Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1412/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-01-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6130 Pozwolenie na wprowadzenie do środowiska substancji lub energii
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.7, art. 77 § 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art 106 § 3, art. 141 § 1, art. 153, art. 174 pkt2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz Sędziowie Sędzia NSA Leszek Kamiński (spr.) Sędzia del. NSA Anna Żak Protokolant starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 15 stycznia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] z siedzibą w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 lutego 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 2324/12 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w G. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji w sprawie pozwolenia zintegrowanego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 lutego 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 2324/12, oddalił skargę Stowarzyszenia [...] z siedzibą w G. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji w sprawie pozwolenia zintegrowanego.

W motywach wyroku Sąd powołał się na następujący stan sprawy.

Marszałek Województwa Dolnośląskiego decyzją z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] zmienił decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] (zmienioną decyzjami Marszałka Województwa Dolnośląskiego: nr [...] z dnia [...] września 2008 r., nr [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. i nr [...] z dnia [...] listopada 2010 r.), udzielającą [...] S.A. Oddział [...] pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie instalacji do produkcji miedzi metalicznej w technologii pieca szybowego i w technologii pieca zawiesinowego, instalacji do produkcji metali szlachetnych, instalacji do produkcji ołowiu i składowiska odpadów - staw osadowy komora IV oraz pozostałych instalacji na terenie huty, niewymagających pozwolenia zintegrowanego.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że wprowadzenie kolejnej zmiany warunków pozwolenia zintegrowanego wiąże się z modernizacją instalacji produkcji ołowiu, polegającą na dobudowaniu czwartego pieca wahadłowo-obrotowego Dörschla wraz z układem załadunku surowców, odbioru produktów, odbioru i oczyszczania gazów procesowych. Następstwem modernizacji ma być ograniczenie ilości odpadów w zakładzie [...], zw. dalej [...]. Warunki realizacji inwestycji zostały określone w ramach procedury ocen oddziaływania na środowisko. Z dokumentów dowodowych niniejszej sprawy wynika, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację tego przedsięwzięcia (decyzja z dnia [...] listopada 2009 r. znak: [...] dla przedsięwzięcia pn.: "P-31 ograniczenie ilości odpadów w [...] - zabudowa IV pieca Dörschla" na terenie działek o nr geod. [...], [...], [...], [...], [...], [...] obręb XVI "[...]" w Głogowie") została wydana przez Prezydenta Miasta Głogowa, po uprzednim pozytywnym zaopiniowaniu przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Głogowie oraz uzgodnieniu z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska we Wrocławiu.

Odwołanie od decyzji Marszałka Województwa Dolnośląskiego z dnia [...] maja 2011 r. wniosło Stowarzyszenie [...] w G., zw. dalej Stowarzyszeniem.

Minister Środowiska decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję Marszałka Województwa Dolnośląskiego z dnia [...] maja 2011 r.

Na skutek skargi Stowarzyszenia na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] sierpnia 2011 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 lutego 2012 r., wydanym w sprawie sygn. akt IV SA/Wa 1650/11, uchylił zaskarżoną decyzję Ministra stwierdzając, że organy administracji nie rozpatrzyły w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego i nie wykazały należytej dbałości o dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Jednocześnie uzasadnienia wydanych decyzji nie spełniają wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Sąd wskazał, iż rolą organu jest dokonanie oceny, czy we wniosku o zmianę pozwolenia zintegrowanego zawarte zostały wszystkie elementy wymagane przepisami ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz zobowiązany jest dokonać oceny, czy zawarte we wniosku wyliczenia dotyczące czasu oraz wielkości emisji energii i substancji do środowiska, a także określające stopień i zasięg oddziaływania przebudowanej instalacji na środowisko są prawidłowe i oparte na aktualnych danych.

Minister Środowiska, ponownie rozpatrując odwołanie Stowarzyszenia [...] w G. od decyzji Marszałka Województwa Dolnośląskiego z dnia [...] maja 2011 r., decyzją nr [...], z dnia [...] lipca 2012 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Minister Środowiska w uzasadnieniu decyzji wskazał, że wniosek o zmianę pozwolenia zintegrowanego został złożony przez [...] S.A. Oddział [...] przy piśmie z dnia 19 listopada 2010 r. Ostateczna wersja wniosku została określona przy piśmie z dnia 14 kwietnia 2011 r. i obejmuje zmiany pozwolenia wynikające nie tylko z modernizacji instalacji do produkcji ołowiu, ale także zmiany wynikające z potrzeby aktualizacji danych dla innych instalacji eksploatowanych w [...].

Ponownie prowadząc postępowanie odwoławcze, Minister Środowiska zwrócił się do Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska we Wrocławiu, dalej WIOŚ, o informacje i dane dotyczące aktualnego oddziaływania [...] na środowisko oraz dotrzymywania warunków zintegrowanego pozwolenia na wprowadzanie substancji energii ze źródeł zlokalizowanych na terenie [...], w tym ilości i rodzajów substancji dopuszczonych do wprowadzania do środowiska. Odpowiedź WIOŚ została udzielona pismem z dnia [...] maja 2012 r., znak: [...]. Do informacji zawartych w tym piśmie ustosunkowały się strony postępowania, przedstawiając jednocześnie swoją argumentację.

Minister wskazał, że decyzje w przedmiocie pozwolenia zintegrowanego określają przede wszystkim obowiązki podmiotu prowadzącego instalacje. Decyzje te wyznaczają granice dopuszczalnego korzystania ze środowiska przez prowadzącego instalacje, określając warunki emisji oraz wielkości dopuszczalnej emisji, których dotrzymanie gwarantuje spełnianie prawnych wymagań ochrony środowiska, a także nakładają obowiązki oraz wymagane działania mające na celu m.in. ograniczenie stopnia i zasięgu oddziaływania instalacji na środowisko, potrzebę ochrony środowiska jako całości oraz spełniania wymagań wynikających z najlepszych dostępnych technik. Obowiązkiem prowadzącego instalację jest wykazanie, że wydanie lub zmiana pozwolenia zintegrowanego zgodnie z jego wnioskiem nie naruszy przepisów ochrony środowiska regulujących kwestie związane z tym pozwoleniem.

Minister dokonując oceny wniosku przedłożonego przez [...] uznał, że zawiera on zgodnie z art. 215 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska dane, o których mowa w art. 184 i 208 tej ustawy, mające związek z planowanymi zmianami w instalacjach, w tym szczegółowe dane na temat wielkości, źródeł powstawania i miejsc emisji w warunkach normalnych oraz w warunkach odbiegających od normalnych, zmiany wielkości, czasu i warunków emisji w stosunku do danych wynikających z obowiązującego obecnie pozwolenia oraz informację o przewidywanym oddziaływaniu emisji na środowisko w związku ze zmianami, których dotyczy wniosek. Dokonując analizy wniosku, sprawdzenia danych oraz toku i wyników obliczeń w nim zamieszczonych, Minister uznał, że nie ma do nich zastrzeżeń i ocenia je jako prawidłowe. Po rozważeniu wszystkich aspektów istotnych dla sprawy stwierdził także, że nie ma formalno-prawnych przeszkód do zmiany pozwolenia zintegrowanego zgodnie z wnioskiem [...].

Warunki realizacji przedsięwzięcia obejmującego zabudowę IV pieca Dörschla w [...] zostały określone w ramach procedury ocen oddziaływania na środowisko, a decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na jego realizację została wydana przez Prezydenta Miasta Głogowa w dniu [...] listopada 2009 r. Warunki realizacji przedsięwzięcia zostały pozytywnie zaopiniowane przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Głogowie, czyli organ, który realizuje zadania z zakresu zdrowia publicznego. Pozytywna opinia Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Głogowie odnośnie do tego przedsięwzięcia zaświadcza, że nie będzie ono zagrażać zdrowiu ludzi. Realizację tej inwestycji pozytywnie uzgodnił także Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska we Wrocławiu, określając dotyczące ochrony środowiska warunki realizacji i eksploatacji przedsięwzięcia, a także warunki konieczne do uwzględnienia w projekcie budowlanym. Pozwolenie na budowę przedsięwzięcia [...] uzyskała i realizację inwestycji na warunkach określonych w decyzji zakończyła, co potwierdza zaświadczenie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Głogowie z dnia 31 stycznia 2011 r. Zrealizowana inwestycja, jak wskazał organ, znacząco zmniejszy ilość odpadów ołowionośnych powstających w [...], a także, poprzez modernizację układu odpylania w instalacji do produkcji ołowiu, wpłynie na zmniejszenie łącznej godzinowej emisji pyłu ogółem oraz rocznej emisji pyłu PM 10 z tej instalacji do powietrza, jak również emisji metali ciężkich zawartych w tym pyle. Uwzględniając oczekiwane i potwierdzone przez WIOŚ skutki zrealizowania tej inwestycji nie można mieć wątpliwości co do jej korzystnego wpływu na środowisko, a także zdrowie ludzi.

W toku postępowania odwoławczego organ poddał szczegółowej analizie kwestie zmian i wpływu tych zmian na środowisko, także w odniesieniu do innych instalacji objętych wnioskiem [...]. W konsekwencji organ uznał, że z prawidłowo wykonanych obliczeń i analiz, zamieszczonych we wniosku o zmianę pozwolenia, wynika, że zmiany wielkości, warunków i czasu emisji substancji, związane zarówno z modernizacją instalacji do produkcji ołowiu, jak i ze zmianami techniczno-technologicznymi wprowadzonymi w innych instalacjach [...], nie spowodują - poza terenem, do którego strona posiada tytuł prawny - przekroczenia poziomów dopuszczalnych i wartości odniesienia substancji w powietrzu, z uwzględnieniem dopuszczalnej częstości przekroczeń. Natomiast zawarte w odwołaniu stwierdzenia Stowarzyszenia o tym, że "obecnie [...] oddziałuje negatywnie na środowisko, przekroczone są poziomy emisji określone obowiązującym zezwoleniem oraz aktualnymi przepisami prawa, a szkodliwe oddziaływanie na środowisko wykracza poza obszar, do którego prowadzący instalacje ma tytuł prawny", nie mają potwierdzenia w materiale dowodowym sprawy. Minister uznał, że wyniki obliczeń rozprzestrzeniania się substancji w powietrzu wykonanych z uwzględnieniem wielkości, warunków i czasu emisji substancji określonych we wniosku i przyjętych jako dopuszczalne w decyzji pierwszoinstancyjnej Marszałka Województwa Dolnośląskiego, jak również z uwzględnieniem prawnych wymagań wynikających z dwóch rozporządzeń Ministra Środowiska, wydanych w porozumieniu z Ministrem Zdrowia - w sprawie poziomów niektórych substancji w powietrzu oraz w sprawie wartości odniesienia dla niektórych substancji w powietrzu - nie dają podstaw do stwierdzenia o prowadzeniu instalacji [...] z naruszeniem przepisów dotyczących jakości powietrza zarówno w zakresie dopuszczalnych stężeń w powietrzu, jak i opadu pyłu i metali ciężkich zawartych w pyle. W związku z tym nie można mieć zastrzeżeń do ustalonych w decyzji organu I instancji dopuszczalnych wielkości emisji substancji do powietrza z instalacji [...] ani do czasu i warunków emisji tych substancji.

Minister Środowiska stwierdził również, że nie ma zastrzeżeń do uregulowania w zaskarżonej decyzji zagadnień dotyczących gospodarki wodno-ściekowej i gospodarki odpadami.

Z kolei analizując kwestie związane z emisją hałasu z przedmiotowego obiektu do środowiska, organ wskazał, że modernizacja instalacji do produkcji ołowiu na terenie [...] wiąże się z funkcjonowaniem dodatkowych źródeł hałasu - budynków, w których przewidziane jest prowadzenie określonych procesów technologicznych oraz źródeł punktowych w postaci urządzeń wentylacyjnych. Z materiałów dowodowych sprawy wynika jednakże, że eksploatacja tych źródeł hałasu nie spowoduje zmiany oddziaływania akustycznego [...] na sąsiadujące z zakładem tereny objęte ochroną przed hałasem. Obliczenia wykazały, że w związku z zabudową nowego pieca wraz z infrastrukturą techniczną, nie nastąpi przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu na terenach chronionych przed hałasem położonych w sąsiedztwie [...].

Organ odwoławczy potwierdził zasadność uchylenia zaskarżoną decyzją punktu III.4.2. pozwolenia zintegrowanego, dotyczącego dotrzymania standardów akustycznych wewnątrz budynków mieszkalnych zlokalizowanych na terenach przemysłowych w sąsiedztwie [...]. Odnosząc się do tej kwestii, organ odwoławczy wskazał, iż wobec występowania pojedynczej zabudowy mieszkaniowej na terenach usytuowanych na południe od [...] - które to tereny, w myśl miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Żukowice przyjętego uchwałą Rady Gminy Żukowice Nr XIII/85/95 z dnia 28 grudnia 1995 r. przeznaczone są na cele usługowe, produkcyjno-usługowe i składowe - należało postąpić zgodnie z dyspozycją art. 114 ust. 3 ustawy – Prawo ochrony środowiska. Przepis ten stanowi, że jeżeli na terenach przeznaczonych do działalności produkcyjnej, składowania i magazynowania znajduje się zabudowa mieszkaniowa, szpitale, domy opieki społecznej lub budynki związane ze stałym albo czasowym pobytem dzieci i młodzieży, ochrona przed hałasem polega na stosowaniu rozwiązań technicznych zapewniających właściwy klimat akustyczny w budynkach. Biorąc pod uwagę, że obowiązujące przepisy nie określają akustycznych standardów jakości środowiska w odniesieniu do terenów przeznaczonych do działalności produkcyjnej, składowania i magazynowania, jak również nie określają standardów klimatu akustycznego w odniesieniu do wnętrz budynków mieszkalnych, szpitali, domów opieki społecznej, budynków związanych ze stałym albo czasowym pobytem dzieci i młodzieży, niezależnie od miejsca lokalizacji tych obiektów, należało, wbrew temu co uczynił organ I instancji, jedynie wyjaśnić te kwestię w uzasadnieniu decyzji oraz poinformować, że organem, w którego kompetencji pozostaje kontrola dotrzymania standardów akustycznych wewnątrz budynków, jest właściwy inspektor sanitarny.

Podsumowując, Minister stwierdził, że na podstawie analizy przeprowadzonej w zakresie aktualnego oddziaływania na środowisko instalacji zlokalizowanych na terenie [...], z uwzględnieniem modernizacji instalacji do produkcji ołowiu, można jednoznacznie stwierdzić, że eksploatacja rozważanych instalacji nie powoduje, poza terenem, do którego prowadzący instalacje posiada tytuł prawny, przekraczania standardów jakości środowiska, a tym samym nie powoduje pogorszenia stanu środowiska w znacznych rozmiarach, a zwłaszcza w stopniu zagrażającym zdrowiu lub życiu ludzi. Wniosek ten potwierdzają wyniki działalności pomiarowo-kontrolnej prowadzonej w [...] i w jej rejonie zarówno przez samą [...], jak i przez służby Inspekcji Ochrony Środowiska i Inspekcji Sanitarnej.

W ocenie organu odwoławczego, w niniejszej sprawie nie ma przeszkód do wprowadzenia do pozwolenia zintegrowanego zmian, o które Strona wnosi. Wniosek wszczynający postępowanie zawiera wszystkie wymagane przepisami ustawy Poś elementy, w tym szczegółową ocenę aktualnego oddziaływania instalacji na różne komponenty środowiska. Do oceny tej organy nie zgłosiły zastrzeżeń. Ponadto w sprawie nie stwierdzono występowania przesłanek określonych w art. 186 ustawy Prawo ochrony środowiska, które uzasadniałyby odmowę zmiany pozwolenia zintegrowanego w zakresie objętym wnioskiem. Z materiału dowodowego sprawy wynika, że instalacje, których dotyczy wniosek spełniają wszystkie wymagania określone w art. 141 ust. 2, art. 143 i art. 204 ust. 1 ustawy – Prawo ochrony środowiska, a także wymagania określone w art. 18 ust. 3 pkt 1 i 2 lub art. 29 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach.

Organ odwoławczy wskazał, że w obecnym stanie techniczno-technologicznym [...] i przy spełnieniu warunków określonych w decyzji Marszałka Województwa Dolnośląskiego z dnia [...] maja 2011 r., eksploatacja instalacji [...] nie powoduje i nie będzie powodować ani pogorszenia stanu środowiska w znacznych rozmiarach - w szczególności stanu gleb ani też zagrożenia życia lub zdrowia ludzi. Emisja na poziomie zgodnym z określonym we wniosku o zmianę pozwolenia i przyjętym jako dopuszczalny w decyzji zmieniającej pozwolenie zintegrowane nie spowoduje przekroczeń norm prawnie określonych. Brak negatywnego wpływu rozbudowanej instalacji do produkcji ołowiu na życie i zdrowie ludzi potwierdza m.in. okoliczność braku zastrzeżeń ze strony Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Głogowie, który na etapie postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla inwestycji obejmującej zabudowę IV pieca Dörschla, nie wniósł uwag do planowanych warunków realizacji i eksploatacji tej instalacji.

Technologia zastosowana w przebudowanej instalacji do produkcji ołowiu uwzględnia postęp naukowo - techniczny, a także wymagania wynikające z BAT. Wymagania te zostały dla przedmiotowych instalacji ustalone przy uwzględnieniu dokumentu referencyjnego BREF oraz opracowania pt. "Najlepsze Dostępne Techniki BAT wytyczne dla branży metali nieżelaznych - produkcja z surowców pierwotnych". Dla przedmiotowych instalacji wykazana została zgodność rozwiązań stosowanych w [...] z BAT w zakresie zużycia surowców i energii, stosowanych metod i technologii produkcji, rozwiązań gospodarki wodno-ściekowej, emisji substancji do powietrza, rozwiązań gospodarki odpadami. Organ odwoławczy zwrócił także uwagę na to, że niewielki wzrost emisji niektórych substancji nie spowoduje przekroczenia poziomów emisji wskazanych jako możliwe do osiągnięcia przy zastosowaniu BAT. Z kolei zawartość pyłów w gazach odpylonych, emitowanych do powietrza ze zmodernizowanych układów odciągowo-odpylających hali pieców Dörschla, nie przekroczy 5 mg/Nm3, natomiast zawartość tlenków azotu w gazach procesowych odprowadzanych do powietrza z instalacji, w których nastąpił wzrost emisji w związku z zastosowaniem dmuchu wzbogaconego w tlen, nie przekroczy 300 mg/Nm3. Takie poziomy emisji są zgodne z wymaganiami wynikającymi z BAT.

Ponadto w odniesieniu do przedmiotowych instalacji nie zachodzą przesłanki odmowy zmiany pozwolenia wynikające z art. 18 ust. 3 pkt 1 i 2 lub art. 29 ust. 1 i 2 ustawy o odpadach. Natomiast funkcjonowanie nowego pieca Dörschla pozwoli m.in. na przerób znacznej ilości odpadów poprodukcyjnych zawierających ołów, w tym także odpadów dotychczas składowanych na terenie [...]. Przewiduje się zwiększenie o ok. 15000 Mg/rok stopnia zagospodarowania odpadów ołowionośnych powstających w instalacjach hutniczych. Po zabudowie tego pieca dodatkowa ilość odpadów ołowionośnych poddawana będzie przetworzeniu, z korzyścią dla środowiska. Korzyści te zostały potwierdzone m.in. przez WIOŚ, który potwierdził rzeczywiste osiągnięcie zakładanego efektu ekologicznego.

Skargę do Sądu Wojewódzkiego na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] lipca 2012 r. wniosło Stowarzyszenie [...] z siedzibą w G. Skarżące Stowarzyszenie zaskarżonej decyzji zarzuciło naruszenie: art. 141 § 2 ustawy - Prawo ochrony środowiska poprzez niewykazanie przez wnioskodawcę [...] S.A., iż dopuszczenie do użytkowania instalacji objętych wnioskiem o zmianę pozwolenia zintegrowanego nie wpłynie na pogorszenie stanu zdrowia ludzi; art. 144 § 1 i 2 ustawy - Prawo ochrony środowiska poprzez przyjęcie, iż eksploatacja instalacji nie będzie powodowała pogorszenia jakości standardów środowiska; art. 186 § 1, 2, 3 ustawy - Prawo ochrony środowiska poprzez jego niezastosowanie; art. 211 § 2 pkt 2 ustawy - Prawo ochrony środowiska poprzez brak określenia sposobów osiągania wysokiego poziomu ochrony środowiska jako całości; art. 7 k.p.a. poprzez brak dogłębnego wyjaśnienia stanu faktycznego w niniejszej sprawie; art. 35 § 3 k.p.a. poprzez nie rozpatrzenie wniosku wnioskodawcy [...] S.A. we wskazanym w przywołanym przepisie terminie; art. 75 § 1 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodów zawnioskowanych przez stronę; art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niezebranie i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego; art. 78 § 1 k.p.a. poprzez pominięcie wniosków dowodowych w postaci zażądanych przez stronę wniosków dowodowych; art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów poprzez jednostronne bezkrytyczne przyjęcie argumentacji wnioskodawcy [...] S.A. za własną.

W uzasadnieniu skargi przedstawiono argumentację uzasadniającą powyższe zarzuty i w konsekwencji Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania w sprawie.

Minister Środowiska w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego skarga podlegała oddaleniu, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Wskazania co do dalszego postępowania wyrażone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 23 stycznia 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 1650/11, zostały w pełni wykonane przez organ, co znalazło wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Zaskarżona decyzja Ministra Środowiska z dnia [...] lipca 2012 r. utrzymuje w mocy decyzję Marszałka Województwa Dolnośląskiego z dnia [...] maja 2011 r., którą zmieniono pozwolenie zintegrowane udzielone [...] S.A. Oddział [...] na prowadzenie instalacji do produkcji miedzi metalicznej w technologii pieca szybowego i w technologii pieca zawiesinowego, instalacji do produkcji metali szlachetnych, instalacji do produkcji ołowiu i składowiska odpadów - staw osadowy komora IV oraz pozostałych instalacji na terenie huty, niewymagających pozwolenia zintegrowanego.

Podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji są przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150, ze zm.) regulujące kwestie udzielenia pozwolenia zintegrowanego oraz jego zmiany.

Prowadzona przez [...] instalacja objęta jest pozwoleniem zintegrowanym wydanym przez Wojewodę Dolnośląskiego decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r., która to decyzja zmieniana była już trzykrotnie stosownymi decyzjami. Stosownie do art. 215 ust. 1 ustawy – Prawo ochrony środowiska, przed dokonaniem istotnych zmian w instalacji objętej pozwoleniem zintegrowanym prowadzący instalację jest obowiązany poinformować organ właściwy do wydania pozwolenia o planowanych zmianach i złożyć wniosek o zmianę wydanego pozwolenia zintegrowanego. Złożony przez wnioskodawcę wniosek o zmianę pozwolenia zintegrowanego, prawidłowo został oceniony przez organ, jako zawierający dane, o których mowa w art. 184 i 208 ustawy – Prawo ochrony środowiska. Przeprowadzone postępowanie administracyjne dało podstawę do wydania decyzji o zmianie pozwolenia zintegrowanego, która to decyzja określa wymagania, o których mowa w art. 188 i 211 ustawy – Prawo ochrony środowiska, mające związek z planowanymi przez wnioskodawcę zmianami.

Zgodnie z art. 141 ust. 1 ustawy – Prawo ochrony środowiska eksploatacja instalacji nie powinna powodować przekroczenia standardów emisyjnych, przez co rozumie się zgodnie z art. 3 pkt 33 ww. ustawy, dopuszczalne wielkości emisji. Dopuszczalne wielkości emisji z instalacji mogą wynikać z pozwoleń na korzystanie ze środowiska uzyskanych przez podmiot korzystający ze środowiska albo bezpośrednio z mocy prawa. Z kolei zgodnie z art. 144 ust. 1 ustawy – Prawo ochrony środowiska eksploatacja instalacji nie powinna powodować przekroczenia standardów jakości środowiska, przez co rozumie się zgodnie z art. 3 pkt 34 ww. ustawy, wymagania, które muszą być spełnione w określonym czasie przez środowisko jako całość lub jego poszczególne elementy przyrodnicze.

W ocenie Sądu, w zaskarżonej decyzji organ wykazał, iż po przeanalizowaniu i ocenie danych zawartych we wniosku o zmianę pozwolenia zintegrowanego, oddziaływanie instalacji [...] nie powoduje obecnie i nie będzie powodowało w przyszłości przekraczania dopuszczalnych wielkości emisji poszczególnych składników emitowanych zanieczyszczeń poza tereny, do których wnioskodawca posiada tytuł prawny. W konsekwencji eksploatacja instalacji zlokalizowanych na terenie [...], z uwzględnieniem modernizacji instalacji do produkcji ołowiu, nie powoduje przekroczenia standardów jakości środowiska, poza terenem, do którego prowadzący instalację posiada tytuł prawny. Tym samym, poza terenem, do którego prowadzący instalację posiada tytuł prawny, oddziaływanie instalacji nie może powodować pogorszenia stanu środowiska w znacznych rozmiarach. Skoro oddziaływanie instalacji nie powoduje pogorszenia stanu środowiska w znacznych rozmiarach, to tym samym nie można uznać żeby oddziaływanie instalacji powodowało zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi poza terenem, do którego prowadzący instalację posiada tytuł prawny. W tej sytuacji zarzuty skargi naruszenia art. 141 ust. 2 i art. 144 ust. 1 i 2 ustawy – Prawo ochrony środowiska nie mogły być uznane za zasadne.

Sąd Wojewódzki zgodził się ze stanowiskiem Ministra Środowiska, że postępowanie dowodowe przeprowadzone w sprawie wykazało, iż przeprowadzone pomiary w latach 2010-2011 wykazały, że emisja substancji z instalacji [...] była niższa od wielkości dopuszczalnych wynikających z pozwolenia zintegrowanego. Nie stwierdzono przekroczeń norm jakości powietrza określonych prawnie dla dwutlenku siarki, dwutlenku azotu, tlenku węgla, pyłu zawieszonego PM10 ani ołowiu zawartego w tym pyle. Potwierdza to pismo WIOŚ z dnia 16 maja 2012 r. Zatem twierdzenie skarżącego, "iż ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynika, iż wnioskodawca jest w pełni świadomy, iż skutkiem działania instalacji będzie przekraczanie jakości standardów środowiska poza terenem, do którego prowadzący instalację ma tytuł prawny" nie znajduje uzasadnienia.

Zgodnie z art. 211 ust. 2 pkt 2 ustawy – Prawo ochrony środowiska pozwolenie zintegrowane powinno także określ sposoby osiągania wysokiego poziomu ochrony środowiska jako całości. W skardze zarzucono, że zaskarżona decyzja nie odnosi się do takich aspektów jak: zwiększenie zanieczyszczenia środowiska gleby, powietrza, wód zagrożeń związanych ze zwiększeniem hałasów. Nie wskazano możliwości występowania szkód długofalowych, zapobieganiu im oraz przywracaniu do stanu poprzedniego. Należy pamiętać, że decyzją Marszałka Województwa Dolnośląskiego z dnia [...] maja 2011 r. zmieniono pozwolenie zintegrowane w sposób ściśle w tej decyzji określony. W pozostałym zakresie warunki pozwolenia zintegrowanego pozostały bez zmian, co wynika z pkt II decyzji. Zatem decyzja organu I instancji, jak i decyzja organu II instancji odnosi się jedynie do tych kwestii, które zostały zmienione i w tym zakresie organy zajęły merytoryczne stanowisko.

W ocenie Sądu, wbrew zarzutowi skargi, organ w zaskarżonej decyzji wykazał, że w sprawie nie zaistniały żadne przesłanki z art. 186 ustawy – Prawo ochrony środowiska, które uzasadniałyby odmowę wydania decyzji zmieniającej pozwolenie zintegrowane.

Przeprowadzone postępowanie administracyjne nie daje podstaw do uznania, że w jego toku doszło do naruszenia art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i art. 80 k.p.a. Postępowanie to było prowadzone na wniosek i w zakresie określonym tym wnioskiem. W zaskarżonej decyzji organ wskazał, że rozpatrując wniosek szczegółowej analizie i ocenie zostały poddane wszystkie dane i oceny w nim zawarte. Po ich merytorycznym sprawdzeniu organ nie miał podstaw do ich zakwestionowania. Zatem, jeżeli skarżący kwestionuje dane i wyniki przedstawione we wniosku, musi sam przedstawić dowód potwierdzający jego stanowisko. W ocenie Sądu, organ odniósł się do przedstawionych w toku postępowania dowodów. Natomiast zarzut naruszenia art. 35 § 3 k.p.a. pozostawał bez wpływu na rozstrzygnięcie w sprawie.

Skargę kasacyjną od wyroku Sądu Wojewódzkiego wniosło Stowarzyszenie [...] z siedzibą w G. Zaskarżonemu w całości wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez uzasadnienie wyroku w sposób nieodpowiadający ustawowemu wzorcowi, w szczególności wobec lakonicznej i ogólnikowej treści oraz braku odniesienia się do istotnych zarzutów skarżącego sformułowanych w skardze i argumentacji powołanej na ich uzasadnienie, co skutkuje niemożnością poznania rzeczywistych motywów rozstrzygnięcia, jak również braku wskazania stanowiska organu co do treści zarzutów skargi;

- art. 153 p.p.s.a. poprzez nie uchylenie decyzji, w której organ nie zastosował się do oceny prawnej zawartej w wyroku WSA w Warszawie z dnia 23 stycznia 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 1650/11, na skutek błędu WSA w Warszawie w ustaleniu stanu faktycznego poprzez przyjęcie, że organ administracji zastosował się do oceny prawnej tegoż Sądu;

- art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, zw. dalej p.u.s.a., w zw. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że organy administracji zebrały w sposób wyczerpujący całość materiału dowodowego i wyjaśniły w całości stan faktyczny, pomimo tego, iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy dawał podstawy do twierdzeń przeciwnych, jak również poprzez uznanie, iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy dawał podstawy do tego, aby stwierdzić, iż instalacja objęta wnioskiem o zmianę pozwolenia zintegrowanego wpłynie korzystnie na zdrowie ludzi;

- art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez nie przeprowadzenie w sprawie dodatkowego postępowania dowodowego z dokumentów, które mógł przeprowadzić z urzędu w sytuacji gdy istniały i istnieją istotne wątpliwości co stanu faktycznego.

Wskazując na ten zarzut wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi Wojewódzkiemu oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] S.A. z siedzibą w L. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego i będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia zarzutów tej skargi.

Związanie podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania w petitum skargi przepisów prawa ze wskazaniem konkretnej jednostki redakcyjnej naruszonego przepisu, którym, zdaniem skarżącego, uchybił sąd, w razie zaś zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego, jak w niniejszej sprawie, wykazania dodatkowo, że wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Niezbędnym jest również uzasadnienie tych zarzutów w odniesieniu do ściśle wskazanych naruszeń. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności.

Stawiając zarzuty natury procesowej wymieniono w prawdzie w skardze naruszenia konkretnych przepisów p.p.s.a., a także ustawy ustrojowej w powiązaniu z przepisami k.p.a. jednakże nie tylko nie wskazano, ale i nie uzasadniono, że naruszenia te miały wpływ na treść rozstrzygnięcia Sądu Wojewódzkiego.

Obowiązkiem autora skargi kasacyjnej stawiającego zarzut naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) jest wykazanie, że wytknięte uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, inaczej mówiąc, wykazanie, że gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, to wyrok sądu pierwszej instancji byłby inny. Istotny wpływ na wynik sprawy oznacza zaś prawdopodobieństwo takiego oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść wyroku, które prowadziłyby do innego rozstrzygnięcia niż zapadło w rozstrzyganej sprawie. Stawiając zarzut tego rodzaju, należy zatem wykazać, że gdyby nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej mogłoby być inne. Naruszenie przepisów postępowania nie zawsze bowiem musi prowadzić do wadliwego rozstrzygnięcia sprawy. Uwzględniając powyższe kryterium oceny istotnego wpływu uchybień procesowych na wynik sprawy, zarzutów naruszenia prawa procesowego postawionych w skardze, nie można uznać za usprawiedliwione, ponieważ nie jest wystarczające samo stwierdzenie w skardze kasacyjnej, iż naruszenia proceduralne miały istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd Wojewódzki, bez wykazania istotności tego wpływu.

Zastrzeżenie to jest na gruncie tej sprawy tym bardziej zasadne, gdyż w uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie nie wykazało, na czym polega naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. ograniczając się tylko do uwag co do jego lakoniczności. Mając na uwadze treść uzasadnienia zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku, stwierdzić należy, iż zawiera ono wszystkie elementy określone w przepisie art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten obliguje sąd sporządzający uzasadnienie wyroku, by zawierało ono zwięzłe przedstawienie sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Do naruszenia tego przepisu może dojść wówczas, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich istotnych elementów i w związku z tym zaskarżony wyrok nie poddaje się kontroli instancyjnej.

Zarzucono w tym zakresie, że Sąd Wojewódzki nie odniósł się do istotnych zarzutów skargi zwykłej wskazując na wcześniejsze oceny Ministra Środowiska "znajdujące się w aktach sprawy" odnoszące się do skażenia środowiska. Jednakże nie tylko nie wskazano, o które z elementów tej oceny chodzi, ale nie wskazano nawet gdzie te oceny " w aktach" się znajdują. Nie jest zaś możliwe przeprowadzenie przez Naczelny Sąd Administracyjny oceny naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. wobec tak ogólnie sformułowanego zarzutu. Jak już powiedziano wcześniej, zabrakło też wykazania, że gdyby Sąd Wojewódzki wziął pod uwagę te wcześniejsze opinie organu, to podjąłby inne rozstrzygnięcie, skoro w powtórnie przeprowadzonym postępowaniu, po wydanym w tej sprawie wyroku, organ ten powtórnie prowadził postępowanie dowodowe, na tle którego formułował wnioski, które znalazły się w zaskarżonej decyzji.

Wbrew twierdzeniom skargi nie doszło też do naruszenia art. 153 p.p.s.a. Po wyroku z dnia 10 lutego 2012 r., wydanym w sprawie sygn. akt IV SA/Wa 1650/11 Minister Środowiska, wykonując wytyczne Sądu, zwrócił się do Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska we Wrocławiu o informacje i dane dotyczące aktualnego oddziaływania Huty na środowisko oraz dotrzymywania warunków zintegrowanego pozwolenia na wprowadzanie substancji energii. Po ich analizie stwierdził także, że nie ma formalno-prawnych przeszkód do zmiany pozwolenia zintegrowanego. Organ rozważał też zasadność zarzutów podnoszonych przez skarżące Stowarzyszenie i wykazywał w oparciu o zebrany materiał dowodowy gołosłowność podnoszonych argumentów. Nie ma więc podstaw, aby podzielić zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a.

Niejako, konsekwencją tego zarzutu, a właściwie podnoszonych przez skarżące Stowarzyszenie okoliczności było wskazanie na wątpliwości, których usunięcia domagał się skarżący kasacyjnie przez przeprowadzenie postępowania na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a.

Również i ten zarzut nie ma usprawiedliwionej podstawy. Jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie uznał, że powinnością Sądu Wojewódzkiego było przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu ustalenia realnego wpływu inwestycji na zdrowie i życie ludzi oraz środowisko.

Nie jest jednak celem art. 106 § 3 p.p.s.a. stwarzanie sytuacji, w której sąd administracyjny będzie prowadził postępowanie dowodowe po to, aby wobec wątpliwości skarżącego, ustalić odmienny stan faktyczny niż uczynił to organ. Celem postępowania dowodowego prowadzonego przez sąd w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. nie jest bowiem ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz ocena, czy organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej. Orzeczenia sądów administracyjnych mają charakter kasacyjny. Z tego właśnie względu podstawą orzekania dla sądu administracyjnego jest materiał dowodowy i faktyczny sprawy zgromadzony przez organy w postępowaniu administracyjnym.

Podkreślić w tym miejscu należy, iż Sąd administracyjny dokonując sądowej kontroli administracji z punktu widzenia legalności zaskarżonego aktu lub czynności czyni to z uwzględnieniem stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania decyzji i na podstawie materiału dowodowego zebranego do chwili wydania zaskarżonego aktu.

Nie można też było uwzględnić naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., ponieważ w uzasadnieniu tego zarzutu nie wskazano, jakich to dowodów nie przeprowadzono w postępowaniu administracyjnym, ograniczając się do stwierdzenia, że stan faktyczny sprawy nie dawał podstaw do wyprowadzenia wniosków pozwalających na rozstrzygnięcie sprawy przez Ministra. Ponadto zarzut błędu w ustaleniach faktycznych, przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia jest tylko wówczas słuszny, gdy zasadność ocen i wniosków, wyprowadzonych przez organ wydający rozstrzygnięcie nie odpowiada prawidłowości logicznego rozumowania. Zarzut ten nie może jednak sprowadzać się do samej tylko polemiki z ustaleniami poczynionymi w uzasadnieniu rozstrzygnięcia organu. Zarzut błędu w ustaleniach faktycznych, przyjętych za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, nie może się sprowadzać do samej tylko odmiennej oceny materiału dowodowego, lecz powinien polegać na wykazaniu, jakich uchybień w świetle norm prawnych, wskazań wiedzy i doświadczenia życiowego dopuścił się Sąd pierwszej instancji w dokonanej przez siebie ocenie.

Z tych wszystkich względów uznając, iż skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.