Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1144/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-07-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 3; art. 33 ust. 1, 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Dnia 6 lipca 2010 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia NSA Arkadiusz Despot – Mładanowicz (spr.) Protokolant Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 6 lipca 2010 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy skargi kasacyjnej B. Spółki Akcyjnej z siedzibą w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 marca 2009 roku sygn. akt VII SA/Wa 1170/08 w sprawie ze skargi B. Spółki Akcyjnej z siedzibą w Warszawie na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] czerwca 2008 roku nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 marca 2009 r. , sygn. akt VII SA/Wa 1170/08 oddalił skargę B. S.A. w Warszawie na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] czerwca 2008 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r., Nr [...] Prezydent m. st. Warszawy na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz.1071 ze zm.) w zw. z art. 33 oraz art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), po rozpoznaniu wniosku B. S.A. z siedzibą w Warszawie z dnia 21 czerwca 2006 r. - odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę dla inwestycji I etapu zespołu budynków wielorodzinnych w Warszawie, ul. [...], na działkach nr ew. [...]

Decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r., znak [...] Wojewoda Mazowiecki na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił ww. decyzję Nr [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. Prezydenta m.st. Warszawy i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie zostały wyjaśnione wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności i wskazał uwagi, które organ I instancji jest zobowiązany uwzględnić przy ponownym rozpoznawaniu sprawy. Wojewoda podał, że wniosek o pozwolenie na budowę obejmuje działki nr ew. [...] z obrębu [...] oraz [...] z obrębu [...] a organ I instancji wszczął postępowanie wskazując działki nr ew. [...] z obrębu [...] oraz [...] (część) z obrębu [...] i w tym zakresie wskazał, że to inwestor we wniosku o pozwolenie na budowę określa zakres swojego żądania, a organ I instancji ma obowiązek przeprowadzić postępowanie w zakresie wskazanym przez inwestora. Organ odwoławczy uznał, że w ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ I instancji powinien ponownie ustalić strony zgodnie z treścią art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, gdyż obowiązkiem organu rozpoznającego wniosek o pozwolenie na budowę jest wytyczenie obszaru oddziaływania planowanej inwestycji oraz wskazanie podmiotów, którym w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę przysługuje przymiot stron.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniosła B. S.A. z siedzibą w Warszawie zarzucając organom opieszałość w rozpoznawaniu wniosku z dnia 21 czerwca 2006 r. Zdaniem skarżącej wskazane przez Wojewodę Mazowieckiego zagadnienia nie wymagają ponownego przeprowadzenia postępowania w całości lub w znacznej części, a nakaz przeprowadzenia ponownie postępowania w celu zawężenia kręgu stron postępowania jest sprzeczny z celem przepisu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego polegającym na przyspieszeniu i usprawnieniu procesu inwestycyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę zaskarżonym wyrokiem stwierdził, że w niniejszej sprawie podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia organu odwoławczego stanowi art. 138 § 2 k.p.a. Ocenie Sądu podlega jedynie prawidłowość zastosowania ww. przepisu, zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części.

Sąd zauważył, że decyzję kasacyjną organ odwoławczy może wydać tylko w sytuacji, gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego lub przeprowadzone przez ten organ postępowanie wyjaśniające nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy oraz jednocześnie brak jest podstaw do zastosowania w postępowaniu odwoławczym art. 136 k.p.a. Wydając decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy ocenia jedynie potrzebę przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz wyznacza jego zakres. Nie rozstrzyga natomiast merytorycznie sprawy. Sytuacja, gdy organ I instancji nie przeprowadzi postępowania wyjaśniającego lub przeprowadzi je z naruszeniem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego sprawia, że organ odwoławczy musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości lub znacznej części, a do tego nie jest uprawniony i nie mieści się to w jego kompetencji.

Zdaniem Sądu, podkreślenia wymaga, że skarżona w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Wojewody Mazowieckiego wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., która niczego nie rozstrzyga merytorycznie, a jedynie przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji i de facto jest to decyzja korzystna dla skarżącej, ponieważ uchyla ona decyzję wydaną w I instancji przez Prezydenta m. st. Warszawy o odmowie wydania pozwolenia na budowę. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że decyzja organu II instancji jest zgodna z prawem, a więc organ odwoławczy prawidłowo wyeliminował z obrotu prawnego decyzję organu I instancji, gdyż Prezydent m. st. Warszawy nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w ogóle.

Jak trafnie zauważył organ II instancji, wniosek z dnia 26 czerwca 2006 r. dotyczył wymienionych w nim działek w całości, tj. działek nr [...] z obrębu [...] oraz [...] z obrębu [...], natomiast organ I instancji zaczął prowadzić postępowanie co do części wskazanych we wniosku działek, czyli w stosunku do działek nr [...] z obrębu [...] oraz [...] (część) z obrębu [...]. W ten sposób pominięta została część działek z ww. wniosku. W przypadku stwierdzenia, że wniosek ten pokrywa się częściowo z innymi wnioskami złożonymi później, a w dodatku rozstrzygniętymi innymi decyzjami Prezydent m. st. Warszawy winien wezwać inwestora do sprecyzowania wniosku. Ponadto w wezwaniu takim powinien wskazać co zostało już rozstrzygnięte i jaką decyzją, a co wymaga rozstrzygnięcia.

Przede wszystkim organ I instancji przystępując do rozpoznawania sprawy, w przedmiotowym przypadku wniosku inwestora, powinien ustalić krąg osób biorących udział w postępowaniu. Rozpoznawana sprawa dotyczy pozwolenia na budowę, tak więc ustaleń co do osób będących stroną tego postępowania organ powinien dokonać na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego.

Z mocy przepisu art. 33 ust. 2 Prawa budowlanego to na organie architektoniczno-budowlanym spoczywa obowiązek sprawdzenia czy inwestor złożył wymagane prawem dokumenty niezbędne do uzyskania pozwolenia na budowę. Organ w trakcie postępowania sprawdza czy projekt budowlany został sporządzony przez uprawnioną osobę, czy zawiera wszystkie wymagane opinie, uzgodnienia i sprawdzenia w tym też te wymagane przepisami szczególnymi. Ponadto sprawdzeniu podlega czy projekt budowlany zawiera projekt zagospodarowania działki i terenu, granice działki, układ istniejących i projektowanych obiektów budowlanych oraz czy projekt jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku terenów nie objętych planem miejscowym. W razie stwierdzenia braków, organ I instancji jest zobowiązany nałożyć na inwestora w drodze postanowienia obowiązek uzupełnienia dostrzeżonych uchybień i zakreślić termin wykonania obowiązku.

Dodatkowo z posiadanej dokumentacji wynika, że część terenu, na którym przewidziana jest lokalizacja przedmiotowej inwestycji, objęta jest ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania terenu W. w gminie Warszawa - Białołęka, a część nie. Dla części nie objętej planem miejscowym konieczne jest uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Niestety w aktach nie ma żadnej mapy, z której wynikałoby gdzie pozwolenie na budowę ma być zgodne z planem, a która część inwestycji wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Wszystkie te okoliczności musi wyjaśnić organ I instancji, który - należy jeszcze raz podkreślić - nie przeprowadził w sprawie żadnego postępowania wyjaśniającego i nie uzasadnił merytorycznie swojej decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego. Prezydent m.st. Warszawy ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że inwestor złożył 8 wniosków o pozwolenie na budowę, których część pokrywa się z wnioskiem z dnia 21 czerwca 2006 r. zapominając, że ten wniosek był pierwszy, a co za tym idzie nie mógł się pokrywać z wnioskami złożonymi później. Z powyższych względów Sąd nie może uchylić decyzji Wojewody Mazowieckiego wydanej w trybie art. 138 § 2 k.p.a., gdyż wskazania dokonane w uzasadnieniu decyzji odwoławczej dla organu I instancji są jak najbardziej prawidłowe.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.

Od powyższego wyroku B. S.A. wniosła skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy w postępowaniu administracyjnym zostały naruszone przepisy art. 138 § 2 i art. 136 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez wydanie decyzji kasacyjnej pomimo możliwości usunięcia wątpliwości organu I instancji w trybie i zakresie wynikającym z art. 136 k.p.a. oraz gdy z naruszeniem art. 140 k.p.a. organ odwoławczy nie rozpoznał merytorycznie sprawy,

b) art. 141 § 4 w związku z art. 133 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez niewzięcie przez Sąd pod uwagę całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, co spowodowało pominięcie istotnych okoliczności, mających wpływ na prawidłowe ustalenie stanu faktycznego, mianowicie dotyczących treści złożonego wniosku o pozwolenie na budowę, a w konsekwencji, wobec nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego, błędne przyjęcie, iż decyzja kasacyjna została wydana w sposób prawidłowy i w efekcie oddalenie skargi, pomimo istnienia podstaw do jej uwzględnienia

Mając powyższe na uwadze skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na swoją rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że ustalenie przez Sąd I instancji, iż wyjaśnienia wymaga zakres złożonego wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę nastąpiło z naruszeniem przepisu art. 141 § 4 w związku z art. 133 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi., poprzez niewzięcie przez Sąd pod uwagę całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. O ile wniosek z 21.06.2006 r. w istocie w swojej treści wskazuje powołane wyżej działki, to w dniu 26 lipca 2006 r. skarżąca Spółka złożyła w Biurze Naczelnego Architekta Miasta Urzędu m.st. Warszawy pismo z tej samej daty, l.dz. B/1116/2006 zawierające korektę numerów ewidencyjnych działek i dalsze postępowanie prowadzone było w stosunku do działek: [...] z obrębu [...] oraz działki nr ew. [...] (część) z obrębu [...] zgodnie ze skorygowanym wnioskiem. Nadto zauważyć należy, że obszar inwestycji określa projekt zagospodarowania działki lub terenu, stanowiący załącznik do wniosku o pozwolenie na budowę. Co więcej, w dniu 3.10.2007 r. skarżąca Spółka złożyła do organu I instancji pismo z tej samej daty, l.dz. B/1392/2007, z którego wynika, że była wyjaśniana kwestia zakresu inwestycji. Nieuwzględnienie powyższych dokumentów spowodowało pominięcie istotnych okoliczności, mających wpływ na prawidłowe ustalenie stanu faktycznego, mianowicie dotyczących treści złożonego wniosku o pozwolenie na budowę, a w konsekwencji, wobec nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego, błędne przyjęcie, iż wyjaśnienia wymaga zakres złożonego wniosku, zaś decyzja kasacyjna została wydana w sposób prawidłowy i w efekcie oddalenie skargi, pomimo istnienia podstaw do jej uwzględnienia

Stwierdzenie, że decyzja Wojewody Mazowieckiego jest prawidłowa, bowiem ustalenia wymaga zakres stron postępowania oraz wyjaśnienia wymaga obszar objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego nastąpiło z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy w postępowaniu administracyjnym zostały naruszone przepisy art. 138 § 2 i art. 136 Kodeksu postępowania administracyjnego, bowiem wskazane wyżej zagadnienia nie uzasadniają wydania decyzji kasacyjnej, a usunięcie wątpliwości organu II instancji mogło nastąpić w trybie i zakresie wynikającym z art. 136 k.p.a.

Zgodnie z utrwalonym stanowiskiem doktryny i judykatury wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a zatem możliwe jest tylko w sytuacji gdy zachodzi potrzeba przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części i wykładnia rozszerzająca zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. jest niedopuszczalna. W przeciwieństwie do przepisu art. 138 § 1 k.p.a., który nie określa przesłanek wydania przewidzianych w tym przepisie decyzji organu odwoławczego, przepis art. 138 § 2 k.p.a. upoważnia organ odwoławczy do wydania decyzji kasacyjnej tylko wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Zagadnienie dopuszczalności podjęcia przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej może być zatem rozważane na płaszczyźnie postępowania wyjaśniającego (dowodowego), przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji, co z kolei wymaga odniesienia się do wyznaczonego przepisami kodeksu zakresu postępowania dowodowego przed organem drugiej instancji. Przyjęcie, że granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym są określone przepisem art. 136 k.p.a. prowadzi do wniosku, że braki w postępowaniu dowodowym przeprowadzonym przez organ I instancji w sprawie rozstrzygniętej zaskarżoną odwołaniem decyzją tego organu mogą być albo usunięte i uzupełnione przez organ II instancji w granicach określonych w przepisie art. 137 k.p.a., albo przez organ I instancji po uchyleniu decyzji tego organu i przekazaniu mu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ odwoławczy. W konsekwencji należy przyjąć, że organ odwoławczy może powołać się na przepis art. 138 § 2 zd. 1 k.p.a. tylko wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie przezeń dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach wyznaczonych przez art. 136 k.p.a. nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. Tymczasem ani z zaskarżonego wyroku, ani też z decyzji Wojewody Mazowieckiego nie wynika, by okoliczności uniemożliwiające zastosowanie przepisu art. 136 k.p.a. zostały wykazane.

Ustalenia Sądu I instancji oderwane są od charakteru i istoty postępowania odwoławczego. W myśl art. 136 i 140 k.p.a. organ odwoławczy jest zobowiązany rozpoznać sprawę od początku. Może prowadzić postępowanie dowodowe uzupełniające, może dokonywać własnych ustaleń, również w oparciu o materiał zgromadzony przez organ I instancji (tak np. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 9 lutego 2005 r. V SA/Wa 2699/04 - LEX nr 164953). W tak rozumianym prowadzeniu sprawy mieści się także ustalenie zakresu stron postępowania administracyjnego w celu zweryfikowania prawidłowości działania organu I instancji i uniknięcia wydania rozstrzygnięcia obarczonego wadami formalnymi. Organ odwoławczy nie może zatem zaniechać tej czynności. Wyłącznie w przypadku stwierdzenia, że organ I instancji pominął strony postępowania, może stosować przepis art. 138 § 2 K.p.a. Natomiast trudno uznać za wadę postępowania, uzasadniającą uchylenie decyzji, objęcie szerszego kręgu osób, to jest także tych, którym przymiot strony nie służy. Wada taka nie ma bowiem na ogół wpływu na treść wydanej decyzji. Tymczasem w niniejszej sprawie Wojewoda Mazowiecki w zakresie ustalenia stron postępowania zaniechał jakichkolwiek czynności własnych, a Sąd I instancji uznał to zaniechanie za prawidłowe i usprawiedliwiające zastosowanie przepisu art. 138 § 2 k.p.a..

W ocenie skarżącej kasacyjnie ustalenie, czy i w jakim zakresie teren inwestycji znajduje się na obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego również nie może być traktowane jako mieszczące się w dyspozycji art. 138 § 2 k.p.a. Plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego, co więcej publikowanym właśnie przez Wojewodę Mazowieckiego w Dzienniku Urzędowym. Czynność ustalenia, czy i w jakim zakresie teren inwestycji znajduje się na obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego sprowadza się przy tym do porównania zakresu inwestycji, wynikającego z wniosku, w tym z projektu zagospodarowania działki lub terenu z mapą stanowiącą załącznik graficzny do planu miejscowego. Z żadnego przepisu nie wynika przy tym, by w aktach sprawy miały znajdować się mapy, ułatwiające wykonanie tej czynności. Co więcej, sprawdzenie zgodności rozwiązań projektowych z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest w świetle art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego podstawową, obligatoryjna czynnością organów administracji architektoniczno-budowlanej, a zatem tym bardziej brak jest podstaw, by Sąd I instancji aprobował uchylenie się przez Wojewodę Mazowieckiego od dokonania tej czynności. Podkreślić należy, że ustalone orzecznictwo dopuszcza prowadzenie postępowania dowodowego w znacznie dalej idącym zakresie. Podkreślić również należy, że względy, które w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie uzasadniały wydanie decyzji kasacyjnej dotyczą nie tyle prowadzenia postępowania dowodowego, co oceny dowodów i zakresu wniosku o pozwolenie na budowę, złożonego przez skarżącą Spółkę. W takiej sytuacji w ogóle wątpliwe jest, by w sprawie występowała potrzeba prowadzenia postępowania dowodowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie mogła zostać uwzględniona.

Oceniając w granicach zakreślonych art. 183 § 1 p.p.s.a. wniesiona skargę kasacyjną, należy stwierdzić, że pomimo, iż przedstawione w kasacji podstawy znajdują w części swoje uzasadnienie, to w rozpoznawanej sprawie nie prowadzi to do uwzględnienia skargi kasacyjnej. Przepis art. 184 p.p.s.a. przewiduje bowiem możliwość oddalenia skargi także wówczas, gdy zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie.

Rozpoznając sprawę w pierwszej trzeba zauważyć, że z akt administracyjnych oraz decyzji poddanych kontroli Sądu pierwszej instancji wynika, że doszło do pewnego skomplikowania stanu faktycznego i prawnego całego procesu inwestycyjnego i związanego z nim procesu decyzyjnego organów architektoniczno-budowlanych. Dla porządku należy wskazać, że jak wynika z akt sprawy w dniu 21 czerwca 2006 r. inwestor wystąpił z wnioskiem do Prezydenta m.st. Warszawy o wydanie pozwolenia na budowę zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie Osiedla [...]. oznaczonego jako etap I, obejmującego zespół budynków na 1 i 2. Wniosek ten obejmował działki nr ew. [...] z obrębu [...] oraz [...] z obrębu [...]. Pismem z dnia 26 lipca 2006 r. inwestor dokonał korekty numerów ewidencyjnych działek objętych wnioskiem o pozwolenie na budowę z dnia 21 czerwca 2006 r. i wskazał jako działki objęte wnioskiem działki nr ew. [...] (część działki objętej planem zagospodarowania przestrzennego terenu W. ), [...] z obrębu [...] i nr ew. [...] (cz. działki) z obrębu [...]. Zatem już w tym miejscu należy wskazać, że zasadnie skarżąca kasacyjnie Spółka wskazuje na pominięcie pisma z dnia 26 lipca 2006 r.

W dalszej kolejności, mimo braku ostatecznego rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku z dnia 21 czerwca 2006 r., inwestor złożył kolejne wnioski z dnia 13 kwietnia 2007 r. dotyczące poszczególnych zespołów obiektów budowlanych. Skutkowało to wydaniem określonych rozstrzygnięć, skutkiem czego mogła zaistnieć sytuacja, że ich zakres przedmiotowy przynajmniej w części pokrywa się z treścią wniosku z dnia 21 czerwca 2006 r. Organ pierwszej instancji w decyzji z dnia 21 grudnia 2007 r. wskazał, że: "Analiza wydanych rozstrzygnięć, zwłaszcza w zakresie projektu zagospodarowania terenu zatwierdzonego decyzją nr [...]z dnia [...] listopada 2007r. przewidującego realizację układu dróg wewnętrznych, obiektów zespołów kubaturowych oznaczonych numerami 2, 4, 6, 8 i garażu wielopoziomowego, a także wydanych rozstrzygnięć dla tych zamierzeń budowlanych, wskazuje wyraźnie, iż inwestor przedłożył wnioski, których zakres – odpowiednio – pokrywa się z treścią wniosku z dnia 21 czerwca 2006 r. Pomimo wydanych rozstrzygnięć zatwierdzających projekty budowlane w zakresie układu komunikacyjnego oraz zespołu nr 2, inwestor nie wycofał, jak i nie zmienił treści żądania z dnia 21 czerwca 2006 r. przez co należy rozumieć, iż żąda wydania kolejnej decyzji dla zespołu mieszkaniowego nr 2 oraz układu komunikacyjnego, tzn. drugiej decyzji w sprawach uprzednio rozstrzygniętych innymi decyzjami." W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest to podstawowa kwestia, która powinna zostać dogłębnie wyjaśniona w postępowaniu przed organem architektoniczno-budowlanym pierwszej instancji. Należy bowiem mieć na względzie, że stosownie do art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego. W przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę może, na wniosek inwestora, dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Jeżeli pozwolenie na budowę dotyczy wybranych obiektów lub zespołu obiektów, inwestor jest obowiązany przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1, dla całego zamierzenia budowlanego. Mając zatem na uwadze, że w sytuacji, której dotyczy zdanie 2 ust. 1 art. 33 Prawa budowlanego, może dojść do wydania kilku decyzji o pozwoleniu na budowę dla wybranych obiektów lub zespołu obiektów należy stwierdzić, że poszczególne decyzje nie mogą rozstrzygać co do tego samego zakresu przedmiotowego, gdyż wówczas doszłoby do orzekania w sprawie poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Poza tym całe zamierzenie budowlane musi być objęte jednym projektem zagospodarowania działki lub terenu. Jeżeli bowiem pozwolenie na budowę dotyczy wybranych obiektów lub zespołu obiektów, to na inwestorze spoczywa wymóg sporządzenia projektu zagospodarowania działki lub terenu dla całego zamierzenia inwestycyjnego. Należy w tym miejscu wskazać, że organ nie może wydać pozwolenia na budowę w odniesieniu do poszczególnych (objętych zamiarem realizacji) obiektów budowlanych, jeżeli nie zostanie przedłożony projekt zagospodarowania działki lub terenu dla całego zamierzenia budowlanego, w powiązaniu z terenami sąsiednimi, infrastrukturą oraz zewnętrznym układem komunikacyjnym (wyr. NSA z 30.11.2004 r., OSK 801/04, niepubl.).

Dlatego też istotny w rozpoznawanej sprawie jest zakres przedmiotowy wniosku inwestora z dnia 21 czerwca 2006 r. Kwestia ta ma podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Organ pierwszej instancji w decyzji uchylonej zaskarżoną decyzją Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] czerwca 2008 r. zbyt enigmatycznie zajął się niniejszą kwestią. Podstawowym zadaniem organu było bowiem jednoznaczne ustalenie i następnie opisanie zakresu przedmiotowego rozstrzygnięć, wynikającego z wydanych już decyzji ostatecznych, i następnie również dokładne ustalenie i opisanie zakresu przedmiotowego wniosku z dnia 21 czerwca 2006 r., zmodyfikowanego pismem z dnia 26 lipca 2006 r. Należy bowiem mieć na względzie, że ponowne orzekanie w sprawie rozstrzygniętej poprzednio inną decyzją ostateczną stanowi rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.). Wobec tego zasadnie Sąd pierwszej instancji wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku na rysującą się konieczność wezwania inwestora celem sprecyzowania zakresu przedmiotowego wniosku z dnia 21 czerwca 2006 r. po uprzednim wskazaniu co zdaniem organu zostało już ostatecznie rozstrzygnięte wydanymi dotychczas decyzjami ostatecznymi. Działania organu pierwszej instancji w rozpoznawanej spawie winny przede wszystkim zmierzać do uporządkowania postępowania administracyjnego, co może zapobiec ponownemu orzekaniu w sprawie rozstrzygniętej już inną decyzją ostateczną i jednocześnie powinno umożliwić rozstrzygnięcie sprawy zgodnie z wymogami wynikającymi z art. 33 prawa budowlanego. W tym kontekście nieprawidłowe jest stwierdzenie przez Sąd pierwszej instancji na stronie 6 uzasadnienia zaskarżonego wyroku, że skoro wniosek inwestora z dnia 21 czerwca 2006 r. był pierwszy to nie mógł się pokrywać z wnioskami złożonym i później.

Tych wszystkich kwestii nie mógł wyjaśnić i uporządkować organ odwoławczy i dlatego zasadnym było uchylenie decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] grudnia 2007 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W konsekwencji dodatkowe kwestie, których wyjaśnienie uznał za celowe Sąd pierwszej instancji będą leżały w gestii organu pierwszej instancji.

Wobec powyższego, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżony wyrok odpowiada prawu mimo tego, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest częściowo błędne, co musiało skutkować oddaleniem skargi kasacyjnej.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.