Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 333/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-03-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6190 Służba Cywilna, pracownicy mianowani, nauczyciele
Hasła tematyczne: Służba cywilna
Skarżony organ: Minister Edukacji Narodowej i Sportu
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 36 ust 1
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity
article: art 7, 10, 11
journal: Dz.U. 2006 nr 97 poz 674
law: Ustawa  z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela - tekst jednolity
article: art 28
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art 141 par 4
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Monika Nowicka, Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.), Sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska, Protokolant starszy asystent sędziego Wojciech Latocha, po rozpoznaniu w dniu 28 marca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wójta Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 listopada 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 1117/12 w sprawie ze skargi Wójta Gminy [...] na postanowienie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 5 kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o nadaniu stopnia awansu zawodowego nauczyciela mianowanego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 1117/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Wójta Gminy [...] na postanowienie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 5 kwietnia 2012 r. nr [...]w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji o nadaniu stopnia awansu zawodowego nauczyciela mianowanego.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Wójt Gminy [...]aktem nadania z dnia 6 października 2000 r. nr S.A.1026-2/7/2000, nadał B.D. stopień awansu zawodowego nauczyciela mianowanego.

Natomiast Wójt Gminy [...] wnioskiem z dnia 13 stycznia 2012 r. wystąpił do Lubelskiego Kuratora Oświaty o stwierdzenie nieważności powyższego aktu nadania stopnia zawodowego nauczyciela zarzucając mu rażące naruszenie prawa, tj.:

– art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 2000 r. o zmianie ustawy – Karta Nauczyciela oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 19, poz. 239) w zw. z § 12 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 10 października 1991 r. w sprawie szczegółowych kwalifikacji wymaganych od nauczycieli oraz określenia szkół i wypadków, w których można zatrudnić nauczycieli nie mających wykształcenia (Dz. U. nr 98, poz. 433 ze zm.) poprzez błędne zastosowanie, polegające na przyjęciu, że Beata Dzierżak posiadała wymagane kwalifikacje w sytuacji gdy z przepisów tych ewidentnie i jednoznacznie wynika, że wymieniona począwszy od dnia wejścia w życie rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 maja 1989 r. w sprawie szczegółowych kwalifikacji wymaganych od nauczycieli oraz określenia szkół i wypadków, w których można zatrudnić nauczycieli nie mających wyższego wykształcenia (Dz. U. nr 34, poz. 189 ze zm.), nie posiadała i nie posiada nadal wymaganych kwalifikacji,

– § 1 pkt 2 cytowanego już wyżej rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 10 października 1991 r. w sprawie szczegółowych kwalifikacji wymaganych od nauczycieli oraz określenia szkół i wypadków, w których można zatrudnić nauczycieli nie mających wykształcenia poprzez błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że wymieniona posiadała przygotowanie pedagogiczne, o którym mowa w tym przepisie w sytuacji, gdy z akt osobowych wynika, że w tym okresie nie posiadała i nie posiada nadal przygotowania pedagogicznego w rozumieniu tego przepisu.

Lubelski Kurator Oświaty postanowieniem z dnia 31 stycznia 2012 r. nr [...], działając na podstawie art. 157 § 2 oraz art. 61a k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej przez Wójta Gminy [...]z dnia 6 października 2000 r. nr [...]w sprawie nadania B.D. stopnia awansu zawodowego nauczyciela mianowanego. W uzasadnieniu stwierdził, że stosownie do treści art. 157 § 2 k.p.a., prawo żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji przysługuje stronie i wynika to wprost z treści powyższego przepisu, w którym stanowi się, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, zaś w rozpoznawanej sprawie wniosek pochodzi od Wójta Gminy [...], a nie od strony postępowania. Wobec powyższego, zgodnie z art. 61a k.p.a., gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Organ administracyjny wydający decyzje w pierwszej instancji nie może być uznany za stronę postępowania, co znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych. W uchwale siedmiu sędziów z dnia 19 maja 2003 r. sygn. akt OPS 1/03 (ONSA 2003 nr 4 poz. 115) stwierdzono, że zasadą jest brak możliwości dochodzenia przez jednostkę samorządu terytorialnego jej interesu prawnego (brak legitymacji procesowej) w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, jeżeli jednocześnie jej organ był właściwy do orzekania w tejże sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej. Podstawą wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego mogą być przyczyny podmiotowe i odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji następuje wówczas, gdy żądanie zostało wniesione przez podmiot nie będący stroną w sprawie albo gdy wniosła je strona nie mająca zdolności do czynności prawnych. Ponadto w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 marca 1997 r. sygn. akt III SA 1802/95 (LEX nr 29911) stwierdzono, że odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ma miejsce wtedy, gdy żądanie zostało wniesione przez podmiot nie będący stroną w sprawie albo gdy wniosła je strona nie mająca zdolności do czynności prawnych, a w przekonaniu organu nie ma podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu. Na koniec stwierdzono, że nie zachodzą również podstawy do wszczęcia niniejszego postępowania z urzędu.

W zażaleniu z dnia 8 lutego 2012 r. do Ministra Edukacji Narodowej, Wójt Gminy [...] wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości.

Minister Edukacji Narodowej postanowieniem z dnia 5 kwietnia 2012 r. nr [...], mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu – powołując się na argumenty organu pierwszej instancji – podał, że zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a., postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Stroną w myśl art. 28 k.p.a. jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Stosownie zaś do art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie wszczęcia postępowania, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z kolei w myśl art. 10 ust. 1 oraz art. 11 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. – Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2006 r. nr 97, poz. 674 ze zm.), stosunek pracy z nauczycielem nawiązuje się w szkole, a w przypadku powołania zespołu szkół jako odrębnej jednostki organizacyjnej – w zespole szkół na podstawie umowy o pracę lub mianowania, z zastrzeżeniem ust. 8. Dyrektor szkoły nawiązuje z nauczycielem stosunek pracy odpowiednio na podstawie umowy o pracę lub mianowania na stanowisku zgodnym z posiadanymi przez nauczyciela kwalifikacjami oraz zgodnie z posiadanym przez nauczyciela stopniem awansu zawodowego. Ponadto w myśl art. 39 ust. 3 pkt 1, ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. nr 256, poz. 2572 ze zm.), dyrektor szkoły jest kierownikiem zakładu pracy dla zatrudnionych w szkole lub placówce nauczycieli i pracowników niebędących nauczycielami. Dyrektor w szczególności decyduje w sprawach zatrudniania i zwalniania nauczycieli oraz innych pracowników szkoły lub placówki. W dalszej części stwierdził, że złożenie żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie powoduje automatycznie skutku jego wszczęcia. Na wstępnym etapie rozpoznania sprawy organ administracji przeprowadza badanie pod kątem istnienia przesłanek formalnoprawnych, warunkujących jego dopuszczalność. Przeszkody do jego prowadzenia mogą mieć charakter przedmiotowy albo podmiotowy. Do tych ostatnich należy m.in. brak legitymacji czynnej po stronie wnioskodawcy. Fakt uznania przez organ, że strona nie ma legitymacji do wszczęcia postępowania, powoduje wydanie decyzji o odmowie wszczęcia tego postępowania i nie prowadzi do badania przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 11 maja 2011 r. sygn. akt IV SA/Po 996/10). Pojęcie strony może być wyprowadzone tylko z konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym oznacza ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można żądać skutecznie czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Cechami interesu prawnego jest bezpośredniość związku między sytuacją danego podmiotu, a wspomnianą normą prawa administracyjnego, na której budowany jest interes prawny, co oznacza, że interes prawny mają tylko te z podmiotów, których sytuacja prawna wynika wprost z normy prawa materialnego, a nie powstaje za pośrednictwem drugiego podmiotu. Drugą szczególną cechą interesu prawnego jest jego realność i interes ten musi rzeczywiście istnieć w dacie stosowania danych norm prawa administracyjnego (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 kwietnia 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 2326/10). Postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego konkretnej osoby wówczas, gdy w tym postępowaniu wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby, lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki tej osoby (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2005 r. sygn. akt II OSK 310/05 - LEX 190891). Zatem w świetle przepisów prawa oświatowego, pracodawcą nauczyciela zatrudnionego w szkole jest dyrektor szkoły. Z kolei postępowanie administracyjne zakończone wydaniem przez Wójta Gminy [...]decyzji administracyjnej z dnia 6 października 2000 roku nr [...]w sprawie nadania B.D. stopnia awansu zawodowego nauczyciela mianowanego nie rozstrzyga o prawach i obowiązkach Wójta Gminy [...], ani też nie wpływa na jego prawa i obowiązki. Stąd też w świetle powyższego nie można przyznać Wójtowi Gminy [...] przymiotu strony w rozumieniu art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego i łączących się z tym faktem uprawnień.

W skardze z dnia 19 lipca 2012 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego i poprzedzającego go postanowienia oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego zarzucając naruszenie:

1) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

– art. 28 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że Wójt Gminy [...] nie jest stroną postępowania w niniejszej sprawie, nie wyjaśniając przy tym wszystkich okoliczności dotyczących interesu prawnego po stronie wnioskodawcy, co w konsekwencji doprowadziło do utrzymania w mocy postanowienia organu pierwszej instancji,

– art. 7, 77 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności dotyczących interesu prawnego po stronie wnioskodawcy, a jedynie ograniczenie się do stwierdzenia, że Wójtowi Gminy [...] nie można przyznać przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., z uwagi na to, ze pracodawcą nauczyciela zatrudnionego w szkole jest dyrektor szkoły,

– art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia wydanego przez Lubelskiego Kuratora Oświaty, pomimo naruszenia przez ten organ art. 28, 61a w zw. z art. 157 § 2 k.p.a.,

– art. 6, art. 11, art. 8 i art. 124 § 2 k.p.a. polegające na całkowicie wadliwym uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, jak i go poprzedzającego przez organy obu instancji, a w szczególności nie odniesienie się do konkretnych okoliczności sprawy wskazywanych przez stronę, które miały podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia i zawarcie w uzasadnieniu okoliczności, które w istocie są obojętne dla rozstrzygnięcia.

2) przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to:

– art. 30 ust. 2 pkt 5, art. 33 ust. 5, art. 60 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.) poprzez ich niezastosowanie w przedmiotowym postępowaniu, w sytuacji, gdy normy prawne zawarte w tych przepisach niewątpliwie stanowią podstawę istnienia po stronie Wójta Gminy [...] interesu prawnego w przedmiotowej sprawie, co w konsekwencji doprowadziło do utrzymania w mocy postanowienia w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania, które powinno być wyeliminowane z obrotu prawnego,

– art. 254 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U., nr 157, poz. 1240 ze zm.), art. 5c, art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. nr 256, poz. 2572 ze zm.) poprzez ich niezastosowanie w przedmiotowym postępowaniu, w sytuacji, gdy normy prawne zawarte w tych przepisach niewątpliwie stanowią podstawę istnienia po stronie Wójta Gminy [...] interesu prawnego w przedmiotowej sprawie, co w konsekwencji doprowadziło do utrzymania w mocy postanowienia w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania, które powinno być wyeliminowane z obrotu prawnego.

W odpowiedzi na skargę Minister Edukacji Narodowej wniósł o jej oddalenie, wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne.

Sąd I instancji uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności Sąd I instancji podniósł, iż stosownie do treści art. 157 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony, a każda sprawa prowadzona w trybie nadzwyczajnym, zaś w tej konkretnej sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji, jest sprawą nową. Oznacza to w praktyce, że w porównaniu do sprawy prowadzonej w trybie zwykłym, mogą wystąpić ponadto inne strony oprócz tych, które brały udział w zakończonej wydaniem decyzji i są to przyczyny podmiotowe, zaś w myśl art. 61a k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z kolei według art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Zatem interes prawny przejawia się w tym, że określony podmiot ma roszczenie o przyznanie mu uprawnienia lub zwolnienia z nałożonego obowiązku, przy czym przyjmuje się w doktrynie prawa administracyjnego oraz w judykaturze, że pojęcie interesu prawnego ma charakter obiektywny i istnieje wówczas, gdy jego źródło istnieje w przepisach prawa materialnego i to odnoszących się wprost do sytuacji danego podmiotu, z którego można wywieść dla niego określone prawa lub obowiązki (vide: J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2004, s. 88). Stąd też o legitymizacji interesu prawnego nie decyduje sama wola strony lub też jej subiektywne przekonanie, lecz okoliczność istnienia przepisu prawa materialnego pozwalającego zakwalifikować interes tego podmiotu, jako prawny i przyjmuje się, że "związek normatywny między interesem prawnym lub obowiązkiem danego podmiotu a postępowaniem administracyjnym wyraża się w tym, że postępowanie "dotyczy" interesu prawnego lub obowiązku tego podmiotu. Postępowanie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku konkretnego podmiotu w tym sensie, że w wyniku takiego postępowania wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach lub obowiązkach tej osoby lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach jednego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki innego podmiotu. W pierwszym przypadku postępowanie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku danego podmiotu w sposób bezpośredni w tym znaczeniu, że decyzja administracyjna rozstrzyga o jego prawach i obowiązkach, w drugim – postępowanie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku innego podmiotu w sposób pośredni, decyzja bowiem nie rozstrzyga wprost o jego prawach i obowiązkach, lecz jedynie oddziaływuje na jego prawa i obowiązki wskutek powiązania sytuacji prawnej adresata decyzji z tym podmiotem" (vide: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz k.p.a. Wyd. Lex Wolters Kluwer Business. Warszawa 2009 r., str. 224). Z kolei od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, kiedy to jednostka jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz nie może wskazać przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który stanowiłby podstawę jej roszczeń i w konsekwencji uprawniał ją do żądania stosownych czynności organu administracji. Reasumując, o tym, czy jest się stroną danego postępowania administracyjnego decyduje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes podmiotu, jako "interes prawny".

Następnie Sąd I instancji podkreślił, iż skarżący żąda wszczęcia postępowania nadzwyczajnego, wprawdzie wobec osoby pełniącej aktualnie obowiązki dyrektora szkoły, lecz nie w zakresie praw i obowiązków wynikających z tej funkcji, lecz co do stanu faktycznego i prawnego, kiedy ów dyrektor był jeszcze "jedynie" nauczycielem. Sąd wskazał na przepis art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. – Karta Nauczyciela (tekst jedn. z 2006 r. Dz. U. nr 97, poz. 674 z późn. zm.) w myśl którego szkołą kieruje dyrektor, który jest jej przedstawicielem na zewnątrz, przełożonym służbowym wszystkich pracowników szkoły, przewodniczącym rady pedagogicznej. Dyrektor sprawuje opiekę nad dziećmi i młodzieżą uczącą się w szkole. Z kolei według art. 10 ust. 1 ustawy, stosunek pracy z nauczycielem nawiązuje się w szkole, a w przypadku powołania zespołu szkół jako odrębnej jednostki organizacyjnej – w zespole szkół na podstawie umowy o pracę lub mianowania, z zastrzeżeniem ust. 8, a według art. 11, dyrektor szkoły nawiązuje z nauczycielem stosunek pracy odpowiednio na podstawie umowy o pracę lub mianowania na stanowisku zgodnym z posiadanymi przez nauczyciela kwalifikacjami oraz zgodnie z posiadanym przez nauczyciela stopniem awansu zawodowego. Natomiast stosownie do treści art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn. z 2004 r. nr 256, poz. 2573 z późn. zm.), szkołą lub placówką kieruje nauczyciel mianowany lub dyplomowany, któremu powierzono stanowisko dyrektora, zaś według art. 39 ust. 3 pkt 1 ustawy, dyrektor jest kierownikiem zakładu pracy dla zatrudnionych w szkole lub placówce nauczycieli i pracowników niebędących nauczycielami. Skoro zatem sprawa dotyczy praw nauczyciela, to stroną może być jedynie sam nauczyciel, bądź ewentualnie dyrektor szkoły, który jest jego pracodawcą i w konsekwencji, w określonych sytuacjach, może posiadać interes prawny. W każdym bądź razie nie organ prowadzący, który może jedynie mieć interes prawny wobec praw i obowiązków dyrektora szkoły i to tylko w zakresie sprawowania przezeń urzędu dyrektora placówki oświatowej. Zatem zdaniem Sądu, zarzut naruszenia art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym nie może się ostać, bowiem zgodnie z jego brzmieniem do zadań wójta należy w szczególności zatrudnianie i zwalnianie kierowników gminnych jednostek organizacyjnych. Podobnie rzecz się ma z art. 33 ust. 5 tej ustawy w myśl którego kierownik urzędu wykonuje uprawnienia zwierzchnika służbowego w stosunku do pracowników urzędu oraz kierowników gminnych jednostek organizacyjnych i art. 60 według którego za prawidłową gospodarkę finansową gminy odpowiada wójt (ust. 1), bowiem odnosi się on jedynie do praw i obowiązków dyrektora szkoły i to w zakresie sprawowanych jedynie tym urzędem. Podobnie rzecz się ma z zarzutem naruszenia art. 254 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. nr 256, poz. 2572 z późn. zm.) i art. 5c oraz art. 26 ust. 2 ustawy o systemie oświaty, bowiem w myśl tych przepisów w toku wykonywania budżetu jednostki samorządu terytorialnego obowiązują następujące zasady gospodarki finansowej:

1) ustalanie, pobieranie i odprowadzanie dochodów budżetu jednostki samorządu terytorialnego następuje na zasadach i w terminach wynikających z obowiązujących przepisów;

2) pełna realizacja zadań następuje w terminach określonych w przepisach i harmonogramie, o którym mowa w art. 249 ust. 6, jeżeli został on opracowany;

3) dokonywanie wydatków następuje w granicach kwot określonych w planie finansowym, z uwzględnieniem prawidłowo dokonanych przeniesień i zgodnie z planowanym przeznaczeniem, w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasady uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów;

4) zlecanie zadań powinno następować na zasadzie wyboru najkorzystniejszej oferty, z uwzględnieniem przepisów o zamówieniach publicznych, a w odniesieniu do organizacji pozarządowych - z odpowiednim zastosowaniem art. 43 i art. 221 (art. 254 ustawy o finansach publicznych).

Natomiast art. 5c ustawy o systemie oświaty stanowi o fakcie prowadzenia przez wójta szkoły i w żaden sposób nie wskazuje interesu prawnego po jego stronie w stanie faktycznym i prawnym sprawy, a art. 26 ust. 2 był w dniu wydania zaskarżonego postanowienia uchylony i nie sposób odnieść się do tego zarzutu.

Sąd I instancji uznał, że nadanie B.D. stopnia awansu zawodowego nauczyciela mianowanego w dniu 26 października 2000 r. przez Wójta Gminy [...], w żaden sposób nie rozstrzyga o prawach oraz i obowiązkach Wójta Gminy [...], ani też nie wpływa na jego prawa bądź obowiązki i wobec powyższego zgodzić się należy z organem, iż nie posiada on przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. podobnie jak fakt, że skarżący wygasił z mocy prawa stosunek pracy ze skarżącą, jako z dyrektorem szkoły i że – co brzmi już co najmniej niezrozumiale – wymieniona zakwestionowała ów akt wygaśnięcia stosunku pracy.

Natomiast analizując dalsze zarzuty ze skargi Sąd stwierdził, że organ nie naruszył art. 28 k.p.a., bowiem w sposób wyczerpujący i odpowiadający prawu wyjaśnił skarżącemu w skarżonym rozstrzygnięciu instytucję strony postępowania administracyjnego, a tym samym przestrzegał przepisów art. 7 i 77 k.p.a., zaś uzasadnienie spełnia wymagania określone w art. 124 § 1 i 2 k.p.a. i tym samym nie naruszono art. 6, 8 i art. 11 k.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wójt Gminy [...], zaskarżając go w całości zarzucił mu naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.

1) art. 3 § 1 P.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. tj. wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4 P.p.s.a., polegające na braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionych przez skarżącego zarzutów tj. art. 124 § 1 i 2 k.p.a 6, 8, 11 k.p.a oraz 7 i 77 k.p.a. oraz niezbadanie i nie wzięcie pod uwagę toczącego się postępowania przed Sądem Pracy w [...], pod sygn.akt [...];

2) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez bezkrytyczne przyjęcie ustaleń poczynionych przez Ministra Edukacji Narodowej, wskazania nienaruszenia przez organ II instancji art. 7 i 77 k.p.a. w sytuacji, gdy nie zostały przez ten organ wyjaśnione wszystkie okoliczności dotyczące interesu prawnego po stronie Wójta Gminy [...], a jedynie ograniczono się do stwierdzenia, że Wójtowi nie można przyznać przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. z uwagi na to, że pracodawcą nauczyciela zatrudnionego w szkole jest dyrektor szkoły.

Ponadto zarzucono Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego tj.

1) Art. 28 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię w zw. z niewłaściwym zastosowaniem art. 7 ust. 1, art. 10 ust. 1 oraz art. 11 ustawy z dnia 26 stycznia 1982r. - Karta Nauczyciela polegającą na nieprzyznaniu skarżącemu przymiotu strony w niniejszym postępowaniu ze względu na brak istnienia interesu prawnego ze wskazaniem arbitralnego stanowiska tj. że Wójt Gminy [...] nie jest pracodawcą nauczyciela, co wyklucza istnienie interesu prawnego po stronie skarżącego, w sytuacji gdy interes prawny Wójta Gminy [...] wynika z innych wskazanych przez skarżącego norm materialnoprawnych i nie odnosi się do nauczyciela jako takiego, ale do nauczyciela pełniącego funkcje dyrektora szkoły, co w okolicznościach faktycznych sprawy należy łączyć w szczególności z art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty, w związku z wykonywaniem przez B.D. funkcji dyrektora w oparciu o kwestionowane przygotowanie pedagogiczne (akt mianowania), którego brak skutkowałby wadliwością przeprowadzonego postępowania konkursowego na stanowisko Dyrektora Szkoły i ma wpływ na trwające postępowanie przez Sądem Pracy w [...], którego stroną pozwaną jest skarżący;

2) art. 157 § 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w kwalifikowanej formie tj. niezastosowanie wskazanego przepisu w przedmiotowej sprawie w zw. z art. 36 ust. 1, art. 5c ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty, art. 30 ust. 2 pkt.5, art. 33 ust.5, art. 60 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym, art. 254 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych - w sytuacji, gdy z okoliczności faktycznych i prawnych wynikało, że skarżącemu przysługuje przymiot strony ze względu na wykazany interes prawny polegający na realizacji ustawowego nakazu dbałości o finanse publiczne;

3) art. 36 ust. 1, art. 5c ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, art. 30 ust. 2 pkt.5, art. 33 ust. 5, art. 60 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym, art. 254 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych, poprzez ich niezastosowanie w sytuacji gdy, normy prawne zawarte w tych przepisach stanowią podstawę istnienia po stronie Wójta Gminy [...] interesu prawnego.

W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Wójtowi Gminy [...] jako zwierzchnikowi służbowemu dyrektora szkoły przysługuje w stosunku do dyrektora jak również nauczyciela szereg uprawnień i obowiązków przysługujących pracodawcom w stosunku do ich pracowników. Wójt gminy wykonuje w stosunku do dyrektora szkoły prowadzonej przez gminę uprawnienia wynikające ze zwierzchnictwa służbowego. W jej zakresie mieści się np. uprawnienie do wymierzenia dyrektorowi szkoły prowadzonej przez gminę kary porządkowej określonej w art. 108 k.p. (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 kwietnia 1998r. sygn.akt I PKN 70/98). Przepisy prawa wyposażają Wójta Gminy w szereg kompetencji wobec dyrektora szkoły (m.in. powierzenie, odwołanie, stwierdzenie wygaśnięcia stosunku pracy). I tak np. zgodnie z treścią art. 36a ust. 1 ustawy o systemie oświaty stanowisko dyrektora szkoły lub placówki powierza organ prowadzący szkołę lub placówkę - w gminach uprawnienie to wykonuje Wójt. Wójt Gminy realizując uprawnienia przysługujące organowi prowadzącemu szkołę w wielu sytuacjach wchodzi w kompetencje pracodawcy wobec dyrektora szkoły, np. powierzając to stanowisko, odwołując dyrektora zgodnie z art. 38 ustawy o systemie oświaty, stwierdzając wygaśnięcie stosunku pracy w stosunku do dyrektora, przechowując jego akta personalne, udzielając mu urlopów, czy też kar porządkowych.

Wójt Gminy [...], mając wiedzę, że Pani B.D. nie spełniała począwszy od dnia 1 sierpnia 1989 r. i nie spełnia nadal wymagań kwalifikacyjnych o których mowa w art. 9 ust. 1 pkt 1 Karty Nauczyciela, bowiem Pani B. D. nie posiadała wówczas i nie posiada nadal przygotowania pedagogicznego, o którym mowa we wskazanych wyżej przepisach, co jest oczywiste w świetle przedstawionych we wniosku okoliczności oraz przepisów dotyczących wymagań kwalifikacyjnych), niewątpliwie ma interes prawny w niniejszej sprawie. Bowiem w sytuacji, gdy Wójt Gminy [...], mając wiedzę, że Pani B.D. nie posiada wymaganych kwalifikacji, wydatkowałby nadal środki Gminy na wynagrodzenie Pani B.D., w wysokości adekwatnej dla nauczycieli posiadających stopień awansu - nauczyciela dyplomowanego, zdecydowanie naraziłby się na zarzut naruszenia dyscypliny finansowej i naruszenie powyżej wskazanych przepisów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 ww. ustawy, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę, związany jest granicami skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza natomiast związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia oraz wnioskiem.

Skarga kasacyjna nie mogła zostać uwzględniona, albowiem zaskarżony nią wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie odpowiada prawu.

Istota zagadnienia jakie wyłoniło się na gruncie niniejszej sprawy, sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy Wójt Gminy [...] ma interes prawny w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności aktu nadania nauczycielowi stopnia awansu zawodowego.

W przekonaniu autora skargi kasacyjnej ów interes prawny wynika z art. 36 ust. 1, art. 5c ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty ( Dz. U. z 2004r. Nr. 256 poz. 2572 ze zm. ), z art. 30 ust. 2 pkt. 5,art. 33 ust. 5 i art. 60 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym Dz. U. z 2013r., Nr. 594 poz. 594 ze zm. ) oraz z art. 254 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych ( Dz. U. z 2013r. poz. 885 ze zm. ).

Poprzedzając ocenę spornej kwestii należy poczynić ogólne uwagi na temat interesu prawnego o jakim mowa w art. 28 Kpa.

Zgodnie z art. 28 kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Związek normatywny między interesem prawnym lub obowiązkiem danego podmiotu a postępowaniem administracyjnym wyraża się w tym, że postępowanie "dotyczy" interesu prawnego lub obowiązku tego podmiotu. Postępowanie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku konkretnego podmiotu w tym sensie, że w wyniku takiego postępowania wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach lub obowiązkach tej osoby lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach jednego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki innego podmiotu. W pierwszym wypadku postępowanie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku danego podmiotu w sposób bezpośredni w tym znaczeniu, że decyzja administracyjna rozstrzyga o jego prawach i obowiązkach, w drugim - postępowanie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku innego podmiotu w sposób pośredni, bowiem decyzja nie rozstrzyga wprost o jego prawach i obowiązkach, lecz jedynie oddziaływa na jego prawa i obowiązki wskutek powiązania sytuacji prawnej adresata decyzji z tym podmiotem.

W orzecznictwie dominuje pogląd, że tylko przepis prawa materialnego stanowiąc podstawę interesu prawnego stwarza dla określonego podmiotu legitymację procesową strony. W wyroku z dnia 7 czerwca 2013r. I OSK 2226/12 LEX nr 1356980 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że pojęcie "interes prawny", na którym oparta jest legitymacja procesowa strony w postępowaniu administracyjnym, należy ustalać według norm prawa materialnego. Mieć interes prawny znaczy to samo, co ustalić powszechnie obowiązujący przepis prawa, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania (art. 28 Kpa. ).

Stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Interes taki powinien być bezpośredni, konkretny, realny i znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniają zastosowanie normy prawa materialnego ( por. wyrok NSA z dnia 9 maja 2013r. II GSK 330/12 LEX nr 1329710 ).

Posiadanie przez dany podmiot statusu strony nie zależy od subiektywnej oceny tego podmiotu w tym zakresie, zaś okoliczności występujące w danej sprawie muszą w sposób nie budzący wątpliwości wskazywać na przesłanki określone w art. 28 Kpa.

Wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie, w rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji nie uchybił przedstawionemu powyżej podejściu do zagadnienia "interesu prawnego" .Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku jednoznacznie wynika, że Sąd I instancji poszukiwał interesu prawnego Wójta Gminy [...] we wszystkich normach prawa wskazanych przez skarżącego i w pełni trafnie ocenił, że nie wynika z nich prawo do żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności o nadaniu B.D. stopnia awansu zawodowego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący kasacyjnie zdaje się nie dostrzegać, że wszystkie powołane w skardze kasacyjnej przepisy prawa materialnego wskazują na interes prawny Wójta Gminy w innych sprawach niż rozpatrywana. Z art. 5c ustawy o systemie oświaty wynika prawo Wójta do wyrażania zgody na zatrudnienie w szkole osoby posiadającej przygotowanie zawodowe uznane przez dyrektora szkoły lub placówki za odpowiednie do prowadzenia zajęć z zakresu kształcenia zawodowego, uzgadniania programu podniesienia efektywności kształcenia i wychowania, sprawowania nadzoru nad sprawami finansowymi szkoły, wyrażania opinii w przedmiocie utworzenia stanowiska wicedyrektora szkoły, zatrudniania, wyróżniania nauczycieli i pracowników szkół filialnych, wyrażania opinii w przedmiocie wstrzymania wykonania uchwały rady pedagogicznej, zezwalania na założenie szkoły przez osobę prawną inną niż jednostka samorządu terytorialnego lub osobę fizyczną, przechowywania dokumentacji zlikwidowanej szkoły, ustalania opłat za posiłki i udzielanie zwolnień od tych opłat w całości lub części, wypowiadania się w kwestii organizowania wczesnego wspomagania dziecka oraz współpracowania w organizowanych przez szkoły wyższe i kolegia praktyk nauczycielskich.

Natomiast art. 36 ust. 1 przewiduje prawo Wójta do powierzenia stanowiska dyrektora szkoły. Do tego ostatniego uprawnienia Wójta nawiązuje też art. 30 ust. 1 pkt. 5 ustawy o samorządzie gminnym. Interes prawny Wójta do żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności aktu nadania nauczycielowi kolejnego stopnia awansu zawodowego nie wynika też z art. 60 ustawy o samorządzie gminnym i art. 254 ustawy o finansach publicznych.

Przepisy mające zdaniem skarżącego kasacyjnie wskazywać na interes prawny Wójta dotyczą zupełnie innej materii prawnej, niż objęta regulacją art. 3a ustawy z dnia 26 stycznia 1982r. Karta Nauczyciela. Uprawnienia na jakie powołuje się skarżący generalnie związane są z szeroko pojętymi sprawami organizacyjnymi szkoły, pozwalają na wsparcie dyrektora szkoły przez organ prowadzący szkolę w sprawach dla niej istotnych. Z drugiej strony dotyczą gospodarowania finansami Gminy.

Z przepisów ustawy o systemie oświaty - art. 36a, zgodnie z którym stanowisko dyrektora szkoły lub placówki powierza organ prowadzący szkołę lub placówkę, niewątpliwie wynika interes prawny Wójta do decydowania o bycie dyrektora szkoły. Wyraża się on m.in. w prawie odwołania dyrektora.

Wójt nie jest jednak uprawniony do ingerowania w stosunek pracy nauczyciela, którego treść determinowana jest posiadanym stopniem awansu zawodowego. Zgodnie z art. 11 Karty Nauczyciela dyrektor szkoły nawiązuje z nauczycielem stosunek pracy odpowiednio na podstawie umowy o pracę lub mianowania na stanowisku zgodnym z posiadanymi przez nauczyciela kwalifikacjami oraz zgodnie z posiadanym przez nauczyciela stopniem awansu zawodowego.

Jak wynika ze sprawy Wójt Gminy [...] zrealizował swoje uprawnienie przysługujące mu w odniesieniu do dyrektora szkoły i odwołał B.D. ze stanowiska dyrektora szkoły.

Zarówno w orzecznictwie sądowym, jak i doktrynie przyjmuje się, że powierzenie stanowiska dyrektora placówki nauczycielowi stanowi jedynie powierzenie dodatkowej funkcji osobie już pozostającej w stosunku pracy. Zdarzenie to wywołuje niewątpliwie skutki w sferze stosunku pracy nauczyciela, jednak nie jest aktem nawiązania stosunku pracy. B.D., będąc zatrudniona w Szkole Podstawowej w [...]na stanowisku nauczyciela dyplomowanego, objęła funkcję dyrektora na podstawie zarządzenia Wójta Gminy [...] z dnia 9 lutego 2012 r. Odwołanie jej z tego stanowiska nie powinno zatem spowodować innych zmian w treści istniejącego dotychczas stosunku pracy na stanowisku nauczyciela.

W obowiązującym prawie brak jest przepisu, z którego można by wyprowadzić uprawnienie organu prowadzącego szkolę do ingerencji w treść stosunku pracy nauczyciela ( poza sytuacją gdy nauczyciel zajmuje stanowisko dyrektora szkoły ).

Źródłem interesu prawnego Wójta nie jest też podnoszona w skardze kasacyjnej okoliczność prowadzonego przed sądem powszechnym – sadem pracy postępowania z powództwa B.D. przeciwko Wójtowi. Niewątpliwie Wójt Gminy [...] z uwagi na powyższe postępowanie jest zainteresowany w stwierdzeniu nieważności aktu nadania nauczycielce stopnia awansu zawodowego, nie oznacza to jednak iż ma interes prawny w rozumieniu art. 28 Kpa, a co najwyżej posiada interes faktyczny, który nie stwarza legitymacji procesowej do bycia stroną w postępowaniu o stwierdzenie nieważności aktu nadania B.D. stopnia awansu zawodowego.

Oznacza to, że wobec faktu iż Wójt Gminy [...] nie był stroną postępowania w sprawie nadania nauczycielce B.D. stopnia awansu zawodowego, nie wykazał też, jak słusznie ocenił to Sąd I instancji, posiadania interesu prawnego do bycia stroną w postępowaniu o stwierdzenie nieważności aktu nadania kolejnego stopnia awansu zawodowego, zaskarżony wyrok jest zgodny z prawem materialnym. Nie narusza też prawa procesowego – art.. 141 § 4 Ppsa w zw. z art. 7 i art. 77 Kpa. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Sąd I instancji szczegółowo uzasadnił powody dla jakich uznał, że skarżący nie posiada interesu prawnego w sprawie. Dał temu wyraz w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Dla niniejszej sprawy bez znaczenia jest fakt pozostawania w sporze przed sądem powszechnym B.D. i Wójta Gminy [...]. Jak wspomniano wcześniej okoliczność ta może uzasadniać interes faktyczny Wójta w stwierdzeniu nieważności aktu awansu zawodowego, nie rodzi jednak po stronie skarżącego interesu prawnego , którego źródłem może być wyłącznie przepis prawa materialnego.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 Ppsa orzekł jak w sentencji.