Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 2177/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-08-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6193 Funkcjonariusze Straży Granicznej
Hasła tematyczne: Straż graniczna
Skarżony organ: Komendant Straży Granicznej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 46 ust 4-5, art 113 ust 1, art 47 ust 1
journal: Dz.U. 1990 nr 78 poz 462
law: Ustawa z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania (spr.), Sędziowie WSA Ewa Grochowska-Jung, Ewa Kwiecińska, Protokolant specjalista Sylwia Mikuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 sierpnia 2016 r. sprawy ze skargi J. K. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie przyznania uzupełnienia nagrody rocznej oddala skargę


UZASADNIENIE

Komendant Główny Straży Granicznej rozkazem personalnym z dnia [...] października 2015 r. nr [...], działając na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dalej: "k.p.a.", utrzymał w mocy własny rozkaz personalny z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w sprawie przyznania [...] SG J. K. uzupełnienia nagrody rocznej za rok 2013 w wysokości 6/12 miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego funkcjonariuszowi w ostatnim dniu służby wliczanym do okresu za który przysługuje nagroda.

Zaskarżony rozkaz personalny został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Pismem z dnia 5 września 2014 r. J. K. wystąpił z wnioskiem o bezzwłoczną wypłatę nagrody rocznej w części niewypłaconej za rok 2013. W treści wniosku funkcjonariusz powołał się na pobieranie w okresie pozostawania poza służbą świadczenia pieniężnego w wysokości równej uposażeniu na ostatnio zajmowanym stanowisku.

Rozkazem personalnym z dnia [...] października 2014 r. nr [...] Komendant Główny Straży Granicznej odmówił ww. funkcjonariuszowi wypłaty uzupełnienia nagrody rocznej za rok 2013.

Na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] Komendant Główny Straży Granicznej utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz personalny.

Powyższe rozstrzygnięcie stało się przedmiotem skargi J. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 26 maja 2015 r., sygn. akt II SA/Wa 64/15, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymany nią w mocy rozkaz personalny Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] października 2015 r. nr [...]. Ponadto Sąd określił, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Wyrok ten stał się prawomocny od dnia 30 lipca 2015 r.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, iż zgodnie z art. 112 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2014 r., poz. 1402 ze zm.) funkcjonariuszowi przysługują nagrody roczne. Natomiast art. 113a ust. 1 i ust. 8 tej ustawy stanowi, że funkcjonariuszowi za służbę pełnioną w danym roku kalendarzowym przysługuje nagroda roczna w wysokości 1/12 uposażenia otrzymanego w roku kalendarzowym, za który nagroda przysługuje, a wypłata nagrody rocznej następuje nie później niż w ciągu trzech pierwszych miesięcy kalendarzowych następujących po roku, za który przysługuje nagroda.

Sąd stwierdził, iż skarżącemu za 2013 r. wypłacono proporcjonalnie tę nagrodę w wysokości 2/12, z uwagi na zwolnienie go ze służby z dniem [...] lutego 2013 r. Istota sprawy i żądania skarżącego dotyczyły natomiast wypłaty nagrody rocznej uzupełniającej za 2013 r., tj. za okres od daty zwolnienia ze służby ([...] luty 2013 r.) do dnia [...] grudnia 2013 r. w związku z przywróceniem skarżącego do służby z dniem [...] kwietnia 2014 r.

Sąd wskazał, iż w zaskarżonych decyzjach organ nie odniósł się do kwestii przysługiwania funkcjonariuszowi nagrody uzupełniającej za 2013 r., tj. za okres pozostawania poza służbą od [...] lutego 2013 r. do dnia [...] grudnia 2013 r. Ponadto organ nie zajął stanowiska w przedmiocie czy okres ten zalicza skarżącemu, czy nie do okresu służby, za który przysługuje nagroda roczna. Brak tych ustaleń, w efekcie uniemożliwia Sądowi kontrolę zaskarżonych decyzji. Samo przytoczenie przepisu art. 46 ust. 5 ustawy o Straży Granicznej i wskazanie, że skarżącemu za okres pozostawania poza służbą przysługuje świadczenie pieniężne w wysokości 6- miesięcznego uposażenia nie uzasadnia, dlaczego organ odmówił skarżącemu przyznania proporcjonalnej nagrody rocznej 10/12 za okres pozostawania poza służbą w 2013 r.

Sąd, formułując zalecenia co do dalszego postępowania stwierdził, iż organ powinien wykazać, czy okres pozostawania poza służbą (10 miesięcy w 2013 r.) zalicza skarżącemu do okresu służby uprawniającego do przyznania nagrody rocznej, czy też nie. Nadto Sąd zobowiązał organ do wyjaśnienia na jakiej podstawie i dlaczego nie zalicza omawianego okresu jako okresu uprawniającego do nagrody rocznej, wskazania dlaczego przyznanie nagrody rocznej za okres pozostawania poza służbą odracza na 2015 r. oraz czy odroczenie dotyczy nagrody za 2013, czy też za 2014 rok.

Rozkazem personalnym z dnia [...] września 2015 r. nr [...] Komendant Główny Straży Granicznej, działając m.in. na podstawie art. 112 ust. 1 pkt 2 i art. 46 ust. 5 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2014 r., poz. 1402 ze zm.), przyznał [...] J. K. uzupełnienie nagrody rocznej za 2013 rok w wysokości 6/12 miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego funkcjonariuszowi w ostatnim dniu służby wliczanym do okresu za który przysługuje nagroda.

W uzasadnieniu organ wskazał, iż rozkazem personalnym Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] J. K. został zwolniony ze służby stałej w Straży Granicznej z dniem [...] lutego 2013 r. Na skutek odwołania funkcjonariusza, decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych, uchylił zaskarżony rozkaz w części dotyczącej terminu zwolnienia ze służby i ustalił nowy termin zwolnienia na dzień [...] lutego 2013r. W pozostałym zakresie zaskarżony rozkaz personalny utrzymał w mocy.

W związku ze zwolnieniem ze służby stałej w Straży Granicznej nagroda roczna za rok 2013 została J. K. przyznana i wypłacona w wysokości 2/12 miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym, należnego funkcjonariuszowi w ostatnim dniu służby, wliczanym do okresu, za który przysługuje nagroda (proporcjonalnie do okresu służby pełnionej w roku kalendarzowym). Powyższe nastąpiło na podstawie rozkazu personalnego z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w oparciu o przepis § 2 ust. 2 i § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 5 marca 2010 r. w sprawie nagród rocznych, nagród uznaniowych i zapomóg funkcjonariuszy Straży Granicznej (Dz. U. Nr 45, poz. 270).

Wobec uchylenia ww. rozstrzygnięć w przedmiocie zwolnienia J. K. ze służby stałej w Straży Granicznej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 733/13, Komendant Główny Straży Granicznej rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. przywrócił wyżej wymienionego do służby w Straży Granicznej z dniem [...] kwietnia 2014 r.

Ponadto, decyzją Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...], utrzymaną w mocy decyzją tego organu z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...], funkcjonariuszowi przyznano za okres pozostawania poza służbą świadczenie pieniężne w wysokości sześciomiesięcznego uposażenia przysługującego na stanowisku zajmowanym przed zwolnieniem ze służby (art. 46 ust. 4 i 5 ustawy o Straży Granicznej).

Organ zauważył, iż w myśl obecnie obowiązujących przepisów regulujących przyznawanie funkcjonariuszom Straży Granicznej nagród rocznych (art. 113a ustawy o Straży Granicznej), funkcjonariuszowi za służbę pełnioną w danym roku kalendarzowym przysługuje nagroda w wysokości 1/12 uposażenia otrzymanego w roku kalendarzowym, za który nagroda przysługuje. Na wysokość nagrody rocznej ma więc wpływ jedynie otrzymane w danym roku uposażenie. Z uwagi na fakt, iż świadczenie pieniężne przyznane i wypłacone funkcjonariuszowi na podstawie art. 46 ust. 4 ww. ustawy w 2014 r., nie ma charakteru uposażenia i może być traktowane jedynie w kategoriach świadczenia odszkodowawczego, nie może być zaliczone na poczet uposażenia będącego podstawą do wypłaty nagrody rocznej.

Mając powyższe na względzie organ rozważył kwestię możliwości wyliczenia funkcjonariuszowi nagrody rocznej z uwzględnieniem w okresie pełnienia służby okresu, za który wypłacono świadczenie pieniężne równe uposażeniu, w związku z pozostawaniem poza służbą, a nie wyłącznie okresu z otrzymanym uposażeniem za służbę pełnioną w danym roku kalendarzowym.

Organ powołał przy tym art. 15 ustawy z dnia 24 stycznia 2014 r. o zmianie ustawy o Policji, ustawy o Straży Granicznej (...) oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2014 r., poz. 502), który stanowi, iż funkcjonariuszom, którzy rozpoczęli służbę przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, nagrodę roczną za 2014 rok wylicza się według zasad dotychczasowych. Organ zauważył, iż w sytuacji, gdy ustawodawca dopuszcza ustalenie wyliczenia nagrody rocznej za rok "przejściowy" 2014 według dotychczasowych zasad, to powinny one również odnosić się do nagród rocznych za okresy służby wcześniejsze, w sytuacji gdy ustalenie nagrody rocznej według nowych zasad byłoby mniej korzystne - np. w związku z ustaniem zawieszenia w czynnościach służbowych czy przywróceniem do służby.

Mając powyższe na względzie organ zastosował w niniejszej sprawie sposób wyliczania nagrody rocznej w oparciu o rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 5 marca 2010 r. w sprawie nagród rocznych, nagród uznaniowych i zapomóg funkcjonariuszy Straży Granicznej, które regulowały sposób przyznawania funkcjonariuszom Straży Granicznej nagród rocznych w roku, za który nagroda obecnie jest ustalana, tj. w roku 2013. Przepis § 2 ust. 2 ww. rozporządzenia uzależniał wysokość nagrody rocznej od okresu jej pełnienia w danym roku (proporcjonalnie do okresu pełnionej służby). Umożliwiało to, na podstawie art. 46 ust. 5 ustawy o Straży Granicznej, zaliczenie okresu pobierania świadczenia pieniężnego (do 6 miesięcy) do okresu służby, za który przysługuje nagroda roczna.

Dalej organ wskazał, iż obowiązujące przepisy nie wskazują, do którego okresu służby, uwzględnianego przy ustalaniu nagrody rocznej, należy wliczyć okres za który przyznano świadczenie pieniężne (czy do roku zwolnienia ze służby - w tym przypadku 2013, czy też do roku przywrócenia do służby - 2014). Rozbieżne jest również orzecznictwo sądów administracyjnych w podobnych sprawach (np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 stycznia 2010 r., sygn. akt II SA/Wa 1311/09 i zawierający odmienne stanowisko wyrok WSA w Szczecinie z dnia 6 listopada 2Q14r., sygn. akt II SA/Sz 593/14). Właściwym wydaje się jednak przyjęcie stanowiska, iż o rozstrzygnięciu w sprawie powinien decydować interes funkcjonariusza, a organ winien wydać decyzję, której skutki będą korzystniejsze dla strony. W rozpatrywanej sprawie taka sytuacja zaistniała, bowiem przy uwzględnieniu przyznanego funkcjonariuszowi za okres pozostawania poza służbą świadczenia pieniężnego do nagrody rocznej za 2013 r. funkcjonariusz uzyskał kwotę 6/12 uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego w ostatnim dniu służby, za który przysługuje nagroda (dzień zwolnienia ze służby). Uwzględnienie ww. świadczenia przy ustalaniu prawa do nagrody za 2014 r. pozwoliłoby jedynie na uzyskanie przez funkcjonariusza kwoty 3/12 i 28/30 z 1/12 uposażenia przysługującego na dzień 31 grudnia 2014 r., pomniejszonej dodatkowo o 20% w związku z wymierzeniem J. K. orzeczeniem dyscyplinarnym Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] lutego 2015 r. kary dyscyplinarnej nagany.

Końcowo organ wskazał, iż w okresie pozostawania poza służbą nie przysługuje uposażenie z uwagi na fakt, że zwolniony funkcjonariusz nie pozostaje w stosunku służbowym i nie pełni służby. Na podstawie art. 46 ust. 4 i 5 ustawy o Straży Granicznej funkcjonariuszowi przywróconemu do służby przysługuje za okres pozostawania poza służbą świadczenie pieniężne równe uposażeniu na stanowisku zajmowanym przed zwolnieniem nie więcej niż za okres sześciu miesięcy i nie mniej niż za jeden miesiąc. Jednocześnie tylko okres, za który przyznano świadczenie pieniężne wlicza się do okresu służby uwzględnianego przy ustaleniu nagrody rocznej. W omawianej sprawie możliwe było więc zaliczenie tylko okresu sześciu, a nie dziesięciu miesięcy, tj. od dnia [...] marca 2013 r. do dnia [...] grudnia 2013 r.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy J. K. wniósł o bezzwłoczną wypłatę nagrody rocznej w części niewypłaconej za rok 2013. Wskazał, iż właściwym do przyznania nagrody rocznej funkcjonariuszowi komórki organizacyjnej KGSG jest jej kierownik (będący przełożonym funkcjonariusza), co nie zwalnia organu wydającego decyzję z obowiązku wnikliwego rozpatrzenia spraw osobowych funkcjonariusza oraz informowania go o prawie do uposażenia i innych świadczeń. Skarżący przywołał rozkazy personalne Komendanta Głównego Straży Granicznej nr [...], nr [...] oraz nr [...] zarzucając im błędną ocenę okresu pozostawania w stosunku służbowym zrównanego z okresem służby wliczanym do obliczania wzrostu uposażenia i nagrody rocznej. Powołał się przy tym na okres przebywania na zwolnieniu lekarskim od dnia [...] marca 2013 r. do dnia [...] kwietnia 2013 r. (art. 47 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej) oraz prawo do uposażenia po ogłoszeniu wyroku WSA w Warszawie z dnia 19 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 733/13 (art. 110 w zw. z art. 46 ustawy o Straży Granicznej).

Ponadto skarżący stwierdził, iż uzupełnienie zaskarżonym rozkazem nagrody rocznej za rok 2013 jedynie o okres, za który przyznano mu świadczenie pieniężne wynikające z art. 46 ust. 4 ustawy o Straży Granicznej, pozostaje w sprzeczności z ustawowym obowiązkiem do zmiany uposażenia z dniem powstania okoliczności uzasadniających tę zmianę. Powołał także art. 46a ww. ustawy podnosząc, iż stosowanie go w stosunku do funkcjonariusza, którego dotyczy art. 46 tejże ustawy jest obrazą przepisów prawa i ich rażącym naruszeniem na szkodę skarżącego.

Komendant Główny Straży Granicznej nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Motywując powołany na wstępie rozkaz personalny wskazał, iż zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z oceną prawną i wskazaniami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawartymi w wyroku z dnia 26 maja 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 64/15. Wydając zaskarżone rozstrzygnięcie organ w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy, dokonał jego wnikliwej analizy i oceny, zaś swe stanowisko należycie uzasadnił uwzględniając wytyczne sformułowane w ww. wyroku Sądu.

Organ wskazał, iż zgodnie z art. 113a ust. 14 ustawy o Straży Granicznej, kierownik komórki organizacyjnej Komendy Głównej Straży Granicznej, przyznaje nagrody roczne funkcjonariuszowi pełniącemu służbę w komórce organizacyjnej Komendy Głównej Straży Granicznej. Powyższe uprawnienie nadane kierownikowi komórki organizacyjnej KGSG nie skutkuje jednakże unieważnieniem uprawnień przyznanych przepisami ustawy Komendantowi Głównemu Straży Granicznej. Zgodnie bowiem z art. 113a ust. 13 zd. 2 ww. ustawy, Komendant Główny Straży Granicznej może przyznawać nagrody roczne wszystkim funkcjonariuszom z wyłączeniem Komendanta Głównego Straży Granicznej oraz jego zastępców.

Organ stwierdził, iż nieuzasadniony jest podnoszony we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzut błędnej oceny okresu pozostawania J. K. w stosunku służbowym. Co do faktu przebywania wymienionego na zwolnieniu lekarskim od dnia [...] marca 2013 r. do dnia [...] kwietnia 2013 r., organ uznał, iż ww. okres nie może zostać uznany za okres pełnienia służby w rozumieniu przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 5 marca 2010 r. w sprawie nagród rocznych, nagród uznaniowych, i zapomóg funkcjonariuszy Straży Granicznej. Tym samym nie mógł zostać uwzględniony przy ustalaniu prawa do nagrody rocznej. Ponadto, złożony przez J. K. w dniu [...] listopada 2012 r. raport, zawierający deklarację wystąpienia ze służby z dniem [...] lutego 2013r., został uznany przez organ za pisemne zgłoszenie wystąpienia funkcjonariusza ze służby. Powyższe zwolniało organ z konieczności uwzględniania absencji chorobowej funkcjonariusza w procesie ustalania daty zwolnienia ze służby. Uchylenie rozstrzygnięć w przedmiocie zwolnienia funkcjonariusza ze służby wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 19 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 733/13, nie stanowiło o uznaniu za niebyłe zwolnienia go ze służby w dniu [...] lutego 2013 r. Skutek tego nastąpił bowiem do przodu, toteż do tego momentu ww. decyzje wywarły już określone skutki prawne chociażby w postaci zwolnienia funkcjonariusza ze służby w określonym terminie.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższy rozkaz personalny Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] października 2015 r. J. K. zarzucił organowi bezczynność "w zakresie nieuwzględnienia prawa skarżącego do uposażenia za okres przebywania na zwolnieniu lekarskim poprzez niedoprowadzenie do wstrzymania wykonania rozkazu personalnego Nr [...] Komendanta Głównego SG zmienionego decyzją Nr [...] MSW z dnia [...] lutego 2013 r. oraz nieuznawanie prawa do uposażenia za okres przebywania na zwolnieniu lekarskim w dalszych decyzjach, oraz w okresach istnienia przesłanek do wznowienia stosunku służbowego jak i wywołanego uprawomocnieniem się wyroku uchylającego rozkaz o zwolnieniu ze służby". W związku z powyższym skarżący wniósł o:

"1) uchylenie zaskarżonego rozkazu personalnego oraz poprzedzającego go rozkazu personalnego z dnia [...] września 2015 r.,

2) zobligowania Komendanta Głównego SG do ustalenia okresów pomiędzy datą zwolnienia ze służby, tj. [...] lutego 2013 r. a datą mianowania na stanowisko równorzędne w związku z przywróceniem do służby w SG, tj. [...] kwietnia 2014 r., które winny być uwzględnione przy ustalaniu prawa do nagrody rocznej za rok 2013 z dookreśleniem prawa skarżącego do uposażenia równego uposażeniu na stanowisku zajmowanym przed zwolnieniem ze służby w SG oraz do rewizji wydanych decyzji własnych opartych na odmiennym niż zostanie ustalony stanie faktycznym,

3) uznanie bezczynności Komendanta Głównego SG, a załatwiania spraw za biurokratyczne i z rażącym naruszeniem prawa".

W obszernym uzasadnieniu skargi skarżący podniósł w szczególności, iż rozkazem personalnym z dnia [...] września 2015 r. nr [...] organ dokonał ustalenia uzupełnienia nagrody rocznej za 2013 r. po czym nastąpiła jej wypłata na rachunek bankowy skarżącego. Organ, pomimo jasnych instrukcji Sądu i wniosku skarżącego z dnia [...] września 2015 r. o zmianę i doręczenie świadectwa służby uwzględniającego okres zwolnienia lekarskiego od dnia [...] marca 2013 r. do dnia [...] kwietnia 2013 r. jako okresu służby - nie uwzględnił roszczeń skarżącego, co w dniu 12 października 2015r. stało się przedmiotem odwołania, a w dniu 20 października 2015 r. - przedmiotem odrębnej skargi.

Komendant Główny SG milczeniem decyzyjnym objął okres pozostawania przez skarżącego na zwolnieniu lekarskim w dniu określonym w decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] lutego 2013 r. jako data zwolnienia ze służby i pomimo przesłanek wynikających z realizacji obowiązku informowania przełożonego o absencji z powodu choroby, naruszając prawo skarżącego do uposażenia wynikające z art. 47 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej, nie dopełnił obowiązku wstrzymania wykonania ww. decyzji o zwolnieniu skarżącego ze służby w Straży Granicznej w dacie określonej decyzją.

Ponadto skarżący zarzucił, iż po wydaniu wyroku WSA w Warszawie z dnia 19 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 733/13, organ pominął art. 46 w zw. z art. 110 ustawy o Straży Granicznej stanowiący przesłankę do wznowienia stosunku służbowego ze skarżącym i permanentnie uchylał się od naprawienia negatywnych skutków finansowych wywołanych wadliwymi decyzjami naruszając tym samym prawo skarżącego do uposażenia i innych świadczeń.

W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Straży Granicznej wniósł o odrzucenie skargi wobec braku bezczynności po stronie organu, ewentualnie o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej.

W odpowiedzi na wezwanie Sądu do sprecyzowania przedmiotu skargi skarżący w piśmie z dnia 8 lutego 2016 r. wyjaśnił, że przedmiotem skargi jest rozkaz personalny Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] października 2015 r. nr [...].

W piśmie procesowym z dnia 14 marca 2016 r. Komendant Główny Straży Granicznej podtrzymał stanowisko i argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy.

Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2).

Dokonując oceny niniejszej sprawy stwierdzić należy w pierwszej kolejności, iż brak jest podstaw do odrzucenia skargi, o co wnosił Komendant Główny Straży Granicznej, bowiem nie zachodzi żadna z przesłanek określona w art. 58 § 1 i 2 p.p.s.a.

Przedmiotem skargi, jak wynika z pisma z dnia 8 lutego 2016 r., skarżący uczynił rozkaz personalny Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] października 2015 r. nr [...]. Zaskarżony rozkaz personalny oraz poprzedzający go rozkaz personalny z dnia [...] września 2015 r. zostały wydane w następstwie uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - prawomocnym wyrokiem z dnia 26 maja 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 64/15 - uprzednio wydanych w sprawie decyzji organu (z dnia [...] listopada 2014 r. oraz z dnia [...] października 2014 r.) w przedmiocie odmowy uzupełnienia nagrody rocznej.

Na wstępie należy zatem podkreślić, iż zgodnie z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Przez ocenę prawną należy rozumieć wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w konkretnej sprawie administracyjnej. Ocena prawna może dotyczyć wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, a także kwestii zastosowania określonego przepisu do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia. Z kolei wskazania co do dalszego postępowania stanowią konsekwencję oceny prawnej przebiegu postępowania administracyjnego. Celem wskazań jest zapobieżenie w przyszłości uchybieniom stwierdzonym przez sąd administracyjny w trakcie kontroli zaskarżonego orzeczenia i wytyczenie kierunku działania przy ponownym rozpatrywaniu sprawy.

Organy administracji, jak i sąd, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach. Nawet w przypadku sporu co do stanu faktycznego będącego podstawą subsumcji prawa, a więc i oceny prawnej lub odmiennej interpretacji prawa, zapatrywania prawne wynikające z oceny prawnej sądu mają moc wiążącą do czasu, aż wyrok zostanie wzruszony w przewidzianym do tego trybie (por. uchwała NSA z dnia 21 czerwca 1999r., sygn. akt OPS 4/99, publ. LEX nr 38476 - glosa aprobująca B. Adamiak, publ. OSP 1999, nr 5, poz. 101).

Ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, czyniącej pogląd Sądu nieaktualnym, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy (ale tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów) oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną. Powyższe przesłanki nie zaistniały w rozpoznawanej sprawie. Oznacza to, że ocena legalności zaskarżonych decyzji oraz trafności podniesionych w skardze zarzutów odbywać będzie się poprzez pryzmat oceny prawnej wyrażonej we wskazanym wyroku Sądu oraz pod kątem oceny realizacji wskazań co do dalszego postępowania zawartych w jego uzasadnieniu.

Przypomnieć należy, że motywując rozstrzygnięcie z dnia 26 maja 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, iż istota sprawy i żądania skarżącego dotyczyły wypłaty nagrody rocznej uzupełniającej za 2013 r., tj. za okres od daty zwolnienia go ze służby w dniu [...] lutego 2013 r. do dnia [...] grudnia 2013 r., w związku z przywróceniem skarżącego do służby z dniem [...] kwietnia 2014 r. Sąd wskazał, iż w zaskarżonych decyzjach organ nie odniósł się do kwestii przysługiwania funkcjonariuszowi nagrody uzupełniającej za 2013 r., nie zajął też stanowiska, czy ww. okres zalicza skarżącemu, czy nie do okresu służby, za który przysługuje nagroda roczna.

Sąd, formułując wskazania co do dalszego postępowania stwierdził, iż organ powinien wykazać, czy okres pozostawania poza służbą ([...] miesięcy w 2013 r.) zalicza skarżącemu do okresu służby uprawniającego do przyznania nagrody rocznej, czy też nie. Organ powinien również wyjaśnić na jakiej podstawie i dlaczego nie zalicza omawianego okresu jako okresu uprawniającego do nagrody rocznej oraz wskazać dlaczego przyznanie nagrody rocznej za okres pozostawania poza służbą odracza na 2015 r. oraz czy odroczenie dotyczy nagrody za 2013, czy też za 2014 rok.

W wyniku tak zakreślonych ram prawnych badanej sprawy, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem ocena legalności wydanych w sprawie rozkazów personalnych prowadzi do wniosku, że Komendant Główny Straży Granicznej w sposób prawidłowy zastosował się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania zawartych w ww. wyroku Sądu z dnia 26 maja 2015 r.

Wydając zaskarżony rozkaz personalny - w przedmiocie przyznania skarżącemu uzupełnienia nagrody rocznej za rok 2013 w wysokości 6/12 miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego funkcjonariuszowi w ostatnim dniu służby wliczanym do okresu, za który przysługuje nagroda - Komendant Główny Straży Granicznej prawidłowo uwzględnił okoliczność, iż skarżącemu - za okres pozostawania poza służbą - przyznano, na zasadzie art. 46 ust. 4 ustawy o Straży Granicznej - świadczenie pieniężne w wysokości sześciomiesięcznego uposażenia przysługującego na stanowisku zajmowanym przed zwolnieniem ze służby z dniem [...] lutego 2013 r. (decyzja Komendanta Głównego SG z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] utrzymana następnie w mocy decyzją organu z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...]).

Zgodnie z art. 46 ust. 5 ww. ustawy okres, za który funkcjonariuszowi przysługuje ww. świadczenie pieniężne, wlicza się do okresu służby uwzględnianego przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego, nagrody rocznej, a także do okresu służby, od którego zależą uprawnienia określone w art. 35 ust. 2, art. 86 ust. 2, art. 115 ust. 1 i art. 119 ust. 1. Okresu pozostawania poza służbą, za który funkcjonariuszowi nie przysługuje świadczenie pieniężne, nie uważa się za przerwę w służbie w zakresie uprawnień uzależnionych od nieprzerwanego jej biegu.

Zgodnie z art. 113a ust. 1 ustawy o Straży Granicznej, funkcjonariuszowi za służbę pełnioną w danym roku kalendarzowym przysługuje nagroda roczna w wysokości 1/12 uposażenia otrzymanego w roku kalendarzowym, za który nagroda przysługuje. Z treści ww. przepisu wynika, że na wysokość nagrody rocznej ma wpływ jedynie otrzymane w danym roku uposażenie. Natomiast świadczenie pieniężne przyznane i wypłacone skarżącemu na podstawie art. 46 ust. 4 ww. ustawy w 2014 r. nie ma charakteru uposażenia będącego podstawą do wypłaty nagrody rocznej. Przy czym na potrzeby obliczania nagrody rocznej nie wskazano aby ww. świadczenie pieniężne uznano za uposażenie, jak w przypadku art. 131 ustawy o Straży Granicznej - na potrzeby dokonywania z uposażenia potrącenia na podstawie sądowych i administracyjnych tytułów wykonawczych.

Analizując powyższą kwestię organ zasadnie uwzględnił sposób ustalenia prawa do nagrody rocznej określony w art. 15 ustawy z dnia 24 stycznia 2014 r. o zmianie ustawy o Policji, ustawy o Straży Granicznej (...) oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2014 r., poz. 502), zgodnie z którym, funkcjonariuszom, którzy rozpoczęli służbę przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, nagrodę roczną za 2014 rok wylicza się według zasad dotychczasowych. W sposób uprawniony organ przyjął również, że w sytuacji, gdy ustawodawca dopuszcza ustalenie wyliczenia nagrody rocznej za rok 2014 według dotychczasowych zasad, to powinny one również odnosić się do nagród rocznych za okresy służby wcześniejsze, w sytuacji gdy ustalenie nagrody rocznej według nowych zasad byłoby dla funkcjonariusza mniej korzystne - np. w związku z przywróceniem do służby.

Uwzględniając zatem słuszny interes strony organ zastosował w niniejszej sprawie rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 5 marca 2010 r. w sprawie nagród rocznych, nagród uznaniowych i zapomóg funkcjonariuszy Straży Granicznej (Dz. U. Nr 45, poz. 270), które zawierało regulacje dotyczące m.in. sposobu przyznawania funkcjonariuszom Straży Granicznej nagród rocznych w roku 2013. Przepis § 2 ust. 2 ww. rozporządzenia stanowił, iż funkcjonariuszowi, który pełni służbę przez część roku kalendarzowego, nagrodę roczną przyznaje się proporcjonalnie do okresu służby pełnionej w roku kalendarzowym, za który przysługuje nagroda. Zasada "proporcjonalnego" uwzględniania okresu służby, umożliwiła, na podstawie art. 46 ust. 5 ustawy o Straży Granicznej, zaliczenie okresu pobierania przez skarżącego świadczenia pieniężnego (za okres 6 miesięcy) do okresu służby, za który przysługuje nagroda roczna.

Jak zasadnie wskazał organ, obowiązujące przepisy nie wskazują, do którego okresu służby uwzględnianego przy ustalaniu nagrody rocznej należy wliczyć okres za który przyznano świadczenie pieniężne, a mianowicie, czy do roku zwolnienia ze służby - w niniejszej sprawie 2013 r., czy też do roku przywrócenia funkcjonariusza do służby - 2014 r. Uwzględniając rozbieżność poglądów sądów administracyjnych w tym zakresie organ trafnie przyjął, że o rozstrzygnięciu w sprawie powinien decydować interes funkcjonariusza, zaś organ powinien wydać decyzję, której skutki będą korzystniejsze dla strony.

W niniejszej sprawie, przy uwzględnieniu przyznanego skarżącemu za okres pozostawania poza służbą świadczenia pieniężnego do nagrody rocznej za rok 2013, uzyskał on kwotę 6/12 uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego w ostatnim dniu służby, za który przysługuje nagroda (dzień zwolnienia ze służby). Uwzględnienie ww. świadczenia przy ustalaniu prawa do nagrody za rok 2014 pozwoliłoby jedynie na uzyskanie przez funkcjonariusza kwoty 3/12 i 28/30 z 1/12 uposażenia przysługującego na dzień 31 grudnia 2014 r. pomniejszonej dodatkowo o 20% w związku z wymierzeniem skarżącemu kary dyscyplinarnej nagany orzeczeniem Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] lutego 2015 r.

Mając powyższe na względzie, stwierdzić należy, że organ prawidłowo przyznał skarżącemu uzupełnienie nagrody rocznej za rok 2013 w wysokości 6/12 miesięcznego uposażenia zasadniczego.

Zasadnie też organ uznał, że w okresie pozostawania poza służbą nie przysługuje uposażenie, bowiem zwolniony funkcjonariusz nie pozostaje w stosunku służbowym i nie pełni służby. Jak już wyżej wskazano, na podstawie art. 46 ust. 4 i 5 ustawy o Straży Granicznej funkcjonariuszowi przywróconemu do służby przysługuje za okres pozostawania poza służbą świadczenie pieniężne równe uposażeniu na stanowisku zajmowanym przed zwolnieniem, nie więcej niż za okres 6 miesięcy i nie mniej niż za 1 miesiąc. Jednocześnie, tylko okres, za który przyznano świadczenie pieniężne, wlicza się do okresu służby uwzględnianego przy ustaleniu nagrody rocznej. W świetle powyższego w analizowanej sprawie, jak trafnie przyjął organ, możliwe było zaliczenie tylko okresu 6, a nie 10 miesięcy (tj. od dnia [...] marca 2013 r. do dnia [...] grudnia 2013 r.) do uzupełnienia nagrody rocznej.

Bez wpływu na powyższą ocenę pozostają zarzuty skargi dotyczące dokonania przez organ nieprawidłowej oceny okresu pozostawania skarżącego w stosunku służbowym poprzez nieuwzględnienie - przy ustalaniu prawa do nagrody rocznej - okresu przebywania skarżącego na zwolnieniu lekarskim od dnia [...] marca 2013 r. do dnia [...] kwietnia 2013 r.

Wskazać przy tym należy, że kwestia ta nie była podnoszona we wniosku skarżącego z dnia [...] września 2014 r. inicjującym niniejsze postępowanie. Nie była ona również przedmiotem rozważań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 maja 2015 r., sygn. akt II SA/Wa 64/15. Sąd ten akcentował natomiast, że istota sporu w niniejszej sprawie dotyczy możliwości zaliczenia skarżącemu okresu pozostawania poza służbą - na skutek zwolnienia go ze służby w 2013 r., a następnie przywrócenia do służby w 2014 r. - do okresu uprawniającego do przyznania nagrody rocznej. Sąd nie odnosił się do kwestii przebywania skarżącego na zwolnieniu lekarskim w dacie zwolnienia ze służby - w kontekście przyznania uzupełnienia nagrody rocznej. Wskazał jednak na potrzebę dokonania przez organ niezbędnych ustaleń i zajęcia stanowiska w zakresie zaliczenia skarżącemu okresu pozostawania poza służbą do okresu uprawniającego (bądź nie) do przyznania nagrody rocznej.

Obowiązek ten organ wypełnił wskazując jaki okres (z 10 miesięcy w roku 2013) i z jakich powodów uznał za podlegający zaliczeniu do okresu uprawniającego do przyznania nagrody rocznej.

Ponadto organ prawidłowo wskazał, odnosząc się do zarzutów wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, że okres przebywania skarżącego na zwolnieniu lekarskim od dnia [...] marca 2013 r. do dnia [...] kwietnia 2016 r. nie mógł być wzięty pod uwagę przy ustalaniu prawa do nagrody rocznej w kontekście powołanego wyżej § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie nagród rocznych, nagród uznaniowych i zapomóg. Organ zaznaczył, że wykonanie decyzji o zwolnieniu skarżącego ze służby nastąpiło w dacie wskazanej w decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] listopada 2013 r., tj. [...] lutego 2013 r. Fakt przebywania skarżącego na zwolnieniu lekarskim nie mógł zostać uwzględniony przez organ wobec brzmienia art. 47 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej z tego mianowicie powodu, że złożony przez skarżącego raport w dniu [...] listopada 2012 r., zawierający deklarację wystąpienia ze służby z dniem [...] lutego 2013 r., został uznany przez organ za pisemne wystąpienie funkcjonariusza ze służby. Z tego względu brak było podstaw do uwzględniania absencji chorobowej skarżącego w procesie ustalania daty zwolnienia ze służby. Jak słusznie podkreślił organ, uchylenie przez WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 19 listopada 2013 r. (sygn. akt II SA/Wa 733/13) decyzji w przedmiocie zwolnienia skarżącego ze służby nie stanowiło o uznaniu zwolnienia ze służby z dniem [...] lutego 2013 r. za niebyłe. Uchylenie decyzji nastąpiło ze skutkiem ex nunc, zatem ww. decyzje wywołały określone skutki prawne - właśnie w postaci zwolnienia skarżącego ze służby w ww. określonym terminie. Przy czym sam termin zwolnienia nie został przez Sąd zakwestionowany w ww. wyroku.

Nieuzasadnione są również pozostałe zarzuty skargi. Organ, wbrew twierdzeniom skargi, działał zgodnie z prawem uwzględniając słuszny interes skarżącego (art. 7 k.p.a.), nie dopuścił się również naruszenia praw obywatelskich, ani - jak podnosił skarżący - prawa do uposażenia oraz innych świadczeń. Podkreślić przy tym należy, że ocenie Sądu w niniejszym postępowaniu podlegały wyłącznie ww. decyzje wydane w przedmiocie przyznania uzupełnienia nagrody rocznej za okres pozostawania poza służbą. Przedmiotem kontroli Sądu nie mogły być natomiast inne, zdaniem skarżącego, wadliwe decyzje wydane przez organ względem jego osoby, w tym rozstrzygnięcia w przedmiocie odmowy zmiany świadectwa służby.

Wskazać należy, że decyzje w niniejszej sprawie zostały wydane w następstwie dokonania niezbędnych ustaleń (art. 7 i 77 § 1 k.p.a.) i spełniają wszystkie wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a., w szczególności zawierają należyte uzasadnienie faktyczne i prawne - stosownie do wytycznych zawartych w wyroku WSA w Warszawie z dnia 26 maja 2015 r.

Konkludując Sąd stwierdza, że zaskarżony rozkaz personalny Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] października 2015 r. oraz poprzedzający go rozkaz personalny z dnia [...] września 2015 r. nie naruszają prawa w stopniu kwalifikującym do eliminacji z obrotu prawnego, zaś zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie.

Mając na względzie wszystko powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na zasadzie art. 151 w związku z art. 153 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.