Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1212/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-08-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 18  ust. 2 pkt 9  lit. a,  art. 40  ust. 1 i 2  pkt 3,  art. 68  ust. 1  pkt 7,  art. 70
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły Sędziowie: WSA Dariusz Chaciński (spr.) WSA Tomasz Szmydt Protokolant specjalista Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 sierpnia 2014 r. sprawy ze skargi D. K. na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia zasad sprzedaży mieszkań komunalnych oddala skargę.


UZASADNIENIE

Rada Miasta P. w dniu [...] sierpnia 2013 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie zmiany własnej uchwały z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w sprawie ustalenia zasad sprzedaży lokali mieszkalnych będących własnością gminy, zmienionej uchwałą Rady Miasta P. z dnia [..] czerwca 2008 r. nr [...] oraz uchwałą Rady Miasta P. z dnia [...] września 2010 r. nr [...]. W podstawie prawnej uchwały z [...] sierpnia 2013 r. powołano art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a oraz art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, art. 68 ust. 1 pkt 7 oraz art. 70 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz art. 21 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego.

Na podstawie § 1 ust. 2 i 3 uchwały z [...] sierpnia 2013 r. w załączniku nr 1 do uchwały nr [...] Rady Miasta P. z dnia [...] maja 2008 r. w sprawie ustalenia zasad sprzedaży lokali mieszkalnych będących własnością gminy, zmienionej uchwałą nr [...] Rady Miasta P. z dnia [...] czerwca 2008 r. oraz uchwałą nr [...] Rady Miasta P. z dnia [...] września 2010 r. – wykreślono punkty od 22 do 26, czyli lokale przy ul. [...] oraz w § 3 pkt 1 samej uchwały wykreślono ppkt c (powinno być w § 3 ust. 1 pkt c) o treści: "ze sprzedaży zbiorowej wyłącza się budynki położone przy ulicach: [...]. Ponadto na podstawie § 1 ust. 1 zaskarżonej uchwały, co dla niniejszej sprawy nie jest szczególnie istotne, uzupełniono załącznik nr 1 do uchwały nr [...] Rady Miasta P. z dnia [...] maja 2008 r. (z późniejszymi zmianami) o kolejne punkty (kolejne budynki, w których ma być prowadzona sprzedaż lokali) od numeru [...] do numeru [...].

W uzasadnieniu uchwały Rada Miasta P. podała, że budynki położone przy ul. [...], tzw. szeregówki, nie są lokalami mieszkalnymi ale stanowią nieruchomości gruntowe, w rozumieniu art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.). Każdy z budynków (segmentów) stoi bowiem na odrębnej i wydzielonej działce gruntu. W związku z tym przedmiotowe budynki nie mogą być sprzedane z bonifikatą oraz na zasadach określonych w uchwale Rady Miasta P. z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w sprawie ustalenia zasad sprzedaży lokali mieszkalnych będących własnością gminy.

D. K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Rady Miasta P. z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w zakresie wyłączenia ze sprzedaży mieszkań położonych w P. przy ul. [...]. Kwestionowanej uchwale skarżąca zarzuciła naruszenie art. 2, art. 7 i art. 32 Konstytucji RP, a także art. 68 ust. 1 i art. 34 ust. 1 pkt 3 u.g.n. oraz art. 7 ustawy o własności lokali. Wskazała jednocześnie na naruszenie jej interesu prawnego wynikającego z powołanych przepisów przez pozbawienie możliwości wykupu mieszkania komunalnego położonego w P. przy ul. [...]2 na dotychczasowych warunkach, tj. z prawem pierwszeństwa dla najemcy i z bonifikatą. Podkreśliła, że dotychczas wszystkie lokale mieszkalne położone w przedmiotowym budynku były sprzedawane w trybie pierwszeństwa w nabyciu dla dotychczasowych najemców z bonifikatą. Z 40 mieszkań na przestrzeni wszystkich lat tylko kilka nie zostało wykupionych. Przy czym zaprezentowane przez Gminę P. stanowisko jest zaprzeczeniem dotychczasowej wykładni, jaka ugruntowała się w trakcie stosowania art. 68 ust. 1, art. 43 ust. 1 pkt 3 u.g.n. i jaka jest na terenie całego kraju podstawą udzielania bonifikaty przy sprzedaży na rzecz najemców lokali mieszkalnych zbywanych przez Skarb Państwa i jednostki samorządu terytorialnego. Mając na względzie art. 68 ust. 1 pkt 7 u.g.n. właściwy organ może udzielić bonifikaty od ceny ustalonej zgodnie z art. 67 ust. 3, na podstawie odpowiednio zarządzenia wojewody albo uchwały rady lub sejmiku, jeżeli nieruchomość jest sprzedawana jako lokal mieszkalny. W sytuacji zbywania nieruchomości osobom fizycznym i prawnym pierwszeństwo w ich nabyciu, z zastrzeżeniem art. 216a, przysługuje osobie, która jest najemcą lokalu mieszkalnego, a najem został nawiązany na czas nieoznaczony (art. 34 ust. 1 pkt 3 u.g.n.). Można przyjąć w świetle literalnej treści wyżej wymienionych przepisów, że zbycie (sprzedaż) nieruchomości odnosi się do zbycia nieruchomości lokalowej, budynkowej lub gruntowej, a tym samym uznanie, że lokal mieszkalny może być przedmiotem obrotu, jeśli został uprzednio wyodrębniony. Zaś w myśl art. 7 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, odrębną własność lokalu można ustanowić w drodze umowy, a także jednostronnej czynności prawnej właściciela nieruchomości albo orzeczenia sądu znoszącego współwłasność. Na gruncie obowiązujących przepisów jednostka samorządu terytorialnego będąca właścicielem nieruchomości zabudowanej budynkiem wielomieszkaniowym ma możliwość ustanowienia na swoją rzecz odrębnej własności lokali mieszkalnych w takim budynku, a następnie przeniesienia takiej własności na inne osoby.

Skarżąca podniosła, że kwestionowana uchwała została podjęta przez Radę Miasta P. po ponad dwóch latach od wstrzymania wykupu mieszkania (kwiecień 2011 r.). W uzasadnieniu uchwały w sposób bardzo lakoniczny przedstawiono, że tzw. szeregówki nie są lokalami mieszkalnymi, ale stanowią nieruchomości gruntowe w rozumieniu art. 4 pkt 1 u.g.n. Każdy z budynków stoi na odrębnej i wydzielonej działce gruntu. W takim razie co z wykupionymi już lokalami mieszkalnymi położonymi w tzw. szeregówkach, które zostały wykupione na wcześniejszych zasadach. W budynku w którym skarżąca mieszka z córką tylko dwa z ośmiu mieszkań nie zostały wykupione. Przy czym lokal mieszkalny, który zajmuje skarżąca nie różni się niczym od lokali wcześniej wykupionych. Sześć mieszkań jest wykupionych na własność, a skarżąca zamieszkuje w mieszkaniu komunalnym. Sytuacja taka ma wpływ na kwestie związane z administracją budynku, remontami, ogrzewaniem, co powoduje konkretne problemy. Poza tym skarżąca czuje się dyskryminowana i pozbawiona prawa do równości wszystkich wobec prawa i tym samym do nabycia zajmowanego mieszkania na wcześniejszych warunkach. Zaskarżona uchwała jest zatem krzywdząca dla skarżącej bowiem narusza jej interes prawny.

Wobec powyższego skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały podjętej z naruszeniem prawa. Ponadto wystąpiła o załączenie akt sprawy z Urzędu Miasta P. i zwrócenie się do Rzecznika Praw Obywatelskich o nadesłanie akt sprawy skarżącej, w której wypowiadał się Zespół Prawa Cywilnego oraz zwrócenie się do Urzędu Miasta P. o nadesłanie wszystkich aktów notarialnych bądź innych dokumentów poświadczających sposób wykupu mieszkań komunalnych położonych przy ul. [...] w P. na okoliczność sposobu, możliwości i warunku ich wykupu.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta P. wniosła o jej oddalenie. Organ wskazał, że wyłączenie ze zbycia budynków położonych przy ulicy [...] nastąpiło z tego względu, że posesje te są odrębnymi nieruchomościami, a nie odrębnymi lokalami mieszkalnymi. Każda z nieruchomości stanowiąca dom mieszkalny jednorodzinnych (szeregowy) położona jest na odrębnej działce geodezyjnej. W ocenie organu zaskarżona uchwała nie narusza art. 68 ust. 1 i art. 34 ust. 1 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Właściciel samodzielnie decyduje bowiem o przeznaczeniu do zbycia nieruchomości bądź lokalu mających cechy samodzielności, a pierwszeństwo w nabyciu najemca lokalu posiada o tyle, o ile właściciel zdecyduje się lokal zbyć.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

W ocenie sądu skarga podlegała oddaleniu.

Pamiętać należy, że kontroli sądu w niniejszym postępowaniu podlega nie tylko przedmiot skargi (uchwała), w tym dopuszczalność jej kontroli przez sąd, ale przede wszystkim sam tryb wniesienia skargi i legitymacja skarżącej do jej wniesienia. Skarga w niniejszej sprawie została bowiem wniesiona w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) – dalej: u.s.g. – zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organy gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa – zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Przedmiotem zaskarżonej uchwały Rady Miasta P. z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...], była zmiana zasad sprzedaży lokali mieszkalnych będących własnością gminy. Pierwotnie zasady te zostały ustalone w uchwale nr [...] Rady Miasta P. z dnia [...] maja 2008 r. w sprawie [...], zmienionej uchwałą Nr [...] Rady Miasta P. z dnia [...] czerwca 2008 r. oraz uchwałą Nr [...] Rady Miasta P. z dnia [...] września 2010 r. Zaskarżona uchwała Rady Miasta P. z dnia [...] sierpnia 2013 r. w sprawie zmiany uchwały nr [...] Rady Miasta P. z dnia [...] maja 2008 r. (...) po raz kolejny zmieniała te zasady.

Zarówno pierwotna uchwała z [...] maja 2008 r., jak i zaskarżona uchwała z [...] sierpnia 2013 r. wydane zostały na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a oraz art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 u.s.g., art. 68 ust. 1 pkt 7 oraz art. 70 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.) oraz art. 21 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. Sąd stoi na stanowisku, że co do zasady regulacja wydana w oparciu o powyższe przepisy ustawowe nosi cechy aktu o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, a więc stanowi prawo miejscowe. Przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) u.s.g. stanowi, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; uchwała rady gminy jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość; do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy. Uchwała podejmowana w oparciu o ten przepis jest aktem stanowionym na podstawie szczegółowego umocowania ustawowego (zob. art. 40 ust. 1 u.s.g.), którego zadaniem jest określenie, przy uwzględnieniu "uwarunkowań lokalnych", zasad, o jakich mowa w normie ustawowej. Wprawdzie w orzecznictwie podnosi się, że art. 18 u.s.g. nie może, bez powiązania z innymi szczegółowymi regulacjami ustawowymi, stanowić samodzielnej podstawy do podejmowania uchwały przez radę gminy, ale nie można odnosić tego do wszystkich przepisów zawartych w art. 18 u.s.g. Norma kompetencyjna zawarta w ust. 2 pkt 9 lit. a) jest szczegółowa i wraz z uzupełniającymi przepisami u.g.n. stanowi normę kompletną. Modyfikując prawo miejscowe uchwała z dnia [...] sierpnia 2013 r. może być więc przedmiotem kontroli sądu na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.

W odniesieniu do trybu skargi stwierdzić należy, że D. K. (skarżąca) po bezskutecznym wezwaniu Rady Miasta P. do usunięcia naruszenia prawa, zawartym w piśmie z dnia 13 grudnia 2013 r. (doręczonym organowi 19 grudnia 2013 r.), w dniu 10 lutego 2014 r. wniosła skargę do sądu. Wprawdzie negatywna odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa została skarżącej doręczona w dniu 13 stycznia 2014 r. (pismo z dnia 9 stycznia 2014 r.), jednakże nie pochodziła ona od organu wzywanego do usunięcia naruszenia prawa, lecz od Zastępcy Prezydenta Miasta P. Należy więc uznać, że odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa nie została udzielona przez organ, który wydał skarżony akt. W tej sytuacji termin do wniesienia skargi został zachowany. Zgodnie bowiem z art. 53 § 2 p.p.s.a. "W przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa." Z przepisu tego wynika, że już z dniem wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa rozpoczyna bieg termin sześćdziesięciu dni na wniesienie skargi, mimo że sprawa udzielenia odpowiedzi na to wezwanie jest otwarta. W okresie biegu tego terminu organ może udzielić odpowiedzi na wezwanie i w takim przypadku dalszy bieg tego terminu staje się bezprzedmiotowy, ponieważ od dnia doręczenia odpowiedzi na wezwanie rozpoczyna bieg termin trzydziestu dni (liczony od dnia doręczenia tej odpowiedzi). Jeżeli natomiast w tym okresie organ nie udzieli odpowiedzi na wezwanie, to nieprzerwanie biegnie termin sześćdziesięciu dni, liczony od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Skarżąca nie uchybiła więc sześćdziesięciodniowemu terminowi, a nawet gdyby uznać (to już tylko na marginesie) że uzyskała odpowiedź na wezwanie w dniu 13 stycznia 2014 r., to nie uchybiłaby też trzydziestodniowemu terminowi.

Nie można jednak zapominać o legitymacji do wniesienia skargi – w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. – na tego typu uchwałę. Przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. przyznaje legitymację skargową podmiotowi, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone wskazanymi w nim aktami. Zatem nie chodzi tutaj jedynie o oddziaływanie na interes prawny (uprawnienie), ale o stan dalej idący, polegający na takim oddziaływaniu, które powoduje jego naruszenie. Można założyć, że zachodzą tego rodzaju sytuacje, kiedy uchwała (zarządzenie) organu gminy oddziałuje na interes prawny (uprawnienie) określonego podmiotu, jednak interesu tego nie narusza (zob. A. Matan, komentarz do art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, uw. 5 (w:) Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. B. Dolnickiego, ABC 2010). W ocenie sądu uchwała, o jakiej mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., oddziałuje na interes prawny skarżącego, jeżeli rozstrzyga o jakimś elemencie jego sytuacji materialnoprawnej, inaczej bowiem nie dochodzi do naruszenia interesów prawnych i uprawnień. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 września 2007 r., I OSK 947/07, "W orzecznictwie sądowym zwraca się uwagę na istotną różnicę pomiędzy postępowaniem administracyjnym ogólnym uregulowanym w k.p.a., a postępowaniem w sprawie zaskarżania uchwały organu gminy do Sądu Administracyjnego. W pierwszym z tych postępowań stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie lub kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek - art. 28 k.p.a. Wystarczy więc na gruncie kodeksu, iż w ocenie organu w przypadku postępowań wszczynanych z urzędu, lub we własnej ocenie podmiotu żądającego wszczęcia postępowania będzie ono dotyczyło interesu prawnego - opartego o konkretny przepis prawa materialnego - danego podmiotu. Odmienna jest sytuacja w odniesieniu do składania skargi w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Może ją bowiem złożyć wyłącznie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przez skarżoną uchwałę - wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., OSK 476/04, ONSAiWSA 2005, nr 1, poz. 2. Naruszenie więc interesu prawnego składającego taką skargę musi mieć charakter obiektywny, rzeczywisty - musi wiec uchwała, czy też konkretne jej postanowienia naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny skarżącego. Skarżący musi więc w swojej skardze, o ile nie wykazać to przynajmniej z dużą dozą prawdopodobieństwa próbować wykazać, iż zaskarżona uchwala naruszyła jego interes prawny lub uprawnienie" (LEX nr 506148).

Na podstawie § 1 ust. 2 zaskarżonej uchwały Rady Miasta P. z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...], z załącznika nr 1 do uchwały z [...] maja 2008 r. wykreślono pkt od 22 do 26, a więc budynki przy ul. [...], w tym także budynek, w którym znajduje się lokal zajmowany przez skarżącą, położony przy ul. [...]. Oznacza to, że budynek zamieszkały przez skarżącą pierwotnie przeznaczony do sprzedaży, z chwilą opublikowania tej zmiany został skreślony z listy lokali przeznaczonych do sprzedaży. Ponadto na podstawie § 1 ust. 3 zaskarżonej uchwały, w § 3 pkt 1 (powinno być w § 3 ust. 1) pierwotnego tekstu uchwały z [...] maja 2008 r., obowiązującego przed tą zmianą, wykreślono pkt c), nazwany w zaskarżonej uchwale ppkt c) w brzmieniu: ze sprzedaży zbiorowej wyłącza się budynki położone w P. przy ulicach: [...]. Istota tych zmian sprowadza się do tego, że lokal zajmowany przez skarżącą nie jest już przeznaczony do sprzedaży, a był nim przed zmianą dokonaną zaskarżoną uchwałą.

W tej sytuacji naruszenia swojego interesu prawnego skarżąca upatruje w tym, że na skutek zmiany uchwały w przedmiocie zasad sprzedaży lokali mieszkalnych będących własnością gminy, została pozbawiona prawa pierwszeństwa w nabyciu lokalu (z odpowiednią bonifikatą), zajmowanego na podstawie umowy najmu (art. 34 ust. 1 pkt 3 i art. 68 ust. 1 u.g.n.).

Przepis art. 34 ust. 1 pkt 3 u.g.n. stanowi, że w przypadku zbywania nieruchomości osobom fizycznym i prawnym pierwszeństwo w ich nabyciu, z zastrzeżeniem art. 216a, przysługuje między innymi osobie, która jest najemcą lokalu mieszkalnego, a najem został nawiązany na czas nieoznaczony. Natomiast uprawnienie do bonifikaty, o jakiej mowa w art. 68 ust. 1 u.g.n., jest wtórne w stosunku do samej sprzedaży, jeśli do niej dojdzie.

Należy więc zastanowić się, czym jest w istocie prawo pierwszeństwa, o jakim mowa w art. 34 ust. 1 pkt 3 u.g.n. i czy rzeczywiście zostało ono naruszone w stosunku do skarżącej. Nie można przy tym mylić prawa pierwszeństwa z prawem pierwokupu. Wprawdzie obie instytucje mają zbliżone cele, jednak nie są one tożsame. Różne są także skutki zawarcia umów dotyczących zbycia nieruchomości z naruszeniem wspomnianych uprawnień. Pierwszeństwo nabycia jest instytucją o niejednolitym, nieokreślonym normatywnie charakterze, którego naruszenie powoduje również zróżnicowane skutki (zob. Gerard Bieniek, Stanisława Kalus, Zenon Marmaj i Eugeniusz Mzyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami – Komentarz Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2008 str. 212). Ogólnie, jak określił to Sąd Najwyższy w uzasadnieniu uchwały składu 7 sędziów z dnia 23 lipca 1992 r. (sygn. akt III CZP 62/92, OSNCP 1992/12/ 214) polega ono na "eliminacji podmiotów ubiegających się o tę samą rzecz."

W związku z powyższym przyjmuje się, że prawo pierwszeństwa oznacza zakaz zadysponowania rzeczą w sposób, który by je naruszał. W praktyce oznaczać to będzie, że dopiero po rezygnacji przez uprawnionego z przysługującego mu prawa pierwszeństwa, zbywana nieruchomość będzie mogła zostać wprowadzona do obrotu z przeznaczeniem dla innych podmiotów. W konsekwencji więc gmina, jako właściciel nieruchomości, będzie mogła ogłosić zamiar jej sprzedaży dopiero po zapewnieniu uprawnionemu z tytułu prawa pierwszeństwa możliwości jej nabycia przed innymi osobami. Tak więc prawo pierwszeństwa skarżącej byłoby naruszone, gdyby na przykład gmina podjęła uchwałę o przeznaczeniu lokalu (nieruchomości) zajmowanej przez skarżącą (jako najemcę) do sprzedaży w drodze przetargu lub wniesieniu jej do spółki prawa handlowego w formie aportu, z pominięciem prawa pierwszeństwa (zob. np. wyrok NSA z dnia 18.05.2011 r., I OSK 256/11, LEX nr 990237).

Tymczasem w okolicznościach niniejszej sprawy gmina w ogóle zrezygnowała ze sprzedaży tego lokalu, a bez zamiaru sprzedaży nie można naruszyć prawa pierwszeństwa, chyba że – stosownie do art. 34 ust. 5 u.g.n. – osoby korzystające z prawa pierwszeństwa w nabyciu nieruchomości, na skutek zawiadomienia, o jakim mowa w art. 34 ust. 4 u.g.n., złożą już oświadczenie, że "wyrażają zgodę na cenę ustaloną w sposób określony w ustawie." Przepis art. 34 ust. 5 u.g.n. stanowi bowiem, że "Osoby, o których mowa w ust. 1 i ust. 6, korzystają z pierwszeństwa w nabyciu nieruchomości, jeżeli złożą oświadczenie, że wyrażają zgodę na cenę ustaloną w sposób określony w ustawie." W niniejszej sprawie do podpisania protokołu uzgodnień, obejmującego między innymi zgodę na proponowaną cenę nabycia nie doszło. Gdyby natomiast doszło, to wówczas swoje roszczenie z tytułu prawa pierwszeństwa skarżąca mogłaby realizować przed sądem powszechnym (zob. np. wyrok SN z dnia 11.03.2011 r., II CSK 302/10, LEX nr 784913).

Natomiast, czy motywy, jakimi kierowała się gmina eliminując lokal (budynek) skarżącej z zamiaru sprzedaży były słuszne (zasadne), jest kwestią odrębną, która bez wykazania, że odbyło się to z naruszeniem interesu prawnego skarżącej, nie podlega ocenie sądu. Zamiar sprzedaży jako taki lub rezygnacja z niego, jeśli nie narusza interesu prawnego skarżącej, należy wyłącznie do sfery prawa cywilnego. "Czynności podejmowane przez gminę w zakresie sprzedaży nieruchomości, której gmina ta jest właścicielem, mają charakter cywilnoprawny, w konsekwencji wszelkie sprawy z tego tytułu rozstrzygane są przez sądy cywilne" (zob. postanowienie NSA z dnia 10.02.2012 r., I OSK 2192/11, LEX nr 1339610).

Reasumując stwierdzić należy, że z tytułu przeznaczenia lokalu zajmowanego przez skarżącą do sprzedaży, w uchwale dotyczącej zasad sprzedaży lokali mieszkalnych będących własnością gminy i zawiadomienia jej o tym, skarżąca mogła uzyskać co najwyżej prawo pierwszeństwa w nabyciu, a nie roszczenie o sprzedaż lokalu. Jeśli prawo pierwszeństwa zostałoby maksymalnie ukształtowane, tzn. tak, że wyrażona zostałaby zgoda na cenę nabycia (art. 34 ust. 5 u.g.n.), poprzez co byłoby ono zbliżone do oferty, co bliżej wyjaśnił Sąd Najwyższy w powołanym wyżej wyroku z dnia 11 marca 2011 r., II CSK 302/10, to wówczas skarżąca takiego roszczenia (z tytułu pierwszeństwa nabycia) mogłaby dochodzić przed sądem powszechnym. Do realizacji prawa pierwszeństwa w powyższym znaczeniu w okolicznościach tej sprawy jednak nie doszło. Przede wszystkim zaś gmina nie przeznaczyła lokalu skarżącej do zbycia z pominięciem jej ustawowego prawa pierwszeństwa (art. 34 ust. 1 pkt 3 u.g.n.). A zatem zmiana uchwały w sprawie zasad sprzedaży lokali mieszkalnych będących własnością gminy, poprzez rezygnację ze sprzedaży lokalu najmowanego przez skarżącą, jak wyjaśniono wyżej, nie naruszyła jej interesu prawnego. Tym samym skarga złożona w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., jako nie oparta na przesłance naruszenia interesu prawnego, podlegała oddaleniu.

Pozostałe przepisy wskazane przez skarżącą jako naruszone przez zaskarżoną uchwałę (w tym zasada równości – art. 32 Konstytucji oraz art. 2, art. 7 Konstytucji RP, a także art. 68 ust. 1 u.g.n. i art. 7 ustawy o własności lokali) odnoszą się (w kontekście zarzutów stawianych przez skarżącą) nie do prawa pierwszeństwa w nabyciu lokalu, ale do decyzji właściciela odnośnie do przeznaczenia lokalu skarżącej do sprzedaży wraz z bonifikatą. Skoro, jak wyjaśniono wyżej, skarżąca nie nabyła przed zmianą uchwały roszczenia o sprzedaż lokalu, a jedynie prawo pierwszeństwa, które nie zostało w wyniku zmiany uchwały naruszone, to i te zarzuty, zwłaszcza co do bonifikaty, wtórne wobec samej sprzedaży, należy uznać za bezzasadne z punktu widzenia interesu prawnego skarżącej.

Mając to na uwadze, w oparciu o art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w wyroku.