Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 674/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-04-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 48 ust. 1-4
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Szymanowicz- Nowak /sprawozdawca/, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Artur Kot, Protokolant Starszy referent Karolina Kaca, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2016 r. w Radomiu sprawy ze skargi S. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie nakazu likwidacji zbiornika wodnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] marca 2015 r. nr [...]; 2) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego S. B. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją Nr [...] z [...] marca 2015 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. (dalej: PINB, organ I instancji), działając na podstawie art. 48 ust. 1 i art. 83 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm., zwana dalej: p.b.) oraz art. 104 ustawy

z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., zwana dalej: k.p.a.), nakazał S. B. (dalej: inwestor, skarżący): w pkt 1) likwidację zbiornika wodnego poprzez jego zasypanie na działce ewidencyjnej nr [...] wybudowanego po prawej stronie drogi dojazdowej do nieruchomości w Z., gmina P.; w pkt 2) uporządkowanie terenu po robotach rozbiórkowych.

Uzasadniając decyzję PINB wyjaśnił, iż w wyniku oględzin przeprowadzonych

w dniu [...] października 2014 r. na działce nr [...] po prawej stronie drogi dojazdowej do zabudowanej nieruchomości w Z., gmina P. ustalono, że na gruncie znajduje się zbiornik z wodą stojącą o nieregularnych kształtach. Przybliżone jego wymiary to długość około 52 m i szerokość boków około 36 m i 29,70 m, skarpy płaskie częściowo porośnięte trawą, od strony rzeki P. usypany z ziemi wał ochronny oddzielający zbiornik od rzeki. Sam zbiornik w żadnym miejscu nie jest połączony z ciekiem wodnym. Roboty budowlane polegały na wybraniu ziemi z opisanego terenu, usypaniu z niej wału ochronnego, do wykonania którego posłużył humus (wierzchnia warstwa zbieranego gruntu jak wyjaśnił inwestor), po części złożeniu jej na odkład, oraz na wysypaniu drogi dojazdowej do nieruchomości inwestora. Według oświadczenia inwestora, jego zamiarem nie było wybudowanie zbiornika wodnego, tylko pozyskanie ziemi na wysypanie drogi dojazdowej, którą musiał urządzić, bo dotychczasową nie można było jeździć. Po wybraniu ziemi powstał dół o różnej głębokości, w którym woda z podsiąków, opadów i spływająca z okolicznych terenów, utworzyła zbiornik wodny. Opisane roboty budowlane zostały wykonane przez skarżącego bez decyzji pozwolenia na budowę na wiosnę 2014 r.

PINB ocenił, że niewątpliwie skarżący wykonał roboty budowlane ziemne,

w wyniku których, czy to w sposób zamierzony czy też nie, powstała budowla. Według regulacji art. 3 pkt 3 p.b., do budowli zalicza się każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, m. in. zbiorniki. Wymienione w ustawowej definicji obiektu budowlanego zbiorniki obejmują również zbiorniki wodne, usytuowane w zagłębieniach gruntu. Natomiast w art. 9 ust. 1 pkt 19 lit. b) ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2015 r. poz. 469, zwana dalej: p.w.), zbiorniki zostały zaliczone do urządzeń wodnych służących kształtowaniu zasobów wodnych oraz korzystaniu z nich. Na gruncie przepisów Prawa budowlanego, budowa zbiornika zagłębionego w gruncie o powierzchni ponad 1700 m2 wymaga posiadania przez inwestora ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 28 p.b.). Pozwolenie na budowę nie jest wymagane przy budowie przydomowego oczka wodnego

o powierzchni do 30 m2. Wybudowanie zbiornika ziemnego (stanowiącego przedmiot oceny w niniejszym postępowaniu) bez wymaganej decyzji pozwolenia na budowę podlega rozpoznaniu w trybie art. 48 p.b.

Organ I instancji wyjaśnił, iż inwestor (w sposób zamierzony czy też nie) dopuścił się samowoli budowlanej wymagającej legalizacji w trybie art. 48 - 49 p.b. Wybudowany obiekt budowlany spełnia wszelkie warunki do przeprowadzenia jego legalizacji. Wobec powyższego, działając na podstawie art. 48 ust. 2 w związku z art. 48 ust. 3 p.b., PINB wydał w dniu [...] listopada 2014 r. postanowienie nr [...] zobowiązujące inwestora do złożenia określonych dokumentów w terminie do dnia [...] grudnia 2014 r. Następnie postanowienie to zostało zmienione (postanowieniem nr [...] z [...] grudnia 2014 r.) w części dotyczącej terminu złożenia dokumentów, określonego na [...] lutego 2015 r.

W związku z ww. postanowieniem skarżący w dniu [...] lutego 2015 r. złożył pismo, w którym opisał, jakie prace wykonał przy przedmiotowym zbiorniku, wniósł

o ponowne oględziny, przedłużenie terminu złożenia dokumentów oraz weryfikację wymagań organu. W toku oględzin przeprowadzonych w dniu [...] lutego 2015 r. inwestor podał, iż nie budował zbiornika od podstaw, tylko istniejące doły potorfowe

w tym miejscu pogłębił, oczyścił z trawy i krzaków, a ziemię uzyskaną z pogłębienia wykorzystał na podwyższenie drogi dojazdowej i usypanie wału ochronnego od strony rzeki P.. Istnienie dołów potorfowych w miejscu przedmiotowej budowli, zarośniętych, w których w zależności od pory roku stała woda, potwierdzili wskazani przez inwestora świadkowie.

Organ I instancji stwierdził, iż dodatkowe wyjaśnienia inwestora nie mają wpływu na zmianę klasyfikacji prawnej zaistniałej samowoli budowlanej. Nawet takie roboty budowlane, które prowadzą do odbudowy obiektu budowlanego (art. 3 pkt 6 p.b.)

w określonym miejscu wymagają przed ich rozpoczęciem posiadania decyzji

o pozwoleniu na budowę. Istotnym jest natomiast fakt, że inwestor nie złożył

w wyznaczonym terminie wymaganych dokumentów, zatem zrezygnował z legalizacji obiektu budowlanego, co rodzi po stronie organu obowiązek wydania decyzji nakazującej rozbiórkę.

W odwołaniu złożonym na powołaną decyzję skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wydanej decyzji zarzucił naruszenie przepisów art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez zaniechanie w sposób wyczerpujący zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy i ustalenia wyjaśnienia jej stanu faktycznego, co jest niezbędnym warunkiem wydania decyzji. Zdaniem skarżącego, PINB nie poczynił podstawowych ustaleń odnośnie pierwotnego stanu terenu, uwarunkowań geotermalnych terenu oraz zakresu

i charakteru wykonanych przez niego prac ziemnych. Ustalenie ww. kwestii jest kluczowe, by można było przyjąć, że wykonane przez niego prace ziemne spowodowały powstanie budowli - w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego -

w postaci zbiornika wodnego wymagającego pozwolenia na budowę.

Podał dalej, że na działce objętej zaskarżoną decyzją istnieje swoistego rodzaju zbiornik wodny o zmiennym - zależnym od pory roku - poziomie wody, jednak nie zgadza się z twierdzeniem organu I instancji, że zbiornik ten stanowi budowlę

w rozumieniu Prawa budowlanego, powstałą wyłącznie w wyniku wykonanych przez niego prac ziemnych. Wyjaśnił, iż nieruchomość, na której znajduje się przedmiotowy zbiornik wodny, jest położona na terenach podmokłych, bagiennych. Okoliczność ta powoduje, że wykonanie na nich prac ziemnych polegających na wybraniu ziemi (nawet na nieznacznej głębokości) może powodować powstanie różnego rodzaju skupisk wodnych. Jest to konsekwencja wysokiego poziomu wód gruntowych oraz bezpośredniego sąsiedztwa rzeki. Powyższe potwierdza zresztą sam organ, który

w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jednoznacznie wskazuje, że woda w zbiorniku utworzyła się z podsiąków, opadów oraz wody spływającej z okolicznych terenów. Utrzymywanie się wody w zbiorniku jest w pełni zależne od poziomu wód gruntowych, opadów na trenach sąsiadujących. Są to wyłączne źródła wody dla zbiornika, jako że nie ma on jakiegokolwiek bezpośredniego połączenia z pobliską rzeką. Istniejący zbiornik nie służy ponadto kształtowaniu zasobów wodnych oraz nie pełni dla nieruchomości żadnych funkcji użytkowych, w szczególności nie stanowi jakiegokolwiek zbiornika retencyjnego.

Skarżący podał także, że sporny zbiornik istnieje co najmniej od 80 lat, tj. od czasu eksploatacji torfowiska. Zbiornik powstał samoistnie w dawnych dołach potorfowych, gdzie zależnie od pory roku utrzymywała się woda (podobne doły potorfowe istnieją zresztą także na sąsiadujących działkach, zarówno zarośnięte, jak

i w kilku przypadkach oczyszczone). Obecnie doły te zostały przez niego jedynie oczyszczone z traw i krzaków oraz uległy przeformowaniu warstwą ziemi wybraną na potrzeby podwyższenia i zabezpieczenia drogi dojazdowej do znajdującego się po sąsiedzku budynku mieszkalnego. Był to wyłączny cel wykonania przez skarżącego ww. prac ziemnych. Prace te stanowiły jednak bieżącą gospodarkę terenem i nie stanowiły robót budowlanych w rozumieniu Prawa budowlanego, czego organ I instancji w ogóle nie badał.

Ponadto, co wynika z treści zaskarżonej decyzji, materiał dowodowy, na którym PINB oparł swoje ustalenia, stanowił protokół oględzin zbiornika, przeprowadzonych

w okresie jesiennym (a więc przy wysokim poziomie wód gruntowych i w okresie zwiększonych opadów) oraz dane o charakterze nieurzędowym w postaci internetowych geomap. Zatem ustalenia poczynione przez organ nie mogą być uznane za rzetelne i wszechstronne.

Wskazał również na naruszenie zaskarżoną decyzją przepisu art. 48 ust. 1 p.b. Skoro bowiem ww. przepis stanowi wyraźnie o rozbiórce obiektu budowlanego, tym samym brak jest podstaw do zastosowania go przez organ jako podstawy decyzji nakazującej "likwidację zbiornika poprzez jego zasypanie".

Decyzją Nr [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. (dalej: "WINB", "organ odwoławczy"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 p.b., orzekł

o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy.

W uzasadnieniu decyzji, po przedstawieniu stanu sprawy, WINB stwierdził zasadność podjętego przez organ I instancji rozstrzygnięcia. Wskazał, iż przedmiotem postępowania jest budowa zbiornika wodnego, którego wymiary w przybliżeniu wynoszą: długość dłuższego boku 52 m i długość boków krótszych 36 m i 30 m. Inwestor nie przedstawił żadnych dokumentów dotyczących jego budowy. Jak wynika

z akt sprawy, sporny zbiornik służy celom rekreacyjnym. Przed przystąpieniem do wykonania jego budowy inwestor powinien uzyskać decyzję o pozwoleniu na budowę, gdyż tego typu budowla nie należy do urządzeń melioracji wodnych szczegółowych,

o których mowa w art. 73 ust. 1 p.w. i nie podlega wyłączeniu, o którym mowa w art. 29 ust. 2 pkt 9 p.b.

Z uwagi na samowolne wykonanie prac skarżący niewątpliwie dopuścił się samowoli budowlanej, którą reguluje art. 48 p.b. Właściwie zatem organ I instancji postanowieniem nr [...] z [...] listopada 2014 r. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy zbiorniku wodnym i nakazał skarżącemu dostarczenie w terminie do [...] grudnia 2014 r. dokumentów w celu jego legalizacji. Następnie postanowieniem nr [...] z [...] grudnia 2014 r. ww. postanowienie zostało zmienione w części dotyczącej terminu dostarczenia dokumentów, tj. do [...] lutego 2015 r. Postanowienie nr [...] zostało doręczone skarżącemu [...] stycznia 2015 r., zaś inwestor w terminie wyznaczonym nie przedstawił wymaganych dokumentów, co skutkowało obowiązkiem wydania przez PINB decyzji orzekającej o nakazie rozbiórki.

Odnosząc się do argumentów odwołania WINB podał, że nie są one zasadne. Wyjaśnił w tym zakresie, że kwestia kwalifikacji wykonanych przez inwestora prac została wyjaśniona na wstępie decyzji, w związku z tym nie można uznać za skarżącym, że sporny zbiornik powstał samoistnie i nie podlega przepisom ustawy Prawo budowlane, tym bardziej, że inwestor potwierdził, że inwestycja służy celom rekreacyjnym. Podał także, że niniejsze postępowanie dotyczy zbiornika wodnego, wobec tego nie można nakazać jego rozbiórki, ale koniecznym jest, aby likwidacja samowoli budowlanej nastąpiła przez jego zasypanie.

W skardze złożonej na powołane rozstrzygnięcie do sądu administracyjnego skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji, ewentualnie o uchylenie obu decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Wydanemu rozstrzygnięciu postawił zarzut naruszenia przepisów postępowania oraz prawa materialnego, tj.:

1. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania dowodowego w sposób pobieżny, bez uwzględnienia wszystkich okoliczności sprawy, co w konsekwencji doprowadziło do niewyjaśnienia stanu faktycznego sprawy;

2. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji

w sytuacji, w której nie wyjaśniono dokładnie stanu faktycznego sprawy;

3. art. 107 § 3 w związku z art. 8 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia decyzji w sposób niespełniający wymogów określonych w k.p.a., pomijający podnoszone przez skarżącego argumenty dotyczące dokładnego wyjaśnienia wszelkich okoliczności sprawy;

4. art. 48 ust. 1 p.b. poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że doszło do samowoli budowlanej, o której mowa w art. 48 ust. 1 p.b. w sytuacji, w której nie doszło do budowy czy też wybudowania zbiornika wodnego;

5. art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a. w związku z art. 131 pkt 14 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2013 r. poz. 627 ze zm., dalej zwana: ustawą o ochronie przyrody) poprzez wydanie decyzji, której wykonanie wywołałoby czyn zagrożony karą.

Jednocześnie, na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwana dalej: p.p.s.a.), skarżący wniósł o przeprowadzenia uzupełniającego dowodu

z dokumentów: wypisu z rejestru gruntów, kopii mapy do celów projektowych na okoliczność wyjaśnienia stanu faktycznego dotyczącego istnienia w miejscu rzekomej samowoli sadzawki ujawnionej w ewidencji gruntów oraz materiału zdjęciowego załączonego do skargi na okoliczność bytowania na działce nr [...] bobra europejskiego - gatunku objętego ochroną częściową.

W uzasadnieniu skargi skarżący podał, że w toku postępowania przed organami wielokrotnie wskazywał, że nie wykonywał robót budowlanych związanych

z powstaniem rzekomego zbiornika wodnego, lecz zbiornik ten istniał na działce. Nie można więc przypisać skarżącemu wybudowania zbiornika wodnego bez uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. Jak wynika z wypisu z rejestru gruntów oraz z mapy do celów projektowych, teren działki o numerze ewidencyjnym [...] obejmuje: łąki trwałe (ŁIV) oraz tereny pod sadzawkami (Wsr). Organy nie ustaliły stanu pierwotnego, czyli charakteru zbiornika wodnego, którego powstanie, czy też wybudowanie, przypisywane jest skarżącemu. Organy pominęły podnoszone przez skarżącego okoliczności istnienia zbiornika na działce nr [...] od co najmniej 80 lat, tj. od czasu eksploatacji torfowiska

i przypisały wykonanie robót budowlanych skarżącemu w sytuacji, w której dokonał on jedynie oczyszczenia z traw i krzaków istniejących dołów potorfowych.

Zdaniem skarżącego, prawidłowo prowadzone postępowanie w sprawie winno przede wszystkim doprowadzić do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, co należy do obowiązków organów administracji publicznej. Skoro organy obu instancji posiadały wiedzę przekazaną przez skarżącego, że nie wybudował on zbiornika wodnego, posiadały także wiedzę, że w miejscu przypisywanej samowoli budowlanej znajdowały się doły potorfowe, które w zależności od pory roku oraz poziomu wód gruntowych napełniają się wodą, tworząc zbiornik wodny, to stosując się do dyrektyw określonych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. powinny dokładnie wyjaśnić okoliczności dotyczące powstania zbiornika wodnego. Brak wyjaśnienia tych okoliczności doprowadził do błędnego zastosowania przepisów prawa materialnego i przypisania skarżącemu wykonania samowoli budowlanej, o której mowa w art. 48 p.b., gdyż bez wątpienia zbiornik wodny na działce o nr [...] nie został wybudowany przez skarżącego, lecz zbiornik ten istniał na terenie działki ewidencyjnej. Dlatego też argumentacja organów obu instancji, według których skarżący wybudował zbiornik wodny, nie jest zgodna ze stanem rzeczywistym i spowodowana jest wadliwym przeprowadzeniem postępowania dowodowego, z pominięciem wyjaśnienia istotnych okoliczności podnoszonych przez skarżącego.

Skarżący ocenił, że postępowanie przed organami prowadzone było

z naruszeniem zasady pogłębiania zaufania do organów administracji publicznej. Uzasadnienie WINB pomija podnoszone przez skarżącego istotne okoliczności sprawy oraz jego argumentację. Organ odwoławczy ograniczył się tylko do lakonicznego stwierdzenia w odniesieniu do dwóch kwestii. Uzasadnienie decyzji pomija kwestie istnienia w tym miejscu dołów potorfowych, które samoistnie przekształciły się

w sadzawki, przy czym prace, które wykonał inwestor, ograniczyły się do oczyszczenia istniejącego dołu potorfowego/sadzawki. Skoro wyniki postępowania legalizacyjnego mogą mieć daleko idące konsekwencje, obowiązkiem organów przed wydaniem decyzji było wnikliwe rozpatrzenie materiału dowodowego oraz podnoszonych przez inwestora w toku postępowania oraz w odwołaniu zarzutów i argumentów. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej rozpatrzenia argumentów skarżącego, odnoszące się do wskazania, że nie zasługują one na uwzględnienie, gdyż skarżący dopuścił się samowoli budowlanej, nie spełnia wymogów, jakie na organ nakłada art. 107 § 3 k.p.a.

Skarżący podał także, że na działce nr [...] bytują liczne gatunki zwierząt, dla których istniejący zbiornik pełni funkcje lęgowe. Wskazywał, że zaobserwował m.in. kolonie zwierząt, objętych ochroną gatunkową, m.in. bobra europejskiego. Zasypanie zbiornika wodnego znajdującego się na działce nr [...] pociągnęłoby za sobą konieczność płoszenia lub niepokojenia tych zwierząt, objętych ochroną gatunkową. Zatem, wykonując decyzję, skarżący popełniłby czyn zagrożony karą, o której mowa

w art. 131 pkt 14 ustawy o ochronie przyrody.

W odpowiedzi na skargę WINB podtrzymał argumentację przedstawioną

w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2016 r. pełnomocnik skarżącego dodatkowo wskazał, iż skarżący nie był zobowiązany przez organ I instancji do dostarczenia dokumentów w trybie legalizacji w stosunku do zbiornika, który został określony

w decyzji jako leżący po prawej stronie drogi dojazdowej. Na działce nr [...] są dwa zbiorniki wodne. Decyzja w swej treści jest nieprecyzyjna i sprzeczna z postanowieniem o wezwaniu do złożenia dokumentów. Organ nie wskazał, o jaką sadzawkę chodzi

w postanowieniu o wezwaniu do złożenia dokumentów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez sąd przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zaskarżoną decyzją organ orzekł o likwidacji przedmiotowego zbiornika wodnego przez jego zasypanie przyjmując, że stanowi on budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 p.b., zrealizowaną bez wymaganego pozwolenia na budowę, co skutkowało zastosowaniem art. 48 ust. 1-4 p.b.

Zgodnie z art. 48 ust. 1 p.b., właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Jednocześnie ust. 2 tego przepisu dopuszcza legalizację obiektu zrealizowanego bez wymaganego pozwolenia, jeżeli budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami ostatecznej (w dniu wszczęcia postępowania) decyzji o warunkach zabudowy

i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem.

Tryb legalizacji obejmuje wydanie postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych, w którym ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie, dokumentów wymienionych w art. 48 ust. 3 pkt 1 i 2 p.b.

W rozpoznawanej sprawie postanowienie takie zostało wydane przez PINB w dniu [...] listopada 2014 r., nakładające na skarżącego obowiązek przedstawienia w terminie do [...] grudnia 2014 r. następujących dokumentów: zaświadczenia Wójta Gminy P.

o zgodności budowy z ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy

i zagospodarowania terenu, gdyż gmina P. nie posiada obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz

z opiniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi, zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7 (potwierdzenie o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego), aktualnym na dzień opracowania projektu oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. PINB dokonał zmiany terminu dostarczenia dokumentów, określając go na dzień [...] lutego 2015 r.

Skarżący w zakreślonym terminie nie złożył wymaganych dokumentów, ale

w piśmie z dnia [...] lutego 2015 r. wniósł o przesunięcie terminu do ich złożenia, ponowne oględziny działki oraz weryfikację wymagań, ponieważ w jego ocenie prace polegające na oczyszczeniu, pogłębieniu i uregulowaniu brzegów starych, zarośniętych dołów potorfowych nie wymagają uzyskania decyzji o pozwoleniu na wykonanie tych prac ani zgłoszenia. PINB nie uwzględnił stanowiska skarżącego, pomimo dokonania w dniu [...] lutego 2015 r. ponownych oględzin przy udziale dwóch świadków (Z. S. i R. K.), którzy złożyli oświadczenia, iż w miejscu zbiornika wodnego, będącego przedmiotem oględzin, znajdowały się doły potorfowe, porośnięte trawą i sitowiem,

w którym – w zależności od pory roku – zbierała się woda. Organy obu instancji uznały, że dodatkowe wyjaśnienia skarżącego nie mają wpływu na zmianę klasyfikacji prawnej zaistniałej samowoli.

W tym miejscu należy wskazać, że istotą każdego postępowania administracyjnego jest ustalenie rzeczywistego stanu faktycznego w sprawie, zgodnie z treścią art. 7 i art. 77 k.p.a., natomiast mając na uwadze treść art. 107 § 3 k.p.a., decyzja powinna być należycie uzasadniona z podaniem między innymi dowodów, na podstawie których określone fakty organ przyjął za udowodnione oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Wyrażony w art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. obowiązek zebrania całego materiału dowodowego oznacza, że organ administracji publicznej winien z własnej inicjatywy gromadzić w aktach dowody, które jego zdaniem będą konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy.

W ocenie Sądu, organy obu instancji nie dokonały dokładnego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. W celu prawidłowego, kompleksowego wyjaśnienia stanu fatycznego sprawy organy powinny dokonać precyzyjnych ustaleń dotyczących okoliczności powstania zbiornika wodnego, a więc ustalić, czy i w ogóle na działce nr [...], stanowiącej własność skarżącego, były doły potorfowe, od kiedy tam się znajdowały. Nadto, jaki wpływ na powstanie zbiornika miała klasyfikacja tamtejszych terenów jako grunty pod sadzawkami (symbol Wsr-ŁIV). W tym zakresie organy nie zbadały znajdujących się w aktach dokumentów w postaci wypisu z rejestru gruntów oraz mapy dla celów projektowych. Dowody te są w aktach, ale zupełnie pominięte i nieocenione zarówno przez PINB, jak i WINB. Tak samo brak oceny wyjaśnień skarżącego

i oświadczeń świadków odnośnie istnienia dołów potorfowych na przedmiotowej działce, zanim doszło do prac dokonanych przez skarżącego wiosną 2014 r.

Organy jednoznacznie zakwalifikowały przedmiotowy zbiornik jako budowlę, opierając się na art. 3 pkt 3 p.b., zgodnie z którym budowlą jest każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, a także na zawartym w tym przepisie przykładowym wyliczeniu tego rodzaju obiektów wskazując, że można do nich zaliczyć także zbiorniki wodne. Poza tym powołały się również na art. 29 p.b., gdzie jako zwolnione z uzyskania pozwolenia na budowę i wymagające zgłoszenia wymienione zostały przydomowe baseny i oczka wodne o powierzchni do 30 m² (art. 29 ust. 1 pkt 15 p.b. przed zmianą z dnia 28 czerwca 2015 r.) oraz wykonywanie urządzeń melioracji wodnych szczegółowych, z wyjątkiem ziemnych stawów hodowlanych (art. 29 ust. 2 pkt 9 p.b.).

Nie ulega zatem wątpliwości, że przepisy ustawy Prawo budowlane nie zawierają definicji "stawu" ani "zbiornika wodnego". Ogólnie "zbiorniki" zostały wymienione w art. 3 pkt 3 p.b. jako przykład budowli, obok "budowli ziemnych" i "budowli hydrotechnicznych". "Zbiornikiem", o którym mowa w art. 3 pkt 3 p.b., będzie tylko taki zbiornik, z którego wykonaniem lub ustawieniem związane będzie wykonywanie określonych robót budowlanych. Przez roboty budowlane należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego (art. 3 pkt 7 p.b.).

Zdaniem Sądu, organy przedwcześnie uznały, że w przedmiotowej sprawie miała miejsce budowa zbiornika wodnego o ustalonych w przybliżeniu wymiarach: 52 m, 36 m

i 30 m bez wymaganego zezwolenia. Sąd orzekający w przedmiotowej sprawie podziela

w tym zakresie stanowisko zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Rzeszowie z dnia 11 lutego 2013 r. w sprawie II SA/Rz 1154/12 (Lex nr 1320862), iż za "zbiornik" w rozumieniu art. 3 pkt 3 p.b. nie można uznać zagłębienia już istniejącego na działce skarżącego, które zostało jedynie przez niego powiększone, w sposób naturalny wypełnionego wodą. Organy nie kwestionują okoliczności, że po wybraniu ziemi przez skarżącego powstał dół o różnej głębokości, w którym z podsiąków, opadów i wody spływającej z okolicznych terenów powstał zbiornik wodny.

Z akt sprawy na tym etapie nie wynika, aby skarżący poza powiększeniem

i oczyszczeniem istniejącego zagłębienia, w miejscu którego wg. jego oceny (oraz dwóch świadków) były doły potorfowe od co najmniej 80 lat (od eksploatacji torfowiska), wykonywał inne prace przy tym obiekcie, w tym roboty, które można byłoby uznać za roboty budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 7 p.b., takie jak: budowa (wykonywanie obiektu budowlanego, jego odbudowa, nadbudowa, rozbudowa), przebudowa, montaż, remont lub rozbiórka. W szczególności skarżący nie wykonał żadnych prac polegających na uregulowaniu czy utwardzeniu brzegów i dna zagłębienia.

Należy więc zgodzić się z zarzutami skargi, że organy nie ustaliły pierwotnego charakteru przedmiotowego zbiornika wodnego, zanim skarżący dokonał jego oczyszczenia i wybrania z niego ziemi na utwardzenie drogi. W tym zakresie należy uznać, że postępowanie wyjaśniające było pobieżne, sprzeczne z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 w związku z art. 8 k.p.a. (zasadą pogłębiania zaufania obywatela do organów administracji publicznej).

Nadto za uzasadniony uznać należy także zarzut naruszenia przez organ odwoławczy art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie decyzji odwoławczej jest bowiem lakoniczne, nie odnosi się w sposób wszechstronny do wyjaśnień inwestora czy też zarzutów odwołania. Należy zauważyć, że nakaz rozbiórki obiektu budowlanego (jeśli w istocie ten obiekt budowlany powstał bez wymaganego prawem zezwolenia) jest najbardziej dotkliwą sankcją za naruszenie przepisów Prawa budowlanego. Dlatego też w tego rodzaju sprawach postępowanie wyjaśniające powinno być przeprowadzone wszechstronnie i dokładnie, natomiast postanowienie wydane

w trybie art. 48 ust. 3 p.b. precyzyjne.

Tymczasem z uzasadnienia postanowienia PINB z dnia [...] grudnia 2014 r., na którego brak wykonania przez skarżącego organy powołują się, uzasadniając konieczność orzeczenia o likwidacji przedmiotowego zbiornika, wynika, że zbiornik ten znajduje się na działce nr [...] po lewej stronie drogi dojazdowej do zabudowanej nieruchomości. Natomiast zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja dotyczy nakazu likwidacji zbiornika wodnego wybudowanego na działce nr [...] po prawej stronie drogi dojazdowej do nieruchomości w Z., gmina P.. Niewątpliwie widoczny jest tu brak zgodności

i precyzji co do położenia przedmiotowego zbiornika, a tego rodzaju decyzja musi być precyzyjna, aby mogła być wykonalna. Z akt administracyjnych wynika, że na działce nr [...] znajduje się jeszcze jeden staw, który leży częściowo na tej działce, a częściowo na działce nr [...]. Przy precyzowaniu zarówno postanowienia "legalizacyjnego", jak i decyzji orzekającej wydanej w trybie art. 48 ust. 1 p.b., organy nadzoru budowlanego mają obowiązek dokładnie określić położenie obiektu budowlanego, aby nie było żadnych wątpliwości, o który obiekt chodzi.

W ocenie Sądu, niedostateczne i nieprecyzyjne ustalenia faktyczne organów

w przedmiotowej sprawie doprowadziły do przedwczesnego zastosowania art. 48 ust. 1 p.b. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji przeprowadzi postępowanie wyjaśniające zgodnie z ww. wytycznymi na okoliczność powstania zbiornika wodnego na działce skarżącego o numerze ewidencyjnym [...], z uwzględnieniem analizy wszystkich dokumentów zebranych w sprawie (mapy, rejestru z ewidencji gruntów), przesłuchania skarżącego oraz świadków przez niego wskazanych. Jeżeli w wyniku ponownie podjętych czynności wyjaśniających PINB ustali, iż sporny zbiornik wybudowany został w warunkach samowoli budowlanej, niezbędne będzie podjęcie nowego postanowienia zobowiązującego do przedłożenia określonych dokumentów, bowiem ww. postanowienie

z dnia [...] grudnia 2014 r. (zmieniające postanowienie z dnia [...] listopada 2014 r.) zostało skonsumowane w toku postępowania naprawczego, zakończonego wydaniem kontrolowanych decyzji.

Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera c) p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie 2 wyroku, biorąc za podstawę art. 200, art. 205 § 2, art. 209 p.p.s.a. w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. z 2013 r., poz. 461 ze zm.). Na koszty postępowania składają się następujące kwoty: 500 zł tytułem wpisu sądowego, 240 zł tytułem wynagrodzenia pełnomocnika oraz 17 zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.

Jednocześnie Sąd uznał, że podniesiony w skardze fakt żerowania w okolicy spornego stawu bobrów nie został w żaden sposób potwierdzony. W aktach administracyjnych sprawy brak dokumentacji oraz wyjaśnień skarżącego na ten temat,

a do skargi dołączono fotokopie, które nie są dowodem (brak potwierdzenia przez pełnomocnika, brak opisu zdjęć, daty ich sporządzenia oraz potwierdzenia, że zdjęcia pochodzą z działki skarżącego). Dlatego na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd oddalił wniosek dowodowy w postaci materiału zdjęciowego, załączonego do skargi, bowiem nie ma on znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, a ponadto nie stanowi dokumentu, o którym mowa w ww. przepisie. Tym samym brak było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a.