Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 1084/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2016-02-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędzia WSA Izabela Paluszyńska (spr.) Protokolant ref. stażysta Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 05 lutego 2016 r. sprawy ze skargi E. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2015r. Nr [...] w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] lipca 2015 r. Nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2015r., znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2013r., poz. 267 dalej powoływanej jako kpa) uchyliło decyzję organu I instancji w całości oraz orzekło o odmowie nakazania P. B. (zwanemu dalej Uczestnikiem) przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu w [...].

Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym:

Dnia [...] marca 2015r. E. B. (zwana dalej Wnioskodawczynią, Skarżącą), zastępowana przez profesjonalnego pełnomocnika złożyła do Burmistrza [...] wniosek o wszczęcie i prowadzenie postępowania administracyjnego w zakresie ustalenia samowolnej zmiany przez P. B. zamieszkałego w [...], zagospodarowania terenu położonego w [...] (w szczególności działki oznaczonej geodezyjnie jako [...]) oraz o nakazanie P. B. przywrócenie poprzedniego stanu zagospodarowania terenu [...] poprzez likwidację wybiegu dla cieląt – bydła i odtworzenie drogi wewnętrznej oraz terenu zielonego.

W uzasadnieniu podała, że graniczy z nieruchomością P. B., przy czym obie nieruchomości oddziela płot. Nieruchomość wnioskodawczyni zabudowana jest m.in. budynkiem mieszkalnym oddzielonym od granic nieruchomości sąsiedniej niewielkim ogródkiem. Nieruchomość P. B. od strony graniczącej z nieruchomością wnioskodawczyni pierwotnie do ok. czerwca 2014r. użytkowana była przez właściciela jako nieutwardzona droga wewnętrzna a w części niewykorzystana i stanowiąca teren zielony. W pierwszej połowie 2014r. P. B. rozpoczął bez niezbędnych zgód samowolną zmianę zagospodarowania terenu poprzez utworzenie wybiegu dla bydła (w szczególności dla cieląt). Wybieg został częściowo w sposób trwały utwardzony, ogrodzony i posadowiona została na nim infrastruktura gospodarcza. Inwestycja została ukończona w czerwcu 2014r.

Podała, że P. B. prowadził inwestycje bez wymaganych pozwoleń administracyjnych i to w czasie, gdy z jego wniosku toczyło się postępowanie administracyjne w zakresie wydania decyzji środowiskowej o uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie wiaty na działce nr [...]. Z uwagi na zakres inwestycji, a w szczególności na liczbę bydła mającego znajdować się w wybiegu Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] wyraził opinię o konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko. W dniu [...] stycznia 2015r. P. B. wycofał wniosek o wydanie decyzji. Pomimo tego nadal w sposób sprzeczny z prawem użytkuje nieruchomość.

Wnioskodawczyni podała, że samowolna zmiana sposobu zagospodarowania terenu wpływa bezpośrednio na komfort życia wnioskodawczyni i jej rodziny, zagraża bezpieczeństwu sanitarno – epidemiologicznemu jak i zdrowiu domowników. W odległości bowiem 24 m od granicy znajduje się studnia, z której istnieje możliwość czerpania przez wnioskodawczynię wody, zgodnie z przepisami z 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych odległość od studni do wybiegu dla zwierząt powinna być nie mniejsza niż 70m. Nadto od strony wybiegu w domu wnioskodawczyni znajdują się pomieszczenia sypialni oraz jadalni, z których okna wychodzą na wybieg. W ocenie wnioskodawczyni P. B. dokonał zmiany sposobu zagospodarowania terenu z drogi wewnętrznej i terenu zielonego na wybieg dla zwierząt, na co powinien uzyskać stosowną zgodę administracyjną, zwłaszcza, że dotyczyło to wykonania określonych robót a po drugie inwestycja oddziaływuje na środowisko.

Wniosek został przez Burmistrza [...] przekazany do Powiatowego Inspektora Budowlanego w [...].

Pismem z dnia 3 kwietnia 2015r. wnioskodawczyni podała, że organem właściwym zgodnie z art. 59 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest Burmistrz [...]. Podała, że intencją wnioskodawcy nie jest ustalenie niezgodnego z prawem prowadzenia robót budowlanych objętych pozwoleniem na budowę lecz ustalenie niezgodnej z prawem samowolnej zmiany zagospodarowania terenu, dla której to nie jest potrzebne pozwolenia na budowę (co w tym przypadku wydaje się, że miało miejsce) i nakazanie przywrócenia do stanu poprzedniego.

Państwowy Inspektor Budowlany zwrócił wniosek Burmistrzowi [...].

W toku postępowania w dniu [...] czerwca 2015r. przeprowadzono oględziny, z których wynikało, że został utwardzony teren od wjazdu z drogi gminnej do końca posesji wzdłuż granicy z działką nr 167, stanowiącą własność E. B., co zostało zgłoszone nadzorowi budowlanemu. Pomiędzy granicą działki nr [...] a zabudowaniami inwentarskimi znajduje się trwale umocowany z posadowieniem betonowym wybieg dla zwierząt inwentarskich, na którym wypasa się bydło.

W rejestrze gruntów działka nr [...] jest działka oznaczona jako grunty orne, użytki rolne zabudowane, pastwiska trwałe.

Nie ma aktualnego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z planem, który utracił ważność z dniem 1 stycznia 2003r. działka nr [...] przeznaczona była w części pod rejon zabudowy zagrodowej z dopuszczeniem tworzenia nowych zagród i zabudowy jednorodzinnej oraz w części przeznaczona była pod teren upraw ogrodniczych i sadowniczych z dopuszczeniem zabudowy.

Z pisma PINB w [...] z [...] sierpnia 2014r. wynika, że utwardzenie powierzchni gruntu zostało dokonane na podstawie zgłoszenia do Starostwa Powiatowego w [...] z [...] marca 2014r. – brak sprzeciwu. Wygrodzenie wybiegu też zostało zgłoszone i przyjęte bez sprzeciwu. Wygrodzony wybieg jest oddalony 6 m od ogrodzenia rozgraniczającego działki. Na szerokości 6 m wzdłuż ogrodzenia wybiegu istnieje utwardzony pas komunikacji wewnętrznej. Wygrodzenie wybiegu przez posadowienie elementów z rur stalowych – nie wymaga zgłoszenia, gdyż nie jest usytuowane od strony drogi, ulicy, placu lub innego miejsca publicznego i jego wysokość nie przekracza 2,20 m. PINB podał, że zagrożenie środowiska nie leży w kompetencji nadzoru budowlanego.

PINB kolejnym pismem z dnia [...] sierpnia 2014r. poinformował, że nie ma naruszeń, które wymagałyby jego ingerencji.

Pracownik Sanepidu podał, że nie interesuje się kwestią wybiegu a obory dla zwierząt. Pismem z dnia [...] lipca 2015r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] podał, że wyraził opinię, iż przeprowadzenie oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko jest wymagane i w związku z powyższym określił zakres raportu oddziaływania na środowisko

Decyzją z dnia [...] lipca 2015r. Burmistrz [...] umorzył postępowanie w sprawie zmiany zagospodarowania terenu w [...]. Podał, że działka nr [...] związana jest tylko i wyłącznie z produkcją rolniczą a utwardzenie terenu oraz pobudowanie wybiegu służą tylko i wyłącznie polepszeniu funkcjonowania gospodarstwa rolnego.

W odwołaniu od tej decyzji Skarżąca zarzuciła:

- dokonanie błędnych ustaleń faktycznych poprzez przyjęcie, że wybudowanie [...] wybiegu dla zwierząt stanowiło wyłącznie polepszenie funkcjonowania gospodarstwa rolnego,

- błędną wykładnię art. 59 ust. 1 u.p.z.p. poprzez przyjęcie, że wybudowanie [...] nie stanowi zmiany sposobu zagospodarowania terenu jak i sposobu użytkowania terenu,

- naruszenie art. 7 kpa oraz art. 77 kpa poprzez brak wszechstronnego wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, w tym w szczególności poprzez brak wyjaśnienia w jaki sposób działka [...] była faktycznie użytkowana i zagospodarowana przed pobudowaniem [...] wybiegu dla zwierząt oraz w jakiej części miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego [...] przeznaczał teren pod zabudowę zagrodową z jednorodzinnej a także w jakiej części teren przeznaczony był na uprawy ogrodnicze i sadownicze z dopuszczeniem zabudowy.

Wnosiła o:

1. zmianę decyzji i ustalenie, że [...] dokonał zmiany sposobu zagospodarowania terenu oznaczonego jako działka nr [...], która to zmiana wymagała ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy,

2. nakazanie [...] przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu,

3. ewentualnie o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W uzasadnieniu podała, że uszło uwadze organu pierwszej instancji, że część działki na której inwestor wybudował wybieg dla zwierząt (wybieg utwardzony częściowo wylewką betonową, częściowo płytami drogowymi, wybieg ogrodzony) nigdy wcześniej nie była wykorzystywana dla celów chowu bydła, w tym zwłaszcza w liczbie kilkudziesięciu sztuk. Nadto tego typu wybieg wiąże się także ze zwiększeniem uciążliwości dla sąsiadów inwestora przez wzmożone (zwłaszcza w okresie letnim) immisje. Co nie mniej ważne, część nieruchomości sąsiedniej zajmowanej przez wnioskodawczynię stanowi ogród wraz z przylegającym do niej domem jednorodzinnym, w którym zamieszkuje wraz z dzieckiem oraz rodzicami. Zdaniem Wnioskodawczyni nie można zgodzić się z organem, że przeprowadzona inwestycja nie stanowi zmiany sposobu zagospodarowania i użytkowania terenu.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2015r., znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło decyzję organu I instancji w całości oraz orzekło o odmowie nakazania P. B. przewrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu w [...].

W uzasadnieniu organ podał, że bezsporne jest, iż [...] dokonał w dnia [...].03.2014r., [...].05.2014r. oraz [...].10.2014r. w Starostwie [...] zgłoszeń obejmujących, m.in. utwardzenie części działki nr [...], budowy wybiegu dla bydła – wygrodzenia części utwardzonej działki. Zgłoszenia dokonano w oparciu o art. 30 ust. 1 pkt 2 w z. z art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy prawo budowlane, zgodnie, z którym pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych. Organ, do którego dokonano zgłoszenia nie wniósł sprzeciwu. Z treści powołanych przepisów wynika, iż przeprowadzenie wszelkich działań mieszczących się w kategorii robót budowlanych wymaga zasadniczo ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w drodze administracyjnej. Wyjątkiem będą te roboty budowlane, które nie spowodują zmiany sposobu zagospodarowania bądź użytkowania obiektu budowlanego, jak też nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę. Poprzez zmianę sposobu zagospodarowania terenu należy rozumieć przekształcenie przestrzeni (terenu) w sposobie zagospodarowania bądź istniejącego już obiektu (w sposobie użytkowania), prowadzące do zmiany dotychczasowego przeznaczenia.

Zdaniem Kolegium w niniejszej sprawie nie doszło do zmiany zagospodarowania terenu. Roboty budowlane dokonane przez [...] nie zakłócają normalnego przeznaczenia terenu i mogą służyć korzystaniu zgodnie z jego przeznaczeniem.

We wniesionej w terminie i formie prawem przewidzianej skardze E. B. domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji i ponowne rozpatrzenie sprawy przez organ I instancji.

Zarzuciła, ze organy nie rozpatrzyły i nie zweryfikowały wprowadzonych zmian na działce [...] polegających na znacznym wzroście ilości zwierząt w gospodarstwie [...] (DJP), co winno skutkować wprowadzeniem procedur związanych z ustaleniem faktycznej liczby zwierząt i wskazaniem, czy dana inwestycja jest przedsięwzięciem negatywnie oddziaływującym na środowisko (znacząco oddziaływującym na środowisko), czy też mogącym wpływać negatywnie na środowisko w oparciu o Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9.11.2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2010, poz. 1397). Zdaniem Skarżącej z uwagi na wzrost liczy zwierząt określanej w jednostce DJP konieczne jest rozpatrywanie każdej realizowanej inwestycji z uwzględnieniem procedur niezbędnych przy realizacji przedsięwzięć szkodliwych dla środowiska. W ocenie Skarżącej z uwagi na znaczący wzrost DJP inwestycje wymagały uzyskania stosownych decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych przedsięwzięcia i decyzji ustalającej warunki zabudowy.

Skarżąca zarzuciła, że podczas przeprowadzonej wizji lokalnej nie ustalono zmian w ilości zwierząt przebywających na terenie gospodarstwa P. B., jak też nie próbowano ustalić przyczyn dlaczego poprzednie wnioski właściciela działki nr [...] o wydanie decyzji środowiskowych nie są kontynuowane oraz jakie zmiany nastąpiły na przedmiotowej działce w wyniku realizacji kolejnych zamierzeń inwestycyjnych, które de facto służą, jak zapisano w decyzji polepszeniu funkcjonowania gospodarstwa rolnego ale też zwiększeniu liczby zwierząt w prowadzonej hodowli. Wizją nie została również objęta odległość budynku mieszkaniowego na działce sąsiedniej od obszarów, gdzie prowadzona jest hodowla zwierząt, co wynika z Rozporządzenia z 2010r.

Skarżąca podała, że w trakcie prowadzonego postępowania nie ustalono jak nowowybudowany wybieg wpłynął na gospodarstwo, tzn na wzrost ilości zwierząt przebywających na terenie działki nr [...], a tym samym jak zmieniła się uciążliwość prowadzonej działalności rolniczej [...] na otoczenie, w tym na działkę Skarżącej.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o oddalenie skargi i w całości podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu powołało się na treść art. 59 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2015r., poz. 199 ze zm.) i podało, że z treści tego przepisu wynika, że przeprowadzenie wszelkich działań mieszczących się w kategorii robót budowlanych wymaga zasadniczo ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w drodze administracyjnej. Wyjątkiem będą te roboty budowlane, które nie spowodują zmiany sposobu zagospodarowania terenu bądź użytkowania obiektu budowlanego jak też nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę. Zdaniem Kolegium poprzez zmianę sposobu zagospodarowania terenu należy rozumieć przekształcenie przestrzeni (terenu) w sposobie zagospodarowania bądź istniejącego już obiektu (w sposobie użytkowania), prowadzące do zmiany dotychczasowego przeznaczenia. Zdaniem Kolegium do takiej zmiany w niniejszej sprawie nie doszło. Roboty budowlane dokonane przez P. B. nie zakłócają normalnego przeznaczenia terenu i mogą służyć korzystaniu zgodnie z jego przeznaczeniem.

Na rozprawie dnia 5 lutego 2016r. pełnomocnik Skarżącej – jej ojciec podał, że od wybiegu P. B. do ich domu mieszkalnego jest 11m. P. B. zajmował się chowem bydła ale 4 lata temu miał ich nie więcej niż 30, a obecnie ma 300 zwierząt: krów, cieląt, jałówek, które cały czas trzyma na dworze. Toczy się obecnie postępowanie środowiskowe co do budowy obory. Pełnomocnik Skarżącej w całości podtrzymał skargę wskazując na dużą uciążliwość prowadzonej hodowli.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm, dalej powoływany jako p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu (czynności).

Przedmiotem niniejszego postępowania było ustalenie czy przez utwardzenie i wygrodzenie terenu na działce Uczestnika [...] doszło do zmiany zagospodarowania terenu, co wymagało rozważenia podjęcia działań przewidzianych w art. 59 ust. 3 ustawy z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 11.09.2012r. (II OSK 913/11) przepis art. 59 ust. 3 u.p.z.p. stanowi o zmianie zagospodarowania terenu, której nie można utożsamiać jedynie ze zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części.

Bezspornie ustalono, że działka Skarżącej nr [...] graniczy z działką Uczestnika nr [...]. Działka nr [...] stanowi użytki rolne zabudowane, grunty orne oraz pastwiska trwałe, nie ma aktualnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i na jej terenie prowadzona jest działalność rolnicza.

Jak wskazały organy zgodnie z planem, który utracił ważność z dniem 1 stycznia 2003r. działka nr 166 przeznaczona była w części pod rejon zabudowy zagrodowej z dopuszczeniem tworzenia nowych zagród i zabudowy jednorodzinnej oraz w części przeznaczona była pod teren upraw ogrodniczych i sadowniczych z dopuszczeniem zabudowy. W rozpoznawanej sprawie za definicję legalną pojęcia »zabudowa zagrodowa« nie może być uznane wyjaśnienie zawarte w § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz,U. 2015.11422). Nie ma bowiem żadnych podstaw, aby dla tej definicji zamieszczonej w rozporządzeniu przyjąć bezwzględny zakres zastosowania. Każda definicja legalna ma bowiem ten zakres określony i może nim obejmować jedną ustawę, ustawę wraz z aktami wykonawczymi do niej, kilka wskazanych ustaw, część ustawy, dział prawa lub cały system prawa. Zakres ten może być określony wprost w akcie prawnym, w którym została zamieszczona definicja legalna, bądź wynikać z miejsca aktu normatywnego, w którym definicję legalną zamieszczono, w systemie wszystkich aktów normatywnych. Zatem zakres zastosowania definicji legalnej wynika w zasadzie w hierarchii źródeł prawa określonej w art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (A. Malinowski: Polski język prawny, Wybrane zagadnienia, Warszawa 2006). (...) Ponadto z treści § 3 wskazywanego rozporządzenia wynika, że definicje w nim zawarte mają zastosowanie jedynie w ramach przepisów tego rozporządzenia, o czym świadczy zwrot »ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o (...)«."Warto w tym miejscu wskazać, że NSA, na potrzeby planowania i zagospodarowania przestrzennego, stwierdza w wyroku z 29 września 2015 r., sygn. II OSK 143/14: "Skoro w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zdefiniowano zabudowy zagrodowej, to należy to pojęcie rozumieć tak, jak jest ono rozumiane w języku powszechnym, czyli jako zabudowę związaną z prowadzeniem gospodarstwa rolnego." Jest to zatem dość szeroka definicja i na pewno inna, niż wynikająca z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. I ta definicja winna być zastosowania wyjściowo w niniejszej sprawie przy ustalaniu dotychczasowego zagospodarowania spornego tereny ze wskazaniem na konkretne zapisy planu nieobowiązującego, na który powołuje się organ, a którego w aktach brak. Z treści zaskarżonych decyzji wynika, że organy przyjęły tą szeroką definicję i uznały, że działka nr 166 przewidziana jest na prowadzenie działalności rolniczej. Organy ograniczyły się jednak jedynie do tego ustalenia, które nie było wystarczające, o czym niżej.

Uczestnik na części zabudowanej działki [...] wykonał roboty budowlane polegające na utwardzeniu powierzchni gruntu na podstawie dokonanego zgłoszenia do Starostwa [...], który to organ nie zgłosił sprzeciwu. Zgłoszenie wynikało z treści art. 30 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy z 7 lipca 1994r prawo budowlane, zgodnie z którym utwardzanie powierzchni gruntu na działkach budowlanych nie wymaga pozwolenia na budowę a zgłoszenia Część utwardzonej części gruntu o wymiarach w rzucie 361,0 x 10,00m zostało wygrodzone za pośrednictwem wbudowanych w utwardzone podłoże elementów z rur stalowych o wysokości nie przekraczającej 2,2m, będące ogrodzeniem wewnętrznym tworząc wybieg dla bydła również na podstawie zgłoszenia z dnia [...] maja 2014r., co do którego organ administracji architektoniczno – budowlanej nie zgłosił sprzeciwu. Wygrodzony wybieg dla bydła jest oddalony 6 m od ogrodzenia rozgraniczającego przedmiotową działkę z działką sąsiednią nr [...]. na szerokości 6 m wzdłuż ogrodzenia z jednej strony oraz z drugiej strony wzdłuż wygrodzonego wybiegu dla bydła istnieje utwardzony pas komunikacji wewnętrznej na działce, którego poziom jest wzniesiony c-a o,15 m od poziomu utwardzonego wybiegu ze spadkiem od ogrodzenia w kierunku części wewnętrznej działki bez wykonania kanalizacji deszczowej. Wygrodzenie nie wymagało zgłoszenia, gdyż nie jest usytuowane od strony drogi, placu lub innego miejsca publicznego i jego wysokość nie przekracza 2,20m. (a contrario art./ 30 ust. 1 ust. 3 ustawy prawo budowlane z 7 lipca 1994r. wg stanu prawnego na dzień dokonania zgłoszenia.)

Utwardzenie terenu i wygrodzenie nastąpiło zgodnie z przepisami prawa budowlanego i nie wymagało pozwolenia na budowę.

W toku jest postępowanie środowiskowe odnośnie obory, co nie jest przedmiotem niniejszego postępowania.

W ocenie Skarżącej utwardzenie terenu spowodowało zmianę zagospodarowania terenu, gdyż służyło zmianie dotychczasowego jego przeznaczenia z nieutwardzonej drogi wewnętrznej a w części niewykorzystanej i stanowiącej teren zielony na stworzenie wybiegu dla zwierząt krów, cieląt i jałówek w liczbie wskazującej na znacząco lub potencjalnie wpływającej na środowisko z Rozporządzenia z 2010r

Zdaniem organu I instancji działka związana jest tylko i wyłącznie z produkcją rolniczą a utwardzenie terenu oraz pobudowanie wybiegu służą tylko i wyłącznie polepszeniu funkcjonowania gospodarstwa rolnego. Zdaniem organu II instancji na działce nr 166 nie doszło do zmiany zagospodarowania terenu, gdyż roboty budowlane dokonane przez [...] nie zakłócają normalnego przeznaczenia terenu i mogą służyć korzystaniu zgodnie z jego przeznaczeniem.

Z kategorycznym twierdzeniem organów o tym, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do zmiany zagospodarowania terenu w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie można się zgodzić. Organy bowiem, co wskazano wyżej ograniczyły się do ustalenia, ze sporny teren przeznaczony był na działalność rolniczą i skoro nadal jest tak wykorzystywany (wybieg dla krów) nie można uznać, że doszło do zmiany jego zagospodarowania.

Na wstępie podkreślania wymaga, że zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. 2015. 199, zwanej dalej u.p.z.p.) zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio.

Zgodnie z art. 59 ust. 2 u.p.z.p. ustalenia warunków zabudowy wymaga każda zmiana zagospodarowania terenu (za wyjątkiem tymczasowej i jednorazowej zmiany, trwającej do roku), w tym także zmiana nie wymagająca pozwolenia na budowę. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się też podgląd, iż w odniesieniu do art. 59 ust. 2 nie ma odpowiedniego zastosowania art. 50 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. (na mocy odesłania z art. 59 ust. 1), który wyłącza przedsięwzięcia nie wymagające pozwolenia na budowę z wymogu poprzedzenia ich decyzją o warunkach zabudowy czy decyzją o lokalizacji celu publicznego (tak: wyrok z dnia 13 lipca 2007 r. sygn. akt II OSK 1069/06 oraz wyrok z dnia 10 stycznia 2008 r. sygn. akt II OSK 1826/06 - publ. orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając powyższe na uwadze, w tej sprawie zasadnicze znaczenie ma rozstrzygnięcie kwestii czy przekształcenie dotychczasowego nieutwardzonego terenu w jego utwardzenie, wygrodzenie i stworzenie wybiegu dla zwierząt stanowi "zmianę zagospodarowania terenu" w myśl art. 59 ust. 2 u.p.z.p.

Pojęcie "zmiany zagospodarowania terenu" nie jest pojęciem niedookreślonym. Ustawodawca zdefiniował je w art. 59 ust. 1 u.p.z.p. poprzez podanie trzech przykładów ingerencji inwestora odnoszących się do terminologii Prawa budowlanego (zob. wyrok z dnia 14 listopada 2006 r. sygn. akt II OSK 1324/05, pub. orzeczenia.nsa.gov.pl). Zmiana zagospodarowania terenu nastąpi w przypadku:

a. budowy obiektu budowlanego;

b. wykonania innych robót budowlanych,

c. zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części.

Podane przykłady, w przypadku których wystąpi zmiana zagospodarowania terenu, pozwalają zrekonstruować znaczenie tego pojęcia. Uwzględniając właściwe przepisy Prawa budowlanego łatwo zorientować się, że chodzi o inwestycje na danym terenie polegające na budowie lub wykonywaniu robót budowlanych (art. 3 pkt 1 i 7 Prawa budowlanego) albo na podjęciu bądź zaniechaniu w znajdującym się na nim obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń (art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego; zob. powołany wyżej wyrok II OSK 1324/05).

W art. 59 ust. 2 u.p.z.p. ustawodawca nakazał uzyskać decyzję o warunkach zabudowy również w przypadku, gdy dokonano "zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę". W regulacji tej, wyraźnie wyodrębnionej redakcyjnie, ustawodawca położył zatem nacisk na zmiany zagospodarowania samego "terenu" przejawiające się w postaci innej aniżeli budowa obiektów budowlanych bądź wykonywanie robót budowlanych (o tym mowa w art. 59 ust. 1). W konsekwencji, do zmiany zagospodarowania "terenu" określonej w art. 59 ust. 2 u.p.z.p. przepis art. 59 ust. 1 stosuje się tylko w części odnoszącej się do zmiany sposobu jego "użytkowania", a więc polegającej na podjęciu bądź zaniechaniu na tym terenie lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń (art. 59 ust. 2 w zw. z 51 ust. 1 u.p.z.p. i art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego).

W przedmiotowej sprawie organy uznając, że skoro działka [...] stanowi teren działalności rolniczej – zabudowy zagrodowej nie doszło do zmiany zagospodarowania terenu, gdyż roboty budowlane dokonane przez Uczestnika ( nie wymagające pozwolenia na budowę) nie zakłócają normalnego przeznaczenia terenu i mogą służyć korzystaniu zgodnie z jego przeznaczeniem.

Organy w toku swojego postępowania, co słusznie zauważyła Skarżąca w ogóle nie odniosły się do przeznaczenia terenu utwardzonego i wygrodzonego. Nie ustaliły czy i jaką działalność rolniczą prowadził Skarżący i czy faktycznie, jak podaje Skarżąca utwardzenie terenu służyło stworzenia wybiegu dla bardzo dużej ilości zwierząt. Pełnomocnik Skarżącej na rozprawie wskazał, że na utwardzonym terenie przez cały rok przebywa ok. 300 krów, jałówek i cieląt, a wcześniej było ich 30.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t,j, Dz.U. 2013.1235) przedsięwzięciem jest również inna ingerencja w środowisko polegająca na przekształceniu lub zmianie sposobu wykorzystania terenu. Realizacja planowanych przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, w przypadku planowanego przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko – zawsze, a w przypadku planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie oddziaływać na środowisko w określonych w art. 59 ust. 1 pkt 2 w/w ustawy z 3 października 2008r.

Zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 51 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko – do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się chów lub hodowlę zwierząt w liczbie nie mniejszej niż 210 dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza (DJP - przy czym za liczbę DJP przyjmuje się maksymalną możliwą obsadę inwentarza). Zgodnie natomiast z § 3 ust. 1 pkt 103 tego rozporządzenia do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się chów lub hodowlę zwierząt, inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 51, w liczbie nie mniejszej niż 40 dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza (DJP), jeżeli działalność ta prowadzona będzie:

a) w odległości mniejszej niż 100 m od następujących terenów w rozumieniu przepisów rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, nie uwzględniając nieruchomości gospodarstwa, na którego terenie chów lub hodowla będą prowadzone:

– mieszkaniowych,

– innych zabudowanych z wyłączeniem cmentarzy i grzebowisk dla zwierząt,

– zurbanizowanych niezabudowanych,

– rekreacyjno-wypoczynkowych z wyłączeniem kurhanów, pomników przyrody oraz terenów zieleni nieurządzonej niezaliczonej do lasów oraz gruntów zadrzewionych i zakrzewionych,

b) na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy;

Współczynniki przeliczeniowe sztuk zwierząt na DJP są określone w załączniku do rozporządzenia i wynika z nich, że krowa i jałówka cielna to 1 DJP, jałówka powyżej 1 roku – 1 DJP, jałówka od ½ do 1 roku - 0,3 DJP a cielęta do ½ roku – o,15 DJP.

Powyższe wskazuje, że takie przekształcenie lub zmiana sposobu wykorzystania terenu, która znacząco oddziaływuje na środowisko zaliczana jest do kategorii zmian bądź zaniechania na danym terenie działalności zmieniającej warunki bezpieczeństwa pracy, zdrowotne, higieniczno – sanitarne, ochrony środowiska. (art. 71 ust. 1 pkt 2 prawo budowlane) a tym samym jest zmianą zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę (art. 59 ust. 2 u.p.z.p.).

Okoliczności te przez organy nie zostały wyjaśnione. Pełnomocnik Skarżącej na rozprawie wskazał, że liczba zwierząt, które nie przebywają w oborze ( również tej co do której toczy się odrębne postępowanie) a znajdują się cały rok na utwardzonym terenie to 300 sztuk, co bez dokładnego wyliczenia wskazuje, że stanowi zmianę zagospodarowania terenu. W aktach brak jednak jakiegokolwiek dowodu na te okoliczność. Na zdjęciach (k. 50) widoczna jest niewielka ilość zwierząt. W protokole oględzin nie wskazano w ogóle ilości zwierząt. Podano, że wg oświadczenia Uczestnika na spornym terenie znajdował się wcześniej obornik, co nie pokrywało się z informacjami składanymi przez Skarżącą, która wskazywała na istnienie w tym miejscu nieutwardzonej drogi i terenów zielonych. Uczestnik dołączył jedno zdjęcie (k. 41), z którego trudno wywnioskować jakiego terenu dotyczy. Materiał zgromadzony w sprawie nie jest wystarczający do dokonania kategorycznych ustaleń, co stanowi naruszenie art. 7, 77§ 1 i 80 kpa. Organ nie dokonał bowiem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w sprawie, nie zebrał w sposób wyczerpujący i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego, dokonując oceny na podstawie niekompletnego materiału dowodowego. Poprzestał na ustaleniu, że skoro na danym terenie prowadzona jest działalność rolnicza to utwardzenie terenu w celu urządzenia wybiegu dla krów nie stanowi zmiany zagospodarowania tego terenu. I jakkolwiek stanowisko takie w realiach wiejskich nie jest co do zasady nieprawidłowe to jednak w realiach niniejszej sprawy, w której podnoszone są zarzuty, że wybieg ten z uwagi na ilość przebywających na nim zwierząt stanowi de facto podjęcie przedsięwzięcia znacząco wpływającego na środowisko, nie może się ostać.

W przypadku ustalenia, że zmiana zagospodarowania terenu działki oznaczonej numerem nr [...] polegająca na zaprowadzeniu w miejscu dotychczasowego terenu wybiegu dla krów w liczbie wskazanej w rozporządzeniu z 9.11.2010 jako mogącego znacząco oddziaływać na środowisko uznać należy, że jest to niewątpliwie zmiana powodująca zmianę warunków ochrony środowiska, która - stosownie do art. 59 ust. 2 w zw. z 51 ust. 1 u.p.z.p. i art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego - powinna być poprzedzona uzyskaniem przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy.

W tym miejscu warto podkreślić, że zmiana sposobu zagospodarowania terenu z art. 71 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego nie musi powodować uciążliwości dla otoczenia, by za taką być uznana. Wystarczy jeżeli wymaga spełnienia dodatkowych warunków chociażby takich jak warunki higieniczno – sanitarne czy zdrowotne. Zmiana sposobu zagospodarowania terenu jest podjęcie na nim takiej działalności, do której mają zastosowania inne normy z zakresu bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno – sanitarne, ochrony środowiska bądź dotyczące wielkości lub układu obciążeń aniżeli normy, które miały zastosowanie względem dotychczasowego sposobu zagospodarowania. Tak NSA w wyroku z dnia 5.11.2015r., II OSK 530/14, który dokonał wykładni art. 71 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego)

Ponownie rozpoznając sprawę organy uwzględniając stanowisko wyrażone w powyżej ustalą prawidłowo stan faktyczny w niniejszej sprawie, tj. ustalą, jakie było dotychczasowe przeznaczenie terenu (również w oparciu o nieobowiązujący już plan miejscowy), czy utwardzenie terenu spowodowało, że powstał na nim wybieg dla ilości zwierząt, która stanowi przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko, a tym samym powodują zmianę zagospodarowania terenu. W tym celu uzupełnią materiał dowodowy o m.in. protokół i materiał fotograficzny, o przedmiot prowadzonych postępowań przez organ sanitarny w [...] i inne niezbędne dowody. Zebrany materiał dowodowy rozpatrzą i ocenią dając temu wyraz w uzasadnieniu decyzji zgodnie z art. 107 § 3 kpa. Po dokonaniu ustaleń rozważą zasadność zastosowania art. 59 ust. 3 u.p.z.p., zgodnie z którym: w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w ust. 2, bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości:

1) wstrzymanie użytkowania terenu, wyznaczając termin, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, albo

2) przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania

Powyższe nieprawidłowości wskazują, iż zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji wydano z naruszeniem przepisów materialnych i przepisów postępowania, a ponieważ naruszenia te mają istotny wpływ na wynik sprawy, zatem na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji i uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

O kosztach orzeczono jak w pkt II wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a