Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1913/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-06-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6031 Uprawnienia do kierowania pojazdami
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 102 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 978
law: Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami.
article: art. 156 § 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Dnia 19 czerwca 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Jakimowicz sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 19 czerwca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych S.M. oraz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 11 kwietnia 2019 r. sygn. akt II SA/Op 20/19 w sprawie ze skargi S.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy oddala skargi kasacyjne.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2019 r. sygn. akt II SA/Op 20/19, po rozpoznaniu sprawy ze skargi S.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...].

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Sąd Rejonowy w [...] wyrokiem z dnia [...] października 2017 r., sygn. akt [...], uznał S.M. za winnego popełnienia wykroczeń z art. 92a Kodeksu wykroczeń oraz art. 87 § 1 Kodeksu wykroczeń, polegających na przekroczeniu w dniu 19 sierpnia 2017 r. dopuszczalnej prędkości oraz kierowaniu na drodze publicznej w stanie po użyciu alkoholu pojazdem marki [...] nr. rej. [...]. W przedmiotowym wyroku w pkt II orzeczono zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych kat. B na okres 6 miesięcy.

Starosta [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...], działając na podstawie art. 99 ust. 1 pkt 2a ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 978 ze zm., dalej w skrócie "u.k.p."), orzekł o skierowaniu S.M. na badania lekarskie w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem.

Na skutek wniesienia przez S.M. od powyższej decyzji odwołania sprawę rozpoznawało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], które decyzją z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...], utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję.

W dniu 22 maja 2018 r. Starosta [...] wszczął postępowanie w sprawie zatrzymania S.M. prawa jazdy w związku z nieprzedłożeniem w wymaganym terminie orzeczenia lekarskiego, o którym mowa w decyzji z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...].

Następnie Starosta [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...], działając na podstawie art. 102 ust. 1 pkt 3a u.k.p., orzekł o zatrzymaniu S.M. prawa jazdy wydanego przez Starostę [...] w dniu [...] lutego 2005 r., ze względu na nieprzedstawienie w wymaganym terminie orzeczenia lekarskiego o istnieniu lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem.

Na skutek wniesienia przez S.M. od powyższej decyzji odwołania sprawę rozpoznawało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], które decyzją z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję w całości.

W uzasadnieniu decyzji podało, że Starosta [...] był zmuszony, zgodnie z art.102 ust.1 pkt 3a u.k.p., wobec niewykonania przez S.M. decyzji o skierowaniu na badania lekarskie, wydać decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy, przy czym termin jej wykonania należało odnosić wyłącznie do daty wydania decyzji organu pierwszej instancji kierującej na takie badania. Skoro ta decyzja została wyżej wymienionemu doręczona w dniu 15 grudnia 2017 r. i nie przedstawił on dokumentu potwierdzającego ich przeprowadzenie, to zachodziła obligatoryjna przyczyna wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy. Argumenty podnoszone w odwołaniu, w takim wypadku – zdaniem organu odwoławczego – nie mają żadnego znaczenia.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi S.M. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu. Skarżący zarzucił, że został zbyt surowo ukarany, choruje na poważną chorobę narządów ruchu, policjant, który go legitymował wprowadził go w błąd nie informując o dodatkowych konsekwencjach stwierdzonego naruszenia przepisów. Kwestionował też stanowisko organów, że miał obowiązek poddania się badaniom w sytuacji, gdy podważał, w drodze odwołania, decyzję kierującą go na te badania. Stwierdził, że w chwili zdarzenia drogowego nie był świadomy stanu nietrzeźwości. Podał, że utrzymuje się z renty, korzysta z pomocy społecznej, nie posiada żadnych oszczędności, jest osobą niepełnosprawną, a zatrzymanie prawa jazdy stanowi dla niego "życiową katastrofę" i zagraża jego samodzielnej egzystencji. W skardze zawarł wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu w odpowiedzi na skargę wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu postanowieniem z dnia 28 marca 2019r., sygn. akt II SA/Op 20/19, odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

Na powyższe postanowienie zażalenie wniósł ustanowiony dla skarżącego adwokat z urzędu i nie jest ono prawomocne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu stwierdził, że kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że przy jej wydaniu doszło do naruszenia przepisów prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Wprawdzie organ, w kwestii zasadniczej, istotnej dla rozstrzygnięcia sprawy dokonał prawidłowych ustaleń faktycznych i nie naruszył przepisów prawa materialnego, to jednak sposób procedowania sprawy był nieprawidłowy, co skutkowało wydaniem decyzji, która musi podlegać wyeliminowaniu z obrotu prawnego.

Przedmiotem postępowania administracyjnego w tej sprawie była kwestia zatrzymania prawa jazdy, wydanego skarżącemu w dniu [...] lutego 2005 r., nr [...] druk nr [...]. Chodziło zatem o zatrzymanie konkretnego, a nie abstrakcyjnego dokumentu upoważniającego do prowadzenia pojazdów mechanicznych określonej kategorii (b).

Podstawą prawną decyzji wydanej w przedmiotowej sprawie był przepis art. 102 ust. 1 pkt 3 lit. a u.k.p., który został zamieszczony w szerszym unormowaniu regulującym upoważnienie starosty do zatrzymania tego rodzaju dokumentu również z innych przyczyn. Chodzi tu o przepis art. 102 ust. 1 u.k.p. w brzmieniu:

"Starosta wydaje decyzję administracyjną o zatrzymaniu prawa jazdy lub pozwolenia na kierowanie tramwajem, w przypadku gdy:

1) upłynął termin ważności prawa jazdy lub pozwolenia na kierowanie tramwajem – jeżeli dokument ten został przesłany przez organy kontroli ruchu drogowego;

2) osoba posiadająca prawo jazdy lub pozwolenie na kierowanie tramwajem nie przedstawiła w wymaganym terminie zaświadczenia o ukończeniu:

a) kursu dokształcającego w zakresie bezpieczeństwa ruchu drogowego, o którym mowa w art. 91 ust. 2 pkt 1 lit. a,

b) praktycznego szkolenia w zakresie zagrożeń w ruchu drogowym, o którym mowa w art. 91 ust. 2 pkt 1 lit. b,

c) kursów reedukacyjnych, o których mowa w art. 99 ust. 1 pkt 4 lub 5;

3) osoba posiadająca prawo jazdy lub pozwolenie na kierowanie tramwajem nie przedstawiła w wymaganym terminie orzeczenia:

a) o istnieniu lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem, o którym mowa w art. 79 ust. 2,

b) o istnieniu lub braku przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdem, o którym mowa w art. 84 ust. 1;

4) kierujący pojazdem przekroczył dopuszczalną prędkość o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym;

5) kierujący pojazdem silnikowym przewozi osoby w liczbie przekraczającej liczbę miejsc określoną w dowodzie rejestracyjnym (pozwoleniu czasowym) lub wynikającą z konstrukcyjnego przeznaczenia pojazdu niepodlegającego rejestracji; przepis nie dotyczy przewożenia osób autobusem w publicznym transporcie zbiorowym w gminnych, powiatowych i wojewódzkich przewozach pasażerskich w rozumieniu ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz. U. z 2016 r. poz. 1867, 1920 i 1954 oraz z 2017 r. poz. 60 i 730), o ile w pojeździe przewidziane są miejsca stojące.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, analiza systemowa tego przepisu nakazuje przyjęcie, że obok tego, że jest to norma bezwzględnie zobowiązująca wskazany w nim organ do określonego działania (wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy), to jest on przepisem materialnoprawnym, regulującym różnego rodzaju przesłanki, od których zależy możliwość wykonania przez ten organ normy zobowiązującej. Bez wątpienia wszystkie przesłanki wymienione w pkt 1-5 nie muszą być spełnione kumulatywnie i wystarczy ziszczenie się jednej z nich, by mógł powstać skutek w postaci obowiązku wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy. Oznacza to, że w przypadku wszczęcia postępowania w sprawie zatrzymania prawa jazdy na podstawie tego przepisu, właściwy organ (w tym wypadku tym organem jest starosta) bada ziszczenie się jednej lub kilku przesłanek wymienionych w tym przepisie. Stanowi to niewątpliwie podstawowy element postępowania dowodowego, gdyż już tylko w przypadku stwierdzenia wystąpienia w sprawie stanu faktycznego odpowiadającego hipotezie jednego z punktów art. 102 ust. 1 u.k.p. działanie organu w przewidzianej w tym przepisie formie jest dopuszczalne.

W wyniku tego postępowania może okazać się, że zachowanie strony, tak jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie, a co wynika z załączonych do akt sprawy sądowej akt administracyjnych, wyczerpuje nie tylko dyspozycję pkt 3 lit. a tego unormowania, ale i dyspozycję pkt 2 lit. c oraz pkt 3 lit. b cytowanego przepisu.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, w takim wypadku prowadzenie trzech oddzielnych postępowań w granicach tej samej sprawy, wyznaczonej dyspozycją art. 102 ust. 1 u.k.p. i to tożsamej zarówno podmiotowo (w stosunku do tej samej osoby – skarżącego), jak i przedmiotowo (w kierunku zatrzymania tego samego dokumentu prawa jazdy), jest niedopuszczalne. Normatywną podstawą regulującą sposób działania organu jest przy tym jeden przepis – art. 102 ust. 1 u.k.p. i nie można tu mówić, by stwierdzenie spełnienia którejkolwiek z przesłanek wymienionych w tym przepisie w ramach jednego postępowania administracyjnego, wykluczało możliwość badania zaistnienia przesłanek pozostałych w ramach tego samego postępowania.

Za takim rozumieniem art. 102 ust. 1 u.k.p. przemawia również wykładnia gramatyczna, gdyż przepis ten w sposób jednoznaczny upoważnia wymieniony w nim organ do wydania jednej decyzji administracyjnej, a nie decyzji administracyjnych (posługuje się liczbą pojedynczą: "wydaje decyzję administracyjną", a nie liczbą mnogą, np.: "wydaje decyzje").

Sąd pierwszej instancji wskazał, że w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez organy administracyjne w sprawie doszło nie tylko do wszczęcia trzech postępowań w sprawie zatrzymania skarżącemu prawa jazdy, ale też każde z nich w tej samej dacie ([...] czerwca 2018 r.) zakończyło się przed organem pierwszej instancji wydaniem decyzji o zatrzymaniu S.M. tego samego dokumentu (decyzja utrzymana w mocy przez decyzję zaskarżoną, decyzja nr [...], wydana na podstawie art. 102 ust. 1 pkt 3 lit. b w związku z niepoddaniem się przez skarżącego badaniu psychologicznemu oraz decyzja nr [...] wydana na podstawie art. 102 ust. 1 pkt 2 lit. c u.k.p. w związku z nieprzedłożeniem przez skarżącego zaświadczenia o ukończeniu kursu reedukacyjnego). Doszło zatem do wydania trzech decyzji o zatrzymaniu tego samego dokumentu należącego do skarżącego, z których co najmniej dwie są niewykonalne w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a., gdyż nie jest możliwe wykonanie decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy w sytuacji, gdy prawo jazdy zostało już zatrzymane mocą innej decyzji ostatecznej. W piśmiennictwie przyjmuje się, że chodzi w tym przepisie również o niewykonalność faktyczną, która miała miejsce (istniała) już w momencie wydania takiej decyzji (zob. K. Glibowski [w:] "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, wyd. C.H. Beck, Warszawa 2014, str. 673). Zatrzymanie prawa jazdy, jako konkretnego – istniejącego materialnie dokumentu, jest niewątpliwie czynnością faktyczną, a nie prawną, która może być wykonana tylko jednorazowo. Można wprawdzie zatrzymać prawo jazdy znajdujące się w dyspozycji organu na podstawie decyzji (wyroku sądu) innego organu (sądu), ale może nastąpić to dopiero po upływie okresu zatrzymania, orzeczonego taką decyzją (wyrokiem).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] również w tej samej dacie ([...] lipca 2018 r.), na skutek rozpoznania odwołania strony, wydało trzy decyzje utrzymujące w mocy te rozstrzygnięcia Starosty [...], powielając tym samym błąd popełniony przez organ pierwszej instancji.

Ze względu na to, że te decyzje zostały wydane w tej samej dacie, nie można ustalić, które z nich są niewykonalne ze względu na wejście do obiegu prawnego (uostatecznienie się) decyzji pozostałych. Nie może mieć tu decydującego znaczenia oznaczenie numeryczne decyzji, które nie jest miarodajne dla uchwycenia rzeczywistej daty wejścia decyzji do takiego obiegu.

Spowodowało to konieczność ich uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2018 r. poz. 1302 ze zm. , dalej w skrócie "P.p.s.a" w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a., pomimo że ani skarżący, ani jego pełnomocnik, nie zarzucili tego rodzaju naruszenia przepisów postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu przyjął, że bez znaczenia przy tym jest, iż w sprawie skierowania S.M. na kurs reedukacyjny, badania psychologiczne i badanie stanu zdrowia toczyły się trzy odrębne postępowania, w których zapadły trzy odrębne decyzje. Postępowania te toczyły się na podstawie różnych przepisów materialnoprawnych i w różnych przedmiotach. Mogły co prawda być objęte jednym postępowaniem administracyjnym, ale wydanie tych trzech oddzielnych decyzji również było dopuszczalne. Ponadto decyzje te są ostateczne, nie zostały zaskarżone do sądu administracyjnego, a więc są też prawomocne (art. 16 § 3 K.p.a.) i stąd nie mogą stanowić przedmiotu kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszym postępowaniu. Ich niewykonanie przez skarżącego mogło zatem stanowić podstawę wszczęcia postępowania, o którym mowa jest w art. 102 ust. 1 u.k.p., przy czym, co już wyżej wywiedziono, w takim wypadku powinno być wszczęte jedno postępowanie administracyjne, lub – jak w rozpoznawanej sprawie – w przypadku wadliwego wszczęcia trzech postępowań, takie postępowania powinny zostać przed wydaniem rozstrzygnięcia w sprawie połączone.

Odnosząc się do zarzutów skargi stwierdził że są one całkowicie chybione. Decyzja wydawana na podstawie art. 102 ust. 1 u.k.p. w sprawie zatrzymania prawa jazdy należy do tzw. decyzji związanych, przy wydawaniu których – w razie ziszczenia się odpowiednich przesłanek – organ nie ma jakiegokolwiek luzu decyzyjnego, a w szczególności nie może brać pod uwagę tzw. względów społecznych (stan zdrowia, sytuacja rodzinna, okoliczności zdarzenia będącego podstawą ukarania skarżącego w postępowaniu karnym), które w skardze zostały bardzo mocno zaakcentowane.

Bezzasadny jest również zarzut przedwczesnego wydania decyzji, gdyż z nadesłanego przez organ odwoławczy dowodu zwrotnego potwierdzenia doręczenia decyzji ostatecznej z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] wynika, że przedmiotowa decyzja została skarżącemu doręczona w dniu 6 marca 2018 r., natomiast decyzja organu pierwszej instancji została wydana w dniu [...] czerwca 2018 r., czyli po upływie trzymiesięcznego terminu wynikającego z art. 101 ust. 2 pkt 2 u.k.p. Ponadto skarżący w skardze potwierdził, że takiemu badaniu nie poddał się w miesięcznym terminie wynikającym z art. 101 ust. 2 pkt 1 u.k.p.

Sąd pierwszej instancji, mając powyższe na uwadze, orzekł jak na wstępie. Podał, że wskazania co do dalszego postępowania w sprawie sprowadzają się do konieczności jego ponowienia w pełnym zakresie, czyli również z uwzględnieniem pozostałych nieprawidłowości jakich dopuścił się skarżący (o ile pozostałe, wskazane na wstępie decyzje SKO z dnia [...] lipca 2018 r. oraz decyzje poprzedzające Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. zostaną uchylone przez sąd administracyjny), z zastosowaniem się do uwag zawartych w niniejszym uzasadnieniu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł S.M., reprezentowany przez adwokata z urzędu i zaskarżając wyrok w części, w jakiej uchyla decyzję Starosty [...] jako poprzedzającą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] oraz w jakiej nie uchyla innych poprzedzających decyzji – wniósł o uchylenie także dwóch pozostałych decyzji Starosty [...] [...] oraz [...] i/lub umorzenie wszystkich trzech postępowań.

Wskazał, że skargę kasacyjną opiera na podstawie naruszenia przepisów postępowania, gdyż uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 2, art. 145 § 3 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 5 oraz art. 138 § 1 pkt 2 lub 3 K.p.a.

Wskazując na powyższe wniósł o przyznanie na rzecz pełnomocnika kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu, które nie zostały opłacone oraz o przyznanie i wypłacenie zaliczki tytułem tych kosztów przy jednoczesnym pokryciu tychże kosztów tymczasowo na czas postępowania przez Skarb Państwa.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podał, że z przebiegu postępowania oraz uzasadnienia wyroku wynika, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wynikała z połączenia trzech postępowań w wyniku trzech decyzji Starosty [...]. Z uzasadnienia wyroku wynika, że podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] jest nieważność postępowania na skutek niewykonalności trzech jednakowo brzmiących decyzji. Zasadnym jest zatem uchylenie wszystkich ww. decyzji, a nawet poza tylko ich uchyleniem także umorzenie takich postępowań jako prowadzących do decyzji niewykonalnych. Powyższe jest zatem celem uchylenia wszystkich poprzedzających decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] – decyzji Starosty [...], w tym także dwóch pozostałych decyzji Starosty [...] nr [...] oraz nr [...] lub umorzenia wszystkich poprzedzających postępowań z uwagi na bezprzedmiotowość oraz o stwierdzenie nieważności wobec niewykonalności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu postanowieniem z dnia 16 maja 2019 r. sygn. akt II SA/Op 20/19, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym zażalenia S.M. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 28 marca 2019 r. sygn. akt II SA/Op 20/19 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi S.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy – umorzył postępowanie zażaleniowe.

Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu postanowieniem z dnia 21 maja 2019 r. sygn. akt II SA/Op 20/19, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi S.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy, na skutek wniosków pełnomocnika skarżącego o uzupełnienie oraz sprostowanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 11 kwietnia 2019 r. sygn. akt II SA/Op 20/19 w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy, postanowił: odmówić uzupełnienia wyroku (pkt 1); odmówić sprostowania niedokładności w wyroku (pkt 2).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosło również Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], reprezentowane przez radcę prawnego i zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. zarzuciło:

1) naruszenie prawa materialnego, polegające na błędnym zastosowaniu art. 102 ust. 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami w związku z art. 1 i art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a., poprzez błędne przyjęcie, iż doszło do wydania trzech odrębnych decyzji w granicach tej samej sprawy, co skutkuje niewykonalnością co najmniej dwóch z wydanych decyzji, w sytuacji gdy w sprawie zostały wydane trzy decyzje administracyjne oparte na różnych podstawach prawnych, tj. art. 102 ust. 1 pkt 3 lit. b, art. 102 ust. 1 pkt 3 lit. a i art. 102 ust. 1 pkt 2 lit. c ustawy o kierujących pojazdami, będące realizacją niewykonania przez skarżącego trzech odrębnych decyzji opartych na różnych podstawach prawnych i w różnych przedmiotach (skierowanie skarżącego na kurs reedukacyjny, badanie psychologiczne i badanie lekarskie). Wydanie trzech odrębnych decyzji w postępowaniu dotyczącym zatrzymania prawa jazdy, nie czyni niewykonalnym dwóch z nich decyzji, gdyż każda z nich oparta jest na innych przesłankach przewidzianych w art. 102 ust. 1 ustawy o kierujących pojazdami, bowiem wydania i wykonania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy nie można utożsamiać, jak wywodzi Sąd, wyłącznie z czynnością materialnotechniczną polegająca na fizycznym odebraniu dokumentu stronie; decyzja o zatrzymaniu prawa jazdy, co do zasady wydana jest w odniesieniu do dokumentu nie będącego fizycznie w posiadaniu strony, a jej wykonanie polega wówczas na ujawnieniu zatrzymania i przyczyn tego zatrzymania w odpowiednich rejestrach informatycznych; fizyczne odebranie dokumentu następuje bowiem co do zasady w trybie art. 135 ust. 1 w zw. z art. 136 ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym, zaś celem wydania decyzji w trybie art. 102 ust. 1 ustawy o kierujących pojazdami jest orzeczenie o "wstrzymaniu uprawnienia" do kierowania pojazdami, z uwagi na zaistnienie określonych, zróżnicowanych okoliczności, a nie wyłącznie fizyczny zwrot dokumentu poświadczającego takiego uprawnienia;

2) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a., poprzez wyjście poza granice sprawy i uchylenie zaskarżonej decyzji w oparciu o okoliczności wykraczające poza rozpatrywaną sprawę, w sytuacji, gdy przedmiotem rozstrzygnięcia Sądu winna być wyłącznie zaskarżona decyzja i kwestie związane z zasadnością zatrzymania skarżącemu prawa jazdy z uwagi na niewykonanie przez niego obowiązku nałożonego decyzją Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. orzekającą o skierowaniu skarżącego na badanie lekarskie w celu ustalenia przeciwskazań do kierowania pojazdami (art. 99 ust. 1 pkt 2a ustawy o kierujących pojazdami), a z akt postępowania wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że zaistniały przesłanki uzasadniające zatrzymanie skarżącemu prawa jazdy, tj. skarżący nie przedstawił w wymaganym terminie zaświadczenia o braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami, co stanowi wystarczającą i samoistną przesłankę do zatrzymania skarżącemu prawa jazdy (wstrzymania uprawnienia do kierowania pojazdami)

3) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. polegającej na uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji wobec naruszenia art. 102 ust. 1 ustawy o kierujących pojazdami, przy jednoczesnym braku wykazania, iż zarzucane organom naruszenia prawa materialnego tj. art. 102 ust. 1 ustawy o kierujących, miało istotny wpływ na wynik sprawy, podczas gdy z akt sprawy wynika w sposób nie budzący wątpliwości, iż w sprawie zaistniały okoliczności uzasadniające zatrzymanie skarżącemu prawa jazdy z powodu określonego w art. 102 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy o kierujących pojazdami.

Wskazując na powyższe zarzuty wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi. Ponadto wniosło o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Jednocześnie oświadczyło, że zrzeka się rozpoznania niniejszej sprawy na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiło argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu, wydanie trzech odrębnych decyzji odpowiednio na podstawie art. 102 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy o kierujących pojazdami w związku z niepoddaniem się przez stronę badaniu lekarskiemu w celu ustalenia przeciwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem, na podstawie art. 102 ust. 1 pkt 1 lit. b w/w ustawy w związku z niepoddaniem się badaniu psychologicznemu, na podstawie art. 102 ust. 1 pkt 2 lit. c w/w ustawy w związku z nieprzedłożeniem zaświadczenia o ukończeniu kursu reedukacyjnego – nie stanowi naruszenia prawa w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania. Ponadto wydanie trzech odrębnych decyzji nie stanowi o niewykonalności którejkolwiek z nich.

W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], wydanie decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy nie należy rozumieć, wbrew stanowisku Sądu zwartym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, wyłącznie jako zatrzymanie konkretnego – istniejącego materialnie dokumentu, czyli czynność wyłącznie faktyczną, ale szerzej, jako czynność prawną mającą na celu wstrzymanie pewnego prawa podmiotowego wynikającego z uprawnienia do kierowania pojazdami – niezależnie od tego, czy dokument poświadczający to uprawnienie znajduje się w dyspozycji organu, posiadaniu strony, czy też został fizycznie utracony – zgubiony, czy też uległ fizycznemu zniszczeniu. W związku z powyższym, wykonania decyzji w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy nie należy utożsamiać wyłącznie z fizycznym odebraniem dokumentu. Z zasady decyzje w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy są wydawane w sytuacji, gdy strona już fizycznie dokumentem poświadczającym uprawnienia do kierowania pojazdami nie dysponuje, ponieważ jak ma to miejsce w niniejszej sprawie fizycznie dokument został już zatrzymany np. przez Policję w trybie art. 135 ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Gdyby wykonanie decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy utożsamiać wyłącznie z czynnością faktyczną, jaką jest zatrzymanie konkretnego – istniejącego materialnie dokumentu, należałoby konsekwentnie przyjąć, iż w sytuacji gdy dokument ten uległ fizycznemu zniszczeniu, nie można byłoby wydać decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy nawet w sytuacji spełnienia przesłanek ustawowych wynikających z art. 102 ust. 1 ustawy o kierujących pojazdami, co jest niezgodne z ratio legis przedmiotowego przepisu i wywołałoby skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności.

Celem regulacji wprowadzającej zatrzymanie prawa jazdy jest czasowe odebranie prawa do kierowania pojazdami, zaś uzależnienie możliwości wydania decyzji od możliwości fizycznego zatrzymania prawa jazdy czyniłoby ten cel iluzorycznym. Wykonanie decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy w sytuacji, gdy dokument ten został faktycznie zatrzymany na podstawie innego przepisu, decyzji innego organu, bądź w sytuacji, gdy dokument został fizycznie utracony, odbywa się poprzez ujawnienie w rejestrach informatycznych CEPIK informacji o zatrzymaniu prawa jazdy (wstrzymania uprawnienia do kierowania pojazdami) oraz podstawy prawnej takiego zatrzymania. W tej sytuacji możliwe jest wykonanie każdej z trzech decyzji dotyczących wstrzymania uprawnienia do kierowania pojazdami poprzez ujawnienie każdej z decyzji w systemie informatycznym, czemu nie stoi na przeszkodzie fizyczny brak dokumentu. Nie zachodzi zatem niemożność wykonania decyzji z przyczyn faktycznych. Nie można również mówić o niewykonalności prawnej.

Skarżący kasacyjnie organ stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie nie występuje, jak to przyjął Sąd pierwszej instancji, tożsamość sprawy, a jedynie zbieg podstaw prawnych i faktycznych uzasadniających wstrzymanie prawa do kierowania pojazdami, co skutkuje wyłącznie tym, że uprawnienie do kierowania pojazdami zostanie aktywowane po ustaniu wszystkich przyczyn uzasadniających ograniczenie tego uprawnienia, nie stanowi zaś o niewykonalności poszczególnych decyzji, które podlegają wykonaniu poprzez wprowadzenie odpowiednich danych do systemu informatycznego, przy czym faktyczne zatrzymanie dokumentu w formie materialnej nie jest warunkiem skutecznego wstrzymania uprawnienia do kierowania pojazdami (co jest ratio legis przedmiotowych uregulowań).

W zaskarżonym wyroku błędnie przyjęto, że w sprawie doszło do niedopuszczalnego prowadzenia trzech odrębnych postępowań w granicach tej samej sprawy, tożsamej zarówno podmiotowo (w stosunku do tej samej osoby), jak i przedmiotowo (w kierunku zatrzymania tego samego dokumentu prawa jazdy). Na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe. Na gruncie przedmiotowej sprawcy nie mamy do czynienia z tożsamością podstawy prawej i faktycznej, gdyż zaskarżona decyzja Kolegium z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] oraz poprzedzająca ją decyzja Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...], zostały wydane w oparciu o art. 102 ust. 1 pkt 3a ustawy o kierujących pojazdami, w związku z nieprzedłożeniem w wymaganym terminie orzeczenia lekarskiego, o którym była mowa w decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2017 r., utrzymanej w mocy decyzją Kolegium z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...], a zatem odmienne okoliczności faktyczne, aniżeli w przypadku decyzji Starosty [...] nr [...], wydanej na podstawie art. 102 ust. 1 pkt 3 lit. b w związku z niepoddaniem się badaniu psychologicznemu oraz decyzji Starosty [...] nr [...], wydanej na podstawie art. 102 ust. 1 pkt 2 lit. c ustawy o kierujących pojazdami w związku z nieprzedłożeniem zaświadczenia o ukończeniu kursu reedukacyjnego. Ograniczenia uprawnień strony nie wynikają z tego samego stanu faktycznego i prawnego, a zatem wydanie w sprawie trzech odrębnych decyzji nie może być kwalifikowane jako naruszenie przepisów prawa, mające istotny wpływ na wynik sprawy, uzasadniające wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego. Sąd pierwszej instancji w sposób nieuzasadniony wyszedł zatem poza granicę rozpatrywanej sprawy, dokonując oceny zaskarżonej decyzji w kontekście szerszym niż wynikających z art. 102 ust. 1 pkt 3a ustawy o kierujących pojazdami, co w konsekwencji doprowadziło do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji wstrzymującej uprawnienie do prowadzenia pojazdów (zatrzymującej prawo jazdy), mimo że z akt sprawy wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że uprawnienie takie winno zostać wstrzymane na skutek nieprzedłożenia przez stronę orzeczenia lekarskiego dotyczącego istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami.

Ponadto skarżący kasacyjnie organ zauważył, iż z uzasadnienia postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 21 maja 2019 r. sygn. akt II SA/Op 20/19, dotyczącego odmowy uzupełnienia zaskarżonego wyroku wynika, że S.M. w skardze w sposób wyraźny i niebudzący żadnych wątpliwości określił przedmiot zaskarżenia, wskazując że zaskarża trzy decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2018 r. Na skutek zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II z dnia 14 stycznia 2019 r., na podstawie art. 57 § 3 P.p.s.a. oraz § 27 zarządzenia w sprawie ustalenia zasad biurowości, wyłączono z niniejszej sprawy o sygn. akt II SA/Op 20/19 dotyczącej skargi S.M. na decyzję o nr [...], sprawę ze skargi S.M. na decyzję Kolegium nr [...] i zarejestrowano ją pod sygn. akt II SA/Op 21/19 oraz sprawę na decyzję Kolegium nr [...] i zarejestrowano ją pod sygn. akt II SA/Op 22/19, co dodatkowo potwierdza pogląd, że sprawy te mogą mieć charakter samodzielny i stanowić osobny przedmiot rozpoznania. W przypadku, gdy Sąd przyjął, że chodzi o jeden przedmiot, winien wydać jedno rozstrzygnięcie w sprawie, bowiem zgodnie z art. 134 P.p.s.a, sąd rozstrzyga w granicach sprawy.

Pełnomocnik S.M. w piśmie procesowym z dnia 4 lipca 2019 r. oświadczył, iż zrzeka się przeprowadzenia rozprawy w niniejszej sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W pierwszej kolejności należy poddać rozpoznaniu skargę kasacyjną Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...].

Została ona oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a. Wprawdzie co do zasady w pierwszej kolejności rozważeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, to jednak w niniejszej sprawie, z uwagi na powiązanie naruszeń przepisów postępowania z naruszeniami określonych przepisów prawa materialnego, należało odnieść się do tych zarzutów łącznie.

Istota zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, który zdaniem skarżącego kasacyjnie organu błędnie zastosował art. 102 ust. 1 ustawy o kierujących pojazdami w zw. z art.1 i art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. i nieprawidłowo przyjął, że doszło do wydania trzech odrębnych decyzji w granicach tej samej sprawy, co skutkuje niewykonalnością co najmniej dwóch z wydanych decyzji, w sytuacji, gdy w sprawie zostały wydane trzy decyzje administracyjne oparte na różnych podstawach prawnych, tj. art. 102 ust. 1 pkt. 3 lit. b, art. 102 ust. 1 pkt 3 lit. a i art. 102 ust. 1 pkt 2 lit. c ustawy o kierujących pojazdami, będące realizacją niewykonania przez S.M. trzech odrębnych decyzji opartych na różnych podstawach prawnych i w różnych przedmiotach (skierowanie skarżącego na kurs reedukacyjny, badanie psychologiczne i badanie lekarskie). Wydanie trzech odrębnych decyzji w postępowaniu dotyczącym zatrzymania prawa jazdy, nie czyni niewykonalnym dwóch z nich, gdyż każda decyzja oparta jest na innych przesłankach przewidzianych w art. 102 ust. 1 ustawy o kierujących pojazdami. Ponadto, wydania i wykonania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy nie można utożsamiać, jak wywodzi Sąd, wyłącznie z czynnością materialnotechniczną polegającą na fizycznym odebraniu dokumentu stronie, gdyż decyzja o zatrzymaniu prawa jazdy, co do zasady, jest wydana w odniesieniu do dokumentu niebędącego fizycznie w posiadaniu strony, a jej wykonanie polega wówczas na ujawnieniu zatrzymania i jego przyczyn w odpowiednich rejestrach informatycznych. Fizyczne odebranie dokumentu następuje, co do zasady, w trybie art. 135 ust. 1 w zw. z art. 136 ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym, zaś celem wydania decyzji w trybie art. 102 ust. 1 ustawy o kierujących pojazdami jest orzeczenie o "wstrzymaniu uprawnienia" do kierowania pojazdami, z uwagi na zaistnienie określonych, zróżnicowanych okoliczności, a nie wyłącznie fizyczny zwrot dokumentu poświadczającego takiego uprawnienia. W konsekwencji Sąd pierwszej instancji naruszył art. 134 § 1 P.p.s.a., gdyż wyszedł poza granice sprawy i nieprawidłowo zastosował art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyraźnie stwierdził, że organ dokonał prawidłowych ustaleń faktycznych i nie naruszył przepisów prawa materialnego jeśli chodzi o meritum sprawy, natomiast przyczyną uchylenia obu wydanych w tej sprawie decyzji był nieprawidłowy sposób procedowania związanego z faktem równoczesnego prowadzenia dwóch innych postępowań w sprawie zatrzymania S.M. prawa jazdy.

Odnosząc się do argumentacji Kolegium wskazać należy, iż w niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji nie wyszedł poza granice sprawy będącej przedmiotem jego kontroli. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Użyte w tym przepisie pojęcie "rozstrzyga w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Na tle w/w przepisu szczególnego znaczenia nabiera zagadnienie tożsamości sprawy administracyjnej. W doktrynie przyjmuje się, że na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe, a zatem przy ustalaniu tożsamości sprawy należy badać właśnie te elementy. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej (glosa B. Adamiak do wyroku NSA z 23 stycznia 1998 r., III SA103/97, OSP 1999 r., z.1, poz.19, str.50-51). W orzecznictwie podkreśla się, że sąd administracyjny nie jest wprawdzie związany granicami skargi, ale zawsze jest związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona i nie może swoimi ocenami prawnymi wkraczać w sprawę nową w stosunku do tej, która była albo powinna być przedmiotem postępowania administracyjnego i wydawanych w nim decyzji administracyjnych. W podobny sposób ujęto tę kwestię w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 3 lutego 1997 r., sygn. akt OPS 12/96, w której stwierdzono, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym wprawdzie obowiązuje zasada niezwiązania sądu granicami skargi, jednakże nie oznacza ona, że sąd nie jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt, czynność bądź zaniechanie, które zakwestionował uprawniony podmiot.

Wbrew twierdzeniu skarżącego kasacyjnie organu, w rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu poddał ocenie i w konsekwencji uchylił wyłącznie decyzje organów obu instancji, które były przedmiotem skargi S.M. w tej sprawie, tj. sprawie dotyczącej zatrzymania prawa jazdy ze względu na nieprzedstawienie w wymaganym terminie orzeczenia o istnieniu lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem. Natomiast nie dokonywał merytorycznej oceny decyzji organów obu instancji wydanych w prowadzonych równolegle przez te organy dwóch innych sprawach, których przedmiotem jest: 1) zatrzymanie skarżącemu prawa jazdy ze względu na nieprzedstawienie w wymaganym terminie orzeczenia o istnieniu lub braku przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdem oraz 2) zatrzymanie skarżącemu prawa jazdy ze względu na nieprzedstawienie w wymaganym terminie zaświadczenia o ukończeniu kursów reedukacyjnych. To jednak Sąd ten nie mógł nie uwzględnić faktu ich wydania, co determinowało kierunek rozstrzygnięcia w tej sprawie.

Sąd pierwszej instancji zasadnie zauważył, że we wszystkich wymienionych trzech sprawach chodzi o zatrzymanie S.M. konkretnego, a nie abstrakcyjnego dokumentu upoważniającego do prowadzenia pojazdów mechanicznych określonej kategorii ("B"). Wszystkie te trzy sprawy posiadają jedną wspólną podstawę prawną, jaką jest art. 102 ust. 1 ustawy o kierujących pojazdami, zgodnie z którym starosta wydaje decyzję administracyjną o zatrzymaniu prawa jazdy w wymienionych tam kazuistycznie przypadkach. Wprawdzie przepis ten wymienia konkretne przesłanki, z powodu których następuje zatrzymanie prawa jazdy (pkt 1-5), które jakkolwiek określają obowiązek zaistnienia różnych od siebie stanów faktycznych, to jednak nie ulega wątpliwości, że te przesłanki nie muszą być spełnione kumulatywnie i wystarczy spełnienie się jednej z nich, aby powstał zamierzony przez ustawodawcę skutek w postaci tego samego obowiązku, tj. obowiązku wydania przez starostę decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy. Pozwala to na uznanie, iż w istocie podstawą wydania decyzji w tym zakresie jest szeroko ujmowany art. 102 ust. 1 cyt. ustawy, a więc w przypadku skarżącego, co do którego spełniły się trzy różne przesłanki określone w tym przepisie (pkt 2 lit. c, pkt 3 lit. a oraz pkt 3 lit. b) i które wygenerowały trzy różne sprawy administracyjne, mamy do czynienia, wbrew twierdzeniu autora skargi kasacyjnej, z tożsamą podstawą prawną. W przypadku wszczęcia postępowania w sprawie zatrzymania prawa jazdy, przepis art. 102 ust. 1 ustawy o kierujących pojazdami daje staroście de facto uprawnienie do zbadania, czy zachodzi jedna lub więcej przesłanek wymienionych w tym przepisie. W sytuacji stwierdzenia wystąpienia w sprawie stanu faktycznego odpowiadającego hipotezie jednego z punktów określonych w art. 102 ust. 1 omawianej ustawy, organ ma obowiązek wydać decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy. Jeśli natomiast w toku postępowania organ ustali, jak w przypadku skarżącego, iż miało miejsce spełnienie się kilku przesłanek jednocześnie, z uwagi na zaistnienie odrębnych stanów faktycznych, to mimo wszystko powinien wydać jedną decyzję administracyjną, w której powoła wszystkie te przesłanki i dokona ich analizy w ramach jednego postępowania administracyjnego. Należy bowiem odróżnić postępowania w sprawach skierowania S.M. na: 1) odbycie kursu reedukacyjnego, 2) badania psychologiczne i 3) badania lekarskie, które to postępowania w istocie mają odrębny charakter, przedmiot i odrębną podstawę materialnoprawną, a w konsekwencji zakończyły się wydaniem trzech odrębnych decyzji – od postępowania o zatrzymaniu prawa jazdy toczącego się na podstawie art. 102 ust. 1 cyt. ustawy, które to postępowanie zostało wszczęte dopiero w wyniku niewykonania przez skarżącego w/w decyzji kierujących. Przepis ten, jak już wskazano, określa konkretne przesłanki, które nakładają na starostę jeden obowiązek – wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy w przypadku zaistnienia którejkolwiek z nich, a zatem obowiązek ten winien być skonkretyzowany w jednej tylko decyzji. Organ nie może wydać kilku decyzji w tym samym przedmiocie, nawet z powołaniem się w nich na odmienne okoliczności faktyczne dotyczące kwestii zatrzymania prawa jazdy, bowiem tylko pierwsza z wydanych decyzji odniesie skutek prawny, zaś pozostałe – jako regulujące zdarzenie faktyczne, które już się ziściło – będą niewykonalne, a w konsekwencji obarczone wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. Oceny tej nie zmienia podniesiony przez skarżący kasacyjnie organ fakt możliwości ujawnienia zatrzymania prawa jazdy i jego przyczyn w odpowiednich rejestrach informatycznych, gdyż konkretne powody takiego zatrzymania, w przypadku gdyby istniała więcej niż jedna przesłanka określona w art. 102 ust. 1 ustawy o kierujących pojazdami, będą wynikać również z uzasadnienia jednej decyzji wydanej w tym przedmiocie. Ponadto należy zwrócić uwagę na fakt, iż czym innym jest decyzja w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy wydana w oparciu o art. 102 ust. 1 cyt. ustawy, a czym innym decyzja w przedmiocie cofnięcia uprawnienia do kierowania pojazdami wydana na podstawie art. 103 ust. 1 tej ustawy.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy Sąd pierwszej instancji prawidłowo stwierdził, iż z uwagi na fakt, że wszystkie trzy decyzje dotyczące zatrzymania prawa jazdy S.M. zostały zarówno przez organ pierwszej instancji, jak i organ odwoławczy, wydane w tej samej dacie, to w konsekwencji nie można ustalić, które z nich są niewykonalne ze względu na wejście do obiegu prawnego (uostatecznienie się) decyzji pozostałych, a więc konkretnie które z nich są obarczone wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. Powyższa okoliczność nie mogła zatem skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] i utrzymanej nią w mocy decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...], tylko ich uchyleniem na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a.

Ubocznie wskazać należy, iż wbrew twierdzeniu autora skargi kasacyjnej, rozdzielenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu skargi S.M. na trzy odrębne skargi (II SA/Op 20/19, II SA/Op 21/19 oraz II SA/Op 22/19), wcale nie potwierdza stanowiska organu o samodzielnym charakterze tych spraw. Sąd pierwszej instancji, z uwagi na zaskarżenie przez S.M. w jednej skardze trzech różnych decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], był bowiem zobligowany – na podstawie art. 57 § 3 P.p.s.a. – do rozdzielenia skarg. Stosownie do treści tego przepisu, jeżeli w jednym piśmie zaskarżono więcej niż jeden akt lub czynność albo bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, przewodniczący zarządza rozdzielenie tych skarg.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a. podlega oddaleniu.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że na uwzględnienie nie zasługuje także skarga kasacyjna S.M., który zaskarżył wyrok "w części, w jakiej uchyla decyzję Starosty [...] jako poprzedzającą decyzję SKO w Opolu oraz w jakiej nie uchyla innych poprzedzających decyzji" i wniósł o "o uchylenie także dwóch pozostałych decyzji Starosty [...] [...] oraz [...] i/lub umorzenie wszystkich trzech postępowań".

W istocie intencją autora tej skargi kasacyjnej jest doprowadzenie do uchylenia w ramach niniejszej sprawy, której przedmiotem jest zatrzymanie skarżącemu prawa jazdy ze względu na nieprzedstawienie w wymaganym terminie orzeczenia o istnieniu lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem, nie tylko decyzji organów obu instancji wydanych w tej właśnie sprawie, ale także uchylenia decyzji organów obu instancji wydanych w prowadzonych równolegle przez te organy dwóch innych sprawach, których przedmiotem jest: 1) zatrzymanie skarżącemu prawa jazdy ze względu na nieprzedstawienie w wymaganym terminie orzeczenia o istnieniu lub braku przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdem oraz 2) zatrzymanie skarżącemu prawa jazdy ze względu na nieprzedstawienie w wymaganym terminie zaświadczenia o ukończeniu kursów reedukacyjnych.

Powyższa kwestia była już przedmiotem rozważań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu w rozpoznawanej sprawie, który postanowieniem z dnia 21 maja 2019 r. sygn. akt II SA/Op 20/19, po rozpoznaniu wniosku S.M., odmówił uzupełnienia zaskarżonego wyroku (pkt 1) oraz odmówił sprostowania niedokładności w tym wyroku (pkt 2). W uzasadnieniu tego postanowienia wyjaśnił, że z uwagi na treść skargi, w której skarżący wskazał, że zaskarża trzy decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2018 r.: nr [...], nr [...] oraz nr [...], na podstawie art. 57 § 3 P.p.s.a. i § 27 zarządzenia Prezesa NSA z dnia 6 sierpnia 2015 r. w sprawie ustalenia zasad biurowości w sądach administracyjnych, rozdzielono w/w sprawy w ten sposób, że z niniejszej sprawy dotyczącej zatrzymania skarżącemu prawa jazdy ze względu na nieprzedstawienie w wymaganym terminie orzeczenia o istnieniu lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem (II SA/Op 20/19), wyłączono sprawę dotyczącą zatrzymania skarżącemu prawa jazdy ze względu na nieprzedstawienie w wymaganym terminie orzeczenia o istnieniu lub braku przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdem (II SA/Op 21/19) oraz sprawę dotyczącą zatrzymania skarżącemu prawa jazdy ze względu na nieprzedstawienie w wymaganym terminie zaświadczenia o ukończeniu kursów reedukacyjnych (II SA/Op 22/19). W każdej z tych trzech spraw Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wydał odrębne wyroki, na mocy których uchylone zostały decyzje organów obu instancji wydane w tych sprawach. Jak już wcześniej wskazano, rozdzielenie skarg S.M. było obligatoryjne z uwagi na treść art. 57 § 3 P.p.s.a.

Ponadto wskazać należy na treść powołanego wyżej art. 134 § 1 P.p.s.a. Jak już podano, użyte w tym przepisie pojęcie "rozstrzyga w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Sąd administracyjny nie jest wprawdzie związany granicami skargi, ale zawsze jest związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona i nie może swoimi ocenami prawnymi wkraczać w sprawę nową w stosunku do tej, która była albo powinna być przedmiotem postępowania administracyjnego i wydawanych w nim decyzji administracyjnych. Innymi słowy, w postępowaniu sądowoadministracyjnym wprawdzie obowiązuje zasada niezwiązania sądu granicami skargi, jednakże nie oznacza ona, że sąd nie jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt, czynność bądź zaniechanie, które zakwestionował uprawniony podmiot.

Mając na uwadze powyższe rozważania przyjąć należy, iż Sąd pierwszej instancji w rozpoznawanej sprawie zasadnie dokonał kontroli legalności wyłącznie decyzji wydanych w omawianym postępowaniu, tj. decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] i utrzymanej nią w mocy decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie zatrzymania skarżącemu prawa jazdy ze względu na nieprzedstawienie w wymaganym terminie orzeczenia o istnieniu lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem. Prawidłowo zastosował w sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a., poprzez uchylenie w/w decyzji. Natomiast decyzje organów obu instancji w pozostałych dwóch sprawach dotyczących skarżącego zostały poddane kontroli pod względem legalności przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w odrębnych postępowaniach sądowodaministracyjnych (sygn. akt II SA/Op 21/19 oraz sygn. akt. II SA/Op 22/19), w których Sąd również orzekł o ich uchyleniu, zaś wydane w tych sprawach wyroki zostały przez S.M. zaskarżone skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wbrew argumentacji autora skargi kasacyjnej, podstawą rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji w tej sprawie nie mógł być art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, na co już zwrócono wyżej uwagę oceniając zasadność skargi kasacyjnej organu, Sąd wyjaśnił skarżącemu, iż skoro organ wydał trzy odrębne decyzje o zatrzymaniu tego samego dokumentu prawa jazdy należącego do skarżącego, z których co najmniej dwie są niewykonalne w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. (nie jest bowiem możliwe wykonanie decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy w sytuacji, gdy prawo jazdy zostało już zatrzymane mocą innej decyzji ostatecznej), jednak decyzje te zostały wydane w tej samej dacie, to nie można ustalić, które z nich są niewykonalne ze względu na wejście do obiegu prawnego (uostatecznienie się) decyzji pozostałych. Innymi słowy nie można wskazać, które konkretnie dwie decyzje z trzech wydanych podlegałyby stwierdzeniu nieważności w oparciu o art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a., dlatego też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zastosował w niniejszej sprawie (jak i w pozostałych dwóch sprawach) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i uchylił decyzje organów obu instancji. Zasadnie nie zastosował przy tym art. 145 § 3 P.p.s.a., zgodnie z którym w przypadku, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 P.p.s.a., sąd stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umarza jednocześnie to postępowanie, bowiem z uwagi na wyżej wskazane okoliczności brak było możliwości ewentualnego umorzenia postępowania przez Sąd.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna S.M. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a. podlega oddaleniu.

Odnosząc się do wniosku skarżącego o przyznanie wynagrodzenia dla jego pełnomocnika z tytułu pomocy prawnej udzielonej na zasadzie prawa pomocy, wyjaśnić należy, iż wniosek o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej składa się do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego (art. 254 § 1 P.p.s.a.), który przyznaje je w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 – 261 P.p.s.a.