Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 739/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-07-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 16, art. 20, art. 24, art. 48
journal: Dz.U. 2017 poz 1952
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych
article: art. 184, art. 106 § 3, art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marian Wolanin Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 31 lipca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 13 grudnia 2018 r. sygn. akt IV SA/Gl 848/18 w sprawie ze skargi E.D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 20 lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 13 grudnia 2018 r. sygn. akt IV SA/Gl 848/18, po rozpoznaniu sprawy ze skargi E. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego, uchylił zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu Sąd przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Prezydent Miasta M. decyzją z [...] czerwca 2018 r. nr [...] nie przyznał E. D. prawa do zasiłku pielęgnacyjnego uznając, że wnioskodawca nie zalicza się do osób wymienionych w art. 16 ust. 2 pkt 1-3 i ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2220 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.ś.r.", tj. osób, które legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Organ wskazał, że załączone do wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego orzeczenie Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych z [...] lipca 2013 r. nr [...] zaliczające wnioskodawcę do pierwszej grupy inwalidzkiej wydane po dniu 1 stycznia 1998 r. nie stanowi podstawy do zaliczenia do osób niepełnosprawnych. Orzeczeniem o niepełnosprawności wydanym przez Miejski Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w M. z [...] maja 2015 r. nr [...] wnioskodawca został zaś zaliczony na stałe do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności, ustalony stopień istnieje od [...] kwietnia 2015 r., natomiast nie da się ustalić, od kiedy niepełnosprawność istnieje.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący wskazał, że od lipca 1991 r. przebywa na rencie inwalidzkiej, gdyż w trakcie pełnienia służby w Milicji Obywatelskiej doznał poważnego uszczerbku na zdrowiu. Wskazał, że w 2013 r. został zaliczony do pierwszej grupy inwalidzkiej w związku ze służbą, a jego stan zdrowia nadal się pogarsza.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z [...] lipca 2018 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium wyjaśniło, że orzeczenie z [...] lipca 2013 r. jest orzeczeniem o zdolności do służby w Policji wydanym na podstawie rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 29 września 2005 r. w sprawie wykazu schorzeń i chorób pozostających w związku ze służbą w Policji, Służbie Granicznej, Biurze Ochrony Rząd i Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. poz. 1723) i nie może być uznane za podstawę do wydania decyzji w sprawie zasiłku pielęgnacyjnego.

E. D. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie.

Na rozprawie w dniu 13 grudnia 2018 r. skarżący przedłożył nowe orzeczenia Miejskiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w M. z [...] października 2018 r. nr [...], na podstawie którego od [...] października 2018 r. został zaliczony do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności oraz uznano, że jest całkowicie niezdolny do pracy i wymaga w celu pełnienia ról społecznych długotrwałej opieki i pomocy innych osób w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji (punkty 1, 6, 7 i 9).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wskazanym na wstępie wyrokiem skargę uwzględnił. Sąd uznał, że organ odwoławczy nie dokonał analizy art. 3 pkt 21 u.ś.r., który definiuje co należy rozumieć przez znaczny stopień niepełnosprawności, w odniesieniu do orzeczenia [...] z [...] lipca 2013 r. (część B punkt 6), zaliczającego skarżącego do pierwszej grupy inwalidów w związku ze służbą w Policji oraz stwierdzającego, że inwalidztwo jest trwałe, a także uznającego go za całkowicie niezdolnego do służby w Policji i niezdolnego do pracy zarobkowej. Przepis art. 3 pkt 21 lit. d u.ś.r. definiując znaczny stopień niepełnosprawności wskazuje na "posiadanie orzeczenia o zaliczeniu do I grupy inwalidów", bez powołania się czy to na ustawę o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, tak jak w art. 3 pkt 21 lit. u.ś.r., czy też ustawę o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, tak jak w art. 3 pkt 21 lit. b u.ś.r., bądź też na ustawę o ubezpieczeniu społecznym rolników, jak wskazano w art. 3 pkt 21 lit. c u.ś.r. Konstrukcja przepisów art. 3 pkt 21 u.ś.r. wskazuje, że może chodzić tu o każde orzeczenie, które zalicza do I grupy, bez względu na to w oparciu o jakie przepisy orzeczenie zostało wydane. Sąd uznał, że wobec powyższego organ odwoławczy błędnie przyjął, że orzeczenie z [...] lipca 2013 r. nie mogło stanowić podstawy merytorycznego rozpatrzenia wniosku skarżącego o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego. Nie zgodził się też z organem odwoławczym, że osoba występująca o zasiłek pielęgnacyjny w związku z niepełnosprawnością powinna dołączyć do wniosku orzeczenie o znacznym, czy umiarkowanym stopniu niepełnosprawności określone w przepisach o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, wydane przez zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności, pomimo że powyższe wprost nie wynika z przepisów omawianej ustawy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło skargę kasacyjną od powyższego wyroku zaskarżając go w całości i - na podstawie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a." – zarzuciło naruszenie:

1) prawa materialnego:

- art. 16 ust. 2 pkt 2 u.ś.r. w związku z art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 511 ze zm.) przez przyjęcie, że skarżącemu przysługuje zasiłek pielęgnacyjny, gdyż jest osobą niepełnosprawną legitymującą się znacznym stopniem niepełnosprawności dla potrzeb postępowania o przyznanie powyższego świadczenia;

- art. 16 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 3 pkt 21 lit. d u.ś.r. przez pominięcie orzeczenia o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności odpowiadającego definicji legalnej "umiarkowanego stopnia niepełnosprawności" zawartej w art. 3 pkt 20 lit. a tej ustawy;

2) przepisów postępowania:

- art. 106 § 3 P.p.s.a. przez przeprowadzenie dowodu z przedłożonego przez skarżącego orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanego przez Miejski Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w M. z [...] maja 2015 r. nr [...], w sytuacji, gdy orzeczenie to zostało wydane po wydaniu zaskarżonej decyzji;

- art. 141 § 4 zdanie drugie P.p.s.a. przez zastąpienie wskazań co do dalszego postępowania wskazaniem co do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ.

Skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych i rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 §1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wskazanych w podstawie skargi kasacyjnej.

Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia oraz wnioskami. Związanie podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.

Przedmiotowa skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach wyszczególnionych w art. 174 P.p.s.a., gdyż podniesiono w niej zarówno zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Powołanie się na obie podstawy wymaga rozważenia w pierwszej kolejności zasadności zarzutów procesowych, gdyż dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny sprawy został prawidłowo ustalony i nie doszło do istotnych uchybień procesowych, można przejść do oceny podstawy naruszenia prawa materialnego. Jednakże zakres postępowania dowodowego wynika z przesłanek ukształtowanych przez prawo materialne. Dlatego też obydwa zarzuty kasacyjne w niniejszej sprawie pozostają ze sobą w związku

Skarżące kasacyjnie Kolegium zarzucając naruszenie prawa materialnego – art. 16 ust. 2 pkt 2 u.ś.r. w związku z art. 3 ust. 2 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych nie określiło formy naruszenia prawa. W przypadku zarzutów opartych na podstawie określonej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. niezbędne jest wskazanie formy naruszenia, tj. błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania. Błędna wykładnia polega na mylnym zrozumieniu treści przepisu, natomiast niewłaściwe zastosowanie polega na wadliwym uznaniu, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada (bądź nie odpowiada) hipotezie określonej normy prawnej (wyroki NSA z: 5 stycznia 2012 r., II OSK 1852/10, 20 lipca 2011 r., II FSK 335/10, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych - orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych). Braki skargi kasacyjnej w tym zakresie co do zasady nie dezawuują całkowicie takiego zarzutu, jeśli sposób jego sformułowania pozwala na merytoryczną ocenę w ramach właściwej podstawy kasacyjnej (por. wyroki NSA z 2 września 2010 r., II FSK 636/09 i 13 marca 2008 r., II OSK 223/07). Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno zawierać argumentację, mającą przekonać Naczelny Sąd Administracyjny o słuszności każdego z podniesionych zarzutów (wyrok NSA z 18 marca 2011 r., I GSK142/10). Uzasadnienie powinno być logiczne i precyzyjne, pozwalające na poznanie intencji jego autora, a następnie sformułowanie zwrotu stosunkowego o zgodności bądź niezgodności zaskarżonego wyroku z prawem (wyrok NSA z 26 stycznia 2012 r., II FSK 1313/10).

Skarżące kasacyjnie Kolegium w uzasadnieniu do tego zarzutu kwestionuje ocenę Sądu I instancji o traktowaniu orzeczenia z [...] lipca 2013 r. zaliczającego E. D. do I grupy inwalidzkiej jako równoważne z orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a tym samym o traktowaniu orzeczenia z [...] lipca 2013 r. jako orzeczenia uprawniającego skarżącego do zasiłku pielęgnacyjnego. Kolegium wskazało ponadto, że Sąd I instancji dokonał analizy jedynie przepisów u.ś.r., a pominął art. 3 ust. 2 i art. 5a ust. 1 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. Argumentacja przywołana na uzasadnienie zarzutu naruszenia prawa materialnego wskazuje zatem na kwestionowanie dokonanej przez Sąd I instancji wykładni powyższych przepisów.

Zgodnie z art. 16 ust. 2 pkt 2 u.ś.r. zasiłek pielęgnacyjny przysługuje osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16. roku życia, jeżeli legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Sąd I instancji dokonując interpretacji art. 16 ust. 2 pkt 2 u.ś.r. uznał, że należy go wykładać z kontekście definicji określenia "znaczy stopień niepełnosprawności" zawartej w art. 3 pkt 21 u.ś.r. Ustawodawca wskazał w nim bowiem, że przez znaczny stopień niepełnosprawności uznaje się a) niepełnosprawność w stopniu znacznym w rozumieniu przepisów o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, b) całkowitą niezdolność do pracy i samodzielnej egzystencji orzeczoną na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, c) stałą albo długotrwałą niezdolność do pracy w gospodarstwie rolnym i do samodzielnej egzystencji orzeczoną na podstawie przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników w celu uzyskania świadczeń określonych w tych przepisach, d) posiadanie orzeczenia o zaliczeniu do I grupy inwalidów, e) niezdolność do samodzielnej egzystencji orzeczoną na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych lub przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników.

Wykładnia Sądu I instancji zasługuje na aprobatę. Przepisy art. 3 pkt 21 u.ś.r. zostały wyodrębnione jako przepisy ogólne zawarte w rozdziale 1 i zawierają objaśnienie użytego w ustawie określenia "znaczy stopień niepełnosprawności". Mają one charakter regulujący i z tej racji pełnią ważną rolę dla pozostałych postanowień ustawy. Należy przyjąć, że ustawodawca w u.ś.r. uznał za konieczne sformułowanie definicji tego określenia przez ustalenie jego znaczenia ze względu na dziedzinę regulowanych spraw. W obrębie systemu prawnego funkcjonuje bowiem już znaczenie tego określenia. W ustawie o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych w przepisach art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 4 ust. 1 wskazano mianowicie, że ustala się trzy stopnie niepełnosprawności, w tym znaczny stopień niepełnosprawności, a także określono warunki zaliczenia osób do m. in. znacznego stopnia niepełnosprawności. Wprowadzenie definicji legalnej w u.ś.r. określenia "znaczny stopień niepełnosprawności" wskazuje zatem, że ustawodawca w odniesieniu do dziedziny świadczeń rodzinnych uznał za konieczne użycie jego innego sensu niż w ustawie o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. Jeżeli ustalono zatem w u.ś.r. znaczenie tego określenia w drodze definicji, w obrębie tej ustawy nie wolno posługiwać się tym określeniem w innym znaczeniu. Rozumienie określenia zawartego w art. 16 ust. 2 pkt 2 u.ś.r. "legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności" powinno zatem uwzględniać znaczenie określenia "znaczny stopień niepełnosprawności" ustalone w art. 3 pkt 21 u.ś.r.

Kwestia orzekania o niezdolności do pracy funkcjonariuszy Policji uregulowana została w ustawie z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2018 r. poz. 132 ze zm.). W art. 20 ust. 1. ustawy ustalono trzy grupy inwalidztwa funkcjonariuszy, przy czym I grupa - obejmuje całkowicie niezdolnych do pracy. W art. 21 ust. 1 pkt 1 i 2 ww. ustawy przewidziano, że komisje lekarskie podległe ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych, a także wojskowe komisje lekarskie orzekające w sprawach kandydatów do służby oraz funkcjonariuszy, które orzekają o inwalidztwie funkcjonariuszy, emerytów i rencistów, związku lub braku związku inwalidztwa ze służbą, o związku albo braku związku śmierci ze służbą oraz o niezdolności do pracy i niezdolności do samodzielnej egzystencji funkcjonariuszy, emerytów i rencistów na zasadach określonych w ustawie o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych.

Prawidłowo Sąd I instancji zauważył, że art. 3 pkt 21 lit. d u.ś.r. zrównując posiadanie znacznego stopnia niepełnosprawności z posiadaniem orzeczenia o zaliczeniu do I grupy inwalidów, nie zawiera odesłania do innych ustaw - takich, jakie zawierają pozostałe cztery przepisy zawarte w art. 3 pkt 21 lit a – c i lit. e u.ś.r. Prowadzi to do wniosku, że orzeczenie o zaliczeniu do I grupy inwalidztwa wydane na podstawie ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy traktowane musi być na równi z orzeczeniami o znacznym stopniu niepełnosprawności wydawanymi przez powiatowe zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności. Uznać więc należy, że osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności w rozumieniu art. 3 pkt 21 u.ś.r. jest osoba posiadająca orzeczenie o zaliczeniu do I grupy inwalidów wydane przez komisję lekarską MSW. Tym samym warunek legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, określony w art. 16 ust. 2 pkt 2 u.ś.r., będzie spełniony w razie posiadania orzeczenia o zaliczeniu do I grupy inwalidztwa.

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że organy w niniejszej sprawie dokonały błędnej wykładni art. 16 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 3 pkt 21 lit. d u.ś.r. uznając, że orzeczenie [...] nie jest równoważne z orzeczeniem o niepełnosprawności wydawanym przez powiatowe zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności. Konkludując stwierdzić należy, że przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego nie jest warunkowane legitymowaniem się tylko i wyłącznie orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym przez zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności, bowiem na równi z takim orzeczeniem ustawodawca traktuje również m.in. orzeczenie o zaliczeniu do I grupy inwalidzkiej.

Wykładni powyższej nie przeczy treść art. 3 ust. 2 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, w myśl którego orzeczenie ustalające stopień niepełnosprawności stanowi także podstawę do przyznania ulg i uprawnień na podstawie odrębnych przepisów. Przepis ten ustanawia ogólną regułę legitymowania się dokumentem uprawniającym do ulg i uprawnień na podstawie odrębnych przepisów. Ustawa o świadczeniach rodzinnych jest zaś aktem ustawowym szczególnym, który na potrzeby spraw rozpoznawanych na jego podstawie, sformułował definicję określenia "znaczny stopień niepełnosprawności" wyraźnie wskazującą zakres zastosowania na zasadzie pojęć równorzędnych, wyznaczających łącznie zakres zastosowania tego terminu. Definicję określenia "znaczny stopień niepełnosprawności" w u.ś.r. należy przy tym odczytywać w ten sposób, że za równorzędne z orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności jest traktowane orzeczenie o zaliczeniu do I grupy inwalidów.

Wykładnia powyższych przepisów uwzględnia w sposobie orzekania przez sądy administracyjne zasadę niesprzeczności systemu prawnego i zasadę nadrzędności Konstytucji. Normom prawnym powinno się nadawać takie znaczenie aby nie były one sprzeczne z Konstytucją i najlepiej realizowały zasady państwa prawnego zawarte w normach konstytucyjnych (por. postanowienie TK z 22 października 2007 r. sygn. P 24/07, OTK ZU nr 9/A/2007).

Nie można skutecznie zarzucić Sądowi I instancji również tego, że pominął treść art. 5a ust. 1 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. Zgodnie z tym przepisem osoby posiadające ważne orzeczenia o zaliczeniu do jednej z grup inwalidów, niezdolności do pracy w gospodarstwie rolnym, o których mowa w art. 62, oraz orzeczenia, o których mowa w art. 5, mogą składać do zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności wniosek o ustalenie stopnia niepełnosprawności i wskazań, o których mowa w art. 6b ust. 3, dla celów korzystania z ulg i uprawnień na podstawie odrębnych przepisów. Skarżące kasacyjnie Kolegium z brzmienia tego przepisu wywodzi ogólną tezę, że od dnia 1 stycznia 1998 r. – data wejścia w życie ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, tylko orzeczenie ustalające stopień niepełnosprawności może stanowić podstawę do przyznania ulg i uprawnień na podstawie odrębnych przepisów. Tymczasem przepis przejściowy art. 62 cytowanej ustawy dotyczy tylko tych osób, które legitymują się ważnym orzeczeniem zaliczającym do jednej z grup inwalidów wydanym przed dniem wejścia w życie ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (zgodnie z art. 70 cytowanej ustawy – przed dniem 1 stycznia 1998 r.). Przepis ten pozwalał takie osoby traktować jak osoby niepełnosprawne w rozumieniu ustawy.

Orzeczenie [...] nr [...], którym dysponuje skarżący i które nie zostało uznane przez organy administracyjne jako podstawa do ustalenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego, nie zostało wydane przed 1 stycznia 1998 r. Nosi ono datę [...] lipca 2013 r. Nie może być więc tym orzeczeniem, o którym mówi art. 5a ust. 1 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. Przepis art. 5a ust. 1 ww. ustawy nie może mieć zatem zastosowania w sprawie. Postawiona przez skarżący kasacyjnie organ ogólna teza nie ma zaś potwierdzenia w przepisach prawa.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 16 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 3 pkt 21 lit. d u.ś.r. przez pominięcie orzeczenia o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności odpowiadającego definicji legalnej "umiarkowanego stopnia niepełnosprawności" zawartej w art. 3 pkt 20 lit. a tej ustawy wskazać trzeba, że Sąd I instancji dokonał wykładni przepisów stanowiących podstawę prawną ustalenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego na podstawie przyjętego stanu faktycznego, którego elementem podlegającym ocenie Sądu było orzeczenie [...] z [...] lipca 2013 r. nr [...]. Zarzut skargi kasacyjnej nie dotyczy tym samym błędnej wykładni powołanych przepisów i wykluczenia ocenianego orzeczenia z orzeczeń, które mogą być traktowane na równi z orzeczeniami o znacznym stopniu niepełnosprawności zgodnie z u.ś.r., ani nawet nie dotyczy błędnego zastosowania przepisów, lecz zmierza do zakwestionowania przyjętego przez Sąd stanowiska o nieprawidłowym zakwalifikowaniu przez organy administracyjne orzeczenia z [...] lipca 2013 r., podczas gdy w ocenie skarżącego kasacyjnie organu Sąd powinien był dokonać wykładni wyłącznie na podstawie orzeczenia wydanego przez Miejski Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w M. z [...] maja 2015 r. nr [...]. W rzeczywistości zatem zarzut ten zmierza do zakwestionowania prawidłowości ustaleń stanu faktycznego sprawy.

W związku z tym należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyroki NSA z 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12 i 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12). Niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Kwestionując ocenę stanu faktycznego nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego, również w wyniku jego błędnej wykładni, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie, tj. w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z 31 stycznia 2013 r., I OSK 1171/12). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyroki NSA z 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12 i 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyroki NSA z 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11 i 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11). Jeżeli skarżący uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11). Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżący nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy czyniąc to w ramach zarzutów naruszenia prawa materialnego, to zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są zarzutami bezpodstawnymi (por. wyrok NSA z: 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12, 1 grudnia 2010 r., II FSK 1506/09, 11 października 2012 r., I FSK 1972/11, 3 listopada 2011 r., I FSK 2071/09). Ustalenia w zakresie stanu faktycznego można kwestionować podnosząc zarzuty w zakresie drugiej podstawy kasacyjnej, czego w niniejszej sprawie skutecznie również nie uczyniono, o czym poniżej, w konsekwencji podniesiony w tym zakresie zarzut naruszenia prawa materialnego nie mógł osiągnąć skutku.

Zarzut naruszenia art. 106 § 3 P.p.s.a. przez przeprowadzenie przez Sąd I instancji dowodu uzupełniającego z orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanego przez Miejski Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w M. z [...] maja 2015 r. nr [...], w sytuacji, gdy orzeczenie to zostało wydane po wydaniu zaskarżonej decyzji, jest bezzasadny. Zauważyć trzeba, że dopiero w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zostało wskazane prawidłowe oznaczenia przedłożonego na rozprawie orzeczenia, tj. z [...] października 2018 r. nr [...]. Jak wynika z akt sprawy Sąd Wojewódzki dołączył przedłożone przez skarżącego orzeczenie do akt sprawy, jednakże nie dokonał na jego podstawie ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzyganiu sprawy załatwionej zaskarżoną decyzją. Tym samym Sąd I instancji nie dokonał samodzielnych ustaleń faktycznych. Nie wywiódł z orzeczenia z 2018 r. żadnych skutków procesowych i nie znajduje ono odzwierciedlenia w wyniku postępowania rozstrzygającego sprawę. Zakres postępowania dowodowego wyznaczony został więc prawidłowo - przez podstawową funkcję sądowej kontroli administracji, tj. ocenę z punktu widzenia legalności zaskarżonego aktu lub czynności (por. K. Sobieralski: Z problematyki postępowania rozpoznawczego przed sądem administracyjnym, ST 2002, nr 7-8, s. 51, czy A. Hanusz, Dowód z dokumentu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, PiP 2009, nr 2, s. 45).

Na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., czego skarżący kasacyjnie organ upatruje w zastąpieniu wskazań co do dalszego postępowania wskazaniami co do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. W odniesieniu do tak skonstruowanego zarzutu przypomnieć należy, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r., II FSK 568/08). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Ponadto uchybienie to musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku. Za pomocą zarzutu naruszenia powyższego przepisu nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd I instancji wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz rozpoznał sprawę sądowoadministracyjną zgodnie z jego kontrolnymi kompetencjami, a więc konstrukcja uzasadnienia wskazuje, że zaskarżony wyrok poddaje się kontroli sądowoadministracyjnej. Prawidłowość merytorycznego stanowiska Sądu I instancji nie może być skutecznie podważana zarzutem naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Należy bowiem wskazać, że podnoszone w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. przez Sąd I instancji tylko wówczas może zostać uwzględnione przez Naczelny Sąd Administracyjny, jeśli zawarta w uzasadnieniu relacja jest niepełna, niejasna, niespójna lub zawierająca innego rodzaju wadę, która nie pozwala na dokonanie kontroli kasacyjnej (por. wyroki NSA z: 13 stycznia 2012 r., I FSK 1696/11, 16 sierpnia 2012 r., II GSK 285/12, 19 grudnia 2013 r., II GSK 2321/13). Okoliczność, że strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje prawidłowość rozstrzygnięcia Sądu I instancji nie oznacza, że uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wskazanych w art. 141 § 4 P.p.s.a., a zatem takie stanowisko Sądu nie mogło być skutecznie zwalczane przez podniesienie zarzutu naruszenia powyższego przepisu. Nie jest zasadna argumentacja skarżącego kasacyjnie, który zarzucił Sądowi I instancji zastąpienie wskazań co do dalszego postępowania wskazaniem co do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ. Skoro Sąd I instancji dokonał wykładni przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę wydania decyzji przez organy administracyjne, to wykładania ta i wskazania co do dalszego postępowania z niej wypływające będą wiązały organ przy ponownym rozpoznaniu sprawy.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.