Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 760/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-01-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 17a
journal: Dz.U. 2017 poz 1952
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych

SENTENCJA

Dnia 13 stycznia 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędzia del. WSA Anna Wesołowska po rozpoznaniu w dniu 13 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 4 października 2018 r., sygn. akt II SA/Op 284/18 w sprawie ze skargi A. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2018 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku rodzinnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, wyrokiem z dnia 4 października

2018 r. (sygn. akt II SA/Op 284/18) - orzekając na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a."), przy udziale Rzecznika Praw Dziecka - oddalił skargę A. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...], w której:

I. przyznano A. Z. na okres od 1 listopada 2017 r. do 31 października 2018 r. prawo do: zasiłku rodzinnego na dziecko R. Z., urodzoną 18 czerwca 2005 r., w kwocie 124 zł/mies., dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego w wysokości 110 zł/mies. oraz jednorazowo w miesiącu wrześniu 2018 r. dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego w wysokości 100 zł;

II. odmówiono przyznania A. Z. prawa do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka R. Z..

W skardze kasacyjnej, A. Z. zaskarżając powyższy wyrok w części, w której oddalał on skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2018 r. w zakresie rozstrzygnięcia dotyczącego dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka, zarzuciła Sądowi

I instancji (cyt.):

"a. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to przepisu art. 3 pkt 17a ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Z 2017 r. poz. 1952), w zw. z art. 11 a tejże ustawy, poprzez ich błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, co w konsekwencji doprowadziło do rozkodowania ustawowego określenia "osoba samotnie wychowująca dziecko" na zasadzie dowolności, a nie uznaniowości i w rezultacie zaskutkowało błędnymi ustaleniami faktycznymi, co do statusu prawnego skarżącej poprzez przyjęcie, iż skarżąca A. Z. nie jest osobą samotnie wychowującą dziecko w rozumieniu aktu normatywnego, a zatem nie spełnia ustawowych wymagań do przyznania tego świadczenia, a przez to doszło do wydania orzeczenia w sposób arbitralny i nie na zasadzie tzw. prawa sędziowskiego, którego istotą jest pozostawienia sądowi pewnego marginesu swobody, lecz nieograniczonej arbitralności decyzji sędziowskiej, którego wyrazem jest zaskarżone orzeczenie, które w drodze skargi kasacyjnej A. Z..

b) naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, a to przepisu art. 3 § 1 i § 2 pkt. 1 p.p.s.a. i w konsekwencji także przepisu art. 151 p.p.s.a. (bezpodstawne oddalenie skargi), poprzez ich niezastosowanie, tj. zaniechanie przeprowadzenia kontroli działalności organów administracji publicznej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, tj., in concreto, nieskontrolowano prawidłowości decyzji wydanej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]

w sytuacji, gdy z literalnego brzmienia ww. przepisów wynika taki obowiązek i w efekcie doszło do bezpodstawnego oddalenia skargi złożonej przez A. Z. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu i tym samym, doprowadziło to do utrzymania w mocy, zaskarżonym niniejszą skargą kasacyjną wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, decyzji Samorządowego Kolegiom Odwoławczego w [...], o odmowie przyznania prawa do dodatku do zasiłku rodzinnego skarżącej A. Z. z tytułu samotnego wychowywania dziecka, która nie odpowiada prawu;

c) naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy, a to przepisu art. 3 § 1 i 2 pkt. 1 p.p.s.a. art., w zw. z art. 7 k.p.a, i art. 77 § 1 k.p,a., poprzez niepoczynienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu kontroli zgodności z prawem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z należytą, wymaganą starannością w przedmiotowej sprawie. Kontrola sądowa w przedmiotowej sprawie dotknięta jest wadami interpretacyjnymi, sprowadziła się tylko do kontroli formalnej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] nie poczyniło własnych ustaleń faktycznych w sprawie, pomimo ciążącego na organie wyższego stopnia takiego obowiązku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] miało bowiem obowiązek dokonania we własnym zakresie ustaleń faktycznych w zakresie faktycznego określenia; charakteru relacji łączącej skarżącą A. Z. z jej obecnym partnerem, a następnie dokonania subsumpcji tych ustaleń, w odniesieniu do normy prawnej wyrażonej w przepisie art. 3 pkt. 17a ustawy o świadczeniach rodzinnych, w zw. z przepisem art. 11 a tejże ustawy. Natomiast rolą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jest korygowanie ewentualnych błędów / zaniechań / naruszeń, do których dochodzi na etapie przedsądowym bowiem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] jest jedynie organem wyższego stopnia w stosunku do Kierownika Działu Świadczeń Rodzinnych i Alimentacyjnych Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] działającego z upoważnienia Burmistrza Miasta [...] i w związku z tym, nie może zweryfikować ustaleń organu I-go stopnia. Wniesienie odwołania od decyzji organu I-go stopnia wywołuje de facto nie merytoryczną ocenę tej decyzji wydanej przez organ I-go stopnia, ale ponowne rozpatrzenie sprawy, w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony zarówno w toku postępowania toczącego się przed organem I-go stopnia, jak i na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego niezależnie i w zależności od okoliczności danej sprawy, także w postępowaniu wywołanym wniesieniem odwołania do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, mając w szczególności na uwadze treść przepisu art. 136 k.p.a., a z którego to prawa nie skorzystało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], co uznać należy za nieuprawnioną bezczynność w zakresie merytorycznej kontroli zaskarżonej decyzji zwykłym środkiem zaskarżenia;

d) naruszenie przepisów postępowania, a to art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na niedostatecznym wyjaśnieniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia, poprzez powtórzenie w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu argumentów skarżonego organu, bez wykazania błędów w argumentacji skarżącej, która kontrargumentację sformułowała już w skardze na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], co mogło mieć wpływ na końcowe rozstrzygnięcie i w konsekwencji doprowadziło do niewłaściwego ustalenia stanu sprawy, zarówno w zakresie okoliczności faktycznych jak i prawnych, poprzez błędne ustalenie okoliczności istotnych po stronie skarżącej A. Z., jako osoby - w ocenie Sądu - nie wychowującej samotnie dziecka w rozumieniu przywołanej powyżej regulacji o charakterze lex specialis, co było powodem odmowy przyznania skarżącej A. Z. prawa do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka;

e) naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. poprzez nierozważenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu możliwości naruszenia przepisów art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a., do czego Wojewódzki Sąd Administracyjny był (i jest) obowiązany na mocy ww. przepisów;

f) naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, a to przepisów art. 6, 7 i 8 k.p.a., w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez naruszenie wyrażonych w tych przepisach podstawowych zasad postępowania administracyjnego i w konsekwencji niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego i niepodjęcie wszelkich niezbędnych kroków celem dokładnego wyjaśnienia wszystkich spornych okoliczności co do stanu faktycznego sprawy dla zgodnego z prawem skontrolowania zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], co w konsekwencji doprowadziło do błędnego uznania, iż nieformalny związek konkubencki w jakim jest skarżąca A. Z. z P.C. stanowi podstawę do przyjęcia, iż nie jest ona osobą samotnie wychowującą dziecko i to w sytuacji, gdy przy należycie ustalonym stanie faktycznym sprawy ów konkubinat nie ma charakteru pełnego i do tego A. Z. nie przerzuciła procesu wychowawczego, w tym i opieki faktycznej na swojego partnera życiowego P. C. co do swej córki R. Z.."

W oparciu o powyższe zarzuty, autor skargi kasacyjnej wnosił o: zmianę wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 4 października 2018 r. w zaskarżonej części poprzez stwierdzenie, iż skarżąca A. Z. posiada przymioty osoby samotnie wychowującej dziecko, o których mowa w przepisie art. 3 pkt. 17a ustawy o świadczeniach rodzinnych, w zw. z przepisem art. 11 a) tejże ustawy i (cyt): i "tym samym o zmianę wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, poprzez przyznanie skarżącej A. Z. prawa do dodatku do zasiłku rodzinnego", ewentualnie (cyt.): "uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania" wraz zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania w tym (cyt.): "kosztów zastępstwa procesowego, a nie opłaconego, w podwójnej ich wysokości zgodnie z normami przepisanymi".

Ponadto autor skargi kasacyjnej wnosił także o zwolnienie skarżącej A. Z. od kosztów postępowania wywołanych wniesieniem niniejszej skargi stosownie do art. 239 pkt. 1a p.p.s.a. i rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Pismami z dnia 2 listopada 2021 r., 3 listopada 2021 r. i 5 listopada 2021 r. strony wyraziły zgodę na rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (Dz. U. z 2019, poz. 2325), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności zarzutów kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej.

Zarzuty te zostały oparte na obrazie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) w postaci błędnej wykładni oraz niewłaściwego zastosowania art. 3 pkt 17a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Z 2017 r. poz. 1952), w zw. z art. 11 a tejże ustawy, a także na istotnym naruszeniu przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) takich jak: art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a.; art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a., art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a., art. 6, 7 i 8 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. i okazały się nieusprawiedliwione.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się w do rozstrzygnięcia zagadnienia materialnoprawnego, który stanowi wykładnia pojęcia "osoby samotnie wychowującej dziecko", zawartego w art. 3 pkt 17a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r.

o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Z 2017 r. poz. 1952; dalej jako "u.ś.r.").

Wyjaśnić bowiem należy, że przedmiotowe postępowanie administracyjne zostało wszczęte wnioskiem A. Z. z dnia 4 października 2017 r. o przyznanie na dziecko R. Z., urodzoną 18 czerwca 2005 r., na okres od 1 listopada 2017 r. do

31 października 2018 r. prawa do: zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego, z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego i z tytułu samotnego wychowywania dziecka. We wniosku zainteresowana przy tym podała, że ojciec dziecka - R. Z. nie żyje od 2008 r., zaś obecnie rodzina wnioskodawczyni składa się z 7 osób. Należą do niej: sama wnioskodawczyni, jej konkubent – P.C., R. Z. (córka wnioskodawczyni), D.C. (ur. [...] czerwca 2004 r.), J.C. i D.C. (dzieci P. C.) oraz P. C. (ur. [...] lutego 2012 r. – jako wspólny syn A. Z. i P. C.).

Na podstawie złożonego wniosku oraz dokumentów potwierdzających dochody rodziny a także niepełnosprawność córki R., Burmistrz [...], przedstawioną na wstępie decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...], orzekł o: przyznaniu A. Z. na dziecko R. Z. na okres od 1 listopada 2017 r. do 31 października 2018 r. prawa do: zasiłku rodzinnego, dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego oraz jednorazowo dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego (pkt I), a odmówił stronie przyznania prawa do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka (pkt II). Powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2018 r., nr [...]. Organy administracji stanęły bowiem na stanowisku, iż wnioskodawczyni nie przysługuje prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka - R. Z., gdyż nie spełnia ona definicji osoby samotnie wychowującej dziecko, o której mowa w art. 3 pkt 17a u.ś.r. Wnioskodawczyni wychowuje bowiem wspólnie z konkubentem ich syna – P. C.. W świetle treści zaś powyższego przepisu nie można natomiast uznać za "osobę samotnie wychowująca dziecko" osobę, która pozostając w konkubinacie wychowuje razem dzieci, niezależnie od tego, czy są to dzieci wspólne konkubentów, czy dzieci pochodzące z innego związku.

Dokonaną przez organy obu instancji wykładnię art. 3 pkt 17a u.ś.r. podzielił następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, który zaskarżonym wyrokiem oddalił skargę A. Z. na decyzję Kolegium z dnia [...] maca 2018 r. Jak wywodził bowiem Sąd, dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowania dziecka nie jest świadczeniem samoistnym, ale - będąc "dodatkiem" do zasiłku rodzinnego - jest on nierozerwalnie związany z tym zasiłkiem. W rezultacie przysługuje on jedynie wówczas, gdy istnieje prawo do świadczenia podstawowego. Ponadto, do omawianego dodatku mają zastosowanie wszystkie zasady dotyczące świadczeń rodzinnych określone omawianą ustawą. Dlatego też - zdaniem Sądu Wojewódzkiego, dla prawidłowej wykładni pojęcia "osoby samotnie wychowującej dziecko" konieczne jest odwołanie się do treści przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, definiujących takie pojęcia jak: "rodzina" oraz "dochód", bowiem zarówno ustalenie składu osobowego rodziny, jak i jej dochodu, jest niezbędne do ustalenia prawa do samego zasiłku rodzinnego. Skoro zaś ustawodawca – jak kontynuował Sąd Wojewódzki - powiązał prawo do świadczeń rodzinnych z aktualnie istniejącą sytuacją faktyczną i dochodową rodziny, wynikającą m.in. z jej składu osobowego, to nie można dokonywać ustaleń w tym zakresie odmiennie: raz - na potrzeby przyznania prawa do zasiłku rodzinnego a innym razem - na potrzeby przyznania prawa do dodatku do tego zasiłku z tytułu samotnego wychowywania dziecka. Dlatego też - w przekonaniu Sądu Wojewódzkiego - definicję "osoby samotnie wychowującej dziecko" należy wykładać w kontekście przyjętego przez ustawodawcę znaczenia pojęcia rodziny. W rezultacie Sąd Wojewódzki więc stwierdził, iż w okolicznościach rozpoznawanej sprawy - biorąc pod uwagę prawidłowo ustalony przez organy skład osobowy rodziny skarżącej, która funkcjonuje w liczbie 7 jej członków, tj. skarżącej, jej konkubenta P. C. oraz pięciorga dzieci, nie sposób uznać, że wnioskodawczyni jest osobą samotnie wychowującą swoją córkę - R. Z. w świetle definicji zawartej w art. 3 pkt 17a w/w ustawy. Skarżąca bowiem wraz z konkubentem, którzy wspólnie wychowują ich syna – P.C. oraz troje dzieci z poprzedniego małżeństwa P. C., jak również córkę wnioskodawczyni - R. Z., tworzą razem rodzinę w rozumieniu przepisów omawianej ustawy. Na dochód tej rodziny – jak akcentował Sąd – składa się zaś zarówno dochód osiągnięty przez skarżącą, jak i jej konkubenta, a który to dochód w przeliczeniu na osobę w tej rodzinie daje kwotę 518,71 zł, a która uprawnia skarżącą do otrzymania wnioskowanych świadczeń. Gdyby natomiast przyjąć, że skarżąca nie tworzy wspólnie z konkubentem rodziny, to brak byłoby podstaw do sumowania dochodów obojga konkubentów a w takiej sytuacji skarżącej nie przysługiwałoby w ogóle prawo do samego zasiłku. Nie spełniałaby bowiem kryterium dochodowego z uwagi na wysokość jej dochodu i dochodu jej córki - R. Z..

Sąd Wojewódzki zwrócił ponadto uwagę, że ustawa o świadczeniach rodzinnych, definiując pojęcie "rodziny", nie wprowadza przy tym pojęcia "rodziny rekonstruowanej", które czasem pojawia się w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych, bo zrównuje w swoich regulacjach nie tylko rodzinę, składającą się z małżonków i ich wspólnych dzieci z rodziną tworzoną przez małżonków i dzieci nie tylko wspólne, ale także z rodziną, tworzoną przez rodziców niepozostających w związku małżeńskim (konkubentów) i ich dzieci. Takie rozwiązanie, jak podkreślał Sąd I instancji, odpowiada przy tym treści art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, zaś wykładnia przepisów ustawy, prowadząca do rozróżnienia sytuacji tych rodzin, przy wykluczeniu znaczenia stanu cywilnego rodziców dzieci, burzy system ustawy oparty na równości rodzin i tym samym może naruszać powołany wyżej przepis Konstytucji.

Z tych przyczyn, zdaniem Sądu Wojewódzkiego, definicja legalna pojęcia: "osoby samotnie wychowującej dziecko" pozostaje w logicznym i funkcjonalnym związku z definicją legalną "rodziny", czego nie można odnieść do poglądów, zawartych w przywołanych przez skarżącą i - biorącego udział w sprawie Rzecznika Praw Dziecka orzeczeniach.

Z tym stanowiskiem nie zgodziła się A. Z., która we wniesionej skardze kasacyjnej zarzuciła Sądowi I instancji przede wszystkim błędną wykładnię i niewłaściwie zastosowanie art. 3 pkt 17a w zw. z art. 11 u.ś.r. Zdaniem skarżącej, odkodowania pojęcia "osoby samotnie wychowującej dziecko" należało dokonać w niniejszej sprawie przez pryzmat oceny charakteru konkubinatu i podziału w nim ról konkubentów w zakresie wychowania i opieki na dziećmi, tj. ich dzieckiem wspólnym oraz dzieckiem (dziećmi) każdego z nich z osobna. Tymczasem zarówno organy, jak i Sąd Wojewódzki – w ocenie skarżącej - w ogóle do dokonały ustaleń faktycznych w tym zakresie, błędnie przyjmując, że sam fakt wspólnego zamieszkiwania skarżącej z konkubentem i wychowania przez nich ich wspólnego syna – P. C. automatycznie wyłącza możliwość uznania A. Z. za osobę samotnie wychowującą córkę z poprzedniego związku - R. Z., a tym samym wyklucza ją z grona uprawnionych do przyznania dodatku do zasiłku, o którym mowa w art. 11 u.ś.r. Zdaniem A. Z., okoliczność wspólnego zamieszkiwania z konkubentem oraz dziećmi z poprzednich związków i dzieckiem wspólnym nie czyni konkubenta faktycznym opiekunem R. Z., bowiem nie doszło do (cyt.): "przerzucenia" na konkubenta obowiązków wychowawczych nad jej córką oraz kosztów związanych z jej utrzymaniem. Podnosiła zatem, że w sprawach swoich dzieci konkubenci podejmują decyzje indywidualnie i samodzielnie, natomiast jako rodzice funkcjonują tylko w zakresie ich wspólnego dziecka.

Naczelny Sąd Administracyjny, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, nie podziela jednak stanowiska skarżącej i opowiada się za wykładnią, jak też zastosowaniem przepisu art. 3 pkt 17a w zw. z art. 11 u.ś.r., prezentowanym przez Sąd

I instancji. Wyjaśnić bowiem w tym miejscu należy, że przesłanki uzyskania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytuły samotnego wychowania dziecka zostały określone przez ustawodawcę w art. 11a ust. 1 u.ś.r. Zgodnie z tym przepisem, dodatek z tytułu samotnego wychowywania dziecka przysługuje samotnie wychowującym dziecko matce lub ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka, jeżeli nie zostało zasądzone świadczenie alimentacyjne na rzecz dziecka od drugiego z rodziców dziecka, ponieważ: 1) drugi z rodziców dziecka nie żyje; 2) ojciec dziecka jest nieznany; 3) powództwo o ustalenie świadczenia alimentacyjnego od drugiego z rodziców zostało oddalone. Podkreślić przy tym trzeba, że dodatek ten, tak jak wszystkie inne dodatki do zasiłku rodzinnego, wymienione w art. 8 u.ś.r., jest – jak słusznie przyjął Sąd Wojewódzki - świadczeniem ściśle związanym z samym zasiłkiem, gdyż może być on przyznany jedynie wówczas, gdy istnieje prawo do świadczenia podstawowego. Ponadto wskazać należy, że w art. 3 pkt 17a u. ś. r. ustawodawca zawarł legalną definicję osoby samotnie wychowującej dziecko. Zgodnie z tym przepisem, przez osobę samotnie wychowującą dziecko należy rozumieć pA., kawalera, wdowę, wdowca, osobę pozostającą w separacji orzeczonej prawomocnym wyrokiem sądu, osobę rozwiedzioną, chyba że wychowuje wspólnie co najmniej jedno dziecko z jego rodzicem. Z treści tegoż przepisu wynika więc, że osoby w nim wymienione, takie jak: pA., kawaler, wdowa, wdowiec oraz osoba pozostająca w separacji, nie mogą być uznane za samotnie wychowujące dziecko, jeśli wychowując dziecko z wcześniejszego związku, jednocześnie wychowują co najmniej jedno wspólne dziecko z jego rodzicem. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, treść cytowanego przepisu jest jasna i w pełni czytelna a zatem jego wykładnia nie wymaga dodatkowych zabiegów interpretacyjnych. Zauważyć jednocześnie trzeba, że ustawodawca nie wskazał formy, w jakiej ma się odbywać w takiej sytuacji wychowanie przez osoby ww. wymienione co najmniej jednego wspólnego dziecka z jego rodzicem, przyjąć więc należy, że chodzi tu o każdą "formę" wychowania wspólnego dziecka, niezależnie od charakteru samego związku (formalny, nieformalny) łączącego rodziców takiego dziecka. W rezultacie oznacza to, że również osoba pozostająca w związku nieformalnym, jakim jest konkubinat i wychowującą wspólnie z konkubentem co najmniej jedno wspólne dziecko, nie może być uznana za osobę samotnie wychowującą dziecko w odniesieniu do dziecka z wcześniejszego związku - w rozumieniu art. 3 pkt 17a omawianej ustawy.

Za taką interpretacją w/w przepisu przemawia również sama istota samotnego wychowania, którą niewątpliwie jest samotność rodzica - jako taka w wychowaniu dziecka. Nie można bowiem postawić znaku równości pomiędzy sytuacją osoby stanu wolnego wychowującą dziecko z wcześniejszego związku i nie wychowującą jednocześnie innego dziecka wspólnie z jego rodzicem (a zatem osobą samotną, nie posiadającą żadnego wsparcia w procesie wychowawczym dzieci) i osobą, która oprócz dziecka z wcześniejszego związku posiada również co najmniej jedno dziecko z rodzicem, z którym je aktualnie wychowuje. Taka osoba nie jest przecież samotna.

W sprawach życiowych dla niej istotnych może zawsze liczyć na różnego rodzaju pomoc ze strony osoby dla niej bliskiej.

W tym miejscu zgodzić się także trzeba z Sądem I instancji, iż - mając na uwadze spójność przepisów zawartych w ustawie o świadczeniach rodzinnych - dla prawidłowej wykładni pojęcia "osoby samotnie wychowującej dziecko" należy także posiłkować się definicją pojęcia "rodzina" zawartego w art. 3 pkt 16 ustawy. Istotne bowiem jest, że ustalenie składu rodziny to warunek konieczny dla ustalenia dochodu tej rodziny. Warunek ten z kolei stanowi przesłanką przyznania prawa do samego zasiłku rodzinnego, a w konsekwencji także do dodatków wskazanych w ustawie, w tym dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka. Zgodnie zaś z treścią art. 3 pkt 16 u.ś.r., przez rodzinę rozumieć odpowiednio następujących członków rodziny: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz pozostające na utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25. roku życia, a także dziecko, które ukończyło 25. rok życia legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy albo zasiłek dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2016 r. poz. 162 i 972 oraz z 2017 r. poz. 1428); do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko. Z treści przytoczonych definicji wynika więc, że rodzinę mogą tworzyć dzieci, które nie są wyłącznie dziećmi własnymi wnioskodawcy, bo mogą to być dzieci tylko jednej z osób tworzących aktualny związek. Ponadto, w skład rodziny wchodzą rodzice tych dzieci.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, zauważyć należy, iż skarżąca, składając wniosek o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego

i dodatków do zasiłku rodzinnego na córkę R. Z., wskazała, iż jej rodzina składa się z 7 członków, tj. skarżącej, jej konkubenta – P. C.oraz dzieci: R. Z. (córki skarżącej z poprzedniego związku), P.C. (syna skarżącej i P.C.), D. C., D. C. oraz J.C. (dzieci P. C.). Okoliczności te nie były sporne w trakcie prowadzonego przez organy postępowania. Obliczając zaś dochód tak pokreślonej rodziny w przeliczeniu na jednego jej członka, organy wzięły pod uwagę zarówno dochód osiągnięty przez skarżącą, jak i jej konkubenta. Okoliczność ta przełożyła się na spełnienie kryterium dochodowego, warunkującego przyznanie skarżącej zasiłku rodzinnego na jej córkę R. Z., a której to okoliczności skarżąca z oczywistych względów nie kwestionuje. Słusznie zatem uznał Sąd Wojewódzki, iż - w okolicznościach niniejszej sprawy - nie sposób uznać, że wnioskodawczyni jest osobą samotnie wychowującą córkę - R. Z. w świetle definicji zawartej w art. 3 pkt 17a ustawy. Przede wszystkim bowiem skarżąca wraz z konkubentem wspólnie wychowują ich syna P. C., co - wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej- bez względu na zakres sprawowania przez konkubenta skarżącej opieki nad jej córką z poprzedniego związku i rodzaj relacji ich łączącej - jest przesłanką wprost wykluczającą uznanie skarżącej za osobę samotnie wychowującą dziecko. Poza tym, jak wyżej wskazano, A. Z., jej konkubent – P.C. , ich wspólne dziecko, oraz dzieci konkubenta z jego poprzedniego małżeństwa, jak również córka skarżącej - R. Z., tworzą razem rodzinę - w rozumieniu przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, a co również - w realiach niniejszej sprawy - nie może postać bez wpływu na ocenę przesłanki samotnego wychowania dziecka. Z tych więc wyżej wskazanych względów, skład orzekający nie podzielił zarzutu kasacyjnego błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 3 pkt 17a w zw. z art. 11 a u.ś.r.

W konsekwencji niezasadne okazały się również zarzuty procesowe w postaci naruszenia przepisów postępowania, takich jak: art. 3 § 1 i § 2 pkt. 1 p.p.s.a. w zw. z. art. 151 p.p.s.a.; art. 3 § 1 i 2 pkt. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a., art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 6, 7 i 8 k.p.a., w zw. z art. 80 k.p.a., a których naruszenia autor skargi kasacyjnej upatruje w niedostrzeżeniu przez Sąd Wojewódzki uchybień Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w zakresie dokonania ustaleń faktycznych odnośnie charakteru związku łączącego A. Z. z jej konkubentem - P.C. w kontekście sposobu sprawowania opieki przez niego nad córką A. Z. z poprzedniego związku. Jak bowiem wyżej to wywiedziono, okoliczności te nie miały istotnego znaczenia dla odkodowania pojęcia "osoby samotnie wychowującej dziecko" w rozumieniu art. 3 pkt 17a u.ś.r.

W tych warunkach Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż skarga kasacyjna okazała się nieusprawiedliwiona i - z mocy art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a – orzekł jak w sentencji.