Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2794/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-03-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: ., art. 13 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 13k ust. 1 pkt 2, art. 13k ust. 4
journal: Dz.U. 2020 poz 470
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Nowecki Sędziowie Sędzia WSA Barbara Kołodziejczak-Osetek Sędzia WSA Joanna Wegner (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 1 marca 2021 r. sprawy ze skargi P. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w O. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2020 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2020 r.; 2. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz P. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w O. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] października 2020 r. nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy decyzję tego samego organu z [...] czerwca 2020 r. nakładającą na P. Sp. z o. o. w O. karę pieniężną w kwocie 1 500 złotych.

Podstawę prawną decyzji stanowił art. 127 § 3 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, ze zm.) – zwanej dalej: "k.p.a.", art. 13 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 13k ust. 1 pkt 2, art. 13k ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 470, ze zm.) – zwanej dalej: "u.d.p." oraz załącznik nr 1 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną, oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej (Dz. U. z 2018 r. poz. 890) – zwanego dalej "rozporządzeniem", art. 50 pkt 1 lit. j, art. 51 ust. 6 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2140, ze zm.) – zwanej dalej "u.t.d.".

Do wydania niniejszej decyzji doszło w następujących okolicznościach. W dniu [...] września 2019 r. o godzinie 10:44:40 urządzenie kontrolne zainstalowane na bramownicy nr [...] znajdującej się w pasie drogowym płatnego odcinka drogi ekspresowej [...] węzeł [...] – węzeł [....] zarejestrowało przejazd pojazdu samochodowego o numerze rejestracyjnym [...]. Przejazd został udokumentowany zdjęciem z urządzenia kontrolnego zainstalowanego na bramownicy i zapisany pod numerem ewidencyjnym [...]. Organ ustalił, że wskazany odcinek drogi został wyszczególniony w punkcie 13 lit. b załącznika nr 1 do rozporządzenia, a mimo to strona korzystając z tej drogi publicznej w dniu [...] września 2019 r. nie uiściła opłaty elektronicznej.

Ustalenia powyższe legły u podstaw decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] czerwca 2020 r. nakładającej na skarżącą spółkę karę pieniężną w wysokości 1 500 złotych.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy od powyższej decyzji strona kwestionowała ustalenia organu oraz wskazała na wydanie przez organ w tożsamej sytuacji faktycznej korzystnej dla niej decyzji z [...] stycznia 2020 r.

Utrzymując zaskarżoną decyzję w mocy Główny Inspektor Transportu Drogowego podkreślił, że opłata elektroniczna za przejazd pojazdu w dniu [...] września 2019 r. na odcinku drogi krajowej nr [...] nie została uiszczona. Organ podkreślił, że strona zawarła umowę z podmiotem pobierającym opłatę elektroniczną, jednakże nie zgłosiła prawidłowego, nowego numeru rejestracyjnego pojazdu. Jednakże z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy (kopii dowodu rejestracyjnego pojazdu, danych z CEPiK) wynika, że pojazd o numerze rejestracyjnym [...] i pojazd o numerze rejestracyjnym [....], to ten sam pojazd marki [...]. Ustalono również, że w momencie wykonywanego przejazdu na koncie umowy użytkownika znajdowały się środki pieniężne w wysokości wystarczającej na uiszczenie należnej za przejazd opłaty elektronicznej, a w dniu zdarzenia nie zarejestrowano żadnej transakcji poboru opłaty elektronicznej dla wspomnianego pojazdu. Jednocześnie ustalono, że w dniu 25 października 2019 r. strona dokonała zamknięcia konta pojazdu o numerze rejestracyjnym [...] i w tym dniu zarejestrowano pojazd w systemie z aktualnym numerem rejestracyjnym tj. [...]. Organ zauważył, że w dniu 22 października 2019 urządzenie pokładowe viaBox przypisane do tego pojazdu zostało sklasyfikowane jako niefunkcjonalne z uwagi na wyczerpaną baterię, a ostatnią transakcję poboru opłaty zarejestrowano 23 września 2019 r. o godzinie 11:19:35. Organ ocenił, że materiał dowodowy nie wskazuje, by ujawnione przez organ naruszenie było konsekwencją nieprawidłowego działania systemu elektronicznego poboru opłat, mimo że na koncie występowało dodatnie saldo konta użytkownika. W jego ocenie wydanie decyzji z [...] stycznia 2020 r. nie mogło mieć wpływu na rozstrzygnięcie w niniejszej, bo zapadły one w odrębnych postępowaniach.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucono naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez naruszenie obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, nierozpoznanie należycie materiału dowodowego, zaniechanie przeprowadzenia należytego postępowania wyjaśniającego oraz niepełne i nieprzekonywujące uzasadnienie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji. Strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, w pełni podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, bo zaskarżona decyzja i decyzja wydana w pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325).

Zgodnie z art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p. korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za przejazdy po drogach krajowych pojazdów samochodowych, w rozumieniu art. 2 pkt 33 p.r.d., za które uważa się także zespół pojazdów składający się z pojazdu samochodowego oraz przyczepy lub naczepy o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony, w tym autobusów niezależnie od ich dopuszczalnej masy całkowitej. W myśl art. 13ha ust. 1 u.d.p. opłata, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p., zwana dalej "opłatą elektroniczną", jest pobierana za przejazd po drogach krajowych lub ich odcinkach, określonych w przepisach wykonawczych. Wysokość tej opłaty ustala się jako iloczyn liczby kilometrów przejazdu i stawki tej opłaty za kilometr dla danej kategorii pojazdu (art. 13 ha ust. 2 u.d.p.). Co do zasady uiszczenie opłaty elektronicznej następuje w systemie elektronicznego poboru opłat, zgodnie z art. 13i (art. 13hc ust. 1 u.d.p.). Zasadą jest również, że pobranie tej opłaty następuje poprzez urządzenie instalowane w tym celu w pojeździe samochodowym, którego posiadanie należy do obowiązków właściciela lub posiadacza pojazdu samochodowego, którego poruszanie się po drodze publicznej wiąże się z obowiązkiem uiszczenia opłaty elektronicznej. Naruszenie tego obowiązku obciążone jest, na podstawie art. 13k ust. 1 pkt 1 i 2 u.d.p., karą pieniężną w wysokości 500 złotych – w przypadku zespołu pojazdów o łącznej dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony złożonego z samochodu osobowego o dopuszczalnej masie całkowitej nieprzekraczającej 3,5 tony oraz przyczepy lub 1 500 złotych - w pozostałych przypadkach. Kontrola prawidłowości uiszczenia opłaty elektronicznej należy do kompetencji Głównego Inspektora Transportu Drogowego (art. 13l ust. 1 u.d.p.).

W tej sprawie nie ma wątpliwości co do tego, że dopuszczalna masa całkowita skontrolowanego pojazdu ciężarowego będącego własnością skarżącej spółki, przekraczała 3,5 tony; wynosiła 18 000 kg. Pojazd ten poruszał się odcinkiem drogi, [...] węzeł [...] – węzeł [...], na którym pobiera się opłatę elektroniczną. Mimo że skarżący zawarł umowę z operatorem systemu opłat i posiadał na koncie wystarczające na uiszczenie opłaty elektronicznej, system wygenerował zapis ewidencyjny o treści "Brak komunikacji z OBU, ważna umowa z NRP nie została zidentyfikowana". Organ stanął na stanowisku, że przyczyną nieuiszczenia wymaganej opłaty elektronicznej przez skarżącego była niesprawność urządzenia pokładowego viaBox, wynikająca z rozładowania się baterii w tym urządzeniu, za którą to niesprawność odpowiedzialny jest właściciel pojazdu.

W ocenie Sądu okoliczności sprawy nie pozwalają na wysunięcie tak kategorycznego wniosku. Przypomnieć należy, że w postępowaniu administracyjnym reguły determinujące czynności ustalania stanu faktycznego, zwane zbiorczo postępowaniem wyjaśniającym, wytyczone są przede wszystkim przez uregulowane w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. zasadę prawdy obiektywnej, zasadę oficjalności, zasadę ciężaru dowodu, bezpośredniości i zupełności zgromadzonego materiału. Treścią zasady prawdy obiektywnej jest powinność organu procesowego dokonania ustaleń co do faktów zgodnie z ich rzeczywistym przebiegiem. Tylko takie fakty mogą stanowić podstawę załatwienia sprawy (zob. wyrok NSA z 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Za zgodne z prawdą przyjmuje się w orzecznictwie takie ustalenia faktyczne, które prowadzą do konkluzji, że "w świetle przeprowadzonych dowodów fakt przeciwny dowodzeniu jest niemożliwy lub wysoce nieprawdopodobny" (zob. postanowienie SN z 4 kwietnia 2013 r., sygn. akt V KK 13/13, LEX nr 1312594; wyrok SA w K. z [...] czerwca 2013 r., sygn. akt [...], LEX nr [...]). Wniosek o zaistnieniu określonego przebiegu zdarzeń może stanowić także rezultat, uwzględniającego wiedzę wynikającą z zasad doświadczenia życiowego i obserwacji życia społecznego, logicznego rozumowania o faktach wykazanych określonymi dowodami (zob. postanowienie SN z 23 maja 2002 r., sygn. akt V KKN 426/00, OSNKW 2002/9–10, s. 81). Natomiast ustanowiona w kodeksie zasada oficjalności obciąża organ administracji publicznej obowiązkiem zebrania, a następnie rozważenia całego materiału dowodowego z urzędu. Koresponduje z nim przyjęta w postępowaniu administracyjnym koncepcja spoczywającego na organach administracji ciężaru dowodu, która nabiera szczególnego znaczenia w postępowaniu, którego przedmiotem jest nałożenie kary pieniężnej, a więc sankcji o quasi karnym charakterze. W rozpoznawanej sprawie organ obowiązkom tym nie sprostał, przez co dopuścił się naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a.

Przyjęta przez ustawodawcę formuła opłacania przejazdów za poruszanie się po drogach publicznych zakłada sekwencję obowiązków użytkownika drogi. Spoczywa na nim nie tylko powinność zawarcia umowy i użytkowania urządzenia pokładowego, ale także dbałości o stan uiszczonych w formie przedpłaty środków oraz prawidłowego eksploatowania urządzenia z uwzględnieniem podstawowych czynności obsługi, w szczególności troska o stan baterii. Z tymi czynnościami koresponduje rygorystycznie ukształtowana konstrukcja odpowiedzialności za nieuiszczenie opłaty elektronicznej. Właściciel lub posiadacz pojazdu ponosi ją, o ile w postępowaniu administracyjnym nie zostanie ustalone, że nieuiszczenie opłaty wywołane było innymi przyczynami niż niewywiązanie się z wymienionych obowiązków. Ta swoista zasada ryzyka odpowiedzialności nie może zatem wchodzić w grę, jeżeli nie ma pewności co do tego, że nieuiszczenie opłaty elektronicznej nie było wywołane innymi, niż leżące po stronie właściciela pojazdu, okolicznościami.

Jeżeli więc nie wiadomo tego, czy właściciel pojazdu uchylił się od wypełnienia ciążących na nim obowiązków, w szczególności gdy wystąpiły zdarzenia czyniące, w świetle zasad doświadczenia życiowego i logicznego rozumowania, tego rodzaju zarzut wątpliwym, o nałożeniu kary nie może być mowy. Jak już zasygnalizowano, ukaranie jednostki nie może stanowić rezultatu domysłów, lecz ustalonego na podstawie przekonujących dowodów stanu faktycznego.

W tej sprawie organ jednoznacznie stwierdził, że nieuiszczenie opłaty elektronicznej nie było spowodowane brakiem środków na koncie użytkownika. Mimo to do pobrania opłaty nie doszło. Należało zatem poczynić dalsze czynności wyjaśniające mające na celu stwierdzenie przyczyn braku płatności. Tych w kontrolowanym przez Sąd postępowaniu zabrakło. Przywołana przez organ przyczyna rozładowania baterii, która rzeczywiście obciążałaby użytkownika, nie może być uznana za właściwą, a to dlatego że fakt ten został stwierdzony dopiero 22 października 2019 r. Ponadto, jak celnie zauważył skarżący, w okresie kilku miesięcy poprzedzających ten fakt, zamontowane u skarżącego urządzenie błędnie pobierało środki tytułem opłaty elektronicznej, ale tego nie sygnalizując. Wartości te były zaniżane w całości bądź w części, mimo znajdowania się środków na koncie. Świadczy o tym zalegający w aktach administracyjnych wykaz należnych i pobranych opłat zarejestrowanych na koncie skarżącego. Dodatkowo, co nie bez wpływu na ocenę legalności zaskarżonej decyzji, postępowanie administracyjne wszczęte na skutek wykrycia jednej z takich nieprawidłowości zostało umorzone decyzją z [...] stycznia 2020 r. W tych okolicznościach nie można mieć pewności co do tego, że istotnie do niepobrania środków [...] września 2019 r. doszło z powodu niewywiązania się przez właściciela pojazdu z ciążących na nim obowiązków.

Zaskarżona decyzja dotknięta jest zatem naruszeniem przepisów prawa procesowego. Nie poczyniono bowiem – wbrew art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. – znajdujących oparcie w materiale dowodowym takich jednoznacznych ustaleń, które świadczyłyby o uchybieniu spoczywających na właścicielu pojazdu powinności. Nie można w szczególności było a limine przyjąć, że ten uchylał się od uiszczenia opłaty za wszystkie przejazdy wykonywane w okresie pomiędzy 27 maja 2019 r. o godzinie 13:18:22 a 22 października 2019 r. Tego rodzaju, arbitralna przecież ocena zyskać aprobaty Sądu nie może. Przeczy ona wynikającej ze skodyfikowanej w art. 7 k.p.a. zasadzie ciężaru dowodu, która w postępowaniach, których przedmiotem jest nałożenie obowiązku spoczywa, co do zasady, na organie administracji. Na podstawie przeprowadzonych czynności postępowania wyjaśniającego nie można wykluczyć tego, że skarżący za zaniechania pobrania opłaty nie odpowiada.

W tej sprawie naruszono także unormowaną w art. 8 § 1 k.p.a. zasadę zaufania jednostki do organu, bowiem w analogicznym stanie faktycznym i prawnym wydano decyzję umarzającą postępowanie. Nie można się zgodzić z tezą zaskarżonej decyzji, według której sprawa zakończona decyzją z [...] stycznia 2020 r. jest autonomiczna w tym znaczeniu, że sposób jej załatwienia nie rzutuje na inne postępowania. Przeciwnie, to właśnie dążenie do wzbudzenia zaufania jednostki do organu stoi na przeszkodzie odmiennemu rozstrzyganiu jej tożsamych spraw bez należytego do tego uzasadnienia. Jeżeli istotnie okaże się, że w postępowaniu zakończoną decyzją z [...] stycznia 2020 r. umorzono je z powodu wyrażenia korzystnej dla skarżącego oceny zgromadzonego materiału dowodowego, należy z tą argumentacją się zmierzyć w ponownie prowadzonym postępowaniu. Tego w zaskarżonej decyzji nie uczyniono, a wskazanej decyzji o umorzeniu postępowania nie załączono nawet do akt administracyjnych rozpoznawanej sprawy.

Poza wskazaną analizą ustaleń poczynionych w decyzji z [...] stycznia 2020 r. organ obowiązany jest poczynić starania celem stwierdzenia rzeczywistych przyczyn nieuiszczenia opłaty elektronicznej [...] września 2019 r., wziąwszy pod uwagę nieprawidłowości w jej poborze na koncie skarżącego w okresie maj – październik 2019 r. i to, że za każdym razem konto to pozostawało zasilone wystarczającymi środkami. Należy zbadać w szczególności to, czy można wykluczyć występowanie zakłóceń w komunikacji pomiędzy urządzeniem a systemem poboru opłat, które stanowiłyby tego racjonalny powód. Wyniki tych ustaleń organ zaprezentuje w rzetelnie przygotowanym uzasadnieniu, odnoszącym się przede wszystkim do tych argumentów, które mogłyby świadczyć na rzecz tezy o zewnętrznych wobec sfery możności działania skarżącego przyczynach nieuiszczenia opłaty elektronicznej.

Już tylko końcowo Sąd wyjaśnia, że sprawa niniejsza została rozpoznana na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.). Aktualnie w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Warszawie nie ma możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość, co czyniło uzasadnionym procedowanie na posiedzeniu niejawnym.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. Wziąwszy pod uwagę, że wykryte w zaskarżonej decyzji naruszenia tkwią także w akcie wydanym w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, Sąd na podstawie art. 135 wskazanej ustawy orzekł o uchyleniu także tej decyzji. O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zasądzając od organu na rzecz strony skarżącej kwotę 100 złotych uiszczoną tytułem wpisu sądowego.