Postanowienie NSA, sygn. akt II OSK 2570/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-11-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
658
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 185 § 1, art. 203 pkt 1, art. 3 § 2 pkt 4
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Teza: Na bezczynność organu I instancji lub przewlekłe prowadzenie post. w zakresie wykonania obowiązku ustawowego, określonego w art. 133 kpa służy stronie skarga do sądu administracyjnego na podst. art. 3 § 2 pkt 8 ppsa po uprzednim wykorzystaniu środka przewidzianego w art. 52 § 3 ppsa

TEZY

Na bezczynność organu I instancji lub przewlekłe prowadzenie post. w zakresie wykonania obowiązku ustawowego, określonego w art. 133 kpa służy stronie skarga do sądu administracyjnego na podst. art. 3 § 2 pkt 8 ppsa po uprzednim wykorzystaniu środka przewidzianego w art. 52 § 3 ppsa


SENTENCJA

Dnia 5 listopada 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj /spr./ sędzia NSA Leszek Kamiński sędzia del. WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant asystent sędziego Agnieszka Chorab po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wytwórni Spółka z o.o. z siedzibą w Wolsztynie na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 12 czerwca 2014 r. sygn. akt IV SAB/Po 11/14 w sprawie ze skargi Wytwórni Spółka z o.o. z siedzibą w Wolsztynie na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wolsztynie 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wolsztynie na rzecz Wytwórni Spółka z o.o. z siedzibą w Wolsztynie kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 12 czerwca 2014 r., sygn. II SAB/Po 11/14, wydanym na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odrzucił skargę W. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. w przedmiocie przewlekłości i bezczynności w przedmiocie przekazania odwołania od decyzji oraz na podstawie art. 232§ 1 pkt 1 p.p.s.a. zwrócił skarżącej uiszczony wpis od skargi w kwocie 100 zł.

W uzasadnieniu postanowienia Sąd podał, że w dniu 30 stycznia 2014 r. W. Sp. z o.o. z siedzibą w W. złożyła skargę na przewlekłość i bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. w zakresie nieprzekazania w ustawowym terminie do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru budowlanego w W. z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...]. Odwołanie zostało przekazane 15 stycznia 2014 r., a powinno zdaniem skarżącej być przekazane najpóźniej 7 stycznia 2014 r.

Sąd podniósł, że zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zakres tej kontroli sprecyzowany został w art. 3 § 2 tej ustawy. Skarga wniesiona przez skarżącą dotyczy bezczynności organu, która zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. podlega kontroli sądów administracyjnych, z tym, że dotyczy wyłącznie przypadków określonych w art. 3 § 2 pkt 1- 4a powołanej ustawy. W myśl art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., na który to przepis wskazano w skardze, inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podlegają kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne. Sąd badając sprawę przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi, jej dopuszczalność, uznał, że zgłoszone przez spółkę żądanie przekazania odwołania skierowane do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. nie dotyczyło sprawy, w której organ obowiązany byłby podjąć jakiekolwiek działania, o których mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a. w tym również wymienione w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy. Niniejsza sprawa nie podlega kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne. Sąd powołał się na postanowienie I OSK 169/12, w którym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że żądanie przekazania odwołania jako czynność materialno techniczna nie dotyczy sprawy, w której organ obowiązany byłby podjąć jakiekolwiek z działań, o których mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a., w tym również wymienionych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

W skardze kasacyjnej W. Sp. z o.o. z siedzibą w W., reprezentowana przez adwokata M. S., zaskarżyła powyższe postanowienie w całości.

Zaskarżonemu postanowieniu Spółka zarzuciła naruszenia prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez błędną interpretację, że organ nie był zobowiązany do podjęcia czynności w ustawowym terminie, wynikającym z art. 133 k.p.a. oraz że bezczynność organu w przedmiocie przekazania odwołania do organu II instancji nie podlega zwalczaniu przez skargę do Sądu.

W oparciu o powyższy zarzut strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Spółka podniosła, że przekazanie odwołania jest czynnością materialno - techniczną, na którą nie przysługuje zażalenie w trybie art. 37 k.p.a. Natomiast warunkiem wniesienia do sądu skargi na bezczynność i/lub przewlekłość postępowania w zakresie przekazania odwołania jest wykorzystanie środka określonego w art. 52 § 3 p.p.s.a., zgodnie z którym jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa (zob. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz, H. Beck, Warszawa 2011, s. 501); por. postanowienie NSA z dnia 25 września 2013 r., sygn. akt I OZ 819/13; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 27 października 2011 r., sygn. akt IV SAB/Po 22/11).

Strona skarżąca podniosła, że celem skargi na bezczynność organu administracji jest zwalczanie braku działania (zaniechania) polegającego na niezałatwianiu sprawy administracyjnej. Przedmiotem skargi na bezczynność może być również nieprzekazanie wniesionego odwołania organowi odwoławczemu przez organ I instancji (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 27 października 2011 r., sygn. akt IV SAB/Po 22/11). W stosunku do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. jako organu I instancji mają zastosowanie przepisy dotyczące przekazywania odwołania, tj. art. 133 k.p.a. Ustawodawca jednoznacznie zakreślił siedmiodniowy termin dla organu I instancji na przekazanie odwołania wraz z aktami sprawy do organu II instancji. Zdaniem strony wniesiona skarga jest dopuszczalna. Z uzasadnienia zaś zaskarżonego postanowienia można wyciągnąć wnioski, że organ jest całkowicie bezkarny i może przez dowolnie długi czas zwlekać z przekazaniem odwołania do organu II instancji.

Strona skarżąca zaznaczyła, że w aktach sprawy znajduje się wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa, wysłane przez skarżącą w formie dokumentu elektronicznego, za pośrednictwem platformy ePUAP, do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. w dniu [...] stycznia 2014 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy zaskarżenia.

W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) kompetencja sądownictwa administracyjnego do wykonywania kontroli zgodności z prawem działań administracji publicznej została zakreślona szeroko, a uszczegółowienie tych działań zawarte jest w art. 3 - 5 p. p. s. a. Przepis art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. dopuszcza wprost skargę na bezczynność organu administracji.

Kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1- 4a p.p.s.a., a w innych sprawach tylko wówczas, gdy ustawa szczególna tak stanowi. A zatem, zaskarżenie do sądu administracyjnego bezczynności organu administracji publicznej lub przewlekłego prowadzenia postępowania możliwe jest tylko w takim zakresie, w jakim możliwe jest zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów (art. 3 § 2 pkt 8 w związku z pkt 1-4a p.p.s.a.). Przepisy te określają przedmioty zaskarżenia, wyznaczają zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, a tym samym zakres rzeczowy postępowania sądowoadministracyjnego. Skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest pochodną skargi na określone prawne formy działania organów administracji publicznej. Skarga na bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest dopuszczalna w tych przypadkach, w których organy zobowiązane do wydania decyzji i postanowień, bądź do dokonania określonej czynności, z ustawowego obowiązku nie wywiążą się w określonym terminie, i gdy skargę składa uprawniony do tego podmiot. Właściwość sądów administracyjnych obejmuje zatem niepodejmowanie przez organy administracji nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych ( por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis, Warszawa, 2012r., s 43 i nast.).

W przypadku skargi na bezczynność organu przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. O akcie lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., na który może być wniesiona skarga do sądu administracyjnego, można mówić wówczas, gdy akt (czynność) podjęty jest w sprawie indywidualnej, skierowany jest do oznaczonego podmiotu administrowanego, dotyczy uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, samo zaś uprawnienie lub obowiązek, którego akt (czynność) dotyczy, są określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego ( por. uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 3/07 - ONSAiWSA 2008/2/21).

Przez pojęcie aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, które mogą podlegać kognicji sądów administracyjnych, należy rozumieć głównie działania materialno - techniczne, czynności, które są działaniami faktycznymi, określane w doktrynie jako tzw. czynności materialno – techniczne, wywołujące określone skutki drogą faktów. Działania te mogą mieć również charakter władczy, z tym że nie są to rozstrzygnięcia władcze, gdyż wówczas mamy do czynienia z decyzją administracyjną ( por. uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 września 2003 r., sygn. akt OPS 2/03 - ONSA 2004/1/5). W przeciwieństwie do aktów, które mają charakter sformalizowany i przybierają z reguły formę pisma, wykazów czy zaświadczeń, czynności stanowią takie działania faktyczne, które w wyniku ich realizacji wywołują następstwo w zakresie uprawnień lub obowiązków, jakie przepis wiąże z ich podjęciem (por. M. Jaśkowska, Akty i czynności z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym jako przedmiot kontroli [w:] Polski model sądownictwa administracyjnego pod red. J. Stelmasiak, J. Niczyporuk, S. Fundowicz, Lublin 2003).

Jak stanowi art. 133 k.p.a. - organ administracji publicznej, który wydał decyzję, obowiązany jest przesłać odwołanie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu w terminie siedmiu dni od dnia, w którym otrzymał odwołanie, jeżeli w tym terminie nie wydał nowej decyzji w myśl art. 132 k.p.a. A zatem, Kodeks postępowania administracyjnego w art. 133 ustanawia 7- dniowy termin na przesłanie odwołania organowi odwoławczemu. Datą początkową biegu tego terminu, liczonego według zasad określonych w art. 57 k.p.a., jest dzień otrzymania odwołania - dzień faktycznego wpływu odwołania do organu I instancji.

Brzmienie powyższych przepisów jest jednoznaczne i nie powinno budzić żadnych wątpliwości, tak jak i to, że przepisy art. 132 i art. 133 k.p.a. istnieją we wzajemnej łączności i zależności. Kompetencja przyznana organowi I instancji w art. 132 k.p.a. może być realizowana tylko w ciągu 7 dni od daty wpływu odwołania. Organ I instancji, który nie skorzystał z uprawnienia do wzruszenia własnej decyzji w trybie samokontroli jest obowiązany przekazać odwołanie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu (art. 133 k.p.a.). Organ I instancji może bez przekazywania akt organowi odwoławczemu uwzględnić w całości odwołanie i wydać decyzję, w której uchyli lub zmieni zaskarżoną decyzję, jednak na dokonanie autoweryfikacji ma jedynie 7 dni od dnia wniesienia odwołania. Siedmiodniowy termin określony w art. 133 k.p.a. jest terminem ustawowym, po upływie którego wygasa uprawnienie organu I instancji do dokonania autoweryfikacji decyzji. Oznacza to, iż od dnia upływu terminu ustanowionego w art. 133 k.p.a. tylko i wyłącznie organ odwoławczy jest wyposażony w kompetencje do rozstrzygnięcia sprawy. W tym terminie organ I instancji musi albo dokonać zmiany wydanej przez siebie decyzji, albo przesłać odwołanie razem z aktami sprawy do organu wyższego stopnia ( por. W. Dawidowicz, Postępowanie administracyjne. Zarys wykładu, Warszawa 1983, s. 213 W. Chróścielewski, J. P. Tarno, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, wydanie II. LexisNexis, Warszawa 2006, s.183; B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H.Beck, Warszawa 1996, s. 574; wyrok NSA z dnia 21 maja 1991 r., IV SAB 8/91, ONSA 1991/3-4/62).

Organ I instancji nie jest uprawniony do badania dopuszczalności odwołania i zachowania ustawowego terminu do jego wniesienia. Obowiązany jest zatem nadać odwołaniu bieg przez przekazanie organowi odwoławczemu odwołania wraz z aktami sprawy, nawet jeżeli odwołanie jest niedopuszczalne. Właściwy do rozstrzygnięcia o dopuszczalności odwołania jest wyłącznie organ odwoławczy - art. 134 k.p.a. ( por. E. Iserzon (w:) Komentarz, 1970, s. 232).

Przekazanie odwołania jest czynnością materialno - techniczną, dla której ustawodawca ustanowił ściśle określony termin. Termin ten z woli ustawodawcy jednoznacznie określa przepis rangi ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego. Takie działanie ustawodawcy ma na celu zagwarantowanie realizację zasady sprawności postępowania administracyjnego oraz zapobieganie bezczynności organu i przewlekłemu prowadzeniu postępowania administracyjnego. Przyjęcie poglądu, że stronie nie służy skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu i przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego w zakresie przekazania przez organ I instancji odwołania (wraz z aktami sprawy ) organowi odwoławczemu przeczyłoby sensowi ustanowienia terminu dla tej czynności w art. 133 k.p.a. Organ administracji publicznej obciąża obowiązek, który określony jest w przepisie prawa powszechnie obowiązującego, a stronie służy uprawnienie żądania wykonania (należytego wykonania) tego obowiązku. Wykonanie bądź zaniechanie przez organ wykonania tego obowiązku wywołuje określone skutki faktyczne i prawne. Nie można zapominać, że – jak już wyżej podkreślono - przekazanie organowi II instancji odwołania wraz z aktami sprawy umożliwia rozpatrzenie sprawy przez organ odwoławczy. Zgodnie z art. 104 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji - art. 104 § 2 k.p.a.

Brak kontroli sądu administracyjnego nad niezmiernie istotną dla całego postępowania administracyjnego czynnością organu I instancji, umożliwiającą ostateczne zakończenie postępowania administracyjnego, czyniłoby organ I instancji "bezkarnym", mimo "blokowania" możliwości rozpatrzenia sprawy przez organ II instancji. Organy administracji publicznej, rozstrzygając powierzone im sprawy, muszą ściśle przestrzegać reguł określonych w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego. Są one zobowiązane do prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.).

Z powyższych względów należy uznać, że na bezczynność organu I instancji lub przewlekłe prowadzenie postępowania w zakresie wykonania obowiązku ustawowego, określonego w art. 133 k.p.a., służy stronie skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. po uprzednim wykorzystaniu środka przewidzianego w art. 52 § 3 p.p.s.a.

W niniejszej sprawie przekazanie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. odwołania - wniesionego przez W. Sp. z o.o. z siedzibą w W. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru budowlanego w W. z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...] - do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu stanowi czynność, od której uzależniona jest realizacja prawa strony do rozpatrzenia jej odwołania od decyzji organu I instancji. Istnieje więc ścisły związek między przesłaniem odwołania z aktami sprawy, a realizacją prawa strony do rozpoznania jej sprawy w postępowaniu administracyjnym przez właściwy organ. Treść art. 133 k.p.a. rodzi po stronie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. obowiązek wykonania czynności materialno – technicznej, tj. przesłania Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Poznaniu odwołania wraz z aktami sprawy w ustawowym terminie, co umożliwi realizację prawa strony wnoszącej odwołanie do rozpoznania jej sprawy przez organ odwoławczy.

W związku z powyższym wyrażony w zaskarżonym postanowieniu pogląd, że czynność przesłania odwołania wraz aktami organowi odwoławczemu nie podpada pod dyspozycję art. 3 § 2 ust. 4 p.p.s.a., jest chybiony. Od wykonania tej czynności zależy bowiem realizacja uprawnienia strony do rozpoznania jej sprawy przez właściwy organ. W tej sytuacji uznać należy, że stronie przysługuje skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania w tym zakresie. Brak było zatem podstaw do uznania skargi W. Sp. z o.o. z siedzibą w W. za niedopuszczalną z powyższych przyczyn i jej odrzucenia na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.