Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 673/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2016-03-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax Sędziowie Sędzia WSA Bożena Miliczek - Ciszewska Sędzia WSA Małgorzata Walentek (spr.) Protokolant Specjalista Ewa Pasiek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lutego 2016 r. sprawy ze skargi E.L. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie płatności obszarowych uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

E.L. (dalej "wnioskodawca", "strona" lub "skarżąca") ubiegała się o przyznanie płatności w trybie art. 2 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz. U. 2004r. Nr 6, poz. 40 ze zm.; dalej "ustawa). W dniu 12 maja 2006r. wystąpiła do Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w M. (dalej ARiMR) z wnioskiem o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych lub o przyznanie płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. Wniosek zawierał deklarację działek rolnych A, B, C, D, E zlokalizowanych w obrębie działek ewidencyjnych nr [...] położonych w województwie [...], powiecie [...], gminie [...], obrębie ewidencyjnym [...].

Strona zadeklarowała zarówno do jednolitej płatności obszarowej jak i uzupełniającej płatności obszarowej powierzchnię 20,98 ha. W dniu 2 czerwca 2006 r. złożyła zmianę do wniosku, w której zmniejszyła powierzchnię działek rolnych A-E deklarując zarówno do jednolitej płatności obszarowej jak i uzupełniającej płatności obszarowej powierzchnię 11,41 ha.

Kierownik Biura ARiMR w M. (zwany także dalej "organem pierwszej instancji") decyzją z dnia [...] r. Nr [...], przyznał wnioskodawcy jednolitą płatność obszarową (JPO) w wysokości 3152,35 zł oraz uzupełniającą płatność obszarową (UPO) w wysokości 3576,46 zł, do powierzchni deklarowanej 11,41 ha.

Postanowieniem nr [...] z dnia [...] r. wskazany wyżej organ na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej k.p.a."), wszczął z urzędu postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną z dnia [...] r. z uwagi na zaistnienie nowych okoliczności faktycznych istniejących w dniu wydania decyzji, nieznanych organowi.

W toku postępowania organ ustalił, że działki rolne C i D deklarowane we wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich za rok 2006 nie były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r., co stwierdzono w wyniku kontroli zgodności deklaracji strony ze stanem faktycznym na gruncie w dniu 20 września 2007 r., przeprowadzonej przez A S.A. na zlecenie organu, na gruntach deklarowanych przez stronę do płatności na rok 2007.Inspektorzy kontroli terenowej stwierdzili dla działek rolnych C o powierzchni 3,10 ha i D o powierzchni 4,80 ha zlokalizowanych na działce ewidencyjnej nr [...] położonej w obrębie ewidencyjnym [...], że całe działki rolne nie były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r. Nieprawidłowości zostały oznaczone w raporcie z czynności kontrolnych w zakresie kwalifikowalności powierzchni kodami błędów DR10 (cała działka rolna nie była użytkowana rolniczo na dzień 30 czerwca 2003 r.) i DR 18 (w dniu kontroli na działce rolnej nie jest prowadzona działalność rolnicza). Przebieg kontroli i jej wyniki odzwierciedlił raport z czynności kontrolnych w zakresie kwalifikowalności powierzchni nr [...] (dalej "raport z 2007 r.").

Okoliczność, że przedmiotowe grunty nie były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r. organ zakwalifikował jako przesłankę wznowieniową określoną w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.

Analizując wystąpienie tej przesłanki w sprawie organ pierwszej instancji wskazał, że strona zadeklarowała w 2006 r. do płatności na działce ewidencyjnej nr [...] powierzchnię 7,90 ha. Według ewidencji gruntów i budynków na działce nr [...] użytek rolny stanowi powierzchnię 15,56 ha. W związku z tym, że powierzchnia DR- 10 wynosi 7,90 ha powierzchnię stwierdzoną w 2006 r. dla działki ewidencyjnej nr [...] stanowi 7,66 ha (15,56ha-7,90ha).

W wyniku przeprowadzenia postępowania ustalono, że powierzchnia kwalifikująca się do przyznania płatności JPO oraz UPO wynosiła 11,17 ha, podczas gdy powierzchnia zadeklarowana we wniosku wynosiła 11,41 ha. Wyliczona procentowa różnica między powierzchnią działek zadeklarowanych we wniosku a powierzchnią stwierdzoną w czasie kontroli administracyjnej wynosiła zatem 2,15%.

Wobec powyższego Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w M. decyzją z dnia [...]r. Nr [...] uchylił decyzję z [...] r. w całości oraz przyznał wnioskodawcy: jednolitą płatność obszarową w wysokości 3086,05 zł do powierzchni stwierdzonej 11,17 ha, i uzupełniającą płatność obszarową w wysokości 3501,24 zł do powierzchni stwierdzonej 11,17 ha.

Na skutek odwołania E.L. Dyrektor [...] Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. (dalej "organ odwoławczy") decyzją z dnia [...] r.nr [...] uchylił tę decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji ze względu na naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. Organ odwoławczy stwierdził, że skarżąca zarówno w piśmie z 22 marca 2010 r. jak i w odwołaniu wskazywała, że sporne działki rolne C i D były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003r., a samosiejki nie przeszkadzały w użytkowaniu ich jako pastwisko. Nadto zarzuciła organowi I instancji, że nie poinformował jej na jakiej podstawie stwierdzono, że działki rolne C i D w całości nie były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003r. Zdaniem organu odwoławczego uznanie za niewiarygodne oświadczenia skarżącej bez wnikliwego sprawdzenia zawartych w nich informacji stanowi o nienależytym wyjaśnieniu sprawy.

W ponownie prowadzonym postępowaniu organ pierwszej instancji przekazał stronie kopię raportu z 2007 r., do którego skarżąca wniosła zastrzeżenia, poparte dowodami.W celu potwierdzenia prawidłowej lokalizacji działek Ci D oraz prawidłowości wykonania kontroli przez firmę A S.A. inspektorzy ARiMR zrealizowali kontrolę na miejscu w dniu 8 marca 2012 r. Następnie Biuro Kontroli na Miejscu przeanalizowało wyniki kontroli z dnia 20 września 2007 r. i porównało dokumentację fotograficzną z kontroli z dnia 8 marca 2012 r. O wnioskach poinformowano stronę, która wniosła zastrzeżenia.

Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] organ pierwszej instancji stwierdził, że decyzja z dnia [...] r. r. została wydana z naruszeniem prawa.

Uzasadniając to rozstrzygnięcie organ podkreślił, że w wyniku przeprowadzonych pomiarów powierzchnia kwalifikująca się do płatności na działce ewidencyjnej 761 wynosi 3,71 ha w dwóch obszarach: o powierzchni 0,79 ha oraz 2,92 ha. Przy wyznaczaniu tej powierzchni nie uwzględniano obszaru, na którym w raportach z kontroli na miejscu zastosowano kod DR-10, a który zgodnie z ortofotmapą jest obszarem niekwalifikującym się do płatności. Po uwzględnieniu wszystkich dowodów zgromadzonych w sprawie powierzchnia przedeklarowania na działce 761 wyniosła 4,19 ha (7,90ha - 3,71ha).Organ dokonał także wyliczenia powierzchni uprawnionych do każdej z płatności i uznał, że należy odmówić ich przyznania, gdyż stwierdzona różnica między powierzchnią zadeklarowaną a powierzchnią faktyczną (określoną zgodnie z artykułem 50 ust. 3-5 Rozporządzenia Komisji Nr 796/2004) (...) przekracza 50 %. Organ mając na względzie wystąpienie w sprawie przesłanki negatywnej z art. 146 § 1 k.p.a. (upływ pięcioletniego terminu) stwierdził, że nie mógł uchylić decyzji o przyznaniu płatności z [...] r. Tym niemniej przeprowadzone postępowanie wykazało, że została ona wydana z naruszeniem prawa.

Decyzją z dnia [...] r. nr [...]r.organ odwoławczy utrzymał tę decyzję w mocy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 2 października 2013 r., sygn. akt III SA/GI 1351/13 uchylił decyzję organu odwoławczego ze względu na istotne naruszenia proceduralne, które skutkowały nieprawidłowościami w ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Sąd uznał, że w sprawie nie wyjaśniono na jakiej podstawie działkom C i D nadano kod DR-10 i DR-18, jakie stwierdzone fakty uzasadniają przypisanie działkom ww. kodu DR-10, zmienionego później w stosunku do jednej z nich na kod DR-18. Zdaniem Sądu stwierdzenie, że nastąpiło to na podstawie protokołów z kontroli niczego nie wyjaśnia, gdyż nie wskazuje żadnych okoliczności faktycznych, na których Biuro Kontroli na miejscu oparło swoje oceny.

Nadto Sąd wskazał, że z decyzji nie można wywieść jakie było przeznaczenie rolnicze spornych działek, jakim wymogom winny odpowiadać, aby mogły być uznane za objęte działalnością rolniczą i jaki by ich stan w dniu przeprowadzenia kontroli. Ponadto organ nie odniósł się w wystarczający sposób do wniosków i dowodów mających potwierdzić użytkowanie spornych gruntów. Za kwestię istotną Sąd uznał czy las nie znajduje się także na działkach zgłoszonych do dopłat jako użytkowanych rolniczo. Jednocześnie Sąd wyraził wątpliwość co do ustalenia powierzchni kwalifikującej się do płatności na działce 761. Wszystkie ustalenia w tym zakresie powinny znaleźć się w uzasadnieniu decyzji.

Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] organ odwoławczy uchylił decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi.

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] organ pierwszej instancji stwierdził, że decyzja z dnia [...] r. została wydana z naruszeniem prawa.

Decyzja ta została uchylona decyzją organu odwoławczego z dnia [...] r. , a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania temu organowi, gdyż nie zostały dostatecznie wyjaśnione kwestie podstaw nadania kodu DR-10 dla działek rolnych C oraz D (w szczególności dla działki rolnej C) oraz celem usunięcia wszystkich wadliwości wykazanych w treści wyroku z dnia 2 października 2013 r.

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] organ pierwszej instancji ponownie stwierdził, że decyzja z dnia [...] r. została wydana z naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu opisał przebieg postępowania, a następnie wskazał, że postępowanie zostało wznowione na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., ponieważ pojawiły się nowe dowody, o których organ nie wiedział w dniu wydania decyzji z dnia [...] r., które mają wpływ na przyznanie płatności. Stwierdził, że tym nowym dowodem jest raport z kontroli na miejscu, która została przeprowadzona w dniu 20 września 2007 r. Kolejno opisał ustalenia dowodowe poczynione w postępowaniu wznowieniowym. Wskazał, że wynikiem rozpatrzenia zastrzeżeń strony i dokonanej w dniu 8 marca 2012 r. weryfikacji na miejscu było usunięcie kodu nieprawidłowości DR10 dla działki rolnej D oraz stwierdzenie nieużytku na powierzchni 2,12 ha (na pozostałej powierzchni LAS), natomiast dla działki rolnej C pozostawiono kod DR10. Organ przytoczył wyjaśnienia tej kwalifikacji sporządzone przez Biuro Kontroli na Miejscu [...] Oddziału Regionalnego oraz opisał zasady funkcjonowania Zintegrowanego Systemu Zarządzania i Kontroli. Organ negatywnie ocenił wiarygodność zeznań i oświadczeń W., Z. i K.K.. Zestawiając tabelarycznie ustalenia dotyczącepowierzchni na poszczególnych działkach stwierdził, że powierzchnia deklarowana wynosiła 11,41 ha, a powierzchnia uwzględniona do płatności 7,22 ha (11, 41ha-4,19ha). Wskazał, że ta okoliczność faktyczna, czyli stwierdzenie zadrzewień na działkach rolnych położonych na działce ewidencyjnej [...] jest niewątpliwie istotną do stwierdzenia niezgodności z prawem decyzji z dnia [...] r. Okoliczność ta istniała w dacie wydania ww. decyzji i była nieznana organowi, gdyż kontrola na miejscu została przeprowadzona w 2007 r. Z uwagi na upływ pięcioletniego terminu przedawnienia organ nie może uchylić decyzji z dnia [...] r.. Tym niemniej postępowanie wykazało, że przedmiotowa decyzja została wydana z naruszeniem prawa, gdyż stronie przyznano JPO i UPO, a płatności powinny zostać odmówione.Następnie organ wskazał na podstawy i zasady stosowania sankcji w zakresie JPO i UPO.

W obszernym odwołaniu od tej decyzji strona zarzuciła organowi brak odniesienia się do podnoszonych przez nią zarzutów, iż kontrola z 2007 r. została przeprowadzona i udokumentowana nieprawidłowo, a nałożone kody DR-10 są bezpodstawne i nie powinny obowiązywać. Skarżąca nie zgodziła się z odrzuceniem przez organ oświadczenia Z.K. jako dowodu w sprawie, że w latach 1989-2003 prowadził prace polowe na działkach rolnych strony i że powierzchnię tą szacuje na ok. 16 ha, a po roku 2003 było na nich wypasane bydło. Podniosła, że organ nie wskazał dowodów ani faktów uznanych za udowodnione, na których oparł swoją decyzję, a jedynym wskazanym przez organ dowodem wykluczenia zadeklarowanych działek rolnych na działce [...] jest zdjęcie lotnicze z 2006 r., które jej zdaniem nie może być podstawą stwierdzenia, że działka nie była użytkowana, ani że nie spełnia wymagań dobrej kultury rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r. Nadto zdjęcie to nie może potwierdzać ustaleń kontroli z 2007 r. , ponieważ takich ustaleń w stosunku do działku C w raporcie z tej kontroli nie ma. Strona zarzuciła sprzeczności i niespójności w uzasadnieniu decyzji

Zaskarżoną tu decyzją z dnia [...] r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., organ odwoławczy utrzymał powyższą decyzję w mocy.

W uzasadnieniu opisał przebieg postępowania, zaznaczając, że decyzja od której wniesiono odwołanie stwierdza wydanie decyzji z dnia [...] r. z naruszeniem prawa i jednocześnie odmawia przyznania płatności na rok 2006 z tytułu zadeklarowania powierzchni JPO/UPO o ponad 50% powierzchni stwierdzonej 7, 22 ha.

Kolejno, w zakresie stanu prawnego sprawy wskazał na art. 2 ust. 1 i 2 ustawy

o płatnościach bezpośrednich, w oparciu o które strona ubiegała się o płatności i zauważył, że ta ustawa z dniem 27 lutego 2007 r. została uchylona - z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 1164 ze zm.; dalej "ustawa z 2007 r."). Natomiast analizując przepisy unijne doszedł do przekonania, że do wniosków złożonych przez rolników w kampanii przyznawania płatności na rok 2006 na mocy przepisów przejściowych, zastosowanie mają nadal przepisy Rozporządzenia 1782/2003, Rozporządzenia (WE) 796/2004 i Rozporządzenia (WE) 1973/2004. Odwołał się też do art. 145 § 1 i 146 § 1 k.p.a. i podał, że zgadza się z organem pierwszej instancji co do wystąpienia przesłanek wznowienia oraz co do istnienia przesłanki negatywnej do uchylenia decyzji z dnia [...] r., z powodu której ten organ mógł jedynie stwierdzić wydanie ww. decyzji z naruszeniem prawa.

Organ odwoławczy wskazał, że przedmiotem sporu jest kwestia uprawnień do płatności, w tym utrzymywania gruntów w dobrej kulturze rolnej, przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska, względem działek C i D, znajdujących się na działce ewidencyjnej nr [...]. Podkreślił, że analizie podlega stan faktyczny gruntów objętych wnioskiem co do powierzchni użytkowanej rolniczo, rodzaju uprawy, jak również utrzymywania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej w roku, którego dotyczy wniosek o przyznanie płatności. W przypadku wniosków z kampanii 2006 r. wymogi zostały sformułowane w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 kwietnia 2004 r. w sprawie minimalnych wymagań utrzymywania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej (Dz. U. Nr 65, poz. 600 ze zm.; dalej "rozporządzenie"). Na podstawie tych przepisów organ wskazał na wymogi dotyczące gruntów ornych, łąk oraz pastwisk; a z odwołaniem się do Rozporządzenia 796/2004 podał zasady i skutki prawne przekształcenia gruntu ornego w trwały użytek zielony.

Odnosząc powyższe do okoliczności sprawy wskazał, że strona obie działki rolne C i D zadeklarowała jako trawę na gruntach ornych i stwierdził, że na tych działkach nie zostały spełnione warunki do przyznania prawa do płatności bezpośrednich, bowiem nie była na nich prowadzona uprawa roślin, nie było prowadzone ugorowanie, a występujące drzewa i krzewy nie podlegają przepisom o ochronie przyrody. Stwierdził, że gdyby nawet przyjąć, że ww. działki stanowią pastwisko (jak twierdzi strona), to wypasanie w okresie wegetacyjnym traw nie było wystarczające, aby grunt zachował charakter pastwiska (tzn. obszar pokryty wieloletnimi trawami).

Odnosząc się do wyników kontroli z 2007 r. i kontroli dodatkowej z 2012 r. oraz efektów weryfikacji dokumentacji pokontrolnej organ odwoławczy zgodził się z organem pierwszej instancji co do istnienia podstaw do zastosowania dla działki C zarówno kodu DR 10, jak i kodu DR 18 oraz zniesienia dla działki D kodu DR10, przy pozostawieniu (dla powierzchni nieporośniętej drzewami) kodu DR 18. Stwierdził, że ustalenia dowodowe wskazują na brak rolniczego wykorzystywania działek w rozpatrywanym roku; co motywował opisem stanu tych działek z odniesieniem do dokumentacji fotograficznej i ortofotomap (str. 9 decyzji). W szczególności podkreślił, że na działce D widoczne są grunty, na których zaniechano prowadzenia działalności rolniczej (nieużytki), a pozostałą część działki stanowi las. Gdyby na działce wykonywano zabiegi agrotechniczne, nie stwierdzono by samosiewek ani wieloletnich chwastów. Natomiast działka C stanowi las, przy braku możliwości identyfikacji granicy działki, ponieważ znajduje się w kompleksie leśnym - w sposób naturalny zaciera się granica pomiędzy starym lasem (wskazywanym przez stronę) i lasem na zadeklarowanej powierzchni (działce C). Organ wskazał, że z uwagi na klasyfikację działki jako DR 10 brak zasadności weryfikowania wymagań dobrej kultury rolnej, bowiem kontrola przestrzegania wymagań DKR odbywa się dla gruntów rolnych, a nie dla lasu. Organ odwoławczy akcentował, że również zdjęcie lotnicze z 1 lipca 2006 r. dokumentuje istnienie terenów zadrzewionych w miejscu deklarowanej działki C i na fragmencie deklarowanej działki D.

Odnosząc się do art. 143b Rozporządzenia Rady (WE) 1782/2003 organ odwoławczy wskazał, że do przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na podstawie wniosku złożonego w 2006 r. kwalifikują się grunty rolne utrzymane w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r. Stwierdzenie, że określone grunty rolne nie były utrzymane w dobrej kulturze rolnej na ten dzień, skutkuje trwałym ich wykluczeniem z przyznania płatności bezpośrednich.

Organ ocenił, że na działkach C i D stwierdzono nieprawidłowości, które wykluczają prawo do płatności na rok 2006. Jego zdaniem wyjaśnienia strony oraz zeznania i oświadczenia świadków K. i Z.K. potwierdzają posiadane dotychczas informacje, że działka [...] była w okresie 2004-2007 częściowo użytkowana jako grunt orny oraz wypasana przez bydło. Jednakże ani strona, ani świadkowie nie potrafili wskazać, o jakie części działki chodzi. Nie można wykluczyć, że były to obszary orne zlokalizowane pomiędzy obszarami leśnymi, które sukcesywnie zajmowała inwazyjna roślinność leśna. Natomiast wypas 2 DJP na 8 ha nie zapewnia prawidłowego wykorzystania pastwiska. Organ podkreślił, że to na stronie spoczywa ciężar dowodu.

Następnie organ odwoławczy odniósł się szczegółowo do zarzutów odwołania; oceniając wszystkie te zarzuty jako chybione.

Podsumowując podał, że podtrzymuje stanowisko organu pierwszej instancji co do oparcia decyzji na dowodach i faktach uznanych za udowodnione, płynących z raportów z 2007 i 2012 r. Za bezzasadny uznał zarzut dotyczący braku podania podstawy prawnej i konkretnych wymagań stawianych działkom rolnym. Stwierdził, że organ pierwszej instancji przytoczył odpowiednie przepisy, na podstawie których dokonał ustalenia powierzchni kwalifikowanej do wartości 7,22 ha (w tym 3,71 ha dla spornej działki [...]). Wykazał również powierzchnię obarczoną błędem DR 10 i DR 18, która podlegała wykluczeniu w toku postępowania wznowieniowego (4,19 ha).

Końcowo, organ wskazał na prawodawstwo unijne znajdujące w sprawie zastosowanie (art. 138 ust. 1 Rozporządzenia 1973/2004 i art. 51 ust. 1 Rozporządzenia 796/2004), dotyczące sankcji i wywiódł, że: "Wyjaśnić w tym miejscu należy, że w postępowaniu wznowieniowym brak jest podstaw do stosowania sankcji wieloletnich, wobec czego organ ARMiR ograniczył decyzje do odmowy płatności, pomimo przedeklarowania powyżej 50%". Kontynuując, powołał się na judykaturę i stwierdził, że jest uprawniony do sanowania uzasadnienia organu pierwszej instancji; dlatego może utrzymać w mocy jego decyzję, jednocześnie uzasadniając swoją decyzję zgodnie z wymogami.

W skardze osobistej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżąca stwierdziła, że nie zgadza się z decyzją organu odwoławczego z dnia [...] r. Postawiła dziewięć zarzutów, które obszernie i szczegółowo umotywowała na 30 stronach skargi. Są to następujące zarzuty.

I. Raport z kontroli z 2007 r. nie spełnia wymagań, przepisów dotyczących

sporządzania dokumentacji pokontrolnej i dowodu w sprawie. Zarzuty dotyczące części opisowej raportu postawiono w świetle wymogów wynikających z art. 28 rozporządzenia Komisji (WE) 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. oraz zasad sporządzania protokołu wynikających z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Zarzuty dotyczące części graficznej koncentrowały się wokół wykazania, że organ nie wypełnił nawet wymogów wynikających z instrukcji organu dotyczącej zasad sporządzania dokumentacji fotograficznej. Akcentowano sprzeczności oraz niewypełnienie wymogów wynikających z art. 80 k.p.a.

II. Strona nie zgadza się ze stanowiskiem organu, że raport z kontroli z 2007 r. stanowi podstawę odmowy dopłat, ponieważ wykazuje niezgodność deklaracji rolnika z wynikami kontroli wywodząc, że to twierdzenie nie znajduje oparcia w materiale dowodowym. W szczególności odniosła się do treści własnej deklaracji akcentując, że inspektorzy w raporcie nie ustalili grup upraw na spornych działkach, nie zmierzyli ich powierzchni, na szkicu pomiaru nr 2 nie zaznaczyli działki rolnej C i nieprawidłowo zaznaczyli obrys działki D.

III. Pokontrolny kod DR 10 został nadany spornym działkom niezgodnie z przepisami i nie znajduje uzasadnienia w materiale dowodowym. Organ nie poinformował strony jaki fakt czy okoliczność stwierdzona na działkach stanowi podstawę nadania działkom kodu DR10.

IV. Organ w toku postępowania i w zaskarżonej decyzji w sposób nieuprawniony używa słowa las określając roślinność na działkach, co nie znajduje potwierdzenia ani w stanie ewidencji, ani w definicji legalnej lasu. Nie znajduje również potwierdzenia w stanie faktycznym. Dokumentacja fotograficzna z 2012 r. wykazuje występowanie na terenie działki C zagajników brzozy, co ze względu na roczne przyrosty drzew tego gatunku nie dokumentuje stanu na gruncie jako lasu w 2003-2006 r.

V. Organ nie ustalił stanu faktycznego działek na dzień 20 czerwca 2003 r., ani w latach 2003 - 2006. Podkreślono, że strona wielokrotnie domagała się ustalenia stanu faktycznego działek, policzenia drzew, ustalenia ich wieku oceniając jako błędny pogląd, że stwierdzone na działce nr [...] nieużytki i las powodują, że działki nie podlegają kontroli, ponieważ przeprowadza się je na gruntach rolnych.

VI. Ocena rolniczego użytkowania działek i ich stanu na dzień 30 czerwca 2003 r. została dokonana w sposób wadliwy, gdyż organ nie ustalając ilości wypasanych zwierząt oraz faktycznej zasobności pastwiska, na podstawie średniej obsady pastwisk ocenił, że były niewłaściwie użytkowane i z biegiem czasu zmieniły charakter na nieużytek - organ nie podał także, kiedy ta zmiana nastąpiła.

VII. Ocena zebranego materiału dowodowego została dokonana w sposób wadliwy, gdyż raporty z kontroli i zdjęcie lotnicze z 2006 r. nie dokumentują stanu działek w okresie referencyjnym. Nadto organ nie dokonał oceny wniosków dowodowych strony, wbrew przepisom k.p.a. oraz zaleceniom Sądu.

VIII. Istnieje wadliwość podstawy prawnej decyzji polegająca na wybiórczym zastosowaniu przepisów rozporządzenia, a także w świetle przepisów unijnych. Podkreślono, iż w § 4 rozporządzenia ustawodawca przewidział trzy przypadki, kiedy dopuszczalne jest porośnięcie gruntów rolnych drzewami i krzewami, a organ stwierdził, że nie zachodzi wyłącznie przypadek określony w punkcie 1. Nadto nie wyjaśnił dlaczego trawy na gruntach ornych użytkowanych jako pastwiska nie są uprawą roślin.

IX. Organ naruszył przepisy proceduralne, uchybiając obowiązkowi należytego ustalenia stanu faktycznego działek.

Podsumowując skarżąca wywiodła, że uważa skargę za uzasadnioną, ponieważ organ: 1) nie ustalił stanu faktycznego działek na dzień 30 czerwca 2003 r., ani w 2006 r., 2) nie przedstawił stronie uzasadnienia decyzji kontrolerów o nadaniu działkom kodu DR 10, 3) nie wyjaśnił jakich norm utrzymania w dobrej kulturze rolnej nie spełniały zadeklarowane działki, 4) nie wyjaśnił dlaczego zastosował § 4 § 1 pkt 1

§ 1 pkt 1 rozporządzenia.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, w pełnym zakresie podtrzymując stanowisko i argumentację zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) Sąd sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, w świetle art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm. ) – zwanej dalej "P.p.s.a", że tylko ustalenie, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd dokonuje z urzędu kontroli rozstrzygnięć administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem i nie jest związany w tym zakresie zarzutami, podstawą prawną i wnioskami sformułowanymi w skardze.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. z dnia [...] r. utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w M. z dnia [...] r. mocą której stwierdzono, że decyzja z dnia [...]r. przyznającą skarżącej jednolitą płatność obszarową (JPO) praz uzupełniająca płatność obszarową (UPO) do powierzchni deklarowanej 11,41 ha na rok 2006 została wydana z naruszeniem prawa. Podkreślić przed wszystkim należy, iż sprawa zakończona wydaniem zaskarżonej decyzji, rozpoznawana była przez organy administracji ponownie w związku z wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach prawomocnym wyrokiem z dnia z dnia 2 października 2013 r. sygn. akt III SA/Gl 1351/13.

Natomiast zgodnie z art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, działanie którego było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że Sąd rozpoznając w niniejszym składzie sprawę jest także związany poglądem wyrażonym we wskazanym wyżej wyroku, w szczególności wskazaniem, iż organ nie wyjaśnił faktycznego stanu działek na dzień 30 czerwca 2003 r., nie wyjaśnił na jakiej podstawie działkom nadano kod DR-10 i 18, jakie stwierdzone fakty uzasadniają przypisanie działkom ww. kodu DR-10, zmienionego później w stosunku do jednej z nich na kod DR-18, a tym samym przyczyny uznania działek rolnych C i D za nie utrzymywane w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r. Ponadto zdaniem Sądu organy nie wskazały jaki był stan faktyczny tych działek kiedy przeprowadzono kontrole. Za kwestię istotną Sąd uznał czy las znajduje się także na działkach zgłoszonych do dopłat jako użytkowanych rolniczo. Jednocześnie Sąd wyraził wątpliwość co do ustalenia powierzchni kwalifikującej się do płatności na działce [...].

Jednocześnie zaznaczyć należy, że rozstrzygnięcia w sprawie zapadły w wyniku wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną z dnia [...] r.. Wznowienie postępowania jest instytucją procesową umożliwiającą ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym została ona wydana, było dotknięte kwalifikowanymi wadami. Przedmiot postępowania w sprawie wznowienia postępowania wyznacza art. 149 § 2 k.p.a. Przedmiotem tego postępowania jest ustalenie, czy postępowanie zwyczajne, w którym zapadła decyzja ostateczna, było dotknięte jedną z wad wyczerpująco wyliczonych w art. 145 § 1 i art. 145 a oraz 145b k.p.a. , a w razie pozytywnego ustalenia - przeprowadzenie postępowania w celu rozpoznania i rozstrzygnięcia istoty sprawy będącej przedmiotem decyzji ostatecznej.

Jedną z przyczyn wznowienia stanowi art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Przepis ten stanowi, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy okoliczności faktyczne lub dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję. Przywołany przepis wymaga zatem kumulatywnego spełnienia następujących przesłanek: nowe okoliczności i nowe dowody muszą zostać ujawnione po wydaniu decyzji ostatecznej; oraz nowe okoliczności i nowe dowody musiały istnieć już wcześniej, to jest w chwili wydawania decyzji ostatecznej, lecz dla tego organu są one nowymi tylko dlatego, że nie były mu wcześniej znane. O istotności nowych okoliczności faktycznych i nowych dowodów można mówić tylko wtedy, jeżeli dotyczą one przedmiotu sprawy i mają wpływ na zmianę treści decyzji w kwestiach zasadniczych, co oznacza, że w sprawie mogłaby zapaść decyzja co do istoty odmienna od dotychczasowej.

Stosownie do art. 149 § 2 k.p.a. wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania daje podstawę do rozpatrzenia dwóch połączonych ze sobą spraw, to jest sprawy dotyczącej przyczyn wznowienia oraz drugiej, co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. W zależności od wyniku przeprowadzenia postępowania określonego w art. 149 § 2 k.p.a. właściwy organ – w oparciu o art. 151 § 1 k.p.a. - wydaje decyzję, w której: 1) odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, albo 2) uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Stosownie do art. 151 § 2 k.p.a. w przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. Zgodnie zaś z art. 146 k.p.a. nie uchyla się decyzji jeśli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynął przewidziany tym przepisem okres czasu (art. 146 § 1), a także nie uchyla się decyzji, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej (art. 146 § 2). Powyższa regulacja określa zatem przesłanki negatywne ograniczające dopuszczalność uchylenia decyzji administracyjnej w trybie wznowienia postępowania. Wystąpienie tych przesłanek nie ogranicza dopuszczalności wznowienia postępowania, natomiast ogranicza możliwość organu rozstrzygnięcia we wznowionym postępowaniu sprawy co do istoty.

Ze względu na poglądy prezentowane przez organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji stanowczo podkreślić trzeba, że ciężar wykazania przesłanki wznowieniowej spoczywa na tym, kto żąda wszczęcia postępowania wznowieniowego. W sytuacji, gdy organ wszczyna postępowanie z urzędu jest obowiązany wykazać istnienie tej przesłanki. Postępowanie wznowieniowe nie jest postępowaniem zwyczajnym prowadzonym w przedmiocie przyznania płatności, w którym na stronie ciąży szereg obowiązków dowodowych, ze względu na żądaną przez nią płatność. Jest to bowiem postępowanie nadzwyczajne zmierzające do usunięcia z obrotu prawnego decyzji ostatecznej przyznającej płatności, ze względu na dostrzeżoną wadę kwalifikowaną. Jak wyżej wskazano dalszy los tego postępowania zależy w pierwszej kolejności od stwierdzenia istnienia pozytywnej przesłanki wznowieniowej. Podkreślić trzeba, że przepisy szczególne (w tym ustawa) nie zmieniają rozkładu ciężaru dowodu w zakresie pozytywnej przesłanki wznowieniowej wynikającego z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, Sąd w niniejszym składzie stwierdza, że sprawa nadal nie został należycie wyjaśniona, a tym samym zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów procesowych mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Jako podstawę wznowienia postępowania z urzędu na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. organ I instancji wskazał nowy dowód, który istniał w dniu wydania decyzji ostatecznej o przyznaniu płatności w postaci raportu z kontroli na miejscu, przeprowadzonej w dniu 20 września 2007 r. oraz ujawnienia faktu, po ponownej weryfikacji sprawy, iż część zadeklarowanych przez skarżącą działek nie spełniała kryterium utrzymania w dobrej kulturze rolnej. Tak opisana podstawa jest nieprawidłowa, bowiem dowód na jaki się powołano istniał po wydaniu decyzji z dnia [...] r. Jednakże zważywszy na argumentację organu należało uznać, że w istocie za przesłankę wznowieniową organ I instancji przyjął nową okoliczność faktyczną - występowanie na działkach rolnych położonych na działce ewidencyjnej nr [...] terenów, które nie były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r. oraz nie były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej, przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska w 2006 r. Zatem obowiązkiem organów było jednoznaczne wykazanie tej okoliczności. A jak wyżej wskazano zakres koniecznych ustaleń w tym względzie oraz ocena materiału dowodowego, którym dysponowały organy przed wyrokiem z 2 października 2013 r. zostały także zdeterminowane odpowiednio zaleceniami i oceną prawną Sądu.

Utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji stwierdzającą wydanie decyzji ostatecznej z naruszeniem prawa (art. 151 § 2 k.p.a.) organ odwoławczy podzielił pogląd organu pierwszej instancji, że w sprawie zostało wykazane istnienie pozytywnej przesłanki wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. oraz że w sprawie zachodzi negatywna przesłanka wznowieniowa tamująca możliwość uchylenia decyzji ostatecznej. Z twierdzeniami organów o wykazaniu przesłanki opisanej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. nie sposób się zgodzić, gdyż nie zostały wykonane należycie zalecenia Sądu.

Okoliczności mające wpływ na kształt analizowanej przesłanki wznowieniowej wynikają z przepisów regulujących zasady przyznawania płatności obszarowych.

Zgodnie z art. 1 pkt 1 ustawy z 18 grudnia 2003 roku o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych. (Dz. U. z 2004 r., Nr 6, poz. 40 ze zm. – zwanej dalej "ustawą"), ustawa określa warunki i tryb udzielenia producentom rolnym płatności bezpośrednich do gruntów rolnych, określonych w przepisach art. 143b i art. 143c rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniającego rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr 1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr 2358/71 i (WE) nr 2529/2001 (Dz. Urz. UE L 270 z 21.10.2003, str. 1, z późn. zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 3, t. 40, str. 269, z późn. zm.), zwanych dalej "płatnościami".

Stosownie do art. 143b pkt 4 Rozporządzenia Rady (WE) Nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiającego wspólne zasady dla mechanizmów bezpośredniego wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone mechanizmy wsparcia dla rolników, "obszar użytków rolnych nowego Państwa Członkowskiego objęty systemem jednolitej płatności obszarowej stanowi część wykorzystywanych użytków rolnych utrzymywanych w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r.

Tryb i warunki przedmiotowej pomocy krajowy prawodawca określił, w mającym zastosowanie w sprawie art. 2 ust. 1 i 2 ustawy. Z istoty tego przepisu wynika, iż płatności przysługują producentowi rolnemu do gruntów rolnych będących w jego posiadaniu, które są utrzymywane w dobrej kulturze rolnej. Obejmują one jednolitą płatność obszarową o nazwie skróconej JPO, oraz uzupełniającą płatność obszarową o nazwie skróconej UPO. Warunkiem uzyskania płatności jest posiadanie przez producenta rolnego działek rolnych o łącznej powierzchni 1ha, które kwalifikują się do objęcia płatnościami.

Z przywołanych przepisów prawnych wynika, że jednolita płatność obszarowa nie może zostać przyznana do powierzchni gruntów, które nie były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r., niezależnie od tego czy w tym dniu była na nich prowadzona produkcja czy też nie. Natomiast w 2006 r. płatność obszarowa przysługiwała do gruntów rolnych utrzymywanych w dobrej kulturze rolnej, przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska.

Stosownie do art. 5 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 państwa członkowskie zostały zobowiązane do zapewnienia, że wszystkie grunty rolne, a w szczególności grunty, które nie są już wykorzystywane do celów produkcyjnych, są utrzymywane w dobrej kulturze rolnej zgodnej z ochroną środowiska. Polska jako jedno z państw członkowskich została również zobowiązana do określenia na poziomie krajowym lub regionalnym, wymogów minimalnych w zakresie dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska, na podstawie ram ustanowionych w załączniku IV, uwzględniając szczególne cechy charakterystyczne odnośnych obszarów, włączając w to warunki glebowe i klimatyczne, istniejące systemy gospodarowania, wykorzystanie gruntów, zmianowanie upraw, metody uprawy roli oraz struktury gospodarstw.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi realizując nałożony na Polskę obowiązek rozporządzeniem z dnia 7 kwietnia 2004 r. w sprawie minimalnych wymagań utrzymywania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej określił minimalne warunki, jakim muszą one odpowiadać, aby mogły być uznane za grunty utrzymany w dobrej kulturze rolnej przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska.

W myśl § 1 ust. 1 powołanego rozporządzenia utrzymanie w dobrej kulturze rolnej gruntów ornych miało polegać na uprawianiu na nich roślin lub ich ugorowaniu (pkt 1), natomiast łąk - na koszeniu okrywy roślinnej i jej usuwaniu, co najmniej raz w roku, w terminie do dnia 31 lipca (pkt 2), a w przypadku pastwisk – na wypasaniu zwierząt w okresie wegetacyjnym traw lub koszeniu okrywy roślinnej i jej usunięciu co najmniej raz w roku w terminie do dnia 31 lipca (pkt 4).

Jednocześnie w § 4 tych rozporządzeń Minister zastrzegł, że grunty rolne nie powinny być porośnięte drzewami i krzewami z wyjątkiem: 1) drzew i krzewów: a) niepodlegających wycięciu zgodnie z przepisami o ochronie przyrody, b) mających znaczenie dla ochrony wód i gleb, c) niewpływających na prowadzoną na tych gruntach produkcję roślinną, 2) gruntów, na których prowadzone są plantacje wierzby (Salix sp.) wykorzystywanej do wyplatania.

Zatem, aby można było na podstawie art.151 § 2 k.p.a. wydać decyzję, organ musiałby najpierw przesądzić, że rzeczywiście w sprawie zaistniała pozytywna przesłanka wznowieniowa a więc, że grunty do których zostały stronie przyznane płatności obszarowe na 2006 r. nie były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r. oraz w 2006 r.

Organ odwoławczy stwierdził, że zadeklarowaną działkę D kwalifikuje jako nieużytki bowiem na zdjęciach wykonanych w 2007 r. widoczne są grunty, na których zaniechano prowadzenia działalności rolniczej. Wskazał, że brak widocznych śladów koszenia trawy, jak również wypasania zwierząt w okresie wegetacji traw, widoczne są liczne siewki drzew. Działka jest porośnięta kilkuletnimi samosiewkami drzew i wieloletnimi chwastami; na działce znajdują się też hałdy ziemi. Pozostałą część działki stanowi las, dokumentowany fotografiami z 2012 r. Wskazał, że roślinność działki dowodzi, że nie była użytkowana na przełomie ostatnich kilku lat. Gdyby na działce wykonano zabiegi agrotechniczne, to nie stwierdzono by samosiewek oraz wieloletnich chwastów. W kontroli przeprowadzonej w 2012 r. zaniechano kodu DR10, a pozostawiono kod DR 18 dla powierzchni 2,12 ha nieporośniętej drzewami (na pozostałej powierzchni las). Tym samym podtrzymano stan braku użytkowania działki na dzień kontroli przeprowadzonej w 2007 r. oraz podtrzymano skutek w postaci odmowy prawa do płatności dla działki D w 2006 r.

Odnośnie działki C stwierdził, że stanowi ona las, przy jednoczesnym braku możliwości identyfikacji granicy działki, bowiem działka jest w kompleksie leśnym, co dokumentują zdjęcia wykonane w 2012 r. Powyższe można również śledzić na obrazie ortofotomap, które w postaci załączników do wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na 2006 r. zostały przekazane stronie. Odstąpienie od pomiaru powierzchni i sporządzenia danych wektorowych z pomiaru działki rolnej C wynika z przyjętych procedur kontrolnych organu. Pomiar jest przeprowadzany, gdy istnieje możliwość identyfikacji w terenie granic kontrolowanej działki. Kontrola w 2012 r. dla działki C wykazała, że granica między starym lasem (powierzchnia nie deklarowana przez stronę) i lasem na zadeklarowanej powierzchni działki C, naturalnie się zaciera. Z uwagi na klasyfikację działki jako DR 10 brak zasadności weryfikowania wymagań dobrej kultury rolnej, bowiem kontrola przestrzegania wymagań DKR odbywa się dla gruntów rolnych, a nie dla lasu.

Nadto organ odwoławczy stwierdził, że na zdjęciu lotniczym z 2006 r. widoczne są tereny zadrzewione w miejscu deklarowanej działki C i na fragmencie deklarowanej działki D.

Opisane ustalenia organu odwoławczego poczynione zostały w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu prowadzonym przed wydaniem przez Sąd wyroku z dnia 2 października 2013 r., uzupełnionym o zeznania i oświadczenia świadków. Przeprowadzenie tych dowodów stanowiło wypełnienie zaleceń Sądu. Jak wskazał organ odwoławczy te zeznania i oświadczenia nie wniosły niczego istotnego do sprawy w zakresie będącym przedmiotem sporu. Sąd ten pogląd podziela, aczkolwiek z powodów odmiennych niż organ. Organ wychodził z założenia, że to strona ma udowodnić, że przedmiotowe grunty znajdowały się w dobrej kulturze rolnej i ocenił, że te nowe dowody tego nie potwierdzają. Natomiast – jak już Sąd wyżej wyjaśnił – to organ jest obowiązany udowodnić istnienie pozytywnej przesłanki wznowieniowej, a więc okoliczność, iż działki C i D nie były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r. oraz/lub nie były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej, przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska w 2006 r. Rzeczywiście zeznania Z.K. i K.K. tej tezy organu nie potwierdzają.

Z powyższego wynika, że organy orzekając po wyroku z dnia 2 października 2013 r. oparły się w zakresie istotnych okoliczności sprawy na tym samym materiale dowodowym, którym dysponowały przed tym wyrokiem. Została dokonana ponowna analiza tego materiału dowodowego; został on ponownie rozpatrzony. W ramach tej weryfikacji organ pierwszej instancji zwrócił się do [...] Biura Kontroli o wypowiedzenie się co do poprawności zastosowania kodu DR 10. Analiza odpowiedzi z dnia 26 listopada 2014 r. wskazuje, że stanowisko prezentowane przez Biuro Kontroli nie uległo zmianie w stosunku do stanowiska prezentowanego w piśmie z dnia 12 grudnia 2012 r., uwzględnionego przez organy w postępowaniu prowadzonym przed przywołanym wyrokiem. Jest ono natomiast rozbudowane w zakresie argumentacji, która została przejęta przez organy i wyżej zaprezentowana.

Sąd stwierdza, że organ nie pozyskał materiału dowodowego obrazującego stan działek C i D w roku 2006 w zakresie powierzchni kwalifikowanej; ani nie wykazał jednoznacznie, że stan stwierdzony podczas kontroli jest tożsamy w zakresie powierzchni kwalifikowanej w 2006 r. Ponadto w sprawie brak jest jednoznacznego ustalenia co do utrzymywania tych działek w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r.

Odnosząc się do argumentacji organu odwoławczego prezentowanej we wskazanym zakresie, w pierwszej kolejności wskazać trzeba na nieuprawnione wywodzenie, że zdjęcia z 2007 r. (nr 57, 58 i 59) dokumentują nieużytek na działce D Zdjęcia te (wszystkie zdjęcia znajdują się w aktach administracyjnych sprawy IV SA/Gl 672/15) mają wątpliwą wartość dowodową, gdyż na nich zaznaczono, że dokumentują zarówno stan działki C, jak i stan działki D – a nie jest to fizycznie możliwe ze względu na położenie tych działek względem siebie. De facto więc nie wiadomo co te zdjęcia prezentują. Wywodzenie na okoliczność nieużytku w oparciu o ustalenia z kontroli przeprowadzonej w 2012 r. również należy ocenić jako nieuprawnione. Okoliczność, iż w 2012 r. na działce D znajdowały się hałdy ziemi oraz rosły kilkuletnie samosiewki drzew i wieloletnie chwasty nie oznacza, że w 2006 r. ta część działki była nieużytkiem. Udokumentowano stan działki w 2012 r., a nie w roku 2006 i nie wykazano tożsamości stanu działki w obydwu tych okresach. Określenie kilkuletnie samosiewki może oznaczać zarówno samosiewki trzyletnie (a więc porastające działkę od roku 2009), jak i ośmioletnie (porastające działkę od roku 2004). Nie negując twierdzenia organu, że roślinność działki dowodzi, że nie była ona użytkowana na przełomie ostatnich kilku lat Sąd stwierdza, że powyższe nie oznacza, że nie była użytkowana w 2006 r. Przypomnieć jeszcze trzeba, że strona przestała być właścicielką działek w 2007 r. i nie miała żadnego wpływu na stan tych działek w okresie późniejszym.

Odnosząc się do argumentu organu, że pozostałą część działki D stanowi las widoczny na fotografiach nr 10, 11, 12, 13, 20, 21 i 22 wskazać trzeba, że zdjęcia z 2012 r. nie dają podstaw do jednoznacznego określenia wieku drzew porastających działkę. Sąd nie neguje okoliczności, że w 2012 r. drzewa na działce rosły (były też wycinane), ale wskazuje, że np. w przypadku brzozy tempo wzrostu określa się na 50-100 cm na rok, przy intensywnym wzroście w pierwszych latach wegetacji. Zdjęć tych nie można więc traktować jako dokumentujących stan działki w roku 2006. Wiek drzew bez konieczności ingerencji w strukturę można w przybliżeniu określić posługując się pomiarami pierśnicy – przy korzystaniu z tablic wieku drzew. Jednakże organ takich ustaleń nie poczynił i okoliczność, czy na działce D w 2006 r. rosły drzewa, ewentualnie ile ich było, nie została wykazana.

W tym miejscu należy jeszcze dodatkowo wskazać, że organ posługując się określeniem las nie wyjaśnił podstawy do takiej kwalifikacji dokumentowanych drzew. Trzeba bowiem mieć na uwadze okoliczność, że w polskim systemie prawnym znajduje się definicja legalna tego pojęcia sformułowana dla potrzeb ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (w 2005 r. stan prawny - tj. Dz. U. z 2005 r. Nr 45, poz. 435). Zgodnie z tą definicją (art. 3) lasem w rozumieniu ustawy jest grunt: 1) o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi) - drzewami i krzewami oraz runem leśnym - lub przejściowo jej pozbawiony: a) przeznaczony do produkcji leśnej lub b) stanowiący rezerwat przyrody lub wchodzący w skład parku narodowego albo c) wpisany do rejestru zabytków; 2) związany z gospodarką leśną, zajęty pod wykorzystywane dla potrzeb gospodarki leśnej: budynki i budowle, urządzenia melioracji wodnych, linie podziału przestrzennego lasu, drogi leśne, tereny pod liniami energetycznymi, szkółki leśne, miejsca składowania drewna, a także wykorzystywany na parkingi leśne i urządzenia turystyczne. Z argumentacji organu nie wynika, że rosnące na działce drzewa zostały zakwalifikowane jako las w oparciu o tę definicję. Organ nie wskazał także na powody odstąpienia od tej definicji; wskazywał jedynie na brak związania zapisami ewidencji gruntów – czego Sąd nie kwestionuje. Jakkolwiek definicja legalna lasu została sformułowana na potrzeby ustawy o lasach odwołanie się do tej definicji nie ma charakteru arbitralnego. Trzeba bowiem mieć na uwadze wymogi wykładni systemowej, a w ramach powyższego regulację zawartą w rozporządzeniu, dotyczącą minimalnych wymagań utrzymywania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej. Zgodnie z § 4 pkt 1 rozporządzenia grunty rolne nie powinny być porośnięte drzewami i krzewami z wyjątkiem drzew i krzewów niepodlegających wycięciu zgodnie z przepisami o ochronie przyrody. Wskazana norma może być rozumiana jako przyzwolenie na porośnięcie drzewami (z zachowaniem kwalifikacji gruntu utrzymanego w dobrej kulturze rolnej) w przypadku drzew, co do których odmówiono wydania zezwolenia na usunięcie. Może jednak również być rozumiana jako przyzwolenie na porośnięcie drzewami (z zachowaniem kwalifikacji gruntu utrzymanego w dobrej kulturze rolnej) w przypadku drzew, na których usunięcie nie wydaje się zezwolenia w trybie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (w 2005 r. stan prawny – Dz. U Nr 92, poz. 880 ze zm.). Tej ustawy nie stosuje się między innymi do drzew w lasach (art. 83 ust. 6 pkt 1), które podlegają wycięciu na zupełnie innych zasadach sformułowanych w ustawie o lasach.

Tym samym organ odwoławczy nie wykazał, że na działka D nie była w 2006 r. utrzymywana w dobrej kulturze rolnej. Ze względu na dostrzeżone uchybienia w ustaleniach dowodowych w zakresie stanu tej działki w roku 2006 przedwczesnym było formułowanie takich twierdzeń. W zakresie stanu działki D nie było natomiast konieczne odnoszenie się do wymogu utrzymania jej w dobrej kulturze w dniu 30 czerwca 2003 r. ze względu na zaniechanie przez organ stosowania do tej działki kodu DR 10.

Z kolei mając na uwadze ustalony przez organ stan działki C Sąd stwierdza, że i w tym przypadku dokonana kwalifikacja jest przedwczesna. W tym przypadku organ również odwołał się do potocznego rozumienia określenia "las", nie wyjaśniając powodów takiej kwalifikacji – z tym zastrzeżeniem, że na działce rzeczywiście las rośnie, ale w części niedeklarowanej. W tym miejscu przyjdzie odesłać do wcześniejszego wywodu Sądu dokonanego co do ustaleń dowodowych w zakresie stanu działki D. W 2012 r. organ zaobserwował trudność w rozgraniczeniu lasu i nowych drzew rosnących na tej działce. Tego Sąd nie kwestionuje wskazując jednocześnie, że powyższe nie świadczy o stanie działki ani w 2006 r., ani w 2003 r. Nadto posiadane zdjęcia z 2012 r. z powodów wyżej wyjaśnionych również nie dają podstaw do określenia wieku drzew – zarówno w odniesieniu do roku 2006, jak i 2003. Sąd ma na uwadze okoliczność, że organ dysponuje zdjęciem lotniczym z 2006 r. z widocznymi zadrzewieniami, ale dla wykazania, że działki C i D nie były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej, przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska w 2006 r. oraz nie były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r. (działka C) nie jest to dowód wystarczający. W szczególności nie daje on podstaw do precyzyjnego ustalenia stanu każdej z tych działek odpowiednio we wskazanych okresach. Nie daje również podstaw do jednoznacznego ustalenia zakresu ewentualnego przedeklarowania.

W tym stanie rzeczy Sąd stwierdza, że organy nie wypełniły w należyty sposób zaleceń sformułowanych w wyroku z dnia 2 października 2013 r., czym uchybiły art. 153 ustawy P.p.s.a. Nie zostało bowiem udowodnione istnienie w sprawie pozytywnej przesłanki wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Tym samym uchybiono też art. 145 § 1 pkt 5 w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. – wszystkie w związku z art. 151 § 2 k.p.a. Podjęcie rozstrzygnięcia na podstawie ostatniego ze wskazanych przepisów było przedwczesne. Dostrzeżone uchybienia proceduralne mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W ponownie prowadzonym postępowaniu organ będzie miał na względzie ocenę prawną i wskazania zawarte w wyroku z dnia 2 października 2013 r. r. oraz zawarte w niniejszym wyroku. Mając na względzie opisany wyżej rozkład ciężaru dowodu w postępowaniu wznowieniowym wszczynanym z urzędu, w istocie będzie obowiązany do wykazania istnienia w sprawie pozytywnej przesłanki wznowieniowej, wyżej sprecyzowanej. Wynik tego postępowania zdeterminuje podjęte w sprawie rozstrzygnięcie.

Nadto Sąd wskazuje, że w decyzji organu odwoławczego istnieje istotna rozbieżność pomiędzy rozstrzygnięciem i uzasadnieniem. Przypomnieć trzeba, że organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, mocą której ten organ stwierdził, że decyzja z dnia z [...] r. została wydana z naruszeniem prawa. Jednocześnie organ odwoławczy dwukrotnie w uzasadnieniu wywodził, że decyzja organu pierwszej instancji jednocześnie odmawia przyznania płatności na 2006 r. (str. 4 i str. 23 decyzji). Jest to oczywiście twierdzenie nieprawdziwe, ponieważ organ pierwszej instancji takiego rozstrzygnięcia nie podjął. Jednocześnie twierdzenie to pozostaje w rażącej sprzeczności z treścią art. 151 § 2 k.p.a. Wydanie decyzji na tej podstawie prawnej oznacza, że w obrocie prawnym pozostaje wadliwa decyzja ostateczna. W okolicznościach sprawy brak podstaw do wywodzenia, że stronie płatności odmówiono. Istnieje przecież decyzja ostateczna z dnia [...] r., którą te płatności przyznano. Organ odwoławczy naruszył art. 107 § 3 k.p.a., jednakże Sąd kwalifikuje to uchybienie jako nie mające istotnego wpływu na wynik, ze względu na decydujące znaczenie rozstrzygnięcia, a nie jego uzasadnienia.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy P.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach nie orzeczono ze względu na brak wniosku strony skarżącej.