Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1420/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-02-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
658
Hasła tematyczne: Służba celna
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 165 ust. 7
journal: Dz.U. 2016 poz 1948
law: Ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędziowie NSA Przemysław Szustakiewicz del. WSA Jolanta Górska (spr.) Protokolant starszy specjalista Marek Szwed-Lipiński po rozpoznaniu w dniu 13 lutego 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 20 grudnia 2017 r. sygn. akt II SAB/Bk 111/17 w sprawie ze skargi M.S. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w przedmiocie braku złożenia propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 14 grudnia 2017 r., sygn. akt II SAB/Bk 111/17,: 1. zobowiązał Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] do wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego M.S. w terminie jednego miesiąca od dnia otrzymania przez organ odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami; 2. stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądził od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] na rzecz skarżącego M.S. kwotę 497 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Skarżący M.S. do dnia [...] lutego 2017 r. pełnił służbę w Izbie Celnej w [...] na stanowisku specjalisty Służby Celnej w stopniu rewidenta celnego, a następnie od dnia [...] marca 2017 r. był funkcjonariuszem Służby Celno-Skarbowej w Izbie Administracji Skarbowej w [...] na dotychczasowych warunkach.

W maju 2017 r. skarżący oczekiwał na złożenie mu przez przełożonego propozycji dalszego zatrudnienia w Izbie Administracji Skarbowej w [...] w ramach stosunku pracy albo stosunku służby, tj. stosownie do treści art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm.) - zwanej dalej p.w.KAS.

Wobec braku propozycji służby albo pracy, skarżący pismem z dnia [...] maja 2017 r. zwrócił się do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z prośbą o przedstawienie mu propozycji pracy albo służby w jednostkach KAS.

Następnie, pismem z dnia [...] czerwca 2017 r. skarżący wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa i przedstawienie mu propozycji pełnienia służby albo propozycji pracy. Dodał, że na organie ciążył obowiązek prawny przedstawienia mu propozycji służby albo pracy a nadto stwierdził, że brak przedstawienia mu propozycji służby stanowi niedopuszczalną dyskryminację jego osoby z uwagi na stan zdrowia oraz inne przyczyny.

W odpowiedzi na wezwanie, organ pismem z dnia [...] czerwca 2017 r., nawiązując do treści art. 165 ust. 7 i art. 170 ust. 1 p.w.KAS, stwierdził, że stosunki pracy osób zatrudnionych w jednostkach KAS oraz stosunki służbowe osób pozostających w stosunku służby w jednostkach KAS, które nie otrzymały do dnia 31 maja 2017 r. pisemnej propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, wygasają z dniem 31 sierpnia 2017 r. Nadto, dodał, że zarówno pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia, jak i brak złożenia propozycji odpowiednio pracownikom albo funkcjonariuszom, nie mają charakteru aktu administracyjnego i nie ma w tego rodzaju sprawach zastosowania przepis art. 52 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W dniu [...] lipca 2017 r. skarżący złożył do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej ponaglenie/zażalenie na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w przedmiocie wydania aktu administracyjnego rozstrzygającego o złożeniu lub braku złożenia propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby albo zatrudnienia i stwierdzenia zwolnienia ze służby.

Następnie, skarżący w dniu [...] sierpnia 2017 r. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w przedmiocie braku złożenia mu propozycji pełnienia służby w Służbie Celno–Skarbowej w Krajowej Administracji Skarbowej. Wniósł o stwierdzenie bezczynności po stronie organu w związku z faktem braku przedstawienia mu propozycji służby i zobowiązanie organu do zaprzestania tej bezczynności i niezwłocznego złożenia mu propozycji służby w Służbie Celno–Skarbowej – propozycji uwzględniającej posiadane przez skarżącego kwalifikacje, przebieg służby oraz jego dotychczasowe miejsce zamieszkania.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że prawidłowa wykładnia przepisów p.w.KAS, powinna prowadzić do wniosku, że odmowa przedłożenia propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, powinna przybrać formę aktu administracyjnego zawierającego uzasadnienie tak, aby mogła być poddana kontroli sądowej. Skarżący stwierdził, że organ był zobowiązany do wydania aktu administracyjnego rozstrzygającego o złożeniu lub braku złożenia propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby albo zatrudnienia i stwierdzenia zwolnienia ze służby oraz zawierającego uzasadnienie tego rozstrzygnięcia.

W odpowiedzi na skargę, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] wniósł o jej odrzucenie z powodu braku właściwości sądu administracyjnego. Wyjaśnił przy tym, że stosunek służby skarżącego ustał z dniem 31 sierpnia 2017 r. co jest równoznaczne ze zwolnieniem skarżącego ze służby stosownie do treści art. 170 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 3 i 4 p.w. KAS. Przedmiot i zakres regulacji ustawowej, w szczególności w przepisach art. 165 ust. 7 i art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w.KAS wskazuje, że zarówno złożenie pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia, jak i niezłożenie propozycji służby/pracy, nie ma charakteru aktu administracyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, rozpoznając powyższą skargę uznał, że podlega ona uwzględnieniu, aczkolwiek nie w zakresie wniosku skarżącego o zobowiązanie organu do przedłożenia skarżącemu propozycji służby albo zatrudnienia, ale w zakresie zobowiązania organu do wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie jego stosunku służbowego.

Sąd wskazał, że przed wniesieniem skargi skarżący wyczerpał tryb przewidziany w art. 37 § 1 k.p.a., gdyż w dniu [...] lipca 2017 r. złożył ponaglenie do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej za pośrednictwem Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...].

Przechodząc do merytorycznej oceny skargi, Sąd stwierdził, że została ona wniesiona w stanie faktycznym, w którym skarżącemu, będącemu do [...] sierpnia 2017 r. funkcjonariuszem Służby Celno–Skarbowej, przełożony – Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] nie przedstawił - zgodnie z treścią art. 165 ust. 7 p.w.KAS - do dnia 31 maja 2017 r., propozycji pełnienia służby albo propozycji zatrudnienia, a jednocześnie nie wydał decyzji o zwolnieniu skarżącego ze służby.

Zdaniem Sądu, nie można było na organ nałożyć obowiązku przedstawienia skarżącemu propozycji pełnienia służby albo propozycji zatrudnienia prowadzącej do przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy, ponieważ takie propozycje składane być mogą wyłącznie funkcjonariuszom lub pracownikom, którzy pozostają w szeroko rozumianym zatrudnieniu w jednostkach KAS. W sferze rozważań Sądu pozostała zatem wyłącznie kwestia oceny zasadności zobowiązania organu do wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego skarżącego.

Sąd I instancji wskazał następnie, że zgodnie z art. 165 ust. 7 p.w.KAS na dyrektorze Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektorze izby administracji skarbowej oraz dyrektorze Krajowej Szkoły Skarbowości ciążył obowiązek złożenia odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględniałaby posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania.

Dalej, Sąd wyjaśnił, że obowiązek złożenia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby pracownikom i funkcjonariuszom jednostek organizacyjnych KAS był następstwem zastrzeżenia z art. 170 p.w.KAS, do którego odesłał art. 165 ust. 3, zgodnie z którym pracownicy zatrudnieni w izbach celnych oraz urzędach kontroli skarbowej oraz funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych albo w komórkach urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych stali się z dniem wejścia w życie ustawy, tj. z dniem 1 marca 2017 r., z zastrzeżeniem art. 170, odpowiednio pracownikami zatrudnionymi w jednostkach Krajowej Administracji Skarbowej albo funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej, pełniącymi służbę w jednostkach KAS, zachowując ciągłość pracy i służby. Zastrzeżenie z art. 170 p.w.KAS, do którego odsyłał art. 165 ust. 3 tej ustawy, wskazywało, że kontynuacja pracy i służby po 31 sierpnia 2017 r. uzależniona została po pierwsze od otrzymania do 31 maja 2017 r. pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, a po drugie od przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. Zarówno bowiem w przypadku nieotrzymania pisemnej propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby do 31 maja 2017 r., jak również w razie oświadczenia o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, stosunki pracy osób zatrudnionych w jednostkach KAS oraz stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach KAS, wygasają (art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2). Wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza w przypadkach, o których mowa w ustępie 1, ustawodawca potraktował jako zwolnienie ze służby (por. treść art. 170 ust. 3 ustawy).

Sąd wskazał, że stosunek służbowy funkcjonariusza ma charakter administracyjnoprawny, który cechuje się dalej idącymi gwarancjami trwałości niż stosunek pracy. Ochrona ta przejawia się w tym, że zarówno akt mianowania, jak i akt zwalniający ze służby, należą do kategorii decyzji administracyjnej. Zwolnienie ze służby funkcjonariusza Służby Celno–Skarbowej, przewidziane w art. 179 i art. 180 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej - zwanej dalej ustawa o KAS, to enumeratywny katalog przesłanek obligatoryjnego i fakultatywnego zwolnienia ze służby. Od decyzji o zwolnieniu ze służby przysługuje zwolnionemu funkcjonariuszowi odwołanie do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej, a od ostatecznej decyzji o zwolnieniu ze służby przysługuje funkcjonariuszowi skarga do sądu administracyjnego. Brak propozycji kontynuowania stosunku zatrudnienia przy jednoczesnym ukryciu motywów nieprzedstawienia propozycji, jest w odniesieniu do funkcjonariuszy zaprzeczeniem jednomyślnego w doktrynie i orzecznictwie poglądu o szczególnej trwałości stosunku służbowego, której wyrazem jest dopuszczalność zwolnienia ze służby wyłącznie po zaistnieniu konkretnych ustawowych przesłanek i wykazaniu zaistnienia tych przesłanek w procedurze zapewniającej funkcjonariuszowi obronę i prawo do odwołania oraz skarżenia do sądu administracyjnego ostatecznej decyzji o zwolnieniu ze służby. Zaniechanie wyrażenia woli odmowy dalszego zatrudnienia funkcjonariusza w formie zaskarżalnej decyzji o zwolnieniu ze służby, jest równoznaczne z brakiem zagwarantowania, że proces wyboru funkcjonariuszy, którym propozycji kontynuacji zatrudnienia nie przedstawiono, nie był pozbawiony arbitralności. Wyjątkowość braku przedstawienia propozycji wobec wynikającej z art. 165 p.w.KAS, zasady kontynuacji zatrudnienia (czy w ramach stosunku służbowego, czy w ramach stosunku pracy), wskazuje, że brakiem powinny były być objęte przypadki rzadkie i oparte na skrajnych przyczynach utraty przez funkcjonariusza wymagań koniecznych do posiadania statusu funkcjonariusza. Brak zatem decyzji o zwolnieniu ze służby przy braku przedstawienia propozycji kontynuacji zatrudnienia, zróżnicował w sposób niedopuszczalny i niedający się skontrolować, poziom ochrony ciągłości stosunku służbowego.

Zdaniem Sądu, wynikające z art. 170 ust. 3 p.w.KAS, zrównanie wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza wskutek nieprzedstawienia propozycji dalszego zatrudnienia, ze zwolnieniem ze służby, oznacza, że przyczyny, które mogły leżeć u podstaw braku przedstawienia propozycji kontynuacji zatrudnienia (czy w ramach służby czy w ramach stosunków pracy) winny się pokrywać z ustawowymi przyczynami zwolnienia funkcjonariusza ze służby. Ustawowe przyczyny zwolnienia ze służby tak są bowiem ukształtowane, iż wskazują, że dany funkcjonariusz przestaje odpowiadać granicznym wymogom bycia funkcjonariuszem (przesłanki obligatoryjne) albo pozostawanie funkcjonariusza w służbie nie gwarantuje należytego wykonywania obowiązków służbowych (przesłanki fakultatywne).

Sąd stwierdził, że do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby zobowiązać już nie może, ponieważ zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w.KAS, z dniem 31 sierpnia 2017 r. doszło do wygaśnięcia stosunku służbowego skarżącego wskutek braku przedstawienia mu do dnia 31 maja 2017 r. propozycji służby albo zatrudnienia. W tej sytuacji, Sąd prezentuje pogląd, że tylko poprzez zobowiązanie do wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego można doprowadzić do poddania kontroli sądowej przyczyn braku przedstawienia propozycji, tj. otworzyć skarżącym prawo do sądu.

Sąd zgodził się przy tym ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, wyrażonym w wyroku z dnia 9 listopada 2017 r., sygn. akt III SAB/Gd 31/17, wydanym w sprawie ze skargi byłego funkcjonariusza Służby Celno–Skarbowej na bezczynność dyrektora izby administracji skarbowej wywiedzionej w takim samym stanie faktycznym i prawnym, że w sytuacji gdy ustawodawca przewidział dla zwolnienia ze służby formę decyzji administracyjnej, a wygaśnięcie stosunku służbowego (jako następstwo braku przedstawienia propozycji kontynuacji zatrudnienia) nakazał traktować jak zwolnienie ze służby, uznać należy, że pomimo braku jednoznacznej regulacji nakazującej wydanie decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego, obowiązek wydania takiej decyzji obciąża organ, bowiem tylko wydanie takiej decyzji gwarantuje prawo do sądu funkcjonariuszowi, któremu nie złożono ani propozycji kontynuowania służby ani propozycji zatrudnienia w korpusie służby cywilnej. Podstawą prawną dla wydania takiej decyzji jest art. 170 ust. 3 p.w.KAS w związku z odpowiednio stosowanym art. 276 ust. 2 ustawy o KAS, interpretowane zgodnie z art. 32 ust. 1, art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP.

Z tych też przyczyn, Sąd uznał, że organ nie wydając decyzji regulującej stosunek służbowy skarżącego, któremu przełożony w terminie wskazanym w p.w.KAS, nie przedstawił propozycji kontynuowania stosunku zatrudnienia w jednostkach KAS, dopuścił się bezczynności. W związku z powyższym, na mocy art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., Sąd zobowiązał organ do wydania, w terminie miesiąca od zwrotu akt organowi, decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego. W sytuacji, gdy dojdzie do wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego, otworzy się skarżącemu prawo do poddania kontroli sądu przyczyn nieprzedstawienia propozycji. W sytuacji natomiast, gdy organ (przełożony) po analizie przebiegu służby skarżącego w kontekście przesłanek zwolnienia ze służby, zrewiduje dotychczasowe stanowisko i dojdzie do wydania decyzji niestwierdzającej wygaśnięcia stosunku służbowego z dniem 31 sierpnia 2017 r., skarżący będzie mógł powrócić do służby. Przepisy pragmatyki pozwolą przełożonemu przedstawić funkcjonariuszowi propozycję "ucywilnienia" w sytuacji, gdy dostrzeże taką potrzebę.

W konsekwencji, Sąd orzekł, że organ dopuścił się bezczynności (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.) oraz że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.) z uwagi na dostrzegalną trudność w ustaleniu celu braku wprowadzenia regulacji trybu i przesłanek nieprzedstawiania propozycji kontynuacji zatrudnienia niektórym funkcjonariuszom.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...], zaskarżając wyrok w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i odrzucenie skargi, ewentualnie o uchylenie wyroku, rozpoznanie skargi i jej oddalenie, albo o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku. Ponadto, organ wniósł o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Zaskarżonemu orzeczeniu skarżący kasacyjnie organ zarzucił naruszenie:

1. prawa materialnego, przez niezasadne zastosowanie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., wynikające z:

a) błędnej wykładni skutkującej niewłaściwym zastosowaniem art. 10 ust. 2 Konstytucji RP, przez naruszenie konstytucyjnego podziału władz, poprzez wykroczenie Sądu poza sferę kontroli stosowania prawa i wcielenie się w rolę ustawodawcy, poprzez wprowadzenie normy regulującej tryb i przesłanki nieprzedstawienia funkcjonariuszom Służby Celno-Skarbowej propozycji kontynuacji ich stosunku służbowego albo przekształcenia go w stosunek pracy, skutkującej nałożeniem na Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] obowiązku wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza, któremu nie została przedstawiona propozycja zatrudnienia albo pełnienia służby, o której mowa w art. 165 ust. 7 p.w.KAS w sytuacji, gdy w ramach stanowionego przez ustawodawcę porządku prawnego brak jest norm prawnych regulujących tryb i przesłanki nieprzedstawienia funkcjonariuszom Służby Celno-Skarbowej wskazanych propozycji oraz brak jest podstawy do wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego;

b) niezastosowania i pominięcia skutków prawnych przepisu art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w.KAS, poprzez przyjęcie, iż wyrażenie woli odmowy dalszego zatrudnienia funkcjonariusza winno nastąpić w formie decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego, której wydanie spowoduje, iż otworzy się skarżącemu prawo do poddania kontroli sądu przyczyn nieprzedstawienia propozycji, które winny się pokrywać z ustawowymi przyczynami zwolnienia funkcjonariusza – w sytuacji, gdy ustawodawca nie wskazał przyczyn nieprzestawienia propozycji i nie nałożył obowiązku wydania wskazanej decyzji uznając, iż stosunek służbowy funkcjonariusza wygasa z mocy samego prawa na skutek nieprzedstawienia mu do dnia 31 maja 2017 r. propozycji służby lub zatrudnienia, bez konieczności potwierdzania tego faktu decyzją administracyjną;

c) błędnej wykładni przepisu art. 170 ust. 3 p.w.KAS polegającej na uznaniu, iż wynikające z powołanego przepisu zrównanie wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza wskutek nieprzedstawienia propozycji dalszego zatrudnienia, ze zwolnieniem ze służby, oznacza, że przyczyny, które mogły leżeć u podstaw braku przedstawienia propozycji kontynuacji zatrudnienia (czy w ramach służby czy w ramach stosunku pracy) winny się pokrywać z ustawowymi przyczynami zwolnienia funkcjonariusza ze służby - w sytuacji, gdy z prawidłowej wykładni przepisu wynika, iż wprowadza on jedynie fikcje prawną zrównującą przewidziane w art. 170 ust. 1 p.w.KAS wygaśnięcie stosunku służbowego ze zwolnieniem ze służby, które w żaden sposób nie odwołuje się ustawowych przesłanek zwolnienia ze Służby Celno-Skarbowej;

2. mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj. naruszenie:

a) art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie i nieodrzucanie skargi w sprawie nienależącej do właściwości sądu administracyjnego, jaką jest skarga na bezczynność organu administracji skarbowej, polegająca na niezłożeniu funkcjonariuszowi Służby Celno-Skarbowej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która zdaniem Sądu musi być potwierdzona decyzją stwierdzającą wygaśnięcie stosunku służbowego – w sytuacji, gdy w związku z reformą administracji skarbowej i celnej nie wprowadzono regulacji, z których wynikłaby obowiązek złożenia propozycji zatrudnienia lub pełnienia służby każdemu funkcjonariuszowi, lecz przyznano jedynie określonym podmiotom uprawnienie do złożenia wskazanych propozycji a niezłożenie takiej propozycji do 31 maja 2017 r. skutkuje wygaśnięciem stosunku służbowego funkcjonariusza z mocy prawa, które nie obliguje organu do wydania decyzji administracyjnej stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego;

b) art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., przez jego błędna wykładnię polegającą na uznaniu, iż w kategorii skarg określonych w powołanym przepisie mieści się skarga na bezczynność organu administracji skarbowej, polegającą na niewydaniu decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej, któremu nie złożono w oparciu o przepis art. 165 ust. 7 p.w.KAS propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby – podczas gdy bezczynność organu nie powstała, gdyż można o niej mówić jedynie wówczas gdy organ jest zobowiązany do podjęcia określonego działania, w sytuacji, gdy ustawa nie zobowiązuje ani nie uprawnia organu do wydania takiej decyzji, a jej wydanie w takiej sytuacji stanowiłoby o działaniu organu bez podstawy prawnej;

c) art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i zobowiązanie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] do wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego skarżącego – w sytuacji, gdy brak złożenia skarżącemu propozycji zatrudnienia lub służby w świetle obowiązujących przepisów prawa nie musi być potwierdzony decyzją administracyjną stwierdzającą wygaśnięcie stosunku służbowego i nie stanowi podstawy do sformułowania przez sąd wskazanego zobowiązania jako wynikającego z bezczynności organu;

d) art. 141 § 2 pkt 4 p.p.s.a., poprzez zawarcie w uzasadnieniu wyroku niemożliwych do realizacji wskazań, co do dalszego postępowania polegających na nałożeniu na organ obowiązku wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego skarżącego, której wydanie spowoduje, iż otworzy się skarżącemu prawo do poddania kontroli sądu przyczyn nieprzedstawienia propozycji, dopuszczając możliwość wydania decyzji niestwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego z dniem 31 sierpnia 2017 r. w sytuacji, gdy organ po analizie przebiegu służby skarżącego w kontekście przesłanek zwolnienia ze służby zrewiduje dotychczasowe stanowisko – w sytuacji, gdy w obowiązujących przepisach prawa brak jest podstawy prawnej do wydania takiej decyzji a z przepisów p.w.KAS wynika, iż nie wskazano w nich przyczyn nieprzedstawienia funkcjonariuszowi propozycji a wygaśnięcie stosunku służbowego następuje z mocy samego prawa bez podejmowania przez podmiot uprawniony do złożenia propozycji jakichkolwiek działań, w szczególności wydania decyzji administracyjnej, podlegającej kontroli sądu w zakresie przyczyn braku przedstawienia propozycji, które winny pokrywać się z ustawowymi przyczynami zwolnienia funkcjonariusza ze służby;

e) art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez wykroczenie przez Sąd poza granice sprawy i uczynienie przedmiotem kontroli zgodności z prawem innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę, na skutek stwierdzenia wbrew wnioskowi skarżącego bezczynności organu w zakresie wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego skarżącego, pomimo iż wnosił on o stwierdzenie bezczynności w zakresie przedłożenia mu propozycji służby.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej wyznaczonymi wskazanymi podstawami.

Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw. Zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty nie pozwalają na skuteczne zakwestionowanie oceny dokonanej przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku.

Na wstępie wskazać należy, że wszelkie wątpliwości i rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych dotyczące interpretacji i stosowania p.w.KAS zostały rozstrzygnięte przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 1 lipca 2019 r., sygn. akt I OPS 1/19 (https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W jej uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że p.w.KAS wprowadziły trzy rodzaje rozwiązań prawnych dotyczących zmiany stosunku służbowego dotychczasowych funkcjonariuszy Służby Celnej w stosunek służbowy lub stosunek pracy w Służbie Celno-Skarbowej powołanej w celu przeprowadzenia reformy szeroko rozumianej administracji skarbowej. Jednym z nich jest właśnie wygaśnięcie dotychczasowego stosunku służbowego. Następuje ono w wyniku niezłożenia funkcjonariuszowi propozycji dalszego zatrudnienia lub w przypadku niezaakceptowania przez niego propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby w określonym przez prawo terminie (zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 p.w.KAS). W takim przypadku dochodzi do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza, które traktuje się jak zwolnienie ze służby. Podstawą do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby jest art. 170 ust. 1 i 3 p.w.KAS w związku z art. 276 ust. 1 i 2 ustawy o KAS.

W związku z powyższym stwierdzić należy, że zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji przepisów art. 170 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 p.w.KAS, a także art. 10 ust. 2 Konstytucji RP są niezasadne.

Wskazać bowiem należy, że wygaśnięcie stosunku służbowego jest konsekwencją zachowania organu, polegającego na selekcji prowadzonej na podstawie przepisu art. 165 ust. 7 p.w.KAS, z zastosowaniem wskazanych w nim kryteriów. Oznacza to, że przy stosowaniu art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w.KAS każdorazowo należy uwzględniać kryteria określone w art. 165 ust. 7 tej ustawy, które są istotne z punktu widzenia przyczyn, dla których nie przedstawiono funkcjonariuszowi propozycji, a której to brak doprowadził do wygaśnięcia dotychczasowego stosunku służbowego.

Z art. 170 ust. 3 p.w.KAS wynika, że wygaśnięcie stosunku służbowego traktuje się jako równoznaczne ze zwolnieniem ze służby. W pełni zatem uprawnione jest przyjęcie, że w takiej sytuacji powinna zostać wydana decyzja administracyjna, co wynika wprost z art. 276 ust. 2 ustawy o KAS, zgodnie z którym zwolnienie ze służby następuje zawsze w drodze decyzji administracyjnej. Skoro ustawodawca nakazuje traktować wygaśnięcie stosunku służbowego jak zwolnienie ze służby, a zwolnienie ze służby dokonywane jest w trybie decyzji i obwarowane gwarancjami procesowymi oraz możliwością stosowania środków zaskarżenia, to w przypadku wygaśnięcia stosunku służbowego ze względu na brak propozycji dla funkcjonariusza, o jakiej mowa w art. 165 ust. 7 p.w.KAS, zachodzi podstawa do wydania przez właściwy organ decyzji stwierdzającej zwolnienie funkcjonariusza ze służby wskutek wygaśnięcia stosunku służbowego. Orzekanie w formie decyzji administracyjnej wyklucza przy tym jakąkolwiek arbitralność organu. Decyzja jest zaprzeczeniem arbitralności, wymaga uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia, podania zastosowanych kryteriów oceny, wskazania okoliczności faktycznych. Przesłankami wymagającymi rozważenia w tym przypadku będą przesłanki określone w art. 165 ust. 7 p.w.KAS. Zawarte w art. 165 ust. 7 p.w.KAS zastrzeżenie dotyczące stosowania art. 170 tej ustawy, nie stanowi tu żadnej przeszkody, a to ze względu na brzmienie art. 170 ust. 3 p.w.KAS. To, że art. 170 ust. 3 p.w.KAS nie odwołuje się wprost do art. 276 ustawy o KAS, nie oznacza, że sprawa wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza, któremu nie złożono żadnej propozycji zatrudnienia lub pełnienia służby, traktowana poprzez wyraźną wolę ustawodawcy jako zwolnienie ze służby, nie stanowi sprawy administracyjnej rozstrzyganej w formie decyzji administracyjnej podejmowanej w postępowaniu administracyjnym. Fakt nieuzupełnienia przez ustawodawcę katalogu decyzji podlegających kognicji sądu administracyjnego o regulację zawartą w art. 170 ust. 3 p.w.KAS – jako lex specialis, czy też brak odniesienia się w niej do art. 276 ustawy o KAS, nie stanowi podstawy do stwierdzenia, że niniejsza sprawa nie podlegała kognicji sądu administracyjnego.

Powyższe oznacza, że sprawa ze skargi funkcjonariusza, którego stosunek służbowy wygasł na podstawie art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w.KAS podlega właściwości sądów administracyjnych z tego powodu, że jest załatwiana poprzez wydanie decyzji, o jakiej mowa w art. 276 ust. 2 ustawy o KAS i przy zastosowaniu kryteriów z art. 165 ust. 7 p.w.KAS.

W tej sytuacji, nie są zasadne zarzuty skargi kasacyjnej wskazujące na naruszenie przez Sąd I instancji przepisów art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., jako że sprawa należy do właściwości sądu administracyjnego, a jej wniesienie było poprzedzone stosownym ponagleniem.

Wydając zaskarżony wyrok, Sąd I instancji nie naruszył także art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., z którego wynika, że uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu albo dokonania czynności, co też Sąd I instancji uczynił, zobowiązując organ do wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego skarżącego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji prawidłowo przy tym uznał, że organ pozostaje w bezczynności co do zakończenia stosunku służbowego. Konsekwencją nieotrzymania przez skarżącego pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby było bowiem wygaśnięcie stosunku służbowego traktowane jak zwolnienie ze służby.

Wprawdzie skarżący w złożonej skardze zawarł wniosek o zobowiązanie Dyrektora Izby Administracji Skargowej w [...] do złożenia mu propozycji służby, jednakże zarówno w tejże skardze, jak i w ponagleniu złożonym [...] lipca 2017 r., wskazywał, że odmowa przedłożenia propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby powinna przybrać formę aktu administracyjnego zawierającego uzasadnienie, tak aby mogła być poddana kontroli sądowej i w tym właśnie upatrywał bezczynności organu.

Zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zawarte w art. 134 § 1 p.p.s.a. określenie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę (por. wyrok NSA z 28 marca 2018 r., sygn. akt I FSK 1000/16, Lex nr 2486221 ).

W orzecznictwie podkreśla się, że sąd administracyjny nie jest wprawdzie związany granicami skargi, ale zawsze jest związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona i nie może swoimi ocenami prawnymi wkraczać w sprawę nową w stosunku do tej, która była albo powinna być przedmiotem postępowania administracyjnego i wydawanych w nim decyzji administracyjnych. Przewidziane w art. 134 § 1 p.p.s.a. niezwiązanie sądu granicami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną nie oznacza oczywiście, że sąd nie jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt, czynność, czy bezczynność kwestionowane przez uprawniony podmiot.

Prawidłowa interpretacja przepisów prawa materialnego doprowadziła Sąd I instancji do prawidłowego wniosku, że zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w.KAS z dniem 31 sierpnia 2017 r. doszło do wygaśnięcia stosunku służbowego skarżącego wskutek braku przedstawienia mu do dnia 31 maja 2017 r. propozycji służby albo zatrudnienia. W sferze rozważań Sądu, zgodnie z zarzutami skarżącego, pozostała wyłącznie kwestia oceny zasadności zobowiązania organu do wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego skarżącego. Skoro bowiem ustawodawca nie nałożył obowiązku przedłożenia propozycji służby lub zatrudnienia, to nie można uznać, że organ pozostaje w bezczynności nie składając takiej propozycji. Pozostaje to jednak bez wpływu na treść zaskarżonego wyroku, jako że Sąd I instancji nie zobowiązał organu do przedstawienia skarżącemu propozycji służby, lecz prawidłowo uznał, że organ pozostaje w bezczynności co do zakończenia stosunku służbowego funkcjonariusza, któremu nie przedłożono ani propozycji służby, ani też propozycji zatrudnienia. Wbrew zatem twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej, wydając zaskarżony wyrok, Sąd I instancji nie naruszył przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.