Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1623/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-09-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 98
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Miron Sędziowie: WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska WSA Przemysław Żmich (spr.) Protokolant referent stażysta Małgorzata Sieczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 września 2014 r. sprawy ze skargi Miasta W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania E. i M.H., decyzją z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...] uchylił w całości decyzję Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. odmawiającą ustalenia odszkodowania za nieruchomość stanowiącą działki ewidencyjne nr [...] o pow. [...] m2 i nr [...] o pow. [...] m2 z obrębu [...], położoną przy ul. [...], ul. [...] i ul. [...] w W., wydzieloną pod ulice oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.

Decyzja podziałowa została wydana w dniu [...] października 1995 r. na podstawie art. 10 ust. 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.) - zwanej dalej "uggwn" na wniosek jej właściciela –M.H.. Aktem notarialnym M.H. i jego żona E. zawarli umowę rozszerzającą wspólność ustawową.

M. i E. małż. H. w dniu 28 grudnia 2005 r. złożyli wniosek o ustalenie odszkodowania za działki gruntu wydzielone w ramach podziału nieruchomości, która przeszła na własność Gminy W., z mocy samego prawa, gdy decyzja o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości stała się ostateczna.

Decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. Prezydent W. odmówił ustalenia odszkodowania za nieruchomość stanowiącą działki ewidencyjne nr [...] i nr [...] z obrębu [...], położoną przy ul. [...], ul. [...] i ul. [...] w W., wydzieloną pod drogi publiczne. W uzasadnieniu wskazał, że brak jest podstaw do orzekania o odszkodowaniu za powyższą nieruchomość z uwagi na to, że jej właściciel zrzekł się odszkodowania, co zostało zapisane w decyzji Burmistrza Gminy W. nr [...] z dnia [...] października 1995 r. zatwierdzającej projekt podziału przedmiotowej nieruchomości, w wyniku którego z działki nr [...], stanowiącej własność M.H., wydzielono m. in. działki nr [...] i nr [...] przeznaczone pod budowę ulic, a także w złożonym oświadczeniu.

Od powyższej decyzji odwołali się E. i M. małż. H., wnosząc o jej uchylenie z uwagi na fakt, że oświadczenie o rezygnacji z odszkodowania za wydzielone pod drogi grunty złożone zostało przez właściciela gruntu "pod przymusem".

Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania E. i M.H., decyzją z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...] uchylił w całości decyzję Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że z dokumentów zgromadzonych w prowadzonym postępowaniu o ustalenie odszkodowania wynika, że nie były prowadzone uzgodnienia pomiędzy stronami. Pismem z dnia 7 listopada 2011 r. Delegatury Biura Gospodarki Nieruchomościami w [...] wnioskodawcy poinformowani zostali, że ich wniosek o odszkodowanie jest bezpodstawny, ponieważ poprzedni właściciel gruntów M.H. złożył oświadczenie w dniu [...] października 1995 r., że rezygnuje z odszkodowania za wydzielone pod ulice działki nr [...] i [...] z obrębu [...]. Ponadto w uzasadnieniu decyzji podziałowej jest zapis "w decyzji nie orzeczono o odszkodowaniu, z uwagi na zrzeczenie się dokonane przez właściciela nieruchomości".

Wojewoda wskazał, że sprawa odszkodowania za przedmiotową nieruchomość nie została wyjaśniona w stopniu umożliwiającym rozstrzygnięcie jej zgodnie z prawem, co uzasadnia uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia wobec naruszenie zasad z art. 98 ust. 3 i art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) – zwanej dalej "ugn" w zw. z art. 10 ust. 5 uggwn. Przepis art. 10 ust. 5 uggwn stanowił, że grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej podziałem na wniosek właściciela przechodzą na własność gminy z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Ustalenie odszkodowania może nastąpić w decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości lub w decyzji odrębnej.

Ze zgromadzonych w sprawie dokumentów wynika, że w decyzji zatwierdzającej projekt podziału nie ustalono odszkodowania i nie wydano odrębnej decyzji ustalającej wielkość odszkodowania. Dlatego wniosek strony o przyznanie odszkodowania jest zasadny, gdyż z mocy prawa gmina przejmująca nieruchomość wydzieloną pod drogi publiczne, winna była wypłacić odszkodowanie, które jest konsekwencją odjęcia prawa własności nieruchomości dotychczasowemu właścicielowi. W rozpoznawanej sprawie nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania pomimo, że obowiązujące przepisy przewidywały jego ustalenie. W dacie złożenia wniosku o ustalenie odszkodowania (28 grudnia 2005 r.) obowiązywała ustawa, która w art. 98 ust. 1 i 3 przewidywała odszkodowanie za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne w wysokości uzgodnionej między właścicielem, a właściwym organem. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca wg zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczeniu nieruchomości.

Instytucja przewidziana w ust. 1 art. 98 ugn - obok nabycia w drodze umowy sprzedaży, czy wywłaszczenia - jest jedną z form pozyskiwania terenów na cele publiczne. Uregulowanie zawarte w art. 98 ust. 1 mieści się w konstytucyjnym pojęciu wywłaszczenia przez fakt, iż w wyniku wydzielenia ostateczną decyzją o podziale działek gruntu pod drogi, następuje pozbawienie dotychczasowego właściciela lub użytkownika wieczystego własności, czy użytkowania wieczystego tych działek (art. 129 ust. 5 ugn).

W niniejszej sprawie na wniosek o ustalenie odszkodowania, wnioskodawca M.H. otrzymał od Gminy [...] odpowiedź negatywną, z uwagi na istniejące w aktach sprawy jego oświadczenie z dnia [...] października 1995 r. o rezygnacji z odszkodowania za grunt wydzielony pod ulice. Sytuacja powyższa wskazuje na negatywny wynik uzgodnień. Odpowiednikiem wymienionego przepisu art. 10 ust. 5 uggwn jest obecnie art. 98 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne, gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis ten stosuje się także do nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, z tym że prawo użytkowania wieczystego wygasa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Stosownie zaś do ust. 3 powołanego artykułu za działki gruntu, o których mowa w ust. 1 przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym działki, a właściwym organem. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.

Postanowienia decyzji w sprawie podziału nieruchomości dotyczące przejścia prawa własności nie mają żadnego znaczenia w świetle regulacji z art. 98 ust. 1 ugn, gdyż przejście prawa własności nie dokonuje się z mocy decyzji w sprawie podziału, ale z mocy prawa. W konsekwencji mylne jest twierdzenie organu I instancji, jakoby w wyniku podziału działek przedmiotowych nieruchomości, wydzielonych pod drogi, zainteresowanym nie przysługuje roszczenie odszkodowawcze. Dokonanie podziału nieruchomości pod drogi publiczne na wniosek właściciela, bądź użytkownika wieczystego nieruchomości zawsze pociąga za sobą obowiązek wypłaty odszkodowania, gdy działki te przeszły z mocy prawa na własność podmiotu publicznoprawnego. Przejęcie gruntu pod drogi związane z podziałem nieruchomości na podstawie art. 98 ugn stanowi swoistą formę wywłaszczenia, o którym mowa w art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, a więc odszkodowanie za te działki stanowi konstytucyjny warunek dopuszczalności takiego wywłaszczenia i nie może być interpretowane dowolnie. Odjęcie własności lub prawa wieczystego użytkowania na podstawie art. 98 ust. 1 ugn nastąpić może - zgodnie z art. 98 ust. 3 - jedynie za odszkodowaniem, co jest zgodne z wyrażoną w Konstytucji RP zasadą dokonywania wywłaszczenia tylko za słusznym odszkodowaniem.

Przedmiot i sposób regulacji ujętej w art. 98 ust. 1 ugn również nie kieruje się odmiennymi zasadami, niż przyjęty w art. 10 ust. 5 uggwn. Dlatego uprawniony jest wniosek o odszkodowanie. Z akt sprawy wynika, iż Burmistrz Gminy [...] decyzją nr [...] z dnia [...] października 1995 r. zatwierdził projekt podziału nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] i nr [...], położonej przy ul. [...], ul. [...] i ul. [...]. W wyniku podziału działki nr [...] w obrębie [...], stanowiącej własność M.H., wydzielono m. in. działki nr [...] i nr [...] przeznaczone pod drogi publiczne. W uzasadnieniu powyższej decyzji Burmistrz Gminy [...] stwierdził, że z dniem, w którym decyzja podziałowa stanie się ostateczna działki te przechodzą na własność Gminy. Jednocześnie stwierdził, iż w powyższej decyzji nie orzeczono o odszkodowaniu, z uwagi na zrzeczenie się dokonane przez właściciela przedmiotowych nieruchomości. Niespornym jest, że decyzja ta ma walor ostateczności ([...] października 1995 r.). Niekwestionowane jest także, że przebieg drogi, o której mowa w decyzji wynikał z ustaleń miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego W., obowiązującego w dniu wydania decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości. Decyzja ta została wydana na podstawie art. 10 ust. 3 uggwn. Ostateczna decyzja o zatwierdzeniu projektu podziału jest podstawą do dokonania zmian w księdze wieczystej oraz wprowadzenia zmian danych zawartych w operacie ewidencji gruntów i budynków (przymusowa komunalizacja części nieruchomości przy jej podziale).

Z treści decyzji podziałowej wynika, iż właściciel przedmiotowej nieruchomości M.H. zrzekł się odszkodowania jeszcze przed zatwierdzeniem podziału przedmiotowej nieruchomości przez Burmistrza Gminy [...], a więc wtedy, gdy nie były jeszcze wymagalne roszczenia odszkodowawcze. W aktach sprawy znajduje się oświadczenie M.H. z dnia [...] października 1995 r., w którym wskazuje, że dobrowolnie rezygnuje z odszkodowania za grunt o pow. [...] m2 pochodzący z nieruchomości KW [...] stanowiący działki nr [...] i nr [...] w związku z przejęciem na własność Gminy [...]. Ustawowy obowiązek wypłaty odszkodowania powstaje dopiero wtedy, kiedy decyzja o zatwierdzeniu podziału dokonanego na wniosek właściciela nieruchomości stanie się ostateczna. Oznacza to, że oczywiście ewentualne zrzeczenie się przez właściciela nieruchomości przedmiotowego odszkodowania nie mogło wywołać skutku prawnego, ponieważ strony nie zawarły umowy przenoszącej własność przedmiotowych działek w rozumieniu Kodeksu cywilnego. Ponadto z wykładni art. 98 ust. 3 ugn wynika, że może to nastąpić dopiero po uzyskaniu cechy ostateczności przez decyzję zatwierdzającą projekt podziału na wniosek właściciela nieruchomości. Natomiast w tej sprawie decyzja z dnia [...] października 1995 r. zatwierdzająca projekt podziału nieruchomości będących własnością wnioskodawców w dniu [...] października 1995 r. stała się decyzją ostateczną. W rozumieniu art. 16 § 1 Kpa oświadczenie o rezygnacji spisane zostało w dniu [...] października 1995 r., a zatem przed uzyskaniem cechy ostateczności decyzji podziałowej. Stosownej, w wymaganej formie aktu notarialnego, umowy przenoszącej własność nieruchomości nie zawarto. W związku z tym Gmina [...] nabyła własność nieruchomości, nie wyniku umowy zawartej z byłym właścicielem spornych gruntów, lecz z mocy prawa, w trybie przewidzianym w art.10 ust. 3 uggwn.

W myśl art. 10 ust. 5 uggwn grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem przechodzą na własność gminy z dniem, w którym decyzja o podziale stała się ostateczna, za odszkodowaniem według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. W myśl wówczas obowiązującego art. 55 ust. 1 uggwn wywłaszczenie nieruchomości następuje za odszkodowaniem. Powyższy przepis nie daje podstaw do odstąpienia przez organ administracji od ustalenia odszkodowania za przejmowaną nieruchomość. Ewentualne rozporządzenie przez byłych właścicieli ustalonym dla nich odszkodowaniem jest odrębną kwestią, pozostającą bez wpływu na legalność decyzji ustalającej wysokość odszkodowania. Treść przepisów art. 10 ust. 5 i art. 55 ust 1 uggwn wskazuje, że wszelkie porozumienia, umowy, oświadczenia woli stron składane w przedmiocie zarówno wysokości odszkodowania jak też jego ustalenia i wypłaty nie mogą wywołać żadnych skutków prawnych na gruncie cytowanej ustawy, a organ orzekający o podziale jest zobowiązany do ustalenia i wypłaty odszkodowania za grunt, który przeszedł na własność gminy, w związku z zatwierdzeniem projektu podziału nieruchomości.

Wojewoda zwrócił uwagę, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 238/07 orzekł, że - co do zasady - istnieje możliwość zrzeczenia się roszczenia o odszkodowanie za grunty wydzielone pod drogi publiczne, jednakże może to nastąpić dopiero wtedy, gdy takie roszczenie powstaje, tj. po przejściu z mocy prawa danej nieruchomości na własność gminy i w ramach uzgodnień przewidzianych w ust. 3 art. 98 ugn. W orzecznictwie sądowym utrwalony był przy tym pogląd, że wszelkie rokowania i uzgodnienia, co do wysokości odszkodowania mogły być skutecznie prowadzone po uzyskaniu cechy ostateczności przez decyzję podziałową, także ewentualne zrzeczenie się odszkodowania przez byłego właściciela mogło nastąpić po powstaniu roszczenia, tj. po przejściu na własność gminy działek wydzielonych pod budowę ulic dla obsługi nowo powstałych działek. Pogląd ten zachował aktualność pod rządem art. 98 ust. 3 ugn. Stanowisko to jest już ugruntowane tak w orzecznictwie sądów administracyjnych, jak i doktrynie.

W rozpoznawanej sprawie nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, pomimo, że obowiązujące przepisy przewidywały jego ustalenie. Zgodnie z art. 233 ugn sprawy wszczęte, lecz niezakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie tej ustawy, prowadzi się na podstawie jej przepisów. Nie ulega więc wątpliwości, że odszkodowanie miało charakter akcesoryjny, dlatego należy je rozważyć na tle charakteru prawnego odjęcia własności działki gruntu wydzielonej przy podziale nieruchomości. Odjęcie zaś własności działki gruntu miało charakter publicznoprawny, ponieważ następowało z mocy samego prawa w związku z wydaniem i uzyskaniem waloru ostateczności przez decyzję administracyjną o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości. Oznacza to, że odszkodowanie należne za odjęcie w sposób władczy prawa własności działki gruntu wydzielonej przy podziale nieruchomości ma charakter publicznoprawny, jako zobowiązanie gminy (podmiotu publicznoprawnego) wobec właściciela nieruchomości za pozbawienie go własności wspomnianej działki gruntu z mocy samego prawa. Powołane wyżej przepisy nie dają podstaw do odstąpienia od ustalenia odszkodowania za przejmowaną (wywłaszczoną) nieruchomość. Z tego względu należy przyjąć, że właściciel nieruchomości nie mógł zrzec się odszkodowania za przejmowana nieruchomość, a w razie zrzeczenia, organ nie mógł takiego zrzeczenia przyjąć. Nie zmienia takiego charakteru uprawnienia odszkodowawczego obowiązujący obecnie art. 98 ust. 3 ugn, mający zastosowanie w rozpatrywanej sprawie z mocy art. 233 ugn. W tym przypadku wypełniona zostaje przesłanka braku porozumienia, co do wysokości odszkodowania i strona postępowania może następnie skorzystać z norm regulujących ustalanie i wypłatę odszkodowania według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Oznacza to, że materiał dowodowy został zebrany i oceniony niezgodnie z art. 7 i art. 77 § 1 Kpa.

Zdaniem Wojewody, uchybienia przepisom prawa materialnego popełnione przez organ I instancji powodują, że organ odwoławczy ma obowiązek uchylenia decyzji Prezydenta Miasta W. nr [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Rozpoznając ponownie sprawę, organ jest zobowiązany kierować się przedstawioną powyżej wykładnią art. 98 ust. 3 ugn, mającego zastosowanie w rozpatrywanej sprawie z mocy art. 233 ugn.

Organ odwoławczy nie zgodził się z argumentami powołanymi przez organ I instancji, że możliwe było zrzeczenie się przyszłej wierzytelności na rzecz gminy przez właściciela gruntów wydzielonych pod drogi, przed uostatecznieniem się decyzji podziałowej, a powołane przez organ I instancji wyroki sądów administracyjnych dotyczą innej sytuacji prawnej, bądź wyroki sądów powszechnych, które zapadły w postępowaniu cywilnym, stosownie do przepisów Kodeksu cywilnego.

Wojewoda zaznaczył, że rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy zgodnie z obowiązującymi przepisami wymaga przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznej części - art. 138 § 2 Kpa.

Od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...] Miasto W. wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze zarzucono zaskarżonej decyzji: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 98 ust. 1 i 3 w zw. z art. 129 ust. 5 ugn i art. 10 ust 5 uggwn poprzez niewłaściwą wykładnię polegającą na przyjęciu, że skuteczne zrzeczenie się roszczenia o odszkodowanie za działki gruntu wydzielone pod drogi, które z mocy prawa stały się własnością jednostki samorządu terytorialnego, może nastąpić dopiero po dacie kiedy stała się ostateczna (prawomocna) decyzja o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości, bez uwzględnienia możliwości skutecznego zrzeczenia się roszczeń przyszłych; 2) art. 508 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 98 ust. 3 ugn poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że nie doszło do skutecznego zwolnienia z długu Miasta W., co do obowiązku wypłaty odszkodowania za nieruchomości w wyniku złożonego przez M.H. w dniu [...] października 1995 r. oświadczenia o zrzeczeniu się odszkodowania; 3) naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 Kpa polegające na niepodjęciu przez organ odwoławczy wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, brak rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, w szczególności poprzez niedokonanie prawidłowej analizy treści oświadczenia z dnia [...] października 1995 r., a w konsekwencji pominięcie okoliczności skutecznego zrzeczenia się roszczeń o odszkodowanie, co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. W tej sytuacji skarżący wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonej decyzji; 2) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu Miasto W. wskazało, że nie można zgodzić się z prezentowaną przez Wojewodę [...] oceną skutków oświadczenia z dnia [...] października 1995 r., w którym M.H. zrezygnował z odszkodowania za grunt. Zdaniem skarżącego oświadczenie z dnia [...] października 1995 r. należy uznać za oświadczenie o zrzeczeniu się roszczeń o odszkodowanie przewidziane w przepisie art. 10 ust. 5 uggwn, wywołujące skutek w postaci utraty uprawnienia do otrzymania odszkodowania. Z uzasadnienia decyzji z dnia [...] października 1995 r. wynika, że w decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości nie orzeczono o odszkodowaniu, z uwagi na zrzeczenie się dokonane przez właściciela nieruchomości. W piśmie z dnia [...] października 1995 r. M.H. oświadczył, że dobrowolnie rezygnuje z odszkodowania za grunt stanowiący działkę nr [...] i nr [...] oraz oświadczył, że nie będzie występować z żadnymi roszczeniami z tytułu przejęcia przez gminę wyżej wymienionego gruntu. W ocenie skarżącego oznacza to, że wnioskodawca świadomie i dobrowolnie zrzekł się prawa do odszkodowania za działki przeznaczone pod ulice, a oświadczeniem z dnia [...] października 1995 r. potwierdził swoje wcześniejsze stanowisko odnośnie zgody na nieodpłatne przekazanie na rzecz gminy terenów pod budowę ulic i zaakceptował skutki w postaci utraty możliwości żądania odszkodowania za takie grunty. W ocenie skarżącego należy odróżnić sytuacje, w których obowiązek odszkodowawczy powstaje na skutek działań podejmowanych z inicjatywy organów administracji prowadzących do ograniczenia prawa własności od sytuacji, gdy właściciel z własnej woli podejmuje inicjatywę i dąży do podziału nieruchomości. O ile w tej pierwszej sytuacji istnieje bezwzględny obowiązek odszkodowawczy, o tyle trudno przyjąć, mając na uwadze zasadę, że "chcącemu nie dzieje się krzywda", iż taki obowiązek istnieje w przypadku podziału dokonywanego na wniosek właściciela nieruchomości, który zrzeka się prawa do odszkodowania za grunty wydzielone pod budowę ulic (por. wyrok NSA z dnia 7 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1681/10, LEX nr 1149215). W tym stanie rzeczy, nie ma zdaniem skarżącego, podstaw do kwestionowania skuteczności zrzeczenia się prawa do odszkodowania. Skarżący wskazał, że w orzecznictwie dominuje pogląd, że istnieje możliwość zrzeczenia się roszczenia o odszkodowanie. Na gruncie przepisu art. 98 ust. 3 ugn Sąd Apelacyjny w P. w wyroku z dnia [...] października 2006 r., sygn. akt [...] wskazał, że "kwota ewentualnego przyszłego odszkodowania, o którym mowa w art. 98 ust. 3 ugn za działki przejęte na drogi jest pochodną prawa własności nieruchomości, a z art. 140 Kc wynika m. in. uprawnienie do rozporządzenia rzeczą w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego. Skoro właściciel m. in. może zrzec się własności rzeczy (w tym nieruchomości), co następuje nieodpłatnie, to nie można przyjmować, że nie może skutecznie zrzec się odszkodowania, które jest w tym wypadku świadczeniem będącym pochodną jego prawa własności. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 października 2006 r., sygn. akt I OSK 417/06 przyjął, że "przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie wykluczają możliwości zrzeczenia się przez właściciela odszkodowania za grunty wydzielone pod drogę gminną" Skarżący nie podziela stanowiska, zgodnie z którym skuteczne zrzeczenie się roszczenia o odszkodowanie może nastąpić dopiero po dacie, kiedy stała się ostateczna decyzji o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości. W orzecznictwie przyjmuje się, że roszczenie o ustalenie i wypłatę odszkodowania jest wierzytelnością (prawo majątkowe), a ustawa nie wprowadza żadnych ograniczeń, co do możliwości zbywania roszczenia o odszkodowanie z tytułu utraty własności gruntu zajętego pod drogę. Tym samym przelew wierzytelności z tego tytułu należy uznać za dopuszczalny, a właściwość zobowiązania nie stoi na przeszkodzie dokonaniu przelewu wierzytelności (por. wyroki NSA z dnia 5 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 687/11, z dnia 14 listopada 2007 r., sygn. akt I OSK 1485/06, LEX nr 417765, oraz z dnia 7 listopada 2007 r., sygn. akt I OSK 1484/06, LEX nr 417731). W piśmiennictwie i orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że można skutecznie dokonać przelewu przyszłej wierzytelności (por. wyrok SN z dnia 30 stycznia 2003 r., sygn. akt V CKN 345/2001). Skoro uprawniony może przenieść na inną osobę przyszłą wierzytelność to nie ma, zdaniem skarżącego, racjonalnego uzasadnienia pogląd, że nie może skutecznie zrzec się takiej wierzytelności. W ocenie skarżącego, ani ustawa, ani też uprzednio obowiązująca uggwn nie wprowadzały ograniczeń, co do możliwości zrzeczenia się roszczenia o odszkodowanie za grunty przeznaczone pod drogi publiczne, które z mocy prawa stały się własnością jednostki samorządu terytorialnego albo własnością Skarbu Państwa. W sytuacji, gdy wierzyciel zrzeka się wierzytelności, a dłużnik to zrzeczenie przyjmuje dochodzi do zwolnienia z długu. Na gruncie art. 508 Kc Sąd Najwyższy stwierdził, że zwolnienie z długu przyszłego należy uznać za czynność dopuszczalną. Zdaniem Sądu Najwyższego, przemawia za tym okoliczność, że zarówno w doktrynie, jak i judykaturze została już przesądzona możliwość dokonania przelewu wierzytelności przyszłej (por. uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 19 września 1997 r., sygn. akt III CZP45/97). Jeśli zważyć, że wierzytelność i dług opisują to samo zjawisko prawne, a zasadnicza różnica między nimi sprowadza się do tego, że czynią to z innych pozycji podmiotowych, to trudno przyjmować dopuszczalność rozporządzenia wierzytelnością przyszłą i jednocześnie odmawiać możliwości rozporządzenia takim samym długiem. Nie bez znaczenia jest także to, że w ramach umowy zwolnienia z długu, mimo że akcent jest położony na to ostatnie pojęcie, w istocie rzeczy dochodzi do rozporządzenia wierzytelnością. Trudno też przejść do porządku nad tym, że kwestia obrotu prawami przyszłymi, mimo że wywołuje szereg wątpliwości, nabiera coraz większego znaczenia ze względu na potrzeby współczesnego obrotu (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 3 października 2008 r., sygn. akt I CSK 125/08). Zrzeczenie się roszczenia o odszkodowanie dokonane pisemnie w dniu [...] października 1995 r. było w istocie zwolnieniem z długu przyszłego. Ponieważ zarówno wierzytelność, jak i dług mógł powstać dopiero z dniem, w którym decyzja o podziale stała się ostateczna, dopiero wtedy nastąpił skutek rozporządzający w postaci zwolnienia z długu. Miasta W. jako ewentualnego płatnika odszkodowania. Skarżący wskazał, że zrzeczenie się roszczenia o odszkodowanie (zwolnienie z długu przyszłego) spełnia wszystkie przesłanki określone w art. 508 Kc, wierzytelność oraz osoba dłużnika zostały również w oświadczeniu szczegółowo określone. Z kolei treść art. 88 Kc i zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwalają na uznanie, że w niniejszej sprawie w dniu [...] czerwca 2012 r. doszło uchylenia się przez M.H. od skutków prawnych oświadczenia złożonego w dniu [...] października 1995 r. Zdaniem skarżącego, zrzeczenie się roszczenia o odszkodowanie oświadczeniem z dnia [...] października 1995 r. wywołało skutek na przyszłość i spowodowało, że wnioskodawcy nie mają obecnie możliwości skutecznego dochodzenia tego roszczenia i nie są uprawnieni do uzyskania odszkodowania. W tej sytuacji nie ma podstaw do ustalenia i wypłaty odszkodowania w trybie przewidzianym w art. 98 ust. 3 w zw. z art. 129 ust. 5 ugn.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymał prezentowane dotychczas stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga nie jest uzasadniona.

Sąd podziela stanowisko Wojewody [...], że w niniejszej sprawie nie było skuteczne zrzeczenie się roszczenia o odszkodowanie za nieruchomości oznaczone jako działki nr [...] i [...] wydzielone odpowiednio pod ulice [...] i [...] oraz ulicę [...]. Jak wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zrzeczenie się roszczenia o odszkodowanie nie było skuteczne przed uzyskaniem cechy ostateczności przez decyzję zatwierdzającą podział działki nr [...], wydaną przez Burmistrza Gminy [...] w dniu [...] października 1995 r., nr [...].

Jak wynika z akt administracyjnych właściciel działki nr [...] M.H. w piśmie z dnia [...] października 1995 r. oświadczył, że dobrowolnie rezygnuje z odszkodowania za grunt oznaczony jako działki nr [...] i [...] w związku z przejęciem przez Gminę [...] oraz wskazał, że nie będzie występował z żadnymi roszczeniami z tytułu przejęcia przez gminę tego gruntu.

Zdaniem Sądu, takie zrzeczenie się prawa do odszkodowania przed powstaniem roszczenia o odszkodowanie było bezskuteczne. Wszelkie negocjacje, uzgodnienia są bowiem możliwe, gdy nastąpił skutek przejścia na własność gminy działek wydzielonych pod ulice, co miało miejsce z dniem, gdy stała się ostateczna decyzja o podziale nieruchomości (art. 10 ust. 5 uggwn).

Sąd nie podzielił argumentacji Miasta W., że w niniejszej sprawie doszło do skutecznego zwolnienia Miasta W. z przyszłego długu odszkodowawczego (art. 508 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 98 ust. 3 ugn). Sąd nie kwestionuje tego, że – co do zasady – w stosunkach cywilnoprawnych możliwe jest zwolnienie dłużnika z długu w ramach umowy zawieranej w trybie art. 508 Kodeksu cywilnego, w tym i z długu przyszłego. Zdaniem Sądu, sprawa o odszkodowanie za grunt nabyty z mocy prawa pod ulicę (art. 10 ust. 5 uggwn) jest niewątpliwie na gruncie obecnego art. 98 ust. 3 ugn sprawą cywilną, rozstrzyganą w trybie negocjacji między właścicielem, a właściwym organem, a w ostateczności w postępowaniu administracyjnym. Uszło jednak uwadze skarżącego, że aby takie zwolnienie z długu przyszłego miało miejsce winna być zawarta stosowna umowa, precyzująca osobę dłużnika i wierzyciela, wysokość długu (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 3 października 2008 r., sygn. akt I CSK 125/08, LEX nr 510988). Wierzyciel musi bowiem znajdować się w określonej w sposób dostateczny i pewny sytuacji prawnej; musi mieć świadomość kogo zwalnia z długu i z jakiej wielkości przysporzenia pieniężnego rezygnuje. W niniejszej sprawie brak umowy o zwolnienie z długu przyszłego.

Wobec tego brak w momencie składania przez M.H. oświadczenia o zrzeczeniu się roszczenia o odszkodowanie ostatecznej (wykonalnej) decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości wydzielającej nieruchomości pod ulice świadczył o tym, że roszczenie z tego tytułu jeszcze nie istniało, a w związku z tym nie były ustalone strony stosunku odszkodowawczego i nie była ustalona wysokość długu odszkodowawczego.

Rację należało przyznać Wojewodzie [...], że w niniejszej sprawie zostały przeprowadzone obligatoryjne rokowania. Sąd zwraca uwagę, że to, czy w sprawie przed uruchomieniem procedury administracyjnej zostały przeprowadzone negocjacje, o których mowa w art. 98 ust. 3 ugn, musi być oceniane w oparciu o całokształt zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Przepis at. 98 ust. 3 ugn nie normuje bowiem trybu prowadzenia negocjacji oraz formy dokumentowania tego rodzaju działalności. W niniejszej sprawie po złożeniu przez E. i M. małż. H. w piśmie z dnia 28 grudnia 2005 r. wniosku o wypłatę odszkodowania, Delegatura BGN w [...] reprezentująca Prezydenta W. w piśmie z dnia 7 listopada 2011 r. stanęła na stanowisku, że wniosek E. i M. małż. H. jest bezpodstawny bowiem M.H. zrezygnował z odszkodowania. Chronologia i sens powyższych zdarzeń świadczy o tym, że Prezydent W. uznaje, że wypłata odszkodowania nie jest możliwa, co w rzeczywistości oznacza, że wystąpił brak porozumienia między stronami, co do dobrowolnego ustalenia wysokości odszkodowania. Etap negocjacji został zatem zakończony, a poprzez złożenie wniosku o odszkodowanie nastąpiło wszczęcie postępowania administracyjnego (art. 61 § 3 Kpa).

W tej sytuacji Wojewoda [...] zasadnie zastosował przepis art. 138 § 2 Kpa, ponieważ w postępowaniu administracyjnym o ustalenie odszkodowania organ pierwszej instancji nie poczynił żadnych merytorycznych ustaleń dotyczących istoty tej sprawy. Zatem konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.