Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SAB/Wr 260/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2015-11-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Rada Adwokacka
Treść wyniku: Zobowiązano do dokonania czynności
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 1 pkt 2, art. 5, art. 6, art. 13 ust. 1, art. 16 ust. 1
journal: Dz.U. 2014 poz 782
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity
article: art. 1 ust. 2, art. 4 ust. 1, art. 39, art. 44 ust. 1
journal: Dz.U. 2014 poz 635
law: Ustawa z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze - tekst jednolity.
article: art. 149 par. 1, par. 1a, par. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Wiatkowska – Ilków Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński (sprawozdawca) Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 listopada 2015 r. sprawy ze skargi A. P. na bezczynność Okręgowej Rady Adwokackiej we W. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Okręgową Radę Adwokacką we W. do rozpoznania wniosku skarżącego A. P. z dnia 14 sierpnia 2015 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi zobowiązanemu, prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; II. stwierdza, że bezczynność Okręgowej Rady Adwokackiej we W. w rozpatrzeniu wniosku skarżącego nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Okręgowej Rady Adwokackiej we W. na rzecz skarżącego A. P. kwotę 357 (słownie: trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 3 września 2015 r. A. P., reprezentowany przez pełnomocnika procesowego złożył skargę na bezczynność Okręgowej Rady Adwokackiej we W. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

W motywach podał, że wnioskiem z dnia 14 sierpnia 2015 r. zażądał udostępnienia informacji poprzez podanie imiennego wykazu członków prezydium Okręgowej Rady Adwokackiej we W. wraz z wysokością diet wypłaconych poszczególnym członkom prezydium w roku 2013. Podał, że otrzymał od organu pismo z dnia 19 sierpnia 2015 r., w którym nastąpiła negacja ze strony organu charakteru publicznego żądanej informacji. Uznał, że negacja ta jest nieuprawniona i oznacza, że mamy do czynienia z bezczynnością podmiotu w należytym załatwieniu złożonego wniosku. Negacja ta stanowi rażące naruszenie art. 6 ust. 1 pkt 2) lit. d) w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2) ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dane o profitach majątkowych poszczególnych członków prezydium Okręgowej Rady Adwokackiej we W. czerpanych z majątku samorządu z racji pełnionej w samorządzie funkcji są informacją publiczną. Stwierdzono, że Samorząd zawodowy (samorząd adwokacki) jest podmiotem utworzonym przez Państwo na podstawie ustawy, wykonującym zadania publiczne, obowiązanym konstytucyjnie do udostępniania informacji o swojej działalności, co wynika wprost z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP. W demokratycznym państwie prawa (art. 2 Konstytucji) działanie tego samorządu powinna cechować transparentność zwłaszcza w aspekcie finansowym. Dalej stwierdzono, że Status prawny dziekana (wicedziekana) czy pozostałych członków prezydium nie jest taki jak asystenta burmistrza, stąd zachodzi nieadekwatność przykładu czerpanego przez organ z orzecznictwa (wyrok NSA z 18.02.2015 r. I OSK 796/14). Wskazane orzeczenie nie zawiera w sobie tezy, że "nie stanowi informacji publicznej imienna lista wynagrodzeń".

Wnioski o udostępnienie informacji wymagają załatwienia ich w sposób prawem przewidziany, a zatem albo przez dokonanie czynności materialno-technicznej udostępnienia żądanej informacji albo przez wydanie stosownych decyzji.

W odpowiedzi na skargę Okręgowa Rada Adwokacka we W. wniosła o jej oddalenie. W motywach podano, co następuje.

W myśl art. 61 ust. 4 Konstytucji RP tryb udzielania informacji, o których mowa w tym artykule, określają ustawy i realizację powyższego przepisu stanowi właśnie ustawa o dostępie do informacji publicznej. W świetle powołanych przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz Konstytucji RP pojęcie informacji publicznej musi być rozumiane szeroko. W orzecznictwie i piśmiennictwie powszechnie przyjmuje się, że za informację publiczną należy uznać każdą wiadomość wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne, a także inne podmioty sprawujące funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Charakter informacji publicznej mają również informacje niewytworzone przez wskazane podmioty lecz do nich się odnoszące. Informację publiczną stanowi zatem treść wszelkiego rodzaju dokumentów nie tylko bezpośrednio zredagowanych i wytworzonych przez wskazany podmiot. Przymiot taki posiada także treść dokumentów, których podmiot używa do zrealizowania powierzonych mu prawem zadań. Bez znaczenia przy tym jest, w jaki sposób dokumenty znalazły się w posiadaniu danego organu. Ważne bowiem jedynie jest to, by dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych i odnosiły się do niego bezpośrednio (wyrok NSA z 11 marca 2014 r. I OSK 3065/13).

W określonym konstytucyjnie zakresie obowiązek udostępnienia informacji publicznej spoczywa również na organach samorządu zawodowego, jeżeli spełniają przesłanki określone w art. 61 ust. 1 zd. 2 - tzn. wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Z tej definicji jednoznacznie i wprost wynika, że informacją publiczną jest wiadomość wytworzona przez samorząd adwokacki, pod warunkiem, że spełniona jest chociaż jedna z przesłanek: 1) wiadomość ta wytworzona została w ramach wykonywania zadań władzy publicznej (nie własnych zadań samorządowych!) lub 2) wiadomość ta została wytworzona w związku z gospodarowaniem mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (nie majątkiem samorządu adwokackiego!). Ustosunkowując się do treści tych przesłanek stwierdzono, że zgodnie z ustawą z 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze (Dz.U. 2015 r. poz. 615) okręgowa rada adwokacka wybiera ze swego grona jednego lub dwóch wicedziekanów, sekretarza, w razie potrzeby zastępcę sekretarza, a także skarbnika, którzy łącznie z dziekanem stanowią prezydium rady. Prezydium przygotowuje posiedzenia rady. Jest to typowa funkcja wykonawcza w ramach samorządu zawodowego. Nie jest to wykonywanie władzy publicznej (ad. 1).

Dalej podano, że zgodnie z art. 3 pkt 6 Prawa o adwokaturze, samorząd adwokacki sprawuje zarząd majątkiem tego samorządu, a więc majątkiem pochodzącym ze składek członków samorządu, zatem oczywiście nie stanowiącym mienia komunalnego ani majątku Skarbu Państwa. Oczywiście samorząd terytorialny jak i Skarb Państwa może finansować lub współfinansować działania samorządu adwokackiego (dotacje, subwencje, darowizny), lecz diety samorządowe są finansowane z majątku samorządu, pochodzącego ze składek adwokatów. W tej materii samorząd adwokacki nie korzysta z mienia komunalnego ani majątku Skarbu Państwa (ad. 2).

Następnie, powołując się na treść wyroku NSA z dnia 18 lutego 2015 r. (I OSK 796/14) stwierdzono, że udzielenie informacji publicznej w postaci danych o wysokości wynagrodzenia osób zatrudnionych w jednostkach finansowanych ze środków publicznych (zarówno pełniących funkcje publiczne, jak też personelu pomocniczego) zazwyczaj nie musi się wiązać z koniecznością ingerencji w ich prawnie chronioną sferę prywatności. Dzieje się tak przede wszystkim wówczas, gdy w danym podmiocie na określonym stanowisku zatrudnionych jest kilka osób. Udostępnienie informacji publicznej polega, bowiem na ujawnieniu wysokości wynagrodzenia wypłacanego na określonym stanowisku, bez wskazywania danych osobowych konkretnej osoby. Informacją publiczną nie jest, bowiem to, jakie wynagrodzenie otrzymuje konkretna osoba, ale kwota wydawana na utrzymanie danego etatu ze środków publicznych. Niemniej jednak niejednokrotnie dochodzi do sytuacji, tak jak w rozpoznawanej sprawie, że udostępnienie informacji publicznej o wysokości wynagrodzenia na określonym stanowisku wprost wskazuje na konkretną osobę fizyczną. Wówczas dochodzi do kolizji dwóch konstytucyjnych praw jednostki tj. prawa do prywatności i prawa do informacji publicznej. Tylko wtedy, więc, jeśli ujawnione zdarzenia oddziaływują na sferę publicznego funkcjonowania podmiotu usprawiedliwiona będzie ingerencja w sferę życia prywatnego, przy czym wkraczanie w sferę prywatności, również tam, gdzie w wyraźny sposób styka się ona ze sferę publiczną, musi być dokonywane w sposób ostrożny i wyważony, z należytą oceną racji, które przemawiają za taką ingerencją. Mamy, bowiem do czynienia z dobrami równorzędnymi.

W związku z tym podniesiono, że rozważając możliwość udostępnienia informacji o wynagrodzeniu danej osoby organ powinien każdorazowo analizować czy jest ona niezbędna z punktu widzenia celów prawa do informacji publicznej, a także czy nie narusza godności i intymności osoby, której taka informacja dotyczy. Skoro Naczelny Sąd Administracyjny i Trybunał Konstytucyjny zakładają możliwości uznania, że w konkretnym przypadku żądanie imiennej informacji o wynagrodzeniu funkcjonariusza publicznego nie stanowi informacji publicznej, tym bardziej ochrona taka przysługuje działaczom samorządowym, którzy funkcjonariuszami publicznymi nie są.

W dalszej części skargi stwierdzono, że ustawa o dostępie do informacji publicznej stanowi realizację przepisu art. 61 ust. 4 Konstytucji, dlatego wykładni tej ustawy należy dokonywać z uwzględnieniem norm i zasad konstytucyjnych. Zgodnie z art. 61 ust. 3 Konstytucji nie może korzystać z prawa dostępu do informacji publicznej osoba, która prawa tego nadużywa z niejasnych pobudek (nadużycie takie jest bowiem antytezą demokratycznego państwa prawnego - art. 2 Konstytucji) naruszając wolności innych osób jak i postępując sprzecznie z klauzulą porządku publicznego. Podniesiono następnie, że przepis art. 61 ust. 3 Konstytucji jest adresowany nie tylko do ustawodawcy, umożliwiając wprowadzanie ustawami generalnych i abstrakcyjnych ograniczeń prawa do informacji, lecz również do sądów, które - na podstawie analizy okoliczności konkretnej sprawy - są upoważnione do uznania, że z uwagi na potrzebę ochrony wolności i praw, porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa istnieje w określonym przypadku konieczność odmówienia udostępnienia informacji.

Zastosowanie ww. regulacji konstytucyjnej w procesie stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej może - w okolicznościach konkretnej sprawy - prowadzić do wniosku, że określona treść (dokument, pismo) nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 tej ustawy i tym samym nie podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w jej przepisach. Może tu chodzić o informacje, których udostępnianie godziłoby w ochronę tych wartości konstytucyjnych, wymienionych w art. 61 ust. 3 Konstytucji, do których nie znajduje bezpośredniego zastosowania ograniczenie ustawowe, zawarte w art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jedną z przesłanek uzasadniających ograniczenie prawa do informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy jest konieczność ochrony porządku publicznego art. 61 ust. 3 Konstytucji). W pojęciu tym mieści się m.in. postulat zapewnienia organom władzy publicznej prawidłowego funkcjonowania w celu wykonywania ich kompetencji (wyrok NSA z 27 lutego 2014 r. I OSK 1769/13).

W dalszej części skargi powołano się na wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim, w którym Sąd ten wyważył konstytucyjne prawo do obywatelskiej kontroli działalności podmiotów wykonujących funkcje publiczne i konieczność zapewnienia, aby z prawa tego korzystano w sposób rzetelny, mający na celu zapewnienie realizacji zasady demokratycznego państwa prawnego: "Niezależnie od względów wyżej omówionych warto zwrócić uwagę, że w doktrynie przyjmuje się, iż nadużycie prawa w zakresie dostępu do informacji publicznej polega na próbie korzystania z tej instytucji dla osiągnięcia celu innego niż dbałość o dobro publiczne, jakim jest prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzegania prawa przez podmioty życia publicznego, jawność administracji i innych organów. Z punktu widzenia funkcjonalnej wykładni prawa oznacza to, że prawo do informacji publicznej, a w szczególności procesowe instrumenty jej pozyskiwania "mają służyć uniwersalnemu dobru powszechnemu związanemu z funkcjonowaniem struktur państwowych i publicznych" (J. Drachal, Prawo do informacji publicznej w świetle wykładni funkcjonalnej, w: Sądownictwo administracyjne gwarantem wolności i praw obywatelskich 1980-2005, Warszawa 2005, s. 147-149).

Podniesiono, że okoliczność ta dowodzi niezrozumienia przez skarżącego istoty uprawnień stworzonych przez ustawę o dostępie do informacji publicznej, bądź celowego nadużywania prawa w omawianym zakresie, by w efekcie utrudnić funkcjonowanie wybranym instytucjom. (wyrok z 28 stycznia 2010r. II SAB/Go 70/09).

W ocenie Okręgowej Rady Adwokackiej we W. z taką próbą nadużycia prawa mamy do czynienia w tym przypadku. Stwierdzono, że wprawdzie stosownie do art. 2 ust. 2 ustawy dostępie do informacji publicznej od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego, nie zwalnia to jednak Sądu orzekającego od obowiązku badania, czy w danej sprawie zachodzi obiektywny interes prawny. W przypadku stwierdzenia braku istnienia takiego interesu Sąd powinien skargę oddalić (Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz. I. Kamińska i M. Rozbicka-Ostrowska, Warszawa 2012r., teza 2 do art. 2 i powołane tam orzecznictwo).

Na końcu skonstatowano, że prima facie skarżący nie ma obiektywnego interesu prawnego w uzyskaniu imiennej listy diet samorządowych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sprawowana przez sąd administracyjny kontrola administracji publicznej obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4 przywołanego przepisu. Przy skardze na bezczynność organu sąd uwzględnia tę skargę tylko wówczas, gdy uzna, że w sprawie wystąpiła taka bezczynność. Dlatego też, zaistnienie bezczynności oznacza naruszenie prawa i wystąpienie materialnej przesłanki do uwzględnienia skargi w myśl art. 149 p.p.s.a. Natomiast bezzasadność skargi, czyli brak stanu bezczynności, prowadzi do jej oddalenia stosownie do art. 151 p.p.s.a.

W piśmiennictwie przyjmuje się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (zob. Woś, H. Krysiak-Molczyk i M. Romańska, Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2005, s. 86). Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (zob. J. P. Tamo, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 37). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności.

Przedmiotem skargi jest bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2014 r., poz. 782 z późn. zm.) dalej u.d.i.p. Ustawa ta w kompleksowy sposób reguluje procedurę dostępu do informacji publicznej, nie zawiera jednak przepisów, które dotyczyłyby bezczynności organu. Jednocześnie ustawa w bardzo wąskim zakresie odsyła do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego stanowiąc, że jedynie w kwestii wydania decyzji stosuje się przepisy k.p.a. Wobec powyższego w przypadku, gdy skarga na bezczynność dotyczy udostępnienia informacji publicznej, nie musi być ona poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Skarga na bezczynność w przedmiotowej sprawie może być wniesiona bez wezwania do usunięcia naruszenia prawa (zob. postanowienie NSA z dnia 31 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 262/08). Ustawa o dostępie do informacji publicznej, stanowiąc generalną zasadę udostępnienia informacji publicznej, przewiduje jednocześnie różne sposoby udostępniania, wymienione w art. 7 ust. 1 u.d.i.p. Jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej na wniosek (art. 10 u.d.i.p.). Przepis art. 4 ust. 1 ustawy stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych j zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne, albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Przedmiotem skargi jest bezczynność Okręgowej Rady Adwokackiej we W. (ORA we W.) w sprawie udostępnienia skarżącemu informacji określonych w jego wniosku z dnia 14 sierpnia 2015 r., tj. imiennego wykazu członków prezydium ORA wraz z podaniem kwoty, jaka została wypłacona każdemu z nich tytułem diety samorządowej w roku 2013 r.

Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy niezbędne jest udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy żądana przez wnioskodawcę informacja rzeczywiście stanowi informację publiczną, a także, czy ORA należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udzielania informacji publicznej.

Odpowiadając na pierwsze pytanie należy skonstatować, że powołana wyżej u.d.i.p. wprowadziła legalną definicję "informacji publicznej", którą zgodnie z art. 1 ust. 1 jest "każda informacja o sprawach publicznych". Przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. zawiera przykładowe wyliczenie rodzajów informacji publicznej podlegających udostępnieniu, w którym znalazły się m.in. informacje o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 - a więc w szczególności o organach samorządów zawodowych (art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p.) - w tym o ich organizacji, organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach oraz o majątku, którym dysponują (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b. lit. d i lit. f u.d.i.p.). W doktrynie i orzecznictwie pojęcie "informacji publicznej" (a także związane z nią pojęcie "sprawy publicznej") jest rozumiane szeroko. Wskazuje się, że informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne i osoby pełniące funkcje publiczne lub odnosząca się do władz publicznych, a także wytworzona lub odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Informacją publiczną jest zatem treść dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź go dotyczących (por.: wyrok TK z 13 listopada 2013 r., P 25/12, OTK-A 2013, nr 8, poz. 122; M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002, s. 28-29).

W związku z tym w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że na tym tle normatywnym, żądane przez wnioskodawcę informacje w postaci imiennego wykazu członków prezydium ORA wraz z podaniem kwot, jakie zostały wypłacona każdemu z nich tytułem diety samorządowej należy uznać za informacje publiczne w powyższym rozumieniu. Stanowią one bowiem w istocie informacje o organach samorządu zawodowego - a dokładniej, o ich organach i osobach sprawujących w nich funkcje oraz o majątku, którym dysponują, w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d i lit. f w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. - i jako takie mają status informacji publicznej (por. np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 maja 2014 r., II SAB/Wa 117/14, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 29 października 2015 r., IV SAB/Po 119/15, zamieszczone w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - CBOSA).

W świetle przepisów ustawy z dnia 26 maja 1982 r. - Prawo o adwokaturze (Dz.U. z 2015 r. poz. 615 z późn. zm.; dalej: "pr.adw.") adwokatura, którą stanowi ogół adwokatów i aplikantów adwokackich (art. 2 pr.adw.), zorganizowana jest na zasadach samorządu zawodowego (art. 1 ust. 2 pr.adw.). Natomiast, okręgowa rada adwokacka jest organem izby adwokackiej (art. 39 pkt 2 pr.adw.), a więc w istocie jest organem samorządu zawodowego, o jakim mowa w art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. Do zakresu działania okręgowej rady adwokackiej należą wszystkie sprawy adwokatury, których ustawa nie zastrzega organom adwokatury oraz innym organom izb adwokackich, organom zespołów adwokackich lub organom państwowym (art. 44 ust. 1 pr.adw.).

Z tych wszystkich względów należało uznać, że ORA jest podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej (tak też m.in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 sierpnia 2015 r., II SAB/Wa 592/15, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 20 października 2015 r. zmieszczone w CBOSA).

Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej przyjmuje się, że udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno-technicznej. Natomiast powiadomienie o tym, że żądana informacja nie jest informacją publiczną - zwykłym pismem. Jedynie odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 wymagają formy decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.).

Bezczynność organu w przedmiotowej sprawie polega na nieudzieleniu wnioskowanej informacji publicznej lub nie wydaniu decyzji w terminie przewidzianym przepisami prawa - art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Zgodnie natomiast z ust. 2 przywołanego przepisu, jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, organ obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Podkreślić należy, że takie stanowisko nie przesądza jeszcze o obowiązku udostępnienia przedmiotowej informacji (organ ma rozpatrzyć wniosek skarżącego, np. poprzez udzielenie stosownej informacji, bądź wydanie decyzji o odmowie). Podmioty, o których mowa w art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, mogą bowiem ograniczyć dostęp do żądanych informacji publicznych (art. 5 ustawy) np. ze względu na prywatność osoby fizycznej, ewentualnie, ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa. Organ może również odmówić udzielenia informacji publicznej z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych. Jednak jeśli odmawia, to ma tego dokonać w procesowej formie decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 ustawy).

Odnosząc się do zarzutu skargi, że w analizowanej sytuacji doszło do nadużycia prawa podmiotowego, należy zauważyć, że istotnie prawo do dostępu do informacji publicznej ma konstrukcję publicznego prawa podmiotowego. Prawu temu odpowiada obowiązek udzielania obywatelom informacji publicznej przez podmioty wskazane w ustawie, do których należy także organ samorządu zawodowego. W ustawie o dostępie do informacji publicznej nie określono granic korzystania z prawa do informacji. Brak zatem jakichkolwiek ograniczeń zarówno co do liczby, jak i jakości żądanej informacji. Praktycznie wystarczy wskazanie, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej i taka sytuacja sama przez się uzasadnia obowiązek udzielania informacji każdemu podmiotowi, który się o to zwróci. Ten stan rzeczy powoduje, że w praktyce istotnie może dochodzić do nadużywania prawa do informacji do realizacji celów, które nie wynikają ani z Konstytucji RP, ani z ustawy o dostępie do informacji publicznej, oraz celów, które są trudne do pogodzenia z założeniami całego systemu prawa, składającego się z leżących u jego fundamentów wartości i zasad aksjologicznych.

W każdym indywidualnym przypadku zachowanie podmiotu wnoszącego o udzielenie informacji publicznej winno być zatem oceniane nie tylko w kontekście uprawnienia do uzyskania takiej informacji, ale w konkretnych sytuacjach należy również uwzględnić nadrzędne wobec niego zasady i wartości.

W piśmie organu z dnia 19 sierpnia 2015 r. stanowiącym odpowiedź na wniosek skarżącego z dnia 14 sierpnia 2014 r. nie został sformułowany zarzut, że jego żądanie dotyczące udostępnienia informacji publicznej stanowi nadużycie prawa podmiotowego do takiej informacji. Zarzut taki został podniesiony dopiero w odpowiedzi na skargę.

W związku z tym należy stwierdzić, że zgodnie ze stanowiskiem orzecznictwa odpowiedź na skargę nie może służyć uzupełnianiu uzasadnienia rozstrzygnięcia.

Za bezskuteczne uznać należy powoływanie w niej nowych faktów, czy też wskazywanie nowych okoliczności przemawiających za zasadnością stanowiska organów orzekających, czy też nowej podstawy prawnej. Podniesienie dopiero w odpowiedzi na skargę okoliczności, które powinny być zawarte w uzasadnieniu faktycznym i prawnym stanowiska, jest wadą postępowania, pozbawiającą stronę możliwości ustosunkowania się do tych okoliczności w toku postępowania.

Wobec powyższego należało skargę uwzględnić, na podstawie art. 149 § 1 zdanie 1 p.p.s.a. i tym samym zobowiązać organ do załatwienia wniosku w zakreślonym terminie.

Z okoliczności sprawy nie wynika przy tym, aby bezczynność organu stanowiła rażące naruszenia prawa. Odpowiedź na wniosek o udostępnienie informacji, jakkolwiek zasadzająca się na niezaakceptowanym przez Sąd przekonaniu organu, została bowiem do skarżącego skierowana w terminie ustawowym, co w ocenie Sądu, wyklucza możliwość przypisania bezczynności organu charakteru rażącego naruszenia prawa.

Wobec uwzględnienia skargi Sąd zasądził na rzecz skarżącego, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwrot kosztów postępowania w kwocie 357 zł, obejmujący zwrot wpisu sądowego w kwocie 100 zł, zwrot opłaty skarbowej w kwocie 17 zł oraz kwotę 240 zł tytułem kosztów zastępstwa procesowego.

H.B.1.12.2015 r.