Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt I SA/Op 454/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2010-09-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.176 ust.1, art.190, art. 145, art. 146
journal: Dz.U. 2005 nr 249 poz 2104
law: Ustawa z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Gerard Czech (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzena Łozowska Sędzia WSA Marta Wojciechowska Protokolant st. sekretarz sądowy Iwona Bergiel po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 15 września 2010r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia "[....]" w O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 30 marca 2010r., nr SKO.I/40/1039/2010/ro w przedmiocie zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem oddala skargę


UZASADNIENIE

UZASADANIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...], nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu działając w oparciu o przepisy art. 1 i 18 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r., Nr 79, poz. 865 ze zm.) i art. 138 § 1 pkt 2 kpa, po rozpatrzeniu odwołania Stowarzyszenia "A" w O., uchyliło zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta O. z dnia [...] i orzekło, że przypadająca do zwrotu część dotacji wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem wynosi 2.326,80 zł, a termin naliczania odsetek rozpoczyna się w dniu 26.02.2008 r.

Uzasadniając przyjęte stanowisko Samorządowe Kolegium Odwoławcze podało, że umową z dnia 14 lutego 2008 r. Gmina Opole zleciła Stowarzyszeniu "A" j z siedzibą w O., powoływanemu dalej jako: Stowarzyszenie, realizację zadania publicznego pod nazwą "Wsparcie bieżącej działalności Świetlicy Środowiskowej B. – pomoc psychologiczna i socjoterapeutyczna dla dzieci i młodzieży z rodzin z problemem alkoholowym". Na powyższy cel przyznana została dotacja w wysokości 35.600 zł. Pierwsza transza wskazanej dotacji przekazana została Stowarzyszeniu w dniu 26.02.2008 r. w kwocie 10.600 zł. Kolejne dwie po 12.500 zł każda, miały zostać przekazane po akceptacji częściowych sprawozdań i pod warunkiem braku zastrzeżeń do sposobu wydatkowania wcześniej przekazanych środków. Stowarzyszenie zobowiązało się m. in. do wykonania powierzonego mu zadania publicznego w zakresie i na warunkach wynikających z umowy i do prowadzenia niezbędnej dokumentacji tj. dziennika zajęć zawierającego imienny rejestr beneficjentów, listy ich obecności, tematycznego planu pracy wychowawczej i socjoterapeutycznej oraz opracowania regulaminu świetlicy i harmonogramu zajęć. Kontrolę prawidłowości wykonania zadań i wydatkowania przekazanych środków finansowych zawarta umowa powierzyła Gminie Opole.

W dniu 12 maja 2008 r. Stowarzyszenie złożyło sprawozdanie z wykorzystania środków za okres do dnia 30 kwietnia 2008 r.

Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta O. orzekł o obowiązku częściowego zwrotu przez Stowarzyszenie przyznanej dotacji w kwocie 4.102,75 zł wraz z odsetkami. W wyniku uwzględnienia odwołania SKO uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta O. nakazał Stowarzyszeniu zwrot części dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w kwocie 621,80 zł oraz wykorzystanej w nadmiernej wysokości w kwocie 2.040,00 zł. Podał, że na kwotę 621,80 zł składają się wydatki na nie mające związku ze specyfiką prowadzonych zajęć opiekuńczo – wychowawczych, a mianowicie na kupno znaczków pocztowych (18,60 zł), oprogramowania witryny internetowej (195,20 zł), anteny (35,00 zł), licencji programu komputerowego na prowadzenie spraw finansowo - księgowych (125,00 zł), kupno biletów MZK (38,00 zł), biletów wejściowych do Bajlandii (132,00 zł), ogrodu zoologicznego (40,00 zł), amfiteatru (18,00 zł) i na wieżę piastowską (20,00 zł), gdyż - w ocenie organu - kosztorys do zawartej umowy przewidywał jedynie zakup biletów do kina, teatru, na basen i na lodowisko. Odnoście kwoty 2.040,00 zł organ wyjaśnił, iż składają się na nią kwoty zawyżonego wynagrodzenia zatrudnionych na podstawie umów zlecenia psychologa (975,00 zł), wychowawców (1.045,00 zł) i informatyka (20,00 zł), gdyż osoby te pracowały krócej niż wykazana w rachunkach liczba godzin.

Odwołując się od przedstawionej decyzji Stowarzyszenie zarzuciło nieważność postępowania polegającą na naruszeniu art. 156 § 1 i 2 kpa w związku z art. 34 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. Nr 96, poz. 873 ze zm.), tj. na naruszeniu uregulowań dotyczących właściwości organu oraz podstawy prawnej przeprowadzenia przez organ audytu w Stowarzyszeniu będącym organizacją pozarządową i ingerencję w jej sprawozdawczość. Nadto organ I instancji naruszył – zdaniem Stowarzyszenia - przepisy art. 131 ust. 2 i art. 176 ust. 2 ustawy o finansach publicznych, art. 28 – 34 art. 11, art. 16 ust. 5 i art. 17 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie oraz art. 6, 7, 8 i 9 kpa. Stawiając powyższe zarzuty Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Precyzując swoje stanowisko strona wskazała, iż właściwym do jej kontroli jest minister do spraw zabezpieczenia społecznego, a przepisy ustawy o finansach publicznych mogą mieć zastosowanie jedynie wtedy, gdy ustawa o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie danej sytuacji nie reguluje. Zarzuciła dalej naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu przez odmowę ponumerowania stron akt i sporządzenia protokołu zaznajomienia z zebranym materiałem dowodowym, sporządzając z tej czynności jedynie notatkę służbową. Zarzuciła ponadto, że upoważnienia do kontroli pracowników Urzędu Miasta miały charakter "quasi – upoważnień", a to z powodu przekroczenia zakresu, formy i terminu kontroli, co było następstwem braku uregulowań tych kwestii w zawartej umowie. Odnosząc się do przeprowadzonej przez organ kwalifikacji kosztów Stowarzyszenie uznało, że zaprzecza ona idei partnerstwa publiczno – prawnego, godzi w zadania oraz cel jego działania i wykracza poza zakres zawartej umowy. W konsekwencji nie zgodziło się z uznaniem spornych kosztów jako wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem, ponieważ poniesione wydatki służyły realizacji zadania wynikającego z zawartej umowy z dnia 14.02.2008 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i orzekło, że przypadająca do zwrotu część dotacji wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem wynosi 2.326,80 zł, a termin naliczania odsetek rozpoczyna się w dniu 26 lutego 2008 r.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, iż materialnoprawną podstawą wydanej decyzji są przepisy ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.) powoływaną dalej jako: u.o.f.p., mimo wejścia w życie z dniem 1 stycznia 2010 r. ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240), gdyż zgodnie z art. 113 ust. 3 tej ostatniej, wszczęte przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych sprawy dotyczące zwrotu dotacji, rozpatrywane przez naczelnika urzędu skarbowego, organy kontroli skarbowej oraz organy odwoławcze, prowadzą w dalszym ciągu te organy aż do zakończenia postępowania.

Zgodnie z art. 176 u.o.f.p. podmioty nie zaliczane do sektora finansów publicznych i niedziałające w celu osiągnięcia zysku mogą otrzymywać z budżetu jednostki samorządu terytorialnego dotacje na cele publiczne związane z realizacją zadań tej jednostki. Zlecenie zadania i udzielenie dotacji następuje zgodnie z przepisami ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, a jeżeli dotyczy ono innych zadań niż określone w tej ustawie - na podstawie umowy jednostki samorządu terytorialnego z tym podmiotem. Przy czym organ administracji publicznej zlecający zadanie publiczne dokonuje kontroli i oceny realizacji zadania, a w szczególności: stanu realizacji zadania, efektywności, rzetelności i jakości jego wykonania, prawidłowości wykorzystania środków publicznych otrzymanych na realizację zadania oraz prowadzenia dokumentacji określonej w przepisach prawa i w postanowieniach umowy.

Z art. 190 u.o.f.p. wynika, że do dotacji udzielonych z budżetu jednostki samorządu terytorialnego stosuje się odpowiednio przepisy art. 145 i 146 tej ustawy, dotyczące dotacji udzielonych z budżetu państwa. Stosownie do art. 145 ust. 1 u.o.f.p. dotacje udzielone z budżetu państwa wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, bądź pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości, podlegają zwrotowi do budżetu państwa wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w terminie do dnia 28 lutego roku następującego po roku, w którym udzielono dotacji. Zwrotowi podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, nienależnie udzielona lub pobrana w nadmiernej wysokości. Zaś odsetki od dotacji podlegających zwrotowi nalicza się począwszy od dnia przekazania wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem środków albo od dnia stwierdzenia nieprawidłowości naliczania lub nienależnego pobrania dotacji. Wykorzystanie dotacji niezgodnie z przeznaczeniem wyklucza ponadto prawo otrzymania dotacji przez kolejne 3 lata, a decyzję w sprawie zwrotu dotacji wydaje wójt (burmistrz, prezydent miasta), starosta lub marszałek województwa.

Dysponent części budżetowej może zlecić organizacji pozarządowej realizację swoich zadań na podstawie zawartej z nią umowy, przyznając jednocześnie dotację celową na realizację tych zadań (art. 131 ust. 1 u.o.f.p.). Tak zawarta umowa powinna określać szczegółowy opis zadania, w tym cel, na jaki dotacja została przyznana i termin jego wykonania, wysokość udzielonej dotacji celowej i tryb płatności, termin wykorzystania dotacji nie dłuższy niż do 31 grudnia danego roku budżetowego, tryb kontroli wykonywanego zadania, termin i sposób rozliczenia udzielonej dotacji celowej, termin zwrotu niewykorzystanej części dotacji nie dłuższy niż do15 dni od określonego w umowie dnia wykonania zadania.

Mając powyższe na względzie i uwzględniając okoliczności rozpatrywanego przypadku Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że celem przyznanej Stowarzyszeniu dotacji było objęcie opieką w świetlicy socjoterapeutycznej dzieci z rodzin patologicznych i dysfunkcyjnych poprzez prowadzenie przez specjalistów z zakresu psychologii, pedagogiki i informatyki, odpowiednich zajęć. Jednakże część pobranego przez zatrudnionych na podstawie zawartych z nimi umów zlecenia wynagrodzenia za okres marzec – kwiecień 2008 r. została wykorzystana niezgodnie z celem przyznanej dotacji. Z przedmiotowej umowy zlecenia i listy obecności wynika bowiem, że w analizowanym okresie psycholog przepracował 19 godzin, przy ustalonej stawce wynagrodzenia 35 zł za godzinę. Zatem za przepracowany czas winien on otrzymać wynagrodzenie w wysokości 665 zł, otrzymał zaś kwotę 1640 zł, a zatem kwotę wyższą o 975 zł, przy czym braku podstaw wypłaty tej kwoty strona nie kwestionowała. Analogiczna sytuacja wystąpiła w odniesieniu do zatrudnionych w świetlicy wychowawców, gdzie doszło do wypłaty zawyżonego wynagrodzenia o kwotę 1.005 zł. Tym samym SKO nie uznało wyjaśnień Stowarzyszenia, iż nie miało ono obowiązku dokumentowania czasu pracy zatrudnionych, gdyż pomijają one, że wynagrodzenie zatrudnionych osób ustalono wg stawki godzinowej wynoszącej 35 zł, a podstawą wypłaty wynagrodzenia był rachunek oparty na pomnożeniu czasu pracy i ustalonej stawki godzinowej. Zauważono więc, że skoro wydatek dotyczył środków publicznych, który podlega weryfikacji, to winien on być odpowiednio udokumentowany, co najprościej można uczynić przez podpisanie listy obecności, a w przypadku braku możliwości podpisania listy lub wykonywania powierzonych obowiązków poza świetlicą, przez złożenie do dokumentacji związanej z czasem pracy stosownej notatki, wyjaśnienia - tymczasem takie dokumenty nie istnieją. W ocenie Kolegium dokonane ustalenia prowadzą do wniosku, że środki finansowe udzielone w ramach przyznanej Stowarzyszeniu dotacji celowej wykorzystane zostały niezgodnie z przeznaczeniem, ponieważ dotyczyły wydatków za niewykonaną w rzeczywistości pracę. Tym samym organ odwoławczy nie podzielił zasadności stanowiska organu I instancji, iż wydatek związany z wypłatą zawyżonego wynagrodzenia jest "dotacją wydatkowaną w nadmiernej wysokości", gdyż takie pojęcie nie wynika z analizowanej ustawy o finansach publicznych.

Odnośnie zakwestionowanej przez organ I instancji kwoty 621,80 zł jako wydatkowanej również niezgodnie z przeznaczeniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, iż na powyższą kwotę składają się wydatki na zakup znaczków pocztowych (18,60 zł), oprogramowania witryny internetowej (195,20 zł) anteny (35 zł), licencji na program komputerowy (125 zł), wydatki na wyjście do Bajlandii (132 zł), zoo (40 zł) amfiteatru (18 zł), na wieżę piastowską (20 zł), zakup biletów komunikacji miejskiej (38 zł). Oceniając związek tych wydatków z celem realizowanego zadania uznano, że opłatę za świadczoną usługę pocztową (zakup znaczków) nie sposób powiązać z celem, na który dotację przeznaczono. Również wydatek na zakup licencji programu komputerowego przydatnego do prowadzenia spraw finansowo – księgowych i oprogramowania witryny internetowej nie ma związku z udzielaniem przez Stowarzyszenie pomocy psychologicznej i socjoterapeutycznej objętych nią dzieci. Nie uznano natomiast – w świetle wyjaśnień Stowarzyszenia – za nieuzasadnione wydatków w wysokości 245 zł (zakup anteny, wyjście do Bajlandii, zoo, na wieżę widokową, do amfiteatru). Zatem jako o nieuzasadnionych można – w ocenie SKO – mówić jedynie o wydatkach w kwocie 376, 80 zł.

Z przedstawionych powodów Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że Stowarzyszenie wykorzystało niezgodnie z przeznaczeniem część I transzy na realizację przedmiotowego zadania publicznego w łącznej kwocie 2.326,80 zł. Z tego też powodu i mając na względzie treść art. 146 ust. 1 u.o.f.p. określiło przypadającą do zwrotu kwotę i termin, od którego nalicza się odsetki, który zgodnie z art. 145 ust. 5 u.o.f.p. określono na dzień 26.02.2008 r., tj. dzień przekazania Stowarzyszeniu I transzy dotacji.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi organ odwoławczy wskazał, iż w rozpatrywanej sprawie nie doszło do naruszenia przepisów określających właściwość organów uprawnionych do jej rozstrzygnięcia. Wyjaśnił, że co prawda problem dotacji celowych przyznanych na realizację zadań publicznych uregulowany jest zarówno w ustawie o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie oraz w ustawie o finansach publicznych, jednak przepis art. 190 u.o.f.p. przesądza, iż decyzje w sprawie zwrotu dotacji wydaje wójt (burmistrz, prezydent miasta), starosta lub marszałek województwa, zaś organem odwoławczym jest samorządowe kolegium odwoławcze. Zatem odwoływanie się jedynie do treści przepisów art. 28 i 29 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie jest nieuprawnione, gdyż przepisy te ogólnie regulują kwestię sprawowania nadzoru nad organizacjami pożytku publicznego, zaś z art. 17 tej ustawy wynika, że organ administracji publicznej zlecający zadanie publiczne dokonuje kontroli i oceny realizacji tego zadania, a jej art. 34 stanowi, że do nadzoru i kontroli wydatkowania środków publicznych stosuje się odpowiednio przepisy ustawy o finansach publicznych.

Za nieprawdziwy uznano też zarzut o prowadzeniu czynności kontrolnych przez nieupoważnione do tego osoby, gdyż do akt włączono upoważnienia Prezydenta Miasta Opola wydane dla imiennie wskazanych osób do przeprowadzenia kontroli, o czym powiadomiono podmiot kontrolowany. Uznano również, że na każdym etapie postępowania strona miała zagwarantowaną możliwość brania w nim czynnego udziału.

W skardze do sądu administracyjnego Stowarzyszenie zaskarżonej decyzji zarzuciło naruszenie:

- art. 145 ust. 4 u.o.f.p. przez nieuprawnione przyjęcie, że sporna dotacja pobrana została w nadmiernej wysokości i określenie kwoty dotacji podlegającej zwrotowi, jako wydatkowanej niezgodnie z umową;

- art. 7, art. 77 § 1, art. 80 w związku z art. 107 § 3 kpa przez wybiórcze ustosunkowanie się do zebranych w sprawie dowodów, w oderwaniu od zapisów zawartej umowy i przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów;

- art. 34 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie przez pominięcie umownego zastrzeżenia o rozstrzyganiu sporów dotyczących wykonania zawartej umowy przez sądy powszechne;

- art. 176 ust. 2 u.o.f.p. przez przyjęcie prymatu prawa publicznego nad zapisami zawartej umowy.

Wskazując na powyższe uchybienia Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji i obciążenie organu kosztami postępowania.

Uzasadniając swoje stanowisko Stowarzyszenie podniosło, iż błędnie oparto podjęte w zaskarżonej decyzji rozstrzygnięcie na przepisach ustawy o finansach publicznych, a to na art. 176 w związku z jej art. 190, Taki tryb postępowania godzi bowiem w ustanowiony w art. 11 kpa obowiązek wyjaśniania przez organ przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Wskazało ponadto, iż realizacja zadania publicznego uwarunkowana była treścią zawartej umowy z dnia 14.02.2008 r., a zatem winna ona zostać poddana ocenie pod kątem mających zastosowanie z woli stron przepisów prawa cywilnego. Stanowisko takie wynika z umownego zastrzeżenia zawartego w § 18 i § 19 przedmiotowej umowy, w którym strony przyjęły zasadę, iż w sytuacjach spornych co do jej stosowania i wykonania, będą one rozstrzygane przez sąd powszechny. Pominięcie tej okoliczności prowadzi do naruszenia zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. Nie można bowiem – zdaniem strony – przy tak przyjętych zapisach umowy twierdzić, iż zaistniały w sprawie spór dotyczący wykonania umowy ma charakter publiczny (sprawa administracyjna), a tym samym jego rozstrzygnięcie nie powinno opierać się na przepisach ustawy o finansach publicznych. Przepisy tej ostatniej ustawy – w ocenie Stowarzyszenia – nie mogą zastępować przyjętych w umowie oświadczeń stron. W następstwie tego strona skarżąca kwestionuje prawo organów (Prezydenta Miasta O. i Samorządowego Kolegium Odwoławczego) do orzekania w niniejszej sprawie, a ponadto zarzuca im wybiórczą i niezgodną z treścią umowy ocenę jej wykonania.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu odpowiadając na skargę wniosło o jej oddalenie i podtrzymało swoje stanowisko oraz argumentację na jego poparcie zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie Prezes Stowarzyszenia podtrzymał wywody pisemnej skargi i wskazał, iż w odniesieniu do zakwestionowanych wydatków osobowych kontrola czasu pracy nie mogła opierać się tylko na listach obecności, gdyż nie obrazowały one faktycznego czasu pracy zatrudnionych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem wbrew jej wywodom zaskarżona decyzja nie narusza prawa materialnego jak i prawa procesowego w stopniu, który powodowałby konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego.

W pierwszej kolejności odnieść należy się do zarzutu braku właściwości orzekających w sprawie organów i oparcie zaskarżonego rozstrzygnięcia na uregulowaniach zawartych w przepisach prawa publicznego tj. w przepisach ustawy o finansach publicznych.

Skarżące Stowarzyszenie jako organizacja pozarządowa nie zaliczana do sektora finansów publicznych niewątpliwie działa w oparciu o przepisy ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Jednak w niniejszej sprawie dotacja na realizację zleconego zadania publicznego wynikała z zawartej z Gminą (Miastem) Opole umowy z dnia 14 lutego 2008 r. Stosownie do złożonych zgodnie oświadczeń woli, strony umowy określiły swoje prawa i obowiązki, a zatem wyłącznie te postanowienia winny mieć – zdaniem strony – zastosowanie przy ocenie stosowania i wykonania zawartej umowy. Zaś w kwestiach w niej nieuregulowanych, także z uwagi na stosowny zapis umowy (§ 18) winny mieć zastosowanie przepisy Kodeksu cywilnego oraz ustawy o finansach publicznych, zaś wszelkie spory wynikłe na tle wykonania zawartej umowy poddane zostały kognicji sądu powszechnego.

Z takim stanowiskiem nie sposób jednak się zgodzić.

Nie wdając się w głębsze rozważania teoretyczne, ponieść trzeba, że zgodnie z art. 87 Konstytucji RP źródłami prawa powszechnie obowiązującego w Polsce są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe i rozporządzenia. Ponadto źródłem powszechnie obowiązującego prawa są akty prawa miejscowego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Z przytoczonego przepisu wynika m.in. prymat ustawy nad innymi aktami, które to akty nie mogą zmieniać ani wyłączać uregulowań ustawowych. Do katalogu źródeł prawa powszechnie obowiązującego nie sposób zatem zaliczyć umowy, która reguluje jedynie prawa i obowiązki stron danej umowy (brakuje jej przymiotu powszechności), a zatem nie sposób zasadnie twierdzić, że czynność prawna, jaką jest umowa, może skutecznie wyłączać stosowanie postanowień ustawy. Wynika to jednoznacznie z treści art. 58 § 1 k.c., który to przepis stanowi, że czynność prawna sprzeczna z ustawą lub mająca na celu obejście ustawy jest nieważna. Zatem w sytuacji, gdy dana kwestia jest uregulowana przepisami ustawy, tj. prawem powszechnie obowiązującym, obowiązkiem poddanych tej regulacji podmiotów jest ich stosowanie (przestrzeganie). Dotyczy to zwłaszcza organów administracji publicznej działających w granicach i na podstawie obowiązującego prawa.

Mając to na względzie i przechodząc na grunt rozstrzyganej sprawy wskazać należy, iż organy w następstwie przeprowadzonego postępowania kontrolnego i poczynionych w jego trakcie ustaleń wszczęły z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie zwrotu do budżetu gminy części wydatkowanej niezgodnie z przeznaczeniem dotacji wraz z odsetkami przez Stowarzyszenie, które na podstawie umowy realizowało zadanie publiczne. Tak określony przedmiot postępowania determinował również zastosowanie przepisów, w oparciu o które winno się ono toczyć. Nie powinno zatem budzić większych wątpliwości, że problematyka dotacji, w tym dotycząca ich zwrotu, jest przedmiotem regulacji zawartych w ustawie o finansach publicznych. Wskazana problematyka nie jest natomiast przedmiotem prawa cywilnego, nie zajmuje się nią również ustawa o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, co więcej w swoim art. 34 ust. 1 stanowi ona, że w zakresie nią nieuregulowanym do nadzoru i kontroli wydatkowania środków publicznych stosuje się odpowiednio przepisy ustawy o finansach publicznych.

W tym stanie rzeczy – wbrew odmiennym twierdzeniom Stowarzyszenia w tym zakresie – organy rozstrzygając w kwestii zasadności zwrotu środków publicznych do budżetu gminy prawidłowo oparły to rozstrzygnięcie o przepisy wskazanej ustawy o finansach publicznych, które to przepisy tworzą reguły gospodarowania środkami publicznymi.

W tym miejscu wskazać ponadto należy, że materialnąprawną podstawą rozstrzyganej sprawy są przepisy ustawy z dnia 20 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.), mimo iż z dniem 1 stycznia 2010 r. w życie weszły przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (D. U. Nr 157, poz. 1240). Zgodnie bowiem z art. 113 ust. 1 i 3 tej ostatniej, dotacje udzielone przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych podlegają zwrotowi na podstawie przepisów dotychczasowych, a wszczęte przed tą datą sprawy dotyczące zwrotu dotacji, prowadzą w dalszym ciągu te same organy, aż do zakończenia postępowania.

Stosownie zatem do mającego w tej sprawie zastosowanie art.176 ust. 1 u.o.f.p. podmioty niezaliczane do sektora finansów publicznych i niedziałające w celu osiągnięcia zysku mogą otrzymywać z budżetu jednostki samorządu terytorialnego dotacje na cele publiczne związane z realizacją zadań tej jednostki. Natomiast z art. 190 u.o.f.p., wynika, że przepisy art. 145 i 146 u.o.f.p. stosuje się odpowiednio do dotacji udzielonych z budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Decyzję w sprawie zwrotu dotacji wydaje wójt (burmistrz, prezydent miasta), starosta lub marszałek województwa, a organem odwoławczym jest właściwe miejscowo samorządowe kolegium odwoławcze. Z art. 145 ust. 1 u.o.f.p. wynika ponadto, że dotacje udzielone z budżetu państwa wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości, podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w terminie do dnia 28 lutego roku następującego po roku, w którym udzielono dotacji. Zwrotowi podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, nienależnie udzielona lub pobrana w nadmiernej wysokości (ust. 4), a odsetki od podlegających zwrotowi dotacji nalicza się począwszy od dnia przekazania z budżetu dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem, bądź od dnia stwierdzenia nieprawidłowego naliczenia lub nienależnego pobrania dotacji (ust. 5). Ponadto w ust. 6 tego artykułu wprowadzono sankcję z tytułu niezgodnego z przeznaczeniem wykorzystania dotacji, która wyklucza prawo otrzymania dotacji przez okres kolejnych 3 lat. Zaś w przypadku niedokonania zwrotu dotacji w terminie organ lub inny dysponent części budżetowej, który udzielił dotacji, wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki, co wynika z art. 146 ust. 1 u.o.f.p.

Mając na uwadze przytoczone wyżej przepisy określające organy właściwe do orzekania o zwrocie dotacji lub jej części do budżetu (wójt, burmistrz, prezydent miasta, starosta, marszałek województwa i samorządowe kolegium odwoławcze jako organ II instancji), formę w jakiej orzeczenie takie zapada (decyzja) nie sposób zakwestionować, iż takie postępowanie jest postępowaniem administracyjnym, a od kończącej to postępowanie decyzji przysługuje skarga do sądu administracyjnego, co jednoznacznie wynika z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej: P.p.s.a. Zatem twierdzenie strony skarżącej o cywilistycznym charakterze zaistniałego sporu o zwrot dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem i o kompetencji sądu powszechnego do rozstrzygania tej kwestii, jest twierdzeniem nieuprawnionym, nie mającym żadnego oparcia w przepisach regulujących postępowanie dotyczące zwrotu dotacji ze środków publicznych. Z przedstawionych powodów zarzut skarżącego Stowarzyszenia odnoszący się do tej problematyki okazał się w całości nieuzasadniony.

Przechodząc do kolejnego spornego zagadnienia, a odnoszącego się do kwestii wykorzystania przyznanych środków publicznych niezgodnie z przeznaczeniem podnieść trzeba, że podmiot, któremu przyznano dotację winien każdy wydatek powiązać precyzyjnie z celem realizowanego zadania publicznego, a ponadto wydatek ten winien być do tego celu adekwatny (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 20 stycznia 2009 r., sygn. akt I SA/Łd 425/08 – System Informacji Prawnej Lex nr 504654). Nadmienić też należy, że sposób wykorzystania dotacji pochodzących ze środków publicznych jest – co wynika z przedstawionych wyżej przepisów - pod szczególną kontrolą. Dotujący jest zatem zobowiązany do kontrolowania wydatkowania przyznanych dotacji, a dotowany jest zobowiązany do przeznaczania otrzymanych dotacji tylko i wyłącznie na zadania określone w umowie o przyznaniu dotacji, co w właściwy sposób winno też być udokumentowane.

W realiach rozpatrywanego przypadku, dotacja Stowarzyszeniu przyznana została umową z dnia 14 lutego 2008 r. i miała ona na celu realizację zadania publicznego pod nazwą "Wsparcie bieżącej działalności Świetlicy Środowiskowej B. – pomoc psychologiczna i socjoterapeutyczna dla dzieci i młodzieży z rodzin z problemem alkoholowym". W treści umowy nie zawarto zapisów odnoszących się do sposobu wykonania powyższego zadania, jednak z przedłożonych przez Stowarzyszenia dokumentów takich jak: oferta, harmonogram i kosztorys realizacji zadania wynikało, że opieką socjoterapeutyczną w świetlicy objęte miały być dzieci i młodzież z rodzin patologicznych i dysfunkcyjnych zamieszkałych w pobliżu placówki, wymagające wsparcia psychologiczno – pedagogicznego w czasie wolnym od zajęć lekcyjnych w okresie luty – marzec 2008 r. Przewidziano ponadto pomoc psychologiczną dla rodziców i opiekunów tych dzieci. Działalność i zajęcia socjoterapeutyczne miały być realizowane w siedzibie Stowarzyszenia, z wyjątkiem wyjść do teatru, kina, ogrodu zoologicznego, czy na basen. Realizacja tych zadań powierzona została specjalistom – psychologowi, pedagogom, informatykowi, z którymi zawarto stosowne umowy zlecenia i określono w nich czas pełnienia dyżurów oraz stawkę za 1 godzinę pełnionego dyżuru. Czas pracy dokumentowany był listą obecności. Analiza właśnie tego dokumentu prowadzi do wniosku, że kwoty wynagrodzenia zostały wypłacone niezgodnie z udokumentowanym czasem pracy, gdyż na przedmiotowych listach obecności brak było podpisów potwierdzających odbycie dyżuru (przeprowadzenia zajęć przez w/w). Zatem organy słusznie uznały, iż wypłacając psychologowi czy też wychowawcom wynagrodzenia w wyższej kwocie niż wynikało to z potwierdzonego jako przepracowany przy realizacji zadania publicznego czasu pracy, Stowarzyszenie wydatkowało pochodzące z dotacji środki w sposób niezgodny z jego celem. Powoływanie się Stowarzyszenia na brak obowiązku prowadzenia ewidencji czasu pracy, czy powoływanie się na prowadzenie czynności poza jej siedzibą, przy jednoczesnym braku poparcia tych twierdzeń jakimkolwiek dowodem, czynią je nieuprawnionymi i gołosłownymi. Również zasadnie zakwestionowano wydatki na zakup licencji komputerowego programu księgowego, oprogramowania witryny internetowej Stowarzyszenia i na zakup znaczków pocztowych, gdyż nie mają one bezpośredniego związku z realizacją zadania polegającego na wsparciu bieżącej działalności prowadzonej świetlicy środowiskowej. Zauważyć przy tym należy, że rolą podmiotu realizującego zadanie publiczne z otrzymanej dotacji jest takie dokumentowanie prowadzonych w ramach tego zadania czynności i związanych z nimi wydatków, by organ, od którego środki te pochodzą, w oparciu o przedstawione i wiarygodne dokumenty, był w stanie powiązać każdy poniesiony wydatek z realizowanym w ramach zadania celem. Wymogom tym w niniejszej sprawie strona skarżąca nie sprostała, a zatem wniosek do jakiego doszły orzekające organy nie może zostać skutecznie podważony. Nie sposób również zasadnie twierdzić, iż prowadzące postępowanie organy dopuściły się naruszenia wskazanych w skardze przepisów postępowania odnoszących się w szczególności do postępowania dowodowego, a naruszenie to mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Reasumując przedstawione wywody stwierdzić należy, że całokształt okoliczności faktycznych i prawnych niniejszej sprawy uprawniał do przyjęcia, iż część pobranej dotacji przez skarżące Stowarzyszenie na realizację powierzonego mu zadania publicznego wraz z odsetkami, jako wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem podlegało zwrotowi, a tym samym skarga jako nieuzasadniona po myśli art. 151 P.p.s.a. podlegała oddaleniu.