Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 516/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2018-08-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 145 § 3, art. 153
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 37 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski /spr./ Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk WSA Paweł Zaborniak Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi B. Z., A. Z., A. H. i W. M. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku garażu I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] oraz umarza postępowanie administracyjne w całości; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących B. Z., A. Z., A. H. i W. M. solidarnie kwotę 500 zł /słownie: pięćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "WINB") decyzją z dnia [...] marca 2018 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., póz. 1257 ze zm.), art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38 z 1974 r., poz. 229 ze zm., dalej: "P.b z 1974 r.") w związku z art. 103 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm. dalej: "P.b.".), po rozpatrzeniu odwołań B. Z. i A. H., A. Z. i W. M. (dalej: "Skarżący"), od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "PINB") z dnia [...] grudnia 2017 r. znak: [...]nakazującej Skarżącym jako współwłaścicielom, rozbiórkę budynku garażu istniejącego na działce nr 1098 położonej przy ul. R., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i jednocześnie nakazał Skarżącym jako współwłaścicielom, rozbiórkę budynku garażu o wymiarach 5,61 m x 6,11 m, istniejącego na działce nr 1098 położonej przy ul. R..

W uzasadnieniu podano, że na działce nr 1098 istnieje murowany budynek mieszkalno-usługowy oraz budynek garażu o wymiarach 5,61 m x 6,11 m. Działka nr 1098 od czerwca 2012 r. stanowi współwłasność Skarżących. Obecni współwłaściciele nie posiadają pozwolenia na budowę przedmiotowego garażu. W toku postępowania przedłożyli dokumenty z których wynika, że przedmiotowy garaż został wybudowany początkiem lat 60 -tych XX wieku, właścicielem działki w tych czasach byli E. i E. S., a inwestorem budowy garażu był W. N., który nie posiadał pozwolenia na jego budowę, a jedynie pisemną zgodę właściciela działki. PINB wystąpił do Starostwa Powiatowego o informację, jaka była podstawa prawna sporządzenia Kartoteki budynku na działce nr 1098, czy jest to ewidencja budynków legalnie wybudowanych czy faktycznie istniejących, w jakim celu była sporządzona ta Kartoteka i od kiedy istnieje. W odpowiedzi Starostwo poinformowało, że w 2002 roku zostały opracowane dla potrzeb ewidencji budynków i lokali tzw. kartoteki budynków i kartoteki lokali. Kartoteka budynków w zakresie właściciela, adresu, danych ewidencyjnych wypełniona została na podstawie rejestru gruntów. Pozostałą część kartoteki (rodzaj i funkcje budynku) wypełniano na gruncie w oparciu o informacje udzielone przez właścicieli. Zakładanie kartotek budynków nie obejmowało sprawdzania dokumentów pod kątem, czy budynki zostały legalnie wybudowane na podstawie pozwolenia na budowę. W dalszej kolejności PINB zwrócił się do Urzędu Wojewódzkiego o podanie informacji w zakresie, jaka była podstawa prawna sporządzania formularza 1-13 za 1962 rok "sprawozdanie o ruchu budynków" oraz czy mógł obejmować również budynki wybudowane bez pozwolenia na budowę, czy tylko wybudowane na podstawie pozwolenia i jakiego rodzaju budynków dotyczył (np. mieszkalnych, gospodarczych, garażowych). Urząd Wojewódzki poinformował, że nie posiada w swoim zasobie archiwalnym akt dotyczących formularza 1-13 za 1962 rok. Również w książkach ewidencji pozwoleń budowlanych z 1962 roku, książkach samowoli i rozbiórek nie odnaleziono zapisów dotyczących budynków wybudowanych przez W.N.. Z kolei Archiwum Państwowe pismem z dnia 11 października 2017 r. poinformowało, że w przechowywanych w zasobie zespołach Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z lat 1954-1974, Prezydium Miejskiej Rady Narodowej z lat 1950-1973 nie odnaleziono jednostek archiwalnych pn. "Sprawozdanie o ruchu budynków" formularz 1-13 za 1962 rok. PINB wyjaśnił, że z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy bezspornie wynika, że garaż będący przedmiotem postępowania został wybudowany w 1960 r. bez wymaganego pozwolenia na budowę, gdyż zgodnie z art. 332 obowiązującego wówczas Rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli - na wykonanie robót, w tym m.in. budowę garażu, wymagane było uzyskanie pozwolenia właściwej władzy. W takiej sytuacji według PINB brak jest możliwości legalizacji będącego przedmiotem postępowania budynku garażu, ponieważ garaż ten znajduje się na terenie który - zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym - nie jest przeznaczony pod tego rodzaju zabudowę (wręcz wyklucza budowę garaży wolnostojących 1-3 stanowiskowych, tj. takich jak będący przedmiotem postępowania), ponadto garaż powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi, mienia i niedopuszczalne pogorszenie warunków użytkowych dla otoczenia - poprzez naruszenie przepisów § 104 ust. 1, § 275 ust. 1 i § 12 ust. 1 aktualnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690 z ze zm.). Tym samym spełnione są przesłanki art. 37 ust. pkt. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. P.b. z 1974 r., uzasadniające wydanie nakazu rozbiórki.

W odwołaniu zakwestionowano m.in., że PINB dokonał błędnej interpretacji planów miejscowych w zakresie, że tereny przeznaczone pod zabudowę mieszkalno-usługową wykluczają budowę budynków: garażowych, gospodarczych - dotyczy przypadków, w których nie ma konkretnych zakazów.

Rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym WINB zrelacjonował przebieg postępowania i stwierdzając, że przedmiotowy obiekt budowlany powstał początkiem lat 60-tych, a inwestorem ww. budynku był W. N., który nie uzyskał wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Pomimo przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego nie udało się odnaleźć rzekomego pozwolenia na budowę z dnia [...].01.1962 r. nr: [...], wymienionego w piśmie z dnia 27.01.1996 r. Do obiektów wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, których budowę zakończono przed dniem 1 stycznia 1995 r., na mocy art. 103 ust. 2 P.b. zastosowanie mają wyłącznie przepisy art. 37 i art. 40 P.b. z 1974 roku. Oznacza to, że w zależności od wyników przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, właściwy organ nadzoru budowlanego może nakazać wykonanie określonych czynności, niezbędnych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami (art. 40 P.b. z 1974 roku) lub wydać decyzję o rozbiórce danego obiektu w oparciu o art. 37 tej ustawy. Zasadą wynikającą z przepisów P.b. z 1974 roku jest legalizacja samowoli budowlanej, a rozbiórce określonej w art. 37 ust. 1 podlegają jedynie te obiekty budowlane lub ich części, wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w dacie ich budowy, dla których stwierdzono wystąpienie okoliczności przewidziane w pkt. 1 i 2 ustępu 1 art. 37. Przepis art. 37 ust. 1 pkt. 1 P.b. z 1974 roku jednoznacznie wskazuje, że podstawowym wymogiem legalizacji samowoli budowlanej ustawodawca uczynił zgodność obiektu budowlanego z przepisami o planowaniu przestrzennym. W świetle tego przepisu, przymusowej rozbiórce podlega samowolnie wzniesiony obiekt lub jego część, znajdujący się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony pod innego rodzaju zabudowę. W sprawie ustalono, że w okresie budowy garażu na terenie, na którym znajduje się działka nr 1098 nie było obowiązującego/uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dopiero od 1969 roku do 1981 roku obowiązywał ogólny Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego Miasta , zatwierdzony Uchwałą nr [...] z dnia 18 grudnia 1969 r. (Dz. Urz. WRN w [...] Nr [...] z dnia [....] grudnia 1969 r.). Zgodnie z tym planem działka nr 1098 leży na terenie oznaczonym A69MNUHRI - zespół istniejących budynków mieszkalno-usługowych - adaptacja stała + uzupełnienia. Od 1981 roku do 1994 roku obowiązywał ogólny Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego Miasta , zatwierdzony Uchwałą Rady Narodowej Miasta i Gminy nr [...] z dnia 20 lutego 1981 r. (Dz. Urz. WRN w [....] Nr [...], poz. [...] z dnia [...] lutego 1981 r.). Zgodnie z tym planem działka nr 1098 leży na terenie oznaczonym A60MN - ustalenia jak dla terenu A 41 MN czyli istniejąca zabudowa mieszkaniowa z usługami w parterze - adaptacja.". Od 1994 roku do 1998 roku. obowiązywał Miejscowy Plan Ogólny Zagospodarowania Przestrzennego Miasta , uchwalony uchwałą nr [...] Rady Miejskiej z dnia 14.10.1994 r. (Dz. Urz. Woj. Nr [...] poz. [...], z dnia [...] listopada 1994 r.). Zgodnie z tym planem działka nr 1098 leży na terenie oznaczonym symbolem C - obszar funkcjonalny Centrum - obszar stanowiący funkcjonalnie centrum miasta . Na obszarze tym przewiduje się rozwój funkcji centrotwórczych, administracji, szkolnictwa, kultury, zdrowia i handlu oraz innych usług o charakterze ponadlokalnym, nieuciążliwych. Dopuszczona jest transformacja funkcji w istniejących obiektach, a także ich przebudowa pod warunkiem, że nie spowoduje to pogorszenia stanu środowiska. Preferuje się przekształcenie i adaptację istniejących obiektów mieszkalnych dla potrzeb usług. Dopuszcza się, jako uzupełniającą, funkcję mieszkaniową z tym, że nowe obiekty mieszkalne, lokalizowane w pierwszej linii zabudowy od ulicy i placów, winny mieć przeznaczenie pod usługi co najmniej w parterze budynku. Aktualnie, od 1998 roku Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego Terenu "Centrum m. ", Uchwalony uchwałą nr [...] Rady Miejskiej z dnia 4 czerwca 1998 r. (Dz. Urz. Woj. Nr [...] poz. [...], z dnia [...] czerwca 1998 r.). Zgodnie z tym planem działka nr 1098 leży na terenie oznaczonym UC9 MN, KS - usługi, handel, gastronomia, rzemiosło oraz inne usługi o charakterze centrotwórczym, a także siedziby administracji i podmiotów społeczno-gospodarczych o znaczeniu co najmniej ogólnomiejskim, na terenach tych dopuszcza się m.in. garaże wbudowane w obiektach istniejących lub nowych z wykluczeniem wolnostojących 1-3 stanowiskowych. W tych okolicznościach prawidłowe jest stanowisko, że przedmiotowy garaż zlokalizowany jest na terenie, który nie jest przeznaczony pod tego rodzaju zabudowę, co w myśl art. 37 ust. 1 pkt 1 P.b. z 1974 r. obligowało do wydania decyzji o jego rozbiórce. Nie jest to także garaż wbudowany w obiektach istniejących lub nowych. Z kolei aby możliwe było wykonanie decyzji, należało dokonać reformacji zaskarżonej decyzji w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i sprecyzowanie sentencji decyzji poprzez nakazanie Skarżącym jako współwłaścicielom, rozbiórkę budynku garażu o wymiarach 5,61 m x 6,11 m, istniejącego na działce nr 1098 położonej przy ul. R..

W obszernej skardze Skarżący wnieśli o uchylenie decyzji obu instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych, zarzucając naruszenie; 1. art. 107 § 1 i § 3 w zw. z art. 140 K.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia decyzji, która nie wyjaśnia podstawy faktycznej, w szczególności przyczyn, z powodu których poszczególnym dowodom przyznano lub odmówiono przyznania przymiotu wiarygodności i mocy dowodowej, a sprowadza się do opisania przebiegu postępowania w sprawie.,

2. art. 77 § 1 i art. 80, w zw. z art. 7 K.p.a. poprzez ocenę stanu faktycznego opartą na wybranym materiale dowodowym, a nie jego całokształcie oraz niezebranie materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, z uwzględnieniem obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego,

3. art. 37 ust. 1 pkt 1 P.b. z 1974 r. w związku z art. 103 P.b. poprzez stwierdzenie, że zachodzą przesłanki opisane w tym przepisie w sytuacji, gdy zgromadzony materiał dowodowy na takie stwierdzenie nie pozwala.

W uzasadnieniu skargi podniesiono sprzeczność pomiędzy sentencją zaskarżonej decyzji a jej uzasadnieniem; uchylając decyzję WINB jednocześnie stwierdził, że stanowisko w niej zawarte jest prawidłowe. Według Skarżących zaskarżona decyzja jest wadliwa przede wszystkim w tym zakresie, w jakim nie zawiera uzasadnienia prawnego wyjaśniającego proceduralne podstawy przyjętego rozstrzygnięcia. Ponadto WINB oparł rozstrzygnięcie jedynie na tej części materiału dowodowego, który umożliwia mu uzasadnienie podjętej decyzji. Co do pozostałego materiału dowodowego wypowiada się niewiele lub wcale. W efekcie uzasadnienie zaskarżonej decyzji sprowadza się do streszczenia przebiegu postępowania w sprawie, ze szczególnym uwzględnieniem okoliczności przemawiających za rozstrzygnięciem oraz skupia na zrealizowaniu wytycznych zawartych w wyroku z dnia 22 września 2016 r. sygn. II SA/Rz 1765/15. Uzasadnienie nie odnosi się także wyczerpująco do zarzutów odwołania. Organ nie ocenił samodzielnie dowodu z dokumentu w postaci Kartoteki budynku uzyskanej ze Starostwa Powiatowego ani "sprawozdania z ruchu budynków" formularz 1-13 za 1962 r. Nie zwrócił się również o informację w tej sprawie do Głównego Urzędu Statystycznego, którego nazwa figuruje w nagłówku tego formularza. Nie zgłębił oznaczeń pozwoleń na budowę z okresu zbliżonego do pozwolenia wymienionego w piśmie z dnia 27 stycznia 1996 r. Skarżący podnieśli także to, że Inwestor garażu nie mógł ubiegać się o pozwolenie na budowę garażu, ponieważ nie posiadał prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zaś Archiwum Urzędu Wojewódzkiego nie posiada kompletnych dokumentów, aby sprawdzić, że budynek był wybudowany bez pozwolenia. Skarżący zwrócili uwagę, że formularz I-13 można odnaleźć w Archiwum Państwowym skatalogowany pod podanymi w skardze numerami. Zatem błędna pozostaje informacja, że nie odnaleziono w przechowywanym zasobie tych jednostek archiwalnych. W takich okolicznościach wysuwa się jedynie wniosek, że pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku nie udało się odnaleźć, a nie że pozwolenia nie wydano. Na gruncie aktualnie obowiązującej ustawy P.b. (z 1994 r.) właściciel lub zarządca obiektu obowiązany jest przechowywać przez okres istnienia obiektu dokumentacje powykonawczą, w tym decyzje dotyczące obiektu. Co do obiektów, których budowa została zakończona przed wejście w życie P.b. z 1994 r. nie istniał obowiązek przechowywania dokumentacji budynku. Skarżący zwrócili uwagę na wyrok z dna 22 września 2016 r. sygn. II SA/Rz 1765/15, w którym WSA wskazał, że z braku posiadania przez właścicieli obiektu budowlanego, nie będących jego inwestorem, dokumentacji budowlanej nie można wyciągać negatywnego dla nich skutku. Podkreślili, że z treści rozporządzenia z dnia 16 lutego 1928 r. wynika, że na wykonanie budynków gospodarskich, do których zaliczany jest garaż nie był wymagany projekt ani plan. Skarżący zakwestionowali także interpretację przepisów prawa materialnego, tj. art. 37 ust. 1 P.b. z 1974 r., zarzucając zaniechanie zbadania, jakie było przeznaczenie i możliwości zabudowy terenu, na którym znajduje się działka nr 1098 w czasie od daty wybudowania garażu do daty uchwalenia pierwszego ogólnego miejscowego planu zagospodarowania terenu. Ocena czy obiekt znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, powinna odbywać się przede wszystkim w oparciu o przepisy obowiązujące w czasie budowy obiektu; w dacie budowy garażu nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania, a skoro dopuszczalna była zabudowa mieszkalna, to i budowa obiektów typu garaż, jako integralnie związanych z zabudową mieszkalną. Obowiązujący obecnie plan nie zabrania istnienia garaży w takiej formie jak będący przedmiotem postępowania, garaż ten widnieje na mapach dla wszystkich planów uchwalonych dla tego terenu i jest obiektem wpisanym w istniejące zagospodarowanie, a równocześnie wszystkie wcześniejsze miejscowe plany zagospodarowania stanowiły o adaptacji istniejących budynków na tym terenie. Do tego rodzaju obiektów (wybudowanych w ramach samowoli formalnej, tj. bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, ale zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym, warunkami technicznymi i zasadami sztuki budowlanej), nie miał zastosowania art. 37 ust. 1 ani art. 40 P.b. z 1974 r. i organ nie miał podstaw do prowadzenia postępowania w oparciu o te przepisy, a w konsekwencji wydania decyzji likwidacji samowoli budowlanej. Skarżący zgodzili się, że przepisami o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 P.b. z 1974 r. w zw. z art. 103 ust. 2 P.b. są przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji, z tym że w postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy.

W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

skarga jest uzasadniona.

I. Stan sprawy przedstawia się, jak niżej.

1. Postępowanie w przedmiotowej sprawie wszczęte zostało w związku z pismem T.C. z dnia 22 października 2013 r. Jak wynika z jego treści, podyktowane było zmianą właściciela nieruchomości oznaczonej jako działka nr 1098; pismo zawierało żądanie zbadania czy na znajdujące się tej działce budynki mieszkalny i garaż, wydane było pozwolenie na budowę (k. 3 akt adm.). W związku z tym na dzień 26 marca 2014 r. wyznaczono termin kontroli legalności garażu (k.14 akt jw.). W protokole z tej kontroli zapisano m.in., że garaż istnieje ponad 50 lat a wybudowany został na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] stycznia 1962 r. [...]wydanego przez P.P.R.N. (K.28/1). W protokole odnotowano oświadczenie jednej ze Skarżących, że nieruchomość zabudowana m.in. przedmiotowym garażem nabyta została w dniu 21 czerwca 2012 r. od E. S. i E. S., przebywających od 1961 roku w Stanach Zjednoczonych. Natomiast garaż wybudowany został przez W.N. (dalej: "Inwestor") za zgodą właścicieli działki, zgodnie z pozwoleniem na budowę z 1962 roku, po czym w dniu 7 lipca 1963 r. został przez Inwestora sprzedany P. K. (pełnomocnik właścicieli i zarazem zarządca nieruchomości, dalej: "Pełnomocnik", k. 27). Do protokołu dołączono pismo Pełnomocnika z dnia 27 stycznia 1996 r. adresowane do adw. J. B. z treści którego wynika, że garaż wybudowany został przez Inwestora zgodnie z pozwoleniem na budowę wydanym przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej nr [...] i odkupiony został przez Pełnomocnika dnia 26 lipca 1963 r. (k. 25 – 24). Na tej podstawie PINB zawiadomił strony o wszczęciu postępowania (k. 30) i po uzyskaniu informacji z Archiwum Państwowego, że w zespole Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z lat 1954-1974 brak jest rejestrów pozwoleń na budowę z 1962 roku (k. 43), decyzją z dnia 11 lipca 2014 r. umorzył postępowanie w sprawie legalności istnienia garażu na działce nr 1098. Organ ustalił, że przedmiotowy garaż wybudowany został na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] stycznia 1962 r. [...] wydanego przez P.P.R.N. . Na skutek odwołania T.C. (i W.), WINB decyzją z dnia 9 września 2014 r., uchylił zaskarżoną decyzję i sprawę przekazał PINB do ponownego rozpatrzenia, formułując wytyczne odnośnie do dalszego postępowania.

2. Prowadząc ponownie postępowanie, PINB wyznaczył i przeprowadził rozprawę administracyjną (k.110-13), podjął próbę przesłuchania Inwestora przedmiotowego garażu (k,136), sporządził notatkę służbową w dniu 6 lutego 2015 r. z rozmowy telefonicznej z Inwestorem przebywającym w USA (ma 90 lat i niczego nie pamięta – k. 144) oraz w dniu 25 lutego 2015 r. z rozmowy telefonicznej z żoną Inwestora mieszkającą również USA ("mąż na pewno nie brał żadnego pozwolenia na budowę tego garażu, posiadał tylko ustną zgodę właściciela działki, że może wybudować garaż" – k. 147). Organ dołączył do akt obowiązujące od daty budowy garażu do chwili orzekania miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego oraz po dodatkowych oględzinach garażu w dniu 24 kwietnia 2015 r. (k. 193 – 202), decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. nakazał Skarżącym jako współwłaścicielom, rozbiórkę przedmiotowego garażu (k. 276). PINB ustalił, że garaż stanowi samowolę budowlaną a obowiązujący od 1998 r. miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego wyklucza jego legalizację. Po rozpoznaniu odwołania Skarżących, WINB decyzją z dnia 3 listopada 2015 r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Na skutek skargi Skarżących, tut. Sąd wyrokiem z dnia 22 września 2016 r. sygn. II SA/Rz 1765/15, uchylił decyzję WINB i poprzedzającą ją decyzji PINB z dnia 26 czerwca 2015 r. WSA zakwestionował ustalenia oparte na "notatce służbowej" (z rozmowy telefonicznej z żoną Inwestora) i wskazał na inne dokumenty, które mogą być pomocne w ustaleniu legalności budowy garażu. Dowodami tym jest kartoteka budynku oraz sprawozdanie o ruchu budynków – formularz I-13 za 1962 rok. Końcowo WSA stwierdził, że z braku posiadania przez właściciela obiektu budowlanego, nie będącego inwestorem, dokumentacji budowlanej nie można wyciągać negatywnych dla niego skutków, aprobując jednocześnie pogląd wyrażony w wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 9 kwietnia 2008 r. sygn. II SA/Wa 45/08.

3. Realizując wytyczne, PINB wystąpił do Starostwa o podstawy prawne sporządzania kartoteki budynków i zakresu zawartych tam wiadomości uzyskując informację, że "zakładanie kartotek budynków nie obejmowało sprawdzenia ich pod kątem, czy na podstawie pozwolenia zostały legalnie wybudowane" (k. 383). Uzyskał też informację z Urzędu Wojewódzkiego, że Urząd nie posiada w swoim zasobie archiwalnym akt dotyczących sprawozdań o ruchu budynków formularz I-13, za 1962 rok. Urząd podał również, że "dokonano sprawdzeń w zasobie dokumentacji pozwoleń na budowę Wydziału Architektury i Budownictwa PPRN pod kątem pozwolenia na budowę z 1962 r., samowoli budowlanej i rozbiórek budowlanych z lat 1967-1971. W książkach ewidencji pozwoleń budowlanych z 1962 r, książkach samowoli i rozbiórek nie odnaleziono zapisów dot. budynków wybudowanych przez p. W. N." (k. 386). Natomiast z Archiwum Państwowego organ uzyskał informację, że nie odnaleziono jednostek archiwalnych pn. "Sprawozdania o ruchu budynków", formularz I-13 za rok 1962 (k. 409). Przy tak uzupełnionym materiale dowodowym PINB decyzją z dnia[...] grudnia 2017 r. nakazał Skarżącym rozbiórkę budynku garażu. Organ ustalił, że przedmiotowy garaż stanowi samowolę budowalną, narusza zapisy obowiązującego od 1998 roku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz przepisy techniczno-budowlane, co uniemożliwia jego legalizację (k. 419). Po rozpoznaniu odwołania Skarżących, WINB orzekł reformatoryjnie i po doprecyzowaniu przedmiotu postępowania, orzekł rozbiórkę garażu (decyzja z dnia 6 marca 2018 r. – T.II, k.48). Rozstrzygnięcie to stanowi przedmiot skargi.

Reasumując: poza sporem pozostaje, że przedmiotowy garaż wybudowany został początkiem lat 60 – tych ubiegłego wieku. Spór natomiast dotyczy tego czy garaż wybudowano na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] stycznia 1962 r. [...] wydanego przez P.P.R.N. , czy też obiekt ten stanowi samowolę budowlaną, jak to przyjęły organy nadzoru budowlanego i w konsekwencji podlega nakazowi rozbiórki na podstawie Prawa budowlanego z 1974 roku.

II. Na wstępie stwierdzić należy, że z mocy art. 153 P.p.s.a. organy nadzoru budowlanego były związane wytycznymi zawartymi w wyroku z dnia 22 września 2016 r. sygn. II SA/Rz 1765/15; wytycznym zawartymi w tym orzeczeniu związany jest również Sąd rozpoznający niniejszą skargę. Zatem wyeksponować należy dwa zagadnienia, które są wiążące przy rozpoznawaniu skargi: po pierwsze, w wyroku z dnia 22 września 2016 r. sygn. II SA/Rz 1765/15 zawarto wytyczne odnośnie do uzupełnienia postępowania dowodowego i po drugie, sformułowano pogląd, że z braku posiadania przez właściciela obiektu budowlanego, nie będącego inwestorem, dokumentacji budowlanej nie można wyciągać negatywnych dla niego skutków.

Stwierdzić należy, że w odniesieniu do pierwszego zagadnienia organy nadzoru budowlanego w pełni wykonały zalecenia WSA dotyczące sprawozdań o ruchu budynków, formularz I-13, za 1962 rok. Z uwagi jednak na zawartą w piśmie Starostwa z dnia 19 maja 2017 r. (k. 383 akt adm.) informację, że "zakładanie kartotek budynków nie obejmowało sprawdzenia ich pod kątem, czy na podstawie pozwolenia zostały legalnie wybudowane", dalsze postępowanie dowodowe w tym zakresie było zbędne. Sprawozdanie o ruchu budynków (formularz I-13, za 1962 rok) jawi się bowiem jako irrelewantne, gdyż nie zawiera informacji mającej znaczenie dla rozpoznawanej sprawy: czy budynek zrealizowany został na podstawie pozwolenia na budowę, czy też stanowi samowolę budowlaną. Realizując wytyczne i poszukując informacji dotyczącej pozwolenia na budowę z dnia [...] stycznia 1962 r. [...] wydanego przez P.P.R.N. , PINB zwrócił się do Urzędu Wojewódzkiego. W piśmie tegoż organu z dnia 22 czerwca 2017 r. (k. 386) stwierdzono, że "dokonano sprawdzeń w zasobie dokumentacji pozwoleń na budowę Wydziału Architektury i Budownictwa PPRN pod kątem pozwolenia na budowę z 1962 r., samowoli budowlanej i rozbiórek budowlanych z lat 1967-1971 (podkreślenie Sądu). W książkach ewidencji pozwoleń budowlanych z 1962 r., książkach samowoli i rozbiórek nie odnaleziono zapisów dot. budynków wybudowanych przez p. W. N.". Konkluzja jest więc taka, że organy nadzoru budowlanego w pełni zrealizowały wytyczne dotyczące uzupełnienia postępowania dowodowego. Sąd jednocześnie stwierdza, że w realiach sprawy brak jest podstaw do formułowania dalszych zaleceń dotyczących poszerzenia postępowania dowodowego.

W odniesieniu do oceny zgromadzonego materiału dowodowego, przy uwzględnieniu wiążącego poglądu prawnego wyrażonego w sprawie sygn. II SA/Rz 1765/15 (z braku posiadania przez właściciela obiektu budowlanego, nie będącego inwestorem, dokumentacji budowlanej nie można wyciągać negatywnych dla niego skutków) stwierdzić należy, że w tym zakresie organy nadzoru budowlanego naruszyły art. 153 P.p.s.a. Naruszyły też przepis art. 80 K.p.a. wyrażający zasadę swobodnej oceny dowodów oraz prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.) w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Przede wszystkim wskazać należy, że informacja o pozwoleniu na budowę przedmiotowego garażu z podaniem daty i numeru decyzji oraz organu, który decyzję tę wydał, zawarta została w piśmie z dnia 27 stycznia 1996 r. sporządzonym przez Pełnomocnika ówczesnych właścicieli, będącego jednocześnie zarządcą nieruchomości zabudowanej tym garażem. Pochodzi więc od osoby, która zajmując się zarządem nieruchomości niewątpliwie powinna mieć tego rodzaju informacje i co wymaga podkreślenia, sformułowana została w zupełnie innej sprawie. Poszukując tej decyzji w miejscowym Starostwie oraz w Urzędzie Wojewódzkim organy nadzoru budowalnego nie uzyskały żadnych informacji na jej temat, w szczególności co było przedmiotem tego pozwolenia, kto był wnioskodawcą względnie inwestorem. Nie miały więc podstaw do ustalenia, że pozwolenie to (z dnia [...] stycznia 1962 r. [...]wydane przez P.P.R.N. ) nie dotyczy przedmiotowego garażu. Informacją o negatywnych skutkach (braku pozwolenia na budowę przedmiotowego garażu) nie może być bowiem pismo Urzędu Wojewódzkiego znajdujące się na karcie 386 akt administracyjnych. W piśmie tym Urząd nie udzielił odpowiedzi dotyczącej pozwolenia na budowę z dnia [...] stycznia 1962 r. [...] (kto był inwestorem i jakiego obiektu pozwolenia to dotyczyło), chociaż PINB o tego rodzaju informację wystąpił (k. 384). Poza tym organ ten wskazał, że kwerendy dokonał w zasobie dokumentacji pozwoleń na budowę Wydziału Architektury i Budownictwa PPRN pod kątem pozwolenia na budowę z 1962 r., samowoli budowlanej i rozbiórek budowlanych z lat 1967-1971, a więc za okres, który nie obejmuje 1962 roku. Zaznaczyć w tym miejscu również należy, że z informacji z Archiwum Państwowego (k. 43) wynika, że w zespole Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z lat 1954-1974 brak jest rejestrów pozwoleń na budowę z 1962 roku. Zatem informacja a dokładniej brak informacji na temat decyzji P.P.R.N. z dnia [...]stycznia 1962 r. w żadnym wypadku nie podważa pierwotnych ustaleń poczynionych w oparciu o dokument prywatny z 1996 roku, dotyczących legalnego wybudowania garażu, które zawarte były w decyzji PINB z dnia 11 lipca 2014 r. Jeszcze raz podkreślić należy, że zgromadzony bardzo obszerny materiał nie zawiera informacji dotyczącej pozwolenia na budowę z dnia[...]stycznia 1962 r. [...]wydanego przez P.P.R.N. , które podważałaby treść pisma z dnia 27 stycznia 1996 r. (przedmiotowy garaż wybudowany został na podstawie pozwolenia na budowę, o którym mowa wyżej). Zatem ocena materiału dowodowego narusza art. 7 i art. 80 K.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie, przy uwzględnieniu wiążącego poglądu zawartego w wyroku sygn. II SARz 1765/15, narusza art. 153 P.p.s.a.

W tym miejscu przypomnieć wypada, że żaden przepis Prawa budowlanego z 1961 roku, jak również Prawa budowlanego z 1974 r., nie nakazywał właścicielowi obiektu przechowywania dokumentacji budowy ani dokumentacji powykonawczej. Zatem skoro w świetle ówczesnych regulacji prawnych inwestor (właściciel) mógł całkowicie legalnie pozbyć się tych dokumentów, to obecnie nie sposób z faktu braku tych dokumentów wywodzić negatywnych konsekwencji. Sąd stwierdza, że na pełną akceptację zasługuje pogląd wyrażony w wyroku NSA z 16 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 1705/11 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl), wedle którego, skoro Prawo budowlane z 1974 r. nie zawierało odpowiednika art. 63 § 1 P.b. z 1994 roku, to "obowiązek przechowywania dokumentów dotyczących budowy obiektu budowlanego nie odnosi się do obiektów budowlanych wybudowanych przed wejściem w życie Prawa budowlanego z 1994 r., a więc przed 1 stycznia 1995 r., jako do robót budowlanych wykonanych przed tą datą. (...) W przypadku ustalenia, że na właścicielu obiektu budowlanego nie ciąży obowiązek przechowywania dokumentów dotyczących jego budowy, organ, stosownie do art. 7 K.p.a., musi podjąć niezbędne kroki zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w tym czy w organach architektoniczno-budowlanych nie znajduje się pozwolenie na budowę danego obiektu."

Jak już wyżej wskazano, organy podjęły wszelkie możliwe kroki w celu weryfikacji informacji zawartej w piśmie z dnia 27 stycznia 1996 roku zawierającym precyzyjne określenie decyzji o pozwoleniu na budowę a skoro nie wykazały, że decyzja ta nie dotyczy przedmiotowego garażu, to bezpodstawnie przyjęły, że garaż stanowi samowolę budowlaną. Wszystko to prowadzi do wniosku, że zaskarżona i poprzedzając ją decyzja wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.) oraz art. 153 P.p.s.a. (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.). W konsekwencji naruszono prawo materialne stanowiące podstawę orzeczonego nakazu rozbiórki w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 37 ust. 1 pkt 1 P.b. z 1974 roku).

Ponieważ przeprowadzone postępowanie nie podważyło wynikającej z dokumentu prywatnego z 1996 roku okoliczności, że przedmiotowy garaż wykonany został w oparciu o pozwolenie na budowę wydane przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z dnia [...] stycznia 1962 r. [...], dlatego brak było podstaw do przyjęcia samowoli budowlanej i w konsekwencji do zastosowania art. 37 ust. 1 pkt 1 P.b. z 1974 roku. Oznacza to, że zaistniały podstawy do umorzenia, jako bezprzedmiotowego, postępowania administracyjnego w rozpoznawanej sprawie (art. 145 § 3 P.p.s.a.).

Końcowo, nawiązując do uzasadnienia zaskarżonej decyzji, należy przywołać fragment uzasadnienia uchwały NSA sygn. II OPS 2/13 w którym stwierdzono, że "w Prawie budowlanym z 1974 r. samowola budowlana mogła mieć charakter formalny i materialnoprawny. Samowola formalna oznaczała realizację obiektu bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, ale zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym, warunkami technicznymi i zasadami sztuki budowlanej. Do obiektów wybudowanych w ramach takiej samowoli nie miał zastosowania ani przepis art. 37 ust. 1, ani art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. i organ nie miał też podstaw do prowadzenia postępowania administracyjnego w oparciu o te przepisy i wydania decyzji w sprawie likwidacji samowoli budowlanej. Oznacza to, że w odniesieniu do niektórych samowolnie wybudowanych obiektów budowlanych nie było potrzeby podejmowania żadnych działań legalizacyjnych, gdyż przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. nie przewidywały ani obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, ani innych aktów legalizujących samowolę. W odniesieniu do takich obiektów brak jest podstaw do przyjęcia, że zachodzą warunki nakazania przymusowej rozbiórki z tego powodu, że na terenie, na którym znajduje się dany obiekt budowlany wprowadzono po wielu latach zakaz zabudowy lub zabudowy określonego rodzaju. (...) Wprawdzie przy stosowaniu art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. w zw. z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. podstawą orzekania powinny być przepisy o planowaniu przestrzennym obowiązujące w dacie orzekania przez organ administracji, lecz w przedstawionych wyżej sytuacjach nie do pogodzenia z zasadami konstytucyjnymi, zwłaszcza z wynikającą z zasady państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) zasadą zaufania obywatela do państwa i prawa, zasadą ochrony własności (art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 2 Konstytucji RP) i zasadą proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) byłoby orzeczenie nakazu rozbiórki z powodu niezgodności obiektu budowlanego z obowiązującymi w dacie orzekania przez organy z przepisami o planowaniu przestrzennym z pominięciem oceny przeznaczenia terenu w okresie wcześniejszym. O ile samo zjawisko samowoli budowlanej należy uznać za wysoce naganne, to jednak w przypadku bierności organów administracji, które nie podejmowały żadnych działań zmierzających do legalizacji tej samowoli podczas, gdy stan prawny w zakresie przepisów o planowaniu przestrzennym był przez szereg lat bardziej korzystny dla inwestora, interes prawny takiego inwestora zasługuje na konstytucyjną ochronę. Należy bowiem mieć na uwadze, że przepis art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. ma nadal zastosowanie nie tylko do obiektów samowolnie wybudowanych w okresie obowiązywania tej ustawy, lecz również do obiektów wybudowanych w okresie obowiązywania Prawa budowlanego z 1961 r. i 1928 r."

Podzielając w pełnym zakresie przedstawione stanowisko Sąd stwierdza, że nawet przy przyjęciu prawidłowości ustaleń organów nadzoru budowlanego, że przedmiotowy garaż stanowi samowolę budowlaną, to wobec wprowadzeniu zakazu lokalizacji takich obiektów dopiero uchwałą nr [...] Rady Miejskiej z dnia 4 czerwca 1998 r., a więc prawie po 50 latach od wybudowania przedmiotowego garażu, orzeczenie nakazu rozbiórki tego obiektu budowalnego pozostawałoby w sprzeczności z przywołanymi w uzasadnieniu uchwały zasadami konstytucyjnymi. Zatem i z tej przyczyny nakaz rozbiórki nie jest zasadny.

Orzeczenie o kosztach uzasadnia przepis art. 200 P.p.s.a.