Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 5050/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-01-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6203 Prowadzenie aptek i hurtowni farmaceutycznych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Farmaceutyczny
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 200 w zw. z art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Jadwiga Smołucha, Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński (spr.), Asesor WSA - Justyna Żurawska, , Protokolant st. specjalista - Monika Włochińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. w L. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia 7 września 2021 r. nr PORZI.503.232.2019.MSA.6 w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] czerwca 2019 r.; 2. zasądza od Głównego Inspektora Farmaceutycznego na rzecz [...] sp. z o.o. w Lublinie kwotę 1497 zł (tysiąc czterysta dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem oceny sądu jest decyzja Głównego Inspektora Farmaceutycznego (dalej także jako: GIF, organ odwoławczy, organ II instancji) z dnia 7 września 2021 r. znak: PORZI.503.232.2019.MSA.6 utrzymująca w mocy decyzję Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego (dalej także jako: WIF, organ I instancji) z dnia 24 czerwca 2019 r., znak: WIF. 8520.4.10.EJ.2018, którą cofnięto [...] sp. z o.o. w L. (dalej także jako: strona, skarżąca, spółka) zezwolenie na prowadzenie apteki ogólnodostępnej o nazwie ,, [...]’’ położonej w Ł. przy ul. [...].

W uzasadnieniu decyzji z dnia 7 września 2021 r., organ odwoławczy przywołał m.in. następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Zgodnie z art. 65 ust. 1 u.p.f. obrót produktami leczniczymi może być prowadzony tylko na zasadach określonych w ustawie. Rozwinięcie zasady wyrażonej w powołanej regulacji stanowi z kolei art. 72 ust. 1 u.p.f. wskazujący, iż obrót hurtowy produktami leczniczymi, z zastrzeżeniem ust. 8 pkt 2, mogą prowadzić wyłącznie hurtownie farmaceutyczne. Z kolei art. 68 ust. 1 formułuje zasadę, że obrót detaliczny produktami leczniczymi prowadzony jest w aptekach ogólnodostępnych, z zastrzeżeniem przepisów ust. 2, art. 70 ust. 1 i art. 71 ust. 1 u.p.f., zaś jak stanowi art. 88 ust. 5 pkt 5 powołanej ustawy do zadań kierownika apteki należy zakup produktów leczniczych, wyłącznie od podmiotów posiadających zezwolenie na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej.

Powyższe oznacza, że obrót produktami leczniczymi może następować jedynie z hurtowni farmaceutycznej do apteki.

Ponadto zgodnie z art. 37ap ust. 1 pkt. 2 u.p.f. organ zezwalający cofa zezwolenie w przypadku gdy przedsiębiorca przestał spełniać warunki określone przepisami prawa wymagane do wykonywania działalności gospodarczej określonej w zezwoleniu, zaś jak wskazał ustawodawca w art. 101 pkt. 1 wojewódzki inspektor farmaceutyczny odmawia udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, gdy wnioskodawca nie spełnia warunków określonych w art. 88, art. 97, art. 99 ust. 4,4a i 4b oraz art. 100 ust. 2 i ust. 4. Z kolei pkt 4 powołanego art. stanowi, że wojewódzki inspektor farmaceutyczny odmawia udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, gdy wnioskodawca nie daje rękojmi należytego prowadzenia apteki.

Organ odwoławczy przypomina, iż organ I instancji, jako podstawę prawną decyzji wskazał art. 37ap ust. 1 pkt 2 u.p.f. w zw. z art. 101 pkt 1 i 4 u.p.f., a merytoryczne rozstrzygnięcie decyzji opiera się na stwierdzeniu utraty przez Stronę rękojmi należytego prowadzenia apteki oraz fakcie, że Spółka naruszyła normę zawartą w art.88 ust. 5 pkt 5 u.p.f., której niewypełnienie skutkuje odmową wydania zezwolenia na prowadzenie apteki.

Organ II instancji podkreśla, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, który podziela, że rękojmia należytego prowadzenia apteki to stan, który musi istnieć przez cały czas jej prowadzenia. Przedsiębiorca musi legitymować się tą właściwością nie tylko w dacie uzyskania zezwolenia, lecz również później podczas wykonywania tej reglamentowanej działalności.

Utrata rękojmi oznacza z kolei, że przedsiębiorca przestał spełniać jeden z warunków określonych przepisami prawa, wymaganych do wykonywania działalności gospodarczej, określonej w zezwoleniu na prowadzenie apteki. Występuje zatem przesłanka, uzasadniająca cofnięcie zezwolenia, określona w art. 37ap ust. 1 pkt 2 u.p.f.

W niniejszej sprawie WIF wszczął z urzędu postępowanie w sprawie cofnięcia zezwolenia, co miało związek z wynikami przeprowadzonej kontroli. Jak wskazuje protokół kontroli w aptece:

1. miały miejsce zakupy od kontrahenta o nazwie [...] sp. z o.o., który nie jest uprawniony do sprzedaży produktów leczniczych - nie jest hurtownią farmaceutyczną.

2. stwierdzono zakup produktu leczniczego [...] 15 mg x 20 tabl. w ilości 90 opakowań w cenie za opakowanie 40 gr., przy czym cena urzędowa zakupu tego leku to 5,55 zł.

3. pomimo wezwania do dnia zakończenia kontroli nie zostały przedłożone kontrolującym dokumenty wskazane przez osoby ją prowadzące.

GIF stoi na stanowisku, iż obowiązujące w stosunku do aptek przepisy prawa, dotyczące obrotu oraz zasad dokumentowania obrotu produktami leczniczymi, mają m.in. na celu umożliwienie sprawowania nadzoru nad tym obrotem przez organy do tego umocowane oraz przeciwdziałanie niedozwolonym praktykom. Z tego względu należy stanąć na stanowisku, że wszelka nierzetelność w prowadzonej dokumentacji winna być oceniona surowo, właśnie w kontekście rękojmi należytego prowadzenia apteki gdyż może ona rzutować na dobro pacjenta.

Podniesione przez WIF zastrzeżenia, dotyczące zaopatrywania się przez aptekę w podmiocie do tego nieuprawnionym, tj. [...] sp. z o. o z siedzibą w L. (w Krajowym Rejestrze Aptek, Działów Farmacji Aptecznej spółka ta widnieje m.in. jako [...] i jednocześnie prowadzi zakład leczniczy), uznać należy za całkowicie zasadne.

Spółka co prawda wyjaśniała, że działania takie nie miały miejsca, lecz w dniu kontroli ujawniono dokumenty PZ przyjęcia na stan magazynowy apteki produktów leczniczych Octenisept i Kodan Tinktur Forte, na podstawie wskazanych w systemie faktur, które miały być dokumentami na podstawie jakich zakupiono produkty lecznicze od tego podmiotu. GIF wskazuje, że świadek były kierownik apteki A. O.zeznał (k. 214-217), że pamięta zakupy w ww. spółce i że miała je dokonywać przez dział zamówień. Podniosła, iż kojarzą się jej one z produktem leczniczym Octenisept. Przy czym w piśmie z dnia 11 marca 2020 r. I. i P. R. wskazali, że zakupy z [...] Sp. z o.o. to nie zakupy produktów leczniczych, lecz produktów koniecznych do dezynfekcji, a służących w pracy apteki - nie zaś do odsprzedaży.

Powyższe powoduje, że GIF przyjął za wiarygodną dokumentację, ujawnioną w dniu kontroli (k.20-22), gdyż z tym koresponduje zeznanie świadka A. O. Natomiast twierdzenia Strony są w tym zakresie niekonsekwentne. Spółka stwierdziła i przedłożyła dokumenty o braku zakupów u tego podmiotu, a następnie podniosła, że jednak kupowała produkty dezynfekcyjne, służące do pracy apteki. To ostatnie twierdzenie jest również niewiarygodne, z uwagi na to, że system komputerowy w aptece nie obejmuje ze swej istoty zakupów towarów, które są wykorzystywane do działalności bieżącej apteki, jak m.in. papieru do drukarek, środków czystości, czy środków dezynfekcyjnych.

Powyższe wskazane nieprawidłowości w obrocie i dokumentacji stanowiły zatem przede wszystkim naruszenie art. 65 ust. 1 u.p.f. Obrót produktami leczniczymi powinien następować z hurtowni farmaceutycznej do apteki. W niniejszym przypadku, jak wynika z dokumentów pozyskanych w czasie kontroli, tak się jednak nie działo i dla produktów leczniczych Octenisept oraz Kodan Tinktur Forte apteka nabywała produkty od podmiotu nieuprawnionego, tj. [...] sp. z o.o., która z całą pewnością nie posiada zezwolenia na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej. Podczas kontroli ujawniono 3 dokumenty przyjęcia PZ nr 1772/2O17/PZ (k.22), nr 2325/2O17/PZ (k. 21) i nr 2133/2017/PZ z tego podmiotu, na których wskazane były powyższe produkty lecznicze.

GIF podkreśla że Octenisept i Kodan Tinktur Forte są produktami leczniczymi, zawartymi w Urzędowym wykazie Produktów Leczniczych Dopuszczonych do Obrotu na terytorium RP.

W myśl art. 65 u.p.f. w związku z art. 72 ust. 1 i 3 u.p.f. obrót artykułami leczniczymi może odbywać się na zasadach określonych w ustawie. Zaopatrywanie się przez aptekę w produkty lecznicze, nawet jeśli dokonane zakupy dotyczą produktów, które są dopuszczone do obrotu pozaaptecznego, stanowi obrót hurtowy, do przeprowadzenia, którego wymagane jest posiadanie stosownego zezwolenia. Zakup leków przez aptekę może, zgodnie z powołanym przepisem, nastąpić z hurtowni farmaceutycznej, posiadającej stosowne zezwolenie. Zakup z podmiotu [...] stanowił zatem naruszenie art. 88 ust. 5 pkt 5 u.p.f. (w brzmieniu obowiązującym w okresie objętym kontrolą), zgodnie z którym do zadań kierownika apteki należy zakup produktów leczniczych, wyłącznie od podmiotów posiadających zezwolenie na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej oraz ich wydawanie zgodnie z art. 96.

Nawet, jeśli GIF uznałby, że zakup z podmiotu [...] sp. z o.o., niebędącego hurtownią farmaceutyczną, nie został dokonany, to wskazane uprzednio dokumenty i tak świadczą o tym, że dokumentacja potwierdzająca obrót produktami leczniczymi była prowadzona w sposób nieprawidłowy i nierzetelny. Taka sytuacja z pewnością nie może mieć miejsca. Zwłaszcza, że działalność gospodarcza, którą prowadzi Strona podlega ścisłej reglamentacji, a podmiot ją wykonujący powinien działać profesjonalnie i fachowo.

Organ odwoławczy podkreśla, że strona w trakcie postępowania zmieniała wyjaśnienia, odszukując kolejne dokumenty, jak miało to miejsce w przypadku tłumaczenia zakupów Ocnteniseptu, czy Kodan Tinkur Forte.

Zdaniem GIF odnosząc się do stwierdzonych w trakcie kontroli zakupów w hurtowni [...] sp. z o.o., wskazać należy, że apteka dokonała w niej zakupu produktu leczniczego Polfenon 150 mg x 20 tabl. po cenie znacznie niższej niż urzędowa, skarżący zaś tłumaczył, że było to wynikiem błędu i w toku postępowania, przedłożył fakturę, dotyczącą innego produktu leczniczego, tj. Polfnonu 150 mg x 60 tabl. w ilości 30 op., o tym samym numerze. Próbując zatem zweryfikować powyższe rozbieżności, organ I instancji zwrócił się do właściwego oddziału NFZ (k. 682) z wnioskiem o przesłanie zestawień zrealizowanych recept w aptece, wraz z datą realizacji i ilością opakowań z przepisanym produktem leczniczym Polfenon 150 mg x 20 tabl. w okresie od 1 czerwca 2016 r. do 24 listopada 2017 r. Wezwał również Stronę do przedstawienia "Wydruku kart zakupu wybranego towaru (z uwzględnieniem wszystkich kart) z okresu od 1 stycznia 2016 r. do 24 listopada 2017 r". oraz wydruku zawierającego operacje przychodu i rozchodu dotyczących wybranego leku z okresu od 01.01.2016 do 24.11.2017 dla Polfenonu 150 mg x 20 tabl. i 150 mg x 60 tabl.

W odpowiedzi NFZ wskazał, że w żądanym okresie zrealizowano w aptece 130 recept na Polfenon 150 g x 20 tabl. Natomiast strona dostarczyła uprzednio 29 sierpnia 2018 r. (k. 614-645) wydruki wskazujące, że w aptece w tym okresie nie zrealizowano recept lekarskich, wskazanych przez NFZ, z następujących dni: 1 czerwca 2016 r., 6 czerwca 2016 r., 10 czerwca 2016r., 16 czerwca 2016 r., 27 czerwca 2016 r., 26 października 2017 r, 27 października 2017 r., 6 listopada 2017 r., 8 listopada 2017 r., 9 listopada 2017 r. i 17 listopada 2017 r.

Stwierdzone rozbieżności po raz kolejny potwierdzają fakt nierzetelnego prowadzenia dokumentacji, dotyczącej obrotu produktami leczniczymi w aptece, tj. naruszenie powołanego wyżej § 10 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia. Z tego względu nie można twierdzić, że rozbieżności te powstały na skutek różnic w raportowaniu. Dane apteki, dotyczące sprzedaży produktu leczniczego powinny być zgodne z danymi Narodowego Funduszu Zdrowia. Stwierdzona nieścisłość potwierdza zatem ponownie, że sposób prowadzenia dokumentacji w aptece naruszał wskazane uprzednio normy rozporządzenia.

W rezultacie wskazanych naruszeń Strona utraciła rękojmię prawidłowego prowadzenia apteki.

Ponadto należy podnieść, że przy ocenie działań Przedsiębiorcy, nie sposób pominąć, że program apteczny został wprowadzony w kontrolowanej aptece na skutek jego decyzji i z jego woli.

Poza tym uchybienia stwierdzone podczas kontroli, oraz potwierdzone w toku postępowania nie znajdują wytłumaczenia w wadliwym działaniu systemu komputerowego, gdyż okoliczności ujawnione w tym systemie, dotyczące zakupów ze spółki [...], zostały następnie potwierdzone, przez świadka A. O., którym to zeznaniom GIF dał wiarę.

Wyżej opisaną decyzją zaskarżyła strona zarzucając jej:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to:

a) art. 37 ap ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 101 pkt 4 ustawy z dnia 6 września 2001 roku Prawo farmaceutyczne (Dz. U. 2001 Nr 126 poz. 1381 ze zm.) - poprzez wadliwe zastosowanie i cofnięcie Skarżącej zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, mimo iż Skarżąca daje rękojmię należytego wykonywania działalności;

b) art. 10 ust. 1 ustawy z 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz. U. 2021 r., poz. 162 tj. z dnia 2021.01.26) - poprzez niezastosowanie obrażonego przepisu i niekierowanie się zasadą zaufania do spółki jako przedsiębiorcy;

c) art. 12 ustawy z 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz.U. 2021 r., poz. 162 tj. z dnia 2021.01.26) - poprzez niezastosowanie obrażonego przepisu i prowadzenie postępowania w sposób niewzbudzający zaufania Spółki jako przedsiębiorcy;

2) naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

d) art. 7 oraz art. 77 § 1 i art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w tym dokładnego zbadania przez organ, czy Skarżąca prowadziła dokumentację wyłącznie za pośrednictwem systemu komputerowego i jakiego, czy interfejs aplikacji [...] obejmuje swym zakresem zakup towarów, które są wykorzystywane do bieżącej działalności apteki, oraz czy produkty lecznicze Octenisept i Kodan Tinkur Forte nabywane były przez Spółkę na własny użytek czy do dalszej odsprzedaży;

e) art. 7 oraz art. 77 § 1 i art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego - polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w tym zaniechanie poddania analizie przedłożonej przez stronę specjalistycznej ekspertyzy dotyczącej [...], mimo, iż okoliczność ta miała kluczowe znaczenie dla merytorycznego rozstrzygnięcia w tej sprawie, co w konsekwencji doprowadziło do nieuprawionego wniosku, iż w stosunku do Skarżącej nastąpiła utrata rękojmi do prowadzenia apteki;

f) art. 8 i art. 7a k.p.a. w związku z art. 101 pkt 1 i 4 i art. 96 ust. 5 pkt 2 ustawy Prawo farmaceutyczne - poprzez niewłaściwe zastosowanie i nierozstrzygnięcie wątpliwości interpretacyjnych na korzyść Skarżącej a to poprzez przyjęcie, że dla utraty rękojmi wystarczy naruszenie przepisu ustanawiającego określone prawo, nie zaś obowiązek;

g) art. 8 k.p.a. w związku z art. 81a k.p.a. w związku z art. 101 pkt 1 i 4 ustawy Prawo farmaceutyczne - poprzez nieusunięcie na korzyść strony wątpliwości co do stanu faktycznego - odnoszących się do tego, czy Skarżąca faktycznie nabywała produkty lecznicze od nieuprawionego podmiotu;

h) art. 8 k.p.a. w związku z art. 37ap ust. 1 pkt 3 i art. 120 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo farmaceutyczne - poprzez zastosowania najsurowszej sankcji bez uprzedniego nakazu usunięcia uchybień;

i) art. 9 i 10 kodeksu postępowania administracyjnego - poprzez zaniechanie należytego i wyczerpującego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, w tym w szczególności o rzeczywistym przedmiocie postępowania i skutkach jakie dla skarżącej mogą z niego wyniknąć;

j) art. 8, art. 9, art. 10 i art. 11 kodeksu postępowania administracyjnego - polegające na prowadzeniu postępowania w sposób naruszający zasadę zaufania, zasadę informowania, zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu, oraz zasadę przekonywania poprzez brak dostatecznego sprecyzowania stawianych Skarżącemu zarzutów i naruszeń;

k) art. 7, art. 75 § 1 i art. 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego - polegające na zaniechaniu podjęcia przez organ wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, braku zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz odniesienia się do całokształtu okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, co wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji;

l) art. 80 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego - polegające na dowolnej, a nie swobodnej i wszechstronnej analizie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz pominięciu jego istotnej części, w szczególności poprzez:

- pominięcie wniosków dowodowych zgłoszonych przez Skarżącą w toku przeprowadzonego postępowania administracyjnego;

- danie wiary zeznaniom złożonym przez zwolnioną dyscyplinarnie kierownik apteki, A.O.;

m) art. 136 kodeksu postępowania administracyjnego - poprzez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego wnioskowanego przez, stronę, w szczególności poprzez nieuwzględnienie wniosków w postaci:

a. dołączenia do akt toczącego się postępowania akt postępowania Sądu Rejonowego Lublin - Zachód w Lublinie IV Wydziału Karnego w sprawie z oskarżenia GIF przeciwko prokurentowi Skarżącej o sygn. akt: [...] i przeprowadzenia dowodów z dokumentów zgromadzonych w tych aktach, celem wykazania faktu celowego manipulowania przez inspektorów przeprowadzających kontrolę w [...] Sp. z o.o. (hurtowni farmaceutycznej u której Skarżąca dokonywała zakupów);

b. wystąpienia do Prokuratury Rejonowej w Świdniku o udostępnienie akt sprawy o sygn. akt: [...] i przeprowadzenia dowodu z dokumentów znajdujących w aktach tego postępowania, celem wykazania, z góry przyjętego założenia o zamknięciu apteki;

c. zwrócenia się do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o udostępnienie akt sprawy VI SA/Wa 1208/20 oraz przeprowadzenie dowodu z całości kart tego postępowania, celem wykazania faktu, sposobu weryfikacji i oceny dokonanej przez Sąd dowodów zgromadzonych przez WIF w Lublinie, w tożsamej, co niniejsza, sprawie;

n) art. 138 § 2 w zw. z art. 15 kodeksu postępowania administracyjnego - poprzez jego niezastosowanie w sytuacji konieczności przeprowadzenia postępowania dowodowego przez organ I instancji.

o) art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego - poprzez utrzymanie w mocy decyzji wadliwej.

Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca wniosła o:

- uchylenie zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia 6 września 2021 r. w całości oraz poprzedzającej ją decyzji Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego z dnia 24 czerwca 2019 r.

- zasądzenie na rzecz Skarżącej kosztów postępowania.

Nadto, w oparciu o treść art. 106 § 3 p.p.s.a.a skarżąca wniosła o: dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów w postaci:

- pisma z dnia 26 maja 2017 r. stanowiącego oświadczenie pracodawcy o rozwiązaniu z A. O. stosunku pracy w trybie dyscyplinarnym (art. 52 § 1 pkt 1 k.p.);

- wyroku Sądu Okręgowego w Lublinie V Wydział Karny Odwoławczy z dnia września 2021 r. wydanego w sprawie o sygn. akt: [...] wraz z uzasadnieniem;

- oraz dokumentów potwierdzających sytuację Skarżącej w ramach wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji;

- na okoliczności szczegółowo wskazane w treści uzasadnienia skargi wskazując, że przeprowadzenie zgłoszonych dowodów przez Sąd jest niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości, a jednocześnie nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

W replice na odpowiedź na skargę strona podtrzymała swoje stanowisko w zakresie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.

Sąd zważył co następuje:

Wniesienie skargi skutkowało koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji jak i decyzji utrzymanej nią w mocy.

Zdaniem sądu w toku postępowania przed organami obu instancji doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego, które skutkowało niewyjaśnieniem sprawy w sposób pozwalający na jej rozstrzygnięcie.

W pierwszej kolejności wskazać jednak należy, że materialnoprawną podstawą cofnięcia stronie prawidłowego zezwolenia był art. 37 ap ust. 1 pkt 2 p.f. w związku z art. 101 pkt 1 i 4 p.f. z powodu naruszenia przez przedsiębiorcę fundamentalnych zasad działania apteki ogólnodostępnej, co świadczy o tym, że przedsiębiorca nie daje rękojmi należytego prowadzenia apteki.

Pojęcie "rękojmi należytego prowadzenia apteki" (art. 101 pkt 4 p.f.) nie ma jednak definicji ustawowej. W doktrynie wskazuje się, że "dla udzielenia odpowiedzi w przedmiocie rękojmi należytego prowadzenia apteki można skorzystać z dorobku orzecznictwa odnoszącego się do rękojmi należytego wykonywania zawodu, tym bardziej, że Naczelny Sąd Administracyjny kilkakrotnie stwierdzał, iż orzecznictwo dotyczące poszczególnych zawodów, w których wymagana jest rękojmia prawidłowego wykonywania zawodu, znajduje zastosowanie ogólnie do pojęcia "rękojmi", z uwzględnieniem cech szczególnych danego zawodu (chodzi nie tylko o wiedzę i wysokie kwalifikacje, ale o sumienność i rzetelność)". Każde podejrzenie nierzetelności w wykonywaniu czynności zawodowych uprawnia do stwierdzenia, że kandydat do zawodu nie spełnia warunku rękojmi należytego jego wykonywania (zob. M. Kulesza, Opinia prawna odnośnie do rękojmi należytego prowadzenia apteki. Biuletyn Informacyjny, Okręgowa Izba Aptekarska w Warszawie, luty 2004 r., s. 27; por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 1999 r., II SA 879/99).

W orzecznictwie wskazuje się natomiast, że pod pojęciem "rękojmi należytego wykonywania zawodu należy rozumieć całość cech, zdarzeń i okoliczności dotyczących danego zawodu, składającej się na jego wizerunek jako osoby zaufania publicznego" (wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 1999 r., II SA 879/99). "Na wizerunek ten [...] składają się takie cechy charakteru, jak: szlachetność, prawość, uczciwość, sumienność i bezstronność łącznie" (wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2001 r" II SA 959/00).

Przy rękojmi w grę wchodzi przesłanka prawna podlegająca ocenie, tym niemniej ocena ta nie może być dowolna, a w każdym przypadku musi opierać się na ustalonych faktach i ocena ta podlega kontroli sądowo- administracyjnej co do jej zgodności z prawem.

Zdaniem Sądu, ocena omawianej przesłanki dokonana przez organ na gruncie tej sprawy nie jest wystarczająca.

Konieczność posiadania przez przedsiębiorcę rękojmi należytego prowadzenia apteki ogólnodostępnej musi obejmować cały okres korzystania z zezwolenia, a obowiązki nałożone na niego ustawą Prawo farmaceutyczne wyznaczają granice, w jakich może poruszać się prowadząc reglamentowaną działalność.

Jak wynika z art. 37 ap ust. 1 pkt 2 p.f., organ zezwalający cofa zezwolenie w przypadku, gdy przedsiębiorca przestał spełniać warunki określone przepisami prawa wymagane do wykonywania działalności gospodarczej określonej w zezwoleniu. Jednym z niezbędnych warunków do prowadzenia apteki ogólnodostępnej jest dawanie przez wnioskodawcę w trakcie prowadzenia działalności w postaci prowadzenia apteki ogólnodostępnej rękojmi, należytego prowadzenia apteki.

Art. 37ap ust. 1 p.f. nakłada na organ obowiązek cofnięcia zezwolenia w przypadku wystąpienia okoliczności w nim wymienionych. Decyzja wydana na podstawie tego przepisu jest decyzją związaną. Punkt drugi tego ustępu jednoznacznie wskazuje, że organ cofa zezwolenie, jeżeli przedsiębiorca przestał spełniać warunki określone przepisami prawa, wymagane do wykonywania działalności gospodarczej określonej w zezwoleniu. Odsyła więc i do art. 101 p.f., który mówi, w jakich okolicznościach zezwolenie nie będzie udzielone, czyli jakie kryteria przedsiębiorca musi spełniać, aby je uzyskać.

Odnosząc się do kwestii natury formalnoprawnej podkreślić trzeba, że naczelną zasadą postępowania administracyjnego jest zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 kpa. Z zasady tej wynika obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych dla prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, co jest niezbędnym elementem właściwego zastosowania prawa materialnego. Realizację tej zasady zapewniają przepisy regulujące postępowanie dowodowe. Zgodnie z art. 77 § 1 kpa organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać materiał dowodowy.

Zawarta w art. 8 k.p.a. zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa określa przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności. Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku postępowania takiego właśnie mogą wzbudzać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają ich żądań.

Z kolei zasada przekonywania, wyrażona w art. 11 k.p.a., a realizowana na mocy art. 107 § 3 k.p.a. obliguje organ administracji do wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy.

Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do okoliczności istotnych dla danej sprawy. Zaniechanie przez organ podjęcia czynności procesowych, zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza, gdy strona skarżąca powołuje się na określone i ważne dla niej okoliczności, jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwością decyzji.

Nie budzi zatem wątpliwości, że obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w tym zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz prawnej oceny poczynionych w ten sposób ustaleń spoczywa na organie administracyjnym (sąd nie może zastąpić organu w wykonaniu tego obowiązku), a to w myśl zasady, że nie czyni własnych ustaleń w sprawie, tylko ocenia zaskarżony akt pod względem zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi.

Taka ocena możliwa jest jednak tylko w warunkach wyczerpującego dokonania przez organ ustaleń faktycznych.

Art. 75 § 1 kpa stanowi, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny.

Dopuszczenie jako dowodu wszystkiego, co może przyczynić się do wyjaśnienia stanu faktycznego, a nie jest sprzeczne z prawem, umożliwia realizację zasady prawdy obiektywnej (art. 7). Zatem organ powinien jako dowód dopuścić wszystko to co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, o ile przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca dla niej znaczenie (art. 78 § 1 k.p.a.).

Jednocześnie podkreślenia wymaga, że organ może odmówić przeprowadzenia dowodu, jeżeli uzna, że przeprowadzenie takiego dowodu nie wniesie nic nowego do sprawy. Podstawą do odmowy przeprowadzenia dowodu jest zatem zarówno stwierdzenie, że dowód dotyczy okoliczności niemającej znaczenia dla sprawy, jak i stwierdzenie że dana okoliczność została już udowodniona za pomocą innych dowodów.

Przenosząc powyższe na grunt przedmiotowej sprawy sąd stwierdza, iż oba organy nie wyjaśniły sprawy należycie.

Nie ustalono w szczególności tego jakie okoliczności legły u podstaw rozwiązania umowy o pracę z kierownikiem apteki A. O., czy miały one związek ze stwierdzonymi przez kontrolę nieprawidłowościami, oraz czy A. O. kwestionowała na drodze postępowania sądowego przyczyny rozwiązania z nią umowy o pracę przez skarżącą spółkę bez wypowiedzenia.

Zbadania będzie wymagała także kwestia podnoszonej przez skarżącą ingerencji ,,z zewnątrz’’ w system komputerowy spółki. To, że skarżąca zakupiła program [...] nie oznacza, że powinna być obciążona wszelkimi nieprawidłowościami związanymi z jego funkcjonowaniem, o ile takowe rzeczywiście miały miejsce.

Konieczna będzie w związku z tym także analiza i ocena przedłożonych przez stronę opinii dotyczących funkcjonowania tegoż systemu.

Reasumując należy stwierdzić, iż organy administracji nie rozpoznały sprawy w sposób wszechstronny i wyczerpujący, a tym samym naruszyły art. 7. art 75, art. 77 § 1 i 107 § 3 kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Biorąc pod uwagę konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania administracyjnego Sąd nie odniósł się do większości zarzutów podniesionych w skardze uznając, iż byłoby to przedwczesne.

Rozpoznając ponownie sprawę należy rozważyć wskazane wyżej okoliczności, przeprowadzić postępowanie dowodowe stosownie do zasad ogólnych zawartych w kpa, oraz raz jeszcze ustalić czy skarżąca daje rękojmię należytego prowadzenia apteki.

Z powyższych względów Sąd, na podstawie art: 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2018 r., poz. 1302), orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzekł na podstawie art.200 i 205 § 2 p.p.s.a.