Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 633/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2013-12-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 1999 nr 15 poz 139
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka Sędziowie WSA Izabela Bąk - Marciniak WSA Maciej Busz (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Małgorzata Błoszyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi Rady Miejskiej w W. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody W. z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały, oddala skargę


UZASADNIENIE

IV SA/Po 633/13

Uzasadnienie

Wojewoda Wielkopolski rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 10.04.2013r. nr KN-1.4131.1.221.2013.19 stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w Wyrzysku z dnia 27.02.2013r. nr XXVII/256/2013 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości Dobrzyniewo i Kosztowo ze względu na istotne naruszenie prawa.

W uzasadnieniu organ wskazał, że istotne naruszenie prawa dotyczy naruszenia zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (zwanego dalej m.p.z.p.). Podkreślił, iż zgodnie z art.15 ust.3 pkt 3a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zwaną dalej u.p.z.p., w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 06.08.2010r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami i planowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2010r., Nr 155, poz.1043) w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb granice terenów pod budowę urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW oraz granice ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu przestrzennym i użytkowaniu terenu oraz występowaniem znaczącego oddziaływania tych urządzeń na środowisko.

Według art.3 ust.2 w/w ustawy nowelizującej do m.p.z.p. oraz studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu lub studium, a postępowanie nie zostało zakończone do dnia wejścia w życie noweli stosuje się przepisy dotychczasowe.

Powyższy przepis wszedł w życie z dniem 25.09.2010r., a Rada Miejska w Wyrzysku przystąpiła do opracowywania miejscowego planu uchwałą nr XLVI/405/10 z dnia 28.09.2010r. Tak więc przedmiotowa uchwała w sprawie uchwalenia m.p.z.p.

musi spełniać wymogi wprowadzone powołaną ustawą nowelizującą.

Wojewoda zarzucił, iż w przedmiotowej uchwale - pomimo wyznaczenia w jej § 3 pkt 1 terenów pod lokalizację elektrowni wiatrowych, oznaczonych symbolami "1EW" – "4EW" oraz ustalenia w § 16 pkt 3 maksymalnej mocy pojedynczej elektrowni wiatrowej do 3 MW - nie wyznaczono stref ochronnych tych urządzeń związanych z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu oraz występowaniem znaczącego ich oddziaływania na środowisko, czym naruszono art.15 ust.3.pkt 3a u.p.z.p.

W ocenie Wojewody samo wyznaczenie obszarów pod realizację tych inwestycji oraz wprowadzenie zakazu zabudowy na okolicznych terenach nie stanowi dopełnienia wyznaczenia strefy ochronnej w rozumieniu art.15 ust.3 pkt 3 a u.p.z.p.

Rada Miejska w Wyrzysku wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego z dnia 10.04.2013r. nr KN-1.4131.1.221.2013.19 stwierdzające nieważność uchwały Rady Miejskiej w Wyrzysku z dnia 27.02.201r. nr XXVII/256/2013 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości Dobrzyniewo i Kosztowo ze względu na istotne naruszenie prawa wnosząc o jego uchylenie.

Skarżąca zarzuciła rażące naruszenie przepisów prawa materialnego - a w szczególności art.15 ust.3 pkt 3 a u.pz.p. - poprzez jego błędną wykładnię i jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że sam fakt ustalenia w planie miejscowym granic terenów pod budowę urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW implikuje konieczność ustalenia granic ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu oraz występowaniem znaczącego oddziaływania tych urządzeń na środowisko, pomimo przyznania w tym zakresie przez ustawodawcę radzie gminy fakultatywności działania zawartej w art.15 ust.3 pkt 3 u.pz.p. (w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb)

Skarżąca przyznała, że w przedmiotowym m.p.z.p. wyznaczono granice terenów pod lokalizację czterech elektrowni wiatrowych o mocy do 3kW każda, a jednocześnie nie wyznaczono stref ochronnych tych urządzeń związanych z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu oraz występowaniem znaczącego ich oddziaływania na środowisko.

Rada podkreśliła jednak, że zgodnie z art.15 ust.3 pkt 3 a u.pz.p. w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb granice terenów pod budowę urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW oraz granice ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu oraz występowaniem znaczącego oddziaływania tych urządzeń na środowisko. Wojewoda uznał, że potrzeba wyznaczenia stref ochronnych jest bez wyjątku konieczna, jeżeli w planie wyznacza się granice terenów pod budowę urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW niezależnie od tego, czy ich wyznaczenie jest uzasadnione ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu oraz występowaniem znaczącego oddziaływania na środowisko. Ustawowy obowiązek wyznaczania stref ochronnych ma charakter warunkowy, gdyż jest uzależniony od potrzeby ich ustanowienia.

Dalej skarżąca powołała się na stanowisko doktryny, iż sformułowanie "w zależności od potrzeb" użyte w art.15 ust.3 u.pz.p. nie oznacza uznania administracyjnego, lecz jest umiejscawiane na końcu tego procesu. Możliwość decydowania przez radę gminy o wyborze działania w pewnym zakresie jej kompetencji przybiera charakter możliwości wyboru działania – z wyraźnej woli ustawodawcy – w celu wykonania zadania i prawidłowego zrealizowania kompetencji, może być zatem ujmowana jako pewien rodzaj fakultatywności w działaniach administracji. Decyzja o dokonaniu tego wyboru uzależniona od wykładni zwrotu "w zależności od potrzeb" daje radzie gminy pewną swobodę w realizowaniu jej kompetencji planistycznej. (W. Jakimowicz, "Władztwo planistyczne gminy – kompetencje, zadania, możliwości", publ. program Lex)

Przyjęcie przez Wojewodę obligatoryjności w treści planu stref ochronnych jest w ocenie skarżącej sprzeczne z prawem. Nie zachodziła potrzeba wyznaczenia takich stref, gdyż ograniczenia w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu ustalone w zasięgu zdiagnozowanego znaczącego oddziaływania na środowisko dotyczą terenów dla których w/w oddziaływanie nie ma żadnego znaczenia. Zdiagnozowany w prognozie oddziaływania na środowisko możliwy obszar ponadnormatywnego oddziaływania elektrowni wiatrowych mieści się w odległości ok. 400 m wokół każdej siłowni wiatrowej. W obszarze tym ustalono następujące przeznaczenie terenów poza terenami 1EW – 4EW: tereny rolnicze, tereny łąk, zieleni i gruntów ornych, tereny dróg publicznych oraz tereny dróg wewnętrznych. Realizacja jakiejkolwiek zabudowy jest możliwa w odległości większej niż zasięg oddziaływania na środowisko obszarów uciążliwości akustycznej siłowni wiatrowych. (§8 pkt 1 i zał. Nr 1). Ponadto na terenach rolniczych, terenach łąk, zieleni i gruntów ornych, terenach dróg publicznych oraz terenach dróg wewnętrznych wprowadzono zakaz realizacji zabudowy. (§11 pkt 4 uchwały) Nadto dla terenów zabudowy zagrodowej, a także sportu i rekreacji, należy zachować dopuszczalne dla nich poziomy hałasu.

Wobec powyższego według Rady nie ma potrzeby wyznaczania dodatkowo jakichkolwiek stref ochronnych ponieważ ochrona interesów osób trzecich przed wpływem planowanych siłowni wiatrowych wynika z ustaleń planu w takim samym stopniu, jak gdyby wyznaczono w nim strefy ochronne. W zasięgu możliwej ponadnormatywnej emisji hałasu wokół siłowni wiatrowych nie przewidziano terenów wymagających ochrony akustycznej.

Dalej organ podkreślił, że w toku prac sporny plan został uzgodniony z organem nadzorczym – który wówczas nie zgłaszał zastrzeżeń – oraz uzyskał pozytywną opinię Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Poznaniu. Rada Miejska podkreśliła, że ustalenie przedmiotowych stref ochronnych w m.p.z.p. ma charakter fakultatywny i warunkowy. W tym przypadku ustanawianie takich stref na terenach wyłączonych z zabudowy i nie podlegających szczególnym wymogom ochrony środowiska nie jest celowe i niczemu nie służy.

Wojewoda Wielkopolski w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację. Dodatkowo wskazał, że w przypadku przedmiotowego planu wystąpiły okoliczności faktyczne uzasadniające skorzystanie z fakultatywnych ustaleń planu miejscowego określonych w art.15 ust.3 pkt 3 a u.p.z.p. w postaci określenia granic terenów pod budowę urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW oraz granice ich stref ochronnych. W przedmiotowym planie ustalono granice w/w terenów jednak nie wyznaczono granic ich stref ochronnych, czym naruszono zasady sporządzania planu określone w art.15 ust.3 pkt 3 a u.p.z.p.

Dalej organ nadzoru wskazał, że strefa ochronna związana jest nie tylko z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu. Ma ona ścisły związek również z występowaniem znaczącego oddziaływania urządzeń na środowisko. Tym samym ustalenie na terenach sąsiadujących z terenami EW zakazu zabudowy nie przesądza o braku konieczności wyznaczenia na tych terenach strefy ochronnej, a ustalenie zakazu zabudowy nie jest równoznaczne z wyznaczeniem strefy ochronnej. Elektrownie wiatrowe oddziaływają bowiem także na ludzi i zwierzęta.

Ponadto wyznaczenie strefy ochronnej w planie służy także określeniu ewentualnego spadku wartości nieruchomości. Także z literalnej treści w art.15 ust.3 pkt 3 a u.p.z.p. wynika ścisły związek pomiędzy wyznaczeniem granic terenów pod budowę urządzeń o których mowa w art.10 ust.2 a u.p.z.p. oraz granic ich stref ochronnych. Już w prognozie oddziaływania na środowisko zdiagnozowano możliwy obszar ponadnormatywnego oddziaływania elektrowni wiatrowych, umiejscawiając go w odległości ok.400 m wokół każdej z czterech siłowni wiatrowych.

Wojewoda podkreślił także, że na etapie uzgodnień zgłaszanie zastrzeżeń w zakresie ustaleń planu stanowiłoby oczywiste przekroczenie kompetencji wojewody w zakresie uzgadniania planu.

Reasumując Wojewoda wskazał, że zastosowanie ustaleń wynikających z przepisu art.15 ust.3 pkt 3 a u.p.z.p. nie może być fragmentaryczne. Jego zastosowanie daje organom gminnym możliwość ustalenia granic terenów pod budowę urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, jednakże wyłącznie w powiązaniu z jednoczesnym wyznaczeniem stref ochronnych.

Na żądanie Sądu zawarte w postanowieniu wydanym na rozprawie w dniu 14.08.2013r. skarżąca złożyła kopię uchwały Rady Miejskiej w Wyrzysku z dnia 31.01.2013r. nr XXVI/246/2013 w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Wyrzysk obowiązującą w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały wraz z kopią wspomnianego Studium, a także kopie dokumentów procedury planistycznej związanej z opracowaniem i uchwaleniem zaskarżonej uchwały. W myśl § 2 w/w uchwały straciła moc uchwała Rady Miejskiej w Wyrzysku z dnia 20.12.2002r. nr XXIII/55/2002 w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Wyrzysk.

Wojewoda Wielkopolski rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 24.04.2013r. nr KN-I.4131.1.248.2013.19 stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w Wyrzysku z dnia 31.01.2013r. nr XXVI/246/2013 w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Wyrzysk obowiązującej w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu prawomocnym wyrokiem wydanym w dniu 04.09.2013r. w sprawie o sygn. IV SA/Po 646/13 oddalił skargę na wspomniane rozstrzygnięcie nadzorcze. Tym samym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały uchwalającej m.p.z.p. wspomniane Studium nie obowiązywało.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej Ppsa) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Sąd administracyjny jest sądem kasacyjnym. W razie stwierdzenia istotnych uchybień sąd administracyjny nie ma więc kompetencji do merytorycznego rozstrzygnięcia danego postępowania, lecz jest upoważniony jedynie do uchylenia bądź stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji lub aktu. Na podstawie art. 134 § 1 Ppsa, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego była ocena prawidłowości i legalności rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Wielkopolskiego z dnia 10.04.2013r. nr KN-1.4131.1.221.2013.19 stwierdzającego nieważność uchwały Rady Miejskiej w Wyrzysku z dnia 27.02.2013r. nr XXVII/256/2013 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości Dobrzyniewo i Kosztowo ze względu na istotne naruszenie prawa. W ocenie Sądu orzekającego zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze było prawidłowe. Nie doszło bowiem do naruszenia przez organ nadzorczy przepisów postępowania, jak również przepisów prawa materialnego, mogących mieć wpływ na wynik sprawy.

Bezdyskusyjna jest samodzielność jednostek samorządu terytorialnego z tym zastrzeżeniem, że jest ona ograniczona przepisami obowiązującego prawa. Jednostki samorządu terytorialnego są organami administracji publicznej (art.5 § 2 pkt 3 Kpa) do których - w myśl art.1 pkt 1 - stosuje się przepisy ustawy z dnia 14.06.1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz.1071 ze zm., zwany dalej Kpa). Według art.6 Kpa organy administracji publicznej, a więc także organy jednostek samorządowych, mają obowiązek działania na podstawie przepisów prawa. W myśl art.171 ust.1 Konstytucji działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności. Według art.171 ust.2 organem nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego są m.in. wojewodowie. Uzupełnieniem art.171 ust.1 Konstytucji jest art.85 ustawy z dnia 08.03.1990r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz.U. z 2001r., Nr 23, poz.220, zwanej dalej u.s.g.) stanowiący, że nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem. W myśl art.86 u.s.g. organem nadzoru jest m.in. wojewoda. Zgodnie z art.90 ust.1 u.s.g. wójt jest zobligowany do przedłożenia wojewodzie uchwał rady gminy. Natomiast art.91 ust.1 u.s.g. stanowi, iż uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna.

W świetle powyższego Wojewoda Wielkopolski niewątpliwie posiadał kompetencję do kontroli legalności uchwały skarżącej z dnia 27.02.2013r. nr XXVII/256/2013 i stwierdzenia jej nieważności. A w ramach tegoż miał on również uprawnienie do oceny, czy organ samorządu zastosował właściwą podstawę prawną, a także czy spełnione zostały przesłanki określone we wskazanym przez organ samorządu przepisie prawa. Obowiązkiem skarżącej jest znosić wspomnianą kontrolę, zaś jej uprawnieniem, zgodnie z art.85 ust.1 u.s.p., jest zaskarżanie do sądu administracyjnego czynności kontrolnych Wojewody i aktów będących ich skutkiem.

Uchwała w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest w myśl art. 14 ust.8 u.p.z.p. prawem miejscowym. Tym samym jest ona aktem z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art.3 § 2 pkt 5 Ppsa i na mocy tego przepisu sąd administracyjny jest uprawniony do kontroli działalności administracji publicznej w tym zakresie.

Rolą sądu administracyjnego jest ocena prawidłowości czynności i aktów nadzorczych, a także legalności kontrolowanych decyzji i aktów, a więc w tym przypadku uchwały skarżącej z dnia 27.02.2013r. nr XXVII/256/2013. Jak się bowiem trafnie przyjmuje w doktrynie, rozpoznając skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze, obowiązkiem sądu jest najpierw zbadanie zgodności z prawem samej uchwały organu samorządu terytorialnego, a dopiero w następnej kolejności badanie legalności rozstrzygnięcia nadzorczego, mocą którego stwierdzono nieważność tej uchwały (zob. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, uw. 3 do art. 148; podobnie J. Zimmermann, Elementy procesowe nadzoru i kontroli NSA nad samorządem terytorialnym, PiP 1991, nr 10, s. 48; tak też wyrok WSA z 28.12.2010 r., I SA/Op 520/10, CBOiS). W sprawach ze skarg na rozstrzygnięcie nadzorcze, gdy przedmiotem tego rozstrzygnięcia jest uchwała rady gminy (a także analogicznie rady lub zarządu powiatu), chodzi bowiem w istocie o to samo, o co chodzi w sprawie ze skargi na uchwałę rady gminy wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. (i odpowiednio art.87 ust.1 u.s.p.) - o ocenę legalności danej uchwały (zob. wyrok NSA z 04.08.2011 r., II OSK 168/11, CBOSA).

Zasadnicze znaczenie dla zapadłego w niniejszej sprawie wyroku miał fakt, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu prawomocnym wyrokiem wydanym w dniu 04.09.2013r. w sprawie o sygn. IV SA/Po 646/13 oddalił skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego z dnia 24.04.2013r. nr KN-I.4131.1.248.2013.19 stwierdzające nieważność uchwały Rady Miejskiej w Wyrzysku z dnia 31.01.2013r. nr XXVI/246/2013 w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Wyrzysk obowiązującej w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały. Wyrok ten uprawomocnił się z dniem 22.10.2013r.

W wyroku z dnia 14 czerwca 2011 r., II SA/Bk 203/11, LEX nr 852223, WSA w Białymstoku orzekł, że formalne stwierdzenie zgodności projektu planu ze studium jako mieszczące się pod pojęciem trybu uchwalenia planu oraz merytoryczna zgodność treści planu z ustaleniami studium, mieszcząca się w pojęciu zasad sporządzania planu, podlegają kontroli sądowej na etapie rozpatrywania skargi na uchwałę zatwierdzającą miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Sąd orzekający podziela ten pogląd z ta uwagą, że znajduje on zastosowanie również w przypadku kontroli sądowej rozstrzygnięcia nadzorczego dotyczącego uchwały zatwierdzającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

W § ust.1 zaskarżonej uchwały zapisano, że uchwalono ją po stwierdzeniu zgodności z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Wyrzysk, a więc stwierdzono zgodność zaskarżonego m.p.z.p. z uchwałą Rady Miejskiej w Wyrzysku z dnia 31.01.2013r. nr XXVI/246/2013 w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Wyrzysk obowiązującą w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały. Jednakże – jak już wspomniano wyżej - Wojewoda Wielkopolski rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 24.04.2013r. nr KN-I.4131.1.248.2013.19 stwierdził nieważność tegoż Studium, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu prawomocnym wyrokiem wydanym w dniu 04.09.2013r. w sprawie o sygn. IV SA/Po 646/13 oddalił skargę na wspomniane rozstrzygnięcie nadzorcze. Tym samym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały uchwalającej m.p.z.p. wspomniane Studium nie obowiązywało. Tak więc w istocie rzeczy nie doszło do stwierdzenia zgodności przedmiotowego m.p.z.p. ze Studium obowiązującym w dacie jego uchwalenia. Bowiem Studium powołane w planie miejscowym - jak się okazało było -nieważne, natomiast z akt nie wynika, by Rada Miejska Wyrzyska badała zgodność przedmiotowego planu miejscowego z nadal obowiązującą wskutek stwierdzenia nieważności w/w Studium uchwałą Rady Miejskiej w Wyrzysku z dnia 20.12.2002r. nr XXIII/55/2002 w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Wyrzysk.

W myśl art.9 ust.4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Według art.15 ust.1 u.p.z.p. wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium. W myśl art.14 ust. 5 u.p.z.p. przed podjęciem uchwały, o której mowa w ust. 1 (a więc uchwały o przystąpieniu do sporządzenia m.p.z.p.), wójt, burmistrz albo prezydent miasta wykonuje analizy dotyczące zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium, przygotowuje materiały geodezyjne do opracowania planu oraz ustala niezbędny zakres prac planistycznych. Natomiast art. 20. ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Tak więc przepis art. 20 ust. 1 u.p.z.p. nakłada na radę gminy obowiązek sprawdzenia, czy plan miejscowy swoimi postanowieniami nie narusza ustaleń studium.

W świetle przytoczonych przepisów jasnym jest, że uchwalenie planu miejscowego wymaga uprzedniego zbadania i ustalenia, że uchwalany plan nie narusza ustaleń studium. Przy czym Sąd orzekający podziela pogląd, iż niewydanie przez organ administracyjny odrębnej uchwały o stwierdzeniu zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z ustaleniami studium narusza przepisy art. 20 ust. 1 (w brzmieniu przed 21.10.2010 r.) i art. 28 ust. 1 u.p.z.p., ale takie uchybienie procedurze planistycznej może nie zostać uznane na tyle istotne aby decydowało o nieważności planu. (wyrok NSA z dnia 05.04.2011r., o sygn. II OSK 45/11, publ. LEX nr 992581)

Organy gminy przed uchwaleniem planu miejscowego mają bezwzględny obowiązek doprowadzić do zgodności projekt planu miejscowego z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. O ile naruszenie trybu sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego może stanowić podstawę nieważności uchwały tylko wówczas, gdy jest istotne, to przy naruszeniu zasad ich sporządzania, każde naruszenie wywołuje skutek nieważności uchwały. Zasady sporządzenia planu miejscowego dotyczą zawartości tego aktu planistycznego (części tekstowej i graficznej, załączników), oznaczają jego wartość i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej, a także standardów dokumentacji planistycznej. W tym pojęciu mieści się ocena projektu planu miejscowego pod względem jego zgodności ze studium. Z kolei pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego" należy odnieść do procedury poprzedzającej uchwalenie planu. (tak w wyroku WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 22.09.2010r., o sygn. II SA/Go 493/10, publ. LEX nr 707352)

Podzielić należy pogląd, iż wymóg stwierdzenia zgodności planu ze studium jest wymogiem bezwarunkowym i nie jest to wymóg jedynie formalny. Nawet jeśli rada stwierdzi w uchwale ową zgodność, to kwestia tejże zgodności podlega ocenie organu nadzoru, a w razie zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego do sądu administracyjnego, rzeczą sądu jest ocena, czy plan miejscowy rzeczywiście jest zgodny z ustaleniami studium. Organy gminy przed uchwaleniem planu miejscowego mają bezwzględny obowiązek wcześniej, przed uchwaleniem planu, doprowadzić do zgodności projekt planu miejscowego z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. (wyrok WSA w Olsztynie z dnia 09.10.2007r. o sygn. II SA/Ol 551/07, publ. LEX nr 366735)

Uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego następuje po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w myśl wymogu zawartego w art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), przy czym owa zgodność planu ze studium nie może być rozumiana ogólnie i nie może oznaczać wyłącznie spójności rozwiązań ze studium. Plan winien być nie tylko spójny ale i zgodny z ustaleniami studium. (tak wyrok NSA z dnia 14.06.2007r., o sygn. II OSK 359/07, publ. LEX nr 341275)

W rozpatrywanym przypadku wprawdzie w § 1 ust.1 uchwały w sprawie m.p.z.p., której nieważność stwierdzono zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym zawarto zapis, że stwierdzono zgodność planu miejscowego z ustaleniami Studium, lecz zapis ten stracił swą moc wskutek stwierdzenia przez tut. Sąd prawomocnym z dniem 22.10.2013r. wyrokiem de facto nieważności Studium, którego dotyczył zapis § 1 ust.1 wspomnianej uchwały w przedmiocie m.p.z.p., której nieważność stwierdzono zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym. Zapis ten dotyczył Studium obowiązującego w dacie podjęcia uchwały w sprawie przedmiotowego m.p.z.p. Z przyczyn oczywistych Rada Miejska nie badała zgodności uchwalanego planu miejscowego z ustaleniami poprzednio obowiązującego Studium, gdyż wówczas nie miała wiedzy, iż Studium uchwalone w dniu 31.01.2013r. jest nieważne. W dacie uchwalania istotnego dla sprawy planu miejscowego nie istniało bowiem prawomocne orzeczenie sądu administracyjnego przesądzające o stwierdzeniu nieważności Studium obowiązującego w dacie uchwalenia przedmiotowego planu miejscowego. Tym samym zapis § 1 ust.1 uchwały, której nieważność stwierdzono zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym, nie mógł dotyczyć uchwały Rady Miejskiej w Wyrzysku z dnia 20.12.2002r. nr XXIII/55/2002 w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Wyrzysk. W zaistniałej sytuacji nie został więc spełniony warunek sine gua non skutecznego uchwalenia planu miejscowego, a mianowicie nie stwierdzono, że nie narusza on ustaleń studium obowiązującego w dacie jego uchwalenia.

Wobec powyższego znalazł tu zastosowanie przepis art. 28. ust.1. u.p.z.p. stanowiący, że naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. W rozpatrywanym przypadku niewątpliwie doszło istotnego naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego, gdyż wbrew obowiązującym i jednoznacznym przepisom u.p.z.p. organ podejmujący uchwałę w sprawie m.p.z.p. w istocie rzeczy w ogóle nie zbadał zgodności planu z obowiązującym - jak się później okazało – w dacie jego uchwalenia Studium z dnia 20.12.2002r. W konsekwencji w zaistniałej sytuacji należało stwierdzić nieważność uchwały Rady Miejskiej w Wyrzysku z dnia 27.02.2013r. nr XXVII/256/2013 w całości.

Przyjmuje się, iż zakres przedmiotowy art. 28 ust. 1 u.p.z.p. jest węższy niż zakres art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g., tym samym może mieć on zastosowanie jedynie łącznie z art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. Naruszenie prawa przez studium bądź plan miejscowy może przybrać m.in. formę naruszenia zasad jego sporządzania. Dokonując wykładni przesłanki materialnoprawnej, tj. zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, rada gminy związana jest przepisami prawa, w tym prawa europejskiego, zasadami konstytucyjnymi i przepisami ustaw materialnoprawnych. Tylko w tych granicach można wyznaczyć władztwo planistyczne przysługujące gminie.

W konsekwencji zarówno przy ocenie studium, jak i planu miejscowego podstawowe znaczenie dla jego kwalifikacji prawnej mają przepisy art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g., przy czym przepisu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zakresie, w jakim odnosi się on do zasad sporządzania studium, nie można interpretować w ten sposób, że wyłącza on możliwość stwierdzenia naruszenia prawa przez uchwałę ze skutkiem określonym w art. 91 ust. 4 u.s.g. O ile taka byłaby intencja ustawodawcy, powinien on taki przepis zawrzeć expressis verbis w art. 28 u.p.z.p., jako przepis wyłączający stosowanie art. 91 ust. 4 u.s.g. w tym przypadku. Interpretacja taka jest wątpliwa także ze względu na brak jasności, czym w istocie są "zasady sporządzania", o których mowa w art. 28 ust. 1. Wykładnia funkcjonalna każe domniemywać, że zasady te tworzą, w świetle podstawowej zasady działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP, wszelkie przepisy prawne, które nie określają trybu sporządzania planu miejscowego (studium).

W konkluzji trzeba stwierdzić, że nie można przyjąć, że na podstawie art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w razie naruszenia trybu sporządzania planu bądź studium konieczne jest wykazanie, że owa wadliwość miała ważkie znaczenia dla treści planu, aby móc orzec o jej niezgodności z prawem. Nie można też przyjąć, że naruszenie "zasad sporządzania" powoduje nieważność uchwały bez możliwości orzeczenia naruszenia prawa skutkującego na podstawie art. 91 ust. 4 u.s.g. pozostawieniem uchwały w obrocie prawnym. We wskazanych przypadkach - naruszenia zasad sporządzania i naruszenia trybu - zastosowanie mają normy art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. Artykuł 28 ust. 1 u.p.z.p. w istocie wyodrębnia jedynie kategorię "zasad sporządzania planu miejscowego" i "zasad sporządzania studium" w ramach przepisów prawa materialnego, nie stanowiąc wyłącznej, niemającej związku z art. 91 ust. 1 u.s.g., podstawy orzekania. Przekroczenie "zasad sporządzania" nie skutkuje zatem niemożnością orzekania na podstawie art. 91 ust. 4 u.s.g. Inna interpretacja art. 28 dawałaby w istocie możliwość szerokiego sankcjonowania działań administracji publicznej w zakresie planowania przestrzennego, które są niezgodne z prawem.

W ocenie sądów administracyjnych naruszeniem zasad sporządzania studium bądź planu jest przykładowo:

- głosowanie nad "listą" uwag (a nie nad każdą uwagą z osobna) do projektu planu miejscowego nieuwzględnionych przez organ wykonawczy (art. 20 ust. 1 u.p.z.p.) ;

- sporządzenie planu miejscowego w skali 1:5000 zamiast w skali 1:1000 (art. 16 ust. 1 u.p.z.p.) ;

- postanowienia uchwały dopuszczające intensywną zabudowę mieszkaniową w terenach leśnych, co stanowi istotne naruszenie art. 3 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.;

- przyjęcie w planie miejscowym ustaleń niezgodnych z treścią studium;

- ewidentna sprzeczność pomiędzy treścią uchwały a jej częścią graficzną;

- ustalenie w planie miejscowym przeznaczenia dla danego terenu innego niż było przewidziane w studium .

W rozpatrywanym przypadku naruszono niewątpliwie zasady sporządzania planu miejscowego, gdyż nie dokonano oceny zgodności przedmiotowego planu miejscowego z treścią - jak się później okazało – Studium z 2002r.

Uwzględniając kasacyjny charakter rozstrzygnięcia Sądu nie było potrzeby ustosunkowania się do pozostałych zarzutów skargi, dotyczących naruszenia przepisów u.p.z.p. przez organ nadzoru, gdyż już tylko brak uprzedniego skutecznego zbadania i ustalenia, że uchwalany plan nie narusza ustaleń studium musiał skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały w przedmiocie uchwalenia planu miejscowego.

Wobec powyższego z przyczyn wskazanych i opisanych wyżej Sąd na podstawie art. 151 Ppsa skargę oddalił.