Postanowienie NSA, sygn. akt II OSK 1672/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-08-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 58  par. 1  pkt 5a
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 101  ust. 1
journal: Dz.U. 1990 nr 16 poz 95
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym.

SENTENCJA

Dnia 23 sierpnia 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Robert Sawuła po rozpoznaniu w dniu 23 sierpnia 2016 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. N. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 1488/15 o odrzuceniu skargi D. N. na uchwałę Rady Gminy Gołcza z dnia 26 lutego 2015 r., Nr V/24/15 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 20 sołectw gminy Gołcza postanawia: oddalić skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Krakowie postanowieniem z dnia 5 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 1488/15 odrzucił skargę D.N. na uchwałę Rady Gminy Gołcza z dnia 26 lutego 2015 r., Nr V/24/15 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 20 sołectw gminy Gołcza.

W uzasadnieniu postanowienia sąd I instancji wskazał, że na uchwałę Nr V/24/15 Rady Gminy Gołcza z dnia 26 lutego 2015 r., w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 20 sołectw gminy Gołcza, skargę do WSA w Krakowie wniosła D.N..

Skarżąca zarzuciła, że Rada Gminy Gołcza podejmując ww. uchwałę naruszyła zasady i tryb sporządzania planu miejscowego oraz właściwości organów w tym zakresie, czyli naruszenie art. 15, art. 17, art. 18 i art. 19 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r. (Dz. U. 2013 r. poz. 647 ze zm., dalej Upzp).

Skarżąca nie zgodziła się ze zmianą odległości zabudowy od krawędzi jezdni, bowiem jest pod tym względem pokrzywdzona oraz narusza to interesy wielu osób. Równocześnie stwierdziła, że obniżenie odległości w nowopowstającej zabudowie po dotychczas niezabudowanej stronie drogi przy szerokościach działek ok. 17 m i dopuszczalnej wysokości zabudowy 8 m, poprzez wysunięcie jakiegokolwiek budynku sąsiedniego do jezdni na odległość 8 m w odniesieniu do usytuowanych w odległości 20 m od jezdni, spowoduje zasłonięcie, zacieniowanie. Całkowicie ograniczy widok z okien, stworzy w istniejącym już lokum poczucie odizolowania, odosobnienia, jak w więzieniu czy getcie. Ponadto twierdzi, że zasłonięty budynek mieszkalny od strony słonecznego naświetlania, na całej swojej długości z frontowej strony straci nie tylko na wartości estetycznej, ale i materialnej oraz jest to także zakłócenie z korzystania z nieruchomości ponad przeciętną miarę wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości. Podnosiła, że taki zapis obniżający odległość w uchwalonym planie zagospodarowania przestrzennego wprost wymusza na każdym zainteresowanym budową domu na przedmiotowym odcinku w kierunku południowym i bezwzględne zachowanie tej 8 m odległości w obawie iż budynek zostanie zasłonięty przez sąsiedni. Stwierdziła, że taki stan rzeczy łamie zapis art. 2 pkt 1 oraz art. 36 pkt 1 Upzp. Ponadto w dalszej części skargi skarżąca zarzuciła nieprawdę , że mieszkańcy północnego odcinka drogi wsi Mostek składali wnioski o zmniejszenie nowopowstającej linii zabudowy. Jednocześnie skarżąca podniosła, że bardzo istotnym zagadnieniem w wynikającym z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest zapis art. 17 pkt 6 b ust. 3 dotyczący obowiązku uzgodnienia projektu planu z właściwym zarządcą drogi, który został według skarżącej pominięty.

W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że w dniu 26 lutego 2015 r. Rada Gminy Gołcza podjęła uchwały: nr V/23/15, oraz V/24/15, dopuszczając się naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, istotnych naruszeń trybu ich sporządzania, a także naruszeń właściwości organów w tym zakresie.

Skarżąca podnosiła, że w 2006 r. bez żadnej inicjatywy mieszkańców gminy Gołcza, obecny Wójt Gminy wprowadził do obowiązującego planu miejscowego zmianę odległości zabudowy od krawędzi jezdni drogi powiatowej nr KDZ18123 wsi Mostek z 8 m na 20 m. W tym to okresie czasu po dotychczas niezabudowanej północnej stronie drogi powiatowej powstało kilka nowych budynków mieszkalnych m in. na działce skarżącej. Natomiast w 2014 r., ten sam Wójt Gminy Gołcza, wprowadził do nowego projektu PZP zmianę w odwrotnym kierunku, tj. zmniejszenia odległości zabudowy od krawędzi jezdni z 20 m na 8 m.

Zdaniem Skarżącej taki stan rzeczy nie tylko kłóci się ze zdrowym rozsądkiem, ale rażąco łamie zapis prawny z art. 2 pkt 1 i art. 36 pkt 1 Upzp z dnia 27 marca 2003 r. Skarżąca wskazała, że w projekcie planu nie sporządzono wymogu prognozy skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego z uwzględnieniem art. 36 Upzp. A nadto podkreśliła, że bardzo istotnym zagadnieniem wynikającym ww. ustawy jest zapis art. 17 pkt 6 b ust. 3 dot. obowiązku uzgodnienia projektu planu z właściwym zarządcą drogi, jeżeli sposób zagospodarowania gruntów przyległych do pasa drogowego, lub zmiana tego sposobu mogą mieć wpływ na ruch drogowy lub samą drogę. W tym przypadku Wójt Gminy ograniczył się tylko do skierowania pisma (z dnia 7 lutego 2014 r. znak: RGK 7321.04-7.2011) do Starosty Powiatowego w Miechowie (Wydz. Budownictwa i Architektury), które to pismo pozostało bez odpowiedzi, a to z tego względu (co wynika z załączonego wyjaśnienia), że Starosta nie uzgadnia planów miejscowych. Natomiast wymóg uzgodnień projektu PZP z zarządcą drogi został pominięty. Dostarczona przez skarżącą opinia tegoż Zarządu Dróg Powiatowych w Miechowie w piśmie z dnia 27 listopada 2014 r. znak: SDiM.4135.125.2014 została zignorowana. W ocenie skarżącej został zignorowany również wymóg art. 15 pkt 3 ust. 8 Upzp, tj. sposób usytuowania obiektów budowlanych w stosunku do dróg, oraz do granic przyległych nieruchomości. Bez zastosowania tegoż wymogu, powstaje również możliwość wzniesienia obiektu "produkcyjnego" typu chlewnia czy obora już w 8 m odległości od krawędzi jezdni w bezpośrednim sąsiedztwie domu mieszkalnego na działce sąsiada. Przedstawiona stosownym pismem z dnia 5 grudnia 2014 r. opinia Zarządcy Drogi (zał. nr 4) jest za utrzymaniem dotychczasowej nowo powstałej 20 m. płn. linii zabudowy jednokilometrowego odcinka wsi Mostek, w sytuacji gdy druga południowa strona drogi jest zabudowana od dziesiątków lat, a linia tej zabudowy wynosi od jezdni od 5-8m.

Skarżąca podniosła, że wykazane założenia mają potwierdzenie w studium, str. 54, 69 i 70, które winno być wiążącym, zał. nr 5. (do projektu PZP wykorzystano Studium opracowane z naruszeniem prawa tj. - na zlecenie i koszt firmy mającej budować farmy wiatrowe na terenie Gminy Gołcza, zał. nr 6. Protokół kontroli doraźnej). Zdaniem skarżącej utworzona 20 metrowa linia nowej zabudowy na wymienionym odcinku drogi powiatowej wsi Mostek, na podstawie obowiązującego do 2015 r. planu miejscowego, winna przebiegać jako przedłużenie linii wg wzniesionych już nowych budynków mieszkalnych, zatem powinna być nadal kontynuacją zabudowy już istniejącej. Skarżąca stwierdziła, że tak nieodpowiedzialne, nieuzasadnione "zachcianki zmian" przez Wójta i ich akceptacja przez Radę Gminy w podjętych uchwałach, wbrew m.in. definicji "obszaru przestrzeni publicznej" art. 2 pkt 6 ustawy, doprowadzają do niesamowitych strat materialnych i estetycznych, oraz do skłócenia miejscowej społeczności. W powyżej przedstawionej sprawie zgłoszono uwagi na etapie pierwszego i drugiego wyłożenia projektu planu, jak również dokonano wymaganego przepisem wezwania Rady Gminy do usunięcia naruszenia prawa. W ocenie skarżącej Rada Gminy na złożone wezwanie pismem z dnia 2 października 2015 r. udzieliła lakonicznej i niezgodnej z prawdą odpowiedzi.

Skarżąca wskazała, że między Wójtem, Radą Gminy, a rodziną skarżącej zaistniał ostry konflikt, mający podłoże w zamiarze budowy farm wiatrowych tuż obok budynków mieszkalnych na terenie Gminy Gołcza. Rodzina skarżącej reprezentowała grupę oponentów. Władze Gminy z byłą i obecną większością Rady Gminy były niesamowicie zaangażowaną grupą w budowę wymienionych turbin, gdzie gmina wbrew prawu zadysponowała na ten cel dość istotną wielkość środków finansowych a turbiny miały powstać m. in. na działkach radnych gminy. Finałem sprawy było to, że władze gminy wskutek większości referendalnej mieszkańców zmuszone były odejść od zamiarów budowy wymienionej inwestycji.

Zdaniem skarżącej zdumiewającym jest wybranie wariantu wskazanego ustawą, co do minimalnej odległości, w sytuacji kiedy nikt z mieszkańców sołectwa Mostek nie wnosił uwag co do takiej zmiany (z 20 na 8 m). Rodzi się podejrzenie, czy nie jest to Wójta i większości członków Rady Gminy na rodzinie skarżącej odwet. W związku z powyższym jak wyrażono na wstępie, naruszono zasady sporządzania planu miejscowego, istotnie naruszono tryb jego sporządzania co skutkuje nieważnością uchwały rady gminy w całości lub w części.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Gołcza wniósł o jej oddalenie.

W uzasadnieniu Wójt wskazał, że przedmiotowy plan zagospodarowania przestrzennego 20 Sołectw Gminy Gołcza został prawidłowo sporządzony i cała procedura jego uchwalania były zgodna z obowiązującą ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Odnosząc się do sprawy zmiany odległości wyznaczonej planem nieprzekraczalnej linii zabudowy od krawędzi jezdni drogi powiatowej z 20 m na odległość 8 m, Wójt wskazał, że:

- na dyskusji publicznej przeprowadzonej w dniu 12 listopada 2014 r., podczas pierwszego – wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu - jednym z dyskutantów był J. N., który wyraził zastrzeżenia co do przyjętej odległości nieprzekraczalnej linii zabudowy od drogi powiatowej; podczas dyskusji zostały przekazane stosowne wyjaśnienia odnośnie przyczyn wprowadzonej zmiany do projektu planu i skutków tej zmiany - w protokole z dyskusji publicznej znajduje się odpowiednie odnotowanie przeprowadzonej rozmowy i wyjaśnień; protokół znajduje się w dokumentacji formalno - prawnej sporządzenia planu.

- podczas rozpatrywania uwag przez Wójta Gminy z pierwszego wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu - mimo przekazanych wyjaśnień J. N. na dyskusji publicznej, do projektu planu została złożona uwaga przez T. N. i J. N. (odnotowana pod numerem 13 w tabeli uwag złożonych do projektu planu z pierwszego wyłożenia; uwaga to została uzupełniona przez nich kolejną uwagą wraz z załączonym pismem od ZDP w [...], sporządzonym na prośbę ww. i odnotowana pod numerem 31 tabeli); obie uwagi zostały rozpatrzone negatywnie przez Wójta Gminy Gołcza - ze stosownym wyjaśnieniem; tabela z rozpatrzeniem złożonych uwag znajduje się w dokumentacji formalno - prawnej sporządzenia planu.

- podczas rozpatrywania uwag przez Wójta Gminy z drugiego wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu - w tej samej sprawie, do drugiego wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu została złożona ponownie uwaga przez D., J. i T. N., która - podobnie jak uwagi poprzednie, ze względu na swoją bezprzedmiotowość - z odpowiednim wyjaśnieniem została rozpatrzona negatywnie przez Wójta Gminy Gołcza; uwaga ta została odnotowana pod nr 2 w tabeli uwag złożonych do drugiego wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu i znajduje się w dokumentacji formalno-prawnej sporządzenia planu.

- podczas uchwalania projektu planu przez Radą Gminy Gołcza - Rada Gminy Gołcza, podejmując uchwałę Nr XXVI/160/12 z dnia 26 lutego 2015 r. ws. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 20 sołectw gminy Gołcza oraz uchwalając załącznik Nr 3 - z negatywnym rozpatrzeniem uwag przez Wójta Gminy - podzieliła stanowisko Wójta w tej sprawie; Załącznik do Uchwały Nr XXVI/160/12 z dnia 26 lutego 2015 r. z rozpatrzeniem nieuwzględnionych uwag jest dostępny publicznie, został opublikowany w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego (Dz. Urz. Woj. z 2015 r., poz. 2428).

Ponadto Wójt nadmienił, że wyznaczona w poprzednio obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego nieprzekraczalna linia zabudowy od krawędzi jezdni dróg powiatowych (w planie uchwalonym w roku 2006), w odległości po ok. 20 m od krawędzi tych dróg, stanowiła w okresie obowiązywania poprzedniego planu problem dla mieszkańców w związku z niemożnością zagospodarowania odpowiednio do potrzeb swoich działek budowlanych. M.in. był to też powód podjęcia uchwały ws. zmiany tego planu przez ówczesną Radę Gminy - Uchwałą Nr V/30/11 z dnia 25 lutego 2011 r. Wójt podkreślił, że aktualnie ustalona planem nieprzekraczalna linia zabudowy przywraca decyzje podjęte w ramach obowiązującego planu przed uchwaleniem planu zagospodarowania przestrzennego uchwałą Rady Gminy Gołcza Nr XLIV/285/06 z dnia 29 czerwca 2006 r. Powstała sytuacja w wyniku uchwalenia planu w 2006 r. mogła stanowić powód do roszczeń odszkodowawczych właścicieli działek położonych wzdłuż dróg powiatowych. Przez Gminę przebiega aż dziewięć dróg powiatowych będących w zarządzie Powiatu Miechowskiego i bezzasadne wyłączenie z możliwości zabudowy pasów o szerokości po ok. 12 m z każdej strony tych dróg było krzywdzące dla mieszkańców, szczególnie, że przyjęte w tym planie ograniczenia nie miały kontynuacji w gminach sąsiednich, przez które te drogi powiatowe przebiegają. Mieszkańcy Gminy nieruchomości położonych wzdłuż dróg powiatowych wielokrotnie poprzez Radnych i bezpośrednio do Wójta Gminy zgłaszali niezadowolenie na tak ustanowione prawo miejscowe dotyczące istniejącej nieprzekraczalnej linii zabudowy, a nie jak podnosi Skarżąca "nowopowstałej linii zabudowy", które ograniczyło im możliwość zagospodarowania swoich gospodarstw (m.in. rolnych). W dokumentacji formalno - prawnej przygotowywania projektu planu znajduje się m. in. uwaga ośmiu osób, sąsiadów N., złożona do projektu planu przedstawionego na pierwszym wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu (nr 33 uwagi w tabeli uwag z pierwszego wyłożenia), które wyrażają zadowolenie z przyjętych w projekcie planu rozwiązań.

Wójt wskazał, odnosząc się do zarzutów dotyczących art. 36 pkt 1 Upzp, że ustalona nieprzekraczalna linia zabudowy nie powoduje obniżenia wartości, lecz przeciwnie, zwiększa potencjał działki i pozwala na optymalne zagospodarowanie terenu.

Dalej wskazał, że nie jest prawdą by Projekt Planu Zagospodarowania Przestrzennego 20 Sołectw Gminy Gołcza nie posiadał wymaganego prawem uzgodnienia z zarządcą drogi, tak w pierwszym jak i drugim wyłożeniu. Wójt wyjaśnił, że plan zagospodarowania przestrzennego w swojej dokumentacji formalno - prawnej przygotowywania projektu planu posiada wszystkie wymagane prawem uzgodnienia i opinie; zgodnie z ustawą o drogach publicznych z dnia 21 marca 1985 r. (Dz. U. z 2013 r., poz. 260) zarządcą dróg powiatowych, wg art. 19 ust. 2 pkt 3 powołanej ustawy - jest Zarząd Powiatu, nie Zarząd Dróg Powiatowych, który jest organem podległym Zarządowi Powiatu i którego kompetencje określa art. 20 ustawy o drogach publicznych, zaś zgodnie z art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, Starosta jest przewodniczącym zarządu powiatu. Wójt Gminy przesłał projekt planu do uzgodnienia do Zarządu Powiatu w [...] (pismo Nr [...] z dnia 12 lutego 2015 r.), który skorzystał z prawa wyrażenia "milczącej zgody" na przedstawione rozwiązania w projekcie planu (nie tylko drogowe), lecz na specjalny monit Wójta w Zarządzie Powiatu, na jego prośbę odnośnie potrzeby wyrażenia pisemnego, jednoznacznego stanowiska - właśnie ze względu na ustawicznie zgłaszane uwagi przez rodzinę N. dotyczące nieprzekraczalnej linii zabudowy od drogi powiatowej w sąsiedztwie nieruchomości będącej przedmiotem ich zainteresowania - Zarząd Dróg Powiatowych w Miechowie, dostarczył do Gminy pismo Nr [...] z dnia [...] lutego 2015 r. w którym informuje, że akceptuje przedłożony do uzgodnień w Zarządzie Powiatu projekt.

Wójt argumentował, że podnoszona przez Skarżącą opinia, iż w projekcie planu został zignorowany wymóg art. 15 pkt 3 ust. 8 Upzp dotyczący "Sposobu usytuowania obiektów budowlanych w stosunku do dróg, oraz do granic przyległych nieruchomości" jest nietrafna uwagi na fakt, iż: wyznaczona nieprzekraczalna linia zabudowy nie zakłóca ładu przestrzennego, natomiast umożliwia odpowiednie zagospodarowanie terenów budowlanych, zgodnie z prawem i ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego - do wyznaczonej nieprzekraczalnej linii zabudowy oraz aktualnie ustalona nieprzekraczalna linia zabudowy przywraca decyzje podjęte w ramach obowiązującego planu przed uchwaleniem planu zagospodarowania przestrzennego uchwałą Rady Gminy Gołcza Nr XLIV/285/06 z dnia 29 czerwca 2006 r.; powstała sytuacja w wyniku uchwalenia planu w 2006 r. mogła stanowić powód do roszczeń odszkodowawczych właścicieli działek położonych wzdłuż dróg powiatowych, nadto ustalona w planie nieprzekraczalna linia zabudowy nie stanowi obowiązującej linii zabudowy, w związku z czym podnoszony problem ewentualnego zakłócania naświetlania istniejącego budynku będzie mógł być rozwiązany na etapie opracowywania projektu budowlanego sąsiedniej zabudowy, która może powstawać w jego sąsiedztwie - zgodnie z obowiązującymi przepisami; sposób zlokalizowania i przyjęcia rozwiązań odnośnie bryły budynku, który może powstać w sąsiedztwie działki nr ewid. [...], będzie zależny od projektu budowlanego, który musi uwzględniać przepisy odrębne, wynikające z Prawa budowlanego i Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Właściciele nieruchomości nie ponoszą żadnej rzeczywistej szkody, wręcz przeciwnie - zyskują możliwość dodatkowego zagospodarowania swojej własności, w kierunku drogi do nieprzekraczalnej linii zabudowy, w pasie o szerokości 12 m. Wyznaczony pas drogowy w liniach rozgraniczających dla wymienionej drogi powiatowej, która jest drogą klasy zbiorczej, wynosi zgodnie z obowiązującymi przepisami 20 m; w pasie tym oprócz jezdni (szer. ok. 6,5m), zmieści się bez problemów infrastruktura techniczna - o ile zajdzie taka konieczność, a także mogą zostać urządzone chodniki dla pieszych (min. szer. 1,5m), a nawet wydzielony pas rowerowy - o ile zajdzie taka potrzeba. Wszystkie nieprzekraczalne linie zabudowy w projekcie planu zostały wyznaczone zgodnie z obowiązującą Ustawą o drogach publicznych i jej art. 43, który określa minimalne odległości obiektów budowlanych od krawędzi jezdni dla poszczególnych rodzajów dróg.

Odnosząc się do sformułowań o "domniemanym" naruszeniu Planu Zagospodarowania przestrzennego 20 sołectw Gminy Gołcza z ustaleniami Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego (SUiKZP) Gminy Gołcza, Wójt wyjaśnił że powołane przez Skarżącą SUiKZP Gminy Gołcza (uchwała Rady Gminy Gołcza Nr XXVI/160/12 z dnia 6 listopada 2012 r.), jak również wskazane przez skarżącą zapisy tekstu obowiązującego Studium odnośnie dróg, na stronach 54, 69 i 70, czyli pkt 12.7, ppkt 12.7.1. Układ drogowy i pkt 5.6 komunikacja, nie odnoszą się nigdzie do nieprzekraczalnych linii zabudowy; wskazują - co oczywiste - na konieczność zachowania minimalnych szerokości linii rozgraniczających dróg, godnie z obowiązującym prawem. Zdaniem Wójta nieprawdziwe i wprowadzające tendencyjnie w błąd jest więc twierdzenie o niezgodności planu zagospodarowania przestrzennego 20 sołectw Gminy ze SUiKZP Gminy.

Wskazując na powyższe sąd I instancji nie podzielił stanowiska skarżącej, że jej interes prawny został naruszony. Sama okoliczność, że skarżąca posiada swoją działkę w obszarze obowiązującego planu miejscowego, nie stanowi samoistnej i wystarczającej przesłanki do uznania, że miało miejsce naruszenie przysługującego jej prawa lub obowiązku. W przeciwnym razie skutecznie mogliby wnosić skargi na plan miejscowy wszyscy właściciele terenów objętych tym planem tylko z tego powodu, że rada gminy uchwaliła taką zmianę, a nie z tego powodu, że postanowienia uchwały naruszają ich chroniony prawem interes prawny. Zdaniem tegoż sądu byłoby to przyjęcie innej wykładni (contra legem), niż wynika to z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej Usg).

W ocenie sądu I instancji uchwała nie wpływa na jakiekolwiek ograniczenie w wykonywaniu prawa własności przysługującego skarżącej. Wręcz przeciwnie umożliwia, w większym zakresie niż dotychczas, możliwość jej racjonalnego zagospodarowania. To zaś czy i w jaki sposób skarżąca skorzysta z przysługujących jej uprawnień pozostaje bez znaczenia dla ustalenia interesu prawnego skarżącej w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały.

Natomiast argumentacja skarżącej dotycząca obaw wynikających z możliwości zabudowania działek sąsiednich wobec działki skarżącej albowiem realizacja danej inwestycji zależy od wielu czynników, pozostających również poza sferą regulacji przedmiotową uchwałą.

Skargą kasacyjną D.N. zaskarżyła w całości ww. postanowienie i w oparciu o przepisy art. 173 i 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej Ppsa) zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła:

1. naruszenie przepisów postępowania, tj. przepisu art. 58 § 1 pkt 5a Ppsa poprzez jego wadliwe zastosowanie wynika, że z błędnego przyjęcia, że w niniejszej sprawie interes prawny lub uprawnienie skarżącej nie zostało naruszone wskutek przyjęcia uchwały przez Radę Gminy Gołcza – co miało istotny wpływ na wynik sprawy,

2. naruszenie prawa materialnego, tj. przepisu "art. 101 § 1" Usg poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie skutkujące wadliwym przyjęciem, że uchwalenie przez Radę Gminy Gołcza uchwały nie narusza interesu prawnego skarżącej.

W oparciu o powyższe zarzuty wnosi o:

1. uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy sądowi I instancji do ponownego rozpoznania,

2. przyznanie pełnomocnikowi kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w związku ze sporządzeniem skargi kasacyjnej i postępowaniem przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, stosownie do rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie opłat za czynności radców prawnych z dnia 22 października 2015 r., co do których oświadcza, że nie zostały uiszczone w całości ani w części.

Stosownie do art. 176 § 2 Ppsa pełnomocnik skarżącej oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy w związku z wniesieniem niniejszej skargi kasacyjnej.

W uzasadnieniu wywodzi, że zmiana sposobu zagospodarowania poszczególnych nieruchomości, w tym nie tylko nieruchomości skarżącej, ale też nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących, w sposób ujemny wpływać będzie na własność nieruchomości skarżącej.

W odpowiedzi organu na skargę kasacyjną wniesiono o:

1. jej oddalenie,

2. rozpoznanie sprawy na rozprawie,

3. zasadzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Zdaniem organu skarżąca nie wykazała, że doszło do naruszenia jej ustawowo chronionego interesu prawnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że strona przeciwna do skarżącej kasacyjnie wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu jawnym. Stosownie do art. 182 § 1 Ppsa skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym. W świetle art. 90 § 2 Ppsa sąd może skierować sprawę na posiedzenie jawne i wyznaczyć rozprawę także wówczas, gdy sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie stwierdził jednak zasadności zastosowania powyższego rozwiązania. Art. 90 § 2 Ppsa wskazuje jedynie na kompetencję sądu administracyjnego, a decyzja o ewentualnym skierowaniu sprawy na rozprawę zależy zawsze od uznania sądu i ewentualne wnioski stron postępowania nie mają dla sądu charakteru wiążącego.

Stosownie do art. 183 § 1 Ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia z żadną z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 Ppsa i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 Ppsa, które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a Ppsa sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 Ppsa, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego.

W rozumieniu art. 58 § 1 pkt 5a Ppsa, takim przepisem szczególnym jest art. 101 ust. 1 Usg, który reguluje kwestię legitymacji do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę lub zarządzenie podjęte przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej. Zgodnie z tym przepisem każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Podkreślić należy, że uprawnionym do wniesienia skargi z art. 101 Usg może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Skarga złożona na podstawie wyżej przywołanego przepisu nie ma bowiem charakteru actio popularis, a więc do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/04, LEX nr 151236). O statusie strony w postępowaniu sądowym decyduje posiadanie interesu prawnego lub uprawnienia, przy czym dopiero naruszenie tego interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę rady gminy otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi.

Kryterium "interesu prawnego" ma charakter materialno-prawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, a kwestionowanym w skardze aktem lub czynnością organu administracji. To zaś oznacza, że przymiot strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym, toczącym się na podstawie art. 101 Usg ma ten czyj interes prawny (uprawnienie) zostały naruszone zaskarżoną uchwałą organu gminy (por. A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka - Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze, 2002, s. 135).

Wskazać należy, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 16 września 2008 r., sygn. SK 76/06 orzekł, iż art. 101 ust. 1 Usg jest zgodny z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 2 i art. 7 oraz z art. 77 ust. 2 w zw. z art. 2 Konstytucji RP. Jednocześnie w uzasadnieniu powyższego wyroku Trybunał Konstytucyjny przypomniał, że charakter prawny skargi, wynikającej z art. 101 Usg, był już przedmiotem oceny Trybunału. W wyroku z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. SK 30/02, (OTK ZU nr 8/A/2003, poz. 84) Trybunał stwierdził, że skarga na podstawie art. 101 Usg nie ma charakteru actio popularis - podstawą zaskarżenia jest niezgodność uchwały z prawem i równocześnie naruszenie przez nią konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy bądź wreszcie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą związany prawnie w inny sposób (np. jest właścicielem nieruchomości położonej na terenie gminy). W pojęciu interesu prawnego mogą się mieścić zarówno uprawnienia jak i obowiązki prawne.

Z powyższego wynika, że tak skonstruowany przepis art. 101 ust. 1 Usg istotnie rzutuje na legitymację skarżącej.

W przedmiotowej sprawie D.N. w skardze do sądu I instancji swój interes prawny do wniesienia skargi w trybie art. 101 Usg wywodzi z faktu, że jest właścicielką nieruchomości, która leży w obszarze objętym zaskarżoną uchwałą rady Gminy Gołcza, a dot. uchwalenia nowego planu zagospodarowania przestrzennego 20 sołectw tej gminy. Naruszenia tego upatruje także, w ustaleniu odległości zabudowy od krawędzi jezdni drogi powiatowej nr KDZ 18123 wsi Mostek na 8 m, co jest w stosunku do poprzednio obowiązującej linii zabudowy zmniejszeniem tej odległości. W ocenie skarżącej w nowo powstałej zabudowie, po dotychczas niezabudowanej stronie drogi przy szerokości działek ok. 17 m (a takich jest większość) i dopuszczalnej wysokości zabudowy 11 m, wysunięcie jakiegokolwiek budynku sąsiedniego do jezdni na odległość 8 m, w odniesieniu do usytuowanych w 20 m odległości od jezdni, spowoduje zasłonięcie i zacienienie jej działki. Podniosła, że naruszenia upatruje także w procedowaniu uchwalania planu zwłaszcza z uwagi na brak uzgodnień projektu planu z właściwym zarządcą drogi oraz niezgodność planu ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Gołcza z daty 6 listopada 2012 r.

D.N., zarówno w skardze do sądu I instancji i uprzednio w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, jak i w skardze kasacyjnej, nie wskazała skutecznie na naruszenie swojego własnego interesu prawnego przez przedmiotową uchwałę, co uzasadniałoby posiadanie przez nią legitymacji skargowej we wniesieniu skargi na uchwałę Rady Gminy Gołcza z dnia 26 lutego 2016 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 20 sołectw tej gminy. Wskazywane przez skarżącą okoliczności nie pozwalają przyjąć, że zaskarżona uchwała narusza jej własny interes prawny. D.N. przysługuje prawo własności do działki nr [...], w rozpoznawanej sprawie skarżąca nie wskazała ani w wezwaniu Rady do usunięcia naruszenia prawa, ani w skardze, a także w skardze kasacyjnej, w jaki sposób przedmiotowa uchwała wpłynie na sposób wykonywania jej prawa do własności tej nieruchomości.

Należy podzielić stanowisko sądu I instancji, że podnoszone przez skarżącą argumenty nie świadczą o naruszeniu jej indywidualnego interesu prawnego, gdyż sama okoliczność, iż skarżąca posiada swoją działkę w obszarze obowiązującego planu miejscowego, nie stanowi samoistnej i wystarczającej przesłanki do uznania, że miało miejsce naruszenie przysługującego jej prawa lub obowiązku. Kwestie zaś wpływu i oceny planowanej zabudowy na nieruchomości sąsiednie są przedmiotem badania w oparciu o regulacje zawarte w przepisach Prawa budowlanego i przepisach wykonawczych do tej ustawy m.in. w kwestii tak mocno akcentowanej w skardze oraz skardze kasacyjnej jak zacienienie. Same subiektywne odczucia właściciela, bo nie poparte żadnym rzeczowym argumentem, jak np. w sprawie obniżenia wartości nieruchomości z powodu przyszłej sąsiedniej zabudowy w odległości 8 m od krawędzi jezdni, także nie oznacza w żaden sposób naruszenia interesu prawnego skarżącej.

Skargę w trybie art. 101 Usg może wnieść jedynie ten, kto wykaże, że jego interes prawny, znajdujący ochronę w obiektywnym porządku prawnym, został naruszony określoną uchwałą rady gminy. Na naruszenie interesu prawnego przez uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogą powoływać się osoby, którym przysługują prawa rzeczowe (własność, użytkowanie wieczyste) należące do kategorii praw bezwzględnych. W niniejszej sprawie D.N. nie wskazała jednak, że przedmiotowa uchwała wpłynie na sposób wykonywania jej prawa do nieruchomości i nie wskazała także, w jaki konkretny sposób owa uchwała może spowodować utrudnienia w korzystaniu z niej. Tymczasem, jak już wyżej podkreślono - interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie legitymacji skargowej, na podstawie art. 101 Usg, powinien bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu wnoszącego skargę.

W związku z powyższym stwierdzić należy, że naruszenie interesu skarżącej nie zostało wykazane, wobec czego odrzucenie skargi nie stanowiło naruszenia art. 101 ust. 1 Usg oraz art. 58 § 1 pkt 5a Ppsa, bowiem skarżąca nie wykazała ograniczeń prawa do korzystania z nieruchomości zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem prawa własności oraz rozporządzania rzeczą (art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. − Kodeks cywilny, Dz. U. z 2014 r., poz. 121 ze zm.), a także ograniczeń prawa do zagospodarowania terenu (art. 6 ust. 2 pkt 1 Upzp), stąd chybione są zarzuty wymienione w pkt 1. i 2. skargi kasacyjnej.

Wobec powyższego rację ma sąd I instancji, że D.N. nie wykazała naruszenia zindywidualizowanego interesu prawnego. Przepis art. 101 ust. 1 Usg wniesienie skargi wiąże z naruszeniem interesu prawnego lub uprawnienia uchwałą organu gminy, co oznacza konieczność wykazania przez skarżącą określonego interesu prawnego, którego dotyka uchwała i wykazania, że interes ten został naruszony.

Odnośnie wniosków, zarówno skarżącej jak i organu, o zasądzenie kosztów postępowania Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada wynikająca z art. 199 Ppsa, że strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Oznacza to, że co do zasady stronie, która poniosła koszty postępowania nie przysługuje zwrot kosztów. Wyjątki od tej zasady określa art. 200-204 Ppsa. Dlatego też w art. 209 Ppsa przyjęto unormowanie, że wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 Ppsa) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 Ppsa. Tak więc w innych przypadkach, Sąd nie rozstrzyga o zwrocie kosztów postępowania. Jednocześnie należy zaznaczyć, że o kosztach postępowania kasacyjnego sąd orzeka jedynie wówczas, gdy rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku, ponieważ przepisy art. 203 i art. 204 Ppsa wiążą zwrot kosztów postępowania kasacyjnego z wyrokiem sądu I instancji oddalającym lub uwzględniającym skargę, co nie ma miejsca w przypadku rozpoznawania skargi kasacyjnej od postanowienia odrzucającego skargę. Co zaś tyczy się przyznania wynagrodzenia z tytułu udzielenia pomocy prawnej z urzędu to właściwy w tej sprawie jest sąd wojewódzki.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i § 3 Ppsa, oddalił skargę kasacyjną.