Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1226/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-02-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6361 Rejestr  zabytków
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: stwierdzono bezskuteczność zaskarżonej czynności

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie: WSA Mirosław Bator WSA Joanna Człowiekowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Spóldzielnia [....] na czynność Wojewódzki Konserwator Zabytków z dnia 12 lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie sporządzenia karty zabytków i umieszczenia nieruchomości w wojewódzkiej ewidencji zabytków 1/ stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności; 2/ zasądza od Wojewódzki Konserwator Zabytków na rzecz Spóldzielnia [....] kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego


UZASADNIENIE

[...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w K. zawiadomieniem z dnia 12 lutego 2021 r. znak: [...], działając na podstawie § 15 ust. 1 i ust. 5 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenie rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem, poinformował o włączeniu do Wojewódzkiej Ewidencji Zabytków karty ewidencyjnej obiektu nieruchomego niewpisanego do rejestru zabytków – budynku biurowo – usługowego Gminnej Spółdzielni nr [...] zlokalizowanego na działce nr [...] w miejscowości Ł., gm. Ł..

Gminna Spółdzielnia [...] w Ł. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na czynność [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. z dnia 12 lutego 2021 r. polegającą na sporządzeniu karty zabytku i umieszczeniu w Wojewódzkiej Ewidencji Zabytków budynku położonego w Ł. nr [...] na działce nr [...] stanowiącego własność Gminnej Spółdzielni [...]" w Ł. . Zaskarżonej czynności zarzucono naruszenie:

1/ art. 7 w związku z art.77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie i niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy a w szczególności powodów dla których budynek położony w Ł. nr [...] został uznany za zabytek i wpisany do Wojewódzkiej Ewidencji Zabytków;

2/ art. 3 ust. 1 i 2 w związku z art. 6 ust. 1 i 22 ustawy z dnia 23.07.2003 o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez jego zastosowanie i uznanie że budynek położony w Ł. nr [...] jest zabytkiem i założenie dla niego karty ewidencyjnej oraz wpisanie budynku do Wojewódzkiej Ewidencji Zabytków w sytuacji gdy w przywołanej karcie ewidencyjnej brak jest jakiegokolwiek uzasadnienia przyczyn z jakich przedmiotowy budynek został uznany za zabytek i wpisany do Wojewódzkiej Ewidencji Zabytków;

3/ § 10, § 13 i § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 26.05.2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków przez ich zastosowanie i uznanie że budynek położony w Ł. nr [...] jest zabytkiem i założenie dla niego karty ewidencyjnej oraz wpisanie tego budynku do Wojewódzkiej Ewidencji Zabytków nie są wyczerpujące ani zgodne ze stanem faktycznym a w szczególności nie spełniają przesłanek określonych w § 10 ust. 1 przywołanego rozporządzenia;

4/ art. 7 K.p.a (zasada prawdy materialnej), art. 8 K.p.a. (zasady pogłębiania zaufania uczestników do władzy publicznej), art. 9 K.p.a (zasady udzielania informacji) w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy i uzasadniającym bezskuteczność kwestionowanej czynności;

5/ konstytucyjnej zasady jawności i przejrzystości działania administracji publicznej wywodzącej się z pojęcia państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP).

W uzasadnieniu podniesiono, że pismami z dnia 13 lipca 2021 r. i 30 sierpnia 2021 r. Zarząd Gminnej Spółdzielni "[...] w Ł. wskazał, że przedmiotowemu budynkowi została założona karta ewidencyjna bez analizy architektonicznej i opinii specjalisty z dziedziny historii sztuki, który mógłby ocenić walory architektoniczne i historyczne budynku. Szczególnie podkreślono, że dołączona do zawiadomienia o włączeniu do Wojewódzkiej Ewidencji Zabytków z dnia 12 lutego 2021 r. karta ewidencyjna zawiera 1 zdjęcie obiektu od frontu oraz błędy formalne gdyż obiekt nie pochodzi z 2 ćw. XX wieku, ponieważ był wybudowany później oraz nie jest wpisany do działki nr [...] tylko [...]. Nie ujawniono i udokumentowano żadnych walorów architektonicznych, historycznych, naukowych lub artystycznych. Nie stwierdzono, że budynek stanowi świadectwo minionej epoki lub zdarzenia, którego zachowanie leży w interesie społecznym. Za wyczerpujące udokumentowanie nie może zostać uznana jedna fotografia fragmentu przedmiotowego budynku oraz skrótowe informacje dotyczące położenia nieruchomości, które jak wcześniej stwierdzono są błędne. Ponadto nie dokonano żadnych oględzin wewnątrz budynku oraz nie wniesiono o udostępnienie jakichkolwiek dokumentów mogących pomóc w ustaleniu, że przedmiotowy budynek może być zaliczany do zabytków.

W odpowiedzi na skargę [...]i Wojewódzki Konserwator Zabytków wniósł o jej oddalenie.

W uzasadnieniu organ podniósł, że na podstawie rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem oraz rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 10 września 2018 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie jw. - §10.1. Karta ewidencyjna zabytku nieruchomego niewpisanego do rejestru zawiera następujące rubryki: 1) nazwa, 2) czas powstania, 3) miejscowość, 4) adres, 5) przynależność administracyjna, 6) współrzędne geograficzne, 7) użytkowanie obecne, 8) stan zachowania, 9) materiały graficzne, 10) istniejące zagrożenia, najpilniejsze postulaty konserwatorskie, 11) adnotacje o inspekcjach, informacje o zmianach, 12) opracowanie karty ewidencyjnej. Organ stwierdził, że karta przedmiotowego budynku posiada wszystkie ww. rubryki. Zgodnie z § 14.1 wojewódzki konserwator zabytków włącza kartę ewidencyjną zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków po sprawdzeniu, czy dane zawarte w karcie ewidencyjnej zabytku są wyczerpujące i zgodne ze stanem faktycznym, a także czy dokumentacja fotograficzna zabytku umożliwia jego identyfikację. Włączenie przedmiotowej karty do wojewódzkiej ewidencji zabytków nastąpiło w dniu 12 lutego 2021 r. według obowiązujących w tym czasie przepisów rozporządzenia, nie można więc mówić o dowolności tego włączenia, jak podniesiono w złożonej skardze. W myśl § 15.1. o zamiarze włączenia karty ewidencyjnej zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków, o włączeniu tej karty, o sporządzeniu nowej karty ewidencyjnej zabytku, o zamiarze wyłączenia karty ewidencyjnej zabytku z wojewódzkiej ewidencji zabytków lub o wyłączeniu tej karty wojewódzki konserwator zabytków zawiadamia niezwłocznie właściciela lub posiadacza zabytku albo nieruchomości lub rzeczy ruchomej, która przestała być zabytkiem. Zawiadomienie o zamiarze włączenia karty ewidencyjnej zabytku, o sporządzeniu nowej karty ewidencyjnej zabytku albo o zamiarze wyłączenia karty ewidencyjnej zabytku z wojewódzkiej ewidencji zabytków umieszcza się na stronie podmiotowej Biuletynu Informacji Publicznej do czasu zamieszczenia informacji odpowiednio o włączeniu karty ewidencyjnej zabytku, o włączeniu nowej karty ewidencyjnej zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków albo o wyłączeniu karty ewidencyjnej zabytku z wojewódzkiej ewidencji zabytków. Wojewódzki konserwator zabytków o zamiarze włączenia karty ewidencyjnej zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków, o sporządzeniu nowej karty ewidencyjnej zabytku albo o zamiarze wyłączenia karty ewidencyjnej zabytku z wojewódzkiej ewidencji zabytków zawiadamia właściciela lub posiadacza zabytku albo nieruchomości lub rzeczy ruchomej, która przestała być zabytkiem, na co najmniej 14 dni przed planowanym terminem włączenia karty ewidencyjnej zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków albo wyłączenia tej karty z wojewódzkiej ewidencji zabytków. O włączeniu karty ewidencyjnej zabytku nieruchomego do wojewódzkiej ewidencji zabytków albo sporządzeniu nowej karty ewidencyjnej zabytku wojewódzki konserwator zabytków zawiadamia niezwłocznie także właściwego wójta (burmistrza, prezydenta miasta), w celu ujęcia tego zabytku w gminnej ewidencji zabytków albo włączenia nowej karty adresowej zabytku do gminnej ewidencji zabytków. Do zawiadomienia o włączeniu karty ewidencyjnej zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków, o którym mowa w ust. 1 i 5, lub o sporządzeniu nowej karty ewidencyjnej zabytku dołącza się odpowiednio potwierdzoną kopię karty ewidencyjnej zabytku albo nowej karty ewidencyjnej zabytku.

Odnosząc się do powyższych przepisów organ stwierdził, że zamieszczono ogłoszenie na stronie podmiotowej Biuletynu Informacji Publicznej o planowanym włączeniu do wojewódzkiej ewidencji zabytków kart ewidencyjnych obiektów z terenu gminy Ł., w tym budynku nr [...] w miejscowości Ł.. Następnie pismem z dnia 20 listopada 2020 r. (sygn. [...]) zawiadomiono właścicieli o planowanym włączeniu ww. karty ewidencyjnej do WEZ. Pismem z dnia 12 lutego 2021 r. (sygn. [...]) poinformowano właścicieli oraz Wójta Gminy Ł. o włączeniu ww. karty do WEZ, jednocześnie właścicielom nieruchomości przesłano kserokopię potwierdzoną za zgodność z oryginałem karty ewidencyjnej nin. obiektu. Ponadto organ wskazał, że prowadzenie przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków wojewódzkiej ewidencji zabytków wynika z art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, a zakwalifikowanie przedmiotowego obiektu do ujęcia go w zbiorze kart wojewódzkiej ewidencji zabytków nastąpiło w oparciu o kwerendę terenową zleconą specjaliście w 2019 r. przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Informacje zawarte w karcie zostały zebrane na podstawie oględzin zewnętrznej formy i substancji budynku. Stwierdzono, że przedmiotowy budynek jest przykładem tradycyjnej, historycznej zabudowy drewnianej o utrzymanym pierwotnym wyglądzie architektonicznym, którego zachowanie w krajobrazie gminy Ł. leży w interesie społecznym jako elementu dziedzictwa kulturowego. Zgodnie z brzmieniem przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz wydanych do niej aktów wykonawczych, a także utrwaloną interpretacją przepisów przyjętą przez Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w postanowieniu sygn. akt II OSK 395/20: "organ prowadzący ewidencję zabytków nie jest w świetle ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami zobowiązany do przeprowadzenia jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego w przedmiocie włączenia karty danego obiektu do ewidencji i w związku z tym nie wydaje decyzji administracyjnej". Jako czynność materialno-techniczna, choć odbywająca się z poszanowaniem materialnego prawa administracyjnego, włączenie do wojewódzkiej ewidencji zabytków ma charakter uproszczony. W opinii organu dokonano wystarczającej analizy przyczyn uzasadniających włączenie ww. obiektu do wojewódzkiej ewidencji zabytków - przede wszystkim stwierdzono, że posiada on cechy uzasadniające takie włączenie, gdyż wypełnia to definicję zabytku, o której mowa w art. 3 u.o.z. W przypadku przedmiotowego obiektu mowa jest o nieruchomościach, będących dziełem człowieka, które stanowią świadectwo minionej epoki i posiadają wartość zarówno historyczną, jak i artystyczną, a ponadto istnieje interes społeczny w ich zachowaniu. Zwłaszcza to ostatnie stwierdzenia jako tzw. generalna klauzula odsyłająca jest przykładem administracyjnego luzu decyzyjnego, jednak należy podzielić zdanie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z 29 listopada 2018 r. o sygnaturze II OSK 2225/18 słusznie stwierdził: "Wojewódzki konserwator zabytków jest wyspecjalizowanym organem dysponującym wykwalifikowaną kadrą kompetentną do badania wartości zabytkowych obiektów na obszarze województwa. Organ ochrony zabytków na podstawie posiadanych przez siebie informacji ocenia, czy określony przedmiot powinien podlegać ochronie jako zabytek w rozumieniu ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami i nie prowadzi w tej sprawie żadnego postępowania, w którym właściciel lub posiadacz zabytku mógłby przedstawiać przeciwne twierdzenia". Warto zwrócić uwagę, że wpis do wojewódzkiej ewidencji zabytków nie jest przez ustawę o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami zaliczany do form ochrony zabytków, które wylicza art. 7 rzeczonej ustawy. Dlatego organ podkreślił, że podjęte przezeń działanie zmierzające do potwierdzenia wartości zabytkowej ww. obiektu przy jednoczesnej rezygnacji z włączenia go do rejestru zabytków, co wiązałoby się z dużo dalej idącymi ograniczeniem swobody dysponowania nimi, świadczy o zachowaniu konstytucyjnej zasady proporcjonalności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że z mocy § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. poz. 491 z późn. zm.) w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Do dnia orzekania przez Sąd stan epidemii nie został odwołany.

Zgodnie z art. 15zzs4 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 ze zmianami) w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów (ust. 3). Na tej podstawie zarządzeniem Przewodniczącego II Wydziału w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Krakowie niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach Ordynacji podatkowej, postępowań, o których mowa w dziale V ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Stosownie do art. 146 § 1 p.p.s.a., uwzględniając skargę na czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ww. ustawy sąd stwierdza bezskuteczność czynności. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. stosuje się odpowiednio. Do stwierdzenia bezskuteczności czynności konieczne jest więc uznanie przez sąd, że czynność ta narusza prawo materialne w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub przepisy prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy albo narusza prawo dające podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.).

W pierwszej kolejności należało stwierdzić, że skarżąca Spółdzielnia posiada zgodnie z art. 50 § 1 p.p.s.a. interes prawny we wniesieniu skargi, gdyż wpisanie budynku znajdującego się Ł. nr [...], dz. nr [...] dotyczy nieruchomości, której skarżąca jest właścicielem. Z chwilą włączenia zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków powstają obowiązki obciążające jego właściciela i posiadacza takie jak wyszczególnione w art. 5 (opieka nad zabytkiem), czy też w art. 28 ust. 1 (obowiązki informacyjne) ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (obecnie: Dz.U. 2021 r. poz. 710, dalej: u.o.z.o.z.). Należy również zaznaczyć, że w myśl art. 22 ust. 5 pkt 2 u.o.z.o.z. zabytki nieruchome znajdujące się w wojewódzkiej ewidencji zabytków winny zostać ujęte również w gminnej ewidencji zabytków. Natomiast dla inwestycji planowanych na obszarach lub w odniesieniu do budynków ujętych w gminnej ewidencji zabytków istnieje obowiązek uzgadniania z wojewódzkim konserwatorem zabytków decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzji o warunkach zabudowy (art. 53 ust. 4 pkt 2 oraz art. 64 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), a także decyzji o pozwoleniu na budowę lub rozbiórkę (art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane).

Przechodząc do meritum rozpoznawanej sprawy należy wskazać, że zgodnie z art. 22 ust. 2 u.o.z.o.z. wojewódzki konserwator zabytków prowadzi wojewódzką ewidencję zabytków w formie kart ewidencyjnych zabytków znajdujących się na terenie województwa. Wojewódzką ewidencję zabytków należy zaliczyć do instrumentów prawnych ochrony zabytków (por. WSA w wyroku z dnia 11 sierpnia 2020 r., II SA/Kr 637/20, orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie została ona wymieniona wśród form ochrony zabytków określonych w art. 7 u.o.z.o.z. Jest przede wszystkim podstawą do sporządzania programów opieki nad zabytkami przez województwa, powiatu i gminy (art. 21 powołanej ustawy). Przy prowadzeniu ewidencji należy mieć na względzie art. 3 pkt 1 zawierający ustawową definicję zabytku, zgodnie z którą zabytek, to nieruchomość lub rzecz ruchoma, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową.

Z wydanego na podstawie art. 24 ust. 1 u.o.z.o.z. rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (Dz. U. Nr 113, poz. 661) wynika, że: karta ewidencyjna zabytku nieruchomego niewpisanego do rejestru zawiera następujące rubryki: 1) nazwa; 2) czas powstania; 3) miejscowość; 4) adres; 5) przynależność administracyjna; 6) współrzędne geograficzne; 7) użytkowanie obecne; 8) stan zachowania; 9) materiały graficzne; 10) istniejące zagrożenia, najpilniejsze postulaty konserwatorskie; 11) adnotacje o inspekcjach, informacje o zmianach; 12) opracowanie karty ewidencyjnej. Wzór karty ewidencyjnej zabytku nieruchomego niewpisanego do rejestru określa załącznik nr 3 do rozporządzenia (§ 10 rozporządzenia). Stosownie do § 14 ust. 1 tego rozporządzenia wojewódzki konserwator zabytków włącza kartę ewidencyjną zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków po sprawdzeniu, czy dane zawarte w karcie ewidencyjnej zabytku są wyczerpujące i zgodne ze stanem faktycznym, a także czy dokumentacja fotograficzna zabytku umożliwia jego identyfikację. Natomiast w myśl § 15 w brzmieniu na dzień dokonania zaskarżonej czynności o włączeniu zabytku nieruchomego do wojewódzkiej ewidencji zabytków wojewódzki konserwator zabytków zawiadamia właściwą gminę, w celu ujęcia tego zabytku w gminnej ewidencji zabytków. Na marginesie warto wyjaśnić, że § 15 został zmieniony przez § 1 pkt 4 rozporządzenia z dnia 10 września 2019 r. (Dz.U. z 2019 r. poz. 1886) zmieniającego rozporządzenie z dniem 19 października 2019 r. Znowelizowane przepisy nakładają na organ obowiązki związane z informowaniem właściciela lub posiadacza zabytku o dokonywanych czynnościach zmierzających do włączenia karty ewidencyjnej zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków. Czynności te zostały przez organ w przedmiotowej sprawie dopełnione.

W świetle przedstawionych regulacji włączenie nieruchomości do Wojewódzkiej Ewidencji Zabytków jest czynnością jednostronną, niezależną od woli właściciela, do której nie mają zastosowania przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Choć ustawodawca nie określił szczegółowo zasad, trybu i sposobu umieszczania zabytków nieruchomych w ewidencji, ani nie określił żadnej szczególnej formy rozstrzygnięcia jaką powinien przybrać wpis, nie oznacza to jednak dowolności i arbitralności w tym względzie, bez możliwości jakiejkolwiek weryfikacji. W orzecznictwie przyjmuje się, że brak sformalizowania reguł postępowania wiążącego się z włączeniem karty zabytku do ewidencji nie oznacza, że dokonanie tej czynności może nastąpić bez analizy przyczyn uzasadniających jej dokonanie, jak też udokumentowania jej chociażby w uproszczonej formie. Jest oczywiste bowiem, że włączenie karty zabytku do wojewódzkiej ewidencji musi wynikać ze stwierdzenia przez organ, że obiekt charakteryzuje się cechami, które uzasadniają objęcie go szczególną formą ochrony ze względu na posiadaną przez niego wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Tylko taki obiekt, który spełnia definicję zabytku, może zostać ujęty w ewidencji (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 września 2016 r. sygn. II OSK 254/15, z dnia 26 października 2016 r. sygn. II OSK 96/15, z dnia 20 listopada 2017 r. sygn. II OSK 2926/16).

W kontrolowanej sprawie brak dokonania przez organ ustaleń wskazujących na potrzebę ujęcia budynku w ewidencji zabytków sprawia, że czynność ta nie podlega jakiejkolwiek weryfikacji. Powyższe przesądza o uznaniu skargi za zasadną.

W tym miejscu przypomnieć należy, że stosownie do art. 54 § 2 p.p.s.a. na organie spoczywa obowiązek przesłania do wojewódzkiego sądu administracyjnego w zakreślonym ustawą terminie 30 dni wraz ze skargą i odpowiedzią na skargę kompletnych i uporządkowanych akt sprawy. Z przepisem tym koresponduje regulacja zawarta w art. 133 § 1 p.p.s.a, zgodnie z którym sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. W niniejszej sprawie, na przesłane akta sprawy składa się wyłącznie karta ewidencyjna przedmiotowego obiektu datowana na 1 grudnia 2019 r., wypis z rejestru gruntów, a nadto dokumenty potwierdzające opisany wyżej obowiązek informowania właścicieli lub posiadaczy zabytków wpisywanych do ewidencji oraz wydruk z Biuletynu Informacji Publicznej.

W ocenie Sądu, dane zawarte w karcie ewidencyjnej nie są wystarczające dla uznania zabytkowego charakteru obiektu; zawiera ona jedynie zdjęcie budynku obrazujące, jak można przypuszczać, elewację frontową i jedną z elewacji bocznych. Informacje zawarte w części tekstowej karty są lakoniczne. Wskazują czas powstania obiektu (kwestionowany przez skarżącą), adres (w tym numer działki zgodny z zalegającym w aktach wypisem z ewidencji gruntów), przynależność administracyjną, współrzędne geograficzne, użytkowanie obecne (budynek biurowo-usługowy), oraz stan zachowania (dostateczny). Brak w karcie, jak i przekazanych aktach administracyjnych jakichkolwiek danych źródłowych, na podstawie których ustalono chociażby czas powstania obiektu. Wskazano jedynie istniejące zagrożenia, w tym wymiana stolarki, tynków, detali zacierająca historyczny charakter budynku. Rzecz jednak w tym, że brak tam jakichkolwiek danych opisujących chociażby ogólnie zabytkowe cechy obiektu.

Wypada zaznaczyć, że próbę uzasadnienia celowości objęcia przedmiotowego budynku wpisem do wojewódzkiej ewidencji zabytków organ podjął w odpowiedzi na skargę, wskazując że stanowi on przykład tradycyjnej, historycznej zabudowy drewnianej o utrzymanym pierwotnym wyglądzie architektonicznym, którego zachowanie w krajobrazie gminy Ł. leży w interesie społecznym jako elementu dziedzictwa kulturowego. Wskazano również, że zakwalifikowanie tego obiektu do ujęcia go w zbiorze kart wojewódzkiej ewidencji zabytków nastąpiło na podstawie kwerendy terenowej zleconej specjaliście przez organ w 2019 r. Zdaniem Sądu, informacje przedstawione w odpowiedzi na skargę nie mogą jednak stanowić uzasadnienia dla kontrolowanej czynności. Nie dość, że są one ogólne i lakoniczne, to zasadność zakwalifikowania danego obiektu jako zabytku nieruchomego i celowość jego ujęcia w ewidencji winna wynikać z dokumentów zgromadzonych przez organ (a takowych organ nie przedłożył w niniejszej sprawie), które z kolei winny znaleźć odzwierciedlenie w treści samej karty ewidencyjnej. Skoro zatem wpisanie obiektu do ewidencji skutkuje ograniczeniami prawa własności, to uznać należy, że omawiana ingerencja może nastąpić jednie na podstawie jednoznacznych wyczerpujących ustaleń i wykazanych okoliczności uzasadniających dokonanie czynności. Właściciel obiektu uznanego za zabytek musi mieć możliwość zrozumienia motywów, jakimi kierował się organ, decydując się na zamieszczenie obiektu w ewidencji zabytków. Warunku tego, w oczywisty sposób, nie mogą spełniać wyjaśnienia zawarte w odpowiedzi na skargę.

Uznając zatem zarzuty skargi za uzasadnione w zakresie zbieżnym z przedstawionymi rozważaniami, Sąd stwierdził, że Wojewódzki Konserwator Zabytków nie wykazał, że przed włączeniem karty ewidencyjnej do wojewódzkiej ewidencji zabytków dokonał sprawdzenia, czy dane zawarte w karcie ewidencyjnej zabytku są wyczerpujące i zgodne ze stanem faktycznym. Z przedstawionych względów sąd uznał, że zaskarżona czynność wydana została z naruszeniem art. 22 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 1 u.o.z.o.z. oraz § 14 ust. 1 przywołanego wyżej rozporządzenia.

Powyższe skutkowało stwierdzeniem bezskuteczności czynności organu, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. w punkcie I sentencji wyroku. O kosztach orzeczono w punkcie II sentencji wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.