Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 71/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-03-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156, 157
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Sędziowie asesor WSA Elżbieta Granatowska, sędzia WSA Andrzej Siwek (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 marca 2022 r. sprawy ze skargi B. S. – S. i D. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2021 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2021 r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako "GINB", "organ II instancji", "organ odwoławczy"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j., Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej jako "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania D.S i B S (dalej jako "Gmina", "skarżący") od decyzji Wojewody [...] (dalej jako "organ I instancji", "Wojewoda") z dnia [...] sierpnia 2021 r., nr [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...]– utrzymał w mocy decyzję I instancji.

Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu 18 lutego 2016 [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej jako "inwestor"') złożył wniosek o wydanie decyzji administracyjnej w przedmiocie pozwolenia na budowę budynku usługowego mieszczącego usługi ogólne oraz oświaty, znajdującego się na działce o nr ew. [...] z obrębu [...], położonej przy ul. [...] w Dzielnicy [...]

Prezydent [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...]Sp. z o.o. z siedzibą w [...]pozwolenia na budowę budynku usługowego mieszczącego usługi ogólne oraz oświaty wraz z rozbiórką budynków: mieszkalnego jednorodzinnego i gospodarczego na działce nr ewid. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w Dzielnicy [...].

Decyzja stał się ostateczna wobec jej niezaskarżenia przez strony.

Pismem z dnia 33 czerwca 2021 r. D S i E S, powołując przesłankę z art. 157 § 1 pkt 2 k.p.a., złożyli wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu skarżący wskazali, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem przepisów:

-a) art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j., Dz.U. z 2021 r., poz. 2351, ze zm., dalej jako "p.b.") poprzez jego niezastosowanie i niesprawdzenie zgodności projektu architektoniczno-budow lanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co doprowadziło do wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa, gdyż rodzaj realizowanej inwestycji jest w sposób oczywisty sprzeczny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

b) § 6 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] września 2002 nr [...] (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2002 Nr 289[...] poz. [...] ) w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu [...] (dalej jako "m.p.z.p.") poprzez uznanie, że projekt budowlany przewidujący powstanie budynku usługowego mieszczącego usługi ogólne oraz oświaty na terenie, dla którego w m.p.z.p. ustalono przeznaczenie podstawowe w postaci terenów mieszkalnictw a zabudowy jednorodzinnej lub zabudowy mieszkaniowo-usługowej jest zgodny z postanowieniami m.p.z.p., podczas, gdy projekt budowlany jest rażąco sprzeczny z ustaleniami m.p.z.p.

Skarżący podnieśli, że zgodnie z załącznikiem nr 1 m.p.z.p, tj. rysunkiem planu określającym przeznaczenie podstawowe terenów położonych na obszarze objętym MPZP. teren na którym znajduje się Inwestycja - działka o nr ew. [...] z obrębu [...] położona przy ul. [...] w Dzielnicy [...] , został oznaczony symbolem jednostki urbanistycznej 4 MU/MN. który określa funkcjonalne oznaczenie tego terenu. Zgodnie natomiast z treścią § 6 ust. 2 pkt 1 i 2 m.p.z.p. oznaczenia MN oraz MU oznaczają kolejno tereny z przeznaczeniem podstawowym dla mieszkalnictwa zabudowy jednorodzinnej oraz dla zabudowy mieszkaniowo-usługowej (usługi nieuciążliwe). Zdaniem skarżących w przedmiotowej sprawie rodzaj budynku, jaki został wskazany przez Inwestora w projekcie budowlanym, a następnie zatwierdzony w decyzji, tj. budynek usługowy, jest w sposób oczywisty niezgodny z jednoznacznymi ustaleniami m.p.z.p. Podstawowym przeznaczeniem terenu, na którym realizowana jest inwestycja są tereny mieszkalnictwa zabudowy jednorodzinnej lub tereny zabudowy mieszkaniowo-usługowej (usługi nieuciążliwe). Oznacza to, że jedna z dwóch wskazanych wyżej funkcji powinna pełnić dominującą rolę na terenie objętym takim oznaczeniem m.p.z.p. Projekt budynku o charakterze wyłącznie usługowym na terenie, dla którego przeznaczenie podstawowe zostało określone jako tereny mieszkalnictwa zabudowy jednorodzinnej lub tereny zabudowy mieszkaniowo-usługowej (usługi nieuciążliwe) jest rażąco sprzeczny z ustaleniami m.p.z.p.

Ponadto skarżący podkreślili, że zgodnie z treścią § 6 ust. 2 pkt 6 m.p.z.p. przeznaczenie w postaci usług oświaty zostało wyróżnione wśród innych usług i oznaczone symbolem UO. Wykładnia postanowień m.p.z.p. prowadzi do wniosku, że budynek usług oświaty może powstać wyłącznie na obszarze, dla którego m.p.z.p. przewiduje przeznaczenie usług oświaty - UO.

Skarżący wskazali, że budowa budynku z przeznaczeniem świadczenia usług na terenie przeznaczonym do zabudowy mieszkaniowej oraz planowane świadczenie na tym terenie usług oświaty będzie w sposób znaczący oddziaływać na działki pozostające w sąsiedztwie terenu inwestycji. Funkcjonowanie obiektu przeznaczonego do świadczenia usług, a tym bardziej usług oświaty, nieuchronnie wiąże się z dużymi uciążliwościami dla właścicieli nieruchomości sąsiadujących (w tym dla wnioskodawców), których nie mogli oni przewidzieć na podstawie obowiązującego m.p.z.p. Powstanie obiektu świadczenia usług oświaty będzie skutkowało m.in. wzmożonym ruchem wokół obiektu, zwiększeniem poziomu hałasu, a co za tym idzie znacząco uniemożliwi realizację dominującej na tym obszarze funkcji mieszkalnictwa. Tereny znajdujące się wokół inwestycji są terenami o charakterze typowo mieszkaniowym, na których świadczenie usług jest dopuszczalne wyłącznie jako współwystępowanie z funkcją mieszkaniową. Jednocześnie budowa budynków przeznaczonych do wyłącznego świadczenia usług została wyraźnie wykluczona na terenie Inwestycji i wokół niej.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2021 r., nr [...] Wojewoda [...] , na podstawie art. 157 § 1 i art. 158 § 1 k.p.a., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...]

W uzasadnieniu organ I instancji, wskazał, że Jak wynika z treści wniosku o pozwolenie na budowę z dnia [...] lutego 2016 r.. uzupełnionego w dniu 3 marca 2016 r. oraz dołączonego do wniosku projektu budowlanego, zamierzenie inwestycyjne dotyczy budowy budynku usługowego mieszczącego usługi ogólne oraz oświaty wraz z projektem rozbiórki budynków mieszkalnego jednorodzinnego i gospodarczego na działce nr ew. [...] z obrębu [...]przy ul. [...] w Dzielnicy [...] . Zdaniem Wojewody rozbieżność między wnioskiem o pozwolenie na budowę oraz projektem budowlany m, a obowiązującym planem miejscowym, jest na tyle istotna, że wydanie dla przedmiotowej inwestycji pozwolenia na budowę zgodnie z prawem w ogóle nie było możliwe. Przeznaczenie podstawowe terenu, na którym planowana jest inwestycja dopuszcza zabudowę mieszkaniowo-usługową i zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, natomiast inwestycja obejmuje budowę obiektu przeznaczonego wyłącznie do świadczenia usług, z pominięciem mieszkalnictwa.

Nadto, w ocenie organu I instancji, w przedłożonym projekcie budowlanym nie zachowano obowiązującej linii zabudowy, wyznaczonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla terenu 4 MU/MN. Z projektu budowlanego wynika, iż projektowany budynek nie jest usytuowany ścianą we wskazanej obowiązującej linii zabudowy.

Jednakże Wojewoda wskazał, że iż właściwy organ orzeka o stwierdzeniu nieważności badanej decyzji tylko wówczas gdy stwierdzi, iż wystąpiła jedna z przesłanek ściśle określonych w art. 156 § 1 k.p.a. i jednocześnie nie zachodzi żadna z negatywnych przesłanek stwierdzenia nieważności określonych w art. 156 § 2 ww. ustawy, a więc nie upłynął termin dopuszczalności stwierdzenia nieważności badanego rozstrzygnięcia, ani też rozstrzygnięcie to nie wywołało nieodwracalnych skutków prawnych. Natomiast zgodnie z art. 37b ust. 1 p.b. nie stwierdza się nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 5 lat. Organ I instancji stwierdził, że niezrozumiały jest fakt, dlaczego skarżący akceptowali sporny stan prawny i faktyczny oraz pozostawanie w obrocie prawnym zaskarżonej decyzji przez ponad 5 lat mając możliwość wniesienia wniosku w dużo wcześniejszym terminie, czego jednak nie uczynili.

Reasumując, Wojewoda wskazał, że nie może stwierdzić, iż zaskarżona decyzja Prezydenta [...] Nr [...]z dnia [...] sierpnia 2016 r., została wydana z rażącym naruszeniem prawa, z uwagi na znaczny upływ czasu od dnia jej wydania (ponad 5 lat).

Z takim rozstrzygnięciem Wojewody nie zgodzili się skarżący, wnosząc odwołanie od decyzji I instancji.

Postawili zarzuty naruszenia:

a) art. 15 zzr ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. poz. 1842 z późn. zm.) (dalej jako "ustawa COVID") w zw. z art. 37b ust. 1 p.b. poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie zawieszenia biegu terminów przewidzianych przepisami prawa administracyjnego w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19, podczas gdy na podstawie art. 15 zzr ust. 1 ustawy COVID w okresie od 14 marca 2020 r. do 23 maja 2020 obowiązywało zawieszenie biegu ww. terminów, a w konsekwencji uznanie, że ze względu na upływ 5-letniego terminu przewidzianego w art. 37b ust. 1 p.b. organ nie może stwierdzić nieważności pozwolenia na budowę;

b) art. 35 § 1-3 k.p.a. w zw. z art. 12 § 1 i § 2 k.p.a. w zw. z art. 37b ust. 1 p.b. poprzez jego niezastosowanie i niezałatwienie sprawy bez zbędnej zwłoki, tj. niezwłocznie, ewentualnie w terminie miesiąca od dnia wszczęcia postępowania, podczas gdy sprawa rozstrzygnięta decyzją nie miała charakteru szczególnie skomplikowanego i mogła zostać rozpatrzona w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane oraz znane organowi z urzędu, bez konieczności zbierania dowodów, informacji i wyjaśnień, co w konsekwencji pozbawiło skarżących ochrony prawnej polegającej na uzyskaniu decyzji stwierdzającej nieważność pozwolenia na budowę ze względu na upływ 5-letniego terminu przewidzianego w art. 37b ust. 1 p.b.

c) art. 158 § 2 k.p.a. w zw. z art. 37b p.b. poprzez błędne uznanie przez organ, że zastosowanie w sprawie znajduje przepis mówiący o tym, iż nie stwierdza się nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 5 lat. podczas gdy termin 5 letni, wbrew twierdzeniu organu nie upłynął, a więc organ miał obowiązek stwierdzić nieważność decyzji;

d) art. 8 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nieuznanie, że organ jest zobowiązany do załatwiania spraw bez nieuzasadnionego zwlekania z wydaniem decyzji, podczas gdy bezpodstawne opóźnianie wydania decyzji, które doprowadziło do upływu ustawowego terminu do stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę, stanowi działanie sprzeczne z wyrażoną w art. 8 § 1 k.p.a. zasadą prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, a w konsekwencji doprowadziło do pozbawienia skarżących ochrony prawnej polegającej na uzyskaniu decyzji stwierdzającej nieważność pozwolenia na budowę.

Decyzją z dnia [...] listopada 2021 r., znak: [...] , Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z z dnia [...] sierpnia 2021 r., nr [...].

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że wprawdzie przeznaczenie podstawowe dla terenu oznaczonego symbolem MU to tereny zabudowy mieszkaniowo usługowej (usługi nieuciążliwe), a dla terenu oznaczonego symbolem MN to tereny mieszkalnictwa zabudowy jednorodzinnej (§ 6 ust. 2 pkt 1 i 2 planu), to jednak w dalszych przepisach (§ 7 w zw. z § 8 pkt 1 m.p.z.p.) plan miejscowy dopuszcza, na działkach objętych symbolem 4MU/MN, realizację zabudowy usługowej (z usługami nieuciążliwymi), obok zabudowy mieszkaniowo-usługowej.

W ocenie GINB budynek usługowy mieszczący usługi ogólne oraz oświaty nie jest obiektem uciążliwym w rozumieniu § 5 pkt 6 m.p.z.p.

Organ dodał, że z zatwierdzonego projektu budowlanego (E/ Część opisowa: Opis do projektu budowlanego budynku usługowego z garażem podziemnym mieszczącego funkcję usługową oraz funkcję usług oświaty - 3/. Charakterystyka obiektu - 3/.1. Informacje ogólne, strona 31) wynika, że "budynek mieścił będzie funkcje usług ogólnych w części usytuowanej pomiędzy obowiązującą linią zabudowy od strony ul. [...]oraz linią wyznaczoną w planie urbanistycznym w odległości 25,0 m od linii rozgraniczającej z ulica [...] , idąc w głąb działki oraz poza tą linią budynek będzie mieścił funkcje usług oświaty". Powyższe potwierdza projekt zagospodarowania terenu (Projekt budowlany - Projekt zagospodarowania terenu, rysunek nr A/0, strona 131). Tym samym kwestionowana inwestycja nie narusza rażąco ustaleń ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie dopuszczalnej zabudowy.

W ocenie organu odwoławczego nie sposób również przyjąć, że w niniejszej sprawie doszło do rażącego naruszenia przepisów art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. w związku z § 8 pkt 1 m.p.z.p., w związku z niezachowaniem obowiązującej linii zabudowy. Przedmiotowy budynek usługowy stanowi bryłę o nieregularnym kształcie. Najbardziej wysunięta ściana w elewacji frontowej biegnie wzdłuż, wskazanej w planie miejscowym, obowiązującej linii zabudowy. Z analizy akt sprawy wynika, że przedmiotowy budynek usługowy został zaprojektowany jako budynek 4 kondygnacyjny, posiada on 1 kondygnację podziemną i 3 kondygnacje nadziemne (parter, piętro i poddasze użytkowe), a także kondygnację techniczną w postaci 2 nadbudówek, w której przewidziano m. in. kotłownię gazową, pomieszczenie dla urządzeń systemu wentylacji i klimatyzacji, rezerwę powierzchni technicznej dającą inwestorowi możliwość zainstalowania w przyszłości urządzeń wykorzystujących odnawialne źródła energii (Projekt budowlany - E/ Część opisowa: Opis do projektu budowlanego budynku usługowego z garażem podziemnym mieszczącego funkcję usługową oraz funkcję usług oświaty - 3/.2. Układ funkcjonalny, strona 32 oraz rysunki kondygnacji i przekrojów, strony 162-170). Plan miejscowy podaje maksymalną dopuszczalną liczbę kondygnacji nowoprojektowanych budynków, nie wskazując przy tym, czy liczba kondygnacji odnosi się do kondygnacji podziemnych i naziemnych, czy tylko do kondygnacji naziemnych. Zgodnie z definicją kondygnacji znajdującą się w § 3 pkt 16 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 z późn. zm., według stanu na dzień wydania weryfikowanej decyzji o pozwoleniu na budowę, dalej jako "rozporządzenie techniczne"), należy przez nią rozumieć poziomą nadziemną lub podziemną część budynku, zawartą pomiędzy powierzchnią posadzki na stropie lub najwyżej położonej warstwy podłogowej na gruncie a powierzchnią posadzki na stropie bądź warstwy osłaniającej izolację cieplną stropu, znajdującego się nad tą częścią budynku, przy czym za kondygnację uważa się także poddasze z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi oraz poziomą część budynku stanowiącą przestrzeń na urządzenia techniczne, mającą średnią wysokość w świetle większą niż 2 m; za kondygnację nie uznaje się nadbudówek ponad dachem, takich jak maszynownia dźwigu, centrala wentylacyjna, klimatyzacyjna lub kotłownia.

Jednocześnie uchwałodawca w miejscowym planie określił ilość kondygnacji oraz wskazał maksymalną wysokość budynku. Wysokością budynku: "wysokość zabudowy 3 kondygnacje (2 kondygnacje i poddasze) (...) przy wysokości kalenicy do maksymalnie 14,00 m nad poziom terenu". Z projektu budowlanego wynika, że wysokość budynku usługowego od poziomu terenu przy wejściu głównym do budynku a kalenicą dachu nad poddaszem wynosić będzie 14,0 m (Projekt budowlany - E/ Część opisowa: Opis do projektu budowlanego budynku usługowego z garażem podziemnym mieszczącego funkcję usługową oraz funkcję usług oświaty - 4/. Parametry techniczne projektowanego budynku, strona 35). Zdaniem GINB nawet w przypadku uznania, że w spornym budynku usługowym zaprojektowano 4 kondygnacje to w ocenie organu odwoławczego takie uchybienie nie mogłoby być postrzegane w kategoriach rażącego naruszenia prawa. Należy mieć na uwadze, że jakkolwiek w wyniku ewentualnego dodania kolejnej kondygnacji zostałyby naruszone ustalenia m.p.zp. określające maksymalną liczbę kondygnacji projektowanej inwestycji, to jednak naruszenia takiego nie sposób byłoby ocenić go jako rażącego. Jak wskazuje się bowiem w orzecznictwie sądowo-administracyjnym, ze względu na sposób ukształtowania ładu przestrzennego i wpływy na otoczenie danej inwestycji najważniejszym warunkiem do spełnienia winno być kryterium krańcowej wysokości zabudowy, niż liczba kondygnacji (zob. wyrok NSA z dnia 13 września 2016 r., sygn. akt II OSK 3061/14, wyrok NSA z dnia 24 października 2014 r., sygn. akt 929/13). Jak natomiast wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 października 2014 r., sygn. akt II OSK 2939/13, zachowanie dopuszczalnej wysokości budynku, zgodność jego funkcji z przeznaczeniem w planie miejscowym lub decyzją o warunkach zabudowy, skutkują tym, że nawet brak zachowania liczby kondygnacji nie prowadzi do wniosku, że decyzja o pozwoleniu na budowę dotknięta jest rażącym naruszeniem prawa.

Zdaniem GINB, mając powyższe na uwadze, nie sposób stwierdzić, że w niniejszej sprawie doszło do rażącego naruszenia ww. przepisów art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. w związku z § 8 pkt 1 m.p.z.p., regulującego kwestię wysokości budynku.

Organ odwoławczy nie stwierdził naruszenia innych przepisów m.p.z.p. GINB nie stwierdził również, aby rozwiązana projektowe zatwierdzone kontrolowaną decyzją o pozwoleniu na budowę rażąco uchybiały przepisom ww. rozporządzenia technicznego

W ocenie GINB, w przedmiotowej sprawie, wbrew twierdzeniom Wojewody, nie ma zastosowania art. 37b p.b.. Z tej też przyczyny zarzuty odwołania dotyczące naruszenia art. 15 zzr ust. 1 ustawy COVID w zw. z art. 37 b p.b. nie dają podstawy do zmiany skarżonego rozstrzygnięcia. GINB ponownie rozpoznając sprawę stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z [...] sierpnia 2016 r., uznał, że nie jest ona obarczona wadą rażącego naruszenia prawa. Tylko stwierdzenie, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa uprawnia organ do analizy, czy w sprawie zastosowanie znajdzie art. 37 b p.b.

Na koniec GINB stwierdził, że kwestionowana decyzja nie jest ona obarczona żadną z pozostałych wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a.

Pismem z dnia 13 grudnia 2021 r. D S i E S złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji GINB oraz przekazanie sprawy GINB do ponownego rozpatrzenia i zobowiązanie GINB do wydania decyzji uchylającej decyzję I instancji i rozstrzygającej sprawę poprzez stwierdzenie nieważność pozwolenia na budowę oraz o zasądzenie od organów kosztów postępowania wg. norm przewidzianych prawem.

Skarżący postawili zarzuty naruszenia:

a) § 6 ust. 2 pkt 1 i 2 m.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że postanowienie m.p.z.p., zgodnie z którym na określonym terenie ustanawia się przeznaczenie podstawowe jako tereny mieszkalnictwa zabudowy jednorodzinnej lub zabudowy mieszkaniowo-usługowej jest na tyle nieprecyzyjne, że zatwierdzenie projektu budowlanego przewidującego na tym terenie powstanie budynku w całości o charakterze usługowym nie stanowi rażącego naruszenia prawa, podczas gdy z postanowień m.p.z.p. jednoznacznie wynika, że na omawianym terenie przeznaczenie w postaci usług może jedynie współwystępować z zabudową mieszkaniową;

b) § 6 ust. 2 pkt 6 m.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że mimo ustalenia w treści m.p.z.p. oddzielnego oznaczenia dla terenów o przeznaczeniu usług oświaty - "UO", wydanie pozwolenia na budowę zatwierdzającego budowę obiektu o charakterze oświatowym na terenie niezawierającym takiego oznaczenia nie stanowi rażącego naruszenia prawa, podczas gdy poprawna wykładania postanowień m.p.z.p. prowadzi do wniosku, że wyszczególnienie, wśród wszystkich rodzajów usług, konkretnie usług oświaty skutkuje tym, że obiekt o charakterze oświatowym może powstać wyłącznie na terenie oznaczonym w ten sposób;

c) § 8 pkt 1 w zw. z § 6 ust. 2 pkt 1 i 2 m.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że ustanowienie na określonym obszarze strefy, w której zasady zagospodarowania dopuszczają zabudowę usługową uprawnia organ architektoniczno-budowlany do zatwierdzenia na znajdującym się w tej strefie terenie o przeznaczeniu podstawowym ustalonym jako tereny mieszkalnictwa zabudowy jednorodzinnej lub zabudowy mieszkaniowo-usługowej budynku w całości o charakterze usługowym, podczas gdy dopuszczenie w danej strefie zagospodarowania zabudowy usługowej ma jedynie charakter uzupełniający i nie uchyla postanowień o dopuszczalnym podstawowym przeznaczeniu terenu;

d) § 8 pkt 1 m.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że wydanie pozwolenia na budowę budynku zaprojektowanego jako 4 kondygnacyjny na terenie, dla którego m.p.z.p. przewiduje nieprzekraczalną wysokość zabudowy w liczbie 3 kondygnacji nie stanowi o wydaniu pozwolenia na budowę z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy zatwierdzenie projektu budynku przewidującego ponad 3 kondygnacje jest wprost sprzeczne z jednoznacznym i nie budzącym wątpliwości postanowieniem m.p.z.p.;

e) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw . z § 6 ust. 2 pkt 1, 2 i 6 m.p.zp.z. oraz § 8 pkt 1 m.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że wydanie Pozwolenia na budowę budynku o przeznaczeniu niezgodnym z tym wynikającym z jednoznacznych i niebudzących wątpliwości postanowień m.p.z.p. oraz obiektu obejmującego większą niż wynikająca z m.p.z.p. nieprzekraczalna liczba kondygnacji, nie stanowi o wydaniu pozwolenia na budowę z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy zatwierdzenie projektu budowlanego Inwestycji niezgodnego z precyzyjnymi i kluczowymi postanowieniami m.p.z.p. świadczy o rażącym naruszeniem prawa;

f) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a) p.b. w zw. z § 6 ust. 2 pkt 1, 2 i 6 oraz § 8 pkt 1 m.p.z.p. poprzez uznanie, że wydanie pozwolenia na budowę budynku o przeznaczeniu niezgodnym z tym wynikającym z postanowień m.p.zp. oraz obiektu obejmującego większą niż wynikająca z m.p.z.p. nieprzekraczalna liczba kondygnacji, nastąpiło po sprawdzeniu projektu budowlanego przez organ architektoniczno-budowlany z ustaleniami m.p.z.p., podczas gdy oczywista sprzeczność projektu budowlanego z postanowieniami m.p.z.p. świadczy o niewykonaniu tego obowiązku i wydaniu Pozwolenia na budowę z rażącym naruszeniem prawa;

g) art. 15 zzr ust. 1 ustawy COVID w zw. z art. 37b ust. 1 p.b. poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie zawieszenia biegu terminów przewidzianych przepisami prawa administracyjnego, od zachowania których uzależnione jest udzielenie ochrony prawnej przed sądem lub organem w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19, podczas gdy na podstawie art. 15 zzr ust. 1 ustawy COVID w okresie od 31 marca 2020 r. do 23 maja 2020 r. obowiązywało zawieszenie biegu ww. terminów, co doprowadziło do odmowy stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę;

h) art. 35 § 1-3 k.p.a. w zw. z art. 12 § 1 i 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i niestwierdzenie, że niezałatwienie sprawy przez Wojewodę [...] niezwłocznie, tj. maksymalnie w7 terminie miesiąca od dnia wszczęcia postępowania stanowi naruszenie prawa, podczas gdy sprawa rozstrzygnięta decyzją I instancji nie ma charakteru szczególnie skomplikowanego i mogła zostać rozpatrzona w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane oraz znane organowi z urzędu, bez konieczności zbierania dowodów, informacji i wyjaśnień, co w konsekwencji pozbawiło skarżących ochrony prawnej polegającej na uzyskaniu decyzji stwierdzającej nieważność pozwolenia na budowę ze względu na upływ ustawowego terminu;

i) art. 8 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i niestwierdzenie, że postępowanie Wojewody [...] stanowiło zachowanie sprzeczne z prawem, podczas gdy bezpodstawne opóźnianie wydania decyzji I instancji, które doprowadziło do upływu ustawowego terminu do stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę, stanowi działanie sprzeczne z wyrażoną w art. 8 § 1 k.p.a. zasadą prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, a w konsekwencji doprowadziło do pozbawienia skarżących ochrony prawnej polegającej na uzyskaniu decyzji stwierdzającej nieważność pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu skarżący powtórzyli argumentację zawartą we wniosku o stwierdzenie nieważności kontrolowanej decyzji oraz w odwołaniu. Dodatkowo wskazali, że przedmiotowa inwestycja obejmuje budowę obiektu przeznaczonego wyłącznie do świadczenia usług. Inwestor nie przewidział dla zaprojektowanego obiektu żadnej innej funkcji, jak np. zabudowy mieszkaniowej czy mieszkalnictwa zabudowy jednorodzinnej. Tym samym nieobjęcie inwestycji, choćby w minimalnym stopniu, funkcją mieszkaniową świadczy o rażącej niezgodności projektu budowlanego z jednoznacznym i niepozostawiającym wątpliwości interpretacyjnych postanowieniem m.p.z.p.

Ponadto zdaniem skarżących o wydaniu pozwolenia na budowę z rażącym naruszeniem prawa dodatkowo świadczy okoliczność, że dla obiektów o funkcji wyłącznie usługowej postanowienia m.p.z.p. przewidują oddzielne oznaczenie za pomocą litery "U" - § 6 ust. 2 pkt 5 m.p.z.p. Skoro zatem założeniem inwestycji jest wyłącznie świadczenie usług, to zgodnie z prawem inwestycja może powstać wyłącznie na terenach objętych oznaczeniem za pomocą litery "U".

Zdaniem skarżących ustalenie w § 8 m.p.z.p. zasad zagospodarowania dla poszczególnych, obszernych stref ma wyłącznie charakter uzupełniający i pomocniczy. Nie do zaakceptowania jest, aby ogólny opis zasad zagospodarowania na obszarze danej strefy uzasadniał obchodzenie konkretnych i jednoznacznych postanowień m.p.z.p., które dla każdego z terenów wchodzących w: skład strefy ustalają podstawowe, dominujące przeznaczenie.

W odpowiedzi na skargę GINB podtrzymał dotychczasowe stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej , przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania.

W związku z tym, Sąd ma obowiązek wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, jeśli stwierdzi, że w danej sprawie niewątpliwie doszło do naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Nakazuje to art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., zwaną dalej "p.p.s.a."). Sąd ma też obowiązek stwierdzić nieważność decyzji lub postanowienia, jeśli akt taki jest dotknięty którąkolwiek z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a.

Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wydając zaskarżoną decyzję nie naruszył przepisów prawa.

Na wstępie należy wskazać, iż przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2021 r., znak: [...] utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2021 r., nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] Sp. z o. o. pozwolenia na budowę budynku usługowego mieszczącego usługi ogólne oraz oświaty wraz z rozbiórką budynków: mieszkalnego jednorodzinnego i gospodarczego na działce nr ewid. [...] z obrębu [...]przy ul. [...] w Dzielnicy [...].

Decyzje te wydane zostały w postępowaniu nadzorczym prowadzonym w trybie stwierdzenia nieważności. Tryb ten jest wyjątkiem od wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady ogólnej trwałości decyzji administracyjnej, a organ administracji publicznej orzekający w tym trybie, posiada jedynie uprawnienia kasacyjne, tzn. rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia - w dacie wydania kontrolowanej w tym trybie decyzji, czy postanowienia na zasadzie art. 126 k.p.a. - przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a.

Wskazać należy, że stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych, o której mowa w art. 16 k.p.a. toteż może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności jest zatem ustalenie wad decyzji, które pozwalają na stwierdzenie nieważności z powodu wad istniejących od dnia jej wydania. Dokonując oceny, czy zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a. do stwierdzenia nieważności decyzji, organ orzekający w tym zakresie bada stan faktyczny, jak i prawny z daty wydania decyzji. Przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie jest ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy, a jedynie ustalenie, czy decyzja nie jest dotknięta kwalifikowanymi wadami prawnymi.

Właściwy organ orzeka o stwierdzeniu nieważności badanej decyzji tylko wówczas gdy stwierdzi, iż wystąpiła jedna z przesłanek ściśle określonych w art. 156 § 1 k.p.a. i jednocześnie nie zachodzi żadna z negatywnych przesłanek stwierdzenia nieważności określonych w art. 156 § 2 k.p.a. ustawy, a więc nie upłynął termin dopuszczalności stwierdzenia nieważności badanego rozstrzygnięcia, ani też rozstrzygnięcie to nie wywołało nieodwracalnych skutków prawnych.

W niniejszej sprawie skarżący wnosili o stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji Prezydenta [...] w związku z zaistnieniem przesłanki zawartej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., w myśl którego organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

Zauważyć w tym miejscu trzeba, iż rażące naruszenie prawa, o którym mowa w 156 § 1 pkt 2 k.p.a., określane jest w doktrynie i orzecznictwie jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. W orzecznictwie zgodnie zauważa się, iż rażące naruszenie prawa występuje w przypadku naruszenia przepisu prawnego, którego treść bez żadnych wątpliwości może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. O rażącym naruszeniu prawa można mówić w razie oczywistego naruszenia prawa, tj. takiego, gdy dane rozstrzygnięcie stoi w oczywistej sprzeczności z jasno sformułowanym przepisem prawa, a więc takim, który nie wymaga dalszych wyjaśnień. W wyroku z 31 stycznia 2006 r. (sygn. akt I OSK 883/05, lex nr 299873), Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, iż "Rażące naruszenie prawa stanowi kwalifikowaną formę "naruszenia prawa". Utożsamianie tego pojęcia z każdym "naruszeniem prawa" nie jest słuszne. Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa". I dalej: "Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. naruszenie prawa tylko wtedy powoduje nieważność decyzji, gdy ma charakter rażący. A zatem dla uznania, że wystąpiło owo kwalifikowane "naruszenie prawa", konieczne jest stwierdzenie i wykazanie, iż miało ono charakter rażący". W przywołanym wyroku Sąd zaznaczył też, iż rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Zaznaczył przy tym, że nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Jednocześnie dodać należy, iż w orzecznictwie zwraca się uwagę i podkreśla, że ani oczywistość naruszenia przepisu, ani jego charakter nie są wystarczające do uznania, że miało miejsce rażące naruszenie prawa. Obok oczywistego naruszenia prawa i charakteru przepisu, który został naruszony, jako kryterium rażącego naruszenia prawa winny być traktowane społeczno-gospodarcze skutki wywołane wadliwą decyzją. Na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę m.in. w wyroku z 25 września 2007 r. (sygn. akt II OSK 1111/06, lex nr 494728), w którym to wskazał, iż "O tym, czy naruszenie prawa jest "rażącym", decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych, jakie dane naruszenie za sobą pociąga. Za "rażące" należy uznać wyłącznie takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności. Utożsamianie zatem tego pojęcia z każdym naruszeniem jest oczywiście wadliwe. Nie każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa może być uznane za rażące, nie jest też decydujący charakter przepisu, jaki został naruszony. Przy kwalifikowaniu naruszenia prawa do kategorii naruszenia rażącego chodzi nie o sam fakt zachowania się organu niezgodnie z normą prawną, lecz o skutki, których dotkliwości dla strony niczym nie można usprawiedliwiać."

W niniejszej sprawie kwestionowana decyzja dotyczy pozwolenia na budowę. Stosownie zaś do art. 35 ust. 1 p.b. (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kwestionowanej decyzji) przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, właściwy organ sprawdza:

1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, a także zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7;

4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

5) spełnienie wymagań określonych w art. 60 ust. 1 pkt 1-3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. o Krajowym Zasobie Nieruchomości (Dz. U. poz. 1529) - w przypadku inwestycji na nieruchomości wchodzącej w skład Zasobu Nieruchomości, o którym mowa w tej ustawie, oddanej w użytkowanie wieczyste lub sprzedanej w trybie określonym w art. 53 ust. 1 lub 2 tej ustawy, przeznaczonej na wynajem o czynszu najmu określonym zgodnie z przepisami rozdziału 7 tej ustawy, zwanej dalej "inwestycją KZN".

W niniejszej sprawie sporna jest kwestia zgodności kwestionowanej decyzji Prezydenta [...] z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W tym miejscu wskazać należy, iż działka nr ewid. [...] , obrębu [...], położona przy ul. [...] w Dzielnicy [...], na której przewidziano sporną inwestycję, w dniu wydania pozwolenia na budowę objęta była zakresem obowiązywania uchwały Rady Gminy [...] z [...] września 2002 r., nr [...], w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu [...].

Przedmiotowa działka położona była na terenie oznaczonym w ww. miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem 4MU/MN - gdzie przeznaczenie podstawowe dla terenu oznaczonego symbolem MU to tereny zabudowy mieszkaniowo usługowej (usługi nieuciążliwe), a dla terenu oznaczonego symbolem MN to tereny mieszkalnictwa zabudowy jednorodzinnej (§ 6 ust. 2 pkt 1 i 2 m.p.z.p.).

Natomiast w § 7 m.p.z.p. (Rozdział 2, Przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu) wskazano, że na obszarze objętym planem ustala się strefy zagospodarowania:

- strefa I tereny przy skrzyżowaniu ulic [...] i [...] oraz tereny w paśmie przyulicznym ulicy [...], są to jednostki urbanistyczne: od nr 1 do nr 10,

- strefa Il tereny przyległe do granicy [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu i obszaru "O" planu ogólnego [...], w tym zabudowa jednorodzinna wschodniego pasma ulicy [...]do ulicy [...]oraz ulic [...]i [...], są to jednostki urbanistyczne: od nr [...] do nr [...],

- strefa III pozostałe tereny mieszkalnictwa zabudowy jednorodzinnej, są to jednostki urbanistyczne: od nr 21 do nr 48.

Omawiana działka inwestycyjna nr ewid. [...] położona jest zatem w strefie !.

Natomiast w myśl § 8 pkt 1 m.p.z.p., na obszarze objętym planem ustala się następujące zasady zagospodarowania: dla strefy I - tereny zabudowy usługowej (z usługami nieuciążliwymi) i mieszkaniowo-usługowej w paśmie przyulicznym, do 25 m od linii zabudowy obowiązującej ulicy [...], oraz tereny mieszkalnictwa zabudowy jednorodzinnej i usług oświaty.

Słusznie organ wskazał, że zarówno z części opisowej zatwierdzonego projektu budowlanego oraz projektu zagospodarowania terenu wynika, że przedmiotowy budynek mieścił będzie funkcje usług ogólnych w części usytuowanej pomiędzy obowiązującą linią zabudowy od strony ul. [...] oraz linią wyznaczoną w planie urbanistycznym w odległości 25,0 m od linii rozgraniczającej z ulica [...], natomiast idąc w głąb działki oraz poza tą linią budynek będzie mieścił funkcje usług oświaty. Tym samym projekt budowlany jest w pełni zgodny z § 8 pkt 1 m.p.z.p.

Zgodnie z brzmieniem przepisu § 5 pkt 6 m.p.z.p., przez uciążliwość obiektu (lub funkcji zagospodarowania) należy rozumieć zanieczyszczenie gruntu, wód i powietrza, hałas, drgania i wibracje, szkodliwe promieniowanie i oddziaływanie pól magnetycznych. Sąd podziela stanowisko GINB, że budynek usługowy mieszczący usługi ogólne oraz oświaty nie jest obiektem uciążliwym w myśl ww. przepisu. Wskazać należy, że z projektu budowlanego wynika, że miejsca parkingowe znajdują się w podziemnej kondygnacji budynku, co znacznie niweluje podnoszony przez skarżących ewentualny wzmożony ruch wokół obiektu czy też zwiększenie poziomu hałasu.

W świetle brzmienia § 8 pkt 1 m.p.z.p., błędne jest także stanowisko skarżących, że obiekt o funkcji jedynie usługowej może być sytuowany na terenie usług nieuciążliwych ("U" - § 6 ust. 2 pkt 5 m.p.z.p.), a obiekt o funkcji usług oświaty jedynie na terenie usług oświaty ("UO" - § 6 ust. 2 pkt 6 m.p.z.p.). Gdyby tak rozumieć zapisy planu, to zapis § 8 pkt 1 m.p.z.p., byłby przepisem "martwym".

Nie może ujść uwagi Sądu że ww. przepisy m.p.z.p., odnoszące się do działki objętej omawianą inwestycją, mają niejasny charakter. W szczególności niejasny jest charakter zależności przepisu § 6 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 m.p.z.p. w stosunku do § 8 pkt 1 m.p.z.p Stwierdzić należy, że sankcja w postaci stwierdzenia nieważności decyzji nie jest możliwa do zastosowania, gdy treść przepisu wymaga złożonego procesu wykładni, co miało miejsce w niniejszej sprawie w zakresie wykładni § 6 ust. 2 pkt 1 i pkt 2, § 8 pkt 1 oraz § 6 ust. 2 pkt 5 i pkt 6 ww. planu miejscowego. Skoro ww. przepisy planu miejscowego budzą wątpliwości interpretacyjne, to już z tej przyczyny nie można uznać, że doszło do rażącego naruszenia prawa. W konsekwencji, wobec odmiennej interpretacji ww. zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez GINB, Wojewodę [...] oraz skarżących, nie można uznać, że kontrolowana decyzja Prezydenta [...] z [...] sierpnia 2016 r., została wydana z rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Nie można stwierdzić nieważności decyzji administracyjnej, gdy istnieje wątpliwość co do interpretacji zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z powodu braku precyzji czy niejasności ustaleń tego planu. Aby można było stwierdzić nieważność kontrolowanej decyzji, inwestycja w sposób oczywisty musi być niezgodna z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. A z taką sytuacją nie mamy do czynienia w analizowanym przypadku. Nie można stwierdzić nieważności pozwolenia na budowę z powodu naruszenia prawa w sytuacji, gdy wstępują wątpliwości co do sposobu interpretacji przepisów planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego z uwagi na brak precyzji czy też niejasność tego planu. Jeżeli przepis prawa dopuszcza rozbieżną interpretację, mniej lub bardziej uzasadnioną, to wybór jednej z takich interpretacji nie może być oceniany jako rażące naruszenie prawa.

Tym samym bezzasadne są zarzuty naruszenia § 6 ust. 2 pkt 1 i 2, § 8 pkt 1, art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 35 ust. 1 plt 1 lit. a p.b.

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia § 8 pkt 1 m.p.z.p. w zakresie wysokości zabudowy, wskazać należy, że w myśl tego przepisu, odnoszącego się do warunków zabudowy w omawianej już strefie I, nieprzekraczalna wysokość zabudowy wynosi 3 kondygnacje (2 kondygnacje i poddasze), wysokość budynku od poziomu terenu do kalenicy maks. 14,00 m. Z analizy akt sprawy wynika, że przedmiotowy budynek usługowy został zaprojektowany jako budynek 4 kondygnacyjny, posiada on 1 kondygnację podziemną i 3 kondygnacje nadziemne (parter, piętro i poddasze użytkowe). Słusznie wskazał organ, że plan miejscowy podaje maksymalną dopuszczalną liczbę kondygnacji nowoprojektowanych budynków, nie wskazując przy tym, czy liczba kondygnacji odnosi się do kondygnacji podziemnych i naziemnych, czy tylko do kondygnacji naziemnych. Jednakże biorą pod uwagę definicję kondygnacji znajdującą się w § 3 pkt 16 rozporządzenia technicznego (który za kondygnacje uznaje także kondygnację podziemną), uznać należy, że naruszono omawiany przepis w zakresie dopuszczalnej ilości kondygnacji. Jednakże Sąd podziela stanowisko GINB, że naruszenia takiego nie można ocenić jako rażącego. W tym samym przepisie wskazano ba maksymalna wysokość budynku - wysokości kalenicy do maksymalnie 14,00 m nad poziom terenu. Z projektu budowlanego wynika, że wysokość budynku usługowego od poziomu terenu przy wejściu głównym do budynku a kalenicą dachu nad poddaszem wynosić będzie 14,0 mm także dopuszczalna wysokość budynku została zachowana. Sąd podziela przytoczony przez GINB pogląd sądów administracyjnych, że ze względu na sposób ukształtowania ładu przestrzennego i wpływy na otoczenie danej inwestycji najważniejszym warunkiem do spełnienia winno być kryterium krańcowej wysokości zabudowy, niż liczba kondygnacji. Poza tym Sąd nie może dopatrzeć się, że omawiane naruszenie wywołało skutki społeczno-gospodarcze niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności. Zdaniem Sądu skarżący w swoich zarzutach postawiła błędną tezę, że każde naruszenie przepisów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego stanowi rażące naruszenie prawa, gdyż oczywistym jest że wywołuje skutki społeczno-gospodarcze. Sąd nie podziela tego poglądu. Każde konkretne naruszenia zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tak jak i naruszenia przepisów prawa materialnego jak i procesowego, powinny być badane pod względem wywołania skutków społeczno-gospodarczych, w określonych stanach faktycznych i prawnych.

Niezasadne i irrelewantne dla rozstrzygnięcia są także zarzuty art. 15 zzr ust. 1 ustawy COVID w zw. z art. 37b ust. 1 p.b. oraz zarzuty naruszenia art. 35 § 1-3 k.p.a. w zw. z art. 12 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 8§ 1 k.p.a. Przepis art. 37b został dodany do ustawy Prawo budowlane ustawą z 13 lutego 2020r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 471), która weszła w życie w dniu 19 września 2020 r. Zgodnie z art. 37 b p.b. nie stwierdza się nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 5 lat (ust. 1). W przypadku, o którym mowa w ust. 1, przepis art. 158 § 2 k.p.a. stosuje się odpowiednio (ust. 2). W świetle tego [przepisu w przypadku, gdy pozwolenie na budowę jest obarczone kwalifikowaną wadą prawną (spełniona jest co najmniej jedna przesłanka z art. 156 § 1 k.p.a.), organ, zamiast stwierdzać jego nieważność (co prowadziłoby do wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego), ogranicza się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji. W niniejszej sprawie słusznie GINB uznał, że kontrolowana decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r., nie jest obarczona którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., nie było więc potrzeby stosowania art. 37b p.b. Tym bardziej Sąd nie jest zobowiązany do odnoszenia się co do zarzutów wobec zastosowania przepisu, który w sprawie zastosowany nie został

Reasumując, Sąd nie dopatrzył się w działaniu organu naruszenia przepisów postępowania, jak również naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Wobec niezasadności zarzutów skargi oraz niestwierdzenia przez Sąd z urzędu tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, które sąd ma obowiązek badać z urzędu – skargę należało oddalić.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.