Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 4798/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-04-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Inne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 147, art. 188, art. 193
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Sławomir Pauter (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prokuratora Rejonowego w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 16 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Gl 992/20 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w P. na uchwałę Rady Gminy B. z dnia [...] 2017 r., nr [...] w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy B. I. uchyla zaskarżony wyrok, II. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej: § 3 ust. 2 w zakresie słów "związana z ich bieżącą eksploatacją", § 3 ust. 3 w zakresie słów "niezwłocznie tj. w dniu wystąpienia zanieczyszczeń", § 13 w zakresie słów "sprawowania właściwej opieki nad tymi zwierzętami w tym", § 13 pkt 1), § 13 pkt 2).


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie przez Prokuratora Rejonowego w P. jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 16 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Gl 992/20, którym oddalono skargę Prokuratora Rejonowego w P. na uchwałę Rady Gminy B. z dnia [...] 2017 r. nr [...] w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy B.

Powyższy wyrok został wydany w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne:

Prokurator Rejonowy w P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na wskazaną wyżej uchwałę Rady Gminy B. w części tj.: § 3 ust. 2 w zakresie zapisu: "związana z ich bieżącą eksploatacją", ust. 3 w zakresie zapisu: "niezwłocznie tj. w dniu wystąpienia zanieczyszczeń" oraz § 13 w zakresie zapisu: "sprawowania właściwej opieki nad tymi zwierzętami w tym", pkt 1, 2 uchwały.

Zaskarżonej uchwale zarzucił:

1) obrazę art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 1c i d ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (dalej u.c.p.g.), przez ustanowienie przepisu:

a) w § 3 ust. 2. uchwały o treści "Naprawa pojazdów w tym samochodowych związana z ich bieżącą eksploatacją jest dozwolona na terenie nieruchomości pod warunkiem, że nie spowoduje to zanieczyszczenia wód lub gleby oraz uciążliwości dla sąsiadów. Powstałe odpady powinny być gromadzone i usuwane zgodnie z obowiązującymi przepisami" — w zakresie zwrotu "związana z ich bieżącą eksploatacją" - albowiem postanowienie to przekracza upoważnienie ustawowe;

b) w § 3 ust. 3 uchwały o treści "Właściciele nieruchomości zobowiązani są do uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego winni obowiązek ten realizować poprzez uprzątnięcie zanieczyszczeń w miejsce nie powodujące zakłóceń w ruchu pieszych i pojazdów, niezwłocznie tj. w dniu wystąpienia zanieczyszczeń" - w zakresie zwrotu "niezwłocznie tj. w dniu wystąpienia zanieczyszczeń" - albowiem postanowienie to przekracza upoważnienie ustawowe;

2) obrazę art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 5 u.c.p.g. przez:

a) ustanowienie w § 13 uchwały zapisu, że "Osoby utrzymujące zwierzęta domowe zobowiązane są do sprawowania właściwej opieki nad tymi zwierzętami w tym:" - w zakresie zapisu: "sprawowania właściwej opieki nad tymi zwierzętami w tym" - albowiem postanowienie przekracza upoważnienie ustawowe;

b) ustanowienie w § 13 pkt 1 uchwały zapisu "1. zabezpieczenia przed samodzielnym wydostawaniem się z lokalu mieszkalnego lub terenu ogrodzonej ruchomości" - albowiem postanowienie to przekracza upoważnienie ustawowe oraz zasadę prawidłowej legislacji, wynikającą z art. 2 Konstytucji RP;

c) ustanowienie w 13 § pkt 2 uchwały zapisu "2. zapewnienia stałego dozoru nad zwierzęciem" - albowiem postanowienie to przekracza upoważnienie ustawowe oraz zasadę prawidłowej legislacji, wynikającą z art. 2 Konstytucji RP.

W związku z powyższym skarżący na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.) wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonych uchwały w zaskarżonej części.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy B. wyjaśnił, że zaskarżona uchwała nie była kwestionowana w trybie nadzoru prawnego, sprawowanego przez Wojewodę Ś. Jednak, po wnikliwej analizie argumentacji skargi, uznano ją za zasadną w całości. Pismem z dnia [...] 2020 r. Wójt Gminy poinformował Sąd o podjęciu nowej uchwały, uwzględniającej zarzuty podnoszone przez Prokuratora, która będzie obowiązywała od [...] 2021 r.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd I instancji uznał wniesioną skargę Prokuratora Rejonowego w P. za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.

Odnosząc się do poszczególnych zarzutów skargi, Sąd I instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 4 pkt. 2 ust. 1 lit. d u.c.p.g. regulamin określa: szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wymagań w zakresie mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. Tym samym Sąd nie podzielił poglądu Prokuratora jakoby w tych "szczegółowych zasadach dotyczących wymagań" nie można było dokonać ograniczenia możliwości wykonywania napraw pojazdów samochodowych jedynie w zakresie związanym z ich bieżącą eksploatacją. To jest nic innego, jak określenie jednej z zasad rozumianych jako warunki (wymogi) dokonywania napraw pojazdów. Poza tym, celem uchwały jest utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy, zatem osiągnięcie tego celu przy takim ograniczeniu jest bardziej realne, aniżeli w sytuacji dopuszczenia do dokonywania wszelkiego rodzaju napraw pojazdów.

Dalej Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 4 pkt. 2 ust. 1 lit. c u.c.p.g. regulamin określa: "szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wymagań w zakresie uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego". Zdaniem Sądu I instancji niezasadny jest pogląd Prokuratora jakoby w tych "szczegółowych zasadach dotyczących wymagań w zakresie uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego" nie można było zobowiązać właścicieli, aby czynili to niezwłocznie, a więc w dniu wystąpienia zanieczyszczeń. Sąd podkreślił, że jest to szczegółowa zasada (warunek, wymóg) odnosząca się do określenia terminu (czasu) wykonania przedmiotowych obowiązków. Brak takiego określenia (sprecyzowania) mógłby doprowadzić do sytuacji, w której obowiązki takie de facto nie są wykonywane lub też odwlekane w czasie. W ocenie Sądu w tym wszystkim chodzi o zabezpieczenie czystości i porządku na terenie gminy, głównie w kontekście wymogów sanitarnych i środowiskowych, a więc istotnych nie tylko z punktu widzenia estetyki, ale też zdrowia i życia ludzi, stąd jest oczywiste, że działania w tym zakresie powinny być podejmowane bezzwłocznie.

Dalej Sąd I instancji zauważył, że Regulamin określa: szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Jeśli celem szczegółowych zasad, które mają dotyczyć obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, jest ochrona ludzi przed zagrożeniem lub uciążliwością ze strony tych zwierząt oraz ochrona terenów przeznaczonych do wspólnego użytku przed zanieczyszczeniem pochodzącym od tych zwierząt, bo tak trzeba rozumieć tą część upoważnienia ustawowego, to postanowienia, zdaniem Sądu w § 13 uchwały – "Osoby utrzymujące zwierzęta domowe zobowiązane są do sprawowania właściwej opieki nad tymi zwierzętami w tym:", w części: "sprawowania właściwej opieki nad tymi zwierzętami w tym", w żaden sposób nie można uznać za wykraczające poza zakres upoważnienia. To nie jest określenie "zasad opieki", jak twierdzi się w skardze, ale zasad dotyczących obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe. Sprawowanie takiej "właściwej" opieki stanowi gwarancję realizacji wskazanych w przepisie celów.

Sąd zauważył, że podobnie rzecz się ma z postanowieniem w § 13 pkt 1 zaskarżonej uchwały: "Osoby utrzymujące zwierzęta domowe zobowiązane są do sprawowania właściwej opieki nad tymi zwierzętami w tym zabezpieczenia przed samodzielnym wydostawaniem się z lokalu mieszkalnego lub terenu ogrodzonej ruchomości". Jest to jedna ze szczegółowych zasad dotycząca obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe. Wbrew stanowisku skarżącego wiadomo kogo obowiązek ten dotyczy, skoro przepisy § 13 odnoszą się generalnie do osób utrzymujących zwierzęta domowe. Natomiast, zdaniem Sądu I instancji rację ma skarżący prokurator, co do użycia w tym przepisie określenia "ogrodzona ruchomość", skoro, zwłaszcza w kontekście treści przepisu (z lokalu mieszkalnego lub terenu ogrodzonej "ruchomości") można wnosić, że chodzi o "ogrodzoną nieruchomość". Nie można jednak zupełnie wykluczyć, że w zakresie tego określenia znajdują się "ogrodzone ruchomości". Jeśli dopuszcza się możliwość zabezpieczenia przed samodzielnym wydostawaniem się zwierząt z określonych obiektów, to trudno uznać takie postanowienie za istotnie naruszające prawo. Rada gminy przyjmując § 13 pkt 1 zaskarżonej uchwały o takiej treści, jaka z niego literalnie wynika ("ogrodzona ruchomość"), działała zatem w ramach upoważnienia ustawowego.

Od powyższego wyroku Prokurator Rejonowy w P. wniósł skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię w zakresie:

1. art. 4 ust. 2 pkt 1c) u.c.p.g. oraz § 115 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz.U. z 2016, poz. 283, dalej jako rozporządzenie w sprawie Zasad techniki prawodawczej), polegającą na przyjęciu, że dopuszczalne jest nałożenie na właścicieli nieruchomości zobowiązania, ustanowionego w § 3 ust. 3 zaskarżonej uchwały, by uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń następowało niezwłocznie, tj. w dniu wystąpienia zanieczyszczeń, podczas gdy nałożenie takiego zobowiązania przekracza delegację ustawową i stanowi istotne naruszenie prawa;

2. art. 4 ust. 2 pkt 1d) u.c.p.g oraz § 115 w zw. z § 143 rozporządzenia w sprawie Zasad techniki prawodawczej polegającą na przyjęciu, że dopuszczalne jest ustanowienie w § 3 ust. 2 zaskarżonej uchwały ograniczenia możliwości wykonywania napraw pojazdów jedynie do napraw w zakresie związanym z ich bieżącą eksploatacją, podczas gdy ograniczenie takie przekracza delegację ustawową i stanowi istotne naruszenie prawa;

3. art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. oraz § 115 w zw. z § 143 rozporządzenia w sprawie Zasad techniki prawodawczej polegającą na przyjęciu, że dopuszczalne jest nałożenie na osoby utrzymujące zwierzęta domowe zobowiązania, ustanowionego w § 13 zaskarżonej uchwały, do sprawowania właściwej opieki na nimi, podczas gdy nałożenie takiego zobowiązania przekracza delegację ustawową i stanowi istotne naruszenie prawa;

4. art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. oraz § 115 w zw. z § 143 rozporządzenia w sprawie Zasad techniki prawodawczej polegającą na przyjęciu, że dopuszczalne jest nałożenie na osoby utrzymujące zwierzęta domowe zobowiązania, ustanowionego w § 13 pkt 1) zaskarżonej uchwały, zabezpieczenia przed samodzielnym wydostawaniem się z lokalu mieszkalnego lub terenu ogrodzonej ruchomości, podczas gdy nałożenie takiego zobowiązania przekracza delegację ustawową i stanowi istotne naruszenie prawa;

5. art. 4 ust. 2 piet 6 u.u.c.p.g. oraz § 115 w zw. z § 143 rozporządzenia w sprawie Zasad techniki prawodawczej polegającą na przyjęciu, że dopuszczalne jest nałożenie na osoby utrzymujące zwierzęta domowe zobowiązania, ustanowionego w § 13 pkt 2) zaskarżonej uchwały, do zapewnienia stałego dozoru nad zwierzęciem, podczas gdy nałożenie takiego zobowiązania przekracza delegację ustawową i stanowi istotne naruszenie prawa.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania. Ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i stwierdzenie nieważności w części w części tj.: § 3 ust. 2 uchwały w zakresie zapisu: "związana z ich bieżącą eksploatacją", § 3 ust. 3 uchwały w zakresie zapisu: "niezwłocznie tj. w dniu wystąpienia zanieczyszczeń", § 13 uchwały w zakresie zapisu: sprawowania właściwej opieki nad tymi zwierzętami w tym", § 13 pkt 1) uchwały oraz § 13 pkt 2) uchwały. Ponadto skarżący kasacyjnie oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wójt Gminy B. wniósł o jej oddalenie. Organ zwrócił uwagę, że w dniu [...] 2020 r. została podjęta nowa uchwała w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy B. i zaskarżona uchwała utraciła moc z dniem [...] 2021 r. Dodatkowo wyjaśnił, że na podstawie kwestionowanych przez skarżącego kasacyjnie Prokuratora zapisów nie wydano żadnych decyzji administracyjnych, zatem nie wystąpiły żadne skutki prawne związane z tymi regulacjami.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być:

1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub

2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.

W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli sądowej jest uchwała Rady Gminy B. z dnia [...] 2017 r., Nr [...] w regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy B.

W omawianym przypadku zakres spraw przekazanych do uregulowania w gminnym regulaminie utrzymania czystości i porządku oraz wytyczne dotyczące treści tego aktu prawa miejscowego wyznacza art. 4 ust. 2 u.c.p.g. Zgodnie z przepisami tego unormowania, w brzmieniu obowiązującym na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały, regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących: (a) prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a, (b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, (c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu: (a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, (b) liczby osób korzystających z tych pojemników;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4) uchylony;

5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Należy podkreślić, że powyższe wyliczenie ma charakter wyczerpujący (zamknięty) i, jako że stanowi element normy kompetencyjnej, powinno być interpretowane ściśle. Przepis art. 4 ust. 2 u.c.p.g. nie daje prawa radzie gminy, ani do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, ani do podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż w każdym przypadku oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej.

Upoważnienie zawarte w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. jest "szczegółowym" upoważnieniem do wydania aktu prawa miejscowego wykonawczego do ustawy, przy czym jednocześnie trzeba podkreślić, że z woli ustawodawcy wartościami, które regulamin ma chronić w świetle powszechnie obowiązującego prawa jest czystość i porządek. Oznacza to, że należy odpowiednio rozumieć charakter wykonawczy omawianego Regulaminu, który zasadniczo sprowadza się do wykonania postanowień ustawy w granicach upoważnienia ustawowego. Jednak, jeżeli ustawa zawierająca upoważnienie reguluje przedmiot (sferę stosunków społecznych) właściwy także normom/przedmiotom regulacji innych ustaw, to w konsekwencji ten wykonawczy charakter Regulaminu ma się odpowiednio także i do przedmiotu regulacji tych innych ustaw, oczywiście przy zasadniczym założeniu mieszczenia się regulowanej materii w granicach omawianego upoważnienia ustawowego, jak i chronionych celów i wartości, którymi są czystość i porządek. Celem i zadaniem regulaminu jest uszczegółowienie zasad mieszczących się w ramach upoważnienia ustawowego. A zatem chodzi o instrumentalne uszczegółowienie zasad ustawowych, tak, aby prawodawcze wykonanie zasad będących wyrazem uszczegółowienia wskazanych/wyrażonych w regulaminie dało merytoryczny, materialny efekt realizacji "wykonywanej" zasady ustawowej. Jednocześnie metoda regulacji stosowana przez ustawodawcę, pozwala na przyjęcie tezy, że posłużył się on w omawianym upoważnieniu ustawowym pojęciem zasady sensu largo, w pewnych przypadkach utożsamiając zasadę z normą prawną (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2866/15, LEX nr 2380248).

Zasadne jest stanowisko skarżącego kasacyjnie Prokuratora odnośnie naruszenia zaskarżoną uchwałą przepisów rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r., poz. 283, dalej Zasady techniki prawodawczej). Zasadniczo Zasady techniki prawodawczej nie stanowią wzorca w ocenie ważności obowiązującego prawa, a ich naruszenie nie stanowi o sprzeczności z prawem w stopniu uzasadniającym stwierdzenie nieważności kontrolowanych aktów w całości bądź w części. Nie można jednak wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej przyjdzie zakwalifikować, jako istotne naruszenie prawa. Trybunał Konstytucyjny wypracował stanowisko, zgodnie z którym naruszenie zasad techniki prawodawczej może prowadzić do uznania danego aktu prawnego, w całości lub w części, za niezgodny z Konstytucją, jednak tylko wtedy, gdy naruszenie to jest poważne i powoduje naruszenie którejś z konstytucyjnych zasad tworzenia prawa wymagającej, aby materia regulowana wydanym aktem normatywnym wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała zakresu tego upoważnienia (por.wyrok TK z dnia 24 lutego 2003 r., sygn. K 28/02, OTK-A 2003; wyrok TK z dnia 29 października 2003 r., sygn. K 53/02, OTK-A 2003; wyrok TK z dnia 12 grudnia 2006 r., sygn. P 15/05, OTK-A 2006; por. też T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 51). Stąd, tylko w sytuacji powiązania naruszenia Zasad techniki prawodawczej z naruszeniem zasady konstytucyjnej, można mówić o wystąpieniu istotnego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności aktu prawnego (por. wyrok NSA z dnia 24 października 2018 r., sygn. II OSK 2498/16, LEX nr 2589098). Zatem także w odniesieniu do aktu prawa miejscowego naruszenie zasad techniki prawodawczej, skutkujące jednocześnie naruszeniem konstytucyjnych reguł tworzenia prawa, powinno zawsze prowadzić do stwierdzenia jego nieważności (zob. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2016, s. 32).

Odnosząc powyższe uwagi do niniejszej sprawy, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego trafny jest zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd I instancji art. 4 ust. 2 pkt 1c) u.c.p.g. oraz § 115 w zw. z § 143 Zasad techniki prawodawczej przez jego błędną wykładnię i nałożenie w § 3 ust. 3 zaskarżonej uchwały na właścicieli nieruchomości zobowiązania, by uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń następowało niezwłocznie, tj. w dniu wystąpienia zanieczyszczeń.

Wprawdzie z treści art. 4 ust. 2 pkt 1c) u.c.p.g. (na dzień wydania uchwały art. 4 ust. 2 pkt 1b) wynika, że regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wymagań w zakresie uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, ale nie ma podstaw prawnych do tego, aby rada gminy rozszerzyła ten obowiązek i nałożyła na właściciela nieruchomości zobowiązanie niezwłocznego uprzątnięcia błota, lodu i innych zanieczyszczeń (por. wyroki NSA z dnia 14 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 443/16, z dnia 18 stycznia 2022 r., sygn. akt III OSK 4479/21, CBOSA). Sąd I instancji stwierdził, że brak takiego sprecyzowania mógłby doprowadzić do sytuacji, w której obowiązki takie nie są wykonywane lub też odwlekane w czasie. W tej kwestii zgodzić należy się za skarżącym kasacyjnie Prokuratorem, że przedmiotowe zobowiązanie zdefiniowane jako konieczne do realizacji w dniu powstania zanieczyszczeń, jest nieracjonalne i sprzeczne z zasadą proporcjonalności. Powstanie zanieczyszczeń może nastąpić przykładowo w godzinach wieczornych lub nocnych danego dnia, czyli na krótko przed jego upływem, a tym samym okres na realizację obowiązku będzie różny (i może być wyjątkowo krótki) w zależności od godziny powstania zanieczyszczeń, a nałożony obowiązek nie jest różnicowany ze względu na ich skalę czy istotność. Nie jest możliwe rozszerzanie kompetencji uchwałodawczej organu stanowiącego gminy na inne zagadnienia, nawet jeśli w jego ocenie są one pożądane, czy korzystne dla całej wspólnoty samorządowej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rada gminy dokonała nieuprawnionej modyfikacji normy ustawowej poprzez dodanie słowa "niezwłocznie", co oznacza, że nie wypełniła prawidłowo upoważnienia ustawowego, a ponadto naruszyła zasadę prawidłowej legislacji. Rację ma zatem skarżący kasacyjnie Z tego względu nieważny jest zapis w § 3 ust. 3 zaskarżonej uchwały w zakresie zwrotu "niezwłocznie tj. w dniu wystąpienia zanieczyszczeń".

Zasadnym jest również zarzut dokonania przez Sąd I instancji błędnej wykładni art. 4 ust. 2 pkt 1d) u.c.p.g oraz § 115 w zw. z § 143 Zasad techniki prawodawczej polegającej na przyjęciu w § 3 ust. 2 zaskarżonej uchwały, ograniczenia możliwości wykonywania napraw pojazdów jedynie do napraw w zakresie związanym z ich bieżącą eksploatacją. Jak wynika z treści art. 4 ust. 2 pkt 1d) u.c.p.g. (w brzmieniu na dzień uchwalenia zaskarżonej uchwały art. 4 ust. 2 pkt 1c) regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wymagań w zakresie mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. W związku z tym, ograniczenie napraw pojazdów do napraw związanych jedynie z ich bieżącą eksploatacją stanowi ograniczenie praw podmiotowych, w tym prawa własności i jako takie przekracza granice upoważnienia ustawowego w sposób kwalifikowany prawem (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2748/15, CBOSA). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowo skarżący kasacyjnie Prokurator podkreślił, że kwestionowany zapis nie realizuje zasady dostatecznej określoności i jasności norm prawnych, gdyż brak jest jednoznacznego ustalenia jakie zachowania mogą stanowić o bieżącej eksploatacji pojazdu. Ponadto jest nieracjonalny i sprzeczny z zasadą proporcjonalności, gdyż np. wymiana oleju samochodowego, która może być uznana za czynność w zakresie bieżącej eksploatacji i która pozostaje czynnością o możliwie zauważalnym wpływie na otoczenie - pozostaje czynnością dozwoloną, a już np. wymiana uszkodzonej części (np. uszkodzonych reflektorów pojazdu) - niekoniecznie. Z tego względu należało stwierdzić nieważność zapisu w § 3 ust. 2 zaskarżonej uchwały w zakresie zwrotu "związana z ich bieżącą eksploatacją".

Ustosunkowując się natomiast do zarzutu skargi kasacyjnej błędnej wykładni art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. oraz § 115 w zw. z § 143 Zasad techniki prawodawczej polegającej na przyjęciu w § 13 zaskarżonej uchwały, że dopuszczalne jest nałożenie na osoby utrzymujące zwierzęta domowe zobowiązania do sprawowania właściwej opieki na nimi, rada gminy na mocy delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. została upoważniona do określenia obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, a nie do formułowania ogólnych celów i postulatów. Paragraf ten nie precyzuje, co należy rozumieć pod pojęciem "właściwej opieki" i jakie zachowania osoby utrzymującej zwierzę należy uznać za przejaw tej właściwej opieki (por. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2021 r., sygn. akt III OSK 1137/21, CBOSA). Powoduje, że ustalenie, czy w danym, konkretnym przypadku obowiązek nałożony mocą aktu prawa miejscowego został wypełniony, byłoby kwestią zbyt ocenną i trudną do zweryfikowania. Sąd I instancji błędnie argumentuje tę kwestię wskazując, że nie wykracza poza zakres upoważnienia i stanowi określenie zasad dotyczących obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe i gwarancję realizacji wskazanych w przepisie celów. Należy zauważyć, że kwestie dotyczące opieki, postępowania, humanitaryzmu, pielęgnacji zwierząt (w tym domowych) reguluje m.in. art. 1 ust. 1, art. 2, art. 4 pkt 2, pkt 9, pkt 15, art. 5, art. 9, art. 10a ustawy o ochronie zwierząt z dnia 21 sierpnia 1997 r. (t.j. Dz. U z 2020 r., poz. 638 ze zm.). Błędne jest stanowisko Sądu I instancji, że kwestionowany zapis dotyczy obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe w zakresie przewidzianym w u.c.p.g., gdyż przeczy temu literalne znaczenie kwestionowanego zwrotu. Zwrot ten w pierwszej kolejności nakłada) obowiązek "właściwej" opieki, a następnie dopiero poprzez sformułowanie "w tym" - enumeratywnie dookreśla dalsze obowiązki nałożone na mieszkańców, z czego dopiero te zapisy (przynajmniej częściowo) związane są z ustawowo przewidzianym w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. celem - czyli ochroną przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku.

Wobec uznania zatem, że przepis § 13 zaskarżonej uchwały w zakresie zwrotu "sprawowania właściwej opieki nad tymi zwierzętami w tym" wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził jego nieważność w tym zakresie.

Dalej zauważyć należy, że mając na uwadze treść ww. art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., uznać należy, że Rada Gminy w B. nie była również upoważniona do tego, aby w § 13 pkt 1 zaskarżonej uchwały, nałożyć na osoby utrzymujące zwierzęta domowe zobowiązania do: "zabezpieczenia przed samodzielnym wydostawaniem się z lokalu mieszkalnego lub terenu ogrodzonej ruchomości". Taki zapis pozostaje bez związku z delegacją ustawową, zawartą w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., na mocy której - regulamin określa zasady dotyczące obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Przy czym co istotne przywołany powyżej przepis ustawy winien być intepretowany w kontekście art. 3 ust. 2 pkt 13 u.c.p.g., z którego wprost wynika, że organy gminy mają określać wymagania wobec osób utrzymujących zwierzęta domowe w zakresie bezpieczeństwa i czystości w miejscach publicznych. A zatem określenie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe na terenach prywatnych nieruchomości wykracza poza delegację ustawową i w sposób nieuprawniony wkracza w prawo własności (por. wyrok NSA z dnia 25 maja 2021 r., sygn. akt III OSK 511/21, CBOSA) Jak trafnie zauważył skarżący kasacyjnie Prokurator w obecnej postaci zapis ten literalnie dotyczy "ogrodzonej ruchomości" i tym samym nakazuje dopilnowywać, by zwierzę domowe takie jak (pies, kot, ale też i inne zwierzęta domowe takie jak papuga, chomik czy żółw itp.) samodzielnie nie wydostawało się z np. kojca, klatki ("ruchomości") lub lokalu mieszkalnego. Jednocześnie zapis ten nie dotyczy ogrodzonej nieruchomości (ogrodzonego terenu prywatnego), wobec braku stosownego sformułowania w uchwale. A więc regulamin wkraczałby w "domowy" sposób utrzymywania każdego zwierzęcia domowego, a jednocześnie nie regulowałby kwestii zwierząt przebywających na zewnątrz, na terenie prywatnym (ogrodzonych lub nie) nieruchomości - co byłoby sprzeczne z celem przewidzianym w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., czyli ochroną przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Należy w tym miejscu również podkreślić, że zapis ten zmienia i rozszerza obowiązki osób utrzymujących zwierzęta w stosunku do art. 10a pkt 3 i 4 ustawy o ochronie zwierząt, która to reguluje kwestie przebywania zwierząt poza lokalami mieszkalnymi, ale wyłącznie w zakresie psów. Zatem z przekroczeniem delegacji ustawowej, na mieszkańców gminy został nałożony dodatkowy obowiązek w postaci kompleksowego zabezpieczenia zwierząt.

Z tego względu nieważny jest ww. zapis w § 13 pkt 1) zaskarżonej uchwały.

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., do którego Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku z dnia 16 grudnia 2020 r. w ogóle się nie odniósł, a skarżący kasacyjnie Prokurator nie zarzucił naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., należy wyjaśnić, że Rada Gminy w B. nie była również upoważniona do tego, aby w § 13 pkt 2 zaskarżonej uchwały nałożyć na osoby utrzymujące zwierzęta zobowiązania do: "zapewnienia stałego dozoru nad zwierzęciem". Art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. nie daje podstawy prawnej, aby właściciele zwierząt mogli zapewnić w każdej sytuacji i warunkach stały dozór nad zwierzętami. Ponadto zapis ten jest sprzeczny z celem przewidzianym w tym przepisie, czyli ochroną przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Słusznie zauważył skarżący kasacyjnie Prokurator, że językowa wykładnia zapisu prowadziłaby do wniosku, że obowiązkiem osoby utrzymującej zwierzę domowe jest niezależne od innych okoliczności, całodobowe, stałe pilnowanie i doglądanie każdego domowego zwierzęcia (tj. psa, kota, chomika itp.). Regulacja ta pozbawiona jest doniosłości normatywnej i w istocie stanowi postulat, gdyż określa w sposób ogólny, niesprecyzowany oraz niedookreślony wymagania względem osób utrzymujących zwierzęta domowe, a zawarte w nim pojęcie nieostre "stały dozór" może budzić wątpliwości interpretacyjne. Co więcej kwestionowany zapis nie może nakładać ogólnego obowiązku zapewnienia stałego dozoru nad zwierzętami domowymi, a przecież ustawodawca wskazał na konieczność uregulowania "szczegółowych zasad", czego zaskarżona uchwała w tym zakresie nie spełnia. Dotyczy on również materii uregulowanej w art. 77 k.w., który penalizuje niezachowanie zwykłych lub nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia. Ponadto trudno jest wymagać od właściciela zwierzęcia, lub osoby zobowiązanej do dozoru, by w każdej sytuacji i warunkach byli zdolni do pełnego i skutecznego dozoru nad zwierzęciem, a zwierzę to zawsze reagowało na każdą komendę.

W tym miejscu Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że kierując się ekonomiką procesową niezasadnym było – z uwagi na brak odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do ww. zarzutu skargi - przekazywanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Z tego względu należało stwierdzić nieważność § 13 pkt 2) zaskarżonej uchwały.

Reasumując należy stwierdzić, że zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu mogą wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie ustanawiać akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Na datę podjęcia zaskarżonej uchwały zasadę tę potwierdzał art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1875 ze zm., dalej jako u.s.g.) wprost stanowiąc, że gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy wyłącznie na podstawie upoważnień ustawowych. Przepis ten upoważnia radę gminy do wydawania aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, których zadaniem jest wykonanie upoważnienia zawartego w ustawie szczególnej w granicach i zakresie przedmiotowym w nim określonym, z uwzględnieniem specyfiki i potrzeb danej gminy. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wykonawczym a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Oznacza to, że rada gminy nie ma prawa do samoistnego, czyli nie znajdującego podstawy w normie ustawowej, kształtowania prawa na obszarze gminy. Należy zaakcentować, że akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP), zajmują określone miejsce w systemie źródeł prawa, który w Polsce zbudowany jest hierarchicznie. Najważniejszym źródłem prawa jest Konstytucja, następnie ratyfikowane umowy międzynarodowe i ustawy. Wszystkie zaś akty wykonawcze (rozporządzenia, akty prawa miejscowego), jako akty normatywne niższego rzędu, winny być zgodne ze wskazanymi aktami prawnymi wyższego rzędu. Wykonawczy charakter aktu prawa miejscowego oraz zasada prymatu nad nim ustawy w hierarchii źródeł prawa obligują organ realizujący ustawową normę kompetencyjną w zakresie tworzenia aktu prawa miejscowego do wydawania tych aktów wyłącznie w granicach upoważnienia ustawowego, celem uszczegółowienia zapisów ustawowych. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów.

Z powyższych względów, na podstawie art. 188 p.p.s.a. w związku z art. 147 § 1 i art. 193 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i po rozpoznaniu skargi Prokuratora Rejonowego w P. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej: § 3 ust. 2 w zakresie słów "związana z ich bieżącą eksploatacją", § 3 ust. 3 w zakresie słów "niezwłocznie tj. w dniu wystąpienia zanieczyszczeń", § 13 w zakresie słów "sprawowania właściwej opieki nad tymi zwierzętami w tym", § 13 pkt 1) oraz § 13 pkt 2).

Odnosząc się natomiast do treści odpowiedzi na skargę kasacyjną, w której organ zwrócił uwagę, że w dniu [...] 2020 r. została podjęta nowa uchwała w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy B. i zaskarżona uchwała utraciła moc z dniem [...] 2021 r., należy podkreślić, że akt utraty mocy obowiązującej uchwały nie czyni niedopuszczalnym, ani bezprzedmiotowym postępowania sądowego dotyczącego tejże uchwały. Wskazuje się powszechnie w orzecznictwie sądowym, iż utrata mocy obowiązującej uchwały wynikająca z faktu uchwalenia kolejnej uchwały, następuje ze skutkiem ex nunc, tj. z momentem wejścia w życie kolejnej uchwały. Stwierdzenie natomiast nieważności zaskarżonej uchwały eliminuje z obrotu prawnego zakwestionowane zapisy ze skutkiem ex tunc, tworząc stan, w jakim uznane za nieważne zapisy takiej uchwały należy traktować jako takie, które w ogóle nie weszły do obrotu prawnego. Powyższe daje podstawę do ewentualnego podważania legalności rozstrzygnięć wydanych w oparciu o zakwestionowane zapisy takiej uchwały oraz umożliwia ewentualne dochodzenie przed sądem powszechnym odszkodowania za szkody wyrządzone wydaniem rozstrzygnięć opartych o podstawy prawne uznane za nieważne od początku. Tak więc nawet uchylenie zaskarżonej uchwały przez organ, który ją podjął, przed wydaniem wyroku nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na tą uchwałę. Uchylenia uchwały nie można utożsamiać z uwzględnieniem skargi (por. wyrok NSA z dnia 27 lipca 2007 r., sygn. akt II OSK 1046/07, wyrok NSA z dnia 24 maja 2007 r., sygn. akt II OSK 233/07, wyrok NSA z dnia 13 września 2006 r., sygn. akt II OSK 58/06, CBOSA).