Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SAB/Po 43/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2018-08-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Pomoc społeczna
Cudzoziemcy
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Zobowiązano do dokonania czynności
Powołane przepisy: article: art. 149 par. 1 pkt 1 i 3, art. 149 par. 1a i 1b, art. 200 i art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 1 ust. 2 pkt 2 lit.d, art. 19 ust. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1851
law: Ustawa z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci - tekst jedn.
article: art. 64 par. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 09 sierpnia 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak Asesor WSA Jan Szuma po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 09 sierpnia 2018 roku sprawy ze skargi T. K. na bezczynność Prezydenta Miasta w przedmiocie świadczenia wychowawczego I. zobowiązuje Prezydenta Miasta do załatwienia wniosku skarżącej z dnia 26 września 2017 r. w terminie 14 dni od otrzymania prawomocnego wyroku, II. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. zasądza od Prezydenta Miasta na rzecz skarżącej kwotę 497 zł (czterysta dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

T. C. (polska transkrypcja nazwiska według wydanej Karty Polaka nr [...]) – T. K. (zapis transliteracyjny w białoruskim paszporcie i polskiej wizie pobytowej) w dniu 26 września 2017 r. wystąpiła do Prezydenta Miasta ([...]) – dalej również: Prezydent Miasta; organ; organ I instancji – z wnioskiem o przyznanie prawa do świadczenia wychowawczego na rzecz drugiego dziecka E. K. – E. C. (dane pierwszego dziecka w formularzu wniosku zostały przekreślone przez wnioskodawczynię).

Prezydent Miasta w piśmie z dnia 26 września 2017 r. wezwał wnioskodawczynię do uzupełnienia wniosku poprzez przedłożenie – w terminie 14 dni od daty doręczenia wezwania – "kserokopii karty pobytu - z adnotacją dostęp do rynku pracy". Wezwanie zostało uczynione na podstawie art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz.U. z 2016 r., poz. 195) – dalej również: ustawa o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, ustawa pomocowa – i pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania.

W odpowiedzi na powyższe wezwanie do [...] [organu] wpłynęły 2 października 2017 r. oraz 12 października 2017 r. dwa pisma pełnomocnika (radcy prawnego) T. C. (dalej w tekście również wnioskodawczyni; zainteresowana; skarżąca), w których pełnomocnik stwierdził, że wnioskodawczyni jest cudzoziemcem mającym prawo do wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Pełnomocnik podniósł, że zażądanie od strony dostarczenia karty pobytu jest nieuzasadnione z uwagi na brak ustawowego obowiązku posiadania karty pobytu w celu otrzymania świadczenia wychowawczego. Argumentował, że skoro strona posiada prawo do wykonywania pracy na podstawie wizy, nie ma obowiązku składania karty pobytu. Pełnomocnik stwierdził, że w tym przypadku przyznanie prawa do świadczenia wychowawczego powinno nastąpić na podstawie Karty Polaka oraz wizy. Do pierwszego pisma wnioskodawczyni została dołączona odpowiedź podsekretarza stanu w Ministerstwie Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej na interpelację poselską nr 4559 z dnia 20 lipca 2016 r. w sprawie korzystania z programu 500+ przez Polaków mieszkających poza granicami Unii Europejskiej.

W nawiązaniu do pierwszego pisma pełnomocnika wnioskodawczyni z dnia 27 września 2017 r. [...] [organ] w piśmie z dnia 16 listopada 2017 r. wyjaśnił[...], że na podstawie analizy wniosku strony zostało ustalone, iż zainteresowana nie posiada aktualnej karty pobytu, a obecnie legitymuje się wizą i Kartą Polaka; Karta Polaka uprawnia do wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej bez konieczności posiadania zezwolenia, jednak ustawa o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci oraz przepisy rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 2017 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenie wychowawcze oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach oraz oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego (Dz.U z 2017 r. poz. 1465) – dalej również; rozporządzenie wykonawcze – wymagają posiadania karty pobytu. Organ końcowo stwierdził, że skoro wnioskodawczyni o taką kartę wystąpiła, to gdy ją otrzyma nie będzie konieczności opatrzenia jej adnotacją o dostępie do rynku pracy, który wynika z uprawnień Karty Polaka. W piśmie tym organ poinformował również wnioskodawczynię, że nadal obowiązuje wezwanie z dnia 26 września 2017 r., w którym strona została zobowiązana, w terminie 14 dni od daty doręczenia wezwania pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia, do dostarczenia kserokopii karty pobytu.

W dniu 5 grudnia 2017 r. do organu wpłynęło pismo pełnomocnika strony z dnia 30 listopada 2017 r. (data nadania pocztowego), podtrzymujące stanowisko w sprawie.

Następnie pełnomocnik strony wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. (dalej również: Kolegium) ponaglenie z dnia 28 grudnia 2017 r. (data nadania pocztowego), które skutkowało wydaniem przez Kolegium postanowienia z dnia [...] stycznia 2017 r. znak [...] stwierdzającego, że organ I instancji dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Organ wyższego stopnia zobowiązał Prezydenta [...] do załatwienia sprawy w terminie do 15 lutego 2018 r., stwierdzając, że w przypadku uznania, iż zachodzi przesłanka do pozostawienia wniosku bez rozpoznania, organ I instancji powinien skierować do strony pismo informujące o pozostawieniu jej wniosku bez rozpoznania.

Wykonując wskazania zawarte w postanowieniu, organ l instancji w piśmie z dnia 31 stycznia 2018 r. znak [...] (doręczonym stronie w dniu 14 lutego 2018 r.), zawiadomił skarżącą o pozostawieniu bez rozpatrzenia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego.

W uzasadnieniu, wskazując na treść art. 19 ust. 1 ustawy o pomocy państwa wychowywaniu dzieci, organ stwierdził, że zainteresowana "nie dostarczyła w ustawowym terminie dokumentów stanowiących podstawę do uzyskania uprawnień do otrzymania świadczenia wychowawczego".

W dniu 20 marca 2018 r. wnioskodawczyni, działając za pośrednictwem pełnomocnika procesowego, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Prezydenta Miasta ([...]) w przedmiocie załatwienia sprawy znak [...] w sposób zgodny z przepisami prawa, w terminie określonym w art. 21 ust. 5 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz.U. z 2017 r., poz. 1851, z późn. zm.), stanowiącą rażące naruszenie prawa.

W zarzutach pełnomocnik wskazał na naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d. ustawy pomocowej, poprzez uznanie, że skarżącej nie przysługuje prawo do świadczenia wychowawczego, pomimo faktu, iż w dniu złożenia wniosku o jego przyznanie (tj. 26 września 2017 r.), posiadała ona Kartę Polaka oraz wizę, a w dniu 18 października 2017 r. otrzymała odcisk stempla umieszczony w jej paszporcie nr [...] przez Wojewodę [...] i uprawniający ją do legalnego pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, co oznacza na podstawie przepisów wyżej wskazanej ustawy, a także ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. z 2017 r., poz. 1065, z późn. zm.) oraz ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2017 r., poz. 2206, z późn. zm.), że jest uprawniona do świadczenia wychowawczego od dnia 1 października 2017 r. do dnia 30 września 2018 r.;

b) art. 21 ust. 5 ustawy pomocowej, poprzez nieustalenie prawa do świadczenia wychowawczego oraz niewypłacenie tego świadczenia do dnia 30 listopada 2017 r., pomimo że skarżąca miała prawo do tego świadczenia i złożyła wniosek o jego ustalenie w dniu 26 września 2017 r.;

c) § 5 pkt 2 i 3 rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 2017 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczenia wychowawczego oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1465, z późn. zm.) w zw. z art. 13 ust. 22 ustawy pomocowej, poprzez uznanie, że w treści § 5 pkt 2 rozporządzenia wykonawczego ustawodawca wprost wskazał, że w celu przyznania prawa do świadczenia wychowawczego konieczne jest przedłożenie przez wnioskodawcę karty pobytu, podczas gdy na mocy § 5 pkt 3 tego rozporządzenia przepisów ustawy pomocowej, odpowiedzi na interpelację nr 4559 oraz wykładni systemowej, celowościowej i funkcjonalnej przepisów powołanej ustawy, a także poglądów doktryny i judykatury, organy administracji publicznej zobowiązane są ustalać prawo do świadczenia wychowawczego na rzecz wnioskodawcy – cudzoziemca również na podstawie innych dokumentów uprawniających cudzoziemca do pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, które uprawniają do wykonywania pracy, tj. również na podstawie Karty Polaka oraz wizy lub odcisku stempla umieszczonego w paszporcie na podstawie art. 206 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2017 r., poz. 2206, z późn. zm.);

2. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 19 ust. 2 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, poprzez wezwanie skarżącej do uzupełnienia złożonego przez nią wniosku w zakresie przedłożenia karty pobytu, pomimo faktu, że organ administracji publicznej był zobowiązany do wydania decyzji przyznającej skarżącej prawo do świadczenia wychowawczego na podstawie dokumentów przedłożonych przez skarżącą, tj. Karty Polaka oraz wizy, co oznacza, że nie był uprawniony do wystosowania wezwania, opierając się na art. 19 ust. 2 tej ustawy;

b) art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 28 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, poprzez działanie poza granicami prawa w postaci nieprzyznania skarżącej prawa do świadczenia wychowawczego, pomimo faktu, że posiadała one wszelkie wymagane prawem dokumenty w celu ustalenia, że przysługuje jej prawo do świadczenia wychowawczego.

Tak sformułowane zarzuty zostały rozwinięte w uzasadnieniu skargi, w którym pełnomocnik starał się wykazać za pomocą interpretacji powołanych przepisów – przede wszystkim art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d ustawy pomocowej i § 5 pkt 3 rozporządzenia wykonawczego, że zainteresowana ma prawo do uzyskania przedmiotowego świadczenia wychowawczego, a przedstawione przez nią dokumenty stanowiły po temu wystarczającą podstawę, i to również od dnia [...] listopada 2017 r. (data utraty ważności wizy nr [...]). W szczególności pełnomocnik podniósł, że treść § 5 rozporządzenia wyraźnie wskazuje, że Prezydent Miasta całkowicie bezzasadnie żądał od skarżącej przedłożenia karty pobytu na podstawie § 5 pkt 2, bowiem na podstawie tego przepisu kartę pobytu są zobowiązani dostarczyć jedynie cudzoziemcy, którzy przebywają na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie zezwolenia na pobyt czasowy. Podkreślił, że skarżąca w dniu złożenia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego nie przebywała w Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie zezwolenia na pobyt czasowy, lecz na podstawie wydanej jej Karty Polaka oraz wizy, zaś § 5 rozporządzenia zobowiązuje organ administracji publicznej do przyznawania świadczenia wychowawczego cudzoziemcom m.in. na podstawie innych dokumentów, które uprawniają cudzoziemca do pobytu i wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Pełnomocnik wyjaśnił, że ustawodawca w przedmiotowym rozporządzeniu wskazał następujące rodzaje dokumentów, które mają na celu potwierdzenie legalności pobytu i cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i posiadanie przez niego uprawnienia do wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej: 1) kartę pobytu – w przypadku cudzoziemca przebywającego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie zezwolenia na pobyt czasowy udzielonego w związku z okolicznościami, o których mowa w art. 127 ustawy o cudzoziemcach (§ 5 pkt 2 rozporządzenia); 2) kartę pobytu i decyzję o udzieleniu cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (§ 5 pkt 3 rozporządzenia); 3) inne dokumenty, które uprawniają cudzoziemca do pobytu i wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (§ 5 pkt 3 rozporządzenia). Idąc dalej, pełnomocnik "z całą pewnością" stwierdził, że do dokumentów wymienionych w § 5 pkt 3 rozporządzenia zaliczają się również Karta Polaka, która uprawnia cudzoziemca do wykonywania pracy, a także paszport, w którym został umieszczony odcisk stempla, mający na celu potwierdzić legalność pobytu cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, a w następnej kolejności zezwolenie na pobyt stały na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, które zostanie wydane skarżącej po rozpoznaniu jej wniosku przez Wojewodę [...]. Zdaniem pełnomocnika oznacza to, że Prezydent Miasta winien wydać decyzję ustalającą prawo skarżącej do świadczenia wychowawczego od dnia 1 października 2017 r. do dnia 30 września 2018 r., również na podstawie stanu faktycznego istniejącego po dniu 27 listopada 2017 r. (tj. po dniu, w którym wiza wydana na rzecz skarżącej utraciła ważność).

Pełnomocnik wnioskodawczyni wniósł o:

1. stwierdzenie, że Prezydent Miasta dopuścił się bezczynności w sprawie znak [...] z rażącym naruszeniem prawa, a w związku z tym orzeczenie na podstawie art. 149 § 1b Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.), że skarżącej przysługuje prawo do świadczenia wychowawczego od dnia 1 października 2017 r. do dnia 30 września 2018 r. oraz zobowiązanie Prezydenta [...] do wypłaty przysługującego skarżącej od dnia 1 października 2017 r. do dnia 30 września 2018 r. świadczenia wychowawczego w przepisanych ustawą terminach;

2. ewentualnie stwierdzenie, że Prezydent Miasta dopuścił się bezczynności w tej sprawie z rażącym naruszeniem prawa, a w związku z tym zobowiązanie organu na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. do wydania decyzji ustalającej, że skarżącej przysługuje prawo do świadczenia wychowawczego od dnia 1 października 2017 r. do dnia 30 września 2018 r. oraz wypłaty przysługującego skarżącej od dnia 1 października 2017 r. do dnia 30 września 2018 r. świadczenia wychowawczego w przewidzianych ustawą terminach.

Ponadto pełnomocnik strony wniósł o zasądzenie od Prezydenta Miasta kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, jak również zobowiązanie organu do przedłożenia dokumentów obejmujących akta sprawy znak [...] i przeprowadzenie dowodów z tych dokumentów.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta ([...]), przekazując jednocześnie akta postępowania, wniósł o oddalenie skargi. Prezydent Miasta przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania i podtrzymując stanowisko wyrażone w piśmie z dnia 31 stycznia 2018 r., wyjaśnił m.in., że w świetle art. 1 ust. 2 i 3 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2017 r. oraz w myśl § 5 pkt 3 rozporządzenia wykonawczego do wniosku cudzoziemca o przyznanie świadczenia wychowawczego należało dołączyć konkretne dokumenty w postaci karty pobytu lub odpowiednio decyzji o udzieleniu cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej lub inny dokument uprawniający cudzoziemca do pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, który uprawnia do wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej w okresie realizacji tego świadczenia, a nie jakiekolwiek dokumenty.

W tym kontekście organ podniósł, że w niniejszej sprawie zainteresowana, składając w dniu 26 września 2017 r. wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na rzecz drugiego dziecka, dysponowała Kartą Polaka, a więc dokumentem potwierdzającym przynależność do narodu polskiego oraz wizą, która była ważna do 27 listopada 2017 r., zaś celem wydania wizy były "odwiedziny u rodziny lub przyjaciół", wobec czego w piśmie z dnia 16 listopada 2017 r. wezwano stronę do przedłożenia karty pobytu, bez konieczności posiadania adnotacji o dostępie do rynku pracy, ponieważ ten wynika z uprawnień Karty Polaka, jednak skarżąca nie przedłożyła organowi wskazanej w wezwaniu karty pobytu. Stwierdził również, że "wykonując wskazania zawarte w postanowieniu [Kolegium] organ l instancji pismem z dnia 31 stycznia 2018 r. zawiadomił stronę o pozostawieniu bez rozpatrzenia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego".

Ponadto Prezydent Miasta wyjaśnił, że w dniu 13 marca 2018 r. wpłynął wniosek skarżącej o ustalenie prawa do świadczenie wychowawczego na rzecz jej dzieci, do którego strona dołączyła m.in. decyzję Wojewody [...] z dnia 21 lutego 2018 r. udzielającą jej zezwolenia na pobyt stały na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, a w oświadczeniu z dnia 4 kwietnia 2018 r. strona wyjaśniła, że termin odbioru wydruku karty pobytu został wyznaczony na dzień 27 kwietnia 2018 r. i w takim stanie sprawy organ w dniu 12 kwietnia 2018 r. wydał decyzję przyznającą świadczenie wychowawcze na rzecz dwójki dzieci wnioskodawczyni na okres od 1 marca 2018 r. do 30 września 2018 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga jest zasadna.

Na wstępie rozważań prawnych należy wyjaśnić, że instytucja skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302, z późn. zm. – dalej: p.p.s.a.) służy ochronie strony postępowania przez doprowadzenie do wydania przez organ rozstrzygnięcia w sprawie lub też służy zapobieżeniu nieuzasadnionemu przedłużaniu prowadzenia postępowania. Stosownie bowiem do art. 149 § 1 p.p.s.a. (w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r.) sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 (albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a), zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo dokonania czynności (pkt 1) lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2), a także stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Z kolei art. 149 § 1b powołanej ustawy przewiduje, że w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, sąd może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a., w przypadku, o którym mowa w § 1, sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

Aktualnie obowiązujący art. 53 § 2b p.p.s.a. stanowi, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Wyczerpanie przysługującego stronie środka zaskarżenia w trybie przewidzianym w art. 37 § 1 k.p.a. przez jego wniesienie (do właściwego organu) stanowi warunek dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ (art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a). Warunek ten będzie spełniony niezależnie od stanowiska zajętego przez właściwy organ, do którego skierowano ponaglenie. Wobec tego nie ma żadnego znaczenia, jaki okres upłynął pomiędzy złożeniem ponaglenia a wniesieniem skargi do sądu administracyjnego, gdyż w odniesieniu do tych skarg takiego wymogu nie przewidują przepisy normujące postępowanie sądowoadministracyjne. Jak już wspomniano, warunkiem tym jest samo wniesienie środka zaskarżenia w trybie art. 37 § 1 k.p.a. (por. postanowienie NSA z dnia 8 listopada 2013 r. sygn. akt II OSK 2655/13, dostępne jw.). Innymi słowy, tego rodzaju skarga może być wniesiona do sądu w każdym czasie, po uprzednim wniesieniu ponaglenia do organu wyższego stopnia (por. stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 7 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 2367/15, dostępnym w Internecie pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Reasumując tę część rozważań, stwierdzić należy, że w przedmiotowej sprawie skarga została wniesiona z zachowaniem wymogów formalnych, o których mowa w art. 52 § 1 i 2 oraz art. 53 § 2b p.p.s.a., skoro skarżąca przed wniesieniem skargi w niniejszej sprawie skierowała do organu wyższego stopnia względem Prezydenta Miasta, tj. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. (będącego w tym wypadku zarazem organem II instancji w postępowaniu odwoławczym), ponaglenie z dnia 28 grudnia 2017 r.

Przechodząc zaś do merytorycznych rozważań, Sąd wyjaśnia, że pojęcie "bezczynności" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 i 9 oraz art. 149 p.p.s.a. sprowadza się obecnie do badania kwestii ewentualnego naruszenia "terminowości" działania organów administracyjnych – niezałatwienia sprawy w terminie (por. stanowisko orzecznictwa i doktryny przedstawione w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 19 kwietnia 2017 r. sygn. akt IV SAB/Po 14/17, dostępnym jw.), czyli niewydania w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Z kolei pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 44; J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2015, art. 3, Nb 69), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski [w]: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2013, art. 37, Nb 4).

Przepis art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257, z późn. zm.) stanowi, że jeżeli podanie nie spełnia innych (niż wskazanie adresu) wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania.

Z kolei przepis art. 19 ust. 2 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, stanowiący lex specialis względem art. 64 § 2 k.p.a., przewiduje, że w przypadku gdy osoba złoży wniosek bez wymaganych dokumentów podmiot realizujący świadczenie wychowawcze przyjmuje wniosek i wyznacza termin nie krótszy niż 14 dni i nie dłuższy niż 30 dni na uzupełnienie brakujących dokumentów. Niezastosowanie się do wezwania skutkuje pozostawieniem wniosku bez rozpatrzenia. Skutek niewykonania wezwania jest zatem w swej istocie tożsamy z tym, o którym mowa w art. 64 § 2 k.p.a., i dlatego w dalszej części uzasadnienia Sąd będzie przedstawiał rozważania dotyczące jednego lub drugiego z powołanych przepisów.

Ponieważ pozostawienie podania bez rozpoznania w trybie art. 64 § 2 k.p.a. –czy odpowiednio pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia w trybie art. 19 ust. 1 lub 2 ustawy pomocowej, nie podlega zaskarżeniu, kontrola tego aktu następuje w ramach skargi na bezczynność organu. Jak zgodnie przyjmuje się w orzecznictwie, nieuzasadnione pozostawienie podania bez rozpoznania jest nierozpoznaniem sprawy w terminie. Stronie, która zarzuca organowi administracji publicznej bezczynność polegającą na zaniechaniu wszczęcia jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego na podstawie wniesionego przez nią podania (żądania), przysługuje – na zasadach ogólnych – skarga do sądu administracyjnego (por. uchwała składu siedmiu 7 sędziów NSA z dnia 3 września 2013 r. sygn. akt I OPS 2/13 oraz stanowisko NSA wyrażone w wyroku z dnia 26 marca 2018 r. sygn. akt II OSK 3346/17, dostępnym jw.).

Pozostawienie podania bez rozpoznania jest możliwe wówczas, gdy wnoszący je w ogóle nie usunął wskazanego braku formalnego lub usunął go, ale niezgodnie z wymaganiami precyzyjnie określonymi w wezwaniu (por. wyroki NSA z dnia 11 marca 2011 r. sygn. akt II GSK 337/10; z dnia 22 lutego 2012 r. sygn. akt II GSK 3/11 – orzeczenia dostępne jw.). Co więcej, w przypadku gdy strona usunęła brak formalny po terminie określonym w art. 64 § 2 k.p.a., lecz przed wysłaniem przez organ administracji publicznej zawiadomienia o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania, stosowanie powołanego przepisu nie jest dopuszczalne. Innymi słowy, usunięcie przez stronę braku formalnego podania po upływie wyznaczonego w tym celu terminu, a przed wystosowaniem przez organ zawiadomienia o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania nie wywołuje negatywnego skutku procesowego, o którym mowa w przepisie art. 64 § 2 in fine, w postaci pozostawienia podania bez rozpoznania. W konsekwencji, organ prowadzący postępowanie, który pozostawia podanie bez rozpoznania z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa, mimo że nie zaistniały przesłanki wskazane w art. 64 § 2 k.p.a., pozostaje w bezczynności (por. np. wyrok NSA z dnia 11 lutego 2014 r. sygn. akt II GSK 2427/13, dostępny jw.).

Kluczowe w niniejszej sprawie jest zatem rozstrzygnięcie, czy organ prawidłowo postąpił – a w związku z tym nie pozostawał w stanie bezczynności – nie załatwiając merytorycznie wniosku cudzoziemca (legitymującego się Kartą Polaka) o przyznanie świadczenia wychowawczego na drugie dziecko. To zaś uzależniane jest od oceny, czy skierowane do skarżącej wezwanie z dnia 26 września 2017 r., zmodyfikowane w piśmie z dnia 16 listopada 2017 r., było uzasadnione w okolicznościach przedmiotowej sprawy oraz czy reakcja skarżącej na wezwanie do uzupełnienia wniosku o wskazany dokument pozwala na proste przypisanie jej niezastosowania się do wezwania o uzupełnienie wymaganych dokumentów.

Pomiędzy stronami nie ma sporu co do tego, że sytuacja wnioskodawczyni powinna być rozpatrywana na płaszczyźnie spełnienia przesłanek do uzyskania świadczenia wychowawczego na podstawie tych przesłanek, o których mowa w art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d. ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Przepis ten (w brzmieniu obowiązującym w dacie złożenia wniosku) przewidywał, że prawo do świadczenia wychowawczego przysługuje cudzoziemcom posiadającym kartę pobytu z adnotacją "dostęp do rynku pracy", jeżeli zamieszkują z członkami rodzin na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, z wyłączeniem obywateli państw trzecich, którzy uzyskali zezwolenie na pracę na terytorium państwa członkowskiego na okres nieprzekraczający sześciu miesięcy, obywateli państw trzecich przyjętych w celu podjęcia studiów lub pracy sezonowej oraz obywateli państw trzecich, którzy mają prawo do wykonywania pracy na podstawie wizy.

Ponadto ustawa o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci w art. 1 ust. 3 stanowi, że prawo do świadczenia wychowawczego przysługuje osobom, o których mowa w ust. 2, jeżeli zamieszkują na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres, w jakim mają otrzymywać świadczenie wychowawcze, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy międzynarodowe o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej.

Z kolei rozporządzenie wykonawcze do powołanej ustawy, wydane na podstawie art. 13 ust. 22 tej ustawy, w § 5 przewiduje, że ustalając prawo do świadczenia wychowawczego, poza informacjami wskazanymi w § 2-4, uwzględnia się również odpowiednio:

pkt 2: kartę pobytu – w przypadku cudzoziemca przebywającego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie zezwolenia na pobyt czasowy udzielonego w związku z okolicznościami, o których mowa w art. 127 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach;

pkt 3: kartę pobytu i decyzję o udzieleniu cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej lub inny dokument uprawniający cudzoziemca do pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, który uprawnia do wykonywania pracy.

Przepis art. 21 ust. 5 omawianej ustawy przewiduje, że w przypadku gdy osoba ubiegająca się o świadczenie wychowawcze na kolejny okres złoży wniosek wraz z wymaganymi dokumentami w okresie od dnia 1 września do dnia 30 września danego roku, ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego oraz wypłata przysługującego świadczenia wychowawczego następuje do dnia 30 listopada tego roku.

Prezydent Miasta początkowo w piśmie z dnia 26 września 2017 r. na podstawie art. 19 ust. 2 ustawy pomocowej wezwał T. C. do uzupełnienia wniosku o przyznanie świadczenia wychowawczego na drugie dziecko poprzez przedłożenie – w terminie 14 dni od daty doręczenia wezwania i pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania – "kserokopii karty pobytu - z adnotacją dostęp do rynku pracy". Następnie, po zapoznaniu się ze stanowiskiem pełnomocnika skarżącej, przedstawionym w piśmie z dnia 27 września 2017 r., organ w piśmie z dnia 16 listopada 2017 r., wskazującym na częściowe uwzględnienie argumentacji wniosku, stwierdził, że strona legitymuje się wizą i Kartą Polska, jednak przepis "§ 5 pkt 2" rozporządzenia wykonawczego "wymaga wprost posiadania karty pobytu". Wobec tego organ stwierdził, że wnioskodawczyni, która wystąpiła o wydanie karty pobytu, "jeśli ją otrzyma nie będzie konieczności adnotacji o dostępie do rynku pracy, bo ten wynika z uprawnień Karty Polaka". Zarazem organ podtrzymał swoje stanowisko co do obowiązywania wezwania z dnia 26 września 2017 r. wzywającego do "dostarczenia kserokopii karty pobytu".

Pełnomocnik skarżącej – co wynika z łącznie czytanych pism z dnia 27 września 2017 r., jak i z dnia 30 listopada 2017 r., a także z ponaglenia z dnia 22 grudnia 2017 r., uznaje, że brak było podstaw do uzupełnienia wniosku z dnia 26 września 2017 r. poprzez wezwanie strony do przedłożenia karty pobytu, gdyż "[wiza] w związku z posiadaniem ważnej Kartą Polaka uprawnia stronę do wykonywania pracy na terenie Rzeczypospolitej Polskiej (...), a zatem przysługuje jej prawo do świadczenia wychowawczego" (takie sformułowanie zostało zawarte w piśmie z dnia 30 listopada 2017 r.). Pełnomocnik w piśmie z dnia 30 listopada 2017 r. zakwestionował również prawidłowość powołania w piśmie organu z dnia 16 listopada 2017 r. przepisu § 5 pkt 2 rozporządzenia wykonawczego, który ma zastosowania do wnioskodawczyni i w przedmiotowej sprawie powinien znaleźć zastosowanie przepis § 5 pkt 3 tego rozporządzenia, który "określa uprawnienia organów przyznających świadczenia wychowawcze do żądania przedłożenia odpowiednich dokumentów w sytuacji, w której cudzoziemiec przebywa na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz wykonuje pracę na postawie uprawniających go do tego dokumentów, jednakże innych niż karta pobytu i decyzja o udzieleniu cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Z całokształtu pism strony skarżącej wynika zatem, że w jej przypadku "przyznanie prawa do świadczenia wychowawczego powinno nastąpić wyłącznie na podstawie Karty Polaka oraz wizy", czyli "wyłącznie na podstawie przedłożonych przez stronę dokumentów" (tak w ponagleniu z dnia 22 grudnia 2017 r.).

Zdaniem tutejszego Sądu, w sytuacji gdy organ wezwał osobę ubiegającą się o przyznanie świadczenia wychowawczego do uzupełnienia określonych dokumentów na podstawie art. 19 ust. 2 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci – pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia, zaś strona konsekwentnie twierdzi, że spełniła określone przesłanki do uzyskania świadczenia wychowawczego, gdyż przedstawione przez nią dokumenty stanowią po temu wystarczającą podstawę i znajdują swoje oparcie w brzmieniu przepisów art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d ustawy pomocowej oraz § 5 pkt 3 rozporządzenia wykonawczego do tej ustawy, to organ nie był uprawniony do zastosowania sankcji z art. 19 ust. 2 zd. drugie ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci.

W przedmiotowej sprawie zachodzi pomiędzy organem i skarżącą przede wszystkim spór prawny co do tego, jak powinien być interpretowany przepis art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d powołanej ustawy w kontekście przepisu § 5 pkt 3 rozporządzenia wykonawczego. Organ w odpowiedzi na skargę również odniósł się do tego przepisu, odmiennie niż w piśmie z dnia 16 listopada 2017 r., kiedy to sytuację skarżącej rozpatrywał na płaszczyźnie przepisu § 5 pkt 2 tego rozporządzenia. Strona skarżąca konsekwentnie twierdzi, że jej wniosek był kompletny, wystarczający dla rozstrzygnięcia sprawy, które to stanowisko wyraziła w odpowiedzi na wezwanie z dnia 26 września 2017 r. do uzupełnienia wniosku o "kserokopię karty pobytu - z adnotacją o dostępie do rynku pracy", z którego to wezwania organ częściowo się wycofał w piśmie z dnia 16 listopada 2017 r. w odniesieniu do wymogu "adnotacji o dostępie do rynku pracy". Zdaniem strony nie było podstaw do nałożenia na nią takiego obowiązku, gdyż posiadane przez nią dokumenty w postaci Karty Polaka i wizy pobytowej [uwierzytelnione przez pełnomocnika skarżącej kopie tych dokumentów znajdują się w aktach sprawy] są wystarczające dla rozstrzygnięcia o przyznaniu jej przedmiotowego świadczenia. Ponadto w skardze przedstawiono także argumenty przemawiające za tym, że strona ma prawo do świadczenia rodzinnego również w okresie po upływie ważności wizy, a to z uwagi na złożenie wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt stały na terytoriom Polski.

Sąd takiego sporu, działając w granicach niniejszej sprawy sądowoadministracyjnej dotyczącej bezczynności organu, rozstrzygnąć nie może. Rozważenie sytuacji faktycznej i prawnej strony skarżącej powinno nastąpić w drodze wydania merytorycznej decyzji, która rozstrzygałaby co do istoty o prawach strony zgodnie z zasadą określoną w art. 104 k.p.a. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się jednoznacznie, że wezwanie wystosowane w trybie art. 64 § 2 k.p.a. powinno służyć wyłącznie usunięciu braków formalnych pisma, wynikających ze ściśle określonych przepisów prawa określających te wymogi. W powyższym przepisie chodzi zatem o uzupełnienie braków formalnych podania, wynikających z braku w nim elementów wymaganych przepisami prawa. Organ administracji nie może wykorzystać trybu określonego w tym przepisie do merytorycznej oceny złożonego podania oraz jego załączników (por. wyrok NSA z dnia 23 stycznia 1996 r. sygn. II SA 1473/94, publ. ONSA 1997/3/114 oraz wyrok WSA w Szczecinie z dnia 1 lutego 2018 r. sygn. akt II SAB/Sz 164/17 – orzeczenia dostępne jw.). Zatem tylko wtedy, gdy przepis prawa ustanawia wprost określone wymogi co do składanego podania, organ może żądać ich spełnienia i uzupełnienia pisma (podania) o brakujące elementy. Żądając usunięcia określonych braków formalnych pisma (podania), należy jednoznacznie wskazać te braki, określając jednocześnie podstawę prawną owych wymogów formalnych pisma (podania).

Tymczasem w niniejszej sprawie organ I instancji dwukrotnie zmieniał swoje stanowisko względem wezwania z dnia 26 września 2017 r. Najpierw co do wymogu umieszczenia na karcie pobytu adnotacji o dostępie do rynku pracy, rezygnując z takiego żądania względem strony, a zarazem podtrzymując w piśmie z dnia 16 listopada 2017 r. zobowiązanie do dostarczenia kopii karty pobytu. Wszystko to czynił w warunkach, w których w pierwszym piśmie (z dnia 26 września 2017 r.) nie wskazał konkretnego przepisu, z którego wywodziłby obowiązek dostarczenia rzeczonej karty pobytu. Natomiast w kolejnym piśmie (z dnia 16 listopada 2017 r.) powołał się na przepis § 5 pkt 2 rozporządzenia wykonawczego, by ostatecznie w odpowiedzi na skargę w istocie przyznać, że w tym wypadku zastosowanie znajduje przepis § 5 pkt 3 tego rozporządzenia, zatem ten przepis, który był wskazywany przez stronę w toku postępowania, a z którego wyprowadza ona wniosek, że w jej przypadku nie zachodziła podstawa do żądania przedłożenia karty pobytu, gdyż wystarczające było legitymowanie się innymi dokumentami, tj. ważną Kartą Polaka i wizą pobytową. Dodać ubocznie należy, że w piśmie z dnia 31 stycznia 2018 r. zawiadamiającym o pozostawieniu wniosku strony z dnia 26 września 2017 r. bez rozpoznania – wydanym w warunkach uznania przez organ wyższego stopnia zasadności ponaglenia w przedmiotowej sprawie – organ I instancji powołał inny przepis niż w wezwaniu z dnia 26 września 2017 r.; pierwotnie wskazał na przepis art. 19 ust. 2 ustawy pomocowej, zaś następnie 19 ust. 1 tej ustawy.

W konsekwencji jeszcze raz należy przywołać przepis § 5 pkt 3 rozporządzenia wykonawczego, który stanowi, że organ, ustalając prawo do świadczenia wychowawczego, uwzględnia również odpowiednio kartę pobytu i decyzję o udzieleniu cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej lub inny dokument uprawniający cudzoziemca do pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, który uprawnia do wykonywania pracy.

Przywołany przepis – który według ostatecznych stanowisk stron postępowania powinien znaleźć zastosowanie do sytuacji skarżącej – przewiduje przy ustalaniu prawa do świadczenia wychowawczego możliwość nie tylko uwzględnienia karty pobytu lub decyzji zezwalającej na pobyt na terytorium Polski, ale również innego dokumentu uprawniającego cudzoziemca do pobytu na terytorium Polski, który uprawnia do wykonywania pracy. W takiej sytuacji ocena, czy posiadana przez skarżącą Karata Polaka oraz wiza stanowią dokumenty, o których mowa w § 5 pkt 3 rozporządzenia wykonawczego, które mogą stanowić podstawę do przyznania cudzoziemcowi świadczenia wychowawczego na podstawie art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, powinna nastąpić na płaszczyźnie merytorycznej i zostać uzewnętrzniona w decyzji wydanej na podstawie art. 104 k.p.a.

Wszystko to wskazuje zatem na pozostawanie Prezydenta [...] w bezczynności względem rozpatrzenia wniosku skarżącej z dnia 26 września 2017 r. o przyznanie świadczenia wychowawczego, skoro organ pomimo upływu terminów, o których mowa w art. 35 oraz art. 21 ust. 5 ustawy pomocowej, nie rozstrzygnął sprawy co do jej istoty, poprzestając na niezasadnym pozostawieniu podania skarżącej bez rozpatrzenia (pismo z dnia 31 stycznia 2018 r. zostało przy tym wydane już w warunkach wcześniej stwierdzonej bezczynności przez organ wyższego stopnia).

W tak kształtujących się okolicznościach sprawy zaszły podstawy do uwzględnienia skargi i zarzucenia organowi, że nie dochował należytej staranności i dbałości o merytoryczne załatwienie sprawy w rozsądnym terminie. Uzasadniało to na dzień rozstrzygania sprawy, tj. 9 sierpnia 2018 r., przypisanie organowi stanu bezczynności w przedmiocie rozpatrzenia wniosku T. C. z dnia 26 września 2017 r. Wobec tego Sąd w punkcie I sentencji na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał Prezydenta [...] do załatwienia – co oczywiste w drodze rozstrzygnięcia merytorycznego – wniosku skarżącej z dnia 26 września 2017 r. w terminie 14 dni od daty otrzymania prawomocnego wyroku (skutek z art. 286 § 2 p.p.s.a.).

Ustalony przez Sąd termin załatwienia sprawy koresponduje z zasadą szybkości postępowania wyrażoną w art. 12 k.p.a., a także uwzględnia fakt, że w sytuacji faktycznego zgromadzenia całości lub istotnej części materiału dowodowego nie ma powodu do wyznaczenia organowi maksymalnego terminu, o którym mowa w art. 35 § 3 k.p.a., tj. dwóch miesięcy, czy nawet jednego miesiąca, skoro postępowanie wyjaśniające w swej istocie zostało w znacznej części przeprowadzone. Termin 14 dni będzie w tym wypadku wystarczający do końcowego załatwienia sprawy w pierwszej instancji, a zarazem realny w dotrzymaniu.

Odpowiedniego ujęcia procesowego wymagało również samo przypisanie organowi stanu bezczynności w przedmiotowej sprawie (co do jej rozstrzygnięcia w postępowaniu rozpoznawczym), co wynika z przepisów art. 149 § 1 pkt 3 i art. 149 § 1a p.p.s.a. Wobec powyższego Sąd w punkcie II sentencji na podstawie powołanych przepisów stwierdził, że Prezydent Miasta dopuścił się bezczynności, która nie miała cech rażącego naruszenia prawa. Przyjęta przez Sąd konwencja językowa, w kontekście rozstrzygnięcia zawartego w punkcie I sentencji nie wymagała odrębnego orzeczenia o dopuszczeniu się przez organ bezczynności i orzeczenia o charakterze stwierdzonej bezczynności.

Omawiając tę ostatnią kwestię, w pierwszej kolejności wskazać należy, że na gruncie procedury sądowoadministracyjnej pojęcie rażącego naruszenia prawa nie zostało ustawowo zdefiniowane. W art. 149 § 1a p.p.s.a. brak jest katalogu przesłanek, których wystąpienie zobowiązywałoby sąd do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa w odniesieniu do bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ administracji. Definicji legalnej tego pojęcia nie zawiera również Kodeks postępowania administracyjnego, jednakże w literaturze przedmiotu oraz orzecznictwie sądów administracyjnych, ukształtowanym na tle art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., utrwalony jest pogląd, że rażące naruszenie prawa, będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji, stanowi kwalifikowaną postać naruszenia prawa i przejawia się w oczywistej sprzeczności między treścią decyzji a treścią przepisu, widocznej poprzez proste zestawienie ich ze sobą, przy czym charakter naruszenia prawa powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (por. np. wyroki NSA z dnia 26 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 1859/11 oraz z dnia 12 stycznia 2016 r. sygn. akt II OSK 1098/14 – orzeczenia dostępne jw.). Z powyższego wynika, że nie każde naruszenie prawa – nawet oczywiste – ma charakter rażący, rozstrzygające znaczenie ma bowiem rodzaj naruszenia i jego skutki, niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności (por. wyrok NSA z dnia 13 września 2017 r. sygn. akt I OSK 42/17, dostępny jw. – i powołane tam stanowisko piśmiennictwa).

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w odniesieniu do przypadków bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ, wskazuje się na to, że rażące naruszenie prawa, jako kwalifikowana postać jego naruszenia, powinno być interpretowane ściśle. Stwierdzenie przez sąd rażącego naruszenia prawa przy bezczynności lub przewlekłym prowadzeniu postępowania przez organ wymaga zaistnienia szczególnych okoliczności, które należy rozpatrywać indywidualnie, w kontekście stanu faktycznego danej sprawy. Fakt przekroczenia ustawowych terminów załatwiania spraw nie jest co do zasady sam w sobie taką szczególną okolicznością. W konsekwencji stan bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, chociaż niewątpliwie stanowi naruszenie prawa, nie przesądza jeszcze o rażącym charakterze takiego naruszenia, skoro sam czas trwania bezczynności organu w orzecznictwie sądów administracyjnych nie jest uznawany za wystarczającą przesłankę stwierdzenia rażącego naruszenia prawa (por. m.in.: wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 468/13; wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2016 r. sygn. akt I OSK 86/16; wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2017 r sygn. akt I OSK 2331/16 – orzeczenia dostępne jw.).

Idąc dalej, należy wyjaśnić, że sąd stwierdza rażące naruszenie prawa, gdy wystąpią szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie takiego stanowiska. W tym kontekście termin "rażące" oznacza działanie bezspornie ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym powinna być zaś dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy rozpatrywanej indywidualnie, zwykle wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Nie jest też możliwe przesądzenie z góry o tym, że dana kategoria naruszeń przybiera postać kwalifikowaną (por. wyroki NSA z dnia 30 stycznia 2014 r. sygn. akt I OSK 2563/13, z dnia 17 listopada 2015 r. sygn. akt II OSK 652/15 – orzeczenia dostępne jw.). Uprawnienie sądu do oceny rażącego charakteru bezczynności organu administracji realizuje się przez możliwość zbadania ewentualnych okoliczności szczególnych, wyróżniających kwalifikowany typ bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (por. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2016 r. sygn. I OSK 86/16, dostępny jw.).

Trzeba również podkreślić, że sądy administracyjne mają obowiązek roztropnego kwalifikowania bezczynności czy przewlekłości jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wynikający z konsekwencji takiej kwalifikacji (por. wyrok NSA z dnia 8 marca 2017 r. sygn. akt I OSK 1925/16, dostępny jw.). Wobec tego proste odwołanie się do brzmienia przepisu art. 12 k.p.a. ustanawiającego zasadę sprawnego działania organu administracji publicznej oraz do art. 35 k.p.a. ustanawiającego graniczne terminy załatwiania spraw o różnym stopniu skomplikowania (zawiłości), a nawet zaniechanie obowiązku informacyjnego, o którym mowa w art. 36 k.p.a., nie stanowi jeszcze wystarczających podstaw dla przypisania organowi w przedmiotowej sprawie przewlekłości mającej charakter rażącego naruszenia prawa.

Zdaniem tutejszego Sądu, okoliczności związane z okresem stwierdzonej bezczynności nie wskazywały na rażące zlekceważenie zasad postępowania administracyjnego. W istocie stanowisko organu I instancji wynikało w znacznej mierze z przyjętej przez ten organ wykładni przepisów prawa materialnego, jak również po części uwzględniało argumentację zawartą w postanowieniu Kolegium z dnia 19 stycznia 2018 r. wydaną w przedmiocie bezczynności organu I instancji w sprawie przyznania świadczenia wychowawczego. Innymi słowy, okoliczności sprawy nie wskazywały na tak oczywiste i jaskrawe uchybienia organu, aby można mówić o rażącym naruszeniu prawa. Błędem organu I instancji było zastosowanie instytucji formalnej z art. 19 ust. 2 ustawy pomocowej, podczas gdy przy takiej argumentacji, jaką prezentował organ, metodologicznie poprawne było wydanie decyzji odmawiającej przyznania przedmiotowego świadczenia, której merytoryczna zasadność mogłaby zostać następnie poddana kontroli instancyjnej.

W konsekwencji, skoro stwierdzona po stronie organu bezczynność nie została uznana za mającą charakter rażącego naruszenia prawa, to nie było też zasadne wymierzenie organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 (w tym wypadku z urzędu – brak wniosku strony skarżącej) lub przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6, tj. zastosowanie środków prawnych, o których mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Trzeba również podkreślić, że zastosowanie tych środków przez sąd ma charakter fakultatywny.

Sąd jednocześnie podkreśla, że w sprawie nie zaszły podstawy do zastosowania art. 149 § 1b p.p.s.a. Przepis ten stanowi wyjątek od kasacyjnego charakteru kompetencji judykacyjnych sądów administracyjnych, więc powinien być ścisłe interpretowany. Ponadto wskazany przepis przewiduje uprawnienie dla sądu, nie zaś obowiązek, na co wskazuje posłużenie się przez ustawodawcę wyrazem "może" (tak NSA w wyroku z dnia 2 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 1907/16, dostępnym jw.). Dla jego zastosowania, tj. orzeczenia o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku – i to uzależnionego od uznania sądu – konieczne byłoby łączne występnie obydwu przesłanek powołanych w tym przepisie: musi pozwalać na to charakter sprawy oraz muszą występować niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. O ile sam charakter sprawy mógłby w pewnych warunkach uzasadniać zastosowanie omawianej instytucji (np. gdyby organy merytorycznie odmawiały przyznania przedmiotowego świadczenia w oczywistych warunkach uzasadniających przyznanie świadczenia lub załatwiały sprawę niezasadnie rozstrzygnięciem formalnym, a nie co od istoty), o tyle w sprawie nie można mówić o sytuacji, w której okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego nie budzą uzasadnionych wątpliwości. Trzeba mieć chociażby na uwadze to, że w sprawie zmieniły się okoliczności faktyczne. Posiadana przez skarżącą wiza pobytowa straciła ważność, strona złożyła wniosek o udzielenie pozwolenia na pobyt stały, jak również następnie uzyskała pozytywne rozstrzygnięcie Wojewody [...] w tym zakresie – decyzja z dnia [...] lutego 2018 r. Również kwestie interpretacji przepisów art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci oraz § 5 pkt 3 rozporządzenia wykonawczego do tej ustawy, w szczególności zaś kwestia dopuszczalności przyznania na podstawie tych przepisów świadczenia wychowawczego cudzoziemcowi legitymującemu się Kartą Polaka i wizą pobytową stanowią złożone zagadnienie prawne. Ponadto, jak wyjaśnił organ w odpowiedzi na skargę, z uwagi na wniesienie w dniu 13 marca 2018 r. nowego wniosku przez skarżącą Prezydent Miasta decyzją z dnia 12 kwietnia 2018 r. przyznał stronie świadczenie wychowawcze na rzecz dwójki dzieci wnioskodawczyni na okres od 1 marca 2018 r. do 30 września 2018 r. (okoliczność niezaprzeczona). To zaś wymaga uwzględnienia występujących zależności pomiędzy obydwoma sprawami administracyjnymi oraz zakresami ich rozstrzygnięć. Wobec tego rozstrzygnięcie przez Sąd w przedmiocie stwierdzenia uprawnienia strony do uzyskania świadczenia wychowawczego byłoby w tych warunkach naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, jak również wyjściem poza ustrojowe kompetencje sądu administracyjnego. Dlatego też tutejszy Sąd stwierdził brak przesłanek umożliwiających skorzystanie z uprawnienia przewidzianego w art. 149 § 1b p.p.s.a.

Końcowo Sąd zauważa, że przy rozpatrywaniu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, co wynika z art. 134 § 1 p.p.s.a. Stąd też uwzględnił żądania skargi w takim zakresie, w jakim pozwalały na to sądowi administracyjnemu przepisy prawa oraz okoliczności i charakter sprawy, jak również alternatywny sposób sformułowania wniosków w skardze, który w każdym przypadku zawierał w sobie żądanie stwierdzenia stanu bezczynności po stronie Prezydenta Miasta.

Ponadto Sąd wyjaśnia, że zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny co do zasady wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Wobec powyższego nie było podstaw do odrębnego przeprowadzenia na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. dowodu uzupełniającego z tych akt oraz ze skargi.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie powołanych przepisów, a także na podstawie art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął w punkcie III sentencji na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając wynik sprawy, żądanie skargi oraz wysokość udokumentowanych przez stronę skarżącą kosztów niezbędnych dla obrony jej praw. Na zasądzoną od organu na rzecz skarżącego sumę kosztów postępowania składają się kwota 480 zł z tytułu kosztów wynagrodzenia pełnomocnika oraz 17 zł uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. W zakresie kosztów wynagrodzenia pełnomocnika Sąd zastosował stawkę minimalną określoną w § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265).

Co się zaś tyczy uiszczonego przez stronę wpisu w wysokości 100 zł, Sąd uznał, że są to koszty nienależne, bowiem przedmiotowa sprawa należy do kategorii spraw (w szerokim znaczeniu) z zakresu pomocy i opieki społecznej, o którym mowa w art. 239 § 1 pkt 1 p.p.s.a., podobnie jak sprawy dotyczące świadczeń przyznawanych na podstawie ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 1952, z późn. zm.). Wobec tego nie było podstaw do obciążenia organu obowiązkiem ich zwrotu w ramach zasądzonych kosztów postępowania. W przedmiocie zwrotu nienależnej opłaty sądowej (kosztów sądowych) zostanie wydane odrębne rozstrzygnięcie na podstawie art. 225 p.p.s.a.