Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 206/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-04-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą decyzję I instancji
Powołane przepisy: article: Art. 16 ust. 1, ust. 6, art. 30 ust. 2 pkt 4
journal: Dz.U. 2016 poz 1518
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych
article: Art. 145 par. 1  pkt 1  lit. a i c
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożenna Blitek Sędziowie WSA Maria Zawadzka (spr.) NSA Krystyna Kutzner Protokolant Aleksandra Grabiec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 2 grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 2 grudnia 2016 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art.138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U.2016.23) i art. 16 ust. 1, ust. 6 art. 30 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U.2016.1518) oraz art. 2 i art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U.2015.1659) § 1 pkt 6 lit. a rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości samorządowych kolegiów odwoławczych (Dz.U. z 2003r. Nr 198 poz.1925), po rozpatrzeniu odwołania A. M. (dalej: skarżąca) od decyzji Wójta Gminy z dnia [...] 2016 r., znak: [...] orzekającej o nienależnie pobranym przez skarżącą zasiłku pielęgnacyjnym w kwocie 153 zł miesięcznie, wypłaconym w okresie od 1 kwietnia 2008 r. do 31 maja 2016 r. w łącznej kwocie 14.994 zł, przyznanego decyzją z dnia [...] 2007 r., znak: [...] - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Powyższa decyzja została wydana w następującym stanie prawnym i faktycznym:

Decyzją z dnia [...] 2007 r. znak: [...] Burmistrz Miasta przyznał skarżącej prawo do zasiłku pielęgnacyjnego. W 2016 r. organ I instancji wystąpił do ZUS z pytaniem czy skarżąca jest uprawniona do dodatku pielęgnacyjnego, a jeżeli tak to od kiedy. Z informacji udzielonej przez ZUS w piśmie z dnia 24 maja 2016 r., wynikało, że skarżąca jest uprawniona do dodatku pielęgnacyjnego od pierwszego dnia miesiąca w którym ukończyła 75 lat tj. od 1 kwietnia 2008 r. Wobec powyższego organ wszczął postępowanie mające na celu ustalenie czy zasiłek pielęgnacyjny pobrany na podstawie ww. decyzji był świadczeniem nienależnie pobranym.

Decyzją z dnia [...] 2016 r. Wójt Gminy orzekł, że skarżąca nienależnie pobrała zasiłek pielęgnacyjny w okresie od 1 kwietnia 2008 r. do 31 maja 2016 r. W uzasadnieniu decyzji organ powołując się na zebrany w sprawie materiał dowodowy, wskazał, że skarżąca w przedmiotowym okresie pobierała zasiłek pielęgnacyjny, do którego pobierania nie była uprawniona, ponieważ od dnia 1 kwietnia 2008 r. miała wypłacany z ZUS dodatek pielęgnacyjny, a okoliczność ta stanowi negatywną przesłankę z art. 16 ust. 6 ustawy powodującą, że zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje. Organ wskazał, iż skarżąca była poinformowana o tym, że przedmiotowe świadczenie nie przysługuje. Stosowne pouczenie zawarte zostało we wniosku z dnia 14 lutego 2007 r. o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego podpisanym własnoręcznie przez skarżącą. Również w decyzji z dnia [...] 2007 r., znak: [...] zawarta była informacja, że zasiłek pielęgnacyjny przysługuje na stałe, jednak zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego. Ponadto w pouczeniu został powołany art. 25 ust 1 ustawy mówiący o wystąpieniu zmian w liczbie członków rodziny, uzyskania dochodu lub innych zmian mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych osoba, jest zobowiązana do niezwłocznego powiadomienia o tym organu wypłacającego świadczenia rodzinne.

Organ uznał, iż skarżąca nie wypełniła obowiązku zawiadomienia o istotnej zmianie jej sytuacji dochodowej związanej z przyznaniem dodatku pielęgnacyjnego przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych pomimo, iż była o tym prawidłowo pouczona składając podpis pod pouczeniem zawartym we wniosku z dnia 7 lutego 2007 r. o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego oraz w pouczeniu decyzji przyznającej zasiłek pielęgnacyjny. Strona nadal pobierała zasiłek pielęgnacyjny.

Ten stan faktyczny zdaniem organu wypełnił przesłankę z art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych dlatego orzekł jak w sentencji.

W odwołaniu A. M. podniosła, że jest 83 letnią samotną schorowaną osobą, nie rozumiejącą i nie umiejącą czytać dokumentów urzędowych. Podniosła, że nie była świadoma tego, że ZUS dolicza jej dodatek pielęgnacyjny do emerytury. O posiadanym uprawnieniu dowiedziała się dopiero w maju ubiegłego roku podczas rozmowy z pracownikiem GOPS. Ma niską emeryturę, która, wynosi zaledwie 983 zł i nie wie co wchodzi w skład emerytury, jedynie podpisuje jej odbiór w miejscu wskazanym przez doręczyciela. Dopiero od maja 2016 r. przestała pobierać zasiłek w Ośrodku. W ocenie skarżącej ośrodek bardzo późno zweryfikował jej uprawnienie, bo dopiero po ośmiu latach. Należało to zrobić dużo wcześniej, przeprowadzić wywiad środowiskowy, dokonać sprawdzenia w miejscu zamieszkania i pomóc jej zrozumieć błąd. Nikt tego nie zrobił, a przecież urzędnicy GOPS-u są zobligowani do udzielenia pomocy takim osobom jak ona. Dla skarżącej istotny był zapis, że zasiłek pielęgnacyjny przysługuje jej bezterminowo. Ponadto podniosła, że nie rozumie znaczenia zapisu "zmiany mające wpływ na prawo do zasiłku". Dla niej to mogło oznaczać zmianę miejsca zamieszkania. W tej sytuacji obciążenie jej winą za nienależnie pobrany zasiłek za okres od dnia 1 kwietnia 2008 r. do dnia 30 maja 2016 r. jest bezzasadne, ponieważ dopiero w maju bieżącego została pouczona o braku prawa do jego pobrania.

Decyzją z dnia 2 grudnia 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy powołał art. 16 ust. 6, art. 30 ust. 1, art. 30 ust. 2 pkt 1 i art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz wskazał, że okolicznością wykluczającą, możliwość pobierania przez skarżącą zasiłek pielęgnacyjny był fakt przyznania skarżącej od dnia 1 kwietnia 2008 r. przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych dodatku pielęgnacyjnego. Z tym dniem skarżąca utraciła uprawnienie do zasiłku pielęgnacyjnego, ponieważ zgodnie bowiem z art. 16 ust. 6 ustawy, zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego. Przepis ten jest jednoznaczny i nie zezwala na pobieranie jednocześnie dodatku pielęgnacyjnego i zasiłku pielęgnacyjnego.

Organ odwoławczy podkreślił, że art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy formułuje definicję legalną wyrażenia "nienależnie pobrane świadczenie". Na pojęcie to składa się element obiektywny w postaci rzeczywistego skorzystania z określonej formy wsparcia finansowego, mimo braku podstaw ustawowych do takiego działania oraz element subiektywny, czyli szczególny stan świadomości (woli) osoby pobierającej takie świadczenie rodzinne. Ten drugi element polega na intencjonalnym działaniu zmierzającym do naruszenia przepisów prawa wbrew udzielonemu danej osobie pouczeniu. Wyraża się on w konkretnym i celowym zachowaniu (działaniu albo zaniechaniu) tej osoby, dążącej z pełną świadomością lub godzącej się na uzyskanie nielegalnie pomocy finansowej ze środków publicznych. A zatem art. 30 ust. 2 ustawy wiąże zakwalifikowanie świadczenia jako nienależnie pobranego ze świadomością osoby, która świadczenie pobrała, że świadczenie jej nie przysługuje. Tylko w takiej sytuacji świadczenie może być uznane za nienależnie pobrane, co umożliwia następnie żądanie jego zwrotu. W przypadku, gdyby brak było takiej świadomości, uznanie przyznanego świadczenia za nienależnie pobrane należałoby ocenić jako naruszające art. 30 ust. 2 ustawy.

Organ wskazał, że na organach administracji publicznej spoczywa obowiązek prawidłowego pouczenia osoby otrzymującej świadczenia kiedy nie mają prawa pobierać zasiłku pielęgnacyjnego. Prawidłowe pouczenie stanowiące podstawę do ponoszenia przez stronę odpowiednich konsekwencji, to takie pouczenie, które w pełni uświadamia osobie uprawnionej skutki niezastosowania się do obowiązków określonych w przepisach prawa. Pouczenie nie może być uznane za należyte, gdy powołano jedynie przepis prawa bez jego wyjaśnienia. Chodzi tu o pouczania zamieszczane we wniosku o przyznanie świadczenia, jak i ujmowane w samych decyzjach przyznających świadczenia. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że dla prawidłowego ustalenia istnienia obowiązków związanych z nienależnie pobranym świadczeniem decydujące znaczenie ma świadomość osoby pobierającej świadczenie, której podstawą jest spoczywający na organach obowiązek prawidłowego pouczenia osoby otrzymującej świadczenia o sytuacjach, w których nastąpić może brak prawa do ich pobierania (wyrok NSA z 10 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 2290/11, http//orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zdaniem Kolegium w przedmiotowej sprawie skarżąca została pouczona o tym, że zasiłek pielęgnacyjny jej nie przysługuje w trakcie okresu pobierania zasiłku pielęgnacyjnego. W orzecznictwie bowiem przyjmuje się, że jeśli osoba ubiegająca się o świadczenie rodzinne składa w tym celu wniosek, będąc właściwie pouczoną o braku prawa do pobierania świadczenia, warunek z art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy, należy uznać za spełniony.

Z akt sprawy jednoznacznie wynika, że skarżąca składając wniosek o przyznanie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego w dniu 14 lutego 2007 r. własnoręcznie podpisała pouczenie, z którego wynikało m.in., że zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego w oraz oświadczenie, że nie pobiera świadczeń z ZUS. Złożenie podpisu pod pouczeniem i oświadczeniem stanowi dowód na zrozumienie i przejęcie do wiadomości podpisanej treści. W aktach sprawy nie ma żadnych dowodów świadczących o tym, że skarżąca miała kłopot ze zrozumieniem podpisywanego pouczenia i oświadczenia oraz wątpliwości co do ich treści. Żaden przepis powołanej ustawy nie nakłada na organ obowiązku ustalania, czy strona wnosząca o przyznanie świadczenia rodzinnego zrozumiała treść pouczenia, które podpisała. Takiej powinności organu nie da się także wyprowadzić z przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. (wyrok NSA z 16 grudnia 2011 r. sygn. akt I OSK 1325/11 publ.http// orzeczenia.nsa.gov.pl).

Organ odwoławczy podkreślił również, że stosowne pouczenie o obowiązku niezwłocznego powiadomienia organu wypłacającego świadczenia rodzinne o zmianie w liczbie członków rodziny, uzyskaniu dochodu lub innych zmianach mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych zostało zawarte w decyzji z dnia [...] 2007 r. o przyznaniu zasiłku pielęgnacyjnego. Zarówno pouczenie zawarte w formularzu wniosku, jak i w decyzji przyznającej świadczenie, zostały sformułowane w sposób zwięzły i zrozumiały i nie wymagały znajomości przepisów prawa. W pouczeniu zawartym we wniosku o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego z dnia 14 lutego 2007 r. zawarta była między innymi informacja, że zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego na podstawie przepisów ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz na podstawie innych ustaw. W podpisanym przez skarżącą oświadczeniu z dnia 14 lutego 2007 r., złożonym pod odpowiedzialnością karną, skarżąca poinformowała, że nie pobiera żadnych świadczeń ZUS. Tymczasem w pouczeniu decyzji z dnia [...] 2007 r. znak: [...], zawarta była informacja, że zasiłek pielęgnacyjny przysługuje na stałe, jednak w przypadku uzyskania uprawnień do dodatku pielęgnacyjnego zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje. O zmianie tej należało poinformować organ wypłacający zasiłek pielęgnacyjny czyli Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej. W tej sprawie zatem skarżąca została trzykrotnie poinformowana o niedopuszczalności zbiegu świadczeń z tytułu zasiłku pielęgnacyjnego i dodatku pielęgnacyjnego oraz obowiązku poinformowania organu o wystąpieniu takiego zbiegu. Nie znajduje uzasadnienia zarzut skarżącej, że nie wiedziała, że otrzymuje dodatek pielęgnacyjny wraz emeryturą albowiem dodatek ten w związku z ukończeniem 75 roku życia przyznawany jest na podstawie decyzji Zakłada Ubezpieczeń Społecznych, która jest doręczana podmiotowi uprawnionemu do świadczenia. Tym samym nie można przyjąć, że skarżąca dowiedziała się dopiero w maju 2016 r. o braku prawa do zasiłku pielęgnacyjnego w związku z uzyskaniem dodatku pielęgnacyjnego.

Mając na uwadze powyższe okoliczności Kolegium uznało, że skarżąca została prawidłowo pouczona o warunkach przyznania zasiłku pielęgnacyjnego jak i o obowiązku powiadomienia o uzyskaniu prawa do dodatku pielęgnacyjnego, lecz mimo to obowiązku tego nie dopełniła, a to skutkowało wypłatą świadczenia, które było świadczeniem nienależnym.

Nadto Kolegium poinformowało skarżącą, że kolejnym etapem postępowania jest zwrot świadczenia nienależnie pobranego, jednak postępowanie to jest wszczynane dopiero, gdy uprawomocni się decyzja uznająca zasiłek pielęgnacyjny za nienależnie pobrany, bo dopiero wówczas można nakazywać jego zwrot przez osobę, która je pobrała (art. 30 ust. 1) Dodatkowo Kolegium pouczyło skarżącą, że może wystąpić o z wnioskiem o umorzenie kwoty nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczenia terminu płatności albo rozłożenia na raty, a organ ten wniosek uwzględni, jeżeli w jego ocenie zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny.

Niezależnie od powyższego Kolegium wskazało, że nadal pozostaje w obrocie prawnym decyzja z dnia [...] 2007 r., znak: [...] uprawniająca skarżącą do zasiłku pielęgnacyjnego, pomimo, iż od maja 2016 r. znana jest organowi I instancji okoliczność, która ma wypływ na to uprawnienie. Uzyskanie przez organ informacji o okoliczności powodującej, brak uprawnień strony do zasiłku pielęgnacyjnego obliguje organ do zastosowania wobec tej decyzji trybu z art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych i wyeliminowania jej z obrotu prawnego. To, że organ I instancji nie zastosował do tego przepisu prawa i nadal pomimo iż miał wiedzę od maja 2016 r. na temat tego, że stronie nie przysługuje zasiłek, pozostawił w obrocie prawnym decyzję przyznającą ten zasiłek nie może wywołać negatywnych skutków dla strony. Zatem Kolegium określiło termin w jakim skarżąca pobiera świadczenie na maj 2016 r., a nie bieżący miesiąc.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zarzuciła, że decyzje te są dla niej krzywdzące, ponieważ nie można uznać, że przez wskazany okres nienależnie pobierała świadczenie. O ile bowiem na dzień dzisiejszy nie budzi wątpliwości, że nie miała prawa pobierać zasiłku pielęgnacyjnego po dniu 1 kwietnia 2008 r., to jednak nie można w żaden sposób stwierdzić, by świadomie pobierała te świadczenia, wbrew udzielonemu pouczeniu. Organ co prawda powołuje się na dwukrotnie udzielenie jej pouczenia, jednak pierwsze pouczenie zawarte było we wniosku z dnia 14 lutego 2007 r., o zasiłek pielęgnacyjny, który to wniosek jest wyłącznie w posiadaniu organu, więc treści zawartego tam pouczenia skarżąca nie pamięta. Następnie decyzją z dnia 15 lutego 2017 r. przyznano jej prawo do zasiłku pielęgnacyjnego bezterminowo, więc była przekonana, że zasiłek został przyznany na stałe. W tej decyzji nie było pouczenia, że w przypadku uzyskania uprawnień do dodatku pielęgnacyjnego, zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje. Informacja taka zawarta była jedynie w uzasadnieniu decyzji, czego jednak nie można traktować jako pouczenia. Zdaniem skarżącej istotne jest pouczenie zawarte w decyzji. Nadto skarżąca podniosła, że jest osobą w podeszłym wieku, samotną, schorowaną i nierozumiejącą i nieumiejącą czytać dokumentów urzędowych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w całości podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko i wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sad Administracyjny w Krakowie zaważył co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.214.1647) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2016.718) dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Oceniając zaskarżoną decyzję według kryterium zgodności z prawem, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji naruszają prawo w stopniu obligującym Sąd do wyeliminowania ich z obrotu prawnego.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U.2016.1518), zwanej dalej "ustawą". Stosownie do treści art. 30 ust. 1 ustawy osoba, która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne, jest obowiązana do ich zwrotu. W myśl natomiast art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy, świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie, zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych lub zmniejszenie wysokości przysługujących świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania.

Okolicznością wykluczającą, zdaniem organów, możliwość pobierania przez skarżącą zasiłku pielęgnacyjnego był fakt przyznania skarżącej od dnia 1 kwietnia 2008 r. przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych dodatku pielęgnacyjnego. Z tym dniem skarżąca utraciła uprawnienie do zasiłku pielęgnacyjnego, zgodnie bowiem z art. 16 ust. 6 ustawy, zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego. Przepis w tym zakresie jest jednoznaczny i nie zezwala na pobieranie jednocześnie dodatku pielęgnacyjnego i zasiłku pielęgnacyjnego.

Podkreślić należy, że art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy formułuje definicję legalną wyrażenia "nienależnie pobrane świadczenie". Na pojęcie to składa się element obiektywny w postaci rzeczywistego skorzystania z określonej formy wsparcia finansowego, mimo braku podstaw ustawowych do takiego działania oraz element subiektywny, czyli szczególny stan świadomości (woli) osoby pobierającej takie świadczenie rodzinne. Ten drugi element polega na intencjonalnym działaniu zmierzającym do naruszenia przepisów prawa wbrew udzielonemu danej osobie pouczeniu. Wyraża się on w konkretnym i celowym zachowaniu (działaniu albo zaniechaniu) tej osoby, dążącej z pełną świadomością lub godzącej się na uzyskanie nielegalnie pomocy finansowej ze środków publicznych. A zatem przepis art. 30 ust. 2 ustawy wiąże zakwalifikowanie świadczenia, jako nienależnie pobranego ze świadomością osoby, która to świadczenie pobrała, że świadczenie to jej nie przysługuje. Tylko w takiej sytuacji świadczenie może być uznane za nienależnie pobrane, co umożliwia następnie żądanie jego zwrotu. W przypadku, gdyby brak było takiej świadomości, uznanie przyznanego świadczenia za nienależnie pobrane należałoby ocenić jako naruszające art. 30 ust. 2 ustawy.

W przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości, że skarżąca w okresie od dnia 1 kwietnia 2008 r. do dnia 31 maja 2016 r. pobierała równocześnie zasiłek pielęgnacyjny oraz dodatek pielęgnacyjny. Okoliczność powyższą potwierdza bowiem pismo Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 24 maja 2016 r. oraz sama skarżąca, która nigdy nie kwestionowała faktu równoczesnego pobierania dwóch świadczeń. Wątpliwości budzi jednak druga przesłanka stwierdzenia, że zasiłek pielęgnacyjny wypłacany skarżącej pod dniu 1 kwietnia 2008 r. stanowił świadczenie nienależnie pobrane, jaką jest uprzednie prawidłowe poinformowanie (pouczenie) skarżącej o niemożności równoczesnego pobierania zasiłku pielęgnacyjnego oraz dodatku pielęgnacyjnego.

W powyższym zakresie organy uznały, że skarżąca została prawidłowo pouczona, ponieważ we wniosku o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego, znajduje się informacja na temat warunków, jakie muszą być spełnione dla uzyskania powyższego świadczenia, w tym informacja, że zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje w przypadku uzyskania uprawnienia do dodatku pielęgnacyjnego. Nadto w uzasadnieniu decyzji z dnia 15 lutego 2007 r., o przyznaniu zasiłku pielęgnacyjnego powtórzono informację, że zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego oraz pouczono, że zgodnie z art. 25 ustawy o świadczeniach rodzinnych w przypadku wystąpienia zmian mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, osoba pobierająca świadczenie, jest zobowiązana do niezwłocznego powiadomienia o tym organu wypłacającego świadczenie rodzinne. Na zasadnie art. 32 ust. 1 właściwy organ może bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzje administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych albo osoba nienależnie pobrała świadczenia rodzinne.

Powyższe pouczenie, uznane przez organy za prawidłowe, wyczerpywało zdaniem organów przesłankę uznania, że zasiłek pielęgnacyjny stanowił nienależnie pobrane świadczenie.

Zdaniem Sądu stanowiska takiego nie można zaakceptować.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd zaprezentowany w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1701/12, (publ. http//orzeczenia.nsa.gov.pl), że skuteczne pouczenie, o którym mowa w art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, to tylko takie pouczenie, które było sformułowane i przedstawione konkretnemu adresatowi w taki sposób, że – zgodnie z zasadami racjonalności i doświadczenia życiowego – można przyjąć, iż ów adresat miał świadomość pobierania przez pewien czas nienależnego świadczenia. Jak bowiem wyjaśniono w uzasadnieniu powyższego wyroku, pouczenie nie może być uznane za należyte, gdy przytacza jedynie przepis ustawy bez jego wyjaśnienia – winno być ono jasne i czytelne, powinno zawierać wyczerpujące informacje o obowiązujących zasadach. Nie może ono odnosić się do wszystkich hipotetycznych okoliczności powodujących ustanie prawa do świadczeń. Oznacza to, że pouczenia zamieszczane standardowo na drukach wniosków o przyznanie konkretnego rodzaju pomocy, z którym świadczeniobiorca ma możliwość zapoznania się jedynie w momencie składania wniosku, a które następnie pozostawione są w aktach administracyjnych sprawy lub pouczenia zawarte w decyzjach, lecz dotyczące wszystkich możliwych sytuacji, w odniesieniu do konkretnego świadczenia, nie mogą być uznane za należyte, w szczególności, gdy przytaczają one jedynie przepis ustawy, bez nawet jakiejkolwiek próby jego wyjaśnienia. Takie sformułowania są bowiem dla większości osób nie posiadających wykształcenia prawniczego zupełnie nieczytelne i nie mogą być traktowane jako pouczenie o tym, kiedy i jakie okoliczności osoba taka winna wziąć pod uwagę w toku pobierania świadczenia. Ponieważ prawidłowe pouczenie stanowi warunek sine qua non żądania zwrotu nienależnie zrealizowanych kwot zasiłku, uznać należy, że brak prawidłowego pouczenia powoduje, że świadczeniobiorca nie ma obowiązku zwrotu pobranych kwot, choćby nawet z innych źródeł mógł powziąć wiadomość o tychże okolicznościach. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny, celem pouczenia nie jest bowiem tylko wyczerpujące wyjaśnienie sytuacji prawnej i faktycznej zainteresowanego, lecz pouczenie o konsekwencjach prawnych niezastosowania się świadczeniobiorcy do dyspozycji normy prawnej. Dlatego też pouczenie o okolicznościach, których wystąpienie w przyszłości spowoduje brak prawa do świadczeń musi odnosić się indywidualnie do pobierającego świadczenie, a nie zawierać jedynie normy ogólne, nie odnoszące się w danym momencie w ogóle do konkretnej sytuacji świadczeniobiorcy. Stanowisko, powyższe, dotycząc obowiązku prawidłowego pouczenia o niemożności równoczesnego pobierania dwóch różnych świadczeń – zasiłku pielęgnacyjnego oraz dodatku pielęgnacyjnego, a w konsekwencji świadomości beneficjenta o niemożności ich łączenia, jest akcentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych (wyrok NSA z dnia 4 października 2011 r., sygn. akt I OSK 762/11; wyrok WSA w Kielcach z dnia 13 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Ke 329/12, publ.http//orzeczenia.nsa.gov.pl). W konsekwencji ocena świadomego działania świadczeniobiorcy wymaga ustalenia, czy były mu znane odpowiednie przepisy prawa tj. czy był skutecznie powiadomiony o okolicznościach, których zaistnienie miało wpływ na istnienie uprawnienia, przy czym owa skuteczność oznacza formę pisemną, z użyciem języka zrozumiałego dla świadczeniobiorcy z równoczesnym wskazanie grożących stronie sankcji za wprowadzenie organu w błąd (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1529/13, publ. http//orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że istotnie na wniosku o przyznanie świadczenie pielęgnacyjnego, który skarżąca wypełniła i podpisała w dniu 14 lutego 2007 r., wskazano, że zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego. Jednak skarżąca choć nie kwestionuje, że wypełniła i podpisała przedmiotowy wniosek wskazała, że wniosek ten został złożony w organie i skarżąca nie miała do niego, ani pouczeń w nim zawartych dostępu. Co do decyzji z dnia 15 lutego 2007 r., przyznającej skarżącej zasiłek pielęgnacyjny od dnia 1 lutego 2007 r. bezterminowo, (a więc jedynym dokumencie, do którego skarżąca miała bezpośredni dostęp), w uzasadnieniu decyzji wskazano, że zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego. Organ nie poinformował jednak skarżącej jaki przepis ustawy stanowi podstawę niedopuszczalności zbiegu świadczeń z tytułu zasiłku pielęgnacyjnego i dodatku pielęgnacyjnego. Nie można też uznać, że organ skutecznie pouczył skarżącą jakie skutki nastąpią, gdy skarżąca nie zastosuje się do powyższego zakazu. Za skuteczne pouczenie, nie można również uznać samo powołanie treści art. 25 i 32 ustawy o świadczeniach rodzinnych w pouczeniu do decyzji z dnia 15 lutego 2007 r.

Okoliczność powyższa jest o tyle istotna, że jak powyższej wskazano, na co zresztą zwracało uwagę również Samorządowe Kolegium Odwoławcze, pouczenie zawarte na decyzjach o przyznaniu zasiłku musi być w wystarczającym stopniu zindywidualizowane i zrozumiałe dla skarżącej. Musi wiec ono wskazywać, że pobieranie zasiłku pielęgnacyjnego nie może mieć miejsca w sytuacji uzyskania dodatku pielęgnacyjnego. W konsekwencji, z uwagi na fakt, że udzielone stronie przy składaniu wniosku pouczenie okazało się nieskuteczne, brak podstaw by uznać, że skarżąca, pobierając jednocześnie konkurencyjne świadczenia, działała w złej wierze, a tylko w takiej sytuacji świadczenie można byłoby uznać za nienależnie pobrane.

Podkreślić należy, że na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych obowiązek zwrotu nie dotyczy "nienależnego świadczenia", lecz "świadczenia nienależnie pobranego". Powyższe sformułowania nie są pojęciami tożsamymi. "Nienależne świadczenie" jest bowiem pojęciem obiektywnym i występuje między innymi wówczas, gdy świadczenie zostaje wypłacone bez podstawy prawnej lub gdy taka podstawa odpadła, natomiast "świadczenie nienależnie pobrane" to świadczenie pobrane przez osobę, której można przypisać określone cechy dotyczące stanu świadomości (woli) lub określone działania (zaniechania). Obowiązek zwrotu obciąża tylko tego, kto przyjął świadczenie w złej wierze, wiedząc, że mu się ono nie należy, co dotyczy zarówno osoby, która została skutecznie pouczona o okolicznościach, w jakich nie powinna pobierać świadczeń, jak też tej osoby, która uzyskała świadczenie na podstawie nieprawdziwych zeznań, dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd instytucji zobowiązanej do wypłaty świadczenia (wyroki NSA: z dnia 27 października 2010 o sygn. akt I OSK981/10, z dnia 14 grudnia 2009 r. sygn. akt I OSK 826/09, publ. http//orzeczenia.nsa.gov.pl)

Końcowo wskazać należy, że wymóg prawidłowego pouczenia jest o tyle istotny w sprawach dotyczących zasiłków pielęgnacyjnych, że świadczenia te w zasadzie przyznawane są osobom w podeszłym wieku, schorowanym, niepełnosprawnym. Nie budzi wątpliwości, że taką właśnie osobą jest skarżąca, która od 2006 r. posiada znaczny stopień niepełnosprawności, przyznany jej na stałe.

Podsumowując dotychczasowe rozważania wskazać należy, że wydając przedmiotową decyzję organy administracji wadliwie uznały, że zaistniały przesłanki, o jakich mowa w art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, uzasadniające wydanie decyzji stwierdzające, że zasiłek pielęgnacyjny wypłacony skarżącej od dnia 1 kwietnia 2008 r. do dnia 31 maja 2016 r. stanowił świadczenie nienależnie pobrane.

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy.

Rozpoznając ponownie sprawę organy zobowiązane będą do uwzględnienia oceny prawnej zawartej w niniejszym wyroku.