Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 158/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-04-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1 pkt 2 w zw. z par. 14 ust. 1 rozp. w/s warunków technicznych
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wojciech Sawczuk, Sędziowie sędzia WSA Bogusław Cieśla, sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi A. G. i P. G. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowa zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [..] listopada 2020 r., Nr [..], Wojewoda [...] (dalej: "organ II instancji") na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej: "k.p.a.") oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania A. G. i P. G. od decyzji Prezydenta [..] (dalej: "organ I instancji") z dnia [..] czerwca 2019 r., Nr [..], odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego - utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

Z akt postępowania administracyjnego wynika, że pismem z [..] listopada

2018 r. A. G. i P. G. (dalej: "inwestorzy") wystąpili o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem w bryle na terenie działki nr ew. [..]z obrębu[..] w Dzielnicy [..]. Po przeanalizowaniu wniosku organ I instancji postanowieniem z [...] stycznia 2019 r. wezwał inwestorów do uzupełnienia jego braków. W odpowiedzi inwestorzy zwrócili się o zawieszenie przedmiotowego postępowania, co nastąpiło postanowieniem z [..] lutego 2019 r. Postępowanie zostało następnie podjęte w dniu [..] maja 2019 r.

Po przeanalizowaniu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego Prezydent [..] decyzją z [..] czerwca 2019 r. odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu wyjaśnił, że przedłożona dokumentacja projektowa wskazuje na dostęp do drogi publicznej ul. [..] dla planowanej inwestycji poprzez drogę dojazdową składającą się z działek nr ew. [..] z obrębu[..] w wyniku służebności prawa przejścia i przejazdu. W ocenie organu I instancji ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że inwestor nie posiada prawnego dostępu do drogi publicznej poprzez działkę nr ew. [..] z obrębu [..], stanowiącą zgodnie z informacją z rejestru gruntów nieruchomość o nieuregulowanym stanie prawnym oraz posiadającą dwóch współużytkowników. Co więcej, inwestor przedłożył oświadczenie jednego ze współużytkowników działki nr ew. [..], figurujących w ewidencji gruntów, o udzieleniu prawa przejścia i przejazdu przez tę działkę. Stąd też - w ocenie organu I instancji – przedłożone oświadczenie jest nieskuteczne prawnie i nie stanowi faktycznie o prawnym dostępie do drogi publicznej dla inwestycji. Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia wnieśli inwestorzy, domagając się jego uchylenia, kwestionując poczynione ustalenia organu, a także zarzucając mu naruszenie szeregu przepisów prawa materialnego i procesowego.

Po jego rozpatrzeniu [..] decyzją z [..] listopada 2020 r. utrzymał w mocy kwestionowane rozstrzygnięcie.

W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego określa szereg okoliczności sprawdzanych przez organ administracji techniczno-budowlanej przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. W sytuacji stwierdzenia naruszeń w zakresie określonym w tym przepisie, organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę (art. 35 ust. 3). Z przedmiotowego projektu budowlanego wynika, że działka inwestycyjna posiada zapewniony pośredni dostęp do drogi publicznej – ul. [..] – przez drogę dojazdową (służebności), zlokalizowaną na działkach nr ew.[..]. Ponadto, według wpisu w księdze wieczystej prowadzonej dla działki inwestycyjnej nr ew. [..] z prawem własności związane jest nieodpłatne i ustanowione na czas nieokreślony prawo przysługujące każdoczesnemu właścicielowi działki ewidencyjnej nr [...], polegające na prawie przejazdu i przechodu w całej szerokości i długości działki obciążonej (nr ew. [..]) oraz przeprowadzenia (ułożenia, zamontowania) w gruncie tej działki wszelkich mediów, w tym podziemnej instalacji energetycznej, gazowej, wodociągowej, kanalizacyjnej, telefonicznej i teletechnicznej, zamontowania napowietrznej instalacji energetycznej, telefonicznej i teletechnicznej oraz wejścia na tę działkę w celu konserwacji i naprawy tych instalacji oraz modernizacji przez uprawnionych nawierzchni drogi. Natomiast według danych z rejestru gruntów działka nr ew. [..] ma nieuregulowany stan prawny.

Organ odwoławczy podkreślił, że w toku prowadzonego postępowania administracyjnego Prezydent [..] postanowieniem z [..] stycznia 2019 r. wezwał inwestorów do uzupełnienia dokumentacji projektowej, w tym do wykazania zgodności z § 14 i § 15 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zakresie faktycznego, prawnego i spełniającego warunki techniczne dostępu do drogi publicznej. W myśl bowiem § 14 ust. 1 omawianego rozporządzenia, do działek budowanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej. Brak spełnienia tego warunku uniemożliwia udzielenia pozwolenia na budowę. W odpowiedzi na wezwanie inwestorzy przedłożyli pismo Zarządu Dróg Miejskich w [..] z dnia [..] maja 2019 r., w którym ZDM poinformował, że ulica [..] została zaliczona do kategorii dróg powiatowych, wobec powyższego oświadczenie o dostępie do drogi publicznej jest bezprzedmiotowe. W piśmie tym wskazano, że zgodnie z art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej. W opinii Zarządu Dróg Miejskich, biorąc pod uwagę powyższe okoliczności oraz przedstawione oświadczenie o posiadanym prawie przejścia i przejazdu można stwierdzić, że nieruchomość składająca się z działki ew. Nr[..] z obrębu [..] posiada zapewniony pośredni dostęp do drogi publicznej ul. [..] poprzez drogę dojazdową zlokalizowaną na działkach nr ew. [..] z obrębu [..].

W celu wyjaśnienia kwestii dostępu do drogi publicznej dla planowanej inwestycji, Wojewoda [..] postanowieniem z [..] października 2019 r., Nr [..], zlecił organowi I instancji przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego, mającego na celu ustalenie czy działka inwestycyjna ma zapewniony faktyczny i prawny dostęp do drogi publicznej. Prezydent [..] w odpowiedzi na postanowienie przekazał uzupełnione akta sprawy wraz z korespondencją, z której wynika, że dla nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym stanowiącej działkę nr ew. [..] z obrębu [..], została założona księga wieczysta, a jako właściciel ujawniony jest Skarb Państwa. Tytuł prawny do przedmiotowej nieruchomości wynika z orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej o wywłaszczeniu i odszkodowaniu z dnia 5 maja 1956 r. Utrzymaniem dróg powiatowych zajmuje się zaś jednostka budżetowa [..] - Zarząd Dróg Miejskich. Natomiast z przekazanego do organu wojewódzkiego pisma Zarządu Dróg Miejskich w [..] z dnia [..] listopada 2019 r. wynika, że nie zarządza on działką nr ew. [..] z obrębu [..] i nie znajduje się ona w pasie drogowym ul. [..]. Jednoczenie w piśmie tym poinformowano, że rozbieżność w udzielonych odpowiedziach w zakresie dostępu do drogi publicznej działki inwestycyjnej nr ew. [..] z obrębu [..] wynika z faktu dostarczenia przez inwestora oświadczenia o posiadanym prawie przejścia i przejazdu przez działkę ewidencyjną nr ew. [..], co zostało wskazane w piśmie z [..] maja 2019 r. Następnie organ odwoławczy pismem z dnia [..] czerwca 2020 r. wezwał inwestora do przekazania dokumentu, z którego wynika, że działka inwestycyjna posiada dostęp do drogi publicznej.

Odpowiadając na zarzuty sformułowane w odwołaniu Wojewoda [..] wyjaśnił, że bezspornie inwestorzy wykazali, że działka nr ew. [..] posiada faktyczny dostęp do drogi publicznej. Jednakże dla nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym (działka nr ew. [...]) została założona księga wieczysta, w której jako właściciel uprawniony jest Skarb Państwa. Co więcej, z ustaleń poczynionych przez organ II instancji wynika, że wciąż toczy się postępowanie o ustanowienie służebności przejścia i przejazdu przez niniejszą nieruchomość na rzecz inwestorów. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności organ odwoławczy wskazał, że na gruncie art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej. Warunek przewidziany w tym przepisie będzie spełniony tylko wówczas, gdy teren ma dostęp do drogi zaliczonej do jednej z dróg wymienionych w art. 2 ustawy o drogach publicznych. Dostęp ten może być bezpośredni, jeżeli nieruchomość położona jest przy drodze publicznej lub pośredni, przez inne nieruchomości, na których albo ustanowiono służebność drogową albo stanowiących drogi wewnętrzne (drogi nie zaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych). Jednakże, dostępu do drogi publicznej nie można utożsamiać z faktycznym dostępem do tej drogi przez nieruchomości, do których inwestor nie ma żadnych uprawnień, w tym nie posiada ustanowionej służebności drogowej. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych pojęcie dostępu do drogi publicznej należy rozumieć jako dostęp faktyczny i prawny. Dostęp prawny oznacza, że musi on wynikać wprost z przepisu prawa, czynności prawnej bądź orzeczenia sądowego, zaś faktyczny - musi rzeczywiście zapewniać możliwość przejścia i przejazdu do drogi publicznej. W świetle powyższych okoliczności Wojewoda [..] stwierdził, że na dzień wydania zaskarżonej decyzji inwestor nie wykazał, że posiada prawny dostęp do drogi publicznej poprzez działkę nr ew. [..] z obrębu [..], stanowiącej zgodnie z informacją z rejestru gruntów nieruchomość o nieuregulowanym stanie prawnym. Organ nie mógł bowiem uznać za skuteczne, oświadczenia (bez daty) jednego z figurujących w ewidencji gruntów jako współużytkownik działki nr [..] o udzieleniu prawa przejścia i przejazdu przez tę działkę dla właściciela działki ew. Nr [..].

Skargę na decyzję Wojewody [..] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli P.G. i A. G., domagając się jego uchylenia, a także zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Jednocześnie zarzucili kwestionowanemu rozstrzygnięciu naruszenie:

- art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego w zw. z § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz w zw. z art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm.),

- art. 7, art. 8, art. 11, art. 12, art. 77 § 1 oraz art. 81a k.p.a. w szczególności poprzez pominięcie w toku postępowania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, rozstrzyganie istniejących wątpliwości odnośnie treści normy prawnej na niekorzyść strony, a także przewlekłość postępowania i nie wyjaśnienie stronie, dlaczego przy załatwieniu sprawy pominięto zgłaszane przez stronę okoliczności faktyczne i prawne.

W uzasadnieniu pełnomocnik skarżących rozwinął powyższe zarzuty. Dodał, że organy w toku prowadzonego postępowania nie zweryfikowały zarzutu naruszenia przez Prezydenta [..] art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skarżący wskazywali bowiem, że należąca do nich działka powstała w wyniku podziału nieruchomości stanowiących działki ewidencyjne nr [..] z obrębu [..], na mocy decyzji Prezydenta [..] nr [..] wydanej [...] października 2012 r. Jeszcze bowiem w piśmie z [..] czerwca 2020 r. skarżący wskazywali, że skoro podział nieruchomości został zatwierdzony, to Prezydent[..] uznał, że projektowane do wydzielenia działki gruntu będą miały dostęp do drogi publicznej. Sam ten podział nie mógł mieć miejsca, jeżeli wydzielane działki nie miałyby dostępu do drogi publicznej. Ponadto, pełnomocnik skarżących wyjaśnił, że zastrzeżenie odnośnie konieczności zapewnienia dostępu do drogi publicznej zawarte w powyższej decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości, stanowiło jedynie, że przy zbywaniu działek utworzonych w wyniku podziału zostaną ustanowione na działkach nr ew[..] odpowiednie służebności gruntowe, co też zostało w praktyce zrealizowane poprzez ustanowienie dwóch służebności przejazdu. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia postanowiono również, że działka nr ew. [..] - mająca powstać z nowo wydzielanych działek nr [..] (którymi faktycznie do dziś odbywa się przejazd do drogi publicznej) - przeznaczona została pod ciąg pieszo-jezdny, zaś działkę nr ew. [..] przeznaczono pod rezerwę ulicy [..]. Okoliczności te nie zostały jednak wzięte pod uwagę przez organ wydający decyzję w niniejszej sprawie.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [..] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w [..] zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz.137) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania.

Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem skargi wywiedzionej do tutejszego Sadu jest decyzja Wojewody [..] Nr [..] z dnia [..] listopada 2020r., utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta [..] (dalej: "organ I instancji") z dnia[..] czerwca 2019 r., Nr[..], odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem w bryle na terenie działki nr ew.[..]z obrębu [..] w Dzielnicy [..] [..].

Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza:

1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7;

4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7;

5) spełnienie wymagań określonych w art. 60 ust. 1 pkt 1-3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. o Krajowym Zasobie Nieruchomości (Dz. U. poz. 1529) - w przypadku inwestycji na nieruchomości wchodzącej w skład Zasobu Nieruchomości, o którym mowa w tej ustawie, oddanej w użytkowanie wieczyste lub sprzedanej w trybie określonym w art. 53 ust. 1 lub 2 tej ustawy, przeznaczonej na wynajem o czynszu najmu określonym zgodnie z przepisami rozdziału 7 tej ustawy, zwanej dalej "inwestycją KZN".

Z powyższego wynika, że dopuszczalność realizacji inwestycji zależy między innymi od zgodności projektu budowlanego w tym projektu zagospodarowania terenu z przepisami techniczno-budowlanymi.

Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. Stosownie zaś do § 14 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej, odpowiednie do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach odrębnych.

Wskazać należy, że § 14 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, stanowi, że do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej, odpowiednie do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach odrębnych - szerokość jezdni stanowiącej dojazd nie może być mniejsza niż 3 m. Podkreślenia wymaga, że § 14 powołanego rozporządzenia dotyczy dojścia i dojazdu do drogi publicznej, które musi mieć zapewnione każda działka budowlana, a więc odnosi się on do warunków, jakie powinny mieć budynki i ich usytuowanie, poza tym zawarta tam norma prawna skierowana jest przede wszystkim do inwestorów, a nie do lokalnego ustawodawcy, bowiem to oni mają zapewnić działkom budowlanym oraz budynkom i urządzeniom z nimi związanymi dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej. Jest to obowiązek inwestorów (por. wyrok NSA z dnia 6 kwietnia 2018 r. sygn. akt II OSK 1494/17).

Z powyższych regulacji wynika, że dostęp do drogi publicznej jest niezbędnym warunkiem umożliwiającym podjęcie na określonym terenie realizacji konkretnego zamierzenia inwestycyjnego.

Wskazać należy, że przepisy Prawa budowlanego nie definiują pojęcia "dostępu do drogi publicznej", w związku z tym zasadne jest wykorzystanie definicji zawartej w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Stosownie do art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1073), zwanej dalej u.p.z.p., przez "dostęp do drogi publicznej" należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Z kolei zgodnie z art. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1440) drogą publiczną jest droga zaliczona do jednej z czterech wymienionych w art. 2 tej ustawy kategorii dróg: krajowych, wojewódzkich, powiatowych lub gminnych. Warunek przewidziany w art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego będzie spełniony tylko wówczas, gdy teren ma dostęp do drogi zaliczonej do jednej z dróg wymienionych w art. 2 ustawy o drogach publicznych. Dostęp ten może być bezpośredni, jeżeli nieruchomość położona jest przy drodze publicznej lub pośredni, przez inne nieruchomości, na których albo ustanowiono służebność drogową albo stanowiących drogi wewnętrzne (drogi nie zaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych).

Od nieruchomości, której dotyczy wniosek o pozwolenie na budowę, aż do drogi ul. [..] przez działki nr ew. [..] , dostęp ten na całym jej przebiegu musi spełniać wymogi art. 2 pkt 14 u.p.z.p. Co istotne w przedmiotowej sprawie, dostępu do drogi publicznej nie można utożsamiać z faktycznym dostępem do tej drogi, przez nieruchomości, do których inwestor nie ma żadnych uprawnień, w tym nie posiada ustanowionej służebności drogowej. W orzecznictwie przyjmuje się, że pojęcie dostępu do drogi publicznej należy rozumieć jako dostęp i faktyczny i prawny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 2007 r., II OSK 239/2006). Dostęp prawny oznacza, że musi on wynikać wprost z przepisu prawa, czynności prawnej bądź orzeczenia sądowego. Faktyczny dostęp musi rzeczywiście zapewniać możliwość przejścia i przejazdu do drogi publicznej. Musi to być dostęp realny, możliwy do wyegzekwowania przez inwestora przy użyciu dostępnych środków prawnych. Zapewnienie dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej jest bowiem jednym z kilku warunków, od spełnienia których uzależniona jest możliwość pozytywnego rozstrzygnięcia sprawy.

Zaznaczyć należy, że w przypadku dróg wewnętrznych niestanowiących wyłącznej własności gminy, lecz innych osób, korzystanie z nich jest możliwe w oparciu o czynność prawną, która zapewni trwały dostęp do drogi publicznej. Ustawodawca wskazując, że dostęp do drogi publicznej może odbywać się przez drogę wewnętrzną nie wyjaśnił w tym zakresie podstaw korzystania przez inwestora z nieruchomości stanowiącej drogę wewnętrzną. Zdaniem Sądu, przy ocenie tej kwestii uwzględnić należy ochronę prawa własności właścicieli nieruchomości stanowiącej drogę wewnętrzną i użytkowników wieczystych tej nieruchomości oraz konieczność zapewnienia takiego prawa dojazdu do planowanej inwestycji, który będzie prawem o charakterze trwałym i nie ustanie wskutek wypowiedzenia stosunku prawnego przez właściciela drogi wewnętrznej. Taki warunek spełnia niewątpliwie wskazany w ustawie dostęp przez ustanowienie odpowiednej służebności drogowej (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 3 lutego 2016 r., II SA/Gd 647/15, i z dnia 14 września 2016 r., II SA/Gd 733/15).

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy należy podzielić stanowisko organów o braku dostępu działki inwestycyjnej nr [..] do drogi publicznej ul. [..] w Dzielnicy [..] w [..].

Z przedłożonego organowi do zatwierdzenia projektu budowlanego wynika, że działka inwestycyjna posiada zapewniony pośredni dostęp do drogi publicznej – ul. [..] – przez drogę dojazdową (służebności), zlokalizowaną na działkach nr ew. [..]. Ponadto, według wpisu w księdze wieczystej prowadzonej dla działki inwestycyjnej nr ew. [..] z prawem własności związane jest nieodpłatne i ustanowione na czas nieokreślony prawo przysługujące każdoczesnemu właścicielowi działki ewidencyjnej nr [..], polegające na prawie przejazdu i przechodu w całej szerokości i długości działki obciążonej (nr ew. [..]). Nadto nieodpłatne i ustanowione na czas nieokreślony prawo przysługujące każdoczesnemu właścicielowi działki ewidencyjnej nr [..], polegające na prawie przejazdu i przechodu w całej szerokości i długości działek obciążonych nr ew. [..].

Natomiast inwestorzy nie posiadają prawnego dostępu do drogi publicznej przez działkę nr ew. [..] Z informacji uzyskanych przez organ wynika, że dla nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym stanowiącej działkę nr ew. [..] z obrębu [..], została założona księga wieczysta, a jako właściciel ujawniony jest Skarb Państwa. Tytuł prawny do przedmiotowej nieruchomości wynika z orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej o wywłaszczeniu i odszkodowaniu z dnia 5 maja 1956 r. Z pisma Zarządu Dróg Miejskich w [..] z dnia [..] listopada 2019 r. wynika, że nie zarządza on działką nr ew. [..] z obrębu [..] i nie znajduje się ona w pasie drogowym ul. [..].

Jednoczenie Zarząd Dróg Miejskich wyjaśnił, że rozbieżność w odpowiedziach w zakresie dostępu do drogi publicznej działki inwestycyjnej nr ew. [..] z obrębu [..], wynika z faktu dostarczenia przez inwestora oświadczenia o posiadanym prawie przejścia i przejazdu przez działkę ewidencyjną nr ew. [..], co zostało wskazane w piśmie z [..] maja 2019 r.

Jednocześnie z ustaleń organu odwoławczego wynika, że wciąż toczy się postępowanie o ustanowienie służebności przejścia i przejazdu przez niniejszą nieruchomość na rzecz inwestorów.

Okoliczności te jasno i w sposób oczywisty wskazują, że inwestorzy nie posiadają prawnego tytułu do przejazdu i przechodu przez działkę nr ew. [..], choć z pewnością faktycznie taki przejazd odbywa się bez przeszkód. Okoliczności tej w żadnej mierze nie zmienia przedłożone organowi oświadczenia jednego ze współużytkowników dz. Nr [..] o udzieleniu prawa przejścia i przejazdu przez działkę , bowiem użytkownik nie jest podmiotem uprawnionym do złożenia takiego oświadczenia.

Nie wpływa to na prawidłową ocenę organów, że inwestorzy posiadają faktyczny dostęp do drogi publicznej, jednak nie posiadają dostępu prawnego który wymagany jest w § 14 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych.

Odnosząc się do zarzutu skargi wyjaśnić trzeba, że zgodnie art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielania działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej; za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem; nie ustanawia się służebności na drodze wewnętrznej w przypadku sprzedaży wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną.

Z powyższych unormowań jednoznacznie wynika, że warunkiem zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości jest zapewnienie nowo tworzonym działkom dostępu do drogi publicznej. Wprowadzenie tego warunku wiąże się z regulacjami dotyczącymi dostępu nieruchomości (działki) do drogi publicznej zawartymi w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawie - Prawo budowlane, tworząc z nimi spójną całość.

Nie można jednak, wbrew twierdzeniom skargi przyjąć, że skoro doszło do podziału nieruchomości , a decyzja o jego zatwierdzeniu ma walor ostateczności, to automatycznie przesądza to fakt posiadania przez działkę utworzoną w ramach podziału, dostępu do drogi publicznej. Spełnienie bowiem warunku określonego w § 14 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jest obowiązkiem inwestora kontrolowanym w początkowej fazie procesu inwestycyjnego tj. na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę. Natomiast brak dostępu do drogi publicznej pomimo ostatecznej decyzji o podziale może jedynie rodzić wątpliwości co do legalności takiej decyzji. Okoliczności związane z podjęciem decyzji Prezydenta[..] z dnia [...] października 2012r. o zatwierdzeniu podziału działki nr ew. [..], w wyniku którego powstała działka inwestycyjna ( nr ew. [..]) nie są przedmiotem analizy organów w niniejszym postępowaniu, a co za tym idzie kontroli Sądu.

Pomimo wezwania inwestora do usunięcie nieprawidłowości w przedłożonym projekcie budowlanym postanowieniem z dnia [..] stycznia 2019r., inwestor nie dostosował go do wymagań § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zakresie wyżej wskazanym, co skutkować musiało odmową udzielenia pozwolenia na budowę.

W ocenie Sądu nie można także skutecznie postawić organowi zarzutu naruszenia art. 7 i 77 kpa poprzez niewszechstronne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności w sprawie. Uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia zasługuje na aprobatę, zaś postawione zarzuty skargi stanowią jedynie polemikę z organem, uzasadnioną interesem skarżącego

W tym stanie rzeczy uznać należy, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie 151 p.p.s.a., skargę oddalił.

Dodatkowo wyjaśnić należy, że sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs(4) ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym, bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Regulacja ta stanowi lex specialis względem ogólnych zasad określonych w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, z późn. zm. – dalej: p.p.s.a.), w szczególności w odniesieniu do reguły określonej w art. 90 tej ostatniej ustawy.