Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 719/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-10-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 73 ust. 4
journal: Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska Sędziowie: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia del. WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) po rozpoznaniu w dniu 4 października 2016 r. w Warszawie na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 10 grudnia 2015 r., sygn. akt II SA/Łd 835/15 w sprawie ze skargi J.O. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

J. O. wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2014 r. wystąpiła do Prezydenta Miasta Łodzi o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w Łodzi w obrębie W-40, oznaczoną nr ewid. [...] o pow. 0,0443 ha, zajętą pod drogę publiczną ul. Z..

Wojewoda Łódzki postanowieniem z dnia [...] maja 2014 r. wyznaczył Starostę Poddębickiego wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej jako organ właściwy do rozpatrzenia sprawy, który decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. odmówił J. O. ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość z uwagi na złożenie wniosku po terminie.

W odwołaniu od tej decyzji J. O. reprezentowana przez adwokata wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji i ustalenie odszkodowania na jej rzecz, ewentualnie o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zarzuciła naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i 3 k.p.a., podnosząc, że wniosek z dnia 23 maja 2005 r. obejmujący propozycję zbycia działki nr [...] na rzecz Gminy Miasta Łódź był wnioskiem o ustalenie odszkodowania w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. nr 133, poz. 872 ze zm.) dalej w skrócie "ustawa". W tej sytuacji organ winien przyjąć, że wniosek o odszkodowanie został złożony w dniu 23 maja 2005 r., a więc w ustawowym terminie.

Decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. Wojewoda Łódzki utrzymał w mocy decyzję Starosty Poddębickiego z dnia [...] lipca 2014 r..

Organ odwoławczy przywołał brzmienie art. 73 ustawy i wyjaśnił, że w dniu 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność J. O. na podstawie umowy darowizny Rep. A. [...] z dnia 17 maja 1983 r. i była dla niej prowadzona w Sądzie Rejonowym dla Łodzi Śródmieścia XVI Wydział Ksiąg Wieczystych księga wieczysta Nr [...].

Decyzją z dnia 31 stycznia 2013 r. Wojewoda Łódzki stwierdził nabycie z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa przez Gminę Miasto Łódź m.in. własności części nieruchomości położonej w Łodzi przy ul. Z., zajętej pod drogę publiczną (ul. Z.), oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. 0,0443 ha, dla której w XVI Wydziale Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego dla Łodzi-Śródmieścia w Łodzi prowadzona jest księga wieczysta Nr [...].

Wojewoda stwierdził, że wniosek J. O. z dnia [...] kwietnia 2014 r. wpłynął do Prezydenta Miasta Łodzi w dniu 14 kwietnia 2014 r., a zatem - jak słusznie wskazał organ I instancji - po upływie terminu przewidzianego w art. 73 ust. 4 ustawy. Wspomniany przepis wyraźnie stanowi, że wniosek właściciela nieruchomości musiał być złożony najpóźniej w dniu 31 grudnia 2005 r., a po upływie tego okresu roszczenie wygasa. Organ odwoławczy wskazał, że zawarta w oświadczeniu z dnia 23 maja 2005 r. propozycja zbycia spornej działki nr [...] na rzecz Gminy Łódź nie stanowi o złożeniu przez J. O. w ustawowym terminie wniosku o ustalenie odszkodowania w trybie art. 73 ustawy. Powyższe oświadczenie nie zostało bowiem złożone organowi administracji publicznej. W tej sprawie stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, który w wyrokiem z dnia 12 lutego 2015 r., sygn. SA/Łd 820/14, oddalił skargę na decyzję Wojewody Łódzkiego w przedmiocie odmowy zwrotu sąsiedniej nieruchomości. Sąd ten wyraźnie stwierdził, że M. G., która podpisała oświadczenie z dnia 23 maja 2005 r. jako Kierownik Zespołu Dokumentacji Prawnej [...] Sp. z o.o. nie jest i nigdy nie była pracownikiem organu I instancji.

Według Wojewody nie można również uwzględnić zarzutu, że przed podjęciem przez Wojewodę Łódzkiego postępowania skarżąca nie posiadała wiedzy, że należące do niej nieruchomości posiadają cechy, które powodują, iż z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się własnością gminy. Zaznaczyć trzeba, że okoliczność ta nie miała żadnego wpływu na bieg terminu do złożenia wniosku o wypłatę odszkodowania. Przepisy prawa nie wprowadzają możliwości prawnych obrony przed skutkami uchybienia terminu materialnego. Nie ma możliwości jego przywrócenia, bez znaczenia jest przy tym fakt, że uchybienie terminu nastąpiło bez winy wnioskodawcy. Nadto ustawodawca nie uzależnił możliwości złożenia wniosku o rekompensatę od posiadania ostatecznej decyzji właściwego wojewody..

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi J. O., reprezentowana przez pełnomocnika adwokat M. W., wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji, podnosząc zarzuty dotyczące:

1. naruszenia prawa procesowego - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a., 80 k.p.a. oraz 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez uznanie przez organ, że wniosek J. O. z dnia 23 maja 2005 r., obejmujący propozycję zbycia działki nr [...] na rzecz Gminy Miasta Łódź nie stanowi o złożeniu przez skarżącą wniosku o odszkodowanie w trybie art. 73 ustawy w ustawowo przewidzianym terminie, w sytuacji gdy prawidłowa ocena zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nakazuje przyjąć, iż wniosek z dnia 23 maja 2005 r. oznacza złożenie przez J. O. wniosku o odszkodowanie w trybie wskazanej wyżej ustawy z zachowaniem ustawowo przewidzianego terminu;

2. ewentualnie, z ostrożności procesowej, w przypadku nieuwzględnienia wyżej wskazanego zarzutu – zarzut naruszenia prawa procesowego, które to naruszenie miało istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a precyzyjnie - przepisu art. 136 k.p.a. w zw. z przepisami art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a., 80 k.p.a. oraz 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie czynności dowodowych, które pozwoliłyby na precyzyjne ustalenie roli pracownika [...] sp. z o.o. w Łodzi odbierającego w dniu 23 maja 2005 r. oświadczenie od skarżącej;

3. naruszenia prawa procesowego - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., co przejawiło się w utrzymaniu przez organ odwoławczy w mocy decyzji administracyjnej wydanej z naruszeniem art. 7 k.p.a. w zw. z przepisem art. 9 k.p.a., a które to z kolei naruszenie polegało na nieuwzględnieniu w toku postępowania przez organ słusznego interesu obywatela i nieuwzględnieniu okoliczności, że decyzja stwierdzająca nabycie przez Gminę Miasta Łódź nieruchomości wydana została długo po upływie terminu do złożenia oświadczenia w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, a także okoliczności, że w piśmie z dnia 23 maja 2005 r. występują sformułowania wyraźnie sugerujące, zwłaszcza osobie nieposiadającej wykształcenia prawniczego, że oświadczenie odbierane jest przez osobę upoważnioną przez Gminę Łódź do odbioru oświadczeń w zakresie odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 10 grudnia 2015 r., sygn. akt II SA/Łd 835/15, oddalił skargę.

Stanowisko, że w niniejszej sprawie roszczenie skarżącej J. O. o odszkodowanie wygasło z mocy prawa w dniu 31 grudnia 2005 r. i z tego też powodu jej wniosek o ustalenie odszkodowania złożony w dniu [...] kwietnia 2014 r. nie mógł zostać rozpatrzony pozytywnie w świetle obowiązujących przepisów prawa oraz zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego jest - w przekonaniu Sądu I instancji - prawidłowe.

Zgodnie z art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem (ust. 1). Podstawą do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości, o których mowa w ust. 1, jest ostateczna decyzja wojewody (ust. 3). Odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1 i 2, będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa (ust. 4).

Powołany wyżej przepis wprowadza generalną zasadę uwłaszczenia w odniesieniu do nieruchomości zajętych w dniu 31 grudnia 1998 r. pod drogi publiczne. Ma on charakter szczególny w stosunku do przepisów wywłaszczeniowych ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. nr 261, poz. 2603), gdyż dotyczy nabycia własności z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r., w przeciwieństwie do nabycia własności w drodze wywłaszczenia na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami, które następuje na podstawie decyzji konstytutywnej. Deklaratoryjna decyzja Wojewody stwierdzająca nabycie własności ex lege, o której stanowi ust. 3 wskazanej normy prawnej, jest dokumentem stanowiącym podstawę wpisu tego prawa do księgi wieczystej i oznacza, że decyzja ostateczna stanowi wyłączny dowód nabycia własności. Postępowanie w sprawie uregulowania stanu prawnego gruntów, co podkreślił w wyroku z dnia 1 lutego 2007 r. sygn. akt I OSK 394/06 Naczelny Sąd Administracyjny (Lex nr 348011) ze względu na konstrukcję przyjętą przez ustawodawcę składa się z dwóch odrębnych stadiów. Pierwsze stanowi wydanie decyzji deklaratoryjnej przez wojewodę – bez wątpliwości z udziałem Gminy i właścicieli gruntów i z zagwarantowaniem im prawa do odszkodowania. Drugi etap to ustalenie i wypłacenie odszkodowań. Wskazanie w przepisie art. 73 ust. 4 terminu do składania wniosków ma tylko takie znaczenie, że nie można było skutecznie złożyć wniosku przed dniem 1 stycznia 2001 r., a po dniu 31 grudnia 2005 r. roszczenie o odszkodowanie wygasło.

W przekonaniu Sądu I instancji niniejszej sprawie bezspornym jest, że Wojewoda Łódzki ostateczną decyzją z dnia 31 stycznia 2013 r. stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę Miasto Łódź prawa własności części nieruchomości położonej w Łodzi przy ul. Z. zajętej pod drogę publiczną (ul. Z.), oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. 0,0443 ha, dla której w XVI Wydziale Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego dla Łodzi-Śródmieścia w Łodzi prowadzona jest księga wieczysta Nr [...]. Przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność J. O. na podstawie umowy darowizny Rep. A. [...] z dnia 17 maja 1983 r. W tym stanie rzeczy nie budzi wątpliwości fakt, że roszczenie o wypłatę odszkodowania, o którym mowa w art. 73 ust. 4 ustawy, z woli ustawodawcy przysługiwało skarżącej wyłącznie do dnia 31 grudnia 2005 r.. Po tej dacie żądanie skarżącej z mocy prawa wygasło, co oznacza, że nie mogło zostać uwzględnione przez organy orzekające w sprawie. Zdaniem WSA w Łodzi nie ulega najmniejszej wątpliwości, że w przedmiotowej sprawie wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania nie został złożony przez J. O. w przewidzianym ustawą terminie.

W przekonaniu tego Sądu Wojewódzkiego błędne jest stanowisko skarżącej o złożeniu takiego wniosku w dniu 23 maja 2005 r., a więc w terminie przewidzianym w art. 73 ust. 4 ustawy wniosku o wypłatę odszkodowania, ponieważ z poczynionych przez organ prawidłowych ustaleń wynika, że M. G., która podpisała oświadczenie z dnia 23 maja 2005 r. jako Kierownik Zespołu Dokumentacji Prawnej [...] Sp. z o.o., nie jest i nigdy nie była pracownikiem organu I instancji. Zatem powyższe oświadczenie nigdy nie zostało złożone organowi administracji publicznej, zaś daty jego złożenia nie można traktować jako daty złożenia wniosku.

Dodał Sąd I instancji, że w tej kwestii tożsame stanowisko zaprezentował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 12 lutego 2015 r., sygn. akt. II SA/Łd 820/14, mocą którego oddalono skargę J. O. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 5 czerwca 2014 r. o odmowie ustalenia odszkodowania za część nieruchomości nr [...], zajętej pod drogę publiczną ul. [...]. Chybiony jest wobec powyższego zarzut skargi o naruszeniu art. 138 § 1 pkt 1, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.

Sąd I instancji podkreślił, że w judykaturze ugruntowało się stanowisko, zgodnie z którym termin wskazany w art. 73 ust. 4 ustawy z 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną jest terminem ustawowym, nie może on ulec przedłużeniu ani skróceniu, a wskutek bezczynności uprawnionego w ciągu określonego ustawą terminu następuje wygaśnięcie roszczenia. Termin ten, należący do terminów materialnoprawnych, nie może być przywrócony, bowiem instytucja ta, uregulowana w art. 58-60 k.p.a., może mieć jedynie zastosowanie do terminów procesowych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 1796/11 – Lex nr 1339596).

Sąd Wojewódzki podkreślił, że Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie wypowiadał się na temat art. 73 ust. 4 ustawy. W wyroku z dnia 15 września 2009 r., sygn. akt P 33/07 (OTK-A 2009/8/123) stwierdził, że art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872, Nr 162, poz. 1126, z 2000 r. Nr 6, poz. 70, Nr 12, poz. 136, Nr 17, poz. 228, Nr 19, poz. 239, Nr 52, poz. 632, Nr 95, poz. 1041 i Nr 122, poz. 1312, z 2001 r. Nr 45, poz. 497, Nr 100, poz. 1084, Nr 111, poz. 1194 i Nr 145, poz. 1623 oraz z 2009 r. Nr 31, poz. 206) w zakresie, w jakim określa termin wygaśnięcia roszczenia o odszkodowanie bez powiązania z faktem i datą wydania decyzji, o której mowa w art. 73 ust. 3 tej ustawy, jest zgodny z art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Z kolei w wyroku z dnia 19 maja 2011 r. sygn. akt K 20/09 (OTK-A 2011/4/35) Trybunał Konstytucyjny podniósł, że art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872, Nr 162, poz. 1126, z 2000 r. Nr 6, poz. 70, Nr 12, poz. 136, Nr 17, poz. 228, Nr 19, poz. 239, Nr 52, poz. 632, Nr 95, poz. 1041 i Nr 122, poz. 1312, z 2001 r. Nr 45, poz. 497, Nr 100, poz. 1084, Nr 111, poz. 1194 i Nr 145, poz. 1623 oraz z 2009 r. Nr 31, poz. 206) jest zgodny z art. 21 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 oraz z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i wywodzoną z niego zasadą poprawnej legislacji.

Reasumując, Sąd I instancji stwierdził, że decyzje organów obu instancji odpowiadają przepisom prawa materialnego i formalnego, wobec czego brak jest jakichkolwiek podstaw do wyeliminowania ich z obrotu prawnego. Sąd Wojewódzki nie dopatrzył się podnoszonych w skardze naruszeń art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 7 w zw. z art. 9 k.p.a. Z treści tych unormowań nie sposób wywieść obowiązku organów administracyjnych informowania właścicieli nieruchomości o przysługującym im roszczeniu odszkodowawczym. Natomiast problematyka odszkodowania w trybie art. 73 ust. 4 ustawy unormowana została w powszechnie obowiązującym i ogólnie dostępnym akcie prawnym i tylko od skarżącej zależało, czy skorzysta z prawnej możliwości terminowego złożenia wniosku o ustalenie odszkodowania.

Z tych wszystkich podwodów sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a..

Od powyższego wyroku J. O. wniosła skargę kasacyjną, podnosząc, że wydany on został z:

1. naruszeniem przepisów postępowania, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to precyzyjnie - naruszeniem przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z przepisem art. 7 k.p.a., w zw. z przepisem art. 77 k.p.a., przepisem art. 80 k.p.a. oraz przepisami art. 107 § 1 i 3 k.p.a., które to naruszenie polegało na nieuchyleniu w całości przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia [...] lipca 2015 roku, oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty Poddębickiego z dnia [...] lipca 2014 roku, w sytuacji, gdy decyzje te wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, które to naruszenie miało istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a to art. 7 k.p.a. w zw. z przepisem art. 77 k.p.a., przepisem art. 80 k.p.a. oraz przepisami art. 107 § 1 i 3 k.p.a. wskutek uznania, iż wniosek J. O. z dnia 23 maja 2005 roku, obejmujący propozycję zbycia m.in. działki [...] na rzecz Gminy Miasta Łodzi, nie stanowi o złożeniu wniosku o odszkodowanie w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 roku w ustawowym terminie, w sytuacji gdy prawidłowa ocena zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nakazuje przyjąć, iż wniosek z dnia 23 maja 2005 roku oznaczał złożenie przez J. O. wniosku o odszkodowanie w trybie wskazanej wyżej ustawy z zachowaniem przewidzianego terminu, ew. w najgorszym wypadku, przyjąć, iż wymagane są dalsze czynności dowodowe mające na celu wyjaśnienie roli pracownika [...] w Łodzi odbierającego w dniu 23 maja 2005 roku oświadczenie od mojej mocodawczyni;

2. naruszeniem przepisów postępowania, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to precyzyjnie - naruszeniem przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z przepisem ort. 7 k.p.a. w zw. z przepisem art. 9 k.p.a., które to naruszenie polegało na nieuchyleniu w całości przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia [...] lipca 2015 roku, oraz poprzedzającej jej decyzji Starosty Poddębickiego z dnia [...] lipca 2014 roku, w sytuacji, gdy decyzje te wydane zostały z naruszeniem prawa postępowania, które to naruszenie miało istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a to przepisu art. 7 k.p.a. w zw. z przepisem art. 9 k.p.a., które to naruszenie polegało na nieuwzględnieniu w toku postępowania przez organy słusznego interesu obywatela tj. nieuwzględnieniu okoliczności, że decyzja stwierdzająca nabycie przez Gminę Miasta Łódź nieruchomości wydana została na długo po upływie terminu do złożenia oświadczenia w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, a także okoliczności, iż w piśmie z dnia 23 maja 2005 roku występują sformułowania wyraźnie sugerujące, zwłaszcza osobie nieposiadającej wykształcenia prawniczego, że oświadczenie odbierane jest przez osobę upoważnioną przez Gminę Łódź do odbioru oświadczeń w zakresie odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości.

W związku z powyższym, skarżąca kasacyjnie wniosła o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi;

2. zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kasacyjnie J. O. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm prawem przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, oddalający skargę J. O. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 31 stycznia 2013 r., został wydany w oparciu o prawidłowy stan faktyczny, ustalony zgodnie z zasadą prawdy materialnej.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 7, 77, 80 i 107 § 1 i 3 k.p.a., polegającym na nieprawidłowej ocenie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i nieprzyjęciu przez Sąd I instancji, że oświadczenie złożone przez Skarżącą w dniu 23 maja 2005 r. jest wnioskiem o odszkodowanie, złożonym w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną, organ podkreślił, że dokument ten został sporządzony pomiędzy Zakładem Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. a skarżącą wyłącznie na okoliczność wyrażenia zgody na budowę kanału sanitarnego na działkach [...] i [...]. Zatem oświadczenie to nie może zostać potraktowane jako wniosek o ustalenie odszkodowania za działkę zajętą pod drogę. Nie ulega również wątpliwości, że oświadczenie to nie zostało złożone organowi administracji publicznej, co sprawia, że w tym zakresie pismo nie odpowiada wymogom określonym w art. 73 ust. 2 i 4. Kwestia ta była przedmiotem ustaleń WSA w Łodzi w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 820/14.

Bezzasadny jest także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 7 i 9 k.p.a., polegający na nieuwzględnieniu okoliczności, że decyzja stwierdzająca nabycie przez Gminę Miasto Łódź nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] w obrębie-40, wydana została na długo po upływie terminu do złożenia wniosku o wypłatę odszkodowania w trybie art. 73 ust. 4 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną. Organ zauważył, że okoliczność, iż stan prawny zajętej pod drogę nieruchomości nie został jeszcze (w dacie zakończenia biegu terminu do ewentualnego wniesienia wniosku o przyznanie odszkodowania) uregulowany, tj. Wojewoda nie wydał decyzji, o której mowa w art. 73 ust. 3 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, nie ma żadnego wpływu na bieg terminu do złożenia wniosku o wypłatę odszkodowania (wyrok z dnia 1[...] maja 2014 r., sygn. I OSK 2730/12).

Organ w pełni podzielił stanowisko Sądu I instancji, który nie dopatrzył się naruszeń art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. art. 7 w zw. z art. 9 k.p.a. i stwierdził, iż "z treści tych unormowań nie sposób wywieść obowiązku organów administracyjnych informowania właścicieli nieruchomości o przysługującym im roszczeniu odszkodowawczym. Przepisy te nie nakładają na organy administracji obowiązku informowania stron o przysługujących im prawach poza ramami konkretnego postępowania administracyjnego".

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do przepisu art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2016 r., poz. 718) dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zaistniała żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a.. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten – inaczej niż wojewódzkie sądy administracyjne - zobligowany jest jedynie do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a.. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postaci naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne jej rozumienie, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym przypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Przedstawione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczą wyłącznie naruszenia prawa procesowego. W ramach tej podstawy autor skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez nieuchylenie kontrolowanych decyzji obu instancji pomimo naruszenia art. 7 k.p.a., w zw. z przepisem art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a. wskutek błędnego uznania przez organy, co zostało zaakceptowane przez Sąd I instancji, że oświadczenie z dnia 23 maja 2005 r., złożone Kierownikowi Zespołu Dokumentacji Prawnej [...] Sp. z o.o M. G., nie zawiera wniosku o ustalenie odszkodowania w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. nr 133, poz. 872 ze zm.), za wymienione w treści tego oświadczenia działki nr [...] i [...].

W przekonaniu składu orzekającego NSA powyższy zarzut pozbawiony jest uzasadnionych podstaw. Istotne są bowiem okoliczności sporządzenia przedmiotowego dokumentu, zatytułowanego "Oświadczenie", które zasadnie wziął pod uwagę Sąd I instancji. Zastał on spisany dnia 23 maja 2005 r. pomiędzy Zakładem Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. a skarżącą J. O., na okoliczność wyrażenia przez nią zgody na budowę kanału sanitarnego na działkach [...] i [...]. W "dodatkowych ustaleniach" zawarto uwagę, że właścicielka gruntu proponuje zajęcie w/w działek na rzecz gminy Łódź. Zatem w samej treści tego pisma brak jest wniosku o odszkodowanie za ewentualne pozbawienie własności. Nie ulega również wątpliwości, że oświadczenie to nie zostało złożone organowi administracji publicznej, co sprawia, że w zakresie treści pismo to nie odpowiada wymogom określonym w art. 73 ust. 2 i 4. Postępowanie wyjaśniające wykazało bowiem, że M. G., Kierownik Zespołu Dokumentacji Prawnej [...] Sp. z o.o., nie jest i nigdy nie była pracownikiem organu I instancji. Zatem także w przekonaniu NSA oświadczenie to nie może zostać potraktowane jako wniosek o ustalenie odszkodowania za działkę zajętą pod drogę.

Analizując treść przedmiotowego "Oświadczenia" trudno podzielić także następny zarzut skargi kasacyjnej, że w piśmie tym występują sformułowania wyraźnie sugerujące, zwłaszcza osobie nieposiadającej wykształcenia prawniczego, że oświadczenie odbierane jest przez osobę upoważnioną przez Gminę Łódź do odbioru oświadczeń w zakresie odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości. Dokument ten sporządzony został w sposób jasny, na przygotowanym formularzu i dotyczy innej kwestii niż zajęcie wskazanych w nim działek pod drogi. Ponadto należy zwrócić uwagę na brak konsekwencji ze strony skarżącej, która dnia [...] kwietnia 2014 r. odrębnym pismem, bez powołania się na uprzednio złożone wnioski, wystąpiła do Prezydenta Miasta Łodzi o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną oznaczoną nr ewid. [...] o pow. 0,0443 ha, zajętą pod drogę publiczną ul. Z.. Przekonanie o tym, że oświadczenie z dnia 23 maja 2005 r. stanowi wniosek o ustalenie odszkodowania za działkę zajętą pod drogę pojawiło się dopiero po oddaleniu pierwotnego wniosku przez organ I instancji. Trudno w tej sytuacji uznać zarzut naruszenia art. 9 k.p.a. za uzasadniony.

Drugi zarzut dotyczy naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z przepisem art. 7 k.p.a. i art. 9 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie przez Sąd I instancji, że w toku postępowania organy nie wzięły pod uwagę słusznego interesu obywatela tj. okoliczności, że decyzja stwierdzająca nabycie przez Gminę Miasta Łódź nieruchomości wydana została na długo po upływie terminu do złożenia oświadczenia w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.

W przekonaniu składu orzekającego NSA powyższa okoliczność nie ma znaczenia wobec stanowczego sformułowania przepisu art. art. 73 ust. 4 ustawy z 1998 r.- Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Należy także przypomnieć , że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 15 września 2009 r., sygn. akt P 33/07 (OTK-A 2009/8/123) stwierdził, że art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (w zakresie, w jakim określa termin wygaśnięcia roszczenia o odszkodowanie bez powiązania z faktem i datą wydania decyzji, o której mowa w art. 73 ust. 3 tej ustawy), jest zgodny z art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi trafnie przyjął, że kontrolowane postępowanie odpowiadało standardom procedury administracyjnej i pozwalało na podjęcie merytorycznego rozstrzygnięcia. W związku z powyższym nie można także Sądowi I instancji zarzucić nieuwzględnienia naruszenia przez organy administracji przepisów art. art. 7, 77, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 oraz zasady wynikającej z art. 9 k.p.a., bowiem do naruszenia tych przepisów w postępowaniu administracyjnym nie doszło. Jednocześnie nie można zarzucić temu Sądowi nierozpoznania wszelkich zarzutów skargi oraz kwestii, które winien był ocenić z urzędu, w szczególności tych, które prowadzić miały do ustalenia przesłanek zastosowania w okolicznościach przedmiotowej sprawy stosownej normy prawa materialnego.

Mając powyższe na uwadze należy uznać, że dokonana przez Sąd I instancji kontrola legalności zaskarżonej decyzji była zgodna z art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych i doprowadziła do zgodnego z prawem zastosowania art. 151 P.p.s.a., wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.