Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 673/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2017-11-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
article: art. 9 ust. 1, 4-5, art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1, art. 28 ust. 1, art. 3 ust. 1, art. 1 ust. 1, ust. 2 pkt
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański, Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Joanna Dziopa, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 listopada 2017r. sprawy ze skargi [...] na uchwałę Rady Miejskiej z dnia [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.


UZASADNIENIE

W dniu 29 listopada 2007 r. Rada Miejska w Busku-Zdroju, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), zwanej dalej u.s.g., art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), dalej u.p.z.p., podjęła uchwałę nr X/123/2007 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu obejmującego część miasta Busko-Zdrój, w rejonie ulic Waryńskiego, Witosa, Bohaterów Warszawy, Młyńskiej i Kusocińskiego, zwanego dalej planem. W § 1 pkt 1 tego aktu stwierdzono zgodność planu z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Busko-Zdrój (uchwała Rady Miejskiej w Busku-Zdroju nr IX/122/1999 z dnia 30 września 1999 r. ze zmianą uchwałą Rady Miejskiej w Busku-Zdroju nr XXV/263/2005 z dnia 4 marca 2005 r.), zwanego dalej studium – na podstawie art. 20 ust. 1 u.p.z.p.

W dniu 28 sierpnia 2017 r. G. S. i M. S. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na ww. uchwałę w części odnoszącej się do należącej od nich działki gruntu nr [...], obręb nr 0012, oznaczonej na rysunku stanowiącym załącznik do Planu Miejscowego symbolem "15Ks-2" (dalej nieruchomość), wskazując na naruszenie:

1. art. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji wobec braku przesłanek przemawiających za ograniczeniem sposobu korzystania z nieruchomości wyłącznie do celów związanych z obsługą komunikacji (15Ks-2: "obsługa komunikacji - rozwiązania techniczne skrzyżowań dróg lub urządzenie parkingu"), w szczególności poprzez brak aktualnie jakiegokolwiek interesu (publicznego lub prywatnego) przemawiającego za takim ograniczeniem, co jednocześnie stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p.;

2. art. 21 ust. 1 i 2 w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji poprzez ograniczenie możliwości władania nieruchomością i rozporządzania nią przez skarżących, naruszające istotę prawa własności oraz uprawnień z nim związanych i powodujące faktyczne wywłaszczenie nieruchomości, a także poprzez postawienie ich w gorszej pozycji od właścicieli i użytkowników wieczystych innych okolicznych nieruchomości objętych planem, dla których - w przeciwieństwie do nieruchomości - przewidziane są znacznie szersze i zarazem alternatywne możliwości wykorzystania gruntu, co jednocześnie stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p.;

3. art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez naruszenie postanowień studium i uchwalenie planu niezgodnie z tym aktem – co stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego oraz istotne naruszenie trybu jego sporządzania w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Mając na uwadze powyższe skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części odnoszącej się do ich nieruchomości oraz zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, argumentując że zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego i uprawnień skarżących, a zarzuty w niej podniesione są bezzasadne.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w pkt 1 i 2 skargi wskazano, że po zweryfikowaniu przez Wojewodę procedury planistycznej, jej zgodności z przepisami odrębnymi oraz zapisami studium, uchwalony plan, stał się aktem prawa miejscowego, będąc podstawą realizacji wszelkich zamierzeń inwestycyjnych na tym obszarze i przedstawiając m.in. zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Należąca do skarżących działka nr [...] zlokalizowana jest przy skrzyżowaniu ulic Witosa i Waryńskiego w bezpośrednim sąsiedztwie Ronda Żołnierzy Niezłomnych. Zgodnie z zapisami planu przedmiotowa nieruchomość znajduje się na terenie oznaczonym w rysunku planu symbolem 15Ks-2 -przeznaczonym pod obsługę komunikacji - rozwiązania techniczne skrzyżowań dróg lub urządzenie parkingu.

W ocenie organu brak jest podstaw do zmiany przewidzianego w planie przeznaczenia dla przedmiotowego terenu, gdyż ograniczenie przyjętych rozwiązań, eliminowałoby w przyszłości możliwość realizacji docelowego układu komunikacyjnego (rozbudowy, poszerzenia pasa drogowego czy wykonania innych rozwiązań skrzyżowania). Sporządzony plan stanowi uszczegółowienie zapisów studium dla przedmiotowego terenu, a pod kątem przeznaczenia i sposobu zagospodarowania w liniach rozgraniczających, jest kwestią rozwiązania urbanistycznego, które zakłada również możliwość rozbudowy układu komunikacyjnego. Natomiast wykonana budowa ronda została zrealizowana w ramach przebudowy drogi, co było doraźnym, fragmentarycznym działaniem, nie zaś zakończeniem inwestycji w zakresie realizacji układu komunikacyjnego na tym obszarze. W studium przeznaczenie przedmiotowej działki oraz terenów na wschód od niej, określone zostało jako tereny do zabudowy mieszkaniowej z nieuciążliwym rzemiosłem i usługami, jednocześnie w pasie gruntu obejmującym przedmiotową nieruchomość przewidziano teren pod budowę drogi i wyznaczono strefę ograniczenia zabudowy ze względu na uciążliwość projektowanej drogi o zasięgu 30 m po obydwu stronach tejże drogi. Tym samym przyjęte w planie rozwiązanie jest wynikiem uszczegółowienia zapisów wynikających ze studium. Organ wskazał ponadto, że lokalizacja nieruchomości – przylegającej od strony zachodniej i południowej do dróg – przy skrzyżowaniu ulic, w bezpośrednim sąsiedztwie ronda, jej kształt, powierzchnia oraz odległość linii ewentualnej zabudowy od przylegających dróg, eliminuje praktycznie możliwość powstania obiektów kubaturowych, w związku z czym zasadnym jest utrzymanie w stosunku do przedmiotowej nieruchomości funkcji związanej wyłącznie z obsługą komunikacji.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w pkt 3 skargi organ przyznał, że zgodnie ze studium przedmiotowa nieruchomość znajduje się na obszarze opisanym jako tereny do zabudowy mieszkaniowej z nieuciążliwym rzemiosłem i usługami. Na rysunku jednolitym studium w pasie gruntu obejmującym m.in. przedmiotową nieruchomość, zaznaczono strefę ograniczenia zabudowy ze względu na uciążliwość projektowanej drogi. Natomiast z części tekstowej studium, dotyczącej kierunków rozwoju komunikacji i infrastruktury technicznej wynika, że w związku z zagospodarowywaniem nowych terenów pod zabudowę mieszkaniową, należy wyprzedzająco realizować na nich urządzenia infrastruktury technicznej i komunikacji.

Reasumując organ stwierdził brak naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p., podkreślając że akt ten odpowiada prawu, został sporządzony zgodnie z zapisami studium oraz nie narusza Konstytucji.

Przy piśmie procesowym z dnia 10 listopada 2017 r. skarżący załączyli 4 rysunki graficzne, ukazujące studium z zaznaczonym miejscem, gdzie znajduje się ich nieruchomość oraz powiększony fragment studium w części dotyczącej ich nieruchomości, podkreślając, że jedynie przez część ich działki (od zachodniej strony) przebiega "strefa ograniczenia zabudowy ze względu na uciążliwość projektowanej drogi krajowej". Pozostałe rysunki (wyrysy z planu) wskazują, że część obejmująca strefę ograniczenia zabudowy (kolor żółty) jest znacznie mniejsza niż pozostała część nieruchomości, wobec której nie ma żadnych ograniczeń w studium (kolor czerwony). Zdaniem skarżących strefę "żółtą" ze studium niejako rozciągnięto w planie na całą nieruchomość – co nie było niczym uzasadnione i pozostawało w ewidentnej sprzeczności ze studium. Wbrew zapisom studium przeznaczono bowiem w planie całą nieruchomość (również jej wschodnią część oznaczoną czerwonym kolorem) na obsługę komunikacji, mimo że taki zabieg był możliwy co najwyżej wobec zachodniego fragmentu nieruchomości (część oznaczona na żółto). Skarżący ponownie wyrazili pogląd, że po wybudowaniu ronda i przejęciu w związku z tym części ich działki (kolor niebieski) zniknęła również podstawa do przeznaczenia w planie miejscowym na cele obsługi komunikacji także fragmentu oznaczonego kolorem żółtym. Budowa ronda była bowiem ostatnią inwestycją drogową obejmującą nieruchomość. Nie będą już realizowane żadne nowe przedsięwzięcia komunikacyjne na tym terenie, w szczególności związane z rozbudową lub poszerzeniem pasa drogowego albo wykonaniem innych rozwiązań skrzyżowania. Budowa ronda miała charakter docelowy i zakończyła realizację układu komunikacyjnego w tym obszarze, a planowana budowa obwodnicy (biorącej początek w powstałym obok rondzie) nie będzie dotyczyła ich nieruchomości – co potwierdza przedstawione w załączeniu pismo Świętokrzyskiego Zarządu Dróg Wojewódzkich w Kielcach z dnia 30 października 2017 r. Tym samym postanowienia planu w odniesieniu do ww. działki stały się nieaktualne, a ich dalsze utrzymywanie godzi w prawa skarżących właścicieli. Jeśli chodzi zaś o fragmentu planu (§ 11 ust. 1 pkt 11 lit. d) "na terenie oznaczonym symbolem 15Ks-2, możliwe jest czasowe użytkowanie gruntów. W granicach własności gruntów, istniejących w chwili wejścia w życie niniejszego planu, mogą być realizowane usługi komunikacji, niezwiązane z budową obiektów trwałych. Obiekty te muszą być usunięte z terenu niezbędnego pod realizację skrzyżowania po złożeniu, przez inwestora drogi i skrzyżowań, wniosku o pozwolenie na budowę", to zdaniem skarżących nie można go odczytywać jako przewidującego szerszą możliwość wykorzystania nieruchomości aniżeli tylko na dwa cele (wskazane przez plan - § 11 ust. 1 pkt 1 lit. n), tj. obsługa komunikacji: (i) rozwiązania techniczne skrzyżowań dróg lub (ii) urządzenie parkingu. W cytowanym fragmencie jest mowa o "usługach komunikacji", które mogłyby być utożsamiane nie tylko z powyższymi dwoma celami, lecz również z innymi przedsięwzięciami dotyczącymi komunikacji (np. myjnia samochodowa czy mała stacja paliw), co zostało niejako zasugerowane w odpowiedzi na skargę. Jednak cytowany wyżej fragment dotyczy wyłącznie okresu przejściowego związanego z wejściem w życie planu i nie ma on zastosowania do stanu zaistniałego w okresie późniejszym (w tym do stanu po realizacji inwestycji drogowej w postaci budowy ronda), o czym świadczą inne jego zapisy (odwołanie się do chwili wejścia w życie planu czy konieczność usunięcia obiektów w związku z realizacją skrzyżowania).

Końcowo skarżący wskazali, że chociaż zaproponowane przez nich w Starostwie Powiatowym przedsięwzięcie na ww. działce (myjnia samochodowa) mogło mieć charakter związany z obsługą komunikacji, to wyjaśniono im, że nie mogą liczyć na uzyskanie pozwolenia na budowę, dopóki nie zostanie uchylony fragment planu dotyczący nieruchomości. "Obsługa komunikacji" polega bowiem w tym zakresie wyłącznie na (i) "rozwiązaniach technicznych skrzyżowań dróg" (tj. związanych z inwestycjami drogowymi, jak poszerzenie drogi lub budowa ronda, co już nastąpiło) lub na (ii) "urządzeniu parkingu". Skarżący wskazali, że teoretycznie (zgodnie z § 11 ust. 1 pkt 1 lit. n planu) nieruchomość może być wykorzystana na dwa sposoby związane z obsługą komunikacji, tj.: (i) rozwiązania techniczne skrzyżowań dróg lub (ii) urządzenie parkingu, jednak w praktyce zapis ten jest martwy. Pierwszy sposób został już skonsumowany w związku z budową ronda (i nie będzie już żadnych dalszych inwestycji drogowych dotyczących nieruchomości, co potwierdził Świętokrzyski Zarząd Dróg Wojewódzkich), a drugi sposób jest całkowicie nierealny i pozbawiony sensu biorąc pod uwagę położenie nieruchomości i lokalne uwarunkowania. Skarżący zakwestionowali przy tym stanowisko organu, jakoby lokalizacja nieruchomości i jej parametry uniemożliwiały powstanie tam obiektów kubaturowych. Działka jest bowiem wystarczająco rozległa i nie ma przeszkód, aby taki obiekt mógł zostać wzniesiony przynajmniej we wschodniej jej części (zaznaczonej na rysunkach kolorem czerwonym). Byłby on wystarczająco oddalony od skrzyżowania i wszelkie wymogi zostałyby w tym zakresie dotrzymane. Ta część bez przeszkód mogłaby zostać wykorzystana na takie cele, jakie zostały dla niej przewidziane w studium, np. nieuciążliwe usługi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontroli sądów administracyjnych podlegają akty prawa miejscowego organów samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Akty prawa miejscowego mogą być zaskarżone na podstawie ustaw ustrojowych, które stanowią lex specialis w stosunku do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Oznacza to, że zaskarżenie aktów prawa miejscowego może nastąpić m.in. na podstawie art. 101 u.s.g.

Taka sytuacja ma miejsce w sprawie niniejszej, gdyż skarga została wniesiona na uchwałę Rady Miejskiej w Busku-Zdroju nr X/123/2007 z dnia 29 listopada 2007 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu obejmującego część miasta Busko-Zdrój, w rejonie ulic Waryńskiego, Witosa, Bohaterów Warszawy, Młyńskiej i Kusocińskiego, zwanej dalej planem.

Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. – w brzmieniu obowiązującym przed zmianą dokonaną ustawą z dnia 7 kwietnia 2017r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017r. poz.935) – uprawnionym do wniesienia skargi na uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego jest każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa.

Skarżący spełnili określone w powyższym przepisie wymogi formalne uprawniające do wniesienia skargi na przedmiotową uchwałę, gdyż w dniu 3 lipca 2017r. wezwali organ do usunięcia naruszenia prawa, wywołanego zaskarżoną uchwałą. Następnie, wobec braku odpowiedzi przed upływem ustawowego terminu 60 dni od daty wezwania, skarżący wnieśli w ustawowym terminie – w dniu 28 sierpnia 2017r. – skargę do tut. Sądu. Jak wynika z uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007r. sygn. akt II OPS 2/07, ONSAiWSA 2007/3/60 - do skargi wnoszonej do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. ma zastosowanie przepis art. 53 § 2 p.p.s.a., a skarga jest wniesiona po bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, także wówczas, gdy skargę wniesiono w terminie 60 dni od dnia wezwania przed upływem terminu załatwienia wezwania (art. 35 § K.p.a. w związku z art. 101 ust. 3 u.s.g.), jeżeli organ nie uwzględnił wezwania. Ponadto wniesiona skarga dotyczy sprawy z zakresu administracji publicznej, jaką jest uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które należy traktować jako władczą wypowiedź organu administracji w sprawie należącej do zakresu jego zadań publicznych.

W dalszej kolejności należało zatem zbadać, czy interes prawny skarżących został naruszony na skutek podjęcia zaskarżonej uchwały. Merytoryczna ocena zasadności skargi wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie jest bowiem możliwa, jeżeli skarżący nie mają legitymacji procesowej do wniesienia skargi.

W ocenie Sądu, wbrew stanowisku wyrażonemu przez organ w odpowiedzi na skargę, interes prawny skarżących został na skutek uchwalenia planu naruszony. Nieruchomość skarżących, stanowiąca ich własność, oznaczona jako działka nr [...], obręb nr 0012, Busko-Zdrój położona jest bowiem na terenie objętym planem – przy skrzyżowaniu ulic Witosa i Waryńskiego w bezpośrednim sąsiedztwie Ronda Żołnierzy Niezłomnych. Jak wynika z ustaleń planu przedmiotowa działka znajduje się na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem 15Ks-2 – przeznaczonym pod obsługę komunikacji - rozwiązania techniczne skrzyżowań dróg lub urządzenie parkingu. Ponadto zapisy planu określają, że na terenie oznaczonym symbolem 15Ks-2, możliwe jest czasowe użytkowanie gruntów. W granicach własności gruntów, istniejących w chwili wejścia w życie niniejszego planu, mogą być realizowane usługi komunikacji, niezwiązane z budową obiektów trwałych. Obiekty te muszą być usunięte z terenu niezbędnego pod realizację skrzyżowania po złożeniu, przez inwestora drogi i skrzyżowań, wniosku o pozwolenie na budowę.

W świetle powyższego, nie ulega wątpliwości, że każda zawarta w planie regulacja, która prowadzi do ograniczenia możliwości korzystania z nieruchomości (nawet w przyszłości), narusza uprawnienia właścicielskie chronione przez art. 140 Kodeksu cywilnego.

Spełnienie wymogów z art. 101 ust. 1 u.s.g. umożliwia Sądowi merytoryczną kontrolę zaskarżonej uchwały.

Skarżący wskazują w skardze, że pierwotnie ich nieruchomość stanowiła działkę gruntu nr [...] o pow. 0,1077 ha, jednak w związku z realizacją inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie drogi wojewódzkiej nr 973, wydzielono z powyższej działki nr [...] działkę gruntu nr [...] o powierzchni 0,0051 ha, którą przejęto na rzecz Województwa Świętokrzyskiego, a następnie zagospodarowano ją na potrzeby ronda. Pomimo, że inwestycja drogowa została już zrealizowana, to jednak pozostała część nieruchomości o powierzchni 1026 m2 (czyli należąca do stron działka nr [...]) widnieje w planie jako teren przeznaczony pod "obsługę komunikacji - rozwiązania techniczne skrzyżowań dróg lub urządzenie parkingu". Taki stan rzeczy, zdaniem skarżących, nie znajduje żadnego uzasadnienia i powoduje rzeczywiste wywłaszczenie tej nieruchomości, pogarszając ich sytuację prawną w porównaniu do właścicieli sąsiednich działek. Skarżący podnieśli, że pierwotne, ogólne koncepcje planistyczne nie mogą być argumentem przemawiającym za stałym ograniczeniem przeznaczenia nieruchomości w planie wyłącznie do funkcji związanych z obsługą komunikacji. Planowana inwestycja drogowa została bowiem już zrealizowana, od tego czasu minęło kilka lat i powyższe przeznaczenie działki stało się już bezprzedmiotowe, z tym, że zapomniano dokonać odpowiedniej korekty zapisów planu.

Mając na względzie kryterium sądowej kontroli, jakim jest zgodność z prawem przedmiotu zaskarżenia, podkreślić należy, że obowiązek sądu administracyjnego uwzględnienia skargi na akt prawa miejscowego powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Obowiązku takiego nie ma wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie uprawnienia, w ramach którego rada gminy przyznaje prawa i nakłada obowiązki na określone podmioty. Nie można utożsamiać naruszenia interesu prawnego (z którym niewątpliwie mamy do czynienia w niniejszej sprawie) z naruszeniem obiektywnego porządku prawnego – do którego, zdaniem Sądu, nie doszło w wyniku uchwalenia zaskarżonej uchwały.

Zgodnie z art. 9 ust. 1 u.p.z.p. studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego sporządzane jest w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego. Studium jest aktem polityki wewnętrznej gminy, w którym z jednej strony określa się uwarunkowania zagospodarowania przestrzennego gminy (m.in. geograficzne, demograficzne, przyrodnicze, ekonomiczne), a z drugiej strony określa długofalową politykę przestrzenną gminy. Nie jest to akt prawa miejscowego (art. 9 ust. 5), jednakże jego ustalenia są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4). Zgodnie z dyspozycją art. 15 ust. 1 u.p.z.p. wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem. Z kolei w myśl art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, plan miejscowy uchwala rada gminy po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium. Aktualnie obowiązujący art. 20 u.p.z.p. wymaga, aby plan nie naruszał ustaleń studium.

Podkreślenia wymaga, że studium jest aktem o charakterze ogólnym, gdyż wyznacza podstawowy zarys, czy kierunki zagospodarowania gminy, natomiast uszczegółowienie zasad zagospodarowania terenów następuje w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Studium wiąże organ planistyczny, co do ogólnych wytycznych, założeń polityki przestrzennej gminy i właśnie w tym kontekście postanowienia planu muszą być zgodne z założeniami studium. Studium pełni też funkcję koordynującą ustalenia przyszłych planów miejscowych. Postanowienia studium dotyczące zagospodarowania terenów gminy powinny wyznaczać konkretne dyrektywy na przyszłość, jednakże nie mogą regulować kwestii szczegółowych zastrzeżonych przez ustawodawcę dla miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Organy gminy, działając w ramach władztwa planistycznego, nie dysponują pełną swobodą przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albowiem ex lege są związane ustaleniami studium. Plan zagospodarowania przestrzennego ma stanowić uszczegółowienie postanowień zawartych w studium, a nie ich dowolną interpretację czy wręcz całkowitą zmianę kierunków zagospodarowania objętych studium.

Należy mieć na uwadze to, że z natury rzeczy plan jest bardziej szczegółowym aktem od studium, i że operuje on rysunkiem (mapą) o zupełnie innej skali, co często nie pozwala na proste porównanie obu dokumentów. Dlatego kategoria ustawowa "zgodności" studium i planu powinna być traktowana elastycznie i powinna być analizowana zawsze dla konkretnego studium i konkretnego planu.

Stosownie do art. 28 ust. 1 u.p.z.p. nieważność uchwały rady gminy (w całości lub części) powodują: istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie.

W sprawie niniejszej skarżący, niezależnie od argumentacji dotyczącej konstytucyjnych zasad demokratycznego państwa prawnego, wywłaszczenia na cel publiczny, ochrony własności, równości wobec prawa, w podniesionych zarzutach wyeksponowali zarzuty dotyczące istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego oraz istotnego naruszenia trybu jego sporządzania – poprzez naruszenie przy uchwalaniu planu postanowień studium.

W doktrynie zgodnie podkreśla się, że studium jako akt mający być wyrazem zamierzeń gminy w kwestii planowania i zagospodarowania przestrzennego na jej obszarze, w maksymalny sposób uwzględniający warunki i potrzeby lokalne, powinien też uwzględniać politykę rozwoju gminy. Stwarza też ramy dla planowania przestrzennego, wiążąc miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy. Jednym z celów polityki przestrzennej określanej w studiach jest rozpoznanie interesów publicznych w obrębie gminy oraz stymulowanie uczestników działań w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego, co jest istotne z punktu widzenia inwestycyjnego czy turystycznego. Zawsze naczelnym celem jest rozwój gminy, przy uwzględnieniu jej specyficznych warunków, np. gmina miejska lub wiejska. Podkreślenia wymaga, że ustalenia w zakresie kierunków zagospodarowania przestrzennego, zasad ochrony poszczególnych obszarów, jak również obszarów rozmieszczenia infrastruktury technicznej podlegają określeniu w studium. Z tym aktem muszą być zgodne plany miejscowe, które ustalają przeznaczenie terenów (por. Alicja Plucińska-Filipowicz (red.), Wierzbowski Marek (red.), Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – Komentarz, wyd. II, 2016r.).

Konsekwencją przyjętych przez ustawodawcę rozwiązań jest treść art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Istotne przy tym jest, że na etapie wstępnym – przed podjęciem stosownej uchwały – ocenie podlega stopień zgodności przewidywanych rozwiązań (a więc ujętych w konkretne normy dopiero w projekcie planu miejscowego) ze studium. Jak wskazuje doktryna "kwestia stwierdzenia przez radę gminy, czy przedstawiony jej do uchwalenia projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie narusza zawartych w studium ustaleń polityki przestrzennej gminy, ma ścisły związek z treścią studium. Ważne jest, aby rada gminy uchwaliła studium zawierające takie kierunki polityki w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego gminy, które rzeczywiście mają charakter kierunkowy, odpowiadający wskazaniom wynikającym z tej polityki, a nie takie, które określają w bardziej konkretny i ścisły sposób przeznaczenia terenów gminy na określone cele i sposoby oraz warunki zagospodarowania terenów. Nie powinno dochodzić do pomieszania materii uchwały w sprawie studium i uchwały w sprawie planu miejscowego. Każda z tych uchwał ma ściśle wyodrębnione ustawowo cele, a w związku z tym powinna mieć zupełnie odmiennie zapisane treści. Studium ma za zadanie kierunkowe wskazanie celów, jakim mają służyć poszczególne obszary, i nie należy do niego formułowanie norm prawnych (...). Dopiero w planie miejscowym, jako akcie normatywnym prawa gminnego, który musi uwzględnić kierunkowe przeznaczenie wskazane w studium, powinny być regulowane szczegóły zabudowy wskazanej w studium, z określeniem jej warunków" (por. Alicja Plucińska-Filipowicz (red.), Wierzbowski Marek (red.), Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – Komentarz, wyd. II, 2016r.).

Kwestia związania organów uchwalających plany miejscowe treścią studium była przedmiotem rozważań sądów administracyjnych. W wyroku z dnia 31 marca 2014 r, sygn. akt II SA/Gd 783/12, LEX nr 1470169 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wskazał, że ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, co oznacza to, że zapisy miejscowego planu nie mogą doprowadzić do modyfikacji kierunków zagospodarowania przewidzianego w studium lub też tego zagospodarowania wykluczyć. Z kolei w wyroku z dnia 15 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 2236/12, LEX nr 1363059 Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, że związanie ustaleniami studium przy sporządzaniu planu miejscowego polega na kształtowaniu (determinowaniu) postanowień planu w sposób uwzględniający określone w studium ustalenia kierunków zagospodarowania przestrzennego. Studium uwarunkowań jest bowiem prawnie określonym instrumentem kształtowania i prowadzenia gminnej polityki przestrzennej, służącej ustalaniu lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego. Z kolei w wyroku z dnia 7 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Op 418/12, LEX nr 1303558, Wojewódzki Sądu Administracyjnego w Opolu stwierdził, że, cyt:

"1. Określona w art. 20 u.p.z.p. zgodność planu nie może być traktowana jako zgodność dosłowna, gdyż pozbawiłoby to sensu istnienia dwóch odrębnych aktów planistycznych. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jest odmiennym aktem od miejscowego planu, tworzonym na podstawie innej procedury, o charakterze bardziej ogólnym od planu miejscowego. Z natury rzeczy plan jest więc bardziej szczegółowy od studium, może konkretyzować jego ustalenia, a także operuje rysunkiem (mapą) o zupełnie innej skali, co często nie pozwala na proste porównanie obu dokumentów;

2. Kategoria ustawowa "zgodności" studium i planu powinna być traktowana elastycznie i powinna być analizowana zawsze dla konkretnego studium i konkretnego planu. Nadto stopień związania miejscowego planu studium jest uzależniony od szczegółowych zapisów studium, co oznacza, że związanie może być silniejsze bądź słabsze, jednakże zawsze odnosi się to do kwestii podstawowego przeznaczenia terenu, a nie rozwiązań precyzujących powyższe kwestie."

Stanowisko prezentowane w powołanych wyrokach sądów administracyjnych Sąd, w składzie orzekającym w całości podziela.

W ocenie Sądu, zarzuty zawarte w skardze (uzupełnionej pismem procesowym z dnia 10 listopada 2017 r.) o naruszeniu – w sposób istotny – zasad sporządzania planu miejscowego oraz trybu jego sporządzania poprzez naruszenie przy uchwalaniu planu postanowień studium są nieuzasadnione.

Jak wynika ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Busko-Zdrój (uchwała Rady Miejskiej w Busku-Zdroju nr IX/122/1999 z dnia 30 września 1999 r. ze zmianą dokonaną uchwałą Rady Miejskiej w Busku-Zdroju nr XXV/263/2005 z dnia 4 marca 2005 r.):

- przeznaczenie nieruchomości skarżących oraz terenów na wschód od niej określone zostało jako tereny do zabudowy mieszkaniowej z nieuciążliwym rzemiosłem i usługami,

- przy czym w pasie gruntu obejmującym przedmiotową nieruchomość przewidziano teren pod budowę drogi oraz wyznaczono strefę ograniczenia zabudowy ze względu na uciążliwość projektowanej drogi o zasięgu 30 m po obydwu stronach tejże drogi.

Z kolei stosownie do postanowień planu:

- nieruchomość stron, stanowiąca działkę nr [...], obręb nr 0012, Busko-Zdrój, położona w bezpośrednim sąsiedztwie Ronda Żołnierzy Niezłomnych, znajduje się na terenie oznaczonym w rysunku planu symbolem 15Ks-2 – przeznaczonym pod obsługę komunikacji - rozwiązania techniczne skrzyżowań dróg lub urządzenie parkingu;

- na terenie oznaczonym symbolem 15Ks-2, możliwe jest czasowe użytkowanie gruntów,

- w granicach własności ww. gruntów, istniejących w chwili wejścia w życie niniejszego planu, mogą być realizowane usługi komunikacji, niezwiązane z budową obiektów trwałych; obiekty te muszą być usunięte z terenu niezbędnego pod realizację skrzyżowania po złożeniu, przez inwestora drogi i skrzyżowań, wniosku o pozwolenie na budowę.

Zestawiając ze sobą cyt. treść obu ww. aktów stwierdzić należy, że treść zaskarżonego planu, regulująca szczegółowo sposób zagospodarowania przedmiotowego terenu, została określona – w sposób dopuszczalny obowiązującymi przepisami u.p.z.p. – zgodnie z określonymi w studium ustaleniami dotyczącymi kierunków zagospodarowania przestrzennego przewidzianymi dla przedmiotowej nieruchomości. Odnosząc się w tym zakresie do zarzutów skargi należy podnieść, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego ma charakter bardziej ogólny od planu miejscowego, wyznaczając dopuszczalne ramy dla szczegółowych rozwiązań przyjmowanych w planie. Wskazać przy tym trzeba na potrzebę elastycznego traktowania ustawowego wymogu zgodności studium i planu, podkreślając zarazem, że związanie miejscowego planu treścią studium odnosi się do kwestii podstawowego przeznaczenia terenu – nie zaś do rozwiązań precyzujących powyższe kwestie.

W tym stanie rzeczy, brak podstaw by podzielić stanowisko skarżących o konieczności weryfikacji obowiązujących postanowień planu – po wydzieleniu i przejęciu działki nr [...] na rzecz Województwa Świętokrzyskiego oraz zagospodarowaniu jej na potrzeby nowopowstającego ronda. Zauważyć należy, że na rysunku jednolitym studium w pasie gruntu obejmującym przedmiotową nieruchomość, strefę ograniczenia zabudowy zaznaczono ze względu na uciążliwość projektowanej drogi. Ponadto z części tekstowej studium, dotyczącej kierunków rozwoju komunikacji i infrastruktury technicznej wynika, że w związku z zagospodarowywaniem nowych terenów pod zabudowę mieszkaniową, należy wyprzedzająco realizować na nich urządzenia infrastruktury technicznej i komunikacji. Jak wynika z regulacji zawartych pod poz. 6.6.1 pkt 1 na str. 29 studium (w brzmieniu zmienionym uchwałą nr XXV/263/2005 z dnia 4 marca 2005 r.) za docelowe rozwiązanie w tym zakresie uznano wykonanie obwodnicy po zachodniej części miasta, z zastrzeżeniem że "pod realizację tej drogi należy w planie miejscowym zabezpieczyć chroniony przed zabudową, pas gruntu o szerokości min. 35,0 m z wprowadzeniem zakazu lokalizowania obiektów mieszkaniowych w pasach o szerokości minimum 30,0 m po obydwu stronach drogi". Za cel rozwoju komunikacji drogowej w Busku-Zdroju organ uznał bowiem "wyeliminowanie ruchu tranzytowego z miasta i przystosowanie ulic miejskich do obsługi miasta – uzdrowiska".

W konsekwencji przyjęte w planie rozwiązania dotyczące przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości pod usługi komunikacji niezwiązane z budową obiektów trwałych, korespondują z ogólnymi zapisami studium – ze względu na przewidziane inwestycje i wyznaczoną strefą ograniczenia zabudowy.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi wskazać należy, że na mocy przepisów u.p.z.p. organom gminy przysługuje prawo legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności (tzw. władztwo planistyczne). W świetle art. 6 ust. 1 u.p.z.p. ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Oznacza to, że zapisy planu determinują sytuację właściciela nieruchomości m.in. w zakresie jej inwestycyjnego zagospodarowania i sposobu gospodarczego wykorzystania. Jeżeli wprowadzone zapisami planu zagospodarowania przestrzennego ograniczenia w tym zakresie mają umocowanie w przepisach u.p.z.p., to należy uznać, że do stanowiącego ich konsekwencję ograniczenia własności dochodzi na podstawie przepisu ustawowego, czyli w sposób dopuszczalny przez Konstytucję RP (por. wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1749/07, z dnia 4 września 2008 r., sygn. akt II OSK 133/08, z dnia 20 lipca 2011 r. sygn. akt II OSK 902/11).

Podkreślić należy, że gminie nie przysługuje niczym nieograniczone władztwo planistyczne na jej obszarze. Jednak również prawo własności nie może być wykonywane w sposób nieograniczony, musi bowiem uwzględniać przepisy ustaw, zasady współżycia społecznego i społeczno-gospodarcze przeznaczenie rzeczy (art. 21, art. 64 Konstytucji RP).

Z mocy art. 3 ust. 1 u.p.z.p. gminom przysługują szerokie uprawnienia w zakresie ustalania przeznaczenia i zasad gospodarowania terenu, a wyznacznikiem tych granic są obowiązujące ustawy. Wprawdzie w myśl wskazanego w skardze art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. winno być uwzględniane prawo własności, jednak nie oznacza to, że przypisanie określonej funkcji danemu obszarowi dla jego inwestycyjnego zagospodarowania winno uwzględniać bezwzględnie wolę właściciela nieruchomości wchodzącej w skład terenu, dla którego uchwalany jest plan miejscowy (zmiana planu). Zauważyć trzeba, że art. 1 ust. 2 u.p.z.p. wymienia szereg przesłanek, które winny być wzięte pod rozwagę w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uszeregowując je w 9 równorzędnych punktach, a nie tylko prawo własności. Natomiast, jak wynika z art. 1 ust. 1 u.p.z.p., nadrzędną jest zasada zapewnienia ładu przestrzennego i zachowania zrównoważonego rozwoju (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2010 r., sygn. akt 2013/10).

W ocenie Sądu, Rada Miejska w Busku-Zdroju nie nadużyła swoich uprawnień do decydowania o sposobie zagospodarowania terenu. Natomiast uchwała w sprawie planu miejscowego może być w całości lub części wyeliminowana z obrotu prawnego, jeżeli wraz z naruszeniem interesu prawnego dojdzie do naruszenia norm prawa materialnego albo procesowego. Samo naruszenie interesu prawnego skarżących – które nie jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego – oznacza obowiązek oddalenia skargi. Dochodzi bowiem do naruszenia interesu prawnego w zgodzie z obowiązującym prawem i w granicach przysługującego gminie, a wynikającego z u.p.z.p. tzw. władztwa planistycznego, w ramach którego rada gminy ustala w planie przeznaczenie terenów, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określa sposoby i warunki zabudowy terenu.

Odnosząc się zarzutów skargi odnośnie zgodności z Konstytucją zakwestionowanych regulacji planu należy wskazać, że w wyroku z dnia 12 stycznia 2000 r., sygn. akt P 11/98 (OTK 2000/1/3), Trybunał Konstytucyjny zauważył, że dopuszczalność ograniczeń prawa własności – tak samo jak wszelkich innych konstytucyjnych praw i wolności jednostki – musi być oceniana także z punktu widzenia ogólnych przesłanek ustanowionych w art. 31 ust. 3 Konstytucji, w szczególności z punktu widzenia zasady proporcjonalności (zakazu nadmiernej ingerencji). Nadto Trybunał stwierdził, że ograniczenia prawa własności dopuszczalne są tylko w zakresie, w jakim nie naruszają "istoty" tego prawa (art. 64 ust. 3 in fine Konstytucji RP, pokrywający się zresztą z ogólną zasadą z art. 31 ust. 3 zd. 2). Trybunał wskazał także, że art. 31 ust. 3 zd. 1 Konstytucji RP szczególny nacisk położył na kryterium "konieczności w demokratycznym państwie". Zdaniem Trybunału, oznacza to, że każde ograniczenie praw i wolności jednostki musi być w pierwszym rzędzie oceniane w płaszczyźnie pytania, czy było ono "konieczne", czyli – innymi słowy, czy tego samego celu (efektu) nie można było osiągnąć przy użyciu innych środków, mniej uciążliwych dla obywatela, bo słabiej (bardziej płytko) ingerujących w sferę jego praw i wolności. Z kolei w orzeczeniu z dnia 26 kwietnia 1995 r., sygn. akt K 11/94 (OTK 1995/1/12) Trybunał wyraził pogląd, że dla oceny, czy doszło do naruszenia zasady proporcjonalności (zakazu nadmiernej ingerencji) konieczne jest udzielenie odpowiedzi na trzy pytania:

1. czy wprowadzona regulacja jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków,

2. czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest powiązana, oraz

3. czy efekty wprowadzanej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na obywatela.

Końcowo warto wskazać, że w wyroku z dnia 20 lipca 2004 r., sygn. akt 37598/97 (LEX nr 139381), Europejski Trybunał Praw Człowieka stwierdził, że: "Ingerencja w prawo do poszanowania mienia musi jednakże zachowywać "sprawiedliwą równowagę" pomiędzy wymogami interesu publicznego lub powszechnego społeczności a wymogami ochrony podstawowych praw jednostki. (...) W szczególności musi zostać zachowana rozsądna relacja proporcjonalności pomiędzy stosowanymi środkami a celem, który ma zostać zrealizowany przy użyciu jakiegokolwiek środka pozbawiającego osobę jej własności lub kontrolującego korzystanie z niej".

Analiza dokumentacji planistycznej przedstawionej Sądowi – w kontekście zaprezentowanego orzecznictwa – daje podstawę do stwierdzenia, że organ, uchwalając zaskarżony akt prawa miejscowego, rozważył, czy ograniczenie skarżących w sposobie korzystania z prawa własności ich nieruchomości pozostawało w zgodzie z zasadą proporcjonalności, i czy w związku z przyjętymi szczegółowymi rozwiązaniami przyniesie zamierzony w planie skutek.

W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.