Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1370/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2011-11-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
journal: Dz.U. 1999 nr 15 poz 139
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity.
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie : Sędzia WSA Mariusz Kotulski Sędzia WSA Małgorzata Brachel-Ziaja (spr.) Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 listopada 2011 r. sprawy ze skargi T. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 27 czerwca 2011 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy skargę oddala.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 23 lutego 2011 r., nr [...] , znak [...] Prezydent Miasta K. po rozpatrzeniu wniosku firmy "[...] " ustalił warunki zabudowy dla inwestycji pn. Budowa budynku użyteczności publicznej (o funkcji biurowo - usługowo -handlowej) na działkach nr nr [...] oraz infrastrukturą techniczną na działkach nr nr [...] przy ul. [...] w K. ". Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazano art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. nr 80 poz. 717 z późn. zm.), § 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U.2003 nr 164 poz. 1588), § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. z 2003 r. nr 164 poz. 1589 oraz art. 104 k.p.a.

Uzasadniając decyzję organ I instancji wskazał, że na terenie objętym wnioskiem brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 i nst. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stwierdzono również, że spełnione są przesłanki określone w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W toku postępowania uzyskano opinię Wydziału Kształtowania Środowiska z dnia 21 lipca 2010 r. w zakresie ochrony środowiska oraz opinię Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu z dnia 20 lipca 2010 r. w zakresie terenów przyległych do pasa drogowego. Osoba posiadająca stosowne uprawnienia opracowała analizę urbanistyczno - architektoniczną (zał. 3 i 4 do decyzji), a także przygotowała projekt decyzji. Do decyzji załączono także warunki zabudowy (zał. 1) oraz linie rozgraniczające teren inwestycji (zał. 2).

Prezydent Miasta K. odniósł się również do uwag złożonych przez strony w toku postępowania administracyjnego.

Spółka [...] S.A. ze względu na konstrukcję dachów w budynku sąsiadującym z terenem inwestycji, a stanowiącym jej zakład produkcyjny domagała się precyzyjnego określenia odległości planowanej inwestycji od tej zabudowy.

Organ I instancji wyjaśnił, że kwestie konkretnej lokalizacji budynku na działce oraz odległości między budynkami istniejącymi a planowanymi ustala się na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego tj. na etapie postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę.

Wnioskodawca odniósł się do wyników analizy urbanistyczno - architektonicznej, w której określono wskaźnik powierzchni zabudowy na poziomie 40%. Inwestor wskazał, że przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne polegać będzie na nadbudowie, rozbudowie i przebudowie istniejącego budynku, którego powierzchnia zabudowy wynosi około 47%. Zastosowanie tego wskaźnika oznaczałoby, że ingerencja w istniejący budynek mogłaby polegać jedynie na nadbudowie i przebudowie. Inwestor podkreślił, że w obszarze analizowanym wskaźnik zabudowy jest bardzo zróżnicowany i osiąga aż do 61%. W analizie określono również powierzchnię biologicznie czynną na ponad 40%. Zdaniem inwestora warunek ten jest niemożliwy do spełnienia, biorąc pod uwagę charakter zabudowy i wiążące się z funkcją budynku wymogi zagospodarowania terenu: ciągi pieszo-jezdne i naziemne miejsca parkingowe. Inwestor wniósł o zwiększenie wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy, tak aby umożliwił rozbudowę istniejącego budynku oraz zmniejszenie wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej. Dodatkowo wniósł o zmianę pkt. II. 1.d., dotyczącym wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej poprzez ustalenie wysokości górnych krawędzi (gzymsu okapowego) od ulicy [...] na wysokości 14 m. Uwzględniając funkcję budynku i co się z tym wiąże - wymagania określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 15 czerwca 2002 r. w sprawie warunków, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie dotyczące wysokości pomieszczeń oraz wymagania technologiczne związane z konstrukcją budynku - taka wysokość jest niezbędna. Jednocześnie wniósł o dopuszczenie możliwości miejscowego podwyższenia budynku (w głębi działki) o około 2,5 - 3 m z przeznaczeniem na pomieszczenia techniczne oraz klatkę schodową na dachu.

Odnosząc się do wniosków inwestora organ I instancji wyjaśnił, iż nadrzędnym celem formułowania warunków dla nowej zabudowy jest określenie takich wymagań dla wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego, które pozwolą na ukształtowanie przestrzeni, która będzie tworzyć harmonijną całość oraz uwzględni w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne w inwestowanym obszarze. Wszystkie uwagi dotyczące wyników przeprowadzonej analizy urbanistyczno-archilektonicznej oraz sporządzonego projektu warunków zabudowy zgłoszone w trakcie postępowania przez wnioskodawcę zostały poddane wnikliwej analizie, a sposób ich rozpatrzenia zawarty jest w załącznikach nr 1 i 2 do decyzji.

W odpowiedzi na zarzuty kwestionujące prawidłowość sporządzenia analizy urbanistyczno-architektonicznej oraz warunków zabudowy organ I instancji podkreślił, iż zgodnie z wolą ustawodawcy wyrażoną w art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenie warunków zabudowy odbywa się z udziałem osób posiadających wiadomości specjalne. Osoby takie wpisane na listę samorządu zawodowego urbanistów lub architektów, dzięki swej wiedzy, dają gwarancję właściwego stosowania cytowanego tu przepisu art. 61 ust. 1 i następnych.

Odwołanie od decyzji złożył inwestor T.W. , domagając się zwiększenia wskaźnika powierzchni zabudowy określonego w decyzji I instancji, względnie uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Podniósł, że Prezydent w żaden sposób nie wyjaśnił, dlaczego nie uwzględnił jego wniosków zakresie wskaźnika powierzchni zabudowy składanych w trakcie postępowania. W związku z tym zarzucił zaskarżonej decyzji niewyczerpujące zbadanie i zebranie materiału dowodowego, niewystarczające wyjaśnienie stronie zasadności przesłanek podjętego rozstrzygnięcia oraz zbyt skrótowe uzasadnienie decyzji.

Decyzją z 27 czerwca 2011 r., znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, § 3-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium opisało dotychczasowy przebieg postępowania i wskazało, że w trakcie postępowania na wniosek strony odwołującej się zostały zbadane dodatkowo przez osobę wykonującą analizę urbanistyczno - architektoniczną oraz przez organ I instancji dwa spośród wymienionych w rozporządzeniu wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania: odnośnie wskaźnika zabudowy w stosunku do powierzchni działki (§ 5) oraz odnośnie wysokości elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki (§ 7). W wyniku tego skorygowano opracowany projekt decyzji, wprowadzając zmianę w stosunku do ustalonej wysokości elewacji frontowej poprzez wprowadzenie możliwości podniesienia wysokości ścianki attykowej do 14m (poprzednio 13m) pod warunkiem wykonania precyzyjnych pomiarów geodezyjnych innych budynków w pierzei ulicy. Dopuszczono również możliwość umieszczenia balkonu, tarasu powyżej gzymsu i wykonanie kondygnacji dachowej cofniętej od linii elewacji Ustalono wysokość kalenicy na 17,5 m. T.W. nie zakwestionował tej zmiany.

Obecnie strona podnosi nieprawidłowe wyznaczenie wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki i wnosi o jego podwyższenie. Zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury wskaźnik ten wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Ust. 2 powołanego przepisu dopuszcza wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy jeżeli wynika to z analizy urbanistyczno - architektonicznej. W zaskarżonej decyzji zastosowano ust. 1, ustalając wskaźnik na poziomie 40% ustalonym jako średni wskaźnik zabudowy w obszarze analizowanym. Organ odwoławczy nie miał zastrzeżeń do sposobu wyznaczenia obszaru analizowanego, co nastąpiło zgodnie z § 3 rozporządzenia. Wedle zapisu zamieszczonego w pkt. II b załącznika nr l zaskarżonej decyzji wyznaczono go na podstawie badania około 40 działek znajdujących się w tym obszarze. Kolegium pozyskało dodatkowe wyjaśnienie autorki analizy w sprawie obliczenia tego parametru (pismo z dnia.....06.2011 r.). Przedstawiła ona zestawienie tabelaryczne działek w obrębie [...] , przyjętych do obliczeń wskaźnika, ich powierzchnię, powierzchnię zabudowy i wyliczony wskaźnik. Wynik wyliczeń potwierdza zasadność wyznaczenia tego parametru w wysokości 40%. W decyzji uzasadniono przyjęcie takiej wysokości wskaźnika tym, że inwestor ma zamiar realizować nową zabudowę, a więc przyjmuje się średnią dla danego obszaru.

W odwołaniu zarzucono, iż stara zabudowa na terenie inwestycji zajmuje obecnie ok. 47% powierzchni działki, a więc ustalenie wskaźnika nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki w wysokości 40% uniemożliwia jakąkolwiek dodatkową zabudowę. Odnosząc się do tego zarzutu wyjaśniono, że we wniosku o wydanie decyzji, a także w trakcie postępowania inwestor zgłaszał zamiar wyburzenia starej zabudowy i wybudowania nowej (punkt 2b wniosku). Dopiero w odwołaniu pojawiła się zmiana tego zamierzenia na realizację przebudowy czy rozbudowy istniejącej substancji kubaturowej. W takim zaś razie wniosek jako nowy i różny przedmiotowo musiałby stać się przedmiotem odrębnego postępowania.

Kolegium w pełni podzieliło stanowisko organu I instancji odnośnie znaczenia analizy architektoniczno - urbanistycznej, znaczenia specjalistycznej wiedzy osób ją opracowujących. W badanej sprawie zgodnie z prawem - art. 60 ust.4 powierzono opracowanie analizy osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego architektów. Nie ma żadnych podstaw by podważać dokonaną przez nią ocenę istniejącego stanu w obszarze analizowanym w aspektach potrzebnych dla wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy. Sugerowana w odwołaniu zasadność i istnienie podstaw do odstąpienia od wyznaczenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu nie jest w tych okolicznościach przekonująca.

Spełnienie warunków określonych w art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uzasadniało ustalenie warunków zabudowy dla objętej wnioskiem inwestycji. W ocenie Kolegium decyzja I instancji została również w prawidłowy sposób uzasadniona, zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a. i posiada wszystkie wymagane przepisem § 9 pkt 1 i 2 rozporządzenia załączniki. W uzasadnieniu odniesiono się do podnoszonych w postępowaniu zastrzeżeń strony zgłoszonych na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego, wyjaśniono podstawę prawną wydanej decyzji, poinformowano o możliwości i terminie odwołania. Wskazując na uchybienia i wady uzasadnienia decyzji odwołujący się sam nie ustrzegł się ogólników i nie sprecyzował jakie konkretnie jego uwagi nie zostały przez organ wyjaśnione.

Powyższą decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie T.W. , zarzucając jej naruszenie:

1. § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez błędne wyznaczenie wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu,

2. art. 7 i art. 77 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego poprzez brak uwzględnienia w postępowaniu słusznego interesu strony postępowania, poprzez nie ustalenie wszystkich istotnych okoliczności sprawy oraz niedokładne zbadanie materiału dowodowego,

3. art. 10 k.p.a. poprzez nie wyznaczenie stronom postępowania odpowiedniego terminu do zapoznania się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym oraz uniemożliwienie stronie ustosunkowania się do niego,

4. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zbyt skrótowe sformułowanie uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia oraz brak odniesienia się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez wnioskodawcę,

5. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy błędnego rozstrzygnięcia, zamiast jego uchylenia i wydania orzeczenia o przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Na podstawie tych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi T.W. podkreślił, że w niniejszej sprawie istniała możliwość ustalenia wskaźnika powierzchni zabudowy na poziomie wyższym niż 40%. Jak wynika z analizy urbanistyczno - architektonicznej w obszarze analizowanym wskaźnik zabudowy wynosi od 35% do 60%, przy czym najwyższy, 60-procentowy wskaźnik dotyczy działki nr [...] , która znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie terenem objętym zakresem planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Z punktu widzenia ładu przestrzennego w sprawie istnieją więc, wbrew twierdzeniom organów obu instancji, podstawy do ustalenia wskaźnika powierzchni zabudowy na poziomie wyższym niż średni, a więc do zastosowania § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań (dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego.

Skarżący podkreślił również, że art. 7 k.p.a. nakazuje załatwienie sprawy w sposób uwzględniający interes społeczny i słuszny interes obywateli. Należy stwierdzić, że powyższy nakaz jest w szczególności aktualny w sprawach o ustalenie warunków zabudowy, w których to sprawach organowi administracji przysługuje w istotnym zakresie tzw. uznanie administracyjne. Zdaniem skarżącego w sprawie nie zaistniały jakiekolwiek okoliczności uniemożliwiające uwzględnienie słusznego interesu obywatela wnoszącego o zwiększenie ustalonego wskaźnika zabudowy na podstawie § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury. W szczególności nie sprzeciwiał się temu interes społeczny. Ponadto treść sporządzonej w sprawie analizy urbanistyczno - architektonicznej wskazuje na to, że zwiększenie omawianego wskaźnika zabudowy, zgodnie z wnioskiem inwestora, nie narusza ładu przestrzennego występującego na terenie objętym zakresem sporządzonej w sprawie analizy

T.W. ponownie zauważył, że zabudowa istniejąca obecnie na terenie objętym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy zajmuje ok. 47% powierzchni działki, co oznacza, że jakakolwiek planowana przez inwestora dodatkowa zabudowa nie jest obecnie możliwa, mając na uwadze określony w treści decyzji na poziomie 40% wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki. Okoliczność ta była podnoszona we wcześniejszym postępowaniu, jednakże stosowne uwagi i wnioski do analizy urbanistyczno - architektonicznej nie zostały przez organ l instancji uwzględnione, przy czym organ l instancji nie wskazał w uzasadnieniu treści decyzji dlaczego ich nie uwzględnił. Zarzut braku odniesienia się do uwag i wniosków skarżącego został podniesiony także w odwołaniu, ale organ II instancji także nie wypowiedział się w tym zakresie, pozostawiając powyższy zarzut bez rozpoznania. Organ nie wyjaśnił również dlaczego uznał, że w niniejszej sprawie brak było podstaw do wyznaczenia wskaźnika powierzchni zabudowy na podstawie § 5 ust. 2 ww. rozporządzenia pomimo jednoznacznego wniosku strony postępowania w tym zakresie. W ocenie skarżącego oznacza to, że zaskarżona decyzja została wydana bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (art. 7 k.p.a.) oraz wszechstronnego rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.), a jej uzasadnienie nie odpowiada wymaganiom określonym w art. 107 § 3 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie i w całości podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. podkreślono, że inwestycja objęta wnioskiem nie dotyczyła rozbudowy istniejącego, lecz budowy nowego budynku. Nie można więc zgodzić się z zarzutem skarżącego, że pozbawiono go możliwości dobudowy czy rozbudowy obiektu. Odnosząc się do zarzutu, iż działka sąsiadująca bezpośrednio z terenem inwestycji (nr....) ma wskaźnik zabudowy na poziomie 60% Kolegium wskazało, że pozostałe działki leżące w bezpośrednim sąsiedztwie planowej inwestycji (nr.....) mają wskaźnik powierzchni zabudowy na poziomie 35%, a wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej na poziomie ok. 45%. Ponadto podkreślono, że przepisy rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jako zasadę wprowadzają ustalenie wskaźników zabudowy na poziomie średniej na obszarze analizowanym, zezwalając na odstępstwa od tej zasady jeżeli wynika to z analizy urbanistyczno - architektonicznej. Zdaniem Kolegium ten luz decyzyjny nie może być utożsamiany z dowolnością działania, lecz musi wynikać z analizy działek sąsiadujących z terenem inwestycji. Analiza dokonana w niniejszej sprawie pozwoliła na jednoznaczne określenie wskaźnika powierzchni zabudowy, a wydana w sprawie decyzja zgodna jest z wytycznymi dotyczącymi sposobu ustalania nowej zabudowy (uwzględnianie wymagań ładu przestrzennego, kontynuacja funkcji, parametrów, wskaźników i cech zabudowy, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a zarzuty podniesione w skardze nie mogą odnieść skutku.

W postępowaniu przed organem I instancji zostały zachowane wymogi wynikające z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz z rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jedyną kwestią sporną w niniejszej sprawie są ustalenia zawarte w decyzji ustalającej warunki zabudowy dotyczące wskaźnika zabudowy i wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do planowanej inwestycji. Pozostałe aspekty sprawy, takie jak: sposób wyznaczenia obszaru analizowanego, ustalenia dotyczące zabudowy działek znajdujących się na tym terenie, wnioski dotyczące pozostałych parametrów zabudowy, jak również spełnienie innych warunków wynikających z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) nie budzą wątpliwości Sądu, ani też nie są kwestionowane przez żadną ze stron postępowania.

Przechodząc do kwestii sposobu ustalenia wskaźnika zabudowy oraz wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej należy w całości podzielić stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławcze w K. zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz w odpowiedzi na skargę.

Przede wszystkim należy podkreślić, że zasadą wprowadzoną w wymienionym wyżej rozporządzeniu jest ustalanie wskaźników nowej zabudowy jako średnich wartości istniejących i funkcjonujących na obszarze analizowanym. Ta zasada znalazła zastosowanie w niniejszej sprawie. Tylko wyjątkowo - w sytuacjach, gdy możliwość taka wynika z przeprowadzonej w sprawie analizy urbanistyczno - architektonicznej - można ustalić te wskaźniki na innym poziomie. Poprzez przekazanie oceny tych kwestii osobie posiadającej specjalistyczną wiedzę tj. osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów ustawodawca dążył do maksymalnego zagwarantowania zachowania ładu przestrzennego i kontynuacji istniejącej zabudowy. Analiza urbanistyczno - architektoniczna, o której mowa w § 3 ust. 1 wymienionego rozporządzenia wprawdzie opiera się na wiadomościach specjalistycznych, jednakże jest jednym z takich elementów postępowania, które podlegają ocenie organu rozstrzygającego sprawę w świetle zasady swobodnej oceny dowodów. Zwrócił na to uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 28 kwietnia 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 142/08 (LEX nr 487226), gdzie stwierdzono: " jako dowód oceniona musi być również analiza architektoniczno- urbanistyczna, dla której ustawodawca określił co prawda szczególne wymogi, jeżeli chodzi o tryb jej sporządzenia, jednakże nie wyłączył jej spod zasady swobodnej oceny dowodów, o jakiej mowa w art. 80 k.p.a. Jeżeli strona postępowania podnosi konkretne zastrzeżenia i zarzuty pod adresem analizy, niedopuszczalne jest poprzestanie na stwierdzeniu, że analizę przygotował profesjonalista. Sporządzenie jej przez podmiot uprawniony warunkuje w ogóle przyjęcie jej za podstawę ustalania kryteriów zabudowy, ale jednocześnie rodzi obowiązek dokonania jej oceny pod kątem zgodności z przepisami prawa, a także wskazań wiedzy, doświadczenia życiowego i logicznego rozumowania, dokładnie w taki sam sposób, w jaki ocenić należy każdy dowód z opinii biegłego".

Organ rozstrzygający daną sprawę ma więc kompetencje do oceny, czy analiza sporządzona na potrzeby postępowania nie jest wadliwa pod względem formalnym (np. nie wyznaczono niektórych nie których wskaźników wymaganych rozporządzeniem), jak również do jej kontroli z punktu widzenia zasad logiki i doświadczenia życiowego. Co do zasady organ prowadzący postępowanie nie ma jednak kompetencji do samodzielnego ustalania wskaźników zabudowy w sposób odmienny niż to przyjęto w analizie. W ocenie Sądu jeżeli organ ten stwierdzi wadliwość analizy lub poweźmie wątpliwości co do jej treści, powinien zwrócić się do osoby, która ją sporządziła o wyjaśnienie tych kwestii. Dopiero w przypadku, gdyby stanowisko osoby uprawnionej sporządzającej analizę było niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasad oceny materiału dowodowego, można by rozważyć dopuszczalność ustalenia wskaźników zabudowy przez organ rozstrzygający sprawę.

Odnosząc te rozważania do niniejszej sprawy należy wskazać, że analiza urbanistyczno - architektoniczna została sporządzona przez osobę uprawnioną i nosi datę 15 listopada 2010 r. (k. 84 - 90 akt administracyjnych). Pismem z [...] grudnia 2010 r. (k. 108 - 109 akt administracyjnych) inwestor wniósł uwagi odnośnie treści analizy, które dotyczyły wskaźników powierzchni zabudowy, powierzchni biologicznie czynnej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oraz dopuszczenia możliwości miejscowego podwyższenia budynku. Osoba sporządzająca analizę odniosła się do tych wniosków w notatce z dnia 29 grudnia 2010 r. (k. 110 akt administracyjnych) wyjaśniając, że przyjęcie średnich wskaźników zabudowy i powierzchni biologicznie czynnej dla przedmiotowej inwestycji uzasadnione jest faktem, iż będzie ona polegała na budowie całkowicie nowego budynku. Jednocześnie uwzględniono uwagi inwestora dotyczące wysokości budynku.

Okoliczności te - wbrew zarzutom skarżącego - znalazły odbicie w treści decyzji I instancji, a w szczególności w treści załącznika nr 1 (pkt II "b" i "d"). Przytoczyło je także Samorządowe Kolegium Odwoławcze w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo organ odwoławczy wymienił działki sąsiadujące bezpośrednio z teren inwestycji, których wskaźnik zabudowy jest niższy od wyznaczonego w zaskarżonej decyzji. Nie jest więc prawdą, że uzasadnienie decyzji jest wadliwe ze względu na "brak odniesienia się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez wnioskodawcę". Inwestor w piśmie z [...] grudnia 2010 r., jak również w późniejszych pismach wnoszonych w sprawie wskazywał na przyczynę uzasadniającą odstąpienie od zasad ogólnych przewidzianych w § 5 ust. 1 rozporządzenia na rzecz zastosowania ust. 2 tego przepisu. Fakt, że autor analizy, a za nim organy I i II instancji odniosły się do tej kwestii negatywnie i odmienne oceniły możliwość zastosowania § 5 ust. 2 rozporządzenia, nie uzasadnia uwzględnienia skargi, skoro wielokrotnie wyjaśniano skarżącemu przyczyny zajęcia takiego stanowiska.

Trzeba również podkreślić, że sąd administracyjny jedynie kontroluje działalność administracji publicznej, nie zastępując jej w jej kompetencjach. W niniejszej sprawie sposób zastosowania przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz wymienionego wcześniej rozporządzenia nie budzi zastrzeżeń, w szczególności z punktu widzenia zasad postępowania dowodowego oraz konstrukcji uzasadnienia decyzji. Wyjaśnienie, dlaczego mimo odmiennego żądania inwestora zastosowano wskaźnik zabudowy i wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej na podstawie § 5 ust. 1 rozporządzenia jest przekonujące i wystarczające by uznać, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa i nie narusza art. 7, art. 77 ani też art. 107 § 3 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze odniosło się także do pozostałych zarzutów podnoszonych w odwołaniu.

W tym miejscu należy zwrócić uwagę, że zgodnie z wnioskiem inicjującym postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie przedmiotowa inwestycja ma polegać na wyburzeniu istniejących budynków oraz budowie budynku biurowo - usługowego. Wprawdzie w wymienionym piśmie z [...] grudnia 2010 r. inwestor wskazuje, że "planowane zamierzenie inwestycyjne polegać będzie na nadbudowie, rozbudowie i przebudowie istniejącego budynku" oraz, że "ingerencja w istniejący budynek mogłaby polegać jedynie na nadbudowie i przebudowie", jednak w odwołaniu i w skardze do Sądu posługuje się pojęciem "planowanej przez inwestora dodatkowej zabudowy". Argumentacja skarżącego, iż istniejąca obecnie na tym terenie zabudowa zajmuje ok. 47% powierzchni działki, a więc jakakolwiek "planowana przez inwestora dodatkowa zabudowa" nie będzie możliwa przy zastosowaniu wskaźnika powierzchni zabudowy na poziomie 40% - jakkolwiek zgodna z prawdą, nie może odnieść skutku. Nie ma żadnych podstaw, by w przypadku inwestycji polegającej na wyburzeniu istniejących budynków i wzniesieniu nowych przyjmować wskaźnik przyszłej zabudowy na poziomie wyższym niż dotychczasowa, o ile nie wynika to z treści analizy. Planowane wyburzenie budynków znajdujących się obecnie na terenie inwestycji powoduje, że obecna zabudowa traci jakiekolwiek znaczenie dla sposobu wyznaczania parametrów nowej zabudowy. W szczególności nie istnieje żadna dyrektywa, z której wynikałoby, że nowa zabudowa powinna w takim przypadku zajmować więcej powierzchni działki niż zabudowa istniejąca wcześniej, a podlegająca wyburzeniu.

Reasumując należy stwierdzić, że organy rozstrzygające niniejszą sprawę prawidłowo zastosowały § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez błędne wyznaczenie wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu. Wyczerpująco również zebrały i rozważyły materiał dowodowy, w szczególności w zakresie wskaźnika powierzchni zabudowy i powierzchni biologicznie czynnej planowanej inwestycji, a więc bezzasadny jest zarzut naruszenia przepisów art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja jest prawidłowa i nie narusza art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Co do zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a. należy wskazać, że organ I instancji pismem z 26 stycznia 2011 r. (k. 118 akt administracyjnych) zawiadomił strony o możliwości zapoznania się z zebranym w sprawie materiałem, a wcześniej udostępnił inwestorowi wyniki analizy umożliwiając mu wniesienie zastrzeżeń do przyjętych w niej parametrów. Natomiast Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie prowadziło dodatkowego postępowania dowodowego, ograniczając się do weryfikacji, czy prawidłowe było wyliczenie średniej powierzchni zabudowy w obszarze analizowanym, przy czym sposób wyliczenia tego wskaźnika nie był przez skarżącego kwestionowany. Tak więc sam fakt, że przed wydaniem zaskarżonej decyzji organ odwoławczy nie zawiadomił stron o możliwości zapoznania się z aktami sprawy nie miał wpływu na treść rozstrzygnięcia i dlatego zarzut skarżącego w tym zakresie nie mógł odnieść skutku.

Skoro więc zaskarżona decyzja okazała się prawidłowa, skargę w niniejszej sprawie należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm.).