Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1126/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-10-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6239 Inne o symbolu podstawowym 623
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno  Spożywczych
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. art. 2, 13 ust. 1
journal: Dz.U. 2009 nr 31 poz 206
law: Ustawa z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie.
article: art. art. 16 par. 1, 21 par. 1 pkt 3, 156 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. art. 2 ust. 1 pkt 1, 37 ust. 2
journal: Dz.U. 2007 nr 147 poz 1033
law: Ustawa z dnia 10 lipca 2007 r. o nawozach i nawożeniu.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Szydłowska Sędziowie Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Grzelak Protokolant st. sekr. sąd. Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2013 r. sprawy ze skargi K. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno - Spożywczych z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Główny Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych (dalej Główny Inspektor) zaskarżoną do Sądu decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] grudnia 2012 r., odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno–Spożywczych (dalej Wojewódzki Inspektor) z dnia [...] listopada 2011 r., znak [...] stwierdzającej wprowadzenie do obrotu 29.375 opakowań jednostkowych produktu o nazwie handlowej " [...]", o wartości rynkowej 49.214,50 zł, niezgodnie z warunkami określonymi w ustawie o nawozach

i nawożeniu oraz nakazującej wycofanie tego produktu z obrotu do [...] grudnia

2011 r. i ustalającej wysokość opłaty sankcyjnej.

Do wydania powyższych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym

i prawnym.

W dniu [...] sierpnia 2011 r. Wojewódzki Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych w L., stosownie do art. 79 ust. 1 ustawy

o swobodzie działalności gospodarczej, zawiadomił spółkę K. Sp. z o.o.

z siedzibą w W. (dalej skarżąca, spółka) o zamiarze wszczęcia kontroli

w zakresie wprowadzania do obrotu nawozów zgodnie z ustawą z dnia 10 lipca

2007 r. o nawozach i nawożeniu (Dz. U. z 2007 r. Nr 147, poz. 1033 ze zm., dalej u.n.n.)

W dniach [...] i [...] sierpnia oraz [...] września 2011 r. inspektorzy Wojewódzkiego Inspektoratu Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych

w L. przeprowadzili w spółce kontrolę w zakresie prawidłowości wprowadzana

do obrotu nawozów zgodnie z ustawą o nawozach i nawożeniu. W toku kontroli pobrano do badań laboratoryjnych w Okręgowej Stacji Chemiczno-Rolniczej

w K. próbki produktów o nazwach: "[...]" oraz "[...]". Przeprowadzone badania wykazały, że badane produkty, ze względu na obecność znaczącej ilości substancji organicznej: ponad 30% oraz składników mineralnych: [...],[...]

i [...] są nawozami organiczno-mineralnymi.

W związku z powyższym, Wojewódzki Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych w L., zgodnie z właściwością miejscową przekazał dokumentację sprawy do Wojewódzkiego Inspektora w W..

Wojewódzki Inspektor, po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, decyzją z dnia [...] listopada 2011 r., znak: [...] stwierdził wprowadzenie do obrotu 29.375 opakowań jednostkowych produktu

o nazwie handlowej "[...]", wyprodukowanego przez skarżącą, niezgodnie z warunkami określonymi w art. 4

w zw. z art. 3 ust. 2 z dnia 10 lipca 2007 r. ustawą o nawozach i nawożeniu dalej u.n.n. (Dz. U. Nr 147, poz. 1033 ze zm.) nakazał jego wycofanie z obrotu do [...] grudnia 2011 r. na podstawie art. 37 u.n.n. i ustalił wysokości opłaty sankcyjnej na kwotę 49.214,50 zł.

Skarżąca pismem z dnia [...] grudnia 2011 r. złożyła odwołanie

od ww. decyzji Wojewódzkiego Inspektora.

Główny Inspektor postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012 r. stwierdził, że powyższe odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu do jego wniesienia.

Spółka zaskarżyła postanowienie Głównego Inspektora do Sądu, który wyrokiem z dnia 23 sierpnia 2012 r., sygn. akt VI SA/Wa 673/12 oddalił skargę.

Skarżąca w dniu [...] października 2012 r. złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewódzkiego Inspektora z dnia [...] listopada 2011 r. wskazując, że decyzja ta jest nieważna na postawie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. ze względu na przeprowadzenie kontroli przez organ niewłaściwy w sprawie, tj. przez Wojewódzkiego Inspektora w L. zamiast Wojewódzkiego Inspektora

w W., stosownie do brzmienia przepisu art. 37 ust. 2 u.n.n. Podniosła, że wspomniana decyzja narusza art. 37 ust. 1 u.n.n., poprzez niewłaściwe ustalenie opłaty sankcyjnej, a także § 4 ust. 1 lit. c) rozporządzenia w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o nawozach i nawożeniu (Dz. U. Nr 119, poz. 765), przez zlecenie badań laboratorium nieposiadającemu pełnej akredytacji. Nadto podała, że decyzja narusza przepis art. 2 ust. 1 pkt 1 u.n.n., poprzez dokonanie błędnej subsumpcji stanu faktycznego do normy prawnej zawartej w tym przepisie. Postawiła również zarzut naruszenia art. 7 i art. 75 § 1 k.p.a., przejawiający się brakiem przeprowadzenia badań ilościowych i jakościowych grzybni mikoryzowej zawartej w kwestionowanym produkcie oraz brakiem prowadzenie badań rolnych mających na celu ustalenie, czy kwestionowany produkt rzeczywiście dostarcza składniki pokarmowe roślinom, względnie użyźnia glebę, co mogło, w ocenie skarżącej, mieć zasadniczy wpływ zarówno na wynik postępowania kontrolnego, jak

i na samą decyzję.

Główny Inspektor po rozpatrzeniu ww. wniosku spółki, decyzją z dnia

[...] grudnia 2012 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych z dnia [...] listopada 2011 r., znak: [...].

Skarżąca pismem z dnia [...] grudnia 2012 r., reprezentowana przez adwokata, złożyła do Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, wskazując na naruszenia organu opisane we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewódzkiego Inspektora z dnia [...] listopada 2011 r.

Główny Inspektor decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. znak [...], na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 i pkt 2, art. 157 § 1, art. 158 § 1 k.p.a.,

art. 18 ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych (Dz. U. z 2005 r. Nr 187, poz. 1577 ze zm.; dalej ustawa o jakości),

art. 30 ust. 1, art. 37 ust. 2 u.n.n., art. 2 pkt 2 i art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. z 2009 r. Nr 31, poz. 206 ze zm.; dalej ustawa o wojewodzie), utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] grudnia 2012 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewódzkiego Inspektora z dnia [...] listopada 2011 r.

W uzasadnieniu decyzji Główny Inspektor wskazał, odnosząc się do treści art. 30 ust. 1 u.n.n., art. 18 ustawy o jakości oraz art. 2 pkt 2 i art. 13 ust. 1 ustawy

o wojewodzie, że w niniejszej sprawie nie było możliwe przeprowadzenie kontroli

w zakładzie produkcyjnym znajdującym się na terenie województwa [...] przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych, gdyż stanowiłoby to naruszenie zakresu właściwości poszczególnych wojewódzkich inspektorów jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych wyznaczonej przez granice województw określone w osobnych ustawach. Uznał

w związku z tym, że właściwym do przeprowadzenia kontroli był [...] Wojewódzki Inspektor.

Główny Inspektor wyjaśnił, że od powyższej zasady, zgodnie z którą właściwy w sprawie jest wojewódzki inspektor działający w województwie, na terenie którego znajduje się zakład produkcyjny, ustawodawca przewidział wyjątek. Wskazując na art. 37 ust. 2 u.n.n. podał, że stanowi on przepis szczególny wobec reguły wynikającej z zastawienia przepisów art. 18 ustawy o jakości oraz art. 2 pkt 2

i art. 13 ust. 1 ustawy o wojewodzie. Stwierdził w związku z tym, że właściwym

do wydania decyzji w stosunku do spółki był Wojewódzki Inspektor w W., ponieważ jej siedziba znajduje się w W.. Podkreślił, że wyjątek ustanowiony w art. 37 ust. 2 u.n.n. dotyczy jednak jedynie organu właściwego do wydania decyzji, a nie do przeprowadzenia kontroli. W związku z faktem, że z przepisów ustawy

o jakości, a także ustawy o wojewodzie, można wyprowadzić właściwość miejscową organów Inspekcji, poprawne jest uznanie, jak podniósł Główny Inspektor, że

w niniejszej sprawie do wydania decyzji właściwy był Wojewódzki Inspektor

w W., a do przeprowadzenia kontroli Wojewódzki Inspektor w L..

Mając powyższe na uwadze, Główny Inspektor nie zgodził się z zarzutem spółki polegającym na naruszeniu art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez przeprowadzenie kontroli przez organ niewłaściwy w sprawie i stwierdził, że nie zasługuje on na uwzględnienie.

Główny Inspektor odniósł się także do zarzutu skarżącej polegającego na naruszeniu przez organ prawa, poprzez przeprowadzenie badań w laboratorium nieposiadającym stosowej akredytacji. Uznał ten zarzut za niemieszczący się

w pojęciu rażącego naruszenia prawa, określonym treścią art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zajął stanowisko, odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych, w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność.

Nadto Główny Inspektor wyjaśnił, że wyniki badania przeprowadzonego przez laboratorium posiadające akredytację jedynie do części badań mogą być uznane za dowód w sprawie administracyjnej, brak jest przepisów zakazujących takiej praktyki. Podał, że Laboratorium Okręgowej Stacji Chemiczno-Rolniczej w K. jest w pełni uprawnione do przeprowadzania analizy próbek pobranych

w trakcie kontroli urzędowych, tym bardziej, że posiada wprowadzony system zarządzania jakością, który odnosi się nie tylko do akredytowanych metodyk lecz obejmuje również wszystkie metodyki, na podstawie których wykonywane są analizy.

W tym stanie rzeczy, Główny Inspektor uznał za nieuzasadnione zarzuty skarżącej co do naruszenia przepisów o właściwości oraz rażącego naruszenia prawa.

W skardze na powyższą decyzję Głównego Inspektora wniesiono o jej uchylenie w całości jako wydanej z naruszeniem przepisów postępowania, tj.:

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 127 § 3 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewódzkiego Inspektora, która została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości i z rażącym naruszeniem prawa materialnego i procesowego,

- art. 158 § 1 k.p.a. w związku z art. 127 § 3 k.p.a., w związku z art. 138 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak odniesienia się do części zarzutów przedstawionych we wniosku o stwierdzenie nieważności.

Skarżąca wniosła też o uchylenie decyzji Głównego Inspektora z dnia

[...] grudnia 2012 r. jako wydanej z naruszeniem przepisu art. 156 § 1 i § 2 k.p.a., poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Wojewódzkiego Inspektora.

Nadto wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewódzkiego Inspektora z dnia [...] listopada 2011 r. jako wydanej:

- z naruszeniem przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.), polegającym na przeprowadzeniu kontroli przez niewłaściwy organ, tj. Wojewódzkiego Inspektora w L.,

- z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), polegającym na nieprzeprowadzeniu postępowania kontrolnego przez organ wydający decyzję,

tj. Wojewódzkiego Inspektora w W.,

- z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), art. 37 ust. 1 u.n.n., polegającym na niewłaściwym ustaleniu opłaty sankcyjnej,

- z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) § 4 pkt 1 lit. c) rozporządzenia w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o nawozach

i nawożeniu, polegającym na zleceniu przeprowadzenia badań laboratorium nieposiadającemu pełnej akredytacji,

- z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), polegającym na zakwalifikowaniu produktu jako nawozu bez przeprowadzenia badań,

- z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), polegającym na zaniechaniu przeprowadzenia badań ilościowych i jakościowych grzybni mikoryzowej zawartej w kwestionowanym produkcie oraz zaniechaniu badań mających na celu ustalenie, czy kwestionowany produkt dostarcza składniki pokarmowe roślinom, względnie użyźnia glebę.

Skarżąca stwierdziła, że postępowanie kontrolne w zakresie obrotu nawozami prowadzone jest w oparciu o przepisy ustawy o jakości, która nie zawiera skonkretyzowanej normy dotyczącej właściwości organu kontrolnego aczkolwiek posługuje się pojęciem "właściwego inspektora" w różnoraki sposób określając ową "właściwość". Jak podała, zgodnie z art. 21 ustawy o jakości, w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w sprawach należących do zakresu zadań i kompetencji Inspekcji, organem właściwym jest wojewódzki inspektor, a organem wyższego stopnia - Główny Inspektor. W zakresie właściwości ustawa o jakości odsyła do k.p.a. a podstawową właściwość miejscową organu wyznacza art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a. (organ właściwy według siedziby podmiotu). Wedle tej normy, w ocenie skarżącej, postępowanie kontrolne powinien był prowadzić [...] Wojewódzki Inspektor.

Skarżąca podała, że oddzielną kwestią jest właściwość miejscowa wojewódzkiego inspektora ustalana dla postępowań administracyjnych. Przepisy zawierające takie normy w odniesieniu do niniejszego postępowania znajdują się

w ustawie o nawozach. Zgodnie z art. 37 ust. 2 u.n.n. do wydania decyzji tam określonych upoważniony jest inspektor właściwy ze względu na siedzibę podmiotu wprowadzającego do obrotu nawóz. Stwierdziła w związku z tym, że organem właściwym w niniejszej sprawie do wydania decyzji był [...] Wojewódzki Inspektor.

Jak wskazała skarżąca, postępowanie administracyjne kończące się decyzją, o której mowa powyżej, musi być poprzedzone postępowaniem kontrolnym. Wynika to z art. 30 ust. 2 pkt 3 lit. b) i c) i art. 31 ust. 1 u.n.n. Jej zdaniem, decyzja,

o której mowa w art. 31 ust. 1 u.n.n., częściowo pokrywa się zakresem rozstrzygnięcia z decyzją wydaną na podstawie art. 37 ust. 2 u.n.n., co oznacza, że obie decyzje muszą być wydane po przeprowadzeniu postępowania kontrolnego

i co za tym idzie, obie decyzje muszą być wydane przez ten sam organ, który kontrolę taką przeprowadził. Wyraziła pogląd, że tak silny związek pomiędzy postępowaniem kontrolnym a postępowaniem administracyjnym, w którym postępowanie dowodowe sprowadza się do "włączenia" do akt sprawy protokołu kontroli sporządzonego w prowadzonym wcześniej postępowaniu kontrolnym, nie pozwala na rozdzielenie organów prowadzących te postępowania. Tymczasem

w niniejszej sprawie decyzję, której stwierdzenia nieważności domagała się skarżąca, wydał [...] Wojewódzki Inspektor, podczas gdy całe postępowanie kontrolne prowadził [...] Wojewódzki Inspektor. W związku z powyższym skarżąca przyjęła, że decyzja Wojewódzkiego Inspektora z dnia [...] listopada 2011 r. obarczona jest wadą powodującą jej nieważność z mocy art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a.

Zdaniem skarżącej, organ w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia nie odniósł się do postawionego zarzutu, polegającego na błędnym określeniu opłaty sankcyjnej. Tym samym naruszył przepis art. 158 § 1 k.p.a. w związku z art. 127 § 3 k.p.a. w związku z art. 138 k.p.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a., które to naruszenie miało, w ocenie skarżącej, istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarżąca podała, że decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora

została wydana w oparciu o wyniki badań wykonane przez Laboratorium Okręgowej Stacji Chemiczno-Rolniczej w K. na zlecenie kontrolującego. Badania przeprowadzono oparciu o dwie metody: jak dla nawozów organicznych i dla nawozów mineralnych. Tak sformułowane zlecenie oznacza, w ocenie skarżącej, udowodnienie z góry postawionej tezy, że chodzi o nawóz. Skarżąca zauważyła, że ww. laboratorium jest akredytowane jedynie w zakresie badania nawozów mineralnych, tak więc zakres akredytacji nie przewiduje badań nawozów organicznych. Podkreśliła, że brak odpowiedniej akredytacji "rzuca się w oczy" niezwłocznie po zapoznaniu się z certyfikatem i zakresem akredytacji tego laboratorium. Uznała w związku z tym, że gdyby przy wydawaniu zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji Główny Inspektor wnikliwie i trafnie rozpatrzył tę kwestię, to efektem tego byłoby stwierdzenie nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora.

Nadto skarżąca wskazała, że prosta koniunkcja przeprowadzonych badań (dla nawozów mineralnych, dla nawozów organicznych) jest niewystarczająca dla stwierdzenia o występowaniu w niniejszej sprawie "mieszaniny nawozów mineralnych i organicznych". Naruszenie prawa polegające na braku przeprowadzenia wszystkich wymaganych badań dla ustalenia czy dana substancja jest nawozem również, jest,

w ocenie skarżącej, widoczne po zapoznaniu się z treścią decyzji Wojewódzkiego Inspektora, jej uzasadnieniem i protokołem kontroli. W tym kontekście skarżąca uznała, że gdyby przy wydawaniu zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji Główny Inspektor wnikliwie i trafnie rozpatrzył tę kwestię, to efektem tego byłoby stwierdzenie nieważności decyzji Wojewódzkiego Inspektora. Tymczasem, jak podała skarżąca, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ w ogóle nie odniósł się do przedmiotowego zarzutu zaś w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] grudnia 2012 r. wskazał, że ustalenie czy dany produkt jest nawozem nie jest kwestią oczywistą. Wprawdzie skarżąca zgodziła się z tym stwierdzeniem organu, jednakże podkreśliła, że oczywistym naruszeniem w tym przypadku jest przede wszystkim brak przeprowadzenia odpowiednich badań, które usprawiedliwiłyby postawienie tezy, że przebadany produkt jest nawozem.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie jest decyzja Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych z dnia [...] listopada 2011 r. znak [...], w której to decyzji stwierdzono wprowadzenie do obrotu 29375 opakowań jednostkowych produktu o nazwie handlowej "[...]", o wartości rynkowej 49214,50 zł niezgodnie z warunkami określonymi w ustawie o nawozach i nawożeniu oraz nakazującej wycofanie tego produktu z obrotu do [...] grudnia 2011 r. i ustalającej wysokość opłaty sankcyjnej.

Na wstępie rozważań w niniejszej sprawie należy wskazać, że decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych z dnia [...] listopada 2011 r. jest decyzją ostateczną.

Art. 16 § 1 k.p.a. statuującego zasadę trwałości decyzji ostatecznych - wzruszenie takich decyzji może nastąpić tylko w trybach szczególnych przewidzianych w k.p.a. i w przypadkach przewidzianych w przepisach. Zasada trwałości decyzji administracyjnych zawarta w art. 16 § 1 k.p.a. jest związana z ochroną porządku prawnego oraz z konstytucyjną zasadą ochrony praw słusznie nabytych i stanowi element konstrukcji demokratycznego państwa prawnego. Przesłanki zmiany, uchylenia lub stwierdzenia nieważności takich decyzji nie mogą być poddane wykładni rozszerzającej. Tak więc zasada trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych wymaga ścisłego przestrzegania granic rozpoznania sprawy dla konkretnego, przewidzianego przez k.p.a. trybu eliminacji z obrotu prawnego ostatecznej decyzji.

W przedmiotowej sprawie zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja zapadły w postępowaniu nieważnościowym, które rządzi się własnymi prawami.

Kognicja organu administracji, orzekającego na skutek złożonego przez stronę wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, dotyczy wyłącznie tego, czy kwestionowana w tym trybie decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. W tym postępowaniu organ nadzorczy nie poddaje się analizie całego postępowania zwykłego, lecz jedynie mając na uwadze zaskarżoną decyzję, kontroluje, czy jej wydanie może się wiązać z zaistnieniem którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie. W postępowaniu nieważnościowym nie ma więc co do zasady miejsca na prowadzenie postępowania dowodowego w takim zakresie, jaki jest wymagane w zwykłym postępowaniu administracyjnym (zob. wyrok NSA z 6 maja 2010 r. II OSK 739/09 LEX 597827).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że strona skarżąca we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych wskazała na art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a.

Zgodnie z art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która:

1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości,

2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

O naruszeniu właściwości organu decydują kryteria obiektywne. W ocenie skarżącej do takiego naruszenia doszło w niniejszej sprawie, gdyż inny organ przeprowadził kontrolę w zakładzie skarżącej – Wojewódzki Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych w L., a kto inny wydał decyzję – [...] Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych.

Z twierdzeniami skarżącej w tym zakresie nie można się zgodzić.

Jak wynika z art. 30 ust. 1 ustawy o nawozach i nawożeniu, Inspekcja Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych, zwana dalej "Inspekcją", sprawuje nadzór nad wprowadzaniem do obrotu nawozów, nawozów oznaczonych znakiem "NAWÓZ WE" i środków wspomagających uprawę roślin w sposób określony w przepisach o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych.

Należy więc przyjąć, że nadzór na wprowadzaniu nawozów do obrotu odbywa się na zasadach określonych w ustawie o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych.

Jak wynika z treści art. 18 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych zadania Inspekcji wykonują:

- Główny Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych, zwany dalej "Głównym Inspektorem";

- wojewoda przy pomocy wojewódzkiego inspektora jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych, zwanego dalej "wojewódzkim inspektorem", jako kierownika wojewódzkiej inspekcji jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych, wchodzącej w skład zespolonej administracji wojewódzkiej.

Art. 2 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie o wojewodzie wskazuje, że zadania administracji rządowej w województwie wykonuje:

1) wojewoda,

2) organy rządowej administracji zespolonej w województwie, w tym kierownicy zespolonych służb, inspekcji i straży,

3) organy niezespolonej administracji rządowej,

4) jednostki samorządu terytorialnego i ich związki, jeżeli wykonywanie przez nie zadań administracji rządowej wynika z odrębnych ustaw lub z zawartego porozumienia,

5) starosta, jeżeli wykonywanie przez niego zadań administracji rządowej wynika z odrębnych ustaw,

6) inne podmioty, jeżeli wykonywanie przez nie zadań administracji rządowej wynika z odrębnych ustaw.

Z powyższych przepisów wynika wprost, że Wojewódzki Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych należy do rządowej administracji zespolonej w Województwie. Rządowa administracja zespolona podlega bezpośrednio wojewodzie, a kompetencje jej do działania pokrywają się z terenem województwa. Potwierdza to również treść art. 13 ust. 1 w/w ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie, z którego wynika, że wojewoda wykonuje zadania przy pomocy urzędu wojewódzkiego oraz organów rządowej administracji zespolonej w województwie.

Reasumując kontrolę w zakładzie produkcyjnym znajdującym się na terenie województwa [...] mógł przeprowadzić przy pomocy swoich inspektorów tylko Wojewódzki Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych (WIJHARS) w L., przeprowadzenie tej kontroli przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych prowadziłoby do naruszenia wyżej wskazanych przepisów o właściwości.

Od zasady terytorialności działania Wojewódzkich Inspektorów Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych przewidziany jest jednak wyjątek. Otóż zgodnie z art. 37 ust. 2 ustawy o nawozach i nawożeniu, inspektor, właściwy ze względu na siedzibę albo miejsce zamieszkania podmiotu wprowadzającego do obrotu nawóz, nawóz oznaczony znakiem "NAWÓZ WE" lub środek wspomagający uprawę roślin, wydaje decyzję, w której stwierdza:

- wprowadzenie do obrotu nawozu oznaczonego znakiem "NAWÓZ WE", nienależącego do typów nawozów wyszczególnionych w załączniku nr I do rozporządzenia nr 2003/2003 lub niespełniającego wymagań jakościowych dla danego typu nawozu określonych w tym załączniku, lub

- wprowadzenie do obrotu nawozu lub środka wspomagającego uprawę roślin niezgodnie z warunkami określonymi w art. 3 lub 5 - oraz określa termin jego wycofania z obrotu, ilość wprowadzonego do obrotu nawozu lub środka wspomagającego uprawę roślin oraz wysokość opłaty sankcyjnej, o której mowa w ust. 1.

Należy podkreślić, że w przypadku, gdy ustawodawca w danym zakresie stworzył regulację szczegółową to przepis szczególny ma pierwszeństwo przed przepisem ogólnym.

Przepis art. 37 ust. 2 ustawy o nawozach i nawożeniu stanowi przepis szczególny wobec reguły ogólnej wynikającej z zestawienia przepisów art. 18 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno - spożywczych oraz art. 2 pkt 2 i art. 13 ust. 1 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie. W niniejszej sprawie zastosowanie zatem będzie miała reguła określona w art. 37 ust. 2 ustawy o nawozach i nawożeniu.

W związku z powyższym właściwym do wydania decyzji w stosunku do spółki K. sp. z o.o. jest WIJHARS w W., ponieważ siedziba w/w spółki znajduje się przy ul. L. [...] w W..

Wyjątek ustanowiony w art. 37 ust. 2 ustawy o nawozach i nawożeniu dotyczy jednak jedynie organu właściwego do wydania decyzji, a nie do przeprowadzenia kontroli.

W tym zakresie zastosowanie znajdą przywołane wyżej reguły ogólne. Podstawowa bowiem zasada poprawnej interpretacji prawa nakazuje stosować wyjątki w sposób wąski, nierozszerzający ich treści. Rozciągnięcie zakresu stosowania przepisu w art. 37 ust. 2 ustawy o nawozach i nawożeniu na regulację dotyczącą organów właściwych do przeprowadzania kontroli stanowiłoby niedopuszczalną nadinterpretację prawa.

Strona twierdzi, iż w sprawie zastosowanie znajduje art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a., wobec tego organem właściwym do przeprowadzenia kontroli, według siedziby podmiotu, był WIJHARS w Warszawie.

Stanowisko to w ocenie Sądu nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż jak wyżej wskazano przepisy szczególne regulują tą kwestię w sposób odmienny.

Strona w przedmiotowej skardze zarzuciła, iż zaskarżona decyzja jest nieważna w świetle art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. ze względu na rażące naruszenie prawa poprzez niewłaściwe ustalenie opłaty sankcyjnej, a także ze względu na przeprowadzenie badań w laboratorium nieposiadającym pełnej akredytacji, bezprawnym uznaniu, iż zakwestionowany produkt to nawóz oraz zaniechaniu przeprowadzenia szczegółowych badań grzybni mikoryzowej.

Należy wskazać, iż wszystkie powyższe zarzuty nie mogą zostać zakwalifikowane jako mieszczące się w pojęciu rażącego naruszenia prawa.

Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. to oczywiste naruszenie jednoznacznego przepisu prawa, które równocześnie narusza zasadę praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasadę sprawiedliwości społecznej.

Niewłaściwe ustalenie opłaty sankcyjnej nie mieści się w ocenie sądu w przymiocie rażącego naruszenia prawa, gdyż jak wynika z treści art. 37 ust. 1 o nawozach i nawożeniu opłata sanacyjna stanowi 100 % kwoty należnej za sprzedane nawozy, a w przypadku innej formy zbycia nawozów 100 % wartości korzyści majątkowej uzyskanej lub którą mógłby uzyskać za wprowadzenie do obrotu, tak więc w obydwu przypadkach podstawą ustalenia opłaty sankcyjnej będzie art. 37 ust. 1 ustawy o nasiennictwie. W niniejszej sprawie przez rażące naruszenie prawa tj. art. 37 ust. 1 ustawy o nasiennictwie skarżąca rozumie brak przeprowadzenia postępowania dowodowego co do sposobu wprowadzenia produktu do obrotu, tak sformułowany zarzut nie stanowi o rażącym naruszeniu prawa przez zastosowanie art. 37 ust. 1 ustawy o nasiennictwie, gdyż jak wyżej wskazano w obydwu sytuacjach dotyczących opłaty sankcyjnej zastosowanie ma art. 37 ust. 1 w/w ustawy. Zarzucając brak przeprowadzenia postępowania dowodowego jako rażące naruszenie prawa skarżąca winna wskazać stosowne przepisy procedury, które zostały naruszone, a takiego zarzutu w skardze zabrakło.

Rażące naruszenie art. 7 i 75 k.p.a. skarżąca zarzuca jedynie w kontekście kwestii związanych z nawozami naturalnymi a nie opłatą sankcyjną.

Kwestia związana z rażącym naruszeniem § 4 pkt 1 lit. c rozporządzenia w sprawie wykonywania niektórych przepisów ustawy o nawozach i nawożeniu a związana z akredytacją laboratorium należy w ocenie Sądu do ustaleń faktycznych sprawy wymagających przeprowadzenia stosownych dowodów, których organ orzekający w trybie nadzwyczajnym nie dokonuje, gdyż nie bada sprawy co do jej istoty. W związku z powyższym zarzut skargi w tym zakresie jest niezasadny. Na marginesie sprawy należy wskazać, że przedmiotowe laboratorium posiada akredytację w zakresie analizy nawozów mineralnych oraz oferuje pomocniczo analizę nawozów naturalnych. Jednak jak słusznie zauważył organ ponieważ posiada wprowadzony system zarządzania jakością, który odnosi się nie tylko do akredytowanych metodyk lecz obejmuje również wszystkie metodyki na podstawie których wykonywane są analizy, było uprawnione do dokonania analizy nawozu w przedmiotowym zakresie.

Również zarzut rażącego naruszenia prawa tj. art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy o nawozach i nawożeniu, § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 czerwca 2008 r. w sprawie wykonywania niektórych przepisów ustawy o nawozach i nawożeniu polegający na zakwalifikowaniu produktu jako nawozu bez przeprowadzenia badań prawem wymaganych, wbrew normie zawartej w tym przepisie, a wymagającej aby dany produkt był przeznaczony do dostarczania roślinom składników pokarmowych nie zasługuje na uwzględnienie. Obydwa wskazane przez skarżącą przepisy należą do przepisów prawa materialnego, pierwszy z nich zawiera definicję nawozu, drugi natomiast wskazuje na sposób przeprowadzenia badań nawozów, tak więc przepisy te nie są związane z ustaleniami faktycznymi niniejszej sprawy. W orzecznictwie NSA dominuje stanowisko, które skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, że ustalenia faktyczne sprawy nie mogą być zwalczane zarzutami naruszenia prawa materialnego i dotyczy to zarówno błędnej wykładni jak i niewłaściwego zastosowania przepisów materialno-prawnych (vide wyrok NSA z 29 listopada 2011 r., I OSK 2068/10, wyrok NSA z 17 listopada 2011 r., II GSK 1169/10 niepublikowane).

Mając powyższe na uwadze należy wskazać, że również w tym zakresie nie doszło do rażącego naruszenia prawa.

Sąd nie dopatrzył się również rażącego naruszenia przepisów proceduralnych tj. art. 7 i 75 § 1 k.p.a. polegającym na zaniechaniu przeprowadzenia badań ilościowych i jakościowych grzybni mikoryzowej zawartej w kwestionowanym produkcie oraz zaniechaniu przeprowadzenia badań rolnych mających na celu ustalenie czy kwestionowany produkt rzeczywiście dostarcza składniki pokarmowe roślinom, względnie użyźnia glebę, co mogło mieć zasadniczy wpływ tak na wyniki postępowania kontrolnego jak i na samą decyzję.

Już same sformułowanie powyższego zarzutu prowadzi do wniosku, że chodzi tu o kwestie naruszenia przepisów procedury, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a więc winno podlegać rozpatrzeniu w trybie zwykłym a nie nadzwyczajnym. Przypisanie decyzji wady nieważności w przypadku naruszenia przepisów proceduralnych dopuszczalne jest wyłącznie, gdy naruszenie tych przepisów ma charakter rażący i pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy. W odniesieniu do tych przepisów można by zatem mówić o rażącym ich naruszeniu wówczas, gdy w sposób niebudzący wątpliwości, a więc oczywisty, nie zastosowano by ich w trakcie prowadzonego postępowania lub zastosowano by je nieprawidłowo (teza 2 wyroku NSA z dnia 13 września 2007 r., II OSK 1212/06, LEX nr 377245). Zdaniem B. Adamiak dotyczy to sytuacji, gdy naruszenie przepisów prawa powoduje podważenie układu podmiotowego postępowania przez brak bytu prawnego strony tego postępowania (np. prowadzenie postępowania wobec strony pozbawionej zdolności do czynności prawnych czy naruszenie takich przepisów, które nakazują podjęcie czynności procesowych przez organ, bez prawa dokonywania oceny ich zasadności (np. regulacja w przepisach szczególnych form czynności procesowych i ograniczeń dowodowych) - por. B. Adamiak, Gradacja naruszenia procesowego prawa administracyjnego, PiP 2012, z. 3, s. 51-53, por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 13 lutego 2013 r., II SA/Gd 694/12, LEX nr 1285281: "Za rażące naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności przepisów regulujących postępowanie dowodowe, które uzasadniałoby stwierdzenie nieważności decyzji, można uznać jedynie wydanie decyzji bez uprzedniego przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów, niezbędnych dla wyjaśnienia istoty sprawy, czy też wydanie decyzji bez przeprowadzenia dowodów obligatoryjnych w danej sprawie"). Dla przypomnienia należy wskazać, że z rażącym naruszeniem przepisów prawa mamy doczynienia w sytuacji, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa.

Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie zachodzi i dlatego też na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd skargę oddalił.