Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1024/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-05-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Opłaty administracyjne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 63, art. 64 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 115
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Leszczyński (spr.), Sędzia NSA Barbara Adamiak, Sędzia del. NSA Zygmunt Zgierski, Protokolant Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2010r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T.C. i M. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 6 maja 2009r. sygn. akt II SA/Sz 195/09 w sprawie ze skargi T. C. i M. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia [...] grudnia 2008r. nr [...] w przedmiocie dodatkowej opłaty rocznej z tytułu niezagospodarowania w terminie nieruchomości oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w szczecinie wyrokiem z dnia 6 maja 2009 r. (sygn. akt II SA/Sz 195/09) oddalił skargę T.C. i M. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia [...] grudnia 2008 r. Nr [...], w przedmiocie dodatkowej opłaty rocznej z tytułu niezagospodarowania w terminie nieruchomości. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Na podstawie umowy notarialnej Rep. [...] z dnia [...] lutego 1999 r., Gmina Miasto Szczecin oddała w użytkowanie wieczyste na rzecz małżonków T. i M. C. nieruchomość położoną w Szczecinie przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni [...] m kw., dla której prowadzona jest księga wieczysta Kw nr [...], z przeznaczeniem na usługi. Zgodnie z § 8 tej umowy, termin zakończenia budowy ustalono na dwa lata od daty jej zawarcia i termin ten upłynął w dniu [...] lutego 2001 r.

Prezydent Miasta Szczecina decyzją z dnia [...] października 2008 r. Nr [...] ustalił dodatkową opłatę roczną z tytułu niezagospodarowania w umownym terminie nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste. Stwierdził, iż skoro cel umowy wieczystego użytkowania nie został osiągnięty, co stwierdzono podczas oględzin terenu i czego nie kwestionują strony, to zasadne jest wymierzenie tzw. opłaty dodatkowej stanowiącej określony procent od wartości nieruchomości w dacie pierwszego r. po bezskutecznym upływie terminu do jej wykonania. Decyzja ustalająca opłatę została doręczona stronom w dniu [...] października 2008 r.

W odwołaniu od decyzji, wniesionym w dniu [...] października 2008 r. T. i M. C. domagali się uchylenia zaskarżonej decyzji o opłacie dodatkowej. Argumentowali, iż działania Gminy były bezprawne ponieważ opłata została naliczona wstecz, tj. od 2001 r. bez prób skorzystania z innych zapisów umowy użytkowania wieczystego. Prezydent dopiero w 2007 r. podjął kroki w celu wykonania sankcji wynikających z umowy. Podkreślali, iż wymagany, dwuletni umowny termin zagospodarowania działki jest nierealny. Cykl przygotowania prawnego inwestycji jest często dłuższy aniżeli 2 lata. Małżonkowie C. wskazali, iż w celu realizacji inwestycji uzyskali warunki zabudowy oraz warunki techniczne przyłączenia do sieci energetycznej, zgromadzili materiały budowlane, zabezpieczyli i uporządkowali działkę, podkreślając trudne warunki gruntowo-wodne, skutkujące podwyższeniem nakładów.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca

1980 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) oraz art. 63 ust 2-4 w zw. z art. 64 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603, ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania T. i M. C. od decyzji Prezydenta Miasta Szczecina z dnia [...] października 2008 r. utrzymało tę decyzję w mocy.

W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie powołując się na treść art. 63 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami wskazało na możliwość wyznaczenia przez organ dodatkowego terminu zagospodarowania nieruchomości, na możliwość ustalenia dodatkowych opłat rocznych obciążających użytkownika wieczystego, niezależnie od opłat z tytułu użytkowania wieczystego, obliczanych stosownie do przepisów rozdziału 8 działu II ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz, stosownie do art. 64 ustawy o gospodarce nieruchomościami, na powstanie obowiązku ponoszenia dodatkowych opłat rocznych z dniem 1 stycznia roku następującego po bezskutecznym upływie terminów zagospodarowania nieruchomości gruntowej ustalonych w umowie lub decyzji.

W ocenie Kolegium, nie budzi wątpliwości ani to, iż użytkownik wieczysty był zobowiązany do zakończenia budowy najpóźniej do dnia [...] lutego 2001 r. ani to, że taka okoliczność nie wystąpiła (potwierdziły to strony w treści odwołania, a także wynikało to z korespondencji w trakcie postępowania - pisma z [...].06.2007 r., [...].11.2007 r., [...].08.2008 r.). Zgodnie z § 9 umowy użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości, strony przyjęły rozwiązanie umowy lub naliczenie opłat dodatkowych jako możliwe konsekwencje niewykonania umowy w terminie 2 lat. Znając trudne warunki gruntowe i ich wpływ na realizację umowy, także użytkownicy wieczyści mogli występować o przedłużenie terminu zakończenia budowy lub rozwiązanie umowy, na co jednak nie wyrazili zgody. Prowadzone na działce prace polegające na uporządkowaniu, utwardzeniu i wyrównywaniu terenu, nie są jednak równoznaczne z zakończeniem budowy określonym w umowie. W ocenie Kolegium znajdujący się w aktach sprawy operat został sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami a stawka procentowa opłaty została określona prawidłowo.

T. i M. C. złożyli skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. W skardze domagali się wszczęcia postępowania mediacyjnego na podstawie art. 115 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) oraz uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Szczecin z dnia [...] października 2008 r. [...].

W uzasadnieniu skargi małżonkowie C. wskazali, że informowali Gminę Miasto Szczecin o przyczynach niezabudowania nieruchomości w terminie wynikającym z umowy z dnia [...] lutego 1999 r. Skarżący planowali, że w r. 2007 obiekt zostanie do końca ogrodzony, w 2008 r. zostanie sporządzony projekt, po uzyskaniu warunków, natomiast w r. 2009 zostanie postawiony biurowiec, magazyn i zapiecze techniczne. Potwierdzili, że nie udzielili odpowiedzi na pismo Urzędu Miasta Szczecin z dn. [...] lipca 2007 r. dotyczącego przedstawienia przez użytkowników wieczystych dokumentów potwierdzających stan nieruchomości podnosząc, że pisma tego nie otrzymali albo pismo to zaginęło.

Odnosząc się do decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego skarżący wskazali, że organ I instancji dopiero w piśmie z dnia [...] czerwca 2007 r. zwrócił się do użytkowników wieczystych działki o przedstawienie ich zamierzeń (planów) co do zagospodarowania tej nieruchomości. Małżonkowie C. podnieśli też, że w dacie zawarcia umowy wieczystego użytkowania strony nie mieli świadomości o lokalizacji w części działki gazowego rurociągu przesyłowego.

Pismem z dnia [...] listopada 2007 r. Urząd Miasta powiadomił wieczystych użytkowników, że podnosi opłatę roczną z tytułu użytkowania wieczystego o ponad 100%. Skarżący potwierdzili, że nie udzielili odpowiedzi na pismo Urzędu Miasta z [...] lipca 2007 r. wzywające do przedstawienia dowodów na wykonane roboty na terenie nieruchomości. Był to okres urlopowy, a pismo gdzieś zaginęło. Urząd wyciągnął z tego faktu, błędne wnioski i wszczął postępowanie "wywłaszczające". Nie skorzystał z art. 63 ustawy o gospodarce nieruchomościami i nie wyznaczył dodatkowego terminu, zagospodarowania nieruchomości. Nie ustalił też dodatkowej opłaty rocznej niezwłocznie po upływie terminu zabudowy wynikającego z umowy, co wpłynęło na przeświadczenie skarżących o wyborze przez właściciela opcji "nie obciążania", a co z kolei spowodowało spokojne oczekiwanie i gromadzenie środków z działalności gospodarczej na cele przyszłej inwestycji.

Skarżący podnieśli również, że obowiązkiem organu stosującego "represyjną" dodatkową opłatę, o której mowa w art. 63 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest wykazanie, że niedotrzymanie terminu spowodowane zostało okolicznościami zależnymi od użytkownika wieczystego. Wydaje się być bezsporne, że w chwili zawarcia umowy o użytkowanie wieczyste, jej strony nie wiedziały o przebiegającym przez działkę rurociągu gazowym i zalegających podmokłych pokładach torfu.

Skarżący zarzucili również, że na gruncie art. 63 ustawy o gospodarce nieruchomościami organ działa według uznania administracyjnego. W takim przypadku uzasadnienie powinno wskazywać dlaczego takie, a nie inne rozstrzygnięcie zostało wybrane. Tymczasem w rozpatrywanej sprawie ani zaskarżona decyzja, ani decyzja organu I instancji nie zawierają takiego uzasadnienia. Sposób i wielkość opłaty dodatkowej wyliczonej w niniejszej sprawie przeczy racjonalności ustawodawcy i stoi w sprzeczności z zasadą głoszoną w art. 7 k.p.a. Trudno się doszukać w postępowaniu obu organów uwzględniania "interesu społecznego i słusznego interesu obywateli". Z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, ani z całego obowiązującego prawa nie wynika możliwość wprowadzenia dodatkowych opłat rocznych z datą wsteczną. Tę zasadę można także wywodzić z art. 64 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zasada uznania administracyjnego, dotyczy organu jako instytucji i można uznać, że w tym przypadku, tylko w wyniku opieszałości odpowiedzialnych pracowników, procedura nie została wdrożona we właściwym terminie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 6 maja 2009 r. oddalił powyższą skargę. W uzasadnieniu wskazał, że obowiązki nałożone na skarżących w niniejszej sprawie w umowie o oddanie działki w użytkowanie wieczyste sformułowane zostały przez strony jednoznacznie. Według § 7 i § 8 użytkownicy wieczyści zobowiązali się do zabudowania działki na cele usługowe w terminie do dnia [...] lutego 2001 r.

Podał dalej, że do dnia, w którym właściciel gruntu - Gmina Miasto Szczecin zaczął domagać się informacji odnośnie wykonania umowy, nie podejmowali żadnych działań zmierzających do zmiany terminów wynikających z zawartej umowy, czy też innych jej warunków, umożliwiających wywiązanie się z przyjętych zobowiązań. Dokumenty dotyczące prowadzonych robót na działce (oświadczenia sąsiadów) oraz opinię geotechniczną skarżący przedłożyli organowi w dniu [...] listopada 2008 r.

Sąd podkreślił, że decyzja o wymierzeniu dodatkowej opłaty z tytułu niedotrzymania terminów zagospodarowania nieruchomości gruntowej oddanej w użytkowanie wieczyste ma charakter uznania administracyjnego. Korzystanie z uznania administracyjnego oznacza więc, że organ ma prawo wyboru treści rozstrzygnięcia. Wybór taki nie może być jednak dowolny. Musi on wynikać z wszechstronnego i dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. W rozpatrywanej sprawie zaskarżona decyzja znajduje swoje uzasadnienie w zebranym w sprawie materiale dowodowym, który został przez organ administracji publicznej wszechstronnie rozpatrzony i oceniony w sposób nie budzący zastrzeżeń.

Zatem wobec niedotrzymania terminu zagospodarowania nieruchomości, to jest zabudowy nieruchomości na cele usługowe, możliwe było wydanie decyzji ustalającej dodatkową opłatę roczną z tytułu niedotrzymania terminów zagospodarowania przedmiotowych nieruchomości gruntowych, organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania administracyjnego i w sposób wyczerpujący uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami, wynikającymi ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego.

Sąd nie podzielił zawartego w skardze zarzutu dotyczącego braku możliwości prawnych naliczenia opłat z datą wsteczną. Stwierdził, że stanowiący podstawę materialnoprawną ustalenia dodatkowej opłaty rocznej art. 63 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie ogranicza właściciela gruntu ani terminem, w którym ma on prawo wydać decyzję ustalającą ww. opłatę, jak i okresem za który opłata ta może zostać naliczona. Jedynym warunkiem w tej materii, który musi być spełniony jest bezskuteczny upływ terminu zagospodarowania nieruchomości oraz ustalenie wartości nieruchomości gruntowej na dzień ustalenia opłaty za pierwszy rok.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli, działający z pomocą pełnomocnika, T. i M. C.. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz zasądzenie kosztów postępowania, zgodnie z obowiązującymi przepisami, zarzucając temu wyrokowi naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie przepisów rozdziału 7 (art. 62 - 65) ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami przez przyjęcie, że treść art. 63 w/w ustawy, stanowi podstawę materialnoprawną naliczenia dodatkowej opłaty rocznej z datą wsteczną, z tytułu niedotrzymania terminu zagospodarowania nieruchomości gruntowej ustalonego w umowie, oraz

2) przepisów postępowania, przez brak zastosowania i ustosunkowania się do wniosku skargi w przedmiocie postępowania mediacyjnego, zgłoszonego stosownie do zapisów art. 115 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270), co w okolicznościach wad prawnych umowy stron ustanawiającej aktem notarialnym wieczyste użytkowanie przedmiotowej nieruchomości rodziło możliwość wyłączenia bezpodstawnego roszczenia organu administracji o należności za lata poprzedzające datę wydania decyzji z dn. [...] października 2008 r.

W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie zakwestionowali prawo organu do naliczenia z datą wsteczną dodatkowej opłaty rocznej z tytułu niezagospodarowania w umownym terminie nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste. Ich zdaniem jest to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego.

Zdaniem skarżących kasacyjnie Sąd I instancji wadliwie zinterpretował art. 63 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Podano dalej, że przepis art. 63 ustawy o gospodarce nieruchomościami, określając dzień, od którego rozpoczyna się ponoszenie opłaty rocznej jako dzień 1 stycznia roku następującego po bezskutecznym upływie terminów zagospodarowania nieruchomości gruntowej, udziela instruktażu, w tym przypadku organowi administracji samorządowej do niezwłocznego zastosowania rocznej opłaty "represyjnej".

Zdaniem autora skargi kasacyjnej wobec faktu, iż nałożenie powyższej opłaty jest czynnością fakultatywną organ, w zaistniałym przypadku, mógł nałożyć opłatę już począwszy od 1 stycznia 2002 r., wydając stosowną decyzję w roku 2001. Z nieznanych jednak powodów organ ten taką decyzję wydał dopiero w październiku 2008 r., wskazując wadliwie obowiązek zapłaty za 7 lat poprzednich. Jak podano, organ dokonał powyższego pomimo w/w art. 64, który stanowi, że obowiązek powstaje z dniem 1 stycznia (należy rozumieć: poprzedzonym decyzją) i opłaty wnosi się w terminie do dnia 31 marca "każdego" następnego roku (wg art. 63 ustawy).

Skarżący kasacyjnie wskazali też, że w skardze do WSA wnieśli o wszczęcie postępowania mediacyjnego, licząc na zmianę decyzji z dnia [...] października 2008 r. w wyniku mediacji przed sądem. Sąd jednak oddalił wniosek, co mogło mieć istotny wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do unormowania art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.), skarga kasacyjna może być oparta na zarzucie naruszenia prawa materialnego lub naruszenia przepisów postępowania. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Należy zatem wskazać konkretne przepisy prawa, którym zdaniem skarżącego uchybił sąd oraz zamieścić uzasadnienie uchybień zarzucanych sądowi.

Skarga kasacyjna odwołuje się zarówno do naruszenia zarówno przepisów postępowania jak i naruszenia przepisów prawa materialnego. W zakresie jednak żadnego z podniesionych zarzutów nie jest zasadna.

Zarzut naruszenia przepisów postępowania odnosi się do art. 115 p.p.s.a. Autor skargi kasacyjnej nie wskazuje wprawdzie ani w jej podstawach ani w jej uzasadnieniu jednostki redakcyjnej tego przepisu, niemniej z treści uzasadnienia wynika, że idzie o art. 115 § 1 p.p.s.a. na gruncie którego sąd administracyjny może, na wniosek skarżącego lub z urzędu, przeprowadzić postępowanie mediacyjne, którego celem jest wyjaśnienie i rozważenie okoliczności faktycznych i prawnych sprawy oraz przyjęcie przez strony ustaleń co do sposobu jej załatwienia w granicach obowiązującego prawa. Jest w tym przepisie zatem zawarty rodzaj normy kreującej uznanie dla sądu odnośnie do zastosowania tego sposobu rozstrzygnięcia kwestii legalności decyzji administracyjnej. Wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że sąd nie ma obowiązku uwzględnienia wniosku skarżących, bowiem wniosek strony o przeprowadzenie tego postępowania nie jest wiążący (por. B.Dauter, B.Gruszczyński, A.Kabat, M.Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2009, s. 325).

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego treścią zarzutów powoduje, że z jednej strony nie może on poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej wychodzić, natomiast z drugiej – że dla ich skuteczności niezbędne jest prawidłowe i precyzyjne uzasadnienie. Autor skargi kasacyjnej ograniczył się przy uzasadnieniu powyższego zarzutu do powtórzenia sformułowania ustawowego z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. co do wpływu jaki uchybienie to mogło mieć na rozstrzygnięcie, wskazując wcześniej na nietrafność samego sformułowania przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz nieostrość zawartych wyrażeń zawartych w umowie o użytkowanie wieczyste, co nie może być przedmiotem mediacji pomiędzy stroną skarżącą a organem. Skarżący kasacyjnie nie wykazał zatem, że przeprowadzenie postępowania mediacyjnego mogłoby mieć istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia, a tylko takie argumentacyjne rozwinięcie treści zarzutu mogłoby czynić go skutecznym. Zarzut ten zatem, mimo że brak w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazania na przyczyny, z powodu których Sąd I instancji oddalił wniosek o przeprowadzenie postępowania mediacyjnego na podstawie art. 115 p.p.s.a. stanowi pewne uchybienie w zakresie argumentacji skierowanej do strony postępowania sądowoadministracyjnego, nie zasługuje na uwzględnienie w toku kontroli kasacyjnej..

Nie jest także zasadny zarzut naruszenia, jak to zostało określone w podstawach skargi kasacyjnej, przepisów rozdziału 7 (art. 62-65) ustawy o gospodarce nieruchomościami. Niezależnie od tego, że nie można uznać jako poprawny takiego sposobu formułowania zarzutu, który polega na "zbiorczym" wymienieniu numerów naruszonych przepisów, należy także wskazać, że autor skargi kasacyjnej powtarza sformułowanie ustawowe art. 174 pkt 1 p.p.s.a., używając spójnika "lub" łączącego obie potencjalne postacie naruszenia prawa materialnego. Nie wyjaśnia przy tym, w jakim sensie ów spójnik może w jego ocenie łączyć obie postacie naruszenia w kontekście konkretnego, formułowanego w skardze kasacyjnej zarzutu kasacyjnego. Czym innym jest bowiem poprawne określenie takiej alternatywy w przepisie prawnym, zawierającym regułę ogólną, a czym innym jest niepoprawne co do istoty i nierozwinięte argumentacyjnie wskazanie na tę alternatywę w ramach konkretnego zarzutu.

Nie jest to jednak uchybienie, które uniemożliwiłoby rozpatrzenie zarzutu skargi kasacyjnej. W uzasadnieniu tej skargi bowiem jej autor koncentruje się na błędnej wykładni art. 63 (także wskazanego bez wyszczególnienia jednostek redakcyjnych) oraz art. 64 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, co pozwala na ustosunkowanie się do tych zarzutów.

Na gruncie wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów ustawy instytucja oddania na rzecz skarżących w użytkowanie wieczyste nieruchomości będącej własnością gminy (Miasta Szczecin) na podstawie umowy zawartej w formie aktu notarialnego, nadaje relacji pomiędzy organem a użytkownikiem wieczystym cech stosunku prawa cywilnego (prywatnego), granice którego określone są przez publicznoprawne ramy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Oznacza to, że obie strony umowy winny, tak jak to czynią modelowo strony umowy cywilnoprawnej, współuczestniczyć w kształtowaniu sytuacji, będącej wynikiem zamiaru określonego w umowie, będąc uprawnionymi do korzystania z rozwiązań w niej przyjętych oraz określonych w art. 62-64 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Kwestia naruszenia powyższych przepisów ustawy winna być zatem badana w kontekście treści zawartej umowy. Umowa zaś, zawarta w dniu [...] lutego 1999 r. przewidywała zarówno okres zabudowania nieruchomości jak i formy, w których strony mogły skorygować swój zamiar (rozwiązanie umowy oraz ustalenie dodatkowej opłaty rocznej). O ile druga forma wiąże się z działaniem organu, o tyle pierwsza mogła być udziałem zarówno organu jak i użytkownika wieczystego. Ten ostatni zatem mógł zareagować w odpowiednim momencie, licząc się z tym, że brak zakończenia budowy w uzgodnionym terminie może spowodować ustalenie przez organ dodatkowej opłaty rocznej. Z treści uzasadnienia decyzji organu odwoławczego wynika, że strona skarżąca nie tylko nie skorzystała z tej możliwości, ale także nie wystąpiła o przedłużenie okresu realizacji inwestycji oraz nie wyraziła zgody na propozycję organu co do rozwiązania umowy. Sąd I instancji wskazując na te elementy podniósł także brak reakcji strony skarżącej na pismo organu z dnia [...] lipca 2007 r. konstatując (s. 11 uzasadnienia wyroku), iż skarżący nie podejmowali żadnych działań zmierzających do zmiany terminów wynikających z zawartej umowy czy też innych jej warunków, umożliwiających wywiązanie się z przyjętych zobowiązań. W ocenie Składu Orzekającego nie zaszły zatem żadne okoliczności, które usprawiedliwiałyby ocenę odmienną od oceny dokonanej przez Sąd I instancji, a więc potraktowanie faktu skorzystania przez organ administracji z możliwości, jaką dawała mu umowa oraz art. 63 ust. 1-4 ustawy jako naruszenia wskazanych przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Stosownie bowiem do art. 62 ustawy o gospodarce nieruchomościami umowa o oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste ustala sposób oraz termin zagospodarowania tej nieruchomości zgodnie z celem, na który nieruchomość gruntowa została w użytkowanie wieczyste oddana (ust. 1). Termin może być przedłużony na wniosek użytkownika wieczystego, jeżeli jego niedotrzymanie wiązało się z wystąpieniem przyczyn od tego użytkownika niezależnych (ust. 4). Niedotrzymanie powyższych terminów zagospodarowania wiąże się na gruncie art. 63 tej ustawy z możliwością uruchomienia procedury wyznaczenia przez organ terminu dodatkowego (ust. 1) oraz ustalenia dodatkowych opłat rocznych (ust. 4). Powstanie możliwości wyznaczenia terminu dodatkowego na gruncie art. 63 ust. 1 ustawy nie oznacza, że dopiero niedotrzymanie tego terminu powoduje możliwość ustalenia dodatkowych opłat rocznych. W ocenie Składu Orzekającego należy zaakceptować stanowisko, iż na gruncie art. 63 ust. 2 ustawy dodatkowe opłaty roczne mogą być ustalone w każdym przypadku niedotrzymania terminu, niezależnie czy ma on charakter terminu pierwotnego, przedłużonego czy dodatkowego. Z jednej strony bowiem brak jest ustawowego obowiązku wyznaczenia terminu dodatkowego, natomiast z drugiej – użytkownik wieczysty nie ma uprawnienia do żądania wszczęcia postępowania w tym przedmiocie, które na gruncie art. 63 ust. 4 ustawy ma charakter postępowania prowadzonego z urzędu (por. wyr. NSA z dnia 8 listopada 2006 r., I OSK 1031/05, Lex nr 321551).

Nie jest zasadny w kontekście treści powyższych przepisów, zarzut ich naruszenia z powodu naliczenia opłat wstecz. Sąd I instancji poprawnie określił brak wadliwości stanowiska organu co do naliczenia opłaty rocznej z datą od momentu powstania na gruncie powyższej umowy obowiązku ponoszenia dodatkowych opłat. Moment powstania obowiązku, określony w art. 64 ust. 1 ustawy jako dzień 1 stycznia roku następującego po dacie bezskutecznego upływu terminu zagospodarowania nieruchomości ma tu bowiem decydujące znaczenie. W kontekście tego przepisu należy więc rozumieć określony w art. 63 ust. 3 ustawy 10% wzrost wysokości opłaty rocznej za każdy następny rok. Istotny jest zatem moment, z którym związana jest opłata wyjściowa, podlegająca odpowiedniemu wzrostowi, w związku z czym ustawowe określenie "każdy następny rok" należy wiązać z latami następującymi po momencie powstania obowiązku a nie z latami następującymi po podjęciu decyzji naliczającej opłatę roczną.

W tym stanie rzeczy i w świetle argumentów wskazanych powyżej należało, mimo pewnych uchybień w zakresie uzasadnienia wyroku, stwierdzić, iż zaskarżony wyrok odpowiada prawu, co prowadzi do oddalenia skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a.