Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 412/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2017-10-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędzia WSA Władysław Kulon (spr.) Protokolant: Starszy asystent sędziego Katarzyna Grott po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 października 2017 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. we W. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku usługowo-apartamentowego oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

P. Sp. z o.o. z siedzibą we W. działając przez profesjonalnego pełnomocnika oprotestowała skargą wywiedzioną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu decyzję Wojewody D. z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku usługowo-apartamentowego. Stan faktyczny i prawny sprawy, w której wydano oprotestowane rozstrzygnięcie, wynikający z przedłożonych łącznie ze skargą akt administracyjnych, przedstawia się następująco.

P. Sp. z o.o. wystąpiła o udzielenie pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowo-apartamentowego z garażami, wraz z niezbędnymi elementami zagospodarowania terenu i infrastrukturą techniczną (z wyłączeniem przyłączą teletechnicznego, gazowego oraz sieci elektroenergetycznej wraz ze złączem kablowym) przy ul. [...] we W. (dz. nr [...], AM-6, obręb P.). Wniosek ten został pozytywnie dla inwestora rozpoznany decyzją Prezydenta W. z dnia [...] r., nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji. Wobec złożenia od powyższej decyzji odwołania sprawa była weryfikowana w trybie odwoławczym przez Wojewodę D.. Zaznaczyć należy, że D.Sz. żądając w odwołaniu uchylenia decyzji czyniła zasadniczo zarzut naruszenia procedury administracyjnej, co wiązała z niezapewnieniem jej właściwych terminów na zapoznaniem się z zebranym materiałem dowodowym oraz złożeniem wniosków dowodowych w sprawie. Podnoszono nadto realizację budynku mieszkalnego, a nie usługowego co ma wynikać ze zsumowania lokali o danym przeznaczeniu oraz niezapewnienia właściwej ilości miejsc postojowych dla planowanej inwestycji. Na etapie postępowania drugoinstancyjnego w dniu [...] r. wydano decyzję nr [...], którą Wojewoda D. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Decyzja Wojewody D. została zaskarżona w całości do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu przez P. sp. z o.o.. Na skutek rozpoznania skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 27 lipca 2016 r., (sygn. akt II SA/Wr 380/16) uchylił zaskarżoną decyzję. Jak wskazuje uzasadnienie przywołanego wyroku zdaniem sądu nie zaistniały podstawy do wydania rozstrzygnięcia kasacyjnego z jednoczesnym przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania, w sytuacji gdy organ odwoławczy działał niekonsekwentnie uchylając się od wydania merytorycznego rozstrzygnięcia, w sytuacji gdy przyjął sprzeczność inwestycji z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Po powrocie sprawy do organu odwoławczego w dniu 30 listopada 2016 r. skierował on do stron zawiadomienie o przystąpieniu do ponownego procedowania w przedmiotowej sprawie, jednocześnie pouczając o przysługujących uprawnieniach w zakresie wniosków dowodowych. Z kolei ze względu na niedostatki w materiale dowodowym Wojewoda D. w dniu [...] r. wydał postanowienie nr [...], którym zlecił Prezydentowi W. przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w przedmiotowej sprawie, poprzez wezwanie inwestora do:

1) wyjaśnienia sposobu zakończenia sprawy wszczętej wnioskiem spółki P. sp. z o.o. z dnia 22 grudnia 2014 r., w której zapadła decyzja Prezydenta W. z dnia [...] r., nr [...], zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca spółce P. sp. z o.o. pozwolenia na budowę dwóch budynków usługowo-apartamentowych z niezbędną infrastrukturą techniczną, zagospodarowaniem terenu i zjazdami z drogi publicznej - etap II przy ul [...] we W. (dz. nr [...], AM-6, obręb P.), uchylona w całości decyzją Wojewody D. z dnia [...] r., nr [...],

2) doprowadzenia przedmiotowego zamierzenia do zgodności z uchwałą nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia 24 kwietnia 2003 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zespołu urbanistycznego K. – P. w obrębie P. we W. (Dz. Urz. Woj. D.. nr [...], poz. [...]), w zakresie przeznaczenia terenu oznaczonego w części graficznej MPZP symbolem 10U (§ 14 ust. 1 i 2 MPZP),

3) doprowadzenia przedmiotowego zamierzenia do zgodności z MPZP w zakresie usytuowania budynku zgodnie z nieprzekraczalną i obowiązującą linią zabudowy (§ 2 pkt 2 i 3 MPZP),

4) doprowadzenia przedmiotowego zamierzenia do zgodności z MPZP w zakresie minimalnej wysokości budynku (§ 14 ust. 3 MPZP),

5) wyjaśnienia rozbieżności w danych zawartych w projekcie budowlanym (str. 10 pkt 1.4.1., str. 12 pkt 1.4.2. oraz rys. nr l/Z) i przyjętych do obliczenia powierzchni zieleni i rekreacji, a także przedstawienia szczegółowych obliczeń powyższej powierzchni dla płyty nad piwnicą i parterem,

6) wskazania infrastruktury technicznej przewidzianej do rozbiórki (jej lokalizacja i przedmiot),

7) wyjaśnienia, czy wykonanie chodnika, nawierzchni z płyt granitowych i kostki betonowej oraz ukształtowanie zieleni przewidziane do realizacji w pasie drogowym zostały uzgodnione z zarządcą drogi i przedstawienia stosownych dokumentów w tym przedmiocie,

8) wskazania odległości projektowanego budynku od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi gminnej - ul. [...],

9) uzupełnienia projektu budowlanego o rysunki z przewidzianą do realizacji instalacją wewnętrzną teletechniczną,

10) podpisania metryki rys. nr 7 przez projektanta i sprawdzającego w specjalności sanitarnej,

11) uzupełnienia projektu budowlanego o rys. nr 8 (rzut parteru) uzgodnionego przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych i sanitarnohigienicznych bez odręcznych korekt,

12) wyjaśnienia kwestii odprowadzania wód opadowych i roztopowych, zwłaszcza w zakresie deklarowanej ilości wody opadowej i możliwości jej retencjonowania,

13) uzupełnienia projektu budowlanego o informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia o treści zgodnej z § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2003 r. w sprawie informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia oraz planu bezpieczeństwa i ochrony zdrowia (Dz. U. nr 120, poz. 1126).

W uzasadnieniu postanowienia organ zwrócił uwagę na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego w opisanym zakresie oraz szczegółowo uzasadnił okoliczności jakimi kierował się przy każdym z nałożonych obowiązków. Jak wynika z akt administracyjnych w dniu 6 lutego 2017 r. do Wojewody D. wpłynęło pismo inwestora, którym odniósł się on do poszczególnych żądań zawartych w postanowieniu z dnia [...] r., nr [...]. Z kolei Prezydent W. przy piśmie z dnia 10 lutego 2017 r. przekazał do organu II instancji materiały i dokumenty zgromadzone w wyniku przeprowadzonego postępowania uzupełniającego. Uczestniczka postępowania D.Sz. pismem z dnia 27 marca 2017 r. także zajęła stanowisko w sprawie.

W dniu [...] r. Wojewoda D. wydał decyzję nr [...], którą przyjmując w podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej – k.p.a.) oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290, z późn. zm.), uchylił w całości decyzję Prezydenta W. z dnia [...] r., nr [...] i odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia spółce P. sp. z o.o. pozwolenia na budowę budynku usługowo-apartamentowego z garażami, wraz z niezbędnymi elementami zagospodarowania terenu i infrastrukturą techniczną (z wyłączeniem przyłącza teletechnicznego, gazowego oraz sieci elektroenergetycznej wraz ze złączem kablowym) przy ul [...] we W. (dz. nr [...], AM-6, obręb P.).

Po zrelacjonowaniu dotychczasowego postępowania i wskazaniu na zapadłe w jego toku rozstrzygnięcia organ II instancji w treści wydanej decyzji omówił przesłanki jakimi kierował się reformując decyzję pierwszoinstancyjną i odmawiając orzeczenia zgodnego z wnioskiem strony. Jako kluczowe uznał organ II instancji zbadanie zgodności projektowanego zamierzenia z ustaleniami § 14 ust. 1 i 2 MPZP jako realizację obowiązku wynikającego z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Wyjaśniono, że dla działek nr [...] obowiązują ustalenia MPZP, które przewidują oznaczenie w części graficznej symbolami: U10 (dz. nr [...]), 13KD (dz. nr [...] i [...]) oraz 13KZlx2 (dz. nr [...]). Zgodnie z § 14 ust. 1 MPZP, symbolem U10 wyznaczono teren usług, na którym, zgodnie z § 14 ust. 2 MPZP, dopuszcza się przeznaczenia rozumiane zgodnie z określeniami zawartymi w § 3: obsługa firm i klientów (pkt 1), transport (pkt 2), handel detaliczny, przy spełnieniu następujących warunków: zakaz lokalizacji obiektów o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m², zakaz prowadzenia działalności poza siecią sklepów, zakaz lokalizacji targowisk (pkt 3), turystyka (pkt 4), wypoczynek (pkt 5), gastronomia (pkt 6), kultura (pkt 7), opieka zdrowotna i społeczna (pkt 8), produkcja (pkt 9), apartamenty mieszkalne (pkt 10). Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 1 MPZP, przeznaczenie określone jako apartamenty mieszkalne oznacza: lokale mieszkalne zlokalizowane w budynku usługowym, jako mieszkania służbowe, pokoje gościnne, przeznaczone dla osób związanych z działalnością prowadzoną na danym terenie.

Badając koncepcję projektowanego budynku usługowo-apartamentowego na tle ustaleń planu organ odnotował, że zgodnie z wnioskiem o pozwolenie na budowę i projektem budowlanym przedmiotem zamierzenia będzie budynek usługowo-apartamentowy, w którym przewidziano 51 apartamentów mieszkalnych oraz 24 lokale usługowe, przeznaczone na obsługę firm i klientów, handel detaliczny, turystykę, wypoczynek, gastronomię, kulturę, opiekę zdrowotną i społeczną. Według koncepcji projektanta, przedmiotowy budynek będzie składał się z dwóch zasadniczych części - wyższej (część "A" siedmiokondygnacyjna i cześć "B" sześciokondygnacyjna) i niższej (dwukondygnacyjnej). Na pierwszej kondygnacji (podziemnej) przewidziano realizację garażu wielostanowiskowego. Na drugiej kondygnacji przewidziano lokale usługowe (5), garaż oraz pomieszczenia wspólne i pomocnicze. Na trzeciej kondygnacji przewidziano lokale usługowe (6), z tym, że w części "A" przewidziano jedynie lokale mieszkalne (9; z zapleczem lokalu usługowego K5/U6). Na kondygnacjach od czwartej do siódmej w części "A" przewidziano wyłącznie lokale mieszkalne (40). Na kondygnacji czwartej i piątej w części "B" przewidziano wyłącznie lokale usługowe (łącznie 10). Na kondygnacji szóstej w części "B" przewidziano 3 lokale usługowe i 2 lokale mieszkalne. Z projektu budowlanego wynika, że powierzchnia budynku przeznaczona na lokale usługowe będzie większa niż powierzchnia apartamentów mieszkalnych.

W ramach analizy zapisów planu miejscowego organ przyjął, że na terenie U10 dopuszczalna jest budowa budynku usługowego, w którym będą zlokalizowane lokale mieszkalne przeznaczone na mieszkania służbowe, czy też pokoje gościnne, a więc lokale mieszkalne przeznaczone dla osób związanych z działalnością prowadzoną w tym budynku. Budynki usługowe należy klasyfikować jako budynki niemieszkalne (pkt 3 załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1999 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych, Dz. U. nr 112, poz. 1316, ze zm.), a zatem w budynku usługowym funkcja mieszkalna jest funkcją towarzyszącą i uzupełniającą, która w żaden sposób nie może przysłaniać usługowego charakteru budynku. Nie godząc się ze stanowiskiem inwestora i organu I instancji Wojewoda uznał, że z punktu widzenia przeznaczenia terenu projektowany budynek jest budynek usługowym z wbudowaną funkcją mieszkalną, zaś z regulacji zawartych w MPZP wynika, że apartamenty mieszkalne na terenie U10 są dopuszczone tylko o tyle, o ile nie zmieniają usługowego charakteru zabudowy. Charakter przeznaczenia terenu (szeroko pojęte usługi § 14 ust. 1 i ust. 2 pkt 1-9 MPZP) wyklucza natomiast lokowanie na terenie U10 funkcji mieszkalnej. Kontynuując analizę zapisów planu Wojewoda wywiódł, że prawodawca lokalny tworząc plan w wyraźny sposób wskazał tereny przeznaczone pod usługi (tereny oznaczone symbolem "U"), pod zabudowę usługowo-mieszkaniową (teren oznaczony symbolem "UMw"), a także tereny przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową (tereny oznaczone symbolem "Mj", "Mjw" i "Mw"). Zauważył również, że pod zabudowę usługowo-mieszkaniową w MPZP przeznaczono tylko jeden obszar oznaczony symbolem "UMw24".

Odwołując się do racjonalności lokalnego prawodawcy i uwzględniając konieczność zachowania przy interpretacji zapisów MPZP ducha tej uchwały oraz to, że MPZP nie można interpretować w ten sposób, by jakieś jej regulacje stawały się zbędne, organ stwierdził, że jeżeli zamiarem prawodawcy lokalnego byłoby wprowadzenie na terenie oznaczonym w MPZP symbolem U10 zabudowy mieszkaniowej, to teren ten oznaczony zostałby w części graficznej MPZP symbolem innym niż "U". Z kolei na terenie oznaczonym symbolem U10 niedopuszczalna jest przewidziana w projekcie budowlanym funkcja mieszkalna przedmiotowego budynku, której w całości nie można w żaden sposób powiązać z funkcją usługową, a zatem, zgodnie z ustaleniami MPZP, funkcją dominującą i przewodnią. Wskazując na powyższe, w ocenie Wojewody D., nie może mieć decydującego wpływu stosunek powierzchni budynku przeznaczonej na lokale usługowe do powierzchni budynku przeznaczonej na apartamenty mieszkalne. Według niego interpretacja zapisów planu dotyczących przeznaczenia terenu U10 prowadzi do uznania, że apartamenty mieszkalne na tym terenie mogą mieć powierzchnię większą niż lokale usługowe. Konieczne jest jedynie to, by apartamenty mieszkalne były przeznaczone na mieszkania służbowe, czy też pokoje gościnne, a więc lokale mieszkalne przeznaczone dla osób związanych z działalnością prowadzoną w budynku usługowym, by w tym budynku funkcja mieszkaniowa była funkcją towarzyszącą funkcji usługowej, zaś w badanym przypadku trudno uznać, by funkcja mieszkaniowa była funkcją towarzyszącą funkcji usługowej, dodatkowo w przedmiotowym budynku mamy w zasadzie do czynienia z zabudową mieszkalną, co na terenie U10 nie jest dozwolone.

Kolejne spostrzeżenia Wojewody dotyczyły tego, że inwestor w żaden sposób nie wiąże apartamentów mieszkalnych z lokalami usługowymi w projektowanym budynku tak, by wykazać zgodność zamierzenia z regulacją zawartą w § 3 ust. 1 pkt 1 MPZP. Podnosi on, że przedmiotowe apartamenty mieszkalne będą mogły być wykorzystane nie tylko przez użytkowników lokali usługowych w projektowanym budynku, ale też przez inne osoby prowadzące działalność gospodarczą, czy pracujące na terenie U10, przy czym jednocześnie zauważa, że projektowanych apartamentów jest za mało, by zapewnić zamieszkanie już dla osób prowadzących działalność, czy pracujących w projektowanych lokalach usługowych. Organ II instancji w uzasadnieniu swojej decyzji zawarł ocenę, że aby projektowane zamierzenie było zgodne z ustaleniami MPZP konieczne jest przede wszystkim wykazanie trwałego funkcjonalnego powiazania danego lokalu usługowego z apartamentami mieszkalnymi, tak by związek ten trwał mimo, przykładowo, zmian w strukturze właścicielskiej lokali usługowych - apartamenty mieszkalne powinny być ściśle powiązane z lokalami usługowymi, tak aby zapewnić zgodność z ustaleniami § 3 ust. 1 pkt 1 MPZP. Inwestor ani w projekcie budowlanym, ani w dodatkowych wyjaśnieniach nie przedstawia takiego powiązania apartamentów mieszkalnych z lokalami usługowymi, stwierdzając tylko, że ono istnieje, bez przedstawienia koncepcji przyszłego zagwarantowania tego wymogu MPZP. Według organu niezbędne jest to, by na etapie nie tylko projektowania, ale też i użytkowania projektowanego budynku, apartamenty mieszkalne nie funkcjonowały, czy też nie były użytkowane samodzielnie, w oderwaniu od lokali usługowych. Ponadto w świetle regulacji zawartych w MPZP, by zachować ład przestrzenny i założenia MPZP, niedopuszczalne jest zakładanie, że z projektowanych apartamentów mieszkalnych mogłyby korzystać inne osoby niż prowadzące działalność gospodarczą, czy pracujące w projektowanych lokalach usługowych. Takie podejście wskazywałoby na to, że projektowane lokale o funkcji mieszkalnej nie byłyby apartamentami mieszkalnymi w rozumieniu § 3 ust. 1 pkt 1 MPZP, lecz lokalami mieszkalnymi, które mogłyby funkcjonować niezależnie, zwłaszcza na rynku nieruchomości.

Kontynuując uzasadnienie decyzji Wojewoda D. wskazał na konieczność uchylenia decyzji organu I instancji i orzeczenia o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowego zamierzenia ze względu na jego niezgodność z § 14 ust. 1 i 2 MPZP w zakresie przeznaczenia terenu U10. Zauważono także, że inwestor nie doprowadził projektu do zgodności z zapisami planu, mimo kierowania do niego w tym zakresie wezwania. Na koniec oceniając twierdzenia zamieszczone w odwołaniu organ uznał, że są one niezasadne.

W skardze na wyżej wskazaną decyzję P. Sp. z o.o. wniosła o jej uchylenie, zobowiązanie organu przez Sąd do wydania w tej sprawie w określonym czasie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Wniesiono także o dopuszczenie dowodów ze wskazanych w skardze dokumentów.

Autor skargi żądania oparł na zarzutach naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy oraz prawa materialnego. W zamieszczonych na wstępie skargi zarzutach odnoszących się do procedury administracyjnej zarzut naruszenia art. 6 k.p.a. uzasadniano jego niewłaściwym zastosowaniem polegającym na wydaniu decyzji w oparciu o pozaprawne kryteria oceny zgodności planowanego zamierzenia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, ponieważ organ:

- jako jeden z kluczowych warunków dopuszczalności zabudowy przedmiotowych działek wskazał na konieczność takiego powiązania funkcji usługowej z mieszkaniową aby wpisana była ona w strukturę właścicielską każdego oferowanego lokalu, co nie wynika, ani z przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ani z jakichkolwiek innych przepisów prawa powszechnie obowiązującego;

- ustalając funkcję budynku objętego zamierzeniem inwestycyjnym ustalił ją (uznając ją w konsekwencji za niedopuszczalną w świetle MPZP dla terenu oznaczonego jako U10) jako "budynek usługowy z wbudowaną funkcją mieszkalną", czym dopuścił się dokonania pozaprawnej oceny funkcji budynku poprzez określenie jego funkcji nieznaną prawu kwalifikacją zaś na podstawie tej pozaprawnej kwalifikacji funkcji budynku wydał skarżoną decyzję;

- przy wydaniu skarżonej decyzji kierował się własnymi ustaleniami (niepopartymi jakąkolwiek podstawą prawną) dotyczącymi charakteru budynku i jego funkcji określając funkcję mieszkaniową jako "dominującą" i "przysłaniającą" funkcję usługową bez wskazania kryteriów pozwalających na taką ocenę, w sytuacji w której zgodnie z przepisami prawa budynek objęty zamierzeniem inwestycyjnym jest budynkiem usługowym i taki właśnie budynek usługowy dopuszczony jest do wykonania na terenie oznaczonym U10 w MPZP;

- motywując wydanie skarżonej decyzji odwołuje się wprost do "ducha MPZP" (str. 4 wers drugi akapitu 4 uzasadnienia skarżonej decyzji) bez jednoczesnego sprecyzowania na jakiej podstawie prawnej organ dokonał wykładni "ducha" uchwały, a odwołując się do wykładni celowościowej organ winien wskazać, z jakich postanowień, czy okoliczności tworzenia uchwały dokonuje konkretnej wykładni celowościowej - czego skarżąca nie może się domyślać, jeśli w uzasadnieniu skarżonej decyzji organ nie sprecyzował, jakie przesłanki pozwoliły mu na ustalenie takiego, a nie innego ducha MPZP wykluczającego według organu "zabudowę mieszkalną" (wniosek skarżącej dotyczy przecież wykonania budynku usługowego) zważywszy chociażby na wprost przewidzenie w MPZP na terenie U10 przeznaczenia - apartamenty mieszkalne (§ 14 ust. 2 pkt 10 MPZP), co stanowi sprzeczność z treścią zasady praworządności (powiązanej z art. 7 Konstytucji RP) i ciążącego obowiązku działania organów administracji publicznej w oparciu wyłącznie o normy prawa i w jego granicach;

Naruszenie art. 7 w zw. z art. 80 oraz art. 8 k.p.a. uzasadniał autor skargi niewłaściwym ich zastosowaniem, polegającym na zebraniu, rozpatrzeniu oraz dokonaniu przez ten organ oceny materiału dowodowego wbrew regułom wynikającym z powołanych przepisów, podczas gdy zaskarżona decyzja powinna zostać podjęta po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego z zachowaniem wszystkich reguł określonych w k.p.a., m.in. w zgodzie z określoną w art. 7 k.p.a. zasadą prawdy obiektywnej, zgodnie z którą organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Organ ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego tak, aby ustalić stan faktyczny zgodny z rzeczywistością w szczególności jest obowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, co nie może jednak prowadzić do dokonania oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego w sposób dowolny. Samo zaś postępowanie administracyjne organ powinien prowadzić tak, by pogłębiać zaufanie obywateli do organów praworządnego państwa (art. 8 k.p.a.), co ma istotne znaczenie w świetle uprzedniego niedopatrzenia się niezgodności w tym zakresie z MPZP (w ramach decyzji nr [...]), a nadto z uwagi na fakt, iż na terenie U10 został dopuszczony do użytkowania również inny budynek z lokalami mieszkalnymi i zamierzenie to zostało zrealizowane, zaś żaden z organów administracji publicznej, uprawnionych jak i zobowiązanych do kontroli nie sprzeciwił się również realizacji i tej inwestycji.

Naruszenie art. 9 w zw. z art. 124 k.p.a. uzasadniano ich nieuprawnionym niezastosowaniem polegającym na bezpośredniej odmowie udzielenia informacji o okolicznościach faktycznych i prawnych, które miały wpływ na treść praw i obowiązków skarżącej w toczącym się postępowaniu, wbrew wyraźnym i precyzyjnym prośbom kierowanym do organu na etapie postępowania administracyjnego w ślad za nałożonym ogólnie sformułowanym obowiązkiem doprowadzenia projektu budowlanego do zgodności z MPZP, co niewątpliwie stoi w sprzeczności z wyrażoną w przedmiotowym przepisie zasadą udzielania informacji jak również nie realizowało to obowiązku ciążącego na organie do dbania, aby strony postępowania nie poniosły z tego tytułu szkody.

Odnośnie przepisów prawa materialnego skarżąca wyartykułowała zarzut naruszenia § 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z § 14 ust. 2 pkt 10 uchwały Rady Miejskiej W. z dnia 24 kwietnia 2003 r. nr [...] w zw. z art. 7 oraz art. 21 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez ich niewłaściwą wykładnię i oparcie zaskarżonej decyzji na kryteriach pozaprawnych, ustalonych dowolnie przez organ lub wynikających z oczywiście nieprawidłowej i rozszerzającej wykładni przepisów MPZP, oraz naruszenia § 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z § 14 ust. 2 pkt 10 uchwały Rady Miejskiej W. w zw. z art. 32 Konstytucji RP poprzez ich niewłaściwą wykładnię i wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem zasady równości obywateli wobec prawa sprowadzające się m.in. do podejmowania wykluczających się wzajemnie decyzji, dla tożsamego terenu i w tożsamym stanie prawnym.

W uzasadnieniu pisma procesowego jego autor szczegółowo uzasadnił podniesione zarzuty. Zwracając uwagę na przepisy procedury administracyjnej skarżąca spółka negowała stanowisko Wojewody D. odnośnie sprzeczności planowanej inwestycji z zapisami planu miejscowego. Organ II instancji dokonał jej zdaniem niewłaściwej wykładni zapisów planu, dodatkowo naruszając art. 35 Prawa budowlanego. Względem zgodności zamierzenia z planem skarżącą odwołała się do pisma Departamentu Architektury i Rozwoju Urzędu Miasta W. z dnia 21 lipca 2016 r., które ma potwierdzać zgodność projektu budowlanego z MPZP oraz stanowić wykładnię autentyczną MPZP w odniesieniu do zamierzenia inwestycyjnego skarżącej. Nie zgodzono się również z niezachowaniem zapisów planu przez planowaną inwestycję także i z tej przyczyny, że organ już udzielił pozwolenia na budowę dla podobnego zamierzenia i obecnie dla tej inwestycji wydano już nawet pozwolenie na użytkowanie. Sporo uwagi w samej skardze poświecono naruszeniu zasad praworządności, dokonaniu niewłaściwej oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy poprzez zastosowanie pozaprawnych kryteriów oceny zapisów planu miejscowego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentacją zamieszczoną w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 4 października 2017 r. Sąd postanowił dopuścić dowód z dokumentów wnioskowany przez skarżącą oraz oddalił wniosek uczestniczki postępowania o odroczenie rozprawy. Sąd uznał, że nie zachodzi okoliczność braku zawiadomienia pełnomocnika uczestniczki postępowania D.Sz. o terminie rozprawy, gdyż pełnomocnik był ustanowiony ale w prowadzonym postępowaniu administracyjnym, zaś w postępowaniu sądowoadministracyjnym pełnomocnika nie ustanowiono.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu, w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, ze zm., dalej - p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Po myśli art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 p.p.s.a.), skarga podlega natomiast oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Dokonana przez Sąd, w granicach tak określonej kognicji, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że nie narusza ona prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Zauważyć należy, iż Wojewoda D. dokonując kontroli w trybie odwoławczym decyzji Prezydenta W. doszedł do przekonania, że istniejący w sprawie stan faktyczny nie daje podstaw do zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Zasadniczo sposób rozstrzygnięcia sprawy na poziomie postępowania drugoinstancyjnego wpisuje się w konieczność zreformowania decyzji pierwszoinstancyjnej w przypadku odmiennej oceny zebranego materiału dowodowego. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 12 lipca 2017 r., (syn. akt VII SA/Wa 1915/16) omawiając przesłanki wydania decyzji kasacyjnej ,,organ II instancji upoważniony jest do wydania decyzji kasacyjnej tylko wówczas, gdy w toku postępowania odwoławczego stwierdzi, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów proceduralnych, a jednocześnie zachodzi konieczność wyjaśnienia sprawy w zakresie mającym istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Stwierdzenie natomiast uchybień natury merytorycznej nie daje organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej, lecz obliguje go do wydania w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. orzeczenia reformatoryjnego, a więc decyzji o uchyleniu rozstrzygnięcia organu I instancji w całości albo w części i w tym zakresie orzeczenia co do istoty sprawy", por. LEX nr 2355648. Względem możliwości odmiennej oceny sprawy w postępowaniu drugoinstancyjnej wypowiedział się też Wojewódzki Sądy Administracyjny w Opolu w wyroku z dnia 20 grudnia 2013 r., (sygn. akt II SA/Op 385/13), gdzie opisując możliwość uchylenia decyzji organu I instancji i orzeczenia co do istoty sprawy według własnej oceny na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uzupełniono to stanowiskiem, że rozpoznając ponownie sprawę w postępowaniu odwoławczym organ nie jest związany stanowiskiem organu I instancji i dokonując własnej oceny może podjąć rozstrzygnięcie odmienne od tego, jakie zapadło w pierwszej instancji", patrz - LEX nr 1407102.

Przedstawienie rozważań, jakie doprowadziły Sąd do uznania legalności zaskarżonej decyzji, rozpocząć należy od przypomnienia, że podstawę materialnoprawną obu wydanych w sprawie decyzji stanowił przepis art. 35 ust. 1 pkt 1 cytowanej już ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z tym przepisem przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Z treści przytoczonego przepisu jednoznacznie wynika, że jeżeli na terenie objętym wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę obowiązuje plan miejscowy, to na organie rozpatrującym taki wniosek spoczywa obowiązek sprawdzenia rozwiązań i założeń przedstawionego projektu budowlanego z postanowieniami tych aktów.

Z kolei art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego stanowi, że w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Z przepisu art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego a contrario wynika, że jeżeli projekt budowlany jest niezgodny z uregulowaniami miejscowego planu lub innego aktu prawa miejscowego, lub też gdy akty te nie dopuszczają możliwości lokalizacji danej inwestycji na terenie objętym wnioskiem, bądź też zakazują lokalizacji takich inwestycji na tym terenie, to organ nie może wydać pozwolenia na budowę.

W świetle powyższych uregulowań uznać zatem należy, że organ architektoniczno-budowlany ma obowiązek orzeczenia o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę każdorazowo, gdy tylko projekt budowlany nie jest zgodny z treścią planu miejscowego i innych aktów prawa miejscowego. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że ustawodawca określając w art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego wymaganą relację pomiędzy projektem budowlanym, a ustaleniami miejscowego planu i innych aktów prawa miejscowego, posługuje się pojęciem "zgodności", co oznacza związek znacznie silniejszy niż tylko "spójność", czy też "brak sprzeczności". Nie można zatem w tym zakresie stosować jakiejkolwiek wykładni rozszerzającej. Twierdzenie to wzmacnia okoliczność, że miejscowy plan i inne akty prawa miejscowego zawierają ustalenia wiążące na obszarze, na którym obowiązują, tak długo dopóki nie zostanie stwierdzona ich nieważność, bądź nie zostaną uchylone. Postanowienia tych aktów wiążą nie tylko właścicieli nieruchomości gruntowych położonych na ich obszarze, ale i organy gminy oraz inne organy państwa, we właściwości których pozostaje wypowiadanie się w kwestii praw i obowiązków właściciela nieruchomości, na podstawie przepisów odrębnych. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że negatywny wynik ustaleń organu co do tej zgodności w zasadzie przekreśla możliwość wydania pozytywnej decyzji o pozwoleniu na budowę (por. wyrok NSA z dnia 2 października 2015 r., sygn. akt II OSK 215/14, por. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W niniejszej sprawie wniosek spółki obejmuje działki nr [...], które w obowiązującym planie miejscowym znajdują się na terenie oznaczonym w części graficznej MPZP symbolami: U10 (dz. nr [...]), 13KD (dz. nr [...] i [...]) oraz 13KZlx2 (dz. nr [...]). Zgodnie z § 14 ust. 1 MPZP, symbolem U10 wyznaczono teren usług, na którym, zgodnie z § 14 ust. 2 MPZP, dopuszcza się przeznaczenia rozumiane zgodnie z określeniami zawartymi w § 3 tj. obsługa firm i klientów (pkt 1), transport (pkt 2), handel detaliczny, przy spełnieniu następujących warunków: zakaz lokalizacji obiektów o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m², zakaz prowadzenia działalności poza siecią sklepów, zakaz lokalizacji targowisk (pkt 3), turystyka (pkt 4), wypoczynek (pkt 5), gastronomia (pkt 6), kultura (pkt 7), opieka zdrowotna i społeczna (pkt 8), produkcja (pkt 9), apartamenty mieszkalne (pkt 10). W myśl § 3 ust. 1 pkt 1 MPZP, przeznaczenie określone jako apartamenty mieszkalne oznacza: lokale mieszkalne zlokalizowane w budynku usługowym, jako mieszkania służbowe, pokoje gościnne, przeznaczone dla osób związanych z działalnością prowadzoną na danym terenie.

Osią sporu między skarżącą spółką a organem II instancji, który odmiennie od Prezydenta W. ocenił stan faktyczny, jest możliwość pogodzenia planowanej do realizacji inwestycji z zapisami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Szeroka argumentacja skargi zmierza do zanegowania prawidłowości stanowiska Wojewody D. poprzez wyprowadzenie z niewłaściwej zdaniem skarżącej interpretacji zapisów planu miejscowego zarzutów naruszenia szeregu przepisów prawa materialnego i procedury administracyjnej. Zatem w takiej sytuacji rolą rozpoznającego skargę Sądu było zweryfikowanie poprawności implementacji zapisów planu na planowane zamierzenie, co w istocie pozwoliło na potwierdzenie słuszności oprotestowanej decyzji. Jak dowodzą przedłożone akta administracyjne B. Sp. z o.o. przedłożyła projekt budowlany na budowę budynku usługowo-apartamentowego, w którym przewidziano 51 apartamentów mieszkalnych oraz 24 lokale usługowe, przeznaczone na obsługę firm i klientów, handel detaliczny, turystykę, wypoczynek, gastronomię, kulturę, opiekę zdrowotną i społeczną. W budynku przewidziano dwie części: część "A" siedmiokondygnacyjną i cześć "B" sześciokondygnacyjna i niższa dwukondygnacyjna. Na pierwszej kondygnacji przewidziano realizację garażu wielostanowiskowego, a na drugiej lokale usługowe (5), garaż oraz pomieszczenia wspólne i pomocnicze. Na trzeciej kondygnacji przewidziano lokale usługowe (6), z tym, że w części "A" przewidziano jedynie lokale mieszkalne (9; z zapleczem lokalu usługowego K5/U6). Na kondygnacjach od czwartej do siódmej w części "A" przewidziano wyłącznie lokale mieszkalne (40). Na kondygnacji czwartej i piątej w części "B" przewidziano wyłącznie lokale usługowe (łącznie 10). Na kondygnacji szóstej w części "B" przewidziano 3 lokale usługowe i 2 lokale mieszkalne.

Wojewoda D. analizując przedłożony projekt stwierdził, że powierzchnia budynku przeznaczona na lokale usługowe będzie większa niż powierzchnia apartamentów mieszkalnych. Ustalenie organu nie zostało w żaden sposób skutecznie zakwestionowane, gdyż dane zawarte w projekcie budowlanym potwierdzają tą okoliczność ponad wszelką wątpliwość. Mimo takich założeń w projekcie co do powierzchni przewidzianych dla danych funkcji dokonując zgodnie z zasadami procedury administracyjnej ponownego rozpoznania sprawy w jej całokształcie w ramach postępowania odwoławczego Wojewoda, odmiennie niż uczynił to Prezydent W., doszedł do przekonania, że zapisy planu miejscowego nie przewidują możliwości realizacji zamierzenia w kształcie założonym przez wnioskodawcę. Swój pogląd organ II instancji oparł na analizie zapisów MPZP, z których wyprowadzono, że na terenie U10 dopuszczalna jest budowa budynku usługowego, w którym będą zlokalizowane lokale mieszkalne przeznaczone na mieszkania służbowe, czy pokoje gościnne, a więc lokale mieszkalne przeznaczone dla osób związanych z działalnością prowadzoną w tym budynku. Co do uznania danego budynku za budynek usługowy posłużono się załącznikiem do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1999 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych i przyjęto, że w budynku usługowym funkcja mieszkalna jest funkcją towarzyszącą i uzupełniającą, która nie może przysłaniać usługowego charakteru budynku.

Zdaniem Sądu zasadnie Wojewoda D. ocenił zapisy planu miejscowego przyjmując, że apartamenty mieszkalne na terenie U10 są dopuszczone tylko o tyle, o ile nie zmieniają usługowego charakteru zabudowy. Dodatkowo dla terenu opisanego jako U10 nie została przewidziana funkcja mieszkalna. Zgodzić należy się nadto z organem decyzyjnym, iż zapisy planu w sposób jednoznaczny wyróżniają tereny przeznaczone pod usługi i pod zabudowę usługowo-mieszkaniową oraz pod zabudowę mieszkaniową. Słusznie też wyprowadzono, że w planie pod zabudowę usługowo-mieszkaniową przeznaczono tylko jeden obszar oznaczony symbolem "UMw24". Zatem nie istnieją powody dla odmówienia akceptacji stanowiska organu, że na terenie oznaczonym symbolem U10 niedopuszczalna jest przewidziana w projekcie budowlanym funkcja mieszkalna przedmiotowego budynku, której w całości nie można w żaden sposób powiązać z funkcją usługową.

Skoro, jak już sygnalizowano, Sąd akceptuje stanowisko organu II instancji dotyczące sprzeczności zamierzenia inwestycyjnego z zapisami planu miejscowego należy zważyć na twierdzenia skargi. Autor skargi pośród zarzutów naruszenia prawa materialnego lokuje niewłaściwą wykładnię uchwały Rady Miejskiej W. z dnia 24 kwietnia 2003 r., nr [...]. Mimo, że spółka niezmiennie stoi na stanowisku, iż przewidziana przez nią funkcja mieszkalna mieści się w założeniach przewidzianych przez gminnego prawodawcę, poza negacją stanowiska organu nie zamieszcza w tym zakresie przekonywującej argumentacji. Przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę zasadą jest omówiona już konieczność potwierdzenia zgodności inwestycji z MPZP w znaczeniu nie tylko braku sprzeczności, ale wręcz przewidywania przez plan konkretnej funkcji dla danego terenu. Analizując zapisy planu Wojewoda D. nie tylko dokonał stosownej oceny konkretnych norm planu ale też wyjaśniając brak możliwości zaakceptowania wizji inwestora poddał ocenie zapisy planu w jego całokształcie dążąc do ustalenia woli uchwałodawcy rozumianej jako ,,duch uchwały". W określeniu tym skarżąca doszukuje się nieuprawnionej interpretacji planu, dokonanej zresztą jej zdaniem z naruszeniem przepisów i kompetencji. Wiadomym jest, że zgodnie z obowiązującymi przepisami zapisy planu mają być zwięzłe, co nie daje możliwości kreowania w nich wszelkich możliwych w praktyce rozwiązań zakładanych przez projektanta. Niedopuszczalna jednak jest wyładnia rozszerzająca MPZP, zatem konkretna funkcja dla określonego terenu musi z planu wynikać wprost. Zdaniem Sądu Wojewoda D. prawidłowo nie poprzestał na ocenie wyłącznie zapisów planu dla terenu objętego inwestycją ale szerzej ocenił redakcję i zapisy planu w kontekście rozważenia jak faktycznie Rada Miejska W. opisywała konkretne tereny, dążąc właśnie do kompleksowego i jednoznacznego odczytania woli uchwałodawcy rozumianej jako rzeczony ,,duch uchwały".

Skarżąca twierdzi, że niezasadnie organ II instancji odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego, gdyż nie ma ona obowiązku zagwarantowania przestrzegania MPZP w przyszłości, jako że organ weryfikuje wyłącznie zgodność zamierzenia z planem. Stwierdzić trzeba, że w realiach badanej sprawy Wojewoda D. nie wykluczył możliwości realizacji funkcji mieszkaniowej, jednak oczekiwał od wnioskodawcy wykazania trwałego i funkcjonalnego związania tej funkcji z funkcją usługową. Nie jest wystarczające powoływanie się w tym zakresie przez spółkę na fakt oferowania potencjalnym nabywcom pomieszczeń usługowych także lokali mieszkalnych. Czym innym przecież jest złożenie oferty, którą zostanie albo też nie przyjęta od powiązania konkretnych funkcji pomieszczeń w taki sposób, by nie kolidowało to z zapisami planu i nie dawało możliwości ich naruszenia. Nie jest trafna argumentacja skarżącej, iż obowiązki odnośnie zachowania konkretnej funkcji mogą obciążać wyłącznie użytkownika. Skoro mamy do czynienia z wstępnym etapem inwestycji tj. udzieleniem pozwolenia na budowę, trudno zakładać aby założenia inwestora miały być zgodne z obowiązującymi przepisami tylko na tym etapie. Skoro uchwałodawca dla danego terenu przewidział konkretną funkcję to rolą inwestora było przedłożenie projektu, który nie budził by wątpliwości co do ewentualnej zmiany tej funkcji. Należy w tym miejscu postawić chociażby pytanie, jak miała by wyglądać sytuacja gdy potencjalni nabywcy lokali usługowym, którym oferowano do sprzedaży lokale mieszkalne z oferty tej nie skorzystają. Prawdopodobnie wówczas lokale wskazane jako mieszkalne zostały by zbyte innym podmiotom, zaś z całą pewnością nie został by dochowany założony przez uchwałodawcę wymóg aby owe lokale pełniły funkcję apartamentów mieszkalnych związanych z podstawową funkcją terenu tj. usługową. Treść zapisów planu nie budzi wątpliwości, że wolą lokalnego normodawcy było nie tylko określenie danej funkcji terenu li tylko na etapie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę. Plan zagospodarowania przestrzennego kształtuje przecież dopuszczalne rodzaje zabudowy w sensie o wiele szerszym obejmującym także funkcjonowanie i użytkowanie danych obiektów budowlanych. Faktem jest, że dla zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części potrzebna jest stosowna decyzja. Nie ma jednak racji skarżąca odwołując się do konieczności jej uzyskania przez użytkownika jako jedynej gwarancji zachowania funkcji terenu przewidzianej w MPZP, co jak należy mniemać nie zależy od woli inwestora. Dla organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę analiza treści planu miejscowego sprowadzała się do konieczności wykazania przez inwestora trwałego powiązania funkcji mieszkaniowej z usługową, w taki sposób aby niemożliwe było użytkowane obiektu niezgodnie z uchwałą planistyczną. Oceniając z innej strony powstały problem można nawet dojść do wniosku, że skoro już na etapie pozwolenia na budowę inwestor nie jest w stanie wykazać sposobu powiązania części lokali o różnych funkcjach z dochowaniem wymogów planu miejscowego, problem ten uległ by zapewne spotęgowaniu przy użytkowaniu obiektu i np. przy zmianach własnościowych. Oczywiście jest to założenie czysto hipotetyczne, gdyż przedmiotem postępowania jest wyłącznie udzielenie pozwolenia na budowę, jednak i na tym etapie inwestor nie wykazał spełnienia w sposób dostateczny wymogów wynikających z art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane.

Zdaniem Sądu nie przekreśla oceny zaskarżonej decyzji jako legalnej zarzut naruszenia Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych wprowadzonej rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1999 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych. Oczywistym jest, że powyższa regulacja zawiera definicje budynków niemieszkalnych. Nie można jednak w niniejszej sprawie posiłkować się zapisami rozporządzenia w oderwaniu od zapisów planu, które to zawierają konkretne regulacje dla danego tego i to na tle zapisów planu należy niejako w pierwszym rzędzie odkodować możliwość wydania pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. Bez znaczenia okazują się również twierdzenia dotyczące powierzchniowego stosunku części mieszkalnej do usługowej. Próżno bowiem badać zgodność inwestycji przez pryzmat powierzchni, gdy uchałodawca nie uzależnił od tej przesłanki zgodności z planem lecz obwarował to powiązaniem funkcji mieszkalnej z usługową, czego wnioskodawca nie wykazał.

Nie można zgodzić się z argumentacją skargi polegającą na udzieleniu inwestorowi pozwolenia na budowę dla podobnej inwestycji przy analogicznych zapisach planu. Przedmiotem postępowania organów, zatem i przeprowadzonej kontroli sądowoadministracyjnej, była sprawa w znaczeniu procesowym zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla inwestycji przy ul. [...] we W.. Fakt odmiennego rozstrzygnięcia innej sprawy nie przesądza w żaden sposób o konieczności pozytywnego dla wnioskodawcy rozpoznania wniosku złożonego w niniejszej sprawie. Wskazywana decyzja obejmująca inna inwestycję nie jest ani źródłem prawa, ani też decyzją związaną, ponadto w obowiązującym systemie prawna trudno doszukiwać się wiążącej analogii wynikającej z wprowadzonej do obrotu decyzji administracyjnej. Nie ma też racji skarżąca spółka powołując się na pismo Departamentu Architektury i Rozwoju Urzędu Miejskiego W. z dnia 21 lipca 2016 r., z którego wyprowadza zgodność zamierzenia inwestycyjnego z zapisami planu miejscowego doszukując się zresztą poczynienia w tym zakresie wykładni autentycznej planu. Stanowisko prezentowane przez Prezydenta W. zostało już w sposób czytelny i jasny wyartykułowane w decyzji z dnia [...] r., nr [...] gdzie zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę wynikało z przyjęcia zgodności planowanej inwestycji z planem miejscowym. Nie budzi zatem wątpliwości, że Prezydent W. podtrzymuje już raz zaprezentowane stanowisko w kierowanym do strony, zresztą już po zakończeniu postępowaniu pierwszoinstancyjnego, piśmie. Skoro jednak organ II instancji w sposób rzeczowy, spójny i zgodny z przepisami dokonał odmiennej interpretacji MPZP nie ma podstaw do uwzględnienia skierowanego do strony pisma jako stanowiącego wykładnię autentyczną. Na marginesie trzeba dodać, że nie może być też mowy o potraktowaniu przedmiotowego pisma jako pochodzącego od organu mogącego dokonać wykładni autentycznej. Co prawda Prezydent W., jak słusznie podaje skarżąca, jest wykonawcą planu i bierze istotny udział w jego uchwalaniu, niemniej jednak sam plan uchwala Rada Miejska W. i stanowisko skarżącej co do doniosłości dokonanej przez Prezydenta wykładni planu jest chybione.

Nie zasługują na uwzględnienie także i te zarzuty skargi, które dotyczą naruszenia przepisów procesowych, w tym niewyjaśnienia nałożonego na stronę obowiązku, w czym upatruje ona niemożliwość dostosowania projektu budowlanego do zapisów planu. Faktycznie przedłożone łącznie ze skargą kopie korespondencji mailowej z organem II instancji dowodzą podejmowania prób ustalenia rozwiązań przyjętych w projekcie. Przedłożona korespondencja potwierdza jednak, że Wojewoda D. ustosunkował się do prośby o ,,wyznaczenie spotkania" i wskazał w tym względzie termin opisany datą kalendarzową. Skoro jednak mamy do czynienia w niniejszej sprawie z zobowiązaniem inwestora do uzupełnienia materiału dowodowego, trudno przyjąć aby na prawidłowość postępowania miał wpływać fakt nieprzeprowadzenia z wnioskodawcą ustaleń odnośnie wprowadzenia akceptowalnych w świetle zapisów planu miejscowego zmian w projekcie budowlanym. Wiadomym jest, że organ swoje stanowisko wyraża w formie prawem przewidzianej, a mianowicie w decyzji administracyjnej. Przedłożona korespondencja żadną miara nie dowodzi wątpliwości adresata postanowienia co do jego treści. Nie można przy tym oczekiwać aby z braku podjęcia przez organ niejako pozaprocesowej analizy projektu można było wywodzić naruszenia przepisów procedury administracyjnej. To wnioskodawca kształtuje w ramach przedłożonego projektu budowlanego swój zamiar inwestycyjny, zaś rolą organu nie jest koordynacja jego poczynań lub też ustalanie z inwestorem rozwiązań projektowych adekwatnych do MPZP. Organ tylko wypowiada się poprzez zatwierdzenie projektu i wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, albo też odmawia wydania rozstrzygnięcia zgodnego z wnioskiem strony.

Z przedstawionych powodów Sąd stwierdził, że skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw. Sąd zgodził się ze stanowiskiem organu odwoławczego, że w ustalonym stanie faktycznym obowiązujące przepisy prawa dostarczyły podstaw do odmowy udzielenia skarżącej pozwolenia na budowę dla planowanej inwestycji. Spółka nie spełniła bowiem wymogu koniecznego dla uzyskania pozwolenia na budowę, wynikającego z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, jakim jest zgodność projektu budowlanego z aktami prawa miejscowego. W zaskarżonej decyzji organ odwoławczy, stosownie do art. 107 § 3 k.p.a., wskazał podstawy faktyczne i prawne podjętego rozstrzygnięcia, wyjaśniając jego motywy. Odniósł się również do zarzutów podniesionych w odwołaniu, prezentując w tym zakresie stosowną argumentację. Również zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów prawa procesowego uznać należało za bezzasadne. Sąd nie dopatrzył się też z urzędu naruszeń uzasadniających uwzględnienie skargi.

W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił