Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1987/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-03-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: par. 3, par. 2 pkt 5, par. 4 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 145 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Anna Szymańska (spr.) Protokolant asystent sędziego Katarzyna Ślizak po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Gl 937/12 w sprawie ze skargi M. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 14 marca 2013r. (sygn. akt II SA/GI 937/12), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę M. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] maja 2012r. (nr [...]) w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez sąd I instancji wynika, że K. M. wystąpił do Prezydenta Miasta C. z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z realizacją urządzeń technicznych niezbędnych dla funkcjonowania obiektu przewidzianej do realizacji na nieruchomości stanowiącej działki o nr ewidencyjnych [...], [...], [...], [...], [...], [...] z obrębu [...], położonej w rejonie ul. [...] i [...] w C. Decyzją z dnia [...] października 2009r. odmówiono inwestorowi ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu z uwagi na brak bezpośredniego dojazdu do planowanej inwestycji z ul. [...] oraz niezachowanie normatywnych szerokości dojazdu od ul. [...]. Wskutek odwołania wniesionego przez K. M. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...] lipca 2010r. Prezydent Miasta C. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla zamierzonej inwestycji. Wskutek wniesionych odwołań, w tym M. Z., organ odwoławczy decyzją z dnia [...] września 2010r. utrzymał w mocy wymienioną decyzję Prezydenta Miasta C.

W następstwie skarg złożonych przez E. M. i M. Z. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, Kolegium działając na zasadzie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.) – dalej jako p.p.s.a., uchyliło zarówno własną decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta oraz przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezydent Miasta C. decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2011r. jak poprzednio ustalił warunki zabudowy dla planowanej inwestycji. Decyzję tę utrzymało w mocy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C., wydając decyzję z dnia [...] kwietnia 2011r. Następnie jednak w związku ze skargą wniesioną od tego rozstrzygnięcia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, Kolegium ponownie skorzystało z uprawnienia do autokontroli i w konsekwencji uchyliło własną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta C. podnosząc, że wyznaczenie obszaru analizowanego nastąpiło niezgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), dalej jako rozporządzenie oraz w części opisowej analizy nie podano jaką mają funkcję działki sąsiednie.

W tej sytuacji Prezydent Miasta C. po raz kolejny, decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2012r. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania dla omawianego zamierzenia inwestycyjnego K. M. Organ w ustaleniach swojego rozstrzygnięcia m. in. w punkcie 2 podpunkcie a) tej decyzji w zakresie sposobu zagospodarowania terenu wyznaczył linię zabudowy od strony ulicy [...] określoną na załączniku graficznym nr 1 jako przedłużenie linii zabudowy od tej ulicy wyznaczonej w postępowaniu dla nieruchomości sąsiednich oraz zgodnie z pismem Miejskiego Zarządu Dróg i Transportu z dnia [...] lipca 2010r. r. znak: [...] i od strony ulicy [...] wyznaczoną granicą pasa drogowego planowanego przedłużenia ul. [...] – ze względu na konieczność zachowania normatywnych odległości od elementów zlokalizowanej w nim infrastruktury technicznej. Jednocześnie w tym samym podpunkcie organ ustalił, że z uwagi na te same przyczyny związane z koniecznością zachowania odpowiednich odległości, należy wyłączyć od zabudowy część terenu planowaną pod pas drogowy przedłużenia ul. [...].

Z przedmiotową decyzją nie zgodził się M. Z., zarzucając jej, że została wydana z naruszeniem § 3 ust. 2 rozporządzenia poprzez przyjęcie bez uzasadnienia granic obszaru analizowanego w odległości większej niż wynikająca z wymienionego przepisu. Odwołujący zarzucił również naruszenie art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012r., poz. 647 ze zm., zwanej dalej: u.p.z.p.) w zw. z § 4 ust. 1 i ust. 4 rozporządzenia poprzez wyznaczenie linii nowej zabudowy mimo braku istniejącej w obszarze analizowanym faktycznej zabudowy pozwalającej na wyznaczenie takiej linii.

Kolegium tego nie uwzględniło i zaskarżoną do sądu I instancji decyzją z dnia [...] maja 2012r. (nr [...]) utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Jako podstawę swojego orzeczenia podało art. 54, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i ust. 4, art. 61 ust. 1 i art. 64 u.p.z.p. oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa. W uzasadnieniu organ odwoławczy zaakceptował wyznaczone w analizie granice obszaru analizowanego, dopuścił wyznaczanie linii zabudowy od strony ul. [...] w oparciu o przedłużenie planowanej od tej ulicy linii zgodnie z wydaną decyzją o warunkach zabudowy dla innej inwestycji o zbliżonej funkcji tj. mieszkaniowej - zwracając uwagę, że taka linia została zaakceptowana przez Miejski Zarząd Dróg i Transportu.

M. Z. zaskarżył powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Zdaniem skarżącego doszło do naruszenia przepisów, które podnosił składając odwołanie, doszło także do naruszenia art. 44 § 2 i 3 k.p.a. poprzez wadliwe doręczenie – ostatecznie – decyzji organu I instancji z dnia [...] marca 2012r. G. R.

Sąd I instancji uznał, że rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. nie narusza prawa. W związku z tym, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., wyrokiem z dnia 14 marca 2013r. (sygn. akt II SA/Gl 937/12) oddalił skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził m. in., że w rozpoznawanej sprawie zostały spełnione wszystkie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, a przede wszystkim w związku z treścią skargi - zasada tzw. dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.).

Odnośnie wyznaczenia obszaru analizowanego, zdaniem sądu pierwszej instancji nie został naruszony § 3 ust. 2 rozporządzenia bowiem organ po pierwsze może przyjąć obszar większy niż wynika to z wyznaczenia minimalnych granic określonych tych przepisem, po drugie w tej konkretnej sprawie obszar analizowany nie został poszerzony w odniesieniu do wymagań wynikających z § 3 ust. 2 w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia. Sąd zwrócił uwagę na specyfikę występującego w sprawie stanu faktycznego – teren inwestycyjny położony jest w zasadzie od ul. [...], od której to drogi publicznej jednak nie posiada wjazdu. Na długości jednak 250 m od strony tej ulicy teren inwestycji posiada szerokość ponad 35 m i taka też szerokość występuje w odległości ok. 50 m od ul. [...], do której teren ma już dostęp. Ponadto taka szerokość obszaru występuje w granicy z planowanym przedłużeniem ul. [...]. W bezpośredniej styczności z ul. [...] występują działki, z których jedna będzie stanowiła jedynie dojazd do terenu, na którym ma być realizowana planowana zabudowa wielorodzinna. W tej sytuacji faktycznej za szerokość frontu działki w rozumieniu § 2 pkt 5 i § 3 ust. 2 rozporządzenia mogła zostać przyjęta szerokość około 35m, co oznacza, że obszar analizowany nie został powiększony w odniesieniu do kryteriów przewidzianych przez rozporządzenie.

Nawet gdyby przyjąć odmienną wykładnię przepisów rozporządzenia, to zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, brak byłoby podstaw do stwierdzenia, że stanowiący podstawę analizy obszar nie stanowi urbanistycznej całości. Działki objęte analizą są zabudowane lub przeznaczone pod zabudowę zarówno jednorodzinną, jak i wielorodzinną. W obszarze analizowanym istnieje kilka budynków wielorodzinnych dających podstawę do określenia wymagań dla spornej analizy. Dalej sąd podniósł, że nawet gdyby przyjąć wyznaczenie obszaru analizowanego zgodnie z oczekiwaniami skarżącego, to w obszarze tym znalazłby się budynek wielorodzinny przy ul. [...] oraz część terenu przy zbiegu ul. [...] i [...], dla którego wydano decyzje dla budownictwa wielorodzinnego (decyzje o warunkach zabudowy oraz pozwolenie budowlane). Sąd tę część rozważań skonkludował stwierdzeniem, że w konsekwencji przyjęcia, że obszar analizowany został wyznaczony zgodnie z prawem brak było podstaw do zakwestionowania ustalonych w oparciu o istniejącą i projektowaną na tym obszarze zabudowę warunków dla spornej inwestycji.

Omawiając zarzut prawidłowości ustalenia dla spornej inwestycji linii zabudowy (§ 4 rozporządzenia) sąd pierwszej instancji ocenił, że wyznaczenie tej linii od ul. [...] poprzez odwołanie się do jeszcze nieistniejącej, lecz planowanej zabudowy, było dopuszczalne. Możliwość taką przewiduje bowiem § 4 ust. 4 rozporządzenia, co wprost wskazano w przeprowadzonej analizie. Według Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego oparcie się na tym przepisie było nie tylko dopuszczalne, lecz obowiązkowe w sytuacji gdy na analizowanym obszarze nie istnieje żadna zabudowa, lecz będzie dopiero realizowana w oparciu o wydane decyzje.

Sąd nie podzielił także poglądu skarżącego, że niedopuszczalne było wyznaczenie dwóch linii zabudowy. Inwestycja zlokalizowana jest pomiędzy dwoma publicznymi drogami i takie jej umiejscowienie nakłada na organ obowiązek wyznaczenia linii zabudowy od strony każdej z ulic. Oznacza to, że także przy wyznaczeniu linii zabudowy od ul. [...] organ skorzystał z uprawnienia przewidzianego w § 4 ust. 4 rozporządzenia i przy wyznaczeniu tej linii odwołał się do planowanego przedłużenia ul. [...]. Linię tę wyznacza północna granica opisanego pasa przyszłej ul. [...].

Odnosząc się do zarzutu nie doręczenia decyzji organu I instancji uczestnikowi G. R., sąd w powołaniu na orzecznictwo stwierdził, że zarzut ten może być wyłącznie podnoszony przez osobę, której naruszenie to dotyczy.

M. Z. zaskarżył wyrok WSA w Gliwicach z dnia 14 marca 2013r. (sygn. akt II SA/Gl 937/12) skargą kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez sąd I instancji, ponadto o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W skardze kasacyjnej podniesiono zarówno zarzuty naruszenia prawa procesowego, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, jak i przepisów prawa materialnego.

Odnośnie naruszenia przepisów postępowania wskazano na:

- art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez przekroczenie uprawnień sądów administracyjnych i niedopuszczalne uzupełnienie uzasadnienia decyzji i jej podstawy prawnej,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Przepisy, które podniesiono w ramach podstawy kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. są następujące:

- § 3 ust. 2 rozporządzenia poprzez przyjęcie, że organ administracji publicznej prawidłowo określił granice obszaru analizowanego w odległości większej niż to wynika z powyższego przepisu,

- § 2 pkt 5 rozporządzenia poprzez zignorowanie bezwzględnie obowiązującego charakteru tego przepisu stanowiącego legalną definicję pojęcia frontu działki i przyjęcie, że za front działki można uznać część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której nie odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę,

- § 3 ust. 1 rozporządzenia poprzez przyjęcie, że organ administracji publicznej prawidłowo przeprowadził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 – 5 u.p.z.p.,

- rażące naruszenie art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 4 ust. 1 rozporządzenia poprzez przyjęcie, że organ administracji publicznej prawidłowo wyznaczył linię zabudowy w oparciu o planowaną inwestycję drogową z pominięciem, iż brak jest w obszarze analizowanym faktycznie istniejącej zabudowy pozwalającej na wyznaczenie linii zabudowy na działce objętej wnioskiem, prawidłowo wyznaczył drugą linię zabudowy podczas gdy zgodnie z przepisami prawa wyznacza się wyłącznie jedną linię zabudowy oraz prawidłowo wyznaczył linię zabudowy od strony drogi publicznej, do której nieruchomość nie posiada dostępu,

- rażące naruszenie art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 4 ust. 4 rozporządzenia poprzez uznanie, że organ administracji publicznej prawidłowo wyznaczył linię zabudowy, podczas gdy organ uczynił to bez odniesienia się do jakiejkolwiek istniejącej zabudowy oraz w sytuacji braku uzasadnienia do jej wyznaczenia w analizie.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący twierdzi, że w niniejszej sprawie zachodzą podstawy do wznowienia postępowania bowiem jego strona - G. R. - bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu. G. R. nie została zgodnie z procedurą doręczona decyzja Prezydenta Miasta C. nr [...] z dnia [...] marca 2012r. Doręczenie nastąpiło z naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 44 § 2 i 3 k.p.a., bowiem nie zostało dokonane ponowne zawiadomienie stosownie do art. 44 § 3 k.p.a. W tej sytuacji sąd I instancji winien był uwzględnić skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Okolicznościom tym nie przeszkadza fakt, że na naruszenie tych przepisów powołuje się skarżący, nie zaś strona zainteresowana tj. G. R.

Skarżący kasacyjnie podnosi, że sąd I instancji zaakceptował odmienne rozumienie pojęcia frontu działki aniżeli wprowadzone przez ustawodawcę. Mianowicie sąd ten stwierdził, że z uwagi na fakt, że obszar na którym ma być realizowana inwestycja położony jest w zasadzie od ul. [...], od której nie posiada jednak wjazdu, zaś działki znajdujące się w bezpośredniej styczności z ul. [...] stanowią jedynie dojazd, to uzasadniało to przyjęcie, iż front działki stanowi szerokość działki od ul. [...] o długości 35m. Stanowisko sądu jest rażąco sprzeczne z § 2 ust. 5 rozporządzenia. Za front działki powinna być uznana granicząca z ul. [...] działka o nr ew. [...] oraz wąski pasek działki o nr ewidencyjnym [...]. Tak wyliczony front działki daje odległość ok. 15m, nie zaś 35 m jak przyjął organ i zaakceptował sąd I instancji. Skarżący kasacyjnie podkreśla, że przyjęta definicja legalna nie dopuszcza żadnych wyjątków.

Dalej wskazano, że ustalenie szerokości frontu działki ma znaczenie bowiem od tego parametru zależy wielkość obszaru analizowanego. Sąd przyjął ten obszar w oparciu o wadliwie ustaloną szerokość frontu działki. Jednocześnie jednak – jak zaznaczył sąd rozpoznający skargę - nawet przy przyjęciu szerokości frontu działki w sposób prezentowany przez skarżącego, obszar analizowany został wyznaczony poprawnie, gdyż § 3 ust. 2 rozporządzenia określa minimalne granice obszaru analizowanego. Oznacza to, że organ może wyznaczyć większy teren, który będzie tworzył urbanistyczną całość. W rozpatrywanej sprawie organ jednak nie wskazał żadnej przyczyny powiększenia obszaru analizowanego, natomiast – zdaniem skarżącego kasacyjnie – to organ, a nie sąd administracyjny – ma obowiązek podać argumenty uzasadniające poszerzenie obszaru.

Niezależnie od tego - w ocenie skarżącego kasacyjnie - sąd I instancji błędnie przyjął, że w sprawie była możliwość i przede wszystkim potrzeba powiększenia obszaru analizowanego. W prawidłowo wyznaczonym obszarze o szerokości 50 m mieści się wyłącznie jeden budynek wielorodzinny zlokalizowany przy ul. [...] oraz szereg budynków jednorodzinnych przy ul. [...] i ul. [...]. Tak ustalony obszar jest jednorodny i wskazuje na przewagę zabudowy jednorodzinnej. Poszerzenie obszaru analizy doprowadziło do objęcia nim innych obszarów niespójnych pod względem urbanistycznym.

Skarżący kasacyjnie wywiódł dalej, że sąd I instancji dopuścił się naruszenia § 3 ust. 1 rozporządzenia. Mianowicie sąd uznał, że nawet w przypadku ustalenia obszaru analizy o minimalnej wielkości, znajdowałaby się na nim część działki przy zbiegu ul. [...] i [...], dla której została wydana decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego. Ta okoliczność powinna zostać uwzględniona zarówno gdy chodzi o wyznaczenie obszaru analizowanego stanowiącego urbanistyczną całości, jak i dla kontynuacji funkcji. Tymczasem w ocenie skarżącego kasacyjnie analiza cech zabudowy i zagospodarowania winna zostać dokonana w oparciu o istniejącą zabudowę, a nie planowaną w przyszłości (tak wyrok NSA z dnia 7 października 2008r., sygn. akt II OSK 1130/07).

W dalszej części wywodów skargi kasacyjnej skarżący twierdzi, że przepisy u.p.z.p., jak i rozporządzenia nie pozwalają na wyznaczenie dwóch linii zabudowy. Organ winien wyznaczyć jedną linię od strony drogi publicznej. Pogląd ten jest powszechnie przyjmowany w orzecznictwie (skarga przytacza wyroki sądów administracyjnych) oraz doktrynie. Natomiast przywołany przez sąd I instancji wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 września 2009r. (sygn. akt IV SA/Wa 747/09) skarżący ocenia jako stanowisko odosobnione. Jako naruszającą § 4 ust. 1 rozporządzenia skarżący kasacyjnie wskazuje wyznaczenie linii zabudowy od ul. [...] granicą pasa drogowego planowanego przedłużenia ul. [...]. Tymczasem wyznaczenie tej linii winno nastąpić z odniesieniem do działek sąsiednich, gdyż linia ta ma być przedłużeniem linii już istniejącej zabudowy. Ponadto inwestycja drogowa jest dopiero w planach.

W kwestii wyznaczenia linii zabudowy od ul. [...] organ nie wskazał, że nastąpiło wyznaczenie w oparciu o § 4 ust. 4 rozporządzenia. Nie wskazał żadnej podstawy prawnej, dopiero sąd I instancji dokonał niejako uzupełnienia tej podstawy, do czego nie był uprawniony i przekroczył w ten sposób swoje uprawnienia. Oznacza to, że wyznaczenie omawianej linii zabudowy nastąpiło w oparciu o przepis podstawowy tj. § 4 ust. 1 rozporządzenia.

Uzasadniając zarzut naruszenia przepisów postępowania sądowego w kontekście przekroczenia uprawnień poprzez uzupełnienie podstawy prawnej kontrolowanej decyzji, skarżący powołuje art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. nie skorzystało z uprawnienia do złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie ponieważ jej zarzuty są nieusprawiedliwione.

Na wstępie przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, która w sprawie niniejszej nie zachodzi. Postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.

W rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a. (naruszenia przepisów postępowania, jak i naruszenia prawa materialnego). W związku z takim sformułowaniem podstaw kasacyjnych rozpatrzenia w pierwszej kolejności – co do zasady – wymagają zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został skutecznie podważony.

W pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdza, aby wskutek wydania zaskarżonego wyroku doszło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Powołane przepisy nakładają na sąd administracyjny I instancji obowiązek uchylenia zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy zostanie stwierdzona przesłanka uzasadniająca wznowienie postępowania administracyjnego. Podstawy wznowieniowe wskazuje art. 145 § 1, art. 145a i 145b k.p.a. Jedną z nich jest sytuacja uregulowana w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. tj. strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Przy czym stosownie do art. 147 k.p.a. wznowienie postępowania z tej przyczyny następuje tylko na żądanie strony. Oceniając powyższy zarzut sąd I instancji stwierdził – przytaczając orzecznictwo sądów administracyjnych – że to naruszenie prawa strony do udziału w postępowaniu może być podnoszone wyłącznie przez osobę, której naruszenie dotyczy – w tym wypadku przez G. R. Tymczasem skarżący kasacyjnie twierdzi odmiennie i na potwierdzenie swoich racji wskazuje wyrok NSA z dnia z 27 marca 2009r. (sygn. akt II OSK 151/09). Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela jednak wykładni omawianych przepisów prawa zaprezentowanej w tym wyroku, uznając ją jako nietrafną.

W orzecznictwie sądów administracyjnych w ostatnich latach funkcjonuje pogląd, który należy podzielić w ślad za sądem I instancji, że dla uchylenia decyzji (postanowienia) na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit b p.p.s.a. ma zasadnicze znaczenie, iż zgodnie z art. 147 k.p.a. wznowienie postępowania administracyjnego z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu) następuje tylko na żądanie strony. Oznacza to, że podmiotem legitymowanym do podniesienia zarzutu polegającego na tym, że strona nie brała udziału w postępowaniu bez własnej winy jest wyłącznie ten podmiot, który pozostawał nieobecny w postępowaniu, acz z racji wykazania interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a., niewątpliwie powinien w nim uczestniczyć. Wskazane przez skarżącego kasacyjnie przepisy procesowe należy wykładać w powiązaniu z całością norm regulujących postępowanie wznowieniowe. Jedną zaś z nich jest przywołany uprzednio art. 147 k.p.a. ograniczający podmiotowo możliwość żądania wszczęcia postępowania opartego na podstawie wznowieniowej wynikającej z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., w szczególności wyłączający działanie organu z urzędu. Oznacza to, że inne biorące udział w tym samym postępowaniu strony nie mogą wchodzić w uprawnienia podmiotu, który nie uczestniczył w procedurze i domagać się wznowienia powołując się na legitymację innej strony. Jak również organ, a w ślad za nim sąd administracyjny został pozbawiony w ten sposób prawa uchylenia z urzędu zaskarżonego aktu wydanego w postępowaniu dotkniętym taką wadą. Stanowisko powyższe znajduje akceptację w orzecznictwie – vide wyroki NSA z dnia 11 września 2012r. sygn. akt II OSK 913/11 i z dnia 7 kwietnia 2009r. sygn. akt II OSK 451/08.

Drugi z zarzutów o charakterze proceduralnym również nie zasługuje na uwzględnienie. Otóż sąd administracyjny I instancji sprawuje wymiar sprawiedliwości na zasadzie kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przy czym rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Tak określona kompetencja sądu I instancji w istocie nie pozwala sądowi na uzupełnianie uzasadnienia decyzji i jej podstawy prawnej, co nie nastąpiło w rozpatrywanej sprawie, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej. Skarga bowiem wywodzi, że organ ustalił linię zabudowy od ul. [...] w oparciu o § 4 ust. 1 rozporządzenia, sąd I instancji natomiast uzupełnił w tym zakresie decyzję administracyjną i podał inną podstawę prawną wyznaczenia tej linii tj. § 4 ust. 4 rozporządzenia. Twierdzenia powyższe nie znajdują uzasadnienia w stanie faktycznym sprawy. Otóż w decyzji wydanej przez Prezydenta Miasta C. na str. 5, 8 akapit stwierdzono, że poszczególne warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego określono w oparciu o – odpowiednio - § 4.4, 5.2, 6.2, 7,4 i 8 rozporządzenia. Tym samym organ ustalając warunki zabudowy w oparciu o sporządzoną analizę od razu uznał odstępstwo wynikające z przepisu § 4 ust. 4 rozporządzenia przy ustalaniu parametru obowiązującej linii zabudowy. Sąd I instancji akceptując powyższe ustalenie jedynie obszerniej wypowiedział się w tej kwestii i wyjaśnił, że również przy linii zabudowy od ul. [...] wykorzystano możliwość innego jej ustalenia tj. odniesiono ją do planowanego przedłużenia ul. [...].

Przechodząc do zarzutów skargi kasacyjnej odnoszących się do przepisów o charakterze materialnym, Naczelny Sąd Administracyjny także nie stwierdził ich naruszenia.

Stosownie do § 3 rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Zgodnie zaś z § 2 pkt 5 - ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o froncie działki - należy przez to rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę.

Z powyższych przepisów wynika, że legalna definicja pojęcia frontu działki wskazuje, że działka inwestycyjna (odpowiednio teren inwestycyjny) może mieć jedynie jeden front. Nie wyklucza to jednak tego, że teren inwestycyjny może przylegać do więcej niż jednej drogi, przy czym linie styczności z tymi innymi drogami nie stanowią frontu działki. O zakwalifikowaniu granicy działki jako frontu decyduje nie samo przyleganie do drogi, lecz skomunikowanie terenu inwestycyjnego z ową drogą. W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje, że frontem terenu inwestycyjnego jest ta jego część, która graniczy z ul. [...], bowiem od tej strony następuje dojazd do inwestycji. Wyznaczenie prawidłowe frontu działki z kolei przekłada się w prosty sposób na wielkość obszaru analizowanego.

Z tych względów kluczowym w sprawie było przesądzenie, jaką szerokość terenu inwestycyjnego od strony ul. [...] należało przyjąć jako spełniającą funkcję frontu działki. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęta w zaskarżonym wyroku i szczegółowo wyłożona argumentacja za przyjęciem w tej konkretnej sytuacji szerokości frontu działki większej niż wynika to z literalnego brzmienia § 2 pkt 5 rozporządzenia była usprawiedliwiona. Przede wszystkim wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej zarówno organy, jak i sąd I instancji nie przyjęły za front działki terenu od ul. [...]. Przyjęły natomiast ten front od ul. [...], przy czym logicznie umotywowano, że przylegające bezpośrednio do tej drogi działki nr [...] i [...] stanowią jedynie dojazd do terenu, na którym ma być realizowana zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna. Z racji specyficznego ukształtowania terenu inwestycyjnego, działki przylegające do ul. [...] nie zostały przewidziane pod zabudowę mieszkaniową, lecz jedynie jako dojazd. Teren inwestycyjny, na którym będzie realizowane przedsięwzięcie znajduje się w głębi patrząc od ul. [...] i w tym wypadku literalne wykładanie pojęcia frontu działki nie spełnia celu przewidzianego przez ustawodawcę przy ustalaniu obszaru analizowanego. Teren inwestycyjny przewidziany do zagospodarowania funkcją mieszkaniową jest bowiem dużo szerszy (ustalono tę szerokość na ok. 35m), niż odcinek graniczący z ul. [...], co wymaga ustalenia odpowiednio większego terenu do zbadania stanu zagospodarowania działek sąsiednich, aby w sposób właściwy zrealizować kryterium "dobrego sąsiedztwa".

Działki znajdujące się w tak wyznaczonym obszarze analizowanym należy uznać za działki sąsiednie w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Akceptując sposób wyznaczenia w sprawie niniejszej granic obszaru analizowanego, jako odpowiadającego prawu uwzględniono taką właśnie wykładnię przepisów.

Przypomnieć trzeba, że przy dokonywaniu interpretacji przepisów prawa należy kierować się nie tylko ich literalnym brzmieniem, lecz poszukiwać tego rodzaju metod ich objaśniania przy zastosowaniu systemowej a także celowościowej (funkcjonalnej) wykładni, aby został najpełniej zrealizowany cel prawodawcy. Sąd zwraca uwagę, że konstrukcja przepisów rozporządzenia regulujących wyznaczanie obszaru analizowanego wskazuje, że zastrzeżono jedynie minimalne jego parametry, co oznacza, że prawodawca akceptuje jego poszerzanie jako realizujące przesłanki, u których legło uchwalenie u.p.z.p. W ślad za tym nie można przyjąć, że organy i sąd I instancji dopuściły się naruszenia prawa przyjmując rozumienie frontu działki jako tego odcinka działki, na której będzie prowadzona inwestycja, nie zaś odcinka tej części terenu inwestycyjnego, który stanowić będzie drogę dojazdową. Wręcz odmiennie – takie zastosowanie § 2 pkt 5 rozporządzenia było w pełni uzasadnione w ustalonym stanie faktycznym.

Wyznaczony w ten sposób obszar analizowany – jak zauważył sąd I instancji – obejmuje zarówno zabudowę jednorodzinną, jak i wielorodzinną. Dotyczy to strony zachodniej, gdzie pomiędzy ul. [...], a ul. [...] znajduje się zabudowa o takich dwóch funkcjach. Wkomponowanie zatem w tym miejscu budynku wielomieszkaniowego nie zaburzy istniejącego ładu przestrzennego.

Skarga kasacyjna zarzuca naruszenie § 3 ust. 1 rozporządzenia poprzez uwzględnienie przy dokonywaniu analizy funkcji oraz cech zabudowy, która jeszcze nie została zrealizowana, natomiast uzyskano decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a następnie pozwolenie na budowę. Ten argument należy uznać za zasadny, ale pozostający bez wpływu na wynik sprawy. Mianowicie Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd zaprezentowany w przytoczonym w skardze kasacyjnej wyroku NSA z dnia 7 października 2008r., (sygn. akt II OSK 1130/07) i twierdzi, że analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu dotyczy stanu zainwestowania w terenie, nie zaś stanu prawnego terenów sąsiednich wynikającego z uzyskanych decyzji administracyjnych. Przedmiotem opisu i oceny urbanisty(architekta) nie jest stan prawny, lecz stan zagospodarowania urbanistycznego stwierdzony na podstawie zarówno dokumentacji, jak również badań terenowych. Jeżeli obiekt nie został zrealizowany, uwzględnienie go w analizie jest niedopuszczalne. Zarzut ten jednak nie mógł przynieść uwzględnienia skargi kasacyjnej bowiem w terenie analizowanym stwierdzono kilka istniejących budynków wielomieszkaniowych, do których nawiązano przy ustaleniu warunków zabudowy.

Jako nieusprawiedliwiony Naczelny Sąd Administracyjny uznaje także zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 4 ust. 1 rozporządzenia z tego względu, że zarówno organy, jak i sąd I instancji nie stosowały § 4 ust. 1 rozporządzenia. Przy wyznaczeniu bowiem obowiązującej linii zabudowy od strony zarówno ul. [...], jak i ul. [...] przyjęto kryteria wskazane w § 4 ust. 4 rozporządzenia.

W kwestii wyznaczenia dwóch linii zabudowy należy podnieść, że obowiązujące przepisy nie reglamentują wyznaczania obowiązujących linii zabudowy. Nie ograniczają także wyznaczenia owej linii jedynie do tej granicy terenu inwestycyjnego, do której nieruchomość objęta wnioskiem posiada dostęp do drogi publicznej. Celem ustalenia tych linii jest zagwarantowanie zachowania stosownej odległości budynku od pasa drogowego. Jeżeli zatem lokalizacja planowanego budynku przewidywana jest na terenie inwestycyjnym, który graniczy z dwóch stron z pasami dróg publicznych, nie tylko dopuszczalne, ale konieczne jest ustalenie linii zabudowy dla obydwu stron.

Należy przy tym pamiętać, iż wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy nie oznacza konieczności zlokalizowania planowanej inwestycji wzdłuż tej linii, oznacza bowiem wytyczenie w tym zakresie potencjalnego terenu inwestycji, stanowiącego część nieruchomości inwestora, znajdującą się po przeciwnej stronie linii zabudowy, niż pas drogowy. Prawem inwestora jest natomiast wybór miejsca planowanej inwestycji na tym terenie. Linia zabudowy nie jest jedyną linią, wzdłuż której mogą być wzniesione fronty budynków, lecz jedynie granicą tej części nieruchomości inwestora, która znajduje się po przeciwnej stronie linii zabudowy niż pas drogowy, linia ta wyznacza maksymalne zbliżenie budynku do pasa drogowego, określa więc nieprzekraczalną granicę terenu ewentualnych inwestycji (vide wyrok NSA z dnia 5 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OSK 967/07, wyrok NSA z dnia 8 lipca 2008 r., sygn. akt II OSK 789/07).

Jako ostatni zarzut należało rozważyć zgodność z przepisami prawa wyznaczenia linii zabudowy od ul. [...] i ul. [...]. Organy wskazały jako podstawę prawną swojego działania § 4 ust. 4 rozporządzenia. Zgodnie z tym przepisem dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy. Sąd I instancji stwierdził, że w przypadku gdy nie istnieje jeszcze zabudowa od strony ul. [...] konieczne jest odniesienie się do linii ustalonej w decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji na nieruchomości sąsiedniej oraz pisma Miejskiego Zarządu Dróg i Transportu z dnia [...] lipca 2010r. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przy ustalaniu obowiązującej linii zabudowy w przypadku, gdy nie jest możliwie skorzystanie z § 4 ust. 1 rozporządzenia i przedłużenie linii w oparciu o istniejącą zabudowę na działkach sąsiednich, podstawowym kryterium przy stosowaniu § 4 ust. 4 rozporządzenia powinno być stanowisko organu uzgadniającego wydane na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. Przywołanie linii zabudowy wyznaczonej w decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji jeszcze niezrealizowanej może być stosowane jedynie pomocniczo. W niniejszej sprawie, jak trafnie ocenił sąd I instancji, wypowiedział się Miejski Zarząd Dróg i Transportu i zgodnie ze stanowiskiem zarządcy drogi została wyznaczona obowiązująca linia zabudowy.

W kwestii linii zabudowy od strony ul. [...] również zaistniały wyjątkowe okoliczności uniemożliwiające zastosowanie ogólnej zasady sformułowanej w § 4 ust. 1 rozporządzenia. Zabudowa bowiem będzie realizowana w głębi od ul. [...], kiedy to wtórną kwestią jest zabezpieczenie odpowiedniej odległości budynku od pasa drogowego tej ulicy. W stwierdzonym natomiast stanie faktycznym znaczenia nabiera odległość planowanej zabudowy od projektowanej drogi publicznej tj. ulicy [...]. W oparciu o ten element przyszłego zagospodarowania terenu organ ustalił linię zabudowy od ul. [...], trafnie wskazując jako podstawę prawną działania § 4 ust. 4 rozporządzenia.

Z powyżej wykazanych powodów zarzuty podważające zgodność z przepisami prawa ustalonych linii zabudowy nie są usprawiedliwione.

Mając to wszystko na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.