Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1693/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-06-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 134
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 99 ust. 1 i 2, art. 101, art. 121 ust. 1, art. 121g
journal: Dz.U. 2015 poz 355
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki, Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska (spr.), Przemysław Szustakiewicz, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi G. K. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia wysokości uposażenia zasadniczego – oddala skargę –


UZASADNIENIE

Komendant Główny Policji postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2016 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, utrzymał w mocy postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia wysokości należnego policjantowi uposażenia, w związku z przebywaniem na zwolnieniu lekarskim w okresie od dnia 17 grudnia 2015 r. do dnia 12 lutego 2016 r.

W uzasadnieniu postanowienia organ drugiej instancji wskazał, co następuje: Wnioskiem z dnia 12 lutego 2016 r. [...]. G. K. zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] m. in. o wszczęcie, na podstawie art. 121 b ust. 5 ustawy o Policji, postępowania w sprawie ustalenia wysokości należnego uposażenia, w związku z przebywaniem na zwolnieniu lekarskim w okresie od dnia

17 grudnia 2015 r. do dnia 12 lutego 2016 r.

Postanowieniem nr [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. Komendant Wojewódzki Policji w [...], działając na podstawie art. 61 a § 1 Kpa, odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w tej sprawie.

G. K. wniósł na to postanowienie zażalenie, wskazując w nim na naruszenie art. 61 a § 1 Kpa, poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, wyrażające się w zastosowaniu tego przepisu przez organ I instancji przy rozpatrywaniu wniosku o wszczęcie postępowania z dnia 12 lutego 2016 r., które nie inicjuje postępowania o jakim mowa w tym przepisie, bowiem złożony wniosek podlega rozpatrzeniu w trybie i zgodnie z ustawą z dnia 4 kwietnia2014 r. o świadczeniach odszkodowawczych przysługujących w razie wypadku lub choroby pozostających

w związku ze służbą (...)".

Komendant Główny Policji rozpoznając zażalenie i powołując się na art. 99 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2015 r. poz. 355, z późn. zm.) wskazał, że prawo do uposażenia powstaje z dniem mianowania policjanta na stanowisko służbowe. Uposażenie policjanta składa się zaś z uposażenia zasadniczego i dodatków do uposażenia (art. 100 pow. ustawy), a wysokość uposażenia zasadniczego policjanta jest uzależniona od grupy zaszeregowania jego stanowiska służbowego oraz posiadanej wysługi lat (art. 101 ustawy o Policji).

Organ następnie wskazał, że analiza powyższych przepisów prowadzi do wniosku, że zarówno uposażenie, jak i dodatki do tego uposażenia oraz ich wysokość, są ściśle związane z pełnieniem służby na określonym stanowisku służbowym, na które policjant został mianowany przez właściwy organ. To rozkaz personalny o mianowaniu na stanowisko służbowe określa wysokość należnego policjantowi uposażenia.

Podał też, że wszczęcie postępowania administracyjnego obejmuje następujące po sobie czynności organu administracji publicznej lub stron postępowania: po pierwsze wniesienie żądania przez stronę lub podjęcie przez organ czynności powodującej wszczęcie postępowania z urzędu, następnie ocena formalna i procesowa wniesionego przez stronę podania, przy czym przez ocenę formalną należy rozumieć sprawdzenie, czy podanie odpowiada wymaganiom formalnym dla tego rodzaju pisma, przez ocenę procesową zaś stwierdzenie istnienia przesłanek koniecznych do wszczęcia postępowania w tym badanie, czy osoba wnosząca żądanie ma przymiot strony

w rozumieniu art. 28 Kpa. W razie oceny negatywnej - na tym etapie postępowania organ podejmuje odpowiednie czynności procesowe określone w Kpa takie jak wezwanie strony do usunięcia braków podania, pozostawienie podania bez rozpoznania, przekazanie sprawy do organu właściwego, zwrot podania z odpowiednim pouczeniem lub postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania (art. 6la).

Powyższe oznacza, że nie każde żądanie wniesione do organu administracji publicznej powoduje skutek w postaci wszczęcia postępowania administracyjnego

w rozumieniu art. 61 § 3 Kpa. Na wstępnym etapie rozpoznania sprawy organ administracji powinien zatem przeprowadzić badanie pod kątem istnienia przesłanek formalnoprawnych, warunkujących jego dopuszczalność.

Niewątpliwie również żądanie musi pochodzić od strony, a więc osoby mającej interes prawny materialny (posiadającej legitymację) do żądania załatwienia indywidualnej sprawy administracyjnej, która załatwiana jest w drodze decyzji administracyjnej. Od interesu prawnego należy przy tym odróżnić interes faktyczny, czyli sytuację, w której podmiot jest zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednak nie może powołać się na przepis prawa materialnego,

z którego wynikałyby dla tego podmiotu określone prawa lub obowiązki.

Powołując się następnie na art. 6la § 1 Kpa, organ wskazał, że gdy żądanie,

o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub

z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Na postanowienie, o którym mowa w § 1, służy zażalenie (art. 61 a §2 Kpa).

Przez "inne uzasadnione przyczyny", o których mowa w art. 61 a § 1 Kpa, należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym.

Organ powołując się na orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Białymstoku z dnia 23 października 2014 r. (II SA /Bk 644/14) wskazał, że odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie art. 61 a § 1 Kpa "z innych uzasadnionych przyczyn" nie może być rozumiana jako sytuacja, w której odmawia się wszczęcia postępowania na podstawie oceny materialnoprawnego elementu sytuacji prawnej obywatela. Nie można jej też stosować, gdy konieczne jest postępowanie wyjaśniające. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 7 lipca 2013 r. (VII SA/Wa 1771 /12) uznał, że zastosowanie instytucji określonej w art. 61 a § 1 Kpa powinno być ograniczone co do zasady do sytuacji, w której brak możliwości wszczęcia postępowania z przyczyny podmiotowej lub przedmiotowej jest oczywisty

i nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Przyjęcie odmiennej interpretacji prowadziłoby do sytuacji, w której organ w każdym, najbardziej skomplikowanym przypadku musiałby odmówić wszczęcia postępowania ze względu na brak legitymacji, bez możliwości wykorzystania reguł dowodowych z Kpa, lub też - odwrotnie - brak logiki w działaniu organu, który prowadziłby postępowanie dowodowe

i wyjaśniające na podstawie art. 7 i 77 § 1 Kpa, jednocześnie odmawiając jego wszczęcia na podstawie art. 61a § 1 Kpa.

Organ podał też, że w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że przesłanka odmowy wszczęcia postępowania z innych uzasadnionych powodów dotyczy przede wszystkim sytuacji, w których sprawa w ogóle nie podlega załatwieniu przez organ administracyjny w formie decyzji, bowiem ma charakter cywilnoprawny, uprawnienia bądź obowiązki wynikają z mocy samego prawa, brak jest przepisu prawa stanowiącego podstawę materialnoprawną do wydania decyzji (por. wyrok WSA

w Warszawie z dnia 6 marca 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 2356/11, LEX nr 1139835, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 13 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Ol 893/11, LEX

nr 1094438).

Komendant Główny Policji podkreślił, że w rozpoznawanej sprawie zaistniała przesłanka odmowy wszczęcia postępowania, bowiem żaden przepis prawa nie nakłada na organ administracji obowiązku wszczęcia postępowania administracyjnego

i wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia wysokości należnego uposażenia

w związku z przebywaniem na zwolnieniu lekarskim. Sama czynność obliczenia wysokości uposażenia faktycznie otrzymywanego przez funkcjonariusza zarówno za czas służby, jak i za okres przebywania na zwolnieniu lekarskim jest czynnością materialno-techniczną, nie wymagającą wydania decyzji administracyjnej.

Organ podał też, że uposażenie G. K. zostało już ustalone decyzją o mianowaniu na aktualnie zajmowane stanowisko służbowe i decyzja ta nadal pozostaje w mocy.

Reasumując organ stwierdził, że w niniejszej sprawie zaistniała przesłanka odmowy wszczęcia postępowania, bowiem organ administracji nie ma możliwości orzekania w zakresie ustalenia G. K. wysokości należnego uposażenia w związku z przebywaniem na zwolnieniu lekarskim, w okresie od dnia

17 grudnia 2015 r. do dnia 12 lutego 2016 r.

Niezależnie od tego organ podał, wniosek strony z dnia 12 lutego 2016 r.,

w części dotyczącej "wszczęcia postępowania w sprawie świadczeń odszkodowawczych", został rozpatrzony i postanowieniem z dnia [...] czerwca 2016 r. l.dz. [...] Komendant Wojewódzki Policji w [...] odmówił G. K. wszczęcia postępowania, w oparciu o art. 33 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o świadczeniach odszkodowawczych przysługujących w razie wypadku lub choroby pozostających w związku ze służbą.

Postanowienie to stało się przedmiotem skargi G. K.

do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzucił

1. rażące naruszenie art. 6 Kpa w zw. z art. 121b ust. 5 pkt 1 ustawy o Policji oraz

z art. 1 ust. 2, art. 3 ust. 1 i art. 33 pkt 2 lit. b w zw. z art. 30 ust. 1 ustawy

z dnia 4 kwietnia 2014 r. o świadczeniach odszkodowawczych przysługujących w razie wypadku lub choroby pozostających w związku ze służbą, poprzez błędne uznanie przez organ, że "żaden przepis prawa nie nakłada na organ administracji obowiązku wszczęcia postępowania administracyjnego i wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia wysokości należnego uposażenia w związku z przebywaniem na zwolnieniu lekarskim'' - str. 4 uzasadnienia postanowienia Nr 436;

2. naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 Kpa w zw. z art. 121b ust. 5 pkt 1 ustawy o Policji oraz z art. 1 ust. 2, art. 3 ust. li art. 33 pkt 2 lit. b w zw.

z art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o świadczeniach odszkodowawczych przysługujących w razie wypadku lub choroby pozostających w związku ze służbą, poprzez niezebranie i nierozważenie całego materiału dowodowego, a w konsekwencji niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy - które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało błędnym uznaniem przez organ, że "żaden przepis prawa nie nakłada na organ administracji obowiązku wszczęcia postępowania administracyjnego i wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia wysokości należnego uposażenia w związku z przebywaniem na zwolnieniu lekarskim";

3. naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 w zw. z art. 140 i w zw.

z art. 136 oraz art. 15 Kpa - poprzez odstąpienie przez organ odwoławczy, od merytorycznego rozpoznania sprawy w całej jej rozciągłości,

a w szczególności od zbadania, czy utrzymanie w mocy zaskarżonym postanowieniem Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r., postanowienia

Nr [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. dot. odmowy wszczęcia postępowania

w sprawie ustalenia wysokości należnego uposażenia w związku

z przebywaniem skarżącego na zwolnieniu lekarskim, mającym związek ze służbą,

4. rażące naruszenie art. 15 Kpa, poprzez niezachowanie przez organ odwoławczy, wynikającego z zasady dwuinstancyjności postępowania, wymogu tożsamości przedmiotowej sprawy rozpatrywanej przez organ odwoławczy ze sprawą, która stanowiła przedmiot rozpoznania przez organ

I instancji, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy;

5. naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, poprzez jego zastosowanie oraz

art. 138 § 1 pkt 2 ab initio (poprzez jego niezastosowanie) - polegające na utrzymaniu w mocy przez organ odwoławczy decyzji organu I instancji, pomimo istnienia przesłanek do jej uchylenia;

6. naruszenie art. 61 a § 1 Kpa, poprzez jego zastosowanie oraz art. 61 § 1 Kpa (poprzez jego niezastosowanie) polegające na odstąpieniu przez Organ od wstępnego badania zawartości żądania skargi, co skutkowało wydaniem postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, zamiast prawidłowego

w niniejszym stanie faktycznym i prawnym sprawy, postanowienia

o wszczęciu postępowania w oparciu o art. 61 § 1 Kpa.

W skardze wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia Nr [...] Komendanta Głównego Policji z dnia [...] sierpnia 2016 r. oraz poprzedzającego go postanowienia

Nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. oraz o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczony.

Uzasadniając skargę G. K. podał, że Zespół Prawny KWP

w [...], nie dopuścił do bezpodstawnego wydatkowania znacznych środków publicznych w kwocie 2.487.000,73 zł. przez ówczesnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...][...]. J. S., obecnie Komendanta Głównego Policji, co skutkowało przeniesieniem go na niższe stanowisko służbowe. Następstwem tego, był niedopuszczalny odwet Komendanta w stosunku do jego osoby i drugiego radcy prawnego. Komendant wykorzystując do tego celu piastowane stanowisko służbowe wdrożył represje zmierzające do poniżenia i dyskryminowania skarżącego w oczach współpracowników, próba likwidacji zajmowanego stanowiska służbowego. Fakt, że kierowany przez skarżącego Zespół Prawny nie zaaprobował i nie zaparafował dokumentu, który miał być podstawą bezprawnego wydatkowania znacznych środków publicznych oraz związane z tym późniejsze odwetowe działania Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] stały się przyczyną poważnego rozstroju zdrowia, skarżącego skutkującego koniecznością długotrwałego leczenia. Wykonywanie przez skarżącego z najwyższą starannością i zaangażowaniem obowiązków służbowych na stanowisku radcy prawnego stały się powodem do poddania go przez Komendanta oraz podległy mu aparat urzędniczy szykanom, dyskryminacji, nękaniu, które skutkowało wystąpieniem choroby w związku ze szczególnymi warunkami służby. Gdyby skarżący zaakceptował bezprawny sposób wydatkowania przez Komendanta S. środków publicznych w kwocie 2.487.000,73 zł. to nadal zajmowałby stanowisko radcy prawnego nie zostałyby w stosunku do niego podjęte te wszystkie działania nękające, dyskryminujące i krzywdzące i nie przypłaciłby zdrowiem faktu prawidłowego i rzetelnego wykonywania przydzielonych na stanowisku służbowym radcy prawnego obowiązków.

Podał też, że Komendant J. S., zajmuje obecnie stanowisko [...], jednakże ten fakt nie może wpływać na sposób rozpatrzenia przedmiotowej sprawy. Organ ma obowiązek działać na podstawie prawa i w granicach prawa bez względu na osobę piastującą w tym organie nawet najwyższe stanowisko.

Wydanemu postanowieniu zarzucił rażące naruszenie art. 6 Kpa w zw.

z art. 12lb ust. 5 pkt 1 ustawy o Policji oraz z art. 1 ust. 2, art. 3 ust. 1 i art. 33 pkt 2 lit. b w zw. z art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o świadczeniach odszkodowawczych przysługujących w razie wypadku lub choroby pozostających

w związku ze służbą, poprzez błędne uznanie przez organ, że "żaden przepis prawda nie nakłada na organ administracji obowiązku wszczęcia postępowania administracyjnego i wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia wysokości należnego uposażenia w związku z przebywaniem na zwolnieniu lekarskim" - str. 4 uzasadnienia postanowienia Nr [...], podczas gdy wskazane wyżej przepisy taki obowiązek na organ nakładają. Nadto przedmiotowemu postanowieniu Nr [...] zarzucił naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 Kpa w zw. z art. 121 b ust. 5 pkt 1 ustawy o Policji oraz z art. 1 ust. 2, art. 3 ust. 1 i art. 33 pkt 2 lit. b w zw.

z art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o świadczeniach odszkodowawczych przysługujących w razie wypadku lub choroby pozostających w związku ze służbą, polegające na niezebraniu i nierozważeniu całego materiału dowodowego,

a w konsekwencji niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało błędnym uznaniem przez organ, że "żaden przepis prawa nie nakłada na organ administracji obowiązku wszczęcia postępowania administracyjnego i wydania rozstrzygnięcia

w przedmiocie ustalenia wysokości należnego uposażenia w związku i przebywaniem na zwolnieniu lekarskim" mającym bezpośredni związek ze służbą w Policji, postanowienie Nr [...] narusza również: art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 w zw.

z art. 140 i w zw. z art. 136 oraz art. 15 Kpa – poprzez odstąpienie przez organ odwoławczy, od merytorycznego rozpoznania sprawy w całej jej rozciągłości,

a w szczególności od zbadania, czy utrzymanie w mocy zaskarżonym postanowieniem Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r., postanowienia Nr [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. dot. odmowy wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia wysokości należnego uposażenia w związku z przebywaniem skarżącego na zwolnieniu lekarskim, mającym związek ze służbą w Policji, swą treścią rażąco nie uchybia prawu. To naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie należy rozważyć ewentualne przeprowadzenie uzupełniającego postępowania wyjaśniającego w tym przedmiocie.

Skarżący zarzucił też, że przy wydawaniu postanowienia Nr [...] doszło także do rażącego naruszenia art. 15 Kpa - poprzez niezachowanie przez organ odwoławczy, wynikającego z zasady dwuinstancyjności postępowania, wymogu tożsamości przedmiotowej sprawy, rozpatrywanej przez organ odwoławczy ze sprawą, która stanowiła przedmiot rozpoznania przez organ I instancji. Naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Postanowienie Nr [...] narusza też art. 138 § 1 pkt 1 Kpa (poprzez jego zastosowanie) oraz art. 138 § 1 pkt 2 ab initio (poprzez jego niezastosowanie) - polegające na utrzymaniu w mocy przez organ odwoławczy decyzji organu I instancji, pomimo istnienia przesłanek do jej uchylenia.

Wskazał też, że na naruszenie art. 61 a § 1 Kpa (poprzez jego zastosowanie) oraz art. 61 § 1 Kpa poprzez jego niezastosowanie polegające na odstąpieniu przez organ od wstępnego badania zawartości żądania skargi, co skutkowało wydaniem postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, zamiast prawidłowego w stanie faktycznym i prawnym niniejszej sprawy, postanowienia o wszczęciu postępowania

w oparciu o art. 61 § 1 Kpa.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i ponowił argumenty zawarte już w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc

o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.

W myśl zaś art. 134 powołanej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Oceniając zasadność skargi w świetle wskazanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, iż skarga G. K. nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie nie narusza prawa.

Odnosząc się do zarzutu nieuzasadnionej odmowy wszczęcia przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] postępowania w sprawie ustalenia wysokości należnego policjantowi uposażenia, w związku z przebywaniem na zwolnieniu lekarskim w okresie od dnia 17 grudnia 2015 r. do dnia 12 lutego 2016 r. wskazać należy, że zgodnie z art. 6la § 1 Kpa, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 kpa, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Na postanowienie, o którym mowa w § 1, służy zażalenie (art. 61 a §2 Kpa).

Przez "inne uzasadnione przyczyny", o których mowa w art. 61 a § 1 Kpa, należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym.

Według poglądów prezentowanych w doktrynie przez "inne uzasadnione przyczyny" w rozumieniu tego przepisu należy rozumieć przypadki pierwotnej bezprzedmiotowości postępowania tj. między innymi takie sytuacje, w których doszło do wniesienia żądania wszczęcia postępowania w sprawie, która nie podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej. (patrz Z. R. Kmiecik - Wszczęcie ogólnego postępowania administracyjnego, Warszawa 2014, s. 211-212; Andrzej Wróbel - Komentarz zaktualizowany do art. 61 a K.p.a. LEX/el. 2015).

Wskazać należy, że zgodnie z art. 99 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 kwietnia

1990 r. o Policji (Dz. U. z 2015 r. poz. 355, z późn. zm.) prawo do uposażenia powstaje z dniem mianowania policjanta na stanowisko służbowe. Uposażenie policjanta składa się zaś z uposażenia zasadniczego i dodatków do uposażenia (art. 100 pow. ustawy), a wysokość uposażenia zasadniczego policjanta jest uzależniona od grupy zaszeregowania jego stanowiska służbowego oraz posiadanej wysługi lat (art. 101 ustawy o Policji).

Zgodzić się zatem należy z organem, że analiza powyższych przepisów prowadzi do wniosku, że zarówno uposażenie, jak i dodatki do tego uposażenia oraz ich wysokość, są ściśle związane z pełnieniem służby na określonym stanowisku służbowym, na które policjant został mianowany przez właściwy organ. To rozkaz personalny o mianowaniu na stanowisko służbowe określa wysokość należnego policjantowi uposażenia.

Wszczęcie postępowania administracyjnego obejmuje następujące po sobie czynności organu administracji publicznej lub stron postępowania: po pierwsze wniesienie żądania przez stronę lub podjęcie przez organ czynności powodującej wszczęcie postępowania z urzędu, następnie ocena formalna i procesowa wniesionego przez stronę podania, przy czym przez ocenę formalną należy rozumieć sprawdzenie, czy podanie odpowiada wymaganiom formalnym dla tego rodzaju pisma, przez ocenę procesową zaś stwierdzenie istnienia przesłanek koniecznych do wszczęcia postępowania w tym badanie, czy osoba wnosząca żądanie ma przymiot strony

w rozumieniu art. 28 Kpa. W razie oceny negatywnej - na tym etapie postępowania organ podejmuje odpowiednie czynności procesowe określone w Kpa takie jak wezwanie strony do usunięcia braków podania, pozostawienie podania bez rozpoznania, przekazanie sprawy do organu właściwego, zwrot podania z odpowiednim pouczeniem lub postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania (art. 6la).

Powyższe oznacza, że nie każde żądanie wniesione do organu administracji publicznej powoduje skutek w postaci wszczęcia postępowania administracyjnego

w rozumieniu art. 61 § 3 Kpa. Na wstępnym etapie rozpoznania sprawy organ administracji powinien zatem przeprowadzić badanie pod kątem istnienia przesłanek formalnoprawnych, warunkujących jego dopuszczalność.

Niewątpliwie również żądanie musi pochodzić od strony, a więc osoby mającej interes prawny materialny (posiadającej legitymację) do żądania załatwienia indywidualnej sprawy administracyjnej, która załatwiana jest w drodze decyzji administracyjnej. Od interesu prawnego należy przy tym odróżnić interes faktyczny, czyli sytuację, w której podmiot jest zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednak nie może powołać się na przepis prawa materialnego,

z którego wynikałyby dla tego podmiotu określone prawa lub obowiązki.

Powołując się następnie na art. 6la § 1 Kpa, organ wskazał, że gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Regulacje dotyczące uposażenia w razie choroby zawiera art. 121 b ustawy

o Policji. Stanowi on, że w okresie przebywania na zwolnieniu lekarskim policjant otrzymuje 80% uposażenia (ust. 1).

Wskazać należy, że zasady obliczenia uposażenia w razie choroby określa art. 121 f ustawy. W ust. 1 stanowi jak należy obliczyć podstawę uposażenia. W ust. 2 ustawodawca stwierdził, że przy obliczeniu uposażenia za okres przebywania na zwolnieniu lekarskim przyjmuje się uposażenie za jeden dzień przebywania na zwolnieniu lekarskim stanowi 1/30 uposażenia, o którym mowa w art. 121 b. Ust. 3 mówi, iż w przypadku gdy policjant pobrał już uposażenie za okres, w którym przebywał na zwolnieniu lekarskim, potrąca się odpowiednią część uposażenia przy najbliższej wypłacie. Rozliczenie policjanta, który przebywał na zwolnieniu lekarskim w ostatnim miesiącu pełnienia służby określa ust. 4.

Niewątpliwie czynności opisane w art. 121 f, które są realizacją normy zawartej

w art. 121 b ust. 1, są czynnościami materialno-technicznymi wynikającymi z ustawy. Ustawa szczegółowo określa sposób obliczenia uposażenia, które jest przedmiotem potrącenia oraz zasady według których potrąca się odpowiednią część uposażenia

w związku z przebywaniem na zwolnieniu lekarskim.

Przepisy ustawy o Policji nie zawierają uregulowania w jakiej formie następuje rozstrzygnięcie sporu w przedmiocie wysokości uposażenia za czas choroby.

Skoro w pragmatyce służbowej policjantów brakuje takiego unormowania

to rację ma zatem Komendant Główny Policji, że rozpoznanie sprawy ustalenia wysokości należnego policjantowi uposażenia w związku z przebywaniem na zwolnieniu lekarskim nie może nastąpić w drodze decyzji administracyjnej, wydanej przez organy administracji publicznej, nie ma bowiem podstaw prawnych do wydania takiej decyzji.

Tymczasem zarówno w orzecznictwie, jak i w literaturze podkreśla się,

iż organ może rozstrzygnąć sprawę w formie decyzji tylko wówczas, gdy wynika ona

z przepisów w sposób wyraźny lub dorozumiany. Jednocześnie podkreśla się, że decyzja administracyjna w sprawie, w której załatwiania w formie decyzji przepisy nie przewidują, podlega stwierdzeniu nieważności, jako wydana bez podstawy prawnej (por. wyrok NSA z 23 lutego 1981 r., SA 109/81, GAP 1987, nr 8).

Komendant Główny Policji prawidłowo zatem uznał, że zachodzą podstawy do odmowy wszczęcia przez ten organ postępowania administracyjnego w przedmiocie wypłaty odsetek w oparciu o art. 61 a § 1 K.p.a.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.