Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2412/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-06-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 33 ust. 1, art. 32 ust. 4 pkt 1. art. 35 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 46 ust 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2008 nr 25 poz 150
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska  - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz /spr./ Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak Protokolant starszy asystent sędziego Justyna Żurawska po rozpoznaniu w dniu 7 czerwca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 kwietnia 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 342/14 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w Z. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 23 kwietnia 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 342/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] sp. z o.o. z siedzibą w Z. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2012 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071), dalej "K.p.a.", Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania inwestora – [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...], utrzymał w mocy decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] października 2011 r. nr [...]. stwierdzającą z urzędu, w związku ze sprzeciwem prokuratora Prokuratury Apelacyjnej w Poznaniu, nieważność decyzji Starosty Kłodzkiego z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] sp. z o.o. pozwolenia na przebudowę wyciągu narciarskiego, na wyciąg krzesełkowy typu DOPPELMAYER wraz z obiektami towarzyszącymi w [...], działka nr ewid. [...], obręb [...] - etap I.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy omówił zasady rządzące postępowaniem o stwierdzenie nieważności decyzji i wskazał, że decyzja Wojewody Dolnośląskiego jest prawidłowa, bowiem decyzja Starosty Kłodzkiego z dnia [...] lipca 2008 r. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na przebudowę została wydana z rażącym naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 1, art. 32 ust. 4 pkt 2, art. 33 ust. 1, art. 35 ust. 1 pkt 1, art. 35 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 46 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150) oraz art. 35 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 20 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane. Naruszone zostały przepisy, których treść nie budzi wątpliwości, zaś zawarte w nich normy prawne nie wymagają dokonania jakiejkolwiek wykładni. Naruszone zostały przepisy ustawowe o charakterze ius cogens, a więc bezwzględnie obowiązujące, mające na celu ochronę szczególnie ważkich wartości oraz zapewnienie określonych gwarancji.

Powołując się na przepis art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) organ wskazał, że zachodzi rozbieżność pomiędzy wnioskiem inwestora z dnia 8 lipca 2008 r., w którym wnosi o pozwolenie na przebudowę istniejącego wyciągu narciarskiego, sentencją decyzji Starosty Kłodzkiego z dnia [...] lipca 2008 r., a zatwierdzonym ww. rozstrzygnięciem projektem budowlanym, pomiędzy określonym w ww. decyzji, a wynikającym z projektu budowlanego zakresem robót budowlanych. Zarówno wniosek o pozwolenie na budowę, jak i decyzja o pozwoleniu na budowę wskazują na przebudowę, podczas gdy analiza dokumentacji prowadzi do jednoznacznego stwierdzenia, iż obejmuje ona budowę obiektu budowlanego. A zatem, decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę wyciągu narciarskiego, nie zaś jego przebudowę. Powyższe stanowi rażące naruszenie art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo budowlane.

Kolejną kwestią jest naruszenie zasadny udzielenia pozwolenia na budowę dotyczącego całego zamierzenia budowlanego. Sporne zamierzenie budowlane obejmowało jeden obiekt (wyciąg narciarski), co wynika jednoznacznie z projektu zagospodarowania terenu. Ponadto, żaden z etapów realizacji inwestycji nie mógł samodzielnie funkcjonować zgodnie ze swoim przeznaczeniem, bez drugiego etapu. Trudno bowiem bronić tezy, iż etap I obejmujący budowę stacji dolnej wraz z linią wyciągu (do podpory nr 5) był w stanie prawidłowo funkcjonować, tj. zapewnić ciągły ruch (w ogóle ruch) krzesełek (obejmujący ich nawrot) oraz wejście/zejście turystów z krzesełek. Decyzja Starosty Kłodzkiego z dnia [...] lipca 2008 r. dotyczy więc udzielenia pozwolenia na budowę w odniesieniu do części obiektu, co stanowi rażące naruszenie art. 33 ust. 1 ustawy Prawo budowlane.

Dalej organ wyjaśnił, że dla analizowanej inwestycji decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] (zmienioną postanowieniem własnym z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...],) Burmistrz Miasta Duszniki Zdrój ustalił warunki zabudowy. Decyzją tą ustalono warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na wymianie istniejącego wyciągu narciarskiego wraz z przyłączem energetycznym, systemem zaśnieżania i urządzeniami technicznymi w postaci: budynku sterowni, budynku stacji trafo i pompowni. Tymczasem decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę budynku sterowni, budynku obsługi technicznej i budynku stacji dolnej, a więc obiektów nieobjętych decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, co stanowi rażące naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane.

Ponadto organ stwierdził, że projekt budowlany nie został poddany sprawdzeniu. Nie budzi zaś wątpliwości, iż analizowana inwestycja nie należy do żadnej z kategorii, o których mowa w art. 20 ust. 3 powyższej ustawy, która zwalniałaby z obowiązku dokonania sprawdzenia. Zatem brak sprawdzenia projektu budowlanego, w sytuacji gdy ustawa wprost nakłada taki obowiązek, stanowi o rażącym naruszeniu art. 35 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane.

Dalej wskazano także, że decyzja ustalająca środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację spornej inwestycji (decyzja nr [...]), została wydana przez Burmistrza Miasta Duszniki Zdrój w dniu [...] sierpnia 2008 r., a zatem już po zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę I etapu inwestycji. Wydanie decyzji środowiskowej po tej dacie stanowi rażące naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 46 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo ochrony środowiska.

Ponadto organ zaznaczył, że do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę z dnia 8 lipca 2008 r. inwestor załączył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w którym oświadczył pod rygorem odpowiedzialności karnej, iż legitymuje się tytułem prawnym do działek nr ewid. [...] w [...], zaś decyzją Starosty Kłodzkiego z dnia [...] lipca 2008 r. zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę inwestycji obejmującej m.in. działki nr ewid. [...],[...]; a więc w zakresie co do którego inwestor nie złożył oświadczenia o dysponowaniu ww. działkami na cele budowlane. Jak wynika z akt sprawy ww. działki stanowią własność Gminy [...]. Stanowi to o rażącym naruszeniu art. 32 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane oraz w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. w kwestii dokładnego wyjaśnienia przez organ stanu faktycznego.

Na koniec organ podkreślił, że zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. nie wyłącza ani upływ czasu, ani realizacja inwestycji, zaś wywołane stwierdzonymi naruszeniami skutki prawne są o wiele bardziej doniosłe, aniżeli troska o "poprawę kultury fizycznej społeczeństwa i rozwój regionu". Wskazał również, że eliminacji z obrotu prawnego decyzji obarczonej wadami materialno-prawnymi służy tryb stwierdzenia nieważności.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] domagając się jej uchylenia oraz uchylenia decyzji ją poprzedzającej, a także zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Decyzji tej zarzucono naruszenie: art. 33 ust. 1 ustawy Prawo budowlane; art. 77 § 1 K.p.a.; art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 64 § 2 K.p.a.; art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane oraz art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniesiona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, co skutkowało jej oddaleniem na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.".

W uzasadnieniu wskazano, że rzeczą Sądu w tej sprawie było dokonanie kontroli zaskarżonego i poprzedzającego go aktu pod względem prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Kontrolując powyższe Sąd wziął także pod uwagę wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2013 r. zapadłe w sprawach II OSK 1481/12 i II OSK 1482/12. W orzeczeniach tych Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargi kasacyjnej skarżącej Spółki od wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego odpowiednio z dnia 31 stycznia 2012 r. II SA/Wr 642/11 i z dnia 31 stycznia 2012 r. II SA/Wr 643/11 w których oddalone zostały skargi odpowiednio na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2011 r. stwierdzającą nieważność decyzji Burmistrza Miasta Duszniki Zdrój z dnia [...] czerwca 2008 r. ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, i na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2011 r. stwierdzające nieważność postanowienia Burmistrza Miasta Duszniki Zdrój z dnia [...] lipca 2008 r. zmieniającego powyższą decyzję o warunkach zabudowy.

Kontrolowana decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana w oparciu o decyzję Burmistrza Miasta Duszniki Zdrój z dnia [...] czerwca 2008 r. ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie omawianego wyciągu orczykowego na wyciąg krzesełkowy. Ta ostatnia decyzja (ustalająca warunki zabudowy) została następnie wyeliminowana z obrotu prawnego.

Powołując się na uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012 r. sygn. akt I OPS 2/12 Sąd wyjaśnił, że stwierdzenie nieważności decyzji, na podstawie której wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Dalej wskazał, iż wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji Burmistrza Miasta Duszniki Zdrój z dnia [...] czerwca 2008 r. (oraz zmieniającego go postanowienia) ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie wyciągu orczykowego na wyciąg krzesełkowy poprzez stwierdzenie jej nieważności wywołuje skutki prawne ex tunc, tzn. od dnia wydania aktu administracyjnego, który podlega unieważnieniu. W ocenie Sądu konsekwencją stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy (oraz zmieniającego go postanowienia) z uwagi na rażące naruszenie szeregu przepisów, jest stwierdzenie nieważności wydanej w oparciu o te warunki decyzji o pozwoleniu na budowę.

Zdaniem Sądu poza tym, iż warunki zabudowy naruszały szereg przepisów (co przesądzone zostało przez NSA), również decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na przebudowę wyciągu orczykowego – I etap jest decyzją zawierającą wady przejawiające się rażącym naruszeniem szeregu przepisów, w tym przede wszystkim art. 32 ust. 4 pkt 1, art. 32 ust. 4 pkt 2, art. 33 ust. 1, art. 35 ust. 1 pkt 1, art. 35 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 46 ust. 4 pkt 2 tej ustawy oraz art. 35 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 20 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane.

W ramach dokonanej oceny legalności zaskarżonej decyzji Sąd pierwszej instancji przyznał za organem, iż stosownie do art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo budowlane uzyskanie przez inwestora decyzji o pozwoleniu na budowę wymaga złożenia wniosku, którym właściwy organ jest związany. Tym samym nie jest dopuszczalne wydanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany, który obejmuje szersze zamierzenie budowlane niż wniosek o pozwolenie na budowę, do którego projekt został dołączony. W niniejszej sprawie zarówno wniosek o pozwolenie na budowę, jak również decyzja o pozwoleniu na budowę wskazują na przebudowę, podczas gdy analiza dokumentacji prowadzi do jednoznacznego stwierdzenia, iż obejmuje ona budowę obiektu budowlanego. Dokumentacja projektowa dotyczy budowy, nie zaś przebudowy wyciągu narciarskiego. Powyższe stanowisko potwierdza dołączony do akt sprawy Opis techniczny. A zatem decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę wyciągu narciarskiego, nie zaś jego przebudowę, co – w ocenie Sądu – stanowi o rażącym naruszeniu art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo budowlane.

Dalej Sąd podkreślił, że z uwagi na fakt, iż analizowana inwestycja jest całością jako zamierzenie budowlane, żaden z fragmentów nie może funkcjonować bez drugiego, zatem Sąd zgodził się z organem również w kwestii rażącego naruszenia art. 33 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, poprzez wydanie decyzji Starosty Kłodzkiego z dnia [...] lipca 2008 r., która dotyczy udzielenia pozwolenia na budowę w odniesieniu tylko do części obiektu.

Zdaniem Sądu rację ma również organ, że w sprawie został rażąco naruszony przepis art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Decyzją z dnia [...] czerwca 2008r. Burmistrz Miasta Duszniki Zdrój ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na wymianie istniejącego wyciągu narciarskiego wraz z przyłączem energetycznym, systemem zaśnieżania i urządzeniami technicznymi w postaci: budynku sterowni, budynku stacji trafo i pompowni. Zaś decyzją z dnia [...] lipca 2008r. zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę budynku sterowni, budynku obsługi oraz budynku stacji dolnej, a więc obiektów nieobjętych decyzją o warunkach zabudowy.

Ponadto, niezgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 20 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane, w niniejszej sprawie projekt budowlany nie został poddany sprawdzeniu. A nie budzi wątpliwości, iż analizowana inwestycja nie należy do żadnej z kategorii, o których mowa w art. 20 ust. 3 powyższej ustawy (obiekty budowlane o prostej konstrukcji), która zwalniałaby z obowiązku dokonania sprawdzenia. Zatem brak sprawdzenia projektu budowlanego, w sytuacji gdy ustawa wprost nakłada taki obowiązek, stanowi o rażącym naruszeniu art. 35 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane.

Dalej Sąd wyjaśnił, że sporne zamierzenie inwestycyjne zaliczone zostało do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których wymagane było uzyskanie decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania zgody (art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 46 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo ochrony środowiska). Stosownie do art. 46 ust. 4 pkt 2 ww. ustawy wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę obiektu budowlanego, decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego oraz decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych. Wydanie decyzji środowiskowej po tej dacie stanowi o rażącym naruszeniu ww. przepisów. Dlatego prawidłowo organ przeanalizował również kwestię wydania w niewłaściwym czasie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i uznał za rażące naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 46 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo ochrony środowiska. W analizowanej sprawie decyzja nr [...] ustalająca środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację spornej inwestycji, wydana została przez Burmistrza Miasta Duszniki Zdrój w dniu [...] sierpnia 2008 r., a zatem już po zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę I etapu, a winna ona zostać wydana przed datą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I etapu inwestycji.

W ocenie Sądu słusznie też organ stwierdził, że rażąco został naruszony art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę z dnia [...] lipca 2008 r. inwestor załączył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w stosunku do działek nr ewid. [...] w [...], zaś decyzją Starosty Kłodzkiego z dnia [...] lipca 2008 r. zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę inwestycji obejmującej m.in. działki nr ewid. [...], a więc w zakresie co do którego inwestor nie złożył oświadczenia o dysponowaniu ww. działkami na cele budowlane, a które to działki stanowią własność Gminy [...]. Stanowi to o rażącym naruszeniu art. 32 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane oraz w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. w kwestii dokładnego wyjaśnienia przez organ stanu faktycznego.

Konkludując Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa. Organ przeprowadził postępowanie w zgodzie z przepisami wyznaczającymi kierunek postępowania administracyjnego, tj. w zgodzie z art. 7 i 77 oraz 80 K.p.a., zaś uzasadnienie zostało sporządzone w zgodzie z art. 107 § 3 K.p.a. i stanowi odzwierciedlenie prawidłowo przeprowadzonej analizy materiału dowodowego i subsumpcji prawnej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...], zaskarżając wydany wyrok w całości. Orzeczeniu temu zarzucono:

I. na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:

art. 33 ust. 1 ustawy Prawo budowlane (w brzmieniu na dzień wydania kontrolowanej decyzji), polegające na jego błędnej wykładni i zastosowaniu, wyrażających się przyjęciem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny niemożności etapowania inwestycji w postaci budowy wyciągu narciarskiego, podczas gdy takie założenia prawne nie znajdują oparcia w treści art. 33 ust. 1 powyższej ustawy;

II. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1. "art. 156 ust. 1 pkt 2" K.p.a., polegające na uznaniu rażącego charakteru naruszenia przez Starostę Kłodzkiego treści art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, podczas gdy zarzut ten opiera się jedynie na sporze o denotację nazw "budowa" i "przebudowa", co niewątpliwie świadczy o konieczności dokonania interpretacji, a to z kolei wyklucza rażący charakter naruszenia powyższych przepisów,

2. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., polegające na uznaniu rażącego charakteru naruszenia przez Starostę Kłodzkiego treści art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane przy aktualnym niekwestionowaniu merytorycznej prawidłowości projektu architektoniczno-budowlanego, będącego częścią zatwierdzonego kontrolowaną decyzją projektu budowlanego i braku stwierdzenia przez organ pierwszej instancji wadliwości treści tego projektu wyklucza uznanie in casu wydania przez Starostę Kłodzkiego kontrolowanej decyzji z rażącym naruszeniem prawa;

3. "art. 156 ust. 1 pkt 2" K.p.a., polegające na uznaniu rażącego charakteru naruszenia przez Starostę Kłodzkiego obowiązujących na dzień wydania decyzji przepisów art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 46 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo ochrony środowiska, podczas gdy już z literalnego brzmienia art. 51 ust. 1 pkt 2 tej ustawy wynikało, że kwalifikowanie inwestycji mogących stanowić zagrożenie dla środowiska następowało wedle kryteriów ocennych, co z kolei wyklucza możliwość rażącego naruszenia powyższego przepisu,

4. "art. 156 ust. 1 pkt 2" K.p.a., polegające na uznaniu rażącego charakteru naruszenia przez Starostę Kłodzkiego treści art. 64 § 2 K.p.a., mimo braku zakwestionowania przez właściciela terenu objętego inwestycją złożonego przez inwestora oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co łącznie z faktem późniejszego uzyskania przez inwestora prawa dzierżawy tego terenu wyklucza uznanie in casu wydania przez Starostę Kłodzkiego kontrolowanej decyzji z rażącym naruszeniem prawa;

5. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., polegające na uznaniu rażącego charakteru naruszeń przepisów prawa, na podstawie których wydano analizowaną decyzję Starosty Kłodzkiego, mimo że racje ekonomiczne i gospodarcze związane bezpośrednio z konsekwencjami kontrolowanej decyzji Starosty Kłodzkiego wskazują, że na podstawie unieważnionej decyzji w sprawie warunków zabudowy powstała inwestycja społecznie pożądana i niekolidująca z interesem społecznym, ani też interesem osób trzecich oraz, że skutki tej decyzji wymagają podtrzymania stabilności ostatecznej decyzji administracyjnej, aniżeli destrukcyjnej ingerencji w społecznie aprobowany model funkcjonowania i działania inwestycji wydanej na podstawie kontrolowanej decyzji Starosty Kłodzkiego.

Wskazując na powyższe skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie o orzeczenie na podstawie art. 188 P.p.s.a. Jednocześnie Spółka wniosła o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm prawem przewidzianych.

W uzasadnieniu zawarto argumenty na poparcie ww. podstaw kasacyjnych. Dodatkowo Spółka podniosła zarzut naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 20 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, zatem przedmiotową sprawę należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w złożonej skardze kasacyjnej zarzutami. Zaś tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że kontrolowana decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2012 r. utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji stwierdzającą nieważność decyzji Starosty Kłodzkiego z dnia [...] lipca 2008 r. zatwierdzającej projekt budowlany i zezwalającej na przebudowę wyciągu narciarskiego na wyciąg krzesełkowy wraz z obiektami towarzyszącymi (etap I), jest zgodna z prawem. Zdaniem tego Sądu stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji z dnia [...] lipca 2008 r. w oparciu o przepis art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. musiało nastąpić z kilku przyczyn. W pierwszej kolejności Sąd uznał, że konsekwencją stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy z uwagi na rażące naruszenie szeregu przepisów, jest stwierdzenie nieważności wydanej w oparciu o te warunki decyzji o pozwoleniu na budowę. Powyższe stanowisko Sądu znajduje oparcie w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 13 listopada 2012 r. sygn. akt I OPS 2/12 (opubl. OSP 2013/5/55). W uzasadnieniu tej uchwały wprost stwierdzono, że w aktualnym stanie prawnym wyłączono z podstaw wznowienia sytuację, gdy decyzja w oparciu o którą wydano decyzję zależną okazała się nieważna i stwierdzono jej nieważność, albowiem taka sytuacja może podlegać rozpatrzeniu jedynie w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji zależnej. Przy czym wskazać należy, biorąc pod uwagę skutek jaki wywołuje stwierdzenie nieważności decyzji (ex tunc), że w dacie wydania decyzji z dnia [...] lipca 2008 r. o pozwoleniu na przebudowę, inwestor nie posiadał żadnej decyzji w przedmiocie warunków zabudowy. A przecież sprawdzenie zgodności projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy, w przypadku braku planu miejscowego, jest obowiązkiem organu wskazanym wprost w treści art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. W tej sytuacji stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] czerwca 2008 r. stanowiło wystarczającą podstawę do przyjęcia, że decyzja z dnia [...] lipca 2008 r. dotknięta jest wadą nieważności wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Przy czym podkreślić należy, że powyższe stanowisko Sądu pierwszej instancji, a więc jedna z podstawowych przesłanek, jakie legły u podstaw stwierdzenia, iż decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2012 r. odpowiada prawu, nie zostało zakwestionowane w skardze kasacyjnej. Mimo że autor skargi kasacyjnej zaskarżył kontrolowany w tej sprawie wyrok w całości, to jednak zarzuty skargi kasacyjnej dotyczą tylko niektórych wad o charakterze rażącego naruszenia prawa, jakimi zdaniem Sądu pierwszej instancji, obarczona była decyzja z dnia [...] lipca 2008 r. Skarga kasacyjna nie kwestionuje także tego, że ww. decyzja o pozwoleniu na budowę wykraczała poza zakres decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] czerwca 2008 r., która to decyzja nie obejmowała budynku obsługi technicznej i budynku stacji dolnej, co zdaniem Sądu stanowi rażące naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, oraz iż rażąco naruszono przepis art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, gdyż udzielono pozwolenia na budowę także na działkach nr ewid. [...] i [...], a więc w zakresie co do którego inwestor nie złożył oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Niemniej jednak skarga kasacyjna kwestionuje dalsze uchybienia, których dopatrzył się organ odwoławczy, a co zaaprobował Sąd pierwszej instancji w stosunku do decyzji z dnia [...] lipca 2008 r. Zarzuty te nie mogły jednak wywrzeć skutku w postaci uchylenia zaskarżonego orzeczenia.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego rację ma Sąd pierwszej instancji, podzielając stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że Starosta Kłodzki decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. naruszył przepis art. 33 ust. 1 ustawy Prawo budowlane w sposób rażący. Niewątpliwie z przepisu tego wynika zasada, że pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego. Natomiast "etapowanie" jako wyjątek od powyższej zasady może nastąpić wtedy, gdy przedsięwzięcie obejmuje budowę więcej niż jednego obiektu. Przy czym warunkiem wydania pozwolenia na budowę na wybrane obiekty lub zespoły obiektów jest to, by obiekty te mogły samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Powyższe wynika wprost z przepisu (zob. także: Prawo budowlane. Komentarz. pod red Z. Niewiadomskiego, wyd. CH Beck Warszawa 2015, str. 386). Natomiast w niniejszej sprawie nastąpiło "etapowanie" inwestycji, mimo że – jak ustaliły organy i co zaaprobował Sąd pierwszej instancji – żaden z fragmentów inwestycji nie mógł pełnić swojej funkcji, zgodnie z przeznaczeniem, samodzielnie. Okoliczności tej skarga kasacyjna nie podważyła, wskazując jedynie, że na obiekt jakim jest wyciąg narciarski składa się wiele samodzielnych elementów, zatem jego realizacja w naturalny sposób następuje etapami. Taki argument nie przekonuje, a zatem uchybienie powyższemu przepisowi i zatwierdzenie projektu budowlanego co do części inwestycji (etap I obejmował budowę wyciągu do podpory 5, budynek sterowni wyciągu i budynek obsługi technicznej, a etap II obejmował budowę wyciągu od podpory 5 do stacji górnej i budynek garażu krzesełek i ratraka – patrz: opis techniczny k. 98), mimo że w sensie prawnym nie było takiej możliwości, stanowi o rażącym naruszeniu ww. art. 33 ust. 1 ustawy Prawo budowlane.

Za usprawiedliwiony nie mógł zostać uznany także zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. (wadliwie wskazany w skardze kasacyjnej jako art. 156 ust. 1 pkt 2 K.p.a., co uznano za oczywistą omyłkę pisarską) w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 46 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo ochrony środowiska. W przypadku przedsięwzięć, dla których sporządzenie raportu ma charakter fakultatywny, organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dokonuje kwalifikacji w zakresie sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko (art. 51 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska). A zatem o konieczności sporządzenia raportu rozstrzyga organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (patrz: wyrok NSA z 13.04.2010 r. II OSK 687/09). W niniejszej sprawie właściwy organ zdecydował o konieczności wydania decyzji środowiskowej i taka decyzja została w sprawie przez Burmistrza Miasta Duszniki Zdrój w dniu [...] sierpnia 2008 r. wydana tyle tylko, że inwestor uzyskał ją za późno. Przepis art. 46 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo ochrony środowiska wyraźnie wskazuje, iż wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę i decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego. A obowiązkiem organu architektoniczno-budowlanego, stosownie do treści art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, jest sprawdzenie projektu budowlanego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę także z wymaganiami decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, o której mowa w ustawie Prawo ochrony środowiska. W niniejszej sprawie takiego sprawdzenia nie dokonano, co stanowi rażące naruszenie ww. przepisu ustawy Prawo budowlane w powiązaniu z art. 46 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo ochrony środowiska.

Za zasługujący na uwzględnienie nie mógł zostać uznany także zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. (wadliwie wskazany przez autora skargi kasacyjnej jako art. 156 ust. 1 pkt 2 K.p.a., co zostało uznane za oczywistą omyłkę pisarską) w zw. z art. 64 § 2 K.p.a., albowiem – wbrew twierdzeniom skarżącej Spółki – Sąd w ogóle nie wskazywał na naruszenie przez Starostę art. 64 § 2 K.p.a. W treści uzasadnienia zakwestionowanego wyroku próżno szukać takiego stanowiska Sądu. Taka sama argumentacja tyczy się zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Lektura uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie pozwala na przyjęcie, by Sąd pierwszej instancji stwierdził, że decyzja z dnia [...] lipca 2008 r. narusza w sposób rażący przepis art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, dotyczący kwestii nałożenia przez organ, w przypadku stwierdzenia naruszeń w zakresie określonym w ust. 1, obowiązku usunięcia tych nieprawidłowości w zakreślonym terminie.

Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. (wadliwie wskazany w tej podstawie kasacyjnej jako art. 156 ust. 1 pkt 2 K.p.a., co uznano za oczywistą omyłkę pisarską) w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo budowlane powiedzieć trzeba, że czym innym jest budowa, a czym innym przebudowa obiektu. Definicje powyższych pojęć zawarte są w art. 3 pkt 6 i 7a tej ustawy, a różnice między nimi są wyraźne. Co do zasady rację ma Sąd pierwszej instancji, że analiza dokumentacji prowadzi do wniosku, iż obejmuje ona budowę wyciągu narciarskiego, a nie jego przebudowę, zaś wniosek inwestora dotyczył pozwolenia na przebudowę istniejącego wyciągu. Natomiast Starosta Kłodzki decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia "na budowę polegającą na przebudowie wyciągu narciarskiego (...)". O ile jest to uchybienie, to jednak z takiego nieprecyzyjnego brzmienia sentencji ww. decyzji nie wynika by organ wyszedł poza wniosek strony i w tym zakresie naruszył art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo budowlane w sposób rażący. Jednakże powyższe nie ma żadnego wpływu na wynik niniejszej sprawy.

Również i zarzut zawarty w uzasadnieniu skargi kasacyjnej (str. 7), a to zarzut naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 20 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane nie zasługiwał na uwzględnienie. Zdaniem skarżącej Spółki sprawdzenie projektu budowlanego jest tylko kontrolą, czyli potwierdzeniem, że został on wykonany prawidłowo. Zatem jeżeli nawet uchybiono temu obowiązkowi to z całą pewnością nie miało ono charakteru rażącego. Z takim stanowiskiem skargi kasacyjnej nie sposób się zgodzić. Niewątpliwie w stosunku do przedmiotowego projektu architektoniczno-budowlanego istniał obowiązek sprawdzenia przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia i legitymującą się aktualnym zaświadczeniem o którym mowa w art. 12 ust. 7, czego skarga kasacyjna nie kwestionuje. W takim przypadku, stosownie do treści art. 35 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane, przed zatwierdzeniem projektu budowlanego organ ma obowiązek skontrolowania, czy takie sprawdzenie projektu budowlanego zostało wykonane. Tymczasem Starosta Kłodzki uchybił powyższemu przepisowi i to w sposób rażący, albowiem nie zbadał, mimo obowiązku, czy projekt został poddany sprawdzeniu, a mimo to wydał decyzję o pozwoleniu na budowę i zatwierdził przedłożony projekt budowlany.

Za usprawiedliwiony nie mógł zostać także uznany zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w sposób opisany w pkt II ppkt 5 petitum skargi kasacyjnej. Wyjaśnić bowiem należy, że zasadniczy sens instytucji stwierdzenia nieważności polega na tym, że w każdym przypadku decyzja dotknięta wadami wymienionymi w art. 156 § 1 K.p.a. powinna być wyeliminowana z obrotu prawnego, a tym samym powinny być zniesione skutki prawne, które decyzja taka wywołała. W orzecznictwie funkcjonuje pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. np. wyrok NSA z 9.02.2005 r. OSK 1134/04, LEX nr 165717; wyrok NSA z 18.07.1994 r. V SA 535/94, ONSA 1995, z. 2, poz. 91; wyrok SN z 8.04.1994 r., III ARN 13/94, OSN 1994, z. 3, poz. 36). Mając zatem na uwadze powyższe nie można podzielić stanowiska skarżącej Spółki, że takie kwestie jak: akcentowany przez inwestora rozwój turystyki i rekreacji oraz kultury fizycznej w regionie związany z funkcjonowaniem inwestycji, w tym korzystanie z bazy przez "dziesiątki tysięcy narciarzy", nieprzerwane i bezusterkowe działanie obiektu czy brak, jego zdaniem, zagrożenia dla zdrowia i życia ludzi oraz mienia, stanowią podstawę do zajęcia odmiennego stanowiska niż uczyniły to organy, a za nimi Sąd pierwszej instancji. Podkreślić bowiem należy, że przedmiotowa decyzja z dnia [...] lipca 2008 r. jest obarczona tak wieloma wadami, w tym kilkoma stanowiącymi rażące naruszenie prawa, o czym była już mowa wyżej, że nie jest możliwe zaakceptowanie skutków tych naruszeń z punktu widzenia wymagań praworządności.

Podsumowując stwierdzić trzeba, iż z powodów wyżej przedstawionych wniesiona skarga kasacyjna nie mogła skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku. Bezsprzecznie bowiem decyzja z dnia [...] lipca 2008 r. jest obarczona kwalifikowanymi wadami, co uzasadniało stwierdzenie jej nieważności w oparciu o przepis art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w powiązaniu ze ww. właściwymi przepisami prawa materialnego, a zatem wyrok Sądu pierwszej instancji oddalający skargę w tej sprawie odpowiada prawu.

Mając zatem na uwadze powyższe, na podstawie art. 184 P.p.s.a., należało orzec jak w sentencji.