Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SAB/Po 86/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-09-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
659
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Cudzoziemcy
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Stwierdzono, że organ dopuścił się bezczynności
Powołane przepisy: article: art. 8 ust. 1 ust. 2 art. 45 ust. 1 art. 77 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 149 par. 1 pkt 3 par. 1a art. 151 art. 161 par. 1 pkt 3 art. 200 art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 12  par. 1 art. 35 par. 3  par. 4 art. 36 par. 1 par. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 112a ust. 1 ust. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2021 poz 2354
law: Ustawa z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach - t.j.
article: art. 15zzs ust. 1 pkt 6
journal: Dz.U. 2020 poz 374
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych
article: art. 68 ust. 6 ust. 7
journal: Dz.U. 2020 poz 875
law: Ustawa z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS- CoV-2

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędzia WSA Donata Starosta Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 września 2022 r. sprawy ze skargi E. Z. na przewlekłe prowadzenie postępowania i bezczynność Wojewody w zakresie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy 1. umarza postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania organu do wydania decyzji, 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania, 3. stwierdza, że bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania nie miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 4. oddala skargę w pozostałym zakresie, 5. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego E. Z. kwotę 580 zł (pięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

E. Z., reprezentowany przez pełnomocnika w osobie adwokata, wystąpił do sądu administracyjnego ze skargą na przewlekłe prowadzenie postępowania oraz bezczynność Wojewody w sprawie z wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy.

Skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 35 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego poprzez naruszenie terminów załatwienia sprawy oraz zażądał zobowiązania organu do wydania decyzji w terminie do dnia 30 kwietnia 2022 roku, stwierdzenia, że Wojewoda dopuścił się bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania, które miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przyznania skarżącemu od organu sumy pieniężnej w kwocie [...]zł oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że skarżący w dniu [...] lutego 2020 roku złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy z uwagi na pozostawanie w związku małżeńskim z obywatelką RP. Pomimo upływu ponad dwóch lat sprawa nie została załatwiona. Organ nie wzywa strony do złożenia wyjaśnień lub przedstawienia dodatkowych dokumentów. W ocenie skarżącego organ dysponuje wszelkimi dokumentami niezbędnymi do podjęcia merytorycznej decyzji. Sprawa nie jest skomplikowana, opiera się na weryfikacji złożonych dokumentów. W sprawie brak jest podstaw do przeprowadzania dowodu z opinii biegłego, wyznaczania rozprawy administracyjnej, czy podejmowania innych czasochłonnych czynności.

W ocenie skarżącego za przyznaniem sumy pieniężnej przemawia nienależyta staranność w wypełnianiu obowiązków nałożonych na organ przez ustawodawcę. Skarżący dopełnił wszystkich wymagań, aby procedurę uzyskania zezwolenia rozpocząć i zakończyć w terminie. Skarżący ma świadomość, że sprawy pobytowe cudzoziemców nie są załatwiane w terminie ze względu na duże obciążenie urzędu oraz braki kadrowe. Jednak takie tłumaczenie organ stosuje już od kilku lat i to bez rozróżnienia spraw ze względu na cel pobytu cudzoziemca. Taki stan rzeczy nie może utrzymywać się w nieskończoność. Właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniego personelu należy do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki. Przyznanie sumy pieniężnej jest sprawiedliwą rekompensatą za zwłokę w załatwieniu niniejszej sprawy. Bezczynność organu oraz przewlekłe prowadzenie postępowania spowodowały uszczerbek moralny w postaci utraty zaufania do organów administracji publicznej oraz frustrację związaną z niepewną sytuacją rodzinną, brakiem możliwości uzyskiwania jakichkolwiek dokumentów w Polsce, ograniczeniem mobilności, a także brakiem możliwości podjęcia legalnej pracy. Skarżący może podejmować zatrudnienie jedynie u pracodawców, którzy wystąpią o zezwolenie na pracę typu A dla niego. Aktualnie czas oczekiwania na takie zezwolenie to około 8-10 miesięcy.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o odrzucenie skargi, a w przypadku wszczęcia postępowania sądowego o jej oddalenie.

W uzasadnieniu żądania odrzucenia skargi organ wyjaśnił, że ponaglenie złożone w toku postępowania administracyjnego dotyczyło jedynie przewlekłego prowadzenia postępowania. Skarga na bezczynność powinna zostać odrzucona, gdyż jej wniesienie nie zostało poprzedzone ponagleniem.

W uzasadnieniu żądania oddalenia skargi, co do stwierdzenie bezczynności Wojewoda wskazał, że w dniu złożenia wniosku skarżący został powiadomiony zarówno o wszczęciu postępowania, jak i o tym, że decyzja zostanie wydana do dnia 31 sierpnia 2020 roku. W dniu 14 marca 2020 roku został wprowadzony na terytorium Polski stan epidemiczny, a z dniem 20 marca 2020 stan epidemii. Bieg terminów procesowych nie rozpoczynał się albo ulegał zawieszeniu. Od dnia 24 maja 2020 roku terminy załatwienia sprawy biegły dalej. Pismem z dnia 01 września 2020 roku strona została powiadomiona o zmianie, przedłużeniu terminu rozstrzygnięcia sprawy do dnia 31 grudnia 2020 roku. Po przeprowadzeniu przesłuchania, które miało miejsce 12 maja 2021 roku Wojewoda wydłużył termin załatwienia sprawy do dnia 30 września 2021 roku, aby umożliwić skarżącemu zapoznanie się aktami sprawy. Decyzja w sprawie została wydana w dniu 13 kwietnia 2022 roku. Rozstrzygniecie doręczno pełnomocnikowi skarżącego w dniu 22 kwietnia 2022 roku.

W ocenie organu brak jest podstaw do stwierdzenia przewlekłego prowadzenie postępowania administracyjnego. Ocena, czy postępowanie jest prowadzone dłużej niż to konieczne, musi uwzględniać charakter podejmowanych czynności oraz stan faktyczny sprawy. Przewlekłość obejmuje jedynie opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działania organu, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym.

Zdaniem organu opóźnienie w załatwieniu sprawy nie ma charakteru rażącego naruszenia prawa. Sposób prowadzenia sprawy nie wynika ze złej woli pracowników organu, lecz jest skutkiem ogromnej ilość wniosków składanych w Urzędzie przez cudzoziemców. Przekroczenie terminów nie jest pozbawione racjonalnego uzasadnienia. Sposób prowadzenia postępowania i czas oczekiwania nie wynikają z opieszałości pracowników organu.

W dniu 15 kwietnia 2022 roku weszła w życie ustawa z dnia 8 kwietnia 2022 roku o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. 2022 poz. 830), zgodnie z którą od dnia 15 kwietnia 2022 roku do dnia 31 grudnia 2022 roku zawieszony został bieg terminów dotyczących niektórych spraw z zakresu legalizacji pobytu cudzoziemców.

W okresie zawieszenia biegu terminów nie stosuje się przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku powiadamiania stron o niezałatwieniu sprawy w terminie. W tym okresie nie wymierza się organowi grzywny, ani nie zasądza od niego sum pieniężnych na rzecz skarżącego za niewydajnie rozstrzygnięcia w terminie. Zaprzestanie czynności w okresie zawieszenia nie może być podstawą wywodzenia środków dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki.

Powołując przepis art. 100c ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2022 roku ustawy z dnia 12 marca 2022 roku o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. 2022 poz. 583 ze zm.) organ zażądał odrzucenia skargi w zakresie przyznania skarżącemu sumy pieniężnej od organu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej; kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 §1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2021, poz. 137). Sądowoadministracyjna kontrola działalności administracji obejmuje także brak efektywnych działań administracji w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy nakładają na jej organy obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w określonym czasie i w określonej formie - art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2022, poz. 329 ze zm.).

Skargę do sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu (art. 53 § 2b ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Realizując zadania wymiaru sprawiedliwości sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie (art. 3 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W świetle art. 149 § 1 pkt 1-3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania sąd:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

W przypadku uwzględnienia skargi sąd stwierdza także, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Ponadto sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Sprawy ze skarg w przedmiocie bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, mogą być rozpoznawane przez sąd administracyjny w trybie uproszczonym - co miało miejsce w niniejszej sprawie.

Sąd nie znalazł podstaw do przyjęcia stanowiska o konieczności odrzucenia skargi w przedmiocie bezczynności organu. Skarżący wyczerpał środki zaskarżenia w toku postępowania administracyjnego.

Treści ponaglenia w zakresie sformułowanych żądań rzeczywiste może budzić wątpliwości, co do tego czy ponaglenie obejmuje obie postaci opieszałości organu w załatwianiu spraw administracyjnych. Autorka pisma wskazała bowiem, że składa ponaglenie na "niezałatwienie sprawy w terminie określonym w ustawie o cudzoziemcach, tj. na przewlekłe prowadzenie postępowania". Uwzględnić jednak należało treści uzasadnienia wskazanego pisma, co doprowadziło Sąd do przekonania, że zakresem wskazanego środka zaskarżenia zostały objęte zarówno przewlekłe prowadzenie postępowania, jak i bezczynność organu.

Podstawy do odrzucenia skargi nie stanowi przepis art. 100c ust. 3 pkt 2 oraz ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2022 roku ustawy z dnia 12 marca 2022 roku o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. 2022 poz. 583 ze zm.).

W ocenie Sądu zapisów, że w okresie zawieszenie biegu terminów "organowi prowadzącemu postępowanie nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa" oraz "zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie lub ich dokonywanie z opóźnieniem nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki" nie można interpretować i stosować z naruszeniem art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.).

Konstytucja jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej, a przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio, chyba że Konstytucja stanowi inaczej (art. 8 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP). Z treści ww. przepisów Konstytucji RP wynika wprost, że ustawa nie może nikomu zamykać drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności lub praw, a każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd.

Z powyższych względów treść art. 100c ust. 3 pkt 2 oraz ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2022 roku ustawy z dnia 12 marca 2022 roku o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa wywiera skutek w zakresie ograniczenia stosowania środków sądowoadministracyjnych wobec organu administracji publicznej, ale nie wyłącza prawa do sądowej kontroli działalności administracji publicznej.

Na gruncie okoliczności kontrolowanej sprawy brak jest podstaw do formułowania stanowiska, że skarga został złożona po zakończeniu postępowania administracyjnego (porównaj uchwała NSA z 22.06.2020r., II OPS 5/19, ONSAiWSA 2020, nr 6, poz. 79. oraz uchwała NSA z 7.03.2022 r., II OPS 1/21, ONSAiWSA 2022, nr 3, poz. 34).

Wojewoda, decyzją opatrzoną datą 13 kwietnia 2022 roku (nr [...]), odmówił udzielenia wnioskodawcy zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Decyzja została doręczona pełnomocnikowi wnioskodawcy w dniu 22 kwietnia 2022 roku. Skarga do sądu administracyjnego opatrzona jest datą 12 kwietnia 2021 roku. Przesyłka zawierająca skargę została złożona w placówce pocztowej w dniu 13 kwietnia 2022 roku data stempla pocztowego) i wpłynęła do organu w dniu 15 kwietnia 2022 roku (prezentata organu).

Wydanie przez organ decyzji kończącej kontrolowane postępowanie administracyjne w dniu wniesienia skargi, ale przed wydaniem wyroku, ma ten skutek, że Sąd działając na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 19 lutego 2020 roku w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy (punkt I wyroku).

Analiza stanowiska strony skarżącej, stanowiska organu, a także analiza treści dokumentów złożonych do akt administracyjnych przekazanych Sądowi ujawnia następujące okoliczności faktyczne kontrolowanej sprawy.

E. Z., pismem z dnia 19 lutego 2020 roku (prezentata organu), wystąpił do Wojewody z żądaniem udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

Wojewoda, pismem z tego samego dnia, zawiadomił wnioskodawcę o wszczęciu postępowania w sprawie oraz wskazał, że decyzja zostanie podjęta w terminie do dnia 31 sierpnia 2020 roku. Organ wyjaśnił, że wydłużenie terminu spowodowane jest koniecznością sprawdzenia złożonych dokumentów oraz dużą liczbą toczących się przed Wojewodą postępowań w sprawie cudzoziemców.

Pismem z dnia 1 września 2020 roku Wojewoda wystąpił do Komendanta Straży Granicznej o przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. Jednocześnie organ poinformowała stronę, że termin rozpatrzenia sprawy został przedłużony do dnia 31 grudnia 2020 roku.

W dniu [...] września 2020 roku do Wojewoda otrzymał sprawozdania z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego.

Pismami z dnia 9 kwietnia 2021 roku Wojewoda wezwał wnioskodawcę wraz z żoną do osobistego stawiennictwa celem wysłuchania wnioskodawcy w charakterze strony oraz przesłuchania jego żony w charakterze świadka.

W dniu 12 maja 2021 roku zrealizowane zostały czynności dotyczące wysłuchania wnioskodawcy oraz przesłuchania jego żony.

Wojewoda, pismem z dnia 12 lipca 2021 roku, zawiadomił wnioskodawcę o zakończeniu postępowania wyjaśniającego, pouczył o prawie zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym w terminie 14 dni od dnia odbioru pisma oraz wyjaśnił stronie, że zgromadzony materiał dowodowy nie pozwala na udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Organ przedłużył termin załatwienia sprawy do dnia 30 września 2021 roku.

Pismem z dnia 28 lipca 2021 roku do postępowania zgłosił się pełnomocnik wnioskodawcy w osobie adwokata, który złożył jednocześnie prośbę o wydłużenie terminu na zapoznanie się z aktami sprawy. W dniu 19 sierpnia 2021 roku pełnomocnik wnioskodawcy zapoznał się z aktami sprawy.

Pismem z dnia 17 listopada 2021 roku, wobec braku załatwienia sprawy do dnia 30 września 2021 roku, pełnomocnik wnioskodawcy wystąpił do organu z żądaniem wyznaczenia nowego terminu zakończenia sprawy oraz zaznaczył, że wnioskodawca nie otrzymał informacji, dlaczego sprawa nie został rozpoznana w ustalonym termnie. Do pisma załączona została kserokopię umowy pracę wnioskodawcy zawartą od dnia 30 września 2021 roku.

Pismem z dnia 7 kwietnia 2022 roku, które wpłynęło do organu w dniu 11 kwietnia 2022 roku, pełnomocnik wnioskodawcy złożył ponaglenie.

Decyzją opatrzoną datą 13 kwietnia 2022 roku (nr [...]) Wojewoda odmówił udzielenia wnioskodawcy zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

Zgodnie z treścią art. 61 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2021, poz. 735) datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej.

Skutek wszczęcia postępowania administracyjnego wywołuje również wniesienie podania nieczyniącego zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa (uchwała NSA z dnia 3 września 2013 roku o sygn. akt I OPS 2/13; ONSAiWSA 2014, nr 1, poz. 2). Oznacza to, że czynności wymienione w art. 64 § 2 K.p.a. organ administracji publicznej podejmuje w toku wszczętego postępowania administracyjnego.

Zgodnie z art. 12 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. W myśl art. 35 § 1 i 2 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Z kolei niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Wreszcie według art. 35 § 3 K.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania.

Przepisy szczególne mogą określać inne terminy załatwienia sprawy (art. 35 § 4 K.p.a.). Z dniem 29 stycznia 2022 roku weszła w życie ustawa z dnia 17 grudnia 2021 roku o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r. poz. 91). Zgodnie z dodanym do ustawy o cudzoziemcach przepisem art. 112a ust. 1 i ust. 2 pkt 2 decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni, a termin biegnie od dnia, w którym cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione.

Przyjmuje się, że przepis art. 112a ustawy o cudzoziemcach nie ma wpływu na ocenę momentu wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zezwolenia na pobyt cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, gdyż reguluje jedynie kwestię terminu załatwienia sprawy, nie zaś datę wszczęcia postępowania (porównaj wyrok WSA w Poznaniu z 12.04.2022 r., II SAB/Po 248/21, LEX nr 3337817).

W kontrolowanej sprawie od dnia złożenia wniosku (19 lutego 2020 roku) do dnia wydania decyzji (13 kwietnia 2022 roku) upłynęło ponad dwa lata (prawie 26 miesięcy).

Sąd w niniejszym składzie podziela zapatrywanie wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 05 lipca 2012 r. o sygn. akt II OSK 1031/12 (CBOSA), zgodnie z którym, dochowanie przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, względnie jego sukcesywne przedłużanie z zachowaniem aktów staranności wskazanych w art. 36 K.p.a. wyklucza możliwość skutecznego postawienia organowi zarzutu bezczynności. Pojęcie "bezczynności" sprowadza się do badania kwestii ewentualnego naruszenia "terminowości" działania organów administracyjnych - niezałatwienia sprawy w terminie (por. R. Suwaj, Sądowa ochrona przed bezczynnością administracji publicznej, Warszawa 2014, s. 57).

Analiza akt sprawy nakazuje przyjąć, że Wojewoda dopuścił się bezczynności, albowiem ciąg sukcesywnego przedłużania terminu załatwiania kontrolowanej sprawy został przerwany z dniem 1 stycznia 2021 roku. Stan bezczynności utrzymywała się do dnia 9 kwietnia 2021 roku, kiedy to Wojewoda wystosowała do wnioskodawcy wezwanie na przesłuchanie oraz oznaczył kolejny termin wydania decyzji do dnia 30 czerwca 2021 roku.

Wojewoda nie wydała decyzji w ww. zakreślonym terminie (30 czerwca 2021 roku). Ponadto organ nie powiadomił strony o tym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, nie podał przyczyny zwłoki, a także nie pouczył o możliwości złożenia ponaglenia. Nowy termin załatwienia sprawy organ oznaczył w piśmie z dnia 12 lipca 2021 roku podając, że decyzja zostanie wydana do dnia 30 września 2021 roku.

Wojewoda nie dochował także ww. kolejnego terminu wydania decyzji (30 września 2021 roku) oraz nie powiadomił strony o tym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, nie podał przyczyny zwłoki oraz nie pouczył o możliwości złożenia ponaglenia.

Decyzja została wydana w dniu 13 kwietnia 2022 roku, a jej wydanie poprzedziły pismo strony wzywające organ do oznaczenia nowego terminu załatwienia sprawy (podanie z dnia 17 listopada 2021 roku) oraz ponaglenie z dnia 7 kwietnia 2022 roku.

Powyższe okoliczności uzasadniały przyjęcie stanowiska, że okres łącznie około 9 miesięcy, tj. od 1 stycznia 2021 roku do dnia 9 kwietnia 2021 roku, od 1 lipca do 12 lipca 2021 roku oraz od 1 października 2021 roku do dnia 13 kwietnia 2022 roku, to okres spoczywania kontrolowanego postępowania bez zachowania aktów staranności wskazanych w art. 36 K.p.a., co stanowi o zasadności żądania skargi w zakresie stwierdzenia bezczynności Wojewody.

Odnosząc się do argumentacji powołanej w odpowiedzi na skargę wyjaśnić należy, że okres zawieszenia biegu terminów procesowych w postępowaniach administracyjnych wprowadzony na mocy art. 15zzs ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 2 marca 2020 roku o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.) ustał z dniem 24 maja 2020 roku na mocy art. 68 ust. 6 i 7 ustawy z dnia 14 maja 2020 roku o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. poz. 875 ze zm.).

Zawieszenie biegu terminów załatwiania spraw udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy określone art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 12 marca 2022 roku o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. 2022 poz. 583 ze zm.) nie znajduje zastosowania do okoliczności kontrolowanej sprawy, gdyż zostało wprowadzone do porządku prawnego z dniem 15 kwietnia 2022 roku na mocy ustawy z dnia 8 kwietnia 2022 roku o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2022 poz. 830), czyli już po wydaniu decyzji w kontrolowanej sprawie (13 kwietnia 2022 roku).

Przepis art. 112a ustawy z dnia 12 grudnia 2013 roku o cudzoziemcach nie uchyla stanu bezprawności wynikającego z nieterminowego załatwienia kontrolowanej sprawy. Przepis art. 112a został dodany do ustawy o cudzoziemcach na mocy art. 1 pkt 13 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 roku o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2022, poz. 91) i wszedł w życie z dniem 29 stycznia 2022 roku. Wniosek o wydanie zezwolenia wpłynął do organu w dniu 19 lutego 2020 roku, a postępowanie wyjaśniające w kontrolowanej sprawie zostało zakończone z dniem 19 sierpnia 2021 roku (zapoznanie się za aktami sprawy przez pełnomocnika). Decyzję rozstrzygającą o żądaniu wniosku Wojewoda wydał dopiero w dniu 13 kwietnia 2022 roku. Po tej dacie wejścia w życie art. 112a ustawy o cudzoziemca w kontrolowanej sprawie nie wystąpiły okoliczności wskazane w tym przepisie, które mogły mieć wpływ na bieg terminu na załatwienie sprawy.

Na gruncie okoliczności kontrolowanej sprawy uzasadnione okazało się również stwierdzenie opieszałości Wojewody w postaci przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego.

W ocenie Sądu postępowanie było prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Od dnia wszczęcia postępowania do dnia wydania decyzji upłynęło ponad 26 miesięcy. Analiza akt sprawy ujawnia, że czynności w sprawie były podejmowane w dużych odstępach czasu.

Od dnia wszczęcia postępowania (19 luty 2020 roku) do końca terminu pierwotnie oznaczonego na załatwienie sprawy (31 sierpnia 2020 roku) Wojewoda nie podejmował żadnych działań mających na celu załatwienie wniosku skarżącego. Tymczasem okres zawieszenia biegu terminu załatwienia sprawy ustał z dniem 24 maja 2020 roku.

Skarżony organ, dopiero po upływie terminu oznaczonego na załatwienie sprawy (31 sierpnia 2020 roku), bo w dniu 1 września 2020 roku, a więc po trzech miesiącach od dnia ustania okresu zawieszenia biegu terminów na załatwienie sprawy, wystąpił o przeprowadzenie wywiadu środowiskowego do Komendanta Straży Granicznej, co zostało połączone z zawiadomieniem strony o przedłużeniu terminu na wydanie decyzji o kolejne cztery miesiące, tj. do dnia 31 grudnia 2020 roku.

Sprawozdania z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego Wojewoda otrzymał już w dniu 14 września 2020 roku, a w sprawie do dnia 9 kwietnia 2021 roku, tj. przez sześć miesięcy, nie zostały podjęte żadne działania.

Po wsłuchaniu wnioskodawcy oraz przesłuchaniu jego żony organ nie podejmował już żadnych czynności wyjaśniających w sprawie, tj. od dnia 12 maja 2021 roku do dnia 13 kwietnia 2022 roku. Wskazać jednak należy, że pismem z dnia 12 lipca 2022 roku organ otworzył stronie możliwość zapoznania się z aktami sprawy i przedłożenia dodatkowych dowodów. Pełnomocnik strony skorzystał z tej możliwości z dniu 19 sierpnia 2021 roku, a organ nie wydał decyzja w przedłużonym terminie załatwienia sprawy, tj. do dnia 30 września 2021 roku.

Uwzględniając skargę także, co do przewlekłego prowadzenia postępowania Sąd uznał, że oddalenie skargi w tym zakresie nie może być skutecznie usprawiedliwiane dużym obciążeniem sprawami cudzoziemców oraz brakami kadrowymi. Skarżący trafnie podnosi, że takie tłumaczenie organ I instancji stosuje już od kilku lat, a właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniego personelu należy do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki. Przyczyną niezależną od organu nie jest duży wpływ spraw do organu rozstrzygającego sprawę (wyrok NSA z 21.03.2019 r., I OSK 2497/17, LEX nr 2655334).

Mając na uwadze terminowość i prawidłowość czynności podjętych przez organ, stopień zawiłości sprawy oraz stopień koncentracji podejmowanych czynności Sąd stwierdza, że ogólnych czas trwania kontrolowanego postępowania przekraczał rozsądne granice, co niewątpliwie narusza prawo strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki. Organ nie dochował ustawowego terminu załatwienia sprawy, a jego sukcesywne przedłużanie nie zawsze było dokonywane z zachowaniem wymogów określonych w art. 36 K.p.a.

W konsekwencji Sąd zgodził się ze skarżącym, że w sprawie doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania, a także bezczynności organu, tj. naruszenia art. 12 § 1, art. 35 § 3 oraz art. 36 § 1 i § 2 K.p.a., a także art. 112a ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, o czym Sąd orzekł w punkcie II wyroku.

W ocenie Sądu uznać jednak należało, że opieszałość w prowadzeniu postępowania administracyjnego oraz bezczynność Wojewody nie miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Na opóźnienie w rozstrzygnięciu sprawy niewątpliwie rzutowała panująca sytuacja z chorobą COVID-19 oraz wynikające z tego ograniczenia i utrudnienia w realizacji zadań powierzonych skarżonemu organowi. Na powyższe nakłada się, niekwestionowany przez stronę skarżącą, lawinowo rosnący wpływ spraw do skarżonego organu. Przy czym Sądowi z urzędu (sprawa o sygn. akt. IV SAB/Po 78/21) znany jest stały wzrost liczby wydawanych średniomiesięcznie rozstrzygnięć przez Wojewodę (1.515 - decyzji miesięcznie w 2019 roku, 1.807 - decyzji miesięcznie w 2020 roku, 1.969 - decyzji miesięcznie w 2021 roku).

Powyższe potwierdza argumentację organu, co do tego, że opóźnienie w załatwieniu także kontrolowanej sprawy miało obiektywne przyczyny i nie wynikało ze złej woli pracowników organu, czy też rażących zaniedbań odnośnie obowiązku sprawnego prowadzenia postępowań i terminowego załatwiania spraw administracyjnych.

Rozstrzygniecie w sprawie zostało wydane na skutek wniesionego ponaglenia, na drugi dzień od dnia otrzymania ponaglenia przez skarżony organ. W tym stanie rzeczy Sąd nie ujawnił uzasadnionych podstaw dla stosowania dalszych oraz dolegliwszych środków prawnych służących zwalczaniu przewlekłości w załatwianiu spraw administracyjnych. Zbędne i nieuzasadnione jest w szczególności karanie skarżonego organu grzywną, czy przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej w wysokości [...] złotych na podstawie art. 154 § 6 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Z powyższych względów, na podstawie art. 149 §1 pkt 3, §1a, art. 161 §1 pkt 3 oraz art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd umorzył postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania organu do wydania decyzji (pkt 1 wyroku), stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 2 wyroku) i uznał, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania nie miały charakteru rażącego naruszenia prawa (pkt 3 wyroku) oraz oddalił skargę w pozostałym zakresie (pkt 4 wyroku).

O należnych skarżącemu kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt 5 wyroku na podstawie art. 200 w związku z art. 205 §2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na zasądzoną kwotę składa się opłata uiszczona tytułem wpisu od skargi (100 zł), wynagrodzenie pełnomocnika w osobie radcy prawnego (480 zł). Do akt sprawy nie został złożony dowód uiszczenia opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa.