Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 946/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2021-11-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 2,  art. 53 ust. 4 pkt 6,  art. 59 ust. 1,  art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska Asesor WSA Krzysztof Szydłowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 listopada 2021 r. sprawy ze skargi K. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wójt Gminy K. decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r. ustali na rzecz M. J. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie wolno stojącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, z niezbędną infrastrukturą techniczną, na działce nr [...] z obrębu geodezyjnego S. w gminie K..

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] marca 2021 r. uchyliło ww. decyzję i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania wskazując w jej uzasadnieniu, że w aktach sprawy brak wypisów z rejestru gruntów dla działki inwestycyjnej oraz działek sąsiednich, co nie pozwala na ocenę, czy organ I instancji prawidłowo ustalił strony postępowania i zapewnił im możliwość brania udziału w sprawie. Ponadto, działka nr [...] stanowi grunt rolny R[...] i stosownie do art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym inwestycja podlega uzgodnieniu z właściwym miejscowo starostą jako organem właściwym w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że w aktach sprawy znajduje się analiza funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu z której wynika, iż budynki mieszkalne w obszarze analizowanym są pokryte dachami dwuspadowymi, sporadycznie występują dachy wielospadowe, budynki liczą od jednej do dwóch kondygnacji naziemnych, druga kondygnacja w poddaszu. Tymczasem na znajdującej się w aktach sprawy mapie ewidencyjnej z zaznaczonym obszarem analizowanym znajduje się tylko jeden budynek – na działce nr [...], a na pozostałym obszarze brak jest zabudowy. Niezbędne jest także ustalenie parametrów i współczynników zabudowy w obszarze analizowanym, dla każdej działki zabudowanej.

Wójt Gminy K. decyzją z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 59 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.) – dalej "u.p.z.p.", oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. po. 256 ze zm.) – dalej "k.p.a.", ustalił na rzecz M. J. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie wolno stojącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr [...] z obrębu S. w gminie K..

W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że istniejące i projektowane techniczne uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia inwestycyjnego, działka nr [...] nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntu rolnego na cele nierolnicze, a zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. O toczącym się postępowaniu zawiadomiono wszystkie strony. Ponieważ warunki określone w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. zostały spełnione, wydana została decyzja zgodnie z wnioskiem inwestora.

W odwołaniu od tej decyzji K. J., właściciel działki sąsiedniej nr [...] wniósł o jej uchylenie. Zarzucił wydanie decyzji z naruszeniem zasad postępowania administracyjnego poprzez wadliwe ustalenie istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych. W jego ocenie z decyzji nie wynika, czy koniecznym jest wyłączenie działki inwestycyjnej z produkcji rolnej, przed wydaniem decyzji stron nie powiadomiono o oględzinach nieruchomości, nie wzięto pod uwagę, że wody z działki inwestycyjnej będą zalewały działkę odwołującego się, nie wzięto pod uwagę naturalnego ukształtowania gruntu ani tego, że nowy budynek spowoduje zacienienie działki nr [...], planowana geometria dachu jest niewłaściwa ponieważ spowoduje odprowadzanie dymu z komina na grunt odwołującego się, gdzie znajduje się pasieka. Ponadto, w decyzji w części dotyczącej komunikacji (str. 4) mowa jest o parkingach dla dwóch lokali mieszkalnych, gdy decyzja dotyczy domu jednorodzinnego. Punkt (f) decyzji dotyczący poszanowania interesów osób trzecich nie odpowiada prawdzie, a nieprzekraczalną linię zabudowy ustalono całkowicie dowolnie. Zdaniem odwołującego się jego interes prawny został naruszony ponieważ nie umożliwiono mu brania udziału w postępowaniu. Organ powinien był zbadać czy planowana zmiana przeznaczenia terenu da się pogodzić z rolniczym przeznaczeniem gruntu, czy też doprowadzi do innego niż rolniczy jego użytkowania.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] czerwca 2021 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że organ I instancji w prawidłowy sposób sporządził analizę urbanistyczną. Obszar analizowany został wyznaczony zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego (Dz. U. Nr 164, poz. 1558) – zwanego dalej "rozporządzeniem", na załączniku graficznym w skali 1:1000 cyfrowej mapy zasadniczej przyjętej do zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Front działki nr [...] znajduje się od strony drogi wewnętrznej stanowiącej działkę nr [...], szerokość frontu działki wynosi 36 metrów. Obszar analizowany wyznaczono w odległości co najmniej 108 metrów. Działka inwestycyjna położona jest na skraju układu turystycznego wsi S., obszaru zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, zagrodowej i gospodarczej. Od strony wschodniej przylega do drogi wewnętrznej, działki nr [...], połączonej z drogą powiatową nr [...] Ponieważ w obszarze analizowanym występuje zabudowa zagrodowa i mieszkaniowa jednorodzinna, o funkcji zgodnej z wnioskiem i w formie umożliwiającej ustalenie parametrów dla planowanej inwestycji. Planowana zabudowa na działce inwestycyjnej będzie kontynuacją funkcji zabudowy mieszkaniowej, średni wskaźnik powierzchni zabudowy będzie obliczony dla wszystkich budynków obszaru analizowanego. Z analizy urbanistycznej wynika, że istniejąca na tym obszarze zabudowa posiada średnią wysokość elewacji frontowej 4,4 m, wysokość kalenicy 9 m, szerokość elewacji frontowej 16,4 m, wskaźnik zabudowy powierzchni działki 7,7 m. Istniejąca zabudowa posiada dachy dwuspadowe o kątach nachylenia połaci od 30 do 45 stopni w układzie równoległym lub pod kątem. Dla wnioskowanej zabudowy parametry zostały ustalone w oparciu o wyżej wymienione dane z zastosowaniem w przypadku szerokości elewacji frontowej obligatoryjnego współczynnika tolerancji 20%, pozostałe zaś parametry ustalono jako średnie. W zakresie ustalenia linii zabudowy w analizie wskazano, że działka nr [...] od strony południowej sąsiaduje z zabudowaną działką nr [...], od strony północnej występują niezabudowane działki rolne, co wyklucza przyjęcie linii zabudowy zgodnie z § 4 ust. 1 i 3 rozporządzenia. Planowana zabudowa będzie znacznie wycofana w stosunku do drogi powiatowej i nie będzie bezpośrednio kształtowała jej pierzei. Uzasadnia to zastosowanie § 4 ust. 4 rozporządzenia i odstąpienie od przyjęcia obowiązującej linii zabudowy oraz przyjęcie nieprzekraczalnej linii zabudowy. Nieprzekraczalną linię zabudowy wyznaczono przez wschodnią krawędź budynku mieszkalnego jednorodzinnego posadowionego na działce sąsiedniej nr [...]. Planowane zamierzenie mieści się w zastanym ładzie urbanistycznym i jest dopuszczalne.

Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium wskazało, że okazały się one nietrafne. Na stronie trzeciej decyzji organu I instancji wyraźnie podano, że przed przystąpieniem do realizacji inwestycji istnieje konieczność wyłączenia gruntu z produkcji rolnej. Przedmiotowa decyzja ustalająca warunki zabudowy w sposób milczący uzyskała uzgodnienie ze Starostą P. jako organem właściwym w zakresie ochrony gruntów rolnych. W postępowaniach dotyczących warunków zabudowy nie przeprowadza się wizji lokalnych ani oględzin nieruchomości z udziałem stron postępowania. Czynności dokonane przez urbanistę przed sporządzeniem analizy urbanistycznej nie stanowią oględzin w rozumieniu przepisów prawa. W postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy nie bada się kierunku wód opadowych i ukształtowania terenu ani ewentualnego zacienienia terenów sąsiednich. Planowana geometria dachu wynika z ustalonych parametrów zabudowy sąsiedniej i nie podlega negocjacji ze stronami postępowania, a układ systemu kominowego będzie znany dopiero na etapie pozwolenia na budowę i wtedy będzie możliwa ocena dotycząca oddziaływania ewentualnych spalin i ich wpływu na otoczenie, w tym hodowlę pszczół. W kwestii miejsc parkingowych nie istnieje żadna sprzeczność, bowiem budynek mieszkalny jednorodzinny w myśl prawa budowlanego to budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspakajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący samodzielnie konstrukcyjną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o pow. całkowitej nie przekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. Punku f) decyzji organu I instancji odpowiada prawdzie, choć z treści odwołania wynika, że narusza on subiektywne odczucia odwołującego się, ale nie narusza prawa. Nieprzekraczalna linia zabudowy została ustalona prawidłowo. W postępowaniu dotyczącym warunków zabudowy nie bada się natomiast kwestii związanych z ewentualną utratą wartości nieruchomości sąsiednich i nie ocenia ewentualnej szkody majątkowej.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na tę decyzję K. J. wniósł o jej uchylenie oraz o uchylenie decyzji organu I instancji jako naruszających prawo, w szczególności zasadę dobrego sąsiedztwa, o której mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., oraz nie uwzględnienie przy wydawaniu decyzji przepisów dotyczących ochrony gruntów rolnych i leśnych. Organ odwoławczy, mimo tych uchybień, utrzymał w mocy decyzję Wójta Gminy K., jednocześnie lakonicznie odniósł się do zarzutów odwołania, co nie pozwoliło skarżącemu na merytoryczną weryfikację poprawności decyzji.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zasada dobrego sąsiedztwa musi być rozumiana szeroko, nie tylko jako konieczność dostosowania cech i parametrów architektonicznych planowanej inwestycji do zabudowy istniejącej, ale także jako konieczność dostosowania nowego zagospodarowania terenu do wyznaczonych cech parametrów o charakterze urbanistycznym, które już istnieją na tym terenie. Warunek braku sprzeczności funkcji zabudowy musi być rozumiany obiektywnie i powinien dawać rękojmię tego, że akceptacja takiej zabudowy nie naruszy zasad dobrego sąsiedztwa na tym terenie. Podstawy do stwierdzenia, że nowa zabudowanie nie będzie naruszać zasad dobrego sąsiedztwa, powinny mieć oparcie w realiach danego stanu faktycznego i sposobu wykorzystywania nieruchomości w analizowanym obszarze. Nie jest wystarczające, że inwestor domu jednorodzinnego deklaruje i zgadza się na to, że jego dom będzie usytuowany na terenach rolniczych i będzie ponosił niedogodności związane z prowadzeniem gospodarstw rolnych. Jak pokazuje doświadczenie życiowe deklaracje te składane na etapie warunków zabudowy czy pozwolenia na budowę po zakończeniu budowy mają taki finał, że inwestorzy ci podejmują kroki prawne przeciwko właścicielom gruntów sąsiednich właśnie na bazie tego, że domagają się zmiany dotychczasowego sposobu wykorzystywania gruntów sąsiednich, ponieważ dotychczasowy sposób korzystania z tych gruntów utrudnia czy uniemożliwia spokojne życie w nowym domu. Takiego postępowania nie można uznać za zgodne z zasadami dobrego sąsiedztwa. Tak jest też w niniejszej sprawie. Teren objęty inwestycją od zawsze był terenem rolniczym, przeznaczonym pod uprawę, na którym skarżący w ramach działki [...] prowadzi od kilkudziesięciu lat pasiekę. Na obszarze tym jeszcze kilka lat temu nie było żadnego domu jednorodzinnego, jedynie zabudowa zagrodowa i same pola i tereny rolnicze. Na skutek nielegalnego działania Wójta Gminy K. który z naruszeniem prawa ustalił warunki zabudowy dla domu jednorodzinnego na działce nr [...], o którym to postępowaniu skarżącego nawet nie zawiadomiono, obecnie faktycznie na tej działce znajduje się dom jednorodzinny. Skarżący złożył wniosek o wznowienie postępowania w sprawie dotyczącej warunków zabudowy dla działki [...]. Właściciel tej działki od początku miał świadomość istnienia pasieki na działce skarżącego (oddalonej 30 m od jego działki) i jeszcze przed wybudowaniem swojego domu podjął działania mające na celu zlikwidowanie pasieki, skierował pozew w tej sprawie do sądu powszechnego, sprawa ta jest w toku. Tymczasem pasieka znajduje się na terenie rolniczym, pszczoły zapylają rośliny w okolicy, a dla skarżącego pasieka jest źródłem utrzymania. Teraz o warunki zabudowy dla działki bezpośrednio graniczącej z działką skarżącego, za namową właściciela działki [...] wystąpiła jego kuzynka, która zamierza przyłączyć się do działań mających na celu likwidację pasieki. Z zaskarżonej decyzji wynika, że planowana zabudowa ma znajdować się w tylnej części działki, a to właśnie w tylnej części działki skarżącego znajduje się licząca kilkadziesiąt uli pasieka. Działania te zmierzają do tego, żeby skarżący był zmuszony zlikwidować pasiekę, ze względu na uciążliwości dla mieszkańców domu jednorodzinnego. Działania takie nie mogą zasługiwać na aprobatę. Na terenach rolniczych nie powinny powstawać domy jednorodzinne, tym bardziej tuż przy funkcjonującej pasiece, bo nie zostaje w ten sposób zapewniona zasada dobrego sąsiedztwa. Zasada ta powinna oznaczać, że respektowane są nie tylko interesy mieszkańców domków jednorodzinnych ale i interesy tych użytkowników, którzy zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem wykorzystują swoje nieruchomości i nie powinni być – bez ważnych powodów - stawiani w sytuacji w której musieliby również zmienić sposób wykorzystywania i zagospodarowania tego terenu. Do tego będzie prowadzić pozostawienie w obrocie prawnym zaskarżonej decyzji, która dopuszcza zbudowanie domu jednorodzinnego na rolniczym terenie, tuż obok działki skarżącego, na której od kilkudziesięciu lat istnieje pasieka. Jak w takiej sytuacji można mówić o zasadzie dobrego sąsiedztwa, o ochronie gruntów rolnych i chronionych konstytucyjnie prawach gospodarstw rodzinnych jako podstawie ustroju rolnego, albo prawach do swobodnego prowadzenia działalności rolniczej czy pszczelarskiej, a tym samym ochronie interesów prawnych i poszanowaniu zasad zagospodarowania i ładu przestrzennego. Skoro są to tereny rolnicze, ekspansja domków jednorodzinnych powinna być przemyślana i nie powodować ograniczenia możliwości korzystania z terenów rolniczych. Tworzenie nowej funkcji budownictwa mieszkaniowego na terenach w których prowadzi się dominującą działalność rolniczą w tym polegającą na hodowli pszczół, jest sprzeczne z zasadą dobrego sąsiedztwa i powoduje naruszenie ładu przestrzennego. Powoduje też konflikty sąsiedzkie, czego skarżący już doświadcza po wydaniu warunków zabudowy dla działki nr [...]. Organ I instancji powołuje się na wydanie warunków zabudowy dla tej działki, ale decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa i postępowanie zakończone taką decyzją powinno zostać wznowione, o co skarżący zresztą wystąpił.

Ponadto, decyzja organu I instancji nie jest wolna od tych samych wad co poprzednio uchylona decyzja tego organu. Analiza urbanistyczna ponownie została sporządzona w taki sposób, że nie wynika z niej ile faktycznie w analizowanym obszarze jest domów jednorodzinnych, a ile budynków zabudowy zagrodowej, czemu towarzyszą takie sformułowania które mają sprawiać wrażenie, że na analizowanym obszarze istnieje wiele budynków jednorodzinnych. W rzeczywistości w obszarze analizowanym znajduje się tylko jeden budynek jednorodzinny i jest to budynek na działce nr [...]. Ustalone decyzją warunki zabudowy nadal są abstrakcyjne, nie rozróżniają tego, czy są czerpane z zabudowy zagrodowej czy jednorodzinnej i znacznie odbiegają od jedynego w okolicy domu jednorodzinnego.

Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zbyt lakonicznie odniosło się do zarzutów odwołania, nie oceniło ich w sposób merytoryczny, nie poprzedziło swojego stanowiska faktyczną analizą zasadności tych zarzutów i nie wykazało ich niezasadności, co narusza zasadę zaufania do organów państwa.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi Kolegium wyjaśniło, że na etapie warunków zabudowy organ nie bada wpływu planowanej inwestycji na pasiekę skarżącego i ewentualnych uciążliwości z tym związanych, czy zamiarów inwestora wobec nieruchomości sąsiednich. Okoliczność, że skarżący jest niezadowolony z decyzji, nie czyni jej wadliwą.

Niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.) – na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Zawiadomiona o terminie posiedzenia niejawnego uczestniczka postępowania sądowego M. J., w piśmie z dnia [...] listopada 2021 r. wniosła o oddalenie skargi, oraz o zasądzenie od skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego. Wskazała, że w niniejszej sprawie zostały spełnione wszystkie warunki konieczne do uzyskania pozwolenia na budowę, a w takiej sytuacji organ rozpoznający sprawę jest zobowiązany do wydania decyzji pozytywnej. Celem postępowania w przedmiocie warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony plan miejscowy, jest dopuszczalna. Przeprowadzona ponownie analiza urbanistyczna oraz pozostałe zgromadzone w sprawie dokumenty, dały podstawę do wydania merytorycznego i korzystnego dla wnioskodawczyni rozstrzygnięcia. Odnosząc się do zarzutów skargi uczestniczka postępowania zauważyła, że nie odnoszą się one do żadnych konkretnych przepisów prawa materialnego czy też procedury administracyjnej, skupiają się na tym, że ewentualna realizacja planowanej inwestycji budowlanej zaszkodzi funkcjonowaniu pasieki, a nawet doprowadzi do jej likwidacji, czyli będzie stała w sprzeczności z zasadą dobrego sąsiedztwa. Jednak na etapie rozpoznawania wniosku o wydanie warunków zabudowy organ nie zajmuje się badaniem wpływu planowanej inwestycji na nieruchomości sąsiednie, ponieważ czyni to na etapie postępowania dotyczącego pozwolenia na budowę. Ponadto, wszelkie zastrzeżenia zgłaszane przez skarżącego mają charakter hipotetyczny i opierający się na domniemaniach. Brak jest obecnie dowodów na to, że realizacja inwestycji faktycznie utrudni skarżącemu prowadzenie pasieki. Co więcej, obowiązek poszanowania bezpieczeństwa nieruchomości sąsiednich spoczywa także na skarżącym, który będzie musiał prowadzić pasiekę w taki sposób, aby mieszkańcy budynków sąsiednich mogli w nich funkcjonować w sposób komfortowy. Skarżący zakwestionował jako podstawę wydania zaskarżonej decyzji uprzednie wydanie decyzji o warunkach zabudowy domu jednorodzinnego na działce nr [...]. Tymczasem decyzja ta pozostaje w obrocie prawnym, a skarżący nie wykazał, by doprowadził do wznowienia postępowania w tej sprawie.

Jednocześnie uczestniczka postępowania zaakcentowała, że z uzasadnienia decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 2021 r. umarzającej jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie wyłączenia z produkcji rolnej części działki nr [...] wynika, że realizowanie na tej działce inwestycji nie związanej z produkcja rolną jest dopuszczalne ponieważ działka ta, wbrew twierdzeniom skarżącego, jest przeznaczona na cele inne aniżeli rolne. Do pisma dołączono kopię decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 2021 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 5 ust. 1 i art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 1326) umarzającej jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie trwałego wyłączenia z produkcji rolniczej gruntów rolnych stanowiących użytki orne klasy [...] pochodzenia mineralnego o pow. [...] ha z działki nr [...] o pow. [...] ha położonej w obrębie S., ze względu na kategorię gruntów objętych wnioskiem o wyłączenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

W myśl art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż zadaniem sądu administracyjnego jest zbadanie zgodności zaskarżonej decyzji z przepisami zarówno prawa materialnego jak i procesowego, w odniesieniu do stanu faktycznego istniejącego w chwili wydania tej decyzji.

Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – dalej "p.p.s.a.".

W rozpoznawanej sprawie inwestor wystąpił z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego, wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działce nr [...] w obrębie S., w gminie K..

Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określony został w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 ze zm.). Rozporządzenie określa wymagania dotyczące ustalania:

1) linii zabudowy;

2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu;

3) szerokości elewacji frontowej;

4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki;

5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych (§ 1).

W myśl § 3 pkt 1 i 2 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów.

Z analizy urbanistycznej znajdującej się w aktach administracyjnych sprawy wynika, że obszar analizowany wokół działki inwestycyjnej wynosi co najmniej 108 m, zatem jest nie mniejszy niż trzykrotna szerokość frontu działki (która wynosi 36 m). W obszarze analizowanym znajduje się budynek mieszkalny jednorodzinny na działce nr [...], działki niezabudowane oraz działka zabudowana nr [...] na której trwa budowa 11 budynków jednorodzinnych zgodnie z pozwoleniem na budowę - do chwili sporządzenia analizy urbanistycznej zrealizowano trzy budynki, działki zabudowane nr [...] i [...] oraz fragment drogi powiatowej nr [...] Sąsiedztwo działki inwestycyjnej to zabudowa zagrodowa, zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Funkcja zabudowy i sposób zagospodarowania terenu jest charakterystyczny dla zabudowy na terenie wsi. Budynki mieszkalne w obszarze analizowanym przykryte są dachami dwuspadowymi o kącie nachylenia połaci w przedziale 30-45ş, z kalenicami głównymi przede wszystkim równoległymi do dróg. Budynki liczą od jednej do dwóch kondygnacji naziemnych, druga kondygnacja w poddaszu. Teren działki inwestycyjnej to grunty orne klasy [...], nie jest wymagana zgoda na zmianę sposobu użytkowania gruntów rolnych na cele nierolnicze. Wnioskodawca przedstawił warunki techniczne przyłączenia do sieci wodociągowej, zapewnił dostawy energii elektrycznej, ścieki będą odprowadzane do zbiornika bezodpływowego. Istniejące i projektowane uzbrojenie techniczne jest wystarczające do zamierzenia inwestycyjnego. Działki sąsiednie, dostępne z tej samej drogi publicznej, są zabudowane w sposób pozwalający na określenie zasad kontynuacji funkcji, cech i wskaźników kształtowania nowej zabudowy.

Główny zarzut skargi sprowadza się do tego, że planowana budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego w sąsiedztwie gruntów rolnych użytkowanych rolniczo, nie spełnia zasady dobrego sąsiedztwa o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., ponieważ będzie rodziła konflikty pomiędzy mieszkańcami domów mieszkalnych jednorodzinnych, a skarżącym który jest właścicielem sąsiedniej działki rolnej nr [...], na której od wielu lat prowadzi pasiekę.

Wyjaśnić zatem należy, że określenie zasad i warunków realizacji inwestycji stanowi konkretyzację przepisów ustaw oraz aktów wydanych na ich podstawie, na potrzeby danego zamierzenia inwestycyjnego. Źródłem tych warunków i zasad mogą być przepisy szczególne materialnego prawa administracyjnego jak i sama ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Art. 61 u.p.z.p. określa nie tylko warunki zabudowy, ale reguluje możliwość jej powstania. Jest to główny przepis normujący gospodarowanie przestrzenią pozbawioną planu miejscowego. Obejmuje wszystkie przypadki powstania nowej zabudowy, nie ograniczając się do jakiegoś obszaru. Ma on charakter uniwersalny. Wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy uzależnione jest od łącznego spełnienia przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Wymóg łącznego spełnienia przesłanek wiąże organ prowadzący postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy w tym sensie, że spełnienie ich wraz ze stwierdzeniem braku innych przepisów sprzeciwiających się inwestycji, obliguje organ do wydania decyzji pozytywnej o warunkach zabudowy. Nie można bowiem wydać decyzji wbrew przepisom prawa, w tym unormowaniom ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zgodność z przepisami powszechnie obowiązującego prawa jest warunkiem koniecznym ale i wystarczającym do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Jeżeli żaden przepis powszechnie obowiązującego prawa nie sprzeciwia się wydaniu decyzji, organ ma obowiązek wydać decyzję pozytywną.

Przepis art. 61 ust. 1 u.p.z.p. określa zasadę dobrego sąsiedztwa. Zasada ta uzależnia zmianę sposobu zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Jej celem jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p. jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe, oraz kompozycyjno-estetyczne. W przepisie tym ład przestrzenny konkretyzuje się przede wszystkim jako zapobieganie rozproszeniu zabudowy. Dla ustalenia warunków zabudowy konieczne jest istnienie co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowalnych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

W kontrolowanej sprawie warunek ten został spełniony, bowiem sąsiednia do działki inwestycyjnej działka [...] jest zabudowana budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, w obszarze analizowanym znajdują się też inne działki z zabudową mieszkaniową. Działka ta została zabudowana na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, która pozostaje w obrocie prawnym. Skarżący zasadę dobrego sąsiedztwa rozumie zbyt szeroko, jako niemożność lokalizowania zabudowy mieszkaniowej w sąsiedztwie działek użytkowanych rolniczo. Takie rozumienie zasady dobrego sąsiedztwa znacznie utrudniałoby gospodarowanie przestrzenią pozbawioną planu miejscowego i nie służyłoby realizacji celu jakim jest realizowanie inwestycji na terenach pozbawionych planu. Zasada dobrego sąsiedztwa odnosi się do zabudowy sąsiedniej, a nie do sąsiednich terenów użytkowanych rolniczo. Sąsiednie tereny zabudowane pozwoliły na ustalenie warunków zabudowy dla działki nr [...] i Sąd pogląd ten podziela.

Nie okazał się zasadny zarzut skargi, że organy orzekające w sprawie naruszyły ustawę o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W myśl art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p., który zgodnie z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy, decyzję taką wydaje się po uzgodnieniu z organem właściwym w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych. Uzgodnień dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a. W przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane (art. 53 ust. 5 u.p.z.p.). W aktach administracyjnych sprawy znajduje się pismo Wójta Gminy K. z dnia [...] marca 2021 r. skierowane do Starostwa Powiatowego w P., Wydział Ochrony Środowiska, o uzgodnienie na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. projektu decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Pismo to wpłynęło do Starostwa Powiatowego w P. w dniu [...] marca 2021 r., organ właściwy w sprawie ochrony gruntów rolnych i leśnych nie udzielił na nie odpowiedzi, zatem zamierzenie inwestycyjne zostało uzgodnione milcząco, jak słusznie zauważył organ odwoławczy.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd nie dopatrzył się naruszenia prawa materialnego na podstawie którego decyzja została wydana, ani takiego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, które uzasadniałyby uchylenie zaskarżonej decyzji. Analiza akt administracyjnych sprawy nie potwierdziła, by skarżący na którymkolwiek etapie postępowania był pozbawiony możliwości brania w nim udziału.

Odnosząc się do wniosku uczestniczki postępowania M. J. o zasądzenie od skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, Sąd wyjaśnia, że ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie przewiduje takiej możliwości. Zgodnie z art. 199 tej ustawy, strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W postępowaniu przed sądem pierwszej instancji jedynie skarżącemu, w razie uwzględnienia skargi, przysługuje od organu który wydał zaskarżoną decyzję lub dopuścił się bezczynności zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Uprawnienie takie nie przysługuje uczestnikowi postępowania.

Ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa, skarga została oddalona na podstawie art. 151 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd, w razie nieuwzględnienia skargi, skargę oddala.