Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 4230/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-04-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6031 Uprawnienia do kierowania pojazdami
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7 ust. 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2015 poz 541
law: Ustawa z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy - Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw.
article: art. 4 ust. 1, ust. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 978
law: Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 czerwca 2018 r. sygn. akt III SA/Kr 325/18 w sprawie ze skargi J. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 19 czerwca 2018 r., sygn. akt III SA/Kr 325/18, oddalił skargę J. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. decyzją z dnia [...] lutego 2018 r., po rozpatrzeniu odwołania J. Z., utrzymało w mocy decyzję Starosty T. z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...], orzekającą o zatrzymaniu J. Z. prawo jazdy kategorii B, C, B+E, C+E. Kolegium wskazało, że organ l instancji był uprawniony i zarazem zobligowany do wydania - na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy Kodeks karny oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r. poz. 541), dalej w uzasadnieniu przywoływanej jako "ustawa", decyzji w sprawie zatrzymania prawa jazdy, w razie przekroczenia przez kierowcę limitu 24 punktów za naruszenia przepisów prawa ruchu drogowego. Organ odwoławczy za bezsporne uznał, że skarżący przekroczył w okresie krótszym od jednego roku, bo od dnia 25 kwietnia 2016 r. do dnia 17 stycznia 2017 r., limit 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu rogowego, uzyskując łącznie 28 punktów. Okoliczność ta wynika z dokumentu urzędowego, tj. wniosku o sprawdzenie kwalifikacji z dnia 16 maja 2017 r. wystawionego przez Komendanta Wojewódzkiego Policji K. Zdaniem Kolegium zaistniały przesłanki do wydania decyzji o zatrzymaniu odwołującemu się prawa jazdy. Organ odwoławczy stwierdził, że ani z art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy, ani z przepisów ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2017r. poz. 1260 ze zm.), dalej w uzasadnieniu przywoływanej jako "P.r.d.", nie wynika aby zakresem przedmiotowym swego zastosowania ustawa ta miała obejmować wyłącznie uprawnienia do kierowania pojazdem uzyskane na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Kolegium podało, że zgodnie z art. 2 pkt 21 P.r.d. kierowca oznacza osobę uprawnioną do kierowania pojazdem silnikowym lub motorowerem. Stosownie natomiast do treści art. 4 ust. 1 pkt 2 lit. c) ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz.U. z 2017 r. poz. 978 ze zm.), dalej w uzasadnieniu przywoływanej jako "u.k.p.", dokumentem stwierdzającym posiadanie uprawnienia do kierowania motorowerem, pojazdem silnikowym lub zespołem pojazdów składającym się z pojazdu silnikowego i przyczepy lub naczepy jest wydane za granicą krajowe prawo jazdy wydane w innym państwie członkowskim Unii Europejskiej, Konfederacji Szwajcarskiej lub państwie członkowskim Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) - stronie umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym. Z tego też powodu posiadanie przez odwołującego prawa jazdy wydanego przez R. nie ma wpływu na zastosowanie wobec niego art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy. Organ stwierdził również, że wbrew zarzutom odwołania nie doszło do naruszenia dyrektywy 2006/126/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 grudnia 2006 r. w sprawie praw jazdy (Dz.U. UE. L.2006.403.18), dalej w uzasadnieniu przywoływanej jako: "dyrektywa", powołując się w tym zakresie na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (vide: wyroki NSA z dnia 17 listopada 2016 r. sygn. akt l OSK 856/16 i sygn. akt l OSK 857/16, https://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Ponadto Kolegium zauważyło, że zgodnie z art. 4 ust. 1 i 3 u.k.p., dokumentem stwierdzającym posiadanie uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym jest m.in. krajowe prawo jazdy wydane w innym państwie członkowskim Unii Europejskiej, chyba że na terytorium któregokolwiek z tych państw to prawo jazdy zostało zatrzymane lub czasowo albo na stałe cofnięto posiadane uprawnienie do kierowania pojazdem. Kolegium stwierdziło, że w przepisie art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy wskazano także drugi warunek skierowania, tj. przekroczenie 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1 P.r.d. Wydane na podstawie art. 130 ust. 4 P.r.d. rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (Dz.U. z 2012 r. poz. 488), wyłącza z procedury wpisywania do ewidencji tylko kierowców niebędących obywatelami polskimi (§ 2 ust. 2 rozporządzenia). W ocenie Kolegium art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy, znajduje zastosowanie także wobec kierowców posługujących się dokumentem prawa jazdy wydanym w innym państwie członkowskim Unii Europejskiej, jeśli kierowcy ci są obywatelami polskimi. Organ II instancji uznał zatem, że skoro odwołujący się jest obywatelem polskim, przekroczył 24 punkty otrzymane na podstawie art. 130 ust. 1 P.r.d., a dokumentem stwierdzającym posiadanie przezeń uprawnień do kierowania pojazdem silnikowym jest krajowe prawo jazdy wydane w R., to podlega on regulacji z art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy. Poza tym organ wskazał, że aktualne miejsce zamieszkania kierowcy nie jest okolicznością istotną z punktu widzenia prawa materialnego normującego skierowanie kierowcy na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji i na badanie psychologiczne. Kolegium stwierdziło, że nie ma podstaw do zakwestionowania uprawnień ani przesłanek do wydania przez polskie organy administracji decyzji w przedmiocie zatrzymania skarżącemu prawa jazdy.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł J. Z.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniosło o oddalenie skargi.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie podkreślił, że z treści wniosku Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia 16 maja 2017 r. wynika, iż skarżący w okresie od dnia 25 kwietnia 2016 r. do 17 stycznia 2017 r. wielokrotnie naruszył przepisy ruchu drogowego, za co otrzymał łączną sumę 28 punktów. W okresie tym skarżący naruszając przepisy ruchu drogowego posługiwał się polskim prawem jazdy kat. B+BE+C+CE wydanym dnia 23 czerwca 2007 r. przez Starostę T. z wpisanym miejscem zamieszkania S., gm. S. Z akt administracyjnych wynika także, że to polskie prawo jazdy zostało wymienione przez skarżącego na prawo jazdy s. o nr [...] w dniu 19 maja 2017 r. Następnie Sąd I instancji wskazał, że na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy, starosta jest uprawniony do wydania decyzji w sprawie zatrzymania prawa jazdy, w razie przekroczenia przez kierowcę limitu 24 punktów karnych za naruszenia przepisów ruchu drogowego. Z wniosku Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia 16 maja 2017 r. wynika, że skarżący w okresie od dnia 25 kwietnia 2016 r. do 17 stycznia 2017 r. wielokrotnie naruszył przepisy ruchu drogowego za co otrzymał łączną sumę 28 punktów. Sąd zaznaczył, że nie ma racji skarżący zarzucając, iż w swoich decyzjach organy administracji nie odniosły się do konkretnych naruszeń przepisów ruchu drogowego z uwzględnieniem punktów karnych przypisanych za każde z nich. Podkreślono w tym zakresie, że organy administracji prowadząc postępowanie w sprawie zatrzymania prawa jazdy nie mają kompetencji do badania, czy organy kontroli ruchu drogowego dokonały właściwej kwalifikacji zachowań kierowcy, ani też czy stwierdzonym naruszeniom przepisów ruchu drogowego przypisano właściwą liczbę punktów. Sąd stwierdził, że ze względu na przekroczenie liczby 24 punktów nałożonych na skarżącego w okresie krótszym niż rok organ administracji był zobligowany do wydania zaskarżonej decyzji.

W ocenie Sądu I instancji nie ma także racji skarżący twierdząc, że polskie organy administracyjne nie były uprawnione do zatrzymania mu prawa jazdy skoro legitymuje się on miejscem zamieszkania na terytorium S. oraz dysponuje prawem jazdy wydanym przez [...] organ. Sąd wyjaśnił, że zgodnie z treścią art. 11 ust. 2 dyrektywy, przy zachowaniu zasady terytorialności prawa karnego i przepisów prawnych dotyczących policji, państwa członkowskie miejsca zamieszkania posiadacza prawa jazdy wydanego przez inne państwo członkowskie mogą stosować wobec niego własne przepisy krajowe w zakresie ograniczania, zawieszania, cofania lub unieważniania uprawnień do kierowania pojazdami i ewentualnie dokonać w tym celu wymiany jego prawa jazdy. Sąd podkreślił, że skierowanie na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji nie jest środkiem stricte prawnokarnym, lecz przynależy do sfery administracyjno-karnej związanej z bezpieczeństwem publicznym (drogowym), poddanym nadzorowi policji lub innych organów, którym przepisy szczególne przyznają konkretne kompetencje przysługujące organom policji. To bowiem organy policji dokonują kontroli i ewidencji tych wykroczeń i takie też rozumienie zasady terytorialności mieści się w dyspozycji przepisu art. 11 ust. 2 dyrektywy. Oznacza to, że wskazana dyrektywa, wprowadzając w art. 11 ust. 2 wyjątek na rzecz terytorialności, pozostawia krajom członkowskim swobodę w doborze regulacji karnych i administracyjno-karnych. Sąd stwierdził ponadto, że twierdzenia skarżącego o ewentualnym błędnym tłumaczeniu tekstu dyrektywy są jedynie luźną dywagacją, nie mająca żadnego oparcia w konkretnym przykładzie mogącym na takie błędy wskazywać.

Sąd I instancji zwrócił także uwagę, że co prawda w przepisie art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy jest mowa tylko o prawie jazdy, to pojęciem tym należy również objąć krajowe prawo jazdy wydane w innym państwie członkowskim Unii Europejskiej, o którym mowa w art. 4 ust. 1 i 3 u.k.p. W konsekwencji Sąd przyjął, że art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy znajduje zastosowanie także wobec kierowców posługujących się dokumentem prawa jazdy wydanym w innym państwie członkowskim Unii Europejskiej, jeśli kierowcy ci są obywatelami polskimi. W związku z powyższym uznano, że miejsce zamieszkania skarżącego nie było okolicznością istotną z punktu widzenia prawa materialnego normującego zatrzymanie prawa jazdy. Skoro bowiem skarżący jest obywatelem polskim, przekroczył 24 punkty otrzymane na podstawie art. 130 ust. 1 P.r.d., a dokumentem stwierdzającym posiadanie przezeń uprawnień do kierowania pojazdem silnikowym jest krajowe prawo jazdy wydane w R., to podlega on regulacji z art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy. Sąd zwrócił również uwagę, że władze s. nie wydały skarżącemu nowych uprawnień stwierdzonych s. prawem jazdy, ale jedynie potwierdziły, wymienionym na s. prawo jazdy, wcześniejsze uprawnienia skarżącego nabyte i ujawnione w prawie jazdy wydanym przez Starostę T. Końcowo Sąd I instancji stwierdził, że organy administracyjne nie naruszyły przepisów prawa które miałoby wpływ na wynik sprawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł J. Z. zaskarżając go w całości i zarzucając:

1. naruszenie prawa materialnego, tj.:

a. art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy przez błędną wykładnię na skutek przyjęcia, że przepis ten stanowi podstawę do wydania przez starostę decyzji w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy wydanego przez organ państwa obcego skarżącemu zamieszkałemu poza terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, a w konsekwencji wydanie decyzji w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy bez podstawy prawnej;

b. art. 11 ust. 2 i art. 12 dyrektywy przez ich niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji wydanie decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy w sytuacji gdy dokument prawa jazdy nie został wydany przez polski organ administracyjny, a przez organ administracyjny R., co stanowiło przekroczenie kompetencji przez polski organ administracyjny;

2. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, tj.:

a. art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. oraz w związku z art. 8 § 1 i art. 77 § 1 K.p.a. przez dokonanie pobieżnej i niewyczerpującej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności pominięcia faktu, iż skarżący ma miejsce zamieszkania na terytorium S., co wyłącza względem niego jurysdykcję polskich organów administracji publicznej w przedmiotowej sprawie, a ponadto powoduje naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwowych;

b. art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a oraz w związku z art. 7a § 1 K.p.a. przez jego niezastosowanie w przedmiotowej sprawie, w sytuacji gdy normy prawne, zarówno polskie, jak i europejskie pozostawiają wątpliwości, co do właściwości polskich organów administracji publicznej w sprawie zatrzymania skarżącemu prawa jazdy, a w konsekwencji nierozstrzygnięcia występujących wątpliwości na korzyść skarżącego,

c. art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a w związku z art. 7 K.p.a. przez jego niezastosowanie i w rezultacie wydanie zaskarżonej decyzji, mimo nie wyjaśnienia dokładnie okoliczności faktycznych sprawy, co doprowadziło do nie uwzględnienia słusznego interesu strony,

d. art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 105 § 1 K.p.a. przez jego niezastosowanie, podczas gdy z uwagi na miejsce zamieszkania skarżącego na terytorium S., zgodnie z art. 11 ust. 2 i art. 12 dyrektywy postępowanie w sprawie zatrzymania prawa jazdy przez polski organ administracji publicznej winno zostać umorzone jako bezprzedmiotowe w całości, z powodu prawnej bezskuteczności zatrzymania dokumentu prawa jazdy przez polski organ administracyjny.

Wskazując na powyższe zarzuty, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie sprawy oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek.

Zasadniczym problemem, który zarysował się w okolicznościach badanej sprawy jest wskazanie czy polski organ administracji posiada kompetencje do stosowania krajowych środków prawnych wobec kierowcy, który w sposób kwalifikowany (wielokrotny) narusza na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przepisy ruchu drogowego, a dodatkowo będąc obywatelem polskim, który zamieszkuje poza terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, legitymuje się krajowym prawem jazdy wydanym w innym państwie członkowskim Unii Europejskiej. Przed odniesieniem się do powyższej kwestii należy zaznaczyć, iż nie jest sporne w sprawie, że skarżący będąc obywatelem polskim, zamieszkującym na terytorium R., w okresie krótszym niż jeden rok, bowiem od dnia 25 kwietnia 2016 r do 17 stycznia 2017 r za naruszenia przepisów ruchu drogowego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej uzyskał 28 punktów, o których mowa w art. 130 ust. 1 i 2 P.r.d., w brzmieniu obowiązującym do dnia 4 czerwca 2018 r. Tym samym przekroczył 24 punkty wskazane w art. 130 ust. 2 owej ustawy.

Uwzględniając powyższe okoliczności i przenoszą je na grunt przepisów art. 11 ust. 2 i art. 12 dyrektywny, w których skarżący kasacyjnie upatruje źródła prawa wyłączającego wobec niego kognicję polskich organów administracji w zakresie stosowania restrykcji prawych po przekroczeniu limitu 24 punktów za naruszenia przepisów ruchu drogowego, należy przede wszystkim wskazać, iż art. 11 ust. 2 dyrektywy stanowi, że przy zachowaniu zasady terytorialności prawa karnego i przepisów prawnych dotyczących policji, państwa członkowskie miejsca zamieszkania posiadacza prawa jazdy wydanego przez inne państwo członkowskie mogą stosować wobec niego własne przepisy krajowe w zakresie ograniczania, zawieszania, cofania lub unieważniania uprawnień do kierowania pojazdami i ewentualnie dokonać w tym celu wymiany jego prawa jazdy; natomiast art. 12 dyrektywy definiuje dla jej celów pojęcie miejsca zamieszkania posiadacza prawa jazdy. W tym zakresie wypada zauważyć, że skarżący kasacyjnie mieszka na terenie R. i kwestia ta nie budziła kontrowersji w dotychczasowym postępowaniu.

Wracając zatem do treści art. 11 ust. 2 dyrektywy należy wskazać, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego była ona już przedmiotem analizy, z której wyprowadzono jednoznaczny wniosek, że zasada terytorialności prawa karnego i przepisów prawnych dotyczących policji, o której mowa w owej regulacji in initio, nie podlega ograniczeniu w takim zakresie, w jakim państwo członkowskie miejsca zamieszkania posiadacza prawa jazdy wydanego przez inne państwo członkowskie, może stosować wobec niego własne przepisy krajowe w zakresie ograniczania, zawieszania, cofania lub unieważniania uprawnień do kierowania pojazdami. Orzecznictwo konsekwentnie wskazuje, że restrykcje z powodu przekroczenia ustalonego ustawą limitu punków za wykroczenia drogowe, polegające m.in. na zatrzymaniu prawa jazdy, ale także na skierowaniu kierowcy na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji, lub na badania psychologiczne w zakresie psychologii transportu, nie są co prawda typowymi środkami prawnokarnym, ale przynależą do sfery administracyjno-karnej, która związana jest z bezpieczeństwem publicznym państwa (bezpieczeństwem drogowym) i została poddana nadzorowi policji lub innych organów, którym przepisy szczególne przyznały konkretne kompetencje przysługujące policji, także w zakresie kontroli i ewidencji naruszeń przepisów ruchu drogowego. Tym samym krajowe regulacje prawne odnoszące się do owych restrykcji związanych z wielokrotnym naruszaniem przepisów ruchu drogowego stanowią wypełnienie zasady terytorialności, o której mowa w art. 11 ust. 2 dyrektywy (vide: wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2016 r. sygn. akt I OSK 2342/14; wyrok NSA z dnia 17 listopada 2016 r sygn. akt I OSK 856/16; wyrok NSA z dnia 7 lutego 2019 r. sygn. akt I OSK 933/17, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Znajdują zatem zastosowanie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i nie podlegają wyłączeniu z uwagi na uprawnienie państwa członkowskiego miejsca zamieszkania posiadacza prawa jazdy wydanego przez inne państwo członkowskie, do stosowania wobec niego własnych przepisów krajowych w zakresie ograniczania, zawieszania, cofania lub unieważniania uprawnień do kierowania pojazdami, a także wymiany jego prawa jazdy.

Odnosząc się natomiast do samego zarzutu naruszenia art. 11 ust. 2 i art. 12 dyrektywy przez niewłaściwe zastosowanie, to należy podkreślić, że dyrektywy wprawdzie wiążą państwo członkowskie, do którego są skierowane, ale pozostawiają organom krajowym swobodę wyboru formy i środków dla osiągnięcia przewidzianych w dyrektywie celów. Oznacza to, że wskazana dyrektywa, potwierdzając w art. 11 ust. 2 in initio zasadę terytorialności prawa karnego i przepisów prawnych dotyczących policji, a jednocześnie wprowadzając regulację uprawniającą państwa członkowskie miejsca zamieszkania posiadacza prawa jazdy wydanego przez inne państwo członkowskie w zakresie ograniczania, zawieszania, cofania lub unieważniania uprawnień do kierowania pojazdami, pozostawia krajom członkowskim swobodę w doborze regulacji karnych i administracyjno-karnych, także w zakresie odnoszącym się do ograniczania lub pozbawiania uprawnień do kierowania pojazdami, jako skutku naruszania przepisów ruchu drogowego. (vide: wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2016 r. sygn. akt I OSK 2342/14; wyrok NSA z dnia 7 lutego 2019 r. sygn. akt I OSK 933/17, https://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Odnosząc się z powyższej perspektywy do zarzutu naruszenia art. 11 ust. 2 i art. 12 dyrektywy należy zauważyć, że w przeciwieństwie do rozporządzeń Unii Europejskiej, dyrektywy nie mają mocy bezpośrednio obowiązującej, a ich adresatami są państwa członkowskie, do których są kierowane, a nie obywatele, organy lub instytucje tych państw. Państwa członkowskie są z kolei zobligowane do implementacji do porządku krajowego przepisów zawartych w dyrektywie w taki sposób, aby uwzględniając specyfikę krajowego systemu prawnego państwa członkowskiego, zapewnić rezultat przewidziany w dyrektywie, w zakreślonym przez dyrektywę terminie (art. 249 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (TWE) (Dz.Urz. UE 2006 C 321E). Tym samym proces implementacji dyrektywy oznacza dla krajowego prawodawcy konieczność stworzenia własnych regulacji prawnych, które pozwolą urzeczywistnić przewidziany w dyrektywie rezultat prawny w zakreślonym terminie. Z tego też powodu to krajowemu prawodawcy pozostawiono wybór metod i form wdrożenia dyrektywy ze względu na osiągnięcie rezultatu przewidzianego w dyrektywie. Skoro tak, to obywatel może powołać się bezpośrednio na postanowienia dyrektywy wyłącznie wtedy gdy minął termin jej implementacji, albo też została ona implementowana w sposób nieprawidłowy (vide: orzeczenie ETS w sprawie 102/79 European Commission v. Belgium, ECR 1980, 1473), a dodatkowo gdy jej regulacje nadają się do bezpośredniego zastosowania, a więc są precyzyjne i bezwarunkowe oraz wynikają z nich prawa jednostki wobec państwa (vide: wyrok NSA z dnia 7 lutego 2019 r. sygn. akt I OSK 933/17, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jeżeli zatem nie budzi wątpliwości fakt implementacji owej dyrektywy do polskiego porządku prawnego, a skarżący kasacyjnie nie zarzuca wadliwości dokonanej implementacji, w szczególności w zakresie art. 11 ust. 2 i art. 12 dyrektywy, lecz wskazuje jedynie na niewłaściwe zastosowanie owych przepisów, to skarga kasacyjna w tym zakresie nie może zastać uwzględniona, bowiem powyższe przepisy dyrektywy nie stanowią źródła uprawnień skarżącego i nie mogą posłużyć do skonstruowania wzorca kontroli legalności aktów stosowania prawa kwestionowanych przez skarżącego w badanej sprawie.

Nie jest także trafny zarzut naruszenia art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy, który upoważnia starostę m.in. do wydania decyzji administracyjnej o zatrzymaniu prawa jazdy w przypadku przekroczenia przez kierującego pojazdem liczby 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1 P.r.d. Regulacja art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy - jak zostało to powyżej zasygnalizowane - będąc związana z bezpieczeństwem publicznym państwa (bezpieczeństwem drogowym) przynależy do sfery administracyjno-karnej, która określa restrykcje za wielokrotne naruszanie, m.in. przez kierującego pojazdem silnikowym, przepisów ruchu drogowego i przekroczenie ustalonego ustawą limitu punków za wykroczenia drogowe. Przepis ten wypełnia zatem zasadę terytorialności, o której mowa w art. 11 ust. 2 dyrektywy, także z tego powodu, że sfera bezpieczeństwa drogowego została poddana nadzorowi policji oraz organów administracji, które na mocy przepisów prawa krajowego, wykonują kompetencje policji w zakresie kontroli i ewidencji naruszeń przepisów ruchu drogowego (art. 96 ust. 1 i 2, art. 99 ust. 1 u.k.p.). Powyższe uwagi nie pozwalają zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego kasacyjnie, iż krajowe restrykcje o administracyjno-karnym charakterze nie mogą dotykać kierowców wielokrotnie naruszających przepisy ruchu drogowego na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej, tylko z tego powodu, że ci nie zamieszkują na terytorium Polski i posługują się krajowym prawem jazdy innego państwa członkowskiego Unii Europejskiej. Podstawy do takiego stanowiska nie dają przepisy dyrektywy, które wyrażnie wskazują, że zostały ustanowione w trosce o bezpieczeństwo ruchu drogowego (uwaga 15 dyrektywy). Nie można zatem upatrywać w nich źródła prawa ograniczającego kompetencje organu państwa, który działając w ramach zasady terytorialności z art. 11 ust. 2 dyrektywy, nadzoruje, weryfikuje i limituje uprawnienia do kierowania pojazdami przez osoby, które na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej wielokrotnie naruszają przepisy ruchu drogowego, czym zagrażają bezpieczeństwu innych użytkowników dróg. Ograniczenie owej kompetencji nie wynika w szczególności z faktu zamieszkiwania skarżącego poza terytorium Rzeczypospolitej Polskiej lub posługiwania się krajowym prawem jazdy innego państwa członkowskiego Unii Europejskiej. Powyższe wynika z zasady terytorialności, którą szanuje także art. 11 ust. 2 in initio dyrektywy.

Powyższe uwagi niezasadnymi czynią zarzuty podniesione w ramach drugiej podstawy kasacyjnej. Nie budzi zastrzeżeń poziom dokładności ustaleń stanowiących podstawę faktyczną kwestionowanych decyzji, w szczególności niekwestionowane jest ustalenie, że skarżący będąc polskim obywatelem, od wielu lat zamieszkuje na terytorium R. Nie pozwala to potwierdzić zarzutów naruszenia art. 7, art. 77 § 1 K.p.a. Natomiast kwestia relewantności okoliczności związanej z miejscem zamieszkania skarżącego została omówiona powyżej i uznana za nieistotną z punktu widzenia możliwości zastosowania w sprawie art. art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy.

Z kolei zarzuty naruszenia art. 7a § 1 i art. 8 § 1 K.p.a. w motywach skargi kasacyjnej odwołują się do bliżej nie sprecyzowanych braków w uzasadnieniu decyzji organów oraz ogólnie przywołanej niejasności i wątpliwości co do treści normy prawnej. Powyższe nie pozwala potwierdzić zarzutu naruszenia zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej, a za takie naruszenie nie może być uznawane samo prowadzenie wobec skarżącego, przez organy państwa miejsca naruszeń przepisów ruchu drogowego, postępowania w trybie art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy. Z kolei zasada rozstrzygania wątpliwości co do treści normy prawnej na korzyść strony, o której mowa w art. 7a ust. 1 K.p.a., wymaga aby wątpliwość co do treści normy prawnej była tego rodzaju, że treść owej normy pozostaje niejasna po zastosowaniu różnych metod wykładni przepisów prawa. Winna to być zatem wątpliwość o charakterze obiektywnym. Samo powzięcie wątpliwości przez stronę nie jest wystarczające dla możliwości zastosowania art. 7a ust. 1 K.p.a. Mając na uwadze utrwalony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego sposób rozumienia zasady terytorialności, o której mowa w art. 11 ust. 2 in initio dyrektywy, nie można podzielić wątpliwości skarżącego co do możliwości zastosowania w sprawie art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy. Tym samym niezasadne okazały się zarzuty naruszenia art. 7a § 1 i art. 8 § 1 K.p.a. W konsekwencji nie jest także trafny zarzut naruszenia art. 105 § 1 K.p.a., bowiem postępowanie w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy w trybie art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy, nie jest bezprzedmiotowe z uwagi na zamieszkiwanie skarżącego na terytorium R. i posługiwanie się słowackim prawem jazdy.

Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 P.p.s.a.