Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 66/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2007-10-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: *Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art.30 ust. 2 pkt 3, art. 40 ust. 2 pkt 2, art.47 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 110
journal: Dz.U. 2004 nr 64 poz 593
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej
Teza: Właściwość Rady Miejskiej do nadania statutu gminnej jednostce organizacyjnej nie obejmuje możliwości udzielenia pełnomocnictwa dla kierownika takiej jednostki.

TEZY

Właściwość Rady Miejskiej do nadania statutu gminnej jednostce organizacyjnej nie obejmuje możliwości udzielenia pełnomocnictwa dla kierownika takiej jednostki.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Lidia Serwiniowska, Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków, Protokolant Aleksandra Rygielska, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 11 października 2007 r. sprawy ze skargi Wojewody D. na uchwałę Rady Miejskiej w S. P. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nadania statutu Miejskiemu Ośrodkowi Pomocy Społecznej w S.P. I. stwierdza nieważność § 14 ust. 4 i § 21 zaskarżonej uchwały; II. zasądza od strony przeciwnej na rzecz strony skarżącej kwotę 240 zł (słownie: dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez Wojewodę D. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu jest uchwała Rady Miejskiej w S. P. z dnia [...] r. Nr [...] w sprawie nadania statutu Miejskiemu Ośrodkowi Pomocy Społecznej w S. P., wydana z powołaniem się na przepisy art. 40 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity : Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, z pózn. zm.) oraz art. 20 ust. 2 i art. 238 ust. 3 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych ( Dz. U. Nr 249, poz. 2104, z pózn. zm.). W skardze na powyższą uchwałę organ nadzoru wniósł o stwierdzenie nieważności § 14 ust. 4 i § 21 tej uchwały z tym uzasadnieniem , że § 14 ust. 4 uchwały został podjęty z istotnym naruszeniem art. 73 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 roku - Kodeks cywilny (Dz. U. nr 16, poz. 93 ze zmianami) oraz art. 47 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zaś § 21 uchwały w sposób istotny narusza art. 87 Konstytucji RP.

W uzasadnieniu skargi organ nadzoru wskazał ,że uchwała w podstawie prawnej powołuje się na art. 238 ust. 3 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 roku o finansach publicznych (Dz. U. z 2005 r., Nr 249, poz. 2104 ze zmianami), który upoważnia organ stanowiący gminy do nadania statutu gminnym jednostkom budżetowym w terminie 6 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy. Z kolei, jak wynika z art. 40 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie organizacji urzędów i instytucji gminnych. Przepis ten zawiera upoważnienie do podejmowania przez radę gminy aktów normatywnych regulujących wewnętrzną strukturę oraz podział funkcji i zadań wewnątrz gminnych instytucji i urzędów. Statut miejskiego ośrodka pomocy społecznej nadany uchwałą rady gminy, w świetle art. 40 ust. 2 pkt. 2 ustawy o samorządzie gminnym, jest zatem aktem prawa miejscowego. Uchwała w § 14 stanowi:

"1. Kierownik Ośrodka kieruje jednoosobowo działalnością Ośrodka.

2. Do dokonywania czynności prawnych w imieniu Ośrodka uprawniony jest Kierownik Ośrodka w granicach udzielonego mu przez Burmistrza pełnomocnictwa.

3. Kierownik Ośrodka w granicach udzielonego pełnomocnictwa zaciąga zobowiązania do wysokości kwot określonych planem finansowym.

4. Udzielenie pełnomocnictwa wymaga formy pisemnej pod rygorem nieważności." Według Wojewody D. gminnym ośrodkiem pomocy społecznej czyli gminną jednostką organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej (np. jednostką budżetową) kieruje kierownik tejże jednostki, zatrudniany i zwalniany przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, co wynika z art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie zaś z art. 47 ust. 1 tejże ustawy "kierownicy jednostek organizacyjnych gminy nieposiadających osobowości prawnej działają jednoosobowo na podstawie pełnomocnictwa udzielonego przez wójta." Kierownik gminnej jednostki organizacyjnej może zatem działać tylko na podstawie i w granicach upoważnienia udzielonego mu przez wójta. W tych granicach może on reprezentować daną jednostkę (uchwała SN z 19.01.1993 III CZP 160/92, OSNC 1993/6/102). Natomiast przepisy ustawy o samorządzie gminnym nie określają wymogów co do formy czynności prawnej - udzielenia przez wójta pełnomocnictwa dla kierownika gminnej jednostki organizacyjnej. Wobec tego organ nadzoru odwołał się do odpowiednich przepisów Kodeksu cywilnego, który w art. 73 § 1 przewiduje ,że jeżeli ustawa zastrzega dla czynności prawnej formę pisemną, czynność dokonana bez zachowania zastrzeżonej formy jest nieważna tylko wtedy, gdy ustawa przewiduje rygor nieważności. Wskazał także na przepis art. 99 § 2 Kc , według którego pełnomocnictwo ogólne powinno być pod rygorem nieważności udzielone na piśmie. Mając powyższe na uwadze Wojewoda wywiódł , że tylko akt prawny rangi ustawowej może zastrzegać formę pisemną pod rygorem nieważności dla danej czynności prawnej. Zważywszy ,że właściwe przepisy Kodeksu cywilnego formułują już zasadę co do rodzajów pełnomocnictwa i jego formy. Wobec tego za nieuzasadnioną uznał regulację § 14 ust. 4 uchwały jako zastrzeżoną dla aktu rangi ustawowej. Natomiast w odniesieniu do § 21 uchwały stanowiącego ,że w sprawach nieuregulowanych w niniejszym statucie mają zastosowanie przepisy ustawy o pomocy społecznej, akty wykonawcze do niej oraz inne przepisy prawa , organ nadzoru wskazał na art. 87 Konstytucji RP określający źródła powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej. Według którego są nimi : Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia (ust. 1). Źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego (ust. 2). A zatem przepisy rozdziału III Konstytucji wyraźnie wskazują hierarchię aktów prawnych. W świetle tych przepisów ustawa jest aktem prawnym hierarchicznie wyższym od aktów prawnych organów samorządu terytorialnego. Oznacza to, że akty prawa miejscowego nie mogą być sprzeczne z postanowieniami ustawowymi. Za nieuzasadnione należy także uznać, zamieszczanie w aktach prawa miejscowego przepisów dotyczących spraw uregulowanych w sposób kompletny i wyczerpujący w drodze ustawy. Z art. 7 Konstytucji RP wynika ,że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. A zatem wszelkie działania podejmowane przez organy gminy muszą mieć swoją podstawę w przepisach prawa i być podejmowane tylko w jego granicach. Wobec tego zakres i cele działania oraz organizację gminnego ośrodka pomocy społecznej normują nie tylko akty wydane przez organ stanowiący gminy , lecz także akty prawne wyższego rzędu , a więc Konstytucja, ustawy i rozporządzenia. Bezprzedmiotowe są zatem postanowienia § 21 uchwały określające zakres stosowania przepisów prawa , gdyż akt prawa miejscowego nie może być podstawą obowiązywania i stosowania aktów prawnych wyższego rzędu.

Rada Miejska w S. P. w odpowiedzi na skargę , wniosła o jej oddalenie, przyznając jednocześnie ,że regulacja zawarta w § 14 ust. 4 uchwały narusza prawo , jednak to naruszenie nie ma takiego charakteru , który powodowałby sankcje w postaci stwierdzenia nieważności tego przepisu. Strona przeciwna zgodziła się również z twierdzeniem organy nadzoru ,że § 21 statutu Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej zawiera bezprzedmiotową regulację z uwagi na treśc art.87 Konstytucji RP , lecz charakter tego naruszenia nie jest na tyle istotny ,że powinien powodować wyeliminowanie tego przepisu z obrotu.

Pismem procesowym z dnia 22 maja 2007 r. strona skarżąca dodatkowo podniosła, że przepis § 14 ust. 4 uchwały narusza art. 30 ust. 2 pkt 3, art. 40 ust. 2 pkt 2, art. 47 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 98 i 99 kodeksu cywilnego. Organ nadzoru wskazał, że gminne ośrodki pomocy społecznej funkcjonują na podstawie art. 110 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.), zgodnie z którym zadania pomocy społecznej wykonują jednostki organizacyjne – ośrodki pomocy społecznej (ust. 1). Ośrodek pomocy społecznej, wykonując zadania własne gminy w zakresie pomocy społecznej kierując się ustaleniami wójta (ust. 3), zaś wójt udziela kierownikowi ośrodka pomocy społecznej upoważnienia do wydawania decyzji administracyjnych w indywidualnych sprawach z zakresu pomocy społecznej należących do właściwości gminy (ust. 7). Kierownik ośrodka składa radzie gminy coroczne sprawozdanie z działalności ośrodka oraz przedstawia potrzeby w zakresie pomocy społecznej (ust. 9). Rada gminy, biorąc pod uwagę potrzeby o których mowa w ust. 9 opracowuje i kieruje do wdrożenia lokalne programy pomocy społecznej (ust. 10). Zdaniem Wojewody cytowane przepisy wskazują na to , że jedynymi uprawnieniami, jakie posiada rada gminy względem gminnego ośrodka pomocy społecznej są: prawo do formułowania programów pomocy społecznej realizowanych przez ośrodek, prawo do informacji tj. zapoznania się z corocznym sprawozdaniem kierownika ośrodka. Natomiast z żadnego z przepisów ustawy o samorządzie gminnym i ustawy o pomocy społecznej nie wynika kompetencja rady gminy do wypowiadania się w przedmiocie pełnomocnictwa, jakie może być udzielone kierownikowi gminnej jednostki organizacyjnej. Z kolei z postanowień rozdziału 5 ustawy o samorządzie gminnym wynika ,że oświadczenie woli w imieniu gminy w zakresie zarządu mieniem składa jednoosobowo wójt albo działający na podstawie jego upoważnienia zastępca wójta samodzielnie albo wraz z inną upoważnioną przez wójta osobą. Jeżeli czynność prawna może spowodować powstanie zobowiązań pieniężnych, do jej skuteczności potrzebna jest kontrasygnata skarbnika gminy lub osoby przez niego upoważnionej. Zdaniem Wojewody D. z całokształtu regulacji ustawy samorządowej, a w szczególności rozdziału 3 i art. 18 oraz 30 wynika, że działalność samorządu gminnego została oparta na zasadzie podziału kompetencji pomiędzy organem stanowiącym i kontrolnym (radą gminy), a organem wykonawczym (wójtem). Poszczególne przepisy ustawy o samorządzie gminnym oraz ustaw szczególnych wskazują określony organ gminy jako właściwy do wykonania określonego zadania (kompetencji). W przypadku czynności związanych z szeroko rozumianą reprezentacją gminy, jak również gospodarowaniem majątkiem gminy jako organ właściwy został wskazany organ wykonawczy (art. 31 , 30 i 46 ustawy o samorządzie gminnym). Prawo rady gminy do podejmowania czynności z powyższego zakresu musi wynikać zatem z wyraźnego upoważnienia ustawowego. Rada gminy korzystając z przysługującej jej kompetencji - w tym również do określania zasad organizacji instytucji gminnych – musi uwzględniać nie tylko treść norm kompetencyjnych, ale całokształt obowiązującego na terenie gminy prawa. Skoro kompetencja do udzielania pełnomocnictw dla kierowników jednostek organizacyjnych gminy należy wyłącznie do wójta, to rada gminy nie ma prawa na ten temat się wypowiadać w kwestionowanej uchwale. Wobec tego zdaniem strony skarżącej uchwalenie zakwestionowanego zapisu nastąpiło z naruszeniem kompetencji organu wykonawczego, naruszenie to należy uznać za istotne w rozumieniu art. 91 ustawy o samorządzie gminnym , bowiem zapis 154 ust. 4 nie jest jedynie powtórzeniem regulacji ustawowej, co określonych warunkach mogłoby być uznane za nieistotne naruszenie prawa. Ponadto Wojewoda zwrócił uwagę również na to, że formy udzielenia pełnomocnictwa określone zostały w Kodeksie cywilnym, z którego przepisów zawartych w art. 98 i 99, wynika, że forma pełnomocnictwa zależna jest od wymaganej prawem formy dokonania czynności cywilnoprawnej. A zatem nie jest możliwe z góry określenie jednej formy udzielenia pełnomocnictwa, co powoduje, że zakwestionowany zapis § 14 ust. 4 uchwały narusza również wymienione przepisy Kodeksu cywilnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 3 § 1 i 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, przy czym kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontrola sądowo-administracyjna sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Cytowana ustawa nie wprowadza innych kryteriów poza zgodnością z przepisami prawa podjętej uchwały lub aktu, o których mowa w art. 3 § 1 i 2 pkt 5 i 6 ustawy . W świetle art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, stwierdza ich nieważność w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwa naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii rażących naruszeń, np. w razie podjęcia uchwały przez organ niewłaściwy, braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury jej uchwalania.

Ocena legalności uchwały będącej przedmiotem osądu wymaga w pierwszej kolejności omówienia problematyki podziału kompetencji pomiędzy organami gminy, którego to zagadnienia nie sposób pominąć przy wykładni przepisów, których naruszenie organ nadzoru zarzuca. Według art. 169 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej jednostki samorządu terytorialnego (w tym gminy) wykonują swoje zadania za pośrednictwem organów stanowiących i wykonawczych. Na tej podstawie w art. 15 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (tekst jednolity : Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, z pózn. zm.)(zwanej dalej ustawą) określono charakter rady gminy jako organu stanowiącego. Idąc dalej w przepisie art. 40 ust. 2 pkt 2 ustawy zawarto normę kompetencyjną, która pozwala radzie gminy wydawać akty prawa miejscowego w zakresie organizacji urzędów i instytucji gminnych. Przy czym jak trafnie zauważa organ nadzoru pod pojęciem organizacji należy rozumieć określoną strukturę oraz wzajemne wewnętrzne relacje pomiędzy poszczególnymi elementami tej struktury, a co za tym idzie w przepisie art. 40 ust. 2 pkt 2 ustawy pojęcie "organizacja" użyte zostało w rozumieniu funkcjonalnym oznaczającym urządzenie czegoś, stworzenie sytemu. Natomiast w przepisie art. 110 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.) ustawodawca skonkretyzował formę w jakiej ma odbywać się wykonywanie zadań z zakresu pomocy społecznej, a to przy pomocy jednostek organizacyjnych – ośrodków pomocy społecznej. Ustalenie zakresu zastosowania normy kompetencyjnej zawartej w art. 40 ust. 2 pkt 2 ustawy wymaga - ze względu na użyte w przepisie sformułowania – sięgnięcia do przepisów normujących kompetencje organu wykonawczego gminy, jakim jest wójt (burmistrz prezydent). I tak zgodnie z art. 30 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wójt (burmistrz, prezydent) wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa. W ust. 2 tego przepisu wymieniono przykładowo zadania wójtów (burmistrzów, prezydentów), w tym w pkt 3 gospodarowanie mieniem komunalnym. Posługując się skrótem myślowym wskazać należy, że działania wójta jako organu wykonawczego przebiegają dwutorowo, bowiem z jednej strony jego działania przybierają formę decyzji, kiedy jako organ administracji publicznej wykonuje zadania gminy administracyjnej, zaś z drugiej strony wykonuje zadania gminy między innymi poprzez gospodarowanie mieniem komunalnym oraz kieruje bieżącymi sprawami gminy. Z punktu widzenia rozpatrywanej sprawy istotny jest przepis art. 46 ust. 1 ustawy , zgodnie z którym oświadczenie woli w imieniu gminy w zakresie zarządu mieniem składa jednoosobowo wójt [...] oraz przepis art. 47 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym kierownicy jednostek organizacyjnych gminy nieposiadających osobowości prawnej – jednostką taką niewątpliwie jest tworzony przez radę gminy ośrodek pomocy społecznej - działają jednoosobowo na podstawie pełnomocnictwa udzielonego przez wójta. Zarząd mieniem komunalnym, w tym również pozostającym w dyspozycji jednostki organizacyjnej jaką jest ośrodek pomocy społecznej należy do wójta, który na mocy art. 47 ust. 1 ustawy umocowuje kierowników jednostek organizacyjnych gminy nieposiadających osobowości prawnej do działania. W ramach zaś udzielonego pełnomocnictwa kierownik gminnej jednostki organizacyjnej, w tym również kierownik ośrodka pomocy społecznej może dokonywać czynności cywilnoprawnych, zarządzać powierzonym danej jednostce mieniem oraz realizować plan finansowy danej jednostki. W tym miejscu zauważyć należy, że w przepisach ustawy o samorządzie gminnym nie zawarto unormowania regulującego kwestię wymogów co do zakresu oraz formy czynności prawnej udzielanego przez wójta pełnomocnictwa dla kierowników gminnych jednostek organizacyjnych. W tej materii obowiązuje więc kompleksowe uregulowanie ustawowe zamieszczone w Kodeksie cywilnym. A zatem zastosowanie znajduje przede wszystkim przepis art. 73 § 1 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym jeżeli ustawa zastrzega dla czynności prawnej formę pisemną, czynność dokonana bez zachowania zastrzeżonej formy jest nieważna tylko wtedy, gdy ustawa przewiduje rygor nieważności oraz przepis art. 103 k.c., z którego wynika konieczność uzyskania zgody wójta na podjęte przez kierownika gminnej jednostki działania wykraczające poza zakres pełnomocnictwa . Stwierdzić więc należy, że zakres pełnomocnictwa o którym mowa w art. 47 ustawy o samorządzie gminnym każdorazowo określa wójt zgodnie z potrzebami funkcjonowania konkretnej gminnej jednostki organizacyjnej, uwarunkowanymi charakterem wykonywanych przez nią zadań. Przy czym nie można zakładać, że za każdym razem udziela on pełnomocnictwa ogólnego, które zgodnie z art. 99 Kodeksu cywilnego powinno być pod rygorem nieważności udzielone na piśmie. W opozycji do takiej konstrukcji pełnomocnictwa stoi regulacja upoważnienia określona w art. 110 ust. 7 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.), a odnosząca się do sfery działania wójta jako organu administracyjnego, którego działanie przybiera formę decyzji administracyjnej. Sformułowanie zawarte w powołanym przepisie, wedle którego wójt (burmistrz, prezydent) udziela kierownikowi ośrodka pomocy społecznej upoważnienia do wydawania decyzji administracyjnych w indywidualnych sprawach z zakresu pomocy społecznej[...]" oznacza, że ma ono charakter obligatoryjny, a więc ustawodawca taką regulacją pozbawia upoważnienia wójtów do wydawania decyzji w wymienionych sprawach indywidualnych.

Z powyższego wynika, że udzielanie pełnomocnictwa kierownikom gminnych jednostek organizacyjnych należy do wyłącznej kompetencji wójta i w tym zakresie – ze względu na charakter czynności prawnych dokonywanych przez podmioty umocowane - podlega on wyłącznie regulacją rangi ustawowej, a co za tym idzie jakakolwiek ingerencja przez organ stanowiący w tą sferę aktywności narusza z jednej strony kompetencje organu wykonawczego – poprzez narzucenie formy udzielanego pełnomocnictwa, z drugiej zaś strony godzi w wymienione uregulowania Kodeksu cywilnego, poprzez rozszerzenie ustawowego nakazu udzielania pełnomocnictwa w formie pisemnej w związku z zastosowaniem sankcji nieważności. Konkludując uznać należy, że właściwość Rady Miejskiej do nadania statutu gminnej jednostce organizacyjnej nie obejmuje możliwości udzielenia pełnomocnictwa dla kierownika takiej jednostki. Stwierdzenie powyższego oznacza ,że podjęcie zapisu § 14 ust. 4 zaskarżonej uchwały nastąpiło bez podstawy prawnej z równoczesnym naruszeniem przepisów art. 30 ust. 2 pkt 3, art. 40 ust. 2 pkt 2, art. 47 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 73 § 1, 98, 99, 103 Kodeksu cywilnego, bowiem przy ocenie aktu prawa miejscowego należy mieć na uwadze to , że akt ten nie może naruszać nie tylko przepisów ustawy, zawierających delegację do jego ustanowienia, ale również przepisów Konstytucji oraz innych ustaw pozostających w pośrednim lub bezpośrednim związku z regulowaną materią. Przy czym waga stwierdzonego naruszenia obliguje Sąd do stwierdzenia nieważności wymienionego zapisu uchwały.

Ma również rację organu nadzoru, kiedy wywodzi , że zapis § 21 zaskarżonej uchwały narusza art. 87 Konstytucji i godzi w obowiązujący w naszym porządku prawnym hierarchicznie zbudowany system źródeł prawa. W zakwestionowanym przepisie uchwały zawarto zastrzeżenie, że w sprawach nieobjętych regulaminem zastosowanie znajdują przepisy ustawy o pomocy społecznej , akty wykonawcze do niej oraz inne przepisy prawa. Wyraźnie zatem zastrzeżono, że w pierwszym rzędzie zastosowanie znajduje statut, a dopiero w sprawach w nim nieuregulowanych ustawa. Tym samym przyznano pierwszeństwo przepisom statutu przed ustawą. Jak trafnie zauważył Wojewoda D. zastrzeżenie jakie zostało zawarte w przywołanym paragrafie dopuszczalne jest jedynie w aktach tego samego rzędu. Niezgodne zaś z Konstytucją jest stawianie przepisów aktu prawa miejscowego przed przepisami ustawy. Taki zapis przedmiotowej uchwały nie da się pogodzić z obowiązującym hierarchicznym systemem źródeł prawa. Stanowi to istotne naruszenie prawa i powoduje konieczność eliminacji z obrotu prawnego takiej regulacji. Przy czym pozbawiona jest doniosłości prawnej argumentacja strony przeciwnej, wedle której umiejscowienie zakwestionowanego przepisu w rozdziale VI zatytułowanym "postanowienia końcowe" eliminuje niejako istotność tego naruszenia, bowiem zgodnie z ust. 2 § 38 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. Nr 100, poz. 908) w związku z § 143 cytowanego rozporządzenia w przepisach końcowych nie zamieszcza się postanowień innych, niż wymienione w ust. 1 § 38, a to: przepisów uchylających; przepisów o wejściu ustawy w życie; a w razie potrzeby – przepisów o wygaśnięciu mocy ustawy.

Niezależnie od tego nie będąc - po myśli art.134 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi związanym zarzutami i wnioskami skargi – Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważa, że również zapis § 13 zaskarżonej uchwały narusza obowiązujące przepisy, bowiem – o czym była mowa wyżej - kwestię upoważnienia do wydawania decyzji administracyjnych w indywidualnych sprawach z zakresu pomocy społecznej należących do właściwości gminy, ustawodawca kompleksowo - zarazem w sposób szczególny w odniesieniu do ustawy przepisów o samorządzie gminnym oraz art. 268 a k.p.a. - uregulował w przepisie art. 110 ust. 7 ustawy o pomocy społecznej. Wobec czego uregulowanie zawarte w § 13 w istocie rzeczy stanowi powtórzenie przepisów powszechnie obowiązujących, tym samym narusza przepis § 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. Nr 100, poz. 908), zgodnie z którym w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Jednakże - w ocenie Sądu - omawianemu naruszeniu temu nie można nadać przymiotu istotności, bowiem zapisy § 13 kwestionowanej uchwały nie modyfikują w żaden sposób uregulowań powszechnie obowiązujących.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w punkcie I wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.).