Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 511/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-01-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6015 Uzgodnienia
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 39 ust. 3
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Gawlak – Nowakowska, , Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska – Rzepecka, Sędzia WSA Paweł Groński (spr.), Protokolant st. sek. sąd. Monika Pietruszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi Hodowli [...] [...] [...] Sp. z o. o. w [...] na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] grudnia 2011 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu rozbiórki skargę oddala


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2011 r., znak: [...] Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, po rozpatrzeniu zażalenia Hodowli [...] [...][...] Sp. z o. o. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...]października 2011 r., znak: [...] odmawiające uzgodnienia projektu rozbiórki budynku stajni i magazynu paszowego z obiektami towarzyszącymi położonych na działce nr [...] w D. [...], działając na podstawie art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2003 r. Nr 162, poz. 1568 ze zm.), art. 7 i 8 ustawy z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw, art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) oraz art. 17 pkt 2 i art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. (dalej: kpa), utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Z akt sprawy wynika, że postanowieniem z dnia [...] października 2011 r., znak: [...], [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków odmówił uzgodnienia pozwolenia na prace budowlane polegające na rozbiórce budynku stajni i magazynu paszowego z obiektami towarzyszącymi położonymi na działce nr [...] w D. [...]. W uzasadnieniu tego postanowienia organ ochrony zabytków pierwszej instancji wskazał, że zespół folwarczny w D. [...], składający się z trzech części: rezydencjonalnej z pałacem, gospodarczej i kolonii mieszkalnej, którego część stanowią zabudowania będące przedmiotem wniosku, tworzy zwartą całość pod względem kompozycyjnym. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków podniósł dodatkowo, że kształt przedmiotowego założenia i większość jego obiektów zostało zachowanych oraz że obiekty przeznaczone do rozbiórki są istotną częścią zespołu folwarcznego, wobec czego ich likwidacja spowodowałaby zaburzenie kompozycji układu. W ocenie organu nieużytkowanie budynku nie uzasadnia zaniechania dbałości o jego stan zachowania, a także konieczności rozbiórki.

W zażaleniu na powyższe postanowienie Hodowla [...] [...] [...] Sp. z o. o. Spółka wskazała na brak wartości użytkowych budynków przeznaczonych do rozbiórki i ich zły stan techniczny. Podniosła również, że wspomniane obiekty nie są objęte ochroną prawną poprzez wpis do rejestru zabytków.

Po rozpatrzeniu zażalenia Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wskazał, że zgodnie z art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane, w stosunku do obiektów budowlanych oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, a ujętych w gminnej ewidencji zabytków, pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego wydaje właściwy organ w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Z przepisów art. 8 ustawy z dnia 18 marca 2010 r. ustawy o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych ustaw wynika, że do czasu założenia gminnej ewidencji zabytków, decyzje o: ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, warunkach zabudowy, ustaleniu lokalizacji linii kolejowej oraz o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej i realizację inwestycji w zakresie lotniska użytku publicznego, a także pozwolenia na budowę i rozbiórkę, wymagają uzgodnienia z wojewódzkim konserwatorem zabytków (w formie wymaganej przepisami prawa) - w odniesieniu do zabytków znajdujących się w wykazie, o którym mowa w art. 7 niniejszej ustawy. Kompetencje organu ochrony zabytków do wypowiadania się w tej sprawie wynikają z faktu, że budynki, których dotyczą planowane prace, a także zespół folwarczny w D. [...] przez nie współtworzony, znajdują się w wykazie zabytków nieruchomych, o którym mowa w art. 7 ustawy z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych ustaw. W związku z powyższym Organ odwoławczy uznał, że stosownie do art. 8 ust. 3 przedmiotowej ustawy, organ konserwatorski jest zobowiązany do zajęcia stanowiska w sprawie uzgodnienia pozwolenia na prace budowlane dotyczące ww. budynków.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego zauważył, że w świetle art. 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wszystkie działania i rozstrzygnięcia organu konserwatorskiego winny być podejmowane dla zapewnienia odpowiednich warunków, umożliwiających zachowanie zabytków we właściwym stanie, ich odpowiedniego zagospodarowania i utrzymania, zapobiegania zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla ich wartości, udaremnienia niszczenia i właściwego korzystania z zabytków. W związku z powyższym organ ochrony zabytków rozstrzyga w omawianej sprawie, czy projektowane prace są dopuszczalne ze stanowiska konserwatorskiego, tj. czy nie naruszają wartości zabytkowych chronionego obszaru i obiektów. Odnosząc się do tej kwestii organ II instancji pokreślił, że pochodzące z przełomu XIX i XX w. założenie folwarczne w D. [...] składa się z dwóch zespołów: kolonii mieszkalnej, na którą składają się czworaki z towarzyszącymi im obiektami: budynkami gospodarczymi i budynkiem mieszkalnym oraz zespołu zabudowań gospodarczych zgrupowanych wokół dziedzińca gospodarczego, na którego tyłach zlokalizowane są stodoły. Pomiędzy ww. zespołami zabudowań folwarcznych usytuowana jest część rezydencjonalna - zespół pałacowy z parkiem i powozownią, który został wpisany do rejestru zabytków pod numerem [...] decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...] listopada 1985 r. Organ podkreślił, że budynek magazynu pasz (określony w ww. wykazie oraz karcie ewidencyjnej folwarku jako budynek mieszkalny) oraz budynek stajni (oznaczony w ww. wykazie oraz karcie ewidencyjnej zespołu folwarcznego jako magazyn pasz/dawny spichlerz), będące przedmiotem wniosku o wydanie pozwolenia na rozbiórkę, wraz z magazynem/dawną gorzelnią oraz budynkiem obory tworzą zwartą zabudowę zamykającą od południa dziedziniec gospodarczy folwarku. W ocenie organu rozbiórka wpłynęłaby negatywnie na walory zabytkowe przedmiotowego założenia folwarcznego, a planowana likwidacja budynków oraz obiektów im towarzyszących doprowadzi do rozbicia kompozycji dziedzińca gospodarczego folwarku poprzez dokonanie wyrwy w zabudowie jego j południowej pierzei.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego zwrócił jednocześnie uwagę, iż zbudowany w 1910 r. magazyn pasz oraz pochodząca z końca XIX w. stajnia stanowią część pierwotnej zabudowy folwarcznej. Mimo złego stanu technicznego, obiekty te zachowały niemalże w całości oryginalną formę historyczną oraz detal architektoniczny. Wskazał, że w budynku magazynu paszowego zachował się skromny wystrój elewacji opracowany w warstwie ceglanej: gzyms kordonowy i wieńczący, nadproża okienne, podokienniki, w obiekcie stajni zaś: cokół, gzyms odcinkowy, podokienniki oraz zamknięte półkoliście blendy. Wspomniane wyżej budynki, mimo wieloletniego zaniedbania, nadal dają świadectwo wyglądu i funkcjonowania zabudowań gospodarczych z przełomu XIX i XX w., stanowiąc cenny dokument kultury materialnej Ziemi [...], wobec czego należy je zachować.

Ponadto organ odwoławczy zauważył, że w interesie społecznym leży ochrona obiektów o wartościach zabytkowych oraz niedopuszczenie do zniszczenia ich autentycznej, zabytkowej substancji, co bywa – jak w niniejszej sprawie - sprzeczne z interesem ekonomicznym strony. Niemniej jednak [...] Wojewódzki Konserwator Zabytku słusznie przedłożył interes społeczny nad interes strony, gdyż realizacja planowanej inwestycji doprowadziłaby do całkowitej destrukcji autentycznych budynków folwarcznych z przełomu XIX i XX w., posiadających duże walory historyczne i naukowe, jako dokumenty kultury materialnej regionu oraz znaczącego uszczuplenia walorów zabytkowych historycznego założenia folwarcznego.

Powyższe postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] grudnia 2011 r., znak: [...] zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przez Hodowlę [...] [...] [...] Sp. z o.o. [...] (dalej: skarżąca), która zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu naruszenie:

1) przepisu art. 7 i art. 8 ustawy z dnia 23 lipca 2003 o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami przez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że budynek stajni oraz budynek magazynowy podlegają ochronie określonej w cyt. wyżej ustawie mimo, że budynki te nie są wpisane do rejestru zabytków, a tym samym przepisy art. 7 i art. 8 ustawy nie mają w niniejszej sprawie zastosowania;

2) art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego przez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że wydanie decyzji w zakresie pozwolenia na rozbiórkę przedmiotowych budynków wymaga uzgodnienia z wojewódzkim konserwatorem zabytków mimo, że budynki: stajni oraz magazynowy, nie są wpisane do rejestru zabytków ani także do gminnej ewidencji zabytków;

3) przepisu art. 77 § 1 i art. 80 kpa poprzez nie zebranie i nie dokonanie oceny przez organ administracyjny w sposób wszechstronny i wyczerpujący materiału dowodowego, a w szczególności:

a) nie wzięcie pod uwagę faktu, że decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2008 r. Starosta [...] wydał już w stosunku do przedmiotowych budynków pozwolenie na rozbiórkę a tym samym nie było przeciwwskazań do ich rozbiórki,

b) przedmiotowe obiekty nie są wpisane do rejestru zabytków, ani także do gminnej ewidencji zabytków, a tym samym nie podlegają ochronie wskazanej w ustawie.

Zdaniem skarżącego w sprawie wadliwie zebrano materiał dowodowy i go oceniono.

Skarżący podniósł, że budynek stajni oraz budynek magazynowy objęte wnioskiem o pozwolenie na rozbiórkę nie są wpisane do rejestru zabytków, ani także nie spełniają przesłanek w zakresie ochrony, wskazanych w przepisie art. 7 ustawy o ochronie zabytków. Ponadto budynki te nie są wpisane do gminnej ewidencji zabytków. Zatem nie są objęte ochroną konserwatorską. Nie ma wątpliwości, że decyzja o wpisie zabytku do rejestru jest deklaratoryjno-konstytutywna, czyli dopiero na jej podstawie dochodzi do wpisania zabytku do ewidencji, a tym samym do objęcia ochroną konserwatorską. Zatem skoro budynki nie są wpisane do ewidencji zabytków oraz do gminnej ewidencji zabytków nie podlegają one ochronie.

W skardze skarżąc podał również, że H[...][...] [...] sp. z o.o. zwróciła się do Starostwa Powiatowego z wnioskiem o pozwolenie na rozbiórkę budynku stajni oraz budynku magazynowego z uwagi na fakt, że budynki od wielu lat nie są użytkowane, są zniszczone w taki sposób, iż nie odpowiadają obecnym wymaganiom technologicznym oraz są zaniedbane: zniszczone tynki, widoczna korozja cegieł.

Zdaniem skarżącego stan budynków uzasadnia ich rozbiórkę tym bardziej, że nie są on objęte ochroną prawną poprzez wpis do rejestru zabytków.

W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne oraz argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 (dalej: ppsa) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Uwzględniając powyższe kryteria Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...]grudnia 2011 r., znak: [...] jest zgodne z prawem.

Podstawą zaskarżonego postanowienia jest art. 7 i 8 ustawy z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2010 r. Nr 75, poz. 474). Zgodnie z pierwszym z powołanych przepisów w terminie 6 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy wojewódzki konserwator zabytków przekaże wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) i staroście wykaz zabytków, o których mowa w art. 1 pkt 5 lit. b niniejszej ustawy oraz wykaz zabytków nieruchomych wyznaczonych przez wojewódzkiego konserwatora zabytków do ujęcia w wojewódzkiej ewidencji zabytków. Stosownie z kolei do treści art. 8 ust. 1 ww. ustawy do czasu założenia gminnej ewidencji zabytków, decyzje o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzje o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków - w odniesieniu do zabytków znajdujących się w wykazie, o którym mowa w art. 7 niniejszej ustawy. Zgodnie z art. 8 ust. 2 ww. ustawy do czasu założenia gminnej ewidencji zabytków, decyzje o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, decyzje o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej oraz decyzje o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie lotniska użytku publicznego wydaje się po uzyskaniu opinii wojewódzkiego konserwatora zabytków - w odniesieniu do zabytków znajdujących się w wykazie, o którym mowa w art. 7 niniejszej ustawy. Ustawodawca postanowił, że do czasu założenia gminnej ewidencji zabytków, decyzję, o której mowa w art. 39 ust. 3 i art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, wydaje się po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków - w odniesieniu do zabytków znajdujących się w wykazie, o którym mowa w art. 7 niniejszej ustawy (art. 8 ust. 3 ustawy o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw).

W niniejszej sprawie w związku z wystąpieniem skarżącej w sprawie pozwolenia na rozbiórkę budynku stajni i magazynu paszowego z obiektami towarzyszącymi Starosta [...], na podstawie art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego wystąpił z wnioskiem z dnia 27 września 2010 r. do Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z prośba o uzgodnienie ww. zamierzenia budowlanego, wskazując, że ww. budynki stajni i magazynu ujęte są w gminnej ewidencji zabytków.

Z akt postępowania administracyjnego (karty 22-36 akt) wynika, że zespół folwarcznym, w skład którego wchodzą budynki objęte wnioskiem o udzielenie pozwolenia na rozbiórkę znajdowały się w Ewidencji Zabytków Architektury i Budownictwa, w stosunku do których powstał obowiązek ujęcia w gminnej ewidencji zabytków w myśl art. 6 ust. 2 ww. ustawy z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw. Zgodnie z art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane, w stosunku do obiektów budowlanych oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, a ujętych w gminnej ewidencji zabytków, pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego wydaje właściwy organ w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Natomiast zgodnie z art. 8 ustawy z dnia 18 marca 2010 r. ustawy o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych ustaw wynika, że do czasu założenia gminnej ewidencji zabytków, decyzje o: ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, warunkach zabudowy, ustaleniu lokalizacji linii kolejowej oraz o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej i realizację inwestycji w zakresie lotniska użytku publicznego, a także pozwolenia na budowę i rozbiórkę, wymagają uzgodnienia z wojewódzkim konserwatorem zabytków.

W związku z powyższym w niniejszej sprawie organy zastosowały właściwy tryb wydawania zgody na rozbiórkę budynków objętych wnioskiem skarżących. Odnosząc się w tym miejscu do zarzutu skarżącej dotyczącego naruszenia art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego oraz art. 7 i art. 8 ustawy z dnia 23 lipca 2003 o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami z tego względu, że budynki objęte wnioskiem nie są wpisane do rejestru zabytków, a tym samym przepisy art. 7 i art. 8 ustawy nie mają w niniejszej sprawie zastosowania należy zauważyć, że powołany wyżej tryb opiera się na przepisach przejściowych, których zastosowanie wiąże się wprost z sytuacją, w której określony obiekt nie jest wpisany do rejestru zabytków, jednakże jest lub będzie ujęty w gminnej ewidencji zabytków. Ustawodawca wprost wskazał w takim przypadku na zastosowanie art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego. Wobec tego nie można uznać, że budynki objęte wnioskiem skarżącej o ich rozbiórkę nie podlegają ww. przepisom.

Nawiązując do istoty odmowy uzgodnienia projektu rozbiórki należy wskazać, że Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego w sposób wszechstronny zbadał materiał dowody i wyczerpujący wyjaśnił, że rozbiórka wpłynęłaby negatywnie na walory zabytkowe przedmiotowego założenia folwarcznego, a planowana likwidacja budynków oraz obiektów im towarzyszących doprowadziłaby do rozbicia kompozycji dziedzińca gospodarczego folwarku poprzez dokonanie wyrwy w zabudowie jego j południowej pierzei. Wskazał bowiem, że zbudowany w 1910 r. magazyn pasz oraz pochodząca z końca XIX w. stajnia stanowią część pierwotnej zabudowy folwarcznej i pomimo złego stanu technicznego, obiekty te zachowały niemalże w całości oryginalną formę historyczną oraz detal architektoniczny. Jako przekonywujące należy uznać argumenty organu, który wskazał, że budynki, mimo wieloletniego zaniedbania, nadal dają świadectwo wyglądu i funkcjonowania zabudowań gospodarczych z przełomu XIX i XX w., stanowiąc cenny dokument kultury materialnej Ziemi [...], wobec czego należy je zachować.

Odnosząc się zarzutu naruszenia przepisu art. 77 § 1 i art. 80 kpa poprzez nie wzięcie pod uwagę faktu, że decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] Starosta [...] wydał już w stosunku do przedmiotowych budynków pozwolenie na rozbiórkę a tym samym nie było przeciwwskazań do ich rozbiórki, należy zauważyć, że w aktach sprawy znajduje się wprawdzie decyzja Starosty [...] z dnia [...] lipca 2008 r. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenie na rozbiórkę budynku stajni i magazynu paszowego w D. [...] gm. [...] na działce nr [...]. Niemniej jednak jak wynika z akt sprawy i wyjaśnień organu inwestor nie rozpoczął robót budowlanych przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna, w związku z czym ww. decyzja udzielająca zezwolenia na rozbiórkę wygasła. Fakt ten został potwierdzony w piśmie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we [...] z dnia [...]października 2012 r. nr [...]. W tej sytuacji inwestor zobowiązany był wystąpić ponownie o pozwolenie na rozbiórkę ww. obiektów, a organ zobowiązany był do zastosowania określonych przepisów przewidujących m. in. uzgodnienie zamierzenia budowlanego z właściwym konserwatorem zabytków. Dodatkowo wskazać należy, że całkowicie poza kontrolą Sądu w niniejszej sprawie pozostawała sprawa legalności decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...], zaś ustalenia w niej zawarte w żadnym stopniu nie wiązały Starosty [...] i organów ochrony zabytków w niniejszym postępowaniu.

W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 i art. 132 ppsa, należało orzec jak w sentencji wyroku.