Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1148/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-07-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Włoskiewicz, Sędziowie NSA Jolanta Rajewska (spr.), Joanna Runge-Lissowska, Protokolant Tomasz Zieliński, po rozpoznaniu w dniu 11 lipca 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 kwietnia 2006r. sygn. akt VI SA/Wa 72/06 w sprawie ze skargi A. P. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w Warszawie z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie odmowy zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi krajowej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 kwietnia 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 72/06, oddalił skargę A. P. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...]. w przedmiocie odmowy zezwolenia na wykonanie zjazdu z drogi krajowej. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy:

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z dnia [...] r., wydaną na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 oraz art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086, ze zm.), odmówił A. P. wydania zezwolenia na wykonanie zjazdu publicznego z drogi krajowej nr 8 Wrocław - Białystok na teren działki nr 30/7, położonej w M. Stwierdził przy tym, że zgodnie § 113 ust. 7 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430, ze zm.), zabrania się stosowania zjazdów z drogi do obiektu i urządzenia obsługi uczestników ruchu w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, a w szczególności w strefie oddziaływania skrzyżowania. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszym przypadku, zaś dodatkowo lokalizację zjazdu uniemożliwia bliskość przejścia dla pieszych. Dojazd do działki nr 30/7 może być zatem urządzony jedynie od drogi oznaczonej w planie zagospodarowania przestrzennego literami KS, stykającej się ze wschodnią częścią tej działki, oraz od ulicy [...], mającej połączenie z drogą krajową nr 8.

A. P. wniósł o ponownie rozpatrzenie sprawy, wskazując, iż jego działka pozbawiona jest zjazdu z jakiejkolwiek drogi, a ponadto że na drodze krajowej nr 8 od strony działki nr 30/7 istnieje trzeci pas, na którym można urządzić pasy wyłączenia i włączenia do ruchu, co umożliwiłoby wykonanie proponowanego zjazdu bez zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu drogowego

Decyzją z dnia [...] r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad poprzednią decyzję z dnia [...] r. utrzymał w mocy. W uzasadnieniu podał, że zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy o drogach publicznych, budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu w drodze decyzji administracyjnej zezwolenia zarządcy drogi na wykonanie zjazdu. W myśl art. 29 ust. 3 cyt. ustawy, można odmówić wydania takiego ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych dróg publicznych. Zarządca drogi nie uwzględnił wniosku A. P., ponieważ droga krajowa nr 8 na rozpatrywanym odcinku, zgodnie z zarządzeniem nr 17 Generalnego Dyrektora Dróg Publicznych z dnia 8 grudnia 2000 r. w sprawie ustalenia klas dróg krajowych, została zakwalifikowana do dróg głównych ruchu przyspieszonego klasy GP. Na drodze tej klasy, zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 3 powołanego rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, lokalizację zjazdów dopuszcza się wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu, albo też nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie lub wykorzystanie istniejącej drogi klasy L lub D. Działka 30/7 powstała z podziału działki nr 30/2, która miała zapewniony dostęp do drogi krajowej przez ulicę [...]. Na dotychczasowych zasadach powinien zatem odbywać się także dojazd do nowo powstałej działki Rozwiązanie to jest zasadne, ponieważ obsługę komunikacyjną terenów oznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta M. symbolem UM, na których położona jest działka 30/7, przewiduje się układem komunikacyjnym KS włączonym do ulicy [...]. Organ podkreślił ponadto, że działka 30/7 usytuowana jest w obszarze oddziaływania skrzyżowania drogi krajowej nr 8 z ulicą S. oraz na wysokości przejścia dla pieszych i wykonanego za tym przejściem dodatkowego pasa ruchu. Zgodnie z § 113 ust. 7 cyt. rozporządzenia wyklucza to możliwość wykonania proponowanego zjazdu. W miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, a w szczególności w obszarze oddziaływania skrzyżowania, przejścia dla pieszych i na odcinku występowania dodatkowego pasa ruchu, zjazdy publiczne mogą być sytuowane tylko wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu np. nie jest w ogóle możliwe ustanowienie służebności drogi koniecznej na nieruchomościach sąsiednich. W niniejszej sprawie sytuacja taka nie ma miejsca, bowiem dojazd do przedmiotowej działki przewidziany jest ulicą [...], przy czym część działki nr 30/7 przeznaczona jest na projektowany układ komunikacyjny KS. Organ stwierdził ponadto, że uregulowania zawarte w § 113 ust. 7 pkt 5 powołanego rozporządzenia uniemożliwiają również urządzenie zjazdu wraz z pasami wyłączenia i włączenia ruchu na trzecim pasie omawianej drogi krajowej, przeznaczonym obecnie dla pojazdów skręcających w prawo.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. P. stwierdził, że w jego sprawie występuje sytuacja, o której mowa w § 9 ust. 1 pkt 3 powołanego rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. Nie jest bowiem możliwy dojazd do działki 30/7 od ulicy [...] układem komunikacyjnym KS, skoro układ ten w jeszcze nie istnieje. Dla zapewnienia możliwości użytkowania działki nr 30/7, w sposób przewidziany planem zagospodarowania przestrzennego, konieczne jest zatem wykonanie zjazdu publicznego w rozumieniu § 55 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia. Nieracjonalne jest również twierdzenie organu administracji, iż dojazd do działki nr 30/7 powinien być zapewniony na dotychczasowych zasadach, funkcjonujących przed podziałem działki nr 30/2. Po dokonaniu podziału wszystkie wydzielone działki stanowią bowiem odrębne nieruchomości, na których nie została ustanowiona służebność gruntowa. Autor skargi zwrócił również uwagę, że organ dał prymat okolicznościom uwzględniającym interes społeczny nad argumentami wskazującymi na słuszny interes strony. Organ nie rozważył innych możliwości, które uwzględniałyby interesy A. P. np. czy istnieje możliwość wykonania zjazdu za przejściem dla pieszych. Przesłanką odmowy wydania zezwolenia uczynił treść § 112 ust. 7 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, w oderwaniu od interesu oraz uzasadnionych potrzeb strony. Skarżący wskazywał zaś na istnienie na stosownym odcinku drogi trzeciego pasa, na którym, jego zdaniem, można utworzyć pasy włączenia i wyłączenia ruchu, co nie zmniejszyłoby przepustowości drogi.

W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do argumentów skarżącego stwierdził, że mimo iż projektowany układu komunikacyjny KS nie został jeszcze wybudowany, nie można wydać zezwolenia na lokalizację przedmiotowego zjazdu z drogi krajowej, wbrew przepisom prawa powszechnie obowiązującego. Możliwym rozwiązaniem jest bowiem ustanowienie drogi koniecznej na działce nr 30/9 i włączenie jej do ulicy [...], zwłaszcza że część tej działki i tak w planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczona jest pod budowę układu komunikacyjnego. Organ podkreślił, że na odmowę wydania zezwolenia miał wpływ nie tylko § 9 ust. 1 pkt 3 cyt. rozporządzenia, ale również § 55 ust. 1 pkt 3 oraz § 113 ust. 7 tego rozporządzenia. W myśl § 77 powołanego rozporządzenia, każdy zjazd z drogi powinien być zaprojektowany i wybudowany w sposób odpowiadający wymaganiom wynikającym z jego usytuowania i przeznaczenia, a w szczególności powinien być dostosowany do wymagań bezpieczeństwa ruchu na drodze, wymiarów gabarytowych pojazdów dla których jest przeznaczony oraz do wymagań ruchu pieszych. Do obsługi planowanej przez skarżącego inwestycji musiałby być wykonany zjazd publiczny. Zgodnie zaś z § 78 ust. 1 powołanego rozporządzenia zjazd publiczny, powinien być usytuowany stosownie do wymagań określonych w § 113 ust. 7. Wnioskowany przez A. P. zjazd z drogi krajowej nr 8 na działkę nr 30/7, bez względu na to, czy zostałby zlokalizowany przed, czy za przejściem dla pieszych, naruszałby powołane przepisy, w myśl których wyjazdy nie mogą być usytuowane w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, w szczególności na obszarze oddziaływania skrzyżowania lub węzła, w miejscu, w którym nie jest zapewniona wymagana widoczność wjazdu na drogę, na odcinku drogi o pochyleniu niwelety większym niż 4%, nie bliżej wierzchołka łuku wypukłego niż wymagana odległość widoczności na zatrzymanie oraz na odcinku występowania dodatkowego pasa ruchu. W rozpoznawanej sprawie szerokość działki uniemożliwia także wykonanie normatywnego pasa włączenia i wyłączenia ruchu, w które musiałby być wyposażony zjazd publiczny, zwłaszcza przy natężeniu ruchu przekraczającym 400 pojazdów na godzinę (w analizowanym przypadku natężenie ruchu przekracza 4580 P/h).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wspomnianym wyrokiem z dnia 7 kwietnia 2006 r. oddalił skargę A. P.. W uzasadnieniu podał, że ustawa nie określa przesłanek warunkujących uzyskanie od zarządu drogi zgody na lokalizację zjazdu publicznego. Decyzje w tym zakresie wydawane są zatem w ramach uznania administracyjnego, a granice tego uznania wyznaczają interes społeczny i słuszny interes obywatela, a także przepisy szczególne art. 17 ust. 2 ustawy o drogach publicznych oraz § 9 ust. 1 pkt 3 i § 113 ust. 7 pkt 5 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi i ich usytuowanie. Ponadto w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że naczelną zasadą przy wyrażaniu takiej zgody jest zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym, która może ograniczać uprawnienia właściciela nieruchomości w swobodnym korzystaniu ze swojej własności. Zdaniem Sądu, dokonana w niniejszej sprawie przez organ ocena materiału dowodowego nie budzi zastrzeżeń. Bezsporne jest, iż droga krajowa nr 8 została zakwalifikowana jako droga główna ruchu przyspieszonego klasy GP. Tym samym zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r, stosowanie zjazdów z tej drogi powinno mieć charakter wyjątkowy. Przeciwko usytuowaniu zjazdu zgodnie z wnioskiem A. P. przemawia również § 113 ust. 7 rozporządzenia. Według ustaleń organu, niekwestionowanych przez stronę, urządzenie zjazdu bezpośredniego z działki nr 30/7 przed przejściem dla pieszych usytuowałoby go w bezpośrednim obrębie skrzyżowania drogi krajowej nr 8 z ulicą S., natomiast za przejściem - w obszarze oddziaływania skrzyżowania i przejścia dla pieszych, a ponadto na odcinku występowania dodatkowego pasa ruchu. Nie jest także możliwe wykonanie zjazdu z dodatkowego pasa dla pojazdów skręcających w prawo, gdyż zagrażałoby to bezpieczeństwu ruchu drogowego i naruszało § 113 ust. 7 rozporządzenia. Sąd nie podzielił stanowiska skarżącego, iż brak jest innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy L lub D. Komunikacja działki nr 30/7 przewidziana została układem komunikacyjnym KS włączonym do ulicy [...]. Pod ten układ komunikacyjny przeznaczony został w planie zagospodarowania przestrzennego fragment działki nr 30/7. Zatem obowiązek zapewnienia drogi do obsługi działek nr 30/7 i sąsiednich ciąży na gminie. Ponadto strona nie wykorzystała możliwości ustanowienia służebności drogi koniecznej na nieruchomościach sąsiednich, uznając, iż jedynym rozwiązaniem w niniejszej sprawie jest ustanowienie zjazdu z drogi publicznej. Zauważyć również należy, iż A. P., kupując w 1997r działkę nr 30/7,. zdawał sobie sprawę, że brak jest do niej bezpośredniego dojazdu. Nie może zatem w chwili domagać się od zarządcy drogi publicznej, aby wbrew obowiązującym przepisom urządzał taki dojazd. Sąd uznał, że brak jest podstaw do zarzucenia Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad, iż wydał zaskarżoną decyzję w sposób dowolny i niepoparty dowodami. Organ wyczerpująco zbadał wszystkie okoliczności, ustalił stan faktyczny zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej oraz pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Zastosował również zasadę zapewnienia bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Uzasadnienie decyzji w pełni odpowiada wymogom, o których mowa w art. 107 § 3 kpa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył A. P., reprezentowany przez radcę prawnego, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, jak również o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, polegające na odniesieniu dyspozycji wskazanego przepisu do nieistniejącego (przyszłego) stanu faktycznego,

2) naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 113 ust. 7 pkt 5 cyt. rozporządzenia, poprzez uznanie tego przepisu za bezwzględnie obowiązujący, z pierwszeństwem przed innymi uregulowaniami rozporządzenia,

3) naruszenie przepisów o postępowaniu, tj. art. 7 kpa, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj. potraktowanie interesu społecznego jako oczywiście nadrzędnego w stosunku do słusznego interesu obywatela.

Skarżący podkreślił, że nie może zgodzić się ze stanowiskiem wyrażonym przez Sąd I instancji, z którego wynika, iż w ramach uznania administracyjnego słuszny interes obywatela może zostać potraktowany w sposób absolutnie podrzędny wobec interesu społecznego. Twierdzenie to godzi bowiem w istotną zasadę postępowania wynikającą z treści art. 7 kpa. Skarżący odniósł się również do powołanego przez WSA w Warszawie poglądu, przyjętego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w myśl którego naczelną zasadą przy wyrażaniu zgody na wybudowanie zjazdu z drogi jest zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym, która może ograniczać uprawnienia właściciela nieruchomości w swobodnym korzystaniu ze swojej własności. Wskazał przy tym, że pogląd ten mówi o ograniczeniu uprawnień wynikających z prawa własności, a w niniejszej sprawie odmowa wydania zezwolenia pozbawia A. P. tych uprawnień. Tymczasem § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia dopuszcza wybudowanie zjazdu w sytuacji, gdy brak jest innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione lub możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi. Taka sytuacja występuje w niniejszej sprawie. Zatem zakaz określony w § 113 ust. 7 pkt 5 rozporządzenia winien być brany pod uwagę w kontekście treści powyższego przepisu, nie zaś jako przepis samodzielnie funkcjonujący. Oparcie zaskarżonego wyroku wyłącznie na tym przepisie stanowi jego nadinterpretację. Autor skargi kasacyjnej wskazał również, że podnoszona przez Sąd I instancji okoliczność, że dojazd do działki nr 30/7 planowany jest układem komunikacyjnym KS, pod który przeznaczona jest część tej działki, nie może stanowić podstawy do wydania orzeczenia w chwili obecnej, gdyż dotyczy stanu przyszłego. Wyjaśnił również, że ustanowienie drogi koniecznej ma nikłe szanse na realizację, czy to w drodze umownej czy też w wyniku postępowania sądowego.

Skarżący wskazał ponadto, że pojęcia "interes społeczny" i "interes obywateli" nie są ustawowo zdefiniowane. Przyjęcie przez ustawodawcę, że ochronie podlega wyłącznie interes "słuszny" powoduje konieczność dokonania oceny tego interesu. Ponieważ żaden przepis nie ustala hierarchii wskazanych interesów, organ powinien był wyważyć interes społeczny i słuszny interes obywateli. Nie powinien był natomiast kierować się ustaloną a priori hierarchią tym interesów. Rozstrzygnięcie wydane w niniejszej sprawie nie zawiera rozważań w powyższym zakresie, zakładając bezwarunkową dominację interesu społecznego. Zdaniem autora skargi kasacyjnej istnieją zatem podstawy do przyjęcia, że w rozpoznawanej sprawie dowolność uznania dopuszczona przepisami została przekroczona, z naruszeniem słusznego interesu skarżącego.

Dnia 15 czerwca 2007 r. (data stempla pocztowego) A. P. nadesłał do Sądu sporządzone osobiście pismo procesowe, w którym podtrzymał twierdzenia skargi kasacyjne, a ponadto stwierdził, że wydając decyzję o odmowie wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu organ administracji oparł się na niczym niepopartych twierdzeniach, iż zjazd ten byłby zagrożeniem dla ruchu drogowego. Ciężar dowodu spoczywa zaś na organie administracji i nie może być przerzucony na stronę. Organ nie przedstawił także żadnego rozwiązania dla ruchu drogowego na odcinku drogi krajowej, do którego przylega działka nr 30/7, i nie podjął próby ustalenia, czy możliwe byłoby zastosowanie takich rozwiązań komunikacyjnych, aby zapewnić bezpieczeństwo ruchu. Nie zauważył również, że istnieje możliwość zbudowania dodatkowego pasa drogowego wzdłuż działki nr 30/7, co pozwoliłoby na bezkolizyjny wjazd i wyjazd z działki. Rzetelna analiza pozwoliłaby z pewnością znaleźć stosowne rozwiązanie. Skarżący podniósł także, że działka nr 30/7 znajduje się za przejściem dla pieszych i sygnalizacją świetlną, w miejscu, w którym obowiązuje ograniczenie prędkości. Zjazd usytuowany w takim miejscu z pewnością nie stanowiłby zagrożenia dla ruchu drogowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Przede wszystkim należy zaznaczyć, że stosownie do art.183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.-dalej ustawa P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, z uwzględnieniem przesłanek określonych w § 2 powołanego artykułu. Związanie NSA podstawami kasacyjnymi wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Należy zatem powołać konkretne przepisy prawa, którym- zdaniem skarżącego- uchybił Sąd I instancji, określić jaką postać miało to naruszenie, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazać dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza, że zakres kontroli orzeczenia wydanego w pierwszej instancji wyznacza sama strona wnosząca ten środek zaskarżenia. NSA nie może bowiem samodzielnie konkretyzować zarzutów kasacyjnych, uzupełniać ich czy w inny sposób korygować. Nie bada on ponownie legalności zaskarżonej decyzji, w takim zakresie, w jakim powinien to czynić Sąd I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny nie może więc z własnej inicjatywy podjąć żadnych badań w celu ustalenia czy zaskarżone orzeczenie nie narusza innych przepisów prawa niż te wprost powołane w skardze kasacyjnej.

W myśl art. 174 ustawy P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego (pkt.1), bądź naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt.2).

W rozpoznawanej sprawie pełnomocnik A. P. ograniczył podstawę procesową wyłącznie do art.7 kpa. Tak sformułowany zarzut jest całkowicie chybiony. Skarga kasacyjna jest środkiem zaskarżenia orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych. Wobec tego wskazane w art. 174 pkt.2 naruszenie przepisów postępowania odnosi się do postępowania Sądu oraz naruszenia przez niego przepisów postępowania a nie do dokonanej przez Sąd oceny działania organu administracji publicznej pod katem zachowania procedury obowiązującej ten organ. Od stycznia 2004 r. zasady postępowania przed wojewódzkimi sądami administracyjnymi i Naczelnym Sądem Administracyjnym reguluje ustawa P.p.s.a. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego miały zastosowanie do postępowania sądowoadministracyjnego tylko pod rządami ustawy z dnia 11 maja 1995r o Naczelnym Sadzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), na mocy jej art. 59.W ramach omawianej podstawy kasacyjnej skarżący musi zatem powołać przepisy ustawy P.p.s.a. a nie normy kpa odnoszące się wyłącznie do organów administracji publicznej. Jest rzeczą oczywistą, że WSA w Warszawie nie mógł naruszyć art.7 kpa, skoro przepisu tego nie stosował i w obecnym stanie prawnym nie mógł stosować.

Nieskuteczne w powyższym zakresie jest także pismo wniesione w dniu 15 czerwca 2007 r. osobiście przez skarżącego. Podstawy kasacyjne powinny być wskazane w skardze kasacyjnej w momencie jej wniesienia do Sądu. Mogą być one uzupełniane przez ten sam podmiot- adwokata lub radcę prawnego- ale musi to nastąpić w granicach terminu zakreślonego do złożenia skargi kasacyjnej. Po upływie tego terminu, w myśl art.181 § 1 P.p.s.a., strony mogą przytaczać tylko nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych, nie mogą natomiast wskazywać nowych podstaw kasacyjnych. Powołane pismo skarżącego nie mogło być zatem wzięte pod uwagę. Nie odnosi się ono bowiem do podstaw zawartych już w skardze kasacyjnej opatrzonej datą 23 czerwca 2006r. Formułuje natomiast nowe zarzuty dotyczące ustaleń faktycznych poczynionych zresztą nie przez Sąd I instancji lecz organy administracji publicznej.

Odnosząc się natomiast do zarzutów naruszenia prawa materialnego, zauważyć należy ze autor skargi wskazuje jednocześnie na "błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie". Tymczasem z art.174 pkt.1 ustawy P.p.sa. wynika, że są to dwie odrębne formy naruszenia prawa, na co jednoznacznie wskazuje użyta w przepisie alternatywa a nie koniunkcja. Nie jest zatem możliwe jednoczesne ich powoływanie jako podstawy kasacyjnej. Skuteczny zarzut błędnej wykładni określonej normy wyklucza w istocie możliwość postawienia zarzutu niewłaściwego jej zastosowania.

Błędna wykładnia przepisu prawa materialnego polega mylnemu rozumieniu treści określonej normy prawnej. Stawiając taki zarzut autor skargi kasacyjnej obowiązany jest przedstawić, na czym polegała błędna interpretacja wskazanego przepisu przez sąd. W uzasadnieniu należy odnieść się nie tylko do poglądu przyjętego przez sąd, ale również sprecyzować swoje własne stanowisko wobec zaskarżonego wyroku, czyli wskazać, jakie powinno być właściwe znaczenie interpretowanego przepisu. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie nie sprecyzowano na czym ma polegać błędna wykładnia § 9 ust. 1 pkt 3 i § 113 ust. 7 pkt 5 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430, ze zm.), ani na czym miałaby polegać właściwa ich interpretacja. Czyni to bezskutecznym zarzut błędnej wykładni powołanych norm.

Natomiast niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego polega na tzw. błędzie w subsumcji, co wyrażać się ma w tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej albo że ustalonego stanu faktycznego "nie podciągnięto" pod hipotezę określonej normy prawnej. Niewłaściwe zastosowanie przepisów materialnoprawnych każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy. Nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, o ile równocześnie nie zostaną zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto zaskarżone orzeczenie. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może być uzasadniony próbą zwalczania poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych. I odwrotnie próba zwalczania ustaleń poczynionych przez sąd I instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego. Ewentualnie może być ona skuteczna, tylko w ramach podstawy kasacyjnej wymienionej w art.174 pkt.2 P.p.s.a.

W rozpoznawanej sprawie, o czym była już mowa, zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania skutecznie nie postawiono. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą skargę kasacyjną jest związany ustaleniami faktycznymi tkwiącymi u podstaw zaskarżonego wyroku i nie może ich kontrolować. Z miarodajnych ustaleń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wynika zaś, działka A. P. położona jest przy drodze krajowej zaliczonej do dróg głównych ruchu przyśpieszonego GP. Zlokalizowanie proponowanego zjazdu -z uwagi na znajdujące się w pobliżu skrzyżowanie oraz przejście dla pieszych- kolidowałoby z wymogami bezpieczeństwa ruchu drogowego. Zagrażałoby również płynności ruchu, skoro na spornym odcinku natężenie ruchu należy do jednego z najwyższych w kraju i wynosi 45858 pojazdów na dobę. Ponadto Sąd I instancji przyjął, że obsługę komunikacyjną spornej działki w przyszłości zapewni układ komunikacyjny do ulicy [...]. Do tego czasu strona powinna zaś wykorzystać możliwości ustanowienia służebności na działkach sąsiednich. Takich zaś możliwości nie wykorzystała, z góry zakładając ich nieskuteczność.

Powyższe fakty ustalone przez Sąd I instancji i niepodważone w skuteczny sposób przez wnoszącego skargę kasacyjną podlegają subsumcji pod przepisy § 9 ust. 1 pkt 3 i § 113 ust. 7 powołanego rozporządzenia, a zatem chybiony jest także zarzut niewłaściwego ich zastosowania.

Niezależnie od powyższego należy w pełni podzielić pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym jest podstawowym kryterium wyrażania zgody na wykonanie zjazdów z dróg publicznych i może wpływać na uprawnienia właściciela działki w swobodnym korzystaniu z jego własności. Prawo własności nie jest bowiem prawem absolutnym. Może ono doznawać szeregu ograniczeń, jeżeli wynikają one z przepisów prawa. Do takich norm prawnych należą między innymi przepisy ustawy o drogach publicznych oraz akty wykonawcze do tej ustawy. Przepisy te nie gwarantują każdemu właścicielowi nieruchomości przylegającej do drogi publicznej bezpośredniego zjazdu na tę drogę. Na drodze klasy GP zjazdy mogą być stosowane wyjątkowo, w sytuacjach określonych w § 9 ust.1 pkt.3 powołanego rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r, a ponadto z zachowaniem -w przypadku zjazdów publicznych- warunków określonych między innymi w § 78 ust. 1 i § 2 oraz § 113 ust.1- 10 tego rozporządzenia. Zjazdy nie mogą być wykonane w miejsca zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, w szczególności w obszarze oddziaływania skrzyżowania( § 113 ust.7 pkt.1 rozporządzenia) oraz na odcinku występowania dodatkowego pasa ruchu ( § 113 ust.7 pkt.5 rozporządzenia). Niedopuszczalne jest zatem wyrażenie przez zarządcę drogi zgody na lokalizację zjazdu w takich miejscach, nawet w sytuacjach przewidzianych w § 9 ust.1 pkt.3 cyt. rozporządzenia

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie [...] Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi.