Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1937/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-10-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 26 października 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary Sędziowie: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia del. WSA Małgorzata Miron (spr.) Protokolant Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 26 października 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 kwietnia 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 317/12 w sprawie ze skargi O. z siedzibą w G. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2012 r., wydanym w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 317/12, po rozpoznaniu sprawy ze skargi O. z siedzibą w G. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia: I. uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] maja 2011 r., nr [...]; II. stwierdził nieważność postanowienia Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...]; III. zasądził od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącego O. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan sprawy:

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] grudnia 2011 r. Nr [...] Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, po rozpatrzeniu wniosku O. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy swoje postanowienie z dnia [...] maja 2011 r. o niestwierdzeniu nieważności własnego postanowienia z dnia [...] stycznia 2011 r. o uchyleniu w całości postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. z dnia [...] listopada 2010 r.

W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia opisano stan faktyczny sprawy wskazując, że wnioskiem z dnia 23 sierpnia 2010 r. Zarząd Z. zwrócił się do Ośrodka Koordynacyjno-Informacyjnego Ochrony Przeciwpowodziowej w K. o wydanie decyzji zezwalającej na usunięcie drzew i przerostów wiklinowych w wieku powyżej 5 lat, rosnących w międzywalu rzeki W., na działkach będących w administracji Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K., według przedstawionego wykazu, jako stwarzających zagrożenie powodziowe. W wyniku tego, wnioskiem z dnia 3 września 2010 r. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K., mający wydać stosowną decyzję w przedmiocie usunięcia drzew i przerostów wiklinowych, zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. o uzgodnienie projektu decyzji nakazującej usunięcie drzew i krzewów rosnących w międzywalu rzeki W.. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2010 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w K. odmówił uzgodnienia projektu decyzji w uzasadnieniu stwierdzając m.in., że niektóre z wnioskowanych działek gruntu położone są w granicach obszaru mającego znaczenie dla Wspólnoty T. ([...]) i we wniosku o uzgodnienie projektu decyzji, jak w projekcie decyzji nie odniesiono się do możliwości wystąpienia potencjalnego znaczącego oddziaływania planowanych prac na obszar tych działek gruntu. Na postanowienie z dnia [...] listopada 2010 r. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. złożył zażalenie, w wyniku którego Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem z dnia [...] stycznia 2011 r. uchylił postanowienie organu pierwszej instancji i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia. Następnie, Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wszczął z urzędu postępowanie o stwierdzenie nieważności swojego postanowienia z dnia [...] stycznia 2011 r., lecz postanowieniem z dnia [...] marca 2011 r. nie stwierdził jego nieważności. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy stwierdzenia nieważności postanowienia z dnia [...] stycznia 2011 r. złożyło O.. Rozpatrując ten wniosek Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wskazał, że okoliczność nierozpatrzenia uprzedniego wniosku O. z dnia 8 grudnia 2010 r. o dopuszczenie do udziału w postępowaniu zakończonym postanowieniem z dnia [...] stycznia 2011 r. nie stanowi rażącego naruszenia przepisów prawa. Trudno bowiem przyjąć, że w wyniku naruszenia art. 31 § 2 k.p.a. powstały skutki gospodarcze lub społeczne, które nie są możliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Bez wątpienia naruszenie przepisów prawa — przepisów k.p.a., miało miejsce, lecz charakter naruszenia jest niewystarczający do uznania go za rażący. Skutkiem postanowienia Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] stycznia 2011 r. było przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji spowodowane obiektywnymi przesłankami nie obejmując merytorycznego zajęcia stanowiska w sprawie. W oparciu o znajdujący się w aktach sprawy materiał dowodowy nie było możliwe określenie skali oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia na gatunki zwierząt (oraz ich siedliska), a także siedliska przyrodnicze, będące przedmiotem ochrony w obszarze Natura 2000 T. Postępowanie uzgodnieniowe, prowadzone na podstawie art. 106 k.p.a. przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K., a w drugiej instancji przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, jest postępowaniem odrębnym w stosunku do postępowania głównego, które toczy się w Regionalnym Zarządzie Gospodarki Wodnej w K. w przedmiocie wydania decyzji nakazującej usunięcie drzew i krzewów w międzywalu rzeki W. Organ administracji, który prowadzi postępowanie uzgodnieniowe, winien samodzielnie ustalić krąg podmiotów posiadających przymiot strony w tym postępowaniu. Brak rozpatrzenia wspomnianego wniosku O. nie miał wpływu na wynik postępowania, ponieważ nawet w przypadku jego rozpatrzenia, sposób rozstrzygnięcia sprawy byłby taki sam. Brak jest zatem podstaw do przyjęcia, by stwierdzone naruszenie miało znacznie większą wagę aniżeli stabilność wydanego postanowienia.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2011 r. O. wniosło o jego uchylenie i uchylenie poprzedzającego je postanowienia tego organu z dnia [...] marca 2011 r. oraz na podstawie art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm. – zwanej dalej p.p.s.a.) o stwierdzenie nieważności postanowienia tego organu z dnia [...] stycznia 2011 r. zarzucając wydanie postanowienia bez należytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy - w szczególności z pominięciem okoliczności, iż postanowienie z dnia [...] stycznia 2011 r. zasługiwało w pełni na stwierdzenie jego nieważności, gdyż zostało wydane wskutek rozpatrzenia przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska zażalenia wniesionego przez nieuprawniony do tego podmiot, tj. Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. nie będącego stroną w omawianej sprawie w rozumieniu art. 28 k.p.a.

W uzasadnieniu skargi wskazano m.in., że organ orzekający nie wziął pod uwagę okoliczności przesądzającej kwestię stwierdzenia nieważności, iż Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K., jako organ prowadzący w pierwszej instancji postępowanie główne w sprawie wydania nakazu usunięcia drzew i krzewów, nie był uprawnionym do wniesienia zażalenia, gdyż nie był stroną w sprawie uzgodnienia przez organ współdziałający pierwszej instancji, tj. Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K., projektu wydawanej przez siebie decyzji. Organ prowadzący postępowanie główne nie ma interesu prawnego w rozumieniu przepisu art. 28 k.p.a. w możliwości wniesienia zażalenia przez ten organ administracji publicznej, który prowadzi postępowanie główne i wydaje rozstrzygnięcia w sprawie. Nadawałoby to organowi z jednej strony uprawnienia władcze, z drugiej strony zaś uprawnienia strony, która takie rozstrzygnięcie kwestionuje. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. działa na mocy przyznanych mu ustawowo kompetencji, a nie jako podmiot, którego interesu prawnego dotyczy postępowanie. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska powinien umorzyć postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Postanowienie z dnia [...] stycznia 2011 r. obciążone jest w sposób oczywisty wadami wymienionymi w art. 156 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie wskazując m.in., że pomimo tego, iż Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. prowadzi postępowanie główne (wydaje decyzję nakazującą usunięcie krzewów i drzew z obszaru międzywala rzeki W.), to organ ten posiada również przymiot strony w postępowaniu administracyjnym, toczącym się przed organami współdziałającymi. Podmiot ten posiada bowiem interes prawny w przedmiotowym postępowaniu, wynikający z faktu sprawowania zarządu nad gruntami Skarbu Państwa, na których rosną drzewa przeznaczone do wycinki. Dodatkowo wskazał, że brak zgody na usuwanie drzew i krzewów z międzywala może utrudnić Dyrektorowi Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. wykonywanie statutowych obowiązków.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uzasadniając wyrok z dnia 26 kwietnia 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 317/12 zauważył, że art. 85a w zw. z art. 82 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019, ze zm.) o treści obowiązującej w dniu [...] stycznia 2011 r., tj. w dniu wydania postanowienia Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w wyniku zażalenia złożonego przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. będącego przedmiotem oceny nieważności w zaskarżonym postanowieniu stanowił, że decyzje wydawane przez dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej o nakazaniu usunięcia drzew i krzewów na obszarach bezpośredniego zagrożenia powodzią wymagały uzgodnienia z właściwym regionalnym dyrektorem ochrony środowiska.

Ustawowy obowiązek dokonywania uzgodnienia realizowany jest poprzez wydanie postanowienia określonego w art. 106 k.p.a., które to uzgodnienie stanowi wyraz współdziałania administracyjnego organu prowadzącego postępowanie w celu wydania decyzji oraz organu dokonującego uzgodnienia jej wydania. Istotą współdziałania organów administracji jest wspólne uzgodnienie treści rozstrzygnięcia, które jest efektem równorzędności organu mającego wydać decyzję z organem uzgadniającym jej wydanie. Ustawowy wymóg uzgodnienia decyzji wyklucza zatem dopuszczalność instancyjnego kwestionowania wypowiedzi organu uzgadniającego przez organ mający wydać decyzję niezależnie od tego, czy postępowanie to dotyczy jednocześnie interesu prawnego reprezentowanego przez organ występujący o uzgodnienie decyzji. Organ mający wydać decyzję podlegającą uzgodnieniu nie może zatem skutecznie wnieść zażalenia na postanowienie organu uzgadniającego, ponieważ przyznanie takiego uprawnienia organowi wydającemu decyzję zniweczyłoby istotę ustawowego współdziałania opartego na równorzędności obu organów zwłaszcza, że w art. 106 § 2 i § 5 k.p.a. Ustawodawca wyraźnie rozróżnił stronę postępowania prowadzonego przez organ mający wydać decyzję, oddzielając ją od tego organu. Zażalenie na postanowienie uzgadniające – w myśl art. 106 § 5 k.p.a. - może zatem wnieść jedynie strona postępowania kończącego się wydaniem decyzji podlegającej uzgodnieniu. Stroną zaś tego postępowania nie jest organ mający wydać decyzję kończącą to postępowanie.

Wbrew argumentom zawartym w odpowiedzi na skargę, reprezentowanie Skarbu Państwa w gospodarowaniu jego nieruchomościami przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K., jak również realizowanie przez tego Dyrektora ustawowych zadań w zakresie m.in. ochrony przeciwpowodziowej nie uprawnia tego organu do bycia stroną w prowadzonym przez siebie postępowaniu o wydanie decyzji o usunięcie drzew i krzewów z obszarów bezpośredniego zagrożenia powodzią oraz jednocześnie w postępowaniu dotyczącym uzgodnienia tej decyzji. Jako organ mający wydać decyzję w pierwszej instancji w podanym zakresie, Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. nie jest jednocześnie stroną tej decyzji, dlatego nie jest także stroną postanowienia uzgadniającego tę decyzję w rozumieniu art. 106 §5 k.p.a. uprawnioną do złożenia zażalenia na to postanowienie.

Wobec powyższego, w ocenie Sądu błędne było uznanie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska za stronę uprawnioną w rozumieniu art. 106 § 5 k.p.a. do złożenia zażalenia na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. z dnia [...] listopada 2010 r. Rozpatrzenie zatem przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska zażalenia Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. na wskazane postanowienie z dnia [...] listopada 2010 r., jako zażalenia wniesionego przez niebędącego jego stroną organu stanowi rażące naruszenie art. 127 § 3 w zw. z art. 144 i art. 106 §5 k.p.a., co wypełnia przesłankę nieważności postanowienia Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] stycznia 2011 r. określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., przy braku stwierdzenia okoliczności określonych w art. 156 § 2 k.p.a.

Błędna ocena przysługiwania Dyrektorowi Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. przymiotu strony postanowienia uzgodnieniowego doprowadziła do wydania przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska zaskarżonego postanowienia z dnia [...] grudnia 2011 r. i poprzedzającego je postanowienia z dnia [...] marca 2011 r. z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. mającym istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ naruszenie to polegało na błędnym uznaniu, iż postanowienie z dnia [...] stycznia 2011 r. nie jest dotknięte wadą nieważności określoną w tym przepisie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska.

Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi w oparciu o błędne ustalenie, że organ administracji publicznej przeprowadził postępowanie z naruszeniem przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy tj. z naruszeniem art. 28 k.p.a. poprzez uznanie za stronę postępowania Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K., podczas gdy organ administracyjny prawidłowo ustalił legitymację wnoszącego zażalenie, skutkiem czego było naruszenie przez Sąd art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy skargę należało oddalić,

- art. 145 § 1 pkt 2 w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez wykroczenie poza granice rozpoznania, wyznaczone przez granice kontrolowanej sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnoprawnym oraz wkroczenie w kompetencje organu administracji i rozstrzygnięcie sprawy za ten organ, tj. stwierdzenie nieważności orzeczenia w przedmiocie, którego toczyło się postępowanie nadzwyczajne przed organem administracji - w sprawie stwierdzenia jego nieważności,

- art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że rozpoznanie przez organ odwoławczy co do meritum zażalenia wniesionego przez podmiot nieposiadający legitymacji stanowi rażące naruszenie art. 127. § 1 w związku z art. 144 k.p.a. w sytuacji, gdy podmiot ten, jako posiadający interes prawny, miał legitymację w rozumieniu art. 28 k.p.a.,

- art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewykazanie, dlaczego w ocenie Sądu I instancji Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. nie jest stroną postępowania i brak analizy w zakresie interesu prawnego Dyrektora RZGW.

Wnoszący skargę kasacyjną organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podkreślił, że stwierdzenie nieważności postanowienia Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] stycznia 2011 r. przez Sąd I instancji wykraczało poza zakres rozpoznania sprawy przez ten Sąd. Skoro bowiem postępowanie o stwierdzenie nieważności dotyczyło wad kwalifikowanych określonych w art. 156 k.p.a. i stanowiło nową sprawę administracyjną w znaczeniu materialnoprawnym to Wojewódzki Sąd Administracyjny nie był kompetentny do stwierdzenia nieważności ww. postanowienia, nawet w przypadku gdyby owo postanowienie wady takie posiadało (czemu skarżący zaprzecza).

Uzasadniając natomiast zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. skarżący kasacyjne podkreślił, że stroną w postępowaniu jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Mimo to, że Dyrektor RZGW w K. prowadzi postępowanie główne oraz wydaje decyzję nakazującą usunięcie krzewów i drzew z obszaru międzywala rzeki W. organ ten jest również podmiotem którego dotyczy postępowanie a zatem posiada przymiot strony w postępowaniu administracyjnym toczącym się przed organami współdziałającymi. Interes prawny Dyrektora RZGW wynika z faktu sprawowania zarządu nad gruntami Skarbu Państwa, na których rosną drzewa przeznaczone do wycinki. Zapewnienie swobodnego spływu wód powodziowych oraz lodów należy do obowiązku właściciela wód, którym w omawianym przypadku jest Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej. Przyjęcie odmiennego poglądu prowadzi do sytuacji, w której organ nie mógłby realizować swoich ustawowych obowiązków w przypadku wydania błędnego, nieuzgadniającego orzeczenia przez organ uzgadniający jakim jest Dyrektor Ochrony Środowiska.

Skarżący kasacyjnie zauważył także, że przedmiotowe postępowanie w sprawie wydania decyzji nakazującej wycinkę drzew i krzewów jest specyficznym postępowaniem bowiem adresatem ww. decyzji jest Zarząd Z., będący jednostką terenową RZGW w K. Uznanie zatem, że Dyrektorowi RZGW w K. nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu uzgodnieniowym musiałby skutkować uznaniem, że brak było adresata przedmiotowej decyzji nakazującej wycinkę drzew i krzewów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r, poz. 270, dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie opiera się na zarzutach naruszenia przepisów postępowania. Analiza złożonych zarzutów prowadzi do wniosku, że skarżący kasacyjnie de facto kwestionuje dwie okoliczności, które legły u podstaw rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji: po pierwsze nieprzyznanie Dyrektorowi Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. (dalej także: Dyrektor RZGW) jako organowi prowadzącemu postępowanie główne prawa złożenia zażalenia na postanowienie wydane w postępowaniu uzgodnieniowym, po drugie: kwestię "granic sprawy" w rozumieniu art. 135 p.p.s.a.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do pierwszego z ww. zarzutów wskazać należy, że nie ma racji skarżący kasacyjnie twierdząc, że Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej posiadał legitymację do złożenia zażalenia na postanowienie wydane w oparciu o art. 106 k.p.a.

Z treści art. 85 a w zw. z art. 82 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2005 r., poz. 2019, ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania postanowienia będącego przedmiotem kontroli organów orzekających w niniejszej sprawie ([...] stycznia 2011 r.) wynikało, że decyzje wydawane przez dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej o nakazaniu usunięcia drzew i krzewów na obszarach bezpośredniego zagrożenia powodzią wymagały uzgodnienia z właściwym regionalnym dyrektorem ochrony środowiska. Kwestia współdziałania organów przy wydawaniu decyzji została unormowana w art. 106 § 1 – 6 k.p.a. W doktrynie jak i orzecznictwie podkreśla się, że dla zapewnienia tego ustawowego obowiązku organy te winny orzekać w ramach swojej właściwości rzeczowej. Dodatkowo dla zapewnienia realizacji ww. obowiązku niezbędnym jest również wyraźne określenie ról w jakich występować winny współdziałające organy. W konsekwencji przyjmuje się, że organ prowadzący postępowanie główne nie ma interesu prawnego w rozumieniu przepisu art. 28 k.p.a., a dopuszczenie możliwości wniesienia zażalenia przez ten organ administracji, który prowadzi postępowanie główne i wydaje rozstrzygnięcie w sprawie, nadawałoby temu organowi z jednej strony uprawnienia władcze, z drugiej zaś uprawnienia strony, która takie rozstrzygnięcie kwestionuje a to prowadziłoby do naruszenia zasady równorzędności obu organów administracji. Taka sytuacja jest niedopuszczalna.

Stanowisko takie w sposób jednolity prezentowane jest w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. M.in. w wyrokach NSA z dnia 31 stycznia 1995 r., w sprawie II SA 1625/94 (Lex 24040) oraz w z dnia 12 stycznia 1994 r., w sprawie II SA 1971/93 (Lex 11746) Sąd ten stwierdził, że organ ustawowo powołany do współdecydowania w określonej sprawie indywidualnej nie korzysta z uprawnień strony w tej sprawie w rozumieniu art. 28 k.p.a. Podobne stanowisko prezentowane jest w doktrynie, w której wskazuje się, że organ, z którym podejmowane jest współdziałanie w wykonaniu ustawowego obowiązku (spoczywającego na obu podmiotach współdziałających) nie jest stroną tego postępowania lecz bierze udział w procesie decyzyjnym działając władczo i jednostronnie wydając akt administracyjny indywidualny w procesowej formie postanowienia(tak m.in. J Borkowski w KPA Komentarz, wydanie 11, Warszawa 2011 str. 417)

Odnosząc powyższe do okoliczności niniejszej sprawy wskazać należy, że wbrew zarzutom zawartym w skardze kasacyjnej, rację ma Sąd pierwszej instancji twierdząc że Dyrektor RZGW nie był stroną postępowania w sprawie o uzgodnienie decyzji nakładającej obowiązek usunięcia drzew i krzewów rosnących w międzywalu rzeki W. w rozumieniu art. 105 § 5 w zw. z art. 28 k.p.a. Bez znaczenia przy tym pozostaje, że Dyrektor sprawuje jednocześnie zarząd nad gruntami Skarbu Państwa, na których rosną drzewa i krzewy przeznaczone do wycinki. Jak trafnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w kodeksie postępowania administracyjnego zawarte są unormowania, które pozwalają na kontrolę rozstrzygnięć aktów administracyjnych przez organy wyższego rzędu nawet przy braku aktywności stron postępowania w domaganiu się takiej kontroli.

Konsekwencją uznania, że Dyrektor RZGW nie posiadał legitymacji do skutecznego wniesienia zażalenia na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 2010 r. jest przyjęcie, że postanowienie wydane w wyniku merytorycznego rozpoznawania tego zażalenia – z dnia [...] stycznia 2011 r. - dotknięte jest wadą nieważności wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Rozpoznanie przez organ odwoławczy, co do meritum, zażalenia wniesionego przez podmiot nie posiadający legitymacji do wniesienia tego zażalenia stanowi bowiem rażące naruszenie prawa procesowego, tj. art.127 § 1 w związku z art.144 k.p.a., z którego wynika, że zażalenie na postanowienie organu pierwszej instancji służy wyłącznie stronie postępowania. Z tych względów prawidłowe jest rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji, w którym stwierdził on wadliwość kontrolowanego przez siebie rozstrzygnięcia utrzymującego w mocy postanowienie odmawiające stwierdzenia nieważności ww. postanowienia z dnia [...].01.2011 r.

Nie można zatem skutecznie zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. jak i art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Wbrew zarzutom autora skargi kasacyjnej uzasadnienie wyroku odpowiada wymogom określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a. Nie można podzielić argumentów, że Sąd pierwszej instancji nie wskazał przyczyn, z powodu których Dyrektor RZGW nie mógł skutecznie wnieść zażalenia. Na stronie 4 i 5 motywów rozstrzygnięcia Sąd uzasadnił przyjęte stanowisko, a Naczelny Sad Administracyjny – co zostało wyżej wskazane – w pełni stanowisko to podzielił.

I wreszcie nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 tej ustawy, którego skarżący upatruje w wykroczeniu poza granice sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnycm oraz wkroczenie w kompetencje organu administracji i rozstrzygnięcie sprawy za ten organ.

Art. 135 p.p.s.a nakazuje sądowi zastosowanie przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych "we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga". Granice tej sprawy administracyjnej wyznaczają zakres sądowej kontroli wykonywania administracji publicznej, o której stanowi art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269). Granice sprawy sądowoadministracyjnej są wyznaczone m.in. przez prawną formę działania administracji, będącą przedmiotem zaskarżenia. Jednocześnie w doktrynie i orzecznictwie podkreśla się, że pojęcie "sprawa" występuje tu w znaczeniu materialnym, a nie procesowym. W tym stanie rzeczy nie ma racji skarżący kasacyjnie twierdząc, że Sąd pierwszej instancji stwierdzając nieważność postanowienia Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] stycznia 2011 r. (będącego przedmiotem kontroli w postępowaniu nieważnościowym) wykroczył poza granice sprawy, o którym mowa w ww. przepisie. "Sprawą" w znaczeniu materialnym było bowiem uzgodnienie (nieuzgodnienie) projektu decyzji nakazującej wycinkę drzew i krzewów. Organy administracji obu instancji zajęły merytoryczne stanowisko, przy czym Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wydał decyzję o charakterze kasacyjnym, wskazując na takie naruszenia przez organ pierwszej instancji przepisów postępowania, które musiały – w jego ocenie – skutkować koniecznością uchylenia przedmiotowej decyzji i skierowania jej do ponownego rozpoznania.

W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny – wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie badając legalność rozstrzygnięcia wydanego w postępowaniu nieważnościowym uprawniony był do oceny także zgodności z prawem postanowienia, którego to postępowanie dotyczyło. Należy bowiem podkreślić, że zakwestionowanie przez ten Sąd rozstrzygnięcia Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska oraz poprzedzającego je postanowienia tego organu z dnia [...] maja 2011 r. odmawiającego stwierdzenia nieważności postanowienia tego organu z dnia [...].01.2011 r. było skutkiem dokonania przez Sąd pierwszej instancji odmiennej niż zrobił to organ administracji oceny tego postanowienia z punktu widzenia zaistnienia przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., w szczególności pkt 2 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. A zatem niewątpliwie wszystkie te rozstrzygnięcia zostały wydane w granicach tej samej sprawy w rozumieniu art. 135 p.p.s.a. Stanowisko takie prezentowane jest również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym wskazuje się, że zwrot "we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga", użyty w art. 135 p.p.s.a., oznacza zarówno postępowania zaliczane do trybu zwyczajnego, czyli toczące się przed organami administracyjnymi pierwszej i drugiej instancji, jak i postępowania nadzwyczajne, a więc w sprawie wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności decyzji, jak też w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej czy też stwierdzenia jej wygaśnięcia. W konsekwencji oraz w związku z uregulowaniem zawartym art. 124 § 1 pkt 6 p.p.s.a. sąd administracyjny jest władny objąć swą kontrolą również akt wydany w postępowaniu wszczętym po zaskarżeniu tego aktu do sądu administracyjnego oraz zastosować wobec nich przewidziane przez ustawę środki w celu usunięcia naruszenia prawa (tak m.in. NSA w wyroku z dnia 29 grudnia 2011 r., I OSK 1507/11, Lex nr 1149187, ale również w wyroku z dnia 4 grudnia 1996 r., III SA 967/96, ONSA 1997, nr 4, poz. 170,jak i z dnia 29 grudnia 2011 r., I OSK 1507/11 dostępne w htt:// orzeczenia.nsa.gov.pl).

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy – p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.