Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2628/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-04-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 1, art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1
journal: Dz.U. 2007 nr 39 poz 251
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 7 kwietnia 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia del. WSA Teresa Zyglewska /spr./ Protokolant starszy asystent sędziego Dominika Człapińska po rozpoznaniu w dniu 28 marca 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej S. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 10 lipca 2012 r. sygn. akt II SA/Łd 228/12 w sprawie ze skargi S. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie określenia wysokości zaległości w opłacie za składowanie odpadów w miejscu na ten cel nieprzeznaczonym 1. uchyla zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi oraz uchyla zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] i poprzedzającą ją decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...] marca 2011 r., nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz S. G. kwotę 67 236 (słownie: sześćdziesiąt siedem tysięcy dwieście trzydzieści sześć ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 10 lipca 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę S. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. w przedmiocie określenia wysokości zaległości w opłacie za składowanie odpadów w miejscu do tego nieprzeznaczonym.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Decyzją z dnia [...] marca 2011 r. Marszałek Województwa [...] określił S. G. wysokość zaległości w opłacie za składowanie odpadów w miejscu na ten cel nieprzeznaczonym w II półroczu 2007 r. w kwocie [...] zł.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Marszałek wskazał, że pismem z dnia [...] lipca 2007 r. Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w [...], Delegatura w [...], poinformował organ I instancji o wynikach przeprowadzonej w dniu [...] lipca 2007 r. kontroli Zakładu [...], z siedzibą w [...]. W trakcie oględzin prowadzonej rekultywacji wyrobiska z wykorzystaniem odpadów w miejscowości [...], gmina [...], okazało się, że S. G., posiadając zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów na terenie [...] "[...]" - działki nr ew. [...],[...],[...],[...],[...] i [...] na mocy decyzji Starosty Powiatowego w [...] z dnia [...] listopada 2006 r. znak: [...], prowadził tę działalność w okresie: I kwartał 2002 r. - II półrocze 2007 r. nielegalnie, w innym miejscu, tj. na działce nr ewid. [...] w miejscowości [...], gmina [...]. Gromadzono tam odpady odbierane od innych posiadaczy odpadów. Powyższe ustalenia zostały potwierdzone przez Starostwo Powiatowe w [...] pismem z dnia [...] lipca 2007 r., informującym, że nie wydawano żadnej decyzji zezwalającej na odzysk odpadów do rekultywacji (wypełnienia) wyrobiska na działce nr ew. [...]. W sporządzonych przez S. G. zbiorczych zestawieniach danych o rodzajach i ilości odpadów za lata 2002-2006, zamieszczona została informacja o prowadzeniu przez stronę działalności w zakresie odzysku odpadów o kodach [...],[...] oraz [...] metodą R10 (rozprowadzanie na powierzchni ziemi w celu nawożenia lub ulepszania gleby). Ze względu na fakt, iż Starosta Powiatu [...] w pozwoleniach nie określił warunków zagospodarowania odpadów na terenie działki nr ewid. [...] działalność strony jest równoznaczna ze składowaniem odpadów w miejscu na ten cel nieprzeznaczonym, za które, w myśl art. 293 ust. 3 ustawy Prawo ochrony środowiska (dalej p.o.ś.), podmiot korzystający ze środowiska ponosi opłaty podwyższone. Z uwagi na nieprzesłanie przez stronę wykazów informacji o rodzaju i ilości składowanych odpadów w miejscu na ten cel nieprzeznaczonym (na terenie działki nr ewid. [...] w miejscowości [...]) za okres od I kwartału 2002 r. do II półrocza 2006 r., do naliczenia opłat za korzystanie ze środowiska z tego tytułu organ I instancji przyjął dane, zawarte w sporządzonych przez stronę zbiorczych zestawieniach danych o rodzaju i ilości wytworzonych odpadów za lata 2002-2006.

Dalej organ I instancji wskazał, że decyzjami z dnia [...] grudnia 2007 r. znak: [...] i z dnia [...] grudnia 2007 r. znak: [...], Marszałek Województwa [...] określił wysokość zaległości w opłatach z tytułu składowania odpadów w miejscu na ten cel nieprzeznaczonym za okres: od I kwartału 2002 r. do II półrocza 2006 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu odwołań od tychże rozstrzygnięć, uchyliło zaskarżone decyzje określające wysokość zaległości w opłacie za okres od I do III kwartału 2002 r. i umorzyło postępowanie organu I instancji w sprawie. Kolegium orzekło także o uchyleniu decyzji określających wysokość zaległości w opłacie za składowanie odpadów w miejscu na ten cel nieprzeznaczonym za okres od IV kwartału 2002 r. do II półrocza 2006 r. w całości i przekazaniu spraw do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Na mocy art. 379 p.o.ś., w celu zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego w przedmiotowej sprawie, w dniu [...] października 2008 r. w Zakładzie [...], została przeprowadzona kontrola przestrzegania przepisów o ochronie środowiska, w zakresie objętym właściwością Marszałka Województwa [...]. W trakcie kontroli ustalono, że w okresie objętym kontrolą (IV kwartał 2002 r. - I półrocze 2008 r.) S. G. zbierał następujące rodzaje odpadów: 170101 - odpady betonu oraz gruz betonowy z rozbiórek i remontów, 170102 - gruz ceglany, 170181 - odpady z remontów i przebudowy dróg, 170504 - gleba i ziemia, w tym kamienie, inne niż wymienione w 170503. W okresie tym część odpadów była deponowana w nieeksploatowanym wyrobisku pożwirowym "[...]" w miejscowości [...], na działce nr ewid. [...]. Ich masę ustalono na podstawie kart przekazania odpadu, przedstawionych przez przedsiębiorcę w trakcie kontroli, "Zbiorczych zestawień danych o rodzajach i ilości odpadów, o sposobach gospodarowania nimi oraz o instalacjach i urządzeniach służących do odzysku i unieszkodliwiania tych odpadów" za lata 2002-2007, protokołów kontroli i protokołów oględzin, przeprowadzonych przez Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w [...]. Według danych zawartych w zgromadzonej dokumentacji, na działce nr ewid. [...], w miejscowości [...], gromadzone odpady poddawane były procesowi odzysku metodą R10.

Kontrola wykazała także, że przedsiębiorca samodzielnie dokonał kwalifikacji rodzaju prowadzonej na działce nr ewid. [...] działalności w zakresie gospodarki odpadami uznając, że prowadzi odzysk metodą R10. Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska kontrolując w latach 2002-2006 Zakład [...] błędnie uznał, że działalność prowadzona jest wyłącznie na terenie wyrobiska "[...]". W rzeczywistości działalność prowadzono w dwóch lokalizacjach: "[...]" i "[...]". "[...]", to eksploatowana kopalnia kruszywa naturalnego, na którą przedsiębiorca posiadał koncesję górniczą, na której nie deponowano odpadów. "[...]" to wyrobisko po nieeksploatowanej już kopalni, w której dokonywano gromadzenia odpadów. Zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów uzyskane na podstawie decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2002 r. znak: [...] dotyczyło wyrobiska po eksploatacji złoża kruszywa naturalnego "[...]". Starosta [...] decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. znak: [...], zmienił decyzję z 2002 r. i określił miejsce prowadzenia działalności w wyrobisku "[...]", na działkach o nr ew.: [...],[...],[...],[...],[...],[...]. W dniu [...] października 2007 r. Starosta wydał decyzję znak: [...] zmieniającą własną decyzję z dnia [...] listopada 2006 r. w ten sposób, że jako miejsce prowadzenia działalności wskazano w niej wyrobiska po eksploatacji złóż kruszywa naturalnego (piasku) "[...]" i "[...]", położonych na gruntach wsi [...], na działkach nr ewid: [...],[...],[...],[...],[...],[...] oraz [...],[...],[...],[...].

Jednocześnie organ I instancji podkreślił, że WIOŚ podczas przeprowadzanych kontroli w latach 2004-2007 nie stwierdził naruszeń przepisów ochrony środowiska przez S. G. w zakresie deponowania odpadów w miejscu na ten cel nieprzeznaczonym, tj. na działce nr ewid. [...] w miejscowości [...].

Zdaniem organu I instancji strona deponując odpady w miejscu na ten cel nieprzeznaczonym naruszyła przepisy ochrony środowiska. Jednakże fakt niestwierdzenia przez WIOŚ podczas kontroli, uchybień w tym zakresie, należy uznać za okoliczność łagodzącą i przyjąć, że właściciel Zakładu [...] działał w przekonaniu, że postępuje zgodnie z uregulowaniami prawa. Zgromadzona podczas kontroli dokumentacja wykazała ponadto, że wszelkie naruszenia wskazane przez WIOŚ w zakresie brakujących dokumentów i zezwoleń, spotkały się z szybką reakcją S. G.. Wydaje się zatem, iż w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w deponowaniu odpadów na działce nr ewid. [...] w miejscowości [...], podczas wcześniej przeprowadzanych kontroli, podmiot uzyskałby stosowne zezwolenia we wcześniejszym terminie. Biorąc powyższe pod uwagę i kierując się zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.) oraz zasadą praworządności (art. 6 k.p.a.), organ I instancji uznał, że podmiot nie powinien ponosić sankcji finansowych za okres, w którym WIOŚ w [...] nie stwierdzał naruszeń przepisów ochrony środowiska. Jak podkreślił Marszałek, wprowadzenie w błąd przez organ administracji nie może skutkować nałożeniem na podmiot korzystający ze środowiska konsekwencji finansowych. Wyniki kilkukrotnych kontroli WIOŚ dawały bowiem stronie podstawę do dalszego prowadzenia działalności w przekonaniu o jej prawidłowości i legalności. Decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. znak: [...], Marszałek Województwa [...] umorzył postępowanie w sprawie określenia wysokości niewniesionych opłat podwyższonych z tytułu składowania odpadów w miejscu na ten cel nieprzeznaczonym w okresie od IV kwartału 2002 r. do II półrocza 2006 r. Uznano jednocześnie, że ponieważ przepisy ochrony środowiska zostały naruszone, a odpady były gromadzone w miejscu na ten cel nieprzeznaczonym, tj. na terenie działki nr ewid. [...], S. G. powinien ponieść opłaty podwyższone z tego tytułu od momentu stwierdzenia nieprawidłowości, tj. od dnia [...] lipca 2007 r. Do naliczenia opłaty przyjęto dane, dotyczące rodzajów i ilości odpadów zdeponowanych na działce o nr ewid. [...], w latach 2002-2006.

Decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. znak: [...], Marszałek Województwa [...] określił wysokość zaległości w opłacie podwyższonej za składowanie odpadów w miejscu na ten cel nieprzeznaczonym w II półroczu 2007 r., która wyniosła [...] zł oraz należne odsetki. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu odwołania od tej decyzji, orzekło o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Decyzją z dnia [...] października 2009 r., znak: [...] organ I instancji ponownie określił wysokość zaległości w opłacie za składowanie odpadów w miejscu na ten cel nieprzeznaczonym w II półroczu 2007 r. SKO w [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W związku z wątpliwościami prawnymi, dotyczącymi oceny charakteru prawnego działań związanych z postępowaniem z odpadami, Urząd Marszałkowski w [...] zwrócił się z prośbą o wydanie opinii w zakresie poruszanych zagadnień do prof. zw. dr hab. nauk prawnych M. G., specjalisty w zakresie prawa ochrony środowiska i prawa administracyjnego, który sporządził "Opinię prawną, dotyczącą definicji pojęcia "odzysk" oraz oceną charakteru prawnego działań spełniających cechy "odzysku", prowadzonych bez wymaganej zgody". Zdaniem organu I instancji w przedmiotowej sprawie charakter wykorzystywanych mas ziemnych, traktowanych jak odpady, w zasadzie nie był kwestionowany, przez stronę, która występowała o zgodę na odzysk takich właśnie odpadów. Działania polegające na wykorzystywaniu odpadów, prowadzone bez wymaganego zezwolenia, nie mogą być traktowane jako "odzysk" w rozumieniu przepisów ustawy o odpadach, nie spełniają bowiem podstawowego wymogu, jaki powinny spełniać wszystkie działania związane z odpadami, czyli wymogu ich bezpiecznego dla ludzi i środowiska prowadzenia. Spełnienie tego wymogu musi być bowiem udokumentowane formalnie poprzez uzyskanie odpowiedniego zezwolenia i materialnie, poprzez jego przestrzeganie. Prowadzenie nielegalnych działań powinno być zatem sankcjonowane nie tylko z powodu uchybień formalnych, ale i poprzez stosowanie sankcji z tytułu porzucenia odpadów w miejscu na ten cel nieprzeznaczonym. Działania te mają bowiem cechy niekontrolowanego pozbycia się odpadów. Zdaniem organu I instancji okolicznością bezsporną jest składowanie odpadów w miejscu na ten cel nieprzeznaczonym, co sankcjonowane jest opłatą podwyższoną, określoną przepisami p.o.ś. W związku z powyższym, organ określił stronie wysokość zaległości w opłacie podwyższonej za składowanie odpadów w miejscu na ten cel nieprzeznaczonym w II półroczu 2007 r. Do obliczenia wysokości przedmiotowej opłaty zastosowano przepisy ustawy p.o.ś. oraz obwieszczenia Ministra Środowiska z dnia 4 października 2006 r. Uwzględnione zostały wyniki przeprowadzonej w Zakładzie [...] w dniu [...] października 2008 r., kontroli przestrzegania przepisów o ochronie środowiska, w zakresie objętym właściwością Marszałka. Jak podkreślił organ I instancji mając na uwadze fakt, że w przedmiotowej sprawie naruszenie miało miejsce w roku 2007, winno być ono sankcjonowane według przepisów obowiązujących w okresie, w którym korzystanie ze środowiska miało miejsce. Uchybienie stwierdzone w dniu [...] lipca 2007 r. zostało skutecznie i trwale usunięte poprzez uzyskanie przez stronę w dniu [...] października 2007 r. decyzji Starosty [...] legalizującej działalność prowadzoną na terenie działki nr ewid [...],. Za czas, w ciągu którego strona postępowała z odpadami niezgodnie z przepisami, w związku z czym winna ponieść opłaty podwyższone za składowanie odpadów w miejscu na ten cel nieprzeznaczonym, przyjęto okres od dnia [...] lipca 2007 r. (data stwierdzenia nieprawidłowości podczas kontroli przeprowadzonej przez WIOŚ w [...]), do dnia [...] października 2007 r. (w dniu [...] października 2007 r. Starosta [...] wydał decyzję zmieniającą decyzję z dnia [...] listopada 2006 r., zezwalającą na prowadzenie działalności w zakresie zbierania i odzysku odpadów, między innymi na działce nr ewid. [...] we wsi [...]), co stanowi 98 dób.

W odwołaniu od tej decyzji S. G. wniósł o jej uchylenie oraz umorzenie postępowania w sprawie, podnosząc że w sprawie deponowania odpadów w wyrobisku "[...]" toczyło się dotychczas kilkanaście postępowań administracyjnych. Jak wynika z dotychczas przyjętych rozstrzygnięć organu I instancji ten sam stan faktyczny w zakresie gospodarowania odpadami raz uzasadnia jego odpowiedzialność a raz ją wyklucza. Odwołujący zakwestionował sposób wykorzystania opinii biegłego prof. G. przez organ I instancji. Strona w sprawie interpretacji przepisów zwracała się o opinię do specjalistów, którą załączyła do odwołania wskazując, iż najnowsza opinia stanowi integralne uzasadnienie odwołania, choć zasadna jest również analiza wcześniejszych opinii.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. Kolegium utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

Uzasadniając podjętą decyzję Kolegium uznało, że rozstrzygnięcie organu I instancji jest wadliwe, aczkolwiek w przedmiotowej sprawie nie zachodziły przesłanki do uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Zdaniem organu II instancji ustalony w sprawie stan faktyczny jest prawidłowy i bezsporny, a istotą sporu jest wykładnia przepisów prawa stanowiących podstawę rozstrzygnięcia. W myśl art. 139 k.p.a.: "Organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny". Zaskarżona decyzja organu I instancji – w opinii Kolegium - nie narusza rażąco prawa, jak i interesu społecznego, co uniemożliwia ustalenie prawidłowej (wyższej) kwoty zaległości. Tym samym Kolegium musiało utrzymać w mocy wadliwą, lecz korzystniejszą dla strony odwołującej się decyzję organu I instancji.

Organ II instancji odnosząc się do zarzutu odwołania, iż ten sam stan faktyczny w zakresie gospodarowania odpadami raz uzasadnia odpowiedzialność strony, a raz ją wyklucza wyjaśnił, iż decyzja umarzająca postępowanie w sprawie określenia wysokości niewniesionych opłat podwyższonych z tytułu składowania odpadów w miejscu na ten cel nieprzeznaczonym w okresie od IV kwartału 2002 r. do II półrocza 2006 r. nie orzeka co do istoty sprawy, lecz wywołuje jedynie skutek procesowy polegający na przerwaniu stosunku procesowego pomiędzy stroną a organem. Rzeczona decyzja nie rozstrzygnęła zatem, że składowanie odpadów w miejscu na ten cel nieprzeznaczonym nie miało miejsca, wobec czego brak jest przeszkód prawnych do prowadzenia postępowania w sprawie określenia wysokości zaległości w opłacie za składowanie odpadów w miejscu na ten cel nieprzeznaczonym w II półroczu 2007 r.

SKO wywodziło, że w myśl art. 3 ust. 3 pkt 9 ustawy o odpadach ilekroć w ustawie jest mowa o odzysku rozumie się przez to wszelkie działania, niestwarzające zagrożenia dla życia, zdrowia ludzi lub dla środowiska, polegające na wykorzystaniu odpadów w całości lub w części, lub prowadzące do odzyskania z odpadów substancji, materiałów lub energii i ich wykorzystania, określone w załączniku nr 5 do ustawy. Zdaniem Kolegium wykładni pojęcia "odzysku" nie można dokonywać jednak w oderwaniu od pozostałych przepisów ustawy o odpadach. Z przepisu art. 26 ust. 1 ustawy o odpadach wynika zasada, że prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów wymaga zezwolenia. Zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów jest decyzją administracyjną. Przepis art. 27 ust. 2 ustawy o odpadach reguluje, co powinno się w niej znaleźć. Szczegółowe kwestie dotyczące odzysku regulują również akty wykonawcze do ustawy o odpadach. Działalność ta jest drobiazgowo uregulowana w przepisach prawa. Tym samym - w ocenie Kolegium - za odzysk można uznać tylko takie działania, które zostały szczegółowo określone w stosownym zezwoleniu, chyba, że przepisy prawa wyraźnie z takiego obowiązku zwalniają. Jak wyjaśniło Kolegium, S. G. zezwolenie na prowadzenie, na działce nr ewid. [...] odzysku odpadów w procesie R14 uzyskał dopiero na mocy decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2007 r. nr [...]. W przedmiotowej sprawie nie ma ponadto najmniejszych wątpliwości, że skarżący nie prowadził odzysku metodą R10, ponieważ wskazuje na to zarówno charakter działań, jak i rodzaje użytych do tego odpadów. Brak zezwolenia na prowadzenie odzysku odpadów wyklucza możliwość weryfikacji działania mającego takie cechy. Nie wiadomo bowiem, jaką ilość odpadów można poddać odzyskowi na danej nieruchomości aby nie stwarzało to zagrożenia dla życia, zdrowia ludzi lub dla środowiska. Zdaniem Kolegium rację ma więc organ I instancji twierdząc, iż działania polegające na wykorzystywaniu odpadów, prowadzone bez wymaganego zezwolenia, nie mogą być traktowane jako odzysk w rozumieniu przepisów ustawy o odpadach, skoro nie spełniają podstawowego wymogu, jaki powinny spełniać wszystkie działania związane z odpadami, czyli wymogu ich bezpiecznego dla ludzi i środowiska prowadzenia. Spełnienie tego wymogu musi być bowiem udokumentowane formalnie poprzez uzyskanie odpowiedniego zezwolenia i materialnie, poprzez jego przestrzeganie. Prowadzenie takich nielegalnych działań powinno być zatem sankcjonowane nie tylko z powodu uchybień formalnych, ale i poprzez stosowanie sankcji z tytułu porzucenia odpadów w miejscu na ten cel nieprzeznaczonym, działania te mają bowiem cechy niekontrolowanego pozbycia się odpadów.

Kolejną kwestią wymagającą – w ocenie Kolegium - rozstrzygnięcia jest pytanie, czy masy ziemne lub skalne, jeżeli są usuwane albo przemieszczane w związku z realizacją inwestycji lub prowadzeniem eksploatacji kopalin, są w rozumieniu prawa odpadem. Odwołujący powołał się na prezentowany w doktrynie pogląd, iż masa ziemna nie jest odpadem. Analiza art. 3 ust. 1, art. 2 ust. 1 i 2 pkt 1 i 2, art. 3 ust. 1 i 3 pkt 13 ustawy o odpadach pozwalają – zdaniem Kolegium - stwierdzić, że przedmiotowe masy ziemne są odpadem w rozumieniu ustawy, a S. G. był ich posiadaczem. Kolegium podzieliło tym samym pogląd zaprezentowany w opinii prawnej prof. M. G., iż masy ziemne lub skalne, także i te usuwane albo przemieszczane w związku z realizacją inwestycji lub prowadzeniem eksploatacji kopalin, mogą mieć charakter odpadów, o ile spełniają warunki określone w definicji odpadów w rozumieniu art. 3 ust. 1 ustawy o odpadach. Jak zauważył organ II instancji konstrukcja definicji "odpadu" nie odwołuje się do cech substancji, ani nie wskazuje na konkretne przedmioty które tworzą odpad, lecz odwołuje się do wzorca wskazanego w załączniku do ustawy oraz do faktycznego, zamierzonego lub nakazanego postępowania. Posiadacz mas ziemnych - odpadów stanowiących przedmiot postępowania (kod 170504), pozbył się ich przekazując je skarżącemu. W myśl art. 2 ust. 1 ustawy o odpadach: "Przepisy ustawy stosuje się także do postępowania z masami ziemnymi lub skalnymi, jeżeli są usuwane albo przemieszczane w związku z realizacją inwestycji lub prowadzeniem eksploatacji kopalin." Zgodnie z art. 2 ust. 2 pkt 1 ustawy o odpadach, masy ziemne lub skalne usuwane albo przemieszczane w związku z realizacją inwestycji nie stanowią odpadu jedynie wtedy, gdy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, decyzja o pozwoleniu na budowę lub zgłoszenie robót budowlanych określają warunki i sposób ich zagospodarowania, a ich zastosowanie nie spowoduje przekroczeń wymaganych standardów jakości gleby i ziemi, o których mowa w p.o.ś. Pogląd, że masy ziemne lub skalne w określonym stanie faktycznym mogą być traktowane tak jak odpady i stosuje się do nich ustawę o odpadach znajdujemy w orzecznictwie sądów administracyjnych.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi S. G. wniósł o uchylenie wydanych w sprawie decyzji organów obu instancji i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, podnosząc zarzut błędnej wykładni art. 293 ust. 3 p.o.ś. w związku z art. 2, art. 3 ust. 3 pkt 9 oraz art. 63 ustawy o odpadach, oraz naruszenie art. 7 k.p.a. Dokonywanie w wyrobisku [...] odzysku odpadów podlegało dwukrotnej weryfikacji w 2007 r. przez WIOŚ i Starostę [...], który wydał zezwolenie na kontynuację działalności w obrębie wyrobiska [...] bez konieczności zabrania wcześniej deponowanych odpadów oraz bez zmiany warunków prowadzenia działalności. Według skarżącego ustawa o odpadach formułuje obiektywne kryterium oceny, czy mamy w danym wypadku do czynienia z odzyskiem czy też nie. Kryterium to wynika z obowiązku zabrania odpadów z miejsca ich zdeponowania, jeżeli nie jest ono przeznaczone do składowania lub magazynowania odpadów. W sytuacji, gdy posiadacz odpadów nie wywiązuje się z tego obowiązku należy zastosować art. 34 ustawy o odpadach. Jeżeli odpady mogą pozostawać w owym miejscu to mamy do czynienia z odzyskiem. Taka sytuacja zachodziła właśnie w przypadku wyrobiska [...]. W tej sprawie nie było potrzeby nakazania zabrania odpadów wypełniających wyrobisko bowiem zostały one w sposób bezpieczny użyte do rekultywacji będącej na dodatek prawnym obowiązkiem skarżącego. Potwierdził to Starosta [...] wydając zezwolenie na kontynuację działalności a nie decyzję z art. 34.

Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z dnia 10 lipca 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę.

Sąd I instancji wywodził, że odpady, według definicji legalnej zamieszczonej w ustawie o odpadach oznaczają każdą substancję lub przedmiot należący do jednej z kategorii, określonych w załączniku nr 1 do ustawy, których posiadacz pozbywa się, zamierza pozbyć się lub do ich pozbycia się jest obowiązany (art. 3 ust. 1).

Składowanie natomiast nie jest zdefiniowane ustawowo, a słownik języka polskiego każe rozumieć je, jako przechowywanie, może też być tłumaczone, jako złożenia, czy zdeponowanie, jak proponuje skarżący.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący, jako posiadacz odpadów określał w zbiorczych zestawieniach danych za każdy rok, rodzaj odpadów, ich ilość oraz sposób gospodarowania nimi, dokonywał ich kwalifikacji wskazując kod cyfrowy każdego z rodzajów odpadów oraz warunki odzysku, stosownie do przepisów wykonawczych do ustawy o odpadach - rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 21 marca 2006 r. (Dz. U. Nr 49, poz. 356). W zestawieniach załączonych do akt administracyjnych, począwszy od 2003 r. deklarował kamienie, glebę, ziemię klasyfikując je do kodu odpadów oznaczonego 170504. A więc nie miał wątpliwości, że odpowiadają one definicji odpadu. Wątpliwości, które powziął w toku postępowania administracyjnego nie zostały podzielone przez organ, a Sąd I instancji tę ocenę organu zaaprobował. Zdaniem Sądu I instancji pomijając tę niczym nieuzasadnioną, zmianę stanowiska skarżącego, co do traktowania mas ziemnych i skalnych, jako odpadów, to za prawidłową należy uznać interpretację przedstawioną w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do tej kwestii, wobec konsekwentnego jej podnoszenia w skardze, podkreślić należy, iż tylko te masy skalne i ziemne, które są szczegółowo określone przepisem art. 2 ust. 1 i ust. 2 pkt 1, 1a, i 2 ustawy o odpadach, nie są odpadami, w rozumieniu przepisów tej ustawy i wobec tego nie stosuje się do nich ustawy p.o.ś. (patrz: art. 3 p.o.ś.). Spośród tych mas ziemnych i skalnych, które wymienia art. 2, tylko te wymienione w art. 2 ust. 1 ustawy o odpadach objęte są przepisami tej ustawy, zaś te które wymienia art. 2 ust. 2 pkt 1, 1a i 2 są wyłączone także spod działania ustawy o odpadach. Skarżący nie wykazał, aby posiadane przez niego masy skalne i ziemne były tymi, które odpowiadają opisanym w przepisie art. 2 ust. 1, a więc masami ziemnymi lub skalnymi usuwanymi albo przemieszczanymi, w związku z realizacją inwestycji lub prowadzeniem eksploatacji kopalin, do których zastosowanie znajdują przepisy ustawy o odpadach, ale tylko te przepisy, a więc przepisy prawa ochrony środowiska nie miałyby do nich zastosowania. Nie wynika też z materiału zgromadzonego w sprawie, aby masy ziemne i skalne należące do skarżącego były tymi, co do których wyłączone są nawet przepisy ustawy o odpadach, a więc wymienionymi w art. 2 ust. 2 pkt 1, 1a, i 2.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w świetle zacytowanych przepisów nie można więc uznać za zasadny zarzut skargi, iż złożone przez skarżącego masy ziemne i skalne na terenie działki nr ewid. [...], w wyrobisku [...], nie były odpadami, w rozumieniu art. 3 ust. 1 ustawy o odpadach, do których mają zastosowanie przepisy ustawy – Prawo ochrony środowiska, w myśl art. 3 p.o.ś., w tym przepisy o opłatach podwyższonych.

W ocenie Sądu I instancji nie znajduje również potwierdzenia w obowiązujących przepisach stanowisko zaprezentowane w skardze, iż działania skarżącego z odpadami, w obrębie wyrobiska [...], kwalifikować można jako odzysk.

Ustawa o odpadach przez odzysk rozumie wszelkie działania, niestwarzające zagrożenia dla życia, zdrowia ludzi lub dla środowiska, polegające na wykorzystaniu odpadów w całości lub w części, lub prowadzące do odzyskania z odpadów substancji, materiałów lub energii i ich wykorzystania, określone w załączniku nr 5 do ustawy (art. 3 ust. 2 pkt 9). Jednocześnie, ustawa ściśle reglamentuje ten rodzaj postępowania z odpadami. Zabrania bowiem odzysku poza instalacjami lub urządzeniami spełniającymi określone wymagania (art. 13 ust. 1). A zezwalając na prowadzenie odzysku za pomocą działań określonych jako R10 (rozprowadzanie na powierzchni ziemi w celu nawożenia lub ulepszania gleby) oraz w procesie odzysku R 14 (inne działania polegające na wykorzystaniu odpadów w całości lub części), zastrzega, iż dotyczyć to będzie tylko tych rodzajów odpadów oraz warunków ich odzysku, które Minister określi w drodze rozporządzenia. Przy czym bezwzględnie wymaga aby posiadacz odpadów, który prowadzi odzysk (...) uzyskał zezwolenie starosty na prowadzenie tej działalności, w drodze decyzji, na czas oznaczony, nie dłuższy niż 10 lat (art. 26 ust. 1, 2 i 3 pkt 3). Niedopuszczalne więc jest, w świetle prawa, samodzielne kwalifikowanie postępowania z odpadami jako odzysk i prowadzenie takiej działalności bez zezwolenia. Może to zagrażać bezpieczeństwu życia i zdrowia ludzi oraz środowiska i musi się spotkać z sankcją. Nie zmienia kwalifikacji działań posiadacza odpadów fakt, iż jeden właściwy organ (Marszałek województwa) stosuje sankcje w postaci opłaty podwyższonej wobec zaliczenia tych działań do składowania odpadów w miejscu do tego nieprzeznaczonym (art. 293 p.o.ś), a jednocześnie drugi organ (Wójt, burmistrz lub prezydent miasta), zobowiązany do działań z urzędu w drodze decyzji, nie nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcia ich z miejsc nieprzeznaczonych do ich składowania (art. 34 ustawy o odpadach). Nie świadczy to niestety o tym, że Marszałek błędnie uznał działalność skarżącego za "składowanie odpadów", do czego zmierza skarżący, bo Wójt nie nakazał usunięcia odpadów. Postępowanie w sprawie opłaty za składowanie odpadów za II półrocze 2007 r. zostało wszczęte już po uzyskaniu przez skarżącego zezwolenia na zbieranie i odzysk odpadów na terenie wyrobiska [...] (decyzja z dnia [...] października 2007 r.), co czyniło bezzasadnym nakazywanie ich usunięcia, w trybie art. 34.

Sąd I instancji nie podzielił stanowiska skarżącego, iż obiektywnym kryterium oceny, czy mamy w danym wypadku do czynienia z odzyskiem, czy też nie, jest nakazanie zabrania odpadów z miejsca ich zdeponowania. Okoliczności niniejszej sprawy przeczą tej koncepcji, bowiem mimo, iż odpady mogły pozostawać w miejscu składowania w momencie orzekania o opłacie, bo istniało już w obrocie prawnym zezwolenie na ich odzysk, to nie można uznać, iż mieliśmy do czynienia z odzyskiem, przed dniem [...] października 2007 r.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie można uznać za trafne stanowiska skarżącego, iż odpady w wyrobisku [...], przeznaczone do tegoż odzysku, oczekiwały na legalizacje działań przez stronę i należało ich złożenie, zgodnie z art. 63 ustawy o odpadach, traktować tak jak magazynowanie, przez które rozumie się deponowanie odpadów m.in. na powierzchni ziemi przez okres do trzech lat. I dopiero deponowanie powyżej 3 lat można uznać za składowanie w miejscu na ten cel nieprzeznaczonym. Ażeby jednak można dane postępowanie z odpadami uznać za magazynowanie, czyli działanie które ustawa uznaje za legalne, tak jak przy każdym innym postępowaniu z odpadami, muszą być spełnione ustawowo określone warunki, odnoszące się do miejsca, czasu, celu i podstawy formalnoprawnej. Żadnego z tych warunków nie spełniał skarżący. Przepis art. 63 w ust. 6 wymienia precyzyjnie te dokumenty, w których należy określić miejsce i sposób magazynowania odpadów. Precyzyjnie też musi być określony czas i cel magazynowania, wynikający z ustawy. Naruszenie zaś przepisów dotyczących magazynowania odpadów może pociągać za sobą też opłaty podwyższone bądź administracyjne kary pieniężne.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł S. G., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:

I. Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1. art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 p.p.s.a. w zakresie, w jakim Sąd I instancji nie rozpoznał skargi w granicach sprawy, a zwłaszcza:

• nie odniósł się do wszystkich podniesionych w skardze oraz w piśmie z dnia 25 czerwca 2012 r. zarzutów naruszenia przepisów postępowania, w tym w szczególności zarzutu naruszenia przez organy I i II art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a. statuującego zasadę działania organów administracji w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej oraz zarzutu naruszenia art. 2 Konstytucji RP poprzez naruszenia zasady ochrony zaufania obywatela do sposobu działania organów władzy publicznej;

• pominął przy rozstrzyganiu skargi istotne naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w tym art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. w zakresie w jakim organy wyczerpująco nie zebrały i nie rozważyły całego materiału dowodowego pozwalającego na prawidłowe ustalenie ilości i rodzaju odpadów i mas ziemnych zdeponowanych w wyrobisku [...] w II półroczu 2007 r., choćby poprzez pełne zgromadzenie protokołu kontroli nr [...] przeprowadzonej przez Marszałka Województwa [...] z dnia [...] listopada 2008 r. wraz z wszystkimi załącznikami.

2. art. 145 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 i art. 105 § 1 k.p.a. polegające na odmowie stwierdzenia nieważności przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji, mimo, że w obrocie prawnym funkcjonuje ostateczna decyzja Marszałka Województwa [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. o umorzeniu postępowania w sprawie określenia wysokości niewniesionych opłat podwyższonych, która dotyczy tego samego podmiotu i przedmiotu, o którym rozstrzygała kwestionowana decyzja z [...] marca 2011 r., co prowadzi do konkluzji, że w postepowaniu administracyjnym doszło do naruszenia zasady res iudicata;

3. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. poprzez odmowę uchylenia zaskarżonej decyzji w całości, podczas gdy dotknięta była ona naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

• art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez odstąpienie przez organy administracji orzekające w sprawie od wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a w konsekwencji wydanie zaskarżonej decyzji w oparciu o niepełny materiał dowodowy, który nie pozwalał na prawidłowe ustalenie ilości, rodzaju i pochodzenia odpadów, mas ziemnych i skalnych zdeponowanych w wyrobisku [...] w drugim półroczu 2007 r., jak i ewentualnego zagrożenia dla życia, zdrowia ludzi lub środowiska w związku z działaniami skarżącego;

• art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów, która przybrała cech oceny arbitralnej, zwłaszcza w zakresie, w jakim organ ustalił, że przyjęte przez skarżącego masy ziemne i skalne nie były usuwane lub przemieszczane w związku z realizacją inwestycji;

• art. 8 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. oraz art. 293 ust. 3 p.o.ś. oraz art. 2 Konstytucji RP poprzez prowadzenie postępowania z naruszeniem zasady budzenia zaufania obywatela do organów władzy publicznej poprzez naliczenie opłaty podwyższonej za składowanie odpadów w miejscu na ten cel nieprzeznaczony za okres 98 dni, który nie uwzględnia podjętych wcześniej przez stronę kroków prawnych zmierzających do konwalidacji braku formalnego oraz w sytuacji, gdy nie zaistniała w ogóle materialnoprawna podstawa do naliczenia opłaty, gdyż S. G. deponując odpady na działce nr [...] spełnił wszelkie wymogi ustawy prawa ochrony środowiska, co potwierdza decyzja z dnia [...] października 2007 r.

II. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1. art. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach w zw. z art. 3 ust. 1 u.odp. oraz art. 1 ust. 1 u.odp. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że masy ziemne i skalne, których składowanie przypisano skarżącemu, są odpadami, podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów prowadzi do wniosku, że masy ziemne i skalne odpadami nie są, a jedynie do postępowania z masami ziemnymi i skalnymi stosuje się przepisy ustawy o odpadach i to tylko w przypadku, w którym są one usuwane albo przemieszczane w związku z realizacją inwestycji lub prowadzeniem eksploatacji kopalin;

2. art. 293 ust. 3 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. prawo ochrony środowiska w zw. z art. 3 pkt 12 p.o.ś. oraz art. 2 ust. 1 u.odp. poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że organy były uprawnione do określenia skarżącemu opłaty podwyższonej za składowanie ziemi i kamieni, co w konsekwencji doprowadziło do niewłaściwego zastosowania w sprawie art. 293 ust. 3 p.o.ś., podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że opłata podwyższona ponoszona jest w związku ze składowaniem odpadów w miejscu na to nieprzeznaczonym, zaś masy ziemne i skalne nie są w ogóle odpadami w rozumieniu prawa ochrony środowiska, co wyklucza możliwość określenia z tytułu ich składowania opłaty podwyższonej;

3. art. 3 ust. 3 pkt 9 u.opd. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że warunkiem sine qua non uznania postępowania z odpadami za odzysk jest uzyskanie stosownego zezwolenia, a w konsekwencji przyjęcie przez Sąd I instancji, że przypisane skarżącemu działania polegające na deponowaniu w wyrobisku [...] mas ziemnych i skalnych oraz odpadów stanowiło składowanie odpadów w miejscu do tego nieprzeznaczonym, a nie ich odzysk, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że działania korzystającego ze środowiska polegające na wykorzystywaniu odpadów i mas ziemnych prowadzone pod kontrolą właściwych organów, a więc nie stwarzają zagrożenia dla życia, zdrowia ludzi lub środowiska, nawet wobec braku stosownego pozwolenia, stanowiąc ich odzysk, a nie składowanie;

4. art. 288 ust. 1 pkt 1 p.o.ś. w zw. z art. 293 ust. 3 p.o.ś. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że przepis ten nie miał zastosowania w sprawie, podczas gdy wobec faktu, że skarżący nie składował odpadów w miejscu na to nieprzeznaczonym, organy nie były uprawnione do wymierzenia mu opłaty podwyższonej w drodze decyzji.

Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2011 r. oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wywodzono, że masy ziemne i skalne nie są odpadami w rozumieniu ustawy o odpadach. Zdaniem skarżącego kasacyjnie jeśli masy ziemne i skalne miałyby być odpadami, o których mowa w art. 1 ust. 1 u.odp., to nie sposób logicznie wyjaśnić, dlaczego w art. 2 ust. 1 u.opd. ustawodawca rozszerza zakres stosowania przepisów ustawy na postępowania z usuwanymi lub przemieszczanymi masami ziemnymi lub skalnymi i to tylko w wypadku, gdy są one usuwane w związku z realizacją inwestycji lub eksploatacją kopalin.

Kasator przywołał orzecznictwo sądów administracyjnych oraz poglądy literatury wskazujące, że masy ziemne nie są same w sobie odpadami.

W konsekwencji zdaniem skarżącego kasacyjnie nieprawidłowo zastosowano w sprawie art. 293 ust. 3 p.o.ś.

W piśmie procesowym z dnia 16 stycznia 2014 r. nazwanym uzupełnieniem skargi kasacyjnej sformułowano nowe zarzuty, w tym:

I. naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1. art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. w zakresie w jakim Sąd I instancji w ramach sprawowania kontroli nad zaskarżoną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. i poprzedzającą ją decyzją Marszałka Województwa [...]rozstrzygnął sprawę nie wychodząc poza zarzuty i wnioski skargi oraz powołaną podstawę prawną;

2. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. poprzez niestwierdzenie nieważności decyzji organów I i II instancji w sytuacji, gdy wydane zostały z naruszeniem przepisów o właściwości oraz z rażącym naruszeniem prawa. W przedmiotowej sprawie właściwy był Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w [...], który na podstawie art. 298 pkt 4 p.o.ś. winien wymierzyć w drodze decyzji administracyjną karę pieniężną za naruszenie warunków decyzji określającej miejsce i sposób magazynowanie odpadów;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez nieuchylenie decyzji organu I i II instancji, w sytuacji, gdy zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, to jest przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. poprzez dopuszczenie jako podstawowy dowód w sprawie Protokołu Kontroli nr [...] przeprowadzonej w Zakładzie [...] w dniu [...] października 2008 r. przez osoby, które nie posiadały upoważnienia Marszałka Województwa [...] do jej przeprowadzenia, a przez to brak oceny tego materiału i w tym zakresie niewyjaśnienie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze sprawy zgodnie z art. 7 i 77 k.p.a. i nieuzasadnienie swego stanowiska w tym zakresie zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a.

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1. art. 288 ust. 1 pkt 1 p.o.ś. w zw. z art. 293 ust. 3 p.o.ś. poprzez błędne przyjęcie, że miały zastosowanie w sprawie, podczas gdy w sprawie winna być wydana decyzja na podstawie art. 298 pkt 4 p.o.ś. przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska;

2. art. 276 ust. 1 i art. 293 ust. 3 p.o.ś. w zw. z art. 297 p.o.ś. poprzez błędne przyjęcie, że obliczenie opłaty podwyższonej za składowanie odpadów w miejscu na ten cel nieprzeznaczonym winno nastąpić przy uwzględnieniu ilości wszystkich odpadów umieszczonych w tym miejscu od 2002 do 2007 r. podczas, gdy obliczenie opłaty podwyższonej winno nastąpić przy uwzględnieniu wyłącznie ilości odpadów umieszczonych w okresie rozliczeniowym za który opłata ta jest ustalana, to jest za drugie półrocze 2007 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej powoływanej również jako p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie Sąd nie dopatrzył się zaistnienia enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania, zatem przedmiotową skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w jej treści zarzutami.

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Najdalej idący zarzut skargi kasacyjnej dotyczy naruszenia art. 2 ust. 1 w zw. z art. 3 i art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (DZ. U. z 2007 r., Nr 39, poz. 251 ze zm.). Rozstrzygnięcie bowiem kwestii, czy w sprawie mamy do czynienia, czy też nie z odpadem przesądza o sposobie rozpoznania sprawy.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 u.odp. "Odpady oznaczają każdą substancję lub przedmiot należący do jednej z kategorii, określonych w załączniku nr 1 do ustawy, których posiadacz pozbywa się, zamierza pozbyć się lub do ich pozbycia się jest obowiązany".

Znaczenie pojęcia: "odpady" w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. , zaczerpnięte zostało ze specjalistycznego języka technicznego. Definicja legalna tego pojęcia stanowiła przeniesienie do prawa polskiego definicji zawartej w odpowiednich dyrektywach prawa Unii Europejskiej. Definicja pojęcia "odpady", która znalazła się w u.odp. oparta była na założeniach dyrektywy ramowej z dnia 15 lipca 1975 r. nr 75/442/EWG.

Podkreślić należy, że ustalenie znaczenia pojęcia "odpady" nadal jest przedmiotem zmiennych interpretacji. Także wiele przyjętych w prawodawstwie definicji ustawowych powiązanych z pojęciem "odpady" stanowi przedmiot dyskusji w doktrynie oraz stwarza rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych. Zarówno w języku potocznym, jak również w próbach prawnego sprecyzowania zakresu pojęcia "odpady" uderza ogromna wieloznaczność tego terminu. Odpadem w ujęciu ogólnym jest element wywodzący się z danego obiektu, lecz nie stanowiący zintegrowanej z nim całości (K. Swigoń-Popiołek, Podstawy metodyczne ujednolicenia klasyfikacji odpadów, H. Piotrowska (red.), Odpady przemysłowe a ochrona środowiska, Warszawa 1976, s. 82.).

Dla prawidłowego wyjaśnienia znaczenia pojęcia "odpady" ma znaczenie wyjaśnienie użytego w art. 3 u.odp. terminu "pozbywa się". Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 października 2012 r, sygn. akt II OSK 1071/11 (LEX nr 1234052) stwierdził, że "pozbycie się" rozumiane jest jako przekazanie przedmiotu innemu podmiotowi, który będzie ten przedmiot wykorzystywał w zasadniczo odmienny od pierwotnego sposób. Przy czym, w razie wątpliwości, czy dany przedmiot jest odpadem wskutek zmiany sposobu jego użytkowania, należy mieć na względzie ogólne cele postępowania z odpadami - ochronę życia i zdrowia ludzi oraz środowiska zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju i wobec tego indywidualizować badanie przesłanki "pozbycia się" ze względu na negatywne oddziaływanie tego sposobu użytkowania na człowieka lub środowisko. Pogląd ten zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie zasługuje w całości na aprobatę.

Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej podnosi, że zakres pojęcia "odpad" zależy od interpretacji pojęcia "pozbywać się" (por. wyrok ETS z dnia 18 grudnia 1997 r. w sprawie C – 129/96, wyrok ETS z dnia 8 września 2005 r. w sprawie C-121/03. W orzecznictwie NSA ukształtowanym na gruncie ustawy o odpadach z dnia 27 kwietnia 2001 r. wyrażony został pogląd według, którego "Pojęcie «pozbycie się», które stanowi przesłankę do uznania za odpad, w istocie oznacza zmianę sposobu użytkowania wskazanego przedmiotu, czyli użytkowanie w inny sposób aniżeli nakazuje to przeznaczenie danego przedmiotu, a nowy sposób użytkowania mógłby wywoływać niekorzystne oddziaływanie na środowisko" (por. wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 960/08, LEX nr 1276193).

Przed przejściem do wyjaśnienia kwestii, czy masy ziemne lub skalne są odpadem – co stanowi istotę rozpoznawanej sprawy – wyjaśnić należy zakres przedmiotowy tego pojęcia. Terminy te nie posiadają definicji legalnych. W ogólnym znaczeniu są to części powierzchni ziemi, które w wyniku robót budowlanych, eksploatacji kopalin oraz procesów pogłębiania zostały wyodrębnione w sposób fizyczny.

Już pod rządami pierwszej ustawy z zakresu ochrony środowiska z 1981 r. rozważano, czy masy ziemne lub skalne mogą stanowić odpad. NSA w wyroku z dnia 16 lipca 1985 r. stwierdził, iż "nakład zdejmowany przy budowie i eksploatacji kopalni odkrywkowej węgla brunatnego nie jest odpadem, za który ustala się opłaty zgodnie z art. 86 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (III SA 324/84, OSPiKA 1986 nr 7-8). Wyrok ten oparty był na odpowiedzi, jakiej na pytanie prawne NSA udzielił SN w uchwale z dnia 16 maja 1985 r. (III AZP 2/85); "przepisu art.86 ust. 2 pkt 5 ustawy z 31.1.1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (...) nie stosuje się do składowiska skały płonnej, powstającego ze zdejmowanego przy budowie kopalni odkrywkowej węgla brunatnego".

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w stanie faktycznym ustalonym w rozpoznawanej sprawie masy ziemne nie mogą być zaliczone do odpadów z uwagi na to, że nie powstały one w wyniku działalności człowieka, tak jak to jest przy powstawaniu odpadów. Masy ziemne w przedmiotowej sprawie uległy jedynie okresowemu przemieszczeniu i zgromadzeniu. Masy te wykorzystane do niwelacyjnego wypełnienia nieczynnego wyrobiska nie spełniały podstawowego kryterium pojęcia odpady w postaci "pozbycia się". Wykorzystanie mas ziemnych jako materiału wypełniającego nieczynne wyrobisko górnicze stanowiło zagospodarowanie bierne tych mas i było działaniem na korzyść środowiska.

Podkreślić należy, że z treści art. 2 u.odp. wynika, że masy ziemne lub skalne nie są odpadami w rozumieniu definicji pojęcia "odpady" zgodnie z art. 3 ust. 1 u.odp.

Ustawodawca zastrzegł jednocześnie, że przepisy ustawy stosuje się także do postępowania z masami ziemnymi lub skalnymi, jeżeli są usuwane albo przemieszczane w związku z realizacją inwestycji lub prowadzeniem eksploatacji kopalin. Stosowanie przepisów u.odp. do postępowania z masami ziemnymi lub skalnymi nie może oznaczać zakwalifikowania ich automatycznie jako odpadów. Intencją ustawodawcy było m.in. objęcie postępowania z masami ziemnymi lub skalnymi zasadami ogólnymi wynikającymi z przepisów u.odp. Istotne znaczenie dla stosowania przepisów u.odp. w postępowaniu z masami ziemnymi lub skalnymi miała także ogólna funkcja u.odp. w systemie przepisów prawa ochrony środowiska. Była to ustawa ramowa, podobna w swym charakterze do ustawy p.o.ś. Wolą ustawodawcy było, aby do postępowania z masami ziemnymi i skalnymi były stosowane zasady postępowania z odpadami w sposób zapewniający ochronę życia i zdrowia ludzi oraz ochronę środowiska. Jeżeli do mas ziemnych stosowane były, zgodnie z intencją ustawodawcy zasady postępowania z odpadami, to nie oznaczało to, że w ten sposób stały się one odpadami.

Zauważyć należy, że wykorzystywanie mas ziemnych przez skarżącego kasacyjnie było czynnością produkcyjną, wykonywaną świadomie choć nie stanowiło to głównego celu jego działalności. Skarżący nie bagatelizował sprawy wykorzystania mas ziemnych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami możliwe było wykorzystanie mas ziemnych do zasypywania wyrobisk. Wykorzystywanie mas ziemnych w taki sposób, nie budziło i nadal nie budzi żadnych obaw społecznych. W przedmiotowej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zastosowanie mas ziemnych nie stanowiło nielegalnego postępowania z odpadami, z uwagi na brak ustawowych przesłanek pozwalających traktować masy ziemne jako odpady.

Powyższe rozważania wskazują na zasadność zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 2 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 oraz art. 1 ust. 1 u.opd.

W kontekście powyższych wywodów usprawiedliwiony jest zarzut naruszenia art. 293 ust. 3 w zw. z art. 3 pkt. 12 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r., Nr 28, poz. 150) oraz art. 2 ust. 1 u.opd., albowiem opłata podwyższona może być wymierzona za składowanie odpadów w miejscu na ten cel nieprzeznaczonym.

W związku z rozstrzygnięciem kwestii, że w sprawie nie mamy do czynienia z opadem pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej stały się bezprzedmiotowe.

Natomiast nowe zarzuty podniesione w piśmie procesowym z dnia [...] stycznia 2013 r. nie mogły zostać rozpoznane, albowiem zostały wniesione po upływie 30 – dniowego terminu przewidzianego w art. 177 § 1 p.p.s.a. do wniesienia skargi kasacyjnej.

Mając na względzie fakt, że istota sprawy sprowadzała się do naruszenia przepisów prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę, w wyniku czego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił także zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz poprzedzająca ją decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...] marca 2011 r.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracji będą związane zapatrywaniem prawnym wyrażonym w niniejszym wyroku.

O kosztach orzeczono w oparciu o art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 18 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. nr 163, poz. 1348 ze zm.).