Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 171/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2014-04-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7,77,80
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 145 par. 1 pkt 1c art. 152,200
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alicja Palus – spr. Sędziowie Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędzia WSA Anna Siedlecka Protokolant Asystent sędziego Malwina Jaworska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi "B. G. M." Sp. z o.o. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu wobec zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na montażu reklamy w formie siatki winylowej wraz z oświetleniem I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę 757,00 zł (słownie: siedemset pięćdziesiąt siedem ) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...]r. Prezydent W., działając na podstawie art. 30 ust. 1 i 2 w zw. z art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.) oraz na podstawie art. 104 k.p.a. (Dz. U. z 2013 r. poz. 267) i art. 92 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. Nr 142 z 2001 r., poz. 1592 z późn. zm.), wniósł sprzeciw wobec zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na montażu reklamy w formie siatki winylowej wraz z oświetleniem na budynku przy ul. G. [...] we W., zgłoszonych w dniu [...] r. przez "B. G. M." Sp. z o. o. Sp. Komandytowa.

W uzasadnieniu organ wskazał, że inwestor w dniu [...] r. zgłosił w Wydziale Architektury i Budownictwa Urzędu Miejskiego W. zamiar przystąpienia do robót budowlanych polegających na montażu reklamy wraz z oświetleniem w postaci prześwitującej siatki winylowej - na istniejącej konstrukcji i w oparciu o istniejącą instalację elektryczną - zalegalizowanych przez Wydział Architektury i Budownictwa - na elewacji budynku przy ul. G. [...] we W.

Ponieważ załączone dokumenty nie spełniały wymogów art. 30 Prawa budowlanego, postanowieniem Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] r. nałożono na inwestora obowiązek uzupełnienia wniosku o następujące materiały i dokumenty:

- materiały i dokumenty określające zakres i sposób wykonania robót budowlanych oraz ich zgodność z przepisami zawartymi w § 57 ust. 2 i § 293 ust. 6 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75 poz. 690 z późn. zm.);

- uzupełnione oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane o określenie: organu, który wydał dokument tożsamości osoby składającej oświadczenie, jednostki ewidencyjnej, w której znajduje się działka objęta inwestycją (W.) oraz o wypełnienie punktu określającego tytuł do dysponowania nieruchomością i wskazanie w akapicie po punkcie 6. dokumentów z których to prawo wynika (zgodnie z uchwałą NSA z dnia 13 listopada 2012 r., II OPS 2/12);

- wskazanie konkretnego terminu rozpoczęcia robót budowlanych.

Ponieważ pomimo upływu terminu, inwestor nie wywiązał się z nałożonego obowiązku, organ uznał za właściwe złożyć sprzeciw.

W dniu 20 sierpnia 2013 r. do Urzędu Miejskiego W. wpłynęło pismo inwestora, datowane na dzień 14 sierpnia 2013 r., zawierające uzupełnienie zgłoszenia, tj. oświadczenie o posiadanym przez inwestora prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz rysunek inwentaryzacja konstrukcji dla montażu siatki winylowej dla reklamy. W piśmie zawarto pogląd, że planowana inwestycja w ogóle nie wymaga ani pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia, a czynności administracyjne dokonywane są przez inwestora z daleko posuniętej ostrożności. Ponadto inwestor uważa, że dla przedmiotu dokonanego zgłoszenia nie jest wymagana zgoda wspólnoty mieszkaniowej, podjęta w drodze uchwały, ponieważ inwestycja ta nie przekracza ram zwykłego zarządu.

Nawiązując do w/w pisma, pismem z dnia 11 września 2013 r. organ pierwszej instancji stwierdził, iż podtrzymuje swoje stanowisko, że montaż reklamy na budynku wykracza poza zwykły zarząd nieruchomością.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył "B. G. M. Sp. z o.o." Sp.k., zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie:

- art. 391 § 1 k.p.a. poprzez niedoręczenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającego ją postanowienia za pomocą środków komunikacji elektronicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 18 lipca 2002 r. (Dz.U. Nr 144, poz.1204 z późn.zm.) o świadczeniu usług drogą elektroniczną;

- art. 30 ust. 1 i ust. 2 ustawy- Prawo budowlane poprzez jego błędne zastosowanie i wydanie decyzji wnoszącej sprzeciw do zgłoszonych robót pomimo uzupełnienia zgłoszenia przez inwestora zgodnie z postanowieniem organu;

- art. 30 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane poprzez wyznaczenie nieodpowiedniego terminu na uzupełnienie zgłoszenia;

- art. 10 § 1 k.p.a. poprzez pozbawienie inwestora czynnego udziału w postępowaniu na skutek wyznaczenia niemożliwego do zachowania terminu do uzupełnienia zgłoszenia;

- art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niezebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i w konsekwencji niezasadne przyjęcie, iż zgłoszenie dokonane przez inwestora nie zostało uzupełnione.

Równocześnie w odwołaniu zaskarżono postanowienie Prezydenta W. Nr [...] z dnia [...] r. w części nakładającej na inwestora obowiązek uzupełnienia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane poprzez wskazanie zgody wszystkich współwłaścicieli budynku i zawarto wniosek o uchylenie postanowienia w w/w zakresie.

Decyzją z dnia [...] r. (Nr[...]), podjętą na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego Wojewoda D. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu wskazał, że w myśl art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego "roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z zastrzeżeniem art. 29-31, które to dotyczą tych budów i robót budowlanych, które nie wymagają pozwolenia na budowę. Zgodnie jednak z art. 30 ust. 1 pkt 2 i ust. 5 Prawa budowlanego inwestycje, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1-3 i pkt 5-21 oraz ust. 2 pkt 1-13 tej ustawy, wymagają zgłoszenia właściwemu organowi w terminie 30 dni przed zamierzonym terminem rozpoczęcia robót budowlanych. W myśl przepisu art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w zgłoszeniu należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia. Do zgłoszenia należy dołączyć oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, oraz, w zależności od potrzeb, odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami. Organ właściwy do przyjęcia zgłoszenia powinien, w oparciu o dostarczoną przez zgłaszającego dokumentację, ustalić, czy istotnie zamierzona inwestycja mieści się w katalogu przedsięwzięć zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę i poddanych jedynie obowiązkowi uprzedniego zgłoszenia. W razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia właściwy organ nakłada, w drodze postanowienia, na zgłaszającego obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia - wnosi sprzeciw, w drodze decyzji.

Sprzeciw odnosi skutek prawny, jeśli decyzja została wydana w terminie 30 dni od dnia wpływu zgłoszenia do właściwego organu (art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane) oraz doręczona wnioskodawcy, przy czym w przypadku nałożenia postanowieniem obowiązku uzupełnienia zgłoszenia termin trzydziestodniowy liczy się od dnia uzupełnienia zgłoszenia lub bezskutecznego upływu wyznaczonego tym postanowieniem terminu.

W omawianej sprawie organ pierwszej instancji nałożył na inwestora postanowieniem Nr [...] z dnia [...] r. obowiązek uzupełnienia zgłoszenia oraz skutecznie doręczył to postanowienie. Skutkiem doręczenia postanowienia jest - między innymi - rozpoczęcie na nowo biegu terminu do wniesienia przez organ sprzeciwu, który to należy liczyć od dnia doręczenia postanowienia, tj. [...] r. Decyzja Prezydenta W. Nr[...], wydana dnia [...] r., wnosząca sprzeciw wobec zamiaru wykonania objętych zgłoszeniem robót budowlanych, została doręczona pełnomocnikowi inwestora za pośrednictwem operatora pocztowego w dniu 30 sierpnia 2013 r. Zatem trzydziestodniowy termin do wniesienia sprzeciwu, określony w przepisie art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego, został zachowany.

W dalszej części Wojewoda wyjaśnił, że jakkolwiek organ pierwszej instancji wskazał, że inwestor nie wywiązał się w terminie z nałożonego postanowieniem nr [...] z dnia [...] r. obowiązku, to jednak inwestor uzupełnił zgłoszenie, w tym o oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, datowane na dzień 14 sierpnia 2013 r. W oświadczeniu tym inwestor wskazał zarządcę budynku – tj. Spółdzielnię Mieszkaniową "C. K." jako podmiot uprawniony do dysponowania nieruchomością, a swoje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wywodzi z tytułu najmu, wynikającego z umowy zawartej w dniu 26 czerwca 2013 r. z w/w spółdzielnią. Ze zgromadzonego przez organ pierwszej instancji materiału dowodowego wynika, że w budynku przy ul. G. [...] istnieje wspólnota mieszkaniowa, ponieważ część lokali mieszkalnych stanowi odrębne nieruchomości lokalowe, natomiast pozostałe lokale należą do Spółdzielni Mieszkaniowej "C. K.". Znajdują tu więc zastosowanie przepisy ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz.U. z 2003 r. Nr 119 poz.1116 z późn. zm.). W myśl art. 27 ust. 2 tej ustawy zarząd nieruchomościami wspólnymi stanowiącymi współwłasność spółdzielni jest wykonywany przez spółdzielnię jak zarząd powierzony, o którym mowa w art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali. Przepisów ustawy o własności lokali o zarządzie nieruchomością wspólną nie stosuje się, z zastrzeżeniem art. 18 ust. 1 oraz art. 29 ust. 1 i 1a, które stosuje się odpowiednio. Nie stosuje się także przepisów tej ustawy (o własności lokali) o wspólnocie mieszkaniowej i zebraniu właścicieli (art. 27 ust.3 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych).

Analizując zagadnienie, w jakim zakresie zarządzająca nieruchomością spółdzielnia mieszkaniowa, ma prawo dysponować tą nieruchomością, organ odwoławczy przywołał uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012 r. (sygn. akt II OPS 2/12), w której stwierdzono, że wykonywany przez spółdzielnię mieszkaniową, na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych, zarząd nieruchomością wspólną stanowiącą współwłasność spółdzielni uprawnia ją do samodzielnego dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane bez potrzeby uzyskania zgody właścicieli lokali mieszkalnych stanowiących odrębny przedmiot własności, wyłącznie w zakresie eksploatacji i utrzymania zarządzanej nieruchomości wspólnej, o których to czynnościach mowa w art. 4 ust. 2 i ust. 4 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych (czynności zwykłego zarządu). W pozostałych przypadkach inwestor winien wykazać się zgodą wszystkich współwłaścicieli budynku.

W dalszej części Wojewoda D. wyjaśnił, że nie podziela stanowiska inwestora uznającego planowane przedsięwzięcie za "działania dotyczące eksploatacji i utrzymania zarządzanej nieruchomości wspólnej (czym niewątpliwie jest elewacja)" wywodząc, że w ustawie o spółdzielniach mieszkaniowych nie zdefiniowano pojęcia czynności, kwalifikowanych jako eksploatacja i utrzymanie nieruchomości wspólnej (art. 4 ust. 2 i ust.4 tej ustawy) należących do czynności zwykłego zarządu, a w przywołanej uchwale Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że do czynności zwykłego zarządu należy zaliczyć w szczególności: bieżące administrowanie nieruchomością wspólną, wynajmowanie lokali, pobieranie czynszu, instalację kanalizacji, odnowienie elewacji budynku i podział rzeczy quod usum. Pozostałe czynności należeć będą do czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu. Z kolei w ustawie – Prawo budowlane, w regulacjach dotyczących utrzymania obiektów budowlanych (rozdział IV), pod pojęciem utrzymanie rozumie się przede wszystkim podejmowanie takich czynności, które mają na celu zachowanie właściwego stanu technicznego budynku.

Zdaniem Wojewody planowane przedsięwzięcie, polegające na montażu siatki z nadrukiem reklamowym, nie spełnia przedstawionych powyżej wymogów, pozwalających na uznanie go za mieszczące się w zakresie robót budowlanych związanych z eksploatacją lub utrzymaniem nieruchomości wspólnej. Poza tym realizacja inwestycji spowoduje przesłonięcie całej elewacji budynku, w tym znajdujących się w niej okien, co zmniejszy doświetlenie znajdujących się za nimi pomieszczeń. Pomijając aspekt zgodności takiego zamierzenia z przepisami techniczno-budowlanymi (w zakresie zapewnienia odpowiedniego, naturalnego oświetlenia pomieszczeń - § 13, § 57 i § 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - Dz.U. z 2002 r., Nr 75. poz.690 z późn. zm.) organ zauważył, że samo już potencjalne pogorszenie dotychczasowych warunków użytkowania w w/w zakresie nakazuje uznać przedmiotowe zamierzenie budowlane za przekraczające zakres zwykłego zarządu. Wobec powyższego zamierzenie to wymaga zgody wszystkich współwłaścicieli nieruchomości. Umowa najmu zawarta z zarządcą obiektu i nie poparta stosowną zgodą wszystkich współwłaścicieli nie stanowi natomiast wystarczającego tytułu do dysponowania częścią nieruchomości wspólnej na cele budowlane. Słusznie więc organ pierwszej instancji uznał, iż przedłożone przez inwestora oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest wadliwe i nałożył na inwestora postanowieniem Nr [...] z dnia [...] r. obowiązek uzupełnienia zgłoszenia. Tym samym żądanie skarżącego uchylenia w/w postanowienia w omawianym zakresie jest bezzasadne.

Dalej Wojewoda wskazał, że skoro opisana wadliwość nie została usunięta w następnym przedłożonym oświadczeniu, datowanym na 14 sierpnia 2013 r., w tej sytuacji oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest wadliwe co powoduje, że zgłoszenie jest niekompletne i nie spełnia wymagań, wymienionych w art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego. W tym stanie rzeczy, wobec wypełnienia przez organ pierwszej instancji wymogów procedury, określonych w art. 30 ust. 2 tej ustawy, organ odwoławczy uznał wydanie decyzji wnoszącej sprzeciw za właściwe.

Odnosząc się z kolei do zarzutów odwołania, dotyczących braku elektronicznego doręczenia postanowienia i decyzji organu pierwszej instancji drogą elektroniczną organ zgodził się ze skarżącym, że stanowi to naruszenie przepisu ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego. Równocześnie jednak oba w/w dokumenty zostały doręczone pełnomocnikowi inwestora za pośrednictwem operatora pocztowego i inwestor skorzystał z przysługujących mu uprawnień. Brak doręczenia drogą elektroniczną nie wpłynął także na fakt, stanowiący podstawę wniesienia sprzeciwu, tj. nieposiadanie przez inwestora zgody współwłaścicieli nieruchomości na wykonanie planowanych robót budowlanych. Nie można zatem uznać, że omawiane naruszenie przepisu ustawy Kodeks postępowania administracyjnego miało istotny wpływ na przebieg sprawy i może stanowić podstawę do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożyła B. G. M. sp. z o.o. Sp.k. z siedzibą w W. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz rozważenie uchylenia decyzji organu I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Kwestionowanej decyzji zarzucono naruszenie:

- art. 30 ust. 1 i 2 w zw. z art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. (Dz.U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) Prawo budowlane, poprzez niezasadne utrzymanie w mocy decyzji wnoszącej sprzeciw do zgłoszonych robót, w sytuacji w której zgłoszenie dotyczyło jedynie montażu reklamy wraz z oświetleniem w postaci prześwitującej siatki winylowej na istniejącej konstrukcji w oparciu o istniejącą instalację elektryczną zalegalizowaną przez wydział architektury i budownictwa;

- art. 30 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) Prawo budowlane poprzez jego błędne zastosowanie i wydanie decyzji utrzymującej w mocy wniesiony sprzeciw do zgłoszonych robót, pomimo uzupełnienia zgłoszenia przez inwestora zgodnie z postanowieniem organu;

- art. 30 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane poprzez przyjęcie przez organ odwoławczy, że inwestor nie uzupełnił zgłoszenia w terminie, w sytuacji w której organ w sposób niewłaściwy wyznaczył termin na uzupełnienie zgłoszenia;

- art. 4 ust. 2 i 4 ustawy z dnia 15 grudnia 2012 r. (z 2013 r. poz. 1222) o spółdzielniach mieszkaniowych poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji niezasadne przyjęcie, że w zakresie dysponowania nieruchomością — część elewacji - wymagana jest zgoda wszystkich współwłaścicieli nieruchomości, co skutkowało bezpodstawnym wezwaniem inwestora w tym zakresie do uzupełnienia zgłoszenia;

- art. 391 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) Kodeks postępowania administracyjnego poprzez przyjęcie, że doręczenie postanowienia i decyzji w formie tradycyjnej za pośrednictwem operatora pocztowego wywołało skutek prawny, pomimo braku doręczenia a co najmniej podjęcia przez organ próby doręczenia dokument za pomocą środków komunikacji elektronicznej, co niewątpliwie miało wpływ na wynik postępowania;

- art. 10 § 1 k.p.a. poprzez pozbawienie Inwestora czynnego udziału w postępowaniu na skutek wyznaczenia niemożliwego do zachowania terminu do uzupełnienia zgłoszenia;

- art. 7, 77, 107 § 3 k.p.a. poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, niepodjęcie wszelkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, co nie mogło skutkować prawidłowym uzasadnieniem decyzji i w konsekwencji niezasadne przyjęcie zasadności wniesienia sprzeciwu przez organ I instancji.

Uzasadniając w dalszej części zarzuty skargi spółka wskazała, że orzekające w niniejszej sprawie organy całkowicie pominęły kwestie przedmiotu dokonanego zgłoszenia, podkreślając, że zgłoszona inwestycja nie powinna być przedmiotem merytorycznego rozpoznania przez organ i z tych przyczyn postępowanie w sprawie dokonanego zgłoszenia powinno być umorzone w oparciu o przepis art. 105 k.p.a. W tym kontekście skarżący wyjaśnił, że z akt sprawy wynika jednoznacznie, iż na budynku znajduje się zalegalizowana konstrukcja służąca do eksponowania obrazów reklamowych oraz oświetlenie, a objęte zgłoszeniem zamierzenie obejmuje jedynie rozpięcie siatki z nadrukiem reklamowym na istniejącej konstrukcji. Tymczasem urządzenie reklamowe, którego instalowanie wymaga zgłoszenia, o którym mowa w przepisie art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego, tworzy łącznie: siatka z nadrukiem reklamowym i konstrukcja wsporcza. Sama więc siatka – w świetle brzmienia powyższego przepisu - nie może być kwalifikowana jako urządzenie reklamowe, a jej zawieszenie jako roboty budowlane w rozumieniu - Prawa budowlanego. Nie wymaga zatem ani uzyskania pozwolenia na budowę ani dokonania zgłoszenia.

Kolejno strona skarżąca wskazała, że nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem organu, że w przypadku dysponowania częścią wspólną nieruchomości tj. jej elewacją dla celów wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, wymagana jest zgoda wszystkich współwłaścicieli nieruchomości. Powołana uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012 roku (sygn. akt II OPS 2/12) mająca moc zasady prawnej, wyraźnie bowiem wskazuje, że w przypadku podejmowania działań dotyczących eksploatacji i utrzymania zarządzanej nieruchomości wspólnej (czym niewątpliwie jest elewacja), zgoda właścicieli lokali mieszkalnych stanowiących odrębny przedmiot własności nie jest wymagana. Posiłkując się znaczeniem słownikowym, skarżący podniósł, że pojęcie eksploatacja definiowane jest jako wykorzystywanie czegoś w sposób racjonalny. W konsekwencji powyższego, w ocenie skarżącego, niewątpliwym jest, że dla realizacji zgłoszonej inwestycji nie jest wymaganym legitymowanie się wskazaną w postanowieniu wzywającym do uzupełnienia braków zgłoszenia zgodą. Idąc dalej, nieuzupełnienie tego braku nie powinno skutkować wydaniem przez organ negatywnego rozstrzygnięcia w postaci wniesienia sprzeciwu do zgłoszonych robót.

Skarżąca nie zgadza się także ze stanowiskiem organu, jakoby fakt naruszenia przez organ postanowień art. 391 § 1 pkt 1 k.p.a. nie miał wpływu na wynik sprawy. Pominięcie bowiem doręczenia pism drogą elektroniczną nie może być sanowane na skutek doręczenia w tradycyjnej formie za pośrednictwem operatora pocztowego. Takie więc doręczenie nie wywołuje skutków prawnych i nie przerywa w niniejszej sprawie terminu 30 dni na wniesienie sprzeciwu. O skuteczności doręczenia pism drogą tradycyjną możemy mówić dopiero w sytuacji nadania pisma drogą tradycyjną, na skutek nie podjęcia przez inwestora pisma doręczanego za pośrednictwem środków komunikacji elektronicznej (art. 46 § 3 k.p.a.).

Skarżąca spółka wskazuje też na uchybienie organu w zakresie wyznaczenia terminu do wykonania nałożonego postanowieniem obowiązku, podnosząc, że pismo zawierające postanowienie wzywające do uzupełnienia braków zostało nadane w dniu 5 sierpnia 2013 roku, zaś termin do przedłożenia dokumentów mijał w dniu 8 sierpnia 2013 roku. Tymczasem powszechnie znanym jest, że przesyłka pocztowa doręczana jest nawet do 3 dni i dłużej. Ponadto, zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego skarżący ma prawo podjąć przesyłkę w terminie 14 dni od pierwszej próby jej doręczenia. Powyższe oznacza, iż organ I instancji wyznaczając termin na uzupełnienie zgłoszenia nie uwzględnił przepisów postępowania, co nie zostało zweryfikowane przez organ odwoławczy — który zobligowany jest do dokonania ponownego badania sprawy w myśl obowiązującej zasady dwuinstancyjności. Strona skarżąca podkreśliła przy tym, że w możliwie szybkim terminie odpowiedziała na wezwanie do uzupełnienia zgłoszenia nadając pismo w polskiej placówce pocztowej w dniu 14 sierpnia 2013 r.

Naruszenie art. 7, 8, 77 i 107 § 3 k.p.a. skarżąca upatruje z kolei w zaniechaniu dokonania ustaleń co do zakresu zgłoszonych robót. W jej ocenie organ powinien przeprowadzić wizję celem ustalenia charakteru zgłoszenia jakim jest instalacja siatki na już istniejącej konstrukcji. Z kolei wadliwość uzasadnienia skarżąca spółka upatruje w tym, że nie pozwala ono na jednoznaczne stwierdzenie, że rozstrzygnięcie organu jest rozstrzygnięciem opartym na obowiązujących przepisach oraz stwierdzonym w oparciu o rzetelne dowody stanie faktycznym zaistniałym w danej sprawie, który odpowiada stanowi faktycznemu określonemu w przepisach prawa mających zastosowanie w sprawie.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o oddalenie skargi podtrzymując argumentację i wywody prawne zawarte w kwestionowanej decyzji. Odnosząc się z kolei do zarzutu zaniechania ustalenia charakteru zgłoszenia wskazał, że w jego ocenie przedłożone akta organu pierwszej instancji były wystarczające do zakwalifikowania planowanego przedsięwzięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Tym samym kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z dnia 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b p.p.s.a.), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c p.p.s.a.).

W pierwszej kolejności kontroli sądu podlega prawidłowość zastosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów proceduralnych. Bezbłędne stosowanie przepisów procesowych wpływa bowiem na zasadność ustalenia stanu faktycznego w sprawie, a tylko należycie ustalony stan faktyczny sprawy pozwala ocenić trafność zastosowanych w danej sprawie norm prawa materialnego.

Mając na uwadze tak zakreśloną kognicję Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał, że zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, co też obligowało tut. Sąd do ich wyeliminowania z obrotu prawnego.

Kontroli tut. Sądu podlegała decyzja Wojewody D. z dnia [...] r. (Nr [...]) utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] r. (Nr[...]), którą wniesiono sprzeciw wobec zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na montażu reklamy w formie siatki winylowej wraz z oświetleniem na budynku przy ul. G.[...] we W.

Stwierdzona przez Sąd wadliwość dotyczy zaniechania ustalenia przez właściwe rzeczowo organy administracji publicznej zakresu zgłoszonych robót. Orzekając w pierwszej instancji Prezydent W. bezspornie przyjął, że zamiarem inwestycyjnym B.G.M. sp. z o.o. Sp. k. objęto montaż reklamy w formie siatki winylowej wraz z oświetleniem na budynku przy ul. G. [...] we W. Tak sformułowany przedmiot został określony zarówno w postanowieniu z dnia [...] r. (Nr[...] ) nakładającym obowiązek uzupełnienia przedłożonego zgłoszenia jak również w decyzji wnoszącej sprzeciw z dnia 13 sierpnia 2013 r. Zaakceptowany został również przez organ odwoławczy, co też wynika z treści zaskarżonej decyzji. Oznacza to więc, że w prowadzonym postępowaniu organy nie uwzględniły treści zgłoszenia z dnia [...]r. w jego całokształcie, którym to objęte zamiarem inwestycyjnym przedsięwzięcie określone zostało przez stronę skarżącą jako "montaż reklamy wraz z oświetleniem w postaci prześwitującej siatki winylowej – na istniejącej konstrukcji i w oparciu o istniejącą instalację elektryczną – zalegalizowanych przez wydział architektury i budownictwa – na elewacji budynku przy ul. G.". Także w załączonym do powyższego zgłoszenia piśmie wyjaśniającym zakres planowanych prac inwestor podał, że "zgłoszone roboty będą polegały na montażu reklamy wraz z oświetleniem w postaci prześwitującej siatki winylowej – na istniejącej konstrukcji i w oparciu o istniejącą instalację elektryczną - zalegalizowanych przez Wydział Architektury i Budownictwa o wymiarach 15,60m x 39,00m na elewacji budynku położonego przy ul. G.[...] we W.". Jednocześnie inwestor wyjaśnił, że "Na konstrukcji będzie montowana siatka winylowa z wymiennymi obrazami reklamowymi".

W związku z powyższy organy w sposób nieuprawniony przyjęły, że zakresem zgłoszenia objęto zamiar wykonania robót budowlanych polegających na montażu reklamy wraz z oświetleniem pomijając przy tym, że niniejsza inwestycja planowana jest na istniejącej konstrukcji i w oparciu o istniejącą instalację elektryczną, która to jak podał skarżący – zalegalizowana została przez wydział Architektury i Budownictwa. Przede wszystkim należy zauważyć, że organy nie podjęły żadnych czynności w celu wyjaśnienia okoliczności istnienia wskazanej przez inwestora konstrukcji, w tym legalności jej montażu. Brak wyważenia tejże kwestii jest o tyle istotny, że zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) instalowanie tablic i urządzeń reklamowych z wyjątkiem usytuowanych na obiektach wpisanych do rejestru zabytków w rozumieniu przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. Z kolei samo już zawieszenie siatki reklamowej na istniejącej konstrukcji nie wymaga dopełnienia powyższego obowiązku.

Wobec powyższego Sąd nie miał wątpliwości, że w toku prowadzonego postępowania organ uchybił przepisom z art. 6, 7, 77 i 80 k.p.a mającym na celu ustalenie prawdy materialnej, poprzez zebranie i rozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, który następnie powinien znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu decyzji, sporządzonym stosownie do art. 107 § 3 k.p.a. W tym kontekście przypomnieć należy, że działania organów administracji publicznej uprawnionych do prowadzenia postępowania i podejmowania orzeczeń, podporządkowane są przede wszystkim zasadzie praworządności zawartej w art. 6 k.p.a. i w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wymaga ona bezwzględnej zgodności z prawem każdej czynności procesowej, w tym - podejmowanej przez organ administracji publicznej w ramach przyznanych kompetencji – czynności orzeczniczej. Dla realizacji zasadniczego celu postępowania administracyjnego jakim jest rozstrzygnięcie sprawy, pierwszorzędne znaczenie ma ustalenie obowiązującej normy prawa, odpowiedniej dla rozstrzygnięcia danej sprawy. Jak już zaznaczono niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawnej jest prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy. W ścisłym związku z przywołaną wyżej zasadą praworządności pozostaje określona w art. 7 k.p.a. zasada prawdy obiektywnej. W doktrynie podkreśla się wynikający dla organów administracji publicznej z tej zasady nakaz wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa (W. Dawidowicz "Ogólne postępowanie administracyjne", s.108). Z powyższą zasadą skorelowane są regulacje umieszczone w art. 77 k.p.a. Według wskazanego przepisu organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, tak aby ustalony stan faktyczny zgodny był z rzeczywistością. To czy dana okoliczność została udowodniona, można zaś ocenić jedynie na podstawie całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). Organ nie może więc pominąć przy ocenie żadnej istotnej okoliczności, a taką w realiach rozpoznawanej sprawy było prawidłowe wyjaśnienie zakresu planowanych prac inwestycyjnych w celu nadania im właściwego i zgodnego z Prawem budowlanym biegu.

Sąd rozpoznając niniejszą sprawę nie miał nadto wątpliwości, że postępowanie organu odwoławczego zostało przeprowadzone z naruszeniem art.15 k.p.a., który wprowadza obowiązek dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej i stanowi o istocie postępowania odwoławczego. Kontrola instancyjna organu odwoławczego obejmuje więc legalność rozstrzygnięcia sprawy przez organ pierwszej instancji oraz ocenę przez ten organ stanu faktycznego sprawy. Zgodnie z art. 140 k.p.a. w postępowaniu odwoławczym, w sprawach nieuregulowanych, znajdują odpowiednie zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organem pierwszej instancji. Organ drugiej instancji, rozpoznając odwołanie, nie jest związany ani ustaleniami faktycznymi dokonanymi przez organ pierwszej instancji, ani żądaniami zawartymi w odwołaniu. Niemniej, podkreślić należy, że organ drugiej instancji obowiązany jest rozpatrzyć sprawę w jej całokształcie, a to nakłada na niego obowiązek zbadania i odniesienia się do wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu. Z powyższego wynika więc, że zakres postępowania odwoławczego nie jest węższy niż zakres postępowania przed organem pierwszej instancji, a organ odwoławczy ma nie mniejsze obowiązki. Przede wszystkim zobligowany jest dążyć z urzędu, tak jak organ pierwszej instancji, do ustalenia rzeczywistego stanu sprawy. Powinien też ocenić całe postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przed organem pierwszej instancji, a zwłaszcza materiał dowodowy zebrany przez ten organ. W sytuacji, gdy stwierdzi braki w postępowaniu lub pewne niejasności, może i powinien przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, o ile oczywiście nie zostaną przekroczone granice zakreślone art. 136 k.p.a.

Tymczasem w niniejszej sprawie organ II instancji ograniczył się jedynie do bezkrytycznego zaakceptowania ustaleń zawartych w decyzji organu pierwszej instancji nie dokonując w żadnej mierze jakiejkolwiek weryfikacji twierdzeń tam zawartych. Z treści zaskarżonej decyzji wynika, że organ odwoławczy ograniczył się tylko do kontroli postępowania pierwszoinstancyjnego pod kątem sformułowanych w odwołaniu zarzutów. Jest to o tyle bardziej wadliwe, że na etapie postępowania odwoławczego Wojewoda dysponował pismem skarżącego z dnia 14 sierpnia 2013 r., stanowiącym odpowiedź na wezwanie do uzupełnienia zgłoszenia, w którym to skarżący kontestuje zasadność samego wezwania, podnosząc, że inwestycja polegająca na zawieszeniu siatki reklamowej na istniejącej konstrukcji nie wymaga ani zgłoszenia ani pozwolenia na budowę. Nie można zatem uznać, że postępowanie odwoławcze, które sprowadzało się w zasadzie tylko kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu pierwszej instancji zgodne było z przepisem z art. 15 k.p.a. Dla uznania bowiem, że zasada dwuinstancyjności postępowania została zrealizowana, nie wystarcza samo stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch różnych organów. Konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję w sprawie, postępowania dowodowego umożliwiającego osiągniecie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Także więc organ odwoławczy rozstrzygając merytorycznie sprawę ma nie tylko prawo ale i obowiązek przeprowadzić własne postępowanie dowodowe w trybie art. 136 k.p.a.

Wobec przedstawionych wyżej argumentów należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja wydane zostały z naruszeniem przywołanych przepisów prawa procesowego poprzez niewyjaśnienie czy w świetle przepisów ustawy – Prawo budowlane oraz wobec sformułowanego w zgłoszeniu zakresu planowanych prac skarżący zobligowany był do zgłoszenia objętego zamiarem inwestycyjnym przedsięwzięcia właściwemu organowi. Powyższe zaś naruszenia, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy – w świetle przepis z art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. uzasadniały wyeliminowanie z obrotu prawnego kwestionowanych rozstrzygnięć.

Mając powyższe na względzie Sąd orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Klauzula zawarta w pkt II wynika z obowiązku zastosowania przez Sąd przy orzekaniu w sposób uwzględniający skargę przepisu art. 152 p.p.s.a., natomiast rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów znajduje swoje uzasadnienie w art. 200 p.p.s.a.

Ponownie rozpoznając sprawę właściwy organ uwzględni okoliczności i uwagi wskazane w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Mając na uwadze powyższe oraz stan prawny obowiązujący w dacie orzekania, podejmie odpowiednie czynności prowadzące do ustalenia w sposób jednoznaczny, przy pomocy wszelkich możliwych środków dowodowych, czy przedmiotowe przedsięwzięcie wymaga zgłoszenia właściwemu organowi.