Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 4373/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-08-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6321 Zasiłki stałe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 6 pkt 14
journal: Dz.U. 2017 poz 1769
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jedn.
article: art. 183 § 1 i 2, art. 184, art. 193
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 29 sierpnia 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski (spr.) Sędzia del. WSA Edyta Podrazik po rozpoznaniu w dniu 29 sierpnia 2019 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.C., reprezentowanego przez opiekuna prawnego E.C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 15 maja 2018 r. sygn. akt IV SA/Wr 125/18 w sprawie ze skargi M.C., reprezentowanego przez opiekuna prawnego E.C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. z dnia [...] stycznia 2018 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku stałego oddala skargę kasacyjną [pic]


UZASADNIENIE

I OSK 4373/18

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 15 maja 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę M.C., reprezentowanego przez opiekuna prawnego E.C., na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. z dnia [...] stycznia 2018 r. w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku stałego.

Od ww. wyroku skargę kasacyjną wniósł M.C.. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 37 w związku z art. 6 pkt 14 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2017 r. poz. 1769 ze zm.), dalej ustawa, poprzez przyjęcie, że skarżący, będąc osobą ubezwłasnowolnioną, nie może prowadzić samodzielnej egzystencji.

Wskazując na powyższe naruszenie autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Autor skargi kasacyjnej złożył jednocześnie oświadczenie, że zrzeka się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Kontrolując zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów, powołanych w ramach podstawy wskazanej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Stosownie zaś do art. 193 in fine uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.

Stosownie do art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy zasiłek stały przysługuje pełnoletniej osobie samotnie gospodarującej, całkowicie niezdolnej do pracy z powodu wieku lub niepełnosprawności, jeżeli jej dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. Natomiast w myśl pkt 2 zasiłek stały przysługuje pełnoletniej osobie pozostającej w rodzinie, niedolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niedolnej do pracy, jeżeli jej dochód, jak również dochód na osobę w rodzinie są niższe od kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Kryterium dochodowe określone zostało w art. 8 ustawy i dla osoby samotnie gospodarującej wynosi ono 634 złotych, z kolei dla osoby w rodzinie plasuje się na wysokości 514 zł miesięcznie. Z kolei art. 6 pkt 14 ustawy stanowi, że użyte w stawie określenie rodzina oznacza osoby spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie zamieszkujące i gospodarujące.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się właściwie do kwestionowania przez autora skargi kasacyjnej dokonanej przez organy administracji i aprobowanej przez Sąd Wojewódzki oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego, sprowadzającego się do uznania, że w realiach niniejszej sprawy całkowicie ubezwłasnowolniony M.C. nie prowadzi samodzielnego gospodarstwa domowego, ale wspólnie zamieszkuje i gospodaruje z rodzicami E. i Z.C., zajmując pokój w ich mieszkaniu. Konsekwencją takiego uznania jest zastosowanie innego kryterium dochodowego, od którego uzależnione jest przyznanie zasiłku stałego.

Tymczasem skarżący kasacyjnie nie zarzucił Sądowi I instancji w petitum skargi kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania, co należałoby uczynić kwestionując ustalony w sprawie stan faktyczny. Autor skargi kasacyjnej zarzucił jedynie błędną wykładnię art. 37 w związku z art. 6 pkt 14 ustawy i przyjęcie, że M.C., będąc ubezwłasnowolniony, nie może być uznany za osobę prowadzącą samodzielną egzystencję.

Należy podkreślić, że Sąd I instancji w żaden sposób nie sformułował takiej tezy. Uznał jedynie, że w realiach niniejszej sprawy całkowicie ubezwłasnowolniony M.C. nie jest osobą samodzielnie gospodarującą. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji nie stwierdził, że nie mógłby on być w żadnym przypadku uznany za taką osobę.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego skarżący, będący osobą chorą, mającą ustanowioną opiekę prawną, a w konsekwencji pozbawioną zdolności do czynności prawnej, nie może zostać uznany za podmiot samodzielnie prowadzący gospodarstwo domowe. Jako osoba posiadająca opiekuna prawnego nie ponosi wyłącznej odpowiedzialności za swój los. Odpowiedzialność ta spoczywa przede wszystkim na opiekunie prawnym skarżącego, który sprawuje pieczę nad jego interesami osobistymi oraz majątkowymi. Przesądza to o konieczności ścisłego współdziałania skarżącego oraz jego opiekuna prawnego w codziennym funkcjonowaniu. Współdziałanie to polega niewątpliwie na pozostawaniu przez skarżącego na częściowym utrzymaniu swojego ojca będącego jego opiekunem prawnym, wspólne załatwiania spraw związanych z prowadzeniem domu, udzielanie przez opiekuna prawnego pomocy skarżącemu w wykonywaniu codziennych czynności oraz podejmowaniu życiowych decyzji, dbanie o jego stan zdrowia, czy też czuwanie nad przebiegiem procesu leczenia. Skarżący z powodu choroby psychicznej jest pozbawiony możliwości zarobkowania i nie można wymagać od niego podejmowania aktów staranności mających doprowadzić do pełnego usamodzielnia się. Skarżący pozostaje zatem na utrzymaniu rodziców, bez ich wsparcia finansowego nie byłby w stanie zaspokoić swoich podstawowych potrzeb bytowych. Relacje łączące skarżącego z jego rodzicami mają zasadniczo charakter stały, co stanowi kolejną cechę charakteryzującą prowadzenie wspólnego gospodarstwa domowego.

W wyroku z dnia 13 października 2017 r., I OSK 1274/16, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że faktyczny związek, o którym mowa w art. 6 pkt 14 ustawy, oznacza codzienne współdziałanie osób zmierzające do lepszego zaspokojenia ich potrzeb życiowych (mieszkaniowych, żywnościowych) i polegających na zapewnieniu dochodu stanowiącego źródło ich utrzymania. Ustawodawca uznanie za rodzinę uzależnił także od wymogu wspólnego zamieszkiwania i gospodarowania. Wspólnie gospodarować oznacza wspólne prowadzenie gospodarstwa domowego. Jak wskazał Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 2 lutego 1996 r., II URN 56/95, (OSNAPiUS 1996, Nr 16, poz. 240) cechami charakterystycznymi dla prowadzenia wspólnego gospodarstwa domowego może być udział i wzajemna ścisła współpraca w załatwianiu codziennych spraw związanych z prowadzeniem domu, niezarobkowanie i pozostawanie w związku z tym na całkowitym lub częściowym utrzymaniu osoby, z którą się gospodarstwo domowe prowadzi, a wszystko to dodatkowo uzupełnione jest cechami stałości, które tego typu sytuację charakteryzują. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjęto, że istotną cechą wspólnego gospodarowania jest również pozostawanie na utrzymaniu osoby, z którą takie gospodarstwo się tworzy (por. wyroki NSA z: 11 czerwca 2013 r., I OSK 1947/12; 9 lipca 2013 r., I OSK 2287/12; 5 września 2013 r., I OSK 2836/2012), a także dzielenie lokalu mieszkalnego w sposób pozwalający stwierdzić, że koncentruje się w nim aktywność życiowa osoby zamieszkującej (wyrok NSA z 28 listopada 2014 r., I OSK 1326/13).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji prawidłowo zastosował art. 6 pkt 14 ustawy do stanu faktycznego niniejszej sprawy.

M.C. jest całkowicie ubezwłasnowolniony, a jego opiekunem prawnym jest ojciec E.C., wspólnie z nim mieszkający. Zgodnie z art. 175 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, dalej k.r.o., do opieki nad ubezwłasnowolnionym całkowicie stosuje się odpowiednio przepisy o opiece nad małoletnim. W myśl art. 155 k.r.o. opiekun sprawuje pieczę nad osobą i majątkiem pozostającego pod opieką; podlega przy tym nadzorowi sądu opiekuńczego (§ 1). Do sprawowania opieki stosuje się odpowiednio przepisy o władzy rodzicielskiej z zachowaniem przepisów następnych tego Kodeksu (§ 2). Opieka obejmuje pieczę nad osobą i majątkiem pozostającego pod opieką. Przez pieczę należy rozumieć wszelkie czynności tak faktyczne, prawne, jak i procesowe, dotyczące osoby i majątku pozostającego pod opieką. Z zawartego w ustawie podwójnego odesłania – art. 175 i art. 155 § 2 k.r.o. – wynika, że do sprawowania opieki nad całkowicie ubezwłasnowolnionym mają zastosowanie odpowiednio przepisy o władzy rodzicielskiej. W związku z tym opiekun osoby całkowicie ubezwłasnowolnionej będzie ją reprezentował, sprawował pieczę nad jej osobą i majątkiem (art. 95 § 1 oraz art. 98 § 1 k.r.o.). Do zarządu majątkiem osoby całkowicie ubezwłasnowolnionej będą miały pełne zastosowanie przepisy o zarządzie majątkiem dziecka wykonywanym przez opiekuna, przy uwzględnieniu odesłania z art. 155 § 2 k.r.o. (por. J. Ignatowicz (w:) J. Pietrzykowski (red.), Kodeks rodzinny i opiekuńczy, 1990, s. 619). Istotną cechą opieki prawnej jest więc piecza nad osobą, która obejmuje m. in. zapewnienie środków utrzymania, wybór miejsca zamieszkania, wybór zabiegów leczniczych czy zaspokajanie innych potrzeb życiowych oraz piecza nad majątkiem, która obejmuje wykonywanie zarządu polegającego na dokonywaniu czynności faktycznych, prawnych i procesowych dotyczących majątku osoby pozostającej pod opieką.

M.C. zamieszkuje wraz z ojcem, będącym jego opiekunem prawnym, i matką, zajmując pokój w mieszkaniu rodziców. Nie posiada własnych dochodów oprócz zasiłku pielęgnacyjnego w kwocie 153 zł, ma orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności. Jest oczywiste, że kwota zasiłku pielęgnacyjnego nie pozwala mu na samodzielne utrzymanie. Ze wspólnych z rodzicami dochodów finansowane są zatem koszty związane z utrzymaniem mieszkania i zaspokojeniem potrzeb bytowych. Okoliczności te w powiązaniu ze sprawowaniem opieki prawnej przez ojca oznaczają, że na gruncie ustawy należy skarżącego kasacyjnie traktować jako osobę pozostającą w rodzinie.

Oczywiście zaistniała wcześniej sytuacja, że skarżący uznany był za osobę samodzielnie gospodarującą i wówczas przyznany miał zasiłek stały. Było to jednak w innym stanie faktycznym. Skarżący przebywał wówczas – w okresie od 1 września do 7 listopada 2017 r. w Wielospecjalistycznym Szpitalu – Samodzielnym Publicznym Zespole Opieki Zdrowotnej w Z. Opieka prawna nie oznacza obowiązku włączenia osoby pozostającej pod opieką do wspólności domowej opiekuna. Pieczę nad osobą pozostającą pod opieką należy bowiem odróżnić od faktycznej pieczy, którą sprawują osoby zamieszkujące razem z osobą pozostającą pod opieką. Oddzielne zamieszkiwanie opiekuna prawnego i osoby pozostającej pod opieką, która np. została umieszczona w szpitalu czy choćby w domu pomocy społecznej, nie będzie więc realizowało przesłanki pozostawania osoby całkowicie ubezwłasnowolnionej w rodzinie opiekuna w rozumieniu art. 6 pkt 14 ustawy.

Mając więc powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie miał podstaw do zakwestionowania legalności stanowiska, że do ustalenia dochodu konieczne są dochody wszystkich członków tak rozumianej rodziny, oraz że w sytuacji przekroczenia kryterium dochodowego organ miał podstawę do odmowy przyznania świadczenia. Zasadnie Sąd Wojewódzki podkreślił, że organ nie posiada żadnej swobody w zakresie udzielenia stronie tego rodzaju świadczenia z pomocy społecznej.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.