Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1843/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-12-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1, art. 1 ust. 2 pkt 7
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rząsa, Sędziowie sędzia WSA Joanna Borkowska, sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.), Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" w W. na uchwałę Rady W. z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej w odniesieniu do jednostki terenowej oznaczonej symbolem 44U w zakresie działek ewidencyjnych położonych w W. i oznaczonych nr ewid. [...] i [...], obręb [...]; 2. w pozostałej części skargę odrzuca; 3. zasądza od Miasta W. na rzecz Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" w W. kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wspólnota Mieszkaniowa "[...], dalej zwana "skarżącym", "Wspólnotą" skargą z 16 października 2016 r. (data nadania). wniosła o o stwierdzenie nieważności uchwały nr [...] z [...] września 2014r Rady [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego trasy mostowej Mostu [...] na odcinku od nurtu Wisły do ulicy [...], dalej zwanego "Planem", w części dotyczącej przeznaczenia terenu oznaczonego na mapie załączonej do ww uchwały jako 44U pod zabudowę usługową, której charakterystyka opisana została na stronach od 29 do 31 wypisu z tego Planu. Wniosła o zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie:

1. Art.1 ust. 2 pkt 1-3, 5 i 7 i art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;

2. Art. 140, 144, 233 kodeksu cywilnego w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 2, 5 i 7 i 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;

1. Art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. c, d i e, art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy prawo budowlane w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 1 tej samej ustawy;

2. Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2012 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie tj. § 11 i 12 w(w rozporządzenia;

3. Naruszenie art. 2, 7, 64 ust. 2 i 64 ust. 3 Konstytucji.

W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że uchwała objęła swym zakresem nieruchomość składającą się z działek ewidencyjnych nr: [...], [...], [...], [...] z obrębu [...] (księga wieczysta nr [...]), na których znajduje sią nieruchomość Wspólnoty obejmująca budynki, lokale mieszkalne wraz z terenami zielonymi a przede wszystkim parking członków Wspólnoty. Teren ten objęty został w Planie symbolem 44 U. Wspólnota dysponuje w stosunku do tych działek prawem użytkowania wieczystego. Na terenie tym została zaplanowana zabudowa usługowa. Teren ma być wykorzystany pod realizację budownictwa o charakterze komercyjnym takiego jak biurowce, usługi podstawowe (pawilony handlowe, sklepy, punkty gastronomiczne) oraz hotele. Zdaniem Wspólnoty postanowienia planu naruszają Konstytucję R.P., zasady sporządzania planu miejscowego w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i stanowią przekroczenie władztwa planistycznego. Planowana zabudowa ma być ulokowana przy domach należących do mieszkańców wspólnoty oraz przynależnych im ogródkach i terenach zielonych (teren 33 MW i 44U). zrealizowanie tej zabudowy wraz z planowaną drogą dojazdową pozbawi mieszkańców Wspólnoty dostępu do parkingu znajdującego się w bezpośrednim sąsiedztwie budynków mieszkalnych. Wymagana prawem budowlanym droga dojazdowa do terenu oznaczonego jako 44U tj. 13. KDD droga [...] odcina dojście mieszkańców Wspólnoty do należącego do nich parkingu. Droga ma przecinać przestrzeń pomiędzy budynkami Wspólnoty, utrudnia dostęp do parking.

Ustalenia planu w tym zakresie naruszają zasadę proporcjonalności wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji R.P, art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i ograniczają konstytucyjnie chronione prawo własności. Plan przewiduje bezpodstawną ingerencję w prawo własności co nie jest konieczne ani celowe i czyni zamieszkiwanie na tych terenach za mało atrakcyjne, co w ocenie skarżącej nie da sią zaakceptować. Nie wiadomo dlaczego w tej sprawie Rada [...] zdecydowała się przedłożyć interes publiczny nad interesem indywidualny, czym przekroczyła granice władztwa planistycznego. Nie sposób przyjąć za zasadną ochronę interesu publicznego tj. interesów prywatnych pobliskiego centrum handlowego oraz tłumaczenie się tym że koncepcja taka była dla organu "wygodna i prosta". Nie wyjaśniono dlaczego postanowienia Planu w tak drastyczny sposób ograniczają lub nawet pozbawiają możliwości korzystania z praw podmiotowych zagwarantowanych m.in. w Konstytucji.

Poza tym Plan, ustalając przeznaczenie terenów 44U pod zabudowę biurowo-usługową nie rozróżnia w ogóle gruntów należących do Miasta [...] i tych pozostających w użytkowaniu wieczystym Wspólnoty obejmując tym zakresem cały teren. Oznacza to, że uchwała przewiduje wybudowanie budynków na całym fragmencie zabudowy ignorując jednocześnie fakt, że przecież do części tego terenu Wspólnota dysponuje skutecznym prawem użytkowania wieczystego. W tym zakresie uchwała nie będzie mogą być wykonana.

Tereny oznaczone symbolem 44 U co do których Wspólnota nie dysponuje prawem użytkowania wieczystego pozostają trenami zielonymi w obrębie istniejącej gęstej zabudowy. Wymagania ładu przestrzennego, o czym mowa w art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nakładały na Gminę uwzględnienie konieczności zachowania terenów zielonych i ich ochronę Organ uczynił wprost przeciwnie umożliwiając zlikwidowanie tych terenów i ich przeznaczenie pod zabudowę biurową. Zdaniem skarżącej tereny te powinny zostać zachowane w stanie niezmienionym i zostać poddane rewitalizacji przy zachowaniu ich dotychczasowego charakteru. W związku z tym Wspólnota występuje ze skargą w części terenu oznaczonego symbolem 44U, co do którego nie dysponuje prawem użytkowania wieczystego.

Przeznaczenie terenów 44U pod zabudowę i zrealizowanie tam dwupasmowej drogi dojazdowej będzie skutkować gwałtownym obniżeniem komfortu zamieszkiwania mieszkańców Wspólnoty gdyż w sąsiedztwie ich budynków powstanie gęsta infrastruktura usługowa, powstanie droga z trzech stron osiedla która będzie przebiegać w odległości zaledwie 4 m o zabudowy mieszkalnej. Będzie to rodziło hałas, wydzielanie spalin, spowoduje konieczność likwidacji części ogródków działkowych członków Wspólnoty. Usytuowanie drogi pozbawi jakiegokolwiek sensu korzystania z takich ogródków. Nie da się pogodzić wybudowania takiej zabudowy z dwupasmową drogą dojazdową z prawem członków Wspólnoty do niezakłóconego zamieszkiwania i korzystania z lokali mieszkalnych w tym ogródków lokatorskich. Od wielu lat na terenie 33 MW i części 44U znajduje się ciche osiedle mieszkaniowe o charakterze zabudowy niskiej wielorodzinnej wraz z parkingiem które jako jedno z niewielu w okolicy [...] od zawsze miało pięknie urządzone podwórka, place i tereny zielone. I tak Wspólnota poniosła realną szkodę spowodowaną przez fakt wykonania i posadowienia dużej trakcji tramwajowej w bezpośrednim sąsiedztwie jej osiedla udostępniając na ten cel część swojej nieruchomości, co wiąże się obecnie z koniecznością znoszenia nieustannego hałasu. Tych wszystkich okoliczności Wspólnota nie uwzględniła uznając, że może nieruchomość wspólnoty przekształcić w zaplecze komunikacyjne i infrastrukturalne służące pobliskim budynkom biurowym i punktom usługowy ma wystarczającym w tym względzie uzasadnieniem jest komfort i wygoda władz publicznych z uwagi na to, że uchwalone rozwiązania będą dlań najprostsze do realizacji. W tym zakresie uchwała nie spełnia wymogów z art. 1 ust. 2 pkt 2, pkt 3, pkt 5 i pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Doszło także do naruszenia przepisów prawa budowlanego ponieważ nie ma możliwości uchronienia istniejącego osiedla przed hałasem, drganiami i innymi niedogodnościami związanymi z faktem wybudowania nowych obiektów. Nie będzie możliwe spełnienie przez Wspólnotę warunków o jakich mowa w art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy prawo budowalne i 11 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietna 2002 r. w sprawie warunków technicznych jaki powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz § 12 wprowadzający przepisy ustalające minimalne odległości pomiędzy budynkami mieszkalnymi a planowanymi obiektami budowlanymi (tu droga). Niespełnienie tych warunków będzie prawdopodobnie skutkowało brakiem możliwości wydania pozwolenia na budowę.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie w części w jakiej skarżąca nie dysponuje prawem użytkowania wieczystego a w pozostałej o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania administracyjnego. Wskazał, że skarżąca nie wykazała jaki bezpośredni wpływ na jej prawa mają zapisy Planu. Nie przysługuje jej prawo do całego terenu oznaczonego symbolem 44U.

Odnosząc się do zarzutów organ wskazał, że skarżącej przysługuje prawo użytkowania wieczystego jedynie do części terenu 44 U tj. fragmentu działki [...] i działki [...]. Budynki Wspólnoty znajdują się na terenie 33 MW. Linia rozgraniczająca tereny 33 MW stanowi jednocześnie linię rozgraniczającą projektowanej drogi oznaczonej jako 13 KD-D ulica [...] i biegnie po krawędziach chodnika. Istniejący chodnik zlokalizowany jest w całości w terenie projektowanej ulicy natomiast ogródki lokatorskie zorganizowane są pomiędzy ścianą budynku a krawędzią chodnika i znajdują się w granicach terenu 33 MW.

Obiekty które mają powstać stanowić będą kompozycyjne i funkcjonalne przejście pomiędzy zabudową mieszkaniową stanowiącą "przestrzeń prywatną" a drogą czyli przestrzenią o charakterze publicznym. Powstanie swoisty ekran dla uciążliwości generowanych przez odmienne funkcje. Dojazd do tej zabudowy nie jest możliwy od strony trasy mostowej ze wzglądu na jej klasę jak również formę obiektu (zrealizowana trasa znajduje sią na nasypie) zatem w celu umożliwienia przekształcenia tego rejonu konieczne jest wytworzenie nowych powiązań komunikacyjnych o charakterze dojazdowym. Obiekty muszą być oddalone o co najmniej 31 metrów od elewacji istniejących budynków należących do skarżącego gdzie elewacja ma długość 6 m. Dla pozostałych odcinków elewacji jest to 32 m dla odcinka o długości 38 m., 33 m dla 41 m. elewacji, 37 m dla elewacji o długości 2,5 m., 40 m dla odcinka 2,5 m, 43 m dla elewacji o długości 3 m, 45 m dla fragmentu elewacji o długości 25 m oraz 46 m dla fragmentu elewacji o długości 6 m. Możliwe jest zrealizowanie elewacji budynków usługowych w większej odległości niż minimalne ponieważ Plan nie wskazuje obowiązującej linii zabudowy tylko nieprzekraczalną. Zabudowa powstanie gdy skarżący wyrazi taką wolę. Jeżeli nie to miejsca parkingowe realizowane na działkach [...] i [...] będą funkcjonować w obecnej postaci. Skarżąca pominęła że miejsca parkingowe dla obsługi zabudowy skarżącego znajdują się na terenie 42.KSP. Plan nie będzie mógł być realizowany bez woli i wiedzy właściciela nieruchomości. Plan nie ogranicza w żaden sposób swobody skarżących do dysponowania nieruchomością. Nie ma w nim zakazu likwidacji dotychczasowych miejsc parkingowych. Przyjęte rozwiązanie pozwala na zharmonizowany rozwój obszaru, pozwoli na wykształcenie swoistego ekranu o funkcji przestrzennej pół publicznej na pograniczu pomiędzy przestrzenią publiczną jak stanowi trasa mostowa a przestrzenią prywatną ogrodzonego osiedla mieszkaniowego i daje asumpt do rozwoju obszaru poprzez lokalizowanie nowych miejsc pracy.

Odnosząc się do argumentów dotyczących uszczuplenia okolicznych trenów zielonych organ organ stwierdził, że plan wskazuje teren 38 ZP/US jako przeznaczony pod zieleń urządzoną oraz urządzenia sportowo-rekreacyjne gdzie ustala się urządzenia.

W odniesieniu do drogi rozważania są bezprzedmiotowe z uwagi na to, że toczy się odrębne postępowanie. Poza tym droga jest drogą dojazdową i nie posiadającą 2 pasów w jednym kierunku. Biegnie w odległości 5 m od elewacji budynku na odcinku 15 m a nie jak wskazano w skardze 4 m. Ma szerokość 12m. Ogródki działkowe Wspólnoty zlokalizowane są pomiędzy ścianą budynku a krawędzią chodnika. Nie ma przeszkód do lokalizowania drogi w odległości 4 m od ogródków lokatorskich. Nie ma też podstaw aby twierdzić, że realizowane centrum handlowe będzie obsługiwane przez tę drogę choćby z tego powodu że istniejący dojazd ulicami [...], [...] i [...] wynosi 1145 m a drogą projektowaną 1035 m a więc odległości te są podobne. Poza tym łatwiej poruszać się ulicą [...]. Generalnie kwestia przebiegu drogi jest przedmiotem odrębnej skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i nie może być przedmiotem ponownej oceny.

Co do przyszłej uciążliwości związanej z wybudowaniem infrastruktury biurowej Rada wskazała, że zgodnie z § 59 ust. 3 pkt 3 Planu ustalono że wszelka działalność usługowa nie może powodować szkodliwego oddziaływania na środowisko. Poza tym zabudowa nie będzie tuż przy wejściach do budynków Wspólnoty które są po przeciwległej stronie niż teren 44U. Kwestie związane z ewentualnym brakiem możliwości uzyskania pozwolenia budowlanego będą rozstrzygane na etapie pozwolenia na budowę ewentualnej inwestycji a nie w procedurze planistycznej.

Gmina podniosła także argument niebrania przez Wspólnotę udziału w postępowaniu planistycznym jako uzasadniający brak podstaw do uznania że postanowienia Planu naruszają jej interes prawny. Poza tym, zdaniem Gminy nie doszło do przekroczenia granic władztwa planistycznego gdyż w jego zakresie Gminie przysługuje samodzielność i możliwość ingerencji w prawa prywatne w granicach określonych prawem.

Skarżąca wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa pismem z 12 lipca 2016r. (data nadania 5 sierpnia 2016 r.). Organ odebrał pismo 9 sierpnia 2017 r. (k 192 akt.), Skarga została wniesiona za pośrednictwem Rady [...] 7 października 2016 r. a więc w terminie o jakim mowa w art. 53 § 2 P.p.s.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Skarga jest częściowo zasadna.

Skarżąca reprezentuje interesy właścicieli nieruchomości co do której w dacie składania skargi przysługiwało prawo użytkowania wieczystego a które oznaczone są w ewidencji gruntów nr [...] i [...]. Prawo to wynika z księgi wieczystej nr [...]. Ponadto w tej samej księdze ujawnione są prawa do działek o nr ew.\ i [...] – drogi. Teren 44 U ograniczony jest do działek o nr. ew. [...] i [...]. Oznacza to, że nie obejmuje on swym zasięgiem pozostałych działek wskazanych w skardze.

Uchwałą z dnia [...] września 2017 r. nr [...] Wspólnota Mieszkaniowa wyraziła zgodę na podjęcie działań (w tym skierowania wezwania do usunięcia naruszenia prawa, i złożenia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego) mających na celu wzruszenie uchwały Rady [...] nr [...] r. z dnia [...] września 2014 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego trasy mostowej Mostu [...] w części dotyczącej terenu oznaczonego symbolem 44 U. Jednocześnie uchwałą tą zatwierdzono wszystkie dotychczasowe czynności Wspólnoty.

W związku z tym należy uznać, że Wspólnota jako podmiot reprezentujący interesy właścicieli lokali w zakresie dotyczącym nieruchomości wspólnej ma legitymację procesową do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Legitymacja ta wynika z art. 6 i 21 ustawy z dnia 24 czerwca 2004 r o własności lokali (D.U. 2015, poz. 1892) (p. wyrok NSA z 13 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK1325/15, Lex 2081296, wyrok NSA z 4 lipca 2013 r., sygn. akt II OSK 583/12, Lex 1483452). Jak wskazuje NSA Wspólnota ma prawo do reprezentowania podmiotu zbiorowego w więc tak jak w tym wypadku ogółu właścicieli odrębnych lokali którzy tworzą wspólnotę mieszkaniową. Uprawnienia Wspólnoty są pochodną uprawnień jej członków tj. właścicieli lokali mieszkalnych którym nadto przysługuje prawo użytkowania wieczystego lub własności gruntu na którym posadowione są budynki wraz z pozostałymi częściami wspólnymi.

Wspólnota wyczerpała także tryb o jakim mowa w art. 53 § 2 P.p.s.a. gdyż pismem z 12 lipca 2016 r. wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa (k 189 akt adm.). Pismo zostało odebrane 9 sierpnia 2016 r. a więc skarga wniesiona została w terminie o jakim mowa w art. 53 § 2 P.p.s.a.

Kwestionując uchwałę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., trzeba dowieść, iż zaskarżona uchwała - naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na sferę prawno-materialną skarżącego, czyli np. pozbawia go pewnych, prawem gwarantowanych, uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Szczególną cechą tak rozumianego "interesu prawnego" jest przede wszystkim bezpośredniość związku pomiędzy sytuacją danego podmiotu, a normą prawa materialnego, z którego wywodzi on swój interes prawny. Interes prawny skarżącego, do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 u.s.g., musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Interes ten musi być bezpośredni i realny w tym znaczeniu, że można go wywodzić wyłącznie z własnej określonej przez prawo materialne sytuacji prawnej. (por.wyrok NSA z 22 lutego 2017 r., sygn. akt OSK 1497/15, LEX nr 2283260).

Zwrot: "zostały naruszone" użyty w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym oznacza, że chodzi o naruszenie obiektywne, a nie o naruszenie wynikające z samych twierdzeń strony skarżącej.

Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennymi zgodnie z dyspozycją art. 1 ust. 1, określa m.in. zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej oraz zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczenia terenów na określone cele oraz ustalenia zasad ich zagospodarowania i zabudowy, przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań. Art. 1 ust. 2 ustawy o p.z.p. stanowi, iż w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza m.in.

- wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury (art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy o p.z.p.);

- wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych (art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy o p.z.p.);

- wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, a także potrzeby osób niepełnosprawnych (art. 1 ust. 2 pkt 5 ustawy o p.z.p.);

- prawo własności (art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy o p.z.p.);

- potrzeby obronności i bezpieczeństwa państwa (art. 1 ust. 2 pkt 8 ustawy o p.z.p.);

- potrzeby interesu publicznego (art. 1 ust. 2 pkt 9 ustawy o p.z.p.).

Oczywistym jest, że w przypadku gdy dochodzi do uchwalania planu miejscowego może powstać konflikt interesów indywidualnych z interesem publicznym, który jest jednym z najistotniejszych elementów leżących u podstaw kształtowania ładu przestrzennego. Przysługujące właścicielowi prawo do korzystania z jego rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem, zagwarantowane jest art. 140 kodeksu cywilnego, ale też nie jest prawem absolutnym. W każdym wypadku, przy podejmowaniu inicjatywy planistycznej, organ planistyczny musi to prawo brać pod uwagę aby nie doprowadzić do sytuacji w której doszłoby do ponadustawowego i nieuzasadnionego racjami społecznymi ograniczenia. Konieczne jest więc w tym wypadku zachowanie zasady proporcjonalności.

Zgodnie z art. 31 ust 3 Konstytucji R.P. "ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw może być ustanowione tylko w ustawie i tylko wtedy gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw". Badanie czy przesłanki te zostały spełnione wymaga w każdym wypadku ograniczenia prawa lub wolności, skonfrontowania wartości i dóbr chronionych daną regulacją z tymi które w jej efekcie podlegają ograniczeniu (por. wyrok TK z 8 października 2007 r., sygn. akt K 20/07 w Lex). Zasada ta kładzie nacisk na adekwatność celu i środka użytego do jego osiągnięcia. Rozważania czy doszło do naruszenia zasady proporcjonalności wymagają odpowiedzi na 3 pytania: 1) czy w regulacja ustawodawcza jest w stanie doprowadzić do zamierzonego skutku; 2) czy jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego z którym jest powiązana; 3) czy efekty wprowadzonej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na obywatela (TK, wyrok z 26 stycznia 1993, U.10/92, OTK 1993 s. 32, wyrok TK z 26 kwietnia 1995 r., sygn. akt K 11/94).

W tej sprawie odpowiedź na tak postawione trzy pytania jest za każdym razem negatywna. (p. TK, wyrok z 26 stycznia 1993 r, sygn. akt U 10/92 w: OTK 1993, s. 32, wyrok z 26 kwietnia 1995 r, sygn. akt K 11/94).

Odnosząc te teoretyczne rozważania do realiów niniejszej sprawy w ocenie Sądu organ Gminy nadużył w sposób nieuprawniony władztwa planistycznego poprzez ustalenie dla terenów 44.U w odniesieniu do działek o nr ew. [...] i [...] przeznaczenia usługowego, o czym stanowi § 59.1 Planu. Powyższe rozwiązanie narusza w sposób nadmierny prawa właścicielskie i wynikające z nich uprawnienia do korzystania z nieruchomości zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem rzeczy. Prawo to wynika z art. 140 kodeksu cywilnego. Argument Gminy, że na terenie wykorzystywanym do tej pory na potrzeby parkingowe należy posadowić zabudowę usługową o wysokości do 11 m m.in. po to aby oddzielić istniejącą zabudowę mieszkaniową od ruchliwej ulicy i zmniejszyć hałas, który powoduje ruch na niej stanowi, w ocenie sądu nieproporcjonalną ingerencję w prawa właścicieli nieruchomości. Każdy właściciel ma bowiem konstytucyjne prawą do wykorzystania swego prawa właścicielskiego wg własnych potrzeb o ile jest to zgodne z prawem i nie narusza praw innych osób. Jak wynika ze zdjęć znajdujących się w aktach jak również z samego rysunku planu teren ten wykorzystywany jest na potrzeby parkingowe dla osiedla składającego się z kilku niskich domów wielorodzinnych. Otoczenie tych domów wskazuje, że nie ma na nich dostatecznej powierzchni do parkowania. Utworzone są na tym terenie uliczki wzdłuż których rosną drzewa /wypadają one wg postanowień planu wzdłuż projektowanej drogo oznaczonej symbolem 13 KD/ Utworzenie na terenie ww działek terenów usługowych nie tylko zburzy panujący na tym terenie sposób zagospodarowania ale pozbawi właścicieli możliwości zagospodarowania terenu zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem. Jak bowiem wynika z § 59 Planu na tym terenie dopuszcza się wyłącznie realizację zabudowy usługowej (biurowce, pawilony handlowe, sklepy, punkty usługowe, hotele – za wyjątkiem obiektów wielkopowierzchniowych ponad 2000 m. kw). Oznacza to że dysponenci tego terenu co prawda mogą wykorzystywać ten teren na dotychczasowych zasadach jednakże nie mogą dokonać żadnych zmian, poza wskazanymi w Planie.

Jak tymczasem wynika z twierdzeń Wspólnoty jej członkowie zamierzali rozbudować infrastrukturę parkingową – czego uczynić nie mogą na tym terenie, stworzyć tereny odpoczynku – czego również Plan nie przewiduje. Oznacza to, że nie mogą wykorzystać terenu zgodnie z wolą większości. Fakt, że na innym terenie - 42 KSP – przewidziano możliwość stworzenia miejsc parkingowych dla obsługi osiedla – nie powoduje zasadności takich radykalnych zmian zagospodarowania terenu.

W demokratycznym państwie prawa nie może, w ocenie Sądu, dochodzić do sytuacji w której, z błahych powodów dochodzi do pozbawienia właścicieli możliwości wykorzystania terenu w sposób oczywiście sprzeczny z ich wolą a nie sprzeczny z prawem. Władztwo planistyczne nie sięga bowiem tak daleko. W ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawodawca nakazuje przy planowaniu uwzględniać prawo własności które to prawo stanowi emanację woli właściciela do zagospodarowania przedmiotu tego prawa. Zasadą jest więc ochrona prawa własności (interes indywidualny) a wyjątkiem od tej zasady ochrona interesu społecznego. Interes społeczny musi być jasny, konieczny i uzasadniony a nie tylko hipotetyczny.

Argumenty Gminy uzasadniające ustalenie dla tych terenów zupełnie innego przeznaczenia niż dotychczasowe nie jest uzasadnione racjami społecznymi. W niedalekiej odległości od osiedla (po drugiej stronie ulicy) powstaje duże centrum handlowe w którym będzie można z pewnością realizować potrzeby usługowe. Lokowanie biurowców w bardzo bliskiej odległości od istniejącego od lat osiedla w pełni zagospodarowanego nie służy nie tylko interesom społecznym ale przede wszystkim interesom mieszkańców tego osiedla. Wskazywany przez Gminę cel - ochrona przed hałasem (ekran dla terenów o różnych funkcjach tj. mieszkaniowym czyli prywatnym a drogą która ma powstać) – nie uzasadnia w żadnym razie przyjętych przez Gminę rozwiązań architektonicznych. Budując osiedle na tym terenie mieszkańcy już wtedy godzili się niejako na stworzenie w jego oddali hałaśliwych dróg, co oznacza, że hałas nie jest tym co może determinować konieczność stworzenia ochrony przed tym hałasem w postaci biurowców. Wprost przeciwnie możliwość wybudowania tego rodzaju terenów zwiększy uciążliwości z tym związane z uwagi na wielokrotnie zwiększony ruch ludzi a przede wszystkim liczbę samochodów.

Ma rację Gmina wywodząc, że nie ma przeszkód do wykorzystywania tego terenu na dotychczasowych zasadach. W świetle zapisów Planu oznacza to jednak wyłącznie zachowanie status quo, co w obecnych czasach, choćby przy bardzo dużym poziomie rozwoju komunikacji oznacza, że właściciel terenu nie będzie mógł w żaden sposób (poza wskazanym w Planie) zmodernizować tego terenu tak aby sprostać skutkom rozwoju ekonomicznego kraju choćby w aspekcie przybywania liczy samochodów czy konieczności stworzenia miejsc odpoczynku, rekreacji. Fakt, że obiekty miałyby być realizowane w nawiązaniu do węzła tras GT które to tereny wskazywane były jako tereny o dużej uciążliwości, a wobec zrealizowania Trasy mostu Północnego od al. [...] i realizacji traktu nadwiślańskiego i wycofaniu z rezerwy pod trakt z dokumentów planistycznych części gruntów pod ten teren, nie jest równoznaczne z przyjęciem, że teren ten który miała być w taki sposób wykorzystany, musi być wykorzystany pod działalność usługową w zamian za tereny komunikacji. Konieczność takiej "zamiany" nie wynika z żadnych przepisów prawa ani racji społecznych.

Sąd jest zdania, że ustalenia planu w zakresie możliwości zapewnienia infrastruktury komunikacyjnej na terenach 42 KSP i istnieniu terenów zielonych na terenach 38 ZP/US nie rekompensuje Wspólnocie utraty terenów z których mogą korzystać. Trzeba pamiętać, że wybudowanie obiektów handlowych spowoduje nie tylko utratę otwartych terenów ale przede wszystkim utratę władztwa gdyż mało prawdopodobne jest aby właściciele tych gruntów jako tworzących wspólnotę byli w stanie sfinansować tego rodzaju budowę. Dopuszczenie więc zaproponowanej zabudowy będzie wiązało się de facto z koniecznością zbycia tych terenów deweloperowi, który będzie w stanie sfinansować budowę. Tymczasem treść podjętej przez Wspólnotę uchwały nr [...] wskazuje raczej, że właściciele nie są zainteresowani zbyciem udziałów w nieruchomości. Gdyby tak było nie doszłoby do przegłosowania przez Wspólnotę propozycji zaskarżenia uchwały.

Gmina wywodzi także, że zaproponowane zagospodarowanie terenu pozwala na zharmonizowany rozwój obszaru poprzez wprowadzenie w rejonie uciążliwej trasy, zabudowy o charakterze usługowej i pozwoli na "wykształcenie pomiędzy przestrzenią publiczną jaką stanowi trasa mostowa z przestrzenią prywatną ogrodzonego osiedla mieszkaniowego a ponadto da asumpt do rozwoju obszaru poprzez lokalizowanie miejsc pracy".

Nie da się pogodzić z konstytucyjną zasadą proporcjonalności prymatu interesu publicznego tj. stworzenia nowych miejsc pracy z interesem prywatnym jakim jest wykorzystanie nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem gdyż jest to zbyt duży koszt jaki ponosić ma właściciel którego zamierzenia inwestycyjne są prowadzone na korzyść właścicieli lokali a nie na korzyść osób obcych. Wprowadzona regulacja nie pozwoli na osiągnięcia zamierzonego skutku w postaci ochrony przed hałasem gdyż osiedle położone jest przy ruchliwych drogach nie tylko dla samochodów ale i dla tramwajów a wybudowanie nowych budynków zwiększy jeszcze bardziej ten hałas. Tego rodzaju ochrona jaką proponuje organ nie jest niezbędna dla ochrony żadnego interesu społecznego z którym jest związana a wprost przeciwnie. Efekty wprowadzonej regulacji pozostają w dysproporcji do ciężarów nałożonych na właścicieli gdyż prowadzą do uniemożliwienia w przyszłości zagospodarowania nieruchomości w sposób zgodny z wolą większości i burzą istniejący na tym terenie ład architektoniczny poprzez wprowadzenie na zagospodarowanym już osiedlu zupełnie nowej zabudowy. Osiedle tworzy całość architektoniczną z ciągami komunikacyjnymi, parkingiem, terenami zielonymi – co obrazują załączone do skargi zdjęcia. Wprowadzenie tej zabudowy, jak sam organ wskazuje, oddzieli tereny których właścicielami są członkowie Wspólnoty i podzieli je na "teren prywatny" i "teren publiczny". Art. 1 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nakazuje wyważenie interesu publiczny i interesów prywatnych, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu. Ma oczywiście rację organ, że skoro Wspólnota nie brała udziału w postępowaniu planistycznym to organ nie wiedział jakie są jej zamierzenia. Nie oznacza to jednak, że nie powinien uwzględnić dotychczasowego zagospodarowania terenu i rozważyć czy rzeczywiście istnieją ważne przesłanki do tak radykalnych zmian jak dokonane w procedurze planistycznej ( zupełnie nowa funkcja terenu i zupełnie odmienny sposób komunikacji).

Sąd nie podziela argumentu, że skoro skarżąca nie brała udziału w procedurze uchwalania Planu pozbawiona jest możliwości skutecznego zaskarżenia jego zapisów. Możliwość wniesienia skargi na akt prawa miejscowego wynika z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Jednym warunkiem wstępnym jest wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa. Ustawodawca nie nakłada na stronę skarżącą wymogu wcześniejszego brania udziału w procedurze planistycznej. Oznacza to, że bez względu na to czy danym podmiot brał w niej udział czy też nie w tej procedurze ma on zagwarantowane tym przepisem prawo do wniesienia skargi na akt prawa miejscowego. Pozbawienie go takiej możliwości wyłącznie z powodu braku aktywności w toku procedury planistycznej jest w ocenie sądu nieuprawnione i sprzeczne z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym.

Odnosząc się do podniesionych w skardze kwestii związanych z toczącym się wcześniej postępowanie, sądowym Sąd stwierdza, że istotnie w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 3263/15 oddalona została nieprawomocnie skarga Wspólnoty na postanowienia tego samego Planu ale w odniesieniu do projektowanej drogi pn. droga Projektowana 13 KDD. Wyrok ten nie jest prawomocny i nie wiąże w żadnym razie sądu rozpoznającego tę sprawę. W niniejszej sprawie istotnie argumentacja Wspólnoty w pewnym zakresie jest zbieżna z tą która została przedstawiona w tamtej sprawie to jednak z uwagi na to że w obecnie rozpoznawanej skardze przedmiotem analizy sądu jest teren 44 U a nie 13 KDD brak jest podstaw do uznania niedopuszczalności skargi.

Sumując w niniejszej sprawie mamy do czynienia z nadmiernym naruszeniem proporcji pomiędzy środkiem jakim jest ograniczenie prawa skarżącego do korzystania z nieruchomości a celem jakim jest ograniczenia hałasu i stworzenia nowych miejsc pracy.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 p.z.p. podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub części stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania a także naruszenie właściwości organów. Istotne naruszenie zasady władztwa planistycznego stanowi, w ocenie Sądu, naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego o którym mowa w tym przepisie. Organ planistyczny nie uwzględnił przede wszystkim prawa własności członków Wspólnoty, co stanowi o istotnym naruszeniu art. 1 ust. 2 pkt 7 p.z.p. i w sposób nieuprawniony przyjął prymat interesu publicznego. Prowadzi to do naruszenia art. 140 K.c. w zw. z 233 K.c. i art. 64 ust. 3 Konstytucji.

Sąd nie stwierdza natomiast aby organ dopuścił się naruszenia art. 144 K.c. jako przepisu dotyczącego sposobu korzystania z nieruchomości sąsiednich przez innego właściciela, art. 2 Konstytucji (ustrojowa zasada państwa prawa), art. 64 Konstytucji (zasad równości wobec prawa) gdyż nie zostało wykazane aby została naruszona zasad równego traktowania wobec prawa, art. 1 ust 2 pkt 2 i 5 p.z.p. ponieważ przedmiotem oceny sądu były kwestie związane z naruszeniem interesu prawnego skarżącej w ramach wskazywanego interesu prawnego.

Odnosząc się natomiast do pozostałych kwestii podniesionych w skardze należy stwierdzić, że:

-kwestia przecięcia projektowaną drogą nieruchomości wspólnej, zrealizowanie tej drogi, jej odległość od budynków, konieczność likwidacji części ogródków działkowych, odległości drogi od budynków, naruszenia wskazanych w skardze przepisów prawa budowlanego była już przedmiotem oceny w sprawie IV SA/WA 2363/15. W związku z tym kwestie te nie mogą być przedmiotem ponownej oceny Sądu.

-skarżąca nie wykazała w toczącym się postępowaniu, że doszło do naruszenia jej interesu prawnego w odniesieniu do działek o nr. ew. [...] i [...]. Swym zakresem działki te nie są objęte ustaleniami dla terenu 44 U. Nie doszło zatem zapisami tej jednostki terenowej do naruszenia interesu prawnego skarżącej Wspólnoty. Z tych samych powodów brak jest podstaw do przyjęcia że pozostałe tereny objęte postanowieniami 44 U mogą być przedmiotem skutecznego zaskarżenia przez Wspólnotę skoro skarżąca nie posiada żadnego tytułu prawnego (a więc nie jest w stanie wskazać przepisu prawa materialnego kreującego jej interes prawny) do tych nieruchomości. Nawiasem mówiąc Wspólnota nawet nie wskazała o które tereny chodzi (str. 8 skargi).

W postępowaniu sądowym bowiem rozpatrywanie skargi odbywa się w granicach interesu prawnego skarżącego, którego naruszenie stało się przesłanką do zaskarżenia uchwały (por. wyroki NSA z 8 stycznia 2016 r., II OSK 1961/14, z 18.08. 2015 r., II OSK 37/14, z 29.12. 2014 r., II OSK 773/13, z 25.11 2008 r., II OSK 798/08). Brak naruszenia interesu prawnego tj. ogólnie ujmując brak wpływu postanowień Planu na sferę praw i obowiązków danego podmiotu stanowi, zgodnie z 58§ 1 pkt 5a p.p.s.a., podstawę do odrzucenia skargi w tym zakresie. Taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie w odniesieniu do ww działek.

Z tych względów i na podstawie art. 147 § 1 K.p.a. i 151 P.p.s.a. Sąd orzekł jak w wyroku.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200, 205 § 1 P.p.s.a. i § 21 ust. 1 pkt 1c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz.U.2016.1715).