Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 333/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2006-07-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6201 Prawo wykonywania zawodu lekarza, aptekarza pielęgniarki, położnej
Hasła tematyczne: Uprawnienia do wykonywania zawodu
Skarżony organ: Rada Pielęgniarek i Położnych
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i orzeczenia organów I i II instancji
Zasądzono zwrot wpisu sądowego
Powołane przepisy: article: art.  188
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Włodzimierz Ryms Sędziowie Jacek Chlebny Wojciech Chróścielewski (spr.) Protokolant Anna Sidorowska po rozpoznaniu w dniu 29 czerwca 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Naczelnej Rady Pielęgniarek i Położnych w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 grudnia 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 239/05 w sprawie ze skargi J. K. na uchwałę Naczelnej Rady Pielęgniarek i Położnych w Warszawie z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy wydania prawa wykonywania zawodu pielęgniarki 1) uchyla zaskarżony wyrok; 2) uchyla zaskarżoną uchwałę Naczelnej Rady Pielęgniarek i Położnych w Warszawie z dnia [...] oraz poprzedzającą ją uchwałę Prezydium Rady [...] Izby Pielęgniarek i Położnych w Szczecinie z dnia [...]; 3) zasądza od Naczelnej Rady Pielęgniarek i Położnych w Warszawie na rzecz J. K. kwotę 200,- (dwieście) złotych tytułem zwrotu wpisu od skargi; 4) odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego od skarżącej J. K. na rzecz Naczelnej Rady Pielęgniarek i Położnych w Warszawie;


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 16 grudnia 2005 r., I SA/Wa 239/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność zaskarżonej przez J. K. uchwały Naczelnej Rady Pielęgniarek i Położnych z [...] nr [...] oraz uchwały Prezydium Rady [...] Izby Pielęgniarek i Położnych w [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wydania prawa wykonywania zawodu pielęgniarki. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Swoją uchwałą organ I instancji na podstawie art. 8 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy z 5 lipca 1996 r. o zawodach pielęgniarki i położnej (Dz.U. z 2001 r. nr 57, poz. 602 z późn. zm.) odmówił J. K. wydania prawa wykonywania zawodu pielęgniarki, uzasadniając to faktem nie posiadania przez nią dyplomu uzyskania tytułu pielęgniarki. Uzyskany bowiem przez nią po ukończeniu studiów w latach 1984 – 88 dyplom magistra pielęgniarstwa Akademii Medycznej w Poznaniu nie dawał jej prawa wykonywania zawodu pielęgniarki. Strona posiadała prawo wykonywania zawodu wydane jej w 1988 r. przez Urząd Wojewódzki, a od 1995 r. przez [...] Izbę Pielęgniarek i Położnych na podstawie tego dyplomu, ale było ono oparte na przepisach rozporządzenia Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z 7 marca 1979 r. i ustawy z 21 lutego 1935 r. o pielęgniarstwie. Na podstawie nowych przepisów uwzględnienie przedmiotowego wniosku nie było możliwe. Naczelna Rada Pielęgniarek i Położnych swoją uchwałą z [...] podzieliła stanowisko organu I instancji. W uzasadnieniu podniesiono, że dyplom ukończenia w 1988 r. Wydziału Pielęgniarskiego Akademii Medycznej w Poznaniu nie stanowił podstawy do wydania prawa wykonywania zawodu pielęgniarki.

W skardze do Sądu J. K. wnosiła o uchylenie zaskarżonej uchwały zarzucając jej naruszenie zasady lex retro non agit oraz art. 34 i 37 ustawy o zawodach pielęgniarki i położnej.

Naczelna Rada Pielęgniarek i Położnych wniosła o odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu swego wyroku stwierdził, że uprawnienia Ministra Zdrowia z art. 24 ust. 3 ustawy o samorządzie pielęgniarek i położnych do zaskarżania do sądu administracyjnego prawomocnych uchwał organów samorządu nie można interpretować jako wyłączającego możliwość zaskarżenia uchwały, przez osobę mającą w tym interes prawny. Rozpatrując więc merytorycznie sprawę Sąd I instancji uznał, że uchwały organów obu instancji naruszały prawo w stopniu rażącym. Uchwały te podpisane były bowiem wyłącznie przez Prezesa i Sekretarza Naczelnej Rady, a w odniesieniu do uchwały Prezydium Rady [...] - przez Przewodniczącą Rady i Sekretarza, a winny być podpisane przez wszystkie osoby uczestniczące w posiedzeniu właściwej rady, jako organu kolegialnego, względnie powinna być do nich dołączona lista osób biorących udział w posiedzeniu – w przypadku, gdy treść rozstrzygnięcia zawarta jest w protokole z posiedzenia Rady. Co prawda prezydium okręgowej rady na podstawie art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie pielęgniarek i położnych działa w imieniu rady w sprawach określonych uchwałą rady, ale w rozpoznawanej sprawie Prezydium Rady [...] Izby Pielęgniarek i Położnych powołało się na uchwałę Rady z 18 października 1999 r. nr 121/99, ale uchwały tej niedołączono do akt. Brak w nich również dowodu doręczenia stronie orzeczenia organu I instancji, co uniemożliwia Sądowi ocenę, czy rozstrzygniecie organu I instancji nie było prawomocne. Podniesiono także, że interpretacja art. 34 ust. 1 ustawy o zawodach pielęgniarki i położnej dokonana przez organy obu instancji narusza ten przepis. Stanowi on bowiem, że osoba, która otrzymała kwalifikacje zawodowe przed dniem wejścia w życie ustawy zachowuje te uprawnienia. Skoro skarżąca otrzymała uprawnienia do wykonywania zawodu pielęgniarki jeszcze w latach 80, to całkowicie niezrozumiała jest odmowa uwzględnienia jej wniosku z powołaniem się na przepisy dotyczące wymagań dla pielęgniarek wprowadzone w 2001 r., bez jakiegokolwiek odniesienia się do regulacji zawartej w art. 34 ust. 1 ustawy. Sąd zauważył także, że jakkolwiek w świetle art. 34 ust. 1 i 37 ust. 1 ustawy o zawodzie pielęgniarki i położnej zbędne było badanie czy skarżąca spełnia wymagania, dla osób, które po raz pierwszy starają się o wydanie prawa wykonywania zawodu, to i tak w świetle tych wymagań skarżąca może wykonywać zawód. Zgodnie z art. 7 ust. 2 pkt 3 lit. a ustawy o zawodzie pielęgniarki i położnej, za szkołę pielęgniarską uznaje się także szkołę wyższą prowadzącą studia magisterskie. Tak więc w świetle art. 11 ust. 2 ustawy prawo wykonywania zawodu uzyskuje osoba, która posiada dyplom ukończenia polskiej szkoły pielęgniarskiej, a skarżąca taką szkołę ukończyła.

W skardze kasacyjnej Naczelna Rada Pielęgniarek i Położnych zaskarżyła wyrok Sądu I instancji w całości i wniosła o jego uchylenie w całości zarzucając mu naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 24 ust. 3 ustawy z 19 kwietnia 1991 r. o samorządzie pielęgniarek i położnych (Dz.U. nr 41, poz. 178 ze zm.) przez błędne uznanie, że nie ma on zastosowania w sprawach wnoszenia skargi na uchwały organów samorządu zawodowego, i że podstawą wniesienia takiej skargi jest art. 3 ust. 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co jest sprzeczne z art. 1 ust. 3 ustawy o samorządzie pielęgniarek i położnych oraz postanowieniem WSA w Warszawie z 13 grudnia 2004 r., I SA 2385/03;

2) art. 34 w zw. z art. 37 ust. 2 ustawy z 5 lipca 1996 r. o zawodach pielęgniarki i położnej (Dz.U. z 2001 r. nr 57, poz. 602 ze zm.) przez uznanie, że wydane w 1988 r. i 1995 r. prawa wykonywania zawodu pielęgniarki zachowują swoją moc, pomimo, że podstawą ich wydania było naruszenie przepisów art. 10 i art. 11 w zw. z art. 62 ust. 1 ustawy z 21 lutego 1935 r. o pielęgniarstwie (Dz.U. nr 27, poz. 199);

3) art. 148 i art. 156 w zw. z art. 107 k.p.a. poprzez uznanie, że uchwały organów samorządu zawodowego pielęgniarek nie zostały podpisane przez wszystkich członków organów biorących udział w ich podejmowaniu, co jest sprzeczne z art. 1 ust. 3 w zw. z art. 33 ustawy o samorządzie pielęgniarek i położnych, stanowiącymi, iż jego organy działają na podstawie przepisów ustawy o samorządzie i na podstawie regulaminów uchwalonych przez Krajowy Zjazd Pielęgniarek i Położnych;

4) art. 7 ust. 2 i art. 8c ustawy o zawodach pielęgniarki i położnej w zw. z art 4 ust. 1 pkt 1 i 8 ustawy o samorządzie pielęgniarek i położnych poprzez uznanie, że ukończenie studiów w Akademii Medycznej w Poznaniu w 1988 r. spełnia wymogi ustawy, pomimo, że szkoły wyższe uznane zostały za szkoły pielęgniarskie dopiero na mocy nowelizacji ustawy o zawodach pielęgniarki i położnej z 2 lutego 2001 r.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że na podstawie art. 24 ust. 2 ustawy o samorządzie pielęgniarek i położnych do uchwał organów samorządu dotyczących stwierdzenia prawa wykonywania zawodu stosuje się przepisy k.p.a. odnoszące się do decyzji. Oznacza to, że stosuje się przepisy k.p.a. "wybiórczo" – tylko dotyczące "strony formalnej decyzji". Zdaniem składającej skargę kasacyjną taka interpretacja wynika z art. 1 ust. 3 ustawy o samorządzie, zgodnie, z którym samorząd jest niezależny w wykonywaniu swoich zadań i podlega tylko ustawie. Gdyby ustawodawca chciał uregulować sprawę wnoszenia skarg do sądu administracyjnego od ostatecznych uchwał organów samorządu dałby temu wyraz w podobny sposób jak w innych ustawach dotyczących samorządów zawodowych. Do chwili zmiany art. 24 ust. 3 ustawy o samorządzie pielęgniarek i położnych lub uznania go za niekonstytucyjny przez Trybunał Konstytucyjny przepis ten obowiązuje i oznacza, że do skarg od uchwał organów samorządu pielęgniarek i położnych ma zastosowanie odrębna regulacja, która dopuszcza art. 269 k.p.a. Skargę od prawomocnej uchwały organu samorządu zawodowego pielęgniarek i położnych można wnieść za pośrednictwem Ministra Zdrowia. Dlatego trafny jest pogląd WSA w Warszawie zawarty w postanowieniu z 13 grudnia 2004 r., I SA 2385/03, który odrzucił skargę strony.

Art. 34 w zw. z art. 37 ust. 2 ustawy o zawodach pielęgniarki i położnej był przepisem przejściowym odnoszącym się do zachowania uprawnień uzyskanych przed 1996 r. Przed tą datą obowiązywała ustawa z 1935 r, o pielęgniarstwie, która nie uznawała za szkoły pielęgniarskie szkół wyższych, uznanych za takie dopiero w 2001 r. Wydane w 1988 r. prawo wykonywania zawodu nie miało żadnej podstawy prawnej, gdyż ukończenie szkoły wyższej nie dawało takich uprawnień.

Na podstawie § 30 ust. 2 regulaminu Naczelnej Rady Pielęgniarek i Położnych przyjętego przez Krajowy Zjazd Pielęgniarek i Położnych w uchwale nr 12 z dnia 12 grudnia 1991 r. i § 34 regulaminu Okręgowej Rady Pielęgniarek i Położnych stanowiącego załącznik do uchwały nr 11 Krajowego Zjazdu Pielęgniarek i Położnych z dnia 11 grudnia 1991 r. do podpisania protokołu z posiedzeń Rady i jej Prezydium uprawnieni byli przewodniczący posiedzenia lub jego zastępca oraz sekretarz posiedzenia. Uchwały zaś stanowią integralną część protokołu z posiedzenia. Sąd Najwyższy w wyroku z 12 grudnia 2003 r., III RN 132/03 uznał za prawidłowe upoważnienie wynikające z regulaminów do podpisywania uchwał organów samorządu adwokackiego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. K. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości podnosząc, że posiada ona prawo do wykonywania zwodu pielęgniarki, ukończyła przecież w 1988 r. magisterskie studia pielęgniarskie i na ich podstawie, najpierw w 1988 r., a następnie w 1995 r. wydano jej zaświadczenia o prawie wykonywania zawodu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm., powoływana dalej jako p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny.

Skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie odpowiada przedstawionym wymogom.

Całkowicie chybiony jest zarzut naruszenia art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 19 kwietnia 1991 r. o samorządzie pielęgniarek i położnych. Składająca skargę kasacyjną w sposób dość zawiły wywodzi, iż uprawnienie do zaskarżania uchwał organów samorządu zawodowego pielęgniarek i położnych przysługuje, na podstawie tego przepisu, wyłącznie ministrowi właściwemu do spraw zdrowia. Skoro więc skargę złożyła osoba będąca stroną postępowania przed organami samorządu, Sąd I instancji winien skargę taką odrzucić. Stanowisko takie jest z gruntu błędne, ponieważ pozbawiałoby stronę konstytucyjnie gwarantowanego prawa do sądu – art. 45 ust. 1 Konstytucji. Ponadto zauważyć trzeba, że przyznanie Ministrowi prawa zaskarżania do sądu administracyjnego prawomocnej uchwały samorządu zawodowego musi być traktowane jako swego rodzaju uprawnienie nadzorcze tego Ministra w stosunku do organów tego samorządu w sprawach uprawnień do wykonywania zawodu pielęgniarki i położnej. Okoliczność, że stosownie do art. 1 ust. 3 ustawy o samorządzie pielęgniarek i położnych samorząd jest niezależny w wykonywaniu swoich zadań i podlega tylko ustawie w żadnym przypadku nie może oznaczać, że podejmowane przez organy tego samorządu uchwały w sprawach indywidualnych wyłączone są spod kontroli ich legalności wykonywanej przez sądy administracyjne. Stosownie zaś do art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi do sądu jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności w sprawach dotyczących innych osób, o ile brała udział w postępowaniu administracyjnym. Żaden przepis ustawy z dnia 19 kwietnia 1991 r. nie wyłącza stosowania tego przepisu w odniesieniu do uchwał przedmiotowego samorządu. Nie może zaś ulegać wątpliwości, że przedmiotowe uchwały posiadają wszelkie cechy decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 104 i 107 k.p.a. Dywagacje zawarte zaś w skardze kasacyjnej odnoszące się do "wybiórczego" – dotyczącego tylko strony formalnej – stosowania na podstawie art. 24 ust. 2 ustawy o samorządzie pielęgniarek i położnych do uchwał w przedmiocie prawa wykonywania zawodu przepisów k.p.a. odnoszących się do decyzji administracyjnych są całkowicie chybione. Z odesłania tego bowiem wynika, że przepisy k.p.a. należy stosować w sposób bezpośredni – co oznacza, że zastosowanie do tych uchwał mają wszystkie przepisy odnoszące się do decyzji administracyjnych zawarte w k.p.a., a więc w konsekwencji, także dotyczące ich zaskarżania do wojewódzkiego sądu administracyjnego – art. 16 § 2 k.p.a.

Całkowicie nietrafny jest także zarzut naruszenia art. 34 w zw. z art. 37 ust. 2 ustawy z 5 lipca 1996 r. o zawodach pielęgniarki i położnej. Dodać można, że sądy administracyjne sprawują kontrolę legalności zaskarżonych do niego aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty podjęcia zaskarżonego aktu lub czynności. W dacie zaś podejmowania zaskarżonej uchwały art. 37 nie dzielił się na ustępy. Można przy tym zauważyć, że na podstawie art. 5 w zw. z art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 21 lutego 1935 r. o pielęgniarstwie (Dz.U. nr 27, poz. 199 z późn. zm.) stałe prawo do wykonywania zawodu pielęgniarki stwierdzała okręgowa rada pielęgniarek i położnych osobie, która posiadała obywatelstwo polskie i dyplom ukończenia szkoły pielęgniarstwa przewidziany w art. 10 i 11 ustawy. Przy czym żaden z tych artykułów nie wyłączał spośród tych dyplomów - dyplomu ukończenia szkoły wyższej. Stosownie do przepisu art. 24 ust. 2 ustawy o samorządzie pielęgniarek i położnych do uchwał okręgowej rady w sprawie stwierdzenia prawa wykonywania zawodu stosuje się przepisy k.p.a. odnoszące się do decyzji administracyjnych. W myśl zaś przepisu art. 34 ust. 1 ustawy o zawodach pielęgniarki i położnej, pielęgniarka, która uzyskała kwalifikacje zawodowe wymagane do otrzymania prawa wykonywania zawodu przed wejściem wżycie tej ustawy, to jest przed 31 października 1996 r., zachowuje te uprawnienia. Skoro skarżąca uzyskała w 1988 i 1995 r. stwierdzenie prawa wykonywania zawodu, w drodze wydanych przez Urząd Wojewódzki i Okręgową Radę, zaświadczeń o prawie wykonywania zawodu, to w myśl art. 16 § 1 k.p.a. przysługuje im przymiot legalności i prawidłowości. Dopóki nie zostaną one wzruszone muszą być traktowane jako odpowiadające stanowi faktycznemu i prawnemu, w którym zostały wydane. Ustawowym obowiązkiem organów samorządu zawodowego było więc wydanie skarżącej zaświadczenia o prawie wykonywania zawodu pielęgniarki na podstawie art. 37 ustawy o samorządzie pielęgniarek i położnych. Zauważyć przy tym trzeba, że rozpoznawanie powołanego przy formułowaniu tego zarzutu naruszenia art. 62 ust. 1 ustawy o pielęgniarstwie nie było możliwe, ponieważ ustawa takiego przepisu nie zawierała, kończąc się na art. 25.

Trafny, chociaż nie w pełnym zakresie, jest jednak zarzut naruszenia art. 148 i 156 w zw. z art. 107 k.p.a. poprzez uznanie, że uchwały organów samorządu nie zostały podpisane przez wszystkich członków biorących udział w ich podejmowaniu. Abstrahując od kwestii dopuszczalności stawiania Sądowi I instancji zarzutu naruszenia przepisów k.p.a., stwierdzić trzeba jednak, że wskazanie w zarzucie art. 148 k.p.a. odnoszącego się do wznowienia postępowania jest całkowicie chybione. Sąd I instancji nie zarzucał organom samorządu zawodowego jego naruszenia, ani też stwierdzając nieważność uchwał podjętych przez ten samorząd nie mógł go stosować. Z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji wynika, że Sąd ten zarzucił, iż podpisane jedynie przez przewodniczącego i sekretarza uchwały nie zwierały dołączonej listy obecności osób uczestniczących w ich podjęciu, co jest minimalnym warunkiem uznania dopuszczalności podpisania decyzji organu kolegialnego jedynie przez niektóre osoby uczestniczące w tym posiedzeniu (wyrok SN z 12 grudnia 2003 r., III RN 135/03, OSNP 2004 nr 16, poz. 274). Dodatkowo brak takiej listy uniemożliwiał Sądowi kontrolę legalności trybu podjęcia tych uchwał – quorum i większość głosów. Brak podpisu wszystkich członków organów kolegialnych podejmujących zaskarżone uchwały, a podpisanie ich wyłącznie przez przewodniczącego (prezesa) i sekretarza, w połączeniu z faktem braku w aktach administracyjnych listy obecności członków organów kolegialnych oraz faktem wydania w I instancji zaskarżonej uchwały przez Prezydium Okręgowej Rady, zamiast przez samą Okręgową Radę, pociągnął za sobą stwierdzenie przez Sąd I instancji nieważności uchwał organów obu instancji. Przedstawione stanowisko Sądu I instancji nie jest jednak trafne. W wyroku Sądu Najwyższego z 12 grudnia 2003 r., III RN 135/03, na który powołał się także Sąd I instancji, zawarto fundamentalne rozważania odnoszące się do decyzji kolegialnego organu administracji publicznej w ujęciu funkcjonalnym. Sąd Najwyższy stwierdził m.in., że znaczenie podpisu, jako elementu decyzji sprowadza się do identyfikacji osoby lub osób sprawujących funkcje organu administracji za wolą, którego (których) rozstrzygniecie zostało podjęte, a tym samym daje to "możliwość weryfikacji lub falsyfikacji autentyczności tego rozstrzygnięcia". Sąd Najwyższy stwierdził też, że przepis art. 107 § 1 k.p.a. "nie wyklucza także i takiej możliwości, że kwestia «trybu (sposobu) urzeczywistniania podpisu decyzji» może być - stosownie do okoliczności - wprost lub pośrednio determinowana przepisami wykonawczymi lub kształtowana w drodze określonej praktyki, zwłaszcza w sytuacji, gdy organizacja wykonywania zadań i kompetencji kolegialnego organu administracji publicznej, który nie ma charakteru wyspecjalizowanego (fachowego) organu orzekającego, lecz jest organem wykonującym inne zadania administracyjne, obok których i zwykle w związku, z którymi organowi temu powierzone zostały także określone funkcje orzecznicze (dotyczy to w szczególności organów kolegialnych korporacji publicznoprawnych, np. organów adwokatury) regulowana jest tzw. regulaminem. Oczywiście, wprowadzane w tym względzie przepisy wykonawcze (notabene wydawane zwykle na podstawie wyraźnego upoważnienia ustawowego) lub stosowana praktyka nie może być sprzeczna z obowiązującymi w tym zakresie przepisami ustawowymi. I tak dla przykładu, jeżeli podejmowane na posiedzeniu takiego organu kolegialnego rozstrzygnięcie, mające znamiona prawne «decyzji administracyjnej», uzyskuje postać «zmaterializowaną» w formie stosownego «zapisu w protokole posiedzenia» tego organu (obok innych rozstrzygnięć podejmowanych przez ten organ w czasie tego samego posiedzenia), a integralną częścią tego protokołu jest «lista obecności członków» tego organu (pozwalająca na jednoznaczne ustalenie imion i nazwisk oraz stanowisk służbowych osób uczestniczących w tym posiedzeniu i w pracach tego organu), to w sensie formalnym oznacza to, iż osoby podpisane na liście obecności uczestniczyły także w podjęciu tego konkretnego rozstrzygnięcia mającego znamiona «decyzji administracyjnej». Sąd Najwyższy uznał także, że obowiązkiem organu administracji jest doręczanie stronie postępowania uwierzytelnionego odpisu decyzji, podczas, gdy jej oryginał pozostaje w aktach sprawy.

Z powołanymi poglądami należy się zgodzić, zwłaszcza w kontekście podejmowania decyzji przez kolegialne organy administracji publicznej w ujęciu funkcjonalnym, którym są niewątpliwie organy samorządu zawodowego pielęgniarek i położnych. Z tych względów należy uznać, że fakt niepodpisania uchwały (decyzji) przez wszystkich członków organu kolegialnego, w połączeniu z brakiem w aktach sprawy listy obecności członków organu kolegialnego stanowił niewątpliwie naruszenie art. 109 § 1 k.p.a., ale trudno uznać, tak jak uczynił to Sąd I instancji, że owo naruszenie prawa miało charakter rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W takim przypadku można mówić jedynie o konieczności wyjaśnienia okoliczności dotyczących podjęcia uchwały i jej podpisania, z uwzględnieniem przepisów ustawy i regulaminów. W stanie faktycznym, jaki Sąd I instancji przyjął za podstawę swego orzekania, istniały podstawy do uchylenia zaskarżonej uchwały oraz poprzedzającej ją uchwały Prezydium Rady [...] Izby Pielęgniarek i Położnych na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., natomiast nie było podstaw do stwierdzenia ich nieważności w oparciu o art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.

Podstawą prawną prawa wykonywania zawodu pielęgniarki przez skarżącą jest, o czym była już mowa, art. 37 ustawy o zawodach pielęgniarki i położnej, bowiem na podstawie wcześniej obowiązujących przepisów uzyskała ona zaświadczenie o prawie wykonywania zawodu.

Przepis art. 7 ust. 2 pkt 3 ustawy o zawodach pielęgniarki i położnej w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały, a także uchwały organu I instancji, który jednak miał zastosowanie wyłącznie do osób, które uprawnienia zawodowe zdobywały w czasie obowiązywania ustawy z 1996 r., zaliczał do szkół, pielęgniarskich także szkoły wyższe prowadzące kształcenie w zawodzie pielęgniarki w formie studiów magisterskich. Odnotować można jednak, że nie ma najmniejszego znaczenia czy studia te zostały ukończone po wejściu w życie tego przepisu czy też wcześniej. W dacie podejmowania zaskarżonych uchwał przepis ten obowiązywał i wiązał organy podejmujące uchwały dotyczące uprawnień zawodowych osób, które po raz pierwszy na podstawie tych przepisów starały się o uzyskanie prawa wykonywania zawodu. Przepis ten powinien rozwiać wszelkie, ewentualne wątpliwości organów samorządu, co do kwalifikacji zawodowych skarżącej. Powoływanie w zarzutach skargi kasacyjnej naruszenia przepisu art. 8c ustawy o zawodach pielęgniarki i położnej, wymagającego od szkoły pielęgniarskiej uzyskania akredytacji potwierdzającej spełnianie standardów kształcenia, który dodano do ustawy z dniem 1 stycznia 2002 r., a więc już po podjęciu zaskarżonej uchwały, jest całkowitym nieporozumieniem z przyczyn wcześniej wyłuszczonych. Podniesiony zaś związek naruszenia tych przepisów z naruszeniem art. 4 ust. 1 pkt 1 i 8 ustawy o samorządzie pielęgniarek i położnych wskazującym, że do zadań tego samorządu należy m.in. sprawowanie pieczy i nadzoru nad należytym wykonywaniem zawodu pielęgniarki i położnej oraz reprezentowanie i ochrona tych zawodów – nie dość, że nieopatrzony jakimkolwiek uzasadnieniem, to nie wydaje się możliwy do wystąpienia.

Mając na uwadze, że skarga kasacyjna była uzasadniona w zakresie, jakim Sąd I instancji stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały oraz poprzedzającej ją uchwały Prezydium Rady [...] Izby Pielęgniarek i Położnych na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., zamiast je uchylić w oparciu o art. 145 § 1 lit. a i c p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną uwzględnił i zaskarżony wyrok uchylił.

W wyroku NSA z 25 marca 2004 r., OSK 81/04, OSP 2004, nr 11, poz. 135 trafnie przyjęto, iż wyprowadzenie wadliwych wniosków ze stanu faktycznego sprawy i w konsekwencji oddalenie skargi, w sytuacji, w której skarga powinna zostać uwzględniona jest naruszeniem przepisów innych, niż naruszenie przepisów postępowania, o którym mowa w art. 188 p.p.s.a. ponieważ naruszenie prawa sprowadziło się w tym przypadku jedynie do wyprowadzenia wadliwych wniosków ze stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną, tak samo należy zakwalifikować stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały zamiast jej uchylenia, w sytuacji, gdy wady w zakresie podpisu uchwał (decyzji) nie uzasadniały zastosowania, aż tak daleko idących konsekwencji prawnych naruszenia prawa. Stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, podczas, gdy wystąpiły jedynie podstawy do jej uchylenia musi być kwalifikowane jako naruszenie przepisów inne, niż naruszenie przepisów postępowania, o których stanowi art. 188 p.p.s.a. Z tego względu uznając, że w rozpoznawanej sprawie miało miejsce jedynie naruszenie prawa materialnego Naczelny Sąd Administracyjny postanowił na podstawie art. 188 p.p.s.a. rozpoznać skargę.

Rozpoznając ją Sąd stwierdził, że w swej istocie powodem uwzględnienia skargi przez Sąd I instancji nie było naruszenie przepisów prawa procesowego, które to naruszenie miało w tym przypadku znaczenie jedynie uboczne - drugorzędne, a naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego. Przytoczone rozważania uzasadniają uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej uchwały oraz poprzedzającej ją uchwały wydanej przez organ I instancji, ponieważ zostały one wydane z naruszeniem przepisów ustawy o zawodach pielęgniarki i położnej. Na podstawie art. 34 ust. 1 tej ustawy, pielęgniarka, która otrzymała kwalifikacje zawodowe przed wejściem w życie tej ustawy zachowuje uprawnienia. Organy samorządu zawodowego pielęgniarek i położnych bezpodstawnie uznały, że przepis ten nie ma zastosowanie w rozpoznawanej przez nie sprawie i w konsekwencji nie zastosowały przepisu art. 37 ustawy o zawodach pielęgniarki i położnej, do czego były przez ten przepis obligowane. Poglądy Naczelnej Rady Pielęgniarek i Położnych mające, jej zdaniem, uzasadniać odrzucenie skargi, są całkowicie nietrafne, z przytoczonych wcześniej względów.

Mając na uwadze podniesione wyżej argumenty, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 188 p.p.s.a. zachodzi konieczność uchylenia zaskarżonej uchwały oraz poprzedzającej ją uchwały Prezydium Rady [...] Izby Pielęgniarek i Położnych w [...] z dnia [...] nr [...].

O zwrocie na rzecz skarżącej kwoty uiszczonego przez nią wpisu od skargi orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a., natomiast o odstąpieniu od zasądzenia na rzecz Naczelnej Rady Pielęgniarek i Położnych zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a.