Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 698/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2015-04-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6013 Przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części,
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 71a ust. 4
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Janina Guść (spr.) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Agnieszka Szczepkowska po rozpoznaniu w dniu 15 kwietnia 2015 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A. Ć. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 sierpnia 2014 r., nr [....] w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego oddala skargę.


UZASADNIENIE

A. Ć. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 sierpnia 2014 r., Nr [...], uchylającą decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 maja 2014 r., Nr [...] i nakazującą A. Ć. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektów budowlanych usytuowanych na terenie działek nr [...] i [...] w R.

Zaskarżoną decyzję podjęto w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Organ nadzoru budowlanego w powiecie puckim wszczął z urzędu postępowanie w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania zabudowy zlokalizowanej na terenie działek nr [...] i [...] w R. Organ, w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, ustalił, że do 2000 r. nieruchomość składająca się z działek nr [...] i [...] położonych w R. wraz z istniejącą wówczas zabudową była własnością nieistniejącej już Stacji Hodowli Roślin i wykorzystywana była pod działalność rolną - hodowlę roślin. Obowiązujący wówczas Ogólny Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego zatwierdzony uchwałą nr [...] Rady Gminy z dnia 9 czerwca 1993 r. przeznaczał wskazany teren pod funkcję rolniczą z dopuszczeniem jedynie rekonstrukcji i regeneracji roślinności. Organ wskazał, że wobec braku w dacie rozpoznawania sprawy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zmiana przeznaczenia tego terenu mogła nastąpić jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy.

Z umowy sprzedaży powyższych nieruchomości zawartej w dniu 28 grudnia 2000 r. przez Agencję Własności Rolnej Skarbu Państwa na rzecz wspólników spółki cywilnej A. T. D. i D. G. wynika, że w dacie sprzedaży na terenie wskazanych działek znajdowały się następujące obiekty budynek roszczarni - o powierzchni użytkowej 162 m2, dwa budynki szklarni - o powierzchni użytkowej 192 m2, budynek laboratorium - o powierzchni użytkowej 279 m2, budynek kotłowni - o powierzchni użytkowej 168 m2 z towarzyszącą infrastrukturą techniczną (ogrodzenie, sieć elektryczna, wodnokanalizacyjna, co., nawierzchnie utwardzone). Wspólnicy spółki A. w budynkach znajdujących się na terenie przedmiotowej nieruchomości prowadzili produkcję okien PCV oraz stolarnię, co stanowiło zmianę sposobu użytkowania wymagającą uzyskania pozwolenia, którego współwłaściciele nie uzyskali.

Umową z dnia 4 sierpnia 2009 r. likwidator spółki A. sprzedał przedmiotową nieruchomość A. Ć.

Oględziny przeprowadzone w dniu 8 października 2012 r. i w dniu 14 lutego 2013 r. ujawniły, że na terenie działki nr [...] w budynku byłej kotłowni - na dzień kontroli - prowadzona była stolarnia. W budynku byłego laboratorium, na terenie działki nr [...], znajduje się stolarnia, część socjalna i biurowa. W budynku pełniącym funkcję stolarni, zainstalowane zostały maszyny i realizowana jest obróbka drewna, co potwierdzono dokumentacją fotograficzną.

W oparciu o powyższe ustalenia decyzją z dnia 28 lutego 2013 r. nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał A. Ć. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania budynku byłej kotłowni, w którym obecnie prowadzona jest stolarnia zlokalizowanym na terenie działki nr [...] położonej w R. W następstwie odwołania A. Ć. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 22 kwietnia 2013 r. nr [...] uchylił w całości decyzję z dnia 28 lutego 2013 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi nadzoru budowlanego I instancji.

W toku ponownego rozpoznania sprawy organ I instancji zgromadził materiał dowodowy potwierdzający okoliczność zmiany sposobu użytkowania zabudowy istniejącej na wskazanej nieruchomości. W trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu 20 czerwca 2013 r. ustalono, że na nieruchomości w jednym z budynków prowadzona jest działalność polegająca na produkcji palet do obróbki drewna, a w drugim magazynowany jest materiał do prowadzonej produkcji.

Organ nadzoru budowlanego uzyskał informacje z Urzędu Gminy, zgodnie z którymi w dniu 16 października 2010 r. A. Ć. złożył wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie istniejącej szklarni na magazyn, budowie wiaty oraz montażu suszarni. W związku z nieuzupełnieniem wniosku we wskazanym terminie, pismo wnioskodawcy pozostawiono bez rozpoznania.

Starostwo Powiatowe pismem z dnia 26 czerwca 2013 r. wyjaśniło, iż w odniesieniu do zabudowy zlokalizowanej na terenie działek nr [...] i [...] brak jest dowodów dokonania zgłoszenia zamiaru zmiany sposobu użytkowania znajdujących się tam obiektów od roku 2000 do dnia 26 czerwca 2013 r.

Organ wskazał, że przesłuchani w sprawie świadkowie T. B. i J. M. potwierdzili, że w latach 1993 r. i 1997 r. przedmiotowa nieruchomość wykorzystywana była pod uprawę warzyw. Około 2000 r. rozpoczęto produkcję stolarską. Z zeznań A. D. wynikało, że w latach 1970-1992 na terenie przedmiotowych działek istniały następujące budynki: budynek roszczarni - usytuowany po stronie zachodniej działki o nr [...], w części równolegle położonej do ulicy K. znajdowało się laboratorium, część biurowa oraz część socjalna, w części położonej równolegle do działki nr [....] znajdowała się kotłownia. Oprócz ww. zabudowy na terenie działek znajdowały się dwie szklarnie. Po nabyciu nieruchomości przez T. D. oraz D. G. współwłaściciele dostosowali pomieszczenia do swoich potrzeb. W roszczarni odbywała się produkcja okien, a w drugim budynku zlokalizowana była stolarnia meblowa. Z zeznań T. B. wynikało, że przed zakupem przez A. Ć. oba budynki zostały opróżnione z wszystkich elementów wyposażenia. W styczniu 2009 r. A. Ć. zaczął wyposażać budynki w maszyny. Produkcja prowadzona przez A. Ć. odbywała się od wczesnych godzin porannych od godziny około 7.00 do godziny 18.00. Po rozpoczęciu produkcji wzrósł poziom hałasu oraz poziom pylenia.

Oględziny przeprowadzone w dniu 23 lipca 2013 r. ujawniły, że na działce nr [...] istnieje hala produkcyjna, która rozpoczyna się w okolicach połowy długości budynku (w drugiej połowie znajduje się część socjalna i biuro). Hala ta kończy się na granicy działek nr [...] i [...]. Natomiast w budynku znajdującym się na terenie działki o nr [...] znajduje się część tartaczna, w której prowadzona jest obróbka drewna. Po przyjęciu budynku przez A. Ć. hala była pusta, wstawiono do niej maszyny. Po rozpoczęciu produkcji przez A. Ć. wykonano centralny odciąg trocin z części produkcyjnej i tartacznej. Odpady z produkcji wyciągane przez wyciąg wprowadzane są do otwartego kontenera przez co występuje pylenie. W trakcie pracy występuje ciągły jednostajny dźwięk podobny do wycia. W trakcie kontroli stwierdzono, że w sposób ciągły trwa produkcja zarówno na hali produkcyjnej, jak i w części tartacznej. W wyniku prowadzonej działalności powstaje produkt uboczny produkcji – trociny, gromadzony w otwartym kontenerze znajdującym się na terenie otwartym. Zmianę warunków bezpieczeństwa pożarowego potwierdził Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w piśmie z dnia 23 lipca 2013 r., a zmianę warunków ochrony środowiska potwierdziła Regionalna Dyrekcja Ochrony Środowiska w piśmie z dnia 14 sierpnia 2013 r.

Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny pismem z dnia 11 lipca 2013 r. wskazał, iż osoby wykonujące pracę polegającą na obróbce drewna potencjalnie narażone są na działanie szkodliwych czynników środowiska pracy tj. czynników pyłowych oraz hałasu. Inspektor Sanitarny wyjaśnił, że prowadzona na nieruchomości działalność nie została zgłoszona do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego i dotychczas nie była objęta ewidencją obiektów podlegających kontroli. Państwowa Inspekcja Pracy w piśmie z dnia 6 sierpnia 2013 r. wyjaśniła, że z jej ustaleń wynika, że warunki i normy pracy w kontrolowanym zakładzie są przekroczone i nie są przestrzegane.

Postanowieniem z dnia 22 października 2013 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wstrzymał użytkowanie zwartej zabudowy hali produkcyjnej (budynku produkcyjno-socjalno-biurowego) zlokalizowanej na terenie działek nr [...] i [...] w R. w części produkcyjnej oraz przylegającej do niej hali magazynowej (budynku magazynowego) zlokalizowanej na terenie działki nr [...] położonej w R. oraz nałożył na A. Ć. obowiązek przedstawienia w terminie do dnia 30 kwietnia 2014 r. wyszczególnionej w postanowieniu dokumentacji.

Pismem z dnia 14 maja 2014 r. Urząd Gminy wyjaśnił, że do dnia 14 maja 2014 r. nie wpłynął żaden wniosek dotyczący ustalenia warunków zabudowy i sposobu zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania obiektów na działkach nr [...] i [...] w R.

Wobec niewykonania przez właściciela nieruchomości A. Ć. - nałożonych obowiązków oraz w oparciu o zebrane w toku postępowania dowody i dokonane w jego oparciu ustalenia faktyczne, decyzją z dnia 30 maja 2014 r. nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał A. Ć. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania zwartej zabudowy hali produkcyjnej budynku produkcyjno-socjalno-biurowego, zlokalizowanej na terenie działek nr [...] i [...] w R. w części produkcyjnej oraz przylegającej do niej hali magazynowej budynku magazynowego, zlokalizowanej na terenie działki nr [...] położonej w R., w których nastąpiła samowolna zmiana sposobu użytkowania na budynki służące prowadzonej w nich produkcji palet, poprzez likwidację obecnie prowadzonej w nich nielegalnie produkcji palet.

W odwołaniu od powyższej decyzji A. Ć. zarzucił naruszenie przepisów postępowania poprzez brak poczynienia szczegółowych ustaleń faktycznych w zakresie zmiany sposobu użytkowania obiektów na wskazanej nieruchomości, brak uwzględnienia zmiany sposobu użytkowania dokonanej przez poprzedniego właściciela spółkę A., nieprecyzyjne wskazanie sposobu przywrócenia stanu zgodnego z prawem oraz naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie przepisu art. 71 Prawa budowlanego. Nadto A. Ć. zarzucił, iż organ błędnie odczytał oznaczenia rodzaju gruntów działek o nr [...] i [...], symbol "Bi" jaki widnieje na mapie ewidencyjnej oznacza bowiem inne tereny zabudowane, a nie rolne.

Rozpoznając odwołanie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 29 sierpnia 2014 r., [...], uchylił zaskarżoną decyzję w całości i nakazał A. Ć. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania następujących obiektów budowlanych usytuowanych na terenie działek nr [...] i [...] w R. :

1) budynku produkcyjno-socjalno-biurowego zlokalizowanego na działce nr [...] i [...] w R. w:

- części produkcyjnej znajdującej się w budynku na terenie działki nr [...], w której wykonywana jest produkcja palet - faza końcowa (dawniej budynku laboratorium)

- części produkcyjnej budynku na terenie działki nr [...], w której wykonywana jest produkcja palet - faza wstępna - obróbka tartaczna (dawnej kotłowni)

2) budynku magazynowego na działce o nr [...], usytuowanego prostopadle do budynku produkcyjno-socjalno-biurowego, gdzie składowane są wyprodukowane palety i półprodukty (dawna szklarnia po przebudowie),

poprzez likwidację obecnie prowadzonej w nich produkcji palet i ich magazynowania.

Integralną częścią decyzji uczyniono załącznik: szkic sytuacyjny określający kolorem czerwonym te części zabudowy działek o nr [...] i [...] w R., objęte zakresem przedmiotowego postępowania administracyjnego, których dotyczy nakaz przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania poprzez likwidację obecnie prowadzonej w nich produkcji palet i ich magazynowania.

Z uzasadnienia rozstrzygnięcia wynika, że powodem uchylenia zaskarżonej decyzji i rozstrzygnięcia sprawy co do istoty ponownie była konieczność doprecyzowania i uszczegółowienia nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania poprzez wskazanie, które części zwartej zabudowy objęte są tym nakazem. Organ odwoławczy podkreślił, iż zastosowanie przez art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez doprecyzowanie sentencji zaskarżonej decyzji, zgodnie z zasadą zakazu reformationis in peius w postępowaniu odwoławczym, nie pogorszyło sytuacji odwołującego się A. Ć.

W pozostałym zaś zakresie organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji uznając, że podjęcie działalności polegającej na produkcji palet w budynku produkcyjno-socjalno-biurowym zlokalizowanym na działce nr [...] i [...] w R. zmieniło warunki bezpieczeństwa pożarowego, pracy, zdrowotnego i ochrony środowiska i w konsekwencji stanowi zmianę sposobu użytkowania tych obiektów o której mowa w art. 71 ust. 1 pkt. 2 ustawy Prawo budowlane.

Organ odwoławczy stwierdził, że A. Ć. nie dokonał zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektów, co zostało potwierdzone przez Starostwo Powiatowe w treści pisma z dnia 26 czerwca 2013 r.

Organ wskazał, że organ I instancji prawidłowo, na podstawie art. 71a ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy Prawo budowlane, postanowieniem z dnia 22 października 2013 r. wstrzymał użytkowanie zwartej zabudowy hali produkcyjnej oraz hali magazynowej, w których nastąpiła samowolna zmiana sposobu użytkowania na budynki służące prowadzonej w nich produkcji palet oraz nałożył na A. Ć. obowiązek przedstawienia w terminie do dnia 30 kwietnia 2014 r. szeregu dokumentów, w tym m.in. ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, ponieważ dla nieruchomości położonej na terenie działek nr [...] i [...] usytuowanych w R. brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ wskazał, że zgodnie z treścią art. 71a ust. 4 ustawy Prawo budowlane, w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1, właściwy organ, w drodze decyzji, nakazuje przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. A. Ć. w terminie do dnia 30 kwietnia 2014 r. nie przedłożył dokumentów określonych w postanowieniu z dnia 22 października 2013 r., zasadnym było zatem nakazanie A. Ć. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania.

Odnosząc się do argumentów odwołania wyjaśniono, że niezależnie od tego, kto dokona samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu, odpowiedzialność za takie działanie ponosi właściciel lub zarządca obiektu, dlatego stroną postępowania, a jednocześnie adresatem rozstrzygnięć podejmowanych na podstawie art. 71 a ust. 1 i 4 ustawy Prawo budowlane nie jest każdy, kto samowolnie dokona zmiany sposobu użytkowania obiektu, a jedynie właściciel, ewentualnie zarządca obiektu. W przedmiotowej sprawie właścicielem nieruchomości o nr działek [...] i [...] w R., gmina P. jest A. Ć., zatem tylko on mógł być adresatem rozstrzygnięć podejmowanych na podstawie art. 71a ust. 1 i 4 ustawy Prawo budowlane.

Odnosząc się do argumentu odwołania dotyczącego błędnego odczytania oznaczenia rodzaju gruntów działek o nr [...] i [...] w R. wskazano, iż symbol "Bi" jaki widnieje na mapie ewidencyjnej (zał. do protokołu z oględzin z dnia 27 stycznia 2014 r.) oznacza inne tereny zabudowane, co jednak nie miało znaczenia w przedmiotowej sprawie z uwagi na to, że dla przedmiotowych działek obecnie nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Dlatego też A. Ć. został zobowiązany m.in. do dostarczenia w określonym terminie ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Organ wskazał, że argument, iż organ nadzoru budowlanego I instancji naruszył przepisy prawa materialnego przez niezastosowanie art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane jest niezasadny, bowiem zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego dokonuje się organowi administracji architektoniczno- budowlanej - w tym przypadku Staroście. Zastosowanie art. 71 ust. 1 pkt 2 w/w ustawy przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego prowadziłoby do naruszenia przepisów o właściwości rzeczowej organu administracji publicznej co jest równoznaczne z przekroczeniem kompetencji nadanych przez ustawodawcę przepisami ustawy Prawo budowlane.

Odnośnie zarzutu niewłaściwego zastosowania art. 71a ustawy Prawo budowlane wskazano, iż przepis art. 71a został wprowadzony przez art. 1 pkt 32 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888 ze zm.), która weszła w życie 31 maja 2004 r. Zgodnie z art. 2 ust. 3 niniejszej ustawy przepisów art. 71a nie stosuje się do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego pozwolenia i dokonanego przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy. W takich przypadkach stosuje się przepisy dotychczasowe. Oznacza to, że do samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części dokonanej przed 31 maja 2004 r. będzie miał zastosowanie tryb postępowania przewidziany w art. 71 ust. 3 w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 maja 2004 r. W związku z tym do likwidacji skutków takiej samowoli odpowiednie zastosowanie będą miały przepisy art. 50 i 51 w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 maja 2004 r. Ponieważ przedmiotowe postępowanie administracyjne dotyczy samowolnej zmiany sposobu użytkowania, która nastąpiła w 2009 r., zastosowanie znalazł tu przepis art. 71a ustawy Prawo budowlane. Organ podkreślił, że samowolna zmiana sposobu użytkowania przedmiotowej zabudowy, której dokonali współwłaściciele firmy A., polegającą na prowadzeniu m.in. produkcji okien PCV, została zlikwidowana zanim A. Ć. kupił działki nr [...] i [...] od A. Samowolna zmiana sposobu użytkowania dokonana przez A. Ć. polegająca na produkcji palet drewnianych była zatem zmianą sposobu użytkowania odrębną od tej, której dokonali współwłaściciele spółki cywilnej A.

Organ wskazał, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych za zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części należy rozumieć zarówno podjęcie jak i zaniechanie w obiekcie lub jego części działalności, która prowadzi do zmiany określonych w art. 71 ust. 1 pkt 2 warunków bezpieczeństwa użytkowania obiektu budowlanego - pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotnego, higieniczno-sanitarnego, ochrony środowiska. Podjęcie w obiekcie budowlanym działalności związanej z jego użytkowaniem, wpływające na zmianę wymagań jego dalszego bezpiecznego użytkowania, stanowi zmianę sposobu użytkowania obiektu.

W ocenie organu odwoławczego, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jednoznacznie potwierdził, że w określonych zaskarżoną decyzją częściach budynków znajdujących się na terenie działek o nr [...] i [...] w R. w związku z wprowadzeniem w nich działalności polegającej na produkcji palet drewnianych, gdzie pierwotnie prowadzono produkcję roślin, doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania. Powyższe potwierdzone zostało m.in. stanowiskiem Powiatowego Komendanta Państwowej Straży Pożarnej wyrażonym w piśmie z dnia 18 września 2013 r. Również stanowisko Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska wyrażone w piśmie z dnia 14 sierpnia 2014 r. potwierdza zmianę sposobu użytkowania obiektów budowlanych usytuowanych na terenie działek nr [...] i [...] w R. w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Ponadto Państwowa Inspekcja Pracy w wyniku przeprowadzania postępowania kontrolnego działalności przedsiębiorcy D. Ć., w budynkach stanowiących własność Pana A. Ć., w tym m.in. pomiarów kontrolnych hałasu na stanowiskach pracy w Zakładzie produkcyjnym w R., stwierdziła, że na badanych stanowiskach pracy, zlokalizowanych w hali maszyn i w hali traków, dopuszczalna norma hałasu została przekroczona, co świadczy o naruszeniu m.in. przepisów rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy (Dz. U. z 2003 r. nr 169 poz. 1650 ze zm.). Organ uznał w związku z tym za niezasadny zarzut niewykazania przekroczeń i naruszeń norm środowiskowych.

W skardze na powyższą decyzję A. Ć. zarzucił:

1. naruszenie art. 139 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez wydanie decyzji na niekorzyść strony odwołującej się (naruszenie zakazu reformationis in peius);

2. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 i 77 k.p.a., w szczególności poprzez nie poczynienie w sposób właściwy ustaleń faktycznych co do ewentualnego wystąpienia zmiany warunków bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych, ochrony środowiska bądź wielkości lub układu obciążeń, jak również pominięcie faktu, iż grunty, na których posadowione są przedmiotowe obiekty budowlane, tj. działki nr [...] i [...] w R. oznaczone są jako Bi - inne tereny zabudowane, a nie jako użytki rolne;

3. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 107 § 1 k.p.a. w związku z art. 140 k.p.a. i przepisem prawa materialnego art. 71 a ust. 4 Prawa budowlanego, poprzez wskazanie, że przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania ma nastąpić poprzez "likwidację obecnie prowadzonej (...) produkcji palet i ich magazynowania", w związku z czym Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie sprecyzował do jakiego sposobu użytkowania przywrócenie ma nastąpić i wydał decyzję w sytuacji, gdy brak jest dokumentacji pozwalającej na ustalenie legalnego sposobu użytkowania;

4. naruszenie prawa materialnego przez niezastosowanie art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, który stanowiłby ewentualnie podstawę dla stwierdzenia, że doszło do zmiany użytkowania obiektu budowlanego, a tym samym niewłaściwe zastosowanie art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego;

5. naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 71a Prawa budowlanego polegające na zastosowaniu przepisu nieobowiązującego w momencie zmiany sposobu użytkowania budynku, pomimo posiadania przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego informacji, że zmiany sposobu użytkowania dokonał poprzedni właściciel nieruchomości, tj. spółka działająca pod firmą A." Sp. z. o.o. w likwidacji, czego nie zmienia fakt wystawienia maszyn przez poprzedniego właściciela i wstawienia maszyn przez nowego właściciela, gdyż w obiektach budowlanych w R. niezmiennie prowadzona była działalność związana z wykorzystaniem drewna dla celów produkcyjnych/usługowych.

Zarzucając powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 maja 2014 r.

Z uzasadnienia skargi wynika, że zaskarżona decyzja wydana została z pokrzywdzeniem skarżącego, albowiem zmiana, do której dążył skarżący w odwołaniu mogła zostać przeprowadzona wyłącznie po ponownym rozpoznaniu sprawy, a nie wskutek orzeczenia reformatoryjnego podjętego przez organ II instancji.

Skarżący zakwestionował dowody, które w ocenie organów potwierdzały dokonaną zmianę sposobu użytkowania zabudowy na wskazanych działkach. Zarzucił on, że wyjaśnienia Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej, Powiatowego Inspektora Sanitarnego oraz Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska są gołosłowne, niepoparte rzetelnymi danymi. Skarżący kwestionował zmianę sposobu użytkowania obiektu i w związku z tym zasadność nałożonego na niego obowiązku, twierdząc, że przyjęcie określonego w decyzji sposobu przywrócenia stanu poprzedniego jest wadliwe, albowiem w decyzji nie określono poprzedniego sposobu użytkowania. Skarżący wskazał, że w niniejszej sprawie nie jest w ogóle możliwe przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania, bowiem nie można go ustalić, z uwagi na brak dokumentacji w tym zakresie. Skarżący podkreślił, że organy pominęły okoliczność, że zmiana sposobu użytkowania nastąpiła w 2000 r. jeszcze przez poprzedników prawnych skarżącego i należało ją oceniać w świetle przepisów wówczas obowiązujących.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, polegającą na kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Oceniając w świetle przedstawionych kryteriów legalność obu zaskarżonych decyzji Sąd uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, organy nadzoru budowlanego obu instancji orzekając nie naruszyły bowiem prawa materialnego ani procesowego, a podniesione w skardze zarzuty były niezasadne.

Kontrolowane postępowanie administracyjne prowadzone było w trybie przewidzianym w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj.: Dz.U. z 2013 r., poz. 1409). Stanowiący podstawę prawną zaskarżonych decyzji przepis art. 71a Prawa budowlanego w ust. 1 stanowi, że w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia, właściwy organ, w drodze postanowienia:

1) wstrzymuje użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części;

2) nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2.

2. Po upływie terminu lub na wniosek zobowiązanego, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, i - w przypadku stwierdzenia jego wykonania - w drodze postanowienia ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. Na postanowienie przysługuje zażalenie.

3. Do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu.

4. W przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1, albo dalszego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo jego wstrzymania, albo zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 71 ust. 3-5, właściwy organ, w drodze decyzji, nakazuje przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części.

Wbrew zarzutom skargi, materiał dowodowy zgromadzony w przedmiotowej sprawie, w szczególności zaś zeznania świadków, protokołu oględzin, wyjaśnienia organów straży pożarnej, inspekcji sanitarnej i ochrony środowiska oraz dokumenty prywatne w postaci umów sprzedaży przedmiotowych działek, potwierdzają, że skarżący będący od 2009 r. właścicielem działek nr [...] i [...] w R., dokonał zmiany dotychczasowego sposobu ich użytkowania rozpoczynając w znajdujących się tam obiektach budowlanych produkcję palet drewnianych.

Przed 2000 r., kiedy to Agencja Własności Rolnej Skarbu Państwa sprzedała wskazany teren przedsiębiorcom prywatnym, zabudowania te służyły działalności Stacji Hodowli Roślin.

Sytuacja ta uległa zmianie po nabyciu tej nieruchomości przez A., która rozpoczęła tam produkcję okien PCV i stolarnię. Okoliczność ta jednak dla oceny sytuacji prawnej i obowiązków skarżącego jest irrelewantna prawnie, albowiem przedmiotem kontrolowanego postępowania nie była zaszłość prawna z udziałem A., która ustała z chwilą sprzedaży nieruchomości na rzecz skarżącego w 2009 r., ale sytuacja zastana przez organy nadzoru budowlanego w trakcie prowadzonego postępowania, której sprawcą jest skarżący, jako aktualny właściciel przedmiotowych działek. Oczywistym jest, że w sytuacji zakończenia działalności przez A. brak było podstaw do nałożenia na ten podmiot obowiązku przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania nieruchomości.

W toku postępowania organy nadzoru obu instancji potwierdziły, że skarżący prowadzi na wskazanych działkach produkcję palet drewnianych. Punktem odniesienia do ustaleń, czy w sprawie doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektów budowlanych, nie jest sposób ich użytkowania realizowany przez A., ale sposób użytkowania obiektów przez Stację Hodowli Roślin.

W orzecznictwie przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymagającą pozwolenia właściwego organu rozumie się przeznaczenie obiektu do innego rodzaju użytkowania. Ustalenie, iż nastąpiła zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części sprowadza się do wyjaśnienia, czy i w jakim zakresie podjęcie lub zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności związanej z jego użytkowaniem wpływa na zmianę wymagań stawianych obiektowi, związanych głównie z bezpieczeństwem jego dalszego, zmienionego użytkowania.

Zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego może polegać na tym, że dochodzi do zmiany warunków użytkowania obiektu w zakresie określonym art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego, tj. w zakresie bezpieczeństwa pożarowego (co wymusza potrzebę zmienionej funkcji pomieszczeń do wymagań przepisów przeciwpożarowych), bezpieczeństwa pracy (co wymaga zastosowania odpowiednich przepisów kodeksu pracy w odniesieniu do warunków stworzonych nowych miejsc pracy w obiekcie), w zakresie warunków sanitarnohigienicznych (co wymaga dostosowania instalacji i dostaw mediów technicznych do potrzeb zmienionej funkcji obiektu lub jego części, a także wpływu na wielkość lub układu obciążeń.

Charakter działalności polegającej na produkcji palet w sposób oczywisty odbiega od prowadzonej wcześniej hodowli roślin i w sposób zdecydowany zmienia sposób użytkowania tej nieruchomości. Porównanie użytkowania dla celów rolniczych i dla prowadzenia działalności produkcyjnej w zakresie palet drewnianych wyraźnie potwierdza różnicę jakościową, którą należało zakwalifikować jako zmianę sposobu użytkowania obiektów budowlanych w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, zgodnie z którym przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Jest to zmiana rodzajowa sposobu użytkowania budynku. Zmiana ta wywołuje skutki na nieruchomości, na której posadowiony jest budynek, nadto tego rodzaju zmiana z natury swej nie jest obojętna dla otoczenia, zwłaszcza dla osób zajmujących budynki w sąsiedztwie zakładu produkcyjnego.

Przykładowo, z uwagi na warunki pracy szkodliwe dla zdrowia, zmiana taka wymaga spełnienia w § 20 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy (Dz. U. z 2003 r. nr 169, poz. 1650 ze zm.), w zakresie wysokości pomieszczeń, a nadto wymaga ona spełnienia przepisów przeciwpożarowych (podstawowym źródłem zagrożenia pożarowego jest tym przypadku pył drzewny) w zakresie dróg ewakuacyjnych, doboru urządzań przeciwpożarowych w obiekcie, sposobu składowania materiałów palnych, spełnienia klasy odporności ogniowej.

Organy nadzoru prawidłowo zgromadziły materiał dowodowy, który potwierdził, że w następstwie prowadzonej przez skarżącego działalności produkcyjnej zmianie uległy warunki bezpieczeństwa pożarowego, warunki pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska oraz wielkość lub układ obciążeń, w szczególności związanych z emisją hałasu i pyłów poprodukcyjnych.

Brak jest przesłanek podważających wiarygodność informacji przekazanych w powyższym zakresie przez poszczególne wyspecjalizowane organy, w tym Powiatowego Komendanta Państwowej Straży Pożarnej, Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska oraz Państwowej Inspekcji Pracy. Powiatowy Komendant Państwowej Straży Pożarnej w piśmie z dnia 18 września 2013 r. stwierdził, że w związku ze zmianą prowadzonej działalności z rolnej na produkcyjną w obiekcie mogło dojść do zmieniany warunków ochrony przeciwpożarowej. (k.6 tomu III akt administracyjnych organu I instancji). Z kolei Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w piśmie z dnia 14 sierpnia 2014 r. potwierdził, że w wyniku podjęcia w przedmiotowych obiektach działalności polegającej na produkcji palet doszło do zmiany warunków ochrony środowiska. (k. 16 tomu III akt administracyjnych organu I instancji). Ponadto Państwowa Inspekcja Pracy w wyniku przeprowadzania postępowania kontrolnego działalności skarżącego stwierdziła przekroczenie dopuszczalnych norm hałasu. Z pisma tego organu wynika, że halach produkcyjnej używane są obecnie maszyny – m.in. piła do cięcia wzdłużnego drewna, piła formatowa Wegoma", wielopiła "Walter", 2 pilarki taśmowe czterogłowicowe, pilarka taśmowa dwugłowicowa. W hali maszyn wskaźniki ekspozycji na hałasu zastał przekroczone kilkunastokrotnie, hala ta nie spełnia wymogów w zakresie wysokości pomieszczeń, w których prowadzone są prace powodujące występowanie czynników szkodliwych dla zdrowia, posiada ona albowiem, wysokość od 2,5 m do 3,1 m, przy wymaganej 3,3, określonych w § 20 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy (k. 14 tomu III akt administracyjnych organu I instancji).

Wskazać także należy, że przesłanką ustalenia zmiany sposobu użytkowania obiektu nie jest stwierdzenie przekroczenia obowiązujących norm, lecz zmiana warunków bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych, ochrony środowiska bądź wielkości lub układu obciążeń.

Z okoliczności niniejszej sprawy wynikało zatem, iż doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektów budowlanych usytuowanych na terenie działek nr [...] i [...] w R. w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Oceny tej zmienić nie może podnoszona przez skarżącego okoliczność, że na mapie ewidencyjnej, stanowiącej załącznik do protokołu z oględzin z dnia 27 stycznia 2014 r., wskazane działki oznaczone są symbolem "Bi" odpowiadającym innym terenom zabudowanym, a nie terenom rolnym. Zapisy w jakichkolwiek ewidencjach i mapach nie mogą usprawiedliwiać niedopełnienia przez inwestora wymogów formalno-prawnych związanych z legalną zmianą sposobu użytkowania obiektów wykorzystywanych do działalności polegającej na hodowli roślin na obiekty przeznaczone do produkcji palet.

Sąd nie miał wątpliwości, że w toku postępowania organy w sposób wystarczający wykazały zebranym materiałem dowodowym, że skarżący zmiany sposobu użytkowania obiektów budowlanych na swoich działkach dokonał nielegalnie. Inwestor nie dokonał bowiem zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania i nie wystąpił do właściwego organu z wnioskiem o uzyskanie decyzji ustalającej warunki dla zmiany sposobu użytkowania obiektów budowlanych zlokalizowanych na działkach nr [...] i [...], na zakład produkcji palet drewnianych. Bezsprzecznie dokonanie zmiany sposobu użytkowania budynków przeznaczonych do obsługi uprawy roślin wymagało wystąpienia z takim wnioskiem.

Organy prawidłowo oceniły zaistniałą sytuację zgodnie z brzmieniem przepisów obowiązujących w dacie dokonania zmiany sposobu użytkowania obiektów budowlanych, tzn. w 2009 r.

Przepis art. 71a Prawa budowlanego został wprowadzony przez art. 1 pkt 32 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane (Dz.U. Nr 93, poz. 888 ze zm.), która weszła w życie w dniu 31 maja 2004 r. Zgodnie z art. 2 ust. 3 niniejszej ustawy przepisów art. 71a nie stosuje się do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego pozwolenia i dokonanego przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, tzn. przed dniem 31 maja 2004 r. W takich przypadkach stosuje się przepisy dotychczasowe. Oznacza to, że do samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części dokonanej przed 31 maja 2004 r. miałby zastosowanie tryb postępowania przewidziany w art. 71 ust. 3 w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 maja 2004 r., a więc przepisy art. 50 i 51 w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 maja 2004 r.

Ponieważ przedmiotowe postępowanie administracyjne dotyczyło samowolnej zmiany sposobu użytkowania, która nastąpiła w 2009 r., zastosowanie znajdował przepis art. 71a ustawy Prawo budowlane.

Podkreślić należy, że samowolna zmiana sposobu użytkowania przedmiotowej zabudowy, której dokonał poprzedni właściciel A., polegająca na prowadzeniu m.in. produkcji okien PCV, została zlikwidowana zanim A. Ć. kupił przedmiotową nieruchomość od wskazanej Spółki, co zostało jednoznacznie potwierdzone w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, dlatego też nie można było uznać, że samowolna zmiana sposobu użytkowania dokonana przez A.Ć. polegająca na produkcji palet drewnianych była tożsama ze zmianą sposobu użytkowania, której dokonał poprzedni właściciel przedmiotowej nieruchomości A. W dacie przejmowania przez skarżącego nieruchomości w 2009 r. poprzedni właściciele dokonali przywrócenia stanu poprzedniego nieruchomości poprzez usunięcie wszelkich urządzeń i wyposażenia związanego z prowadzoną przez nich działalnością. Nadto działalność ta miała inny charakter, polegała bowiem na produkcji okien PCV oraz mebli. Zatem, wbrew twierdzeniom skarżącego, działalność A. i ocena realizowanego przez jej wspólników sposobu użytkowania obiektów budowlanych nie miała w przedmiotowym postępowaniu wpływu na ocenę sytuacji prawnej skarżącego w zakresie dokonanej zmiany sposobu użytkowania obiektów budowlanych.

Wobec niewywiązania się przez skarżącego z obowiązku przedłożenia określonych w postanowieniu z dnia 22 października 2013 r. dokumentów, w tym decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, co potwierdza informacja uzyskana z Urzędu Gminy w piśmie z dnia 14 maja 2014 r., organ zobowiązany był do zastosowania dyspozycji art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego i nakazania przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego.

Art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego stanowi, że w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1, organ nakazuje przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Niewątpliwie celem tego unormowania jest wyeliminowanie sposobu użytkowania obiektu dokonanego bez wymaganego zgłoszenia.

Zastosowanie cytowanej normy powinno uwzględniać okoliczności konkretnej sprawy. Z ustaleń organów wynikało, że pierwotnie w przedmiotowych budynkach prowadzona była działalność rolna związana z hodowlą roślin, która została zakończona kilkanaście lat temu. Działalność ta prowadzona była przez innego właściciela nieruchomości. W sytuacji, w której działalność obecnego właściciela nieruchomości nie wykazuje żadnego związku z poprzednio prowadzoną na nieruchomości Stacją Hodowli Roślin, nie byłoby uzasadnionym zobligowanie go do podjęcia działalności w postaci hodowli roślin. Zadośćuczynieniem celowi normy art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego w takiej sytuacji jest ograniczenie przewidzianego w niej nakazu do zaniechania prowadzonej w obiekcie działalności. Decyzja taka zmierza do przywrócenia stanu zgodności z prawem, a zobowiązanie skarżącego do przywrócenia sposobu użytkowania nieruchomości polegającego na prowadzenia hodowli roślin prowadziłoby do naruszenia praw skarżącego przez zobowiązywanie go do podejmowania nieplanowanych działań gospodarczych.

W ocenie Sądu, organy obu instancji prawidłowo uznały, że właściwym i zgodnym z celem regulacji zawartej w art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego, będzie nakazanie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektów budowlanych poprzez likwidację obecnie prowadzonej w nich produkcji palet i ich magazynowania

Sąd uznał również, że organ odwoławczy orzekając reformatoryjnie nie naruszył zakazu orzekania na niekorzyść strony. Celem rozstrzygnięcia odwoławczego było doprecyzowanie nakazu wydanego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 30 maja 2014 r., poprzez wyszczególnienie w treści orzeczenia tych części zwartej zabudowy znajdującej się na terenie działek o nr [...] i [...] w R., które objęte są nakazem przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania poprzez likwidację obecnie prowadzonej w nich produkcji palet i ich magazynowania oraz poprzez ich oznaczenie kolorem czerwonym na szkicu sytuacyjnym stanowiącym załącznik do niniejszej decyzji. W przedmiotowej sprawie nie mogło dojść do naruszenia zakazu reformationis in peius, albowiem sytuacja prawna odwołującego się nie uległa w żadnym stopniu pogorszeniu wskutek rozpatrzenia odwołania i wydania nowej decyzji w sprawie. Do wydania decyzji na niekorzyść strony dochodzi wówczas, gdy w wyniku porównania decyzji organu odwoławczego oraz decyzji organu I instancji zostanie stwierdzone, że w decyzji organu odwoławczego uległ zmniejszeniu zakres praw tej strony lub zakres obowiązków uległ powiększeniu. Przez "niekorzyść" należy rozumieć obiektywne pogorszenie sytuacji prawnej strony odwołującej się wskutek wydania decyzji przez organ odwoławczy. O tym, czy pogorszenie takie nastąpi, przesądza zestawienie osnowy decyzji organu pierwszej instancji z projektowanym rozstrzygnięciem organu odwoławczego (por. A. Wróbel, Komentarz do Kodeksu Postępowania Administracyjnego 2005 r. System informacji prawnej LEX). Organ odwoławczy w przedmiotowej sprawie nie nałożył na skarżącego nowego obowiązku, lecz doprecyzował obowiązki tożsame z tymi wskazanymi w decyzji organu I instancji poprzez dookreślenie, jakich części zabudowy dotyczy nakaz przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektów budowlanych.

Mając powyższe na uwadze, Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego ani przepisów postępowania administracyjnego, i na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę, jako niezasadną.