Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2740/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-12-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 15  ust. 2  pkt 6 i 8,  ust. 3  pkt 10
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: par. 4  pkt 6, 8, 9
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1587
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania  przestrzennego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary Sędzia NSA Teresa Kobylecka po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 6 lipca 2016 r., sygn. akt II SA/Bd 629/16 w sprawie ze skargi Gminy L. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. postanawia sprostować oczywistą omyłkę w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 6 lipca 2016 r., sygn. akt II SA/Bd 629/16 poprzez zastąpienie słów "uchwały w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego" słowami "uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego", 2. oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 6 lipca 2016 r., II SA/Bd 629/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, po rozpoznaniu skargi Gminy L. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Rada Gminy L. podjęła w dniu [...] lutego 2016 r. uchwałę Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi K.

Rozstrzygnięciem nadzorczym nr [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. Wojewoda [...], na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r., poz. 1515 ze zm.), w związku z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199 ze zm.), zwanej dalej "u.p.z.p." stwierdził nieważność tej uchwały, wskazując, że narusza ona:

1) art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w związku z § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587) – zwanego dalej "rozporządzeniem", poprzez określenie dla terenów oznaczonych symbolem 1MN (teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej) oraz 1 MNU (teren zabudowy mieszkaniowo – usługowej) powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki budowlanej. W tym względzie organ wskazał, że Rada Gminy L. określiła w § 6 pkt 6 lit. f oraz w § 7 pkt 6 lit. g uchwały powierzchnię zabudowy w stosunku do powierzchni "działki budowlanej". Przepisy u.p.z.p. oraz rozporządzenia wymagają określenia w planie miejscowym powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni "działki lub terenu", co nie zostało dokonane w przedmiotowej uchwale. Powyższe stanowi istotne naruszenie zasad sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

2) art. 15 ust. 2 pkt 6 w związku z § 4 pkt 9 lit. c rozporządzenia poprzez ustalenie miejsc parkingowych w stosunku do liczby budynków mieszkalnych. W tym względzie organ stwierdził, że w § 6 pkt 6 lit. h tiret pierwsze oraz w § 7 pkt 6 lit. i tiret pierwsze dla terenów oznaczonych symbolem 1MN (teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej) oraz 1 MNU (teren zabudowy mieszkaniowo – usługowej) określono liczbę miejsc do parkowania w stosunku do liczby budynków mieszkalnych, zamiast, jak wynika z ww. przepisów - ilość miejsc parkingowych w stosunku do ilości mieszkań lub ilości zatrudnionych albo powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych,

3) art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. w związku z § 4 pkt 8 rozporządzenia poprzez określenie parametrów działek budowlanych uzyskanych w wyniku scalenia i podziału nieruchomości. W tym względzie organ wskazał, że przepisy u.p.z.p. oraz rozporządzenia nakazują określenie szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym. Ustalenia te powinny określać parametry działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości, w szczególności minimalne lub maksymalne szerokości frontów działek, ich powierzchnie oraz kąt położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego. W treści uchwały dopuszczono możliwość dokonywania scaleń i podziałów nieruchomości. Zapisem § 6 pkt 8 lit. a oraz § 7 pkt 8 lit. a uchwały określono parametry "działek budowlanych" uzyskanych w wyniku scalenia i podziału nieruchomości. Rada Gminy L. nie określiła w uchwale szczegółowych zasad scalenia i podziału nieruchomości w odniesieniu do powierzchni "działki", co stanowi naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. w związku z § 4 pkt 6 rozporządzenia.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze wniosła Gmina L., zarzucając mu naruszenie w szczególności art. 15 ust. 2 pkt 6 i 8 u.p.z.p.

Strona skarżąca zakwestionowała argument Wojewody, że powierzchnia zabudowy została w przedmiotowej uchwale błędnie odniesiona do powierzchni działki budowlanej, a nie powierzchni działki lub terenu. Skarżąca wskazała na pierwotne brzmienie art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. i rozporządzenia oraz obecnie obowiązujące brzmienie art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. Zdaniem skarżącej, ustawodawca w kwestii zasad zagospodarowania terenu, sprecyzował odniesienie ustalanych parametrów do działki budowlanej, a nie do działki czy terenu. W związku z powyższym, treść § 4 pkt 6 rozporządzenia nie stanowi uszczegółowienia zapisu ustawowego, bowiem nie jest z nim zgodna. Zdaniem skarżącej, pojęcie działki i działki budowlanej są bardzo silnie ze sobą powiązane. Działka budowlana zawsze będzie działką, wobec czego określenie parametru dla działki budowlanej nie stoi w sprzeczności z przepisem, bo regulacja nie wykracza poza przyznane kompetencje. Gmina podkreśliła, że przywoływanie nieaktualnej treści § 4 rozporządzenia nie może stanowić podstawy do stwierdzenia istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego. Skarżąca zwróciła uwagę, że uchylenie słowa "budowlanej" z ustaleń dotyczących maksymalnej powierzchni zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej sprawia, że określony w stosownych punktach procentowy udział powierzchni zabudowy odnosi się do bliżej niesprecyzowanej działki. Podniosła ponadto kwestię, czy dla działki gruntu jako niepodzielnej, ciągłej części powierzchni ziemskiej, stanowiącej część lub całość nieruchomości gruntowej (art. 4 pkt 3 u.p.z.p.), nie będącej jednocześnie działką budowlaną (w rozumieniu u.p.z.p.), zasadne jest określanie powierzchni zabudowy.

Odnośnie określenia ilości miejsc parkingowych Gmina podniosła, że organ nadzoru błędnie zinterpretował § 4 pkt 9 lit. c rozporządzenia. Wymienione przez Wojewodę trzy sposoby określania ilości miejsc parkingowych zostały poprzedzone sformułowaniem "w szczególności", co czyni katalog otwartym. Nie bez znaczenia jest też fakt, że teren przeznaczony jest pod zabudowę mieszkalną jednorodzinną, w związku z czym ilość mieszkań w budynku może wynosić jeden lub dwa. Próba przeniesienia określonego parametru na grunt stricte określony w rozporządzeniu doprowadziłaby do zapisu o konieczności urządzenia minimalnie 0,5 miejsca do parkowania na każde mieszkanie, lecz nie mniej niż 1. Zgodnie z zasadami technik prawodawczych oraz orzecznictwem regulacje należy wyrażać w sposób możliwie najprostszy, zrozumiale określając intencję regulacji. Określenie liczby miejsc parkingowych w stosunku do ilości budynków w przedmiotowym przypadku nie stoi w sprzeczności z regulacjami rozporządzenia oraz unika zbędnych komplikacji zapisu.

Zdaniem Gminy, zgodnie z przepisami u.p.z.p. i rozporządzenia, w przedmiotowej uchwale, dla każdego z terenów określono zasady scalania i podziału w sposób realizujący obowiązki wynikające z przepisów oraz w zakresie wyznaczonych kompetencji. Według skarżącej, wymagany zakres regulacji obejmujący ustalenia dla działek bez względu na to, czy będą budowlanymi czy innymi, został merytorycznie osiągnięty w sposób umożliwiający najbardziej racjonalne ich zagospodarowanie według przeznaczenia określonego w planie miejscowym. Rada Gminy zwróciła uwagę na konsekwencje merytoryczne uchylenia słowa: "budowlanej" z ustaleń dotyczących szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości. Wątpliwości odnoszą się do odrębności pojęć "działka" i "nieruchomość gruntowa". Zdaniem strony skarżącej, nietrafnym jest zarzut, jakoby Rada Gminy nie określiła wymaganych parametrów dla działek. Zgodnie z zapisami uchwały, parametry zostały określone dla działek budowlanych, jako że stanowią specyficznego rodzaju działki gruntu i dla pozostałych nieruchomości gruntowych, ujmując ustaleniem wszystkie inne działki gruntu poza działkami budowlanymi. Zgodnie z definicją nieruchomości gruntowych zawartą w u.p.z.p., nie może zaistnieć sytuacja, w której działka gruntu nie stanowi nieruchomości gruntowej.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. Zdaniem organu, Rada Gminy L. nie była uprawniona do regulowania, czy też raczej doprecyzowywania, sposobu ustalania powierzchni zabudowy, skoro ustawodawca uczynił to w przepisach wykonawczych do u.p.z.p..

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga jest zasadna.

Sąd wskazał, że w myśl art. 28 ust. 1 u.p.z.p., w jego aktualnym brzmieniu, obowiązującym od dnia 18 listopada 2015 r. i znajdującym zastosowanie w niniejszej sprawie, nieważność planu miejscowego w całości lub części powoduje istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie.

Odnosząc się do pierwszego z wymienionych przez Wojewodę naruszeń (odnoszącego się do § 6 pkt 6 lit. f oraz § 7 pkt 6 lit. g uchwały Rady Gminy) Sąd stwierdził, że art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. zmieniony został przez art. 1 pkt 4 lit. a ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. (Dz.U. Nr 130, poz. 871) zmieniającej ustawę z dniem 21 października 2010 r. W ślad za przeprowadzoną nowelizacją nie przeprowadzono zmiany korespondującego z przepisem ustawy § 4 pkt 6 rozporządzenia. Przypomnienie powyższych zmian legislacyjnych jest istotne z punktu hierarchii źródeł prawa przewidzianych w Konstytucji RP. Zgodnie z art. 87 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa w Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Źródłami powszechnie obowiązującego prawa są także akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Przepisy rozdziału III Konstytucji RP wyraźnie wskazują hierarchię aktów prawnych. W świetle tych przepisów ustawa jest aktem prawnym hierarchicznie wyższym od rozporządzeń i aktów prawnych organów samorządu terytorialnego. Oznacza to, że organ gminy miał obowiązek zastosować terminologię ustawy, a nie rozporządzenia. W związku z tym przedmiotowa uchwała nie narusza w omawianym zakresie zasad sporządzania planu miejscowego. Przepis § 4 pkt 6 rozporządzenia operuje pojęciami "działki lub terenu". Jest to jednak przepis wykonawczy do ustawy, który odnosi się do jej pierwotnego, wielokrotnie zmienianego brzmienia art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. Z treści powyższego przepisu ustawy, obowiązującego w dniu podejmowania spornej uchwały, zasady zagospodarowania terenu powinny uwzględniać odniesienie ustalanych parametrów do działki budowlanej, a nie do działki czy terenu. Prawidłowe zatem jest stanowisko skarżącej, że treść § 4 pkt 6 rozporządzenia, w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie stanowi uszczegółowienia zapisu ustawowego, bowiem nie jest z nim zgodna.

W ocenie Sądu, pojęcie bliżej nie określonej "działki" i "działki budowlanej" - to dwa odrębne pojęcia, które są bardzo silnie ze sobą powiązane. Działka budowlana zawsze będzie bowiem działką, wobec czego określenie parametru dla działki budowlanej nie stoi w sprzeczności z przepisem, bo regulacja nie wykracza poza przyznane kompetencje. Skoro bowiem ustawodawca nadał upoważnienie do uregulowania parametru względem każdej działki, to również do działki budowlanej. Użycie sformułowania "w szczególności" zmniejsza stopień związania przepisu i daje z kolei pole do określenia parametru po uwzględnieniu lokalnych uwarunkowań, co w przedmiotowej uchwale uczyniono. Takie działanie jest zgodne z prawem i zasadami wykładni logicznej prawa a w szczególności z zasadą " argumentum a maiori ad minus" czyli "co wolno więcej to tym bardziej wolno mniej".

Sąd wskazał ponadto, że stosownie do art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p., w planie miejscowym określa się obowiązkowo szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym. Stosownie zaś do § 4 pkt 8 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu, w miejscowym planie obowiązkowo określa się szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem poprzez określenie parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości, w szczególności minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek, ich powierzchni oraz określenie kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego. Zgodnie z powyższym, w przedmiotowej uchwale, dla każdego z terenów określono zasady scalania i podziału w sposób realizujący obowiązki wynikające z przepisów oraz w zakresie wyznaczonych kompetencji. Spór w tej sprawie dotyczy terenów, na których dopuszcza się zabudowę (mieszkalną i mieszkalno – usługową), a tym samym działki gruntu przewidziane są pod zabudowę tj. są to działki budowlane. Redakcja § 6 pkt 8 lit. a oraz § 7 pkt 8 lit. a poprzez posłużenie się pojęciem "działki budowlanej" nie narusza zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Nie zachodzi sprzeczność w posłużeniu się działką budowlaną przy scalaniu, jeżeli scalanie odnosi się wyłącznie do terenu przewidzianego w planie pod zabudowę.

W ocenie Sądu I instancji, nietrafny jest zarzut jakoby Rada Gminy nie określiła wymaganych parametrów dla działek. Zgodnie z zapisami uchwały parametry zostały określone dla działek budowlanych, jako że stanowią specyficznego rodzaju działki gruntu i dla pozostałych nieruchomości gruntowych ujmując ustaleniem wszystkie inne działki gruntu poza działkami budowlanymi. Zgodnie z definicją nieruchomości gruntowych zawartą w ustawie o gospodarce nieruchomościami nie może zaistnieć sytuacja, w której działka gruntu nie stanowi nieruchomości gruntowej. W świetle powyższego, zarzut o niezgodności ww. ustaleń planu z art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 4 pkt 8 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu, jest bezzasadny.

Zdaniem Sądu I instancji, niezasadnie także Wojewoda uznał, iż doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzania planu odnośnie określenia w ramach wskaźników w zakresie komunikacji obowiązku zapewnienia miejsc do parkowania dla samochodów na własnej działce w granicach terenu, na którym lokalizowana jest inwestycja w ilości nie mniejszej niż 2 miejsca do parkowania na budynek mieszkalny. Zgodnie z § 4 pkt 9 lit. a rozporządzenia ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej powinny zawierać wskaźniki w zakresie komunikacji i sieci infrastruktury technicznej, w szczególności ilość miejsc parkingowych w stosunku do ilości mieszkań lub ilości zatrudnionych albo powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych. Jak wynika z cytowanego przepisu, wbrew temu co twierdzi Gmina, prawodawca nie przewidział otwartego katalogu sposobów wyrażania wskaźnika ilości miejsca parkingowych, ale otwarty katalog wskaźników w zakresie komunikacji i sieci infrastruktury technicznej, spośród którego szczegółowo określił jedynie wskaźnik ilości miejsc parkingowych. Określając ilość miejsc parkingowych w stosunku do budynków mieszkalnych zamiast w stosunku do ilości mieszkań lub ilości zatrudnionych albo powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych Rada Gminy dopuściła się naruszenia ww. przepisu rozporządzenia, jednakże naruszenia to zdaniem Sądu nie można było zakwalifikować jako naruszenia istotnego. Trafnie skarżąca Gmina wskazuje, że oceny tej nie można dokonać w oderwaniu od konkretnych zapisów planu zagospodarowania przestrzennego. W przedmiotowej sprawie z zapisów zarówno dotyczących terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (§ 6 uchwały), jak też terenu zabudowy mieszkalno – usługowej (§ 7 uchwały) wynika, że planowana zabudowa wielkością w istocie odpowiadać będzie typowym budynkom mieszkaniowym jednorodzinnym: w obu przypadkach w zasadach kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenu wskazano, że wysokość zabudowy jest ograniczona do 9 m oraz maksymalnie 2 kondygnacji naziemnych, w tym poddasza użytkowego (§ 6 pkt 6 lit. b oraz § 7 pkt 6 lit. c uchwały); ponadto teren 1 MNU, jak wynika za załącznika graficznego do uchwały, jest niewielki i już w 1/3 zabudowany jednym budynkiem. Trzeba też mieć na względzie, że zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane przez budynek mieszkalny jednorodzinny rozumie się budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. W takiej konkretnej sytuacji za słuszne należy przyjąć argumenty Gminy, iż wprowadzony zapis stanowi jedynie rodzaj uproszczenia, motywowanego chęcią jasnego wyrażenia zamiarów uchwałodawcy, który – jeżeli miałby się ściśle trzymać zapisów ww. paragrafu rozporządzenia, powinien użyć niejasnego określenia, iż wskaźnik ilości miejsc parkingowych wynosi 0,5 miejsca do parkowania na każde mieszkanie, lecz nie mniej niż 1.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Wojewoda [...], zaskarżając wyrok w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. Na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. Wojewoda zrzekł się rozprawy.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie:

1) § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587) w związku z art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778 z późn. zm.), zwanej dalej "u.p.z.p.", w brzmieniu obowiązującym w dacie sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz w związku z art. 2, 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) poprzez bezpodstawne przyjęcie, że określenie powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki budowlanej nie stanowi istotnego naruszenia zasad sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

2) art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w związku z § 4 pkt 6 cyt. rozporządzenia oraz art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w związku z art. 94 i art. 7 Konstytucji poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że określona powierzchnia zabudowy w stosunku do powierzchni działki budowlanej jest zgodna z przywołanymi wyżej przepisami prawa, w sytuacji gdy przyjęta w zapisach zaskarżonej uchwały powierzchnia zabudowy w stosunku do powierzchni działki budowlanej odbiega od przepisu § 4 pkt 6 cyt. rozporządzenia Ministra Infrastruktury i w konsekwencji na braku stwierdzenia, że przedmiotowa uchwała w ramach § 6 pkt 6 lit. f oraz § 7 pkt 6 lit. g została podjęta z istotnym naruszeniem zasad sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

3) § 4 pkt 9 lit. c powołanego rozporządzenia w związku z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. oraz w związku z art. 2, 7 i 94 Konstytucji poprzez bezpodstawne przyjęcie, że określenie liczby miejsc parkingowych w stosunku do liczby budynków mieszkalnych nie stanowi istotnego naruszenia zasad sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

4) art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w związku z § 4 pkt 9 lit. c cyt. rozporządzenia oraz art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w związku z art. 94 i art. 7 Konstytucji poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że określona liczba miejsc parkingowych w stosunku do liczby budynków mieszkalnych jest zgodna z przywoływanymi wyżej przepisami prawa, w sytuacji gdy przyjęty w zapisach przedmiotowej uchwały wskaźnik liczby miejsc parkingowych w stosunku do liczby budynków mieszkalnych odbiega od przepisu § 4 pkt 9 lit. c cyt. rozporządzenia i w konsekwencji na braku stwierdzenia że przedmiotowa uchwała w zakresie § 6 pkt 6 lit. h tiret pierwsze i § 7 pkt 6 lit. i tiret pierwsze została podjęta z istotnym naruszeniem zasad sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

5) § 4 pkt 8 cyt. rozporządzenia w związku z art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. oraz w związku z art. 2, 7 i 94 Konstytucji poprzez bezpodstawne przyjęcie, że określenie parametrów działek budowlanych uzyskanych w wyniku scalenia i podziału nieruchomości nie stanowi istotnego naruszenia zasad sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

6) art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w związku z § 4 pkt 8 cyt. rozporządzenia oraz art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. w związku z art. 94 i art. 7 Konstytucji poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że określenie parametrów działek budowlanych uzyskanych w wyniku scalenia i podziału nieruchomości jest zgodne z przywołanymi wyżej przepisami prawa, w sytuacji gdy przyjęte w zapisach zaskarżonej uchwały określenie parametrów działek budowlanych uzyskanych w wyniku scalenia i podziału nieruchomości odbiega od przepisu § 4 pkt 8 cyt. rozporządzenia i w konsekwencji na braku stwierdzenia, że przedmiotowa uchwała w zakresie § 6 pkt 8 lit. a oraz § 7 pkt 8 lit. a została podjęta z istotnym naruszeniem zasad sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż Rada Gminy L. nie była uprawniona do regulowania, czy też raczej doprecyzowywania, sposobu ustalania powierzchni zabudowy, skoro ustawodawca uczynił to w przepisach wykonawczych do u.p.z.p. Ustawodawca w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. wprowadził definicję legalną intensywności zabudowy. Z żadnego przepisu rangi ustawowej (w tym art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p.) nie wynika, że obowiązkowym wskaźnikiem i parametrem zabudowy w planie miejscowym jest powierzchnia zabudowy w stosunku do działki budowlanej. Dopiero obowiązek określenia w planie miejscowym powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu zostało wprowadzone przepisem § 4 pkt 6 rozporządzenia. Rada gminy nie posiada kompetencji do dowolnej interpretacji oraz regulowania w/w kwestii w planie miejscowym odmiennie niż uczynił to ustawodawca w przepisach rangi ustawowej. Pojęcie działki budowlanej nie jest bowiem tożsame z pojęciem działki ewidencyjnej. Zgodnie z art. 94 Konstytucji i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446), organy gminy wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Każde unormowanie wykraczające poza udzielone upoważnienie jest naruszeniem normy upoważniającej i zarazem naruszeniem konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego.

Odnosząc się do kolejnego punktu uchylonego rozstrzygnięcia nadzorczego, organ nadzoru wskazał, że zapisami § 6 pkt 8 lit. a uchwały określono parametry działek budowlanych uzyskanych w wyniku scalenia i podziału nieruchomości. Ustawodawca dopuszcza w art. 15 ust. 3 pkt 10 u.p.z.p. określenie w planie miejscowym w zależności od potrzeb wyłącznie minimalnej powierzchni nowo wydzielanych działek budowlanych. Rada Gminy L. w niniejszej uchwale nie określiła szczegółowych zasad scalenia i podziału nieruchomości w odniesieniu do powierzchni działki, co stanowi naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. w związku z § 4 pkt 6 w/w rozporządzenia Ministra Infrastruktury.

Odnośnie kwestii miejsc parkingowych Wojewoda podniósł, że wprawdzie w art. 3 pkt 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane zdefiniowany został budynek jednorodzinny, jednakże w obowiązującym stanie prawnym brak jest legalnej definicji budynku mieszkalnego wielorodzinnego. Definicji tej nie zawiera również przedmiotowa uchwała. W przedmiotowej uchwale Rada Gminy posłużyła się także pojęciem zabudowy "mieszkaniowo – usługowej", które nie ma definicji legalnej. Z tego względu określenie liczby miejsc parkingowych w stosunku do liczby budynków mieszkalnych dla terenów zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej oraz terenu zabudowy mieszkaniowo – usługowej może budzić wątpliwości interpretacyjne adresatów planu miejscowego na etapie wydawania pozwolenia na budowę.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Niezasadne są zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd I instancji § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587) w związku z art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778 z późn. zm.) w związku z art. 2, 7 i 94 Konstytucji RP oraz art. 28 ust. 1 powołanej ustawy w związku z § 4 pkt 6 cyt. rozporządzenia Ministra Infrastruktury oraz art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w związku z art. 94 i art. 7 Konstytucji poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki budowlanej (§ 6 pkt 6 lit. f oraz § 7 pkt 6 lit. g uchwały) jest zgodny z przywołanymi wyżej przepisami prawa, a jego przyjęcie nie stanowi istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego.

Słusznie Sąd I instancji uznał, że organ gminy miał obowiązek w tym zakresie stosować przepisy ustawy jako aktu wyższego rzędu w stosunku do przepisów rozporządzenia. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w planie określa się obowiązkowo zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów. Takie brzmienie tego przepisu zostało nadane przez art. 1 pkt 4 lit. a ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 130, poz. 871), która weszła w życia z dniem 21 października 2010 r. Wskaźnik intensywności zabudowy został w art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy określony jako stosunek powierzchni całkowitej zabudowy do powierzchni działki budowlanej. Podobnie określono wskaźnik minimalnego udziału procentowego powierzchni biologicznie czynnej, odnosząc go do powierzchni działki budowlanej. Zawarte w § 4 pkt 6 rozporządzenia ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu powinny zawierać w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy oraz geometrii dachu. Słusznie Sąd I instancji zauważył, że przepis § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury operuje pojęciami "działki lub terenu", lecz jest to jednak przepis wykonawczy do ustawy, który odnosi się do pierwotnego brzmienia art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy. W ślad za przeprowadzoną nowelizacją ustawy nie przeprowadzono zmiany rozporządzenia wykonawczego do tej ustawy. Zatem oczywistym jest, że pierwszeństwo w tym zakresie mają przepisy ustawy.

Należy również w pełni podzielić argumentację Sądu I instancji, iż odniesienie wskaźnika powierzchni zabudowy do powierzchni działki budowlanej nie pozostaje w sprzeczności z przepisem § 4 pkt 6 rozporządzenia. Przepis ten przewiduje alternatywę rozłączną (spójnik "lub"), zatem w jego świetle możliwe jest odniesienie wskaźnika powierzchni zabudowy do powierzchni działki. Należy zauważyć, że zakwestionowany przez Wojewodę przepis § 6 pkt 6 lit. f przedmiotowej uchwały dotyczy terenu 1MN (teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej), a w § 7 pkt 6 lit. g uchwały - terenu 1 MNU (teren zabudowy mieszkaniowo – usługowej), zatem przyjęcie przez Radę Gminy dla tych terenów wskaźnika intensywności zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej jest uzasadnione przyjętym przez organ planistyczny przeznaczeniem tego terenu i w pełni zgodne z treścią art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sąd I instancji prawidłowo zatem uznał, że przyjęta przez Radę Gminy L. treść § 6 pkt 6 lit. f i § 7 pkt 6 lit. g uchwały nie narusza zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Nietrafne są również zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji § 4 pkt 9 lit. c rozporządzenia w związku z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w związku z art. 2, 7 i 94 Konstytucji oraz art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w związku z § 4 pkt 9 lit. c cyt. rozporządzenia oraz art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w związku z art. 94 i art. 7 Konstytucji poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że określona w uchwale liczba miejsc parkingowych w stosunku do liczby budynków mieszkalnych (§ 6 pkt 6 lit. h tiret pierwsze i § 7 pkt 6 lit. i tiret pierwsze uchwały) jest zgodna z przywoływanymi wyżej przepisami prawa i nie stanowi istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego. W zakwestionowanych przez Wojewodę zapisach planu przyjęto, że istnieje obowiązek zapewnienia miejsc do parkowania dla samochodów na własnej działce w granicach terenu, na którym lokalizowana jest inwestycja w ilości nie mniejszej niż 2 miejsca do parkowania na budynek mieszkalny. Natomiast - zgodnie z § 4 pkt 9 lit. a powołanego rozporządzenia - ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej powinny zawierać wskaźniki w zakresie komunikacji i sieci infrastruktury technicznej, w szczególności ilość miejsc parkingowych w stosunku do ilości mieszkań lub ilości zatrudnionych albo powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych. W przepisie tym ustawodawca wymienił jeden ze wskaźników w zakresie komunikacji i sieci infrastruktury technicznej, tj. wskaźnik ilość miejsc parkingowych liczonych w stosunku do ilości mieszkań lub ilości zatrudnionych albo powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych. Prawidłowo uznał Sąd I instancji, że w tej sprawie Rada Gminy L., określając ilość miejsc parkingowych w stosunku do ilości budynków mieszkalnych zamiast do ilości mieszkań, dopuściła się nieistotnego naruszenia ww. przepisu rozporządzenia i ta regulacja jest racjonalna z punktu widzenia przeznaczenia terenu, dla którego ją wprowadzono. Zakwestionowane regulacje (§ 6 pkt 6 lit. h tiret pierwsze i § 7 pkt 6 lit. i tiret pierwsze uchwały) dotyczą odpowiednio terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (1 MN) i terenu zabudowy mieszkalno – usługowej (1 MNU), na których dopuszczono wysokość zabudowy do 9 m oraz maksymalnie 2 kondygnacje naziemnych, w tym poddasze użytkowe, a więc typową zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Na terenie 1 MNU dopuszczono też budowę budynków gospodarczych do 6 m wysokości. Ponadto teren 1 MNU, jak wynika za załącznika graficznego do uchwały, jest bardzo niewielki i już w znacznej części jest zabudowany jednym budynkiem. Jak wskazał Sąd I instancji, w budynku mieszkalnym jednorodzinnym - w świetle art. w art. 3 pkt 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane - mogą być wydzielone maksymalnie dwa lokale mieszkalne. Zatem ustalenie w planie obowiązku zapewnienia przez inwestora planującego budowę domu jednorodzinnego co najmniej dwóch miejsc do parkowania na budynek mieszkalny (w którym może być wydzielone maksymalnie dwa lokale mieszkalne) jest racjonalne i nie stanowi istotnego naruszenia § 4 pkt 9 rozporządzenia.

Nie zasługują na uwzględnienie również zarzuty dotyczące określenia przez Radę Gminy L. (w § 6 pkt 8 lit. a oraz § 7 pkt 8 lit. a uchwały) zasad scalania i podziału nieruchomości na terenie objętym planem, tj. naruszenia § 4 pkt 8 cyt. rozporządzenia w związku z art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. w związku z art. 2, 7 i 94 Konstytucji oraz art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w związku z § 4 pkt 8 cyt. rozporządzenia Ministra Infrastruktury i art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. w związku z art. 94 i art. 7 Konstytucji. Niezrozumiałe są zarzuty organu nadzoru, który twierdzi, że w § 6 pkt 8 lit. a oraz § 7 pkt 8 lit. a uchwały wskazano jedynie minimalną powierzchnię działek budowlanych, a nie określono ogólnie powierzchni nowo wydzielanych działek.

Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym. Przepis § 4 pkt 8 powołanego rozporządzenia stanowi, że w miejscowym planie obowiązkowo określa się szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem poprzez określenie parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości, w szczególności minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek, ich powierzchni oraz określenie kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego. Przepis ten nakazuje więc określenie parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości. Sąd I instancji prawidłowo podkreślił, że spór w tej sprawie dotyczy terenów, na których dopuszcza się zabudowę (mieszkalną i mieszkalno – usługową), a tym samym działki na tym terenie są działkami budowlanymi. Nie narusza zatem prawa użycie zwrotu "działka budowlana" w przepisach planu dotyczących scalania i podziału nieruchomości, jeżeli scalanie i podział odnoszą się wyłącznie do terenu przewidzianego w planie pod zabudowę. Ponadto - zgodnie z obowiązującym od dnia 21 października 2010 r. art. 15 ust. 3 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb minimalną powierzchnię nowo wydzielonych działek budowlanych. Postępowanie planistyczne w tej sprawie zostało wszczęte po wejściu w życie tego przepisu (uchwałę o przystąpieniu do sporządzania planu podjęto 22 marca 2013 r.), zatem ma on w tej sprawie zastosowanie. Ponadto Wojewoda nie zwrócił uwagi na fakt, iż Rada Gminy osobno ustaliła parametry działek budowlanych powstałych w wyniku scalenia i podziału i osobno parametry pozostałych nieruchomości gruntowych uzyskanych w wyniku scalenia i podziału nieruchomości, zatem regulacja ta obejmuje wszystkie nieruchomości znajdujące się w granicach planu.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

Na podstawie art. 156 § 3 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny sprostował z urzędu oczywistą omyłkę w zaskarżonym wyroku Sądu I instancji, gdyż - jak wynika z akt sprawy - przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] była uchwała Rady Gminy L. z dnia [...] lutego 2016 r. Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi K. Sąd omyłkowo wskazał, że uchwała ta dotyczyła zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wyrok został wydany na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a.