Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2570/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-06-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski /spr./ Protokolant: starszy inspektor sądowy Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 8 czerwca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej H. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 9 lipca 2015 r. sygn. akt II SA/Sz 487/15 w sprawie ze skargi H. M. na uchwałę Rady Gminy Karnice z dnia [...] 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia diet radnych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Uchwałą nr ... z dnia 30 grudnia 2014 r. wydaną na podstawie art. 25 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594, z późn. zm.) w związku z § 2 i § 3 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lipca 2000 r. w sprawie maksymalnej wysokości diet przysługujących radnemu gminy (Dz. U. z 2000 r. Nr 61, poz. 710) Rada Gminy K. ustaliła w § 2 tejże uchwały miesięczną dietę dla Przewodniczącego Rady Gminy w wysokości ... zł, a dla Wiceprzewodniczących Rady Gminy – w wysokości ... zł.

Pismem z dnia 30 stycznia 2015 r. radny H. M. wezwał Radę Gminy K. do usunięcia naruszenia prawa ww. uchwałą. Zdaniem radnego, organ naruszył art. 25 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym poprzez brak wskazania w § 2 uchwały szczegółowych zasad przyznawania diety wymienionym w nim osobom, a w szczególności zasad zwrotu diety w sytuacji, gdy przewodniczący lub wiceprzewodniczący rady gminy nie wykonuje swej funkcji przez dłuższy okres czasu, jak również poprzez nieuzasadnione różnicowanie sposobu ustalania diet radnych i przewodniczącego.

W odpowiedzi na wezwanie pismem z dnia 19 marca 2015 r. Przewodniczący Rady Gminy K. poinformował stronę, że jego wezwanie zostało odrzucone.

W skardze na ww. uchwałę złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, H. M. wniósł o stwierdzenie nieważności § 2 ust. 1 i 2 uchwały jako sprzecznego z art. 25 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, ponieważ przyjęcie diety w stałej miesięcznej wysokości powoduje, że ma ona charakter ryczałtu miesięcznego, a więc traci w ten sposób charakter rekompensacyjny, stając się stałym, miesięcznym wynagrodzeniem. Wskazał również, że ma interes prawny w zaskarżeniu ww. uchwały, ponieważ jest radnym Rady Gminy K. Skarżący przywołał treść § 14 ust. 1 Statutu Gminy K., zgodnie z którym obowiązkiem radnego jest stać na straży prawa, a w szczególności przestrzegać zapisów Statutu i ustawy o samorządzie gminnym. Ponadto, w piśmie stanowiącym uzupełnienie skargi wskazał, że jego interes prawny przejawia się również w tym, aby wszystkich radnych obowiązywały jednakowe zasady dotyczące diet jako zwrotu kosztów za udział w posiedzeniach rady i utraconych zarobków.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie ze względu na brak interesu prawnego po stronie skarżącego w zaskarżeniu ww. uchwały oraz niezasadność podniesionych w skardze zarzutów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 9 lipca 2015 r. skargę oddalił.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji podał, że w rozpatrywanej sprawie skarga H. M. złożona została w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594, z późn. zm.), zwanej dalej "u.s.g.".

W ocenie Sądu I instancji zaskarżona uchwała w sprawie diet radnych jest uchwałą z zakresu szeroko rozumianej administracji publicznej, a skarżący dopełnił wymogu bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia i skarga została wniesiona w terminie (art. 53 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a.

Dalej Sąd wskazał, że rozpoznając skargę wniesioną w oparciu o art. 101 ust. 1 u.s.g. podstawowym obowiązkiem sądu jest zbadanie legitymacji czynnej strony skarżącej poprzez ustalenie, czy będąca przedmiotem skargi uchwała narusza jej prawem chroniony interes lub uprawnienie.

Sąd I instancji wyjaśnił, że w art. 101 ust. 1 u.s.g. legitymacja skargowa została oparta na odmiennym niż ogólna zasada, kryterium naruszenia indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia. Jest to istotne zawężenie legitymacji skargowej w stosunku do zasady ogólnej wyrażonej w art. 50 § 1 p.p.s.a. Tym samym nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego.

Legitymacja do wniesienia skargi do sądu administracyjnego przysługuje zatem nie temu, kto ma w tym interes prawny, ale temu czyj interes prawny został naruszony zaskarżonym aktem (uchwałą) organu gminy.

Sąd rozważył, czy strona skarżąca jest legitymowana do skutecznego kwestionowania legalności uchwały Rady Gminy K. w sprawie diet radnych. W świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego takiego naruszenia nie można się dopatrzyć. Wbrew twierdzeniom skarżącego wykonywanie mandatu radnego samo w sobie nie daje uprawnienia do zaskarżenia uchwały rady przed sądem administracyjnym, gdyż przepisy u.s.g. nie ustanawiają takiej prerogatywy. Pogląd ten ugruntował się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 września 2001 r. sygn. akt SA 1410/01, opubl. Lex nr 53376). W wyroku tym sąd stwierdził, że legitymowanie się mandatem radnego nie daje uprawnień do wniesienia skargi podważającej legalność uchwały. Przesłanką konieczną dla skutecznego wniesienia skargi w powyższym trybie jest wykazanie przez skarżącego, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną "prawnie gwarantowaną" (a nie wyłącznie "faktyczną") sytuacją, a zaskarżaną przezeń uchwałą, polegający zwłaszcza na tym, że narusza ona (czyli pozbawia lub ogranicza) właśnie "jego interes prawny lub uprawnienie".

Podkreślono, że w rozpatrywanej sprawie skarżący nie kwestionuje wszystkich postanowień ww. uchwały Rady Gminy K., a wyłącznie § 2 tej uchwały, w którym ustalono wysokość miesięcznej diety dla przewodniczącego i wiceprzewodniczących rady. Skarżący będący radnym, nie pełni w Radzie Gminy K. ani funkcji przewodniczącego, ani wiceprzewodniczącego, stąd nie można uznać, że ustalenia zawarte w ww. paragrafie naruszają jego interes prawny lub uprawnienie, a tylko w takim przypadku, jak już wyżej wskazano, skarżącemu przysługiwałaby legitymacja do wniesienia skargi. Brak związku pomiędzy kwestionowanym postanowieniem ww. uchwały a naruszeniem indywidualnej sytuacji prawnej skarżącego.

Skarżący nie wykazał, że ww. uchwała w jej zaskarżonej części wpłynęła na jego własną, indywidualną sytuację prawną. Nie wykazał również, aby uchwała ta doprowadziła do ograniczenia lub pozbawienia go konkretnych uprawnień albo spowodowała nałożenie na niego pewnych obowiązków, bowiem kwestionowany zapis uchwały określa uprawnienia do otrzymywania diet przez tych radnych, którzy pełnią funkcje przewodniczącego i wiceprzewodniczących rady gminy.

Od interesu prawnego lub uprawnienia należy odróżnić interes faktyczny, do którego należą okoliczności wpływające na sytuację określonego podmiotu, lecz niemające związku z jego sytuacją prawną. Zdaniem Sądu, tak właśnie należy ocenić sytuację skarżącego. Nie sposób dopatrzyć się po jego stronie uprawnienia lub interesu o charakterze prawnym, który byłby naruszony kwestionowanym postanowieniem ww. uchwały. Powyższe ustalenia implikują uznanie, że skarżący nie posiada legitymacji do wniesienia przewidzianej w art. 101 ust. 1 u.s.g. skargi do sądu administracyjnego.

Jednocześnie podkreślono, że nie może stanowić argumentu wykazującego na naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego stwierdzenie, że zaskarżona uchwała narusza prawo. Pogląd o niezgodności z prawem przedmiotowej uchwały podlegałby weryfikacji dopiero na etapie stwierdzenia, że skarga na uchwałę została wniesiona przez legitymowany podmiot. Na etapie oceny legitymacji skargowej kwestia zgodności z prawem zaskarżonej uchwały nie jest przez sąd badana, skoro drogę do takiej kontroli otwiera dopiero skutecznie złożona skarga. Skoro skarżący nie ma legitymacji skargowej - sąd nie mógł badać merytorycznych zarzutów skargi.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiódł H. M., który wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

1) przepisów mających wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 101 ust. 1 u.s.g. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnej uznaniu, że radnemu gminy nie przysługuje prawo zaskarżenia uchwały o maksymalnej wysokości diet radnego, gdy tymczasem radny miał interes prawny w zaskarżeniu uchwały wyrażający się tym, że niewłaściwie zróżnicowano wysokość diet co wpłynęło na jego uprawnienia albowiem Gmina planuje w budżecie wysokość diet dla rady gminy, a tym samym niewłaściwe określenie diet dla przewodniczącego i wiceprzewodniczącego wpływa na wysokość diety dla skarżącego;

2) naruszenie przepisów mających wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 141 § 4, art. 151 oraz art. 3 p.p.s.a. w związku z art. 25 ust. 4 u.s.g. poprzez nierozpoznanie skargi w zakresie w jakim uchwała jest niezgodna z prawem, tj. przyznaje przewodniczącemu i wiceprzewodniczącemu stałe wynagrodzenie wypłacane tylko z uwagi na sprawowaną funkcję, a zatem przyznaje wynagrodzenie inne niż dieta, która jest rekompensatą za utracone wynagrodzenie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano, że zdaniem skarżącego Sąd nie przeanalizował dokładnie treści wszystkich pism składanych przez skarżącego H. M. i nie zrozumiał należycie jego intencji. Przedmiotem skargi było niewłaściwe zróżnicowanie sposobu wypłaty diet dla poszczególnych radnych, a mianowicie ustalenie że radny bezfunkcyjny otrzyma wynagrodzenie za udział w określonej sesji (za realną czynność radnego) a przewodniczący i wiceprzewodniczący takiego powiązania już nie mają. Bez względu na to, czy odbędzie się sesja, czy będą wykonywali realne czynności związane z wykonywaniem powierzonych funkcji czy też nie, należy im się wynagrodzenie. Nawet w przypadku nie wzięcia udziału w sesji, celowej nieobecności, funkcyjni radni otrzymają wynagrodzenie.

W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały nie wskazano w żaden sposób przyczyn zróżnicowania wysokości diet poszczególnym radnym. H. M. mając właśnie takie intencje zaskarżył ww. uchwałę i w istocie zaskarżył uchwałę w całości. Szczegółowe wyjaśnienie tych kwestii zawarł w piśmie z dnia 30 czerwca 2015 r. w którym jasno i precyzyjnie wspominał o tym, że zarzuca uchwale naruszenie zasad przyznawania diet radnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w ogóle nie odniósł się do treści tego pisma.

Znaczenie interesu prawnego z art. 101 u.s.g. należy wiązać przede wszystkim z ustalonym rozumieniem tego pojęcia na gruncie art. 28 K.p.a. To zaś oznacza, że musi on być: normatywny, obiektywny, aktualny, niepochodny, osobisty, własny, indywidualny, realny i konkretny.

Zdaniem skarżącego w omawianym przypadku każdy radny ma interes prawny w zaskarżeniu ww. uchwały Rady Gminy K. Uchwała ta różnicuje całkowicie bezzasadnie zasady przyznania diet radnym, faworyzując radnych funkcyjnych, przyznaje im wynagrodzenia, które tracą cechy diet. Inne rozumowanie tej zasady prowadziłoby do uznania, że uchwałę tą może zaskarżyć jedynie zainteresowany w sprawie przewodniczący lub wiceprzewodniczący, co w praktycznie oznacza pozostawienie w mocy niezgodnych z przepisami uchwał rad gminnych.

Dodatkowo zaznaczono, że każdy radny ma interes prawny w zaskarżeniu uchwał rady gminy w przedmiocie ustalenia maksymalnej wysokości diet, także z uwagi na to, że diety przyznawane są z określonej puli zabezpieczonej w budżecie gminy na diety radnych i wysokość wynagrodzenia radnych funkcyjnych ma wpływ również na wysokość diet pozostałych radnych. Tym samym radny H. M. miał interes prawny w tym aby taką dietę zaskarżyć.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie nie ma żadnych podstaw do przyjęcia, że jedna grupa radnych ma otrzymywać wynagrodzenie za konkretny udział w sesji a inna grupa za sprawowaną funkcję bez żadnego powiązania z faktycznie wykonywanymi obowiązkami. W doktrynie przyjmuje się, że literalne brzmienie przepisu wskazuje na to, że diety i zwrot kosztów podróży służbowych przysługują z mocy ustawy, rada gminy określa jedynie zasady przyznawania powyższych świadczeń. Przysługująca radnym dieta stanowi przede wszystkim rekompensatę utraconego wynagrodzenia (uchwała Regionalnej Izby Obrachunkowej w Ł. z dnia 2 sierpnia 1999 r. nr ..., opub. w OSS ..., nr 4, s. 132), co jest konsekwencją obowiązku udzielenia radnemu przez jego pracodawcę bezpłatnego zwolnienia od pracy w celu umożliwienia radnemu brania udziału w pracach organów gminy. Nie można także zgodzić się z tym, aby radny sam ponosił koszty podróży służbowych, które odbywa w związku z pełnieniem mandatu.

W orzecznictwie z kolei podkreśla się, że rada gminy, korzystając z normy kompetencyjnej zawartej w przepisie art. 25 ust. 4 u.s.g. winna dokonać określenia zasad, na jakich przysługują przewodniczącemu rady i radnym diety i zwrot kosztów podróży, a więc określenia tych czynności radnych, za które dieta przysługuje. Zakresem regulacji uchwały winna być objęta między innymi sytuacja, gdy przewodniczący rady, przez dłuższy okres czasu nie wykonuje obowiązków wynikających z pełnionej funkcji, a tym samym nie ponosi żadnych kosztów związanych z pełnieniem funkcji.

Przyznanie przewodniczącemu i wiceprzewodniczącemu stałego wynagrodzenia wypłacanego tylko z uwagi na sprawowaną funkcję sprawia wrażenie innego dodatkowego wynagrodzenia, zupełnie odmiennego niż dieta, która jest rekompensatą za utracone wynagrodzenie. Przyznanie przewodniczącemu rady gminy nagrody pieniężnej, czyli dodatkowego świadczenia ponad przyznane ustawą diety i zwrot kosztów podróży, jest przekroczeniem upoważnienia udzielonego radzie gminy w art. 25 ust. 4 u.s.g. a w konsekwencji, działanie to nie ma podstawy prawnej. Uprawnienie rady gminy określone w ww. przepisie wyklucza możliwość przyznania radnemu bądź przewodniczącemu rady nagród pieniężnych za wkład pracy i osiągnięcia w działalności rady (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodka Zamiejscowego we Wrocławiu z dnia 21 października 1999 r. sygn. akt II SA/Wr 971/98).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu badając jedynie czy w sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania. Oparta o ten przepis zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza, że Sąd jest związany wnioskiem skarżącego wynikającym ze skargi kasacyjnej, określającym przedmiot zaskarżenia oraz podstawy zaskarżenia określone w art. 174 p.p.s.a. W tej sprawie Sąd nie dopatrzył się przesłanek nieważności postępowania.

Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: zarzucie naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub zarzucie naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W tej sprawie, mimo że nie zostało to wprost wyrażone w skardze kasacyjnej, skarżący kasacyjnie zarzucił wyrokowi Sądu I instancji takie naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powołał bowiem zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. (co wskazywałoby na naruszenie przepisów postępowania) oraz art. 101 ust. 1 u.s.g.

Sąd nie podziela tego stanowiska skarżącego kasacyjnie, a sama skarga kasacyjna podlega oddaleniu.

Istota sprawy sprowadza się do tego, czy interes prawny skarżącego kasacyjnie będącego radnym rady gminy został naruszony § 2 uchwały Rada Gminy K. z dnia 30 grudnia 2014 r. nr ... w sprawie diet radnych, w którym ustalono wysokość miesięcznej diety dla przewodniczącego rady gminy w wysokości ... zł, a dla wiceprzewodniczących rady gminy w wysokości ... zł.

Nie budzi żadnych wątpliwości, że skarżący zaskarżył nie całą ww. uchwałę, ale tylko jej § 2. Wynika to wprost z treści skargi, jak i poprzedzającego skargę wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Wprawdzie w piśmie skarżącego z dnia 30 czerwca 2015 r. zawarte zostały wnioski kwestionujące także inne paragrafy ww. uchwały, ale pismo to nie mogło stanowić zmiany przedmiotu zaskarżenia. Sam skarżący określił w swojej skardze przedmiot zaskarżenia, czyniąc nim jedynie paragraf 2 ww. uchwały co oznacza, że przedmiotem rozpoznania przez Sąd I instancji mógł być tylko ten paragraf.

Jak w sposób spójny podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, sądy administracyjne rozstrzygają w granicach danej sprawy administracyjnej i nie jest dopuszczalnym wychodzenie poza te granice. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę, a niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ma prawo, a jednocześnie obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze (tak NSA w wyroku z dnia 2 lutego 2017 r. sygn. akt II FSK 3112/14, opub. w LEX nr 2247929; wyrok NSA z 7 grudnia 2016 r. sygn. akt II OSK 585/15, opub. w LEX nr 2205940).

Tym samym wojewódzki sąd administracyjny nie jest związany granicami skargi, ale zawsze jest związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona i nie może swoimi ocenami prawnymi wkraczać w sprawę nową w stosunku do tej, która była albo powinna być przedmiotem postępowania administracyjnego i wydawanych w nim aktów administracyjnych.

W przypadku zaskarżenia aktu normatywnego skierowanego do generalnego adresata jakim są np. radni, nie można zasadnie stwierdzić, że granice sprawy administracyjnej są niezależne od zakresu zaskarżenia. Inaczej niż w przypadku indywidualnej sprawy administracyjnej rozpoznawanej w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym, w którym rozstrzyga się o konkretnych prawach i obowiązkach jednej strony (adresata decyzji), uchwały organów stanowiących w przedmiocie ustalenia kwot diet radnych stanowią pewien zbiór rozstrzygnięć, których adresatami mogą być zarówno niektórzy radni, jak wszyscy radni.

Taka właśnie sytuacja miała miejsce w tej sprawie, w której skarżący jako radny Rady Gminy K. zaskarżył nie ten paragraf uchwały, która określiła wysokość przysługującej temu radnego diety, ale inny paragraf, który reguluje jedynie wysokość diety i zasady jej przyznawania osobom pełniącym funkcje przewodniczącego i wiceprzewodniczących Rady Gminy. Tym samym granicami tej sprawy, jak trafnie to określił Sąd I instancji, było uregulowanie zasad i wysokości przyznawania diety dla Przewodniczącego i Wiceprzewodniczących Rady Gminy K. określonych w paragrafie 2 uchwały z dnia 30 grudnia 2014 r. nr ....

Nie może być uznane za skuteczne późniejsze modyfikowanie granic sprawy, poprzez np. zmianę zakresu zaskarżenia uchwały lub zaskarżenia innych jeszcze przepisów danej uchwały. Stanowiłoby to oczywiste naruszenie trybu skarżenia uchwał objętych regulacją art. 101 u.s.g. Warunkiem dopuszczalności skargi na uchwałę (lub jej fragment) organu stanowiącego jest uprzednie wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, które powinno wyznaczać te same granice, co skarga. Jeżeli np. w wezwaniu zarzuca się organowi błędną regulację w zakresie paragrafu 2 danej uchwały, to nieskuteczne będzie późniejsze zaskarżenie do sądu administracyjnego innego paragrafu tej samej uchwały. Taka skarga nie byłaby poprzedzona wezwaniem danego organu do usunięcia naruszenia prawa w tym zakresie, w jakim strona skarżąca wnosi skargę. Ponadto dowolne późniejsze określanie granic sprawy nie tylko w stosunku do wcześniejszego wezwania do usunięcia prawa, ale już wniesionej skargi czyniłoby całkowicie zbędnym stosowanie przepisów zakreślających przedział czasowy do skutecznego wniesienia skargi.

Tym samym należy stwierdzić, że niezasadne są te zarzuty skargi kasacyjnej które wskazują na nierozpoznanie sprawy i pominięcie przez Sąd I instancji oceny całości uchwały.

Rację należy przyznać Sądowi I instancji, który prawidłowo wywiódł w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że w tej sprawie skarżącemu nie przysługiwał interes prawny, a tym bardziej ten interes prawny nie został naruszony. Żaden przepis prawa nie gwarantuje radnemu prawa do jednoosobowego decydowania o wysokości diet innych radnych, a przyznanie diety w innej wysokości tym radnym, którzy pełnią funkcje w radzie gminy (np. przewodniczącemu, wiceprzewodniczącemu), nie narusza żadnego interesu prawnego tego radnego, który takich funkcji nie pełni.

Sąd I instancji zawarł w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku trafną wykładnię art. 101 ust. 1 u.s.g. na gruncie którego wskazał, że nie doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącego w rozumieniu przyjętym zarówno na gruncie orzecznictwa sądów administracyjnych jak i podstawowego nurtu doktryny prawa administracyjnego, łączących z takim charakterem tego interesu istnienie normy materialnoprawnej, której naruszenie powoduje jednoczesne naruszenie interesu prawnego w postaci zmiany indywidualnej sytuacji prawnej skarżącego. Dotyczy to tak pozycji prawnej skarżącego jako radnego jak też wskazanego w skardze kasacyjnej argumentu dotyczącego upatrywania źródła jego interesu prawnego w fakcie bycia członkiem wspólnoty lokalnej i radnym strzegącym praworządności. Art. 101 ust. 1 u.s.g. nie stanowi podstawy do wniesienia skargi powszechnej.

Interesem prawnym skarżącego nie jest powoływanie się na uchwałę budżetową rady gminy, w której określono kwoty wydatków na diety radnych. W żaden sposób skarżący nie wykazał, że naruszony został jego interes prawny poprzez zapis w uchwale budżetowej zawierający kwotę wydatków na diety radnych. To sami radni w drodze uchwał uchwalają budżet i uchwalają wysokość diet radnych (a także wynagrodzenia np. wójta). Argumentacja radnego, jakoby "wielkość środków" przyznanych w budżecie na diety stanowiła już podstawę do kreowania interesu prawnego radnego także nie jest zasadna. Żaden przepis nie gwarantuje radnemu określonej minimalnej wysokości diety, a tym samym to sami radni decydują w drodze uchwały i o wysokości diet i o zróżnicowaniu ich wysokości w stosunku do pełnionych funkcji. Sąd I instancji nie dokonywał oceny, czy dieta stanowi lub ma stanowić wynagrodzenie lub surogat wynagrodzenia radnego za pracę w radzie gminy, ponieważ oddalając skargę z powodu braku wykazania naruszenia interesu prawnego skarżącego, nie było podstaw do przeprowadzania takiej oceny. Tym samym także Naczelny Sąd Administracyjny nie może przy rozpoznaniu skargi kasacyjnej dokonywać w tym zakresie kontroli.

Także i dalsze zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a i art. 3 p.p.s.a. są niezasadne, ponieważ Sąd I instancji nie naruszył ani art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., ani też nie naruszył art. 151 p.p.s.a. prawidłowo oddalając skargę.

Zarzut naruszenia art. 3 p.p.s.a. polegający, jak należy się domyślać, na nierozpoznaniu merytorycznym skargi, jest niezasadny. Sąd I instancji nie naruszył art. 3 p.p.s.a. oddalając w tej sprawie skargę.

Także zarzut naruszenia art. 25 ust. 4 u.s.g. nie mógł odnieść zamierzonego skutku, skoro ocenę wykładni i zastosowania tego przepisu mógł dokonać Sąd I instancji tylko wówczas, gdyby uznał, że skarga podlega merytorycznego rozpoznaniu. Trafnie Sąd I instancji nie dokonywał oceny zaskarżonego § 2 uchwały z art. 25 ust. 4 u.s.g., ponieważ w ogóle Sąd I instancji nie oceniał merytorycznie sprawy.

Także i zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jest nietrafny. Uzasadnienie wyroku Sądu I instancji zawiera zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zawiera przedstawienie zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony skarżącej i strony przeciwnej do strony skarżącej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd nie dostrzega żadnej wadliwości w tym zakresie.

W świetle powyższej argumentacji, biorąc pod uwagę ocenę wskazująca na nietrafność podniesionych zarzutów, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę tę oddalił.