Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 864/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-07-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 217,  art. 218
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: par. 4  pkt 1
journal: Dz.U. 2005 nr 86 poz 734
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji  Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej Sędziowie WSA Ewa Grochowska - Jung Olga Żurawska – Matusiak (spr.) Protokolant st. asyst. sędziego Beata Gibzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lipca 2012 r. sprawy ze skargi E. D. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia 1) uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Komendanta [...] Policji z [...] stycznia 2012 r. 2) stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości 3) zasądza od Komendanta Głównego Policji na rzecz E. D. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

Wnioskiem z 6 października 2011 r. E. D. (dalej jako skarżący) zwrócił się do Komendanta [...] Policji o wydanie zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w warunkach określonych w:

- § 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 4 maja 2005 r. za okres służby w Komendzie Wojewódzkiej Policji w [...] od [...] kwietnia 1998 r. do [...] lutego 2003 r.,

- § 3 pkt 5 ww. rozporządzenia za okres służby w Komendzie Wojewódzkiej Policji w [...] od [...] lutego 2003 r. do [...] grudnia 2007 r.,

- § 4 pkt 1 ww. rozporządzenia za okres służby w Wydziale Techniki Operacyjnej [...] od [...] stycznia 2008 r. do [...] grudnia 2010 r.

[...] listopada 2011 r. Komendant [...] Policji wydał zaświadczenie, w którym stwierdził, że E. D. w okresie od [...] stycznia 2009 r. do [...] grudnia 2009 r. pełnił służbę w Policji w warunkach określonych w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 4 maja 2005 r. w sprawie szczególnych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 86, poz. 734).

Natomiast postanowieniem Nr [...] z [...] stycznia 2012 r. organ odmówił wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w okresie od [...] kwietnia 1998 r. do [...] lutego 2003 r. w warunkach określonych w § 2 pkt 2, od [...] lutego 2003 r. do [...] grudnia 2007 r. w warunkach określonych w § 3 pkt 5 oraz od [...] stycznia 2008 r. do [...] grudnia 2008 r. i od [...] stycznia 2010 r. do [...] grudnia 2010 r. w warunkach określonych w § 4 pkt 1 ww. rozporządzenia.

Przedstawiając uzasadnienie swojego stanowiska organ omówił treść przepisów, do których odwołał się skarżący w swoim wniosku i wskazał na czynności podjęte dla ustalenia stanu faktycznego sprawy. Po otrzymaniu odpowiedzi z poszczególnych jednostek organizacyjnych Policji na zapytania do nich kierowane i po przeprowadzonej przez te jednostki kwerendzie materiałów znajdujących się w ich gestii, Komendant [...] Policji uznał, że brak jest podstaw, biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny przedmiotowej sprawy, do wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie przez skarżącego służby w warunkach określonych w § 2 pkt 2, § 3 pkt 5 oraz § 4 pkt 1 ww. rozporządzenia.

W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżący, wnosząc o jego uchylenie lub orzeczenie zgodnie z jego wnioskiem, zarzucił naruszenie:

- art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a., na zasadzie art. 126 k.p.a., poprzez niewystarczające i ogólnikowe uzasadnienie postanowienia,

- art. 77 § 1, 80 k.p.a. w zw. z § 2 ust. 2 oraz § 3 pkt 5 rozporządzenia, poprzez nieobjęcie postępowaniem wyjaśniającym okoliczności świadczących o tym, że skarżący pełnił służbę w charakterze sapera (na zasadach) uczestnicząc w transporcie materiałów wybuchowych oraz zwalczał fizycznie terroryzm lub przestępczość o charakterze terrorystycznym,

- § 2 pkt 2 rozporządzenia, poprzez błędną subsumcję stanu faktycznego, a w konsekwencji przyjęcie przez organ, że skarżący nie spełnił przesłanek wskazanych w tym przepisie.

- § 4 ust. 1 rozporządzenia.

W uzasadnieniu zażalenia skarżący podał, że dysponuje oświadczeniami funkcjonariuszy Policji, potwierdzającymi wykonywanie przez niego obowiązków służbowych w warunkach uprawniających do podwyższenia emerytury oraz jest w stanie wskazać urządzenia ewidencyjne, w których znajdują się dowody na odbycie specjalistycznych szkoleń antyterrorystycznych na poligonie w [...] . Nadto wskazał, że pełniąc służbę w nieetatowej jednostce antyterrorystycznej brał udział w działaniach bojowych polegających na zatrzymywaniu szczególnie niebezpiecznych przestępców, pościgach za takimi przestępcami oraz ich konwojowaniu, zabezpieczał antyterrorystycznie imprezy masowe i okolicznościowe. Ponadto brał udział jako konwojent przewozów niebezpiecznych – materiałów wybuchowych. Zwrócił przy tym uwagę, że fakt wykonywania tych czynności niejednokrotnie nie był odnotowywany w teczkach prowadzonych przez Komendantów Policji, a w innych dokumentach, czasami niższego rzędu.

Postanowieniem nr [...] z [...] marca 2012 r. Komendant Główny Policji utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie, podkreślając, że postępowanie wyjaśniające prowadzone zgodnie z art. 278 k.p.a. musi bazować na faktach i okolicznościach wynikających bezpośrednio z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów czy zbioru danych.

Organ wskazał, że za służbę pełnioną bezpośrednio w fizycznym zwalczaniu terroryzmu rozumie się służbę w jednostce lub komórce antyterrorystycznej, a skarżący takiej służby w okresie od [...] kwietnia 1998 r. do [...] lutego 2003 r. nie pełnił. W okresie tym był włączony w skład [...] , ale jednostka ta nie miała charakteru jednostki lub komórki antyterrorystycznej. Brak jest również dowodów, na podstawie których można byłoby stwierdzić, że skarżący brał udział w działaniach bojowych Policji lub Straży Granicznej lub w procesie szkolenia, mającym na celu przygotowanie do takich działań, określonym przez Komendanta Głównego Policji lub Komendanta Głównego Straży Granicznej, lub nabył uprawnienia i kwalifikacje, w tym także w zakresie antyterrorysty minera – pirotechnika, do udziału w działaniach bojowych, realizowanych przez jednostkę lub komórkę antyterrorystyczną Policji lub przez Straż Graniczną.

Oceniając spełnienie warunków określonych w § 3 pkt 5 rozporządzenia organ zwrócił uwagę, iż jedynie policjantowi, który pełnił służbę bezpośrednio w charakterze sapera i pod warunkiem, że brał udział w lokalizowaniu, rozpoznawaniu, transporcie, niszczeniu materiałów wybuchowych lub neutralizacji urządzeń wybuchowych, w tym samodziałowych lub ich atrap, można wydać zaświadczenie potwierdzające pełnienie służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury. Skarżący warunków tych, w ocenie organu, nie spełniał.

Analizując wniosek skarżącego w kontekście realizowanych przez niego zadań i czynności służbowych w warunkach określonych w § 4 pkt 1 rozporządzenia organ zaznaczył, że warunkiem niezbędnym uznania, że policjant uczestniczył w opisanych w tym przepisie działaniach, jest wystąpienie zagrożenia życia lub zdrowia policjanta, które powinno być rzeczywiste, realne, a nie dające się jedynie przewidzieć. O spełnieniu przesłanek wymienionych w tym przepisie decyduje istnienie określonej liczby zdarzeń w określonym czasie, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia i zdrowia. Organ uznał, że nie można zaliczyć służby pełnionej przez skarżącego jako spełniającej te warunki.

Jednocześnie organ uznał, że niedopuszczalne jest w drodze zeznań świadków tworzenie na potrzeby wydania danego zaświadczenia nowych dokumentów. Zeznania te mogą, w ocenie organu, jedynie uzupełniać tę sferę, ale nie mogą wprost jej kreować.

W skardze na powyższe postanowienie, która wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący skarżonemu orzeczeniu zarzucił:

1) naruszenie art. 77 § 1 i 80 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a., poprzez niewłaściwe zebranie materiału dowodowego, a następnie jego ocenę z uwagi na błędnie sformułowane pytania kierowane do jednostek Policji, w sprawie wnioskowanych okresów;

2) naruszenie art. 77 § 1, 80 k.p.a. w zw. z 107 § 3 k.p.a., poprzez niewystarczające zebranie materiału w sprawie, niewskazanie jakie materiały analizowano na potrzeby postępowania zaświadczeniowego, a w konsekwencji dokonanie błędnej subsumcji;

3) naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 i 10 k.p.a., poprzez niedopuszczenie skarżącego do udziału w postępowaniu w zakresie nie zweryfikowania składanych przez niego wniosków wskazujących miejsca, dokumenty oraz świadków, którzy posiadają informacje istotne dla rozstrzygnięcia w sprawie;

4) naruszenie § 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 28 lutego 1995 r. (Dz. U. Nr 21 poz. 114 ze zm.) w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz § 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 24 września 2002 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 167, poz. 1373), poprzez ich niezastosowanie w zakresie rozstrzygnięcia dotyczącego okresu od [...] kwietnia 1998 r. do [...] lutego 2003 r.;

5) naruszenie § 3 pkt 4 rozporządzenia z 2002 r., poprzez jego niezastosowanie do części okresu od [...] lutego 2003 r. do [...] grudnia 2007 r. oraz oparcie rozstrzygnięcia w tym zakresie wyłącznie o dyspozycję § 3 pkt 5 rozporządzenia z 2005 r.;

6) naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy z 18 lutego 1994 r. (Dz. U. Nr 53, poz. 214 ze zm.) o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin, poprzez niezastosowanie przesłanek tegoż artykułu do rozstrzygnięcia w zakresie podwyższenia podstaw wymiaru emerytury o 0,5% w okresie od [...] stycznia 2008 r. do [...] grudnia 2008 r. oraz od [...] stycznia 2010 r. do [...] grudnia 2010 r.

Wobec powyższych zarzutów skarżący wnosił o:

1) uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia wraz z poprzedzającym je postanowieniem, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a.,

2) w przypadku uchylenia postanowienia do ponownego rozpoznania, o zobowiązanie organu, na podstawie art. 153 p.p.s.a., do przeprowadzenia postępowania zaświadczeniowego również w oparciu o przeprowadzenie dowodów, które wskazuje skarżący w dalszej części skargi.

Uzasadniając powyższe zarzuty skarżący zwrócił uwagę, że z informacji nadesłanych z jednostek, w których pełnił służbę nie wynika, jakie dokumenty były przedmiotem analizy, czego przedmiotowe materiały dotyczyły oraz pod jakim kątem zarządzono kwerendy. Wskazał, że organy nie podjęły żadnych działań w celu wezwania go do doprecyzowania okoliczności, które jego zdaniem przemawiają za spełnieniem okoliczności uprawniających do podwyższenia emerytury. Odnosząc się do rozstrzygnięcia organów w zakresie rodzaju pełnionej służby w okresie 1998-2003 r. skarżący stwierdził, że organy orzekały na podstawie niewłaściwego aktu prawnego, którego przesłanki są inne niż wynikające z rozporządzenia z 1995 r. i 2002 r.

Nadto skarżący podał, że brał udział w zadaniach polegających na rozpoznawaniu i likwidowaniu zamachów terrorystycznych, na co znajdują się odpowiednie dokumenty u obecnego dowódcy Sekcji [...], zaś potwierdzeniem fizycznego zwalczania terroryzmu przez skarżącego są rozkazy operacyjne z tamtego okresu.

Odnosząc się do wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie przez skarżącego służby w warunkach uzasadniających podwyższenie podstawy wymiaru emerytury w okresie od [...] lutego 2003 r. do [...] grudnia 2007 r., skarżący podkreślił, że służba odbywała się w trakcie obowiązywania dwóch rozporządzeń Rady Ministrów dotyczących tego samego zakresu przedmiotowego. Rozporządzenia te w odmienny sposób unormowały przesłanki pozwalające na podwyższenie emerytury, czego jednak organ nie uwzględnił, rozstrzygając jedynie w oparciu o rozporządzenie z 2005 r. Skarżący zwrócił również uwagę, że już w zażaleniu wskazywał dokumenty potwierdzające wykonywanie przez niego zadań w charakterze sapera, których to dowodów organ nie uwzględnił.

Odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego skarżący wskazał, że zagadnienie pełnienia przez funkcjonariusza służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, nie powinno odbywać się wprost na podstawie § 4 pkt 1 rozporządzenia z 2005 r., a w oparciu o art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu, który to przepis nie wprowadza warunku bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia.

W odpowiedzi na skargę organ, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.

Organ uznał sformułowane w skardze zarzuty za nieuzasadnione. Zwrócił uwagę, że właściwym aktem prawnym na datę ustalenia praw do emerytury oraz jej ewentualnego podwyższenia było rozporządzenie z 2005 r., którego przepisy zostały zastosowane w sprawie. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy emerytalnej podkreślił, że organy przepisu tego nie stosowały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sąd administracyjny bada legalność zaskarżonej decyzji lub postanowienia pod kątem ich zgodności z prawem materialnym, określając prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulując postępowanie przed organami administracji publicznej.

Dokonując oceny zasadności skargi E. D. na postanowienie Komendanta Głównego Policji Sąd uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie.

Postępowanie w sprawach wydawania zaświadczeń regulują przepisy działu VII k.p.a. Postępowanie to stanowi rodzaj uproszczonego i w znacznym stopniu odformalizowanego postępowania o charakterze administracyjnym. Zgodnie z art. 217 § 2 k.p.a. zaświadczenie wydaje się, jeżeli osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Stosownie do art. 218 § 1 k.p.a. w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 k.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie potwierdzające fakty albo stan stan prawny, wynikający z prowadzonych przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (art. 218 § 2 k.p.a.). Z przywołanych przepisów wynika, że tryb wydawania zaświadczeń uregulowany w Kodeksie postępowania administracyjnego różni się w sposób istotny od pozostałych unormowań w nim zawartych.

Wydawanie zaświadczeń oparte jest, co do zasady, na posiadanych przez organ danych. Konieczne postępowanie wyjaśniające odnosić się może do zbadania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienia, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się wnioskodawca, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencja lub rejestry mogą zawierać żądane dane i ustalenia ewentualnych ich dysponentów.

Skarżący złożył wniosek o wydanie zaświadczenia potwierdzającego fakt pełnienia przez niego służby w latach 1998 – 2010 w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej, o których mowa w § 2 pkt 2, § 3 pkt 5 i § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej. Bowiem środkiem dowodowym potwierdzającym okres służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury jest właśnie zaświadczenie o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, sporządzone na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w tych warunkach, wystawione przez właściwe organy (stanowi o tym § 14 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin (Dz. U. Nr 239, poz. 2404).

Skarżący w swoim wniosku z 6 października 2011 r. odwołał się wprawdzie do przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z 4 maja 2005 r., jednakże obowiązkiem organu było ustalenie czy skarżący pełnił służbę w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury przy zastosowaniu przepisów obowiązujących w poszczególnych okresach służby. Działanie na podstawie przepisów prawa oznacza bowiem rozpoznanie sprawy co do istoty na podstawie obowiązującego prawa, mającego zastosowanie w konkretnym stanie faktycznym (por. wyrok NSA z 7 września 1994 r., II SA 1111/93, ONSA 1995/3/120).

W okolicznościach przedmiotowej sprawy istotne jest, że w okresie wskazanym we wniosku skarżącego obowiązywały trzy akty prawne, w których warunki uzasadniające przyznanie podwyższonej emerytury zostały różnie określone.

W okresie od [...] kwietnia 1998 r. do [...] lutego 2003 r. obowiązywało rozporządzenie Rady Ministrów z 28 lutego 1995 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 21, poz. 114 ze zm.) oraz rozporządzenie Rady Ministrów z 24 września 2002 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 167, poz. 1373).

W obu tych aktach prawnych w § 2 pkt 2 w sposób tożsamy określono, że emeryturę podwyższa się o 2% podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej bezpośrednio w zwalczaniu fizycznym terroryzmu, w jednostce realizującej zadania w tym zakresie, jeżeli funkcjonariusz wykonał czynności służbowe polegające na rozpoznawaniu i likwidowaniu zamachów terrorystycznych.

Zgodnie natomiast z przepisem § 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 4 maja 2005 r. emeryturę podwyższa się o 2% podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej bezpośrednio w zwalczaniu fizycznym terroryzmu, jeżeli funkcjonariusz spełnia łącznie następujące warunki:

a) nabył uprawnienia i kwalifikacje, w tym także w zakresie antyterrorysty minera – pirotechnika, do udziału w działaniach bojowych, realizowanych przez jednostkę lub komórkę antyterrorystyczną Policji lub przez Straż Graniczną,

b) brał udział, w ramach obowiązków służbowych, w działaniach bojowych Policji lub Straży Granicznej lub w procesie szkolenia, mającym na celu przygotowanie do takich działań, określonym przez Komendanta Głównego Policji lub Komendanta Głównego Straży Granicznej.

Analiza powyższych przepisów prowadzi do wniosku, że warunki uzasadniające przyznanie podwyższonej emerytury określone w rozporządzeniach z 1995 r. i 2002 r. są różne od określonych w rozporządzeniu z 2005 r., które zostało uwzględnione przez organ w toku wydawania skarżonego postanowienia.

Taka sama sytuacja ma miejsce w odniesieniu do drugiego okresu podanego we wniosku tj. do okresu od [...] lutego 2003 r. do [...] grudnia 2007 r., kiedy to obowiązywały dwa rozporządzenia inaczej formułujące warunki przyznania podwyższonej emerytury.

Stosownie do § 3 pkt 4 rozporządzenia z 2002 r. emeryturę podwyższa się o 1% podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej bezpośrednio w charakterze sapera, jeżeli funkcjonariusz brał udział w rozminowywaniu i oczyszczaniu terenu z przedmiotów wybuchowych i niebezpiecznych oraz uczestniczył w szkoleniu poligonowym, z wykorzystaniem uzbrojonych min bojowych, i prac minerskich, z wykorzystaniem materiału wybuchowego – nie mniej niż 12 dni w ciągu roku; za służbę pełnioną w charakterze sapera uważa się również wykonywanie czynności w charakterze pirotechnika.

Natomiast zgodnie z § 3 pkt 5 rozporządzenia z 2005 r. emeryturę podwyższa się o 1% podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej bezpośrednio w charakterze sapera, jeżeli funkcjonariusz brał udział w lokalizowaniu, rozpoznawaniu, transporcie, niszczeniu materiałów wybuchowych lub neutralizacji urządzeń wybuchowych, w tym samodziałowych, lub ich atrap – co najmniej przez 12 dni w ciągu roku; za służbę pełnioną w charakterze sapera uważa się również wykonywanie czynności w charakterze minera – pirotechnika lub pirotechnika.

Wobec odmiennego ukształtowania w poszczególnych, wskazanych powyżej, aktach prawnych przesłanek warunkujących podwyższenie emerytury zwrócić również należy uwagę, że rozporządzenie Rady Ministrów z 4 maja 2005 r., obowiązujące od 1 czerwca 2005 r., nie zawiera przepisów przejściowych i nie reguluje, poza jednym wyjątkiem (§ 6), kwestii jego stosowania do wcześniejszych okresów służby i nabycia uprawnień w nim zawartych.

W sytuacjach, gdy ustawodawca nie ustanawia przepisów przejściowych, należy przyjąć, że przepisy nowego rozporządzenia mają zastosowanie do zdarzeń zaistniałych po ich wejściu w życie, jak i do tych, które miały miejsce wcześniej, ale trwają nadal. Organy winny wiec wniosek złożony w niniejszej sprawie o wydanie zaświadczenia odnieść do przepisów obowiązujących w odpowiednich okresach służby skarżącego, a nie do przepisów aktualnie obowiązujących (por. wyrok NSA z 17 października 2007 r., I OSK 2003/06 i z 1 września 2011 r., I OSK 376/11, publ. https://cbois.nsa.gov.pl).

Tymczasem Komendant [...] Policji, wobec braku w aktach osobowych skarżącego materiałów niezbędnych do rozpatrzenia sprawy, przeprowadził postępowanie wyjaśniające w zakresie ustalenia stanu faktycznego tj. zwrócił się do poszczególnych jednostek organizacyjnych Policji, związanych ze służbą skarżącego, o przeprowadzenie kwerendy materiałów będących w ich dyspozycji, potwierdzających pełnienie przez skarżącego służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z 4 maja 2005 r. Organ nie zlecił więc kwerendy materiałów odnoszących się do służby skarżącego przy uwzględnieniu przesłanek wynikających z przepisów rozporządzeń Rady Ministrów z 1995 r. i 2002 r., a w konsekwencji, wobec braku właściwych ustaleń faktycznych, nie dokonał oceny spełnienia tych przesłanek.

Rozpoznając ponownie sprawę organ, uwzględniając powyższą ocenę, powinien podjąć działania mające na celu ustalenie, czy służba skarżącego wypełniała przesłanki uprawniające do podwyższenia emerytury, przyporządkowując poszczególny jej okres pod obowiązujące w tym okresie przepisy rozporządzeń normujących szczegółowe warunki podwyższania emerytur. Organ jest przy tym obowiązany do zbadania całości dokumentacji mającej potwierdzić uprawnienia funkcjonariusza, w tym również tej, na którą wskazuje skarżący. Przypomnieć również należy, w ślad za poglądem wyrażonym przez NSA w wyroku z 8 grudnia 2010 r., I OSK 872/10 (publ. https://cbois.nsa.gov.pl), że organ jest władny i zobowiązany w ramach powinności wynikającej z art. 218 § 2 k.p.a. także do wysłuchania wskazanych przez skarżącego funkcjonariuszy, na okoliczność sporządzenia i ustalenia w organach Policji dokumentacji zawierającej takie dane. Dlatego też z uzasadnienia rozstrzygnięcia organu musi wynikać, jakie materiały były przedmiotem analizy, tak aby zainteresowany funkcjonariusz miał możliwość ewentualnego wskazania, gdzie mogą znajdować się dokumenty potwierdzające spełnienie wymaganych warunków.

Jednocześnie wobec zakwestionowania zakresu przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego i konieczności jego powtórzenia w znacznym zakresie, Sąd uznał za zbędne odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi tyczących się tego postępowania.

Badając dalej zaskarżone postanowienie odnieść należy się do mającego w sprawie zastosowanie § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 4 maja 2005 r. Przyznając funkcjonariuszom w przepisie art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym uprawnienie do podwyższenia emerytury, ustawodawca zawarł w art. 15 ust. 6 ustawy delegację do wydania rozporządzenia określającego szczegółowe warunki podwyższenia emerytury, o których mowa w ust. 2 i 3. Na podstawie tej delegacji wydane zostało powołane wyżej rozporządzenie z 2005 r., którego zapisy ,jako obowiązujące w dniu wydania postanowienia, winny być zastosowane przez organy administracji publicznej, w zakresie w jakim oceniane było spełnienie przesłanek uprawniających do podwyższenia emerytury za lata 2008 i 2010.

Niemniej jednak, w ocenie składu orzekającego, który w pełni podziela pogląd oraz argumentację wyrażoną w wyroku WSA w Opolu z 8 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Op 427/11 (publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl), w niniejszej sprawie uznać należało, że unormowanie zawarte w przepisie § 4 pkt 1 omawianego rozporządzenia, w zakresie, w jakim wprowadza kryterium bezpośredniości w odniesieniu do zagrożenia życia lub zdrowia podczas wykonywania przez funkcjonariusza wymienionych w tym przepisie obowiązków służbowych, wykracza poza upoważnienie ustawowe zawarte w art. 15 ust. 6 ustawy, co powoduje konieczność odmowy jego zastosowania przez Sąd. Pogląd taki utrwalony jest już w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyroki WSA w Gliwicach z 1 grudnia 2011 r., IV SA/GL 347/1 i z 28 listopada 2007, II SA/GL 525/07, WSA w Opolu z 8 kwietnia 2010 r., II SA/Op 178/10, WSA w Gdańsku z 27 stycznia 2011 r., III SA/Gd 535/10 i z 9 grudnia 2010 r., III SA/Gd 464/10, WSA w Warszawie z 8 września 2010 r., VIII SA/Wa 393/10).

Wyjaśniając powyższe stanowisko wskazać przyjdzie, że przepis § 4 pkt 1 tego rozporządzenia stanowi, iż emeryturę podwyższa się o 0,5% podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, jeżeli funkcjonariusz w czasie wykonywania obowiązków służbowych podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku, czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia. Zgodnie natomiast z art. 15 ust. 6 ustawy, stanowiącym podstawę jego wydania, Rada Ministrów w drodze rozporządzenia miała określić, szczegółowe warunki podwyższania emerytury, o których mowa w ust. 2 i 3, uwzględniając dla poszczególnych grup normy roczne: przebywania pod wodą i w podwyższonym ciśnieniu dla nurków i płetwonurków, wykonywania lotu w składzie personelu latającego na samolotach tłokowych i śmigłowcach, wykonywania skoków spadochronowych, okres pełnienia służby na jednostkach pływających; liczbę dni w roku:

1) w rozminowywaniu i oczyszczaniu terenu z przedmiotów wybuchowych, w służbie wywiadowczej za granicą z wykonywaniem czynności operacyjno-rozpoznawczych lub kierowania takimi czynnościami, działaniach ratowniczych, w fizycznej ochronie osób i mienia w warunkach zagrożenia,

2) bezpośredniej ochrony i opieki nad osadzonymi w oddziałach dla nosicieli wirusa HIV, dla osadzonych wymagających stosowania szczególnych środków leczniczo-wychowawczych i osadzonych szczególnie niebezpiecznych w okresie do dnia 31 sierpnia 1998 r. oraz w oddziałach dla osadzonych niebezpiecznych i w oddziałach terapeutycznych dla skazanych z zaburzeniami psychicznymi lub upośledzonych umysłowo po dniu 1 września 1998 r., oraz okresy pełnienia służby na froncie w czasie wojny i w strefie działań wojennych.

Przechodząc do dalszych rozważań podkreślić należy, że rozporządzenie, jako akt niższego rzędu, musi być zgodne z ustawą i nie może wykraczać poza ustawową delegację.

Unormowanie art. 15 ust. 2 ustawy, do którego odsyła art. 15 ust. 6 ustawy, w pkt 3 przewiduje podwyższenie emerytury za każdy rok służby pełnionej w "warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu". Przepis art. 15 ust. 6 ustawy zawiera z kolei delegację upoważniającą Radę Ministrów do określenia szczegółowych warunków podwyższania emerytury, w tym odnośnie służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, poprzez uwzględnienie liczby dni w roku, w fizycznej ochronie osób i mienia w warunkach zagrożenia. W ramach uwzględnienia liczby dni w roku, w fizycznej ochronie osób i mienia w warunkach zagrożenia, niewątpliwie nie mieści się określenie kryterium dotyczącego bezpośredniości zagrożenia życia lub zdrowia, wprowadzonego w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 4 maja 2005 r. Analiza treści tego ostatniego przepisu, w zestawieniu z treścią art. 15 ust. 6 ustawy, prowadzi do wniosku o jego niezgodności z regulacją ustawową, jako aktem wyższego rzędu. Zwrot "bezpośrednio" oznacza, że coś dotyczy czegoś wprost. Wobec tego, bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia wiąże się z faktycznym, a nie hipotetycznym zagrożeniem, tych dóbr. Co istotne jednak, w art. 15 ust. 1 pkt 3 ustawy, prawodawca nie posługuje się tym zwrotem. W ustawie brak jest upoważnienia do dookreślenia i przez to także zawężenia w rozporządzeniu kryterium podwyższenia emerytury, określonego w art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy, co uczyniono w § 4 pkt 1 tego rozporządzenia, używając zwrotu "bezpośrednio". W związku z tym, uzasadnione jest stwierdzenie niezgodności unormowania rozporządzenia w tej części z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, według którego rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania.

Z regulacji art. 178 Konstytucji, zgodnie z którą sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom, wynika dla sądu obowiązek odstąpienia od stosowania przepisów rozporządzenia, które uznaje za sprzeczne z ustawą i Konstytucją. Stwierdzenie niezgodności, w określonym wyżej zakresie, przepisu § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 4 maja 2005 r. z ustawą, uzasadnia zatem odmowę zastosowania zakwestionowanej regulacji w rozpoznawanej sprawie. W konsekwencji prowadzi to również do uznania, że zaskarżone postanowienie wydane na podstawie przepisu rozporządzenia niezgodnego z Konstytucja i ustawą, narusza przepisy prawa. Dostrzec należy, że odmawiając wydania skarżącemu wnioskowanego zaświadczenia organ odwoławczy omówił w uzasadnieniu przesłanki bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia, formułując wniosek końcowy o braku danych potwierdzających istnienie takiego zagrożenia w odniesieniu do służby pełnionej przez skarżącego. Organ odniósł się więc do literalnego brzmienia przepisu § 4 pkt 1 komentowanego rozporządzenia, co oznacza, że przeprowadzona ocena została dokonana pod kątem występowania bezpośredniości zagrożenia życia i zdrowia, a nie, jak stanowi przepis art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy, w zakresie występowania przesłanki pełnienia służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu.

Naruszone zostało zatem prawo materialne, które to naruszenie miało bez wątpienia wpływ na wynik sprawy.

Przy ponownym rozpoznaniu wniosku skarżącego o wydanie zaświadczenia dotyczącego pełnienia służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury organ, mając na względzie art. 153 p.p.s.a., uwzględni, że Sąd odmówił zastosowania w przedmiotowej sprawie kryterium wprowadzonego w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 4 maja 2005 r. dotyczącego "bezpośredniości zagrożenia życia lub zdrowia". W tym stanie rzeczy organ powinien ponownie przeprowadzić analizę zebranych w sprawie dowodów z pominięciem zakwestionowanej powyżej przesłanki.

Z przedstawionych wyżej względów Sąd uznał, że w sprawie zaistniały warunki do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a. i na tej podstawie uchylił zaskarżone postanowienie i postanowienie utrzymane nim w mocy. Orzeczenie o niewykonaniu zaskarżonego postanowienia uzasadnia treść art. 152 p.p.s.a. Natomiast o zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł w myśl art. 200 p.p.s.a.