Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 134/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-03-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 3. ust. 2 i 3
journal: Dz.U. 2007 nr 35 poz 217
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej - Tytuł zmieniony przez art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 lutego 2008 r. (Dz.U.08.44.262) na: "o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego"
article: art. 6, art. 7, art. 9, art. 10, art. 77 § 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Borowicz Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia del. WSA Piotr Pietrasz (spr.) Protokolant Tomasz Haintze po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 października 2013 r. sygn. akt V SA/Wa 1343/13 w sprawie ze skargi E. M. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od E. M. na rzecz Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 października 2013 r., sygn. akt V SA/Wa 1343/13 po rozpoznaniu sprawy ze skargi E. M. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] marca 2013 r., Nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego – uchylił zaskarżoną decyzję.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (zwany dalej Sądem lub Sądem I instancji) za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia: Decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. Nr [...] Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa stwierdził nieważność decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w L. z dnia [...] stycznia 2013 r., Nr [...] przyznającej E. M. zgodnie z jej żądaniem (zwaną dalej Stroną skarżącą lub Skarżącą) jednolitą płatność obszarową, uzupełniającą płatność obszarową do powierzchni grupy upraw podstawowych oraz płatność do upraw roślin strączkowych i motylkowych drobnonasiennych. Decyzja stała się ostateczna.

W wyniku ponownie przeprowadzonej kontroli organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r., Nr [...] odmówił przyznania wnioskowanych płatności. Uzasadniając wskazał, że jednolita płatność obszarowa została odmówiona ze względu na różnicę między powierzchnią zadeklarowaną a powierzchnią stwierdzoną kwalifikującą się do przyznania płatności. Wskazane rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji uznane zostało za prawidłowe przez organ odwoławczy, który odnosząc się do treści art. 7 ust. 1, ust. 2, ust. 2b oraz ust. 4 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. z 2007 r. Nr 35, poz. 217, ze zm.) uznał, że jednolita płatność obszarowa przysługuje do powierzchni gruntów rolnych nie większej niż maksymalny kwalifikowany obszar, o którym mowa w art. 6 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009, określony w systemie identyfikacji działek rolnych zgodnie z treścią art. 7 ust. 1a wskazanej wyżej ustawy. Zgodnie ze wskazaniem organu odwoławczego powierzchnia uprawniona do przyznania płatności powinna być ustalona w oparciu o system informacji geograficznej, o którym mowa w art. 17 rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. W przypadku zaś stwierdzenia nieprawidłowości we wniosku dotyczącym przekroczenia powierzchni wnioskowanej do przyznania płatności w stosunku do powierzchni uprawnionej do przyznania płatności, stosuje się łącznie przepisy rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. oraz rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1121/2009 z dnia 29 października 2009 r. Organ odwoławczy dokonując ustaleń w rozpoznawanej sprawie uznał, że w wyniku przeprowadzonej kontroli administracyjnej przeprowadzonej przed organem pierwszej instancji prawidłowo uznano, biorąc pod uwagę całokształt zebranego w sprawie materiału dowodowego, że Strona skarżąca zadeklarowała powierzchnię działek rolnych położonych na działkach ewidencyjnych o nr: [...] i [...], przekraczającą maksymalny obszar kwalifikowany, tj. powierzchnię ewidencyjno-gospodarczą (PEG). Organ odwoławczy uznał, że wskazane ustalenia wynikają z prawidłowo przeprowadzonych przez organ pierwszej instancji dowodów tj. danych wynikających z systemu informacji geograficznej, dokumentów zebranych w trakcie prowadzonych postępowań odwoławczych oraz zdjęć z obrazu ortofotomapy (zdjęcia lotnicze i satelitarne) dostępnych w systemie informacji geograficznej w Zintegrowanym Systemie Zarządzania i Kontroli.

Biorąc pod uwagę wskazane wyżej ustalenia, organ odwoławczy przyjął, że w związku ze stwierdzoną różnicą pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną kwalifikowaną, a powierzchnią stwierdzoną, kwalifikującą się do objęcia płatnością, wynoszącą 35,58%, płatność została odmówiona. Zgodnie bowiem z treścią art. 58 akapit drugi rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009, który stanowi, że jeżeli różnica między powierzchnią zadeklarowaną do płatności a powierzchnią stwierdzoną przekracza 20% lecz nie więcej niż 50% powierzchni stwierdzonej, nie przyznaje się pomocy w danym roku.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że stwierdzona powierzchnia ustalona została w oparciu o system informacji geograficznej, o którym mowa w art. 17 rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009, natomiast ustalenia nieprawidłowości dokonano w oparciu o pomiary powierzchni ewidencyjno-gospodarczej (PEG) odpowiadającej powierzchni użytkowanej rolniczo w ramach danej działki ewidencyjnej, wykonane na dostępnych w systemie informatycznym zdjęciach obszarów zajmowanych przez działki rolne ujęte we wniosku producenta rolnego. Ponadto zdaniem organu odwoławczego w systemie identyfikacji działek rolnych (LPIS) dokonuje się sprawdzenia, czy działka jest położona na terenach uprawnionych do dopłat i czy powierzchnia działki rolnej na danej działce ewidencyjnej nie przekracza powierzchni PEG. Wskazując zatem na przepis art. 28 ust. 1 lit. c rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009, zgodnie z którym, należy przeprowadzić kontrolę administracyjną dotyczącą zgodności pomiędzy działkami zadeklarowanymi we wniosku a działkami referencyjnymi w systemie LPIS i kwalifikacji powierzchni do przyznania płatności organ odwoławczy uznał, że ortofotomapa jest prawnie dostępnym instrumentem weryfikacji powierzchni działek rolnych deklarowanych do płatności i na tej podstawie można dokonać weryfikacji powierzchni kwalifikującej się do przyznania płatności. Można wobec powyższego na jej podstawie dokonać wykluczenia powierzchni z płatności, jeśli nie ma co do tego dowodu żadnych zastrzeżeń – (nie jest koniecznym więc przeprowadzenie kontroli metodą inspekcji terenowej). Wykluczało to tym samym obowiązek przeprowadzenia kontroli na miejscu w gospodarstwie z uwagi na niepodważalność dowodu z ortofotomapy.

Ponadto organ odwoławczy przyjął, iż powierzchnie działek ewidencyjnych zawarte w BGiB (Ewidencji Gruntów i Budynków) nie mogą stanowić podstawy do żądania objęcia gruntów płatnościami obszarowymi. Dane zawarte w ewidencji gruntów i rejestrze gruntów mają charakter pomocniczy, a ich celem jest określenie położenia działek rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego oraz ich ilości na poszczególnych działkach ewidencyjnych. Nie można przy tym utożsamiać pojęcia działki ewidencyjnej z pojęciem działki rolnej. Powierzchnia działek rolnych znajdujących się na tych działkach ewidencyjnych nie oznacza tego samego. Ilość działek rolnych, sposób ich wykorzystania, a także powierzchnia działek rolnych może się zmieniać w czasie, przy niezmiennych danych zawartych w rejestrze gruntów. Natomiast dla ustalenia prawa do otrzymania płatności podstawowych znaczenie ma rzeczywisty obszar gruntu rolnego, na którym jest prowadzona określona uprawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 października 2013 r., sygn. akt V SA/Wa 1343/13 uchylił zaskarżoną decyzję.

Sąd wskazał w pierwszej kolejności, że analiza skargi oraz rozstrzygnięcia organu odwoławczego prowadzą do wniosku, iż sprawa nie została wyjaśniona w sposób pozwalający na jej ostateczne rozstrzygnięcie. Naruszone zostało w ocenie Sądu uprawnienie Strony skarżącej jako strony postępowania polegające na możliwości zajęcia stanowiska w sprawie dowodu z ortofotomapy z uwagi na fakt, że nieudostępniono wglądu do wskazanego dowodu. Jak przyjął Sąd, wątpliwym jest również przyjęte twierdzenie organu odwoławczego o niepodważalności dowodu z ortofotomapy, co skutkować miało brakiem konieczności przeprowadzenia kontroli na miejscu. Ponadto w ocenie Sądu, w sposób mało przekonujący uzasadniony został stan działek, w okresie mającym znaczenie dla przyznania płatności. Dokonana przez organ odwoławczy analiza zdjęcia lotniczego z dwóch okresów czasowych, tj. marca 2003 r. i kwietnia 2009 r. wskazała, że te same powierzchnie działek były zalesione we wskazanym czasie, a zatem również w tym, który wymagany jest przez art. 124 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009, tj. 30 czerwca 2003 r. Pozwoliło to na stwierdzenie, że były to tereny nieużytkowane rolniczo, a zatem i nieuprawnione do przyznania płatności. W ocenie Sądu był to jednak zbyt daleko idący wniosek, z uwagi fakt, że organ nie dysponował na tę okoliczność żadnymi dowodami, a teza stanowiła rezultat jedynie przypuszczeń. W tym zakresie Sąd I instancji wskazał na naruszenie art. 7 i 77 § k.p.a., gdyż w toku postępowania przed organem nie podjęto wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego jak i nie zebrano oraz nie rozpatrzono całego materiału dowodowego w tym sugerowanego także przez Stronę skarżącą.

Skargę kasacyjną od wyroku Sądu I instancji wywiódł organ administracyjny, który na podstawie art. 174 P.p.s.a. zarzucił Sądowi I instancji naruszenie:

I. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynika sprawy, o którym mowa w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., tj. naruszenie:

1. art. 7, 9 oraz 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2014 r. poz. 183 ze zm.; dalej: k.p.a.) w związku z art. 3 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. 2007 Nr 35, poz. 217 ze zm.) poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji niezastosowanie, co doprowadziło do błędnego wniosku, iż sprawa nie została wyjaśniona w sposób pozwalający na jej ostateczne rozstrzygnięcie oraz uznanie przez wojewódzki Sąd Administracyjny, iż ustalenie stanu faktycznego sprawy w oparciu o ortofotomapę nie jest wystarczające,

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez ich błędną wykładnię oraz nieprawidłowe zastosowanie polegające przyjęciu, że niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego, podczas gdy naruszenie takie nie miało miejsca.

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszeniu:

1. art. 21 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolniczego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. 2007 Nr 64, poz. 427 ze zm.) poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji niezastosowanie, co doprowadziło do błędnego wniosku, iż ciężar udowodnienia wszystkich okoliczności leży po stronie ARiMR nie zaś wnioskodawcy,

2. art. 3. ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r. Nr 170, poz. 1051 ze zm., dalej: u.p.s.w.b.), poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji uznanie przez Sąd, że to organ powinien samodzielnie przeprowadzić postępowanie dowodowe i przeprowadzić dodatkowe czynności wyjaśniające (kontrolę terenową), podczas gdy ciężar dowodu w tym zakresie spoczywał na beneficjencie, który nie wykazał się żadną inicjatywa dowodową i nie podjął w sprawie żadnych czynności;

3. art. 17 rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) Nr 1290/2005, (WE) Nr 247/2006, (WE) Nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) Nr 1782/2003 (Dz. Urz. WE L 30 z 31.01.2009 r., str. 16) poprzez jego niezastosowanie,

4. art. 29 Rozporządzenie Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz.U. L 141 z 30.4.2004, str. 18) poprzez jego niezastosowanie,

5. przyjęcie wbrew zasadom doświadczenia życiowego i logicznego wnioskowania, że stan na gruncie beneficjentki mógł się zmienić w okresie między 25.03.2003 r. (data wykonania ortofotomapy) a 30 czerwca 2003, podczas gdy porównanie zdjęć lotniczych z lat 2003 i 2009 r. wskazują na taki sam stan faktyczny.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

Autor skargi kasacyjnej, uzasadniając swoje stanowisko w rozpoznawanej sprawie wskazał, że ortofotomapa jest prawnie dostępnym instrumentem weryfikacji powierzchni działek rolnych deklarowanych do płatności. Jak przy tym podkreślił, powierzchnia referencyjna, czyli uprawniona do przyznania płatności, powinna być ustalona w oparciu o system informacji geograficznej, o którym mowa w art. 17 rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) Nr 1290/2005, (WE) Nr 247/2006, (WE) Nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) Nr 1782/2003 (Dz. Urz. WE L 30 z 31.01.2009 r., str. 16). Dlatego też, wyznaczając powierzchnię maksymalnego kwalifikowanego obszaru na danej działce ewidencyjnej organy Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wykorzystując obraz ortofotomapy miały obowiązek wykluczenia powierzchni nieuprawnionych możliwych do zidentyfikowania na ortofotomapie. Ponadto, ortofotomapa znajduje się w systemie informatycznym ARiMR, tzw. Zintegrowanym Systemie Zarządzania i Kontroli (ZSZIK), co oznacza, że dostępna w systemie ZSZiK ortofotomapa cyfrowa jest opracowaniem geodezyjnym wykonywanym zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa i stanowi najlepsze ogólnie dostępne źródło dokonywania pomiarów powierzchni oraz interpretacji w zakresie zagospodarowania i użytkowania gruntów tj. stanowi podstawowy dokument do wykonywania pomiarów i kompleksowej oceny powierzchni kwalifikowanej w ramach działki. Żaden pomiar powierzchni i odległości zgodnie z przepisami prawa geodezyjno - kartograficznego nie może być prowadzony po ukształtowaniu powierzchni terenu, wszystkie pomiary prowadzi się w tzw. rzucie ortogonalnym (prostopadłym). Ortofotomapa jest bezpośrednim odzwierciedleniem tego wymogu. Z powyższego wynika, że powierzchnia i odległości są mierzone na ortofotografii, która nie jest jakimś rodzajem zdjęcia lecz mapą która posiada skalę, gwarantuje dokładność pomiaru na poziomie 0,25 m do 0,5 m. Tym samym organ na wniosek strony udostępnia jej wgląd do systemu lub ewentualnie nagranie na nośniku informatycznym, jednakże w toku prowadzonego w rozpoznawanej sprawie postępowania administracyjno – odwoławczego strona z podobnym żądaniem nie wystąpiła. Ponadto, jak wskazał Autor Skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę treść normy prawnej określonej przez art. 29 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji przyjąć należy, że wystarczającym dowodem, w oparciu o który można wydać decyzję jest wyżej wskazana ortofotmapa.

Sąd jednak zdaniem Autora skargi kasacyjnej nie zastosował wyżej wskazanej normy prawnej, w wyniku czego wydał orzeczenie opierając się na błędnych założeniach. Ponadto, w opinii Autora skargi kasacyjnej niesłuszny był zarzut wykluczenia powierzchni deklarowanej jedynie na podstawie ortofotomapy, jak również niesłusznie przedstawiony został zarzut pozbawienia Strony skarżącej możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym, gdyż jak wskazuje treść art. 3 ust. 4 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu w sprawach dotyczących przyznania płatności są zobowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia, co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek. Ciężar udowodnienia faktu spoczywa natomiast na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Autor skargi kasacyjnej uzasadniając swoje stanowisko stwierdził przy tym, że obraz ortofotomapy stanowi materiał dowodowy, który organ ma obowiązek wziąć pod uwagę w toczącym się postępowaniu administracyjnym i wydać decyzję w oparciu o całokształt materiału dowodowego zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. Zgodnie bowiem z art. 75 § 1 k.p.a jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Jak przy tym wskazał Autor skargi kasacyjnej, ortofotomapa jest niepodważalnym dowodem dla potwierdzenia i ustalenia rzeczywistej powierzchni działki rolnej, co potwierdzone jest w szerokim orzecznictwie sądów administracyjnych. Odnosząc się do kwestii stanu zalesienia działek w okresie mającym znaczenie dla płatności Autor Skargi kasacyjnej wskazał, że z porównania zdjęć lotniczych dostępnych w systemie ZSZIK wykonanych w dniach: 25 marca 2003 oraz 25 kwietnia 2009 r. wynika, że na części działki rolnej położonej na działce nr 1035 znajdują się powierzchnie zadrzewione oraz na części zalesione, a zatem nieużytkowane rolniczo i nie uprawnione do przyznania płatności. Skoro zatem zdaniem Autora skargi kasacyjnej ten stan istniał na przestrzeni lat, począwszy od 2003 r. do 2009 r., tym bardziej musiał istnieć w czerwcu 2003 r., co wykluczyło spełnienie określonego przez art. 124 ust. 2 Rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009. Natomiast dla możliwości skorzystania z dopłat nie miał znaczenia zdaniem Autora skargi kasacyjnej fakt przywrócenia działki do użytkowania przez wykarczowanie drzew, co wynikało z ortofotomapy z dnia 7 czerwca 2012 r. Biorąc pod uwagę powyższe nie było zasadne w rozpoznawanej sprawie przeprowadzenie kontroli na miejscu, w celu ustalenia stanu działki w dniu 30 czerwca 2003 r., po zmianach dokonanych przez rolnika, gdzie zdaniem Autora skargi kasacyjnej wskazać przy tym należało, że samej aktualizacji ortofotomapy dla obszaru całego kraju dokonuje się w okresach kilkuletnich, a żaden przepis prawa nie nakłada na ARiMR obowiązku corocznego dokonywania takiej aktualizacji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna okazała się zasadna.

Przystąpienie do merytorycznej oceny przedmiotowego środka odwoławczego było możliwe wobec tego, iż spełniał on wymagania formalne określone w art. 175 § 1 P.p.s.a., art. 176 P.p.s.a. i art. 177 § 1 P.p.s.a.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nieważność postępowania w ujęciu art. 183 § 2 P.p.s.a. nie występowała.

Wedle art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono m.in. naruszenie art. 3. ust. 2 i ust. 3 u.p.s.w.b., poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji uznanie przez Sąd, że to organ powinien samodzielnie przeprowadzić postępowanie dowodowe i przeprowadzić dodatkowe czynności wyjaśniające (kontrolę terenową), podczas gdy ciężar dowodu w tym zakresie spoczywał na beneficjencie, który nie wykazał się żadną inicjatywa dowodową i nie podjął w sprawie żadnych czynności.

Tak sformułowane zarzuty, co do zasady, podlegają rozpoznaniu w ramach podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. Strona wnosząca skargę kasacyjną zarzucając naruszenie art. 3. ust. 2 i ust. 3 u.p.s.w.b. zaliczyła wskazane regulacje do przepisów prawa materialnego, jednakże w istocie zwierają one normy o charakterze procesowoprawnym, o czym również świadczy argumentacja ujęta w skardze kasacyjnej, mająca potwierdzać zasadność zarzutów.

Zgodnie z postanowieniami art. 3 ust. 1 u.p.s.w.b. z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej.

Z kolei zgodnie z art. 3 ust. 2 u.p.s.w.b. w postępowaniu w sprawach dotyczących płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej, płatności cukrowej, płatności do pomidorów oraz wsparcia specjalnego organ administracji publicznej:

1) stoi na straży praworządności;

2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy;

3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania;

4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się.

Natomiast zgodnie z art. 3 ust. 3 u.p.s.w.b., strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

Powołany powyżej art. 3 ust. 1 u.p.s.w.b. wprowadza istotną zasadę, rozstrzygania spraw, w tym dotyczących przyznawania tzw. płatności bezpośrednich, według reguł przewidzianych w k.p.a., czyli w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym, jednakże - czego niestety nie dostrzegł Sąd I instancji - z istotnymi modyfikacjami procedowania wynikającymi z ustawy. Uwzględniając powyższe, należy dojść do wniosku, że zasadniczo do postępowania w przedmiocie przyznania płatności bezpośredniej mają zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego z uwzględnieniem modyfikacji wprowadzonych w szczególności przepisami ustawy. Modyfikacje te osłabiają pozycję procesową stron postępowania.

Z powołanych regulacji prawnych wynika, że nałożono na organy administracyjne obowiązek stania na straży praworządności, co w istocie konsumuje reguły wynikające z art. 6 i 7 ab initio k.p.a. (art. 3 ust. 2 pkt 1 u.p.s.w.b.). Zasadę prawdy materialnej, wynikającą z art. 7 k.p.a. i rozwiniętą następnie w art. 77 § 1 tej ustawy, zredukowano do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, pomijając ciążący na organie administracji publicznej obowiązek podjęcia z urzędu lub na wniosek wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, a także obowiązek zebrania materiału dowodowego. W konsekwencji wskazaną zasadę ograniczono jedynie do obowiązku rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego (art. 3 ust. 2 pkt 2 u.p.s.w.b.), pomijając obowiązek zebrania tegoż materiału, który to obowiązek został przerzucony na strony postępowania oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu (art. 3 ust. 3 u.p.s.w.b.). Trafne jest stanowisko, że tak istotna korekta prowadzi w istocie do odstąpienia od zasady prawdy materialnej (Zob. S. Prutis, Dobór instrumentów prawnych służących wsparciu rozwoju obszarów wiejskich (w:) Studia Iuridica Agraria, t. VII, Białystok 2009, s. 199; J. Bieluk, D. Łobos-Kotowska, Ustawa o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Komentarz, Warszawa 2008, s. 51). Potwierdzeniem tego jest wprowadzenie zasady regulującej rozłożenie ciężaru dowodzenia w postępowaniu, a ponadto zobowiązanie strony oraz innych osób uczestniczących w postępowaniu do przedstawienia dowodów oraz dawania wyjaśnień co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek (art. 3 ust. 3 u.p.s.w.b.). Ustawodawca nałożył zatem na strony oraz na inne osoby uczestniczące w postępowaniu powinność przyczyniania się do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Podkreślić należy, że obowiązek taki nie spoczywa natomiast na stronach ogólnego postępowania administracyjnego. W szczególności należy wskazać, że strona w ogólnym postępowaniu administracyjnym jest uprawniona - a nie zobowiązana - do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Z kolei zasadę informowania stron i innych uczestników postępowania (art. 9 k.p.a.) ograniczono jedynie do udzielania stronom niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania - i to wyłącznie na żądanie stron, a nie z urzędu (art. 3 ust. 2 pkt 3 u.p.s.w.b.). W podobny sposób ograniczono zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu (art. 10 k.p.a.). Organ został bowiem zobligowany do zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania jedynie w sytuacji, gdy strona wyraziła takie żądanie (art. 3 ust. 2 pkt 4. u.p.s.w.b.), przy czym jednocześnie wyłączono stosowanie art. 81 k.p.a. Zaznaczyć jednak należy, że zgodnie z art. 3 ust. 2 pkt 4 u.p.s.w.b., organ administracyjny zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

Powyższe spostrzeżenie było istotne ze względu na konieczność ustalenia wzorca, zgodnie z którym winna odbywać się sądowa kontrola działania organów administracyjnych w przedmiotowej sprawie. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że przyjęto wadliwy wzorzec tej kontroli, oparty o przepisy k.p.a., jednakże bez uwzględnienia wyżej wskazanych modyfikacji wynikających z art. 3. ust. 2 i ust. 3 u.p.s.w.b.

Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględni wskazane wyżej zasady postępowania administracyjnego dotyczącego przyznania płatności bezpośrednich.

W związku z uwzględnieniem powyższego zarzutu dotyczącego naruszenia przepisów postępowania, a mianowicie art. 3. ust. 2 i ust. 3 u.p.s.w.b., mających wpływ na wynik sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny za przedwczesne uznał odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej.

W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., orzekł, jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a. i § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz. U. 2013, poz. 490).