Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1177/05
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2006-08-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Grunty warszawskie
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Paweł Tarno /spr./, Sędziowie NSA Izabella Kulig - Maciszewska, Marek Stojanowski, Protokolant Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 30 sierpnia 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. S., M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 marca 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 130/04 w sprawie ze skargi M. S., J. S. na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności objęcia gruntów w posiadanie oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 6 marca 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 130/04 oddalił skargę M. S. i J. S. na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności przejęcia w posiadanie przez Gminę m. st. Warszawy gruntu przy ul. [...] w [...]. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że art. 156 § 1 k.p.a. określa przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji (postanowień kończących postępowanie). Natomiast ogłoszenie o objęciu przez gminę m.st. Warszawy określonych nieruchomości nie jest decyzją administracyjną, a zatem nie mają do niego zastosowania przepisy o stwierdzeniu nieważności decyzji.

Sąd podzielił pogląd Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, że objęcie gruntu w posiadanie przez gminę m.st. Warszawy nie tworzyło nowego stanu prawnego, ukształtowanego wcześniej dekretem z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50 poz. 279). Przepisy rozporządzenia Ministra Odbudowy z 27 stycznia 1948 r. w sprawie obejmowania w posiadanie gruntów przez gminę m. st. Warszawy ustala tryb, w jakim następuje objęcie gruntu w posiadanie. Przepis § 1 rozporządzenia ma następujące brzmienie: "Obejmowanie w posiadanie przez gminę m. st. Warszawy gruntów na obszarze m.st. Warszawy, nie objętych dotychczas na podstawie rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 7 kwietnia 1946 r. (Dz. U. RP Nr 16 poz. 112), następuje w drodze ogłoszeń Zarządu Miejskiego m.st. Warszawy, podanych do publicznej wiadomości przez zamieszczenie w organie urzędowym Zarządu Miejskiego i w jednym z poczytnych pism codziennych wydawanych w Warszawie oraz przez rozplakatowanie.". Z kolei § 3 rozporządzenia stwierdza, iż "Grunty uważa się za objęte w posiadanie z dniem wydania numeru organu urzędowego Zarządu Miejskiego, w którym zamieszczono ogłoszenie".

Analiza tych unormowań musi być dokonywana w zestawieniu z przepisami dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, a w szczególności art. 4 i art. 7 ust. 1. Przepis art. 7 ust. 1 dekretu czynności "objęcia w posiadanie gruntu" przez gminę, nadał takie znaczenie prawne, iż od dnia objęcia w posiadanie gruntu należy liczyć początek terminu do zgłoszenia wniosku o przyznanie własności czasowej. Skoro tak, to prawne pojęcie "objęcia w posiadanie gruntów" należy łączyć z określoną datą, którą winno określić rozporządzenie, wydane na podstawie art. 4 dekretu. Według tego przepisu rozporządzenie ustala termin i tryb obejmowania w posiadanie przez gminę m.st. Warszawy gruntów określonych w art. 1 dekretu.

W § 1 rozporządzenia posłużono się określeniem "obejmowanie" gruntów w posiadanie, co wskazuje na zespół czynności w czasie niedokonanym, a więc tryb obejmowania w posiadanie. W określonym trybie Zarząd Miejski miał obowiązek podania do publicznej wiadomości o przystąpieniu do obejmowania gruntów w posiadanie, dokonując ogłoszeń o tym w organie urzędowym Zarządu Miejskiego, w poczytnym piśmie codziennym oraz przez rozplakatowanie. Skutek prawny objęcia gruntu w posiadanie przez gminę nie wiąże się jednak ze wszystkimi czynnościami, o których mowa w § 1 rozporządzenia, występującymi łącznie. Skutek taki bowiem określony został w § 3 rozporządzenia, który wprost stanowi, że grunty uważa się za objęte w posiadanie "z dniem wydania numeru organu urzędowego Zarządu Miejskiego".

Od tego wyroku M. S. i J. S. złożyli skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości i wnosząc o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku;

2. uchylenie decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] ([...]) utrzymującej w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego nr [...] dnia [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności przejęcia w posiadanie przez gminę m.st. Warszawy gruntu przy ul. [...] w Warszawie i w tym zakresie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji;

3. przyznanie skarżącym prawa pomocy w zakresie częściowym, poprzez zwolnienie ich z konieczności uiszczania wpisu od skargi kasacyjnej;

4. zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania wedle norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, zgodnie ze złożonym na rozprawie zestawieniem kosztów.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili naruszenie § l oraz § 2 Rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 27 stycznia 1948 r., wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie obejmowania w posiadanie gruntów przez gminę m.st. Warszawy w związku z art. 4 Dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, polegające na ich niewłaściwej interpretacji oraz bezzasadnym przyjęciu, że objęcie gruntu w posiadanie przez gminę m.st. Warszawy nie tworzyło nowego stanu prawnego, a ogłoszenie o objęciu gruntu w posiadanie nie może być traktowane jako decyzja, do której zastosowanie znajduje art. 156 k.p.a.

W uzasadnieniu tej skargi podniesiono, że nie można zaakceptować poglądu zaprezentowanego w uzasadnieniu wyroku, jakoby grunt położony w Warszawie przy ul. [...], przeszedł z mocy prawa na własność gminy m.st. Warszawy, na mocy art. l Dekretu z dnia 26 października 1945 r., bowiem dla skutecznego przejęcia własności spornego gruntu na rzecz gminy m.st. Warszawy koniecznym było objęcie tego gruntu w posiadanie, ponieważ ius possidendi jest jednym z atrybutów władztwa nad rzeczą, bez istnienia którego nie może być mowy o władaniu rzeczą w rozumieniu właścicielskim. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że już od czasów rzymskich przyjmuje się, iż treść prawa własności wyznaczona jest następującymi atrybutami: ius possidendi (prawo do posiadania rzeczy), ius utendi (prawo do używania rzeczy), ius fruendi (prawo do pobierania pożytków i innych dochodów z rzeczy), ius abutendi (prawo do dyspozycji faktycznych rzeczą) oraz ius disponendi (prawo do rozporządzania rzeczą). W sytuacji braku któregoś z tych atrybutów, kiedy brak ten nie wynika z określonych czynności prawnych, a więc brak ten ma charakter pierwotny, w ocenie skarżącym nie może być mowy o władaniu rzeczą (także nieruchomością) w sposób właścicielski. Skarżący stoją konsekwentnie na stanowisku, że dopiero skuteczne przejście posiadania gruntu na rzecz Gminy m.st. Warszawy dawałoby podstawy do uznania, że podmiot ten korzysta ze wszystkich atrybutów służących właścicielowi.

W okolicznościach przedmiotowej sprawy obejmowanie w posiadanie gruntów przez Gminę m.st. Warszawy odbywało się w trybie określonym w Rozporządzeniu Ministra Odbudowy z dnia 27 stycznia 1948 r., wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie obejmowania w posiadanie gruntów przez gminę m.st. Warszawy w związku z art. 4 Dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Podkreślenia przy tym wymaga, że 6 miesięczny termin na składanie wniosków o przyznanie na gruncie prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną liczony był od dnia określonego w § l Rozporządzenia z dnia 27 stycznia 1948 r., tj. od dnia publikacji ogłoszenia Zarządu Miejskiego w organie urzędowym Zarządu Miejskiego, a nie od dnia przejęcia gruntu na podstawie art. l Dekretu z dnia 26 października 1945 r. Jest to kolejny argument przemawiający w ocenie skarżących za przyjęciem, że dopiero od tego momentu, przy założeniu, że do objęcia w posiadanie gruntów doszło zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami, można by mówić o pełnym władztwie nad nieruchomością, skoro zarówno prawo wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym, jak również prawo zabudowy za opłatą symboliczną należy traktować jako ograniczone prawa do nieruchomości, które skutecznie ustanowione mogły zostać jedynie na podstawie umowy z właścicielem tejże nieruchomości.

Jak wynika z § l Rozporządzenia z dnia 27 stycznia 1948 r., "obejmowanie w posiadanie przez gminę m. st. Warszawy gruntów na obszarze m. st. Warszawy, nie objętych dotychczas na podstawie Rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 7 kwietnia 1946 r. następuje w drodze ogłoszeń Zarządu Miejskiego m. st. Warszawy (...)", przy czym treść § 2 tegoż rozporządzenia jednoznacznie wskazuje na elementy, które powinno zawierać ogłoszenie Zarządu Miejskiego w przedmiocie obejmowania w posiadanie gruntów warszawskich, stanowiąc, że ogłoszenie takie powinno wskazywać podstawę prawną do obejmowania gruntów w drodze ogłoszeń, oznaczenie obszaru, na którym grunty zostają objęte w posiadanie, a także pouczenie o treści § 3 niniejszego rozporządzenia (zgodnie z nim grunty uważa się za przejęte w posiadanie z dniem wydania numeru organu urzędowego Zarządu Miejskiego, w którym zamieszczono ogłoszenie) oraz art. 7, 8 i 9 ust. 2 Dekretu z dnia 26 października 1945 r. Wbrew stanowisku zaprezentowanemu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, ogłoszenia Zarządu Miejskiego, o których mówi Rozporządzenie z dnia 27 stycznia 1948 r., zawierały wszelkie elementy, niezbędne do uznania tych zarządzeń władczych za akty, do których zastosowanie znajduje art. 156 k.p.a. Podkreślenia jednocześnie wymaga, że użycie tej czy innej nazwy nie może mieć jakiegokolwiek znaczenia dla charakteru tego aktu, także z punktu widzenia postanowień Rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. 1928, nr 36, poz. 341). Podkreślenia przy tym wymaga, że nierzadko zastępowanie nazwy "decyzja" inną nazwą spowodowane jest z chęci ukrycia "decyzji" Z. Janowicz: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1999, str. 278-279. Tożsame stanowisko zaprezentowane zostało w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 18 października 1985 r. (II CR 320/85, OSNCP 1986, nr 10. póz. 6), przy czym także orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego idzie od początku raczej w kierunku rozszerzającej, aniżeli zawężającej wykładni pojęcia "decyzja". Z powodów przytoczonych we wcześniejszym fragmencie niniejszej skargi istnieją zaś podstawy do przyjęcia, wbrew twierdzeniom zawartym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że objęcie gruntu w posiadanie przez gminę m.st. Warszawy tworzyło nowy stan prawny.

Wskazać dalej należy, że w orzecznictwie sądowym dotyczącym problematyki prawnego charakteru aktów władczych administracji publicznej należało uwzględnić przytaczaną we wcześniejszym akapicie niniejszej skargi okoliczność, że zdarzają się przypadki - zamierzone czy nieświadome - unikania przez organ administracyjny nadawania swemu działaniu formy decyzji administracyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny w Wyroku z dnia 20 lipca 1981 r. (SA 1163/81, OSPiKA 1982, nr 9-10, póz. 169) stwierdził, że "pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w drodze decyzji są decyzjami, pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § l Kodeksu postępowania administracyjnego, jeśli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania ich jako decyzji". Do takich elementów należy zaliczyć: oznaczenie organu administracji, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji" - podobnie Uchwala Izby Cywilnej i Administracyjnej Sądu Najwyższego z dnia 5 lutego 1988 r. (III AZP 1/88, OSPiKA 1989, nr 3, poz. 59). W przedmiotowej sprawie, jedyna wątpliwość może powstać przy określeniu adresatów ogłoszeń Zarządu Miejskiego, w przedmiocie przejęcia gruntów w posiadanie. Należy jednak zauważyć, że adresatem tych ogłoszeń, które w ocenie skarżących miały w istocie postać decyzji administracyjnych, byli właściciele określonych w nich nieruchomości, co oznacza, że podmiot tych ogłoszeń został wskazany precyzyjnie. Znajdowało to przecież wyraz w składaniu przez zainteresowane podmioty wniosków znajdujących podstawę w treści art. 7 Dekretu z dnia 26 października 1945 r.

Rozporządzenie z dnia 27 stycznia 1948 r. w sposób bardzo jasny precyzuje tryb obejmowania w posiadanie gruntów przez gminę. Celem ogłoszeń, dokonanych jednocześnie w trzech środkach przekazu, powinna być jasna i rzetelna informacja, jaki obszar miasta ograniczony osiami ulic zostaje objęty w posiadanie przez gminę, z jaką datą oraz w jakim terminie, a także gdzie należy składać wnioski o przyznanie dzierżawy wieczystej. Zauważyć jednocześnie należy, że powyższe warunki nie zostały spełnione. W aktach własnościowych nie tylko brak ogłoszeń, ale nawet wzmianki, gdzie i kiedy zostały one dokonane. Nie wiadomo jednocześnie, w jakiej gazecie, kiedy i gdzie wydanej, ogłoszenia zostały zamieszczone, jakiej były treści, oraz kiedy i na jakim terenie nastąpiło rozplakatowanie. Jak wynika z materiałów przedmiotowej sprawy, nieruchomości położonej przy ul. [...] w Warszawie dotyczyło ogłoszenie nr 10 z dnia 19 kwietnia 1948 r. Ogłoszenie to, wbrew stwierdzeniu w nagłówku, że "gmina obejmuje w posiadanie grunty ograniczone osiami ulic", określa przejmowany teren granicami działek o wymienionych numerach hipotecznych (pkt 21, 24, 25, 26, 39 i 42 przedmiotowego ogłoszenia). W innym zaś punkcie zamieszczono jako granice obszaru całe ulice. Takie działanie organów w przedmiotowej sprawie nie może być tym samym utożsamiane z rzetelną informacją - była to raczej dezinformacja.

Przy tak niejasnej i nieprecyzyjnej, a nawet wprowadzającej w błąd redakcji, trudno było się w ogóle zorientować w granicach przejmowanego przez Gminę m.st. Warszawy obszaru. Wymagało to bowiem szczegółowej analizy mapy Warszawy, niedostępnej wówczas szerszym kręgom społeczeństwa, a także badania ksiąg hipotecznych. Trudno zatem przyjąć, że tryb obejmowania gruntów przez gminę, przewidziany w Rozporządzeniu z dnia 27 stycznia 1948 r., został zachowany. Wadliwa redakcja ogłoszeń zamieszczonych w dziennikach urzędowych Zarządu Miejskiego, brak ogłoszeń w pismach codziennych wydawanych w Warszawie oraz brak rozplakatowania, dają podstawę do przyjęcia, że objęcie przez gminę gruntów w drodze Rozporządzenia z dnia 27 stycznia 1948 r. w ogóle nie nastąpiło, a tym samym nie mogło być mowy o realizowania przez Gminę m,st. Warszawy prawa własności.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz U nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia.

Złożona w rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna odpowiada przedstawionym wymogom, niemniej podniesionych w niej zarzutów nie można uznać za usprawiedliwione.

Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądowym pod pojęciem decyzji administracyjnej zgodnie rozumie się oparte na przepisie powszechnie obowiązującym, władcze i jednostronne rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach indywidualnie wskazanego podmiotu w konkretnie oznaczonej sprawie. Z tego powodu ogłoszenia o objęciu gruntu w posiadanie przez gminę nie można uznać za decyzję, ponieważ nie rozstrzyga ono o żadnych prawach lub obowiązkach stron. Stosownie bowiem do art. 1 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy skutek w postaci przejścia wszelkich gruntów z obszaru m. st. Warszawy na własność gminy m. st. Warszawy nastąpił z mocy samego prawa z dniem 21 listopada 1945 r. W tym stanie rzeczy ogłoszenie to należy uznać za oświadczenie woli nowego właściciela o przystąpieniu przez gminę do wykonywania nowo nabytego prawa własności.

Co więcej, że ogłoszenie o objęciu gruntu w posiadanie było potrzebne przede wszystkim dla umożliwienia wykonania zapisu art. 7 ust. 1 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, stanowiącego o 6-miesięcznym terminie przewidzianym dla złożenia wniosku o przyznanie byłemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy - a od 1 stycznia 1947 r. własności czasowej - którego bieg rozpoczynał się od momentu objęcia gruntu w posiadanie przez gminę. Z tego względu posłużono się zabiegiem legislacyjnym polegającym na wprowadzeniu do § 8 ust. 1 rozporządzenia w sprawie obejmowania w posiadanie gruntów przez gminę m. st. Warszawy obiektywnie dającej się uchwycić - w warunkach zniszczonej Warszawy - daty zdarzenia prawnego jako początkowego biegu terminu, od którego mógłby on rozpocząć się. Zaś za dzień "objęcia" gruntu w posiadanie przez gminę m. st. Warszawy przyjęto dzień wydania dziennika urzędowego – por. wyrok NSA z 31 marca 2004 r., OSK 111/04, LEX nr 158955.

Powoływany przez skarżącego wyrok NSA z dnia 20 lipca 1981 r., SA 1163/81, OSPiKA 1982, nr 9-10, poz. 169 nie mógł znaleźć zastosowania w rozpoznawanej sprawie, ponieważ zawarta w nim ocena prawna odnosi się do pochodzących od organów administracyjnych pism zawierających rozstrzygnięcia w sprawach, które prawo nakazuje załatwiać w drodze decyzji. Skoro w odniesieniu do gruntów warszawskich przepisy dekretu z dnia 26 października 1945 r. upoważniają organy administracji publicznej do orzekania w formie decyzji tylko w sprawach przyznania dotychczasowym właścicielom prawa wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy, to jest rzeczą oczywistą, że ogłoszenie o objęciu gruntu w posiadanie przez gminę m. st. Warszawy nie jest pismem wydanym w sprawie, którą prawo nakazuje załatwiać w drodze decyzji.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.