Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 846/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2020-12-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1, art. 17 ust. 5, art. 17 ust. 1b
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.
article: art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, art. 145 par. 1 pkt 1 lit c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla, Sędziowie Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 10 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi D. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia 26 czerwca 2020 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Z. z dnia 19 marca 2020 r., nr [...] 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. na rzecz skarżącej D. Z. 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 19 marca 2020 r. (nr [...]) Wójt Gminy Z. – po rozpoznaniu wniosku z dnia 24 stycznia 2020 r. złożonego przez D. Z. (zwaną dalej również "wnioskodawczynią", "stroną", "skarżącą") - odmówił przyznania stronie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką – U. F. (ur. [...] 1943 r.).

Przed wydaniem decyzji przez organ I instancji pracownik socjalny przeprowadził wywiad środowiskowy z U. F. w miejscu jej zamieszkania w Z. i na podstawie złożonych przez nią oświadczeń ustalił rodzaj schorzeń na jakie cierpi ("cukrzyca insulinozależna, jaskra, problemy z pamięcią, zmiany otępienne – choruje na Alzheimera, astma oskrzelowa, zwyrodnienia stawów i kręgosłupa, problemy z sercem – migotanie przedsionków, wszczepione by-passy, nosi aparat słuchowy, ma problemy ze słuchem"). Z wywiadu wynikało także, że U. F. jest zadowolona z opieki jaką od 16 lat sprawuje nad nią córka i deklaruje, że nie poradziłaby już sobie bez jej pomocy. Na podstawie złożonych w toku wywiadu przez U. F. oświadczeń ustalono ponadto, że prowadzi ona jednoosobowe gospodarstwo domowe. D. Z. mieszka zaś w pobliskiej miejscowości B. i każdego dnia przyjeżdża do matki na kilka godzin dziennie, przywozi posiłki i zakupy, wykupuje leki, towarzyszy matce podczas wizyt u lekarzy, załatwia sprawy urzędowe, robi pranie, sprząta, pomaga matce w czynnościach higienicznych (mycie, kąpiel).

W ocenie organu I instancji pomimo że wnioskodawczyni sprawuje opiekę nad matką i z tego powodu nie pracuje zawodowo odmowa przyznania świadczenia była konieczna z uwagi na treść art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2220 ze zm. - powoływanej dalej w skrócie jako: "u.ś.r."), zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. W sprawie ustalono bowiem, że niepełnosprawność matki wnioskodawczyni istnieje od 57. roku życia.

W odwołaniu od powyższej decyzji D. Z. podniosła, że spełnia wszystkie przesłanki przyznania świadczenia. W ocenie strony organ dokonał błędnej wykładni art. 17 ust. 1b u.ś.r. ponieważ nie uwzględnił, że na skutek opublikowania wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13) doszło do uznania niekonstytucyjności wskazanego przepisu mając na uwadze, że różnicował on prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności. Uwzględniając treść wskazanego wyroku obowiązkiem organu było zatem dokonanie oceny spełniania przesłanek przyznania świadczenia z pominięciem kryterium momentu powstania niepełnosprawności.

Po rozpatrzeniu wniesionego przez stronę odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 26 czerwca 2020 r. (nr [...]) – na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r.– Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 256 – dalej jako: "k.p.a.") w zw. z art. 17 ust. 1b u.ś.r. - utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu wskazano, że w orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w S. z dnia 20 lipca 2015 r. U. F. została uznana za osobę o znacznym stopniu niepełnosprawności, wymagającą stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji ze wskazaniem, że ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 25 maja 2015 r., a niepełnosprawność istnieje od 57. roku życia. Na podstawie pisma Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 5 lutego 2020 r. ustalono ponadto, że D. Z. wykonywała umowę agencyjną, umowę zlecenie lub umowę o świadczenie usług w okresach od: 4 sierpnia do 4 września 2005 r., 6 maja do 18 maja 2006 r., 23 czerwca do 18 lipca 2014 r., 11 sierpnia 2014 r. do 14 sierpnia 2014 r., 6 listopada 2014 r. do 28 listopada 2014 r., 3 lutego 2015 r. do 17 kwietnia 2015 r. Natomiast w pozostałych okresach, począwszy od 4 grudnia 2001 r. D. Z. była bezrobotna, przy czym od 1 listopada 2015 r. otrzymywała świadczenia z ośrodka pomocy społecznej, a decyzją z dnia 27 listopada 2019 r., w związku z opieką jaką sprawuje nad niepełnosprawną matką, został jej przyznany specjalny zasiłek opiekuńczy. Organ odwoławczy wskazał następnie, że z kart leczenia szpitalnego U. F. wynika, że cierpi ona na "przewlekłą niewydolność nerek, cukrzycę, nadciśnienie tętnicze, chorobę wieńcową, była też operowana w 2004 r. wszczepiono jej by-passy, ma problemy z pamięcią". Organ zaznaczył, że podczas wywiadu środowiskowego ustalono, że U. F. ma także problemy za słuchem, nosi aparat słuchowy, prowadzi 1-osobowe gospodarstwo domowe i mieszka w Z., natomiast D. Z. mieszka w B. Według oświadczenia U. F. córka sprawuje nad nią opiekę od blisko 16 lat, przyjeżdża do niej codziennie na kilka godzin i opiekuje się nią w taki sposób, że przywozi posiłki, przywozi zakupy, wykupuje leki, towarzyszy podczas wizyt u lekarzy, załatwia sprawy urzędowe, robi pranie, sprząta, przyjeżdża i kąpie matkę.

Biorąc pod uwagę zebrany w sprawie materiał dowodowy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wskazało na kilka odrębnych podstaw uzasadniających odmowę przyznania D. Z. świadczenia pielęgnacyjnego.

Organ odwoławczy w pełni podzielił stanowisko organu I instancji co do konieczności odmowy przyznania świadczenia w związku z niespełnieniem kryterium z art. 17 ust. 1b u.ś.r. dotyczącego czasu powstania niepełnosprawności. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ potwierdził, że wskazany przepis wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13) istotnie został uznany za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności. W ocenie Kolegium wyrok ten nie oznacza jednak uchylenia art. 17 ust. 1b u.ś.r. i usunięcia z ustawy kryterium wieku powstania niepełnosprawności jako przesłanki warunkującej uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego. Nie kreuje także nowego prawa do żądania świadczenia przez opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność ich podopiecznych powstała już po okresie dzieciństwa. Organ zaznaczył, że wykonanie wyroku Trybunału wymaga podjęcia niezbędnych oraz niezwłocznych działań ustawodawczych prowadzących do przywrócenia równego traktowania opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych. Poprawienie stanu prawnego w omawianym zakresie należy jednak wyłącznie do ustawodawcy.

Niezależnie od tego w ocenie Kolegium w sprawie nie została spełniona podstawowa przesłanka jaką musi spełnić osoba obiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne wynikająca z art. 17 ust. 1 u.ś.r., tj. warunek rezygnacji z pracy lub niepodejmowania pracy zarobkowej spowodowany koniecznością sprawowania permanentnej opieki nad bliską osobą o określonym stopniu niepełnosprawności. Świadczenie pielęgnacyjne nie jest bowiem przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym, gdyż wynika ona z prawnego i moralnego obowiązku, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Nie może być ono traktowane jako zastępcze źródło dochodu. Świadczenie to bowiem ma być rekompensatą za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga.

Kolegium stwierdziło, iż ostatnie zatrudnienie D. Z. zakończyło się 17 kwietnia 2015 r., a poprzednio pracowała z przerwami. Zatrudnienie na umowę agencyjną, umowę zlecenia czy umowę o świadczenie usług nie było bowiem ciągłe, lecz trwało po parę dni, miesięcy odpowiednio: 7 miesięcy i 26 dni jako pracownik młodociany, 1 miesiąc, 12 dni, 26 dni, 3 dni, 22 dni, 1 miesiąc i 14 dni. Kolegium oceniło, że w przedmiotowej sprawie brak jest zatem związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem pracy a opieką nad matką w sytuacji, gdy wnioskodawczyni nigdy nie pracowała w sposób ciągły, a jedynie po porę dni lub miesięcy w roku. Zważywszy natomiast, że drugą z podstawowych przesłanek uprawniających do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest stała i osobista opieka ubiegającego się o przyznanie świadczenia nad osobą niepełnosprawną, to opieka taka musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej. Zatem związek między rezygnacją z zatrudnia (albo jego niepodejmowaniem) a sprawowaną opieką musi być bezpośredni.

Kolegium stwierdziło, że wywiad środowiskowy potwierdził, że D. Z. opiekuje się matką. Z dokumentów, w tym m.in. oświadczeń wnioskodawczyni i U. F. wynika, że opieka ta zajmuje kilka godzin dziennie. Jednak nie jest to całodobowa opieka, ponieważ jak ustalono D. Z. nie zamieszkuje wraz z matką. W związku z powyższym w ocenie Kolegium wnioskodawczyni mogłaby podjąć zatrudnienie, nawet w niepełnym wymiarze czasu pracy. Kolegium wskazało ponadto, że czynności polegające na praniu, sprzątaniu, gotowaniu posiłków, zawożeniu do lekarzy, kupowaniu lekarstw i ich podawaniu stanowią czynności dnia codziennego, których wykonywanie wynika z prawnego i moralnego obowiązku i nie uzasadniają przyznania wnioskowanego świadczenia.

Końcowo organ odwoławczy zaznaczył, że przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b/ u.ś.r. należy wykładać w ten sposób, iż wprawdzie istotnie wyklucza on możliwość pobierania dwóch świadczeń jednocześnie, jednakże nie uniemożliwia wyboru przez uprawnionego świadczenia także wówczas, gdy jedno z nich jest już przyznane wcześniejszą decyzją. Aby ten wybór, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r. zagwarantować stronie, to nie zachodzi konieczność rezygnacji z przyznanego już świadczenia przed otrzymaniem zapewnienia organu, że drugie z tych świadczeń zostanie rzeczywiście przyznane. Kolegium zaznaczyło, że "powyższe nie oznacza, iż (...) przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego nie stanowi przesłanki powodującej odmowę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Kolegium utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję także z uwagi na fakt, iż niepełnosprawność (...) istnieje od 57-go roku życia i tym samy nie została spełniona przesłana wskazana w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych".

D. Z. zaskarżyła ww. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie decyzji ją poprzedzającej, a także zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych oraz o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

W skardze podtrzymano zarzut naruszenia art. 17 ust. 1b u.ś.r. w całości, przytaczając wspierającą ten zarzut argumentację przestawioną uprzednio w odwołaniu.

Odrębnie podniesiono zarzut naruszenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] art. 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że w sprawie nie występuje związek przyczynowy pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki. Prawidłowa wykładnia wskazanego przepisu powinna bowiem doprowadzić do wniosku, że jest to osoba, która ma obiektywną możliwość podjęcia zatrudnienia, ale tego nie czyni z uwagi na podjęcie stałej opieki nad osobą niepełnosprawną.

W ocenie strony w sprawie doszło ponadto do naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. poprzez błędną ocenę materiału dowodowego i niezasadne uznanie, że skarżąca nie spełnia przesłanek do przyznania świadczenia, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. W tym zakresie podkreślono w szczególności, że świadczenie pielęgnacyjne może być przyznane pomimo tego, że opiekun osoby niepełnosprawnej jest od wielu lat bezrobotny. Przez rezygnację z zatrudnienia nie należy bowiem rozumieć rezygnacji tylko z aktualnego zatrudnienia, ale również z przyszłego zatrudnienia. To, że skarżąca jest bezrobotna od wielu lat nie oznacza bowiem, że obecnie nie może podjąć zatrudnienia. Przede wszystkim jednak organ powinien ustalić jakiej opieki wymaga osoba niepełnosprawna i dojść do wniosku, że wymaga ona stałej i długotrwałej opieki.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Na mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej w skrócie jako: "p.p.s.a.") uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Natomiast stosownie do art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że niniejsza skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie spawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie spełnione zostały przesłanki, o których mowa w art. 119 pkt 2 p.p.s.a.

Dokonując kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia w oparciu o wyżej wskazane kryterium Sąd uznał, że złożona skarga zasługuje na uwzględnienie.

W myśl art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm. - dalej jako: "u.ś.r.") świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu; 2) opiekunowi faktycznemu dziecka; 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej; 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Stosownie do art. 17 ust. 1b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia.

Jak wynika ze zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego skarżąca w dniu 24 stycznia 2020 r. złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką – U. F., załączając do wniosku m.in. orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w S. z dnia 20 lipca 2015 r. o stopniu niepełnosprawności, zaliczające matkę skarżącej do znacznego stopnia niepełnosprawności na stałe z informacją, że niepełnosprawność istnieje od 57. roku życia oraz że ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 25 maja 2015 r.

Mając powyższe na uwadze w niniejszej sprawie w pierwszej kolejności należało rozstrzygnąć spór, czy na gruncie obowiązujących przepisów opiekunowi (skarżącej) może przysługiwać świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 u.ś.r., pomimo, że niepełnosprawność dorosłej osoby niepełnosprawnej - jej matki, nad którą sprawowana jest opieka, powstała później niż do ukończenia 18. roku życia czy też ukończenia 25. roku życia w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej (stosownie do treści art. 17 ust. 1b u.ś.r.).

Przy rozważaniu tej kwestii konieczne jest wzięcie pod uwagę treści i skutków płynących z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13, Dz. U. Z 2014 r., poz. 1443; OTK-A 2014/9/104) dla określenia ich wpływu na sytuację prawną skarżącej.

W niniejszej sprawie organy uznały, że z uwagi na fakt, iż niepełnosprawność matki

skarżącej (ur. w 1943 r.) istnieje od jej 57. roku życia, to tym samym skarżąca nie spełnia określonego w art. 17 ust. 1b u.ś.r. warunku do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego, bowiem wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13) nie zmienia w tym zakresie jej sytuacji prawnej.

Z takim stanowiskiem nie sposób się zgodzić.

Jak wynika z treści art. 17 ust. 1b u.ś.r. warunkiem przyznania wnioskowanego świadczenia jest powstanie niepełnosprawności u osoby wymagającej opieki nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Natomiast Trybunał Konstytucyjny w punkcie 2. sentencji wyroku z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13) orzekł, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Skoro w powołanym wyroku Trybunału została stwierdzona niezgodność we wskazanym zakresie przepisu ustawy o świadczeniach rodzinnych z Konstytucją, to sąd administracyjny nie może tej okoliczności nie brać pod uwagę lub ją pomijać.

Przedmiotowy wyrok Trybunału Konstytucyjnego jest wyrokiem zakresowym, czyli takim, w którym Trybunał stwierdza zgodność albo niezgodność z Konstytucją przepisu prawnego w określonym (podmiotowym, przedmiotowym lub czasowym) zakresie jego zastosowania. W konsekwencji atrybut konstytucyjności albo niekonstytucyjności nie jest przypisywany całemu aktowi prawnemu albo jego jednostce redakcyjnej (przepisowi), lecz jego fragmentowi, a ściślej rzecz biorąc jakiejś normie (normom) wywiedzionej z tego przepisu. Wyrok zakresowy rozstrzyga o przepisie, którego rozumienie nie jest sporne, lecz zarzut niekonstytucyjności odnosi się do wyraźnego zakresu zastosowania tego przepisu (por.: M. Florczak-Wątor, Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego i ich skutki prawne, Poznań 2006, s. 104).

Przywołany wyrok odnosi się do negatywnego zakresu przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., na co wskazuje zwrot "w zakresie, w jakim różnicuje". Istotą tego rozstrzygnięcia jest uznanie za niezgodne z konstytucyjną zasadą równości pominięcia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego innych osób, niż wskazanych w tym przepisie, przy czym niekonstytucyjności takiego ograniczenia Trybunał upatruje w zróżnicowaniu prawa podmiotowego opiekunów osób niepełnosprawnych ze względu na wiek powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki.

Skutkiem tego wyroku jest zmiana zakresu zastosowania przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie treści w nim ujętej, będącego przepisem szczególnym w odniesieniu do art. 17 ust. 1 tej ustawy, który określa ogólne przesłanki prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zakresowe wyeliminowanie ograniczeń o charakterze podmiotowym (wieku powstania niepełnosprawności podopiecznych) nie powoduje dysfunkcjonalności ustawy, gdyż - jak zasadnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z dnia 1 czerwca 2015 r. (sygn. akt II SA/Bd 366/15) - możliwe jest odnalezienie w treści art. 17 u.ś.r. i przepisów z nim skorelowanych wszystkich elementów podmiotowych, przedmiotowych i czasowych koniecznych dla zrekonstruowania normy (norm) prawnej określającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Nie jest to zatem przypadek tzw. pominięcia prawodawczego, które polega na wskazaniu przez Trybunał braku pewnych treści normatywnych w kontrolowanym przepisie (por. A. Kustra, Wyroki zakresowe Trybunału Konstytucyjnego, Przegląd Sejmowy, nr 4/2011, s. 60). Trybunał Konstytucyjny derogował bowiem fragment pełnego i jednoznacznego pod względem zakresowym przepisu, realizując tym samym klasyczną i nie budzącą kontrowersji funkcję "negatywnego prawodawcy" (por. S. Wronkowska, Kilka uwag o "prawodawcy negatywnym", Państwo i Prawo nr 10/2008).

Stanowisko to Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela.

Trybunał Konstytucyjny derogując w powołanym wyżej zakresie przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie odroczył utraty jego mocy obowiązującej (art. 190 ust. 3 Konstytucji RP). Oznacza to, że bezpośrednim skutkiem orzeczenia jest utrata przez ten przepis we wskazanym w wyroku zakresie domniemania konstytucyjności. Innymi słowy, skutkiem wydanego orzeczenia jest stwierdzenie niekonstytucyjności art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, i to począwszy od dnia ogłoszenia wyroku.

Przedmiotowy wyrok został ogłoszony w Dzienniku Ustaw RP z dnia 23 października 2014 r. pod poz. 1443 i z tym dniem orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego weszło w życie. Omawiany przepis ustawy, tj. art. 17 ust. 1b jako niekonstytucyjny w określonym przez wyrok zakresie, nie powinien mieć od tego momentu zastosowania, gdyż Trybunał Konstytucyjny wprost stwierdził jego niekonstytucyjność.

Stwierdzenie niekonstytucyjności przepisu przekłada się na ukształtowanie nowego stanu prawnego. Zgodnie z art. 6 k.p.a. organy administracji posiadają uprawnienie do działania jedynie na mocy obowiązujących przepisów.

Zauważyć należy, że Trybunał Konstytucyjny nie może uzasadnieniem swego wyroku przesądzić o tym, że jednoznaczna sentencja wyroku może obowiązywać w innym zakresie, niż wynika to z jej brzmienia lub z zasad prawa konstytucyjnego (art. 190 Konstytucji RP), które obowiązują także Trybunał, stojący na straży ich przestrzegania. Ani treść uzasadnienia wyroku, ani tym bardziej interpretacja fragmentu uzasadnienia nie może modyfikować treści sentencji wyroku, ani też zmieniać wynikających z przepisów prawa skutków orzeczeń wydawanych przez Trybunał Konstytucyjny. Zgodnie z dominującym poglądem doktryny uzasadnienia orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego nie wiążą sądów (poza ewentualnie sądem pytającym w przypadku tzw. pytania prawnego), brak jest bowiem przesłanek warunkujących uznanie takiej kompetencji (por. J. Mikołajewicz, Zasady orzecznicze Trybunału Konstytucyjnego. Zagadnienia teoretyczne, Poznań 2008, s. 84).

W przywołanym wyżej wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy stwierdził, że w uzasadnieniu wyroku Trybunał, m.in. po rozważeniu braku przesłanek do zróżnicowania sytuacji prawnej opiekunów osób niepełnosprawnych ze względu na czas (wiek) powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki wskazał, że skutkiem wyroku jest stwierdzenie w punkcie 8., iż opiekunowie dorosłych osób niepełnosprawnych muszą być traktowani przez ustawodawcę jako podmioty należące do tej samej klasy. Stwierdzenie to, podobnie jak następne dwa akapity, odnosi się bezpośrednio do ustawodawcy (tzw. sygnalizacja).

Natomiast w akapicie czwartym punktu 8. uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego znajdują się rozważania dotyczące skutku wyroku dla stanu prawnego i sytuacji prawnej adresatów przepisu art. 17 ust. 1b ustawy – "skutkiem wejścia w życie wyroku nie jest ani uchylenie art. 17 ust. 1b u.ś.r., ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowanie "prawa" do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa. Trybunał Konstytucyjny orzekł ostatecznie o niekonstytucyjności jedynie części normy wynikającej z art. 17 ust. 1b u.ś.r. Poprawienie stanu prawnego w tym zakresie należy w ocenie Trybunału wyłącznie do ustawodawcy, który - biorąc pod uwagę skutki społeczne rozstrzygnięć podejmowanych w badanej materii - powinien dokonać tego bez zbędnej zwłoki".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wskazuje dalej, że fragment ten potwierdza charakterystykę zakresowego typu wyroku. Jeśli zaś chodzi o fragmenty odnoszące się do "uchylenia decyzji przyznających świadczenia" oraz "wykreowania prawa do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych" to dosłownie pojmując treść tego zapisu brak byłoby podstaw do stosowania przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresowo derogowanym brzmieniu, bez ingerencji ustawodawcy. Takie stwierdzenie przeczy natomiast sentencji wyroku i możliwości zrekonstruowania wszystkich konstytutywnych elementów prawa do świadczenia pielęgnacyjnego po wyłączeniu norm wynikających z derogowanego zakresu przepisu. Zapis zawarty w punkcie 8. uzasadnienia wyroku należy zatem potraktować jako wskazówkę interpretacyjną, nie zaś element rozstrzygający o zakresie derogacji i jej skutku dla obowiązywania prawa.

Podzielając powyższe stanowisko stwierdzić należy, że skoro wyrok Trybunału Konstytucyjnego odniósł bezpośredni skutek, to zadaniem sądu administracyjnego -realizującego ustrojową funkcję gwaranta praw i wolności obywatelskich - jest ustalenie możliwości jego zastosowania zgodnie z wzorcem konstytucyjnym. Zawarta w sentencji wyroku Trybunału derogacja nie powoduje bowiem powstania luki konstrukcyjnej, a zmodyfikowany przepis 17 ust. 1b u.ś.r., w dopełnieniu z ust. 1 tego artykułu, może być stosowany.

W świetle poczynionych rozważań nie można więc uznać, że wydany przez Trybunał Konstytucyjny wyrok nie zmienił sytuacji prawnej strony. Przeciwnie, wynika z niego, że organy - rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożony przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej, w obecnym stanie prawnym (dopóki w tej materii nie zostaną wprowadzone nowe rozwiązania ustawowe) - mają obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia określone w art. 17 u.ś.r., jednakże z wyłączeniem tej części tego przepisu, która z dniem 23 października 2014 r. została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną.

W niniejszej sprawie organy z tego obowiązku się nie wywiązały.

Jak już podniesiono, wyroki Trybunału Konstytucyjnego są wiążące co do swojej sentencji, ta zaś w przedmiotowej sprawie jednoznacznie stanowi o niekonstytucyjności przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności. Zaistniała zatem w omawianym zakresie podstawa do uwzględnienia skargi, bowiem przedmiotowym wyrokiem Trybunał orzekł o niezgodności z Konstytucją RP przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, który stanowił podstawę orzekania w niniejszej sprawie.

W ocenie Sądu orzekającego należy odkodować podstawę prawną dla rozstrzygnięcia żądania strony z tych przepisów normujących daną instytucję materialnoprawną, które nie utraciły cechy zgodności z Konstytucją. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie dostrzega powodu do zmiany dotychczasowej i aktualnej linii orzecznictwa w tym zakresie, tym bardziej, że także Naczelny Sąd Administracyjny jednolicie ją akceptuje (zob. w tej materii m.in.: wyrok z dnia 5 września 2017 r., sygn. akt I OSK 2370/16 oraz wyrok z dnia 5 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1079/17).

W niniejszej sprawie zarówno organ odwoławczy, jak i organ I instancji zgodnie oparły wydane w sprawie rozstrzygnięcia o tę część przypisu – tj. art. 17 ust. 1b u.ś.r. - który został uznany za niekonstytucyjny, przy czym w przypadku organu I instancji była to jednocześnie jedyna podstawa odmowy przyznania świadczenia. W tej sytuacji należy stwierdzić, że organy obu instancji wadliwie przyjęły, iż skarżąca nie może uzyskać wnioskowanego świadczenia ze względu na to, że niepełnosprawność jej matki nie powstała przed upływem okresów wskazanych w art.17 ust. 1b u.ś.r.

Przechodząc natomiast do oceny zasadności drugiej z przyjętych przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] podstaw odmowy wnioskowanego przez skarżącą świadczenia z uwagi na brak związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną a niemożnością podjęcia zatrudnienia przez skarżącą tj. niewypełnienia przesłanki określonej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., na wstępie podkreślenia wymaga, że związek ten nie został w istocie zakwestionowany przez organ I instancji. Fakt zakwestionowania istnienia wskazanego związku pomiędzy brakiem aktywności zawodowej skarżącej a sprawowaną nad niepełnosprawną matką opieką nie został wskazany w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, a wręcz przeciwnie z treści uzasadnienia wynika, że organ I instancji uznał, iż wnioskodawczyni spełnia przesłanki przyznania świadczenia wskazane w art. 17 ust. 1 u.ś.r. wskazując, że U. F. wymaga pomocy osoby drugiej w codziennym funkcjonowaniu i pomoc tę uzyskuje od córki, która z tego powodu nie pracuje zawodowo. W sprawie ustalono, że skarżąca opiekuje się matką od 16 lat i od 2015 r. nie podejmuje żadnej innej pracy. Twierdzenie organu odwoławczego o braku wystąpienia koniecznego związku przyczynowo-skutkowego jest w ocenie Sądu co najmniej przedwczesne głównie z tego względu, że w sprawie nie ustalono w pełny sposób, jak rzeczywiście wygląda codzienna opieka skarżącej nad matką. Jednocześnie organ skupił się na uwypukleniu takich aspektów sprawy, jak: świadczenie przez skarżącą pracy w latach 2004-2015 r. na podstawie nielicznych i krótkoterminowych umów cywilnoprawnych, osobne zamieszkiwanie oraz wykonywanie w ramach opieki również czynności związanych z prowadzeniem domu - które to w ocenie Sądu same w sobie nie przesądzają jeszcze o braku związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem pracy a koniecznością opieki nad bliską osobą niepełnosprawną, bez ich szczegółowego rozważenia na tle każdej indywidualnej sprawy, w tym przede wszystkim przez pryzmat tego jakiej opieki i w jakim rozmiarze potrzebuje dana osoba niepełnosprawna.

O istnieniu związku przyczynowo–skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki przesądza bowiem to, jaki jest rzeczywisty zakres tej opieki i jednocześnie jakie są potrzeby danej osoby niepełnosprawnej, wynikające z posiadanych przez nią konkretnych schorzeń. W przedmiotowej sprawie na podstawie dokumentacji medycznej i wywiadu środowiskowego Kolegium ustaliło, że U. F. cierpi ona "przewlekłą niewydolność nerek, cukrzycę, nadciśnienie tętnicze, chorobę wieńcową, była też operowana w 2004 roku wszczepiono jej by-passy, ma problemy z pamięcią", a także zwrócono uwagę, że "ma problemy ze słuchem, nosi aparat słuchowy". W ocenie Sądu Kolegium zmarginalizowało wynikające z wywiadu środowiskowego ustalenie przez pracownika socjalnego, że U. F. cierpi na chorobę Alzheimera i wynikające z niej zmiany otępienne, czego w ogóle nie wyartykułowano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i której to choroby nie można w prosty sposób utożsamiać i sprowadzać do "posiadania problemów z pamięcią". Tego rodzaju schorzenie w istotny sposób determinuje bowiem całość opieki nad osobą niepełnosprawną i powoduje, że wymaga ona opieki praktycznie we wszystkich czynnościach dnia codziennego i prowadzeniu gospodarstwa domowego. Z akt sprawy wynika przy tym, że organ odwoławczy przyjął za ustalony mniejszy zakres schorzeń, na które cierpi U. F. niż to wynika z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji poza chorobą Alzheimera nie ujęto bowiem, że U. F. choruje na jaskrę, a więc ma problemy ze wzrokiem, ani też że cierpi na zwyrodnienia stawów i kręgosłupa, a więc ma problemy z układem ruchu.

Niezrozumiałe jest przy tym założenie organu odwoławczego, że dla przyjęcia, że opieka wyklucza możliwość zatrudnienia, konieczne jest wykonywanie w jej ramach innych czynności niż te związane z codziennym funkcjonowaniem osoby niepełnosprawnej. Prawdą jest, że przygotowywanie posiłków i ich podawanie, sprzątanie domu, pranie czy też robienie zakupów są czynnościami dnia codziennego. Pomoc jednak osobie chorej na chorobę Alzheimera przy czynnościach higienicznych, przygotowywaniu posiłków, zażywaniu leków i prowadzeniu całego jej gospodarstwa domowego, można bowiem traktować jako czynność dnia codziennego, ale dotyczącą codzienności opiekunów osób niepełnosprawnych, które to czynności mogą wypełniać ich cały dzień. W przedmiotowej sprawie ustalono, że skarżąca codziennie przyjeżdża do matki i opiekuje się matką w powyżej wskazany sposób przez kilka godzin dziennie. Co istotne w sprawie nie ustalono jednak ile godzin dziennie trwa opieka, nie przeprowadzono wywiadu środowiskowego z opiekunem, a to jakiego rodzaju czynności skarżąca wykonuje codziennie względem matki ustalono jedynie w oparciu o niekompletne w tym zakresie oświadczenia U. F. W aktach sprawy znajduje się natomiast także oświadczenie D. Z. z dnia 11 grudnia 2019 r. wskazujące, jakie obowiązki wykonuje względem matki w ramach opieki, których zakres jest szerszy niż to podała U. F.

Sąd rozpoznający przedmiotową sprawę w pełni zgadza się z twierdzeniem, że świadczenie pielęgnacyjne nie jest kierowane do wszystkich opiekunów osób niepełnosprawnych, lecz tylko do tych z nich, którzy sprawując opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, czynią to w tak dużym - a wynikającym ze stopnia niepełnosprawności osoby, którą się opiekują - zakresie i rozmiarze, że opieka ta nie pozwala im na podjęcie innej pracy. Świadczenie pielęgnacyjne ma być bowiem rekompensatą za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga. Ustawa o świadczeniach rodzinnych nie zawiera definicji sprawowania opieki. Jednak z treści art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, że aby można było mówić o opiece w rozumieniu analizowanego przepisu, musi być to opieka stała i długoterminowa. Wbrew stanowisku Kolegium przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie uzależnia otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego od obowiązku zamieszkiwania opiekuna z osobą, nad którą jest sprawowana opieka, ani też od sprawowania opieki nieustannie i przez całą dobę (por.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 maja 2019 r.; sygn. akt I OSK 3946/18). W przedmiotowej sprawie ustalono, że skarżąca nie mieszka z matką w miejscowości Z., lecz w pobliskiej miejscowości B. wraz z mężem i 4 dzieci i codziennie odwiedza matkę w miejscu jej zamieszkania w celu sprawowania nad nią kilkugodzinnej opieki. Choć skarżąca i jej matka nie prowadzą wspólnego gospodarstwa domowego, to jednak zamieszkują blisko siebie, w obrębie sąsiadujących ze sobą miejscowości, odległych o ok. 5 km. W ocenie Sądu odległość ta nie stanowi więc w tym przypadku sama w sobie realnej przeszkody w sprawowaniu codziennej, stałej opieki nad osobą niepełnosprawną. Jak wskazano wyżej, w sprawie konieczne jest jednak jednoznaczne ustalenie ile godzin dziennie skarżąca zajmuje się matką. Tylko to ustalenie w powiązaniu z charakterem schorzeń, na które cierpi U. F. pozwoli na obiektywne ustalenie, czy rozmiar opieki uniemożliwia skarżącej podjęcie pracy zawodowej.

Jak zasadnie wskazano w skardze fakt, że skarżąca pozostaje bezrobotna od wielu lat również w żaden sposób nie powinien stanowić okoliczności rozstrzygającej o wystąpieniu omawianego związku przyczynowo-skutkowego. Z literalnej treści art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika bowiem, że ustawodawca na równi z rezygnacją z zatrudnienia traktuje sytuację niepodejmowania zatrudnienia. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyrażany jest pogląd, że przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie zakreśla żadnych ram czasowych, co do wykazania rezygnacji z zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki, bowiem jest to świadczenie przyznawane na wniosek i to od wnioskodawcy zależy, czy i w jakim czasie po wystąpieniu przesłanek do przyznania świadczenia wystąpi on o to świadczenie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 24 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Łd 218/20). W sprawie nie jest zaś kwestionowane przez organy, że skarżąca sprawuje opiekę nad matką. Nie doprecyzowano jednak należycie – co zaznaczono powyżej - ile godzin opieka ta jest sprawowana. Ponieważ wskazana okoliczność nie wynika z zebranego w sprawie materiału dowodowego, na tym etapie sprawy również Sąd nie jest w stanie jednoznacznie ocenić, czy rozmiar sprawowanej opieki nad chorą na Alzheimera, a także wiele innych schorzeń U. F. wyklucza (również w znaczeniu czysto hipotetycznym) możliwość podjęcia pracy przez skarżącą. Należy jednak z całą mocą podkreślić, że to czy skarżąca we wcześniejszych okresach, szczególnie tak odległych jak podaje organ (lata 2001-2015) była bezrobotna, szukała pracy czy też pracowała dorywczo pozostaje bez znaczenia dla oceny aktualnej sytuacji skarżącej i tego, czy obecnie spełnia przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wystąpiono bowiem dopiero w 2020 r.

Odnosząc się do końcowej części uzasadnienia zaskarżonej decyzji, w której organ dokonuje wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b/ i art. 27 ust. 5 u.ś.r., Sąd wskazuje, że jest ona niejasna i nie wynika z niej, czy organ odwoławczy ostatecznie uznał, że fakt wcześniejszego wydania wobec skarżącej decyzji o przyznaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego wyklucza możliwość przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego, czy też nie.

Z tych względów Sąd uznał za konieczne rozważyć w przedmiotowi sprawie, czy przyznanie skarżącej specjalnego zasiłku opiekuńczego wykluczało przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.

Zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b/ u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli opiekun osoby niepełnosprawnej ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Jednak przepis art. 27 ust. 5 u.ś.r. stanowi, że w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń: 1) świadczenia rodzicielskiego, lub 2) świadczenia pielęgnacyjnego, lub 3) specjalnego zasiłku opiekuńczego, lub 4) dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, lub 5) zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną, także w przypadku gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami.

W świetle art. 27 ust. 5 u.ś.r. regulującego kwestię zbiegu uprawnień do świadczeń, w przypadku wyboru przez skarżącą prawa do świadczenia pielęgnacyjnego istnieje podstawa do usunięcia z obrotu prawnego decyzji o przyznaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego zważywszy, że w aktach sprawy znajduje się oświadczenie D. Z. z dnia 22 stycznia 2020 r., z którego wynika jasna intencja skarżącej co do chęci uzyskania korzystniejszego świadczenia.

W ocenie Sądu takie oświadczenie strony skarżącej powinno poskutkować wszczęciem postępowania w sprawie uchylenia decyzji o przyznaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego, a następnie – w razie spełnienia przesłanek – wydaniem decyzji o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego, zaś pominięcie treści takiego oświadczenia stanowi naruszenie art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 10 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 904/17).

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 grudnia 2018 r. (sygn. akt I OSK 1175/18) "przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b/ u.ś.r. winien być wykładany w ten sposób, że wprawdzie wyklucza on możliwość pobierania dwu świadczeń jednocześnie, jednakże nie uniemożliwia wyboru przez uprawnionego świadczenia także wówczas, gdy jedno z nich jest już przyznane wcześniejszą decyzją. Aby wybór ustawowo zagwarantowany stronie, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., mógł zostać skutecznie dokonany, nie zachodzi konieczność rezygnacji z przyznanego już świadczenia przed otrzymaniem zapewnienia organu, że drugie z tych świadczeń rzeczywiście zostanie przyznane. Oczekiwanie i wymaganie organu, by strona w pierwszej kolejności zrezygnowała z przyznanego jej decyzją świadczenia przed zbadaniem przez organ, czy spełnia ona pozostałe warunki do otrzymania świadczenia wybranego i korzystniejszego dla niej, stawiałoby ją w trudnej sytuacji, wprowadzało stan niepewności i zrozumiałą obawę co do tego czy uzyska wybrane ze świadczeń w miejsce już otrzymywanego. Kierując się zatem zasadami zawartymi w art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. organ winien w pierwszej kolejności wyjaśnić, czy strona spełnia pozostałe przesłanki do otrzymywania świadczenia pielęgnacyjnego, a następnie poinformować ją, że wyłączną przeszkodą do jego przyznania pozostaje jedynie pobieranie specjalnego zasiłku opiekuńczego. Skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia, to organ nie powinien czynić jakichkolwiek przeszkód w uzyskaniu przez nią świadczenia korzystniejszego, a wręcz przeciwnie, winien przedsięwziąć takie czynności, by strona mogła z tego prawa wyboru skorzystać. W tym celu organy obowiązane są poszukiwać rozwiązań proceduralnych gwarantujących stronie przewidziane w art. 27 ust. 5 u.ś.r. ustawowe prawo wyboru świadczenia, bowiem organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 § 1 k.p.a.)".

Ponownie rozpoznając sprawę organy, a w szczególności organ I instancji, powinny rozważyć także powyższe możliwości jej załatwienia. Najistotniejszą kwestią powinno być takie załatwienie sprawy, aby zagwarantować stronie wybór świadczenia i jednocześnie nie pozbawić jej należnego wsparcia z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną - o ile w sprawie zostanie jednoznacznie ustalone, ze rozmiar koniecznej opieki, jaką skarżąca faktycznie sprawuje nad niepełnosprawną matką jest na tyle duży, że wyklucza możliwość podjęcia aktywności zawodowej.

W tym miejscu należy zwrócić także uwagę, że zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r. prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Z treści powołanego przepisu wynika więc jednoznacznie, że decydujące znaczenie dla ustalenia terminu, od którego zostaje ustalone prawo do świadczenia rodzinnego, posiada data złożenia kompletnego wniosku do właściwego organu realizującego świadczenia rodzinne. Wniosek ten jest więc czynnikiem, który uruchamia postępowanie w przedmiocie wydania decyzji w sprawie świadczenia, które może być przyznane od miesiąca złożenia wniosku w organie.

Skoro wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego został w przedmiotowej sprawie złożony przez skarżącą do organu w dniu 24 stycznia 2020 r. to organy – mając na uwadze treść art. 24 ust. 2 u.ś.r. – winny ewentualnie rozważyć przyznanie wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego od stycznia 2020 r. uwzględniając – dla zachowania ciągłości świadczeń – doprowadzenie do "wygaszenia" decyzji przyznającej skarżącej specjalny zasiłek opiekuńczy z końcem grudnia 2019 r.

Mając powyższe na uwadze Sąd - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ w zw. z art. 135 p.p.s.a. - uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji (punkt 1. sentencji wyroku).

O kosztach postępowania (punkt 2. sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając od organu odwoławczego na rzecz skarżącej 480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na które składa się wynagrodzenie reprezentującego skarżącą adwokata ustalone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.).

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z powyższych rozważań oraz oceny prawnej i wiążą organy w niniejszej sprawie stosownie do art. 153 p.p.s.a. W szczególności ponownie rozpatrując sprawę organy uwzględnią przedstawione wyżej stanowisko Sądu dotyczące pominięcia tej części normy art. 17 ust. 1b u.ś.r., którą Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13) uznał za niezgodną z Konstytucją RP oraz uwzględniają dokonaną przez Sąd wykładnię art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., wskazującą jakie kwestie i okoliczności są rzeczywiście fundamentalne dla stwierdzenia wystąpienia w sprawie związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy rezygnacją/niepodejmowaniem pracy a opieką nad bliską osobą niepełnosprawną. W przypadku ustalenia, że rozmiar opieki sprawowanej przez skarżącą nad matka obiektywnie uniemożliwia podjęcie pracy zarobkowej, zaktualizuje to po stornie organów konieczność umożliwienia skarżącej realizacji prawa wyboru świadczenia w oparciu o regulację zawartą w art. 27 ust. 5 u.ś.r.

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).