Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 576/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-01-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 § 1 i § 2, art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt  lit. c, art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 61 ust. 1 pkt 1 i 5 oraz art. 61 ust. 5
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: art. 6, 7, 8, 11, 75, 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 140
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędzia del. WSA Małgorzata Jarecka Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 22 stycznia 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 października 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 1028/17 w sprawie ze skargi M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 17 października 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1028/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w K. w sprawie ze skargi M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego (SKO lub Kolegium) w K. z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...], w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, w pkt 1. uchylił zaskarżoną decyzję, w pkt 2. zasądził od organu zwrot kosztów postępowania. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...] (decyzja WZ), orzekł o ustaleniu na wniosek J.S. (inwestor) warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "Budowa dwóch budynków zamieszkania zbiorowego z przeznaczeniem dla osób starszych i samotnych na działkach nr [...],[...],[...], obr. [...], jedn. ew. [...] wraz z infrastrukturą techniczną na działkach nr [...],[...],[...], obr. [...], jedn. ew. [...] oraz na działkach nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], obr. [...], jedn. ew. [...] przy ul. [...] w K," oraz o umorzeniu postępowania w części dotyczącej budowy zjazdów z drogi publicznej, tj. z działek nr [...],[...],[...] obr. [...] jedn. ew. [...] oraz na działkach nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] obr. [...] jedn. ew. [...] przy ul. [...] w K. W wyniku przeprowadzonego postępowania ustalono, że planowane zamierzenie inwestycyjne spełnia warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778 ze zm., Upzp).

W uzasadnieniu decyzji WZ wskazano, że na skutek zmiany przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych budowa zjazdu na podstawie zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu nie wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. W związku z tym postępowanie w części obejmującej budowę takiego zjazdu podlegało umorzeniu. Teren określony we wniosku inwestora nie jest objęty planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 i n. Upzp. W toku postępowania uzyskano niezbędne wymagane prawem opinie i uzgodnienia, wskazano również, że sprawa była przedmiotem opiniowania Zespołu Urbanistycznego. Podano również, że strony postępowania wnosiły w jego toku uwagi i zastrzeżenia. Organ I instancji przytoczył treść tych uwag w całości i odniósł się do nich w uzasadnieniu swej decyzji.

Do decyzji WZ zostały dołączone stanowiące jej integralną część załączniki: nr 1 - warunki zabudowy, nr 3 - część tekstowa wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej, nr 2 - część graficzna warunków zabudowy, nr 4 - część graficzna wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej.

W wyroku przytoczono dalej, że od decyzji WZ wpłynęły odwołania: J. M. i Z. M., E. K. i W. K. oraz M.M.

SKO w K. przed rozpoznaniem odwołań zwróciło się do organu I instancji o wyjaśnienie i sprecyzowanie, czy i na których działkach z obszaru analizowanego, dostępnych z tej samej drogi publicznej, występuje funkcja zbieżna z wnioskowaną przez inwestora. Odpowiedzi na w/w pismo organu II instancji udzielił autor sporządzonej w niniejszej sprawie analizy.

Powołaną na wstępie decyzją SKO w K. działając na mocy art. 59 ust. 1, art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1, art. 61 ust. 1 Upzp (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073), § 1 - 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588, rozp. MI z 2003), oraz art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., Nr 23 ze zm., K.p.a.):

1) uchyliło decyzję organu I instancji w części obejmującej załącznik nr 1 pkt Il.1.d. oraz załącznik nr 3 pkt 2d tiret piąte i szóste i załącznik nr 3 pkt 3e tiret piąte i w tym zakresie orzekło w następujący sposób:

- pkt II.1.d załącznika nr 1 otrzymuje brzmienie: ustala się wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej:

• dla projektowanych budynków zamieszkania zbiorowego ustala się wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (wschodniej): wysokość okapu - od 4 m do 6 m, wysokość głównej kalenicy - od 8 m do 9 m;

• dla łączników łączących poszczególne budynki: winny być to obiekty jednokondygnacyjne o maksymalnej wysokości elewacji równoznacznej z wysokością kondygnacji parteru, przy dachu płaskim do gzymsu/attyki - od 3 m do 4 m jako nawiązanie do zabudowy uzupełniającej zabudowę jednorodzinną;

• powyższe wysokości mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku zgodnie z § 7 ust. 2 rozp. MI z 2003.

• całkowita maksymalna wysokość nowej zabudowy nie może przekroczyć rzędnej wysokości: w części północnej terenu inwestycji 246 m n.p.m., w części południowej terenu inwestycji 243 m n.p.m.; wysokości te wyznaczono zgodnie z § 7 ust. 4 rozp. MI z 2003;

- pkt 3e tiret piąte załącznika nr 3 otrzymuje brzmienie: dla wnioskowanej inwestycji wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej - do okapu lub kalenicy poszczególnych budynków (za wyjątkiem łączników) od strony ul. [...] - należy wyznaczyć w następujący sposób:

• zachowanie ładu przestrzennego i utrzymanie dotychczasowych zasad kształtowania architektury w rejonie wymaga, by planowana zabudowa kontynuowała wysokości, w nawiązaniu do budynków występujących w obszarze analizowanym - zwłaszcza w bezpośrednim sąsiedztwie - zatem wysokość ta powinna wynosić 8 m – 9 m do kalenicy,

• wysokość okapu - wynikająca z ustalonego kąta nachylenia połaci dachowych, zawierać się powinna w przedziale od 4 m do 6 m,

• ponadto ustalono, że łączniki łączące poszczególne segmenty będą obiektami jednokondygnacyjnymi o max. wysokości elewacji równoznacznej z wysokością kondygnacji parteru, przy dachu płaskim, do gzymsu/attyki - od 3 m do 4 m jako nawiązanie do zabudowy uzupełniającej zabudowę mieszkaniową jednorodzinną;

• ustalone wysokości należy mierzyć się od średniego poziomu terenu;

• całkowita maksymalna wysokość nowej zabudowy nie może przekroczyć rzędnej wysokości: w części północnej terenu inwestycji 246 m n.p.m., w części południowej terenu inwestycji 243 m n.p.m.;

2) w pozostałym zakresie utrzymano decyzję organu I instancji w mocy.

WSA w K. przywołał zasadnicze motywy decyzji organu II instancji, który wskazywał po pierwsze, że zasadnie postępowanie w zakresie, w jakim obejmuje ustalenie warunków zabudowy dla budowy zjazdów z drogi publicznej, ul. [...] na teren inwestycji, podlegało umorzeniu.

W zakresie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji – w ocenie Kolegium – stan faktyczny został ustalony na podstawie analizy architektoniczno-urbanistycznej sporządzonej przez osobę uprawnioną w rozumieniu art. 60 ust. 4 Upzp. Zdaniem organu II instancji analiza wraz z dołączonym w toku postępowania odwoławczego aneksem jest kompletna i przekonująca i może być uznana za wiarygodny dowód na spełnienie podstawowej przesłanki ustalenia warunków zabudowy wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp, a ustalone na jej podstawie parametry przyszłej zabudowy ustalone zostały prawidłowo. Za prawidłowe uznano szczegółowe warunki zabudowy wynikające z przeprowadzonych uzgodnień, a także warunki w zakresie ochrony zieleni, ochrony przyrody, ochrony wód i gospodarki wodnej, geologii, a także ochrony powietrza i ochrony przed hałasem, ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, jak również warunki w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji. W szczególności ustalono wymaganą liczbę miejsc postojowych podając, że powinna ona wynosić 12 miejsc postojowych na 100 łóżek. Zastrzeżono, że miejsca postojowe mają zostać zrealizowane poza pasami dróg publicznych. Zamierzenie inwestycyjne ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej. Inwestor dysponuje aktualnymi warunkami technicznymi podłączenia nieruchomości do sieci elektroenergetycznej i energii cieplnej, a teren inwestycji nie wymaga zgody, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 Upzp, decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Opisaną wyżej decyzję zaskarżyła do WSA w K. M.M. w zakresie: - pkt 1) w całości, - pkt 2) w części, w jakiej skarżona decyzja utrzymuje w mocy rozstrzygnięcie zawarte w decyzji Prezydenta Miasta K. o ustaleniu warunków zabudowy.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła szereg naruszeń przepisów prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy oraz naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, w tym m. in. zarzut niejasnego sformułowania rozstrzygnięcia, w którym organ II instancji uchylił i zmienił decyzję o warunkach zabudowy, przez co niemożliwym było jasne i jednoznaczne ustalenie rozstrzygnięcia II instancji.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji we wskazanym zakresie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę SKO w K. (w wyroku oczywiście błędnie wskazano, że SKO w N. S.) wniosło o jej oddalenie i w całości podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w K. uwzględnił skargę uchylając zaskarżoną decyzję.

W motywach tego orzeczenia sąd wojewódzki wskazał, że Kolegium zreformowało rozstrzygnięcie organu I instancji uchylając decyzję Prezydenta Miasta K. w zakresie: załącznika nr 1 pkt II.1.d., załącznika nr 3 pkt 2d tiret piąte i szóste, załącznika nr 3 pkt 3e tiret piąte, i w decyzji własnej zawarło orzeczenie w zakresie: załącznika nr 1 pkt II.1.d., załącznika nr 3 pkt 3e tiret piąte. Załącznik nr 1 to "Warunki zabudowy", gdzie ustalono konkretne parametry dla planowanej zabudowy. W pkt II.1.d. opisano parametr wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. Załącznik nr 3 to "Wyniki analizy urbanistyczno-architektonicznej (część tekstowa)". Punkt 2 tego załącznika nosi tytuł "funkcja istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym" i nie posiada jednostek redakcyjnych wskazanych przez Kolegium (podpunkt, tiret). Z kolei pkt 3e tego załącznika dotyczy górnej krawędzi elewacji frontowej i również nie posiada jednostki redakcyjnej określonej przez Kolegium jako "tiret piąte". W ocenie sądu pierwszej instancji oznacza to, że Kolegium uchyliło nieistniejące części tego załącznika i dlatego jego orzeczenie nie mogło pozostać w obrocie prawnym, nie można bowiem ustalić jaka dokładnie część decyzji organu I instancji pozostała w brzmieniu dotychczasowym, a jaka została uchylona oraz w jakim zakresie orzeczono reformatoryjnie.

Z uwagi na powyższe WSA w K. uznał zarzut skargi nr 7 za uzasadniony i z tej przyczyny wywodził, że musiał doprowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji jako naruszającej przepisy postępowania, tj. art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., nie można było bowiem ustalić jaka część decyzji WZ pozostała w brzmieniu dotychczasowym, a jaka został objęta decyzją reformatoryjną SKO w K..

Sąd pierwszej instancji wskazał, że w ponownie prowadzonym postępowaniu Kolegium sformułuje swoje rozstrzygnięcie w sposób jasny i jednoznaczny – tak, aby nie pozostawiało ono wątpliwości w jakim zakresie decyzja organu I instancji została zreformowana, a w jakim utrzymana w mocy. Zwrócono uwagę, że w załączniku nr 3 jego pkt 3e posiada liczne i różnorodne jednostki redakcyjne, co utrudnia takie jego zreformowanie, aby jego brzmienie było jednoznaczne. Kolegium powinno rozważyć nadanie nowego brzmienia całemu temu fragmentowi załącznika do decyzji.

Natomiast pozostałe zarzuty skargi sąd wojewódzki ocenił jako nie zasługujące na uwzględnienie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła M.M., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając go w całości.

Na zasadzie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w dacie wniesienia skargi kasacyjnej Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, "Ppsa") zaskarżonemu orzeczeniu zarzuca naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

art. 3 § 1 i § 2 Ppsa oraz art. 134 § 1 Ppsa, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066, Pusa) poprzez nieprawidłowe wykonanie funkcji kontrolnej działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, której efektem jest uchylenie zaskarżonej decyzji z powodu niejasnego sformułowania rozstrzygnięcia przez organ II instancji w zakresie, w jakim orzekł on reformatoryjnie i nieuwzględnienie pozostałych podniesionych przez skarżącą zarzutów, skutkiem czego uchylenie decyzji nie zapewnia wydania przez organ II

instancji w ponownym postępowaniu decyzji zgodnej z powszechnie obowiązującym prawem;

art. 3 § 1 Ppsa, art. 134 § 1 Ppsa, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 1 § 1 i § 2 Pusa w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 75, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 140 K.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp poprzez:

a) niezasadne uznanie za wiarygodne ustaleń w zakresie funkcji zabudowy położonej w najbliższym sąsiedztwie inwestycji, a także w obszarze analizowanym, poczynionych przez autora analizy, podczas gdy analiza zawiera w tym zakresie liczne braki i niejasności, a uzupełnienie analizy w postaci notatki służbowej z dnia 10 kwietnia 2017 r. uzasadnia przyjęcie, że na działkach nr [...], obr. [...] [...], nr [...], obr. [...] [...], [...], obr. [...] [...], dostępnych z ul. [...] i znajdujących się w sąsiedztwie planowanej inwestycji, które zostały wskazane w decyzji WZ, jako podstawy do oceny kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu oraz wyznaczenia parametrów i wskaźników kształtujących nową zabudowę, nie występuje zabudowa o funkcji usługowej zarówno samodzielnej jak i uzupełniającej, co potwierdza zarzuty wadliwego sporządzenia analizy, podnoszone przez skarżącą;

błędne uznanie za prawidłowe oparcia decyzji na analizie, w której ograniczono się jedynie do wskazania jakie funkcje ma zabudowa w całym obszarze analizowanym, bez określenia funkcji zabudowy poszczególnych działek, przez co nie ma możliwości ustalenia jaką funkcję ma zabudowa na sąsiednich działkach dostępnych z tej samej drogi publicznej i skontrolowania prawidłowości stanowiska organu I i II instancji, polegającego na przyjęciu, że planowana zabudowa stanowi kontynuację zabudowy istniejącej na sąsiednich działkach;

błędne uznanie za prawidłowe oparcie decyzji na analizie zawierającej, w ocenie "Skarżącego", wewnętrzną niespójność polegającą na: z jednej strony podkreśleniu na jej wstępie (s. 2 i 3), że: "ze względu na charakter wnioskowanej inwestycji oraz kontekst przestrzenny, szczegółowej analizie poddano najbliżej sąsiadujący zespół zabudowy mieszkalnej położony przy ul. [...], po zachodniej stronie odcinka ul. [...] biegnącego po terenie znajdującym w pasie pomiędzy autostradą A4 a ulicą [...]" oraz "z uwagi na rozległy przestrzennie obszar analizowany o bardzo zróżnicowanym sposobie zagospodarowania i użytkowania szczególnie wnikliwej analizie urbanistyczno-architektonicznej poddano najbliżej położony zespół zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, który będzie miał najbardziej znaczące oddziaływanie przestrzenne na wnioskowaną inwestycję", a z drugiej strony nieprzeprowadzeniu takiej szczegółowej analizy dla wskazanego powyżej obszaru najbliższego sąsiedztwa i ustaleniu parametrów dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego na podstawie parametrów zabudowy dla całego obszaru analizowanego, który jak sam sporządzający analizę przyznał, jest dość rozległy i niejednorodny pod względem charakteru zagospodarowania - w najbliżej sąsiadującym terenie występuje niska zabudowa

jednorodzinna podmiejska, zaś w dalszej odległości, za ul. [...] zabudowa blokowa wielorodzinna; w związku z powyższym analiza nie spełnia swojej roli dla jednoznacznego rozstrzygnięcia o warunkach zabudowy zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp,

- powyższe naruszenia skutkowały błędnym nieuwzględnieniem części zarzutów skargi;

art. 1 § 1 i § 2 Pusa, art. 3 § 1 Ppsa, art. 134 § 1 Ppsa, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 59 ust. 1 Upzp poprzez pominięcie, że decyzja organu II instancji, (a uprzednio decyzja organu I instancji) jest obarczona wadą polegającą na nie sprecyzowaniu przedmiotu postępowania, a w rezultacie niesprecyzowaniu sprawy administracyjnej, przejawiające się brakiem jednolitego nazewnictwa przy określeniu przedmiotu postępowania o wydanie decyzji WZ, a w szczególności nieuzasadnionym używaniem w treści decyzji WZ i załącznikach do niej niezdefiniowanych, niejasnych określeń zakresu inwestycji tj.: "zespół budynków", "segmenty", "zespół obiektów", "zespól 5 przestrzennie wyodrębnionych brył połączonych przewiązkami w parterze", a także wskazywanie, że inwestycja polega na budowie "pięciu budynków połączonych łącznikami", podczas gdy, zgodnie ze skorygowanym przez inwestora w dniu 5 lutego 2015 r. żądaniem, postępowanie powinno być prowadzone w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla dwóch budynków, zatem bezpodstawne i nieuzasadnione jest jego inne interpretowanie, a także przyjmowanie większej ilości budynków dla celów określenia poszczególnych parametrów tj. szerokość elewacji, powierzchnia zabudowy, forma i gabaryty budynku, co skutkowało błędnym nieuwzględnieniem części zarzutów skargi;

4) art. 3 § 1 Ppsa, art. 134 § 1 Ppsa, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 1 § 1 i § 2 Pusa w zw. z art. 1 pkt 1), art. 6, art. 7, art. 8, art. 61 § 1, art. 104 § 1, art. 107 § 1 k.p.a. poprzez pominięcie tego, że decyzja organu II instancji (a uprzednio decyzja WZ), rozstrzyga sprawę administracyjną w zakresie nieodpowiadającym wnioskowi Inwestora poprzez wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego p.n. "Budowa zespołu budynków zamieszkania zbiorowego z przeznaczeniem dla osób starszych i samotnych na działkach nr [...],[...],[...], obr. [...] [...] przy ul. [...] w K. wraz z infrastrukturą techniczną na działkach nr [...],[...],[...] obręb [...] jedn. ew. [...] oraz na działkach nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] obr. [...] jedn, ew. [...]", podczas gdy zgodnie ze stanowiskiem Inwestora z dnia 5 lutego 2015 r. zamierzeniem inwestycyjnym objętym wnioskiem jest: "Budowa zespołu budynków zamieszkania zbiorowego z przeznaczeniem dla osób starszych i samotnych na działkach nr [...],[...],[...], obr. [...] [...] przy ulicy [...] w K. wraz z infrastrukturą techniczną (w tym zjazdy z drogi publicznej, miejsca postojowe oraz drogi wewnętrzne) na działkach [...],[...],[...], obr. [...] [...] oraz na działkach nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], obr. [...] [...]",

- powyższe naruszenie skutkowało błędnym nieuwzględnieniem części zarzutów skargi;

5) art. 3 § 1 Ppsa, art. 134 § 1 Ppsa, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 1 § 1 i § 2 Pusa w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 art. 11, art. 104 § 2 K.p.a. w zw. z art. 59 ust. 1 Upzp poprzez pominięcie tego, że decyzja organu II instancji (a uprzednio decyzja organu I instancji) nie rozstrzygała całości sprawy administracyjnej, na skutek pominięcia kwestii wyznaczenia miejsc parkingowych i dróg wewnętrznych, w sytuacji gdy inwestor w piśmie z dnia 30 stycznia 2015 r. uzupełnił "temat zamierzenia

inwestycyjnego" o miejsca postojowe i drogi wewnętrzne,

- powyższe naruszenie skutkowało błędnym nieuwzględnieniem części zarzutów skargi;

6) art. 3 § 1 Ppsa, art. 134 § 1 Ppsa, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 1 § 1 i § 2 Pusa w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 art. 11, art. 75 art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 59 ust. 1 Upzp poprzez pominięcie tego, że decyzja organu II instancji (a uprzednio decyzja organu I instancji) obarczona jest wadą w postaci nieuzasadnionego błędnego określenie przedmiotu postępowania w niniejszej sprawie poprzez niedokonanie ustaleń warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie miejsc parkingowych i dróg wewnętrznych, w sytuacji gdy inwestor

w piśmie z dnia 30 stycznia 2015 r. doprecyzował żądanie wniosku o miejsca postojowe i drogi wewnętrzne, a jego ostateczne brzmienie po zmianach i korektach było następujące: "Budowa zespołu budynków zamieszkania zbiorowego z przeznaczeniem dla osób starszych i samotnych na działkach nr [...],[...],[...], ob. [...] [...] przy ul. [...] w K. wraz z infrastrukturą techniczną (w tym zjazdy z drogi publicznej, miejsca postojowe oraz drogi wewnętrzne) na działkach [...],[...],[...], obr. [...] oraz na działkach nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] obr. [...] [...]", wobec czego nazwa zamierzenia inwestycyjnego nie odpowiada zakresowi wniosku inwestora na skutek bezzasadnego pominięcia części zamierzenia inwestycyjnego,

- powyższe naruszenie skutkowało błędnym nieuwzględnieniem części zarzutów skargi;

7) art. 3 § 1 Ppsa oraz art. 141 § 4 Ppsa poprzez nieustosunkowanie się do podniesionych w skardze zarzutów:

art. 136 K.p.a. poprzez niezasadne uznanie za prawidłowe uzupełnienia dowodów i materiału w sprawie dokonane przez organ I instancji w notatce służbowej z dnia 10 kwietnia 2017 r., podczas gdy organ I instancji nie wykonał polecenia organu II instancji polegającego na dostarczeniu danych uprawdopodabniających, że na działkach nr [...] obr. [...] [...], nr [...] obr. [...] [...], [...] obr. [...] [...], dostępnych z ul. [...] i znajdujących się w sąsiedztwie planowanej inwestycji występuje zabudowa o funkcji usługowej,

art. 59 ust. 1 Upzp poprzez niesprecyzowanie sprawy administracyjnej, rozpoznawanej w niniejszym postępowaniu przejawiające się brakiem jednolitego nazewnictwa przy określeniu przedmiotu postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy,

art. 1 pkt 1), art. 6, art. 7, art. 8, art. 61 § 1, art. 104 § 1, art. 107 § 1 K.p.a. poprzez rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej wszczętej na wniosek inwestora w zakresie nieodpowiadającym temu wnioskowi,

d) art. 6, art. 7, art. 8 art. 11, art. 104 § 2 k.p.a. w zw. z art. 59 ust. 1 Upzp poprzez nierozstrzygnięcie w zaskarżonej decyzji sprawy w całości na skutek pominięcia kwestii wyznaczenia miejsc parkingowych i dróg wewnętrznych,

art. 6, art. 7, art, 8 art. 11, art. 75 art. 77 § 1, art. 80 art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 59 ust. 1 Upzp poprzez błędne określenie przedmiotu postępowania w sprawie poprzez niedokonanie ustaleń warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie miejsc parkingowych i dróg wewnętrznych,

§ 8 rozp. MI z 2003 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 5 oraz art. 61 ust. 5 Upzp poprzez błędne odesłanie do pkt e) w pkt f) wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej, który nie określa danego parametru i nieustalenie wysokości kalenicy na podstawie § 8 tegoż rozporządzenia.

Na zasadzie art. 174 pkt 1 Ppsa zaskarżonemu orzeczeniu skarżąca kasacyjnie zarzuca naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, które miało wpływ na wynik sprawy tj.:

8) art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp polegające na jego nieprawidłowym zastosowaniu poprzez błędne przyjęcie spełnienia przesłanki kontynuacji przez planowaną inwestycję funkcji zabudowy występującej na co najmniej jednej działce sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, w sytuacji gdy z akt postępowania, a w szczególności analizy urbanistyczno-architektonicznej uzupełnionej w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 K.p.a. notatką służbową z dnia 10 kwietnia 2017 r. (dalej: "analiza") jednoznacznie wynika, że:

na działkach sąsiednich dostępnych z tej samej drogi publicznej – ul. [...] nie występuje zabudowa o samodzielnej funkcji usługowej tj. funkcji analogicznej do funkcji zamierzenia inwestycyjnego, w sytuacji gdy jest to warunek konieczny do wydania decyzji o warunkach zabudowy ze względu na dbałość o zasady dobrego sąsiedztwa i zachowania ładu przestrzennego,

na działkach sąsiednich dostępnych z tej samej drogi publicznej – ul. [...] – nie występuje również zabudowa, w której funkcja usługowa stanowiłaby funkcję uzupełniającą do funkcji mieszkalnej,

działki nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], obr. [...] [...] (wskazane przez autora analizy w notatce służbowej z dnia 10 kwietnia 2017 r. stanowiącej uzupełnienie do analizy jako działki sąsiednie dostępne z tej samej drogi publicznej) są, co prawda, dostępne z tej samej drogi publicznej, jednak błędne jest ich uznanie za działki sąsiednie do działek nr [...],[...],[...], obr. [...] [...], na których planowana jest inwestycja,

ze względu na rozległość obszaru analizowanego oraz znaczne zróżnicowanie występującej zabudowy za działki sąsiednie powinny być uznane jedynie działki w najbliższym sąsiadującym zespole zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej ograniczonym od wschodu ul. [...], po zachodniej stronie odcinkiem ul. [...], od północy ul. [...] i od południa autostradą A4, błędne było uznanie za działki sąsiednie wszystkich działek dostępnych z tej samej drogi publicznej, również położonych w dużej odległości od planowanej inwestycji,

e) zabudowa występująca na działkach nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], obr. [...] [...], pełni funkcję jednorodzinną mieszkalną, a funkcja usługowa występuje jedynie jako uzupełniająca i ma postać niewielkich, jednoosobowych działalności gospodarczych prowadzonych przez osoby zamieszkujące pod adresem prowadzenia działalności gospodarczej, o znacznie mniejszej uciążliwości dla otoczenia niż planowana inwestycja, wobec czego, nawet gdyby uznanie tych działek za działki sąsiednie dostępne z tej samej drogi publicznej co planowana inwestycja byłoby prawidłowe (z czym skarżąca stanowczo się nie zgadza), to błędne było uznanie, że samodzielna funkcja usługowa, jaką posiada planowana inwestycja, stanowi kontynuację funkcji występującej na ww. działkach,

f) działka nr [...], obr. [...] [...], na której znajdują się zabudowania klasztoru [...] nie jest działką sąsiednią dostępną z tej samej drogi publicznej co działki nr [...],[...],[...], obr. [...] [...], na których planowana jest inwestycja, zatem występowanie na niej zabudowy o podobnej funkcji nie świadczy o spełnieniu przesłanki kontynuacji funkcji występującej na co najmniej jednej działce sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej,

art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie polegające na nadmiernym rozszerzeniu jego zakresu zastosowania, co skutkowało błędnym przyjęciem, że organ II instancji nie dopuścił się uchybienia w zakresie stosowania tego przepisu, podczas gdy treść wydanych decyzji jest sprzeczna z istotą i celem ww. przepisu,

art. 56 Upzp w zw. z art. 64 Upzp poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie polegające na nadmiernym i niezasadnym rozszerzeniu zakresu jego zastosowania, co skutkowało błędnym przyjęciem, że organ II instancji nie dopuścił się uchybienia w zakresie stosowania tego przepisu, w sytuacji niespełnienia obligatoryjnych przesłanek wydania decyzji pozytywnej,

§ 5 ust. 1 i 2 rozp. MI z 2003 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 5 Upzp oraz art. 61 ust. 5 Upzp poprzez błędne przyjęcie, w ślad za organami I i II instancji, za prawidłowe określenie wskaźnika zabudowy dla planowanej inwestycji w przedziale 23% - 24 %, podczas gdy przy jego wyznaczaniu wzięto pod uwagę dane dotyczące zabudowy dla całego obszaru analizowanego, nie przeprowadzając szczegółowej analizy dla nieruchomości najbliżej położonych, wskazanych we wstępie analizy jako mające "najbardziej znaczące oddziaływanie przestrzenne na wnioskowaną inwestycję", a których średni wskaźnik zabudów)' jest o kilka punktów procentowych niższy niż przyjęty dla planowanej inwestycji,

§ 6 ust. 1 i 2 rozp. MI z 2003 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 5 oraz art. 61 ust. 5 Upzp poprzez błędne przyjęcie za prawidłowe, w ślad za organami I i II instancji, że szerokość elewacji frontowych należy określać dla poszczególnych części budynków, podczas gdy zgodnie z wnioskiem Inwestora zamierzenie inwestycyjne składa się wyłącznie z dwóch budynków i to dla nich należy wyznaczyć szerokości elewacji, a w konsekwencji niezasadne było ustalenie szerokości elewacji frontowej przekraczającej średnią szerokość elewacji dla zabudowy zlokalizowanej w najbliższym sąsiedztwie planowanej inwestycji,

13) § 8 rozp. MI z 2003 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 5 oraz art. 61 ust. 5 Upzp poprzez

błędne przyjęcie za prawidłowe, w ślad za organami I i II instancji, braku ustalenia wysokości kalenicy na podstawie § 8 rozp. MI z 2003, lecz jedynie błędne odesłanie do pkt e) warunków zabudowy i wyników analizy, które to nie zawierają ustalenia tego parametru.

W oparciu o zaprezentowane zarzuty, zgodnie z art. 176 § 1 Ppsa, skarżąca kasacyjnie wnosi o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez sąd pierwszej instancji; rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, zasądzenie na jej rzecz od organu zwrotu kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia jej praw, w tym w szczególności zwrotu kosztów sądowych, kosztów przejazdu do sądu oraz kosztów wynagrodzenia pełnomocnika według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 1 Pusa (aktualny tekst Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1), a kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2).

Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów. W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zasadniczo ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść – w granicach określonych w skardze kasacyjnej – do ocen o charakterze prawnomaterialnym.

Z uwagi na sposób sformułowania podstaw wniesionej kasacji, koniecznym jest podkreślenie, że skarga kasacyjna jest szczególnym i wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia. Należy w niej przytoczyć podstawy kasacji wraz z ich uzasadnieniem, przy czym oba te elementy muszą ze sobą korespondować. Trzeba, zatem w skardze kasacyjnej wskazać konkretny przepis prawa materialnego lub procesowego, który zdaniem wnoszącego kasację został naruszony przez sąd pierwszej instancji. Autor wniesionej skargi kasacyjnej powinien, wskazać na konkretne, naruszone przez ten sąd zaskarżonym orzeczeniem przepisy czy to prawa materialnego, czy też procesowego. W odniesieniu przy tym do prawa materialnego winien był wykazać, na czym polegała ich błędna wykładnia, bądź niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie przepisu. Z kolei przy zarzucie naruszenia prawa procesowego należało wskazać przepisy tego prawa naruszone przez sąd pierwszej instancji, przedstawić, na czym polegało uchybienie tym przepisom i dlaczego uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, albowiem zaskarżony wyrok mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu (art. 184 Ppsa).

Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej (art. 193 zd. 2 Ppsa).

A. Sformułowany w pkt 1 zarzut naruszenia przepisów postępowania sprowadzający się do uchybienia przepisom art. 3 § 1 i § 2 Ppsa oraz art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 1 § 1 i 2 Pusa, a ograniczający się do zarzutu nieprawidłowego wykonania przez sąd wojewódzki funkcji kontrolnej nie może zostać uznany za skuteczny. Z art. 3 § 1 Ppsa wynika jedynie, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie mógł naruszyć tego przepisu WSA w K., skoro uwzględniając skargę M.M. uchylił zaskarżoną decyzję stosując środek znany Ppsa. Co się tyczy zarzutu naruszenia art. 3 § 2 Ppsa, to określono w nim zakres właściwości sądów administracyjnych określając przedmiot skargi sądowoadministracyjnej, rzecz jednak w tym, że dzieli się on na 10 punktów, autor skargi kasacyjnej nie wskazał w jej uzasadnieniu, o który z nich chodzi. Uniemożliwia to prawidłową identyfikację istoty tak podniesionego zarzutu. Gdy idzie o zarzut naruszenia art. 134 § 1 Ppsa, to przepis ten stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (to ostatnie zastrzeżenie nie odnosi się do realiów przedmiotowej sprawy, bo dotyczy skargi na indywidualną interpretację przepisów prawa podatkowego – uwaga Sądu). WSA w Krakowie nie wykroczył swym rozstrzygnięciem w przedmiotowym wyroku poza granice kontrolowanej przez siebie sprawy, tym samym zarzut naruszenia art. 134 § 1 Ppsa jest chybiony. O naruszeniu z kolei przepisów art. 1 § 1 i § 2 Pusa można by mówić w przypadku, gdyby sąd administracyjny zaniechał wykonania kontroli zaskarżonej decyzji administracyjnej odmawiając rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa lub wykonując tę kontrolę zastosowałby inne kryteria niż kryterium zgodności z prawem, o którym mowa w art. 1 § 2 Pusa. Nie może uchybić tym przepisom sąd administracyjny dokonując kontroli, nawet gdy jej wynik i zastosowany środek – wyłącznie w przekonaniu strony skarżącej kasacyjnie – nie odpowiadać mają prawu.

WSA w Krakowie przeprowadził kontrolę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, to, że sąd pierwszej instancji przyjął odmienną ocenę, aniżeli chciałaby tego strona skarżąca kasacyjnie, sposobu postępowania, jak i zastosowanej wykładni przepisów prawa materialnego, nie oznacza jednak, że nie dopełnił obowiązku wynikającego z art. 3 § 1 Ppsa.

B. Nie mógł odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia przepisów postępowania określony jako 2), wskazujący na naruszenie art. 3 § 1 Ppsa, art. 134 § 1 Ppsa, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 1 § 1 i § 2 Pusa w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 75, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 140 K.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp, w kontekście wadliwości analizy urbanistyczno-architektonicznej i jej uzupełnienia na etapie postępowania odwoławczego.

Sprawa w przedmiocie wydania warunków zabudowy jest rozstrzygana na podstawie przepisów Upzp oraz rozp. MI z 2003. Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp, wyrażającym zasadę tzw. "dobrego sąsiedztwa", wydanie decyzji WZ jest możliwe, jeżeli co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Zasada dobrego sąsiedztwa określa konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym i architektonicznym. Oznacza to, że wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Nowa zabudowa powinna zatem odpowiadać charakterystyce urbanistycznej, w tym m. in. w zakresie kontynuacji funkcji, zabudowy już istniejącej, a rzetelne określenie tej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy (zob. Z. Niewiadomski (red.), Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2018, s. 627). Narzędziem służącym do ustalenia, czy zachodzą przesłanki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zwana też analizą architektoniczno-urbanistyczną (§ 3 rozp. MI z 2003). Sporządzenie analizy architektoniczno-urbanistycznej ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu. Analiza urbanistyczna ma wskazywać parametry zabudowy, a ich określenie ma wynikać z opisanego w części tekstowej analizy rozumowania, opartego na stwierdzonym stanie faktycznym (istniejącym zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości układzie urbanistycznym), jak również na wyliczeniach matematycznych. Odrębnie sporządzone wyniki tej analizy, ich rzetelność, kompletność i zgodność z zapisami prawa przesądzają w znacznej mierze o wynikach całego postępowania.

Analiza urbanistyczna jako główny dowód w sprawie ma wskazywać parametry zabudowy, a ich określenie ma wynikać z opisanego w jej części tekstowej rozumowania, opartego na stwierdzonym stanie faktycznym (istniejącym zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości, układzie urbanistycznym), jak również na wyliczeniach matematycznych. Odrębnie sporządzone wyniki tej analizy, ich rzetelność, kompletność i zgodność z zapisami ww. rozporządzenia przesądzają w znacznej mierze o wynikach całego postępowania. Wyniki analizy stanowią swego rodzaju streszczenie, podsumowanie i wyciągnięcie wniosków z samej analizy. Dlatego też w aktach postępowania administracyjnego musi znaleźć się taka analiza i to zawierająca część tekstową i graficzną.

SKO w K. miało możliwość przeprowadzenia postępowania w trybie art. 136 K.p.a. np. poprzez złożenie wyjaśnień przez autora analizy, względnie jej uzupełnienia, tak też uczyniło.

W wyniku wystąpienia przez organ odwoławczy do autora analizy doszło do jej uzupełnienia (notatki służbowe z dnia 10 kwietnia 2017 r. i z dnia 19 maja 2017 r.). W pierwszej z nich wyjaśniono, że w obszarze analizowanym istnieją działki dostępne z tej samej drogi publicznej tj. ul. [...], na których w budynkach jednorodzinnych jako funkcja dodatkowa zlokalizowana jest funkcja usługowa. Do pierwszej z wymienionych notatek dołączony wydruk z internetowego rejestru firm zarejestrowanych przy ul. [...], z zaznaczeniem firm zlokalizowanych w obszarze analizowanych. W ocenie Sądu przepis art. 1 ust. 1 pkt 1 Upzp nie daje podstaw, aby realizację przesłanki kontynuacji funkcji uzależniać od występowania w obszarze analizowanym działki dostępnej z tej samej drogi publicznej zabudowanej obiektem o funkcji identycznej z wnioskowaną. Nie ma również podstaw, aby w sposób arbitralny dowodzić, że danego rodzaju usługi są podobne do wnioskowanych, a inne już nie. W braku wykazanej ewidentnej sprzeczności pomiędzy treścią zamierzenia inwestycyjnego a funkcją zabudowy występującą w sąsiedztwie, nie ma podstaw, aby uznać, że przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp nie została spełniona. W rozpoznawanej sprawie taka sprzeczność – zdaniem Sądu – nie zachodziła. Doprowadziło to organ odwoławczy do słusznego wniosku, że mamy tutaj do czynienia z kontynuacją funkcji. Rację ma sąd pierwszej instancji, że nie jest konieczne dla uznania takiej kontynuacji, aby w obszarze analizowanym występowała tzw. "samodzielna funkcja usługowa".

Odnośnie pojęcia "działki sąsiedniej" przywołać w tym zakresie wypada zwłaszcza wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 marca 2012 r., II OSK 10/11 (LEX nr 1145557). W wyroku tym trafnie zauważono, że art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp służy zagwarantowaniu ładu przestrzennego zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa, wymagającą dostosowania nowej zabudowy do stanu zastanego w danym miejscu, wyznaczonego nie tylko przez zespół cech i parametrów o charakterze architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów), ale i urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru), w które ta nowa zabudowa ma się wpisać. Zabudowa ta musi więc odpowiadać zabudowie istniejącej pod względem charakterystyki zarówno architektonicznej (gabaryty i forma architektoniczna obiektów budowlanych), jak i urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu). W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyżej wyroku z dnia 20 marca 2012 r. przyjął, że ocena wpływu planowanej inwestycji na otoczenie ma wymiar urbanistyczny i jako taka musi być przeprowadzona w stosunku do obszaru analizowanego postrzeganego jako pewna urbanistyczna całość. Dlatego do tej całości trzeba odnieść również pojęcie działki sąsiedniej, które nie może być ograniczone do działek przyległych do terenu inwestycji czy wyodrębnionych w granicach obszaru analizowanego w pewną "podprzestrzeń" zagospodarowaną w jednorodny sposób lub odznaczającą się innymi podobnymi właściwościami i mającą przez to stanowić wzorzec dobrego sąsiedztwa.

Z przedstawionych względów w orzecznictwie jednolicie utrwaliło się stanowisko, a które Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym podziela, że rozpatrywane pojęcie powinno być rozumiane szeroko i prowadzić do uznania za działkę sąsiednią każdej działki tworzącej wspomnianą całość urbanistyczną, podlegającą analizie w ramach wyznaczonego w sprawie obszaru analizowanego, czyli na obszarze większym niż najbliższe sąsiedztwo terenu inwestycji – tak np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 2007 r., II OSK 657/06, LEX nr 322451, z dnia 8 marca 2011 r., II OSK 405/10, LEX nr 1080272 i z dnia 4 listopada 2016 r., II OSK 204/15, LEX nr 2177592. W tym pierwszym z przywołanych wyroku wprost wyrażono pogląd, że działką sąsiednią jest każda działka znajdująca się w obrębie obszaru analizowanego (por. również spostrzeżenie zawarte w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 listopada 2012 r., II OSK 984/11, LEX nr 1291986, że zasada dobrego sąsiedztwa powinna być interpretowana urbanistycznie, gdyż jej celem jest zachowanie ładu urbanistycznego). Wydzielenie z tej całości jakiegoś podobszaru o specyficznych cechach, np. grupującego tylko działki mające dostęp do tej samej drogi publicznej – do czego może prowadzić błędna wykładnia art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, w której mowa o takich działkach – oznaczałoby, że wyznaczenie obszaru analizowanego było zbędne, skoro i tak wpływ na ustalenie warunków zabudowy miałaby analiza przeprowadzona zaledwie na części tego obszaru (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 2011 r., II OSK 1481/10, LEX nr 1151901).

Rozstrzygnięcie podjęte zaskarżonym wyrokiem wpisuje się w tę linię orzeczniczą. Sąd pierwszej instancji trafnie zauważył jednak, że badając funkcję istniejącej zabudowy nie można ograniczać się wyłącznie do działek dostępnych z tej samej drogi publicznej, lecz należy uwzględnić cały obszar analizowany.

W tym miejscu trzeba przypomnieć, że w notatce służbowej z dnia 19 maja 2017 r. autorka analizy słusznie zwróciła uwagę, że mimo, iż formalnie planowana inwestycja zalicza się do funkcji usługowej, to jednak swoją specyfiką bardziej przypomina zabudowę mieszkaniową niż usługową. Przykładem takiej zabudowy w obszarze analizowanym, nieopodal planowanej inwestycji, są również zabudowania klasztoru [...] (działka [...]). Dlatego też słuszne było przyjęcie w zaskarżonej decyzji takich parametrów nowej zabudowy, które zbliżone są bardziej do zabudowy mieszkaniowej. Należy zgodzić się z sądem wojewódzkim, że takie rozwiązanie lepiej odpowiada zachowaniu ładu przestrzennego oraz realizacji zasady dobrego sąsiedztwa.

Jak wynika z powyższego w zakresie przyjęcia, że planowana inwestycja stanowi kontynuację funkcji istniejącej zabudowy prawidłowa była konkluzja sądu wojewódzkiego, że zaskarżona decyzja w tym aspekcie jest prawidłowa, zwłaszcza uwzględniając wyjaśnienia autorki analizy urbanistyczno - architektonicznej dokonane na etapie postępowania odwoławczego.

C. Zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego wymienione w 3) – 6) skargi kasacyjnej podlegają łącznemu rozpoznaniu, jako częściowo powtarzające się i pozostające ze sobą w związku.

Rację ma skarżąca kasacyjnie w tym zakresie, że decyzja organu II instancji, (a uprzednio decyzja organu I instancji) jest obarczona wadliwością przejawiającą się brakiem jednolitego nazewnictwa przy określeniu przedmiotu postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, a w szczególności nieuzasadnionym używaniem w treści decyzji WZ i załącznikach do niej niezdefiniowanych, niejasnych określeń zakresu inwestycji tj.: "zespół budynków", "segmenty", "zespół obiektów", "zespół 5 przestrzennie wyodrębnionych brył połączonych przewiązkami w parterze", a także wskazywanie, że inwestycja polega na budowie "pięciu budynków połączonych łącznikami". Brak zachowania jednolitego nazewnictwa przy określaniu przedmiotu postępowania – analizowanego zamierzenia inwestycyjnego i nieuzasadnione używanie w treści decyzji WZ i załącznikach niezdefiniowanych, niejasnych w/w określeń zakresu inwestycji wpływa na precyzję i jednoznaczność sformułowań zawartych w decyzji administracyjnej. Powyższy zarzut naruszenia, błędnie nie został przez sąd pierwszej instancji zdyskontowany, choć przyznano iż jest on "częściowo słuszny" (s. 32 wyroku II SA/Kr 1028/17), co w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powoduje, że decyzja wydana na skutek ponownego postępowania, bez uwzględnienia powyższej okoliczności, byłaby również obarczona omówionym powyżej uchybieniom. Nie ma racji sąd a quo, uznający iż nie ma wątpliwości ustalenie, w jaki sposób ma wyglądać przyszła zabudowa, a ponadto oceniający, że ustalenie parametru szerokości elewacji frontowej osobno dla "każdego segmentu oraz osobno dla zespołu połączonego przeszklonymi łącznikami nie tylko nie narusza przepisów rozporządzenia lecz lepiej zabezpieczy zachowanie ładu przestrzennego i zasady dobrego sąsiedztwa przez planowaną inwestycję" (s. 32 skarżonego wyroku) w tym tylko względzie, że nie wzięto pod uwagę treści przepisów prawa materialnego normujących reguły ustalania szerokości frontowej nowej zabudowy. Z § 6 ust. 1 rozp. MI z 2003 wynika jednoznacznie, że szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%, zaś § 6 ust. 2 cyt. rozporządzenia określa, że dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Przepisy rozp. MI z 2003 nie przewidują zatem wyznaczania szerokości elewacji frontowej dla nowej zabudowy, jako odrębnej dla całości lub części tej zabudowy. Jednoznacznego ustalenia w tym względzie wymaga przede wszystkim znalezienia wzorca dla nowej zabudowy, w kontekście art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp i jednoznacznego ustalenia, że planowana inwestycja to dwa budynki, jak wynika to z wniosku o ustalenie WZ.

Uchybienie to nie miało jednak wpływu na wynik postępowania sądowego, dlatego brak było dostatecznej przesłanki do uwzględnienia skargi kasacyjnej, skoro w myśl art. 184 Ppsa skargę kasacyjną oddala się nie tylko wtedy, gdy nie ma ona usprawiedliwionych podstaw, ale i wówczas gdy zaskarżone orzeczenie, pomimo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Ten jednak ujęty powyżej element sprawy administracyjnej winien być uwzględniony przez SKO w K. przy okazji ponownego rozpatrywania sprawy z odwołania od decyzji WZ, w tym zatem zakresie Kolegium nie będzie związane wywodami zawartymi w wyroku II SA/Kr 1028/17, natomiast uwzględni ocenę niniejszą.

Wbrew natomiast argumentacji skarżącej kasacyjnie na etapie postępowania administracyjnego określono warunki w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji. W szczególności ustalono wymaganą liczbę miejsc postojowych podając, że powinna ona wynosić 12 miejsc postojowych na 100 łóżek. Zastrzeżono, że miejsca postojowe mają zostać zrealizowane poza pasami dróg publicznych. Stwierdzić zatem należy, że zarzut, jakoby organ I instancji w decyzji WZ nie ustalił wymaganej liczby miejsc parkingowych dla przedmiotowej inwestycji nie znajduje potwierdzenia.

Odnosząc się zaś wprost do kwestii obsługi komunikacyjnej oraz zjazdu z drogi publicznej przedmiotowej inwestycji wskazać należy, że organ I instancji otrzymał pozytywną opinię zarządcy drogi, który określił wymogi jakie muszą być spełnione, aby zamierzenie inwestycyjne spełniało warunki wynikające z art. 61 ust. 1 pkt 3 Upzp. Zwraca uwagę, że całokształt warunków związanych z obsługą komunikacyjną został wskazany przez właściwą rzeczowo do tego jednostkę, tj. Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. (miejska jednostka organizacyjna wykonująca m.in. zadania Prezydenta K. jako zarządcy dróg publicznych), która dopuściła wskazaną przez wnioskodawcę obsługę komunikacyjną planowanego zamierzenia. Szczegółowe warunki w zakresie komunikacji zostały zawarte w Załączniku nr 1 do decyzji WZ (pkt 4 lit. f).

D. Nie jest skuteczny zarzut naruszenia art. 3 § 1 oraz art. 141 § 4 Ppsa. Z pierwszego z tych przepisów wynika, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Skoro WSA w K. dokonując kontroli decyzji administracyjnej uchylił ją stosując środek określony w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, to nie uchybił przepisowi art. 3 § 1 cyt. ustawy. Z kolei z art. 141 § 4 Ppsa określa wymogi odnośnie uzasadnienia wyroku, stanowiąc że "Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania". W ocenie Sądu skarżąca kasacyjnie nie uzasadniła naruszenia powyższego przepisu w stopniu, który nakazywałby uwzględnić go w aspekcie treści art. 174 pkt 2 Ppsa. Zarzut naruszenia cyt. przepisu art. 141 § 4 Ppsa może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, sąd wojewódzki nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, LEX nr 552012). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Za jego pomocą nie można natomiast skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu, co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Zaskarżony wyrok posiada wszystkie formalne elementy uzasadnienia, które zostały wskazane w art. 141 § 4 Ppsa, samo zaś nieakceptowanie jego motywów i podnoszenie braku ustosunkowania się do podniesionych w skardze oznaczonych zarzutów, nie może dowodzić a priori skuteczności wywodu o naruszeniu roztrząsanego przepisu. WSA w K. w uzasadnieniu swego wyroku wskazał, który z zarzutów skargi w jego ocenie okazał się skuteczny, zaś pozostałe zarzuty sąd ten uznał in gremio za nietrafne (s. 28 wyroku II SA/Kr 1028/17).

Zgodzić się przyjdzie z twierdzeniem wnoszącej skargę kasacyjną, że sąd pierwszej instancji nie odniósł się do wszystkich postawionych w skardze zarzutów. Uchybienie w tym zakresie przepisowi art. 141 § 4 Ppsa także nie miało jednak istotnego wpływu na końcowy wynik sprawy sądowoadministracyjnej. Nie każde zaś naruszenie przepisu postępowania, lecz tylko takie, które mogło mieć wpływ i to istotny na wynik tej sprawy, czyniłoby zarzut oparty o podstawę z art. 174 pkt 2 Ppsa za usprawiedliwiony. WSA w K. dokonując kontroli zaskarżonej decyzji zasadnie zaś wskazał, że zarzut nr 7 skargi w zakresie, w jakim Kolegium uchyliło nieistniejące części załącznika nr 3 do decyzji WZ, okazał się uzasadniony i musiał doprowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji jako naruszającej przepisy postępowania, tj. art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Stanowiło to wystarczającą podstawę do uznania, że kontrolowane orzeczenie nie mogło pozostać w obrocie prawnym.

E. Zarzuty określone w pkt 8) - 10) podlegają łącznemu rozpoznaniu, albowiem pozostają ze sobą w związku. Skarżąca kasacyjnie formułując te zarzuty podnosi uchybienie przepisom prawa materialnego poprzez "błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie", aby później sprecyzować, że chodzi o błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp, jak również art. 56 Upzp w zw. z art. 64 Upzp.

Istotą zarzutów podniesionych w pkt 8) - 10) skargi kasacyjnej jest, że w ocenie wnoszącej ten środek odwoławczy, inwestycja planowana przez podmiot wnioskujący o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, odbiega znacznie od istniejącego na danym terenie stanu faktycznego, naruszając zasadę kontynuacji funkcji, a co za tym idzie także ład przestrzenny. Wskazuje się także na "nadmierne rozszerzanie zakresu zastosowania" art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp. Zwrócić w pierwszej kolejności uwagę należy na to, iż w części B. uzasadnienia Sąd Naczelny odnosił się już do kilku kwestii podnoszonych w ocenianych obecnie zarzutach, dlatego teraz tę ocenę tylko uzupełni.

Tak postawione zarzuty nie były w stanie skutecznie podważyć prawidłowości rozstrzygnięcia sądu pierwszej instancji. W aktach sprawy znajduje się analiza urbanistyczna wraz z dodatkowymi wyjaśnieniami jej autora na wezwanie organu odwoławczego, co jak wcześniej już oceniono – było dopuszczalne w świetle art. 136 K.p.a., z których wynika, że realizacja planowanej inwestycji jest na danej nieruchomości możliwa, ponieważ nie narusza zasady kontynuacji funkcji zabudowy już istniejącej. Skarżąca kasacyjnie zajmuje polemiczne stanowisko w tym zakresie, a Sąd go nie podziela. Wystarczające w tym zakresie zatem było wskazanie, że na objętym analizą obszarze na oznaczonych działkach w budynkach jednorodzinnych dostępnych z tej samej drogi publicznej, czyli ul. [...], występuje funkcja usługowa jako funkcja uzupełniająca funkcję mieszkaniową, co potwierdza wydruk z internetowego rejestru firm zarejestrowanych przy tej ulicy. Autorka analizy urbanistyczno-architektonicznej słusznie zwróciła uwagę, że mimo, iż formalnie planowana inwestycja zalicza się do funkcji usługowej, to jednak swoją specyfiką bardziej przypomina zabudowę mieszkaniową niż usługową. Przykładem takiej zabudowy w obszarze analizowanym, nieopodal planowanej inwestycji, są również zabudowania klasztoru [...] (działka [...]). Dlatego też trafne było przyjęcie w zaskarżonej decyzji takich parametrów nowej zabudowy, które nawiązują do istniejącej w sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej. Takie rozwiązanie lepiej odpowiada zachowaniu ładu przestrzennego oraz realizacji zasady dobrego sąsiedztwa.

Istniejąca zabudowa i zagospodarowanie terenu posiada zatem cechy, które mogą być wzorem dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Nie można jednak przyjąć, że w istniejącym stanie faktycznym jednej z funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu (mieszkaniowej bądź usługowej) można nadać priorytetowe znaczenie. W konsekwencji, nie jest możliwe zdaniem Sądu przyjęcie, że tylko zabudowa o charakterze mieszkaniowym z uzupełniającymi funkcjami usługowymi winna zdeterminować ustalenie warunków zabudowy w analizowanym obszarze, gdyż doprowadziłoby to do nieuzasadnionego pominięcia funkcji usługowej, niewątpliwie również występującej na analizowanym terenie (por. wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2015 r., II OSK 2683/13, LEX nr 1780530). Powoływanie się przez skarżącą kasacyjnie na wywody zawarte w wyroku WSA w K. w odrębnej sprawie II SA/Kr 908/13 nie mogło być przesądzające, albowiem wyrokiem tym z oczywistych względów nie był związany orzekający w sprawie sąd pierwszej instancji, nie jest nim związany także Sąd odwoławczy.

W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości kwestia, że do stwierdzenia, iż zamierzenie budowlane przedstawione we wniosku inwestora jest możliwe do zaakceptowania w świetle wymogów ładu przestrzennego, którym służyć ma zasada określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp, wystarczający jest jeden obiekt w analizowanym obszarze (zob. wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2012 r., II OSK 564/11, LEX nr 1252108). Nie można przy tym podzielić wyrażonego w skardze kasacyjnej stanowiska, że organy, a następnie sąd pierwszej instancji, wadliwie uznały, że budowa przedmiotowego domu zamieszkania zbiorowego dla osób starszych i samotnych naruszy zasadę kontynuacji funkcji na terenie o dominującej funkcji mieszkaniowej, gdyż niewątpliwe stanowi jej uzupełnienie. Wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie także rozmiar planowanej inwestycji nie może zostać uznany za sprzeciwiający się ustaleniu warunków zabudowy. Niesporne jest bowiem, że na danym terenie prowadzona jest działalność usługowa służąca zaspokajaniu potrzeb mieszkańców. Taki też charakter można przypisać planowanej inwestycji.

Z art. 61 ust. 1 Upzp wynika, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia oznaczonych warunków, z których określony w pkt 1) cyt. przepisu jest ujęty w ten sposób, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, winna być zabudowana "w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu". Powyższe powoduje, że wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie, nie można mówić tutaj o nadmiernym rozszerzaniu zakresu zastosowania art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp w zw. z art. 56 tej ustawy. Z tego ostatniego przepisu – stosowanego w sprawach o ustalenie warunków zabudowy odpowiednio (art. 64 Upzp) – wynika, że nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi, a przepis art. 1 ust. 2 nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego.

F. Nie jest skuteczny zarzut naruszenia § 5 ust. 1 i 2 rozp. MI z 2003 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 5 Upzp oraz art. 61 ust. 5 Upzp. Z § 5 ust. 1 rozp. MI z 2003 wynika, że wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego, zaś § 5 ust. 2 cyt. rozporządzenia określa, że dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Sąd Naczelny zgadza się ze stanowiskiem sądu pierwszej instancji, który podzielił ocenę dokonaną w decyzji WZ, że w przedmiotowej sprawie wskaźnik powierzchni dla planowanej inwestycji ustalono w przedziale 23% - 24%. W obszarze analizowanym średnia gęstość zabudowy wynosi 23%, a średnia gęstość zabudowy dla zabudowy usługowej - 24%. Zdaniem Sądu sposób ustalenia wskaźnika powierzchni zabudowy w przedmiotowej sprawie nie budzi zastrzeżeń. Stwierdzić należy, że istotnie, położona najbliżej terenu inwestycji zabudowa jednorodzinna generuje wskaźniki niższe od średniej z całego obszaru analizy. Niemniej jednak mając na uwadze przepisy w/w rozporządzenia, ustalenie wskaźnika powierzchni zabudowy w nawiązaniu tylko do działek stanowiących bezpośrednie sąsiedztwo terenu inwestycji mogłoby być prawidłowe i zasadne, gdyby potrzeba przyjęcia takiego rozwiązania wynikała z analizy (§ 5 ust. 2 rozp. MI z 2003). W analizie, w zakresie, w jakim dotyczy on wskaźnika powierzchni zabudowy, mowa jest jedynie o potrzebie nawiązania do wartości średnich z obszaru analizowanego z uwzględnieniem funkcji, jaką planowany obiekt ma pełnić. Nie było zatem podstaw, aby na jej podstawie przyjąć, że właściwe byłoby odstąpienie od tej średniej. Nie zmienia tego również fakt, że w innych częściach analizy padają ogólne stwierdzenia o potrzebie szczególnego uwzględnienia najbliższego sąsiedztwa terenu inwestycji jako kontekstu przestrzennego dla planowanej zabudowy. Rację ma bowiem Kolegium, że uzasadnienie odstąpienia od średniej z obszaru analizy powinno bowiem wprost dotyczyć konkretnego parametru (tu wskaźnika zabudowy) i odnosić się specyficznie do niego.

F. Zarzut naruszenia przepisu § 6 ust. 1 i 2 rozp. MI z 2003 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 5 oraz art. 61 ust. 5 Upzp nie mógł prowadzić do innego rozstrzygnięcia niż przyjęte w niniejszym wyroku, a to – jak wskazano w pkt C niniejszego uzasadnienia – w konsekwencji treści art. 184 Ppsa. Stosownie do § 6 rozp. MI z 2003 szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Jednak dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy. W tym zakresie Kolegium ponownie rozpoznając sprawę raz jeszcze – w kontekście art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp – wyraźnie wskaże, do jakich budynków nawiązano ustalając szerokość elewacji frontowych dwóch planowanych budynków na 39 m i 64 m.

G. Nie można było również uznać za skuteczny zarzutu naruszenia § 8 rozp. MI z 2003 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 5 oraz art. 61 ust. 5 Upzp w odniesieniu do którego skarżąca kasacyjnie wskazuje, że w decyzji WZ w pkt e) warunków zabudowy i pkt f) analizy dotyczących określenia parametrów geometrii dachu brak jest ustalenia wysokości głównej kalenicy, która powinna być ustalona w tym miejscu z powołaniem się na § 8 rozp. MI z 2003.

W odniesieniu do tak postawionego zarzutu w istocie w decyzji organu I instancji takiego parametru nie określono, jednak nie można tracić z punktu widzenia, że ustalenia te znalazły się w decyzji SKO w K., które uchyliło decyzję organu I instancji w oznaczonej części i w tym zakresie orzekło reformatoryjnie m. in. w następujący sposób: "pkt II.1.d załącznika nr 1 otrzymuje brzmienie: "Ustala się wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej: • dla projektowanych budynków zamieszkania zbiorowego ustala się wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (wschodniej): wysokość okapu - od 4 m do 6m, wysokość głównej kalenicy - od 8 m do 9 m". Przyjęte w/w ustalenia wynikają ze sporządzonej analizy urbanistyczno-architektonicznej i jej aneksu, Kolegium ustaliło ten parametr mając na względzie niedostatek decyzji organu I instancji w tym względzie (por. uzasadnienie zaskarżonej decyzji – s. 9). W tym zatem aspekcie zarzut skargi kasacyjnej nie jest uzasadniony.

H. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, uznając że zaskarżony wyrok mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, na podstawie art. 184 Ppsa, orzekł jak w sentencji.