Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2650/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-09-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 48 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 61 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędzia del. WSA Tomasz Świstak (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 25 września 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P.P. i R.D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 lipca 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 1829/16 w sprawie ze skargi P.P. i R.D. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2016 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz P.P. i R.D. solidarnie kwotę 710 (siedemset dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 4 lipca 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 1829/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę P.P. i R.D. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2016 r. ("MWINB") w przedmiocie nakazu rozbiórki, utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. ("PINB") z dnia [...] 2016 r.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia [...] 2016 r. PINB, nakazał R.D. i P.P. (dalej także "Inwestorzy") rozbiórkę samowolnie zrealizowanego drewnianego budynku letniskowego o wymiarach dłuższych boków 7,00 m x 6,90 m wraz z zadaszonym tarasem o wymiarach ok. 2,40 m x 6,90 m zlokalizowanego na działce o numerze ew. [...] w miejscowości K., gmina J. oraz uporządkowanie terenu po wykonanej rozbiórce, z zachowaniem warunków określonych w tej decyzji. Decyzja została wydana na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm., dalej "Pr. bud.").

Wymieniona decyzja została wydana z uwagi na brak zgodności powyższego budynku z wymaganiami określonymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm., dalej "rozporządzenie").

Odwołanie od wymienionej decyzji złożyli R.D. i P.P., wnosząc o uchylenie przedmiotowej decyzji w całości i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Decyzją z dnia [...] 2016 r. MWINB utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

MWINB wskazał, że inwestor dokonał w dniu [...] 2009 r. w Starostwie Powiatowym w P. zgłoszenia zamiaru realizacji budynku gospodarczego o wymiarach 5,0 m x 5,0 m.

Biorąc jednak pod uwagę parametry wymienionego budynku i jego charakter, budynek ten powinien być realizowany na podstawie pozwolenia na budowę. MWINB podzielił stanowisko organu I instancji, że przedmiotowy budynek realizowany był w warunkach samowoli budowlanej.

Zdaniem MWINB, organ I instancji słusznie nakazał rozbiórkę przedmiotowego budynku, wskazując na niedające się usunąć naruszenia przepisów rozporządzenia. W wyniku powyższych naruszeń nie było możliwe zastosowanie wobec budynku procedury legalizacyjnej, o której mowa w art. 48 ust. 2 Pr. bud.

Organ odwoławczy przywołał treść § 209, § 271 ust. 8 oraz ust. 1 rozporządzenia i wskazał, że w niniejszej sprawie minimalna odległość pomiędzy spornym budynkiem a granicą lasu winna wynosić 12 metrów. Tymczasem jak ustalił organ powiatowy w oparciu o wypis z rejestru gruntów dla przedmiotowej nieruchomości, sporny budynek zlokalizowany został na terenie działki leśnej, a zatem odległość od granicy lasu wynosi w przedmiotowej sprawie 0 m.

W konsekwencji MWINB uznał, że skoro przedmiotowy budynek usytuowany jest w sposób naruszający przepisy § 271 rozporządzenia, to na gruncie przedstawionego stanu faktycznego nie ma możliwości jego legalizacji.

Organ odwoławczy zgodził się nadto z PINB co do braku możliwości uzyskania przez Inwestorów decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wobec braku planu miejscowego dla spornej inwestycji. MWINB wskazał, że jednym z warunków koniecznych do uzyskania takiej decyzji jest uzyskanie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne co wynika bezpośrednio z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199 ze zm., dalej "u.p.z.p."). Zgodnie z ustaleniami organów, taka zgoda nie została w rozpoznawanej sprawie wydana.

Zdaniem MWINB, organ I instancji prawidłowo ustalił charakter wymienionego budynku. Zgromadzony materiał dowodowy, tj. protokół kontroli oraz zdjęcia spornego obiektu, bezspornie wskazuje, że budynek objęty niniejszym postępowaniem nie jest budynkiem gospodarczym.

Ponadto, w ocenie organu, fakt przystąpienia przez właściwy organ do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pozostaje bez wpływu na ocenę możliwości legalizacji przedmiotowej samowoli budowlanej.

Skargę na decyzję MWINB wnieśli P.P. i R.D.

Rozpoznając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

Zdaniem Sądu organy nadzoru budowlanego właściwie zastosowały w niniejszej sprawie tryb określony w art. 48 Pr. bud. Budowa budynku letniskowego o wymiarach takich, jak w rozpoznawanej sprawie, wymagała bowiem uzyskania pozwolenia na budowę. Takim pozwoleniem na budowę skarżący się nie legitymują. Zdaniem Sądu organy prawidłowo ustaliły, że przedmiotowy budynek został zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej.

Sąd wskazał, że organy wdrożyły procedurę legalizacyjną, o której mowa w art. 48 ust. 2 Pr. bud. Efektem przeprowadzenia tej procedury była konkluzja, że w rozpoznawanej sprawie konieczne wydanie jest decyzji o nakazie rozbiórki.

Zdaniem Sądu I instancji w sprawie jednoznacznie ustalono, że działka numer ew. [...] położona jest na terenie, dla którego nie uchwalono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, w przypadku podjęcia procesu legalizacyjnego, konieczność uzyskania decyzji o warunkach zabudowy.

Sąd I instancji wskazał, że wymieniona działka jest działką leśną, a zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. jednym z warunków wydania decyzji o warunkach zabudowy jest brak konieczności uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Skoro zatem przedmiotowa działka jest działką leśną, to nie można było wydać decyzji o warunkach zabudowy dla obiektu objętego postępowaniem legalizacyjnym. Zatem w rozpoznawanej sprawie nie było możliwe dokonanie legalizacji budynku letniskowego.

Sąd I instancji zgodził się ponadto ze stanowiskiem organów, że przedmiotowy budynek letniskowy nie mógł spełnić warunków określonych przepisami rozporządzenia.

Zdaniem Sądu I instancji bez znaczenia pozostaje powoływana przez skarżących okoliczność złożenia w dniu [...] 2009 r. w Starostwie Powiatowym w P. zgłoszenia zamiaru wykonania budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy do 25 m2 z przeznaczeniem na składowanie sprzętu ogrodniczego. Przedmiotowa sprawa nie dotyczy bowiem budynku gospodarczego, co potwierdza niezbicie znajdujący się w aktach sprawy materiał dowodowy (protokół kontroli z [...] 2015 r., zdjęcia spornego obiektu oraz złożone na rozprawie przed sądem w dniu [...] 2017 r. oświadczenie P.P. o sposobie użytkowania spornego obiektu), lecz samowolnie zrealizowanego budynku letniskowego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli P.P. i R.D., zaskarżając go w całości i na podstawie art. 174 pkt. 1 oraz 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej "P.p.s.a.") zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy:

I. art. 1 § 2 P.p.s.a. oraz art. 3 § 2 P.p.s.a. polegające na wadliwym wykonaniu obowiązku kontroli decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego pod względem jej zgodności z prawem, tj. art. 28, art. 29, art. 48 i art. 49 Pr. bud. oraz art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., w szczególności w zakresie błędnego określenie niemożliwości uzyskania decyzji po warunkach zabudowy celem przeprowadzenia legalizacji, w sytuacji gdy zgoda o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. zawarta była w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym uchwałą Rady Gminy J. nr 22/94 z dnia 10 listopada 1994 r., który utracił moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. nr 15, poz. 139, z późn. zm.), co doprowadziło do oddalenia skargi przez Sąd, podczas gdy skarga bezsprzecznie zasługiwała na uwzględnienie;

II. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a., przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się być w dalszym ciągu niewystarczającym i budzący wątpliwości, które przy uzupełnieniu materiału dowodowego, mogły zdecydować o rozstrzygnięciu na korzyść Skarżących. Sąd nie dostrzegł, że organ nie zebrał w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, tj. nie uzyskał miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego Uchwałą Rady Gminy J. nr 22/94 z dnia 10 listopada 1994 r. oraz nie zbadał okoliczności, iż przy sporządzaniu tego planu była wyrażona zgoda na zmianę przeznaczenia nieruchomości w K. z terenów leśnych na rolne;

III. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. poprzez nieuwzględnieni skargi, mimo naruszenia przez organ w procesie wydawania decyzji prawa materialnego art. 28, art. 29 , art. 48 i art. 49 Pr. bud. oraz art. 61 ust. 1 pkt 4 U.p.z.p.;

IV. art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4 w zw. z art. 151, 145 § 1 pkt lit a) i c) P.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 11 w zw. art. 77 § 1, 107 § 3, art. 80 K.p.a. poprzez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organ przepisów K.p.a., co podważa zaufanie obywateli do organów państwa oraz ujemnie wpływa na świadomość i kulturę prawną, w szczególności poprzez:

a) dokonanie przez Sąd niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej, który nie zastosował środka określonego w ustawie i nie zwrócił uwagi na możliwość przeprowadzeni postępowania legalizacyjnego w zakresie określonym w art. 48 ust. 2 i 3 Pr. bud. (ewentualnie w art. 50-51 Pr. bud.);

b) wydanie orzeczenia w oparciu o stan faktyczny błędnie przyjęty przez organ i powielony przez Sąd poprzez stwierdzenie, iż na nieruchomości skarżących nie można było wznosić budynków podczas gdy organ nie zebrał, a Sąd całkowicie pominął treść miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którym nieruchomość skarżących była przeznaczona pod zabudowę letniskową i takie przeznaczenie ma w dalszym ciągu w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Rady Gminy J. nr XV/70/04 z dnia 7 grudnia 2004 r., a zgoda na zmianę przeznaczenia nieruchomości uzyskana była przy sporządzenia miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. nr 15, poz. 139, z późn. zm.), czego w ogóle nie zbadał organ, a Sąd nie zwrócił uwagi na te istotne braki w wydanym wyroku;

c) niewystarczające uzasadnienie faktyczne i prawne zaskarżonego wyroku przejawiającym się w m.in. w braku należytego wyjaśnienia skarżącym zasadności przesłanek, którymi kierował się Sąd wydając rozstrzygnięcie w sprawie, bezzasadnie uznając, że budynek oraz taras znajdują się na terenie lasu, podczas gdy fakt, iż budynek został posadowiony na gruncie oznaczonym jako Ls V nie stanowi automatycznie, iż mamy do czynienia z lasem, o którym mowa w ustawie o lasach oraz w § 271 ust. 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422), a nadto bez uwzględnienia możliwości uzyskania odstępstwa na zasadzie art. 9 ust. 1-4 Prawa budowlanego, co uzasadniałoby możliwość przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego;

V. art. 48 ust. 1 Pr. bud. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że zgromadzony materiał dowodowy dawał podstawy do zastosowania trybu określonego w tym przepisie (niewłaściwej subsumcji), podczas gdy w stanie faktycznym sprawy zachodziły przesłanki do przeprowadzeni postępowania legalizacyjnego określonego w art. 48 ust. 2 i 3 Pr. bud. (ewentualnie w art. 50-51 Pr. bud.);

VI. art. 48 ust. 1 Pr. bud. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że zgromadzony materiał dowodowy dawał podstawy do zastosowania trybu określonego w tym przepisie (niewłaściwej subsumcji), podczas gdy naruszenia przepisów postępowania, w tym nieprawidłowo zgromadzony materiał dowodowy oraz jego niewszechstronna ocena, stanowiły, co najmniej, o przedwczesności dokonanej kwalifikacji prawnej i przyjętej przez organ niemożliwości przeprowadzenie trybu legalizacyjnego przewidzianego w Prawie budowlanym poprzez błędne przyjęcie, że (i) grunt leśny stanowi las w rozumieniu ustawy o lasach oraz w rozumieniu § 271 ust. 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422), (ii) niemożliwe jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy, w sytuacji gdy przesłanki do wydania takiej decyzji winny być badane przez inny organ, a na przedmiotowym terenie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przy sporządzeniu którego uzyskano zgodę na zmianę przeznaczenia nieruchomości, czego w ogóle Sąd nie wziął pod uwagę przy wydawaniu wyroku i nie zawarł w uzasadnieniu żadnej analizy w tym zakresie;

VII. art. 50 i 51 Pr. bud. poprzez ich niezastosowanie, w sytuacji gdy skarżący dokonali zgłoszenia budowy budynku na ich nieruchomości

VIII. art. 48 ust. Pr. bud. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że zgromadzony materiał dowodowy dawał podstawy do zastosowania trybu określonego w tym przepisie (niewłaściwej subsumcji), podczas gdy w stanie faktycznym sprawy zachodziły przesłanki do przeprowadzenia postępowanie legalizacyjnego określonego w art. 49b ust. 2 Pr. bud.

Skarżący kasacyjnie wnieśli ponadto o:

1. uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie;

2. rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie;

3. zasądzenie od organu solidarnie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych w wysokości maksymalnej.

Na rozprawie w dniu 25 września 2019 r. pełnomocnik Skarżących kasacyjnie wnosił i wywodził jak w skardze kasacyjnej. Pełnomocnik zmodyfikował ponadto wniosek, domagając się uchylenia zaskarżonego także decyzji organów obu instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, ze zm.; dalej w skrócie: P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu sąd bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Uwzględniając powyższe oraz i rozpoznając sprawę w tak określonych granicach wyznaczonych przez stronę skarżącą kasacyjnie, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie wobec trafności części zgłoszonych zarzutów.

Przechodząc do rozpoznania zarzutów kasacyjnych wskazać należy, iż na uwzględnienie zasługiwał zarzut naruszenia przepisów postępowania określony w skardze kasacyjnej nr IV lit. b, w zakresie w jakim wskazywał on na naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak odniesienia się do twierdzeń strony skarżącej dotyczących skutków prawnych istnienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy J. uchwalonego uchwałą Rady Gminy J. z dnia 10 listopada 1994 r., nr 22/94 i co za tym idzie do zarzutu naruszenia przez organy nadzoru budowlanego art. 48 ust. 2 i 3 Pr. bud. poprzez brak przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego, w następstwie wadliwej oceny, iż samowolnie zrealizowana budowa nie była zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w postaci art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p.

Zauważyć bowiem trzeba, iż zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. warunkiem wydania pozytywnej dla wnioskodawcy decyzji w ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu jest między innymi to, by teren ten nie wymagał uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo był objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1, to jest planów obowiązujących w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o planowaniu przestrzennym.

W stanie faktycznym kontrolowanej sprawy bezspornym jest, iż działka skarżących kasacyjnej w całości położona jest na obszarze użytku gruntowego Lasy, z grupy grunty leśne, oznaczonego w ewidencji gruntów i budynków symbolem LsVI. Odpowiedni wypis i wyrys z ewidencji gruntów i budynków potwierdzający powyższą okoliczność stanowi zaś dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 § 1 K.p.a., co oznacza, że stanowi on dowód tego co zostało w nim urzędowo stwierdzone

Co za tym idzie do działki tej znajdą zastosowania przepisy ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Dalej wskazać należy, iż zgodnie z art. 2 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych gruntami leśnymi, w rozumieniu ustawy, są grunty określone jako lasy w przepisach o lasach, którymi w myśl definicji legalnej zawartej w art. 3 pkt 1 lit. a tej ustawy są między innymi grunty przeznaczone do produkcji leśnej o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokryte roślinnością leśną (uprawami leśnymi) - drzewami i krzewami oraz runem leśnym - lub przejściowo jej pozbawione. Definicji tej odpowiada ujawniony w ewidencji gruntów i budynków obszar użytku gruntowego oznaczonego symbolem LsVI, na terenie którego położona jest działka skarżących.

Odnosząc się do argumentacji podnoszonej w skardze kasacyjnej zauważyć należy, iż dla takiego zakwalifikowania tego terenu nie mogą mieć jakiegokolwiek znaczenia zmiany w sposobie zagospodarowania działki wprowadzone przez skarżących, skoro zrealizowane one zostały w warunkach samowoli, czyli bez uprzedniego uzyskania wymaganych prawem decyzji zezwalających na ich powstanie.

Powyższe oznacza, iż do działki skarżących znajdował zastosowanie art. 7 ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych zgodnie z którym jej przeznaczenie na cele nieleśne wymagało uzyskania zgody właściwego organu.

Niewątpliwie zatem inwestycja nie spełniała pierwszego z alternatywnie określonych warunków o jakich mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., to jest warunku, iż teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne.

Zauważyć jednakże trzeba, iż w skardze do Sądu I instancji podniesiono wprost, że przedmiotowa działka objęta była postanowieniami miejscowego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego gminy J. zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy w J. z dnia 10 listopada 1994 r., nr 22/94, który dopuszczał zabudowę letniskową i przy sporządzeniu którego uzyskana była jakoby zgoda na zmianę przeznaczenia terenów leśnych na cele nieleśne.

Przypomnieć w tym miejscu trzeba, iż zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać m.in. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy i zarzutów podniesionych w skardze, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Z powyższego wynika, iż pominięcie przez wojewódzki sąd administracyjny istotnych argumentów stron postępowania może stanowić uzasadnioną podstawę do uchylenia wyroku sądu administracyjnego I instancji (por. wyrok NSA z dnia 13 marca 2019 r., sygn. II GSK 506/17, dost. w CBOSA).

Z taką sytuacją procesową mamy do czynienia w niniejszej sprawie, albowiem Sąd I instancji nie tylko w ogóle nie odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do argumentu skarżących dotyczącego rzekomego zaistnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 4 in fine, lecz nadto w ogóle nie odnotował jego zgłoszenia. W sporządzonym uzasadnieniu Sąd I instancji ograniczył się do zacytowania jedynie tej części skargi, która przez jej autora formalnie określona została jako zarzuty, podczas gdy kwestia rzekomego istnienia w przeszłości planu miejscowego dopuszczającego zabudowę letniskową, a który utracił moc na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o planowaniu przestrzennym podniesiona została jedynie w uzasadnieniu skargi.

Co za tym idzie uzasadnienie wyroku Sądu I instancji nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się sąd wydając zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia.

Zweryfikowanie stanowiska skarżących w tym zakresie było zaś obowiązkiem Sądu I instancji, albowiem okoliczności te mogły mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, w sytuacji, gdy to właśnie brak możliwości uzyskania decyzji w przedmiocie warunków zabudowy, ze względu na niespełnienie przesłanki określonej w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. stanowił zasadniczą przyczynę wydania przez ograny nadzoru budowlanego decyzji rozbiórkowej, bez podjęcia próby legalizacji wzniesionego w warunkach samowoli budowlanej budynku w postaci domku letniskowego.

Co za tym idzie wyjaśnienie tej kwestii ma zasadnicze znaczenia dla zwerfikowania prawidłowości stanowiska organów nadzoru budowlanego, iż w sprawie brak jest możliwości przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Pr. bud.

Powyższa okoliczność samodzielnie uzasadniała uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Podkreślić trzeba, iż w sprawie nie zaistniały przesłanki dla orzekania przez Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 188 P.p.s.a., o co pełnomocnik skarżących kasacyjnie zawnioskował na rozprawie, albowiem tak w aktach sądowoadministracyjnych, jak i w aktach administracyjnych brak jakiejkolwiek dokumentacji pozwalającej na zweryfikowanie stanowiska skarżących, co do tego, że teren obejmujący ich działkę objęty był zgodą na zmianę przeznaczenia gruntu leśnego na cele nierolnicze, uzyskaną przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który następnie utracił moc na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 o planowaniu przestrzennym.

Odnosząc się do pozostałych zgłoszonych w skardze kasacyjnej zarzutów wskazać należy, iż wobec trafności zarzutu oznaczonego w skardze kasacyjnej nr IV lit. b, za przedwczesne uznać należy zarzuty naruszenia prawa materialnego oznaczone w skardze kasacyjnej numerami I, III, IV lit. a, V oraz VI. Zauważyć bowiem trzeba, iż dopiero w następstwie zweryfikowania twierdzeń skarżących kasacyjnie co do istnienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy J. uchwalonego uchwałą Rady Gminy J. z dnia 10 listopada 1994 r., nr 22/94, obejmowania przez ten plan nieruchomości skarżących i postanowień tego planu odnośnie jej przeznaczenia oraz co do objęcia nieruchomości skarżących zgodą na przeznaczenie na cele nieleśne uzyskaną przy sporządzaniu tego miejscowego planu, możliwą będzie ocena prawidłowości zastosowania przez orzekające w sprawie organy nadzoru budowlanego wskazanych w tych zarzutach przepisów prawa materialnego w kontekście zasadności odstąpienia od przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego o jakim mowa w art. 48 ust. 2 i 3 Pr. bud.

Ze zbliżonych przyczyn za przedwczesny uznać należy zarzut oznaczony w skardze kasacyjnej nr IV lit. b. Zauważyć bowiem trzeba, iż dopiero zweryfikowanie twierdzenia skarżących, co do tego, iż teren ich działki objęty był zgodą na przeznaczenie na cele nieleśne uzyskaną przy sporządzaniu miejscowego planu, który utracił moc na podstawie art. 67 ustawy o planowaniu przestrzennym, pozwoli na ocenę, czy organy prawidłowo zastosowały § 271 ust. 8 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim odpowiadać winny budynki i ich usytuowanie.

Regulacja ta w dacie orzekania przez organy stanowiła bowiem, iż odległość budynków ZL, PM, IN od granicy lasu należy przyjmować, jak odległość ścian tych budynków od ściany budynku ZL z przekryciem dachu rozprzestrzeniającym ogień. Przez odległość od granicy lasu rozumieć należy odległość od krawędzi konturu tego użytku gruntowego, a nie odległość od granicy działki, na której tego rodzaju użytek gruntowy występuje. Przy ustalaniu tej odległości uwzględnić jednakże należy przytaczaną już powyżej definicję lasu zawartą w ustawie o lasach jako gruntu przeznaczonego do produkcji leśnej.

Powyższe oznacza, iż w sytuacji gdyby dla danego terenu stanowiącego użytek gruntowy lasy uzyskana została zgoda na zmianę przeznaczenia terenu na cele nieleśne, skutkowałoby to zmianą przeznaczenia tegoż terenu, który utraciłby przymiot gruntu przeznaczonego do produkcji leśnej. W takiej sytuacji wymogi wynikające z § 271 ust. 8 odnosić by należało jedynie do terenu, który w dalszym ciągu przeznaczony jest na potrzeby produkcji leśnej, a nie do terenu, który przeznaczony jest obecnie (względnie na podstawie zgody o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 in fine) na inne cele.

Analogicznie w przypadku potwierdzenia się tezy skarżących kasacyjnie, iż samowolnie wzniesiona zabudowa ich działki jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zaktualizuje się konieczność rozważenia możliwości zastosowania w toku procedury legalizacyjnej instytucji zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, o których mowa w art. 7 Pr. bud., przewidzianej w art. 9 ust. 1 tej samej ustawy.

Nie zasługiwały natomiast na uwzględnienie pozostałe zgłoszone w skardze kasacyjnej zarzuty.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania oznaczonego w skardze kasacyjnej nr II wskazać należy, iż ustalenia czy dla danego terenu obowiązywał w przeszłości miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który następnie utracił moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o planowaniu przestrzennym i jakie było przeznaczenia danego terenu w tym planie nie stanowi elementu ustaleń stanu faktycznego, do których odnoszą się wskazane jako wzorce kontroli kasacyjnej przepisy K.p.a. normujące postępowanie dowodowe, lecz należy do ustaleń co do treści i zakresu obowiązywania prawa, w tym prawa miejscowego. Co za tym idzie brak poczynienia przez orzekające w sprawie organy nadzoru budowlanego odpowiednich ustaleń co do obowiązywania w przeszłości i treści planu nie może być uznany za naruszenie art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a., tym bardziej, że tego rodzaju argumentacji strona skarżąca w postępowaniu przed organami w ogóle nie zgłaszała, a pojawiła się ona po raz pierwszy w uzasadnieniu skargi skierowanej do Sądu I instancji. Dopiero zaś poczynienie ustaleń co do treści wskazanego wyżej aktu prawa miejscowego, co uczynić winien samodzielnie Sąd I instancji w myśl zasady, iż jedynie fakty wymagają udowodnienia, a przepisy prawa zna sąd, pozwoli na ocenę, czy w sprawie zachodzi potrzeba przeprowadzenia dowodu z dokumentacji planistycznej zgromadzonej w toku procedury poprzedzającej jego uchwalenie celem ustalenia, czy w jej toku uzyskano odpowiednie zgody na przeznaczenie gruntów na cele nieleśne

Stąd też nie można przypisać Sądowi I instancji naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z wskazywanymi przez autora skargi kasacyjnej przepisami procedury administracyjnej, których naruszenia miały się jakoby dopuścić organy nadzoru budowlanego.

Oczywiście bezzasadny jest także zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 3 § 1 P.p.s.a. Wskazany jako wzorzec kontroli kasacyjnej przepis stanowi bowiem, iż sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Można byłoby uznać w ostateczności te przepisy za naruszone, gdyby sąd administracyjny uchylił się od dokonania kontroli np. w ten sposób, iż odrzuciłby skargę, mimo tego, że była ona dopuszczalna. Zaś sam fakt rozpoznania przedmiotowej sprawy i wydania wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie świadczy o tym, że nie doszło do naruszenia wskazanej wyżej regulacji. Określona przez ustawę kontrola została przez ten Sąd w stosunku do zaskarżonej decyzji zrealizowana. Polegała ona na wyjaśnieniu problemu jej legalności. Zwieńczeniem dokonanego aktu wymiaru sprawiedliwości było wydanie zaskarżonego wyroku. Wydanie wyroku niezgodnego z oczekiwaniem strony skarżącej kasacyjnie nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanej normie i to nawet wtedy, gdyby Sąd nie dokonał oceny wszystkich zgłaszanych przez skarżących zastrzeżeń, względnie dokonał oceny obiektywnie nieprawidłowej.

Nie trafny okazał się także zarzut oznaczony w skardze kasacyjnej nr IV lit. b w zakresie w jakim skarżący kasacyjnie odwołują się do postanowień studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy J. zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy J. z 7 grudnia 2004 r., nr XV/70/04. Zauważyć bowiem trzeba, iż studium nie jest – w przeciwieństwie do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - aktem prawa miejscowego, a nadto jakakolwiek regulacja dotycząca ewentualnej możliwości zmiany sposobu zagospodarowania terenu leśnego na cele nieleśne nie zawiera odesłania uzależniającego dopuszczalność tego rodzaju zmiany przeznaczenia terenu od treści studium. Co za tym idzie treść tegoż studium jest w kontrolowanej sprawie okolicznością oczywiście pozbawioną jakiegokolwiek znaczenia prawnego, co oznacza, że brak odniesienia się do tejże okoliczności w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji nie może być uznany za naruszenie jakichkolwiek przepisów postępowania, w tym art. 141 § 4 P.p.s.a.

Oczywiście bezzasadne okazały się także zgłoszone w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego oznaczone nr VII i VIII.

Odnosząc się do zarzutu nr VIII zauważyć należy, iż przedmiotowa inwestycja został zrealizowana w roku 2009 r. Powyższe ustalenie faktyczne jest niesporne w sprawie i wynika z twierdzeń samego inwestora R.D. złożonego w trakcie kontroli przeprowadzonej przez PINB, a także zostało przyjęte zarówno przez orzekający w sprawie Sąd, I instancji jak i organy odwoławczy, a jednocześnie ustalenie to nie zostało zakwestionowane w skardze kasacyjnej.

Dalej wskazać należy, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych zgodnie wskazuje się (a pogląd ten w całości podziela także Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie), że naruszenia ustawy Prawo budowlane powinny być oceniane według przepisów obowiązujących w dacie popełnienia samowoli, natomiast zastosowanie przepisów dotyczących usuwania skutków samowoli uzależnione jest od okoliczności konkretnej sprawy, z zachowaniem zasady, że organy wydają decyzje według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydawania decyzji. Istotne jest rozróżnienie samego zdarzenia prawnego, jakim jest samowola budowlana, od likwidacji jej (por. wyrok NSA z 2 grudnia 2010 r., sygn. II OSK 1974/10 oraz uchwała NSA z 16 grudnia 2013 r., sygn. II OPS 2/13, dostępne na stronie internetowej: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej CBOSA).

Ustalenia czy dane roboty budowlane podlegały reglamentacji z punktu widzenia Prawa budowlanego, w tym w szczególności czy na ich wykonanie konieczne było uzyskanie pozwolenia na budowę, dokonanie zgłoszenia, czy też można ich było dokonać bez jakichkolwiek formalności należy co za tym idzie dokonywać na podstawie przepisów obowiązujących w okresie pobudowania danego obiektu

Przypomnieć dalej trzeba, że pod rządami z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane cały czas obowiązywała i obowiązuje wyrażona w art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane generalna zasada, iż roboty budowlane można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 1), przy czym przez "roboty budowlane" rozumieć należy budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części oraz urządzeń reklamowych, dzieł plastycznych i innych urządzeń wpływających na wygląd obiektu budowlanego (art. 3 pkt 7 ustawy Prawo budowlane), a przez "budowę" wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę oraz przebudowę obiektu budowlanego (art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym do 10 lipca 2003 r.).

Wyjątki od tej powszechnej zasady wprowadza art. 29 ustawy Prawo budowlane, określający w ust. 1 jakiego rodzaju budowy nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę, zaś w ust. 2 określający katalog robót budowlanych takowego pozwolenia nie wymagających. Ujęcie danej kategorii budowy, bądź robót budowlanych w powyższych katalogach wyjątków od ogólnej zasady obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę nie oznacza przy tym jeszcze zwolnienia danego rodzaju budów bądź robót z reglamentacji objętej przepisami prawa budowlanego, albowiem w art. 30 ust. 1 ustawy Prawo budowlane prawodawca wskazał jakie rodzaje budów i robót budowlanych spośród wskazanych w art. 29 wymagają zgłoszenia właściwemu organowi. Wprowadzanie przez ustawodawcę do art. 29 ust. 1 lub 2 ustawy Prawo budowlane i powiązanego z nim art. 30 ust. 1 tej samej ustawy, zmian polegających na uzupełnianiu tych regulacji o nowe kategorie obiektów i robót budowlanych, nie oznacza zatem wyłącznie obejmowania tychże nowych kategorii obiektów i robót budowlanych reglamentacją polegającą na obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, lecz przede wszystkim zwalnianie przedmiotów tych zmian spod generalnego obowiązku uzyskiwania pozwolenia na budowę.

Co za tym idzie zmiany stanu prawnego zaistniałe już po wybudowaniu przedmiotowego budynku letniskowego nie mają wpływu na ocenę, czy dla podbudowania przedmiotowego obiektu potrzebne było uzyskanie pozwolenia na budowę.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt kontrolowanej sprawy zauważyć należy, iż w roku 2009 pobudowanie domku letniskowego o wymiarach 7,0 na 6,9 m wraz z tarasem o wymiarach 2,4 na 6,9 m wymagało pozwolenia na budowę, albowiem nowelizacja Pr. bud. zwalniająca z wymogu uzyskania pozwolenia na budowę budowy wolno stojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej, rozumianych jako budynki przeznaczone do okresowego wypoczynku, o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać jednego na każde 500 m2 powierzchni działki (art. 29 ust. 2a Pr. bud.) oraz nakładająca obowiązek zgłaszania zamiaru budowy tego rodzaju obiektów (art. 30 ust. 1 pkt 1 Pr. bud.) weszła w życie dopiero 28 czerwca 2015 r., a więc po ponad 5 latach od pobudowania przedmiotowego obiektu.

Powyższe przesądza o tym, iż w stosunku do tegoż obiektu nie mógł znaleźć zastosowania art. 49b Pr. bud., albowiem w czasie jego wzniesienia obiekt ten nie wymagał zgłoszenia, lecz uzyskania pozwolenia na budowę.

Co do zarzutu oznaczonego w skardze kasacyjnej nr VII zauważyć trzeba, iż pozbawiona jakiegokolwiek znaczenia prawnego jest okoliczność, iż skarżący kasacyjnie przed przystąpieniem do realizacji inwestycji dokonali zgłoszenia budowy, skoro zgłoszenie to obejmowało zupełnie inny budynek niż ostatecznie przez nich wzniesiony, tak co do funkcji i przeznaczenia budynku, jak i jego wielkości.

Przesłanki zastosowania trybu naprawczego o jakim mowa w art. 51 Pr. bud. określone zostały przez ustawodawcę w art. 50 ust. 1 Pr. bud. stanowiącym, iż w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych:

1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub

2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub

3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub

4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach.

Żadna z powyższych przesłanek nie zaistniała w stosunku do inwestycji skarżących kasacyjnie, która była budową obiektu wymagającego uzyskania pozwolenia na budowę, a więc stanowiła przypadek wskazany w art. 48 ust. 1 Pr. bud., a nadto nie była realizowana na podstawie zgłoszenia dokonanego z naruszeniem art. 30 ust. 1 Pr. bud. Dokonane przez skarżących zgłoszenie budowy budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy do 25 m2 nie było bowiem wadliwe, jak również nie dotyczyło budowy obiektu, co do którego ówcześnie wymagane byłoby uzyskanie pozwolenia na budowę w postaci obiektu rekreacji indywidualnej.

Okoliczność, iż po dokonaniu tego zgłoszenia inwestorzy wybudowali zupełnie inny budynek niż wskazany w zgłoszeniu, tak co do funkcji, jak i parametrów zabudowy, nie może wpływać na ocenę prawidłowości dokonanego zgłoszenia, jak i skutkować prowadzeniem w stosunku do tegoż obiektu budowlanego postępowania naprawczego w trybie art. 51 Pr. bud. w miejsce postępowania legalizacyjnego o jakim mowa w art. 48 tej samej ustawy.

Wbrew twierdzeniom skarżących kasacyjnie rozpoczęcie przez inwestorów robót budowlanych nie było zatem poprzedzone stosownym zgłoszeniem, skoro zgłoszenie to dotyczyło innego obiektu niż faktycznie wniesiony. Brak sprzeciwu Starosty dotyczył bowiem obiektu w postaci budynku gospodarczego o powierzchni do 25 m2, a nie faktycznie wzniesionego i objętego zaskarżoną decyzją budynku rekreacji indywidualnej o znacząco wyższych wymiarach i powierzchni zabudowy wynoszącej łącznie z tarasem około 65 m2. Tym samym brak wniesienia sprzeciwu nie legalizuje budynku wybudowanego bez pozwolenia, który przekracza wymiary wskazane w zgłoszeniu i ma inne przeznaczenie.

Jest to zasadniczo inna sytuacja faktyczna, niż w przypadku, gdyby inwestor dokonał zgłoszenia budowy, która wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, a mimo to właściwy organ nie wniósł w stosunku do takiego zgłoszenia sprzeciwu, co uzasadniałoby prowadzenie wobec tak wzniesionego obiektu postępowania naprawczego na podstawie art. 51 Pr. bud.

Z tych wszystkich względów orzeczono jak w sentencji, zgodnie z art. 185 P.p.s.a. i art. 203 pkt 1 P.p.s.a.