Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 214/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2020-10-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
6402 Skargi organów nadzoru na uchwały rady powiatu w przedmiocie ... (art. 81 ustawy o samorządzie  powiatowym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Ruch drogowy
Skarżony organ: Rada Powiatu
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 2 pkt 5, art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 130a ust. 6
journal: Dz.U. 2018 poz 1990
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzena Łozowska Sędzia WSA Krzysztof Sobieralski Protokolant St. inspektor sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 października 2020 r. sprawy ze skargi Wojewody Opolskiego na uchwałę Rady Powiatu w Kluczborku z dnia 19 grudnia 2019 r., Nr XIV/113/2019 w przedmiocie ustalenia wysokości opłat za usunięcie i przechowanie pojazdów stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez Wojewodę Opolskiego jest uchwała Rady Powiatu w Kluczborku z dnia 19 grudnia 2019 r., nr XIV/113/2019, w sprawie ustalenia wysokości opłat za usunięcie i przechowanie pojazdów w 2020 r. (Dz. Urz. Woj. Opolskiego, poz. 4047).

Zaskarżona uchwała podjęta została na podstawie art. 12 pkt 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2019 r. poz. 511, ze zm.) zwanej dalej u.s.p., w związku z art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1990, ze zm.) zwanej dalej ustawą. W § 1 uchwały ustalono wysokość opłat za czynności związane z usunięciem i przechowaniem pojazdu w przypadkach określonych w art. 130a ust. 1 i 2 ustawy na okres od dnia 1 stycznia 2020 r. do 31 grudnia 2020 r. odpowiednio za usunięcie pojazdu w wysokości: 1) rower lub motorower - 118 zł, 2) motocykl - 232 zł, 3) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,51 - 503 zł, 4) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 t do 7,5 t - 628 zł, 5) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 7,5 t do 16 t - 887 zł, 6) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 16 t - 1308 zł, 7) pojazd przewożący materiały niebezpieczne - 1591 zł; a także za każdą dobę przechowywania pojazdu na parkingu w wysokości: 1) rower lub motorower - 22 zł, 2) motocykl - 29 zł, 3) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 t - 42 zł, 4) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 t do 7,5 t - 54 zł, 5) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 7,5 t do 16 t - 79 zł, 6) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 16 t - 142 zł, 7) pojazd przewożący materiały niebezpieczne - 208 zł. W § 2 uchwały przyjęto, że wysokość kosztów, jakie powstały wskutek wydania dyspozycji usunięcia pojazdu w przypadku odstąpienia od jego usunięcia wynosi 80% opłaty za usunięcie pojazdu określonej w § 1 dla danego rodzaju pojazdu. W § 3 postanowiono, że opłaty i koszty, o których mowa w § 1 i § 2, będą pobierane na terenie powiatu kluczborskiego przez powiatowe jednostki organizacyjne lub jednostki zajmujące się usuwaniem i przechowywaniem pojazdów, w przypadku powierzenia takiej jednostce przez starostę wykonania zadań związanych z usuwaniem i przechowywaniem pojazdów zgodnie z przepisami o zamówieniach publicznych. Na mocy § 4 wykonanie uchwały powierzono Zarządowi Powiatu w Kluczborku, a w § 5 postanowiono, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego, z mocą obowiązującą od 1 stycznia 2020 r. W uzasadnieniu do projektu uchwały wskazano maksymalne stawki opłat ustalone na 2020 r., w zestawieniu do stawek obecnie obowiązujących na terenie powiatu oraz stawek proponowanych, a także wyjaśniono m.in., że przy tworzeniu projektu brane były pod uwagę jedynie przesłanki materialnoprawne określone w art. 130a ust. 6 ustawy. Zaznaczono, że celem zadania publicznego polegającego na usuwaniu pojazdów z drogi w trybie art. 130a jest przede wszystkim zapewnienie odpowiedniego poziomu bezpieczeństwa w ruchu drogowym wraz z koniecznością sprawnej realizacji zadań związanych z usuwaniem pojazdów. Zapewnie odpowiedniego poziomu bezpieczeństwa wynikać powinno z kolei nie tylko z samego faktu likwidacji stanu zagrażającego bezpieczeństwu, lecz również z prewencji indywidualnej i ogólnej. Sprawność polega zatem nie tylko na szybkim usuwaniu pojazdów, lecz przede wszystkim na minimalizacji ogólnej liczby przypadków, w których istnieje konieczność usunięcia pojazdu z drogi.

Starosta Kluczborski, przy piśmie z dnia 23 grudnia 2019 r., przekazał ww. uchwałę Wojewodzie Opolskiemu.

Działając na podstawie art. 77a ustawy o samorządzie powiatowym, pismem z dnia 8 stycznia 2020 r., Wojewoda Opolski wystąpił do Przewodniczącego Rady Powiatu w Kluczborku o informację, czy przy podjęciu uchwały uwzględniono potrzebę skutecznego usuwania pojazdów z drogi oraz rzeczywiste koszty usuwania i przechowania pojazdu na parkingu na obszarze powiatu, a także o przedstawienie kalkulacji (poświadczonej dokumentami).

W odpowiedzi na powyższe, pismem z dnia 14 stycznia 2020 r., wyjaśniono, że usuwanie pojazdów oraz prowadzenie parkingu strzeżonego dla usuniętych pojazdów należy do zadań własnych powiatu. Powiat nie ma możliwości realizacji przedmiotowego zadania za pośrednictwem własnych jednostek organizacyjnych, wobec czego od 2011 r. są opracowywane ogłoszenia o konkursie ofert na usuwanie pojazdów oraz prowadzenie parkingu strzeżonego. Każdorazowo na konkurs wpływa tylko jedna oferta, co skutkuje podpisaniem z oferentem umowy o współdziałaniu w zakresie przemieszczania, usuwania, holowania i przechowywania pojazdów na parkingu strzeżonym. Wskazano nadto, że przy tworzeniu projektu uchwały nie były brane pod uwagę inne, dodatkowe przesłanki niewymienione w art. 130a ust. 6 ustawy, a stawkę przyjęto zgodnie z Obwieszczeniem Ministra Finansów z dnia 1 sierpnia 2019 r. w sprawie ogłoszenia obowiązujących w 2020 r. maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym uwzględniając zestawienie kosztów zamówienia zawartych w formularzu ofertowym z dnia 17 grudnia 2017 r. złożonym przez A [...] [...] [...] (stanowiącym załącznik do pisma). Koszty administracyjne realizacji zadania wynoszą około 7.310 zł. rocznie (przyjęto 10% kosztów pracowniczych). W 2019 r. otrzymano 34 dyspozycje usunięcia pojazdów z drogi, co stanowi średnio 3 pojazdy w miesiącu i generuje tym samym koszty administracyjne w wysokości 608 zł miesięcznie. Wobec powyższego do kosztów usunięcia i przechowywania jednego pojazdu należy doliczyć 203 zł na jedno zlecenie. Tak wyliczone koszty realizacji zadania, to jest wysokość opłat za świadczone usługi dla powiatu oraz inne koszty w tym administracyjne, są wyższe od przyjętych w uchwale nr XIV/113/2019 i maksymalnych stawek określonych w ww. obwieszczeniu Ministra Finansów z dnia 1 sierpnia 2019 r. Według danych zestawienia sald i obrotów za okres od 1 stycznia 2019 r. do 31 grudnia 2019 r. suma naliczonych opłat za holowanie i parking wyniosła 52.160 zł. natomiast wpływy to 24.638 zł. Do pisma załączono umowę i aneks do umowy, zestawienie sald i obrotów oraz ogłoszenie o konkursie, formularz ofertowy i protokół wyłonienia podmiotu.

Kolejnym pismem, z dnia 16 stycznia 2020 r., Wojewoda Opolski wystąpił do Przewodniczącego Rady Powiatu o wyjaśnienie, jakiego rodzaju koszty ujęte jako "koszty administracyjne", są częścią składową ustalonych opłat za usunięcie i przechowanie pojazdów, a także o przesłanie uzasadnienia projektu uchwały.

W odpowiedzi udzielonej pismem z dnia 20 stycznia 2020 r. Przewodniczący Rady Powiatu poinformował, że w skład kosztów administracyjnych, o których mowa w piśmie z dnia 9 stycznia 2020 r., wchodzi skalkulowana część wynagrodzenia osobowego pracownika wykonującego dane zadanie oraz część wynagrodzenia naczelnika wydziału sprawującego nadzór nad realizacją zadania wraz z pochodnymi pracodawcy. Wskazał, że koszty administracyjne zadania określonego w art. 130a Prawa o ruchu drogowym obejmują:

- koszty związane z prowadzeniem postępowania administracyjnego, w tym postępowanie wyjaśniające i korespondencja z: właścicielem/użytkownikiem pojazdu, Komendą Powiatową Policji w Kluczborku, organami właściwymi do spraw rejestracji usuniętych pojazdów, Sądem Rejonowym w Kluczborku, rzeczoznawcą motoryzacyjnym/biegłym sądowym, funduszem gwarancyjnym;

- koszty związane z przygotowaniem dokumentów do wydziału finansowego (każdorazowe sprawdzenie i opisanie faktury dot. usuwania pojazdu z drogi i jego przechowywania na parkingu strzeżonym).;

- koszty bezpośrednio związane z prowadzeniem postępowania obejmujące: koszty delegacji służbowych - dojazd do parkingu strzeżonego w celu przeprowadzenia oględzin zarówno parkingu, jak i pojazdu, a także w celu przeprowadzenia procedury demontażu pojazdu oraz koszty wyceny pojazdu, w stosunku do którego orzeczono przepadek na rzecz powiatu, przez biegłego sądowego i koszty opłaty sądowej.

Do pisma załączono projekt uchwały wraz z uzasadnieniem.

Pismem z dnia 30 czerwca 2020 r. Wojewoda Opolski zaskarżył ww. uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z powodu istotnego naruszenia prawa, tj. art. 130a ust. 6 ustawy. Wnosząc o stwierdzenie nieważności uchwały podniósł, że ustalona przez Radę Powiatu w Kluczborku wysokość stawek opłat za usuwanie pojazdów z drogi wykracza poza przesłanki materialne wymienione w art. 130a ust. 6 Prawa o ruchu drogowym i oznacza wadliwe zrealizowanie ustawowego upoważnienia do wydania aktu prawa miejscowego. Przesłanki ustawowe nie upoważniają bowiem do obciążania obywateli częścią szacunkowych kosztów funkcjonowania Starostwa Powiatowego. Podkreślając, że uzasadnienie uchwały powinno szczegółowo określać, jakie dane zostały wzięte pod uwagę - tak, aby możliwa była kontrola tego aktu, Wojewoda wywodził, że ustalenie w zaskarżonej uchwale stawek opłat na poziomie maksymalnym, wynikającym z obwieszczenia Ministra Finansów w sprawie ogłoszenia obowiązujących w 2020 r. maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym z 1 sierpnia 2019 r. (M.P. z 2019 r. poz. 735), powinno nastąpić po przeprowadzeniu dokładnej kalkulacji, która pozwoliłaby ocenić w sposób miarodajny czy wysokość stawek została ustalona arbitralnie z pominięciem ustawowych kryteriów, czy też stanowi ona odzwierciedlenie dokonanej rzetelnie analizy uwzględniającej wytyczne ustawodawcy. Z informacji uzyskanych w wyniku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego wynika natomiast, że w zaskarżonej uchwale stawki opłat zostały ustalone na wyższym poziomie niż te, które zostały określone w umowie z przedsiębiorcą świadczącym usługi w tym zakresie. Ponadto, do przedłożonej kalkulacji wliczono także opłaty administracyjne oraz wynagrodzenie pracownika wykonującego powyższe zadanie. Oznacza to, że Rada podejmując kwestionowaną uchwałę, wzięła po uwagę również dodatkową przesłankę - koszty związane z postępowaniem administracyjnym lub sądowym, jak również koszty pracownicze. Tymczasem w ustalaniu opłat za usuwanie pojazdów z drogi należy uwzględnić rzeczywiste koszty usuwania i przechowywania pojazdów przez podmioty świadczącego tego typu usługi na terenie powiatu, przy czym chodzi tu nie o koszty, które powiat ponosi w związku z wykonywaniem zadań usuwania pojazdów z drogi i przechowywania ich na parkingach, ale o koszty, które są odpowiednikiem cen za usługi odholowania i parkowania pojazdów, świadczone przez firmy i inne podmioty na terenie danego powiatu.

W odpowiedz na skargę na skargę Powiat Kluczborski wniósł o oddalenie skargi. Wskazywał, że przy podjęciu zaskarżonej uchwały uwzględniono wyłącznie przesłanki z art. 130a ust. 6 ustawy, a ustalając stawki uwzględniono wydatki związane ze sprawną realizacją przyznanych powiatowi zadań. Wyjaśnił, że na ogłoszenia o konkursach ofert na usuwanie pojazdów oraz prowadzenie parkingu strzeżonego każdorazowo wpływa tylko jedna oferta - co skutkuje podpisaniem z oferentem umowy. Wywiódł, że celem realizacji zadania publicznego polegającego na usuwaniu pojazdów z drogi w trybie art. 130a ustawy jest przede wszystkim zapewnienie odpowiedniego poziomu bezpieczeństwa w ruchu drogowym wraz z koniecznością sprawnej realizacji zadań związanych z usuwaniem pojazdów. Sprawność ta polega nie tylko na szybkim usuwaniu pojazdów, lecz przede wszystkim na minimalizacji ogólnej liczby przypadków, w których istnieje konieczność usuwania pojazdów z drogi. Podniósł, że aspekt ekonomiczny zadania wiąże w sobie kalkulację opłat stanowiącą różnicę między ogólnymi kosztami realizacji zadania, a realnie uzyskiwanymi dochodami. Tak więc pod pojęciem kosztu występującego w definicji ekonomiczności należy rozumieć także dodatkowy koszt ponoszony ze środków publicznych. Stosownie do tego Powiat wskazał, że w zaskarżonej uchwale ustalono maksymalne stawki opłat uwzględniając zestawienie kosztów zamówienia zawartych w formularzu ofertowym z dnia 17 grudnia 2017 r. Ponadto koszty administracyjne realizacji zadania wynoszą 7.310 złotych rocznie (przyjęto 10 % kosztów pracowniczych). Wobec tego do kosztów usunięcia i przechowywania jednego pojazdu należy doliczyć 203 zł kosztów administracyjnych zadania określonego w art. 130a ustawy, które obejmują:

- koszty związane z prowadzeniem postępowania administracyjnego, w tym, postępowanie wyjaśniające i korespondencji z właścicielem/użytkownikiem pojazdu oraz innymi podmiotami;

- koszty związane z przygotowaniem dokumentów do wydziału finansowego (sprawdzenie i opisanie faktury dotyczącej usuwania pojazdu z drogi i jego przechowywania na parkingu strzeżonym);

- koszty delegacji służbowych, tj. dojazdu do parkingu strzeżonego w celu przeprowadzenia oględzin oraz procedury demontażu pojazdu;

- koszty wyceny pojazdu przez biegłego sądowego - w stosunku do którego orzeczono przepadek na rzecz powiatu - 221,40 zł;

- koszty opłaty sądowej - 40,00 zł od wniosku o orzeczenie przepadku nieodebranego pojazdu;

Wyliczone w ten sposób koszty realizacji zadania są wyższe od przyjętych w zaskarżonej uchwale, gdyż według danych zestawienia sald i obrotów za okres od dnia 1 stycznia do 31 grudnia 2019 r. suma naliczonych opłat za holowanie i parking wyniosła 52.160 zł, natomiast wpływy to 24.638 zł.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), zwanej p.p.s.a. w zw. z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167, ze zm.), sądy administracyjne kontrolują zgodność z prawem aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Na zasadzie art. 147 § 1 p.p.s.a., uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., Sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Odnośnie do uchwał organu powiatu przepis ten pozostaje w związku z art. 79 ust. 1 zd. pierwsze wskazanej wyżej ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, nadal zwanej u.s.p., zgodnie z którym uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna.

O sprzeczności z prawem, skutkującej stwierdzeniem nieważności, stosownie do art. 79 ust. 4 u.s.p., można mówić w sytuacji "istotnego naruszenia prawa". Pojęcie to nie zostało ustawowo zdefiniowane, jednak w orzecznictwie sądowym za istotne uznaje się takie naruszenie, które związane jest z naruszeniem przepisów kompetencyjnych i podstaw prawnych podejmowania uchwał, przepisów regulujących procedurę podejmowania aktów, przepisów prawa materialnego i ustrojowego.

Zgodnie z art. 79 ust. 1 zd. drugie u.s.p. o nieważności uchwały organu powiatu w całości lub w części orzeka organ nadzoru, tj. wojewoda, w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały, w trybie określonym w art. 78 ust. 1 u.s.p. Po upływie tego terminu, stosownie do art. 81 ust. 1 u.s.p., organ nadzoru może natomiast zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Zaskarżona w niniejszej sprawie przez Wojewodę Opolskiego uchwała stanowi akt powszechnie obowiązujący na terenie Powiatu Kluczborskiego, a więc akt prawa miejscowego podlegający kontroli sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. i nie została ona objęta rozstrzygnięciem nadzorczym. Skarga na uchwałę z dnia 19 grudnia 2019 r., Nr XIV/113/2019, Rady Powiatu Kluczborskiego wniesiona została do sądu po upływie terminu do stwierdzenia jej nieważności w trybie postępowania nadzorczego. Z tego też względu skargę uznać należało za dopuszczalną.

Dokonując w niniejszej sprawie oceny legalności zaskarżonej uchwały Sąd uznał, że skarga organu nadzoru jest zasadna, gdyż przedmiotowa uchwała podjęta została z istotnym naruszeniem prawa, tj. z przekroczeniem upoważnienia ustawowego zawartego w art. 130a ust. 6 powołanej wyżej ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym, zwanej nadal ustawą.

Uzasadniając dokonaną ocenę rozpocząć należy od przytoczenia art. 7 Konstytucji RP, który stanowi, że organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Oznacza to, że każde działanie organu władzy, w tym rady powiatu, musi mieć oparcie w obowiązujących przepisach. Organy muszą ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu ustawowym.

W myśl art. 94 Konstytucji RP akty prawa miejscowego organów samorządu terytorialnego podejmowane są na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, a zasady i tryb wydawania tych aktów określa ustawa, którą w przypadku organów powiatu jest ustawa o samorządzie powiatowym.

W doktrynie, jak i w orzecznictwie ugruntowany jest pogląd odnośnie do dyrektyw wykładni norm o charakterze kompetencyjnym, z którego wynika, że naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Natomiast samodzielność powiatu określona w art. 2 ust. 3 u.s.p. nie wyklucza jej podporządkowania prawu. Oznacza to, że wszelkie akty prawne i czynności organów powiatu muszą być zgodne z obowiązującym prawem (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 6 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Op 114/19; wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu dostępne są na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jeżeli organ samorządu terytorialnego przy tworzeniu prawa wykracza poza wytyczne zawarte w upoważnieniu, to mamy do czynienia z przekroczeniem kompetencji, a więc z istotnym naruszeniem prawa, co w konsekwencji musi skutkować stwierdzeniem nieważności podjętego aktu.

Stosownie do art. 40 ust. 1 u.s.p., na podstawie i w granicach upoważnień ustawowych radzie powiatu przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze powiatu. Oznacza to, że wykonując kompetencje prawodawcze zawarte w upoważnieniu ustawowym rada powiatu zobowiązana jest działać ściśle w granicach tego upoważnienia. Upoważnienie to musi być przy tym wyraźne i nie może wynikać z domniemania lub wykładni.

Przenosząc powyższe na grunt przedmiotowej sprawy, stwierdzić należy, że przesłanki materialnoprawne ustalające zakres upoważnienia do podjęcia przez radę powiatu uchwały w przedmiocie ustalenia opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego przechowanie ustalone zostały w art. 130a ust. 6 ustawy. Zgodnie z tą regulacją rada powiatu ustala corocznie, w drodze uchwały, wysokość opłaty za usunięcie pojazdu z drogi, opłaty za każdą dobę przechowywania pojazdu na parkingu oraz wysokość kosztów w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu, biorąc pod uwagę konieczność sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z drogi oraz wysokość kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. Wysokość kosztów w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu nie może być wyższa niż maksymalna kwota opłat za usunięcie pojazdu, o których mowa w ust. 6a. Stosownie zaś do art. 130a ust. 6b i ust. 6c ustawy, maksymalne stawki opłat ustalone w art. 130a ust. 6a ustawy, obowiązujące w danym roku kalendarzowym, ulegają corocznie zmianie i ogłaszane są przez ministra finansów publicznych w drodze obwieszczenia, w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski". Na rok 2020 r. Minister Finansów ustalił wysokość maksymalnych stawek w obwieszczeniu z dnia 1 sierpnia 2019 r. w sprawie ogłoszenia obowiązujących w 2020 r. maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym (M. P. z 2019 r. poz. 735).

Jak wynika z treści art. 130a ust. 6 ustawy, przesłankami materialnoprawnymi kształtującymi treść przedmiotowej uchwały są: konieczność sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1-2, oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. Sposób realizowania upoważnienia ustawowego zdeterminowany jest z kolei obowiązkiem wzięcia pod uwagę powyższych przesłanek, przy czym kategoryczne brzmienie tego przepisu wskazuje z jednej strony, że żadne inne przesłanki nie mogą determinować sposobu zrealizowania upoważnienia ustawowego w nim zawartego, a z drugiej strony wpływ tych przesłanek na ostateczne rozstrzygnięcie wyznaczony jest obowiązkiem ich wzięcia pod uwagę.

Uchwała w przedmiocie ustalenia opłat za usunięcie pojazdu z drogi będzie zatem zgodna z prawem wtedy, gdy jej treść zostanie zdeterminowana wyłącznie koniecznością sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1-2 oraz kosztami usuwania pojazdów na obszarze danego powiatu, a wybór wysokości przyjętych stawek w granicach wyznaczonych treścią art. 130a ust. 6a-6d ustawy będzie wynikiem wzięcia "pod uwagę" wyłącznie powyższych przesłanek. Podkreślenia przy tym wymaga to, że ustawodawca określając w art. 130a ust. 6 ustawy jedynie dwa wyżej wskazane kryteria, wykluczył jednocześnie możliwość kierowania się przy podejmowaniu uchwały innymi względami, aniżeli te, które zostały wymienione w treści tego przepisu. Stąd, jako wykraczające poza przesłanki ustalone w art. 130a ust. 6 ww. ustawy uznać należy uwzględnienie przy ustalaniu stawek: kosztów pośrednich ponoszonych przez powiat w związku z usuwaniem pojazdów z dróg, warunku zapewnienia wpływu dochodu do budżetu powiatu, czy przeciwdziałania zagrożeniom bezpieczeństwa drogowego i dyscyplinującej funkcji opłat.

Zgodzić się należy z tym, że gdyby intencją ustawodawcy było, aby stawki wspomnianych opłat były ustalane przy uwzględnieniu kosztów usuwania i przechowywania pojazdów ponoszonych przez jednostkę samorządu terytorialnego, to takie unormowanie zamieściłby w ustawie. Tymczasem wśród materialoprawnych przesłanek ukształtowania zakresu obowiązku ponoszenia opłat za dokonane usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym, w tym także w sytuacji odstąpienia od jego usunięcia, już po wydaniu dyspozycji usunięcia pojazdu, brak jest takich, które umożliwiałyby zaliczenie do kosztów owych zadań także kosztów obsługi tych zadań przez funkcjonariuszy i pracowników organu. Nie sposób tym samym zaaprobować poglądu jakoby pojęcie "koszty usuwania pojazdów z dróg" stanowiło samodzielną przesłankę ukształtowania obowiązku ponoszenia ww. opłat, która dodatkowo winna być interpretowana przez pryzmat wyartykułowanej w art. 130a ust. 6 ustawy przesłanki "konieczności zapewnienia sprawnej realizacji zadań". Brak jest podstaw do akceptacji stanowiska, że ustawodawca pod pojęciem "kosztów usuwania pojazdów z dróg" rozumiał wszelkie koszty administracyjne. Usuwanie z drogi nieprawidłowo zaparkowanego pojazdu jest jednym z wielu zdań publicznych wykonywanych przez jednostki samorządu terytorialnego, których koszty pokrywane są z jej budżetu. Budżet ten z kolei stanowią generalnie różnego rodzaju daniny publiczne ponoszone przez podmioty prawa m.in. dla sprawnego funkcjonowania struktury państwa. W tej sytuacji brak jest zarówno aksjologicznych, systemowych, jak i celowościowych podstaw do dodatkowego przerzucania kosztów funkcjonowania administracji publicznej na inne podmioty, choćby tylko w zakresie poszczególnych jej zadań, i to także wówczas gdy owe zadania są reakcją na naruszenie obowiązującego prawa. Z całą pewnością przepis art. 130a ust. 6 ustawy nie stanowi w tym zakresie adekwatnej i wystarczającej podstawy prawnej, która umożliwiałaby obciążenie podmiotów prawa kosztami funkcjonowania jednostki samorządu terytorialnego. Zasadniczo, zgodnie z kryterium, o którym mowa w art. 130a ust. 6 ustawy, rada powiatu może uwzględniać jedynie koszty bezpośrednio związane z usuwaniem pojazdów. Stąd wszelkie "narzuty" dotyczące szeroko rozumianych kosztów ponoszonych przez powiat w związku z tym zadaniem nie są akceptowane. W orzecznictwie sądowym zwraca się ponadto uwagę, że ograniczenie górnej wysokości stawek nie oznacza, że rada powiatu ma dowolność w ich ustaleniu, o ile nie przekroczą one maksymalnego poziomu. Każdorazowo bowiem, oceniając prawidłowość wykonania upoważnienia zawartego w art. 130a ust. 6 ustawy należy badać, czy uchwalone stawki, bez względu na ich wysokość, uwzględniają kryteria: przymusu prawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z drogi oraz kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. Jeżeli natomiast prawodawca wprowadziłby opłaty za usuwanie pojazdów oraz ich przechowywanie z zamiarem, aby miały one charakter prewencyjny (odstraszający), to ustaliłby jednolite dla całego kraju stawki tych opłat w ustawie, na poziomie, który stanowiłby określony stopień dolegliwości dla kierowców. Natomiast opłata za odholowanie pojazdu oraz opłata za przechowywanie pojazdu na parkingu strzeżonym stanowią formę "zapłaty" za usługę publiczną, która jest świadczona w ramach realizacji nałożonego na powiat zadania polegającego na usuwaniu pojazdów i prowadzeniu parkingu strzeżonego dla usuniętych pojazdów. Zauważyć ponadto trzeba, że zasadniczo rada powiatu może uwzględnić jedynie koszty bezpośrednio związane z usuwaniem pojazdów. Wszelkie narzuty dotyczące szeroko rozumianych kosztów ponoszonych przez powiat w związku z usuwaniem pojazdów z dróg – nie są akceptowane (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 6 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Op 114/19, wyrok WSA w Krakowie z dnia 11 lutego 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 1235/18, wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 2045/17, wyrok NSA z dnia 23 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 2735/17; dostępne na http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając na uwadze powyższe, Sąd uznał, że ustalenie stawek opłat w zaskarżonej uchwale nastąpiło z istotnym naruszeniem art. 130a ust. 6 ustawy.

Z treść uzasadnienia do projektu zaskarżonej uchwały, informacji udzielonych w toku postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego przez organ nadzoru, a także z treść odpowiedzi na skargę wynika, że w kontrolowanej uchwale stawki opłat ustalone zostały przy uwzględnieniu pozaustawowych przesłanek. W zakresie konieczności sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1-2, Rada Powiatu uwzględniła bowiem koszty administracyjne ponoszone w związku z usuwaniem pojazdów z dróg, w tym koszty prowadzenia postępowania administracyjnego i korespondencji, koszty związane z przygotowaniem dokumentacji, koszty delegacji pracowników, koszty wyceny pojazdu przez biegłego, czy koszty sądowe. Ponadto jako okoliczności uzasadniające działania realizowane na podstawie art. 130a ust. 6 ustawy wskazała przeciwdziałanie zagrożeniom bezpieczeństwa drogowego oraz dyscyplinowanie właścicieli czy dysponentów usuwanych z drogi pojazdów. Przedstawiona przez Powiat argumentacja nie mieści się zatem w kryteriach wynikających z art. 130a ust. 6 ustawy.

Podkreślić w tym miejscu należy, że Sądowi znany jest pogląd orzecznictwa, zgodnie z którym do kosztów realizacji zadań powiatu w zakresie usuwania i przechowywania pojazdów mogą zostać włączone wszystkie rodzajowo koszty, w tym administracyjne, a w zakresie skuteczności realizacji takich zadań mieści się funkcja prewencyjna opłat (por. wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 963/19; dostępny na http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Niemniej jednak w niniejszej sprawie, w ocenie Sądu, brak jest podstaw do uwzględnienia tego poglądu z uwagi na to, że został on wyrażony w odniesieniu do innego stanu faktycznego, niż zaistniały w niniejszej sprawie.

Zauważyć trzeba, że z uwzględnionych kosztów usług związanych z usunięciem i przechowaniem pojazdów, ustalonych w umowie zawartej z podmiotem realizującym te usługi w Powiecie Kluczborskim wynika, że koszty te są niższe niż opłaty ustalone w zaskarżonej uchwale. Wynoszą, odpowiednio za usunięcie pojazdu: 1) rower lub motorower - 113 zł, 2) motocykl - 223 zł, 3) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,51 – 400 zł, 4) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 t do 7,5 t - 500 zł, 5) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 7,5 t do 16 t - 740 zł, 6) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 16 t - 1150 zł, 7) pojazd przewożący materiały niebezpieczne - 1400 zł; natomiast za każdą dobę przechowywania pojazdu: 1) rower lub motorower - 15 zł, 2) motocykl - 20 zł, 3) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 t - 30 zł, 4) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 t do 7,5 t - 40 zł, 5) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 7,5 t do 16 t - 60 zł, 6) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 16 t - 110 zł, 7) pojazd przewożący materiały niebezpieczne - 170 zł. Uzasadniając wysokość ustalonych opłat Rada Powiatu w Kluczborku nie wykazała żadnych okoliczności przemawiających za ustaleniem opłat w wysokości większej niż ponoszone z tego tytułu koszty świadczonych usług. Wskazując kwoty rocznych wpływów i wydatków z tytułu opłat za usunięcie i przechowanie pojazdów nie wyjaśniła zasadności przerzucenia ciężaru zwiększonych opłat na wszystkie podmioty zobowiązane do ich uiszczenia, a tym samym zasadności podniesienia ich wysokości w stosunku do wszystkich pojazdów, w tym zarówno za ich usunięcie, jak i przechowanie. Tymczasem, ustalenie stawek opłaty powinno zostać poprzedzone szczegółową kalkulacją, z uwzględnieniem wysokości kosztów ponoszonych na rzecz podmiotów zewnętrznych ale także uargumentowane w sposób pozwalający na dokonanie ustalenie merytorycznych powody zwiększenia opłat. W wyjaśnieniach udzielonych przez Radę Powiatu w Kluczborku ogólnie natomiast wskazano wyłącznie na zapewnienie odpowiedniego poziomu bezpieczeństwa w ruchu drogowym oraz aspekt ekonomiczny, przy czym nie wyjaśniono jak zwiększenie opłat przełoży się na sprawniejszą realizację zadań z art. 130a ust. 1 i ust. 2 ustawy, tj. zadań dotyczących usuwania pojazdu z drogi na koszt właściciela.

Ponadto, doliczone koszty administracyjne obejmowały także koszty niezwiązane bezpośrednio z usunięciem i przechowaniem pojazdu, tj. koszty związane z przepadkiem pojazdu usuniętego i nieodebranego w terminie. Z wyjaśnień zawartych w odpowiedzi na skargę wynika też, że średnie koszty administracyjne wyliczone zostały dla jednego pojazdu na kwotę 203 zł. Nie wyjaśniono jednak, w jaki sposób koszty te mają być zrekompensowane w ramach ustalonych opłat. Zauważyć również trzeba, że koszty ujęte w zestawieniu przewyższają uwzględnioną kwotę 203 zł. Przede wszystkim jednak przedstawione argumenty dotyczą rachunku ekonomicznego i nie wskazują, że ustalenie opłat w maksymalnej wysokości jest konieczne dla sprawnej realizacji zadań, tj. że ma wpływ na właściwe zorganizowanie działań w zakresie usuwania pojazdów z drogi. Z treści uzasadnienia do projektu uchwały wyraźnie też wynika, że jednym z głównych kryteriów ustalenia wysokości stawek za usuwanie i przechowywanie pojazdów było zapewnienie bezpieczeństwa w ruchu drogowym poprzez "wywarcie ekonomicznego nacisku" na uczestników ruchu drogowego, co w ocenie Sądu, stoi w sprzeczności z przesłankami określonymi w art. 130a ust. 6 ustawy (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 11 lutego 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 1235/18; dostępny na http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W konsekwencji, w ocenie Sądu, ani treść uchwały, ani też materiał dokumentacyjny sprawy w zakresie przedłożonym przez organ nie potwierdza, aby przy uchwalaniu zaskarżonej uchwały dokonano rzetelnej analizy kryteriów ustawowych w zakresie kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze powiatu. Co więcej, dostrzec trzeba, że ze stanowiska zaprezentowanego w odpowiedzi na skargę, jak i wyjaśnień przedstawionych organowi nadzoru wynika, że Rada Powiatu w Kluczborku miała na względzie wyłącznie okoliczności, które można wiązać z wymogiem sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z drogi. Kryterium to - jak wskazano powyżej - nie jest jednak jedynym wynikającym z art. 130a ust. 6 ustawy. Przy ustalaniu wysokości opłat za usunięcie i parkowanie pojazdu oraz kosztów odstąpienia od usunięcia pojazdu, organ winien uwzględnić również rzeczywiste koszty usuwania i przechowywania pojazdów, kształtujące się na obszarze powiatu. W uzasadnieniu projektu uchwały, jak również w późniejszych wyjaśnieniach Rada Powiatu w Kluczborku nie odniosła się do tego kryterium, jako mającego wpływ na ustalenie opłat. Uzasadnienie projektu zaskarżonej uchwały ogranicza się do przywołania przepisów prawa stanowiących podstawę prawną podjęcia tego aktu prawnego oraz wskazania jako celu zadania publicznego - polegającego na usunięciu pojazdów z drogi, zapewnienia bezpieczeństwa w ruchu drogowym wraz z koniecznością sprawnej realizacji zadań związanych z usuwaniem pojazdów. Nie wskazuje ono na konieczność uwzględnienia przy podejmowaniu uchwały kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. Także z późniejszych wyjaśnień nie wynika, by Rada ww. kryterium uwzględniła. Brak jest jakiejkolwiek informacji, z której wynikałoby, że przed podjęciem uchwały Rada dysponowała danymi dotyczącymi cen za usługi usuwania i przechowywania pojazdów pobieranych przez podmioty świadczące tego rodzaju usługi komercyjnie na terenie miasta. Dostrzec natomiast trzeba, że usuwanie z drogi nieprawidłowo zaparkowanego pojazdu jest jednym z wielu zdań publicznych wykonywanych przez jednostki samorządu terytorialnego, których koszty pokrywane są z budżetu samorządu terytorialnego, a zatem wykazanie "kosztów usuwania pojazdów na obszarze danego powiatu", o których mowa w art 130 ust. 6 ustawy oznacza wzięcie pod uwagę rzeczywistych kosztów usług holowania pojazdów, które kształtują się w danym powiecie, a nie szeroko rozumianych kosztów ponoszonych przez powiat w związku z usuwaniem pojazdów z dróg - a wysokość kosztów powinna być skalkulowana tak, aby można było ocenić ich rzeczywistą, a nie tylko hipoteczną wielkość (por. wyrok NSA z dnia 21 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1612/19; dostępny na http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd dostrzegł również, że Rada Powiatu w Kluczborku, zarówno w uzasadnieniu do projektu zaskarżonej uchwały, jak i w późniejszych wyjaśnieniach, w żaden sposób nie odniosła się do kwestii ustalenia w § 2 uchwały wysokości kosztów powstałych wskutek wydania dyspozycji usunięcia pojazdu w przypadku odstąpienia od jego usunięcia. W żaden sposób nie wykazała, aby treść tej regulacji została zdeterminowana uwzględnieniem przesłanek z art. 130a ust. 6 ustawy. Wątpliwości budzi również sam fakt uwzględnienia przy podjęciu uchwały zestawienia sald i obrotów, gdyż przedłożone zestawienie sporządzone zostało 10 stycznia 2020 r., a więc już po podjęciu zaskarżonej uchwały.

Reasumując w ocenie Sądu, podejmując zaskarżoną uchwałę Rada Powiatu w Kluczborku naruszyła w sposób istotny art. 130a ust. 6 ustawy z jednej strony, przez nieuwzględnienie wymienionych tam kryteriów, a z drugiej, przez przyjęcie przy ustalaniu wysokości spornych opłat kryteriów pozaustawowych. Ustalając stawki w maksymalnej wysokości nie uzasadniła w odniesieniu do ustawowych przesłanek z jakich względów uznała, że stawki te są odpowiednie, co wskazuje na arbitralność ustalonych opłat i kosztów. Zgodzić się należy z organem nadzoru, że odwołanie się do pozaustawowej przesłanki w postaci ewentualnych kosztów związanych z prowadzeniem postępowań administracyjnych, czy też sądowych wskazuje na nieprawidłowe skorzystanie przez organ z upoważnienia ustawowego. Tak samo należy traktować brak uwzględnienia przy ustalaniu opłat kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze powiatu.

Wyjaśniono już wyżej, że ustawodawca nakładając na powiat obowiązki wynikające z art. 130a ust. 1 i 2 ustawy określił ściśle kryteria, które winny być brane pod uwagę przy podejmowaniu uchwały, o której mowa w art. 130a ust. 6 ustawy. Sąd w niniejszej sprawie podziela pogląd, że wśród materialoprawnych przesłanek ukształtowania zakresu obowiązku ponoszenia opłat za dokonane usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym, w tym także w sytuacji odstąpienia od jego usunięcia, już po wydaniu dyspozycji usunięcia pojazdu, brak jest takich, które umożliwiałyby zaliczenie do kosztów owych zadań także kosztów obsługi administracyjnej tych zadań, w tym kosztów pracowniczych i kosztów związanych z przepadkiem pojazdu na rzecz powiatu. Przepis art. 130a ust. 6 ustawy nie stanowi adekwatnej i wystarczającej podstawy prawnej, która umożliwiałaby obciążenie podmiotów prawa kosztami funkcjonowania jednostki samorządu terytorialnego.

Mając na uwadze powyższe, Sąd uznał, że zaistniały podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości, o czym orzekł na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.