Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2000/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-10-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6049 Inne o symbolu podstawowym 604
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i orzeczenia organów I i II instancji

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marzenna Zielińska Sędzia NSA Stanisław Gronowski (spr.) Sędzia del. WSA Mirosław Trzecki Protokolant asystent sędziego Patrycja Czubała po rozpoznaniu w dniu 28 października 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. S.A. w Warszawie (dawniej B.S.A. w Warszawie) od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 8 kwietnia 2014 r. sygn. akt VI SA/Wa 2645/13 w sprawie ze skargi B. F. S.A. w W. na decyzję Ministra Finansów z dnia 29 lipca 2013 r. nr . w przedmiocie kary pieniężnej za niedopełnienie obowiązków wynikających z ustawy o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy oraz finansowaniu terroryzmu 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Generalnego Inspektora Kontroli Skarbowej z dnia 29 stycznia 2013 r., nr . 3. zasądza od Ministra Finansów na rzecz M. S.A. w W. kwotę 10 675 (dziesięć tysięcy sześćset siedemdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W.wyrokiem z dnia 8 kwietnia 2014 r. sygn. akt VI SA/Wa 2645/13, wydanym w sprawie ze skargi B.S.A. z siedzibą w W. (obecnie M.z siedzibą w W.) na decyzję Ministra Finansów z dnia 29 lipca 2013 r. nr .w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za niedopełnienie obowiązków wynikających z ustawy o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy oraz finansowaniu terroryzmu, oddalił skargę.

Sąd pierwszej instancji przyjął następujące ustalenia:

Wskazaną na wstępie decyzją Minister Finansów uchylił decyzję Głównego Inspektora Informacji Finansowej, dalej "GIIF" z dnia 29 stycznia 2013 r., nakładającą na B.S.A. z siedzibą w W., dalej "skarżąca", karę pieniężną w kwocie 300.000 zł, nakładając w to miejsce karę pieniężną w kwocie 285.000 zł za niedopełnienie obowiązku przeprowadzenia analizy ryzyka w celu zastosowania odpowiednich środków bezpieczeństwa finansowego, o których mowa w art. 8b ust. 1 ustawy z dnia 16 listopada 2000 r. o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy oraz finansowaniu terroryzmu (Dz. U. z 2010 r. Nr 46, poz. 276 ze zm.), a także za niedopełnienie obowiązku stosowania środków bezpieczeństwa finansowego, o których mowa w art. 8b ust. 3 pkt 2 ustawy, oraz za niedopełnienie obowiązku zapewnienia udziału pracowników w programie szkoleniowym, o którym mowa w art. 10a ust. 4 ustawy.

W myśl art. 8b ust. 1 powołanej ustawy instytucje obowiązane stosują wobec swoich klientów środki bezpieczeństwa finansowego. Zakres stosowania jest określany na podstawie oceny ryzyka prania pieniędzy i finansowania terroryzmu, zwanej dalej "oceną ryzyka", dokonanej w wyniku analizy, z uwzględnieniem w szczególności rodzaju klienta, stosunków gospodarczych, produktów lub transakcji.

Zgodnie z art. 8b ust. 3 pkt 2 ustawy środki bezpieczeństwa finansowego, o których mowa w ust. 1, polegają na podejmowaniu czynności, z zachowaniem należytej staranności, w celu identyfikacji beneficjenta rzeczywistego i stosowaniu uzależnionych od oceny ryzyka odpowiednich środków weryfikacji jego tożsamości w celu uzyskania przez instytucję obowiązaną danych dotyczących tożsamości beneficjenta rzeczywistego, w tym ustalaniu struktury własności i zależności klienta.

Stosownie do art. 10a ust. 4 ustawy instytucje obowiązane zapewniają udział pracowników, wykonujących obowiązki związane z przeciwdziałaniem praniu pieniędzy i finansowaniu terroryzmu w instytucji obowiązanej, w programach szkoleniowych dotyczących tych obowiązków.

Ponadto podstawę materialnoprawną decyzji stanowiły przepisy art. 34a pkt 2, 3 i 5 oraz art. 34c ust. 1 i 2 powołanej ustawy.

W świetle art. 34 a pkt 2, 3 i 5 ustawy instytucja obowiązana, z wyłączeniem Narodowego Banku Polskiego, która: 2) nie dopełnia obowiązku przeprowadzenia analizy ryzyka w celu zastosowania odpowiednich środków bezpieczeństwa finansowego; 3) nie dopełnia obowiązku stosowania środków bezpieczeństwa finansowego; 5) nie dopełnia obowiązku zapewnienia udziału pracowników w programie szkoleniowym,

- podlega karze pieniężnej.

Stosownie do art. 34c ustawy karę pieniężną nakłada GIIF w drodze decyzji, w wysokości nie większej niż 750.000 zł, a w razie naruszenia, o którym mowa w art. 34a pkt 5 - w wysokości nie większej niż 100.000 zł (ust. 1). Ustalając wysokość kary pieniężnej, GIIF uwzględnia rodzaj i zakres naruszenia, dotychczasową działalność instytucji obowiązanej oraz jej możliwości finansowe (ust. 2).

Podstawę faktyczną decyzji nakładającej karę pieniężną stanowiły wyniki kontroli przeprowadzonej dniach od 27 do 30 marca 2012 r. z upoważnienia GIIF w B.S.A. z siedzibą w W., dalej "skarżąca", obejmującej okres od dnia 22 października 2009 r. do dnia 16 marca 2012 r.

Odnosząc się do zarzutów skarżącej co do bezpodstawności nałożenia kary pieniężnej przewidzianej w art. 34a pkt 2 powołanej ustawy za niedopełnienie obowiązku przeprowadzenia analizy ryzyka w celu zastosowania odpowiednich środków bezpieczeństwa finansowego, o którym mowa w art. 8b ust. 1 tej ustawy, jak zauważył Minister Finansów, ustawodawca celowo nie określił formy przeprowadzania analizy oceny ryzyka, pozostawiając decyzję w tym zakresie instytucjom obowiązanym, przy założeniu, że przedmiotowa analiza uwzględni kryteria wskazane w art. 10a ustawy.

W myśl art. 10a ust. 1 ustawy instytucje obowiązane wprowadzają w formie pisemnej wewnętrzną procedurę w zakresie przeciwdziałania praniu pieniędzy oraz finansowaniu terroryzmu. Zgodnie z ust. 2 tego artykułu wewnętrzna procedura, o której mowa w ust. 1, powinna w szczególności zawierać określenie sposobu wykonania środków bezpieczeństwa finansowego, rejestracji transakcji, sposobu analizy i oceny ryzyka, przekazywania informacji o transakcjach GIIFi, procedury wstrzymania transakcji, blokady rachunku i zamrożenia wartości majątkowych, sposób przyjmowania oświadczeń, o których mowa w art. 9e ust. 5, o ile są przyjmowane, oraz sposób przechowywania informacji. Stosownie do ust. 3, przy dokonywaniu analizy w celu określenia wysokości ryzyka instytucja obowiązana powinna uwzględnić w szczególności następujące kryteria: 1) ekonomiczne, polegające na ocenie transakcji klienta pod względem celu prowadzonej przez niego działalności gospodarczej; 2) geograficzne, polegające na dokonywaniu transakcji nieuzasadnionych charakterem działalności gospodarczej zawieranych z podmiotami z państw, w których występuje wysokie zagrożenie prania pieniędzy i finansowania terroryzmu; 3) przedmiotowe, polegające na prowadzeniu przez klienta działalności gospodarczej wysokiego ryzyka z punktu widzenia podatności na pranie pieniędzy i finansowanie terroryzmu; 4) behawioralne, polegające na nietypowym, w danej sytuacji, zachowaniu klienta.

Skarżąca ustaliła formę przeprowadzania analizy oceny ryzyka, o której mowa w art. 8b ust. 1 ustawy, wprowadzając ją do regulaminu obowiązującego w jej przedsiębiorstwie. W regulaminie tym określiła 3 poziomy ryzyka prania pieniędzy oraz finansowania terroryzmu, a także zobowiązała swoich pracowników do wypełniania karty oceny klienta, stanowiącej załącznik nr 2 do regulaminu, w celu dokonywania analizy oceny ryzyka. Jednakże, jak ustalono, na dzień kontroli skarżąca nie opracowała, a tym samym nie wdrożyła, instrumentów służących do oceny stopnia ryzyka prania pieniędzy i finansowania terroryzmu przez klientów. Organ odwoławczy podzielił w tym zakresie trafność ustaleń GIIF, w świetle których dopiero z dniem 31 maja 2012 r., a więc już po dacie przeprowadzonej kontroli, skarżąca wprowadziła do stosowania instrukcję wypełniania karty oceny klienta. Część trzecia tej instrukcji zawiera kryteria, w oparciu o które określa się przynależność klientów do wskazanych w regulaminie stopni ryzyka. Bez wcześniejszej znajomości wspomnianych kryteriów nie było, zdaniem organu, możliwe wywiązywanie się skarżącej z obowiązków, o których mowa w art. 8b ust. 1 ustawy, skutkujących nałożenie kary pieniężnej przewidzianej w art. 34a pkt 2 powołanej ustawy.

Przechodząc do kary pieniężnej nałożonej na skarżącą na podstawie przepisu art. 34a pkt 3 ustawy za niedopełnienie obowiązku stosowania środków bezpieczeństwa finansowego w zakresie, o którym mowa w przepisie art. 8b ust. 3 pkt 2 ustawy Minister Finansów wskazał na wykładnię celowościową tego przepisu. Jego celem jest identyfikacja beneficjenta rzeczywistego i stosowanie uzależnionych od oceny ryzyka odpowiednich środków weryfikacji jego tożsamości. Taka wykładnia organu, co w uzasadnieniu decyzji przez wytłuszczenie wyraźnie podkreślił Minister Finansów, została potwierdzana m.in. wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 15 marca 2012 r. sygn. VI SA/Wa 15/12. W świetle tego wyroku zaakceptowano stanowisko organu, że w kwestii ustalenia beneficjenta rzeczywistego nie chodzi o wykazanie się przez podmiot obowiązany odpowiednią starannością, ale o rezultat, czyli ustalenie beneficjenta rzeczywistego najpóźniej w momencie zawierania transakcji. W przeciwnym przypadku nie powinno dojść do zawarcia transakcji. Również w zaskarżonej decyzji, jak wskazał Minister Finansów, GIIF przywołał wspomniany wyżej wyrok, w którym Sąd pierwszej instancji przychylił się do stanowiska organu. Na powinność podejmowania przez bank czynności identyfikujących beneficjenta rzeczywistego wskazuje wyraźnie powyższy przepis w związku z art. 2 pkt 1a ustawy. W myśl tego przepisu przez "beneficjenta rzeczywistego" rozumie się przez to: a) osobę fizyczną lub osoby fizyczne, które są właścicielami osoby prawnej lub sprawują kontrolę nad klientem albo mają wpływ na osobę fizyczną, w imieniu której przeprowadzana jest transakcja lub prowadzona jest działalność, b) osobę fizyczną lub osoby fizyczne, które są udziałowcami lub akcjonariuszami lub posiadają prawo głosu na zgromadzeniu wspólników w wysokości powyżej 25% w tej osobie prawnej, w tym za pomocą pakietów akcji na okaziciela, z wyjątkiem spółek, których papiery wartościowe są w obrocie zorganizowanym, podlegających lub stosujących przepisy prawa Unii Europejskiej w zakresie ujawniania informacji, a także podmiotów świadczących usługi finansowe na terytorium państwa członkowskiego Unii Europejskiej albo państwa równoważnego - w przypadku osób prawnych, c) osobę fizyczną lub osoby fizyczne, które sprawują kontrolę nad co najmniej 25 % majątku - w przypadku podmiotów, którym powierzono administrowanie wartościami majątkowymi oraz rozdzielanie takich wartości, z wyjątkiem podmiotów wykonujących czynności, o których mowa w art. 69 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o obrocie instrumentami finansowymi.

Zdaniem organu odwoławczego działania skarżącej dla ustalania struktury własności klienta, które w odniesieniu do osoby prawnej podmiotu zagranicznego sprowadzały się do uzyskania odpisu KRS swojego klienta, nie są działaniami podejmowanymi z zachowaniem należytej staranności.

Organ odwoławczy za bezpodstawne uznał zarzuty skarżącej jakoby zamieszczona na stronie internetowej Ministerstwa Finansów interpretacja dotycząca przepisu art. 8b ust. 3 pkt 2 ustawy pozostawała w sprzeczności ze stanowiskiem zajętym w zaskarżonej decyzji. W żadnym miejscu, jak wskazał organ, GIIF nie zaprzecza, że celem środka bezpieczeństwa finansowego, o którym wyżej mowa, jest identyfikacja beneficjenta rzeczywistego. Przywołane przez skarżącą przykłady dotyczą wyjątkowych sytuacji, gdy instytucja obowiązana nie ma możliwości ustalenia beneficjenta rzeczywistego, mimo podejmowanych działań, np. klient będący spółką w momencie próby identyfikacji beneficjenta rzeczywistego nie posiada zarządu i rady nadzorczej, jego udziałowcem jest podmiot zagraniczny, którego dokumenty są nieosiągalne dla instytucji obowiązanej, a w oświadczeniu o beneficjencie klient wpisuje, że nie jest mu on znany. W takiej sytuacji faktycznie można mówić o braku możliwości ustalenia beneficjenta rzeczywistego, pomimo zachowania należytej staranności przez instytucję obowiązaną. W odniesieniu do skarżącej, jak to wskazał organ odwoławczy, opisana powyżej sytuacja, ani podobna nie miały miejsca. Brak podjętych przez skarżącą działań w zakresie 6 z 20 poddanych kontroli klientów spółki uzasadnia zarzut naruszenia przepisu art. 8b ust. 3 pkt 2 ustawy, co uzasadnia nałożenie kary pieniężnej przewidzianej w przepisie art. 34a pkt 3 ustawy.

Minister Finansów podzielił stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji w kwestii zasadności nałożenia na skarżącą kary pieniężnej za brak wywiązania się z obowiązku przeszkolenia wszystkich pracowników zainteresowanych omawianą problematyką (art. 10a ust. 4 w związku z art. 34a pkt 5 ustawy). Konieczność szkolenia spowodowana była przede wszystkim zmianą stanu prawnego, jaką było wejście w życie w dniu 22 października 2009 r. ustawy z dnia 25 czerwca 2009 r. o zmianie ustawy o przeciwdziałaniu wprowadzaniu do obrotu finansowego wartości majątkowych pochodzących z nielegalnych lub nieujawnionych źródeł oraz o przeciwdziałaniu finansowaniu terroryzmu oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 166, poz. 1317). Ustawa ta w sposób istotny zmieniła podejście do zwalczania procederu prania pieniędzy oraz finansowania terroryzmu, a także znacząco rozszerzyła zakres obowiązków, które zostały nałożone na instytucje obowiązane.

Od powyższej decyzji skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. który, jak to wskazano na wstępie, skargę tę oddalił.

Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko zajęte przez Ministra Finansów w zaskarżonej decyzji, tak w zakresie stwierdzonych przez organ naruszeń prawa w działalności skarżącej, jak i w zakresie nałożonej kary pieniężnej.

Ustalony przez organ w trakcie kontroli brak realizacji przez skarżącą w formie regulaminu procedury określającej sposób analizy i oceny ryzyka w postaci wypełniania formularza "Karta oceny klienta", a tym samym niewypełnianie przez pracowników wspomnianego formularza, przy pomocy którego miała być dokonywana ocena ryzyka prania pieniędzy lub finansowania terroryzmu, uzasadnia stanowisko organu o naruszeniu przez skarżącą sankcjonowanego karą pieniężną przepisu art. 8b ust. 1 ustawy.

Sąd pierwszej instancji nie podzielił także zarzutów skarżącej w części dotyczącej kary pieniężnej z tytułu naruszenia przepisu art. 8b ust. 3 pkt 2 ustawy. Dla odkodowania powyższej normy prawnej, jak podniósł, należy sięgnąć do treści przepisu art. 8b ust. 5 ustawy, który reguluje m. in. sytuację niemożności wykonania obowiązku identyfikacji beneficjenta rzeczywistego. Zgodnie z treścią powołanego przepisu, w przypadku gdy instytucja obowiązana nie może wykonać obowiązków, o których mowa w ust. 3 pkt 1-3, nie przeprowadza transakcji, nie podpisuje umowy z klientem lub rozwiązuje zawarte umowy oraz przekazuje GIIF, według ustalonego wzoru, w uzasadnionych przypadkach z uwzględnieniem ryzyka prania pieniędzy oraz finansowania terroryzmu, informacje o danym kliencie wraz z posiadanymi informacjami o planowanej przez niego transakcji. W doktrynie przyjmuje się, że przepis art. 8b ust. 5 ustawy domyka system przeciwdziałania praniu pieniędzy i finansowaniu terroryzmu przez obowiązek odmowy nawiązania lub kontynuowania relacji z klientem, w sytuacji gdy instytucja obowiązana nie ma możliwości realizacji środków bezpieczeństwa finansowego, określonych w ustawie. Nie ma znaczenia, czy jest to brak możliwości w sensie obiektywnym, czy też brak możliwości wskutek odmowy lub unikania udzielenia informacji przez klienta (Agnieszka Damasiewicz, komentarz do art. 8(b) ustawy o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy oraz finansowaniu terroryzmu; LEX/el. 2010). Zdaniem Sądu pierwszej instancji, w sytuacji niemożności identyfikacji beneficjenta rzeczywistego, mimo wyczerpania przyjętych z zachowaniem należytej staranności środków postępowania, instytucja obowiązana ze względu na dyspozycję art. 8b ust. 5 ustawy odstępuje od przeprowadzenia transakcji, nie podpisuje umowy lub rozwiązuje zawarte umowy. Natomiast realizacja transakcji finansowej, mimo nieustalenia osoby beneficjenta rzeczywistego, nawet w sytuacji wykazania się starannością w jego poszukiwaniu, świadczy o niewykonaniu przez instytucję obowiązaną obowiązku płynącego z powołanego wyżej przepisu, co uzasadnia nałożenie kary pieniężnej.

Organ, w ocenie Sądu pierwszej instancji, trafnie również objął karą pieniężną brak wywiązania się skarżącej z obowiązku szkolenia pracowników (art. 34a pkt 5 w związku z art. 10a ust. 4 ustawy).

W ocenie Sądu pierwszej instancji wymierzona kara pieniężna w kwocie 285.000 zł jest adekwatna w stosunku do stwierdzonych naruszeń ustawy, tym bardziej w sytuacji, gdy ustawa nie przewiduje szczegółowego cennika naruszeń przepisów ustawy.

Skarżąca wywiodła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W., a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach wskazanych w przepisach art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. i zarzuca w pierwszej kolejności naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

1) art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez pominięcie przez Sąd pierwszej instancji podniesionego w skardze zarzutu naruszenia zasady pogłębiania zaufania wyrażonej w art. 8 k.p.a., podczas gdy naruszenie przez organ tej fundamentalnej zasady postępowania administracyjnego powinno skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji;

2) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c), art. 3 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie i niestwierdzenie przez Sąd podczas dokonywanej kontroli oceny postępowania dowodowego, że ocena organu jest sprzeczna z zasadami logiki w zakresie w jakim Minister Finansów nie stwierdził sprzeczności w prezentowanych przez siebie stanowiskach dotyczących interpretacji obowiązku wynikającego z art. 8 b ust. 3 pkt 2 ustawy o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy oraz finansowaniu terroryzmu, czym naruszono art. 80 k.p.a., podczas gdy prawidłowa ocena ustaleń faktycznych wskazywała na sprzeczność w interpretacjach i w rezultacie skutkowała wprowadzeniem skarżącej w błąd oraz naruszeniem art. 8 k.p.a.;

3) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy zaskarżona decyzja wydana była z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. polegającym na pominięciu istotnej okoliczności dotyczącej wprowadzania w błąd skarżącej oficjalnymi publikacjami umieszczonymi na stronie internetowej Ministerstwa Finansów (zakładka GIIF) odnośnie realizacji obowiązku z art. 8 b ust. 3 pkt. 2 wspomnianej ustawy, którego to Sąd pierwszej instancji nie zauważył, w sytuacji gdy uwzględnienie przez niego tej okoliczności powinno skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji;

4) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy zaskarżona decyzja wydana była z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., polegającym na braku wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego zebranego w sprawie oraz jego błędną ocenę, skutkującą ustaleniem, że nie było przeprowadzanej w spółce oceny ryzyka, podczas gdy ocena ryzyka przy transakcji faktoringu przeprowadzona w oparciu o kryteria wskazane w ustawie przynosi te same efekty jakie osiągnęłaby skarżąca, dokonując oceny ryzyka wskazanej w ustawie, a więc prawidłowa ocena stanu faktycznego i ustalenie okoliczności tożsamego wyniku z pożądanym w ustawie powinno doprowadzić do uznania spełniania przez skarżącą obowiązku wynikającego z art. 8b ust. 1 wspomnianej ustawy i uchylenia zaskarżonej decyzji.

Skarga kasacyjna zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj. art. 8b ust. 3 pkt. 2 omawianej ustawy, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez Sąd, iż przepis kreuje obowiązek rezultatu, tj. obowiązek ustalenia w każdym przypadku przez instytucję obowiązaną beneficjenta rzeczywistego transakcji, podczas gdy prawidłowa wykładnia w oparciu o literalne brzmienie tego przepisu prowadzi do wniosku, że przepis kreuje obowiązek starannego działania, a więc instytucja obowiązana ma podejmować czynności, z zachowaniem należytej staranności, w celu identyfikacji beneficjenta rzeczywistego, co oznacza, że instytucja obowiązana powinna dążyć do identyfikacji beneficjenta i podejmować w tym celu wszelkie dostępne dla niej działania, czego konsekwencją powinno być uwzględnienie skargi przez Sąd.

Ponadto w skardze kasacyjnej zawarto wniosek o dopuszczenie i przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentu w postaci aktu notarialnego z dnia 12 lutego 2013 r. rep. . sporządzonego przez notariusza E., prowadzącą Kancelarię Notarialną w W. przy ul. ., na okoliczność potwierdzenia twierdzeń skarżącej o zamieszczeniu na stronie internetowej Ministra Finansów publikacji dla instytucji obowiązanych w zakresie sposobu realizacji obowiązku z art. 8 b ust. 3 pkt 2 powołanej ustawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest trafna, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty w niej podniesione zasługują na aprobatę.

Skarga kasacyjna, co należy zauważyć, nie zakwestionowała zaskarżonej decyzji w części dotyczącej kary pieniężnej za brak wywiązania się z obowiązku szkolenia pracowników (art. 34a pkt 5 w związku z art. 10a ust. 4 ustawy).

Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Wyjątkiem od tej zasady jest powinność wzięcia pod uwagę z urzędu nieważności postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd pierwszej instancji.

Zważywszy na podniesiony w sprawie zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię oraz naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności zachodzi potrzeba odniesienia się do zarzutu naruszenia prawa materialnego, gdyż rozpatrzenie zarzutu naruszenia przepisów postępowania należy czynić pod kątem prawidłowości dokonanych ustaleń faktycznych, a te wyznaczają przepisy prawa materialnego mające w sprawie zastosowanie.

Zdaniem organów i Sądu pierwszej instancji, interpretujących według wykładni celowościowej treść przepisu art. 8b ust. 3 pkt 2 omawianej ustawy pod kątem jego wypełnienia przez instytucję obowiązaną oznacza nie tylko legitymowanie się odpowiednią starannością w poszukiwaniu beneficjenta rzeczywistego, lecz jego ustalenie. Innymi słowy, realizacja transakcji finansowej bez identyfikacji osoby beneficjenta rzeczywistego, stanowi przejaw naruszenia powyższego przepisu przez instytucję obowiązaną.

Dokonując wykładni powyższego przepisu sięgnięto do wykładni funkcjonalnej (celowościowej), bez rozważenia potrzeby zastosowania wykładni językowej. W doktrynie i judykaturze sformułowana została reguła określająca następującą kolejność różnych sposobów wykładni: wykładnia językowa, wykładnia systemowa, wykładnia funkcjonalna (celowościowa). W myśl zasady interpretatio cessat in claris nie zawsze zachodzić będzie jednak konieczność użycia kolejno wszystkich tych sposobów, w szczególności nie będzie potrzeby sięgania po dyrektywy celowościowe, jeżeli już po zastosowaniu dyrektyw językowych, czy też językowych i systemowych, uda się uzyskać właściwy wynik wykładni, to jest ustalić znaczenie interpretowanej normy (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 8 maja 1998 r. I CKN 664/97; OSNC 1999 nr 1, poz. 7). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zachodziła potrzeba, z pominięciem wykładni językowej, sięgania przez organ i Sąd pierwszej instancji do wykładni funkcjonalnej (celowościowej) przepisu art. 8b ust. 3 pkt 2 omawianej ustawy. Redakcja tego przepisu jest bowiem dostatecznie precyzyjna, wskazując na powinność zachowania przez instytucję obowiązaną należytej staranności w podejmowaniu działań dla identyfikacji beneficjenta rzeczywistego. Wykładni językowej należy także dać prymat z uwagi na sankcjonowanie karami pieniężnymi obowiązków nałożonych na podmiot obowiązany na mocy przepisu art. 8b ust. 3 pkt 2 wspomnianej ustawy. Z tego też względu powyższy przepis powinien być interpretowany ścieśniająco, nie zaś rozszerzająco, jak to uczyniono w sprawie.

Zaprezentowana przez organy i zaakceptowana przez Sąd pierwszej instancji wykładnia przepisu art. 8b ust. 3 pkt 2 omawianej ustawy w sposób nieuprawniony kreuje po stronie wspomnianej instytucji odpowiedzialność za niemożność identyfikacji osoby beneficjenta rzeczywistego według zobiektywizowanych zasad odpowiedzialności, zbliżonych do odpowiedzialności opartej na zasadzie ryzyka. W polskim systemie prawnym, tak daleko idąca odpowiedzialność przedsiębiorcy, zwłaszcza na zasadzie ryzyka, jest wyjątkiem od odpowiedzialności opartej na zasadzie winy, gdzie jej przejawem jest niezachowanie należytej staranności, którą w odniesieniu do przedsiębiorcy określa się przy uwzględnieniu zawodowego charakteru tej działalności (por. art. 355 § 2 k.c.). Natomiast przypadki odpowiedzialności opartej na zasadzie ryzyka są ściśle określone przepisami ustawy (por. 435 k.c.).

Przyjęta w sprawie wykładnia przepisu art. 8b ust. 3 pkt 2 ustawy zmierza do wymuszenia na podmiocie obowiązanym odmowy realizacji każdej transakcji finansowej w przypadku niemożności identyfikacji beneficjenta rzeczywistego, mimo należytej staranności w podjęciu takich działań przez wspomniany podmiot, a także nie istnienia zagrożenie prania pieniędzy lub zagrożenia terroryzmem. Nie bierze się tutaj pod uwagę szkodliwych konsekwencji gospodarczych, tak po stronie instytucji obowiązanej, jak i jej klientów, jakie mogą być następstwem wspomnianej interpretacji omawianego przepisu. Wszystko to wskazuje na nietrafność wykładni przepisu art. 8b ust. 3 pkt 2 ustawy zaprezentowanej przez organ i zaakceptowanej przez Sąd pierwszej instancji, obiektywizującej odpowiedzialność instytucji obowiązanej za niemożność identyfikacji beneficjenta rzeczywistego.

Natomiast prawidłowa interpretacja tego przepisu powinna być zgodna z jego literalnym brzmieniem. Na gruncie omawianego przepisu, chroniącego interes publiczny w zakresie o którym mowa, na podmiocie obowiązanym niewątpliwie spoczywa powinność podjęcia daleko idących działań mieszczących się w zakresie jego ustawowych kompetencji i doświadczenia zawodowego dla zidentyfikowania osoby beneficjenta rzeczywistego danej transakcji finansowej, jednakże nie można od niego wymagać większych działań niż te, które wyznaczają wymogi zachowania należytej staranności. Toteż, jeżeli mimo to nie dojdzie do identyfikacji beneficjenta rzeczywistego, przepis art. 8b ust. 3 pkt 2 ustawy nie powinien być powodem dla blokowania realizacji transakcji finansowych, które z powyższymi zagrożeniami nie mają związku, co powinno być przedmiotem odpowiedniej oceny instytucji obowiązanej.

Wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji powyższej interpretacji nie sprzeciwia się powołany przez Sąd pierwszej instancji przepis art. 8b ust. 5 ustawy. Przepis ten nie stwarza automatyzmu w odmowie przeprowadzenia transakcji finansowej z powodu niemożności ustalenia beneficjenta rzeczywistego. Przepis art. 8b ust. 5 ustawy, co wymaga podkreślenia, zawiera dwie normy postępowania, które na zasadzie koniunkcji, na co wskazuje wyraz "oraz", powinny być spełnione łącznie. I tak, czytając łącznie obie normy postępowania, dyspozycją pierwszej z nich jest powinność odmowy przeprowadzenia transakcji z powodu niemożności ustalenia beneficjenta rzeczywistego, o ile zachodzi uzasadnione ryzyko prania pieniędzy lub finansowania terroryzmu, drugiej zaś obowiązek instytucji obowiązanej przedstawienia GIIF odpowiedniej w tej mierze informacji. Dlatego odmowa przeprowadzenia transakcji z powodu niemożności ustalenia beneficjenta rzeczywistego może mieć miejsce w sytuacji, gdy zachodzi ryzyko prania pieniędzy lub finansowania terroryzmu.

Reasumując, w razie realizacji transakcji finansowej bez ujawienia jej beneficjenta rzeczywistego (art. 8b ust. 3 pkt 2 wspomnianej ustawy), za niedopełnienie tego obowiązku podstawą odpowiedzialności instytucji obowiązanej jest niezachowanie należytej staranności, z uwzględnieniem zawodowego charakteru jej działalności (art. 355 § 2 k.c.).

Skoro w okolicznościach sprawy za brak identyfikacji beneficjenta rzeczywistego przyjęto zobiektywizowaną odpowiedzialność podmiotu obowiązanego, zbliżoną do odpowiedzialności na zasadzie ryzyka, trafny jest zarzut skargi kasacyjnej o naruszeniu w sprawie przepisu art. 8b ust. 3 pkt 2 omawianej ustawy.

W rezultacie trafny jest także zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia w sprawie przepisu art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a., w związku art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., w związku z art. 8b ust. 3 pkt 2 ustawy, polegający na braku wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego w kwestii zachowania przez skarżącą wymogów należytej staranności przy identyfikacji osoby beneficjenta rzeczywistego w odniesieniu do spornych transakcji finansowych.

Powyższe uchybienia miały miejsce także na etapie postępowania administracyjnego, a bez należytego dopełnienia na tym etapie wspomnianych czynności nie jest możliwa prawidłowa kontrola zaskarżonej decyzji oraz wyroku Sądu pierwszej instancji. Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 p.p.sa., uchylił zaskarżony wyrok, a także zaskarżoną decyzję, jak również decyzję organu pierwszej instancji.

Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się zasadności zarzutów skargi kasacyjnej kwestionujących zasadność nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w przepisie art. 34a pkt 2 ustawy za niedopełnienie obowiązku przeprowadzenia analizy ryzyka w celu zastosowania odpowiednich środków bezpieczeństwa finansowego. Na dzień przeprowadzenia kontroli skarżąca nie dysponowała bowiem pełnymi instrumentami przeciwdziałającymi praniu pieniędzy i finansowaniu terroryzmu. Odnosi się to w szczególności do braku instrukcji dla pracowników w zakresie wypełniania karty oceny klienta. Bez wcześniejszej znajomości wspomnianych kryteriów, z czym zgodzić się należy z organem, nie było możliwe właściwe wywiązywanie się skarżącej z obowiązków, o których mowa w art. 8b ust. 1 ustawy.

Rozpoznając ponownie sprawę organ dokona w szczególności oceny, czy zakwestionowane w wyniku kontroli transakcje finansowe, bez identyfikacji beneficjenta rzeczywistego, pozwalają na postawienie skarżącej zarzutu niezachowania wymaganej staranności.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w związku z art. 206 p.p.s.a.