Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 67/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-04-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 29 ust.2 pkt.5, art. 30 ust. 6 pkt.1
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędziowie : WSA Magda Froncisz WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) Protokolant : starszy sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi "S." sp. z o.o. w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia 18 listopada 2016 r. znak: [...] w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia robót budowlanych skargę oddala


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi w niniejszym postępowaniu jest wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), decyzja Wojewody [....] z dnia 18 listopada 2016 r., znak [....] , o utrzymaniu w mocy decyzji Prezydenta Miasta K. Nr [....] , z dnia 5 października 2016 r. wnoszącej sprzeciw do dokonanego przez [....] Sp. z o. o. z siedzibą w W. "zgłoszenia robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych nr [....] (część działki) oraz nr [....] (część działki) obręb [....] w K".

Wydanie zaskarżonej decyzji poprzedzała opisana niżej sekwencja zdarzeń.

Pismem z dnia 8 września 2016 r. [....] Sp. z o. o. z siedzibą w W. dokonała zgłoszenia Prezydentowi Miasta K. zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na utwardzeniu gruntu na działkach budowlanych nr [....] (część działki) oraz części działki nr [....] (część działki) obr. [....] w K. (ul. [....] ). Wraz ze wspomnianym pismem [....] Sp. z o. o. z siedzibą w W. przedłożyła formularz wniosku i załączniki w postaci: oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; wyrysu z mapy ewidencji gruntów z oznaczonym zakresem zgłoszenia; załącznika graficznego – mapy sytuacyjnej; załącznika graficznego – przekroju przez zgłaszane utwardzenie terenu; załącznika graficznego – przebiegu ul. [....] na kopii mapy przyjętej do zasobu geodezyjno-kartograficznego; pełnomocnictwo wraz z potwierdzeniem opłaty skarbowej oraz KRS Spółki. Jednocześnie [....] Sp. z o. o. z siedzibą w W. poinformowała organ, że: 1) woda opadowa w zwykłych ilościach będzie rozsączana na powierzchni objętej zgłoszeniem, a nadmiar (woda burzowa) będzie spływał do kanalizacji deszczowej obsługującej budynek na działce [....] ; 2) ze względu na cechy terenu objętego zgłoszeniem, utwardzenie ma na celu zapobieżenie powstawaniu błota, erozji warstwy powierzchniowej gruntu (grunt nie utrzymuje darni, co skutkuje m.in. spływem warstwy powierzchniowej do istniejącej kanalizacji), t.j. usprawnienie utrzymywania otoczenia budynku w należytym stanie technicznym i estetycznym oraz uporządkowanie dojścia do budynku.

Decyzją z dnia 5 października 2016 r. Nr [....] (znak [....] ), wydaną na podstawie na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2016r. poz. 290) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.), Prezydent Miasta K. wniósł sprzeciw wobec zamiaru wykonania przez [....] Sp. z o.o. z siedzibą w W. robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach nr [....] (część działki) oraz [....] (część działki) obr. [....] w K.

W uzasadnieniu powyższej decyzji organ wskazał ze przedmiotem zgłoszenia jest zamiar wykonania robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu części dwóch działek ewidencyjnych prefabrykowanymi elementami betonowymi na podbudowie z kruszywa na powierzchni ok. 587 m2. Z zakresu robót oznaczonego na mapie ewidencji gruntów wynika, iż projektowane utwardzenie terenu częściowo zlokalizowane jest na działce ewidencyjnej nr [....] stanowiącej użytek gruntowy oznaczony symbolem "Bi" (grunty zabudowane i zurbanizowane – inne tereny zabudowane) oraz częściowo na działce ewidencyjnej nr [....] stanowiącej użytek gruntowy oznaczony symbolem "dr" (grunty zabudowane i zurbanizowane – tereny komunikacyjne – drogi). Zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy Prawo budowlane pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych. Działka oznaczona w ewidencji gruntów jako użytek gruntowy oznaczony symbolem "dr" – grunty zabudowane i zurbanizowane – tereny komunikacyjne – drogi, nie stanowi działki budowlanej. Na przedmiotowym terenie nie obowiązują również ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W związku z powyższym inwestycja polegająca na utwardzeniu powierzchni gruntu użytku gruntowego stanowiącego drogę – w ocenie organu – nie mieści się w katalogu robót wymienionych w art. 29 i 30 ustawy Prawo budowlane, a zatem wymaga uzyskania pozwolenia na budowę w formie decyzji administracyjnej. Z tej przyczyny organ wniósł sprzeciw na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, który stanowi, że właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Organ wskazał też, że nie można rozdzielać robót objętych jednym wnioskiem i dlatego sprzeciw wniesiono wobec całego zgłoszenia. Nadto organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych, natomiast zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 2 z zastrzeżeniem art. 29 ust. 3 i 4 ustawy Prawo budowlane roboty budowlane nie wymagają zgłoszenia do organu administracji architektoniczno-budowlanej.

Pismem z dnia 21 października 2016 r. [....] Sp. z o.o. z siedzibą w W. wniosła odwołanie od powyższej decyzji do Wojewody [....] . Odwołująca się zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa Budowlanego, wobec zastosowania, podczas gdy planowana przez odwołującą się inwestycja polegająca na robotach budowlanych określonych jako utwardzenie terenu na części działki nr [....] oraz części działki nr [....] obr. [....] , jedn. ew. [....] nie podlega obowiązkowi uzyskania pozwolenia na budowę, jako spełniająca wymagania art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa Budowlanego. Odwołująca się na podstawie art. 127 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu odwołania [....] Sp. z o.o. z siedzibą w W. zakwestionowała stanowisko organu, zgodnie z którym fakt oznaczenia części terenu, jako użytek "dr" uniemożliwia zastosowanie art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa Budowlanego. W ocenie odwołującej się, pojęcie działki budowlanej, o jakiej mowa w art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa Budowlanego, należy odnosić do definicji z art. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którą przez pojęcie "działka budowlana" należy rozumieć nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Dla zaklasyfikowania gruntu jako działki budowlanej istotne jest spełnienie wymagań określonych w powyższej definicji, a nie to, jak grunt został oznaczony w ewidencji gruntów. Dlatego też – zdaniem odwołującej się – organ wnosząc sprzeciw do inwestycji powinien był wskazać, jakich wymagań nie spełnia działka [....] , by móc zrealizować na niej obiekt budowlany. W tym miejscu wskazać należy, iż zarówno wielkość działki, jak i jej cechy geometryczne oraz jej wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej pozwalają na realizację inwestycji zgodnie z wymogami prawa. Odwołująca się podkreśliła, że działka [....] nie jest drogą w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, a objęty zgłoszeniem fragment tej działki nie jest wykorzystywany do celów komunikacji.

Wojewoda [....] decyzją z dnia 18 listopada 2016 r. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia 5 października 2016 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda [....] wskazał, że zgodnie z art. 29 i 30 ustawy – Prawo budowlane pozwolenia na budowę oraz zgłoszenia nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych. Przepisy prawa budowlanego nie zawierają definicji działki budowlanej. Taka definicja została wskazana w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 778 ze zm.), która stanowi w art. 2 pkt 12, że przez działkę budowlaną należy rozumieć nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Podobne rozumienie tego pojęcia znajduje się w art. 4 pkt 3a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm.), gdzie przyjęto, że przez działkę budowlaną należy rozumieć zabudowaną działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej umożliwiają prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków i urządzeń położonych na tej działce. Utwardzenie powierzchni gruntu na działkach budowlanych, o którym mowa w art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego, w orzecznictwie najczęściej jest zaliczane do urządzeń budowlanych, o którym mowa w art. 3 pkt 9, a więc urządzeń technicznych związanych z innym obiektem budowlanym, zapewniającym możliwość użytkowania tego obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Nie oznacza to, że nie można utwardzić działki niezabudowanej, która kwalifikuje się do zabudowy zgodnie z obowiązującymi przepisami. W okolicznościach tej sprawy – w ocenie Wojewody [....] – zamierzone roboty budowlane nie zostaną wykonane w całości na działce budowlanej, czego wyraźnie wymaga przepis art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego, będą one wykonane na działce przeznaczonej jako użytek drogowy tj. części działki nr [....] obręb [....], jednostka ewidencyjna [....] . powiat miasto K. Działka ta ma powierzchnię 1,97 ha i w całości przeznaczona jest jako użytek drogowy. Nie jest ona zaliczana do żadnej z kategorii dróg publicznych stosownie do zapisów ustawy o drogach publicznych, ale – zdaniem Wojewody [....] – to nie ma znaczenia dla zakwalifikowania danej działki do kategorii działki budowlanej. Działka objęta zgłoszeniem ma urządzony pas drogowy, chodnik, zjazdy do nieruchomości do niej przyległych oraz pozostający wolny niezabudowany pas zieleni, który wnioskodawca chce utwardzić łącznie z częścią terenu znajdującego się na działce nr [....] . Na wskazanej powyżej działce znajduje się budynek wraz z urządzonym układem komunikacyjnym, który przylega bezpośrednio do pasa zieleni na działce nr [....] . Zgłaszający chce utwardzić część gruntu na działce nr [....] i na działce nr [....] , co w konsekwencji miało stanowić jedno urządzenie techniczne związane z istniejącym na działce nr [....] budynkiem. Analizując to zgłoszenie nie można uznać – w ocenie Wojewody [....] – że intencją ustawodawcy była taka jak w okolicznościach tej sprawy sytuacja, gdyż działka nr [....] nie kwalifikuje się jako działka budowlana zgodnie z obowiązującymi w ustawach definicjami. Jej wielkość – duża powierzchnia, ale wyznaczona pod użytek drogowy; cechy geometryczne – wąskie, długie pasy terenu; wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej – przechodzące przez wyznaczony użytek sieci uzbrojenia terenu, nie spełniają wymogów dla realizacji obiektów budowlanych. W okolicznościach niniejszej sprawy zamierzone roboty budowlane – zdaniem Wojewody [....] – nie zostaną wykonane na działce budowlanej, co wyłączyło możliwość zastosowania w odniesieniu do planowanej inwestycji art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego w związku z art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy.

Pismem z dnia 14 grudnia 2016 r. [....] Sp. z o.o. z siedzibą w W. wniosła skargę na powyższą decyzję Wojewody [....] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji "naruszenie art. 15 w związku z art. 138 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 78 Konstytucji Rzeczpospolitej Polski, poprzez brak merytorycznego rozpoznania sprawy i oparcie rozstrzygnięcia wyłącznie na ustaleniach organu I instancji, w wyniku czego utrzymano w mocy wadliwą Decyzję Prezydenta, wobec następującej obrazy prawa tj.: naruszenia art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa Budowlanego, wobec zastosowania, podczas gdy planowana przez Stronę Skarżącą inwestycja polegająca na robotach budowlanych określonych jako utwardzenie terenu na części działki nr [....] oraz części działki nr [....] obr. [....] , jedn. ew. [....] (...) nie podlega obowiązkowi uzyskania pozwolenia na budowę, jako spełniająca wymagania art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa Budowlanego". Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej Decyzji Wojewody i poprzedzającej ją Decyzji Prezydenta oraz o zasądzenie kosztów postępowania (w tym kosztów zastępstwa procesowego) dla Strony Skarżącej.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że wyrażona w art. 15 kodeksu postępowania administracyjnego zasada dwuinstancyjności polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego jest zaliczana do podstawowych zasad postępowania i stanowi ona również zasadę wyrażoną w art. 78 Konstytucji Rzeczpospolitej Polski. Zgodnie z jej treścią każda sprawa rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji. Istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 kodeksu postępowania administracyjnego) polega na tym, że sprawa administracyjna jest dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta, po raz pierwszy w I instancji, a następnie w II instancji. Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej. Wojewoda poprzestając na twierdzeniu o prawidłowości Decyzji Prezydenta, wobec kwalifikacji części działki nr [....] obr. [....] , jedn. ew. [....] , jako użytku drogowego nie zbadał raz jeszcze sprawy w całości. Tym samym organ odwoławczy nie przeprowadził ponownie postępowania wyjaśniającego dla odnośnego zamierzenia budowlanego. Tymczasem utrzymana Decyzją Wojewody Decyzja Prezydenta dotknięta jest wadą polegającą na naruszeniu art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa Budowlanego, wobec zastosowania, podczas gdy planowana przez Stronę Skarżącą Inwestycja nie podlega obowiązkowi uzyskania pozwolenia na budowę, jako spełniająca wymagania art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa Budowlanego. Zdaniem skarżącej, w żadnym wypadku za wystarczające nie można uznać twierdzeń Wojewody, iż skoro część działki nr [....] obr. [....] , jedn. ew. [....] (objętej Inwestycją) jest niezabudowanym pasem zieleni to z tego względu także (poza okolicznością, że działka w ewidencji gruntów stanowi użytek drogowy) inwestycja nie spełnia wymagań określonych art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa Budowlanego. Jednocześnie organ wyciąga wniosek, że utwardzenie działki w tej części razem z działką nr [....] (na której posadowiony jest budynek) oznaczałoby powstanie jednego urządzenia technicznego związanego z budynkiem. W ocenie skarżącej z taką argumentacją Wojewody nie sposób się zgodzić. Skarżąca podaje dalej, że część działki nr [....] znajduje się poza fragmentem zagospodarowanym na pas pieszo-jezdny (jest terenem zielonym, co potwierdził organ odwoławczy). Dlatego też niezrozumiałym jest twierdzenie, że w tej części działka nie może być utwardzona. Tym bardziej zdumienie budzi stanowisko, że w przypadku realizacji Inwestycji powstanie jedno urządzenie powiązane z budynkiem (posadowionym na działce nr [....] ). Takie rozumowanie stoi bowiem w sprzeczności z zasadami doświadczenia życiowego, gdyż w wyniku utwardzenia powstanie jedynie połączenie z podłożem materiału utwardzającego w sposób na tyle trwały, że skutek utwardzenia nie będzie podlegać usunięciu w efekcie zwykłego korzystania. Natomiast okoliczność, czy i kto będzie korzystał z efektów tego utwardzenia jest irrelewantna, nie jest to bowiem zamierzenie bezpośrednio związane z budynkiem biurowym (na działce [....] ). Zdaniem skarżącej, organ odwoławczy podtrzymując stanowisko organu I instancji w przedmiocie zasadności sprzeciwu do Inwestycji powinien był wskazać, jakich wymagań nie spełnia działka [....] , by mogła być utwardzona zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa Budowlanego. Nie jest bowiem prawdą, że wielkość działki, jak i jej cechy geometryczne oraz jej wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej nie pozwalają na realizację Inwestycji zgodnie z wymogami prawa.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [....] wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa.

Kontrolując zaskarżoną decyzję Wojewody [....] zgodnie ze wyżej wskazanymi kryteriami, należało uznać, że odpowiada ona prawu i nie ma podstaw do pozbawienia jej mocy wiążącej. Zarzuty skargi okazały się niezasadne.

Zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm., dalej "p.b." lub "prawo budowlane") pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych. W ocenie skarżącej, zgłaszane roboty budowlane mieszczą się w hipotezie powołanego przepisu, zaś organ tę ocenę zakwestionował i w konsekwencji – na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 p.b. – wniósł sprzeciw. U podstaw sporu miedzy stronami leży odmienna kwalifikacja działki nr [....] obręb [....] , jednostka ewidencyjna [....] , powiat miasto K. : zdaniem skarżącej, jest ona działką budowlaną, a zdaniem organu – nie. Rozważenia wymagały zatem dwie kwestie: czy organ prawidłowo zrekonstruował normatywne znamiona działki budowalnej, a następnie – czy prawidłowo je zastosował w przedmiotowej sprawie.

Zważywszy na treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz na treść odwołania skarżącej od decyzji organu pierwszej instancji, strony zdają się być zgodne co do tego, że – wobec braku legalnej definicji działki budowlanej w samym prawie budowlanym – należy poszukiwać jej normatywnych znamion w przepisach innych ustaw. Przy tym założeniu punktem odniesienia staje się art. 2 pkt 12 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 778 ze zm.), w świetle którego działką budowlaną jest nieruchomość gruntowa lub działka gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Brzmienie tej definicji wskazuje na to, że "nieruchomość gruntowa" i "działka gruntu" są zwrotami szerszymi niż "działka budowlana", która jest kwalifikowaną "nieruchomością gruntową" lub "działką gruntu", bo spełniającą określone kryteria (zob. wyrok NSA z 16 marca 2010 r.; II OSK 411/09, CBOSA; wyrok NSA z 24 lutego 2012 r., II OSK 2342/10, CBOSA).

Kwalifikując działkę objętą zgłoszeniem w świetle kryteriów wynikających z powyższej definicji Wojewoda [....] zwrócił uwagę na to, że ma ona urządzony pas drogowy, chodnik, zjazdy do nieruchomości do niej przyległych oraz pozostający wolny niezabudowany pas zieleni. Ponadto organ zaznaczył, że działka ta ma wprawdzie dużą powierzchnię, ale przeznaczona jest pod użytek drogowy; gdy chodzi o cechy geometryczne, działka ta stanowi wąskie, długie pasy terenu. Przechodzące przez wyznaczony użytek sieci uzbrojenia terenu nie spełniają –zdaniem organu – wymogów dla realizacji obiektów budowlanych. Ustalenia te – w ocenie Sądu – znajdują uzasadnienie w przedłożonej wraz ze zgłoszeniem dokumentacji. W ocenie Sądu wyprowadzony z tych ustaleń wniosek o niemożności zakwalifikowania działki nr [....] obręb [....] , jednostka ewidencyjna [....] , powiat miasto K. jako działki budowalnej jest też prawidłowy. Zauważyć też warto, że – jak wynika z oświadczeń o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością – przedmiotowe działki nr [....] i nr [....] nie wchodzą w skład jednej nieruchomości gruntowej.

Odnosząc się do zarzutów sformułowanych w skardze, należy stwierdzić, że w toku postępowania nie doszło do naruszenia zasady dwuinstancyjności. Organ po raz drugi merytorycznie rozpoznał i rozstrzygnął sprawę. W uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego argumentacja została poszerzona przez nawiązanie do okoliczności relewantnych z punktu widzenia art. 2 pkt 12 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ale przez to nie nastąpiło przekroczenie granic sprawy. Nie można też zgodzić się z zarzutem naruszenia art. 30 p.b. Kwestionowana przez skarżącą ocena organu odwoławczego co do powstania w wyniku realizacji inwestycji jednego urządzenia funkcjonalnie powiązanego z budynkiem tak naprawdę nie miała znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.

Odnosząc się do twierdzenia skargi, iż "nie jest (...) prawdą, że wielkość działki, jak i jej cechy geometryczne oraz jej wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej nie pozwalają na realizację Inwestycji zgodnie z wymogami prawa" – należy zauważyć, że z punktu widzenia definicji działki budowalnej liczy nie tyle możliwość jej utwardzenia (realizacji "Inwestycji" objętej zgłoszeniem), ile możliwość realizacji na niej obiektu budowlanego. Zgodnie zaś z art. 3 pkt 1 p.b. obiektem budowlanym jest budynek, budowla bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych (zamieszczonym w skardze przypisem nr 2 skarżąca przyznaje, że kwalifikacja utwardzenia gruntu jako obiektu budowlanego jest wątpliwa; ponadto w samym zgłoszeniu zamiaru wykonania robót budowalnych przedmiotowej inwestycji nie zakwalifikowano jako obiekt budowlany).

W ocenie skarżącej "organ odwoławczy podtrzymując stanowisko organu I instancji w przedmiocie zasadności sprzeciwu do Inwestycji powinien był wskazać, jakich wymagań nie spełnia działka [....] , by mogła być utwardzona zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa Budowlanego". W ocenie Sądu organ uczynił temu obowiązkowi zadość. Poza tym – nie kwestionując generalnego założenia, że zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej to na organie ciąży powinność wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy – należy zwróć uwagę na rolę strony w postępowaniu dowodowym i na znaczenie formułowanej przez nią argumentacji. Procedura zgłoszenia robót budowalnych jest tak naprawdę procedurą zmierzającą do przyznania czy też konkretyzacji prawa strony (prawa do rozpoczęcia robót budowalnych), która od "zwykłego" postępowania jurysdykcyjnego (np. postępowania o pozwolenie na budowę) różni się jedynie tym, że konwencjonalne zachowanie organu, rodzące pozytywny dla strony skutek materialnoprawny, nie przybiera formy decyzji, lecz formę milczenia. Procedura ta, w rozważanym aspekcie, nie jest tedy porównywalna z wszczynanym z urzędu postępowaniem zmierzającym do nałożenia obowiązku; przeciwnie – jest porównywalna z wszczynanym na wniosek postępowaniem zmierzającym do przyznania prawa (z tego punktu widzenia nie ma oczywiście znaczenia okoliczność, że rozstrzygnięcie negatywne manifestuje się sprzeciwem, a tradycyjną decyzją odmowną). W świetle poczynionych tu spostrzeżeń zasadne jest przeniesienie na grunt odnośnej procedury prezentowanego w orzecznictwie poglądu, zgodnie z którym w postępowaniach wszczynanych na wniosek i zmierzających do przyznania prawa także strona powinna wykazać się aktywnością w wyjaśnianiu relewantnych faktów tudzież prezentować argumentację wskazującą na spełnienie przesłanek, od których dane prawo zależy (zob. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 19 stycznia 2005 r., III SK 36/04, LEX nr 602764). Tymczasem w niniejszej sprawie w odwołaniu od sprzeciwu wniesionego przez organ pierwszej instancji oraz w skardze do sądu administracyjnego (a zatem gdy było już wiadomo, czego dotyczy prawny spór) inwestor skoncentrował się zanegowaniu oceny organu, a nie na pozytywnym wskazaniu cech działki, które pozwalałyby uznać ją za działkę budowalną.

Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.