Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2016/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-04-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 3 pkt 1 i 2, art. 145
journal: Dz.U. 2014 poz 1446
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - tekst jednolity
article: art. 9 ust. 4 i art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon (spr.) Sędziowie sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Tomasz Świstak Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 4 kwietnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 marca 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 2588/17 w sprawie ze skargi M. S. na uchwałę Rady m.st. Warszawy z dnia 14 stycznia 2010 r. nr LXX/2187/2010 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu Starego Mokotowa 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od M. S. na rzecz Miasta Stołecznego Warszawy kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 27 marca 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 2588/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę M. S. na uchwałę Rady m.st. Warszawy z dnia 14 stycznia 2010 r. nr LXX/2187/2010 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu Starego Mokotowa.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Skarżący będący właścicielem zabudowanej nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...], stanowiącej działkę nr ew. [...], wezwał Radę m.st. Warszawy do usunięcia naruszenia prawa. Wezwanie pozostało bez odpowiedzi. Następnie skarżący wniósł skargę na przedmiotową uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. M. S. w oparciu o art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym wniósł o stwierdzenie nieważności ww. uchwały Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 14 stycznia 2010 r. w części obejmującej § 156 ust. 7.2 pkt 2 Planu w odniesieniu do budynku usytuowanego na działce nr ew. [...] stanowiącej jego własność (dalej: Budynek).

Skarżący zarzucił zaskarżonej uchwale naruszenie przepisów:

1) art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tekst jedn. Dz.U. z 2014 r. poz. 1446; dalej: u.o.z.) przez niewskazanie w jakimkolwiek piśmie (opracowaniu) cech obiektu zabytkowego dla Budynku;

2) art. 145 u.o.z. przez uwzględnienie Budynku w Planie mimo braku wskazania tego budynku przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków jako "innego zabytku nieruchomego", do czego ten organ był zobligowany na gruncie ww. przepisu;

3) art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1073; dalej: u.p.z.p.) przez naruszenie prawa własności w ramach uznania, iż Budynek powinien zostać chroniony Planem;

4) art. 9 ust. 4 u.p.z.p. przez nieuprawnione określenie Budynku jako "obiektu chronionego planem" mimo braku właściwego wskazania tego Budynku w Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego, wprowadzonych uchwałą Rady m.st. Warszawy nr LXXXII/2746/2006 z dnia 10 października 2006 r. ("Studium");

5) art. 20 u.p.z.p. przez błędne przyjęcie, że Plan nie naruszył postanowień Studium.

6) art. 23 u.p.z.p. przez brak współpracy Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z innymi organami przy opracowaniu Planu.

W uzasadnieniu skargi wyjaśnił, że zgodnie z treścią art. 3 pkt 1 u.o.z., organ administracji chcąc skutecznie i legalnie chronić – jako "zabytek" – daną nieruchomość w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego powinien udokumentować jej zabytkowy charakter, stwierdzając:

1) istnienie uzasadnionego interesu społecznego w ochronie danej nieruchomości, oraz wskazując jednocześnie jej

2) wartość historyczną (artystyczną lub naukową).

Dopiero stwierdzenie ww. przesłanek, w tym ich udokumentowanie wraz z uzasadnieniem merytorycznym, pozwalałoby na wpis Budynku do katalogu obiektów chronionych Planem.

W przedmiotowym stanie faktycznym żaden z organów administracji właściwych w sprawie (Rada m.st. Warszawy; Mazowiecki Wojewódzki Konserwator Zabytków; ew. Prezydent m.st. Warszawy/urzędy podlegające Prezydentowi) nie przeprowadził we właściwy sposób najmniejszej nawet analizy lub oceny "wartości" historycznej lub artystycznej Budynku – na gruncie art. 3 pkt 1 u.o.z. W materiałach zgromadzonych w sprawie przez skarżącego w trybie dostępu do informacji publicznej pojawiają się "Wytyczne Konserwatorskie do Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego rej. Starego Mokotowa" ("Wytyczne"), opracowane na zlecenie Biura Stołecznego Konserwatora Zabytków Urzędu m.st. Warszawy ("SKZ"), składające się z "Analizy Zasobów Zabytkowych; wrzesień 2006" ("Wytyczne cz. I") oraz "Wytycznych Konserwatorskich; październik 2006" ("Wytyczne cz. II"). Wytyczne, nie podpisane przez autorów (pochodzące, jak należy rozumieć, ze "[...]") nie stanowią skądinąd nawet dokumentu prywatnego, jako że nie zostały podpisane przez autora. Stanowią jedynie projekt takiego dokumentu (Wytyczne opracowała osoba prowadząca działalność gospodarczą). Wytyczne te jednak spowodowały zmianę Planu (zmianę projektu Planu).

W Wytycznych cz. I wskazano, iż "wytyczne konserwatorskie poprzedzono odpowiednimi badaniami, wykorzystując dwie metody: analityczną i badań terenowych. Metoda analityczna opierała się na kwerendzie i analizie literatury oraz materiałów kartograficznych. Zastosowano także metodę porównawczą zebranych materiałów. Badania terenowe obejmowały wizję lokalną oraz wywiad środowiskowy, stanowiąc jednocześnie weryfikację i uzupełnienie wcześniej przeanalizowanych materiałów. W wyniku czego wskazano w II części opracowania (Wytyczne cz. II) – wytycznych konserwatorskich szereg obiektów do objęcia ochroną konserwatorską." W wytycznych tych nie ma jednak odzwierciedlenia wyżej wymienionych metod. Nie podano, jaką literaturę i materiały kartograficzne zbadano, jakie dane zgromadzono i w jaki sposób porównano zebrane informacje. Nie opisano też, jakie obiekty i obszary były przedmiotem oględzin i opisów oraz co było przedmiotem "wywiadu środowiskowego" i jakie fakty na tej podstawie ustalono. W piśmie Biura Architektury i Planowania przestrzennego z dnia 27 marca 2017 r. (nr [...]wyraźnie wskazano, że poza Wytycznymi biuro "nie dysponuje innymi opracowaniami konserwatorskimi wykonanymi na potrzeby sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu Starego Mokotowa".

Budynek nie jest ujęty oraz nie jest omówiony w żadnym miejscu Wytycznych cz. I, czyli treści "Analizy Zasobów Zabytkowych; wrzesień 2006". Przy czym Budynek mógł według autorów Wytycznych stanowić część tzw. kolonii Słońce. Jednocześnie, w Wytycznych cz. I błędnie wskazano, że architekt (B. Pniewski) "w Kolonii Spółdzielnia Słońce przy ul. Madalińskiego zrealizował też budynki mieszkalnictwa wielorodzinnego, które w latach 1930-tych zapanowało w całej dzielnicy, uzyskując formy architektury w stylu funkcjonalizmu". Budynek oraz inne segmenty to budynki jednorodzinne a nie wielorodzinne. Na s. 14 projektu Wytycznych cz. I zawarto postulat "rozszerzenia strefy "C" w kierunku południowym poza ul. Narbutta, "na zespół dobrych willi z okresu modernizmu i funkcjonalizmu (z kolonią Spółdzielni Słońce projektu B. Pniewskiego). Wszystkie interesujące budynki objęte są tu ewidencją zabytków, stanowiąc zwarty zespół, pomiędzy ul. Narbutta a ul. Madalińskiego, toteż nieobjęcie go strefą "C" należy uznać za przeoczenie – do korekty, a w zapisach i tekście planu – do ochrony metodami planistycznymi". Z tego stwierdzenia wynika, że zdaniem autorów, zespół budowlany Kolonii Słońce stanowi tylko szereg domów przy ul. Madalińskiego 89-95. Potwierdzają to zapisy w rozdz. VI Wytycznych cz. I pt. "Zestaw tabelaryczny Budynków wpisanych do ewidencji zabytków i do rejestru zabytków": "ul. Madalińskiego 83, 87, 89, 95 kolonia, funkcjonalizm cegła, 3-kondygnacyjny, bud: 1929–1931, przekształcenie: po 1945, Pniewski Bohdan i Listowski Stefan, wpis do GEZ". W tej tabeli popełniono też błąd, wymieniając budynek "ul. Madalińskiego 89, dom w stylu dworkowym, cegła, 3-kondygnacyjny, ok. 1930, wpis do GEZ". Budynek ten reprezentuje styl funkcjonalizmu, a nie dworkowy i jest częścią zespołu Kolonii Słońce.

Jeśli podobny obiekt do Budynku, tj. przy ul Madalińskiego 89 miałby mieć styl "dworkowy" to sam Budynek również powinien reprezentować taki styl, a to nie jest prawdą. Stanowi to wyraźne wskazanie, że autorzy Wytycznych nie widzieli (np. w ramach wizji lokalnej) zarówno obiektu przy ul. Madalińskiego 89 jak i Budynku. Wyraźnie również widać, że autorzy w Wytycznych cz. I nie ujmowali Budynku w ramach "Kolonii Słońce".

Skarżący podkreślił, że jakkolwiek trudno w Wytycznych cz. I "zlokalizować" Budynek, to warto zauważyć że autorzy tej "analizy" wypowiedzieli się na temat ewidencji zabytków, wyciągając wniosek, że w tym zakresie "obserwuje się pewną niekonsekwencję. Mianowicie – przy ogólnie rzecz biorąc skromnych tu znamionach funkcjonalizmu – większość interesujących obiektów uznano za zasługujące na objęcie ewidencją; szereg jednak zupełnie im równorzędnych pominięto. Dlatego na obrzeżach już chronionych zespołów postuluje się uzupełnienie ewidencji o obiekty pominięte, a posiadające własne walory architektoniczne". Z tej wypowiedzi można wysnuć wniosek, że Budynek jeśli może mieć jakieś cechy (a należy przypomnieć, że nie został wymieniony w Wytycznych cz. I), to są to "skromne cechy funkcjonalizmu" i leży może na jakichś "obrzeżach". Co więcej, obiekty wpisane do gminnej ewidencji zabytków też przejawiają "skromne cechy funkcjonalizmu".

Skarżący podniósł ponadto, że budynek został zniszczony w czasie II Wojny Światowej, a po wojnie został odbudowany niezgodnie z planem architektonicznym odbudowy z 1947 r. Autorzy Wytycznych do tej kwestii w żadnym miejscu się nie odnieśli, a powinni, rozpatrując (czego nie zrobiono) cechy historyczne tego budynku w kontekście stylu, formy w ramach ew. konieczności jego ochrony w Planie – zgodnie z art. 3 pkt 1 u.o.z. Na s. 12 (Wytyczne cz. I) tego materiału pojawia się stwierdzenie, że "Dzielnica nie została zrujnowana w czasie II wojny. Wprawdzie Mokotów był bombardowany w czasie kampanii wrześniowej i wiele domów pozbawionych było pokrycia, ale płaskość dachów stosowana w architekturze funkcjonalizmu i oszczędność detalu, spowodowały, że odbudowa zniszczeń nie zmieniała ukształtowania budowli". Informacje te również są w ramach przedmiotowej sprawy, błędne. Zabudowa Mokotowa została zniszczona w dużych fragmentach w wyniku powstania w 1944 r., co widać na zdjęciu lotniczym Warszawy z 1945 r. Wiele domów było nie tylko pozbawionych dachów, ale również wypalonych wewnątrz. Na mapie z 1949 r. pt. "Warszawa: mapa miasta w skali 1:20 000 wraz z inwentaryzacją zniszczeń popełnionych przez Niemców w latach 1939-1945. Budynek został oznaczony jako "Zabudowa zniszczona przez systematyczne podpalanie". Nie wiadomo zatem, na czym autorzy projektu Wytycznych cz. I oparli przekonanie o zachowaniu "ukształtowania budowli przy ich odbudowie". W 1947 r. opracowano projekt odbudowy domu przy ul. [...] (Budynku) ze zniszczeń wojennych, zmieniony po 1967 r. w zakresie dobudowy garażu i rozbudowy tarasu, co wynika z "Opisu danych" zawartych w Księdze Wieczystej oraz zaświadczenia wydanego przez Wydział Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Dzielnicowego z dnia [...] stycznia 1986 r. Na jednym z rysunków projektu z 1947 r., przedstawiającym elewację północną zachowała się adnotacja "odtworzył" i podpis autora ([...]), co świadczy o tym, że zamierzeniem projektanta było odtworzenie pierwotnego wyglądu obiektu. Na projekcie zachowała się adnotacja o jego zatwierdzeniu, datowana na dzień 24 maja 1947 r., gdzie zapisano warunek: "Przed przystąpieniem do robót usunąć wszystkie zagrażające fragmenty murów i konstrukcji w rozmiarach i terminie jakie ustali Inspekcja Budowlana Dzielnic". Ta adnotacja potwierdza fakt poważnego zniszczenia budynku w czasie działań wojennych. Zdaniem skarżącego z porównania projektu z 1947 r. oraz inwentaryzacji sporządzonej w 2016 r. wynika, że projekt ten został zrealizowany tylko częściowo. Między innymi, wachlarzowe schodki narożne zastąpiono tarasem (zdjęcie tarasu [...] w zał. nr 9), dodano i powiększono okna na elewacjach, wykonano nowe wejście od wschodu. Najistotniejsze zmiany dotyczą jednak wysokości budynku. Jak wskazano wyżej, w projekcie odbudowy z 1947 r. zachowano pierwotną wysokość budynku, tj. 1120 cm od południa i 1060 cm od północy. Tymczasem, w realiach powojennej rzeczywistości zrealizowano budynek niższy, odpowiednio o 78 cm i 81 cm, co wpłynęło również na obniżenie wysokości pomieszczeń. Obniżono także mur oddzielający taras od strony zachodniej. Kolejnym elementem niszczącym wartości budynku było jego ocieplenie, które zniweczyło charakterystyczną cechę stylu modernizmu, tj. efekt płaskiej elewacji. Podobne zmiany dotknęły cały zespół Kolonii Słońce.

W ocenie skarżącego w odniesieniu do pierwotnego projektu Budynku, forma Budynku została zmieniona w trakcie częściowej realizacji projektu z 1947 r., a także w okresie późniejszym. Te zmiany spowodowały istotne obniżenie pierwotnych wartości artystycznych obiektu, podobnie jak analogiczne zmiany spowodowały obniżenie wartości całego zespołu. W Wytycznych do Planu nie znalazły się zatem zasadnicze elementy, które pozwoliłyby na uzyskanie wiedzy, dlaczego Budynek powinien być objęty ochroną w Planie. Nie wymieniono materiałów źródłowych, nie opisano kolejnych faz przekształceń Budynku, opierając się na konkretnych dokumentach, nie przeprowadzono oględzin w terenie, nie oceniono jego wartości w kontekście jego autentyzmu i reprezentowania cech "stylowych". Wreszcie, nie udzielono odpowiedzi, czy ten Budynek, tak przekształcony po 1945 r. ma nadal jakąś wartość historyczną lub artystyczną z punktu widzenia "interesu społecznego", a jeżeli tak, to na czym polega ta wartość?

Skarżący podkreślił także brak zgodności Planu ze Studium co stanowi naruszenie przepisu art. 9 ust. 4 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p. W Studium uchwalonym w 2006 r. obszar pomiędzy ulicami Madalińskiego, Niepodległości, Wiktorską i Wołoską został oznaczony na schematach, rysunkach i w wykazach jako osiedle WSM Dąbrowskiego (s. 25, Schemat nr 32 Dziedzictwo urbanistyki i architektury XX wieku z lat 1945-1989 w zał. nr 22; s. 28, Schemat nr 34 Obszary o wartościach historyczno-kulturowych wskazane do objęcia ochroną konserwatorską; Rysunek nr 2 wraz z oznaczeniem kolorem ciemnobrązowym obiektów rekomendowanych do gminnej ewidencji zabytków, w tym zespołu zabudowy przy ul. Madalińskiego 89–95, czyli 1 z 3 szeregowców "Kolonii Słońce", w którym to szeregu nie ma Budynku; s. 126, Tabela nr 20; s. 171, Wykaz nr 3; s. 191, Wykaz nr 5; Rysunek nr 15 oraz jako strefa C (s. 123, Schemat nr 70). Na marginesie trzeba zauważyć, że na s. 31 Studium we Wnioskach pojawiło się odesłanie do ww. aneksu do Studium, niemniej jednak takiego Aneksu nie uchwalono jako załącznika do Studium. Natomiast, treść projektu Aneksu włączono ostatecznie do tekstu Studium jako rozdz. XXV, ale w tekście pozostało odesłanie do Aneksu.

Z analizy wyżej wymienionych zapisów i załączników graficznych do Studium wynika, że Budynek nie był w ogóle zaznaczony w Studium jako Budynek do ochrony, a cały zespół tzw. Kolonii Słońce znalazł się w obszarze oznaczonym jako powojenne osiedle WSM Dąbrowskiego, które miało być objęte strefą ochrony konserwatorskiej, tj. strefą C. Osiedle WSM Dąbrowskiego wymieniono w grupie "Dziedzictwo urbanistyki i architektury XX wieku z lat 1945–1989", jako osiedle zabudowy wielorodzinnej, co oznacza, że zespół zabudowy jednorodzinnej Kolonii Słońce z ok. 1930 r. nie może być uważany za część tego osiedla. Tezę te potwierdza również fakt oznaczenia na Rysunku nr 2 załączonym do Studium, jednej z 3 części zespołu zabudowy Kolonii Słońce, tj. 4 domów szeregowych przy ul. Madalińskiego 89–95, wśród obiektów rekomendowanych do gminnej ewidencji zabytków. Tym samym, nie można przyjąć, że ustalenia Studium odnoszące się do osiedla WSM Dąbrowskiego dotyczą również zabudowy Kolonii Słońce. O odrębności tego zespołu wiedzieli już projektanci osiedla WSM, którzy w pierwotnym schemacie osiedla WSM Mokotów z 1948 r. (kopia w zał. nr 30) rejon ul. M. Karłowicza, ul. Madalińskiego i ul. Balladyny oznaczyli jako teren mieszkalny istniejący (M), a tereny mieszkalne osiedla oznaczono innym rodzajem grafiki i literami TM. Dopiero po zmianie Studium w 2014 r. na Rysunku nr 2 zespoły budynków przy ul. [...] zostały oznaczone jako obiekty ujęte w gminnej ewidencji zabytków. W tekście Studium strefą C nie objęto w ogóle tzw. Kolonii Słońce, ponieważ w tym rejonie Mokotowa, wśród obiektów, stanowiących układy urbanistyczne i zespoły zabudowy objęte strefą C, wymieniono tylko Osiedle Dąbrowskiego – WSM Mokotów (s. 124). Znamienne jest to, że w tym fragmencie studium wymieniono konkretne zabytki w strefie C, nie wskazując przy tym na inne zabytki "wg aktualizowanego wykazu Konserwatora Zabytków", jak to ma miejsce w innych częściach Studium. Oznacza to, że tylko te ściśle określone obiekty i obszary są zabytkami w strefie C. Z powyższych ustaleń wynika, że obowiązujące w Studium dla strefy C zasady ochrony "wartości kulturowych zespołów" powinny być stosowane w planie zagospodarowania przestrzennego wyłącznie do Osiedla Dąbrowskiego – WSM Mokotów, a nie do Kolonii Słońce. Zasady te wymieniono na s. 124 Studium. Są to: "ochrona rozplanowania, ograniczenie gabarytów" oraz "analogiczne zasady ochrony jak dla obszarów wpisanych do rejestru zabytków w stosunku do wybranych parametrów historycznego układu urbanistycznego określonych na podstawie odrębnych opracowań."

Inaczej, niż w tekście określono strefę C na rysunkach i schematach zamieszczonych w studium: Rysunek nr 15 oraz Schemat nr 70, s. 123. Według oznaczeń graficznych na tych planszach, strefa C obejmuje nie tylko osiedle WSM Dąbrowskiego, ale również Kolonię Słońce, jednakże, według legendy do tego rysunku, strefa KZ-C jest strefą "OCHRONY WYBRANYCH PARAMETRÓW HISTORYCZNEGO UKŁADU URBANISTYCZNEGO" Ten zapis należy zatem rozumieć nie jako konieczność ochrony całych zabytkowych zespołów i układów urbanistycznych, ale tylko ich "wybranych parametrów", takich jak rozplanowanie i gabaryty, które muszą być sprecyzowane w wyniku szczególnych analiz.

Skoro w Studium nie wymieniono w strefie C ochrony konserwatorskiej zespołu budowlanego Kolonii Słońce, to należałoby do tego zespołu odnieść przeniesione z projektu Studium zapisy na s. 125 w rozdz. 3.2., tj. kierunki ochrony obiektów ujętych w gminnej ewidencji zabytków, nie wpisanych do rejestru zabytków (nie wyodrębnionych na rysunku studium), "do jednoznacznego ustalenia zakresu ochrony w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego: zabytki nie wpisane do rejestru zabytków – rekomendowane do ujęcia w gminnej ewidencji zabytków [w przypisie dolnym: wg aktualizowanego wykazu Konserwatora Zabytków], wskazane na podstawie art. 145 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami do czasu ustanowienia gminnej ewidencji zabytków – powinny: (...) – być wskazane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, posiadać zapisane w planie miejscowym warunki i zakres ochrony w zależności od potrzeb: gabarytu, formy, detalu oraz zagospodarowania bezpośredniego otoczenia."

Nie można jednak stwierdzić że zapisy te zostały uwzględnione w odpowiednich ustaleniach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu Starego Mokotowa, dotyczących Budynku, ponieważ Mazowiecki Wojewódzki Konserwator Zabytków nie wskazał zabytków do ujęcia w Studium zgodnie z art. 145 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Studium szczegółowo wymieniało obiekty do ochrony strefa C i w ich katalogu nie uwzględniono Budynku jak i zespołu budynków leżących przy ul. [...] (Kolonii Słońce). W związku z tym m.in. dla tego doszło do naruszenia zasad sporządzania Planu na gruncie art. 9 ust. 4 u.p.z.p.

Istotna niezgodność ustaleń Planu ze wskazaniami Studium dotyczy także wymogu poprzedzenia procesu przygotowania planu zagospodarowania przestrzennego odpowiednimi analizami i studiami konserwatorskimi oraz dokonania wnikliwej i wszechstronnej oceny stanu zachowania obszaru. Przy opracowywaniu zapisów Planu nie uwzględniono części ustaleń zawartych w Studium, tj. w rozdz. "XIV. – 1.2. Generalne zasady ochrony wartości zabytkowych, którym należy podporządkować kształtowanie zagospodarowania przestrzennego w obszarach dziedzictwa kulturowego" oraz "Wytyczne dotyczące określania zasad ochrony dziedzictwa kulturowego w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego". Zapisy zawarte w tych fragmentach Studium wskazują na konieczność dokonania "kompleksowej oceny stanu funkcjonowania obszaru opartej na analizach i studiach, a w miarę potrzeb łącznie ze studiami krajobrazowymi i panoram oraz w oparciu o szczegółowe wytyczne konserwatorskie". Brak jest jednak dowodów na to, aby przed formułowaniem ustaleń planu w zakresie ochrony konserwatorskiej Budynku wykonano takie analizy i studia, co stanowi naruszenie art. 9 ust. 4 u.p.z.p. Z opisanego wyżej stanu zachowania Budynku oraz z dowodów przedstawionych w ust. 1 niniejszej skargi wynika, że takiej oceny nie przeprowadzono.

Skarżący zwrócił uwagę na fakt, że ustalenia w Planie w zakresie ochrony zabytków ujętych w projekcie gminnej ewidencji zabytków i przewidzianego ujęcia w tej ewidencji sformułowano w sposób nieuprawniony, ale świadomy, tak rygorystycznie, jak ustalenia dla obiektów wpisanych do rejestru zabytków. Tymczasem, te formy ochrony (ustalenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz wpis do rejestru zabytków) są różne i nierównoważne. Ochrona zabytku wpisanego do rejestru rodzi bowiem dużo poważniejsze skutki prawne, z których wynikają konkretne prawa i obowiązki, zarówno dla posiadacza zabytku, jak i dla organów administracji. Ochrona zabytków w planie nie powoduje powstania takich praw i obowiązków, a jej celem jest przede wszystkim zachowanie tych obiektów jako elementu ładu przestrzennego. Skarżący zauważył, że wbrew bardzo restrykcyjnym ustaleniom Planu, organy ochrony zabytków nie przypisywały zespołowi zabudowy Kolonii Słońce tak wielkiej wartości zabytkowej, aby w sposób kategoryczny zakazywać dokonywania w nim zmian. I tak, np. dla segmentu ul[...] Mazowiecki Wojewódzki Konserwator Zabytków uzgodnił decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w sprawie nadbudowy i rozbudowy poddasza (postanowienie nr [...] z [...] września 2002 r., które wymienił Stołeczny Konserwator Zabytków w postanowieniu uzgadniającym pozwolenie na budowę dla tej inwestycji, nr [...] z [...] grudnia 2002 r.). Segment ten jest elementem tego samego szeregu domów, co Budynek, a zatem ma analogiczną formę do omawianego Budynku. W segmencie tym dobudowano do ściany północnej szyb windy oraz zabudowano częściowo taras na poddaszu. Stołeczny Konserwator Zabytków w dniu [...] maja 2009 r. wydał opinię do projektu decyzji o warunkach zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania budynku przy ul. [...]z funkcji mieszkalnej na usługi oświaty. Według wyżej wymienionej opinii Stołecznego Konserwatora Zabytków, Budynek był wówczas położony w strefie ochrony konserwatorskiej (strefie C) w "propozycji obszarów ochrony konserwatorskiej do opracowywanego studium kierunków i uwarunkowań zagospodarowania przestrzennego m. st. Warszawy" (Studium uchwalono już w 2006 r. ...), a także ujęty w projekcie gminnej ewidencji zabytków. Stołeczny Konserwator Zabytków uznał, że planowana inwestycja "nie wpłynie negatywne na parametry historyczne układu urbanistycznego tej części Mokotowa", co oznacza, że wartość obiektu była oceniana jako element tego układu, a nie jako odrębne dzieło architektury. Podobny sposób myślenia zaprezentował Stołeczny Konserwator Zabytków w zaleceniach konserwatorskich z dnia [...] sierpnia 2013 r. dotyczących remontu garażu i osuszenia fundamentów budynku przy ul. Karłowicza llb, który został również ujęty w gminnej ewidencji zabytków. Organ ten zaakceptował szeroko zakrojone prace budowlane w "budynku garażu", sankcjonując/akceptując tym samym fakt rozbudowy, powodującej znaczącą zmianę w architekturze pierwotnego budynku. Uzasadnieniem takiego stanowiska był brak negatywnego wpływu planowanych robót na "walory zabytkowe zespołu ujętego w gminnej ewidencji zabytków", co oznacza, że Stołeczny Konserwator Zabytków, podobnie jak w przypadku budynku ul. [...], zdaje się, próbował oceniać wartość zabytkową budynku tylko jako elementu zespołu, a nie pojedynczego budynku.

Skarżący wskazał, że Biuro Architektury i Planowania Przestrzennego Urzędu m.st. Warszawy przesłało projekt Planu do Biura Stołecznego Konserwatora Zabytków, o czym świadczy fakt zachowania w archiwum SKZ projektu tego planu (kopia fragmentu w zał. nr 38) oraz przekazywania dodatkowych wniosków do planu przez ten organ (pismo SKZ z dnia 28 listopada 2008 r., kopia w zał. nr 39). Dokument ten nosił nazwę "Materiały do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Starego Mokotowa. Projekt planu. Tekst planu", autorstwa Biura Planowania Rozwoju Warszawy S.A. z czerwca 2006 r. (kopia fragmentu w zał. nr 38). Biuro Stołecznego Konserwatora Zabytków Urzędu m.st. Warszawy nie było jednak uprawnione do przekazywania wniosków do planu na podstawie art. 23 u.p.z.p. Zadania takie nie zostały jej przekazane w porozumieniu pomiędzy Wojewodą Mazowieckim a miastem stołecznym Warszawą z dnia 1 czerwca 2005 r. w sprawie powierzenia miastu stołecznemu Warszawie prowadzenia niektórych spraw z zakresu właściwości Wojewody Mazowieckiego, realizowanych przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (Dz.Urz. Woj. Maz. Nr 138, poz. 4314 ze zm.). Trzeba zatem przyjąć, że Stołeczny Konserwator Zabytków zlecił i przekazał Wytyczne oraz dodatkowy wykaz zabytków do Planu w ramach zadań własnych gminy, jako materiał roboczy. Potwierdza to treść maila BAiPP do skarżącego z dnia 13 kwietnia 2017 r.: "ww. opracowanie »Wytyczne konserwatorskie do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu Starego Mokotowa« jest opracowaniem pomocniczym, sporządzonym na potrzebę procedury planistycznej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu Starego Mokotowa i na zlecenie Stołecznego Konserwatora Zabytków."

W związku z tym nie można uznać, że Wytyczne były oficjalnym stanowiskiem organu ochrony zabytków w kwestii projektu planu. Biuro Architektury i Planowania Przestrzennego przesłało skarżącemu odpowiedź z dnia 27 marca 2017 r., że "nie dysponuje innymi opracowaniami konserwatorskimi wykonanymi na potrzeby sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu Starego Mokotowa". Skarżący podkreślił także, że z pisma Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 23 maja 2017 r., I.dz. IP.5150.202.2017/ESz wynika, że uwzględnienie "innych zabytków nieruchomych" w projekcie Planu nastąpiło poprzez przekazanie Wytycznych przez Stołecznego Konserwatora Zabytków. Mazowiecki Wojewódzki Konserwator Zabytków otrzymał również te Wytyczne od Stołecznego Konserwatora Zabytków w dniu 27 marca 2007 r. W piśmie tym Stołeczny Konserwator Zabytków wyraźnie zaznaczył, że Wytyczne mają posłużyć jako materiał "przy uzgadnianiu projektu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego dla tego rejonu". Nic nie stało zatem na przeszkodzie, aby Mazowiecki Wojewódzki Konserwator Zabytków wykorzystał ten materiał do przekazania swoich wniosków do projektu planu, stosownie do art. 23 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ ten nie dopełnił jednak obowiązku wskazanego w tym przepisie, co oznacza, że ustalenia planu dotyczące ochrony zabytków zostały sformułowane bez współpracy z Mazowieckim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków.

Dodatkowe uwagi Stołecznego Konserwatora Zabytków do projektu planu z dnia 28 listopada 2008 r., zostały przekazane już po formalnym wystąpieniu przez Prezydenta m.st. Warszawy do Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o uzgodnienie projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu Starego Mokotowa (pismo z dnia 7 maja 2008 r., doręczone w dniu 14 maja 2008 r.). Zgodnie z art. 25 u.p.z.p. termin uzgodnień wynosił na 21 dni kalendarzowych od dnia udostępnienia projektu planu, a zatem upływał w dniu 4 czerwca 2008 r. Oznacza to, że już po formalnym, "milczącym" uzgodnieniu planu przez uprawniony organ konserwatorski, Stołeczny Konserwator Zabytków nadal wnosił robocze uwagi do planu. Pismo z dnia 28 listopada 2008 r. przekazano przy tym do wiadomości Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, niemniej jednak organ ten nadal nie zajął stanowiska w zakresie uzgodnienia planu. Oznacza to świadome zaniechanie jakiejkolwiek współpracy uprawnionego organu ochrony zabytków (MWKZ) przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu Starego Mokotowa.

Reasumując te zarzuty skarżący wskazał, że w sprawie organy m.st. Warszawy oraz Mazowiecki Wojewódzki Konserwator zabytków nie zachowały zgodności Planu ze Studium oraz nie zastosowały właściwej procedury uchwalania Planu, co m.in. spowodowało naruszenie przepisu art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. W tekście Studium nie pojawia się oznaczenie "Kolonia Słońce" jak i Budynek (nazwa, adres, itp.). Na rysunku Studium, do jego zmiany w 2014 r., Budynek także nie figuruje jako obiekt lub część zespołu urbanistycznego wskazany do ochrony, a co za tym idzie, ze względu na szczegółowe w tym wypadku zapisy Studium oraz jego rysunki, Plan nie powinien wskazać Budynku jako obiektu chronionego Planem (jak i tzw. Kolonii Słońce).

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 145 u.o.z. oraz art. 23 u.p.z.p. skarżący wyjaśnił, że w przypadku opracowywania studium Mazowiecki Wojewódzki Konserwator Zabytków był zobligowany, stosownie do art. 23 u.p.z.p., do wywiązania się z obowiązku wyrażania opinii, składania wniosków oraz udostępniania informacji, wyrażonego również w art. 145 u.o.z., tj. do wskazania "innych zabytków nieruchomych" do ujęcia w Studium. W piśmie z dnia 23 maja 2017 r. Mazowiecki Wojewódzki Konserwator Zabytków wyjaśnił, że "z uwagi na okoliczności (...) dotyczące stanu archiwizacji (w Wojewódzkim Urzędzie Ochrony Zabytków) nie jest możliwe jednoznaczne stwierdzenie, że MWKZ nie przekazywał list obiektów »innych zabytków nieruchomych« w trakcie prac przy sporządzaniu studium". Jak zatem wynika z przytoczonej powyżej korespondencji z Biurem Architektury i Planowania Przestrzennego, nie ma dowodów na to, że Mazowiecki Wojewódzki Konserwator Zabytków taki wykaz zabytków przekazał. W wyżej wymienionym piśmie z dnia 23 maja 2017 r. Mazowiecki Wojewódzki Konserwator Zabytków zinterpretował również treść art. 145 u.o.z., twierdząc, że przepis ten "nie ustala zasad współpracy między organami i sposobu wypracowywania stanowiska, ale sugeruje, że chodzi o dokumenty których dysponentem jest MWKZ". Z tego zdania wynika, że na mocy art. 145 u.o.z., wojewódzki konserwator zabytków nie musi wskazywać zabytków do ujęcia w studium i w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, wystarczy, że dysponuje odpowiednimi dokumentami. Wykładania ta jest oczywiście błędna. Z brzmienia omawianego art. 145 wprost wynika, iż "do czasu założenia gminnej ewidencji zabytków, w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz w ustaleniach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uwzględnia się, oprócz zabytków nieruchomych wpisanych do rejestru i ich otoczenia oraz ustaleń planów ochrony parków kulturowych, inne zabytki nieruchome wskazane przez wojewódzkiego konserwatora zabytków". Oznacza to, że wojewódzki konserwator zabytków powinien aktywnie współpracować przy opracowywaniu Studium oraz Planu, wskazując organowi sporządzającemu projekty tych dokumentów planistycznych zabytki, które nie są objęte innymi formami ochrony, ale powinny być objęte ochroną w studium i w planie.

Organ ten nie przekazał jednak żadnych wniosków do planu, jak również nie wskazał zabytków do ujęcia w planie, stosownie do art. 145 u.o.z., co potwierdziło Biuro Architektury i Planowania Przestrzennego Urzędu m. st. Warszawy w piśmie z dnia 27 marca 2017 r., informując, iż oprócz wspomnianych Wytycznych konserwatorskich z 2006 r., "nie dysponuje innymi opracowaniami konserwatorskimi wykonanymi na potrzeby sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu Starego Mokotowa". Warto w tym miejscu wskazać, że Budynek nie był i nie jest wpisany do rejestru zabytków oraz nie figuruje w wojewódzkiej ewidencji zabytków. Mazowiecki Wojewódzki Konserwator Zabytków nie wykonał obowiązku wynikającego z art. 145 u.o.z. Brak tego rodzaju działania stanowi rażące naruszenie tego przepisu oraz przepisu art. 23 u.p.z.p.

Zdaniem skarżącego organ m.st. Warszawy poprzez brak wskazania jakichkolwiek przesłanek do uznania Budynku za obiekt chroniony planem na podstawie § 156 ust. 7.2 pkt 2 Planu, w tym brak wyjaśnienia istnienia interesu społecznego oraz cech historycznych (artystycznych, naukowych) w rozumieniu art. 3 pkt 1 u.o.z. naruszył przepis art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. W niniejszej sprawie nie sposób mówić o "wyważaniu jakichkolwiek interesów", jako że poprzez błędy i zaniechania organów do tego rodzaju "wyważenia" interesu w ochronie zabytków i prawa własności nie doszło. Choćby dlatego, że nie doszło do oceny Budynku pod względem ochrony, o której mowa w art. 1 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p.

W przedmiotowej sprawie organ m.st. Warszawy nie wskazał ww. interesu (nie wskazał cech istotnych z punktu widzenia wartości, o którym mowa w art. 3 pkt 1 u.o.z.) a zatem nie przeprowadził jakiejkolwiek analizy, która pozwoliłaby na tak restryktywny zapis Planu w stosunku do Budynku, ograniczający prawo własności, które to prawo u.p.z.p. nakazuje w art. 1 ust. 2 pkt 7, uwzględniać/stosownie ochraniać. Poprawności działania organu nie uzasadniają również ewidentne braki formalne i materialne procedury planistycznej, jak również obecny stan Budynku oraz jego otoczenia. Naruszenie ww. art. 1 ust. 2 pkt 7 dotyczy również nierozważenia proporcjonalności działania organu w związku z art. 1 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie argumentując, że podstawę prawną wprowadzenia w przedmiotowym planie miejscowym ustaleń dotyczących zabytków stanowią: ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.) oraz ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Ustawa o ochronie zabytków wskazuje na zadania publiczne, realizowane przez administrację, związane ze strzeżeniem dziedzictwa kultury, a także definiuje przedmiot ochrony.

Natomiast zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo m.in. zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, co z kolei znajduje swe rozwinięcie w art. 19 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków. Organ podkreślił, że kategorie zabytków wskazane w tym przepisie mają charakter przykładowy, co oznacza, że obowiązek uwzględniania dotyczy wszystkich zabytków. Ustalenia kwestionowanego planu miejscowego spełniają ponadto wymogi § 4 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a więc zawierają ustalenia dotyczące zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, zawierają określenia terenów i obiektów chronionych ustaleniami planu, w tym określają nakazy, zakazy, dopuszczenia i ograniczenia w sposobie zagospodarowania terenów. Założeniem planu było uporządkowanie, ochrona i kształtowanie ładu przestrzennego oraz określenie podstawowych zasad kompozycji funkcjonalno-przestrzennej. Zamierzony cel zrealizowano poprzez określenie zasad kształtowania i zagospodarowania zabudowy, w szczególności poprzez określenie wskaźników zagospodarowania. Na obszarze planu uwzględniono zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego, szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, wymagania wynikające z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych.

Zgodnie z planem miejscowym obiekt przy ul. [...] znajduje się w strefie ochrony konserwatorskiej C – zgodnie z ustaleniami ogólnymi określonymi w § 7 ust. 3.3 (zał. nr 24) gdzie plan miejscowy ustala: strefę ochrony wybranych parametrów układu urbanistycznego, w tym krajobrazu, gabarytów C, obejmującą m.in.: Stary Mokotów – układ urbanistyczny; osiedle Dąbrowskiego SM "Mokotów"; ponadto:

a) obowiązuje zasada realizacji współczesnej zabudowy o jednolitej kompozycji przestrzennej, nie kolidującej z gabarytami zabudowy zabytkowej i jej wartościowym układem;

b) jeżeli w ustaleniach szczegółowych dla terenów położonych w tej strefie nie ma zakazu nadbudowy istniejącej zabudowy, to oznacza to, iż istnieje możliwość nadbudowy budynków do wysokości zabudowy znajdującej się w bezpośrednim sąsiedztwie, chyba że ustalenia szczegółowe dopuszczają inną wysokość nadbudowy.

Obiekt skarżącego, jest elementem założenia urbanistycznego pomiędzy ulicami Madalińskiego, Balladyny i ul. Karłowicza które stanowi jednorodny zespół, oparty na zasadzie jednolitej kompozycji przestrzennej polegającej na usytuowaniu trzech szeregowych segmentów domów stanowiących jeden zwarty zespół budynków. Założenie to objęto ochroną w planie, poprzez wprowadzenie ograniczenia odnośnie ewentualnych przekształceń, jakim może w przyszłości ulec ww. zespół budynków. Powyższe zapisy planu, podjęte zostały na podstawie art. 1 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p., który nakazuje w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględniać wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej oraz przywołanego już § 4 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.

Organ zaznaczył, że w zaskarżonej uchwale ochroniony jest planem obiekt, jednak ma on dodatkową wartość historyczną, artystyczną wraz z pozostałymi segmentami tworząc jeden uporządkowany zespół, który w całości uznano jak wybrany historyczny układ urbanistyczny, który należy chronić. Tworzy bowiem on funkcjonalnie i przestrzennie odrębny zespół w terenie, dlatego też układ urbanistyczny terenu, również został objęty ochroną w planie. Ponadto zgodnie z §156 plan miejscowy ustalił: w ust. 7.2 obiekty chronione planem:

1) ul .Madalińskiego 89, 91, 93, 95, 101 – domy

2) domy szeregowe przy ul. [...]i ul. [...]

3) ul. [...]– dom

4) układ urbanistyczny terenu

a w ust 7.3 określono zasady kształtowania zabudowy na przedmiotowym terenie:

1) zachowanie cech architektonicznych obiektów chronionych planem

2) zachowanie układu zabudowy z zakazem wprowadzania nowej zabudowy

3) zachowanie obecnej parcelacji działek z zakazem wprowadzania podziałów wtórnych

4) zakaz rozbudowy i nadbudowy obiektów chronionych planem

5) dopuszcza się wymianę obiektów na obiekty o tych samych gabarytach i nawiązujących architekturą do charakteru istniejącej zabudowy – do cech funkcjonalizmu

W ust. 7.5 określono szczegółowe zasady realizacyjne dla obiektów objętych ochroną:

1) zachowanie oryginalnego wyglądu elewacji obiektów chronionych planem

2) zachowanie detalu architektonicznego w postaci balkonów, balustrad, charakteru i materiału stolarki okiennej i drzwiowej itp.

Ustalenia zawarte w tekście uchwały są zgodne z załącznikiem graficznym stanowiącym integralną część uchwały.

Obiekt wraz z sąsiadującymi segmentami szeregowych domów stanowi jeden zwarty zespół budynków. Zasada równości oznacza obowiązek takiego samego traktowania sytuacji podobnych, a różnego – niewykazujących takiego podobieństwa. Na obszarze ochroniony jest planem obiekt, który wraz z pozostałymi segmentami tworzy jeden uporządkowany zespół, który w całości uznano jak wybrany historyczny układ urbanistyczny, który funkcjonalnie i przestrzennie stanowi jednorodny, wyróżniony zespół w terenie.

Zgodnie z art. 3 pkt 1 u.o.z. zabytkiem jest nieruchomość lub rzecz ruchoma, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Dla rozważań nad ochroną dziedzictwa kulturowego w planowaniu przestrzennym znaczenie ma przede wszystkim pojęcie zabytku nieruchomego. Ustawodawca doprecyzował je w art. 6 ust. 1 pkt 1 u.o.z., przez wskazanie, że ochronie i opiece podlegają, bez względu na stan zachowania, określone kategorie zabytków nieruchomych: krajobraz kulturowy, układ urbanistyczny, ruralistyczny i zespół budowlany, dzieła architektury i budownictwa, dzieła budownictwa obronnego, obiekty techniki (...). Organ podkreślił, że o uznaniu obiektu za zabytek – i związanej z tym powinnością działań ochronnych władz publicznych – nie przesądza ustanowienie formy ochrony zabytków (jak również wpis do ewidencji zabytków), ale spełnienie cech określonych w przywołanej powyżej definicji legalnej zabytku. Nie budzi wątpliwości, że będąca przedmiotem kwestionowanego planu miejscowego zabudowa kwartału, na którym znajduje się budynek Skarżącego, wypełnia te wymogi. Cechuje się bowiem spójną koncepcją architektoniczną o bardzo wysokich walorach estetycznych. Jest również świadectwem ważnego w historii Warszawy kształtowania struktur osadniczych Mokotowa, jaki miał miejsce w dwudziestoleciu międzywojennym, ale również powojennej odbudowy tego obszaru. Jest to więc, oprócz materii stricte fizycznej, również element dziedzictwa o charakterze niematerialnym – świadectwa rozwoju Warszawy. Znaczenie ma w tym przypadku zarówno sam układ budynków, ich wielkość, kształt, bryła, jak również detale architektoniczne (wejścia, facjaty itp.).

Wobec zabytkowego i szczególnego dla Warszawy charakteru rejonu Starego Mokotowa ustalenia przedmiotowego planu miejscowego zostały opracowane w oparciu o szczegółowe wytyczne konserwatorskie planu, wykonane przez zespół dr arch. K. G. na specjalne zlecenie Biura Stołecznego Konserwatora Zabytków Urzędu m.st. Warszawy. Kwestionowane są następstwem tych Wytycznych Konserwatorskich.

Zgodnie z "Analizą Zasobów Zabytkowych" przedmiotowa nieruchomość została wskazana w części II "Wytyczne konserwatorskie" w kwartale oznaczonym symbolem I – jako kwartał zabudowy ujęty ulicami Madalińskiego, al. Niepodległości, Racławicka i Wołoską w kwartale I6 pomiędzy ul. Madalińskiego, ul. Balladyny, ul. Karłowicza i ul. Wrotkową, gdzie jako postulat ochrony konserwatorskiej znajduje się postulat wpisu do ewidencji zabytków domów szeregowych przy ul. [...] i ul. [...]oraz domu przy ul. [...] oraz określono szczegółowe wytyczne konserwatorskie do kształtowania zabudowy m.in. – Zachowanie układu zabudowy z zakazem wprowadzania nowej zabudowy, (...) zakaz rozbudowy i nadbudowy obiektów wpisanych i postulowanych do ewidencji zabytków oraz zabudowy wielorodzinnej...".

Ponadto zgodnie z Załącznikiem nr 1 stanowiącym integralną część opracowania "Wytyczne konserwatorskie do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu Starego Mokotowa" "Wytyczne konserwatorskie" – tj. rysunkiem sporządzonym w skali 1:1000 (4 arkusze) przedmiotowa nieruchomość przy ul. [...] została oznaczona jako obiekt postulowany do wpisu do ewidencji zabytków. Załącznik nr 1 do ww. opracowania został również udostępniony Skarżącemu drogą elektroniczną. Nieprawdziwe jest twierdzenie Skarżącego, iż opracowanie "Wytyczne konserwatorskie do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu Starego Mokotowa" sporządzone podczas procedury planistycznej sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu Starego Mokotowa stanowi jedynie projekt takiego dokumentu i nie jest dokumentem formalnym.

Powyższe opracowanie zostało opracowane na zlecenie Stołecznego Konserwatora Zabytków. Składa się z dwóch części. Część pierwsza pt. "Wytyczne konserwatorskie do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu Starego Mokotowa", "Analiza Zasobów Zabytkowych" – z datą wrzesień 2006 wykonane zostało przez [...][...][...]. Część druga to opracowanie pt. "Wytyczne konserwatorskie do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu Starego Mokotowa", "Wytyczne konserwatorskie" z datą październik 2006 wykonane przez [...] – dr inż. arch. K. G. – Zespół autorski dr inż. arch. [...][...][...]. Dokument opatrzony został pieczątką Biura Stołecznego Konserwatora Zabytków Urzędu m.st. Warszawy i sporządzony został na potrzebę procedury planistycznej sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu Starego Mokotowa. Opracowanie "Wytyczne konserwatorskie do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu Starego Mokotowa" jest opracowaniem pomocniczym, stanowiącym wytyczne przy prowadzeniu procedury planistycznej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu Starego Mokotowa. Miało więc niewątpliwie charakter materiału urzędowego. Oczywistym jest, że na potrzeby zarówno sporządzania planu miejscowego organy administracji mogą przygotowywać różnorodne opracowania i ekspertyzy. Może to w szczególności dotyczyć kwestii przyrodniczych, infrastruktury społecznej i technicznej czy też właśnie zagadnień zabytkowych.

W ww. opracowaniu "Wytycznych konserwatorskich do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu Starego Mokotowa" składających się z części I – analitycznej pt. "Analiza Zasobów Zabytkowych" i części II – "Wytyczne konserwatorskie" – opracowano szczegółowe wytyczne dla poszczególnych kwartałów zabudowy. W części I " Analiza Zasobów Zabytkowych" – wskazano, że "wykorzystano dwie metody: analityczną i badań terenowych. Metoda analityczna opierała się na kwerendzie i analizie literatury oraz materiałów kartograficznych. Zastosowano także metodę porównawczą zebranych materiałów. Badania terenowe obejmowały wizję lokalną oraz wywiad środowiskowy, stanowiąc jednocześnie weryfikację i uzupełnienie wcześniej przeanalizowanych materiałów. W wyniku czego wskazano w II części opracowania – wytycznych konserwatorskich szereg obiektów do objęcia ochroną konserwatorską". Ponadto w części I zawarto postulat "rozszerzenia strefy ochrony konserwatorskiej C w kierunku południowym (...) "na zespól dobrych wilii z okresu modernizmu i funkcjonalizmu (z kolonią Spółdzielni Słońce projektu B. Pniewskiego (...) wszystkie interesujące budynki objęte są tu ewidencją zabytków, stanowiąc zwarty zespól (...) do ochrony metodami planistycznymi".

Nie ulega wątpliwości, że objęcie ochroną nieruchomości przy ul. [...] znajduje uzasadnienie w wymogach ochrony zabytków ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną i naukową. Budynek jest skrajnym segmentem jednego z trzech szeregowców zlokalizowanych pomiędzy ul. Madalińskiego, Balladyny i Karłowicza, który powstał przy realizacji kolonii Słońce na Mokotowie wg projektu znanego polskiego architekta, profesora Politechniki Warszawskiej, Bohdana Wiktora Kazimierza Pniewskiego, pod koniec lat 20. XX wieku. Kolonia Słońce obejmuje czternaście jednorodzinnych piętrowych segmentów o skromnych funkcjonalistycznych formach, które stanowią jeden zwarty zespół budynków. Przedmiotowy obiekt reprezentuje styl funkcjonalizmu, którego głównym założeniem jest wysunięcie na plan pierwszy funkcji, od której są uzależnione zarówno elementy techniczne (materiał, konstrukcja), jak i estetyczne (forma), charakterystycznymi cechami funkcjonalizmu są: regularność i lekkość struktur i form architektonicznych, nowoczesne materiały i konstrukcja, funkcjonalność, brak zewnętrznych dekoracji. Należy dodać, że Bohdan Pniewski, karierę architekta zaczynał jako bliski funkcjonalistycznej architekturze awangardowej i w tym okresie powstały dwie kolonie szeregowych domów: Kolonia Słońce na Mokotowie oraz Strzecha Urzędnicza przy ul. Kochowskiego i Niegolewskiego na Żoliborzu. Wśród licznych, znanych projektów Bohdana Pniewskiego, które zostały zrealizowane w Warszawie należy wymienić m.in. pawilon Ministerstwa Spraw Zagranicznych (ul. Fredry, tzw. willa Becka, 1936–1937), gmach Narodowego Banku Polskiego w Warszawie (z zespołem, 1947–1955), budynek Ministerstwa Komunikacji, ul. Chałubińskiego 4/6 (1948–1950), Szkoła Baletowa, ul. Moliera 4/6 (1952), budynek Polskiego Radia, al. Niepodległości 77/85 (1952–1957), odbudowa i rozbudowa Teatru Wielkiego w Warszawie (1953–1965), Dom Chłopa, przy placu Powstańców Warszawy 2 (1958–1961) a także rozbudowa kompleksu budynków Sejmu (1948–1952). Ponadto na dowód, że przedmiotowy obiekt został zrealizowany wg projektu wybitnego architekta należy wymienić liczne nagrody, które otrzymał. Ten zasłużony architekt w 1928 zdobył I nagrodę w konkursie na poselstwo polskie w Sofii i projektował wiele budynków użyteczności publicznej np. budynek Sądów Grodzkich na Lesznie (1935–1939) W 1937 został odznaczony Złotym Wawrzynem Akademickim Polskiej Akademii Literatury za zasługi dla polskiej sztuki w ogóle, a w 1938 szwedzkim Krzyżem Komandorskim Orderu Wazów.

Wartości zabytkowej omawianych budynków – w tym budynku skarżącego – nie przekreślają również zniszczenia wojenne. Zgodnie ze stwierdzeniem zawartym w "Wytycznych konserwatorskich" w cz. I "Analiza zasobów zabytkowych" na s. 12 "dzielnica nie została zrujnowana w czasie II wojny, (...) płaskość dachów stosowana w architekturze funkcjonalizmu i oszczędność detalu, spowodowały, ze odbudowa zniszczeń nie zmieniała ukształtowania budowli" wszystkie przedmiotowe budynki szeregowe widoczne są na zdjęciu lotniczym z 1945 r. ( zał. nr 5) – budynki te zatem nie zostały zbombardowane i wyraźnie zachowano ukształtowanie budowli przy ich odbudowie.

Na dowód załączono również zdjęcia Spółdzielni Słońce z lat 1931 i 2017 r. gdzie widok domów potwierdza, że głównym dążeniem projektantów przy odbudowie było odtworzenie pierwotnego wyglądu obiektów. Na załączonym do Skargi jednym z rysunków projektu z 1947 r. przedstawiającym elewację północną budynku znajduje się adnotacja autora projektu Jarosława Girina "Odtworzył", co oznacza, że zamierzeniem projektanta było odtworzenie pierwotnego wyglądu elewacji.

Dla stwierdzenia, że przy odbudowie starano się zachować pierwotną wysokość budynków wykonano analizę porównawczą wysokości budynków szeregowych. Porównano parametry wysokości zawarte w załączniku do skargi, gdzie wysokości przedmiotowego obiektu wynoszą odpowiednio tj. 1120cm od południa i 1060 cm od północy – z parametrami wysokości z bazy danych pochodzących ze skaningu laserowego wykonanego w trakcie opracowywania systemu ISOK w BAiPP, gdzie najwyższe wysokości wynoszą odpowiednio: dla budynków szeregowych przy ul. Madalińskiego 89, 91, 93, 93 – 1124 cm, dla budynków szeregowych przy ul [...]– 1181 cm (zał. nr 10), dla budynków szeregowych przy ul. [...] – 1135 cm. Z analizy wynika, że w przypadku najwyższej wysokości budynków szeregowych przy ul. [...] wysokość ta jest wyższa tylko o 15 cm od najwyższej wysokości przedmiotowego obiektu.

Reasumując, w odniesieniu do pierwotnego projektu forma obiektu przy jego odbudowie zachowała ukształtowanie budowli, w duże mierze odtworzono pierwotny wygląd obiektu, przy odbudowie starano się zachować pierwotną wysokość budynków, a zatem zachowanie zasadniczych elementów pozwoliło na zachowanie pierwotnych wartości artystycznych i historycznych obiektu i utrzymały wartość całego zespołu kolonii Słońce, wyjątkowego w tej okolicy. Dlatego też celowe było objęcie budynków wchodzących w skład kolonii Słońce ochroną w przedmiotowym planie, dzięki czemu, zgodnie z konstrukcją planu, mają do nich zastosowanie ustalenia zapewniające zachowanie wartości artystycznych i kulturowych.

W odniesieniu do zarzutu Skarżącego, że budynek [...] nie został wskazany w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Przestrzennego m. st. Warszawy jako budynek do ochrony, organ wskazał, że cały zespół tzw. kolonii Słońce znajduje się na obszarze oznaczonym jako Osiedle Dąbrowskiego – WSM Mokotów. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Przestrzennego m. st. Warszawy zgodnie z uchwałą Rady m.st Warszawy nr LXXXII/2746/2006 z dnia 10 października 2006 r. jest dokumentem planistycznym określającym politykę zagospodarowania przestrzennego gminy (miasta) dla jej całego obszaru. Studium obejmuje całe miasto i w odróżnieniu od szczegółowych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, poziom szczegółowości jest odmienny. Plany miejscowe odnoszą się do mniejszych obszarów i dokładnie określają sposób ich zagospodarowania. Należy zwrócić uwagę, że załącznik graficzny Studium został sporządzony w skali 1:20 000. Przy takiej skali opracowania niemożliwe jest określenie tak szczegółowych ustaleń jak w planie miejscowym sporządzonym w skali 1:1000.

Zgodnie z obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Przestrzennego m.st. Warszawy w Rozdziale XXV (na s. 159) – pt. "Wykazy obiektów i obszarów objętych ochroną z zakresu dziedzictwa kulturowego i ochrony środowiska oraz inwentaryzacje planistyczne na terenie m. st. Warszawy" w Wykazie nr 3 (na s. 173) pt. "Obszary o wartościach historyczno zabytkowych rekomendowane do ochrony konserwatorskiej – układy urbanistyczne zabudowy, zespoły budowlane" w poz. 24 wskazano – Osiedle Dąbrowskiego – WSM Mokotów – do objęcia strefą ochrony konserwatorskiej KZ-C. Przedmiotowy obiekt znajduje się na terenie kolonii Słońce, która znajduje się na terenie osiedla Dąbrowskiego WSM Mokotów. Na s. 125 w Studium opisano strefę KZ-C – jako strefę ochrony wybranych parametrów historycznego układu urbanistycznego i wymieniono zabytki objęte strefą: w tym układy urbanistyczne, zespoły zabudowy: gdzie wskazano m.in. – Osiedle Dąbrowskiego – WSM Mokotów Dodatkowo na s. 126 w Tabeli nr 20 pt. Obszary objęte strefami ochrony konserwatorskiej – zestawienie ogólne – Rysunek nr 15 w poz. 80 wskazano – Osiedle Dąbrowskiego – WSM Mokotów.

Na Rysunku nr 15 zaznaczono graficznie przedmiotowy obiekt, który w legendzie opisano "Strefa ochrony wybranych parametrów historycznego układu urbanistycznego (KZ- C) 60-108 – układy urbanistyczne, zespoły urbanistyczno-architektoniczne. W tym przypadku jako wybrany historyczny układ urbanistyczny wskazano Osiedle Dąbrowskiego – WSM Mokotów, do którego wg oznaczeń graficznych na rysunku Studium zalicza się również przedmiotowy obiekt kolonii Słońce.

Na rysunku nr 2 Studium pt "Dziedzictwo kulturowe – uwarunkowania zagospodarowania przestrzennego – Rysunek nr 2" oznaczono przedmiotowy obiekt graficznie i opisano w legendzie jako "Dziedzictwo Urbanistyki i Architektury XX wieku z lat 1945–1989; układy urbanistyczne, zespoły urbanistyczno-architektoniczne". Analogiczne zapisy wskazujące Osiedle Dąbrowskiego – WSM Mokotów do objęcia ochroną konserwatorska KZ-C znajdowały się również we wcześniejszych wersjach Studium, w wyniku wprowadzanych zmian znajdowały się w innych pozycjach.

Zapisy Studium zostały uwzględnione w ustaleniach obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu Starego Mokotowa, gdzie przedmiotowy budynek przy ul. [...] został zgodnie z wytycznymi Studium objęty ochroną. Część tekstową i część graficzną Studium należy czytać łącznie i stanowią one integralny dokument planistyczny podobnie jak część tekstowa i graficzna planu miejscowego, gdzie w obu przypadkach należy stwierdzić zgodność zapisów w omawianym zakresie. Stanowisko Skarżącego nie znajduje potwierdzenia w świetle analiz ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Przestrzennego m.st. Warszawy i analiz wykonanych w trakcie prac nad planem miejscowym.

W przytoczonym piśmie Biura Stołecznego Konserwatora Zabytków z 2009 r. załączonym do skargi przez Skarżącego dotyczących nieruchomości przy ul. [...]Stołeczny Konserwator Zabytków wypowiedział się nt. braku uwag co do zmiany sposobu użytkowania przy ul. [...]i jednocześnie poinformował, że obiekt ten został ujęty w projekcie gminnej ewidencji zabytków (a więc przed datą uchwalenia planu miejscowego). Stąd można domniemywać, że cały szereg domów w tym przedmiotowa nieruchomość przy ul. [...] był także ujęty w projekcie gminnej ewidencji zabytków w trakcie jej tworzenia. Potwierdza to bardzo dużą wartość zabytkową tych obiektów i uzasadnia objęcie ochroną w planie miejscowym. Na gruncie Ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami obowiązującej dacie uchwalenia zaskarżonego planu miejscowego to właśnie plany miejscowe zagospodarowania przestrzennego miały najpełniej i w zróżnicowany sposób obejmować ochroną konserwatorską zabytki położone na danym terenie (tak m.in. I. Mikiciuk, Gminna ewidencja zabytków w świetle zmian wprowadzonych Ustawą o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw, "Kurier Konserwatorski" 2010, nr 9, s. 5). Ujęcie tych budynków w projekcie ewidencji zabytków a także karta adresowa zabytku nieruchomego nr [...] przy ul. [...] pozyskana z zasobów Stołecznego Konserwatora Zabytków potwierdza zabytkową wartość obiektu i fakt, że przedmiotowy obiekt objęty jest kolonią Słońce i zrealizowany został w latach 1928–1929.

Obiekt został ujęty w pierwszym zarządzeniu nr [...]r. Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 24 lipca 2012 r. w sprawie założenia ewidencji zabytków. Sprawy wpisu do rejestru zabytków oraz sprawy wojewódzkiej ewidencji zabytków należą do kompetencji Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Wpisanie tego obiektu do gminnej ewidencji zabytków nie mogło mieć miejsca w dacie uchwalenia planu miejscowego (gdyż wówczas nie obowiązywała jeszcze zmiana ustawy o ochronie zabytków wprowadzająca ten instrument) ale dokonana została w późniejszym okresie, co potwierdza zabytkową wartość budynków kolonii Słońce.

Na etapie uzgodnień ustawowych wystosowano na podstawie art. 17 pkt 7 oraz art. 25 u.p.z.p. skierowano wystąpienie do Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków pismem z dnia 7.05.2008 r. o uzgodnienie projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu Starego Mokotowa, sporządzonego w oparciu o uchwałę Nr XLVI/1158/2005 Rady m.st. Warszawy z dnia 3 marca 2005 r. W piśmie tym poinformowano, że zgodnie z art. 25 ww. ustawy Prezydent m.st. Warszawy w Zarządzeniu nr 1270/2008 z dnia 1 lutego 2008 r. ustalił termin uzgodnień na 21 dni kalendarzowych od dnia udostępnienia projektu planu miejscowego oraz, że nieprzedstawienie w powyższym terminie stanowiska lub warunków, o których mowa w art. 24 ust 2 u.p.z.p. uważać się będzie za równoznaczne z uzgodnieniem projektu planu. Nadmieniono, że zgodnie z art. 24 ust. 1 u.p.z.p., uzgodnienie powinno być dokonane w formie postanowienia (art. 106 k.p.a.). Wojewódzki Konserwator Zabytków nie zgłosił żadnych uwag do projektu planu. W związku z powyższym uważa się, że projekt planu został uzgodniony.

Dlatego też plan miejscowy dla tego terenu przewiduje zabudowę mieszkaniową wielorodzinną i jednorodzinną a w § 156 ust. 7.2 jako obiekty chronione planem wskazał między innymi budynki wchodzące w skład kolonii Słońce to jest domy szeregowe przy ul. [...] i ul [...], a ustalenia planu mieszczą się w dopuszczalnych granicach tzw. "władztwa planistycznego gminy". Organ przypomniał, że własność, jakkolwiek jest to prawo szczególnie chronione, nie jest prawem nieograniczonym. Ograniczenia prawa własności dopuszcza w pierwszym rzędzie Konstytucja RP. Zgodnie z art. 64 ust. 3 Konstytucji "własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności". Przesłanki uzasadniające ograniczanie własności konkretyzuje art. 31 ust. 3 Konstytucji, zgodnie z którym "ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw".

Jakkolwiek w art. 31 ust. 3 Konstytucji nie wymieniono jako przesłanki ograniczenia prawa własności – ochrony dóbr kultury czy zabytków ani innych wartości związanych z dostępem do szeroko rozumianej kultury to, jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 8 października 2007 r., K 20/07, "należy przyjąć, że ograniczenia własności zabytków są dopuszczalne w celu ochrony szczególnej wolności innych osób, wymienionej w art. 73 Konstytucji, tj. wolności do korzystania z dóbr kultury. Aby ta wolność mogła być zrealizowana niezbędne są działania władz publicznych mające na celu ochronę zabytków. Podstawę tych działań stanowią przepisy ustawy o zabytkach".

Organ przywołał stwierdzenie zawarte w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 22 marca 2005 r., K 22/04, w którego świetle "każde planowanie przestrzenne z natury rzeczy musi (...) oddziaływać na zakres uprawnień właścicieli nieruchomości znajdujących się na terenach objętych planem". Jest to dopuszczalne z uwagi na to, że "prawo własności, choć stanowi najpełniejsze z praw majątkowych, nie może być traktowane jako ius infinitum i może podlegać ograniczeniom". Ponadto Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 8 lipca 2008 r., K 46/07 stanął na stanowisku, w którego świetle wartości wymienione w art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (ład przestrzenny, walory architektoniczne i krajobrazowe, wymogi ochrony środowiska, dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz zdrowia i bezpieczeństwa, a także walory ekonomiczne przestrzeni, potrzeby obronności i bezpieczeństwa państwa oraz potrzeby interesu publicznego) stanowią ustawowe odniesienie (uszczegółowienie) wartości wskazanych w art. 31 ust. 3 Konstytucji. W ścisłym związku z art. 31 ust 3 RP Konstytucji pozostaje art. 5 Konstytucji, zgodnie z którym Rzeczpospolita Polska strzeże dziedzictwa narodowego. Dziedzictwo to podlega ochronie a zaistniałe w nim ubytki w żaden sposób nie przesądzają o braku podstaw do dalszych działań ochronnych, wręcz przeciwnie – tym bardziej nakazują chronić te elementy, które można jeszcze ocalić.

Kluczowe znaczenie w niniejszej sprawie ma ochrona istniejącej substancji mieszkaniowej, która jest niewątpliwie przesłanką konieczną dla zachowania walorów zabytkowych i historycznych zabudowy. Nie godzi ona w istniejący stan zagospodarowania i nie uniemożliwia wykonywania prawa własności, zgodnie ze społeczno-gospodarczym jego przeznaczeniem (a więc w treść prawa własności w rozumieniu art. 140 kodeksu cywilnego). Odbudowa po wojennych zniszczeniach też – sama w sobie – jest elementem wartości historycznej. Dlatego też dokonana w skarżonym planie miejscowym regulacja mieści się w ramach przewidzianych w art. 31 ust 3 Konstytucji RP – a więc podstawy wprowadzenia ograniczeń, przesłanki konieczności ingerencji oraz adekwatności (proporcjonalności wprowadzanych ograniczeń do chronionego prawnie celu koniecznego do osiągnięcia).

Wskazanie budynku Skarżącego jako budynku do ochrony w żadnym zakresie nie ingeruje nadmiernie w wykonywanie prawa własności, a służy realizacji wartości chronionych prawem.

W piśmie procesowym z dnia 7 marca 2018 r. skarżący odniósł się do stanowiska organu i rozwinął argumentację dotyczącą naruszenia wskazanych w skardze przepisów podnosząc także naruszenie art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 1,2 i 3 Konstytucji RP, a także przedstawił opinię geodezyjną dotyczącą budynku posadowionego na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w W.

W piśmie procesowym złożonym na rozprawie w dniu 27 marca 2018 r. organ odniósł się do argumentacji skarżącego, w tym wskazał przesłanki uzasadniające ocenę, że budynek posiada cechy zabytku.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że skarżący posiada interes prawny bowiem przysługuje mu prawo własności działki [...] przy ul. [...] objętej tym planem, a jego interes prawny został naruszony w ten sposób, że prawo własności doznaje ograniczenia, gdyż zaskarżony plan ustala, że budynek usytuowany na działce jest obiektem chronionym i przewiduje ograniczenia zarówno co do możliwości zabudowy przedmiotowej działki, jak też ograniczenia i zakazy w odniesieniu do posadowionego budynku.

Sąd Wojewódzki podkreślił, że ochrona własności nie ma charakteru absolutnego i tym samym może podlegać ograniczeniom. Możliwość tych ograniczeń dopuszcza art. 64 ust. 3 Konstytucji RP stanowiąc, że własność może być ograniczana, jednakże tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Stosownie też do art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności, mogą być ustanawiane w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i wolności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia, przy czym ograniczenia te powinny być dokonane wyłącznie w formie przepisów ustawowych. W niniejszej sprawie ustawą, której przepisy stanowiły podstawę do ograniczenia prawa własności była ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały. Ustawa ta stosownie do treści art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 upoważnia gminy do uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w ramach którego następuje ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu.

Plan miejscowy wspólnie z innymi przepisami kształtuje zatem sposób wykonywania prawa własności (art. 6 ust. 1 u.p.z.p.). Jednak samodzielność gminy w zakresie wykonywania zadań planistycznych i przyznanego jej uprawnienia zwanego doktrynalnie "władztwem planistycznym" nie jest nieograniczona, a władztwa tego organy gminy nie mogą nadużywać. Gmina wykonując swoje uprawnienie ma obowiązek działać w granicach prawa, kierować się interesem publicznym, wyważać interesy publiczne z interesami prywatnymi, uwzględniać aspekt racjonalności działania i proporcjonalności ingerencji w sferę wykonywania prawa własności. Prawnie wadliwymi ustaleniami planu będą zatem nie tylko te, które naruszają przepisy prawa, ale także te, które będą wynikiem nadużycia przysługujących gminie uprawnień władczych.

Spór w przedmiotowej sprawie sprowadza się zarówno do kwestii naruszenia przez gminę obowiązujących przepisów prawa, jak też nadużycia przysługującego jej władztwa planistycznego z uwagi na dowolność w ograniczeniu prawa własności.

W ocenie Sądu kwestionowane ustalenie uchwały odnoszące się do działki skarżącego co prawda narusza interes prawny skarżącego, jednak pozostaje w zgodzie z obowiązującymi przepisami prawa i nie jest rezultatem dowolności w działaniu gminy.

Gmina miała obowiązek kierować się obowiązkami wynikającymi z obowiązujących przepisów prawa. Przepis art. 1 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p., nakazuje w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględniać wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. Z kolei art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. stanowi wprost, że zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej określa się w planie miejscowym. Według § 4 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. 2003 r. Nr 164, poz. 1587) ustalenia dotyczące zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej powinny zawierać określenie obiektów i terenów chronionych ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym określenie nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenów.

Stosownie do treści art. 7 u.o.z., brzmieniu obowiązującym w dniu uchwalenia zaskarżonej uchwały do form ochrony zabytków zaliczono:

1) wpis do rejestru zabytków;

2) uznanie za pomnik historii;

3) utworzenie parku kulturowego;

4) ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego stanowią zatem przewidziane przez ustawodawcę zupełnie odrębne narzędzie ochrony zabytków. Także przepis art. 19 ust. 2 u.o.z. nakazuje uwzględniać w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w szczególności ochronę:

1) zabytków nieruchomych wpisanych do rejestru i ich otoczenia;

2) innych zabytków nieruchomych, znajdujących się w gminnej ewidencji zabytków;

3) parków kulturowych.

Ponadto w ust. 3 tego przepisu wskazano, że w planie miejscowym ustala się, w zależności od potrzeb, strefy ochrony konserwatorskiej, na których obowiązują określone jego postanowieniami ograniczenia, zakazy i nakazy, mające na celu ochronę znajdujących się na tym obszarze zabytków.

Z zestawienia wskazanych przepisów, tj. art. 19 ust. 2 i 3 u.o.z. oraz art. 7 u.o.z. należy wnioskować, że ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego mogą przybrać różną postać, a więc dotyczyć będą nie tylko form ochrony konserwatorskiej lub innych zabytków nieruchomych, znajdujących się w gminnej ewidencji zabytków i parków kulturowych, ale też innych zabytków, tj. takich, którym taki status nadano w ustaleniach planu miejscowego. Potwierdza to posłużenie się przez ustawodawcę w art. 19 ust. 2 u.o.z. wyrażeniem "w szczególności" wskazującym jedynie na przykładowe wskazanie przedmiotów ochrony.

Wykładnia literalna wskazuje więc, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uwzględnia się ochronę również innych obiektów, niż wymienione przykładowo przez ustawodawcę, a forma tej ochrony nie jest zawężona do ustanowienia strefy ochrony konserwatorskiej. Ustawodawca nie wskazał form ochrony zabytków ustalanych w planie miejscowym.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego bezsporne jest, że zarówno budynek znajdujący się na działce skarżącego, jak też wymienione w § 156 pkt 7.2 uchwały budynki oraz układ urbanistyczny terenu znajdujące się w obszarze I6 MW/MN zostały wskazane w uchwale jako obiekty chronione planem mimo, że nie były objęte wpisem w rejestrze zabytków, a domy szeregowe przy ul. [...] i ul. [...] oraz przy ul. [...]nie były także ujęte w gminnej ewidencji zabytków. W wytycznych konserwatorskich opracowanych na potrzeby sporządzenia miejscowego planu na zlecenie Stołecznego Konserwatora Zabytków w 2006 r. obiekty przy ul. [...] dopiero były rekomendowane do ujęcia w gminnej ewidencji zabytków. Takie ustalenie, a więc uznanie zarówno budynków, jak też układu urbanistycznego tego terenu za obiekty chronione planem, a także określenie z uwzględnieniem potrzeby ich ochrony zasad kształtowania zabudowy i nakazów dotyczących postępowania z budynkami, mimo że nie były ujęte ani w rejestrze zabytków, ani w gminnej ewidencji zabytków, było na podstawie przytoczonych przepisów dopuszczalne.

Skarżący więc niesłusznie kwestionuje zasadność ustalenia ograniczającego prawo własności uważając, że objęcie ochroną obiektu nastąpiło nie tylko niezgodnie z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, ale również wbrew temu, że budynek usytuowany na jego działce nie był w dacie uchwalania planu ujęty w gminnej ewidencji zabytków (ani też nie został wskazany przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków na podstawie art. 145 u.o.z. do uwzględnienia w planie). Niesłusznie także zarzuca skarżący naruszenie art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. z uwagi na sprzeczność kwestionowanego ustalenia uchwały (określającego budynek usytuowany na jego działce jako obiekt chroniony) z ustaleniami studium uchwalonego w 2006 r.

Zasadnicze zarzuty skarżącego dotyczące naruszenia ustaleń studium sprowadzają się do tego, że:

– w studium w wersji obowiązującej na dzień uchwalenia planu obszar pomiędzy ulicami Madalińskiego, Niepodległości, Wiktorską i Wołoską został oznaczony na schematach, rysunkach i wykazach jako osiedle WSM Dąbrowskiego,

– na rys. 2 (z daty uchwalenia studium, tj. 2006 r.) zawierającym oznaczenie obiektów rekomendowanych do gminnej ewidencji zabytków nie uwidoczniono budynku przy ul. [...], a uwidoczniono wówczas jedynie domy szeregowe przy ul. Madalińskiego 89–95,

– budynek nie był oznaczony jako obiekt do ochrony, a cały zespół "Kolonii Słońce", której segment stanowi, znalazł się w obszarze oznaczonym jako powojenne osiedle WSM Dąbrowskiego objętym strefą ochrony konserwatorskiej C, choć w grupie dziedzictwa urbanistyki i architektury XX w osiedle to wymieniono jako osiedle zabudowy wielorodzinnej z lat 1945–1989, co oznacza, że Kolonia Słońce z ok. 1930 r. nie jest częścią tego osiedla,

– inaczej niż w tekście studium oznaczono strefę ochrony C na rysunku (na którym objęto nią nie tylko osiedle Dąbrowskiego, ale też Kolonię Słońce),

– nie uwzględniono ustalenia studium, że prace planistyczne powinny być poprzedzone kompleksową oceną stanu i funkcjonowania obszaru opartej na analizach i studiach, a brak jest dowodu, iż takie analizy przeprowadzono.

Zdaniem Sądu Wojewódzkiego skarżący nie ma racji wskazując na rozbieżność pomiędzy częścią tekstową i graficzną ustaleń studium. Ustalenia studium w zakresie zasad ochrony dziedzictwa kulturowego zawarte są w części XIV o tytule Ochrona Dziedzictwa Kulturowego (rysunek studium nr 15) w pkt A, którego rozwinięciem są dalsze punkty jak m.in. pkt 3 zatytułowany Obszary objęte strefami ochrony konserwatorskiej i obiekty ujęte w ewidencji zabytków wskazane do ochrony prawem miejscowym. W ppkt 3.1 o tytule Obszary zabytkowe i krajobraz kulturowy objęte strefami ochrony konserwatorskiej wskazana jest m.in. strefa C (s. 124), tj. strefa ochrony wybranych parametrów historycznego układu urbanistycznego, obejmująca zabytki (układy urbanistyczne, zespoły zabudowy) wśród których wymienione jest Osiedle Dąbrowskiego – WSM Mokotów (co potwierdza dodatkowo wykaz z tabeli nr 20 s. 126). Dalej w ppkt 3.2 (s.125 ) o tytule obiekty ujęte w gminnej ewidencji zabytków, niewpisane do rejestru zabytków (niewyodrębnione na rysunku studium) zawarto ustalenia dotyczące podstawowych zasad ochrony tych obiektów, do jednoznacznego ustalenia zakresu ochrony w planie, które odniesiono do zabytków rekomendowanych do ujęcia w gminnej ewidencji zabytków (a więc wskazywanych na podstawie art. 145 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami). Oznacza to, że wbrew twierdzeniu skarżącego nie ma różnic pomiędzy częścią tekstową i graficzną w zakresie ustaleń dotyczących zasad ochrony dziedzictwa kulturowego, bowiem rysunek 15, tabela nr 20 z odniesieniami do rysunku i tekstowa część studium są spójne. W zakresie ustalonej strefy ochrony konserwatorskiej C w ustaleniach studium nie wskazano obiektów, bowiem zgodnie z treścią art. 10 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. w studium określa się jedynie obszary i zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. W ppkt 3.2 (s. 125) wskazano jedynie podstawowe zasady ochrony dotyczące obiektów ujętych w gminnej ewidencji, jako realizację wymogu z przywoływanego już art. 19 ust. 1 u.o.z. z zaznaczeniem, iż nie znajdują odzwierciedlenia na rysunku studium.

Powoływany przez skarżącego jako dowód tego, że studium nie ustaliło ochrony dla budynku usytuowanego na jego działce rys. nr 2 nie ma znaczenia dla oceny zgodności ustaleń zaskarżonej uchwały ze studium, bowiem obrazuje stan faktyczny istniejący w dacie uchwalania studium i odnosi się do opisów zawartych w części IV zatytułowanej Dziedzictwo kulturowe – zasoby i stan ochrony (rysunek studium nr 2). Ma związek z częścią studium określaną jako uwarunkowania (istniejące), nie zaś z tą częścią, która ma znaczenie dla późniejszego opracowywania planu miejscowego, a więc kierunkami zagospodarowania przestrzennego. Taki podział również stanowi realizację wymogu z art. 10 ust. 1 u.p.z.p., a więc wymogu uwzględnienia uwarunkowań wynikających m.in. ze stanu dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej (pkt 4) i występowania obiektów i terenów chronionych na podstawie przepisów odrębnych (pkt 9). Nic więc dziwnego, że budynek skarżącego nie był uwidoczniony wówczas na rys. nr 2 studium, gdyż nie był obiektem ujętym w gminnej ewidencji zabytków. Przede wszystkim argumentacja ta nie ma znaczenia dla zgodności ustaleń planu i studium, gdyż jak wskazano wyżej w studium obiekt ten nie musiał być wskazywany.

Sąd nie podzielił również argumentacji skarżącego dotyczącej nieobjęcia w wyznaczonej w studium strefie ochrony konserwatorskiej domów szeregowych wchodzących w skład tzw. zespołu Kolonii Słońce, na tej podstawie, iż nie wymieniono tej nazwy wśród wyszczególnionych układów urbanistycznych, tak jak miało to miejsce w przypadku osiedla Dąbrowskiego WSM Mokotów, tj. zabudowy wielorodzinnej z lat powojennych. Najwyraźniej skarżący uważa zatem, że obszar wyznaczono zbyt rozlegle i w wyniku pomyłki objęto zespół zabudowy Kolonii Słońce, choć ochronie miała podlegać późniejsza zabudowa. Powołuje się na widoczną odrębność tego zespołu zabudowy od osiedla Dąbrowskiego, którą w jego ocenie dostrzegali projektanci osiedla, co obrazować ma schemat planu osiedla z 1948 r. (k. 72–73 akt sądowych). W ocenie sądu z przedstawionego materiału, tj. schematu planu osiedla z 1948 r. i opisu zamierzeń architektonicznych należy wysnuć wręcz odwrotny wniosek. Z opisu tego wynika, że projektanci po pierwsze traktowali jako obszar osiedla Dąbrowskiego teren położony pomiędzy ulicami Wołoską, al. Niepodległości i Madalińskiego, po drugie projektując osiedle brali pod uwagę konieczność wkomponowania istniejącej już tam przedwojennej zabudowy, z którą osiedle miało stworzyć urbanistyczną całość, a także, że zamiarem ich było zaprojektowanie tzw. zespołów kolonii tworzących enklawy, nawiązujących jak wskazano w opisie do tradycji przedwojennych. Na marginesie tylko należy zauważyć, że już sama nazwa poszczególnych części osiedla – "kolonia" nawiązuje do tej tradycji i nazwy zespołu "Kolonia Słońce". Trudno zaakceptować też pogląd, że z tak zaprojektowanego układu urbanistycznego usytuowanego na tym terenie, należałoby pominąć akurat najstarszą część, która zapoczątkowała budownictwo mieszkaniowe w tej części Warszawy. W ocenie sądu nie może być wątpliwości, że nazwą osiedle Dąbrowskiego WSM Mokotów posłużono się jako określeniem ogólnym odnoszącym się do całego obszaru oznaczonego na rys. nr 15 (poz. 80) i w obszarze objętym strefą C mieści się także Kolonia Słońce. Studium nie zawiera definicji osiedla Dąbrowskiego, a zatem tą nazwą posłużono się dla określenia obszaru pomiędzy ulicami Wołoską, Madalińskiego, al. Niepodległości.

Zdaniem Sądu został spełniony wymóg poprzedzenia prac planistycznych wytycznymi konserwatorskimi, bowiem takie opracowanie przygotował Stołeczny Konserwator Zabytków.

Słusznie zauważa skarżący, że opracowany materiał pomocniczy zawierający ocenę stanu tego obszaru i wytyczne dotyczące zasadności ochrony konserwatorskiej powinien być podpisany. Jednakże ten brak nie powoduje jednoczesnego braku przydatności opracowania, w toku prac planistycznych. Zostało bowiem zaakceptowane przez Stołecznego Konserwatora Zabytków, co potwierdza zarówno stanowisko organu, jak też dokumenty przedstawione przez skarżącego. Należy więc opracowanie to traktować jak własne stanowisko Stołecznego Konserwatora Zabytków przedstawione w toku prac planistycznych (będącego przecież jednostką organizacyjną gminy wyspecjalizowaną w zagadnieniach ochrony zabytków), wyrażające zarówno potrzebę objęcia ochroną planistyczną obszarów i obiektów, jak też rekomendacje do ujęcia zabytków w gminnej ewidencji zabytków oraz wskazujące konkretne wskazania dotyczące koniecznych zakazów, nakazów, ograniczeń. Oczywiście, mimo że Stołeczny Konserwator Zabytków przekazał to opracowanie Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków w Warszawie, nie oznacza to, że na tym etapie prac nad projektem planu tożsame stanowisko wyraził Wojewódzki Konserwator Zabytków, a zwłaszcza że wskazał tym samym inne zabytki nieruchome do uwzględnienia w planie (art. 145 u.o.z.). Stanowisko Stołecznego Konserwatora Zabytków stanowiło niewątpliwie głos doradczy przy opracowaniu projektu planu i uwzględnieniu w nim właściwych wymagań ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków w oparciu o wiedzę i doświadczenie wyspecjalizowanej w problematyce ochrony zabytków jednostki gminy. Dlatego też nie można zarzucić gminie, że przy ocenie potrzeby objęcia ochroną obiektu w postaci budynku usytuowanego na działce skarżącego kierowała się dowolnością, a nie potrzebą ochrony interesu publicznego. Niesłusznie zarzuca skarżący, że organ nie udokumentował ani istnienia interesu społecznego, ani wartości historycznej (artystycznej lub naukowej) tego obiektu. Niewątpliwie na etapie prac planistycznych organ podjął działania, by uwzględnić przy ustalaniu ochrony wiedzę specjalistyczną. Skarżący zapomina, że art. 15 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym w dacie uchwalenia miejscowego planu nie nakładał obowiązku sporządzenia uzasadnienia do uchwały, a zatem organ mógł dać wyraz zasadności swojego przekonania o potrzebie objęcia obiektu ochroną właściwie wyłącznie w stanowisku do zgłoszonej uwagi. Dlatego organ uprawniony jest do przedstawienia swojej argumentacji na etapie postępowania sądowoadministracyjnego, choć mógł uczynić to już wcześniej, odpowiadając na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.

Skarżący zarzuca przekroczenie władztwa planistycznego i podważa zasadność oraz prawidłowość oceny o wartości historycznej budynków tworzących zespół Kolonii Słońce z uwagi na brak przekonującej argumentacji i błędy zawarte w opracowanych wytycznych konserwatorskich, wyrażenie przez organ przekonania o potrzebie objęcia ochroną obiektu tylko z uwagi na osobę architekta, pominięcie braku cech autentyczności obiektów po odbudowie i dokonywanych przeróbkach, które organy konserwatorskie uprzednio akceptowały. W ocenie sądu stanowisko organu o posiadaniu wartości historycznej budynków tworzących zespół Kolonii Słońce i potrzebie jej zachowania w interesie społecznym jest prawidłowe. Budynki zostały zaprojektowane przez znanego polskiego architekta, którego wkład w architekturę Warszawy był znaczący, a przedmiotowy zespół jest przykładem początków jego twórczości. Obiekty reprezentują styl funkcjonalizmu, którego cechami są regularność oraz lekkość struktur i forma architektonicznych i posiadają te najważniejsze dla tego stylu cechy (funkcjonalność w rozplanowaniu i wyglądzie elewacji, geometryczna, lekka bryła, brak symetrii, dach płaski z tarasem, charakterystyczne ażurowe ściany z kwadratowymi otworami podtrzymującymi daszki nad wejściami do domów, minimalizm w zakresie zdobień). Wbrew zarzutowi skarżącego obiekty wchodzące w skład zespołu Kolonia Słońce zachowały cechy autentyczności substancji budowlanej, formy i funkcji mimo wojennych zniszczeń, którym częściowo uległy. Niewątpliwie zamiarem projektantów po wojnie było odtworzenie pierwotnego wygląd budynków, a wskazywane przez skarżącego różnice w ich wysokości nie są znaczące i z pewnością nie niweczą pierwotnych wartości artystycznych, nie zaburzają proporcji, nie zmieniają ukształtowania. Nadal mimo niewielkich przeróbek, którym niektóre obiekty zostały poddane stanowią harmonijną, charakterystyczną całość, wyjątkową dla tej okolicy. Potwierdzeniem tego stanowiska i potrzeby zachowania w interesie społecznym tych zachowanych wartości historycznych i artystycznych jest materiał zdjęciowy przedstawiający aktualny wygląd budynków zaprojektowanych również przez architekta Bohdana Pniewskiego w 1931 r. dla spółdzielni Strzecha Urzędnicza przy ul. Kochowskiego i Niegolewskiego, których substancja została bezpowrotnie oszpecona w wyniku chaotycznych przeróbek. Potwierdzeniem wartości historycznej tego zespołu zabudowy, a także budynku należącego do skarżącego jest również wpis do gminnej ewidencji zabytków, dokonany już po uchwaleniu planu.

Nie ma wątpliwości w ocenie Sądu Wojewódzkiego, że te właśnie cechy historycznej i artystycznej wartości obiektu stanowiły przesłankę wyraźnego wskazania go w wytycznych konserwatorskich jako obiektu rekomendowanego do ujęcia w gminnej ewidencji zabytków, a także jako obiektu, który powinien zostać objęty ochroną w miejscowym planie. Dlatego nie ma znaczenia, że w części ogólnej tego pomocniczego materiału znalazły się pewne niejasności czy nawet błędy, gdyż wskazanie obiektu do objęcia ochroną było precyzyjne, znalazło swoje odzwierciedlenie zarówno w miejscowym planie, jak też później we wpisie do gminnej ewidencji zabytków. Objęcie obiektu ochroną zgodnie z przepisami ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami i ustawy o planowaniu przestrzennym nie niweczy podstawowych uprawnień właścicielskich składających się na treść prawa własności, nie godzi w istniejący stan zagospodarowania i nie uniemożliwia wykonywania prawa własności.

Sytuacja skarżącego została unormowana w identyczny sposób, jak innych właścicieli obiektów wchodzących w skład zespołu zabudowy Kolonia Słońce. Odniesienie zaś sytuacji skarżącego do sytuacji właścicieli obiektów tworzących zabudowę spółdzielni Strzecha Urzędnicza na Żoliborzu nie jest uzasadnione z uwagi na odmienną sytuację faktyczną (inna charakterystyka obiektów, inny ich stan aktualny, inny obszar planistyczny). W związku z tym w wyniku ograniczenia uprawnień skarżącego nie został naruszony przepis art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 i art. 64 Konstytucji RP. Ustalenia planu mieszczą się więc w dopuszczalnych granicach władztwa planistycznego.

Nie zasługiwał na uwzględnienie także stawiany przez skarżącego zarzut naruszenia przez organ art. 145 u.o.z., gdyż przepis ten w ocenie sądu, nie znajdował zastosowania, bowiem obiekt nie został objęty ochroną jako obiekt wpisany do gminnej ewidencji zabytków. Nie doszło także do naruszenia art. 23 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem wskazany przepis jest źródłem uprawnień organu konserwatorskiego z których może lecz nie musi korzystać w procesie planistycznym. Oczywiście korzystanie z uprawnień leży w interesie społecznym, jednak brak zrozumienia tej potrzeby przez organ konserwatorski tj. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nie nosi cech naruszenia prawa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M. S., zaskarżając wyrok w całości oraz zarzucając:

1. stosownie do art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 145 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tekst jedn. Dz.U. z 2014 r. poz. 1446; dalej: u.o.z.) w zw. z art. 9 ust. 4 i art. 15 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r, o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 - dalej u.p.z.p.) i postanowieniami Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego, wprowadzonych uchwałą Rady m.st. Warszawy nr LXXXI1/2746/2006 z 10 października 2006 r. ("Studium") poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie w zaskarżonym wyroku, że przepis art. 145 u.o.z. nie miał w sprawie zastosowania i możliwe było uwzględnienie Budynku w Planie mimo braku wskazania tego budynku przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków jako "innego zabytku nieruchomego";

2. stosownie do art. 174 § 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, mający wpływ na wynik sprawy, tj.:

a. art. 147 § 1 i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 u.o.z., art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 u.p.z.p. i postanowieniami Studium poprzez oddalenie skargi i przyjęcie, że możliwe było uwzględnienie Budynku w Planie mimo braku wskazania tego budynku przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków jako "innego zabytku nieruchomego", podczas gdy skargę należało uwzględnić;

b. art. 147 § 1 i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 9 ust. 4, art. 20 ust. 1 i art. 15 ust. 1 u.p.z.p. przez oddalenie skargi i przyjęcie, że zaskarżona uchwała nie naruszyła postanowienia Studium w zakresie jakim objęła ochroną budynek niewskazany w Studium lub w sposób w nim określony, podczas gdy skargę należało uwzględnić;

c. art. 147 § 1 i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 3 pkt 1 i 2 u.o.z. przez oddalenie skargi i przyjęcie, że Rada wykazała, iż budynek spełnia cechy zabytku, podczas gdy skargę należało uwzględnić bowiem w procedurze planistycznej Rada nie wskazała w jakimkolwiek piśmie (opracowaniu) cech obiektu zabytkowego dla budynku;

d. art. 147 § 1 i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. oraz art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP przez oddalenie skargi i przyjęcie, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy Rada nie naruszyła prawa własności Skarżącego w wyniku uznania, iż budynek powinien podlegać ochronie Planem;

e. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak merytorycznego odniesienia się przez Sąd w zaskarżonym wyroku do zarzutu naruszenia przez Radę art. 145 u.o.z., podczas gdy kwestia uznania budynku jako "obiektu chronionego planem" w zaskarżonej w niniejszej sprawie uchwale, przy jednoczesnym pominięciu obowiązku wskazania go przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków jako innego zabytku nieruchomego nieujętego w rejestrze zabytków miało kluczowe znaczenie dla wyniku sprawy;

f. art. 133 § 1 w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. przez przekroczenie granic kontroli zaskarżonego aktu i oparcie zaskarżonego wyroku na przesłankach nie znajdujących podstaw w aktach sprawy

W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i zwrócenie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.

1. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że w przypadku opracowywania Studium Mazowiecki Wojewódzki Konserwator Zabytków był zobligowany, stosownie do art. 23 u.p.z.p., do wywiązania się z obowiązku wyrażania opinii, składania wniosków oraz udostępniania informacji, ale także do obowiązku wyrażonego w art. 145 u.o.z., tj. do wskazania "innych zabytków nieruchomych" do ujęcia w Studium oraz Planie. Z akt sprawy wynika, czego Sąd I instancji nie kwestionował, że Mazowiecki Wojewódzki Konserwator Zabytków takiego wykazu zabytków nie przekazał.

Pismem z dnia 27 maja 2005 r., stosownie do art. 17 pkt 2 u.p.z.p., Prezydent m.st. Warszawy zawiadomił Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o możliwości składania wniosków do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu Starego Mokotowa. Organ ten nie przekazał jednak żadnych wniosków do planu, jak również nie wskazał zabytków do ujęcia w planie, stosownie do art. 145 u.o.z., co potwierdziło Biuro Architektury i Planowania Przestrzennego Urzędu m.st. Warszawy w piśmie z 27 marca 2017 r., informując, iż oprócz Wytycznych konserwatorskich z 2006 r., "nie dysponuje innymi opracowaniami konserwatorskimi wykonanymi na potrzeby sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu Starego Mokotowa". Budynek nie był i nie jest wpisany do rejestru zabytków oraz nie figuruje w wojewódzkiej ewidencji zabytków.

Stosownie do art. 10 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., w studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające w szczególności ze stanu dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. Jeżeli w studium nie wskazano obiektu lub obszaru do ochrony w planie miejscowym, to konsekwentnie, taki obiekt lub obszar nie powinien być objęty tego typu ochroną.

W niniejszej sprawie w Studium jednoznacznie zapisano na s. 117 w rozdziale XIV pkt A ustalenia w zakresie zasad ochrony dziedzictwa kulturowego. W pkt 1. Obszary i obiekty – generalne zasady ochrony dziedzictwa kulturowego ustalono:

"1.1. W zidentyfikowanych zasobach dziedzictwa kulturowego Warszawy wskazuje się obszary i obiekty ochrony dziedzictwa kulturowego; wg form ochrony, którymi są:

obszary/obiekty prawnej ochrony konserwatorskiej z mocy ustawy [w przypisie wymieniono ustawę o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami]:

̶ obszar uznany za pomnik historii, oznaczony na rysunku studium symbolem KZ-PH,

̶ obszary wpisane do rejestru zabytków, oznaczone na rysunku studium symbolem KZ-RZ

̶ obiekty wpisane do rejestru zabytków

̶ stanowiska i obszary archeologiczne wpisane do rejestru zabytków, wg oznaczeń na rysunku studium,

obszary objęte strefami ochrony konserwatorskiej, oznaczone na rysunku studium symbolem KZ-A, KZ-B, KZ-C, KZ-E, KZ-L, KZ-G, KZ-K, strefami obserwacji archeologicznej, wg oznaczeń graficznych na rysunku studium, oraz obiekty zabytkowe nie wpisane do rejestru zabytków, ujęte w gminnej ewidencji zabytków [w przypisie uściślono: do czasu ustanowienia gminnej ewidencji zabytków, obiekty wskazane na podstawie art. 145 ustawy jw.] – do ochrony prawem miejscowym,

obszary stanowiące dobra kultury współczesnej, wg oznaczeń graficznych na rysunku studium oraz obiekty stanowiące dobra kultury współczesnej – do ochrony prawem miejscowym,

przewiduje się utworzenie 3 parków kulturowych, wg symboli na rysunku studium, (...).

W obszarach prawnej ochrony konserwatorskiej oraz w obszarach objętych strefami ochrony konserwatorskiej obowiązują generalne zasady ochrony wartości zabytkowych, określone w pkt 1.2 oraz zasady ochrony dla poszczególnych obszarów, określone w pkt. 2 i 3 nin. rozdziału.

W obszarach stanowiących dobra kultury współczesnej obowiązują zasady ochrony wartości dóbr kultury współczesnej określone w pkt 4 nin. rozdziału. Dla planowanych parków kulturowych miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego sporządza się obowiązkowo, stosownie do przepisów odrębnych, respektujący zasady ochrony wartości zabytkowych, kulturowych i przyrodniczych, w tym zasady określone w pkt 1.2 i 1.3. oraz pkt. 2. i 3. nin. rozdziału, dotyczące odpowiednich obiektów i obszarów ochrony konserwatorskiej".

Jak wynika z powyższych zapisów, w Studium określono konkretnie obiekty i obszary, które podlegają różnym formom ochrony konserwatorskiej, tzn. obiekty i obszary wpisane do rejestru zabytków, obszary i obiekty do ochrony prawem miejscowym oraz planowane parki kulturowe. W żadnej z tych kategorii nie wymieniono dalej, ani w tekście, ani na rysunkach Kolonii Słońce lub Budynku. Z uwagi na fakt, że Budynek został objęty w Planie ochroną konserwatorską, należy uznać, że ochrona ta musiała wynikać ze wskazań Studium (zarówno z części pt. Uwarunkowania jak i z części pt. Kierunki zagospodarowania). Kolonia Słońce, ani też sam Budynek nie są wpisane do rejestru zabytków, nie są również przewidziane do objęcia parkiem kulturowym, można zatem odnieść do tego obszaru wyłącznie zapisy dotyczące obiektów ujętych w gminnej ewidencji zabytków (w 2006 r. wskazanych na podstawie art. 145 u.o.z.).

Według skarżącego nie zasługuje na aprobatę pogląd Sądu, iż "wykładnia literalna [art. 19 ust 1 u.o.z.] wskazuje więc, że w miejscowym pianie zagospodarowania przestrzennego uwzględnia się ochronę również innych obiektów, niż wymienione przykładowo przez ustawodawcę, a forma tej ochrony nie jest zawężona do ustanowienia strefy ochrony konserwatorskiej. Ustawodawca nie wskazał form ochrony zabytków ustalanych w planie miejscowym". Skarżący zaznaczył, że to właśnie ustalenia planu miejscowego są formą ochrony zabytków, stosownie do art. 7 pkt 4 u.o.z. W § 4 pkt 4 rozporządzenia Ministra infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587) ustalono następujące wymogi dotyczące stosowania standardów przy zapisywaniu ustaleń projektu tekstu planu miejscowego: ustalenia dotyczące zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej powinny zawierać określenie obiektów i terenów chronionych ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym określenie nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenów. A zatem ustawodawca wskazał, jakie ustalenia w planie miejscowym są formą ochrony zabytków, Są to: określenie obiektów i terenów chronionych oraz nakazy, zakazy, dopuszczenia i ograniczenia. Należy jednak pamiętać, że te ustalenia nie mogą naruszać innych przepisów, a także muszą odpowiadać postanowieniom studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego danej gminy.

Podsumowując, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym wyroku błędnie przyjął, że możliwe było uwzględnienie Budynku w Planie mimo braku wskazania tego budynku przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków jako "innego zabytku nieruchomego" w trybie art. 145 u.o.z. Zaprezentowane przez Sąd stanowisko stoi w sprzeczności zarówno z treścią art. 145 u.o.z., jak i art. 9 ust. 4 u.p.z.p. w zw. z postanowieniami rozdziału XIV Studium, w którym w dwóch miejscach expressis verbis wskazano, że ujęcie w Planie zabytków niewpisanych do rejestru zabytków oraz gminnej ewidencji zabytków musi nastąpić na podstawie wskazania dokonanego na podstawie art. 145 u.o.z. Dokonując błędnej wykładni powołanych przepisów i przyjmując w zaskarżonym wyroku, że "(...) art. 145 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, (...) nie znajdował zastosowania, bowiem obiekt nie został objęty ochroną jako obiekt wpisany do gminnej ewidencji zabytków" WSA w Warszawie naruszył ten przepis w związku z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. oraz postanowieniami rozdziału XIV Studium.

2. Naruszenie art. 151 i art. 147 § 1 p.p.s.a., art. 145 u.o.z. w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. i postanowieniami Studium przez oddalenie skargi i przyjęcie, że możliwe było uwzględnienie Budynku w Planie mimo braku wskazania tego budynku przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków jako "innego zabytku nieruchomego" (zarzut naruszenia przepisów postępowania mającego wpływ na wynik sprawy).

Skarżący zwrócił uwagę, że działanie Sądu I instancji skutkowało także naruszeniem przez niego przepisów postępowania, tj. art. 151 i art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd naruszył je oddalając skargę, podczas gdy wskazana wyżej niezgodność Planu ze Studium i objęcie Budynku ochroną w Planie przez Radę w sposób sprzeczny z postanowieniami Studium i art. 145 u.o.z. obligowały Sąd do uwzględnienia skargi i stwierdzenia nieważności Planu w zakresie w jakim wskazywał on Budynek jako "obiekt chroniony planem".

Skarżący podkreślił, że art. 28 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że "istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części". W wyroku z 21 lutego 2018, sygn. akt IV SA/Po 1130/17, WSA w Poznaniu podkreślił, że "pojęcie »trybu sporządzania planu miejscowego« (zwanego też »procedurą pianistyczną«) – którego zachowanie stanowi przesłankę formalną zgodności m.p.z.p. z przepisami prawa – odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a skończywszy na jego uchwaleniu". W tym samym wyroku wyraził pogląd, że "pojęcie »zasad sporządzania planu miejscowego« – których przestrzeganie stanowi przesłankę materialną zgodności m.p.z.p. z przepisami prawa – należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej". W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 listopada 2012 r., II OSK 2097/12 stwierdzono, że "istotne naruszenie trybu postępowania w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. należy rozumieć jako takie naruszenie trybu, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w której przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego. Co do naruszeń trybu decyduje wpływ naruszenia na treść rozstrzygnięcia planistycznego. Istotne naruszenie trybu postępowania ma miejsce również wtedy, gdy organy planistyczne naruszają formalne prawa określonych w ustawie podmiotów (zwłaszcza właścicieli nieruchomości), tj. prawa do zagwarantowanej ustawowo procedury". Jak z kolei zauważył WSA w Gdańsku w wyroku z 21 marca 2018 r. sygn. akt II SA/Gd 714/17, "ingerencja gminy poprzez działania planistyczne w sferę prawną podmiotu, naruszająca prawo własności, dla swej legalności wymaga bezwzględnie wykazania, że organ stanowiąc w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego o przeznaczeniu terenu i sposobie jego zagospodarowania, nie naruszył w sposób istotny zasad jego sporządzania, w tym nie nadużył władztwa planistycznego. Jeśli zatem przyjęte postanowienia planu kształtując sytuację prawną skarżącej nie naruszają przepisów prawa powszechnie obowiązującego, to nie ma powodów do ich wyeliminowania z obrotu prawnego". Biorąc zatem pod uwagę powyższe stanowisko sądów administracyjnych, wobec istotnego naruszenia zarówno procedury, jak i zasad sporządzania planu miejscowego, WSA w Warszawie winien był uwzględnić skargę i stwierdzić nieważność Planu w zaskarżonej części.

3. Naruszenie przez WSA w Warszawie art. 147 § 1 i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. i art. 20 u.p.z.p. należy podzielić na dwa zasadnicze elementy. Pierwszy polegał na przyjęciu przez Sąd błędnego ustalenia, że Plan nie wykraczał poza ramy Studium i nie naruszał jego postanowień; drugi, że dochowano wymogu zawartego w Studium odnośnie poprzedzenia procesu przygotowania planu zagospodarowania przestrzennego odpowiednimi analizami i studiami konserwatorskimi oraz dokonania wnikliwej i wszechstronnej oceny stanu zachowania obszaru. Zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p., ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, a zgodnie z art. 10 ust. 2 pkt 4 wyżej wymienionej ustawy, w studium określa się w szczególności obszary i zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. Zgodnie z kolei z art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p., w planie miejscowym określa się obowiązkowo: zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków, w tym krajobrazów kulturowych, oraz dóbr kultury współczesnej.

Odnosząc się do pierwszego z elementów naruszenia przez Sąd art. 147 § 1 i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. i art. 20 u.p.z.p. należało wskazać, że Studium uchwalono 10 października 2006 r., Uchwałą Rady m.st. Warszawy nr LXXXI1/2746/2006. W przedmiotowej sprawie znaczenie ma wersja Studium obowiązująca do 2009 r. (Plan został uchwalony w dniu 14 stycznia 2010 r.). Niemniej jednak, zmiany wprowadzone do Studium w 2009 r. nie dotyczyły problematyki ochrony zabytków. O czym była już mowa w ustępie 1.2.1 skargi kasacyjnej, w rozdziale XIV Studium w Część A. w punkcie 3.2. "Obiekty ujęte w gminnej ewidencji zabytków, nie wpisane do rejestru zabytków (nie wyodrębnione na rysunku studium)" (s. 125) ustalono, że "podstawowe zasady ochrony tych obiektów – do jednoznacznego ustalenia zakresu ochrony w miejscowych pianach zagospodarowania przestrzennego: zabytki nie wpisane do rejestru zabytków – rekomendowane do ujęcia w gminnej ewidencji zabytków wskazane na podstawie art. 145 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami do czasu ustanowienia gminnej ewidencji zabytków – powinny: (...) – być wskazane w miejscowym pianie zagospodarowania przestrzennego (...)".

Do projektu Studium dołączony był projekt Aneksu, w którym znalazły się m.in. następujące tabele i wykazy; Tabela nr 2 – "Obszary objęte strefami ochrony konserwatorskiej – zestawienie ogólne, strefa C – strefa ochrony wybranych parametrów historycznego układu urbanistycznego KZ-C" ("strefa C"), gdzie pod nr 78 wpisano Osiedle Dąbrowskiego – WSM Mokotów. Numer ten odpowiada obszarowi oznaczonemu liczbą 78, określonemu jako strefa ochrony wybranych parametrów historycznego układu urbanistycznego (KZ-C) na Rysunku pt. "Ochrona dziedzictwa kulturowego – kierunki rozwoju", załączonym do projektu Studium, kopia w zał. nr 18 do skargi do WSA w Warszawie – w aktach). Podobnie w Wykazie nr 3 projektu Aneksu, pt. "Obszary o wartościach historyczno-zabytkowych rekomendowane do ochrony konserwatorskiej – wg dzielnic" pod nr 23 wymieniono osiedle zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej – Osiedle Dąbrowskiego WSM Mokotów, datowane na lata 1950–1955. Osiedle to znalazło się również w Wykazie nr 6, na "Liście SARP, Wykaz obiektów urbanistyki i architektury XX wieku z lat 1945–1989, uznanych przez SARP jako dziedzictwo kultury współczesnej (stan na lipiec 2005 r., s. 37, kopia w zał. nr 20 do skargi do WSA w Warszawie – w aktach)", ale oznaczono je symbolem "Z" – obszary i obiekty zabytkowe, pozostające pod ochroną konserwatorską – według oceny Stołecznego Konserwatora Zabytków.

W wyniku analizy wyżej przytoczonych ustaleń projektu Studium nasuwają się 2 wnioski: 1) obiekty zabytkowe nie wymienione w tekście, ani nie wskazane na właściwym rysunku w Studium miały być wymienione w wykazie przekazanym przez Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków na podstawie art. 145 u.o.z., zamieszczonym na stronie internetowej m.st. Warszawy; 2) w projekcie Studium wskazano do objęcia ochroną konserwatorską obszar pomiędzy ulicami Madalińskiego, al. Niepodległości, Wiktorską i Wołoską, określając go jako zespół budowlany Osiedle WSM Mokotów, datowane na lata 1950–1955 lub na lata 1947–1952. W projekcie w ogóle nie wymieniono zespołu zabudowy Kolonii Słońce w rejonie ul. [...], chociaż zespół ten znajduje się w oznaczonym obszarze Osiedla WSM jednak nie jest jego częścią i pochodzi z zupełnie innego okresu, podobnie jak niektóre inne budynki (w tym współczesne) w na tym obszarze.

W Studium uchwalonym w 2006 r. obszar pomiędzy ulicami Madalińskiego, Niepodległości, Wiktorską i Wołoska został oznaczony na schematach, rysunkach i w wykazach jako osiedle WSM Dąbrowskiego, s. 25, Schemat nr 32 Dziedzictwo urbanistyki i architektury XX wieku z lat 1945–1989 w zał. nr 22 do skargi do WSA w Warszawie – w aktach; s. 28, Schemat nr 34 Obszary o wartościach historyczno-kulturowych wskazane do objęcia ochroną konserwatorską (w zał. nr 23 do skargi do WSA w Warszawie – w aktach); Rysunek nr 2 wraz z oznaczeniem kolorem ciemnobrązowym obiektów rekomendowanych do gminnej ewidencji zabytków, w tym zespołu zabudowy przy ul. Madalińskiego 89–95, czyli 1 z 3 szeregowców "Kolonii Słońce", w którym to szeregu nie ma Budynku; s. 126, Tabela nr 20; s. 171, Wykaz nr 3; s. 191, Wykaz nr 5; Rysunek nr 15 oraz jako strefa C (s. 123, Schemat nr 70). Na marginesie trzeba zauważyć, że na s. 31 Studium we Wnioskach pojawiło się odesłanie do ww. aneksu do Studium, niemniej jednak takiego Aneksu nie uchwalono jako załącznika do Studium. Natomiast, treść projektu Aneksu włączono ostatecznie do tekstu Studium jako rozdz. XXV, ale w tekście pozostało odesłanie do Aneksu,

Z analizy wyżej wymienionych zapisów i załączników graficznych do Studium wynika, że Budynek nie był w ogóle zaznaczony w Studium jako Budynek do ochrony, a cały zespół tzw. Kolonii Słońce znalazł się w obszarze oznaczonym jako powojenne Osiedle WSM Dąbrowskiego ("Osiedle Dąbrowskiego"), które miało być objęte strefa ochrony konserwatorskiej, tj. strefa C. Osiedle Dąbrowskiego wymieniono w grupie "Dziedzictwo urbanistyki i architektury XX wieku z lat 1945–1989", jako osiedle zabudowy wielorodzinnej, co oznacza, że zespół zabudowy jednorodzinnej Kolonii Słońce z ok. 1930 r. nie może być uważany za cześć tego osiedla. Tezę tę potwierdza również fakt oznaczenia na Rysunku nr 2 załączonym do Studium, jednej z 3 części zespołu zabudowy Kolonii Słońce, tj. 4 domów szeregowych przy ul. Madalińskiego 89–95, wśród obiektów rekomendowanych do gminnej ewidencji zabytków, Tym samym, nie można przyjąć, że ustalenia Studium odnoszące się do Osiedle Dąbrowskiego dotyczą również zabudowy Kolonii Słońce. O odrębności tego zespołu wiedzieli już projektanci osiedla WSM, którzy w pierwotnym schemacie Osiedla Dąbrowskiego z 1948 r. rejon ul. M. Karłowicza, ul. Madalińskiego i ul. Balladyny oznaczyli jako teren mieszkalny istniejący (M), a tereny mieszkalne osiedla oznaczono innym rodzajem grafiki i literami TM. Dopiero po zmianie Studium w 2014 r. na Rysunku nr 2 zespoły budynków przy ul, [...] zostały oznaczone jako obiekty ujęte w gminnej ewidencji zabytków.

Sąd w zaskarżonym wyroku błędnie zinterpretował tekst Studium, a także w sposób nieuprawniony rozszerzył zakres używanych w nim pojęć. Stwierdził m.in., iż w jego ocenie "nie może być wątpliwości, że nazwą osiedle Dąbrowskiego WSM Mokotów posłużono się jako określeniem ogólnym odnos[...]zącym się do całego obszaru oznaczonego na rys. nr 15 (poz. 80) i w obszarze objętym strefą C mieści się także Kolonia Słońce". Studium nie zawiera definicji osiedla Dąbrowskiego, a zatem tą nazwą posłużono się dla określenia obszaru pomiędzy ulicami Wołoska, Madalińskiego, al. Niepodległości. Jest to stanowisko błędne z co najmniej dwóch powodów. Po pierwsze. Studium zwiera definicję Osiedla Dąbrowskiego, jako "osiedle zabudowy wielorodzinnej zbudowane w latach 1950–1955" – poz. nr 24 w Wykazie nr 3 Studium – Obszary o wartościach historyczno-zabytkowych rekomendowane do ochrony konserwatorskiej – Lista SARP. W Wykazie nr 5 Studium wyraźnie napisano co to za osiedle, kto je projektował i w jakich latach. Po drugie, na rysunku nr 15. w obrębie Osiedla Dąbrowskiego (poz. 80) znajdują się nie tylko budynki Kolonii Słońce, ale jest też m.in. fragment Osiedla Racławicka Zachodnia, które jest osobnym obszarem, przylegającym od południa, w Tabeli nr 20 – "Obszary objęte strefami ochrony konserwatorskiej – zestawienie ogólne – rysunek nr 15" widnieje jako poz. 78. Na tym obszarze znajdują się także inne budynki jednorodzinne i wielorodzinne przedwojenne (np. budynki ul. Kielecka 1 i Łowicka 31), ale również budynki współczesne. Oznacza to, że na rys. 15 Studium nie tylko źle oznaczono Osiedle WSM Mokotów, obejmując jego zasięgiem Kolonie Słońce, ale też objęto tym zasięgiem fragment Osiedla Racławicka Zachodnia. Z tego względu nie można przyjąć, że Osiedle Dąbrowskiego w Studium, to tylko "nazwa dla określenia obszaru", chociaż zawiera i Kolonię Słońce i część Osiedla Racławicka Zachodnia, które jest wyodrębnione jako oddzielny obszar.

W dalszej części zaskarżonego wyroku WSA w Warszawie czytamy, że Sąd "nie podziela również argumentacji skarżącego dotyczącej nieobjęcia w wyznaczonej w studium strefie ochrony konserwatorskiej domów szeregowych wchodzących w skład tzw. zespołu Kolonii Słońce, na tej podstawie, iż nie wymieniono tej nazwy wśród wyszczególnionych układów urbanistycznych, tak jak miało to miejsce w przypadku osiedla Dąbrowskiego WSM Mokotów, tj. zabudowy wielorodzinnej z lat powojennych. Najwyraźniej skarżący uważa zatem, że obszar wyznaczono zbyt rozlegle i w wyniku pomyłki objęto zespół zabudowy Kolonii Słońce, choć ochronie miała podlegać późniejsza zabudowa. Powołuje się na widoczną odrębność tego zespołu zabudowy od osiedla Dąbrowskiego, którą w jego ocenie dostrzegali projektanci osiedla, co obrazować ma schemat planu osiedla z 1948 r. W ocenie sądu z przedstawionego materiału tj. schematu planu osiedla z 1948 r. i opisu zamierzeń architektonicznych należy wysnuć wręcz odwrotny wniosek. Z opisu tego wynika, że projektanci po pierwsze traktowali jako obszar osiedla Dąbrowskiego teren położony pomiędzy ulicami Wołoską, al. Niepodległości i Madalińskiego, po drugie projektując osiedle brali pod uwagę konieczność wkomponowania istniejącej już tam przedwojennej zabudowy, z którą osiedle miało stworzyć urbanistyczną całość; a także, że zamiarem ich było zaprojektowanie tzw. zespołów kolonii tworzących enklawy, nawiązujących jak wskazano w opisie do tradycji przedwojennych".

Nie można zgodzić się z nieuprawnionym i niepopartym żadnym dowodem poglądem Sądu o zamierzonym przez projektantów Osiedla Dąbrowskiego połączeniu kompozycyjnym tego zespołu z układem urbanistycznym Kolonii Słońce, tak aby stworzyć "urbanistyczną całość". Tezy tej nie potwierdza opis projektu Osiedla Dąbrowskiego zamieszczony w miesięczniku "Architektura" z 1948 r. pt. Osiedle Warszawskiej Spółdzielni Mieszkaniowej na Mokotowie w Warszawie, autorstwa Jacka Nowickiego. Autor pisze tam bowiem wyłącznie o projekcie nowego Osiedla Dąbrowskiego. Nie można także wysnuć takich wniosków na podstawie uproszczonego schematu projektowanego Osiedla Dąbrowskiego. Zgodnie z tym schematem, na terenie pomiędzy ulicami Madalińskiego, Wołoską i al. Niepodległości wyznaczono bardzo ogólnie tereny o określonych funkcjach, np. tereny mieszkalne Osiedla Dąbrowskiego, tereny przedszkoli, tereny szkolne itp. Wydzielono też obszary opisane jako tereny mieszkalne istniejące. Nie oznacza to jednak, że tereny te miały stworzyć urbanistyczną całość z Osiedlem Dąbrowskiego. Takie stwierdzenie jest nieuprawnioną interpretacją, tym bardziej że wspomniany schemat Osiedla Dąbrowskiego nie jest żadnym projektem urbanistycznym, a oznaczenie na tym planie terenów mieszkalnych istniejących można uznać co najwyżej za informację o stanie zainwestowania terenu, która jest niezbędna dla projektantów. Schemat niniejszy był punktem wyjściowym projektu osiedla Porównanie zdjęć lotniczych tego obszaru z 1935 r., z 1945 r. oraz z 1990 r. dowodzi bezspornie, że tereny przedstawione na planie jako istniejące nieruchomości mieszkalne były zabudowane do 1945 r. w różnoraki sposób. Znajdują się tam obecnie pozostałości zabudowy willowej, jednorodzinnej, tj. budynki ul. Dąbrowskiego 117, ul. Wołoska 74, ul. Wiktorska 110, ul. Łyżwiarska 12, ul. Łowicka 33, 35, 21A, ul. Karłowicza 14 i 16, ul. Madalińskiego 77/79 wraz z oficyną, ul. Madalińskiego 101 i ul. Wrotkowa 10/12. Oprócz tego zachowały się przedwojenne budynki wielorodzinne, tj. al. Niepodległości 129, 131, 133, ul. Madalińskiego 67A, 69, 69A, 71 i 73/75 oraz zabudowa Kolonii Słońce. Wyżej wymienione budynki nie tworzą z zespołem zabudowy Osiedla Dąbrowskiego żadnego zakomponowanego celowo układu. Niektóre z nich tkwią dość przypadkowo pomiędzy blokami, jak np. budynek przy ul. Wiktorskiej 110. Trzeba też dodać, że układ przestrzenny Osiedla Dąbrowskiego jest zupełnie inny, niż układ Kolonii Słońce. Kolonia składa się z trzech szeregów połączonych budynków, ustawionych równolegle w jednakowej odległości od siebie, gdy tymczasem bloki Osiedla Dąbrowskiego ustawione są względem siebie i prostopadle i podłużnie, czasami w kształcie litery U, tworząc wewnętrzne dziedzińce. Układ ten jest bardzo swobodny, bez jednolitej zasady kompozycyjnej, zgodny z zasadami budowy osiedla społecznego, stosowanymi już przed II wojną światową, a szczególnie chętnie tuż po wojnie, w realiach zmienionego ustroju politycznego. W układ ten nie wpisała się także istniejąca zabudowa jednorodzinna, rozmieszczona wzdłuż ulic Wrotkowej, Wołoskiej, Karłowicza, Łowickiej i Madalińskiego, a także zabudowa wielorodzinna stojąca przy Al. Niepodległości oraz przy ul. Madalińskiego.

Kolejną nieuprawnioną i nie popartą faktami oceną jest przypuszczenie Sądu co do pochodzenia nazwy Kolonii Słońce. Sąd uznał, "że już sama nazwa poszczególnych części osiedla – »kolonia« nawiązuje do tej tradycji i nazwy zespołu »Kolonia Słońce«".

Podniesiono, że słowo kolonia oznacza teren będący własnością państwa, znajdujący się poza jego granicami i podlegający jego władzy. Kolonia oznacza też jednostkę osadniczą w postaci grupy domów mieszkalnych, oddalona od centrum miasta lub wsi. Nazwa kolonii jako wydzielonej grupy domów na terenie osiedla została zastosowana podczas realizacji osiedla na Żoliborzu przed II wojną światową. Termin ten przyjęto także dla jednostek na Osiedlu Dąbrowskiego, o czym wspomina Jacek Nowicki w wyżej wymienionym artykule z 1948 r. Pisze on, że "zdecydowano się na kontynuowanie przedwojennych tradycyj [pisownia oryginalna] W. S. M. – i stworzenie jednostek mniejszych, kolonii mieszkaniowych, odpowiadających mniej-więcej koloniom żoliborskim. Kolonia taka jest zespołem budynków zgrupowanych wokół jednego dziedzińca, z którego prowadzą wejścia do domów". Nie chodzi tu zatem o nawiązanie nazwą "kolonia" do zespołu Kolonii Słońce, ale o nawiązanie do przedwojennych projektów takich jednostek urbanistycznych zrealizowanych na Żoliborzu. Natomiast projektant zespołu budowlanego Kolonia Słońce użył tego określenia w jego pierwotnym znaczeniu, czyli jednostki osadniczej ulokowanej na obrzeżu miasta.

Sąd uznał również, że "trudno zaakceptować też pogląd, że z tak zaprojektowanego układu urbanistycznego usytuowanego na tym terenie, należałoby pominąć akurat najstarszą część, która zapoczątkowała budownictwo mieszkaniowe w tej części Warszawy". Z tego zdania wynika, że Kolonia Słońce miałaby być rzekomo najstarszą częścią Osiedla Dąbrowskiego, od której zaczęło się rozwijać budownictwo mieszkaniowe w tym rejonie. Nie można zgodzić się z tym poglądem. Powojenne Osiedle Dąbrowskiego zaprojektowano na obszarze częściowo już zabudowanym przed wojną, wykorzystując w jak największym stopniu tereny wolne od zabudowy i wyraźnie oddzielając części nowego osiedla od zastanej zabudowy, co widać szczególnie jaskrawo na przykładzie jednej z kolonii Osiedla Dąbrowskiego wciśniętej pomiędzy zespól budynków Kolonii Słońce oraz domy przy ul. Wrotkowej, Nie ma żadnych podstaw do przypisywania projektantom Osiedla Dąbrowskiego zamiaru kompozycyjnego połączenia zastanej zabudowy z nową, Takiej tezy nie potwierdza także istniejący układ urbanistyczny Osiedla Dąbrowskiego, widoczny na współczesnej mapie. Ponadto, nie można mówić, że Kolonia Słońce była pierwszym zespołem zabudowy mieszkaniowej w północnej części Mokotowa. Wystarczy zobaczyć zdjęcie lotnicze z 1935 r., aby przekonać się jak dużo budynków mieszkalnych tutaj istniało, Nie należy zapominać przede wszystkim o kolonii tzw. Szare Domy pomiędzy ulicami Fałata i Łowicką. Jest to zespół wielorodzinnych bloków mieszkalnych, który powstał w latach 1928-1932. Zespół ten jest znacznie większy, niż zabudowa Kolonii Słońce.

W części tekstowej Studium strefą C nie objęto w ogóle tzw. Kolonii Słońce, ponieważ w tym rejonie Mokotowa, wśród obiektów, stanowiących układy urbanistyczne i zespoły zabudowy objęte strefą C, wymieniono tylko Osiedle Dąbrowskiego - WSM Mokotów. Znamienne jest to, że w tym fragmencie Studium wymieniono konkretne zabytki w strefie C, nie wskazując przy tym na inne zabytki "wg aktualizowanego wykazu Konserwatora Zabytków", jak to ma miejsce w innych częściach Studium. Oznacza to, że tylko te ściśle określone obiekty i obszary są zabytkami w strefie C. Z powyższych ustaleń wynika, że obowiązujące w Studium dla strefy C zasady ochrony "wartości kulturowych zespołów" powinny być stosowane w planie zagospodarowania przestrzennego wyłącznie do Osiedla Dąbrowskiego – WSM Mokotów, a nie do Kolonii Słońce. Zasady te wymieniono na str. 124 Studium. Są to: "ochrona rozplanowania, ograniczenie gabarytów" oraz "analogiczne zasady ochrony jak dla obszarów wpisanych do rejestru zabytków w stosunku do wybranych parametrów historycznego układu urbanistycznego określonych na podstawie odrębnych opracowań".

W tym kontekście niezrozumiałe jest stanowisko zawarte w zaskarżonym wyroku, że "w ocenie sądu skarżący nie ma racji wskazując na rozbieżność pomiędzy częścią tekstową i graficzną ustaleń studium. Ustalenia studium w zakresie zasad ochrony dziedzictwa kulturowego zawarte są w części XIV o tytule Ochrona Dziedzictwa Kulturowego (rysunek studium nr 15) w pkt A, którego rozwinięciem są dalsze punkty jak m.in. pkt 3 zatytułowany Obszary objęte strefami ochrony konserwatorskiej i obiekty ujęte w ewidencji zabytków wskazane do ochrony prawem miejscowym. W ppkt 3.1 o tytule Obszary zabytkowe i krajobraz kulturowy objęte strefami ochrony konserwatorskiej wskazana jest m.in. strefa C (s. 124) tj. strefa ochrony wybranych parametrów historycznego układu urbanistycznego, obejmująca zabytki (układy urbanistyczne, zespoły zabudowy) wśród których wymienione jest Osiedle Dąbrowskiego – WSM Mokotów (co potwierdza dodatkowo wykaz z tabeli nr 20 s. 126). Dalej w ppkt 3.2 (s. 125) o tytule obiekty ujęte w gminnej ewidencji zabytków, niewpisane do rejestru zabytków (niewyodrębnione na rysunku studium) zawarto ustalenia dotyczące podstawowych zasad ochrony tych obiektów, do jednoznacznego ustalenia zakresu ochrony w planie, które odniesiono do zabytków rekomendowanych do ujęcia w gminnej ewidencji zabytków (a więc wskazywanych na podstawie art. 145 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami). Oznacza to, że wbrew twierdzeniu skarżącego nie ma różnic pomiędzy częścią tekstową i graficzną w zakresie ustaleń dotyczących zasad ochrony dziedzictwa kulturowego, bowiem rysunek 15, tabela nr 20 z odniesieniami do rysunku i tekstowa część studium są spójne. W zakresie ustalonej strefy ochrony konserwatorskiej C w ustaleniach studium nie wskazano obiektów, bowiem zgodnie z treścią art. 10 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. w studium określa się jedynie obszary i zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. W ppkt 3.2 (s. 125) wskazano jedynie podstawowe zasady ochrony dotyczące obiektów ujętych w gminnej ewidencji, jako realizację wymogu z przywoływanego już art. 19 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami z zaznaczeniem, iż nie znajdują odzwierciedlenia na rysunku studium".

W ocenie skarżącego kasacyjnie nie można zgodzić się z tym poglądem, ponieważ w skardze wyraźnie wskazano, że rozbieżność pomiędzy ustaleniami Studium dotyczącymi strefy ochrony konserwatorskiej C a Rysunkiem nr 15 oraz schematem nr 70 (s. 123), gdzie oznaczono graficznie obszary objęte tą strefą, dotyczy braku wskazania w tekście Kolonii Słońce (gdzie znajduje się Budynek), pomimo faktu, że na Rysunku nr 15 i na Schemacie nr 70 obszar m.in. Kolonii Słońce oznaczono jako objętą strefą (tylko obszar). W tekście w tym rejonie wymieniono tylko Osiedle Dąbrowskiego – WSM Mokotów (s. 124). Tymczasem, dokonana przez Sąd interpretacja tych zapisów sugeruje, że Kolonia Słońce wchodzi w skład Osiedla Dąbrowskiego – WSM Mokotów i dlatego tekst ustaleń Studium jest spójny z Rysunkiem Nr 15 oraz Schematem nr 70. Skarżący wyjaśniał już tę kwestię w skardze do WSA w Warszawie i przywołał treść pisma Stołecznego Konserwatora Zabytków z 4 października 2017 r., w którym organ ten stwierdził, że "przedmiotowy budynek znajduje się na terenie Kolonii Słońce, położonej w sąsiedztwie Osiedla WSM Mokotów – Kolonia lI". To oświadczenie specjalistycznego organu Sąd zupełnie pominął, rozwijając dalej wątek rzekomej przynależności zespołu budowlanego Kolonii Słońce do zespołu Osiedla Dąbrowskiego. Nie można też zgodzić się ze stwierdzeniem, że w Studium w strefie C nie wymieniono obiektów, ponieważ zgodnie z art. 10 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. w studium określa się jedynie obszary i zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków. Przede wszystkim Skarżący nie używał określenia "obiekty", tylko określenia "zabytki", a pojęcie to odnosi się zarówno do pojedynczych budynków, przedmiotów, jak również do obszarów. W skardze postawiono tezę, że w strefie C w Studium wskazano tylko konkretne zabytki (obszary), nie odsyłając przy tym do grupy takich zabytków, niewymienionych w tekście, ale określonych "wg aktualizowanego wykazu Konserwatora Zabytków", jak to ma miejsce w innych częściach Studium. Zdaniem Skarżącego, oznacza to, że strefą C objęte są wyłącznie zabytki wymienione na s. 124 Studium w części pt. "Strefa C – strefa ochrony wybranych parametrów historycznego układu urbanistycznego. KZ-C". Pierwsze zdanie tej części nie pozostawia wątpliwości co do takiej interpretacji: "Strefą objęte są zabytki". W tym wykazie nie wymieniono obszaru Kolonii Słońce, a jedynie "Osiedle Dąbrowskiego – WSM Mokotów". Dla porządku należy też zauważyć, że na s. 117 Studium w rozdz. XIV pkt A. Ustalenia w zakresie zasad ochrony dziedzictwa kulturowego, mowa jest o obszarach i obiektach ochrony dziedzictwa kulturowego.

Jak wynika z analizy tekstu Studium, zawartej w ustępach 3.2.1–3.2.7, jego postanowienia nie zawierały wskazań co do objęcia Budynku ochroną konserwatorską w Planie, w szczególności uwzględnienia go jako "obiektu chronionego planem". Skoro w Studium nie wymieniono w strefie C ochrony konserwatorskiej zespołu budowlanego Kolonii Słońce, to należałoby do tego zespołu odnieść zapisy Rozdziału XIV Studium, tj. kierunki ochrony obiektów ujętych w gminnej ewidencji zabytków, nie wpisanych do rejestru zabytków (niewyodrębnionych na rysunku studium), "do jednoznacznego ustalenia zakresu ochrony w miejscowych pianach zagospodarowania przestrzennego: zabytki nie wpisane do rejestru zabytków – rekomendowane do ujęcia w gminnej ewidencji zabytków [w przypisie dolnym: wg aktualizowanego wykazu Konserwatora Zabytków], wskazane na podstawie art. 145 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami do czasu ustanowienia gminnej ewidencji zabytków – powinny: (...) – być wskazane w miejscowym pianie zagospodarowania przestrzennego; – posiadać zapisane w planie miejscowym warunki i zakres ochrony w zależności od potrzeb: gabarytu, formy, detalu oraz zagospodarowania bezpośredniego otoczenia".

Jak jednak wynika z argumentacji zawartej w skardze kasacyjnej, nie można stwierdzić że zapisy te zostały uwzględnione w odpowiednich ustaleniach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu Starego Mokotowa, dotyczących Budynku, ponieważ Mazowiecki Wojewódzki Konserwator Zabytków nie wskazał Budynku jako innego zabytku do ujęcia w Studium zgodnie z art. 145 u.o.z., co zresztą potwierdził także Sąd w zaskarżonym wyroku.

Drugi element naruszenia przez Sąd art. 147 § 1 i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. i art. 20 u.p.z.p. sprowadza się do błędnego przyjęcia przez niego, że nie wystąpiła niezgodność ustaleń Planu ze wskazaniami Studium dotycząca wymogu poprzedzenia procesu przygotowania planu zagospodarowania przestrzennego odpowiednimi analizami i studiami konserwatorskimi oraz dokonania wnikliwej i wszechstronnej oceny stanu zachowania obszaru. Jak skarżący podniósł już w skardze do WSA w Warszawie, przy opracowywaniu zapisów Planu nie uwzględniono części ustaleń zawartych w Studium, tj. w Rozdziale XIV – 1.2. Generalne zasady ochrony wartości zabytkowych, którym należy podporządkować kształtowanie zagospodarowania przestrzennego w obszarach dziedzictwa kulturowego" oraz "B. Wytyczne dotyczące określania zasad ochrony dziedzictwa kulturowego w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego". Zapisy zawarte w tych fragmentach Studium wskazują na konieczność dokonania "kompleksowej oceny stanu i funkcjonowania obszaru opartej na analizach i studiach, a w miarę potrzeb łącznie ze studiami krajobrazowymi i panoram oraz w oparciu o szczegółowe wytyczne konserwatorskie". Brak jest jednak dowodów na to, aby przed formułowaniem ustaleń planu w zakresie ochrony konserwatorskiej Budynku wykonano takie analizy i studia, co stanowi naruszenie art. 9 ust. 4 u.p.z.p. Z opisanego wyżej stanu zachowania Budynku oraz z dowodów przedstawionych w ust. 1 niniejszej skargi wynika, że takiej oceny nie przeprowadzono.

Jedyny materiał, który mógł być w posiadaniu Rady stanowią "Wytyczne Konserwatorskie do Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego rej, Starego Mokotowa" ("Wytyczne"), opracowane na zlecenie Biura Stołecznego Konserwatora Zabytków Urzędu m.st. Warszawy ("SKZ"), składające się z "Analizy Zasobów Zabytkowych; wrzesień 2006" ("Wytyczne cz. I") oraz "Wytycznych Konserwatorskich; październik 2006" ("Wytyczne cz. II"). Wytyczne, przez nikogo nie podpisane (pochodzące, jak należy rozumieć, ze "[...]") nie stanowią skądinąd nawet dokumentu prywatnego, jako że nie zostały podpisane przez autora. Stanowią jedynie projekt takiego dokumentu (Wytyczne opracowała osoba prowadząca działalność gospodarczą).

WSA w Warszawie w zaskarżonym wyroku podkreślił, że "Słusznie zauważa skarżący, że opracowany materiał pomocniczy zawierający ocenę stanu tego obszaru i wytyczne dotyczące zasadności ochrony konserwatorskiej powinien być podpisany. Jednakże ten brak nie powoduje jednoczesnego braku przydatności opracowania, w toku prac planistycznych. Zostało bowiem zaakceptowane przez Stołecznego Konserwatora Zabytków; co potwierdza zarówno stanowisko organu, jak też dokumenty przedstawione przez skarżącego. Należy więc opracowanie to traktować jak własne stanowisko Stołecznego Konserwatora Zabytków przedstawione w toku prac planistycznych". Nie wiadomo na jakiej podstawie należałoby przyjąć to opracowanie jako "własne stanowisko Stołecznego Konserwatora Zabytków", skoro nie zostało ono tak przez niego przedstawione, ani nie podpisał się pod nim nikt z pracowników tego organu. Sam fakt posługiwania się przez organ jakimś opracowaniem nie potwierdza jeszcze tezy, o uznaniu go za jego własne stanowisko. Ponadto, należy podkreślić, że zgodnie z art. 76 § 1 k.p.a., "dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone". Zgodnie § 2 tego artykułu, "przepis § 1 stosuje się odpowiednio do dokumentów urzędowych sporządzanych przez organy jednostek organizacyjnych lub podmioty, w zakresie poruczonych im z mocy prawa lub porozumienia spraw wymienionych w art. 1 pkt 1 i 4. § 3. Przepisy § 1 i 2 nie wyłączają możliwości przeprowadzenia dowodu przeciwko treści dokumentów wymienionych w tych przepisach". Z kolei, zgodnie z art. 245 k.p.c., "dokument prywatny sporządzony w formie pisemnej albo elektronicznej stanowi dowód tego, że osoba, która go podpisała, złożyła oświadczenie zawarte w dokumencie". Zatem z oczywistych powodów, Wytyczne nie są dokumentem urzędowym i nie mogą zostać uznane za dokument prywatny.

Wyrok Sądu Najwyższego z 2 kwietnia 2008 r. (sygn. akt III CSK 299/07): "Sąd Apelacyjny przyjął, że wykaz złożony w Urzędzie Skarbowym jest dokumentem prywatnym w rozumieniu art. 245 k.p.c., pomimo iż brakuje na nim podpisu jego wystawcy. Zgodnie zaś z art. 245 k.p.c., dokument prywatny stanowi dowód tego, że osoba, która go podpisała, złożyła oświadczenie zawarte w dokumencie. Treść tego przepisu oraz funkcje spełniane przez podpis na dokumencie uzasadniają pogląd, że dokument prywatny nie może istnieć bez podpisu. Jeżeliby traktować, zgodnie z twierdzeniami Rady, Wytyczne jako "materiał urzędowy", to materiał ten powinien mieć co najmniej formę dokumentu prywatnego, podpisanego przez autora (osobę reprezentującą "Studio KA – dr inż. arch. Krystyna Gruszecka"). Tak, jak w postępowaniu planistycznym nie powinien zostać uwzględniony materiał niepodpisany, tak w postępowaniu dowodowym nie powinien być brany pod uwagę projekt opracowania. Przykładem może być oczywisty brak możliwości dopuszczenia (przez jakikolwiek organ lub sąd) dowodu np. z niepodpisanej "opinii" biegłego. Kwestia oryginalności dokumentu jest również istotna nie tylko z przyczyn formalnych. Łatwo sobie wyobrazić, że potencjalny autor danego materiału, poproszony o stwierdzenie nie tyle autentyczności (nie jest to możliwe, skoro nie ma podpisu) co zawartości treści, może bez narażania się na jakąkolwiek odpowiedzialność (także zawodową) zaprzeczyć tej treści, twierdząc np., że to wersja wstępna, niekompletna, i że nie ten materiał przekazał w wykonaniu umowy zlecenia. W tej sprawie skądinąd mogło tak być, jako że Wytyczne zawierają wiele wskazanych w tym postępowaniu błędów.

Reasumując, Wytyczne z przyczyn formalnych nie mogą stanowić materiału urzędowego i organ nie może się powoływać na ich treść w postępowaniu administracyjnym (oraz sądowoadministracyjnym). Ponadto, należy zauważyć, że w Wytycznych cz. I wskazano, iż "wytyczne konserwatorskie poprzedzono odpowiednimi badaniami, wykorzystując dwie metody: analityczną i badań terenowych. Metoda analityczna opierała się na kwerendzie i analizie literatury oraz materiałów kartograficznych. Zastosowano także metodę porównawczą zebranych materiałów. Badania terenowe obejmowały wizję lokalną oraz wywiad środowiskowy, stanowiąc jednocześnie weryfikację i uzupełnienie wcześniej przeanalizowanych materiałów. W wyniku czego wskazano w 11 części opracowania [Wytyczne cz. 11] – wytycznych konserwatorskich szereg obiektów do objęcia ochroną konserwatorską" (kopia fragmentów Wytycznych cz. II w zał. nr 2 do skargi do WSA w Warszawie – w aktach). W wytycznych tych nie ma jednak odzwierciedlenia wyżej wymienionych metod. Nie podano, jaką literaturę i materiały kartograficzne zbadano, jakie dane zgromadzono i w jaki sposób porównano zebrane informacje. Nie opisano też, jakie obiekty i obszary były przedmiotem oględzin i opisów oraz co było przedmiotem "wywiadu środowiskowego" i jakie fakty na tej podstawie ustalono. W piśmie Biura Architektury i Planowania przestrzennego z dnia 27 marca 2017 r. wyraźnie wskazano, że poza Wytycznymi biuro "nie dysponuje innymi opracowaniami konserwatorskimi wykonanymi na potrzeby sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu Starego Mokotowa".

Jak wskazano w skardze do WSA w Warszawie, Biuro Architektury i Planowania Przestrzennego Urzędu m.st. Warszawy przesłało projekt Planu do Biura Stołecznego Konserwatora Zabytków. Dokument ten nosił nazwę "Materiały do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Starego Mokotowa. Projekt planu. Tekst planu", autorstwa Biura Planowania Rozwoju Warszawy S.A. z czerwca 2006 r. Biuro Stołecznego Konserwatora Zabytków Urzędu m.st. Warszawy nie było jednak uprawnione do przekazywania wniosków do planu na podstawie art. 23 u.p.z.p. Zadania takie nie zostały mu przekazane w porozumieniu pomiędzy Wojewodą Mazowieckim a miastem stołecznym Warszawą z dnia 1 czerwca 2005 r. w sprawie powierzenia miastu stołecznemu Warszawie prowadzenia niektórych spraw z zakresu właściwości Wojewody Mazowieckiego, realizowanych przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (Dz.Urz. Woj. Maz. Nr 138, poz. 4314 ze zm.). Trzeba zatem przyjąć, że Stołeczny Konserwator Zabytków – nie będąc organem ochrony zabytków – zlecił i przekazał Wytyczne oraz dodatkowy wykaz zabytków do Planu w ramach zadań własnych gminy, jako materiał roboczy. Potwierdza to treść maila Biura Architektury i Planowania Przestrzennego do Skarżącego z dnia 13 kwietnia 2017 r.: "ww. opracowanie "Wytyczne konserwatorskie do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu Starego Mokotowa« jest opracowaniem pomocniczym/ sporządzonym na potrzebę procedury pianistycznej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu Starego Mokotowa i na zlecenie Stołecznego Konserwatora Zabytków".

W związku z tym nie można uznać, że Wytyczne były oficjalnym stanowiskiem organu ochrony zabytków w kwestii projektu planu, W odpowiedzi na wniosek Skarżącego o przekazanie opracowań wskazujących parametry układu urbanistycznego Starego Mokotowa, znajdującego się w strefie ochrony konserwatorskiej KZ-C, do których zastosowanie znajdują analogiczne zasady ochrony jak dla obszarów wpisanych do rejestru zabytków, Biuro Architektury i Planowania Przestrzennego Urzędu m. st. Warszawy odpowiedziało, że "dla obszaru Starego Mokotowa zostały sporządzone przez Biuro SKZ »Wytyczne konserwatorskie do Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu Starego Mokotowa« oraz, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego rejonu Starego Mokotowa został sporządzony zgodnie z wytycznymi konserwatorskimi" (pismo z 14 lutego 2017 r., kopia w zał. nr 42 do skargi do WSA w Warszawie – w aktach).

Biorąc pod uwagę fakt, że Wytyczne były jedynym "materiałem" uwzględnionym w procedurze planistycznej, a ponadto zawierał wiele błędów rzeczowych przynajmniej w odniesieniu do Budynku, na co wskazano w ustępie 4.3.2 niniejszej skargi kasacyjnej, trudno uznać, że Rada spełniła wymóg "kompleksowej oceny stanu i funkcjonowania obszaru opartej na analizach i studiach, a w miarę potrzeb łącznie ze studiami krajobrazowymi i panoram oraz w oparciu o szczegółowe wytyczne konserwatorskie" określony w Studium.

Reasumując, w niniejszej sprawie organy (biura) m.st. Warszawy oraz Mazowiecki Wojewódzki Konserwator zabytków nie zachowały zgodności Planu ze Studium oraz nie zastosowały właściwej procedury uchwalania Planu, co m.in. spowodowało naruszenie przepisu art. 9 ust. 4 i art. 20 ust, 1 u.p.z.p. W tekście Studium nie pojawia się oznaczenie "Kolonia Słońce" jak i Budynek (nazwa, adres itp.). Na rysunku Studium, Budynek także nie figurował jako obiekt lub część zespołu urbanistycznego wskazany do ochrony, a co za tym idzie, ze względu na szczegółowe w tym wypadku zapisy Studium oraz jego rysunki, Plan nie powinien wskazać Budynku jako obiektu chronionego Planem (jak i tzw. Kolonii Słońce). Tym samym zachodziła przesłanka do stwierdzenia jego nieważności z uwagi na treść art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dostrzegając tych naruszeń, a w odniesieniu do niektórych z nich akceptując stanowisko Rady naruszył art. 147 § 1 i art. 151 p.p.s.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Gdyby bowiem dostrzegł te naruszenia, zobowiązany byłby do stwierdzenia nieważności Planu w zaskarżonej części, tymczasem skargę oddalił. Skarżący chce przypomnieć, że zgodnie z przywołanym wyżej orzecznictwem sądów administracyjnych postanowienia studium są dla organu sporządzającego plan wiążące, co oznacza, że regulacje planu nie mogą doprowadzić do modyfikacji kierunków zagospodarowania przewidzianego w studium lub też tego zagospodarowania wykluczyć. Studium z założenia ma być aktem elastycznym, który jednak zawiera nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania przestrzennego. Rada Gminy uchwalając określonej treści studium sama decyduje o zakresie, szczegółowości związania, o jakim mowa w art. 9 ust. 4 u.p.z.p. Zakres i sposób tego związania uzależniony jest od stopnia szczegółowości ustaleń zawartych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, przy czym podstawę stwierdzenia zgodności planu miejscowego z ustaleniami studium stanowią łącznie część tekstowa oraz część graficzna planu miejscowego i studium. Warto jeszcze raz podkreślić, że Studium szczegółowo wymieniało obiekty do ochrony strefa C i w ich katalogu nie uwzględniono Budynku jak i zespołu budynków leżących przy ul. M. Karłowicza (Kolonii Słońce), a Wojewódzki Konserwator Zabytków nie wskazał Budynku do ochrony w trybie art. 145 u.o.z.

4. Zgodnie z treścią art. 3 pkt 1 u.o.z., "zabytek" stanowić może nieruchomość, będącą dziełem człowieka, stanowiącą świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, której zachowanie leży w interesie społecznym "ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową". Zgodnie z kolei z art. 7 pkt 4 u.o.z., formą ochrony zabytku jest "ustalenie ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego". Mając powyższe na uwadze, organ administracji chcąc skutecznie i legalnie chronić – jako "zabytek" – daną nieruchomość w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego powinien udokumentować jej zabytkowy charakter, stwierdzając: istnienie uzasadnionego interesu społecznego w ochronie danej nieruchomości, oraz wskazując jednocześnie jej wartość historyczną (artystyczną lub naukową). Dopiero stwierdzenie ww. przesłanek, w tym ich udokumentowanie wraz z uzasadnieniem merytorycznym, pozwalałoby na wpis Budynku do katalogu obiektów chronionych Planem. Powyższe potwierdza orzecznictwo sądowoadministracyjne, w tym wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 1 marca 2013 r. sygn. akt VII SA/WA 1897/12, w którym Sąd ten stwierdził, że zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 1 i 2 u.o.z. "zabytkiem nieruchomym jest nieruchomość, jej część lub zespół nieruchomości będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Nie ulega zatem wątpliwości, że objęcie określonej nieruchomości ochroną poprzez wpisanie jej do rejestru zabytków wymaga jednoznacznego wykazania, że jej zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową". Teza tego wyroku dotyczy także innej formy ochrony wymienionej w art. 7 u.o.z., zgodnie z którym są nią również ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Inaczej mówiąc, jedyną podstawą ochrony Budynku w Planie powinien w tym zakresie stanowić art. 7 pkt 4 w zw. z art. 3 pkt 1 u.o.z. Różne są formy ochrony "zabytku", o czym mowa w art. 7 u.o.z., ale zawsze dotyczą "zabytku" w rozumieniu art. 3 pkt 1 tej ustawy, a to wymusza w każdej z tych form ochrony wskazanie przez właściwe organy podstawy takiej ochrony, tj. wskazanie opisanych wyżej cech "zabytku". Odmienny sposób rozumowania prowadziłby do podglądu o uprawnieniu organów administracji do działań poza jakąkolwiek kontrolą w ramach stosowania przepisu art. 7 pkt 4 u.o.z., a także do błędnego stwierdzenia, że "ustalenia ochrony w miejscowym pianie zagospodarowania przestrzennego", o których mowa w art. 7 pkt 4 u.o.z. nie dotyczą "zabytku" w rozumieniu jej art. 3 pkt 1.

Skarżący podkreślił, że treść odpowiedzi na skargę nie stanowi części procesu planistycznego w latach 2005–2010, dotyczącego zarówno uchwalania Studium jak i Planu i nie może w niniejszym postępowaniu stanowić dowodu na prawidłowość wpisu w tamtym czasie Budynku do Planu, jako obiektu tym planem chronionego. Skarżący zauważa, że Rada nie może w chwili obecnej przeprowadzać w tym zakresie dowodu na poprawność tezy, dotyczącej istnienia cech Budynku właściwych dla definicji zabytku, o której mowa w art. 3 pkt 1 u.o.z. Twierdzenie to koresponduje z treścią wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 stycznia 2015 r. sygn. akt II OSK 2189/13, gdzie Sąd wskazuje: "dopuszczenie przez Sąd I instancji dowodów z dokumentów dotyczących wartości zabytkowej nieruchomości, jak też urzędowej wykładni przepisów dotyczących ujmowania obiektów w gminnej ewidencji zabytków (pismo Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 18 lutego 2012 r.), z punktu widzenia treści 106 § 3 p.p.s.a. nie mogło zostać uznane za poprawne". Jakkolwiek zatem wyjaśnienia pełnomocnika Rady stanowią gołosłowne twierdzenia (o czym niżej), tym bardziej nie mogą stanowić materiału dopełniającego w roku 2017 r. wadliwie przeprowadzonego procesu planistycznego w latach 2006–2010.

W art. 3 pkt 1 u.o.z. stwierdza się m.in., że zabytkiem jest nieruchomość lub rzecz ruchoma, będące świadectwem minionej epoki lub zdarzeń, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na ich wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Niektóre zabytki podlegają ścisłej ochronie konserwatorskiej, są wpisane do rejestru zabytków na podstawie decyzji administracyjnej, a w takim przypadku właściciel nieruchomości staje się stroną poprzedzającego tę decyzję postępowania administracyjnego i ma możliwość czynnego uczestnictwa w tym postępowaniu oraz wnioskowania o przeprowadzenie dowodów mających potwierdzić lub zaprzeczyć zabytkowy charakter danej nieruchomości. W przypadku obiektów znajdujących się w gminnej ewidencji zabytków lub (jeśli gmina nie posiada ewidencji) obiekty wskazane do ujęcia w wojewódzkim wykazie zabytków przez konserwatora, a taki tryb uznania za zabytek nie jest procedowany w porozumieniu z właścicielem. Definicja zabytku jest niedookreślona, nie oznacza to jednak, że organy administracji mogą dowolnie uznawać co nim jest, a co nie jest. Za każdym razem powinny szczegółowo i wyczerpująco uzasadnić, dlaczego dany obiekt jest zabytkiem, na podstawie zgromadzonego i rzetelnie zbadanego materiału dowodowego. Zabytek powinien pełnić istotną rolę w wyjaśnianiu znaczenia przeszłych zdarzeń, być wysoko oceniany ze względu na indywidualnie odczuwane piękno i walory artystyczne, bądź służyć do weryfikacji hipotez czy badań naukowych. Posiadanie powyższych przymiotów przez dany obiekt jest materią dowodową, dlatego w wielu postępowaniach inwestorzy oraz organy administracji, uzyskują opinie mające udowodnić, lub zaprzeczyć, iż dany obiekt posiada cechy zabytku. W wyroku z 20 kwietnia 2017 r. sygn. akt VIl SA/Wa 1239/16, WSA w Warszawie wyraźnie stwierdził, że "zabytkiem jest rzecz ruchoma lub nieruchoma, której wartości historyczne, naukowe lub artystyczne są wyższe niż przeciętne". Zatem do ewidencji powinny zostać wpisane jedynie te obiekty, które ze względu na posiadane wartości historyczne, naukowe lub artystyczne, zasługują na zachowanie, przy czym nie ulega wątpliwości, że posiadanie takich walorów nie może być z góry zakładane, lecz powinno być poprzedzone ekspertyza czy badaniami.

W przedmiotowym stanie faktycznym żaden z organów administracji właściwych w sprawie (Rada m.st. Warszawy; Mazowiecki Wojewódzki Konserwator Zabytków; ew. Prezydent m.st. Warszawy/urzędy podlegające Prezydentowi) nie przeprowadził we właściwy sposób najmniejszej nawet analizy lub oceny wartości historycznej lub artystycznej Budynku - na gruncie art. 3 pkt 1 u.o.z.

Jak już wskazano w "Wytyczne Konserwatorskie do Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego rej. Starego Mokotowa" nie mogą świadczyć o dokonaniu takiej analizy przez Radę ani jeden z innych organów biorących udział w procedurze planistycznej. Pomijając tą kwestię należy zauważyć, że w Wytycznych cz. I wskazano, iż "wytyczne konserwatorskie poprzedzono odpowiednimi badaniami, wykorzystując dwie metody: analityczną i badań terenowych. Metoda analityczna opierała się na kwerendzie i analizie literatury oraz materiałów kartograficznych. Zastosowano także metodę porównawczą zebranych materiałów, Badania terenowe obejmowały wizję lokalną oraz wywiad środowiskowy, stanowiąc jednocześnie weryfikację i uzupełnienie wcześniej przeanalizowanych materiałów. W wyniku czego wskazano w II części opracowania [Wytyczne cz. II] – wytycznych konserwatorskich szereg obiektów do objęcia ochroną konserwatorską" (kopia fragmentów Wytycznych cz. II w zał. nr 2 do skargi do WSA w Warszawie – w aktach). W wytycznych tych nie ma jednak odzwierciedlenia wyżej wymienionych metod. Nie podano, jaką literaturę i materiały kartograficzne zbadano, jakie dane zgromadzono i w jaki sposób porównano zebrane informacje. Nie opisano też, jakie obiekty i obszary bvłv przedmiotem oględzin i opisów oraz co było przedmiotem "wywiadu środowiskowego" i jakie fakty na tej podstawie ustalono. W piśmie Biura Architektury i Planowania przestrzennego z dnia 27 marca 2017 r. (nr AM-KD.1431.167.2017.MCH (2): kopia w zał. nr 3 do skargi do WSA w Warszawie – w aktach) wyraźnie wskazano, że poza Wytycznymi biuro "nie dysponuje innymi opracowaniami konserwatorskimi wykonanymi na potrzeby sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu Starego Mokotowa".

Skarżący wskazał, że Budynek nie jest ujęty oraz nie jest omówiony w żadnym miejscu Wytycznych cz. I, czyli treści "Analizy Zasobów Zabytkowych; wrzesień 2006" (zał. nr 1 do skargi do WSA w Warszawie – w aktach). Przy czym Budynek mógł, według autorów Wytycznych, stanowić część tzw. Kolonii Słońce. Jednocześnie, w Wytycznych cz. I błędnie wskazano, że architekt (B. Pniewski) "w Kolonii Spółdzielnia Słońce przy ul. Madalińskiego zrealizował też budynki mieszkalnictwa wielorodzinnego; które w latach 1930-tych zapanowało w całej dzielnicy, uzyskując formy architektury w stylu funkcjonalizmu" (s. 10 Wytycznych I). Budynek oraz inne segmenty to budynki jednorodzinne a nie wielorodzinne.

Na s. 14 projektu Wytycznych cz. I zawarto postulat "rozszerzenia strefy C" w kierunku południowym poza ul. Narbutta, "na zespół dobrych willi z okresu modernizmu i funkcjonalizmu (z kolonią Spółdzielni Słońce projektu B. Pniewskiego). Wszystkie interesujące budynki objęte są tu ewidencją zabytków, stanowiąc zwarty zespół, pomiędzy ul. Narbutta a ul. Madalińskiego, toteż nieobjęcie go strefą C należy uznać za przeoczenie – do korekty, a w zapisach i tekście planu – do ochrony metodami planistycznymi". Z tego stwierdzenia wynika, że zdaniem autorów, zespół budowlany Kolonii Słońce stanowi tylko szereg domów przy ul. Madalińskiego 89–95. Potwierdzają to zapisy w rozdz. VI Wytycznych cz. I pt. "Zestaw tabelaryczny Budynków wpisanych do ewidencji zabytków i do rejestru zabytków": "ul. Madalińskiego 83, 87, 89, 95 kolonia, funkcjonalizm cegła, 3-kondygnacyjny, bud: 1929–1931, przekształcenie: po 1945, Pniewski Bohdan i Listowski Stefan, wpis do GEZ". W tej tabeli popełniono też błąd, wymieniając budynek "ul. Madalińskiego 89, dom w stylu dworkowym, cegła, 3-kondygnacyjny, ok. 1930, wpis do GEZ". Budynek ten reprezentuje styl funkcjonalizmu, a nie dworkowy i jest częścią zespołu Kolonii Słońce.

Skarżący kasacyjnie wskazał na błędne wskazania w Wytycznych: Budynek nie jest willą a skrajnym segmentem szeregu 5 domów, Budynek nie jest położony pomiędzy ul. Narbutta a ul. Madalińskiego. Budynek znajduje się pomiędzy ul. Madalińskiego a ul. Balladyny. W tym kontekście nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem WSA w Warszawie, jakoby "cechy historycznej i artystycznej wartości obiektu stanowiły przesłankę wyraźnego wskazania go w wytycznych konserwatorskich jako obiektu rekomendowanego do ujęcia w gminnej ewidencji zabytków, a także jako obiektu, który powinien zostać objęty ochroną w miejscowym planie. (...) nie ma znaczenia, że w części ogólnej tego pomocniczego materiału znalazły się pewne niejasności czy nawet błędy, gdyż wskazanie obiektu do objęcia ochroną było precyzyjne". Trudno uznać określenie skrajnego budynku szeregowego willa lub błędne określenie jego pozycji na mapie za "pewne niejasności, czy nawet błędy", pomimo których jednak obiekt wskazano "precyzyjnie". Budynek nie był nawet odpowiedni w sposób opisany, nie zostały opisane jego cechy charakterystyczne, nie wspominając o tym, że nie wyrażono żadnej opinii, dlaczego akurat w przypadku Budynku mamy do czynienia ze szczególną wartością historyczną, artystyczną lub naukową, której zachowanie leży w interesie społecznym. Można też dodać, że jeśli podobny obiekt do Budynku, tj. przy ul. Madalińskiego 89 miałby mieć styl "dworkowy" to sam Budynek również powinien reprezentować taki styl, a to nie jest prawdą. Stanowi to wyraźne wskazanie, że autorzy Wytycznych nie widzieli (np. w ramach wizji lokalnej) zarówno obiektu przy ul. Madalińskiego 89 jak i Budynku. Wyraźnie również widać, że autorzy w Wytycznych cz. I nie ujmowali Budynku w ramach "Kolonii Słońce".

Jakkolwiek trudno w Wytycznych cz. I "zlokalizować" Budynek, to warto zauważyć, że autorzy tej "analizy" wypowiedzieli się na temat ewidencji zabytków, wyciągając wniosek, iż w tym zakresie "obserwuje się pewną niekonsekwencję. Mianowicie – przy ogólnie rzecz biorąc skromnych tu znamionach funkcjonalizmu – większość interesujących obiektów uznano za zasługujące na objęcie ewidencją; szereg jednak zupełnie im równorzędnych pominięto. Dlatego na obrzeżach już chronionych zespołów postuluje się uzupełnienie ewidencji o obiekty pominięte, a posiadające własne walory architektoniczne" (s. 14). Z tej wypowiedzi można wysnuć wniosek, że Budynek jeśli może mieć jakieś cechy (a należy przypomnieć, że nie został wymieniony w Wytycznych cz. I), to są to "skromne cechy funkcjonalizmu" i leży może na jakichś "obrzeżach". Co więcej, obiekty wpisane do gminnej ewidencji zabytków też przejawiają "skromne cechy funkcjonalizmu", W tym miejscu warto przypomnieć pogląd WSA w Warszawie z przytoczonego wyżej wyroku z 20 kwietnia 2017 r. sygn. akt VIl SA/Wa 1239/16, że "zabytkiem jest rzecz ruchoma lub nieruchoma, której wartości historyczne, naukowe lub artystyczne są wyższe niż przeciętne". Autorzy zdają się kompletnie nie uwzględniać tego, że pozostałe budynki Kolonii Słońce mogły zostać celowo pominięte przy tworzeniu ewidencji, a ochroną objęto jedynie budynki przy ulicy Madalińskiego, które zachowały się najlepiej i zostały odbudowane w sposób najbardziej oddający ich pierwotny wygląd, Możliwe, że także z tego względu ochroną nie objęto budynków Strzechy Urzędniczej na Żoliborzu, o czym szerzej w ustępie 4.5. niniejszej skargi kasacyjnej. Budynek przy ul. [...] został zniszczony w czasie II wojny światowej, a po wojnie został odbudowany niezgodnie z planem architektonicznym odbudowy z 1947 r. Szczegółowy opis niezgodności skarżący wskazał już w skardze do WSA w Warszawie, z tego względu nie jest celowe przytaczanie go po raz kolejny. Wykazano tam, że w odniesieniu do pierwotnego projektu Budynku, jego forma została zmieniona w trakcie częściowej realizacji projektu z 1947 r., a także w okresie późniejszym. Te zmiany spowodowały istotne obniżenie pierwotnych wartości artystycznych obiektu, podobnie jak analogiczne zmiany spowodowały obniżenie wartości całego zespołu.

Autorzy Wytycznych do tej kwestii w żadnym miejscu się nie odnieśli, a powinni, rozpatrując (czego nie zrobiono) cechy historyczne tego budynku w kontekście stylu, formy w ramach ewentualnej konieczności jego ochrony w Planie – zgodnie z art. 3 pkt 1 u.o.z. W Wytycznych nie znalazły się zatem zasadnicze elementy, które pozwoliłyby na uzyskanie wiedzy, dlaczego Budynek powinien być objęty ochroną w Planie. Nie wymieniono materiałów źródłowych, nie opisano kolejnych faz przekształceń Budynku, opierając się na konkretnych dokumentach, nie przeprowadzono oględzin w terenie, nie oceniono jego wartości w kontekście jego autentyzmu i reprezentowania cech "stylowych", Wreszcie, nie udzielono odpowiedzi, czy ten Budynek, tak przekształcony po 1945 r. ma nadal jakąś wartość historyczną lub artystyczną z punktu widzenia "interesu społecznego", a jeżeli tak, to na czym polega ta wartość. W Wytycznych oraz w innych pismach nie ma odpowiedzi na te pytania.

Skarżący zauważył, że jest poza sporem, iż Budynek w swoim pierwotnym kształcie powstał w okresie dwudziestolecia międzywojennego, jednak ten fakt sam w sobie nie może automatycznie przesądzać o konieczności objęcia go ochroną i to ochroną bardzo rygorystyczną, bowiem niosącą nałożone w Planie ograniczenia na poziomie odpowiadającym ochronie obiektu wpisanego do rejestru zabytków. W kontekście powyższej analizy, niezrozumiały jest pogląd WSA w Warszawie, że organ udokumentował istnienie interesu społecznego i wartość historyczną (artystyczną lub naukową) tego obiektu. W szczególności nietrafny jest argument, że "na etapie prac planistycznych organ podjął działania, by uwzględnić przy ustalaniu ochrony wiedzę specjalistyczną". Rada nie podjęła żadnych działań w tym zakresie, zaś jedynym "dokumentem", którym organ dysponował był zawierający błędy rzeczowe, niepodpisany przez nikogo materiał dostarczony przez niebiorącego udziału w procedurze planistycznej Stołecznego Konserwatora Zabytków (niebędącego organem ochrony zabytków). Sąd w zaskarżonym wyroku nie odniósł się do twierdzeń Skarżącego, który podnosił argumenty świadczące o braku szczególnej wartości artystycznej, historycznej i naukowej Budynku uzasadniającej jego ochronę Planem.

WSA w Warszawie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku dodał, że "Skarżący zapomina, że art. 15 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym w dacie uchwalenia miejscowego planu nie nakładał obowiązku sporządzenia uzasadnienia do uchwały, a zatem organ mógł dać wyraz zasadności swojego przekonania o potrzebie objęcia obiektu ochroną właściwie wyłącznie w stanowisku do zgłoszonej uwagi". Odnosząc się do takiego stwierdzenia Sądu, należy przede wszystkim podkreślić, że WSA w Warszawie stwierdzając nieważność tego samego Planu w innej części w wyroku z 5 listopada 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 1429/10 wskazał, iż "uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jak i każdego innego rozstrzygnięcia uznaniowego nie mogą być wykonywane całkowicie dowolnie, bez żadnego prawnego i racjonalnego skrępowania i uzasadnienia. Jakkolwiek obowiązujące przepisy nie wprowadzają wymogu uzasadnienia uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to jednak organ zarówno w toku postępowania planistycznego (...) winien wykazać, iż wykonując swoje uprawnienia nie nadużył ich oraz że podjęte w planie ustalenia mieszczą się w granicach przyznanych uprawnień. (...) Skoro ingerencja planistyczna gminy jest wyjątkiem od zasady nienaruszalności własności gruntu przez władze publiczne, każde wyznaczenie w miejscowym olanie zagospodarowania przestrzennego dodatkowych ograniczeń wykonywania prawa własności musi być adekwatne, szczegółowo, profesjonalnie i wiarygodnie uzasadnione". Żaden dokument procedury planistycznej nie wskazuje choćby pośrednio na to, że Rada wykazała, iż wykonując swoje uprawnienia nie nadużyła ich, a w szczególności uzasadniła wprowadzone ograniczenia w zakresie prawa własności skarżącego do tego Budynku w sposób adekwatny, szczegółowy, profesjonalny i wiarygodny.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku WSA w Warszawie wyraził pogląd, że "stanowisko organu o posiadaniu wartości historycznej budynków tworzących zespół Kolonii Słońce i potrzebie jej zachowania w interesie społecznym jest prawidłowe. Budynki zostały zaprojektowane przez znanego polskiego architekta, którego wkład w architekturę Warszawy był znaczący, a przedmiotowy zespół jest przykładem początków jego twórczości. Obiekty reprezentują styl funkcjonalizmu, którego cechami są regularność oraz lekkość struktur i forma architektonicznych i posiadają te najważniejsze dla tego stylu cechy (funkcjonalność w rozplanowaniu i wyglądzie elewacji, geometryczna, lekka bryła, brak symetrii, dach płaski z tarasem, charakterystyczne ażurowe ściany z kwadratowymi otworami podtrzymującymi daszki nad wejściami do domów, minimalizm w zakresie zdobień). Wbrew zarzutowi skarżącego obiekty wchodzące w skład zespołu Kolonia Słońce zachowały cechy autentyczności substancji budowlanej, formy i funkcji mimo wojennych zniszczeń, którym częściowo uległy. Niewątpliwie zamiarem projektantów po wojnie było odtworzenie pierwotnego wygląd budynków, a wskazywane przez skarżącego różnice w ich wysokości nie są znaczące i z pewnością nie niweczą pierwotnych wartości artystycznych, nie zaburzają proporcji, nie zmieniają ukształtowania. Nadal mimo niewielkich przeróbek, którym niektóre obiekty zostały poddane stanowią harmonijną, charakterystyczną całość, wyjątkową dla tej okolicy (...). Potwierdzeniem (...) potrzeby zachowania w interesie społecznym tych zachowanych wartości historycznych i artystycznych jest materiał zdjęciowy przedstawiający aktualny wygląd budynków zaprojektowanych również przez architekta Bohdana Pniewskiego w 1931 r. dla spółdzielni Strzecha Urzędnicza przy ul. Kochowskiego i Niegolewskiego, których substancja została bezpowrotnie oszpecona w wyniku chaotycznych przeróbek (k. 320–321 akt sądowych). Potwierdzeniem wartości historycznej tego zespołu zabudowy, a także budynku należącego do skarżącego jest również wpis do gminnej ewidencji zabytków, dokonany już po uchwaleniu planu".

Odnośnie do dokonanej przez WSA w Warszawie oceny wartości artystycznych Budynku oraz porównania wartości zespołu budowlanego Kolonii Słońce z zespołem budowlanym Strzecha Urzędnicza na Żoliborzu, będącymi projektami tego samego architekta Bohdana Pniewskiego, należy zauważyć, że skarżący nie kwestionuje cech stylu funkcjonalizmu, jakie reprezentują oba zespoły. Niemniej jednak, nie można zgodzić się z deprecjonowaniem wartości zabytkowych kolonii Strzecha Urzędnicza, aby uzasadnić odmienność ustaleń planu miejscowego dla tego zespołu w porównaniu z ustaleniami Planu dla zespołu Kolonii Słońce. Ocena, że substancja budynków spółdzielni Strzecha Urzędnicza "została bezpowrotnie oszpecona w wyniku chaotycznych przeróbek" jest stwierdzeniem wysoce subiektywnym i nieuzasadnionym. Trzeba wyjaśnić, że w czasie II wojny światowej obiekty te nie byty tak zniszczone jak obiekty Kolonii Słońce. Zaledwie trzy z nich miały spalone dachy, co widać na zdjęciu lotniczym z 1945 r. Natomiast wszystkie budynki Kolonii Słońce miały spalone dachy, a także częściowo wypalone wnętrza, co wynika nie tylko z analizy zdjęcia lotniczego z 1945 r., ale również z inwentaryzacji zniszczeń, wykonanego przez pracowników Biura Odbudowy Stolicy. W tej inwentaryzacji, wykonanej w 1945 r., budynki przy ul. Madalińskiego 89–45 opisano jako wypalone, część stropów ocalała, dla obiektu przy ul. [...] (prawdopodobnie dla całego szeregu) zachował się opis: dach spalony, strop nad sutereną Kleina, obciążony silnie gruzem. Usunąć gruz ze stropów i rozebrać mury niezwiązane. Szereg przy ul. [...] określono następująco: dach i stropy wypalone, pozostał strop nad suterenami, zagruzowany nad dwoma izbami, zamieszkały. Usunąć gruz ze stropów i rozebrać mury niezwiązane. Wszystkie te obiekty zaliczono do kategorii VI, czyli jako budynki doszczętnie wypalone. Budynki Strzechy Urzędniczej zachowały swoją pierwotną wysokość, nie zmieniono w nich także kompozycji elewacji. Niekorzystną zmianą w tym zespole są zabudowy tarasów, szczególnie w szeregu ul. Podstarościch 1–11, gdzie z 6 tarasów dwa zabudowano w całości, a 2 częściowo. W szeregu przy ul. Kochowskiego z 9 obiektów zabudowano w całości 1 taras, a 4 zabudowano częściowo. W kilku obiektach zmieniono także stolarkę okienną, wprowadzając inne podziały okien. Cześć tych zabudów tarasów została dokonana za pozwoleniem organów ochrony zabytków. W budynkach Kolonii Słońce też nastąpiły zmiany. Między innymi budynek [...] rozbudowano (przed 1945 r.). Po zniszczeniach wojennych budynki odbudowano, nie zachowując ich pierwotnej wysokości. Niektóre z budynków ocieplono, co spowodowało zatarcie jednej z najważniejszych cech stylu funkcjonalizmu, tj. płaskiej elewacji, niemal wyrównanej z płaszczyzna pasowych okien. Niektóre budynki rozbudowano, dodając do nich narożne tarasy, garaże i zewnętrzna klatkę schodowa. Zmieniono także we wszystkich szeregach kompozycję elewacji frontowej, wybijając po dwa dodatkowe okienka na poddaszu. We wszystkich segmentach zmieniono też pierwotny wygląd kondygnacji poddasza, przez stworzenie prostej ściany na całej długości tarasu, niwecząc pierwotny zamysł pozostawienia wnęki pod dachem. Zmieniono także stolarkę większości okien, wprowadzając inne, przypadkowe podziały. Jak wynika z powyższego zestawienia zmian w obydwu koloniach, nie można stwierdzić, że tylko w kolonii Strzecha Urzędnicza "substancja została bezpowrotnie oszpecona w wyniku chaotycznych przeróbek". Pomimo tego kolonia Strzecha Urzędnicza zachowała swój pierwotny charakter. Taki sam proces dokonał się też w Kolonii Słońce, o znacznie większym zakresie, z uwagi na zniszczenia wojenne, niemniej jednak tego typu przeróbki nie są nieodwracalne. Nie można zatem mówić o odmiennej sytuacji faktycznej kolonii Strzecha Urzędnicza polegającej na innej charakterystyce obiektów, innym stanie aktualnym i innym obszarze planistycznym. Charakterystyka obu zespołów wskazuje, że są one niezwykle podobne. Zostały zaprojektowane przez tego samego autora, w tym samym czasie, mają identyczne bryły – szeregowców z tarasami na dachach oraz bardzo podobne rozwiązania architektoniczne. Oczywiście różnią się drobnymi detalami, układem i wielkością okien oraz opracowaniem wejść, ponieważ są to dwa odrębne projekty. Niemniej jednak ich forma jest tak bardzo zbliżona, że nie ma żadnego uzasadnienia dla przyjmowania w obu planach miejscowych tak różnych ustaleń, co do ich ochrony i dopuszczalności zmian. Niezrozumiały jest przy tym argument, że kolonia Strzecha Urzędnicza znajduje się na innym obszarze planistycznym. Dla tego zespołu nie ma żadnego znaczenia fakt, że jest on zlokalizowany na terenie Żoliborza, ponieważ nie jest on związany kompozycyjnie z żadnym znajdującym się obok zespołem budowlanym lub układem urbanistycznym i tworzy samodzielną enklawę na tym terenie. Natomiast kolonia ta leży na obszarze układu urbanistycznego i zespołu budowlanego Żoliborza Historycznego wpisanego do rejestru zabytków, co absolutnie nie upoważnia do ustalania w planie miejscowym dopuszczania większych możliwości jej przekształceń, niż na obszarze Kolonii Słońce.

Pomijając zatem, że w ocenie Skarżącego Sąd nie był uprawniony do dokonywania samodzielnych ustaleń w zakresie zabytkowego charakteru Budynku w oparciu o materiał fotograficzny dołączony do jednego z pism procesowych organu, który nie był uwzględniony w procedurze planistycznej (bo nie mógł być, gdyż powstał w znacznie późniejszym okresie), to w świetle powyższego wywodu należy uznać, że dokonana przez Sąd ocena wartości historycznej i artystycznej jest błędna, płytka i niepoparta jakąkolwiek opinią specjalistyczną.

Skarżący podkreślił, że stoi na stanowisku, że Sąd nie jest uprawniony do wyrażania merytorycznego stanowiska odnośnie zasadności bądź nieobjęcia Budynku ochroną. Jednak z uwagi na zawarcie nieprawidłowej oceny w tym przedmiocie przez Sąd w zaskarżonym wyroku, skarżący przedstawia specjalistyczną opinię konserwatorską (w przeciwieństwie do Wytycznych, podpisaną przez autora), sporządzoną przez eksperta z zakresu ochrony zabytków, porównującą wartość historyczną i artystyczną Strzechy Urzędniczej i Kolonii Słońce, a więc ich cechy zabytkowe.

W ocenie skarżącego kasacyjnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie błędnie przyjął, że w przedmiotowej sprawie organ planistyczny w sposób adekwatny, szczegółowy, profesjonalny i wiarygodny wykazał, że Budynek wypełnia definicję zabytku określoną w art. 3 pkt 1 u.o.z., oraz że objęcie go ochroną poprzez ujęcie w planie jako obiektu chronionego leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Budynek przy wielu błędach zarówno co do rodzaju ("budownictwo wielorodzinne") i lokalizacji (jeśli umiejscowić go w ramach "Kolonii Słońce" między ul. Narbutta i ul. Madalińskiego) nie mógł stanowić przedmiotu oceny jego cech zgodnie z treścią art. 3 pkt 1 u.o.z. (w tym stanie wiedzy autorów, z tymi błędami nie było to możliwe). Nie przeprowadzono jakiejkolwiek analizy, właściwej z punktu widzenia poprawności zastosowania art. 3 pkt 1 u.o.z., a co za tym idzie organ nie zastosował przepisu art. 3 pkt 1 u.o.z. w ramach uchwalania Planu oraz wskazał bez podstawy prawnej Budynek, jako chroniony Planem (§ 156 ust. pkt 2). W zebranych materiałach, w tym Wytycznych nie wskazano jakichkolwiek przesłanek właściwych dla oceny Budynku na gruncie art. 3 pkt 1 u.o.z., które to miałyby zadecydować o uznaniu konieczności ochrony Budynku z punktu widzenia interesu społecznego ze względu na jego wartości (artystyczne, historyczne czy np. naukowe). Takie działanie organu należy zakwalifikować jako istotne naruszenie procedury planistycznej i zasad uchwalania planu miejscowego, co powinno skutkować stwierdzeniem nieważności Planu w zaskarżonej części na podstawie art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Błędne przyjęcie w zaskarżonym wyroku, że organ udokumentował istnienie interesu społecznego i wartość historyczną (artystyczną lub naukową) Budynku, a w szczególności, że na etapie prac planistycznych organ podjął działania, by uwzględnić przy ustalaniu ochrony wiedzę specjalistyczną spowodowało naruszenie przez WSA w Warszawie art. 147 § 1 w zw. z art. 151 p.p.s.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bowiem wobec powyższych istotnych uchybień po stronie organu Sąd powinien był uwzględnić skargę, czego nie uczynił.

5. Zgodnie z art. 1 ust. 2 u.p.z.p. w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza; wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury (pkt 1); walory architektoniczne i krajobrazowe (pkt 2); wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej (pkt 4); prawo własności (pkt 7). Jak stanowi art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw, Konstytucyjną ochronę prawa własności potwierdza art. 64 Konstytucji RP Własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności – art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Jednocześnie Konstytucja RP stoi na straży ochrony dziedzictwa narodowego, podkreślając w preambule: "zobowiązani, by przekazać przyszłym pokoleniom wszystko, co cenne z ponad tysiącletniego dorobku". Konstytucja każdemu zapewnia wolność korzystania z dóbr kultury – art. 73 Konstytucji RP. Niewątpliwie do dóbr kultury, które podlegają ochronie, należą zabytki, a gwarancję ich należytej ochrony stanowią obowiązujące przepisy prawa oraz przyznane organom administracji publicznej określone w tym zakresie kompetencje. Skoro zatem, zarówno prawo własności jak i dziedzictwo kulturowe i zabytki są wartościami chronionymi konstytucyjnie, a organy gminy obowiązane są je uwzględniać w procesie planistycznym, to w określonych sytuacjach może dojść do kolizji interesów indywidualnych i Interesu społecznego.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 26 stycznia 2016 r. sygn. akt IIOSK 1287/14, "z tych wzglądów wprowadzeniu konkretnych zakazów zabudowy winno towarzyszyć zachowanie procedury planistycznej i przestrzeganie gwarancji ochrony praw podmiotowych. Pamiętać należy, że przyjęte w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym rozwiązania prawne oparte są na zasadzie równowagi interesu ogólnopaństwowego, interesu gminy i interesu jednostki. Brzmienie przepisów ustawy jednoznacznie wskazuje, że interes społeczny nie uzyskał prymatu pierwszeństwa w odniesieniu do interesu jednostki. Oznacza to obowiązek rozważnego wyważenia praw indywidualnych (interesów obywateli) i interesu społecznego. Ma to szczególne znaczenie w przypadku kolizji interesu ogólnopaństwowego lub interesu gminy z interesem obywateli wynikającym np. z prawa własności nieruchomości gruntowych". Tym samym w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, poza wszelkim sporem jest to, że jednym z kryteriów decydujących o dopuszczalności ograniczenia prawa własności poprzez ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest zachowanie procedury planistycznej.

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy należy podkreślić, że warunek ten nie został dotrzymany. Skarżący odsyła w tym zakresie do argumentacji zawartej w ustępach 1–4 niniejszej skargi kasacyjnej. Z tego względu należy uznać, że daleko idące ograniczenia w wykonywaniu prawa własności skarżącego zostały dokonane aktem prawa miejscowego w sposób nieuprawniony, z naruszeniem procedur jego uchwalania, a co za tym idzie w sposób niezgodny z Konstytucją RP. Jak przypomniał NSA w przywołanym wyżej wyroku II OSK 1287/14, "podstawowa zasada równości wobec prawa wymaga wyważenia wszystkich interesów, jakie występują w danej sprawie. Podzielić należy pogląd doktryny w kwestii istoty działania zasady wyważania przeciwstawnych interesów, w tym stanowisko podkreślające dwa elementy tej zasady: wyważanie wartości interesów i rezultat wyważenia. Nakaz wyważenia interesów jest w szczególności naruszony, jeżeli: nie doszło w ogóle do wyważenia interesów, do procesu wyważania nie zostały włączone wszystkie wymagające wyważenia interesy, bezpodstawnie przyjęto regułę dominacji któregokolwiek rodzaju interesu bądź naruszono zasadę sprawiedliwości (M. Wyrzykowski, Pojęcie interesu społecznego w prawie administracyjnym, Warszawa 1986, s. 177–178; W. Szwajdler, Zagospodarowanie przestrzenne – Regulacja prawna, Wydawnictwo Comer 1995, s. 125)". I dalej w tym samym orzeczeniu: "zawsze w sytuacjach, gdy w procesie pianistycznym wchodzą w grę sprzeczne interesy, interesy poszczególnych właścicieli nieruchomości, interes społeczny, gminny konieczne jest wyważenie tych interesów, a wnioski wysnute z wyważania tych interesów i motywy, które doprowadziły do tych wniosków winny znaleźć odzwierciedlenie w procedurze planistycznej".

Zaskarżony w niniejszej sprawie Plan nie zawiera żadnego dokumentu, który wskazywałby na dokonanie jakiejkolwiek analizy mającej na celu dokonanie oceny i wyważenia interesu społecznego i interesu właściciela nieruchomości. Co więcej nie zawiera nawet poprawnej analizy, czy Budynek przedstawia wartość historyczną lub artystyczną, która w ogóle uzasadnia rozpatrywanie go w kategorii zabytku. Dlatego dziwi stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, że prawo własności skarżącego nie zostało naruszone, a ustalenia Planu mieszczą się w granicach władztwa planistycznego. Sąd nie rozwinął jednak szerzej tej myśli. W zaskarżonym wyroku WSA w Warszawie uznał, że "objęcie obiektu ochroną zgodnie z przepisami ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami i ustawy o planowaniu przestrzennym nie niweczy podstawowych uprawnień właścicielskich składających się na treść prawa własności, nie godzi w istniejący stan zagospodarowania i nie uniemożliwia wykonywania prawa własności". Sytuacja skarżącego zaś została unormowana w identyczny sposób, jak innych właścicieli obiektów wchodzących w skład zespołu zabudowy Kolonia Słońce.

Skarżący podkreślił, że z faktu, iż inni właściciele budynków z zabudowy Kolonii Słońce zostali przez Plan potraktowani identycznie nie oznacza jeszcze zgodności z prawem działania Rady. Naruszenia prawa własności jednego właściciela nieruchomości nie sposób uzasadniać tym, że w ten sam sposób Plan naruszył prawo własności innych osób. Nie jest także prawdą, że objęcie ochroną Planem nieruchomości nie niweczy podstawowych uprawnień właścicielskich, bowiem jednym z uprawnień właściciela nieruchomości jest korzystanie z nieruchomości, a w nim zawiera się uprawnienie do dokonywania w niej ew. zmian. Zwraca uwagę fakt, że ustalenia w Planie w zakresie ochrony zabytków ujętych w projekcie gminnej ewidencji zabytków i przewidzianego ujęcia w tej ewidencji sformułowano w sposób nieuprawniony, ale świadomy, tak rygorystycznie, jak ustalenia dla obiektów wpisanych do rejestru zabytków. Na marginesie można zauważyć, że wbrew tym bardzo restrykcyjnym ustaleniom Planu, organy ochrony zabytków nie przypisywały zespołowi zabudowy Kolonii Słońce tak wielkiej wartości zabytkowej, aby w sposób kategoryczny zakazywać dokonywania w nim zmian. I tak, np. dla segmentu ul. [...] Mazowiecki Wojewódzki Konserwator Zabytków uzgodnił decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w sprawie nadbudowy i rozbudowy poddasza (postanowienie nr 1459/02 z 24 września 2002 r., które wymienił Stołeczny Konserwator Zabytków w postanowieniu uzgadniającym pozwolenie na budowę dla tej inwestycji, nr [...] z [...] grudnia 2002 r., kopia w zał. nr 35 do skargi do WSA w Warszawie – w aktach). Segment ten jest elementem tego samego szeregu domów, co Budynek, a zatem ma (miał) analogiczną formę do omawianego Budynku. W segmencie tym dobudowano do ściany północnej szyb windy oraz zabudowano częściowo taras na poddaszu. Stołeczny Konserwator Zabytków w dniu 6 maja 2009 r. wydał opinię do projektu decyzji o warunkach zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania budynku przy ul. [...] z funkcji mieszkalnej na usługi oświaty. Według wyżej wymienionej opinii Stołecznego Konserwatora Zabytków, Budynek był wówczas położony w strefie ochrony konserwatorskiej (strefie C) w "propozycji obszarów ochrony konserwatorskiej do opracowywanego studium kierunków i uwarunkowań zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy" (Studium uchwalono już w 2006 r.), a także ujęty w projekcie gminnej ewidencji zabytków. Stołeczny Konserwator Zabytków uznał, że planowana inwestycja "nie wpłynie negatywne na parametry historyczne układu urbanistycznego tej części Mokotowa", co oznacza, że wartość obiektu była oceniana jako element tego układu, a nie jako odrębne dzieło architektury. Podobny sposób myślenia zaprezentował Stołeczny Konserwator Zabytków w zaleceniach konserwatorskich z 8 sierpnia 2013 r. dotyczących remontu garażu i osuszenia fundamentów budynku przy ul. [...], który został również ujęty w gminnej ewidencji zabytków (kopia w zał. nr 37 do skargi do WSA w Warszawie – w aktach). Stołeczny Konserwator Zabytków zaakceptował szeroko zakrojone prace budowlane w "budynku garażu", sankcjonując/akceptując tym samym fakt rozbudowy, powodującej znaczącą zmianę w architekturze pierwotnego budynku. Uzasadnieniem takiego stanowiska był brak negatywnego wpływu planowanych robót na "walory zabytkowe zespołu ujętego w gminnej ewidencji zabytków", co oznacza, że Stołeczny Konserwator Zabytków, podobnie jak w przypadku budynku ul. [...], zdaje się, próbował oceniać wartość zabytkową budynku tylko jako elementu zespołu, a nie pojedynczego budynku. Warto w tym miejscu zacytować fragment z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 1107/16, w którym podkreślił on, że "w każdym przypadku w odniesieniu do konkretnego przyjętego rozwiązania pianistycznego gmina musi wykazać jego celowość i zasadność z punktu widzenia interesu publicznego, bądź z punktu widzenia interesu określonej grupy społecznej. W sytuacji, gdy słuszność danego ustalenia planistycznego nie zostanie wykazana przez gminę, naraża się ona na zarzut dowolności i arbitralności przyjętego rozwiązania, a to z kolei uzasadnia wniosek o nadużyciu czy przekroczeniu granic tzw. władztwa pianistycznego".

Trudno więc zaakceptować stanowisko WSA w Warszawie zajęte w zaskarżonym wyroku, że ustalając rygorystyczne warunki ochrony dla Budynku (analogiczne jak w przypadku wpisu do rejestru zabytków), obejmując go ochroną z naruszeniem procedury planistycznej, bez przeprowadzenia odpowiedniej analizy w zakresie wartości artystycznej i historycznej tego obiektu, bez dokonania wyważenia interesu społecznego i właściciela nieruchomości, nie naruszono prawa własności Skarżącego, Należy jeszcze raz przypomnieć, że WSA w Gdańsku w wyroku z 21 marca 2018 r. sygn. akt Il SA/Gd 714/17, podkreślił, iż "ingerencja gminy poprzez działania planistyczne w sferę prawną podmiotu, naruszająca prawo własności, dla swej legalności wymaga bezwzględnie wykazania, że organ stanowiąc w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego o przeznaczeniu terenu i sposobie jego zagospodarowania, nie naruszyła w sposób istotny zasad jego sporządzania, w tym nie nadużyła władztwa pianistycznego. Jeśli zatem przyjęte postanowienia planu kształtując sytuację prawną skarżącej nie naruszają przepisów prawa powszechnie obowiązującego, to nie ma powodów do ich wyeliminowania z obrotu prawnego".

WSA w Warszawie błędnie ocenił, że działanie Rady mieściło się w ramach władztwa planistycznego gminy. Nie dostrzegł zarówno tego, że Rada stosownie do zapisów Studium nie miała podstawy do objęcia Budynku Planem, jak i nie wziął także pod uwagę zakresu ograniczeń, które w Planie zawarto oraz w ogóle nie odniósł się do tej kwestii w uzasadnieniu wyroku. Ze względu na powyższe w pełni uzasadniony jest zarzut naruszenia przez Sąd art. 147 § 1 i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Prawidłowa wykładnia przepisu art. 1 ust. 2 u.p.z.p. powinna bowiem doprowadzić Sąd do wniosku, że prawo własności Skarżącego zostało bezpodstawnie naruszone, co powinno skutkować uwzględnieniem skargi i – z uwagi na istotne naruszenie procedury planistycznej i zasad uchwalania planu miejscowego – stwierdzeniem nieważności Planu w zaskarżonej części na podstawie art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

6. Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że "wymagane jest, aby uzasadnienie wyroku stanowiło logiczną, zwartą całość, a jednocześnie by było ono jedynie syntezą stanowiska sądu. Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i w razie ewentualnej kontroli instancyjnej także NSA prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności z prawem zaskarżonego aktu". "Przepis ten nakłada zatem na sąd administracyjny obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w sposób; który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli".

Uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia nie spełnia tego kryterium. Naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. polegało na lakonicznym odniesieniu się przez Sąd do istotnego zarzutu naruszenia przez Radę art. 145 u.o.z. Pomimo obszernej argumentacji zawartej w skardze, jak również wątpliwości samego Sądu, który na rozprawie dopytywał o to zagadnienie pełnomocnika organu. WSA w Warszawie poświecił mu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku tylko jedno zdanie. Stwierdził on, że "nie zasługuje na uwzględnienie także stawiany przez skarżącego zarzut naruszenia przez organ art. 145 u.o.z., gdyż przepis ten w ocenie sądu, nie znajdował zastosowania, bowiem obiekt nie został objęty ochroną jako obiekt wpisany do gminnej ewidencji zabytków". Uzasadnienie w tym zakresie sprowadza się zatem wyłącznie do stwierdzenia, że przepis ten w ocenie Sądu nie miał zastosowania, bez wyjaśnienia jakiegokolwiek powodu, dla którego Sąd przyjął takie stanowisko. Zgodnie art. 141 § 4 p.p.s.a., jednym z elementów uzasadnienia orzeczenia jest przytoczenie zarzutów skargi, a z tego z kolei wywodzi się obowiązek sądu odniesienia się do tych zarzutów. Nie oznacza to oczywiście, że wypełniając go sąd ma zawsze obowiązek odnieść się do każdego z argumentów, mających w ocenie strony świadczyć o zasadności danego zarzutu. I jakkolwiek w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że "w kontekście zasady braku związania zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą skargi sąd administracyjny I instancji nie jest zobowiązany odnosić się w uzasadnieniu wydawanego orzeczenia do zarzutów i argumentacji niemających istotnego znaczenia dla oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, to jednak nie oznacza to, że nie jest zobowiązany do przedstawienia i odniesienia się do tych zarzutów, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy i to w zakresie - co należy podkreślić – w jakim jest to konieczne dla rozstrzygnięcia danej sprawy oraz dla oceny prawidłowości tego rozstrzygnięcia. Okoliczność zatem, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie analizowano merytorycznie wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, może stanowić naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd musi więc merytorycznie odnieść się do podnoszonego przez stronę zagadnienia, jeżeli jest ono istotne w sprawie. Takie odniesienie nie może jednak ograniczać się do stwierdzenia, że "przepis ten w ocenie sądu, nie znajdował zastosowania". Z wywodów sądu powinno jasno wynikać, dlaczego w jego ocenie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze. Brak szerszego uzasadnienia dla oddalenia zarzutu naruszenia art. 145 u.o.z. utrudnia skarżącemu polemikę ze stanowiskiem Sądu I instancji, a także uniemożliwia kontrolę instancyjną Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, bowiem nie jest jasne, z jakich powodów Sąd przyjął takie stanowisko. Uzasadnienie powinno tymczasem pozwalać na odtworzenie toku rozumowania, jaki doprowadził sąd do wyrażenia tego poglądu. "Zarzut uchybienia temu wymogowi jest uzasadniony w sytuacji, gdy wojewódzki sąd administracyjny nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu wynikającego z art. 141 §4 p.p.s.a., dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organ administracji przepisów prawa materialnego, ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia".

Należało w niniejszej sprawie w uzasadnieniu wyjaśnić, dlaczego – zdaniem Sądu – nie było konieczne zastosowanie wskazanego w skardze przepisu przejściowego, który jasno stanowił, że "do czasu założenia gminnej ewidencji zabytków, w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz w ustaleniach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uwzględnia się, oprócz zabytków nieruchomych wpisanych do rejestru i ich otoczenia oraz ustaleń planów ochrony parków kulturowych, inne zabytki nieruchome wskazane przez wojewódzkiego konserwatora zabytków". Podobnie należało uzasadnić, z jakiej przyczyny dla Rady mogły być niewiążące zapisy rozdziału XIV Studium, które nakazywały ten przepis stosować przy uchwalaniu Planu. Sąd nie wyjaśnił w jakim innym trybie Rada mogła uwzględnić i objąć ochroną w planie miejscowym Budynek nieujęty w istniejącym Studium, wobec braku gminnej ewidencji zabytków oraz gminnego programu opieki nad zabytkami.

O tym, że kwestia ta jest kluczowa dla rozstrzygnięcia sprawy świadczy fakt, że w trakcie postępowania przed Sądem I instancji Sąd ten zobowiązał pełnomocnika do stawiennictwa na rozprawie osoby merytorycznie odpowiedzialnej za Plan, aby wyjaśniła m.in. tę kwestę. Jak wynika z protokołu rozprawy z 27 marca 2018 r., pełnomocnik organu oświadczył, że "wskazanie wytycznych obiektu jako uzasadnionego do ochrony planem nie ma związku ze wskazaniem go na podstawie art. 145 ustawy o ochronie zabytków, a zatem nie doszło do naruszenia tego przepisu. Obiekt został objęty ochroną w innym trybie". Niestety, pełnomocnik organu nie wskazał jednak w jakim innym trybie Budynek został objęty ochroną. Sąd także nie uczynił tego w uzasadnieniu wyroku.

Wskazane naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. ma istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem utrudnia skarżącemu jakąkolwiek polemikę z poglądem Sądu oraz prawidłową kontrolę instancyjną orzeczenia, zaś brak wyjaśnienia motywów zajętego przez Sąd stanowiska może sugerować, że Sąd nie dokonał odpowiednio wnikliwej analizy zarzutu naruszenia art. 145 u.o.z. przez Radę. Brak takiej analizy także wpłynął na wynik sprawy, bowiem prawidłowo wykładnia tego przepisu (wraz z treścią art. 9 ust. 4 u.p.z.p. i Rozdziału XIV Część B Studium, w którym ustalono Wytyczne dotyczące określenia zasad ochrony dziedzictwa kulturowego w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego - s. 128 Studium) powinna doprowadzić Sąd do konkluzji, że wobec braku wpisania obiektu do gminnej ewidencji zabytków albo rejestru zabytków, wskazanie Budynku przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w trybie art. 145 u.o.z. mogło być jedyną przesłanką objęcia go ochroną.

7. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku WSA w Warszawie wyraził pogląd, że stanowisko organu o posiadaniu wartości historycznej budynków tworzących zespół Kolonii Słońce i potrzebie jej zachowania w interesie społecznym jest prawidłowe. Budynki zostały zaprojektowane przez znanego polskiego architekta, którego wkład w architekturę Warszawy był znaczący, a przedmiotowy zespół jest przykładem początków jego twórczości . Obiekty reprezentują styl funkcjonalizmu, którego cechami są regularność oraz lekkość struktur i forma architektonicznych i posiadają te najważniejsze dla tego stylu cechy (funkcjonalność w rozplanowaniu i wyglądzie elewacji, geometryczna, lekka bryła, brak symetrii, dach płaski z tarasem, charakterystyczne ażurowe ściany z kwadratowymi otworami podtrzymującymi daszki nad wejściami do domów, minimalizm w zakresie zdobień). Wbrew zarzutowi skarżącego obiekty wchodzące w skład zespołu Kolonia Słońce zachowały cechy autentyczności substancji budowlanej, formy i funkcji mimo wojennych zniszczeń, którym częściowo uległy. Niewątpliwie zamiarem projektantów po wojnie było odtworzenie pierwotnego wygląd budynków, a wskazywane przez skarżącego różnice w ich wysokości nie są znaczące i z pewnością nie niweczą pierwotnych wartości artystycznych, nie zaburzają proporcji, nie zmieniają ukształtowania. Nadal mimo niewielkich przeróbek, którym niektóre obiekty zostały poddane stanowią harmonijną, charakterystyczną całość, wyjątkową dla tej okolicy (...) potwierdzeniem (...) potrzeby zachowania w interesie społecznym tych zachowanych wartości historycznych i artystycznych jest materiał zdjęciowy przedstawiający aktualny wygląd budynków zaprojektowanych również przez architekta Bohdana Pniewskiego w 1931 r. dla spółdzielni Strzecha Urzędnicza przy ul. Kochowskiego i Niegolewskiego, których substancja została bezpowrotnie oszpecona w wyniku chaotycznych przeróbek (k. 320–321 akt sądowych). Potwierdzeniem wartości historycznej tego zespołu zabudowy, a także budynku należącego do skarżącego jest również wpis do gminnej ewidencji zabytków, dokonany już po uchwaleniu planu". Pomijając fakt, że powyższe stwierdzenia nie świadczą jeszcze o posiadaniu przez Budynek wartości artystycznej, historycznej lub naukowej, to nie mają potwierdzenia w materiale zgromadzonym w trakcie procedury planistycznej. Skarżący zauważa, że nie jest rolą sądu administracyjnego ustalanie post factum, czy na dzień uchwalenia planu miejscowego obiekt należało kwalifikować jako zabytek, ponieważ to organ w postępowaniu planistycznym winien był dokonać takiej oceny i dać jej wyraz w toku procedury planistycznej.

Skarżący kasacyjnie podkreślił, że treść odpowiedzi na skargę nie stanowi części procesu planistycznego w latach 2005–2010, dotyczącego zarówno uchwalania Studium jak i Planu i nie może w niniejszym postępowaniu stanowić dowodu na prawidłowość wpisu w tamtym czasie Budynku do Planu, jako obiektu tym planem chronionego. Skarżący zauważa, że Rada nie może w chwili obecnej przeprowadzać w tym zakresie dowodu na poprawność tezy, dotyczącej istnienia cech Budynku właściwych dla definicji zabytku, o której mowa w art. 3 pkt 1 u.o.z. Twierdzenie to koresponduje z treścią wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 stycznia 2015 r. sygn. akt II OSK 2189/13, gdzie sąd wskazuje: "dopuszczenie przez Sąd I instancji dowodów z dokumentów dotyczących wartości zabytkowej nieruchomości (opinia M.L.), jak też urzędowej wykładni przepisów dotyczących ujmowania obiektów w gminnej ewidencji zabytków (pismo Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 18 lutego 2012 r.), z punktu widzenia treści 106 § 3 p.p.s.a. nie mogło zostać uznane za poprawne". Jakkolwiek zatem wyjaśnienia pełnomocnika Rady stanowią gołosłowne twierdzenia, tym bardziej nie mogą stanowić materiału dopełniającego w roku 2017 r. wadliwie przeprowadzonego procesu planistycznego w latach 2006–2010. Trzeba również zauważyć, że przynajmniej część zawartego w piśmie procesowym Rady materiału dowodowego w postaci zdjęć Budynku oraz zespołu Strzecha Urzędnicza wykonana została w latach 2014–2018, a więc 4–8 lat po uchwaleniu planu. Budynki Strzechy Urzędniczej mogły w tym czasie zostać zmodyfikowane, jako że nie są i nigdy nie były one chronione planem miejscowym dla Żoliborza.

W myśl art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy należy do zadań własnych gminy. Niesporny w orzecznictwie sądów administracyjnych jest pogląd, że "kontrola sądu administracyjnego w tym przedmiocie nie może dotyczyć celowości czy słuszności dokonywanych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rozstrzygnięć, lecz ogranicza się jedynie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej. Nadto żaden sąd administracyjny nie posiada kompetencji do merytorycznej oceny trafności i celowości rozwiązań planu, skoro jedynym kryterium dopuszczalnym w postępowaniu sądowym jest kryterium legalności". Sąd nie może zastępować organu administracji w działaniach należących do jego kompetencji, Skoro zaś ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu należy do zadań własnych gminy (art. 4 ust. 1 u.p.z.p.) wykluczyć należy z zakresu kontroli sądu ocenę celowości poszczególnych ustaleń przyjętych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Sąd administracyjny nie tylko nie powinien zatem kwestionować słuszności objęcia jakiegoś terenu ochroną, ale także nie może tej słuszności wskazywać.

Przenosząc powyższe stanowisko na grunt niniejszej sprawy należy uznać, że przyjmując budynek przy ul. [...] za zabytek bez jakiegokolwiek dowodu ze strony organu administracji, nie opierając się na jakiejkolwiek ekspertyzie, a przede wszystkim wskazując na potrzebę zachowania w interesie społecznym Budynku na podstawie materiału fotograficznego, dokonując samodzielnej oceny wartości artystycznej. Sąd wykroczył poza zakres kontroli legalności działania organów administracji.

Kontrola sądów administracyjnych polega na zbadaniu, czy organ administracji publicznej nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Kontrola ta powinna zawsze przebiegać w trzech płaszczyznach: oceny zgodności aktu z prawem materialnym; dochowania wymaganej prawem procedury; respektowania reguł kompetencji. Należy przy tym podkreślić, że sąd administracyjny nie ustala samodzielnie stanu faktycznego, weryfikuje jedynie prawidłowość ustalenia tego stanu przez organ i w przypadku stwierdzenia, że materiał dowodowy został zebrany w sposób wyczerpujący i wszelkie okoliczności faktyczne sprawy zostały dostatecznie wyjaśnione, ocenia zgodność z prawem zaskarżonego aktu, dokonując oceny prawidłowości zastosowania przez organ konkretnych norm prawa materialnego wstanie faktycznym przez niego ustalonym. Zasady te wynikają z art. 133 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Oznacza to, że sąd kontrolując legalność zaskarżonego aktu opiera się na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przez organ. W zakresie kognicji sądu administracyjnego mieści się zatem wyłącznie kontrola legalności zaskarżonego aktu, co wyłącza możliwość dokonywania przez ten sąd ustaleń faktycznych.

W niniejszej sprawie kontrola sądu administracyjnego zaskarżonego aktu powinna się przede wszystkim sprowadzać do tego, czy zgodnie z przepisami prawa materialnego, zapisami Studium oraz przepisami postępowania, Rada mogła dokonać objęcia Budynku ochroną Planem. Na tym aspekcie Sąd akurat skupił się jednak najmniej (na co wskazuje brak w wyroku wskazania podstawy na jakiej Budynek został ujęty jako "obiekt chroniony Planem", skoro nie został zgłoszony przez Mazowieckiego Konserwatora Zabytków w trybie art. 145 u.o.z.). Trzeba jednak zauważyć, że jeżeli sąd administracyjny zastępuje ustalenia dokonane przez oman, rozwija je, a w szczególności wyręcza organ w wyrażaniu uzasadnienia faktycznego zaskarżonego rozstrzygnięcia, narusza tym samym art. 3 ust. 1 oraz art. 133 § 1 p.p.s.a. Ma to miejsce zwłaszcza wówczas, jeżeli przedmiot ustaleń faktycznych stanowi materia, która wymaga posiadania wiedzy specjalistycznej i powinna być przedmiotem postępowania dowodowego przed organem. Skoro zatem w ramach procedury planistycznej Rada nie przedstawiła żadnego dokumentu ani innego dowodu, mającego świadczyć o posiadaniu przez Budynek wartości historycznej, artystycznej lub naukowej, a organ takiej oceny w istocie nie dokonał, to Sąd nie mógł samodzielnie, już na etapie postępowania sądowoadministracyjnego przesądzać, czy objęty ochroną konserwatorską obiekt jest zabytkiem, czy też nie.

Podobnie w przypadku stwierdzenia Sądu, że "potwierdzeniem wartości historycznej tego zespołu zabudowy, a także budynku należącego do skarżącego jest również wpis do gminnej ewidencji zabytków, dokonany już po uchwaleniu planu", trzeba postawić zarzut oparcia się przez Sąd w zaskarżonym wyroku na przesłankach i wydarzeniach nieznajdujących podstaw w aktach sprawy. W szczególności należy mieć na uwadze, że w ramach niniejszego postępowania Sąd nie był uprawniony do kontrolowania zasadności dokonania wpisu do gminnej ewidencji zabytków, które nastąpiło dwa lata po uchwaleniu Planu (być może zresztą nastąpiło to właśnie z uwagi na umieszczenie Budynku w Planie, bez dodatkowego postępowania dowodowego albo na podstawie zawierających błędy rzeczowe Wytycznych). Plan należało ocenić na dzień jego uchwalenia. Wzięcie przez Sąd opisanej okoliczności nie byłoby możliwe nawet w wyniku włączenia do akt takiego dokumentu, tj. danych z gminnej ewidencji zabytków w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. Takie postępowanie dowodowe nie może bowiem służyć ustaleniu stanu faktycznego, ale ocenie legalności kwestionowanego aktu.

Z uwagi na wyżej wymienione uchybienia, zasadny jest zarzut naruszenia art. 133 § 1 w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Własne ustalenia Sądu, a także nieuprawnione wzięcie pod uwagę zdarzeń, które miały miejsce po uchwaleniu Planu, mogły wpłynąć w istotny sposób na wydane rozstrzygnięcie, a Sąd w ten sposób dokonał nieprawidłowej oceny legalności zaskarżonego aktu i oddalił skargę.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada m.st. Warszawy wniosła o jej oddalenie oraz zasadzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności postępowania, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Niezasadny okazał się zarzut dotyczący naruszenia art. 145 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2003 r. Nr 16, poz. 1568 ze zm.; dalej: u.o.z.) w związku z art. 9 ust. 4 i art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.; dalej: u.p.z.p.) i postanowieniami Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego m.st. Warszawy, zatwierdzonym Uchwała Rady m.st. Warszawy z dnia 10 października 2006 r. (dalej: Studium).

Według skarżącego Sąd Wojewódzki błędnie przyjął, że przepis art. 145 u.o.z. nie miał w sprawie zastosowania i możliwe było objęcie w Planie ochroną konserwatorską budynku przy ul. [...] mimo braku wskazania tego budynku przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w trybie art. 145 u.o.z. Przytaczając w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zapisy rozdziału XIV Studium wywiedziono, że skoro przedmiotowy budynek, będący własnością skarżącego oraz zespół budynków Kolonia Słońce nie były wpisane do rejestru zabytków oraz gminnej ewidencji zabytków, to ujęcie tych obiektów w Planie mogło nastąpić wyłącznie na podstawie wskazania dokonanego na podstawie art. 145 u.o.z.

Wbrew powyższemu zarzutowi ocena Sądu zawarta w zaskarżanym wyroku oparta została na prawidłowej wykładni art. 145 u.o.z., aczkolwiek Sąd Wojewódzki nie wyjaśnił szerzej swojego stanowiska, ograniczając się do stwierdzenia, że wymieniony przepis nie znajdował w sprawie zastosowania, "bowiem obiekt nie został objęty ochroną jako obiekt wpisany do gminnej ewidencji zabytków".

Zgodnie z art. 145 u.o.z., do czasu założenia gminnej ewidencji zabytków, w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz w ustaleniach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uwzględnia się, oprócz zabytków nieruchomych wpisanych do rejestru i ich otoczenia oraz ustaleń planów ochrony parków kulturowych, inne zabytki nieruchome wskazane przez wojewódzkiego konserwatora zabytków.

W rozpoznawanej sprawie nie było sporne, że w dacie podjęcia zaskarżonej Uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu Starego Mokotowa, a więc w dniu 14 stycznia 2010 r. budynek przy ul. [...] nie był objęty wpisem w rejestrze zabytków, a w gminnej ewidencji zabytków ujęty został w dniu 24 lipca 2012 r. Okoliczność, że w dacie uchwalenia Planu przedmiotowy budynek nie był wpisany do gminnej ewidencji zabytków (ustanowionej na mocy zarządzenia nr [...] Prezydenta m.st. Warszawy) – nie była przeszkodą do objęcia tego budynku ochroną konserwatorską w planie miejscowym, mimo braku jego wskazania przez Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków na podstawie art. 145 u.o.z.

Prawidłowa wykładnia art. 145 u.o.z. prowadzi do wniosku, że organ gminy ma obowiązek uwzględnić w ustaleniach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zabytek nieruchomy wskazany przez wojewódzkiego konserwatora zabytków. Jednak nieskorzystanie przez wojewódzkiego konserwatora zabytków z kompetencji w tym przepisie przewidzianej nie oznacza, że organ gminy nie może samodzielnie ustanowić ochrony dla danego obiektu w ramach uprawnień planistycznych wynikających z przepisów art. 1 ust. 2 pkt 4, art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. oraz art. 4 pkt 6, art. 7 pkt 4, art. 18 ust. 2 pkt 3 i art. 19 ust. 1 u.o.z.

Odmienny pogląd autora skargi kasacyjnej jest nie do pogodzenia zarówno z literalną, jak też systemową i funkcjonalną interpretacją art. 145 u.o.z., będącego przepisem przejściowym.

Właściwa wykładnia art. 145 u.o.z. wymaga uwzględnienia pozostałych przepisów ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, zwłaszcza normujących uprawnienia i obowiązki właściwych organów w ramach ochrony zabytków i opieki nad zabytkami, realizowanej przy sporządzaniu i aktualizacji studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (art. 4 pkt 6, art. 18 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 u.o.z.).

Stosownie do art. 7 u.o.z. formami ochrony zabytków są:

1) wpis do rejestru zabytków;

2) uznanie za pomnik historii;

3) utworzenie parku kulturowego;

4) ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 2 i 3 u.o.z. ochrona zabytków w formie ustaleń planu miejscowego dokonywana jest przez:

– określenie rozwiązań niezbędnych do zapobiegania zagrożeniom dla zabytków, zapewnienia im ochrony przy realizacji inwestycji oraz przywracanie zabytków do jak najlepszego stanu;

– ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu uwzględniające opiekę nad zabytkami.

Z kolei art. 19 u.o.z. stanowi w ust. 1, że w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uwzględnia się w szczególności ochronę:

1) zabytków nieruchomych wpisanych do rejestru i ich otoczenia;

2) innych zabytków nieruchomych, znajdujących się w gminnej ewidencji zabytków;

3) parków kulturowych.

Z treści art. 19 ust. 1 i ust. 3 u.o.z. wynika wyraźnie, że obligatoryjnymi elementami studium i planu miejscowego są ustalenia uwzględniające zabytki nieruchome (pkt 1 i 2) oraz parki kulturowe (pkt 3), natomiast fakultatywne jest wprowadzenie do wymienionych aktów planistycznych postanowień dotyczących ochrony innych obiektów zabytkowych, jak też ustalenie strefy ochrony konserwatorskiej.

Przepis art. 145 u.o.z. pozostaje w ścisłym związku z unormowaniem art. 19 ust. 1 pkt 2 u.o.z., bowiem przewiduje, że do czasu założenia gminnej ewidencji zabytków w studium oraz w planie miejscowym uwzględnia się "inne zabytki nieruchome wskazane przez wojewódzkiego konserwatora zabytków", oprócz zabytków nieruchomych wpisanych do rejestru i ich otoczenia (art. 19 ust. 1 pkt 1) oraz ustaleń planów ochrony parków kulturowych (art. 19 ust. 1 pkt 3).

Przedstawione powyżej regulacje ustawowe warunkowały właściwe odczytanie zapisów Studium, powołanych w skardze kasacyjnej.

Mianowicie w rozdziale XIV Studium określającym kierunki zagospodarowania przestrzennego w związku z "Ochroną Dziedzictwa Kulturowego" wyróżniono wg form ochrony:

1) obszary i obiekty prawnej ochrony konserwatorskiej z mocy ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (m.in. obszary, obiekty wpisane do rejestru zabytków);

2) obszary objęte strefami ochrony konserwatorskiej, oznaczane na rysunku studium symbolem KZ-A, KZ-B, KZ-C, KZ-E, KZ-L, KZ-G, KZ-K, strefami obserwacji archeologicznej oraz obiekty zabytkowe nie wpisane do rejestru zabytków, ujęte w gminnej ewidencji zabytków – do ochrony prawem miejscowym (z zastrzeżeniem, że do czasu ustanowienia gminnej ewidencji zabytków, obiekty wskazane na podstawie art. 145 u.o.z.);

3) obszary i obiekty stanowiące dobra kultury współczesnej;

4) przewidziane do utworzenia 3 parki kulturowe.

W dalszej części rozdziału (pkt 3.1) wskazano obszary zabytkowe i krajobraz kulturowy objęty strefami ochrony konserwatorskiej, w tym strefy KZ-C, tj. strefy ochrony wybranych parametrów historycznego układu urbanistycznego, w której wymieniono poszczególne układy urbanistyczne i zespoły zabudowy m.in. Osiedle Dąbrowskiego – WSM Mokotów.

W kolejnym punkcie rozdziału (pkt 3.2) zawarto podstawowe zasady ochrony obiektów ujętych w gminnej ewidencji zabytków nie wpisanych do rejestru zabytków (nie wyodrębnionych na rysunku Studium) – "do jednoznacznego ustalenia zakresu ochrony w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego:

( zabytki nie wpisane do rejestru zabytków – rekomendowane do ujęcia w gminnej ewidencji zabytków, wskazane na podstawie art. 145 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami do czasu ustanowienia gminnej ewidencji zabytków – powinny:

– być utrzymane w dobrym stanie technicznym, bez naruszania ich wartości zabytkowej,

– być wskazane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego,

– posiadać zapisane w planie miejscowym warunki i zakres ochrony w zależności od potrzeb: gabarytu, formy, detalu oraz zagospodarowania bezpośredniego otoczenia".

Odnosząc przytoczone zapisy Studium z rozdziału XIV cz. A. oraz cz. B do omówionej wyżej regulacji art. 19 i art. 145 u.o.z. – należało przyjąć, że wymóg uwzględnienia zabytków nieruchomych wskazanych przez wojewódzkiego konserwatora zabytków dotyczył kategorii zabytków nieruchomych wymienionej w art. 19 ust. 1 pkt 2 u.o.z.

Innymi słowy przewidziana w art. 145 u.o.z. kompetencja wojewódzkiego konserwatora zabytków do wskazania zabytków nieruchomych dotyczyła tej kategorii zabytków, których uwzględnienie w studium oraz w planie było obligatoryjne, natomiast nie miała wpływu na wprowadzane do planu ustalenia w zakresie ochrony innych zabytków nieruchomych. Dodać należy, że regulacja art. 145 u.o.z., mająca charakter przejściowy, związana była wyłącznie z mechanizmem tworzenia gminnych ewidencji zabytków (art. 22 ust. 4 u.o.z.) oraz prowadzeniem przez wojewódzkiego konserwatora zabytków wojewódzkiej ewidencji zabytków. Z kolei w myśl art. 20 u.o.z. projekty i plany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podlegają uzgadnianiu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. To właśnie w ramach uzgodnień wojewódzki konserwator zabytków w zakresie swojej właściwości rzeczowej wypowiada się w sposób wiążący co do całości ustaleń planu w przedmiocie ochrony zabytków, przy czym niewyrażenie stanowiska w wyznaczonym terminie jest równoznaczne z uzgodnieniem projektu planu (art. 23, art. 25 ust. 2 u.p.z.p.).

Zaakcentowania wymaga, że przy interpretacji przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, w tym art. 145 powołanego w podstawie kasacyjnej należało mieć na uwadze art. 2 u.o.z., stanowiący, że wymieniona ustawa nie narusza w szczególności przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Konkretyzując zatem uprawnienia, czy obowiązki organów ochrony zabytków realizujących zadania wyznaczone ustawą o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami trzeba jednocześnie uwzględnić władcze uprawnienia jednostek samorządu terytorialnego w ramach kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej, w tym uchwalania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (art. 3 ust. 1 u.p.z.p.).

W tym kontekście istotne znaczenie ma więc to, że zgodnie z art. 10 ust. 2 pkt 4 oraz art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. w studium określa się obszary i zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, natomiast w planie miejscowym określa się zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków, w tym krajobrazów kulturowych, oraz dóbr kultury współczesnej.

W rezultacie nie było przeszkód prawnych, aby na obszarze strefy ochrony konserwatorskiej KZ-C wskazanej w studium wyznaczyć – w ramach szczegółowych ustaleń planu miejscowego – konkretne zespoły budynków lub pojedyncze budynki do ochrony konserwatorskiej.

Zgodnie z art. 19 ust. 3 u.o.z., w studium i planie miejscowym ustala się, w zależności od potrzeb, strefy ochrony konserwatorskiej obejmujące obszary, na których obowiązują określone ustaleniami planu ograniczenia, zakazy i nakazy, mające na celu ochronę znajdujących się na tym obszarze zabytków.

Z wymienionego przepisu wynika wprost, że konsekwencją wyznaczenia w studium obszaru ochrony konserwatorskiej jest konkretyzacja w planie zasad ochrony poszczególnych zabytków. Takie rozwiązanie koresponduje z przepisem art. 10 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. nakazującym określenie w studium "obszarów i zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej" oraz art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. stanowiącym, że w planie określa się obowiązkowo "zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej".

Charakter i relacja obu aktów planistycznych wskazuje na to, że organ gminy ustalając w planie miejscowym przeznaczenie terenu oraz warunki zabudowy i zagospodarowania terenu konkretyzuje merytorycznie zapisy studium w zakresie kierunków zagospodarowania i ochrony poszczególnych obszarów. Potwierdzeniem tego jest regulacja przepisów wykonawczych, tj. § 7 pkt 1 lit. d) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, wskazujący, że rysunek studium powinien zawierać m.in. określenie granic obszarów, o których mowa w art. 10 ust. 2 u.p.z.p., oraz § 4 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stanowiący, że ustalenia dotyczące zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków powinny zawierać określenie obiektów i terenów chronionych ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym określenie nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenów.

Zaznaczyć należy, że stosownie do art. 15 ust. 1 u.p.z.p. organ wykonawczy ma obowiązek sporządzenia projektu planu miejscowego zgodnie z zapisami studium oraz przepisami odrębnymi.

W rozpoznawanej sprawie podstawą do ustalenia szczegółowych ustaleń dotyczących zasad ochrony konserwatorskiej konkretnego obiektu (zespołu budynków oraz poszczególnych budynków) były więc przepisy odrębne, mianowicie art. 4 pkt 6, art. 7 pkt 4, art. 18 ust. 2 pkt 3 i art. 19 ust. 1 u.o.z.

Jak zostało wyżej wykazane, użycie przez ustawodawcę w art. 19 ust. 1 u.o.z. sformułowania "w szczególności" oznacza otwarty katalog zabytków nieruchomych podlegających uwzględnieniu w ramach ustaleń ochronnych planu miejscowego, a więc uprawnienie organu gminy do objęcia ochroną konserwatorską zabytków nieruchomych niezależnie od tego, czy są wpisane do rejestru lub ujęte w gminnej ewidencji zabytków, bądź wskazane w trybie art. 145 u.o.z. Oczywiście zawarcie w planie ustaleń dotyczących ochrony konkretnego zabytku musi odpowiadać wymaganiom ustawowym, warunkującym legalność władczych działań organu planistycznego.

Zaakcentować jednak należy, że samodzielność gminy w zakresie realizacji zadań planowania przestrzennego nie jest nieograniczona, czego wyrazem jest obowiązek opiniowania i uzgadniania projektu planu miejscowego. W zakresie legalności przyjętych w planie miejscowym rozwiązań dotyczących ochrony zabytków taką pośrednią kontrolę wykonuje wojewódzki konserwator zabytków.

W takim stanie prawnym prawidłowa była ocena Sądu Wojewódzkiego, zgodnie z którą dopuszczalne było objęcie ochroną planu budynku będącego własnością skarżącego, mimo że nie był on ujęty w rejestrze zabytków ani w gminnej ewidencji zabytków oraz nie został wskazany przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków na podstawie art. 145 u.o.z.

Na akceptację zasługiwało również wnioskowanie Sądu Wojewódzkiego, co do zgodności zaskarżonych postanowień Planu z zapisami Studium, stosownie do wymogów art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przedstawiona została w sposób właściwy analiza tekstu i rysunku Studium w zakresie obszaru, w granicach którego znajduje się teren oznaczony na rysunku planu symbolem I6MW/MN, obejmujący domy szeregowe przy ul. [...] i ul. [...] oraz układ urbanistyczny terenu, jako obiekty chronione planem.

W tym zakresie podstawowe znaczenie miało ustalenie, że zabudowana nieruchomość skarżącego położona na działce ew. nr [...] przy ul. [...] w Warszawie mieści się w granicach obszaru, który na rysunku Studium (rysunek nr 15) oznaczony został nr 80 w granicach strefy ochrony konserwatorskiej KZ-C.

Zestawienie rysunku nr 15 i zapisów zawartych w rozdziale XIV Studium, odnoszących się do obszaru strefy ochrony konserwatorskiej KZ-C (pkt 1.1, pkt 3.1), w tym tabeli nr 20 potwierdza, że objęte tą strefą Osiedle Dąbrowskiego – WSM Mokotów mieści się w strefie KZ-C. Wynika to ewidentnie z rysunku nr 15, którego legenda odnosi się do numeracji tabeli nr 20 zawierającej wykaz obszarów objętych strefami ochrony konserwatorskiej.

Wynikająca z wymienionych dokumentów identyfikacja terenu objętego planem w § 156 (symbol I6MW/MN) z obszarem Osiedla Dąbrowskiego WSM Mokotów zaliczonego w Studium do strefy ochrony konserwatorskiej KZ-C była podstawową przesłanką do stwierdzenia, że ustalenia zaskarżonej części planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego są spójne z zapisami Studium. Wspólne odczytanie tekstu i rysunku Studium pozwalało Sądowi Wojewódzkiemu wywieść, że nazwą Osiedle Dąbrowskiego WSM Mokotów posłużono się jako określeniem ogólnym odnoszącym się do całego obszaru oznaczonego numerem 80 na rysunku nr 15 Studium, obejmującym zespół Kolonia Słońce, w którego skład wchodzi zabudowa szeregowa położona przy ul. [...].

Tej konkluzji nie mogła podważyć przedstawiona w uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumentacja detalizująca kwestie związane z nazwą, definicją i zasięgiem terenowym Osiedla Dąbrowskiego oraz Kolonii Słońce. Jeżeli sama dokumentacja planistyczna wskazuje na tożsamość terenu I6MW/MN, obejmującego nieruchomość skarżącego z obszarem oznaczonym na rysunku Studium numerem 80, wchodzącym w skład strefy ochrony konserwatorskiej KZ-C, to nie było potrzeby szerszego rozpatrywania urbanistycznej oraz historycznej charakterystyki Osiedla Dąbrowskiego.

Ze względów prawnych omówionych wcześniej, Sąd Wojewódzki trafnie wskazał, że skoro w Studium określane są obszary oraz zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków, to nie zachodziła potrzeba aby przy wyznaczaniu strefy ochrony konserwatorskiej KZ-C wskazywać konkretne obiekty, jak zespół domów szeregowych Kolonia Słońce, w sytuacji gdy objęto je obszarem nazwanym ogólnie jako Osiedle Dąbrowskiego WSM Mokotów.

W rezultacie należało przyjąć w niniejszej sprawie, że w ramach wyróżnionego w Studium obszaru ochrony konserwatorskiej KZ-C na etapie sporządzania Planu miejscowego organ był uprawniony do objęcia ochroną budynku stanowiącego własność skarżącego, jako segmentu zabudowy szeregowej, w celu zachowania jej wartości zabytkowej. W ten sposób Rada Miasta dokonała uszczegółowienia zapisów Studium odnoszących się do strefy konserwatorskiej KZ-C, wyznaczonej w celu ochrony wartości kulturowych układu urbanistycznego i zespołów zabudowy występujących na jej obszarze.

Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej, Sąd Wojewódzki zasadnie przyjął, że nie wystąpiła niezgodność ustaleń Planu z wytycznymi Studium, dotyczącymi wymogu poprzedzenia prac planistycznych szczegółowymi wytycznymi konserwatorskimi oraz kompleksową oceną stanu i funkcjonowania obszaru, opartą na analizach i studiach (pkt 1.2 rozdziału XIV Studium).

Jak wynika z akt sprawy dokument w postaci "Wytycznych konserwatorskich do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Rejonu Starego Mokotowa" został sporządzony na podstawie umowy z [...] lipca 2006 r. pomiędzy Miastem Stołecznym Warszawa a [...] – dr inż. arch. [...]w przedmiocie wykonania usługi badawczej, polegającej na opracowaniu konserwatorskich wytycznych dla obszaru wyznaczonego projektowanym planem. Sąd Wojewódzki trafnie przyjął w uzasadnieniu wyroku, że wskazywany przez skarżącego brak podpisów autorów opracowania nie miał istotnego znaczenia dla jego przydatności w ramach procedury planistycznej, bowiem opracowanie to stanowiło materiał pomocniczy wykorzystany przez Stołecznego Konserwatora Zabytków, będącego przecież jednostką organizacyjną gminy wyspecjalizowaną w zagadnieniach ochrony zabytków. Potwierdzeniem, że omawiane opracowanie Wytycznych Konserwatorskich stało się formalnie elementem dokumentacji planistycznej było przekazanie ich wraz z projektem planu Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków na etapie uzgodnień.

Okoliczność, że przedmiotowe Wytyczne były wykorzystane przez zespół przygotowujący projekt planu odnotowana została również w piśmie Biura Stołecznego Konserwatora Zabytków, skierowanym do Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków z 28 listopada 2008 r. Zawarte w tym piśmie uwagi co do katalogu obiektów postulowanych do ochrony konserwatorskiej świadczą o merytorycznej weryfikacji Wytycznych Konserwatorskich przez uprawniony zespół powołany do opracowania projektu planu.

Podkreślić należy, że zgodnie z art. 5 u.p.z.p. w procedurze planistycznej obowiązuje zasada fachowości i odpowiedzialności osób przygotowujących projekty aktów planowania przestrzennego. Stosownie do wymogów w tym przepisie ustanowionych właściwy organ ma obowiązek powierzenia prac projektowych osobom z uprawnieniami urbanistycznymi i architektonicznymi, co jest realizowane przez fachowych pracowników własnej jednostki organizacyjnej danego urzędu albo uprawnione osoby, którym organ zleca prace projektowe.

Nie ma podstaw, aby w niniejszej sprawie zakładać, że Wytyczne Konserwatorskie nie były weryfikowane w oparciu o wiedzę i doświadczenie osób wyspecjalizowanych w problematyce ochrony zabytków, działających w ramach jednostki organizacyjnej Miasta Stołecznego Warszawy. Trudno wymagać aby wszystkie czynności przygotowawcze związane z opracowaniem projektu planu oraz Wytycznych Konserwatorskich były formalnie dokumentowane. Dla oceny legalności planu miejscowego mają istotne znaczenie dokumenty kompletowane zgodnie z wymogami określonymi przepisami prawa, w tym rozporządzeniem z 26 sierpnia 2003 r. Skoro spełnione zostały przesłanki formalne i merytoryczne, aby Wytyczne Konserwatorskie traktować jako element materiałów planistycznych, to musiały one być uwzględnione przy ocenie rozwiązań zastosowanych w planie co do ustalonej ochrony ujętych w nim obiektów.

Należy zaznaczyć, że skarżący kwestionując walor dowodowy opracowania zawierającego Wytyczne Konserwatorskie nie przedstawił takiej fachowej opinii, która podważyłaby konkretne ustalenia i zalecenia dotyczące kwartału oznaczonego numerem I6, zlokalizowanego pomiędzy ul. Madalińskiego, ul. Balladyny, ul. Karłowicza i ul. Wrotkową.

Z tych wszystkich względów nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty kasacyjne zawarte w punkcie 1 i punkcie 2 lit. a), b) oraz punkcie 2 lit. e) petitum skargi kasacyjnej.

Jako nietrafny należało uznać również zarzut dotyczący naruszenia art. 147 § 1 i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 3 pkt 1 i 2 u.o.z. (pkt 2 lit. c) podstawy skargi kasacyjnej), jak też łączący się z nim zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. (pkt 2 lit. f) podstawy skargi kasacyjnej.

Wbrew obu zarzutom Sąd Wojewódzki, wydając wyrok na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.), zasadnie przyjął, że Rada Miasta wykazała przesłanki ustawowe z art. 3 pkt 1 i 2 u.o.z., warunkujące objęcie budynku skarżącego, jako zabytku podlegającego ochronie, ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zgodnie z art. 3 u.o.z. (pkt 1) zabytek oznacza – nieruchomość lub rzecz ruchomą, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową; (pkt 2) zabytek nieruchomy – oznacza nieruchomość, jej część lub zespół nieruchomości, o których mowa w pkt 1.

W niniejszej sprawie ocenie Sądu Wojewódzkiego podlegało to, czy Rada Miasta z zachowaniem wymogów proceduralnych oraz zasad sporządzania planu zaliczyła budynek skarżącego do ochrony konserwatorskiej, jako segment domów szeregowych przy ul. [...] oraz element układu urbanistycznego (§ 156 ust. 7.2 Planu).

Przypomnieć trzeba, że w myśl art. 7 u.o.z. jedną z ustawowych form ochrony zabytków są ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Dodatkowo art. 4 u.o.z. stanowi, że ochrona zabytków polega, w szczególności, na podejmowaniu przez organy administracji publicznej działań mających na celu m.in. (pkt 6) uwzględnianie zadań ochronnych w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Szczegółowe unormowania co do realizacji obowiązku uwzględniania w aktach planistycznych ochrony zabytków zawarte zostały w przepisach art. 18 i 19 u.o.z., jednak dotyczą one zasad sporządzania studium i planu miejscowego. Ponadto w art. 20 u.o.z. wskazano na wymóg uzgodnienia projektu i zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z wojewódzkim konserwatorem zabytków. W rezultacie – stosownie do art. 2 u.o.z. – organy gminy (miasta) realizują zadania z zakresu ochrony planistycznej zabytków zgodnie z wymogami procedury planistycznej, określonymi w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r.

Dla wyznaczenia kryteriów kontroli sądowej, której przedmiotem jest uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego istotne znaczenie ma to, że zgodnie z art. 14 ust. 8 u.p.z.p. plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego. Dokonywane zatem ustalenia w planie służące ochronie dziedzictwa kulturowego i zabytków (art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p., art. 7 pkt 4 u.o.z.) mieszczą się w sferze prawotwórczej organu planistycznego. Podkreślenia więc wymaga, że kontrola aktów o charakterze prawotwórczym w znacznym stopniu różni się od kontroli aktów stosowania prawa. W przypadku zaskarżenia planu miejscowego sąd administracyjny bada, czy organ planistyczny określając przeznaczenie, sposób zagospodarowania i warunki zabudowy konkretnej nieruchomości uczynił to zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym oraz czy nie nadużył władztwa planistycznego.

W tym kontekście zasadnie Sąd Wojewódzki zwrócił uwagę, że art. 15 u.p.z.p. – w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały – nie nakładał obowiązku sporządzenia uzasadnienia uchwały, a zatem organ mógł dać wyraz zasadności objęcia obiektu ochroną wyłącznie w stanowisku do ewentualnie zgłoszonej uwagi.

Jeżeli osoba zainteresowana ustaleniami planu uwagi nie zgłosiła, to organ planistyczny mógł wyjaśnić swoje stanowisko co do poszczególnych rozwiązań przyjętych w planie dopiero na etapie skierowania do niego wezwania o usunięcie naruszenia prawa oraz skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g.

Zainicjowanie przez uprawniony podmiot postępowania sądowoadministracyjnego skutkuje tym, że właściwy organ na podstawie art. 54 § 2 p.p.s.a. ma obowiązek przekazania akt z dokumentacją planistyczną i odpowiedź na skargę. Rzeczą sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na akt prawa miejscowego jest uwzględnienie nie tylko dokumentacji skompletowanej w toku procedury uchwałodawczej, ale też stanowiska organu gminy (miasta) przedstawiającego w odpowiedzi na skargę uzasadnienie do ustanowionych przepisów gminnych. W sprawie, której przedmiotem zaskarżenia są ustalenia planu miejscowego dotyczące konkretnej nieruchomości, czy zabudowy sąd administracyjny ma obowiązek dokonania – w oparciu o materiał zgromadzony w aktach sprawy – ustaleń faktycznych pozwalających na kontrolę legalności kwestionowanych postanowień planu miejscowego.

Skoro sąd administracyjny nie dysponuje uzasadnieniem kontrolowanego aktu planistycznego, tak jak w przypadku aktów indywidualnych (np. decyzji), to jest zmuszony do samodzielnego odtworzenia stanu faktycznego, który był podstawą przyjętych ustaleń planu miejscowego. Oczywiście nie chodzi o zastępowanie organu w zakresie powinności ustalenia stanu faktycznego celem zastosowania przepisów prawa warunkujących rozwiązania planistyczne, lecz o ocenę jaki stan faktyczny powinien być w postępowaniu sądowym przyjęty, jako podstawa merytorycznej weryfikacji postanowień planu miejscowego.

Dlatego Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przedstawił na podstawie dokumentacji planistycznej ustalenia dotyczące spornego budynku (położenia, charakterystyki) oraz mające do niego zastosowania zapisy Studium i Planu. Omawiając szczegółowo stanowiska obu stron, Sąd Wojewódzki wyeksponował sporne kwestie po to, aby konfrontując argumenty skarżącego i organu wykazać ocenę ich zasadności, bądź niezasadności.

W konsekwencji nie jest trafna argumentacja w skardze kasacyjnej, że "nie jest rolą sądu administracyjnego ustalanie post factum, czy na dzień uchwalenia planu miejscowego obiekt należało kwalifikować jako zabytek, ponieważ to organ w postępowaniu planistycznym powinien był dokonać takiej oceny i dać wyraz w toku procedury planistycznej". Stawiając taką tezę, autor skargi kasacyjnej nie wskazał w jaki sposób organ miał wyrazić swoją ocenę w procedurze planistycznej, poza zakwalifikowaniem obiektu jako zabytku w Wytycznych Konserwatorskich, a następnie w projekcie planu.

Należy zwrócić uwagę, że potwierdzeniem poglądu skarżącego ma być powołany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywód z wyroku WSA z 5 listopada 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 1429/10, że: "Jakkolwiek obowiązujące przepisy nie wprowadzają wymogu uzasadnienia uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to jednak organ zarówno w toku postępowania planistycznego (...) powinien wykazać, iż wykonując swoje uprawnienia nie nadużył ich oraz że podjęte w planie ustalenia mieszczą się w granicach przyznanych uprawnień (...), [a] każde wyznaczenie w planie zagospodarowania przestrzennego dodatkowych ograniczeń wykonywania prawa własności musi być adekwatne, szczegółowo, profesjonalnie i wiarygodnie uzasadnione".

Rzecz w tym, że skarżący przytaczając powołane fragmenty uzasadnienia pominął istotne części, wypaczając sens wypowiedzi Sądu Wojewódzkiego.

Mianowicie w powołanym wyroku Sąd Wojewódzki trafnie wskazał, że: "Jakkolwiek obowiązujące przepisy nie wprowadzają wymogu uzasadnienia uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to jednak organ zarówno w toku postępowania planistycznego jak i postępowania sądowoadministracyjnego powinien wykazać, iż wykonując swoje uprawnienia nie nadużył ich oraz że podjęte w planie ustalenia mieszczą się w granicach przyznanych uprawnień". Również z dalszego wywodu wynika, że ocenę o arbitralności zaskarżonych postanowień planu Sąd Wojewódzki podjął, gdyż "Rada m.st. Warszawy w toku całego postępowania nie wskazała jakichkolwiek przyczyn zastosowania tak rygorystycznego ograniczenia, jakim jest uniemożliwienie podmiotowi prawa do zabudowy swojej nieruchomości".

Wobec powyższego z wymienionego wyroku wynikają odmienne reguły orzekania sądów administracyjnych w sprawach planów miejscowych niż formułowane przez skarżącego w skardze kasacyjnej.

Zaznaczyć należy, że ani przepisy ustawowe, ani przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. regulujące sposób dokumentowania prac planistycznych nie nakładają obowiązku kompletowania wszystkich materiałów wykorzystanych przy sporządzaniu projektu planu miejscowego, a tym bardziej obowiązku udokumentowania zasadności szczegółowych ustaleń przyjętych w planie. Dopiero na etapie złożenia wezwania lub skargi organ planistyczny ma sposobność odniesienia się do konkretnych zarzutów podnoszonych przez uprawnione podmioty w zakresie postanowień planu naruszających ich interes prawny. Wyrazem kontradyktoryjności postępowania sądowoadministracyjnego jest to, że skarżący prezentuje swoje stanowisko w skardze, a organ przedstawia odpowiedź na skargę, przy czym obie strony mogą przedstawiać materiał dowodowy dla wykazania słuszności swoich twierdzeń. Obowiązkiem sądu jest natomiast ocena przydatności zaoferowanych dokumentów w procesie kontroli zaskarżonego aktu pod względem jego zgodności z prawem. Weryfikując stan faktyczny i prawny sprawy sądowoadministracyjnej zainicjowanej skargą na plan miejscowy sąd administracyjny ma obowiązek uwzględnienia komplementarnie materiału zgromadzonego w trakcie procedury planistycznej oraz przedstawionej w pismach procesowych argumentacji organu, wykazującej uzasadnienie do rozwiązań planistycznych negowanych przez stronę skarżącą.

Wbrew zarzutom skarżącego Sąd Wojewódzki w niniejszej sprawie nie traktował odpowiedzi na skargę jako "dowodu na prawidłowość wpisu" budynku skarżącego, jako obiektu chronionego planem. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że jej autor nie uwzględnił w pełni różnic proceduralnych występujących w ramach wykonywanej przez sąd administracyjny kontroli legalności aktów prawa miejscowego oraz decyzji wydawanych w sprawach prowadzonych w trybie kodeksu postępowania administracyjnego. W konsekwencji nieuprawnione było postawienie zarzutu co do naruszenia art. 133 § 1 w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez przekroczenie granic kontroli zaskarżonego aktu i oparcie zaskarżonego wyroku na przesłankach nieznajdujących podstaw w aktach sprawy.

Podkreślić należy, że ocena co do zasadności objęcia budynku skarżącego ustaleniami planu miejscowego, jako formą ochrony zabytków ma oparcie w dokumentacji planistycznej, a konkretnie Wytycznych Konserwatorskich, natomiast charakter uzupełniający miała dokumentacja fotograficzna oraz rysunki obrazujące zespół budynków szeregowych Kolonii Słońce (Spółdzielnia Słońce) zgromadzone w aktach sprawy.

Zgodzić się należało z Sądem, że podnoszone przez skarżącego zastrzeżenia co do pierwszej części Wytycznych dotyczyły niejasności tekstu bądź błędów, które nie dyskwalifikowały w całości tego materiału, natomiast w drugiej części Wytycznych zawarto precyzyjne wskazania co do objęcia przedmiotowego obiektu ochroną w projektowanym planie.

Nie były więc bez znaczenia zawarte w pierwszej części Wytycznych wnioski konserwatorskie natury ogólnej (pkt V) odnoszące się do zaplanowanej w projekcie planu strefy konserwatorskiej oznaczonej symbolem "C", z postulatem rozszerzenia tej strefy na "zespół dobrych willi z okresu modernizmu i funkcjonalizmu (z kolonia Spółdzielni Słońce projektu B. Pniewskiego). Te wstępne uwagi zostały skonkretyzowane w drugiej części Wytycznych, w których wyraźnie wskazano do ochrony w planie miejscowym strefę ochrony wybranych parametrów historycznego układu urbanistycznego KZ-C oraz postulat wpisu do ewidencji zabytków domów szeregowych przy ul. [...] i ul. [...]. Wytypowanie konkretnych budynków, oznaczenie ich na rysunku, jak też sformułowanie szczegółowych wytycznych konserwatorskich do kształtowania zabudowy w opisie kwartału I6 świadczy o przeprowadzeniu potrzebnej do tego fachowej analizy zasobów zabytkowych terenu objętego planem.

Nie ma podstaw aby kwestionować podane w Wytycznych (część I pkt I) informacje co do przeprowadzonej przez zespół autorski kwerendy, analizy literatury materiałów kartograficznych, jak też badań terenowych. Autorzy w części II Wytycznych (pkt I) racjonalnie wyjaśnili, że biorąc pod uwagę cel opracowania starali się dostosować formę wytycznych i stopień szczegółowości do problematyki planu miejscowego. Zaznaczyli też, że ponieważ do syntetycznych zapisów planu niemożliwe jest wprowadzenie szczegółowych ustaleń dla indywidualnych obiektów, podjęto próbę ogólniejszego zapisu wytycznych dla indywidualnych obiektów chronionych i postulowanych do ochrony konserwatorskiej.

Stwierdzić należy, że zasadnicza treść opracowania zawierała rekomendację obiektów do objęcia ochroną konserwatorską oraz wskazanie na rysunku i w tekście szczegółowych wytycznych sformułowanych dla każdego z kwartałów wydzielonych w projekcie planu. Trudno zatem było kwestionować przydatność tego opracowania do wykorzystania przez organ miasta jako materiału planistycznego. Dodatkowo należy pamiętać, że sporządzone Wytyczne Konserwatorskie były przedstawione z projektem planu do uzgodnienia przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków.

W takich okolicznościach uprawnione było stwierdzenie Sądu Wojewódzkiego co do niezasadności zarzutu, że gmina przy ocenie potrzeby objęcia ochroną budynku skarżącego kierowała się dowolnością i nie udokumentowała interesu społecznego ani wartości historycznej (artystycznej, naukowej) przedmiotowego obiektu.

Potwierdzeniem prawidłowej weryfikacji Wytycznych Konserwatorskich w toku procedury planistycznej są dokumenty przedstawione wraz z odpowiedzią na skargę oraz wyjaśnienia Rady Miasta w zakresie kwalifikacji zespołu budynków Kolonia Słońce, jako zabytku wymagającego ochrony ustaleniami planu miejscowego.

Nie było sporne w sprawie, że budynek skarżącego jest segmentem zabudowy szeregowej, powstałej pod koniec lat 20. XX wieku w ramach Kolonii Słońce, zrealizowanej wg projektu znanego polskiego architekta, profesora Politechniki Warszawskiej B. Pniewskiego. Organ wyjaśnił, że Kolonia Słońce obejmuje zespół budynków reprezentujących styl funkcjonalizmu, stanowiących element historycznego układu urbanistycznego. Złożona do akt dokumentacja zdjęciowa potwierdza, że odbudowa powojenna przedmiotowych budynków zrealizowana została z zachowaniem w dużej mierze pierwotnego ich wyglądu, wysokości i zasadniczych elementów architektonicznych. Całokształt informacji wynikających z materiału zgromadzonego w aktach sprawy dawał podstawę do stwierdzenia, że zespół szeregowych budynków przy ul. Karłowicza jest świadectwem historii i rozwoju Warszawy.

Słusznie uznał Sąd Wojewódzki, że to właśnie cechy historycznej i artystycznej wartości obiektu stanowiły przesłankę rekomendowania go do ujęcia w gminnej ewidencji zabytków, co nastąpiło formalnie w 2012 roku, jak też do objęcia ochroną w planie miejscowym. Przyjęty w uzasadnieniu wyroku stan faktyczny pozwalał niewątpliwie na zakwalifikowanie budynku skarżącego wraz z pozostałymi segmentami zabudowy szeregowej – jako zabytku, zgodnie z art. 3 pkt 1 i 2 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b) u.o.z., a w konsekwencji zastosowanie w planie ochrony przewidzianej w art. 7 pkt 4 u.o.z. w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p.

Trafnie zaznaczył Sąd Wojewódzki, że sytuacja skarżącego została unormowana w identyczny sposób, jak innych właścicieli obiektów wchodzących w skład zespołu zabudowy Kolonia Słońce.

Zważywszy na ustalone w planie szczegółowe zasady kształtowania zabudowy należało stwierdzić, że wprowadzone zostały nakazy i zakazy adekwatne do historycznych, architektonicznych i urbanistycznych wartości zespołów zabudowy szeregowej, kwestionowany zaś przez skarżącego zakaz rozbudowy i nadbudowy przedmiotowego budynku był niezbędny dla realizacji celu ustanowionej w planie ochrony.

Akceptacji podlegało wnioskowanie Sądu Wojewódzkiego, że sporne ustalenia planu nie niweczą podstawowych uprawnień właścicielskich skarżącego, nie godzą w istniejący stan zagospodarowania, a przy tym nie ograniczają możliwości korzystania z budynku zgodnie z jego przeznaczeniem. Dla oceny w zakresie uwzględnienia interesu skarżącego, jako właściciela budynku objętego planem istotne znaczenie miała okoliczność, że ustanowiona ochrona konserwatorska nie wyklucza jego przebudowy. W rezultacie usprawiedliwiona była konstatacja, że ustalenia planu mieszczą się w dopuszczalnych granicach władztwa planistycznego, a uprawnienia właścicielskie skarżącego zostały ograniczone proporcjonalnie do wymogów ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków, podlegających uwzględnieniu przy uchwalaniu planu miejscowego.

Tym samym niezasadny okazał się zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przepisów art. 147 § 1 i art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. oraz art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP.

Sąd Wojewódzki zasadnie oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a., skoro przeprowadzona kontrola legalności zaskarżonej części planu miejscowego nie wykazała istotnego naruszenia zasad bądź trybu jego sporządzenia, a więc ustanowionych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przesłanek do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy.

Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu, stosownie do art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.) tytułem sporządzenia odpowiedzi na skargę i udziału pełnomocnika w rozprawie.