Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt I SA/Gl 1040/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2005-08-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono akt nadzoru

SENTENCJA

Dnia 22 sierpnia 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Winiarski (spr.) Sędziowie: NSA Małgorzata Wolf Mendecka Sędziowie NSA Eugeniusz Christ Protokolant: Olga Stiefel po rozpoznaniu w dniu 12 sierpnia 2005 roku na rozprawie sprawy ze skargi Gminy T. na akt nadzoru Wojewody Ś. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia nadzorczego dotyczącego gminy w spłacaniu należności pieniężnych (ulgi, do których nie stosuje się przepisów ustawy – Ordynacja podatkowa): uchyla zaskarżony akt nadzoru


UZASADNIENIE

]Sygn. akt I SA/Gl 1040/05

UZASADNIENIE

W dniu [...] 2005 r. Rada Gminy T. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie szczegółowych zasad i trybu umarzania, odraczania lub rozkładania na raty spłat należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów ustawy – Ordynacja podatkowa. Uchwała ta została przekazana Wojewodzie [...] przez Regionalną Izbę Obrachunkową w K., "do zbadania zgodnie z właściwością", jako załącznik pisma z dnia [...] 2005 r. (data wpływu do [...] Urzędu Wojewódzkiego – [...] 2005 r.). W aktach sprawy znajduje się również pismo Wójta Gminy T. z dnia [...] 2004 r. (nr [...]), skierowane do [...] Urzędu Wojewódzkiego - Wydział Prawny, informujące o przekazaniu m.in. w/w uchwały z dnia [...] 2005 r., w trybie art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych aktów prawnych (Dz. U. nr 62, poz. 718), w celu publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] (data wpływu tego pisma do [...] Urzędu Wojewódzkiego – [...] 2005 r.).

Pismem z dnia [...] 2005 r. nr [...] Wojewoda [...] zawiadomił gminę T. o wszczęciu postępowania nadzorczego w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały z dnia [...] 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu umarzania, odraczania lub rozkładania na raty spłat należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów ustawy – Ordynacja podatkowa – w części określonej w pkt 2 uchwały oraz pkt 5 ppkt 5.4 Załącznika nr 1 do uchwały, które to postanowienia zostały przez organ nadzoru uznane za sprzeczne z art. 34a ustawy o finansach publicznych.

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] r. nr [...] Wojewoda [...] stwierdził nieważności uchwały nr [...] Rady Gminy T. z dnia [...] 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu umarzania, odraczania lub rozkładania na raty spłat należności, do których nie stosuje się przepisów ustawy – Ordynacja podatkowa, w części określonej w pkt 2 uchwały oraz pkt 5 ppkt 5.4 Załącznika nr 1 do uchwały, jako sprzecznej z art. 34a ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2003 r. nr 15, poz. 148).

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewoda [...] zwrócił uwagę, iż w pkt 2 uchwały z dnia [...] 2005 r. rada postanowiła:

"uchwala się wzór sprawozdania dotyczącego zakresu umorzonych należności oraz odroczenia terminu spłaty całości lub części należności albo rozłożenia na raty udzielonych w trybie niniejszej uchwały, zgodnie z załącznikiem nr 2,

a) sprawozdania, o których mowa w pkt 2, winny być sporządzane według stanu na dzień 31 grudnia każdego roku kalendarzowego, w terminie do 31 marca następnego roku"

Powołując się na treść art. 34a ustawy o finansach publicznych, Wojewoda [...] podkreślił że podejmowana na jego podstawie uchwała ma charakter normatywny i powinna być formułowana jedynie w granicach upoważnienia ustawowego, co oznacza, iż w treści takiej uchwały "nie mogą się znaleźć regulacje nie znajdujące uzasadnienia w normie zawierającej delegację ustawową". Zaakcentowano, że w oparciu o przepis art. 34a ustawy o finansach publicznych, rada gminy może określić:

1) szczegółowe zasady i tryb umarzania wierzytelności jej jednostek organizacyjnych z tytułu należności pieniężnych,

2) szczegółowe zasady i tryb udzielania innych ulg w spłacaniu tych należności,

3) organy do tego uprawnione.

Uwzględniając wytyczone w ten sposób ustawowe ramy uprawnień jednostki samorządu terytorialnego, uznano że powyższy przepis nie zawiera upoważnienia dla rady do ustanawiania wzorów sprawozdań z dokonanych umorzeń wierzytelności gminnych jednostek organizacyjnych. Podważając legalność wyżej cyt. pkt 2 uchwały, konsekwentnie uznano za nieważny pkt 5 ppkt 5.4 Załącznika nr 1 uchwały o treści "5.4. Wzór sprawozdania, o którym mowa w pkt 5.2 określa załącznik nr 2".

Organ nadzoru nie zakwestionował natomiast postanowienia zawartego w pkt 5 ppkt 5.2. Załącznika nr 1 uchwały z dnia 31 marca 2005 r., w brzmieniu:

"5.2.. Organy, o których mowa w pkt 3.1. przedstawiają radzie gminy w terminach składania sprawozdania z realizacji budżetu, sprawozdanie dotyczące zakresu umorzonych należności, odroczonych terminów płatności i rozłożeń należności na raty skutków z tego wynikających dla uchwalonego budżetu".

Podając motywy swego stanowiska, Wojewoda powołał się na pogląd wyrażony w uzasadnieniu orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 listopada 1986 r. (U 5/86, OTK 1986/1/1), w świetle którego upoważnienie ustawowe podlega zawsze ścisłej, literalnej wykładni; domniemanie objęcia upoważnieniem materii w nim nie wymienionych, np. wykładni celowościowej, nie może zasadniczo wchodzić w rachubę. Powołując się na art. 7 Konstytucji RP Wojewoda wskazał, że organy administracji publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, a zatem obowiązuje je zasada: "co nie jest prawem dozwolone, jest zakazane". Podkreślono przy tym, że organom jednostek samorządu terytorialnego wolno jedynie to, na co zezwalają ustawy; "mogą działać tylko tam i o tyle, o ile prawo je do tego upoważnia". Zdaniem organu nadzoru, jeżeli organ administracji publicznej podejmuje działania w sprawie, co do której przepis prawa wyraźnie lub pośrednio nie wskazuje jego właściwości, działanie takie stanowi naruszenie konstytucyjnej zasady legalizmu. Powołano się również na § 115 Załącznika "Zasady techniki prawodawczej" do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. nr 100, poz. 908), zgodnie z którym to przepisem "w rozporządzeniu zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym)". Podkreślono przy tym, że powyższą regulację stosuje się odpowiednio do aktów prawa miejscowego (§ 143 rozporządzenia).

Na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze skargę złożyła Gmina T., reprezentowana przez Wójta, stosownie do uchwały Rady tejże gminy z dnia [...] 2005 r. nr [...], wnosząc o uchylenie go w całości. Rozstrzygnięciu nadzorczemu zarzucono naruszenie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, przez przekroczenie ustawowego terminu do wydania tego rozstrzygnięcia, a nadto naruszenie art. 34a ustawy o finansach publicznych – przez jego błędną wykładnię.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż stosownie do art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, organ nadzoru orzeka o nieważności uchwały w terminie nie dłuższym, niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały. Zdaniem strony skarżącej przedmiotowa uchwała została doręczona w dniu [...] 2005 r., a tym samym termin do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego bezskutecznie upłynął w dniu [...] 2005 r. Wydanie zatem rozstrzygnięcia w dniu [...] 2005 r., zdaniem skarżącej gminy, było spóźnione. Strona skarżąca nadto uważa, iż termin do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego jest terminem zawitym i nie może być przedłużany przez wojewodę oraz, że należy go liczyć od dnia otrzymania uchwały przez organ nadzorczy, a nie przesłania uchwały "od jednego organu nadzorczego (RIO) – do drugiego". Podkreślono, że Regionalna Izba Obrachunkowa mogła sama skorzystać z uprawnienia określonego w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

W końcowej części skargi zaznaczono, że uchwała Rady Gminy T. z dnia [...] 2005 r., w pkt 2 oraz pkt 5 ppkt 5.4 nie narusza art. 34a ustawy o finansach publicznych, ponieważ zawarte w tym przepisie upoważnienia rady gminy do określenia szczegółowych zasad i tryby umarzania wierzytelności i spłat należności, obejmuje również upoważnienie rady do ustanawiania wzorów sprawozdań".

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu objętego skargą rozstrzygnięcia nadzorczego. Odnosząc się do zarzutu przekroczenia terminu do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego, Wojewoda nie podzielił stanowiska strony skarżącej. Wskazał, że przykazywanie uchwał organowi nadzoru następuje na podstawie art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym "wójt obowiązany jest do przedłożenia wojewodzie uchwał rady gminy w ciągu siedmiu dni od dnia ich podjęcia. Akty ustanawiające przepisy porządkowe wójt przekazuje w ciągu dwóch dni od ich ustanowienia". Podkreślono, że pismem nr [...] z dnia [...] 2005 r. Rada Gminy T., działając na podstawie w/w przepisu o samorządzie gminnym, przekazała organowi nadzoru uchwały podjęte na sesji w dniu [...] 2005 r., jednakże wśród nich nie było spornej uchwały nr [...]. Zaakcentowano wprawdzie, że uchwała ta została przesłana do [...] Urzędu Wojewódzkiego, jednakże odrębnym pismem i w zupełnie innym trybie, właściwym do przesyłania uchwał celem ich publikacji w dzienniku urzędowym. Wskazano na treść tego pisma, w którym gmina, powołując się na art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych aktów prawnych, przesłała 3 uchwały podjęte na sesji w dniu [...] 2005 r., w celu ich publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa [...].

Wojewoda nie zgodził się również z zarzutem skargi, iż termin zastosowania rozstrzygnięcia nadzorczego należy zasadniczo liczyć od otrzymania spornej uchwały przez Regionalną Izbę Obrachunkową. Podkreślono, iż – stosownie do art. 1 ust. 2 pkt 1 i art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2001 r. nr 55, poz. 577 ze zm.), orzekanie w sprawie podjętej uchwały przez RIO stanowiłoby niedopuszczalne naruszenie prawa. Tym samym, organem właściwym do orzekania o zgodności uchwały z prawem, był wojewoda. W ocenie Wojewody [...], skutkiem przedłożenia uchwały rady niewłaściwemu organowi nadzoru, 30-dniowy termin na stwierdzenie nieważności uchwały należy liczyć od dnia jej doręczenia organowi właściwemu. Wojewoda natomiast otrzymał sporną uchwałę w dniu [...] 2005 r., a akt nadzoru został wydany w dniu [...] br. Wskazano również, że powyższe stanowisko zgodne jest z poglądem wyrażonym w wyroku WSA w Gliwicach z dnia 25 lutego 2005 r., w sprawie o sygn. akt I SA/Gl 1879/04.

Podczas rozprawy przed sądem administracyjnym strony podtrzymały swoje dotychczasowe stanowisko. Pełnomocnik strony skarżącej podniósł dodatkowo, że oceniana uchwała rady nie wykracza poza zakres ustawowego upoważnienia. Nakładając na organ stosujący postanowienia uchwały obowiązek składania sprawozdań oraz ustalają wzór tychże sprawozdań, rada zamierzała wprowadzić system kontroli stosowania postanowień uchwały. Pełnomocnik zaakcentował, że uprawnienie do określenia wzoru sprawozdania nie wynika wprawdzie bezpośrednio z art. 34a ustawy o finansach publicznych, ale z ogólnej kompetencji gminy, przewidzianej w art. 18 ust. 1 ustawy samorządowej. Pełnomocnik organu nadzoru zwrócił uwagę, że art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie stanowi samoistnej podstawy do działalności prawotwórczej gminy. Tym szczegółowym przepisem, w oparciu o który winno zostać przyjęte rozstrzygnięcie, jest art. 34 ustawy o finansach publicznych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga winna zostać uwzględniona, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej argumenty znalazły aprobatę Sądu.

Przystępując do oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, na wstępie należy podkreślić, iż przedmiot sporu nie odnosi się do całej uchwały Rady Gminy T. z dnia [...] 2005 r. nr [...], a jedynie pewnych jej postanowień (pkt 2 uchwały oraz pkt5 ppkt5.4 załącznika nr 1 do uchwały). Tym samym granice sprawy, w ramach których może poruszać się rozpatrujący skargę Sąd, wyznaczone zostały tak zakresem aktu nadzoru, jak i treścią zakwestionowanych przezeń postanowień uchwały.

Wymieniona uchwała zawiera 5 punktów, z czego istotne w sprawie znaczenie mają dwa pierwsze, o następującej treści:

"Rada Gminy T. uchwala:

1. Szczegółowe zasady i tryb umarzania lub rozkładania na raty spłaty należności pieniężnych,. w tym cywilnoprawnych [...], do których nie stosuje się przepisów ustawy – Ordynacja podatkowa [...], przypadających jednostkom organizacyjnym gminy [...] oraz wyznacza organy do tego uprawnione, zgodnie z załącznikiem nr 1.

2. Uchwala wzór sprawozdania dotyczącego zakresu umorzonych należności oraz odroczenia terminu spłaty całości lub części należności albo rozłożenia płatności na raty udzielonych w trybie niniejszej uchwały, zgodnie z załącznikiem nr 2.

a) Sprawozdania, o których mowa w pkt 2, winny być sporządzone według stanu na dzień 31 grudnia każdego roku kalendarzowego, w terminie do dnia 31 marca następnego roku".

Rozwinięciem punktu 1 uchwały jest załącznik nr 1, obejmujący 5 rozdziałów, zawierających szczegółowe unormowanie czynności związanych ze stosowaniem odpowiednich środków, jak i kompetencji organów do tego upoważnionych. W rozdziale 5 Załącznika nr 1 zamieszczono m.in. następujące postanowienia:

"5.2. Organy, o których mowa w pkt 3.1., przedstawiają radzie gminy, w terminach składania sprawozdania z realizacji budżetu, sprawozdanie dotyczące zakresu umorzonych należności, odroczonych terminów płatności i rozłożeń należności na raty, skutków z tego wynikających dla uchwalonego budżetu.

5.3. Dane w sprawozdaniu, o którym mowa w pkt 5.2. wykazuje się narastająco od początku roku.

5.4. Wzór sprawozdania, o którym mowa w pkt 5.2., określa załącznik nr 2".

Rozpatrywanym rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewoda [...] uznał za niezgodne z prawem jedynie w/w punkt 2 uchwały rady oraz podpunkt 5.4. w rozdziale 5 Załącznika nr 1 tejże uchwały. Zakwestionowane postanowienia odnoszą się do wzoru sprawozdania dotyczącego zakresu umorzonych należności oraz odraczania terminu spłaty należności. Organ nadzoru nie zakwestionował natomiast punktu 1 uchwały z dnia 31 marca 2005 r. oraz pozostałych postanowień Załącznika nr 1, w tym podpunktów 5.2 i 5.3, zamieszczonych w rozdziale 5, dotyczących obowiązku i warunków składania w/w sprawozdań.

W konsekwencji należy uznać, że w ocenie organu nadzoru jedynie postanowienia uchwały i załącznika, dotyczące wzoru sprawozdania, wykraczały poza zakres delegacji wynikającej z art. 34a ustawy 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2003 r. nr 15, poz. 148 ze zm.), a tym samym były sprzeczne z prawem.

Sąd nie podziela tego stanowiska, aczkolwiek nie zgadza się również ze wszystkimi argumentami strony skarżącej, wyłuszczonymi w skardze oraz podniesionymi podczas rozprawy.

Przepis art. 91 ust. l zd. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.) stanowi, iż uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. Wprawdzie art. 18 ust. 1 ustawy samorządowej, na który powołano się m.in. w analizowanej uchwale, określa generalną kompetencję gminy do załatwiania wszystkich spraw pozostających w zakresie działania gminy, to jednak tenże przepis kompetencyjny nie może stanowić jedynej i samodzielnej podstawy wydania aktu, w szczególności w sytuacji, kiedy reguły rozstrzygania określonych spraw zostały ustalone innymi przepisami ustawowymi. Świadczy o tym stwierdzenie zawarte w cyt. przepisie kompetencyjnym in fine: "...o ile ustawy nie stanowią inaczej".

Takie szczególne reguły, które muszą być respektowane przez organy gminy, zawarte zostały m.in. w ustawie o finansach publicznych. Dotyczy to zwłaszcza zasad gromadzenia i wydatkowania środków publicznych, w tym także zarządzania nimi.

Z art. 138 ust. 1 pkt 1 wymienionej ustawy wynika, że naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest popełnienie czynu polegającego na zaniechaniu ustalenia należności Skarbu Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub innej jednostki sektora finansów publicznych, a także pobraniu, ustaleniu lub dochodzeniu jej w wysokości niższej niż wynikająca z prawidłowego obliczenia oraz niezgodnym z przepisami jej umorzeniu lub dopuszczeniu do przedawnienia.

Z przepisu tego wynika zasada, zgodnie z którą istnieje obowiązek dochodzenia m.in. należności jednostki samorządu terytorialnego. Ustawodawca przewidział wyjątek od powyższej reguły, umożliwiający podmiotowi sektora finansów publicznych umorzenie wierzytelności jej jednostki organizacyjnej z tytułu należności, do których nie stosuje się przepisów ustawy – Ordynacja podatkowa, co w konsekwencji prowadzi do odstąpienia od dochodzenia tych należności. Norma art. 34a w/w ustawy, wskazując na możliwość odstąpienia od obowiązku dochodzenia należności, określiła jednak warunki, które muszą zostać ziszczone, aby mogło dojść do umorzenia wskazanych wierzytelności.

Art. 34a ustawy o finansach publicznych stanowi, iż organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego może określić szczegółowe zasady i tryb umarzania wierzytelności jej jednostek organizacyjnych z tytułu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów ustawy - Ordynacja podatkowa, udzielania innych ulg w spłacaniu tych należności oraz wskazać organy do tego uprawnione.

Powyższy przepis upoważnia zatem radę gminy do: ustalania szczegółowych zasad i trybu umarzania wierzytelności jej jednostek organizacyjnych z tytułu niektórych należności pieniężnych oraz wskazania organów do tego upoważnionych, a więc pozwala wyłącznie na określenie ogólnych reguł oraz sposobu (formy) postępowania przy umarzaniu wierzytelności, o których mowa w art. 34a ustawy o finansach publicznych, a także wskazania - określenia organów, które będą zobowiązane do podejmowania rozstrzygnięć indywidualnych w sprawach w tym przedmiocie. Tak rozumiana wykładnia powołanego przepisu prawa materialnego pozwala, zdaniem Sądu, na przyjęcie konkluzji, iż rada gminy, na podstawie art. 34a ustawy o finansach publicznych, upoważniona została do stanowienia w formie uchwały rozwiązań o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, które stanowią jedną z form działania tej administracji. Przemawia za tym również treść art. 40 ust. 1 ustawy z o samorządzie gminnym, z którego wynika, iż na podstawie upoważnień ustawowych, gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na jej obszarze.

Uchwała rady gminy, podjęta w trybie określonym w art. 34a ustawy o finansach publicznych, określająca zasady i tryb umarzania wierzytelności wymienionych w tym przepisie, ma charakter generalny i abstrakcyjny, a co za tym idzie stanowi akt prawa miejscowego, który odnosi się do zasad zarządu mieniem gminy (art. 41 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym). W orzecznictwie podkreśla się, iż o kwalifikacji danego aktu do aktów prawa miejscowego decyduje fakt, iż zawarto w nim co najmniej jedną normę o charakterze generalnym i abstrakcyjnym (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 5 kwietnia 2002 r., sygn. akt I S.A. 2160/01). Nie ma zatem przeszkód, by uchwała taka obejmowała również regulacje mające zapewnić właściwą realizację postanowień mających, charakter przepisów prawa miejscowego. W szczególności zwrócić trzeba uwagę na fakt, iż organ nadzoru nie zakwestionował ani tej części uchwały rady gminy, w której określono zasady i tryb umarzania, odraczania terminu płatności oraz rozkładania na raty należności gminnych jednostek, a także postanowień uchwały ustalających właściwość organów w zakresie umarzania należności. Nie zakwestionowano również ppdp 5.2 oraz 5.3 w pkt 5, w Załączniku nr 1 do rozpatrywanej uchwały, które to postanowienia nakładają na organy właściwe w zakresie umarzania należności, obowiązek składania sprawozdania (ppkt 5.2) oraz wskazują sposób wykazywania danych w sprawozdaniu (ppkt 5.3). Wojewoda podważył wyłącznie legalność postanowień, dotyczących wzoru sprawozdania, obowiązek składania którego przewidziano w nie zakwestionowanych postanowieniach. Tym samym Wojewoda, jak już wcześniej zaznaczono, musiał uznać, iż postanowienia odnoszące się do obowiązku składania sprawozdania, jak i jego danych (ppkt 5.2. i 5.3), nie wykraczają poza granice delegacji wynikającej z przepisu art. 34a ustawy o finansach publicznych. Analiza użytego w tym przepisie przez Ustawodawcę sformułowania: "...może określić szczegółowe zasady i tryb..." wskazuje nadto, iż w zakresie tego pojęcia mogą mieścić zarówno reguły, jak i warunki umarzania wierzytelności i stosowania innych ulg przewidzianych przepisem. Skoro zatem nie uznano za niezgodne z prawem postanowień odnoszących się do obowiązku składania samych sprawozdań, nie znajduje uzasadnienia kwestionowanie legalności szczególnych reguł, będących konsekwencją regulacji zawartych w pkt 5.2 i 5.3. Załącznika nr 1, tj. postanowień dotyczących wzoru tychże sprawozdań.

Ustalenie w art. 34a ustawy o finansach publicznych zasad odstępowania od dochodzenia określonych należności, podobnie jak i cała ustawa, mają na celu m.in. zapewnienie jawności i przejrzystości oraz demokratycznej kontroli nad finansami publicznymi, a także wzmocnienie kontroli wydatków publicznych i dyscypliny budżetowej (por. C. Kosikowski: Finanse publiczne. Komentarz, Lexis Nexis, Warszawa 2003, s.17). Stąd też postanowienia uchwały, które mają zapewnić organowi stanowiącemu gminy skuteczną kontrolę, wydawanych na podstawie uchwały rozstrzygnięć indywidualnych, a także odpowiedni monitoring skutków tychże indywidualnych rozstrzygnięć dla budżetu gminy, należy uznać za poprawne i mieszczące się w dyspozycji art. 34a ustawy o finansach publicznych.

Należy również podnieść, iż akty prawa miejscowego, podobnie jak rozporządzenia, mają charakter "podustawowy", a zatem zarówno w jednym, jak i drugim wypadku, wbrew stanowisku strony skarżącej, istnieć musi wyraźnie udzielone upoważnienie, nie jest bowiem dopuszczalnie domniemanie kompetencji prawodawczych. Jednak różnica w sposobie skonstruowania ustawowego upoważnienia powoduje, że akty prawa miejscowego nie muszą mieć charakteru aktów wykonawczych w ścisłym tego słowa znaczeniu, jak to ma miejsce w przypadku rozporządzeń (por. art. 92 ust. 1 Konstytucji RP). W doktrynie podkreśla się, że akty prawa miejscowego, w szczególności stanowione przez organy samorządu terytorialnego, mogą mieć charakter szerszy, w wypadku wydawania ich na podstawie upoważnień wyraźnych, lecz nie zawierających szczegółowych wytycznych, co do ich treści (por. D. Dabek: Prawo miejscowe samorządu terytorialnego, Bydgoszcz-Kraków 2003, s. 156). Owa większa swoboda w stanowieniu aktów prawa miejscowego przez jednostki samorządu terytorialnego wynika z jego pozycji ustrojowej, a zwłaszcza z zasady samodzielności samorządu terytorialnego.

Tym samym trudno mówić o wadliwości zakwestionowanych postanowień uchwały, w stopniu uzasadniającym ich wyeliminowanie z obrotu prawnego, a zatem Wojewoda [...], wydając rozstrzygnięcie nadzorcze, naruszył art. 34 ustawy o finansach publicznych.

Sąd podzielił natomiast stanowisko Wojewody [...], iż nie został przekroczony, przewidziany art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, 30-dniowy termin do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego. W ocenie Sądu termin ten rozpoczął swój bieg w dniu, którym przedmiotowa uchwała wpłynęła do [...] Urzędu Wojewódzkiego, tj. [...] 2005 r., wniesiona w trybie określonym w art. 90 ust. 1 w/w ustawy, dla weryfikacji jej legalności. Doręczenie wojewodzie odpisu uchwały w innym celu (np. w celu jej opublikowania w dzienniku urzędowym, na podstawie przepisów ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych) nie spełnia wymogów doręczenia, o którym mowa w art. 91 ustawy o samorządzie gminnym. Bezsprzecznie natomiast organem właściwym do orzekania o zgodności z prawem przedmiotowej ustawy był Wojewoda [...], a nie Regionalna Izba Obrachunkowa. W katalogu spraw, poddanych kompetencji RIO (art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych, Dz. U. z 2001 r. nr 55, poz. 577 ze zm.), nie mieści się analizowana uchwała Rady Gminy T..

Wobec błędnej interpretacji przez organ nadzorczy normy prawnej przyjętej za podstawę aktu nadzoru (art. 34a ustawy o finansach publicznych), co w konsekwencji doprowadziło do wadliwej oceny legalności części aktu jednostki samorządu terytorialnego, Sąd – działając na podstawie art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zadecydował o uchyleniu aktu nadzoru.

Z uwagi na to, że wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności może dotyczyć tylko takich z nich, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania (por.T. Woś, H. Knysiak – Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Lexis Nexis, Warszawa 2005 , s. 471), Sąd – uwzględniając charakter zaskarżonego aktu - uznał, iż nie zachodzi potrzeba określania w wyroku czy i w jakim zakresie akt pozbawiony tym wyrokiem mocy wiążącej, nie może być wykonany do czasu jego uprawomocnienia się (art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).