Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3227/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-04-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Zabytki
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i orzeczenia organów I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 97 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 39 ust. 2 i 3
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 7 pkt 1
journal: Dz.U. 2003 nr 162 poz 1568
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami
article: art. 188, art. 145 par. 1 pkt 1 lit c w zw. z art. 135
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Miron (spr.) sędzia del. WSA Teresa Zyglewska Protokolant asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 13 kwietnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 5 września 2014 r. sygn. akt II SA/Łd 489/14 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w L. na postanowienie Wojewody Łódzkiego z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] znak: [...] w przedmiocie zawieszenia z urzędu postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na rozbiórkę 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...]; 3. zasądza od Wojewody Łódzkiego na rzecz [...] sp. z o.o. z siedzibą w L. kwotę 740 (siedemset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 5 września 2014 r. sygn. akt II SA/Łd 489/14 oddalił skargę [...] sp. z o.o. z siedzibą w L. na postanowienie Wojewody Łódzkiego z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia z urzędu postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na rozbiórkę.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wnioskiem z dnia 26 marca 2012 r. [...] sp. z o. o. z siedzibą L. wniosła o pozwolenie na rozbiórkę budynków produkcyjnych, magazynowych i warsztatowych nr 1-9 i 11-19 na nieruchomości przy ul. [...] [...] w L. - działka ewid. nr [...] w obrębie [...]. Wniosek zmodyfikowano w dniu 2 sierpnia 2012 r. poprzez wyłączenie budynku nr 7 oraz w dniu 11 kwietnia 2013 r. poprzez wyłączenie budynków nr 2, 4, 8 i 9.

Miejski Konserwator Zabytków w Łodzi działający z upoważnienia Prezydenta Miasta Łodzi postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012 r. odmówił uzgodnienia przedłożonego projektu rozbiórki. Wnioskiem z dnia 17 maja 2012 r. inwestor wniósł o zawieszenie postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na rozbiórkę do czasu rozstrzygnięcia zażalenia na postanowienie z dnia [...] kwietnia 2012 r. Postanowieniem z dnia [...] maja 2012 r. Prezydent Miasta Łodzi na wniosek inwestora zawiesił ww. postępowanie. Następnie postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego uchylił zaskarżone postanowienie z dnia [...] kwietnia 2012 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Postanowieniem z dnia [...] maja 2013 r. Prezydent Miasta Łodzi odmówił uzgodnienia przedłożonego projektu rozbiórki. W uzasadnieniu wyjaśnił, że projektowana rozbiórka dotyczy zespołu budowlanego dawnej fabryki [...], później fabryki [...], usytuowanej przy ul. [...] [...], wznoszonej w latach 1880, 1888-1891, 1894-1913, ujętej w gminnej ewidencji zabytków miasta Łodzi, przyjętej przez Prezydenta Miasta Łodzi zarządzeniem nr 4072/VI/13 z dnia 29 kwietnia 2013 r. Zespół fabryczny należy do najstarszych i najcenniejszych zabytków architektury przemysłowej miasta. Ochronie konserwatorskiej podlegają poszczególne budynki zespołu o wartościach zabytkowych, a także w znacznym stopniu zachowany pierwotny układ przestrzenny fabryki, obejmujący również budynki wydzielone z terenu przemysłowego jeszcze w okresie międzywojennym przy ul. [...] [...] oraz [...] [...]. W ocenie organu wartość zabytkowa zespołu fabrycznego i poszczególnych budynków oraz stan ich zachowania wyklucza możliwość dopuszczenia do ich usunięcia z krajobrazu miasta, a także uzasadnia bezwzględną konieczność ich zachowania, przy przeprowadzeniu odpowiednich prac o charakterze konserwatorsko-remontowym oraz restauratorskim.

Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego uchylił postanowienie Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] maja 2013 r. i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wyjaśnił, że organ odmówił uzgodnienia pozwolenia na rozbiórkę z uchybieniem zawitego terminu wskazanego w art. 39 ust. 4 Prawa budowlanego, a zatem prawo do dokonania tej czynności wygasło.

W dniu [...] stycznia 2014 r. na wniosek inwestora Prezydent Miasta Łodzi podjął zawieszone postępowanie wszczęte wnioskiem z dnia 26 marca 2012 r.

Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] Prezydent Miasta Łodzi, w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267) - dalej jako: k.p.a., zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie udzielenia pozwolenia na rozbiórkę budynków przy ul. [...] [...] w L. do czasu zakończenia postępowania dotyczącego wpisania budynków objętych wnioskiem o rozbiórkę do rejestru zabytków nieruchomych województwa łódzkiego prowadzonego przez Łódzkiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków.

W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 7 stycznia 2014 r. wpłynęło pismo Łódzkiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków dotyczące prowadzonego postępowania w sprawie wpisania budynków objętych wnioskiem o rozbiórkę do rejestru zabytków nieruchomych województwa łódzkiego, w którym Łódzki Wojewódzki Konserwator Zabytków wniósł o zawieszenie postępowania o pozwolenie na rozbiórkę. Budynki usytuowane przy ul. [...] [...], figurujące w gminnej i wojewódzkiej ewidencji zabytków, tworzą historyczny zespół budowlany dawnej fabryki [...]. Wynik postępowania o wpis obiektu do rejestru zabytków odnosi swój bezpośredni skutek na postępowanie w przedmiocie pozwolenia na rozbiórkę budynków produkcyjnych, magazynowych i warsztatowych i jest zagadnieniem wstępnym. Okoliczność ta stanowi zatem przesłankę do zawieszenia postępowania w świetle art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła [...] sp. z o.o. z siedzibą w L., wnosząc o jego uchylenie. Zarzuciła organowi naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przez jego błędne zastosowanie i zawieszenie postępowania w sytuacji, gdy nie występuje zagadnienie wstępne w sprawie, oraz naruszenie art. 39 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie.

Wojewoda Łódzki postanowieniem z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy, aprobując stanowisko Prezydenta Miasta Łodzi, uznał zaskarżone postanowienie za zgodne z obowiązującymi przepisami prawa. Wyjaśnił, że zawieszenie postępowania w sprawie rozbiórki przedmiotowych budynków nastąpiło z uwagi na konieczność uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, tj. kwestii, czy obiekty, które inwestor zamierza rozebrać, zostaną wpisane do rejestru zabytków nieruchomych. Tworzą one zespół budowlany dawnej fabryki [...], figurujący w gminnej i wojewódzkiej ewidencji zabytków. Stwierdził, że rozstrzygnięcie, czy istnieją podstawy prawne do wpisania przedmiotowych budynków do rejestru zabytków województwa łódzkiego, ma niebagatelne znaczenie dla dalszego procedowania w sprawie wniosku inwestora o rozbiórkę. Zwrócił uwagę, że po przeprowadzeniu rozbiórki nie byłoby już możliwe przywrócenie obiektów do pierwotnego stanu. W ocenie organu kwestia, czy przedmiotowe budynki zostaną wpisane do rejestru zabytków województwa łódzkiego, stanowi dla postępowania rozbiórkowego zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

W skardze na powyższe postanowienie [...] sp. z o.o. z siedzibą w L., podtrzymała zarzuty podniesione w zażaleniu i dodatkowo wskazała na naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie w uzasadnieniu postanowienia przesłanki zawieszenia postępowania, tj. związku między postępowaniem w przedmiocie pozwolenia na rozbiórkę a sprawą wpisania budynków do rejestru zabytków. Strona wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Łódzki wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu. Organ wyjaśnił dodatkowo, że postępowanie w sprawie wpisania przedmiotowych budynków do rejestru zabytków nieruchomych województwa łódzkiego zostało wszczęte przez Łódzkiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w dniu 9 lipca 2013 r., a więc przed wydaniem przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowienia z dnia [...] grudnia 2013 r. Na dzień wydania postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania w sprawie pozwolenia na rozbiórkę sprawa przed Łódzkim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków była już w toku, co uzasadniało kolejne zawieszenie postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi opisanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę.

Sąd przypomniał, że zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w przypadku, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, organ administracji państwowej obowiązany jest zawiesić postępowanie. Zawieszenie postępowania na tej podstawie uzależnione jest od wystąpienia łącznie trzech przesłanek: a) postępowanie administracyjne jest w toku; b) rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania administracyjnego zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd; c) zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte.

Przedmiotowe rozstrzygnięcie zapadło w toku postępowania dotyczącego pozwolenia na rozbiórkę budynków wchodzących w skład historycznego zespołu fabrycznego, wpisanego do gminnej ewidencji zabytków. Mając na uwadze przedmiot niniejszej sprawy Sąd wskazał, że ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409) - dalej jako: Prawo budowlane, rozróżnia dwie sytuacje dotyczące obiektów objętych opieką konserwatorską: w stosunku do obiektów wpisanych do rejestru zabytków decyzję o pozwoleniu na rozbiórkę poprzedzać musi decyzja - pozwolenie Generalnego Konserwatora Zabytków o skreśleniu tego obiektu z rejestru zabytków (art. 39 ust. 2), zaś w stosunku do obiektów niewpisanych do tego rejestru, a ujętych w gminnej ewidencji zabytków - decyzja o pozwoleniu na rozbiórkę zapada w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków (art. 39 ust. 3).

Sąd nie podzielił stanowiska skarżącej, że kwestia wszczętego postępowania o wpis do rejestru zabytków nie jest zagadnieniem wstępnym w stosunku do postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na rozbiórkę, bowiem organy nie wniosły zastrzeżeń do dokonania rozbiórki wnioskowanych obiektów w trybie art. 39 Prawa budowlanego i brak jest podstaw do zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

Zdaniem Sądu taki związek przyczynowy istnieje, a wynik postępowania o wpis obiektu do rejestru zabytków jest zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. dla postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę zespołu budowlanego dawnej fabryki [...].

W przedmiotowej sprawie, z uwagi na upływ terminu z art. 39 ust. 4 Prawa budowlanego, prawo do odmowy uzgodnienia pozwolenia na rozbiórkę wygasło. Zdaniem Sądu okoliczność ta nie ma jednak znaczenia dla przedmiotowej sprawy, bowiem w toku postępowania organ pierwszej instancji dokonywał uzgodnienia pozwolenia na rozbiórkę z właściwym wojewódzkim konserwatorem zabytków w oparciu o art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego, z uwagi na ujęcie zespołu fabrycznego w gminnej ewidencji zabytków. Zaskarżone w sprawie rozstrzygnięcie o zawieszeniu postępowania zostało natomiast wydane z uwagi na pojawienie się w toku postępowania zagadnienia wstępnego związanego z wszczęciem postępowania dotyczącego wpisania zespołu fabrycznego do rejestru zabytków. Podkreślił, że gminna ewidencja zabytków i rejestr zabytków to dwie różne formy ochrony zabytków, uregulowane w ustawie z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.) - dalej jako: u.o.z.o.z., oraz aktach wykonawczych do tej ustawy. Do tych dwóch form ochrony odnoszą się także dwa odrębne reżimy prawne wynikające z art. 39 ust. 2 i ust. 3 Prawa budowlanego. Wbrew opinii strony skarżącej to ostatnie zagadnienie nie było rozstrzygane przez Miejskiego Konserwatora Zabytków czy Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013 r.

Sąd stwierdził, że dokonanie wpisu do rejestru zabytków ma istotne znaczenie i wpływ na rozstrzygnięcie sprawy dotyczącej pozwolenia na rozbiórkę przedmiotowego zespołu budowlanego. W stosunku do obiektu budowlanego wpisanego do rejestru zabytków pozwolenie na rozbiórkę obiektu budowlanego może być wydane po uzyskaniu decyzji Generalnego Konserwatora Zabytków działającego w imieniu ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego o skreśleniu tego obiektu z rejestru zabytków. Zagadnienie wstępne, które ujawniło się w toku postępowania, dotyczy zatem istotnej dla sprawy przesłanki decyzji o rozbiórce obiektu, który może być wpisany do rejestru zabytków. W tym sensie wynik postępowania o wpis do rejestru zabytków oddziałuje na wynik postępowania w sprawie pozwolenia na rozbiórkę przedmiotowego zespołu fabrycznego przy ul. [...] [...] w L.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...] sp. z o.o. z siedzibą w L., zaskarżając wyrok w całości.

Sądowi pierwszej instancji zarzuciła naruszenie art. 151 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie, chociaż brak było podstaw do oddalenia skargi i niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., a w konsekwencji nieuzasadnione utrzymanie zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w sprawie pozwolenia na rozbiórkę budynku, z uwagi na prowadzone postępowanie w sprawie wpisania do rejestru zabytków nieruchomych województwa, pomimo tego, że brak jest normy prawnej uzależniającej wynik postępowania w sprawie rozbiórki budynku wpisanego do gminnej ewidencji zabytków od wpisu do rejestru zabytków nieruchomych województwa.

Wobec powyższego skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona podniosła, że zagadnienie wstępne służy uzupełnieniu brakującego elementu postępowania głównego, który ma bezpośredni wpływ na wynik postępowania głównego, a bez którego to elementu niemożliwe jest rozstrzygnięcie postępowania głównego. Zdaniem skarżącej kasacyjnie tak rozumiane zagadnienie wstępne w niniejszej sprawie nie występuje, a na pewno nie jest nim rozstrzygnięcie o wpisaniu budynków do rejestru zabytków. Żaden z przepisów prawa powszechnie obowiązującego nie uzależnia bowiem wydania pozwolenia na rozbiórkę budynków od wyniku postępowania w sprawie wpisu do rejestru prowadzonego przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków.

W ocenie skarżącej kasacyjnie wszystkie elementy niezbędne do wydania pozwolenia na rozbiórkę budynków już zostały ustalone. Budynki objęte wnioskiem inwestora figurują w ewidencji zabytków i zostało już przeprowadzone kompletne postępowanie administracyjne, z opinią organów ochrony zabytków włącznie.

Zarzucono, że podzielenie przez Sąd pierwszej instancji poglądu organów, że wpis do rejestru zabytków jest zagadnieniem wstępnym w stosunku do wydania pozwolenia na rozbiórkę budynków wpisanych już uprzednio do gminnej ewidencji zabytków, stanowi naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego, ponieważ wprowadza pozaustawowe przesłanki wydania pozwolenia na rozbiórkę.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - dalej: p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że zasługuje ona na uwzględnienie.

Kwestią sporną wynikłą na tle niniejszej sprawy jest zagadnienie, czy toczące się postępowanie w przedmiocie wpisania nieruchomości do rejestru zabytków stanowi zagadnienie wstępne, w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., uzasadniające zawieszenie postępowania w przedmiocie wydania pozwolenia na rozbiórkę przedmiotowego budynku.

Ocena zasadności stanowiska przyjętego przez Sąd pierwszej instancji oraz orzekające w sprawie organy administracji publicznej wymaga odpowiedzi na pytanie o charakter decyzji o wpisie do rejestru zabytków - czy jest to decyzja konstytutywna, czy deklaratoryjna.

Zgodnie z art. 7 pkt 1 u.o.z.o.z. wpis do rejestru zabytków, prowadzonego przez wojewódzkiego konserwatora zabytków, jest jedną z form ochrony zabytków. W piśmiennictwie (P. Antoniak, M. Cherka [w:] M. Cherka [red.], Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Komentarz, Warszawa 2010, str. 48-49; K. Zalasińska, Prawna ochrona zabytków nieruchomych w Polsce, Oficyna 2010, LEX/el.) oraz w orzecznictwie sądowym (wyroki NSA: z dnia 6 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 735/11; z dnia 17 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 752/11; z dnia 31 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1115/11; z dnia 15 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 1257/11; z dnia 16 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 1264/11; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl) przyjmuje się, że decyzja o wpisie do rejestru zabytków ma charakter konstytutywny, gdyż dopiero na jej podstawie dochodzi do wpisu do rzeczonego rejestru, a tym samym do objęcia konkretnego obiektu prawną formą ochrony konserwatorskiej, co przekłada się m.in. na ograniczenie uprawnień właścicielskich dysponenta takiego obiektu (np. na obowiązek uzyskania pozwoleń, o których mowa w art. 36 u.o.z.o.z.). Wprawdzie wskazuje się tamże, że decyzja ta nosi również pewne cechy decyzji deklaratoryjnej, ponieważ stwierdza, że dany obiekt jest zabytkiem w rozumieniu art. 3 pkt 1 u.o.z.o.z. (posiada cechy zabytku niezależnie od urzędowego poświadczenia tego faktu przez organ administracji publicznej), jednak nie zmienia to jej zasadniczego charakteru, tj. jej konstytutywności. Dopiero bowiem potwierdzenie statusu zabytku poprzez uznanie danego obiektu za taki w decyzji o wpisie do rejestru i następnie wpisanie do rejestru zabytków jest równoznaczne z formalnym objęciem obiektu ochroną konserwatorską.

Konstytutywny charakter decyzji o wpisie do rejestru zabytków oznacza, że dopiero jej pojawienie się w obrocie prawnym (wydanie decyzji ostatecznej) powoduje zmianę lub ukształtowanie sytuacji prawnej indywidualnie określonego podmiotu i jest źródłem praw i obowiązków. Nowego stanu w zakresie ochrony konserwatorskiej niewątpliwie nie tworzy sam fakt wszczęcia postępowania w przedmiocie wpisania do rejestru zabytków, bowiem skutki decyzji konstytutywnej o wpisie do rejestru nie rozciągają się na okres przed jej wydaniem.

Oceniając prawidłowość zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. wskazać jeszcze należy, że istotnym elementem zagadnienia wstępnego w rozumieniu tego przepisu jest istnienie zależności (związku przyczynowego) między uprzednim rozstrzygnięciem a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Prejudykatem w znaczeniu omawianego przepisu może być zaś jedynie taka kwestia, która bezwzględnie uzależnia rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji. Innymi słowy, od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno zależeć rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle - jego brak uniemożliwia wydanie rozstrzygnięcia, nie zaś determinuje jedynie sposób rozstrzygnięcia sprawy. Należy mieć na uwadze, że zawieszenie postępowania jest instytucją tamującą bieg postępowania i opóźniającą merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, toteż przy wykładni omawianego przepisu nie można stosować wykładni rozszerzającej - również w zakresie ustalenia występowania wspomnianego związku przyczynowego.

Należy podzielić pogląd Sądu pierwszej instancji, że konkretna forma ochrony zabytku uregulowana przepisami ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami determinuje zastosowanie innego reżimu prawnego wynikającego z art. 39 Prawa budowlanego. Dla obiektu budowlanego wpisanego do rejestru zabytków pozwolenie na rozbiórkę może być wydane po uzyskaniu decyzji Generalnego Konserwatora Zabytków działającego w imieniu ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego o skreśleniu tego obiektu z rejestru zabytków (art. 39 ust. 2), natomiast w stosunku do obiektu budowlanego niewpisanego do rejestru zabytków, a ujętego w gminnej ewidencji zabytków, pozwolenie na rozbiórkę wydaje właściwy organ w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków (art. 39 ust. 3). Wobec powyższego należało uznać, że wydanie ostatecznej decyzji o wpisie do omawianego rejestru zabytków niewątpliwie będzie miało wpływ na sposób rozstrzygnięcia wniosku o zezwolenie na rozbiórkę, co jednak nie oznacza, że rozpoznanie takiego wniosku nie jest możliwe bez uprzedniego wydania decyzji o wpisie do rejestru zabytków. Natomiast tylko w tym ostatnim przypadku uzasadnione byłoby twierdzenie, że wpis do ewidencji zabytków stanowi zagadnienie wstępne w sprawie o pozwolenie na rozbiórkę.

A zatem nie pozostawałoby bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy o pozwolenia na rozbiórkę dokonanie wpisu do rejestru zabytków albowiem wówczas organ ten musiałby oczekiwać na decyzję Generalnego Konserwatora Zabytków o skreśleniu tego obiektu z rejestru zabytków. Wydanie przez Generalnego Konserwatora Zabytków decyzji, o której mowa w art. 39 ust. 2 Prawa budowlanego, stanowiłoby zarazem zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., uzasadniające zawieszenie postępowania głównego. Samo natomiast oczekiwanie na wynik toczącego się postępowania w sprawie wpisu do rejestru zabytków i przewidywanie co do jego możliwego merytorycznego zakończenia nie stanowi o bezpośrednim związku między tym postępowaniem a postępowaniem w sprawie pozwolenia na rozbiórkę. Brak objęcia przedmiotowych budynków formą ochrony wynikającą z wpisu do rejestru zabytków - nawet jeśli postępowanie w tej sprawie jest w toku - nie uniemożliwia organowi architektoniczno-budowlanemu wydania rozstrzygnięcia w sprawie pozwolenia na rozbiórkę. W przypadku, gdy przedmiotowe budynki ujęte były w gminnej ewidencji zabytków i postępowanie uzgodnieniowe w trybie art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego zakończyło się postanowieniem Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] grudnia 2013 r. (uchylającym postanowienie Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] maja 2013 r. i umarzającym postępowanie organu pierwszej instancji), organ architektoniczno-budowlany mógł i powinien dalej zbadać, czy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego i obowiązującego prawa możliwe jest rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji. Organ architektoniczno-budowlany winien respektować aktualny stan prawny obiektów objętych wnioskiem o pozwolenie na rozbiórkę i prowadzić postępowanie stosownie do przepisów prawa właściwych dla tej formy ochrony zabytków, którą obiekty są objęte na dzień orzekania w sprawie, tj. zgodnie z ust. 2 albo 3 art. 39 Prawa budowlanego. Toczące się zaś postępowanie w przedmiocie wpisu do rejestru zabytków - o ile nie zostało zakończone ostateczną decyzją o wpisie, w żaden sposób nie blokuje załatwienia sprawy pozwolenia na rozbiórkę.

W konsekwencji skarżąca kasacyjnie słusznie zarzuca Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Sąd ten nie miał bowiem podstaw do uznania, że zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji nie naruszają prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie, skoro w kontrolowanej sprawie nie wystąpiło zagadnienie wstępne uzasadniające zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

Uznając, że skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, a jednocześnie istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone orzeczenie i rozpoznał skargę (art. 188 p.p.s.a.).

Rozpoznając skargę [...] sp. z o.o. z siedzibą w L. na postanowienie Wojewody Łódzkiego z dnia [...] marca 2014 r. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga ta podlega uwzględnieniu. Zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] stycznia 2014 r. naruszają przepisy prawa - art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawione wyżej rozważania wskazują, że w rozpoznawanej sprawie nie występował związek przyczynowy między rozstrzygnięciem sprawy dotyczącej pozwolenia na rozbiórkę a zagadnieniem wstępnym, jakim błędnie uznano rozstrzygnięcie sprawy o wpis do rejestru zabytków budynków objętych wnioskiem inwestora o pozwolenie na rozbiórkę. W tej sytuacji zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. było niedopuszczalne. Tym samym zaistniały podstawy do uchylenia zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny dostrzegł, że wszczęcie postępowania w sprawie wpisania do rejestru zabytków budynków objętych wnioskiem o pozwolenie na rozbiórkę i w następstwie tego zawieszenie postępowania z tego wniosku mogło być odczytane przez inwestora jako próba nieuzasadnionego blokowania przez organy administracji publicznej realizacji planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Oceniane w tym kontekście zawieszenie postępowania przez organy administracji architektoniczno-budowlanej, które nie znajdowało oparcia w prawie, z całą pewnością nie wpisuje się w zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa wyrażonej w art. 8 k.p.a. Pominąć nie można, że zgodnie z oświadczeniem skarżącej kasacyjnie złożonym na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2016 r. do tego dnia nie zostało wydane rozstrzygnięcie w sprawie wpisu do rejestru zabytków - wszczętej zawiadomieniem z dnia 9 lipca 2013 r. Oznacza to, że od podjęcia zawieszonego postępowania w sprawie pozwolenia na rozbiórkę w dniu [...] stycznia 2014 r. przez ponad dwa lata inwestor pozbawiony był prawa do merytorycznego rozpatrzenia jego wniosku.

Na koniec wskazać należy, że w toku postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym skarżący kasacyjnie podniósł, że obiekty w zespole budynków dawnej Fabryki [...] z końca XIX w. przy ul. [...] [...] w L., zostały objęte ochroną poprzez objęcie ich ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uchwalonego uchwałą nr LXXXVIII/1823/14 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 4 czerwca 2014 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Łodzi położonej w rejonie ulic: Stanisława Przybyszewskiego, Kruczej, Zarzewskiej, Łomżyńskiej, gen. Jarosława Dąbrowskiego, Rzgowskiej, Bednarskiej, Wólczańskiej, Sieradzkiej i Piotrkowskiej oraz placu Reymonta. Jak wynika w art. 7 pkt 3 u.o.z.o.z. ustalenie ochrony w planie miejscowym jest jedną z form ochrony zabytków. Okoliczność powyższa będzie miała znacznie dla postępowania w przedmiocie pozwolenia na rozbiórkę.

Z przyczyn wskazanych wyżej Naczelny Sąd Administracyjny działając w oparciu o art. 188 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji.

Rozstrzygnięcie o kosztach, zawarte w pkt 3 sentencji wyroku, zostało oparte o treść art. 203 pkt 2, art. 200 i art. 205 § 2 tej ustawy.