Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2558/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-01-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: par. 8 ust. 8 pkt 1
journal: Dz.U. 2001 nr 152 poz 1732
law: Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rajewska (spr.) sędzia NSA Małgorzata Borowiec sędzia NSA Wiesław Morys Protokolant starszy sekretarz sądowy Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 31 stycznia 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 lipca 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 547/12 w sprawie ze skargi A. K. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie obniżenia dodatku służbowego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 lipca 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 547/12 po rozpoznaniu skargi A. K. uchylił rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] oraz utrzymany nim rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie obniżenia dodatku funkcyjnego.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Komendant Główny Policji orzeczeniem z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] uznał A.K. winnym popełnienia zarzucanych mu przewinień dyscyplinarnych i wymierzył karę dyscyplinarną nagany. Orzeczeniem z dnia [...] marca 2010 r. nr [...], Komendant Główny Policji powyższe orzeczenie dyscyplinarne utrzymał w mocy.

Następnie Komendant Główny Policji rozkazem personalnym z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...], działając na podstawie § 8 ust. 8 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 ze zm.), z dniem 1 lutego 2011 r. obniżył A.K. dodatek funkcyjny o 20% otrzymywanej stawki, tj. do kwoty 1 560 złotych miesięcznie, a na podstawie art. 108 k.p.a. decyzji tej nadał rygor natychmiastowej wykonalności.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia 18 lutego 2011 r. nr 54/kadr/11, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] stycznia 2011 r. utrzymał w mocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 października 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 1090/11 stwierdził nieważność decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2011 r., uznając, że została ona wydana z naruszeniem przepisów o właściwości.

Komendant Główny Policji po ponownym rozpatrzeniu wniosku A.K. rozkazem personalnym z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] utrzymał w mocy swój rozkaz z dnia [...] stycznia 2011 r. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że zgodnie z § 8 ust. 8 pkt 1 rozporządzenia MSWiA z dnia 6 grudnia 2001 r., dodatek funkcyjny obniża się w granicach od 20 do 50% otrzymywanej stawki w przypadku naruszenia dyscypliny służbowej w czasie służby lub podczas wykonywania zadań lub czynności służbowych, za które policjantowi wymierzono karę dyscyplinarną. Użycie zwrotu "obniża się" wskazuje na obligatoryjny charakter tego przepisu, który rodzi po stronie organu obowiązek obniżenia dodatku w granicach przewidzianych prawem. Jednocześnie Komendant Główny Policji wyjaśnił, że zgodnie z art. 135q ust. 1, ust. 2 pkt 1 i ust. 7 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji zatarcie kary dyscyplinarnej nagany następuje po upływie 6 miesięcy od dnia uprawomocnienia się orzeczenia o jej wymierzeniu. Zatarcie kary dyscyplinarnej oznacza uznanie kary za niebyłą i powoduje usunięcie z akt osobowych policjanta orzeczenia o ukaraniu. Zdaniem organu okoliczności stanowiące podstawę wymierzenia kary dyscyplinarnej, która następnie została uznana za niebyłą, mogą i muszą być jednak wzięte pod uwagę przy ocenie przestrzegania przez policjanta dyscypliny służbowej. Usunięcie orzeczenia o ukaraniu z akt osobowych nie powoduje wyłączenia tego orzeczenia z obrotu prawnego. W sprawie niesporne jest, że A.K. został uznany winnym popełnienia zarzucanych przewinień dyscyplinarnych, za co wymierzono mu karę dyscyplinarną nagany. Mimo że kara ta uległa zatarciu, to fakt naruszenia przez A.K. dyscypliny służbowej jest bezsporny i został on wykazany w prawomocnie zakończonym postępowaniu dyscyplinarnym. Istniały zatem podstawy do obniżenia dodatku funkcyjnego, na podstawie § 8 ust. 8 pkt 1 rozporządzenia MSWiA. Instytucja zatarcia kary dyscyplinarnej nie ma w sprawie znaczenia, bowiem normy zamieszczone w przepisach art. 135q ust. 1, ust. 2 pkt 1 i ust. 7 ustawy o Policji nie unicestwiają obowiązku obniżenia dodatku funkcyjnego w przypadku naruszenia przez policjanta dyscypliny służbowej w czasie służby lub podczas wykonywania zadań lub czynności, za które wymierzono mu karę dyscyplinarną. Ustawodawca nie nałożył na organ obowiązku dokonania obniżenia dodatku w określonym czasie. Tym samym może on obowiązek ten zrealizować także wówczas, gdy orzeczona kara dyscyplinarna uległa zatarciu. Dlatego zdaniem Komendanta Głównego Policji nie było podstaw do uchylenia poprzedniej decyzji z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...], gdyż została ona wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami pragmatyki służbowej.

Rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] A.K. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze decyzji tej zarzucił: 1) niewłaściwe zastosowanie § 8 ust. 8 pkt 1 rozporządzenia MSWiA z dnia 6 grudnia 2001 r., 2) niezastosowanie art. 135q ust. 1 i ust. 7 w zw. z ust. 2 pkt 1 ustawy o Policji, mimo że w dacie wydania decyzji o obniżeniu dodatku funkcyjnego ukaranie go uznane było za niebyłe; 3) naruszenie przewidzianej w art. 8 k.p.a. zasady zaufania obywatela do organu państwa poprzez wydanie rozkazu o obniżeniu dodatku funkcyjnego po upływie 9 miesięcy i 25 dni od uprawomocnienia się orzeczenia o ukaraniu karą dyscyplinarną nagany; 4) naruszenie art. 77 § 4 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 i art. 72 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i niezakomunikowanie stronie przed wydaniem decyzji o znanym organowi z urzędu fakcie wydania decyzji z dnia [...] stycznia 2011 r. o obniżeniu skarżącemu nagrody rocznej; 5) naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez powołanie się w decyzji na okoliczności, które nie wynikają ze zgromadzonego materiału dowodowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając rozkazy personalne Komendanta Głównego Policji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – dalej jako "P.p.s.a."), w uzasadnieniu powołanego wyroku stwierdził, że istota sprawy sprowadzała się do oceny zasadności zastosowania przez organ dyspozycji § 8 ust. 8 pkt 1 rozporządzenia MSWiA z dnia 6 grudnia 2001 r. oraz wykładni art. 135 q ustawy o Policji. W ocenie Sądu prawodawca w § 8 ust. 8 pkt 1 rozporządzenia MSWiA ustanowił dwie przesłanki, których łączne spełnienie obliguje organ do obniżenia dodatku funkcyjnego. Pierwsza z nich dotyczy naruszenia przez funkcjonariusza dyscypliny służbowej w czasie służby lub podczas wykonywania zadań lub czynności służbowych. Drugim zaś warunkiem jest to, że za naruszenie dyscypliny funkcjonariusz musi zostać ukarany karą dyscyplinarną. Zatem niewystąpienie chociażby jednej z powołanych przesłanek uniemożliwia obniżenie policjantowi dodatku funkcyjnego. W sprawie okolicznością niesporną jest, że A.K. dopuścił się naruszenia dyscypliny służbowej, lecz już na dzień wydania decyzji z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] nie występowała możliwość skutecznego powoływania się na fakt ukarania policjanta za to przewinienie karą dyscyplinarną. Pomiędzy podjęciem w dniu [...] marca 2010 r. ostatecznego orzeczenia dyscyplinarnego utrzymującego w mocy orzeczoną wobec strony karę nagany a wydaniem w dniu [...] stycznia 2011 r. rozkazu personalnego o obniżeniu dodatku funkcyjnego upłynęło bowiem więcej niż sześć miesięcy. W myśl zaś przepisu art. 135q ust. 2 pkt 1 ustawy o Policji, kara dyscyplinarna nagany podlega zatarciu po upływie sześciu miesięcy od chwili uprawomocnienia się tej kary. Ustawodawca w art. 135q ust. 1 ustawy o Policji sformułował zasadę, że zatarcie kary oznacza uznanie kary za niebyłą. Upływ czasu, po którym następuje zatarcie kary, powoduje więc powstanie takiego stanu jak gdyby funkcjonariusz nie był ukarany dyscyplinarnie. Skoro więc, wskutek zatarcia kary, funkcjonariusza uważa się za niekaranego, to nie występuje przesłanka, o jakiej mowa w § 8 ust. 8 pkt 1 rozporządzenia MSWiA, czyli nie można już skutecznie powoływać się na fakt ukarania dyscyplinarnego funkcjonariusza. Po zatarciu kary dyscyplinarnej spełniona jest jedynie pierwsza część omawianego przepisu rozporządzenia, czyli występuje naruszenie przez policjanta dyscypliny służbowej. Nie jest natomiast spełniony drugi członu tej normy, co wyklucza zaistnienie podstawy do obniżenia dodatku funkcyjnego. Za przyjęciem zaprezentowanej wykładni przemawia fakt, że racjonalny ustawodawca nie tworzyłby norm prawnych dopuszczających istnienie po stronie funkcjonariusza stanu niepewności co do tego, kiedy organ zechce zrealizować swój obowiązek, o jakim mowa w § 8 ust. 8 pkt 1 rozporządzenia MSWiA z dnia 6 grudnia 2001 r. Nadto racjonalny ustawodawca nie tworzyłby przepisów prawa dotyczących zatarcia kary dyscyplinarnej, jeśli zakładałby, że przepisy te pozostaną de facto martwe.

W skardze kasacyjnej Komendant Główny Policji zaskarżył w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 lipca 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 547/12, wnosząc o uchylenie tego orzeczenia w całości i zasądzenie na rzecz skarżącego organu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi Komendant Główny Policji zarzucił naruszenie:

1. prawa materialnego, tj. § 8 ust. 8 pkt 1 rozporządzenia MSWiA z dnia 6 grudnia 2001 r. w związku z art. 135g ustawy o Policji, polegające na błędnym przyjęciu przez Sąd, że Komendant Główny Policji niezasadnie zastosował wskazany przepis;

2. przepisów procesowych, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż było bezpośrednią przyczyną uwzględnienia skargi.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że rozstrzygnięcie Sądu jest nietrafne, bowiem użyty w § 8 ust. 8 pkt 1 rozporządzenia MSWiA zwrot "obniża się" wskazuje na obligatoryjny charakter tego przepisu, który rodzi po stronie organu obowiązek obniżenia dodatku w granicach przewidzianych prawem. Podejmowana na podstawie tego przepisu decyzja przełożonego właściwego w sprawach osobowych ma zatem charakter "związany". Norma wynikająca z § 8 ust. 8 pkt 1 rozporządzenia MSWiA wyraźnie nakazuje organom obniżyć policjantowi dodatek funkcyjny w przypadku naruszenia przez policjanta dyscypliny służbowej w czasie służby lub podczas wykonywania zadań lub czynności służbowych, za które wymierzono mu karę dyscyplinarną.

Zgodnie z przepisami art. 135q ust. 1, ust. 2 pkt 1 i ust. 7 ustawy o Policji zatarcie kary dyscyplinarnej nagany następuje po upływie 6 miesięcy od dnia uprawomocnienia się orzeczenia o jej wymierzeniu. Zatarcie kary dyscyplinarnej oznacza uznanie jej za niebyłą i powoduje usunięcie z akt osobowych policjanta orzeczenia o ukaraniu. Zatarcie kary dyscyplinarnej niweczy skutki związane z tym ukaraniem w tym sensie, że nie jest możliwe powoływanie się na fakt ukarania policjanta. Uznanie kary dyscyplinarnej za niebyłą nie wyklucza jednak możliwości powoływania się na okoliczności stanowiące podstawę wymierzonej kary. Okoliczności, które stanowiły podstawę wymierzonej kary dyscyplinarnej, a która następnie została uznana za niebyłą, należy brać pod uwagę przy ocenie przestrzegania przez policjanta dyscypliny służbowej. Fakt usunięcia z akt osobowych orzeczenia o ukaraniu policjanta nie powoduje wyłączenia tego orzeczenia z obrotu prawnego. Chociaż w sprawie niesporne jest, że wymierzona kara dyscyplinarna uległa zatarciu, to jednak nie ulega także wątpliwości, że fakt naruszenia dyscypliny służbowej został wykazany w prawomocnie zakończonym postępowaniu dyscyplinarnym. Tym samym istniały podstawy do obniżenia A.K. dodatku funkcyjnego na podstawie § 8 ust. 8 pkt 1 rozporządzenia. Instytucja zatarcia kary nie ma wpływu na § 8 ust. 8 pkt 1 rozporządzenia, gdyż normy zamieszczone w przepisach art. 135q ust. 1, ust. 2 pkt 1 i ust. 7 ustawy o Policji w żaden sposób nie unicestwiają obowiązku obniżenia dodatku funkcyjnego w przypadku naruszenia przez policjanta dyscypliny służbowej w czasie służby lub podczas wykonywania zadań lub czynności służbowych, za które wymierzono mu karę dyscyplinarną.

W ocenie skarżącego kasacyjnie organu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając zaskarżony rozkaz personalny i poprzedzający go rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji, naruszył prawo materialne, to jest § 8 ust. 8 pkt 1 rozporządzenia w zw. z "art. 135 g" ustawy o Policji oraz uchybił przepisom procesowym, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem skarga powinna być oddalona.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną A.K. wniósł o jej oddalenie w całości, podzielając pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 lipca 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 547/12.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia i musi odpowiadać wymogom określonym w art. 174 i art. 176 ustawy-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. może być ona oparta na dwóch podstawach: na zarzucie naruszenia prawa materialnego (pkt 1) lub zarzucie naruszenia przepisów postępowania(pkt 2). Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowego. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Jej autor zobowiązany jest zatem wskazać konkretne przepisy, które jego zdaniem miał złamać sąd I instancji, podać charakter takich naruszeń na gruncie art. 174 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a. oraz zamieścić uzasadnienie uchybień zarzucanych sądowi, z przedstawieniem argumentacji potwierdzającej naruszenie prawa w określonej formie, a w przypadku uchybień procesowych - wskazującej dodatkowo wpływ, jaki mogą one mieć na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna rozpatrywana we wskazanych granicach nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż jej zarzuty są niezasadne, a przy tym częściowo zostały błędnie skonstruowane. W skardze tej nie powołano art. 174 P.p.s.a., ale treść jej zarzutów wskazuje, że została oparta na obu podstawach przewidzianych we wskazanym przepisie, to jest naruszeniu prawa materialnego i naruszeniu przepisów postępowania. W tym ostatnim zakresie Komendant Główny Policji wytknął Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie wyłącznie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a., jednakże nie wykazał, na czym jego zdaniem złamanie tych przepisów miało polegać. W podstawie kasacyjnej stwierdzono jedynie, że naruszenie przepisów procesowych "miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż było bezpośrednią przyczyną uwzględnienia skargi". W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ również nie rozwinął argumentacyjnie powyższego zarzutu, ograniczając się do wskazania w przedostatnim zdaniu, że takie uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem skarga powinna być oddalona. Brak uzasadnienia uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu merytoryczne rozpoznanie tak gołosłownie sformułowanego wytyku. Trudno bowiem odczytać intencje autora skargi kasacyjnej i domyślać się, dlaczego zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a., skoro przepisy te nie stanowiły podstawy prawnej zaskarżonego wyroku. Skarżący kasacyjnie chyba nie zauważył, że WSA w Warszawie uchylając decyzje Komendanta Głównego Policji zastosował wyłącznie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., gdyż organowi zarzucił naruszenie prawa materialnego a nie przepisów postępowania administracyjnego. Sąd nie miał żadnych zastrzeżeń co do poczynionych ustaleń faktycznych. Jego zdaniem, spór w sprawie sprowadzał się tylko do wykładni i sposobu zastosowania przepisów prawa materialnego. Skoro Sąd I instancji nie dopatrzył się naruszenia przez Komendanta Głównego Policji mającego istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a., to nie miał podstaw do zastosowania instytucji przewidzianej w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Oczywistym zatem jest, że powyższych przepisów nie mógł naruszyć. Omawiany zarzut należy tym samym uznać za całkowicie chybiony.

Przechodząc do zarzutów naruszenia prawa materialnego, w pierwszej kolejności zauważyć należy, że w tym zakresie Komendant Główny Policji wytknął Sądowi I instancji złamanie § 8 ust. 8 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego, w zw. z art. 135 g ustawy o Policji. Tak postawiony w podstawie kasacyjnej zarzut został dwukrotnie powtórzony w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w którym Sądowi I instancji wyraźnie wytknięto także naruszenie art.135 g ustawy o Policji. Wyklucza to możliwość przyjęcia, że strona wytykając Sądowi złamanie § 8 ust. 8 pkt 1 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r., tylko na skutek oczywistej omyłki powiązała ten przepis z art. 135 g zamiast z inną normą ustawy o Policji. Przepis art. 135 g ustawy o Policji stanowi, że przełożony dyscyplinarny i rzecznik dyscyplinarny są obowiązani badać oraz uwzględniać okoliczności przemawiające zarówno na korzyść, jak i na niekorzyść obwinionego (ust. 1), obwinionego uważa się za niewinnego, dopóki wina jego nie zostanie udowodniona i stwierdzona prawomocnym orzeczeniem. Niedające się usunąć wątpliwości rozstrzyga się na korzyść obwinionego (ust. 2). Powyższy przepis nie miał i nie mógł mieć w niniejszej sprawie żadnego zastosowania, gdyż przedmiotem postępowania nie była odpowiedzialność dyscyplinarna policjanta lecz obniżenie funkcjonariuszowi dodatku służbowego. Dlatego też zarzut złamania art. 135 g ustawy o Policji jest bezzasadny.

Usprawiedliwionych podstaw nie ma również zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem § 8 ust. 8 pkt 1 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r. Autor skargi kasacyjnej nie tylko z niewyjaśnionych przyczyn - o czym była już mowa - powiązał ten przepis z art. 135 g ustawy o Policji, ale też nie wskazał wprost sposobu, w jaki miało – jego zdaniem – dojść do naruszenia powołanego przepisu, to jest nie sprecyzował czy kwestionuje błędną wykładnię czy niewłaściwe zastosowanie tej normy. Oczywistym zaś jest, że błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie są to dwie różne postaci złamania prawa materialnego (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.). Zarzut niewłaściwego zastosowania nie obejmuje implicite zarzutu błędnej wykładni, co wynika z odmiennej treści każdego z tych pojęć i alternatywnego ujęcia każdej z tych form naruszenia prawa materialnego. Ma to ten skutek, że jeżeli skarżący zamierza zakwestionować zaskarżone orzeczenie z punktu widzenia obydwu postaci naruszenia prawa materialnego powinien wyraźnie każdą z tych postaci wskazać i przytoczyć zarzuty (wraz ze stosowną argumentacją jurydyczną) odnoszące się odpowiednio do każdej z nich. Niezależnie jednak od zasygnalizowanych wad konstrukcyjnych wytyk naruszenia § 8 ust. 8 pkt 1 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r. i tak nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż nie jest zarzutem merytorycznie trafnym.

Zgodnie z art. 104 ust. 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.) policjantowi pełniącemu służbę lub obowiązki na stanowisku kierowniczym lub samodzielnym przysługuje dodatek funkcyjny. Ustawodawca w art. 104 ust. 6 tej ustawy upoważnił ministra właściwego do spraw wewnętrznych do określenia w drodze rozporządzenia szczegółowych zasad otrzymywania oraz wysokości dodatków do uposażenia, o których mowa w ust. 1 -4, uwzględniających ich rodzaj i charakter, przesłanki przyznawania lub podwyższania na stałe lub na czas oznaczony, warunki obniżania lub cofania oraz stanowiska uprawniające do dodatku funkcyjnego. Stosownie do tej delegacji Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydał rozporządzenie z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 ze zm.). Przepis § 8 ust. 8 pkt 1 tego rozporządzenia stanowi, że dodatek funkcyjny obniża się w granicach od 20 do 50 % otrzymywanej stawki, m.in. w przypadku naruszenia przez policjanta dyscypliny służbowej w czasie pełnienia służby lub podczas wykonywania zadań lub czynności służbowych, za które wymierzono mu karę dyscyplinarną. Użycie w powołanym przepisie zwrotu "obniża się" wskazuje, że przepis w tym zakresie skonstruowany jest w oparciu o związanie administracyjne, co nie daje organom Policji żadnej możliwości odstąpienia od wykonania dyspozycji przedmiotowej normy w razie stwierdzenia stanu faktycznego w niej opisanego. Uznaniu właściwych przełożonych pozostawiona została jedynie kwestia poziomu, do jakiego mogą oni zmienić świadczenie, gdyż w zależności od własnej oceny mogą je obniżyć od 20% do 50 % stawki otrzymywanego przez policjanta dodatku funkcyjnego.

W sytuacjach przewidzianych w § 8 ust. 8 pkt 1 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r. obniżenie dodatku jest zatem obligatoryjne. Ustawodawca nie przewiduje przy tym żadnych wyjątków od obowiązku zastosowania takich sankcji finansowych. Restrykcyjny charakter regulacji zawartej w omawianym przepisie sprawia, że musi on podlegać wykładni ścisłej. Jest to niezbędne również z tego względu, że generalnie wszystkie przepisy płacowe, w tym dotyczące uposażenia funkcjonariuszy służb mundurowych, powinny być interpretowane i stosowane w sposób ścisły, bez możliwości rozszerzającej wykładni. Taki nakaz dotyczy nie tylko przypadków, gdy możliwe jest przyznanie określonych świadczeń płacowych, ale też sytuacji dopuszczających pozbawienie czy ograniczenie prawa do takich świadczeń.

Dokonana przez WSA w Warszawie wykładnia § 8 ust. 8 pkt 1 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r. odpowiada wskazanym standardom. Sąd właściwie też ocenił sposób zastosowania tego przepisu przez Komendanta Głównego Policji. Naczelny Sąd Administracyjny w znacznej części zgadza się z argumentacją przedstawioną w tym zakresie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

W omawianym przepisie mowa jest o naruszeniu przez policjanta dyscypliny służbowej, za które wymierzono mu karę dyscyplinarną. Przepis ten jednoznacznie wskazuje na obligatoryjny związek przewidzianej w nim sankcji nie tylko ze złamaniem dyscypliny służbowej, ale z jej naruszeniem w czasie służby lub podczas wykonywania zadań lub czynności służbowych, a ponadto z faktem ukarania funkcjonariusza za takie przewinienie karą dyscyplinarną. Oznacza to, że zastosowanie restrykcji finansowych dopuszczalne jest tylko wówczas, gdy zostaną spełnione wszystkie te przesłanki, a tym samym, że obniżenie dodatku funkcyjnego jest konsekwencją przede wszystkim wymierzonej kary dyscyplinarnej a nie samego nieprzestrzegania kiedykolwiek dyscypliny służbowej. Oczywistym przy tym jest, że warunki te muszą być spełnione w dacie orzekania o obniżeniu dodatku funkcyjnego. Za takim stanowiskiem przemawiają dyrektywy wykładni systemowej, zgodnie z którymi wykładni normy prawnej nie można przeprowadzić w oderwaniu od kontekstu całego przepisu prawnego, całego aktu prawnego oraz obowiązujących reguł i wartości systemu prawa. Z § 8 rozporządzenia wynika, że prawo i wysokość przyznanego dodatku funkcyjnego zależy od rodzaju obecnie zajmowanego stanowiska służbowego i aktualnej oceny sposobu wywiązywania się przez policjanta z obowiązków oraz realizacji przez niego zadań i czynności służbowych (ust. 1- 5 rozporządzenia). Natomiast obniżenie takiego dodatku powinno być bezpośrednią reakcją na zdarzenia, które taki skutek mogą lub muszą wywoływać. Może być to związane na przykład ze zmianą warunków służby lub aktualną opinią służbową stwierdzającą niewywiązywanie się przez policjanta z obowiązków służbowych na obecnie zajmowanym stanowisku służbowym (ust. 7 i ust. 8 pkt 2 rozporządzenia). Nie ma żadnych racjonalnych powodów, by inne kryteria odnosić do przypadku, o jakim mowa w § 8 ust. 8 pkt 1 rozporządzenia. Dla dopuszczalności obniżenia dodatku funkcyjnego na tej podstawie istotne znaczenie ma zatem stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydania decyzji. W związku z tym, organ zobowiązany jest ustalić, czy policjant, w stosunku do którego zamierza zastosować sankcje finansowe, w świetle obowiązujących przepisów prawa, może być nadal uznawany za osobę karaną dyscyplinarnie za naruszenie dyscypliny służbowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny trafnie w zaskarżonym wyroku przyjął, że przy rozstrzygnięciu powyższej kwestii należy sięgnąć do przepisu art. 135 q ustawy o Policji regulującego zagadnienia związane z zatarciem kary dyscyplinarnej. Przepis ten stanowi, że zatarcie kary dyscyplinarnej oznacza uznanie kary za niebyłą (ust. 1). Kary dyscyplinarne podlegają zatarciu po upływie określonych okresów; w przypadku kary nagany okres ten wynosi 6 miesięcy od dnia uprawomocnienia się orzeczenia dyscyplinarnego (ust. 2 pkt 1). Zatarcie kary dyscyplinarnej powoduje usunięcie orzeczenia o ukaraniu z akt osobowych policjanta (ust. 7 zd. pierwsze). Z powyższego wynika, że karę dyscyplinarną, która uległa zatarciu, uznaje się za niebyłą.

Zatarcie kary dyscyplinarnej wywołuje podobne skutki, jak zatarcie skazania na gruncie Kodeksu karnego. Zgodnie z art. 106 tego Kodeksu z chwilą zatarcia skazania uważa się je za niebyłe, a wpis o skazaniu usuwa się z rejestru skazanych. Swoiste zatarcie kary dopuszcza też Kodeks pracy, przewidując, że w wyniku upływu czasu lub w konsekwencji podjęcia przewidzianych prawem działań karę porządkową uznaje się za niebyłą, a odpis zawiadomienia o ukaraniu usuwa się z akt osobowych pracownika (art. 113 § 1 k.p.). W związku z powyższym przy ocenie skutków zatarcia kary dyscyplinarnej (uznania kary za niebyłą) uprawnione jest wykorzystanie dorobku orzecznictwa sądów powszechnych we wskazanych sprawach. W judykaturze powszechnie przyjmuje się, że nie jest dopuszczalne powoływanie się na fakt ukarania pracownika w razie uznania kary za niebyłą. Uznana za niebyłą kara porządkowa nie może stanowić podstawy do zmniejszenia należnych pracownikowi świadczeń majątkowych, gdyż zatarta kara nie może wywoływać jakichkolwiek skutków w sferze uprawnień pracowniczych, uzależnionych od uprzedniej niekaralności porządkowej (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 23 listopada 2003 r., sygn. akt I PK 105/10, Lex 686795 oraz uchwała Sądu Najwyższego z dnia 17 marca 1986 r., sygn. akt III PZP 12/86, OSNC 1987, nr 1, poz.14). W sprawach karnych akcentuje się natomiast, że o osobie prawomocnie skazanej za przestępstwo można mówić jedynie wówczas, gdy w obrocie prawnym istnieje skazanie jej za przestępstwo prawomocnym wyrokiem. Skutkiem zatarcia skazania jest fakt, że za niebyłe uważa się nie tylko skazanie, lecz również samo popełnienie przestępstwa. Oznacza to wprowadzenie fikcji prawnej, że do popełnienia przestępstwa w ogóle nie doszło (wyroki Sądu Najwyższego z dnia 10 listopada 2010 r. sygn. akt IV KK 326/10, Lex 653743 oraz z dnia 18 czerwca 2009 r. sygn. akt IV KK 164/09, Lex 512114). Zatarcie skazania działa na przyszłość. Od tego momentu nie można powoływać się na uprzednią karalność oskarżonego (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 27 marca 1970 r., Lex 181240), gdyż żadna władza nie jest uprawniona powoływać się na to co jest ustawo uznane "za niebyłe" (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 listopada 1985 r., sygn. akt I KR 293/85, Lex 17721). Zatem z chwilą zatarcia skazania fakt ukarania nie może rodzić dla skazanego żadnych negatywnych skutków prawnych (postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 28 października 2009 r. sygn. akt I KZP 24/09, Lex 522882). Także w doktrynie podkreśla się, że zatarcie skazania wprowadza swoistą fikcję niekaralności, co oznacza, że dana osoba jest uważana w świetle prawa za osobę niekaraną (W. Świda: Prawo karne, Warszawa 1982, s. 380; A. Marek: Kodeks karny. Komentarz, 2004, s. 320; G. Bogdan (w:) A. Zoll (red.): Kodeks karny, op. cit ., s. 1327; A. Wąsek (w:) Kodeks karny. Komentarz. t. II, 1999, s. 325; L. Gardocki: Prawo karne, Warszawa 2002, s. 201).

Wywodzenie skutków prawnych skazania czy wymierzenia kary porządkowej – odpowiednio w świetle przepisów prawa karnego i prawa pracy – zostało zatem ograniczone w czasie. Zasadę tę ustawodawca zastosował również w policyjnej pragmatyce służbowej, określając terminy po upływie, których następuje unicestwienie skutków wymierzenia policjantowi kary dyscyplinarnej. Podstawy do takiego wnioskowania daje konstrukcja językowa art. 135 q ustawy o Policji. Ukaranie policjanta po zakreślonym czasie uznaje się za niebyłe, co należy rozumieć jako "takie które się nie zdarzyło, nie istniało" [W. Doroszewski (red.): Słownik języka polskiego, t. V, Warszawa 1963, s. 20; M. Szymczak (red.): Słownik języka polskiego, t. II, Warszawa 1979, s. 323; E. Sobol (red.): Mały słownik języka polskiego, Warszawa 1997, s. 492]. Uznanie kary dyscyplinarnej za niebyłą niweluje więc na przyszłość konsekwencje prawne orzeczenia dyscyplinarnego. Skoro ustawa nie przewiduje w tym zakresie jakichkolwiek wyjątków, to w żadnej sprawie organ nie może powoływać się na karalność dyscyplinarną funkcjonariusza, gdyż kara dyscyplinarna ulega zatarciu z mocy samego prawa.

Wykładnia językowa i systemowa § 8 ust. 8 pkt 1 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r. i art. 135 q ust. 1 ustawy o Policji wskazują, że omawiane sankcje finansowe organ zobowiązany jest zastosować wyłącznie do czasu zatarcia orzeczonej kary dyscyplinarnej. Zatarcie skazania za naruszenie przez policjanta dyscypliny służbowej, za które wymierzono mu karę dyscyplinarną, wyklucza więc dopuszczalność obniżenia dodatku funkcyjnego na wskazanej podstawie. Upływ czasu, po którym następuje zatarcie kary dyscyplinarnej oznacza uznanie wymierzonej kary dyscyplinarnej za niebyłą i powoduje usunięcie z akt osobowych policjanta orzeczenia o ukaraniu. Z chwilą zatarcia kary nie można zatem wobec policjanta wyciągać negatywnych skutków prawnych i stosować ograniczeń, które ustawa o Policji i wydane na jej podstawie akty wykonawcze łączą z faktem wymierzenia kary dyscyplinarnej. Innymi słowy, po zatarciu kary dyscyplinarnej policjanta należy traktować tak, jak gdyby nie był karany dyscyplinarnie, a tym samym nie można mu przypisywać naruszenia dyscypliny służbowej, za które wymierzono mu karę dyscyplinarną.

W niniejszej sprawie niesporne jest, że A.K. za naruszenie dyscypliny służbowej prawomocnym orzeczeniem Komendanta Głównego Policji z dnia [...] marca 2010 r. został ukarany karą dyscyplinarną nagany. Wymierzona kara dyscyplinarna uległa zatarciu z mocy prawa po upływie 6 miesięcy od dnia uprawomocnienia się orzeczenia kary nagany, tj. [...] września 2010 r. Tymczasem Komendant Główny Policji dopiero rozkazem personalnym z dnia [...] stycznia 2011 r. obniżył A.K. dodatek funkcyjny z uwagi na fakt wymierzenia mu kary dyscyplinarnej nagany za naruszenie dyscypliny służbowej. Skoro, z uwagi na zatracie kary po dniu [...] września 2010 r. A.K. należało traktować tak, jak gdyby nie był karany dyscyplinarnie, to po tym terminie niedopuszczalne było już wydanie rozkazu personalnego o obniżeniu dodatku funkcyjnego na omawianej podstawie. Upływ czasu pomiędzy ukaraniem dyscyplinarnym a obniżeniem z tego powodu dodatku doprowadził bowiem do zatarcia związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy tymi orzeczeniami.

Z tych względów Sąd I instancji zasadnie zatem uznał, że na dzień orzekania o obniżeniu dodatku funkcyjnego nie występowała możliwość skutecznego powoływania się na fakt ukarania dyscyplinarnego policjanta i tym samym zastosowania wobec niego sankcji finansowych. Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie nie można wytknąć ani błędnej wykładni ani niewłaściwego zastosowania § 8 ust. 8 pkt 1 rozporządzenia MSWiA z dnia 6 grudnia 2001 r. Taki zarzut należy zatem uznać za chybiony.

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę kasacyjną.