Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1913/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-10-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 października 2018 r. sprawy ze sprzeciwu [...] sp. z o.o. w W. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2018 r. znak [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i przekazania do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji sprawy dotyczącej odmowy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej [...] sp. z o.o. w W. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Wojewoda [...]zaskarżoną do Sądu decyzją z [...] lipca 2018 r. nr[...], działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257, dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania [...] S.A. - uchylił w całości decyzję Prezydenta[...] nr [...] z dnia [...] listopada 2017 r. odmawiającą stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Prezydenta [...]nr [...] z dnia [...] czerwca 2014 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. pozwolenia na budowę budynków biurowych z usługami i garażami podziemnymi (budynki 2.1 i 2.2), zlokalizowanych przy ul. [...] na terenie działki nr ew. [...] i części działki nrew. [...]z obrębu[...], ze zjazdami zlokalizowanymi na terenie części działki nr ew.[...] z obrębu[...], w granicach oznaczonych w projekcie zagospodarowania terenu numerami[...], wraz z sieciami kanalizacyjnymi i przyłączami wodno-kanalizacyjnymi na terenie działek nr ew.[...], [...],[...]z obrębu [...] i z osiedlową siecią ciepłowniczą zlokalizowaną na terenie działek nr ew. [...]z obrębu-[...] stanowiących II etap zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie zespołu budynków biurowych, handlowo-usługowych i mieszkaniowych [...]wraz z infrastrukturą drogową i techniczną, zlokalizowanego przy ul. [...] na terenie działek nr ew. ([...]powstałych w wyniku podziału dz. nr ew. [...]), nr ew. [...] z obrębu [...] w Dzielnicy [...]w W., i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Stan faktyczny sprawy przedstawiał się następująco.

W dniu[...].08.2017 r. [...] S.A. złożył wniosek o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji Prezydenta[...] o pozwoleniu na budowę Nr[...] z dnia[...].06.2014 r. W uzasadnieniu wnioskodawca wskazał, że decyzja stała się bezprzedmiotowa ze względu na utracenie przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Organ I instancji stwierdził, że wniosek o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji złożyła strona, która nie była adresatem decyzji. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych organ wskazał, że "wydanie przez organ decyzji stwierdzającej wygaśnięcie decyzji o pozwoleniu na budowę w takiej sytuacji może nastąpić tylko wtedy, gdy utrata przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest oczywista, bezsporna i poparta odpowiednimi dowodami" (organ wskazał przy tym na wyrok NSA z dnia 23.02.2017r. sygn. akt II OSK 2351/15). W związku z tym w dniu. [...]09.2017 r. organ wezwał stronę, na rzecz której decyzja została wydana, tj. [...]Sp. z o.o., do potwierdzenia, czy bezspornym jest fakt utracenia przez Spółkę prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dla działek nr ew. [...]z obrębu [...] w W. W dniu [...].10.2017 r. wpłynęła odpowiedź na wezwanie, w której [...]Sp. z o.o. stwierdziła, że posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Decyzją Nr [...] z dnia [...] 06.2014 r. został zatwierdzony projekt budowlany i zostało udzielone pozwolenie na budowę II etapu zespołu budynków biurowych, handlowo-usługowych i mieszkaniowych "[...]" przy ul. [...] w W. Zgodnie z art. 33 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, inwestor przedstawił projekt zagospodarowania terenu dla całego zamierzenia budowlanego. Według projektu budowlanego zatwierdzonego powyższą decyzją projektowane budynki zlokalizowane są na terenie działki nr ew. [...] z obrębu[...]. Natomiast na terenie działki nr [...] zlokalizowany jest bardzo mały fragment zagospodarowania terenu oraz przyłącze kanalizacyjne do budynku istniejącego na działce[...], a na terenie działki nr ew. [...] fragment sieci cieplnej. Działka nr ew. [...]nie jest objęta decyzją o pozwoleniu na budowę. Inwestor, [...]Sp. z o.o., posiadał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dla działek nr ew. [...]wynikające ze stosownych umów i zgód udzielonych przez użytkowników wieczystych tych działek. Zgodnie z aktualną ewidencją gruntów, użytkownikiem wieczystym działek nr ew. [...]jest firma [...]Sp. z o.o., użytkownikiem wieczystym działek nr ew. [...] jest[...] S.A. wnosząca o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji.

W swoim wniosku[...] S A. stwierdziła, że inwestor utracił prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w związku z czym decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia decyzji leży w interesie użytkownika wieczystego działek i umożliwi mu ich dowolną zabudowę. Natomiast adresat decyzji, [...]Sp. z o.o. zaprzeczył twierdzeniom wnioskodawcy, wskazując, że na podstawie stosunku zobowiązaniowego ma prawo realizować budowę budynków na terenie działki nr ew. [...], należącej do [...]Sp. z o.o., natomiast może zrezygnować z realizacji robót na terenie działki nr [...] nieprzewidzianych dla potrzeb budynków inwestora.

Organ I instancji uznał, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, w sytuacji zaistnienia sporu co do prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane organ administracji publicznej nie jest uprawniony do jego rozstrzygnięcia w postępowaniu administracyjnym (powołując się m.in. na. wyrok NSA z dnia 23.02.2017r. sygn. akt II OSK 2351/15 "rolą organów architektoniczno-budowlanych nie jest ustalanie czy w świetle prawa cywilnego inwestor utracił prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W tym zakresie właściwy jest sąd cywilny i strony mogą dochodzić swoich praw przed tym sądem"). W tej sytuacji należało uznać, że brak jest podstaw do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji w oparciu o art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., wobec czego organ powinien odmówić wnioskodawcy takiego stwierdzenia.

Skoro strony prezentują odmienne stanowiska dotyczące posiadania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane przez firmę [...]Sp. z o.o. będącą inwestorem, to fakt utraty przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie jest bezsporny.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła[...] S.A.

Organ odwoławczy nie zgodził się ze stanowiskiem organu I instancji, wobec czego uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Argumentując swoje stanowisko Wojewoda [...] zarzucił organowi I instancji naruszenie podstawowych i zarazem najważniejszych zasad postępowania administracyjnego wynikających z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 oraz art. 15 k.p.a. i wskazał, że w toku postępowania odwoławczego zaistniała nowa okoliczność mająca istotne znaczenie dla prowadzonego postępowania.

Wojewoda wskazał też, że Prezydent [...]decyzją Nr[...] z dnia [...] stycznia 2018 r. stwierdził - na wniosek [...] S.A. - wygaśnięcie w części swojej decyzji Nr [...] z dnia [...]czerwca 2014 r. wydanej dla Inwestora [...]Sp. z o.o., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynków biurowych z usługami i garażami podziemnymi (budynki 2.1 i 2.2), zlokalizowanych przy ul. [...]na terenie działki nr ew. [...]i części działki nr ew. [...]z obrębu[...], ze zjazdami zlokalizowanymi na terenie części działki nr ew. [...] z obrębu[...], w granicach oznaczonych w projekcie zagospodarowania terenu numeram[...]i, wraz z sieciami kanalizacyjnymi i przyłączami wodno-kanalizacyjnymi na terenie działek nr ew. [...] z obrębu[...] i z osiedlową siecią ciepłowniczą zlokalizowaną na terenie działek nr ew. [...]z obrębu [...]- stanowiących II etap zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie zespołu budynków biurowych, handlowo-usługowych i mieszkaniowych "[...]" wraz z Infrastrukturą drogową i techniczną, zlokalizowanego przy ul. [...] na terenie działek nr ew. [...] (powstałych w wyniku podziału dz. nr ew.[..]), nr ew. [...] z obrębu [...] w Dzielnicy [...] w W. - w zakresie działek nr ew. [...] z obrębu [...]w W.

Następnie, Wojewoda [...]decyzją Nr [...] z dnia [...] lutego 2018 r. utrzymał w mocy ww. rozstrzygnięcie Prezydenta. [...]

Organ odwoławczy wyjaśnił też, że w doktrynie, jak też orzecznictwie sądowo - administracyjnym utrwalony jest pogląd, że organ odwoławczy jako organ o charakterze reformacyjnym ma obowiązek uwzględnić zmiany stanu faktycznego i prawnego, jakie zaszły w sprawie po wydaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia organu I instancji. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 1999 r. (sygn. akt. IV SA 2079/97) "organ administracyjny I instancji stosuje przepisy prawa materialnego obowiązujące w dniu wydania przezeń decyzji; organ odwoławczy powinien z kolei ocenić sprawę według przepisów prawa materialnego obowiązujących w dniu wydania przez ten organ decyzji odwoławczej. To samo dotyczy stanu faktycznego. Oznacza to, że jeżeli stan faktyczny sprawy lub przepisy prawa materialnego ulegną zmianie w czasie między wydaniem decyzji w I instancji a rozpatrzeniem odwołania, organ odwoławczy - zachowując tożsamość sprawy - obwiązany jest uwzględnić nowy stan faktyczny i prawny, chyba, że z nowych przepisów wynika coś innego".

Z powyższego wynikało zdaniem organu, iż organ I instancji orzekał w innym stanie faktycznym i nie dokonał kontroli możliwości realizacji inwestycji, po stwierdzeniu wygaśnięcia decyzji pozwolenia na budowę w części, tj. dla działek ew. nr [...] z obrębu [...] w W. Zgodnie bowiem z art. 162 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli: 1. stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa, albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony; 2. została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę określonego warunku, a strona tego warunku nie dopełniła.

Dla stwierdzenia wygaśnięcia decyzji na podstawie art. 162 § 1 k.p.a. warunkiem niezbędnym, jakkolwiek niewystarczającym, jest stwierdzenie, że stała się ona bezprzedmiotowa, tj. gdy niemożliwe jest zrealizowanie celu, jaki organ ma na względzie przy jej wydaniu. Wśród przesłanek stanu bezprzedmiotowości wymienia się m.in. zmianę stanu faktycznego stanowiącego przesłankę wydania decyzji (R. Kędziora, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.K. Beck, W-wa 2005 s. 444).

Pomimo, że organ I instancji w dacie wydania decyzji Nr [...] z dnia[...] listopada 2017 r., uznał, że "fakt utraty przez Inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie jest bezsporny" i na tej podstawie odmówił stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Nr[...] z dnia[...] czerwca 2014 r., to należało, zdaniem Wojewody[...], wskazać, że kwestia ta została wyjaśniona w późniejszej decyzji Prezydenta [...]Nr [...] z dnia[...] stycznia 2018 r.

Powyższe okoliczności wymagały więc ponownej, gruntownej analizy całej dokumentacji projektowej, z uwzględnieniem istotnych zmian wywołanych decyzją Prezydenta [...]Nr [...] z dnia [...] stycznia 2018 r., utrzymanej w mocy decyzją Wojewody[...] Nr [...] z dnia [...] lutego 2018 r., które wcześniej nie mogły być wzięte pod uwagę - a jednoznacznie przesądzają o możliwości, bądź o wykluczeniu możliwości prowadzenia przez Inwestora planowanej budowy.

Powołując się na art. 21 ust. 1 Konstytucji R.P., mający na względzie konstytucyjną zasadę ochrony własności przez państwo, organ odwoławczy wskazał, że obowiązkiem organów administracji architektoniczno-budowlanej jest nie tylko żądanie wykazania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w przypadkach wyraźnie wskazanych w ustawie, gdy stanowi to warunek wydania decyzji, lecz również uwzględnienie utraty przez inwestora tego prawa, jeżeli ma to wpływ na możliwość wykonania przez niego decyzji o pozwoleniu na budowę i możliwość wykonywania przez właściciela nieruchomości jego prawa własności. Organy nie mogą ignorować faktu domagania się przez właściciela nieruchomości wyeliminowania z obrotu prawnego pozwolenia budowlanego wydanego na rzecz innego podmiotu, które uniemożliwia właścicielowi wykonywanie jego praw na danej nieruchomości w sytuacji, gdy realizacja inwestycji przez podmiot, który uzyskał pozwolenie na budowę stała się niemożliwa w świetle prawa cywilnego.

Następnie organ wskazał, że w doktrynie prawa administracyjnego wskazuje się, że bezprzedmiotowość decyzji wynika z ustania prawnego bytu elementu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie decyzji administracyjnej, a to z powodu zgaśnięcia podmiotu, zniszczenia lub przekształcenia rzeczy, rezygnacji z uprawnień przez stronę czy też na skutek zmiany stanu faktycznego uniemożliwiającego wykonanie decyzji albo z powodu zmiany stanu prawnego, ale tylko w przypadku gdy powoduje taki skutek.

Utrata przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w czasie realizacji inwestycji uniemożliwia wykonanie decyzji o pozwoleniu na budowę, jeżeli inwestor i właściciel nieruchomości nie wyrażają zgody na przeniesienie tej decyzji zgodnie z art. 40 Prawa budowlanego.

Taka sytuacja powoduje z jednej strony bezprzedmiotowość decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej na rzecz inwestora, który utracił prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i nie może wykonywać decyzji, a z drugiej strony naruszenie praw właściciela nieruchomości, który nie może uzyskać decyzji o pozwoleniu na budowę dla własnej inwestycji. Nie jest bowiem możliwe wydanie dwóch konkurencyjnych decyzji o pozwoleniu na budowę na tej samej nieruchomości. Bezsporna w świetle prawa cywilnego utrata przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w czasie realizacji inwestycji daje podstawę do stwierdzenia przez organ architektoniczno-budowlany wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. W takiej sytuacji nie jest możliwe wykonanie decyzji przez inwestora, co czyni ją bezprzedmiotową, a ponadto stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę leży w interesie społecznym, gdyż ma wpływ na pewność obrotu prawnego tą nieruchomością, a poza tym leży w interesie właściciela nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2016 r., sygn. II OSK2351/15).

Reasumując, z uwagi na poczynione przez Wojewodę [...]ustalenia, należało, zgodnie ze stanowiskiem skarżącej spółki, zastosować art. 138 § 2 k.p.a., czyli uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie od decyzji Wojewody[...] z [...]lipca 2018 r. złożyła [...]Sp. z o.o. z siedzibą w W.wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji Spółka zarzuciła naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. albowiem decyzja organu I instancji nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy został w całości wyjaśniony.

W ocenie sprzeciwiającej się, organ II instancji w rzeczywistości dysponował pełnym materiałem umożliwiającym rozstrzygnięcie sprawy. Przede wszystkim, w chwili wydawania decyzji odmawiającej stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę, decyzja Prezydenta[...] o stwierdzeniu wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę w części, nie była jeszcze wydana. Nie można zatem było podnosić skutecznie, że organ I instancji naruszył jakiekolwiek przepisy postępowania, nie dokonując ustalenia wszystkich okoliczności istotnych do rozpoznania sprawy.

Nie było również prawidłowe twierdzenie Wojewody[...], jakoby organ I instancji "nie dokonał kontroli możliwości realizacji inwestycji, po stwierdzeniu wygaśnięcia decyzji pozwolenia na budowę w części". Prezydent [...]wydając w dniu [...] stycznia 2018 r. decyzję nr[...], stwierdzającą wygaśnięcie decyzji o pozwoleniu na budowę w części, w zakresie działek ew. nr [...]badał czy wygaszenie decyzji o pozwoleniu na budowę w części będzie miało wpływ na możliwość realizacji inwestycji i stwierdził, że: "Wygaszenie decyzji (...) w odniesieniu do działek nr ew. [...] z obrębu [...] leży w interesie użytkownika wieczystego działek, spółki [...]S.A., oraz nie koliduje z zamierzeniami inwestycyjnymi (...)[...]sp. z o. o.". Nie ma podstaw do badania tych samych okoliczności również w niniejszym postępowaniu. Trudno również oczekiwać aby ten sam organ doszedł do innych wniosków analizując te same okoliczności stanu faktycznego i prawnego.

Sprzeciwiająca się Spółka wskazała, że w chwili obecnej toczą się dwa postępowania z wniosków złożonych przez [...]S.A., tj. postępowanie o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę oraz postępowanie o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę w części, w zakresie działek nr ew. [...] (decyzja wydana w tym postępowaniu jest ostateczna ale nie prawomocna). Oba postępowania dotyczą tego samego przedmiotu - wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę. Oba postępowania dotyczą tych samych podmiotów, tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego przy wskazaniu tych samych okoliczności faktycznych. Takie postępowanie wprowadza niepewność prawną, na co wskazuje również zaskarżona decyzja, w której Wojewoda nakazuje organowi badać okoliczności, które zostały już zbadane i wyjaśnione w innym postępowaniu. Taki sposób postępowania spowoduje, iż żadne z tych postępowań nie będzie mogło się zakończyć, bo ich zakres się pokrywa.

W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie i podtrzymał stanowisko prezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z 64a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") w brzmieniu po nowelizacji dokonanej ustawą z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Według art. 64e p.p.s.a. sąd, rozpoznając sprzeciw od decyzji, kontroluje jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasatoryjnej przez organ odwoławczy. W związku z tym poza oceną Sądu pozostają pozostałe zarzuty zawarte w sprzeciwie. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.).

Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza zatem konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ drugiej instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasatoryjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty.

Sprzeciw nie jest środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego, niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Sprzeciw jest wyrazem zakwestionowania przez stronę uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi, ale jako rozstrzygnięcia właśnie o charakterze kasatoryjnym. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma więc wyłącznie charakter formalny i polega na kontroli sądowej, czy decyzja kasacyjna organu drugiej instancji poprawnie została wywiedziona z jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. (por. także wyrok WSA w Poznaniu z dnia 8 sierpnia 2017 r., sygn. akt V SA/Po 649/17, CBOSA) i zawiera prawem przewidziane elementy.

Mając powyższe na uwadze, tut. Sąd uznał, że sprzeciw od decyzji zasługuje na uwzględnienie.

Podstawę prawną kontrolowanego przez Sąd rozstrzygnięcia Wojewody [...]z [...] lipca 2018 r. stanowił art. 138 § 2 k.p.a. W tym trybie organ wydaje decyzję procesową, która nie ujmuje stanowiska merytorycznego w stosunku do przedstawionego stanu faktycznego i prawnego, czyli organ nie rozpoznaje jej co do istoty, a jedynie usuwa z obrotu nieprawidłową - w ocenie organu odwoławczego – decyzję, przekazując jednocześnie sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia – ale wyłącznie z uwagi na dostrzeżone nieprawidłowości lub uchybienia procesowe i wraz ze wskazaniami dla organu I instancji odnośnie dalszego postępowania.

W rozpatrywanej sprawie kluczową kwestią było zatem zbadanie przez Sąd zasadności zastosowania przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 k.p.a.

Zgodnie z treścią tego przepisu, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Rozstrzygnięcie przewidziane w art. 138 § 2 k.p.a. jest określane jako decyzja kasacyjna, która jest rozstrzygnięciem procesowym. Nie kształtuje ona stosunku materialnoprawnego. Sytuacja taka ma miejsce, gdy organ I instancji podczas rozpoznawania sprawy w ogóle nie przeprowadził postępowania lub przeprowadził je z naruszeniem przepisów kodeksu postępowania administracyjnego.

Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego środek zaskarżenia od decyzji kasacyjnej jest więc przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania, ww. art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienia od zasady ogólnej ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób.

W ocenie Sądu kontrolowana pod tym kątem decyzja organu odwoławczego jest nieprawidłowa. W zaskarżonej decyzji Wojewoda[...], orzekając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., niezasadnie – w istniejącym stanie sprawy i wobec zebranych w aktach administracyjnych dokumentów - uznał brak możliwości merytorycznego zakończenia postępowania w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę wydanym dla[...] Sp. z o.o.

Jak wskazano powyżej, skorzystanie z dyspozycji art. 138 § 2 k.p.a. jest możliwe wyłącznie wówczas, gdy organ odwoławczy wykaże i uzasadni konieczność przeprowadzenia w sprawie postępowania wyjaśniającego, co najmniej w znacznej części, jedynie bowiem w takiej sytuacji można stwierdzić, że niezbędny do wyjaśnienia przez organ pierwszej instancji zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W przeciwnym razie przyjąć należy, że sprawę może we własnym zakresie wyjaśnić organ odwoławczy, który co do zasady nie tylko kontroluje decyzję organu I instancji, lecz również ponownie rozpoznaje sprawę administracyjną. W wypadkach szczególnych organ odwoławczy może bowiem skorzystać z tych możliwości, jakie ustawodawca przewidział w art. 136 § 1 (lub § 2 ) k.p.a. – właśnie po to, aby rozpoznać sprawę co do jej meritum.

Rozszerzająca wykładnia art. 138 § 2 k.p.a. i wydawanie w oparciu o ten przepis decyzji w innych sytuacjach, niż zostały w nim wskazane uznać należy za niedopuszczalne.

Zasadniczym problemem w niniejszej sprawie - według oceny organu odwoławczego - było niewyjaśnienie i niewzięcie pod uwagę przez organ I instancji faktu utraty przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w czasie realizacji inwestycji, co powoduje kolizję uprawnień właścicielskich w stosunku do nieruchomości oraz uniemożliwia wykonanie decyzji o pozwoleniu na budowę, jeżeli inwestor i właściciel nieruchomości nie wyrażają zgody na przeniesienie tej decyzji zgodnie z art. 40 Prawa budowlanego.

Należy więc zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyjaśnić, że organ odwoławczy nie przyłożył należytej wagi do tego, że prowadził dwa odrębne postępowania - oba z wniosków [...]S.A.: o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę oraz o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę w części, w zakresie działek nr ew. [...] (decyzja wydana w tym postępowaniu jest ostateczna). Oba ww. postępowania dotyczą tego samego przedmiotu (wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę z [...] czerwca 2014 r.). Dotyczą też tych samych podmiotów, tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego, przy wskazaniu tych samych okoliczności faktycznych.

Jednakże, zaskarżoną do Sądu decyzją z[...] lipca 2018 r. organ odwoławczy uchylił decyzję z [...] listopada 2017 r. odmawiającą stwierdzenia wygaśnięcia decyzji z [...]czerwca 2014 r. Rolą organu w tym postępowaniu było zajęcie stanowiska w takim zakresie, jaki dotyczył właśnie decyzji z [...] listopada 2017 r.

Tymczasem, w uzasadnieniu decyzji z [...] lipca 2018 r. organ II instancji zamiennie wypowiada się raz odnośnie stanu faktycznego omówionego w decyzji z [...]listopada 2017 r., inny razem odnośnie decyzji z [...] stycznia 2018 r. stwierdzającej wygaśnięcie spornej decyzji (z [...] czerwca 2014 r.) w części – utożsamiając zarówno stan prawny, jak i faktyczny obu spraw.

Wojewoda[...] stwierdza, że "organ administracyjny I instancji stosuje przepisy prawa materialnego obowiązujące w dniu wydania przezeń decyzji; organ odwoławczy powinien z kolei ocenić sprawę według przepisów prawa materialnego obowiązujących w dniu wydania przez ten organ decyzji odwoławczej. To samo dotyczy stanu faktycznego. Oznacza to, że jeżeli stan faktyczny sprawy lub przepisy prawa materialnego ulegną zmianie w czasie między wydaniem decyzji w I instancji a rozpatrzeniem odwołania, organ odwoławczy - zachowując tożsamość sprawy - obwiązany jest uwzględnić nowy stan faktyczny i prawny, chyba, że z nowych przepisów wynika coś innego". Po czym ten sam organ wskazuje, że organ I instancji orzekał w innym stanie faktycznym i nie dokonał kontroli możliwości realizacji inwestycji, po stwierdzeniu wygaśnięcia decyzji pozwolenia na budowę w części, tj. dla działek ew. nr[...] z obrębu [...] w W.

Umknęła przy tym uwadze organu odwoławczego podstawowa i zasadnicza w tym kontekście kwestia, że organ I instancji wydał kontrolowaną w tym postępowaniu decyzję w dniu [...] listopada 2017 r., zaś stwierdzenie wygaśnięcia decyzji w części nastąpiło decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r., a więc ponad dwa miesiące później i już po wydaniu decyzji z [...] listopada 2017 r.

Nie ma zatem wątpliwości, że organ odwoławczy biorąc pod uwagę inny stan faktyczny wadliwie przypisał go do stanu z decyzji, w stosunku do której prowadził postępowanie odwoławcze i wskazując na niedociągnięcia organu I instancji, naruszył tym samym te zasady postępowania administracyjnego - począwszy od art. 15 k.p.a., tj., zasady dwuinstancyjności postępowania, poprzez art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. - których naruszenie zarzucał organowi I instancji.

Organ I instancji tymczasem prawidłowo przyjął, że w dniu wydania decyzji o pozwoleniu na budowę inwestor ([...]Sp. z o.o.) był uprawniony do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Po rozpatrzeniu wniosku [...]S.A. o stwierdzenie wygaśnięcia ww. decyzji o pozwoleniu na budowę z [...] czerwca 2014 r. i analizie zgromadzonej dokumentacji oraz wypowiedzi stron w postępowaniu, organ ten - również prawidłowo - stwierdził, że w przypadku istnienia sporu stron odnośnie wymienionej kwestii, wątpliwości należy rozpatrywać na korzyść inwestora, który w dniu udzielenia pozwolenia na budowę dysponował tytułem do nieruchomości.

Do rozpatrzenia ewentualnych prawnych wątpliwości w tym zakresie - jak słusznie wskazał organ I instancji - właściwy będzie wyłącznie sąd powszechny, a nie organ administracji publicznej.

Wojewoda [...]nakazał też organowi I instancji uwzględnienie zaistniałego "nowego" stanu faktycznego i uwzględnienie, że stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę w części (którą nota bene, jak wynika z zawartych w uzasadnieniu informacji sam utrzymał mocy, a więc zgodził się odnośnie posiadania przez inwestora prawa co najmniej do części nieruchomości na cele budowlane odnośnie spornej inwestycji) powoduje, że inwestor może prowadzić inwestycję na pozostałych działkach, odnośnie których takiego wygaśnięcia decyzji nie stwierdzono.

Organ II instancji natomiast, w dalszej części uzasadnienia swej decyzji, ponownie stwierdza, że inwestor wskutek utraty prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane wypełnił przesłankę bezprzedmiotowości postępowania uzasadniającą zastosowanie art. 162 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji stwierdza jej wygaśnięcie.

Ponownie podkreślić należy, że istotą postępowania Sądu rozpatrującego sprzeciw od decyzji wydanej w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. jest jednak wyłącznie kontrola tego, czy decyzja taka poprawnie została wywiedziona z jednej z podstaw wymienionych w ww. art. 138 § 2 k.p.a. Skoro więc stan sprawy pozwala organowi II instancji na merytoryczne rozstrzygnięcie, skoro nie ma potrzeby prowadzenia postępowania dowodowego w takim zakresie, który wykluczałby możliwość orzeczenia w sposób wynikający z art. 138 § 1 k.p.a. (m.in. wobec treści art. 136 § 1 i § 2 k.p.a.), a jednocześnie uzasadniałby zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. i skoro nie sposób uznać, by Wojewoda [...]w rzeczywistości wskazał organowi I instancji na okoliczności, które – w związku ze stanem faktycznym prawnym, wynikającym z akt sprawy – należy wziąć pod rozwagę, to tym samym, w ocenie tut. Sądu, zaskarżona decyzja naruszała prawo w postaci art. 138 § 2 k.p.a..

Mając na uwadze treść uzasadnienia zaskarżonej sprzeciwem decyzji i treść udzielonych organowi I instancji przez Wojewodę [...]wskazań, w zasadzie nie można uznać, że organ II instancji w jakikolwiek obiektywny sposób wykazał konieczność przeprowadzenia w sprawie postępowania wyjaśniającego, co najmniej w znacznej części. To zaś oznacza, że organ odwoławczy, posiadając wystarczający materiał dowodowy, uchylił się od wydania merytorycznej decyzji rozpoznającej istotę sprawy, czym również naruszył art. 138 § 2 k.p.a.

Rozpoznając sprawę ponownie organ odwoławczy powinien w sposób należyty i staranny ocenić zgromadzony w sprawie materiał dowodowy. Uwzględniając chronologię wydawanych w sprawie orzeczeń (decyzji z [...] listopada 2017 r. i decyzji z [...] stycznia 2018 r.) Wojewoda [...]powinien rozpoznać sprawę biorąc pod uwagę, że orzeka w przedmiocie odwołania od decyzji z [...] listopada 2017 r.

Wojewoda [...]ponadto powinien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu odwołania, istotny dla rozstrzygnięcia fakt wynikający z akt sprawy, że nie leży w kognicji organu administracji publicznej rozstrzyganie sporu o charakterze cywilnoprawnym, jakim jest spór pomiędzy skarżącą, a wykonawcą dotyczący określenia istnienia oraz ważności i skuteczności wykazywanego tytułu prawnego do gruntu, o którym mowa w art. 3 pkt. 11 Prawa budowlanego, z którego to tytułu strona wywodzi prawo do dysponowania tymże gruntem na cele budowlane.

Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. art. 151a § 1 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), orzekł, jak w sentencji wyroku.