Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 361/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-09-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.4 pkt 16
journal: Dz.U. 2015 poz 1774
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art.7, 74 § 2, art. 77 § 1 ,art. 80, art.107 §  3
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 8 września 2017 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 31 sierpnia 2016 r. sygn. akt II SA/Gd 167/16 w sprawie ze skargi Gminy Ż. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 31 sierpnia 2016 r., sygn. akt II SA/Gd 167/16, po rozpoznaniu skargi Gminy Z. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2016 r., nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę - 1) uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję Starosty K. z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...], 2) zasądził od Wojewody [...] na rzecz Gminy Z. kwotę 680 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z dnia [...] lipca 2015 r., wydaną na podstawie art. 12 ust. 4f i 5 i art. 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 2031) oraz art. 130 ust. 2, art. 132 ust. 1a i 2, art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm.) – dalej w skrócie jako "u.g.n.", Starosta K. w punkcie pierwszym ustalił odszkodowanie na rzecz I. D. w wysokości [...] zł za prawo własności działek o numerach [...] o pow. 0,0915 ha, [...], o pow. 0,0319, [...] o pow. 0,0065 ha i [...] o pow. 0,0033 ha, położonych w obrębie C., które na podstawie decyzji Starosty K. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej z dnia [...] października 2014 r. przeszły na własność Gminy Z. pod drogę, w punkcie drugim ustalił odszkodowanie dla "E." S.A. Oddział w G. w wysokości [...] zł z tytułu wygaśnięcia ograniczonego prawa rzeczowego polegającego na nieograniczonej w czasie służebności przesyłu oraz w punkcie trzecim zobowiązał do wypłaty ww. odszkodowań Burmistrza Gminy Z.

W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wyjaśnił, że ustalenia wartości rynkowej prawa własności przedmiotowych działek dokonał na podstawie operatu szacunkowego nr [...] z dnia [...] marca 2015 r. sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego M. S., wyjaśnień rzeczoznawcy majątkowego z dnia 30 maja 2015 r., a także zweryfikowanego operatu szacunkowego nr [...] zatytułowanego "Weryfikacja 2", który został sporządzony w oparciu o nieuwzględnione wcześniej w procesie wyceny transakcje kupna-sprzedaży działek komunikacyjnych, pominięte w bazie cen transakcyjnych rzeczoznawców majątkowych – członków PTRM w G. (dotyczy ośmiu transakcji kupna-sprzedaży gruntów komunikacyjnych z marca 2014 r. w obrębie ewidencyjnym R., gmina Z.), a które w istotnym stopniu rzutują na ostateczny wynik wyceny. Organ pierwszej instancji stwierdził, że zweryfikowany operat szacunkowy został sporządzony prawidłowo i zgodnie z przepisami, dając podstawę do uznania, że określona w nim wartość jest wartością rynkową prawa własności przedmiotowych działek.

W odwołaniu od powyższej decyzji Burmistrz Z. zarzucił organowi pierwszej instancji oparcie decyzji na błędnie sporządzonym operacie szacunkowym. Decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. Wojewoda [...] uchylił punkt pierwszy zaskarżonej decyzji i w tym zakresie ustalił odszkodowanie w kwocie [...] zł za przedmiotową nieruchomość na rzecz I. D., w tym: kwotę [...] zł za prawo własności nieruchomości, zaś kwotę [...] zł z tytułu wydania nieruchomości w terminie, o którym mowa w art. 18 ust. 1e ustawy oraz w pozostałym zakresie (punkty drugi i trzeci) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że z uwagi na planistyczne przeznaczenie przedmiotowych działek pod tereny dróg dojazdowych (działki o numerach [...], [...], [...]) i dróg dojazdowych wewnętrznych (działka nr [...]), wycena nieruchomości przeprowadzona została w oparciu o § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). W sporządzonym operacie szacunkowym biegły zastosował podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej, przyjmując do porównania transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi z terenu obejmującego gminy Z. i S., a także peryferyjne dzielnice G. i G., graniczące z gminą Z., które miały miejsce do dwóch lat poprzedzających wycenę. Zdaniem organu odwoławczego, w operacie szacunkowym szczegółowo wyjaśniono sposób ustalenia wartości prawa własności wycenianych działek, omówiono wagi cech nieruchomości, zamieszczono informacje umożliwiające prześledzenie procesu szacowania nieruchomości, w szczególności na podstawie tabeli nieruchomości przyjętych do porównania. Z uwagi na błąd rachunkowy w obliczeniach biegłego organ odwoławczy zmienił decyzję organu pierwszej instancji, poprzez uwzględnienie właściwej kwoty, tj. [...] zł, pomniejszonej o wartość służebności przesyłu, co dało wynik [...] zł i stanowi kwotę należną byłej właścicielce za utratę prawa własności.

Odnosząc się do zarzutów odwołania organ odwoławczy wskazał, że jako rynek lokalny traktuje się obszar gminy i powiatu. Dodał, że § 26 rozporządzenia nie ma zastosowania w sprawach dotyczących ustalenia odszkodowania za nieruchomości przeznaczone lub zajęte pod drogi publiczne. Organ odwoławczy uznał za bezzasadny zarzut błędnego przyjęcia do wyceny transakcji dotyczącej nieruchomości położnej w G. D. przytaczając w tym zakresie treść wyjaśnień rzeczoznawcy majątkowego z dnia 18 września 2015 r., a w szczególności tych, w których biegły wyjaśnił, że część rynku lokalnego gminy Z. obejmującego obręb C. łącznie z miejscowościami R., B., B., i T. – jest wyraźnie odrębnym obszarem różniącym się poziomem cen transakcyjnych od pozostałej części gminy oraz że poziom cen transakcyjnych w peryferyjnych dzielnicach G. i G. nie rośnie "skokowo" lecz zwiększa się w miarę oddalania się od granicy gminy Z. w kierunku [...]. Wojewoda stwierdził, że skoro autor wyceny znalazł transakcje nieruchomościami drogowymi, które uznał za podobne do rynku gminy Z., gminy S. oraz na terenie peryferyjnych dzielnic G. i G., graniczących z gminą Z., to organ administracji nie ma podstaw, aby ustalenia poczynione przez rzeczoznawcę majątkowego kwestionować.

W skardze na powyższą decyzję Gmina Z. zarzuciła naruszenie:

- art. 153 ust. 1 i art. 4 pkt 16 u.g.n. przez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu prawidłowości operatu szacunkowego opierającego się na założeniu, że nieruchomości położone na terenie wiejskim są nieruchomościami podobnymi ze względu na położenie z nieruchomością zlokalizowaną na terenie miasta, podczas gdy przyjęcie przez biegłego rzeczoznawcę do porównania nieruchomości niebędących podobnymi do nieruchomości wycenianej powinno skutkować odmową przyznania waloru wiarygodności dowodu w postaci operatu szacunkowego i w konsekwencji uchyleniem zaskarżonej decyzji organu,

- art. 154 ust. 1 i 2 oraz art. 155 ust. 1 pkt 5 u.g.n. przez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu prawidłowości operatu szacunkowego, w którym rzeczoznawca majątkowy przy wycenie w podejściu porównawczym wybrał do porównania nieruchomości położone poza terenem gminy, na której leży wyceniana nieruchomość, a więc niebędące nieruchomościami podobnymi do wycenianej, podczas gdy przyjęcie przez biegłego do porównania nieruchomości nie będących podobnymi do nieruchomości wycenianej powinno skutkować odmową przyznania waloru wiarygodności dowodu w postaci operatu szacunkowego i w konsekwencji uchyleniem zaskarżonej decyzji organu,

- art. 80 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnej zamiast swobodnej oceny dowodu - opinii biegłego rzeczoznawcy majątkowego M. S. w postaci operatu szacunkowego z dnia 11 marca 2015 r. i przyznanie mu wiarygodności bez dokonania rzetelnej oceny tego dowodu w kontekście całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie oraz wskazanych przez skarżących poważnych jego uchybień, co w konsekwencji powinno skutkować odmową przyznania waloru wiarygodności i mocy dowodowej temu dowodowi, a ponieważ dowód ten był podstawą określenia wysokości odszkodowania, naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Strona skarżąca wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dowodu prywatnego w postaci operatu szacunkowego sporządzonego na zlecenie skarżącej przez rzeczoznawcę majątkowego na okoliczność wartości wywłaszczanej nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Uczestniczka postępowania I. D. w całości podzieliła stanowisko Wojewody [...] zajęte w sprawie.

Opisanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uwzględnił skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej jako: P.p.s.a.). W uzasadnieniu Sąd i instancji wskazał, że kluczowym dla prawidłowej oceny operatu szacunkowego sporządzonego w niniejszej sprawie było wnikliwe przeanalizowanie przez organy obu instancji, czy nieruchomości wskazane przez rzeczoznawcę majątkowego jako podobne do nieruchomości wycenianej rzeczywiście posiadały cechy pozwalające uznać je za nieruchomości o zbliżonych właściwościach do nieruchomości porównywanej. Drugim równie istotnym zagadnieniem w niniejszej sprawie było dokonanie oceny prawidłowości postępowania organów obu instancji w zakresie pełnej oceny zgormadzonego materiału dowodowego, w szczególności w zakresie wyjaśnienia rozbieżności pomiędzy operatem szacunkowym nr [...] pierwotnie sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego, a operatem szacunkowym nr [...] po dokonanej weryfikacji przyjętym za podstawę wydania zaskarżonych decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał za prawidłowe ustalenie, że dla dokonania wyceny przedmiotowej nieruchomości należało przyjąć do porównania nieruchomości przeznaczone pod inwestycje drogowe. W ocenie Sądu I instancji, operat szacunkowy z dnia 11 marca 2015 r., zarówno w pierwotnej wersji, jak i po jego weryfikacji, nie zawierał jednak prawidłowego opisu wszystkich nieruchomości przyjętych do porównania. Ma to szczególnie istotne znaczenie z uwagi na podnoszone przez stronę skarżącą zastrzeżenia, co do włączenia do zbioru nieruchomości podobnych sześciu działek położonych w R. o przeznaczeniu kolejowym, przy czym nieruchomości te włączono do wyceny dopiero na etapie weryfikacji operatu szacunkowego. Na skutek włączenia tych działek do wyceny doszło do dwukrotnego zwiększenia wartości działki wycenianej, co w ocenie Sądu powinno wzbudzić wątpliwości organów obu instancji, które winny być wyjaśnione w toku postępowania. W obu wersjach operatu szacunkowego, brak jest szczegółowego opisu przeznaczenia nieruchomości zawartych w zbiorze nieruchomości przyjętych przez biegłego jako podobne. Jedynie wskazano na odnotowanie określonej liczby transakcji kupna-sprzedaży działek komunikacyjnych. Opis nieruchomości podobnych powinien zawierać elementy określone w definicji zawartej w art. 4 pkt 16 u.g.n., tak aby nie powstały jakiekolwiek wątpliwości, czy próbka wyłoniona przez biegłego może być uznana za reprezentatywną. W przypadku wyceny dokonywanej według zasad określonych w § 36 ust. 4 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r., zasadnicze znaczenie ma wykazanie, że nieruchomości porównawcze są nieruchomościami drogowymi.

W ocenie Sądu I instancji powyższa kwestia została prawidłowo wskazana przez stronę skarżącą jako podstawa zarzutu nieprawidłowości operatu szacunkowego. Sąd – oceniając w tym zakresie załączone do skargi pismo rzeczoznawcy majątkowego A. U. z dnia 12 lutego 2016 r. – podzielił argumentację skarżącej, że pismo to potwierdza, iż ww. sześć działek położonych w R. nie mogły zostać uwzględnione w wycenie przedmiotowej nieruchomości. Zostały one bowiem objęte transakcją zbycia na rzecz [...] S.A. pod tereny kolejowe. Tego rodzaju transakcje nie są tożsame z transakcjami pod tereny drogowe. Sama zaś okoliczność, że nieruchomości kolejowe są nieruchomościami komunikacyjnymi nie uzasadnia uwzględnienia ich przy wycenie nieruchomości drogowej. Jak nadto wynika z ww. pisma transakcje ww. nieruchomościami przebiegały w szczególnych warunkach, które nie spełniały wymogów określonych w art. 151 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n.

Zdaniem Sądu I instancji, rozbieżności pomiędzy obiema wersjami operatu szacunkowego nie znajdują uzasadnienia również z innej przyczyny. Włączenie do procesu wyceny ww. działek zbytych pod tereny kolejowe dopiero na etapie weryfikacji operatu budzi wątpliwości w związku z okolicznością, że transakcje tymi nieruchomościami miały miejsce w lutym i marcu 2014 r., a więc w datach poprzedzających sporządzenie pierwotnej wersji operatu szacunkowego. Nie zostało w sposób prawidłowy wyjaśnione, z jakich przyczyn biegły w dniu 11 marca 2015 r. nie posiadał wiedzy na temat ww. transakcji. Stwierdzenie biegłego zawarte w pkt. 3 pisma z dnia 17 listopada 2015 r., w którym wyjaśnił on, że nieruchomości tych nie uwzględniono w operacie szacunkowym nr [...] z przyczyn niezależnych od sporządzającego wycenę, nie jest wystarczające dla usunięcia powstałych wątpliwości. Przeciwnie, w ocenie Sądu tego rodzaju wyjaśnienia biegłego powinny być podstawą do przeprowadzenia dalszych wyjaśnień przez organ, w szczególności wobec okoliczności, że cena uzyskana przy zbyciu ww. nieruchomości (od 166,75 zł/m2 do 186,70 zł/m2) przekraczała znacznie ustaloną w pierwotnym operacie szacunkowym wartość nieruchomości wycenianej (86,96 zł/m2).

Sąd I instancji stwierdził nadto, że co do zasady ustalenie przez rzeczoznawcę majątkowego, iż na terenie C. nie występuje wystarczająca ilość transakcji obejmujących nieruchomości przeznaczone pod drogi, uzasadniało sięgnięcie także do takich transakcji występujących na terenie innych miejscowości, wchodzących wraz z C. w skład gminy Z., ewentualnie powiatu K. Jednakże w niniejszej sprawie, z uwagi na szczególne położenie C., zasadnym było sięgnięcie przez rzeczoznawcę majątkowego do transakcji nieruchomościami położonymi w gminach z innych powiatów niż K. C. położne jest na obrzeżu gminy Z. jak i powiatu K., granicząc jednocześnie z peryferyjnymi dzielnicami G. i G.. Z tych względów jako prawidłowe Sąd ocenił przyjęcie do wyceny transakcji nieruchomościami położonymi analogicznie względem granic G., lecz na terenie innego powiatu i gminy, tj. gminy S. w powiecie wejherowskim. Wyjaśnienia natomiast wymagała rozbieżność pomiędzy pierwotną wersją operatu szacunkowego, w której do analizy włączono nadto tego rodzaju transakcje nieruchomościami położone w gminach W., K., L., P., R.), a jego zweryfikowaną wersją, w której do próbki reprezentacyjnej włączono trzy transakcje nieruchomościami na terenie peryferyjnych dzielnic G. (D. i C.). Biegły nie wyjaśnił przy tym, z jakich względów, przy weryfikacji operatu szacunkowego uznał, że transakcje uwzględnione pierwotnie w wycenie (dotyczące nieruchomości położonych na terenach zbliżonych swym charakterem do terenów obrębu C.) powinny być w części zastąpione transakcjami nieruchomościami na terenie G. D. i C. Dodać należy, że wyjaśnienie tej okoliczności jest o tyle istotne, że cena 1 m2 ww. nieruchomości przekracza znacznie ustaloną w pierwotnej wersji cenę 1 m2 nieruchomości wycenianej.

Sąd zaznaczył, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy analizie organów nie może jednocześnie umknąć okoliczność, że na skutek zakwestionowania zasadności włączenia do próbki reprezentacyjnej nieruchomości kolejowych w R. oraz na skutek ewentualnego ustalenia, że włączenie transakcji nieruchomościami z terenu G. również jest niezasadne w próbce przyjętej w operacie pozostanie pięć transakcji, a w tym tylko jedna z gminy Z., co w ocenie Sądu uniemożliwia dokonanie prawidłowej wyceny wartości przedmiotowej nieruchomości przy użyciu metody korygowania ceny średniej.

Zdaniem Sądu I instancji, tak sporządzony operat szacunkowy nie może być podstawą do wydania decyzji o ustaleniu wysokości odszkodowania, albowiem jego wartości dowodowej nie można w sposób prawidłowy ocenić, a w części została ona skutecznie podważona w skardze. Rozbieżności istniejące w obu wersjach operatu szacunkowego powinny być szczegółowo wyjaśnione, szczególnie wobec okoliczności, że sporządzenie operatu pierwotnie miało miejsce w marcu 2015 r., zaś jego weryfikacja dokonana została – jak to wskazał biegły w piśmie z dnia 17 listopada 2015 r. – na początku czerwca 2015 r. Niewielka różnica w czasie sporządzenia ww. opinii, nie dawała podstaw do odrzucenia pierwotnej wersji operatu, jako nieprzydatnego do określenia wartości nieruchomości oraz poddawała w wątpliwość prawidłowość i zasadność dokonanej weryfikacji. Wątpliwym jest bowiem, aby w przeciągu kilku miesięcy doszło do zmiany cen transakcyjnych nieruchomości, a w szczególności dotyczy to nieruchomości przeznaczonych lub zajętych pod inwestycje drogowe, tym bardziej że w każdej z wersji operatu przyjęto to samo podejście i tę samą metodę wycen, różni się natomiast przyjętym do badania rynkiem. Zmiany przyjętych założeń w tym zakresie biegły jednak nie wyjaśnił, tym bardziej wobec znacznej różnicy w wynikach wyceny. Różnicy tej nie można traktować jako marginalnej, czy też jako błędu statystycznego, albowiem wynosi ona [...] zł, to jest 87%. Organy obu instancji zaniechały zatem pełnej oceny obu sporządzonych wersji operatów szacunkowych z uwzględnieniem występujących rozbieżności w zakresie przyjętych końcowych wniosków dotyczących wartości przedmiotowej nieruchomości.

Reasumując Sąd I instancji wskazał, że o uchyleniu wydanych decyzji przesądziły naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § 1 kpa oraz art. 80 kpa. Wobec złożenia przez rzeczoznawcę w toku sprawy w zasadzie dwóch różnych wycen (operat nr [...] i operat nr [...] – weryfikacja nr 2) tej samej nieruchomości organy powinny były szczegółowo wyjaśnić przyczyny dla których pewnych transakcji sprzedaży istotnie wpływających na wynik wyceny rzeczoznawca nie ujął w pierwotnej wersji operatu, a ujął je dopiero niejako "przy okazji" ustosunkowywania się do zarzutów uczestniczki zawartych w piśmie z 18 maja 2015 r. (k. 17). Wyjaśnienie zawarte w piśmie z dnia 30 maja 2015 r. (k. 22), że zostały one pominięte w bazie cen transakcyjnych rzeczoznawców majątkowych – członków PTRM w G. nie były wystarczające dla oparcia rozstrzygnięcia na zweryfikowanej wersji operatu, lecz powinny były skłonić organy do większej wnikliwości w zakresie ustalenia z jakiej bazy transakcji w istocie korzystał rzeczoznawca, w jaki sposób opracowywanej i przez kogo tworzonej, a w szczególności zwrócenia uwagi jak to się stało, że rzeczoznawca w odstępstwie kilku miesięcy dysponuje odmienną bazą transakcji sprzedaży pochodzących wedle jego zapewnień z tego samego okresu. Już ta okoliczność sama w sobie podważała prawidłowość wyceny. Sąd podkreślił, że na wynik sprawy sądowoadministracyjnej nie miała wpływu opinia prywatna innego rzeczoznawcy załączona do skargi. Jako dowód z opinii biegłego nie mogła być uwzględniona na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. Przepis ten natomiast obligował sąd do uwzględnienia pisma rzeczoznawcy A. U. z 12 lutego 2016 r. co do charakteru sprzedaży działek [...] uznanych przez rzeczoznawcę za transakcje podobne.

Sąd I instancji podał, że ponownie rozpatrując niniejszą sprawę organ – będzie obowiązany do oceny zgromadzonego materiału dowodowego, w tym sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego w jego obu wersjach z jednoczesnym odniesieniem jego treści i wniosków do operatu szacunkowego załączonego do skargi, sporządzonego na zlecenie Gminy Z. WSA wyjaśnił, że co do zasady wartość nieruchomości w ramach przedmiotowego postępowania powinna być ustalona w operacie szacunkowym sporządzonym w ramach postępowania i na zlecenie organu. Jednak nie oznacza to, że wartość dowodowa opinii prywatnej - mającej postać wyceny tej samej nieruchomości, która zawiera wnioski co do wartości nieruchomości znacznie różniące się od tych z operatu, może zostać pominięta przy analizie materiału dowodowego. Organ winien się szczegółowo odnieść do dostrzeżonych rozbieżności, w tym zwrócić się do rzeczoznawcy majątkowego wyznaczonego do sporządzenia operatu szacunkowego w ramach postępowania o wyjaśnienie różnicy w wartościach nieruchomości przyjętych w opinii i operacie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła I. D. wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a w zw. z art. 7, art. 74 § 2, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i 3 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że normy te zostały naruszone, jak i brak wykazania, że naruszenia miały wpływ na wynik sprawy w sytuacji w której organ II instancji przeprowadził szerokie postępowanie dowodowe i wyjaśniające w stosunku do treści operatu szacunkowego, tak pod względem formalnym jak i materialnym,

b) art. 141 § 4 P.p.s.a., polegający na przedstawieniu stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi mimo braku do tego podstaw faktycznych, a w szczególności poprzez uzasadnienie, że organ II instancji nie zbadał sprawy w sposób prawidłowy, podczas gdy w toku postępowania zostały złożone przez rzeczoznawcę obszerne wyjaśnienia i informacje uzupełniające do operatu,

c) art. 106 § 3 P.p.s.a polegające na przeprowadzeniu dowodu uzupełniającego z prywatnej opinii rzeczoznawcy majątkowego A. U., co do charakteru sprzedaży działek, uznanych w operacie wykonanym w toku postępowania administracyjnego za transakcje podobne, podczas gdy przepis ten dopuszcza wyłącznie przeprowadzenie dowodu z dokumentów urzędowych i prywatnych, które nie mogą podważać merytorycznie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego w toku postępowania;

d) 135 p.p.s.a. polegający na jego błędnym zastosowaniu w sytuacji w której stan sprawy wymagał uchylenia jedynie decyzji organu II instancji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że rolą organu administracji jest ocena sporządzonej wyceny, ale tylko i wyłącznie pod wzglądem zachowania warunków formalnych dokumentu oraz logiki dowodu, bez wkraczania w sferę wiedzy specjalistycznej. W ocenie skarżącej kasacyjnie, postępowanie sądowe nie wykazało jakoby operat szacunkowy był sporządzony z formalnymi błędami. Jedyną podstawą uchylenia decyzji były zaś - zgodnie z treścią uzasadnienia wyroku - niejasności dotyczące merytorycznej zawartości opinii. Nadto, zdaniem strony, włączenie do procesu wyceny w wariancie drugim operatu, transakcji działkami zbytymi w lutym i marcu 2014 r. pod tereny kolejowe, a więc zbytych w dacie poprzedzających sporządzenie pierwotnej wersji operatu szacunkowego, wynikało z faktu pojawienia się w tych danych w bazie, w czasie pomiędzy wykonaniem pierwszej i drugiej wersji operatu. Rzeczoznawca sporządzający operat nie jest dysponentem przedmiotowej bazy transakcji i nie ma wpływu na jej zawartość, a więc mógł udzielić informacji tylko w zakresie czy dane transakcje w konkretnej dacie były uwzględnione czy też nie. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, zaistniała sytuacja nie może zatem automatycznie być podstawą do uznania, że operat został sporządzony nieprawidłowo, a do takiego wniosku sprowadza się uzasadnienie wyroku. Skarżąca kasacyjnie podniosła, iż co do zasady nie istnieją również podstawy prawne uniemożliwiające przyjęcie nieruchomości przeznaczonych pod infrastrukturę kolejową do próbki reprezentacyjnej nieruchomości przeznaczonych pod drogi, bowiem de facto oba rodzaje nieruchomości nie mają innego przeznaczenia niż szeroko pojęty transport i komunikacja. Skoro nieruchomości porównywane są podobne, co stwierdził rzeczoznawca, to brak jest prawnej przeszkody do uwzględnienia ich jako nieruchomości podobnych w operacie szacunkowym. Tym bardziej, że zgodnie z § 37 rozporządzenia przepisy § 36 ust. 1-4 (dotyczące ustalania wartości rynkowej nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów specustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r.) stosuje się odpowiednio przy określaniu wartości nieruchomości przeznaczonych, wydzielonych, nabywanych, zajętych lub przejętych pod linie kolejowe. Odnosząc się do kolejnych kwestii uznanych przez Sąd I instancji za wątpliwe lub niewyjaśnione, skarżąca kasacyjnie wskazała, że chociaż wieś C. leży w gminie Z., to nieruchomości tam się znajdujące posiadają wiele cech wspólnych z nieruchomościami położonymi w sąsiednich dzielnicach G. z uwagi na bezpośrednie sąsiedztwo, co również przez rzeczoznawcę zostało wyjaśnione. Ponadto skarżąca kasacyjnie wskazała, że opinia prywatna sporządzona przez A. U. nie może stanowić kontrdowodu na etapie postępowania sądowoadministracyjnego ze względów formalnych. Nie może być on podstawą do obiektywnego podważania operatu wykonanego przez rzeczoznawcę, w toku postępowania również z tej przyczyny, że przedłożony przez skarżącego dokument prywatny stanowi de facto odzwierciedlenie zarzutów skargi i sporządzony został w oparciu o bliżej nieznane założenia, które w toku postępowania administracyjnego nie były badane, w przeciwieństwie do operatu wykonanego przez M. S., który złożył obszerne wyjaśnienia uzupełniające. W szczególności rzeczoznawca wyjaśnił wspomnianą wyżej kwestię różnicy w wartości nieruchomości pomiędzy wariantem pierwszym a drugim operatu, spowodowaną pojawieniem się w bazie nowych transakcji, tym samym nie mogły być one uwzględnione przy sporządzaniu wariantu pierwszego. Jednocześnie, w ocenie właściciela nieruchomości, załączony do skargi kontroperat posiada liczne błędy, jak chociażby przyjęcie cen transakcji z daty po wydaniu decyzji ustalającej wysokość odszkodowania oraz uwzględnienie w zestawieniu nieruchomości wartości udziałów we współwłasności nieruchomości drogowych, co w oczywisty sposób zaburza obraz realnej wartości przedmiotowej nieruchomości, która w całości stanowiła własność I. D. W zakresie zarzutu naruszenia 135 P.p.s.a. wskazano, że Sąd I instancji nie ustalił merytorycznych błędów operatu szacunkowego (a zatem fakt ich istnienia nie jest udowodniony), a jedynie wskazał na pewne niejasności wymagające wyjaśnienia. Wystarczającym proceduralnie orzeczeniem byłoby uchylenie decyzji organu II instancji, który w ramach swoich kompetencji mógłby wyjaśnić powstałe wątpliwości lub zaktualizować operat szacunkowy, tym bardziej, ze rzeczoznawca majątkowy złożył już obszerne wyjaśnienia w toku postępowania odwoławczego. Z tego względu orzeczenie uchylające obie decyzji wydaje się zbyt daleko idące zwłaszcza, że spowoduje to znaczne wydłużenie postępowania dowodowego oraz utratę ważności już sporządzonego operatu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W niniejszej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzały się do wskazania naruszeń prawa procesowego, które odnosiły się do oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym będącej podstawą rozstrzygnięć opinii rzeczoznawcy majątkowego.

Tymczasem wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego nie budzi prawidłowość dokonanej przez sąd I instancji oceny decyzji obu instancji, przeprowadzonego postępowania dowodowego, w tym także sporządzonych w sprawie operatów.

Za słuszny i należycie uzasadniony uznać należało wyrażony przez kontrolowany sąd pogląd, iż rolą organu nie jest wyłącznie ocena sporządzonej wyceny pod względem formalnym. Ocena operatu szacunkowego winna być dokonywana tak jak każda inna opinia biegłego, z uwzględnieniem celu jakiemu ma służyć. W sposób trafny zdefiniowano w badanym uzasadnieniu, jak należy rozumieć prezentowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym stanowisko o niemożliwości wkraczania przez organ w merytoryczność zasadność opinii rzeczoznawcy.

Sąd I instancji winien zatem dokonać zweryfikowania podejścia rzeczoznawcy majątkowego do wyceny oraz metody i techniki szacowania przyjętych przez niego. Choć wybór należy do rzeczoznawcy, nie oznacza to że może działać dowolnie, w sposób wykluczający jakąkolwiek kontrolę.

Zgodzić należało się z sądem, że w operacie należy zawrzeć szczegółowe uzasadnienie pozwalające na dokonanie powyższej weryfikacji.

Tymczasem będący podstawą rozstrzygnięcia operat szacunkowy w obydwu omawianych wersjach nie zawierał m.in. prawidłowego opisu wszystkich nieruchomości przyjętych do porównania, co miało szczególnie istotne znaczenie m.in. z uwagi na podnoszone przez stronę zastrzeżenia odnośnie podobieństwa działek przyjętych do porównania. Tymczasem, co słusznie wskazano w kontrolowanym wyroku, opis nieruchomości podobnych powinien zawierać elementy określone w definicji zawartej w art. 4 pkt.16 u.g.n. Podobieństwo nie może budzić wątpliwości ani dla stron ani tym bardziej dla decydenta procesowego, co słusznie nadmieniono w badanym wyroku.

Nie budzą wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego zastrzeżenia sądu I instancji, co do dopuszczalności wykorzystania przy wycenie, działek objętych transakcjami zbycia na rzecz [...] pod tereny kolejowe. Tego rodzaju transakcji, jak słusznie podkreślono w wyroku nie można uznać za tożsame z transakcjami pod tereny drogowe.

Ma rację kontrolowany sąd, że dwukrotny wzrost wartości działek wycenianych, po włączeniu powyższych transakcji, powinien wzbudzić wątpliwości organów. Nie budzi zastrzeżeń sądu II instancji dokonana w kontrolowanym wyroku ocena, iż pogłębionej analizy wymagały także powody, dla których przy weryfikacji operatu uwzględniono transakcje nieruchomościami na terenie innych dzielnic, gmin aniżeli obszar przyjęty do badania w opinii z 11 marca 2015r. mimo że ta ostatnia została sporządzono zaledwie trzy miesiące wcześniej. Operat szacunkowy winien zawierać charakterystykę porównawczą przyjętych do badania obszarów, tak aby umożliwić weryfikację prawidłowości przyjętych rozwiązań, także w zakresie dopuszczenia do badania transakcji z terenu różnych dzielnic tego samego miasta, czy sąsiednich gmin. Wywód skargi kasacyjnej sprowadzający się w tym względzie do lakonicznego stwierdzenia o wielości cech wspólnych pomiędzy przyjętymi do badania nieruchomościami nie może skutecznie podważyć kontrolowanego wyroku.

Miało to tym bardziej istotne znaczenie, gdy zważy się, że opinia po jej zweryfikowaniu przyjęła zwiększoną wartości ceny jednego metra kwadratowego. Słusznie sąd I instancji wywiódł, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie można traktować jako marginalnej różnicy w wycenach. Każda zmiana cen transakcyjnych pomiędzy dwoma operatami, szczególnie zaś gdy następuje w nieodległym czasie i skutkuje znaczną różnicą w wynikach winna być skrupulatnie wyjaśniona w trakcie postępowania administracyjnego. Wszelkie niejasności w tym względzie czynią wycenę i oparte na niej rozstrzygnięcie za niemożliwe do skontrolowania. Celem rozwiania niejasności należało zażądać od rzeczoznawcy wyjaśnień w tym względzie. Wbrew stanowisku skargi kasacyjnej do tej pory złożone przez niego oświadczenia nie zawierają odpowiedzi na wszystkie wskazane w kontrolowanym uzasadnieniu kwestie, których istotność dla wyniku sprawy nie budzi wątpliwości sądu II instancji.

Skoro zatem znajdujący się w aktach operat wraz z jego zweryfikowaną wersją i uzupełnieniami nie rozstrzyga licznych istotnych dla wyniku sprawy wątpliwości przyjąć należało, że decyzje wydane na ich podstawie naruszały wskazywane przez sąd przepisy postępowania w stopniu, o którym mowa w art. 174 pkt.2 P.p.s.a.

Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie wskazywane wadliwości postępowania dowodowego dotyczyły zarówno działań organu I jak i II instancji. Konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, słusznym było zatem uchylenie decyzji obu instancji.

Za niezasadne w tym stanie rzeczy uznać należało zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 145§1pkt.1lit.c P.p.s.a. w związku z art. 7, 74§2, 77§1, 80, 107§3 kpa.

Identycznie ocenić należało zarzut naruszenia art. 141§4 P.p.s.a. Uzasadnienie sądu I instancji odpowiada wymogom zawartym w tym przepisie. Sporządzone jest wyjątkowo starannie, zawiera pogłębioną analizę całego postępowania przed organami administracji, w tym sporządzonej opinii, a także czynionych przez rzeczoznawcę uzupełnień i wyjaśnień. Dokonano w nim wyczerpującej analizy podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Zamieszczono odniesienia do orzecznictwa sądowoadministracyjnego.

Brak również podstaw, by podważyć wywód kontrolowanego sądu, odnoszący się do załączonej do skargi prywatnej opinii rzeczoznawcy. Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie w postępowaniu sądowoadministracyjnym dokument ten nie został uwzględniony na podstawie art. 106 §3 P.p.s.a. jako dowód z opinii biegłego.

Wobec niezasadności zarzutów skargę kasacyjną należało oddalić na zasadzie art. 184 P.p.s.a.