Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1959/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-02-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6199 Inne o symbolu podstawowym 619
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 6 pkt. 2
journal: Dz.U. 2008 nr 50 poz 291
law: Ustawa z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników - tekst jednolity
article: art. 3 ust. 2
journal: Dz.U. 1990 nr 54 poz 310
law: Ustawa z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rajewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska Protokolant starszy sekretarz sądowy Magdalena Błaszczyk po rozpoznaniu w dniu 19 lutego 2015r na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 29 maja 2013 r. sygn. akt II SA/Ke 280/13 w sprawie ze skargi M. C. na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 29 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Ke 280/13 po rozpoznaniu skargi M. C. uchylił rozkaz personalny [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] oraz utrzymany nim w mocy rozkaz personalny Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat za okres pracy w gospodarstwie rolnym.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

M. C. raportem z dnia 26 października 2012 r. wystąpił do Komendanta Powiatowego Policji w [...] o zaliczenie do wysługi lat okresu pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym matki w charakterze domownika w okresie od dnia 20 października 1992 r. do 1 października 1996 r.

Po rozpatrzeniu powyższego wniosku Komendant Powiatowy Policji w [...] rozkazem personalnym z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 101 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.) oraz § 4 ust. 1 pkt 5 i § 5 ust. 3 i 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U Nr 152, poz. 1732 ze zm.- dalej jako "rozporządzenie z dnia 6 grudnia 2001 r.") w zw. z art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy (Dz. U. Nr 54, poz. 310 - dalej jako "ustawa dnia 20 lipca 1990 r.") odmówił M. C. przyznania prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat za okres pracy w gospodarstwie rolnym. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że brak jest racjonalnych przesłanek do liberalnego traktowania osób bliskich rolnika i przyjmowania, że nawet drobne i okazjonalne prace należy kwalifikować jako stałą pracę w gospodarstwie rolnym. Zdaniem organu stanowiłoby to nadmierne uprzywilejowanie osób wykonujących pracę w gospodarstwie rolnym w stosunku do innych pracowników.

[...] Komendant Wojewódzki Policji w [...] po rozpoznaniu odwołania, rozkazem personalnym z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy rozkaz personalny z dnia [...] grudnia 2012 r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że M. C. wniósł o zaliczenie jego pracy wykonywanej w charakterze domownika w gospodarstwie rolnym w okresie od 20 października 1992 r. do 1 października 1996 r. Dlatego normatywnej treści pojęcia "domownika" należy poszukiwać w obowiązującej od dnia 1 stycznia 1991 r. ustawie z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2008 r. Nr 50, poz. 291 - dalej jako "ustawa o ubezpieczeniu społecznym rolników"). M. C. nie spełnił wszystkich przewidzianych tam przesłanek warunkujących przyznanie mu statusu domownika. We wskazanym we wniosku okresie miał wprawdzie ukończone 16 lat i był osobą bliską rolnika, ale nie można uznać by jego praca w gospodarstwie rolnym miała charakter stały. Praca M. C. w gospodarstwie rolnym matki stanowiła jedynie zwyczajową pomoc udzielaną rodzicom. W tym samym czasie nie da się połączyć zajęć związanych z nauką z równoległym świadczeniem stałej pracy w gospodarstwie rolnym. Praca w gospodarstwie rolnym rodziców ma charakter stały, jeżeli jest wykonywana w wymiarze przekraczającym połowę pełnego wymiaru czasu pracy, tj. 4-5 godzin. Na taką ilość godzin pracy nie pozwalały M. C. obowiązki szkolne i pozaszkolne, a także długotrwałe dojazdy do szkoły zajmujące mu łącznie około 2 godzin dziennie. We wnioskowanym okresie M. C. uczęszczał do szkoły ponadgimnazjalnej oddalonej od miejsca zamieszkania o około 27 km. Do szkoły dojeżdżał pociągiem a następnie autobusem komunikacji miejskiej. Zatem aby dojechać do szkoły na godzinę 8:00 z domu musiał wychodzić najpóźniej około godz. 6:30. W zajęciach szkolnych uczestniczył 6-8 godzin dziennie. Do miejsca zamieszkania wracał w godzinach popołudniowych około godz. 15:30. Z opisanego schematu dnia wynika, że w godzinach porannych M. C. nie miał możliwości pracy w gospodarstwie rolnym matki. Natomiast po powrocie ze szkoły musiał się posilić, odpocząć, a ponadto przygotować się do zajęć szkolnych na kolejny dzień. Głównym zadaniem M. C. w tym czasie było pobieranie nauki. Konieczność dalekich dojazdów do szkoły, nauka, przygotowanie się do obrony dyplomu, matury, egzaminów wstępnych na studia wyższe, własne sprawy, spotkania ze znajomymi wykluczały stałą pracę w gospodarstwie rolnym. M. C. niewątpliwie pomagał matce w prowadzeniu gospodarstwa. Pomoc ta nie mogła jednak mieć charakteru stałego. O stałości pracy domownika w gospodarstwie rolnym decyduje zachowanie gotowości do świadczenia pracy na rzecz osoby bliskiej przy uwzględnieniu obszaru, liczby pracujących w nim osób oraz używanego sprzętu rolniczego. Matce M. C. w prowadzeniu gospodarstwa rolnego pomagało systematycznie kilka osób - ojciec i rodzeństwo. Ponadto gospodarstwo o powierzchni 6,5 ha było bardzo wysoko zmechanizowane. Zastosowanie maszyn skraca czas potrzebny na wykonanie danej pracy, a ponadto zmniejsza zapotrzebowanie na siłę roboczą. To zaś świadczy, że prowadzenie takiego gospodarstwa nie wymagało dużego nakładu pracy. Należy ponadto zauważyć, że w trakcie pobierania nauki w szkole ponadgimnazjalnej M. C. uzyskał uprawnienia do kierowania pojazdami, tj. kat. A, B, T oraz kombajnem zbożowym. Uzyskanie tych uprawnień bezsprzecznie wskazuje, że M. C. musiał poświęcić odpowiednią ilość czasu zarówno na zajęcia teoretyczne, jak i praktyczne, a następnie na przygotowanie się do egzaminów końcowych. Okoliczności te również wskazują, że nie mógł on wówczas wykonywać stałej pracy w gospodarstwie rolnym oraz miał znacznie ograniczoną dyspozycyjność do świadczenia takiej w pracy.

Zdaniem organu odwoławczego złożone do sprawy zeznania świadków są mało obiektywne i lakoniczne. Relacje te pozwalają jedynie przyjąć, że M. C. pomagał w gospodarstwie rolnym przy pracach związanych z jego prowadzeniem. Zeznania świadków nie uwiarygodniają natomiast twierdzeń, że M. C. stale pracował w gospodarstwie rolnym. Tym samym wnioskowany przez M. C. okres nie może stanowić podstawy do wzrostu uposażenia zasadniczego policjanta.

Decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] M. C. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach. W skardze domagał się uchylenia decyzji obu organów, zarzucając im naruszenie § 4 ust. 1 pkt 1-5 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r., a także art. 1 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. poprzez bezpodstawne niezaliczenie do wysługi lat okresu jego pracy w gospodarstwie rolnym w charakterze domownika od dnia 20 października 1992 r. do dnia 1 października 1996 r.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, działając na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej jako "P.p.s.a."), uchylił zaskarżony rozkaz personalny oraz utrzymany nim w mocy rozkaz personalny organu I instancji. W uzasadnieniu Sąd I instancji stwierdził, że zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r. przy obliczaniu wysługi lat, od której zależy wysokość uposażenia zasadniczego policjanta, uwzględnia się okresy, jeżeli na podstawie odrębnych przepisów podlegają one zaliczeniu do okresu pracy lub służby. Możliwość zaliczenia pracy domownika w indywidualnym gospodarstwie rolnym przewidziano w art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. Pojęcie domownika zostało zaś zdefiniowane w art. 6 pkt 2 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników.

W sprawie bezsporne jest, że w analizowanym okresie skarżący ukończył 16 rok życia. Spór dotyczy natomiast tego czy pomoc, jaką w gospodarstwie rolnym matki świadczył M. C. miała charakter stałej pracy, czy też stanowiła jedynie doraźne i incydentalne zajęcia. Organy uznały, że skarżący nie spełnił łącznie wszystkich przesłanek warunkujących zaliczenie pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym matki do stażu pracy, zakładając, że okoliczności związane z nauką w szkole ponadpodstawowej wykluczają możliwość jednoczesnego świadczenia stałej pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym. Zdaniem Sądu nie można przede wszystkim zgodzić się ze stanowiskiem organów, że praca w gospodarstwie rolnym ma charakter stały, tylko wówczas jeżeli jest wykonywana w wymiarze przekraczającym połowę pełnego wymiaru czasu pracy, tj. 4-5 godzin dziennie. Charakter pracy w gospodarstwie rolnym w każdym przypadku wymaga wnikliwego rozważenia i zindywidualizowania wszelkich okoliczności, jakie towarzyszą świadczonej pracy, w tym w szczególności ilości członków rodziny (domowników), obszaru i kultury rolnej gospodarstwa, wielkości hodowli, zaawansowania technicznego, znajomości i obsługi maszyn oraz indywidualnego podejścia do wykonywanej pracy w sferze psychicznej i mentalnej. Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 4 października 2006 r. sygn. akt II UK 42/2006 (OSNP 2007/19-20/292) wskazał na potrzebę odstąpienia od utożsamiania pojęcia "stałości pracy w gospodarstwie rolnym" jako nieustannego, ciągłego wykonywania prac w gospodarstwie, podkreślając cel i funkcje ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. Ponadto zestawienie definicji rolnika i domownika zawartych w art. 6 pkt 1 i pkt 2 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolnika wskazuje na szczególną rolę domownika w wiejskich stosunkach społeczno-gospodarczych. Istota działań domownika sprowadza się do pomocy w prowadzeniu gospodarstwa rolnego, to jest wykonywania prac wskazanych przez prowadzącego gospodarstwo rolne w zakresie decyzji gospodarczych rolnika. Zatem do uznania pracy domownika za pracę o charakterze stałym wystarczające jest wykonywanie prac polowych związanych z produkcją rolną oraz praca przy hodowli w rozmiarach dyktowanych terminami i potrzebami tych prac.

Z powyższych względów, mając na uwadze zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, zdaniem Sądu, należy uznać, że zarówno szkolne jak i pozaszkolne obowiązki skarżącego oraz konieczność dojeżdżania do szkoły średniej nie pozostają w sprzeczności z ustaleniem, że M. C. jako domownik świadczył stałą pracę w indywidualnym gospodarstwie rolnym matki.

WSA w Kielcach zauważył ponadto, że sposób dokumentowania pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym unormowano w art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. Zgodnie z tym przepisem właściwy urząd gminy na wniosek zainteresowanego zobowiązany jest stwierdzić okres pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym w stosownym zaświadczeniu. Po wyczerpaniu tego trybu zainteresowany ma możliwość udokumentowania okresu stałej pracy zeznaniami co najmniej dwóch świadków zamieszkujących w tym czasie na terenie, na którym położone było gospodarstwo rolne. Zaświadczeniem z dnia 28 października 2012 r. Urząd Gminy [...] poinformował M. C., że nie może wydać stosownego zaświadczenia, albowiem nie posiada dokumentów dotyczących jego zatrudnienia w indywidualnym gospodarstwie rolnym. Na okoliczność stałej pracy w gospodarstwie rolnym matki M. C. przedstawił natomiast zeznania własne oraz C. L. i S. M. Zeznania świadków – zdaniem Sądu – są jasne, zbieżne i wzajemnie się potwierdzają. Należy uznać je zatem za wiarygodne, zwłaszcza, że w toku postępowania nie zgromadzono dowodów im przeciwnych. Świadkowie w zeznaniach wprost używają zwrotu "pracował", określają czas pracy, obrazując go wielkością gospodarstwa rolnego, specyfiką produkcji, zaawansowaniem technicznym, rodzajem prac wykonywanych przez M. C. W świetle ich zeznań za pracę w gospodarstwie uznać również należy obsługę, konserwację, naprawę i przeglądy maszyn rolniczych oraz gotowość do świadczenia pracy. Przyjęcie przez organy, że z zeznań wynika jedynie to, że pomagał on w tym gospodarstwie, nie znajduje uzasadnienia w świetle materiału dowodowego. Wyliczenia organów w zakresie czasu, jaki wnioskodawca musiał poświęcić na dojazd do szkoły, pobyt w szkole i powrót do domu nie stanowią dowodu, na podstawie którego należałoby ustalić, że zeznania te nie zasługują na wiarę. Ocena zeznań jako lakonicznych i mało obiektywnych według Sądu jest dowolna, gdyż świadkowie zeznawali również w oparciu o szczegółowe pytania formułowane przez organ rozstrzygający. Zdaniem Sądu I instancji organ błędnie również założył, że zakwalifikowanie pomocy świadczonej przez ucznia technikum jako pracy w charakterze domownika na stałe doprowadziłoby do odmiennej kwalifikacji pracy osoby młodocianej świadczonej w ramach stosunku pracy i młodocianego domownika świadczącego pracę w indywidualnym gospodarstwie rolnym. Użyta w art. 6 pkt 2 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników definicja domownika nie zawiera wymogu podlegania ubezpieczeniu społecznemu i opłacania z tego tytułu składek. Także przepis art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy nie odwołuje się do podlegania domownika ubezpieczeniu społecznemu. Chodzi tylko o pracę w charakterze domownika. Dla rozstrzygnięcia sprawy istotne jest kto faktycznie świadczył pracę w gospodarstwie rolnym, a nie to czy inne osoby bez udziału skarżącego mogły te prace wykonać.

Z dowodów zgromadzonych w sprawie bezspornie wynika, że nastawienie psychiczne M. C. było ukierunkowane na pracę i prowadzenie gospodarstwa rolnego, za czym przemawia w szczególności wybór profilu szkoły średniej, ukończenie kursów obsługi pojazdów rolniczych, czy też kierunki odbywanych praktyk, niezbędnych do pracy w gospodarstwie rolnym, jak również późniejsze podjęcie studiów na Akademii [...]. Rozważania organu sprowadzające się do przyjęcia, że kursy i praktyki ze względu na ich czasochłonność potwierdzają, iż skarżący nie mógł stale pracować w gospodarstwie rolnym w tym stanie sprawy są czysto teoretyczne, bowiem kursy te i praktyki pozostawały w ścisłym związku z pracą w gospodarstwie rolnym i systemem kształcenia rolniczego.

Istota działań domownika, który nie prowadzi działalności rolniczej na własny rachunek, sprowadza się do wykonywania prac wskazanych przez prowadzącego indywidualne gospodarstwo rolne i pozostających w zakresie decyzji gospodarczych rolnika. Dlatego do uznania pracy domownika w gospodarstwie rolnym za stałą, wystarczające jest wykonywanie prac związanych z prowadzoną produkcją w rozmiarze dyktowanym potrzebami i terminami tych prac, w tym również za pomocą sprzętu technicznego. Czas pracy w takim ujęciu należy rozumieć jako czas konieczny do prawidłowego funkcjonowania gospodarstwa rolnego z uwzględnieniem jego struktury, obszaru, rodzaju upraw i hodowli, ilości osób w nim pracujących.

W ocenie Sądu podstawą negatywnego rozstrzygnięcia nie może być również okoliczność, że skarżący ubiegając się o przyjęcie do służby, nie wskazał by pracował w gospodarstwie rolnym, co ma świadczyć o tym, że pracy tej nie traktował jako stałej pracy w gospodarstwie rolnym. Argumentacja ta jest chybiona. Fakt wykonywania stałej pracy w gospodarstwie rolnym nie rzutuje bowiem na możliwość przyjęcia do służby. Doświadczenie życiowe uczy, że sytuacja, jaka miała miejsce w rodzinie skarżącego, jest powszechną w stosunkach wiejskich. Zarówno rolnicy prowadzący gospodarstwo rolne jak i domownicy często pracują jednocześnie poza rolnictwem, co nie zmienia stałego charakteru pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym. Fakt pobierania nauki, o ile nie jest połączony z zakwaterowaniem poza miejscem położenia gospodarstwa rolnego, nie może dyskwalifikować stałego charakteru pracy domownika, pod warunkiem, że praca polega na wykonywaniu wszelkich typowych czynności dla pracy w gospodarstwie rolnym. Wszystkie przeprowadzone w sprawie dowody świadczą o tym, że taką właśnie pracę M. C. wykonywał w gospodarstwie rolnym swoich rodziców. Zatem stwierdzenia organu, że praca skarżącego w gospodarstwie nie miała charakteru stałego, a stanowiła jedynie dorywczą, okazjonalną, wykonywaną popołudniami, w weekendy oraz w wakacje pomoc, dokonane zostało z naruszeniem art. 80 k.p.a., mającym istotny wpływ na wynik sprawy, co powoduje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

W skardze kasacyjnej [...] Komendant Wojewódzki Policji w [...] zaskarżył wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 29 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Ke 280/13 w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 6 pkt 2 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników poprzez przyjęcie, że w realiach niniejszej sprawy praca świadczona przez M. C. w gospodarstwie rolnym matki miała charakter stały. Wskazując na powyższe [...] Komendant Wojewódzki Policji w [...], wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji lub uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że pobieranie nauki w szkole średniej lub wyższej jest okolicznością, która ma znaczny wpływ na możliwość stałego świadczenia pracy w gospodarstwie rolnym. Nauka w szkole średniej znajdującej się w innej miejscowości niż miejsce zamieszkania, odbywana w systemie dziennym, uniemożliwia podjęcie stałej pracy w gospodarstwie rolnym w rozmiarze pozwalającym na jej zaliczenie do okresu zatrudnienia. Bezsporne jest, że M. C. pomagał w gospodarstwie rolnym swojej matki, jednak stale tam nie pracował. O stałości pracy w gospodarstwie rolnym decyduje zachowanie gotowości do jej świadczenia na rzecz osoby bliskiej w wymiarze czasu stosownym do zakładanego przez rolnika, pozwalającym na prawidłowe funkcjonowanie gospodarstwa. Korzystanie z gospodarstwa rolnego, pomoc w jego prowadzeniu osobom najbliższym i korzystanie z płodów rolnych pochodzących z tego gospodarstwa nie są wystarczające do przypisania określonej osobie przymiotu domownika rolnika. W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną codzienne dojazdy do szkoły, uczestniczenie w zajęciach lekcyjnych oraz przygotowywanie się do zajęć szkolnych w dniu następnym nie pozwalało na wykonywanie stałej pracy w gospodarstwie rolnym. Wszystkie te zajęcia pochłaniały M. C. czas potrzebny do pracy na roli. Dorywcza (okazjonalna) praca wykonywana przez M. C. popołudniami, w weekendy oraz w wakacje i ferie nie spełnia warunku pracy w gospodarstwie rolnym w charakterze domownika, bowiem nie jest pracą świadczoną stale. Organ podkreślił, że o stałości pracy domownika w gospodarstwie rolnym decyduje zachowanie gotowości do świadczenia pracy na rzecz osoby bliskiej przy uwzględnieniu jego obszaru, liczby pracujących w nim osób oraz używanego sprzętu rolniczego. Cecha stałości pracy wiąże się nierozerwalnie tym, że rolnik ma możliwość skorzystania z pracy domownika w każdym czasie, jeśli zajdzie taka konieczność. Zdaniem organu brak jest racjonalnych przesłanek do liberalnego traktowania osób bliskich rolnika i przyjmowania, że nawet drobne i okazjonalne prace wykonywane gospodarstwie rolnym należy traktować jako stałą pracę w takim gospodarstwie. Dlatego wbrew twierdzeniom Sądu nie można uznać, by organy naruszyły zasadę swobodnej oceny dowodów wyrażoną w art. 80 k.p.a. oraz że ich argumentacja nie jest wystarczająco przekonywująca i bezstronna. Organy podjęły wszelkie kroki dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy poprzez wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego zgodnie z art. 7, art. 77 k.p.a. W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną na podstawie całokształtu materiału dowodowego, w tym zeznań świadków, nie można było przyjąć, że M. C. jako domownik świadczył stałą pracę stale w gospodarstwie rolnym matki.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona. Zaskarżony wyrok, którym WSA w Kielcach uchylił rozkaz personalny [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] oraz utrzymany nim w mocy rozkaz personalny Komendanta Powiatowego Policji w [...], przekazując sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji, odpowiada prawu, mimo iż nie wszystkie wyrażone przez poglądy zasługują na aprobatę.

W skardze kasacyjnej ograniczono się do zarzutu naruszenia prawa materialnego, to jest art. 6 pkt 2 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, zamierzając podważyć stanowisko WSA w Kielcach co do wykładni pojęcia stałej pracy domownika w gospodarstwie rolnym oraz przyjęcia przez Sąd I instancji, że w okolicznościach niniejszej sprawy M. C. spełniał wszystkie warunki do uznania go za domownika rolnika, bowiem w okresie uczęszczania do szkoły stale pracował w gospodarstwie rolnym swej matki. Jeżeli strona wytknęła złamanie powołanego przepisu, to należy ocenić taki zarzut niezależnie od tego jak precyzyjna jest przytoczona w skardze kasacyjnej argumentacja strony. Naczelny Sąd Administracyjny jest bowiem związany podstawą kasacyjną a nie jej uzasadnieniem (por. postanowienie NSA z dnia 13 grudnia 2005 r. sygn. akt FSK 774/05 i wyrok z dnia 19 stycznia 2007 r. sygn. akt II FSK 1377/05). Należy więc rozważyć, czy wykładnia dokonana przez WSA w Kielcach w pełni odpowiada hipotezie kwestionowanego przepisu oraz czy Sąd ten właściwie przeanalizował sposób zastosowania tej normy prawnej. Kwestia jak sformułowana i jak powinna być rozumiana norma prawna zastosowana w sprawie, decyduje o tym, jakie fakty mają znaczenie dla rozstrzygnięcia tej sprawy. Zakres koniecznych ustaleń faktycznych wyznaczać powinien prawidłowo zinterpretowany przepis prawa materialnego. Niewłaściwe zastosowanie przepisu materialnego może być zatem następstwem jego błędnej interpretacji. Może dojść do wadliwego posłużenia się określonym przepisem właśnie dlatego, że w całości lub w części błędnie odczytano i zrozumiano jego treść.

Przed przystąpieniem do oceny sformułowanego w skardze kasacyjnej zarzutu przypomnieć należy, że uposażenie zasadnicze policjanta zależy między innymi od posiadanej wysługi lat (art. 101 ust.1 ustawy o Policji). Do wysługi zalicza się przede wszystkim okresy służby w Policji (§ 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r.) oraz okresy służby w innych formacjach mundurowych, wymienione w § 4 ust. 1 pkt 2 i 3 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r. W omawianym zakresie uwzględnia się również – najogólniej rzecz ujmując – wcześniejsze, zakończone okresy zatrudnienia wykonywanego w pełnym wymiarze czasu pracy (§ 4 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r.). W myśl § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r. do ogólnego stażu służby zalicza się ponadto inne okresy, jeżeli na podstawie odrębnych przepisów podlegają one wliczeniu do okresu pracy lub służby, od którego zależą uprawnienia pracownicze lub wynikające ze stosunku służbowego. Do tych odrębnych przepisów należy między innymi ustawa z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy. Z przytoczonych unormowań wynika, że zasadą jest, iż przy ustalaniu stażu służby mającego wpływ na wysokość uposażenia zasadniczego uwzględnia się okresy służby w Policji i w innych, określonych formacjach mundurowych, a także okresy zatrudnienia wykonywanego w pełnym wymiarze czasu pracy. Wyjątkiem od tej zasady jest możliwość zaliczenia do wysługi lat także okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym. Takie uprawnienie może być zrealizowane tylko według reguł określonych w przepisach szczególnych. Odrębne regulacje jako przepisy szczególne muszą przy tym podlegać w całości wykładni ścisłej.

Stosownie do art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r., ilekroć przepisy prawa lub postanowienia układu zbiorowego pracy albo porozumienia w sprawie zakładowego systemu wynagradzania przewidują wliczanie do stażu pracy, od którego zależą uprawnienia pracownika wynikające ze stosunku pracy, okresów zatrudnienia w innych zakładach pracy, do stażu tego wlicza się pracownikowi także przypadające po dniu 31 grudnia 1982 r. okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym w charakterze domownika w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin. Zaliczenie okresu pracy w gospodarstwie rolnych następuje na wniosek zainteresowanego, a zatem to on sam decyduje o tym czy i kiedy zamierza skorzystać z przysługującego mu roszczenia. W orzecznictwie pojawiają się poglądy, że ujawnienie przez pracownika (funkcjonariusza) pracy w gospodarstwie rolnym dopiero po wielu latach od podjęcia pracy (służby) może budzić wątpliwości, czy taka praca rzeczywiście była przez niego wykonywana albo czy miała ona charakter stały. Jednakże sama ta okoliczność może stwarzać co najwyżej trudności w należytym udokumentowaniu okresów pracy w gospodarstwie rolnym, ale nie może w sposób istotny wpływać na ocenę zasadności zgłoszonego wniosku. Żaden przepis prawa z faktem nieujawnienia wszystkich okresów zaliczanych do stażu służby (pracy) nie łączy negatywnych skutków prawnych w tym znaczeniu, że nie pozbawia funkcjonariusza (pracownika) możliwości powoływania się na określone zdarzenia w późniejszym czasie. W omawianej kategorii spraw istotne powinno być to czy funkcjonariusz (pracownik) w dostateczny sposób wykaże, że wykonywał stałą pracę w gospodarstwie rolnym prowadzonym przez bliską mu osobę, a nie to kiedy zdecyduje się na ujawnienie takiego faktu i wystąpienie z określonym roszczeniem. Stanowisko zaprezentowane w sprawie przez WSA w Kielcach jest zatem trafne.

Przepis art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. przewidując zaliczalność okresu pracy w gospodarstwie rolnym, odwołuje się do pojęcia domownika w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin. Zarówno w dacie rozstrzygania sprawy, jak i w okresie, którego zaliczenia do wysługi lat domagał się M. C., przepisami o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin były przepisy ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników. Pojęcie "domownika" definiuje art. 6 pkt 2 powyższej ustawy. Zgodnie z tym przepisem, ilekroć w ustawie jest mowa o domowniku, to należy przez to rozumieć osobę bliską rolnikowi, która: a) ukończyła 16 lat, b) pozostaje z rolnikiem we wspólnym gospodarstwie domowym lub zamieszkuje na terenie jego gospodarstwa rolnego albo w bliskim sąsiedztwie, c) stale pracuje w tym gospodarstwie rolnym i nie jest związana z rolnikiem stosunkiem pracy.

W niniejszej sprawie spór sprowadzał się do sposobu interpretacji określenia "stała praca". Sposób odkodowania przez Sąd I instancji tego pojęcia częściowo jest prawidłowy. Wykonywanie stałej pracy w gospodarstwie rolnym co do zasady nie wyklucza bowiem innych form aktywności domownika. Obowiązujące przepisy nie przewidują wymogu, aby praca w gospodarstwie rolnym stanowiła jedyne czy główne źródło utrzymania domownika, ani nie warunkują możliwości zaliczenia do wysługi lat dla celów pracowniczych okresów pracy wykonywanej tylko we wskazanym przez organy rozmiarze. Należy zatem podzielić pogląd WSA w Kielcach, że samo kształcenie w dziennej, wieczorowej czy zaocznej szkole ponadpodstawowej nie wyklucza jeszcze możliwości zakwalifikowania pracy wykonywanej w gospodarstwie rolnym jako stałej. O świadczeniu stałej pracy w gospodarstwie rolnym nie może być mowy jedynie wówczas, gdy osoba bliska rolnikowi pobiera naukę w szkole znajdującej się w znacznej odległości od miejsca zamieszkania wnioskodawcy, co nie pozwala na codzienny powrót do domu i wiąże się z koniecznością zamieszkania na przykład w internacie lub akademiku. Zatem sam fakt łączenia nauki w szkole z pracą w gospodarstwie rolnym nie może stanowić przeszkody do zaliczenia okresu wykonywania takiej pracy do stażu pracowniczego, o ile zostanie wykazane, że stała praca w gospodarstwie faktycznie była wykonywana. Takie stanowisko od dawna prezentowane jest piśmiennictwie prawniczym (zob. E. Szemplińska "Praca w gospodarstwie rolnym a uprawnienia pracownicze", Praca i Zabezpieczenie Społeczne z 1998 r., nr 6, str. 32 oraz T. Śmigiewicz-Podgórska "Praca na roli a świadczenia pracownicze" - Przegląd Ustawodawstwa Gospodarczego z 1993 r., nr 2, str. 14). Podobne poglądy dominują też w judykaturze, co wynika z powołanych w zaskarżonym wyroku orzeczeń Sądu Najwyższego i innych sądów powszechnych, a także wielu orzeczeń sądów administracyjnych.

WSA w Kielcach trafnie ponadto wskazał, że pracy domownika nie można oceniać taką samą miarą co w przypadku rolnika. Domownik nie prowadzi zawodowej działalności rolniczej na własny rachunek. Ma on jedynie pomagać rolnikowi, wykonując wskazane przez niego prace związane z prawidłowym funkcjonowaniem gospodarstwa rolnego. Ustawodawca w żadnym przepisie prawa nie zdefiniował pojęcia "stałej pracy". Charakter pomocy świadczonej rolnikowi przez bliską mu osobę należy zatem analizować indywidualnie, a tym samym na tle okoliczności konkretnej sprawy oceniać czy pomoc taką można uznać za "stałą pracę" w celu uzyskania określonych uprawnień pracowniczych.

Nie można natomiast zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że dla uznania, że praca w gospodarstwie rolnym miała charakter stały wystarczy jedynie ustalenie, że osoba bliska rolnikowi wykonywała jakiekolwiek zabiegi agrotechniczne związane z prowadzoną produkcją rolną, realizując w ten sposób dyspozycje rolnika prowadzącego dane gospodarstwo rolnego. Takie wskazania mogą sugerować, że skoro ilość i rodzaj zadań wykonywanych przez osobę bliską rolnika zależy przede wszystkim od struktury, powierzchni gospodarstwa oraz ilości pracujących osób, to w rachubę może wchodzić w istocie każda praca i w każdym rozmiarze. Zatem chociaż zakres świadczonej przez domowników pomocy może być bardzo różny, to jednak – jak sugeruje Sąd I instancji – nie powinno to mieć jakiegokolwiek wpływu na możliwość zakwalifikowania takiej pomocy jako stałej pracy i obowiązek zaliczenia okresu jej wykonywania do stażu służby (pracy), od którego zależą uprawnienia pracownicze. Takie założenia są błędne i nie mogą być akceptowane. Nie ma bowiem żadnych racjonalnych przesłanek do tak liberalnego traktowania osób bliskich rolnika i przyjmowania, że każde, nawet drobne prace wykonywane przez nich w gospodarstwie rolnym, w czasie wolnym od nauki czy innych zajęć zawodowych, należy bezwzględnie uznawać za stałą pracę w omawianym znaczeniu. Byłoby to nadmierne uprzywilejowanie osób świadczących jakąkolwiek pomoc w gospodarstwie rolnym w stosunku do pracowników (wyroki Sądu Najwyższego z dnia 7 listopada 1997 r. sygn. akt II UKN 318/97 - lex 33101 i z dnia 15 czerwca 2010 r. sygn. akt II CSK 37/10 - lex 852536 oraz NSA z dnia 22 maja 2014 r. sygn. akt I OSK 1234/13 - lex 1578853 i wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 5/13 - lex 1317090). W warunkach wiejskich dzieci rolnika na ogół pomagają swym rodzicom czy dziadkom w prowadzeniu gospodarstwa rolnego. Nie oznacza to jednak, że każde z nich może w przyszłości skorzystać z omawianego przywileju. Zakres świadczonej pomocy nie może być zatem obojętny dla oceny czy pomoc ta może być uznana za stałą pracę w gospodarstwie rolnym. Drobne czynności, systematycznie wykonywane w ramach rodzinnego podziału obowiązków oraz inne, ale świadczone okazjonalnie nie stanowią stałej pracy w gospodarstwie rolnym. O stałej pracy można mówić tylko wtedy, gdy pomoc na rzecz rolnika była (lub mogła być) świadczona w rozmiarach istotnych dla funkcjonowania gospodarstwa. Zatem przy ustaleniu stażu pracowniczego nie uwzględnia się każdej, jakiejkolwiek pracy w gospodarstwie rolnym. Zaliczeniu podlega tylko praca stała o istotnym znaczeniu dla prowadzonej działalności rolniczej. Doraźna pomoc, zwyczajowo świadczona przez członków rodziny rolnika, nie stanowi stałej pracy w gospodarstwie rolnym wpływającej na wysokość wysługi lat ustalanej dla celów pracowniczych. Celem ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. i ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników nie było stworzenie dodatkowych przywilejów dla wszystkich członków rodziny rolnika pomagających mu w prowadzeniu gospodarstwa rolnego. Powołana ustawa z dnia 20 lipca 1990 r. w swoim tytule i treści jednoznacznie odnosi się do okresów pracy w gospodarstwie, które podlegają zaliczeniu do stażu pracy tak jak inne okresy służby i zatrudnienia wykonywanego w pełnym wymiarze czasu pracy. Ustawodawca w art. 6 pkt 2 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników również położył akcent na pracę, która – chociaż wykonywana poza stosunkiem pracy – ma bezwzględnie mieć charakter stały. Dlatego też nie każda pomoc udzielana rolnikowi lecz wyłącznie stała praca we wskazanym znaczeniu podlega zaliczeniu między innymi do stażu pracowniczego, z którym prawodawca wiąże określone uprawnienia pracownicze, w tym wymierne profity finansowe.

Z powyższych względów dokonując oceny, czy w danej sprawie osoba bliska rolnika rzeczywiście wykonywała stałą pracę w gospodarstwie rolnym należy przeanalizować przebieg pracy wnioskodawcy w gospodarstwie oraz ustalić, jakie konkretnie czynności wykonywał wnioskodawca, czy pomoc ta świadczona była w zakresie znaczącym dla funkcjonowania gospodarstwa rolnego, a jeżeli tak to, czy była ona wykonywana w takim rozmiarze przez cały rok czy jedynie sezonowo, a także jaki był charakter gospodarstwa i ile osób rzeczywiście świadczyło pomoc na rzecz rolnika oraz czy z uwagi na profil gospodarstwa, stopień jego zmechanizowania i liczbę członków rodziny rolnika rzeczywiście zachodziła potrzeba wykonywania pracy w deklarowanym przez wnioskodawcę rozmiarze.

WSA w Kielcach nie dostrzegł potrzeby dokonywania wszystkich takich ustaleń, co niewątpliwie wynikało z nie w pełni prawidłowej interpretacji pojęcia "stałej pracy" zawartego w art. 6 pkt 2 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników. Tymczasem przy wykładni i zastosowaniu tego przepisu, wbrew przekonaniu Sądu I instancji, istotne jest nie tylko to, czy wnioskodawca ubiegający się o zaliczenie okresu pracy w gospodarstwie rolnym mógł połączyć naukę z jakąkolwiek pomocą świadczoną na rzecz rolnika, ale czy taką pomoc faktycznie wykonywał i czy w okolicznościach konkretnej sprawy rzeczywiście można uznać ją za "stałą pracę" w omawianym znaczeniu.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w okolicznościach niniejszej sprawy nie można z całą pewnością uznać, tak jak to przyjął Sąd I instancji, że skarżący w spornym okresie mógł być uznany za domownika w rozumieniu ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, bowiem zgromadzony dotychczas materiał dowodowy nie daje jeszcze pewności, że M. C. wykonywał stałą pracę w gospodarstwie rolnym matki. WSA w Kielcach przyjmując tak zdecydowane stanowisko, wkroczył po pierwsze w kompetencje organów administracji, a po drugie stanowisko to na dotychczasowym etapie sprawy było co najmniej przedwczesne.

Zaskarżony wyrok mimo powyższych uchybień odpowiada jednak prawu. Dopiero po prawidłowym i jednoznacznym ustaleniu stanu faktycznego sprawy możliwa będzie ocena, w jaki sposób określone przepisy prawa materialnego powinny mieć w niej zastosowanie.

Dodać także należy, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ powinien mieć również na uwadze, że zgodnie z art. 3 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r., okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym należy potwierdzić albo zaświadczeniem urzędu gminy albo zeznaniami co najmniej dwóch świadków zamieszkujących na terenie, na którym jest położone gospodarstwo rolne. W tej kategorii spraw zasadnicze ustalenia mogą być udokumentowane tylko we wskazany sposób. Zeznania świadków nie powinny budzić wątpliwości co do ich wiarygodności i stwierdzonych w nich faktów. Jeżeli dokumenty przedstawione przez wnioskodawcę nasuwają uzasadnione zastrzeżenia, w tym zeznania świadków, zdaniem organu, są zbyt lakoniczne i nieprzekonujące, to organ powinien rozważyć potrzebę samodzielnego przesłuchania zawnioskowanych, ewentualnie także innych osób, co pozwoli na rzetelną ocenę ich wiarygodności. Poprzestanie wyłącznie na żądaniu od świadków pisemnych informacji jest niedopuszczalne. Pisemne wyjaśnienia takich osób nie spełniają wymogów, o jakich mowa w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r., a zatem na ich podstawie nie można dokonywać ustaleń mających kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Wobec regulacji zawartej w powołanym przepisie art. 50 § 1 k.p.a. w tym zakresie nie może mieć zastosowania.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, uznając, że pomimo częściowo błędnego uzasadnienia zaskarżony wyrok odpowiada prawu, na podstawie art. 184 - ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę kasacyjną.