Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 658/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-06-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Odrzucenie skargi kasacyjnej
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 37 ust. 2, art. 36 ust. 4
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski Sędziowie Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędzia del. WSA Mirosław Trzecki ( spr. ) Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 17 czerwca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 18 stycznia 2007 r. sygn. akt II SA/Wr 757/06 w sprawie ze skargi J. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 18 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/Wr 757/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w miejscowości W. oznaczonej jako działka nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję i stwierdził, iż zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości.

W uzasadnieniu Sąd powołał się na następujące ustalenia faktyczne i prawne: W dniu [...], decyzją Nr [...] Burmistrz Miasta i Gminy P. wydał na podstawie art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) i uchwały Nr [...] Rady Miasta i Gminy P. z dnia [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów zabudowy mieszkaniowej – jako zmiany planu ogólnego gminy P. – działka nr [...], wieś W., obręb W. (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...] z dnia [...]), naliczył dla J. S. jednorazową opłatę w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości objętej ustaleniem i zatwierdzeniem w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego działki nr [..]. położonej w miejscowości W. obręb W., a przeznaczonej na cele zabudowy mieszkaniowej rekreacyjno-letniskowej, o powierzchni 0,3217 ha, w związku z jej zbyciem.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, iż w § 7 uchwały

Nr [...] Rady Miasta i Gminy P. z dnia [...] ustalona została stawka jednorazowej opłaty w wysokości 30% od wzrostu wartości nieruchomości na obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla terenów zabudowy mieszkaniowej – jako zmiany planu ogólnego Gminy P. Jak podał organ wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości, a wysokość odszkodowania z tytułu wzrostu wartości nieruchomości ustala się na dzień jej sprzedaży. Obniżenie oraz wzrost wartości nieruchomości stanowią różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego przed zmianą tego planu lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Opłata ta staje się wymagalna niezwłocznie po zbyciu nieruchomości.

W wyniku wniesionego od powyższej decyzji przez J. S. odwołania, decyzją z dnia [...], nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. po rozpatrzeniu odwołania J. S. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Burmistrza Miasta i Gminy P. z dnia [...], nr [...].

Organ odwoławczy wskazał, iż materialnoprawną podstawę rozstrzygania w sprawie ustalenia opłaty jednorazowej stanowią przepisy art. 36 ust. 4 oraz art. 37 ust. 1-7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), dalej zwanej ustawą. W myśl tych przepisów wzrost wartości nieruchomości jako następstwo uchwalonego lub zmienionego planu zagospodarowania przestrzennego, stanowi podstawę do obciążenia właściciela lub użytkownika wieczystego zbywającego nieruchomość, jednorazową opłatą na rzecz gminy. Jak podkreśliło Samorządowe Kolegium Odwoławcze powstanie obowiązku uiszczenia w/w opłaty zależne jest od zaistnienia następujących przesłanek: zwiększenia wartości nieruchomości w następstwie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiany, zbycia nieruchomości i wystąpienia przez gminę z ,,roszczeniem" o wniesienie opłaty przed upływem 5 lat od daty wejścia w życie planu lub jego zmiany. Zgodnie z poprzednio obowiązującym ogólnym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy P. przedmiotowa nieruchomość przeznaczona była pod uprawy polowe. Natomiast na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta i Gminy P. z dnia [...] dla opisanej nieruchomości gruntowej ustalono przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową, rekreacyjno-letniskową dla rekreacji indywidualnej z zakazem lokalizacji obiektów dla funkcji gospodarczych, rolnych i produkcyjnych.

Organ odwoławczy podkreślił, iż w sprawach dotyczących ustalenia opłaty jednorazowej podstawowym obowiązkiem organu I instancji jest nie budzące wątpliwości ustalenie wysokości wzrostu wartości nieruchomości. Podstawowym środkiem dowodowym w tym zakresie jest opinia o wartości nieruchomości sporządzona przez rzeczoznawcę majątkowego w formie operatu szacunkowego. W ocenie organu przedłożony do akt sprawy operat szacunkowy został sporządzony z zachowaniem obowiązujących reguł wyceny. Można na jego podstawie ustalić, że zmiana przeznaczenia terenu, dokonana w nowo uchwalonym planie, miała wpływ na wzrost wartości nieruchomości oraz wysokość wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości gruntowej. Także postępowanie administracyjne w I instancji zdaniem SKO zostało przeprowadzone zgodnie z wymogami procedury administracyjnej, zapewniając stronie czynny udział w postępowaniu oraz informując ją o przysługujących jej uprawnieniach względem operatu szacunkowego.

We wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skardze J. S. zwrócił się z wnioskiem o uchylenie w/w decyzji, zarzucając jej przede wszystkim nieuwzględnienie poniesionych przez niego nakładów tj. na wykonanie drogi dojazdowej o długości 300 m (art. 37 ust. 2 ustawy). Zdaniem skarżącego sporną opłatę należało pomniejszyć o wartość poniesionych przez niego nakładów, bowiem miały one wpływ na wartość działki (a żadnych prac nie wykonywał w czasie obowiązywania nowej ustawy). Na pytanie w powyższej kwestii, jak podał skarżący, nie otrzymał on żadnej odpowiedzi. Również organ odwoławczy nie zajął się nią i nie umożliwił mu wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego. Skarżący ponadto zarzucił Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu, iż nie wziął pod uwagę, że organ I instancji pozbawił go prawa złożenia od Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych opinii dotyczącej operatu szacunkowego. Tym samym w ocenie skarżącego naruszony został art. 10 § 1 kpa. Zdaniem skarżącego bezzasadne jest twierdzenie co do pośpiechu w rozpatrywaniu sprawy bowiem organ gminy miał prawie rok na jej rzetelne rozstrzygnięcie, ale nie poczynił w tym kierunku żadnych kroków.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi podtrzymując w całości swoje dotychczasowe stanowisko. Ponadto organ stwierdził, iż z dniem [...] na mocy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 141, poz. 1492) zmianie uległ m.in. przepis art. 37 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w którym uchylono ust. 2. Przepis ten stanowił, iż opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości pomniejsza się o wartość nakładów poniesionych przez właściciela albo użytkownika wieczystego nieruchomości w okresie między uchwaleniem lub zmianą planu miejscowego a dniem sprzedaży, jeżeli nakłady te miały wpływ na wzrost wartości tej nieruchomości. Powyższy przepis uchylono z dniem 22 września 2004 r., jednocześnie powołana ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. nie przewidywała regulacji przejściowych pozwalających na zakończenie spraw wszczętych jeszcze podczas obowiązywania przepisu art. 37 ust. 2 ustawy. Zdaniem SKO organ I instancji orzekając w dniu [...] o ustaleniu wysokości jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości dla J. S., nie mógł uwzględnić żadnych nakładów, choćby nawet udokumentowanych przez stronę. Żaden z obowiązujących przepisów nie dawał mu już takiej możliwości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał, iż zaskarżona decyzja narusza prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i podlega usunięciu z obrotu prawnego.

Jak podkreślił w uzasadnieniu Sąd, zgodnie z ogólną zasadą dwuinstancyjności (art. 15 kpa) każda sprawa indywidualna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania ponownemu rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Organ ten ponownie rozpatruje daną sprawę merytorycznie w jej całokształcie. Granice w tym zakresie wyznaczają zasady ogólne postępowania administracyjnego, a przede wszystkim zasada prawdy obiektywnej, zasada praworządności i dwuinstancyjności.

Sąd wskazał, iż z zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 kpa wynika, iż na organie odwoławczym ciąży obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w tym zastosowania

art. 136 kpa, a więc uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. Z zasady praworządności wypływa zaś obowiązek czuwania nad zgodnością z prawem decyzji organu I instancji .

Sąd zgodził się, iż materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji.

Jak wynika z akt sprawy, postępowanie administracyjne zostało wszczęte w dniu [...]. Pismem z dnia [...] stronę poinformowano o możliwości wstąpienia do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o dokonanie oceny prawidłowości sporządzonego dla potrzeb decyzji operatu szacunkowego oraz o prawie przedstawienia na własny koszt i zlecenia drugiej wyceny sporządzonej przez rzeczoznawcę majątkowego. Sąd podkreślił, iż skarżący już w piśmie z dnia [...] skierowanym do Urzędu Miasta i Gminy P. wniósł o uwzględnienie nakładów przez niego poniesionych w latach [...]-[...], w celu przygotowania przedmiotowych działek do sprzedaży tj. na wyrównanie drogi (ok. 300 m) oraz podziałów geodezyjnych i wskazują że prace te wykonał zgodnie z obowiązującym wówczas prawem. Ponadto wniósł o przesłanie kopii operatu szacunkowego celem przedstawieniu go stowarzyszeniu rzeczoznawców.

Sąd zaznaczył, iż skarżący także podczas rozprawy administracyjnej w dniu [...] przed organem I instancji stwierdził, że poniósł nakłady związane z przygotowaniem przedmiotowych nieruchomości do sprzedaży, a w związku z czym żąda ich uwzględnienia. Oświadczył też, że złożył wniosek do organizacji rzeczoznawców majątkowych celem sprawdzenia operatu szacunkowego i wniósł o powołanie biegłego w celu ustalenia czy można uznać nakłady poniesione przez niego w latach [...]-[...] zgodnie z obowiązującymi przepisami.

W ocenie Sądu w treści decyzji organu I instancji brak jest jakiegokolwiek odniesienia się przez w/w organ do kwestii podnoszonych przez skarżącego w toku całego postępowania poprzedzającego wydanie decyzji, żądań odliczenia przy ustalaniu wysokości jednorazowej opłaty poczynionych nakładów na przedmiotową nieruchomość.

Sąd zgodził się, iż art. 37 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przywołany przez skarżącego, uchylony został ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492), która weszła w życie 22 września 2004 r. Jednocześnie jednak podkreślił, iż z lektury akt sprawy wynika, że wartość przedmiotowej nieruchomości oceniana była przez rzeczoznawcę na dzień [...], czyli gdy obowiązywał jeszcze art. 37 ust. 2 ustawy. Nadto na str. 24 operatu szacunkowego w pkt 2 części IV zatytułowanej ,,Wnioski końcowe" stwierdzono, iż na wyliczoną wartość przedmiotowej nieruchomości wpływ miał m .in. dojazd do nieruchomości.

Zdaniem Sądu powyższej kwestii nie wyjaśnił również organ II instancji, jak i nie ustosunkował się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji. Wprawdzie decyzja SKO zawiera szersze uzasadnienie niż decyzja organu I instancji jednakże rozważania, które zostały zawarte w odpowiedzi na skargę wskazują, iż wnikliwe uzasadnienie rozstrzygnięcia sprawy zostało poczynione dopiero na etapie postępowania sądowo administracyjnego. Odpowiedź na skargę w ocenie Sądu nie może jednak stanowić uzupełnienia decyzji administracyjnej wydawanej w toku postępowania toczącego się przed organami administracji publicznej.

Nierozważenie w zaskarżonej decyzji twierdzeń strony skarżącej, jak również uzasadnienie rozstrzygnięcia sprawy na etapie postępowania sądowo administracyjnego stanowi zdaniem Sądu naruszenie wskazanych na wstępie zasad postępowania administracyjnego, jak i art. 107 § 3, art. 136 i 138 kpa.

Tymczasem jak podkreślił Sąd, organ odwoławczy ma - zgodnie z art. 138 kpa - obowiązek rozpoznać sprawę merytorycznie w jej całokształcie. Kontrola instancyjna organu odwoławczego obejmuje wiec zarówno legalność rozstrzygnięcia sprawy przez organ I instancji, jak i ocenę przez ten organ stanu faktycznego sprawy. Sąd zaznaczył ponadto, iż organ odwoławczy może przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe, które ma szczególne znaczenie w razie jeżeli strona w toku postępowania (jak w niniejszej sprawie) kwestionuje ustalenia istotnych okoliczności faktycznych (tu poczynione nakłady przez stronę skarżącą celem przygotowania do sprzedaży nieruchomości) mających podstawowe znaczenie dla wystąpienia stanu faktycznego, od którego norma prawna uzasadnia rozstrzygnięcie sprawy.

Sąd wskazał, iż zgodnie z przepisem art. 140 kpa w postępowaniu odwoławczym w sprawach nieuregulowanych odrębnie w szczególnym przepisie mają odpowiednie zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organami pierwszej instancji. Oznacza to dla organu odwoławczego, w myśl art. 136 kpa obowiązek podjęcia wszelkich działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dopuszczenia nowych dowodów, jeżeli przyczyniają się do wyjaśnienia sprawy lub też gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części – zastosowania art. 138 § 2 kpa. Sąd wskazał również na naruszenie w tym zakresie przez organy treści art. 7 i 77 kpa, które zobowiązują organy administracji publicznej do zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego.

Jak podkreślił Sąd, tym regułom proceduralnym zmierzającym do ustalenia prawdy obiektywnej nie sprostał w rozpatrywanej sprawie organ II instancji. Ponadto naruszył on też treść art. 107 § 3 kpa, jako że uzasadnienie faktycznie prawne stanowi integralną część decyzji, a jego zdaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia.

W ocenie Sądu, organ II instancji rozpatrując niniejszą sprawę winien ocenić czy braki postępowania przeprowadzonego przez organ I instancji w kwestii możliwości uwzględnienia przy naliczaniu jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w miejscowości W. poczynionych przez J. S. nakładów będą mogły zostać usunięte poprzez przeprowadzenie uzupełniającego postępowania, czy też nie, co oznaczałoby wówczas przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., które wniosło o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi. W skardze kasacyjnej postawiono następujące zarzuty:

- naruszenia prawa materialnego polegającego na błędnej wykładni przepisu art. 6 kpa w związku z art. 37 ustawy z dnia 27 marca 2004 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz § 50 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia w 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (dz. U. Nr 2007, poz. 2109 ze zm.)

- naruszenia przepisów postępowania przez zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy, na podstawie którego została uwzględniona skarga, zamiast zastosowania art. 151 tejże ustawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazał, iż zarzut nieuwzględnienia wszystkich okoliczności sprawy tj. nierozpatrzenia i nieustosunkowania się organów obu instancji do żądania strony uwzględnienia poczynionych przez nią nakładów jest całkowicie nieuzasadniony.

Skarżący wyjaśnił, iż J. S. składając nad wyraz lakoniczne odwołanie od decyzji organu I instancji stwierdził tylko, że ,,powyższa decyzja jest niezgodna ze stanem faktycznym, ani prawnym". Nie przedstawił on żadnej szerszej argumentacji na poparcie swojego stanowiska, w szczególności nie podniósł żadnych zarzutów związanych z nieuwzględnieniem nakładów poczynionych przez niego na nieruchomość.

Zdaniem skarżącego ponieważ żądanie nie zostało wyartykułowane w odwołaniu, ani nawet w toku postępowania odwoławczego, nie można uczynić zarzutu z nieustosunkowania się do niego przez organ odwoławczy. Tym bardziej, że na gruncie przedmiotowej sprawy Kolegium zbadało i wnikliwie rozważyło wszystkie okoliczności sprawy. Orzeczenie SKO nie jest zatem w ocenie skarżącego dotknięte zarzucanym przez Sąd uchybieniem – art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. c ppsa.

Skarżący podkreślił, iż także organ I instancji rozważył w toku postępowania argumenty strony dotyczące uwzględnienia poczynionych nakładów (na utwardzenie drogi i podział geodezyjny działek), o czym świadczy zarówno treść protokołu z rozprawy administracyjnej, jak i treść decyzji organu I instancji. W decyzji tej, jak podkreślił skarżący, organ ustosunkował się do żądania strony zgłoszonego na rozprawie w przedmiocie powołania biegłego w celu ustalenia, czy możliwe jest zastosowanie w jego przypadku przepisów dotyczących nakładów poniesionych na nieruchomość.

Zdaniem skarżącego nieuzasadniony jest zarzut Sądu, dotyczący niewyjaśnienia przez organ odwoławczy kwestii ustalenia wartości nieruchomości przez rzeczoznawcę na dzień [...], czyli na dzień gdy przepis art. 37 ust. 2 ustawy obowiązywał, gdyż sporządzony operat nie zawiera określenia wartości nakładów, bowiem istotny jest stan nieruchomości w dacie wejścia w życie planu miejscowego. Stąd sporządzenie operatu w dacie, gdy w/w przepis obowiązywał, nie ma znaczenia w niniejszej sprawie.

Skarżący podkreślił ponadto, iż sporządzenie wyceny następuje z uwzględnieniem stanu nieruchomości na dzień wejścia w życie planu miejscowego. Skoro w dacie tej dojazd był zapewniony drogą nieutwardzoną to rzeczoznawca musiał tę okoliczność uwzględnić jako element stanu nieruchomości.

SKO wskazało, iż zarzut Sądu w zakresie nieuwzględnienia przez organ II instancji wszystkich okoliczności związanych z nakładami jest nieuzasadnione, a nawet jeżeli naruszenie to miałoby miejsce to nie powinno być ono uznane za naruszenie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż nakłady nie miały żadnego znaczenia w rozpatrywanej sprawie, z uwagi na fakt, że przepis stwarzający taką możliwość został uchylony zanim wszczęte zostało postępowanie w niniejszej sprawie. Stąd orzekając w sprawie organ I instancji w dniu [...], a organ II instancji w dniu [...] orzekały na podstawie obowiązującego na ten moment stanu prawnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem.

Biorąc pod uwagę okoliczności niniejszej sprawy w pierwszej kolejności należy rozważyć zarzut naruszenia prawa materialnego. Naczelny Sąd Administracyjny skargę opartą na zarzucie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie art. 6 kpa i art. 37 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz § 50 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego ( Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) uznał za nieusprawiedliwioną.

Według niekwestionowanych ustaleń Sądu kontrolowana decyzja administracyjna obejmuje stan faktyczny sprawy, w której nakłady na nieruchomość położoną w miejscowości W., stanowiąca działkę oznaczoną geodezyjnie [...] o powierzchni 0,3217 ha , jak również jej zbycie nastąpiły przed utratą mocy obowiązującej art. 37 ust. 2 cytowanej wyżej ustawy. Dodać też należy, iż postępowanie w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości zostało wszczęte w dniu [...], a więc już po utracie mocy wymienionego przepisu, tj. po dniu 22 września 2004 r.

Stosownie do regulacji art. 37 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym przed dniem 22 września 2004 r. opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem (zmianą) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należało pomniejszyć o wartość nakładów poniesionych przez właściciela lub użytkownika wieczystego w okresie między uchwaleniem (zmianą planu), a dniem sprzedaży nieruchomości, jeżeli nakłady te miały wpływ na wzrost wartości tej nieruchomości. Ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492), która weszła w życie w dniu 22 września 2004r. przywołana wyżej regulacja art. 37 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, została uchylona.

Ustawa ta w art. 19 określiła wyłącznie, że wchodzi ona w życie po upływie 3 miesięcy od jej ogłoszenia, natomiast nie przewidziała żadnych uregulowań przejściowych dotyczących zakresu czasowego obowiązywania nowych regulacji.

Brak przepisów przejściowych w tej mierze spowodował, że organy administracji orzekające w sprawie będącej przedmiotem rozpoznania Sądu pierwszej instancji przyjęły, że w takiej sytuacji z dniem wejścia w życie powyższej nowelizacji brak jest podstaw do uwzględnienia możliwości dokonania odliczeń wartości poniesionych nakładów, nawet wówczas, gdy nakłady te poczynione zostały w dacie obowiązywania regulacji art. 37 ust. 2 cytowanej wyżej ustawy.

Poglądu takiego, zaprezentowanego w skardze kasacyjnej w odniesieniu do rozpoznawanej sprawy, nie sposób podzielić. Wprawdzie należy zgodzić się z organami administracji, że co do zasady stosuje się przepisy materialne obowiązujące w dacie wydania decyzji, o ile oczywiście ustawodawca nie stanowi inaczej. Jednakże nie sposób nie zauważyć, że w sytuacji braku odpowiednich przepisów przejściowych, gdy zmiana niesie niekorzystne skutki dla strony, tak jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie, kwestia rozwiązania zagadnień intertemporalnych musi być rozważana na gruncie zasad konstytucyjnych, a zwłaszcza zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa, zasady ochrony praw nabytych, równości obywateli wobec prawa oraz zasady sprawiedliwości, a w szczególności zakazu retroakcji. Zgodnie z tą ostatnią zasadą nie można ustanawiać przepisów prawa, które wiązałyby skutki prawne ze zdarzeniami prawnymi mającymi miejsce w przeszłości, a w razie wątpliwości co do czasu obowiązywania ustawy należy przyjmować, co wielokrotnie było wyrażane w orzecznictwie, że każdy przepis normuje przyszłość a nie przeszłość (por. uchwałę NSA z dnia 20 października 1997 r. sygn. akt FPK 11/97, ONSA 1998, nr 1, poz. 10; uchwałę NSA z dnia 21 lutego 2000 r. sygn. akt OPS 6/99, ONSA 2000, nr 3, poz. 89; uchwałę NSA z dnia 12 marca 2001 r. sygn. akt OPS 14/00, ONSA 2001, nr 3, poz. 101; wyrok Sądu Najwyższego z dnia 26 lipca 1991 r. sygn. akt I PRN 34/31, LEX 10905). Retroakcja niewłaściwa, czyli bezpośrednie działanie nowego prawa nie jest absolutnie wykluczona, jednak wymaga wykazania istnienia ważnego interesu publicznego, który musi mieć pierwszeństwo przed interesem jednostki, a sprawdzenia czy w danym wypadku taki ważny interes występuje dokonuje, sprawując swe funkcje Trybunał Konstytucyjny, bądź sąd orzekając w sprawie, w której staje wobec wątpliwości intertemporalnej w stosowaniu prawa (por. uchwałę NSA z dnia 12 marca 2001 r. sygn. akt OPS 14/00, ONSA 2001, nr 3, poz. 1010).

Z zasady ochrony praw nabytych wynika natomiast, że w przypadku wątpliwości stosowania prawa należy stosować ustawę dawną jeśli przyznawała ona określone uprawnienia, a nie zostało wykazane, że ważny interes publiczny mający prymat przed interesem jednostki wymagał stosowania uregulowań ustawy nowej. Ograniczeniu niewadliwie nabytych praw, z uwagi na ważny interes publiczny, towarzyszyć winno zastosowanie procedury umożliwiającej zainteresowanym podmiotom dostosowanie się do sytuacji wywołanej zmianami stanu prawnego i dające możliwość odpowiedniego rozporządzenia swoimi prawami.

Ochrona praw nabytych nie ma więc charakteru absolutnego i nie wyklucza stanowienia regulacji mniej korzystnych dla jednostki, wymaga natomiast dochowania reguł przyzwoitej regulacji, co oznacza w szczególności, że ustawa powinna umożliwić zainteresowanym dostosowanie się do nowej regulacji( wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 grudnia 1996 r. sygn. akt K 25/95 (OTK 1996, nr 6, poz. 52, s. 501-502).

Zasada pewności prawa ma szczególne zaś znaczenie w zakresie uregulowań dotyczących wszelkiego rodzaju danin publicznych, a więc w tych dziedzinach, gdzie jednostka podporządkowana jest bezpośrednio władzy publicznej. Będąca przedmiotem zaskarżonej decyzji opłata z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przewidziana w art. 36 ust. 4 ustawy nosi niewątpliwie cechy daniny publicznej przypadającej budżetowi gminy, stąd w rozpoznanej sprawie przez pryzmat zasad wynikających z art. 2 Konstytucji przy braku przepisów przejściowych winna być rozstrzygana kwestia stosowania regulacji dotychczasowej, skoro zdarzenie kształtujące obowiązek poniesienia opłaty nastąpiło przed nowelizacją art. 37 ustawy.

Sąd rozpoznający niniejszą skargę kasacyjną podziela stanowisko wyrażone już we wcześniejszych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanych w sprawach II OSK 626/06, II OSK 988/06, II OSK 1441/06, II OSK 1459/06, II OSK 1837/06, II OSK 1980/06, II OSK 207/07 i II OSK 487/07, że właściciel nieruchomości, której wartość wzrosła na skutek zmiany planu miejscowego, a który poczynił nakłady mające wpływ na wartość tej nieruchomości w okresie obowiązywania art. 37 ust. 2 ustawy nie może być obciążany innym obowiązkami niż te, które wynikały z unormowań obowiązujących w dacie czynności prawnej w następstwie, której zaistniał obowiązek poniesienia opłaty.

Przeciwny od tego pogląd ocenić należy jako pozostający w kolizji z zasadami wypływającymi z art. 2 Konstytucji.

Mając na uwadze wskazane wyżej okoliczności nie można zaaprobować poglądu skarżącego, że nie ustalenie wartości nakładów poniesionych przez J. S. na przedmiotową nieruchomość w latach [...]-[...] nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, gdyż jest on całkowicie błędny, z przyczyn wskazanych wyżej. Zgodzić należy się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że organy powinny powyższą kwestię wziąć pod uwagę, w szczególności w sytuacji, gdy J. S. w toku całego postępowania poprzedzającego wydanie decyzji żądał odliczenia – przy ustalaniu wysokości jednorazowej opłaty planistycznej – poczynionych przez niego nakładów na przedmiotowa nieruchomość w zakresie dojazdu. Wojewódzki Sąd Administracyjny słusznie zwrócił uwagę na fakt, że w operacie szacunkowym stwierdzono, iż na wyliczoną na dzień [...] wartość przedmiotowej nieruchomości miał wpływ również dojazd do nieruchomości. W związku z powyższym zagadnienie to powinno być przedmiotem badania przez organy i może mieć istotny wpływ na rozstrzygniecie.

Konkludując, stwierdzić należy, że jeżeli decyzja organu administracji publicznej jest wydawana po wejściu w życie zmiany odpowiedniego przepisu, w rozpoznawanej sprawie po uchyleniu ust. 2 art. 37 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, odbierającej możliwość odliczenia od opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości nakładów poczynionych przez właściciela albo użytkownika wieczystego, mających wpływ na wzrost wartości tej nieruchomości, to trzeba wziąć pod uwagę podstawową zasadę współczesnego prawa intertemporalnego, oznaczającą, że zdarzenie prawne należy oceniać wedle stanu prawnego obowiązującego w dacie, gdy miało miejsce, a bezpośrednie działanie nowego prawa uzależnione jest od wykazania ważnego interesu publicznego. W konsekwencji należy opowiedzieć się za poglądem, według którego w razie braku wyraźnych regulacji co do czasu obowiązywania ustawy należy przyjąć, iż przepis normuje przyszłość, a nie przeszłość.

W świetle powyższego wywodu nie ulega wątpliwości, że właściciel (użytkownik wieczysty) nieruchomości, której wartość wzrosła na skutek uchwalenia lub zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a który poniósł nakłady mające wpływ na jej wartość w okresie obowiązywania przepisu art. 37 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przed wejściem w życie noweli do tej ustawy z dnia 23 listopada 2003 r., uchylającej ten przepis, nie może być wykluczony z kręgu osób, którym opłatę taką można pomniejszyć o poniesione nakłady.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.