Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 2856/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-09-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 37 ust. 1, art. 41 ust. 1, art. 53 ust. 1, art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a/
journal: Dz.U. 2016 poz 217
law: Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014- 2020
article: art. 141 § 4, art. 153
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Dorota Dąbek (spr.) sędzia NSA Mirosław Trzecki sędzia del. WSA Urszula Wilk Protokolant asystent sędziego Elżbieta Jabłońska-Gorzelak po rozpoznaniu w dniu 21 września 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Gminy A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 maja 2018 r. sygn. akt V SA/Wa 600/18 w sprawie ze skargi Gminy A. na pismo Mazowieckiej Jednostki Wdrażania Programów Unijnych z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Gminy A. na rzecz Mazowieckiej Jednostki Wdrażania Programów Unijnych 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, objętym skargą kasacyjną wyrokiem z 23 maja 2018 r., sygn. akt V SA/Wa 600/18, oddalił skargę Gminy A. na pismo Mazowieckiej Jednostki Wdrażania Programów Unijnych (MJWPU) z dnia [...] marca 2018 r. w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Gmina A. (dalej: Gmina, skarżąca) złożyła wniosek o dofinansowanie projektu pn. "Rewitalizacja obszarów zdegradowanych na terenie Gminy A." w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Mazowieckiego na lata 2014-2020, Oś priorytetowa VI: Jakość życia, Działanie 6.2 Rewitalizacja obszarów marginalizowanych. Pismem z dnia [...] października 2017 r. MJWPU zawiadomiła Gminę, że złożony przez nią wniosek przeszedł pozytywnie ocenę merytoryczną uzyskując 43 punkty z 51 możliwych do zdobycia, jednakże nie został zakwalifikowany do dofinansowania z uwagi na ustalony poziom alokacji w konkursie. Przy ocenie projektu organ oparł się na Regulaminie Konkursu oraz Wytycznych w zakresie trybów wyboru projektów na lata 2014-2020 (dalej: Wytyczne).

Pismem z dnia [...] listopada 2017 r., Gmina wniosła protest zarzucając MJWPU przeprowadzenie oceny wniosku z naruszeniem kryterium nr 7 ww. konkursu – "Projekty wyłonione w ramach konkursu architektonicznego" oraz przepisów proceduralnych w tym zakresie. Zdaniem strony, MJWPU niezasadnie uznała, że będący częścią projektu konkurs architektoniczny musi być zakończony już na dzień złożenia wniosku o dofinansowanie. Gmina wskazała, że niejednoznaczność kryterium nr 7 nie może skutkować negatywnymi konsekwencjami dla wnioskodawcy, a także zarzuciła niejednolitą i naruszającą zasadę bezstronności ocenę złożonych wniosków w zakresie kryterium nr 7 poprzez przyznanie co najmniej jednemu innemu wnioskodawcy maksymalnej punktacji, pomimo iż analogicznie jak strona, nie posiadał on zakończonego konkursu architektonicznego, a tym samym naruszenie Regulaminu obowiązującego wszystkich wnioskodawców.

MJWPU pismem z dnia [...] grudnia 2017 r. poinformowała Gminę, że protest nie został uwzględniony. W uzasadnieniu organ wskazał, że dokonujący oceny wniosku eksperci uznali, że oświadczenie wnioskodawcy, że część projektu będzie realizowana na podstawie przeprowadzonego w terminie od czerwca do grudnia 2017 r. konkursu architektonicznego, nie spełnia wymogu z kryterium nr 7, które promuje projekty dotyczące zagospodarowania przestrzeni oraz obiektów kubaturowych, które zostały wyłonione w konkursie architektonicznym, architektoniczno - urbanistycznym lub urbanistycznym. Zdaniem MJWPU wyrażenie "zostały wyłonione" oznacza, że dany konkurs musi być rozstrzygnięty do dnia złożenia wniosku o dofinansowanie, bowiem ocena spełniania kryteriów przebiega w oparciu o dokumentację aplikacyjną złożoną przez wnioskodawcę. Jeśli ze złożonej dokumentacji wynika, że konkurs nie został zakończony, to nie ma możliwości przyznania punktów za to kryterium.

WSA w Warszawie rozpoznając skargę Gminy na powyższe pismo, wyrokiem z 7 lutego 2018 r., sygn. akt V SA/Wa 2183/17 stwierdził, że ocena projektu projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że informacja o wyniku rozpatrzenia protestu powinna posiadać precyzyjne i czytelne uzasadnienie, tak aby skarżąca mogła zrozumieć motywy, jakimi kierował się organ dokonując oceny projektu. Zdaniem Sądu MJWPU miała obowiązek odnieść się do podniesionego przez skarżącą zarzutu naruszenia zasady równości i przedstawienia swojego stanowiska dotyczącego dochowania zasad przeprowadzenia procedury konkursowej określonych w art. 37 ustawy z 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2016 r. poz. 217; obecny tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1431; dalej: ustawa wdrożeniowa), w tym m.in. zasady równości. W ocenie Sądu uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia w tej części sprowadza się do jednego zdania, że nie ma podstaw do porównywania ocen poszczególnych wniosków. Wobec powyższego WSA uznał, że brak odniesienia się do tego zarzutu spowodował naruszenie procedury rozpatrywania protestu określonej w ustawie wdrożeniowej, co miało istotny wpływ na wynik oceny wniosku.

Zaskarżonym rozstrzygnięciem z dnia [...] marca 2018 r., MJWPU, działając na podstawie art. 53 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, nie uwzględniła protestu skarżącej. W uzasadnieniu organ podtrzymał stanowisko wynikające z ocen ekspertów, iż złożony wniosek nie spełniał kryterium nr 7, a nadto wskazał, że niezasadnie skarżąca domaga się innego niż językowe rozumienia tego kryterium. Zdaniem MJWPU powyższe kryterium nie pozwala przyjąć, że celem przyznania dodatkowych punktów jest premiowanie takich projektów, w których wnioskodawcy zadeklarują, że w przyszłości w ramach ogłoszonego konkursu architektonicznego wyłonią określoną pracę i wykorzystają jej wyniki. Ponadto, w ocenie organu, równie niezasadne jest żądanie przez stronę, aby eksperci oceniający wniosek Gminy rozumieli kryterium nr 7 dokładnie tak, jak rzekomo rozumieć je mieli eksperci oceniający wnioski innych podmiotów, na które to wnioski (bliżej niesprecyzowane) Gmina powołuje się w proteście. Tymczasem bezstronność, o której mowa w art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, realizuje się poprzez stworzenie takich mechanizmów oceny projektów, które będą powodować, że ocena projektu zostanie dokonana obiektywnie i w sposób wolny od jakichkolwiek nacisków czy instrukcji. MJWPU nie zgodziła się również ze stanowiskiem Gminy, jakoby podczas oceny wniosku doszło do naruszenia zasady równego dostępu do pomocy.

Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem skarżąca wniosła skargę, w której domagała się stwierdzenia, że ocena projektu została przeprowadzona niezgodnie z prawem i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez MJWPU.

W odpowiedzi MJWPU wniosła o oddalenie skargi w całości, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

WSA w Warszawie, działając na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 2 ustawy wdrożeniowej, zaskarżonym wyrokiem z 23 maja 2018 r. oddalił skargę. Sąd I instancji za niezasadny uznał zarzut naruszenia art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2012 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecny tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., w skrócie: p.p.s.a.). W ocenie Sądu, MJWPU przy ponownym rozpatrzeniu protestu, w sposób stanowiący prawidłowe wykonanie wskazań zawartych w wyroku WSA z 7 lutego 2018 r., wyjaśniła, że nie podziela stanowiska skarżącej w odniesieniu do zarzutu naruszenia zasady równości i wskazała w tym zakresie, iż zasada równości i bezstronności nie oznacza, że przy ocenie wniosków o dofinansowanie nie może wystąpić przypadek błędnej oceny wniosku. Istotą przywołanych zasad jest natomiast dokonanie takiego opisu kryteriów wyboru projektów w postępowaniu konkursowym, który uniemożliwi faworyzowanie pewnych grup wnioskodawców, jak również dokonywanie skrajnie różnych interpretacji. Zasady te odnosić należy zatem do treści samych kryteriów, których opisy w przedmiotowym konkursie spełniają wymienione wymogi ustawowe. Sąd nie podzielił wykładni kryterium nr 7 dokonanej przez skarżącą, zgodnie z którą możliwe jest przyznawanie dodatkowych punktów wyłącznie za złożenie deklaracji o określonej treści. WSA zgodził się ze stanowiskiem MJWPU, że zgodnie z opisem kryterium nr 7, w ramach konkursu architektonicznego, architektoniczno - urbanistycznego lub urbanistycznego musi dojść do wyłonienia projektu, który musi dotyczyć co najmniej elementu przedsięwzięcia, które jest przedmiotem wniosku o dofinansowanie. Dopiero wtedy może bowiem powstać dokumentacja wykonawcza oparta o wyłonioną w konkursie pracę, która warunkuje ocenę, czy wniosek o dofinansowanie winien otrzymać dodatkowe punkty. W konsekwencji Sąd I instancji nie podzielił zarzutów skargi o naruszeniu art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej poprzez prowadzenie postępowania w sposób niezgodny z Regulaminem i Wytycznymi.

W skardze kasacyjnej Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, rozpoznanie skargi na rozprawie, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie:

1. prawa materialnego na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 1a ustawy wdrożeniowej w związku z art. 37 ust. 1 w związku z art. 41 ust. 1 ustawy wdrożeniowej poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji nieprawidłowe przyjęcie, że dokonana ocena projektu została przeprowadzona w sposób nienaruszający prawa, a tym samym, że nie było podstaw do zwrócenia sprawy do MJWPU, podczas gdy takie podstawy były, zaś WSA w Warszawie w wyroku z 23 maja 2018 r. nieprawidłowo uznał, że kontrola poprawnego zastosowania zasad przejrzystości, rzetelności, bezstronności oraz równego dostępu do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów możliwa jest bez odniesienia się do sposobu oceny wniosków pozostałych podmiotów ubiegających się o dofinansowanie;

2. prawa materialnego na podstawie 61 ust. 8 pkt 1a ustawy wdrożeniowej w związku z art. 37 ust. 1, art. 41 ust. 1 i art. 53 ust. 1 ustawy wdrożeniowej poprzez przyjęcie w zaskarżonym w wyroku, że przeprowadzenie postępowania odwoławczego przez MJWPU oraz ponowne sprawdzenie wniosku Gminy w zakresie spełniania kryteriów wyboru projektów było zgodne z treścią powołanych przepisów ustawy, ale było również zgodne z postanowieniami Regulaminu i Wytycznymi, podczas gdy postępowanie MJWPU było niezgodne z tymi aktami i przeprowadzona ocena projektu naruszała prawo, w tym art. 37 i art. 41 ustawy wdrożeniowej;

3. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 153 p.p.s.a. poprzez uznanie, że MJWPU przy ponownym rozstrzygnięciu protestu Gminy uwzględniła ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu WSA w Warszawie z 7 lutego 2018 r., sygn. akt V SA/WA 2183/17, podczas gdy MJWPU nie tylko nie oceniła protestu Gminy z uwzględnieniem wytycznych WSA w Warszawie zawartych w wyroku z 7 lutego 2018 r., ale po raz kolejny nie odniosła się również do zarzucanego naruszenia zasad przeprowadzenia konkursu określonych m.in. w art. 37 ustawy wdrożeniowej;

4. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku i brak odniesienia się przez Sąd do przepisów art. 41 ust. 1 i art. 53 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, podczas gdy przepisy te, mając istotny wpływ dla oceny zgodności z prawem zaskarżonego orzeczenia MJWPU, były wskazywane wprost przez Gminę w treści sformułowanych zarzutów, co doprowadziło do skontrolowania zaskarżonego orzeczenia w niepełnym zakresie.

W obszernym uzasadnieniu skarżąca przedstawiła argumenty na uzasadnienie zarzutów skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną MJWPU wniosła o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego wg norm prawem przewidzianych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., znajdującym w rozpoznawanej sprawie zastosowanie na podstawie art. 3 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. W skardze kasacyjnej sformułowano zarówno zarzuty naruszenia prawa procesowego, jak i materialnego, jednakże ich konstrukcja nie jest prawidłowa. Nie wskazano wyraźnie podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. i nie wskazano w ramach której z tych podstaw stawiane są zarzuty naruszenia konkretnych regulacji prawnych. Nie sprecyzowano także konkretnych zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, nie wynikają one także z uzasadnienia skargi kasacyjnej. Odnoszące się do art. 37 ust. 1, art. 41 ust. 1 oraz art. 53 ust. 1 ustawy wdrożeniowej ograniczono się bowiem jedynie do bardzo ogólnie sformułowanego zarzutu ich nieprawidłowej wykładni i zastosowania.

Takie skonstruowanie skargi kasacyjnej jest jej wadą formalną. Wprawdzie nie daje ono podstaw do odrzucenia tego środka prawnego, co wynika z treści uchwały NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, ONSAiWSA nr 1/2010, poz. 1, jednak ogranicza zakres kontroli sprawowanej przez Sąd II instancji. Skarga kasacyjna jest profesjonalnym i sformalizowanym środkiem prawnym. Prawidłowe spełnienie wymogów formalnych przewidzianych w art. 176 § 1 i § 2 p.p.s.a. daje podstawę do pełnej oceny skarżonego wyroku z punktu widzenia zarzutów stawianych przez stronę. Sąd II instancji nie może bowiem domniemywać kierunków i zakresu weryfikacji wyroku Sądu I instancji, jeżeli wprost nie wynika to z treści skargi kasacyjnej.

Odnosząc się do dwóch pierwszych zarzutów kasacyjnych opartych na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a ustawy wdrożeniowej, nieprecyzyjnie zaliczonych przez skarżącą kasacyjnie Gminę do zarzutów materialnoprawnych, pomimo że przepis ten jest przepisem prawa procesowego, należy je uznać za niezasadne. Nie jest bowiem trafna ocena skarżącej kasacyjnie, że w rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia art. 37 ust. 1, art. 41 ust. 1 oraz art. 53 ust. 1 ustawy wdrożeniowej.

Podkreślenia na wstępie wymaga, że wynikające z art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej zasady przejrzystości, rzetelności i bezstronności wyboru projektów oraz równości traktowania wnioskodawców w dostępie do informacji o zasadach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania, dotyczą każdego etapu konkursu, począwszy od momentu przygotowywania regulaminu konkursu i formularza aplikacyjnego, aż po zakończenie postępowania konkursowego. Przepis ten przewiduje bowiem, że "Właściwa instytucja przeprowadza wybór projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewnia wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania" (ust. 1) oraz że "Właściwa instytucja może wymagać od wnioskodawcy wyłącznie informacji i dokumentów niezbędnych do oceny spełniania kryteriów wyboru projektów" (ust. 5). Zasady te mają charakter normatywny i stanowią gwarancję równego traktowania wszystkich potencjalnych beneficjentów pomocy unijnej, znajdując umocowanie w zasadzie równego dostępu do pomocy, wywodzącej się z traktatowej zasady równości. Zasada przejrzystości reguł oceny projektów ma charakter instrumentalny wobec zasady równości, nakładając na właściwą instytucję przeprowadzającą wybór projektów do dofinansowania obowiązek jasnego, precyzyjnego i dostępnego dla wszystkich wnioskodawców (beneficjentów) określenia kryteriów kwalifikowania projektów. Także wymogi stawiane wnioskodawcom, jeżeli ocena ich spełnienia miałaby skutkować negatywnymi konsekwencjami, muszą być formułowane w sposób jednoznaczny, jasny i precyzyjny, a więc tak, aby nie pozostawiało to żadnych wątpliwości co do stosowanych w danym postępowaniu konkursowym kryteriów oceny projektów oraz oceny ich spełniania. Rzetelność oznacza ustanowienie jasnych i zrozumiałych dla wnioskodawców kryteriów wyboru projektów, zgodność postępowania właściwej instytucji z ustanowionymi w danym trybie regułami oraz wszechstronne uzasadnienie wyboru. Zasada bezstronności natomiast oznacza zakaz wprowadzania preferencji dla określonych grup czy rodzajów wnioskodawców lub projektów (por. m.in. wyrok NSA z dnia 21 marca 2018r., I GSK 154/18). Wynikające z art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej zasady przejrzystości, rzetelności i bezstronności wyboru projektów oraz równości traktowania wnioskodawców w dostępie do informacji o zasadach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania mają charakter systemowy i realizują się poprzez stworzenie takich mechanizmów oceny projektów, które spowodują, że ocena projektu zostanie dokonana w oparciu o obiektywne, a nie subiektywne przesłanki i kryteria. Służą temu m.in. rozwiązania prawne przewidziane w przepisach art. 44, 60, 68a ustawy wdrożeniowej, jak również w art. 24 k.p.a. w zw. z art. 50 ustawy wdrożeniowej. Mają one na celu zagwarantowanie pewności i stałości obowiązywania kryteriów oceny i wyboru projektów do dofinansowania oraz eliminowanie ryzyka zaistnienia dowolności stosowanych kryteriów oceny projektów, niweczącej przywołane powyżej zasady.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie powyższe zasady zostały zachowane. Nie doszło do ich naruszenia poprzez brak uwzględnienia sposobu oceny wniosków innych podmiotów ubiegających się o dofinansowanie. Spór między stronami w tej sprawie koncentruje się bowiem nie tyle na wykładni kryterium nr 7 i jego niespełnieniu przez skarżącą Gminę, co na prawidłowości dokonania tej oceny jedynie w odniesieniu do tej jednostkowej sprawy, bez uwzględnienia sposobu oceny wniosków innych wnioskodawców w tym konkursie.

Nie ma racji skarżąca kasacyjnie Gmina, że spełnienie powyższych zasad jest możliwe jedynie w przypadku zastosowania dla wszystkich wnioskodawców jednakowych zasad wynikających z art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. Fundamentalną zasadą działania administracji i kryterium sądowej jej kontroli jest zasada legalności. Rozumowanie skarżącej kasacyjnie prowadziłoby do naruszenia tej zasady, oznaczałoby bowiem, że w przypadku, gdy jeden z ekspertów oceniających projekty błędnie (niezgodnie z prawem) zinterpretowałby określone kryterium, to kryterium te musiałoby być tak błędnie (niezgodnie z prawem) rozumiane w przypadku oceny pozostałych projektów, zarówno tych, które już zostały ocenione, jak i tych, które dopiero mają być ocenione.

Taki pogląd skarżącej kasacyjnie nie jest prawidłowy. W przypadku błędnej wykładni lub zastosowania danego kryterium przez oceniającego eksperta w danej sprawie, dochodzi do naruszenia zasady rzetelności, co w konsekwencji oznacza naruszenie prawa. Rzetelna i bezstronna, oparta na zasadzie przejrzystości i równości ocena spełnienia przez wnioskodawcę kryteriów, wymaga prawidłowego ustalenia ich treści (prawidłowej wykładni), a następnie prawidłowego zastosowania w danym stanie faktycznym.

Z treści kryterium nr 7 w sposób wyraźny wynika, że na chwilę złożenia wniosku o dofinansowanie wnioskodawca powinien przeprowadzić konkurs architektoniczny i w konsekwencji wyłonić pracę architektoniczną. W samej nazwie kryterium nr 7 mowa jest bowiem o projektach "wyłonionych w ramach konkursu architektonicznego, architektoniczno-urbanistycznego lub urbanistycznego". W opisie tego kryterium uszczegółowiono, że to kryterium promuje projekty, które "zostały wyłonione w konkursie architektonicznym, architektoniczno-urbanistycznym lub urbanistycznym", a nadto, że "Ocena przedsięwzięć realizowanych na podstawie konkursu architektonicznego, architektoniczno-urbanistycznego lub urbanistycznego będzie weryfikowana poprzez załączone do wniosku: - oświadczenie o realizacji inwestycji wyłonionej w konkursie architektonicznym, architektoniczno-urbanistycznym lub urbanistycznym, - dokumentacji wykonawczej przygotowanej w oparciu o projekty wyłonione w konkursie architektonicznym, architektoniczno-urbanistycznym lub urbanistycznym".

Z literalnego brzmienia samej nazwy, jak i opisu kryterium nr 7 wyraźnie zatem wynika, że najpierw musi odbyć się konkurs architektoniczny, architektoniczno-urbanistyczny lub urbanistyczny, a w jego ramach musi dojść do wyłonienia pracy architektonicznej, architektoniczno-urbanistycznej lub urbanistycznej, która musi dotyczyć co najmniej elementu całego przedsięwzięcia (projektu) będącego przedmiotem wniosku o dofinansowanie. Dopiero wtedy może bowiem zostać złożone oświadczenie oraz może powstać dokumentacja wykonawcza oparta o wyłonioną w konkursie pracę, która umożliwi rzetelną ocenę czy wniosek o dofinansowanie winien otrzymać dodatkowe punkty.

Brzmienie nazwy i treść opisu kryterium nr 7 w pełni realizują zasadę przejrzystości reguł oceny projektów, mającą charakter instrumentalny w relacji do zasady równości. Spełniony bowiem został przez właściwą instytucję przeprowadzającą wybór projektu do dofinansowania wymóg jasnego, precyzyjnego i dostępnego dla wszystkich wnioskodawców (beneficjentów) określenia kryterium kwalifikowania projektów. Nie doszło do posłużenia się niejednoznacznymi, skrótowymi lub sprzecznymi znaczeniowo sformułowaniami, utrudniającymi odczytanie istoty kryterium. Kryterium nr 7 nie zawiera luzów interpretacyjnych i niejednoznaczności, które mogłyby powodować ryzyko oceny projektu w sposób naruszający prawo. Treść kryterium nr 7 zapewnia właściwą realizację równego dostępu do pomocy i przejrzystości reguł stosowanych przy jego ocenie.

W rozpoznawanej sprawie niesporne jest, że skarżąca nie poprzedziła złożenia wniosku przeprowadzeniem konkursu architektonicznego, architektoniczno-urbanistycznego lub urbanistycznego i wyłonieniem w tym konkursie pracy oraz nie załączyła do wniosku o dofinansowanie dokumentacji wykonawczej. W chwili składania wniosku o dofinansowanie nie doszło zatem do "wyłonienia pracy architektonicznej w konkursie". Kryterium nr 7, prawidłowo rozumiane przez instytucję wdrażającą, zostało zatem również prawidłowo zastosowane w rozpoznawanej sprawie. Projekt skarżącej Gminy został więc oceniony rzetelnie i bezstronnie.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, nie doszło zatem do naruszenia zasad wynikających z art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. Na Gminie jako wnioskodawcy ubiegającym się o dofinansowanie w ramach konkursu, spoczywał obowiązek rzetelnego i wyczerpującego wypełnienia wniosku. Strona, przystępując do konkursu, winna znać jego zasady, gdyż są one publikowane i dostępne dla wszystkich w jednakowy sposób. Każdy uczestnik konkursu wyraża akceptację dla zasad konkursu i w dalszych swych działaniach w postępowaniu konkursowym, chcąc uzyskać dofinansowanie, musi się do tych zasad precyzyjnie stosować. Obowiązek starannego przygotowania dokumentacji aplikacyjnej, zgodnie z wymogami konkursu, ciąży zawsze na wnioskodawcy.

Nie może też odnieść oczekiwanego przez skarżącą kasacyjnie Gminę skutku postulat zastosowania zasady "in dubio pro libertate". Wbrew bowiem twierdzeniu Gminy, w rozpoznawanej sprawie nie istnieją wątpliwości co do treści kryterium nr 7. Na marginesie należy też wskazać, że zgodnie z art. 50 i art. 67 ustawy wdrożeniowej, do procedury ubiegania się o dofinansowanie nie stosuje się przepisów ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, z wyjątkiem przepisów dotyczących wyłączenia pracowników organu i sposobu obliczania terminów. Tym samym w zakresie ubiegania się o dofinansowanie nie ma zastosowania przepis art. 7a k.p.a. dotyczący zasady "in dubio pro libertate" w postępowaniu administracyjnym.

Nie jest zasadne twierdzenie skarżącej kasacyjnie o obowiązku porównania w tej sprawie oceny innych projektów. Nie jest bowiem uzasadnione domaganie się, żeby w ramach niniejszego postępowania dokonano ponownej weryfikacji innych ocenionych w ramach konkursu wniosków o dofinansowanie. W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że "nawet gdyby w ocenie tego porównywanego wniosku nie dostrzeżono wady analogicznej jak we wniosku skarżącej, o ile tam taka wada istniała, popełnienie błędu w ocenie jednego wniosku nie może prowadzić do tolerowania takiego samego błędu w ocenie innych wniosków" (wyrok NSA z dnia 31 sierpnia 2010r., sygn. akt II GSK 900/10). W orzecznictwie słusznie zwraca się także uwagę na to, że skoro przedmiotem postępowania regulowanego ustawą wdrożeniową jest ocena projektu, to "właściwa instytucja jest związana konkretnym wnioskiem o dofinansowanie konkretnego projektu, co oznacza nie dość, że związanie treścią wniosku o dofinansowanie oraz załączoną do niego przez wnioskodawcę i wymaganą w danym postępowaniu konkursowym dokumentacją, to również i to, że poza zakres zawartych w nich oświadczeń woli i wiedzy wnioskodawcy kształtujących - w kontekście wymogów określonych regulaminem konkursu - przedmiotowo istotne elementy projektu instytucja ta nie może wykraczać, poprzez uczynienie przedmiotem oceny elementów niewynikających z wniosku o dofinansowanie projektu oraz dołączonej do niego dokumentacji." (wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2018r., I GSK 1854/18).

Mając powyższe na uwadze należy uznać, że nie doszło do zarzucanego skargą kasacyjną naruszenia art. 41 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, który przewiduje, że "Właściwa instytucja przeprowadza konkurs na podstawie określonego przez siebie regulaminu". Jak zostało powyżej wskazane, wynikające z Regulaminu a sporne w tej sprawie kryterium nr 7, zostało prawidłowo zinterpretowane i zastosowane. O naruszeniu zaś art. 41 ust. 1 ustawy wdrożeniowej można byłoby mówić wówczas, gdyby właściwa instytucja przeprowadziła konkurs na innej podstawie niż w oparciu o określony przez siebie regulamin. Do takiej sytuacji jednak w tej sprawie nie doszło.

Nie doszło też do naruszenia art. 53 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, który przewiduje, że "Wnioskodawcy, w przypadku negatywnej oceny jego projektu wybieranego w trybie konkursowym, przysługuje prawo wniesienia protestu w celu ponownego sprawdzenia złożonego wniosku w zakresie spełniania kryteriów wyboru projektów". Wbrew bowiem zarzutom skargi kasacyjnej, po wniesieniu protestu dokonano prawidłowo ponownego sprawdzenia złożonego wniosku w zakresie spełniania kryterium nr 7.

Nie jest także zasadny sformułowany punkcie 3 skargi kasacyjnej zarzut naruszenia przepisu art. 153 p.p.s.a. Przepis ten przewiduje, że "Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 7 lutego 2018 r. wyraził pogląd, iż w uzasadnieniu rozstrzygnięcia protestu organ nie wypowiedział się w sposób wyczerpujący co do zarzutów przedstawionych przez skarżącą Gminę w proteście, nie przesądził natomiast o tym, że przepis art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej należy rozumieć tak, jak chce tego skarżąca Gmina. Po ponownym rozpatrzeniu protestu, organ uzasadniając rozstrzygnięcie protestu wyczerpująco wyjaśnił na czym polegają zasady wymienione w art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, jak rozumie kryterium nr 7 oraz dlaczego nie ma obowiązku porównywania ocenionych już projektów z projektem skarżącej Gminy. Zgodnie zatem ze wskazaniem Sądu I instancji, organ dokonał prawidłowego rozważenia sformułowanego w proteście zarzutu dotyczącego nieuwzględnienia przy dokonywaniu oceny spełnienia kryterium nr 7 wyników innych konkursów i szczegółowo odniósł się do tego w zaskarżonym rozstrzygnięciu o nieuwzględnieniu protestu. Wymagane zatem przez Sąd uzupełnienie argumentacji uzasadnienia zostało prawidłowo zrealizowane.

Odnosząc się do powołanego przez skarżącą Gminę wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 czerwca 2010 r. w sprawie II GSK 658/10 (str. 11 skargi kasacyjnej) należy wyraźnie podkreślić, że obowiązek rozważenia w postępowaniu odwoławczym wszystkich zarzutów zawartych w proteście nie oznacza obowiązku ich uwzględnienia, a taki właśnie obowiązek Gmina A. wywodzi powołując się to orzeczenie.

Chybiony jest także zawarty w punkcie 4 skargi kasacyjnej zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. Tego naruszenia upatruje skarżąca kasacyjnie Gmina jedynie w tym, że Sąd I instancji nie odniósł się szczegółowo w uzasadnieniu do wyroku do zarzutu naruszenia przez organ przepisów art. 41 ust. 1 i 53 ust. 1 ustawy wdrożeniowej.

Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym regulującym wymogi uzasadnienia wyroku Sądu. Wprowadza on wymóg zawarcia w uzasadnieniu wyroku zwięzłego przedstawienia stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej uzasadnienia. Przepis ten może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera któregoś z wymienionych w tym przepisie elementów. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu, Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z tego przepisu.

Wbrew twierdzeniu skarżącej kasacyjnie, uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom przewidzianym w art. 141 § 4 p.p.s.a., zawiera bowiem wszystkie obligatoryjne elementy treści wymienione w tym przepisie, a zawarty w nim wywód prawny pozwala na jednoznaczne ustalenie i ocenę w toku kontroli instancyjnej tego, co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym wyroku. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd wskazał podstawę prawną wyroku i wyjaśnił przyczyny podjętego rozstrzygnięcia, przedstawił stan sprawy, istotę zarzutów skargi i dokonał oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz podniesionych w skardze zarzutów. Sąd prawidłowo wyjaśnił dlaczego w rozpoznawanej sprawie uznał, że nie doszło do naruszenia prawa, a w konsekwencji dlaczego skarga nie została uwzględniona. Jak już była o tym mowa powyżej, zgodnie z art. 41 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, instytucja wdrażająca oceniając projekt skarżącej Gminy nie pominęła określonego przez siebie regulaminu konkursu, a konkretnie kryterium nr 7. Nie doszło także do naruszenia wynikającego z przepisu art. 53 ust. 1 ustawy wdrożeniowej prawa wnioskodawcy do ponownego sprawdzenia złożonego wniosku w zakresie spełniania kryteriów. Brak szczegółowego odniesienia się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie do zarzutu naruszenia tych przepisów przez organ, nie może więc mieć wpływu na ocenę projektu. Zgodnie zaś z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. mógłby okazać się skuteczny wyłącznie wówczas, gdy uchybienie takie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W tym stanie rzeczy, ponieważ skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a..

O kosztach postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 209 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018r., poz. 265). Zasądzona kwota stanowi zwrot kosztów wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika organu (por. uchwałę NSA z dnia 19 listopada 2012 r., II FPS 4/12).