Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2761/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-01-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 27 ust. 1 i 2 oraz art. 31a
journal: Dz.U. 1985 nr 12 poz 49
law: Ustawa z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej.
article: art. 4 pkt 27, art. 44b
journal: Dz.U. 2005 nr 155 poz 1298
law: Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o sporcie kwalifikowanym
article: art. 6, 7, 8, art. 10 par. 1, 77 par. 1, art. 107 par. 1, art. 40 par. 2
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon (spr.) Sędzia del. WSA Teresa Zyglewska Protokolant: asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 maja 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 79/15 w sprawie ze skargi A. K. na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie wycofania produktu z obrotu oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 26 maja 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 79/15, oddalił skargę A. K. na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z [...] listopada 2014 r., w przedmiocie wycofania produktu z obrotu.

Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z [...] października 2010 r. Główny Inspektor Sanitarny, na podstawie art. 27 ust 1 i 2 oraz art. 31a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (dalej: u.p.i.s.) w związku z art. 104 i 108 § 1 k.p.a.: wycofał z obrotu na terenie całego kraju wyrób o nazwie "[...]" określony jako przeznaczony do celów kolekcjonerskich oraz wszystkie podobne wyroby, mogące mieć wpływ na bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, nakazując jednocześnie zaprzestania działalności obiektów służących produkcji, obrotowi hurtowemu lub detalicznemu tymi wyrobami. Decyzji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności.

W uzasadnieniu tej decyzji GIS podał, że wydanie decyzji nastąpiło w związku ze stwierdzeniem przez Ministra Zdrowia wystąpienia na terenie całego kraju, bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia ludzi po użyciu wyrobu o nazwie handlowej "[...]" lub podobnych, określonych jako przeznaczone do celów kolekcjonerskich tzw. "dopalaczy". Powyższe stwierdzenie wynikało ze zgłaszanych przez oddziały toksykologiczne szpitali przypadków nagłych zachorowań młodych ludzi w wyniku używania różnych preparatów i substancji. Przeprowadzone postępowanie epidemiologiczne wykazało, że zachorowania te mają charakter zatruć o przebiegu podobnym do zatruć substancjami psychoaktywnymi. Przeprowadzone przez organy ścigania postępowanie uprawdopodobniło w stopniu bardzo znaczącym, że zachorowania nastąpiły po zażyciu preparatów nazywanych potocznie dopalaczami, a więc substancjami, w których składzie znajdują się substancje o podobnym działaniu jak środki psychoaktywne, ale dotychczas nie umieszczone na listach substancji, których posiadanie oraz spożywanie jest zabronione. GIS uznał, iż produkty te nie mogą znajdować się w obrocie jako stwarzające bezpośrednie zagrożenie nie tylko zdrowia, ale i życia ludzi. W celu uniemożliwienia dalszej sprzedaży tych produktów niezbędne było także nakazanie natychmiastowego zaprzestania działalności obiektów służących produkcji, obrotowi hurtowemu i detalicznemu tych wyrobów.

A. K. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją. Zarzucił naruszenie w stopniu istotnym art. 7, art. 8, art. 10, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i § 3, art. 109 k.p.a. oraz art. 27 ust. 1 i 2 u.p.i.s. poprzez jego błędne zastosowanie.

W uzasadnieniu skarżący podniósł, iż wykonanie przedmiotowej decyzji skutkowało zamknięciem siedziby prowadzonej przez niego firmy znajdującej się w Pabianicach oraz 14 prowadzonych przez niego sklepów, a działanie organów w tym zakresie nosi znamiona niezgodności z prawem. Wskazał, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem podstawowych zasad regulujących prowadzenie postępowania administracyjnego. Skarżący zarzucił w tej kwestii brak działań zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz brak zapewnienia stronom postępowania czynnego udziału w każdym stadium postępowania, w tym brak zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania oraz o zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. Skarżący zarzucił również, iż zaskarżona decyzja nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 107 k.p.a., w tym nie zawiera żadnego uzasadnienia i nie wskazuje o jakie fakty i dowody ustalono istnienie stanu bezpośredniego zagrożenie życia i zdrowia ludzi. Jednocześnie skarżący podniósł, iż brak stosownego wyjaśnienia w tym zakresie uniemożliwia odniesienie się do stawianych mu zarzutów, a co za tym idzie pozbawia go prawa do obrony. Skarżący zaznaczył przy tym, że kwestionowana decyzja wycofuje z obrotu wyrób o nazwie "[...]" oraz wszystkie wyroby podobne, a w żadnym z jego sklepów nie stwierdzono obecności środka o nazwie "[...]", co więcej w wielu protokołach kontroli zaznaczono, że w poszczególnych sklepach brak jest również wyrobów podobnych do ww. środka. Mimo to, wszystkie sklepy prowadzone przez niego zostały zamknięte i oplombowane. Reasumując, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego.

Po rozpatrzeniu tego wniosku, Główny Inspektor Sanitarny decyzją z [...] listopada 2011 r. utrzymał w mocy własną decyzję z [...] października 2010 r.

Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrokiem z 23 maja 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 294/12, uchylił decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z [...] listopada 2011 r.

W motywach rozstrzygnięcia Sąd wskazał, że GIS, o ile mógł w sposób przyspieszony i zdecydowany ingerować w sferę prowadzonej działalności gospodarczej polegającej na obrocie substancjami, co do których zachodziło wysokie prawdopodobieństwo szkodliwości dla życia i zdrowia ludzkiego, to miał obowiązek wykazania, że poszczególne produkty zabezpieczone w sklepach skarżącego rzeczywiście stanowiły określone niebezpieczeństwo dla osób, które mogły je nabyć i użyć. W ocenie Sądu, przed wydaniem zaskarżonej decyzji konieczne było przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, obejmującego badania laboratoryjne pobranych próbek oraz analizę substancji zawartych w produktach objętych zaskarżoną decyzją i ich wpływu na życie i zdrowie ludzkie. Wyniki takiego postępowania powinny uzasadnić prawidłowość podjętych działań przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej lub wykazać ich niezasadność w przypadku braku możliwości dowiedzenia wspomnianego negatywnego wpływu. Ponadto w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ nie wyjaśnił jakie substancje znajdowały się w poszczególnych "dopalaczach" i czy miały one (a jeżeli tak to jaki) wpływ na zdrowie i życie ludzkie. Sąd wskazał również, że w uzasadnieniu decyzji powinno znaleźć się pełne odzwierciedlenie i ocena zebranego materiału dowodowego oraz wyczerpujące wyjaśnienie przesłanek dokonanego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie powinno przekonywać zarówno co do prawidłowości oceny stanu faktycznego i prawnego, jak i co do zasadności samej treści podjętej decyzji. Przez właściwe motywowanie decyzji organ realizuje zasadę przekonywania, wyrażoną w art. 11 k.p.a. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre dowody zgromadzone w sprawie, czy też twierdzenia lub wyjaśnienia strony, albo nie odniesie się do faktów istotnych dla sprawy – okoliczności podnoszonych przez stronę. Organ przed wydaniem decyzji winien również zarówno na mocy art. 81 k.p.a., jak i art. 10 § 1 k.p.a. umożliwić skarżącemu udział w sprawie i tym samym zapoznanie się z materiałem dowodowym zebranym w sprawie.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Główny Inspektor Sanitarny wydał decyzję z [...] listopada 2014 r.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że wyłącznym powodem uchylenia przez WSA decyzji utrzymującej ją w mocy był brak szerokiego, kompleksowego uzasadnienia i oceny każdego z zatrzymanych produktów pod kątem jego zagrożenia dla bezpieczeństwa zdrowia i życia ludzi. Natomiast WSA podzielił wszystkie argumenty GIS dotyczące zasadności i legalności wydania decyzji z [...] października 2010 r.

Organ stwierdził, że zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez wydanie decyzji z [...] października 2010 r. bez podstawy prawnej, jest chybiony. Decyzja został wydana na podstawie art. 27 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, zgodnie z którym państwowy inspektor sanitarny, w przypadku stwierdzenia naruszeń higienicznych i zdrowotnych, które spowodowały bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, nakazuje w drodze decyzji administracyjnej unieruchomienie zakładu pracy lub jego części (stanowiska pracy, maszyny lub innego urządzenia), zamknięcie obiektu użyteczności publicznej, wyłączenie z eksploatacji środka transportu, wycofanie z obrotu środka spożywczego, przedmiotu użytku, materiałów i wyrobów przeznaczonych do kontaktu z żywnością, kosmetyku lub innego wyrobu mogącego mieć wpływ na zdrowie ludzi albo podjęcie lub zaprzestanie innych działań. Przepis art. 27 ust. 2 ww. ustawy jest szczególnym przepisem, wyposażającym ww. organ w uprawnienie do nadzwyczajnego, interwencyjnego, doraźnego i niezwłocznego działania. Stanowi on instrument realizacji ochrony zdrowia publicznego, co jest ustawowym zadaniem organów PIS (art. 1 ww. ustawy), a przez art. 31a tej ustawy – również zadaniem Głównego Inspektora Sanitarnego. Wykonywanie zadań określonych w art. 1 ustawy polega na sprawowaniu zapobiegawczego i bieżącego nadzoru sanitarnego oraz prowadzeniu działalności zapobiegawczej i przeciwepidemicznej, co potwierdza brzmienie art. 2 ustawy. Działanie Głównego Inspektora Sanitarnego w granicach wyznaczonych przez art. 27 ust. 2 ustawy, jest działaniem prewencyjnym, zapobiegawczym. Przesłanką wydania wskazanej decyzji jest stwierdzenie bezpośredniego "zagrożenia życia lub zdrowia ludzi". W przepisie tym mówi się o takim zagrożeniu, które było spowodowane naruszeniem wymagań higienicznych i zdrowotnych, przy czym przepis art. 27 ust. 2 ustawy nie określa tego, w jakim trybie stwierdzenie naruszenia tych wymagań powinno nastąpić. Może stanowić ono rezultat kontroli przeprowadzanej przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej, lecz może być również wynikiem innych ustaleń (ocen). Kryterium "wymagań higienicznych i zdrowotnych" przyjmuje się zarówno dla kontroli jak i dla oceny.

Przedmiotem decyzji wydawanej przez Głównego Inspektora Sanitarnego nakazującej wycofanie z obrotu, zamknięcie obiektu, były "wyroby mogące mieć wpływ na zdrowie ludzi". Ocena naruszenia przez takie wyroby wymagań higienicznych i zdrowotnych może mieć miejsce w wyniku kontroli, jednakże może być ona autonomicznie dokonana przez organ uprawniony do wydania decyzji. W ww. przepisie mówi się o "bezpośrednim zagrożeniu życia lub zdrowia", a zatem przepis ten odnosi się nie do "stanu istniejącego niebezpieczeństwa", lecz "stanu zagrożenia bezpieczeństwa dla życia lub zdrowia", a zatem stanu, w którym istnieje realna groźba spowodowania przez określone produkty negatywnych skutków dla życia lub zdrowia ludzkiego. Oceny stanu zagrożenia dla bezpieczeństwa życia lub zdrowia ludzi dokonuje organ, który wydaje przedmiotową decyzję, a kompetencja w tym zakresie stanowi instrument realizacji zadania związanego z ochroną zdrowia publicznego, za co Główny Inspektor Sanitarny ustawowo odpowiada. Ustalenie stanu zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi może nastąpić w jakikolwiek sposób. Ustalenia te organ poczynił opierając się na przypadkach odnotowanej interwencji medycznej ze wskazanego powodu, przypadkach zatruć tzw. dopalaczami, liczbie osób hospitalizowanych z powodu zażycia dopalaczy, a także na podstawie zakresu i stopnia stwierdzonych dolegliwości wynikających z zażycia dopalaczy, dostępności tych produktów w obiektach handlowych, sposobu ich użycia przez konsumentów itp. Informację taką również Głównemu Inspektorowi Sanitarnemu przekazał Minister Zdrowia pismem z [...] października 2010 r., a zatem organ konstytucyjnie odpowiedzialny za dział administracji rządowej – zdrowie, co uzasadniało w pełni użycie interwencyjnych instrumentów, w które wyposażony był Główny Inspektor Sanitarny, a które GIS pozwoliły wyeliminować stan zagrożenia bezpieczeństwa dla życia i zdrowia.

Następnie organ za niezasadny uznał zarzut naruszenia art. 27 ust. 2 ustawy o PIS, jak również zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 12 k.p.a., art. 6 i 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP. Wskazał, że mając na względzie zalecenia WSA, sformułowane w wyroku z 23 maja 2012r. sygn. akt VII SA/Wa 294/12, przeprowadził postępowanie wyjaśniające i zlecił Instytutowi Włókien Naturalnych i Roślin Zielarskich, Narodowemu Instytutowi Leków oraz Centralnemu Laboratorium Kryminalistycznemu Policji sporządzenie szczegółowej analizy pod kątem wpływu produktów o których mowa w zaskarżonej decyzji (i substancji w nich zawartych) na zdrowie i życie ludzi. Organ przedstawił szczegółowe wyniki ww. badań. Podał wykaz wszystkich substancji znajdujących się w poszczególnych sklepach należących do skarżącego oraz wskazał na mechanizmy działania na organizm, aktywność farmakologiczną oraz działania niepożądane poszczególnych substancji. W ocenie Głównego Inspektora Sanitarnego przedmiotowe badania potwierdziły słuszność i legalność decyzji ww. organu z [...] października 2010 r.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 107 § 1 k.p.a., poprzez niewskazanie w treści decyzji z [...] października 2010 r. adresata decyzji, organ podkreślił, że w tej kwestii wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 23 maja 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 294/12, uznając, że decyzja GIS z [...] października 2010 r. miała charakter generalnego aktu administracyjnego, której indywidualizacja nastąpiła po doręczeniu egzemplarza tej decyzji określonemu adresatowi. Z tego względu organ uznał, że zarzut naruszenia art. 107 § 1 k.p.a., jak również zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 42 § 1 k.p.a., jest nieuzasadniony.

W zakresie zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 40 § 2 k.p.a., poprzez niedoręczenie decyzji GIS z dnia [...] listopada 2014 r. wyznaczonemu pełnomocnikowi, wskazano, iż zarzut sformułowany jest w sposób nielogiczny. Wprawdzie bezspornym faktem jest, iż powyższa decyzja została przesłana do strony z pominięciem pełnomocnika, co stanowi uchybienie art. 40 § 2 k.p.a., niemniej jednak naruszenie tego przepisu dotyczy decyzji z [...] listopada 2014 r., nie zaś pierwszej decyzji, zatem brak jest podstaw do sformułowania zarzutu naruszenia art. 40 § 2 k.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji.

Zdaniem GIS nieuzasadniony jest również zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 10 § 1 k.p.a. i art. 81 k.p.a., bowiem skarżący nie wykazał, w jaki sposób naruszenie ww. przepisów mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Odnosząc się do zarzutu, że organ nie był w stanie ustalić, iż sklep mieszczący się przy ul. Piotrkowskiej 103 w Łodzi nie należał do skarżącego, GIS zaznaczył, iż nie uszło uwadze organu, że sklep ten nie był prowadzony przez skarżącego. Sklep ten został wskazany, bowiem zabezpieczone w nim produkty kolekcjonerskie tzw. dopalacze, których próbki zostały przebadane przez Narodowy Instytut Leków, były dystrybuowane przez [...], A. K., co zatem ewidentnie świadczy o tym, że skarżący zajmował się dystrybucją i wprowadzaniem do obrotu wymienionych w zaskarżonej decyzji produktów. Również Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z 23 maja 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 294/12, nie wykluczył możliwości objęcia decyzją produktów zabezpieczonych w punkcie handlowym, pomimo iż nie był on prowadzony przez skarżącego.

A. K. w skardze na powyższą decyzję zarzucił naruszenie:

a) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. polegające na niestwierdzeniu przez organ drugiej instancji nieważności rozstrzygnięcia wydanego przez GIS, mimo, iż rozstrzygnięcie to zostało wydane bez podstawy prawnej, w sytuacji w której organ wskazuje, że na podstawie art. 27 u.p.i.s. wydał "akt generalny", który rzekomo indywidualizował się przy jego "dostarczaniu" do punktów sprzedaży, przy czym ustawa nie przewiduje takiego trybu wydawania decyzji, a przepis art. 27 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej nie przewiduje możliwości wydawania aktu generalnego;

b) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 42 § 1 k.p.a. poprzez niestwierdzenie przez organ drugiej instancji nieważności decyzji wydanej przez GIS, w sytuacji, gdy decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa polegającym na braku doręczenia stronie decyzji z [...] października 2010 r. a jedynie, jak organ wskazuje "dostarczono decyzję do punktów sprzedaży" (brak dowodu na dostarczenie), decyzja ta lub jak organ woli – "akt generalny" został wykonany mimo braku jego doręczenia;

c) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 40 § 2 k.p.a. poprzez niedoręczenie decyzji wydanej przez GIS w [...] listopada 2014 r. polegające na niezastosowaniu art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 81 k.p.a. poprzez niezapewnienie stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania, oraz niepowiadomienie strony przed wydaniem decyzji o możliwości wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów, w sytuacji, w której organ mimo rażąco przewlekłego prowadzenia postępowania przez ponad 4 lata nie powiadomił strony o zakończeniu postępowania, czy o fakcie przeprowadzenia dowodu z opinii instytutów badań, przy czym, część badanych artykułów (np. z nienależącego do strony sklepu przy ul. [...] w Łodzi) powinna być, jako nienależąca do wnioskodawcy wyłączona z materiału dowodowego sprawy;

e) prawa procesowego w postaci art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewłaściwe uzasadnienie obu zaskarżonych decyzji, w których to decyzjach nie dokonano analizy dowodów zebranych w sprawie, nie wskazano w jaki sposób kofeina znajdująca się w produkcie "Wake Up", jak i skutek zażycia innych środków, które powodują, jak organ wskazuje np. "poczucie empatii i przebaczenia" czy "otwartość" lub "podniecenie seksualne" mają spowodować bezpośrednie zagrożenia dla zdrowia lub życia", organ posługiwał się ogólnikowymi sformułowaniami, m.in. wskazując na interwencje medyczne nie wykazał jednak by interwencje te wynikały z działań A. K., organ nie wskazał jakie wymagania higieniczne i zdrowotne naruszyła strona i w jaki sposób miało to mieć wpływ na spowodowanie bezpośredniego zagrożenia przez wszystkie wymienione w decyzji produkty, organ nie wyjaśnił także dlaczego w aktach sprawy są badane produkty, które zostały zabezpieczone po dacie wydania decyzji z dnia [...] października 2010 r. albo w ogóle w nieznanej organowi dacie;

f) przepisów prawa procesowego w postaci art. 7 k.p.a. w zw. z art 12 k.p.a. oraz art. 6 i 8 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, niewyjaśnienie niezbędnych okoliczności w sprawie, nieustalenie w toku postępowania by doszło do naruszenia wymagań sanitarnych i zdrowotnych przez stronę niniejszego postępowania i aby te naruszenia spowodowały bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, organ bowiem uzasadniając swój generalny akt wskazywał na ogólniki odnosząc się do zjawisk, które miały miejsce na terenie całego kraju, z różnych powodów, nie wskazując jednak żadnych dowodów które skłaniałyby do przekonania, że to strona tego postępowania – A. K., był przyczyną jakiegokolwiek bezpośredniego zagrożenia, organ mimo upływu 4 lat nie był nawet w stanie ustalić, że np. sklep, o którym mowa w uzasadnieniu położony przy ul. Piotrkowskiej 103 w Łodzi w ogóle nie należy i nigdy nie należał do skarżącego;

g) przepisu prawa procesowego w postaci art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niepełne przeprowadzenie postępowania dowodowego, na podstawie którego nie można było wydać skarżonej decyzji, w pierwszej kolejności nie ustalono nawet, czy wycofane środki spowodowały (forma dokonana) bezpośrednie zagrożenia dla zdrowia lub życia dla kogokolwiek;

h) przepisu prawa procesowego w postaci art. 107 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i niewskazanie w decyzji z [...] października 2010 r. adresata decyzji, również w tzw. rozdzielniku, który jednak nie stał się częścią decyzji, nie był nikomu doręczany i jak sam organ przyznał znajdował się wyłącznie w "aktach wewnętrznych organu", a nie w samej treści decyzji;

i) naruszenie prawa procesowego w postaci art. 7 Konstytucji oraz art. 6 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i działanie bez podstawy prawnej, według procedur nie znanych powszechnie obowiązującym przepisom;

j) przepisu prawa materialnego w postaci art. 27 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej poprzez jego zastosowanie mimo braku spełnienia niezbędnych przesłanek i niewykazanie by działalność wszystkich zamkniętych sklepów wnioskodawcy, jak i wszystkich zatrzymanych produktów spowodowała bezpośrednie zagrożenie dla zdrowia lub życia oraz by do tego bezpośredniego zagrożenia doszło w wyniku naruszenia jakichkolwiek wymagań higienicznych i zdrowotnych.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku wskazał na zapadły w niniejszej sprawie prawomocny wyrok Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie z 23 maja 2012 r., VII SA/Wa 294/12, którym był związany na mocy art. 170 p.p.s.a. oraz art. 153 p.p.s.a. Sąd podkreślił, że w wyroku z 23 maja 2012 r., VII SA/Wa 294/1, przesądzono, iż decyzja GIS z [...] października 2010 r. jakkolwiek jest obarczona pewnymi wadami, to jednak nie jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa. Wadliwości decyzji z [...] października 2010 r. nie można utożsamiać z rażącym naruszeniem art. 27 ust. 2 w związku z art. 27 ust. 1 u.p.i.s., które ze względu na swoją wagę uzasadniałoby stwierdzenie nieważności decyzji z wszystkimi tego konsekwencjami prawnymi, a zatem również ze skutkiem ex tunc, tj. ze skutkami od momentu podjęcia przez Głównego Inspektora Sanitarnego decyzji z [...] października 2010 r. Sąd przesądził także, iż w sprawie nie zaistniała sytuacja opisana w dyspozycji art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez brak oznaczenia w decyzji GIS z [...] października 2010 r., zindywidualizowanego adresata będącego stroną postępowania. Charakter przedmiotowej decyzji zbliża ją bowiem w ocenie Sądu do kategorii aktów o charakterze generalnym. Zarówno w praktyce stosowania prawa, jak i doktrynie oraz orzecznictwie sądowoadministracyjnym występuje pojęcie generalnego aktu administracyjnego, który może posiadać cechy władcze i służyć realizacji celów organu administracji publicznej w granicach umocowania ustawowego. Taki akt jest wydany przez organ administracji publicznej w znaczeniu ustrojowym lub funkcjonalnym, na podstawie przepisów prawa, ma charakter ogólny i władczy, i zawiera w swej treści nowe normy prawne lub dokonuje interpretacji norm już wcześniej ustanowionych, a niekiedy zawiera wyłącznie urzędowe informacje rzutujące na proces stosowania prawa. Sąd skontrolował decyzję GIS z [...] października 2010 r. również pod kątem wystąpienia innych przesłanek nieważnościowych, wyraźnie i jednoznacznie stwierdzając brak podstaw do przyjęcia, iż decyzja ta jest dotknięta którakolwiek z wad przewidzianych w art. 156 k.p.a. Z tych przyczyn jako, że kwestia ta została już przesadzona Sąd Wojewódzki uznał za chybione formułowane w tym zakresie zarzuty skargi.

Sąd zwrócił również uwagę na fakt, że WSA podzielił wszystkie argumenty Głównego Inspektora Sanitarnego dotyczące zasadności i legalność wydania decyzji z [...] października 2010 r., natomiast wyłącznym powodem uchylenia decyzji utrzymującej ją w mocy (z [...] listopada 2011 r.) był brak szerokiego, kompleksowego uzasadnienia i oceny każdego z zatrzymanych produktów pod kątem jego zagrożenia dla bezpieczeństwa zdrowia i życia ludzi.

Podstawą materialnoprawną kontrolowanego przez Sąd postępowania był art. 27 ust. 1 i 2 u.p.i.s., zgodnie z którym w razie stwierdzenia naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych, państwowy inspektor sanitarny nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie w ustalonym terminie stwierdzonych uchybień, natomiast jeżeli naruszenie tych wymagań spowodowało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, państwowy inspektor sanitarny nakazuje unieruchomienie zakładu pracy lub jego części (stanowiska pracy, maszyny lub innego urządzenia), zamknięcie obiektu użyteczności publicznej, wyłączenie z eksploatacji środka transportu, wycofanie z obrotu środka spożywczego, przedmiotu użytku, materiału i wyrobu przeznaczonego do kontaktu z żywnością, kosmetyku lub innego wyrobu mogącego mieć wpływ na zdrowie ludzi albo podjęcie lub zaprzestanie innych działań. Decyzje w tych sprawach podlegają natychmiastowemu wykonaniu.

GIS zastosował również art. 31a ust. 1 u.p.i.s., zgodnie z którym Główny Inspektor Sanitarny może podejmować wszelkie czynności należące do zakresu działania państwowego inspektora sanitarnego, jeżeli przemawiają za tym względy bezpieczeństwa sanitarnego. W tych przypadkach Główny Inspektor Sanitarny staje się organem pierwszej instancji. O podjęciu czynności Główny Inspektor Sanitarny zawiadamia właściwego wojewodę lub starostę.

Decyzja Głównego Inspektora Sanitarnego z [...] października 2010 r. określiła grupę produktów jako "[...] oraz wszystkie podobne wyroby (...)". Pomimo mało precyzyjnego sformułowania: "wszystkie podobne wyroby", decyzja w sposób jednoznaczny określiła grupę produktów, które podlegały wycofaniu z obrotu na terenie całego kraju. Z połączenia sentencji i uzasadnienia decyzji, które stanowią integralne części aktu administracyjnego można bez trudu odkodować treść rozstrzygnięcia sprowadzającego się do wycofania z obrotu na terenie całego kraju zarówno środka o nazwie "[...]" jak i wszystkich podobnych środków nazywanych potocznie "dopalaczami" (wyrobami kolekcjonerskimi). Precyzyjne ustalenie tej grupy produktów nie stanowiło żadnego problemu dla pracowników Państwowej Inspekcji Sanitarnej, którzy dokonali zamknięcia wyłącznie sklepów z "dopalaczami" i nie wykroczyli w żaden sposób poza zakres przedmiotowy decyzji. Również adresaci decyzji co do zasady (z drobnymi wyjątkami) nie podważali, że dopalacze, o których mowa w decyzji są właśnie produktami znajdującymi się w ich sklepach wyspecjalizowanych w sprzedaży tego rodzaju.

Dodatkowo zaskarżona decyzja GIS z [...] listopada 2014 r. została wydana w wyniku rozpoznania złożonego w terminie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i zawiera wszystkie obligatoryjne elementy decyzji, o których mowa w art. 107 § 1 k.p.a., wraz z oryginalnym podpisem pracownika pełniącego funkcję Głównego Inspektora Sanitarnego.

W ocenie Sądu w okolicznościach sprawy GIS był uprawniony do zastosowania art. 27 u.p.i.s., a konkretnie mógł podjąć natychmiastowe działania w celu eliminacji określonego wyrobu z obrotu na terenie kraju ze względu na pojawiające się informacje o potencjalnym znacznym zagrożeniu dla życia i zdrowia mieszkańców. Główny Inspektor Sanitarny musi dysponować odpowiednim instrumentem ustawowym do natychmiastowego reagowania w sytuacji, gdy zagrożone są najwyższe dobra chronione prawem w postaci życia i zdrowia obywateli. Zgodzić się należy ze stanowiskiem organu, że w stanie faktycznym sprawy mógł on uznać, iż produkty w postaci tzw. "dopalaczy" lub "wyrobów kolekcjonerskich" nie mogą znajdować się w obrocie jako stwarzające bezpośrednie zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi. Wprawdzie do jednoznacznego ustalenia wystąpienia tego zagrożenia konieczne jest przeprowadzenie odpowiedniego postępowania wyjaśniającego, w tym dokładne zbadanie produktów wycofanych z obrotu na terenie kraju, tym niemniej zdaniem Sądu w szczególnie uzasadnionych przypadkach organ inspekcji sanitarnej może wycofać z obrotu produkt, co do którego istnieje uzasadnione przypuszczenie, iż może on stwarzać realne zagrożenie dla zdrowia i życia ludzkiego. Jak słusznie zauważył organ Państwowa Inspekcja Sanitarna jest nie tylko uprawniona ale wręcz zobowiązana do ochrony życia i zdrowia obywateli i w celu realizacji tych obowiązków może zastosować środki władcze, niejednokrotnie o dużym stopniu uciążliwości dla adresatów takich decyzji, począwszy od podmiotów prowadzących niewielki zakład produkcyjno-usługowy skończywszy na dużej grupie adresatów zajmujących się obrotem określoną grupą produktów. Działanie organu praktycznie zawsze będzie wiązać się z wkroczeniem w pewną sferę wolności obywatela, w tym także swobody prowadzenia działalności gospodarczej i z użyciem przymusu państwowego, gdyż jest to podyktowane właśnie koniecznością ochrony interesu publicznego, w tym ochrony zdrowia i życia obywateli, co stanowi podstawowy obowiązek Państwa.

W przypadku stwierdzenia na podstawie informacji o podjętych interwencjach medycznych, przypadkach zatruć tzw. dopalaczami, czy wzrastającej w sposób nagły liczbie osób hospitalizowanych, u których stwierdzono zażycie tzw. "produktów kolekcjonerskich" ("dopalaczy") organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej, do których obowiązków ustawowych należy ochrona zdrowia publicznego poprzez m. in. sprawowanie nadzoru nad warunkami zdrowotnymi żywności, żywienia i przedmiotów użytku w celu ochrony zdrowia ludzkiego przed niekorzystnym wpływem szkodliwości i uciążliwości środowiskowych, zapobiegania powstawaniu chorób, w tym chorób zakaźnych i zawodowych (art. 1 pkt 6 u.p.i.s.), zobligowane są do podjęcia odpowiedniej interwencji i zastosowania środków przewidzianych w ustawie, w tym także działań o charakterze przyspieszonym i nadzwyczajnym.

Z treści przepisu art. 27 u.p.i.s. wynika obowiązek natychmiastowego wykonania decyzji wydanej w oparciu o ten przepis. W konsekwencji zbędne było powoływanie się przez Głównego Inspektora Sanitarnego na przepis art. 108 k.p.a. i nadawanie dodatkowo decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Natychmiastowa wykonalność tego rodzaju decyzji (podobnie w przypadku aktów wydawanych w oparciu o art. 27a u.p.i.s.) wynika z mocy z samego przepisu bez konieczności spełnienia ogólnych przesłanek określonych w art. 108 k.p.a. Wynika ona także z ratio legis art. 27 u.p.i.s., którym jest właśnie natychmiastowe przeciwdziałanie niebezpieczeństwom i zagrożeniom dla życia i zdrowia ludzkiego, także na etapie wstępnego dokumentowania i rozpoznawania takich zagrożeń. Trudno sobie wyobrazić sytuację, w której organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej pozostają bezczynne w obliczu znacznej liczby śmiertelnych zatruć wywołanych użyciem określonego rodzaju produktów, nawet gdy w początkowym okresie występowania tego rodzaju zatruć ich związek z tymi wyrobami pozostaje bardziej w sferze dużego prawdopodobieństwa i uzasadnionego podejrzenia, niż popartej odpowiednią dokumentacją pewności. Prowadzenie w takim przypadku przez organy indywidualnego, niejednokrotnie długotrwałego postępowania administracyjnego, ze skrupulatnym wypełnieniem wszystkich jego warunków formalnych związanych chociażby z doręczeniem pisma informującego o wszczęciu tego postępowania, możliwością wypowiedzenia się przez stronę co do zebranych dowodów, czy też rozpatrywania wniosków o zawieszenie postępowania na czas przedstawienia przez stronę odpowiedniej dokumentacji w istocie niweczyłoby sens nie tylko ustanowienia części przepisów ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, ale wręcz podstaw funkcjonowania Inspekcji jako takiej.

Organ wziął również pod uwagę nie tylko faktyczny sposób użycia tzw. "dopalaczy" przez konsumentów ale także wszystkie okoliczności sprawy, z których jednoznacznie wynikało, że oferowane przez producentów i sprzedawców produkty, jakkolwiek zaopatrzone w informację o przeznaczeniu innym niż do spożycia przez ludzi, w istocie miały właśnie takie przeznaczenie. Wynikało to chociażby z reklam stosowanych przez poszczególnych sprzedawców, świadomego wyboru określonej kategorii adresatów oferty, charakterystycznych opakowań produktów, ich specyficznej postaci (tabletki, proszek, mieszanki ziołowe), charakterystycznych nazw nawiązujących do substancji odurzających oraz sugerujących działanie na organizm człowieka, czy wreszcie pozostałego asortymentu oferowanego często w tych samych punktach sprzedaży, służącego właśnie do użycia oferowanych produktów przez człowieka (np. fajki służące do palenia). Twierdzenie w takim przypadku o "kolekcjonerskim" charakterze tego rodzaju wyrobów nie znajduje żadnego uzasadnienia przy zastosowaniu znaczenia, jakie przypisuje się powszechnie temu pojęciu i sugeruje działanie w celu ominięcia obowiązujących przepisów prawa. Organ administracji państwowej, który nie stanowi jedynie pojęcia teoretycznego i prawnego ale wyposażony jest w substrat ludzki, czyli zespół osób, które powinny charakteryzować się pewnym poziomem wiedzy, doświadczenia życiowego i umiejętnością działania w określonych warunkach, nie może ograniczać się do bezrefleksyjnego stosowania przepisów prawa w oderwaniu od rzeczywistego stanu faktycznego sprawy. Od tak pojętego organu należy oczekiwać działań adekwatnych do powstałej sytuacji, służących realizacji ustawowego celu przy uwzględnieniu właśnie wszystkich okoliczności faktycznych sprawy i właściwym zastosowaniu reguł proceduralnych dostosowanych do tych okoliczności. Obowiązek ten nabiera szczególnego wymiaru przy ochronie takich wartości jak życie i zdrowie ludzkie. Dlatego Sąd uznał, że zastosowanie przez Głównego Inspektora Sanitarnego art. 27 ust. 2 u.p.i.s., mimo że z pewnymi elementami prewencyjnymi, to jednak znajduje oparcie w okolicznościach faktycznych i prawnych kontrolowanej sprawy.

Z powyższych względów Sąd doszedł również do przekonania, że GIS mógł zastosować art. 31a u.p.i.s. Zgodnie z tym przepisem Główny Inspektor Sanitarny może podejmować wszelkie czynności należące do zakresu działania państwowego inspektora sanitarnego, jeżeli przemawiają za tym względy bezpieczeństwa sanitarnego. W tych przypadkach Główny Inspektor Sanitarny staje się organem pierwszej instancji. O podjęciu czynności Główny Inspektor Sanitarny zawiadamia właściwego wojewodę lub starostę. W okolicznościach sprawy nie ulega wątpliwości, że koncentracja kompetencji w rękach GIS służyła względom bezpieczeństwa sanitarnego. Skoro bowiem konieczne stało się podjęcie działań o charakterze pilnym, które w dodatku objęły swoim zasięgiem obszar całego kraju, to należy uznać, że organ w sposób właściwy i uzasadniony skorzystał z instrumentu przewidzianego w art. 31a u.p.i.s.

Wykonując wytyczne zawarte w uzasadnieniu wyroku z 23 maja 2012 r. (VII SA/Wa 294/12) Główny Inspektor Sanitarny przeprowadził postępowanie wyjaśniające i zlecił Instytutowi Włókien Naturalnych i Roślin Zielarskich, Narodowemu Instytutowi Leków oraz Centralnemu Laboratorium Kryminalistycznemu Policji sporządzenie szczegółowej analizy pod kątem wpływu produktów o których mowa w zaskarżonej decyzji (i substancji w nich zawartych) na zdrowie i życie ludzi. Organ przedstawił szczegółowe wyniki ww. badań. Podał wykaz wszystkich substancji znajdujących się w poszczególnych sklepach należących do skarżącego oraz wskazał na mechanizmy działania na organizm, aktywność farmakologiczną oraz działania niepożądane poszczególnych substancji.

Sąd podzielił ocenę Głównego Inspektora Sanitarnego, iż przedmiotowe badania potwierdziły słuszność i legalność decyzji organu z [...] października 2010 r.

Sklep mieszczący się przy ul. Piotrowskiej 103 w Łodzi nie należał do skarżącego, jednak zabezpieczone w nim produkty kolekcjonerskie tzw. dopalacze, których próbki zostały przebadane przez Narodowy Instytut Leków, były dystrybuowane przez [...], A. K., co świadczy o tym, że skarżący zajmował się dystrybucją i wprowadzaniem do obrotu wymienionych w zaskarżonej decyzji produktów.

W rezultacie organowi nie można postawić zarzutu naruszenia art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i 80 k.p.a. jak również art. 6 i 8 k.p.a.

Odnosząc się do ewentualnego naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. Sąd uznał, że również w tym zakresie zarzut skargi nie może zostać uwzględniony. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest bowiem wyczerpujące i nie budzi zastrzeżeń w stopniu wpływającym na prawidłowość rozstrzygnięcia. Uchylenie bowiem decyzji wyłącznie z powodu zbyt ogólnych rozważań i braku szczegółowego opisu wyników badań laboratoryjnych w jej uzasadnieniu, w sytuacji włączenia wyników tych badań do akt postępowania administracyjnego, byłoby niecelowe i w istocie naruszałoby art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., gdyż prowadziłoby do wydania przez organ tożsamej decyzji, lecz zawierającej obszerniejsze uzasadnienie.

Z tych wszystkich względów Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

A. K. w skardze kasacyjnej od powyższego orzeczenia wniósł o jego uchylenie w całości zaskarżonego orzeczenia oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania w obydwu instancjach.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi przez sąd na tej podstawie, że był on zobowiązany do działania zgodnie ze wskazaniami wyrażonymi przez WSA w innym postępowaniu, podczas gdy to rozstrzygnięcie dotyczyło nieważności skarżonej decyzji, a nie rozstrzygało jej na płaszczyźnie merytorycznej; sąd powinien był zatem uznać, że decyzja nie ma przymiotu nieważności i rozpatrzeć skargę pod kątem uchylenia lub zmiany skarżonej decyzji;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 170 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi przez sąd na podstawie wiążącego rozstrzygnięcia wydanego przez sąd w tej sprawie, podczas gdy przytaczane rozstrzygnięcie dotyczyło innych kwestii niż zarzuty podnoszone przez Skarżącego w skardze do WSA;

c) art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 40 § 2 k.p.a. poprzez oddalenie skargi przez sąd, mimo niedoręczenia decyzji wydanej przez Głównego Inspektora Sanitarnego w dniu [...] listopada 2014 r. polegającego na niedoręczeniu decyzji pełnomocnikowi, mimo złożenia przez tego pełnomocnika dokumentu pełnomocnictwa do akt sprawy obejmujące reprezentowanie stronę w toku całego postępowania;

d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 81 k.p.a. poprzez oddalenie skargi przez sąd mimo braku zapewnienia stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania i mimo niepowiadomienia strony przed wydaniem decyzji o możliwości wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów, w sytuacji, w której organ mimo rażąco przewlekłego prowadzenia postępowania przez ponad cztery lata nie powiadomił strony o zakończeniu postępowania, czy o fakcie przeprowadzenia dowodu z opinii instytutów badań, przy czym, część badanych artykułów (np. z nienależącego do strony sklepu przy ul. Piotrkowskiej 103 w Łodzi) powinna być, jako nienależąca do wnioskodawcy, wyłączona z materiału dowodowego sprawy;

e) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 12 k.p.a. oraz art. 6 i 8 k.p.a. poprzez oddalenie skargi przez sąd mimo ich niezastosowania przez organ administracji i niewyjaśnienia niezbędnych okoliczności w sprawie, nieustalenia w toku postępowania, aby doszło do naruszenia wymagań sanitarnych i zdrowotnych przez stronę niniejszego postępowania i aby te naruszenia spowodowały bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi; organ bowiem uzasadniając swój generalny akt wskazywał na ogólniki odnosząc się do zjawisk, które miały miejsce na terenie całego kraju, z różnych powodów, nie wskazując jednak żadnych dowodów które skłaniałyby do przekonania, że to strona tego postępowania – A. K. – był przyczyną jakiegokolwiek bezpośredniego zagrożenia, organ mimo upływu czterech lat nie był nawet w stanie ustalić, że np. sklep, o którym mowa w uzasadnieniu położony przy ul. Piotrkowskiej 103 w Łodzi (s. 34) w ogóle nie należy i nigdy nie należał do Skarżącego;

f) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez oddalenie skargi przez sąd mimo niepełnego przeprowadzenia przez organ administracji postępowania dowodowego, na podstawie którego nie można było wydać skarżonej decyzji; w pierwszej kolejności nie ustalono nawet, czy wycofane środki spowodowały (forma dokonana) bezpośrednie zagrożenia dla zdrowia lub życia dla kogokolwiek;

g) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. poprzez oddalenie skargi przez sąd mimo ich niezastosowania przez organ administracji i niewskazanie w decyzji z [...] października 2010 r. adresata decyzji, również w tzw. rozdzielniku, który jednak nie stał się częścią decyzji, nie był nikomu doręczany i jak sam organ przyznał znajdował się wyłącznie w "aktach wewnętrznych organu'', a nie w samej treści decyzji;

h) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 7 Konstytucji oraz art. 6 k.p.a. poprzez oddalenie skargi przez sąd mimo ich niezastosowania przez organ administracji i działania przez niego bez podstawy prawnej, według procedur nie znanych powszechnie obowiązującym przepisom;

i) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. w zw. z art. 27 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej poprzez oddalenie skargi przez sąd mimo zastosowania przez organ wskazanego przepisu prawa materialnego, pomimo braku spełnienia niezbędnych przesłanek i niewykazania, by działalność wszystkich zamkniętych sklepów wnioskodawcy, jak i wszystkich zatrzymanych produktów spowodowała bezpośrednie zagrożenie dla zdrowia lub życia oraz by do tego bezpośredniego zagrożenia doszło w wyniku naruszenia jakichkolwiek wymagań higienicznych i zdrowotnych;

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 718, dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty i argumentacja zawarta w jej uzasadnieniu zasadniczo wiążą się z kwestią wyznaczenia na podstawie art. 153 p.p.s.a. zakresu związania oceną prawną i wskazaniami zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 23 maja 2013 r., VII SA/Wa 294/12.

Wbrew twierdzeniom strony skarżącej w wymienionym wyroku Sąd Wojewódzki badał legalność wydanych w sprawie decyzji nie tylko pod kątem wad przewidzianych w art. 156 § 1 k.p.a., ale też wyraził ocenę co do naruszeń przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, uwzględnionych na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a.

Przeprowadzona przez Sąd Wojewódzki kontrola skutkowała konkluzją o braku podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z [...] października 2010 r. Sąd dostrzegając pewne uchybienia proceduralne uznał, że nie warunkowały one również zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. W szczególności zaakceptowany został sposób zindywidualizowania adresata decyzji. Za skuteczne uznano również jej doręczenie w formie kserokopii. Przesądzone zostało ponadto, że w okolicznościach rozpatrywanej sprawy uzasadnione było zastosowanie przez organ przepisu art. 27 ust. 1 u.p.i.s. jako podstawy orzeczenia o wycofaniu z obrotu oznaczonych wyrobów mogących mieć wpływ na bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, oraz nakazaniu zaprzestania działalności obiektu służącego obrotowi detalicznemu tych wyrobów. W rezultacie Sąd Wojewódzki uchylił tylko zaskarżoną decyzję z powodu uchybień proceduralnych, których dopuścił się Główny Inspektor Sanitarny przy ponownym rozpoznawaniu sprawy. Mianowicie stwierdził, że po wydaniu decyzji z [...] października 2010 r. rzeczą organu było przeprowadzenie właściwych badań potwierdzających realnie istniejące niebezpieczeństwo substancji znajdujących się w zabezpieczonych produktach dla życia i zdrowia ludzkiego, w razie ich spożycia.

W ocenie Sądu niewystarczająca była ocena materiału dowodowego przedstawiona przez organ w decyzji z [...] listopada 2011 r. Zabrakło również pełnego odniesienia się do kwestii podnoszonych przez skarżącego. W rezultacie stwierdził, że doszło do naruszenia przepisów art. 7, 8, 10 § 1, art. 11, 77 § 1, art. 80, 81 oraz 107 § 3 k.p.a.

Niewątpliwie stwierdzone uchybienia proceduralne zdeterminowały zakres postępowania wyjaśniającego, koniecznego do przeprowadzenia przy ponownym rozpoznawaniu sprawy. Jak słusznie wskazał Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, Główny Inspektor Sanitarny realizując wytyczne z wcześniejszego wyroku, zlecił wyznaczonym Instytutom oraz Centralnemu Laboratorium Kryminalistycznemu Komendy Głównej Policji sporządzenie szczegółowej analizy co do wpływu zabezpieczonych produktów na zdrowie i życie ludzi w razie ich spożycia.

Zaznaczyć należy, że w zaskarżonej decyzji organ przedstawił szczegółowe wyniki badań i analizę produktów, potwierdzającą zawartość określonych substancji, z których część wymieniona została w wykazie substancji psychotropowych (załącznik nr 2 do ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii), część w wykazie substancji psychoaktywnych z grupy stymulantów, część wymieniona została w wykazie substancji odurzających (załącznik nr 1 do ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii). Ustalając wpływ wymienionych substancji na życie i zdrowie ludzi podano ich aktywność farmakologiczną, działania uboczne i działania niepożądane.

Niewątpliwie informacje i analizy zawarte w zebranej dokumentacji potwierdziły, że zabezpieczone w sprawie produkty zwane potocznie "dopalaczami" stwarzały w razie ich spożycia zagrożenie dla zdrowia i życia ludzkiego, co warunkowało zastosowanie środków z art. 27 ust. 2 u.p.i.s. Jednocześnie Główny Inspektor Sanitarny trafnie przyjął, że przedmiotowe wyroby zawierające substancje psychoaktywne stanowią "środki zastępcze" w rozumieniu art. 4 pkt 27 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii w brzmieniu obowiązującym od 27 listopada 2010 r., a ich wytwarzanie i wprowadzanie do obrotu na terenie Rzeczypospolitej Polskiej jest zakazane na mocy art. 44b wym. ustawy.

Organ, opierając się na materiale dowodowym, faktach notoryjnych (art. 77 § 4), zasadach doświadczenia życiowego oraz logicznej analizie – wykazał w sposób ewidentny, że produkty sprzedawane w sklepach skarżącego jako "artykuły kolekcjonerskie" były tzw. dopalaczami nabywanymi w celu ich spożycia, co stanowiło stan realnego zagrożenia dla życia lub zdrowia konsumentów tych środków. Generalny Inspektor Sanitarny oparł ocenę w zakresie negatywnych skutków dla życia i zdrowia ludzkiego tzw. dopalaczy nie tylko na opiniach zebranych w sprawie, ale też na informacji Konsultanta Krajowego w dziedzinie toksykologii oraz Ministra Zdrowia z [...] października 2010 r. o odnotowywanych interwencjach medycznych i hospitalizacji z powodu zatruć związanych z zażywaniem tych środków. Nie można też pominąć informacji medialnych w tym przedmiocie, co sprawiło, że przypadki zatruć zagrażających życiu i zdrowiu z powodu zażycia dopalaczy stały się faktami powszechnie znanymi.

Z tych przyczyn należało uznać, że organ wykazał w zaskarżonej decyzji istnienie przesłanek do zastosowania wobec skarżącego sankcji w celu zapobieżenia zagrożeniom wynikającym z zażywania środków zwanych potocznie "dopalaczami". W uzasadnieniu decyzji zwrócono uwagę, że szczególne niebezpieczeństwo używania tych substancji wynika z faktu, iż charakteryzują się one małą różnicą pomiędzy dawką wywołującą oczekiwany efekt a dawką śmiertelną, przy czym ich konsumentami są zwykle osoby młode. W takim stanie sprawy wyniki postępowania dowodowego pozwalały na dokonanie ustaleń niezbędnych do podjęcia rozstrzygnięcia przez Głównego Inspektora Sanitarnego. Trafnie zaznaczono w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że wobec stwierdzenia wiarygodnych informacji o podjętych interwencjach medycznych w przypadkach zatruć tzw. dopalaczami i wzrastającej nagle liczbie osób hospitalizowanych po zażyciu tzw. dopalaczy ("produktów kolekcjonerskich") organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej, obowiązane ustawowo do ochrony zdrowia publicznego (art. 1 pkt 6 u.p.i.s.), zobligowane były do podjęcia interwencji i zastosowania środków przewidzianych w ustawie, w tym działań o charakterze przyspieszonym i nadzwyczajnym.

Ratio legis regulacji zawartej w art. 27 u.p.i.s. jest właśnie natychmiastowe przeciwdziałanie niebezpieczeństwom i zagrożeniom dla życia i zdrowia ludzkiego już na etapie wstępnego dokumentowania i rozpoznawania takich zagrożeń. Jak słusznie stwierdził Sąd Wojewódzki, w okolicznościach rozpatrywanej sprawy, Główny Inspektor Sanitarny uprawniony był na podstawie art. 31a ust. 1 u.p.i.s. podjąć działania w celu eliminacji określonego wyrobu z obrotu na terenie kraju ze względu na pojawiające się informacje o potencjalnym zagrożeniu dla zdrowia i życia obywateli. W takim stanie sprawy zasadne było stanowisko Głównego Inspektora Sanitarnego, a następnie Sądu Wojewódzkiego, że przeprowadzone uzupełniające postępowanie dowodowe potwierdziło legalność decyzji z [...] października 2010 r.

Podkreślić należy, że wyniki przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego wykazały istnienie zagrożenia dla zdrowia i życia ludzi będących potencjalnymi konsumentami wyrobów tzw. dopalaczy, wprowadzonych do obrotu przez skarżącego w sklepach, w których zabezpieczone zostały produkty objęte decyzją z [...] października 2010 r.

Ustalony stan zagrożenia związany z samym obrotem środkami zastępczymi był wystarczający do zastosowania środków przewidzianych w art. 27 ust. 2 u.p.i.s. i nie zachodziła potrzeba dowodzenia szkodliwych dla życia i zdrowia następstw zażycia przedmiotowych produktów przez konkretnych konsumentów. Niezasadnie zatem zarzucono w skardze kasacyjnej naruszenie przez Sąd Wojewódzki przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 6, 7, 8, 77 § 1 k.p.a. Jako chybiony należało też uznać zarzut dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 k.p.a., albowiem jak zostało powiedziane wyżej kwestia prawidłowości oznaczenia adresata została objęta wiążącą oceną zawartą w poprzednim wyroku.

Na mocy art. 153 p.p.s.a. wiążąca była również ocena co do tego, że organ inspekcji sanitarnej w okolicznościach niniejszej sprawy był uprawniony do działania w trybie art. 27 ust. 1 i 2 u.p.i.s. Nietrafnie podniesiono zatem zarzut, że organ działał bez podstawy prawnej i według "procedur nieznanych powszechnie obowiązującym przepisom". Jak słusznie zaznaczył Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, Główny Inspektor Sanitarny musi dysponować odpowiednimi instrumentami ustawowymi celem natychmiastowego reagowania w sytuacji, gdy zagrożone są najwyższe dobra chronione prawem w postaci życia i zdrowia obywateli. W szczególnych przypadkach organ musi więc zastosować środki celem niezwłocznego wycofania z obrotu produktu, co do którego istnieje uzasadnione przypuszczenie, iż może on stwarzać realne zagrożenia dla zdrowia i życia ludzkiego. Niewątpliwie stwierdzone liczne przypadki zatruć wywołanych zażyciem tzw. dopalaczy obligowały Głównego Inspektora Sanitarnego do podjęcia odpowiedniej interwencji i zastosowania środków przewidzianych w ustawie, w tym działań o charakterze przyspieszonym i nadzwyczajnym. Konieczność natychmiastowego przeciwdziałania niebezpieczeństwu i określonym zagrożeniom dla życia i zdrowia obywateli powodowała, że organy inspekcji sanitarnej nie mogły w pierwszym etapie postępowania podejmować czynności z jednoczesnym wypełnieniem wszystkich reguł proceduralnych przewidzianych kodeksowo, jednak przy ponownym rozpoznawaniu sprawy przeprowadzono postępowanie z zachowaniem wymogów obowiązujących w zakresie gromadzenia i oceny materiału dowodowego.

Wbrew zarzutowi kasacyjnemu nie doszło również do naruszenia przez Generalnego Inspektora Sanitarnego przepisu art. 40 § 2 k.p.a., zgodnie z którym, jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Z analizy akt wynika, że decyzja z [...] listopada 2014 r. została prawidłowo doręczona stronie, bowiem pełnomocnictwo skarżącego dla r. pr. Ewy Krawczyk udzielone zostało dopiero 13 listopada 2014 r. i upoważniało do reprezentowania strony przed organami administracji publicznej i sądami administracyjnymi, w zakresie potrzebnym do złożenia i popierania skargi na decyzję z dnia [...] listopada 2014 r. (k. 216). Natomiast wcześniejsze pełnomocnictwo z 12 kwietnia 2013 r. (k. 189) upoważniało do reprezentowania strony w sprawie bezczynności organów administracji, a w szczególności do wezwania GIS do usunięcia naruszenia prawa, a także wniesienia i podtrzymywania skargi na bezczynność organu administracji publicznej przed WSA.

Niezależnie od powyższego należy zauważyć, że ewentualną wadliwość doręczenia decyzji trzeba rozpatrywać w zakresie skutków, które dotyczą doręczenia decyzji a nie legalności samej decyzji. Unormowanie przyjęte w art. 40 § 2 k.p.a. ma bowiem na celu ochronę interesu strony, która ustanowiła w sprawie pełnomocnika. W niniejszym postępowaniu sposób doręczenia decyzji ostatecznej nie miał istotnego znaczenia skoro w efekcie pełnomocnik wniósł skargę w przewidzianym ustawowo terminie. Jako nieskuteczny należało również uznać zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd Wojewódzki przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. i art. 81 k.p.a.

W orzecznictwie sądowym istnieje ugruntowany pogląd, że zarzut naruszenia postanowień art. 10 § 1 k.p.a. przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego oraz możliwości wypowiedzenia się co do tego i składania wniosków – może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych (por. wyroki NSA: z 18 maja 2006 r., II OSK 831/05; z 16 października 2007 r., I OSK 1192/06; z 9 kwietnia 2014 r., I OSK 2572/12). Na stronie stawiającej zarzut spoczywa zatem ciężar wykazania istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy (por. m.in. wyroki NSA: z 2 lutego 2011 r., I OSK 575/10, Lex nr 1070853; z 10 października 2010 r., II OSK 1279/09, Lex nr 746442).

Tymczasem strona skarżąca ani w skardze, ani w skardze kasacyjnej nie wskazała na konkretne ujemne skutki braku zawiadomienia dla realizacji uprawnień procesowych. Nie podano wniosków dowodowych, których realizacja mogłaby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rezultacie należało uznać, że stwierdzone uchybienie procesowe nie mogło warunkować zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Strona skarżąca formułując zarzuty co do naruszenia przez Sąd Wojewódzki wskazanych przepisów postępowania nie wykazała, aby mogły mieć one istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego pierwszej instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną, wynikającym z art. 176 p.p.s.a., jest nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno wiązać się z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. W niniejszej sprawie autor skargi kasacyjnej nie wykazał, aby zarzucane uchybienie było na tyle istotne, że gdyby do niego nie doszło, to wyrok sądu administracyjnego pierwszej instancji byłby inny.

Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.