Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 696/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2015-04-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 200 w zw. z art. 205 § 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 208 ust. 1, art. 211 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2005 nr 249 poz 2104
law: Ustawa z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych
article: art. 113 ust. 1
journal: Dz.U. 2009 nr 157 poz 1241
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych.
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
journal: Dz.U.UE.L 2006 nr 210 poz 25 art. 2 pkt 1, pkt 7, art. 60 lit. a, art. 70 ust. 1
law: ROZPORZĄDZENIE RADY (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu  Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999
journal: Dz.U.UE.L 1995 nr 312 poz 1 art. 1, art. 4 ust. 1
law: Rozporządzenie Rady (WE, EURATOM) NR 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot  Europejskich.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Bohdanowicz Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Anna Lisowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi "P" Spółki z o.o. na decyzję Zarządu Województwa z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zwrotu dofinansowania I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zarządu Województwa z dnia [...] r., nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Zarządu Województwa na rzecz strony skarżącej "P" Spółki z o.o. kwotę 27.409 (dwadzieścia siedem tysięcy czterysta dziewięć) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

1. Wnioskiem złożonym 10 września 2008 r. P Sp. z o.o. ( dalej jako: strona, spółka, beneficjent), wystąpiła do Urzędu Marszałkowskiego Województwa o dofinansowanie realizacji projektu w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego 2007-20013; Priorytet II "Stymulowanie wzrostu inwestycji w przedsiębiorstwach i wzmacnianie potencjału innowacyjnego", Działania 2.2 "Poprawa konkurencyjności małych średnich przedsiębiorstw poprzez innowacje" – Konkurs [...]. Dotyczył on dofinansowania projektu "Wzrost konkurencyjności i innowacyjności przedsiębiorstwa P Sp. z o.o. poprzez rozbudowę i zakup wyposażenia". Pismem z dnia [...] października 2008 r. spółka powiadomiona została przez zastępcę dyrektora departamentu RPO o poprawności jej wniosku pod względem formalnym i przekazaniu go do oceny merytorycznej. Po dokonaniu oceny merytorycznej, ten sam podmiot pismem z dnia [...] marca 2009 r. w związku ze złożeniem w dniu 13 marca 2009 r. przez spółkę dokumentów niezbędnych do podpisania umowy o dofinansowanie wezwał ją dodatkowo o uzupełnienie ich m.in. o załącznik Ia do "Wytycznych w zakresie postępowania w sprawie oceny oddziaływana na środowisko dla przedsięwzięć współfinansowanych z krajowych lub regionalnych programów operacyjnych", złożony na aktualnym formularzu. Uzupełnienie w żądanym zakresie nastąpiło pismem z dnia [...] kwietnia. W nadesłanym załączniku Ia w pkt A.3.1.1. spółka oświadczyła, iż wydano już zezwolenie na realizację projektu, co nastąpiło w dniu 31 marca 2009 r., zaś w pkt A.3.2.1 wskazała, iż przedsięwzięcie nie jest objęte żadnym z aneksów Dyrektywy Rady 85/337/WE w sprawie oceny wpływu na środowisko naturalne. Przy piśmie z dnia [...] kwietnia 2009 r. spółka przekazała Departamentowi RPO decyzję Starosty Powiatu nr [...] dotyczącą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na przebudowie budynku farbiarni realizowanych w ramach projektu zgłoszonego do dofinansowania wnioskiem z dnia [...] września 2008 r.

2. W dniu [...] kwietnia 2009 r. spółka podpisała z Zarządem Województwa, działającym jako instytucja zarządzająca ( IZ ) umowę o dofinansowanie projektu nr. [...] pt. "Wzrost konkurencyjności i innowacyjności przedsiębiorstwa "P" Sp. z o.o. ". Umowa ta była zmieniana ośmiokrotnie aneksami z dnia [...] lipca i [...] listopada 2009 r. oraz [...] marca, [...] czerwca, [...] czerwca, [...] października, [...] października 2010 r. i [...] kwietnia 2011 r. Zgodnie z § 3 umowy zakończenie rzeczowe i finansowe projektu ustalono ostatecznie na [...] października 2010 r. ( aneks nr 8 ), zaś okres trwałości projektu określony na 3 lata od dnia finansowego zakończenia realizacji projektu ( § 14 umowy). W dniu [...] sierpnia 2011 r. przeprowadzona została kontrola IZ na zakończenie projektu. W jej wyniku nie wydano zaleceń pokontrolnych.

3. Pismem z dnia [...] stycznia 2012 r. spółka została poinformowana o terminie przeprowadzenia kontroli doraźnej projektu m.in. w zakresie zachowania wymogów wynikających z przepisów o ochronie środowiska. Dokonano jej w siedzibie spółki w dniach [...] stycznia 2012 r.

W sporządzonej i przekazanej spółce informacji pokontrolnej z [...] lutego 2012r. wskazano, że w wyniku weryfikacji dokumentacji projektowej IZ stwierdziła, iż spółka nie przedstawiła do wniosku o dofinansowanie decyzji właściwego organu w sprawie sporządzenia lub odstąpienia od sporządzenia raportu OOŚ dla realizowanej inwestycji oraz, że w załączniku Ia - formularzu do wniosku o dofinansowanie w zakresie OOŚ nieprawidłowo wskazała, że projekt nie jest rodzajem przedsięwzięcia objętym aneksem I lub II Dyrektywy 85/337/EWG, w sytuacji gdy z pkt. 8 ust. d załącznika (aneks II) wynika, że dofinansowany projekt został w nim zawarty.

4. Pismem z [...] lutego 2012 r. spółka złożyła zastrzeżenia do powyższej informacji pokontrolnej. Korzystając z udzielanych jej kilkakrotnie przez IZ przedłużeń terminów do ustosunkowania się do wyników kontroli doraźnej przedłożyła: opinię dotyczącą potencjalnych możliwości oddziaływania zmodernizowanej linii barwiącej na środowisko wydaną przez E Biuro Usług [...], ocenę skutków środowiskowych przebudowy oraz wymiany maszyn i urządzeń na Wydziale Farbiarni firmy P, sporządzoną przez Fundację [...] czerwca 2012 r., opinię w sprawie wymiany na nowe urządzeń Wydziału Farbiarni P, sporządzoną przez E Biuro Usług [...] oraz sporządzone przez ten sam podmiot sprawozdanie z [...] kwietnia 2008 r., z badań ścieków, sprawozdanie z badań ścieków sporządzone przez Laboratorium Badania Wód i Ścieków "Z" Sp. z o.o. z [...] czerwca 2012 r., załącznik nr 1 do umowy nr [...] z [...] marca 2007 r. o zaopatrzenie w wodę i odprowadzenie ścieków, raport nr [...] z [...] listopada 2010 r. z badań hałasu na stanowiskach pracy, raport z badania hałasu z [...] maja 2008 r. sporządzony przez Pracownie M. W opinii z [...] lipca 2012 r. ekspert IZ stwierdził, że przedstawione przez spółkę dokumenty nie wskazują, że farbiarnia nie jest instalacją wymienioną w § 3 ust. 1 pkt 27 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2004 r. w sprawie szczególnych rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. Ostateczną informacją pokontrolną z dnia [...] sierpnia 2012 r. IZ podtrzymała swoje stanowisko zawarte w informacji z dnia [...] lutego 2012 r.

Korzystając z uzyskania kolejnego przedłużenia terminu do wniesienia zastrzeżeń do wyników kontroli, spółka pismem z dnia [...] października 2012 r. złożyła "Przegląd ekologiczny wydziału farbiarni firmy P". Odnosząc się do tego raportu ekspert IZ podtrzymał dotychczasowe stanowisko, w wyniku czego, pismem z dnia [...] listopada 2012 r. przekazana została stronie ostateczna informacja pokontrolna nr [...], w której IZ podtrzymała swoje wcześniejsze ustalenia. W związku kolejnymi zastrzeżeniami strony wyrażonymi w piśmie z dnia [...] grudnia 20102 r. IZ odstąpiła od sporządzenia kolejnej wersji ostatecznej informacji pokontrolnej, pismem z dnia [...] lutego 2013 r., informując spółkę o aktualności stanowiska zawartego w ostatecznej informacji pokontrolnej z dnia [...] listopada 2012 r.

5. Pismem z dnia [...] stycznia 2013 r., doręczonym spółce w dniu 29 stycznia 2013 r. IZ rozwiązała – z zachowaniem miesięcznego okresu wypowiedzenia - umowę o dofinansowanie z dnia [...] kwietnia 2009 r., powołując się na § 17 ust. 1 pkt 2 umowy. W uzasadnieniu wskazała, iż w wyniku przeprowadzonych działań kontrolnych ustalono, iż firma P, realizując inwestycję nie zastosowała się do wymogów wynikających z przepisów o ochronie środowiska, co w konsekwencji stanowi naruszenie § 18 ust. 1, pkt 11, 12 i 13 umowy o dofinansowanie. Spółka jako beneficjent nie zastosowała się do pkt 8, 9 i oraz 39 ppkt 1 wytycznych w zakresie postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięć współfinansowanych z krajowych lub regionalnych programów operacyjnych zatwierdzonych 5 maja 2009 r. przez Ministra Rozwoju Regionalnego oraz naruszyła zapisy prawa krajowego i wspólnotowego tj. art. 71 ust. 2 pkt 2 i art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, art. 3 pkt 6 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska oraz § 3 ust. 1 pkt 27 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2004 r. w sprawie szczególnych rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko.

W związku z rozwiązaniem umowy, pismem z dnia [...] marca 2013 r., IZ wezwała stronę do zwrotu kwoty dofinansowania otrzymanego w ramach umowy o dofinansowanie w wysokości 2.019.142,49 zł wraz z odsetkami określonymi jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków do dnia dokonania zwrotu.

6. Po uzyskaniu opinii prawnej z dnia [...] lipca 2013 r. oraz kolejnej opinii eksperta IZ do oceny środowiskowej projektów w ramach RPO 2007 - 2013 na lata 2007 - 2013, uchwałą nr [...] z dnia [...] listopada 2013 roku Zarząd Województwa, działając jako IZ RPO, postanowił o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu dofinansowania wynikającego z umowy o dofinansowanie z powołaniem się na przepis art. 211 ust. 1 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych, o czym spółka powiadomiona została pismem z dnia [...] listopada 2013 r.

7. W toku postępowania pismem z dnia [...] stycznia 2014 r. strona wniosła o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania świadków A.B., M.R. i w charakterze strony E.S., który to wniosek został oddalony postanowieniem Zarządu Województwa nr [...] r. z dnia [...] lutego 2014 r. ze względu na uznanie, iż nie dotyczył okoliczności mających znaczenie dla sprawy, bowiem postępowanie administracyjne dotyczy nieuzyskania przez beneficjenta decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, jako ewentualnej nieprawidłowości podczas procedury ubiegania się o dofinansowanie albo na etapie realizacji projektu, a okoliczności na jakie mieliby być przesłuchani świadkowie zawarte są w aktach sprawy administracyjnej.

8. Decyzją nr [...] z [...] marca 2014 r. Zarząd Województwa, powołując się na art. 41 ust. 2 pkt. 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2013 r., Nr 596 z późn. zm.), art. 211 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych ( Dz. U. Nr 249, poz. 2104, z późn. zm.), art. 113 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych ( Dz. U. Nr 157, poz. 1241, z późn. zm,), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., Nr 267 ) określił uzyskaną na mocy umowy o dofinansowanie kwotę w wysokości:

1. 42.278,86 zł wraz z odsetkami określonymi jak dla zaległości podatkowych liczonymi od dnia [...] września 2009 r. do dnia dokonania zwrotu,

2. 7.460,98 zł z odsetkami określonymi jak dla zaległości podatkowych liczonymi od dnia [...] września 2009 r. do dnia dokonania zwrotu,

3. 225.245,46 zł wraz z odsetkami określonymi jak dla zaległości podatkowych liczonymi od dnia [...] listopada 2009 r. do dnia dokonania zwrotu,

4. 39.749,21 zł wraz z odsetkami określonymi jak dla zaległości podatkowych liczonymi od dnia [...] listopada 2009 r. do dnia dokonania zwrotu,

5. 47.519,40 zł (słownie: czterdzieści siedem tysięcy pięćset dziewiętnaście złotych 40/100) wraz z odsetkami określonymi jak dla zaległości podatkowych liczonymi od dnia [...] kwietnia 2010 r. do dnia dokonania zwrotu,

6. 8.385,78 zł wraz z odsetkami określonymi jak dla zaległości podatkowych liczonymi od dnia [...] kwietnia 2010 r. do dnia dokonania zwrotu,

7. 294.428,60 zł wraz z odsetkami określonymi jak dla zaległości podatkowych liczonymi od dnia [...] maja 2010 r. do dnia dokonania zwrotu,

8. 51.957,99 zł wraz z odsetkami określonymi jak dla zaległości podatkowych liczonymi od dnia [...] maja 2010 r. do dnia dokonania zwrotu,

9. 951.037,63 zł wraz z odsetkami określonymi jak dla zaległości podatkowych liczonymi od dnia [...] września 2010 r. do dnia dokonania zwrotu,

10. 167.830,18 zł wraz z odsetkami określonymi jak dla zaległości podatkowych liczonymi od dnia [...] września 2010 r. do dnia dokonania zwrotu,

11. 86.838,44 zł wraz z odsetkami określonymi jak dla zaległości podatkowych liczonymi od dnia [...] stycznia 2011 r. do dnia dokonania zwrotu,

12. 15.324,44 zł wraz z odsetkami określonymi jak dla zaległości podatkowych liczonymi od dnia [...] stycznia 2011 r. do dnia dokonania zwrotu,

13. 68.922,69 zł wraz z odsetkami określonymi jak dla zaległości podatkowych liczonymi od dnia [...] września 2011 r. do dnia dokonania zwrotu,

14. 12.162,83 zł wraz z odsetkami określonymi jak dla zaległości podatkowych liczonymi od dnia [...] września 2011 r. do dnia dokonania zwrotu,

do zwrotu przez spółkę P– w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji.

9. Pismem z dnia [...] kwietnia 2014 r. spółka, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła o ponowne rozpoznanie sprawy. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w szczególności zarzuciła, że umowa o dofinansowanie nie przewiduje możliwości jej wypowiedzenia po zrealizowaniu projektu. Po zrealizowaniu projektu umowa wygasa w związku z czym nie można jej wypowiedzieć, a tym samym złożone przez organ w dniu 25 stycznia 2013 r. oświadczenie o wypowiedzeniu umowy jest bezskuteczne. Jeżeli zdaniem organu, strona nie przedstawiła wszystkich dokumentów wymaganych do wniosku o dofinansowanie i nie mogła tym samym składać wniosku, to na organie ciążył obowiązek odrzucenia jej wniosku, na podstawie art. 30a w zw. z 30b ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, z powodu jego braków formalnych. Projekt objęty umową o dofinansowanie został zrealizowany w całości w sposób prawidłowy, wszystkie wydatki nastąpiły zgodnie z umową i były zasadne, co zostało potwierdzone przez organ dokonaniem płatności końcowej, a tym samym projekt został zrealizowany. Organ nigdy nie wezwał spółki do przedstawienia, przed zawarciem umowy o dofinansowanie, decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Strona zarzuciła, że nawet jeżeli wskazała w załączniku Ia do wniosku o dofinansowanie, że planowany projekt nie jest wymieniony w załączniku I ani II Dyrektywy 85/337, to organ powinien znać jej treść i wiedzieć jakie dokumenty wymagane są od beneficjenta do zawarcia prawidłowej umowy o dofinansowanie. Skarżąca nie została również w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę wezwana przez starostę do uzyskania od właściwego organu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W takiej sytuacji należy przyjąć, że składając oświadczenie jak w załączniku Ia działała w zaufaniu do organów administracji, z których żaden nigdy nie wezwał jej do uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, pozostając w usprawiedliwionym przekonaniu, że działa w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami. Zarzuciła, że powoływany przez organ w uzasadnieniu decyzji wyrok WSA z Białegostoku z dnia 9 listopada 2011 r. I SA/Bk 132/11, został wydany w odmiennym stanie faktycznym. W niniejszej sprawie projekt został zrealizowany w całości w całości i zakończony, a organ dokonał akceptacji jego realizacji i zasadności, nie wzywając spółki, przed zawarciem umowy o dofinansowanie, do przedłożenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Nadto spółka zarzuciła organowi bezpodstawne uznanie, iż pojęcie "procedury", którym posługuje się ustawa o finansach publicznych dotyczy procedury związanej z zawieraniem umowy o dofinansowanie, gdy tymczasem wykładnia językowa i orzecznictwo wskazują, iż pod pojęciem "inne procedury obowiązujące przy wykorzystaniu środków", o których mowa w art. 208 ust. należy rozumieć reguły postępowania przy wykorzystywaniu środków pomocowych, co potwierdza wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2012 r. II GSK 732/11. Organ pominął również, że zgodnie z art. 2 pkt. 7 i art. 98 ust. 2 Rozporządzenia Rady (WE) Nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r., zobowiązany jest w razie stwierdzenia ewentualnego naruszenia procedur, dokonać właściwej oceny czy spowodowało ono lub też mogło spowodować szkodę w budżecie UE w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku, gdy w niniejszej sprawie szkoda taka nie zaistniała, albowiem wszystkie wydatki w ramach projektu zostały zaakceptowane przez organ i poniesione zgodnie z umową, a sam projekt został zrealizowany w całości, zgodnie z przyjętymi założeniami.

10. Rozpoznając sprawę ponownie Zarząd Województwa decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2014 r,. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt pkt 1 Kpa oraz art. 211 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych w zw. z art. 113 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych, utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] marca 2014 r.

W motywach rozstrzygnięcia, przedstawiając okoliczności faktyczne sprawy w sposób analogiczny jak w decyzji z dnia [...] marca 2014 r., przytaczając treść art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa, art. 60 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszy Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz.U.UE.L.06.210.25) oraz art. 25 pkt 1 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, wskazał na spoczywające na nim zadania z racji pełnienia funkcji instytucji zarządzającej dla Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007 – 2013 i swoją odpowiedzialność za jego prawidłową realizację. Powołując się na przepis art. 26 ust. 1 pkt 15 ustawy o zppr stwierdził, że do zadań IZ w szczególności należy odzyskiwanie kwot podlegających zwrotowi, w tym wydawanie decyzji o zwrocie środków przekazanych na realizację programów, projektów lub zadań, o której mowa w przepisach o finansach publicznych.

Rozważając jaki stan prawny powinien być obowiązujący w sprawie organ stwierdził, iż zastosowanie znajduje regulacja art. 211 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych, a to ze względu na przepis art. 113 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1241, z późn. zm.) oraz okoliczność, że umowa o dofinansowanie została zawarta w dniu [...] kwietnia 2009 r. Ponadto, zważywszy na art. 152 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 1 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiającym przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006, to ostatnie rozporządzenie ma nadal zastosowanie do kontynuacji albo modyfikacji, w tym całkowitego lub częściowego anulowania pomocy zatwierdzonej przez Komisję na podstawie rozporządzenia (WE) nr 1083/2006 lub wszelkich innych przepisów prawa mających zastosowanie do tej pomocy na dzień 31 grudnia 2013 r. Przepisy rozporządzenia 1083/2006 oraz inne przepisy mające do niej zastosowanie na dzień 31 grudnia 2013 r. stosuje się do tej pomocy lub do danych operacji aż do ich zamknięcia.

Przywołując zdefiniowany w art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006 termin "nieprawidłowość" IZ opowiedziała się za szeroką wykładnią przesłanki naruszenia prawa wspólnotowego, obejmującą zarówno naruszenie prawa unijnego, jak i prawa krajowego. Stwierdziła, iż do popełnienia nieprawidłowości, w rozumieniu art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006 dochodzi również wtedy, gdy naruszony został przepis krajowy ustanawiający wymogi związane z wydatkowaniem środków finansowych budżetu Unii, przyjęty w obszarach nieuregulowanych prawem unijnym lub ustanawiający wymogi bardziej rygorystyczne od tych, które wynikają z przepisów prawa Unii. Wykrycie naruszenia tego prawa, czy też prawa krajowego i uznanie go za nieprawidłowość, w rozumieniu art. 2 pkt 7 Rozporządzenia nr 1083/2006, prowadzi do powstania obowiązków ustanowionych prawem unijnym, związanych z wykryciem nieprawidłowości, w tym obowiązku odzyskania przez państwo członkowskie kwot wydatkowanych nieprawidłowo, nałożenia korekty finansowej ( art. 98 rozporządzenia 1083/2006).

IZ powołała się na oświadczenie spółki złożone w załączniku Ia ( pkt A.3.2.1 ) do wniosku o dofinansowanie, że planowany projekt nie jest wymieniony w załączniku I ani II Dyrektywy 85/3371 zatem nie wymaga postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko. Wskazała, że spółka w biznesplanie - w rubryce opis dotychczasowej działalności - podała, że w zakładzie spółki prowadzono procesy bielenia i farbowania produktów tekstylnych, produkowano dzianinę bieloną i kolorową, a także wykonywano usługi polegające na barwieniu wełny i innych surowców. Nadto do wniosku dołączyła decyzję nr [...] z dnia [...] marca 2009 r. wydaną przez Starostę o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na przebudowę budynku farbiarni. IZ wywiodła, że warunkiem rozliczenia dofinansowania ze środków unijnych w zgodzie z obowiązującymi procedurami jest zgodność zasad określonych w przepisach unijnych z przepisami prawa ochrony środowiska, w tym z dyrektywą 85/337/EWG.

W ocenie organu, strona naruszyła przepisy prawa dotyczące procedury oceny oddziaływania na środowisko. Przed wydatkowaniem środków ( w tym w okresie prowadzenia inwestycji tj. od [...] kwietnia 2009 r. do [...] października 2010 r.), obowiązywało rozporządzenie Rady Ministrów z 2004 r. które w § 3 ust. 1 pkt 27 wymieniało "instalacje do czyszczenia, odtłuszczania lub farbowania włókien lub materiałów włókienniczych". Oznacza to, iż dla tego rodzaju przedsięwzięć, na podstawie przepisu art. 59 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko ( Dz.U., Nr 199, poz. 1227 ze zm. aktualnie Dz. U. z 2013 r. poz. 1235, powoływanej jako ustawa o ooś) wymagane było uzyskanie - przed rozpoczęciem ich realizacji - decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Stosownie do art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy o ooś, uzyskanie takiej decyzji powinno nastąpić przed wydaniem pozwolenia na budowę na przebudowę budynku farbiarni. Pozostaje to konsekwencją załącznika II Dyrektywy 85/337, który wymienia "w pkt 8 lit. B" m.in. farbiarnie włókien lub tekstyliów, co oznacza, że zakład prowadzony przez stronę jeszcze przed zrealizowaniem omawianego projektu należał i nadal należy do kategorii, o której "w pkt 8 lit. B" Załącznika II do dyrektywy. Bez znaczenia, zdaniem organu, pozostaje przy tym, czy chodzi o prowadzenie działalności polegającej na farbowaniu tkanin po raz pierwszy czy też - jak jest to w przypadku strony, z uruchomieniem dodatkowych maszyn służących farbowaniu. Nie ma bowiem wątpliwości, że omawiane przedsięwzięcie należy zaliczyć do wskazanej kategorii. Dodatkowo organ powołał się na pkt 13 załącznika II o treści "wszelkie zmiany bądź rozbudowa przedsięwzięć wymienionych w załączniku I lub II, już zatwierdzonych, zrealizowanych lub będących w trakcie realizacji, które mogą mieć znaczące niekorzystne oddziaływanie na środowisko naturalne (zmiana lub rozciągnięcie niezawarte w załączniku I)".

Analizując użyte w art. art. 211 ust. 1 pkt. 2 ustawy o finansach publicznych pojęcie "wykorzystanie niezgodnie z procedurami obowiązującymi" organ wywiódł, że należy przez nie rozumieć zaprzestanie realizacji projektu oraz wcześniejsze realizowanie go w sposób niezgodny z umową, a także nieusunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w terminie określonym przez instytucję zarządzającą. Naruszenie procedur przy wykorzystaniu środków dotyczy przede wszystkim procedur wskazanych w umowie o dofinansowanie projektu, w szczególności w zakresie zamówień publicznych.

Zdaniem IZ, do naruszenia procedur w rozumieniu art. 211 ust. 1 pkt. 2 ustawy o finansach publicznych doszło w sytuacji przyznania stronie dofinansowania, a w konsekwencji i wykorzystania przyznanych środków projektowi, który wymagał uzyskania i przedstawienia odpowiednich dokumentów dotyczących oceny oddziaływania na środowisko, w tym decyzji środowiskowej. Przytaczając pogląd wypowiedziany w wyroku WSA w Białymstoku z dnia 9 listopada 2011 r. ( I SA/Bk 132/11) IZ stwierdziła, że nie ma przeszkód, by przyjąć, że pojęcie "procedur", których naruszenie uprawnia do wydania decyzji określającej kwotę zwrotu dotacji, oznacza również naruszenie procedur związanych z przyznaniem dofinansowania, w szczególności procedur dotyczących oceny oddziaływania zamierzonego przedsięwzięcia na środowisko. Odnosi się też to do "formularza w zakresie OOŚ", stanowiącego także załącznik do zawartej umowy o dofinansowanie. Zdaniem organu, procedury określone w art. 208 ustawy o finansach publicznych, do których naruszenia odwołuje się ustawodawca w art. 211 ust.1 pkt 2 tej ustawy, to procedury określone w umowie międzynarodowej lub inne procedury obowiązujące przy wykorzystaniu środków unijnych, w tym także określone w aktach podustawowych wydanych na podstawie delegacji zawartych w art. 208 ust. 2-3. Ustawodawca nie przewidział bowiem zamkniętego katalogu procedur, na podstawie których wydatkowane są środki unijne, związane z realizacją konkretnych programów operacyjnych.

Wskazując na specyfikę dofinansowania określonych projektów ze środków pochodzących z Unii Europejskiej, wynikającą z przepisów ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, stwierdził, że do dofinansowania kwalifikowane są te projekty, które pozytywnie przeszły wszystkie etapy jego oceny, przeprowadzanej w ramach konkursu, a dofinansowanie jest możliwe w ramach dostępnej alokacji na realizację poszczególnych działań i priorytetów w ramach programu operacyjnego ( art. 28 ust. 1 pkt 3 i art. 30a ust. 1 tej ustawy). W przypadku przedsięwzięcia realizowanego przez spółkę P, nie została przeprowadzona selekcja indywidualna, ponieważ nie wydano decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz nie została przeprowadzona selekcja kategoryczna, pozostające w zgodzie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.). Posiłkując się uzyskaną opinią biegłego z zakresu prawa ochrony środowiska IZ wskazała, że w okresie zatwierdzania przedsięwzięcia spółki ( wydawania dla niego pozwolenia na budowę z dnia [...] marca 2009 r.) obowiązujące wówczas rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 z późn. zm.), wymieniało w § 3 ust. 1 pkt 27 "instalacje do czyszczenia, odtłuszczania lub farbiarnia włókien lub materiałów włókienniczych". Zgodnie z opinią biegłego z dnia [...] lipca 2013 r., umieszczenie tej kategorii w rozporządzeniu oznaczało, że dla zaliczonych do niej przedsięwzięć wymagane było uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przed rozpoczęciem ich realizacji, zgodnie z art. 59 ust. 1 pkt 2 ustawy o ooś. W omawianym przypadku, zgodnie z art. 72 ust, 1 pkt 1 ustawy ooś., uzyskanie tej decyzji powinno nastąpić przed wydaniem pozwolenia na przebudowę budynku farbiarni. Uznała też, iż nie jest możliwe uzyskanie decyzji środowiskowej w trakcie czy po realizacji inwestycji. Nie ma bowiem podstaw prawnych do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach już po wydaniu decyzji wymaganych do realizacji danego przedsięwzięcia.

11. Odnosząc się do zarzutów postawionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy IZ uznała, że nie zasługują na uwzględnienie. Umowa o dofinansowanie nie wskazuje bowiem na jaki okres została zawarta, terminy w niej podane dotyczą jedynie okresu realizacji całego przedsięwzięcia, a nie daty jej wygaśnięcia. Wobec tego nie można stwierdzić, że umowa wygasła w momencie zrealizowania inwestycji. § 14 umowy zobowiązuje beneficjenta do zachowania trwałości projektu, o której mowa w art. 57 ust. 1 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006, w okresie 3 lat od zakończenia rzeczowego lub finansowego jego realizacji, w zależności, który termin jest późniejszy. Ponadto umowę można również rozwiązać po upływnie okresu trwałości projektu, jeśli została ona "nieprawnie" zawarta - czyli w obu przypadkach z naruszeniem przepisów ooś ( ad 1 ).

Wskazała, że na etapie oceny formalnej oraz merytorycznej wnioskodawca nie jest zobowiązany do składania dokumentacji środowiskowej. Wobec tego podczas ww. ocen projekt nie jest poddawany procedurze tzw. kwalifikacji, w celu rozstrzygnięcia, czy przedsięwzięcie powinno zostać poddane ocenie oddziaływania na środowisko, czy też nie. Tym samym IZ nie miała podstaw do odrzucenia projektu podczas oceny formalnej, czy też merytorycznej, z powodu braku dokumentacji środowiskowej ( ad 2 ).

Za nieuzasadnione uznała twierdzenie o zrealizowaniu projektu w sposób prawidłowy i zgodny z umową o dofinansowanie ponieważ został naruszony § 7 ust. 3 pkt 1 oraz § 18 ust. 1 pkt 11,12 i 13 umowy o dofinansowanie z [...] kwietnia 2009 r. z późn. zm. Zgodnie z § 7 ust. 3 pkt 1 umowy beneficjent zobowiązał się do stosowania obowiązujących i aktualnych wzorów dokumentów oraz aktualnych i obowiązujących wytycznych i instrukcji dla beneficjenta. Zgodnie zaś z § 18 ust. 1 pkt 11,12 i 13 umowy w sprawach w niej nieuregulowanych zastosowanie mają w szczególności wytyczne w zakresie postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięć współfinansowanych z krajowych lub regionalnych programów operacyjnych, zatwierdzonych przez Ministra Rozwoju Regionalnego z 5 maja 2009r., obowiązujące reguły, zasady i postanowienia wynikające z procedur, innych wytycznych i zaleceń, informacji IZ RPO, odpowiednie przepisy pierwotnego i wtórnego prawa wspólnotowego jak też ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25 poz. 150 ze zm.). Beneficjent nie zastosował się do wytycznych oraz naruszył zapisy prawa krajowego i wspólnotowego. Beneficjent nie spełnił wymagań pkt 8 Wytycznych w zakresie postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięć wspólnotowych z krajowych lub regionalnych programów operacyjnych zatwierdzonych przez Ministra Rozwoju Regionalnego z 5 maja 2009 r. (MRR/H/16/3/05/09) Przedsięwzięcie, którego dotyczy projekt, należało bowiem zakwalifikować do przedsięwzięć wymienionych w pkt 8b załącznika (aneksu) II do Dyrektywy Rady z dnia 27 czerwca 1985 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne 85/337/EWG (Dz.U, UE L 175 z dnia 5 lipca 1985 r. z późn. zm.), tj. zakładów obróbki wstępnej (mycie, bielenie, merceryzacja), farbiarni włókien lub tekstyliów, które podlegają przepisom art. 4 ust. 2 Dyrektywy. Wobec tego, zgodnie z pkt 9 wytycznych, przedsięwzięcie powinno być w ramach etapu wstępnego poddane procedurze tzw. kwalifikacji, w celu rozstrzygnięcia, czy powinno zostać poddane ocenie oddziaływania na środowisko. Ponadto według pkt 39 ppkt 1 ww. wytycznych oraz art. 71 ust. 2 pkt 2 i art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. nr 199, poz. 1227 z późn. zm.) przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego (dla przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko) wymagane jest uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Natomiast dostarczone dokumenty wskazują na to, iż decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach nie została wydana.

Zdaniem IZ dokumentacja projektu nie jest również zgodna z art. 3 pkt 6 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25 poz. 150 ze zm.) oraz § 3 ust. 1 pkt 27 Rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko ( Dz. U. Nr 257, poz. 2573 z póżn. zm.), z którego wynika, iż instalacje do czyszczenia, odtłuszczania lub farbowania włókien lub materiałów włókienniczych mogą potencjalnie oddziaływać na środowisko. Zatem przed wydaniem decyzji pozwolenia na budowę należało przeprowadzić kwalifikację przedsięwzięcia, w celu ustalenia, czy konieczne jest przeprowadzanie oceny oddziaływania na środowisko. Tym samym zaistniały podstawy do rozwiązania umowy o dofinansowanie zgodnie z zapisami "§ 17 ust. 1 pkt 2" umowy ( ad. 3 ).

Odpowiadając na 4 i 6 zarzut wniosku, IZ stwierdziła, że skoro spółka oświadczyła, że projekt nie jest przedsięwzięciem objętym aneksem I ani II Dyrektywy, a ponadto w decyzji Starosty nr [...] z dnia [...] marca 2009 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na wykonanie robót budowlanych nie wskazano, że wymagana jest decyzja o uwarunkowaniach środowiskowych, to organ ten przyjął, że przedsięwzięcie nie zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

W odniesieniu do zarzutu 5 wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, IZ wskazała, że na podstawie posiadanych dokumentów tj. wniosku z [...] marca 2009 r. o pozwolenie na budowę i samej decyzji Starosty nie można ustalić, czy starosta wymagał przedstawienia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, czy też przedłożenia postanowienia, o jakim jest mowa w art. 63 ust. 2 ustawy o ooś. IZ wywiodła, że nie posiada kompetencji do weryfikacji działalności organu wydającego pozwolenie na budowę. Samo postępowanie w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę nie ma związku z przyznaniem dofinansowania. IZ stwierdziła, iż istotne jest przedłożenie przez wnioskodawcę właściwych dokumentów, przy czym nie podlega badaniu, czy zostały uzyskane w sposób zgodny z prawem. Dopiero, gdy wyjdą na jaw nieprawidłowości przy realizowaniu umowy o dofinansowanie (np. w wyniku ustaleń kontroli), IZ RPO ma obowiązek poddać wnikliwej analizie stan faktyczny, którego nieprawidłowość dotyczy.

Analizując zarzut 7 i 9 IZ wskazała, że spółka nie przedkładając żadnych dokumentów dotyczących oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko jednocześnie oświadczyła, że planowany projekt nie jest wymieniony w załączniku I i II Dyrektywy 85/3371 ( załącznik 1a do wniosku, pkt A.3,2.1) i dlatego nie wymaga postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko. W sytuacji gdy na etapie oceny formalnej oraz merytorycznej wnioskodawca nie jest zobowiązany do składania dokumentacji środowiskowej, podczas dokonywania oceny formalnej i merytorycznej projekt nie jest poddawany procedurze tzw. kwalifikacji, w celu rozstrzygnięcia, czy przedsięwzięcie powinno zostać poddane ocenie oddziaływania na środowisko, czy też nie. Zdaniem IZ, nie miała ona podstaw do odrzucenia projektu na tym etapie z powodu braku dokumentacji środowiskowej.

Odnośnie zaś rozumienia pojęcia "procedury" których naruszenie uprawnia do wydania decyzji określającej kwotę zwrotu dotacji, organ obszernie odwołał się do wywodów uzasadnienia wyroku WSA w Białymstoku z dnia 9 listopada 2011 r. ( I SA/Bk 132/11 oraz wyroku NSA z dnia 19 czerwca 2012 r. II GSK 732/11).

Rozważając zarzuty 8 i 10 wniosku IZ wywiodła, że zasadą jest dokonywanie płatności końcowej po kontroli przeprowadzanej na zakończenie projektu. Podczas takiej kontroli nie jest możliwe sprawdzenie wszystkich dokumentów dotyczących projektu. Akcentując swą odpowiedzialność za prawidłową realizację programu operacyjnego, wskazała na art. 60 rozporządzenia 1083/2006 oraz art. 25 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Oznacza to obowiązek weryfikacji realizowanych przez beneficjentów projektów i wyciągania konsekwencji w stosunku do podmiotów, które naruszają prawo wspólnotowe lub krajowe, także po wypłacie płatności końcowej. W przypadku wystąpienia nieprawidłowości o której mowa w przepisie art. 2 pkt. 7 rozporządzenia nr 1083/2006 IZ jest zasadniczo zobowiązana do odzyskania środków, przekazanych na projekt w którym wystąpiły nieprawidłowości. W projekcie spółki doszło zaś do naruszenia art. 211 ust. 1 pkt. 2 i 3 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych.

W kwestii zarzucanego naruszenia art. 6,8,9 Kpa oraz wyrażonej w art. 7 Konstytucji, zasady działania organów władzy na podstawie i w granicach prawa, IZ uznała je za niezasadne. Stwierdziła, że nie jest w stanie weryfikować każdego elementu związanego z przyznaniem dofinansowania, jeszcze na etapie konkursowym ze względu na ograniczenia osobowe i rzeczowe. Powtórzyła, że na etapie oceny formalnej oraz merytorycznej wnioskodawca nie jest zobowiązany do składania dokumentacji środowiskowej wobec czego w ich toku projekt nie jest poddawany procedurze tzw. kwalifikacji, w celu rozstrzygnięcia, czy przedsięwzięcie powinno zostać poddane ocenie oddziaływania na środowisko, ponownie też podkreślając fakt złożenia oświadczenia ( pkt A.3,2.1załącznika la do wniosku). Także na etapie rozliczania projektu, ze względów, o jakich mowa powyżej, nie jest możliwa kontrola wszystkich dokumentów u wszystkich beneficjentów, zaś możliwość kontroli projektu istnieje do czasu upływu okresu jego trwałości.

Odnosząc się do zarzucanego przez stronę braku podstawy prawnej do zwrotu przyznanego dofinansowania oraz że powołany przez organ przepis nie obejmuje swym zakresem każdej procedury, lecz taką która obowiązuje przy wykorzystywaniu środków, a do wykorzystania środków z naruszeniem procedur może dojść jedynie po ich przekazaniu, IZ wywiodła, że do naruszenia procedur w rozumieniu art. 211 ust. 1 pkt. 2 ustawy o finansach publicznych, doszło w sytuacji przyznania stronie dofinansowania i wykorzystania go na projekt, który wymagał uzyskania i przedstawienia odpowiednich dokumentów dotyczących oceny oddziaływania na środowisko, w tym decyzji środowiskowej. Co do zakresu pojęcia procedury nawiązała do regulacji art. 5 pkt 11 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju oraz ponownie do wywodów NSA w wyroku z dnia z 19 czerwca 2012 r. II GSK 732/11). Wskazując na umowę jako element projektu, stwierdziła, iż trudno przyjąć, że niewypełnienie jej postanowień nie może mieć wpływu na realizację przez instytucję zarządzającą kompetencji do odzyskiwania kwot podlegających zwrotowi, w tym wydawania decyzji o zwrocie środków przekazanych na realizację programów, projektów lub zadań, o której mowa w przepisach o finansach publicznych.

Co do zarzutów naruszenia przepisów dotyczących ochrony środowiska, IZ stwierdziła, że mając na uwadze skomplikowany charakter sprawy, posiłkowała się opinią biegłego, która potwierdziła obowiązek uzyskania, w ramach realizowanego przez spółkę projektu, wymienionego w § 3 ust. 1 pkt 27 rozporządzenia z 9 listopada 2004 r., decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, zgodnie z art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy o ooś i to przed wydaniem pozwolenia na budowę ( przebudowę ) budynku farbiarni.

IZ końcowo wskazała, iż wobec naruszenia art. 211 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych, obowiązana była orzec o obowiązku zwrotu przyznanego dofinansowania decyzją, która nie ma charakteru uznaniowego.

12. Zaskarżając w całości decyzję Zarządu Województwa z dnia [...] lipca 2014 r. Nr [...], spółka P, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj:

1. art. 211 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych w związku z art.113 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegającą na błędnym przyjęciu, iż:

- w niniejszej sprawie zaszły przesłanki uzasadniające prawo żądania zwrotu środków uzyskanych przez skarżącą w ramach umowy o dofinansowanie,

- pojęcie "procedury", którym posługuje się ustawa o finansach publicznych dotyczy procedury związanej z zawieraniem umowy o dofinansowanie, gdy tymczasem wykładania językowa i orzecznictwo stanowią, iż pod pojęciem "inne procedury obowiązujące przy wykorzystaniu środków", o których mowa w art. 208 ust. 1 ustawy z 2005 r., należy rozumieć jedynie reguły postępowania obowiązujące przy wykorzystaniu środków pomocowych,

- pod pojęciem "wykorzystanie niezgodne z procedurami" należy rozumieć niedołączenie na etapie zawierania umowy o dofinansowanie dokumentu w postaci decyzji środowiskowej (do której dostarczenia skarżąca nie była wzywana, ani przez starostę na etapie ubiegania się o pozwolenie na budowę, ani przez IZ), gdy tymczasem jednolite orzecznictwo i doktryna wskazują, iż chodzi o procedury związane z "wykorzystaniem" uzyskanych środków.

2. art. 2 pkt. 7 w zw. z art. 98 ust. 2 rozporządzenia 1083/2006 poprzez jego niezastosowanie, skutkujące:

- pominięciem, iż naruszenie przepisów prawa wspólnotowego stanowi "nieprawidłowość" o ile wynika z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego, stanowi naruszenie prawa oraz powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie Unii Europejskiej, a w konsekwencji spowodowało lub mogłoby spowodować finansowanie nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego,

- pominięciem, że stwierdzenie nieprawidłowości wymaga wykazania przez organ łącznie czterech wskazanych przesłanek,

- pominięciem, że naruszenia które nie wywołują żadnych skutków finansowych tj. szkody w budżecie Unii, a za takie należy uznać uchybienia formalne, nie mogą skutkować żądaniem zwrotu środków,

- niewzięciem pod uwagę charakteru stwierdzonej nieprawidłowości, wagi oraz zaistnienia ewentualnych strat poniesionych przez fundusze,

- pominięciem przez organ, iż w zaistniałej sytuacji nie ma w ogóle winy strony, a jest ona wynikiem nieprawidłowego działania organów państwowych,

3. per analogiam art. 60,70 i 98 rozporządzenia 1083/2006 w związku z rozdziałem. 3.1.5 sekcja 5 art. 1 Narodowych strategicznych ram odniesienia 2007-2013; Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki oraz pkt. IV Wytycznych Instytucji IZ RPO w sprawie obliczania korekt finansowych wynikających z naruszeń Prawa zamówień publicznych w ramach projektów realizowanych przez beneficjentów Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007-2013 przyjętych uchwałą Zarządu Województwa z dnia 5 sierpnia 2008 r. nr 124/754/08, poprzez ich niezastosowanie skutkujące:

- pominięciem, iż zgodnie z przyjętymi wytycznymi brak jest podstaw do nakładania korekty finansowej za naruszenia, które mają wyłącznie charakter formalny i nie wywołują żadnych skutków finansowych w budżecie Unii,

- pominięciem, iż zgodnie z wytycznymi wysokość zmniejszenia dofinansowania, korekty uzależniona jest od stopnia niezrealizowania kryterium lub celów projektu, (zasada proporcjonalności),

- pominięciem, iż podstawową zasadą przy wykorzystaniu środków unijnych jest zasada trwałości projektów zrealizowanych w sposób prawidłowych i takich, które zrealizowały swój cel (zasada trwałości),

- potraktowaniem skarżącej jako beneficjenta programu, wydatkującego te same środki unijne co inni beneficjenci, ale bez użycia procedury związanej z zamówieniami publicznymi, w sposób mniej korzystny, pomimo braku podstawy prawnej i faktycznej uzasadniającej takie działanie,

4. art. 30a, art. 25 pkt 1 w zw. z art. 5 pkt 2 w zw. z 30 b ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w zw. z art. 2 pkt. 7 w zw. z art. 98 ust. 2 rozporządzenia nr 1083/2006 poprzez jego niewłaściwą, wykładnię, polegającą na uznaniu, iż:

- zawarcie ze skarżącą umowy o dofinansowanie, wypłaty na jej rzecz wszystkich kwot częściowych i płatności końcowej potwierdzającej realizację projektu, w sytuacji rzekomej niekompletności dokumentów przedstawionych przez stronę, stanowiło "nieprawidłowość" w działaniu jej, a nie organu, który zobowiązany był dokonać prawidłowej weryfikacji kompletności dokumentów i ewentualnego wezwania skarżącej do przedstawienia brakujących, jego zdaniem, dokumentów,

5. art. 60 w zw. z art. 2 pkt. 7 w zw. z art. 98 ust. 2 rozporządzenia 1083/2006 poprzez nieuzasadnione jego niezastosowanie skutkujące:

- przyjęciem, iż w sprawie doszło do zaistnienia nieprawidłowości, która jest wynikiem działania spółki, pomimo tego, że organ nie dokonał prawidłowej weryfikacji kompletności dokumentów na etapie zawierania ze stroną umowy o dofinansowanie wobec czego nie można mówić o nieprawidłowości w rozumieniu rozporządzenia,

6. "art. 3 ust. 1 pkt. 27" rozporządzenia z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, w związku z art. 3 pkt. 6 i art. 59 ust. 1 pkt. 2 ustawy o ochronie środowiska z dnia 27 kwietnia 2001 r. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż:

- pod pojęciem "instalacje do czyszczenia, odtłuszczania lub farbowania włókien lub materiałów włókienniczych", należy także rozumieć dokonaną przez skarżącego wymianę starych urządzeń na nowe proekologiczne, nowoczesne, gdy w niniejszej sprawie nie doszło do "instalacji urządzeń", albowiem literalna wykładnia całego zapisu wymaga uznania, iż ustawodawca miał na myśli zamontowanie czegoś, czego nie było wcześniej, a nie wymianę urządzeń już istniejących.

7. art. 3 ust. 1 pkt. 13 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, poprzez błędną wykładnię, polegającą na nieuzasadnionym przyjęciu, iż:

- przedsięwzięcie spółki mogło zostać zakwalifikowane jako "przedsięwzięcie" w rozumieniu tej ustawy, gdy tymczasem przez pojęcie to rozumie się zamierzenie budowlane lub inną ingerencję w środowisko polegającą na przekształceniu lub zmianie sposobu wykorzystania terenu, w tym również na wydobywaniu kopalin,

- w przypadku inwestycji strony, realizowanej w ramach projektu, doszło do przekształcenia czy też zmiany sposobu wykorzystania terenu, gdy tymczasem przeznaczenie terenu jest niewątpliwie takie samo przed i po realizacji projektu,

- sam fakt wystąpienia zamierzenia budowlanego jest przesłanką do uznania, że mamy do czynienia z przedsięwzięciem w rozumieniu wskazanego przepisu, gdy tymczasem zawarta w nim definicja wskazuje, iż z przedsięwzięciem mamy do czynienia, w przypadku zamierzenia budowlanego polegającego na przekształceniu lub zmianie sposobu wykorzystania terenu, w tym również na wydobywaniu kopalin, a w niniejszej sprawie żadna ze wskazanych przesłanek nie zaistniała.

Skarżąca zarzuciła również rażące naruszenie prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj:

1. przepisu art. 26 ust. 1 pkt. 14 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju z dnia 6 grudnia 2006 r. w związku z § 11 pkt 5 po słowie "oraz" i § 14 po słowie "projektu" umowy o dofinansowanie z dnia [...] kwietnia 2009 r. skutkujące:

- przeprowadzeniem u strony w dniu [...] stycznia 2012 r. po wypłaceniu jej ostatniej transzy oraz formalnym i merytorycznym zakończeniem projektu, kontroli polegającej na weryfikacji prawidłowości i kompletności dokumentów przedstawianych przez spółkę na etapie zawierania umowy o dofinansowanie, gdy tymczasem zapisy umowy jednoznacznie uprawniały organ do badania sposobu i prawidłowości wykonywania projektu w trakcie jego wykonywania i na jego zakończenie, a po zakończeniu jego realizacji oraz w okresie jego trwałości jedynie w zakresie ograniczonym do badania wskaźników.

2. przepisów art. 7, 8 ,11, 77 § 1, 80 praz 107 § 3 Kpa polegające na:

- zaniechaniu wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego w sprawie skutkujące pominięciem, iż skarżąca oświadczając w załączniku la do wniosku o dofinansowanie, że planowany projekt nie jest wymieniony ani w załączniku I, ani II Dyrektywy 85/337, działała w zaufaniu do organu oraz do starosty, który wydał jej pozwolenie na budowę, bez wzywania do uzyskania decyzji środowiskowej oraz w zaufaniu do organu, który zaakceptował przedstawione dokumenty i zawarł z nią umowę o dofinansowanie,

- zaniechaniu wyjaśnienia w uzasadnieniu decyzji przyczyn, dla których organ nie wykazał w uzasadnieniu orzeczenia, czy ewentualne wskazane przez organ uchybienie formalne (za które strona nie odpowiada) skutkowało powstaniem szkody w budżecie UE, w sytuacji gdy projekt został zrealizowany w całości prawidłowo, a jego cele zostały osiągnięte i stan środowiska został poprawiony,

- pominięciu wszystkich dowodów wskazanych przez stronę tj. oceny skutków środowiskowych przebudowy oraz wymiany maszyn i urządzeń na wydziale farbiarni, sporządzonej [...] czerwca 2012 r. przez Fundację [...], opinii w sprawie wymiany urządzeń wydziału farbiarni na nowe, sporządzonej przez E Biuro Obsługi [...], sprawozdania z badań ścieków sporządzonego przez E Biuro Obsługi [...], sprawozdania z badań ścieków sporządzonego przez Laboratorium Badań Wód i Ścieków "Z z [...] czerwca 2012 r., raportu nr [...] z dnia [...] listopada 2010 r. z badań hałasów na stanowiskach pracy, raportu z badań hałasu z [...] maja 2008 r., a wskazujących na fakt, iż zrealizowany w całości i właściwie projekt spowodował znaczne obniżenie negatywnego wpływu działalności przedsiębiorstwa spółki na środowisko, podnosząc znacząco jego efektywność i wydajność, a co za tym idzie, że cele projektu zostały zrealizowane w całości.

3. przepisów art. 75 § 1, 78 § 1, 7, 8 i 11 Kpa polegające na:

- bezpodstawnym oddaleniu postanowieniem z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] wniosków dowodowych strony - o przesłuchanie zawnioskowanych świadków na okoliczność, czy skarżąca we wniosku do starosty o wydanie pozwolenia na budową wskazała w jego treści, iż projekt budowlany realizowany jest w ramach projektu zgłoszonego w konkursie RPO "Przebudowa budynku farbiarni zlokalizowanej na działce ewidencyjnej nr [...], realizowanego w ramach zadania: Wzrost konkurencyjności i innowacyjności przedsiębiorstwa" oraz czy starosta po otrzymaniu wniosku spółki o wydanie pozwolenia na budowę wzywał ją do przedstawienia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach czy też przedłożenia postanowienia, o jakim jest mowa w art. 63 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, a także, czy przed zawarciem umowy o dofinansowanie spółka była wzywana i informowana przez IZ o konieczności dostarczenia brakujących dokumentów i pozwoleń, jaką uzyskała informację w tym względzie i czy ewentualne braki, zgodnie z wytycznymi organu uzupełniła - jako nie dotyczących okoliczności związanych ze sprawą, w sytuacji gdy ma okoliczności te mają znaczenie dla oceny czy skarżąca dołączając do wniosku o dofinansowanie decyzję o pozwoleniu na budowę bez załączenia w postaci decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach działała w zaufaniu do organów administracyjnych, oraz na okoliczność tego, że pozwolenie na budowę wydane przez starostę jest decyzją ostateczną, funkcjonującą w obrocie, legalną, obowiązującą organ i stronę ,

4. art. 6, 8, 9 Kpa oraz konstytucyjnej zasady działania organów władzy na podstawie i w granicach prawa wyrażonej w art. 7 Konstytucji, poprzez:

- nieuzasadnione przyjęcie, iż to na stronie a nie na organie, ciążył obowiązek znajomości przepisów prawa i że skarżąca winna wiedzieć i to pomimo uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę od starosty i milczącego stanowiska organu, że jej inwestycja wymaga albo też nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, gdy tymczasem to na organie ciąży obowiązek znajomości obowiązujących przepisów, a skarżąca działała w tym zakresie w zaufaniu do organów administracyjnych - starosty oraz Zarządu Województwa,

- zaniechanie wezwania skarżącej przez IZ, w okresie od zawarcia umowy do wypłaty ostatniej transzy dofinansowania do dostarczenia jakichkolwiek brakujących dokumentów,

- niezweryfikowanie przez organ przez cały okres realizacji projektu tj. od [...] stycznia 2009 r. do [...] października 2010 r., przy dokonywaniu weryfikacji wniosków pośrednich i wykonywania projektu aż do wypłat płatności końcowej, czy wszystkie dokumenty wymagane przepisami są skompletowane w aktach,

- niedokonanie przed przekazaniem na rzecz strony płatności końcowej, która - zgodnie z umową potwierdzała prawidłowość wykonania projektu zgodnie z wnioskiem, i przepisami prawa wspólnotowego – weryfikacji i zbadania, czy wszystkie wymagane prawem dokumenty znajdują się w aktach sprawy,

Podnosząc przedstawione zarzuty strona domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz zasądzenia na jej rzecz zwrotu poniesionych kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Wniosła również o wstrzymanie przez organ na podstawie art. 61 § 2 pkt 1 ppsa wykonania zaskarżonej decyzji w całości, a w przypadku nieuwzględnienia powyższego wniosku wstrzymanie wykonania decyzji przez sąd oraz o przyznanie prawa pomocy w zakresie zwolnienia od kosztów sądowych.

W obszernych motywach skargi spółka zawarła szczegółowe uzasadnienie postawionych zarzutów.

13. W odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, organ podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazał, iż wystąpiła nieprawidłowość w rozumieniu art. 2 pkt 7 w zw. z art. 98 ust. 2 rozporządzenia Rady ( WE ) nr 1083/2006. Podkreślił, wnioskodawca złożył niezgodne z prawdą oświadczenie ( stanowiące załącznik do umowy ), że planowany projekt nie jest wymieniony w załączniku nr I ani II Dyrektywy 85/337 ). Wskazał, że na etapie oceny formalnej i merytorycznej projektu IZ nie miała podstaw do odrzucenia projektu z powodu braku dokumentacji środowiskowej. Zarzucane beneficjentowi naruszenia nie mają charakteru formalnego, nie wynikają z naruszenia ustawy prawo zamówień publicznych, stąd nie mają w sprawie zastosowania wytyczne w zakresie kwalifikowania wydatków i obliczania korekt finansowych. Wywodził, iż beneficjent dopuścił się naruszenia wytycznych z dnia z dnia 5 maja 2009 r. zatwierdzonych przez Ministra Rozwoju Regionalnego, bowiem przedsięwzięcie należało do tych wymienionych w pkt 8 b aneksu II Dyrektywy, nadto dokumentacja projektu nie jest zgodna z art. 3 pkt 6 Prawo ochrony środowiska oraz § ust 3 pkt 27 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (...).

Zdaniem organu, był on uprawniony do przeprowadzenia kontroli także po wypłacie płatności końcowej, co wynika z obowiązków ciążących na IZ, określonych w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju oraz art. 60 rozporządzenia 1083/2006. W ocenie organu wobec przedstawionych w odpowiedzi argumentów nie można uznać, iż doszło do zarzucanych mu naruszeń prawa procesowego.

14. Pismem procesowym z dnia [...] października 2014r. skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodów z postanowienia Burmistrza Miasta z dnia [...] września 2014 r. [...], stwierdzającego brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, pisma Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska [...] w zakresie braku konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, wniosku strony z dnia [...] kwietnia 2014 r. (wraz z załącznikami) do Burmistrza Miasta o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla zrealizowanego przedsięwzięcia spółki - na okoliczność, że dla realizacji przedsięwzięcia spółki objętego projektem nie była konieczna ocena oddziaływania na środowisko, a co za tym idzie brak było podstaw do żądania zwrotu dofinansowania. Kolejnym pismem z dnia [...] listopada 2014 r. strona wniosła o dopuszczenie dowodu – na analogiczne okoliczności – z decyzji Burmistrza Miasta z dnia [...] października 2014 w przedmiocie braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla jej przedsięwzięcia. Do wniosków dołączyła nieuwierzytelnione kserokopie wskazanych aktów i wniosku.

15. Postanowieniem z dnia [...] października 2014 r. referendarz sądowy odmówił przyznania prawa pomocy, a po sprzeciwie strony, postanowieniem z dnia [...] listopada 2014 r. Sąd odmówił przyznania prawa pomocy w zakresie wnioskowanym przez stronę. Natomiast postanowieniem [...] grudnia 2014 r. Sąd uwzględnił wniosek skarżącej o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.

16. Pismem procesowym z dnia [...] stycznia 2015 r. pełnomocnik organu, odnosząc się do pism procesowych skarżącej, wniósł o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego IZ S.P. z dnia [...] grudnia 2014 r. w zakresie weryfikacji "dokumentacji OOŚ/NATURA 2000" przedstawionej przez stronę.

Podtrzymując dotychczasowe stanowisko wskazywał, że fakt uzyskania przez stronę aktów o jakich mowa w jej pismach procesowych pozostaje bez znaczenia dla wyniku postępowania w sprawie, bowiem dokonanie oceny wpływu przedsięwzięcia na środowisko powinno nastąpić przed udzieleniem pozwolenia na budowę. Obecnie mogą one co najwyżej mieć znaczenie pozytywne dla strony w zakresie prawa budowlanego, a nie mogą konwalidować wcześniejszych zaniedbań wnioskodawcy. Podkreślał, iż ustalenia istnienia obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko nie może dokonać sam inwestor, a jedynie organ właściwy na podstawie art. 63 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Wskazał też, że z uwagi na odmienność stanu faktycznego, wbrew stanowisku skarżącej, nie można w sprawie uwzględnić poglądu wyrażonego przez NSA w wyroku z dnia 3 lutego 2010 r. w sprawie II GSK 6/10.

17. Na rozprawie w dniu 22 stycznia 2015 r. pełnomocnik skarżącej, podtrzymując skargę wywodził dodatkowo, iż sposób wypełnienia i ostateczna treść załącznika Ia do wniosku o dofinansowanie były rezultatem konsultacji spółki z pracownikami IZ. Jej zdaniem, obowiązek zweryfikowania przez IZ prawidłowości tego dokumentu na etapie poprzedzającym zawarcie umowy o dofinansowanie i dalszych etapach realizacji projektu wynika z tych samych przepisów, które obligują ją do badania prawidłowości wydatkowania środków.

Pełnomocnik organu wnosząc o oddalenie skargi wyjaśnił, iż część dokumentacji konkursowej w tym karty oceny merytorycznej i formalnej uległy zniszczeniu. Odnosząc się do zarzutu nieprawidłowej wykładni art. 2 pkt 7 rozporządzenia 1083/2006 powoływał się na pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 19 marca 2014 r. w sprawie II GSK 52/13, potwierdzający stanowisko organu, że wystąpiła szkoda budżecie UE. Wskazał, iż sposób oceny merytorycznej i formalnej wniosków w konkursie [...] regulowała uchwała nr 124/764/09 Zarządu Województwa z 5 sierpnia 2008 r. Podkreślał, iż przyczyną żądania zwrotu dofinansowania nie jest wyłącznie wadliwe wypełnienie załącznika Ia, ale fakt, iż wymagana, zdaniem organu, procedura w kwestii oceny środowiskowej nie została przeprowadzona na etapie realizacji projektu. Wyjaśnił, iż badania zaistnienia przesłanek warunkujących wydanie decyzji o zwrocie dofinansowania organ dokonywał w odniesieniu do całego okresu realizacji inwestycji.

Przy piśmie z dnia [...] stycznia 2015 r. pełnomocnik organu nadesłał kopię odnalezionej karty oceny formalnej wniosku.

Wraz z pismem procesowym z dnia [...] stycznia 2015 r. pełnomocniczka skarżącej nadesłała pozostającą w posiadaniu strony dokumentację poprzedzającą zawarcie umowy o dofinansowanie, w tym korespondencję z IZ. W obszernych wywodach tego pisma, odnosząc się do dokumentacji związanej z RPO oraz orzecznictwa NSA, podkreślała obowiązki ciążące na IZ, w fazie poprzedzającej zawarcie umowy o dofinansowanie, w tym i weryfikowania przedstawianej przez wnioskodawcę dokumentacji w zakresie zakwalifikowania projektu z punktu widzenia konieczności poddania go ocenie oddziaływania na środowisko.

Na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2015 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymał dotychczasowe stanowisko.

Pełnomocnik organu, wnosząc jak dotychczas podkreślał, że w sytuacji gdy za stwierdzoną nieprawidłowość nie poniesie odpowiedzialności beneficjent, to jej skutkami zostanie obciążone województwo.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Kontrola sądowa działalności administracji publicznej sprawowana w oparciu o kryterium legalności i w zakresie wynikającym z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jednolity Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. ) wykazała, iż skarga podlegała uwzględnieniu, aczkolwiek nie wszystkie jej zarzutu okazały się uzasadnione.

I.

Przedmiotem kontroli sądowej w rozpoznawanej sprawie pozostawała decyzja Zarządu Województwa, działającego jako Instytucja Zarządzająca RPO na lata 2007- 2013, utrzymująca w mocy decyzję własną zobowiązującą stronę skarżącą do zwrotu dofinansowania, przyznanego jej w ramach umowy o dofinansowanie, zawartej w dniu [...] kwietnia 2009 r. Wskazaną w decyzji podstawą materialnoprawną kwestionowanego skargą aktu pozostawał przepis art. 211 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych w związku z art. 113 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych. Odniesienie się do kwestii legalności kontrolowanego aktu, zważywszy na jego przedmiot poprzedzone być musi uwagami natury ogólnej.

Pojęcie programu operacyjnego zostało zdefiniowane w art. 2 pkt 1 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz.U.UE.L.06.210.25; powoływanego jako: rozporządzenie nr 1083/2006). Program operacyjny jest finansowany ze środków Funduszy. Stosownie do przepisu art. 32 tego rozporządzenia program operacyjny jest formą działalności Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności w państwie członkowskim. Zgodnie z art. 70 ust.1 rozporządzenia do obowiązków państw członkowskich należy m.in. zapobieganie, wykrywanie i korygowanie nieprawidłowości oraz odzyskiwanie kwot nienależnie wypłaconych wraz z odsetkami z tytułu zaległych płatności w stosownych przypadkach. Państwa członkowskie zgłaszają te nieprawidłowości Komisji i informują ją na bieżąco o przebiegu postępowań administracyjnych i prawnych ( lit. b ). W przypadku braku możliwości odzyskania kwot nienależnie wypłaconych beneficjentowi państwo członkowskie odpowiada za zwrot utraconych kwot do budżetu ogólnego Unii Europejskiej, jeśli zostanie stwierdzone, że straty powstały z jego winy lub w wyniku niedbalstwa z jego strony ( art. 70 ust. 2 ).

Przepisy rozporządzenia nr 1083/2006 nie definiują pojęcia "kwot nienależnie wypłaconych", posługując się pojęciem "nieprawidłowości", zdefiniowanym w art. 2 pkt 7. Pojęcie to wprowadzone zostało rozporządzeniem Rady (WE,EUROATOM) nr 2988/95 w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz.U.UE.L.1995.312.1 ). Zgodnie z jego art. 1 ust. 1 w celu ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich przyjmuje się ogólne zasady dotyczące jednolitych kontroli oraz środków administracyjnych i kar dotyczących nieprawidłowości w odniesieniu do prawa wspólnotowego. W ust. 2 dla potrzeb rozporządzenia zdefiniowano nieprawidłowość jako jakiekolwiek naruszenie przepisów prawa wspólnotowego, wynikające z działania lub zaniedbania ze strony podmiotu gospodarczego, które spowodowało lub mogło spowodować szkodę w ogólnym budżecie Wspólnot lub w budżetach, które są zarządzane przez Wspólnoty, albo poprzez zmniejszenie lub utratę przychodów, które pochodzą ze środków własnych pobieranych bezpośrednio w imieniu Wspólnot, albo też w związku z nieuzasadnionym wydatkiem. W art. 4 ust. 1 postanowiono zaś, że każda nieprawidłowość będzie pociągała za sobą z reguły cofnięcie bezprawnie uzyskanej korzyści, m.in. poprzez zobowiązanie do zapłaty lub zwrotu kwot pieniężnych należnie lub bezprawnie uzyskanych. Z treści przywołanych przepisów wynika zatem wyraźnie, że zobowiązanie do zwrotu wskazanych kwot pieniężnych musi pozostawać w związku z nieprawidłowościami - zdefiniowanymi w art. 1 ust. 2 Rozporządzenia. Wprawdzie w art. 2 ust. 4 tego aktu wskazano, że procedury dotyczące zastosowania wspólnotowych kontroli, środków i kar będą podlegały prawu Państw członkowskich - jednakże z zastrzeżeniem stosowanego prawa wspólnotowego. Przy interpretacji przepisów prawa krajowego nie można zatem pomijać określonego w rozporządzeniu związku między zobowiązaniem do zapłaty lub zwrotu kwot m.in. bezprawnie uzyskanych z faktem wystąpienia nieprawidłowości. Z kolei rozporządzenie nr 1083/2006 definiuje "nieprawidłowość" jako jakiekolwiek naruszenie przepisu prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego, które powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego". Jak podnosi się w doktrynie, definicja ta została sformułowana dla potrzeb wydatkowania środków finansowych EFRR, EFS i FS na podstawie przesłanek ustalonych w art. 1 ust. 2 Rozporządzenia Nr 2988/95, przy jednoczesnym dostosowaniu jej do specyfiki polityki spójności, tj. z uwzględnieniem, że w zakresie tej polityki naruszenie przepisów prawa unijnego może dotyczyć wyłącznie wydatkowej (a nie także przychodowej - jak w Rozporządzeniu Nr 2988/95) strony budżetu, co następuje poprzez sfinansowanie lub groźbę sfinansowania nieuzasadnionego wydatku ( vide: J. Łacny "Ochrona interesów finansowych Unii Europejskiej w dziedzinie polityki spójności"; Oficyna wydawnicza 2010 r.).

Z przytoczonej regulacji art. 70 ust. 1 rozporządzenia 1083/2006 wynika rozróżnienie korygowania nieprawidłowości od odzyskiwania kwot nienależnie wypłaconych. Rozróżnienie to wprowadza też ustawa o zasadach prowadzenie polityki rozwoju ( art. 26 pkt 15 – "odzyskiwanie kwot podlegających zwrotowi, w tym wydawanie decyzji o zwrocie środków przekazanych na realizację programów, projektów lub zadań, o której mowa w przepisach o finansach publicznych" i pkt 15a – "ustalanie i nakładanie korekt finansowych, o których mowa w art. 98 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999"). Stosownie do art. 98 ust. 2 rozporządzenia 1083/2006, państwo członkowskie dokonuje korekt finansowych wymaganych w związku z pojedynczymi lub systemowymi nieprawidłowościami stwierdzonymi w operacjach lub programach operacyjnych. Korekty dokonywane przez państwo członkowskie polegają na anulowaniu w całości lub części wkładu publicznego w ramach programu operacyjnego. Państwo członkowskie bierze pod uwagę charakter i wagę nieprawidłowości oraz straty finansowe poniesione przez fundusze. Istotą korekt jest anulowanie (całości lub części) wkładu publicznego w ramach programu operacyjnego. Określony w art. 4 rozporządzenia nr 2988/95 wymóg zobowiązywania do zwrotu kwot bezprawnie uzyskanych i wynikający z art. 70 rozporządzenia nr 1083/2006 obowiązek odzyskiwania kwot nienależnie wypłaconych realizowany jest na podstawie przepisów ustawy o finansach publicznych. Z kolei korektę o której mowa w art. 98 Rozporządzenia nr 1083/2006 można określić jako wyliczenie kwoty pomniejszenia przyznanego umownie dofinansowania, stanowiącego konsekwencję dopuszczenia się przez beneficjenta nieprawidłowości w związku z realizacją projektu objętego umową o dofinansowanie ( vide: uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 27 października 2014 r. II GPS 2/14 ). Porównanie przesłanek korekty, określonych ogólnie w art. 98 ust. 2 w związku z art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006 z przesłankami zwrotu środków przyznanych umową o dofinansowanie projektu, wskazanymi w ustawie o finansach publicznych pozwala stwierdzić, że korekta i zwrot dotyczą tego samego stanu faktycznego – tych samych nieprawidłowości popełnionych przez określonego beneficjenta w związku z realizacją przez niego projektu objętego dofinansowaniem. Zarówno w przypadku korekty jak i w przypadku określenia kwoty do zwrotu wymagane jest spełnienie przewidzianej prawem unijnym przesłanki "nieprawidłowości". Za wskazaną tezą przemawiają także regulacje Wytycznych w zakresie sposobu postępowania w razie wykrycia nieprawidłowości w wykorzystaniu funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności w okresie programowania 2007-2013 - wydanych na podstawie art. 35 ust. 3 pkt 10 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, regulujących sposób postępowania w przypadku wykrycia nieprawidłowości w rozumieniu art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006, celem realizacji obowiązków wynikających z art. 70 powołanego rozporządzenia. Także z tych Wytycznych wynika, że odzyskiwanie środków stanowi następstwo stwierdzenia nieprawidłowości ( vide: Wytyczne z 8 lutego 2008 r. i 18 lutego 2011 r. – rozdział 5, podrozdział 7). Ich regulacje wskazują, iż kwestia odzyskiwania środków nienależnych uwarunkowana jest ustaleniem czy wykryte naruszenia prawa mają charakter nieprawidłowości w rozumieniu art. 2 pkt 7 rozporządzenia Nr 1083/2006 i czy zachodzi zasadność takiego zakwalifikowania tych naruszeń. Taka zależność musi zaistnieć i być wykazana w przypadku wydawania decyzji o zwrocie kwot dofinansowania wydawanych na podstawie ustawy o finansach publicznych. Wydając wskazaną decyzję organ zobowiązany jest nie tylko ustalić przesłanki, o których mowa w tych przepisach. Możliwość zastosowania tych przepisów uwarunkowana jest bowiem wykazaniem zaistnienia nieprawidłowości w rozumieniu art. 2 pkt 7 rozporządzenia 1083/2006. ( vide: wyrok NSA z dnia 25 marca 2014 II GSK 79/13, baza orzeczeń nsa,gov.pl). W wyroku z dnia 12 grudnia 2014 r. w sprawie II GSK 1467/13 ( baza orzeczeń nsa.gov.pl ) NSA stwierdził, iż wykładnia wszelkich przepisów i uregulowań krajowych, które są podstawą wydawania przez IZ decyzji o zwrocie, powinna być dokonywana z uwzględnieniem faktu, iż zasadniczą przesłanką żądania zwrotu jest rzeczywisty albo potencjalny, nieuzasadniony wydatek z budżetu UE. Warunkiem wydania decyzji o zwrocie środków jest więc wykazanie związku przyczynowego między stwierdzonym naruszeniem prawa, a rzeczywistą lub potencjalną szkodą w budżecie UE. Konieczne jest zatem przeprowadzenie takiej operacji myślowej, w której zaprezentowane zostanie logiczne następstwo zdarzeń zapoczątkowanych naruszeniem prawa, a zakończonych finansowaniem lub możliwością finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu UE. Tylko w takiej sytuacji można bowiem mówić o "nieprawidłowości" w rozumieniu art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady (WE) 1083/2006.

Dokonanie przez organ krajowy oceny, czy określone działanie lub zaniechanie beneficjenta spełnia przesłanki nieprawidłowości wymagać będzie w pierwszej kolejności wskazania normy wyznaczającej określony wzorzec zachowania, a następnie ustalenie czy doszło do naruszenia tego wzorca. Drugą konieczną przesłanką do stwierdzenia, że doszło do nieprawidłowości jest zatem ustalenie, że to właśnie zachowanie beneficjenta, stanowiące naruszenie prawa, spowodowało lub mogło spowodować szkodę w budżecie Unii. Na organie ciąży zatem obowiązek dokonania ustalenia czy to zachowanie spowodowało szkodę lub mogło ją spowodować. W konsekwencji uznać należy, iż orzeczenie przez organ krajowy o obowiązku zwrotu środków finansowych przyznanych beneficjentowi w ramach dofinansowania operacji ( projektu ) w sytuacji braku ustaleń i rozważań w przedmiotowej kwestii stanowi uchybienie mogące mieć wpływ na wynik sprawy administracyjnej ( vide: wyrok NSA z dnia 25 marca 2014 II GSK 79/13, wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2014 r. II GSK 1467/13 ).

Analiza zaskarżonej decyzji w odniesieniu do omawianego aspektu wskazuje, że ogranicza się ona jedynie do przytoczenia definicji nieprawidłowości z art. 2 pkt 7 rozporządzenia 1083/2006 oraz przyjęcia szerokiej interpretacji przesłanki naruszenia prawa wspólnotowego, tj. obejmującej swym zakresem zarówno naruszenie prawa wspólnotowego jak i przepisu prawa krajowego, ustanawiającego wymogi związane z wydatkowaniem środków finansowych z budżetu Unii. Nie kwestionując prawidłowości wykładni tej przesłanki, zauważyć przyjdzie, iż w decyzji stwierdzono jednocześnie, iż samo wykrycie naruszenia prawa Unii, czy też prawa krajowego i uznanie go za nieprawidłowość w rozumieniu art. 2 pkt 7 rozporządzenia pozostaje wystarczające dla przyjęcia zaistnienia obowiązków ustanowionych prawem unijnym, w tym obowiązku odzyskania przez państwo członkowskie wydatkowanych nieprawidłowo kwot, nałożenia korekty finansowej ( k – 9 decyzji ). Organ stwierdził też jedynie ( str. 20 decyzji ), że jest zasadniczo zobowiązany do odzyskania środków przekazanych na projekt w którym wystąpiły nieprawidłowości, zaś "w projekcie skarżącej doszło do naruszenia art. 211 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 o finansach publicznych".

Tym samym w kontrolowanym przez Sąd rozstrzygnięciu uznano iż samo wykrycie naruszenia prawa Unii, czy też prawa krajowego oznacza automatycznie nieprawidłowość, całkowicie też pominięte zostało, że warunkiem wydania decyzji o zwrocie środków udzielonego dofinansowania jest zaistnienie i wykazanie związku przyczynowego między stwierdzonym naruszeniem prawa będącym wynikiem działania bądź zaniechania beneficjenta, a rzeczywistą lub potencjalną szkodą w budżecie UE. W związku z zacytowanym fragmentem uzasadnienia kontrolowanej decyzji zauważyć również należy, iż całkowicie chybione jest stwierdzenie jakoby możliwe było naruszenie przepisu art. 211 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy o finansach publicznych przez "projekt beneficjenta". Wskazany przepis art. 211 ust. 1 konstytuuje bowiem instytucję prawną odzyskiwania środków udzielonego dofinansowania w przypadkach o jakich mowa w pkt 1-3 ust. 1. Stanowi on podstawę prawną decyzji podejmowanych przez IZ, co wyklucza możliwość jego naruszenia przez beneficjenta środków pomocowych.

W związku ze stwierdzonym zaniechaniem w odniesieniu do wykazania zaistnienia nieprawidłowości wskazać należy, że sąd administracyjny nie ma kompetencji do dokonywania ustaleń stanu faktycznego będącego tłem sprawy administracyjnej, poza wyjątkiem o jakim mowa w art. 106 § 3 ppsa, służącym jedynie wyjaśnieniu wątpliwości, a nie ustalaniu nowych okoliczności faktycznych i to istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. W konsekwencji sąd administracyjny nie ma też kompetencji do dokonywania oceny prawnej takich okoliczności w kontekście pozostałych okoliczności sprawy. Zadanie to należy do organu administracji publicznej. Celem kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny jest bowiem ocena zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Sąd, na skutek zaskarżenia aktu lub czynności organu administracji publicznej, nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie skontrolować (ocenić) działalność tego organu. Sąd administracyjny nie zastępuje zatem organu administracji publicznej i nie rozstrzyga sprawy administracyjnej, chociaż wydaje wyrok rozstrzygający sprawę sądowoadministracyjną. Do sądu administracyjnego należy jedynie ocena legalności procesu ustalania stanu faktycznego przez organ administracji z punktu widzenia wymagań proceduralnych, nie zaś samodzielne ustalanie stanu faktycznego ( vide: wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2013 r. II OSK 1808/11 oraz uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r. I OPS 10/09 - baza orzeczeń nsa. gov.pl ). Orzeczenia sądu administracyjnego, w razie uwzględnienia skargi, rozstrzygają o uchyleniu lub stwierdzeniu nieważności zaskarżonego aktu oraz zobowiązują organ administracji publicznej do określonego zachowania w toku dalszego załatwiania sprawy. Oznacza to, że sąd administracyjny rozstrzyga wprawdzie spór, lecz nie między stronami postępowania administracyjnego, a pomiędzy stronami postępowania sądowoadministracyjnego ( tj. organem administracji, który wydał zaskarżony akt, a podmiotem legitymowanym do jego zaskarżenia), i tylko w zakresie obejmującym legalność zachowań prawnych organu administracyjnego. W takim tylko zakresie sprawa administracyjna staje się w postępowaniu sądowoadministracyjnym przedmiotem oceny sądu.

W omawianym aspekcie za zasadny uznać zatem należało zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego art. 2 pkt 7 rozporządzenia 1083/2006. Zauważyć przy tym przyjdzie, iż błędna wykładnia przepisów prawa materialnego doprowadziła do wadliwości procesowych związanych z naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 Kpa (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa ).

II.

Stosownie do przepisu art. 60 lit. a rozporządzenia 1083/2006 instytucja zarządzająca odpowiada za zarządzanie programami operacyjnymi i ich realizację zgodnie z zasadą należytego zarządzania finansami, a w szczególności za zapewnienie, że operacje są wybierane do finansowania zgodnie z kryteriami mającymi zastosowanie do programu operacyjnego oraz, że spełniają one mające zastosowanie zasady wspólnotowe i krajowe przez cały okres ich realizacji. W krajowym porządku prawnym, określonym przepisami ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju ( obecnie: tekst jednolity Dz. U. z 2014 r., poz. 1649, powoływanej dalej jako: ustaw o zppr ) odpowiedzialność i zadania instytucji zarządzającej regionalnym programem operacyjnym ( którą stosownie do przepisu art. 5 pkt 2 pozostaje zarząd województwa ) określają przepisy art. 25 pkt 1 i art. 26 ustawy ( w brzmieniu obowiązującym na datę wydania kontrolowanej decyzji ). Stosownie do pkt 3, 4 i 5 art. 26 do zadań IZ należy przygotowanie i przekazanie Komitetowi Monitorującemu do zatwierdzenia propozycji kryteriów wyboru projektów, wybór, w oparciu o kryteria, o których mowa w pkt 3, projektów, które będą dofinansowane w ramach programu operacyjnego oraz zawieranie z beneficjentami umów o dofinansowanie projektu. Zgodnie zaś z powołanym pkt 15 art. 26 ustawy o zppr do zadań IZ należy także odzyskiwanie kwot podlegających zwrotowi, w tym wydawanie decyzji o zwrocie środków przekazanych na realizację programów, projektów lub zadań, o której mowa w przepisach o finansach publicznych.

III.

Wskazane uregulowanie oznacza, że zwrot środków przekazanych na dofinansowanie projektu, realizowanego w ramach programu operacyjnego na podstawie umowy o dofinansowanie zawieranej między beneficjentem a IZ, następuje na podstawie decyzji administracyjnej. W postępowaniu mającym za przedmiot orzeczenie o zwrocie środków przekazanych na podstawie umowy o dofinansowanie dochodzi do styku i przenikania się regulacji cywilnoprawnych i administracyjnych.

Umowa o dofinansowane projektu, wybranego w oparciu o kryteria o jakich mowa w art. 26 ust. 1 pkt 3 ustawy o zppr, określa warunki i zasady dofinansowania projektu, a także prawa i obowiązki beneficjenta z tym związane ( art. 30 ust. 1 pkt 1 i 2 ). Stosownie zaś do art. 30a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o zppr umowa o dofinansowanie projektu jest zawierana zgodnie z systemem realizacji programu operacyjnego, w odniesieniu do projektu, który pozytywnie przeszedł wszystkie etapy jego oceny i został zakwalifikowany do dofinansowania, oraz którego dofinansowanie jest możliwe w ramach dostępnej alokacji na realizację poszczególnych działań i priorytetów w ramach programu operacyjnego. Omawiana umowa wskazuje zatem przede wszystkim cel dofinansowania jak też sytuacje w których może nastąpić jej rozwiązanie. Wzór umowy stanowi obligatoryjny element ogłoszenia o konkursie. Stanowi więc tym samym element systemu realizacji programu operacyjnego, rozumianego jako procedury obowiązujące instytucje i podmioty ( zatem też beneficjentów ) uczestniczące w realizacji programu operacyjnego.

Przedmiotem postępowania administracyjnego poprzedzającego wydanie decyzji o której mowa w pkt 15 art. 26 ustawy o zppr jest natomiast ustalenie istnienia podstaw faktycznych i materialnoprawnych do żądania zwrotu środków, przekazanych w oparciu o umowę cywilnoprawną, jak też określenie kwoty ( wraz z odsetkami ) podlegającej zwrotowi.

W odniesieniu do faktu istnienia umowy cywilnoprawnej oraz jej przedmiotu należy stwierdzić, iż z punktu widzenia postępowania administracyjnego prowadzonego w przedmiocie zwrotu środków przekazanych tą umową na realizację projektu, kwestia rozwiązania ( czy też nierozwiązania ) umowy o dofinansowanie nie ma znaczenia prawnego. Przepisy poprzednio obowiązującej ustawy o finansach publicznych z dnia 30 czerwca 2005 r., jak i aktualnie obowiązującej ustawy o finansach publicznych z 29 sierpnia 2009 r. nie uzależniają wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie zwrotu środków jak też wydania decyzji w tym przedmiocie od rozwiązania umowy o dofinansowanie. W rezultacie kwestia dopuszczalności wypowiedzenia umowy o dofinansowanie, czy oceny zasadności jej rozwiązania w jakimkolwiek trybie nie podlega badaniu i ocenie w postępowaniu sądowoadministracyjnym mającym za przedmiot kontroli legalność decyzji orzekającej o obowiązku zwrotu środków otrzymanych w ramach umowy, gdyż wykracza to poza ramy sądowej kontroli administracji publicznej ( vide: wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2012 r. w sprawie II GSK 732/11; podobnie wyrok NSA z dnia 13 lutego 2014 r. II GSK 1945/12; baza orzeczeń nsa.gov.pl ). Jedynie marginalnie zauważyć należy, że w sytuacji naruszenia warunków umowy np. w zakresie przyczyn jej rozwiązania może dojść do powstania odpowiedzialności cywilnej (ex contractu) każdej ze stron, co pozostaje niezależne od odpowiedzialności administracyjnej beneficjenta na zasadach wynikających z ustawy o finansach publicznych.

W związku z zaprezentowanym stanowiskiem w sprawie, której przedmiotem kontroli pozostaje decyzja o zwrocie środków, podjęta na podstawie ustawy o finansach publicznych za niezasadne, bo w istocie bezprzedmiotowe, uznać należy zarzuty i wywody skargi nakierowane na kwestionowanie dopuszczalności i zgodności z prawem czy postanowieniami samej umowy jej wypowiedzenia przez IZ.

IV.

Zawarte w art. 26 ust. 1 pkt 15 ustawy o zppr odesłanie do ustawy o finansach publicznych w zakresie obowiązku IZ wydawania decyzji o zwrocie środków przekazanych na realizację projektu finansowanego ze środków przekazanych w oparciu o umowę o dofinansowanie o jakiej mowa w art. 30 ust. 1 ustawy o zppr, rodzi potrzebę rozstrzygnięcia czy przy orzekaniu w przedmiocie zwrotu dofinansowania udzielonego na podstawie umowy zawartej w dniu [...] kwietnia 2009 r. tj. pod rządami ustawy o finansach publicznych z dnia 30 czerwca 2005 r., w sytuacji, gdy wypłacenie dofinansowania (w niniejszej sprawie płatność końcowa miała miejsce [...] września 2011r.) następowało także po dniu 1 stycznia 2010r. tj. już po wejściu w życie nowego prawa, czyli ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych ( Dz. U nr 157, poz. 1240 ze zm.) powoływanej dalej jako ufp z 2009 r. ). W tej mierze wskazać należy na przepis art. 113 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych ( Dz. U. Nr 157 , poz. 1241 ) stanowiący , iż dotacje udzielone przed dniem wejścia w życie nowej ustawy o finansach publicznych podlegają zwrotowi na podstawie dotychczasowych przepisów, czyli ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. Sąd w składzie orzekającym w rozpoznawanej sprawie, uznał, iż kwestia zwrotu dofinansowania przyznanego na podstawie umowy zawartej dnia [...] kwietnia 2009r., powinna być rozstrzygana na podstawie przepisów ustawy o finansach publicznych z 2005r., podzielając tym samym stanowisko wyrażone w wyrokach WSA w Gorzowie Wlkp. z 28 czerwca 2012 r., II SA/Go 301/12 oraz z 15 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Go 724/12 , WSA w Gliwicach 8 października 2012 r., sygn. akt III SA/Gl 1132/12 oraz WSA w Szczecinie z 13 grudnia 2012 r. I SA/Sz 752/12 ( baza orzeczeń nsa.gov.pl ). Wyrażono w nich pogląd, iż użyte w art. 113 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. określenie "dotacje udzielone przed dniem wejścia w życie ustawy" należy rozumieć w ten sposób, że dotyczy ono dotacji przyznanych beneficjentowi na podstawie decyzji lub umowy o dofinansowanie zawartej przed 1 stycznia 2010 r., a nie dotacji już także wypłaconych (pobranych) przed tą datą. Orzekając o zwrocie dotacji należy uwzględniać stan prawny obowiązujący w dacie zawarcia umowy o dofinansowanie. Udzielenie dotacji należy bowiem wiązać z datą jej przyznania (zawarcia umowy) nie zaś z datą przekazania (wypłaty) dotacji. Wprawdzie ustawodawca nie posłużył się wprost zwrotem "przyznanie dotacji", nie użył też jednak zwrotu "wypłata" dotacji (lub jej części). Skoro prawo do dofinansowania beneficjent uzyskuje w dacie zawarcia umowy o dofinansowanie, to ten właśnie moment powinien również być właściwym dla określenia przepisów, które powinny być stosowane do realizowania umowy. Podobne stanowisko zostało wyrażone w najnowszym orzecznictwie NSA w wyrokach z dnia 25 marca 2014 r. w sprawie II GSK 79/13 i z dnia 15 maja 2014 r., w sprawie II GSK 349/13 baza orzeczeń nsa.gov.pl ). Tym samym powołana przez IZ podstawa prawna kontrolowanej decyzji tj. art. 211 ustawy o finansach publicznych z dnia 30 czerwca 2005 r. była prawidłowa.

Odnosząc się z kolei do trybu rozstrzygania w przedmiocie zwrotu środków w oparciu o wskazane przepisy ustawy o finansach publicznych z 2005 r., należy przyjąć iż postępowanie takie prowadzone jest w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego zważywszy na fakt, iż odesłanie zawarte w ust. 5 art. 2011 do odpowiedniego stosowania przepisów ordynacji podatkowej, dotyczy jednie działu III Ordynacji podatkowej.

V.

Wszczynając postępowanie administracyjne zakończone kontrolowanym aktem, a tym samym wyznaczając przedmiot postępowania administracyjnego, IZ RPO wskazała przepis art. 211 ust. 1 ustawy o finansach publicznych. Nie skonkretyzowała tym samym w odniesieniu do której z podstaw wskazanych w tym przepisie będzie się ono toczyć. W zaskarżonej decyzji z dnia [...] lipca 2014 r., w podstawie prawnej skonkretyzowała, iż podstawą prawną orzeczenia o obowiązku zwrotu dofinansowania jest przepis art. 211 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych. Z kolei w decyzji poprzedzającej decyzję zaskarżoną w podstawach prawnych przywołany został przepis art. 211 ust. 1 pkt 2 i 3 tej ustawy. W uzasadnieniu decyzji z [...] lipca 2014 r. zawarte zostało stwierdzenie, że w realizowanym projekcie doszło do naruszenia art. 211 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy o finansach publicznych bez uzasadnienia stanowiska w odniesieniu do pkt 3. Z kolei w odpowiedzi na skargę pod adresem beneficjenta pojawił się zarzut złożenia w załączniku nr Ia do wniosku o dofinansowanie niezgodnego z prawdą oświadczenia.

W ocenie Sądu, obowiązkiem organu wszczynającego postępowanie w przedmiocie zobowiązania beneficjenta do zwrotu kwoty otrzymanego dofinansowania jest sprecyzowanie w odniesieniu do jakiej podstawy prawnej (przesłanki zwrotu) postępowanie to jest prowadzone. Doprecyzowanie ram prowadzonego postępowania pozostaje bowiem konieczne z punktu widzenia możliwości zapewnienia beneficjentowi możliwości aktywnego udziału w nim i zgłaszania adekwatnych do wskazanej podstawy prawnej wyjaśnień i wniosków dowodowych.

Stosownie do przepisu art. 211 ust. 1 ustawy "w przypadku gdy środki, o których mowa w art. 5 ust. 3 pkt 2, 3a i 4, a także środki przeznaczone na finansowanie programów i projektów realizowanych z tych środków lub dotacji, o których mowa w art. 202, są:

1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem,

2) wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 208,

3) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości

- podlegają zwrotowi przez beneficjenta wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków na rachunek wskazany przez organ lub jednostkę przekazujące te środki, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, o której mowa w ust. 4. Przepisy art. 145 ust. 2-5 stosuje się odpowiednio".

Zgodnie z art. 208 ust. 1 ustawy, wydatki związane z realizacją programów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 3 pkt 2, 3a i 4, są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu. Na tle regulacji pkt 2 ust. 1 art. 211 ustawy wykładni wymaga zatem pojęcie "innych procedur obowiązujących przy ich wykorzystaniu" użyte w art. 208 ustawy. Analiza unormowań zawartych w tym przepisie ustawy niewątpliwie prowadzi do wniosku, że pod "pojęciem procedur należy rozumieć procedury określone w umowie międzynarodowej i przepisach wykonawczych wydanych na podstawie upoważnień ustawowych zawartych w art. 208 ust. 2-3 ustawy. Nie można jednak przyjąć, iż ustawodawcy chodziło wyłącznie o procedury uregulowane powszechnie obowiązującymi przepisami prawa. Te ostatnio wymienione procedury nie wyczerpują bowiem pojęcia "procedur, o których mowa w art. 208", gdyż nie obejmują "innych procedur obowiązujących przy ich wykorzystaniu". Interpretacja pojęcie "inne procedury obowiązujące przy ich wykorzystaniu" musi uwzględniać zarówno potoczne rozumienie wyrazu "procedura", jak i sposób uregulowania w prawie krajowym wdrażania programów operacyjnych. Słowem "procedura" określa się zazwyczaj normowany przepisami lub zwyczajami sposób prowadzenia lub załatwienia jakiejś sprawy. Pod pojęciem "inne procedury obowiązujące przy wykorzystaniu środków", o których mowa w art. 208 ust. 1 ustawy o finansach publicznych należy w związku z tym rozumieć reguły postępowania obowiązujące przy wykorzystywaniu środków pomocowych. Wspomniane reguły nie są przedmiotem regulacji prawa unijnego. Z kolei w prawie krajowym systemy realizacji programów operacyjnych krajowych i regionalnych tworzone są przede wszystkim aktami nie mającymi waloru przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Projekty są realizowane przez beneficjentów na podstawie umowy o dofinansowanie, która stanowi podstawowe źródło uprawnień i obowiązków jej stron, w tym beneficjenta. Wzór umowy o dofinansowanie jest elementem systemu realizacji programu operacyjnego w rozumieniu art. 26 ust. 1 pkt 8 ustawy o zppr. Wspomniany wzór umowy składa się także na dokumentację konkursową ( zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 19 należy jej wzór zamieścić w ogłoszeniu o konkursie ). Uczestnik konkursu ma możliwość zapoznania się z warunkami umowy, w tym z zasadami obowiązującymi przy wykorzystaniu dofinansowania i swobodnego podjęcia decyzji o nawiązaniu stosunku prawnego na zasadach określonych w umowie. W przypadku zawarcia umowy o dofinansowanie zgodnie z przyjętym przez właściwą instytucję wzorem reguluje ona również procedurę realizacji projektu. Przy takich rozwiązaniach przyjętych w ustawie o zppr należy uznać, że racjonalny ustawodawca, stanowiąc w art. 208 ust. 1 ustawy o finansach publicznych o "innych procedurach" obowiązujących przy wykorzystywaniu środków finansowych, musiał uwzględnić rangę przepisów regulujących omawianą kwestię. Nadanie analizowanemu terminowi innego znaczenia prowadziłoby do sytuacji, w której odzyskiwanie kwot dofinansowania na podstawie art. 211 ust. 1 pkt 2 byłoby wyłączone ( vide; wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2012 r. II GSK 732/11 ). W orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych, na tle wykładni pojęcia "innych procedur obowiązujących" także wykształcił się pogląd, że obejmuje ono również naruszenie postanowień umowy o dofinansowanie ( vide: wyrok WSA w Białymstoku, z dnia 18 stycznia 2011 r. w sprawie I SA/Bk 598/10; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 1 sierpnia 2012 r. w sprawie I SA/ Gd 727/12, wyrok WSA w Białymstoku dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie I SA/Bk 132/11; baza orzeczeń nsa.gov.pl). W konsekwencji uprawnione jest zdaniem Sądu, stwierdzenie, że "innymi obowiązującymi procedurami" mogą być też procedury, których obowiązek stosowania nie wynika z norm powszechnie obowiązującego prawa, lecz z postanowień umowy o dofinansowanie lub postanowień innych aktów, które wiążą beneficjenta na mocy postanowień umownych zawartych w umowie o dofinansowanie.

Judykatura wypracowała również pogląd, że procedury nie dotyczą tylko reguł w znaczeniu procesowym, ale także reguł wynikających z prawa materialnego oraz że nie sposób przyjąć, aby ustawodawca do procedur obowiązujących przy wydatkowaniu środków nie zaliczał przepisów prawa – ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych lub też innych ustaw mających zastosowanie przy realizacji określonego projektu (np. ustawy z 7 lipca 2004 r. Prawo budowlane, czy też ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska ( vide: wyroki NSA z dnia 13 lutego 2014 r. II GSK 1980/12 i z dnia 25 marca 2014 r. II GSK 79/13; baza orzeczeń nsa.gov.pl ).

W świetle powyższych, aprobowanych przez Sąd poglądów, stwierdzić należy, iż nieuzasadnione pozostawało stanowisko skarżącej, że pojęcie "inne procedury obowiązujące przy wykorzystaniu środków" należy rozumieć wyłącznie reguły postępowania obowiązujące przy wydatkowaniu uzyskanych już środków dofinansowania.

VI.

Nie pozostawało też uprawnione stanowisko strony skarżącej, iż organ nie miał uprawnień do dokonania kontroli realizacji projektu po jego rzeczowym i finansowym zakończeniu ( co nastąpiło [...] października 2010 r. po uprzednim dokonaniu przez IZ, w dniu [...] września 2010 r., płatności końcowej ) i że w okresie trwałości projektu, zgodnie z § 14 umowy o dofinansowanie, kontrola IZ mogła dotyczyć realizacji projektu, ale tylko w odniesieniu do wskaźników do jakich uzyskania beneficjent się zobowiązał.

Odnosząc się do tej kwestii zauważyć w pierwszym rzędzie należy, że stosownie do przepisu § 11 ust. 1 w zw. z ust. 5 umowy o dofinansowanie ( w brzmieniu na datę jej zawarcia ) "kontrole mogą być przeprowadzane w dowolnym terminie w trakcie i na zakończenie realizacji projektu oraz w okresie w § 14 niniejszej umowy". Unormowanie to wskazuje iż przedmiot kontroli we wskazanych okresach nie został ograniczony. Podkreślić też należy, że przyznawaniu, udzielaniu, przekazywaniu i rozliczaniu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich, które są środkami publicznymi, towarzyszy szczególnego rodzaju reżim prawny. Fakt, iż środki te przekazywane są w formie cywilnoprawnej tj. na podstawie zawartej umowy o dofinansowanie projektu nie powoduje, że tracą one swój publiczny charakter w rozumieniu ustawy o finansach publicznych i nie podlegają żadnej kontroli związanej z prawidłowością ich przyznawania i wydatkowania, a w konsekwencji, że stwierdzonym nieprawidłowościom na wskazanych etapach nie będą towarzyszyły żadne konsekwencje. W związku z tym zaakcentowania wymaga, iż stosownie do cytowanych już regulacji ustawy o zppr, zarząd województwa, jako instytucja zarządzająca, pozostaje w odniesieniu do regionalnego programu operacyjnego, odpowiedzialny za jego przygotowanie i realizację ( art. 25), a do jego zadań należy między innymi ( art. 26 tej ustawy ) zawieranie z beneficjentami umów o dofinansowanie projektu i dokonywanie płatności ze środków programu operacyjnego na rzecz beneficjentów, ale również prowadzenie kontroli realizacji programu operacyjnego, w tym kontroli realizacji poszczególnych dofinansowanych projektów oraz odzyskiwanie kwot podlegających zwrotowi, w tym wydawanie decyzji o zwrocie środków przekazanych na realizację programów, projektów lub zadań, o której mowa w przepisach o finansach publicznych, a także ustalanie i nakładanie korekt finansowych, o których mowa w art. 98 rozporządzenia nr 1083/2006. W katalogu tych zadań mieści się zatem przede wszystkim wypełnianie obowiązków wynikających z art. 60 przywołanego rozporządzenia 1083/2006, zgodnie z którym instytucja zarządzająca, odpowiadając za zarządzanie programami operacyjnymi i ich realizację, zobowiązana jest do uwzględniania zasad należytego zarządzania finansami, w tym szczególności, jak wynika z pkt a przywołanej regulacji, zapewnienia, że operacje są wybierane do finansowania zgodnie z kryteriami mającymi zastosowanie do programu operacyjnego oraz, że spełniają one mające zastosowanie zasady wspólnotowe i krajowe przez - co wymaga podkreślenia - cały okres ich realizacji.

Zauważyć też należy, że w orzecznictwie NSA nie jest kwestionowane, że instytucja zarządzająca, z mocy art. 25 pkt 1 ustawy o zppr odpowiadająca za prawidłową realizację programu operacyjnego i w związku z tym wykonująca zadania wyszczególnione w art. 26 ust. 1, może oceniać projekt także w czasie jego realizacji ( vide: wyrok NSA z dnia 25 marca 2014 r., w sprawie II GSK 79/13, wyrok z dnia 13 lutego 2014 r. w sprawie II GSK 1862/12), jak i po zakończeniu jego realizacji ( wyrok z dnia 13 lutego 2013 r. w sprawie II GSK 1945/12).

Poczynione uwagi uprawniają do wniosku, że wybrany do dofinansowania w wyniku rozstrzygnięcia procedury konkursowej, projekt w odniesieniu do którego doszło już do zawarcia umowy o dofinansowanie, jego realizacji i wypłaty środków przyznanych umową, może podlegać ponownej weryfikacji przez IZ w trakcie biegu okresu trwałości tego projektu, także w zakresie oceny spełniania kryteriów mających zastosowanie dla danego programu ( działania ) tj. kryteriów warunkujących przyznanie dofinansowania.

VII.

Poczynione wywody, uznające dopuszczalność kontroli przez IZ projektu już po zakończeniu jego realizacji rzeczowej i finansowej, także w okresie trzech lat od finansowego zakończenia realizacji projektu o jakim mowa w § 14 umowy o dofinansowanie ( okres trwałości projektu ) należy uzupełnić dodatkowym stwierdzeniem. Otóż, zdaniem Sądu, należy odróżnić kwestię możliwości kontrolowania dofinansowanego projektu przez wskazany okres od kwestii momentu, w odniesieniu do którego dokonana powinna być ocena, czy projekt faktycznie spełniał kryteria warunkujące przyznanie środków pomocowych. W ocenie Sądu takim momentem pozostaje data podpisania umowy o dofinansowanie ( tj. w niniejszej sprawie dzień [...] kwietnia 2009 r. ). W odniesieniu do tego dnia powinno nastąpić zweryfikowanie, czy projekt spełniał kryteria mające zastosowanie do danego działania, warunkujące zakwalifikowanie go do dofinansowania. W związku z tym w ramach dokonywanej kontroli przedmiotem analizy IZ powinien być Regulamin konkursu zamkniętego nr [...]; II Priorytet Stymulowanie wzrostu inwestycji w przedsiębiorstwach i wzmocnienie potencjału innowacyjnego; Działanie 2.2. Poprawa konkurencyjności małych średnich przedsiębiorstw poprzez inwestycje, przyjęty uchwałą nr 124/764/08 Zarządu Województwa z dnia [...] sierpnia 2008 r., ustalone w odniesieniu do tego Konkursu zasady oceny formalnej i merytorycznej, przyjęte w oparciu o kryteria wyboru projektów zatwierdzone przez Komitet Monitorujący i zamieszczone w Uszczegółowieniu Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007-2013, stanowiącym załącznik do Uchwały nr 100/610/08 Zarządu Województwa w sprawie przyjęcia uszczegółowienia RPO na lata 2007- 2013 z jej późniejszymi zmianami. Analizą powinny być objęte też inne dokumenty do których stosowania zobowiązała się spółka jako beneficjent w umowie o dofinansowanie – w zakresie w jakim ustanawiają warunki przyznania dofinansowania. Przedmiotem analizy powinna być również sama treść umowy o dofinansowanie w brzmieniu obowiązującym na ten dzień.

Jak już na to wskazywano podstawowym obowiązkiem instytucji zarządzającej programem operacyjnym jest zapewnienie, że do dofinansowania (czyli do zawarcia umowy o dofinansowanie ) wybierane będą operacje (projekty) zgodne z kryteriami mającymi zastosowanie do tego programu, spełniające zasady wspólnotowe i krajowe i to przez cały okres jego realizacji.

Oznacza to, iż IZ także w odniesieniu do wnioskodawcy, którego projekt pozytywnie przeszedł wszystkie etapy jego oceny ( mimo, że faktycznie nie spełniał kryteriów dofinansowania w ramach określonego programu {działania}, ma przed zawarciem umowy o dofinansowanie nie tylko uprawnienie, ale wręcz obowiązek do weryfikacji dokonanej uprzednio ( tj. w toku procedury konkursowej ) pozytywnej oceny projektu w aspekcie jego zgodności z kryteriami wyboru projektów. Ustalenie podczas tej weryfikacji, że projekt, mimo pozytywnego przejścia wszystkich etapów jego oceny nie spełnia kryteriów mających zastosowanie dla danego programu (działania) obliguje instytucję zarządzającą do niezakwalifikowania badanego projektu do dofinansowania. Stanowisko takie, odwołujące się art. 30a ust. 1 ustawy o zppr wyrażone zostało w postanowieniu wydanym w sprawie II GSK 1405/12, a także w wyrokach z dnia 20 lipca 2011r. w sprawie II GSK 1380/11 i II GSK 1381/11 i z dnia 13 czerwca 2012 r. w sprawie II GSK 786/12 ( vide: baza orzeczeń nsa.gov.pl ).

O ile zatem kontrola IZ w zakresie spełniania przez projekt obowiązujących kryteriów wyboru, jak to już wskazano, możliwa jest na etapie jego realizacji i a nawet po zakończeniu, to etapem początkowym na którym musi (musiała) być wdrożona przez IZ jest ( był ) etap ubiegania się wnioskodawcy o dofinansowanie, a w szczególności moment poprzedzający zawarcie umowy.

Posiłkując się przywołanym stanowiskiem orzecznictwa, jako uprawniony wyrazić należy pogląd, iż sytuacja w której wnioskodawca na etapie procedury konkursowej nie spełnia obowiązujących dla programu (działania) kryteriów dofinansowania, a mimo to dochodzi do zawarcia umowy o dofinansowanie i realizacji projektu, nie wyłącza prawa instytucji zarządzającej do badania - już w okresie realizacji projektu czy nawet po jego rzeczowym i finansowym zakończeniu - spełniania przez projekt kryteriów wymaganych do otrzymania pomocy. Wskazana teza znajduje oparcie w innych jeszcze wypowiedziach judykatury. W wyroku z dnia 20 marca 2014 r. w sprawie II GSK 430/14; vide: baza orzeczeń.nsa.gov.pl ) NSA stwierdził, iż "beneficjent pomocy finansowanej ze środków europejskich, z racji jej przyznania i zatwierdzenia, nie nabywa żadnych ostatecznych praw do wypłaconej kwoty pomocy, jeżeli nie przestrzega warunków, którymi to wsparcie finansowe zostało obwarowane, i które może być przyznane tylko wówczas, gdy spełnia on określone warunki. Budżet unijny pokrywa bowiem jedynie wydatki zgodne z przepisami unijnymi. Wystarczającą przesłanką do przyznania pomocy nie jest więc wykazanie, iż projekt został zrealizowany (vide: wyrok NSA z dnia 13 lutego 2014r. II GSK 1945/12; baza orzeczeń nsa.gov.pl). Zdaniem Sądu jednakże powyższy pogląd musi być obwarowany zastrzeżeniem, że stwierdzenie winy lub niedbalstwa IZ w odniesieniu do realizacji jej obowiązków kontrolnych, prowadzić może do wyłączenia możliwości wdrożenia wobec beneficjenta instytucji z art. 211 ust. 1 ustawy o finansach publicznych.

VIII.

Znaczna część motywów skargi i stanowiska prezentowanego przez pełnomocnika strony skarżącej w pismach procesowych i na rozprawie nakierowana była na wykazanie bezpodstawności orzeczenia zobowiązującego spółkę do zwrotu pobranego dofinansowania, a to z uwagi na zaistniałe – zdaniem skarżącej - zaniedbania Zarządu Województwa jako IZ RPO w odniesieniu do oceny wniosku strony na etapie procedury konkursowej w kontekście spełniania wymogów związanych z kwalifikacją planowanej inwestycji w odniesieniu do przeprowadzenia oceny jej oddziaływania na środowisko. Zdaniem skarżącej, jeżeli wystąpiły ewentualne uchybienia w zakresie nieprzedstawienia wymaganych dokumentów dotyczących oceny środowiskowej w związku z kwalifikacją inwestycji, to były wynikiem zaniedbań IZ na etapie kontroli formalnej i merytorycznej wniosku o dofinansowanie, w szczególności zaś skutkiem niewezwania strony do przedłożenia brakujących dokumentów.

Odnosząc się do tego stanowiska zauważyć należy, iż w orzecznictwie NSA wskazuje się, iż odpowiedzialność prawna w finansach publicznych ma charakter obiektywny i nie może być wyłączona nawet w przypadku braku zawinienia. Ustawa o finansach publicznych z 30 czerwca 2005 r. nie przewiduje możliwości odstąpienia od dochodzenia zwrotu środków publicznych udzielonego dofinansowania, wykorzystanych w sposób o jakim mowa w art. 211 ust. 1 pkt 1-3. Obowiązek zwrotu środków powstaje z mocy prawa z chwilą zaistnienia przesłanek przewidzianych przepisami. Dla przyjęcia takiej odpowiedzialności wystarczający jest sam fakt wydatkowania otrzymanych środków w sposób o jakim mowa w pkt 1-3 bez względu na przyczynę, która do tego doprowadziła. Decyzja zobowiązująca do zwrotu środków ma charakter deklaratoryjny. Organ pozostaje zobowiązany do takiego działania, na co wskazują sformułowania użyte w przepisie art. 211 ust. 1 i ust. 4 – "podlegają zwrotowi przez beneficjenta" jak też "instytucja zarządzająca (...) wydaje decyzję". Analiza przepisu zawierającego przesłanki zwrotu środków wskazuje, że nie występują tu elementy uznaniowe ( vide: wyrok NSA z dnia 9 lipca 2014 r. II GSK 896/13, wyrok NSA z dnia 13 lutego 2014 II GSK 1862/12; baza orzeczeń nsa.gov.pl).

Na obiektywny charakter odpowiedzialności beneficjenta wskazuje się też w literaturze tematu podkreślając, iż w każdej sytuacji niezależnie od przyczyny wystąpienia omawianych nieprawidłowości należy orzec o zwrocie pobranego dofinansowania bowiem ustawodawca nie przewidział w omawianej regulacji żadnych przesłanek w postaci wystąpienia winy i jej rodzaju, czy też zakresu udziału osób trzecich w powstaniu sytuacji wyczerpujących znamiona omawianych przesłanek (vide: W .Miemiec "Przesłanki determinujące zwrot środków przeznaczonych na finansowanie programów realizowanych przez JST z udziałem bezzwrotnych środków europejskich – "Finanse Komunalne z. 1-2/2012, str. 34 i n. ).

Nawiązując do początkowych wywodów poczynionych w pkt I. wskazać jednakże należy, iż wykładnia przepisu art. 211 ustawy o finansach publicznych musi uwzględniać też regulacje unijne stanowiące o odpowiedzialności instytucji zarządzającej. Zgodnie z cytowanym już art. 70 ust. 2 rozporządzenia nr 1083/2006, w przypadku braku możliwości odzyskania kwot nienależnie wypłaconych beneficjentowi państwo członkowskie odpowiada za zwrot utraconych kwot do budżetu ogólnego Unii Europejskiej, jeśli zostanie stwierdzone, że straty powstały z jego winy lub w wyniku niedbalstwa z jego strony. Z kolei mając na uwadze omówiony już uprzednio katalog obowiązków IZ, będący wynikiem jej odpowiedzialności za realizację programu operacyjnego, w tym za wybór do dofinansowania projektów spełniających ustalone dla danego programu ( działania) kryteria, pozwala na przyjęcie tezy przyjąć, że ich naruszenie skutkuje odpowiedzialnością IZ ( państwa ) o jakiej mowa w powołanym przepisie. Przypomnieć w tym miejscu należy omówioną definicję "nieprawidłowości", której elementem jest działanie bądź zaniechanie beneficjenta. Uznać zatem należy, iż uruchomienie mechanizmu odzyskiwania środków pomocowych wypłaconych beneficjentowi w związku ze stwierdzeniem zaistnienia nieprawidłowości o jakiej mowa w art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006, na zasadach określonych w ustawie o finansach publicznych jest możliwe, w sytuacji gdy nie można mówić o winie lub niedbalstwie instytucji zarządzającej przy wykonywaniu zadań na niej spoczywających. Nie może budzić wątpliwości, iż omówione już regulacje składające się na system operacyjny programu regionalnego wiążą nie tylko beneficjenta, ale też IZ. Konsekwencją zaś niewykonania ciążących na IZ obowiązków wynikających z rozporządzenia nr 1083/2006 jaki i ustawy o zppr jest odpowiedzialność o jakiej mowa w art. 70 ust. 2.

IX.

Zgodnie z § 7 ust. 3 umowy spółka zobowiązała się m.in. do stosowania obowiązujących i aktualnych wytycznych i instrukcji dla beneficjenta. W myśl zaś § 19 umowy strony ustaliły, że w sprawach nieuregulowanych umową zastosowanie mają w szczególności akty wymienione w pkt 1-15. Wśród nich pod pozycją 12 wskazane zostały Wytyczne w zakresie postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięć współfinansowanych z krajowych lub regionalnych programów operacyjnych zatwierdzonych przez Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 3 czerwca 2008 r.

Nawiązując do omówionego szerokiego rozumienia na gruncie art. 211 ust 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych pojęcia "innych procedur obowiązujących przy ich wykorzystaniu" odnieść je należy do aktów regulujących dofinansowanie projektów. W orzecznictwie NSA wskazuje się, iż programy operacyjne, w tym system realizacji o jakim mowa w art. 26 ust. 1 pkt 6 ustawy o zppr, mają charakter generalny i są skierowane do nieokreślonego indywidualnie kręgu adresatów. Toteż, co do zasady, jako źródło prawa, aczkolwiek nie powszechnie obowiązujące, system realizacji programu wiąże podmiot, który na jego podstawie zgłosił wniosek o dofinansowanie projektu, a także wiąże organy działające na jego podstawie. Na walor prawny tych przepisów wskazuje również przepis art. 30c ust. 1 ustawy o zppr, poddający właściwości sądu administracyjnego kontrolę rozstrzygnięć zapadłych w tych sprawach ( vide: wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2014 r. II GSK 1704/13; wyrok NSA z dnia 18 maja 2011 r., II GSK 817/11, baza orzeczeń nsa.gov.pl ). Regulacje zawarte w systemie realizacji programu operacyjnego mają umocowanie w ustawie o zppr, są skierowane do nieokreślonego indywidualnie kręgu adresatów, określają ich prawa i obowiązki w postępowaniu o dofinansowanie i są dla nich wiążące, stanowiąc wobec tego wraz z przepisami powszechnie obowiązującymi podstawę sądowej kontroli ( vide: wyrok NSA 1 grudnia 2011 r., II GSK 2232/11 baza orzeczeń nsa.gov.pl).

W ocenie Sądu, analiza kontrolowanej w niniejszym postępowaniu decyzji z dnia [...] lipca 2014 r. wskazuje, iż IZ wydając decyzję określającą stronie skarżącej przypadającą do zwrotu kwotę udzielonego umową z dnia [...] kwietnia 2009 r. dofinansowania nie przeprowadziła analizy wskazanych dokumentów. Nie wykazała, iż dochowała wszystkich ciążących na niej obowiązków związanych z formalną i merytoryczną oceną projektu na dzień podpisania umowy, zatem wyłączona jest jej wina czy zaniedbanie o jakim mowa w art. 70 ust. 2 rozporządzenia 1083/2006, oraz zaistniała "nieprawidłowość" w rozumieniu art. 2 pkt 7 rozporządzenia tj. wynikająca z działania lub zaniechania beneficjenta warunkująca skorzystanie z instytucji art. 211 ust. 1 pkt 2.

dofinansowany projekt nie kwalifikował się do uzyskania środków pomocowych w momencie podpisania umowy. Jak wynika z uzasadnienia decyzji jak też z oświadczenia pełnomocnika organu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2015 r., badania przesłanki z art. 211 ust 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych (naruszenie procedur) warunkującej orzeczenie o zwrocie organ dokonywał w odniesieniu do okresu realizacji projektu, a nie momentu zawarcia umowy o dofinansowanie.

W szczególności wskazać należy, iż w decyzji IZ zarzuciła spółce jako beneficjentowi, iż nie spełniła wymagań pkt 8 Wytycznych w zakresie postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięć wspólnotowych z krajowych lub regionalnych programów operacyjnych zatwierdzonych przez Ministra Rozwoju Regionalnego z 5 maja 2009r. (MRR/H/16/3/05/09) bowiem przedsięwzięcie, którego dotyczy projekt, należało zakwalifikować do przedsięwzięć wymienionych w pkt 8b Załącznika (Aneksu) II do Dyrektywy Rady z dnia 27 czerwca 1985 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne 85/337/EWG (Dz.U, UE L 175 z dnia 5 lipca 1985 r. z późn. zm.), tj. zakładów obróbki wstępnej (mycie, bielenie, merceryzacja), farbiarni włókien lub tekstyliów, które podlegają przepisom art. 4 ust. 2 Dyrektywy. Wskazała też, że zgodnie z pkt 9 Wytycznych, przedsięwzięcie powinno być w ramach etapu wstępnego poddane procedurze tzw. kwalifikacji, w celu rozstrzygnięcia, czy powinno zostać poddane ocenie oddziaływania na środowisko. Ponadto IZ stwierdziła, że według pkt 39 ppkt 1 Wytycznych oraz art. 71 ust. 2 pkt 2 i art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. nr 199, poz. 1227 z późn. zm.) przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego (dla przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko) wymagane było uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zaś dostarczone dokumenty wskazują na to, iż decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach nie została wydana.

W ocenie Sądu powołane przez IZ Wytyczne, zatwierdzone 5 maja 2009 r., nie mogły mieć w sprawie zastosowania dla oceny czy przyznanie skarżącej kwot dofinansowania nastąpiło z naruszeniem procedur "obowiązujących przy ich wykorzystaniu" ( rozumianych również jako procedury warunkujące ich przyznanie). Jak już bowiem wskazano momentem miarodajnym dla dokonania takiej oceny może być zawarcie umowy o dofinansowanie. Na ten dzień ([...] kwietnia 2009r.) powołane przez IZ wytyczne nie były jeszcze obowiązujące, gdyż nie zostały zatwierdzone. Zatem ocena jakie obowiązki ciążyły na spółce jako wnioskodawcy w zakresie przedstawienia wraz z wnioskiem dokumentacji dotyczącej kwestii oceny środowiskowej planowanej inwestycji bądź dopełnienia innych warunków w tym zakresie powinna być dokonana w odniesieniu do poprzednio obowiązujących wytycznych tj. Wytycznych w zakresie postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięć współfinansowanych z krajowych lub regionalnych programów operacyjnych zatwierdzonych przez Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 3 czerwca 2008 r. tj. tych o których mowa w pierwotnym tekście umowy o dofinansowanie. Za słusznością wskazanego stanowiska przemawia też zapis pkt 1 działu A. Podstawy prawne i cele wytycznych, zgodnie z którym wytyczne z dnia 3 czerwca 2008 r. mają nadal zastosowanie dla przedsięwzięć przygotowywanych w stanie prawnym przed dniem 15 listopada 2008 r. W ocenie Sądu, zastosowanie późniejszych Wytycznych, służących ocenie dochowania przez projekt beneficjenta wymogów w zakresie postępowania w sprawie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, warunkujących uzyskanie dofinansowania, które nie obowiązywały jeszcze w momencie zawarcia umowy ( czyli do oceny zdarzeń zaistniałych przed rozpoczęciem okresu ich obowiązywania) łamie zasadę lex retro non agit, która znajduje zastosowanie również do regulacji konkursowych ( vide: wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2014 r. II GSK 1704/13, baza orzeczeń nsa.gov.pl ). Skoro więc sedno sporu sprowadza się zasadniczo do kwestii, czy zgłoszony przez skarżącą wnioskiem z dnia 10 września 2008 r. projekt spełniał ustanowione w RPO kryteria i warunki uzyskania dofinansowania i w konsekwencji istniały podstawy zawarcia umowy w tym przedmiocie, nie może być innego niż dzień jej zawarcia momentu dokonywania tej oceny. Także obowiązki spółki, jako beneficjenta środków pomocowych, wynikające z treści zawartej umowy muszą być oceniane na ten moment. Zatem miarodajna pozostawać musi pierwotna treść umowy o dofinansowanie i bez znaczenia prawnego dla niniejszej sprawy pozostaje zmiana jej treści dokonywana kolejnymi aneksami. Zważyć przy tym przyjdzie, iż w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, IZ powołując się na postanowienia umowy o dofinansowanie nie wskazuje, mimo iż była ona istotnie zmieniana ośmioma aneksami, w jakim brzmieniu regulacje to stosuje.

Wskazane zaniechania IZ stanowią o naruszeniu art. 7, 77 § 1, 107 § 3 Kpa a w konsekwencji też, wobec niewyjaśnienia i rozważenia wskazanych uprzednio okoliczności, czynią przedwczesnym wniosek IZ o zaistnieniu przesłanki do orzeczenia o zwrocie przyznanego dofinansowania w oparciu o przepis art. 211 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych. Dopiero bowiem wykazanie przez IZ, iż dopełniła wszystkich ciążących na niej wymogów i obowiązków w zakresie oceny projektu, poprzedzających zawarcie oraz sprecyzowanie wymogów ciążących na beneficjencie, a wynikających z omawianych procedur w konfrontacji z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, pozwalać będzie na jednoznaczną ocenę zaistnienia przesłanek do orzeczenia w przedmiocie zwrotu kwoty dofinansowania.

X

Częściowo zasadne pozostawały też zarzuty skargi w zakresie naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W odniesieniu do decyzji mającej za przedmiot orzeczenie o ustaleniu kwoty dofinansowania podlegającej zwrotowi organ orzekający w sprawie powinien w sposób jasny i przejrzysty przedstawić cały tryb oraz podstawę faktyczną i prawną rozstrzygnięcia czego – jak już wskazano - kontrolowana decyzja nie realizuje w dostateczny sposób, naruszając tym samym także art. 8 i 11 Kpa. Jednym z fundamentalnych obowiązków organu procedującego w trybie Kodeksu postępowania administracyjnego jest rozważenie całego materiału dowodowego zebranego w sprawie (art. 77 § 1 Kpa) przy czym obowiązek ten obejmuje materiał dowodowy zgromadzony z inicjatywy organu jak też, co wydaje się oczywiste, będący wynikiem aktywności procesowej stron postępowania. Rozważenie materiału dowodowego polega na jego wszechstronnej analizie, a więc między innymi na przypisaniu mocy i wiarygodności poszczególnym dowodom. Nie wystarczy stwierdzenie, że dany dowód znajduje się w aktach sprawy. Organ ma obowiązek ustosunkować się do niego co najmniej poprzez wskazanie czy i dlaczego dowód jest relewantny dla sprawy, dlaczego nadaje mu się znaczenie ważniejsze niż innym dowodom, a także dlaczego odmawia się wiarygodności dowodom przeciwstawnym. Przy czym stwierdzenia takie nie mogą być lakoniczne ani skrótowe, a powinny zawierać oceny wysoce zindywidualizowane ( vide: wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2010 r. II GSK 240/10 ). Instytucja zarządzająca ma szerokie samodzielne prawo do oceny, czy beneficjent pomocy stosuje obowiązujące go przepisy, co jednakże nie zwalnia jej z obowiązku wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia zebranego w sprawie materiału dowodowego. W świetle wskazanych standardów zasadne pozostawały zatem zarzuty skargi, iż organ pominął wszystkie dowody zaoferowane mu przez stronę dla wykazania zasadności jej stanowiska , co prawda w większości zgłoszone one zostały przed formalnym wszczęciem postępowania w sprawie, ale odnosiły się przecież do zwalczania tezy zawartej w informacji z kontroli doraźnej, której wynik skutkował wszczęciem postępowania w niniejszej sprawie. Organ nie poddał tych dowodów jakiejkolwiek ocenie, ograniczając się jedynie w uzasadnieniu obu decyzji do wzmiankowania faktu ich złożenia do akt sprawy. Zauważyć przy tym należy, iż to IZ na wnioski spółki, motywowane zamiarem przedstawienia analiz, raportów, ekspertyz, wyników badań, kilkukrotnie udzielała jej przedłużenia terminu do złożenia sygnalizowanych materiałów by w konsekwencji, całkowicie je zlekceważyć. Zdaniem Sądu wymogu oceny materiału dowodowego nie realizuje odniesienie się do tych materiałów wyłącznie przez eksperta IZ w sporządzonej przez niego opinii.

XI

Orzekając w niniejszej sprawie Sąd oddalił wnioski dowodowe obu stron, mając na uwadze iż oceny legalności działań administracji publicznej sąd administracyjny dokonuje wg stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu, a oferowane dowody dotyczyły aktów i dokumentów pochodzących z okresu po wydaniu zaskarżonej decyzji.

Mając na uwadze wskazane okoliczności na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa zaskarżona decyzja jak i decyzja ją poprzedzająca podlegały uchyleniu. Konsekwencją wyniku sporu jest rozstrzygnięcie o kosztach podjęte na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ppsa obejmujące zwrot poniesionych przez skarżącą kosztów postępowania w tym 7 200 kosztów zastępstwa procesowego i 17 zł opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.

Na podstawie art. 152 ppsa Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Orzeczenie to wywiera swój skutek na okres od dnia wyroku do dnia jego uprawomocnienia się.

Ponownie rozstrzygając sprawę organ związany będzie oceną prawną wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu ( art. 153 ppsa ) i wskazaniami wynikającymi wprost z niniejszego uzasadnienia.