Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 581/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2021-08-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 26 ust 2 i 6
journal: Dz.U. 2020 poz 797
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie : WSA Paweł Darmoń WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 21 stycznia 2021 r. znak [...] w przedmiocie nakazu usunięcia odpadów oddala skargę


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia 21 stycznia 2021 r., znak [...], działając na podstawie art. 26 ust. 1 i 2 w związku z art. 2 pkt 3, art. 3 ust. 1 pkt. 6 oraz art. 27 ust. 8 i 10 ustawy z dnia 14 grudnia 2012r. o odpadach (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 797 ze zm.), § 3 Ministra Klimatu z dnia 2 stycznia 2020 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. z 2020 r. poz. 10) oraz rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 10 listopada 2015 r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi na potrzeby własne, oraz dopuszczalnych metod ich odzysku (Dz. U. z 2016 r. poz. 93), jak również art. 138 par. 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania J. P. od decyzji Burmistrza Gminy K. (znak: [...]) z dnia 26 października 2020 r., wydanej w sprawie zalegania odpadów w miejscu nieprzeznaczonym do ich składowania lub magazynowania, tj. na działce o nr ewidencyjnym [...], obręb W. F., stanowiącej własność J. P., nakazującej: usunięcie odpadów, z terenu działki o nr ew. [...]. Usunięciu podlegają nielegalnie składowane odpady o kodzie: 17 05 04 – gleba i ziemia, w tym kamienie inne niż wymienione w 17 05 03, w ilości ok. 13 403 Mg (ton) tak, aby na powierzchni ww. działki pozostała co najwyżej warstwa wskazanych odpadów łącznie w ilości 0,2 Mg/m2 – tylko taką ilość można wykorzystać do utwardzenia 1 m2 powierzchni w ciągu roku: wykonanie decyzji ma nastąpić poprzez załadunek wszystkich odpadów w postaci gleby i ziemi w tym kamieni w ilości ok. 13 403 Mg – stanowiącej nadmiar nad warstwą określoną w pkt 1, na środki transportu i przetransportowanie do uprawnionego miejsca odzysku lub unieszkodliwiania (składowania) tego rodzaju odpadów; usunięcie wyżej wskazanych odpadów powinno nastąpić najpóźniej w terminie do 150 dni od kiedy decyzja stanie się ostateczna – utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

Powyższa decyzja, która jest przedmiotem skargi, zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Burmistrz Gminy K. decyzją z dnia 26 października 2020 r., znak [...], na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.) w związku z art. 26 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz.797 ze zm.), działając w postępowaniu administracyjnym wszczętym z urzędu, w sprawie zalegania odpadów w miejscu nieprzeznaczonym do ich składowania lub magazynowania, tj. na działce o nr ewidencyjnym [...], obręb W. F., stanowiącej własność J. P. nakazał: 1. Usunięcie odpadów, z terenu działki o nr ewidencyjnym [...] obręb W. F.. Usunięciu podlegają nielegalnie składowane odpady o kodzie: 17 05 04 – gleba i ziemia, w tym kamienie inne niż wymienione w 17 05 03, w ilości ok. 13 403 Mg (ton) tak, aby na powierzchni ww. działki pozostała co najwyżej warstwa wskazanych odpadów łącznie w ilości 0,2 Mg/m2 – tylko taką ilość można wykorzystać do utwardzenia 1 m2 powierzchni w ciągu roku; 2. Usunięcie odpadów nakazuje się ich posiadaczowi, w rozumieniu ustawy o odpadach - tj. J. P.; 3. Wykonanie decyzji nastąpi poprzez załadunek wszystkich odpadów w postaci gleby i ziemi w tym kamieni w ilości ok. 13 403 Mg – stanowiącej nadmiar nad warstwą określoną w pkt 1 niniejszego orzeczenia na środki transportu i przetransportowanie do uprawnionego miejsca odzysku lub unieszkodliwiania (składowania) tego rodzaju odpadów, prowadzonego przez podmiot posiadający odpowiednie zezwolenie właściwego organu, zgodnie z ustawą o odpadach – z którym to podmiotem J. P. winien zawrzeć stosowną umowę; 4. Usunięcie wyżej wskazanych odpadów powinno nastąpić najpóźniej w terminie do 150 dni, od kiedy decyzja stanie się ostateczna.

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał w szczególności, że w dniu 21 maja 2019 r. podjął z urzędu postępowanie administracyjne w przedmiocie zalegania odpadów w miejscu nieprzeznaczonym do ich składowania lub magazynowania tj. na działce o nr ewidencyjnym [...] obręb W. F., będącej własnością J. P.. Strona postępowania została ustalona na podstawie ewidencji gruntów, budynków i lokali i potwierdzona w istniejącej księdze wieczystej nr [...] Podczas oględzin przedmiotowej nieruchomości w dniu 6 czerwca 2019 r. sporządzono dokumentację fotograficzną (względem wszystkich stron świata), która obrazuje stan rzeczywisty – na całej powierzchni działki nawieziony materiał jest rozplantowany, brak zalegania odpadów w pryzmach (karty 68-69). J. P. oświadczył do protokołu z wizji terenowej z dnia 6 czerwca 2019 r., że przyjął na teren działki ziemię od firmy transportowej [...]. Zeznał również, iż przekazywanie materiałów następowało za jego zgodą, na podstawie pisemnej umowy, do której są dołączone badania ziemi, które wskazywały, że nie jest ona zanieczyszczona. Strona postępowania oświadczyła także wówczas, że dostarczy dokumenty potwierdzające ten fakt do siedziby Urzędu. Jednak w trakcie oględzin strona nie potrafiła wskazać czasookresu od kiedy ziemia była nawożona, nie potrafiła określić także szacunkowej ilości przyjętego materiału. Po złożeniu wyjaśnień do protokołu, zarówno strona, jak i jej pełnomocnicy, odmówili jego podpisania. Fakt ten odnotowano w protokole z oględzin. Na podstawie ewidencji gruntów, budynków i lokali ustalono, iż działka [...], obręb W. F. ma powierzchnię 59 ar tj. 5 900 m2, stanowi grunty orne (RIVb) oraz łąki trwałe (ŁV). Na omawianym terenie (miejscowość W. F.) obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przyjęty uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia 28 czerwca 2018 r. (Dz.Urz.Woj.M.. z dnia 23 lipca 2018 r. poz. 5300), zgodnie z którym działka nr [...] znajduje się w bardzo niewielkiej części (ok.52 m2) na terenie MU 1 – tereny zabudowy mieszkaniowo-usługowej, a praktycznie w całości na terenie ZE – tereny zieleni nieurządzonej, lokalnej ochrony powiązań przyrodniczych, jak również w granicy otuliny Parku Krajobrazowego [...] w granicach terenu ochrony pośredniej strefy ochronnej ujęcia wody powierzchniowej z rzeki [...] oraz w granicach złoża "K. I" i w granicach obszaru i terenu górniczego "K. I". Przeznaczeniem dopuszczalnym dla terenu ZE zgodnie z mpzp są grunty rolne, sady i użytki zielone. Jak obrazuje ogólnodostępna mapa glebowo-rolnicza Polski (miip.geomalopolska.pl), na omawianym terenie występują gleby rodzaju piasek gliniasty lekki.

Organ I instancji wyjaśnił, że ustawa o odpadach w art. 2 pkt 3 wskazuje, że jej przepisów nie stosuje się w odniesieniu do: "niezanieczyszczonej gleby i innych materiałów występujących w stanie naturalnym, wydobytych w trakcie robót budowlanych pod warunkiem, że materiał ten zostanie wykorzystany do celów budowlanych w stanie naturalnym na terenie, na którym został wydobyty". W przedmiotowej sprawie taki przypadek nie zachodzi, gdyż dotyczy ona ziemi przemieszczonej spoza miejsc jej wydobycia. Odpady zostały bowiem przywiezione z inwestycji budowy linii kolejowej, która jest prowadzona na terenie gminy K., a następnie sukcesywnie rozplantowane na terenie działki. Bez wątpienia materiał przywieziony na działkę nr [...] jest odpadem, którego pozbył się jego wytwórca. Zgodnie z definicją zawartą w art. 3 ust. 1 pkt 32 u.o., wytwórcą odpadów jest każdy, którego działalność lub bytowanie powoduje powstawanie odpadów. W omawianym przypadku jest nim wykonawca inwestycji (konsorcjum firm [...]), który w piśmie z dnia 7 czerwca 2019 r. wskazał, że odpady przekazane właścicielowi działki [...] były w posiadaniu zatwierdzonego podwykonawcy tj. firmy [...], która za pisemną zgodą właściciela działki [...] w W. F., przywoziła je na tę nieruchomość. Fakt ten potwierdzają znajdujące się w aktach sprawy kserokopie pisma firmy [...] dnia 30 maja 2019 r., jak również oświadczenia na przyjęcie ziemi z dnia 10 marca 2019 r., podpisane przez J. P. oraz właściciela tej firmy. W toku postępowania lider konsorcjum realizowanej inwestycji, tj. firma [...], przedłożył kartę ewidencji odpadów (dla odpadów 17 05 04 – gleba i ziemia w tym kamienie inne niż w 17 05 03 oraz 17 05 07 – tłuczeń torowy), ale w żaden sposób nie obrazuje ona ilości odpadów, jaka została przekazana i za zgodą właściciela przyjęta na wskazaną działkę (karta 36-37). Biorąc pod uwagę powyższe, za posiadacza odpadów organ uznał właściciela nieruchomości jako władającego odpadami ze względu na dobrowolne ich przejęcie potwierdzone pisemnie na zgodzie na przyjęcie ziemi.

W toku postępowania i gromadzenia materiału dowodowego organowi I instancji zostały przekazane przez firmę [...] dokumenty potwierdzające, że materiał przywieziony na teren działki [...] w W. F. nie jest niebezpieczny – mowa tu o opracowaniu firmy [...] s.c. z siedzibą we W. pn. "Wynik i ocena analiz chemicznych materiałów Realizacja robót budowlanych w ramach Przetargu nr 2 - Modernizacja odcinka T.- K. (km 29+110 do 46+700 linii nr [...] w ramach projektu Modernizacja Linii Kolejowej E30, odcinek Z.-K.-K., etap IIB" tj. Sprawozdanie nr [...] tłuczeń z kwietnia 2018 r. oraz Sprawozdanie nr [...] grunt z lipca 2019 r. Następnie w ramach prowadzonego postępowania organ I instancji wezwał pismem z dnia 18 lipca 2019 r. J. P. do przedłożenia dokumentów niezbędnych dla rozstrzygnięcia sprawy tj. potwierdzających ilość przyjętych materiałów oraz wskazanie terminu, od kiedy były nawożone na teren działki będącej jego własnością (karta 103). W odpowiedzi, strona w piśmie z dnia 19 sierpnia 2019 r. zawarła co prawda krótkie wyjaśnienia, jednak nie wniosły one żadnych nowych dowodów do sprawy. Nie przedłożono przy tym żadnych dokumentów, o które zwracał się organ.

Następnie organ I instancji wskazał, że zgodnie z art. 27 ust. 8 u.o. "osoba fizyczna i jednostka organizacyjna niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi tylko takie rodzaje odpadów, za pomocą takich metod odzysku, określonych w przepisach wydanych na podstawie ust. 10, i w takich ilościach, które mogą bezpiecznie wykorzystać na potrzeby własne". Bezsprzeczny w niniejszej sprawie jest fakt, że osoba fizyczna może przyjąć na swój grunt masy ziemne sklasyfikowane według określonego kodu odpadu (np. 17 05 04) i to w określonym celu, tj. utwardzenia gruntu. Nadto ograniczenie stanowi ilość odpadów możliwych legalnie do przyjęcia. Natomiast skutki przyjęcia na swój grunt mas ziemnych wbrew powyższym zasadom mogą być daleko idące. Na właścicielu nieruchomości spoczywa odpowiedzialność za jej stan, a przecież właściciel posesji sam przyznał, że wyraził zgodę na przyjęcie mas ziemnych, co potwierdza kserokopia pisma znajdująca się w aktach (karta 35).

Organ I instancji, mając na względzie brak jakiejkolwiek woli przedstawienia przez właściciela dokumentów/oświadczeń wskazujących na termin, od kiedy prowadzono prace, jak i wskazujących ilość odpadów, jaką za zgodą przyjął na działkę, zdecydował o powołaniu biegłego, który nakreśli skalę wielkości zmian dokonanych na terenie tej nieruchomości. Dopuścił więc, jako dowód w sprawie, specjalistyczną ekspertyzę wykonaną przez biegłego, polegającą na pomiarze i obliczeniu kubatury materiałów zgromadzonych na działce o nr ewidencyjnym [...], obręb W. F.. Postanowieniem z dnia 11 października 2019 r. zwrócono się do podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą pn. "Okręgowe Przedsiębiorstwo Geodezyjno-Kartograficzne w K. sp. z o.o." o dokonanie przedmiotowych pomiarów, informując stronę o tym zamiarze. W następstwie powyższego, w dniu 11 grudnia 2019 r. OPGK przedłożyło operat techniczny po dokonaniu pomiarów zgromadzonego materiału. Z uwagi na brak bezpośredniego dostępu do działki, na której składowane są materiały, badania wykonano poprzez nalot dronem, co odnotowano w dokumencie. Autor opracowania po analizie dostępnych materiałów tj. ortofotomapy (dostępna w geoportalu krajowym www.geoportal.gov.pl) oraz mapy topograficznej z zasobów gminnych wskazuje w nim, że pierwotnie, przed nadsypaniem, teren kształtował się ze spadkiem w kierunku północnym (rzeki [...]), a przez środek działki przebiegała droga gruntowa w niewielkim zagłębieniu w stosunku do sąsiednich działek. Wobec tego, sposób wyznaczenia dolnej powierzchni odniesienia przyjęto na podstawie linii styku zgromadzonego materiału z terenem rodzimym. W ten sposób oszacowano minimalną ilość nawiezionego materiału na działkę objętą niniejszym postępowaniem, która wynosi ok. 9 722 m3, zaznaczając tym samym, że faktyczna ilość zgromadzonego materiału może być większa. Wysokość nadsypanego materiału względem rodzimego terenu przedstawił w sposób czytelny uprawniony geodeta na wykresie pt. "Przekrój podłużny przez składowany materiał". Według danych dostępnych z internetowego systemu informacji przestrzennych (sip.gison.pl), w latach poprzednich działka [...] na całej powierzchni była porośnięta trawą oraz drzewami od strony rzeki.

Organ I instancji wyjaśnił następnie, że podstawą do wydania decyzji są regulacje zawarte w ustawie z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach oraz w aktach wykonawczych do tej ustawy. Artykuł 3 ust. 1 pkt 6 wskazuje, iż przez odpady rozumie się "każdą substancję lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do których pozbycia się jest obowiązany". Katalog odpadów stanowiący załącznik do rozporządzenia Ministra Klimatu z dnia 2 stycznia 2020 r. w sprawie katalogu odpadów klasyfikuje ziemię do odpadów z rodzaju: gleba i ziemia, w tym kamienie, inne niż wymienione w 17 05 03 – kod 17 05 04. Ten rodzaj odpadów przynależy do grupy odpadów powstających z budowy, remontów i demontażu obiektów budowlanych oraz infrastruktury drogowej. Natomiast przepisy obowiązującego prawa tj. art. 27 ust. 8 powołanej ustawy stanowią, że jedynie niektóre rodzaje odpadów mogą być wykorzystywane przez osoby fizyczne, i to wyłącznie w granicach norm w nich określonych. Mowa tu o Rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 10 listopada 2015 r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi na potrzeby własne oraz dopuszczalnych metod ich odzysku (Dz.U. z 2016 r. poz. 93), które dopuszcza maksymalną ilość odpadów możliwych do przyjęcia w ciągu roku wynoszącą: 0,2 Mg/m2 utwardzonej powierzchni, zgodnie z pozycją lp. 40 załącznika. Co więcej, wskazany akt wykonawczy określa również dopuszczalne metody odzysku tego odpadu tj.: "do utwardzania powierzchni po rozkruszeniu odpadów, jeśli jest to konieczne do ich wykorzystania, oraz z zachowaniem przepisów odrębnych, w szczególności przepisów Prawa wodnego i Prawa budowlanego. Strona do protokołu nie oświadczyła, że nieruchomość jest przygotowywana pod inwestycję, w planach jest tylko rolnicze jej wykorzystanie – nie wydano przy tym żadnej decyzji z zakresu Prawa budowlanego. Zgromadzone na działce objętej postępowaniem ilości odpadów, jakie przepisy wykonawcze do ustawy o odpadach dopuszczają do wykorzystania przez osoby fizyczne (lub jednostki organizacyjne niebędące przedsiębiorcami), przekraczają dozwolone w ich treści ilości. Na działkę objętą niniejszym postępowaniem przyjęto, a następnie rozplantowano znaczne ilości odpadów pochodzących z modernizacji linii kolejowej. Określona w przedłożonym operacie pomiarowym ilość wskazuje, że nawieziono ok. 9 722 m3 odpadów. Zgodnie z danymi dostępnymi w Intemecie/literaturze, ciężar objętościowy (gęstość) gruntu wynosi ok. 1,5-2,0 Mg/m3, zatem 1 Mg gruntu ma przeciętnie objętość w granicach 0,5-0,7 m3. Proporcjonalnie, oszacowana minimalna ilość przyjętej ziemi /9722 m3/ może więc ważyć minimum ok. 14 583 Mg (ton). Zachowując obowiązującą normę prawną, tj. dopuszczenie możliwości wykorzystania 0.2 Mg (tony) odpadów na każdy 1 m2 utwardzanej powierzchni wynika, że na działkę nr ewidencyjny [...] o powierzchni 5 900 m2 można było przyjąć maksymalnie ok. 1 180 Mg odpadów w ciągu roku. Natomiast proporcjonalnie przeliczając, nawiezienie ok. 14 583 Mg odpadów wskazuje, że prawdopodobnie przyjęto ok. 2,47 Mg na lm2 powierzchni. Oznacza to, że różnica wagowa przyjętej, a dopuszczalnej do wykorzystania ilości ziemi w ciągu roku może wynosić ok. 13 403 Mg i jest to ilość odpadów, jaką należy usunąć z terenu działki objętej niniejszym postępowaniem.

Burmistrz Gminy K. wskazał dalej, że działka o nr ewidencyjnym [...] nie jest miejscem przeznaczonym do składowania odpadów. Składowanie odpadów może odbywać się wyłącznie na składowisku odpadów, przez które rozumie się obiekt budowlany przeznaczony do składowania odpadów, zgodnie z przepisami obowiązującej ustawy o odpadach (art. 3 ust. 1 pkt 25). Działka objęta niniejszym postępowaniem nie jest także miejscem przeznaczonym do magazynowania odpadów. Magazynowanie odpadów to czasowe przechowywanie odpadów, które może być prowadzone wyłącznie w ramach wytwarzania, zbierania lub przetwarzania odpadów. Na tego rodzaju działalność wymagane jest uzyskanie zezwolenia, co reguluje przepis art. 41 ust. 1 tej ustawy. Właściciel działki [...] nie okazał się żadnym z powyższych zezwoleń. Z art. 26 ust. 1 u.o. wynika kluczowy dla niniejszej sprawy obowiązek, który nakłada się na posiadacza odpadów. Posiadacz jest obowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. Ustawowa definicja posiadacza odpadów stanowi, że jest to wytwórca odpadów lub osoba fizyczna będąca w posiadaniu odpadów. Jak przedstawiono powyżej, działka o numerze ew. [...] obręb W. F. bez wątpienia jest miejscem nieprzeznaczonym do składowania lub magazynowania odpadów. Osoba fizyczna na własne potrzeby – do utwardzenia, może przyjąć wyłącznie odpady o rodzaju i w ilości określonej w powołanym wcześniej Rozporządzeniu. Przepisy Rozporządzenia z dnia 10 listopada 2015 r. nie przewidują możliwości tworzenia nasypów i skarp na działkach (tj. podnoszenia terenu), a przyjęte ilości odpadów utraciły znamiona ilości mogących zostać wykorzystane na potrzeby własne.

W prowadzonej sprawie organ I instancji uznał za niedozwolone utworzenie nasypu oraz przyjęcie ziemi w ilości przekraczającej ilość dopuszczoną do użycia. Równocześnie nie stwierdzono niezachowania przepisów odrębnych – w szczególności przepisów Prawa wodnego (sprawę rozpatrywał organ w postępowaniu znak [...] dot. zmiany stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich, zakończonym decyzją o odmowie nakazania przywrócenia stanu poprzedniego na działce [...] obręb W. F. i odmowie wykonania urządzeń zapobiegających szkodom na działce [...]) i Prawa budowlanego (nie wydano żadnej decyzji z zakresu Prawa budowlanego, stąd nawiezienie odpadów w niniejszej sprawie nie jest częścią procesu budowlanego). Dlatego też, zgodnie z obowiązującymi przepisami, posiadacz odpadów może wykorzystać tylko dopuszczalną maksymalną ilość odpadów do przyjęcia 0,2 Mg/m2 utwardzanej powierzchni - i tylko taką ilość strona może pozostawić na swojej nieruchomości.

Organ I instancji zwrócił uwagę na art. 26 ust. 2 o odpadach i podał, że obiektywnym faktem w prowadzonej sprawie jest to, że na działkę nr [...] w W. F. nawieziono odpady w ilości, która przekracza limity wskazane w obowiązujących przepisach, a teren ten jest miejscem nieprzeznaczonym do ich składowania lub magazynowania. Takie miejsce powinno być wyznaczone w trybie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a osoba przyjmująca na swój teren masy ziemne przejmuje pełną odpowiedzialność prawną za ich posiadanie. Trudno w niniejszym postępowaniu zgodzić się ze stwierdzeniem strony, że nawiezienie ziemi z kamieniami to prace mające w późniejszym terminie skutkować rolniczym wykorzystaniem działki. Bezsprzeczne jest to, że składowanie odpadów poza miejscami wyznaczonymi w trybie przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w miejscu zarządzanym przez podmiot, który nie posiada odpowiednich zezwoleń, skutkować musi wydaniem nakazu usunięcia. Podejmując przedmiotowe rozstrzygnięcie organ powinien rozstrzygać sprawy na podstawie powszechnie obowiązujących przepisów prawa, na co wskazuje art. 6 k.p.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że posiadacz odpadów, zgodnie z art. 26 ust. 1 ustawy, obowiązany jest do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, a już samo nawiezienie materiałów ziemnych pochodzących z inwestycji stanowi właśnie przyjęcie odpadów, jeżeli nie są one wykorzystane na terenie budowy, z której pochodzą – bez znaczenia pozostają wyjaśnienia wskazujące, że nawiezienie odpadów mogłoby przyczynić się do rzekomo lepszego zagospodarowania gruntu.

Na skutek odwołania J. P. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało opisaną na wstępie decyzję z dnia 21 stycznia 2021 r., którą utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Burmistrza Gminy K.. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że zaskarżona decyzja jest dowodowo prawidłowa i zawiera wyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego sprawy, skutkuje to prawidłową subsumpcją ustaleń faktycznych pod obowiązujące w tym zakresie normy prawne. Organ odwoławczy podkreślił w szczególności, że w przedmiotowej sprawie nie ma zastosowania art. 2 pkt 3 u.o. Za posiadacza odpadów należy uznać właściciela działki [...] jako władającego odpadami ze względu na dobrowolne ich przejęcie. Przedmiotowa działka nie jest miejscem do składowania czy magazynowania odpadów. Z art. 26 ust. 1 u.o. wynika że, posiadacz jest obowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. Organ odwoławczy zaznaczył też, że faktycznie przyjęte ilości odpadów utraciły znamiona ilości mogących zostać wykorzystane na potrzeby własne.

Pismem z dnia 18 marca 2021 r. J. P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 21 stycznia 2021 r. Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. w związku z art. 26 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach i w związku z § 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia z dnia 27 października 2016 r. – i w z związku z tym zarzutem na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji. Na wypadek gdyby Sąd uznał, że nie zachodzą postawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonych decyzji, skarżący podniósł zarzuty naruszenia: 1) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci obrazy art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 78 § 1 k.p.a. przez nie zebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i nie ustalenie wszystkich okoliczności faktycznych, na których powinno być oparte rozstrzygnięcie; 2) przepisów prawa materialnego: a) art. 3 ust. 1 pkt 19 i art. 26 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach poprzez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że w niniejszej sprawie zawarte w art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach domniemanie przesądza, że posiadaczem odpadów jest J. P. bez przeprowadzenia wnikliwego postępowania dowodowego; b) art. 26 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach poprzez uznanie, że przeprowadzone postępowania dowodowe i rozpatrzenie zgromadzonego materiału jest kompleksowe w stopniu wymaganym w tym przepisie. W związku z tymi zarzutami skarżący wniósł, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawił argumentację na poparcie sformułowanych zarzutów i wniosków.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w pełni podtrzymało swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa.

Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że odpowiada ona prawu i nie ma podstaw do pozbawienia jej mocy wiążącej. Zarzuty skargi okazały się niezasadne.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi przede wszystkim art. 26 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 779, dalej u.o.o.). Zgodnie z tym przepisem, posiadacz odpadów jest obowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania (ust. 1). Z zastrzeżeniem art. 26a, w przypadku nieusunięcia odpadów zgodnie z ust. 1, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji wydawanej z urzędu, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, z wyjątkiem gdy obowiązek usunięcia odpadów jest skutkiem wydania decyzji o cofnięciu decyzji związanej z gospodarką odpadami (ust. 2). W decyzji, o której mowa w ust. 2, określa się w szczególności: 1) termin usunięcia odpadów; 2) rodzaj odpadów; 3) sposób usunięcia odpadów. Z punktu widzenia wykładni tego przepisu istotne znaczenie mają ustawowe definicje odpadów (każda substancja lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do których pozbycia się jest obowiązany – art. 3 ust. 1 pkt 6 u.o.o.) oraz posiadacza odpadów (wytwórca odpadów lub osoba fizyczna, osoba prawna oraz jednostka organizacyjna nieposiadającą osobowości prawnej będące w posiadaniu odpadów, przy czym domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości (art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o.o.). W okolicznościach niniejszej relewantna jest także regulacja zawarta w art. 2 pkt 3 u.o.o., zgodnie z którą ustawy nie stosuje się do niezanieczyszczonej gleby i innych materiałów występujących w stanie naturalnym, wydobytych w trakcie robót budowlanych, pod warunkiem, że materiał ten zostanie wykorzystany do celów budowlanych w stanie naturalnym na terenie, na którym został wydobyty.

W kontekst materialnoprawny zaskarżonej decyzji wpisują się także przepisy rozporządzenia Ministra Klimatu z dnia 2 stycznia 2020 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. z 2020 r. poz. 10) oraz przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 10 listopada 2015 r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne niebędące przedsiębiorcami mogą poddać odzyskowi na potrzeby własne, oraz dopuszczalnych metod ich odzysku (Dz. U. z 2016 r., poz. 93) – zwłaszcza reguła wynikająca z pozycji 40 odnośnej listy, wedle której istnieje możliwość wykorzystania odpadów rodzaju gleba i ziemia, w tym kamienie, kod: 17 05 04, do utwardzania powierzchni po rozkruszeniu odpadów, jeśli jest to konieczne do ich wykorzystania, oraz z zachowaniem przepisów odrębnych, w szczególności przepisów Prawa wodnego i Prawa budowlanego; dopuszczalna maksymalna ilość odpadów do przyjęcia to 0,2 Mg/m2 utwardzanej powierzchni.

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie organy w sposób prawidłowo przyjęły, że ziemia z kamieniami nawieziona na działkę nr [...], obręb W. F., jest odpadem w rozumieniu ustawy, przy czym – uwzględniwszy katalog odpadów wprowadzony powołanym rozporządzeniem z dnia 2 stycznia 2020 r. – zalicza się on do rodzaju: gleba i ziemia, w tym kamienie, inne niż wymienione w 170503, kod: 17 05 04. Ten rodzaj odpadów przynależy do grupy 17 katalogu odpadów, tj. grupy odpadów powstających w wyniku budowy, remontów i demontażu obiektów budowlanych oraz infrastruktury drogowej. Nie budzą również żadnych wątpliwości ustalenia organów co do tego, że przedmiotowa działka nie jest miejscem przeznaczonym do składowania ani magazynowania odpadów. Podobnie należy ocenić ustalenie – po części oparte na domniemaniu z art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o.o. – że posiadaczem odpadów jest J. P., który jest właścicielem działki i który wyraził zgodę na przyjęcie mas ziemnych. Ustalenia te, razem wzięte, wyczerpują hipotezę normy materialnej, która wynika z art. 26 ust. 2 u.o.o. i obliguje organ do wydania decyzji nakazującej usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania.

W ocenie Sądu, nie budzą wątpliwości przedstawione szczegółowo w uzasadnieniu decyzji organu I instancji wyliczenia co do ilości nawiezionych odpadów i co do ilości odpadów, które należy usunąć z terenu działki. Prawidłowo zastosowane zostały również – i znalazło to wyraz w treści rozstrzygnięcia – przepisy wspomnianego wyżej rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 10 listopada 2015 r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne niebędące przedsiębiorcami mogą poddać odzyskowi na potrzeby własne, oraz dopuszczalnych metod ich odzysku (w świetle pkt 40 załącznika do tegoż rozporządzenia dopuszczalna maksymalna ilość odpadów do przyjęcia – to 0,2 Mg/m2 utwardzanej powierzchni).

Wobec braku współdziałania strony z zakresie ustalenia stanu faktycznego organ zasadnie zdecydował o powołaniu biegłego celem pomiaru i obliczenia kubatury materiałów zgromadzonych na przedmiotowej działce. Pozyskany w ten sposób operat techniczny stanowi miarodajny dowód – poczynione w nim ustalenia nie budzą wątpliwości. Przekonująco wyjaśniono w nim sposób wyznaczenia dolnej powierzchni odniesienia na podstawie linii styku zgromadzonego materiału z terenem rodzimym. Wysokość nadsypanego materiału względem terenu rodzimego czytelnie przedstawiono w wykresie "Przekrój podłużny przez składowany materiał". W ocenie Sądu, okoliczność, że badania wykonano przez nalot dronem, w żaden sposób na podważa wiarygodności poczynionych ustaleń.

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że subsumpcja należycie ustalonego stanu fatycznego pod hipotezę normy wynikającej z powołanych na wstępie przepisów została przez organy administracji przeprowadzana prawidłowo i skutkowała prawidłowym, zgodnym z prawem rozstrzygnięciem.

Zarzuty skargi Sąd uznał za niezasadne. Organy w sposób prawidłowy poczyniły wszystkie relewantne ustalenia faktyczne, toteż nie doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1 k.p.a. Prawidłowo zinterpretowane i zastosowane zostały również przepisy prawa materialnego, w tym art. 3 ust. 1 pkt 19, art. 26 ust. 1 i 2 u.o.o.). Podnoszone przez skarżącego ograniczenia czy też utrudnienia w dostępie do działki nie stanowią o niewykonalności decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Niewykonalność, o której mowa w powołanym przepisie, musi mieć charakter obiektywny, trwały i nieusuwalny. Decyzji nie można uznać za niewykonalną tylko dlatego, że jej wykonanie wywoła niekorzystne skutki ekonomiczne dla strony, spowoduje trudności w wykorzystaniu urządzeń technicznych lub wymaga nakładów finansowych (zob. wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2011 r., II OSK 1101/10, CBOSA).

Jak już wyżej wskazano, sporządzony w niniejszej sprawie operat techniczny nie budzi wątpliwości – uznając ten operat za miarodajny dowód organ nie naruszył art. 80 k.p.a. W tym kontekście należy też mieć na względzie postawę strony w toku postępowania dowodowego (np. odpowiedź skarżącego na wezwanie z dnia 18 lipca 2019 r. – k.108). Z akt sprawy (k.120) wynika, że skarżący i jego pełnomocnik w dniu 23 października 2019 r. odmówili przyjęcia wezwania na wizję terenową; przeglądali przy tym akta i niewątpliwie o terminie tej wizji wiedzieli (data wizji terenowej jest wpisana nawet w podpisany przez stronę i jej pełnomocnika "protokół z przyjęcia strony"). Umieszczenie na operacie technicznym daty "2.12.2018 r." zamiast "2.12.2019 r." ma znamiona oczywistej omyłki i w żaden sposób nie rzutuje na wiarygodność dokumentu. Termin usunięcia odpadów został określony prawidłowo i nie jest zbyt krótki.

Wobec powyższego, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.