Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1857/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-10-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
Hasła tematyczne: Służba celna
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 103 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2016 poz 1799
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 23 października 2019 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 11 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Op 106/19 w sprawie ze skargi A.W. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Opolu z dnia 18 stycznia 2019 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia funkcjonariusza w pełnieniu obowiązków służbowych 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Opolu z dnia 18 stycznia 2019 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Opolu z dnia 22 października 2018 r. nr [...]; 3. zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Opolu na rzecz A.W. kwotę 720 (słownie: siedemset dwadzieścia) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z 11 kwietnia 2019 r. sygn. akt II SA/Op 106/19 oddalił skargę A. W. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w O. z [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia funkcjonariusza w pełnieniu obowiązków służbowych.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Postanowieniem z [...] listopada 2015 r. sygn. akt [...] Prokurator Prokuratury Okręgowej w O. przedstawił A. W. - starszemu specjaliście Służby Celnej - zarzut brania udziału w zorganizowanej grupie przestępczej mającej na celu popełnianie przestępstw z art. 258 § 1, art. 231 § 2 i art. 266 § 2 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz. U. poz. 553 ze zm.) przy zastosowaniu art. 11 § 2 w związku z art. 12 tej ustawy, art. 18 § 3 w związku z art. 107 § 1 i 3 w związku z art. 37 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 10 września 1999 r. Kodeks karny skarbowy (Dz. U. z 2013 r. poz. 186 ze zm.).

Postanowieniem z [...] listopada 2015 r. Prokuratura Okręgowa w O. zastosowała wobec skarżącego środki zapobiegawcze, m.in. w postaci zawieszenia w wykonywaniu czynności służbowych funkcjonariusza celnego.

Dyrektor Izby Celnej w O. w piśmie z [...]listopada 2015 r. poinformował skarżącego, że od [...]listopada 2015 r. zwalnia go od pełnienia innych obowiązków służbowych.

Postanowieniem z [...] marca 2017 r. Prokurator Prokuratury Okręgowej w O. uchylił ww. środek zapobiegawczy.

Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w O. decyzją z [...]marca 2017 r. nr [...] zawiesił skarżącego w pełnieniu obowiązków służbowych od [...] marca 2017 r. do czasu zakończenia postępowania karnego oraz zwolnił go od pełnienia innych obowiązków służbowych. Podstawą prawną decyzji był art. 103 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1799 ze zm.). Decyzja ta została utrzymana w mocy - na skutek rozpoznania wniosku skarżącego o ponowne rozpoznanie sprawy – decyzją Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w O. z [...] kwietnia 2017 r. nr [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z 8 sierpnia 2017 r. sygn. akt II SA/Op 281/17, na skutek rozpoznania skargi A. W., uchylił powyższe decyzje. Sąd stwierdził, że z treści art. 103 ust. 1 - 3 ustawy o Służbie Celnej wynika, że zasadą jest zawieszenie funkcjonariusza w czynnościach służbowych na okres nie dłuższy niż 3 miesiące, a "w szczególnie uzasadnionych przypadkach" przedłużenie tego okresu wymaga wydania odrębnej decyzji i zawsze (z woli ustawodawcy) następuje do czasu zakończenia postępowania karnego, czyli na czas bliżej nieokreślony. Decyzja o możliwości przedłużenia okresu zawieszenia funkcjonariusza celnego w pełnieniu obowiązków służbowych ma charakter uznaniowy. Ponadto art. 103 ust. 3 ustawy dotyczy tych funkcjonariuszy Służby Celnej, wobec których wydano już decyzję administracyjną o zawieszeniu w pełnieniu obowiązków służbowych w sprawie o przestępstwo umyślne, ścigane z oskarżenia publicznego na okres do trzech miesięcy. W stosunku do skarżącego taka decyzja nie została wydana, gdyż zawieszenie skarżącego w czynnościach służbowych nastąpiło na mocy postanowienia Prokuratora Prokuratury Okręgowej w O. z [...]listopada 2015 r. na podstawie art. 276 K.p.k. Sąd I instancji uznał zatem, że w zaskarżonej decyzji błędnie przyjęto, że w sprawie zachodził przypadek szczególnie uzasadniony i uprawniający Dyrektora Izby Administracji Skarbowej do zawieszenia skarżącego w pełnieniu obowiązków służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego, czyli przedłużenia okresu zawieszenia.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 24 maja 2018 r. sygn. akt I OSK 2614/17 oddalił skargę kasacyjną A. W. od powyższego wyroku. NSA zgodził się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że organy naruszyły art. 101 ust. 1 i 3 ustawy o Służbie Celnej, ponieważ nie wydano decyzji na podstawie art. 103 ust. 1 ustawy, lecz z pominięciem tej regulacji, wydano decyzję na podstawie art. 103 ust. 3 o przedłużeniu wobec funkcjonariusza okresu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych. NSA wskazał, że prawidłowo w okolicznościach faktycznych sprawy organ zawiesił funkcjonariusza w pełnieniu obowiązków służbowych od [...] marca 2017 r., lecz z naruszeniem art. 103 ust. 1 tej ustawy zawiesił funkcjonariusza do czasu zakończenia prowadzonego przeciwko niemu postępowania karnego, co stanowi istotną wadę tej decyzji. W istocie bowiem decyzja wydana [...] marca 2017 r. jest decyzją wydaną na podstawie art. 103 ust. 1 ustawy, a nie decyzją wydaną na podstawie art. 103 ust. 3. O tyle też w tej sytuacji NSA za błędne uznał wytyczne zawarte w zaskarżonym wyroku dotyczące konieczności uzasadnienia przy ponownym rozpatrzeniu sprawy o jaki szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w art. 103 ust. 3 ustawy, chodzi.

Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w O. ponownie rozpoznając sprawę decyzją z [...] października 2018 r. nr [...] zawiesił A. W. w pełnieniu obowiązków służbowych na okres od [...] marca 2017 r. do [...] czerwca 2017 r. w związku przedstawieniem skarżącemu przez Prokuraturę Okręgową w O. zarzutów o popełnieniu wyżej opisanych przestępstw. Decyzja została wydana na podstawie art. 103 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 161 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1799 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.S.C.", w związku z art. 188 ust. 1 tej ustawy oraz art. 184 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1948 ze zm.). Jednocześnie Dyrektor zwolnił skarżącego z pełnienia innych obowiązków służbowych. Organ uznał, że skoro postępowanie karne jest nadal w toku, to spełnione zostały przesłanki wynikające z art. 103 ust. 1 u.S.C. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w O. z [...] grudnia 2018 r. nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że zaistnienie przesłanki z art. 103 ust 1 u.S.C. w postaci wszczęcia przeciwko funkcjonariuszowi postępowania karnego w sprawie o przestępstwo, które popełnione zostało umyślnie, a dodatkowo ścigane jest z oskarżenia publicznego, obliguje organ do zawieszenia funkcjonariusza celnego w pełnieniu obowiązków służbowych.

Równocześnie decyzją z [...] października 2018 r. nr [...] Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w O. zawiesił A. W. w pełnieniu czynności służbowych na okres od [...] czerwca 2017 r. do czasu zakończenia postępowania karnego. Decyzja została wydana na podstawie art. 103 ust. 3 u.S.C.

W wyniku rozpoznania wniosku strony o ponowne rozpoznanie sprawy, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w O. zaskarżoną decyzją z [...] stycznia 2018 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję z [...]października 2018 r. nr [...]. W uzasadnieniu wskazał na toczące się przeciwko skarżącemu postępowanie karne oraz na konieczność ochrony dobrego imienia i prestiżu Służby Celnej. W ocenie organu, w interesie społecznym, utożsamianym z interesem Służby leży, aby funkcjonariusz, na którym ciążą zarzuty popełnienia przestępstwa w związku z pełnieniem służby, nie wykonywał żadnych zadań służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego. Nie leży bowiem w interesie społecznym dopuszczanie do pracy funkcjonariusza, który nie oczyścił się ze stawianych mu zarzutów popełnienia przestępstwa w służbie, gdyż nie gwarantuje to dalszego, należytego wykonywania tych obowiązków. Ze względu na tę okoliczność – zdaniem organu odwoławczego – nie można też takiemu funkcjonariuszowi powierzyć innych obowiązków służbowych. Ponadto organ odwołał się do wagi i rodzaju zarzuconego skarżącemu czynu, wskazując że jest to przestępstwo umyślne, ścigane z oskarżenia publicznego, dotyczące udziału w zorganizowanej grupie przestępczej, mającej na celu popełnianie przestępstw o charakterze korupcyjnym, co daje podstawę do przyjęcia wątpliwości co do dochowania przez niego wymogu posiadania nieposzlakowanej opinii. Zdaniem organu, skarżący jest osobą, która nie wzbudza zaufania społecznego i podważa autorytet Służby Celnej. Organ nie zgodził się z podnoszonymi we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzutami naruszenia powagi rzeczy osądzonej, gdyż z wyroku NSA wyraźnie wynikają wskazówki co do konieczności dalszego prowadzenia postępowania w sprawie.

A. W. wniósł skargę na powyższą decyzję powtarzając argumentację prezentowaną we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w O. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu powołanym na wstępie wyrokiem skargę oddalił. Sąd uznał, że orzekający w sprawie organ prawidłowo zastosował się do oceny prawnej oraz wskazań wynikających z wcześniejszych wyroków. Sąd wskazał, że z art. 103 ust. 3 u.S.C. stanowiącego podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji jednoznacznie wynika, że zawieszenie funkcjonariusza celnego w czynnościach służbowych - w razie wystąpienia okoliczności wskazanych w tym przepisie – nie jest wprawdzie obligatoryjne, ale jest ono dopuszczalne w razie zaistnienia szczególnie uzasadnionych przypadków. Ustawodawca posługując się zwrotem niedookreślonym dał organom właściwym w sprawach funkcjonariuszy pewien luz decyzyjny, oznaczający prawo działania w ramach tzw. uznania administracyjnego. Dopuszczalność zawieszenia funkcjonariusza celnego w wykonywaniu przez niego czynności służbowych uzależniona została przez ustawodawcę od samego faktu postawienia funkcjonariuszowi zarzutów w postępowaniu karnym, nie zaś od stwierdzenia winy co do popełnionych czynów. W razie wszczęcia przeciwko funkcjonariuszowi celnemu postępowania karnego w sprawie o przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego lub postępowania karnego skarbowego w sprawie o umyślne przestępstwo skarbowe, organ ma zatem obowiązek zawieszenia takiego funkcjonariusza w czynnościach służbowych na okres trzech miesięcy, co w rozpoznawanej sprawie nastąpiło w dniu [...] października 2018 r. na okres do [...] czerwca 2017 r. Sąd dalej wskazał, że wykładnia przepisu art. 103 ust. 3 ustawy nie powinna prowadzić do rozszerzenia pojęcia "szczególnie uzasadnione przypadki", ale powinna oznaczać takie sytuacje, w których nie jest możliwe dalsze pełnienie obowiązków służbowych przez funkcjonariusza celnego, a konieczność jego odsunięcia od pełnienia tych obowiązków zachodzi ze względu na ważny interes służby. Sąd uznał, że prawidłowe jest stanowisko organu, że w przypadku skarżącego spełnione zostały przesłanki do zawieszenia go w pełnieniu obowiązków służbowych na okres od [...] czerwca 2017 r. do czasu zakończenia postępowania karnego. Z woli ustawodawcy możliwość przedłużenia okresu zawieszenia funkcjonariusza w pełnieniu czynności służbowych została połączona z takimi zdarzeniami prawnymi jak wszczęcie postępowania karnego przeciwko niemu oraz wydanie decyzji o zawieszeniu na okres trzech miesięcy. Stąd też wydanie decyzji na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy może obejmować okres zawieszenia przed wydaniem decyzji, albowiem decyzja ta konkretyzuje sytuację prawną funkcjonariusza powstającą z mocy prawa z dniem zaistnienia zdarzenia opisanego w omawianym przepisie. Wydanie decyzji zaskarżonej zostało również poprzedzone wydaniem decyzji ostatecznej z [...] grudnia 2018 r. o zawieszeniu skarżącego w czynnościach służbowych na okres trzech miesięcy. Dlatego Sad zgodził się ze stanowiskiem organu, że skoro postępowanie karne nie zostało jeszcze zakończone, wydana została też decyzja o zawieszeniu skarżącego na okres trzech miesięcy i upłynął już okres zawieszenia na podstawie art. 103 ust. 1 u.S.C., występują przesłanki do przedłużenia zawieszenia skarżącego w pełnieniu czynności służbowych z mocą wsteczną, tj. od [...] czerwca 2017 r. do dnia zakończenia postępowania karnego.

W ocenie Sądu, oczekiwanego przez skarżącego skutku w postaci uchylenia kontrolowanych decyzji nie mógł również spełnić podniesiony w uzasadnieniu skargi zarzut naruszenia zasady powagi rzeczy osądzonej. Sąd uznał, że zarzut ten jest niezrozumiały w okolicznościach rozpoznawanej sprawy. Wbrew twierdzeniu skarżącego postępowanie administracyjne w przedmiocie zawieszenia skarżącego w pełnieniu obowiązków służbowych nie zostało ostatecznie zakończone w administracyjnym toku instancji z tego powodu, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z 8 sierpnia 2017 r. sygn. akt II SA/Op 281/17, uchylił wcześniejsze decyzje Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w O. z [...] marca 2017 r. i [...] kwietnia 2017 r. Wyrok ten stał się prawomocny wobec oddalenia skargi kasacyjnej organu przez NSA wyrokiem z 24 maja 2018 r. Konsekwencją rozstrzygnięcia Sądu I instancji było wyeliminowanie z obrotu prawnego ww. aktów, zaś sprawa "wróciła" do organu w celu ponownego jej rozpatrzenia. Innymi słowy, w rezultacie orzeczenia tut. Sądu w postępowaniu przed organem nastąpił powrót do sytuacji, która miała miejsce przed wydaniem decyzji. W następstwie związania powyższym wyrokiem Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w O. wydał natomiast decyzje stanowiące przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie.

A. W. wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku zaskarżając go w całości i – na podstawie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a." - zarzucił mu naruszenie:

1) prawa materialnego – art. 103 ust. 3 u. S.C. przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że zawieszenie w czynnościach służbowych jest dopuszczalne w każdym czasie, dopóki postępowanie karne nie jest zakończone, stąd wydanie decyzji administracyjnej w oparciu o ten przepis może obejmować okres zawieszenia skarżącego w pełnieniu czynności służbowych z mocą wsteczną ex tunc, podczas gdy decyzja o zawieszeniu funkcjonariusza wywołuje skutki prawne na przyszłość, tj. ex nunc;

2) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", przez oddalenie skargi pomimo rażącego naruszenia przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w O. granic uznania administracyjnego i przyjęcie przez Sąd meriti, że organ ten dostatecznie wyjaśnił, że charakter zarzucanego czynu skarżącemu i wartość naruszonego przez niego dobra wpływa na prestiż Służby Celnej, podczas gdy w ocenie strony skarżącej nie wykazano w odpowiednim stopniu, o jaki szczególny przypadek chodzi w niniejszej sprawie, który uzasadniałby przedłużenie okresu zawieszenia na okres od [...] czerwca 2017 r. do czasu zakończenia postępowania karnego;

b) art. 171 P.p.s.a. przez przyjęcie, że w sprawie nie zachodzi powaga rzeczy osądzonej, podczas gdy organ w decyzji wydanej [...] grudnia 2018 r. oparł się na tożsamych przesłankach zawieszenia, jakie zostały wskazane w decyzji administracyjnej z [...] marca 2017 r. i utrzymującej ją w mocy decyzji z [...] kwietnia 2017 r., które to decyzje były już przedmiotem prawomocnego rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Opolu z 8 sierpnia 2017 r. sygn. akt II SA/Op 281/17.

Skarżący kasacyjnie wniósł, na podstawie art. 188 P.p.s.a., o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi przez uchylenie decyzji Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z [...] stycznia 2019 r. nr [...] utrzymującej w mocy decyzję z [...] października 2018 r. nr [...], na podstawie art. 203 § 1 P.p.s.a., o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm prawem przewidzianych oraz oświadczył, że zrzeka się rozprawy.

Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w O. w piśmie z [...] czerwca 2019 r., stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną, wniósł o jej oddalenie i złożył oświadczenie, że zrzeka się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 §1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wskazanych w podstawie skargi kasacyjnej.

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają między innymi wymienione w art. 176 P.p.s.a. podstawy kasacyjne, które zgodnie z art. 174 tej ustawy mogą stanowić naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W podstawach kasacji wnoszący skargę kasacyjną musi wskazać konkretną normę prawa materialnego, czy procesowego, której naruszenie zarzuca zaskarżonemu orzeczeniu.

W niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie w podstawach skargi kasacyjnej powołał się zarówno na naruszenie prawa materialnego, jak i na naruszenie przepisów postępowania. W takich przypadkach, co do zasady w pierwszej kolejności badaniu podlegają zarzuty naruszenia prawa procesowego, gdyż dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny sprawy został prawidłowo ustalony i nie doszło do istotnych uchybień procesowych, można przejść do oceny podstawy naruszenia prawa materialnego.

Wskazany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisu postępowania – art. 171 P.p.s.a. jest całkowicie bezzasadny. Przepis ten określa granice tzw. powagi rzeczy osądzonej, oznaczającej moc prawną prawomocnego orzeczenia co do istoty sprawy, wydanego w postępowaniu jurysdykcyjnym, wykluczającą ponowne rozstrzygnięcie tej samej sprawy. Powołany przepis art. 171 P.p.s.a. nie może stanowić podstawy zarzutów skargi kasacyjnej, zarzuty skargi kasacyjnej mogą być bowiem oparte na naruszeniu przez Sąd I instancji określonych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, natomiast Sąd I instancji nie stosuje przepisu art. 171 P.p.s.a. nie może tym samym go naruszyć (por. wyroki NSA z 7 czerwca 2016 r. sygn. akt I OSK 2116/14 i 5 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 584/16). Nawet w sytuacji prawidłowego postawienia przez skarżącego kasacyjnie zarzutu zmierzającego do wykazania, że w postępowaniu ponownie rozstrzygnięto tę samą sprawę, zarzut ten nie mógłby podlegać uwzględnieniu. W każdym przypadku należy bowiem w pierwszej kolejności stwierdzić, czy zachodzi tożsamość sprawy osądzonej w zakresie tego, co stanowi przedmiot rozstrzygnięcia. Z powyższego wynika, że tożsamość sprawy nie zawsze jest tym samym, co tożsamość przedmiotu rozstrzygnięcia. Tożsamość sprawy osądzonej ze sprawą, która została już osądzona, będzie bowiem istniała wyłącznie w sytuacji zgodności podmiotu i przedmiotu obu spraw oraz gdy w tym samym stanie faktycznym obu spraw występuje ten sam stosunek administracyjnoprawny, co powoduje prekluzję stanu faktycznego kolejnej sprawy. Sąd I instancji prawidłowo wskazał, że postępowanie administracyjne w przedmiocie zawieszenia skarżącego w pełnieniu obowiązków służbowych nie zostało ostatecznie zakończone w administracyjnym toku instancji z tego powodu, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z 8 sierpnia 2017 r. sygn. akt II SA/Op 281/17 uchylił wcześniejsze decyzje Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w O. z [...] marca 2017 r. i [...]kwietnia 2017 r. Wyrok ten stał się prawomocny wobec oddalenia skargi kasacyjnej organu przez NSA wyrokiem z [...] maja 2018 r. Konsekwencją rozstrzygnięcia Sądu I instancji było wyeliminowanie z obrotu prawnego ww. decyzji o zwieszeniu w pełnieniu obowiązków służbowych, zaś sprawa musiała być ponownie rozpatrzona. W następstwie związania powyższym wyrokiem Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w O. wydał dwie decyzje, z których jedna stanowi przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie. Argumentacja skargi kasacyjnej na poparcie tego zarzutu wskazuje, że jej autor zupełnie pomija istotę sądowej kontroli działalności administracji publicznej, która sprowadza się zasadniczo do zniesienia działania lub bezczynności niezgodnej z prawem, a nie do merytorycznego rozstrzygania w tym zakresie.

Niezasadny jest również zarzut naruszenia przepisów postępowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Naruszenia tych przepisów autor skargi kasacyjnej upatruje w błędnej ocenie Sądu I instancji co do dostatecznego wyjaśnienia przez organ administracyjny charakteru zarzucanego skarżącemu czynu i wartości naruszonego przez niego dobra jako wpływających na prestiż Służby Celnej. Wyjaśnienie tych okoliczności i prawidłowa ich ocena uzasadniałaby dopiero przedłużenie okresu zawieszenia do czasu zakończenia postępowania karnego. Autor skargi kasacyjnej nie zauważa jednak, że kwestie te były już przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego, która - z mocy art. 153 w związku z art. 193 P.p.s.a. - jest wiążąca zarówno dla organów załatwiających sprawę, Sądu I instancji jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w niniejszej sprawie. W wyroku z 24 maja 2018 r. sygn. akt I OSK 2614/17 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że art. 103 ust. 3 u.S.C. należy interpretować w powiązaniu z ust. 1 tego przepisu. NSA uznał, że w okolicznościach faktycznych sprawy prawidłowo organ zawiesił funkcjonariusza w pełnieniu obowiązków służbowych, dlatego też za błędne uznał wytyczne zawarte w kontrolowanym wyroku dotyczące konieczności wskazania i uzasadnienia przy ponownym rozpatrzeniu sprawy o jaki szczególnie uzasadniony przypadek, o jakim mowa w art. 103 ust. 3 u.S.C., chodzi. Sąd I instancji trafnie wskazał zatem, że biorąc pod uwagę charakter zarzucanego czynu i wartość naruszonego dobra oraz niezakończenie postępowania karnego, wydanie decyzji o zawieszeniu skarżącego na okres trzech miesięcy i upływ okresu zawieszenia na podstawie art. 103 ust. 1 u.S.C, występują przesłanki do przedłużenia zawieszenia skarżącego w pełnieniu czynności służbowych do dnia zakończenia postępowania karnego. Zauważyć też trzeba, że skarga kasacyjna nie kwestionuje braku wypełnienia przez organ wskazań zawartych w wyroku z 24 maja 2018 r. w odniesieniu do oceny okoliczności "szczególnie uzasadnionego przypadku" i co za tym idzie błędnej oceny Sądu I instancji w tym zakresie, co wymagałoby postawienia zarzutu naruszenia art. 153 P.p.s.a. w powiązaniu z odpowiednimi przepisami prawa.

Zasadny jest natomiast zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię. Zgodnie z art. 103 ust. 3 u.S.C. w szczególnie uzasadnionych przypadkach okres zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych można przedłużyć do czasu zakończenia postepowania karnego lub postepowania karnego skarbowego. Z art. 188 ust. 1 u.S.C. wynika, że sprawa o zawieszenie funkcjonariusza Służby Celnej załatwiana jest w formie decyzji, a z art. 188 ust. 5 – że do postępowań, o których mowa w ust. 1 - 3, stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r poz. 23, 868 i 1579). Wspomnieć też trzeba, że na mocy art. 184 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej w sprawach ze stosunku służbowego, zaistniałych przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947), tj. 1 marca 2017 r., stosuje się przepisy dotychczasowe (ust. 1). Sprawy, o których mowa w ust. 1, przejmują organy Krajowej Administracji Skarbowej właściwe w takich sprawach po dniu wejścia w życie ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej.

Naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię polega na mylnym rozumieniu treści określonej normy prawnej i właściwie sprowadza się do sytuacji, gdy Sąd I instancji nieprawidłowo odczytał konkretny przepis prawa materialnego konstruując materialnoprawny wzorzec kontroli rozstrzygnięcia organu administracji (vide J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, Lexis Nexis Warszawa 2006 s.367, vide H. Knysiak-Molczyk, Skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Warszawa 2009, s.224-226). Naruszenie prawa materialnego polegające na jego błędnej wykładni może stanowić podstawę kasacyjną, gdy miało wpływ na rozstrzygnięcie, a więc wówczas, gdy na skutek błędnej wykładni orzeczenie nie odpowiada prawu.

Zarzuty skargi kasacyjnej zmierzają do zakwestionowania takiej wykładni art. 103 ust. 3 u.S.C. przyjętej przez organy administracji publicznej i zaakceptowanej przez Sąd I instancji, która pozwala na przedłużenie okresu zawieszenie funkcjonariusza Służby Celnej w pełnieniu obowiązków służbowych z mocą wsteczną. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy decyzja o przedłużeniu zawieszenia została bowiem wydana [...] października 2018 r. i objęła okres od [...] czerwca 2017 r., czyli stan zawieszenia nastąpił ze skutkiem wstecznym w stosunku do daty wydania decyzji o zawieszeniu.

W orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie wskazywane jest, że decyzja o zawieszeniu ma charakter konstytutywny (por. wyroki NSA z 16 października 2009 r. sygn. akt I OSK 167/09 i 25 września 2009 r. sygn. akt I OSK 81/09 oraz wyrok WSA w Olsztynie z 26 czerwca 2007 r. sygn. akt II SA/Ol 610/07, wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu dostępne są na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Skutek taki należy przypisać także decyzji o przedłużeniu okresu zawieszenia. Zaznaczenia wymaga, że poglądy w wyrokach o sygn. akt I OSK 81/09 i I OSK 167/09 zostały wyrażone w sprawach dotyczących zawieszenia w czynnościach służbowych funkcjonariuszy Policji, to jednak ze względu na tożsamą treść przepisu stanowiącego podstawę prawną zawieszenia względem art. 103 ust. 1 i 3 u.S.C., pozostają aktualne również na gruncie sprawy niniejszej.

Akty administracyjne konstytutywne tworzą, zmieniają lub uchylają stosunki prawne, przy czym zmiana sytuacji prawnej następuje tu nie z mocy samej ustawy, ale z mocy tego właśnie aktu administracyjnego. Ponieważ tworzą nową sytuację prawną, tzn. ustalają dla adresatów prawa i obwiązki, przyznaje się im charakter twórczy. Obowiązują zatem ex nunc. Odmiennie rzecz się ma z aktami administracyjnymi deklaratoryjnymi, gdyż one tylko potwierdzają (deklarują) prawa i obowiązki, które dla adresatów wynikają z ustawy, same zaś takich praw i obowiązków nie tworzą. Choć, jak wskazuje się powszechnie w orzecznictwie i doktrynie, i w nich tkwi pewien element twórczości, bowiem i one kształtują stosunki prawne. Wszakże dopiero od chwili wydania takiego aktu administracyjnego adresat może się skutecznie powoływać na swoje prawo. Niemniej jednak akty deklaratoryjne obowiązują ex tunc (J. Boć (red.), Prawo administracyjne, Kolonia Limited 2003, s. 322 i n.). Aktami takimi są np. decyzje stwierdzające nabycie mienia z mocy prawa przez jednostki samorządu terytorialnego czy dyplom ukończenia studiów. Przepisy prawne przewidujące skutek prawny następujący z mocy prawa wprost określają termin początkowy, jak ma to miejsce choćby w art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm.), który wstecznie określa datę, tj. 5 grudnia 1990 r., od której państwowe i komunalne osoby prawne oraz Bank Gospodarki Żywnościowej, które posiadały w tym dniu grunty w zarządzie nabywają, z mocy prawa, prawa użytkowania wieczystego gruntów oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali.

Jednak deklaratoryjność czy konstytutywność decyzji nie przesądza jeszcze o skutkach z niej wynikających. W doktrynie i judykaturze dominuje bowiem pogląd, że kwestia, jaki skutek ex tunc, czy ex nunc ma określone orzeczenie, związana jest nie z samym podziałem orzeczeń na konstytutywne oraz deklaratoryjne, ale zależy od właściwości stosunku materialnoprawnego oraz stanu faktycznego konkretnej sprawy (patrz M. Kamiński, Teoretyczne problemy podziału decyzji administracyjnych na deklaratoryjne i konstytutywne a zagadnienie ich skuteczności temporalnej, PPP nr 5 z 2008 r. str.47 i nast. oraz wyrok Sądu Najwyższego z dnia 19 lutego 2009 r. sygn. III PO 7/08, OSNP 2010/17-18/222). Nie można więc wykluczyć, że niektóre decyzje prawokształtujące mogą mieć skutek wsteczny, ale pogląd ten należy odnieść tylko do sytuacji wynikających z prawa materialnego, a w szczególności do sytuacji, w których zastosowanie takiego skutku odbędzie się z korzyścią dla zainteresowanego (por. cyt. wyrok Sądu Najwyższego z 19 lutego 2007 r., III KRS 7/06, wyrok NSA z 28 października 2009 r. sygn. II GSK 153/09; wyrok NSA z 3 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 1129/12).

Przepis art. 103 ust. 3 u.S.C. nie zawiera takiej treści, która pozwalałaby ustalić termin zawieszenia z datą wsteczną. Użycie w tym przepisie przez ustawodawcę określenia "może" i niedookreślonego zwrotu "w szczególnie uzasadnionych przypadkach" oznacza, że decyzja o przedłużeniu okresu zawieszenia funkcjonariusza w pełnieniu obowiązków służbowych ma charakter uznaniowy. Wynikająca z tego przepisu możliwość zawieszenia funkcjonariusza w pełnieniu czynności służbowych została wprawdzie połączona z wydaniem decyzji o zawieszeniu na podstawie art. 103 ust. 1 u.S.C. oraz niezakończeniem postępowania karnego lub postępowania karnego skarbowego, jednakże aby przedłużyć okres zawieszenia, konieczne jest wydanie decyzji. Organ ocenia i rozstrzyga, czy zachodzi ustawowa przesłanka do przedłużenia okresu zawieszenia, która musi być aktualna na dzień orzekania. Decyzja wydana na podstawie art. 103 ust. 3 u.S.C. nie ma więc charakteru deklaratoryjnego, ale ma charakter decyzji kształtującej określoną sytuację prawną adresata i z woli ustawodawcy nie przewidziano w prawie materialnym jej skutku wstecznego.

Nie można przy tym ze sformułowania cytowanego w zaskarżonym wyroku, a wyrażonego wcześniej w wyroku NSA z 25 września 2009 r. sygn. akt I OSK 167/09, że zawieszenie w czynnościach służbowych jest dopuszczalne w każdym czasie, dopóki postępowanie karne ad personam nie jest zakończone, wywodzić, że decyzja w sprawie zawieszenia mogła wywrzeć skutek z mocą wsteczną. Pogląd ww. wyroku I OSK 167/09 o dopuszczalności zawieszenia w każdym czasie został wyrażony na tle innego stanu faktycznego, a mianowicie przerwy w zawieszeniu funkcjonariusza wynikającej z wygaśnięcia zawieszenia i ponownego zawieszenia w sytuacji nowej podstawy zawieszenia związanej z prowadzonym postępowaniem karnym. NSA wyjaśnił w tym wyroku, że nie jest tak, że zawieszenie jest możliwe wyłącznie bezpośrednio po wszczęciu postępowania karnego, a później – mimo toczącego się postępowania karnego – zastosowanie tej instytucji nie jest możliwe. Zwrócenia uwagi wymaga jeszcze też to, że pogląd w wyroku I OSK 167/09 został wypowiedziany w stanie faktycznym, gdzie decyzja o zawieszeniu funkcjonariusza w pełnieniu czynności służbowych (decyzja z [...] grudnia 2007 r.) kształtowała stan zawieszenia na przyszłość (od [...] grudnia 2007 r. do [...] marca 2008 r.).

W powołanym wyroku NSA o sygn. akt I OSK 81/09 wskazano, że wydanie aktu administracyjnego, zaopatrzonego we wszystkie niezbędne składniki formalne powoduje, że zostaje w ten sposób załatwiona sprawa administracyjna. Od tego momentu decyzja rozpoczyna swój byt prawny, a doręczenie oznacza zakomunikowanie stronie zawartego w niej rozstrzygnięcia. Pogląd ten należy podzielić.

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w związku z art. 193 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 182 § 2 P.p.s.a, uchylił zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję oraz decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w O. z [...] października 2018 r. nr [...].

O zwrocie kosztów postępowania sądowego orzeczono w myśl art. 203 pkt 1 w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U z 2015 r. poz. 1800 ze zm.).