Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 3831/01
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2004-06-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: s. NSA Krzysztof Ziółkowski (spr.) Sędziowie : s. NSA Stanisław Nowakowski s. NSA Jacek Hyla Protokolant: Agnieszka Dobroń po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi Z. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 9 października 2001 r. nr [...] w przedmiocie wydania nakazu rozbiórki i wstrzymania robót budowlanych oddala skargę.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta decyzją z dnia 28 września 1992 r. nr [...] udzielił inwestorowi - Spółdzielni Mieszkaniowej A pozwolenia na budowę budynków mieszkalnych szeregowych: HXV/2, HXV/3, HXV/4, HXV/5, budynku mieszkalno-usługowego XV/6, uzbrojenia terenu: sieci wodno-kanalizacyjnej, sieci gazowej, sieci elektrycznej NN i WN i stacji transf. T 19 na terenie położonym w G. O. przy ul. J.

T. M. - właścicielka działki nr [...] położonej przy ul. J. w G.-O.- pismem z dnia 11 maja 2000 r. zwróciła się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z wnioskiem o wstrzymanie robót budowlanych prowadzonych na działce nr [...], w wyniku których doszło do odkrycia ław usytuowanego na jej działce budynku, a których kontynuacja, w jej ocenie, doprowadzić mogło do katastrofy budowlanej.

Na wniosek Z. K. z dnia 2 czerwca 2000 r., Prezydent Miasta decyzją z dnia 11 sierpnia 2000 r. nr [...] zmienił decyzję własną z dnia 28 września 1992 r. w części dotyczącej inwestora. Na jej podstawie pozwolenie na budowę części budynku mieszkalno-usługowego XV/6 położonego na działce nr [...] zostało przeniesione na Z. K.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł pełnomocnik T. M. - R. M. Następnie pismem z dnia z dnia 4 grudnia 2000 r. ponowił żądanie swojej mocodawczymi z dnia 11 maja 2000 r. w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych prowadzonych przez inwestora - Z. K. na działce nr [...] do czasu rozpoznania przez Wojewodę odwołania od decyzji Prezydenta Miasta z dnia 11 sierpnia 2000 r.

Wojewoda decyzją z dnia 12 stycznia 2001 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., umorzył postępowanie odwoławcze, ponieważ odwołująca się nie posiada przymiotu strony w postępowaniu zakończonym decyzją Prezydenta Miasta z dnia 11 sierpnia 2000 r. Zaskarżona decyzja stanowi bowiem jedynie zmianę, w trybie art. 155 k.p.a. i art. 40 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.), ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę w zakresie jej adresata (inwestora). Organ odwoławczy wskazał, że w tego rodzaju postępowaniu interes prawny ma wyłącznie były oraz aktualny inwestor.

Prezydent Miasta, po rozpoznaniu wniosku z dnia 8 września 2000 r. złożonego przez działającą w imieniu inwestora - Z. K., Pracownię Projektową J. G. o udzielenie pozwolenia na budowę pracowni modeli konfekcjonowanych na działce nr [...], decyzją z dnia 29 stycznia 2001 r. nr [...] zmienił decyzję Prezydent Miasta decyzją z dnia 28 września 1992 r. nr [...] w części obejmującej przyłącza oraz pomieszczenia oznaczone symbolami: 4u ekspozycja, 5u kantor, 6u magazyn w projekcie technicznym budynku mieszkalno-usługowego nr XV/6 położonego w G. O. na działce nr [...] i zatwierdził projekt budowlany zamienny oraz udzielił wnioskodawcy pozwolenia na budowę wnioskowanej hurtowni, przyłączy wody i kanalizacji sanitarnej, przyłącza i wewnętrznej instalacji gazowej.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł pełnomocnik T. M. - R.

M., w którym zarzucił organowi I instancji naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności art. 10, art. 73, art. 75 oraz art. 107 § 3 k.p.a., jak również art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., który obliguje organ do zawieszenia postępowania, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Podniósł również, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 32 ust. 4 i art. 33 ustawy - Prawo budowlane oraz przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Pismem z dnia 25 kwietnia 2001 r. pełnomocnik T. M. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o podjęcie działań w sprawie prowadzonych przez Z. K. robót budowlanych podnosząc, iż wykonywane są one na podstawie projektu zamiennego, który zatwierdzony został nieostateczną decyzją Prezydenta Miasta z dnia 29 stycznia 2001 r. Wskazał również, że inwestor wykonuje roboty budowlane z naruszeniem przepisów prawa budowlanego, o czym organ nadzoru budowlanego był już informowany (pismo z dnia 11 maja 2000 r., 4 grudnia 2000 r.).

Decyzją z dnia 25 kwietnia 2001 r. nr [...] Wojewoda odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta z dnia 28 września 1992 r. w części dotyczącej udzielenia pozwolenia na budowę, nie stwierdził bowiem, aby w sprawie zaistniała podniesiona przez wnioskodawcę - T. M. przesłanka z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.

Pismem z dnia 7 maja 2001 r. (ponowionym w dniu 13 czerwca 2001 r.), działający w imieniu T. M. - R. M. wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z wnioskiem o wydanie na podstawie art. 48 Prawa budowlanego decyzji nakazującej Z. K. rozbiórkę budowanego łącznika budynku mieszkalno-usługowego.

Wojewoda decyzją z dnia 16 maja 2001 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił w całości decyzję Prezydenta Miasta z dnia 29 stycznia 2001 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ odwoławczy ustalił, że pełnomocnik odwołującej się pismami z dnia 4 października 2000 r. i 26 listopada 2000 r. wystąpił o zawieszenie postępowania w sprawie udzielenia Z. K. pozwolenia na budowę pracowni modeli konfekcjonowanych do momentu zakończenia postępowań z odwołania od decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz od decyzji o zmianie inwestora. Wskazał, że złożone przez stronę wnioski w przedmiocie zawieszenia postępowania zostały rozpatrzone przez Prezydenta Miasta postanowieniem z dnia 28 lutego 2001 r. nr [...]. Natomiast zaskarżona decyzja wydana została w dniu 29 stycznia 2001 r., tj. przed rozpatrzeniem wniosku o zwieszenie postępowania w sprawie. Tym samym przed wydaniem decyzji nie zostały rozstrzygnięte wszystkie kwestie, które wynikły w toku postępowania.

Prezydent Miasta, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia 28 maja 2001 r. nr [...] zmienił decyzję Prezydenta Miasta decyzją z dnia 28 września 1992 r. nr [...] w części obejmującej przyłącza oraz pomieszczenia oznaczone symbolami: 4u ekspozycja, 5u kantor, 6u magazyn w projekcie technicznym budynku mieszkalno-usługowego nr [...] położonego w G. O. na działce nr [...] i zatwierdził projekt budowlany zamienny oraz udzielił Z. pozwolenia na budowę hurtowni modeli konfekcjonowanych na działce nr [...], przyłączy wody i kanalizacji sanitarnej, przyłącza i wewnętrznej instalacji gazowej.

Pełnomocnik T. M. - R. M. wniósł odwołanie od powyższej decyzji, w którym podniósł naruszenie przez organ I instancji szeregu przepisów postępowania administracyjnego oraz przepisów prawa budowlanego.

Wojewoda decyzją z dnia 13 września 2001 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że przedłożony przez inwestora projekt budowlany zamienny jest zgodny z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia 5 sierpnia 1999 r. nr [...] (zmieniona decyzją z dnia 12 sierpnia 2000 r. nr [...]), a inwestor, dla uzyskania wnioskowanej zmiany pozwolenia na budowę, spełnił wszystkie niezbędne wymogi prawa budowlanego.

Wojewoda decyzją z dnia 16 września 2001 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta z dnia 28 września 1992 r. w całości. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania T. M., decyzją z dnia 29 stycznia 2002 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody .z dnia 16 września 2001 r.

Decyzją z dnia 16 listopada 2001 r. nr [...] Wojewoda umorzył postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta z dnia 11 sierpnia 2000 r. przenoszącej pozwolenie na budowę z inwestora -Spółdzielni Mieszkaniowej A na rzecz Z. K. Z uwagi na fakt, iż decyzję ostateczną w tej sprawie wydał Wojewoda organem właściwym do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie jej nieważności jest Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego. Po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez pełnomocnika T. M. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 29 stycznia 2002 r. nr [...]-utrzymał zaskarżoną decyzję Wojewody w mocy.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, w związku z zażaleniem T. M. na niezałatwienie w terminie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego sprawy z wniosków o wstrzymanie robót budowlanych prowadzonych na działce nr [...] przy ul. J. w G. O., postanowieniem z dnia 6 lipca 2001 r. nr [...] wyznaczył termin załatwienia sprawy do dnia 25 lipca 2001 r.

Decyzją z dnia 25 lipca 2001 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił wydania nakazu wstrzymania robót budowlanych prowadzonych przez inwestora - Z. K. przy budowie budynku mieszkalno-usługowego XV/6 położonego na działce nr [...] przy ul. J. w G. O. oraz wydania nakazu rozbiórki będącego w budowie łącznika tego budynku. Nie stwierdził bowiem, aby wykonywane przez inwestora roboty budowlane w sposób istotny odbiegały od ustaleń i warunków określonych w udzielonym pozwoleniu na budowę.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania T. M., decyzją z dnia 9 października 2001 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy powołał ustalenia faktyczne dokonane przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który na podstawie przeprowadzonych w dniu 20 lutego 2001 r. oględzin robót budowlanych prowadzonych na działce nr [...] przy ul. J. w G. O. stwierdził wprawdzie fakt wprowadzenia przez inwestora - Z. K. odstępstw od zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia 28 września 1992 r. nr [...] (zmienioną decyzją ostateczną z dnia 11 sierpnia 2000 r. nr [...]) projektu budowlanego, uznał jednakże, że prowadzone przez inwestora roboty budowlane nie zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.), tj. istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, w związku z czym odmówił wstrzymania ich prowadzenia. Podkreślił, że wprowadzone zmiany dotyczyły konstrukcji posadowienia ław fundamentowych łącznika i były wynikiem posadowienia budynku sąsiedniego położonego na działce nr [...] o 163 cm wyżej od projektowanego. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego za niedopuszczalne uznał wydanie zaskarżonej decyzji w oparciu o ustalenia faktyczne dokonane na pięć miesięcy przed wydaniem rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy wskazał, że po przeprowadzeniu oględzin nieruchomości inwestor kontynuował roboty budowlane z odstępstwem od udzielonego pozwolenia na budowę, co potwierdza załączona przez odwołującą się dokumentacja zdjęciowa. Ponadto, zwrócił uwagę, że T. M. w piśmie z dnia 25 kwietnia 2001 r. wskazywała, że sporne roboty prowadzone były na podstawie nieostatecznej, gdyż uchylonej decyzją Wojewody z dnia 16 maja 2001 r. nr [...], decyzji Prezydenta Miasta z dnia 29 stycznia 2001 r. nr [...] zmieniającej decyzję ostateczną z dnia 28 września 1992 r. o pozwoleniu na budowę m.in. budynku mieszkalno-usługowego XV/6 w części oraz zatwierdzającej projekt budowlany zamienny. Zdaniem organu odwoławczego powołane okoliczności obligowały Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do przeprowadzenia ponownej kontroli wykonywanych na działce nr [...] robót budowlanych. Zwrócił przy tym uwagę na fakt, że projekt budowlany zamienny została zatwierdzony decyzją ostateczną Wojewody z dnia 13 września 2001 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia 28 maja 2001 r. nr [...], w związku z czym realizacja inwestycji na podstawie zatwierdzonej dokumentacji zamiennej mogła mieć miejsce dopiero po dniu 13 września 2001 r. Stwierdził, że roboty budowlane, które zostały wykonane na podstawie niezatwierdzonego projektu budowlanego zamiennego stanowią istotne odstępstwo od pierwotnego pozwolenia na budowę, co obliguje organ nadzoru budowlanego do zastosowania art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego. Za zasadne uznał natomiast stanowisko organu I instancji w myśl, którego w sprawie nie miał zastosowania art. 48 Prawa budowlanego, gdyż inwestor legitymował się decyzją o pozwoleniu na budowę i na tej podstawie miał prawo prowadzenia robót budowlanych.

Skargę na powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł pełnomocnik Z. K. - adw. M. Z., podnosząc, iż nie zawiera ona podstawy prawnej oraz uzasadnienia prawnego, a jedynie faktyczne. Tym samym nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 107 § 1 k.p.a. Ponadto zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niezastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem

1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Skarga nie jest zasadna, ponieważ zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.

Przede wszystkim podkreślić należy, że Sąd, badając zgodność z prawem decyzji kasacyjnej (a tego rodzaju decyzją jest zaskarżona decyzja), ocenia jej legalność w zakresie ograniczającym się do wystąpienia przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a.

I tak, zgodnie z treścią powołanego przepisu, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Możliwość wydania przez organ odwoławczy tego typu decyzji kasacyjnej istnieje tylko wówczas, gdy organ I instancji albo w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, albo przeprowadzone przez ten organ postępowanie wyjaśniające nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy (zachodzi konieczność przeprowadzenia-postępowania w znacznej części) i jednocześnie brak jest podstaw do zastosowania w postępowaniu odwoławczym art. 136 k.p.a.

W rozpatrywanej sprawie Sąd nie stwierdził naruszeń uzasadniających uchylenie zaskarżonej decyzji, albowiem organ odwoławczy zasadnie przyjął, iż postępowanie przed organem I instancji posiadało istotne braki, a przedłożony materiał dowodowy nie pozwalał na ocenę zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Zgodzić się bowiem należy z prezentowanym przez organ odwoławczy stanowiskiem, iż dokonanych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego ustaleń na pięć miesięcy przed wydaniem decyzji nie sposób uznać za odzwierciedlające stan faktyczny sprawy, który istniał w dacie jej wydania. Wobec faktu, że skarżący po dniu 20 lutego 2001 r., w którym przeprowadzone zostały oględziny działki nr [...], tj., kontynuował roboty budowlane, to w dniu 25 lipca 2001 r., tj. w dniu wydania przez organ I instancji decyzji, zmieniły się okoliczności faktyczne w sprawie. Roboty budowlane były bowiem wykonywane w oparciu o zamienny projekt budowlany, który zatwierdzony został przez organy administracji architektoniczno-budowlanej dopiero decyzją ostateczną Wojewody z dnia 13 września 2001 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia 28 maja 2001 r. nr [...]. Jak trafnie zauważył Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego organ I instancji winien był dokonać oceny prowadzonych przez skarżącego robót budowlanych pod względem ich zgodności (stopnia rozbieżności) z udzielonym decyzją Prezydenta Miasta z dnia 28 września 1992 r. nr [...] pozwoleniem na budowę (zmienionym w części dotyczącej inwestora decyzją z dnia 11 sierpnia 2000 r. nr [...]), nie zaś z niezatwierdzoną na mocy decyzji ostatecznej dokumentacją zamienną.

W świetle powyższego Sąd stwierdził, iż organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję kasacyjną dokonał oceny zgromadzonego przez organ I instancji materiału dowodowego w aspekcie jego zupełności i na tej podstawie, w sposób umotywowany, wskazał, jakie okoliczności nie zostały udowodnione. Określił także, w jakim zakresie oraz kierunku postępowanie dowodowe winno być przeprowadzone (uzupełnione). Wbrew twierdzeniom pełnomocnika skarżącego zaskarżona decyzja odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 1 k.p.a. Zawiera zarówno podstawę prawną jej wydania poprzez wskazanie art. 138 § 2 k.p.a., jak i uzasadnienie faktyczne i prawne.

Wskazać nadto trzeba, że rozstrzygnięcia wydawane przez organy nadzoru budowlanego w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych mają formę postanowień (art. 50 Prawa budowlanego), a zatem także rozstrzygnięcie w przedmiocie odmowy wstrzymania robót powinno zostać wydane w formie postanowienia. Wobec tego umieszczenie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego rozstrzygnięcia w przedmiocie odmowy wstrzymania robót budowlanych w decyzji dotyczącej rozbiórki było nieprawidłowe. Rozstrzygnięcie to należało poczynić w odrębnym postanowieniu. Uchybienie to, wobec uchylenia decyzji organu I instancji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi nie mogło prowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji.

W tym stanie sprawy, mając na uwadze powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), skargę oddalił.