Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2461/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-06-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 29 ust 1 i ust 4
journal: Dz.U. 2016 poz 1440
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), Marta Kołtun-Kulik, Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Sędzia WSA, , Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Sawicka-Bożek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] września 2017 r. znak [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] września 2017 r., znak: [...] Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, na podstawie art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1440 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 k.p.a. - ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257), po rozpoznaniu wniosku z [...] lipca 2017 r. [...] małżeństwa [...] , o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z [...] lipca 2017 r. nr [...], znak: [...] wydaną z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad przez Zastępcę Dyrektora Oddziału w [...] Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, w przedmiocie nieudzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...], położonej w obrębie [...] , gmina [...], - utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji z [...] września 2017 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad podał, że po rozpatrzeniu wniosku z [...] czerwca 2017 r. [...] , o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] położonej w obrębie [...] , gmina [...] , Zastępca Dyrektora Oddziału w [...] Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, decyzją z [...] lipca 2017 r. nr [...], znak: [...], nie udzielił zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego.

[...] i [...] wnieśli o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją z [...] lipca 2017 r.

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z [...] września 2017 r., znak: [...] po rozpoznaniu ww. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ II instancji podał, że decyzja organu I instancji jest prawidłowa. Zgodnie z art. 19 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1440 ze zm.) zarządcą dróg krajowych jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, do którego właściwości należą sprawy m.in. z zakresu ochrony dróg. Przepis art. 4 pkt 21 ww. ustawy, definiuje pojęcie "ochrona drogi" jako cyt.: "działania mające na celu niedopuszczenie do przedwczesnego zniszczenia drogi, obniżenia klasy drogi, ograniczenia jej funkcji, niewłaściwego jej użytkowania oraz pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu". Natomiast art. 29 ust. 1 i ust. 4 cyt. ustawy, stanowi, że budowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu, jednak ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony. Przepis art. 2 ust. 3 ww. ustawy stanowi, że cyt.: "Drogi publiczne ze względów funkcjonalno-technicznych dzielą się na klasy określone w warunkach technicznych, (...) jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie".

Na podstawie § 3 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r. poz. 124) przez klasę drogi rozumie się cyt.: "przyporządkowanie drodze odpowiednich parametrów technicznych, wynikających z jej cech funkcjonalnych". Natomiast § 4 pkt 1 ww. rozporządzenia wprowadza hierarchię klas dróg, zaczynając od drogi o najwyższych parametrach techniczno-użytkowych (funkcjonalnych), tj. cyt. "1) autostrady, oznaczone dalej symbolem "A"; 2) ekspresowe, oznaczone dalej symbolem "S"; 3) główne ruchu przyspieszonego, oznaczone dalej symbolem "GP"; 4) główne, oznaczone dalej symbolem "G"; 5) zbiorcze, oznaczone dalej symbolem "Z"; 6) lokalne, oznaczone dalej symbolem "L"; 7) dojazdowe, oznaczone dalej symbolem "D".

Stosownie do § 9 ust. 1 pkt 4 ww. rozporządzenia, w celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego na drodze klasy G należy ograniczyć liczbę i częstość zjazdów przez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę. Organ podał, że termin "szczególnie" stanowi katalog otwarty dla przesłanek, które stanowią o ograniczeniach w lokalizowaniu zjazdów z dróg klasy G. Natomiast § 8a ust. 1 pkt 1 rozporządzenia stanowi, że: "Obsługa ruchu z terenów przyległych do pasa drogowego drogi publicznej, z zachowaniem warunków zawartych w § 9, może być realizowana przez inne drogi publiczne i drogi wewnętrzne, w tym dojścia i dojazdy do nieruchomości - zlokalizowane poza jej pasem drogowym".

Powołane przepisy służą zapewnieniu bezpieczeństwa w ruchu drogowym, które jest podstawowym kryterium wyrażenia zgody przez zarządcę drogi na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej i mogą wpływać na uprawnienia właściciela działki w swobodnym korzystaniu z jego własności.

Organ podał, że droga krajowa nr [...] na przedmiotowym odcinku zakwalifikowana została zarządzeniem nr 80 Generalnego Dyrektora z 18 grudnia 2008 r. w sprawie klas istniejących dróg krajowych (z późn. zm.), do klas dróg głównych (droga klasy G).

Względy bezpieczeństwa ruchu drogowego na drogach krajowych tej właśnie klasy przemawiają za tym, aby lokalizowanie zjazdów z takiej drogi miało miejsce tylko w sytuacjach wyjątkowych, gdy nie ma możliwości zapewnienia dojazdu z innych dróg niższych klas, w tym również, jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z 3 grudnia 2001 r. sygn. akt II SA 2438/00 (niepubl.) - gdy nie jest w ogóle możliwe ustanowienie służebności drogi koniecznej na nieruchomościach sąsiednich.

Z akt sprawy wynika, że planowany zjazd z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] (w km ok. 125 + 310 - strona prawa) zgodnie z § 55 ust. 1 pkt 4 ww. rozporządzenia stanowiłby zjazd indywidualny i zlokalizowany zostałby w odległości ok. 48 m od istniejącego w km 125+358 (strona prawa) zjazdu publicznego. Na przedmiotowym odcinku drogi występuje ograniczenie prędkości do 90 km/h, stanowiące, zgodnie z art. 20 ust. 3 lit. d ustawy z 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1260 ze zm.) najwyższą dopuszczalną prędkość. Istotę przedmiotowego rozstrzygnięcia, z punktu widzenia zachowania bezpieczeństwa na przedmiotowym odcinku drogi, stanowi istniejące oznakowanie drogi ujęte w projekcie stałej organizacji ruchu, tj. znak poziomy P-3 (linia jednostronnie przekraczalna) i znak poziomym P-7b "linia krawędziowa ciągła". Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji z 31 lipca 2002 r. w sprawie znaków i sygnałów drogowych (Dz. U. z 2002 r. nr 170, poz. 1393 ze zm.) znak P-3 oznacza zakaz przejeżdżania przez tę linię od strony linii ciągłej i najeżdżania na nią, z wyjątkiem powrotu po wyprzedzaniu na położony przy linii przerywanej pas ruchu zajmowany przed wyprzedzaniem, natomiast znak P-7b wyznacza krawędź jezdni i oznacza zakaz wjazdu na pobocze kierującemu pojazdem samochodowym. Powyższe znaki stosowane są na łukach poziomych oraz łukach pionowych wypukłych i oznaczają zakaz przejeżdżania i wykonywania manewru skrętu przez uczestnika ruchu drogowego z i do działki nr [...].

Zgodnie z § 16 ust. 1 i § 17 ust. 10 uchwalonego - uchwałą Rady Miejskiej w [...] z [...] października 2003 r. Nr [...] (Dz. U. Woj. [...] z 2003 r., Nr 122 poz. [...] ze zm.), miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] , miejsca i warunki włączenia się do dróg publicznych i ich rozwiązania techniczne należy uzgadniać z zarządcami tych dróg.

Akt prawa miejscowego, jakim jest ww. uchwała, nakłada na zarządcę drogi krajowej nr 65 obowiązek jego stosowania, co stoi również w zgodzie z utrwalonym poglądem sądów administracyjnych, w tym m.in. z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 28 czerwca 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 758/07, który stwierdził, że cyt. "Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest z mocy art. 14 ust. 8 ustawy z 27 marca 2003 r., o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 199 ze zm.), aktem prawa miejscowego i jako taki zawiera ustalenia powszechnie wiążące na obszarze, na którym obowiązuje. Wiąże nie tylko właścicieli (użytkowników wieczystych) nieruchomości gruntowych położonych na jego obszarze, ale i gminy oraz inne organy państwa, we właściwości których pozostaje wypowiadanie się w kwestii praw i obowiązków właściciela (użytkownika wieczystego) nieruchomości, na podstawie przepisów odrębnych".

Zdaniem organu, możliwe jest zapewnienie obsługi komunikacyjnej przedmiotowej działce poprzez działkę nr [...], która przylega do działki nr [...] (droga wewnętrzna we władaniu Gminy [...] ) i do której prowadzi zjazd publiczny z drogi krajowej nr 65 w km 125+358, w porozumieniu z jej właścicielem, a w przypadku ewentualnego braku takiego porozumienia, w wyniku ustanowienia (na wniosek strony postępowania) na ww. działce na rzecz działki nr [...], stosownej służebności gruntowej (drogi koniecznej) w postępowaniu przed sądem powszechnym (art. 145 k.c.). Zgodnie bowiem z art. 145 § 1 k.c. "(...) właściciel może żądać od właścicieli gruntów sąsiednich ustanowienia za wynagrodzeniem potrzebnej służebności drogowej (droga konieczna)". Dodatkowo strony postępowania mają także możliwość skomunikowania działki nr [...] z drogą wewnętrzną (działka nr [...] ), stanowiącą własność gminy [...] poprzez działkę nr [...] w sposób identyczny jak dla rozwiązania przedstawionego dla działki nr [...].

Organ podkreślił, że działka nr [...], a także działka nr [...] powstały w wyniku podziału działki nr [...] bez zasięgnięcia opinii zarządcy drogi krajowej nr [...] , co do możliwości obsługi komunikacyjnej nowo wydzielonej działki nr [...] od strony drogi krajowej. Działka nr [...] przed dokonanym podziałem posiadała zjazd z ww. drogi wewnętrznej położonej na działce nr [...] . Przedmiotowy zjazd po podziale pozostał przy działce nr [...]. Wobec powyższego, zdaniem organu, właściciel nieruchomości pierwotnej nr [...], z której wyodrębniono m.in. działkę nr [...] w trakcie dokonywania podziału winien wydzielić drogę wewnętrzną lub ustanowić odpowiednią służebność przejazdu, celem zapewnienia nowo powstałej działce dostęp do drogi publicznej. Pierwotnie, tj. przed ww. podziałem, istniała działka nr [...] , do której prowadził zjazd z drogi krajowej nr [...] zlokalizowany w km 125+358 - strona prawa. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 marca 2003 r. sygn. akt II SA 3510/01: "(...) nie sposób przyjąć, aby każdy podział nieruchomości posiadającej zjazd z drogi krajowej na kilka innych rodził powinność zarządcy drogi zapewnienia tym nieruchomościom zjazdu z drogi krajowej. Miałoby to bowiem wysoce negatywny wpływ na bezpieczeństwo ruchu drogowego, zaś droga krajowa utraciłaby swój charakter, stając się w dużej mierze drogą lokalną". Powyżej opisana sytuacja jest często obserwowaną praktyką zmierzającą do "wymuszenia" wydania, przez zarządcę drogi, zezwolenia - wbrew dyspozycji przepisu § 9 ust. 1 pkt 4 powołanego rozporządzenia, na lokalizację zjazdu z drogi krajowej do nowo wydzielonych działek, które po podziale zostały pozbawione jakiegokolwiek zjazdu.

Zdaniem organu, z uwagi na konieczność zapewnienia bezpieczeństwa i płynności ruchu na drodze krajowej oraz zachowanie jej funkcji, zasadnym jest, aby dojazd do wydzielonej działki zapewnić w oparciu o istniejący dojazd do działki pierwotnej (przed podziałem). O ile dokonujący podziału działki pierwotnej nr [...] nie zapewnili dostępu do drogi publicznej działce nr [...], przed wystąpieniem z wnioskiem o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] strona winna podjąć starania, mające na celu ustanowienie służebności drogi koniecznej na nieruchomości sąsiedniej.

Ponadto, jak zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 14 października 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 1303/10 właściciel działki, sąsiadującej z drogą krajową, która nie posiada zjazdu z drogi publicznej, chcąc zapewnić jej właściwą obsługę komunikacyjną, w pierwszej kolejności powinien rozważyć możliwość ustanowienia drogi koniecznej do swojej nieruchomości, a dopiero w przypadku braku możliwości ustanowienia takiej służebności drogi koniecznej może, w ostateczności, wnieść do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad o zezwolenie na lokalizację zjazdu. Zatem argument o braku zgody właściciela działki sąsiedniej nie jest wystarczającą przesłanką do uwzględnienia żądania stron, gdyż jak wskazano wyżej istnieje alternatywne rozwiązanie powyższego konfliktu na drodze sądowej poprzez ustanowienie tzw. drogi koniecznej.

Organ wskazał, że zgodnie z art. 2 pkt 14 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073), przez pojęcie dostępu do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp (prawnie zagwarantowany, a nie tylko faktycznie stwierdzony) do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub poprzez ustanowienie służebności drogowej. Analogicznie zdefiniowane jest pojęcie dostępu do drogi publicznej w art. 93 ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.).

Odnosząc się do ustawowej roli jaką zarządca drogi krajowej nr [...] pełni w zakresie zachowania bezpieczeństwa w ruchu drogowym, organ podał, że zgodnie z posiadanymi danymi dotyczącymi zdarzeń drogowych na odcinku ww. drogi krajowej, tj. od km 117+491 do km 129+827 w latach 2010 - 2016 miało miejsce 15 wypadków, w których 1 osoba zginęła, a 19 zostało rannych. Ponadto, istotne jest również znaczne natężenie ruchu drogowego na przedmiotowym odcinku drogi krajowej, które według Generalnego Pomiaru Ruchu z 2015 r. wynosi 4 879 poj./dobę i ma tendencję wzrostową, gdzie w roku 2010 wynosiło 4 503 poj./dobę. Wzrost (o ok. 10%) natężenia ruchu na drodze krajowej klasy G wraz z usytuowaniem kolejnego zjazdu może powodować poważne ograniczenie płynności ruchu drogowego i prawdopodobieństwo wystąpienia wypadku lub kolizji spowodowanych wjazdem lub wyjazdem z działki i włączeniem się do ruchu.

Zdaniem organu, wskazane wyżej okoliczności, wykluczają możliwość lokalizacji zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] do nieruchomości stron - ze względu zarówno na bezpieczeństwo ruchu drogowego jak i wymogi o których mowa w § 9 ust. 1 pkt 4 ww. rozporządzenia - bowiem jak wskazano wyżej do działki nr [...] można zapewnić dojazd z ww. drogi krajowej poprzez wskazane powyżej działki.

Odnosząc się do argumentacji wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz do pisma z 4 września 2017 r. organ stwierdził, że każda sprawa rozpatrywana jest indywidualnie w danym stanie faktycznym i prawnym i odnosi się do żądania strony postępowania. Wskazane przez strony Zarządzenie nr 80 GDDKiA nie stanowi podstawy dla odmowy wydania decyzji o lokalizacji zjazdu i tym samym nie kształtuje sytuacji prawnej. Podstawy prawne wraz z uzasadnieniem ujęte zostały w niniejszej decyzji.

Zdaniem organu, nie zasługuje na uznanie argument stron, że cyt. "nie zachodziły przesłanki do wyznaczenia drogi koniecznej, ponieważ nie wymagał tego MPZP.", ponieważ to o drodze koniecznej decyduje, jak to zostało wskazane powyżej sąd powszechny, a nie akt prawa miejscowego jakim jest uchwała o zatwierdzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ nie jest właściwy do wskazywania danych osobowych właściciela bądź użytkownika działki nr [...]. Natomiast droga cyt. "dojazdowa", o której odwołują się strony nie jest usytuowana na działce nr [...], a na drodze wewnętrznej należącej do gminy [...] i jest usytuowana na działce nr [...] oraz na działce nr [...] , zgodnie z treścią niniejszej decyzji. Odnosząc się do zarzutu stron, że organ nie uwzględnił art. 7a k.p.a. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad podał, że przedmiotem postępowania nie było nałożenie na strony obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronom uprawnienia oraz nie występowały wątpliwości, które miałyby zostać rozstrzygnięte na korzyść stron.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z [...] września 2017 r., znak: [...] wniósł [...], dochodząc uchylenia zaskarżonej decyzji.

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie:

1) art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez niezebranie i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego, a w szczególności dowodów potwierdzających, w jakiej mierze planowany zjazd z drogi publicznej, wpływałby na bezpieczeństwo ruchu;

2) art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych, polegające na błędnym przyjęciu, że budowa zjazdu będzie skutkowała znacznym naruszeniem bezpieczeństwa i płynności ruchu, co stanowi przekroczenie granicy tzw. uznania administracyjnego.

Stanowisko skarżącego znalazło rozwinięcie w uzasadnieniu skargi.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonego i poprzedzającego go aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.

Skarga nie mogła zostać uwzględniona, zaskarżona decyzja odpowiada przepisom prawa.

Sąd w pełni podziela ustalenia i argumentację organu, które legły u podstaw rozstrzygnięcia podjętego w zaskarżonym orzeczeniu. Ocenia je jako prawidłowe, wyczerpujące. Przyjmuje za własne.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja odmawiająca udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] położonej w obrębie [...] , gmina [...].

Z uwagi na przedmiot sprawy, zastosowanie w sprawie znajdował art. 29 ust. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1440 ze zm.), zgodnie z którym budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2. Przy czym, zgodnie z art. 29 ust. 4 ww. ustawy, ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony.

Dostrzegając treść ww. przepisów, w tym posłużenie się przez ustawodawcę w ust. 4 cyt. artykułu sformułowaniem "może odmówić", zauważyć trzeba, że decyzja w sprawie wyrażenia zgody na budowę lub przebudowę zjazdu wydawana jest w ramach uznania administracyjnego. Oznacza to, że organ może, ale nie musi wydać zezwolenie na budowę lub przebudowę zjazdu. Co istotne, granice ww. uznania administracyjnego wyznaczają m. in. wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne (na które to wskazuje ustawodawca w omawianym przepisie).

Droga krajowa nr [...]na przedmiotowym odcinku została zakwalifikowana zarządzeniem nr 80 Generalnego Dyrektora z 18 grudnia 2008 r. w sprawie klas istniejących dróg krajowych do klas dróg głównych (droga klasy G).

Wymogi, o których mowa powyżej, zostały uregulowane w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r., poz. 124), wydanym na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.). Wymogi te zostały zróżnicowane w zależności od rodzaju projektowanego zjazdu, miejsca jego usytuowania, czy też rodzaju drogi publicznej z jaką projektowany zjazd miałby łączyć nieruchomość przyległą do drogi. W § 9 ust. 1 pkt 4 tego rozporządzenia określono m. in., że w celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego (...) na drodze klasy G należy ograniczyć liczbę i częstość zjazdów przez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę. Natomiast § 8a ust. 1 pkt 1 rozporządzenia stanowi, że: "Obsługa ruchu z terenów przyległych do pasa drogowego drogi publicznej, z zachowaniem warunków zawartych w § 9, może być realizowana przez inne drogi publiczne i drogi wewnętrzne, w tym dojścia i dojazdy do nieruchomości - zlokalizowane poza jej pasem drogowym".

Zatem, w odniesieniu do dróg krajowych klasy G, przepisy szczególne stawiają surowe wymagania w zakresie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi tej klasy, tak aby była zapewniona płynność ruchu i bezpieczeństwo ich użytkowników. Względy bezpieczeństwa ruchu drogowego na drogach krajowych tej klasy przemawiają za tym, aby lokalizowanie zjazdów z takiej drogi miało miejsce w sytuacjach wyjątkowych.

Wskazane uregulowania prawne miały istotne znaczenie w niniejszej sprawie. W ocenie Sądu, zostały one nie tylko zasadnie przez organ orzekający przytoczone, ale również prawidłowo zinterpretowane i zastosowane, w wyczerpująco ustalonym w niniejszej sprawie stanie faktycznym.

Należy zaakceptować rozstrzygnięcie organu w szczególności wobec wykazania możliwości skomunikowania działki skarżącego poprzez działkę nr [...], która przylega do działki nr [...] (droga wewnętrzna we władaniu Gminy [...] ) i do której prowadzi zjazd publiczny z drogi krajowej nr [...] w km 125+358, w porozumieniu z jej właścicielem, a w przypadku ewentualnego braku takiego porozumienia, w wyniku ustanowienia (na wniosek strony postępowania) na ww. działce na rzecz działki nr [...], stosownej służebności gruntowej (drogi koniecznej) w postępowaniu przed sądem powszechnym. Zgodnie bowiem z art. 145 § 1 Kodeksu cywilnego jeżeli nieruchomość nie ma odpowiedniego dostępu do drogi publicznej, właściciel może żądać od właścicieli gruntów sąsiednich ustanowienia za wynagrodzeniem potrzebnej służebności drogowej (droga konieczna). Zasadnie organ wskazał, że strona ma także możliwość skomunikowania działki nr [...] z drogą wewnętrzną (działka nr [...] ), stanowiącą własność gminy [...] poprzez działkę nr [...]w sposób identyczny jak dla rozwiązania przedstawionego dla działki nr [...].

Ponadto, słusznie organ orzekając w sprawie wskazał, że z uwagi na konieczność zapewnienia bezpieczeństwa i płynności ruchu na drodze krajowej oraz zachowanie jej funkcji, zasadne jest, aby dojazd do wydzielonej działki zapewnić w oparciu o istniejący dojazd do działki pierwotnej (przed podziałem).

Sąd w pełni akceptuje stanowisko organu - dokonujący podziału działki pierwotnej nr [...]nie zapewnili dostępu do drogi publicznej działce nr [...]przed wystąpieniem z wnioskiem o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...], zatem strona winna podjąć starania mające na celu ustanowienie służebności drogi koniecznej na nieruchomości sąsiedniej.

Zasadnie organ podniósł, że planowany zjazd z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] (w km ok. 125 + 310 - strona prawa), zgodnie z § 55 ust. 1 pkt 4 ww. rozporządzenia, stanowiłby zjazd indywidualny i zlokalizowany zostałby w odległości ok. 48 m od istniejącego w km 125+358 (strona prawa) zjazdu publicznego, a zatem byłby to kolejny zjazd obok już istniejącego zjazdu.

W konsekwencji, w sprawie trudno dopatrzeć się wyjątkowej sytuacji uzasadniającej uwzględnienie żądania skarżącego. Jest bowiem rzeczą oczywistą, że każdy bezpośredni zjazd z drogi głównej zwiększa zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu, o czym świadczy choćby sam wymóg uzyskania zgody na wykonanie zjazdu, a także przewidziane w warunkach technicznych zalecenie ograniczenia liczby i częstości zjazdów przez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas (§ 9 ust. 1 pkt 4). Dopiero w przypadku braku możliwości ustanowienia służebności drogi koniecznej strona może wnieść do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad o zezwolenie na lokalizację zjazdu bezpośredniego z drogi krajowej. Oznacza to, że postępowanie w sprawie ustanowienia drogi koniecznej winno poprzedzać wystąpienie na drogę administracyjną o lokalizację zjazdu, a organ administracyjny - w przeciwnym wypadku - nie ma uprawnienia do przewidywania ewentualnego rozstrzygnięcia sądowego w tej sprawie, czy też do kalkulowania stopnia uciążliwości takiej służebności dla nieruchomości obciążonych (por. wyrok NSA z 31 marca 2011 r. sygn. akt I OSK 808/10).

W ocenie Sądu organ, orzekając jak w zaskarżonej decyzji, nie przekroczył granic swobodnego uznania administracyjnego i wyważając słuszny interes wnioskodawcy zasadnie przyznał prymat interesowi społecznemu, którego wyznacznikiem jest bezpieczeństwo ruchu drogowego i obowiązek ograniczania liczby potencjalnych miejsc kolizji i zdarzeń drogowych. Tym samym zarzuty podnoszone w skardze okazały się bezpodstawne.

Powtórzmy – zapewnienie bezpieczeństwa w ruchu drogowym jest podstawowym kryterium wyrażania zgody na wykonanie zjazdów z dróg publicznych i może także wpływać na uprawnienia właściciela działki w swobodnym korzystaniu z jego własności, prawo własności nie jest bowiem prawem absolutnym i może ono doznawać szeregu ograniczeń, jeżeli wynikają one z przepisów prawa, a do takich norm prawnych należą między innymi przepisy ustawy o drogach publicznych oraz akty wykonawcze do tej ustawy (zob. wyrok NSA z 11 lipca 2007 r., sygn. akt I OSK 1148/06).

Nie doszło w niniejszej sprawie do naruszenia zasad postępowania administracyjnego opisanych w art. 77 i art. 80 k.p.a. oraz przepisu prawa materialnego, który miał wpływ na wynik sprawy, tj. art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych. Organ uwzględnił w sprawie wszystkie okoliczności, które mogły mieć wpływ na jej wynik także w kontekście prawidłowo uwzględnionego przepisu § 9 ust. 1 pkt 4 ww. rozporządzenia określającego warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.

Podsumowując, organ orzekający w sposób właściwy wykazał brak podstaw do wydania decyzji zezwalającej na lokalizację zjazdu. Organ mógł uznać, że budowa zjazdu z drogi krajowej wpłynęłaby na pogorszenie warunków bezpieczeństwa i płynności ruchu na przedmiotowym odcinku drogi. Słusznie przy tym zauważył, że w okolicznościach niniejszej sprawy występuje możliwość innego skomunikowania przedmiotowej działki. Nie można też mówić o zaistnieniu w rozpoznawanej sprawie sytuacji wyjątkowej, która uzasadniałaby udzielenie skarżącemu zezwolenia na lokalizację zjazdu, skoro (jak prawidłowo podniósł organ) istnieją warunki pozwalające na zapewnienie nieruchomości skarżącego innego dojazdu. Wyjątkowa sytuacja, o jakiej mowa w przepisie § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia, dotyczy braku innej możliwości skomunikowania nieruchomości z drogą, a nie sytuacji, gdy bezpośredni zjazd z drogi jest dla strony, bez względu na przyczyny, bardziej korzystny aniżeli inne rozwiązania.

Kierując się powyższą argumentacją, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekł, jak w sentencji, w trybie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2017.1369 t.j.).