Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1210/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-11-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 2011 nr 31 poz 158
law: Rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 2 lutego 2011 r. w sprawie wymagań, jakim powinny odpowiadać pod względem fachowym i sanitarnym  pomieszczenia i urządzenia zakładu opieki zdrowotnej.

SENTENCJA

Dnia 4 listopada 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Stahl /spr./ sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia NSA Robert Sawuła Protokolant starszy asystent sędziego Iwona Ścieszka po rozpoznaniu w dniu 4 listopada 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Małopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 listopada 2012 r. sygn. akt III SA/Kr 407/12 w sprawie ze skargi "Szpitala Miejskiego w R." Sp. z o.o. w R. na decyzję Małopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Krakowie z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia, że pomieszczenia Chirurgii Jednego Dnia usytuowane w R., ul. [...] spełniają wymagania sanitarne i fachowe 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Małopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Krakowie na rzecz "Szpitala Miejskiego w R." Sp. z o.o. w R. kwotę 300 zł (słownie: trzysta złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem dnia 28 listopada 2012 r. po rozpoznaniu sprawy ze skargi "Szpitala Miejskiego w R." Sp. z o.o. w R. na decyzję Małopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Krakowie z dnia [...] lutego 2012 r. w przedmiocie stwierdzenia, że pomieszczenia Chirurgii Jednego Dnia usytuowane w R., ul. [...] spełniają wymagania sanitarne i fachowe, w punkcie I. stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji w całości oraz stwierdził nieważność poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji w części dotyczącej słów: "przeznaczony wyłącznie do zabiegów okulistycznych" zawartych w drugim zdaniu uzasadnienia, w punkcie II. orzekł, że opisane w punkcie pierwszym decyzje w częściach, co do których stwierdzono nieważność nie mogą być wykonane, w punkcie III. zasądził od Małopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Krakowie na rzecz strony skarżącej kwotę 440 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że decyzją z dnia [...] grudnia 2011r., wydaną na wniosek Szpitala Miejskiego w R. Sp. z o.o., Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Nowym Targu stwierdził, iż pomieszczenia Chirurgii Jednego Dnia, usytuowane w R., ul. [...], spełniają wymagania sanitarne i fachowe dla pomieszczeń i urządzeń podmiotu wykonującego działalność leczniczą, określonych obowiązującymi przepisami prawa. Organ I instancji podał, iż w skład pomieszczeń Chirurgii Jednego Dnia wchodzą: blok operacyjny przeznaczony wyłącznie do zabiegów okulistycznych, pokój przygotowawczy, pokój wybudzeń z jednym stanowiskiem do wybudzania, śluza szatniowa z węzłem sanitarnym dla personelu operacyjnego, pokój przygotowawczy dla personelu, pomieszczenie do przechowywania sterylnych instrumentów i materiałów operacyjnych, sanitariat dla pacjentów dostosowany dla osób niepełnosprawnych ruchowo, szatnie z szafkami na odzież, pomieszczenie socjalne z punktem wodnym dla personelu, magazyn z wstępnym myciem sprzętu oddawanego do sterylizacji z wydzielonym miejscem do przetrzymywania odpadów medycznych, pomieszczenie porządkowe ze zlewem i szafką na sprzęt porządkowy i środki czystości, magazyn bielizny czystej oraz rejestracja z poczekalnią dla pacjentów. Odpady medyczne wytworzone na terenie NZOZ przetrzymywane będą w wydzielonym pomieszczeniu na odpady w budynku szpitala. Ściany i podłogi w pomieszczeniach wykonano z materiałów łatwych do utrzymania w czystości. Grzejniki posiadają powierzchnię łatwozmywalną. Pomieszczenia Chirurgii Jednego Dnia posiadają wentylację mechaniczną oraz grawitacyjną. Obiekt podłączony do istniejącej sieci wodno-kanalizacyjnej.

Odwołanie od powyższej decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Nowym Targu wniósł Szpital Miejski w R. Sp. z o.o., domagając się jej uchylenia w części dotyczącej uzasadnienia decyzji i jego zmianę poprzez skreślenie w zdaniu drugim uzasadnienia wyrazów "przeznaczony wyłącznie do zabiegów okulistycznych". Szpital podniósł zarzut naruszenia § 2 ust. 1 w związku z pkt XI załącznika nr 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 2 lutego 2011 r. w sprawie wymagań, jakim powinny odpowiadać pod względem fachowym i sanitarnym pomieszczenia i urządzenia zakładu opieki zdrowotnej (Dz.U. Nr 31, poz. 158) w związku z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997r. (Dz.U. nr 78, poz. 483 ze zm.) oraz art. 6 k.p.a. poprzez przyjęcie, że blok operacyjny usytuowany w R. przy ulicy [...] przeznaczony jest wyłącznie do zabiegów okulistycznych.

Decyzją z dnia [...] lutego 2012 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., Małopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy kwestionowaną decyzję. Organ II instancji wyjaśnił, iż pomieszczenia wchodzące w skład Chirurgii Jednego Dnia zlokalizowane są w wolnostojącym budynku, przy ul. [...] w R. Jak wynika z załączonej dokumentacji, prace adaptacyjne zostały przeprowadzone w oparciu o projekt technologiczny: "Adaptacja pomieszczeń parteru istniejącego budynku w R., ul. [...] na NZOZ-Chirurgia Jednego Dnia w zakresie okulistyki". Wymienił też pomieszczenia, jakie składają się na lokal przeznaczony na w/w działalność. Organ odwoławczy wskazał, iż Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Nowym Targu, na podstawie protokołu z przeprowadzonej w dniu [...] grudnia 2011r. kontroli stwierdził, że nie zgłasza zastrzeżeń do stanu sanitarno-technicznego w obiekcie: Chirurgia Jednego Dnia "[...]" zlokalizowanym przy ul. [...] w R. (opinia sanitarna Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2009r., znak: [...]). Organ II instancji stwierdził również, iż w wydanej w dniu [...] grudnia 2012r. decyzji Nr [...], znak: [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Nowym Targu stwierdził, że pomieszczenia NZOZ "[...]" Chirurgia Jednego Dnia zlokalizowane w R., ul. [...] spełniają wymagania sanitarne i fachowe dla pomieszczeń i urządzeń podmiotu wykonującego działalność leczniczą, określone obowiązującymi przepisami prawa. Następnie pismem z dnia [...] grudnia 2011r. "Szpital Miejski w R." Sp. z o.o. wystąpił o przeniesienie praw i obowiązków wynikających z w/w decyzji z dnia [...] grudnia 2011 r. W związku z powyższym Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Nowym Targu w dniu [...] grudnia 2012r. wydał decyzję Nr [...], znak: [...].

Organ odwoławczy stwierdził, iż Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Nowym Targu, zamieszczając w uzasadnieniu swojej decyzji wyrażenie: blok operacyjny przeznaczony wyłącznie do zabiegów okulistycznych wziął pod uwagę fakt, iż pomieszczenia i ich wyposażenie, w których NZOZ "[...]" Chirurgia Jednego Dnia świadczy usługi przystosowane są wyłącznie do zabiegów okulistycznych (pomieszczenia realizowane były na podstawie w/w projektu technologicznego: "Adaptacja pomieszczeń parteru istniejącego budynku w R., ul. [...] na NZOZ-Chirurgia Jednego Dnia w zakresie okulistyki"). Organ II instancji zaznaczył przy tym, iż zabiegi okulistyczne ze względu na swoją specyfikę są mało inwazyjne, krótkotrwałe, nie wymagają znieczulenia ogólnego, a jedynie miejscowego np. poprzez aplikację kropli lub dokonanie zastrzyku pozagałkowego). Zabiegi są krótkotrwałe, zwykle w jego trakcie pacjent jest świadomy i ma kontakt z lekarzem operującym. Po zakończeniu operacji pacjent przewożony jest na salę pobytową, gdzie przebywa około godziny, a następnie przekazywany jest rodzinie czy opiekunom. Natomiast wykonywanie zabiegów wymagających zastosowania anestezji ogólnej musi być, zdaniem organu odwoławczego, przeprowadzone w miejscu wyposażonym m.in. w sprzęt resuscytacyjny (źródło tlenu, działający ssak, laryngoskop, defibrylator, środki farmakologiczne). W takich przypadkach, pacjent niejednokrotnie musi przebywać pod kilkugodzinną obserwacją, nie wykluczony jest nawet pobyt over-night dla przypadków tego wymagających.

Organ II instancji podkreślił, iż choć ustawodawca nie wprowadza formalnego podziału bloków operacyjnych na kategorie, to jednak nakazuje różnicować ocenę spełniania wymagań niezbędnych do udzielania świadczeń, ze względu na zakres udzielanych świadczeń. Taki wniosek wynika, zdaniem organu odwoławczego, z rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie wymagań, jakim powinny odpowiadać pod względem fachowym i sanitarnym pomieszczenia i urządzenia zakładu opieki zdrowotnej z dnia 2 lutego 2011r. (Dz.U. Nr 31, poz. 158), zgodnie z treścią którego kształt i powierzchnia pomieszczeń zakładu opieki zdrowotnej powinny umożliwiać prawidłowe rozmieszczenie, zainstalowanie i użytkowanie urządzeń, aparatury i sprzętu, stanowiących jego niezbędne funkcjonalne wyposażenie (§ 15). Małopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny za oczywiste uznał, iż określenie niezbędnego funkcjonalnego wyposażenia uzależnione jest od zakresu wykonywanych świadczeń. Zgodnie z projektem technologicznym przedmiotowe pomieszczenia miały być przeznaczone na wykonywania świadczeń w zakresie okulistyki i z uwzględnieniem tej okoliczności była dokonywana analiza wniosku.

Z powyższą decyzją Małopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego nie zgodził się Szpital Miejski w R. Sp. z o.o. w R. i pismem z dnia 5 marca 2012r. wniósł na nią skargę, domagając się jej uchylenia wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji w części dotyczącej uzasadnienia. Zaskarżonej decyzji strona skarżąca zarzuciła naruszenie art. 7 i 77 § 1 k.p.a., poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie całego materiału dowodowego oraz naruszenia § 2 ust. 1 w związku z pkt XI załącznika nr 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 2 lutego 2011r. w sprawie wymagań, jakim powinny odpowiadać pod względem fachowym i sanitarnym pomieszczenia i urządzenia zakładu opieki zdrowotnej w związku z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 6 k.p.a. poprzez przyjęcie, że blok operacyjny usytuowany w R. przy ul. [...] przeznaczony jest wyłącznie do zabiegów okulistycznych.

Strona skarżąca zwróciła również uwagę, że decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Nowym Targu wobec tego samego bloku operacyjnego stwierdził, że pomieszczenia NZOZ "[...]" Chirurgia Jednego Dnia zlokalizowane w R. ul [...], spełniają wymagania sanitarne i fachowe dla pomieszczeń i urządzeń podmiotu wykonującego działalność leczniczą, określone obowiązującymi przepisami prawa, przy czym w uzasadnieniu swojej decyzji organ I instancji nie wpisał już stwierdzenia blok operacyjny przeznaczony wyłącznie do zabiegów okulistycznych, ograniczając się jedynie do stwierdzenia blok operacyjny.

W odpowiedzi na skargę Małopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Organ II instancji dodał przy tym, iż decyzja z dnia [...] grudnia 2012 r. stwierdzająca, że pomieszczenia "[...]" Chirurgia Jednego Dnia zlokalizowane w R., ul. [...] spełniają wymagania sanitarne i fachowe dla pomieszczeń i urządzeń podmiotu wykonującego działalność leczniczą, określone obowiązującymi przepisami prawa, nie zawierała doprecyzowania "blok operacyjny przeznaczony włącznie do zabiegów okulistycznych", gdyż z zakresu świadczeń NZOZ "[...]" Chirurgia Jednego Dnia wynikało, że takie zabiegi będą tam wykonywane.

Na rozprawie w dniu 15 listopada 2012r. pełnomocnik strony skarżącej wyjaśnił, że sala operacyjna, o której mowa w zaskarżonej decyzji była wykorzystywana do przeprowadzania również innych zabiegów niż okulistyczne i posiadała wyposażenie właściwe dla bloku operacyjnego w pełnym tego słowa znaczeniu. Taki stan istniał przed wydaniem zaskarżonej decyzji i istnieje do chwili obecnej. Sala była dzierżawiona innemu podmiotowi zewnętrznemu, który wykorzystywał ją do przeprowadzania zabiegów okulistycznych.

Odpowiadając na pytanie Sądu pełnomocnik organu oświadczył, że jedyną podstawą prawną, z której wywodził zajęte w zaskarżonej decyzji stanowisko był § 15 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 2 lutego 2011r. Natomiast ocena co do spełnienia określonych warunków technicznych jest dokonywana w oparciu o wiedzę medyczną określonych zabiegów. Pełnomocnik organu uważa, iż podstawą prawną zaskarżonej decyzji był dokument dołączony do wniosku o zatwierdzenie.

Pełnomocnik skarżącej wyjaśnił z kolei, że do wniosku o poszerzenie zakresu działalności szpitala w zakresie Chirurgii Jednego Dnia dołączył projekt architektoniczny dotyczący całego oddziału, w tym między innymi bloku operacyjnego. Jego zdaniem, istotne jest to, że blok operacyjny nie był związany wyłącznie z oddziałem Chirurgii Jednego Dnia. A zatem blok operacyjny miał charakter ogólnodostępny w zakresie innych zabiegów chirurgicznych. Pełnomocnik strony skarżącej wskazał, iż blok operacyjny został uruchomiony po wydaniu przez Inspekcję Sanitarną postanowienia z [...] sierpnia 2009r. i po tej dacie były w nim przeprowadzane nie tylko operacje okulistyczne. Natomiast powodem złożenia kolejnego wniosku było wejście w życie rozporządzenia z 2011r., a chodziło o uzyskanie decyzji potwierdzającej, że blok operacyjny spełnia wymagania wynikające z tego rozporządzenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja oraz część poprzedzającej ją decyzji organu I instancji dotknięte są wadami powodującymi konieczność stwierdzenia ich nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Jak podkreślił Sąd, jako podstawę prawną wydania decyzji przez organ I instancji wskazano art. 1 pkt 7, art. 2, art. 12 ust. 1 a pkt 1 ustawy z dnia 14 marca 1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (t.j. Dz.U. z 2011 r., Nr 212, poz. 1263 ze zm.), art. 22 ust. 1 i 2, art. 100 ust. 5 i art. 219 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011r. o działalności leczniczej (Dz.U. Nr 112, poz. 654), ustawę z dnia 5 grudnia 2008r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz.U. Nr 234, poz. 1570), a także rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 2 lutego 2011r. w sprawie wymagań, jakim powinny odpowiadać pod względem fachowym i sanitarnym pomieszczenia i urządzenia zakładu opieki zdrowotnej (Dz.U. Nr 31, poz. 158).

W sentencji tej decyzji organ orzekł o spełnianiu wymagań sanitarnych i fachowych dla pomieszczeń i urządzeń podmiotu wykonującego działalność leczniczą Pomieszczeń Chirurgii Jednego Dnia usytuowanych R. ul. [...]. W uzasadnieniu natomiast decyzji, wymieniając pomieszczenia, które wchodzą w skład pomieszczeń Chirurgii Jednego Dnia organ wskazał między innymi "blok operacyjny przeznaczony wyłącznie do zabiegów okulistycznych".

W ocenie Sądu, organ wprowadzając ograniczenie w postaci wskazania, że blok operacyjny przeznaczony jest wyłącznie do jednego rodzaju zabiegów – okulistycznych, działał bez podstawy prawnej. Żaden bowiem z przepisów powołanych w podstawie prawnej decyzji nie zawiera upoważnienia dla organu do wprowadzenia tego rodzaju ograniczenia. Kompetencji do wprowadzenia tego rodzaju ograniczenia przez organ inspekcji sanitarnej nie ma również w żadnym innym przepisie polskiego porządku prawnego.

W obowiązującym systemie prawnym istnieje jedynie ogólna regulacja dotycząca wymogów fachowych i sanitarnych bloków operacyjnych (Załącznik nr 1 XI do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 2 lutego 2011r. w sprawie wymagań, jakim powinny odpowiadać pod względem fachowym i sanitarnym pomieszczenia i urządzenia zakładu opieki zdrowotnej, Dz.U. Nr 31, poz. 158). Przytaczając brzmienie powyższego przepisu Sąd stwierdził, że z przepisu tego nie wynika, by bloki operacyjne dzieliły się na określone kategorie, w tym przeznaczone wyłącznie do zabiegów okulistycznych. Jeżeli zatem blok operacyjny spełnia wszystkie wskazane w tym przepisie wymagania fachowe i sanitarne, mogą być w nim wykonywane wszystkie zabiegi operacyjne, które zgodnie ze sztuką lekarską mogą być wykonywane w bloku operacyjnym. Wprowadzone przez organ I instancji w decyzji zawężenie możliwości przeprowadzania operacji w bloku operacyjnym tylko do okulistycznych, w żaden sposób nie zostało też w tej decyzji uzasadnione. Uzasadnienie decyzji nie powołuje się na podstawę prawną w tym zakresie, ani nie wskazuje przesłanek, którymi kierował się organ wprowadzając takie ograniczenie.

Skoro zatem w obowiązującym systemie prawnym brak jest przepisu, który upoważniałby organy inspekcji sanitarnej do wprowadzenia tego rodzaju ograniczenia, należało – zdaniem Sądu - przyjąć, że decyzja w zakresie słów "przeznaczony wyłącznie do zabiegów okulistycznych" została wydana bez podstawy prawnej. Zachodzi zatem w tym zakresie przesłanka z art. 156 §1 pkt 2 k.p.a., co stanowiło podstawę do stwierdzenia nieważności tej części decyzji. Przedmiotowa część decyzji "przeznaczony wyłącznie do zabiegów okulistycznych" została wprawdzie zawarta w uzasadnieniu decyzji, a nie w jej sentencji, jednakże uzasadnienie, zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a., stanowi jeden z integralnych elementów decyzji, treść zaś zakwestionowanego fragmentu nie jest jedynie kwestią uboczną, powołaną w celu nakreślenia stanu faktycznego sprawy, lecz stanowi element rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, rodzący określone skutki prawne dla strony, z którego inne podmioty (np. Małopolski Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia w Krakowie) wyciągają określone konsekwencje prawne.

Uzasadniając stanowisko o nieważności decyzji organu II instancji w całości Sąd podkreślił, że decyzja ta, utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji, dotyczyła jedynie tej części decyzji organu I instancji, która była objęta odwołaniem. Strona w odwołaniu w sposób wyraźny i jednoznaczny wskazała, że kwestionuje decyzję organu I instancji jedynie w części dotyczącej uzasadnienia i wnosiła o "zmianę uzasadnienia decyzji w zaskarżonej części poprzez skreślenie w zdaniu drugim uzasadnienia wyrazów: przeznaczony wyłącznie do zabiegów okulistycznych". Organ II instancji, mimo że tego w sposób w pełni wyraźny nie wyartykułował w sentencji zaskarżonej decyzji, co samo w sobie jest istotnym uchybieniem procesowym, orzekał jedynie co do tej części decyzji organu I instancji, która dotyczyła słów "przeznaczony wyłącznie do zabiegów okulistycznych". Tylko bowiem w tym zakresie kwestionowała decyzję organu I instancji strona w odwołaniu, co też zauważył organ II instancji w zaskarżonej decyzji stwierdzając, że "strona odwołująca zaskarża w części dotyczącej uzasadnienia wskazaną wyżej decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego". W pozostałym zatem zakresie, będącym poza zakresem odwołania, decyzja organu I instancji stała się ostateczna i nie była przedmiotem orzekania w zaskarżonej decyzji organu II instancji.

Sąd uznał, że zaskarżona decyzja, utrzymująca w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji ograniczające możliwość wykorzystywania bloku operacyjnego wyłącznie do zabiegów okulistycznych, jest dotknięta wadą nieważności z tych samych powodów, które wskazano powyżej w odniesieniu do decyzji organu I instancji. Należy bowiem i tu uznać, że została ona wydana bez podstawy prawnej. W uzasadnieniu tej decyzji organ powołał się na § 15 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 2 lutego 2011r. w sprawie wymagań, jakim powinny odpowiadać pod względem fachowym i sanitarnym pomieszczenia i urządzenia zakładu opieki zdrowotnej (Dz.U. Nr 31, poz. 158), który przewiduje, że "Kształt i powierzchnia pomieszczeń zakładu opieki zdrowotnej powinny umożliwiać prawidłowe rozmieszczenie, zainstalowanie i użytkowanie urządzeń, aparatury i sprzętu, stanowiących jego niezbędne funkcjonalne wyposażenie." W ocenie Sądu nie jest uzasadniony argument organu, że przepis ten mógł stanowić podstawę do wprowadzenia ograniczenia rodzaju zabiegów jakie mogą być wykonywane w danym bloku operacyjnym. Organ jedynie przytoczył treść tego przepisu i wskazał, że określenie niezbędnego funkcjonalnego wyposażenia uzależnione jest od zakresu wykonywanych świadczeń. Nie sposób odmówić racji temu stwierdzeniu, nie jest to jednak wystarczające do uznania, że przytoczona regulacja prawna dawała podstawę prawną dla organu do stwierdzenia, że skarżący może w bloku operacyjnym wykonywać jedynie operacje okulistyczne. Podstawy takiej nie dawała też powołana przez organ okoliczność, że "zgodnie z projektem technologicznym przedmiotowe pomieszczenia miały być przeznaczone na wykonywanie świadczeń w zakresie okulistyki". Sąd uznał za słuszne wywody skarżącego, że poprzedniemu podmiotowi, któremu organ inspekcji sanitarnej stwierdzał spełnienie wymagań sanitarnych tych samych pomieszczeń (decyzja z dnia 27 grudnia 2012 r.), nie wprowadzono tego rodzaju ograniczenia tylko do zabiegów okulistycznych, chociaż obiekt ten powstał na podstawie tego samego "projektu technologicznego". Ponownie Sąd podkreślił, że brak też w obowiązującym systemie prawnym regulacji, która w zależności od "projektu technologicznego" określałaby warunki bloków operacyjnych tylko dla danego rodzaju zabiegów. W obowiązującym systemie prawnym istnieje tylko ogólna regulacja dotycząca wymogów co do bloków operacyjnych (powołany powyżej Załącznik nr 1 XI do powołanego powyżej rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 2 lutego 2011r. w sprawie wymagań, jakim powinny odpowiadać pod względem fachowym i sanitarnym pomieszczenia i urządzenia zakładu opieki zdrowotnej), jednakże nie zawiera on żadnego rozróżnienia wymogów sanitarnych w zależności od rodzajów zabiegów, które mogłyby być wykonywane w danym bloku operacyjnym. Z tego powodu Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana bez podstawy prawnej.

Konkludując Sąd stwierdził, że zarówno decyzja organu I instancji w części dotyczącej słów "przeznaczony wyłącznie do zabiegów okulistycznych", jak również zaskarżona decyzja organu II instancji w całości, wydane zostały bez podstawy prawnej. Stanowi to wadę powodująca nieważność tych decyzji we wskazanym zakresie.

W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku Małopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny, reprezentowany przez radcę prawnego, podniósł następujące zarzuty:

I. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj.:

1) § 1, § 2, § 4 i § 15 oraz załącznika nr 1 część XI i nr 3 część II rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 2 lutego 2011 r. w sprawie wymagań, jakim powinny odpowiadać pod względem fachowym i sanitarnym pomieszczenia i urządzenia zakładu opieki zdrowotnej poprzez uznanie, że przepisy te nie stanowiły dla organu administracji (inspektora sanitarnego) ani podstawy prawnej do wskazania w uzasadnieniu decyzji "blok operacyjny przeznaczony wyłącznie do zabiegów okulistycznych", ani że określenie takie nie stanowiło elementu uzasadnienia faktycznego;

2) art. 22 i art. 100 ust. 5 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz.U. Nr 112, poz. 654) poprzez uznanie, że przepisy te nie stanowiły dla organu administracji (inspektora sanitarnego) ani podstawy prawnej do wskazania w opinii "blok operacyjny przeznaczony wyłącznie do zabiegów okulistycznych", ani że określenie takie nie stanowiło elementu uzasadnienia faktycznego;

3) art. 1 pkt 7, art. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej poprzez uznanie, że przepisy te nie stanowiły dla organu administracji (inspektora sanitarnego) ani podstawy prawnej do wskazania w uzasadnieniu opinii "blok operacyjny przeznaczony wyłącznie do zabiegów okulistycznych", ani że określenie takie nie stanowiło elementu uzasadnienia faktycznego;

4) niezastosowanie przepisów rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 17 maja 2012 r. w sprawie systemu resortowych kodów identyfikacyjnych oraz szczegółowego sposobu ich nadawania (Dz.U. z 2012 r., poz. 594), a w szczególności § 12 powołanego rozporządzenia oraz § 11 i 12 poprzedzającego go rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 16 lipca 2004 r. w sprawie systemu resortowych kodów identyfikacyjnych dla zakładów opieki zdrowotnej oraz szczegółowych zasad ich nadawania (Dz.U. Nr 170, poz. 1797), skutkiem czego było nieuwzględnienie prawidłowej wykładni pojęcia "zakresu udzielanych świadczeń zdrowotnych", a w wyniku tego uznanie, że organ administracji (inspektor sanitarny) ani nie miał podstawy prawnej do wskazania w uzasadnieniu decyzji "blok operacyjny przeznaczony wyłącznie do zabiegów okulistycznych", ani że określenie takie nie stanowiło elementu uzasadnienia faktycznego.

II. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 107 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz § 1, § 2, § 4 i § 15 oraz załącznika nr 1 część XI i nr 3 część II rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 2 lutego 2011 r. w sprawie wymagań, jakim powinny odpowiadać pod względem fachowym i sanitarnym pomieszczenia i urządzenia zakładu opieki zdrowotnej i art. 22 i art. 100 ust. 5 ustawy o działalności leczniczej poprzez przyjęcie, że organ administracji (inspektor sanitarny) ani nie miał podstawy prawnej do wskazania w uzasadnieniu decyzji "blok operacyjny przeznaczony wyłącznie do zabiegów okulistycznych", ani że określenie takie nie stanowiło elementu uzasadnienia faktycznego, a w konsekwencji stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w wyniku uznania, że decyzja wydana została bez podstawy prawnej, co powoduje, iż pozostaje w obrocie prawnym decyzja, która w brzmieniu wynikającym z orzeczenia Sądu I instancji nie wynika z poprzedzającego jej wydanie postępowania dowodowego,

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77, art. 107, art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz § 1, § 2, § 4 i § 15 oraz załącznika nr 1 część XI i nr 3 część II rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 2 lutego 2011 r. w sprawie wymagań, jakim powinny odpowiadać pod względem fachowym i sanitarnym pomieszczenia i urządzenia zakładu opieki zdrowotnej i art. 22 i art. 100 ust. 5 ustawy o działalności leczniczej, poprzez przyjęcie, że określenie "blok operacyjny przeznaczony wyłącznie do zabiegów okulistycznych" nie stanowiło elementu uzasadnienia faktycznego, a w konsekwencji stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w wyniku uznania, że decyzja została wydana bez podstawy prawnej, zamiast uchylenia przedmiotowej decyzji, co powoduje, że pozostaje w obrocie prawnym decyzja, która w brzmieniu wynikającym z orzeczenia Sądu nie znajduje potwierdzenia w przeprowadzonym postępowaniu dowodowym, co stanowi naruszenie interesu społecznego.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, względnie uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, bądź uchylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji. Ponadto wniesiono o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną "Szpital Miejski w R." Sp. z o.o. z siedzibą w R., zastąpiony przez radcę prawnego, wniósł o oddalenie w całości tej skargi oraz zasądzenie od organu na rzecz Szpitala zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem.

W niniejszej sprawie, podstawy, na których oparta została skarga kasacyjna uznać należy za nieusprawiedliwione.

Na wstępie zaznaczyć należy, że kontrolowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie decyzja Małopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Krakowie wydana została w sprawie z wniosku "Szpitala Miejskiego w R." Sp. z o.o. o przeniesienie na rzecz tej Spółki praw i obowiązków wynikających z orzeczenia wydanego przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Nowym Targu w dniu [...] grudnia 2011 r. stwierdzającego, iż pomieszczenia Chirurgii Jednego Dnia "[...]" usytuowane w R. przy ul. [...] spełniają wymagania sanitarne i fachowe dla pomieszczeń i urządzeń podmiotu wykonującego działalność leczniczą, określone obowiązującymi przepisami prawa. Przeniesienie uprawnień wynikających z powyższej decyzji na Spółkę Szpital Miejski w R. nastąpiło z zastrzeżeniem wyrażonym w uzasadnieniu decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Nowym Targu, iż blok operacyjny wchodzący w skład pomieszczeń Chirurgii Jednego Dnia przeznaczony jest "wyłącznie do zabiegów okulistycznych". Stwierdzić należy, że dokonując oceny dopuszczalności użycia takiego sformułowania Sąd I instancji zasadnie uznał, że takie rozstrzygnięcie sprawy nie znajduje podstaw w obowiązujących przepisach prawa. Należy bowiem zauważyć, że przeniesienie praw i obowiązków wynikających z decyzji wydanej na rzecz innego podmiotu dotyczyło całości przyznanych uprawnień; ich zaś zawężenie jakiego dokonano w uzasadnieniu decyzji poprzez użycie słowa: "wyłącznie" nie znajduje oparcia tak w obowiązujących na dzień orzekania przepisach rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 2 lutego 2011 r. w sprawie wymagań, jakim powinny odpowiadać pod względem fachowym i sanitarnym pomieszczenia i urządzenia zakładu opieki zdrowotnej (Dz.U. Nr 31, poz. 158), jak i nie może być uzasadniane różnicami w zakresie prowadzonej działalności przez oba podmioty lecznicze. Zauważyć należy, że doniosłość prawna zawartego w uzasadnieniu decyzji zwrotu "wyłącznie do zabiegów okulistycznych" jest o tyle znacząca, iż rzutuje na zawarte w osnowie rozstrzygnięcia stwierdzenie, że pomieszczenia budynku szpitala spełniają wymagania sanitarne i fachowe określone obowiązującymi przepisami prawa. Sformułowanie to nie mogło zatem zostać uznane, jak wywodzi autor skargi kasacyjnej, za element uzasadnienia faktycznego. Uwzględniając znaczenie procesowe uzasadnienia decyzji, zwłaszcza w kontekście jego integralności z rozstrzygnięciem jako elementy równorzędne materialnie i uzupełniające się wzajemnie, stwierdzić należy, że użycie powyższego wyrażenia doprowadziło do nieuprawnionej i nieuzasadnionej modyfikacji przyznanego uprzednio stronie uprawnienia, na co zasadnie zwrócił uwagę Sąd I instancji.

Nie sposób podważyć zajętego przez Sąd stanowiska argumentami przywołanymi na uzasadnienie podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia § 1, § 2, § 4 i § 15 oraz załącznika nr 1 część XI i nr 3 część II rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 2 lutego 2011 r. w sprawie wymagań, jakim powinny odpowiadać pod względem fachowym i sanitarnym pomieszczenia i urządzenia zakładu opieki zdrowotnej. Nie można bowiem przyjąć, by w przypadku zespołu chirurgii jednego dnia odpowiednie stosowanie wymagań określonych w rozporządzeniu dla pomieszczeń zakładu opieki zdrowotnej wiązało się ze stosowaniem złagodzonych wymagań, z uwagi na ograniczony zakres udzielanych przez wnioskujący podmiot świadczeń. Wskazać bowiem należy, że zespół chirurgii jednego dnia jest przeznaczony do udzielania świadczeń zdrowotnych o charakterze chirurgicznym w ciągu jednego dnia z możliwością czasowego pobytu w zespole nieprzekraczającego 24 godzin (zał. Nr 3 cz. II ww. rozporządzenia). Taka definicja zespołu chirurgii jednego dnia pozwala na stwierdzenie, że jedynym przyjętym dla wydzielenia takiego zespołu kryterium jest czas, w jakim udzielane są świadczenia na rzecz pacjentów. Jak stanowi zał. Nr 3 cz. II ust. 2 ww. rozporządzenia, wchodzący w skład owego zespołu blok operacyjny winien spełniać odpowiednio wymogi określone w części XI załącznika nr 1 do rozporządzenia. Powyższe sformułowanie nakazujące odpowiednie stosowanie przepisów nie może jednak prowadzić do dowolności stosowania materii zawartej w przepisie, do którego norma ta odsyła. Uwzględnienie bowiem specyfiki i charakteru omawianego zagadnienia nie pozwala na wywodzenie, by w pewnych sytuacjach (pozostawionych uznaniu organu), regulacja odnosząca się do układu pomieszczeń wydzielonego zespołu, w tym bloku operacyjnego wchodzącego w jego skład, mogła zostać w jakimś zakresie pominięta. A zatem, wobec braku wyraźnej w tym zakresie dyspozycji, mając w szczególności na uwadze zapewnienie bezpieczeństwa dla życia i zdrowia pacjentów, przepisy powoływanego rozporządzenia należy rozumieć w ten sposób, że wymogi fachowe i sanitarne bloku operacyjnego są dla wszystkich oddziałów szpitalnych o charakterze chirurgicznym jednakowe, nie poddając się możliwości zmiany w zależności od kategorii udzielanych świadczeń. Tym samym nie do zaakceptowania jest zajmowane przez Małopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Krakowie stanowisko, iż to rodzaj realizowanych świadczeń przez podmiot wykonujący działalność leczniczą determinuje zakres kontroli i dokonywaną przez właściwy organ inspekcji sanitarnej ocenę w zakresie spełnienia wymagań sanitarnych i fachowych dla pomieszczeń i urządzeń podmiotu wykonującego taką działalność, pozwalając na przyjmowanie odstępstw od określonych przepisami uwarunkowań.

Odmawiając zasadności podniesionemu w skardze kasacyjnej zarzutowi naruszenia art. 22 i art. 100 ust. 5 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz.U. Nr 112, poz. 654) wskazać należy, że przepisy te stanowią podstawę do wydania przez organ Państwowej Inspekcji Sanitarnej decyzji potwierdzającej spełnienie przez podmiot wykonujący działalność leczniczą warunków przewidzianych dla pomieszczeń i urządzeń odpowiednich do rodzaju wykonywanej działalności leczniczej oraz zakresu udzielanych świadczeń zdrowotnych. Przepisy te jednak nie mogły znaleźć w niniejszej sprawie bezpośredniego zastosowania, jako że w dacie wydania zaskarżonej decyzji brak było przepisów wykonawczych określających szczegółowe wymagania dla pomieszczeń i urządzeń podmiotu uwzględniających przywołane kryteria. Zastosowanie w tym względzie znajdowały zatem, z mocy art. 219 ust. 1 pkt 3 ustawy o działalności leczniczej, przepisy wydanego na podstawie poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz.U. z 2007 r. Nr 14, poz. 89, z późn. zm.) rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 2 lutego 2011 r. w sprawie wymagań, jakim powinny odpowiadać pod względem fachowym i sanitarnym pomieszczenia i urządzenia zakładu opieki zdrowotnej, ich zaś analiza potwierdza stanowisko zajęte przez Sąd I instancji. W tym też zakresie powoływanie się na stanowiące podstawę do dokonania oceny warunki dla pomieszczeń i urządzeń podmiotu wykonującego działalność leczniczą określone przepisami rozporządzenia z dnia 26 czerwca 2012 r., nie mogło przynieść zamierzonego skutku, jako że w dacie wydania kontrolowanej przez Sąd decyzji przepisy te nie obowiązywały.

Nieusprawiedliwionymi pozostają również zarzuty naruszenia art. 1 pkt 7, art. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku z art. 100 ust. 5 ustawy o działalności leczniczej. Nie sposób bowiem wywodzić, by zakres pełnionej przez organy Inspekcji Sanitarnej funkcji, jej rola i przydzielone zadania usprawiedliwiały podejmowanie rozstrzygnięć nieznajdujących podstaw w obowiązujących przepisach prawa.

Zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez niezastosowanie rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 17 maja 2012 r. w sprawie systemu resortowych kodów identyfikacyjnych oraz szczegółowego sposobu ich nadawania (Dz.U. z 2012 r. poz. 594) również nie mógł podważyć zasadności przyjętego przez Sąd I instancji stanowiska. Po pierwsze, zauważyć należy, że rozporządzenie to nie obowiązywało w dacie wydania zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji, a zatem przepisy te nie mogły stanowić wzorca kontroli dokonywanej przez Sąd I instancji. Po drugie, przywołanie poprzednio obowiązującego rozporządzenia z dnia 16 lipca 2004 r., na okoliczność konieczności uwzględnienia przez organ profilu medycznego i zakresu świadczeń zdrowotnych wykonywanych przez dany podmiot, nie mogło doprowadzić do zmiany zajętego przez Sąd stanowiska opierającego się na stwierdzeniu, że dla dokonania oceny spełnienia warunków sanitarnych i fachowych dla pomieszczeń i urządzeń podmiotu wykonującego działalność leczniczą, określonych obowiązującymi przepisami prawa, przeznaczenie bloku operacyjnego nie będzie miało znaczenia. Rozporządzenie to bowiem normuje zasady przydzielania resortowych kodów identyfikacyjnych, nie tworząc podstaw, ani nie wyznaczając kryteriów oceny dokonywanej przez organy inspekcji sanitarnej spełnienia wymagań dla pomieszczeń i urządzeń jednostki leczniczej.

W związku z powyższym nie mogły zostać uznane za usprawiedliwione zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Wykazane przez Sąd I instancji wady kontrolowanych rozstrzygnięć, zasadnie doprowadziły do konieczności uwzględnienia skargi i oparcie wyroku na przepisie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.

Z tych względów uznając, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu a zarzuty skargi kasacyjnej nie mogły być uznane za usprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.