Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2882/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-12-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) art. 174 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Mazowieckiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 października 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 1712/17 w sprawie ze skargi Gminy J. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 23 października 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (sygn. akt I SA/Wa 1712/17), po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy J., uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Mazowieckiego z [...] września 2016 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty L. z [...] kwietnia 2016 r. w przedmiocie ustalenia odszkodowania (pkt 1), a także zasądził od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego (pkt 2 wyroku).

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że decyzją z [...] kwietnia 2016 r. Starosta L. na podstawie art. 98 ust. 3, art. 129 ust. 5 pkt 1, art. 130 ust. 2 i art. 132 ust. 1a, 3 i 5 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm. - zwanej dalej u.g.n.) oraz art. 104 K.p.a.:

1. ustalił odszkodowanie od Gminy J. w wysokości 227.862,00 zł za działkę gruntu wydzieloną pod projektowaną w planie Gminy J. drogę krajową (obwodnicę J.) oznaczoną symbolem 1 KGP w wyniku podziału nieruchomości i oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni 1489 m2, położoną w J., o stosownym numerze księgi wieczystej, która przeszła z mocy prawa na własność Gminy J. z dniem 31 sierpnia 1999 r.,

2. przyznał ustalone w punkcie pierwszym odszkodowanie na rzecz M. L. – byłej właścicielki dzielonej nieruchomości – działki nr [...],

3. orzekł, że zapłata ww. odszkodowania nastąpi jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Gmina J.

Decyzją z [...] września 2016 r. Wojewoda Mazowiecki na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 9a u.g.n. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Jak wskazał Wojewoda, decyzją z [...] lipca 1999 r., wydaną na wniosek m. in. M. L., Wójt Gminy J.zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej w J., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...]. W wyniku tego podziału wyodrębniona została działka nr [...] o powierzchni 1.489 m2, wydzielona pod projektowaną w planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego Gminy J. zatwierdzonym przez Radę Gminy J. uchwałą nr 111/33/94 z 23 listopada 1994 r. (Dz. Urz. Woj. Warsz. Nr 25 poz. 839) drogę krajową (obwodnica J.). Decyzja podziałowa stała się ostateczna.

W ocenie Wojewody przesłankami do ustalenie odszkodowania jest uznanie, że działki gruntu zostały przejęte pod drogę publiczną, a więc z treści decyzji podziałowej w sposób jednoznaczny musi wynikać, że konkretny grunt został na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego wydzielony pod drogę publiczną. Jak wskazał Wojewoda, pismem z 10 października 2014 r. M. L. zwróciła się do Gminy J. o wykupienie przedmiotowej nieruchomości, jednakże nie doszło do uzgodnienia wysokości odszkodowania, gdyż Gmina nie uznała się za stronę postępowania. W jej ocenie nieruchomość powstała w wyniku podziału była przeznaczona pod realizację drogi krajowej, zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem jednak Wojewody zgodnie z art. 98 ust. 1 u.g.n. (w brzmieniu z 30 lipca 1999 r.) działki gruntu wydzielone pod drogi z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą z mocy prawa na własność gminy z dniem, w którym decyzja o podziale stała się ostateczna i za co należne jest odszkodowanie. Skoro zatem wydzielona pod drogę działka nr [...] pokrywa się z siecią dróg ujętych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy J., to działka ta stała się jej własnością.

Analizując z kolei prawidłowość operatu szacunkowego z 15 lipca 2015 r., sporządzonego przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego W. K. i potwierdzonego klauzulą aktualności operatu z 7 lipca 2016 r., Wojewoda stwierdził, że rzeczoznawca przyjęła nieruchomości drogowe z określonego terytorialnie rynku, obejmującego powiat l. Ponieważ na rynku tym znaleziono 6 transakcji, nie miała obowiązku rozszerzania rynku o kolejne powiaty. Zasygnalizowana w odwołaniu kwestia potencjalnie "zdublowanej" transakcji z R. była o tyle bez znaczenia, że zastosowano tu metodę porównywania parami, a nie metodę korygowania ceny średniej (gdzie każda transakcja ma wpływ na poziom obliczonej ceny średniej), a wskazane pozycje 5 i 6 z tabeli miały jednakową cenę jednostkową 118,10 zł/m². Do końcowych porównań w zastosowanej metodzie wyceny wybrano trzy nieruchomości - w tym jedną z R. (pow. 82 m²). Ponadto, biegła odrzuciła transakcję, która stanowiła drugą najwyższą cenę w próbce danych porównawczych, co czyniło chybionym zarzut o zawyżeniu wyceny. Nadto w przypadku tzw. działek drogowych przyjmuje się powszechnie, że wielkość nieruchomości nie ma wpływu na jej wartość, stąd nie wpływa na ocenę operatu także fakt, że działki przyjęte do porównań mają odmienną powierzchnię (82 m² - 207 m²), niż wyceniana działka [...]. Dodatkowo rzeczoznawca majątkowy w piśmie z 7 listopada 2015 r. odniosła się do szeregu zarzutów zgłoszonych przez Gminę J. Opracowanie zawiera wszystkie obligatoryjne elementy formalne, nie stwierdzono istotnych wewnętrznych niespójności wyceny ani błędów obliczeniowych. Organ odwoławczy uznał go za kompletny, przydatny i wiarygodny dowód o wartości opisanej nieruchomości. W operacie zastosowano właściwe podejście, prawidłową metodę i technikę wyceny.

Skargę na powyższą decyzję złożyła Gmina J., zarzucając jej naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zauważył na wstępie, że spór między stronami ogniskuje się wokół dwóch podstawowych zagadnień: interpretacji decyzji podziałowej z 30 lipca 1999 r. oraz poprawności operatu szacunkowego, stanowiącego podstawę wyceny. W tym zakresie Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że operat szacunkowy – jako stanowiący dowód z opinii biegłego – wymaga oceny w kontekście zasad ogólnych i przepisów postępowania dowodowego, tj. art. 7, w zw. z art. 77 i art. 80 K.p.a. Rzeczoznawca ma pewien wpływ na ustalenie wartości nieruchomości, jednak nie oznacza to związania organu. O wysokości odszkodowania decyduje organ i to na nim spoczywa obowiązek prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i należnej opłaty. Operat szacunkowy winien także spełniać wymogi formalne określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) jak i opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących.

Następnie Sąd pierwszej instancji wskazał, że do 15 lutego 2000 r. art. 98 ust. 1 u.g.n. nie zawierał warunku, że jedynie działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne przechodzą na rzecz podmiotów publicznoprawnych. Przepis nie określał pojęcia "droga", w szczególności, czy oznacza ono powszechną dostępność do pasa gruntu, bez względu na funkcję drogi w sieci drogowej, czy też dotyczy drogi w węższym znaczeniu, tzn. nie odnosił się do drogi innej niż droga publiczna w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Zagadnienie to powodowało problemy interpretacyjne, jednakże ostatecznie w orzecznictwie ukształtował się pogląd, że pomimo braku dookreślenia w treści art. 98 ust. 1 u.g.n. (w brzmieniu sprzed 15 lutego 2000 r.) pojęcia "drogi", intencją ustawodawcy było objęcie tą regulacją wyłącznie dróg publicznych. Sąd Najwyższy w wyroku z 8 grudnia 2004 r. II CK 312/05, OSNC 2006, nr 9, poz. 156 zawarł następującą tezę: "działka gruntu wydzielona pod drogę w trybie art. 98 ust. 1 zd. 1 cyt. ustawy – w jego pierwotnym brzmieniu przechodzi z mocy prawa na własność gminy, jeżeli przeznaczona została na urządzenie drogi publicznej w rozumieniu ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych". Zdaniem Sądu pierwszej instancji organ nie dokonał wystarczającej analizy sprawy stosownie do art. 7 i art. 77 K.p.a. Analizy (interpretacji) ustaleń planu, w kontekście charakteru prawnego przedmiotowej działki, należało poszukiwać w uregulowaniach obowiązującej na datę uchwalenia ww. planu ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.). Przywołując poglądy orzecznictwa na gruncie art. 10 pkt 2, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że jeżeli podział nieruchomości podporządkowany jest wymaganiom gospodarki przestrzennej, a regulacja prawna w tym zakresie uwzględnia jedynie wydzielenie drogi publicznej, to tylko do tej kategorii drogi można odnieść skutek w postaci nabycia jej na własność, z mocy prawa, przez gminę. Dla rozstrzygnięcia sprawy zasadnicze znaczenie ma wykładnia art. 98 ust. 1 u.g.n., w brzmieniu obowiązującym na datę wydania "decyzji z [...] sierpnia 2011 r. o podziale działki nr [...]", w szczególności użytego w tym przepisie pojęcia "drogi". Pojęcie to nie obejmuje jednak wszystkich dróg, lecz jedynie drogi publiczne w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych. Za taką wykładnią, jak wyjaśniono w orzecznictwie, przemawia przede wszystkim zmiana treści normatywnej dotyczącej podziału nieruchomości w przepisach u.g.n., w stosunku do regulacji zawartych poprzednio w art. 10 ust. 1 u.g.n. oraz relacja pomiędzy art. 98 ust. 1 u.g.n., a przepisami ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i o drogach publicznych. Jak wyżej wskazano w ocenie SN powyższą interpretację potwierdza zmiana art. 98 ust. 1 u.g.n., obowiązująca od 15 lutego 2000 r., dokonana art. 1 pkt 37 ustawy z 7 stycznia 2000 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz innych ustaw (Dz. U. Nr 6, poz. 70), zgodnie z którą art. 98 ust. 1 u.g.n. dotyczy jedynie dróg publicznych: gminnych, powiatowych, wojewódzkich i krajowych. Wyżej dokonana zmiana miała na celu jedynie sprecyzowanie pojęcia "drogi" użytego w art. 98 ust. 1 u.g.n. Działka gruntu, wydzielona pod drogę na podstawie art. 98 ust. 1 zdanie 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. w pierwotnym brzmieniu (Dz. U. Nr 115, poz. 741, tj. przed nowelizacją z dnia 15 lutego 2000 r.), przechodzi na własność gminy, jeżeli przeznaczona została na urządzenie drogi publicznej w rozumieniu powoływanej wcześniej ustawy o drogach publicznych. W konsekwencji wydzielenia w wyniku podziału nieruchomości innych dróg (np. wewnętrznych) przejście ich na własność jednostek samorządowych lub Skarbu Państwa nie mogło nastąpić ex lege, a jedynie na podstawie odpowiednich czynności prawnych.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, organ nie odniósł się prawidłowo do kwestii, czy przedmiotowa działka jest drogą publiczną w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych, tj. czy nie została, z przyczyn powyżej podanych, wydzielona pod drogę publiczną w decyzji zatwierdzającej projekt podziału działki. Sąd odwołał się również do art. 1 i art. 7 pkt 2 ustawy o drogach publicznych, zaznaczając jednak, że w postępowaniu mającym na celu ustalenie odszkodowania za działkę wydzieloną pod drogę w wyniku dokonanego podziału nie ma znaczenia kwestia zaliczenia takiej działki do danej kategorii dróg przewidzianych w ustawie o drogach publicznych. W doktrynie przyjmuje się, że w momencie wydzielenia działek gruntu pod drogi publiczne nie ma aktu prawnego o zaliczeniu drogi do danej kategorii dróg. Przepis ten rozumieć należy w ten sposób, że chodzi o działki, które w przyszłości mają być przeznaczone pod drogi publiczne.

Następnie Sąd pierwszej instancji zauważył, że operat szacunkowy winien być oparty na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym przedstawieniu cech różniących nieruchomości i ustaleniu współczynników korygujących. Dokonując oceny operatu, organ nie może ograniczyć się do powołania konkluzji zawartej w opinii rzeczoznawcy, lecz zobowiązany jest sprawdzić, na jakich przesłankach oparto tę konkluzję oraz skontrolować prawidłowość tego rozumowania. Zakresem kontroli organ winien objąć podejście, metodę i techniki szacowania przyjęte przez rzeczoznawcę majątkowego. Skoro zatem zaistniały wątpliwości co do doboru działek przyjętych do porównania, co zostało wyrażone w odwołaniu i miało ewidentny wpływ na ustalenie ceny wycenianej nieruchomości, organ winien zwrócić się do rzeczoznawcy, który sporządził przedmiotowy operat, celem ich wyjaśnienia. Biorąc zaś pod uwagę art. 136 K.p.a., na organie spoczywa obowiązek dokonania oceny podobieństwa nieruchomości przyjętych w operacie do nieruchomości podlegającej wycenie (odpowiednio - art. 4 pkt 16 u.g.n.), czego w kontrolowanej sprawie zabrakło. Operat winien zawierać precyzyjne informacje na temat powodów, dla których do porównania przyjęto te, a nie inne nieruchomości będące w obrocie na określonym obszarze. Podobieństwo nie może budzić wątpliwości, ponieważ strona musi mieć możliwość ustalenia, czy analizowane przez rzeczoznawcę nieruchomości są rzeczywiście podobne do siebie i ustalenia, dlaczego biegły przyjął takie, a nie inne nieruchomości do porównania. Te same zasady należy odpowiednio stosować do oceny operatu, w którym należało określić wartość nieruchomości przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych (§ 36 ust. 4 zd. 1 in fine rozporządzenia), w oparciu o dane z rynku lokalnego bądź regionalnego (§ 36 ust. 4 zd. 2 i ust. 2 in princ. rozporządzenia). Operat szacunkowy winien spełniać wymogi formalne i zawierać prawidłowe dane dotyczące szacowanej nieruchomości.

Wskazując na powyższe, Sąd pierwszej instancji uznał, że wystarczających danych, jak również analizy operatu w kontekście zastrzeżeń Gminy zabrakło. Strona słusznie podniosła ponadto, iż Wojewoda Mazowiecki nie wyjaśnił, czy cała działka przeznaczona była pod drogę zgodnie z miejscowym planem ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy J. (uchwała Rady Gminy J. z 23 listopada 1994 r.), na podstawie którego zatwierdzony został podział działki nr [...] . Zgodnie z pismem Gminy J. z 18 lipca 2016 r. działka nr [...] nie była w całości przeznaczona pod drogę publiczną, bowiem znajdowała się w dwóch strefach, częściowo w strefie oznaczonej symbolem 70M-Ue - teren strefy mieszkaniowo-usługowej, a w pozostałej części - symbolem 1KGP. Zasadnie zatem strona wywodziła, że organ posiadając powyższą informację i nie odnosząc się do niej, naruszył regułę wyrażoną w art. 7 K.p.a., o czym świadczy zdanie "...jest bezsporne, że wydzielona pod drogę działka nr [...] pokrywa się z siecią dróg ujętych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy J....", zawarte w zaskarżanej decyzji. Tym samym Sąd stwierdził, że organy naruszyły art. 7, art. 8, art. 77 § 1 w zw. z art 80 i art. 107 § 3 K.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niewłaściwą ocenę operatu szacunkowego oraz art. 15 K.p.a. w wyniku nieustosunkowania się do wszystkich zarzutów odwołania. Sąd przypomniał również podstawowe obowiązki organu wynikające z zasad określonych w art. 7, art. 77, art. 11 K.p.a. oraz wskazał organom, że ponownie rozpoznając sprawę dokonają wnikliwej oceny sporządzonego w sprawie nowego operatu szacunkowego.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. ze względu na naruszenie art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. orzekł jak na wstępie. O kosztach postępowania postanowiono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Wojewoda Mazowiecki, zaskarżając go w całości i zarzucając mu:

1. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię, iż organ nie dokonał wystarczającej analizy art. 7 i 77 K.p.a.,

2. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 98 u.g.n. w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania decyzji z dnia [...] sierpnia 2011 r. o podziale działki nr [...], w szczególności użytego w tym przepisie pojęcia "drogi",

3. naruszenie przepisów prawa materialnego - ustawy o drogach publicznych poprzez uznanie wbrew treści materiału dowodowemu zgromadzonego w sprawie, iż organ nie odniósł się prawidłowo do kwestii czy przedmiotowa działka jest drogą publiczną,

4. naruszenie prawa materialnego, tj. przepisu art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez przyjęcie, iż organ nie dotrzymał obowiązku oceny podobieństwa nieruchomości przyjętych w operacie szacunkowym.

Wskazując na powyższe zarzuty, Wojewoda wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz o zasądzenie na jego rzecz od strony przeciwnej kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że wbrew ocenie Sądu pierwszej instancji organ dokonał wyczerpującej analizy materiału dowodowego stosownie do art. 7 i art. 77 K.p.a. Analizy (interpretacji) ustaleń planu w kontekście charakteru prawnego przedmiotowej działki dokonano w oparciu o uregulowania obowiązującej na datę uchwalenia planu ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, zaś organ uwzględnił wykładnię art. 98 ust. 1 u.g.n. w brzmieniu obowiązującym na datę wydania decyzji z [...] sierpnia 2011 r. o podziale działki nr [...] , w szczególności użytego w tym przepisie pojęcia "drogi".

Pismem z 25 lipca 2018 r. Gmina J. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że pomimo żądania strony skarżącej kasacyjnie przeprowadzenia rozprawy w sprawie, istniały podstawy do jej rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Taką możliwość, z uwagi na obowiązujący stan epidemii wprowadził art. 15zzs4 ust. 2 i 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.). Z przepisów tych, stanowiących regulacje szczególne w rozumieniu art. 90 § 1 P.p.s.a., wynika odpowiednio, że "[w] okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu, chyba że przeprowadzenie rozprawy bez użycia powyższych urządzeń nie wywoła nadmiernego zagrożenia dla zdrowia osób w niej uczestniczących" (ust. 2 ) oraz "[p]rzewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów" (ust. 3). Mając na uwadze występujące zagrożenie dla zdrowia osób uczestniczących w rozprawie, jak również niemożność jej przeprowadzenia przy użyciu urządzeń technicznych, o których mowa w art. 15 ust. 2 zzs4 ww. ustawy, zdecydowano o rozpoznaniu sprawy na posiedzeniu niejawnym, umożliwiając jednocześnie stronom pisemne wypowiedzenie się w sprawie.

Następnie stwierdzić trzeba, że zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy skargi kasacyjnej w świetle art. 174 P.p.s.a. mogą stanowić: "1. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2. naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy". Związanie podstawami skargi kasacyjnej wymaga natomiast prawidłowego określenia zarzutów w treści samej kasacji i oznacza konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem strony skarżącej – uchybił Sąd pierwszej instancji, uzasadnienia ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazania dodatkowo, że wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna niespełniająca tych wymagań, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych ogranicza zakres kontroli kasacyjnej lub wręcz ją uniemożliwia. Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem zastąpić strony skarżącej w wyborze szczegółowo określonych przepisów, które mogłyby być naruszone przy wydawaniu zaskarżonego wyroku. Podobnie Sąd kasacyjny nie powinien domyślać się intencji strony skarżącej i formułować za nią zarzutów pod adresem skarżonego wyroku ani ich precyzować, ale badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 lipca 2004 r. sygn. akt GSK 356/04, 30 sierpnia 2005 r. sygn. akt FSK 2027/04; 4 lipca 2019 r. sygn. akt II OSK 2164/17 – orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Ponieważ w niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów sformułowanych w granicach podstaw kasacyjnych. Kontrola ta w świetle ww. wymogów prawnych przewidzianych dla skargi kasacyjnej wykazała z kolei szereg błędów konstrukcyjnych, których dopuścił się autor skargi kasacyjnej, a które w znacznym stopniu ograniczyły zakres kontroli kasacyjnej.

I tak, nie podlegał ocenie zarzut oznaczony powyżej jako zarzut 3 przede wszystkim z tego powodu, że nie wskazano w nim żadnej konkretnej normy, jakiej miałby uchybić Sąd pierwszej instancji. Za niewystarczające należy uznać wskazanie na naruszenie ustawy o drogach publicznych, bowiem obowiązkiem autora skargi kasacyjnej było wskazanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej przepisu), któremu w jego ocenie uchybił Sąd pierwsze instancji.

Podobnie ze względu na swoją ogólnikowość nie podlegał ocenie zarzuty naruszenia art. 7 i art. 77 K.p.a. (zarzut 1). Podkreślając, że są to przepisy postępowania administracyjnego, a nie prawa materialnego – jak wskazuje skarżący kasacyjnie organ, a więc prawidłowo sformułowany zarzut powinien nawiązywać do wymogów określonych w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., zauważyć należało, że pomimo licznych błędów i naruszeń, jakich dopuścił się w ocenie Sądu pierwszej instancji organ odwoławczy, skarżący kasacyjnie nie podjął z tym stanowiskiem żadnej polemiki. Cała argumentacja na tym tle sprowadzała się do ogólnikowego stwierdzenia, że "organ wbrew ocenie Sądu I instancji dokonał wyczerpującej analizy materiału dowodowego stosownie do art. 7 i 77 kpa" oraz że "(a)nalizy (interpretacji) ustaleń planu w kontekście charakteru prawnego przedmiotowej działki dokonano w oparciu o uregulowania obowiązującej na datę uchwalenia planu ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym". Na czym polegał błąd w rozumowaniu Sądu pierwszej instancji, logicznym i spójnym w ocenie Sądu kasacyjnego, autor skargi kasacyjnej nie wyjaśnił, pomijając całość rozważań Sądu tak na tle sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego, miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jak i skutków prawnych dokonana podziału działki nr [...] . Tym samym nie można uznać, aby podważył on w jakikolwiek sposób ocenę Sądu, że doszło do naruszenia ww. przepisów i brak było podstaw do uchylania kontrolowanych w sprawie decyzji.

Na uwzględnienie nie zasługiwał, także ze względu na swoją wadliwość zarzut naruszenia art. 4 pkt 16 u.g.n. (zarzut 4). Zauważyć trzeba, że podnoszona na tle tego zarzutu okoliczność, czy "organ nie dotrzymał obowiązku oceny podobieństwa nieruchomości przyjętych w operacie szacunkowym" jest okolicznością stanu faktycznego sprawy i jego oceny. Tym samym winna ona być kwestionowana za pomocą zarzutu naruszenia przepisów postępowania, na podstawie których jest on ustalany a nie prawa materialnego tym bardziej, że na gruncie powyższego przepisu Sąd pierwszej instancji jedynie przytoczył stanowisko zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 marca 2010 r. sygn. akt II OSK 481/09, że to "na organie spoczywa obowiązek dokonania oceny podobieństwa nieruchomości przyjętych w operacie do nieruchomości podlegającej wycenie".

Nie zasługiwał wreszcie na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 98 u.g.n., w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania decyzji z [...] sierpnia 2011 r. o podziale "działki [...] " (zarzut 2). Zauważyć należy, że w okolicznościach niniejszej sprawy decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości została wydana [...] lipca 1999 r. i dotyczyła działek dzielonych nr [...]. W aktach sprawy brak jest natomiast decyzji z [...] sierpnia 2011 r. I choć na decyzję z tej daty oraz działkę nr [...] wskazywał również Sąd pierwszej instancji, podkreślając, że dla rozstrzygnięcia sprawy zasadnicze znaczenie ma wykładnia art. 98 ust. 1 u.g.n., w brzmieniu obowiązującym na datę wydania decyzji z dnia [...] sierpnia 2011 r., to jednak trudno uznać tę omyłkę za skuteczną podstawę kasacyjną, skoro rozważania Sądu pierwszej instancji na tle art. 98 ust. 1 sprowadzały się przede wszystkim do porównania stanu prawnego przed nowelizacją przepisu w dniu 15 grudnia 2000 r., który to miał zastosowanie do decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości z 30 lipca 1999 r. Skarga kasacyjna sprowadzała się natomiast do bezrefleksyjnego powtórzenia błędu Sądu pierwszej instancji i stwierdzeniu, że organ uwzględnił wykładnię przepisu art. 98 ust. 1 u.g.n., "w szczególności użytego w tym przepisie pojęcia "drogi" (vide akta procesowe)". Również i w tym przypadku autor skargi kasacyjnej nie uznał za stosowne wskazanie, na czym polegała prawidłowa wykładnia i zastosowanie ww. przepisu.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 P.p.s.a. w związku z art. 15zzs4 ust. 2 i 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych.

Odnośnie wniosku skarżącej Gminy J. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, zauważyć trzeba, że art. 204 i art. 205 § 2 – 4 w związku z art. 207 § 1 P.p.s.a. wraz z właściwymi przepisami odrębnymi, do których odsyła art. 205 § 2 i 3 tej ustawy, stanowią podstawę do zasądzenia zwrotu kosztów za wniesienie sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika odpowiedzi na skargę kasacyjną. Nie stanowi jednak odpowiedzi na skargę kasacyjną w rozumieniu art. 179 P.p.s.a. pismo procesowe strony, wniesione po upływie terminu zakreślonego w tym przepisie (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z 19 listopada 2012 r. sygn. akt II FPS 4/12, ONSAiWSA z 2013 r., nr 3, poz. 38). Taka też sytuacja zaistniała w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, gdzie pismo skarżącej ustosunkowujące się do zarzutów skargi kasacyjnej złożono po upływie czternastodniowego terminu.