Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 312/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-05-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1 pkt. 5
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) Sędzia del. WSA Wojciech Jakimowicz Protokolant starszy asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 15 maja 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 listopada 2014 r. sygn. akt II SAB/Wa 561/14 w sprawie ze skargi J.W. i K.W. na bezczynność A. w przedmiocie informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A. na rzecz J.W. i K.W. kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 listopada 2014 r. sygn. akt II SAB/Wa 561/14, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J.W. i K.W. na bezczynność A. w przedmiocie informacji publicznej, zobowiązał A. do rozpatrzenia wniosku skarżących J.W. i K.W. z dnia 14 października 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 1), stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2) oraz zasądził od A. na rzecz skarżących kwotę 440 złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 3).

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

J.W. i K.W. wnioskiem z dnia 14 października 2013 r., w oparciu o przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm., dalej w skrócie u.d.i.p.), zwrócili się do A. o udostępnienie kserokopii dokumentacji technicznej i prawnej stanowiącej podstawę lokalizacji, budowy, posadowienia, przebudowy, eksploatacji i remontów urządzeń infrastruktury przesyłowej na działce będącej ich własnością, a w szczególności wszelkich ewentualnych decyzji administracyjnych stanowiących podstawę lokalizacji, budowy, posadowienia, przebudowy, eksploatacji i remontów przedmiotowych urządzeń.

A. w odpowiedzi na wniosek poinformowała wnioskodawców, że – w jej ocenie – nie należy ona do podmiotów, które w świetle przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej są zobowiązane do udzielania takiej informacji.

W związku z powyższym J.W. i K.W. wystąpili do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ze skargą na bezczynność Spółki, wnosząc o stwierdzenie jej bezczynności oraz o zobowiązanie do udzielenia informacji w żądanym zakresie i w żądanej formie, a także o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi podali, że Spółka wykonuje zadania publiczne i jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Jednocześnie zaznaczyli, że skarga na bezczynność w przedmiocie udzielenia informacji publicznej, nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia.

A. w odpowiedzi na skargę wniosła o jej odrzucenie, gdyż nie jest podmiotem, o którym mowa w art. 4 u.d.i.p. Podała, że jest prywatnym podmiotem gospodarczym, nie wykonuje zadań publicznych, nie posiada także przymiotu organu władzy publicznej. Nie zalicza się też do kategorii osób prawnych, w których Skarb Państwa lub inne podmioty wymienione w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. z 2005 r. Nr 244, poz. 2080 ze zm.). Stwierdziła, że skoro w stosunku do Spółki nie mają zastosowania przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej to nie można uznać, że dopuściła się ona bezczynności w zakresie udostępnienia skarżącym informacji publicznej, poprzez niewydanie stosownej decyzji administracyjnej. Powyższa okoliczność czyni wniesioną skargę niedopuszczalną i podlegającą odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie p.p.s.a.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku wyjaśnił zagadnienie bezczynności organu. Podał, że przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowią konkretyzację prawa wynikającego z art. 61 Konstytucji RP. Wskazał, że ustawa o dostępie do informacji publicznej, będąca rozwinięciem konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, określa, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu i kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Zakres stosowania ustawy wytycza tylko dostęp do informacji publicznej, nie zaś publiczny dostęp do wszelkich informacji. Oznacza to, że ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. Ustawodawca pojęcie informacji publicznej określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W świetle tych przepisów informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p.

Sąd pierwszej instancji podał, że skarżący wystąpili m.in. o udostępnienie kserokopii wszelkich ewentualnych decyzji, stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii telekomunikacyjnych przebiegających przez ich działkę. Powołując się na utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd stwierdził, że decyzje rozstrzygające sprawy administracyjne, jako akty administracyjne o charakterze indywidualnym, są dokumentami urzędowymi w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p., stanowią zatem informację publiczną. Uwzględniając powyższe, uznać należy, że żądane przez skarżących decyzje – co do zasady – stanowią informację publiczną.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w rozpoznawanej sprawie istotne jest ustalenie, czy w świetle przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej A. jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia żądanych dokumentów, o ile oczywiście znajdują się one w jej posiadaniu, gdyż kwestia ta nie została w sposób stanowczy wyjaśniona.

Stosownie do treści art. 4 ust. 1 u.d.i.p., do udostępniania informacji publicznej zobowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Katalog podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej określony w art. 4 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p., nie ma charakteru zamkniętego, z uwagi na użycie w tym przepisie zwrotu "w szczególności". Wśród podmiotów zobowiązanych można wyróżnić władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. W świetle art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. podmiotami zobowiązanymi są m.in. jednostki organizacyjne wykonujące zadania publiczne. Termin "zadania publiczne" jest pojęciem szerszym od terminu "zadania władzy publicznej" występującego w regulacji konstytucyjnej. Pojęcia te różnią się przede wszystkim zakresem podmiotowym. Zadania władzy publicznej mogą być realizowane przez organy władzy lub podmioty, którym zadania te zostały powierzone w oparciu o konkretne i wyraźne unormowania ustawowe. Pojęcie "zadanie publiczne" użyte w art. 4 u.d.i.p. ustawy zamiast pojęcia "zadanie władzy publicznej", użytego w art. 61 Konstytucji RP, pomija element podmiotowy co oznacza, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy i bez konieczności przekazywania tych zadań. Tak rozumiane "zadanie publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiągnięciu celów określonych w Konstytucji lub ustawie. Wykonywanie zadań publicznych zawsze wiąże się z realizacją podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli (por. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r. sygn. akt I OSK 851/10, publ. http://cbois.nsa.gov.pl).

Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że telekomunikacja to dziedzina techniki i nauki, zajmująca się transmisją wszelkiego rodzaju informacji na odległość. Obejmuje również sposoby przetwarzania tych informacji, kodowanie, sprzęt telekomunikacyjny, teorie propagacji, sieci telekomunikacyjne i wiele innych zagadnień. Obecnie telekomunikacja w coraz większym stopniu zależy od rozwiązań informatycznych i zaczyna odgrywać coraz większą rolę w sieciach komputerowych. Wykonywana jest przy użyciu środków łączności.

Zawarta w art. 2 pkt 42 ustawy z 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800 ze zm.) legalna definicja określa telekomunikację jako nadawanie, odbiór lub transmisję informacji, niezależnie od ich rodzaju, za pomocą przewodów, fal radiowych bądź optycznych lub innych środków wykorzystujących energię elektromagnetyczną.

Przepis art. 54 ust. 1 Konstytucji RP stanowi, że każdemu zapewnia się wolność wyrażania swoich poglądów oraz pozyskiwania i rozpowszechniania informacji. Natomiast zgodnie z art. 10 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284) każdy ma prawo do wolności wyrażania opinii. Prawo to obejmuje wolność posiadania poglądów oraz otrzymywania i przekazywania informacji i idei bez ingerencji władz publicznych i bez względu na granice państwowe.

W "Strategii rozwoju społeczeństwa informacyjnego w Polsce do roku 2013" podkreślono, że jednym z istotnych czynników stymulujących wzrost gospodarczy jest umiejętność pozyskiwania, gromadzenia i wykorzystywania informacji, dzięki dynamicznemu rozwojowi technologii informacyjnych i komunikacyjnych. Gwałtowny wzrost znaczenia informacji oraz usług świadczonych drogą elektroniczną i tym samym wykorzystania technologii informacyjnych i komunikacyjnych w gospodarce, administracji publicznej (rządowej i samorządowej), a także w życiu codziennym obywateli wiąże się z nowym trendem transformacji cywilizacyjnej – transformacji w kierunku "społeczeństwa informacyjnego".

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie powyższe jednoznacznie wskazuje, że usługi telekomunikacyjne mają istotne znaczenie z punktu widzenia istnienia społeczeństwa i poszczególnych jednostek. Cechuje je zatem użyteczność dla ogółu.

Ponadto zauważył, iż Traktat Lizboński zapewnia ochronę usług świadczonych w ogólnym interesie w Unii Europejskiej. Dodał on do traktatów założycielskich "Protokół w sprawie usług świadczonych w interesie ogólnym (nr 26)", mający taką samą moc prawną, co traktaty. W świetle tej regulacji "usługi świadczone w interesie ogółu", to usługi świadczone w interesie ogółu i podlegające szczególnym obowiązkom z tytułu świadczenia usług publicznych. Klasycznym przykładem takiego obowiązku jest obowiązek świadczenia danej usługi na terytorium całego kraju, w przystępnych cenach, na porównywalnym poziomie jakości, niezależnie od opłacalności poszczególnych operacji. Takie świadczenia przyczyniają się do osiągnięcia celów solidarności i równości i obejmują: a) usługi nierynkowe (tj. obowiązkowa edukacja szkolna, bezpieczeństwo socjalne itp..); b) obowiązki państwa (tj. bezpieczeństwo, wymiar sprawiedliwości itp.); c) usługi świadczone w ogólnym interesie gospodarczym (podstawowe usługi w zakresie dostaw energii elektrycznej, telekomunikacja, usługi pocztowe, transportowe, gospodarka rolno-kanalizacyjna, gospodarowanie odpadami itp.). Przy czym w prawie unijnym pojęcie "usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym" nie zostało szczegółowo określone. Zazwyczaj oznacza to komercyjne usługi służące interesowi ogólnemu, wykonywane przez podmioty, na które władze publiczne mogą nakładać szczególne obowiązki z tytułu świadczenia usług publicznych (usługi transportowe, pocztowe, energetyczne i telekomunikacyjne). Państwa członkowskie samodzielnie określają, jakie usługi należą ich zdaniem do usług "świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym".

Sąd pierwszej instancji, odnosząc się do sytuacji w systemie krajowym, podał, że w sferze łączności publicznej ustawodawca polski zrezygnował z utrzymania monopolu Państwa. Na tym polu mamy do czynienia z prywatyzacją zadań publicznych, co wiąże się z dopuszczeniem podmiotów niepublicznych do wykonywania zadań publicznych, jakimi są usługi telekomunikacyjne. Specyfika rynku telekomunikacyjnego wynika w dużej mierze z faktu istotnego ograniczenia zasady swobody prowadzenia działalności gospodarczej. Ustawa z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne określa organy, które są uprawnione (władne) do ingerowania w działalność operatorów telekomunikacyjnych i środki służące realizacji celów ustawy. Z art. 1 ust. 2 Prawa telekomunikacyjnego wynika, że celem ustawy jest stworzenie warunków dla: wspierania równoprawnej i skutecznej konkurencji w zakresie świadczenia usług telekomunikacyjnych; rozwoju i wykorzystania nowoczesnej infrastruktury telekomunikacyjnej; zapewnienia ładu w gospodarce numeracją, częstotliwościami oraz zasobami orbitalnymi; zapewnienia użytkownikom maksymalnych korzyści w zakresie różnorodności, ceny i jakości usług telekomunikacyjnych; zapewnienia neutralności technologicznej; zapewnienia użytkownikom końcowym będącym osobami niepełnosprawnymi dostępu do usług telekomunikacyjnych równoważnego poziomu dostępu, z jakiego korzystają inni użytkownicy końcowi. Skoro zatem cel ustawy zakłada świadczenie usług na zasadzie konkurencyjności, to tym samym wykluczono rezerwację tej działalności gospodarczej wyłącznie dla podmiotów publicznych. Dlatego też w art. 2 pkt 27 w/w ustawy definiuje się pojęcie przedsiębiorcy telekomunikacyjnego uprawnionego do świadczenia usług telekomunikacyjnych jako przedsiębiorcę lub inny podmiot uprawniony do wykonywania działalności gospodarczej na podstawie odrębnych przepisów, który wykonuje działalność gospodarczą polegającą na dostarczeniu sieci telekomunikacyjnych, świadczeniu usług towarzyszących lub świadczeniu usług telekomunikacyjnych. Jednocześnie niniejsza ustawa przez publiczną sieć telekomunikacyjną rozumie sieć telekomunikacyjną wykorzystywaną głównie do świadczenia publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych. Natomiast publicznie dostępna usługa telefoniczna to usługa telekomunikacyjna dostępna dla ogółu użytkowników, dla inicjowania i odbierania, bezpośrednio lub pośrednio, połączeń krajowych lub krajowych i międzynarodowych, za pomocą numeru lub numerów ustalonych w krajowym lub międzynarodowym planie numeracji telefonicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględniając powyższe regulacje podał, że A., aczkolwiek jest podmiotem prywatnym – co jest między stronami bezsporne – to wykonuje zadania umożliwiające szeroką, publicznie dostępną łączność telefoniczną. Jest jedyną firmą w Polsce, która ma ofertę telekomunikacyjną, dostępną w całym kraju. Działa bowiem na rynku telefonii stacjonarnej, telefonii komórkowej, internetu i transmisji danych. Podkreślił, że nie każde przedsiębiorstwo telekomunikacyjne ma tak ważną dla tej dziedziny rolę, jak niniejsza Spółka. Wskazać należy nie tylko na liczbę abonentów telefonii tradycyjnej, ale także, co jest dla współczesnej telekomunikacji najistotniejsze, fakt dysponowania przez Spółkę znaczną ilością sieci telekomunikacyjnych, w tym tzw. światłowodów, która to sieć służy nie tylko jej abonentom, ale także stanowi nośniki wykorzystywane przez inne przedsiębiorstwa telekomunikacyjne. Jeżeli zważy się, że ta sieć służy nie tylko potrzebom telefonii (rozumianej zarówno tradycyjnie, jak i mobilnie), ale także łączności internetowej oraz rozprowadzaniu sygnałów telewizyjnych oraz radiowych, to Spółka jawi się jako bardzo istotny podmiot organizujący telekomunikację w Polsce.

Reasumując stwierdził, że A., będąc podmiotem prywatnym, z punktu widzenia prawa administracyjnego publicznego wykonuje bardzo istotne zadania umożliwiające szeroką, publicznie dostępną łączność telefoniczną. Uwzględniając wskazane wcześniej znaczenie usług telekomunikacyjnych z punktu widzenia społeczeństwa i poszczególnych jednostek, przyjął, że A. jest podmiotem wykonującym zadania publiczne, a w konsekwencji podmiotem określonym w art. 4 ust. 1 u.d.i.p.

Sąd pierwszej instancji, odnosząc się do argumentacji powołanej w odpowiedzi na skargę, że A. nie jest osobą prawną, w której Skarb Państwa lub inne podmioty określone w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów wyjaśnił, iż w tej sprawie wyznacznikiem decydującym o zaliczeniu Spółki do grona podmiotów objętych działaniem ustawy o dostępie do informacji publicznej była realizacja zadań publicznych, a nie struktura własnościowa.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga na bezczynność A. jest zasadna. Biorąc pod uwagę całokształt okoliczności przedmiotowej sprawy, a zwłaszcza spór co do spoczywającego na Spółce obowiązku informacyjnego w związku z wykonywaniem zadań publicznych i przekonaniem, że w świetle przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej nie jest ona podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej, stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Z tych względów, na podstawie art. 149 § 1 oraz art. 200 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła A., reprezentowana przez radcę prawnego i zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzuciła:

a) naruszenie przepisów postępowania, a to art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 1 i art. 2 i art. 32 p.p.s.a., powodującą nieważność postępowania w rozumieniu art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a, poprzez rozpoznanie sprawy niepodlegającej kognicji sądów administracyjnych;

b) naruszenie prawa materialnego, a to art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), poprzez jego błędną wykładnię, a w szczególności poprzez uznanie, że A. jest jednostką organizacyjną wykonującą zadania publiczne oraz że świadczenie usług telekomunikacyjnych, w tym przez Spółkę, jest wykonywaniem zadań publicznych i skutkiem tego uznaniem A. jako podmiotu zobowiązanego do udzielania informacji publicznej, a ponadto dokonania wadliwej interpretacji zapisu art. 4 ust. 1 pkt 5 cyt. ustawy, niezgodnego z zasadami gramatyki i stylistyki języka polskiego.

Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania lub oddalenie skargi. Ponadto wniosła o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu pierwszej podstawy kasacyjnej podała, iż zgodnie z art. 1 i 2 p.p.s.a. sąd administracyjny rozpoznaje sprawy z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w inne sprawy, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych. A. w odpowiedzi na skargę wnosiła o odrzucenie skargi wobec braku statusu organu administracji oraz braku statusu sprawy administracyjnej. Sąd w ogóle nie odniósł się do statusu sprawy administracyjnej. Natomiast w kwestii istnienia organu i tym samym strony Sąd, powołując się na art. 32 p.p.s.a., uznał A. jako organ w znaczeniu funkcjonalnym. Jednocześnie w dalszej części uzasadnienia wyjaśnił, że takie znaczenie organu wymaga, aby podmiot był powołany do wykonywania zadań publicznych z mocy ustawy. Nie wskazał jednak aby w/w Spółka była powołana do wykonywania zadania publicznego na mocy ustawy. Tymczasem brak kognicji sądu administracyjnego, jako przesłanka powodująca nieważność postępowania, winien być brany pod uwagę z urzędu i to niezależnie od granic skargi.

Uzasadniając drugą podstawę kasacyjną Spółka wskazała, że w świetle art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. podmiotami zobowiązanymi do udostępniania informacji publicznej są, oprócz organów władzy, także te, które wykonują zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne. Sąd pierwszej instancji uwzględniając powołany przepis, uznał, że A. jest jednostką organizacyjną, która wykonuje zadania publiczne. Mieści się bowiem w ogólnej definicji i niezamkniętym katalogu podmiotów zobowiązanych. W ocenie autora skargi kasacyjnej Sąd niezgodnie z zasadami gramatyki języka polskiego oderwał część od całości wyrażenia, tj. tylko "jednostki organizacyjne". Ponadto analizował pojęcie "telekomunikacji" w rozumieniu usługi łączności i w aspekcie doniosłości tej usługi, a to w szczególności w aspekcie wielkości i potencjału A., ale w kontekście przypisania temuż kategorii zadania publicznego. Zdaniem skarżącej kasacyjnie uznanie tejże usługi jako wykonywania zadania publicznego i zobowiązania A. do udzielania odpowiedzi na wniosek strony przeciwnej było skutkiem błędnej wykładni. Prawidłowa wykładnia tego przepisu powinna prowadzić do ustalenia szerszego kręgu podmiotów zobowiązanych, w tym także prywatnych, mniejszych niż A., ale działających w całym spektrum usług telekomunikacyjnych jako podmiotów zobowiązanych. W ocenie Spółki wypacza to sens i ratio legis ustawy. W sposób nieuprawniony nakłada obowiązek na niewłaściwe podmioty. Narusza także zasady konkurencji na rynku telekomunikacyjnym i pewność obrotu wobec braku kryterium, w jakim przypadku podmiot ma na tyle duży potencjał, że kwalifikuje się jako podmiot zobowiązany w rozumieniu ustawy i kiedy traci ten status.

Upatrywanie zadania publicznego w świadczeniu usług telekomunikacyjnych w kontekście wielkości podmiotu je świadczącego jest naruszeniem wykładni tego pojęcia. Wykonywanie zadań publicznych ma zawsze wiązać się z realizacją podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli i wynikać z wyraźnych unormowań ustawowych lub rozstrzygnięć opartych na unormowaniach ustawowych, które powierzają (zlecają) określone zadania publiczne sprecyzowanym podmiotom. Nie można uznać, że telekomunikacja jest realizacją prawa obywatela do pozyskiwania i rozpowszechnia informacji. Czym innym jest bowiem sama informacja jako wiedza i jej posiadanie, a czym innym jest techniczna metoda i sposób uzyskiwania. Telekomunikacja nie jest techniczną metodą pozyskiwania informacji, czy jej rozmieszczania, a jedynie formą jej przesyłu (patrz: termin transmisja). Podstawowym prawem obywatela jest i winno być takie dobro, które jest powszechne. Dobrem takim nie jest i być nie może transmisja choćby z uwagi na ograniczenia techniczne. Dobrem jest wiedza, jako informacja. Poprzez transmisje A. oraz każdy inny podmiot jedynie przekazuje informacje, jako jeden ze sposobów technicznych. Sąd pierwszej instancji pomija i zapomina o powszechności prasy, radia i TV, które mogą, ale nie muszą wykorzystywać ten rodzaj technicznego sposobu, w szczególności prasa. Nie oznacza to, że np. ogólnopolskie gazety, czasopisma lub podmioty wydawnicze miały być uznane za podmioty zobowiązane w myśl spornego przepisu.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej, analiza poczynionej przez sądy administracyjne definicji zadania publicznego nie pozwala na ustalenia, że A. jest podmiotem, któremu ustawa lub inny konkretny przepis zleca wykonywanie tego zadania. Ustawa ta jest jedynie regulatorem rynku i w żadnym przypadku nie kreuje operatora i nie wskazuje ani konkretnie na A., ani na inny podmiot jako realizatora zadania publicznego. Taka wykładnia kłóci się z jej faktyczną realizacją. Skoro uznajemy telekomunikację za zadanie publiczne reglamentowane i powierzone przez Państwo to rodzi się pytanie, dlaczego nie wykonuje tego żaden podmiot klasycznie publiczny np. gminy. Dlaczego np. gminy nie mogą świadczyć takich usług (vide: art. 7 ustawy o samorządzie gminnym czy zapisy ustawy o gospodarce komunalnej). Przyjęcie takiej definicji oznaczałoby, że zadanie to powierza się wyłącznie podmiotom prywatnym, co kłóci się z publicznością zadania. Nie sposób podzielić wykładni, że publiczne zadania to tylko takie, które są powszechne i użyteczne. Sąd pierwszej instancji sugeruje, że nie każde przedsiębiorstwo telekomunikacyjne ma tak ważną rolę, jak A. W tym kontekście wskazuje np. na światłowody. W ocenie Spółki fakt posiadania danego sprzętu w ilości być może większej niż inne podmioty nie może przemawiać za uznaniem wykonywania zadania publicznego. Linie światłowodowe budują na znacznie większą skale inne podmioty, niektórzy operatorzy oferują usługi przesyłu danych w systemie LTE, czego nie oferuje A. Stąd jako nieuprawnione i niezgodne z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. oraz niesprawiedliwe jest traktowanie wybiórcze podmiotu jako podmiotu zobowiązanego. Oparcie zadania publicznego w powiązaniu z wielkością i rolą podmiotu jest także wadliwe w zakresie wykładni przepisu art. 4 ust. 1 u.d.i.p. w tym aspekcie, że nie podaje i nie zawiera jasnych i obiektywnych kryteriów tej kwalifikacji oraz wygaśnięcia obowiązku jako podmiotu zobowiązanego.

J. i K. W. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wnieśli o jej oddalenie i zasądzenie na ich rzecz od A. kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. Przy czym istota podniesionych w niej zarzutów sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Sądu pierwszej instancji, który uznał, że A. podlega przepisom ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, która jako podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej pozostaje w bezczynności w rozpatrzeniu wniosku J.W. i K.W. z dnia 14 października 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej.

W rozpoznawanej sprawie w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegały zarzuty naruszenia powołanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego. Podniesione zarzuty naruszenia przepisów postępowania są bowiem procesową konsekwencją dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zakwestionowanej przez autora skargi kasacyjnej wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut naruszenia art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., poprzez jego błędną wykładnię, jest niezasadny.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie Spółki nie jest ona zobowiązana do udostępnienia informacji publicznej, gdyż nie należy do grupy podmiotów określonych w art. 4 ust.1 pkt 5 u.d.i.p. Ponadto żaden przepis prawa nie wskazuje, aby na przedsiębiorcę telekomunikacyjnego nałożono obowiązek realizacji zadań publicznych.

Odnosząc się do tego zarzutu zauważyć należy, iż w świetle art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. zobowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Ustawowy katalog tych podmiotów ma charakter otwarty i wymienia w szczególności podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

W rozpoznawanej sprawie podstawę prawną zobowiązującą A. do udzielenia informacji publicznej (jeżeli taką informację posiada), stanowi art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Podkreślić należy, iż przepis ten nie uzależnia uznania określonego podmiotu za podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej wyłącznie od kwestii związanych z jego strukturą właścicielską. Składa się on z dwóch części i określa dwa rodzaje podmiotów. Po pierwsze zobowiązane do udzielenia informacji publicznej są podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne niż wymienione w art. 4 ust. 1 pkt 1-4, które wykonują zadania publiczne, bez względu na to kto jest ich właścicielem, po drugie podmioty, które dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W tym drugim przypadku zobowiązanie nie jest powiązane z charakterem wykonywanych zadań, lecz ze strukturą podmiotu lub dysponowaniem majątkiem publicznym.

W niniejszej sprawie z uwagi na to, że A. nie jest podmiotem, o którym mowa w zdaniu drugim art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. (brak pozycji dominującej Skarbu Państwa bądź jednostki samorządu terytorialnego), należało ocenić, czy wykonuje ona zadania publiczne.

Pojęcie zadań publicznych nie jest definiowane w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w tej sprawie podziela prezentowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd, że jeżeli zadania danego podmiotu mają na celu zaspokojenie powszechnych potrzeb obywateli i są istotne z punktu widzenia celów państwa, to niepodobna odmówić im przymiotu zadań publicznych w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej (por. m.in. wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2014 r. sygn. akt I OSK 2994/13). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego A. realizuje zadania publiczne, a zatem na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. W związku z tym inny jest sposób poszukiwania podstawy prawnej determinującej charakter wykonywanych zadań przez podmioty niepubliczne niż w przypadku wykonywania takich zadań przez organy władzy publicznej. Zmiana charakteru zadań tradycyjnie pojmowanych jako prywatne i wykonywanych przez podmioty prywatne, jeżeli następuje po raz pierwszy, może się dokonać wyłącznie na podstawie wyraźnej normy prawnej. Natomiast w przypadku zadań, które tradycyjnie były zadaniami publicznymi, o ich publicznym charakterze świadczą te przepisy, które wskazują na oddziaływanie państwa oraz podmiotów publicznych na realizację takich zadań.

Odnosząc powyższe uwagi ogólne do sytuacji prawnej przedsiębiorcy telekomunikacyjnego wskazać należy, iż działalność w zakresie telekomunikacji (łączności) stanowiła we wcześniejszych regulacjach prawnych domenę Państwa. Na gruncie ustawy z dnia 23 listopada 1990 r. o łączności (t.j.: Dz. U. z 1995 r., Nr 117, poz. 564 ze zm.) ustawodawca nie definiuje co prawda pojęcia telekomunikacji publicznej, ale używa określeń z kwalifikatorem publiczny m.in. publicznie dostępna sieć telekomunikacyjna, czy publiczna sieć telefoniczna. Przemiany w zakresie prawa telekomunikacyjnego i zniesienie monopolu państwa sprawiają, że pojęcie łączności publicznej i telekomunikacji należy odnosić nie tylko do podmiotów publicznych, ale także prywatnych (por. M. Stahl, Cele publiczne i zadania publiczne,w: Koncepcja systemu prawa administracyjnego , pod red. J. Zimmermana, Warszawa 2007, str.110). W obecnie obowiązującym porządku prawnym podstawowym aktem prawnym zawierającym normy prawne wskazujące na to, że Państwo nie wyzbyło się odpowiedzialności za wykonywanie zadań z zakresu telekomunikacji i w dalszym ciągu oddziałuje na tego typu działalność jest ustawa z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne. Ustawa ta zawiera liczne upoważnienia ustawowe dla ministra właściwego do spraw łączności, nakłada na przedsiębiorców telekomunikacyjnych szereg obowiązków o charakterze publicznym dotyczących m.in. numeru alarmowego, zatwierdzenia cennika lub regulaminu świadczenia usług, przedstawiania rocznych sprawozdań, licznych obowiązków na rzecz obronności, bezpieczeństwa Państwa i porządku publicznego. Ponadto ustawa uprawnia Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej do sprawowania nadzoru nad działalnością przedsiębiorców telekomunikacyjnych w szerokim zakresie. Nie tylko jednak przepisy wspomnianej ustawy świadczą o publicznym charakterze zadań wykonywanych przez przedsiębiorstwa telekomunikacyjne. Na uwagę zasługuje także ustawa z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. Nr 106, poz. 675 ze zm.). Ustawa ta reguluje m.in. kwestie dotyczące zasad wspierania inwestycji telekomunikacyjnych, w tym związanych z sieciami szerokopasmowymi, działalności w zakresie telekomunikacji jednostek samorządu terytorialnego oraz podmiotów wykonujących zadania z zakresu użyteczności publicznej, a także prawa i obowiązki inwestorów, właścicieli, użytkowników wieczystych nieruchomości, osób, którym przysługuje spółdzielcze prawo do lokalu, zarządców nieruchomości oraz lokatorów, w szczególności w zakresie dostępu do nieruchomości, w celu zapewnienia warunków świadczenia usług telekomunikacyjnych. Celem nadrzędnym tzw. specustawy telekomunikacyjnej jest rozwój społeczeństwa informacyjnego poprzez stworzenie możliwości dostępu do internetu szerokopasmowego. Ma być on realizowany poprzez zniesienie barier dla inwestycji w infrastrukturę teleinformatyczną, a w szczególności poprzez rozwój sieci regionalnych oraz budowę telekomunikacyjnej infrastruktury przez samorządy. W tym kontekście wskazać należy również na przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.), a także na przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że powołane wyżej argumenty przemawiają za tym, że Państwo, przekazując zadania telekomunikacyjne podmiotom prywatnym, nie zrezygnowało z możliwości wpływania na tę sferę, a w konsekwencji, wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie Spółki, zadania z zakresu telekomunikacji nie straciły charakteru publicznego. A. wykonuje zadania publiczne, które co prawda, z uwagi na ich przekazanie na rzecz podmiotów niepublicznych, nie należą do wyłącznej domeny władzy publicznej, nie oznacza to jednak, że nie są objęte omawianą normą konstytucyjną. Pod użytym w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP pojęciem "zadania władzy publicznej należy rozumieć zarówno te zadania publiczne, które są wykonywane przez organy Państwa, jak również te, które są zadaniami publicznymi, ale z różnych względów władza publiczna przekazała ich realizację na rzecz podmiotów prywatnych.

Wbrew twierdzeniu autora skargi kasacyjnej zaskarżony wyrok nie stanowi przejawu nierównego traktowania skarżącej kasacyjnie Spółki względem innych podmiotów gospodarczych działających na rynku usług telekomunikacyjnych, z uwagi na wielkość jej potencjału. Nie jest ona traktowana odmiennie od innych podmiotów świadczących usługi telekomunikacyjne. Zauważyć należy, iż podane przez Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku dodatkowe okoliczności dotyczące specyfiki funkcjonowania skarżącej kasacyjnie Spółki miały na celu wsparcie argumentów przemawiających za publicznym charakterem realizowanych przez nią zadań.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe rozważania upoważniają do stwierdzenia, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonał prawidłowej wykładni art. 4 ust.1 pkt 5 u.d.i.p. i zasadnie przyjął, że skoro A. realizuje zadania publiczne, to jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżony wyrok nie narusza także powołanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania. Jak na wstępie wskazano, są one konsekwencją zarzutów naruszenia prawa materialnego. Skoro Sąd pierwszej instancji przyjął, że A. realizuje zadania publiczne i jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, to tym samym był właściwym do rozpoznania sprawy. W konsekwencji w sprawie nie został naruszony art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 1, art. 2, art. 32 i art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 p.p.s.a. podlega oddaleniu.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 209 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 490), z uwzględnieniem stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 19 listopada 2012 r. sygn. akt II FPS 4/12 (publ. LEX nr 1226661).