Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 432/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-03-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Umorzenie postępowania
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 par 4, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 151, art. 183 par. 1 art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 36a ust. 1, art. 50 ust. 4, art. 51 ust. 1 pkt 3, yusty 1 pkt 3, ust. 4 ust. 7, art. 54, art. 57 ust. 1 pkt 2 lit. a
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) Sędziowie sędzia NSA Jerzy Bujko sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Protokolant Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 31 marca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 30 października 2007 r. sygn. akt II SA/Wr 389/07 w sprawie ze skargi F. K. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 12 października 2007 r., sygn. akt II SA/Wr 389/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu – po rozpoznaniu skargi F. K. uchylił decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] kwietnia 2007 r. w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego; stwierdził, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana oraz zasądził od Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu na rzecz F. K. kwotę 500 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd podał, iż decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowanego dla miasta Wrocławia, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie dobudowy garażu do budynku mieszkalnego znajdującego się we W. przy ul. [...] 16 a. Postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte na wniosek F. K. - właściciela sąsiedniej nieruchomości przy ul. [...] 26 - o wstrzymanie robót budowlanych związanych z dobudową przedmiotowego garażu i nakazanie rozbiórki garażu wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Organ ustalił, że kwestionowane roboty budowlane prowadzone były na podstawie ostatecznej decyzji Prezydenta W. o pozwoleniu na budowę z dnia [...] listopada 2005r., [...], udzielającej T. i J. M. pozwolenia na dobudowę garażu do jednorodzinnego budynku mieszkalnego na działce nr [...], obręb [...]. W dniu 26 października 2006 r. inwestorzy złożyli zawiadomienie o zakończeniu przedmiotowej dobudowy wraz z dokumentami wymaganymi przepisami art. 54 i art. 57 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane oraz z oświadczeniem kierownika budowy o wykonaniu obiektu zgodnie z projektem budowlanym, warunkami pozwolenia na budowę oraz z przepisami i Polskimi Normami. Organ wyjaśnił, że F. K. podczas rozmowy telefonicznej przeprowadzonej "pod koniec 2006 r." podniósł zarzut braku zgodności zrealizowanej inwestycji z projektem budowlanym. Podczas oględzin nieruchomości ustalono, że sporny garaż wybudowany został zgodnie z zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę projektem budowlanym. Z tych przyczyn organ uznał zastrzeżenia F. K. za bezzasadne.

W odwołaniu od powyższej decyzji F. K. podniósł, że inwestycja została zrealizowana z naruszeniem projektu budowlanego i decyzji zatwierdzającej projekt. Zdaniem odwołującego się garaż miał być wzniesiony przy granicy działki i jedna z jego ścian miała się stykać z ogrodzeniem. Tymczasem inwestorzy wybudowali garaż przy swoim budynku i samowolnie zmienili konstrukcję dachu adaptując dach nowo powstałego obiektu na taras. Wybili również otwór drzwiowy, pozwalający na wejście z domu na taras. W ocenie F. K. w sprawie doszło do naruszenia art. 7, art. 77 oraz art. 105 § 1 k.p.a., a umorzenie postępowania jest chybione.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu, na podstawie art. 138 § 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy zauważył, że według ustaleń organu I instancji zawartych w protokole z oględzin z dnia [...] stycznia 2007 r., inwestycja zrealizowana została zgodnie z projektem budowlanym. Inwestorzy skutecznie powiadomili właściwy organ o zakończeniu budowy. Jakkolwiek organ ten decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. wniósł sprzeciw od zawiadomienia o zakończeniu robót budowlanych, to powyższe rozstrzygnięcie w wyniku odwołania zostało uchylone, a postępowanie przed organem I instancji umorzone. W ocenie organu II instancji zebrany w sprawie materiał dowodowy potwierdza, że inwestor nie naruszył norm Prawa budowlanego. Organ zważył, że zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a., jeżeli postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stanie się bezprzedmiotowe, organ administracji wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Ponieważ inwestor dopełnił ciążących na nim obowiązków, zwłaszcza uzyskał decyzję o pozwoleniu na budowę i zrealizował inwestycję zgodnie z tą decyzją i projektem budowlanym, to postępowanie w sprawie legalności budowy, jako bezprzedmiotowe, należało umorzyć. O legalności budowy przesądza też fakt, iż inwestor dokonał skutecznego zawiadomienia organu nadzoru budowlanego o zakończeniu robót związanych z realizacją przedmiotowego garażu. W ocenie organu II instancji, argumenty podniesione w odwołaniu pozostają zaś bez wpływu na treść wydanego w sprawie rozstrzygnięcia.

W skardze na powyższą decyzję F. K. wniósł o jej uchylenie oraz orzeczenie o kosztach postępowania. Skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego - art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, poprzez jego niezastosowanie oraz naruszenie prawa procesowego, tj. art. 107 § 1 k.p.a. przez jego niezastosowanie; art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 105 § 1 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie; art. 7 i art. 77 k.p.a. przez niezebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego w sprawie i nieustalenie faktów relewantnych.

Skarżący wskazał, że decyzja wydana przez organ II instancji podpisana została przez Zastępcę Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu bez wyraźnego wskazania posiadanego upoważnienia do wydania decyzji, co stanowi naruszenie przepisu art. 107 § 1 k.p.a.

Nadto skarżący podtrzymał zarzut, że inwestorzy zrealizowali sporną budowę z naruszeniem projektu budowlanego. Podkreślił, że doszło do samowolnej zmiany konstrukcji dachu garażu i zaadaptowaniu go na taras oraz do wybicia otworu drzwiowego w budynku mieszkalnym pozwalającego na wyjście na taras. Zgodnie zaś z art. 36a ustawy Prawo budowlane, istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Zdaniem skarżącego umorzenie postępowania stanowi konsekwencję naruszenia przez organ art. 7, art. 77 oraz art. 105 § k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał skargę za uzasadnioną. Sąd podkreślił, iż do wydania decyzji o umorzeniu postępowania konieczne jest wykazanie, że w sprawie wystąpiła przesłanka bezprzedmiotowości w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., a więc gdy brak było podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania danej sprawy w ogóle, bądź nie było podstaw do rozpoznania jej w drodze postępowania administracyjnego, bądź nie było podstaw do rozpoznania jej w drodze postępowania administracyjnego prowadzonego przed organem pierwszej instancji (por.B. Adamiak, J Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. C.H. Beck, Warszawa 1998, s. 664). Sąd stwierdził, że organ odwoławczy - jako organ powołany do ponownego rozstrzygnięcia sprawy - mając na względzie wymogi wynikające z zasad ogólnych postępowania administracyjnego zawartych zwłaszcza w art. 6 i art. 7 k.p.a. oraz dyrektywy procesowe wynikające z art. 77 oraz art. 80 k.p.a. zobligowany był do szczegółowego rozważenia zawartych w odwołaniu zarzutów i do odniesienia się do nich w uzasadnieniu decyzji. W tym celu organ winien w pierwszym względzie dokonać oceny zgromadzonych przez organ I instancji materiałów dowodowych a następnie - gdyby dowody te okazały się niewystarczające - rozważyć możliwość przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w granicach określonych art. 136 i art. 15 k.p.a.

Zdaniem Sądu organ odwoławczy podjął zaskarżoną decyzję z naruszeniem powyższych wymogów, bowiem poprzestał jedynie na stwierdzeniu, że argumenty podniesione w odwołaniu pozostają bez wpływu na treść wydanego w sprawie rozstrzygnięcia i na przyjęciu ustalenia organu I instancji, że sporna inwestycja została zrealizowana zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym. Powyższe ustalenie organ I instancji poczynił na podstawie dowodu z oględzin nieruchomości z dnia 17 stycznia 2007 r. Organ odwoławczy przyjmując te oględziny za dowód w rozumieniu art. 75 k.p.a. nie zwrócił jednak uwagi, że przeprowadzono je bez prawidłowego powiadomienia o nich skarżącego oraz bez zapewnienia mu możliwości zapoznania się z przeprowadzonym dowodem przed wydaniem decyzji. Z treści protokołu oględzin wynika, że pomimo, iż skarżący został w początkowej jego części wymieniony jako osoba obecna przy dokonaniu oględzin, to zapisy końcowe jednoznacznie potwierdzają, że jednak nie był obecny przy przeprowadzeniu tego dowodu. Potwierdza to również brak jego podpisu. Ze zwrotnego potwierdzenia odbioru wynika, że zawiadomienie o oględzinach doręczono skarżącemu w tym samym dniu, w którym dowód ten przeprowadzono /17 stycznia 2007r./. Natomiast informację o zakończeniu postępowania dowodowego i o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem organ skierował do stron w dniu 14 listopada 2006 r. a następnie po przeprowadzeniu oględzin nie powiadomił ponownie wszystkich stron o możliwości zapoznania się ze zgromadzonymi dowodami i wypowiedzenia co do tych dowodów, choć bezsprzecznie materiał dowody stanowiący podstawę wydania decyzji uległ zmianie.

Sąd stwierdził, że powyższe stanowiło naruszenie art. 79 k.p.a. będącego jedną z gwarancji realizacji zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. Zgodnie z art. 81 k.p.a. przeprowadzenie dowodu wtedy czyni daną okoliczność wiarygodną, jeżeli strona miała możliwość wypowiedzenia się co do tego dowodu. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 1986 r. II SA 2015/85 (ONSA 1986, Nr 1, poz. 13) Sąd wskazał, że "zachowanie wymogów art. 79 i art. 81 k.p.a., niezależnie od wagi treści przeprowadzonego dowodu, jest bezwzględnym obowiązkiem organu administracji państwowej. Naruszenie tego obowiązku stanowi naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym, mającym wpływ na wynik sprawy". Sąd stwierdził, iż organ II instancji nie dostrzegł powyższego uchybienia i nie podjął żadnych kroków zmierzających do jego wyeliminowania. Zauważył, że dowód z oględzin nieruchomości przeprowadzony z naruszeniem przepisów prawa procesowego stanowił praktycznie jedyny dowód, na którym oparto się w postępowaniu odwoławczym. Zarówno z akt sprawy przedstawionych Sądowi, jak też z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, aby organ podejmował inne kroki dla wyjaśnienia zarzutów odwołującego się, chociażby poprzez analizę zatwierdzonego decyzją z dnia [...] listopada 2005 r. projektu budowlanego. W aktach sprawy przekazanych Sądowi brak jest projektu budowlanego; jest jedynie decyzja udzielająca pozwolenia na dobudowę garażu. Wskazane braki w aktach sprawy uniemożliwiają również przeprowadzenie w tym zakresie oceny sądowej. W ocenie Sądu, aby uznać brak wpływu podniesionych w odwołaniu zarzutów na rozstrzygnięcie sprawy należało wykazać w sposób niewątpliwy, że inwestycja była zrealizowana w całości zgodnie z projektem budowlanym. Wyjaśnienia i oceny wymagało zatem, czy zmiany w stosunku do projektu budowlanego, o których donosi skarżący, faktycznie miały miejsce przy realizacji inwestycji, a w przypadku ich potwierdzenia, czy w świetle art. 36 a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowane (Dz. U. 2006, Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) zmiany te mogą być kwalifikowane jako istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. Jedynie bowiem stwierdzenie odstępstw istotnych uprawniałoby organ nadzoru budowlanego do podejmowania czynności prawnych. Dopiero niewątpliwe wyjaśnienie wskazanych okoliczności pozwoliłoby organowi odwoławczemu na ustalenie, czy w niniejszej sprawie organ nadzoru budowlanego był uprawniony do podejmowania działań na podstawie przepisów Prawa budowlanego, czy też obowiązujące normy nie dawały mu takich uprawnień. Ze względu istotne braki dowodowe, niepozwalające na wyjaśnienie istoty sprawy, Sąd nie podzielił stanowiska organu II instancji, że bezprzedmiotowość postępowania należy wiązać z zalegalizowaniem budowy dokonanym przez inwestorów przez zgłoszenie zakończenia robót budowlanych. Skarżący nie kwestionował legalności budowy ze względu na jej zatwierdzony projekt budowlany, lecz wiązał samowolę budowlaną z odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego. Natomiast, jak wynika z zawiadomienia o wszczęciu postępowania, organ nadzoru budowlanego prowadził postępowanie w sprawie rozbudowy budynku mieszkalnego o garaż. Tak szerokie określenie zakresu przedmiotowego postępowania nakładało na organy obowiązek rozważenia sprawy w kontekście przesłanek zawartych w art. 50 ust. 1 pkt 4 i art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane. Gdyby zaś okazało się, że obiekt został wybudowany w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę lub w przepisach, to nie można byłoby przyjąć, że dokonane zgłoszenie zakończenia budowy i zgłoszenie sprzeciwu organu po terminie określonym w art. 54 ustawy - Prawo budowlane, stanowią formę legalizacji takiego obiektu. Prawnie skuteczne jest bowiem zawiadomienie o zakończeniu budowy tylko w odniesieniu do obiektów wybudowanych zgodnie z projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę lub ze zmianami nieodstępującymi w istotny sposób od tych warunków (por. wyrok NSA z dnia 13 maja 2003 r., IV SA 2176/01 przywołanym również w pracy pod red. Z Niewiadomskiego "Prawo budowlane. Komentarz." CH. Beck. Warszawa 2006, s. 549).

Sąd uznał, iż organ II instancji nie wyjaśniając zgłoszonych w odwołaniu zarzutów, mogących mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, dopuścił się naruszenia art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. w związku z art. 140 i art. 136 k.p.a.

Sąd nie podzielił natomiast zarzutu naruszenia art. 107 § 1 k.p.a. Obecny na rozprawie pełnomocnik organu administracji przedłożył regulamin organizacyjny Wojewódzkiego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu ustalony w dniu 23 sierpnia 2006 r. przez Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu i zatwierdzony przez Wojewodę Dolnośląskiego, gdzie w § 20 zawarto upoważnienie dla Zastępcy Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu do podpisywania wszystkich pism urzędowych należących do właściwości Wojewódzkiego Inspektora w czasie jego nieobecności /zgodnie z § 7 pkt 9 również decyzji administracyjnych/. Ze złożonej na rozprawie listy obecności pracowników Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu wynika zaś, że osoba piastująca funkcję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego – P. D. w kwietniu 2007 był nieobecny od 24 do 27 dnia tego miesiąca. Przedłożone dokumenty w dostateczny sposób potwierdzają upoważnienie Zastępcy Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego do wydania zaskarżonej decyzji. Nie powołanie się w decyzji na upoważnienie, o którym mowa w art. 268 a k.p.a., w sytuacji gdy upoważnienie takie istniało, nie pociąga za sobą skutków w postaci stwierdzenia nieważności takiej decyzji, ani też nie prowadzi do jej uchylenia, gdyż nie może mieć istotnego wpływu na wynik sprawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu, reprezentowany przez radcę prawnego M. Cz. Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając naruszenie:

I. prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie:

1) art. 54 ustawy - Prawo budowlane, poprzez uznanie, że brak sprzeciwu organu w ustawowym terminie nie skutkuje automatycznie możliwością legalnego użytkowania obiektu budowlanego;

2) art. 50 ust. 4 i art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane, poprzez uznanie zasadności zastosowania w sprawie procedury konwalidującej istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego, pomimo istnienia okoliczności wyłączającej zastosowanie w./w. regulacji, w postaci legalnego użytkowania obiektu budowlanego;

II. prawa procesowego, mające istotny wpływ na treść wyroku, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 141 § 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez sprzeczność istotnych ustaleń Sądu I instancji z istniejącymi dowodami, błędną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego i przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów, poprzez niezasadne przyjęcie konieczności przeprowadzenia przez organ odwoławczy uzupełniającego postępowania dowodowego wobec dokonania przez Sąd I instancji błędnej oceny i w konsekwencji pominięcia dowodu na okoliczność legalności przystąpienia przez inwestorów do użytkowania obiektu, w szczególności - zakwestionowanie skutku prawnego, jaki wiąże się z bezskutecznym upływem 21-dniowego terminu, o którym mowa w art. 54 Prawa budowlanego;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez sprzeczność istotnych ustaleń Sądu I instancji z istniejącymi dowodami i błędną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego, poprzez uznanie, że organy orzekające dopuściły się naruszenia prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy;

3) art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez niepełne wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, w kontekście przyjęcia wbrew literalnej i celowościowej wykładni przepisu art. 54 Prawa budowlanego, iż pomimo upływu terminu do wniesienia sprzeciwu organ nadzoru budowlanego posiada nadal uprawnienia do ingerowania w prawidłowość legalnie zakończonego procesu budowlanego.

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podniósł, że Sąd wadliwie uznał, iż dokonanie przez inwestora skutecznego zawiadomienia o zakończeniu budowy i przystąpieniu do użytkowania obiektu budowlanego nie wywołuje skutków opisanych w art. 54 ustawy - Prawo budowlane, jeżeli roboty budowlane nie zostały zrealizowane zgodnie z projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę. Zgodnie z tym przepisem do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić (...) po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie wniesie sprzeciwu, w drodze decyzji. Określony w art. 54 Prawa budowlanego termin jest terminem prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2002 r., sygn. II SA/Kr 965/02). Działanie organu po upływie ustawowego 21-dniowego terminu jest działaniem nieuprawnionym i jako takie podlega zniesieniu, decyzja zgłaszająca sprzeciw do użytkowania podlega więc bezwzględnemu uchyleniu a objęte nią postępowanie jako bezprzedmiotowe należy umorzyć z mocy art. 105 k.p.a. W niniejszej sprawie nie było podstaw do późniejszego prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie budowy obiektu budowlanego, gdyż organ nadzoru budowlanego nie wniósł w wymaganym terminie sprzeciwu, o którym mowa w art. 54 Prawa budowlanego. Wobec legalnego, w świetle prawa, użytkowania inwestycji organy nadzoru budowlanego nie posiadają już możliwości kontroli prawidłowości zrealizowanych robót budowlanych. Podejmowanie przez organy nadzoru budowlanego czynności w celu stwierdzenia ewentualnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, pozbawione byłoby jakiejkolwiek podstawy prawnej. Organ nie zgodził się ze stanowiskiem Sądu, iż prawnie skuteczne jest zawiadomienie o zakończeniu budowy jedynie w odniesieniu do obiektów wybudowanych zgodnie z projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę lub ze zmianami nieodstępującymi w sposób istotny od tych warunków. Zdaniem organu zawarta w art. 50 - 51 Prawa budowlanego procedura naprawcza nie znajdzie zastosowania w stosunku do legalnie funkcjonującej inwestycji, co uzasadnia zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 50 ust. 4 i art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego.

Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu stwierdził, iż dysponował materiałem dowodowym wystarczającym do podjęcia rozstrzygnięcia. Nie zachodziła konieczność przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 k.p.a. Organ odwoławczy, mając na uwadze uprawnienie do swobodnej oceny dowodów wynikające z art. 80 k.p.a., odstąpił od dowodzenia kwestii ewentualnego istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego - zważywszy na niesporny dowód w postaci skutecznego przystąpienia przez inwestorów do użytkowania przedmiotowego garażu. Z uwagi na brak kompetencji do ingerowania w prawidłowość wykonanych robót, w terminach innych niż wynikające z art. 54 Prawa budowlanego, dowód z projektu budowlanego nie wpłynąłby na sposób rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy. W ocenie organu Sąd dokonał wadliwej oceny stanu faktycznego w sprawie, przez co błędnie zakwalifikował odstąpienie przez organ odwoławczy od uzupełnienia materiału dowodowego w sprawie jako działanie z naruszeniem art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. w związku z art. 140 i art. 136 k.p.a. Nadto Sąd błędnie uznał, iż organy nadzoru budowlanego dopuściły się uchybienia przepisom procesowym, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Jeśliby uznać, iż uchybieniem proceduralnym organu I instancji było wadliwe zawiadomienie jednej ze stron o przeprowadzeniu dowodu z oględzin nieruchomości oraz brak zawiadomienia o zakończeniu gromadzenia dowodów, o którym mowa w art. 10 § 1 k.p.a., to nie sposób uznać, aby uchybienie to miało istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy. W ocenie organu konwalidacja wskazanych uchybień i tak nie mogłaby doprowadzić organów orzekających do innych wniosków rozstrzygnięć, aniżeli podjęte w sprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną F. K. wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W ocenie F. K. Sąd wykazał, iż organy obu instancji w sposób niezgodny z przepisami procesowymi oceniły zgromadzony materiał dowodowy oraz nie uwzględniły zarzutów zgłoszonych przez uczestnika. Wprawdzie organy nie zgłosiły skutecznie sprzeciwu, lecz ewidentne uchybienia proceduralne nie mogą sankcjonować stanu sprzecznego z prawem, przy jednoczesnej bezczynności organu. F. K. podzielił pogląd Sądu pierwszej instancji, iż prawnie skuteczne jest tylko zawiadomienie o zakończeniu budowy, co do obiektów, które zostały wybudowane zgodnie z projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę. Przyjęcie zgłoszenia nie legalizuje dokonanych istotnych odstępstw od projektu i nie oznacza legalizacji samowoli. F. K. podkreślił, że organ nie wykazał w jaki sposób Sąd naruszył dyspozycję przepisów art. 50 ust. 4 oraz art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego. Zdaniem skarżącego brak jest argumentów przemawiających za tym, iż Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej oceny istniejących dowodów oraz wydał wyrok w opozycji do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego przez co naruszył art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. w związku z art. 140 i art. 136 k.p.a. Organ nie dokonał bowiem analizy zatwierdzonego projektu budowlanego, nie było tego dokumentu w aktach sprawy. Jedynym dowodem, na którym oparł się organ był dowód z oględzin nieruchomości. Z tej przyczyny bezzasadne są również zarzuty naruszenia przez Sąd przepisów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia. Nie można podzielić zarzutu skargi kasacyjnej o naruszeniu przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 54 oraz art. 50 ust. 4 i art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowane (Dz. U. 2006, Nr 156, poz. 1118 ze zm.), a to z poniższych względów. Po pierwsze, Sąd pierwszej instancji zasadnie zwrócił uwagę na zależność oceny skuteczności zawiadomienia o zakończeniu budowy od kwestii dotyczących odstąpienia przez inwestora od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę oraz konieczność rozważenia, czy odstępstwa te są istotne w rozumieniu art. 36a ust. 1 ustawy - Prawo budowane. Wprawdzie bowiem co do zasady dokonanie zgłoszenia zakończenia robót budowlanych i milczenie właściwego organu wywołuje skutek w postaci możliwości legalnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, to jednak nie można pomijać zagadnień dotyczących wykonania obiektu w zgodzie z pozwoleniem na budowę. Z tych względów kwestię legalności przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego należy rozpatrywać nie tylko na gruncie art. 54 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, ale również w świetle przepisu art. 57 ust. 1 pkt 2 lit. a tej ustawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 września 2008 r., II OSK 1082/07 – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Stosownie do art. 57 ust. 1 pkt 2 lit. a Prawa budowlanego do zawiadomienia o zakończeniu robót budowlanych inwestor jest obowiązany dołączyć oświadczenie kierownika budowy o zgodności wykonania obiektu budowlanego z projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę oraz przepisami. W przypadku zmian nieodstępujących w sposób istotny od zatwierdzonego projektu lub warunków pozwolenia na budowę, dokonanych podczas wykonywania robót, do zawiadomienia należy dołączyć kopie rysunków wchodzących w skład zatwierdzonego projektu budowlanego z naniesionymi zmianami, a w razie potrzeby także uzupełniający opis – ust. 2 art. 57. Oznacza to, że ustawodawca dopuścił możliwość ujęcia w zawiadomieniu o zakończeniu robót budowlanych także robót, które można zakwalifikować jako nieistotne odstąpienie od pozwolenia na budowę. Powyższe zawiadomienie z woli ustawodawcy nie obejmuje kwestii dotyczących istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego pozwolenia na budowę lub innych warunków pozwolenia na budowę. Te zagadnienia zostały unormowane w innych przepisach ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowane (art. 36a ust. 1, art. 50 ust. 1 pkt 4, art. 51 ust. 1 pkt 3, art. 51 ust. 4, art. 51 ust. 7 tej ustawy). W tym stanie prawnym Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym podziela pogląd wyrażony w uzasadnieniu wyroku Sądu pierwszej instancji jak też m. in. w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 maja 2003 r., IV SA 2176/01, iż prawnie skuteczne jest zawiadomienie o zakończeniu budowy tylko w odniesieniu do obiektów wybudowanych zgodnie z projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę lub ze zmianami nieodstępującymi w istotny sposób od tych warunków (por. także powołany wyżej wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 września 2008 r., II OSK 1082/07; Z. Niewiadomski [w:] Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa C.H. Beck 2006, s. 594). Tym samym Sąd pierwszej instancji trafnie zakwestionował stanowisko Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu, że niedopuszczalne jest badanie przez organy nadzoru budowlanego zgodności z prawem wykonanych robót budowlanych, gdy inwestor przystąpił do użytkowania obiektu budowlanego, po uprzednim zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy (art. 54 Prawa budowlanego), a organ nie wniósł w ustawowym terminie 21 dni sprzeciwu w drodze decyzji.

O ile bowiem wybudowanie obiektu budowlanego skutkuje bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na budowę, to powyższe nie oznacza automatycznie, że postępowanie stało się w ogóle bezprzedmiotowe. Jeśli obiekt budowlany został wybudowany niezgodnie z przepisami obowiązującymi w dacie budowy, warunkami pozwolenia na budowę, to wówczas nie można mówić o bezprzedmiotowości postępowania, gdyż konieczna jest ocena skutków takiej budowy w świetle przepisów Prawa budowlanego. A zatem, wbrew wywodom skargi kasacyjnej upływ terminu określonego w art. 54 ustawy - Prawo budowlane nie zwalnia organu z przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i zachowania zasad postępowania, o jakich mowa w art. 7, art. 10, art. 77, art. 80 i art. 136 k.p.a., ani nie zwalnia organu nadzoru budowlanego z analizy dokumentacji, w tym pozwolenia na budowę i zatwierdzonego tą decyzją projektu budowlanego.

Z powyższych względów Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu nie można także skutecznie zarzucić art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis art. 145 § 1 p.p.s.a., podobnie jak przepis art. 151 p.p.s.a., łączą sposób rozstrzygnięcia sprawy ze stosowaniem przepisów prawa materialnego lub przepisów regulujących postępowanie administracyjne. Dlatego dla pełnego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia niezbędne jest odniesienie się także do tych przepisów. Treść uzasadnienia wyroku winna potwierdzać proces badania przez Sąd zgodności z prawem zaskarżonego do Sądu rozstrzygnięcia organu. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego Sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem. Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Nadto jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada powyższym wymogom. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wskazał podstawę prawną wyroku (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.) i wyjaśnił w sposób wyczerpujący i przekonywujący motywy podjętego rozstrzygnięcia. Jednoznacznie też wskazał przyczyny, dla których uznał, że postępowanie administracyjne dotknięte jest wadami mogącymi mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stanowisko Sądu pierwszej instancji w tym zakresie jest zasadne i należycie uzasadnione tak trafnym poglądem prawnym wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku – o czym była mowa wyżej – jak i koniecznością przeprowadzenia prawidłowo wskazanego przez Sąd pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego, dokonania stosownych ustaleń w zakresie wykonanych robót budowlanych i ewentualnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego oraz konieczności oceny, czy odstępstwa te są istotne w rozumieniu art. 36a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowane (Dz. U. 2006, Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Sąd pierwszej instancji nie przesądził przyszłego rozstrzygnięcia sprawy, lecz wskazał na konieczność należytego wyjaśnienia okoliczności mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z powyższych względów Sądowi pierwszej instancji nie można skutecznie przypisać zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę kasacyjną.