Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2368/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-12-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 151a par 2 w zw. z art. 64e
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: 138 par 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 6 grudnia 2022 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: sędzia NSA Robert Sawuła po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 maja 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 342/22 w sprawie ze sprzeciwów E. S., P. S., A. S. i M. S. oraz E. R. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 26 listopada 2021 r. znak: SKO-ZP-415-209/21 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 6 maja 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 342/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Krakowie oddalił sprzeciwy E. S., P. S., A. S. i M. S. oraz E. R. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu ("SKO" lub "Kolegium") z 26 listopada 2021 r., znak: SKO-ZP-415-209/21, w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Jak wynikać ma z ustaleń sądu wojewódzkiego, J. S. zwrócił się z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy (wz) na cele realizacji wielorodzinnego budynku mieszkalnego na działce, stanowiącej własność Skarbu Państwa, a pozostającą w użytkowaniu wieczystym kilku osób fizycznych, w tym wnioskodawcy.

Kolejno w wyroku wskazano, że w dniu 28 lipca 2021 r. Burmistrz Miasta Z. wydał decyzję odmowną. Uzasadnił ją tym, że działka [...] była objęta decyzją o warunkach zabudowy oraz pozwoleniem na budowę. Analizując wskaźnik zabudowy w decyzji o warunkach zabudowy wydanej w 2003 r. (dla obu działek) wskazano, że wynosił on 19%, dla działki [...] (wg aktualnej analizy) wynosi 20%, natomiast dla działki nr [...] w stanie obecnym wynosi 42%, a więc dwukrotnie więcej niż 2003 r., przy jednoczesnym bardzo niekorzystnym zmniejszeniu wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla działki [...], która w poprzednim postępowaniu stanowiła teren biologicznie czynny (dla budynku na działce [...]) zdaniem organu I instancji naruszy prawo własności i uprawnienia osób trzecich wynikające z decyzji o pozwoleniu na budowę (znak AB.7351.ZAK-250/04). W końcu stwierdzono, że nie został spełniony warunek zawarty w art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2021, poz. 741 ze zm., Upzp), ponieważ decyzja byłaby "niezgodna z przepisami odrębnymi".

Sąd przywołał w wyroku, że "J. S." złożył odwołanie od powyższej decyzji, w którym wskazał, że decyzja z 2003 r., nie dotyczyła tego samego terenu, nadto "wypadła z obrotu prawnego", ponieważ obiekt został wybudowany i posiada pozwolenie na użytkowanie.

Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że SKO w Nowym Sączu powołaną na wstępie decyzją uchyliło decyzję organu I instancji, w pierwszej kolejności Kolegium zwróciło uwagę na niewłaściwą interpretację art. 65 Upzp, przepis ten nie działa bowiem "wstecz" i dotyczy przypadku, gdy w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy na tym samym terenie inny inwestor uzyskał pozwolenie na budowę. Zdaniem organu odwoławczego, jeżeli istotnie właściciele mieszkań w budynku na działce nr [...] nabyli uprawnienie do miejsc postojowych dla samochodów osobowych na działce nr [...], wydana decyzja o warunkach zabudowy uprawnień tych nie narusza. Nieuprawniony w jego ocenie był także argument, jakoby teren działki [...] stanowił "teren biologicznie czynny" dla mieszkańców budynku Nr [...]. Działka ta nie jest własnością strony skarżącej i nie ma ona żadnej legitymacji do kwestionowania praw inwestora do jej zagospodarowania na zamierzone cele. Zarzutem wiodącym jest "niezgodność wniosku z przepisami odrębnymi", choć jednocześnie organ nie określił jakich to "przepisów odrębnych" wniosek nie spełnia. W opinii Kolegium organ w sposób nieuprawniony zasugerował, że właściciel działki nr [...] nie ma w istocie prawa do dysponowania swoją własnością i powinien się bezwzględnie podporządkować interesom właścicieli mieszkań w budynku na działce nr [...], podczas gdy ewentualna możliwość zabezpieczenia roszczeń osób trzecich do działki [...] może być rozważana dopiero na etapie sporządzenia projektu budowlanego. Zaznaczono przy tym, że takie roszczenia mogą wynikać wyłącznie ze stosunków cywilnoprawnych, w innym przypadku mogą bowiem posiadać cechę zawłaszczenia praw do obcej nieruchomości. Zdaniem Kolegium nie mają żadnego znaczenia w niniejszej sprawie zawarte w uzasadnieniu decyzji I instancji wywody w kwestii wskaźnika zabudowy. Wskaźnik ten winien być ustalony w trybie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1588, rozp. MI 2003).

Dalej w wyroku II SA/Kr 342/22 przywołano, że od powyższej decyzji SKO w Nowym Sączu sprzeciwy złożyli E. S., P. S., M. S. i A. S. Z uzasadnienia ich sprzeciwu wynika, że zwalczają oni zaplanowaną przez wnioskodawcę budowę apartamentowca, gdyż inwestycja ta pozbawi ich miejsc parkingowych, z których korzystają na zasadzie użytkowania wieczystego. Ponadto autorzy sprzeciwu nie wyobrażają sobie, aby ich droga służyła jako przejazd do działki, na której ma się rozpocząć budowa.

Sprzeciw od powyższej decyzji złożyła ponadto E. R. Zarzuciła w nim naruszenie:

1. art. 138 § 2 w zw. z art. 7, 10, 15, 77 i art. 80 K.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że istnieją przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. przez organ II instancji bez wskazania jakie przepisy postępowania zostały przez organ I instancji naruszone przy wydaniu jego decyzji z 9 sierpnia 2021 r.,

2. art. 107 § 1 K.p.a. przez brak podania w uzasadnieniu przepisów prawa, jakie miały zostać naruszone przez organ I instancji w związku z wydaniem przez niego "dyspozycji" (oczywista omyłka sądu pierwszej instancji, powinno być "decyzji" – uwaga Sądu), co uniemożliwia jej kontrolę,

3. art. 138 § 2 K.p.a. poprzez jego zastosowanie w niniejszej sprawie, tj. uchylenie decyzji organu I instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia w sytuacji gdy ten organ nie naruszył przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy nie ma istotnego wpływu na jej rozstrzygnięcie,

4. art. 138 § 2 w zw. z art. 15 K.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i pozbawienie stron prawa do dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego.

W konsekwencji powyższych zarzutów E. R. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Wnosząca sprzeciw E. R. wskazała, że uchylona decyzja organu I instancji jest prawidłowa, znajduje potwierdzenie w art. 59, art. 60 i art. 61 Upzp, materiał dowodowy został zebrany w sposób wnikliwy, a postępowanie administracyjne przeprowadzone wnikliwie. Jej zdaniem organ odwoławczy nie wskazał jakie przepisy zostały naruszone przez organ I instancji i jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wnosząca sprzeciw podkreśliła też wyjątkowy charakter decyzji kasacyjnych, które mogą być wydawane w szczególnych okolicznościach.

Organ odwoławczy wniósł w odpowiedzi o oddalenie sprzeciwów, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Krakowie oddalił sprzeciwy.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że stwierdzenie organu I instancji, że "w niniejszej sprawie zachodzi przypadek, w którym inny wnioskodawca uzyskał decyzję o warunkach zabudowy oraz pozwolenie na budowę dla tożsamego terenu" a "zmiana numeracji działek ewidencyjnych nie zmienia tego faktu" – jest nieuzasadnione i sprzeczne z art. 65 ust. 1 pkt 1 Upzp.

Zdaniem sądu wojewódzkiego rację miał również organ odwoławczy, który zarzucił decyzji organu I instancji lakoniczność. Oceniając spełnienie warunku wynikającego z art. 65 ust. 1 pkt 5 Upzp, a zatem czy "decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi", Burmistrz wskazał, że warunek ten nie został spełniony, bowiem "na podstawie przeprowadzonej analizy stwierdzono, że nie jest możliwe wydanie decyzji w zgodzie z obowiązującymi przepisami". WSA w Krakowie uznał, że wskazany powyżej fragment uzasadnienia decyzji I instancji uniemożliwia stronie zrozumienie motywów, którymi kierował się organ odmownie załatwiając jej wniosek, a organowi odwoławczemu wytrącił z kolei możliwość dokonania kontroli wydanego rozstrzygnięcia, które skądinąd może być w tym zakresie prawidłowe. Nie wiadomo bowiem jakie przepisy przedmiotowy wniosek narusza.

Sąd pierwszej instancji przyznał także rację SKO, które uznało za niezrozumiałe wywody zawarte w decyzji Burmistrza co do wskaźników powierzchni zabudowy. W ocenie tegoż sądu skoro do wydzielenia działki doszło, a w sprawie złożono wniosek o ustalenie warunków zabudowy, to organ zobowiązany jest dokonać analizy tego wniosku przez pryzmat przesłanek wynikających z aktualnie obowiązujących przepisów oraz średnich wskaźników dla obszaru analizowanego, a nie z góry przekreślać możliwość ustalenia warunków zabudowy dla nowo powstałej działki w odniesieniu do uprzednio ustalonych warunków zabudowy i pozwolenia na budowę, nie stosując przy tym żadnych miarodajnych obliczeń, lecz kierować się wyłącznie wrażeniem o grożącym zaburzeniu ładu przestrzennego.

Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniosła E. R., sporządzając je samodzielnie jako radca prawny i zaskarżając je w całości.

Na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2022, poz. 329, "Ppsa") skarżąca kasacyjnie wnosi o:

1) uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Krakowie, ewentualnie jeżeli NSA uzna, iż zachodzą przesłanki z art. 188 Ppsa o uchylenie zaskarżonego wyroku i zaskarżonej decyzji Kolegium;

2) zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca kasacyjnie zarzuca naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

- art. 151 a § 2 w zw. z art. 64e Ppsa i w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. (Dz. U. 2021, poz. 735) poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że decyzja Burmistrza Miasta Z. została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, co skutkowało bezzasadnym oddaleniem sprzeciwu w sytuacji, gdy winien on zostać uwzględniony, albowiem nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, sprawa została dostatecznie wyjaśniona i w sposób prawidłowy Burmistrz Miasta Z. wydał decyzję odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla działki nr [...] obr. [...] położonej w Z. w rejonie os. K.;

- naruszenie art. 64e Ppsa w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 15 K.p.a. poprzez przyjęcie przez sąd pierwszej instancji, że w realiach niniejszej sprawy zaistniały przesłanki do wydania przez SKO decyzji kasatoryjnej w sytuacji, gdy organ I instancji przeprowadził szczegółowe postępowanie wyjaśniające, skutkujące odmową ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji planowanej przez P. K., w związku z czym organ odwoławczy był władny wydać decyzję orzekającą co do istoty sprawy, a wydanie decyzji kasatoryjnej w takich warunkach naruszyło zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego;

- naruszenie art. 64e Ppsa, poprzez błędne przyjęcie przez WSA w Krakowie, iż rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia nie tylko przesłanki do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., ale także kontroluje materialnoprawne podstawy wydania decyzji. WSA w Krakowie de facto rozpoznał skargę na decyzję, a nie sprzeciw od decyzji SKO w Nowym Sączu.

W ocenie skarżącej kasacyjnie wywody WSA w Krakowie odnoszące się do art. 65 ust. 1 Upzp są przedwczesne i zbyt daleko idące, bowiem sąd ten powinien ograniczyć się do kryteriów, zakreślonych w art. 138 § 2 K.p.a. Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną sąd wojewódzki powinien uznać, że nie jest dopuszczalna w rozpoznawanej sprawie - na etapie wniesienia sprzeciwu - ocena jej uwarunkowań materialnoprawnych, a nie jak w niniejszej sprawie sąd wojewódzki szczegółowo odniósł się do przepisów Upzp, a także do rozp. MI 2003 i zarzucił decyzji I instancji, że nie została przeprowadzona wnikliwa analiza urbanistyczna. W ocenie skarżącej WSA w Krakowie pomimo zarzucenia organowi I instancji naruszenia przepisów prawa materialnego nie przeanalizował całego materiału dowodowego w sprawie (bowiem nie był do tego zobowiązany na gruncie rozpoznawania sprzeciwu), ale doszedł do błędnych wniosków akceptując wadliwą decyzję Kolegium. SKO tymczasem zarzuciło, iż właściciele sąsiedniej działki nie mają żadnej legitymacji do kwestionowania praw inwestora do jej zagospodarowania na zamierzony cel. W tym miejscu skarżąca wyjaśnia, że "pierwotnie działki [...] i [...] odpowiadały działkom [...] i [...] dla których (łącznie) wydane zostało pozwolenie na budowę obiektu wielorodzinnego wraz z obiektami towarzyszącymi. Przedsięwzięcie budowlane odnoszące się do obiektu głównego zostało zrealizowane, umowy przedwstępne zostały podpisane. Następnie deweloper przymusił nowych właścicieli lokali, aby zgodzili się na scalenie działek i ich podział, bowiem gdy tego nie zrobią postawi spółkę w stan upadłości i będą problemy z dochodzeniem roszczeń właścicielskich. Zamysł dewelopera był taki, żeby na niezabudowanej działce postawić kolejny apartamentowiec (co absolutnie nie było planowane na etapie sprzedaży apartamentów obecnym ich właścicielom). Celem zrealizowania kolejnego zamierzenia budowlanego deweloper tak podzielił działki, aby bez problemu mógł uzyskać nowe pozwolenie na budowę. Aby uzyskać ten efekt miejsca postojowe wykupione przez właścicieli lokali zostały włączone do nowopowstałej działki [...], a na pocieszenie deweloper zapewnił właścicielom lokali służebność postoju. Właściciele mieszkań na działce [...] obawiają się że z uwagi na dotychczasowe działania dewelopera ich miejsca postojowe są zagrożone.

Na wezwanie WSA w Krakowie (k. 125 akt sądowych) skarżąca kasacyjnie oświadczyła, że składa wniosek o rozpoznaniu jej skargi kasacyjne na rozprawie.

Zarządzeniem z 3 listopada 2022 r. skierowano sprawę do rozpoznania na posiedzenie niejawne informując strony o jego terminie i składzie orzekającym Sadu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wyjaśnić, że stosownie do art. 182 § 2a i § 3 Ppsa skarga kasacyjna od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji rozpoznawana jest na posiedzeniu niejawnym, na którym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. NSA zgodnie z powyższą regulacją wydał wyrok w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w składzie jednoosobowym. W tym zakresie błędne było wzywanie strony skarżącej kasacyjnie przez WSA w Krakowie do złożenia wniosku o trybie rozpoznania skargi kasacyjnej pod rygorem jej odrzucenia.

Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do treści art. 138 § 2 K.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną odwołaniem decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ odwoławczy powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W konsekwencji zastosowanie ww. przepisu uwarunkowane jest dwiema przesłankami procesowymi. Pierwsza z nich polega na tym, że doszło do naruszenia przepisów postępowania w trakcie postępowania zakończonego decyzją organu I instancji, druga natomiast sprowadza się do tego, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Niezbędne jest zatem wykazanie, że zaistnienie tych przesłanek następuje na określonej podstawie materialnoprawnej. Tylko bowiem niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych zapisanych w hipotetycznym stanie faktycznym daje podstawy do ustalenia, że spełniona jest przesłanka, według której konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (por.: B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 728).

W ramach badania przesłanek do wydania decyzji, której podstawę stanowił będzie przepis art. 138 § 2 K.p.a., do czego uprawnia art. 64e Ppsa, mieści się ocena materialnoprawna warunkująca przyjęcie, że zaistniała przesłanka konieczności wyjaśnienia zakresu sprawy mającego wpływ na rozstrzygnięcie. Sytuacja taka zachodzi zatem, gdy naruszenie procesowe skutkuje niewyjaśnieniem istotnych okoliczności sprawy, zaś związek obu przesłanek potwierdza określenie o koniecznym do wyjaśnienia zakresie sprawy. Zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a. poprzedzone być powinno także wykazaniem, że ewentualne postępowanie dowodowe przeprowadzone w oparciu o przepis art. 136 § 1 K.p.a. będzie niewystarczające. Stosownie bowiem do dyspozycji ostatniego powołanego przepisu, organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Zauważyć przy tym należy, że przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego nie może godzić w zasadę dwuinstancyjności. Tym samym w sytuacji, gdy zakres postępowania uzupełniającego wskazuje, że organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji, wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty prowadziłoby do sytuacji, w której sprawa rozstrzygana byłaby w istocie w jednej instancji. Taki stan rzeczy natomiast powodowałby pozbawienie strony do dwukrotnego rozpoznania jej sprawy przez dwa różne organy administracji, a zatem stanowiłby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażonej w art. 15 K.p.a.

Mając na względzie powyższe uwarunkowania zgodzić się należało z oceną sądu wojewódzkiego, że w niniejszej sprawie zaistniały podstawy do wydania przez Kolegium decyzji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., w jej uzasadnieniu w sposób wyczerpujący wyjaśniono przyczyny podjętego rozstrzygnięcia kasacyjnego.

Przede wszystkim zasadnie sąd pierwszej instancji podzielił uwagi i zarzuty Kolegium, co do niewłaściwej interpretacji art. 65 Upzp. Przepis ten nie działa bowiem "wstecz" i dotyczy przypadku, gdy w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy na tym samym terenie inny inwestor uzyskał pozwolenie na budowę. Organ I instancji wskazał wprawdzie, że w przedmiotowej sprawie co do objętego wnioskiem terenu była już wydana decyzja o pozwoleniu na budowę, jednak – jak trafnie zwrócił uwagę sąd pierwszej instancji - ze złożonego odwołania wynika, iż faktycznie decyzja taka była wydana, jednak po pierwsze miało to miejsce przed podziałem działki, a po drugie na jej podstawie wybudowano budynek na sąsiadującej działce przez tego samego inwestora, na rzecz którego została wydana decyzja o warunkach zabudowy w 2003 r. Z tych właśnie względów ta kwestia była w sposób wadliwy potraktowana przez organ I instancji i Kolegium wskazało na potrzebę właściwej wykładni art. 65 Upzp.

Nie są trafne zarzuty skarżącej kasacyjnie, że organ odwoławczy niewłaściwie przyjął, że istnieją przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Rozstrzygnięcie Kolegium miało niespornie uzasadnione podstawy, bowiem uchylona decyzja odmowna w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oparta była na niedopuszczalnym założeniu, że wydana w 2003 r. decyzja o warunkach zabudowy i pozwolenie na budowę z 2004 r. zablokowały na działce [...] prawo właściciela do realizacji własnego zamierzenia inwestycyjnego. Wbrew zapatrywaniu strony wnoszącej skargę kasacyjną, zgodnie z art. 63 ust. 2 Upzp decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Zatem – jeżeli istotnie – właściciele mieszkań w budynku na działce nr [...] nabyli uprawienie do miejsc postojowych dla samochodów osobowych na działce nr [...] – wydana decyzja w przedmiocie warunków zabudowy uprawnień tych nie narusza.

Nadto należy także zgodzić się z oceną i wywodami sądu wojewódzkiego aprobującego stanowisko Kolegium, że organ orzekający w pierwszej instancji obowiązany był określić, z jakimi "przepisami odrębnymi" byłaby niezgodna decyzja o warunkach zabudowy wydana według wniosku inwestora.

Tym samym podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania, a to art. 151a § 2 w zw. z art. 64e Ppsa w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. oraz w zw. z art. 15 K.p.a., które z uwagi na sposób ich sformułowania należało rozpoznać łącznie, nie mogły odnieść zamierzonego skutku. I choć niewątpliwie organ odwoławczy w dość ogólnikowy sposób odniósł się do zaskarżonej decyzji, to jednak – jak trafnie zauważył sąd pierwszej instancji - wskazał uchybienia, które pociągają za sobą konieczność ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ I instancji.

Odnosząc się do kolejnego zarzutu skargi kasacyjnej, a to naruszenia art. 64e Ppsa, dodać trzeba, że rozpoznając sprzeciw, sąd administracyjny zasadniczo nie powinien dokonywać bezpośrednio wykładni prawa materialnego. Tym niemniej, jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny zignorowane (por. wyroki NSA: z 8 sierpnia 2018 r. I OSK 2045/18, LEX nr 2530928; z 11 grudnia 2018 r. I OSK 4191/18, LEX nr 2624691). W przeciwnym razie instytucja sprzeciwu, która ma na celu przyspieszenie całego postępowania, traci swoje znaczenie (zob. wyrok NSA z 13 lutego 2019 r. II OSK 132/19, LEX nr 2645866). A zatem także i ten przepis nie został przez sąd pierwszej instancji naruszony. Zwrócić przy tym należy uwagę, że sąd ten nie przesądził jednoznacznie przyszłego rozstrzygnięcia w sprawie przez organy administracji publicznej, lecz wytknął istotne uchybienia, jakich dopuścił się organ I instancji, które to uchybienia powinien usunąć w toku ponownego postępowania.

Z kolei, ubocznie wypadnie zauważyć, że w wyroku sąd pierwszej instancji niewłaściwie określił wnioskodawcę ubiegającego się o warunki zabudowy – był nim P. K., w imieniu którego działał w postępowaniu administracyjnym jego pełnomocnik – J.S.

W tym stanie rzeczy, działając w oparciu o art. 184 Ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.