Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1806/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-03-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 97 § 1  pkt 4
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 72  ust. 1  pkt 3 i  ust. 3
journal: Dz.U. 2008 nr 199 poz 1227
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie Sędzia NSA Leszek Kamiński Sędzia del. WSA Tomasz Świstak (spr.) Protokolant asystent sędziego Anna Armińska po rozpoznaniu w dniu 18 marca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 marca 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 2985/13 w sprawie ze skargi F. sp. z o.o. z siedzibą w L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz F. sp. z o.o. z siedzibą w L. kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 27 marca 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 2985/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpatrzeniu skargi F. Sp. z o.o. z siedzibą w L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] października 2013 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] marca 2013 r., nr [...].

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Wnioskiem z dnia [...] listopada 2007 r. F. sp. z o.o. z siedzibą w L. wystąpiła do Prezydenta m.st. Warszawy o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na realizacji zespołu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z częścią handlowo-usługową i biurową, garażem w bryle budynku, z wykorzystaniem fragmentu istniejącego budynku (C. [...]), z infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu na działce nr [...] z obrębu [...] przy ul. C. i ul. C. w Dzielnicy M. m.st. W. We wniosku wskazano między innymi, iż teren planowanej inwestycji stanowi własność osób fizycznych.

W dniu 15 listopada 2008 r. weszła w życie ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm., dalej w tekście ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku). Przepis art. 144 tej ustawy wprowadził szereg istotnych zmian w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo o ochronie środowiska (tekst jedn. Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150), m.in. postanowieniem art. 144 pkt 9 ustawy uchylono dział V i VI ustawy - Prawo ochrony środowiska, wprowadzając w ich miejsce nowe uregulowania. W miejsce uchylonych przepisów działu V (udział społeczeństwa w postępowaniu w sprawie ochrony środowiska) oraz działu VI (postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko) ustawy - Prawo ochrony środowiska, weszły w życie uregulowania ustawy z dnia 3 października 2008 r. dotyczące m.in. oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz na obszar Natura 2000 (dział V ustawy); w rozdziale 3 działu V unormowano reguły wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (art. 71-87 ustawy z 3 października 2008 r.). Co od zasad wydawania tych decyzji wprowadzono zmianę polegającą na tym, iż wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wydawanej na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r.). Jednocześnie w art. 72 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku w jej pierwotnym brzmieniu wprowadzono zasadę, iż decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach dołącza się do wniosku o wydanie decyzji, o których mowa w ust. 1 pkt 1-13. Złożenie wniosku powinno nastąpić w terminie 4 lat od dnia, w którym decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach stała się ostateczna.

Pismem z dnia [...] marca 2009 r. prowadzący postępowanie organ I instancji poinformował wnioskodawcę F. sp. z o.o. o wejściu w życie z dniem 15 listopada 2008 r. ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku, o treści art. 72 ust. 1 pkt 3 tej ustawy oraz o treści jej art. 153 ust. 1 stanowiącego, iż do spraw wszczętych, na podstawie przepisów ustawy zmienianej w art. 144, przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną stosuje się, z zastrzeżeniem art. 154 ust. 1, przepisy dotychczasowe, co w ocenie organu oznacza, iż ze względu na charakter planowanej inwestycji obejmującej ok. 305 miejsc postojowych i zaliczenie jej do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko koniecznym jest uzyskanie decyzji środowiskowych uwarunkowaniach przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy. W związku z powyższych organ powołując się na art. 50 § 1 K.p.a. wezwał wnioskodawcę do ustosunkowania się w terminie 14 dni do powyższego pisma i złożenie wyjaśnień.

Odpowiadając na powyższe wezwanie F. sp. z o.o. pismem z dnia [...] lipca 2009 r. zwróciła się do organu o zawieszenie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji do czasu uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizacji inwestycji.

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2009 r., Nr [...], znak: [...] Prezydent m.st. Warszawy zawiesił postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na realizacji zespołu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z częścią handlowo-usługową i biurową, garażem w bryle budynku, z wykorzystaniem fragmentu istniejącego budynku (C. [...]), z infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu na działce nr [...] przy ul. C. i ul. C. w Dzielnicy M. m.st. W.

Jako podstawę prawną powyższego postanowienia wskazano art. 98 § 1 oraz art. 123 § 1 K.p.a., zaś w uzasadnieniu postanowienia przedstawiono zmianę stanu prawnego zaistniała w związku z wejściem w życie z dniem 15 listopada 2008 r. ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku wprowadzającej wymóg dostarczenia przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla wnioskowanej inwestycji i wskazano, że pełnomocnik wnioskodawcy wniósł o zawieszenie postępowania do czasu uzyskania i dostarczenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Postanowienie powyższe doręczono wnioskodawcy [...] listopada 2009 r.

Decyzją Nr [...] z dnia [...] marca 2013 r., znak: [...] Prezydent m.st. Warszawy działając na podstawie art. 104 i 105 w zw. z art. 98 § 2 K.p.a. umorzył postępowanie, wszczęte na wniosek F. sp. z o.o. w L., w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na realizacji zespołu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z częścią handlowo- usługową i biurową, garażem w bryle budynku, z wykorzystaniem fragmentu istniejącego budynku (Czerniakowska [...]), z infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu na działce nr [...] z obrębu [...] przy ul. C. i ul. C. w Dzielnicy M. m.st. W.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że postępowanie w sprawie zawieszone zostało postanowieniem z dnia [...] listopada 2009 r. na wniosek strony, zaś w okresie trzech lat od daty wydania tego postanowienia żadna ze stron nie zwróciła się o jego podjęcie postępowanie stało się bezprzedmiotowe, bowiem wniosek, zgodnie z art. 98 § 2 K.p.a. uważa się za wycofany.

Odwołanie od powyższej decyzji w terminie prawem przewidzianym złożyła reprezentowana przez pełnomocnika P. L. F. sp. z o.o.

W uzasadnieniu odwołania strona wskazała, iż wniosek o zawieszenie postępowania złożony został przez nią w odpowiedzi na pismo organu o konieczności uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla wnioskowanej inwestycji, przy czym strona zainicjowała takowe postępowanie, które jednakże nie zakończyło się do dnia składania odwołania. Zdaniem autora odwołania wniosek o zawieszenie postępowania wyraźnie precyzował, iż chodzi o zawieszenie do czasu uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, czyli oparty był o art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., a nie art. 98 K.p.a.

Podsumowując odwołanie wskazano, że Prezydent m.st. Warszawy przyjął błędną podstawę prawną zawieszenia a mianowicie art. 98 § 1 K.p.a., podczas gdy postępowanie winno być zawieszone na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. do czasu rozstrzygnięcia przez inny organ zagadnienia wstępnego, którym w tym przypadku jest wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

W związku z powyższym spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji.

Decyzją z dnia [...] października 2013 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. po rozpatrzeniu odwołania F. sp. z o.o., z siedzibą w L. od decyzji Prezydenta m.st. Warszawy Nr [...] z dnia [...] marca 2013 r. znak: [...] o umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji.

W decyzji uzasadnieniu wskazano, iż zgodnie z art. 98 § 1 K.p.a., organ administracji publicznej może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu. Wskazano nadto, iż postanowienie Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] listopada 2009 r., Nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania, zostało wydane na podstawie art. 98 § 1 K.p.a. W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji pouczył strony, iż w myśl art. 98 § 2 K.p.a. jeżeli w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania żadna ze stron nie zwróci się o podjęcie postępowania, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane. Mając na uwadze, iż w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania żadna ze stron nie zwróciła się z wnioskiem o podjęcie postępowania, zdaniem organu odwoławczego zachodziła podstawa do umorzenia postępowania.

Pismem z dnia [...] listopada 2013 r. spółka F. sp. z o.o. wniosła na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W uzasadnieniu wskazano, iż przyczyną zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji stanowiła konieczność uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, która do dnia wniesienia skargi nie została wydana.

Pismem z dnia [...] stycznia 2014 r. spółka uzupełniła skargę, zarzucając: a) naruszenie art. 98 § 2 w zw. z § 1 i art. 6 K.p.a. polegające na jego zastosowaniu mimo braku spełnienia przesłanek ustawowych, a w konsekwencji błędne przyjęcie, iż w sprawie najpierw doszło do zawieszenia postępowania na wniosek strony, a następnie do zaktualizowania się okoliczności wymaganych do wydania decyzji umarzającej na podstawie art. 98 § 2 K.p.a.; b) naruszenie art. 10 § 1 w zw. z art. 7, art. 8 K.p.a. polegające na ich pominięciu, przejawiającym się w niepoinformowaniu strony o zamiarze wydania decyzji o umorzeniu postępowania, mimo iż przemawiał za tym jej istotny interes, który organ ma obowiązek brać pod uwagę z urzędu; c) naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. i art. 9 poprzez ich pominięcie, mimo iż w przedmiotowej sprawie miały one zastosowanie, w związku z czym organ powinien był dokonać zawieszenia postępowania z urzędu; d) naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 i art. 12 § 1 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie, polegające na przyjęciu przez organ biernej postawy, pomimo iż rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego należało do jego właściwości, w związku z czym powinien on był działać raczej w kierunku przyspieszenia wydania, decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia niż umorzenia postępowania.

Stawiając powyższe zarzuty spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zwrot kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, iż w skardze nie wskazano na żadne nowe okoliczności sprawy, które miałby wpływ na wynik rozstrzygnięcia.

Wyrokiem z dnia 27 marca 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 2985/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpatrzeniu skargę F. Sp. z o.o. z siedzibą w L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego: 1. uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] marca 2013 r. nr [...]; 2. stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz skarżącego F. Sp. z o.o. z siedzibą w L. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu swojego orzeczenia Sąd I instancji wskazał, że organ naruszył przepisy kodeksu postępowania administracyjnego umarzając postępowanie w przedmiotowej sprawie.

Po dokonaniu szczegółowego opisu przebiegu postępowania w sprawie Sąd wskazał, iż pomimo powołania przez organ jako podstawy zawieszenia postępowania przepisu art. 98 § 1 K.p.a. niniejsze postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy zawieszone zostało na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. albowiem rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy zależało od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ tj. zaistniała konieczność uzyskania przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w odrębnym postępowaniu. Tym samym brak było podstaw do umorzenia postępowania administracyjnego w oparciu o przepis art. 98 § 2 K.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło w terminie prawem przewidzianym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie zaskarżając go w całości.

Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. przez wadliwe przyjęcie, że decyzje uchylone zaskarżonym wyrokiem, zostały wydane z naruszeniem art. 98 § 2 K.p.a., gdy tymczasem - wbrew stanowisku Sądu - organy orzekające w sprawie prawidłowo uznały za właściwe umorzenie postępowania, zawieszonego na podstawie art. 98 § 1 K.p.a., w sytuacji gdy żadna ze stron nie zwróciła się z wnioskiem o podjęcie postępowania w okresie trzech lat od daty jego zawieszenia;

2. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. przez wadliwe przyjęcie, że postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy zakończone uchylonymi przez Sąd decyzjami, zostało zawieszone na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., pomimo, że postępowanie to zostało zawieszone na skutek czynności dyspozytywnej - wniosku strony a nie z urzędu a organ wydając stosowne postanowienie zastosował prawidłową podstawę prawną tj. art. 98 § 1 K.p.a.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ obszernie zacytował fragmenty uzasadnienia skarżonego wyroku oraz przytoczył treść art. 105 § 1 i art. 98 § 2 K.p.a. wraz z przywołaniem orzecznictwa i poglądów doktryny dotyczących wskazanych wyżej regulacji.

Uzasadniając treść zgłoszonych zarzutów kasacyjnych organ wskazał, iż nie można zgodzić się z tezą skarżonego wyroku, iż pomimo powołania przez organ jako podstawy zawieszenia postępowania przepisu art. 98 § 1 K.p.a. postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy zawieszone zostało na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., albowiem rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy zależało od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ tj. zaistniała konieczność uzyskania przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w odrębnym postępowaniu. Postanowienie Prezydenta m.st. Warszawy Nr [...] z dnia [...] listopada 2009 r., znak: [...] o zawieszeniu postępowania, wydane zostało na podstawie art. 98 § 2 K.p.a., w wyniku rozpatrzenia, niebudzącego wątpliwości interpretacyjnych, wniosku strony. Organ w uzasadnieniu postanowienia prawidłowo pouczył stronę, o treści art. 98 § 2 K.p.a. Natomiast kwestię ewentualnego przyjęcia przez organ I instancji błędnej podstawy prawnej zawieszenia postępowania, strona mogła kwestionować, zgodnie z zawartym pouczeniem, poprzez wniesienia zażalenia, czego jednak nie uczyniła, a tym samym postanowienie stało się ostateczne i pozostaje w obiegu prawnym.

W związku z powyższym, w ocenie skarżącego kasacyjnie prawidłowo zastosowano w sprawie powołane wyżej przepisy postępowania administracyjnego, skutkiem czego, wobec braku wniosku o podjęcie postępowania, uznając żądanie za niebyłe, umorzono postępowanie w sprawie, co uzasadnia zastosowanie przepisu art. 105 § 1 K.p.a. w związku z art. 98 § 2 K.p.a. Tym samym decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2010 r. - wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji - nie narusza art. 98 § 2 K.p.a., co winno skutkować oddaleniem skargi. Skoro zaś Sąd uchylił decyzję, to doszło do naruszenia przepisów postępowania w sposób istotnie wpływający na wynik sprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną profesjonalny pełnomocnik F. Sp. z o.o. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej organu w całości oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu swojego stanowiska strona wskazała, że prawidłowo sformułowana skarga kasacyjna powinna zawierać określenie podstaw kasacyjnych, wskazanych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. Zgodnie zaś z art. 183 § 1 zd, 1 P.p.s.a. określenie podstaw kasacyjnych wyznacza granice skargi kasacyjnej, którymi Naczelny Sąd Administracyjny jest związany. Zdaniem strony organ oparł swoją skargę kasacyjną wyłącznie na naruszeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., co jednak nie może mieć miejsca. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2166/2012 strona podniosła, że wskazany w ramach podstaw skargi kasacyjnej art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., gdyż wymienione w hipotezie tego przepisu przepisy postępowania nie obejmują swym zakresem art. 145.

Nadto w odpowiedzi na skargę kasacyjną wskazano, iż Prezydent m.st. Warszawy powinien był z urzędu zawiesić postępowanie w sprawie, albowiem zaistniała konieczność uzyskania przez skarżącą decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, którą to decyzję strona mogła uzyskać wyłącznie w odrębnym postępowaniu. Bez wątpienia wydanie decyzji w sprawie było uzależnione od uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz od jej treści, dlatego też Prezydent m.st. Warszawy był zobowiązany zawiesić postępowanie z urzędu w sprawie do czasu wydania tejże decyzji. W związku jednak z tym, że Prezydent m.st. Warszawy nie zawiesił postępowania, skarżąca w piśmie z dnia [...] lipca 2009 r. wniosła o jego zawieszenie do czasu uzyskania stosowanej decyzji. Pismem tym strona chciała dać organowi do zrozumienia, że istnieje konieczność zawieszenia postępowania z urzędu, pomimo tego, iż organ powinien o tym wiedzieć sam. Faktem jest nadto, iż Prezydent m.st. Warszawy zawiesił postępowanie na błędnej podstawie prawnej. Należy jednak przyjąć, jak podkreślił Wojewódzki Sąd Administracyjny, że pomimo powołania przez Prezydenta m.st. Warszawy jako podstawy zawieszenia art. 98 § 1 K.p.a., faktyczną podstawą zawieszenia był art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Wobec powyższego, art. 98 § 2 K.p.a. nie znajduje zastosowania w odniesieniu do art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Chybione są zatem zarzuty, jakoby Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszył art. 145 § pkt 1 lit. c P.p.s.a., albowiem do takiego naruszenia nie doszło nawet ze względów formalnych. Sąd prawidłowo przyjął, że decyzje wydane w sprawie zarówno przez Prezydenta m.st. Warszawy, jak i przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze naruszyły przepisy postępowania w taki sposób, że miało to istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały wymienione w § 2 tego przepisu, a która w rozpatrywanej sprawie nie zachodzi.

W świetle art. 174 powołanej ustawy skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest wskazanymi w niej podstawami i nie ma prawa rozwijać, czy też doprecyzowywać stawianych zarzutów. Dlatego też przedmiotem oceny Sądu mogą być jedynie te zarzuty kasacyjne, które strona sformułowała i uzasadniła zgodnie z wymogami prawnymi wynikającymi z art. 174 i art. 176 P.p.s.a.

W pierwszym rzędzie wskazać należy, iż w skardze kasacyjnej sformułowano zarzuty, że Sąd - z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. - wadliwie dostrzegł uchybienie konkretnym przepisom postępowania administracyjnego, to jest art. 98 § 2 K.p.a. i art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., co oznacza, że wbrew twierdzeniom zawartym w odpowiedzi na skargę kasacyjną możliwa jest merytoryczna kontrola zaskarżonego wyroku, albowiem strona skarżąca nie wskazała art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. jako samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej, lecz powiązała naruszenie tego przepisu z uchybieniem konkretnym przepisom postępowania administracyjnego.

Przed przystąpieniem do oceny zgłoszonych zarzutów kasacyjnych przypomnieć należy, iż w dniu 15 listopada 2008 r. weszła w życie ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm., dalej w tekście ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku).

Zgodnie z art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy terenu. Natomiast stosownie do art. 72 ust. 3 tej ustawy, decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach należy dołączyć do wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, przy czym, poza wyjątkami określonymi w ust. 4 i 4b, złożenie takiego wniosku powinno nastąpić w terminie 4 lat od dnia, w którym decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach stała się ostateczna. Organ nie może wydać decyzji o warunkach zabudowy terenu dla inwestycji wymagającej uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, jeśli inwestor nie legitymuje się taką ostateczną decyzją środowiskową. Przyjąć zatem należy, że sama dopuszczalność rozpoznania wniosku, a przez to też wszczęcia na jego postawie postępowania w sprawie warunków zabudowy możliwa jest dopiero po wydaniu ostatecznej decyzji środowiskowej. Oznacza to z kolei, że wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy uzależnione jest od istnienia takiej ostatecznej decyzji. Brak ostatecznej decyzji środowiskowej w znaczeniu formalnym, przejawiający się w nie dołączeniu istniejącej decyzji do wniosku, może być uzupełniony w trybie art. 64 § 2 K.p.a., jednak brak w obiegu prawnym ostatecznego rozstrzygnięcia o ustaleniu środowiskowych uwarunkowań czyni niedopuszczalnym skuteczne wniesienie wniosku i tym samym uniemożliwia wszczęcie i prowadzenie postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy. Z przepisu art. 72 ust. 3 ustawy wynika bowiem, że wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy może być złożony dopiero od dnia, w którym decyzja środowiskowa stała się ostateczna.

W aktualnym stanie prawnym stanie prawnym wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie ma zatem cech zagadnienia wstępnego, o jakim mowa w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., w stosunku do postępowania w przedmiocie uzyskania warunków zabudowy.

Rozważania powyższe dotyczą jednakże jedynie postępowań w przedmiocie warunków zabudowy zainicjowanych już po dniu wejścia w życie ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku, a nie znajdą zastosowania do postępowań wszczętych i niezakończonych przed tą datą, w tym w szczególności w niniejszym postępowaniu.

Wymóg posiadania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy nie obowiązywał bowiem w dacie złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji w niniejszej sprawie, jednakże w trakcie toczącego się postępowania weszła w życie w dniu 15 listopada 2008 r. nowa ustawa, która wymóg takowy między innymi dla inwestycji takich jak objęta wnioskiem wprowadziła.

W przypadku zmiany stanu prawnego w toku prowadzonego postępowania, co do zasady to przepisy przejściowe określają, w oparciu o jaki stan prawny powinno być prowadzone i zakończone postępowanie wszczęte przed zmianą stanu prawnego. Przepis art. 153 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku stanowi, że do spraw wszczętych na podstawie ustawy zmienionej w art. 144 (czyli na podstawie prawa ochrony środowiska), przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe. Postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy nie jest prowadzone na podstawie prawa ochrony środowiska, stąd reguła ustanowiona przepisem art. 153 nie znajduje tu zastosowania. Dalej wskazać należy na art. 154 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, zgodnie z którym w przypadku postępowań w sprawie wydania decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1 i 10, wszczętych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, podmiot planujący podjęcie realizacji przedsięwzięcia może złożyć wniosek, o którym mowa w art. 88 ust. 1 pkt 1. W tym przypadku stosuje się przepisy art. 88 ust. 2 i 4 oraz art. 89-95. Również ten przepis przejściowy nie znajdzie zastosowania w niniejszej sprawie, albowiem postępowanie w sprawie warunków zabudowy wskazane jest w art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku.

Wobec braku przepisów przejściowych w sprawie znaleźć musi zastosowanie ogólna zasada bezpośredniego stosowania ustawy nowej, co oznacza, że organy prowadzące postępowanie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy winny uwzględnić nową regulację prawną wprowadzoną przepisem art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. i rozważyć czy dla danego przedsięwzięcia nie zachodzi potrzeba wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Bezpośrednie stosowanie ustawy nowej nie może jednakże dotyczyć zdarzeń zaistniałych "w całości" przed jej wejściem w życie, w tym samego złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Skoro bowiem wniosek o ustalenie warunków zabudowy na datę jego składania był kompletny i nie zachodziła konieczność dołączenia do niego decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, to późniejsze wprowadzenie wymogu dołączania do wniosku takowej decyzji nie może skutkować oceną, iż podanie nie czyni zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, albowiem stanowiłoby to niedopuszczalne w demokratycznym państwie prawnym pozbawione jakiegokolwiek uzasadnienia aksjologicznego działanie prawa wstecz.

Powyższe oznacza, iż w takiej sytuacji procesowej jak zaistniała w kontrolowanej sprawie, gdy organy administracji orzekające w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy muszą uwzględnić treść art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, zgodnie z którym wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy terenu, wydanie tej decyzji stanowić będzie zagadnienie wstępne od rozstrzygnięcia, którego zależeć będzie rozpatrzenie sprawy warunków zabudowy.

Biorąc zatem pod uwagę, iż w sprawie zaistniała przesłanka obligatoryjnego zawieszenia postępowania przez organ administracji publicznej działający z urzędu na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. za prawidłowe uznać należy stanowisko Sądu I instancji, iż pomimo powołania przez organ w postanowieniu o zawieszeniu postępowania jako jego podstawy prawnej art. 98 § 1 K.p.a. postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy zawieszone zostało na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a.

Powyższa ocena wynika zarówno z faktu, iż z uzasadnienia tegoż postanowienia wprost wynika, iż postępowanie jest zawieszane ze względu na konieczność oczekiwania na wydanie rozstrzygnięcia w innej sprawie, to jest w sprawie środowiskowych uwarunkowań, jak i z tego, iż we wniosku strony o zawieszenie postępowania w żadnym miejscu nie wskazała ona, że wnosi o zawieszenie postępowania na podstawie art. 98 § 1 K.p.a., a jednocześnie wyraźnie wskazywała, że konieczność zawieszenia postępowania wynika z potrzeby oczekiwania na rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego w postaci decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Wbrew twierdzeniom Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie nie ma przy tym w sprawie zasadniczego znaczenia okoliczność, iż strona nie zaskarżyła postanowienia o zawieszeniu postępowania w części obejmującej wskazanie podstawy prawnej tegoż rozstrzygnięcia, albowiem to obiektywny charakter tegoż postanowienia, a nie wskazana w nim formalnie podstawa prawna jego wydania przesądza o ocenie czy doszło do obligatoryjnego zawieszenia postępowania w oparciu, o którąś z przesłanek wskazanych w art. 97 § 1 pkt 1-4 K.p.a., czy też do fakultatywnego zawieszenia postępowania na wniosek strony na podstawie art. 98 § 1 K.p.a.

Co za tym idzie uznać należy, iż Sąd I instancji prawidłowo uznał, iż w sprawie doszło do naruszenia przez organy art. 98 § 2 K.p.a. polegającego na błędnym zastosowaniu tegoż przepisu pomimo, iż w stanie faktycznym i prawnym sprawy brak było podstaw do umorzenia postępowania w oparciu o ten przepis.

Stąd też podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie okazały się skuteczne.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 i art. 204 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z § 18 ust. 1 pkt 2 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (t.j.Dz.U.2013.461 ze zm) w zw. z § 22 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz.U.2015.1801).