Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 207/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-10-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6102 Nabycie mienia Skarbu Państwa z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rozwoju, Pracy i Technologii
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 156  par. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Dariusz Pirogowicz, sędzia WSA Jolanta Dargas (spr.), sędzia WSA Joanna Skiba, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 października 2021 r. sprawy ze skargi Miasta [...] na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] Minister Rozwoju, Pracy i Technologii odmówił stwierdzenia nieważności decyzji.

W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny:

Wojewoda [...], działając na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), decyzją Nr [...] z dnia [...] września 2009 r. stwierdził nabycie, z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r., przez Gminę - Miasto [...], prawa własności nieruchomości położonej w obrębie ewidencyjnym [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, objętej księgą wieczystą nr [...], zajętej pod część ul. [...].

Pismem z dnia 29 stycznia 2013 r. Prezydent [...] wniósł o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji podnosząc, że działka nr [...], na mocy decyzji Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] kwietnia 1971 r. znak [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. stanowiła własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego.

Rozpatrując sprawę Minister wskazał, że zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Jednakże materiał dowodowy zgromadzony przez Wojewodę [...] wskazuje na łączne spełnienie wszystkich przesłanek warunkujących zastosowanie w sprawie art. 73 ust. 1 ww. ustawy z dnia 13 października 1998 r. Badanie zaś przesłanki rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oznacza obowiązek sprawdzenia jakie były ustalenia faktyczne organu wydającego weryfikowaną decyzję, czy znajdowały oparcie we wskazanym materiale dowodowym oraz, czy wypełniały one przesłanki zastosowanego przepisu prawnego, a jeżeli nie, to czy uchybienie to w sposób rażący odbiegało od prawidłowego stosowania tego przepisu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 lutego 2013 r. VII SA/Wa 2127/12; publ. CBOSA).

Minister wskazał, że zgodnie z art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. nabycie prawa własności nieruchomości z mocy prawa uzależnione jest od spełnienia w dniu 31 grudnia 1998 r. następujących przesłanek: nieruchomość nie była własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego (przesłanka własności), nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną (przesłanka zajęcia), nieruchomość pozostawała we władaniu Skarbu Państwa, bądź jednostek samorządu terytorialnego (przesłanka władania).

Art. 73 ust. 1 ustawy ma charakter wywłaszczeniowy i dotyczy sytuacji, gdy w dniu 31 grudnia 1998 r. prawo własności było uregulowane na rzecz innych podmiotów niż Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Stanowi on podstawę regulowania tytułu własności publicznej wszędzie tam, gdzie droga publiczna znajduje się na gruncie nie stanowiącym własności publicznej, ale pozostającym we władaniu publicznoprawnym.

Organ nadzoru ustalił, że w dniu 31 grudnia 1998 r., jak również w dniu wydania kwestionowanej decyzji przedmiotowa nieruchomość stanowiła współwłasność G. C., Ł. C., M. C., U. K., A. K. i Z. M., co wynika z treści księgi wieczystej nr [...].

Obecnie przedmiotowa nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] opisana jest w księdze wieczystej nr [...] i stanowi własność [...].

Oznacza to, iż w dacie 31 grudnia 1998 r. przedmiotowy grunt nie stanowił własności Skarbu Państwa, ani jednostki samorządu terytorialnego.

Na podstawie uchwały Rady Narodowej Miasta [...] Nr [...] z dnia [...] maja 1988 r. w sprawie zaliczenia dróg publicznych na terenie [...] i województwa [...] do kategorii dróg lokalnych miejskich oraz dróg gminnych (Dziennik Urzędowy Województwa [...] z 1988r. Nr 17, poz. 186) ul. [...] została zaliczona do kategorii dróg lokalnych miejskich. Uchwałą Miejskiej Rady Narodowej Nr [...] z dnia [...] kwietnia 1990 r. zmieniono nazwę ul. [...] na ul. [...]. Zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. dotychczasowe drogi lokalne miejskie stały się drogami gminnymi z dniem 1 stycznia 1999 r.

Przestrzenny zasięg działania ww. art. 73 ust. 1 w odniesieniu do zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną determinowany jest zajęciem tej nieruchomości, we wskazanej w przepisie dacie, pod urządzenie techniczne, stanowiące zorganizowaną całość funkcjonalną, podporządkowaną utrzymaniu i eksploatacji ciągów ruchu pojazdów i pieszych, a więc spełniającego definicję pasa drogowego - art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 470).

Z wypisu z rejestru gruntów i wyrysu z mapy ewidencji gruntów sporządzonych w dniu 15 stycznia 2009 r. wynika, że działka nr [...] o pow. [...] ha była zajęta pod drogę - ul. [...]. Powyższe potwierdza pismo z dnia 26 czerwca 2009 r. Zastępcy Burmistrza Dzielnicy [...], z którego wynika, że według stanu na dzień 1 stycznia 1999 r. działka nr [...] znajdowała się w pasie drogowym ul. [...] - należących do dróg publicznych, w części tego pasa znajdowała się jezdnia asfaltowa, wjazdy na posesję oraz pas pobocza z zieleni.

Zatem prawidłowo Wojewoda [...] uznał w kwestionowanej decyzji, że nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] była zajęta w dniu 31 grudnia 1998 r. pod drogę publiczną.

W ocenie Ministra brak jest również podstaw do podważenia ustaleń organu wojewódzkiego w kwestii pozostawania nieruchomości we władaniu publicznoprawnym. W aktach sprawy znajduje się bowiem pismo z dnia 26 czerwca 2009 r. Zastępcy Burmistrza Dzielnicy [...], z którego wynika, że w dniu 1 stycznia 1999 r. przedmiotowa nieruchomość uzbrojona była w sieć wodociągową i teletechniczną, a do roku 1999 r. i później gmina [...] ponosiła nakłady na prace utrzymaniowe w pasie drogi gminnej - ul. [...]. Powyższe potwierdza wykaz środków trwałych - Dzielnicy [...], z którego wynika, że wodociąg w pasie ul. [...] istniał już przynajmniej od 22 lutego 1995 r. Słusznie zatem w kwestionowanej decyzji Wojewoda stwierdził zaistnienie przesłanki władania nieruchomością przez podmiot publiczny.

Organ nadzoru podniósł, że mając na uwadze fakt, iż w przedmiotowej sprawie zostały spełnione łącznie wszystkie przesłanki wynikające z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r., Wojewoda [...] był zobowiązany do stwierdzenia nabycia, z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r., przez Gminę - [...], prawa własności nieruchomości położonej w obrębie ewidencyjnym [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, objętej księgą wieczystą nr [...], zajętej pod część ul. [...].

Minister zauważył, że skoro w postępowaniu nadzorczym nie dochodzi do ponownego badania przesłanek wydania kwestionowanej decyzji, to Minister nie jest uprawniony do badania, czy przesłanki zastosowania art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną w istocie miały miejsce. Zobowiązany jest natomiast do zbadania, czy organy wydające te orzeczenia ustaliły, że przesłanki te zachodziły.

Organ wojewódzki w niniejszej sprawie zbadał występowanie trzech przesłanek warunkujących stwierdzenie nabycia przez podmiot publicznoprawny nieruchomości zajętej pod drogę publiczną. Badanie zaś przesłanki rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oznacza obowiązek sprawdzenia jakie były ustalenia faktyczne organu wydającego weryfikowaną decyzję, czy znajdowały oparcie we wskazanym materiale dowodowym oraz, czy wypełniały one przesłanki zastosowanego przepisu prawnego, a jeżeli nie, to czy uchybienie to w sposób rażący odbiegało od prawidłowego stosowania tego przepisu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 lutego 2013 r. VII SA/Wa 2127/12; publ. CBOSA).

Minister wskazał, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, stanowiące wyjątek od zasady stabilności decyzji wymaga bezspornego ustalenia, że kwestionowana w postępowaniu nadzorczym decyzja jest dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a.

W niniejszej sprawie ustalono, że nie zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] września 2009r., w szczególności kontrolowana decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, nie została wydana bez podstawy prawnej, bądź z rażącym naruszeniem prawa, nie dotyczy sprawy poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, nie została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie oraz nie była niewykonalna w dniu jej wydania, a także nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa.

Prezydent [...] wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] września 2009 r. z uwagi na to, iż przejęcie przedmiotowej nieruchomości przez Państwo nastąpiło nie na podstawie kwestionowanej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2009 r. lecz wcześniej, z mocy samego prawa, w dniu zatwierdzenia podziału nieruchomości wywołanego decyzją Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] kwietnia 1971 r. znak [...]. Zdaniem wnioskodawcy powyższe oznacza, że w dniu 31 grudnia 1998 r. przedmiotowy grunt stanowił własność Skarbu Państwa.

Minister nie podzielił oceny skarżącego w tym zakresie i zwrócił uwagę, iż gdyby przyjąć, że decyzja Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] kwietnia 1971 r. znak [...] wywołała skutek prawny w postaci przejścia prawa własności przedmiotowej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, to należałoby wskazać, że z wydruku z księgi wieczystej nr [...] wynika, że w dniu 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa nieruchomość stanowiła współwłasność G. C., Ł. C., M. C., U. K., A. K. i Z. M. Zgodnie zaś z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U z 2018 r. poz. 1916 ze zm.) domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane z rzeczywistym stanem prawnym. Domniemania z art. 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece są domniemaniami iuris tantum i jako takie mogą być obalone przez przeciwstawienie im dowodu przeciwnego albo w procesie uzgodnienia stanu prawnego ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym albo w każdym innym postępowaniu sądowym, w którym ocena prawidłowości wpisu ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia danej sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 kwietnia 1999 r. sygn. akt IV SA 2338/98 stwierdził, że zasada wyrażona w art. 3 o księgach wieczystych i hipotece wyklucza jakąkolwiek kontrolę w postępowaniu administracyjnym, dotyczącą treści wpisów własności w księgach wieczystych.

W tej sytuacji kwestia ewentualnego wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości decyzją z dnia 9 kwietnia 1971 r. pozostaje zdaniem Ministra bez wpływu na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie. Okoliczność ta bowiem nie może prowadzić do obalenia domniemania z art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, ani do wyłączenia na podstawie art. 8 tej ustawy rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 sierpnia 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 801/19). Powyższe oznacza, że w dniu 31 grudnia 1998 r. właścicielem przedmiotowej nieruchomości nie był Skarb Państwa, co w konsekwencji prowadzi do wniosku, że kwestionowana decyzja Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] września 2009 r., wydana na podstawie art. 73 ust. 1, nie narusza tego przepisu, szczególnie w sposób rażący. Powyższe wskazuje również, że decyzja Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] września 2009 r. nie jest obarczona żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., która uzasadniałaby stwierdzenie nieważności tej decyzji.

Skargę na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło Miasto [...] zarzucając jej naruszenie:

art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2019 r., poz. 2204) poprzez jego zastosowanie, w sytuacji, gdy na dzień 31 grudnia 1998 r. jak i dzień wydania przez Wojewodę [...] decyzji nr [...] z dnia [...] września 2009 r. księga wieczysta [...], nie była prowadzona dla działki [...] z obrębu [...], a zatem brak było podstaw do korzystania w tym zakresie z domniemania o którym mowa w tym przepisie;

naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 73 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z nr 133, poz. 872 ze zm.) poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] września 2009 r. w sytuacji gdy przesłanka odnosząca się do prawa własności działki 97/4 na dzień 31 grudnia 1998 r. ustalona została o treść księgi wieczystej [...] w tym zaś dniu ta księga wieczysta nie obejmowała działki [...].

W oparciu o tak sformułowane zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że z odpisu zupełnego księgi wieczystej [...] wynika, że działka [...] z obrębu [...] została przyłączona do tej księgi na wniosek [...] z dnia 29 kwietnia 2010 r. na podstawie wypisu z rejestru gruntów i wyrysu z mapy ewidencyjnej, przy czym Sąd nie zmienił powierzchni nieruchomości (nie powiększył jej o [...] m2, w księdze widniała nadal powierzchnia [...] m2 co stanowi sumę powierzchni działek [...] i [...] z obrębu [...] ujawnionych w tej księdze wieczystej). W księdze wieczystej [...] nie wskazano z jakiej księgi wieczystej działka [...] z obrębu [...] został odłączona. Następnie na podstawie wniosku nr [...] również z dnia 29 kwietnia 2010 r. Sąd Rejonowy odłączył działkę [...] z księgi wieczystej [...] i przyłączył do Kw [...] gdzie jako właściciel ujawnione jest [...] na podstawie decyzji Wojewody [...] stwierdzającej przejście prawa własności na rzecz gminy. Nie jest więc prawidłowe stanowisko Ministra, że na dzień 31 grudnia 1998 r. w Kw [...] jako właściciele działki [...] ujawnieni byli G. C., Ł. C., M. C., U. K., A. K. i Z. M. Późniejsze przyłączenie działki [...] do księgi wieczystej [...] tj. w dniu 1 października 2010 r. nie pozwala na twierdzenie, że na dzień 31 grudnia 1998 r. G. C., Ł. C., M. C., U. K., A. K. i Z. M. byli ujawnieni w tej księdze wieczystej jako właściciele. Zgodnie z mapą sytuacyjną terenu wyznaczonego na cele budownictwa jednorodzinnego uchwałą Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] Nr [...] z dnia 1959 r. z projektowanym podziałem przyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w dnia 21 sierpnia 1972 r. za numerem [...] została wydzielona m.in. działka [...] o pow. [...] m2 pod ulice [...]. Mapa ta opatrzona jest pieczęcią, że podział został zatwierdzony w dniu 9 kwietnia 1971 r. L. dz. [...]. Z mapy tej wynika ponadto, że przedmiotowy grunt został wyłączony z podziału przy czym wskazano powierzchnię [...] m2. Zwrócić należy uwagę, że działki [...] i [...] ujawnione w KW [...] zgodnie z treścią księgi wieczystej mają powierzchnię [...] m2. Ponadto wykonana na zlecenie organu mapa sytuacyjna nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako dz. [...] z obrębu [...] położonej w [...] przy ul. Gen [...] z rozliczeniem powierzchni w dawnych działkach ewidencyjnych wykazanych na mapie [...] wykonana przez geodetę uprawionego R. P., zgodnie z którą przedmiotowa działka [...] w całości znajduje się w granicach dawnej działki nr [...] wskazanej na mapie [...]. Jak wynika ze sprawozdania technicznego z dnia 10 września 2012 r. geodeta uprawiony wykorzystał materiały: zasadnicza mapę miasta w skali 1: 500- sekcja [...], operat [...], pomiar z.m.m. - [...], operat ewidencji gruntów [...] obręb [...].

Powyższe wskazuje zdaniem strony skarżącej, że w istocie nie została przez Wojewodę [...] zbadana przesłanka tego, czy na dzień 31 grudnia 1998 r. własność działki [...] przysługiwała osobom fizycznym. Księga wieczysta [...] prowadzona w systemie informatycznym na dzień 31 grudnia 1998r. nie obejmowała bowiem działki [...].

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów Sąd uznał skargę za niezasadną.

W pierwszej kolejności podnieść należy, że istota postępowania nieważnościowego polega na badaniu, czy kontrolowana decyzja jest obarczona którąś z wad opisanych w art. 156 § 1 k.p.a. W tym postępowaniu organ administracji publicznej nie jest natomiast władny rozpatrywać sprawy co do jej istoty, a tym bardziej prowadzić postępowania dowodowego, jak to może czynić w postępowaniu zwykłym (odwoławczym). Jak wynika z powyższego organ rozpatruje w tym postępowaniu jedynie kwestie prawne i nie może rozstrzygać żadnej innej kwestii merytorycznej. Tylko zatem stwierdzenie wady lub wad decyzji wymienionych w zamkniętym katalogu ww. przepisu pozwala na wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Postępowanie nieważnościowe jest bowiem postępowaniem nadzwyczajnym i dla wzruszenia wprowadzonej skutecznie do obrotu prawnego decyzji administracyjnej wymagane jest spełnienie ściśle określonych przesłanek. Ustawodawca przewidział w art. 156 § 1 k.p.a. następujące przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej: (1) wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości; (2) wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; (3) decyzja dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco; (4) decyzja została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; (5) decyzja była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; (6) w razie wykonania decyzja wywołałaby czyn zagrożony karą; (7) decyzja zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Skarżący podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2009 r. upatruje w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. z uwagi na wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa. W tym miejscu podkreślić jednak trzeba, że przy rozważaniu tego, czy zachodzi przesłanka rażącego naruszenia prawa niewystarczające jest wykazanie, że doszło do oczywistego naruszenia przepisu prawa, nie mówiąc już o wykazaniu zwykłego naruszenia prawa. Z tego względu w orzecznictwie sądów administracyjnych zaostrzono kryteria, pozwalające na stwierdzenie, czy doszło do rażącego naruszenia prawa, dając tym samym pierwszeństwo zasadzie stabilności obrotu prawnego. Tylko zatem w przypadku zaistnienia nadzwyczajnych okoliczności, możliwe jest wzruszenie zasady stabilności, pewności obrotu prawnego, wywodzonej z art. 16 k.p.a.

Pojęcie rażącego naruszenia prawa interpretowane jest jako naruszenie przepisu nie pozostawiającego wątpliwości co do jego bezpośredniego zrozumienia, jako oczywiste, wyraźne i bezsporne, jako sytuacja, w której rozstrzygnięcie zawarte w decyzji administracyjnej, dotyczące praw lub obowiązków stron postępowania, zostało ukształtowane sprzecznie z przesłankami wprost określonymi w przepisie prawa. Z rażącym naruszeniem prawa nie może być utożsamione każde, nawet oczywiste naruszenie prawa. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego powszechnie przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa to takie naruszenie, które z uwagi na wywołane skutki jest jednoznaczne w znaczeniu wadliwości rozstrzygnięcia oraz tylko takie naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. W konsekwencji stwierdzenie nieważności może dotyczyć tylko przypadków ewidentnego bezprawia, którego nigdy nie można usprawiedliwiać, ani tolerować (por. wyrok NSA z 20 października 2011 r., II GSK 1056/10, Lex nr 1070197 oraz wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2016 r. sygn. akt II OSK 1098/14, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - CBOSA).

Termin rażące naruszenie prawa co do zasady odnosi się do przepisów prawa materialnego, jednak się do tego nie ogranicza. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 stycznia 2009 r., II GSK 600/08 (Lex nr 475235), posłużenie się przez ustawodawcę w przepisie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nieostrym pojęciem "rażącego naruszenia prawa", wymaga szczególnej staranności w budowaniu tezy, że naruszenie jasnych w treści norm proceduralnych jest rażącym naruszeniem prawa. O ile bowiem w przypadku prawa materialnego teza ta w zasadzie nie jest kwestionowana, to w odniesieniu do prawa procesowego, chociażby z uwagi na istnienie trybu wznowienia, tylko niektóre przypadki mogą być kwalifikowane, jako rażące. Zalicza się do takich przypadków nieprzestrzeganie zasad ogólnych kodeksu. Uważa się przy tym, że o tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, decyduje przede wszystkim oczywistość tego naruszenia. W odniesieniu do przepisów o postępowaniu administracyjnym za rażące ich naruszenie należy uznać oczywiste niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie zasad ogólnych postępowania administracyjnego określonych w art. 6-11 w stopniu powodującym istotne ograniczenie uprawnień strony w postępowaniu, z wyjątkiem przepisów dających podstawę do wznowienia postępowania (por. uzasadnienie wyroku NSA w Warszawie z dnia 8 czerwca 1983 r., I SA 355/83, ONSA 1983, nr 1, poz. 40 – tak: Jaśkowska Małgorzata, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, Lex.2016 ).

Nadto wskazać należy, że zarówno w doktrynie jaki i w orzecznictwie ugruntowany jest również pogląd stanowiący, iż poszczególne tryby nadzwyczajne nie mogą być stosowane zamiennie, mają one na celu bowiem usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji. W piśmiennictwie wskazuje się, że najistotniejszą różnicą omawianych instytucji jest materialnoprawny charakter w przypadku stwierdzenia nieważności i proceduralna istota wznowienia postępowania.

W przypadku stwierdzenia nieważności wada decyzji ma swoje źródło w prawie materialnym, tj. tkwi w samej decyzji. Natomiast w odniesieniu do wznowienia postępowania, wada dotyczy sposobu podejmowania tej decyzji, czyli "wadą jest dotknięte samo postępowanie", czyli "warunki powstania decyzji".

Jak wskazuje NSA w wyroku z dnia 27 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 3033/15, za rażące naruszenie postępowania, a w szczególności przepisów regulujących postępowanie dowodowe, które uzasadniałoby stwierdzenie nieważności decyzji, można uznać jedynie wydanie decyzji bez uprzedniego przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów, niezbędnych dla wyjaśnienia istoty sprawy, czy też wydanie decyzji bez przeprowadzenia dowodów obligatoryjnych w danej sprawie.

W niniejszej sprawie z sytuacją taką nie mamy jednak do czynienia. Jak wynika z akt administracyjnych postępowanie dowodowe w sprawie zakończonej kwestionowaną decyzją zostało przeprowadzone, a organ I instancji dokonał oceny dowodów w ramach swobodnej oceny dowodów określonej w art. 80 k.p.a.

Skarżący w niniejszym postępowaniu nieważnościowym odwołuje się do okoliczności, że w dacie 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa działka stanowiła własność Skarbu Państwa, co nastąpiło z mocy prawa w dniu zatwierdzenia podziału nieruchomości decyzją Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] kwietnia 1971 r. Ponadto skarżący w skardze odwołuje się do sprawozdania technicznego z dnia 10 września 2012 r., a więc wytworzonego już po wydaniu kwestionowanej decyzji. Ponadto jak wynika z akt, którymi dysponował Wojewoda w dacie wydania kwestionowanej decyzji, znajduje się w nich odpis księgi wieczystej KW Nr [...] z dnia 9 września 2008 r. , w której ujawniona jest działka nr [...] o pow. [...] ha, po odłączeniu z księgi wieczystej "[...]", która została założona 29 sierpnia 1962 r. i w której jako właściciele wpisane są osoby fizyczne. Jak wynika zaś z zaświadczenia Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2009 r. działki ewidencyjne nr [...], [...] i [...] z obrębu [...] o ogólnej powierzchni [...] ha stanowiące nieruchomość uregulowaną w KW Nr [...] odpowiadają dawnej działce nr [...] o pow. [...] ha.

Z aktu notarialnego z dnia 17 lipca 1992 r. Rep. A [...] wynika, że działka nr [...] i [...] o pow. [...] m2 oraz reszta nieruchomości pod ulicą [...] o pow. [...] m2 stanowi własność osób fizycznych.

Wreszcie w księdze wieczystej KW NR [...], co wynika z jej odpisu zupełnego ujawnione są działki nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, co daje powierzchnię 0, [...] ha, a jako właściciele ujawnione są osoby fizyczne.

Nie można zatem postawić Wojewodzie, wbrew zarzutom skargi braku ustalenia prawa własności na dzień 31 grudnia 1998 r. Z dokumentów, którymi bowiem dysponował w dacie wydania kwestionowanej decyzji w żaden sposób nie wynika by przedmiotowa działka stanowiła w tej dacie własność Skarbu Państwa.

Wobec powyższego ponownie wskazać należy, że rażące naruszenie prawa musi tkwić w treści decyzji administracyjnej, a nie w postępowaniu, w którym decyzja ta została wydana. Ocena postępowania wyjaśniającego, postępowania dowodowego, a także jego uzupełnienie, może nastąpić jedynie w ramach postępowania odwoławczego, a także w toku postępowania, o którym mowa w art. 145 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 września 2010 r. sygn. akt I OSK 1472/09).

W tym kontekście podnoszone przez stronę skarżącą argumenty związane z błędnym ustaleniem przez Wojewodę stanu faktycznego polegającym na uznaniu, że przedmiotowa działka w dacie 31 grudnia 1998 r. nie stanowiła własności Skarbu Państwa czy jednostki samorządu terytorialnego uznać należało za nieuzasadnione i nie mające znaczenia dla rozstrzygnięcia a ich uwzględnienie w istocie doprowadziłoby do obejścia przepisów regulujących postępowanie odwoławcze oraz postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.