Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1058/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-05-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 19 maja 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Stahl /spr./ Sędziowie sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia NSA Małgorzata Miron Protokolant asystent sędziego Agnieszka Chorab po rozpoznaniu w dniu 19 maja 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 28 stycznia 2015 r. sygn. akt IV SA/Po 688/14 w sprawie ze skargi T. W. na uchwałę Rady Gminy T.P. z dnia 16 grudnia 2003 r. nr [....] w przedmiocie miejscowego plan zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 28 stycznia 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 688/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, oddalił skargę T.W. na uchwałę Rady Gminy T.P. z dnia 16 grudnia 2003 r., nr [...], w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w S. działki nr [....]. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

T.W. w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.), zwanej dalej "u.g.n.", wniósł skargę na ww. uchwałę, wskazując, że jest właścicielem działek o numerach [...], które nie są objęte ustaleniami planu. Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie:

- art. 18 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647), zwanej dalej "u.p.z.p.", przez brak zamieszczenia ogłoszenia o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego w prasie miejscowej, gdyż pismo "[...]" nie wyczerpuje znamion prasy;

- art. 18 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. przez brak zachowania wymogu wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu na okres przynajmniej 21 dni i wadliwe obliczanie tegoż terminu przez wliczanie do terminu również dni wolnych;

- art. 18 ust. 2 pkt 2 i art. 18 ust. 2 pkt 4 lit. e u.p.z.p. przez brak zawiadomienia o przystąpieniu do sporządzenia planu, a następnie brak uzgodnienia projektu planu z komendantem właściwego Oddziału Straży Granicznej;

- art. 27 ust. 1 u.p.z.p. przez sporządzenie przez organ wykonawczy projektu planu dla mniejszego obszaru niż wyznaczony w uchwale intencyjnej;

- art. 10 ust. 1 pkt 6 u.p.z.p. przez brak określenia dla terenu maksymalnego i minimalnego wskaźnika intensywności zabudowy;

- art. 10 ust. 1 pkt 7 u.p.z.p. przez brak określenia zasad podziału terenu na działki budowlanej;

- art. 10 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 10 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. przez brak określenia linii rozgraniczających tereny przeznaczone do realizacji celów publicznych;

- art. 10 u.p.z.p. w związku z art. 7 Konstytucji RP przez niemożność powiązania tekstu planu miejscowego z rysunkiem opracowania planistycznego;

- art. 18 ust. 2 pkt 5, 9 i 12 u.p.z.p. przez braki w procedurze planistycznej i nie zastosowanie się do wymienionych przepisów.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy T.P. wniosła o jej oddalenie podnosząc, że skarżący nie miał żadnych praw do nieruchomości objętych planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym zaskarżoną uchwałą na etapie jego opracowywania i uchwalenia, a także obecnie nie jest ich właścicielem. Nie wykazał jakiego interesu prawnego dotyczy zaskarżona uchwała.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 28 stycznia 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 688/14, oddalając skargę przywołał treść art. 101 ust. 1 u.s.g. i wskazał, że kontrola skargi wniesionej na uchwałę w trybie tego przepisu polega w pierwszej kolejności na sprawdzeniu czy skarga wypełnia wymogi formalne takie jak: charakter sprawy objętej przedmiotem zaskarżenia, uprzednie wezwanie do usunięcia zarzucanego naruszenia, zachowanie terminu do wniesienia skargi. Po stwierdzeniu, że wymogi formalne zostały spełnione, sąd bada legitymację skarżącego do jej wniesienia i dopiero ustalenie, że ten warunek został spełniony, pozwala Sądowi przystąpić do merytorycznej oceny zasadności zarzutów skargi.

Sąd wskazał, że zaskarżona uchwała należy do kategorii spraw wymienionych w art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", a tym samym podlega kontroli sądowej. Ponadto skarga została wniesiona po uprzednim bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa. W terminie Rada Gminy T.P. uchwałą z 3 czerwca 2014 r., nr LXVII/863/2014, odmówiła uchylenia między innymi zaskarżonej uchwały, uznając, że akt ten nie narusza interesu prawnego skarżącego.

Następnie Sąd wyjaśnił, że legitymacja do wniesienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego do sądu administracyjnego przysługuje nie temu, kto ma w tym interes prawny, ale temu, czyj interes prawny został naruszony skarżonym rozstrzygnięciem (por. wyrok NSA z 3 września 2004 r., OSK 476/04, ONSAiWSA 2005, Nr 1, poz. 2). Naruszenie interesu prawnego podmiotu składającego taką skargę musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Uchwała, czy też konkretne jej postanowienia, może więc naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny skarżącego. Sąd powołał się na wyrok z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02 (OTK-A 2003 Nr 8, poz. 4), w którym Trybunał Konstytucyjny zauważył, że skarga na podstawie art. 101 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem. Podstawą zaskarżenia jest bowiem równocześnie naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy, ewentualnie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą w inny sposób prawnie związany. W związku z powyższym nie ulega wątpliwości, że każdy skarżący, składając skargę w trybie art. 101 u.s.g. musi wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżoną przezeń uchwałą, to znaczy, że zachodzi związek polegający na tym, że uchwała narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) jego interes prawny lub uprawnienie, albo jako indywidualnego podmiotu, albo jako członka określonej wspólnoty samorządowej (por. wyrok SN z 7 marca 2003 r., III RN 42/02, OSNP 2004/7/114). Zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. To na stronie skarżącej spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, nie wynikłym z przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. (por. wyroki NSA: z 23 lutego 2012 r., II OSK 2451/11; z 14 marca 2002 r., II SA 2503/01, Lex nr 81964).

Podsumowując, Sąd stwierdził, że przymiot strony w postępowaniu kwestionującym legalność uchwały z zakresu administracji publicznej kształtowany jest na innych zasadach, aniżeli w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami K.p.a. Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) zaskarżonej uchwały. Ocena ta zaś dotyczy rodzaju naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego w zależności od tego skarga może lub nie może być uwzględniona.

W ocenie Sądu, w rozpatrywanej sprawie skarżący nie wykazał naruszenia prawa mającego bezpośredni wpływ na jego własną indywidualną sytuację prawną, zarówno w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa jak i w skardze. Ogólnikowe stwierdzenie o naruszeniu jego interesu prawnego nie spełnia wymogu udowodnienia legitymacji do złożenia skargi. Podmiot wnoszący skargę powinien wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia jego prawem chronionego interesu lub uprawnienia, polegającego na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a własną, indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją. Skarżący nie wskazał żadnej okoliczności natury prawnej dotyczącej wpływu zaskarżonej uchwały na regulowany przez obowiązujące prawo sposób zagospodarowania jego nieruchomości. Nie wskazał przepisu prawa, który miałby zostać naruszony zaskarżonym planem w zakresie zagospodarowania działek stanowiących jego własność; nie wskazał jaki przepis uchwały pozbawia go pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację.

Brak zatem legitymacji do złożenia skargi powoduje, że skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a., co powoduje, że nie zachodzi potrzeba oceny zarzutów skargi wskazujących na naruszenie przepisów przez Radę Gminy T.P. przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. złożył T.W., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm prawem przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 101 ust. 1 u.s.g. w związku z art. 27 ust. 1, art. 10 ust. 1 pkt 6, art. 10 ust. 1 pkt 7, art. 10, art. 18 ust. 2 pkt 1, art. 18 ust. 2 pkt 5 lit. a, art. 18 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), zwanej dalej "u.z.p.", przez błędną wykładnię przywołanych przepisów polegającą na przyjęciu, że uchybienie w zakresie ww. przepisów u.z.p. nie wywiera wpływu na naruszenie interesu prawnego skarżącego. Sąd bowiem nie tylko nie uwzględnił, ale przede wszystkim nie odniósł się do wykazywanego przez skarżącego naruszenia interesu prawnego. W wyniku uchwalenia zaskarżonej uchwały doszło do samowolnej zmiany zagospodarowania, co doprowadzło do wyłączenia z planowania działek należących do skarżącego. Naruszono właściwość organu w procedurze sporządzenia planu. W odniesieniu do działek skarżącego zostały podjęte uchwały intencyjne, które gwarantowały prawo do oznaczenia w planie miejscowym przeznaczenia nieruchomości skarżącego. Zdaniem skarżącego, sąsiedztwo terenu objętego planem z jego nieruchomościami ma wpływ na zagospodarowanie jego nieruchomości. Ponadto zaskarżony plan nie określa obligatoryjnych elementów planu, sankcjonuje dowolność zagospodarowania terenu, co wpływa na możliwość zagospodarowanie terenu w sposób, który negatywnie wpływa na nieruchomości skarżącego. Uniemożliwiono także skarżącemu zapoznanie się z projektem planu, złożenie wniosków, zarzutów, protestów do przedmiotowego planu, co pozbawiło go ochrony swoich praw. Nie poinformowano skarżącego na piśmie o wyłożeniu przedmiotowego projektu planu do publicznego wglądu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Gminy T.P. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną w granicach zarzutów skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi.

Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw. Powtarza się w nich zarzut naruszenia art. 101 ust, 1 ustawy o samorządzie gminnym ( t.jedn.Dz.U.2013, poz.594 ze zm. ,obecnie Dz.U. z 2016 r.,poz.446 ).w powiązaniu z przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym ( t.jedn. Dz.U. z 1999, Nr 15,poz.139 ze zm.) – art.10 ust. 1 pkt 6, z art. 10 ust.1,pkt 7,art.10,art.18 ust.ust.2 pkt 1,art. 18 ust.2 pkt 5,art.18 ust.2 pkt 6 , poprzez błędną wykładnię, że wskazane uchybienia nie wywierają wpływu na naruszenie interesu skarżącego. Skarga z art. 101 ust.1 u.s.g. ma szczególny charakter, wymaga spełnienia dodatkowych wymogów. Tym wymogiem jest m.in. wymóg wykazania naruszenia interesu prawnego skarżącego a nie tylko posiadania interesu prawnego. Dopiero wykazanie posiadania legitymacji skargowej daje sądowi administracyjnemu kompetencję do rozpoznawania szczegółowych zarzutów skargi. Nieruchomości skarżącego pozostają poza obszarem objętym zaskarżonym planem a tym samym nie posiada skarżący interesu prawnego z tytułu własności nieruchomości. Tym bardziej nie wykazał naruszenia interesu prawnego. Naruszenie interesu prawnego, o jakim mowa w omawianym przepisie art. 101 ust. 1 u.s.g., musi znajdować oparcie w konkretnym przepisie prawa materialnego, musi to być przy tym interes aktualny i realny a nie jedynie potencjalny. Bogate orzecznictwo sądowe jest w odniesieniu do tej kwestii jednolite - skarżący musi wykazać że istnieje związek między jego konkretną sytuacją , prawnie określoną (a nie tylko faktyczną), a zaskarżoną uchwałą. W rozpoznawanej sprawie wskazany wymóg nie został spełniony a tym samym nie tylko zarzut naruszenia art. 101 ust.1 u.s.g nie jest usprawiedliwiony ale także inne zarzuty odnoszone do naruszeń procedury planistycznej, których Sąd I instancji nie badał, nie są uzasadnione.

Zaskarżony wyrok nie narusza zatem wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa a tym samym brak było podstaw do uwzględnienia skargi i na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t,jedn.Dz.U. z 2016 r., poz.718) orzeczono jak w sentencji.