Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 901/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2006-07-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6171 Radcowie prawni i aplikanci radcowscy
Skarżony organ: Minister Sprawiedliwości
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Królikowska - Przewłoka Asesor WSA Agnieszka Łąpieś - Rosińska Protokolant Łukasz Poprawski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi A. R. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu od wpisu na listę aplikantów radcowskich oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] marca 2006 r., Nr [...], wydaną na podstawie art. 311 ust. 2 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 123, poz. 1059, z późn. zm.), sprzeciwiono się wpisowi p. A. R. na listę aplikantów radcowskich Okręgowej Izby Radców Prawnych [...], dokonanemu uchwałą nr [...] Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...] z dnia [...] stycznia 2006 .

W uzasadnieniu przypomniano, iż w dniu [...] stycznia 2006 r. A. R. wystąpił do Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...], na podstawie art. 33 ust. 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych z wnioskiem o dokonanie wpisu na listę aplikantów radcowskich w związku z uzyskaniem pozytywnego wyniku z egzaminu konkursowego na aplikację radcowską.

Jak wynika z załączonych do wniosku akt osobowych kandydata, uchwałą nr [...] z dnia [...] grudnia 2005 r. komisja konkursowa powołana do przeprowadzenia egzaminu konkursowego dla kandydatów na aplikantów radcowskich powołana przez Radę Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...] stwierdziła, że z przeprowadzonego w dniu [...] grudnia 2005 r. egzaminu konkursowego p. A. R. uzyskał wynik negatywny, zdobywając z testu wyboru 184 punkty.

Jednakże uchwałą nr [...] z dnia [...] stycznia 2006 r. komisja konkursowa, po zweryfikowaniu - na podstawie uchwały nr [...] Krajowej Rady Radców Prawnych z dnia [...] grudnia 2005 r. - wyniku testu wyboru p. A. R., uchyliła uchwałę nr [...] z dnia [...] grudnia 2005 r. i przyjęła, iż uzyskał on wynik pozytywny, zdobywając z testu wyboru 190 punktów.

Z protokołu z dnia [...] stycznia 2006 r. przeprowadzonej w Okręgowej Izbie Radców Prawnych w [...] weryfikacji wyników egzaminu konkursowego na aplikację radcowską wynika, że komisja konkursowa dokonała weryfikacji pytań nr 2, 27, 46, 88, 89, 102, 113, 115, 116,125, 126, 128, 129, 157, 161, 193, 211, 226, 247, i 249, tj. łącznie 20 pytań. Natomiast powołana uchwała Krajowej Rady Radców Prawnych przewidywała, iż ustalony przez komisje egzaminacyjne wynik egzaminu konkursowego na aplikację radcowską w 2005 r. powinien ulec sprostowaniu z uwzględnieniem komunikatu zespołu do przygotowania pytań na aplikację radcowską z dnia [...] grudnia 2005 r., zawierającego informację o uznaniu za prawidłowe innych odpowiedzi niż to wynikało z arkusza prawidłowych odpowiedzi. Stosownie do treści tego komunikatu przy sprostowaniu wyników egzaminu należało uwzględnić jedynie odpowiedzi udzielone na pytania nr 102, 113, 115, 116, 126, 128, 161, 193 i 211, tj. łącznie 10 pytań.

Z analizy liczby punktów przyznanych po zweryfikowaniu przez komisję konkursową testu p. A. R. i udzielonych przez niego odpowiedzi na pytania wskazane w komunikacie zespołu do przygotowania pytań na aplikację radcowską wynika, że do pierwotnego wyniku uzyskanego przez kandydata należało doliczyć jednie 3 punkty za pytania nr 102, 129 i 161, na które jego odpowiedzi przy pierwszej ocenie testu uznano za błędne oraz 1 punkt za odpowiedź udzieloną na pytanie nr 1, policzoną wcześniej omyłkowo jako błędną. Jednocześnie stwierdzono, iż komisja konkursowa w myśl zasad weryfikacji ujętych we wskazanym komunikacie za zaznaczenie w pytaniu nr 211 niewłaściwej odpowiedzi "b" zamiast odpowiedzi "a", odjęła kandydatowi jeden punkt. Jednakże z uwagi na przyjęty przez komisję konkursową sposób weryfikacji, tj. poddanie ponownemu sprawdzeniu jedynie prac tych osób, które nie uzyskały pozytywnego wyniku egzaminu, takie zmniejszenie liczby punktów naruszałoby zasadę równego traktowania wszystkich kandydatów, którzy przystąpili do egzaminu konkursowego na aplikację radcowską i stosowania wobec wszystkich jednakowych zasad przeprowadzenia konkursu. Bowiem wśród 8 osób, które uzyskały pozytywny wynik po pierwszym sprawdzeniu testów, 7 osób udzieliło na pytanie nr 211 odpowiedzi "b", zaś jedna nie udzieliła żadnej odpowiedzi. Mimo tego uzyskany przez nich wynik nie uległ zmniejszeniu.

Dalej w uzasadnieniu stwierdzono, że w świetle art. 7 ust. 4 i 10 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo o adwokaturze i niektórych innych ustaw (Dz.U Nr 163, poz. 1361) jedynie zespół do przygotowania pytań na aplikację radcowską był uprawniony do sporządzenia testu, rozwiązywanego następnie w dniu [...] grudnia 2005 r. Zatem tylko ten sam zespół mógł ustalić, które odpowiedzi są prawidłowe i dokonać ewentualnego ich sprostowania. Natomiast rola komisji konkursowej z mocy art. 7 ust. 12 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. oraz art. 338 ust. 1 art. 339 ust. 1 ustawy o radcach prawnych w związku z art. 7 ust. 27 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. sprowadzała się do przeprowadzenia egzaminu konkursowego , sprawdzenia testu i ustalenia wyniku kandydata. Do uprawnień tej Komisji nie należało ustalanie prawidłowości odpowiedzi testowych. Podobnie przedstawiała się rola komisji konkursowej w trakcie weryfikacji wyników konkursu w oparciu o komunikat zespołu do przygotowania pytań na aplikację radcowską z dnia [...] grudnia 2005 r.

Zauważono także, iż w myśl orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lutego 2004 r., sygn. akt P 21/02, selekcja kandydatów na aplikantów i ich kwalifikowanie (ocenianie) winny być przeprowadzone wyłącznie według zasad ustawowych i na podstawie jednoznacznie sprecyzowanych kryteriów ustalonych w ustawach ( a w kwestiach technicznych w wydanych na ich podstawie aktach o charakterze wykonawczym), natomiast organy korporacyjne prowadzące nabór nie mogą korzystać - na zasadzie wyłączności - z uprawnień do samoistnego określania istotnych wymogów (jak zasady przeprowadzania konkursu czy zasady oceniania jego rezultatów) stawianych kandydatom na aplikacje. Zgodnie bowiem z zasadą określoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, jak i ze szczególnym przepisem art. 65 ust. 1 zd. 2, wyjątki od zasady wolności wyboru zawodu, jak i od wolności jego wykonywania (a za taki uznać należy przeprowadzenie konkursu kwalifikacyjnego do przyjęcia na aplikację adwokacką lub radcowską), a więc ograniczenia w zakresie korzystania z każdej z tych wolności określać może wyłącznie ustawa. Nie można więc przekazać istotnych atrybutów tychże wyjątków aktom korporacyjnym o charakterze jednoznacznie wewnętrznym, nie mieszczącym się w katalogu źródeł prawa ujętym w art. 87 Konstytucji RP. Ponadto w myśl art. 32 ust. 1 Konstytucji RP wszyscy są wobec prawa równi i mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne.

W konsekwencji uznano, iż uzyskany przez wnioskodawcę wynik, po zweryfikowaniu jego testu zgodnie z zasadami wskazanymi w komunikacie zespołu do przygotowania pytań na aplikację radcowską, wynosi 188 punktów. W tej sytuacji nie można było przyjąć, iż uzyskał on określony w art. 339 ust. 3 ustawy o radcach prawnych wynik pozytywny z egzaminu konkursowego, uprawniający do wpisu na listę aplikantów radcowskich, czyli 190 punktów. Nie spełnia więc określonego w art. 33 ust. 2 ustawy o radcach prawnych warunków do wpisu na tę listę.

Wniosek o uchylenie powyższej decyzji w trybie art. 155 K.p.a. złożył zainteresowany - p. A. R. motywując go własnymi planami życiowymi, związanymi z wpisem na listę aplikantów radcowskich Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...]. Podniósł ponadto, że za uchyleniem decyzji przemawia również interes społeczny, związany z pogłębieniem zaufania do Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...] jako do instytucji, która podjęła uchwałę o wpisaniu zainteresowanego na listę aplikantów radcowskich. Uchwała ta była wynikiem działania komisji konkursowej, która uwzględniła apel Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] grudnia 2005 r. aby wszelkie wątpliwości podczas weryfikacji wyników egzaminu rozstrzygać na korzyść kandydatów na aplikantów radcowskich.

Decyzją Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] kwietnia 2006 r., Nr [...], wydaną na podstawie art. 154 § 1 i 2 K.p.a., odmówiono uchylenia decyzji Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] marca 2006 r. sprzeciwiającej się wpisowi p. A. R. na listę aplikantów radcowskich Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...], dokonanemu uchwałą nr [...] Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...] z dnia [...] stycznia 2006 .

W uzasadnieniu, po przypomnieniu stanu sprawy stwierdzono, że nie można przyjąć, iż decyzja z dnia [...] marca 2006 r. narusza słuszny interes strony lub interes społeczny.

Odnosząc się do interesu strony przypomniano, iż stosownie do art. 311 ustawy o radcach prawnych wpis na listę aplikantów radcowskich uważa się za dokonany dopiero, jeżeli Minister Sprawiedliwości nie sprzeciwi się wpisowi w terminie 30 dni od dnia otrzymania uchwały wraz z aktami osobowymi wpisanego. Do chwili podjęcia przez Ministra Sprawiedliwości decyzji w tym przedmiocie nie można więc przyjmować, iż wpis na listę aplikantów radcowskich został dokonany, a uchwała okręgowej Izby Radców Prawnych o wpisie nie może ulec uchyleniu w dalszym, przewidzianym przepisami ustawy o radcach prawnych toku postępowania. Rada Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...] w dniu [...] stycznia 2006 r. podjęła uchwałę nr [...] o wpisie p. A. R. na listę aplikantów radcowskich Izby [...]. W uchwale tej umieszczono pouczenie o treści art. 311 ust. 2 ustawy o radcach prawnych. W dniu [...] lutego 2006 r. wpłynęły do Ministerstwa Sprawiedliwości akta osobowe zainteresowanego wraz z powołaną uchwałą. Termin do podjęcia przez Ministra Sprawiedliwości sprzeciwu wobec wpisu wnioskodawcy na listę aplikantów radcowskich upływał zatem [...] marca 2006 r. i został dochowany. P. A. R. natomiast już w dniu [...] lutego 2006 r. rozpoczął zajęcia dla aplikantów I roku aplikacji radcowskiej, mimo że jego wpis na listę aplikantów radcowskich Izby [...] nie został jeszcze dokonany, a tym samym nie nabył w pełni uprawnień aplikanta radcowskiego. W myśl bowiem art. 23 ustawy o radcach prawnych, mającego odpowiednio zastosowanie na mocy art. 33 ust. 5 ustawy o radcach prawnych odpowiednio do aplikantów radcowskich, prawo wykonywania zawodu radcy prawnego powstaje z chwilą dokonania wpisu na listę radców prawnych i złożenia ślubowania. Ślubowanie dla aplikantów I roku aplikacji radcowskiej przewidziano zaś w Izbie [...] na dzień [...] marca 2006 r. Skoro zatem wnioskodawca rozpoczął zajęcia dla aplikantów radcowskich oraz podjął decyzje zawodowe w zaufaniu do decyzji nieostatecznej, nie posiadając statusu aplikanta radcowskiego, będąc poinformowanym o obowiązujących w tym zakresie regulacjach ustawowych, to nie można przyjąć, że podjęcie następnie przez Ministra Sprawiedliwości sprzeciwu narusza słuszny interes strony.

Jednocześnie, odnosząc się do zarzutu naruszenia wspomnianą decyzją interesu społecznego, przypomniano, iż zawód radcy prawnego jest zawodem zaufania publicznego i interes społeczny sprzeciwia się dopuszczeniu do aplikacji osoby, która nie spełniła podstawowego wymogu uzyskania wymaganej ilości punktów do dokonania wpisu na listę aplikantów radcowskich. Interes społeczny wymaga bowiem pogłębiania zaufania do organów samorządu radcowskiego i Ministra Sprawiedliwości przez wszystkich kandydatów, którzy przystąpili do egzaminu konkursowego przeprowadzonego w dniu [...] grudnia 2006 r., jak również równego traktowania ich praw. Naruszeniem interesu społecznego byłoby właśnie wpisanie na listę aplikantów radcowskich osoby, która na egzaminie konkursowym na aplikację nie uzyskała minimum punktów niezbędnych do uznania wyniku za pozytywny bądź dokonywanie przez poszczególne Komisje Konkursowe sprostowania wyników tego egzaminu według niejednolitych i innych zasad niż przewidziane w uchwale nr [...] Krajowej Rady Radców Prawnych z dnia [...] grudnia 2005 r. i komunikacie zespołu do przygotowania pytań na aplikację radcowską z dnia [...] grudnia 2005 r.

Skargę na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] marca 2006 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył zainteresowany wnosząc o jej uchylenie w całości oraz utrzymanie w mocy uchwały nr [...] Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...] z dnia [...] stycznia 2006 r. Ponadto skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodu z dokumentu na okoliczność wystąpienia Ministra Sprawiedliwości z apelem w sprawie rozstrzygania na korzyść uczestników konkursu wątpliwości stwierdzonych w toku weryfikowania jego wyników oraz pełnomocnictwa udzielonego przez Ministra Sprawiedliwości dla Sekretarza Stanu p. A. K. do wydawania decyzji administracyjnych.

W uzasadnieniu zarzucono zaskarżonej decyzji naruszenie art. 10 K.p.a. poprzez niezawiadomienie skarżącego przed wydaniem decyzji o możliwości wypowiedzenia się w sprawie, co - zdaniem skarżącego - miałoby istotny wpływ na wynik sprawy, zwłaszcza w sytuacji, kiedy przepis prawa materialnego nie stanowi przesłanek do wydania decyzji; skarżący stwierdził, że w tym postępowaniu podniósłby argumenty dotyczące zniweczenia jego planów życiowych. Zaskarżonej decyzji zarzucono również naruszenie art. 8 K.p.a. podnosząc, że wydając zaskarżoną decyzję Minister Sprawiedliwości nie miał na uwadze pogłębienia zaufania do organów Państwa. Skarżący podniósł, powołując się na orzecznictwo, że najczęściej zasada ta jest prezentowana w ujęciu negatywnym, które podkreśla, że uchybienia organu administracji nie mogą powodować ujemnych następstw dla obywatela działającego w dobrej wierze, a także podniósł, że wynika z niej ochrona praw słusznie nabytych. Ponadto skarżący zarzucił, iż wydając zaskarżoną decyzję Minister Sprawiedliwości naruszył też art. 61 § 4 K.p.a., gdyż gdyby skarżący został poinformowany o tym, że toczy się wobec niego postępowanie, to miałby możliwość dochodzenia swoich praw i przedstawienia argumentów przemawiających przeciwko wydaniu tej decyzji.

Zdaniem skarżącego, przebieg zdarzeń związanych z ubieganiem się przez niego o przyjęcie na aplikację radcowską wyglądał inaczej, niż to przedstawił Minister. Mianowicie, komisja konkursowa powołana do przeprowadzenia egzaminu konkursowego dla kandydatów na aplikantów radcowskich w 2005 r. uchwałą nr [...] z dnia [...] stycznia 2006 r. stwierdziła, że skarżący uzyskał z egzaminu wynik pozytywny, zdobywając z testu wyboru 190 pkt. W oparciu o tę uchwałę Rada Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...] uchwałą nr [...] z dnia [...] stycznia 2006 r. dokonała wpisu skarżącego na listę aplikantów radcowskich. W związku z czym skarżący przystąpił do zajęć teoretycznych związanych z odbywaniem aplikacji radcowskiej i dopiero [...] marca 2006 r., po 3 tygodniach zajęć, otrzymał decyzję Ministra Sprawiedliwości zgłaszającej sprzeciw wobec wpisu na listę aplikantów, w uzasadnieniu której stwierdzono, że skarżący uzyskał w przedmiotowym egzaminie 188 pkt.

Skarżący podkreślił, że powołany wyżej wynik egzaminu nie został stwierdzony jakąkolwiek uchwałą. Jedyną pozostającą w mocy uchwałą stanowiącą o wyniku egzaminu skarżącego jest uchwała komisji konkursowej powołanej do przeprowadzenia egzaminu konkursowego dla kandydatów na aplikantów radcowskich nr [...] z dnia [...] stycznia 2006 r., stanowiąca, iż złożył on egzamin z wynikiem pozytywnym , uzyskując 190 pkt. Oznacza to, że została spełniona przesłanka z art. 339 ust. 3 ustawy o radcach prawnych, od której uzależniony był wpis na listę aplikantów radcowskich.

Skarżący stwierdził, iż w uzasadnieniu sprzeciwu Minister Sprawiedliwości stwierdził, iż jedynie zespół do przygotowania pytań na aplikację radcowską był uprawniony do sporządzenia testu. To stwierdzenie nie budzi zastrzeżeń skarżącego, który kwestionuje dalszą część wywodu, z którego wynika, że jedynie ten sam Zespół mógł ustalić, które odpowiedzi są prawidłowe. Powołane jako podstawa prawna tej opinii przepisy art. 7 ust. 4 i 10 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo o adwokaturze i niektórych innych ustaw dają zespołowi uprawnienia tylko do przygotowania testu. W jakimkolwiek przepisie powołanej ustawy zespołowi do przygotowania pytań na aplikację radcowską nie są dane kompetencje do ustalania wyniku egzaminu lub też ustalania, które odpowiedzi są prawidłowe. Jedynym organem uprawnionym do jego oceny jest komisja konkursowa powołana do przeprowadzenia egzaminu konkursowego dla kandydatów na aplikantów radcowskich w 2005 r. Temu podmiotowi ustawa o radcach prawnych daje wyraźne kompetencje:

a) do przeprowadzenia egzaminu konkursowego (art. 331 ust. 1 ustawy o radcach prawnych);

b) sprawdzenia testu (art. 339 ust. 2);

c) ustalenia i ogłoszenia wyniku egzaminu konkursowego (art. 3310 ust. 1).

Wszystkie te przepisy, na mocy art. 7 ust. 27 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r., mają zastosowanie do konkursu przeprowadzanego w tymże roku. Wykładnię tę potwierdzają również przepisy ustawy o radcach prawnych w brzmieniu obowiązującym do 1 stycznia 2006 r.

W uzasadnieniu decyzji Minister Sprawiedliwości odwołuje się do dwóch kompletnie sprzecznych ze sobą toków postępowania. Raz daje uprawnienie do weryfikacji prawidłowych odpowiedzi łącznie Krajowej Radzie Radców Prawnych i zespołowi do przygotowania pytań na aplikację, innym razem przedmiotowe uprawnienie przyznaje wyłącznie zespołowi. Powyższa sprzeczność nie jest jedyną jaka ma miejsce w zaskarżonej decyzji. Jako podstawę drugiego toku postępowania Minister Sprawiedliwości wskazuje także wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lutego 2004 r., sygn. akt P 21/02, zgodne z którym selekcja kandydatów na aplikantów i ich kwalifikowanie (ocenianie) winny być przeprowadzone wyłącznie według zasad ustawowych i na podstawie jednoznacznie sprecyzowanych kryteriów ustalonych w ustawach. Natomiast organy korporacyjne prowadzące nabór nie mogą korzystać - na zasadzie wyłączności - z uprawnień do samoistnego określania istotnych wymogów (jak zasady przeprowadzania konkursu czy zasady oceniania jego rezultatów) stawianych kandydatom na aplikacje. Ciałem, które dokonało oceny rezultatów konkursu była komisja konkursowa. Katalog organów korporacyjnych, tak przed nowelizacją, jak i obecnie zawarty jest w art. 42 ust. 1 ustawy o radcach prawnych i obejmuje następujące podmioty: Krajowy Zjazd Radców Prawnych, Krajową Radę Radców Prawnych,Wyższą Komisję Rewizyjną, Wyższy Sąd Dyscyplinarny, Zgromadzenie Okręgowej Izby Radców Prawnych, Radę Okręgowej Izby Radców Prawnych, Okręgową Komisję Rewizyjną oraz Okręgowy Sąd Dyscyplinarny. Tak więc komisja konkursowa nie jest organem korporacyjnym. Tym samym powołany przez Ministra Sprawiedliwości wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie znajduje zastosowania w zaistniałej sytuacji faktycznej, co więcej, nie można z niego wywodzić kompetencji weryfikacyjnych zespołu do przygotowania pytań na aplikację, czy kompetencji jakiegokolwiek innego podmiotu, albowiem byłoby to sprzeczne z ideą i przesłaniem powołanego wyroku. Mając powyższe na uwadze oraz wykładnię przepisów normujących zasady przyjęcia na aplikację radcowską nie da się obronić powoływanych przez Ministra Sprawiedliwości toków postępowania.

We wcześniejszych swoich działaniach Minister Sprawiedliwości uznaje komisje konkursowe za jedyny organ kompetentny do dokonania takiej weryfikacji. Nigdzie nie daje takich uprawnień zespołowi ds. pytań. Najlepszym dowodem na to jest stanowisko Ministra Sprawiedliwości zawarte w piśmie z dnia [...] grudnia 2006 r., skierowanym do wszystkich przewodniczących komisji konkursowych do przeprowadzenia egzaminu konkursowego dla kandydatów na aplikantów radcowskich w 2005 r., a także wyrażone później w komunikacie z dnia [...] stycznia 2006 r. W piśmie tym minister apeluje do przewodniczących komisji konkursowych aby rozstrzygali wszelkie wątpliwości przy weryfikacji testu na korzyść zdających.

Komisja konkursowa [...] stycznia 2006 r. przystąpiła do weryfikacji testów. Uczyniła to w zgodzie z obowiązującymi w tej materii przepisami, tj. w oparciu o przepis art. 331 ust. 1 i 2, art. 339 ust. 2 oraz art. 3310 ust. 1 ustawy o radcach prawnych oraz przywołany apel ministra Sprawiedliwości z dnia [...] grudnia 2006 r. Podkreślenia wymaga fakt, iż komisja konkursowa miała nie tyle prawo, co obowiązek zastosować się do przedmiotowego apelu z uwagi na przepis art. 331 ust. 2 ustawy o radcach prawnych. Zgodnie z tym przepisem Minister Sprawiedliwości stanowi organ wyższego stopnia w stosunku do komisji konkursowej. Wykonując apel organu wyższego stopnia komisja stwierdziła nieprawidłowości w 20 pytaniach, w związku z czym była zobowiązana do ponownego ustalenia wyników testu w oparciu o przedmiotowe 20 pytań. W rezultacie komisja ustaliła ostateczny wynik skarżącego na poziomie 190 pkt, który pozostaje wynikiem pozytywnym.

Minister Sprawiedliwości w uzasadnieniu decyzji odwołuje się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lutego 2004 r., sygn. akt P 21/02, podnosząc, iż selekcja kandydatów na aplikantów i ich kwalifikowanie (ocenianie) winny być przeprowadzone wyłącznie według zasad ustawowych i na podstawie jednoznacznie sprecyzowanych kryteriów ustalonych w ustawach. Można to również odnieść do kompetencji Ministra Sprawiedliwości. Zgodnie z art. 5 ust. 3 ustawy o radcach prawnych nadzór nad działalnością samorządu radcowskiego wykonuje Minister Sprawiedliwości w zakresie i formach określonych ustawą. W związku z tym skarżący podkreślił, iż skarżony sprzeciw Ministra nie znajduje podstawy w obowiązującym stanie prawnym. Żaden przepis nie daje Ministrowi Sprawiedliwości prerogatyw do ustalania wyników konkursu. Mimo to zostało to uczynione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji poprzez stwierdzenie, że "uzyskany przez wnioskodawcę wynik, po zweryfikowaniu jego testu (...) wynosi 188 punktów (...)". Określając wynik, Minister Sprawiedliwości podważył ustalenia komisji konkursowej, kwestionując uchwałę nr [...] z dnia [...] stycznia 2006 r., czego w świetle obowiązujących przepisów czynić nie może.

W związku z powyższym skarżący raz jeszcze uznał, że zgodnie z ustawą o radcach prawnych spełnił wszelkie warunki konieczne do dokonania wpisu na listę aplikantów radcowskich, w tym także wymóg określony w art. 33 ust. 2 in fine, tj. uzyskał pozytywną ocenę z egzaminu konkursowego, zdobywając 190 pkt.

Ponadto skarżący zwrócił uwagę na błędne sformułowanie pytań egzaminacyjnych, potwierdzone przez autorytety prawnicze, z przedstawicielami Ministra Sprawiedliwości włącznie. Za błędy te skarżący nie ponosi odpowiedzialności, choć ponosi z tego tytułu rażąco niesprawiedliwe konsekwencje. Zwrócił też uwagę, że skarżony sprzeciw stoi w sprzeczności z głoszonym przez Ministra hasłem otwarcia zawodów prawniczych.

W odpowiedzi na skargę Minister sprawiedliwości wniósł o jej oddalenie.

W uzasadnieniu przypomniano, że zaskarżoną decyzją Minister Sprawiedliwości wniósł sprzeciw do uchwały nr [...] Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych z dnia [...] stycznia 2006 o wpisie p. A. R. na listę aplikantów radcowskich Izby [...]. Stwierdził, iż sprostowanie wyników egzaminu konkursowego przez komisję konkursową powołaną do przeprowadzenia egzaminu konkursowego dla kandydatów na aplikantów radcowskich przez Radę Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...] zostało dokonane w sposób nieprawidłowy. Komisja konkursowa sprawdziła bowiem nie tylko pytania wskazane w komunikacie zespołu do przygotowania pytań na aplikację radcowską z dnia [...] grudnia 2005 r. o uznaniu za prawidłowe innych odpowiedzi, niż to wynikało z arkusza prawidłowych odpowiedzi, lecz także dodatkowe 10 pytań, samodzielnie uznanych przez nią za wymagające weryfikacji. Wynik osiągnięty przez zainteresowanego po uwzględnieniu jedynie odpowiedzi udzielonych na pytania wskazane w komunikacie zespołu wyniósł 188 punktów. Zainteresowany nie osiągnął więc wyniku pozytywnego, uprawniającego do wpisu na listę aplikantów radcowskich, tj. co najmniej 10 punktów.

Zdaniem Ministra Sprawiedliwości zarzuty podniesione w skardze nie zasługują na uwzględnienie.

Nie można podzielić stanowiska skarżącego, iż to komisje konkursowe były jedynym organem kompetentnym do dokonania weryfikacji wyników egzaminu konkursowego na aplikację radcowską, przeprowadzonego w dniu [...] grudnia 2005 r., tj. po podjęciu decyzji o przeprowadzeniu weryfikacji, wskazaniu pytań podlegających weryfikacji i przeprowadzeniu czynności weryfikujących wyniki egzaminu konkursowego. Komisje konkursowe, w oparciu o art. 7 ust. 12 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo o adwokaturze i niektórych innych ustaw oraz art. 338 ust. 1, art. 339, art. 3310 ust. 1 ustawy o radcach prawnych, w związku z powołanym wyżej art. 7 ust. 27 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. jedynie sprawdzały test egzaminacyjny, ustalały wynik uzyskany przez kandydata w drodze uchwały i ogłaszały następnie wynik egzaminu końcowego. Przepisy powołanych ustaw nie przewidywały natomiast, aby komisje konkursowe mogły ponownie ustalać bądź zmieniać już ustalony wynik kandydata albo samodzielnie oceniać, czy pytania egzaminacyjne zawierają nieprawidłowości i wymagają sprostowania.

Zdaniem Ministra, wbrew temu co twierdzi skarżący, przeprowadzenie weryfikacji wyników egzaminu konkursowego nie nastąpiło wskutek autonomicznych uchwał wskazanych komisji. Było ono następstwem wydanej przez Krajową Radę Radców Prawnych uchwały nr [...] z dnia [...] grudnia 2005 r., zobowiązującej Zespół do przygotowania pytań na aplikację radcowską do wydania komunikatu w przedmiocie sprostowania odpowiedzi zawartych w arkuszu prawidłowych odpowiedzi oraz wydanego w związku z wymienioną uchwałą Komunikatu Zespołu z dnia [...] grudnia 2005 r.

Komisje konkursowe nie mogły więc dowolnie interpretować pytań testowych i ustalać odpowiedz na nie. Uprawnienia polegające na sprawdzeniu testu i ustaleniu jego wyniku nie oznaczały możliwości samodzielnego wskazywania prawidłowości pytań. Podstawą takiego stanowiska nie mógł być także zawarty w piśmie z dnia [...] grudnia 2005 r. komunikat Ministra Sprawiedliwości skierowany do przewodniczących komisji konkursowych, na który powołuje się skarżący. Odwołując się do uchwały nr [...] Krajowej Rady Radców Prawnych z dnia [...] grudnia 2005 r., wzywał jedynie do rozstrzygania na korzyść uczestników konkursu wątpliwości stwierdzonych w toku przeprowadzonych w związku z tą uchwałą czynności w ramach weryfikacji wyników egzaminu. W powołanym komunikacie brak było zapisu uprawniającego komisje konkursowe do dokonywania wskazanych czynności odmiennie, aniżeli wynikało to z treści powołanej uchwały Krajowej Rady Radców Prawnych.

Natomiast zadaniem zespołu do przygotowania pytań na aplikację radcowską, stosownie do art. 7 ust 10 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r., było opracowanie jednego zestawu pytań w formie testu wyboru. Tym samym do jego obowiązków należało ustalenie klucza prawidłowych odpowiedzi. Ideą przeprowadzenia konkursu, podkreśloną także w uzasadnieniu projektu ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r., było bowiem obiektywne i bezstronne sprawdzenie wiedzy kandydatów według jednolitych zasad i kryteriów, w oparciu o zasadę równego dostępu do zawodu, ograniczonego jedynie poziomem wiedzy prawniczej. Podkreśleniu tej idei służyło przywołanie w zaskarżonej decyzji orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lutego 2004 r., sygn. akt P 21/02. Ustalanie prawidłowych odpowiedzi przez poszczególne komisje konkursowe zniweczyłoby założenia noweli z dnia 30 czerwca 2005 r. Wobec tego, aby zostały spełnione wymienione kryteria, klucz odpowiedzi mógł być zmieniony jedynie przez tego, kto go ustalił, czyli przez zespół do przygotowania pytań na aplikację radcowską.

Jednocześnie nadmieniono, iż art. 331 ust. 2 ustawy o radcach prawnych w myśl art. 10 pkt 2 lit b ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. stosuje się dopiero od dnia 1 stycznia 2006 r. W świetle powyższych zapisów ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. do egzaminu konkursowego przeprowadzonego w dniu [...] grudnia 2005 r. przepis ten nie miał zastosowania.

Stwierdzono też, że stosownie do art. 311 ust. 2 ustawy o radcach prawnych wpis na listę aplikantów radcowskich uważa się za dokonany dopiero, jeżeli Minister Sprawiedliwości nie sprzeciwi się wpisowi w terminie 30 dni od dnia otrzymania uchwały wraz z aktami osobowymi wpisanego. Do chwili podjęcia przez Ministra Sprawiedliwości decyzji w tym przedmiocie nie można więc przyjmować, iż wpis na listę aplikantów radcowskich został dokonany, a uchwała okręgowej izby radców prawnych o wpisie nie może ulec uchyleniu w dalszym, przewidzianym przepisami ustawy o radcach prawnych toku postępowania. P. A. R. został poinformowany o treści art. 311 ust. 2 ustawy o radcach prawnych w pouczeniu do uchwały nr [...] Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych z dnia [...] stycznia 2006 r. Rozpoczął zatem zajęcia dla aplikantów I roku aplikacji radcowskiej w dniu [...] lutego 2006 r., wiedząc, iż w świetle obowiązujących w tym zakresie regulacji ustawowych jego wpis na listę aplikantów radcowskich Izby [...] nie został jeszcze dokonany, a tym samym nie nabył w pełni uprawnień aplikanta radcowskiego. W myśl bowiem art. 23 ustawy o radcach prawnych, mającego odpowiednio zastosowanie na mocy art. 33 ust. 5 ustawy o radcach prawnych odpowiednio do aplikantów radcowskich, prawo wykonywania zawodu radcy prawnego powstaje z chwilą dokonania wpisu na listę radców prawnych i złożenia ślubowania. Ślubowanie dla aplikantów I roku aplikacji radcowskiej przewidziano zaś w Izbie [...] na dzień [...] marca 2006 r. P. A. R. wiedział zatem również, iż stosownie do przepisów ustawy o radcach prawnych będzie się toczyć dalsze postępowanie administracyjne w sprawie. Nie doszło więc, zdaniem Ministra Sprawiedliwości, do naruszenia art. 61 § 4 K.p.a.

Nadto, skoro skarżący został poinformowany o treści art. 311 ust. 2 ustawy o radcach prawnych, nie można przyjąć, iż podjęcie przez Ministra Sprawiedliwości decyzji o sprzeciwie naruszało zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, wyrażona w art. 8 K.p.a. oraz jest sprzeczne z ochroną praw nabytych czy zasadą niedziałnia prawa wstecz.. Nie można także uznać, że zaskarżona decyzja narusza art. 10 K.p.a. Postępowanie zostało bowiem wszczęte na wniosek zainteresowanego - wpis na listę aplikantów radcowskich, w którym zgłosił on wyraźnie swoje żądanie. Nadto toczyło się w oparciu o materiał dowodowy przedstawiony przez kandydata wraz z wnioskiem o wpis oraz dokumenty posiadane przez Okręgową Izbę Radców Prawnych w [...], związane z przeprowadzeniem egzaminu konkursowego w dniu [...] grudnia 2005 r. Na etapie postępowania o wpis przed Radą Izby [...] zainteresowany nie podnosił zarzutu nieznajomości ostatnich wymienionych dokumentów.

Nie można także zgodzić się z argumentem, iż uchwała nr [...] Komisji Konkursowej z dnia [...] stycznia 2006 r. w przedmiocie zweryfikowania wyniku p. A. R. nadal obowiązuje, a zatem spełniona jest przesłanka z art. 339 ust. 3 ustawy o radcach prawnych do wpisu na listę aplikantów radcowskich. Skutkiem złożenia przez Ministra Sprawiedliwości sprzeciwu wobec uchwały okręgowej izby radców prawnych w przedmiocie wpisu na listę aplikantów radcowskich jest bowiem uznanie, że takiego wpisu nie dokonano. Złożenie sprzeciwu oznacza także, że nie zostały spełnione przesłanki do wpisu. Jedną z nich, w myśl art. 33 ust. 2 ustawy o radcach prawnych było uzyskanie pozytywnego wyniku z testu. Uchwała Rady została oceniona jako wydana w sposób wadliwy, gdyż na podstawie nieprawidłowej uchwały komisji konkursowej, tj. podjętej po przeprowadzeniu weryfikacji niezgodnie z ustawą z dnia 30 czerwca 2005 r. oraz uchwałą nr [...] Krajowej Rady Radców Prawnych z dnia [...] grudnia 2005 r. oraz komunikatem zespołu z dnia [...] grudnia 2005 r. Nie może więc stanowić podstawy do dokonania wpisu na listę aplikantów radcowskich.

Za niezasadne uznano również stanowisko skarżącego, że został naruszony cel noweli z dnia 30 czerwca 2005 r., tj. otwarcie dostępu do zawodów prawniczych. Zdaniem Ministra Sprawiedliwości nie należy tego pojęcia utożsamiać z dopuszczeniem do zawodu każdego ubiegającego się o wpis. Powinno się go rozumieć jako dopuszczenie do zawodu wszystkich kandydatów spełniających ustawowe wymagania, przy równoczesnym zachowaniu jasnych i jednolitych dla wszystkich reguł naboru. Zasady te muszą być regulowane w ustawie i tylko akt tej rangi może je zmienić.

Jednocześnie, odnosząc się do zarzutu skarżącego wyjaśniono, iż stosownie do § 2 pkt 1 zarządzenia Nr 85/06/DO Ministra Sprawiedliwości - Prokuratora Generalnego z dnia 17 lutego 2006 r. w sprawie ustalenia zakresu czynności członków Kierownictwa Ministerstwa Sprawiedliwości, Sekretarz Stanu p. A. K. sprawuje stałe zastępstwo Ministra Sprawiedliwości przy podejmowaniu czynności określonych w ustawach o radcach prawnych, z wyłączeniem zadań określonych w § 4 ust. 1 pkt 8 i 9 powołanego zarządzenia, tj. realizacji zadań związanych z naborem na aplikację radcowską, nadzorem nad prawidłową organizacją tej aplikacji oraz zadań związanych z egzaminem radcowskim, przeprowadzanych od 2006 r. Zatem do spraw, w których Sekretarz Stanu p. A. K. został upoważniony do wydawania decyzji administracyjnych w imieniu Ministra Sprawiedliwości bez osobnego upoważnienia, należą sprzeciwy od uchwał o wpisie na listę aplikantów radcowskich o egzaminie konkursowym, który odbył się w dniu [...] grudnia 2005 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną ( art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

Przedmiotem rozpoznania przez Sąd była skarga na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] marca 2006 r., sprzeciwiającą się wpisowi p. A. R. na listę aplikantów radcowskich Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...], dokonanemu uchwałą nr [...] Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...] z dnia [...] stycznia 2006 .

Istota sprawy sprowadza się do oceny sprostowania wyników egzaminu konkursowego skarżącego przez komisję konkursową do przeprowadzenia egzaminu konkursowego dla kandydatów na aplikantów radcowskich, powołaną przez Radę Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...]. Zdaniem skarżącego, sprostowanie to było prawidłowe - tak co do właściwości organów, trybu postępowania, zakresu sprostowanych pytań, jak i wyniku: najpierw wyrażonego w odpowiedniej ilości punktów, a następnie - na tej podstawie - uchwały dokonującej wpisu na listę aplikantów radcowskich. Natomiast w ocenie Ministra sprostowanie wyników egzaminów skarżącego było obciążone wadami, które wymagały reakcji Ministra w formie sprzeciwu przeciwko wpisowi skarżącego na listę aplikantów radcowskich.

Kompetencje do zgłaszania sprzeciwu wobec wpisu na listę radców prawnych zostały nadane Ministrowi Sprawiedliwości ustawą z dnia 24 maja 1989 r. o rozpoznawaniu przez sądy spraw gospodarczych (Dz.U. Nr 33, poz. 175); w tym zakresie Minister przejął uprawnienia Prezesa likwidowanego Państwowego Arbitrażu Gospodarczego. Ustawą z dnia 22 maja 1997 r. o zmianie ustawy - Prawo o adwokaturze, ustawy o radcach prawnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 75, poz. 471) na Ministra Sprawiedliwości rozciągnięto prawo zgłaszania sprzeciwu również na wpis na listę aplikantów radcowskich. Dalsze zmiany ( z 2002 r., 2004 r. oraz 2005 r.) wprowadziły i utrzymały uprawnienie Ministra do zgłaszania sprzeciwu także wobec uchwał odmawiających wpisu. Podstawy prawne do wniesienia przez Ministra sprzeciwu wobec wpisu na listę aplikantów radcowskich nie ulegają więc wątpliwości. Podstawę materialną sprzeciwu stanowią natomiast - zgodnie z przepisem art. 311 powołanej ustawy - nadesłana uchwała o wpisie wraz z aktami osobowymi wpisanego. Oznacza to m.in., że Minister podejmując decyzję o sprzeciwie - wraz z jej uzasadnieniem - nie może wyjść poza granice informacji zawartych w przedstawionych materiałach. Dalej, przy przyjętej konstrukcji sprzeciwu uchwała rady okręgowej izby radców prawnych o wpisie na listę aplikantów radcowskich ma charakter uchwały podjętej pod warunkiem rozwiązującym - wpis uważa się za dokonany, jeżeli Minister Sprawiedliwości nie sprzeciwi się wpisowi w terminie 30 dni od dnia otrzymania wymienionych wyżej materiałów (por. wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 25 marca 1993 r., sygn. II SA 994/92). Bezskuteczny upływ terminu oznacza, że wpis na listę aplikantów radcowskich został dokonany z dniem podjęcia odpowiedniej uchwały rady okręgowej izby radców prawnych o wpisie na listę aplikantów radcowskich, zaś skorzystanie z instytucji sprzeciwu sprawia, że taka uchwała jest nieważna od dnia podjęcia, ex tunc.

Skarżący uznał, że w toku przeprowadzania egzaminu konkursowego na aplikację radcowską podstawową rolę pełnią komisje konkursowe powoływane przez rady okręgowe izby radców prawnych. Komisje te były odpowiedzialne za przeprowadzenie egzaminu, w czym mieści się również prawo do sprostowania jego wyników. W tym ujęciu rola powoływanego przez Krajową Radę Radców Prawnych zespołu do przygotowania pytań na egzamin konkursowy dla kandydatów na aplikantów radcowskich sprowadzała się w istocie do przygotowania zestawu pytań konkursowych w formie testu wyboru. Natomiast samo przeprowadzenie egzaminu konkursowego (art. 331 ustawy o radcach prawnych), sprawdzenie testu (art. 339 ust. 2 ) oraz ustalenie i ogłoszenie wyniku egzaminu konkursowego (art. 3310 ust. 1) , w tym również - jak wywodzi skarżący - sprostowanie tego wyniku, należało do wyłącznych uprawnień komisji konkursowych.

W ocenie Ministra Sprawiedliwości kompetencje podmiotów zaangażowanych w nabór na aplikację radcowską, a zwłaszcza w przeprowadzenie egzaminu konkursowego na aplikację radcowską, kształtowały się inaczej. W szczególności funkcje zespołu do przygotowania pytań na egzamin konkursowy dla kandydatów na aplikantów radcowskich nie ograniczały się wyłącznie do przygotowania zestawu pytań konkursowych w formie testu wyboru, lecz również do przygotowania zestawu odpowiedzi na te pytania. Konsekwentnie, o wadliwości odpowiedzi na pytania testowe mógł też rozstrzygać wyłącznie zespół do przygotowania pytań. Komisje konkursowe były w tym zakresie związane jego ustaleniami i nie miały uprawnień do samodzielnej oceny prawidłowości odpowiedzi na przygotowane pytania. Nie powodowało to pomniejszenia kompetencji komisji konkursowych, lecz jedynie ograniczało ich rolę w procesie weryfikacji odpowiedzi na pytania; weryfikacja ta (sprostowanie wyniku egzaminu) powinna mieścić się w granicach wyznaczonych przez zespół do przygotowania pytań na egzamin konkursowy dla kandydatów na aplikantów radcowskich.

Przedstawione stanowisko skarżącego, jak i organu orzekającego w sprawie, zostało oparte na tej samej podstawie prawnej, a mianowicie art. 7 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo o adwokaturze i niektórych innych ustaw (Dz.U Nr 163, poz. 1361). Ustawa ta w art. 2 wprowadziła zmiany w ustawie z 1982 r. o radcach prawnych, a w art. 7 określiła zasady naboru na aplikację radcowską w 2005 r., które w części odbiegają od zasad przyjętych w art. 2 ustawy (np. w 2005 r. zespół do przygotowania pytań na egzamin konkursowy powoływała Krajowa Rada Radców Prawnych, a nie - jak w zmianie ustawy- Minister Sprawiedliwości, a egzaminy konkursowe przeprowadzały komisje konkursowe powołane przez rady okręgowych izb radców prawnych, a nie - jak w zmianie ustawy - komisje egzaminacyjne do spraw aplikacji radcowskiej przy Ministrze Sprawiedliwości), w części zaś odwołują się do przyjętych już zmian w ustawie z 1982 r. (ust. 27 - dotyczy to art. 331 ust. 3, art. 337-9 i art. 3310 ustawy z 30 czerwca 2005 r.). W zasadach naboru na aplikację radcowską w roku 2005 nie przewidziano też trybu odwoławczego od uchwał rad okręgowych izb radców prawnych w przedmiocie wpisu na listę aplikantów radcowskich.

Ustawy powstające pod presją społeczną, dla rozwiązania konkretnych, aktualnych problemów społecznych, gospodarczych, zawodowych, itp., najczęściej opracowywane pospiesznie, bez koncepcji docelowej i jasnych założeń, bez przemyślanej instrumentalizacji prawnej, z założenia wprowadzają do obrotu złe prawo. Tak też jest i w przypadku ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo o adwokaturze i niektórych innych ustaw. Zespół do przygotowania pytań na egzamin konkursowy oraz komisje konkursowe, mimo że powoływane przez organy samorządu zawodowego, nie były przewidziane w strukturze samorządu zawodowego radców prawnych, a ich charakter prawny - przynajmniej w odniesieniu do ciał powołanych w 2005 r. - jest trudny do ustalenia. Brak było precyzyjnego określenia procedur egzaminacyjnych; z powołanych przepisów nie wynikała w ogóle możliwość weryfikacji wyników egzaminu, jej zasad i organów uprawnionych do jej przeprowadzenia, a także - jak wyżej wspomniano - trybu odwoławczego od uchwał rad okręgowych izb radców prawnych w przedmiocie wpisu na listę aplikantów radcowskich. Tych braków ustawy, po części podniesionych przez skarżącego, trudno nie dostrzec.

W tej sytuacji rozstrzygnięcie Sądu w rozpatrywanej sprawie nie mogło zostać oparte na prostej wykładni językowej przedstawionych wyżej przepisów. Przepisy te mają bowiem zbyt wiele luk i nie pozwalają na jednoznaczne rozstrzygnięcie, wyłącznie na podstawie wykładni językowej, spornych kwestii. Należy przy tym zwrócić uwagę, iż orzekający w sprawie organ administracji publicznej nie może zasłonić się niedoskonałością prawa, na podstawie którego ma obowiązek wydać decyzje administracyjne; jest on zobowiązany wydać decyzje stosując m.in. takie rodzaje wykładni, które pozwolą na rozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty. W rozpatrywanej sprawie wchodziła w grę przede wszystkim wykładnia celowościowa.

Nie ulega wątpliwości, że art. 7 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo o adwokaturze i niektórych innych ustaw zawierał przepisy o charakterze przejściowym, które miały obowiązywać tylko w 2005 r. Rok ten stanowi cezurę między bardzo ogólnymi przepisami art. 38 "starej" ustawy o radcach prawnych, pozostawiającymi organizację i prowadzenie aplikacji radcowskiej w układzie zdecentralizowanym, w kompetencjach okręgowych izb radców prawnych, a więc wyłącznie w kompetencji organów korporacyjnych, a nowymi przepisami wprowadzonymi przez ustawę z 2005 r., zasadniczo zwiększającymi kompetencje Ministra Sprawiedliwości w zakresie naboru na aplikację radcowską i jej organizacji. Na tym tle przepisy ustawy odnoszące się do 2005 r. mają rzeczywiście charakter przejściowy - m.in. powołanie podmiotów odpowiedzialnych za przeprowadzenie egzaminów konkursowych na aplikację radcowską, tj. zespołu do przygotowania pytań na egzamin konkursowy dla kandydatów na aplikantów radcowskich oraz komisji konkursowych do przeprowadzenia egzaminu konkursowego dla kandydatów na aplikantów radcowskich, pozostawione zostało we właściwości odpowiednich organów samorządu zawodowego, tj. Krajowej Rady Radców Prawnych oraz Rad Okręgowych Izb Radców Prawnych. Jednocześnie w skład "podmiotów egzaminacyjnych" weszli z mocy ustawy przedstawiciele Ministra Sprawiedliwości.

Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy z 2005 r. nabór na aplikację radcowską powinien być przeprowadzony w 2005 r. w drodze egzaminu konkursowego przez rady okręgowych izb radców prawnych równocześnie w tym samym dniu w Rzeczypospolitej Polskiej, w terminie wyznaczonym przez Ministra Sprawiedliwości. Egzamin ten powinien być przeprowadzony na podstawie jednego zestawu pytań w formie testu wyboru (art. 7 ust. 10). Oznaczało to co najmniej uporządkowanie procesu egzaminacyjnego, mającego prowadzić m.in. do porównywalności jego wyników w poszczególnych izbach okręgowych. Szło też o stworzenie jednakowych szans i warunków dla wszystkich zainteresowanych (zdających). Jak trafnie podniósł organ orzekający, "ideą przeprowadzenia konkursu, podkreśloną także w uzasadnieniu projektu ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r., było (...) obiektywne i bezstronne sprawdzenie wiedzy kandydatów według jednolitych zasad i kryteriów, w oparciu o zasadę równego dostępu do zawodu, ograniczonego jedynie poziomem wiedzy prawniczej."

Generalnie biorąc, przepisy ustawy z 2005 r. zmierzały do scentralizowania uprawnień do przygotowania pytań na egzamin konkursowy w rękach jednego podmiotu - zespołu do przygotowania pytań na egzamin konkursowy dla kandydatów na aplikantów radcowskich, w sposób jednolity dla całego kraju - z jednej strony, z drugiej zaś - utrzymywały zdecentralizowany sposób przeprowadzenia egzaminu konkursowego dla kandydatów na aplikantów radcowskich, pozostawiając kompetencję w tym zakresie radom okręgowych izb radców prawnych, a ściślej - powoływanym przez nich komisjom konkursowym, których przewodniczących wyznaczał Minister Sprawiedliwości spośród swoich przedstawicieli.

Jak wynika z akt sprawy, komisja konkursowa do przeprowadzenia egzaminu konkursowego dla kandydatów na aplikantów radcowskich, powołana przez Radę Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...] uchwałą nr [...] z dnia [...] grudnia 2005 r. stwierdziła, że z przeprowadzonego w dniu [...] grudnia 2005 r. egzaminu konkursowego p. A. R. uzyskał wynik negatywny, zdobywając z testu wyboru 184 punkty.

Dalszy bieg (według skarżącego - tok) sprawy wyznaczyły dwa wewnętrzne akty samorządu zawodowego, a mianowicie uchwała Nr [...] Krajowej Rady Radców Prawnych z dnia [...] grudnia 2005 r. oraz komunikat zespołu do przygotowania pytań na aplikację radcowską z dnia [...] grudnia 2005 r.

Powołana wyżej uchwała stwierdzała m.in., że ustalony przez komisję egzaminacyjną wynik egzaminu konkursowego na aplikację radcowską w 2005 r. powinien ulec zmianie poprzez sprostowanie tego wyniku z uwzględnieniem komunikatu zespołu ds. przygotowania pytań (pkt 1). Podstawę sprostowania wyniku powinien stanowić komunikat zespołu do przygotowania pytań na aplikację radcowską, zawierający informację o uznaniu za prawidłowe innych odpowiedzi niż to wynika z arkusza prawidłowych odpowiedzi (pkt 2). Sprostowania wyniku egzaminu konkursowego powinna dokonać komisja egzaminacyjna, która ustala wynik, stosując odpowiednio zasady obowiązujące przy ustalaniu wyniku (pkt 5).

W komunikacie z dnia [...] grudnia 2005 r. zespołu do przygotowania pytań na aplikację radcowską, działającym w oparciu o powołaną wyżej uchwałę Krajowej Rady Radców Prawnych stwierdzono, że:

1. w pytaniach nr 102, 113, 115, 116 oraz 126 - wszystkie wskazane w teście odpowiedzi uznać należy za prawidłowe;

2. w pytaniu nr 129 - wszystkie wskazane w teście odpowiedzi uznać należy za błędne;

3. w pytaniu nr 193 - za prawidłowe uznać należy odpowiedzi wskazane pod literami "b" i "c",

4. w pytaniu nr 128 - za prawidłową uznać należy odpowiedź wskazaną pod literą "a",

5. w pytaniu nr 161 - za prawidłową uznać należy odpowiedź wskazaną pod literą "b",

6. w pytaniu nr 211 - za prawidłową uznać należy odpowiedź wskazaną pod literą "a",

Z uwagi na fakt, że redakcja pytań 102, 113, 115, 116, 126, 129 i 193 mogła spowodować u zdających stan dezinformacji - zespół uznał za wskazane, by przy sprostowaniu wyników egzaminu konkursowego każdą z udzielonych na te pytania odpowiedzi uznać za prawidłową (dotyczy to również braku odpowiedzi na każde z tych pytań).

Przedstawione wyżej akty organów samorządu zawodowego, a także sama możliwość i procedura ich podjęcia nie były przewidziane w art. 7 ustawy z 2005 r. W podstawie powołanej uchwały przytoczono "stary" art. 60 pkt 3 ustawy o radcach prawnych, przyznający Krajowej Radzie Radców Prawnych uprawnienia do koordynowania działalności okręgowych izb radców prawnych i sprawowania nadzoru nad ich działalnością.

Punkt 9 powołanej wyżej uchwały Nr [...] Krajowej Rady Radców Prawnych nakładał na ten organ obowiązek niezwłocznego powiadomienia o treści uchwały Ministra Sprawiedliwości. Było to zatem suwerenne działanie naczelnego organu samorządu zawodowego radców prawnych, o którym Minister został powiadomiony już po podjęciu uchwały. Brak też informacji, by komunikat zespołu był uprzednio uzgodniony z Ministrem.

Z komunikatu zespołu jednoznacznie wynika, iż przy sprostowaniu wyników egzaminu należało uwzględnić jedynie odpowiedzi udzielone na pytania nr 102, 113, 115, 116, 126, 128, 161, 193 i 211, tj. łącznie 10 pytań. Tymczasem weryfikując wyniki testu skarżącego komisja konkursowa Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...] dokonała weryfikacji pytań nr: 2, 27, 46, 88, 89, 102, 113, 115, 116,125, 126, 128, 129, 157, 161, 193, 211, 226, 247, i 249, tj. łącznie 20 pytań.

Sąd zgadza się ze stanowiskiem Ministra Sprawiedliwości, że - po pierwsze - podmiotem uprawnionym do określenia pytań, na których odpowiedzi powinny ulec weryfikacji, był wyłącznie zespół do przygotowania pytań na aplikację radcowską, a po drugie - że komisja konkursowa miała prawo objąć weryfikacją jedynie pytania zakwalifikowane do tego przez zespół; objęcie weryfikacją przez komisję kwalifikacyjną odpowiedzi na pytania nie zaliczone do niewłaściwych przez zespół było złamaniem zasad weryfikacji.

Jak już wyżej wskazano, generalną zasadą wyrażoną w art. 7 ustawy z 2005 r. było rozdzielenie funkcji przygotowania pytań na egzamin konkursowy dla kandydatów na aplikantów radcowskich (a więc również odpowiedzi na te pytania) od funkcji przeprowadzenia egzaminu konkursowego. Pierwszą z tych funkcji powierzono zespołowi do przygotowania pytań na egzamin konkursowy dla kandydatów na aplikantów radcowskich, powołanemu przez Krajową Radę Radców Prawnych i działającemu w tym zakresie jako jej organ pomocniczy. Zespół miał przygotować tylko jeden zestaw pytań w formie testu wyboru, jednolity w skali całego kraju. Rację miał zatem Minister stwierdzając, że tylko ten podmiot był właściwy do stwierdzenia, które odpowiedzi na określone pytania powinny ulec weryfikacji; przyjęcie odmiennego rozwiązania, zakładającego kompetencję w tym zakresie komisji konkursowych poszczególnych okręgowych izb radców prawnych, zniweczyłoby w istocie dążenie do scentralizowania najszerzej pojętego ustalania pytań w jednym ręku, umożliwiające m.in. zobiektywizowane porównanie wyników egzaminu konkursowego w różnych okręgowych izbach radców prawnych. W tym samym stopniu - co bardziej istotne z punktu widzenia zdających - zniweczyłoby założoną równość szans wszystkich zdających. Zgoda na takie rozwiązanie wcale nie służy otwarciu zawodów prawniczych, lecz sprzyja petryfikacji dotychczasowych metod naboru na aplikację radcowską. Uznanie, ze okręgowe izby radców prawnych zachowały uprawnienia do swobodnej weryfikacji wyników egzaminacyjnych oznacza w istocie utrzymanie dotychczasowego stanu prawnego, a tym samym - zniweczenie wyników reformy zasad naboru na aplikację radcowską dokonanej przez ustawodawcę .

Przy takiej interpretacji prawa materialnego - ustawy o radcach prawnych w brzmieniu nadanym jej ustawą z dnia 30 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo o adwokaturze i niektórych innych ustaw przedstawione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa procesowego, a w szczególności art. 10, art. 8 oraz art. 61 § 4 K.p.a. nie miały dla rozstrzygnięcia sprawy istotnego znaczenia. Jak już bowiem wcześniej zwrócono uwagę, w postępowaniu w sprawie sprzeciwu brane są pod uwagę wyłącznie - zgodnie z przepisem art. 311 powołanej ustawy - materiały przedstawione przez radę okręgowej izby radców prawnych, a więc nadesłana uchwała o wpisie wraz z aktami osobowymi wpisanego. Oznacza to m.in., że Minister podejmując decyzję o sprzeciwie - wraz z jej uzasadnieniem - nie może wyjść poza granice informacji zawartych w przedstawionych materiałach. Postępowanie wyjaśniające, a zwłaszcza postępowanie dowodowe, ma więc w sprawie sprzeciwu wyraźnie ograniczony, na mocy ustawy zakres. W tym też kontekście zarzut skarżącego, iż Minister Sprawiedliwości zajmował się sprawdzeniem wyników jego egzaminu konkursowego na aplikację radcowską nie znajduje uzasadnienia, gdyż Minister, na podstawie przedstawionych materiałów, jedynie kontrolował sposób przeprowadzenia tego egzaminu. Nie zasługuje też na uwagę zarzut niezawiadomienia o wszczętym postępowaniu, gdyż skarżący w uchwale o wpisie został poinformowany o treści art. 311 ust. 2 ustawy o radcach prawnych.

Również w kwestii tzw. apelu - komunikatu Ministra Sprawiedliwości zawartego w piśmie z dnia [...] grudnia 2005 r., skierowany do przewodniczących komisji konkursowych, na który powołuje się skarżący, Sąd uważa za prawidłowe stanowisko zawarte w tej sprawie przez organ orzekający. W powołanym komunikacie nie było bowiem zapisu uprawniającego komisje konkursowe do dokonywania wskazanych czynności odmiennie, aniżeli wynikało to z treści powołanej uchwały Krajowej Rady Radców Prawnych.

W demokratycznym państwie prawnym organy administracji publicznej, w tym także Minister Sprawiedliwości, zobowiązane są do wykonywania ustaw, których zgodność z Konstytucja RP nie została zakwestionowana przez Trybunał Konstytucyjny. W rozpatrywanej sprawie Minister Sprawiedliwości był zobowiązany działać na podstawie ustawy z 1982 r. o radcach prawnych - w brzmieniu nadanym jej ustawą z dnia 30 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo o adwokaturze i niektórych innych ustaw. Ocena jego działań, decyzji podjętych na podstawie powołanej wyżej ustawy, nie może być sprowadzona do oceny samej ustawy, lecz do zgodności podjętych rozstrzygnięć z przepisami tej ustawy - mimo jej braków. Zadaniem sądu administracyjnego była w tej sytuacji ocena, czy wydana decyzja jest zgodna z ustawą, którą Minister był zobowiązany stosować. W ocenie Sądu odpowiedź na to pytanie jest pozytywna.

Ponadto oceniając zaskarżoną decyzję Sąd nie stwierdził żadnych innych uchybień, których istnienie powinien uwzględnić z urzędu.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.u. Nr 153, poz. 127, z późn. zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.