Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 623/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2009-06-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 85 ust. 1, art. 87 ust. 3
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Teza: przepis art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) w zakresie, w jakim przewiduje stosowanie "przepisów dotychczasowych" do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie tej ustawy obejmuje swoją regulacją nie tylko ustawę o zagospodarowaniu przestrzennym ale także wydane na jej podstawie akty wykonawcze oraz miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego uchwalone przed dniem 1 stycznia 1995 r.

TEZY

przepis art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) w zakresie, w jakim przewiduje stosowanie "przepisów dotychczasowych" do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie tej ustawy obejmuje swoją regulacją nie tylko ustawę o zagospodarowaniu przestrzennym ale także wydane na jej podstawie akty wykonawcze oraz miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego uchwalone przed dniem 1 stycznia 1995 r.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Jolanta Ewa Wojtyna Sędziowie NSA Stanisław Śliwa /spr./ WSA Robert Sawuła Protokolant st. sekr. sąd. Paweł Kozik po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 3 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi T. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy -skargę oddala-


UZASADNIENIE

do wyroku z dnia 3 czerwca 2009 r.

Decyzją z dnia [...] lipca 2008 r., Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), określanej następnie jako KPA oraz art. 39 ust. 1, art. 40 ust. 1, ust. 3c i ust. 4 pkt 4, pkt 6 i pkt 7, art. 41, art. 42, art. 43 i art. 46 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 ze zm.) po ponownym rozpatrzeniu - na skutek wniosku T. C., J. O. oraz M. i W. B. - sprawy zakończonej decyzją własną z dnia [...] grudnia 2007 r., Nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, utrzymało tę decyzję w mocy.

W uzasadnieniu podniesiono, że rozstrzygnięciem z dnia [...] grudnia 2007 r. w związku z wnioskiem T. C., J. O. oraz W. i M. B. odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2004 r., Nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Burmistrza Miasta z dnia [...] grudnia 2003 r., Nr [...], która ustalała warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie drogi obwodowej miasta [...] w ciągu drogi krajowej Nr [...] /[...]/ J. – K. na odcinku od km 632 + 593 do km 643 + 830 wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, budowlami i urządzeniami budowlanymi - przewidzianej do realizacji w granicach województwa [...] :

- w gminie P. - wieś W. i T. /km 632 + 543 - km 633 + 045/,

- w mieście [...] / obręb Nr [...], [...], [...]/ przy ul. K., L., G., P., R., U., S., D., Z., F., Z., N., A., H., B. i ul. S. /km 633 + 045 - km 639 + 745/,

- w gminie J. - wieś M. i T. /km 639 + 745 - km 643 + 830/.

Przyczyną odmowy uwzględnienia wniosku było stwierdzenie przez organ, iż nie zachodzi przesłanka nieważności przewidziana w art. 156 § 1 pkt 2 KPA.

Wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyli T. C., J. O. oraz M. i W. B. zarzucając decyzji naruszenie :

art. 39 i następne ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139) poprzez oparcie się na ustaleniach miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego nieobowiązujących w dacie rozstrzygania,

art. 44 powyższej ustawy poprzez pominięcie regulacji w nim zawartej,

art. 85 ust. 1 oraz art. 87 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ),

art. 136 KPA poprzez rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy nie będącej tożsamą ze sprawą stanowiącą przedmiot rozstrzygania przez organ I instancji,

art. 6 KPA przez nieuwzględnienie w postępowaniu odwoławczym zmiany stanu prawnego sprawy,

- art. 15 KPA tj. zasady dwuinstancyjności postępowania przez rozpoznanie sprawy w sytuacji, gdy nie stanowiła ona przedmiotu rozpoznania przez organ I instancji.

Wnioskodawcy postawili także zarzut wydania kwestionowanej decyzji bez podstawy prawnej, bowiem w dniu orzekania nie obowiązywały ustalenia miejscowych planów, w oparciu o które wydano tę decyzję.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] grudnia 2007 r.

W motywach podniosło, że postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej jego rozstrzygnięciem z dnia [...] kwietnia 2004 r. wszczęto w listopadzie 2000 r. a więc pod rządami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym i jej przepisy znalazły zastosowanie, stosownie do art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z tym ostatnim przepisem do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie tej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Zdaniem Kolegium, cytowana regulacja obejmuje również miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego. Za takim stanowiskiem przemawia systematyka przepisów przejściowych i końcowych ustawy. Artykuł 87 ust. 3 ustawy z 2003 r. - stanowiący o utracie mocy obowiązującej miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego z dniem 31 grudnia 2003r. - umiejscowiony jest natomiast po regulacji intertemporalnej, zawartej w art. 85 ust. 1 tej ustawy.

Organ przytoczył treść art. 39 ust. 1 ustawy z 1994 r., zgodnie z którym zmiana zagospodarowania terenu polegająca w szczególności na wykonaniu, odbudowie, rozbudowie i nadbudowie obiektu budowlanego wymaga ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. W sprawach ustalenia warunków zabudowy orzeka się w drodze decyzji na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku na podstawie przepisów szczególnych - art. 40 ust. 1 ustawy z 1994 r. Przy czym, jeśli zamierzenie jest zgodne z przepisami prawa i ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania, nie można zgodnie z art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

W przedmiotowej sprawie planowana przez inwestora - Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...] inwestycja jest zgodna, według organu, z ustaleniami następujących planów zagospodarowania:

Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Gminy P. zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy z dnia [...] sierpnia 1992 r., Nr [...] (Dz. Urz. Woj. z [...] września 1992r. Nr [...], poz. [...]),

Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Miasta [...] zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta z dnia [...] listopada 1992 r., Nr [...] (Dz. Urz. Woj. z dnia [...] grudnia 1992r. Nr [...], poz. [...]),

Miejscowego Planu Szczegółowego Zagospodarowania Przestrzennego osiedla mieszkaniowego jednorodzinnego "[...]" w [...] zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta z dnia [...] października 1993 r., Nr [...] (Dz. Urz. Woj. z dnia [...] grudnia 1993r. Nr [...], poz. [...]),

Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Gminy J. zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy z dnia [...] lutego 1992 r., Nr [...] (Dz. Urz. Woj. z [...] marca 1992r. Nr [...], poz. [...]).

SKO zwróciło uwagę, iż o występowaniu rażącego naruszenia prawa, jako przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji decydują oczywistość naruszenia prawa, charakter naruszonego przepisu oraz skutki ekonomiczne czy gospodarcze, które wywołuje decyzja. W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania naruszenie takie nie zachodzi. Organ podkreślił, że inwestycja, której dotyczy sprawa ma ogromne znaczenie społeczno-gospodarcze dla regionu. Nadto, na etapie ustalania dla niej warunków zabudowy wnioskodawcy nie wnosili jakichkolwiek zastrzeżeń, w tym nie odwoływali się od decyzji Burmistrza Miasta z dnia [...] grudnia 2003 r.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na decyzję SKO z dnia [...] lipca 2008 r. T. C., J. O., M. i W. B. wnieśli

o jej uchylenie, jak też usunięcie z obrotu prawnego decyzji tego organu z dnia [...] grudnia 2007r. Kwestionowanemu rozstrzygnięciu zarzucili naruszenie:

- art. 138 § 1 pkt 1 KPA przez utrzymanie w mocy skarżonej decyzji, zamiast jej uchylenia,

- art. 156 § 1 pkt 2 KPA poprzez niezastosowanie mimo istnienia stosownych przesłanek,

- art. 39 i następne oraz art. 44 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym przez błędną wykładnię,

art. 85 ust. 1 i art. 87 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie,

art. 11 KPA przez rezygnację z zasady przekonywania w postępowaniu administracyjnym,

- art. 10 KPA przez rezygnację z realizacji zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym.

Składający skargę podnieśli, iż organ nie ustosunkował się do wskazywanych przez nich we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy argumentów, w tym przedstawionego orzecznictwa i stanowiska doktryny. Zakwestionowali poprawność wykładni art. 85 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w myśl której do spraw wszczętych a nie zakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe, w tym ustalenia nieobowiązujących od dnia 1 stycznia 2004 r. miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Powołując się na stanowisko doktryny i orzecznictwa skarżący podnieśli, iż wyrażony we wskazanym artykule nakaz stosowania przepisów dotychczasowych odnosi się jedynie do regulacji zawartych w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r. Przemawia za tym przede wszystkim brzmienie art. 87 ust. 3 ustawy z 2003 r., stosownie do którego obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy miejscowe plany zagospodarowania uchwalone przed dniem 1 stycznia 1995 r. zachowują moc do czasu uchwalenia nowych planów, nie dłużej jednak niż do dnia 31 grudnia 2003 r. Oznacza to, zdaniem skarżących, iż jeśli postępowanie wszczęto w okresie obowiązywania planu sprzed 1995 r., jednakże ostateczna decyzja nie zapadła do 31 grudnia 2003 r., wówczas powstaje obowiązek zastosowania w sprawie ustaleń nowego planu, a w sytuacji gdy planu takiego brak - obowiązek wydania decyzji o warunkach zabudowy z zastosowaniem art. 61 ust. 1 ustawy z 2003 r. Skarżący zwrócili uwagę, iż na organie odwoławczym, jako organie reformatortyjnym spoczywa obowiązek uwzględnienia zmian stanu faktycznego i prawnego, które nastąpiły już po wydaniu decyzji pierwszoinstancyjnej. Tymczasem, w przedmiotowej sprawie, SKO zmiany w postaci utraty mocy obowiązującej miejscowych planów zagospodarowania nie wzięło pod uwagę, czym naruszyło wyrażoną w art. 6 KPA zasadę praworządności, a co stanowi z kolei o zaistnieniu przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 KPA (wydanie decyzji bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa tj. art. 39 i następne ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym).

Nieustosunkowanie się zaś przez SKO do zarzutu naruszenia art. 39 i art. 4 ustawy z 1994r. oraz zasady dwuinstancyjności postępowania stanowi, w ocenie składających skargę, działanie sprzeczne z art. 10 KPA. Zwrócono także uwagę na wewnętrzną niespójność uzasadnienia decyzji w zakresie wyjaśnienia jej motywów, co narusza art. 8 i art.11 KPA. Końcowo skarżący podnieśli niedochowanie przez organ terminu załatwienia sprawy, o którym mowa w art. 35 § 3 KPA, bez jednoczesnego wypełnienia obowiązku z art. 36 KPA.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu skarżonej decyzji.

Postanowieniem z dnia 30 grudnia 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie odrzucił skargę J. O. oraz W. i M. B., zatem do rozpoznania pozostała skarga T. C.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), określanej dalej jako P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt (decyzja, postanowienie) wydany został z naruszeniem przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, sąd, w zależności od stopnia tego naruszenia, eliminuje taki akt z obrotu prawnego poprzez jego uchylenie (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.) lub stwierdzenie jego nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). W przeciwnym wypadku skarga podlega oddaleniu (art. 151 P.p.s.a.). Nadto wskazać należy na art. 134 § 1 P.p.s.a. zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że ocenia sprawę w jej całokształcie.

Rozpoznając sprawę w tym zakresie Sąd stwierdza, iż skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, bowiem stanowiąca jej przedmiot decyzja jest zgodna z przepisami prawa. Decyzją tą (z dnia [...] lipca 2008 r.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy własną decyzję (z dnia [...] grudnia 2007 r.) odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji tego organu z dnia [...] kwietnia 2004r., która utrzymywała w mocy rozstrzygnięcie Burmistrza Miasta z dnia [...] grudnia 2003 r. ustalające warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie drogi obwodowej miasta [...].

Kwestionowany akt zapadł zatem w nadzwyczajnym trybie, dotyczącym wzruszania decyzji dotkniętych kwalifikowaną wadą prawną. Zgodnie z zasadą ogólną trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych wyrażoną w art. 16 § 1 KPA, każda tego rodzaju decyzja podlega szczególnej ochronie w celu zapewnienia stabilności stosunków prawnych na niej opartych. Wskazanej trwałości nie można jednakże utożsamiać z całkowitą niezmienialnością decyzji. Dlatego też jej uchylenie lub zmiana, stwierdzenie nieważności bądź też wznowienie postępowania nią zakończonego jest możliwe, aczkolwiek tylko w przypadkach ściśle określonych w kodeksie lub też w ustawach szczególnych. Wyjątkowość wzruszenia oznacza jednocześnie niedopuszczalność stosowania wykładni rozszerzającej przy interpretacji podstaw prawnych wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego.

Jedną z instytucji stanowiących odstępstwo od zasady z art. 16 § 1 KPA jest stwierdzenie nieważności decyzji, co możliwe jest w razie zaistnienia którejkolwiek z przesłanek zastosowania tegoż trybu, enumeratywnie określonych w art. 156 § 1 KPA. Celem zatem postępowania prowadzonego w oparciu o powołany ostatnio przepis jest ustalenie, czy rozstrzygnięcie zapadłe w postępowaniu zwykłym dotknięte jest określonymi wadami, a jeśli tak to wyeliminowanie go z obrotu prawnego.

Rozważaną przez organy orzekające w sprawie wadą, której ewentualne istnienie spowodowałoby eliminację decyzji utrzymującej w mocy decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] grudnia 2003 r. była kwestia wydania jej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, o czym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 KPA. Pierwszą z określonych w tym przepisie przesłanek zastosowania przedmiotowego trybu nadzwyczajnego - brak podstawy prawnej - należy odnosić do prawa materialnego, jak i procesowego. Zachodzi ona m. in. wówczas, gdy oparto się na przepisie już nieobowiązującym, chyba, że normował on określoną materię tak samo, jak przepis obowiązujący w dacie orzekania. Z kolei o rażącym naruszeniu prawa można mówić wówczas, kiedy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Treść decyzji pozostaje więc w sprzeczności z brzmieniem przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. Nie mieści się natomiast w ramach przedmiotowej przesłanki sytuacja, polegająca na nietrafnej wykładni przepisów prawa, budzących wątpliwości co do ich stosowania. Wybór zatem jednej z rozbieżnych interpretacji przepisu prawnego nie może skutkować przypisaniem decyzji wady w postaci rażącego naruszenia prawa. Przekroczenie prawa musi bowiem nastąpić w sposób oczywisty, jasny i niedwuznaczny (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1994-05-11, III SA 1705/93, Wspólnota rok 1994, Nr 42, str. 16, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 2006-12-05, I SA/Wa 1486/06, opubl. Legalis). Wskazuje się często także, iż oceniając naruszenie prawa jako rażące należy mieć również na uwadze skutki społeczno-gospodarcze takiego naruszenia, niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności.

Zarzut niniejszej skargi, odnoszący się do niezastosowania przez organ art. 156 § 1 pkt 2 KPA, pomimo istnienia wymienionych w nim przesłanek, sprowadza się do oparcia się przez SKO na ustaleniach nieobowiązujących w dacie orzekania w postępowaniu odwoławczym miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, obejmujących teren planowanej inwestycji.

Niewątpliwie rację ma strona skarżąca, iż organ rozstrzygający sprawę na skutek odwołania nie może ograniczać się do stanu sprawy z daty wydania decyzji przez organ I instancji, lecz musi uwzględnić okoliczności faktyczne i prawne istniejące w dacie rozpoznawania owego środka zaskarżenia. W razie więc istotnej zmiany w tym zakresie, organ winien - mając na uwadze zasadę dwuinstancyjności postępowania - wydać decyzję kasacyjną z art. 138 § 2 KPA. Należy również podnieść, iż podstawową zasadą prawa jest bezpośrednie działanie ustawy nowej, co oznacza, że organ orzekający w sprawie stosuje przepisy ustawy obowiązującej w chwili wydawania decyzji kończącej postępowanie, natomiast odstępstwo od powyższej zasady musi wyraźnie wynikać z przepisów, np. intertemporalnych, w których ustawodawca stanowi, że pomimo zmiany stanu prawnego należy stosować przepisy dotychczasowe.

Postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu zostało w niniejszej sprawie wszczęte wnioskiem Generalnej Dyrekcji Dróg Publicznych Oddział [...] - Biuro w [...] (poprzedniczki prawnej Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...]) z dnia 27 listopada 2000 r. W dniu wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu ([...] grudnia 2003 r.) obowiązywała ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), która weszła w życie z dniem 11 lipca 2003 r., stanowiąc równocześnie w art. 88 ust. 1, iż traci moc ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 ze zm.). Nowa ustawa przewidziała jednakże w art. 85 ust. 1, iż do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem jej wejścia w życie stosuje się przepisy dotychczasowe. Oznacza to, że po wejściu w życie nowej ustawy, tj. po dniu 11 lipca 2003 r. przepisy dotychczasowe stosować należy w sprawach, w których postępowanie administracyjne wszczęte przed dniem 11 lipca 2003 r. jest nadal prowadzone po tym dniu i nie zostało w ogóle zakończone wydaniem decyzji, albo przed dniem 11 lipca 2003 r. wydana została decyzja organu pierwszej instancji, od której złożone zostało odwołanie. W obu sytuacjach nie została bowiem wydana przed dniem 11 lipca 2003 r. decyzja ostateczna. Z uwagi na fakt, iż ustawodawca nie przewidział ograniczenia czasowego dla okresu przejściowego, przepisy dotychczasowe obowiązują aż do momentu wydania ostatecznej decyzji w sprawie.

Zasadniczym problemem wymagającym rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie jest kwestia prawidłowej interpretacji pojęcia "dotychczasowych przepisów",o których mowa w art. 85 ust. 1 ustawy z 2003 r. W tym zakresie istnieją rozbieżności w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Wedle jednej z linii orzeczniczych, której wyrazem jest wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lipca 2008 r., sygn. akt II OSK 809/07 pod pojęciem "przepisów dotychczasowych" należy rozumieć jedynie przepisy poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Nie może zaś być ono rozumiane jako całokształt regulacji prawa materialnego obowiązującego przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym miejscowych planów. Wynika to z brzmienia przepisów przejściowych i końcowych ostatniej z powołanych ustaw, a w szczególności z jej art. 87 ust. 3, stanowiącego o utracie z dniem 31 grudnia 2003 r. mocy obowiązującej miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego uchwalonych przed dniem 1 stycznia 1995 r. Wedle tego poglądu, art. 85 ust. 1 ustawy z 2003 r. reguluje zatem kwestie co zasady proceduralne normowane w dotychczasowej i w nowej ustawie, a nie w innych aktach prawnych. Wyrażony w nim zatem nakaz stosowania przepisów dotychczasowych dotyczy tylko stosowania przepisów ustawy z 1994 r.; w pozostałym zaś zakresie należy prowadzić postępowanie na podstawie stanu prawnego aktualnego w momencie orzekania. Oznacza to tym samym, że jeśli postępowanie wszczęto w okresie obowiązywania planu sprzed 1995 r., jednak ostateczna decyzja nie zapadła przed 31 grudnia 2003 r., niedopuszczalnym było wydanie na podstawie tegoż planu decyzji o warunkach zabudowy. Opowiedzenie się za takim kierunkiem wykładni prowadziłoby w konsekwencji do konieczności przyjęcia, iż nieuwzględnienie przez organ II instancji zmiany stanu prawnego, przejawiającej się w utracie w trakcie postępowania odwoławczego mocy obowiązującej miejscowego planu, spowodowało podjęcie decyzji bez podstawy prawnej, a co za tym idzie skutkowałoby spełnieniem przesłanki stwierdzenia nieważności takiego rozstrzygnięcia po myśli art. 156 § 1 pkt 2 KPA.

Drugi kierunek orzecznictwa zaprezentowany w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 października 2007 r., sygn. akt II OSK 1330/06 sprowadza się do poglądu, iż art. 85 ust. 1 ustawy z 2003 r. obejmuje nie tylko ustawę o zagospodarowaniu przestrzennym ale także wówczas obowiązujące przepisy, nie wyłączając miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Akceptacja wskazanego poglądu skutkuje uznaniem, iż obowiązkiem organu rozpoznającego sprawę na podstawie dotychczasowych przepisów w rozumieniu art. 85 ust. 1 ustawy z 2003 r. jest uwzględnienie obowiązującego ówcześnie tj. pod rządem ustawy z 1994 r. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Sąd w niniejszym składzie opowiada się zdecydowanie za poglądem przedstawionym w ostatnim z powołanych orzeczeń NSA. Przemawia za tym w pierwszym rzędzie wykładnia gramatyczna art. 85 ust. 1 ustawy z 2003 r., w którym ustawodawca posłużył się pojęciem "przepisów dotychczasowych", nie zaś np. pojęciem "przepisów ustawy dotychczasowej". Z uwagi zatem na szerszy zakres pierwszego ze sformułowań uzasadnionym jest przyjęcie, iż omawiany przepis nakazuje stosowanie nie tylko ustawy z 7 lipca 1994 r. ale także wydanych na jej podstawie aktów wykonawczych, przepisów innych ustaw znowelizowanych ustawą z 27 marca 2003 r. oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, które stanowiąc akty prawa miejscowego zawierają przepisy powszechnie obowiązujące (art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Brzmienie art. 85 ust. 1 cyt. ustawy jest kategoryczne i nie odsyła do innych regulacji, które stanowiłyby wyjątek od niego. Przepis ten nie wprowadza jednocześnie sam ograniczenia czasowego odnośnie do okresu obowiązywania przepisów dotychczasowych w znaczeniu takim, iż wynika z niego, że przepisy obowiązujące przed dniem wejścia w życie nowej ustawy, stosuje się bez względu na to, kiedy utraciły one moc. Nie ma zatem kolizji z treścią art. 87 ust. 3 ustawy z 2003 r., który znajduje zastosowanie poza sytuacją przewidzianą w art. 85 ust. 1 tejże ustawy. Innymi słowy, uprawnionym jest stwierdzenie, iż ten ostatni przepis niejako "przedłuża" obowiązywanie miejscowych planów, pozwalając na kontynuowanie procedury planistycznej rozpoczętej pod rządami ustawy z 1994 r. na ich podstawie.

Wynik wykładni literalnej art. 85 ust. 1 ustawy z 2003 r. potwierdzają także rezultaty wykładni celowościowej i systemowej. Usytuowanie tegoż przepisu w rozdziale 7 tejże ustawy zatytułowanym: "Przepisy przejściowe i końcowe" wskazuje, iż jest to przepis regulujący przejście z całości rozwiązań obowiązujących pod rządami dotychczasowej ustawy do rozwiązań nowych. Ze względu na fakt, iż zmiana regulacji może prowadzić do negatywnych konsekwencji dla adresatów zmienianych norm, których sprawy pozostają w toku, ustawodawca może tymczasowo przedłużyć obowiązywanie poprzednich rozwiązań prawnych, celem poszanowania interesów prawnych podmiotów, mogących być zainteresowanymi zachowaniem status quo. Poza tym, racjonalnym jest przyjęcie, iż celem ustawodawcy nie było mieszanie dwóch reżimów prawnych ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Uwzględniając bowiem zupełnie inny charakter decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu uregulowanej w ustawie z 1994 r. w stosunku do tego rodzaju decyzji określonej w ustawie z 2003 r. uzasadnionym jest stwierdzenie, że decyzja unormowana "starą" ustawą powinna opierać się na całokształcie regulacji, które korespondują z jej istotą, natomiast decyzja, o której mowa w nowej ustawie winna być podejmowana na bazie regulacji prawnych przewidzianych w tej ustawie i ustawach (rozporządzeniach wykonawczych) systemowo z nią powiązanych. Zamiar ustawodawcy sprowadzał się zatem do kończenia rozpoczętych postępowań na podstawie całokształtu wówczas obowiązującego prawa (przed dniem 11 lipca 2003 r.), w tym ówczesnych normach materialnoprawnych, a więc na bazie "starego" systemu prawnego z zakresu zagospodarowania przestrzennego.

Reasumując należy stwierdzić, że przepis art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) w zakresie, w jakim przewiduje stosowanie "przepisów dotychczasowych" do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie tej ustawy obejmuje swoją regulacją nie tylko ustawę o zagospodarowaniu przestrzennym ale także wydane na jej podstawie akty wykonawcze oraz miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego uchwalone przed dniem 1 stycznia 1995 r.

Zdaniem Sądu, trafnym jest wobec tego stanowisko SKO , które dokonało weryfikacji decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] grudnia 2003 r. z punktu widzenia zgodności inwestycji z ustaleniami wymienionych w niej miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego sprzed 1995 r., mieszczących się w pojęciu "dotychczasowych przepisów" w rozumieniu art. 85 ust. 1 ustawy z 2003 r.

Ponadto wskazać należy, że występowanie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dwóch różnych stanowisk odnośnie możliwości interpretacji normy wypływającej z art. 85 ust.1 ustawy z 2003 r. przesądza o niemożliwości zakwalifikowania rozstrzygnięcia zapadłego przy przyjęciu jednego z nich jako rażąco naruszającego prawo. Błąd w wykładni prawa mógłby skutkować uznaniem zaistnienia rażącego naruszenia prawa tylko w wypadku, gdyby argumenty, wskazujące na zasadność określonej treści rozstrzygnięcia pozostawały poza wszelkimi zasadami logiki, nie znajdując zupełnie oparcia w zasadach prawidłowego rozumowania. W tej materii należałoby odwołać się do tezy zaprezentowanej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 1996 r., sygn. II SA 1531/94, gdzie wskazano : "Zastosowanie przy wydawaniu decyzji administracyjnej jednej z możliwych interpretacji niejednoznacznych w swej treści przepisów prawa nie może być uznane za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji, tylko z tego powodu, że interpretacji tej nie podziela organ wyższego stopnia". Podobne stanowisko zajął NSA w wyroku z dnia z dnia 4 grudnia 1996 r., sygn. III SA 1817/95 stwierdzając : "Jeżeli w orzecznictwie lub doktrynie wskazuje się na możliwość rozbieżnej interpretacji konkretnej normy, a więc dopuszczenia możliwości podjęcia na jej tle rozstrzygnięć o różnej treści, a dla każdego z takich rozstrzygnięć można znaleźć oparte na prawidłowej wykładni argumenty, oznacza to w oczywisty sposób, iż żadnego z takich rozstrzygnięć nie możnaby kwalifikować jako rażącego naruszenia prawa".

Przedstawiona ocena prawna czyni więc niezasadnym zarzut skarżącej naruszenia przez Kolegium art. 156 § 1 pkt 2 KPA poprzez jego niezastosowanie, mimo istnienia wymienionych w nim przesłanek.

Powyższe skutkuje z kolei przyjęciem, iż bezzasadnym jest również zarzut dotyczący naruszenia art. 39 i art. 44 ustawy z 1994 r.

Mając z kolei na uwadze art. 134 P.p.s.a. Sąd stwierdza, że w realiach niniejszej sprawy nie wchodzi w grę zachodzenie przesłanek z art. 156 § 1 pkt 1 i pkt 3-7 KPA.

Nie można także zgodzić się z przedstawionym w skardze stanowiskiem, iż nieodniesienie się przez SKO w uzasadnieniu decyzji, wydanej na skutek wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, do zarzutu naruszenia powołanych wyżej przepisów (art. 39 i art. 44 ustawy z 1994r. ) oraz zarzutu naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania stoi w sprzeczności z wyrażoną w art. 10 KPA zasadą zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu. Abstrahując bowiem od zasadności owego stanowiska należy stwierdzić, że regulacja tego przepisu dotyczy toku postępowania, w ramach którego strona musi być informowana najpierw o jego wszczęciu, o ewentualnym przesunięciu terminu załatwienia sprawy, wreszcie o prawie do wypowiedzenie się przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Zajęcie zatem w uzasadnieniu rozstrzygnięcia organu określonego stanowiska co do meritum sprawy nie może stanowić o niezachowaniu tejże zasady. Jeśli zaś chodzi o niespójność uzasadnienia skarżonej decyzji w zakresie wyjaśnienia jej motywów, co stanowi - zdaniem skarżącej - o kolizji z art. 8 i art. 11 KPA Sąd stwierdza, iż rzeczywiście motywacja poglądu Kolegium jest dość lakoniczna. Organ ogranicza się bowiem do szerokiego zacytowania wywodów wnioskodawców, których ostatecznie nie podziela, argumentując natomiast w bardzo wąskim zakresie własne stanowisko. W tym miejscu należy jednak podkreślić, iż uchybienia przepisom postępowania mogą prowadzić do uchylenia decyzji tylko wówczas, gdy są na tyle ważkie, że ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania o takim wpływie mowy być nie może. Rozstrzygnięcie organu odpowiada bowiem prawu.

Z tego samego względu nie może skutkować wyeliminowaniem z obrotu prawnego skarżonej decyzji słuszny zarzut odnoszący się do niedotrzymania przez Kolegium określonego w art. 35 § 3 KPA terminu załatwienia sprawy. Wnioski o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. wpłynęły do organu dnia 1 lutego 2008 r., zaś rozpatrzone zostały dopiero w dniu [...] lipca 2008 r. Przed tą datą SKO nie zawiadomiło zaś wnioskodawców

o niemożliwości rozstrzygnięcia w ustawowym miesięcznym terminie, czym niewątpliwie nie wypełniło nakazu z art. 36 KPA. Instrumentem, który umożliwia zwalczanie bezczynności organu jest przewidziane w art. 37 KPA zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie a następnie skarga do sądu administracyjnego. Natomiast przewlekłość w rozpoznaniu sprawy nie ma wpływu na ocenę treści podjętego rozstrzygnięcia.

Kierując się wskazanymi wyżej okolicznościami Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa i na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.