Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3022/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-08-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183 par. 1 i 2, art. 184, 189
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 22 ust. 2 i1, art. 28 ust. 5
journal: Dz.U. 2013 poz 1205
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jednolity
article: art. 149 par. 2, art. 146 par. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia del. WSA Jacek Kuza /spr./ Protokolant starszy asystent sędziego Elżbieta Granatowska po rozpoznaniu w dniu 25 sierpnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ostrołęce od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 września 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 1183/15 w sprawie ze skargi Nadleśnictwa [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ostrołęce z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa oraz odmowy uchylenia decyzji ostatecznej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 września 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 1183/15 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ostrołęce z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa oraz odmowy uchylenia decyzji ostatecznej.

Sąd I instancji orzekł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2001 r. Starosta Ostrołęcki ustalił – zgodnie z wnioskiem Przedsiębiorstwa [...] Sp. z o.o. w C. - wodno-leśny kierunek rekultywacji na obszarze górniczym Rostki-Borowiec-Stylągi.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. Starosta Ostrołęcki uznał za zakończoną rekultywację części zawodnionej zrekultywowanego terenu po eksploatacji kruszywa naturalnego na złożu "Rostki – Borowce – Stylągi", gmina Czerwin, opisanych jako działki nr [...], [...] i [...] o pow. 3,2777 ha wyjaśniając, że rekultywację przeprowadzono w kierunku wodno-leśnym zgodnie z decyzją Starosty Ostrołęckiego z dnia [...] kwietnia 2001 r., utworzony zbiornik wodny wpłynie pozytywnie na środowisko przyrodnicze, będzie cennym elementem krajobrazowym, będzie służyć ochronie przeciwpożarowej i jako wodopój dla zwierzyny leśnej.

W dniu 22 kwietnia 2014 r. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w C. wniosła o uznania rekultywacji gruntów za zakończoną na części działki nr

ewidencyjny [....] o pow. 1,87 ha położonej we wsi Rostki-Borowce-Stylągi, gm.

Czerwin. Okręgowy Urząd Górniczy w Warszawie postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014 r. pozytywnie zaopiniował uznanie za zakończoną rekultywację gruntów na ww. działce ewidencyjnej. Natomiast Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych postanowieniem z [...] czerwca 2014 r. negatywnie zaopiniował rekultywację objętą w/w wnioskiem z 22 kwietnia 2014 r., wykonaną na gruntach o pow. 1,87 ha opisanych jako część działki nr [...] obrębu ewidencyjnego Stylągi w gminie Czerwin, będących własnością Skarbu Państwa w zarządzie Lasów Państwowych – Nadleśnictwo Ostrołęka, użytkowanych przez [...] Sp. z o.o. na podstawie umowy dzierżawy jako kopalnia kruszywa naturalnego i dla których ustanowiono wodno-leśny kierunek rekultywacji. W uzasadnieniu tego postanowienia podniesiono, że objęte wnioskiem grunty są fragmentem zakładu górniczego, dla którego na całej powierzchni ustanowiono wodno-leśny kierunek rekultywacji i którego duża część została już w tym kierunku zrekultywowana, gdyż utworzono zbiornik wodny związany funkcjonalnie z gospodarką leśną, przystosowany do pełnienia funkcji biocenotycznych i przeciwpożarowych. Tymczasem objęty obecnym wnioskiem grunt jest pokryty lustrem wody, a zabiegów rekultywacyjnych przystosowujących grunt do prowadzenia na nim gospodarki leśnej, uwzględniających związek, bądź przydatność dla gospodarki leśnej - nie przeprowadzono.

Mimo tej negatywnej opinii Starosta Ostrołęcki decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. uznał rekultywacje w/w terenu za zakończoną, ponieważ w decyzji ustalającej kierunek rekultywacji określono go jako wodno-leśny, bez precyzowania powierzchni terenu zawodnionego.

Z uwagi na to, że powyższa decyzja została wydana bez opinii Wójta Gminy Czerwin, co w ocenie organu – było niezgodne z art. 22 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1205, z późn. zm.), dalej ustawa o ochronie gruntów, Starosta Ostrołęcki postanowieniem z dnia [....] października 2014 r. wznowił postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. o uznaniu rekultywacji gruntów za zakończoną, zwracając się następnie do Wójta Gminy Czerwin o wydanie opinii w przedmiocie rekultywacji.

Wójt Gminy Czerwin postanowieniem z dnia [...] listopada 2014 r. pozytywnie zaopiniował zakończoną rekultywację na wymienionych gruntach, wskazując jedynie, że wyrobisko po eksploatacji żwiru zostało zawodnione na całości wnioskowanej powierzchni, co jest zgodne z projektem rekultywacji i decyzją Starosty Ostrołęckiego ustalającą wodno-leśny kierunek rekultywacji.

W konsekwencji Starosta Ostrołęcki decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. na podstawie art. 151 § 1 w zw. z art. 146 § 2 i 145 § 1 pkt 6 kpa stwierdził, że decyzja z dnia 23 lipca 2014 r. o uznaniu rekultywacji za zakończoną, została wydana z naruszeniem prawa, ale jej nie uchylił z uwagi na fakt, że nowa decyzja byłaby w swej istocie zgodna z dotychczasową. Starosta Ostrołęcki uznał bowiem, że brakująca opinia Wójta Gminy Czerwin została w sprawie wydana oraz jest pozytywna dla zakończonej rekultywacji.

Rozpatrując odwołanie Nadleśnictwa Ostrołęka od powyższej decyzji, SKO w Ostrołęce stwierdziło, że z materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy w sposób oczywisty wynika, iż jako okoliczność stanowiącą podstawę wznowienia

postępowania organ wskazał przepis art. 145 § 1 pkt 6 kpa, tj. że poprzednia decyzja własna w przedmiocie uznania za zakończoną rekultywacji gruntów położonych w obrębie ewidencyjnym Stylągi, gmina Czerwin, na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] o pow. 1,87 ha - została wydana bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu, tj. opinii Wójta Gminy Czerwin, co narusza przepis art. 22 ust. 2 pkt 3 powołanej ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W ocenie organu odwoławczego wskazane w art. 22 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych opinie: 1/ dyrektora właściwego terenowo okręgowego urzędu górniczego; 2/ dyrektora regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych; 3/ wójta – wydane w sprawach rekultywacji gruntów, nie są wiążące dla organu wydającego decyzję w tym przedmiocie. W studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Czerwin z 2004 i 2013 r. określono, iż przedmiotowy grunt objęty rekultywacją, jest oznaczony jako żwirowania i kompleks leśny. W przepisie art. 20 ust. 3 ustawy o ochronie gruntów jednoznacznie się stwierdza, iż rekultywację i zagospodarowanie gruntów planuje się, projektuje i realizuje na wszystkich etapach działalności przemysłowej. Rekultywację gruntów prowadzi się w miarę jak grunty te stają się zbędne całkowicie, częściowo lub na określony czas do prowadzenia działalności przemysłowej oraz kończy się w terminie do 5 lat od zaprzestania tej działalności (art. 20 ust. 4 ustawy). Prezentowane przez stronę skarżącą stanowisko, iż przedmiotem odbioru był kierunek w całości wodny, jest nieuzasadnione, gdyż jest to odbiór etapu, a następnym etapem może być odbiór gruntów przeznaczonych do produkcji leśnej. Skarżące Nadleśnictwo zwróciło uwagę, że całkowicie odmienne stanowisko, niż w rozpatrywanej sprawie wyraził Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Olsztynie w odrębnej i wcześniejszej sprawie (postanowienie nr [...] z dnia [...] maja 2012 r.), pozytywnie opiniujące wykonanie przez [...] Sp. z o.o. z siedzibą w C. rekultywacji gruntów w obrębie ewidencyjnym [...] Stylągi, gm. Czerwin. Ponadto Starosta Ostrołęcki w decyzji z dnia [...] lipca 2014 r., nie określił powierzchni gruntu zawodnionego, a jedynie kierunek wodno-leśny w rekultywacji gruntów po eksploatacji kruszywa naturalnego w obszarze górniczym Rostki-Borowce-Stylągi, gm. Czerwin.

WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 15 września 2015 r. uchylił zaskarżoną decyzją SKO w Ostrołęce.

Sąd I instancji po przytoczeniu treści zastosowanych przez organy administracji przepisów kpa dotyczących wznowienia postępowania oraz ich wykładni stwierdził, że podziela ocenę skarżącego, że rozstrzygnięcie zostało podjęte w sprawie bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Sąd podzielił wyrażane w orzecznictwie stanowisko, że analiza przepisów ustawy z 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie pozwala na wskazanie w jednoznaczny sposób, jakimi kryteriami powinny kierować się organy administracji przy podejmowaniu rozstrzygnięcia w sprawie określenia kierunku wykonania rekultywacji. W szczególności ustawa nie zawiera rozwiązań, z których wynikałoby, iż jedynym sposobem rekultywacji gruntów, które przed degradacją lub dewastacją były gruntami rolnymi lub leśnymi, jest taki kierunek rekultywacji, który przywróci poprzedni sposób ich wykorzystywania. Decyzja w sprawie kierunku rekultywacji ma charakter uznaniowy. Jeżeli możliwe są różne kierunki rekultywacji, a między stronami pojawią się rozbieżności co do tego, jaki kierunek byłby najlepszy, to obowiązkiem organów administracji jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego co do zarówno rolnego, jak i leśnego kierunku rekultywacji.

Sąd stwierdził następnie, że w postanowieniu uzgodnieniowym z [...] listopada 2014 r. Wójt Gminy Czerwin nie wskazał, czy rekultywacja jest zgodna aktami planistycznymi oraz jaki jest wpływ pozostawienia głębokiego wyrobiska z niskim lustrem wody w stosunku do powierzchni otaczających zbiornik wody gruntów, na stosunki wodne na gruntach rolnych i leśnych sąsiadujących z tym zbiornikiem. Starosta Ostrowiecki natomiast, mimo, przedstawionego przez skarżącego stanowiska, w którym wykazywał, że rekultywacja jest sprzeczna z kierunkiem wodno-leśnym, gdyż ww. działka w całości jest pokryta wodą i mimo negatywnej opinii Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Olsztynie, nie dokonał oceny opinii Wójta Gminy Czerwin - nie wyjaśnił w sposób wyczerpujący, dlaczego uznał ją za właściwą i nie prowadził w tym zakresie żadnego postępowania dowodowego. Mimo tego przy tym, że opinie przedkładane przez właściwe organy w toku postępowania kończącego się decyzją wydawaną na podstawie art. 22 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie są wiążące, to organ powinien jednak dokonać ich analizy i oceny, w tym w aspekcie zupełności. Opinia organu uzgadniającego winna mieścić się w jego kompetencjach, odnosić się do podjętych lub ustanowionych dla danego terenu kierunków ochrony gruntów rolnych i leśnych i ich wpływu na ustalane w postępowaniu głównym kierunki i sposób rekultywacji danego terenu. Ten sposób zagospodarowania terenu powinien przede wszystkim być zgodny z interesem zamieszkujących gminę mieszkańców. W przypadku stwierdzenia niekompletności opinii, Starosta powinien zwrócić się o jej uzupełnienie.

WSA w Warszawie zauważył na koniec, że nie rozstrzygnął w sprawie kwestii merytorycznych, a uwzględnienie skargi zostało spowodowane uznaniem przez Sąd, że organ nie dopełnił wymogów określonych w art. 7 i 77 § 1 kpa, co w postępowaniu toczącym się w trybie wznowieniowym oznacza, że przedwcześnie organ uznał, że istnieją w tym postępowaniu podstawy do przesądzenia, że doszłoby do wydania ponownie decyzji o zakończeniu rekultywacji o treści tożsamej z uprzednią decyzją Starosty wydaną w tej materii. W konkluzji Sąd stwierdził naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., w związku z art. 151 § 2 kpa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na podstawie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ostrołęce, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i oddalenia skargi na decyzję SKO w Ostrołęce, względnie uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji. Ponadto Kolegium wniosło o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w związku z art. 22 ust.1 pkt 4 ustawy z dnia 3 lutego 1995

r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2015 r. poz. 909 z

późno zm.), tj. błędną jego wykładnię poprzez przyjęcie, że wydanie decyzji o

uznaniu rekultywacji za zakończoną wymaga dwóch odrębnych opinii rzeczoznawców (art.22 ust.1 w zw. z art. 28 ust. 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych); '.

art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a w związku z art. 7 i 77 kpa poprzez wadliwe przyjęcie, że organ odwoławczy w postępowaniu toczącym się w trybie wznowieniowym nie dopełnił wymogów statuowanych w art. 7 i 77 kpa;

art. 141 § 1 pkt 4 p.p.s.a poprzez nie zawarcie konkretnych wskazań, co do

dalszego postępowania organu odwoławczego wobec uwzględnienia skargi, w

wyniku którego sprawa ma być ponownie rozpatrzona;

art. 151 p.p.s.a. przez niezastosowanie normy tego przepisu, kiedy to skarga, jako

nieuzasadniona winna być oddalona.

W uzasadnieniu zarzutów naruszenia przepisów postępowania autor skargi kasacyjnej wyjaśnił, że sąd I instancji nie wskazał w swym uzasadnieniu, które dowody zostały, jego zdaniem pominięte w postępowaniu przed organem odwoławczym oraz na czym konkretnie polegało nie dopełnienie wymogów statuowanych w art. 7 i 77 kpa. W konsekwencji sąd naruszył też art. 141 § 4 p.p.s.a. wadliwie uzasadniając swój wyrok poprzez nie zawarcie w nim konkretnych wskazań co do dalszego postępowania.

Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego SKO w Ostrołęce stwierdziło, że art. 22 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych jednoznacznie przyporządkowuje obowiązek określony w art. 28 ust. 5 tej ustawy, tylko do decyzji określających stopień ograniczenia lub utraty wartości użytkowej gruntów. W stosunku do pozostałych rodzajów decyzji wymienionych w tym przepisie, w tym decyzji o uznaniu rekultywacji gruntów za zakończoną, ustawa wymogu takiego nie formułuje, co dotyczy w szczególności decyzji o uznaniu rekultywacji za zakończoną, a więc decyzji, która była przedmiotem oceny w niniejszej sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek odrzucenie skargi kasacyjnej bądź umorzenia postępowania przed sądem I instancji, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które to przesłanki Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Przedmiotem skargi kasacyjnej był wyrok uchylający decyzję utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji wydaną w trybie wznowienia postępowania. Ta pierwszoinstancyjna decyzja przy tym, była wydana w trybie art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 i art. 145 § 1 pkt 6 kpa, tj. stwierdzała, że oceniana w trybie wznowienia decyzja Starosty Ostrołęckiego z dnia [...] lipca 2014 r. o uznaniu rekultywacji za zakończoną, została wydana z naruszeniem prawa, ale jej nie uchylała, ponieważ w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Ostatnio wymieniona ocena wynikła natomiast wyłącznie stąd, że pominięta w dotychczasowym postępowaniu przed Starostą Ostrołęckim, obligatoryjna w rozpoznawanej sprawie opinia Wójta Gminy Czerwin, została po wznowieniu postępowania wydana i była pozytywna. Organ I instancji nie dokonał jednak jakiejkolwiek merytorycznej oceny tej opinii zadowalając się tym, że była ona pozytywna.

Zadaniem NSA w tej sytuacji była ocena postawionych zarzutów naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania poprzez stwierdzenie, czy rzeczywiście postępowanie przeprowadzone przez organ I instancji przed wydaniem decyzji z [...] grudnia 2014 r. nie nosiło w sobie wadliwości wytkniętych przez WSA w Warszawie, a przez to pozwalało - po wznowieniu postępowania i rozstrzygnięciu sprawy co do istoty - na stwierdzenie, że w wyniku wznowienia mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca decyzji dotychczasowej.

Wbrew omawianym zarzutom należy podzielić pogląd Sądu I instancji co do takich braków w decyzji Starosty Ostrołęckiego z dnia [...] grudnia 2014 r., które nie pozwalały na uznanie, że po wznowieniu postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Starosty Ostrołęckiego z dnia [...] kwietnia 2014 r. i przeprowadzeniu postępowania co do istoty sprawy, mogłaby w sprawie zapaść tylko decyzja odpowiadająca co do istoty decyzji dotychczasowej. Zasadnie w szczególności Sąd I Instancji uznał, że choć opinia wójta uzyskiwana obligatoryjnie przed wydaniem decyzji uznającej rekultywację za zakończoną (art. 22 ust. 2 pkt 3 w zw. z ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie gruntów), nie jest wiążąca dla organu prowadzącego postępowania w przedmiocie uznania rekultywacji za zakończoną, to nie zwalnia to tego organu od jej analizy z punktu widzenia kompletności, zgodności z podjętymi lub ustanowionymi dla danego terenu kierunkami ochrony gruntów rolnych i leśnych i ich wpływem na ustalane w postępowaniu głównym kierunki i sposób rekultywacji danego terenu. Tymczasem opinia Wójta Gminy Czerwin zawarta w postanowieniu z dnia [...] listopada 2014 r. miała istotne braki wskazane w uzasadnieniu zaskarżonego kasacyjnie wyroku, na których istnienie nie zwrócił uwagi Starosta Ostrołęcki wydając decyzje z dnia [...] grudnia 2014 r., ani też SKO w Ostrołęce utrzymując w mocy decyzję Starosty Ostrołęckiego. Co więcej, Starosta Ostrołęcki wydając decyzję z dnia [...] grudnia 2014 r., zaniechał dokonania jakiejkolwiek merytorycznej oceny opinii Wójta Gminy Czerwin, zadawalając się samym faktem jej wydania. Natomiast SKO w Ostrołęce, mimo sformułowaniu w odwołaniu od decyzji z dnia [...] grudnia 2014 r. zarzutów dotyczących niedostatecznej oceny opinii Wójta Gminy Czerwin, nie przeprowadziło w tym zakresie żadnego postępowania dowodowego. Również organ II instancji przy tym, skupił się na stwierdzeniu, że skoro brakująca w pierwotnie przeprowadzonym postępowaniu opinia wójta została pozyskana, to we wznowionym z powodu braku takiej opinii postępowaniu, nic więcej organ nie musi już badać.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela leżącego prawdopodobnie u podstaw takiego rozumowania, choć nie wyartykułowanego wyraźnie przez SKO poglądu, że skoro wznowiono postępowanie z powodu braku opinii wójta, to w granicach wyznaczonych przez art. 149 § 2 kpa organ prowadzący postępowanie wznowieniowe może badać tylko istotę sprawy w aspekcie ograniczonym do powodu wznowienia; tj. jedynie w zakresie tego, czy opinia wójta była kompletna, rzetelna, czy też wymagała uzupełnianie, bądź przeprowadzenia dodatkowych dowodów. Nie może więc dokonywać, a w istocie powtarzać innych ustaleń, w tym badać ponownie negatywnej opinii oceniającej przeprowadzoną rekultywację, zawartej w postanowieniu Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych z dnia [...] czerwca 2014 r. Niezasadność takiego rozumowania wynika stąd, że przesłanką zastosowania art. 146 § 2 kpa jest dokonanie przez organ prowadzący postępowanie wznowieniowe oceny, czy w wyniku wznowienia mogłaby zapaść decyzja odpowiadająca co do istoty decyzji dotychczasowej. Aby to stwierdzić, organ winien zbadać sprawę we wszystkich jej aspektach, a nie tylko tym, który stał się powodem wznowienia. Skoro więc opinia Wójta Gminy Czerwin zawarta w postanowieniu z dnia [...] listopada 2014 r. okazała się być niekompletna z przyczyn wskazanych przez Sąd I Instancji, to zasadne było uznanie przez ten Sąd, że organy I i II instancji nie dysponowały wystarczającymi ustaleniami faktycznymi, aby zdecydować, którą z trzech możliwych w postępowaniu wznowieniowym decyzji (art. 151 § 1 pkt 1 i 2 oraz § 2 kpa) wydać. Dlatego zgodne z prawem było uchylenie przez WSA w Warszawie decyzji SKO w Ostrołęce z dnia [...] lutego 2015 r., aby po przeprowadzeniu postępowania dowodowego, o jakim mowa w art. 75 kpa organy administracji zdecydowały, czy rzeczywiście po wznowieniu zapadłaby decyzja odpowiadająca co do istoty decyzji uznającej rekultywację za zakończoną. Jak przy tym zasadnie zauważył Sąd I Instancji, jego wyrok nie oznacza merytorycznego rozstrzygnięcia co do tego, czy rekultywację można uznać za zakończoną, czy też nie. Sąd bowiem uznał jedynie, że do takiej oceny brak jest wystarczających ustaleń faktycznych z powodu naruszeń przepisów postępowania, o jakich mowa w art. 7 i 77 kpa.

Odnosząc się do zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego braku wskazania przez Sąd I Instancji, jakie dowody zostały pominięte w postępowaniu przed organem odwoławczym należy zauważyć, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazano, że organy miały ocenić opinie organów, o jakich mowa w art. 22 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów w aspekcie ich zupełności, a w szczególności odnieść się do:

1. ustanowionych dla terenu objętego wnioskiem o uznanie rekultywacji za zakończoną, kierunków ochrony gruntów rolnych i leśnych i ich wpływu na kierunki i sposób rekultywacji,

2. powiązania sposobu rekultywacji z prawidłowym zagospodarowaniem gminy zgodnym z interesem mieszkańców,

3. aktów planistycznych,

4. wpływu pozostawienia głębokiego wyrobiska z niskim poziomem lustra wody, na stosunki wodne na sąsiednich gruntach rolnych i leśnych,

5. sprzeczności przeprowadzonej rekultywacji polegającej na zalaniu całej działki nr [...] wodą, z ustalonym wcześniej ostatecznie wodno-leśnym kierunkiem tej rekultywacji.

Należy więc stwierdzić, że w zaskarżonym wyroku zostało wskazane, jakie konkretnie dowody zostały przez organy administracji pominięte, przez co zarzut skargi kasacyjnej opisany w jej punkcie 2) nie mógł odnieść skutku.

Odnosząc się do zarzutu oznaczonego w skardze kasacyjnej punktem 3) należy przede wszystkim zauważyć, że wskazanego w nim jako naruszony przez Sąd I Instancji przepisu "art. 141 § 1 pkt 4 p.p.s.a.", nie ma w artykule 141 § 1 p.p.s.a., gdyż w tej jednostce redakcyjnej nie zostały wyróżnione jakiekolwiek punkty. Ponieważ nie jest rzeczą Naczelnego Sądu Administracyjnego domyślanie się, naruszenie jakiej konkretnie normy jest przedmiotem zarzutów skargi kasacyjnej sporządzanej obligatoryjnie przez profesjonalistów (art. 175 p.p.s.a.), i to nawet wtedy, gdy treść tej normy została w zarzutach skargi, a także w jej uzasadnieniu przytoczona i powołana już poprawnie, omawiany zarzut skargi kasacyjnej nie mógł zostać uwzględniony już tylko z tej przyczyny. Ubocznie więc tylko można zauważyć, że w zaskarżonym wyroku znalazły się jednak wskazania co do dalszego postępowania, w związku z rozstrzygnięciem zapadłym przed Sądem I instancji. Braku przy tym wymienienia tych konkretnych wskazań w końcowej części uzasadnienia wyroku WSA w Warszawie, a stwierdzenia zamiast tego, że "zalecenia co do przebiegu dalszego postępowania wynikają z przywołanej wyżej argumentacji", nie można poczytywać jako naruszenia przez Sąd I instancji obowiązku określonego w art. 141 § 4 in fine p.p.s.a. jeśli - tak jak to ma miejsce w niniejszej sprawie - wskazania co do dalszego postępowania we wcześniejszej części uzasadnieniu wyroku sądu rzeczywiście się znalazły.

Nie był zasadny zarzut naruszenia przez WSA w Warszawie przepisu prawa materialnego – art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w związku z art. 22 ust.1 pkt 4 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów, przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że wydanie decyzji o uznaniu rekultywacji za zakończoną wymaga dwóch odrębnych opinii rzeczoznawców (art. 22 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 5 ustawy o ochronie gruntów).

Podstawą omawianego zarzutu było założenie, że Sąd I Instancji sformułował powyższy pogląd. Tymczasem w ocenie NSA z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie można w żadnym razie wyprowadzić wniosku, aby WSA w Warszawie wyraził przypisywany mu pogląd prawny.

W skardze kasacyjnej nie wskazano, w oparciu o które konkretnie sformułowania zawarte w uzasadnieniu wyroku WSA w Warszawie z dnia 15 września 2015 r. ma wynikać przypisywany Sądowi I Instancji, rzeczywiście błędny pogląd. O ile więc można się domyślać, prawdopodobnie chodzi tu o fragment zamieszczony na stronie 7 uzasadnienia akapit ostatni (k. 46). Fragment ten ma następujące brzmienie: "Organ powinien określić stopień ograniczenia lub utraty wartości użytkowej gruntów, na podstawie dwóch opinii rzeczoznawców (art. 22 ust. 1, w zw. z art. 28 ust. 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych). Następnie organ powinien zbadać możliwe kierunki rekultywacji i wyważyć interesy stron, tj. właściciela gruntu i podmiotu zobowiązanego do jego rekultywacji". Bezpośrednio przed tym fragmentem Sąd przytoczył treść art. 22 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie gruntów oraz podzielił wyrażane w orzecznictwie stanowisko, "że analiza przepisów ustawy z 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie pozwala na wskazanie w jednoznaczny sposób jakimi kryteriami powinny kierować się organy administracji przy podejmowaniu rozstrzygnięcia w sprawie określenia kierunku wykonania rekultywacji", a "Wydając rozstrzygnięcie w tym zakresie organ powinien wziąć pod uwagę całokształt okoliczności sprawy i po rozważeniu interesów stron postępowania zdecydować o kierunku rekultywacji, gdyż decyzja w tym zakresie, ze względu na brak dostatecznych kryteriów ustawowych, ma uznaniowy charakter".

Przytoczony fragment oraz jego logiczne powiązanie z poprzedzającym go wywodem wskazuje, że Sąd I instancji pisząc o potrzebie określenia stopnia ograniczenia lub utraty wartości użytkowej gruntów na podstawie dwóch opinii rzeczoznawców, przedstawiał jedynie stan prawny dotyczący całego postępowania przewidzianego w ustawie w sprawach rekultywacji i zagospodarowania, którego końcowym tylko etapem jest wydanie decyzji uznającej rekultywację za zakończoną. W toku takiego postępowania istotnie organ powinien wydać decyzję, o jakiej mowa w art. 22 ust. 1 pkt 1) ustawy o ochronie gruntów, ustalając rozmiar ograniczenia wartości użytkowej gruntów na podstawie dwóch odrębnych opinii rzeczoznawców, co jednoznacznie wynika z treści art. 28 ust. 5 ustawy o ochronie gruntów. Nie można jednak tego poglądu w żadnym razie odnosić do decyzji o uznaniu rekultywacji za zakończoną, a więc takiej, jaka w trybie wznowieniowym była przedmiotem analizy w niniejszej sprawie. WSA w Warszawie takiego poglądu bowiem nie wyraził. Natomiast konkretne zarzuty do organu II instancji zamieszczone w uzasadnieniu zaskarżonego do NSA wyroku, dotyczyły braku analizy i oceny, w tym w aspekcie zupełności, opinii organów uzgodnieniowych, a nie opinii rzeczoznawców, o jakich mowa w art. 28 ust. 5 ustawy o ochronie gruntów (str. 8 uzasadnienia wyroku WSA w Warszawie z dnia 15 września 2015 r. akapit 2 i 3 – k. 47). Z tych powodów omawiany zarzut skargi kasacyjnej również nie mógł odnieść skutku.

Uwzględniając powyższe rozważania Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.