Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 561/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-06-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 81
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia NSA Elżbieta Kowalik - Grzanka Sędzia del. WSA Barbara Kołodziejczak - Osetek (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 czerwca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 13 grudnia 2018 r., sygn. akt I SA/Ke 401/18 w sprawie ze skargi K. S. na decyzję Dyrektora Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach z dnia [...] sierpnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, wyrokiem z dnia 13 grudnia 2018 r., sygn. akt I SA/Ke 401/18, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) dalej "p.p.s.a" oddalił skargę [...] na decyzję Dyrektora Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach dalej "Dyrektor Oddziału" z dnia 20 sierpnia 2018 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Włoszczowie ("Kierownik Biura") z 25 maja 2018 r. nr [...] w sprawie przyznania [...] płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2017.

Decyzje te zostały wydane w związku z wnioskiem [...] o przyznanie na rok 2017 jednolitej płatności obszarowej do działek rolnych o łącznej powierzchni [...] ha położonych na działkach ewidencyjnych położonych w obrębach: [...]. Strona ubiegała się również o przyznanie płatności za zazielenienie, płatności dla młodych rolników oraz płatności redystrybucyjnej. W dniu 31 lipca 2017 r. złożył wycofanie części wniosku dotyczące działek rolnych o łącznej powierzchni [...] ha. Powierzchnia deklarowana do jednolitej płatności obszarowej po uwzględnieniu wycofania części wniosku wynosiła [...] ha. Natomiast w dniu 2 lutego 2018 r. strona złożyła oświadczenie w przedmiocie trwałych użytków zielonych dla działek ewidencyjnych niedeklarowanych wcześniej do płatności. Kontrola w zakresie kwalifikowalności powierzchni przeprowadzona metodą inspekcji terenowej w gospodarstwie wnioskodawcy w dniach 12- 20 kwietnia 2018 r. wykazała nieprawidłowości, szczegółowo opisane w uzasadnieniu decyzji, co spowodowało przyznanie płatności, w niższej wysokości, niż oczekiwał Skarżący.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, po przeprowadzeniu sądowej kontroli, zgodności z prawem zaskarżonej decyzji uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. W rozpoznanej sprawie organy dokonały jednoznacznych ustaleń faktycznych, dokonały także wszechstronnej oceny zgromadzonych dowodów oraz w sposób logiczny umotywowały swoje rozstrzygnięcie w uzasadnieniu decyzji. Do ustalonego stanu faktycznego prawidłowo zastosowane zostały przepisy prawa materialnego.

Zważywszy na zarzuty skargi Sąd I instancji, wskazał, iż istota sporu sprowadza się do oceny prawidłowości ustaleń faktycznych dotyczących zasadności zmniejszenia zadeklarowanej we wniosku o przyznanie na rok 2017 jednolitej płatności obszarowej do działek rolnych, z powierzchni [...] ha do powierzchni łącznej [...] ha. A zatem co do zasadności wykluczenia z jednolitej płatności obszarowej działek o łącznej powierzchni [...] ha.

W odniesieniu do takiego przedmiotu sporu, dokonywana przez Sąd ocena legalności zaskarżonej decyzji została przeprowadzona z uwzględnieniem obowiązującego modelu postępowania administracyjnego w sprawach o przyznanie tego rodzaju płatności. Sąd I instancji wyjaśnił, że postępowanie administracyjne w tym przedmiocie wszczynane jest przez złożenie przez producenta rolnego wniosku o przyznanie pomocy finansowej. Wniosek zawiera deklarację (oświadczenie) wnioskodawcy co do posiadania zgłoszonych do płatności działek rolnych i co do określenia sposobu ich rolniczego wykorzystania (tj. prowadzenia na nich działalności rolniczej). W sprawach omawianych płatności znajduje zastosowanie ustawa z 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (j.t. Dz.U.2018.1312) dalej "ustawa z 2015 r." wraz z wydanymi na jej podstawie aktami wykonawczymi, w tym Rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 12 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania płatności bezpośrednich i płatności niezwiązanej do tytoniu (Dz.U.2015.351 ze zm.) dalej "rozporządzenie z 2015 r." oraz przepisy unijne.

Odnosząc się do istoty sporu tj. różnicy pomiędzy obszarem deklarowanym a kwalifikującym się do płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2017 rok, Sąd I instancji wskazał, że organ prowadzący postępowanie z wniosku rolnika o przyznanie płatności, w trakcie postępowania wyjaśniającego ma możliwość weryfikacji deklaracji zawartych we wniosku, jak i ustaleń systemowych, poprzez wykorzystanie wszelkich, zgodnych z prawem narzędzi, w tym kontroli na miejscu, która to najpełniej jest w stanie oddać rzeczywisty obraz danych zadeklarowanych we wniosku. W gospodarstwie skarżącego w dniach 12-20 kwietnia 2018 r. inspektorzy terenowi Biura Kontroli przeprowadzili kontrolę w zakresie kwalifikowalności powierzchni metodą inspekcji terenowej, która wykazała nieprawidłowości. Kontrola objęła całą powierzchnię działek [...] ha, zadeklarowanych do płatności na 2017 rok. W trakcie inspekcji został zgromadzony materiał dowodowy w postaci raportu z kontroli oraz dokumentacji fotograficznej, wykonanej w trakcie pomiarów przeprowadzanych na działkach. Miejsca wykonywania dokumentacji fotograficznej zostały wskazane na szkicach z pomiarów (zdjęcia oznaczone nr działek rolnych i szkice znajdują się na płycie CD dołączonej do akt administracyjnych).

W ocenie Sądu I instancji wbrew zarzutom skargi dokumentacja fotograficzna sporządzona w toku kontroli jest czytelna i zindywidualizowana oraz wykazała, że na całych powierzchniach działek rolnych: D o pow. 3,37 ha, E o pow. 1,50 ha, i EE o pow. 4,00 ha stwierdzono zaniechanie prowadzenia działalności rolniczej (kod błędu DR 18), niezgodnie z deklaracją skarżącego (TUZ). Na zdjęciach wykonanych podczas kontroli terenowej, oznaczonych nr działek rolnych: D, E i EE widać obszar traw z licznymi pojedynczymi samosiejkami roślin wielorocznych. Strony postępowania zgodnie przyznają, że są to samosiewki tarniny.

Skarżący w toku postępowania, przyznał w piśmie z 25 maja 2018 r., że na ww. działkach rolnych wykonał zabieg przy użyciu kosiarki młotkowej, która ,,dokładnie kosi trawy, chwasty, niedojady i kilkuletnie samosiewki drzew, poprzez ich rozdrabianie". Jednocześnie przyznał, że mimo tego tarniny nie udało się wykosić. Ewidentnie na zdjęciach wykonanych 12 — 20 kwietnia 2018 r. podczas kontroli terenowej na ww. działkach rolnych widać obszar traw z licznymi pojedynczymi samosiejkami tarniny. Dodatkowo w treści notatki służbowej sporządzonej 21 czerwca 2018 r. przez inspektorów przeprowadzających kontrole znajduje się zapis, że podczas czynności kontrolnych właściciele kontrolowanych działek, na których zastosowano kod DR18 potwierdzili, że nie były one użytkowane rolniczo. Notatka służbowa wespół z innymi dowodami potwierdza tezę organów, że na obszarze działek rolnych D, E i EE rolnik zaniechał prowadzenia działalności rolniczej w 2017 r. Dokonana przez Sąd analiza zawartości płytki CD, w tym zdjęć wykonanych przez inspektorów w trakcie kwietniowej kontroli na działkach rolnych D, E i EE w żaden sposób nie potwierdza argumentów skarżącego w zakresie użycia kosiarki młotkowej, gdyż zdjęcia obrazują obszar porośnięty pojedynczymi roślinami wielorocznymi – tarniną. Oznacza to, jak trafnie przyjmuje organ, brak prowadzonych zabiegów agrotechnicznych, tym samym prawidłowo został zastosowany kod błędu DR18. Stan faktyczny zastany przez kontrolujących na przedmiotowych działkach, następnie utrwalony w protokole z inspekcji terenowej oraz w dokumentacji fotograficznej, wobec braku skutecznej inicjatywy dowodowej ze strony skarżącego daje podstawy Sądowi do oceny o zaniechaniu prowadzenia działalności rolniczej, a najmniej rok przed kontrolą obszar ten nie były koszony. W toku postępowania skarżący oprócz gołosłownych twierdzeń o koszeniu ww. działek kosiarką młotkową dla potwierdzenia swoich argumentów powołał się na dowód w postaci oświadczenia z 18 maja 2018 r. Zauważyć należy, że z treści powyższego oświadczenia wynika, że dotyczy ono działki ewidencyjnej nr 851 (wchodzącej w skład działki rolnej nr EE). Jednakże z powodu braku czytelnego podpisu pod tym dokumentem nie wiadomo, kto w rzeczywistości poświadcza fakt, że na działce tej była prowadzona działalność rolnicza w 2017 r. W oparciu o powyższy dokument organ nie miał możliwości ustalić korzystnego dla skarżącego faktu koszenia ww. działek przed 31 lipca 2017 r. Tym samym skarżący nie podważył skutecznie prawidłowych ustaleń organów w tym zakresie.

Zastany w dniach 12-20 kwietnia 2018 r. podczas kontroli stan deklarowanych przez skarżącego do płatności działek rolnych nr: D, E i EE nie spełniał przesłanki z § 2 rozporządzenia z 2015 r., z którego wynika, że grunty uznaje się za pozostające w stanie nadającym się do wypasu lub uprawy, jeżeli został na nich przeprowadzony przynajmniej jeden zabieg agrotechniczny, mający na celu usunięcie lub zniszczenie niepożądanej roślinności, w terminie do 31 lipca roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich. Z treści tego przepisu wynika, że dla osiągnięcia celu w postaci usunięcia lub zniszczenia niepożądanej roślinności może być wykonany więcej niż jeden zabieg agrotechniczny, by tylko okazały się skuteczne. Bezsporne jest, że nie został przeprowadzony skutecznie taki zabieg do 31 lipca 2017 r., ponieważ nawet skarżący przyznaje, że na tych działkach pozostały nieusunięte samosiewki tarniny. W skardze wprost stwierdza czyniąc jednocześnie uwagę organowi, że nie wzięto pod uwagę, iż kosiarka młotkowa, używana przy koszeniu może nie usunąć do końca niektórych roślin, np. tarnin oraz, że poza istnieniem pojedynczych samosiejek drzew i chwastów jednorocznych na kwestionowanych nieruchomościach zasadniczo brak wysokich traw i chwastów wieloletnich, co jednoznacznie wskazuje na fakt ich koszenia w okresie nie dłuższym niż rok od dnia przeprowadzenia kontroli. Bez znaczenia dla oceny faktu utrzymania trwałych użytków zielonych (TUZ) przez cały rok, są eksponowane przez skarżącego problemy związane z usunięciem tarniny. Dla otrzymania w ogóle bądź w pełnej wysokości płatności niezbędne jest aby na przedmiotowych działkach nie było samosiejek tarniny.

Zatem twierdzenia skarżącego korespondują z wynikami kontroli oraz z treścią notatki służbowej sporządzonej 21 czerwca 2018 r. przez inspektorów przeprowadzających kontrolę, że nie były realizowane koszenia sezonowe, co doprowadziło do degradacji trwałych użytków zielonych. Skarżący chcą zachować uprawnienia do przyznania w pełnej wysokości płatności powinien poprzez zabieg agrotechniczny i to nie jeden jeżeli okazał się nieskuteczny, doprowadzić do całkowitego zniszczenia niepożądanej roślinności. Z tego obowiązku skarżący się nie wywiązał.

W związku z powyższym, zdaniem Sądu I instancji, organy prawidłowo uznały, że ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika, aby skarżący był w posiadaniu (użytkowaniu) całego obszaru zadeklarowanego we wniosku. Grunty te nie spełniały definicji "kwalifikującego się hektara", zgodnie z art. 32 ust. 2-4 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej (...) (Dz.U.UE.L. z dnia 20 grudnia 2013 r.), dalej "Rozporządzenie nr 1307/2013" bo nie stanowiły użytków rolnych przez cały rok kalendarzowy.

Odnosząc się do zarzutów Skarżącego, iż organy obu instancji nie wyjaśniły przyczyn obliczonej przez organy różnicy powierzchni gruntów, choć w przypadku stwierdzenia rozbieżności pomiędzy deklaracją rolnika a danymi wyznaczonymi na podstawie ortofotomapy, organy weryfikujące uprawnienia do płatności winny zmierzać do ustalenia stanu rzeczywistego, przy wykorzystaniu wszystkich dostępnych środków dowodowych, także zaproponowanych przez stronę Sąd I instancji podkreślił, że z protokołu kontroli oraz z wykonanych zdjęć wynika, że na działkach rolnych: B, F, H i K stwierdzono kod błędu DR51 – obszar tymczasowo niekwalifikujący się do płatności. Również na tych działkach stwierdzono, że deklarowane powierzchnie są większe niż stwierdzone. Dlatego wykluczono do płatności obszar o powierzchni [...] ha.

Ponadto dowód z protokołu kontroli na miejscu – z racji przeprowadzania jej przez podmioty wyspecjalizowane (dysponujące odpowiednimi warunkami organizacyjnymi, kadrowymi i technicznymi) i bezstronne – posiada przymiot wiarygodności. Raport z czynności kontrolnych jest – co do zasady –dokumentem urzędowym sporządzonym w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w zakresie ich działania (art. 76 § 1 i 2 K.p.a.). Stanowi on dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Zgodnie z art. 36 ust. 2 ustawy z 2015 r., przeprowadzenie kontroli może zostać powierzone jednostkom organizacyjnym dysponującymi odpowiednimi warunkami organizacyjnymi, kadrowymi i technicznymi. Kontrole te przeprowadzane są przez osoby do tego upoważnione, zgodnie z § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 10 marca 2015 r. w sprawie warunków, jakie powinny spełniać jednostki organizacyjne, którym można powierzyć przeprowadzenie kontroli dotyczących płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. z 2015 r., poz. 374).

W przedmiotowej sprawie kontrolę w gospodarstwie skarżącego przeprowadzali inspektorzy terenowi z Biura Kontroli, którzy są odpowiednio przeszkoleni do wykonywanych czynności, dysponują przetestowanym sprzętem pomiarowym i posiadają wiedzę w zakresie spełniania wymogów przez rolników wnioskujących o płatności, czy dany grunt kwalifikuje się do pomocy, czy jest użytkowany rolniczo. Mają również wiedzę na temat, czy obszary wykluczone (niespełniające kryterium "kwalifikującego się hektara") mogą zostać zakwalifikowane na podstawie rozporządzeń wykonawczych do ustawy z 2015 r. tj. w sprawie określenia maksymalnego zagęszczenia drzew. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że inspektorzy terenowi, przeprowadzający kontrolę na miejscu, poza posługiwaniem się sprzętem pomiarowym umożliwiającym sprawne przeprowadzanie pomiarów, wzorowali się na materiale graficznym złożonym przez skarżącego wraz z wnioskiem w dniu 31 maja 2017 r.

Sąd I instancji nie uznał za zasadne zarzutów Skarżącego dotyczących niewłaściwego sporządzenia raportu w części dotyczącej działek oznaczonych kodem DR18, poprzez brak w rubryce uwagi wpisu o nieprzeprowadzaniu w danym roku zabiegów uprawowych zapobiegających występowaniu i rozprzestrzenianiu się chwastów. W ocenie Sądu raport z inspekcji terenowej zawiera wyczerpującą informację co do stanu TUZ na przedmiotowych działkach. Kontrolujący wpisali w protokole nr kodu, którego opis znajduje się na oddzielnym druku powszechnie dostępnym, identyfikujący stwierdzone nieprawidłowości na gruncie. Nadto sporządzili czytelną dokumentację fotograficzną obrazującą stan TUZ wraz z nr działki rolnej, która pozwoliła wraz z protokołem ustalić rzetelnie i obiektywnie stan TUZ na kontrolowanych działkach. Skarżący zresztą konsekwentnie przyznaje, że na działkach rolnych pozostały samosiejki tarniny trudnej do usunięcia. Stąd mimo braku wpisów w uwagach, został rzetelnie i czytelnie zobrazowany zakres i sposób utrzymania TUZ na przedmiotowych działkach, co miało istotny wpływ na ocenę spełnienia przez skarżącego warunków do otrzymania wnioskowanych płatności wysokości.

W konsekwencji, jeśli grunty zadeklarowane do płatności nie spełniały wymogów wynikających z art. 8 ust. 1 ustawy z 2015 r. to zasadnie organy uznały, że nie kwalifikowały się do przyznania JPO, płatności za zazielenienie, płatności dla młodych rolników ponad obszar stwierdzony 18,97 ha. Sąd podzielił w tym zakresie sposób liczenia przez organy wysokości przyznanej płatności oraz nałożonych sankcji.

Przedmiotowa kontrola w gospodarstwie skarżącego miała miejsce bez jego obecności, dlatego raport z tej kontroli został mu doręczony przesyłką polecona 11 maja 2018 r. Skarżący pismem z 25 maja 2015 r. złożył zastrzeżenia do wyników kontroli w zakresie kwalifikowalności powierzchni, jak i do ustaleń zawartych w raporcie z kontroli w zakresie prowadzenia działalności rolniczej na działkach zadeklarowanych (koszenie trawy kosiarką młotkową przed 31 lipca 2017 r.). Twierdząc, że tarniny nie udało się wykosić to wycięte zostały wszystkie wieloletnie chwasty, niedojady i samosiejki drzew. Skarżący na poparcie wykonanego zabiegu zaproponował, że może dostarczyć oświadczenia właścicieli tych działek, co poparł oświadczeniem z 18 maja 2018 r., osoby o nieczytelnym podpisie.

Odnosząc się do zarzutów Skarżącego tj. naruszenia art. 3 ust. 2 pkt 1 i 4 ustawy z 2015 r., którego upatrywał w niezapewnieniu stronie, na jej żądanie, czynnego udziału w każdym stadium postępowania i unieumożliwienie jej przed wydaniem decyzji, wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań i wydanie decyzji w oparciu o raport z kontroli w zakresie kwalifikowalności powierzchni z 20 kwietnia 2018 r., przed upływem terminu na wniesienie zastrzeżeń do tego raportu Sąd I instancji przyznał rację skarżącemu co do daty doręczenia mu protokołu kontroli i wydania przez organ pierwszej instancji decyzji przed upływem terminu na wniesienie zastrzeżeń. Pokreślił jednak, że postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, zatem organ odwoławczy w ramach swoich kompetencji ma obowiązek ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, ustalenia stanu faktycznego i dokonania oceny materiału dowodowego. Z tego obowiązku Dyrektor wywiązał się należycie, ponieważ przed wydaniem zaskarżonej decyzji, swoją oceną objął zastrzeżenia do protokołu kontroli wniesione przez skarżącego. Strona również w piśmie z 25 maja 2018 r., przyznaje że tarniny nie udało się wykosić, wycięte zostały natomiast wszystkie wieloletnie chwasty, niedojady i samosiejki drzew. Zatem na zadeklarowanych do płatności działkach rolnych nr.: D, E i EE pozostała jednak niepożądana roślinność podlegająca likwidacji zgodnie z wymogami § 2 rozporządzenia z 2015 r., a który to fakt prawidłowo również ustalił organ I instancji mimo, że znał treści zastrzeżeń do protokołu z kontroli.

Organ odwoławczy rozpatrzył też i ocenił cały materiał dowodowy, w tym dowód zgłoszony przez skarżącego w postaci oświadczenia z 18 maja 2018 r. oraz ustosunkował się do zastrzeżeń raportu z kontroli. Analiza dowodów była szczegółowa i doprowadziła do zasadnego wykluczenia obszaru z jednolitej płatności obszarowej, powierzchni wynoszącej [...] ha.

Na rozprawie 13 grudnia 2018 r. Sąd, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. odmówił przeprowadzenie zawnioskowanych dowodów, ponieważ nie potwierdzają one istotnego dla sprawy faktu zniszczenia niepożądanej roślinności na przedmiotowych działkach rolnych.

Sąd I instancji nie podzielił zatem zarzutu o naruszeniu art. 3 ust. 2 pkt 1 i 4 ustawy z 2015 r. Skarżący miał możliwości zapoznania się ze wszystkimi aktami sprawy. Zgodnie z przepisami, skarżący otrzymał raport z kontroli drogą pocztową. W aktach sprawy brak jest jednak żądania skarżącego, aby zapewnić mu udział na każdym etapie postępowania i umożliwić wypowiedzenie się co do zebranych dowodów, zgodnie z art. 3 ust. 2 pkt 4 ustawy z 2015 r.

W odniesieniu do pozostałych zarzutów skargi dotyczących naruszenia prawa materialnego, Sąd I instancji stwierdził, że organ odwoławczy odniósł się do nich. Sąd nie stwierdził naruszenia prawa materialnego w przedmiotowej sprawie mającego wpływ na rozstrzygnięcie, ani przesłanek do stwierdzenia nieważności kontrolowanych decyzji oraz naruszenia przepisów prawa procesowego zarzucanego w skardze.

Powyższy wyrok został zaskarżony skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w której Skarżący zarzucił Sądowi I instancji:

I. na podstawie art.174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 145 ust. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 3 ust. 2 ustawy z 2015 r. oraz art. 78 § 1 i art. 80 K.p.a., poprzez wadliwe niedostrzeżenie przez Sąd I instancji naruszenia przez organy obowiązku określonego przepisem art. 3 ust. 1 ustawy z 2015 r. oraz ww. przepisów K.p.a tj. brak wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ w przypadku nienaruszenia tego przepisu Sąd skargę uwzględniłby, nie zaś oddalił.

II. na podstawie art.174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a to:

1. przepisu art. 3 ust.1 ustawy z 2015 r. poprzez błędne uznanie, że w sprawie nie mają zastosowania ogólne zasady postępowania administracyjnego tj. że na organach "nie ciążył obowiązek podejmowania kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego" podczas, gdy organy miały i w tej sprawie taki obowiązek, ponieważ przepisy kodeksu postępowania administracyjnego zostały w postępowaniach w sprawach dotyczących płatności bezpośredniej, wyłączone jedynie w zakresie braku konieczności działania przez organ z urzędu, nie zaś w zakresie pełnym. W szczególności do obowiązków organu należało należycie wyjaśnić stanowisko właściciela działki, od którego dzierżawi ją Skarżący, w sytuacji, gdy jego własnoręcznie podpisanemu oświadczeniu o wykonywaniu zabiegów agrotechnicznych przeciwstawił twierdzenia kontrolujących, że właściciel rzekomo twierdził inaczej.

2. przepisu art. 8 ustawy z 2015 r. w zw. § 2 rozporządzenia z 2015 r. poprzez uznanie, że skarżący nie spełnił wymogów wskazanych w tych przepisach z uwagi na brak efektu dokonanych przez niego działań agrotechnicznych, podczas gdy przepisy nie uzależniają otrzymania płatności od efektu, a jedynie od dokonania czynności, przy jednoczesnej bezsporności w sprawie, że skarżący czynności tych dokonał.

W oparciu o powyższe zarzuty Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach, a także o zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie wystąpiła żadna przesłanka nieważności postępowania, wymieniona w art. 183 § 2 p.p.s.a., co nakazywało rozpoznać sprawę w granicach wyznaczonych przez stronę. Przedstawiając motywy rozstrzygnięcia Naczelny Sąd Administracyjny, uwzględniając art. 193 zd. drugie p.p.s.a., odniósł się wyłącznie do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Niniejsza skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Wobec czego, stosownie do art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a., wnoszący skargę kasacyjną był zobowiązany do wskazania konkretnych przepisów prawa oraz wyjaśnienia, na czym polega ich naruszenie i dodatkowo, w przypadku zarzutu naruszenia prawa materialnego – wskazania formy naruszenia (błędną wykładnię, niewłaściwe zastosowanie), natomiast w przypadku zarzutu naruszenia przepisów postępowania – wykazania, że mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a więc taki, że gdyby do niego nie doszło, to rozstrzygnięcie w sprawie byłoby inne.

Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi być precyzyjne, gdyż - z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone (zob. np. wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2005 r., sygn. akt I FSK 383/05, CBOSA). Warunek przytoczenia podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody, które dla potrzeb rozpatrywanej sprawy nie mogły mieć w znacznej części znaczenia.

Ze skargi kasacyjnej wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Dyrektora Oddziału w Kielcach, stwierdził, iż jest ona zgodna z prawem. Rozpoznając sprawę w granicach podstaw, na których skargę kasacyjną oparto, skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego uznał, że wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku nie znajduje usprawiedliwienia.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do podniesionych w skardze kasacyjnej naruszeń przepisów postępowania tj. art. 145 ust. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 3 ust. 2 ustawy z 2015 r. oraz art. 78 § 1 i art. 80 K.p.a., poprzez wadliwe niedostrzeżenie przez Sąd I instancji naruszenia przez organy obowiązku określonego przepisem art. 3 ust. 1 ustawy z 2015 r. oraz ww. przepisów K.p.a tj. brak wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, wskazać należy, iż zarzuty te są bezzasadne.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji obszernie wyjaśnił zasady postępowań prowadzonych w przedmiocie spornych między stronami płatności. Jak wynika z argumentacji skargi kasacyjnej również Skarżący nie kwestionuje, iż w sprawach omawianych płatności bezpośrednich znajduje zastosowanie ustawa z 2015 r. wraz z wydanymi na jej podstawie aktami wykonawczymi, w tym rozporządzenia z 2015 r. oraz przepisy unijne.

Stosownie do art. 3 ust. 1 tej ustawy, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. W myśl art. 3 ust. 2 ww. ustawy, w postępowaniach, o których mowa w ust. 1, organ administracji publicznej: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, przy czym przepisu art. 81 kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. Z kolei zgodnie z art. 3 ust. 3 tej ustawy, strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniach, o których mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

W świetle przytoczonych przepisów stwierdzić należy, że ustawa z 2015 r. zawiera szczególną, w stosunku do przepisów K.p.a., regulację dotyczącą prowadzenia przez organ postępowania dowodowego, ograniczającą jego obowiązki w tym zakresie. Na gruncie powołanej regulacji ustawodawca zdecydował się bowiem na odejście od zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w części drugiej art. 7 oraz w art. 77 § 1 K.p.a., nakazującej organom administracji publicznej podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz zrezygnował z zasady postępowania dowodowego, wyrażonej w art. 77 § 1 k.p.a. Obowiązek organów na tle tej ustawy został ograniczony jedynie do rozpatrzenia materiału dowodowego, wskazanego we wniosku oraz innych dokumentach dołączonych przez wnioskodawcę i innych uczestników postępowania. W konsekwencji oznacza to, że na organach nie ciąży obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a więc organ prowadzący postępowanie nie jest obowiązany do aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie żądania wnioskodawcy (tj. jego uprawnienia do otrzymania wnioskowanej płatności). Jest jedynie obowiązany do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Ciężar dowodu co do faktów, z których strona wywodzi skutki prawne, spoczywa na stronie. W konsekwencji więc, w toku postępowania przed organami to na skarżącym, jako beneficjencie pomocy, spoczywał procesowy obowiązek wykazania, że działalność rolnicza prowadzona jest na całej zadeklarowanej do płatności powierzchni.

Taką właśnie wykładnię przepisów ustawy z 2015 r. oraz przepisów K.p.a. przedstawił Sąd I instancji jak i organy orzekające w sprawie. Analiza akt sprawy, a w szczególności uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nie potwierdzają zarzutu skargi kasacyjnej sformułowanego w pkt II 1), iż Sąd I instancji naruszył art.3 ust.1 ustawy z 2015 r., przyjmując, iż przepisy K.p.a. nie mają w sprawie zastosowania.

Skarżący stwierdził też w skardze kasacyjnej, że nie oczekiwał podjęcia przez organ działań z urzędu, ale rozpatrzenia jego wniosków dowodowych i zgłaszanych w sprawie zastrzeżeń do przeprowadzonej kontroli, które zostały przez organ i Sąd I instancji pominięte. Zarzuty te nie znajdują potwierdzenia w aktach sprawy.

Zastrzeżenia wniesione przez Skarżącego kasacyjnie do protokołu kontroli, jaka została przeprowadzona w jego gospodarstwie, nie zostały co prawda rozpatrzone przez organ I instancji, bowiem decyzję wydano, przed upływem terminu na wniesienie zastrzeżeń, ale rozpatrzył je organ odwoławczy. Dyrektor Oddziału przed wydaniem zaskarżonej decyzji, swoją oceną objął zastrzeżenia do protokołu kontroli wniesione przez skarżącego, tym samym naprawił błąd organu I instancji, a Skarżący nie wykazał w skardze kasacyjnej, iż uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Korespondencja jaką prowadził Skarżący z organami w trakcie postępowania, świadczy o tym, że wszystkie jego istotne uwagi, wnioski i zastrzeżenia zostały przez organy rozpoznane. Odniesiono się do składanych przez stronę uwag i zastrzeżeń zawartych w pismach jakie Skarżący kasacyjnie skierował w trakcie postępowania do organów tj. w piśmie z dnia 25 maja 2018 r.(zastrzeżenia i stanowisko co do otrzymanego raportu z czynności kontrolnych), piśmie z dnia 7 czerwca 2018 r.(odwołanie od decyzji wydanej w I instancji) oraz w piśmie z 31 lipca 2018 r. dotyczącego otrzymanej przez skarżącego dokumentacji fotograficznej z przeprowadzonej przez organ kontroli. Z akt sprawy nie wynika, aby pisma skarżącego były ignorowane. Brak też jest wniosków dowodowych Skarżącego, do których organ nie odniósł się. W skardze kasacyjnej nie wskazano, o które konkretnie wnioski dowodowe chodzi, a jest to obowiązek Skarżącego kasacyjnie, aby zarzuty uzasadnić precyzyjnie oraz wykazać, jaki wpływ na wynik sprawy mogły mieć podnoszone uchybienia proceduralne. Ogólnie formułowane zarzuty co do uchybień procesowych organu, nie odnoszące się do materiału dowodnego sprawy nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Wskazać również należy, iż dowód zgłoszony przez skarżącego w postaci oświadczenia z 18 maja 2018 r. na okoliczność koszenia trawy na działce ewidencyjnej nr [...] w lipcu 2017 r. również podlegał ocenie zarówno organów orzekających w sprawie jak i Sądu I instancji. Wbrew jednak argumentacji Skarżącego, oświadczenie to, nie zawierało czytelnego podpisu osoby, która je podpisała, na co wskazywały organy w wydanych decyzjach, a Skarżący, nie złożył innych dowodów na potwierdzenie swojej tezy, że zabiegi agrotechniczne zostały wykonane.

Za bezzasadny, Naczelny Sąd Administracyjny uznał również zarzut naruszenia art. 8 ustawy z 2015 r. w zw. § 2 rozporządzenia z 2015 r. poprzez uznanie, że skarżący nie spełnił wymogów wskazanych w tych przepisach z uwagi na brak efektu dokonanych przez niego działań agrotechnicznych, podczas gdy przepisy nie uzależniają otrzymania płatności od efektu.

W myśl art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego jednolita płatność obszarowa, płatność za zazielenienie, płatność dla młodych rolników, płatność dodatkowa i płatności związane do powierzchni upraw są przyznawane do powierzchni działki rolnej:

1) położonej na gruntach będących kwalifikującymi się hektarami w rozumieniu art. 32 ust. 2 rozporządzenia nr 1307/2013, zwanych dalej "kwalifikującymi się hektarami".

2) będącej w posiadaniu rolnika w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tych płatności;

3) o powierzchni nie mniejszej niż 0,1 ha;

4) nie większej jednak niż maksymalny kwalifikowalny obszar, o którym mowa w art. 5 ust. 2 lit. a rozporządzenia nr 640/2014, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.

Natomiast jak wynika z § 2 rozporządzenia z 2015 r. grunty uznaje się za pozostające w stanie nadającym się do wypasu lub uprawy, jeżeli został na nich przeprowadzony przynajmniej jeden zabieg agrotechniczny mający na celu usunięcie lub zniszczenie niepożądanej roślinności, w terminie do dnia 31 lipca roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich.

Z powyższych regulacji wynika przede wszystkim to, że do płatności uprawnione mogą być tylko użytki rolne i użytki te muszą być utrzymywane w należytej kulturze rolnej, a z powołanego rozporządzenia wprost wynika, że oznacza to konieczność przeprowadzenia przynajmniej jednego zabiegu agrotechnicznego (np. koszenia) w roku.Przepis ten wprost wskazuje, iż rolnik, który chce skorzystać ze spornych płatności, zobowiazany jest wykonać do 31 lipca danego roku, co najmniej jeden zabieg agrotechniczny w celu usunięcia lub zniszczenia niepożądanej roślinności.Celem więc zabiegu agrotechnicznego jest usunięcie lub zniszczenie niepożądanej roślinności.Cel ustawowy wynikający z powyższego przepisu, nie zostanie więc spełniony, jeżeli rolnik wykonana koszenie, które celu ustawowego nie realizuje. Ponadto skoro przepis stanowi, iż powinien to być co najmniej jeden zabieg agrotechniczny, to znaczy, że jeżeli cel jaki ustawa wiąże z powyższym zabiegiem, nie został zrealizowany przy pierwszym koszeniu, rolnik zobowiązany jest zabieg powtórzyć.

Z powyższego wynika, iż Skarżący kasacyjnie argumentację jaką prezentuje w skardze kasacyjnej co do wykładni § 2 rozporządzenia z 2015 r. opiera tylko na wybiórczej analizie przesłankek ustawowych w nim zawartych, przez co stanowisko Skarżcego kasacyjnie nie mogło być uznane za trafne.

Wskazać również należy, iż przepis ten nie zawiera procedury postępowania co do ustalenia wykonania przez rolnika zabiegów agrotechnichnych na danym obszarze.Spełnienie tej przesłanki przez rolnika, jakim jest koszenie do 31 lipca danego roku kalendarzowego, powinno być więc oceniane, przez organy orzekające w sprawie na podstawie okoliczności faktycznych sprawy, a przede wszystkim kontroli stanu obszaru objętego płatnością, tak jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie.Zebrany w sprawie materiał dowodowy przeczy twierdzeniom Skarżącego, o użyciu sprzętu rolniczego do wykoszenia roślinności na spornych gruntach. Na zdjęciach wykonanych w dniu 12 - 20 kwietnia 2018 r. podczas kontroli terenowej na działce rolnej D (działka ewidencyjna nr 143, 144 i 846) widać obszar traw z licznymi pojedynczymi samosiejkami tarniny. Dodatkowo w treści notatki służbowej sporządzonej w dniu 21 czerwca 2018 r. przez inspektorów przeprowadzających kontrolę w dniach 12 - 20 kwietnia 2018 r. znajduje się zapis, że podczas czynności kontrolnych właściciele kontrolowanych działek, na których zastosowano kod DR18 potwierdzili, że nie były one użytkowane rolniczo. Wykonana przez inspektorów terenowych dokumentacja fotograficzna potwierdza, natomiast, że na obszarze działek rolnych D, E i EE Pan [...] zaniechał prowadzenia działalności rolniczej w 2017 r. Dodatkowo w zastrzeżeniach do raportu kontroli na miejscu podniósł, że koszenie traw na spornych działkach wykonał przy użyciu kosiarki młotkowej, która cyt. "dokładnie kosi trawy, chwasty, niedojady i kilkuletnie samosiewki drzew, poprzez ich rozdrabnianie".Już to sformułowanie Skarżącego, stoi w sprzeczności z jego argumentami podnoszonymi na dalszym etapie postępowania, iż kosiarka młotkowa, nie była w stanie usunąć tarniny. Zdjęcia wykonane przez inspektorów w trakcie kwietniowej kontroli na działce rolnej D w żaden sposób nie potwierdzają argumentów strony w zakresie użycia w/w sprzętu rolniczego, gdyż obrazują obszar porośnięty pojedynczymi roślinami wielorocznymi - tarniną, na którym brak prowadzonych zabiegów agrotechnicznych.

Nie można więc uznać argumentu strony w przedmiocie koszenia obszaru wykazanego do płatności, ponieważ podczas kontroli stwierdzono zaniechanie prowadzenia działalności rolniczej a dokumentacja fotograficzna potwierdza, że co najmniej rok przed kontrolą obszar ten nie były koszony.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako bezzasadną.