Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 126/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-04-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 134 § 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.), Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant ref. staż. Patryk Wernio, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 marca 2017 r. sprawy ze skargi W. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. oddala skargę


UZASADNIENIE

I. Stan sprawy

1. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania W. Sp. z o.o. z siedzibą w W. z dnia [...] lipca 2016 r. uzupełnionego w dniach [...] września 2016 r., [...] września 2016 r., [...]września 2016 r., [...] października 2016 r., [...] października 2016 r., [...] października 2016 r. od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej zezwolenia na realizację inwestycji drogowej polegającej na "budowie dróg [...] i [...] do Muzeum [...] na terenie Dzielnicy [...]. Lokalizacja inwestycji: Przedmiotem zamierzenia budowlanego jest budowa dróg [...] i [...] stanowiących dojazd do Muzeum [...] wraz z budową odwodnienia, oświetlenia oraz przebudową kolidującej infrastruktury technicznej. Projektowany odcinek drogi położony jest w Dzielnicy [...]. Inwestycja zlokalizowana została na następujących działkach ewidencyjnych" Obręb [...] działki nr ew.: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] Działki podlegające podziałowi na podstawie art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tłustym drukiem podkreślonym, zaznaczono w nawiasach działki po podziale, przeznaczone pod projektowany pas drogowy): Obręb [...] działki nr [...] ([...], [...], [...]), [...] ([...], [...], [...], [...], [...]), [...] ([...], [...], [...]), [...] ([...], [...]) Oznaczenie nieruchomości lub ich części według ewidencji gruntów, które staną się własnością właściwej jednostki samorządu terytorialnego z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanie się ostateczna: Obręb [...] działki nr [...], [...] Nie wnoszę o przejęcie pozostałych działek znajdujących się w istniejącym pasie drogowym." –

- uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 2 kpa oraz na podstawie art. 11g ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 2031).

2. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda [...] wskazał, że art. 138 § 2 kpa pozwala na przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W ocenie organu, zaskarżona decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. zasługuje na uwzględnienie, ponieważ analiza zgromadzonego materiału dowodowego wykazała, że postępowanie w tej sprawie zostało przeprowadzone z naruszeniem przepisów, a konieczny do wyjaśnienia zakres spraw ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Zgodnie z art. 11a ust. 1 ustawy zrid, wniosek do Prezydenta [...] o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej złożył zarządca drogi – Prezydent [...], reprezentowany przez Dyrektora Zarządu Miejskich Inwestycji Drogowych. Po sprawdzeniu kompletności wniosku pod względem formalnym, Prezydent m. st. Warszawy zawiadomił strony o wszczęciu postępowania, wysyłając zawiadomienie pełnomocnikowi wnioskodawcy, właścicielom i użytkownikom wieczystym nieruchomości objętych wnioskiem, pozostałe strony zawiadomił w drodze obwieszczeń, na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Dzielnicy [...] i w prasie lokalnej. Następnie organ I instancji postanowieniem nr [...] wydanym na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane nałożył na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości i braków w projekcie budowlanym oraz wydał postanowienie nr [...], jednakże w aktach sprawy brak jest potwierdzenia zawiadomienia o powyższym stron postępowania w postaci obwieszczeń, w związku z czym Wojewoda [...] uznał, że naruszone zostały zasady informowania i czynnego udziału stron w postępowaniu.

Wojewoda [...] podał, że po przeanalizowaniu wniosku inwestora o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pod względem merytorycznym stwierdził, że nieprawidłowo określono w nim rodzaj obiektu budowlanego, który może być przedmiotem postępowania prowadzonego na podstawie ustawy o zrid. Przedmiotem analizy organu II instancji było zastosowane nazewnictwo dróg, zarówno we wniosku jak i w projekcie budowlanym i w decyzji zrid, określono je poprzez użycie symboli użytych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Organ podkreślił, że w aktach sprawy nie znaleziono informacji i dokumentów świadczących jednoznacznie, czy drogi nazwane "[...] i [...]" stanowią drogi gminne. W ustawie zrid precyzyjnie określono zakres przedmiotowy ustawy, wskazując, iż określa ona zasady i warunki przygotowania inwestycji wyłącznie w zakresie dróg publicznych w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. W związku z powyższym, pojęcie "budowa drogi" należy interpretować tak jak to przyjęto w art. 4 pkt 17 ustawy o drogach publicznych, tj. "budowa drogi - wykonywanie połączenia drogowego między określonymi miejscami lub miejscowościami, a także jego odbudowę i rozbudowę", i to ta definicja, zdaniem organu musi mieć rozstrzygające znaczenie dla zakresu stosowania ustawy zrid, a ponadto art. 10 ust. 6 ustawy o drogach publicznych wyraźnie wskazuje, że "Drogom publicznym, obiektom mostowym i tunelom nadaje się numerację.", a ust. 7 stanowi, że "Numery drogom, po zaliczeniu ich do kategorii dróg publicznych, nadają odpowiednio (...) drogom powiatowym i gminnym - zarządy województw."

W świetle tych przepisów, zdaniem organu, przytoczone na całym etapie postępowania administracyjnego symbole drogi nie stanowią właściwej numeracji dla dróg publicznych; drogi o symbolu [...] i [...] zaprojektowano nie w celu połączenia miejscowości lecz dla zapewnienia obsługi komunikacyjnej do konkretnych obiektów budowlanych: Muzeum [...] i Teatr [...]– co, zdaniem organu, jest niezgodne z ustawą o zrid. Zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, ulice leżące w ciągu dróg wymienionych w ust. 1 (krajowe, wojewódzkie, powiatowe i gminne) należą do tej samej kategorii co te drogi. Zdaniem organu, nie do przyjęcia jest również zapis na str. 49 opisu do projektu zagospodarowania terenu, zgodnie z którym ulice [...] i [...] po wybudowaniu staną się ulicami gminnymi, bowiem drogi zaprojektowane jako drogi publiczne już na etapie projektowania powinny odpowiadać przepisom rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 124), a zatem zarówno wniosek o wydanie decyzji zrid jak i projekt budowlany stanowiący do niego załącznik powinny uwzględniać kategorię projektowanej drogi, dla umożliwienia organowi administracji architektoniczno-budowlanej sprawdzenia zgodności zaprojektowanego zamierzenia z ww. przepisami techniczno-budowlanymi.

Organ zauważył, że gdyby w ramach przedmiotowej inwestycji zaprojektowano dwie drogi gminne, to zaprojektowanie tych skrzyżowań z istniejącymi drogami wewnętrznymi (wokół budynku P., a od strony zachodniej poprzez drogę wewnętrzną z E.) byłoby niezgodne z warunkami technicznymi określonymi w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, ponieważ połączenie drogi publicznej z drogą wewnętrzną nie jest skrzyżowaniem tylko zjazdem, a zatem niezgodnym z przepisami jest zaprojektowanie skrzyżowania dróg publicznych i dróg wewnętrznych.

Organ podniósł, że projekt budowlany w zakresie teletechniki nie został sporządzony przez projektanta posiadającego odpowiednie uprawnienia, lecz przez projektanta, który posiada uprawnienia w specjalności instalacyjno-inżynieryjnej w zakresie instalacji elektrycznych, ale nie przedłożono dowodu, że posiada on również uprawnienia w zakresie projektowania sieci teletechnicznych.

Organ stwierdził, że w części opisowej projektu zagospodarowania terenu nie określono szerokości projektowanej drogi w liniach rozgraniczających przez co niemożliwa staje się ocena zgodności zamierzenia inwestycyjnego z przepisami techniczno-budowlanymi, w tym rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie; nie określono, czy projektowane zjazdy są indywidualne czy publiczne, co również uniemożliwia ocenę zgodności zamierzenia budowlanego z tym rozporządzeniem; zaprojektowano również "zatoki parkingowe" jednakże rozporządzenie to przewiduje jedynie "zatoki postojowe"; lokalizacja "zatoki parkingowej" wskazuje, że miejsca postojowe będą służyć innemu obiektowi – Muzeum [...]; wskazuje na to również część opisowa projektu zagospodarowania terenu; urządzenia takie jak szlabany czy kasa parkingowa nie mogą zostać zrealizowane w oparciu o ustawę zrid, ponieważ tak jak parkingi (zatoki parkingowe) nie służą wyłącznie do zapewnienia potrzeb uczestników ruchu, nie są obiektem budowlanym, ani urządzeniem stanowiącym całość techniczno-użytkową przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego.

Organ zwrócił uwagę, że projekt budowlany nie jest kompletny, nie został uzupełniony o wszystkie opracowania, o których mowa w § 7 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 27 kwietnia 2012 r. w sprawie ustalenia geotechnicznych warunków posadowienia obiektów budowlanych (Dz. U. z 2012 r. poz. 463); do projektu budowlanego nie załączono projektu geotechnicznego, dołączono do niego dokumentację geologiczno-inżynierską wydaną na innego inwestora niż wnioskodawca (Muzeum [...] i Teatr [...]); obszar oddziaływania określony w projekcie budowlanym nie odpowiada w całości wymogom rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, w tym § 13 a, nie wiadomo bowiem, czy oddziaływanie inwestycji mieście się w całości na działkach, na których zaprojektowano inwestycję; zarówno projekt zagospodarowania terenu jak i projekt zagospodarowania terenu – poziom tunelu nie spełnia wymogów rozporządzenia wykonawczego, ponieważ zostały sporządzone na kopii mapy do celów projektowych poświadczonej za zgodność z oryginałem przez projektanta, zgodnie z § 8 ust. 1 rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego; na rysunkach nie ma poświadczenia projektanta, nie ma klauzuli świadczącej o przyjęciu przedmiotowej mapy do zasobu geodezyjnego i kartograficznego, którą opatruje się dokumenty będące rezultatem geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych oraz wysokościowych (w szczególności mapę do celów projektowych), o której mowa w rozporządzeniu Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 5 września 2013 r. w sprawie organizacji i trybu prowadzenia państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. z 2013 r. poz. 1183); obydwa rysunki nie zawierają w metryce wyszczególnienia wszystkich projektantów z branży drogowej co stoi w sprzeczności z § 4 ust. 1 rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego; na rysunku nie oznaczono czytelnie granic i numerów działek ewidencyjnych powstających w wyniku projektowanego podziału; brak oznaczenia projektowanych zjazdów, co, zdaniem organu, jest niezgodne z zakresem zamierzenia zawartym w części opisowej projektu zagospodarowania terenu; organ pierwszej instancji niezgodnie z ustawą o zrid nie określił terminu wydania nieruchomości, w związku z posiadaniem przez decyzję rygoru natychmiastowej wykonalności.

Organ stwierdził również, że zgodnie z art. 138 § 2 kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Podkreślił, że ze względu na wykazany zakres i stopień naruszeń prawa materialnego i procesowego przez organ pierwszej instancji, nie jest możliwe wydanie orzeczenia merytorycznego przez organ odwoławczy, gdyż stanowiłoby to, zdaniem organu, naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 kpa).

3. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Wojewody [...] złożyła W. sp. z o.o. z siedzibą w W.

Strona skarżąca wskazała, że wnosi skargę na uzasadnienie decyzji, a gdyby Sąd uznał zaskarżenie uzasadnienia decyzji za niedopuszczalne – zaskarża decyzję, i zarzuca:

1) pominięcie lub błędne rozumienie przez Wojewodę [...] pojęcia "niezbędności wywłaszczenia" jako przesłanki uzasadniającej pozbawienie prawa własności uprawnionych wbrew ich woli, wynikającej z art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, zgodnie z którym "Rzeczpospolita Polska chroni własność", zaś zgodnie z ust. 2 – "wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem";

2) naruszenie art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w zw. z art. 7, 77 § 1 i 107 kpa poprzez brak oceny niezbędności nieruchomości oznaczonej nr [...] z obr. [...] na cele objęte wnioskiem, a więc bliżej nieokreśloną drogę;

3) naruszenie art. 24 § 1 pkt 1 kpa poprzez brak wyłączenia Prezydenta [...] od orzekania w sprawie udzielenia Prezydentowi [...] jako inwestorowi zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, a w konsekwencji wydanie przez Prezydenta [...] decyzji w postępowaniu w którym Prezydent [...] był wnioskodawcą i stroną, względnie, jeżeli w rzeczywistości inwestorem jest inny podmiot niż Prezydent [...] – nieważność decyzji na skutek naruszenia art. 156 § 1 pkt 4 kpa poprzez skierowanie jej do osoby nie będącej stroną w sprawie.

Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej jej uzasadnienia, lub o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewodzie [...] oraz o zasadzenie kosztów postępowania w wysokości 954 zł na podstawie art. 200 ppsa a także o zwrot opłaty w kwocie 34 zł z tytułu pełnomocnictwa.

4. W odpowiedzi na skargę organ – Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie.

5. W odpowiedzi na skargę strona – Prezydent [...] reprezentowany przez Dyrektora Zarządu Miejskich Inwestycji Drogowych, wniósł o odrzucenie skargi lub o oddalenie skargi, wskazując, że strona w dniu 23 listopada 2016 r. wystąpiła do Prezydenta [...] z wnioskiem o wycofanie wniosku w sprawie udzielenia zezwolenia na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie dróg [...] i [...]. Prezydent [...] decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] umorzył postępowanie w sprawie. Strona podniosła, że umorzenie postepowania w sprawie realizacji inwestycji powoduje, że kontrola decyzji Wojewody przez Wojewódzki Sąd Administracyjny jest bezprzedmiotowa. Z uwagi na fakt, że umorzenie postępowania zaistniało przed wniesieniem skargi przez skarżącego (data umorzenia 30 listopada 2016 r., wniesienie skargi grudzień 2016 r.) zgodnie z postanowieniem NSA z dnia 7 września 2011 r. II OSK 2453/10 (LEX nr 743432) sytuacja taka winna skutkować odrzuceniem skargi nie zaś umorzeniem.

II. Podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

6. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.), dalej "ppsa", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Podkreślić należy, że sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, czyni to na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie zastępuje organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do kompetencji sądu należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach.

7. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. Wojewoda [...] uchylił w całości decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą zezwolenia na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie dróg [...] i [...] do Muzeum [...] na terenie Dzielnicy [...], i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Sąd podziela stanowisko organu przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, zarówno w zakresie ustalonego stanu faktycznego jak również zastosowanych przepisów prawa.

8. Zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Kontrola zgodności z prawem decyzji administracyjnej w świetle przywołanego wyżej przepisu nie jest dokonywana przez sąd dowolnie, lecz w określonej kolejności, ponieważ stwierdzenie istnienia danego typu wad decyzji może eliminować potrzebę ustalania zaistnienia innych wad. W pierwszej kolejności powinna być przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji z punktu widzenia ewentualnego istnienia wad powodujących nieważność decyzji, bowiem ustalenie którejkolwiek z wad decyzji powodujących stwierdzenie jej nieważności czyni dalszą jej kontrolę nie tylko zbędną ale i niedopuszczalną. Kontrola przestrzegania przez organy administracji norm prawa materialnego może być przeprowadzona dopiero w ostatniej kolejności, po uprzednim przeprowadzeniu kontroli przestrzegania przepisów o postępowaniu administracyjnym. Istotne jest bowiem ustalenie, czy w postępowaniu przed organami administracji zostały dostatecznie i w sposób wystarczający wyjaśnione okoliczności faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Ustalenie zaś, że okoliczności te nie zostały dostatecznie wyjaśnione, uniemożliwia dokonanie oceny, czy nastąpiło naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (v. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, Marta Romańska – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis. Warszawa 2005, s. 460-461).

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 30 marca 2010 r. II OSK 88/10 (LEX nr 597 931) stwierdził, że "1. Wyprowadzanie wyłączenia organu samorządu terytorialnego w drodze wykładni, w następstwie prowadzące do pozbawienia kompetencji organu samorządu terytorialnego nie znajduje podstaw. 2. Jeżeli przepis prawa przypisuje organowi administracji publicznej kompetencję do wydania decyzji i złożenia wniosku o wszczęcie postępowania, postępowanie wszczynane jest z urzędu. Połączenie ról procesowych organu orzekającego z prawem do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania należy interpretować jako wszczęcie postępowania z urzędu, a podstawy tego wszczęcia muszą spełniać wszystkie wymagania przewidziane w przepisach prawa. Art. 5 ust. 1 ustawy z 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych należy zastosować, przy tym nie jako wniosku o wszczęcie postępowania a wniosku materialnoprawnego. 3. W wykonywaniu zadań i kompetencji przez organy administracji publicznej dochodzi do połączalności ról procesowych: organu wyposażonego w kompetencje do orzekania i reprezentacji interesów państwa lub wspólnoty samorządowej. Wymaga to pogodzenia określonych wartości, a pogodzenie takie, które nie powoduje pozbawienia państwa działającej przez organy państwowe możliwości wykonywania zadań publicznych. Wykonywanie kompetencji w zakresie administracji publicznej nie stanowi wyłącznie przyznania korzyści wspólnotom samorządowym ale też Skarbowi Państwa."

Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu tego wyroku stwierdził również, że ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych nie wprowadza wyłączenia prezydenta miasta na prawach powiatu w sprawach wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi gminnej, i podkreślił, że wprowadzenie instytucji wyłączenia organu administracji publicznej w zakresie nieprzewidzianym w przepisach prawa powoduje w miejsce pozbawienia kompetencji organu samorządu terytorialnego przypisanie temu organowi roli strony. Wykonywanie zadań publicznych, do których należy budowa dróg gminnych (art. 7 pkt 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) jest zaspokajaniem zbiorowych potrzeb wspólnoty i jako wykonanie zadań własnych gminy należy postrzegać rolę inwestora - zarządu drogi gminnej, a nie interesu prawnego inwestora. Niniejszy skład orzekający stanowisko to podziela w zupełności.

Nie budzi zatem wątpliwości, że zarzut strony skarżącej dotyczący naruszenia art. 24 § 1 pkt 1 kpa jest niezasadny.

9. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 2 kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Decyzja kasacyjna, czyli decyzja wydana na podstawie art. 138 § 2 kpa, jest rozstrzygnięciem formalnym, które powoduje, że wskutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przez ten organ. Dlatego też sąd administracyjny kontrolując decyzję wydaną na podstawie art. 138 § 2 kpa nie może odnosić się do meritum sprawy. Obowiązkiem sądu kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym jest jedynie analiza przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej w art. 138 § 2 kpa. Zgodnie z art. 138 § 2 kpa organ może wydać decyzję kasacyjną, gdy zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wyraźnie zatem kpa wyodrębnia dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji, którą uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji: (1) stanowcze stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych, (2) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie w tym przepisie przeciwstawnego spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą; niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie".

10. Słuszne jest wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stanowisko Wojewody [...], który uznał, że analiza zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego wykazała, że postępowanie w sprawie zostało przeprowadzone z naruszeniem prawa, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, oraz, że skoro w aktach sprawy nie ma potwierdzenia zamieszczenia obwieszczenia o wszczęciu postępowania w przedmiotowej sprawie w urzędowym publikatorze teleinformatycznym – Biuletynie Informacji Publicznej, to naruszone zostały zasady informowania i czynnego udziału stron w postępowaniu, ponieważ ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych wprowadziła istotne ograniczenia zasad ogólnych kpa, takich jak zasada informowania określona w art. 9 kpa, czy zasada czynnego udziału stron w postępowaniu - art. 10 kpa, co mogło spowodować uniemożliwienie stronom czynnego uczestniczenia w postępowaniu.

Brak jest również w aktach sprawy obwieszczeń o wydaniu postanowienia o brakach i nieprawidłowościach w projekcie budowlanym oraz o wydaniu decyzji, co również oznacza, że naruszone zostały zasady informowania oraz czynnego udziału stron w postępowaniu.

Ponadto, Wojewoda [...] po przeanalizowaniu wniosku inwestora o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pod względem merytorycznym, zasadnie, zdaniem Sądu, wskazał na liczne braki i nieprawidłowości występujące w projekcie budowlanym; zwrócił uwagę, że projekt budowlany nie jest kompletny, nie został uzupełniony o wszystkie opracowania, o których mowa w § 7 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 27 kwietnia 2012 r. w sprawie ustalenia geotechnicznych warunków posadowienia obiektów budowlanych; do projektu budowlanego nie załączono projektu geotechnicznego, dołączono do niego dokumentację geologiczno-inżynierską wydaną na innego inwestora niż wnioskodawca (Muzeum [...] i Teatr [...]); obszar oddziaływania określony w projekcie budowlanym nie odpowiada w całości wymogom rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, w tym § 13 a, nie wiadomo bowiem, czy oddziaływanie inwestycji mieście się w całości na działkach, na których zaprojektowano inwestycję; zarówno "projekt zagospodarowania terenu" jak i "projekt zagospodarowania terenu – poziom tunelu" nie spełnia wymogów rozporządzenia wykonawczego, ponieważ zostały one sporządzone na kopii mapy do celów projektowych poświadczonej za zgodność z oryginałem przez projektanta; na rysunkach nie ma poświadczenia projektanta, nie ma klauzuli świadczącej o przyjęciu przedmiotowej mapy do zasobu geodezyjnego i kartograficznego, którą opatruje się dokumenty będące rezultatem geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych oraz wysokościowych (w szczególności mapę do celów projektowych), o której mowa w rozporządzeniu Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 5 września 2013 r. w sprawie organizacji i trybu prowadzenia państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego; obydwa rysunki nie zawierają w metryce wyszczególnienia wszystkich projektantów z branży drogowej co stoi w sprzeczności z § 4 ust. 1 rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego; na rysunku nie oznaczono czytelnie granic i numerów działek ewidencyjnych powstających w wyniku projektowanego podziału; brak oznaczenia projektowanych zjazdów; organ pierwszej instancji niezgodnie z ustawą o zrid nie określił terminu wydania nieruchomości, w związku z posiadaniem przez decyzję rygoru natychmiastowej wykonalności.

11. Stwierdzić zatem trzeba, że co do zasady zaskarżona decyzja Wojewody [...] odpowiada prawu, a zarzuty skargi są niezasadne. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oceniony został właściwie, a mające zastosowanie w sprawie przepisy zostały prawidłowo zinterpretowane. Sąd nie doszukał się naruszeń przepisów prawa materialnego czy procesowego, w tym wskazanych w skardze, które miałyby jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, a zatem skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji.

12. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.