Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 289/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-03-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6171 Radcowie prawni i aplikanci radcowscy
Hasła tematyczne: Aplikacje prawnicze
Skarżony organ: Minister Sprawiedliwości
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 33 (1) ust. 3, art. 33 (9) ust. 1 i 3, art. 33 (10) ust. 1 i 2,
journal: Dz.U. 2002 nr 123 poz 1059
law: Obwieszczenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o radcach prawnych.
article: art. 7, art. 8, art. 77, art. 80, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 1980 nr 9 poz 26
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Bała Sędzia NSA Rafał Batorowicz Sędzia NSA Zofia Borowicz (spr.) Protokolant Anna Wróblewska po rozpoznaniu w dniu 4 marca 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Sprawiedliwości od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 13 kwietnia 2007 r. sygn. akt VI SA/Wa 121/07 w sprawie ze skargi A. P. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] października 2006 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wyniku egzaminu konkursowego na aplikację radcowską 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od Ministra Sprawiedliwości na rzecz A. P. kwotę 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z 13 kwietnia 2007 r. sygn. akt VI SA/Wa 121/07 uchylił decyzję Ministra Sprawiedliwości z [...] października 2006 r., nr [...], stwierdził, że nie podlega ona wykonaniu i zasądził koszty postępowania na rzecz skarżącej A. P., w przedmiocie ustalenia wyniku egzaminu konkursowego na aplikację radcowską.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd podał, że 8 lipca 2006 r. A. P. przystąpiła do egzaminu konkursowego na aplikację radcowską przed Komisją Egzaminacyjną działającą na obszarze Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w B. Uchwałą Nr [...] z [...] lipca 2006 r. Komisja Egzaminacyjna ustaliła wynik jej egzaminu na 189 punktów.

W odwołaniu od uchwały A. P. zarzuciła błędne ustalenie liczby poprawnie udzielonych odpowiedzi poprzez uznanie za błędne odpowiedzi na pytania nr 56, 58, 74, 121, 202 i 235, w sytuacji gdy odpowiedzi udzielone przez nią były poprawne bądź błędne z powodu braku możliwości wyboru poprawnej odpowiedzi. Domagała się zmiany zaskarżonej uchwały poprzez uznanie za poprawne odpowiedzi na 195 z 250 pytań i ustalenie, że uzyskała pozytywny wynik z egzaminu konkursowego.

Minister Sprawiedliwości decyzją z [...] października 2006 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną uchwałę. Organ stwierdził, że egzamin został przeprowadzony w trybie zgodnym z wymogami ustawy z 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (t.j. Dz. U. z 2002 r. Nr 123, poz. 1059 ze zm.) − zwanej dalej ustawą o radcach prawnych i rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 grudnia 2005 r. w sprawie powoływania i odwoływania członków komisji egzaminacyjnej do spraw aplikacji radcowskiej oraz szczegółowego trybu i sposobu przeprowadzenia egzaminu konkursowego i radcowskiego (Dz. U. Nr 258, poz. 2164 ze zm.). Odnosząc się do podniesionych zarzutów merytorycznych dotyczących testu egzaminacyjnego, organ ponownie przeliczył punkty i ustalił, że skarżąca uzyskała 189 pkt, a zatem wynik egzaminu był negatywny, gdyż nie uzyskała wymaganych przez ustawę 190 pkt warunkujących zdanie egzaminu.

A. P. zaskarżyła powyższą decyzję w całości, wskazując, że w odwołaniu podniosła tylko niektóre z licznych wątpliwości, jakie powzięła w związku z weryfikacją wyniku z egzaminu konkursowego. Powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 18 lutego 2004 r. (P 21/02 OTK-A 2004/2/9) stwierdziła, że pytania na egzaminie na aplikację radcowską powinny dotyczyć dziedzin prawa wymienionych w art. 331 ust. 3 ustawy o radcach prawnych. Natomiast udzielenie poprawnych odpowiedzi na pytania o nr 35, 37, 39, 42, 202, 208 i 209 było możliwe tylko w oparciu o znajomość przepisów ustawy z 24 sierpnia 2001 r. Kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia, ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, podczas gdy te dziedziny prawa znajdują się poza zakresem materiału, z jakiego podlega sprawdzeniu wiedza kandydata na aplikanta radcowskiego zgodnie z art. 331 ust. 3 ustawy z 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych. A. P. zarzuciła również naruszenie art. 339 ust. 1 ustawy z 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych poprzez uznanie przez Ministra Sprawiedliwości pytań, na które według klucza odpowiedzi udzieliła błędnych odpowiedzi, w szczególności pytań oznaczonych nr 56, 58, 74, 121, 128, 202, 235 i 249, za spełniające określony przepisem art. 339 ust. 1 ustawy o radcach prawnych wymóg zaproponowania tylko jednej poprawnej odpowiedzi, podczas gdy spośród trzech możliwych odpowiedzi na ww. pytania albo żadna z odpowiedzi nie była prawdziwa, albo prawdziwe były dwie odpowiedzi, albo prawdziwa była odpowiedź uznana według klucza za błędną. W ocenie skarżącej organ naruszył również art. 7 k.p.a. poprzez nieustosunkowanie się do wszystkich zarzutów zgłoszonych przez skarżącą w odwołaniu od uchwały, a także poprzez sformułowanie w decyzji twierdzeń nieznajdujących poparcia w obowiązujących przepisach prawa. Skarżąca zarzuciła również naruszenie art. 12 ust. 1 i 2 k.p.a. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji po upływie 76 dni od daty doręczenia Ministrowi Sprawiedliwości odwołania od uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. stwierdził, że skarga jest zasadna Sąd podkreślił, że z art. 33¹ ust. 3 ustawy o radcach prawnych wynika, iż pytania i odpowiedzi oparte są na odpowiednich przepisach prawa, aczkolwiek niektóre z nich sięgały do wiedzy ogólnej kandydata, na przykład pytanie nr 227 czy 228. Nie zmienia to jednakże faktu, że odpowiedzi na pytania dotyczące wiedzy wynikającej z przepisów prawa powinny mieć swoje umocowanie we właściwych przepisach. Sąd zauważył, że dla organu administracji było to oczywiste, gdyż jak podkreślał, "test jest oparty na obowiązujących przepisach prawa, a nie poglądach doktryny, które same w sobie mogą być różne i kontrowersyjne, a w ich przytaczaniu mogą występować nieuprawnione uproszczenia lub przeinaczenia".

Sąd wywiódł, iż nie jest organem trzeciej instancji w sprawie ustalania wyników egzaminu, jednakże zauważył, iż uzasadnienie zawarte w decyzji, co do poprawności wskazanej jako prawidłowej odpowiedzi, w kontekście treści pytania nr 235, stoi w sprzeczności z powyższym stwierdzeniem organu administracji. Minister Sprawiedliwości uzasadnił bowiem prawidłowość odpowiedzi na to pytanie publikacją Jana Barcza − "Prawo Unii Europejskiej. Zagadnienie systemowe", Warszawa 2003 r., s. 119. Zdaniem Sądu nie wymaga szczegółowej argumentacji, iż publikacja ta nie może zastąpić przepisu prawa, który byłby podstawą stwierdzającą poprawność odpowiedzi na pytanie nr 235.

Sąd podkreślił, iż w odpowiedzi na skargę organ administracji uzasadnił swoje stanowisko, co do prawidłowości odpowiedzi dodatkową argumentacją, stwierdzając, iż Rada Unii Europejskiej jest najważniejszym organem Unii Europejskiej. Jednakże zdaniem Sądu odpowiedź na skargę nie jest decyzją administracyjną, zatem nie może tego rozstrzygnięcia uzupełniać lub modyfikować. Nadto wywiódł, że argumentacja organu administracji wyrażona w odpowiedzi na skargę, co do poprawności wskazanej jako prawidłowa odpowiedzi, w kontekście treści pytania nr 235 mogła budzić wątpliwości. W ocenie Sądu, jeżeli od zdającego wymagało się precyzyjności w udzieleniu odpowiedzi na to pytanie, to te same warunki powinny odnosić się do pytania.

Zdaniem Sądu, mogły również wystąpić trudności w prawidłowej odpowiedzi na pytanie nr 121, albowiem wskazywana jako prawidłowa odpowiedź zawarta w punkcie "b" także jest kontrowersyjna. Sąd nie przesądzając, która z odpowiedzi wskazanych w pytaniu testowym nr 121 jest prawidłowa, zwrócił uwagę na odpowiednie regulacje zawarte w przepisach prawa, a także na występujące w literaturze przedmiotu poglądy, wskazując na występujące w doktrynie rozbieżności poglądów w omawianym zakresie. Sąd wywiódł, że organ administracji w uzasadnieniu swojego stanowiska zawartego w zaskarżonej decyzji powołał się na poglądy doktryny, uznając jednakże, iż jedynie pogląd przedstawiony przez A. Witosza jest trafny. Sąd wyraził przekonanie, które także Minister Sprawiedliwości podkreślał w decyzji, iż kryteria naboru na aplikację, w tym zakres merytoryczny egzaminu konkursowego, powinny być jasno i precyzyjnie sformułowane.

Sąd stwierdził, że nie powinna mieć miejsca sytuacja, w której w pytaniach pojawiały się zagadnienia prawne, co do których zarówno doktryna, jak i orzecznictwo nie doszły do wspólnych konkluzji, albowiem nie jest właściwe wymaganie od ewentualnych adeptów zawodów prawniczych jednoznacznego rozstrzygania zagadnień prawnych, co do których nie są zgodne również autorytety prawnicze.

W ocenie Sądu, mając na względzie, że ustalenie stanu faktycznego przez organ administracji, w zakresie dotyczącym odpowiedzi skarżącej na pytanie 121 i 235, miało istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, bowiem skarżącej brakowało jednego punktu do zakwalifikowania się na aplikację radcowską, uznanie jej odpowiedzi za niewłaściwe, na podstawie poglądu wyrażonego w wymienionej przez Sąd publikacji oraz w komentarzach stało w sprzeczności z art. 33¹ ust. 3 ustawy. W tej sytuacji nastąpiło również naruszenie przepisów art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie mogącym mieć istotny wpływ na wynik postępowania, ponieważ organ administracji powinien precyzyjnie ustalić i ocenić materiał i dowody zgromadzone w sprawie, mając na względzie nie tylko interes społeczny lecz także słuszny interes strony działającej w zaufaniu do organów Państwa. Ustalenie prawdy obiektywnej powinno następnie znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu rozstrzygnięcia motywującym go w sposób niebudzący wątpliwości. Z tych względów Sąd I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.

Sąd wskazał, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ administracji powinien rozważyć argumentację skarżącej, w szczególności dotyczącą pytania nr 121 i nr 235.

W skardze kasacyjnej Minister Sprawiedliwości wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie oddalenie skargi, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu orzeczeniu organ zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na przebieg sprawy, tj.:

1. art. 331 ust. 3 i art. 339 ust. 1 ustawy z 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (t.j. Dz. U. z 2002 r. Nr 123, poz. 1059 ze zm.) poprzez wadliwe przyjęcie, że organ nieprawidłowo sformułował pytania nr 121 i 235 z egzaminu konkursowego na aplikację radcowską, tj. w sposób niejednoznaczny, opierając ich treść nie na przepisach prawa, a jedynie na zagadnieniach spornych i budzących wątpliwości w doktrynie i orzecznictwie;

2. art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez przyjęcie, że organ odwoławczy Minister Sprawiedliwości, rozpoznając odwołanie od uchwały ustalającej wyniki egzaminu konkursowego na aplikację, ocenił przestawione zarzuty, nie na podstawie całokształtu materiału dowodowego, z naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów, działając tym samym z naruszeniem podstawowych zasad, tj. postępowania z uwzględnieniem interesu społecznego oraz pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2002 Nr 153, poz. 1269 ze zm.) poprzez wadliwe przyjęcie, że Minister Sprawiedliwości rozpoznając odwołanie od uchwały komisji egzaminacyjnej naruszył przepisy postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy.

Zdaniem organu, nie ma uzasadnionych podstaw, aby twierdzić, że pytania egzaminacyjne mają dotyczyć jedynie jasnych i niebudzących wątpliwości przepisów prawa, a nie mogą opierać się na poglądach doktryny i orzecznictwa. Przepis art. 331 ust. 3 ustawy o radcach prawnych wprost stanowi, że egzamin dotyczy sprawdzenia wiedzy kandydata z określonego zakresu prawa. Nie ma więc podstaw do tego, aby twierdzić, że pytania nie mogą dotyczyć zagadnień spornych czy budzących wątpliwości, znajdujących się w obrębie danej dziedziny prawa. Ograniczenie stanowi jedynie treść przepisu 339 ust. 1 ustawy o radcach prawnych, który określa jak powinno być sformułowane pytanie. Nic nie stoi więc na przeszkodzie, aby ułożyć pytanie dotyczące spornego zagadnienia, jeżeli z wskazanych odpowiedzi tylko jedna będzie prawidłowa. W związku z powyższym błędne jest – zdaniem organu – twierdzenie Sądu, że pytania nr 121 i 235 naruszają art. 331 ust. 3 w zw. z art. 339 ust. 1 ustawy o radcach prawnych.

Zdaniem Ministra Sprawiedliwości, zgodnie z dyspozycją art. 77 ust. 1 k.p.a., zgromadził on całość niezbędnego w sprawie materiału dowodowego, dokonał jego analizy i oceny, zgodnie z art. 80 k.p.a., a następnie uznał, że zarzuty zawarte w odwołaniu nie zasługują na uwzględnienie. Powody takiej decyzji zostały wskazane w uzasadnieniu, zgodnie z dyspozycją art. 107 § 3 k.p.a.

Uzasadniając naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. organ stwierdził, że Sąd błędnie uznał, iż takie naruszenie miało miejsce. Przede wszystkim zarzucił, że Sąd nie uzasadnił w wystarczającym stopniu, że w ogóle miało miejsce naruszenie przepisów postępowania, gdyż Sąd stwierdził, że Minister Sprawiedliwości powinien precyzyjnie ustalić i ocenić materiał dowodowy, mając na uwadze słuszny interes społeczny, a także interes strony, działającej w zaufaniu do organów Państwa. W rozpoznawanej sprawie, w ocenie organu, Sąd wyszedł poza swoje kompetencje, podzielając argumentację skarżącej odnośnie pytań nr 121 i 235, i uznając, że organ nie dość wyczerpująco wyjaśnił swoje stanowisko.

W piśmie procesowym z dnia 3 sierpnia 2007 r. pełnomocnik Ministra Sprawiedliwości podniósł, że w związku z oczywistą omyłką w petitum skargi kasacyjnej treść zarzutu w pkt 3 powinna brzmieć: "3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. − Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi", a nie jak błędnie wskazano: "...ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych...".

A. P. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej odrzucenie, kwestionując uprawnienie organu do prostowania podstaw skargi kasacyjnej, jako oczywistej omyłki pisarskiej, ewentualnie o jej oddalenie i zasadzenie zwrotu kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Wyjątkiem od tej zasady jest obowiązek wzięcia z urzędu pod uwagę jedynie okoliczności wymienionych w § 2, stanowiących podstawę nieważności postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w rozpoznawanej sprawie przesłanki nieważności postępowania nie wystąpiły.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

W ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skarżący wskazał na uchybienie przepisowi art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. (powołując się w piśmie procesowym z dnia 3 sierpnia 2007 r. na oczywistą omyłkę w petitum skargi kasacyjnej w podaniu nazwy ustawy, w której znajduje się zarzucony przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a). Zauważyć jednak należy, że także w skardze kasacyjnej skarżący powołał jako naruszony art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. (str. 4 i 9 skargi kasacyjnej). Tym samym wniosek zawarty w odpowiedzi na skargę kasacyjną o jej odrzucenie nie mógł być uznany za trafny. Autor skargi kasacyjnej podniósł, że Sąd I instancji wadliwie przyjął, że Minister Sprawiedliwości rozpoznając odwołanie od uchwały Komisji Egzaminacyjnej naruszył przepisy postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy − a to art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.

W związku z tak sformułowanymi zarzutami należy zauważyć, że kontroli kasacyjnej poddany został wyrok Sądu I instnacji wydany w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z treści tego przepisu wynika, że Sąd I instancji nie miał obowiązku wykazania, że stwierdzone naruszenie przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy, lecz wystarczające było uznanie, że uchybienie mogło mieć taki wpływ. W literaturze przyjmuje się, że przez możliwość istotnego wpływania na wynik sprawy należy rozumieć prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji lub postanowień (T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wyd. Praw. LexisNexis, Warszawa 2005). W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji zasadnie uznał, że takie prawdopodobieństwo zaistniało. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji uznał, że Minister Sprawiedliwości nie wykazał okoliczności przekonywujących o trafności swojego rozstrzygnięcia w zakresie pytań testowych nr 121 i 235, czym naruszył zasady postępowania administracyjnego, tj. art. 7, 8, 77, 80 oraz 107 § 3 k.p.a. Wyjaśniając podstawę prawną tego orzeczenia Sąd wskazał, że uznanie odpowiedzi skarżącej za niewłaściwe w zakresie pytań testowych nr 121 i 235 − na podstawie poglądu wyrażonego w wymienionej publikacji oraz w powołanych komentarzach stało w sprzeczności z art. 331 ust. 3 ustawy o radcach prawnych. Zdaniem Sądu, ustalenie stanu faktycznego przez organ administracji w zakresie dotyczącym odpowiedzi skarżącej na pytania nr 121 i 235 miało istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, bowiem skarżącej brakowało jednego punktu do zakwalifikowania na aplikację radcowską. Dalej Sąd stwierdził, że w tych okolicznościach nastąpiło naruszenie art. 7, 8, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a. w zakresie mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Należy zatem przypomnieć, że w postępowaniu kasacyjnym kwestionowanie orzeczenia wydanego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., aby było skuteczne, musi opierać się na uzasadnionym poglądzie, że jego naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy sądowoadministracyjnej (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). W sprawie, w której Sąd I instancji uchylił rozstrzygnięcie administracyjne z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest więc do wykazania, że bądź w ogóle nie doszło w toku postępowania administracyjnego do naruszenia przepisów postępowania, bądź też, w sytuacji gdy doszło do uchybień proceduralnych, do uprawdopodobnienia, że stwierdzone uchybienia nie mogły mieć istotnego wpływu na wynik postępowania administracyjnego.

W skardze kasacyjnej Minister Sprawiedliwości zarzucając Sądowi I instancji naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., kwestionował pogląd Sądu, że Minister Sprawiedliwości rozpoznając odwołanie A. P. od uchwały Komisji Egzaminacyjnej ustalającej wyniki egzaminu konkursowego na aplikację radcowską, ocenił przedstawione zarzuty nie na podstawie całokształtu materiału dowodowego, z naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów, zasady postępowania z uwzględnieniem interesu społecznego oraz pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa.

Odnosząc się do tak postawionych zarzutów stwierdzić należy, że są one bezzasadne.

W sprawie nie budzi wątpliwości, że przeprowadzenie egzaminu konkursowego na aplikację radcowską jest sprawą z zakresu administracji publicznej, a wydanie przez Ministra Sprawiedliwości rozstrzygnięcia w wyniku odwołania od uchwały Komisji Egzaminacyjnej jest decyzją administracyjną. Zgodnie z treścią przepisu art. 3310 ust. 1 ustawy o radcach prawnych, po przeprowadzeniu egzaminu konkursowego na aplikację radcowską komisja ustala wynik zdającego w drodze uchwały. Komisja ogłasza wynik egzaminu radcowskiego. W myśl z kolei przepisu art. 3310 ust. 2 tej ustawy, od uchwały komisji służy zdającemu odwołanie dotyczące wyniku jego egzaminu do Ministra Sprawiedliwości. Przepis art. 331 ust. 1 tej ustawy określa kompetencję dla komisji egzaminacyjnej do przeprowadzenia egzaminu konkursowego, a z kolei przepis art. 331 ust. 2 ustawy o radcach prawnych stanowi, że Minister Sprawiedliwości jest organem wyższego stopnia w stosunku do komisji. Naczelny Sąd Administracyjny w swoim orzecznictwie wskazuje, że określenie organu wyższego stopnia w ustawach ma zasadniczo na celu ustalenie właściwości instancyjnej organu administracji publicznej w określonej sprawie i musi być z tej racji odnoszone do regulacji procesowej zawartej w kodeksie postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z 22 listopada 2007 r., sygn. akt II GSK 241/07). Kodeks posługując się określeniem "organ wyższego stopnia" wskazuje na właściwość instancyjną organów (art. 17 k.p.a.), jak również przyjmuje zasadę, według której organem właściwym do rozpoznania odwołania jest organ wyższego stopnia w stosunku do organu rozpoznającego sprawę w pierwszej instancji (art. 127 k.p.a.).

Ustawa o radcach prawnych unormowała kontrolę prawidłowości działania komisji egzaminacyjnej, stanowiąc w przepisie art. 3310 ust. 2 cyt. ustawy, że od uchwały komisji służy kandydatowi odwołanie dotyczące wyniku jego egzaminu do Ministra Sprawiedliwości. Odwołanie jest podstawowym środkiem zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym, umożliwiając zaskarżenie decyzji nieostatecznych. Ustawa, wprowadzając możliwość zaskarżenia uchwały komisji do Ministra Sprawiedliwości i posługując się terminem "odwołanie", nie nadała innego znaczenia temu środkowi kontroli działania komisji, niż ten, jaki wynika z kodeksu postępowania administracyjnego. Z tego względu należy przyjąć, że odwołanie od uchwały komisji egzaminacyjnej do Ministra Sprawiedliwości, o którym mowa w art. 3310 ust. 2 ustawy o radcach prawnych, jest odwołaniem w rozumieniu art. 127 k.p.a. Ze względu na znajdujące w sprawie zastosowanie przepisy k.p.a., nie budzi wątpliwości, że rozstrzygnięcie Ministra Sprawiedliwości jako organu drugiej instancji, dokonane w wyniku rozpatrzenia odwołania co do istoty sprawy, przyjmuje postać decyzji administracyjnej, jak wynika to z art. 138 k.p.a.

Konsekwencją powyższego jest wymóg przeprowadzenia przez Ministra postępowania według zasad i kryteriów określonych w k.p.a., w tym zebranie i rozważenie całego materiału dowodowego z uwzględnieniem zasad wyrażonych w art. 7, 8, art. 77 § 1 i 80 k.p.a., a następnie uzasadnienie decyzji zgodnie z art.107 § 3 k.p.a.

Na gruncie rozpoznawanej sprawy, co trafnie stwierdził Sąd I instancji, takiej wnikliwej analizy i następnie oceny zabrakło co do pytań testowych nr 121 i 235. Uchybienie to może mieć zarazem istotny wpływ na wynik sprawy, co podkreślił Sąd I instancji, biorąc pod uwagę, że skarżąca uzyskała z egzaminu konkursowego na aplikację łącznie 189 punktów, to jest jeden punkt mniej od wymaganego minimum określonego w przepisie art. 339 ust. 3 ustawy o radcach prawnych. Przepis ten stanowi, że pozytywny wynik z egzaminu konkursowego otrzymuje kandydat, który uzyskał z testu co najmniej 190 punktów.

Na podkreślenie przy tym zasługuje, że przepisy ustawy o radcach prawnych, w tym przepisy tej ustawy powołane w skardze kasacyjnej, nie zawierają żadnych ograniczeń dla organu odwoławczego (Ministra Sprawiedliwości) dotyczących postępowania w przypadku rozpoznania odwołania od uchwały komisji egzaminacyjnej. Stąd też Minister Sprawiedliwości powinien rozpatrzyć odwołanie zgodnie z wymogami zawartymi w Rozdziale 10 Działu II K.p.a. (Odwołania), w tym w szczególności zgodnie z art. 140 k.p.a., który w sprawach nieuregulowanych w art. 136−139 k.p.a. odsyła do odpowiedniego stosowania przepisów o postępowaniu przed organami pierwszej instancji. W myśl zaś art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Sąd I instancji trafnie stwierdził więc w uzasadnieniu wyroku, że Minister Sprawiedliwości przy ponownym rozpoznaniu odwołania powinien rozważyć argumentację skarżącej, w szczególności dotyczącą pytań nr 121 i 235.

Skarżący zarzucił, że rolą sądu administracyjnego, polegającą na kontroli działań organów administracji publicznej, nie jest wkraczanie w ocenę merytoryczną stanowiska zaprezentowanego przez organ.

Uchylenie zaskarżonej decyzji i wskazanie organowi na konieczność uzupełnienia rozważań zawartych w decyzji, w tym na obowiązek odniesienia się do zarzutów skarżącej podnoszonych w odwołaniu w zakresie spornych pytań testowych nr 121 i 235, jest wyrazem pełnej realizacji zasady, że sąd administracyjny kontroluje działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem wyrażonej w art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. − Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.)

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, to, że Sąd I instancji kontrolował zaskarżoną decyzję pod względem zgodności z prawem nie oznacza, wbrew temu co podnosi organ w skardze kasacyjnej, że Sąd ten nie posiadał uprawnienia do kontroli wyników egzaminu, skoro to właśnie było przedmiotem zaskarżonej decyzji. Przy czym kontrola sądu w tym zakresie − jak to podkreślił Sąd I instancji w motywach wyroku (str. 14 uzasadnienia) − dokonywana jest pod względem zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Zatem kontrola ta sprowadzała się do tego, czy w sposób wszechstronny i wnikliwy, zgodnie z regułami Kodeksu postępowania administracyjnego została m.in. przeprowadzona ocena wyników egzaminu konkursowego, a także czy nie naruszono art. 331 ust. 3 i 339 ust. 3 ustawy o radcach prawnych.

Należy zauważyć, że w rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji kontrolując zaskarżoną decyzję nie stwierdził − jak to zarzuca strona skarżąca − że organ nieprawidłowo sformułował pytania testowe nr 121 i 235. Sąd uchylił decyzję stwierdzając, że przy jej wydaniu organ dopuścił się uchybień o charakterze proceduralnym, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. To, że Sąd w motywach zaskarżonego wyroku wskazał, iż uznanie odpowiedzi skarżącej za niewłaściwe na pytania testowe nr 121 i 235, na podstawie poglądu wyrażonego w wymienionej publikacji oraz w powołanych komentarzach stało w sprzeczności z art. 331 ust. 3 ustawy o radcach prawnych, nie oznacza, że Sąd opowiedział się za stanowiskiem skarżącej. Wojewódzki Sąd Administracyjny jedynie wskazał, że uzasadnienie stanowiska Ministra Sprawiedliwości w tej kwestii zawarte w zaskarżonej decyzji jest wewnętrznie sprzeczne, bądź też niepełne, co skutkuje tym, że stało w sprzeczności z art. 331 ust. 3 ustawy o radcach prawnych. Taka kontrola legalności zaskarżonej decyzji nie narusza powołanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania oraz przepisów ustawy o radcach prawnych, w sytuacji gdy Sąd wskazał, że organ nie dokonał wnikliwej oceny argumentów skarżącej zawartych w odwołaniu w zakresie pytań 121 i 235.

W związku z powyższym należy przypomnieć, że egzamin konkursowy na aplikację radcowską jest formą zapewnienia osobom korzystającym z pełni praw publicznych z konstytucyjnego prawa wolności wyboru i wykonywania zawodu oraz wyboru miejsca pracy przewidzianego w art. 65 ust. 1 Konstytucji RP. Od sposobu przeprowadzania naboru, w tym − od zakresu, zasad przeprowadzania, oceny wyników egzaminu konkursowego i jego wpływu na przyjęcie (lub odmowę przyjęcia) na aplikację − zależy − w zasadniczej liczbie przypadków − możliwość skorzystania przez kandydatów na aplikację z wolności wyboru zawodu radcy prawnego i uzyskania po korzystnym ukończeniu aplikacji − dostępu do zawodu. Istnieje zatem merytoryczny (przyczynowo-skutkowy) rodzaj powiązania między zasadami przeprowadzania konkursu, selekcjonującego potencjalnych aplikantów (kandydatów na aplikantów) a możliwością zrealizowania przez nich konstytucyjnej wolności wyboru i wykonywania zawodu oraz wolności wyboru miejsca pracy (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lutego 2004 r. sygn. P 21/02-OTK-A, 2004, nr 2, poz. 9).

Uchwała w przedmiocie ustalenia wyników egzaminu na aplikację radcowską ma − jak to już wyżej wskazał Naczelny Sąd Administracyjny − charakter aktu indywidualnego − decyzji administracyjnej, od której przysługuje odwołanie na zasadach przewidzianych w k.p.a. Zgodnie natomiast z treścią art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Stąd też rzeczą organu odwoławczego jest zbadanie, czy pytania testowe na egzamin konkursowy na aplikację radcowską zostały opracowane w taki sposób, że odpowiadają wymogom określonym w przepisie art. 331 ust. 3 i art. 339 ust. 1 ustawy o radcach prawnych.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. oraz § 18 ust. 2 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokacie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).