Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1519/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-12-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 151, art. 3 par. 1, art. 1 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 5 ust. 1 pkt 9
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz ( spr. ) Sędziowie Sędzia NSA Bożena Walentynowicz Sędzia NSA Jacek Hyla Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej H. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 27 kwietnia 2007 r. sygn. akt II SA/Łd 167/07 w sprawie ze skargi H. K. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] znak: [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

II OSK 1519 / 07

UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę wniesioną przez H. K. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] grudnia 2006 r. utrzymującą w mocy decyzję Starosty Sieradzkiego z dnia [...] sierpnia 2006 r., którą to decyzją zatwierdzono projekt budowlany i udzielono Powiatowemu Zarządowi Dróg w Sieradzu pozwolenia na przebudowę drogi powiatowej - ulicy [...] na długości [...] m, na odcinku od ul. [...] do ul. [...], na działce o nr ewidencyjnym [...] w obrębie geodezyjnym [...] w miejscowości W..

W uzasadnieniu powyższego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, iż Wojewoda Łódzki rozpoznając odwołanie wniesione przez H. K. w uzasadnieniu wydanej decyzji stwierdził, że do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę wnioskodawca dołączył prawomocną decyzję z dnia [...] grudnia 2005 roku wydaną przez Burmistrza Gminy i Miasta W. o ustaleniu lokalizacji inwestycji polegającej na przebudowie drogi publicznej powiatowej, obejmującej budowę jezdni o nawierzchni bitumicznej o szerokości 6,0 m, budowę chodnika po stronie południowej z pasem zieleni, zjazdów do poszczególnych nieruchomości oraz ścieku odwodnieniowego powierzchniowego, a także prawomocną decyzję Burmistrza Gminy i Miasta W. z dnia [...] kwietnia 2006 roku o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na przebudowie drogi powiatowej.

Organ odwoławczy wskazał nadto, iż w materiale dowodowym sprawy znajduje pismo D. U. i J. U. występujących w imieniu i za zgodą mieszkańców ulicy [...] i ulic sąsiadujących w W., którzy postulowali wydanie pozwolenia na budowę drogi. Ich zdaniem przebudowa umożliwi mieszkańcom bezpieczne zamieszkiwanie oraz przemieszczanie się.

W ocenie organu odwoławczego inwestycja drogowa zaprojektowana została zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji i nie wpływa negatywnie na środowisko. Ponadto usytuowano ją w pasie terenu wyznaczonym liniami rozgraniczającymi dla którego wnioskodawca udokumentował swe prawo, a projekt budowlany sporządzony został przez posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane osoby należące do izby samorządu zawodowego. Wskazano dodatkowo, że realizacja zamierzenia inwestycyjnego jest zasadna również z uwagi na wykonanie już chodnika po północnej stronie drogi.

Na powyższą decyzję H. K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi zarzucając błędne i nienależyte rozpoznanie sprawy na różnych etapach postępowania administracyjnego. Skarżący żądał uchylenia w całości decyzji organów obydwu instancji.

W uzasadnieniu skargi wskazano na naruszenie i niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 97 §1 pkt 4 k.p.a. i art. 106 § 1 k.p.a. Skarżący wskazał, iż jest właścicielem jednej z najdłuższych działek przy ul. [...] i jako jedyny posiada budynek mieszkalny w granicy tej drogi. Dlatego też jego budynek będzie najbardziej narażony na oddziaływanie ruchu komunikacyjnego. Skarżący zarzucił organom administracyjnym złamanie osi drogi i przesunięcie jej w kierunku jego nieruchomości o około 1 m poprzez pominięcie faktu, że w pasie drogowym po przeciwnej stronie drogi znajdują się budynki i ogrodzenie wzniesione niezgodnie z prawem. Jako naruszenie przepisów skarżący wskazał również to, że przed przystąpieniem do przebudowy drogi nie przeprowadzono geodezyjnej inwentaryzacji gruntu celem sprawdzenia prawidłowości zabudowy wzdłuż działki o nr ewidencyjnym [...].

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Łódzki wniósł o jej oddalenie nie znajdując podstaw do uwzględnienia zarzutów i podtrzymując swe stanowisko zawarte w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, iż przedmiotem niniejszego postępowania jest wniosek inwestora o udzielenie pozwolenia na budowę, a więc zagadnienie prawne uregulowane przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 roku Nr 156, poz. 1118 ze zm.).

Sąd analizując legalność działań organów administracji z punktu widzenia wymagań stawianych przez przepisy Prawa budowlanego stwierdził, iż nie budzi wątpliwości fakt złożenia wniosku o wydanie decyzji pozwalającej na budowę - pochodzącego z dnia 24 marca 2006 r. - w okresie ważności ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia [...] stycznia 2006 r. ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego polegającą na przebudowie drogi powiatowej tj. ul. [...] w W., na działce oznaczonej nr ewidencyjnym [...], na odcinku od ul. [...] do ul. [...]. Jest również poza sporem zdaniem Sądu fakt, iż inwestor razem z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę złożył oświadczenie o prawie do dysponowania na cele budowlane działką gruntu nr [...], położoną w miejscowości W.. Tym samym spełnione zostały wymagania określone w przepisie art. 32 ust. 4 ustawy Prawo budowlane. Jak następnie wskazał Sąd pierwszej instancji inwestor otrzymując decyzję pozwalającą na budowę legitymował się ostateczną decyzją Burmistrza Gminy i Miasta W. z dnia [...] kwietnia 2006 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia, a także ostatecznym postanowieniem Burmistrza Gminy i Miasta W. z dnia [...] stycznia 2006 r. o odstąpieniu od obowiązku sporządzenia raportu oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko. W tej sytuacji spełniony został warunek określony w przepisie art. 32 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane.

Sąd pierwszej instancji podkreślił też, iż stosownie do przepisu art. 4 pkt 18 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.) przebudowa drogi oznacza wykonywanie robót, w których wyniku następuje podwyższenie parametrów technicznych i eksploatacyjnych istniejącej drogi, niewymagających zmiany granic pasa drogowego. Natomiast przedmiotowa inwestycja polega wyłącznie na wykonaniu robót budowlanych o charakterze ulepszającym, w granicach istniejącego już pasa drogowego, a więc wydzielonego liniami granicznymi gruntu, w którym jest już zlokalizowana droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą (art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych). Powyższa w ocenie Sądu konstatacja ma znaczenie dla określenia zakresu analizy wniosku o pozwolenie na budowę, a tym samym wpływa bezpośrednio na zakres ewentualnego naruszenia koniecznych do poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich (art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy - Prawo budowlane).

Zdaniem Sądu w warunkach niniejszej sprawy nie są zasadne zarzuty skarżącego stawiane w zakresie braku analizy oddziaływania inwestycji na środowisko. Inwestor bowiem legitymuje się ostatecznym postanowieniem Burmistrza Gminy i Miasta W. z dnia [...] stycznia 2006 r. o odstąpieniu od obowiązku sporządzenia raportu oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko. Postanowienie, którym legitymuje się inwestor w niniejszym postępowaniu czyni zadość warunkowi określonemu w przepisie art. 32 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane.

Bezzasadny jest również w ocenie Sądu zarzut zmierzający do uzależnienia rozstrzygnięcia niniejszej sprawy od uprzedniego zbadania przez organy nadzoru budowlanego zakresu samowolnego zabudowania pasa drogowego przez osoby mieszkające po drugiej stronie ul. [...]. Powyższe okoliczności pozostają bez związku z procesem realizacji przedmiotowej inwestycji, bowiem nawet po przesunięciu osi jedni w kierunku nieruchomości skarżącego - jako skutku zabudowania pasa drogowego po przeciwnej stronie ul. [...] - planowana inwestycja drogowa nie przekracza granicy pasa drogowego od strony nieruchomości skarżącego.

Oceniając kolejne zarzuty skargi Sąd pierwszej instancji wskazując na treść przepisów rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430) i stwierdził, że zachowano wymagania zawarte w tych przepisach.

Za zupełnie pozbawiony zasadności uznał też Sąd zarzut skarżącego polegający na zaniechaniu wykonania inwentaryzacji geodezyjnej gruntu (działki nr [...]) dla sprawdzenia prawidłowości zabudowy nieruchomości znajdujących się wzdłuż działki stanowiącej teren inwestycji.

Ponadto Sąd wskazał, iż zaskarżona decyzja w swym uzasadnieniu nie odnosi się wprost do kwestii związanych z koniecznością poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich (art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy - Prawo budowlane). Stosownie jednak do ugruntowanego stanowiska judykatury ochrona uzasadnionego interesu osób trzecich powinna opierać się wyłącznie na obiektywnej ocenie dotyczącej przestrzegania obowiązujących przepisów prawa, a w szczególności wymagań techniczno - budowlanych oraz norm dotyczących budowy i utrzymania obiektów budowlanych. Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż mając na uwadze wskazane regulacje prawne, w szczególności o charakterze techniczno - budowlanym, nie sposób doszukać się w niniejszej sprawie naruszenia norm prawnych, a tym samym uznać wypada, iż nie został naruszony obiektywnie ukształtowany przez prawo interes strony skarżącej. W ocenie Sądu materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji w toku niniejszego postępowania wskazuje na to, iż przebudowa drogi spowoduje nie tylko poprawę istniejącego układu komunikacyjnego i stanu technicznego drogi, ale również, a może przede wszystkim: eliminację zanieczyszczeń powietrza (kurzu wzbijanego przez ruch pojazdów), zmniejszenie hałasu i wibracji wywoływanych przez ruch pojazdów, zwiększenie powierzchni terenów zielonych oraz poprawę komfortu życia w otoczeniu drogi. Zarzuty skarżącego wobec powyższych ustaleń mają charakter wyłącznie polemiczny. Zdaniem Sądu skoro przedmiotem inwestycji nie jest budowa drogi, a jedynie jej przebudowa, to nie sposób uznać, iż ulepszenie jezdni i wykonanie chodników oraz pasa zieleni może prowadzić do pogorszenia interesów skarżącego ponad ten stan, jaki występuje przed realizacją inwestycji. Natomiast zupełnie dowolne, bowiem nie mające oparcia w opiniach czy ekspertyzach - chociażby przedłożonych przez samego skarżącego - są zarzuty: utraty przez nieruchomość jej dotychczasowej wartości, czy uszkodzenia budynku wywołane wibracjami i hałasem dochodzącymi z terenu nowej drogi.

Mając przytoczone wyżej okoliczności na względzie Sad pierwszej instancji orzekł o oddaleniu skargi jako pozbawionej uzasadnionych podstaw na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U, Nr 153, poz. 1270 ze zm.- dalej p.p.s.a.).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł H. K. zaskarżając go w całości i opierając skargę kasacyjną na zarzucie naruszenia:

1) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 151 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie mimo istnienia podstaw do uwzględnienia skargi,

- art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) poprzez zajęcie przez Sąd I instancji merytorycznego stanowiska w kwestii poszanowania przy wydaniu pozwolenia na budowę uzasadnionych interesów osób trzecich, pomimo że organ administracji w zaskarżonym rozstrzygnięciu nie wypowiedział się w tej sprawie,

2) prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu zbyt wąskiego rozumienia art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, ograniczającego kolizję inwestycji z prawnie chronionym interesem osób trzecich wyłącznie do przypadków naruszenia przez inwestora obowiązujących przepisów techniczno- budowlanych oraz norm dotyczących budowy i utrzymania obiektu.

Wskazując na powyższe zarzuty kasacji strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadniając zarzuty kasacji autor skargi podniósł, że w postępowaniu administracyjnym zakończonym kontrolowaną przez Sąd pierwszej instancji decyzją skarżący podnosił, że projektowana inwestycja naruszy jego prawnie chroniony interes przez to, że wskutek przebudowy drogi i przesunięcia jej w stronę nieruchomości skarżącego, narazi tę nieruchomość na zwiększony hałas, zapylenie i wibracje, które już w obecnym stanie powodują pękanie fundamentów i ścian wzniesionego na nieruchomości budynku.

W zaskarżonym wyroku stwierdzono, iż Wojewoda Łódzki nie odniósł się w swej decyzji "do kwestii związanych z koniecznością poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich (art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy - Prawo budowlane)." Wobec takiej konstatacji Sąd powinien był ocenić uchybienie organu w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i na tym poprzestać, a nie wydając takiego rozstrzygnięcia, zdaniem skarżącego, Sąd naruszył art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych i art. 3 § 1 p.p.s.a.

Ponadto w ocenie skarżącego Sąd Wojewódzki w Łodzi błędnie zinterpretował art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego. Nieuprawnione jest bowiem ograniczanie ochrony interesu osób trzecich wyłącznie do przypadków naruszenia przez inwestora obowiązujących przepisów techniczno-budowlanych oraz norm dotyczących budowy i utrzymania obiektu, jak to wskazał Sąd. Interes ten może być bowiem naruszony przez wpływ inwestycji na dobra chronione innymi normami, zawartymi np. w przepisach o ochronie środowiska, o ochronie przyrody, czy o ochronie zabytków. W przypadku skarżącego może on upatrywać ochrony chociażby przed hałasem w przepisach Tytułu Działu V "Ochrona przed hałasem" ustawy - Prawo ochrony środowiska. Na zagrożenie wzmożonym hałasem w wyniku realizacji inwestycji skarżący powoływał się w postępowaniu administracyjnym, lecz jak wskazano wyżej organy administracji nie zajęły w tej kwestii stanowiska.

Ponadto organ budowlany powinien także uwzględniać w postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia na budowę ochronę interesów osób trzecich wynikającą z tzw. prawa sąsiedzkiego, unormowanego przepisami Kodeksu cywilnego oraz przepisami tego Kodeksu o wykonywaniu prawa własności. Na podstawie tych przepisów osoba trzecia ma prawo domagać się realizacji inwestycji w sposób nie powodujący nadmiernych immisji czynników szkodliwych, a także w sposób nie godzący w prawo do korzystania z nieruchomości zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem.

Wobec przedstawionych wyżej uchybień istniały w ocenie skarżącego podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji. Tym samym nieprawidłowe było rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd pierwszej instancji w oparciu o art. 151 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera takich zarzutów, które pozwalałyby na jej uwzględnienie.

Na wstępie trzeba jednak podkreślić, iż w przedmiotowej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., dlatego Naczelny Sąd Administracyjny był władny ocenić skargę jedynie w granicach wyznaczonych przez jej zarzuty.

Jako pierwszy z zarzutów kasacji skarżący wskazał naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 151 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie mimo istnienia podstaw do uwzględnienia skargi i naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm. –dalej zwanej p.u.s.a.) poprzez zajęcie przez Sąd pierwszej instancji merytorycznego stanowiska w kwestii poszanowania przy wydaniu pozwolenia na budowę uzasadnionych interesów osób trzecich, pomimo że organ administracji w zaskarżonym rozstrzygnięciu nie wypowiedział się w tej sprawie.

Zawarta. w art. 3 § 1 p.p.s.a. regulacja stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, zaś zgodnie z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a kontrola działalności administracji publicznej, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Tak więc Sąd mógłby naruszyć wskazane w kasacji i wyżej przytoczone normy tylko wtedy, gdyby pomimo swojej właściwości i spełnienia wszystkich wymogów formalnych, skargi w ogóle nie rozpoznał bądź rozpoznał ją z uwzględnieniem innych kryteriów niż kryterium legalności. Natomiast to, czy ocena legalności zaskarżonej decyzji była prawidłowa, czy też błędna, nie może być bez powiązania z innymi konkretnymi przepisami utożsamiana z naruszeniem art. 1 p.u.s.a.

Autor skargi kasacyjnej podniósł, że Sąd pierwszej instancji naruszył przepis art. 151 p.p.s.a. poprzez wadliwe jego zdaniem przyjęcie, że w sprawie nie istniały podstawy do oddalenia kontrolowanej przez Sąd decyzji. Przepis art. 151 p.p.s.a. określa jedno z możliwych rozstrzygnięć sprawy przez Sąd Administracyjny. Zgodnie z tym przepisem, w razie nieuwzględnienia skargi Sąd skargę oddala. Skarga podlega oddaleniu, jeśli zaskarżonemu aktowi lub czynności nie można postawić zarzutu naruszenia prawa procesowego ani materialnego. Sąd jest zobowiązany do oddalenia skargi, jeśli z przeprowadzonego postępowania rozpoznawczego wynika, że kontrolowana decyzja została podjęta bez naruszenia prawa materialnego oraz procesowego, względnie gdy stwierdzone uchybienia nie dają podstaw do uwzględnienia skargi. W opinii składu rozpatrującego niniejszą sprawę zarzucane przez autora skargi kasacyjnej naruszenie art. 151 p.p.s.a. nie zasługuje na uwzględnienie. W istocie bowiem autor skargi kasacyjnej kwestionuje merytoryczne rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji, a istotę naruszenia art. 151 p.p.s.a. postrzega w fakcie, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podzielił zarzutów podnoszonych w skardze do Sądu pierwszej instancji. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku jasno wynika, że Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł takich uchybień zarówno w kwestii naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego, które uzasadniałyby uwzględnienie skargi. Tym samym trafnie Wojewódzki Sąd Administracyjny zastosował jako podstawę podjętego rozstrzygnięcia przepis art. 151 ustawy p.p.s.a.

Nie jest tez zasadny zarzut kasacji dotyczący naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu zdaniem skarżącego zbyt wąskiego rozumienia art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego.

Przeprowadzona w zaskarżonym wyroku analiza treści decyzji o pozwoleniu na budowę nie daje podstaw do przyjęcia, iż pozwolenie to zostało wydane z naruszeniem chronionych interesów strony skarżącej, o jakich mowa w art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawa budowlane, a szeroko eksponowane przez skarżącego okoliczności zachowania innych norm prawnych, aniżeli tylko przepisy techniczno – budowlane, także były przedmiotem oceny w zaskarżonym wyroku. Tak więc w warunkach niniejszej sprawy brak jest podstaw do przyjęcia, aby Sąd pierwszej instancji dokonał wadliwej wykładni art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawa budowlane.

Zważywszy na powyższe okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzając brak zasadności zarzutów skargi kasacyjnej i nie stwierdzając nieważności postępowania przed Sądem pierwszej instancji na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił wniesioną skargę kasacyjną.