Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 305/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2018-10-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 28
journal: Dz.U. 2017 poz 1778
law: Ustawa  z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - tekst jedn.
article: § 3 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2003 nr 141 poz 1365
law: ROZPORZĄDZENIE MINISTRA GOSPODARKI, PRACY I POLITYKI SPOŁECZNEJ z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Marcinowski, Sędziowie Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak, Sędzia WSA Iwona Tchórzewska (sprawozdawca), Protokolant Sekretarz sądowy Sylwia Bałaban, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 11 października 2018 r. sprawy ze skargi D. K. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...], po ponownym rozpatrzeniu sprawy na skutek wniosku D. K., Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...] o odmowie umorzenia należności z tytułu składek.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, że decyzją z dnia [...] lutego 2018 r. Zakład odmówił D. K. umorzenia należności z tytułu składek z uwagi na brak całkowitej nieściągalności zadłużenia oraz niestwierdzenie okoliczności uzasadniających umorzenie należności pomimo braku całkowitej nieściągalności, określonych w art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1778 z późn. zm.) – dalej powoływanej także jako "u.s.u.s".

Ponownie rozpatrując sprawę organ uznał, że nie zachodzą okoliczności uzasadniające zmianę stanowiska wyrażonego w decyzji z dnia [...] lutego 2018 r.

Organ wskazał, że od dnia 12 lipca 1999 r. do dnia 3 stycznia 2015 r. skarżący podlegał ubezpieczeniom z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej. Z uwagi na brak na koncie skarżącego poprawnych dokumentów rozliczeniowych Zakład z urzędu w dniu 27 listopada 2017 r. sporządził dokumenty rozliczeniowe ZUS DRA i tym samym na koncie skarżącego powstało zadłużenie za okres kwietnia 2005 r. oraz od lutego 2006 r. do stycznia 2015 r. Na dzień 15 grudnia 2017 r. należności za okres kwietnia 2005 r. oraz od lutego 2006 r. do listopada 2012 r. uległy przedawnieniu. W dniu 15 grudnia 2017 r. zostało wszczęte postępowanie zakończone decyzją Zakładu z [...] lutego 2018 r. określającą wysokość zadłużenia za okres od grudnia 2012 r. do stycznia 2015 r. Przedmiotowe należności z tytułu składek nie były przedmiotem przymusowego dochodzenia należności.

Zakład stwierdził, że w przypadku skarżącego nie było prowadzone postępowanie upadłościowe ani likwidacyjne. W związku z tym nie zachodzą przesłanki nieściągalności zadłużenia, o których mowa w art. 28 ust. 3 pkt 2, 4 i 4b u.s.u.s. Z przyczyn oczywistych nie ma również zastosowania art. 28 ust. 3 pkt 1 u.s.u.s., który dotyczy przypadku śmierci dłużnika.

Należności skarżącego nie zostały objęte postępowaniem egzekucyjnym. Ponadto istnieje możliwość wdrożenia skutecznego postępowania egzekucyjnego z pobieranego przez skarżącego wynagrodzenia za pracę (za luty 2018 r. podstawa wymiaru składek wynosiła [...] zł brutto). Nie zaistniały więc okoliczności, o których mowa w art. 28 ust. 3 pkt 3, 5 lub 6 u.s.u.s.

Zadłużenie skarżącego jest wyższe niż kwota kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym. Oznacza to, że nie ma również zastosowania przesłanka z art. 28 ust. 3 pkt 4a u.s.u.s.

Z tych powodów nie zachodzą przesłanki pozwalające na stwierdzenie całkowitej nieściągalności należności z tytułu składek, co uniemożliwia pozytywne rozstrzygnięcie wniosku na podstawie art. 28 ust. 3 u.s.u.s.

W ocenie organu nie zachodzi również fakultatywna przesłanka umorzenia, o której mowa w art. 28 ust. 3a u.s.u.s., polegająca na sytuacji, gdy należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ubezpieczonych będących płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności.

Zakład wskazał, że rozważył możliwość umorzenia należności, o której mowa w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), to jest z uwagi na trudną sytuację finansową, która w przypadku konieczności opłacenia przez skarżącego zadłużenia pozbawiałaby skarżącego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. W ocenie Zakładu sytuacja tego rodzaju nie ma miejsca w przypadku skarżącego.

Ze złożonego przez skarżącego oświadczenia oraz zapisów w bazie danych Zakładu wynika, że skarżący wspólnie z żoną prowadzi gospodarstwo domowe, którego podstawę stanowią dochody uzyskiwane przez skarżącego z tytułu zatrudnienia w kwocie [...]zł netto oraz uzyskiwane przez żonę skarżącego z tytułu pobierania zasiłku opiekuńczego w kwocie [...]zł miesięcznie. Zgodnie z oświadczeniem oraz załączonymi dokumentami skarżący ponosi stałe miesięczne wydatki związane opłatą czynszu za mieszkanie w kwocie [...]zł oraz opłatami media: za gaz [...] zł i energię elektryczną [...] zł co drugi miesiąc (średnio ok. [...] zł miesięcznie). Skarżący nie wykazał zaległości wynikających z nieterminowego regulowania wskazanych zobowiązań. W złożonym oświadczeniu nie wykazał również żadnych innych wydatków związanych z leczeniem, czy też obsługą ewentualnie zaciągniętych zobowiązań kredytowych.

Organ wskazał, że w przypadku skarżącego nie może zostać zastosowana także przesłanka z § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia. Wprawdzie obszerna dokumentacja medyczna potwierdza problemy zdrowotne skarżącego, jednakże od dnia 16 listopada 2017 r. skarżący rozpoczął pracę w pełnym wymiarze czasu pracy. Zatem stan zdrowia nie uniemożliwia skarżącemu zatrudnienia i osiągania z tego tytułu dochodów, które pozwalają na spłatę zadłużenia.

Ponadto z decyzji z [...] listopada 2017 r. wynika, że żonie skarżącego zostało przyznane specjalne świadczenie opiekuńcze z uwagi na rezygnację z zatrudnienia i konieczność sprawowania opieki nad skarżącym. Wskazana przyczyna ustała z chwilą podjęcia przez skarżącego zatrudnienia. Zatem brak jest przeszkód w podjęciu przez żonę skarżącego zatrudnienia w celu uzyskania dochodów i partycypowania w kosztach utrzymania i prowadzenia domu.

Organ podniósł, że zadłużenie z tytułu składek jest wynikiem uprzednio prowadzonej przez zobowiązanego działalności gospodarczej, której celem, co do zasady, było osiągnięcie zysku finansowego. Powstałe w wyniku prowadzonej działalności negatywne konsekwencje finansowe nie zwalniają z odpowiedzialności za powstałe zadłużenie. Negatywne skutki, chociaż mają niewątpliwie charakter okoliczności obiektywnie istniejących, nie są okolicznościami, na które skarżący nie miał wpływu. Dodatkowo organ podkreślił, że brak jest związku przyczynowo – skutkowego pomiędzy powstaniem zadłużenia a chorobą, bowiem początki diagnozy choroby zgodnie z przedłożoną dokumentacją sięgają października 2014 r., a skarżący nie opłacał składek na ubezpieczenia od kwietnia 2005 r.

Organ wskazał ponadto, że decyzje umarzające należności z tytułu składek na ubezpieczenia mają wpływ na kondycję finansów publicznych państwa, co oznacza konieczność kierowania się zasadą staranności podczas rozpatrywania wniosków płatników o umorzenie, ponieważ dotyczą one w swojej istocie szeroko pojętego rozporządzania przez Zakład środkami publicznymi.

D. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] kwietnia 2018 r., zarzucając:

1) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na treść decyzji, a mianowicie:

a) art. 28 ust. 2, 3 i art. 32 u.s.u.s., poprzez ich niezastosowanie w sytuacji całkowitej nieściągalności wnioskodawcy, która nastąpiła w wyniku: zaprzestania prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów Ordynacji podatkowej, a z zebranego w sprawie materiału dowodowego jest oczywistym, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne;

b) art. 28 ust. 3a, art. 32 u.s.u.s. oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, poprzez ich niezastosowanie w sytuacji, gdy organ stwierdził brak całkowitej niewypłacalności płatnika składek, a z zebranej w sprawie dokumentacji wynika, że opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, wnioskodawca poniósł straty materialne w wyniku choroby nowotworowej, która jest nagłym, nadzwyczajnym zdarzeniem, pozbawiającym go możliwości dalszego prowadzenia działalności, przewlekła choroba i konieczność sprawowania nad nim opieki przez jego żonę pozbawiła go możliwości uzyskiwania stałego dochodu umożliwiającego opłacenie należności;

2) naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez błędne utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji wydanej z naruszeniem prawa i przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

a) art. 7, 8, 9, 11, 12 § 1, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a., poprzez pobieżne, niewyczerpujące rozpatrzenie całości materiału dowodowego, nieustosunkowanie się do podnoszonych przez wnioskodawcę twierdzeń i dowodów, co skutkowało wydaniem wadliwej decyzji na podstawie fragmentu zgromadzonego materiału dowodowego z pominięciem wszelkich innych wydatków ponoszonych przez skarżącego co miesiąc, jego skrajnie złej sytuacji zdrowotnej, walki z przerzutami nowotworu, w sposób podważający zaufanie do organów władzy publicznej;

b) art. 9, 11, 107 § 3 k.p.a., poprzez brak wyczerpującego zbadania sprawy przez organ drugiej instancji, sporządzenie uzasadnienia w sposób lapidarny, niespełniający wymogów wskazanych w art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. oraz pominięcie argumentów merytorycznych i zarzutów podnoszonych w odwołaniach skarżącego;

c) art. 7 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 77 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu obywatela i błędną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, w wyniku której organ uznał, że skarżący ponosi jedynie koszty związane z czynszem za mieszkanie oraz opłaty za media w sytuacji, gdy skarżący ponosi szereg innych opłat, kosztów leczenia, dojazdów, wyżywienia, zakupu ubrań obuwia, co wynika nie tylko ze zgromadzonego materiału dowodowego, ale także z zasad logiki i doświadczenia życiowego.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że z zebranej w sprawie dokumentacji wynika, iż opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, a dodatkowo skarżący poniósł straty materialne w wyniku choroby nowotworowej, która jest nagłym, nadzwyczajnym zdarzeniem i które pozbawiło go możliwości dalszego prowadzenia działalności, a przede wszystkim przewlekła choroba skarżącego i konieczność sprawowania nad nim opieki przez jego żoną pozbawiła go możliwości uzyskiwania stałego dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

Wydając przedmiotową decyzję ZUS nie rozpoznał wnikliwie zebranych dowodów, nie zbadał wszechstronnie i wnikliwie materiału dowodowego, a jego ocenę dokonał w sposób dowolny i stronniczy. W rzeczywistości sytuacja majątkowa, rodzinna, osobista i zdrowotna skarżącego jest ciężka. Od kilku lat leczy się na chorobę nowotworową, nie może podjąć żadnego dodatkowego zatrudnienia, a aktualne, które podjął, dobiega końca. Skarżący walczy z przerzutami nowotworu, odkryto u niego zmiany na płucach, ma wszczepiony worek stomijny. Wielokrotnie przechodził zabiegi chirurgiczne, chemioterapię i radioterapię. Z uwagi na skrajnie ciężką sytuację majątkową był zmuszony w tak złym stanie zdrowotnym podjąć zatrudnienie, zarabia w granicach minimalnego wynagrodzenia. Umowa o pracę została zawarta na czas określony do dnia 30 czerwca 2018 r. Skarżący nie może podjąć dodatkowej żadnej pracy, ma zakaz podnoszenia rzeczy o wadze powyżej 5 kg. Nie posiada żadnego majątku, żadnych oszczędności. Skarżący nie ma też zdolności kredytowej aby zaciągnąć pożyczkę, z której mógłby spłacić zadłużenie wobec Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Otrzymywane przez skarżącego dochody nie wystarczają na zaspokojenie bieżących potrzeb. Organ błędnie, z pominięciem zasad logiki i doświadczenia życiowego, pominął rzeczywiste wydatki skarżącego. Wbrew twierdzeniom organu nie są to jedynie koszty związane z mieszkaniem i mediami, jak wskazuje organ (901 zł), ale także szereg kosztów, tj. koszty leczenia, dojazdów – [...] zł, wyżywienia - [...] zł, koszty ubrania - [...] zł. Ponadto koszty opłacania podatków, ubezpieczeń, artykułów higienicznych, środków czystości i wyposażenia mieszkania.

W ocenie skarżącego organy bardzo pobieżne, niewyczerpująco rozpatrzyły całość materiału dowodowego. Nie ustosunkowały się do podnoszonych przez skarżącego twierdzeń i dowodów, co skutkowało wydaniem wadliwej decyzji na podstawie fragmentu zgromadzonego materiału dowodowego i z ogólnikowym uzasadnieniem decyzji. W sytuacji skarżącego spłata zadłużenia nie jest w ogóle możliwa, nie tylko jednorazowo, ale również ratalnie, gdyż skarżącemu nic wystarcza środków na pokrycie podstawowych życiowych miesięcznych potrzeb. Nawet kwota [...]zł miesięcznie pozbawi skarżącego możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych. Organ powinien w myśl art. 7 k.p.a. mieć na uwadze interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jeśli w sprawach pozostawionych przez ustawodawcę uznaniu administracyjnemu organu orzekającego, interes społeczny nie stoi temu na przeszkodzie i leży to w możliwości organu administracji, organ ten ma obowiązek załatwić sprawę w sposób pozytywny dla strony.

W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, powoływanej dalej jako "p.p.s.a.") polegają na kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości wykładni i zastosowania norm prawa materialnego. Daje temu wyraz przepis art. 145 p.p.s.a., który w § 1 stanowi między innymi, że sąd administracyjny uwzględniając skargę uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Po dokonaniu kontroli zaskarżonej decyzji według wskazanych reguł Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 i ust. 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach enumeratywnie wymienionych w ust. 3 tego artykułu, a mianowicie gdy: 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze; 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa; 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.

W art. 28 ust. 3a u.s.u.s. przewidziano wyjątek od powyższej zasady w postaci możliwości umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Przesłanki umorzenia należności w oparciu o przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. określone zostały w § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365). Stosownie do powołanego przepisu Zakład Ubezpieczeń Społecznych może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Za rodzinę, o której mowa w ust. 1 pkt 1, uważa się wspólnie zamieszkujące i gospodarujące z zobowiązanym osoby spokrewnione lub niespokrewnione pozostające z zobowiązanym w faktycznym związku (§ 3 ust. 2 rozporządzenia).

Zawarte w przepisach normujących umarzanie należności z tytułu składek, tj. przepisach ust. 1 i 2 oraz ust. 3a art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych sformułowanie "mogą być umarzane" oznacza, iż regulacje te należą do sfery uznania administracyjnego. Uznanie oznacza przyznanie organowi administracji przy podejmowaniu decyzji pewnego stopnia swobody, pozwalającej na wybór spośród kilku prawnie dopuszczalnych wariantów rozstrzygnięć tego, który organ uważa za najbardziej właściwy. Od oceny organu zależy więc czy wydana zostanie decyzja umarzająca należności w całości lub w części albo też czy organ odmówi umorzenia należności.

Podkreślić jednak należy, że dopiero po ustaleniu istnienia przesłanek umorzenia określonych w przepisach art. 28 ust. 2 – 3a u.s.u.s. Zakład Ubezpieczeń Społecznych podejmując decyzję o umorzeniu albo o odmowie umorzenia składek działa w ramach uznania administracyjnego. Uprawnienie Zakładu do uznaniowości w podejmowaniu decyzji o umorzeniu składek lub odmowie umorzenia realizuje się dopiero po prawidłowym ustaleniu, że zachodzą przesłanki umorzenia przewidziane w art. 28 ust. 2 i 3 albo w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. Do podjęcia decyzji w ramach uznania administracyjnego, czyli do możliwości wyboru określonego rozstrzygnięcia, dochodzi dopiero po uprzednim ustaleniu, że w sprawie zaistniała przesłanka w postaci całkowitej nieściągalności składek lub przesłanka uzasadnionego przypadku zdefiniowanego w rozporządzeniu jako sytuacja, kiedy zobowiązany ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. Natomiast ustalając samo istnienie lub brak przesłanek umorzenia określonych w art. 28 ust. 2 - 3a ustawy Zakład nie może działać w ramach uznania administracyjnego, ponieważ kwestia ustalenia czy zachodzą ściśle sprecyzowane okoliczności decydujące o całkowitej nieściągalności składek (art. 28 ust. 3 u.s.u.s.) oraz czy występuje sytuacja, kiedy zobowiązany ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny (art. 28 ust. 3a i 3b u.s.u.s. w związku z § 3 ust. 1 rozporządzenia) nie jest kwestią wyboru między różnymi możliwościami, lecz kwestią jednoznacznych ustaleń faktycznych i prawidłowych jednoznacznych wniosków wynikających z tych ustaleń.

Zatem podstawowe znaczenie w ramach badania legalności zaskarżonej decyzji odmawiającej umorzenia należności skarżącego z tytułu składek jest ocena prawidłowości ustaleń organu odnośnie zaistnienia albo niezaistnienia przesłanek umorzenia przewidzianych w przepisach art. 28 ust. 2 – 3a u.s.u.s.

Podkreślić należy, że podstawę dla takich ustaleń może stanowić tylko postępowanie administracyjne przeprowadzone w zgodzie z zasadami określonymi w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego. Kontrola legalności decyzji wydawanych w ramach uznania administracyjnego dotyczy właśnie prawidłowości postępowania organu administracji poprzedzającego wydanie decyzji. W szczególności polega ona na sprawdzeniu czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem dowodowym oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy zgodnie z regułami postępowania zawartymi w przepisach art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., tzn. czy organ w sposób prawidłowy ustalił i rozważył wszystkie okoliczności mogące mieć wpływ na wybór rozstrzygnięcia o umorzeniu lub odmowie umorzenia należności. Wybór treści rozstrzygnięcia przez organ nie może być bowiem dowolny, ale musi wynikać z wszechstronnego oraz dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 1996 r., sygn. akt II SA 2875/95, Wokanda 1996/6/32).

W myśl przepisu art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis ten wyraża jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, zasadę prawdy obiektywnej. Zasada ta oznacza, że na organ administracji publicznej nałożony jest obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą w celu ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością.

Zgodnie natomiast z przepisami art. 77 § 1 i 80 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a następnie na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić czy dana okoliczność została udowodniona. Ocena powinna być oparta na wszechstronnej analizie całokształtu materiału dowodowego.

Zebranie całego materiału dowodowego to zebranie dowodów dotyczących wszystkich mających znaczenie prawne dla sprawy faktów. Określenia faktów mających znaczenie dla sprawy dokonuje organ administracji publicznej w oparciu o przepis prawa materialnego, będący podstawą prawną rozstrzygnięcia sprawy. Organ administracji publicznej obowiązany jest z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy.

Przepis art. 80 k.p.a., nakazujący ocenę całokształtu materiału dowodowego, wyraża zasadę swobodnej oceny dowodów. Ocena ta, oparta na wszechstronnej analizie całokształtu materiału dowodowego, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 k.p.a.), winna znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, stanowiącym stosownie do treści art. 107 k.p.a. jej integralną część, której zadaniem jest wyjaśnienie podjętego przez organ rozstrzygnięcia.

W uzasadnieniu decyzji organ winien się również odnieść do wszelkich istotnych w sprawie okoliczności podnoszonych przez stronę. Prawidłowe uzasadnienie rozstrzygnięcia powinno bowiem umożliwiać stronie zapoznanie się z motywami, którymi kierował się organ, a także kontrolę prawidłowości rozstrzygnięcia przez sąd. W wyroku z dnia 6 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Ol 257/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie podkreślił, że organ administracji obowiązany jest do wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do realizacji decyzji bez stosowania środków przymusu. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do okoliczności istotnych dla danej sprawy. Obowiązkiem organu odwoławczego przy uzasadnianiu decyzji jest więc ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania. Niewykonanie tego obowiązku stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a to z kolei skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji (por. także wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 1757/12, LEX nr 1303055, wyrok WSA w Kielcach z dnia 28 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Ke 56/13, LEX nr 1311189, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 13 lutego 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 1039/12, LEX nr 1287174, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 15 marca 2012 r., sygn. akt III SA/Wr 693/11, LEX nr 1139507). Analogicznie należy ocenić obowiązki organu działającego na skutek wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Zasada przekonywania nabiera szczególnego znaczenia w przypadku podejmowania przez organy negatywnych dla strony rozstrzygnięć, które powinny być przekonująco i jasno uzasadnione, zarówno co do prawidłowości oceny stanu faktycznego, jak i prawnego, tak, aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały głęboko rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją.

Szczególną rolę w omawianym zakresie przypisuje się uzasadnieniu decyzji administracyjnej, które stanowi integralną część każdej decyzji i jest elementem umożliwiającym sądową kontrolę w zakresie oceny prawidłowości przeprowadzenia postępowania administracyjnego z poszanowaniem reguł wynikających z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Jego zadaniem jest wyjaśnienie podjętego przez organ rozstrzygnięcia i przekonanie strony, że jej stanowisko zostało poważnie wzięte pod uwagę, a jeżeli zapadło inne rozstrzygniecie, to nastąpiło to z innych przyczyn. W uzasadnieniu powinno się znaleźć pełne odzwierciedlenie i ocena zebranego materiału dowodowego oraz wyczerpujące wyjaśnienie przesłanek, jakimi kierował się organ w procesie decyzyjnym.

Przez właściwe motywowanie decyzji organ realizuje zasadę przekonywania, o której mowa w art. 11 k.p.a. i która nie zostanie spełniona, gdy organ pominie milczeniem niektóre dowody czy też twierdzenia lub wyjaśnienia strony, albo nie odniesie się do faktów istotnych dla sprawy - okoliczności podnoszonych przez stronę. W wyroku z dnia 11 lipca 2001 r., sygn. akt IV SA 703/99, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że organ administracji, który nie ustosunkowuje się do twierdzeń uważanych przez strony za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, uchybia obowiązkom wynikającym z art. 8 i art. 11 k.p.a. Zaniechanie przez organy administracji państwowej uzasadnienia swych decyzji w sposób przekonujący, a więc odnoszący się do wszystkich zarzutów, zgodny z zasadami wyrażonymi w art. 7, art. 8, art. 9 i art. 11 k.p.a. skutkuje wadliwością tych decyzji, jako naruszających dyspozycję art. 77, art. 80, art. 81 i art. 107 § 3 k.p.a.

W rozpoznawanej sprawie analiza zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że organ przy wydaniu tej decyzji naruszył wskazane reguły postępowania, gdyż nie rozważył wszystkich istotnych okoliczności sprawy.

Wbrew przy tym zarzutom skargi uznać należy za zasadne stanowisko organu, że nie występuje żadna z przesłanek z art. 28 ust. 3 u.s.u.s. W szczególności nie ma podstaw do przyjęcia, iż w okolicznościach sprawy wystąpił przypadek nieściągalności przewidziany w art. 28 ust. 3 pkt 3 u.s.u.s. Nieściągalność w rozumieniu tego przepisu ma miejsce wówczas, gdy nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa. W okolicznościach sprawy tego rodzaju sytuacja nie miała miejsca, mając na względzie, że w dacie wydania zaskarżonej decyzji skarżący uzyskiwał wynagrodzenie za pracę, do którego potencjalnie mogła być skierowana egzekucja.

Niemniej jednak, stwierdzając brak podstaw do umorzenia należności w oparciu o art. 28 ust. 2 u.s.u.s., to jest brak wystąpienia przesłanki całkowitej nieściągalności, występującej w przypadkach ściśle określonych w ust. 3 tego artykułu, organ powinien szczególnie wnikliwie rozważyć wszystkie okoliczności, które mogą mieć znaczenie dla umorzenia należności w oparciu o art. 28 ust. 3a u.s.u.s. Na okoliczności te wskazuje przywołany wyżej przepis § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne.

Zauważyć należy, że składając wniosek o umorzenie należności z tytułu składek skarżący podniósł między innymi, iż od października 2014 r. choruje na nowotwór złośliwy, przechodził 28 cykli radioterapii oraz 23 cykle chemioterapii co 3 dni, przeszedł 3 operacje, ma wyłonioną stomię oraz port medyczny i pozostaje pod stałą opieką onkologa. Skarżący wskazał jednocześnie, że jego sytuacja materialna jest bardzo zła, ponieważ w okresie ostatnich 3 lat skarżący pobierał zasiłek pielęgnacyjny w kwocie [...]zł oraz zasiłek stały w wysokości [...] zł, zaś żona skarżącego zrezygnowała z pracy w celu opieki nad nim i pobierała zasiłek opiekuńczy w kwocie [...]zł.

Wydając zaskarżoną decyzję organ w ogóle nie odniósł się do powoływanej przez skarżącego okoliczności nieuzyskiwania przez okres ostatnich trzech lat dochodów, które pozwalałyby na uiszczenie należności z tytułu składek. Okoliczność ta zaś niewątpliwie miała wpływ na narastanie we wskazanym okresie należności z tytułu odsetek.

Ponadto organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ustalił jedynie aktualne dochody skarżącego, z pominięciem zarówno powyższego faktu nieuzyskiwania przez skarżącego, na skutek choroby nowotworowej, realnych dochodów w okresie poprzedzających trzech lat, co ma niewątpliwie negatywny wpływ na poziom życia skarżącego i jego rodziny, a także zaniechał wyjaśnienia w sposób dostateczny zależności pomiędzy stanem zdrowia skarżącego, a możliwościami podjęcia przez niego odpowiedniej pracy, a w konsekwencji rzeczywistej możliwości spłaty zaległych należności z tytułu składek. W opinii Sądu skarżący wykazał, że jego obecna sytuacja materialna jest trudna, że jest osobą schorowaną, zmagającą się z chorobą nowotworową. Wymaga przy tym podkreślenia, co zostało pominięte przez organ, że zgodnie z orzeczeniem o niepełnosprawności skarżący może być zatrudniony jedynie w warunkach pracy chronionej. Możliwości majątkowe, płatnicze i zarobkowe nie mogą być rozpatrywane w oderwaniu od sytuacji zdrowotnej zobowiązanego, która może wpływać bezpośrednio na odpowiednie zmniejszenie tych możliwości, lub nawet ich całkowite wykluczenie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 24 czerwca 2014 r. sygn. akt I SA/Gd 483/14).

Wydając zaskarżoną decyzję na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ nie odniósł się też do zawartych w tym wniosku argumentów skarżącego. Skarżący we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazał, że jego wynagrodzenie łącznie z kwotą zasiłku opiekuńczego nie wystarcza na zaspokojenie bieżących potrzeb. W ocenie skarżącego organ błędnie, z pominięciem zasad logiki i doświadczenia życiowego pominął rzeczywiste wydatki wnioskodawcy. Nie wynoszą one jedynie [...] zł, gdyż kwota ta obejmuje jedynie czynsz (601 zł) i opłaty eksploatacyjne (300 zł). Natomiast skarżący ponosi cały szereg innych kosztów, których organ nie wziął pod uwagę. Przede wszystkim są to koszty leczenia, leków, wizyt lekarskich, dojazdu ok. [...] zł miesięcznie, koszty wyżywienia ok. [...] zł miesięcznie za 2 osoby, dodatkowo dochodzą koszty zakupu ubrań, butów ok. [...] zł miesięcznie za 2 osoby. Ponadto koszty opłat podatków, ubezpieczeń, artykułów higienicznych, środków czystości i wyposażenia mieszkania.

Natomiast treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji, w której powyższe zarzuty i argumenty nie zostały nawet w jakikolwiek sposób uwidocznione, nie pozwala na przyjęcie, iż organ miał je na względzie ponownie rozpatrując sprawę i wydając zaskarżoną decyzję, a zatem że odniósł się do całości okoliczności sprawy.

Tymczasem obowiązkiem organu była ocena wszystkich powoływanych przez stronę okoliczności i wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem całokształtu ustalonych przez organ, na zasadach określonych w art. 7, 77 i 80 k.p.a., okoliczności stanu faktycznego istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy.

Wobec powyższego, zdaniem Sądu stanowisko organu należy ocenić jako dowolne i co najmniej przedwczesne.

Wymaga podkreślenia, że przy odmowie umorzenia zaległości z tytułu składek nie jest wystarczające samo powołanie się przez organ na uznaniowy charakter decyzji w tym przedmiocie. Jakkolwiek organ w ramach uznania administracyjnego rzeczywiście może, a nie musi umorzyć należności, to jednak decyzja wydana w tym trybie nie może być dowolna, lecz winna zostać poprzedzona wnikliwą analizą stanu faktycznego oraz zostać należycie uzasadniona. W szczególności organ powinien porównać wysokość zadłużenia z tytułu składek z dochodami wnioskodawcy i ocenić czy i jakie środki jest on w stanie przeznaczyć na spłatę bez wywołania zbyt ciężkich skutków dla zobowiązanego i jego rodziny i w związku z tym rozważyć czy uiszczenie należności jest realnie możliwe, czy też zachodzą podstawy do umorzenia składek, co może nastąpić w całości, jak i w części.

Wydanie zaskarżonej decyzji bez wyjaśnienia w jej uzasadnieniu wyżej omówionych zagadnień skutkuje uznaniem, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

W konsekwencji i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję.

Ponownie rozpatrując sprawę Zakład Ubezpieczeń Społecznych powinien w sposób nie budzący wątpliwości ustalić sytuację majątkową skarżącego i jego rodziny. Organ winien także ustalić okoliczności z zakresu stanu zdrowia skarżącego, uwzględniając przy tym dokumenty dołączone do skargi wniesionej w niniejszej sprawie, z których wynika między innymi, że skarżący przebył skojarzone i agresywne leczenie onkologiczne i wymaga oszczędzającego trybu życia, jak też ewentualnie inne dokumenty, jakie zostaną złożone przez stronę. Następnie w sposób wszechstronny organ rozważy czy w istocie istnieje możliwość poniesienia przez skarżącego ciężaru uiszczenia należności z tytułu zaległych składek oraz odsetek, przy uwzględnieniu sytuacji zdrowotnej zobowiązanego, czy też zachodzą podstawy do umorzenia należności z tego tytułu w całości lub w części, mając na względzie przesłanki wynikające z art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. Podstawę dla wymienionych rozważań powinny przy tym stanowić ustalenia istotnych w sprawie okoliczności aktualne na dzień wydania ponownej decyzji. W ramach dokonywanej oceny organ powinien zestawić konkretną wielkość należności z tytułu składek z wynikającymi z poczynionych ustaleń możliwościami skarżącego w zakresie spłaty. Organ oceni i rozważy wszystkie okoliczności i twierdzenia powoływane przez skarżącego w zakresie istotnych okoliczności sprawy. Dokonane w ten sposób ustalenia i ocenę organ przedstawi szczegółowo w uzasadnieniu decyzji rozstrzygającej sprawę.

Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił zaskarżoną decyzję.