Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1416/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-11-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6264 Zarząd gminy (powiatu, województwa)
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Bożena Walentynowicz Sędzia NSA Małgorzata Stahl (spr.) Sędziowie Sędzia del. WSA Leszek Kamiński Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 12 czerwca 2007 r. sygn. akt III SA/Po 459/07 w sprawie ze skargi Gminy M. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały dotyczącej wygaśnięcia mandatu burmistrza oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 12 czerwca 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił zaskarżone przez Gminę M. rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody W. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu burmistrza.

W uzasadnieniu tego wyroku Sąd I instancji wskazał, iż Rada Miejska w M. w dniu [...], po otrzymaniu pisma Wojewody W. z dnia [...] informującego, że Z. S., Burmistrz Miasta i Gminy M., złożyła oświadczenie majątkowe z przekroczeniem terminu oraz pisma z dnia [...] wzywającego do podjęcia uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu burmistrza, działając na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 1a, ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (Dz. U. Nr 113, poz. 984 ze zm.) w związku z art. 24 h ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) i po wysłuchaniu wyjaśnień Burmistrza, podjęła uchwałę nr [...], w której stwierdza się wygaśnięcie mandatu Burmistrza Gminy M., Z. S., z dniem [...] wskutek nie złożenia przez nią pierwszego oświadczenia majątkowego w terminie 30 dni od dnia złożenia ślubowania, tj. [...].

Rada Miejska w M. w dniu [...] działając na podstawie art. 18 ust. 1, art. 24 h ust. 4 oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w związku z art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (Dz. U. Nr 113, poz. 984 ze zm.) podjęła uchwałę nr [...] uchylającą uchwałę nr [...] z dnia [...] w sprawie wygaśnięcia mandatu Burmistrza Gminy M., powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2007 r. (sygn. akt K 8/07, Dz. U. z 2007 r., Nr 48, poz. 327). Uzasadniając powyższą uchwałę wskazano, że w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2007 r., uchwała w sprawie wygaśnięcia mandatu Burmistrza Gminy M., okazała się być podjęta na podstawie niekonstytucyjnych przepisów prawa i winna zostać wycofana z obrotu prawnego poprzez jej uchylenie.

Wojewoda W. w dniu [...], stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w M. z dnia [...] ze względu na istotne naruszenie prawa. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewoda stwierdził, że obowiązujące przepisy prawa, a w szczególności art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, nie daje Radzie Gminy kompetencji do podjęcia uchwały uchylającej poprzednią uchwałę w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu burmistrza. Uchwałą z dnia [...], Nr [...], Rada Miejska w M. postanowiła wnieść skargę do sądu administracyjnego na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze.

W skardze Gmina M. zarzuciła rozstrzygnięciu nadzorczemu Wojewody rażące naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego: art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym polegające na błędnym uznaniu, że uchwała Rady Miejskiej w M. jest sprzeczna z prawem; art. 18 ust. 1 i art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 26 ust. 1 pkt 1a ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta, polegające na przyjęciu, że brzmienie tych przepisów wyklucza domniemanie właściwości rady do podjęcia uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu Burmistrza Gminy M.; art. 8 i art. 190 ust. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez nieuwzględnienie tych przepisów prawnych jako dających podstawę prawną do podjęcia uchwały z dnia [...] w sprawie uchylenia uchwały z dnia [...] stwierdzającej wygaśnięcie mandatu Burmistrza Gminy M.; art. 145a Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nieuwzględnienie tego przepisu prawnego jako dającego podstawę prawną do podjęcia uchwały z dnia [...] w sprawie uchylenia uchwały z dnia [...] stwierdzającej wygaśnięcie mandatu Burmistrza Gminy M. Powołując się na treść art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym strona skarżąca wskazała, że do jej kompetencji należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, a Wojewoda zawęził domniemanie jej właściwości, nadmiernie ingerując w samodzielność gminy. Zdaniem skarżącej, rada gminy może dokonać weryfikacji swojego stanowiska w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2007 r. Ponadto w myśl art. 190 ust. 4 Konstytucji RP orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji, a co najistotniejsze uchylenia innego rozstrzygnięcia. Skoro zatem brak jest normy prawnej określającej wprost jak wyeliminować z obrotu prawnego uchwałę, rada gminy zastosowała bezpośrednio Konstytucję RP. Wskazując na powyższe Rada Miejska w M. wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda W. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym akcie. Wojewoda uznał za niemożliwe takie działanie rady, w którym orzeka ona o losie innego organu gminy.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że bezspornym jest, iż Z. S. złożyła oświadczenie majątkowe z przekroczeniem 30 - dniowego terminu przewidzianego w treści art. 24 j ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym (w brzmieniu obowiązującym przed 19 marca 2007 r.), albowiem uczyniła to w dniu [...]. W związku z powyższym Wojewoda wezwał Radę Miejską w M. do podjęcia uchwały o wygaśnięciu mandatu Burmistrza Gminy M. Rada Miejska w dniu [...] po wysłuchaniu wyjaśnień Z. S. podjęła uchwałę, w której stwierdziła wygaśnięcie mandatu, a następnie, po orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2007 r., Rada Miejska w dniu [...] uchyliła swoją poprzednią uchwałę. Wojewoda rozstrzygnięciem nadzorczym stwierdził nieważność tej uchwały uznając przede wszystkim, że Rada w takim przypadku nie miała kompetencji do podjęcia uchwały uchylającej poprzedzającą ją uchwałę o wygaśnięciu mandatu.

Rada gminy podejmując uchwałę uchylającą uchwałę o wygaśnięciu mandatu burmistrza przedstawia swoje stanowisko – opinię, iż żaden przepis ustawy nie stoi na przeszkodzie podjęciu takiej uchwały prezentującej stanowisko rady w przedmiocie wygaśnięcia mandatu burmistrza. Sąd I instancji podzielił stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z dnia 17 października 2006 r., sygn. akt II OSK 1395/05), zgodnie z którym uchwała nieuwzględniająca wezwania wojewody o podjęcie uchwały o wygaśnięcie mandatu jest wyrazem stanowiska rady - odpowiednim aktem w rozumieniu art. 98a ustawy o samorządzie gminnym. Skoro zatem dopuszczalna jest możliwość wydania przez radę uchwały odmawiającej stwierdzenia wygaśnięcia mandatu burmistrza, to możliwe jest również, że rada zmieni zdanie w kwestii wygaśnięcia mandatu i uchyli swoją poprzednią uchwałę. Na możliwość wydania uchwały uchylającej uchwałę stwierdzającą wygaśnięcie mandatu, wskazuje jednoznacznie treść art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, który stanowi, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania.

Zdaniem Sądu I instancji kluczowe znaczenie do oceny podstawy uchwały ma wyrok Trybunału Konstytucyjnego dnia 13 marca 2007 r., w którym stwierdzono, że art. 26 ust. 1 pkt 1a ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta jest niezgodny z art. 31 ust. 3 Konstytucji oraz z art. 2 Konstytucji. Orzeczenie niekonstytucyjności tej normy powoduje, że z datą ogłoszenia niniejszego wyroku, tj. z dniem 19 marca 2007 r. w Dzienniku Ustaw (Nr 48, poz. 327) przepis ten traci moc (zgodnie z art. 190 ust. 3 Konstytucji), jednak nie przesądza to zakresu czasowego zastosowania stanu prawnego ukształtowanego wyrokiem Trybunału. Wobec sytuacji już ukształtowanych (np. spraw zakończonych prawomocnym orzeczeniem) na podstawie normy uznanej za niekonstytucyjną - sanację zapewnia art. 190 ust. 4 Konstytucji, poprzez możliwość wznowienia tych postępowań.

Wbrew twierdzeniom organu nadzoru sam fakt ogłoszenia wyroku Trybunału Konstytucyjnego po przeprowadzeniu postępowania kontrolnego danej normy nie jest pozbawiony prawnego znaczenia dla postępowań toczących się przed organami lub sądami na tle przepisów dotkniętych niekonstytucyjnością. Już z momentem publicznego ogłoszenia wyroku następuje bowiem uchylenie domniemania konstytucyjności przepisu, co powoduje, że organy stosujące przepisy uznane za niekonstytucyjne z uwagi na zasady intertemporalne, albo z uwagi na posiłkowanie się zasadą tempus regit actum, powinny uwzględniać fakt, że chodzi o przepisy pozbawione domniemania konstytucyjności. Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niekonstytucyjności danej normy stwarza dla organów stosujących prawo wskazówkę, przełamującą zwykłe zasady prawa intertemporalnego i zasady decydujące o wyborze prawa właściwego w momencie stosowania prawa. Zdaniem Sądu byłoby nielogicznym gdyby ustawodawca, dopuszczając na podstawie art. 190 Konstytucji (w celu przywrócenia konstytucyjności) możliwość wznowienia w sprawach już rozstrzygniętych na tle norm uznanych za niekonstytucyjne, aprobował zarazem możliwość dalszego naruszania Konstytucji na przyszłość przez dalsze stosowanie przepisu już uznanego za niekonstytucyjny w postępowaniach, w których zgodnie z zasadami dotyczącymi ratione temporis sformułowanymi w ustawodawstwie, miałoby dochodzić do dalszego stosowania przez sądy tego niekonstytucyjnego przepisu. Trybunał stwierdził, że pojęcie użyte art. 24 j ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym nawiązujące do "dnia wyboru" nie jest jasne i może prowokować pytanie, czy termin ten ma charakter dostatecznie określony. Powstaje zatem pytanie, czy termin ten liczy się od dnia przeprowadzenia głosowania (tak termin ten interpretują organy administracji rządowej, utożsamiające "dzień wyboru" z "dniem wyborów"), czy od dnia ogłoszenia wyników wyborów, czy też od ostatecznego ustalenia wyników wyborów. Zakładając nawet, że w analizowanej sprawie Burmistrz złożyła oświadczenie po upływie ustawowego terminu, to ze względu na sam fakt złożenia oświadczenia, nieznaczne przekroczenie tego terminu oraz niejednoznaczność przepisów, co do sposobu liczenia terminu, należy uznać, że cel złożenia oświadczenia, jakim jest przeciwdziałanie korupcji i kontrola nad majątkami samorządowców został osiągnięty, a ewentualne opóźnienie w złożeniu oświadczenia nie ogranicza dostępu do informacji o stanie majątkowym burmistrza. W tej sytuacji ,zdaniem Sądu, stosowanie art. 26 ust. 1 pkt 1a ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta, uznanego za niezgodny z Konstytucją i nie obowiązującego od dnia 19 marca 2007 r., nie byłoby zasadne, albowiem jego stosowanie w niniejszej sprawie prowadziłoby do naruszenia art. 31 ust. 3 i art. 2 Konstytucji. Sąd przyjął zatem, że skoro Trybunał Konstytucyjny orzekł o niekonstytucyjności art. 26 ust. 1 pkt 1 a ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta, to obowiązuje norma intertemporalna nakazująca stosowanie prawa obowiązującego w chwili wydania wyroku, mająca pierwszeństwo przed zasadą tempus regit actum. Wobec tego Sąd uznał, że przepis ten nie może mieć w niniejszej sprawie zastosowania. Wojewoda opierając się na treści 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, nie mógł stwierdzić nieważności uchwały z dnia [...]. Ponadto Sąd stwierdził, że Wojewoda W. wydając rozstrzygnięcie nadzorcze orzekające o stwierdzeniu nieważności w/w uchwały Rady Miejskiej w M., nie spełnił ciążącego na nim obowiązku wykazania sprzeczności jej postanowień z prawem.

W skardze kasacyjnej od tego wyroku Wojewoda zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu art. 18 ust. 1 i 2 pkt 15 i art. 24 h ustawy o samorządzie gminnym, art. 26 ust. 1 pkt 1 a i ust. 2 i 3 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta oraz art. 190 ust. 4 Konstytucji RP polegająca na przyjęciu, że Rada miała kompetencje do podjęcia uchwały w sprawie uchylenia uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu Burmistrza Gminy M. i wniósł o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że za zdumiewające należy uznać stanowisko Sądu, iż żaden przepis ustawy nie stoi na przeszkodzie podjęciu uchwały prezentującej stanowisko rady w przedmiocie wygaśnięcia mandatu. W ocenie Wojewody należałoby wskazać przepis, który nakazuje, albo przynajmniej zezwala na podjęcie ponownej uchwały w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu burmistrza, ponieważ organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego mają określony w ustawach zakres kompetencji. Nie ma przepisu, który przyznałby radzie gminy kompetencje do kształtującego, ponownego wypowiadania się w sprawie wygaśnięcia mandatu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw a tym samym nie mogła zostać uwzględniona. Jako podstawy wskazano naruszenie prawa materialnego jednocześnie przez błędną wykładnię i zastosowanie - w szczególności art. 18 ust. 1 i 2 pkt 15 i art. 24 h ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz.1592 ze zm.), art. 26 ust. 1 pkt 1a i ust. 2 i 3 ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (Dz. U. Nr 113, poz. 984 ze zm.) oraz art. 190 ust. 4 Konstytucji RP – polegające na przyjęciu, że podejmując uchwałę w sprawie uchylenia uchwały Rady Miejskiej stwierdzającej wygaśnięcie mandatu Burmistrza Gminy M. przedstawiała swoje stanowisko-opinię i miała kompetencję do jej podjęcia. Przede wszystkim należy stwierdzić niedopuszczalność formułowania podstaw skargi kasacyjnej przez wskazanie jako naruszonych "w szczególności" przepisów dwóch rozbudowanych ustaw. Nie jest rzeczą Naczelnego Sądu Administracyjnego, który rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, doszukiwanie się naruszenia także innych, nieokreślonych bliżej przepisów. W myśl art. 18 ust. 1 u.s.g. do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. W żaden sposób powołanego przepisu Sąd I instancji nie naruszył. Nie naruszył także ani przez błędną wykładnię ani (co jest przecież czymś innym) błędne zastosowanie art. 18 ust. 2 pkt 15 określającego wyłączną właściwość rady gminy do stanowienia w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy. Zarzut ten połączony został z zarzutem naruszenia art. 24h u.s.g. Przepis ten jest rozbudowany redakcyjnie, posiada 13 ustępów i w takiej sytuacji nie wystarcza wskazanie tylko ogólnie tego artykułu. Najogólniej biorąc przepisy art. 24h regulują kwestie obowiązku składania oświadczeń majątkowych i tych przepisów Sąd I instancji nie naruszył, stwierdzając niewątpliwe złożenie oświadczenia majątkowego przez Burmistrza Gminy M. z przekroczeniem ustawowego terminu. Z kolei wskazany jako naruszony przepis art. 26 ust. 1 pkt 1a ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta został wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2007 r., sygn. K 8/07 uznany za niezgodny z Konstytucją. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie kwestionował orzeczenia Trybunału, przeciwnie, oparł na nim swój wyrok uzasadniając prawo rady gminy do uchylenia poprzedniej uchwały opartej na przepisie uznanym za niezgodny z Konstytucją RP. Z kolei przepis art. 190 ust. 4 Konstytucji RP stanowi, że orzeczenie TK o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania. Istotnie, w przepisie tym nie wskazano wprost możliwości wznowienia procedury podejmowania uchwał, takiej możliwości bowiem w procesie stanowienia uchwał przez organy samorządu terytorialnego nie przewidziano. Nie ma jednak jednocześnie podstaw by wyłączyć uchwały, oparte na przepisie uznanym następnie za niezgodny z Konstytucją, spod możliwości ich weryfikacji, czy uchylenia. Gdyby rada gminy nie podjęła wcześniej uchwały o wygaśnięciu mandatu, wojewoda wydałby zarządzenie zastępcze stwierdzające wygaśnięcie mandatu burmistrza a rada prawdopodobnie zaskarżyłaby je do sądu administracyjnego. Po wyroku Trybunału Konstytucyjnego istniałaby możliwość wznowienia postępowania sądowego i wzruszenia prawomocnego orzeczenia sądowego w przedmiocie wygaśnięcia mandatu. Uwzględnienie wezwania wojewody do podjęcia uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu burmistrza prowadziłoby, przy takiej wykładni jak postulowana w skardze kasacyjnej, do pozostawienia w obrocie prawnym uchwały opartej na niekonstytucyjnym przepisie i do nieuzasadnionego zróżnicowania sytuacji prawnej gminy w zależności od formy w jakiej następowałoby wygaśnięcie mandatu. W obecnym stanie prawnym nie można wskazać przepisu który wprost regulowałby sprawę uchylania (lub zmiany) przez radę gminy uchwały wcześniej podjętej. Taka możliwość wynika jednak wprost z kompetencji rady gminy do podejmowania uchwał a m.in. z przepisu art. 101 ust. 1 u.s.g. (bo uwzględnienie wezwania do usunięcia naruszenia prawa musi prowadzić do uchylenia lub zmiany wskazanych uchwał), czy z przepisu art. 54 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowiącego o możliwości uwzględnienia przez organ, którego działanie lub bezczynność zaskarżono, skargi w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. Brak przepisu regulującego kwestię zmiany lub uchylania uchwał wcześniej podjętych prowadzi także do wniosku o niemożności wskazania przepisu, który naruszyła rada uchylając uchwałę wcześniejszą, opartą na niekonstytucyjnym przepisie. Jeśli takiego przepisu wskazać nie można to brak podstaw do ingerencji nadzorczej i stwierdzenia nieważności uchwały uchylającej uchwałę wcześniej podjętą. W skardze kasacyjnej wywodzi się, że ani Rada Miejska w M. ani Wojewódzki Sąd Administracyjny nie mogły wskazać przepisu przyznającego radzie gminy kompetencje do kształtującego, ponownego wypowiadania się w sprawie wygaśnięcia mandatu. Naruszonego przez Radę Miejską w M. przepisu nie wskazał jednak także Wojewoda. Zważyć należy, że regulacje zawarte w ustawie o samorządzie gminnym nie różnicują, co do zasady (choć oczywiście podstawy ich podejmowania są różne), trybu stanowienia uchwał niezależnie od ich przedmiotu ani nie wprowadzają ograniczeń co do ich zmiany lub uchylenia. W takiej sytuacji uchylenie przez radę gminy wcześniej podjętej, w oparciu o niekonstytucyjny przepis, uchwały nie narusza prawa.

Zważywszy zatem, że skarga kasacyjna nie miała usprawiedliwionych podstaw, należało ją oddalić na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).