Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 3608/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-02-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Komisja Nadzoru Finansowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 902
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
article: art. 19 ust. 1, 2 , 3
journal: Dz.U. 2020 poz 1400
law: Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o nadzorze nad rynkiem kapitałowym - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Szmydt (spr.), Sędzia WSA Waldemar Śledzik, Asesor WSA Michał Sułkowski, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 lutego 2022 r. sprawy ze skargi Fundacji "[...]" z siedzibą w [...] na decyzję Przewodniczącego Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej - oddala skargę -


UZASADNIENIE

Fundacja "[...]" z siedzibą w [...] złożyła skargę na decyzję Przewodniczącego Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] sierpnia 2021r., w przedmiocie odmowy udostepnienia informacji publicznej.

Dnia 14 kwietnia 2021 r. do Urzędu Komisji Nadzoru Finansowego (zwanego dalej "Urzędem KNF", "UKNF" lub "Organem" ) wpłynął pocztą elektroniczną wniosek o udostępnienie informacji publicznej podmiotu "[...]" Fundacja, (zwanego dalej "Wnioskodawcą" lub "Stroną"), w zakresie poinformowania " czy w podanej przez (...) Fundację dacie - to jest w dniu [...].11.2020 r. doszło do niedozwolonej prawnie manipulacji kursem akcji E. SA (...) oraz

1. przekazania protokołu kontrolnego, oraz wystąpień, stanowisk, wniosków i opinii podmiotów ją przeprowadzających sporządzonych w sprawie przedłożonego zawiadomienia w sprawie manipulacji kursem akcji E. SA w dniu [...].11.2020r., na adres Fundacji lub udostępnienia ich do wglądu z prawem kopiowania, w ustalonym czasie i miejscu;

2. wskazania jakie czynności "nadzorcze, monitorujące i analityczne" podjęła KNF w związku, z przedłożonym przez Fundację zawiadomieniem o możliwej manipulacji kursem akcji E. SA w dniu [...].11.2020 r.

Po dokonaniu analizy niniejszego wniosku, pismem z 21 czerwca 2021 r. UKNF poinformował Wnioskodawcę, że uprawnienia do przeprowadzania kontroli działalności lub sytuacji finansowej w podmiotach nadzorowanych przewidziane w art. 26 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o nadzorze nad rynkiem kapitałowym (Dz. U. z 2020 r. poz. 1400, dalej "ustawa o nadzorze nad rynkiem kapitałowym") nie obejmują emitentów papierów wartościowych dopuszczonych do obrotu na rynku regulowanym, zatem protokół kontroli we wnioskowanym zakresie nie istnieje. W pozostałym zakresie poinformowano, że wnioskowane informacje stanowią dane prawnie chronione, w przypadku których spełnione są przesłanki odmowy udostępnienia informacji publicznej, o których mowa w art. 5 ust. 1 udip w związku z art. 147 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o obrocie instrumentami finansowymi (Dz. U. z 2021 r. poz. 328, z póżn. zm., dalej "ustawa o obrocie instrumentami finansowymi"). W związku z powyższym konieczne stało się wszczęcie z urzędu przez Przewodniczącego Komisji postępowania administracyjnego w przedmiocie odmowy udostępnienia żądanej informacji. Wnioskodawca został poinformowany, że postępowanie prowadzone będzie z zachowaniem ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej "k.p.a."), a także o przynależnych stronie postępowania uprawnieniach procesowych.

Organ stwierdził, że wniosek w zakresie poinformowania "czy w podanej przez Fundację dacie - to jest w dniu [...].11.2020 r. doszło do niedozwolonej prawnie manipulacji kursem akcji E. SA. oraz przekazania wystąpień, stanowisk, wniosków i opinii podmiotów ją przeprowadzających sporządzonych w sprawie przedłożonego zawiadomienia w sprawie manipulacji kursem akcji E. SA w dniu [...].11.2020 r., a także wskazania jakie czynności nadzorcze, monitorujące i analityczne podjęła KNF w związku z przedłożonym przez Fundację zawiadomieniem o możliwej manipulacji kursem akcji E. SA w dniu [...].11.2020 r.", winien być traktowany jako wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Informacje tego rodzaju dotyczą bowiem szeroko rozumianych spraw publicznych, gdyż obejmują swym zakresem wykonywanie przez organ nadzoru kompetencji władczych opisanych w przepisach ustawy o obrocie instrumentami finansowymi. Nadzór nad prawidłowym obrotem instrumentami finansowymi jest przejawem realizowania zadań publicznych w zakresie dbałości o bezpieczeństwo funkcjonowania rynku finansowego, którego istotną część stanowi ochrona interesu podmiotów dokonujących czynności związanych z obrotem instrumentami finansowymi. Istnienie tego nadzoru oraz jego sprawowanie determinowane jest celami publicznymi.

Natomiast, informacja publiczna nie jest upubliczniana wówczas, gdy zawiera określone dane konfidencjonalne, o czym stanowi art. 5 u.d.i.p.

W ocenie PKNF z taką też sytuacją mamy do czynienia w rozważanym przypadku, albowiem wnioskowane informacje w określonym w osnowie niniejszej decyzji administracyjnej zakresie objęte są tajemnicą zawodową w rozumieniu art. 147 ustawy o obrocie instrumentami finansowymi w związku z art. 19 ust. 1 ustawy o nadzorze nad rynkiem kapitałowym. Ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej (innych podmiotów w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa), niemniej wyjątki od generalnej zasady dostępu do informacji o sprawach publicznych wprowadza art. 5 u.d.i.p., który w ust. 1 stanowi, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych ustawowo chronionych. Oznacza to, że przepisy o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych mają pierwszeństwo przed uregulowaniami ustawy o dostępie do informacji publicznych. Na podstawie powyższego przepisu informacje, które spełniają wymogi informacji publicznej, podlegają wyłączeniu od udostępnienia na gruncie przepisów szczególnych, przy czym "ograniczenie wskazane w art. 5 ust. 1 u.d.i.p., z punktu widzenia normatywnego, jest ograniczeniem ex lege niepoddanym żadnej uznaniowości osoby stosującej ten przepis. Nie zależy ono od woli stosującego prawo, ponieważ nie jest ono dowolne, lecz zależy od treści stosowanych przepisów" (P. Sitniewski, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Wrocław 2011, s. 93). Jak podkreśla się w literaturze przedmiotu "definicja tajemnicy zawodowej ma charakter materialny. Ustawodawca nie uzależnił uznania danej informacji za tajemnicę zawodową od jej formalnego zaklasyfikowania do tej kategorii" (A. Błachnio-Parzych [w:] M. Wierzbowski, L. Sobolewski, P. Wajda (red.). Prawo rynku kapitałowego. Komentarz, Warszawa 2014 r., s. 1333).

W tym kontekście Organ wskazuje, że zgodnie z art. 147 ustawy o obrocie instrumentami finansowymi, tajemnica zawodowa obejmuje informację uzyskaną, przez osobę wymienioną w art. 148 ust. 1 tej ustawy, w związku z podejmowanymi czynnościami służbowymi w ramach pozostawania w stosunku pracy, zlecenia lub w innym stosunku prawnym o podobnym charakterze, dotyczącą chronionych prawem interesów podmiotów dokonujących czynności związanych z obrotem instrumentami finansowymi, lub innych czynności w ramach regulowanej ustawą działalności objętej nadzorem Komisji lub zagranicznego organu nadzoru, jak również dotyczącą czynności podejmowanych w ramach wykonywania tego nadzoru, oraz czynności związanych z prowadzeniem rejestru akcjonariuszy, w szczególności informację zawierającą dane identyfikujące stronę umowy lub innej czynności prawnej, treść umowy lub przedmiot czynności prawnej, dane o sytuacji majątkowej strony umowy, w tym oznaczenie rachunku papierów wartościowych, innego rachunku, na który zapisywane są instrumenty finansowe niebędące papierami wartościowymi, lub rachunku pieniężnego służącego do obsługi tych rachunków, liczbę i oznaczenie instrumentów finansowych, oraz wartość środków zgromadzonych na tych rachunkach, oznaczenie rachunku zbiorczego, liczbę i oznaczenie zapisanych na nim instrumentów finansowych oraz dane osób uprawnionych z tych instrumentów finansowych. Szczególnego Organ podkreśla, że przepis art. 147 ustawy o obrocie instrumentami finansowymi stwierdza, że tajemnicę zawodową stanowią między innymi informacje dotyczące czynności podejmowanych w ramach nadzoru nad obrotem instrumentami finansowymi. Niewątpliwym jest, że wnioskowane informacje z punktu widzenia prawnego powinny być ujmowane w kategoriach czynności podejmowanych w ramach wykonywania nadzoru nad obrotem instrumentami finansowymi. Są one niewątpliwie przejawem wykorzystywania przez KNF instrumentu nadzorczego, który został skonkretyzowany w przepisach prawa.

Organ wskazuje, że w rzeczonej regulacji ustawowej, tj. w art. 147 ustawy o obrocie instrumentami finansowymi elementem składowym współkształtującym tajemnicę zawodową jest pojęcie "czynności podejmowanych w ramach nadzoru". Termin ten niewątpliwie należy wiązać ze wszelkimi działaniami nadzorczymi podejmowanymi przez KNF w ramach wykonywania nadzoru nad rynkiem kapitałowym, w tym także faktem wszczynania przez Komisję jakichkolwiek postępowań administracyjnych, wydawania postanowień i decyzji administracyjnych, przeprowadzania kontroli czy też podejmowania innych aktywności nadzorczych.

W ocenie PKNF Wnioskodawca zwrócił się do Przewodniczącego Komisji z żądaniem udzielenia informacji na temat bardzo skonkretyzowanych, a wręcz zindywidualizowanych czynności nadzorczych. Mając zatem na względzie zakres przedmiotowy wnioskowanych informacji, w tym zwłaszcza stopień ich szczegółowości, Organ stwierdził, że udzielając Wnioskodawcy żądanych informacji Urząd KNF faktycznie udostępniłby informacje na temat czynności nadzorczych podejmowanych w związku z działalnością spółki E. SA. Tymczasem w świetle przywołanych przepisów prawa tego rodzaju informacje objęte są ochroną prawną. Zadośćuczynienie żądaniom Wnioskodawcy skutkowałoby tym, że powziąłby on faktycznie wiedzę na temat zakresu i treści działań podejmowanych przez organ nadzoru w ramach nadzoru nad działalnością ww. spółki, co stałoby w jawnej sprzeczności z wolą ustawodawcy, kreującego tajemnicę zawodową, wyłączającego tego rodzaju dane spod dostępu osób trzecich.

Fundacja "[...]" z siedzibą w [...] złożyła skargę na decyzję Przewodniczącego Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] sierpnia 2021r., w przedmiocie odmowy udostepnienia informacji publicznej.

Skarżonej decyzji zarzucał naruszenie przepisów materialnego prawa administracyjnego oraz przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

Art. 1 i art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - u.d.i.p. - (t.j. Dz.U. z 2020 poz. 2176 z późn. zm.) w zw. z art. 147 ustawy o obrocie instrumentami finansowymi - u.o.i.f. - (Dz. U. z 2021 r. poz. 328 z późn. zm.) w zw. z art. 19 ust. 1 ustawy o nadzorze nad rynkiem kapitałowym (Dz.U. z 2020 r. poz. 1400) poprzez ich błędną wykładnię i mylne rozumienie i w konsekwencji wadliwe przyjęcie, iż żądane przez skarżącą informacje, dotyczące w szczególności tego czy zostały podjęte jakiekolwiek czynności sprawdzające w przedmiocie złożonego przez skarżącą zawiadomienia o możliwej manipulacji kursem giełdowym E. SA, a także czy taka manipulacja miała miejsce stanowią tajemnicę zawodową Przewodniczącego KNF i w konsekwencji powyższego naruszenia prawa materialnego, naruszenie art. 61 Konstytucji RP, który przewiduje prawo obywateli do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a tak szeroka interpretacja tajemnicy zawodowej przez Przewodniczącego KNF jakiej dopuścił się w skarżonej decyzji wyłącza ten organ w praktyce całkowicie spod społecznej kontroli sprawowanej z pomocą dostępu do informacji publicznej.

W ocenie skarżącego, decyzja stanowi rażące nadużycie pojęcia tajemnicy zawodowej, służy ukryciu przed kontrolą społeczną czynności lub zaniechać podejmowanych przez organ, oraz ustaleń jakich organ doszedł w toku prowadzonych postępowań i w sposób rażący narusza prawo obywateli do uzyskiwania informacji publicznej. Złożony przez skarżącą fundację wniosek o udzielenie informacji publicznej został złożony w konsekwencji wcześniejszego (to jest w dniu 7 grudnia 2020 roku) złożenia przez Fundację [...] wniosku o podjęcie przez Urząd Komisji Nadzoru Finansowego czynności nadzorczych w sprawie podejrzewanej, niedozwolonej prawnie manipulacji kursem giełdowym akcji E. SA dokonanych na dzień [...] listopada 2020 roku.

Przedmiotowy wniosek zawierał wyjaśnienie z czego to podejrzenie wynika. [...] E. SA podjęło w dniu [...] października 2020 roku uchwałę w sprawie wycofania z obrotu na rynku regulowanym prowadzonym przez Giełdę Papierów Wartościowych SA wszystkich akcji notowanych na tym rynku. W związku z uchwałą o zejściu z giełdy ogłoszone zostały wezwania, w ich wyniku większość akcji nabył PKN Orlen SA (przed zgromadzeniem na którym podjęto uchwałę o delistingu posiadał [...] akcje E. SA, co odpowiadało 80,01% udziału w kapitale zakładowym).

W tej sytuacji, w dniu [...] listopada 2020 skarżąca zaobserwowała niepokojące działania związane z obrotem akcjami E. SA (około dziesięciokrotnie zwiększony obrót przy jednoczesnym gwałtownym zniżkowaniu ceny; przeważająca większość obrotu odbyła się w tzw. dogrywce, to jest w ciągu ostatnich piętnastu minut notowań).

W ocenie skarżącej było to o tyle niezrozumiałe, iż jeśliby jakiś istotny podmiot zamierzał sprzedać swe akcje po tak zaniżonej cenie, to mógł to zrobić dosłownie kilka dni wcześniej i sprzedać swe akcje w ogłoszonym przez PKN Orlen wezwaniu, po znacznie wyższej cenie. Fundacja wyjaśniła w swym wniosku o wszczęcie kontroli, iż przez manipulację kursem rozumie zawieranie transakcji wprowadzających w błąd, co do podaży lub popytu na akcje Spółki, a także co do ich ceny, zgodnie z art. 12 ust. 1 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 596/2014 z dnia 16 kwietnia 2014 r. w sprawie nadużyć na rynku - rozporządzenie w sprawie nadużyć na rynku, oraz uchylającego dyrektywę 2003/6AA/E Parlamentu Europejskiego i Rady i dyrektywy Komisji 2003/124/WE, 2003/125/WE i 2004/72/WE.

Potencjalna manipulacja kursem spółki giełdowej wiąże się z możliwym wpływaniem w sposób niekorzystny na sytuację obywateli - indywidualnych właścicieli akcji tej spółki. Skarżąca fundacja składając przedmiotowe zawiadomienie występowała w celu ochrony ich interesów.

Oczywistym jest, iż w takiej sytuacji ochrony prawnej należy poszukiwać u właściwego organu administracji sprawującego nadzór nad rynkiem giełdowym - to jest u KNF. W przedmiotowym wniosku skarżąca fundacja zwróciła się zatem o podanie przez organ nadzoru giełdowego następujących informacji:

1) wskazanie, czy w wyniku przeprowadzonych przez Urząd Komisji Nadzoru Finansowego "działań monitorujących, analitycznych i nadzorczych" ustalono, czy w

danym dniu – [...].11.2020 roku - doszło do manipulacji kursem (s. 1 wniosku, akapit 6);

2) wskazanie jakie czynności "nadzorcze, monitorujące i analityczne" podjęła KNF w związku z przedłożonym przez Fundację zawiadomieniem o możliwej manipulacji kursem akcji E. SA w dniu [...].11.2020 r. (s. 2 wniosku, pkt. 2);

3) przekazanie protokołu kontrolnego, oraz wystąpień, stanowisk, wniosków i opinii podmiotów ją przeprowadzających sporządzonych w sprawie przedłożonego zawiadomienia w sprawie manipulacji kursem akcji E. SA w dniu [...].11.2020 r., na adres Fundacji, lub udostępnienie ich do wglądu z prawem kopiowania, w ustalonym czasie i miejscu (s. 2 wniosku, pkt. 1).

W ocenie skarżącego dwa spośród trzech wniosków dotyczyły przekazania informacji na wysokim poziomie ogólności, a tylko jeden z nich dotyczył przekazania dokumentów. Żadna z żądanych informacji - nawet te na najogólniejszym poziomie - nie została skarżącej fundacji przekazana, a wydając skarżoną decyzję Przewodniczący KNF odwołał się do tajemnicy zawodowej, przyjmując iż dane żądane przez skarżącą fundację są w pełni konfidencjonalne w rozumieniu art. 5 u.d.i.p. art. 147 u.o.i.f. w zw. z art. 19 ust. 1 ustawy o nadzorze nad rynkiem kapitałowym. Wskazał ponadto, iż przekazanie takich informacji naruszy prawem chroniony interes E. SA jako uczestnika rynku i z tego względu wydał decyzję odmowną. W ocenie jednak skarżącej fundacji przyjęta przez Organ administracji interpretacja obowiązującego zakresu tajemnicy zawodowej nałożona przez art. 147 u.o.i.f. jest rażąco zbyt szeroka i w sposób drastyczny narusza prawo obywateli do bycia informowanym o czynnościach organów administracji oraz prawo dostępu do informacji publicznej. Pozbawienie obywateli prawa do choćby ogólnej informacji jakie czynności podjęto w sprawie i czy w ogóle zostały one podjęte, a także jaki jest wynik tych czynności w praktyce wyłącza całkowicie dany organ administracji spod kontroli społecznej - sprawowanej samodzielnie przez obywateli i ich organizacje (jak skarżąca fundacja) ale i przez media, które bardzo często korzystają z prawa dostępu do informacji publicznej w celu weryfikacji prawidłowości działań danych organów administracji.

Przewodniczący Komisji Nadzoru Finansowego wnosił o oddalenie skargi w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią przepisu art.1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137 z późn. zm.) Sąd Administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem skarżonej decyzji administracyjnej. Jest więc to kontrola legalności rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i procesowym.

Oceniając przedmiotową decyzję według powyższych kryteriów, uznać należy, iż była ona zgodna z prawem.

W pierwszej kolejności należało podkreślić, iż w ocenie tut. Sądu pytany podmiot był podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Nadto, sama informacja objęta wnioskiem, posiadała walor informacji publicznej, spór sprowadzał się do oceny czy informacja ma charakter przetworzony.

Zgodnie z art. 61 Konstytucji RP obywatel ma prawo do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Konkretyzację powyższej zasady stanowi ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1330 ze zm., dalej "u.d.i.p.").

Podstawowym zadaniem tej ustawy jest organizacja systemu społecznej kontroli działalności organów administracji publicznej w taki sposób, aby obywatele mieli jak najszerszy dostęp do informacji posiadanych przez administrację publiczną. Jest to realizacja konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego, jak również zasady jawności działań administracji publicznej. Stosownie do treści art.1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie, przy czym prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje każdemu obywatelowi (art.2 ust. 1 u.d.i.p.). Do udostępnienia informacji publicznej obowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.). Art. 6 u.d.i.p. wymienia kategorie informacji publicznej, które na mocy ustawy podlegają udostępnieniu, przy czym z uwagi na treść art. 1 ust. 1 u.d.i.p. nie jest to katalog zamknięty.

Informacją publiczną w rozumieniu u.d.i.p. jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Zatem jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich i są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań nawet, jeżeli nie pochodzą wprost od nich.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przesądzone zostało, że udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno-techniczną, podobnie jak poinformowanie wnioskodawcy, że podmiot, do którego skierował on żądanie, nie ma informacji wskazanej we wniosku, lub, że została ona udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej. Z kolei na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. organ odmawia udostępnienia informacji lub decyduje o umorzeniu postępowania.

Przechodząc do meritum sprawy należy wskazać, iż ustalenie organu, że informacje żądane przez wnioskodawcę w zakresie określonym w decyzji, stanowią informację publiczną, która nie podlega udostępnieniu ze względu na obowiązek zachowania tajemnicy zawodowej, Sąd uznał za prawidłowe. W sprawie nie jest przy tym kwestionowane i nie budzi wątpliwości, że informacje, o których udostępnienie zwrócił się wnioskodawca, a których udostępnienia Przewodniczący Komisja Nadzoru Finansowego odmówiła decyzją, stanowią informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p. Dotyczą bowiem czynności organu nadzoru wykonywanego nad rynkiem finansowym.

Należy jednocześnie podkreślić, iż przyjmowana w orzecznictwie sądów administracyjnych interpretacja zakresu przedmiotowego prawa do informacji publicznej jest wynikiem prokonstytucyjnej wykładni przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Obywatel ma bowiem prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne (art. 61 ust. 1 Konstytucji RP). Konstytucyjne prawo do informacji publicznej służy niewątpliwie realizacji jawności działania władzy publicznej. Niezależnie jednak od tego, prawo, o którym mowa, nie może być rozumiane w sposób absolutny, tj. jako prawo obywateli do uzyskiwania nieograniczonego dostępu do każdej bez wyjątku informacji, czy dokumentu wytworzonych, odnoszących się czy będących w posiadaniu podmiotu publicznego, w tym organu władzy publicznej.

Wyjątki od generalnej zasady dostępu do informacji o sprawach publicznych wprowadza art. 5 u.d.i.p., który w ust. 1 stanowi, iż prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Oznacza to, że przepisy o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych mają pierwszeństwo przed uregulowaniami u.d.i.p. Na podstawie powyższego przepisu informacje, które spełniają wymogi informacji publicznej, podlegają wyłączeniu od udostępnienia na gruncie przepisów szczególnych, przy czym "ograniczenie wskazane w art. 5 ust. 1 u.d.i.p., z punktu widzenia normatywnego, jest ograniczeniem ex lege niepoddanym żadnej uznaniowości osoby stosującej ten przepis. Nie zależy ono od woli stosującego prawo, ponieważ nie jest ono dowolne, lecz zależy od treści stosowanych przepisów" (vide: P. Sitniewski, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Wrocław 2011, s. 93).

Wśród "innych tajemnic ustawowo chronionych" wymienia się tajemnicę zawodową. Zgodnie z art. 19 ust. 1 ustawy o nadzorze nad rynkiem kapitałowym, Przewodniczący Komisji, jego zastępcy, członkowie Komisji, pracownicy urzędu Komisji i osoby zatrudnione w Urzędzie Komisji na podstawie umowy o dzieło, umowy zlecenia albo innych umów o podobnym charakterze są obowiązani do zachowania tajemnicy zawodowej, której treść, zakres, ograniczenia oraz skutki naruszenia określa ustawa o obrocie instrumentami finansowymi, ustawa o funduszach inwestycyjnych oraz ustawa o giełdach towarowych. Ponadto zgodnie z art. 19 ust. 2 powołanej ustawy, tożsamy obowiązek dotyczy również osób pozostających w stosunku zlecenia lub w innym stosunku prawnym o podobnym charakterze z osobami, o których mowa w ust. 1, Komisją lub urzędem Komisji, zaś w myśl art. 19 ust. 3 ustawy, obowiązek zachowania tajemnicy zawodowej istnieje również po ustaniu stosunków prawnych określonych ust. 1 i 2.

W ocenie Sądu, powołanym wyżej przepisem ustawodawca wprowadza obowiązek zachowania tajemnicy zawodowej również przez organ nadzoru. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowany jest jednolity pogląd w tym zakresie (v. wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 września 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 802/16, wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 stycznia 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 1467/16, wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 października 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 2092/16, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Stosownie do art. 147 ustawy o obrocie instrumentami finansowymi, tajemnica zawodowa obejmuje informację uzyskaną, przez osobę wymienioną w przepisie art. 148 ust. 1 tej ustawy, w związku z podejmowanymi czynnościami służbowymi w ramach pozostawania w stosunku pracy, zlecenia w innym stosunku prawnym o podobnym charakterze, dotyczącą chronionych prawem interesów podmiotów dokonujących czynności związanych z obrotem instrumentami finansowymi, lub innych czynności w ramach regulowanej ustawą działalności objętej nadzorem Komisji lub zagranicznego organu nadzoru, jak również dotyczącą czynności podejmowanych w ramach wykonywania tego nadzoru, w szczególności informację zawierającą: (1) dane osobowe strony umowy lub innej czynności prawnej, (2) treść umowy lub przedmiot czynności prawnej, (3) dane o sytuacji majątkowej strony umowy, w tym oznaczenie rachunku papierów wartościowych, innego rachunku, na którym zapisywane są instrumenty finansowe niebędące papierami wartościowymi, lub rachunku pieniężnego służącego do obsługi tych rachunków, liczbę i oznaczenie instrumentów finansowych, oraz wartość środków zgromadzonych na tych rachunkach, (4) oznaczenie rachunku zbiorczego, liczbę i oznaczenie zapisanych w nim instrumentów finansowych oraz dane osób uprawnionych z tych instrumentów finansowych. W literaturze przedmiotu, na gruncie ustawy o obrocie instrumentami finansowymi, podkreśla się, że definicja tajemnicy zawodowej ma charakter materialny. Ustawodawca nie uzależnił uznania danej informacji za tajemnicę zawodową od jej formalnego zaklasyfikowania do tej kategorii" (vide: A. Błachnio-Parzych (w:) M. Wierzbowski, L. Sobolewski, P. Wajda (red.), Prawo rynku kapitałowego. Komentarz, Warszawa 2014 r., s. 1333).

Informację traktowaną przez ustawodawcę jako tajemnica zawodowa, stanowią również informacje dotyczące czynności podejmowanych w ramach wykonywania nadzoru przez Komisję Nadzoru Finansowego lub zagraniczny organ nadzoru nad podmiotami dokonującymi czynności związanych z obrotem instrumentami finansowymi, działalnością funduszu inwestycyjnego, alternatywnej spółki inwestycyjnej, funduszu zagranicznego, unijnego AFI lub zbiorczego portfela papierów wartościowych, lub innych czynności w ramach działalności regulowanej przepisami obu ustaw. Formuła, jaką posłużył się ustawodawca nakazuje przyjąć szerokie rozumienie pojęcia nadzoru, obejmujące swym zakresem wszelkie czynności, które mają związek z funkcjonowaniem i działalnością Komisji Nadzoru Finansowego w zakresie wykonywania nadzoru nad czynnościami związanymi z obrotem instrumentami finansowymi lub inne czynności regulowane przepisami ustawy.

Zgodnie ze stanowiskiem doktryny, istotę nadzoru stanowi zespół kompetencji organu nadzorującego do wywierania w sposób władczy i jednostronny wpływu na sytuację prawną podmiotów nadzorowanych poprzez stosowanie wiążących środków oddziaływania niezależnie od tego, czy odbywa się to w ramach stosunku hierarchicznego podporządkowania, czy poza nim. Na zespół kompetencji nadzorczych składają się nie tylko uprawnienia związane z wykonywaniem czynności nadzorczych, ale i obowiązek sprawowania nadzoru w stosunku do oznaczonego kręgu podmiotów oraz w określonym zakresie przedmiotowym (por. R. Blicharz, Nadzór Komisji Nadzoru Finansowego nad rynkiem kapitałowym w Polsce, Bydgoszcz-Katowice 2009, str. 69 i nast.). Pojęcie "nadzoru" obejmuje swym zakresem cały zespół czynności, zarówno o charakterze reglamentacyjnym, kontrolnym, jak i sankcyjnym, które wynikają z norm kompetencyjnych przydanych KNF.

Organ dokonał w niniejszej sprawie oceny, czy żądane przez wnioskodawcę informacje wchodzą w zakres czynności nadzorczych KNF. Nie naruszył tym samym art. 7 i art. 77 k.p.a. Organ wykazał w decyzji, że żądane informacje dotyczą konkretnych czynności nadzorczych podjętych przez KNF.

Skarżący żądał bowiem informacji: " czy w podanej przez (...) Fundację dacie - to jest w dniu [...].11.2020 r. doszło do niedozwolonej prawnie manipulacji kursem akcji E. SA (...) oraz

1. przekazania protokołu kontrolnego, oraz wystąpień, stanowisk, wniosków i opinii podmiotów ją przeprowadzających sporządzonych w sprawie przedłożonego zawiadomienia w sprawie manipulacji kursem akcji E. SA w dniu [...].11.2020r., na adres Fundacji lub udostępnienia ich do wglądu z prawem kopiowania, w ustalonym czasie i miejscu;

2. wskazania jakie czynności "nadzorcze, monitorujące i analityczne podjęła KNF w związku, z przedłożonym przez Fundację zawiadomieniem o możliwej manipulacji kursem akcji E. SA w dniu [...].11.2020 r."

Sąd podziela ocenę dokonaną w tym zakresie przez PKNF, albowiem w istocie pytania dotyczą szeroko rozumianego nadzoru nad rynkiem finansowym. PKNF nie naruszył przy tym art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie decyzji wyraźnie wskazuje na powody podjętej decyzji i nie pozostawia w tym zakresie jakichkolwiek wątpliwości.

Za trafne uznać należało stanowisko organu, że ujawnienie informacji na temat konkretnych czynności nadzorczych stanowić będzie ujawnienie informacji objętych ochroną prawną (tajemnicą zawodową), a tym samym prawidłowo organ zastosował w sprawie art. 147 ustawy o obrocie instrumentami finansowymi w zw. z art. 19 ust. 1 ustawy o nadzorze nad rynkiem kapitałowym. Powyższe wyłączenie mieściło się natomiast w katalogu określonym w art. 5 ust. 1 u.d.i.p.

Odnosząc się do podniesionego zarzutu naruszenia art. 61 Konstytucji RP należy za niedopuszczalną należy uznać próbę uzyskania przez Wnioskodawcę informacji prawnie chronionych, z powołaniem się na przepisy ustawy o informacji. Jak wskazuje się w orzecznictwie, osoba zainteresowana dostępem do informacji publicznej, bez względu na jej własny prywatny interes, zobowiązana jest poddać się rygorom wynikającym z istniejących ograniczeń (za. wyrokiem WSA w Warszawie o sygn. akt II SA/Wa 1844/11).

Mając powyższe na uwadze, należy uznać, że wydając sporną decyzję administracyjną organ nie dopuścił się w toku postępowania jakichkolwiek istotnych uchybień formalnych, które uniemożliwiłyby Sądowi dokonanie prawidłowej oceny zarzutów skargi i wypowiedzenie się co do legalności podjętego rozstrzygnięcia.

W ocenie Sądu, uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi przewidziane przez ustawodawcę w przepisie art. 107 § 3 k.p.a., gdyż w jej treści organ wyraźnie wskazał podstawę prawną i faktyczną.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.