Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2818/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-09-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon, Sędzia NSA Izabella Kulig – Maciszewska (spr.), Sędzia del. NSA Jerzy Krupiński, Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Stojek, po rozpoznaniu w dniu 5 września 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 22 sierpnia 2012 r. sygn. akt II SA/Lu 293/12 w sprawie ze skargi H. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie usług opiekuńczych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 22 sierpnia 2012 r., sygn. akt II SA/Lu 294/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę H. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie specjalistycznych usług opiekuńczych.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia [...] października 2011 r., wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta Lublina, na wniosek H. K., reprezentowanej przez opiekuna prawnego M. K., postanowiono przyznać świadczenie z pomocy społecznej w formie usług opiekuńczych na okres od dnia 1 listopada 2011 r. do dnia 30 kwietnia 2012 r. w wymiarze przez 5 dni roboczych po 5 godziny dziennie oraz w soboty, niedziele i święta po 2 godziny dziennie, ustalając zakres tych usług oraz rozstrzygając, że mają być one świadczone nieodpłatnie w miejscu zamieszkania.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że we wniosku z dnia 14 października 2011 r. opiekun prawny H. K. wniósł o przyznanie na jej rzecz bezpłatnych usług, co najmniej opiekuńczych, w wymiarze nie mniejszym niż 8 godzin dziennie każdego dnia w roku, świadczonych przez Punkt opieki nr 1 PCK z siedzibą przy ul. Puchacza w Lublinie. W dniu 27 października 2011 r. wniosek został sprecyzowany przez wskazanie, że dotyczy przyznania specjalistycznych usług opiekuńczych w wymiarze 8 godzin dziennie od poniedziałku do piątku oraz w soboty, niedziele i święta, świadczonych przez PCK.

W oparciu o wywiad środowiskowy z dnia 27 października 2011 r. ustalono, że H. K. jest osobą całkowicie ubezwłasnowolnioną. Zamieszkuje z ustanowioną jej opiekunem prawnym M. K.. H. K. i M. K. prowadzą odrębne gospodarstwa domowe. Dochód H. K. stanowi zasiłek stały i zasiłek pielęgnacyjny, łącznie 477 zł miesięcznie. Pomoc usługowa na jej rzecz świadczona jest przez opiekuna - M. M., zatrudnionego w Lubelskim Stowarzyszeniu na Rzecz Opieki Długoterminowej "Opiekun".

Z uwagi na podeszły wiek, chorobę psychiczną oraz inne schorzenia H. K. nie jest zdolna do samoobsługi. Wymaga pomocy innych osób w zaspokajaniu codziennych potrzeb życiowych oraz zapewnieniu podstawowej opieki higieniczno – medycznej, a także wymaga pomocy w formie specjalistycznych usług opiekuńczych.

Biorąc pod uwagę zakres czynności ustalonych w decyzji organ uznał za uzasadnione przyznanie 5 godzin usług opiekuńczych dziennie w dni robocze. Przyznanie w soboty, niedziele i święta usług w wymiarze jedynie 2 godzin organ uzasadnił możliwością świadczenia opieki w dni wolne od pracy przez M. K., która jest zobowiązana do opieki nad matką. Organ podniósł jednocześnie, że jego zdaniem większej liczby godzin wymaga świadczenie usług opiekuńczych, przyznanych odrębną decyzją.

Ponadto organ wskazał, że zgodnie z zawartymi umowami na świadczenie przyznanych usług jako realizatora wskazano Lubelskie Stowarzyszenie na Rzecz Opieki Długoterminowej "Opiekun", które zatrudnia M. M., budzącego zaufanie H. K. i jej opiekuna prawnego. Jednocześnie organ nie znalazł podstaw do zmiany podmiotu realizującego zadanie wskazując, iż zgodnie Aneksem z dnia 19 stycznia 2011 r. do umowy nr R 387/2010 z dnia 15 grudnia 2010 r. na powierzenie realizacji zadania z zakresu pomocy społecznej - usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze, świadczenie pomocy przez podmiot realizujący wcześniej zadanie możliwe jest w szczególnie uzasadnionych przypadkach, który w ocenie organu w niniejszej sprawie nie zachodzi.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie po rozpoznaniu odwołania H. K. od powyższej decyzji, decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r., uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Organ odwoławczy uznał, że rozstrzygnięcie w organu I instancji uchybia normom zawartym w art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. Sprawa nie została bowiem należycie wyjaśniona oraz oceniona z uwagi na zbyt skąpy materiał dowodowy, nie dający podstaw do ostatecznego załatwienia sprawy w postępowaniu odwoławczym. Organ pierwszej instancji nie ustalił, jaki jest aktualny stan zdrowia podopiecznej (brak w aktach zaświadczenia lekarskiego lub innego dowodu) czy ma miejsce remisja choroby psychicznej, czy lekarz zlecił podopiecznej jakąś terapię, a są to kwestie podstawowe dla możliwości ustalenia przez organ w jakim zakresie i w jakim wymiarze godzin niezbędne jest przyznanie H. K. specjalistycznych usług opiekuńczych. Z wywiadu środowiskowego wynika, że oprócz schorzeń somatycznych H. K. od około 40 lat jest chora na schizofrenię paranoidalną, jest osobą ubezwłasnowolnioną, co uprawnia ją do specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi. Natomiast uzasadnienie decyzji nie przedstawia argumentów, dla których przyznano H. K. specjalistyczne usługi opiekuńcze i usługi opiekuńcze w sytuacji wymogu świadczenia specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi przez osoby ze specjalistycznym przygotowaniem zawodowym. Organ I instancji rozpoznając sprawę dotyczącą przyznania specjalistycznych usług opiekuńczych powinien precyzyjnie ustalić czy i jakiego rodzaju usługi w danym przypadku są niezbędne, ustalić zakres tych usług, a następnie znaleźć podmiot, który na zlecenie organu będzie te usługi realizował.

Organ odwoławczy wskazał również na wadliwość zaskarżonego rozstrzygnięcia polegającą na braku określenia podmiotu, na rzecz którego przyznano świadczenie, a także na brak podstaw prawnych do odbierania oświadczeń od H. K. w sytuacji, gdy jest ona osobą całkowicie ubezwłasnowolnioną.

Kolegium wskazało jednocześnie, że niezrozumiałym jest dlaczego organ I instancji uznał za wiarygodne oświadczenie M. K. o prowadzeniu przez H. K. odrębnego gospodarstwa domowego w sytuacji, gdy H. K. jest całkowicie ubezwłasnowolniona, jest w podeszłym wieku 83 lat, nie jest zdolna do samoobsługi i wymaga pomocy osób drugich. Opiekun prawny ustanowiony przez sąd sprawuje pieczę nad osobą i majątkiem ubezwłasnowolnionego Z racji sprawowania opieki miejscem zamieszkania osoby ubezwłasnowolnionej jest miejsce zamieszkania jej opiekuna. W rozpatrywanej sprawie opiekunem prawnym H. K. jest jej córka, która mieszkając z matką i sprawując opiekę nad nią i jej majątkiem musi prowadzić z matką wspólne gospodarstwo domowe. Stan zdrowia H. K. nie pozwala jej na prowadzenie jednoosobowego gospodarstwa domowego.

H. K., reprezentowana przez opiekuna prawnego M. K., wniosła skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] stycznia 2012 r., kwestionując prawidłowość zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał skargę za nieuzasadnioną:

Sąd I instancji za prawidłową uznał wyrażoną w zaskarżonej decyzji Kolegium ocenę, iż reguły postępowania administracyjnego, wyrażone w art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. nie zostały zachowane przez organ I instancji. Organ, wbrew spoczywającemu na nim obowiązkowi wynikającemu z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., nie wyjaśnił dokładnie sprawy. Nie zgromadził bowiem wyczerpująco materiału dowodowego pozwalającego na pełną ocenę zakresu i kwestionowanego przez skarżącą w odwołaniu jako niewystarczający wymiaru godzin usług, których przyznanie H. K. jest niezbędne ze względu na aktualny stan jej zdrowia i związane z tym potrzeby, w tym z zakresu terapii. Organ nie wyjaśnił podstaw, dla których przyznane zostały na rzecz skarżącej usługi opiekuńcze, w wymiarze określonym w decyzji, oraz w równolegle wydanej decyzji specjalistyczne usługi opiekuńcze w określonym w tej decyzji wymiarze w sytuacji, gdy skarżąca cierpi na schorzenie w postaci schizofrenii paranoidalnej, zaś specjalistyczne usługi opiekuńcze dla osób z zaburzeniami psychicznymi winny być świadczone przez osoby o szczególnych kwalifikacjach. Sąd uznał, że organ I instancji nie dokonał ustaleń i nie wyjaśnił tych okoliczności, które mają zasadnicze znaczenie z punktu widzenia przepisów wyrażonych w art. 50 ust. 2, oraz ust. 5 ustawy o pomocy społecznej.

W konsekwencji, mimo zawartego w odwołaniu wniosku skarżącej o merytoryczne rozpoznanie sprawy, organ odwoławczy był uprawniony do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Przepis art. 138 § 2 k.p.a. przewiduje bowiem taką możliwość w sytuacji, gdy, jak w sprawie niniejszej, decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

W końcowej części zaskarżonej do Sądu decyzji kasacyjnej zgodnie z wymogiem art. 138 § 2 zd. 2 k.p.a. zawarto zalecenia co do dalszego postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że rozpatrując ponownie sprawę organ pierwszej instancji zobowiązany jest do usunięcia opisanych w decyzji organu odwoławczego braków w materiale dowodowym, ustalenia pełnego stanu faktycznego i jego oceny. W tym kontekście należało zatem odczytywać kwestionowane w skardze rozważania Kolegium odnośnie podstaw ustalenia w uchylonej decyzji organu pierwszej instancji faktu prowadzenia przez H. K. odrębnego gospodarstwa domowego. Wskazania organu odwoławczego obligowały organ pierwszej instancji do ponownego, pełnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, co wiązało się również z wnikliwym rozpatrzeniem podniesionych w decyzji Kolegium okoliczności, które organ powinien ocenić stosownie do wyników przeprowadzonego ponownie postępowania.

Sąd wskazał, iż powołana w skardze argumentacja odnosząca się do zagadnienia prowadzenia przez H. K. samodzielnego gospodarstwa domowego nie podważa zatem legalności zaskarżonej decyzji o charakterze kasacyjnym, którą prawidłowo przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji wobec nieustalenia tych wszystkich okoliczności sprawy, które miały istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Sąd zaznaczył, że z dokumentów dołączonych do pisma skarżącej z dnia 9 sierpnia 2012 r., wynika, że organ I instancji rozpoznał już sprawę ponownie, wydając w tym przedmiocie decyzję dniu 2 marca 2012 r. (kopie decyzji k. 120-121 akt).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła H. K., reprezentowania przez pełnomocnika z urzędu.

Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

- art. 145 §1 pkt 1 lit. c. p.p.s.a przez oddalenie skargi w okolicznościach gdy zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów:

- art. 138 § 2 k.p.a., tj. gdy rozstrzygnięcie sprawy nie wymagało uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości, ani w znacznej części, a zatem zachodziły przesłanki dla merytorycznego załatwienia sprawy przez SKO w Lublinie,

- art. 7 i 8 kpa, tj. gdy słusznym interesem H. K. było, aby opiekę nad nią sprawował dotychczasowy opiekun, Pan M. M., którego skarżąca obdarzyła zaufaniem i akceptacją,

- art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 140 kpa, gdy nie istniały żadne dowody uprawniające SKO w Lublinie dla przyjęcia, że skarżąca wraz z jej opiekunem prawnym M. K. prowadzą wspólne gospodarstwo domowe.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie oraz zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej według norm prawem przepisanych. Pełnomocnik skarżącej oświadczył, że koszty te nie zostały pokryte ani w całości, ani w części.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że rozstrzygnięcie merytoryczne sprawy nie wymagało przeprowadzenia postępowania dowodowego, ani w całości ani w znacznej części. Zdaniem wystarczyło bowiem zobowiązać opiekuna prawnego H. K., tj. Panią M. K. do przedłożenia stosownego zaświadczenia lekarskiego dotyczącego stanu zdrowia skarżącej, z którego wynikałoby, że stan choroby skarżącej od lat nie uległ poprawie oraz, że wymaga ona stałej opieki. Złożenie takiego zaświadczenia umożliwiło by organowi drugiej instancji merytoryczne załatwienie sprawy i nie wymagałoby czasochłonnego przeprowadzania postępowania dowodowego od nowa przez organ pierwszej instancji.

Ponadto stwierdzenie Sądu, iż M. K. prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z matką H. K. nie znajduje jakiegokolwiek potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym i stanowiły rażące naruszenie art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 140 kpa.

Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik skarżącej rozszerzył uzasadnienie zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej, wskazując, że Sąd Wojewódzki naruszył art. 139 k.p.a. przez to, że nie dopatrzył się, iż decyzja organu II instancji, a w szczególności jej uzasadnienie, świadczy o tym, że orzeczenie zapadło na niekorzyść strony odwołującej się.

W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i w związku z tym podlegała oddaleniu.

Stwierdzić należy, iż zarzuty dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania sprowadzają się do kwestii nieprawidłowego, zdaniem skarżącej kasacyjnie, uznania, że zasadnie organ odwoławczy przyjął, iż nie zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności sprawy, a dokonana analiza zgromadzonego materiału dowodowego nie jest pełna.

Przede wszystkim wskazać należy, iż Sąd I instancji nie naruszył wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania.

Wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną tylko wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego (dowodowego) w całości lub w znacznej części. Oznacza to, że organ odwoławczy uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy organ ten nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego (dowodowego) lub przeprowadzone postępowanie nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy i brak jest podstaw do przeprowadzenia przez organ odwoławczy dodatkowego, uzupełniającego postępowania dowodowego. Jeżeli więc organ odwoławczy ma wątpliwości co do stanu faktycznego i stwierdza potrzebę przeprowadzenia postępowania w całości lub w znacznej części to wówczas zachodzą przesłanki wydania decyzji kasacyjnej.

W rozpoznawanej sprawie słusznie Sąd I instancji uznał, że istniały podstawy do wydania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzji kasacyjnej, na podstawie 138 § 2 k.p.a., bowiem postępowanie w przed organem I instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, gdyż organ nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w sposób prawidłowy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze przekazując sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji zasadnie wskazało na konieczność ustalenia aktualnego stanu zdrowia H. K., ustalenia jakiego rodzaju usługi w danym przypadku i w jakim zakresie są niezbędne a także ustalenie podmiotu na rzecz, którego przyznano świadczenie. Za prawidłowe należy także uznać stanowisko Sądu o zasadności poglądu Kolegium co do konieczności dokonania ustaleń odnośnie prowadzenia przez H. K. odrębnego gospodarstwa domowego. Bezspornym w sprawie jest, iż H. K. jako osoba całkowicie ubezwłasnowolniona zamieszkuje wraz z opiekunem prawnym - córką M. K., która zarządza jej majątkiem oraz sprawuje nad nią opiekę. Dodatkowo jest osobą w podeszłym wieku i niezdolną do samoobsługi. W takiej sytuacji zasadne były wątpliwości organu czy H. K. może prowadzić odrębne gospodarstwo domowe.

Odnośnie podnoszonej w skardze kasacyjnej kwestii, że słusznym interesem H. K. jest, żeby opiekę nad nią sprawował jej dotychczasowy opiekun – M. M., należy wskazać, iż w decyzji przyznającej usługi opiekuńcze nie ustalano kto będzie świadczył te usługi, a jedynie ustalono w jakim zakresie one przysługują.

Zauważyć w tym miejscu należy, iż na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik skarżącej już po upływie terminu do wniesienia skargi kasacyjnej rozszerzył zarzuty skargi kasacyjnej. Wyjaśnić należy, iż z treści art. 183 § 1 p.p.s.a. wynika prawo strony do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych. Norma ta nie wprowadza dopuszczalności dokonania zmiany ustawowych podstaw przytaczanych w skardze kasacyjnej czy też ich rozszerzania. Z treści tego przepisu wynika jednoznacznie, że chodzi w nim o przytoczenie nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze, a nie o przytoczenie nowych podstaw kasacyjnych wraz z ich uzasadnieniem. Wymieniony przepis więc nie dostarcza dostatecznych podstaw do zmiany lub rozszerzenia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze, zwłaszcza po upływie terminu przewidzianego do wniesienia skargi kasacyjnej. Z tych powodów rozszerzenie podstawy wniesionej kasacji po upływie terminu do wniesienia kasacji, należy uznać za pozbawione skutków prawnych.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak sentencji wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącej wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) jest przyznawane przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258-261 p.p.s.a.