Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 705/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-11-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit c, art. 174 pkt 2, art. 209, art. 210, art. 250
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 1a pkt 12b.art. 7 par. 2, art. 119 par. 1, art. 122 par. 2, art. 127
journal: Dz.U. 2012 poz 1015
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 24 listopada 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Dałkowska - Szary sędzia del. WSA Dorota Dąbek/spr./ Protokolant asystent sędziego Agnieszka Chorab po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 20 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Gd 352/13 w sprawie ze skargi J. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym w sprawie usunięcia odpadów oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 20 listopada 2013r., sygn. akt II SA/Gd 352/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę J. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] lutego 2013r. nr [...] w przedmiocie egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym w sprawie usunięcia odpadów.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Gdyni z dnia [...] kwietnia 2011r. nakazano J. G. usunięcie odpadów zgromadzonych na terenie jego nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] położonej w Gdyni przy ul. R.

Wobec niewykonania powyższego obowiązku, Prezydent Miasta Gdyni upomnieniem z dnia [...] września 2012r., doręczonym zobowiązanemu w dniu 21 września 2012r., wezwał J. G. do jego wykonania, a następnie w dniu 20 listopada 2012r. wystawił tytuł wykonawczy stosowany w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym oraz postanowieniem z dnia [...] listopada 2012r. orzekł o zastosowaniu środka egzekucyjnego w postaci wykonania zastępczego, działając na podstawie art. 20 § 1 pkt 2, art. 22 § 5 pkt 2, art. 127 oraz art. 128 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012r. poz. 1015).

Po rozpoznaniu zażalenia J. G., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku postanowieniem z dnia [...] lutego 2013r. nr [...] utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W ocenie Kolegium organ egzekucyjny prawidłowo przeprowadził postępowanie oraz dokonał prawidłowego wyboru środka egzekucyjnego, gdyż okoliczności sprawy przemawiają za zastosowaniem wykonania zastępczego. Zdaniem Kolegium zachodzi domniemanie, że nałożenie na zobowiązanego grzywny w celu przymuszenia nie doprowadziłoby do wykonania obowiązku, gdyż sam zobowiązany wskazuje na brak środków finansowych. Kolegium zwróciło też uwagę, że przedmiotem niniejszego postępowania nie jest badanie zasadności nałożonego na zobowiązanego obowiązku, a jedynie badanie zasadności i prawidłowości zastosowanego środka egzekucyjnego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku J. G. podniósł, że otrzymał nieczytelny tytuł wykonawczy, w związku z czym nie zna jego pełnej treści. Zwrócił ponadto uwagę na nieprawidłowości w obsłudze interesantów przez pracowników Urzędu Miejskiego w Gdyni. Skarżący zwrócił się też do Sądu o przedłużenie dzierżawy do 15 lipca 2015r. oraz o odstąpienie od egzekucji. W dodatkowym piśmie procesowym przedstawił konflikt z sąsiadami oraz z byłą żoną, jak również wyjaśnił, że Sąd jak i SKO nie będą musiały rozpatrywać jego skargi, jeżeli Prezydent Miasta Gdyni pozytywnie rozpatrzy zgłoszone przez niego wnioski.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko jak w zaskarżonym postanowieniu.

Uzasadniając oddalenie skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wskazał, że postępowanie egzekucyjne w kontrolowanej sprawie wszczęte zostało upomnieniem z dnia 13 września 2012r., doręczonym zobowiązanemu w dniu 21 września 2012r. W upomnieniu poinformowano zobowiązanego, że w razie niewykonania obowiązku zostanie wobec niego wszczęte postępowanie egzekucyjne i zastosowany środek egzekucyjny w postaci wykonania zastępczego. Ponieważ obowiązek nie został wykonany, Prezydent Miasta Gdyni w dniu [...] listopada 2012r. wystawił tytuł wykonawczy oraz wydał postanowienie o zastosowaniu środka egzekucyjnego, które zostały doręczone zobowiązanemu w dniu 30 listopada 2012r. W związku z powyższym Sąd I instancji uznał, że podjęte przez organy administracji czynności egzekucyjne przeprowadzane były zgodnie z procedurami wymaganymi przez ustawę o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W ocenie Sądu I instancji również zastosowany środek egzekucyjny w postaci wykonania zastępczego był z jednej strony środkiem najbardziej efektywnym, a z drugiej mniej dolegliwym dla zobowiązanego niż grzywna, której zadaniem byłoby przymuszenie zobowiązanego do wykonania obowiązku we własnym zakresie. Z pism skarżącego kierowanych do organów i sądu wynika bowiem, że skarżący jest osobą schorowaną, w podeszłym wieku i nie posiada jakichkolwiek środków finansowych umożliwiających mu zlecenie uprzątnięcia odpadów innemu podmiotowi. Zdaniem WSA w Gdańsku, osobiste wykonanie w ogóle nie wchodzi w grę z uwagi na wiek, stan zdrowia skarżącego i ilość odpadów koniecznych do usunięcia. Z kolei brak środków finansowych uniemożliwia zobowiązanemu skorzystanie z usług innej osoby. W ocenie Sądu I instancji, ze zgromadzonego przez organy materiału dowodowego wynika, że wyegzekwowanie od skarżącego nałożonego obowiązku jest utrudnione. Postępowanie administracyjne w tym przedmiocie prowadzone jest od końca 2010r., przy czym przed jego wszczęciem (w maju 2009r.) skarżący został ukarany przez Straż Miejską w Gdyni mandatem karnym w wysokości 100 zł w celu zobowiązania do uporządkowania terenu. Wyrokiem z dnia 9 września 2010r. Sąd Rejonowy w Gdyni, II Wydział Karny uznał J. G. winnym niedopełnienia obowiązku utrzymania czystości i porządku w obrębie nieruchomości oraz niedostosowania się do nakazu sprzątnięcia posesji. Zarówno w pismach kierowanych do organów egzekucyjnych jak i do sądu administracyjnego, skarżący sam podnosi okoliczność nieposiadania oszczędności ani żadnych innych środków finansowych, które umożliwiłyby mu wykonanie nałożonego obowiązku. Zdaniem Sądu I instancji, nie bez znaczenia pozostaje również okoliczność, że odpady z uwagi na możliwość powstania zagrożenia epidemiologicznego czy pożarowego powinny zostać usunięte z nieruchomości jak najszybciej. W związku z powyższym Sąd podzielił stanowisko organów, że zachodzi duże prawdopodobieństwo, iż nałożenie na zobowiązanego grzywny w celu przymuszenia nie doprowadziłoby w niniejszej sprawie do wykonania nałożonego obowiązku. Za bez znaczenia Sąd I instancji uznał natomiast zarzut skarżącego dotyczący doręczenia mu nieczytelnego tytułu wykonawczego, gdyż okoliczność, że tytuł wykonawczy został sporządzony odręcznie, a nie pismem maszynowym nie oznacza, że dokument ten nie spełnia warunków określonych w art. 27 § 1 ustawy. Co do pozostałych okoliczności podniesionych w skardze Sąd I instancji uznał, że nie miały one znaczenia dla prawidłowości zaskarżonego postanowienia.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku J. G. wniósł skargę kasacyjną, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia według norm przepisanych kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej mu z urzędu. Wyrokowi WSA w Gdańsku skarżący kasacyjnie zarzucił na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 § 2 w związku z art. 119 § 1 i art. 127 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012r. poz. 1015, zwaną dalej u.p.e.a.), poprzez błędną ich wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie wobec przyjęcia, że środek egzekucyjny - wykonanie zastępcze jest środkiem najmniej uciążliwym dla skarżącego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzucono, że rozważania Sądu I instancji skoncentrowały się na zasadzie celowości zastosowania środka egzekucyjnego i tym samym nie przeprowadzono pogłębionej analizy zasady zastosowania najłagodniejszego środka egzekucyjnego. W ocenie skarżącego kasacyjnie Sąd I instancji nie dokonał właściwej oceny charakteru przedmiotowej sprawy, podczas gdy ocena dolegliwości możliwego do zastosowania środka egzekucyjnego powinna być ustalona dla konkretnego postępowania i obejmować powinna zarówno rodzaj egzekwowanego obowiązku, jak i właściwości zobowiązanego. Co do zasady ustawodawca w postępowaniu egzekucyjnym nie ustala kolejności stosowania środków egzekucyjnych, wybór środka egzekucyjnego pozostawiając organowi egzekucyjnemu, który kierować się powinien łącznie dwiema zasadami postępowania egzekucyjnego, tj. zasadą celowości oraz najłagodniejszego środka egzekucyjnego. Według skarżącego kasacyjnie przy wykonaniu zastępczym (art. 127 u.p.e.a) jest sprawą oczywistą, że podmiot zewnętrzny biorąc pod uwagę zwiększoną miarę staranności, którą powinien zachować (art. 131 u.p.e.a.) oraz biorąc pod uwagę ewentualne roszczenia zobowiązanego, wyceni swoją usługę wyżej niż podmiot wybrany przez zobowiązanego. Skarżący kasacyjnie zostanie przy tym pozbawiony ewentualnej możliwości odzysku części materiałów składowanych na działce, które nie zostaną zakwalifikowane jako odpad. W przypadku nieuiszczenia przez niego owych wyższych niż rynkowe kosztów wykonania prac przy zastosowaniu wykonania zastępczego, zostanie w stosunku do niego wszczęta egzekucja administracyjna należności pieniężnych, co będzie dla niego dodatkową dolegliwością, która może w konsekwencji doprowadzić do utraty własności nieruchomości (art. 110 u.p.e.a.). W ocenie skarżącego kasacyjnie zastosowanie grzywny w celu przymuszenia jest dla niego niewątpliwie środkiem egzekucyjnym łagodniejszym, o wysokości grzywny rozstrzyga bowiem w sposób uznaniowy organ egzekucyjny. Organ egzekucyjny ma też możliwość ustalenia wysokości nakładanej grzywny, biorąc pod uwagę, by mobilizowała ona zobowiązanego do wykonania obowiązku nie przybierając jednocześnie charakteru kary za niewykonanie obowiązku. Nie sposób bowiem wykluczyć, że nawet stosunkowo niska grzywna, przy świadomości, że może być ona nakładana kilkukrotnie w tej samej lub wyższej kwocie, skłoni skarżącego kasacyjnie do wykonania obowiązku usunięcia odpadów. Ponadto skarżący wskazał, że przy zastosowaniu grzywny w celu przymuszenia, stosownie do treści przepisu art. 125 § 1 u.p.e.a., w razie wykonania obowiązku podlegają umorzeniu nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny. Fakultatywnie (art. 126 u.p.e.a.) mogą być również zwrócone grzywny uiszczone lub ściągnięte przy zaistnieniu ustawowych przesłanek. W związku z powyższym skarżący kasacyjnie uważa, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku powinien być uchylony, jako wydany z naruszeniem przepisu art. 7 § 2 u.p.e.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., cyt. dalej jako p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być:

1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie (art. 176 p.p.s.a.). Przytoczenie podstaw kasacyjnych to wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w ocenie skarżącego zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało niewłaściwe zastosowanie lub błędna wykładnia prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd pierwszej instancji. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach i z tego powodu nie została przez Sąd uwzględniona.

Zarzut skargi kasacyjnej został sformułowany w sposób nieprawidłowy. Skarga kasacyjna jest środkiem prawnym służącym zaskarżaniu wyroków wojewódzkich sądów administracyjnych. W skardze kasacyjnej wniesionej przez J. G. podniesiono, powołując się na przepis art. 174 pkt 2 p.p.s.a., wyłącznie zarzut naruszenia przepisów postępowania mającego wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 § 2 w związku z art. 119 § 1 i art. 127 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (zwanej dalej u.p.e.a.,). Brak zatem powiązania zarzutów naruszenia przepisów prawa przez organ administracyjny z naruszeniem prawa przez Sąd pierwszej instancji. Nie ulega wątpliwości, że powołanych w skardze kasacyjnej przepisów nie stosował sąd wojewódzki, albowiem są one skierowane do organów administracji publicznej. Skarżący zarzucił, że naruszenie tych przepisów nastąpiło przez błędną ich wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie. Tymczasem uwzględnienie naruszenia przepisów postępowania może mieć miejsce wyłącznie w przypadku, gdy uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Adresatem zarzutu naruszenia prawa procesowego może być tylko sąd I instancji, ponieważ przedmiotem postępowania kasacyjnego jest orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego. Dlatego też w orzecznictwie akcentuje się, że przez normy postępowania, o których mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., należy rozumieć wyłącznie przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż ustawa ta zawiera w zasadzie pełną i wyczerpującą podstawę procedowania sądowoadministracyjnego. Naruszenie przepisów postępowania jako podstawa skargi kasacyjnej odnosi się zatem do postępowania Sądu I instancji, a nie do dokonanej przez ten Sąd oceny działania organu administracji pod kątem zachowania przepisów obowiązujących ten organ. Aby zatem poprawnie sformułować zarzut w ramach wskazanej podstawy kasacyjnej, skarżący kasacyjnie powinien powołać stosowne przepisy postępowania sądowoadministracyjnego, którym uchybił Sąd I instancji, a nie sam przepis ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, która to ustawa reguluje zasady postępowania przed organami administracji publicznej, a nie procedury sądowej. Mając jednak na uwadze pogląd wyrażony w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, że w przypadku braku powiązania przez autora skargi kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa przez organ administracji z zarzutem naruszenia prawa przez sąd wojewódzki, Naczelny Sąd Administracyjny może, po przeanalizowaniu uzasadnienia skargi kasacyjnej, samodzielnie zidentyfikować zarzut naruszenia prawa przez Sąd pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie potraktował podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa procesowego jako zarzut polegający na niestwierdzeniu przez Sąd pierwszej instancji naruszenia przez organ administracji powyższych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, które to naruszenie miało uzasadniać – zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku. Tak zidentyfikowany zarzut naruszenia prawa procesowego stanowił przedmiot rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Tak zrekonstruowany zarzut oparty na przepisie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie może zostać uznany za uzasadniony. Skarżący zarzucił Sądowi I instancji przyjęcie błędnego założenia, że organ egzekucyjny zastosował środek egzekucyjny najmniej uciążliwy dla zobowiązanego. W jego ocenie w sprawie powinien znaleźć zastosowanie środek egzekucyjny w postaci grzywny w celu przymuszenia, gdyż wykonanie zastępcze wygeneruje wyższe koszty związane z usunięciem odpadów. Podmiot, który będzie wykonywał tę czynność, wyceni bowiem swoją usługę wyżej niż podmiot wybrany przez zobowiązanego, a ponadto skarżący kasacyjnie zostaje pozbawiony możliwości odzysku części materiałów. Sama natomiast grzywna, przy świadomości, że może być kilkukrotnie nakładana w tej samej lub wyższej kwocie, skłoni skarżącego kasacyjnie do wykonania obowiązku usunięcia odpadów, a nadto może zostać umorzona, podczas gdy koszty wykonania zastępczego skarżący kasacyjnie będzie musiał uregulować, narażając się dodatkowo na egzekucję świadczeń pieniężnych.

Odnosząc się do tego zarzutu należy zwrócić uwagę, że istotą postępowania egzekucyjnego w administracji jest doprowadzenie do realizacji przez zobowiązanego jego obowiązków określonych w tytule egzekucyjnym (wykonawczym). Dokonując wyboru właściwego środka egzekucyjnego w okolicznościach danej sprawy, organ egzekucyjny powinien kierować się zasadami postępowania egzekucyjnego wyrażonymi między innymi w art. 7 § 2 u.p.e.a., zgodnie z którym organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego.

W będącym przedmiotem rozpoznawanej sprawy postępowaniu dotyczącym usunięcia odpadów z nieruchomości możliwe było zastosowanie jedynie dwóch środków wymienionych w art.1a pkt.12 b u.p.e.a. tj. grzywny w celu przymuszenia i wykonania zastępczego. Należy podkreślić, że z regulacji prawnej zawartej w art. 7 § 2 u.p.e.a. nie wynika, że w sytuacji gdy organ egzekucyjny w sprawie dotyczącej wykonania tzw. obowiązku zastępowalnego ma do wyboru grzywnę w celu przymuszenia lub wykonanie zastępcze, powinien wybrać grzywnę w celu przymuszenia. Rozważając możliwość zastosowania grzywny w celu przymuszenia lub wykonania zastępczego należy uwzględnić przesłanki stosowania tych środków ustanowione w przepisach u.p.e.a. W takiej sytuacji obowiązkiem organu egzekucyjnego było rozważenie w niniejszej sprawie, zastosowanie którego z tych środków jest właściwe przy realizacji obowiązku usunięcia odpadów z nieruchomości skarżącego.

Podstawą nałożenia środka egzekucyjnego w rozpoznawanej sprawie był art. 127 u.p.e.a., z którego wynika, że wykonanie zastępcze stosuje się, gdy egzekucja dotyczy obowiązku wykonania czynności, którą można zlecić innej osobie do wykonania za zobowiązanego i na jego koszt. Natomiast stosownie do treści art. 119 § 1 u.p.e.a., który przewiduje, że grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Paragraf 2 powyższego art. 119 stanowi natomiast, iż grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym.

Z przepisów tych nie wynika pierwszeństwo stosowania grzywny w celu przymuszenia. Przy rozważaniu relacji jaka między tymi środkami egzekucyjnymi występuje, należy uwzględnić treść art. 122 § 2 u.p.e.a., który określając elementy postanowienia o nałożeniu grzywny co prawda nie stanowi o kolejności stosowania grzywny w celu przymuszenia i wykonania zastępczego, może jednak stanowić normę systemową pozwalającą na odczytanie wzajemnych relacji przepisów art. 119 oraz art. 127, a także zakresu obowiązywania w procesie egzekwowania obowiązku zastępowalnego zasad ogólnych sformułowanych w art. 7 § 2 u.p.e.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2011r., sygn. akt II OSK 1387/10, dostępny na stronie http:orzeczenia.nsa.gov.pl). W myśl art. 122 § 2 u.p.e.a. postanowienie o nałożeniu grzywny powinno zawierać wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie, będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej wysokości, a w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy, będzie orzeczone wykonanie zastępcze.

Powyższe regulacje wskazują na to, że przy egzekucji dotyczącej obowiązku usunięcia odpadów zasadniczo w pierwszej kolejności należy stosować grzywnę w celu przymuszenia. Odwrotna sytuacja, w której w pierwszej kolejności zastosowanie znajdzie wykonanie zastępcze (skutkiem czego wykluczone będzie zastosowanie grzywny w celu przymuszenia) powinna mieć miejsce wyjątkowo np. kiedy to grzywna w celu przymuszenia z jakichś oczywistych względów nie może doprowadzić do wykonania obowiązku przez zobowiązanego (tak też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 lutego 2012r., sygn. akt II OSK 2315/10 -dostępnym na stronie http:orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpatrywanej sprawie Sąd I instancji przeprowadził jednak prawidłową analizę i wskazał właściwą argumentację wykazującą, że nakładanie na J. G. grzywny w celu przymuszenia nie doprowadzi do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym. Trafnie Sąd I instancji zwrócił uwagę, że w realiach niniejszej sprawy wykonanie zastępcze będzie stanowiło środek najbardziej efektywny, a z drugiej strony mniej dolegliwy dla zobowiązanego, uzasadniając ten pogląd okolicznościami rozpatrywanej sprawy, tj. ograniczoną możliwością samodzielnego wykonania obowiązku przez skarżącego oraz brakiem zasobów finansowych, a także pilną potrzebą wykonania obowiązku ze względu na charakter tego obowiązku.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego efektywności zastosowanego środka egzekucyjnego w rozpoznawanej sprawie nie sposób podważyć. Obowiązek usunięcia odpadów został na skarżącego kasacyjnie nałożony wiele lat temu. Pomimo upływu długiego okresu, nie podjął on jednak żadnych czynności zmierzających do jego wykonania. Samo postępowanie administracyjne zmierzające do wyegzekwowania usunięcia odpadów prowadzone było od końca 2010r. Przed jego wszczęciem skarżący kasacyjnie został ukarany przez Straż Miejską w Gdyni mandatem karnym w wysokości 100 zł w celu zobowiązania do uporządkowania terenu. Wyrokiem zaś z dnia 9 września 2010r. Sąd Rejonowy w Gdyni II Wydział Karny uznał skarżącego kasacyjnie winnym niedopełnienia obowiązku utrzymania czystości i porządku w obrębie nieruchomości oraz niedostosowania się do nakazu sprzątnięcia posesji. Jak z powyższego wynika, sankcje karne nie doprowadziły do uprzątnięcia nieruchomości z odpadów przez skarżącego kasacyjnie. Tym samym twierdzenie zawarte w skardze kasacyjnej, że świadomość nałożenia grzywny skłoni skarżącego kasacyjnie do wykonania obowiązku, nie jest w realiach niniejszej sprawy przekonujące. Był on już bowiem ukarany za utrzymywanie nieruchomości w nienależytym stanie, wprawdzie w innych postępowaniach, lecz sankcje dotyczyły takiej samej sytuacji, jaka ma miejsce w niniejszej sprawie i nie doprowadziły one do uprzątnięcia posesji. Trudno zatem przypuszczać, aby zagrożenie grzywną w celu przymuszenia, mogło doprowadzić do dobrowolnego wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym.

Za niezasadnością stosowania środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia, przemawiają również i inne okoliczności podniesione przez Sąd I instancji. Skarżący kasacyjnie jest osobą schorowaną, w podeszłym wieku i nie posiada jakichkolwiek środków finansowych umożliwiających mu zlecenie uprzątnięcia odpadów innemu podmiotowi. Z uwagi na ilość zgromadzonych odpadów oraz wiek i stan zdrowia, skarżący kasacyjnie nie jest w stanie sam usunąć odpadów. Brak środków finansowych uniemożliwia z kolei zlecenie tej czynności innej osobie. Nałożenie grzywny w celu przymuszenia w realiach niniejszej nie doprowadzi zatem do wykonania obowiązku, zaś przymusowa egzekucja nałożonej grzywny spowoduje uszczerbek w majątku skarżącego kasacyjnie. Nie sposób bowiem wykluczyć, że nałożone grzywny zostałyby wyegzekwowane, zaś organ doprowadziłby następnie do wykonania obowiązku poprzez wykonanie zastępcze. W takim przypadku środek egzekucyjny w postaci grzywny w celu przymuszenia w realiach niniejszej sprawy jawi się jako oczywiście bardziej uciążliwy oraz zarazem nieefektywny.

Słusznie podnosi Sąd I instancji, że mimo iż uznaje się, że grzywna w celu przymuszenia jest co do zasady środkiem mniej dolegliwym, to w okolicznościach rozpoznawanej sprawy tak nie jest. Prawidłowo także wskazał Sąd I instancji, że odpady z uwagi na możliwość powstania zagrożenia epidemiologicznego lub pożarowego, powinny zostać usunięte z nieruchomości jak najszybciej. Efektywność prowadzonej egzekucji jest zatem w stanie zapewnić w realiach niniejszej sprawy jedynie wykonanie zastępcze.

Podsumowując podkreślić należy, że nakaz usunięcia odpadów został wobec skarżącego kasacyjnie orzeczony ostateczną decyzją z dnia 7 kwietnia 2011r. Od tej chwili miał on świadomość, że w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja, którą powinien wykonać, a także świadomość tego, że dobrowolne wykonanie nałożonego na niego obowiązku pozwoli mu uniknąć dolegliwości związanych ze stosowaniem środków egzekucyjnych. Zobowiązany od wielu lat unika jednak wykonania tego obowiązku, czego konsekwencją było wszczęcie postępowania egzekucyjnego ze wszystkimi jego dolegliwościami. Sąd pierwszej instancji prawidłowo przeprowadził kontrolę zgodności z prawem zastosowania wykonania zastępczego, uwzględniając rodzaj obowiązku, przewlekłość uchylania się przez zobowiązanego od jego wykonania, konieczność zastosowania efektywnego środka egzekucyjnego oraz akcentując mniejszą dolegliwość zastosowanego środka egzekucyjnego w realiach niniejszej sprawy.

Należy zatem uznać, że skarga kasacyjna nie miała usprawiedliwionych podstaw i z tego powodu została oddalona na podstawie art. 184 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego – radcy prawnemu A. B. kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu, gdyż przepisy art. 209 i 210 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. W niniejszej sprawie skarżący korzystał z pomocy prawnej, a wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za pomoc prawną należne od Skarbu Państwa (art. 250 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny na podstawie art. 258-261 p.p.s.a. Z tego też względu wniosek pełnomocnika z urzędu o przyznanie wynagrodzenia za czynności w postępowaniu kasacyjnym podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku.