Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2891/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-09-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Protokolant straszy inspektor sądowy Kamil Wertyński po rozpoznaniu w dniu 25 września 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 14 września 2017 r. sygn. akt II SA/Go 592/17 w sprawie ze skargi L. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Gminy [...] na rzecz L. M. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 14 września 2017 r., sygn. akt II SA/Go 592/17, po rozpoznaniu skargi L. M.: I) uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2017 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania za nieruchomość; II) zobowiązał Starostę [...] do wydania decyzji ustalającej odszkodowanie na rzecz skarżącej za działki nr [...] i [...], położone w obrębie K., gmina S., w terminie 3 miesięcy od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z odpisem prawomocnego wyroku; III) zasądził od Wojewody [...] na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania.

Do wydania wyroku doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wnioskiem z dnia 17 czerwca 2015 r. L. M. - powołując się na art. 129 ust. 5 i nast. w zw. z art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 782 ze zm., dalej jako "u.g.n.") - wystąpiła do Starosty [...] o ustalenie odszkodowania za działki nr [...] i [...], powstałe w wyniku podziału dokonanego decyzją Burmistrza [...] z dnia [...] grudnia 2003 r., jako działki, które jej zdaniem z mocy prawa przeszły na własność Gminy S.

Starosta [...] decyzją z dnia [...] września 2015 r. odmówił ustalenia odszkodowania za działki, a Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r., utrzymał w mocy powyższą decyzję. Natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 24 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Go 223/16, uchylił obydwie decyzje. W motywach rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji wskazał, że Wojewoda [...] wydając zaskarżony akt nie ustalił stanu faktycznego sprawy, a jednocześnie dokonał ustaleń faktycznych częściowo odmiennych od organu pierwszej instancji. Tym samym w wąskim zakresie ograniczył się do skontrolowania rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji.

Następnie Sąd wyjaśnił, że w sprawie o odszkodowanie za nieruchomości, które w wyniku podziału - na mocy art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n. - przeszły na własność podmiotu publicznego np., gminy jako drogi gminne, jest ustalenie statusu powstałych w wyniku dokonanego podziału działek drogowych tj. ustalenie, czy są to drogi publiczne, czy też są to drogi dojazdowe (wewnętrzne) do powstałych w wyniku podziału działek. Dalej Sąd wskazał, że podział działki nr [...], w wyniku którego powstały m.in. działki nr [...] i [...], nastąpił na wniosek skarżącej, jednak decyzja zatwierdzająca podział działki nr [...] nie rozstrzygała wprost o tym, że działki nr [...] i nr [...] zostały wydzielone z przeznaczeniem na drogę publiczną. Z kolei powołane w decyzji podziałowej podstawy prawne – art. 93 ust. 1 i 3 u.g.n. wskazują, że podział nieruchomości nastąpił zgodnie z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego. Sentencja decyzji podziałowej, jej uzasadnienie jak i powołana podstawa prawna wykluczają uznanie, że podziału działki nr [...] dokonano pod warunkiem, tj. na podstawie art. 99 u.g.n. w zw. z art. 93 ust. 3 u.g.n. Wprawdzie ze zgromadzonych w aktach administracyjnych wypisów z ksiąg wieczystych wynika, że działki nr [...] i [...] obciążone są służebnościami drogi koniecznej polegającymi na bezpłatnym prawie przechodu i przejazdu dla każdoczesnego właściciela lub użytkownika działek nr [...], [...], [...], [...], [...] oraz służebnością gruntową polegającą na odpłatnym prawie przechodu i przejazdu w celu zapewnienia możliwości dojścia i dojazdu do projektowanych linii energetycznych na rzecz E., to ich ustanowienie nie było wynikiem warunku wynikającego z decyzji podziałowej. Istnienie wskazanych służebności – nie będących skutkiem warunkowej decyzji podziałowej – automatycznie nie wyklucza zachodzącego z mocy prawa skutku przejścia na podmiot publiczny własności wydzielonej działki, o ile przeznaczona została pod drogę publiczną. Ocena tego czy spełniona została przesłanka przejścia wydzielonej działki na rzecz jednostki samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa (czyli czy działka została wydzielona pod drogę publiczną), powinna dokonywać się na podstawie treści decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości. Skoro zaś treść decyzji podziałowej jednoznacznie nie wyklucza, ani nie potwierdza przeznaczenia wydzielonej działki pod drogę publiczną, to ocena skutków prawnych jakie wywiera fakt jej ostateczności, w kontekście regulacji art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n., powinna być dokonywana nie tylko w oparciu o jej sentencję, podstawy prawne i uzasadnienie, ale również w powiązaniu z treścią postanowienia opiniującego zgodność wstępnego podziału nieruchomości z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Analizie poddana być musi zarówno część tekstowa planu miejscowego jak i jego część graficzna (rysunek planu). Sąd podkreślił, że wydzielenie działki pod drogę publiczną może nastąpić, jeśli obszar wydzielanej działki jest przeznaczony pod taką drogę w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W tym przypadku nie chodzi o wybudowanie drogi (która może zostać wybudowana później), ani o nadanie drodze określonej kategorii drogi publicznej, lecz o samo przeznaczenie gruntu pod drogę publiczną. Sąd wskazał również, iż plan miejscowy z dnia [...] września 2003 r. został uchwalony dla działek nr [...] i nr [...]. Działki te były przedmiotem kolejnych podziałów. Dla ustalenia położenia tej działki na rysunku planu i prawidłowego ustalenia przeznaczenia tego terenu w planie miejscowym, konieczne jest przeanalizowanie podziałów wcześniejszych, w szczególności działki nr [...]. Jest to o tyle istotne, że rysunek planu miejscowego znajdujący się w aktach administracyjnych wskazuje na powiązanie planowanych nowych dróg (D1/2 i L1/2) z istniejącym już układem komunikacyjnym, tj. drogami stanowiącymi działki nr [...] i nr [...]. Także zobrazowane na mapach ewidencyjnych w celach informacyjnych położenie działki nr [...] oraz nr [...] i jej specyficzny kształt, potwierdza stanowisko skarżącej, że w częściach przylegających do istniejących już dróg gminnych (działki nr [...] i nr [...]) teren tej działki został przeznaczony na ich poszerzenie. Z kolei część działki nr [...] i nr [...] położona "prostopadle" do działek nr [...] i nr [...] służy niewątpliwie uzyskaniu połączenia tych dróg, co pozbawia zasadności twierdzenia organów, że wydzielona ona została pod drogę, ale o charakterze wewnętrznym (dojazdowym) służącą wyłącznie do obsługi komunikacyjnej nowowydzielonych działek. Zweryfikowanie tych okoliczności w oparciu o źródłowe dokumenty planistyczne pozwoli na ocenę położenia działek nr [...] oraz nr [...] i rzeczywistej funkcji jaką pełnić mają tereny oznaczone w planie jako L1/2 i D1/2. Sąd zwrócił przy tym uwagę, że konieczne też będzie przy interpretacji tekstu (w szczególności "§ 2, § 3 ust. 4, § ust. 2 oraz § 14-17") i rysunku planu odniesienie się do regulacji rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim odpowiadać muszą drogi publiczne i ich usytuowanie. Analiza wskazanych dokumentów powinna pozwolić też na wyjaśnienie czy i w jakim zakresie działki nr [...] i nr [...] znajdują się na terenie oznaczonym w planie jako D 1/2.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy – Starosta [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r., wydaną na podstawie art. 98 ust. 3 u.g.n., odmówił ustalenia odszkodowania za nieruchomość składającą się z działek oznaczonych w ewidencji gruntów i budynków numerami [...] i [...], powstałą w wyniku podziału działki o nr ew. [...], zatwierdzonego decyzją Burmistrza [...] z dnia [...] grudnia 2003 r.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że Burmistrz [...], działając na wniosek L. M., decyzją z dnia [...] grudnia 2003 r., zatwierdził projekt podziału nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków numerem [...]. W wyniku podziału powstało 28 działek w tym m.in. działki nr [...] i nr [...]. W decyzji tej stwierdzono, że projekt podziału został opracowany zgodnie z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w [...] Nr [...] z dnia [...] września 2003 r., w którym działka nr [...] została oznaczona symbolem "UH/UG/MN/ML", tj. wolnostojąca lub bliźniacza zabudowa mieszkaniowa lub letniskowa z wbudowanymi lub wolnostojącymi obiektami usług i handlu. Organ podkreślił, że podział działki nr [...] nastąpił na wniosek L. M. Decyzja zatwierdzająca podział tej działki nie przesądziła wprost, że działki o nr [...] i nr [...] zostały wydzielone z przeznaczeniem na drogę publiczną.

Następnie organ zwrócił uwagę, że wydzielenie działki pod drogę publiczną może nastąpić, jeśli obszar wydzielanej działki jest przeznaczony pod taką drogę w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Z części tekstowej i graficznej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w S. w dniu [...] września 2003 r. wynika, że obszar opracowania zmian planu obejmuje działki nr [...] i nr [...]. Działki o nr [...] i nr [...] wydzielone z działki nr [...] w całości znajdują się w granicy terenu oznaczonego symbolem "D1/2" (ulica dojazdowa o jednej jezdni i dwóch pasach ruchu). W żadnej części teren wydzielonych działek nie został przeznaczony na poszerzenie działek nr [...] i nr [...]. Jednocześnie zostały ustalone ogólne zasady obsługi komunikacyjnej terenu stanowiące, że obsługa zewnętrzna odbywać się będzie ulicami lokalnymi klasy "L1/2" (działkami nr [...] i nr [...]), a obsługa wewnętrzna poszczególnych terenów i działek odbywać się będzie systemem ulic dojazdowych klasy "D1/2", ciągów pieszych "KP" i ciągów pieszo-jezdnego "KX". Ustalenia planistyczne świadczą, że sporne działki nie są położone na terenach przeznaczonych pod projektowaną drogę publiczną. Organ podkreślił, że działki o nr [...] i nr [...] posiadają parametry techniczne odpowiadające drodze publicznej, jednakże miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie przewiduje na tych działkach drogi publicznej. Na podstawie planu, studium i map ewidencyjnych ustalono, że sporne działki wykorzystywane są jako drogi wewnętrzne. Przez działki te odbywa się komunikacja wyłącznie dla właścicieli działek powstałych w wyniku podziału nieruchomości nr [...] i nr [...]. Oznacza to, że jest to typowa komunikacja międzyosiedlowa, w związku z czym działki o numerach [...] i [...] nie stanowią dróg powszechnie dostępnych. Jednocześnie nie jest niezbędne użytkowanie tych dróg przez ogół użytkowników, ponieważ komunikacja pomiędzy drogami o numerach [...] i [...] odbywa się przez działkę o numerze ewidencyjnym [...]. Z powyższego wynika, że wnioskodawca nigdy nie został pozbawiony swojej własności w interesie publicznym. Reasumując, organ stwierdził, iż wprawdzie nie zostało wskazane wprost w decyzji podziałowej, pod jaki rodzaj drogi zostały wydzielone działki objęte decyzją odszkodowawczą, niemniej jednak, zostało w niej stwierdzone, że podział następuje zgodnie z planem. W ocenie Starosty, z ustaleń planu w powiązaniu ze studium i mapami ewidencyjnymi nie wynika publiczny charakter spornych działek, to zaś nie pozwala na wydanie decyzji o ustaleniu odszkodowania. Skoro zapisy planu wskazują, że teren spornych działek został wydzielony jako teren dróg wewnętrznych, to tym samym uniemożliwia to prawidłowe zastosowanie art. 98 ust. 1 u.g.n.

Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] maja 2017 r., utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że dokonując oceny zapisów planu z przepisami rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430 ze zm., dalej jako "rozporządzenie"), oznaczenia dróg i ich parametry są zgodne z ustalonymi wymogami technicznymi rozporządzenia, tj.: L - drogi lokalne o szerokości ulic w liniach rozgraniczenia 12,0 m i szerokość jezdni 6,0 m (2 x 2,75m = 5,5 m - może być więcej a nie mniej) oraz D - drogi dojazdowe o szerokości ulic w liniach rozgraniczenia 10,0 m i szerokość jezdni 5,0 m (2 x 2,5 m = 5 m), które mogą zostać zaliczone do kategorii dróg gminnych – publicznych, ale nie muszą. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Działki nr [...] i [...] pomimo, że mają parametry zgodne z parametrami odpowiadającymi drogom dojazdowym, które mogą zostać zaliczone do dróg publicznych klasy gminnej, zostały wydzielone w celu umożliwienia dojazdu do nowopowstałych działek, przez które został stworzony dostęp do dróg publicznych. Oznacza to, że sporne działki zostały wydzielone w celu spełnienia przesłanki wynikającej z art. 93 ust. 3 u.g.n. dotyczącej dostępu do drogi publicznej przez wydzielone drogi wewnętrzne. Jednakże dokonując podziału nie zastosowano przepisów wynikających z art. 99 u.g.n., które warunkują podział nieruchomości koniecznością ustanowienia przy zbywaniu nowopowstałych działek odpowiedniej służebności lub sprzedaży wraz z udziałem w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną, co wykluczałoby przejście działek na rzecz podmiotu publicznego. Niezastosowanie art. 99 u.g.n. nie przesądza, że wydzielona droga ma charakter drogi publicznej, a co za tym idzie została przejęta przez podmiot publiczny.

Organ podkreślił również, iż w decyzji podziałowej z dnia [...] grudnia 2003 r. nie orzeczono o wydzieleniu spornych działek jako działek pod drogi publiczne. Oznacza to, że przy wydzieleniu tych działek pod drogi nie miał zastosowania art. 98 ust. 1 u.g.n. Niewątpliwie zatem z uwagi na zastosowany tryb postępowania, wydzielonym działkom pod drogi nie można przypisać waloru dróg publicznych. W ocenie organu, w sprawie nie doszło do tzw. nieformalnego wywłaszczenia z prawa własności nieruchomości na cele drogowe, ponieważ wydana decyzja podziałowa nie miała wpływu ani na to, kto jest właścicielem wydzielonych działek, ani na zakres władania nieruchomością. Nie wymagały bowiem zapewnienia do nich dostępu nieograniczonej liczbie osób. Strona skarżąca powinna mieć na względzie, że z punktu widzenia dostępności do drogi istotne jest to jakie władcze działania może przedsięwziąć właściciel wydzielonych działek, tak aby wykluczyć korzystanie z jego drogi przez osoby nieuprawnione. W ramach tego władztwa L. M., sprzedając wydzielone działki, ustanawiała nieodpłatnie służebność gruntową polegającą na prawie swobodnego przejścia i przejazdu wydzielonymi nieruchomościami pod drogi do drogi publicznej. Nie ulega wątpliwości, że w tym zakresie skarżąca zachowywała się jak właściciel wydzielonych w wyniku podziału dróg, co jednoznacznie wskazuje, że działki te nie były traktowane przez skarżącą jako mające charakter dróg publicznych. W sprawie nie mamy zatem do czynienia z przypadkiem wydzielenia działek pod drogi publiczne. Zdaniem organu fakt ustanowienia na drodze służebności gruntowej wyklucza uznanie jej za drogę publiczną. Nie można też pomijać faktu, że wydzielenie w niniejszej sprawie dróg miało na celu zapewnienie innym wydzielanym działkom dostępu do drogi publicznej. Charakter dostępności do wydzielonych dróg, zagwarantowany odpowiednim prawem służebności tylko określonym podmiotom, niewątpliwie oznacza, że nie doszło do naruszenia istoty prawa własności. Podsumowując organ wskazał, że działki nr [...] i nr [...] nie zostały wydzielone pod drogi publiczne i nie są położone na terenie przeznaczonym w planie miejscowym pod projektowane drogi publiczne. Ich wydzielenie jako dróg dojazdowych było niezbędne, aby umożliwić dostęp do istniejącej drogi publicznej, oznaczonej na mapie działką nr [...] oraz do działki nr [...], która znajdowała się na terenie przeznaczonym pod drogę publiczną. Sporne działki nie przeszły z mocy prawa na własność Gminy S. Skoro zatem nie została spełniona przesłanka dotycząca wydzielenia działek pod drogi publiczne, brak było podstaw do ustalenia odszkodowania dla właścicielki nieruchomości w myśl art. 98 ust. 3 u.g.n.

Z powyższą decyzją nie zgodziła się L. M., wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718, dalej jako "P.p.s.a.") oraz art. 98 ust. 1 i ust. 3 u.g.n.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. O oddalenie skargi wniosła również Gmina S.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 145a § 1 P.p.s.a. uwzględnił wniesioną skargę.

W motywach rozstrzygnięcia wskazał, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji została wydana w następstwie uchylenia wcześniejszych decyzji w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 24 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Go 223/16. W związku z tym, w rozpatrywanej sprawie zachodzi sytuacja przewidziana w art. 153 P.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Następnie Sąd wskazał, że głównym kryterium kontroli poprawności nowo wydanej decyzji jest kwestia, czy po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ podporządkował się wskazaniom sądu i jego ocenie prawnej. Zdaniem Sądu ponownie rozpoznającego sprawę, organy w części uwzględniły wskazania Sądu. Przede wszystkim organy uzupełniły materiał dowodowy, dokonując wystarczających ustaleń pozwalających na merytoryczną ocenę wniosku skarżącej o wypłatę odszkodowania na podstawie art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n. Jednakże organy nie podporządkowały się w pełni do wskazań zawartych w wyroku z dnia 24 maja 2016 r.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że działki nr [...] i nr [...], położone są na terenach oznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem "D1/2". Trafnie również organy uznały, iż powyższe działki nie służą jako poszerzenie pasa drogowego dróg oznaczonych na planie symbolem L1/2, położonych na działkach nr [...] i nr [...]. Jako, że decyzja podziałowa nie rozstrzyga wprost jaki charakter miały działki nr [...] i nr [...], Sąd wydając wyrok w sprawie o sygn. akt II SA/Go 223/16 zalecił organom przeprowadzenie analizy postanowienia opiniującego zgodność wstępnego podziału nieruchomości z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w powiązaniu z samymi przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wspomniane postanowienie opiniujące z dnia [...] listopada 2003 r. wydane przez Burmistrza [...], zostało dołączone do akt sprawy przez organ pierwszej instancji. Jednakże lakoniczność jego uzasadnienia, sprowadzającego się w zasadzie do stwierdzenia, że przedstawiony do zaopiniowania projekt podziału jest zgodny z ustaleniami uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] września 2003 r., nr [...], gdyż nieruchomość zgodnie z planem oznaczona jest symbolem UH/UG/MN/ML – wolnostojąca lub bliźniacza zabudowa mieszkaniowa lub letniskowa z wbudowanymi lub wolnostojącymi obiektami usługowymi powoduje, że na podstawie tego postanowienia nie sposób było zrekonstruować, czy sporne działki przeznaczone są pod drogi publiczne, czy pod drogi wewnętrzne. Pozostawała zatem jedynie analiza postanowień samego planu, uwzględniająca wskazania Sądu wyrażone w wyroku z dnia 24 maja 2016 r.

W ocenie Sądu, zasadnicze znaczenie dla tej analizy ma § 9 planu miejscowego, w którym ustalono następujące zasady obsługi komunikacyjnej terenu: 1. Obsługa zewnętrzna ulicami lokalnymi klasy "L1/2" (działki nr [...] i nr [...]) – od strony K. i M. 2. Obsługa wewnętrzna poszczególnych terenów i działek system ulic dojazdowych klasy "D1/2", ciągów pieszych "KP" i ciągu pieszo-jezdnego "KX". 3. Miejsca postojowe dla mieszkańców poszczególnych domów i klientów obiektów usługowych należy urządzić w obrębie własnych działek. Ponadto w § 14 planu dla terenów "L1/2" ustalono, iż: 1. Ulice dojazdowe o dwóch jezdniach i dwóch pasach ruchu z placykami do zawracania – jak na rysunku planu. 2. Szerokość ulic w liniach rozgraniczenia 12,0 m, szerokość jezdni 6,0 m. 3. Przepisy pkt 1 i 2 odnoszące się do części terenu, położonych w obrębach działek nr [...] i nr [...] mają charakter informacyjny. Natomiast w § 15 planu dla terenów "D1/2" ustalono, iż: 1. Ulica dojazdowa o jednej jezdni i dwóch pasach ruchu. 2. Szerokość ulicy w liniach rozgraniczenia 10 m, szerokość jezdni 5,0 m.

Zdaniem Sądu, za przyjęciem, iż działki nr [...] i nr [...] przeznaczone zostały pod drogi publiczne przemawia następująca argumentacja:

Po pierwsze, sformułowanie zawarte w § 9 pkt 2 planu "obsługa wewnętrzna poszczególnych terenów i działek" nie przesądza o przeznaczeniu terenów oznaczonych symbolem "D1/2" na drogi wewnętrzne. Odnosi się bowiem do "zasad obsługi komunikacyjnej". Decydujące znaczenie ma tu dalsze określenie zawarte w tym przepisie, a mianowicie, iż powyższa obsługa odbywa się "system ulic dojazdowych klasy D1/2", które wskazuje na publiczny charakter dróg oznaczonych tych symbolem.

Po drugie, obowiązujący w chwili podejmowania uchwały nr [...] przepis art. 10 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 ze zm.) zezwalał na przeznaczenie w miejscowym planie terenów pod realizację ulic, placów i dróg publicznych. Nie przewidywał natomiast wyznaczenia w planie miejscowym dróg, które nie mają charakteru publicznego. Uregulowanie to w zakresie przeznaczenia w planie miejscowym terenów na cele komunikacyjne, stanowi wyliczenie wyczerpujące (zamknięte), a nie przykładowe. Na taki charakter regulacji zawartej w art. 10 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym wskazał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 7 lutego 2001 r., sygn. akt K 27/00, w którym stwierdzono, że wyliczenie zawarte w art. 10 ust. 1 i 2 ma charakter wyczerpujący, co oznacza, że gmina nie może zamieszczać w miejscowym planie regulacji dotyczących spraw niewymienionych w przepisie. Stanowisko Trybunału stanowi wskazówkę interpretacyjną, że przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym należy odczytywać ściśle, aby ograniczyć możliwość ingerencji organów samorządu terytorialnego w prawa jednostki bez ustawowego uzasadnienia. Oznacza to, że w związku z treścią art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym każda droga znajdująca się w planie, bez względu czy jest drogą dojazdową czy lokalną osiedlową, jest drogą publiczną.

Po trzecie, pojęciem "droga dojazdowa" posługuje się § 4 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia określającym klasy dróg w związku wymaganiami technicznymi i użytkowymi jakie powinny spełniać, oznaczając ją literą D. Droga dojazdowa jest jedną z klas przyporządkowanych do dróg gminnych, wskazanych w § 4 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia. Zgodnie natomiast z § 7 powołanego rozporządzenia szerokość ulicy w liniach rozgraniczających, w przypadku klasy ulicy D wynosi 10 m, a w myśl § 15 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia szerokość pasa ruchu powinna wynosić 2,5 m, co daje szerokość jezdni, czyli części drogi przeznaczonej do ruchu pojazdu, 5 m. Powyższe oznacza, iż parametry ulic dojazdowych zostały określone w § 15 planu zgodnie z tym jakie zostały ustalone dla drogi gminnej klasy D. Ma to istotne znaczenie w kontrolowanej sprawie, jak bowiem wskazał wyraźnie Sąd w wyroku z dnia 24 maja 2016 r., rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wprowadzające ujednolicony system symboli i oznaczeń stosowanych w treści i na rysunkach miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, weszło w życie już po podjęciu uchwały określającej plan zagospodarowania dla terenu, na którym położone są sporne działki, tym samym to rozporządzenie w spawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie było jedynym aktem pozwalającym ustalić rzeczywisty charakter drogi wskazanej w części tekstowej i na rysunku planu. Wytyczenie dróg w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i nadanie im w treści planu parametrów technicznych właściwych do zakwalifikowania ich do dróg publicznych w oparciu o wskazane rozporządzenie pozostaje wystarczające do uznania publicznego charakteru wydzielonej drogi.

Po czwarte, układ ulic usytuowanych na spornych działkach wskazuje, że nie są to drogi wewnętrzne, które zazwyczaj mają tylko jeden wyjazd i są zakończone placem do zawracania, co powoduje ograniczenie korzystania z nich praktycznie przez mieszkańców przyległych nieruchomości. Zwrócił uwagę na tę okoliczność Sąd w wyroku z dnia 24 maja 2016 r., wskazując na prostopadłe położenie spornych działek w stosunku do dróg, znajdujących się na terenie oznaczonym na planie symbolem "L1/2" (działki nr [...] i nr [...]), które służy niewątpliwie uzyskaniu połączenia tych dróg, co zdaniem Sądu pozbawia zasadności twierdzenia organów, że wydzielone zostały pod drogę, ale o charakterze wewnętrznym (dojazdowym) służącą wyłącznie do obsługi komunikacyjnej nowowydzielonych działek. Powyższe stanowisko dodatkowo umacniają ustalenia poczynione przez Wojewodę [...] na etapie postępowania odwoławczego, wskazujące, iż zarówno w dniu wydania decyzji podziałowej, jak i w dniu uchwalenia planu, aż do 2012 r. jedynie ulice dojazdowe, oznaczone na planie symbolem "D1/2", zapewniały bezpośrednie połączenie między drogami, znajdującymi się na działkach nr [...] i nr [...]. Dopiero bowiem w dniu [...] listopada 2012 r. na mocy porozumienia zawartego pomiędzy Skarbem Państwa, Nadleśnictwem [...] i Gminą [...] zostały udostępnione do ruchu pojazdami silnikowymi drogi leśne, znajdujące się na działkach nr [...] i nr [...], jako ogólnodostępne dla mieszkańców. Ponadto załączone do akt zdjęcia działek nr [...] i nr [...], przedstawiające ich aktualny stan zagospodarowania, nie wskazują, aby były to tereny, do których dostęp był w jakikolwiek sposób ograniczony, pozwalający korzystać z nich jedynie przez mieszkańców nieruchomości przyległych, poprzez zamontowanie szlabanów lub innych podobnych urządzeń wyłączających powszechny dostęp, co oczywiście samo w sobie nie przesądza o tym, czy określona droga jest publiczna, czy też nie, jednakże pomocniczo wraz z innymi argumentami natury normatywnej niewątpliwie pozwala dokonać prawidłowej kwalifikacji spornych działek z punktu widzenia zastosowania art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n.

Po piąte, decyzja podziałowa, korzystająca z przymiotu ostateczności, nie zawiera zastrzeżenia, że podziału działki nr [...] dokonano pod warunkiem, tj. na podstawie art. 99 u.g.n. w zw. z art. 93 ust. 3 u.g.n. Zgodnie z art. 93 ust. 3 u.g.n. (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania decyzji podziałowej) podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej; za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem. Nie ustanawia się służebności na drodze wewnętrznej w przypadku sprzedaży wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną. Zgodnie zaś z art. 99 u.g.n. jeżeli zapewnienie dostępu do drogi publicznej ma polegać na ustanowieniu służebności, o których mowa w art. 93 ust. 3, podziału nieruchomości dokonuje się pod warunkiem, że przy zbywaniu działek wydzielonych w wyniku podziału zostaną one ustanowione. Za spełnienie warunku uważa się także sprzedaż wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną. Przepis art. 99 u.g.n. warunkuje zatem podział nieruchomości koniecznością ustanowienia przy zbywaniu nowopowstałych działek odpowiedniej służebności, wykluczając tym samym możliwość uznania, że doszło do przejścia działek na rzecz podmiotu publicznego. Stąd też - jak wskazał Sąd w uzasadnieniu wyroku z dnia 24 maja 2016 r. - w sytuacji gdy doszło do podziału nieruchomości w oparciu o przepis art. 99 u.g.n., tj. pod warunkiem ustanowienia służebności nie budzi wątpliwości, że wydzielona w wyniku takiego podziału droga (tj. działka obciążona nimi) nie ma charakteru drogi publicznej. Natomiast w kontrolowanej sprawie mamy do czynienia z sytuacją odwrotną. Skoro nie zawarto powyższego warunku w decyzji podziałowej, to w istocie działki nr [...] i nr [...] przeznaczone zostały na drogi publiczne, zapewniając tym samym pozostałym działkom przeznaczonym pod zabudowę spełnienie warunku z art. 93 ust.3 u.g.n.

W ocenie Sądu, bez znaczenia pozostaje okoliczność ustanawiania przez skarżącą na spornych działkach służebności przejazdu i przechodu, jako niebędących skutkiem warunkowej decyzji podziałowej. Jak wskazał Sąd w wyroku z dnia 24 maja 2016 r. nie wyklucza to bowiem zachodzącego z mocy prawa skutku przejścia na podmiot publiczny własności wydzielonej działki, o ile przeznaczona została pod drogę publiczną. Przyjęcie, że decyzja podziałowa z dnia [...] grudnia 2003 r. wywołała z mocy prawa skutek w postaci przejścia prawa własności działek nr [...] i nr [...] na rzecz podmiotu publicznego (w niniejszej sprawie na rzecz Gminy [...]) z dniem uzyskania przez ten akt przymiotu ostateczności, powodowałoby nieważność czynności prawnych (art. 58 k.c.) skutkujących ustanowieniem służebności, zdziałanych przez L. M., która w dacie ich dokonania nie była już jej właścicielem. Przez złożenie określonych oświadczeń w sferze cywilnoprawnej skarżąca nie mogła spowodować zmiany przeznaczenia działek nr [...] i nr [...], jako dróg publicznych wynikających z aktu prawa miejscowego oraz zmienić skutku przejścia ich własności z mocy prawa na rzecz Gminy [...]. Bez znaczenia pozostawała również okoliczność, że w istocie to skarżąca przygotowała dokumentację niezbędną do uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego oraz jaką wolę manifestowała przez swe czynności co do statusu prawnego powyższych działek. Wola ta bowiem nie może stanowić elementu rozstrzygającego przy wykładani przepisów aktu prawa miejscowego, jakim jest plan zagospodarowania przestrzennego. To bowiem organy Gminy, jako organy administracji publicznej, odpowiedzialne są za prawidłowe przeprowadzenie procedury planistycznej, jej końcowy efekt w postaci uchwały określającej plan zagospodarowania, jak również treść decyzji podziałowej. W związku z powyższym Sąd stwierdził, iż organy dokonały błędnej wykładni przepisów § 9 pkt 2 w zw. z § 15 pkt 1 i 2 uchwały nr [...], wbrew wiążącym w tym zakresie wskazaniom zawartym w uzasadnieniu wyroku z dnia 24 maja 2014 r., a więc z naruszeniem art. 153 P.p.s.a., co doprowadziło do wadliwej kwalifikacji działek nr [...] i nr [...] powstałych w wyniku podziału działki nr [...], jako niewydzielonych pod drogę publiczną, mimo iż w istocie ich przeznaczenie na drogi gminne wynika z powyższych zapisów planu. W następstwie tego doszło do błędnego uznania, że powyższe działki nie przeszły na własność Gminy [...] z mocy prawa zgodnie z art. 98 ust. 1 u.g.n. i nie mógł mieć zastosowania art. 98 ust. 3 u.g.n. uprawniający skarżącą do uzyskania odszkodowania.

Jako, iż podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji stanowiło naruszenie przepisów prawa materialnego, a ponadto w kontrolowanej sprawie po raz drugi doszło do uchylenia decyzji organów obu instancji i to w sytuacji niepodporządkowania się w pełni do wskazań zawartych w wyroku, Sąd uznał za celowe zastosowanie art. 145a § 1 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie decyzji lub postanowienia wskazując sposób załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcie, chyba że rozstrzygnięcie pozostawiono uznaniu organu. W niniejszej sprawie Sąd zobowiązał organ o wydania decyzji ustalającej odszkodowanie, nie przesądzając jej treści.

Z powyższym wyrokiem nie zgodziła się Gmina [...], wnosząc skargę kasacyjną. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie:

1. przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. oraz art. 153 w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez błędne uznanie w skarżonym wyroku, iż organy orzekające w sprawie dokonały błędnej wykładni przepisów § 9 pkt 2 w zw. z § 15 pkt 1 i 2 uchwały nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] września 2003 r., wbrew wiążącym w tym zakresie wskazaniom zawartym w uzasadnieniu poprzedniego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 24 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Go 223/16, gdy tymczasem organy wydające decyzje w niniejszej sprawie zastosowały się do tych wskazań;

2. prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 98 ust. 1 u.g.n. poprzez uznanie, że działki nr [...] i nr [...] położone w obrębie K., Gmina S. zostały wydzielone pod drogi publiczne i tym samym niewłaściwe zastosowanie art. 98 ust. 3 u.g.n. poprzez uznanie, iż stronie skarżącej za te działki przysługuje od Gminy [...] odszkodowanie, podczas gdy normy te w niniejszej sprawie nie powinny mieć zastosowania.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wlkp. oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną L. M. wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 zd. pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym zarzutami kasacyjnymi.

W skardze kasacyjnej sformułowano zarzuty dotyczące naruszenia zarówno przepisów postępowania, które miało mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak i przepisów prawa materialnego. Z zasady gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis prawa materialnego. W realiach rozpatrywanej sprawy, zarzuty naruszenia przepisów postępowania stanowią pochodną zarzutów naruszenia prawa materialnego (błędne przyjęcie, że wydzielone działki zostały wydzielone pod drogi publiczne). Dlatego też w pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutu naruszenia prawa materialnego. Zarzut ten koncentruje się na wykazaniu, że sporne działki nie zostały wydzielone pod drogi publiczne i tym samym skarżącej nie przysługuje za te działki od Gminy [...]odszkodowanie.

W sprawie kluczowym zagadnieniem jest zatem zbadanie, czy w wyniku wydania, na podstawie art. 96 ust. 1 u.g.n., decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, wydzielone działki gruntu zostały wydzielone pod drogi publiczne oraz czy w związku z tym za wydzielone pod drogi publiczne działki przysługuje odszkodowanie w trybie art. 98 ust. 3 u.g.n.

Stosownie do treści art. 98 ust. 1 u.g.n. działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe – z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarb Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna (...). Natomiast zgodnie z art. 98 ust. 3 u.g.n. za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie (...).

Mając na uwadze przytoczone przepisy, należy stwierdzić, że ustalenie odszkodowania możliwe jest w razie kumulatywnego spełnienia następujących warunków: (1) konkretna działka gruntu została, na wniosek właściciela, wydzielona pod drogę publiczną, (2) decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna lub orzeczenie o podziale prawomocne i (3) właściciel oraz właściwy organ nie osiągnęli porozumienia co do finansowej rekompensaty za odjęcie prawa własności. Koniecznym zatem jest ustalenie zaistnienia powyższych przesłanek.

Przede wszystkim podstawowe znaczenie dla ustalenia odszkodowania ma treść decyzji podziałowej, bowiem to na podstawie tej decyzji dochodzi do wydzielenia działki gruntu z przeznaczeniem na drogi publiczne. W związku z tym, to z decyzji podziałowej musi wynikać, że wydzielona działka gruntu została wydzielona pod drogę publiczną, a nie jedynie pod drogę wewnętrzną jako ciągu komunikacyjnego, która nie ma charakteru publicznego.

Z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wynika, że decyzją z dnia [...] grudnia 2003 r. Burmistrz [...], działając na wniosek L. M., w oparciu o art. 93 ust. 1-3, art. 96 ust. 1 i ust. 4 oraz art. 97 ust. 1 i ust. 2 u.g.n., zatwierdził projekt podziału nieruchomości nr [...], w wyniku którego powstały m.in. działki o nr [...] i nr [...]. W decyzji tej stwierdzono, że projekt podziału został opracowany zgodnie z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w [...] nr [...] z dnia [...] września 2003 r. Decyzja ta jednak nie rozstrzyga wprost o tym, że sporne działki nr [...] i nr [...] zostały wydzielone z przeznaczeniem pod drogę publiczną. Z tych też względów, na co prawidłowo zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji, konieczne jest odniesienie treści decyzji podziałowej do ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jako akt prawa miejscowego, podlega wykładni jak inne źródła prawa powszechnie obowiązującego.

Przed dokonaniem analizy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podkreślić należy, że jednym z wyznaczników przy planowaniu dróg jest kryterium funkcjonalne (funkcja drogi), które powinno być opisane w powiązaniu z klasyfikacją techniczno-użytkową dróg publicznych określoną w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, a związane z przeznaczeniem drogi, sposobem jej użytkowania oraz położeniem względem innych dróg.

Interpretacja miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego następuje zarówno w oparciu o część tekstową jak i część graficzną. Z analizy planu miejscowego wynika, że działki nr [...] i nr [...] zostały oznaczone symbolem D1/2, tj. ulica dojazdowa jednojezdniowa o dwóch pasach ruchu. W § 15 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustalono parametry dla terenów określonych symbolem D1/2 w ten sposób, że szerokość ulicy w liniach rozgraniczenia – 10 m, szerokość jezdni – 5 m. Parametry te zostały zatem określone w oparciu o przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. W § 4 ust. 1 tego rozporządzenia wprowadzono klasy dróg. Jedną z klas dróg wymienioną w tym przepisie jest droga dojazdowa, oznaczona dalej symbolem "D". Jednocześnie § 4 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia wskazuje, że drogi klasy "D" mogą być wyłącznie drogami gminnymi. W myśl § 7 ust. 1 rozporządzenia szerokość ulicy w liniach rozgraniczających dla dróg o klasie ulicy "D" wynosić ma 10 m.

Powyższa analiza prowadzi zatem do wniosku, że przyjęte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oznaczenia dróg, jako D1/2 nie stanowią o tym, że sporne działki są drogami wewnętrznymi, jak chce tego organ, lecz drogami publicznymi. Oznaczenie działek nr [...] i nr [...] w miejscowym planie symbolem "D", nadanie tym działkom statusu drogi dojazdowej oraz zastosowane wobec tych dróg parametrów technicznych określonych w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie świadczy o publicznym charakterze tych dróg. Z postanowień planu miejscowego nie można zatem wnosić, że przewiduje on przebieg dróg wewnętrznych.

Nie bez znaczenia w sprawie ma również układ ulic usytuowanych na spornych działkach, na co zasadnie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji. Wydzielone działki nr [...] i nr [...] łączą się prostopadle z drogami publicznymi oznaczonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem L1/2 (działki nr [...] i [...]). Stanowią zatem dojazd do dróg publicznych od nowopowstałych działek. Oznacza to, że w wyniku wydzielenia działek objętych wnioskiem o ustalenie odszkodowania, a przeznaczonych pod drogi, powstał układ komunikacyjny o charakterze ogólnodostępnym, publicznym. Sporne działki, mimo że plan miejscowy wprost nie nadawał im takiego statusu, są drogami publicznymi – gminnymi. Drogi te nie mają na celu obsługi komunikacyjnej wyłącznie działek właścicieli nieruchomości powstałych w wyniku dokonanego podziału nieruchomości, ale są drogami powszechnie dostępnymi. Przesądza o tym przyjęty w planie miejscowym układ komunikacyjny.

Zgodzić się również należy z Sądem pierwszej instancji, że w decyzji podziałowej nie został zastrzeżony warunek określony w art. 99 u.g.n. Z przepisu tego wynika, że jeżeli zapewnienie dostępu do drogi publicznej ma polegać na ustanowieniu służebności, o których mowa w art. 93 ust. 3 u.g.n., podziału nieruchomości dokonuje się pod warunkiem, że przy zbywaniu działek wydzielonych w wyniku podziału zostaną one ustanowione. Przepis ten warunkuje zatem podział nieruchomości koniecznością ustanowienia przy zbywaniu nowopowstałych działek odpowiedniej służebności. Taka sytuacja nie zachodzi w niniejszej sprawie. Decyzja podziałowa nie powołuje się wprost na art. 99 u.g.n., a w jej rozstrzygnięciu nie został ustanowiony warunek ustanowienia służebności gruntowej dla działek nieposiadających bezpośredniego dostępu do drogi publicznej. W takiej sytuacji nie budzi wątpliwości, że wydzielone w wyniku podziału drogi mają charakter dróg publicznych. Tylko gdy dochodzi do podziału nieruchomości pod warunkiem ustanowienia służebności, wydzielona w wyniku takiego podziału droga nie ma charakteru drogi publicznej, a jest drogą wewnętrzną. Skoro organ nie zobowiązał dotychczasowego właściciela działki do zapewnienia dostępu zbywanej działki gruntu do drogi publicznej poprzez zapewnienie ustanowienia służebności drogi koniecznej na rzecz nabywcy, to wydzielone działki zostały wydzielone pod drogi publiczne.

Podnieć ponadto należy, że przy wykładni art. 98 ust. 3 u.g.n. powinno się mieć także na uwadze wyrok Europejskiego Trybunału Praw człowieka w sprawie Bugajny i inni przeciwko Polsce z dnia 6 listopada 2007 r. (Application no. 22531/05), w którym Trybunał uznał, że przeznaczenie w decyzji podziałowej prywatnej działki pod drogę (w sytuacji braku odjęcia jej własności) istotnie ogranicza właściciela w korzystaniu z nieruchomości, a zatem oznacza pozbawienie posiadania w rozumieniu art. 1 pierwszego Protokołu do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, który wyznacza granice ingerencji państw w prawo własności (Dz. U. Nr 36, poz. 175). Trybunał stwierdził bowiem, że drogi połączone z siecią dróg publicznych, które służą zarówno mieszkańcom wybudowanych tam osiedli, jak i ogółowi użytkowników, są drogami publicznymi. Dla oceny statusu prawnego nieruchomości wydzielonej pod drogę podstawowe znaczenie ma nie jej administracyjna kwalifikacja, ale zasady jej użytkowania oraz dostępność. Zatem drogi połączone z siecią dróg publicznych, a nieprzeznaczone do wyłącznego użytku mieszkańców zamkniętego osiedla, lecz ogólnodostępne, służące nieograniczonej liczbie potencjalnych użytkowników, należy zaliczyć do dróg publicznych. Trybunał przyjął również, że o ile sam podział nieruchomości został uznany za zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, to niedopuszczalna jest odmowa wywłaszczenia za odszkodowaniem nieruchomości przeznaczonych w wyniku tego podziału pod budowę grogi (ulicy) tylko z tego powodu, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dróg tych nie uwzględniono. Z taką zaś sytuacja mamy niewątpliwie do czynienia w niniejszej sprawie.

Tym samym Sąd pierwszej instancji trafnie uznał, że w rozpatrywanej sprawie organy nie uwzględniły w sposób dostateczny wskazań Sądu zawartych w wyroku z dnia 24 maja 2014 r., co oznacza, że naruszyły art. 153 P.p.s.a. oraz art. 98 ust. 1 i ust. 3 u.g.n. W sprawie spełnione zostały bowiem wszystkie przesłanki, od których zależy ustalenie odszkodowania za grunty przejęte pod drogę. Brak zatem było podstaw do odmowy zastosowania art. 98 ust. 3 u.g.n.

Z powyższych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.