Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2790/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-05-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 48 ust 1, 2 art. 49 ust 1
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: § 207 ust 2 w zw. z § 2 ust 2 § 271 ust 8
journal: Dz.U. 2019 poz 1065
law: Rozporządzenie Miniistra Infrastruktury  z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.
article: art. 20 ust 1 i art. 21 ust 1
journal: Dz.U. 2017 poz 2101
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jedn.
article: § 68 ust 2
journal: Dz.U. 2016 poz 1034
law: Rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.
article: art. 20 ust 2
journal: Dz.U. 2020 poz 1463
law: Ustawa z dnia 28 września 1991 r. o lasach - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Leszek Kiermaszek sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 czerwca 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 2179/17 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Płońsku, z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...]; 2. zasądza od Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz J. K. kwotę 1587 (jeden tysiąc pięćset osiemdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Wyrokiem z dnia 8 czerwca 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 2179/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. K. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...], w przedmiocie nakazu rozbiórki.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Płońsku, dalej także: "PINB", decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...], działając na podstawie na podstawie art. 48 ust. 1, art. 80 ust. 2 pkt. 1 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.), dalej także "Prawo budowlane", nakazał J. K. rozbiórkę samowolnie zrealizowanego w 2012 r. budynku letniskowego, o wymiarach 8,70 m x 6,40 m wraz z zadaszonym tarasem o wym. 8,70 m x 2,90 m, na działce nr ewid. A/83 w miejscowości Krajęczyn gmina Joniec, którego sposób użytkowania zmieniono na mieszkalny w 2014 r.

Od powyższej decyzji J. K. złożyła odwołanie.

Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, dalej także: "WINB", decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. nr 1157/17, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzją.

WINB wskazał, że dniu 28 lipca 2016 r. inspektorzy organu powiatowego przeprowadzili czynności kontrolne w trakcie których ustalono, że na terenie działki nr ew. A/83 w miejscowości Krajęczyn, gm. Joniec znajduje się m.in. budynek mieszkalny jednorodzinny - parterowy, częściowo podpiwniczony z poddaszem użytkowym, o konstrukcji drewnianej z dachem dwuspadowym, pokrytym blachodachówką. Budynek wyposażono w instalację elektryczną i wodno- kanalizacyjną. W trakcie kontroli przedłożono zgłoszenie kierowane do Starostwa Powiatowego w Płońsku z dnia 7 lutego 2014 r., dotyczące zamiaru zmiany sposobu użytkowania budynku letniskowego na budynek mieszkalny. Ponadto, kontrolujący stwierdzili, że wymiary budynku są zgodne z inwentaryzacją stanowiącą część projektu budowlanego stanowiącego załącznik do w/w zgłoszenia. W trakcie czynności kontrolnych przedłożono ponadto decyzję Starosty Płońskiego z dnia [...] maja 2011 r.

o wyrażeniu zgody na zmianę lasu na użytek rolny działki leśnej nr A/83 w Krajęczynie.

Przedmiotowy budynek zrealizowano w związku ze zgłoszeniem z dnia 8 lipca 2008 r. kierowanym do Starostwa Powiatowego w Płońsku dotyczącym zamiaru wykonania na działce nr A/83 dwóch budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 25 m2. W rezultacie jednak inwestor zrealizował jeden budynek o charakterze letniskowym. Jak wynika z oświadczenia inwestora budynek letniskowy zrealizowano do końca 2012 r. Za bezsporne organ odwoławczy uznał, że w sprawie inwestor powinien przed przystąpieniem do wykonania inwestycji uzyskać pozwolenie na budowę od organu administracji architektoniczno-budowlanej i dopiero wówczas mógł realizować w/w inwestycję.

WINB uznał, że wybudowany obiekt zarówno pod względem przeznaczenia jak i wymiarów nie odpowiada założeniom wskazanym w w/w zgłoszeniu, co oznacza, że zgłoszenie dokonane w tej sprawie było nieskuteczne mimo, iż właściwy organ nie wniósł sprzeciwu w tej sprawie. Odnosząc się do kwestii dokonania przez inwestora kolejnego zgłoszenia z dnia 7 lutego 2014 r. dotyczącego zmiany sposobu użytkowania budynku letniskowego na mieszkalny organ odwoławczy uznał, że brak jest skuteczności takiego zgłoszenia w sytuacji nielegalnej realizacji obiektu budowlanego, którego dotyczy zgłoszenie zamiaru zmiany sposobu użytkowania. Organ odwoławczy wyjaśnił, że zmiana sposobu użytkowania, o której mowa w art. 71 ustawy Prawo budowlane z 1994 r., może dotyczyć jedynie takiego obiektu budowlanego bądź jego części, które zostały zrealizowane zgodnie z obowiązującym prawem, nie zaś w drodze samowoli budowlanej.

Za zasadne w okolicznościach sprawy organ odwoławczy uznał zastosowanie do przedmiotowego obiektu trybu określonego w art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane wobec niedających się usunąć naruszeń przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Z uwagi na fakt, że przedmiotowy budynek przeznaczony jest na pobyt ludzi należy go zakwalifikować do wskazanej w § 209 w/w rozporządzenia kategorii ZL. Zgodnie z treścią § 271 ust. 8 rozporządzenia najmniejszą odległość budynków ZL, PM, IN od granicy lasu należy przyjmować, jak odległość ścian tych budynków od ściany budynku ZL z przekryciem dachu rozprzestrzeniającym ogień. Jak wynika natomiast z treści § 271 ust. 2 w/w rozporządzenia jeżeli jedna ze ścian zewnętrznych usytuowana od strony sąsiedniego budynku lub przekrycie dachu jednego z budynków jest rozprzestrzeniające ogień, wówczas odległość określoną w ust. 1 należy

zwiększyć o 50%, a jeżeli dotyczy to obu ścian zewnętrznych lub przekrycia dachu obu budynków - o 100%. Zgodnie z treścią § 271 ust. 1 minimalna odległość pomiędzy ścianami budynków ZL wynosi 8m. W niniejszej sprawie w ocenie organu odwoławczego, minimalna odległość pomiędzy spornym budynkiem, a granicą lasu winna wynosić 12m. Tymczasem jak wynika z akt sprawy sporny budynek zlokalizowany został na terenie działki leśnej, a obecnie w związku z decyzją Starosty Płońskiego z dnia 16 maja 2011 r., znajduje się na terenie użytku rolnego działki leśnej (grunt rolny zabudowany). Niemniej jednak działka sąsiednia o nr ew. A/85 jest działką leśną zatem odległość od granicy lasu wynosi w przedmiotowej sprawie 10 m.

Wobec uznania, że przedmiotowy budynek letniskowy (mieszkalny) usytuowany jest w sposób naruszający przepisy § 271 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie WINB stwierdził, że na gruncie przedstawionego stanu faktycznego nie ma możliwości zalegalizowania w/w obiektu budowlanego.

W skardze na powyższą decyzję J. K. zarzuciła naruszenie:

- art. 7 i 77 § 1 K.p.a. oraz art. 8 K.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego w zakresie pozwalającym ustalić, w jaki sposób została zrealizowana budowa 2 budynków gospodarczych i czy sposób ich realizacji faktycznie odbiegał od dokonanego zgłoszenia;

- art. 7 i 77 § 1 K.p.a. oraz art. 8 K.p.a. poprzez błąd w ustaleniach i niewłaściwe przyjęcie, że działka sąsiednia, do granicy której, od przedmiotowego budynku, ma być dotrzymana minimalna odległość 12 m jest działką leśną, w sytuacji, gdy z ewidencji gruntów wynika, że stanowi grunty zadrzewione i zakrzewione, a jej stan faktyczny również nie pozwala na uznanie jej za las;

- art. 80 oraz art. 107 § 1 pkt. 6 K.p.a., poprzez sporządzenie uzasadnienia w sposób wskazujący na brak możliwości dostosowania budynku do wymagań Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w sytuacji, gdy zachodzą możliwości dostosowania budynku do ww. wymagań np. poprzez zmianę pokrycia budynku, co mogłoby doprowadzić do wypełnienia wymagań ww. rozporządzenia;

- art. 107 § 1 pkt. 6 K.p.a. w zw. z art. 8 K.p.a. poprzez powierzchowne i ogólne wyjaśnienie podstaw utrzymania w mocy decyzji o nakazie rozbiórki, ogólne odniesienie się do braku możliwości wypełnienia wymagań technicznych budynku oraz brak wyjaśnień, jak odnoszą się one do przedmiotowego obiektu i stanu formalno-prawnego nieruchomości, jako gruntu rolnego;

- art. 138 § 2 K.p.a. w związku z art. 80 K.p.a. poprzez nieuchylenie decyzji i nie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania w sytuacji, gdy zachodziła potrzeba uzupełniania materiału dowodowego i dokonania ustaleń dających podstawy do uznania istotnych okoliczności sprawy za udowodnione w zakresie faktycznej kwalifikacji nieruchomości sąsiedniej oraz warunków technicznych budynku, jak również ustalenia i udokumentowania rzeczywistych odległości przedmiotowego budynku do granic nieruchomości stanowiącej grunty leśne.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.

Sąd nie podzielił zarzutów skarżącej, uznając że dopuściła się ona samowoli budowlanej, a w świetle stanu faktycznego sprawy i przepisów mających w niej zastosowanie, nie ma możliwości doprowadzenia budynku znajdującego się na działce nr A/83 w miejscowości Krajęczyn gmina Joniec do stanu zgodnego z prawem.

Sąd wskazał, że znajdująca się w aktach postępowania administracyjnego kserokopia zgłoszenia dokonanego w trybie art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego przez Janinę K. dotyczyła zamiaru wykonania dwóch budynków gospodarczych, parterowych, wolnostojących, niepodpiwniczonych o powierzchni zabudowy do 25 m² na działce nr ewid. A/83. Budynki miały być przeznaczone na przechowywanie sprzętów gospodarczych. Jak wynika natomiast z protokołu kontroli obiektu budowlanego przeprowadzonej w obecności skarżącej w dniu 28 lipca 2016 r. na w/w działce znajduje się budynek mieszkalny – jednorodzinny, parterowy częściowo podpiwniczony z użytkowym poddaszem.

W świetle powyższego, Sąd jako trafne ocenił stanowisko organów

administracji, że budynek znajdujący się na nieruchomości stanowiącej działkę nr

ewid. A/83 nie został zrealizowany na podstawie wyżej wymienionego zgłoszenia. Budynek ten nie ma powierzchni deklarowanej w zgłoszeniu, nie jest budynkiem gospodarczym, a jego przeznaczeniem z pewnością nie jest wyłącznie przechowywanie sprzętu służącego do pielęgnacji działki. Oceny tej nie zmienia fakt, że na podstawie zgłoszenia z dnia 7 lutego 2014 r. zmieniono sposób użytkowania budynku na mieszkalny. Według załączonego do tego zgłoszenia projektu budowlanego, zmiana sposobu użytkowania nie wymagała wykonania żadnych robót budowlanych. Sąd podzielił stanowisko organów, że zmiana sposobu użytkowania, o której mowa w art. 71 Prawa budowlanego, może dotyczyć jedynie takiego obiektu budowlanego bądź jego części, które zostały zrealizowane zgodnie z obowiązującym prawem, nie zaś w drodze samowoli budowlanej. Obojętne dla oceny legalności zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji jest również twierdzenie skarżącej, że całkowite wymiary budynku i tarasu odpowiadają tym ze zgłoszenia.

Sąd stwierdził, że w toku postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją prawidłowo ustalono, iż budynek letniskowy usytuowany na działce nr ewid. A/83 w miejscowości Krajęczyn, gmina Joniec, został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie było też możliwości doprowadzania obiektu budowalnego do stanu zgodnego z prawem. Nie jest sporne, że budynek położony na działce nr ewid. A/83, jest przeznaczony na pobyt ludzi. Należy zatem do kategorii ZL, określonej w § 209 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422; dalej powoływane jako "rozporządzenie"). Zgodnie z § 271 ust. 8 rozporządzenia najmniejszą odległość budynków ZL, PM, IN od granicy lasu należy przyjmować, jak odległość ścian tych budynków od ściany budynku ZL z przekryciem dachu rozprzestrzeniającym ogień. Jak natomiast wynika z treści § 271 ust. 2

rozporządzenia, jeżeli jedna ze ścian zewnętrznych usytuowana od strony sąsiedniego budynku lub przekrycie dachu jednego z budynków jest rozprzestrzeniające ogień, wówczas odległość określoną w ust. 1 należy zwiększyć o 50%, a jeżeli dotyczy to obu ścian zewnętrznych lub przekrycia dachu obu budynków - o 100%. Zgodnie zaś z § 271 ust. 1 rozporządzenia, minimalna odległość pomiędzy ścianami budynków ZL wynosi 8 m. Sąd zgodził się z organami administracji, że minimalna odległość pomiędzy przedmiotowym budynkiem a granicą lasu, powinna wynosić 12 m. Natomiast budynek skarżącej, jak wskazał organ odwoławczy, jest usytuowany w odległości 10 m od granicy z działką sąsiednią, będącą działką leśną.

Jakkolwiek, zdaniem Sądu, posłużenie się przez organ I instancji pojęciem "około 10 m" jest nieprecyzyjne, to, skarżąca nie wykazała, że odległość budynku od granicy z działką sąsiednią wynosi więcej, niż niezbędne minimum tj. 12 m.

Poprawności zastosowania przepisów rozporządzenia nie zmienia okoliczność, na którą wskazuje skarżąca, co do braku dokonania przez organy charakterystyki obiektu i materiałów, z których został wykonany, bowiem poza sporem pozostaje, że budynek mieszkalny jest budynkiem drewnianym, co w oczywisty sposób świadczy o materiale rozprzestrzeniającym ogień.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego wadliwej kwalifikacji działki sąsiedniej (nr ewid. A/85) uznanej przez organ za las mimo oznaczenia jej według skarżącej jako grunty zadrzewione i zakrzewione Sąd stwierdził, że jakkolwiek w aktach sprawy brak jest wypisu z ewidencji gruntów dotyczącego wspomnianej działki, to Sądowi z urzędu znany jest fakt (akta sprawy tutejszego Sądu sygn. akt VII SA/Wa 1769/17), że działka ta zgodnie z wypisem z rejestru gruntów z 2016 r. stanowi las (LsV) – kserokopia wypisu dołączona do akt niniejszej sprawy (K- 40). Również pełnomocnik skarżącej na rozprawie w dniu 8 czerwca 2018 r. nie zakwestionował, że działka nr ewid. A/85

jest działką leśną.

Sąd podzielił pogląd, że aktualne oznaczenie w rejestrze gruntów przesądza o charakterze działki bez konieczności przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego. Zgodnie bowiem z art. 20 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2017 r. poz. 2101 ze zm.) ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące gruntów - ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas bonitacyjnych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty. Stosownie zaś do treści art. 21 ust. 1 tej ustawy, dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków stanowią podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych. Dopóki zatem dane takie nie zostaną zaktualizowane z powodu np. zmian w planie urządzenia lasu działka oznaczona symbolem "LsV" jest traktowana w sensie normatywnym jako las. Zatem w okolicznościach sprawy nie było możliwości doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem.

Sąd stwierdził, że brak było podstaw do przeprowadzenia procedury legalizacyjnej, a jedynym właściwym rozstrzygnięciem był nakaz rozbiórki. Sąd uznał również za bezzasadne zarzuty naruszenia przepisów postępowania polegające na niewyjaśnieniu stanu faktycznego i nierozpatrzeniu całego materiału dowodowego zebranego w sprawie. Z akt sprawy wynika, iż organy podjęły wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz zebrały niezbędny materiał dowodowy. Szczegółowo wyjaśniły również motywy zaskarżonych rozstrzygnięć, a uzasadnienia decyzji spełniają wymogi określone w art. 107 § 3 K.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła J. K. Wyrok zaskarżyła w całości i zarzuciła:

1. naruszenie prawa materialnego tj.:

- § 271 ust. 8 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1422), dalej: Rozporządzenie, poprzez jego błędną wykładnię, skutkującą uznaniem, że sporny budynek został wybudowany z naruszeniem ww. przepisu techniczno-budowlanego;

- § 271 ust. 8 Rozporządzenia poprzez jego błędną wykładnię i błędne przyjęcie, że granica lasu, na którą wskazuje ww. przepis, jest tożsama z granicą działki określonej w ewidencji gruntów i budynków jako las;

- art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U z 2016 r. poz. 290, ze zm.), dalej: "Prawo budowlane", poprzez uznanie, że przywołany przepis nie może mieć zastosowania w przedmiotowej sprawie;

2. naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a, w zw. z art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1, 2 i 3, i art. 80 K.p.a., poprzez oddalenie skargi i nieuchylenie decyzji organów obu instancji, w sytuacji zaniechania prowadzenia przez nie jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego i dowodowego oraz błędną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego, co w konsekwencji prowadziło do uznania, iż sporny obiekt został wybudowany z naruszeniem przepisów techniczno-budowlanych tj. § 271 ust.

8 Rozporządzenia;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a., w zw. z art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1, 2 i 3, i art. 80 K.p.a., poprzez oddalenie skargi i nieuchylenie decyzji organów obu instancji mimo całkowitego zaniechania przeprowadzenia postępowania dowodowego związanego z ustaleniem gdzie faktycznie przebiega granica lasu, o której mowa w § 271 ust. 8 Rozporządzenia, a tym samym czy sporny budynek został zrealizowany z naruszeniem przepisów techniczno-budowlanych.

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi pierwszej instancji; rozpoznanie skargi na rozprawie oraz zasądzenie na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów sądowych oraz kosztów zastępstwa procesowego ustalonych według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarządzeniem Przewodniczącego z dnia 8 marca 2021 r., na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem, i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), skierowano sprawę na posiedzenie niejawne z uwagi na intensyfikację rozwoju epidemii, w związku z czym przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Jednocześnie poinformowano strony o możliwości przedstawienia na piśmie stanowiska w sprawie w terminie 7 dni.

W ocenie składu orzekającego, zachodziły przesłanki z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych.

Stan rozwoju epidemii i brak możliwości zagwarantowania zdrowia osób uczestniczących w rozprawie uprawniają do przyjęcia, że zastosowanie w niniejszej sprawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, nie narusza prawa strony do sądu.

Odnotować należy, że po ogłoszeniu stanu epidemii stronom umożliwiono przedstawienie na piśmie stanowiska w sprawie, w granicach zarzutów skargi kasacyjnej. Jest oczywiste, że niezależnie od tego strony mają prawo do przedstawiania swojego stanowiska, w granicach skargi kasacyjnej, aż do

zakończenia postępowania.

Nie można zatem powiedzieć, że na skutek nieprzeprowadzenia rozprawy strony zostały pozbawione możliwości przedstawienia swego stanowiska w sprawie.

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwioną podstawę.

W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

Podstawę materialną zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.), dalej także: "Prawo budowlane".

Jest niewątpliwe, że w niniejszej sprawie doszło do wybudowania budynku letniskowego poza zakresem dokonanego w dniu 8 lipca 2008 r. zgłoszenia budowy dwóch budynków gospodarczych. Skoro budowa została zakończona w 2012 r., wymagania dotyczące akceptacji organów administracji architektoniczno-budowlanej w tym zakresie oceniać należy według stanu prawnego wówczas obowiązującego. Wybudowany obiekt, tj. budynek letniskowy, o wymiarach 8,70 x 6,40 wraz z zadaszonym tarasem o wymiarach 8,70 x 2,90, w ocenie organów nie był zwolniony od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Sąd pierwszej instancji zaaprobował ustalenia faktyczne co do charakteru i wymiarów budynku, a także ocenę o wymogu uzyskania pozwolenia na budowę, a wnoszący kasację tej oceny nie zakwestionował.

W rezultacie, prawidłowo uruchomiono tryb usuwania skutków samowoli budowlanej. Dodać jeszcze można, że w skardze kasacyjnej nie podjęto próby podważenia tego trybu. Skonstatować można, że także zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zachodzą okoliczności wskazujące, że istota naruszenia nie polegała na wadliwym przyjęciu zgłoszenia, ani na dokonaniu przez inwestora istotnego odstąpienia od warunków zgłoszenia. Inwestor wykonał bez wymaganego pozwolenia całkowicie inny obiekt budowlany, niż obiekt będący przedmiotem zgłoszenia.

Tego rodzaju stan faktyczny i procesowy uprawniał do wszczęcia postępowania w sprawie samowoli budowlanej, na podstawie przepisów art. 48 ust. 1 i nast. Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym w dacie rozstrzygania sprawy samowoli (przy zastrzeżeniu, że wymóg uzyskania pozwolenia na budowę oceniać należy

według stanu prawnego z daty wykonania robót – budowy domu letniskowego.

Wydanie postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, a co za tym idzie rozpoczęcie procesu legalizacji, było możliwe w razie spełnienia warunków określonych w art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego. W niniejszej sprawie spór dotyczył tego, czy budowa nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem.

Od razu stwierdzić należy, że wbrew kasacji, organy i Sąd pierwszej instancji nie naruszyły przepisu § 271 ust. 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2019 r. poz. 1065 ze zm.), dalej: "rozporządzenie w sprawie warunków technicznych".

Zgodnie z § 271 ust. 8 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, według stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji, najmniejszą odległość budynków ZL, PM, IN od granicy lasu należy przyjmować, jak odległość ścian tych budynków od ściany budynku ZL z przekryciem dachu rozprzestrzeniającym ogień.

Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że pojęcie lasu, o którym mowa w § 271 ust. 8 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych powinno być odczytane z uwzględnieniem normatywnego przeznaczenia gruntu. W dacie wydania zaskarżonej decyzji przeznaczenie to należało ustalać na podstawie ewidencji gruntów i budynków prowadzonej na podstawie przepisów wykonawczych do ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2017 r. poz. 2101 ze zm.). Jak bowiem wynika z art. 20 ust. 1 pkt 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, ewidencja zawiera informacje dotyczące m.in. położenia, granic i rodzajów użytków gruntowych. Z uwagi zaś na brzmienie art. 21 ust. 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, dane zawarte w ewidencji gruntów, w tym także dane stanowiące o granicach działek oraz rodzaju użytków gruntowych, funkcjonują w obrocie prawnym jako dane normatywne.

W trakcie trwania postępowania naprawczego działka nr A/85 była oznaczona w ewidencji gruntów jako "Ls – Lasy". Sąd pierwszej instancji powołał się na dokument znajdujący się w aktach sprawy zakończonej wyrokiem WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1769/17.

W myśl § 68 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2016 r. poz. 1034 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2019 r. poz. 393 ze zm.), grunty leśne dzielą się na:

1) lasy, oznaczone symbolem - Ls;

2) grunty zadrzewione i zakrzewione, oznaczone symbolem - Lz.

Normatywne funkcjonowanie gruntu jako lasu, według danych z ewidencji gruntów i budynków jest potwierdzone unormowaniami ustawy z dnia 19 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2017 r. poz. 788 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2020 r. poz. 1463 ze zm.).

Zgodnie z art. 20 ust. 2 ustawy o lasach, w brzmieniu obowiązującym w dacie rozstrzygania, w ewidencji gruntów i budynków uwzględnia się ustalenia planów urządzenia lasu i uproszczonych planów urządzenia lasu dotyczące granic i powierzchni lasu.

Oznaczenia zawarte w ewidencji gruntów nie stanowią zatem konkurencyjnego w stosunku do ustawy o lasach zespołu norm w zakresie granic i powierzchni lasów. Z przytoczonego przepisu wynika bowiem wprost, że w zakresie granic i powierzchni lasu ewidencja określenia ewidencyjne są pochodnymi wobec materialnej instytucji ustawy o lasach – planu urządzenia lasu.

Na związek i w rezultacie zbieżność unormowań obu dziedzin materialnego prawa administracyjnego, tzn. ustawowych i wykonawczych przepisów ewidencyjnych oraz ustawy o lasach, wskazują także przepisy art. 37 ust. 4 pkt 2 ustawy o lasach oraz art. 37a ust. 1 pkt 1 tej ustawy.

Powyższe uwagi pozwalają na przyjęcie, że także w odniesieniu do § 271 ust. 8 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, nie ma podstaw do odrywania pojęcia lasu od pojęcia normatywnego funkcjonującego w obrocie prawnym jako pojęcie ewidencyjne. Należy w tej mierze zgodzić się ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku Naczelnego Sądu administracyjnego z dnia 10 października 2017 r., sygn. akt II OSK 284/16.

Konieczne jest przypomnienie, że dowód przedłożony w tym zakresie przez skarżącą nie przedstawiał aktualnego w trakcie rozstrzygania sposobu korzystania z działki nr A/85.

Skarżąca nie wykazała aby w zakresie administracyjnoprawnym, a ściślej co do sposobu korzystania z gruntu, pojęcie lasu przyjęte przez Sąd pierwszej instancji na podstawie danych z ewidencji gruntów, było co do zasady sprzeczne z definicją lasu,

o której mowa w art. 3 pkt 1 ustawy o lasach.

W związku z powołaniem się przez skarżącą na orzecznictwo Sądu Najwyższego skonstatować trzeba najpierw, że odczytywanie pojęcia lasu, o którym mowa w art. 3 pkt 1 ustawy o lasach, dokonywane było w tych orzeczeniach na potrzeby rozstrzygania sporów majątkowych, a więc sporów o charakterze cywilnym. Niezależnie od tego, Sąd Najwyższy, podobnie jak Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie, oparł swoje rozumowanie na wzajemnym związku unormowań w zakresie sposobu korzystania z gruntów, który to związek jest istotą systemu prawnego tworzonego przez racjonalnego ustawodawcę Jak wywodził Sąd Najwyższy, odpowiedzieć należało na pytanie, czy rozróżnienie pojęcia "lasu" i "terenów zadrzewionych i zakrzewionych" jest miarodajne dla wykładni art. 3 pkt 1 ustawy o lasach z uwagi na to, że rozporządzenie w sprawie ewidencji gruntów jest aktem prawnym niższego rzędu, a nadto aktem wykonawczym do innej ustawy (Prawo geodezyjne i kartograficzne). Odpowiadając na to pytanie SN stwierdził, że jest to niewątpliwie istotne wskazówka przy wykładni art. 3 pkt 1 ustawy o lasach. Jeśli bowiem zakłada się spójność systemu prawnego i racjonalność ustawodawcy, to należy uznać, że ustawa i rozporządzenie (co prawda do innej ustawy, lecz odwołując się wprost do legalnej definicji "lasu" w ustawie o lasach) wchodzą w skład systemu prawnego pozbawionego luk i sprzeczności. Prowadzi to do wniosku, że jeżeli rozporządzenie wykonawcze wskazuje na określony sposób rozumienia przez ustawodawcę pojęcia "lasu" użytego w ustawie o lasach, a gramatyczna i funkcjonalna wykładnia art. 3 pkt 1 ustawy o lasach, zawierającego legalną definicję "lasu" powołaną w rozporządzeniu, nie daje podstaw do tego, aby temu pojęciu nadać odmienną treść, możliwa jest wykładnia systemowa, oparta na założeniu niesprzeczności norm wchodzącym w skład danego systemu i ściśle ze sobą powiązanych (patrz: uzasadnienie prawne wyroku SN z dnia 28 stycznia 2009 r., sygn. akt IV CSK 353/08.

Wyraźnie także podkreślono wagę danych ewidencyjnych w uzasadnieniu wyroku SN z dnia 28 stycznia 2010 r., sygn. akt I CSK 258/10. Pamiętając, że przedmiotem orzekania była sprawa majątkowa, warto przedstawić stanowisko dotyczące roli danych ustalonych na podstawie Prawa geodezyjnego i kartograficznego. Zdaniem Sądu Najwyższego, z punktu widzenia przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) nieruchomość położona

na terenie przeznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod budownictwo mieszkaniowe na działkach leśnych traci charakter nieruchomości leśnej dopiero wtedy, gdy jej właściciel (lub inwestor), ubiegający się o pozwolenie na budowę, przed jego otrzymaniem uzyska wyłączenie działki z produkcji leśnej (art. 11 ust. 1 i 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych), co powinno znaleźć odzwierciedlenie w ewidencji gruntów i budynków przez zmianę dotychczasowego oznaczenia nieruchomości jako leśnej na oznaczenie jej jako budowlanej (art. 20 ust. 3 i 3a oraz art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1999 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne). Sąd Najwyższy podkreślił, że zgodnie z art. 21 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków stanowią podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych. Powinny być zatem także uwzględniane przez strony i organy administracyjne do oceny charakteru nieruchomości jeżeli ma on znaczenie dla czynności, o których mowa w powyższym przepisie.

W powołanym zaś w uzasadnieniu kasacji wyroku NSA z dnia 2 października 2015 r., sygn. akt II OSK 308/14, wskazano przede wszystkim, że definicja lasu pozostaje bez związku z pojęciem nieruchomości gruntowej oraz uprawnień majątkowych przysługujących do tej nieruchomości. Wypowiedź ta potwierdza stanowisko już powyżej w niniejszym uzasadnieniu zasygnalizowane, według którego, nie można poglądów wyrażanych w odniesieniu do pojęcia lasu formułowanych w aspekcie cywilnoprawnym, przenosić do wykładni przesłanek materialnoprawnych norm administracyjnych. Jeśli zaś chodzi o związek definicji z art. 3 pkt 1 ustawy o lasach oraz zapisów ewidencji gruntów, NSA w powołanym wyroku stwierdził wprost, że "(...)argumentacja skargi kasacyjnej nie znajduje aprobaty sądu orzekającego, niemniej nie oznacza to, że stanowisko Sądu I instancji sprowadzające się do tezy, że grunt leśny wpisany w ewidencji gruntów dla działki jako las jest lasem w rozumieniu art. 3 ustawy o lasach - jest błędne".

Skuteczny jest natomiast zarzut naruszenia art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez uznanie, że przepis ten nie może mieć zastosowania w sprawie.

Niewątpliwie, po noweli ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane dokonanej ustawą z dnia 27 marca 2003 r., w sprawie samowoli budowlanej należy w pierwszej kolejności doprowadzić obiekt budowlany do stanu zgodnego z prawem. Ocena ta jest wynikiem nie tylko całościowej regulacji art. 48 ust. 2 – art. 49 Prawa budowlanego. Zamiar ustawodawcy został wprost wyrażony także w formie przepisu prawnego, tj. art. 48 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego (po noweli z dnia 16 grudnia 2016 r. chodzi o przepis art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego).

Ponadto, jeśli konieczne jest jednak wydanie decyzji o rozbiórce, jej zakres powinien być ograniczony do części obiektu budowlanego, której nie można doprowadzić do stanu zgodnego z prawem. Wynika to wprost z art. 48 ust. 1 oraz art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego.

O ile zatem wystąpi sytuacja, w której budowa nie jest zgodna z przepisami techniczno-budowlanymi, to nie jest wykluczone, że możliwe jest doprowadzenie obiektu, w tym zakresie, do stanu zgodnego z tymi przepisami.

Konkludując, przepisy art. 48 ust. 2 i 3 oraz art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego umożliwiają przyjęcie stanowiska, według którego, w razie naruszenia przepisów techniczno-budowlanych, w zakresie nie uniemożliwiającym doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, organ powinien, na podstawie art. 49 ust. 3 Prawa budowlanego, nałożyć obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości w określonym terminie. Dopiero po bezskutecznym upływie terminu organ może i powinien decyzję, o której mowa w art. 48 ust. 1.

Powyższa ocena jest uwarunkowana okolicznościami niniejszej sprawy. Skoro odległość spornego budynku od granicy lasu wynosi, jak stwierdził organ pierwszej instancji, około 10 m, a minimalna wymagana przepisami rozporządzenia odległość powinna wynosić 12 m, to nie jest wykluczone, że możliwe będzie usunięcie nieprawidłowości w trybie art. 49 ust. 3 Prawa budowlanego.

Taką możliwość należy inwestorowi zapewnić.

Wadliwe przyjęcie zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu, tj. budynku letniskowego na budynek mieszkalny, nie może służyć legalizacji wcześniej dokonanej samowoli budowlanej. Jednak oceniając możliwości legalizacji budynku nie można całkowicie odrywać się od skutków stanowiska organu administracji, który poprzez brak sprzeciwu do zmiany sposobu użytkowania nie wykluczył, że co do zasady, na spornej działce może być użytkowany budynek mieszkalny.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 P.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Koszty postępowania sądowego w kwocie 1587 zł zasądzono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 200 P.p.s.a.