Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SA/Gl 1517/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2015-03-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 154 ust 6
journal: Dz.U. 2008 nr 164 poz 1027
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Wiesner, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik, Sędzia WSA Barbara Orzepowska – Kyć (spr.), Protokolant St. sekretarz sądowy Anna Wandoch, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2015 r. przy udziale - sprawy ze skargi M. J. P. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w K. decyzją z [...] r. nr [...], utrzymał w mocy własną decyzję z [...] r. nr [...] w sprawie oddalenia odwołania M.P. dotyczącego rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju świadczenia pielęgnacyjne i opiekuńcze w zakresie świadczenia w pielęgniarskiej opiece długoterminowej domowej, kod postępowania [...].

W podstawie prawnej powołał art. 138 § 1 pkt 1, art. 104, art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. 2013 r. poz, 267, zwanej dalej: k.p.a. oraz art. 154 ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jedn.: Dz. U. 2008 r. nr 164, poz. 1027, ze zm., zwanej dalej ustawą, bądź u.ś.o.z).

Z akt administracyjnych wynika, że 13 marca 2014 r. Dyrektor [...] OW NFZ na podstawie art. 139 ust. 2 ustawy ogłosił prowadzone w trybie konkursu ofert postępowanie w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: świadczenia pielęgnacyjne i opiekuńcze w ramach opieki długoterminowej, w zakresie: świadczenia w pielęgniarskiej opiece długoterminowej domowej dla obszaru terytorialnego: miasto K.; kod postępowania: [...]. W ogłoszeniu postępowania wartość zamówienia określono na nie więcej niż [...] PLN na okres rozliczeniowy od 1 lipca 2014 r. do 31 grudnia 2014 r. Wskazano również okres obowiązywania umowy od 1 lipca 2014 r. do dnia 30 czerwca 2019 r. Oferty w przedmiotowym postępowaniu należało złożyć w terminie do dnia 31 marca 2014 r. Ogłoszenie o konkursie ofert zawierało wszystkie wymagane prawem elementy, w tym wskazanie aktów prawnych obowiązujących w postępowaniu, także zarządzeń Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia zwanego dalej "Prezesem NFZ". Nadto treść ich była dostępna dla świadczeniodawców na stronach internetowych zarówno Centrali NFZ, jak i [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ.

Oferenci przystępujący do konkursu ofert, oprócz wymagań wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego winni byli spełniać w szczególności wymagania określone przez Prezesa NFZ, wskazane w:

1. Zarządzeniu nr [...] Prezesa NFZ z dnia 2 października 2013 r. (z późn. zm.) w sprawie warunków postępowania dotyczących zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej;

2. Zarządzeniu nr [...] Prezesa NFZ z dnia 18 grudnia 2013 r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: świadczenia pielęgnacyjne i opiekuńcze.

Jednocześnie Komisja Konkursowa działała w oparciu o regulamin pracy komisji konkursowej, prowadzącej postępowanie w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przyjęty Uchwałą nr [...] Rady Narodowego Funduszu Zdrowia z 4 października 2005 r.

W postępowaniu złożono 23 oferty. Oferty zostały poddane jednakowej kontroli w części jawnej postępowania pod kątem spełniania wymogów formalno-prawnych, jak również spełniania pozostałych warunków wymaganych od świadczeniodawców. Po przeprowadzeniu części jawnej postępowania 22 oferty, jako spełniające wymagane warunki niezbędne dla realizacji wyżej wymienionego świadczenia, zostały zakwalifikowane do części niejawnej postępowania. W części niejawnej konkursu ofert Komisja Konkursowa przeprowadziła z oferentami negocjacje. Po przeprowadzonych negocjacjach nastąpiło automatyczne wygenerowanie przez system informatyczny rankingu końcowego, w którym oferty zostały uszeregowane zgodnie z punktacją malejącą. Bazę danych systemu tworzyły przesłane w formie elektronicznej zapytania ofertowe przekazane przez oferentów, ankiety i wyniki przeprowadzonych negocjacji. Wybór oferentów następował według kolejności wynikającej z rankingu końcowego.

W dniu 6 czerwca 2014 r. ogłoszono rozstrzygnięcie postępowania, w którym wybrano do realizacji świadczeń 5 ofert. Oferta skarżącego nie została wybrana.

W odwołaniu M.P. podniósł, że jego oferta winna być wybrana, gdyż została pozytywnie oceniona pod względem formalnym i merytorycznym, nadto zaproponował najniższą cenę. Zarzucił też, że wybór oferentów narusza zasady równości oferentów "starych" oraz "nowych" przystępujących po raz pierwszy do konkursu mającego na celu zawarcie umów określonego rodzaju.

Decyzją z [...] r. nr [...] Dyrektor [...] OW NFZ działając, jako organ I instancji oddalił odwołanie M.P., dotyczące rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: świadczenia pielęgnacyjne i opiekuńcze, w zakresie: świadczenia w pielęgniarskiej opiece długoterminowej domowej, kod postępowania: [...]

Uzasadniając rozstrzygnięcie Dyrektor [...] OW NFZ przytoczył obowiązujące przepisy prawa oraz przedstawił stan faktyczny sprawy wskazując, iż Komisja Konkursowa nie naruszyła zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, które mogłoby spowodować uszczerbek w interesie prawnym Wnioskodawcy.

Organ podkreślił też, że liczba punktów oceny jaką uzyskała oferta Wnioskodawcy, była niższa w stosunku do ocen ofert, które wybrano w ramach prowadzonego postępowania konkursowego. Oferta Wnioskodawcy otrzymała 45 pkt. W tym 25 pkt. za kryteria niecenowe, zajmując przedostatnią pozycję w rankingu końcowym (21 pozycja). Tymczasem określona w ogłoszeniu wartość zamówienia pozwoliła na wybór jedynie 5 Oferentów; wszyscy wybrani Oferenci uzyskali łącznie 70 pkt., w tym 50 pkt. za kryteria niecenowe. Wnioskodawca otrzymał maksymalną liczbę pkt. za kryteria cenowe 20 pkt., natomiast za kryteria niecenowe 25 pkt.

Od powyższej decyzji, Wnioskodawca złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, podnosząc, że pozytywna ocena Wnioskodawcy po względem formalnym i merytorycznym, powinna prowadzić do wyboru oferty. Zarzucił przy tym:

- naruszenie zasady równości - "starych" oraz "nowych" przystępujących po raz pierwszy do konkursu mającego na celu zawarcie umów w określonym rodzaju (głównie punkty przyznane za kontynuacje procesu opieki i leczenia);

- niewzięcia pod uwagę, że lokalizacja przychodni świadczącej usługi w ramach kontraktu z NFZ na obszarze kontraktowania zamieszkałej przez znaczną liczbę osób powyżej 60 roku życia, miałaby istotne znaczenie pod względem społecznym.

Zaskarżoną decyzją z [...] r. nr [...] Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ nie znalazł podstaw do uwzględnienia zarzutów.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia zaakcentował, że fakt zakwalifikowania oferty do części niejawnej postępowania oznacza jedynie, że oferta nie podlega odrzuceniu na podstawie art. 149 ust. 1 pkt ustawy. Fakt spełnienia wymaganych warunków określonych przepisami prawa oraz warunków określonych przez Prezesa NFZ na podstawie art. 146 ust. 1 pkt ustawy, nie skutkuje wybraniem oferty celem zawarcia umowy, a jedynie pozwala na dokonanie oceny ofert, na podstawie art. 148 ustawy według kryteriów określonych w Zarządzeniu Nr [...] Prezesa NFZ z dnia 23 stycznia 2014 r, w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej. O wyborze decydowała łączna liczba uzyskanych punktów. Oferta Wnioskodawcy uzyskała łącznie 45 punktów, zajmując przedostatnią pozycję w rankingu końcowym (21 pozycja). Tymczasem określona w ogłoszeniu wartość zamówienia pozwoliła na wybór jedynie 5 Oferentów; wszyscy wybrani Oferenci uzyskali maksymalną liczbę punktów możliwą w przedmiotowym postępowaniu, tj. 70 punktów (w tym 50 pkt. za kryteria niecenowe).

Organ za chybiony uznał zarzut przeprowadzenia postępowania konkursowego z pominięciem zasad równego traktowania wszystkich świadczeniodawców. Organ wyjaśnia, że wyrazem przyjęcia zasad zapewniających równe traktowanie świadczeniodawców jest określona w art. 146 ustawie delegacja do wydania przez Prezesa NFZ dokumentu określającego kryteria oceny ofert. Zasada równego traktowania świadczeniodawców przejawia się w stosowaniu takich samych kryteriów do wszystkich świadczeniodawców biorących udział w danym postępowaniu.

Zdaniem organu równe traktowanie świadczeniodawców winno dotyczyć zarówno wymagań, jakie muszą być spełnione przez świadczeniodawców celem zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, jak i zakresu obowiązków określonych w umowie i odpowiadającego im wynagrodzenia.

Organ podkreślił, że uczestnikom konkursu zostały udostępnione zarządzenia Prezesa NFZ wraz z załącznikami, które określały zarówno wymagania stawiane oferentom, jak i kryteria oceny ofert. Wszyscy uczestnicy konkursy składali odpowiedzi

na te same pytania. Ocena ofert odbywała się na podstawie jasno określonych kryteriów. W toku postępowania były one niezmienne i w równym stopniu jawne dla wszystkich oferentów. Zasada równego traktowania świadczeniodawców przejawia się w stosowaniu tych samych kryteriów do wszystkich świadczeniodawców biorących udział w danym postępowaniu. Naruszeniem omawianej zasady byłoby stosowanie w danym postępowaniu w stosunku do niektórych świadczeniodawców dodatkowych kryteriów, względnie wyłączenie stosowania określonych kryteriów wobec niektórych świadczeniodawców. Taka sytuacja w przedmiotowym postępowaniu konkursowym nie nastąpiła. W ogłoszonym konkursie o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej obowiązywały te same wymagania w stosunku do wszystkich biorących w konkursie udział oferentów i tożsame kryteria ocen ofert. Nie naruszono również zasady jawności warunków wymaganych od świadczeniodawców oraz nie dokonane ich zmian w toku postępowania. Tym samym w ocenie organu, przedmiotowe postępowanie konkursowe było prowadzone w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji.

Odnosząc się z kolei do kwestii naruszenia zasady równości –"starych" oraz "nowych" przystępujących po raz pierwszy do konkursu mającego na celu zawarcie umów w określonym rodzaju, Organ podkreślił, że Komisja Konkursowa nie mogła pominąć przy ocenie ofert kryterium ciągłości, gdyż ustawodawca zdecydował, iż ocena ofert będzie dokonywana przez kryteria oceny ofert określonych przez Prezesa NFZ, tj. wskazanych w Zarządzeniu Nr [...] z dnia 23 stycznia 2014 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Prezes NFZ bardzo precyzyjnie określił, jakie kryteria są brane pod uwagę przy ocenie ofert. Komisja Konkursowa nie może według swojego uznania oceniać ofert kierując się np. zasadami słuszności. W powołanym Zarządzeniu, nie zostały przewidziane uprawnienia dla Komisji Konkursowej, umożliwiające dowolną ocenę ofert.

Odpowiadając na zarzut dotyczący niewzięcia pod uwagę lokalizacji przychodni świadczącej usługi w ramach kontraktu z NFZ na obszarze kontraktowania zamieszkałej przez znaczną liczbę osób powyżej 60 roku życia, Dyrektor [...]OW NFZ podniósł, że postępowanie konkursowe obejmowało teren miasta K., nie wskazując konkretnych lokalizacji, na przykład dzielnic. Każdy z Oferentów złożył w trakcie postępowania konkursowego oświadczenie, że w przypadku wyboru jego oferty obejmie opieką świadczeniobiorców, na rzecz których realizowane były przedmiotowe świadczenia przez dotychczasowych świadczeniodawców. Każdy z podmiotów leczniczych będzie zobowiązany do objęcia opieką pacjentów z całego powiatu c., niezależnie od miejsca pobytu bądź zamieszkania świadczeniobiorcy. Organ podkreślił, że w przypadku wyboru w drodze konkursu Oferenta w konkretnej lokalizacji, zawsze będzie istniała niedogodność lokalizacyjna dla określonej grupy świadczeniobiorców, co jest nieuniknione przy ograniczonej ilości publicznych środków na finansowanie opieki zdrowotnej, a co za tym idzie ograniczonego wyboru oferentów. Organ dodał, że zgodnie z art. 29 ustawy - świadczeniobiorca ma prawo wyboru świadczeniodawcy realizującego świadczenia z zakresu pielęgniarskiej opieki długoterminowej domowej spośród tych świadczeniodawców, którzy zawarli umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

Dyrektor [...]OW NFZ podniósł, że Wnioskodawca nie wykazał we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, aby w postępowaniu konkursowym zostały naruszone zasady postępowania. Tymczasem obowiązkiem organu, w ramach procedury uruchamianej wskutek środków odwoławczych, o których mowa w art. 154 ustawy, jest wyłącznie weryfikacja w postępowaniu administracyjnym, czy we wcześniejszej nie administracyjnej fazie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej nie doznał uszczerbku interes prawny podmiotu powołującego się na naruszenie zasad postępowania. Zakres kontroli jest zatem związany ściśle z pojęciem uszczerbku interesu prawnego, powstałego w wyniku naruszenia przepisów prawa. A do uszczerbku interesu prawnego uczestnika postępowania dojść może wówczas, gdy naruszenie zasad postępowania, tj. konkretnego przepisu prawa przez podmiot prowadzący postępowanie, ma wpływ na ocenę możliwości zawarcia umowy o świadczenie takich usług. Oznacza to, że konieczne jest stwierdzenie naruszenia zasad postępowania, które musi naruszać rzeczywiście istniejący interes świadczeniodawcy.

Reasumując powyższe, w ocenie organu, świadczeniodawcom zostały stworzone jednakowe szanse przez równe ich traktowanie, zagwarantowanie uczciwej konkurencji, jawności, niezmienności kryteriów oceny ofert i wymagań w toku postępowania. Ocena ofert została dokonana według jednolitych dla wszystkich świadczeniodawców zasad określonych w przepisach prawa. Wnioskodawcy otrzymali pełną i przejrzystą informację co do sposobu wyłaniania świadczeniodawców, poznali szczegółową punktację z podziałem na konkretne składowe oceny oferty.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach M.P. wniósł o uchylenie decyzji Dyrektora [...]Oddziału Wojewódzkiego NFZ w K. z 11 września 2014 r., zarzucając jej naruszenie:

1. art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli;

2. art. 77 § I k.p.a.. poprzez nierozpoznanie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego zebranego w sprawie;

3. art. 14 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności oraz art. 32 ust. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez nieuzasadnione nierówne traktowanie skarżącego i innych uczestników konkursu.

W uzasadnieniu skargi podniósł, że mimo pozorów zachowania konkurencyjności i równego traktowania wszystkich złożonych ofert, większe szanse na wybór oferty miały podmioty, które wcześniej miały zawarte umowy o udzielanie świadczeń z opieki zdrowotnej NFZ. Niejednokrotnie bowiem punkty przyznane za ciągłość świadczeń były decydujące dla wyboru danej oferty w postępowaniu, co świadczy o dyskryminacji i nierównym traktowaniu oferentów.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny Gliwicach zważył co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej p.p.s.a.) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Sąd administracyjny jest sądem kasacyjnym. W razie stwierdzenia istotnych uchybień sąd administracyjny nie ma więc kompetencji do merytorycznego rozstrzygnięcia danego postępowania, lecz jest upoważniony jedynie do uchylenia bądź stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji lub aktu. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

W rozpatrywanej sprawie Sąd wskazanych wyżej wad i uchybień nie stwierdził, co przesądziło o oddaleniu skargi.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Dyrektora [...]Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w K. z [...] r. nr [...], utrzymująca w mocy własną decyzję z [...]r. nr [...], w sprawie oddalenia M.P., dotyczącego rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju świadczenia pielęgnacyjne i opiekuńcze w zakresie świadczenia w pielęgniarskiej opiece długoterminowej domowej, kod postęp. [...], prowadzonego w trybie konkursu ofert w sprawie zawarcia na okres od 1 lipca 2014 r. do dnia 30 czerwca 2019 r. umowy w rodzaju: świadczenia pielęgnacyjne i opiekuńcze w ramach opieki długoterminowej, w zakresie: świadczenia w pielęgniarskiej opiece długoterminowej domowej dla obszaru terytorialnego: miasto K..

Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że zgodnie z art. 152 ust. 1 u.ś.o.z. świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i 154.

Jednym ze środków odwoławczych, o których mowa w art. 152 ust. 1 ustawy, jest odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, które – stosownie do art. 154 ust. 1 ustawy - świadczeniodawca biorący udział w postępowaniu może wnieść do dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu, w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia o rozstrzygnięciu postępowania.

Odwołanie składane na podstawie art. 154 ust. 1 ustawy, dotyczące rozstrzygnięcia postępowania przez komisję otwiera postępowanie administracyjne, do którego zastosowanie mają przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w zakresie nie wyłączonym przez przepisy ustawy.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zarysowały się dwa poglądy odnoszące się do zakresu i przedmiotu postępowania wywołanego przez wniesienie przez świadczeniodawcę odwołania od rozstrzygnięcia w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Według jednego poglądu rozpoznanie odwołania wniesionego na podstawie art. 154 w zw. z art. 152 ustawy jest ograniczone wyłącznie do zbadania, czy nie doszło do naruszenia zasad postępowania, które spowodowało uszczerbek w interesie prawnym odwołującego się świadczeniodawcy (oferenta), zaś w granicach tego postępowania nie mieści się ponowna ocena złożonych ofert, w tym badanie prawidłowości oceny oferty złożonej przez podmiot konkurujący z podmiotem wnoszącym odwołanie (zob.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2041/12, LEX nr 1347575; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2012 r. II GSK 1458/10, LEX nr 1126327 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 2009 r., sygn. akt II GSK 748/08, LEX nr 522418).

W odmiennym, aktualnie prezentowanym w orzecznictwie stanowisku zwraca się uwagę na to, że postępowanie zainicjowane odwołaniem jest postępowaniem administracyjnym (dwuinstancyjnym), kończącym się wydaniem w każdej instancji decyzji administracyjnej i pełniącym funkcję postępowania kontrolnego wobec postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (postępowania konkursowego lub postępowania w trybie rokowań). Odwołanie jako środek zaskarżenia służy weryfikacji zaskarżonego rozstrzygnięcia, umożliwiając jego wzruszenie i dąży do wyeliminowania tą drogą z obrotu prawnego określonego rozstrzygnięcia. Z art. 154 ust. 1 ustawy wynika, że przedmiotem kontroli w postępowaniu administracyjnym wszczętym odwołaniem, jest rozstrzygnięcie wydane w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy polegające na dokonaniu wyboru świadczeniodawców, z którymi mają zostać zawarte umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, a zatem rozstrzygnięcie to siłą rzeczy wskazuje również świadczeniodawców, którzy nie zostali zakwalifikowani do zawarcia takich umów. Wobec tego wywodzi się, że złożone w trybie art. 154 ustawy odwołanie dotyczy całego rozstrzygnięcia o wyborze świadczeniodawcy (świadczeniodawców) i co do zasady nie ma podstaw do ograniczenia tego środka zaskarżenia wyłącznie do "sprawy" wnoszącego odwołanie, rozumianej jako rozpatrzenie okoliczności dotyczących oceny tylko jego oferty z punktu widzenia zgodności z regułami przeprowadzania postępowania o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń. Przemawia za tym charakter tego postępowania. Zarówno bowiem postępowanie w formie konkursu, jak i postępowanie w trybie rokowań, jest postępowaniem opartym na zasadzie konkurencji (o ograniczoną ilość dóbr może się ubiegać nieograniczona liczba świadczeniodawców). Ustalenie wyniku tego konkurowania w postaci rankingu czyli klasyfikacji wartościującej poszczególne oferty, z samego założenia i istoty mieści w sobie porównywanie ofert świadczeniodawców biorących udział w postępowaniu. W sytuacji więc, gdy ustawa nakłada na Fundusz obowiązek równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy i prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji (art. 134 ust. 1), to równe traktowanie w zakresie ocen ofert jest kwestią pewnych relacji pomiędzy tymi ocenami. Nie jest więc możliwe skontrolowanie respektowania zasady równego traktowania przy ustalaniu rankingu świadczeniodawców wyłącznie na podstawie weryfikacji oceny oferty odwołującego się dokonanej pod względem zgodności z wymaganiami stawianymi świadczeniodawcom. Narusza bowiem tę zasadę również sytuacja, w której co prawda ocena oferty odwołującego się została dokonana prawidłowo, jednakże ocena oferty któregokolwiek z jego konkurentów wyżej uplasowanego w rankingu została bezpodstawnie zawyżona. Tym samym nie można zasadnie twierdzić, że postępowanie odwoławcze jest ograniczone do zbadania przez organ czy w toku postępowania konkursowego interes prawny świadczeniodawcy, którego oferta nie została wybrana nie doznał uszczerbku na skutek niezgodnego z prawem działania komisji konkursowej lub dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu, a więc ograniczyć to postępowanie wyłącznie do "sprawy" danego podmiotu, tj. odwołującego się. Sprzeciwia się temu treść przepisów art. 152 ust. 1 i art. 154 ustawy, która tylko przy zaprezentowanym powyżej kierunku ich interpretacji uwzględniającym istotę i charakter kontrolnego postępowania odwoławczego gwarantuje możliwość przeprowadzenia rzeczywistej, a nie tylko pozorowanej kontroli rozstrzygnięć podejmowanych w postępowaniach o zawarcie umów o udzielanie świadczeń, z punktu widzenia przestrzegania przez Fundusz zasad, o których mowa w art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach (por.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 kwietnia 2014 r., sygn. akt II GSK 713/13, LEX nr 1481832; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 kwietnia 2014 r., sygn. akt II GSK 576/13, LEX nr 1481820; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1615/12, LEX nr 1457667; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 maja 2013 r., sygn. akt II GSK 255/12, LEX nr 1328167; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 1163/12, LEX nr 1296020; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lipca 2012 r., sygn. akt II GSK 121/12, LEX nr 1219230).

Z dniem 21 listopada 2013 r., na mocy ustawy z dnia 11 października 2013 r. o zmianie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1290), do art. 154 ustawy dodano m.in. ust. 6a. W myśl tego przepisu stronami postępowania, o którym mowa w ust. 1-6, są świadczeniodawca, który złożył odwołanie, o którym mowa w ust. 1, lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, o którym mowa w ust. 4 oraz świadczeniodawcy, którzy zostali wybrani do udzielania świadczeń opieki zdrowotnej w danym postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 listopada 2014 r.: "precyzyjne określenie stron postępowania dokonane zostało z uwagi na rozbieżności w orzecznictwie. Zmiana przepisów wynika z linii orzecznictwa NSA zapoczątkowanej wyrokami NSA z dnia 11 lipca 2012 r., sygn. akt II GSK 121/12 oraz z dnia 8 maja 2013 r., sygn. akt II GSK 254/12 i II GSK 255/12" (sygn. akt II GSK 1481/13, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Stanowisko, że odwołanie wszczynające kontrolne postępowanie administracyjne zmierza do weryfikacji i wzruszenia całego wyniku postępowania znajduje też potwierdzenie w art. 154 ust. 2 zd. 2 ustawy, który stanowi, że wniesienie odwołania wstrzymuje zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej do czasu jego rozpatrzenia.

Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni zgadza się z poglądem wyrażonym w powyżej wskazanym wyroku, zaznaczając jednocześnie, że obowiązek zapewnienia świadczeń zdrowotnych, których celem jest zachowanie zdrowia, zapobieganie chorobom i urazom, wczesne wykrywanie chorób, leczenie, pielęgnacja oraz zapobieganie niepełnosprawności i jej ograniczanie (art. 15 ust. 1 u.ś.o.z.), nałożony na NFZ, w odniesieniu do świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, realizowany jest przez zapewnienie im równego traktowania i prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. (art. 134 u.ś.o.z.). Spełnienie tych standardów, przez NFZ w możliwie najwyższym stopniu stanowi, bowiem gwarancję, że realizacja podmiotowych praw określonych w art. 68 ust. 1 i 2 Konstytucji będzie polegać w tym postępowaniu na wyborze najkorzystniejszej oferty.

Zadaniem organu – Prezesa NFZ - któremu powierzono przeprowadzenie postępowania administracyjnego, jest ustalenie, czy postępowanie konkursowe przeprowadzone zostało zgodnie z przepisami prawa, z zachowaniem zasad uczciwej konkurencji oraz zasad równego traktowania świadczeniodawców. Oznacza to, że nie chodzi jedynie o zbadanie, czy nie zostały naruszone wymagania formalnoprawne, ale również o ustalenie, czy nie naruszono wymienionych zasad w znaczeniu materialnym przez nierównoprawne stosowanie kryteriów przyjętych, jako podstawa dokonanych ocen. W postępowaniu administracyjnym zadaniem organu jest dokonanie kontroli postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej pod kątem ewentualnego naruszenia przepisów prawa, ale także zbadanie stanu faktycznego sprawy w takim zakresie, który mógł mieć wpływ na uszczerbek interesu prawnego uczestnika postępowania (por. m. in. wyrok WSA w Warszawie z 24.03.2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 2012/08, wyrok NSA z 27.04.2010 r., sygn. akt II GSK 539/09, wyrok WSA w Warszawie z 2.10.2014 r., sygn. akt VI SA/Wa 480/14, dostępne w bazie cbois: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy w pierwszej kolejności wskazać należy, że Dyrektor Oddziału Wojewódzkiego NFZ przeprowadził postępowanie konkursowe w oparciu o przepisy ustawy z 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych oraz szczególne przepisy wykonawcze: Zarządzenie nr [...] Prezesa NFZ z dnia 2 października 2013 r. (ze zm.) w sprawie warunków postępowania dotyczących zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej; Zarządzenie Nr [...] Prezesa NFZ z dnia 18 grudnia 2013 r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju świadczenia pielęgnacyjne i opiekuńcze.

Sąd nie dopatrzył się naruszeń procedury przeprowadzenia przedmiotowego konkursu w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: świadczenia pielęgnacyjne i opiekuńcze w ramach opieki długoterminowej, w zakresie: świadczenia w pielęgniarskiej opiece długoterminowej domowej dla obszaru terytorialnego: miasto K., w takim zakresie, który mógł mieć wpływ na uszczerbek interesu prawnego uczestników postępowania. Organ przedstawił swoje rozstrzygnięcie sprawy zarówno na etapie oddalenia odwołania od rozstrzygnięcia postępowania konkursowego, jak i po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wraz z jego podstawą prawną i faktyczną. Organ szeroko i wyczerpująco uzasadnił swoje stanowisko, w oparciu o znajdujące się w aktach sprawy dokumenty odzwierciedlające tok postępowania.

W zaskarżonej decyzji organ zasadnie uznał, odnosząc się do podnoszonego w odwołaniu zarzutu nieuwzględnienia "lokalizacji przychodni świadczącej usługi w ramach kontraktu z NFZ na obszarze kontraktowania zamieszkałej przez znaczną liczbę osób powyżej 60 roku życia", że przedmiotowe postępowanie konkursowe obejmowało teren miasta K., nie wskazując konkretnych lokalizacji, na przykład dzielnic. To oznacza, że każdy z podmiotów leczniczych będzie zobowiązany do objęcia opieką pacjentów z całego obszaru, niezależnie od miejsca pobytu bądź zamieszkania świadczeniobiorcy.

W skardze do Sądu strona wskazała jedynie na zarzut, naruszenia zasady równości – "starych" oraz "nowych" przystępujących po raz pierwszy do konkursu mającego na celu zawarcie umów w określonym rodzaju. Z tego zaś naruszenia wywiodła naruszenie art. 14 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności oraz art. 32 ust. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez nieuzasadnione nierówne traktowanie skarżącego i innych uczestników konkursu.

W tym miejscu przypomnieć należy, że w oparciu o upoważnienie zawarte w art. 146 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach Zarządzeniem Nr [...] z dnia 23 stycznia 2014 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej Prezes NFZ określił min. kryteria oceny ofert.

W § 1 ust. 1 pkt 4) Zarządzenia Prezes NFZ wyjaśnił, że ceny ofert dokonuje się według kryterium ciągłości udzielanych świadczeń opieki zdrowotnej - rozumianej jako organizację udzielania świadczeń opieki zdrowotnej zapewniającą kontynuację procesu diagnostycznego lub terapeutycznego, w szczególności ograniczającą ryzyko przerwania procesu leczenia świadczeniobiorców w ramach danego zakresu świadczeń opieki zdrowotnej realizowanego na podstawie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, w dniu złożenia oferty w postępowaniu w sprawie zawarcia umów - ocenianej w szczególności poprzez:

a) organizację świadczeń/turnusów zapewniającą systematyczny rozkład świadczeń w okresie obowiązywania umowy,

b) realizację procesu leczenia świadczeniobiorców w ramach danego zakresu świadczeń w dniu złożenia oferty na podstawie umowy zawartej z dyrektorem oddziału wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia.

Jednak zgodnie z załącznikiem nr 1 do Zarządzenia kryterium ciągłości jest oceniane i punktowane (5 punktów) tylko wtedy gdy w dniu złożenia oferty oferent realizuje na podstawie umowy zawartej z Funduszem proces leczenia świadczeniobiorców w ramach danego zakresu świadczeń i w ramach obszaru, którego dotyczy postępowanie.

W ocenie Sądu tak rozumiane oceniane kryterium ciągłości narusza zasadę równego traktowania. Pozwala bowiem tylko i wyłącznie na premiowanie punktami dotychczasowego świadczeniodawcę. Przyznanie punktacji za zawartą wcześniej umowę z Funduszem stwarza temu świadczeniodawcy już na wstępie prowadzonego postępowania przewagę nad pozostałymi. Oferenci, którzy nie mają zawartej w dniu złożenia oferty umowy z Funduszem nie są w stanie uzyskać w kryterium ciągłości żadnych punktów. W konsekwencji trudno uznać, że zachowana została zasada równego traktowania i uczciwej konkurencji.

W tym kontekście wskazać należy, że zarówno z art. 5 pkt 2a ustawy o świadczeniach oraz z przepisu § 2 ust. 1 pkt 4 lit. a) i b) Zarządzenia nie wynika możliwość premiowania punktami faktu uprzedniego udzielania przez jednego z oferentów świadczeń będących przedmiotem rokowań, a brany pod uwagę przy ocenie ofert według tego kryterium czynnik ryzyka przerwania udzielania świadczeń lub przerwania procesu leczenia mierzony może być wyłącznie zgłoszonymi na przyszłość elementami ofert istniejącymi w dacie ich złożenia.

Jednakże ponownie przypomnieć trzeba, że stosownie do treści art. 152 ust. 1 u.ś.o.z., świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i 154. Środki odwoławcze możliwe do uruchomienia w fazie "nieadministracyjnej" wymienione są w art. 153, te zaś, z których można korzystać w postępowaniu administracyjnym - w art. 154. Zgodnie z ust. 1 ostatnio cytowanego przepisu świadczeniodawca biorący udział w postępowaniu może wnieść do dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu, w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia o rozstrzygnięciu postępowania, odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania.

Celem procedury uruchamianej na wniosek, tj. odwołania jest weryfikacja w postępowaniu administracyjnym, czy we wcześniejszej "nie administracyjnej" fazie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej nie doznał uszczerbku interes prawny podmiotu powołującego się na naruszenie zasad postępowania. Zakres kontroli dokonywanej przez organ administracyjny ściśle jest zatem związany z pojęciem uszczerbku interesu prawnego, powstałego w wyniku naruszenia przepisów prawa (zasad postępowania).

Przytoczony przepis stwarza uprawnienia świadczeniodawców do wnoszenia środków odwoławczych oraz określa niezbędne przesłanki determinujące wynik postępowań odwoławczych a także wynik kontroli sądu administracyjnego.

Dla uznania skuteczności wniesionych środków odwoławczych konieczne jest, bowiem najpierw pozytywne ustalenie, że w przeprowadzonym postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń zostały naruszone zasady tegoż postępowania, po czym ustalenie, że naruszenie to spowodowało uszczerbek w interesie prawnym strony. Ustalenie, że nie doszło do naruszenia zasad postępowania czyni zbędnym dalsze badanie (patrz: wyrok NSA z 24 lutego 2011 r. w sprawie sygn. II GSK 236/10).

Zatem mimo, iż Sąd nie podziela stanowiska organu co do przyznania 0 pkt. w związku z uznaniem przez organ, że oferta skarżącego nie spełniała wymogu ciągłości, to wbrew zarzutom skargi, przyznanie takiej punktacji nie spowodowało uszczerbku w interesie prawnym skarżącego. Zarówno z uzasadnienia zaskarżonej decyzji jak i z akt postępowania wynika, że liczba punktów, która kwalifikowała ofertę do podpisania umowy to 70 pkt., w tym 50 pkt. za kryteria niecenowe. Tymczasem oferta skarżącego otrzymała łącznie jedynie 45 pkt., w tym 25 pkt. za kryteria niecenowe. Tak więc nawet przyznanie 5 pkt. za ciągłość nie spowodowałoby, że liczba punktów okazała się wystarczająca dla wygrania w przedmiotowym postępowaniu konkursowym.

Sąd nie odniósł się do zarzutów naruszenia art. 7 i 77 k.p.a., gdyż strona nie wskazała na czym to naruszenia ma polegać.

Stosownie do treści art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:

1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;

3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Z treści tego przepisu wynika (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i c) p.p.s.a.), że sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi takie naruszenie przepisów prawa materialnego lub postępowania, jeżeli mogło ono odpowiednio mieć wpływ, bądź mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd uchylając decyzję lub postanowienie z powodu naruszenia przepisów prawa procesowego musi wykazać, że gdyby nie było stwierdzonego w postępowaniu sądowym naruszenia przepisów postępowania, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej mogłoby być inne.

W rozpoznawanej sprawie, mimo iż doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego, to naruszenie to nie miało wpływu na wynik sprawy.

Mając na uwadze powyższe na mocy art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę.