie sądu brak podstaw do zarzucenia organowi naruszenie przepisów postępowania określonych w art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 i art. 11 k.p.a.

Ponadto w ocenie Sądu w przypadku parametru wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej organ przyjął prawidłową wykładnię pojęcia działek sąsiednich, o którym mowa w § 4 ust. 1 i § 7 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. Wykładania zwrotu "przedłużenie linii/krawędzi istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich" jednoznacznie wskazuje, iż prawodawca odwołuje się w tych przypadkach nie do obliczeń dotyczących odległości linii zabudowy od frontu działki czy wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki na wszystkich działkach w obszarze analizowanym, lecz do geometrycznego wykreślenia tych wskaźników jako kontynuacji zabudowy istniejącej na działkach bezpośrednio sąsiadujących. Sąd podziela stanowisko wyrażone w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 24 października 2012 r. o sygn. akt II SA/Po 154/12 (dostępy na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query), iż kontynuowanie czegoś, to robienie tego dalej, bez przerwy i że w związku z tym jako działki sąsiednie należy uznać działki zabudowane położone najbliżej nieruchomości, wobec której mają być ustalone warunki zabudowy. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela również pogląd, że pojęcie "działka sąsiednia" użyte w § 4 ust. 1 rozporządzenia ma odmienną treść normatywną od zwrotu "obszar, na który inwestycja będzie oddziaływać", jak i od wyrażenia "obszar analizowany". Pojęcie "działka sąsiednia" oznacza bowiem działkę gruntu, która choćby w jednym punkcie graniczy z terenem objętym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Oznacza więc ono tzw. "bliskie sąsiedztwo". Natomiast wyrażenie "obszar analizowany" oraz zwrot "teren, na który inwestycja będzie oddziaływać" oznaczają tzw. "dalsze sąsiedztwo". W świetle poczynionych uwag uznać należy, że w przypadku parametru wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki na działkach sąsiednich chodzi o wyznaczenie go w taki sposób, aby stanowił on kontynuację zabudowy występującej na działkach bezpośrednio sąsiadujących z działką, dla której ustalane są wymagania dotyczące nowej zabudowy.

W ocenie Sądu nieuzasadniona jest obawa skarżącej dotycząca możliwości kumulowania uprawnień z różnych decyzji o warunkach zabudowy, gdyż badanie dopuszczalności ostatecznej zabudowy odnosi się do konkretnej decyzji o warunkach zabudowy.

Mając powyższe na uwadze, w szczególności charakter zaskarżonej decyzji stwierdzić należy, że organ nie mógł odmówić ustalenia warunków zabudowy, bowiem planowane zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z obowiązującymi przepisami. Natomiast subiektywnie odczuwana (potencjalnie) uciążliwość inwestycji, czy też subiektywne przekonanie osoby trzeciej o naruszeniu jej własnego interesu nie może ograniczać prawa właściciela do zagospodarowania własnego terenu w zakresie określonym przez prawo. Wskazać w tym miejscu należy, że prawo do zabudowy terenu, zwane też wolnością zagospodarowania terenu należy wywodzić z istoty cywilnoprawnej konstrukcji prawa własności - prawo do zabudowy jest zatem elementem prawa własności. Zgodnie z art. 140 Kodeksu cywilnego w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania Sąd zauważa, że nie są one trafne. Biorąc pod uwagę wszystkie wskazane powyżej okoliczności należy ocenić, iż w rozpoznawanej sprawie rozstrzygnięcie organu I instancji, którego podstawę stanowiła analiza zawierająca wszystkie niezbędne ustalenia dotyczące granic obszaru analizy oraz parametrów, funkcji i cech zabudowy terenu nią objętego, podjęte zostało po dokładnym wyjaśnieniu istotnych okoliczności stanu faktycznego sprawy, a tym samym bez naruszenia art. 7, art. 77 § 1 k.p.a.

Mając na względzie powyższe, w ocenie Sądu wydane w niniejszej sprawie decyzje są zgodne z prawem i dlatego skargę należało oddalić, o czym orzeczono na podstawie art. 151 p.p.s.a. w sentencji wyroku.