Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 998/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-10-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 106 par 3, art 133 par 1, art 141 par 4
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art 3 pkt 1a, pkt 9, pkt 20, art 5, art 28 ust 2, art 33 ust 1, art 34, art 35
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: par 12, par 18, par 19
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
article: par 6, par 8 ust 2 pjkt 3 i 7
journal: Dz.U. 2003 nr 120 poz 1133
law: ROZPORZĄDZENIE MINISTRA INFRASTRUKTURY z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) Sędzia del. NSA Jerzy Krupiński Protokolant Anna Jusińska po rozpoznaniu w dniu 6 października 2011r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. D. i A. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 1257/10 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w Zakopanem na decyzję Starosty Tatrzańskiego Nr [...] z dnia [...] maja 2010 r., znak [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił decyzję Starosty Tatrzańskiego Nr [...] z dnia [...] maja 2010 r., znak [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Wyrok ten zapadł następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2010 r. Starosta Tatrzański zatwierdził projekt budowlany oraz udzielił A. D. i A. D. pozwolenia na budowę budynku mieszkalno-usługowego (mieszkanie, apartamenty do wynajęcia z restauracją) wraz z urządzeniami budowlanymi obejmującymi: dojazdy, dojścia, miejsca postojowe, miejsce na odpady stałe, przyłącze gazowe na działce nr [...], obr. [...] w Zakopanem, oraz budowę zjazdu z drogi gminnej - działka nr [...], na działkę nr [...], obr. [...] w Zakopanem (kategoria obiektu [...]).

Z akt administracyjnych wynika, że za strony postępowania w powyższej sprawie uznano inwestorów A. D. i A. D. oraz D. D., B. Z., W. R. i Urząd Miasta Zakopane Referat Drogownictwa.

Decyzja Starosty Tatrzańskiego, wobec jej niezaskarżenia, stała się ostateczna i podlegała wykonaniu.

Od powyższej ostatecznej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł Prokurator Rejonowy w Zakopanem, domagając się jej uchylenia, jako wydanej z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a nadto z naruszeniem przepisów postępowania w sposób, który miał istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarżący zarzucił naruszenie art. 33 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego poprzez wydanie zaskarżonej decyzji w oparciu o nieprawomocną decyzję Burmistrza Miasta Zakopane z dnia [...] września 2009 r., znak [...] o warunkach zabudowy. Wskazał też na naruszenie art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane poprzez nie uznanie za strony postępowania: F. W., J. T., Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie i M. R. - wymienionych w decyzji Burmistrza Miasta o warunkach zabudowy, a nadto: M. Ch., M. W., Z. C., A. J., J. T., RZGW w Krakowie, A. D., B. i P. D. oraz H. M. - podczas gdy z analizy materiału zebranego w toku postępowań o ustalenie warunków zabudowy, a także z uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 września 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 494/09 jednoznacznie wynika, że interes prawny tych osób został naruszony i winny posiadać status strony.

W piśmie procesowym z [...] listopada 2010 r. Prokurator Rejonowy w Zakopanem zarzucał dodatkowo, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego tj.: art. 32 ust. 1 pkt 1, art. 33 ust. 1, art. 33 ust. 2 pkt 2, art. 34 ust. 3 pkt 1, art. 34 ust. 3 pkt 3 lit. b, art. 35 ust. 1 pkt 1, pkt 2 i pkt 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r., nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) – dalej zwana Prawo budowlane oraz § 12 ust. 1, § 19 ust.2 pkt 2, § 28 ust. 2 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690).

Odnośnie naruszenia art. 33 ust.2 pkt 2 Prawa budowlanego Prokurator zwracał uwagę na treść dostępnych w sprawie dokumentów dotyczących lokalizacji zjazdu z drogi publicznej gminnej - ul. [...] w Zakopanem, które nie są spójne. Ponadto, zdaniem skarżącego, inwestorzy nie złożyli oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w zakresie działki [...].

Nawiązując do art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego oraz § 8 ust.3 rozporządzenia z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. nr 120, poz. 1133) skarżący podnosił, że zatwierdzony przez organ projekt zagospodarowania działki jest nieczytelny, nie zawiera wskazania odległości projektowanego budynku od granic działki nr [...], jak również odległości projektowanego tarasu od granicy działki nr [...]. Z projektu zdaje się nadto wynikać, że od strony północno-wschodniej zaprojektowany został drugi zjazd, prowadzący na istniejącą drogę przebiegającą po działce nr [...], a następnie po działce [...]. Budzi to o tyle wątpliwość, że działka nr [...] stanowi drogę gminną, a brak jest ustaleń co do charakteru drogi biegnącej po działce [...]. Wątpliwe jest zatem powiązanie układu komunikacji wewnętrznej projektowanej inwestycji z istniejącą komunikacją zewnętrzną. Zaskarżoną decyzją zatwierdzono ten projekt w całości, co z kolei pozostaje w sprzeczności z zakresem inwestycji wynikającym z treści pozwolenia na budowę.

Odnośnie zarzutów naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1-3 Prawa budowlanego, § 12 ust.1, § 19 ust.2, § 28 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. skarżący zwracał uwagę na brak wyjaśnień, co do przyczyn, dla których nie zaprojektowano żadnych miejsc postojowych dla pozostałych usług, jak również na braki w projekcie realizacji zawartych w decyzji o warunkach zabudowy wymogów dotyczący odprowadzania wód opadowych, gdzie określono również warunki, co do zaprojektowania tych przyłączy. Skarżący zwracał dalej uwagę, że zatwierdzony projekt zawiera projekt przyłącza wody, kanalizacji sanitarnej i gazowej, mimo, że wyłącznie przyłącze gazowe było objęte wnioskiem.

W odpowiedzi na skargę Starosta Tatrzański podniósł, że przepis art. 33 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego nie został naruszony, ponieważ do wniosku została dołączona ostateczna decyzja Burmistrza Miasta Zakopane o warunkach zabudowy. Odległości projektowanego budynku są zgodne z przepisami rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji uznał, że zaskarżona decyzja nie spełnia wymogów z art. 107 § 3 k.p.a w zakresie uzasadnienia faktycznego i prawnego. Ma ona w znacznej części charakter blankietowy i jest pozbawiona szeregu koniecznych ustaleń. Analiza przedstawionych akt administracyjnych wskazuje, że Starosta Tatrzański wydał rozstrzygnięcie przedwcześnie oraz z naruszeniem przepisów prawa materialnego. Decyzja jest też wewnętrznie sprzeczna. W szczególności, zasadnym jest zarzut naruszenia art. 33 ust. 1 oraz art. 35 ust. 1 pkt 1-3 Prawa budowlanego. Powyższy przepis stanowi, że: "Pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego. W przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę może, na wniosek inwestora, dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Jeżeli pozwolenie na budowę dotyczy wybranych obiektów lub zespołu obiektów, inwestor jest obowiązany przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1, dla całego zamierzenia budowlanego". Bez wpływu na powyższe pozostaje, zdaniem Sądu, fakt wprowadzenia przez ustawodawcę możliwości budowy przyłączy elektroenergetycznych, wodociągowych, kanalizacyjnych, gazowych, cieplnych i telekomunikacyjnych bez konieczności uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, z zachowaniem trybu zgłoszenia zamiaru realizacji takich robót budowlanych. Taki tryb należy stosować w przypadku, gdy zamiarem inwestora jest zapewnienie uzbrojenia terenu działki zanim przystąpi do budowy obiektu budowlanego albo w sytuacji zmiany dotychczasowego sposobu zaopatrzenia już istniejącego obiektu budowlanego w wodę, energię elektryczną, energię cieplną i paliwa, czy też sposobu usuwania ścieków i wody opadowej. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.).

W ocenie Sądu pierwszej instancji z osnowy zaskarżonej decyzji wynika, że zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę wyłącznie w zakresie inwestycji kubaturowej (budynku mieszkalno-usługowego) wraz z urządzeniami budowlanymi obejmującymi: dojazdy, dojścia, miejsca postojowe, miejsce na odpady stale, przyłącz gazowy, oraz budowę zjazdu z drogi gminnej. Nie obejmuje ona zatem pozwolenia na budowę innych przyłączy niezbędnych do użytkowania zgodnie z przeznaczeniem budynku mieszkalno-usługowego, tj. elektroenergetycznego, wodociągowego i kanalizacyjnego. Takie rozstrzygnięcie jest sprzeczne z wyżej powołanymi przepisami Prawa budowlanego. Skutkiem rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji ma bowiem powstać budynek mieszkalo-usługowy, którego realizacja nie będzie zgodna z ustaleniami zawartymi w decyzji o warunkach zabudowy, przy czym samego obiektu budowlanego nie będzie można użytkować zgodnie z jego przeznaczeniem.

Z uzasadnienia kontrolowanej decyzji nie wynika, by dokonano oceny zgodności zatwierdzonego projektu budowlanego z warunkami decyzji Burmistrza Miasta Zakopane o warunkach zabudowy pod kątem konkretnych zawartych w niej wymogów stawianych przez dysponenta sieci, jak również z przepisami techniczno-budowlanymi. Nie ustalono przy tym, czy i jakie nieruchomości znajdą się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego, którego częścią są projektowane przyłącza. W zakresie przyłącza wodnego projekt nie jest czytelny. Brak również w projekcie budowlanym dokumentów świadczących o budowie przyłącza elektroenergetycznego. W sprawie niniejszej zatwierdzono zatem budowę budynku mieszkalno-usługowego, co do którego nie ma możliwości zaopatrzenia w energię elektryczną konieczną dla jego użytkowania zgodnie z przeznaczeniem. Z § 5 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 4 maja 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków funkcjonowania systemu elektroenergetycznego ( Dz. U. Nr 93, poz. 623 z późn. zm.) wynika, że wymagania techniczne w zakresie przyłączania do sieci urządzeń wytwórczych, sieci dystrybucyjnych elektroenergetycznych, urządzeń odbiorców końcowych, połączeń międzysystemowych oraz linii bezpośrednich określa załącznik nr 1 do rozporządzenia. Zawarty w tym załączniku przepis zamieszczony w pkt I.1.3. przewiduje, że przyłączenie do sieci urządzeń, instalacji i sieci nowych podmiotów lub modernizacja urządzeń, instalacji i sieci podmiotów już przyłączonych nie może powodować przekroczenia dopuszczalnych granicznych parametrów jakościowych energii elektrycznej w węzłach przyłączenia do sieci dla pozostałych podmiotów. Jeżeli nawet aktualnie na działce budowlanej jest elektryczność, powyższe nie oznacza, że istniejąca sieć oraz instalacje odbiorcy mogą służyć i zaspokajać potrzeby projektowanej inwestycji na etapie jej użytkowania. Brak takich możliwości wynika zaś wprost z wydanych dla przedmiotowej inwestycji warunków przyłączenia.

Sąd stwierdził, że w przypadku kanalizacji opadowej, z projektu budowlanego wynika, że wody opadowe zostaną rozprowadzone po działce inwestora. Projekt budowlany w tym zakresie nie odpowiada zatem ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy. Projekt nie zawiera też informacji o braku możliwości przyłączenia inwestycji do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej, jak również opisu rozwiązań dotyczących odprowadzenia wód opadowych na własny teren nieutwardzony, do dołów chłonnych lub do zbiorników retencyjnych, z dokonaniem stosownych wyliczeń. Samo stwierdzenie, że wody opadowe zostaną rozprowadzone po działce inwestora i nie będą negatywnie wpływały na działki sąsiednie, w ocenie Sądu, nie jest wystarczające.

W decyzji będącej przedmiotem osądu ustalono warunek, zgodnie z którym dla planowanej inwestycji należy zapewnić odpowiednią liczbę miejsc postojowych (lub garażowych) dla pojazdów samochodowych, która powinna wynikać z rzeczywistych potrzeb ustalonych na etapie projektu budowlanego. Ustalono także dalej, że obowiązują minimum 2 stanowiska dla potrzeb własnych, a dla pozostałych pomieszczeń zamieszkania zbiorowego - minimum 1 miejsce postojowe na jednostkę mieszkalną, a dla pozostałych usług – 20 miejsc postojowych na 1000 m2 powierzchni użytkowej. Natomiast projekt budowlany nie zawiera żadnych wskazań co do niezbędnej liczby miejsc postojowych zgodnie z rzeczywistymi potrzebami wynikającymi z planowanego sposobu użytkowania inwestycji. Nadto, nie zachowano w nim minimalnej liczby takich miejsc postojowych określonej w decyzji o warunkach zabudowy. Nie podano również odległości wydzielonych miejsc postojowych od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi w projektowanym budynku mieszkalno-usługowym, których wskazanie jest niezbędne z uwagi na treść § 19 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Brak w nim także pełnych i jednoznacznych danych, co do odległości poszczególnych miejsc postojowych od granicy działki budowlanej, zaś te parametry, które wskazano naprowadzają na naruszenie § 19 ust. 1 pkt 2 powyższego rozporządzenia. Zgodnie z zawartą w nim regulacją, odległość ta winna wynosić dla projektowanej inwestycji 6 m. Projekt zagospodarowania nie zawiera także wskazania odległości projektowanego tarasu od granicy działki nr 220 i znajdujących się tam budynków, jak również czytelnego, jednoznacznego wskazania odległości projektowanego budynku od granic działki nr [...].

Zdaniem Sądu pierwszej instancji ani z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, ani też wskazań zawartych w projekcie budowlanym oraz zgromadzonych w aktach administracyjnych dokumentów nie wynikają okoliczności istotne z punktu widzenia obowiązujących przepisów prawa, które upoważniałyby do usytuowania projektowanego budynku względem granic działki budowlanej nr [...] w odległości mniejszej niż 4 m - § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, z zachowaniem wymogów zawartych w ust. 5. W szczególności zaś, takiej możliwości nie przewidziano w ostatecznej decyzji Burmistrza Miasta Zakopane o warunkach zabudowy, zaś uzasadnienie, jakie dla tego odstępstwa wynika z zaskarżonej decyzji jest błędne. Sąd podniósł, że z obowiązku zachowania wymogów lokalizacyjnych nie zwalnia fakt, że inwestorzy są nie tylko wyłącznymi właścicielami projektowanej aktualnie do zabudowy działki nr [...], ale także wraz synem są współwłaścicielami sąsiedniej działki budowlanej nr [...].

Sąd uznał, że oświadczenie Burmistrza Miasta Zakopane z dnia [...] kwietnia 2010 r., iż nieruchomość obejmująca działkę ewid. nr [...] posiada możliwość bezpośredniego połączenia do drogi publicznej gminnej nie jest wystarczająca dla wydania w sprawie rozstrzygnięcia. Nie wynika z niego bowiem jaką drogą, o jakim numerze, odpowiadającej której działce ewidencyjnej, działka inwestorów ma bezpośrednie połączenie z drogą gminną. Nie zawiera ono również żadnych danych stanowiących źródło twierdzeń, że ul. [...] jest drogą publiczną. Zgodnie z treścią art. 7 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 z późn. zm.), do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych. Jak wynika z innych przepisów tej ustawy, zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu. Ustalenie przebiegu istniejących dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy. Niewątpliwie konieczną przesłanką do skutecznego podjęcia przez radę gminy uchwały o zaliczeniu drogi do kategorii dróg gminnych jest legitymowanie się przez gminę prawem własności do gruntów, po których droga taka przebiega. W aktach nie ma jednak dokumentów pozwalających na ustalenie, czy i na jakiej podstawie działkę nr [...] można uznać za do drogę publiczną gminną, albo część takiej drogi, jaki status prawny mają pozostałe działki tworzące drogę, oraz czy zjazd publiczny ma powstać na ul. [...], czy na ul. [...].

Analiza przedmiotowego projektu budowlanego wskazuje także, zdaniem Sądu, na wewnętrzne sprzeczności pomiędzy informacją dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia oraz pozostałą dokumentacją. Informacja wymienia, jako element projektu także budowę dojazdu do garażu wraz z murami oporowymi. Budowa garażu oraz muru oporowego nie jest przedmiotem wniosku i rozstrzygnięcia, zaś przyczyn niespójności nie wyjaśniono przy wydaniu kontrolowanej decyzji. Zaskarżona decyzja również i w tym zakresie została wydana z naruszeniem obowiązków organu wynikających z art. 35 ust. 1 pkt 1-3 Prawa budowlanego.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku A. D. i A. D. podnieśli, na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1270 ze zm.) zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego tj.:

- art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez błędną jego wykładnię i nieuzasadnione przyjęcie, że organ administracji architektoniczno-budowlanej nie dokonał weryfikacji zasięgu oddziaływania inwestycji pozwalającej na ustalenie kręgu stron postępowania;

- art. 35 ust. 1 pkt 1- 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - poprzez błędną jego wykładnię i nieuzasadnione przyjęcie, że organ administracji architektoniczno - budowlanej nie dokonał prawidłowej weryfikacji zgodności projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy oraz z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, a także nieuzasadnione przyjęcie, że organ administracji architektoniczno - budowlanej nie zweryfikował kompletności projektu budowlanego;

- art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez błędną jego wykładnię polegającą na nieuzasadnionym przyjęciu, że inwestor w toku procesu inwestycyjnego nie ma możliwości wystąpienia niezależnie od projektu budowlanego obejmującego obiekt budowlany ze zgłoszeniem budowy przyłączy;

- art. 32 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez błędne jego zastosowanie polegające na zarzucaniu organowi naruszenia art. 32 ust. 2 pkt, w sytuacji gdy norma ta według podanej przez Sąd treści jednostki redakcyjnej nie obowiązuje,

- art. 34 ust. 3 pkt 3b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2006 r. nr 156 poz. 1118 ze zm.) poprzez błędną jego wykładnię i nieuzasadnione przyjęcie, że oświadczenie właściwego zarządcy drogi o możliwości połączenia działki z drogą publiczną jest w rozpatrywanej sprawie niewystarczające;

- § 28 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietna 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690), przez błędną jego wykładnię i nieuzasadnione przyjęcie, że projekt budowlany przedmiotowego budynku mieszkalno - usługowego nie zawiera informacji o braku możliwości przyłączenia inwestycji do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej, jak również opisu rozwiązań dotyczących odprowadzenia wód opadowych na własny teren nieutwardzony, do dołów chłonnych lub do zbiorników retencyjnych, z dokonaniem stosownych wyliczeń,

- § 18 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietna 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690), przez błędną jego wykładnię i nieuzasadnione przyjęcie, że projekt budowlany nie zawiera żadnych wskazań co do niezbędnej liczby miejsc postojowych zgodnie z rzeczywistymi potrzebami wynikającymi z planowanego sposobu użytkowania inwestycji;

- § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietna 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690), przez błędną jego wykładnię i nieuzasadnione przyjęcie, że projekt budowlany narusza powyższy przepis w zakresie usytuowania realizowanego obiektu w stosunku do sąsiedniej działki budowlanej;

- § 19 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690), poprzez błędną jego wykładnię i nieuzasadnione przyjęcie, że w projekcie budowlanym nie podano odległości wydzielonych miejsc postojowych od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi w projektowanym budynku mieszkalno-usługowym;

- § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. nr 120 poz. 1133) poprzez błędną jego wykładnię i nieuzasadnione przyjęcie, że projekt budowlany nie został oprawiony w okładkę formatu A-4 w sposób uniemożliwiający jego dekompletację.

Na podstawie określonej art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1270 ze zm.), skarżący zarzucają także naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a polegające na naruszeniu przepisów:

- art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że istniały podstawy do uchylenia decyzji Starosty Tatrzańskiego z dnia [...] maja 2010 r. z bezpodstawnym powołaniem się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na naruszenie przez organ administracji architektoniczno -budowlanej art. 7 i art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.);

- art. 7 w związku z art. 77 i art. 107 § 3 K.p.a. - zgodnie z rozstrzygnięciem przyjętym w Uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, iż wskazana w art. 174 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi podstawa kasacyjna odnosi się do naruszenia zarówno przepisów postępowania administracyjnego, jak i sądowo administracyjnego - poprzez nieuprawnione przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, że Starosta Tatrzański naruszył art. 7 i art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.):

- art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1270 ze zm.) - poprzez brak wskazania organowi administracji publicznej wskazówek, co do kierunku dalszego prowadzenia postępowania.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie na podstawie art. 185 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten Sąd, ewentualnie, w razie uznania, iż spełnione są przesłanki z art. 188 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, o uchylenie w całości zaskarżanego orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie oraz rozpoznanie skargi i orzeczenie, co do istoty sprawy, poprzez odmowę uchylenia decyzji Starosty Tatrzańskiego z dnia [...] maja 2010 r. w przedmiocie pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego dla zamierzenia inwestycyjnego obejmującego budowę budynku mieszkalno-usługowego (mieszkanie, apartamenty do wynajęcia i restauracją) wraz z urządzeniami budowlanymi obejmującymi: dojazdy, dojścia, miejsca postojowe, miejsce na odpady stale, przyłącz gazowy na działce nr [...], obr. [...] w Zakopanem oraz budowę zjazdu z drogi gminnej - działka nr [...], na działkę nr [...], obr. [...] w Zakopanem (kategoria obiektu [...]). Ponadto wnoszą o zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że za zupełnie bezzasadne uznać należy zarzuty Sądu dotyczące naruszenia przez Starostę Tatrzańskiego art. 7 w związku z art. 77 K.p.a. w sytuacji, gdy materiał dowodowy był kompletny, wszechstronnie zweryfikowany, a zasada prawdy obiektywnej była naczelną zasadą prowadzonego postępowania. Dowodem tego jest zatwierdzony projekt budowlany przygotowany przez osobę dysponującą wiedzą fachową i stosownymi uprawnieniami zawodowymi, która poświadczyła jego zgodność z odpowiednimi uregulowaniami szeroko rozumianego Prawa budowlanego w tym z normami techniczno - budowlanymi.

Zdaniem skarżących zarzut naruszenia przepisu art. 33 Prawa budowlanego w związku z odstąpieniem w niniejszym postępowaniu od realizacji przyłączy, jest nieuzasadniony, ponieważ nowelizacja ustawy Prawo budowlane w 2003 r., umożliwiła realizację przyłączy odrębnym trybem tj. w oparciu o zgłoszenie. Dopuszczenie przez ustawodawcę możliwości rozstrzygania w decyzji o pozwoleniu na budowę tylko o obiekcie kubaturowym bez jednoczesnego rozstrzygania o infrastrukturze w zakresie przyłączy, pozwala uznać, że projekt budowlany nie musi obejmować zakresu dotyczącego infrastruktury i zakres ten nie jest niezbędny do udzielenia pozwolenia na budowę obiektu kubaturowego, który może stanowić całość zamierzenia budowlanego. Inwestor uzyskał warunki techniczne przyłączenia obiektu do sieci. Z prawnego punktu widzenia, nie ma możliwości oddania do użytkowania obiektu budowlanego obejmującego całość techniczno - użytkową bez podłączenia tego obiektu do sieci infrastruktury technicznej, co zresztą znajduje odzwierciedlenie w art. 57 ust.1 pkt 6 Prawa budowlanego. Należy mieć jednocześnie na względzie, że art. 34 ust. 2 Prawa budowlanego wskazuje, iż zakres i treść projektu budowlanego powinny być dostosowane do specyfiki i charakteru obiektu budowlanego, a zatem mając na względzie regulację Prawa budowlanego - projekt budowlany, pomimo że nie obejmuje wykonania w całości infrastruktury technicznej powinien być uznany za kompletny i brak jest na tym etapie podstaw do kwestionowania zasadności jego sporządzenia.

Skarżący podnoszą, że trudno podzielić zasadność stanowiska sformułowanego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, kwestionującego sposób odprowadzania wód opadowych, które zostaną rozprowadzone po działce inwestora. Projekt budowlany jest w tym zakresie zgodny z decyzją o ustaleniu warunków zabudowy. Przyjęte przez inwestora rozwiązanie, że wody opadowe zostaną rozprowadzone po działce inwestora i nie będą negatywnie wpływały na działki sąsiednie jest prawidłowe i uwzględnia regulację cytowanych wyżej przepisów. Jednocześnie, wbrew sugestiom Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, warunki techniczne jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie zawierają żadnych informacji co do "normalnego wsiąkania" wód opadowych bezpośrednio w grunt, ani nie stosuje się żadnych przeliczników powierzchni gruntu do ilości wód opadowych.

Nie można podzielić poglądów Sądu, co do braku miejsc postojowych dla pozostałych usług, bowiem restauracja, sala śniadaniowa oraz kawiarnia będą tylko i wyłącznie do dyspozycji gości pensjonatu, co wielokrotnie zostało stwierdzone w projekcie budowlanym, a w tym zakresie - jak wskazano powyżej - przewidziane zostały miejsca parkingowe. W ocenie Strony skarżącej - zarzut ten w zupełności nie zasługuje na uwzględnienie.

W ocenie skarżących, wbrew stanowisku Sądu - w projekcie zagospodarowania terenu przewidziano odległość poszczególnych miejsc postojowych od granicy działki budowlanej, która wynosi 4,25 m, przy wymaganej odległości 3 m w przypadku do 4 stanowisk łącznie.

Strona skarżąca nie podziela również zarzutów dotyczących uchybień skutkujących naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 - 3 i ust. 3 Prawa budowlanego oraz innych wskazanych przepisów, wiążących się z wadami projektu zagospodarowania terenu, który stanowi element zatwierdzonego projektu budowlanego.

W ocenie kasatora stanowisko Sądu w przedmiocie wadliwości postępowania odnoszącego się do ustalonego kręgu stron, który należało ustalić na zasadach określonych w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, nie zasługuje na uwzględnienie. W decyzji jednoznacznie wskazano działki stanowiące obszar oddziaływania obiektu. Zarzucanie organowi administracji architektoniczno - budowlanej w tym przedmiocie braku omówienia tej okoliczności jest zdumiewające, tym bardziej, że zastrzeżenia Sądu sformułowane zostały w sposób wysoce niezrozumiały. Jeśli bowiem chodzi o oddziaływanie inwestycji na działki sąsiednie, w tym działki o numerach [...] i [...], sformułowano w projekcie, że inwestycja nie będzie miała negatywnego wpływu na działki sąsiednie, co jest jasne i zupełnie wystarczające oraz zgodne z decyzją o warunkach zabudowy. Odnosząc się do ustalenia kręgu stron postępowania - uwzględniono wszystkie działki sąsiednie zgodnie z prawem i nie ma potrzeby zawiadamiania właścicieli innych działek, na których istnieje sieć wodociągowa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych.

Skarga kasacyjna analizowana pod tym kątem nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Skarżący podnieśli zarzuty naruszenia prawa materialnego poprzez błędną interpretację postanowień ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r., nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) – zwanej dalej Prawo budowlane oraz rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690).

W warunkach niniejszej sprawy, w pierwszej kolejności odnieść należy się do zarzutu błędnej wykładni art. 35 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane. Zgodnie z tym przepisem, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z:

– miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego i wymaganiami ochrony środowiska,

– wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu,

– przepisami w tym techniczno-budowlanymi.

Taka regulacja pozostaje w ścisłym związku z zasadami wyrażonymi w art. 5 Prawa budowlanego, z którego wynika, że obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając między innymi spełnienie warunków użytkowych zgodnych z przeznaczeniem obiektu, w szczególności w zakresie zaopatrzenia w wodę i energię elektryczną oraz, odpowiednio do potrzeb, w energię cieplną i paliwa, przy założeniu efektywnego wykorzystania tych czynników, jak również usuwania ścieków, wody opadowej i odpadów.

W przedmiotowej sprawie Sąd pierwszej instancji kontrolując legalność pozwolenia na budowę budynku mieszkalno-usługowego (mieszkanie, apartamenty do wynajęcia z restauracją) wraz z urządzeniami budowlanymi obejmującymi: dojazdy, dojścia, miejsca postojowe, miejsce na odpady stale, przyłącze gazowe, oraz budowę zjazdu z drogi gminnej, stwierdził, że jest ono sprzeczne zarówno z postanowieniami decyzji Burmistrza Miasta Zakopane z [..] września 2009 r. o warunkach zabudowy oraz nie odpowiada ono prawu. Miedzy innymi uznał, że decyzja nie zawiera ustaleń odnoszących się do kręgu stron, które należało ustalić na zasadach określonych w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Nie ustalono, jakie nieruchomości znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego.

Przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu (art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego). Obszar oddziaływania obiektu jest zatem wyznaczany przez przepisy ustanawiające zakres interesu prawnego osób trzecich, który wymaga konkretyzacji i indywidualizacji, oraz który należy uwzględniać przy projektowaniu i budowie obiektu. Takimi przepisami są m. in. przepisy dotyczące warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Obowiązkiem właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej jest przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę sprawdzenie m.in. zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Stosownie do wymogów § 8 ust. 2 pkt 3 i 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. Nr 120, poz. 1133), część opisowa projektu zagospodarowania działki lub terenu powinna określać projektowane zagospodarowanie działki lub terenu, w tym urządzenia budowlane związane z obiektami budowlanymi, informację i dane o charakterze i cechach istniejących i przewidywanych zagrożeń dla środowiska oraz higieny i zdrowia użytkowników projektowanych obiektów budowlanych i ich otoczenia w zakresie zgodnym z przepisami odrębnymi, a zwłaszcza przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690, z późn. zm.).

Mając to na uwadze, wskazać należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 grudnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1970/08 i z dnia 20 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1774/09 oraz powołane w ich uzasadnieniach, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, a także z dnia 28 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 208/06, Lex nr 340189), przyjmuje się, że zarówno w sprawie dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę krąg podmiotów uznanych za strony powinien być ustalony z uwzględnieniem przepisu art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, stanowiącego lex specialis w stosunku do art. 28 k.p.a. Relacja między tymi przepisami jest taka, że pojęcie strony w postępowaniu administracyjnym, o którym mowa w art. 28 k.p.a. zostało w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę zawężone przez przepis art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, co oznacza, że w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę stronami w rozumieniu art. 28 k.p.a. są osoby wymienione w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Przyjmuje się zatem, że postępowanie to dotyczy ich interesu prawnego lub obowiązku. Sąd kasacyjnie podziela stanowisko, że zaskarżona decyzja nie zawiera szeregu koniecznych ustaleń, zaś braki te dotyczą także ustaleń odnoszących się do kręgu stron, który należało ustalić na zasadach określonych w art. 28 ust. 2 – ustawy Prawo budowlane. Z treści decyzji nie wynika, jakie konsekwencje będzie miała realizacja przedmiotowej inwestycji, w szczególności dla działek innych niż teren inwestycji - nr [...] i nr [...]. Z samego rozstrzygnięcia zawartego w decyzji wynika, że pominięto fakt udziału w sprawie właścicieli działek, które mogą znaleźć się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego w sytuacji realizacji nieobjętych nim przyłączy.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko i argumentację Sądu pierwszej instancji, że artykuł 33 Prawa budowlanego nie wprowadza żadnego wyjątku dopuszczającego udzielenie pozwolenia na budowę dla części obiektu budowlanego. Stosownie zaś do 3 pkt 1a Prawa budowlanego, ilekroć w ustawie jest mowa o obiekcie budowlanym, należy przez to rozumieć budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi. Z definicji legalnej zawartej w art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego wynika, że przyłącza przynależą do urządzeń budowlanych, przez które należy rozumieć urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Poza przyłączami wymieniono w tym przepisie urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki. Definicję budynku wprowadza art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego.

Sąd pierwszej instancji słusznie skonstatował, że organ architektoniczno-budowlany winien wezwać inwestora do usunięcia nieprawidłowości na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Jak wynika z art. 34 ust. 3 ustawy Prawo budowlane projekt budowlany składa się z projektu zagospodarowania działki lub terenu, projektu architektoniczno-budowlanego i innych elementów. Uprawnione jest zatem stanowisko, że projekt zagospodarowania terenu dla całego zamierzenia budowlanego stanowi składową projektu budowlanego, a jego braki należy rozpatrywać w kategoriach niekompletności, co czyni usprawiedliwionym stosowanie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Urządzenia techniczne i instalacje budynków stanowią część obiektów budowlanych, które są niezbędne do ich wykorzystania zgodnie z przeznaczeniem. O ile zamierzeniem budowlanym jest budowa obiektu budowlanego jakim jest budynek kubaturowy, to pozwolenie na budowę - winno objąć całe zamierzenie, w tym instalacje i urządzenia budowlane zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Należy zauważyć, w związku z występującym w niniejszej sprawie problemem kompletnej dokumentacji wymaganej przy rozpoznawaniu wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę, że ustawodawca wprowadził w art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego wymóg przedstawienia przez inwestora projektu zagospodarowania działki lub terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego dla całego zamierzenia budowlanego. Oznacza to, że inwestor musi "przedłożyć projekt zagospodarowania" obejmujący całe zamierzenie budowlane, który to dokument stanowi materiał dowodowy dla organu rozpatrującego sprawę, umożliwiający stwierdzenie, czy dany wniosek dotyczy całego zamierzenia budowlanego. Jednocześnie do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę inwestor obowiązany jest dołączyć w szczególności projekt budowlany odpowiadający wymogom art. 34 Prawa budowlanego, a w tym projekt zagospodarowania działki lub terenu (art. 34 ust. 2 pkt 1), który faktyczne dotyczy realizacji danej inwestycji. Projekt budowlany, którego częścią jest projekt zagospodarowania działki lub terenu, podlega bowiem zatwierdzeniu decyzją rozstrzygającą wniosek inwestora. Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że nie może podlegać wielokrotnemu zatwierdzeniu decyzją administracyjną projekt zagospodarowania dla całego zamierzenia budowlanego. Przepisy Prawa budowlanego nie przewidują bowiem odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu, który jest częścią projektu budowlanego. Nie można akceptować takiej sytuacji, że dana kwestia, jak tu w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego budynku mieszkalno-usługowego, jednak bez budowy wskazanych przyłączy, podlegałaby kilkakrotnemu rozstrzygnięciu administracyjnemu. Zauważyć należy, że w wyroku z dnia 23 października 2009 r. sygn. akt II OSK 1641/08 Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że organ administracji architektoniczno-budowlanej ma w przypadku rozpatrywania sprawy o udzielenie pozwolenia na budowę sprawdzić projekt zagospodarowania działki dla całego zamierzenia budowlanego. Należy rozumieć, iż takie "sprawdzenie" dotyczy analizy materiału dowodowego w zakresie wspomnianego projektu zagospodarowania w odniesieniu do rozpatrywanej sprawy o pozwolenie na budowę całej inwestycji. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lutego 2006 r. sygn. akt II OSK 520/05 podkreślono, że z żadnego przepisu nie wynika, że projekt zagospodarowania działki lub terenu dla całego zamierzenia budowlanego wymaga odrębnego zatwierdzenia przez organ budowlany. Przyjęcie, że wymagałby takiego zatwierdzenia jest sprzeczne z innymi przepisami Prawa budowlanego dotyczącymi wydawania pozwolenia na budowę i zatwierdzania projektu budowlanego.

W świetle powyższych rozważań podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów art. 28, art. 35 ust. 1, art. 33 ust. 1 i art. 34 ust. 3 pkt 3b Prawa budowlanego nie można uznać za usprawiedliwiony. W procesie weryfikacji legalności zaskarżonej decyzji Sąd zasadnie uznał, że z jej osnowy wynika tylko, że zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę wyłącznie w zakresie inwestycji kubaturowej wraz z urządzeniami budowlanymi obejmującymi: dojazdy, dojścia, miejsca postojowe, miejsce na odpady stale, przyłącz gazowy oraz budowę zjazdu z drogi gminnej. Natomiast nie obejmuje ono pozwolenia na budowę innych przyłączy niezbędnych do użytkowania zgodnie z przeznaczeniem budynku mieszkalno-usługowego, tj. elektroenergetycznego, wodociągowego i kanalizacyjnego. Należy podkreślić, że obowiązek przyłączenia budynku mieszkalno-usługowego do sieci wodociągowej, kanalizacyjnej i elektroenergetycznej został ustalony w ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy Sąd pierwszej instancji prawidłowo stwierdził, że projekt budowlany nie odpowiada prawu, albowiem nie przewiduje innych rozwiązań dla zaopatrzenia budynku w wodę, energię elektryczną i odprowadzania ścieków niż te, które wiążą się z przyłączeniem do odpowiednich sieci. W świetle analizy postanowień normatywnych generalnych i indywidualnych rozstrzygnięcie zawarte w kontrolowanej decyzji jest zatem sprzeczne z dokumentacją, jaką faktycznie przedstawiono i zatwierdzono. Z uzasadnienia kontrolowanej decyzji nie wynika by w zakresie przyłączy dokonano oceny zgodności zatwierdzonego projektu budowlanego z warunkami decyzji o warunkach zabudowy pod kątem konkretnych zawartych w niej wymogów stawianych przez dysponenta sieci, jak również z przepisami techniczno-budowlanymi.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że pojęcie "obszaru oddziaływania obiektu" materializuje się, gdy na podstawie konkretnych indywidualnych parametrów danej inwestycji, jej przedmiotu, konkretyzują się również odpowiednie normy wynikające z odrębnych przepisów, które będą wytyczać pewną strefę wobec projektowanego obiektu (por. wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2010 r. sygn. akt II OSK 666/09). Nie można przyjąć, że zachowanie minimalnych odległości dla danego rodzaju obiektów, przyjęte w przepisach określających warunki techniczne jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie, przesądza o tym, że oddziaływanie tych obiektów nie wykracza poza obszar nieruchomości inwestora, a więc nieruchomości sąsiadujące nie znajdują się w obszarze ich oddziaływania. Przy czym pod pojęciem ograniczenia możliwości zagospodarowania działki sąsiedniej należy rozumieć również utrudnienia w możliwości użytkowania jej zgodnie z przeznaczeniem, w wyniku wybudowania obiektu niespełniającego wymaganych warunków technicznych. W świetle powyższego nie można zatem także podzielić zarzutu skargi dot. błędnej wykładni postanowień § 12, § 18 i § 19 ust.1 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690). Zgodnie z postanowieniami § 12 ust. 1: "Jeżeli z przepisów § 13, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż: 1) 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy, 2) 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. Sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu" (ust. 2). Konstrukcja przepisu § 12 ust. 2 rozporządzenia niewątpliwie implikuje zakres jego wykładni przez organy stosujące prawo w sposób wymagający uwzględnienia całości normatywnej tej regulacji. Sąd pierwszej instancji trafnie stwierdził, że ani z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, ani z materiału aktowego nie wynikają okoliczności istotne z punktu widzenia powyższych regulacji, które upoważniałyby do usytuowania projektowanego budynku mieszkalno-usługowego względem granic działki budowlanej nr [...] w odległości mniejszej niż 4 m. W szczególności zaś, takiej możliwości nie przewidziano w ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy. Nadto Sąd zasadnie skonstatował, że uzasadnienie, jakie dla tego odstępstwa wynika z zaskarżonej decyzji, jest błędne.

Przepis § 18 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, wymaga by przy zagospodarowywaniu działki budowlanej urządzić miejsca postojowe dla samochodów: tak dla użytkowników stałych, jak i dla przebywających czasowo, w tym i dla osób niepełnosprawnych, które muszą mieć odpowiednio większe rozmiary. Zgodnie z treścią § 19: "Odległość wydzielonych miejsc postojowych, w tym również zadaszonych, lub otwartego garażu wielopoziomowego dla samochodów osobowych od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi w budynku mieszkalnym (...) nie może być mniejsza, niż: 1) 7 m - w przypadku 4 stanowisk włącznie 2) 10 m - w przypadku 5 do 60 stanowisk włącznie (...)". W sprawie będącej przedmiotem osądu Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej egzegezy powyższych regulacji przyjmując, że w przedmiotowym projekcie nie podano odległości wydzielonych miejsc postojowych od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi w projektowanym budynku mieszkalno-usługowym, których wskazanie jest niezbędne z uwagi na treść powyższej regulacji. Brakuje w nim także pełnych i jednoznacznych danych, co do odległości poszczególnych miejsc postojowych od granicy działki budowlanej, zaś te parametry, które wskazano skutkują naruszeniem normy § 19 ust. 1 pkt 2 powyższego rozporządzenia. Odległość ta winna bowiem wynosić dla projektowanej inwestycji 6 m. W sprawie nie ma zastosowania zwolnienie wynikające z § 19 ust. 4 rozporządzenia, albowiem projektowane miejsca postojowe nie są usytuowane między liniami rozgraniczającymi ulicy. Przy dwóch pierwszych miejscach postojowych – licząc od strony wjazdu, zwymiarowano tylko dwie odległości - 3,5 ewentualnie 5 m. Przyjęcie każdej z tych odległości świadczy ewidentnie o naruszeniu wymogu wynikającego z powyższego przepisu. Zdaniem Sądu kasacyjnego, w realiach sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał prawidłowej egzegezy postanowień § 18, § 19 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Nie można także podzielić zarzutu kasatora naruszenia § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. nr 120, poz. 1133). Przepis ten stanowi, że: "Projekt budowlany należy sporządzić w czytelnej technice graficznej oraz oprawić w okładkę formatu A-4, w sposób uniemożliwiający dekompletację projektu." Niewątpliwie pod pojęciem "oprawienia w okładkę formatu A-4" należy rozumieć nakaz dotyczący formy projektu budowlanego, stanowiącego podstawę do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Takie ujęcie normatywne (zwrot zawierający powinność) wskazanej regulacji wskazuje, że należy zastosować się do niej, jako do przepisu prawa powszechnie obowiązującego, jakim jest rozporządzenie.

Odnosząc się do naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a stwierdzić należy, że zgodnie ze wskazanym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji – wskazania, co do dalszego postępowania. Z zasady wskazania co do dalszego postępowania, stanowiące konsekwencję zaprezentowanej w uzasadnianiu wyroku oceny prawnej, zwłaszcza oceny przebiegu postępowania przed organami administracyjnymi publicznej, zamieszcza się zbiorczo w końcowej części uzasadnienia wyroku. Powyższe nie oznacza jednak, że nie mogą być one wplecione w treść rozważań Sądu. Istotne jest, aby wskazania te były konkretne i jednoznacznie sformułowane, tak aby w ponowionym na skutek wyroku postępowaniu umożliwić organowi usunięcie wszystkich wskazanych przez Sąd uchybień prawa. W warunkach niniejszej sprawy, wskazania, co do dalszego postępowania wynikają zarówno z treści rozważań Sądu, jak i z końcowej części uzasadnienia, gdzie Sąd stwierdził, że organ, po ponownym rozpatrzeniu sprawy wyda rozstrzygnięcie w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu, dokona właściwej analizy i wyeliminuje uchybienia proceduralne oraz dotyczące stosowania prawa materialnego.

Nie można także zgodzić się z twierdzeniem zawartym w skardze kasacyjnej, że Sąd pierwszej instancji dopuścił się naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji obu instancji pomimo braku naruszenia przez organy orzekające przepisów postępowania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnione było stanowisko przyjęte w zaskarżonym wyroku, że organ, wbrew swemu obowiązkowi, zaniechał dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Zważyć należy, że przepis art. 7 k.p.a. nakazuje organom administracji publicznej podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. W postępowaniu dowodowym oznacza to obowiązek zebrania w sposób wyczerpujący i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.) i w oparciu o całokształt tego materiału dokonanie oceny, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Nie można zatem zgodzić się z poglądem kasatora, że w razie jakiekolwiek wątpliwości Sąd powinien wezwać inwestora, aby przedstawił Sądowi stosowne dokumenty konieczne do uzupełnienia akt bądź przedstawił konkretne dowodów na tę okoliczność. Wątpliwości te, zdaniem skarżącego, można by wyjaśnić przy odpowiednim wykorzystaniu przepisów art. 62 pkt 1 i art. 106 § 3 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że podstawę orzekania dla sądu administracyjnego stanowi art. 133 § 1 in principio P.p.s.a., zgodnie z którym sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Oznacza to, że podstawą wydanego orzeczenia są zawsze akta sprawy. Zakres postępowania dowodowego przeprowadzanego w trybie art. 106 § 3 P.p.s.a. jest natomiast wyznaczony przez podstawową funkcję sądowej kontroli administracji, tj. ocenę z punktu widzenia legalności zaskarżonego aktu lub czynności. Dokonywanie przez sąd administracyjny samodzielnych ustaleń faktycznych dopuszczalne jest zatem jedynie w takim zakresie, w jakim jest to niezbędne do przeprowadzenia oceny zgodności z prawem zaskarżonego działania lub bezczynności organu administracji. W świetle powyższego nie można zgodzić się z twierdzeniem strony skarżącej o przekroczeniu przez Sąd pierwszej instancji zasady swobodnej oceny dowodów oraz o obowiązku zastosowania norm prawnych w kształcie przedstawionym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Reasumując powyższe rozważania należy uznać, że zgłoszone w skardze kasacyjnej zarzuty nie są uzasadnione i nie mogą wywołać skutku w postaci uchylenia zaskarżonego wyroku.

Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, działając w oparciu o art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.