Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 644/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-06-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: par. 12 ust. 4
journal: Dz.U. 1995 nr 10 poz 46
law: Rozporządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Bujko Sędziowie sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz (spr.) sędzia del. WSA Leszek Kamiński Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 12 czerwca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Z. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 listopada 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 1509/06 w sprawie ze skargi Z. D. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej pozwolenia na rozbudowę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

II OSK 644 / 07

UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 16 listopada 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę wniesioną przez Z. D. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] utrzymującą w mocy decyzję Wojewody P. z dnia [...], którą to decyzją stwierdzono nieważność decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...].

W uzasadnieniu powyższego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, iż Wojewoda P. decyzją z dnia [...] stwierdził na mocy art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nieważność decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...] (dalej zwanej decyzją badaną) z powodu rażącego naruszenia prawa. Decyzją Prezydenta Miasta W. zatwierdzono projekt budowlany budynku zlokalizowanego ścianą wschodnią z otworami okiennymi i otworem drzwiowym w odległości 2,30m od granicy z zabudowaną działką sąsiednią o nr [...] oraz ścianą południową, również z otworami okiennym i otworem drzwiowym, w odległości 2,82 od granicy z zabudowaną działką sąsiednią o nr [...]. Powyższe usytuowanie obiektu w ocenie organu narusza przepis § 12 ust. 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1994 r. Nr 89, poz. 414 z późn. zm. – dalej zwanego rozporządzeniem). Ponadto, jak wynika z zatwierdzonego projektu odległość ściany wschodniej przedmiotowego budynku od granicy działki została pomniejszona przez okap o około 0,6m co pozostaje w sprzeczności z przepisem § 12 ust. 5 rozporządzenia. W konsekwencji nastąpiło też naruszenie obowiązującego w dniu wydania decyzji badanej przepisu art. 35 ust. 1 pkt 1c ustawy Prawo budowlane zgodnie, z którym przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z przepisami, w tym techniczno -budowlanymi.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył Z. D. domagając się jej uchylenia.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] po rozpatrzeniu wniesionego odwołania utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W ocenie organu odwoławczego decyzja Prezydenta Miasta W. narusza § 12 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia i naruszenie to ma charakter rażący. Zatwierdzono bowiem rozbudowę budynku, w którym ściana wschodnia z otworami usytuowania została w odległości 2,30m od granicy zabudowanej działki sąsiedniej, a od strony południowej ściana z otworami posadowiona jest w odległości 2,82 m od granicy działki sąsiedniej. W niniejszej sprawie istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją co uprawnia organ do uznania iż oceniana decyzja rażąco narusza prawo, a tym samym dotknięta jest wadą nieważności.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Z. D. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucił decyzji naruszenie art. 111 k.p.a. w związku z art. 110 k.p.a. poprzez wydanie decyzji przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego mimo, iż nie rozpoznano wniosku o uzupełnienie decyzji Wojewody P., naruszenie art. 6, 7 i 77 kpa wskutek rozpoznania sprawy w sposób jednostronny, pominięcie całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych, naruszenie § 12 rozporządzenia, co w konsekwencji doprowadziło do wydania niekorzystnego dla strony rozstrzygnięcia.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sad Administracyjny stwierdził, iż decyzja badana kontrolowana w trybie nadzoru podlega ocenie na podstawie przepisów obowiązujących w dacie jej wydania. Ponieważ decyzja Prezydenta Miasta W. wydana została dnia [...] przepisami tymi była ustawa z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1994r. Nr 89, poz. 414 z późn. zm.) oraz wydane na podstawie tej ustawy rozporządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1994 r Nr 10, poz. 46 z późn. zm.) Przepisy tego rozporządzenia miały charakter przepisów bezwzględnie obowiązujących, co oznacza, iż ich stosowanie nie mogło być wyłączone za zgodą stron ani za zgodą organu administracji. Organ miał obowiązek stosowania bezwzględnie obowiązujących wymogów zastrzeżonych m.in. przepisem § 12 określającym odległości wznoszonych budynków od granicy działki oraz od obiektów istniejących na działce sąsiedniej. W myśl tego przepisu odległość budynku od granicy działki powinna wynosić 4m, a mogła być zmniejszona do 3m tylko wówczas, jeżeli w ścianie budynku od strony sąsiedniej działki nie ma otworów okiennych lub drzwiowych. Jednocześnie przepis ten (§ 12 ust. 6) stwierdzał, że dopuszcza się usytuowanie budynku, z zastrzeżeniem § 270 ust. 2, bezpośrednio przy granicy działki budowlanej bądź w odległości mniejszej od określonej w ust. 4 pkt 2, lecz nie mniejszej niż 1,5m od tej granicy, jeżeli w projekcie zabudowy i zagospodarowania terenu (działki budowlanej) zostanie wykazana możliwość zachowania określonych w rozporządzeniu odległości między projektowaną zabudową, a istniejącymi lub zaprojektowanymi elementami zagospodarowania działki sąsiedniej. Z tym, iż przybliżenie budynku do granicy działki możliwe było jedynie ścianą tego budynku bez otworów, okiennych czy drzwiowych.

Oceniane pozwolenie na budowę dopuściło natomiast rozbudowę obiektu skarżącego w odległości 2,30 i 2,80 m od granicy działki ze ścianami od strony sąsiednich działek posiadającymi otwory okienne i drzwi co w sposób oczywisty narusza § 12 ust. 4 i 6 rozporządzenia. Naruszenie to zdaniem Sądu z uwagi na bezwzględnie obowiązujący charakter tego przepisu - słusznie uznane zostało przez organy administracji za rażące naruszenie prawa, obligujące ten organ do stwierdzenia nieważności tej decyzji jako dotkniętej wadą wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Odnosząc się do zarzutów skarżącego Sąd pierwszej instancji nie podzielił poglądu skarżącego dotyczącego naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a. Materiał dowodowy zgromadzony przez organ w niniejszej sprawie pozwalał na ocenę, czy kontrolowana przez organ decyzja została wydana w warunkach przepisu art. 156 § 1 k.p.a., a tylko w takim zakresie była ona badana.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej zwanej p.p.s.a.) skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Z. D. zaskarżając go w całości i opierając skargę kasacyjną na zarzucie:

I. naruszenia przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b i c p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. mianowicie art. 61 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 8 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 10 k.p.a. polegające na nie uchyleniu decyzji organów administracyjnych obu instancji, pomimo, iż decyzje te zostały wydane z naruszeniem ww. przepisów k.p.a. - przeprowadzono postępowanie dowodowe przed wszczęciem postępowania oraz uniemożliwiono stronie wypowiedzenie się co do zebranych materiałów przed wydaniem decyzji;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art.

151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 9 oraz art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. polegające na nie uchyleniu decyzji organów administracyjnych obu instancji, pomimo, iż nie zebrano i nie rozważono całego materiału dowodowego w niniejszej sprawie;

3. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez niedokładne przedstawienie stanu sprawy, nie odniesienie się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze oraz niedokładne uzasadnienie podstawy prawnej orzeczenia;

4. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. "c" p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. w zw. z § 12 ust. 4 i 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. (Dz. U. z 1995 r. nr 10 poz. 46 ze zm.) wg stanu na dzień [...] (dzień wydania decyzji Prezydenta m. W. o pozwoleniu na budowę) polegające na przyjęciu, iż ewentualne naruszenie prawa, do jakiego miało dojść w procesie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę ma charakter "rażącego naruszenia";

5. przepisów prawa materialnego, a mianowicie § 12 ust. 4 i 6 rozporządzenia w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż cyt.: "przybliżenie budynku do granicy działki możliwe było jedynie ścianą tego budynku, bez otworów okiennych, czy drzwiowych"', co w konsekwencji doprowadziło do błędnego przyjęcia, iż decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia [...] rażąco naruszała prawo;

6. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 21 ust 1 Konstytucji RP w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP przez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż przepisy te nie mają w sprawie zastosowania, pomimo iż ograniczenie wykonywania prawa własności wynika z przepisów podustawowych (rozporządzenia).

Mając na uwadze powyższe podstawy kasacyjne reprezentujący skarżącego pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie i o zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Uzasadniając powyższe zarzuty autor skargi kasacyjnej podniósł, że w treści uzasadnienia decyzji Wojewody P. zawarto stwierdzenia, iż organ, po wszczęciu postępowania, nie przeprowadził żadnych dowodów, albowiem jak wskazał w uzasadnieniu materiał dowodowy został już zgromadzony przed wszczęciem postępowania. Skoro tak, to materiał ten nie może być w ogóle podstawą oceny w postępowaniu, skoro z istoty każdego postępowania wynika, iż materiał dowodowy gromadzi się, a następnie ocenia po wszczęciu postępowania, a nie przed jego wszczęciem. W aktach administracyjnych brak jest również jakiegokolwiek dowodu powiadomienia strony o zebranym materiale dowodowym przed wydaniem decyzji, co narusza art. 10 § 1 k.p.a. Powyższe uchybienia prowadzą w istocie do wniosku, iż strona została pozbawiona możności działania w postępowaniu, których to uchybień nie dostrzegł Sąd I instancji.

Zdaniem autora kasacji w postępowaniu administracyjnym (co zostało również zaakceptowane przez Sąd Administracyjny I instancji) w ogóle nie ustalono, czy na moment wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę zostały spełnione przesłanki przybliżenia budowy do działki sąsiedniej wyrażone w § 12 ust. 6 rozporządzenia, a mianowicie wykazanie w projekcie zabudowy i zagospodarowania terenu (działki budowlanej) możliwości zachowania określonych w rozporządzeniu odległości między projektowaną zabudową, a istniejącymi lub zaprojektowanymi elementami zagospodarowania działki sąsiedniej oraz uzyskanie pisemnej zgody właścicieli działek sąsiednich. W ocenie skarżącego przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy - nie można brać pod uwagę orzeczenia TK z dnia 5 marca 2001 r., sygn. akt P 11/00 mocą którego to orzeczenia Trybunał stwierdził, iż "§ 12 ust, 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jednolity z 1999 r. Dz. U. Nr 15, poz. 140; zm.: Nr 44, poz. 434; z 2000 r. Nr 16, poz. 214) w zakresie wymogu uzyskania zgody właściciela działki sąsiedniej na usytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki budowlanej jest niezgodny z art. 7 ust 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 n - Prawo budowlane (tekst jednolity z 2000 r. Dz. U. Nr 106, poz. 1126)." Nie ulega zatem wątpliwości, iż w chwili wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę ([...]) zgoda właściciela działki sąsiedniej miała znaczenie w kontekście budowy na granicy działki, a późniejsze uchylenie tego przepisu nie może świadczyć o "rażącym naruszeniu prawa" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Jednocześnie skarżący stwierdził, iż jak wynika z treści decyzji Wojewody P., wskazał on na następujące uchybienia składające się - w ocenie organu - na "rażące naruszenie prawa" naruszenie § 12 ust. 4 w zw. z § 12 ust. 6 , § 12 ust. 5 rozporządzenia i naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 c ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Z kolei zarówno organ II instancji, jak i WSA w Warszawie dokonali oceny jedynie § 12 ust. 4 i 6 rozporządzenia. W tych okolicznościach uznać należy, iż skoro WSA w Warszawie nie wypowiedział się w ogóle w kwestii naruszenia § 12 ust. 5 rozporządzenia oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 c ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, to Sąd I instancji nie uznał, aby naruszenia te (o ile rzeczywiście były) miały charakter "rażącego naruszenia prawa". Pomimo tego WSA winien jednak był odnieść się również do ww. przepisów i dokonać ich oceny, a brak takiej oceny narusza art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a.

Zdaniem wnoszącego kasację § 12 ustęp 4 wprowadza zasadę, jakie odległości muszą być zachowane od granicy działki, co z kolei jest modyfikowane przez ust. 6 wskazujący, iż dopuszcza się usytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki budowlanej bądź w odległości mniejszej od określonej w ust. 4 pkt 2, lecz nie mniejszej niż 1,5 m od tej granicy. Nie można w tym kontekście przyjmować, iż brak odwołania się w § 12 ust. 6 do § 12 ust. 4 pkt 1 świadczy o tym, iż § 12 ust. 6 nie dopuszcza możliwości przybliżenia do granicy działki ścian budynku z oknami. Jak wywodzi autor kasacji koniecznym było dokładne zbadanie, czy przesłanki wskazane w przepisie § 12 ust. 6 zostały zachowane. Nawet zatem gdyby zaproponowana w niniejszej skardze kasacyjnej interpretacja ww. przepisu okazała się niezasadna, nie oznacza to jednak, iż mielibyśmy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z jednolitym poglądem NSA z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. mamy do czynienia jedynie wówczas, gdy treść wydanej decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przy ich prostym zestawieniu ze sobą.

W ocenie strony wnoszącej kasację ograniczenia w wykonywaniu prawa własności (w tym przypadku ograniczenia związane z posadowieniem budynku na nieruchomości) wynikające z przepisów podustawowych jest sprzeczne z treścią przywołanych w podstawach kasacyjnych przepisów konstytucyjnych, czyli art. 21 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna.

Odnosząc się w pierwszym rzędzie do zarzutu najdalej idącego, bo naruszenia przepisów prawa materialnego, a mianowicie ".. art. 21 ust 1 Konstytucji RP w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP ...", które to uchybienie skarżący upatruje w niewłaściwym zastosowaniu "...polegającym na przyjęciu, iż przepisy te nie mają w sprawie zastosowania, pomimo iż ograniczenie wykonywania prawa własności wynika z przepisów podustawowych (rozporządzenia)". Autor kasacji naruszenie powyższych norm upatruje w fakcie ograniczeń związanych z posadowieniem budynku na nieruchomości. Tak sformułowanego zarzutu w warunkach przedmiotowej sprawy nie można podzielić.

Dla oceny powyższego zarzuty istotnym jest, że w przedmiotowej sprawie nawet strona skarżąca nie kwestionuje legalności regulacji § 12 ust. 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1995 roku Nr 10 poz. 46 ze zm.) i wykroczenia poza delegację ustawową, co mogłoby stanowić o naruszeniu art. 92 Konstytucji RP. Koniecznym jest przy tym podkreślenie, że zawarta w ustępie 6 § 12 rozporządzenia regulacja w odniesieniu do przedmiotowej sprawy będzie przedmiotem odrębnej oceny.

Stwierdzić trzeba, iż jeżeli chodzi o ochronę własności, to Trybunał Konstytucyjny podkreślał wielokrotnie, iż ochrona ta nie ma charakteru absolutnego, albowiem samo prawo własności nie może być traktowane jako ius infinitum (zob. orzeczenie z 28 maja 1991 r., K. 1/91, OTK w 1991 r., poz. 4 oraz orzeczenie z 31 stycznia 1996 r., K. 9/95, OTK ZU Nr 1/1996, poz. 2). Tę cechę własności jako instytucji prawnej wyraża Konstytucja w art. 64 ust. 3, stwierdzając expressis verbis dopuszczalność ograniczenia własności. Okoliczność tę w sferze stosunków normowanych prawem budowlanym podkreślał także Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu z dnia 20 kwietnia 1993 r. (P. 6/92, OTK w 1993 r., cz. I, poz. 8), jak i w orzeczeniu z dnia 31 stycznia 1996 r. (K. 9/95, OTK ZU Nr 1/1996 poz. 2).

Przepisy Prawa budowlanego zapewniają możliwość realizacji zabudowy zgodnie z obowiązującymi przepisami każdemu, kto posiada prawo do dysponowania działką na cele budowlane. Te unormowania są realizacją zasady wyrażonej w przepisie art. 64 ust. 2 Konstytucji RP, iż własność i inne prawa majątkowe podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej. Tak więc, każdy właściciel nieruchomości w każdym czasie ma prawo dokonać budowy, rozbudowy w taki sposób, by nie utrudniać właścicielom nieruchomości sąsiednich takich samych działań w stosownym wybranym przez nich czasie. Dokonując ograniczenia konkretnego prawa lub wolności, ustawodawca kieruje się troską o należyte, harmonijne współżycie członków społeczeństwa, co obejmuje zarówno ochronę interesów poszczególnych osób, jak i określonych dóbr społecznych, w tym i mienia publicznego. Konieczność szczególnie wnikliwego przeanalizowania argumentów związanych z ochroną dobra powszechnego (interesu ogółu) wydaje się w pełni uzasadniona również w świetle dyspozycji art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175), gwarantującego każdej osobie fizycznej i prawnej niezakłócone korzystanie z jej własności, ale jednocześnie potwierdzającego prawo państwa do wydawania przepisów, które wedle jego oceny są konieczne dla kontroli, czy korzystanie z własności odbywa się zgodnie z interesem powszechnym.

Nie są również zasadne zarzuty kasacji dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 61 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 8 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 10 k.p.a. oraz w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. Uchybienia powyższym normom autor kasacji upatruje w tym, że w sprawie nie zebrano i nie rozważono całego materiału dowodowego oraz że przeprowadzono postępowanie dowodowe przed wszczęciem postępowania.

Przedmiotowa sprawa prowadzona była przez organ administracji w tzw. trybie nieważnościowym. Zauważyć wobec tego trzeba, iż zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądowym, utrwalony jest pogląd, że organ administracji wszczynając postępowanie w sprawie nieważności decyzji administracyjnej "wszczyna postępowanie w nowej sprawie", w której nie orzeka jednak co do istoty sprawy rozstrzygniętej w kwestionowanej decyzji, lecz orzeka jako organ kasacyjny. W związku z tym w swej decyzji rozstrzyga wyłącznie co do nieważności decyzji albo jej niezgodności z prawem, a nie jest władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy" (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz wyd. 5, Warszawa 2003, s. 703-704 i powołane tam wyroki). Ten pogląd doktryny skład orzekający w niniejszej sprawie podziela. Konsekwencją tego jest jednak to, że podnoszone w skardze kasacyjnej zarzuty mogą być rozważane jedynie w takim zakresie, w jakim organy, a następnie Sąd postępowanie wyjaśniające mógł przeprowadzić, bowiem w postępowaniu "nieważnościowym" - nowym w stosunku do postępowania, w którym zapadła ostateczna decyzja administracyjna - organy orzekające nie są władne rozstrzygać o istotnych dla spraw zakończonych decyzjami ostatecznymi kwestiach i przeprowadzać postępowania wyjaśniającego co do całokształtu sprawy. W postępowaniu "nieważnościowym" dopuszczalne jest bowiem orzekanie tylko w granicach wyznaczonych przepisem art. 156 k.p.a. i tylko w tych granicach prowadzić postępowanie wyjaśniające.

Za trafny wobec tego uznać należy pogląd Sądu pierwszej instancji, iż przedmiotem niniejszego postępowania jest ocena, czy decyzja z dnia [...] dotknięta jest wadą nieważności, o jakiej mowa w art. 156 § 1 k.p.a., przy czym stan prawny i faktyczny odnieść trzeba do stanu istniejącego na dzień wydania decyzji badanej. Na ten wymóg trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji. Skarżący nie mógł więc oczekiwać przeprowadzenia postępowania dowodowego prowadzonego w trybie nieważnościowym tak, jak prowadzone jest postępowanie w przypadku wydania przez organ orzeczenia w tzw. postępowaniu zwykłym.

Stwierdzić też trzeba, iż skarżący przytaczając liczne normy prawne, którym w jego ocenie uchybił Sąd pierwszej instancji, w tym między innym naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. przez jego niezastosowanie nie wskazał jednocześnie ani też nie skonkretyzował przesłanki dającej podstawę do ewentualnego wznowienia postępowania administracyjnego.

Przechodząc do kolejnych zarzutów skargi kasacyjnej należy dalsze rozważania poprzedzić uwagą odnoszącą się do "rażącego naruszenie prawa", o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W odniesieniu do pojęcia "rażącego naruszenia prawa" w nauce prawa administracyjnego zaprezentowano trzy różne stanowiska. Zgodnie z pierwszym z nich naruszenie prawa ma charakter rażący wtedy, gdy przepis prawa ma treść nie budzącą żadnych wątpliwości, jego treść może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu słów, z których się składa (por. J. Borkowski, Nieważność decyzji administracyjnej, Łódź-Zielona Góra 1997, s. 102; H. Poleszak, Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej w postępowaniu przed NSA, Nowe Prawo 1984, nr 1, s. 25). Pogląd drugi kładzie akcent na to, że naruszenie prawa będzie dopiero wtedy rażące, gdy skutki społeczno-gospodarcze naruszenia prawa są nie do pogodzenia z zasadą praworządności, co oznacza, że nie ma przesądzającego znaczenia kwestia oczywistości naruszenia przepisu prawnego, charakter przepisu, który został naruszony (por. A. Zieliński, O rażącym naruszaniu prawa w rozumieniu art. 156 k.p.a., PiP 1986, z. 2, s. 104). Kolejne stanowisko wyrażało się w tym, że rażące naruszenie prawa oznacza podjęcie rozstrzygnięcia negującego jakiś element normy prawnej i dlatego zawsze powoduje ono usunięcie decyzji administracyjnej z obrotu prawnego (por. Z. Cieślak, O "rażącym naruszeniu prawa" w postępowaniu administracyjnym, PiP 1986, nr 11, s. 111).

Zapatrywanie wskazane jako drugie, łączące kategorię rażącego naruszenia prawa ze skutkami społeczno-gospodarczymi, zostało poddane krytyce w doktrynie. Koncepcji tej zarzucano m.in. niespójność z kodeksową konstrukcją systemu weryfikacji decyzji administracyjnej oraz brak uzasadnienia w wykładni gramatycznej art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. E. Śladkowska, Wydanie decyzji administracyjnej z rażącym naruszeniem prawa w ogólnym postępowaniu administracyjnym, ST 2006, nr 11, s. 60). Prezentowany w doktrynie pogląd podkreśla, że przesłanki kasacji czy reformacji decyzji w ramach poszczególnych instytucji powinny być precyzyjne. Wprowadzenie przesłanki skutków społeczno-gospodarczych, jakie naruszenie za sobą pociąga jako kryterium rozgraniczenia rażącego naruszenia prawa od innego stopnia naruszenia prawa, jest sprzeczne z całą konstrukcją systemu weryfikacji decyzji administracyjnej (B. Adamiak, J. Jendrośka, Zagadnienie rażącego naruszenia prawa w postępowaniu administracyjnym, PiP 1986, nr 1, s. 68 i n.; por. także R. Kubacki, Rażące naruszenie prawa - problemy interpretacyjne, M. Pod. 1997, nr 11, s. 331).

W praktyce orzeczniczej przeważa pogląd w świetle, którego z rażącym naruszeniem prawa materialnego mamy do czynienia wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy jest ewidentnie sprzeczne z wyraźnym i niebudzącym wątpliwości przepisem. Ten też pogląd podziela skład orzekający w sprawie niniejszej, takie też stanowisko zajęto w zaskarżonym wyroku. Nie stanowi przy tym rażącego naruszenia prawa błędna interpretacja przepisów składających się na podstawę prawną, jeżeli jest to jedna z możliwych interpretacji przepisu (por. wyrok NSA z dnia 17 czerwca 1994 r., I SA 1559/93, ONSA 1995, nr 1, poz. 51, wyrok NSA z dnia 18 czerwca 1997 r., III SA 422-427/96, Glosa 1998, nr 10, s. 29, wyrok NSA z dnia 28 listopada 1997 r., III SA 1134/96, ONSA 1998, nr 3, poz. 101, wyrok NSA z dnia 21 listopada 1994 r., III SA 388/94, PG 1995, nr 8, s. 10), jak również rozbieżność w wykładni prawa nie stanowi przesłanki rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (wyrok NSA z dnia 6 lutego 1995 r., II SA 1531/94, ONSA 1996, nr 1, poz. 37, wyrok NSA z dnia 6 lutego 1995 r., II SA 1642/94, Prok. i Pr. 1995, nr 7-8, s. 70).

Przenosząc przedstawione wyżej rozważania na grunt rozstrzyganej sprawy stwierdzić trzeba, że trafne jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż w rozpoznawanej sprawie wobec treści decyzji badanej zawierającej rozstrzygnięcie ewidentnie sprzeczne z wyraźnym i niebudzącym wątpliwości przepisami spełniona została przesłanka rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Tak jak wskazał na to Sąd pierwszej instancji, a co przypomniano już wyżej, stan faktyczny niniejszej sprawy, jak i stan prawny należy odnieść do stanu istniejącego w dniu [...], a ten był odmienny od stanu prawnego istniejącego w dacie wydania decyzji przez Sąd kontrolowanej.

Na tą zmianę stanu prawnego miało wpływ usunięcie wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 marca 2001 r. przepisu § 12 ust. 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 140 ze zm.) uzależniającego wydanie pozwolenia na budowę przy granicy nieruchomości od wyrażenia na to zgody przez właściciela działki sąsiedniej powoduje, że sprawy, w których inwestor zamierzał realizować budowę przy granicy z nieruchomością sąsiednią, podlegają rozpoznaniu z zachowaniem obowiązujących przepisów ustawowych, a w szczególności będą tu miały zastosowanie przepisy tzw. prawa sąsiedzkiego.

Analizując uregulowania zawarte w § 12 rozporządzenia w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania decyzji badanej należy stwierdzić, iż przepis ten stanowił, że usytuowanie budynku na działce budowlanej powinno być dostosowane do linii i gabarytów zabudowy, określonych w planie miejscowym lub w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, zapewniać zachowanie odległości między budynkami oraz odległości budynku od granic działki i od zabudowy na działkach sąsiednich (§ 12 ust. 1 rozporządzenia), "jeżeli z warunków, o których mowa w ust. 1 oraz w § 13, § 271, § 272 ust. 4 nie wynikają inne wymagania, należy zachować odległości zabudowy od granicy z sąsiednimi działkami co najmniej: dla budynków zwróconych w stronę granicy ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi - 4 m i dla budynków zwróconych w stronę granicy ścianą bez otworów - 3 m." (§ 12 ust. 4 rozporządzenia), "dopuszcza się usytuowanie budynku, z zastrzeżeniem § 270 ust. 2, bezpośrednio przy granicy działki budowlanej bądź w odległości mniejszej od określonej w ust. 4 pkt 2, lecz nie mniejszej niż 1,5 m od tej granicy, jeżeli w projekcie zabudowy i zagospodarowania terenu (działki budowlanej) zostanie wykazana możliwość zachowania określonych w rozporządzeniu odległości między projektowaną zabudową a istniejącymi lub zaprojektowanymi elementami zagospodarowania działki sąsiedniej i uzyskana pisemna zgoda jej właściciela" (§ 12 ust. 6 rozporządzenia), a w końcu "zgoda właściciela nie jest wymagana, jeżeli usytuowanie budynku, o którym mowa w ust. 6, wynika z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego" (§ 12 ust. 8 rozporządzenia).

Stwierdzić należy, iż treść wyżej cytowanego § 12 rozporządzenia w dacie wydawania decyzji badanej tj. w dniu [...], czyni wadliwym pogląd skarżącego co do tego, iż w ówczesnym stanie prawnym obowiązująca regulacja zawarta w § 12 ust. 6 i ust. 1 rozporządzenia umożliwiała odstąpienie od wymogów zawartych w § 12 ust. 4 rozporządzenia w ten sposób, aby dopuszczalne było zbliżenie do granicy w odległości mniejszej od określonej w § 12 ust. 4 pkt 2, lecz nie mniejszej niż 1,5 m od tej granicy, po uzyskanie pisemnej zgody właściciela działki sąsiedniej dla budynków zwróconych w stronę granicy ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi. Taka interpretacja jest całkowicie sprzeczna z treścią § 12 ust. 6 rozporządzenia. Istotne w przedmiotowej sprawie jest bowiem to, że badane pozwolenie na budowę zatwierdziło projekt budowlany dopuszczający rozbudowę obiektu ze ścianą posiadającą otwory okienne i drzwiowe w odległości poniżej 3 m od granicy działki sąsiedniej, co w sposób oczywisty naruszało § 12 ust. 4 i 6 rozporządzenia, a naruszenie to słusznie uznane zostało za rażące naruszenie prawa wskazane w art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Nie jest też zasadny zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez niedokładne przedstawienie stanu sprawy, nie odniesienie się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze. Stwierdzić trzeba, iż w przedmiotowej sprawie Sąd pierwszej instancji odnosząc się do zarzutów wniesionej kasacji omówił wszystkie istotne dla tej sprawy kwestie. Zauważyć przy tym należy, że w sytuacji, gdy organ wymienia nie jedną, a kilka wad spełniających dyspozycję art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. orzeczenia badanego to szczegółowe odniesienie się w zaskarżonym wyroku tylko do kilku wad wymienionych w kontrolowanej decyzji, nie uprawnia tym samym do przyjęcia, że decyzja badana tych wad była pozbawiona i to w sytuacji, gdy w zaskarżonym wyroku podkreślono brak wad kontrolowanej decyzji upoważniających ten Sąd do uchylenia tegoż rozstrzygnięcia.

Zważywszy na powyższe okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzając brak zasadności zarzutów skargi kasacyjnej i nie stwierdzając nieważności postępowania przed Sądem pierwszej instancji na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił wniesioną skargę kasacyjną.