Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 229/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2022-08-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 119 pkt 2, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, lit. c, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: par. 14 ust. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2015 poz 1800
law: Rozporządzenie z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie.

SENTENCJA

Dnia 25 sierpnia 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Agata Sobieszek-Krzywicka Sędzia WSA Michał Zbrojewski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 sierpnia 2022 roku sprawy ze skargi J.R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia 21 stycznia 2022 r. nr KO.441.453.2021 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Tomaszowa Mazowieckiego z dnia 26 listopada 2021 r. nr MOPS.V.42011.74242.193.2021; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim na rzecz skarżącej J.R. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. dc


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z 21 stycznia 2022 r. nr KO.441.453.2021 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim, po rozpatrzeniu odwołania J.R. reprezentowanej przez pełnomocnika będącego adwokatem, utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Tomaszowa Mazowieckiego z 26 listopada 2021 r. nr MOPS.V.42011.74242.193.2021 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Jak wynika z akt sprawy decyzją z 26 listopada 2021 r. organ pierwszej instancji odmówił J.R. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką Z.T. Zdaniem organu wnioskodawczyni nie spełnia warunków do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego określonych w art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r., poz. 111 z późn.zm. - dalej w skrócie "u.ś.r."), ponieważ nie sprawuje stałej opieki nad niepełnosprawną matką, nadto brak jest związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy rezygnacją (niepodejmowaniem) zatrudnienia, a sprawowaniem opieki nad matką.

W odwołaniu od powyższej decyzji J.R. reprezentowana przez adwokata wniosła o jej uchylenie i orzeczenie co do istoty sprawy o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 u.ś.r. i przyjęcie, że niepodejmowanie przez stronę pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Strona za błędne uznała stanowisko organu pierwszej instancji, że w rozpatrywanej sprawie nie zostały spełnione przesłanki konieczne do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Z art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, że podstawowym wymogiem uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest sprawowanie stałej, ciągłej opieki wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Wbrew twierdzeniom organu przywołany przepis nie uzależnia otrzymania przedmiotowego świadczenia od obowiązku sprawowania opieki nieustannie przez całą dobę. Skarżąca sprawuje opiekę nad matką, która to opieka wiąże się z rezygnacją przez nią z zatrudnienia.

Powołaną na wstępie decyzją z 21 stycznia 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 z późn.zm. – dalej w skrócie "k.p.a."), utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy stwierdził, że sprawa przyznania J.R. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, wnioskowanego na matkę Z.T., była już przedmiotem oceny Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które decyzją z 20 sierpnia 2021 r. uchyliło w całości decyzję organu pierwszej instancji z 16 czerwca 2021 r., odmawiającą przyznania J.R. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wnioskowanego na matkę Z.T., z uwagi na oparcie rozstrzygnięcia na części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 (Dz. U. z 2014 r., poz. 1443) została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Kolegium przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, zwracając również uwagę na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do spełniania przez J.R. ustawowych przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, o których mowa w art. 17 u.ś.r. oraz zbadania wystąpienia negatywnych przesłanek przyznania wnioskowanego świadczenia, o których mowa w art. 17 ust. 5 u.ś.r., zarówno w odniesieniu do osoby sprawującej opiekę jak i osoby wymagającej opieki. Kolegium wskazało na konieczność jednoznacznego ustalenia istnienia związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy stanem zdrowia matki skarżącej, a rezygnacją z zatrudnienia (niepodejmowaniem zatrudnienia) z powodu konieczności sprawowania nad nią opieki.

Następnie organ odwoławczy przywołał brzmienie art. 17 ust. 1, ust. 1a, ust. 1b, ust. 5 u.ś.r. i wyjaśnił warunki nabywania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Jak stwierdził organ odwoławczy w rozpatrywanej sprawie kwestią sporną pozostaje uprawnienie skarżącej do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawną matką Z.T. Z akt sprawy wynika, że Z.T. orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Tomaszowie Mazowieckim z 20 lipca 2017 r. Nr ZSO.8321.2044.2017 zaliczona została do znacznego stopnia niepełnosprawności na stałe. Ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 27 czerwca 2017 r., nie da się ustalić od kiedy istnieje niepełnosprawność. Z.T. wymaga długotrwałej opieki osoby drugiej. W rozpatrywanej sprawie, jak trafnie ocenił organ pierwszej instancji, spełnione są dwie z trzech przesłanek pozytywnych określonych w art. 17 ust. 1 u.ś.r., a mianowicie legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności osoby wymagającej opieki i pozostawanie skarżącej i jej matki w grupie osób związanych obowiązkiem alimentacyjnym. W okolicznościach sprawy brak jest natomiast bezpośredniego związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy brakiem aktywności (rezygnacją/niepodejmowaniem zatrudnienia) zawodowej skarżącej, a sprawowaną opieką nad matką. Z akt sprawy, w tym wywiadów środowiskowych przeprowadzonych 4 maja 2021 r. i 6 października 2021 r., oświadczenia J.R. z 7 kwietnia 2021 r. z załączonym wykazem czynności wykonywanych podczas opieki oraz oświadczenia z 16 listopada 2021 r. wynika, że w ramach sprawowanej opieki pomaga matce przy wstawaniu z łóżka, zabiegach higienicznych, ubieraniu, wymianie podpasek (nietrzymanie moczu). Wnioskodawczyni przygotowuje i podaje mamie posiłki, podaje leki (2 razy dziennie o godz. 9.00 i 20.00), wykonuje proste ćwiczenia kończyn górnych i dolnych oraz masaże, smaruje maścią przeciwbólową, pomaga w czytaniu i ćwiczeniu pamięci, przygotowuje do snu i czuwa w nocy, pierze i prasuje, robi zakupy, opłaca rachunki. Jednakże nie potrafi określić całościowo czasu poświęconego mamie rano, w południe i wieczorem. Pozostawia mamę samą w domu, gdy musi zrobić zakupy, opłacić rachunki, maksymalnie na 3 godziny. Ze znajdującej się w aktach sprawy informacji PUP w Tomaszowie Mazowieckim wynika, że J.R., po 20 lipca 2017 r. (uzyskaniu przez matkę orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności) była osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku do 04.10.2018 r. Następnie od 05.10.2018 r. do 16.06.2019 r. była zatrudniona, od 17.06.2018 r. do 09.10.2019 r. ponownie była zarejestrowana jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku, w okresie od 10.10.2019 r. do 02.04.2020 r. była zatrudniona w ramach prac interwencyjnych, a od 03.04.2020 r. zarejestrowana była jako osoba bezrobotna do 06.09.2020 r. Z informacji tej wynika także, iż od 07.09.2020 r. do 09.02.2021 r. skarżąca uczestniczyła w szkoleniu organizowanym przez inny podmiot niż PUP, a od 10.02.2021 r. ponownie posiada status osoby bezrobotnej bez prawa do zasiłku. W dniu 08.09.2021 r. nie stawiła się w PUP w wyznaczonym terminie i nie powiadomiła, w terminie 7 dni, o uzasadnionej przyczynie tego niestawiennictwa. Budzi zatem wątpliwości kwestia zakresu sprawowanej przez J.R. opieki nad niepełnosprawną matką, a jej aktywnością zawodową w okresie podejmowania zatrudnienia, jak i uczestniczenia w szkoleniu.

Według organu drugiej instancji w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego, przedstawiony zakres opieki sprawowanej przez skarżącą nad matką nie wyklucza całkowicie podjęcia przez nią zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Opieka świadczona przez stronę jest co prawda opieką świadczoną codziennie, ale tylko przez część doby, zatem sporadycznie. Nie sposób uznać, aby czynności opiekuńcze nad niepełnosprawną matką zajmowały taką ilości czasu w ciągu dnia, aby skarżąca przy należytej organizacji tej opieki nie mogła podjąć zatrudnienia, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Zdaniem Kolegium zakres sprawowanej przez skarżącą opieki nad matką w głównej mierze sprowadza się do prowadzenia gospodarstwa domowego (sprzątanie, pranie, przygotowywanie posiłków, robienie zakupów). Są to typowe czynności dnia codziennego wykonywane przez osoby, które na co dzień pracują zawodowo i wykonują je przed rozpoczęciem pracy i po jej zakończeniu. Czynności te nie wymagają całodobowej bądź nawet stałej w ciągu dnia obecności skarżącej. Część z tych czynności nie jest wykonywana każdego dnia. Do codziennych czynności nie należą również wizyty u lekarza, wykupywanie leków czy też czynności urzędowe. Natomiast czynności polegające na dbaniu o higienę matki (mycie), podaniu leków, pomaganie w karmieniu matki, nie są czynnościami oznaczającymi stałą lub długotrwałą opiekę innej osoby w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r. uniemożliwiającą podjęcie zatrudnienia. Zatem nie sposób uznać, aby czynności opiekuńcze nad niepełnosprawną matką zajmowały taką ilość czasu w ciągu dnia, aby skarżąca zmuszona była do zupełnej rezygnacji z aktywności zawodowej. Matka skarżącej nie jest osobą leżącą, całkowicie niesamodzielną i całkowicie niesprawną ruchowo, porusza się przy pomocy balkonika. Po przygotowaniu i podaniu posiłku jest w stanie samodzielnie go zjeść (wywiad z 06.10.2021 r.). Natomiast czynności opiekuńcze polegające na pomocy w myciu, ubraniu, podaniu posiłku, czy leków, przy ich odpowiedniej organizacji, nie wykluczają całkowicie możliwości podjęcia zatrudnienia, co zresztą dowodzą wskazane powyżej okresy aktywności zawodowej skarżącej. Organ podkreślił, że w ramach polityki społecznej prowadzonej przez państwo realizowane są również usługi opiekuńcze, które mają na celu wspomaganie opieki nad osobą jej wymagającą po to, aby opiekun takiej osoby nie musiał rezygnować z zatrudnienia lub podejmowania pracy w ograniczonym jej zakresie czasowym. Kolegium nie zakwestionowało osobistego zaangażowania skarżącej w opiekę nad matką, nie jest to jednak opieka całodobowa o charakterze niezbędnym, wykluczającym jakąkolwiek zawodową aktywność skarżącej. To zaś oznacza, że obiektywnie nie istnieje powód usprawiedliwiający oświadczenie skarżącej o braku możliwości podejmowania zatrudnienia w związku z opieką nad matką. Tym bardziej, że matka skarżącej legitymuje się znacznym stopniem niepełnosprawności od 20 lipca 2017 r., ze wskazaniem, iż wymaga długotrwałej opieki osoby drugiej, a skarżąca pracowała od 05.10.2018 r. do 16.06.2019 r., od 10.10.2019 r. do 02.04.2020 r. była zatrudniona w ramach prac interwencyjnych, a od 07.09.2020 r. do 09.02.2021 r. uczestniczyła w szkoleniu organizowanym przez inny podmiot niż PUP, i nie podejmuje zatrudnienia dopiero od 10 lutego 2021 r. W tych okresach strona godziła pracę z opieką nad matką. Odwołująca w żaden sposób nie wykazała, aby niepodejmowanie zatrudnienia od 10 lutego 2021 r. miało związek z koniecznością sprawowania opieki nad matką.

Kolegium nie kwestionując złego stanu zdrowia matki skarżącej i zasadności udzielania jej wsparcia w codziennych czynnościach podkreśliło, że sama konieczność sprawowania opieki nie stanowi w świetle art. 17 ust. 1 u.ś.r. samodzielnej podstawy do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W kontekście celu istnienia świadczenia pielęgnacyjnego wskazać trzeba, że system świadczeń rodzinnych został tak skonstruowany, aby rekompensować utratę dochodów z powodu konieczności pielęgnacji członka rodziny wymuszającej rezygnację lub niepodejmowanie zatrudnienia. Wnioskujący musi zatem sprawować stałą opiekę nad osobą niepełnosprawną i być jej niezbędny w tak znacznym wymiarze, że w związku z tym rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a między obiema tymi okolicznościami zachodzi bezpośredni związek przyczynowo -skutkowy. W świetle powyższego przyjąć należało, iż w rozpatrywanej sprawie pomoc skarżącej sprowadza się de facto do wykonywania zwykłych czynności dnia codziennego, które to czynności wykonuje się w każdym gospodarstwie domowym. Brak jest wobec tego bezpośredniego i ścisłego związku między niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą, a sprawowaną przez nią opieką nad matką. Zatem odmowa przyznania J.R. świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką jest w pełni uzasadniona.

W skardze na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi J.R. reprezentowana przez pełnomocnika będącego adwokatem

wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ewentualnie przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Zaskarżonej decyzji autor skargi zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 u.ś.r., poprzez przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej przez skarżącą w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.

Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonej decyzji. Na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. organ wniósł również o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że sprawa niniejsza została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym zgodnie z art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 z późn.zm. - dalej w skrócie "p.p.s.a."). Przepis ten stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W rozpatrywanej sprawie obie strony zgodnie wnioskowały o jej rozpoznanie w omawianym trybie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. A zatem rolą sądu administracyjnego jest zbadanie, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami prawa procesowego normującymi podstawowe zasady procedury administracyjnej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

W rozważanej sprawie osią sporu pomiędzy stronami postępowania jest ustalenie, czy organy obu instancji prawidłowo odmówiły J.R. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką Z.T.

Organy obu instancji stanęły na stanowisku, że w rozpatrywanej sprawie spełnione są dwie z trzech określonych w art. 17 ust. 1 u.ś.r. przesłanek pozytywnych przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Mianowicie, Z.T. legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Nadto skarżąca i jej matka pozostają w grupie osób związanych obowiązkiem alimentacyjnym. Jednakże w przypadku skarżącej nie został spełniony warunek bezpośredniego związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki nad matką. Skarżąca wykonuje typowe czynności dnia codziennego wykonywane przez osoby, które na co dzień pracują zawodowo i wykonują je przed rozpoczęciem pracy bądź po jej zakończeniu. Czynności wykonywane przez stronę polegające na myciu, gotowaniu, sprzątaniu, praniu, robieniu zakupów, podaniu leków przy ich właściwej organizacji nie wykluczają całkowicie możliwości podjęcia zatrudnienia chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Opieka świadczona przez skarżącą jest co prawda opieką świadczoną codziennie, ale tylko przez część doby, zatem sporadycznie. Nie można wobec tego uznać, aby czynności opiekuńcze nad niepełnosprawną matką zajmowały taką ilość czasu w ciągu dnia, aby skarżąca była zmuszona do zupełnej rezygnacji z aktywności zawodowej. Ponadto organ za niezasadne uznał obawy skarżącej pozostawienia matki samej w domu ze względu na ryzyko włączenia gazu, ponieważ jak stwierdził można odpowiednio zabezpieczyć kuchenkę np. poprzez odcięcie i zabezpieczenie dopływu gazu czy też korzystanie z kuchenki gazowej wyposażonej w zabezpieczenie przeciw ulatnianiu gazu. Dodatkowo organ stwierdził, że w trakcie wywiadu środowiskowego wnioskodawczyni poinformowała, iż pracowała od października 2019 r. do lutego 2020 r., po czym zrezygnowała z pracy z uwagi na pogarszający się stan zdrowia matki. Jednak z ustaleń organu wynika, że skarżąca w okresie od 07.09.2020 r. do 09.02.2021 r. brała udział w szkoleniu organizowanym przez inny podmiot niż urząd pracy, co budzi wątpliwości organu w zakresie sprawowanej w tym okresie opieki nad matką.

Punkt wyjścia do rozpoczęcia rozważań winny stanowić przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 111) w tym jej art. 17, który stanowił materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji. W myśl wspomnianego przepisu świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1) matce albo ojcu,

2) opiekunowi faktycznemu dziecka,

3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności

- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji (art. 17 ust. 1).

Z przywołanego unormowania wynika, że jednym z zasadniczych warunków przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest, by osoba ubiegająca się o jego przyznanie sprawowała stałą lub długotrwałą opiekę nad osobą niepełnosprawną. Opieka ta musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej. Świadczenie pielęgnacyjne nie jest bowiem przyznawane za samą opiekę na osobą niepełnosprawną, która wynika z prawnego i moralnego obowiązku, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności osobistego sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia. Nie może być ono traktowane jako zastępcze źródło dochodu. W judykaturze podkreśla się, że opieka sprawowana nad osobą niepełnosprawną nie może być fikcyjna i stanowić rozwiązania problemu ze znalezieniem pracy. Z tego też względu związek pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem) a sprawowaną opieką musi być bezpośredni. W sytuacji, gdy opieka nie nosi cech stałej lub długotrwałej taki związek przyczynowo - skutkowy między koniecznością rezygnacji (niepodejmowania) z zatrudnienia a opieką nie istnieje. W postępowaniu administracyjnym konieczne jest zatem ustalenie związku między niepodejmowaniem zatrudnienia (pracy zarobkowej) a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnoprawną. Konieczne jest więc ustalenie wymiaru opieki w kontekście braku możliwości podjęcia pracy. Co istotne przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. dla spełnienia warunku sprawowania opieki stałej lub długotrwałej nie wymaga wspólnego zamieszkiwania opiekuna i podopiecznego, jak również nie wymaga sprawowania opieki w sposób ciągły, codziennie, bez jakiejkolwiek przerwy i w zasadzie przez całą dobę. Jak trafnie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 29 kwietnia 2021 r. sygn. akt I OSK 2178/20 (Lex nr 3243328) wymóg ten nie jest również związany z żadnym etatowym (godzinowym) sprawowaniem opieki. Codzienne wielogodzinne świadczenie pomocy w prowadzeniu gospodarstwa domowego i sprawowanie opieki może stanowić przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, o ile nie pozwala na podejmowanie pracy zarobkowej. Są to okoliczności, które wymagają każdorazowo dokładnego sprawdzenia i uzasadnienia. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego obok faktycznie realizowanej opieki i pomocy, istotna pozostaje także gotowość osoby ubiegającej się o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego do udzielenia pomocy osobie niepełnosprawnej w zależności od jej aktualnych potrzeb oraz stanu zdrowia. Permanentny stan takiej gotowości uniemożliwiałby podejmowanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Również w wyroku z 7 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 1049/19 (Lex nr 3047268) Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie uzależnia otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego od obowiązku zamieszkiwania opiekuna z osobą nad którą sprawowana jest opieka, ani też od sprawowania opieki nieustannie przez całą dobę.

Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 6 października 2020 r. sygn. akt I OSK 371/20 (dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl) zarówno określenie "stała" lub "długoterminowa" są pojęciami charakteryzującymi czas, okres sprawowania opieki. Rozróżnianie przez ustawodawcę opieki stałej i długoterminowej implikuje przyjęcie, że nie stawia on wymogu sprawowania opieki w sposób nieprzerwany, całodobowy, codzienny, samodzielny, jak też przebywania stale w pobliżu osoby, która opieki w świetle orzeczenia o stopniu niepełnosprawności wymaga. Warunku "stałej" opieki, nie można rozumieć jako wykonywania opieki nieustannie i przez 24 godziny na dobę, lecz ma to być stała w sensie trwałości, a długotrwała w sensie rozciągłości w czasie, powtarzalna opieka nad niepełnosprawną osobą, której zakres wyznaczony jest niepełnosprawnością osoby wymagającej opieki, a więc koniecznością wykonywania czynności opiekuńczych umożliwiających egzystowanie tej osoby w warunkach godności człowieka, zapewnienie zaspokojenia normalnych, codziennych potrzeb osoby, nad którą opieka jest sprawowana, których bez pomocy osób trzecich nie jest w stanie sobie sama zapewnić. NSA podkreślił jednocześnie, że konieczność stałej lub długotrwałej opieki nad osobą niepełnosprawną wynika z orzeczenia właściwych organów o znacznym stopniu niepełnosprawności. Jednakże sposób sprawowania opieki nie został określony w ustawie o świadczeniach rodzinnych i dlatego należy go rozpatrywać przez pryzmat wskazanego wcześniej celu tej regulacji. Wobec tego uznać należy, że przesłanka warunkująca uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego zostanie również spełniona, jeżeli stosownie do konkretnych okoliczności, w szczególności zakresu niepełnosprawności i wynikających z niego potrzeb osoby niepełnosprawnej, opiekun pozostaje w ciągłej dyspozycji swojego podopiecznego. Treść normy art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie stanowi również jako warunku uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego konieczności sprawowania opieki całkowicie w sposób samodzielny, bez prawa do skorzystania ze wsparcia innych osób. Nawet bowiem w przypadku konieczności przebywania z podopiecznym nieprzerwanie całą dobę, bez możliwości nawet chwilowego pozostawienia tej osoby samotnie z powodu braku jej samodzielności wynikającego z niepełnosprawności, doświadczenie życiowe nakazuje przyjąć, że nie jest możliwe wykonywanie tej opieki bez pomocy innych osób, choćby z uwagi na potrzebę zaspokojenia własnych, podstawowych potrzeb życiowych opiekuna.

Z kolei w wyroku z 23 listopada 2021 r. sygn. akt I OSK 786/21 Naczelny Sąd Administracyjny uchylając wyrok sądu wojewódzkiego, zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji o odmowie przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną matką stwierdził, że przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. w żaden sposób nie dookreśla pojęcia opieki. Ustawodawca nie posłużył się jakimkolwiek przymiotnikiem konkretyzującym zakres lub charakter sprawowanej opieki. Nie wskazał w szczególności, aby opieka ta musiała być stała, rozumiana jako opieka całodobowa. Cel i istota świadczenia pielęgnacyjnego pozwalają wskazać, iż w art. 17 ust. 1 u.ś.r. chodzi raczej o ustawiczną opiekę sprawowaną nad osobą niepełnosprawną. Punkt ciężkości w tym zakresie tkwi w stałości opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, a to oznacza, że opieka ta powinna być sprawowana codziennie. Opiekun musi pozostawać do dyspozycji podopiecznego - udzielając pomocy oraz wykazując ciągłą gotowość niesienia pomocy. Sprawowanie tego rodzaju opieki nie musi oznaczać, że podopieczny nie może podejmować adekwatnych dla swego stanu zdrowia aktywności, a opiekun musi wykonywać swoje obowiązki bez przerwy, 24 godziny na dobę oraz, że powinien zamieszkiwać ze swoim podopiecznym (www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Skład orzekający Sądu w sprawie niniejszej podziela zaprezentowane wyżej poglądy judykatury i wypracowane na ich tle rozumienie pojęcia "sprawowanie opieki", o którym stanowi art. 17 ust. 1 u.ś.r. Uznaje jednak za błędne i sprzeczne z zaprezentowaną wyżej wykładnią art. 17 ust. 1 u.ś.r., stanowisko organu odwoławczego o sporadycznym (wykonywanym przez część doby, a nie przez całą dobę) sprawowaniu przez skarżącą opieki nad matką, co pozwala jej podjąć zatrudnienie w niepełnym wymiarze czasy pracy. Nadto wywód Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim zaprezentowany w motywach kontrolowanego rozstrzygnięcia o zakresie i częstotliwości czynności opiekuńczych skarżącej wykonywanych względem mamy świadczy przy tym o dowolnej, a zarazem sprzecznej z zasadami logiki, wybiórczej ocenie materiału dowodowego zgromadzonego na gruncie sprawy niniejszej.

Z zebranego materiału aktowego wynika, że Z.T. (obecnie lat 83) legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności z 20 lipca 2017 r., wydanym przez Powiatowy Zespół Orzekania o Niepełnosprawności. Okoliczność ta nie jest kwestionowana przez organ. Matka skarżącej ma problemy z poruszaniem się, porusza się przy pomocy córki i balkonika, od kilu lat nie opuszcza mieszkania. Jak wynika z oświadczenia z 16 listopada 2021 r. Z.T. często przewraca się, wszelkie czynności wykonuje w asyście córki. Jest osobą po przebytym w 2017 r. udarze niedokrwiennym mózgu i dwóch zawałach. W kwietniu 2020 r. przebyła ostry zawał serca (dowód - karty informacyjne ze szpitala), ma 80 % niedosłuch, nadciśnienie tętnicze, problemy z krążeniem, zwyrodnienia stawów kolanowych, zaburzenia demencyjne (potrafi odkręcić gaz lub wodę, ostatnio zalała kuchnię i spaliła czajnik). Córka pomaga matce wstać z łóżka i położyć się do łóżka, wykonać wszystkie czynności higieniczne, pomaga w ubieraniu i rozbieraniu, zmianie podpaski (mama ma problem z nietrzymaniem moczu), przygotowuje jedzenie, podaje leki, robi zakupy, umawia wizyty u lekarza, wykupuje leki, opłaca rachunki, prasuje, sprząta, wykonuje ćwiczenia i masaże kończyn górnych i dolnych, załatwia sprawy urzędowe, wykonuje także ćwiczenia usprawniające pamięć, przygotowuje mamę do snu i czuwa w nocy. Zostawia mamę tylko wtedy, gdy musi zrobić zakupy lub załatwić jakieś sprawy na maksymalnie 3 godziny. W trakcie dwóch wywiadów środowiskowych (4 maja 2021 r. i 6 października 2021 r.) pracownik pomocy społecznej stwierdził, że skarżąca świadczy mamie pomoc stałą i długotrwałą, a nadto przy właściwej organizacji obowiązków domowych nie byłaby w stanie podjąć zatrudnienia. Udokumentowany w aktach sprawy szczegółowy harmonogram czynności opiekuńczych, potwierdzony wywiadami środowiskowymi – wbrew poglądom organów obu instancji - świadczy o tym, że jest to opieka spełniająca przesłanki ustawowe, a mianowicie stała lub długotrwała, a nie jak błędnie oceniły organy sporadyczna, która umożliwia podjęcie zatrudnienia chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Przepisy ustawy nie wymagają świadczenia opieki nieustannie 24 godziny na dobę, ani też nie wymagają wspólnego zamieszkiwania z osobą wymagającą opieki. Wadliwe, a w rezultacie niemożliwie do zaaprobowania jest twierdzenie organu o opiece sprawowanej sporadycznie, która umożliwia podjęcie skarżącej zatrudnienia choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Mama skarżącej otrzymuje ze strony córki niezbędną opiekę, co dotychczas nie zostało podważone dowodami przeciwnymi.

Nie można również zgodzić się z poglądem organu drugiej instancji, że dla przyjęcia, iż opieka wyklucza możliwość zatrudnienia, konieczne jest wykonywanie jej wyłącznie w ramach czynności opiekuńczych, nie zaś czynności, które są związane z codziennym funkcjonowaniem osoby niepełnosprawnej, które organ określił jako wykonywanie podstawowych czynności domowych. Warto w tym miejscu zauważyć, że zgodnie z § 29 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 857) standardy w zakresie kwalifikowania do znacznego stopnia niepełnosprawności zawierają kryteria określające skutki naruszenia sprawności organizmu powodujące konieczność sprawowania opieki - co oznacza całkowitą zależność osoby od otoczenia, polegającą na pielęgnacji w zakresie higieny osobistej i karmienia lub w wykonywaniu czynności samoobsługowych, prowadzeniu gospodarstwa domowego oraz ułatwiania kontaktów ze środowiskiem. Natomiast według art. 4 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. z 2021, poz. 573) do znacznego stopnia niepełnosprawności zalicza się osobę z naruszoną sprawnością organizmu, niezdolną do pracy albo zdolną do pracy jedynie w warunkach pracy chronionej i wymagającą, w celu pełnienia ról społecznych, stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innych osób w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Niezdolność do samodzielnej egzystencji oznacza naruszenie sprawności organizmu w stopniu uniemożliwiającym zaspokajanie bez pomocy innych osób podstawowych potrzeb życiowych, za które uważa się przede wszystkim samoobsługę, poruszanie się i komunikację. Wobec powyższego nieprawidłowe jest stanowisko organu odwoławczego, że skarżąca wykonuje zwykłe czynności dnia codziennego, które przy należytej organizacji dają jej możliwość podjęcia zatrudnienia chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy, a przy tym dyskwalifikują ją z możliwości uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Matka skarżącej jest osobą wymagającą ze strony drugiej osoby stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, co potwierdza orzeczenie Powiatowego Zespołu Orzekania o Niepełnosprawności, potrzebuje więc kompleksowej opieki ze strony innych osób, w tym wypadku jedynej córki J.R., która oprócz zwykłych czynności dnia codziennego jak gotowanie, prasowanie, robienie zakupów itd., wykonuje przy mamie czynności stricte opiekuńcze. Świadczona przezeń opieka jest stała i długotrwała.

W ocenie Sądu błędne, wobec braku dowodów przeciwnych, jest także twierdzenie organu, jakoby brak było związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki nad matką, zaś podstawowym dowodem w tym zakresie ma być ustalenie, że skarżąca od 07.09.2020 r. do 09.02.2021 r odbywała szkolenie organizowane przez inny podmiot niż urząd pracy. Odnosząc się do stanowiska organu w tym zakresie podkreślić trzeba, że zarejestrowanie w powiatowym urzędzie pracy jako osoba poszukująca pracy lub posiadanie statusu bezrobotnego nie ma wpływu na uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego co wprost wynika z brzmienia art. 17 ust. 6 u.ś.r., natomiast przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ma wpływ na status danej osoby jako bezrobotnej. Trzeba mieć również na uwadze, że jednym z zasadniczych obowiązków bezrobotnego, pod rygorem utraty statusu bezrobotnego, jest udział w szkoleniach (art. 33 ust. 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy). Z akt sprawy wynika, że skarżąca faktycznie odbyła w/w szkolenie, następnie od 10.02.2021 r. do 07.09.2021 r. była bezrobotna bez prawa do zasiłku, a 08.09.2021 r. nie stawiła się w PUP w wyznaczonym terminie. Ponadto trzeba podkreślić, że skarżąca jest osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku nieprzerwanie od 03.04.2020 r. Wniosek o przyznanie świadczenia złożyła w kwietniu 2021 r. Rolą organu było zatem ustalenie, czy strona nie podejmuje zatrudnienia (choć pozostaje w gotowości) z tego względu, że musi opiekować się niepełnosprawną w stopniu znacznym mamą. Ustawową przesłanką przyznania spornego świadczenia jest rezygnacja z zatrudnienia lub nie podejmowanie zatrudnienia celem sprawowania opieki. Opieka musi stanowić oczywistą przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej czy też w przypadku osób bezrobotnych do podjęcia zatrudnienia, a więc powodować faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia lub prowadzić do rezygnacji z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Z akt wynika, że strona nie może podjąć zatrudnienia, nawet w niepełnym wymiarze czasu pracy, ponieważ uniemożliwiają jej to wykonywane stale i długotrwale czynności opiekuńcze względem niepełnosprawnej w stopniu znacznym mamy, która jak stwierdził pracownik socjalny w dwóch wywiadach środowiskowych nie może pozostać sama w domu, ponieważ z uwagi na zaburzenia demencyjne stanowi zagrożenie dla swojego życia i zdrowia. Organ w toku postępowania wyjaśniającego nie zgromadził w tym zakresie dowodów przeciwnych. Przesłanka "niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia celem sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny", o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. winna być rozumiana jako wystąpienie takiej sytuacji, w której sprawowanie osobistych starań o prawidłowe zapewnienie opieki osobie niepełnosprawnej na tyle wypełnia czas podmiotowi tę opiekę sprawującemu, że nie jest on w stanie podjąć innej stałej aktywności wymagającej jego codziennego i stałego zaangażowania, przez którą należy rozumieć aktywność zawodową.

Podkreślić wobec tego trzeba, że zgodnie z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organ administracji publicznej ma wobec tego obowiązek w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów wyrażoną w art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Zaprezentowana na gruncie rozpatrywanej sprawy ocena materiału dowodowego, wobec braku dowodów przeciwnych, nosi znamiona dowolnej. O dowolności oceny można mówić w przypadku uzyskania wniosków niewynikających w sposób logiczny ze zgromadzonego materiału dowodowego lub pominięciu określonych dokumentów lub dowodów jako niezdatnych do poparcia przyjętej z góry tezy. Z przepisu art. 80 k.p.a. wynika, że wniosek dotyczący okoliczności faktycznych powinien być oparty na rozpoznaniu wszystkich dowodów w sprawie. Organ prowadzący postępowanie według swojej wiedzy, doświadczenia oraz wewnętrznego przekonania powinien ocenić wartość dowodową poszczególnych środków dowodowych, wpływ udowodnienia jednej okoliczności na inne okoliczności. Ocena materiału dowodowego nie może też być wybiórcza. Jeśli organ dokonuje jedynie wybiórczej oceny materiału dowodowego dopuszcza się naruszenia zasady swobodnej oceny materiału dowodowego, gdyż wówczas ma ona charakter oceny dowolnej.

Podsumowując zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Tomaszowa Mazowieckiego o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego została wydana z naruszeniem prawa materialnego - art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Konsekwencją wadliwej wykładni prawa materialnego są uchybienia natury procesowej, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na naruszeniu art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Stwierdzone uchybienia obligowały Sąd do usunięcia z obrotu prawnego wydanych w rozpatrywanej sprawie decyzji organów obu instancji. Odnosząc się w tym miejscu do zawartego w skardze wniosku o przyznanie skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wyjaśnić trzeba, że Sąd nie posiada kompetencji do orzekania w tym zakresie i w rezultacie zastępowania organów administracyjnych w realizacji przypisanych im ustawowo zadań.

Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, o czym orzekł w punkcie 1 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania należnych skarżącej od organu orzeczono w punkcie 2 sentencji wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800).

Prowadząc ponownie postępowanie organ winien uwzględnić zaprezentowaną w motywach wspomnianego wyroku wykładnię pojęcia "sprawowanie opieki", stanowiącą w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r. jedną z podstawowych przesłanek przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego oraz ocenić zgromadzony w sprawie materiał dowodowy zgodnie z zasadą swobodnej, lecz nie dowolnej, oceny dowodów, wyrażoną w art. 80 k.p.a. i z poszanowaniem fundamentalnych reguł procedury administracyjnej zdefiniowanych w przepisach art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., czemu winien dać wyraz w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia sporządzonego zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a.

is