Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 647/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-07-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony akt administracyjny w całości

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Daniel Sędziowie WSA Tadeusz Kiełkowski WSA Małgorzata Łoboz (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lipca 2017 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa [....] Spółka z o.o. w T. na zarządzenie pokontrolne nr [....] z dnia 28 listopada 2014 r. [....] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska Delegatura w N. 1. uchyla zaskarżony akt administracyjny w całości; 2. zasądza od [....] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska Delegatura w N. na rzecz Przedsiębiorstwa [....] Spółka z o.o. w T. kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

UZASADNIENIE.

[...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska, Delegatura w N. , zarządzeniem pokontrolnym z dnia 28.11.2014 r., znak: [...] skierowanym do Prezesa Zarządu Przedsiębiorstwa Usług Komunalnych [...] Sp. z o.o. - Zakład Zagospodarowania Odpadów w T. na podstawie art. 12 ust. 1 pkt. 1 i ust 2 ustawy z dnia 20.07.1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U. z 2013 r. poz. 686) oraz ustaleń kontroli przeprowadzonej w dniach 28.10 – 6.11.2014 r. udokumentowanej protokołem kontroli Nr [...] , zarządził usunięcie nieprawidłowości poprzez:

- 1/ klasyfikowanie odpadów wytwarzanych z instalacji MBP zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 11.09.2012 r. w sprawie mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych (Dz. U z 2012 r., poz. 1052) - w terminie: od zaraz i dalej na bieżąco;

- 2/ prowadzenie ewidencji odpadów zgodnie ze stanem rzeczywistym - w terminie: od zaraz i dalej na bieżąco;

- 3/ prowadzenie monitoringu procesu mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów przebiegającego na instalacji MBP w terminie: od zaraz i dalej na bieżąco;

- 4/ prowadzenie procesu biologicznego przetwarzania odpadów frakcji podstawowej zgodnie z decyzją Starosty N. z dnia 12.12.2011 r., znak: [...] i rozporządzaniem Ministra Środowiska z dnia 11.09.2012 r. w sprawie mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych - w terminie: od zaraz i dalej na bieżąco;

- 5/ magazynowanie odpadów zgodnie z posiadanym zezwoleniem na zbieranie odpadów - w terminie: od zaraz i dalej na bieżąco;

- 6/ prowadzenie okresowych przeglądów separatora znajdującego się na terenie sortowni w T. 2 razy w roku i dokumentowanie ich w zeszycie eksploatacji separatora - w terminie: od zaraz i dalej na bieżąco.

Ponadto na dzień 31.12.2014 r. organ wyznaczył termin przesłania pisemnej informacji o zakresie podjętych działań służących wyeliminowaniu wskazanych w zarządzeniu naruszeń.

W uzasadnieniu organ wskazał, że kontrola przeprowadzona przez inspektorów Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w K. w dniach 28.10 do 6.11.2014 r. w [...] Sp. z o.o. - Zakładzie Zagospodarowania Odpadów w T. wykazała nieprawidłowości w zakresie przestrzegania wymagań ochrony środowiska. W punktach 1-6 zarządzono ich usunięcie.

W zakresie zarządzenia z punktu 1 organ podał, że w trakcie kontroli stwierdzono, że wytwarzane z procesu mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych odpady, klasyfikuje się z naruszeniem rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 11.09.2012 r. w sprawie mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych. Zgodnie z ww. rozporządzeniem w wyniku mechanicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych frakcję podsitową należy klasyfikować pod kodem 19 12 12. W spółce frakcję tą klasyfikuje się pod kodem 19 12 09. Jest to niedopuszczalne, gdyż frakcje tego typu zawierają zbyt duże ilości odpadów ulegających biodegradacji, aby mogły być uznane za frakcję mineralną. Przypisywanie frakcjom < 50 mm lub nawet < 20 mm przez spółkę kodu 19 12 09 jest nadużyciem. Organ wskazał, że odpady wytwarzane w procesie biologicznego suszenia należy klasyfikować zgodnie z ww. rozporządzeniem pod kodem 19 05 01, a Spółka odpad z suszenia bez prowadzenia dalszej obróbki klasyfikuje od razu pod kodami: 19 12 10, 19 12 12, a nawet pod kodem 19 05 03 (który nie może być wytworzony w wyniku prowadzenia procesu biosuszenia zgodnie z ww. rozporządzeniem). Ponadto wydzielaną ze strumienia frakcję nadsitową (po ocenie wizualnej) spółka klasyfikuje pod kodem 19 12 10 pomimo, że nie zawsze spełnia ona wymagania określone przez odbiorcę paliwa.

W zakresie zarządzenia z punktu 2 organ wskazał, że podczas weryfikacji przedstawionej podczas kontroli ewidencji odpadów stwierdzono, że w karcie ewidencji odpadu o kodzie 19 12 12 (Nr karty [...] ) w tabeli "gospodarowanie odpadami we własnym zakresie" nie wykazano, w jakim miesiącu, ile oraz jaką metodą odzysku przetworzono odpad 19 12 12, pomimo, że prowadzono proces biologicznego suszenia tego odpadu. Zgodnie z art. 66 ustawy z dnia 14.12.2012 r. o odpadach (Dz. U. 2013 r., poz. 21 ze zm.) posiadacz odpadów jest zobowiązany do prowadzenia na bieżąco ilościowej i jakościowej ewidencji odpadów, a art. 67 ust. 3 pkt. 3 ww. ustawy określa, że w ewidencji należy wyszczególnić sposoby gospodarowania odpadami.

Z kolei w zakresie zarządzenia z punktu 3 organ podał, że w trakcie kontroli nie przedstawiono informacji nt. czasu pracy instalacji MBP (dla części mechanicznej i biologicznej) tj. ile dni w tym okresie instalacja pracowała, w jakich dniach i godzinach, jaka ilość i rodzaj odpadów została przetworzona na poszczególnych zmianach. Nie przedstawiono również informacji na temat warunków i parametrów charakteryzujących pracę instalacji, określających moment rozpoczęcia danego procesu i moment jego zakończenia. Prowadzony w biostabilizatorze proces suszenia nie jest dokumentowany, w związku z tym spółka nie może ocenić czy proces przebiegał zgodnie z wymogami rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych (w jakim okresie prowadzono proces, jak długo proces przebiegał, jaki odpad kierowano do przetworzenia i w jakiej ilości, jaki odpad uzyskano i jakimi charakteryzował się parametrami). Zgodnie z art. 140 ustawy z dnia 27.04.2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. 2013 poz. 1232 ze zm.) podmiot korzystający ze środowiska jest zobowiązany zapewnić przestrzeganie wymagań ochrony środowiska. Takim wymogiem jest spełnianie obowiązującego rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 11.09.2012 r. w sprawie mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych, w tym § 2. 1 i § 4. 4. W związku z powyższym spółka użytkująca instalację MBP winna prowadzić monitoring prowadzonych na instalacji procesów mechanicznego i biologicznego przetwarzania odpadów obejmujący parametry ilościowe, jakościowe i czasowe pracy instalacji.

Odnośnie zarządzenia z punktu 4 organ wyjaśnił, że w trakcie kontroli ustalono, że spółka prowadzi proces suszenia frakcji nadsitowej odpadu o kodzie 19 12 12 bez zezwolenia na przetwarzanie odpadów. Dowodem w sprawie jest pisemna informacja do protokołu dot. eksploatacji mobilnego kompostera złożona przez Dyrektora ds. Rozwoju (w dniu 29.10.2014 r.) - co stanowi naruszenie art. 41 ustawy o odpadach. Ponadto ustalono, że prowadzony w Spółce proces biosuszenia odpadów trwał 3 do 4 dni, natomiast wg § 4.4 cyt. rozporządzenia ww. proces powinien być prowadzony przez co najmniej 7 dni.

W zakresie zarządzenia z punktu 5 organ stwierdził, że podczas wizji lokalnych przeprowadzonych w dniach 28 i 29.10.2014 r. na terenie zakładu stwierdzono nieselektywne magazynowanie zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego bezpośrednio na betonowym podłożu w sąsiedztwie kompostera V63 oraz magazynowanie odpadów z grupy 04 w leju zasypowym instalacji do mechanicznego przetwarzania odpadów komunalnych. Ponadto stwierdzono magazynowanie odpadów z grupy 15 01 04 opakowania metalowe (puszki aluminiowe) w jednej z komór żelbetowego bioreaktora (obecnie nieużytkowanego jako bioreaktor). Takie magazynowanie odpadów stanowi naruszenie punktu III.3 zezwolenia Starosty N. z dnia 12.08.2014 r., znak: [...] na zbieranie odpadów.

Natomiast w uzasadnieniu zarządzenia z punktu 6 organ podniósł, że w trakcie wizji lokalnej przeprowadzonej w dniu 28.10.2014 r. stwierdzono, że teren przyległy do separatora był zapadnięty. Ponadto stwierdzono, że nie prowadzi się książki eksploatacji separatora, a przeglądy prowadzi się jeden raz w roku zamiast dwóch, co stanowi naruszenie § 21 pkt. 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24.07.2006 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi, oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz. U Nr 137, poz. 984 ze zm.).

W piśmie z dnia 12.12.2014 r. Przedsiębiorstwo Usług Komunalnych "[...] " sp. z o.o. w T. wezwało [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, do usunięcia naruszenia prawa, zarzucając brak uzasadnienia zarządzenia pokontrolnego oraz brak odniesienia się w zarządzeniu pokontrolnym do zastrzeżeń do protokołu przedstawionych przez stronę w dniach 13-26 listopada 2014 r.

W odpowiedzi na powyższe [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w K. poinformował spółkę, że podtrzymuje swoje stanowisko wyrażone w zarządzeniach pokontrolnych z dnia 28.11.2014 r. Wyjaśnił, że zarządzenia pokontrolne zostały wydane w oparciu o naruszenia stwierdzone w protokole kontroli z dnia 6.11.2014 r., podpisanych przez upoważnionego przedstawiciela spółki, ponadto w piśmie z dnia 2.12.2014 r. ustosunkowano się do zgłoszonych zastrzeżeń do protokołu.

Przedsiębiorstwo Usług Komunalnych "[...] " sp. z o.o. w T. - dalej skarżący, wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na opisane wyżej zarządzenie pokontrolne z dnia 28.11.2014 r. (błędnie wskazując datę zarządzenia - 29.11.2014 r.), zarzucając:

- naruszenie przepisów postępowania tj. przepisu art. 8, art. 11 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia aktu administracyjnego niespełniającego wymogów określonych w przepisie art. 107 k.p.a.,

- naruszenie przepisów postępowania tj. przepisu art. 8, art. 10 § 1 i art. 11 k.p.a. poprzez wydanie aktu administracyjnego bez odniesienia się do zastrzeżeń do protokołów kontroli,

- naruszenie przepisów postępowania tj. przepisu art. 1 oraz art. 6 k.p.a. poprzez brak zastosowania w przedmiotowym postępowaniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego.

Strona skarżąca wniosła o uchylenie zarządzeń oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu argumentowała, że zarządzenia pokontrolne nie zostały uzasadnione. Organ wydając zarządzenie nie wziął pod uwagę zastrzeżeń złożonych przez stronę. Ponadto organ w piśmie z dnia 9.01.2015 r. stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie mają zastosowania przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Powyższe wskazuje, że organ w przedmiotowej sprawie nie stosował przepisów k.p.a. co stanowi rażące naruszenie prawa.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w K. wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonym akcie. Zdaniem organu, skarga nie jest zasadna. W ocenie organu powołane przez stronę przepisy k.p.a. nie mogą stanowić podstawy zarzutów, ponieważ do zarządzeń pokontrolnych o jakich mowa w art. 12 ust. 1 ustawy o IOŚ nie stosuje się przepisów k.p.a., gdyż jest to postępowanie odrębne. [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska dokonał wszechstronnej i wnikliwej analizy materiału dowodowego zebranego w trakcie kontroli i na tej podstawie dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego oraz obowiązujących przepisów prawnych, wydając stosowne zarządzenie pokontrolne. Ponadto pismem z dnia 2.12.2014 r. ustosunkowano się do zgłoszonych przez stronę zastrzeżeń do protokołu. Same zaś zarządzenia zawierają uzasadnienie dla każdego ich punktu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 21 kwietnia 20156 r. sygn. akt II SA/Kr 269/15 skargę oddalił.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że zarządzenia pokontrolne sporządzane są nie w wyniku przeprowadzenia postępowania jurysdykcyjnego, lecz w związku z ujawnionymi w czasie kontroli nieprawidłowościami. Kontrola zaś przeprowadzana jest w trybie przepisów ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. z 2013 poz. 672) w zw. z przepisami ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska, a nie w trybie przepisów k.p.a. Zarządzenia nie są decyzją administracyjną i nie ma do nich zastosowania przepis art. 107 k.p.a. W świetle powyższego Sąd uznał, że zaprezentowane w skardze zarzuty sprowadzające się do wytknięcia organom odmowy stosowania przepisów tego kodeksu i uchybień proceduralnych nawiązujących do przepisów tego kodeksu postępowania uznać należy za oczywiście chybione. Następnie Sąd wskazał, że tryb przeprowadzania kontroli przedsiębiorcy regulują zasadniczo przepisy rozdziału 5 (art. 77 i nast.) ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. W zakresie nieuregulowanym tymi przepisami stosuje się przepisy ustaw szczególnych (art. 77 ust. 2). Także zakres przedmiotowy kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy oraz organy upoważnione do jej przeprowadzenia określają odrębne ustawy (art. 77 ust. 3).

Sąd wskazał zatem, że przedmiotowa kontrola została przeprowadzona przez właściwy organ, o jej przeprowadzeniu został zawiadomiony podmiot kontrolowany, stosownie do art. 79 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, a sama kontrola została przeprowadzona z udziałem osoby upoważnionej przez kontrolowanego (art. 80 ust. 1 ww. ustawy). Poprawności kontroli skarżąca Spółka nie kwestionowała, nie wniosła bowiem sprzeciwu, o którym mowa w art. 84 c ww. ustawy. Z przeprowadzonej kontroli, stosownie do art. 11 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska sporządzono protokół, którego jeden egzemplarz doręczono stronie skarżącej. Korzystając ze swych uprawnień Spółka "[...] " wniosła zastrzeżenia do protokołu (w pismach z 12 i 24 listopada 2014 r.). Wbrew zarzutom skargi Spółka uzyskała wyjaśnienia odnoszące się do tych zastrzeżeń (pisma Inspektora z 2 i 19 grudnia 2014 r.). Wyjaśnienia te zawierają odpowiedź na wszystkie zarzuty, zostały sporządzone w nawiązaniu do obowiązujących przepisów prawa i stwierdzonego stanu faktycznego. Prawidłowo w szczególności wskazano, że decyzja, na podstawie której skarżąca Spółka eksploatuje instalacje (decyzja Starosty N. z 12 grudnia 2011 r. zezwalająca na prowadzenie działalności w zakresie wytwarzania odpadów z uwzględnieniem ich zbierania, transportu i odzysku), wydana na podstawie przepisów art. 26 i 32 ustawy o odpadach zachowała ważność na czas, na jaki została wydana, nie dłużej jednak niż na okres trzech lat od wejścia w życie ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. (art. 232 ust. 2 tej ustawy). W dacie kontroli zatem skarżąca Spółka korzystała z uprawnień wynikających ze "starej" decyzji, co nie oznacza, że nie miała obowiązku stosować się do aktualnych regulacji prawnych w zakresie, w jakim decyzja o pozwoleniu się nie wypowiadała. Dlatego - zdaniem Sądu - prawidłowo w odpowiedzi na zarzuty wskazano, że Spółka winna stosować się do przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 11 września 2012 r. w sprawie mechaniczno – biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych, w szczególności określających minimalny okres suszenia odpadów. Wyjaśniono też kwestie związane ze stwierdzonym sposobem magazynowania odpadów, stanem eksploatowanych urządzeń oraz brakami i błędami w dokumentacji. Następnie, stosownie do art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska z czynności kontrolnych wydano zarządzenia. Zarzuty te uzasadniono, przytaczając ustalenia kontroli i stosowne przepisy prawa. Dalej Sąd wskazał, że w skierowanym do organu w dniu 12 grudnia 2014 r. wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa skarżąca Spółka ograniczyła się do wskazania "braku uzasadnienia zarządzeń". Dopiero w piśmie z 9 stycznia 2015 r. Spółka swe zarzuty bliżej opisała i na to pismo także uzyskała obszerną, merytoryczną odpowiedź (pismo z 27 stycznia 2015 r.). Z tą odpowiedzią skarga merytorycznie nie polemizuje ograniczając się do zarzutu naruszenia przepisów k.p.a. W odpowiedzi tej zaś należycie wykazano brak zasadności zarzutów podnoszonych w piśmie z 9 stycznia 2015 r. Sąd jeszcze raz podkreślił, że w dniu 15 września 2012 r. weszło w życie rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 11 września 2012 r. w sprawie mechaniczno – biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych. W rozporządzeniu zastrzeżono 36 miesięczny termin dla dostosowania istniejących instalacji do wymogów rozporządzenia. Skarżąca Spółka, choć twierdziła, że postanowienia tego rozporządzenia jej nie dotyczą, ani w toku kontroli, ani w skardze nie wskazała, aby stwierdzone uchybienia były immanentnie związane z jeszcze niedostosowaną instalacją i aby wydane zarządzenia wykraczały ponad wymagania, które obecnie spełnia ta instalacja. Dla prawidłowej klasyfikacji odpadów i prowadzenia ich odpowiedniej ewidencji "dostosowywanie instalacji" nie jest potrzebne. Sama Spółka przyznała, że został ujawniony brak w ewidencji. Skoro brak ten dotyczył odpadu, którego wytwarzanie i przetwarzanie stanowi zasadniczą część działalności Spółki, to uznać należało, że nawet niewielki zakres braku upoważniał do wydania stosownego zarządzenia. W ocenie Sądu, wyjaśnienia organu odnoszące się do pkt 3 zarządzenia uznać należy za należyte. Sąd zgodził się ze skarżącą Spółką, że we wskazywanych przez organ przepisach (art. 140 ustawy Prawo ochrony środowiska, rozporządzeniu z dnia 11 września 2012 r.) nie ma wprost mowy o obowiązku prowadzenia monitoringu i taki nakaz nie był wprost ustanowiony decyzją. Rzecz jednak w tym, że na zakładzie prowadzącym działalność z wykorzystaniem środowiska spoczywa obowiązek takiego prowadzenia dokumentacji, który pozwoli na stwierdzenie prawidłowości, bądź nieprawidłowości w tej działalności przez organ uprawniony ustawowo do prowadzenia kontroli. Co więcej, nie prowadząc monitorowania procesu takiego jak opisany w zarządzeniu, sam przedsiębiorca pozbawia się możliwości samokontroli, a w konsekwencji możliwości wykazania poprawności przebiegu tego procesu. Tak rozumiany "monitoring" procesu przetwarzania odpadów, polegający na dokumentowaniu czasu pracy instalacji, ilości i rodzaju odpadów przetworzonych, parametrów i warunków pracy instalacji, jak najbardziej mieści się w dyspozycji art. 140 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska - w ramach obowiązku przestrzegania wymagań ochrony środowiska. Sąd uznał za uzasadnione również pozostałe punkty zarządzenia, które zostały przez organ wykazane w uzasadnieniu zarzutów i w odpowiedzi z dnia 27 stycznia 2015 r. Sama Spółka nie zaprzecza dostrzeżonym i opisanym przez organ uchybieniom w zakresie magazynowania odpadów oraz stanu separatora. Skoro zaś uchybienia stwierdzono, to w konsekwencji wydano stosowne zarządzenia tj. nakazano magazynowanie odpadów zgodnie z posiadanym zezwoleniem i nakazano przeprowadzanie kontroli separatora 2 razy do roku. Twierdzenia Spółki, że odpady miały być przechowywane niewłaściwe tylko "chwilowo" oraz że zapadnięcie terenu przyległego do separatora nie świadczy o wadliwym jego użytkowaniu, nie stanowią argumentu przemawiającego za negatywną oceną tak sformułowanych zarządzeń.

W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku Przedsiębiorstwo Usług Komunalnych "[...] " Sp. z o.o. podniosło następujące zarzuty:

1. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., art. 12 ust. 1 pkt 1 oraz art. 12 ust. 2 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska poprzez oddalenie skargi pomimo wydania zarządzeń pokontrolnych sprzecznych z treścią protokołu, która to sprzeczność polega na stwierdzeniu w uzasadnieniu punktu 1 zarządzeń pokontrolnych, że u skarżącej wydzielaną ze strumienia frakcję nadsitową klasyfikuje się pod kodem 19 12 10 pomimo tego, że nie zawsze spełnia wymagania określone przez odbiorcę paliwa, a takie naruszenie nie zostało wskazane na stronie 21 i 22 protokołu kontroli jako stwierdzone naruszenie i nieprawidłowość;

2. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., art. 12 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska poprzez oddalenie tej skargi pomimo wydania zarządzeń pokontrolnych sprzecznych z treścią protokołu, która to sprzeczność polega na stwierdzeniu w punkcie 6 uzasadnienia zarządzeń pokontrolnych, że u skarżącej nie prowadzi się książki eksploatacji separatora pomimo tego, że takie naruszenie nie zostało wskazane na stronie 21 i 22 protokołu kontroli jako stwierdzone naruszenie i nieprawidłowość;

3. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 232 ust. 2 ustawy o odpadach poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że pomimo przedłużonego okresu obowiązywania decyzji Starosty N. z dnia 12 grudnia 2011 r. skarżąca jest zobowiązana do przestrzegania w okresie przejściowym rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych, a działanie zgodne z przedmiotową decyzją administracyjną może zostać uznane za działanie niezgodne z prawem;

4. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 it. c p.p.s.a., art. 2, art. 7 i art. 45 Konstytucji RP oraz art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska poprzez oddalenie skargi pomimo braku wskazania w zarządzeniach pokontrolnych jakie przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 11 września 2012 r. zostały naruszone przez skarżącą;

5. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., art. 2, art. 7, art. 45 Konstytucji RP oraz art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska poprzez oddalenie skargi pomimo sprzeczności treści punktu 2 Zarządzenia dotyczącego obowiązku prowadzenia ewidencji odpadów zgodnie ze stanem rzeczywistym z uzasadnieniem punktu 2 Zarządzenia przewidującego obowiązki ewidencyjne;

6. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., art. 2, art. 7, art. 45 Konstytucji RP oraz art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska poprzez oddalenie skargi pomimo sprzeczności treści punktu 4 Zarządzenia dotyczącego frakcji podsitowej z uzasadnieniem punktu 4 Zarządzenia dotyczącego frakcji nadsitowej;

7. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 2, art. 7, art. 45 Konstytucji RP oraz prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię tj. uznanie, że przepis art. 140 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska zobowiązuje skarżącą do prowadzenia monitoringu procesu mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów przebiegającego na instalację MBP;

8. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 151 p.p.s.a., art. 2, art. 7, art. 45 Konstytucji RP oraz art. 11 ust. 2 i art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska poprzez oddalenie skargi pomimo wydania zarządzeń pokontrolnych bez analizy zastrzeżeń skarżącej do protokołu kontroli;

9. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez brak zbadania zgodności zaskarżonych zarządzeń pokontrolnych z prawem w zakresie zarzutów z punktu 1 do 8, które to zarzuty powinny zostać rozpatrzone przez Sąd z urzędu.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa procesowego. W piśmie z 27 września 2015 r. zmodyfikowano wnioski skargi kasacyjnej i wniesiono o uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie zaskarżonych zarządzeń pokontrolnych.

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej wyrokiem z dnia 28 marca 2017 r. sygn. akt II OSK 1927/15 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wymogi, o których mowa w art. 134 § 1 P.p.s.a. nie zostały przez Sąd I instancji spełnione, bowiem w rozpoznawanej sprawie kwestie istotne dla oceny zaskarżonego aktu nie zostały w sposób należyty rozważone, pozostawiając niewyjaśnionymi kluczowe z punktu widzenia zgodności z prawem zaskarżonego zarządzenia zagadnienia.

NSA uznał za uzasadnioną argumentację skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego, tj. art. 232 ust. 2 ustawy o odpadach. Bowiem, nie znajduje usprawiedliwienia wskazywana przez Sąd I instancji konieczność przestrzegania przez skarżącą w okresie przejściowym, przepisów ustawy o odpadach z 14 grudnia 2012 r., która weszła w życie 23 stycznia 2013 r., podczas gdy obowiązujący w dacie wydanego zarządzenia pokontrolnego art. 232 w ust. 2 przewidywał okres dwuletni ważności decyzji zezwalającej na odzysk lub unieszkodliwianie odpadów wydane na podstawie przepisów dotychczasowych, czyli do 23 stycznia 2015 r. Nadto, jak wynika z treści skargi kasacyjnej, nie zachodzi potrzeba stosowania przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych. Powyższa kwestia ukazuje jeden z istotnych problemów, jaki należało w tej sprawie rozważyć, a który Sąd w swej ocenie pominął akceptując bez szerszej argumentacji pogląd organu. Wskazał, że w świetle § 8 rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 11 września 2012 r. w sprawie mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych istniejącą instalację należało dostosować do wymagań określonych w tym rozporządzeniu w terminie nie dłuższym niż 36 miesięcy od dnia wejścia w życie tego rozporządzenia. Akt ten wszedł w życie po 14 dniach od ogłoszenia, co miało miejsce 24 września 2012 r. Tym samym w dacie przeprowadzania kontroli, jak i w dacie wydawania zarządzenia pokontrolnego, okres dostosowujący jeszcze nie upłynął. Należało, zatem rozważyć, czy i ewentualnie, w jakim zakresie, zastosowanie znajdowały przepisy tego rozporządzenia, stanowiąc punkt odniesienia dla prowadzonych przez Inspekcję Ochrony Środowiska czynności kontrolnych. Naczelny Sąd Administracyjny nie zgodził się z poglądem jakoby skarżąca spółka powinna wskazać, jakie uchybienia były immanentnie związane z jeszcze niedostosowaną instalacją, jak też w którym aspekcie wydane zarządzenia wykraczały ponad wymagania, które instalacja obecnie spełnia. Brak jest również kontroli w zakresie wypełnienia warunków zezwolenia z 14 grudnia 2011 r., które - co warto podkreślić - nie zostało załączone do akt sprawy. Ponadto Sąd I instancji w odniesieniu do punktu 4 zarządzenia pokontrolnego nie dokonał wystarczającej oceny.

Zdaniem NSA za uzasadniony należało uznać zarzut naruszenie art. 2, art. 7, art. 45 Konstytucji RP oraz prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię tj. uznanie, że przepis art. 140 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska zobowiązuje skarżącą do prowadzenia monitoringu procesu mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów przebiegającego na instalacji MBP. W tym bowiem zakresie również odwołano się do przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 11 września 2012 r. w sprawie mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych, które uznano za wymóg, o jakim mowa w art. 140 ustawy - Prawo ochrony środowiska.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał następnie za usprawiedliwione motywy, dla jakich zarzucono Sądowi I instancji naruszenie art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., art. 12 ust. 1 pkt 1 oraz art. 12 ust. 2 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska. Sąd II instancji podzielił pogląd spółki, że wskazana w protokole kontroli metodyka, zakres badania i weryfikacja dokumentacji przekazania odpadu nie świadczy o uchybieniu polegającym na błędnej kwalifikacji (pod kodem: 19 12 10) frakcji nadsitowej wydzielanej ze strumienia. Ogólnie sformułowane w tym zakresie zasady, bez wskazania konkretnych okoliczności, nie mogły stać się podstawą do wywodzenia wadliwego kwalifikowania przez tę Spółkę paliwa alternatywnego. Pisemne ustalenia przeprowadzonej w tym zakresie kontroli nie stanowiły wystarczającej podstawy do przyjęcia powyższej konkluzji. Świadczy o tym również brak przedstawienia wskazanej wadliwości w odrębnym punkcie naruszeń i nieprawidłowości zbiorczo ujętych w protokole. Powyższe świadczyć może o braku podstaw do wydania w tym zakresie zarządzenia pokontrolnego.

Ponadto w ocenie NSA naruszono art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., art. 12 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska poprzez sprzeczność zarządzeń pokontrolnych z treścią protokołu w zakresie obejmującym punkt 6 w części, w jakiej stwierdzono, że u skarżącej nie prowadzi się książki eksploatacji separatora. Zauważyć trzeba, że zarządzenie pokontrolne powinno opierać się na ustaleniach dokonanych podczas kontroli, w omawianym zaś zakresie uchybienie to nie zostało w sposób wyraźny sformułowane. Ponadto nie zostało ono wykazane w zbiorczo ujętych przez organ naruszeniach i nieprawidłowościach.

Zdaniem NSA, Sąd I instancji nie dostrzegł sprzeczności treści punktu 2 zarządzenia dotyczącego obowiązku prowadzenia ewidencji odpadów zgodnie ze stanem rzeczywistym z uzasadnieniem punktu 2 zarządzenia przewidującego obowiązki ewidencyjne. W przywołanym punkcie 2 zarządzono bowiem prowadzenie ewidencji odpadów zgodnie ze stanem rzeczywistym uzasadniając powyższe treścią art. 66 ust. 1 ustawy o odpadach, pomijając w tym względzie zachowanie ważności warunków określonych w zezwoleniach wydanych na podstawie przepisów dotychczasowych, tj. nie dłużej niż przez dwa lata od 23 stycznia 2015 r.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, Sąd winien w szczególności rozważyć na ile i w jakim zakresie ustalenia kontroli prowadzonej w oparciu o aktualne na ten dzień unormowania prawne mogły oddziaływać na tę sferę działalności, którą obejmowała decyzja Starosty N. z 12 grudnia 2011 r. zezwalająca na prowadzenie działalności w zakresie wytwarzania odpadów. Nie bez znaczenia dla powyższego zagadnienia będzie ocena, czy ustalenia faktyczne, dokonane przez organ, zostały oparte na prawidłowo przeprowadzonym – pod względem formalnym - postępowaniu dowodowym.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Rozpoczynając, wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Ponownie rozpoznając sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w pierwszym rzędzie miał na uwadze zalecenia i wytyczne zawarte w wyroku NSA sygn. akt II OSK 1927/15, a także przedstawioną tam wykładnię prawa, którą Sąd tutejszy jest związany, z mocy art. 190 p.p.s.a.

W pierwszej kolejności zauważyć należy, że bezzasadne są zarzuty skargi, o ile dotyczą naruszenia przepisów k.p.a. w relacji do formy i treści protokołu kontroli i zarządzeń pokontrolnych. Tutejszy Sąd podziela w pełni pogląd, zgodnie z którym do zarządzeń pokontrolnych, o jakich mowa w art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy z 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska, nie stosuje się przepisów k.p.a., gdyż jest to postępowanie odrębne. W tym zakresie NSA nie wyraził poglądu przeciwnego, pomijając tę kwestię milczeniem. W chwili obecnej można uznać ten pogląd za ugruntowany w orzecznictwie, czego wyrazem są przykładowo: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 czerwca 2012 r. II OSK 723/12, LEX nr 1219173, wyrok NSA z dnia 15 lutego 2011 r. II OSK 281/10, publ. Lex/el., wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r. II OSK 723/12, publ. Lex/el., wyrok WSA w Białymstoku z dnia 6 kwietnia 2017 r., II SA/Bk 605/16, LEX nr 2274655.

Natomiast na podstawie art. 134 p.p.s.a., a także w związku ze stanowiskiem wyrażonym przez NSA w wyroku II OSK 1927/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie dokonał oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego w zakresie wykraczającym poza zarzuty skargi. Kontrola została dokonana w aspektach istotnych, w ocenie Sądu, dla oceny legalności zaskarżonego aktu. Należy jednak ustalić, z perspektywy jakich aktów prawnych dokonywać rzeczonej oceny, tak w aspekcie formalnym, jak i merytorycznym. O ile ten drugi aspekt był przedmiotem wypowiedzi NSA i jak już wspomniano, Sąd ma obowiązek wziąć pod uwagę zaprezentowaną wykładnię, o tyle kwestie formalne zostały jedynie zasygnalizowane w omawianym wyroku, niemniej jako bardzo istotne, wręcz kluczowe dla rozstrzygnięcia tej sprawy. Albowiem NSA w końcowym zdaniu uzasadnienia wskazał, że nie bez znaczenia dla oceny kwestii merytorycznych będzie ocena, czy ustalenia faktyczne, dokonane przez organ, zostały oparte na prawidłowo przeprowadzonym, pod względem formalnym, postępowaniu dowodowym. Mówiąc inaczej, pierwszoplanowe jest w sprawie zbadanie, czy ustalenia faktyczne będące podstawą poszczególnych punktów zarządzenia pokontrolnego mają swoje oparcie i uzasadnienie w zgromadzonych dowodach.

Jak chodzi o wymogi formalne protokołu kontroli oraz samych zarządzeń pokontrolnych, to w pierwszym rzędzie przytoczyć trzeba art. 11 oraz art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 1991r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz.U.2016.1688 t.j., dalej "u.i.o.ś"). Zaznaczenia przy tym wymaga, że wszystkie przepisy wskazywane przez Sąd są podawane w brzmieniu obowiązującym na moment wydania przedmiotowego zarządzenia pokontrolnego. Tak więc art. 11 wskazuje, iż: 1/ z czynności kontrolnych inspektor sporządza protokół, którego jeden egzemplarz doręcza kierownikowi kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowanej osobie fizycznej, 2/. Protokół podpisują inspektor i kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowana osoba fizyczna, którzy mogą wnieść do protokołu umotywowane zastrzeżenia i uwagi, 3/. W razie odmowy podpisania protokołu przez kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowaną osobę fizyczną, inspektor czyni o tym wzmiankę w protokole, a odmawiający podpisu może w terminie siedmiu dni przedstawić swoje stanowisko na piśmie właściwemu organowi Inspekcji Ochrony Środowiska. W niniejszych rozważaniach istotne jest, że protokół jest odzwierciedleniem czynności kontrolnych, lecz nie tylko. Bowiem zgodnie z art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś, na podstawie ustaleń kontroli wojewódzki inspektor ochrony środowiska może wydać zarządzenie pokontrolne do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej. Oznacza to zatem, że skoro zarządzenie pokontrolne musi opierać się na ustaleniach kontroli, to ustalenia te muszą być zawarte przynajmniej w protokole kontroli, a najlepiej także w rzeczonym zarządzeniu. Zatem protokół kontroli dokumentuje czynności kontroli oraz zawiera jej ustalenia, do których musi odnosić się zarządzenie pokontrolne. Nie są to jednak wszystkie przepisy co do wymogów formalnych kontroli. W wypadku niniejszej sprawy kontrolowany podmiot jest przedsiębiorcą, a to oznacza, że zastosowanie ma art. 12a u.i.o.ś o treści: "do kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy stosuje się przepisy ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej" (Dz.U.2004.173.1808, dalej "u.s.d.g."). Wskazywana ustawa w rozdziale 5 pod tytułem "kontrola działalności przedsiębiorcy" zawiera unormowania, które wyprzedzają przepisy szczególne polskich ustaw, z wyjątkiem zakresu przedmiotowego kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy oraz organów upoważnionych do jej przeprowadzenia, co określają odrębne ustawy (art. 77 u.s.d.g.). Przepisy w art. 77-84d u.s.d.g. przewidują cały szereg unormowań dotyczących przebiegu i warunków formalnych kontroli, jednakże większości z nich nie stosuje się w niektórych sytuacjach określonych w ustawie. Taką sytuacją jest sytuacja, gdy czynności kontrolne są niezbędne dla przeciwdziałania popełnieniu przestępstwa lub wykroczenia, a jak wiadomo z protokołu kontroli w przedmiotowej sprawie (Nr [...] ), interweniowano w związku z podejrzeniem popełnienia przestępstwa lub wykroczenia przeciw środowisku przez zarządzających Regionalną Instalacją MBP w T. (str. [...] protok.). Oznacza to, że główne kwestie formalne regulowane są ustawą o inspekcji ochrony środowiska, czyli faktycznie w 2 przepisach ( art. 11 i 12). Z tego względu, aby dokonać interpretacji tych przepisów w szerszym planie, trzeba sięgnąć do doktrynalnego pojęcia kontroli niesamoistnej, rozwijanego na tle ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, co będzie stanowić punkt wyjścia. Otóż zgodnie z tym ujęciem, "Kontrola to zespół (szereg) podejmowanych przez odpowiednie podmioty na podstawie przepisów prawa czynności, których celem jest zweryfikowanie stanu zastanego ze stanem postulowanym (odpowiadającym wzorcowi ustanowionemu w przepisach prawa) oraz wyciągnięcie stosownych wniosków, które znajdują swój wyraz w wynikach kontroli. Na podstawie dokonanego porównania podmiot kontrolujący będzie mógł podjąć określone działania lub też będzie zobligowany do zaniechania jakiejkolwiek ingerencji w sferę prowadzenia przez przedsiębiorcę działalności gospodarczej (zakaz ingerencji)" (tak Sieradzka Małgorzata, Zdyb Marian w: Ustawa o swobodzie działalności gospodarczej. Komentarz do art. 77, publ. Lex/el.). Podobne ujęcie prezentuje Cezary Kosikowski w Komentarzu do art. 77 tejże ustawy (publ. Lex/el): "Istota kontroli sprowadza się przede wszystkim do zarejestrowania stanu faktycznego dotyczącego przedmiotu kontroli oraz porównania go ze stanem wyznaczonym przez prawo i plany oraz organizację przyjętą dla podmiotu kontrolowanego (patrz szerzej J. Wróblewski, Kontrola w państwie...). Funkcją kontroli jest także ocena tego, co wynika z owego porównania, oraz wyciąganie na tej podstawie wniosków co do dalszego funkcjonowania badanego lub kontrolowanego zjawiska. Kontrola więc dostarcza materiału, na podstawie którego możliwe jest zapobieżenie powstawaniu niekorzystnych zjawisk, jak również zweryfikowanie nieprawidłowych zachowań kontrolowanych podmiotów. Wyniki kontroli mogą być również podstawą orzekania o odpowiedzialności prawnej podmiotów kontrolowanych". Tenże autor w dalszej części Komentarza wskazuje: "Kontrola niesamoistna ma formę czynności faktycznych, chociaż określonych prawem. Wykonanie czynności kontrolnych nie wywołuje samo przez się żadnych skutków prawnych. Tym więc można tłumaczyć fakt, że tryb i formy kontroli niesamoistnej nie są na ogół normatywnie uregulowane, czyli przypisane określonej procedurze (np. procedurze administracyjnej). Podmiot kontrolowany nie ma też prawie żadnych możliwości prawnych, aby przeciwstawić się ustaleniom przyjętym przez organ kontroli". To ostatnie stwierdzenie jest bardzo doniosłe, bowiem wskazuje na problem związany z brakiem szczegółowych regulacji dotyczących protokołu kontroli, który, jak to wywiedziono na wstępie, winien zawierać ustalenia kontroli. Powstaje zatem pytanie, czy wobec tego odnośnie ustaleń kontroli brak jest jakichkolwiek warunków formalnych, czy też da się takie warunki wyinterpretować na tle art. 11 i 12 u.i.o.ś wespół z regulacją z ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. W ocenie Sądu, właściwy jest ten drugi kierunek, co zresztą potwierdza stanowisko NSA zawarte w wyroku II OSK 1927/15, nakazujące zbadanie ustaleń kontroli z punktu widzenia warunków formalnych. Jak już wspomniano, punktem wyjścia jest tutaj definicja kontroli wywodzona na tle ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Definicja ta (w obu proponowanych ujęciach) wskazuje na konieczność zbadania stanu faktycznego i porównania go z wzorcem, a zatem z przepisami prawa i warunkami działania dla danej organizacji. Z tego wynika, że ustalenia protokołu, będące z mocy art. 12 ust. 1 u.i.o.ś podstawą zarządzenia pokontrolnego, muszą zawierać dwojakie kwestie: ustalenia w przedmiocie zastanego stanu faktycznego oraz ustalenia w przedmiocie stanu prawnego będącego wzorcem kontroli (punktem odniesienia). Ponieważ protokół dokumentuje czynności kontroli, a w efekcie musi zawierać ustalenia kontroli, oznacza to, że ustalenia powstają w drodze czynności kontroli, które są dokumentowane w protokole. Oznacza to zatem, że jeśli organ kontroli wykonuje jakąś czynność, prowadzącą do powstania ustaleń w zakresie stanu faktycznego, to musi być ona udokumentowana. Na przykład, jeśli czynność kontroli polega na zapoznaniu się z istotnymi dla stanu faktycznego dokumentami, to o ile z dokumentów tych wywodzone są pewne ustalenia faktyczne, powinny być one dołączone do protokołu kontroli; nie jest bowiem wystarczające stwierdzenie, że organ się z nimi zapoznał, jeżeli następnie odwołuje się do ich treści. Podobnie, jeśli organ czyni obserwacje na miejscu przeprowadzenia kontroli, które następnie czyni elementem stanu faktycznego, nie jest wystarczające stwierdzenie, że coś zobaczył, ale przebieg tej czynności i stwierdzony stan faktyczny powinien być udokumentowany w formie protokołu oględzin. Tak samo jest z pozyskiwaniem oświadczeń od osób, od których uzyskuje się istotne dla ustaleń faktycznych wiadomości w trakcie kontroli ( pomijając już fakt przesłuchiwania w trybach prowadzących do ustalania, czy zostało popełnione wykroczenie w oparciu o właściwe ustawy). Wszystko to prowadzi do wniosku, że protokół kontroli zawierający ustalenia winien też zawierać dokumentację wszystkich czynności i zestaw dokumentów, które doprowadziły organ prowadzący kontrolę do czynienia ustaleń faktycznych. Jak chodzi o stan prawny (wzorzec kontroli), to sytuacja jest z pewnością odmienna w zakresie stanu prawnego wynikającego z przepisów prawa, których znajomość jest powszechnie zakładana w znaczeniu dostępności tej wiedzy. Zatem w protokole wystarczającym będzie powołanie się przez organ na stosowne przepisy prawa, które stanowią wzorzec dla organu kontrolującego. Inaczej rzecz się ma ze stanem prawnym wynikającym z rozmaitych aktów, jak decyzje administracyjne, które nie są powszechnie dostępne w publikatorach. Jak się powszechnie przyjmuje w nauce prawa administracyjnego, decyzję administracyjną ujmuje się jako jednostronną czynność prawną, której koniecznym elementem jest oświadczenie woli organu administracji publicznej z zakresu prawa administracyjnego. Wiedza o treści takich czynności prawnych nie jest powszechna (powszechnie dostępna), dlatego w sytuacji, gdy decyzja administracyjna wespół z przepisami prawa ma stanowić wzorzec kontroli, to jej treść musi być objęta uprzednio ustaleniami faktycznymi. Zatem dokument urzędowy w postaci takiej decyzji, o ile jest konieczny dla ustaleń faktycznych co do stanu prawnego z niego wynikającego, musi być częścią protokołu kontroli. Jest to o tyle ułatwione, że z mocy art. 16 ust. 1 u.i.o.ś organy Inspekcji Ochrony Środowiska mogą zwrócić się do każdego organu administracji państwowej i rządowej oraz organu samorządu terytorialnego o udzielenie informacji lub udostępnienie dokumentów i danych związanych z ochroną środowiska.

W konsekwencji należy dojść do przekonania, że podstawą wydania zarządzenia pokontrolnego, o którym mowa w art. 12 ust. 1 u.i.o.ś., mogą być tylko ustalenia kontroli, prawidłowo udokumentowane w protokole kontroli w sposób wyżej opisany. Bezwzględny wymóg takiego dokumentowania źródłowego dotyczy w sposób oczywisty tych ustaleń faktycznych ( także w zakresie stanu prawnego wynikającego z czynności prawnych), które są podstawą do wydania zarządzenia pokontrolnego, co wynika z cytowanego przepisu. Nie dotyczy zatem tych elementów stanu faktycznego, które dla wydania tego zarządzenia są prawnie relewantne.

Należy zatem w pierwszym rzędzie dokonać oceny wydanego zarządzenia pokontrolnego z punktu widzenia tego, czy ustalenia faktyczne, dokonane przez organ, zostały oparte na prawidłowo przeprowadzonym – pod względem formalnym – postępowaniu dowodowym. W dalszej kolejności należy ocenić zastosowany wzorzec kontroli (stan prawny) pod kątem prawidłowości wniosków organu, mając na uwadze wykładnię prawa wskazaną przez NSA w wyroku II OSK 1927/15.

Protokół kontroli nr [...] zawiera oprócz części wstępnej punkty dotyczące: 1/ ustaleń kontroli, 2/ stwierdzonych naruszeń i nieprawidłowości, 3/ zastosowanych sankcji, 4/ innych zagadnień, 5/ informacji końcowych, w których to punktach wymienia się załączniki stanowiące integralną część protokołu. W zgodzie z tym, co powiedziano wyżej, załącznikami są dokumenty będące źródłem ustaleń faktycznych dla organu, w tym zestawienia, tabele, karty ewidencji odpadów, faktury odbioru, oświadczenia różnych osób, protokoły oględzin, przesłuchania, dokumentacja fotograficzna oraz wreszcie decyzje organów administracji. Konstrukcja protokołu wskazuje na fakt, że część zawierająca ustalenia i opierająca się w określonych w niej zakresach o załączniki, prowadzi do wygenerowania stwierdzonych naruszeń i nieprawidłowości. Te zaś w punkcie 2 protokołu /str.21-22/ opisano pokrótce i określono, jaki dowód na nie wskazuje, względnie jego brak, oraz wskazano wzorzec kontroli ( akt prawny bądź decyzję administracyjną). W świetle powyższego, w wydanym zarządzeniu pokontrolnym nr [...] , dyspozycje organu kontroli i ich uzasadnienie winny ściśle odpowiadać ustaleniom kontroli w zakresie stwierdzonych naruszeń i nieprawidłowości (pkt 2 protokołu), co z kolei winno mieć swoje rozwinięcie i uzasadnienie w ustaleniach kontroli (pkt 1 protokołu); zaś wszystko powinno być udokumentowane poprzez dołączone do protokołu załączniki.

Przechodząc do omówienia poszczególnych punktów zarządzeń, zestawiając je wraz z uzasadnieniem ze wskazanymi w protokole naruszeniami, dalej: rozpatrując przyporządkowane im ustalenia faktyczne w świetle przytoczonych dowodów, oraz rozpatrując następnie wskazany przy uchybieniach wzorzec kontroli, Sąd doszedł do następujących wniosków i ocen.

Odnośnie punktu 1/ zarządzenia, czyli zalecenia klasyfikowania odpadów wytwarzanych z instalacji MBP zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 11 września 2012r. w sprawie mechaniczno – biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych (DZ.U.2012.1052, dalej "Rozporządzenie") stwierdzić trzeba, że w uzasadnieniu tego punktu zarządzenia odwołano się do nieprawidłowego (niezgodnego z w/w Rozporządzeniem) klasyfikowania frakcji podsitowej - kod 19 12 09 zamiast 19 12 12). Nadto stwierdzono, że odpady wytwarzane w procesie biologicznego suszenia należy klasyfikować zgodnie z Rozporządzeniem pod kodem 19 05 01, a spółka odpad z suszenia bez prowadzenia dalszej obróbki klasyfikuje od razu pod kodami 19 12 10, 19 12 12 a nawet 19 05 03, przy czym ten ostatni zgodnie z Rozporządzeniem nie może być wytworzony w wyniku prowadzenia procesu biosuszenia. Ponadto wydzielaną ze strumienia frakcję nadsitową po ocenie wizualnej Spółka klasyfikuje pod kodem 19 12 10 mimo że nie zawsze spełnia ona wymagania określone przez odbiorcę paliwa.

W punkcie 2 protokołu kontroli w odniesieniu do tego zagadnienia wskazano jako nieprawidłowości tylko nieprawidłowe klasyfikowanie frakcji podsitowej (kod 19 12 09 zamiast 19 12 12) oraz odpadu wytwarzanego podczas suszenia (19 05 03 zamiast 19 05 01). Stwierdzić więc należy, że w uzasadnieniu zarządzeń wskazano na nieprawidłowości w szerszym zakresie niż to wynika z ujęcia nieprawidłowości zebranych w protokole kontroli, a zatem tutaj istnieje niespójność. W stwierdzonych w punkcie 2 protokołu nieprawidłowościach nie wskazano na okoliczność związaną z klasyfikacją frakcji nadsitowej pod kodem 19 12 10. W nawiązaniu do tego ostatniego zagadnienia, NSA w wyroku II OSK 1927/15 stwierdził, że wskazana w protokole kontroli metodyka, zakres badania i weryfikacja dokumentacji przekazania odpadu nie świadczy o uchybieniu polegającym na błędnej kwalifikacji pod kodem 19 12 10 frakcji nadsitowej wydzielanej ze strumienia. Ogólnie sformułowane w tym zakresie zasady, bez wskazania konkretnych okoliczności, nie mogły stać się podstawą do wywodzenia wadliwego kwalifikowania przez te Spółkę paliwa alternatywnego. Pisemne ustalenia przeprowadzonej w tym zakresie kontroli nie stanowiły wystarczającej podstawy do przyjęcia powyższej konkluzji, o czym świadczy także brak przedstawienia wskazanej wadliwości w naruszeniach z punktu 2 protokołu. Świadczy to o braku podstaw do wydania w tym zakresie zarządzenia pokontrolnego.

Co do dwóch pozostałych nieprawidłowości, to jako środek dowodowy wskazano kartę ewidencji odpadu o kodzie 19 12 09 i 19 05 03 oraz brak karty ewidencji dla odpadu 19 05 01. Jako wzorzec podano przepisy - § 3 ust. 1 i § 5 ust. 2 Rozporządzenia. Wskazane Rozporządzenie obowiązywało od 9 października 2012r. do 24 stycznia 2016r. i jakkolwiek zostało wydane jako rozporządzenie wykonawcze w oparciu o delegację z ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. o odpadach (DZ.U. z 2010 nr 185 ze zm.), to w związku z brzmieniem art. 250 ust. 2 nowej ustawy o odpadach, tj. ustawy z dnia 14 grudnia 2012r. (DZ.U. 2013.poz.21) obowiązywało także pod jej rządami. § 3 ust. 1 Rozporządzenia wskazywał, że mechaniczne przetwarzanie zmieszanych odpadów komunalnych polegające na przetwarzaniu zmieszanych odpadów komunalnych w celu wydzielenia z nich określonych frakcji dających się wykorzystać materiałowo lub energetycznie oraz frakcji wymagającej dalszego biologicznego przetwarzania prowadzi do wytwarzania odpadów, które klasyfikuje się zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 27 września 2001 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. Nr 112, poz. 1206), w zależności od ich właściwości, jako odpady o kodzie wskazanym dalej w tym ustępie, w tym także 19 12 12. Zgodnie z cytowanym Rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 27 września 2001 r., odpady o kodzie 19 12 12 to odpady z mechanicznej obróbki odpadów inne niż wymienione jako 19 12 11 (zawierające substancje niebezpieczne). Z kolei § 5 ust. 1 Rozporządzenia wskazywał, że odpady wytwarzane w procesie biologicznego suszenia odpadów, o których mowa w § 4 ust. 4, klasyfikuje się jako odpady o kodzie 19 05 01 i poddaje dalszej obróbce mechanicznej, w wyniku której wytwarza się odpady klasyfikowane zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 27 września 2001 r. w sprawie katalogu odpadów w zależności od ich właściwości, jako odpady o kodzie wskazanym dalej w tym ustępie. Zatem można powiedzieć, że oba te przepisy ( a także pozostałe przepisy Rozporządzenia) odnoszą się do klasyfikacji odpadów zmieszanych poddanych procesowi przetwarzania, najpierw mechanicznego, a następnie biologicznego. W procesie przetwarzania mechanicznego wydziela się frakcje dające się wykorzystywać materiałowo i energetycznie, oraz frakcje wymagające dalszego biologicznego przetwarzania, co prowadzi do wytwarzania odpadów. Klasyfikacja tych odpadów, w zgodzie z rozporządzeniem Ministra środowiska, oparta na przepisach cytowanego Rozporządzenia z dnia 27 września 2001 r., jest zatem odzwierciedleniem założonego procesu przetwarzania, dla którego wymagania określa Rozporządzenie, podobnie jak wymagania dla odpadów powstających z procesów przetwarzania ( § 1 2 i 3 Rozporządzenia). Wobec tego logicznym jest, że klasyfikowanie odpadów zgodnie z przepisami Rozporządzenia, musi wynikać z procesu przetwarzania zgodnego z wymogami Rozporządzenia. Zatem istotnym jest, że Rozporządzenie w § 8 przewiduje, że instalację istniejącą lub instalację, dla której przed dniem wejścia w życie Rozporządzenia wydano decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach lub decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, lub której budowa lub eksploatacja rozpoczęła się przed dniem wejścia w życie Rozporządzenia, należy dostosować do wymagań określonych w Rozporządzeniu w terminie nie dłuższym niż 36 miesięcy od dnia wejścia w życie rozporządzenia. Termin ten upływał więc w dniu 9 października 2015r. ( 36 miesięcy od dnia 9 października 2012r.). Innymi słowy, jeśli przedsiębiorca przetwarzał odpady podlegające przepisom Rozporządzenia w instalacji działającej legalnie (na podstawie odpowiednich pozwoleń) w momencie jego wejścia w życie, to w zakresie, w jakim taka legalna działalność była sprzeczna z Rozporządzeniem, mogła być dostosowywana do przepisów Rozporządzenia w wymienionym wyżej okresie. Oznacza to, że zarówno sam proces technologiczny, jak i klasyfikacja wytwarzanych w tym procesie odpadów, o ile instalacja spełniała warunek legalności, mogły być dostosowywane do przepisów Rozporządzenia w okresie do dnia 9 października 2015r. W odniesieniu do Przedsiębiorstwa Usług Komunalnych "[...] " Sp. z o.o. miała miejsce taka właśnie sytuacja. Jest to związane z brzmieniem art. 232 ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach Dz.U.2016.1987 t.j. (dalej "u.o.d."), w wersji obowiązującej na dzień wydania zarządzenia pokontrolnego: "Zezwolenia na zbieranie odpadów oraz zezwolenie na odzysk lub unieszkodliwianie odpadów, wydane na podstawie przepisów dotychczasowych, zachowują ważność na czas, na jaki zostały wydane, nie dłużej jednak niż przez dwa lata od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy". Jak wynika z protokołu, Spółka działała w oparciu o zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie wytwarzania odpadów z uwzględnieniem ich zbierania, transportu i odzysku, to jest decyzję Starosty N. z dnia 12 grudnia 2011r. znak: [...] , ważną pierwotnie do 10 grudnia 2021. W świetle zatem powyższego zapisu ustawy, decyzja ostatecznie zachowywała ważność do dnia 23 stycznia 2015r. Zatem – powracając do treści § 8 Rozporządzenia, Spółka w momencie kontroli działała w oparciu o legalne zezwolenie na przetwarzanie odpadów, co oznacza, że te elementy procesu technologicznego przetwarzania, które były niezgodne z Rozporządzeniem, mogła dostosować do jego treści do dnia 9 października 2015r. Skoro tak, to odpady będące wytworem legalnego procesu technologicznego zgodnego z decyzją, mogły być klasyfikowane w dotychczas obowiązujący sposób. Do takich odpadów w momencie kontroli nie miałyby zastosowania przepisy Rozporządzenia w zakresie ich klasyfikowania. Żeby zatem stwierdzić, czy zasadne jest zarządzenie pokontrolne nakazujące klasyfikowanie wszystkich odpadów wytwarzanych z instalacji MBP zgodnie z Rozporządzeniem, należałoby ustalić, jaka była w tym zakresie treść zezwolenia wydanego w 2011r., to znaczy, czy zezwolenie to i w jakim obszarze legalizowało dotychczasowy proces technologiczny, a co za tym idzie, sposób klasyfikowania odpadów, zaś w jakim nie. Taką zresztą myśl (choć nieco inaczej sformułowaną) zawiera wyrok NSA sygn. akt II OSK 1927/15. Wobec tego Sąd stwierdza, że kontrola zapisów zarządzenia i protokołu jest w tej kwestii niemożliwa, albowiem w załącznikach brak wzorca kontroli, a to wskazanej decyzji Starosty N. z dnia 12 grudnia 2011r. znak: [...] . Wprawdzie w protokole na str. 8 i 9 zawarto dywagacje na temat treści tej decyzji, ale ich lektura bez znajomości tekstu decyzji nie prowadzi do żadnych konstruktywnych wniosków w omawianej kwestii. Gdyby bowiem protokół przytaczał choć in extenso zapisy całej decyzji z uzasadnieniem, można by przejść do porządku dziennego nad brakiem załącznika w postaci jej odrębnego tekstu. Tymczasem w protokole nie zawarto opisu tego, co jest zawarte w decyzji, w tym zwłaszcza elementów wskazujących w sposób czytelny, w jakim zakresie klasyfikacja odpadów wynika ze wskazań decyzji, a w jakim nie wynika ani z decyzji, ani z Rozporządzenia. Technika oceny przyjęta w protokole dotyczy wskazań, czego decyzja nie zawiera, podczas gdy brak jasnego stanowiska, czy dotychczas stosowany proces technologiczny jest oparty na decyzji, ewentualnie w jakim zakresie, gdyż ma to zasadniczy wpływ na proces klasyfikacji odpadów. W tej sytuacji, w ocenie Sądu, wobec braku wzorca kontroli, przedstawione wnioski nie poddają się weryfikacji, a tym samym przyjąć trzeba, że punkt 1 zarządzenia nie jest prawidłowo umotywowany.

Podobne wnioski należy wysnuć w odniesieniu do punktu 3 zarządzenia, to jest nakazania prowadzenia monitoringu procesu mechaniczno – biologicznego przetwarzania odpadów przebiegającego na instalacji MBP. W uzasadnieniu tego punktu zarządzenia wskazano, że spółka powinna prowadzić taki monitoring w związku z treścią art. 140 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U.2017.519 t.j., dalej "p.o.ś".). Zgodnie z ust. 1 tego przepisu, podmiot korzystający ze środowiska jest obowiązany zapewnić przestrzeganie wymagań ochrony środowiska, w szczególności przez:

1) odpowiednią organizację pracy;

2) powierzanie funkcji związanych z zapewnieniem ochrony środowiska osobom posiadającym odpowiednie kwalifikacje zawodowe;

3) zapoznanie pracowników, których zakres czynności wiąże się z kwestiami ochrony środowiska, z wymaganiami w tym zakresie, gdy nie jest konieczne odpowiednie przygotowanie zawodowe w tym zakresie;

4) podejmowanie działań w celu wyeliminowania lub ograniczenia szkód w środowisku wynikających z nieprzestrzegania wymagań ochrony środowiska przez pracowników, a także podejmowania właściwych środków w celu wyeliminowania takich przypadków w przyszłości.

Wedle uzasadnienia zarządzenia, takim wymaganiem ochrony środowiska, o jakim mowa w ust. 1 powołanego przepisu, jest wypełnianie obowiązującego Rozporządzenia ( z 11 września 2012r.). Tymczasem taka wykładnia nie znajduje uzasadnienia. W przepisie art. 140 ust. 1 p.o.ś. "wskazano katalog działań mających zagwarantować, że korzystanie ze środowiska będzie przebiegało w sposób właściwy. Trzeba jednak zauważyć, że w tym przepisie posłużono się zwrotem "w szczególności", który wskazuje na jego otwartość, a zatem w zależności od sposobu korzystania ze środowiska na podmiocie korzystającym ze środowiska mogą ciążyć również inne obowiązki, wynikające np. z ustaw sektorowych" (por. K.Gruszecki w: Komentarz do Prawa ochrony środowiska, art. 140, publ. Lex/el.). Podkreślenia wymaga, że przepis ten adresowany jest do wszystkich podmiotów korzystających ze środowiska. Tymczasem Rozporządzenie zostało wydane w oparciu o delegację ustanowioną w art. 14 ust. 10 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. o odpadach (DZ.U. 2010.185.poz.1243 z późn. zmianami), w celu określenia wymagań dla mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych oraz wymagań dla odpadów powstających z tych procesów, kierując się koniecznością zapobiegania zagrożeniom dla zdrowia i życia ludzi oraz środowiska, a także potrzebą zapobiegania nieprawidłowościom przy przetwarzaniu odpadów. Wobec tego, analizując zakres obowiązywania Rozporządzenia w odniesieniu do przedmiotowej instalacji MBP, nie ma potrzeby sięgania do ogólnych przepisów prawa ochrony środowiska, natomiast istniałaby potrzeba określenia zakresu jego stosowania, biorąc pod uwagę wszystko to, co powiedziano powyżej, przy analizie punktu 1 zarządzenia w związku z okresem dostosowywania instalacji. Wypada tylko powtórzyć powyższe, a nadto, wskazać za NSA, iż to nie skarżący winien wykazać, jakie uchybienia były immanentnie związane z jeszcze niedostosowaną instalacją, jak też, w którym aspekcie wydane zarządzenia wykraczały ponad wymagania, które instalacja obecnie spełnia, co wiąże się z brakiem kontroli wypełniania warunków zezwolenia z dnia 12 grudnia 2011r. znak: [...].

Co do punktu 4 zarządzenia, nakazującego prowadzenie procesu biologicznego przetwarzania odpadów frakcji podsitowej zgodnie z decyzją Starosty N. z dnia 12 grudnia 2011r. znak: [...] . i Rozporządzeniem, to w sposób oczywisty zarządzenie w tym punkcie jest niekonkretne, a przez to nieczytelne. Dalej: w uzasadnieniu tego punktu wyjaśniono, że w trakcie kontroli ustalono, że Spółka prowadzi proces suszenia frakcji nadsitowej odpadu o kodzie 19 12 12 bez zezwolenia na przetwarzanie odpadów, czego dowodem jest pisemna informacja Dyrektora ds. Rozwoju z 29.10.2014r. W punkcie 2 protokołu kontroli wskazano w odniesieniu do tej kwestii, iż brak jest zezwolenia co do prowadzenia procesu suszenia frakcji nadsitowej bez zezwolenia na odzysk. Zatem w uzasadnieniu zarządzenia powołano brak zezwolenia w innym zakresie, niż w punkcie 2 protokołu (w jednym – "na przetwarzanie", w innym – "na odzysk"), co jest istotne, zwłaszcza w sytuacji, gdy przepis art. 41 u.o.o. który się powołuje, mówi o zezwoleniu na zbieranie i przetwarzanie odpadów. Niezależnie od tego, w punkcie 4 zarządzenia jest mowa o przetwarzaniu odpadów frakcji podsitowej, gdy tymczasem w uzasadnieniu mówi się o procesie suszenia frakcji nadsitowej, zatem występuje niezgodność zarządzenia z jego uzasadnieniem. Ponadto brak decyzji Starosty z dnia 12 grudnia 2011r. uniemożliwia weryfikację tego punktu, a więc znowu powraca kwestia braku wzorca kontroli.

Ponadto w uzasadnieniu tego punktu zarządzenia ustalono, że prowadzony w Spółce proces biosuszenia odpadów trwał 3-4 dni, natomiast § 4.4 Rozporządzenia wskazuje, że proces ten powinien trwać co najmniej 7 dni. W tym zakresie znowu wypada odwołać się do uwag poczynionych przy okazji punktu 1 zarządzenia, w zakresie okresu dostosowawczego instalacji MBP oraz braku czytelnych ustaleń w protokole co do relacji zezwolenia z 12 grudnia 2011r. i przepisów Rozporządzenia.

Co do punktu 5-go, to zarządzono magazynowanie odpadów zgodnie z posiadanym zezwoleniem na zbieranie odpadów. W uzasadnieniu zarządzenia co do tego punktu wskazano, że magazynowanie zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego bezpośrednio na betonowym podłożu w sąsiedztwie kompostera V63 oraz magazynowanie odpadów z grupy 04 w leju zasypowym instalacji do mechanicznego przetwarzania odpadów komunalnych, jak również odpadów z grupy 15 01 04 w jednej z komór żelbetowego bioreaktora stanowi naruszenie punktu III.3 zezwolenia Starosty N. z dnia 12 sierpnia 2014r. znak [...] na zbieranie odpadów. Podobnie rzecz została ujęta w punkcie 2 protokołu kontroli. Należy zatem wskazać, że w załącznikach do protokołu kontroli brak jest także tej decyzji Starosty N. , a zatem brak wzorca kontroli, zaś jej treść w protokole cytowana jest wybiórczo. Wobec tego motywy tego punktu zarządzenia podane są w sposób niekompletny, a ponadto niemożliwy do weryfikacji.

Co do punktu 6-go zarządzenia, to wskazano w nim, że należy prowadzić okresowe przeglądy separatora na terenie sortowni 2 razy w roku i dokumentować to w zeszycie eksploatacji separatora. W uzasadnieniu zarządzenia wskazano, że nie powadzi się książki eksploatacji separatora, a przeglądy prowadzi się jeden raz w roku zamiast dwóch. W punkcie 2 protokołu w stwierdzonych naruszeniach natomiast brak jest mowy o książce eksploatacji separatora, więc w tym zakresie występuje niespójność. Ponadto z protokołu przesłuchania D.P. (załącznik nr 8) wynika, że separator czyszczony jest raz w roku, natomiast nie ma tam mowy o przeglądach separatora. Zatem nie wiadomo, na podstawie czego wyciągnięto wniosek o ilości przeglądów rocznych. Wobec tego brak było udokumentowanych podstaw do wydania tego zarządzenia.

Co do punktu 2 zarządzenia, czyli nakazania prowadzenia ewidencji odpadów zgodnie ze stanem rzeczywistym, to w uzasadnieniu zarządzenia powołano się na kartę ewidencji odpadu o kodzie 19 12 12. Podobnie na tę kartę powołano się w punkcie 2 protokołu kontroli, przy stwierdzonych naruszeniach. Niemniej, przy stwierdzeniu naruszeń w punkcie 2 protokołu wskazywano 2 karty ewidencyjne (także co do odpadu o kodzie 19 05 03) i ostatecznie wydano zarządzenie wskazując na uchybienie w odniesieniu do jednej z nich. W ocenie Sądu, wydanie zarządzenia wskazującego na to, że cała ewidencja jest prowadzona niezgodnie ze stanem rzeczywistym, jest ujęciem nadmiernym, "nadreaktywnym" w stosunku do zakresu tego uchybienia, stwierdzonego na podstawie 1 karty ewidencji. Co istotniejsze, jak to słusznie zauważył NSA w wyroku II OSK 1927/15 – organ kontroli uzasadniając ten punkt zarządzenia treścią art. 66 ust. 1 u.o.o.- pominął zachowanie ważności warunków określonych w zezwoleniach wydanych na podstawie przepisów dotychczasowych (których brak w protokole kontroli, jak o tym już wielokrotnie była mowa). Powoduje to konieczność zakwestionowania i tego punktu zarządzenia.

Na marginesie powyższego stwierdzić trzeba, że protokół kontroli w treści odwołuje się także do decyzji Starosty N. z 14.03.2008r. znak [...] oraz do decyzji Starosty J. z 20.04. 2012r. znak [...] , których również nie załączono do protokołu.

Reasumując: co do większości punktów badanego zarządzenia pokontrolnego, można uogólniając stwierdzić, iż treść protokołu kontroli nie uzasadnia wyczerpująco podjętych w zarządzeniu środków, zaś zarządzenie nie jest właściwie i spójnie z protokołem uzasadnione. Ponadto nie jest możliwe ustalenie na podstawie tego protokołu wzorca kontroli w zakresie wydanych zezwoleń (poza punktem 6, kwestionowanym z innych przyczyn). Nie można w związku z tym ustalić zakresu stosowania wzorca w postaci decyzji administracyjnych oraz wzorca w postaci przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 11 września 2012r. w sprawie mechaniczno – biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych, a tym samym zweryfikować treści tak protokołu kontroli, jak w szczególności wydanego zarządzenia pokontrolnego. Powoduje to w konsekwencji wadliwość zarządzenia, wobec jego sprzeczności z powołanymi na wstępie art. 12 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 11 ust. 1 u.i.o.ś. "Zarządzenie pokontrolne, o którym mowa w art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy z 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska, wydawane jest w razie stwierdzenia w wyniku przeprowadzonej kontroli naruszeń prawa i ma na celu wyeliminowanie tych naruszeń poprzez zobowiązanie do poinformowania o działaniach, jakie kontrolowana jednostka podjęła aby dalsza jej działalność nie naruszała prawa" (tak wyrok WSA w Gdańsku z z dnia 12 kwietnia 2017 r. II SA/Gd 90/17, LEX nr 2283686). Jeśli zatem nie można stwierdzić w sposób jednoznaczny na podstawie treści protokołu, czy takie naruszenia prawa mają miejsce i zweryfikować stwierdzeń na ten temat, to wskazywana wadliwość ma charakter podstawowy i nieusuwalny. Ma to istotne znaczenie także w świetle faktu, że wydanie zarządzenia pokontrolnego skutkuje powstaniem stosunku administracyjnoprawnego, którego podmiotami są: z jednej strony wojewódzki inspektor ochrony środowiska, z drugiej zaś kierownik kontrolowanej jednostki (osoba fizyczna) – por. wyrok NSA z dnia 23 lutego 2016 r. II OSK 1534/14, LEX nr 2037398.

Z powyższych względów, w oparciu o art. 146 § 1 p.p.s.a. należało uchylić kwestionowane zarządzenie w całości, o czym Sąd orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (DZ.U. 2015.1804). Na kwotę zasądzonych kosztów składają się wpis w kwocie 200 zł, opłata kancelaryjna 17 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika – radcy prawnego w kwocie 480 zł.