Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 457/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-01-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Ewidencja gruntów
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 185 par. 1, 203 par. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7,77 par. 1, 107 par. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Piotr Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 września 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 664/18 w sprawie ze skargi U. Z. i H. Z. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji o pozwoleniu na budowę z naruszeniem prawa - po wznowieniu postępowania 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, 2. zasądza solidarnie od U. Z. i H. Z. na rzecz J. G. kwotę 477 (czterysta siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 13 września 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 664/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi U. Z. i H. Z. na decyzję Wojewody [...] z [...] lutego 2018 r., znak: [...], w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji o pozwoleniu na budowę placu utwardzonego i miejsc postojowych z odwodnieniem oraz zjazdu z ul. [...] dla bazy sprzętowo-szkoleniowej Ośrodka Szkolenia Motorowego i Szkolenia Zawodowego w miejscowości K. przy ul. [...] na działkach: [...],[...],[...],[...] z naruszeniem prawa, po wznowieniu postępowania: uchylił zaskarżoną oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji oraz zasądził od Wojewody [...], solidarnie, na rzecz skarżących kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu sąd wojewódzki wskazał, że [...] października 2012 r. inwestor, J. G., wystąpił do Starosty O. z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę placu utwardzonego i miejsc postojowych z odwodnieniem oraz zjazdu z ul. [...] dla bazy sprzętowo-szkoleniowej Ośrodka Szkolenia Motorowego i Szkolenia Zawodowego w miejscowości K. przy ul. [...] na działkach o nr: [...],[...],[...],[...].

Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, Starosta O. decyzją z [...] listopada 2012 r. udzielił pozwolenia na budowę dla ww. inwestycji. Decyzja ta stała się ostateczna [...] grudnia 2012 r.

W dniu [...] maja 2013 r. do Starosty O. wpłynął wniosek U. Z. i H. Z. o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty O. z [...] listopada 2012 r. ze względu na fakt, że wnioskodawcy bez własnej winy nie brali udziału w postępowaniu jako strony.

Postanowieniem z [...] czerwca 2013 r., znak: [...] Starosta wznowił postępowanie w sprawie, a następnie po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, decyzją z [...] czerwca 2013 r. odmówił uchylenia decyzji z [...] listopada 2012 r. Wojewoda [...], decyzją z [...] września 2013 r., znak: [...], utrzymał w mocy tę decyzję.

W wyniku skargi złożonej przez U. i H. Z. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił, wyrokiem z 21 lutego 2014 r., sygn. akt II SA Kr 1460/13, decyzję organu drugiej instancji oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

Następnie, po ponownym przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w sprawie Starosta O. decyzją z [...] lipca 2014 r., znak: [...], odmówił uchylenia decyzji z [...] listopada 2012 r. Wojewoda [...] decyzją z [...] września 2014 r., znak: [...] uchylił tę decyzję i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia z uwagi na naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.

Postanowieniem z [...] października 2014 r., znak: [...], Starosta O. wyłączył od udziału w tym postępowaniu pracownika dotychczas je prowadzącego, a następnie decyzją z [...] października 2014 r., znak: [...], odmówił uchylenia decyzji z [...] listopada 2012 r. Wojewoda [...], decyzją z [...] lutego 2015 r., znak: [...], ponownie, uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia z uwagi na niezastosowanie się przez ten organ do wskazań zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 21 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 1460/13.

Po ponownym przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, Starosta O. decyzją z [...] kwietnia 2015 r., znak: [...] stwierdził, że decyzja Starosty O. z [...] listopada 2012 r. została wydana z naruszeniem prawa. Decyzją [...] lipca 2015 r., znak: [...] Wojewoda [...] uchylił tę decyzję, wskazując na niedostateczne ustalenie stanu faktycznego sprawy.

Po ponownym przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w sprawie, Starosta O. decyzją z [...] października 2015 r., znak: [...], uchylił decyzję Starosty O. z [...] listopada 2012 r. oraz umorzył w całości postępowanie jako bezprzedmiotowe. Wojewoda [...], decyzją z [...] stycznia 2016 r., znak: [...] utrzymał w mocy to rozstrzygnięcie.

Powyższa decyzja Wojewody [...] została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który wyrokiem z 17 czerwca 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 409/16 uchylił decyzje organu pierwszej i drugiej instancji.

Starosta O., po kolejnym rozpoznaniu sprawy, biorąc pod uwagę wskazania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, decyzją z [...] maja 2017 r., znak: [...] stwierdził, że decyzja Starosty O. z [...] listopada 2012 r. została wydana z naruszeniem prawa.

Od tej decyzji odwołanie złożyli U. Z. i H. Z.

Wojewoda [...], zaskarżoną decyzją z [...] lutego 2018 r., znak: [...] utrzymał w mocy tę decyzję.

Organ odwoławczy, po analizie akt sprawy stwierdził, że decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa.

Wojewoda przywołał mające zastosowanie w sprawie przepisy i stwierdził, za organem pierwszej instancji, że wadliwość procesowa, która zaistniała w postępowaniu zwykłym, nie wpłynęła na prawidłowe zastosowanie w sprawie przepisów materialnych i nie miałaby żadnego wpływu na treść podjętego w sprawie merytorycznego rozstrzygnięcia, tzn. w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej, gdyby nawet organ zapewnił U. Z. i H. Z. od samego początku czynny udział w postępowaniu administracyjnym, to i tak rozstrzygnięcie odpowiadałoby w swej istocie decyzji dotychczasowej, tj. zakończone decyzją o pozwoleniu na budowę.

Wojewoda wyjaśnił, że przedmiotową decyzją nie zostały naruszone przepisy prawa budowlanego oraz warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zatwierdzony kontrolowaną decyzją projekt budowany jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wymaganiami ochrony środowiska oraz przepisami techniczno-budowlanymi. Jest kompletny i posiada wymagane przepisami opinie, uzgodnienia i pozwolenia. Zachowane zostały wymagania przepisów dotyczące odległości inwestycji od granicy z działką sąsiednią, odległości miejsc postojowych dla samochodów osobowych od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi, nasłonecznienia pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi, uzbrojenia technicznego działki i doprowadzania wód opadowych.

Wojewoda dodał, że do dokumentacji projektowej dołączona została ekspertyza (sporządzona przez biegłego w zakresie sporządzania ocen oddziaływania na środowisko) pn. "Rozprzestrzenianie się równoważnego poziomu dźwięku wokół projektowanego placu bazy szkoleniowej Ośrodka Szkolenia Motorowego i szkolenia zawodowego w K. przy ul. [...]". Działka nr [...] należąca do U. Z. i H. Z. uwzględniona została w tej ekspertyzie, oznaczona została (zgodnie z załącznikiem graficznym) jako tereny podlegające ochronie akustycznej. W ekspertyzie tej wskazano, że "biorąc pod uwagę teren zagospodarowania, zakres i czas trwania prac na etapie budowy należy stwierdzić, iż zaburzenie klimatu akustycznego powodowanego hałasem emitowanym przez maszyny i urządzenia użyte do prac budowlanych nie wpłynie w sposób znaczący na zdrowie oraz klimat akustyczny terenów przyległych. (...) Na podstawie przyjętych założeń oraz przeprowadzonych obliczeń wynika, że eksploatacja projektowanego placu bazy szkoleniowej Ośrodka Szkolenia Motorowego i Szkolenia Zawodowego w K. przy ul [...] nie wpłynie na stan klimatu akustycznego na terenach podlegających ochronie akustycznej".

U. Z. i H. Z. wnieśli na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, wnosząc o jej uchylenie i uchylenie decyzji ją poprzedzającej oraz o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 151 § 2 i 145 § 1 (pkt 1, 4-7) k.p.a. i art. 146 § 2 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, na mocy której przyznano, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa i wskazaniu, że ponowne rozpoznanie sprawy doprowadziłoby do wydania dokładnie takiej samej decyzji, podczas gdy ponowne rozpoznanie sprawy doprowadziłoby do wydania zupełnie innej decyzji, a w konsekwencji do usunięcia z obiegu prawnego wadliwej decyzji z 2012 r.,

- art. 7 w zw. z art. 77 i art. 84 k.p.a. poprzez nieuznanie przez organ drugiej instancji konieczności przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji niezbędnych w sprawie dowodów – dowodu z opinii biegłego, podczas gdy skarżący zgłaszali zastrzeżenia do argumentacji i ekspertyz przedstawianych przez inwestora, a ekspertyzy inwestora nie były pełne i wyczerpujące, co powinno skutkować powołaniem opinii biegłego z urzędu (w zakresie oddziaływania na sąsiednie nieruchomości, ludność oraz środowisko),

- art. 8 i 107 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji, z uwagi na brak wskazania dokładnej podstawy prawnej,

- art. 7, 77, 107 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego zebrania materiału dowodowego, a w konsekwencji wadliwość rozstrzygnięcia i jego uzasadnienia, podczas gdy prawidłowo przeprowadzone postępowanie dowodowe doprowadziłoby do wydania prawidłowego rozstrzygnięcia, a motywy rozstrzygnięcia wskazane w uzasadnieniu byłyby należycie udowodnione,

- art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. polegające na:

• niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w szczególności poprzez oparcie rozstrzygnięcia jedynie na opiniach przedstawionych przez inwestora, podczas gdy z akt sprawy jasno wynika, że w dołączonej ekspertyzie inwestora wskazano oddziaływanie na rzekomo najbliższy budynek (w rzeczywistości jest to budynek po drugiej stronie ulicy, a nie najbliższy, który należy do skarżących),

• pominięciu tak istotnego faktu jak to, że po placu manewrowym poruszają się samochody nauki jazdy, prowadzone przez osoby dopiero uczące się, a zatem są to samochody pracujące na bardzo wysokich obrotach, na bardzo małej prędkości, w większość cofając, a zatem z uciążliwym dźwiękiem sygnalizującym manewr cofania, a w konsekwencji dopuszczenie opinii wnioskodawcy w zakresie ilości hałasu i spalin, która odnosi się jedynie do ogólnych badań pojazdów znajdujących się w ruchu, a nie pojazdów nauki jazdy,

• niepodjęciu próby wyjaśnienia sprawy, poprzez uznanie, że decyzja powinna być zgodna z wnioskiem inwestora i nie podlega zmianie, podczas gdy prawidłowa wykładnia przepisów prawa doprowadziłaby do uznania, że organ powinien ocenić zgodność z prawem złożonego wniosku (zawnioskowanych rozwiązań) i w oparciu o prawidłowo przeprowadzone postępowanie dowodowe powinna zostać wydana decyzja (analiza i kontrola poprawności i zgodności z prawem wniosku inwestora),

- art. 9 i 11 k.p.a. polegające na błędnym uznaniu (domniemaniu) przez organ drugiej instancji, że prywatna opinia (ekspertyza) przedłożona przez inwestora jest prawidłowa i odzwierciedla przedmiot działalności inwestora, co wprowadza strony postępowania w błąd, podczas gdy to organ powinien sporządzić niezależną i obiektywną opinię, a nie opierać decyzję o opinię prywatną.

Zaskarżonej decyzji zarzucono też naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 5 Prawa budowlanego poprzez brak wszechstronnej analizy zamierzenia budowlanego pod kątem zapewnienia ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, podczas gdy prawidłowa ocena doprowadziłaby do całkowicie odmiennej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględnił skargę, stwierdzając, że w sprawie doszło do naruszenia przez organ przepisów postępowania, tj. art. 149 § 2 k.p.a., art. 151 § 2 k.p.a. i art. 146 § 2 k.p.a. w zw. z 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd wskazał, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ w ogóle nie analizował zgodności z prawem decyzji Starosty O. z [...] listopada 2012 r. na płaszczyźnie przepisów prawa materialnego znajdujących zastosowanie w sprawie, w tym co do zgodności inwestycji z prawem miejscowym – miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Sąd wojewódzki przypomniał, że organ drugiej instancji – organ odwoławczy jest organem mającym obowiązek merytorycznego rozpoznania sprawy. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać sprawę rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji.

Takiej analizy pod kątem zgodności inwestycji z przepisami prawa materialnego znajdującymi zastosowanie w sprawie, w tym co do zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zdaniem Sądu, nie dokonał także w wystarczającym stopniu organ pierwszej instancji w uzasadnieniu decyzji z [...] maja 2017 r.

W kontrolowanej sprawie uzasadnienia decyzji organów obu instancji obejmują w przeważającej części streszczenie przebiegu dotychczasowego postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego oraz przytoczenie treści przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w kwestii wznowienia postępowania, nie zawierając rozważań co do zgodności inwestycji z normami prawa materialnego.

Jak podkreślił Sąd, co prawda z ustawy Prawo budowlane wynika, że to na autorze projektu oraz osobach dokonujących odpowiednich sprawdzeń i uzgodnień spoczywa odpowiedzialność za szczegółowe rozwiązania zawarte w projekcie budowlanym i to oni ponoszą odpowiedzialność za zastosowanie konkretnych rozwiązań projektowych, to jednak, w ocenie Sądu, nie oznacza, że organ administracji jest zwolniony od dokonania oceny, czy projekt zawiera w swojej treści niejako potwierdzenie, że jest zgodny z obowiązującymi przepisami prawa materialnego, w tym normami prawa miejscowego i normami techniczno-budowlanymi. Nie chodzi tu tylko o posiadanie wiedzy fachowej, ale dokonanie subsumpcji ustalonego w sprawie stanu faktycznego pod konkretną normę prawną. W sprawie powinna zostać dokonana stosowna ocena danego rozwiązania projektowego w ramach postępowania wyjaśniającego (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.), tym bardziej w sytuacji, gdy strona nie brała udziału w postępowaniu rozpoznawczym zakończonym wydaniem pozwolenia na budowę.

Sąd wojewódzki podkreślił, że obowiązek właściwego sporządzenia uzasadnienia decyzji wiąże się z wyrażoną w art. 11 k.p.a. zasadą przekonywania, która zobowiązuje organy administracji publicznej do dołożenia szczególnej staranności w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć. Motywy decyzji muszą być tak ujęte, aby strona zainteresowana mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy jej wydaniu. Tak sporządzone uzasadnienie daje również rękojmię, że organ dołożył należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Nie jest przy tym rolą Sądu zastępowanie organów administracyjnych w akcie stosowania prawa, lecz kontrola tego aktu. Organ, naruszając w zaskarżonej decyzji przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, uniemożliwił Sądowi merytoryczną kontrolę zaskarżonej decyzji.

Sąd wojewódzki zalecił też, by w ponownym postępowaniu organy dokonały oceny zgodności z prawem materialnym, w tym z prawem miejscowym, decyzji Starosty O. z [...] listopada 2012 r. i stosownie do dokonanej oceny rozstrzygnęły sprawę. Organ powinien także sprawdzić zgodność inwestycji z polskim ustawodawstwem w zakresie oddziaływania na środowisko.

Skargę od powyższego wyroku złożył J. G., zaskarżając go w całości i na podstawie art. 174 pkt. 1 i 2 p.p.s.a. zarzucając mu:

1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, w szczególności naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez:

a. sporządzenie niejasnego i niezrozumiałego uzasadnienia wyroku, zawierającego wewnętrzne sprzeczności pomiędzy prawidłową oceną przebiegu postępowania administracyjnego a ostatecznym uznaniem, że procedura ta była błędna i obarczona wieloma wadami, a uzasadnienia decyzji wydanych przez organy administracyjne obu instancji zostały sporządzone w sposób niekompletny i niestaranny,

b. brak wyjaśnienia stronom motywów prawnych rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji, w szczególności bezkrytycznego przyjęcia, że organy administracyjne nie podjęły dostatecznych czynności wyjaśniających w sprawie, podczas gdy zgromadzony materiał dowodowy przesądza o podjęciu wszelkich niezbędnych i prawem przewidzianych czynności faktycznych przez organy administracyjne obu instancji, co doprowadziło do niesłusznego uchylenia kontrolowanych decyzji;

2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, w szczególności naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. i w zw. z art. 105 k.p.a. poprzez niesłuszne uwzględnienie skargi U. Z. i H. Z., w sytuacji gdy istniały podstawy do jej oddalenia w całości na zasadzie art. 151 p.p.s.a., albowiem zaskarżona decyzja Wojewody [...] i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane bez naruszenia przepisów prawnych, a w świetle okoliczności faktycznych i prawnych niniejszej sprawy w wyniku wznowienia postępowania mogła zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, tj. decyzji Starosty O. z [...] listopada 2012 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej J. G. pozwolenia na budowę.

Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie wniósł o uwzględnienie skargi kasacyjnej i uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że z treści sentencji zaskarżonego wyroku jednoznacznie wynika, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wyroku Sąd w sposób obszerny i rozbudowany opisał przebieg całej procedury prawnej, wskazał na podjęte czynności w sprawie, sposób ich załatwienia i przyczyny tych ustaleń, jednak pomimo tak dokonanej analizy, czyniąc własne ustalenia dokonał, zdaniem skarżącego kasacyjnie, nadinterpretacji i ocenił stan sprawy w sposób całkowicie sprzeczny z faktycznie przyjętymi ustaleniami tak prawnymi, jak i faktycznymi.

Skarżący kasacyjnie podkreślił, że żadna z wydanych w sprawie ekspertyz nie wykazała, że prowadzona przez J. G. działalność gospodarcza (ośrodek nauki jazdy) prowadzi do przekroczenia dopuszczalnych norm hałasu, czy też narusza jakiekolwiek normy prawne. Tym samym działalność ta nie jest uciążliwa dla okolicznych terenów, a jej funkcjonowanie nie powoduje przekroczenia dopuszczalnych norm hałasu. W ocenie skarżącego kasacyjnie, plac manewrowy nie jest eksploatowany przez cały czas pracy ośrodka, tj. w sposób ciągły, bez przerw, nigdy też plac manewrowy nie jest eksploatowany z wykorzystaniem jednocześnie wszystkich środków transportu, które wchodzą w skład taboru ośrodka szkolenia kierowców.

W piśmie z [...] stycznia 2019 r., stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną, U. Z. i H. Z., wnieśli o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Należy dodać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 463/17, LEX nr 2627812).

W sprawie zasadny okazał się zarzut naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a.

Przepis ten stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, pisemne motywy powinny ponadto obejmować wskazania co do dalszego postępowania. Artykuł 141 § 4 p.p.s.a. można naruszyć wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta wyklucza kontrolę kasacyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu. Należy pamiętać, że uzasadnienie sądu powinno zarówno stronom postępowania, ale i przy kontroli instancyjnej dokonywanej przez sąd drugiej instancji pozwalać na prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały u podstaw wydania rozstrzygnięcia.

W niniejszej sprawie rację ma skarżący kasacyjnie twierdząc, że uzasadnienie wyroku Sądu wojewódzkiego jest niejasne i niezrozumiałe. Sąd przedstawił ustalenia poczynione przez organy obu instancji, cytując również fragmenty rozstrzygnięć, a następnie wskazał, że obowiązkiem tych organów, w ponownie prowadzonym postępowaniu będzie dokonanie oceny zgodności decyzji z [...] listopada 2012 r. "z prawem materialnym, w tym z prawem miejscowym" oraz "w zakresie oddziaływania na środowisko". Jednak ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, jak też z cytowanych przez Sąd fragmentów decyzji, wynika, że organy, zwłaszcza organ pierwszej instancji, bardzo wnikliwie przeanalizował kontrolowaną w sprawie decyzję i wskazał (na str. 5-10 decyzji) na spełnienie przez inwestora wszelkich warunków do uzyskania pozwolenia na budowę. Organ wskazał zarówno na kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, jak też na przedłożoną w sprawie ekspertyzę akustyczną, a następnie, w postępowaniu wznowieniowym – ekspertyzę dotyczącą emisji hałasu. Co więcej, organ podkreślił, że kwestia oddziaływania spornej inwestycji na środowisko została m.in. oceniona w pozwoleniu wodnoprawnym z [...] sierpnia 2011 r. Organ wyraźnie wskazał też, że inwestycja ta nie wymagała i nie wymaga wydania decyzji środowiskowej. Wbrew twierdzeniom Sądu, organ pierwszej instancji odniósł się także do zgodności ww. inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdzając, że jest ona zgodna zarówno z obowiązującym w dniu wydania decyzji o pozwoleniu na budowę planem miejscowym, jak i z obecnie obowiązującym planem na tym terenie (vide str. 6 decyzji z [...] maja 2017 r.).

Ustalenia organu pierwszej instancji podzielił organ odwoławczy, przy czym nie można mu stawiać zarzutu, jak wskazuje Sąd wojewódzki, że nie rozpoznał on ponownie, zgodnie z art. 15 k.p.a., sprawy, rozstrzygniętej przez organ pierwszej instancji. Fakt, że uzasadnienie rozstrzygnięcia organu odwoławczego jest mniej dokładne niż uzasadnienie decyzji organu pierwszej instancji nie oznacza, w niniejszej sprawie, że przeprowadzone ponownie postępowanie nie było merytorycznie poprawne, zwłaszcza że organ odwoławczy utrzymał w mocy kontrolowaną decyzję.

Nie przesądzając więc merytorycznej oceny zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji, nie można zgodzić się z Sądem wojewódzkim, że w sprawie organy naruszyły art. 7, art. 8, art. 77 § 1 w zw. z art 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Powyższe okoliczności stanowią o uchybieniu art. 141 § 4 p.p.s.a. – analiza uzasadnienia wyroku nie pozwala na prześledzenie toku rozumowania sądu wojewódzkiego i motywów, jakimi kierował się wydając zaskarżony skargą kasacyjną wyrok, co uniemożliwia dokonanie kasacyjnej kontroli trafności rozstrzygnięcia zawartego w sentencji wyroku. Szczególne znaczenie, jakie przypisuje się uzasadnieniu wyroku wynika z tego, że stanowi ono odzwierciedlenie dokonania przez sąd administracyjny oceny zgodności z prawem rozstrzygnięcia organu administracji publicznej. Treść uzasadnienia wyroku powinna zatem potwierdzać proces badania przez sąd legalności zaskarżonego do sadu rozstrzygnięcia organu administracji.

Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy Sąd wojewódzki będzie zobowiązany do merytorycznej oceny decyzji organów administracji architektoniczno-budowlanej i orzeczenia czy są one zgodne z prawem, czy nie.

Niezasadny i niezrozumiały był za to zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. i w zw. z art. 105 k.p.a. Przede wszystkim art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. to wzajemnie wykluczające się podstawy prawne – pierwszy z tych przepisów sąd stosuje uwzględniając skargę, drugi – oddalając ją. Do tego, są to przepisy wynikowe, regulujące jedynie sposób rozstrzygnięcia skargi i nie mogą być samodzielną podstawą skargi kasacyjnej, a więc dla potwierdzenia ich zasadności niezbędne jest stwierdzenie naruszenia innych przepisów. Niezrozumiałe jednak było powiązanie tych przepisów z art. 105 k.p.a. (bez wskazania konkretnej jednostki redakcyjnej tego przepisu), dotyczącego umorzenia postępowania administracyjnego, skoro nie był on podstawą zaskarżonej decyzji, a w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie podniesiono argumentacji, która wskazywałaby na naruszenie tego przepisu.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) – orzekł jak w wyroku.

O kosztach w pkt 2 wyroku orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.