Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 162/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2010-10-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1-5
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par. 2, par. 3, par. 4, par. 5, par. 6, par. 7.
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz,, Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska (sprawozdawca), Protokolant Referent Agata Jakimiuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 października 2010 r. sprawy ze skargi E. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz E. C. kwotę 740 (siedemset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] października 2009 r. Prezydent Miasta - po rozpatrzeniu wniosku A. S.A., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu mieszkaniowego jednorodzinnego i wielorodzinnego z możliwością lokalizacji w parterach usług, parkingów otwartych, podziemnych parkingo-garaży, układem komunikacyjnym, infrastrukturą techniczna oraz zjazdami na działkach nr: 2/10, 2/8, 3/2, 4/1, 14, 18, 32/4, 34/2, 35, 48/1, 48/3, 53/4, 53/1, 67/5, 67/7, 69/2, 70/2, 101/1, 102/2, 104/2, 108, 238/2, 239/8, 240/8, 241/5, 242/7, 243/7 i 244/9 położonych w pobliży ulicy B. i R. w L..

W ww. decyzji organ ustalił m.in. wielkość powierzchni zabudowy, wielkość powierzchni biologicznie czynnej, wysokość budynków, geometrię dachu, warunki obsługi w zakresie komunikacji, a także wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, iż z przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynika możliwość realizacji planowanego zamierzenia. Inwestycja ta spełnia bowiem warunki zawarte w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i nie jest sprzeczna z przepisami odrębnymi.

Odwołanie od tej decyzji wniosła E. C. domagając się jej uchylenia. Jej zdaniem projektowana inwestycja narusza istniejący ład przestrzenny, nie dochowuje warunków istniejącej zabudowy i tym samym nie spełnia wymogów tzw. dobrego sąsiedztwa unormowanego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Po rozpatrzeniu powyższego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze - decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu powyższej decyzji Kolegium wskazało, iż ze sporządzonej w sprawie analizy wynika, że zostały spełnione warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ podniósł, iż teren objęty wnioskiem przylega bezpośrednio do terenu dla którego wydana została decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia 23 stycznia 2009 r. na podstawie decyzji z dnia 11 września 2007 r. o warunkach zabudowy zespołu mieszkaniowego jednorodzinnego i wielorodzinnego. Tak więc planowana inwestycja w naturalny sposób ma stanowić kontynuację inwestycji realizowanej. W ocenie organu odwoławczego nie ma zatem mowy o zaburzeniu istniejącego ładu przestrzennego, zwłaszcza gdy uwzględni się fakt, iż od południa terenu planowanej inwestycji realizowana jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i wielorodzinna, zaś od zachodu występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Nadto organ podniósł, iż usytuowanie obok siebie zabudowy jednorodzinnej oraz wielorodzinnej nie stanowi co do zasady rodzajów inwestycji wzajemnie się wykluczających.

W skardze na powyższą decyzję E. C. wniosła o jej uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Jej zdaniem decyzja wydana została z naruszeniem:

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 106 § 1 k.p.a. poprzez zaakceptowanie niedopuszczalnego postępowania uzgodnieniowego dokonanego przez organ pierwszej instancji "z samym sobą";

- art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej;

- art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie zasady zaufania do organów oraz;

- art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niedochowanie warunków istniejącej zabudowy i tym samym wymogów "dobrego sąsiedztwa" planowanej zabudowy.

W uzasadnieniu skargi rozwijając przywołane zarzuty skarżąca wskazała, iż niedopuszczalne było uzgodnienie przez Prezydenta Miasta L. decyzji z odrębna komórką organizacyjna tego organu, czym naruszono art. 106 § 1 k.p.a., który mówi o dokonywaniu uzgodnień z innym organem. Naruszenie art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polega natomiast na tym, iż w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji nie istnieje zabudowa wielorodzinna (jest dopiero w realizacji) a jedynie zrealizowana jest zabudowa jednorodzinna. Nadto zaskarżona decyzja nie zawiera dostatecznej treści merytorycznej. Przede wszystkim organ nie wskazał granic terenu sąsiadującego z inwestycją, w oparciu o który dokonał badania parametrów okolicznej zabudowy. Brak ten uniemożliwia weryfikację dokonanych przez organ ustaleń.

Dodatkowa wskazała, iż organ wydał pozwolenie na budowę wielorodzinną na terenach, na których w myśl projektu planu zagospodarowania przestrzennego przedstawionego na przetargach na sprzedaż działek przewidziana była niska zabudowa jednorodzinna. Takie też przeznaczenie tych gruntów zostało przewidziane w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowani przestrzennego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, W ocenie Kolegium zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie,

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Stosownie do regulacji art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. zwanej dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.).

Poddawszy takiej właśnie kontroli zaskarżoną decyzję, Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest uzasadniona. W niniejszej sprawie decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów procedury administracyjnej w zakresie określonym w art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. co dodatkowo doprowadziło do naruszenia prawa materialnego tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm. - zwanej dalej ustawą) oraz przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 - zwanego dalej rozporządzeniem), a organ odwoławczy, który utrzymał ją w mocy powyższego uchybienia nie dostrzegł i w ramach ponownego rozpatrywania sprawy nie wyeliminował.

W sprawie poza sporem pozostaje okoliczność, że wobec braku planu miejscowego dla terenu objętego wnioskowaną inwestycją, koniecznym było wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy po myśli art. 59 ust. 1 ustawy. Zgodnie bowiem z treścią powołanego przepisu zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga ustalenia w drodze decyzji, warunków zabudowy. Decyzje taka wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 oraz uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów (art. 60 ust. 4).

Stosownie zaś do treści art. 61 ust. 1 ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Z przywołanego przepisu wynika zatem jednoznacznie, iż niespełnienie chociażby jednego z tych warunków stanowi podstawę do odmowy ustalenia warunków zabudowy. W takim stanie prawnym obowiązkiem właściwego organu administracji jest przeprowadzenie rozważań, na podstawie których w sposób jednoznaczny stwierdzić będzie można, czy zostały spełnione te przesłanki, czy też nie, co w konsekwencji doprowadzi do wydania właściwej decyzji. Już bowiem pkt 1 ww. przepisu określający tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa nakłada obowiązek zachowanie w procesie inwestycyjnym kontynuacji funkcji, formy architektonicznej, gabarytów zabudowy oraz sposobu zagospodarowania terenu, co oznacza, iż niezbędnym jest porównanie stanu istniejącego z projektowanym i ustaleniu czy projektowana zabudowa komponuje się już z istniejącą. Zachowanie bowiem tych elementów oznacza, że powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Chodzi bowiem o to aby dostosować zamiary inwestycyjne do istniejących w danym miejscu standardów. Zasada dobrego sąsiedztwa uzależnia bowiem zmianę zagospodarowania przestrzennego terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Regulacja taka ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 ustawy jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne.

Zasada dobrego sąsiedztwa oznacza zatem konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie terenu) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów).

Reasumując - powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabaryty i forma architektoniczna obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie tej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy. Organ ten musi zatem najpierw dokonać szczegółowej analizy zabudowy znajdującej się na działkach sąsiednich, a następnie ustalić cechy nowej zabudowy w decyzji o warunkach zabudowy.

Dowodem przeprowadzonym na okoliczność spełnienia przez projektowaną inwestycję tych warunków powinna być analiza sporządzona na podstawie przywołanego wyżej rozporządzenia.

W ocenie Sądu wykonana dla potrzeb rozstrzygnięcia przedmiotowego wniosku o ustalenie warunków zabudowy analiza nie odpowiada przepisom przywołanego rozporządzenia. Jakkolwiek organ określił dopuszczalne parametry planowanej inwestycji oraz niezbędne wymagania jednakże dokonał tego w sposób dowolny.

Przepisy rozporządzenia wyznaczają zakres postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organ w sprawie ustalenia warunków zabudowy, a efektem ich wykonania powinny być konkretne ustalenia decyzji dotyczące warunków przyszłej zabudowy. Stosownie do przepisu § 1 rozporządzenia, akt ten określa szczegółowy sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w powiązaniu z analizą stanu istniejącego. Akt ten jest zatem podstawowym instrumentem wskazującym jak poczynić ustalenia w zakresie: 1) linii zabudowy; 2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu; 3) szerokości elewacji frontowej; 4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz 5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).

Zgodnie natomiast z treścią § 3 ust. 1 rozporządzenia w celu ustalenia wskazanych wyżej wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 - 5 ustawy. Obszar analizowany to teren określony i wyznaczony granicami, którego funkcję zabudowy i zagospodarowania oraz cechy zabudowy i zagospodarowania analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania (§ 2 pkt 4 rozporządzenia).

W przedmiotowej sprawie już nawet ten warunek nie został spełniony. Mianowicie na kopii mapy zasadniczej stanowiącej załącznik nr 3 do decyzji organu pierwszej instancji brak jest jednoznacznego wytyczenia granic obszaru analizowanego z ich jednoznacznym opisem. Co prawda mapa ta została obrysowana liniami koloru żółtego, jednakże samo to nie wystarcza do przyjęcia, iż linie te wyznaczają właśnie obszar analizowany. Obszar ten powinien bowiem być wyznaczony w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości. Strony postępowania ani Sąd kontrolujący decyzję nie mogą domniemywać czy dana linia na mapie to granica obszaru analizowanego czy też nie. Jak bowiem wynika z przepisów obszar analizowany musi być nie tylko wyznaczony liniami, lecz linie te powinny być w sposób jednoznaczny opisane.

Nadto należy wskazać, iż obszar ten należy wyznaczyć dookoła działki, czyli we wszystkich kierunkach. Zatem działka przeznaczona pod inwestycje musi znajdować się "w środku" obszaru analizowanego. Zasadnym jest również wskazanie, iż w sytuacji gdy inwestycja miałaby być realizowana na kilku działkach (co ma miejsce w przedmiotowej sprawie), punktem odniesienia dla ustalenia trzykrotnej szerokości frontu działki powinny być zsumowane długości działek frontowych, przez które przebiega linia łącząca najdalej wysunięte punkty terenu planowanego przedsięwzięcia. Z tych względów uchybienie to należało uznać za mające wpływ na wynik sprawy, biorąc pod uwagę nadto pozostałe wady analizy (o czym dalej), na której oparł się organ wydając zaskarżoną decyzję.

Zakładając bowiem nawet, iż zakreślony liniami koloru żółtego teren stanowi obszar analizowany (czego jak wskazano wyżej nie można jednoznacznie stwierdzić), to i tak należy podkreślić, iż ani z treści uzasadnień kontrolowanych decyzji, ani też z treści załączników do decyzji organu pierwszej instancji nie wynika, które działki dostępne z tej samej drogi publicznej są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Zdaniem Sądu w lakonicznej i pobieżnej analizie uwarunkowań wspomina się jedynie, że w sąsiedztwie przedmiotowego terenu znajduje się od strony wschodniej - teren niezabudowany, od południa realizowane jest osiedle zabudowy mieszkaniowej jedno i wielorodzinnej, od zachodu zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna o wysokości I-II kondygnacji, od północy teren niezabudowany. Powyższe zdaniem organu w sposób wystarczający wskazuje, iż przedmiotowy teren spełnia wymagania art. 61 ustawy dla realizacji planowanego przedsięwzięcia. Stanowisko takie jednakże jest nie do przyjęcia. Organy winny bowiem mieć na uwadze, iż zarówno poprawne wyznaczenie wokół terenu przyszłej inwestycji obszaru analizowanego jak i przeprowadzenie na nim analizy ma służyć ukształtowaniu przestrzeni w harmonijną całość, z zagwarantowaniem ładu przestrzennego.

Dlatego też wskaźniki nowej zabudowy ustala się wyłącznie w oparciu o parametry budynków istniejących na obszarze analizowanym. Tymczasem sporządzona analiza w ogóle nie wskazuje na jakiej podstawie ustaleń tych dokonano.

Przede wszystkim ani analiza ani decyzja organu pierwszej instancji nie odnoszą się do parametru nowej inwestycji jakim jest linia zabudowy. Linie zabudowy zostały wyznaczone jedynie na załączniku nr 1 do decyzji, jednakże brak jakiejkolwiek argumentacji organu wskazującego na zasadność takiego ustalania tego parametru czyni ustalenia organu w tym zakresie za całkowicie dowolne. Treść § 4 rozporządzenia określa natomiast w sposób szczegółowy sposób wyznaczania nowej linii zabudowy, nie przewidując w tym zakresie wyjątków uprawniających do pominięcia tego parametru. Dlatego też wyznaczenie linii nowej zabudowy polega nie tylko na jej graficznym zaznaczeniu na mapie. Jej przebieg powinien bowiem zostać należycie umotywowany przez organy co winno znaleźć odniesienie zarówno w decyzji jak i części tekstowej analizy.

Pozostając przy przepisach rozporządzenia stwierdzić należy, że decyzja organu pierwszej instancji w części dotyczącej ustalenia pozostałych warunków przyszłej zabudowy jest również nieprawidłowa.

Stosownie do treści § 5 ust. 1 rozporządzenia wskaźnik powierzchni zabudowy wyznacza się co do zasady na podstawie średniego wskaźnika dla całego obszaru analizowanego. Natomiast zgodnie z § 5 ust. 2 rozporządzenia, dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy obszaru nią objętego. Przewidziana w ust. 2 możliwość wyznaczenia innego wskaźnika zabudowy winna być w decyzji uzasadniona, pierwszeństwo ma bowiem ustalenie wskaźnika w oparciu o ust. 1. Z przywołanej treści przepisu jednoznacznie wynika, iż określenie wskaźnika zabudowy dla terenu inwestycji wymaga uprzedniego obliczenia średniego wskaźnika zabudowy dla otoczenia tego terenu. Należy przyjąć, iż wartość ta powinna zostać obliczona za pomocą konkretnego działania matematycznego, którego wyniki stanowiłyby podstawę ustalenia wielkości wskaźnika.

W niniejszej sprawie co prawda organ wyznaczył wskaźnik powierzchni zabudowy na poziomie 30% dla zabudowy jednorodzinnej i wielorodzinnej oraz 25 % dla dominant, nie wskazał jednakże na podstawie jakich danych taki wynik otrzymał. W szczególności brak jest obliczeń powierzchni zabudowy nieruchomości sąsiednich, a co się z tym wiąże, nie można ustalić czy podana wartość stanowi rzeczywiście właściwą średnią wskaźników z analizowanego obszaru. Logicznym jest, iż dopiero na podstawie dokonanych ustaleń, dokonuje się wyciągnięcia określonych średnich wartości i ustalenia konkretnych warunków dla projektowanego zamierzenia

Ustalenie wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy bez wskazania skąd on wynika należy uznać za sprzeczne z wymaganiami ustanowionymi w § 5 ust. 1 rozporządzenia.

Również niewłaściwie została określona szerokości elewacji frontowej projektowanych budynków. Treść § 6 ust. 1 rozporządzenia stanowi, iż szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Zgodnie z § 6 ust. 2 dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy. Treść przepisu zatem jednoznacznie wskazuje, iż ustalenie szerokości elewacji frontowej jest elementem koniecznym decyzji ustalającej warunki zabudowy, a nie zależnym od uznania organu.

Zatem przyjęcie bez jakichkolwiek ustaleń, iż "budynki mieszkalne wielorodzinne klatkowe w układzie geometrycznym podłużnym, jednokierunkowym należy projektować o długości do 60 m" nie można uznać za zgodne z prawem. W tym zakresie również konieczne jest dokonanie obliczeń szerokości elewacji frontowych budynków znajdujących się w obszarze analizowanym.

Nadto wskazać należy, iż wbrew treści § 7 rozporządzenia w kwestionowanej decyzji zabrakło prawidłowego określenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. W decyzji wskazano bowiem, iż wysokość zabudowy wynosi "dla zabudowy jednorodzinnej III kondygnacje, tj. 10 m, a dla zabudowy wielorodzinnej III i IV kondygnacje z dopuszczeniem lokalnych dominant w wysokości do V kondygnacji we wschodniej części terenu inwestycji".

Zdaniem Sądu takie określenie wysokości należy uznać za niezgodne z przepisem § 7 ww. rozporządzenia. Przepis ten stanowi, iż wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku. Jeżeli wysokość ta na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Wykładnia gramatyczna tego przepisu nakazuje zatem przyjąć, iż wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej powinna być ściśle określona w decyzji o warunkach zabudowy. W niniejszej sprawie analiza przeprowadzona przez organ w żadnym stopniu nie ustala jaka jest wysokość występujących w obszarze analizowanym budynków, a co za tym idzie również ustalenie przez organ wysokości planowanych budynków należy za nieprawidłowe. Przyjęcie takich danych bez przeprowadzenia dokładnej analizy uznać należy za dowolne. Ponadto abstrahując od powyższego jako uchybienie w tym zakresie należy również poczytać organowi nieużycie nazewnictwa przewidzianego w rozporządzeniu (wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (ew. jej gzymsu lub attyki)) oraz nieokreślenie wysokości wszystkich planowanych budynków w metrach. W tym kontekście wskazać należy, iż przepisy rozporządzenia nie dopuszczają możliwości ustalenia wysokości zabudowy poprzez wyrażenie jej w ilości kondygnacji. W § 1 pkt 4 rozporządzenia zawarto regulację, zgodnie z którą decyzja o warunkach zabudowy powinna określać m.in. "wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki". Zatem wysokość budynku ustala się wyłącznie w oparciu o wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, wyrażoną w metrach.

W końcu wskazać należy, iż w myśl rozporządzenia geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachowej) ustala się odpowiednio do geometrii dachów na obszarze analizowanym (§ 8 rozporządzenia). Tymczasem sporządzona analiza nie obejmuje w ogóle opisu powyższych elementów na tym terenie. Oznacza to, iż decyzja, wbrew wymaganiom rozporządzenia, nie spełnia wymagań w tym zakresie.

Podsumowując jeszcze raz należy wskazać, iż powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej i architektonicznej zabudowy już istniejącej (podkreślenie Sądu). Określenie tej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy. Organ ten musi zatem najpierw ustalić granice obszaru analizowanego oraz dokonać szczegółowej analizy zabudowy znajdującej się na działkach sąsiednich, a następnie ustalić cechy nowej zabudowy w decyzji o warunkach zabudowy. Przy czym sporządzenie analizy nie może ograniczać się do przedstawienia gotowych danych bez ich uzasadnienia. Wykonanie analizy jest procesem, wymagającym w pierwszej kolejności dokonania ustaleń odnośnie obiektów znajdujących się na obszarze analizowanym, dopiero na podstawie dokonanych ustaleń, dokonuje się wyciągnięcia określonych średnich wartości i ustalenia konkretnych warunków dla projektowanego zamierzenia. W przypadku, gdy przepisy rozporządzenia przewidują możliwość odstępstwa od przewidzianego w rozporządzeniu typowego sposobu ustalenia danego warunku, przyczyna poczynienia takiego odstępstwa winna być uzasadniona. Analiza jest podstawą wydania decyzji, a jej wyniki stanowią załącznik do decyzji. Organ wydający decyzję w oparciu o analizę winien ocenić prawidłowość wyciągniętych z niej wniosków. Nadto wyniki te podlegają kontroli instancyjnej, jak i kontroli sądowej i muszą opierać się na konkretnych ustaleniach faktycznych, umożliwiających ich weryfikację.

Nadto skoro nowa zabudowa ma odpowiadać charakterystyce urbanistycznej i architektonicznej zabudowy już istniejącej zupełnym nieporozumieniem jest wskazywanie zarówno przez organy jak i inwestora, iż planowana inwestycja będzie stanowić kontynuacje inwestycji dopiero co realizowanej (nie ukończonej) na podstawie wydanego pozwolenia na budowę. w związku z tym należy wyjaśnić, iż decyzja o warunkach zabudowy oraz decyzja o pozwolenie na budową tworzą wyłącznie stan prawny określonego terenu. Natomiast dla ustaleń niezbędnych dla decyzji o warunkach zabudowy miarodajny i mogący stanowić podstawę ustaleń jest wyłącznie stan faktyczny (rzeczywisty).

Odnoszą się do pozostałych twierdzeń skargi Sąd nie podziela zarzutu naruszenia art. 106 k.p.a., akceptując w tym zakresie argumentacje organu odwoławczego zamieszczona w odpowiedzi na skargę. Nie stanowi również naruszenia art. 8 k.p.a. przeznaczenie terenu w drodze ustalenia warunków zabudowy w sposób odmienny niż przewiduje to Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz projekt planu miejscowego. Studium nie stanowi prawa miejscowego wiążącego organ wydający decyzję o warunkach zabudowy. Również projekt planu dopóki nie zostanie przyjęty w odpowiednim trybie nie ma żadnego normatywnego charakteru.

Mając na uwadze powyższe rozważania Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał, iż zaskarżona decyzja oraz decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały zarówno z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, jak i z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, i z tych przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

O kosztach postępowania w postaci wpisu od skargi (500 zł) i kosztów zastępstwa procesowego (240 zł wynagrodzenie pełnomocnika) - Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. nr 163, poz. 1349 ze zm.).

Rozpoznając sprawę ponownie organy administracji powinny dążyć do wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, zgodnie z regułą wyrażoną w art. 7 k.p.a i w tym celu dokonać ponownie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu na obszarze, którego granice zostaną wyznaczone zgodnie z wymogami określonymi w § 3 ust. 2 rozporządzenia. Organ winien mieć na uwadze, iż celem decyzji o warunkach zabudowy jest ustalenie czy planowane zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z zastanym stanem na działkach sąsiednich tzn. czy nowo planowana zabudowa będzie kontynuować istniejące zagospodarowanie terenu na działkach sąsiednich. Dlatego też dokonana przez organ analiza nie może ograniczać się do określenia parametrów nowej zabudowy bez wyczerpującego wyjaśnienia podstaw tych ustaleń. Dopiero prawidłowo wykonana analiza pozwoli na ocenę spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 ustawy i wydanie decyzji w sprawie.