Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 647/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-01-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 3, art. 32, art. 83 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2019 poz 300
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - tekst jedn.
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c)
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Cezary Kosterna Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak (sprawozdawca) Sędzia WSA Renata Nawrot po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 5 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi P. K. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lutego 2020 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] grudnia 2019 r., Nr [...].


UZASADNIENIE

W przedmiotowej sprawie stan faktyczny i prawny przedstawia się następująco:

W dniu 25 maja 2017 r. do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: ZUS, Zakład, organ) wpłynął wniosek P. K. (dalej: strona, wnioskodawca, skarżący, płatnik) o umorzenie zadłużenia z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych wraz z odsetkami. W związku z ich nieopłacaniem w czasie prowadzenia działalności gospodarczej na koncie skarżącego powstały zaległości.

Decyzją UNW nr [...] z [...] sierpnia 2017 r. ZUS odmówił umorzenia należności z tytułu składek uznając, że w sprawie nie zachodzą przesłanki z art. 28 ust. 3 (całkowita nieściągalność) ustawy z 13 października 1998 r.

o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2019 r. poz. 300, dalej: u.s.u.s.), jak

i wynikających z art. 28 ust. 3a tej ustawy. Na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ decyzją [...] z [...] listopada 2017 r. utrzymał w mocy decyzję z [...] sierpnia 2017 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 29 maja 2018 r. sygn. akt VIII SA/Wa 45/18 uchylił zaskarżoną decyzję organu z [...] listopada 2017 r., przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia. Sąd zakwestionował legalność kontrolowanej decyzji, bowiem istniały w niej wątpliwości co do wysokości należności z tytułu ubezpieczeń społecznych i ubezpieczenia zdrowotnego w częściach finansowanych przez płatnika (zakresu rozstrzygnięcia). Zarzucił również organowi, że nie zebrał i nie rozpatrzył w wyczerpujący sposób materiału dowodowego

i przekroczył granice uznania administracyjnego.

Decyzją [...] z [...] grudnia 2018 r. ZUS z uwagi na przedawnienie części należności uchylił pkt I i II decyzji z [...] sierpnia 2017 r.

o odmowie umorzenia należności z tytułu składek, odmawiając jednocześnie umorzenia wymagalnych należności figurujących na koncie płatnika.

Od ww. decyzji skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wskazując, że w jego przypadku zachodzą przesłanki umorzenia należności z uwagi na indywidualną sytuację zobowiązanego, o których mowa w art. 28 ust. 3 pkt 1-6 oraz art. 28 ust. 3a u.s.u.s. Zarzucił również wystąpienie przedawnienia wskazywanych przez organ należności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 10 kwietnia 2019 r. sygn. akt VIII SA/Wa 114/19 uchylił zaskarżoną decyzję organu z [...] grudnia 2018 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu z[...] sierpnia 2017 r. nr [...].

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że decyzje wydawane w ramach uznania administracyjnego winny być należycie uzasadnione, a ich sentencja jednoznaczna. ZUS powinien wskazać przesłanki, którymi kierował się, rozstrzygając sprawę. Sentencja decyzji oraz jej uzasadnienie winny zostać sporządzone nie tylko w sposób odpowiadający prawu, ale także w sposób zrozumiały oraz weryfikowalny. Obowiązkiem ZUS jest odnieść się należycie do zarzutów stawianych przez skarżącego, w szczególności dotyczących istnienia jego należności składowych, których wymagalność jest kwestionowana.

Ponownie rozpoznając sprawę organ ustalił, że wnioskodawca prowadzi działalność gospodarczą od 1 maja 2005 r. w zakresie pozostałego transportu lądowego pasażerskiego, gdzie indziej niesklasyfikowanego. Z tego tytułu osiągał dochody w latach 2016-2017 w wysokości odpowiednio: [...] zł i [...] zł, natomiast w 2018 r. osiągnął stratę w kwocie [...] zł. Ponadto organ ustalił posiadany przez stronę majątek firmowy i prywatny w powyższym okresie, który przedstawia się następująco: w 2016 r. - majątek firmowy w kwocie [...] zł, prywatny w kwocie[...] zł, - w 2017 r. majątek firmowy w kwocie [...] zł, prywatny w kwocie [...] zł, - w 2018 r. majątek firmowy w kwocie [...] zł oraz prywatny w kwocie [...] zł.

Zgodnie z zestawieniem przychodów i kosztów w roku obrotowym 2019 (od stycznia do czerwca) wnioskodawca osiągnął dochód w kwocie [...] zł, zaś przychód w kwocie [...] zł. Z oświadczenia o stanie rodzinnym i majątkowym strony z 29 lipca 2019 r. wynika, że nie posiada on dochodu z innych źródeł, nie pobiera zasiłku z pomocy społecznej oraz nie korzysta z innych form wsparcia. Prowadzi 5-osobowe gospodarstwo domowe wraz z żoną, która nie osiąga dochodów, oraz trójką małoletnich dzieci w wieku: 13 lat, 10 lat i 1 rok. Skarżący wykazał, że miesięcznie ponosi stałe wydatki związane z opłatą za czynsz w kwocie [...]zł, opłatami eksploatacyjnymi w wysokości [...] zł oraz koszty związane z leczeniem w kwocie [...] zł. Skarżący nie udokumentował jednak ponoszonych opłat, ani nie złożył żadnej dokumentacji medycznej własnej oraz członków rodziny. W złożonym oświadczeniu o stanie majątkowym wskazał, że nie posiada nieruchomości, tylko następujące środki transportu: autobus Mercedes-Benz Sprinter z 2008 r., autobus VW Crafter z 2008 r. oraz samochód osobowy marki Ford Focus

z 2012 r., który został zbyty na podstawie umowy kupna-sprzedaży z 28 lipca 2019 r.

Decyzją nr [...] z [...] grudnia 2019 r. ZUS, działając na podstawie:

1) art. 83 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 28 ust. 2 i 3 oraz art. 32 u.s.u.s., odmówił umorzenia należności z tytułu składek za zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez płatnika składek oraz za osobę prowadzącą działalność gospodarczą w łącznej kwocie [...] zł, w tym:

a) ubezpieczenia społeczne - w łącznej kwocie [...] zł, w tym z tytułu:

- składek - za okres 07/2008-11/2009, 01/2010, 03/2010-08/2011, 10/2011, 06/2013 - w kwocie [...] zł,

- odsetek w kwocie [...] zł liczonych na 25 maja 2017 r. przypadających od ww. składek,

- odsetek w kwocie [...] zł liczonych na 25 maja 2017 r. przypadających od składek w części finansowanej przez ubezpieczonych za okres 07/2008-11/2009, 01/2010, 03/2010-08/2011,10/2011, 06/2013 w kwocie [...] zł,

b) ubezpieczenie zdrowotne - w łącznej kwocie [...] zł z tytułu odsetek liczonych na 25 maja 2017 r. przypadających od składek w części finansowanej przez ubezpieczonych za okres 06/2008 w kwocie [...] zł,

c) Fundusz Pracy – w łącznej kwocie [...] zł z tytułu składek za okres 08/2011;

2) art. 83 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 28 ust. 3a i art. 32 u.s.u.s. oraz z § 3 ust. 1 pkt 1-3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. z 2003 r. Nr 141, poz. 1365, dalej: rozporządzenie z 2003 r., odmówił umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne za okres 07/2008-11/2009, 01/2010, 03/2010-08/2011, 10/2011, 06/2013 osoby ubezpieczonej będącej równocześnie płatnikiem tych składek w łącznej kwocie [...] zł, w tym z tytułu: składek – [...]zł oraz odsetek liczonych na 25 maja 2017 r. – [...] zł.

Wykonując wyrok Sądu z 10 kwietnia 2019 r. sygn. akt VIII SA/Wa 114/19

w zakresie odniesienia się do kwestii przedawnienia należności z tytułu nieopłaconych składek, Zakład wskazał, że przedmiotowym postępowaniem

o umorzenie objęte są należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od 06/2008-06/2013, które nie uległy przedawnieniu. Organ przywołał przepisy regulujące kwestię przedawnienia od

1 stycznia 1999 r. do 31 grudnia 2002 r., kiedy należności z tytułu składek ulegały przedawnieniu po upływie 5 lat od dnia ich wymagalności (z wyjątkami w przypadku przerwania i zawieszenia biegu przedawnienia), od 1 stycznia 2003 r., od kiedy ww. należności przedawniały się po upływie 10 lat od dnia, w którym stały się wymagalne, oraz od 1 stycznia 2012 r., od kiedy ponownie skrócono bieg terminu przedawnienia do 5 lat. Jednocześnie wskazał, że do należności nieprzedawnionych do 1 stycznia 2012 r. (według zasad z zastosowaniem 10-letniego okresu przedawnienia) ma zastosowanie 5-letni termin przedawnienia, z tym jednak zastrzeżeniem, że liczy się go nie od daty ich wymagalności, tak jak o tym stanowi art. 24 ust. 4 u.s.u.s., ale od dnia 1 stycznia 2012 r. Wyjątek od tej zasady ustanawia art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 16 września 2011 r. o redukcji niektórych obowiązków obywateli i przedsiębiorców (Dz. U. Nr 232, poz. 1378, dalej: ustawa o redukcji niektórych obowiązków), stosownie do którego jeżeli przedawnienie rozpoczęte przed dniem 1 stycznia 2012 r. nastąpiłoby zgodnie z przepisami dotychczasowymi wcześniej, przedawnienie następuje z upływem tego wcześniejszego przepisu.

ZUS dalej przytoczył treść przepisu art. 24 ust. 4, ust. 5a-5f i ust. 6 u.s.u.s.

i wskazał, że bieg przedawnienia należności figurujących na koncie płatnika zawiesiły następujące czynności:

- decyzja z [...] maja 2016 r. NR [...] dotycząca podlegania ubezpieczeniom przez G.D. (zawieszenie biegu przedawnienia: od dnia wszczęcia postępowania odebranego 24 marca 2016 r. do dnia uprawomocnienia się decyzji, tj. 21 czerwca 2016 r.),

- decyzja z [...] czerwca 2016 r. NR [...] dotycząca podlegania ubezpieczeniom przez J. K. (zawieszenie biegu przedawnienia: od dnia wszczęcia postępowania odebranego 10 maja 2016 r. do dnia uprawomocnienia się decyzji, tj. 22 lipca 2016 r.),

- wszczęcie postępowania w sprawie określenia wysokości zadłużenia za okres od czerwca 2008 r. do czerwca 2013 r. pismem nr [...]

z [...]maja 2016 r. (doręczone 6 maja 2016 r.); z uwagi na toczące się postępowania decyzja nie została wydana.

Organ ponadto ustalił, że obecnie wobec skarżącego nie jest prowadzone postępowanie egzekucyjne, upadłościowe ani likwidacyjne, natomiast ewentualne umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek mogłoby stanowić pomoc de minimis. Zbadał wszystkie przesłanki umorzenia należności z tytułu składek z art. 28 ust. 2 i ust. 3 u.s.u.s. (w przypadku ich całkowitej nieściągalności) i uznał, że analiza zebranego materiału dowodowego w niniejszej sprawie nie wykazała okoliczności dających podstawę do uwzględnienia wniosku strony.

Organ podniósł także, że należności z tytułu składek objęte wnioskiem z 25 maja 2017 r. zostały uregulowane dokonywanymi wpłatami na poczet bieżących składek, które rozliczane są zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z 21 września 2017 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu postępowania, do którego poboru jest zobowiązany ZUS. Zgodnie z obowiązującymi przepisami od 1 stycznia 2018 r. każda wpłata rozliczna jest na najstarszą należność w ramach danego ubezpieczenia albo funduszu.

ZUS nie znalazł również podstaw do umorzenia wnioskowanych należności

w oparciu o zapisy § 3 ust. 1 rozporządzenia z 2003 r., ponieważ skarżący jest aktywnym przedsiębiorcą uzyskującym dochód, nie wykazał, aby doznał strat

w wyniku klęski żywiołowej lub nadzwyczajnego zdarzenia, ani nie udokumentował swojej sytuacji zdrowotnej stwierdzającej całkowitą i trwałą niezdolność do pracy. Poza tym nie wykazał statusu żony jako osoby bezrobotnej i korzystania ze świadczeń w ramach programu Rodzina 500+.

Analizując możliwość umorzenia należności organ miał na uwadze, czy trudności finansowe skarżącego mają charakter przejściowy, czy stały i pogłębiający się. Zaznaczył, że pomimo powoływanych trudności płatnik nie zlikwidował prowadzonej działalności gospodarczej.. Świadczy to o tym, że upatruje on szansę na dalsze uzyskiwanie dochodów z tytułu jej wykonywania. Z uwagi na swój wiek skarżący może także poszukiwać innych form aktywności zawodowej zapewniających środki utrzymania rodzinie. Nie udowodnił przy tym, że nie ma możliwości zarobkowania i uzyskiwania dochodów, nie przedstawił żadnego dokumentu potwierdzającego wykluczenie z rynku pracy (np. orzeczenia

o niepełnosprawności). Brak jest zatem podstaw do stwierdzenia, że jego status materialny uniemożliwia wywiązanie się z obowiązku publicznoprawnego, jakim jest spłata należności względem ZUS.

Organ zauważył również, że skarżący dysponował środkami pieniężnymi ze sprzedaży samochodu osobowego Ford Focus z 2012 r. w kwocie [...] zł, które mogły zostać przeznaczone na spłatę zadłużenia z tytułu składek. W odniesieniu do okoliczności wskazanych we wniosku organ wskazał, że w postępowaniu

w sprawach o umorzenie należności analizie nie podlegają przyczyny powstania zadłużenia; ocenie podlega wyłącznie sytuacja wnioskodawcy w kontekście przesłanek umorzenia, określonych w przytoczonych powyżej przepisach. Zaznaczył, że to na płatniku spoczywa obowiązek orientowania się we wszystkich zagadnieniach związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej, w tym w przepisach prawa, aby nie dochodziło do naruszeń. Płatnik jako osoba prowadząca i monitorująca działalność gospodarczą odpowiada za regulowanie zobowiązań publicznoprawnych niezależnie od czynników wpływających na funkcjonowanie firm, osiąganie dochodów czy ponoszenie strat. Utrata płynności finansowej, jak i nieosiąganie dochodu przez płatnika nie mieści się w katalogu przesłanek do umorzenia.

W konsekwencji umorzenie należności ZUS w sytuacji braku reakcji zobowiązanego na problemy prowadzonej działalności gospodarczej (choćby jej zaprzestanie w takim momencie, aby nie doprowadzić do zadłużenia) oznaczałoby przerzucenie ryzyka prowadzenia działalności gospodarczej i skutków podejmowania nietrafnych decyzji finansowych na ogół społeczeństwa. To z kolei stawiałoby stronę w uprzywilejowanej pozycji w stosunku do tych podmiotów, którzy składki odprowadzają, stanowiłoby zagrożenie dla uczciwej konkurencji i prowadziłoby do złamania zasady równości ponoszenia ciężarów publicznoprawnych. Umorzenie długu byłoby przyzwoleniem na stosowanie praktyk polegających na generowaniu zaległości i czynienia z ZUS instytucji charytatywnej, wspierającej dłużników w ich problemach finansowych. W związku z tym zasada sprawiedliwości i społecznej równości obywateli wobec prawa nie pozwala na wydanie wobec strony decyzji

o umorzeniu należności. W tym zakresie Zakład kierował się również zabezpieczeniem interesu społecznego. Środki uzyskane przez ZUS z tytułu opłaconych składek przeznaczane są w znacznej części na wypłaty świadczeń społecznych osobom ubezpieczonym (renty i emerytury).

Poza tym organ zwrócił uwagę, że decyzje w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek podejmowane przez ZUS oparte są na tzw. uznaniu administracyjnym, tzn. w przypadku stwierdzenia istnienia przesłanek w tym zakresie organ może, ale nie musi umorzyć zaległości. Zatem nawet w obiektywnie trudnej sytuacji finansowej wnioskodawcy ZUS nie jest zobligowany do umorzenia zaległości. W przypadku natomiast braku przesłanek całkowitej nieściągalności lub ważnego interesu osoby zobowiązanej ZUS ma ustawowy obowiązek odmówić umorzenia należności z tytułu składek.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący wniósł o uchylenie decyzji organu z [...] grudnia 2019 r., zarzucając jej naruszenie przepisów u.s.u.s. oraz nieuwzględnienie okoliczności, że zaległości z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne i zdrowotne zostały przedawnione. Strona wskazała również, że wydana decyzja nie uwzględnia wytycznych zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 10 kwietnia 2019 r.

Decyzją z [...] lutego 2020 r. Nr [...] ZUS, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.) w związku z art. 83 ust. 4 u.s.u.s., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu z [...] grudnia 2019 r., nr [...] .

Organ ponownie przedstawił stan faktyczny i przepisy prawa obowiązujące

w niniejszej sprawie, powołując art. 28 ust. 3 u.s.u.s.. Wskazał na brak przesłanki całkowitej nieściągalności oraz przesłanek określonych w § 3 ust. 1 rozporządzenia

z 2003 r.

Stwierdził przy tym, że sytuacja finansowa skarżącego nie nosi znamion ubóstwa, ponieważ posiada on stałe źródło dochodu, które daje możliwość zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Zdaniem ZUS osiąganie dochodu

z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej daje możliwość spłaty zobowiązania w ramach dogodnych miesięcznych rat dostosowanych do możliwości finansowych strony. Jednocześnie organ zauważył, że skarżący w oświadczeniu wykazał, że ponosi miesięczne wydatki związane z utrzymaniem w kwocie [...] zł, ale zadeklarowany przez niego stan majątkowy jest niejednoznaczny, ponieważ nie udowodnił, skąd bierze środki finansowe na utrzymanie 5-osobowiej rodziny. Pomimo powoływanej trudnej sytuacji materialnej nie korzysta z form wsparcia skierowanych dla osób znajdujących się w niedostatku, nigdy nie korzystał z pomocy instytucji socjalnych, nie sięgał po opiekę i wsparcie należne osobom w ciężkiej sytuacji. Tymczasem podjęcie starań o uzyskanie środków z pomocy społecznej mogłoby stanowić potwierdzenie faktu, że skarżący nie jest w stanie we własnym zakresie zrealizować potrzeb minimum egzystencji.

Organ podniósł, że płatnik podjął współpracę z ZUS, ponieważ spłacał zadłużenie w układzie ratalnym na podstawie umowy z [...] lipca 2016 r., nr [...]. Ostatnia rata w wysokości [...] zł wpłynęła 26 listopada 2019 r. Zaistniała sytuacja pozwala więc na stwierdzenie, że motywem działania skarżącego może być chęć spłaty zadłużenia, a nie przerzucenie na Skarb Państwa kosztów prowadzenia działalności gospodarczej. Jeżeli organ dostrzega jakiekolwiek możliwości wyegzekwowania zaległych składek, to podjęte w ramach uznania administracyjnego negatywne dla wnioskodawcy rozstrzygnięcie nie może być uważane za dowolne.

ZUS ponownie rozpatrując sprawę nie kwestionował możliwego negatywnego wpływu obowiązku uregulowania zaległości na sytuację bytową strony, ale uznał, że nie jest to wystarczające do umorzenia. Podstawa umorzenia należności Zakładu została bowiem stworzona dla "uzasadnionych przypadków", a zatem wyjątkowych, powstałych z przyczyn całkowicie obiektywnych (niezależnych od dłużnika). Płatnik składek odpowiada za zadłużenie całym swoim majątkiem, zarówno teraźniejszym jak i przyszłym.

Rozpatrując wniosek o umorzenie ZUS wskazał ponadto, że bierze pod uwagę nie tylko interes dłużnika, ale również Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. W tym zakresie zobowiązany jest do rozpatrywania tego typu spraw ze szczególną ostrożnością, bowiem przedmiotem podlegającym decyzji są należności publicznoprawne. Zobowiązania składkowe mają charakter priorytetowy i powinny być regulowane w pierwszej kolejności, gdyż z kwot zgromadzonych w Funduszu Ubezpieczeń Społecznych realizowane są zadania w zakresie świadczeń długoterminowych (renty, emerytury) oraz krótkoterminowych (zasiłki

z ubezpieczenia chorobowego i wypadkowego).

W niniejszej sprawie ZUS zgromadził materiał dowodowy, a następnie dokonał oceny, która stała się podstawą do merytorycznego rozstrzygnięcia zgodnie z art. 77 k.p.a. Przy tym ocena dowodów dokonana przez organ nie jest oceną dowolną, ale podjętą zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów określoną w art 80 k.p.a.

Od powyższej decyzji skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając:

1) naruszenie przepisów: art. 28 ust. 3 pkt 1-6 i ust. 3a u.s.u.s., art. 24 ust. 5

i ust. 5b u.s.u.s. oraz § 3 rozporządzenia z 2003 r.;

2) nieuwzględnienie przez organ przedawnienia należnych składek, tylko zachęcanie stronę do zawarcia układu ratalnego w spłacie zadłużenia, który faktycznie już nie istnieje;

3) nieuwzględnienie przesłanki ubóstwa, która występuje w sytuacji skarżącego.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że organ przed upływem terminu przedawnienia nie podjął działań zmierzających w kierunku ściągnięcia należności; były tylko działania informujące, które nie mogą być podstawą do zawieszenia biegu przedawnienia. Zdaniem strony jego zadłużenie z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne i zdrowotne przedawniło się z dniem 1 stycznia 2017 r., biorąc pod uwagę termin 5 letni od dnia ich wymagalności.

W konsekwencji ww. zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej

i poprzedzającej ją decyzji oraz umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne i zdrowotne.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo

o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) i art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) sąd bada zaskarżone orzeczenie pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem, zarówno materialnym jak

i procesowym, nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja narusza prawo procesowe w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 28 ust. 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a. Umorzenie składek powoduje także umorzenie odsetek za zwłokę, kosztów upomnienia i dodatkowej opłaty (art. 28 ust. 4 u.s.u.s.). Stosownie do art. 32 u.s.u.s. do składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych oraz na ubezpieczenie zdrowotne, m.in. w zakresie stosowania ulg i umorzeń, stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące składek na ubezpieczenia społeczne.

Całkowita nieściągalność, o której mowa w art. 28 ust. 2 u.s.u.s., zachodzi wówczas, gdy:

1) dłużnik zmarł, nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia

i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie;

2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z 28 lutego 2003 r. Prawo upadłościowe;

3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa;

4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym;

4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym;

4b) nie nastąpiło zaspokojenie należności w umorzonym postępowaniu upadłościowym;

5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję;

6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne (art. 28 ust. 3 u.s.u.s.).

Jednak w myśl art. 28 ust. 3a u.s.u.s., należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Szczegółowe warunki umorzenia należności z tytułu składek zostały określone w wydanym na podstawie art. 28 ust. 3b u.s.u.s. rozporządzeniu z 2003 r. Stosownie do § 3 ust. 1 tego rozporządzenia Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku:

1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego

i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych;

2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności;

3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

Rozstrzygnięcie organu w postępowaniu z wniosku o umorzenie należności składkowych ma charakter uznaniowy, ale nie dowolny. Musi być wynikiem wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.), wszechstronnego zebrania oraz rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.), zaś decyzja winna spełniać wymogi określone w art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. Dążąc do załatwienia sprawy organ zobowiązany jest też mieć na względzie interes społeczny

i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.).

Sądowa kontrola legalności tzw. decyzji uznaniowych sprowadza się zatem do oceny, czy organ prawidłowo zgromadził materiał dowodowy, czy wyciągnięte wnioski w zakresie merytorycznym decyzji o odmowie umorzenia należności mają swoje uzasadnienie w zebranym materiale dowodowym oraz czy dokonana ocena mieści się w ustawowych granicach (por. wyrok WSA w Białymstoku z 27 sierpnia 2014 r., I SA/Bk 139/14, publ. LEX nr 1512022). Sąd nie jest organem trzeciej instancji, zatem nie może oceniać wyboru organu w zakresie uznania administracyjnego pod względem słuszności czy też celowości. Rzeczą Sądu jest zbadanie, czy organ działał zgodnie z przepisami proceduralnymi i czy wyciągnął logiczne i poprawne wnioski w zakresie wystąpienia przesłanek zawartych w art. 28 ust. 2 - ust. 3b u.s.u.s. oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia z 2003 r.

W realiach niniejszej sprawy Zakład, odmawiając umorzenia zaległych należności, stwierdził, że w sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek całkowitej nieściągalności wymieniona w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. oraz nie zaistniała przesłanka umorzenia należności wskazana w § 3 ust. 1 rozporządzenia z 2003 r.

Jednak w pierwszej kolejności w tego rodzaju sprawach, jeszcze przed analizą wystąpienia przesłanek warunkujących dopuszczalność umorzenia zaległych należności, organ winien ustalić dokładnie stan faktyczny w zakresie istnienia

i wysokości zaległości, o których umorzenie wnioskuje płatnik. Ustalenia takie powinny być przejrzyste oraz weryfikowalne dla strony i Sądu, ponieważ przedawnienie należności z tytułu składek powoduje wygaśnięcie zobowiązania wobec ZUS. Oznacza to, że po upływie terminu przedawnienia Zakład nie może dochodzić tych należności, a płatnik składek nie może dobrowolnie ich opłacić. Instytucja umorzenia ma więc zastosowanie jedynie wtedy, gdy istnieje należność, znana jest jej wysokość i ta wysokość nie jest sporna.

Z przebiegu postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie wynika, że przedmiotowa należność od daty złożenia wniosku o umorzenie zaległych składek (25 maja 2017 r.) była sporna i kwestionowana przez skarżącego na kolejnych etapach zaskarżania do Sądu decyzji administracyjnych wydawanych w tym przedmiocie. W wyroku z 10 kwietnia 2019 r. sygn. VIII SA/Wa 114/19, którym organ - zgodnie z art. 153 p.p.s.a. – jest związany, Sąd zawarł wytyczne, aby Zakład przedstawił swoje stanowisko co do wykładni art. 24 ust. 4-6 u.s.u.s. w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie, ponieważ domaga się należności z tytułu składek za okres od czerwca 2008 r. do czerwca 2013 r.

Ponownie rozpoznając sprawę organ w uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej wprawdzie odniósł się szeroko do kwestii przedawnienia (strona 11-14), jednak tylko teoretycznie przedstawił w ujęciu historycznym, w jaki sposób zmieniały się przepisy w tym zakresie, poczynając od 1 stycznia 1999 r.

W tym miejscu wypada przypomnieć, że w myśl art. 1 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz

o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2002 Nr 241, poz. 2074), zmieniającym art. 24 ust. 4 i 5 u.s.u.s., od 1 stycznia 2003 r. należności z tytułu składek ulegały przedawnieniu po upływie 10 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne,

z zastrzeżeniem ust. 5-5d (art. 24 ust. 4 u.s.u.s.). Zgodnie z art. 1 pkt 1 lit. a ustawy

z dnia 28 kwietnia 2011 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2011 Nr 138, poz. 808) art. 24 ust. 4 u.s.u.s. otrzymał brzmienie: "Należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 10 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne, z zastrzeżeniem ust. 5-6." Na podstawie art. 11 pkt 1 ustawy o redukcji niektórych obowiązków od 1 stycznia 2012 r. zmieniono treść art. 24 ust. 4 u.s.u.s. i skrócono okres przedawnienia składek na ubezpieczenia społeczne z 10 do 5 lat. Zgodnie z art. 27 powołanej ustawy, do przedawnienia należności z tytułu składek, o którym mowa w art. 24 ust. 4 u.s.u.s., którego bieg rozpoczął się przed dniem 1 stycznia 2012 r., stosuje się przepisy

w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, z tym że bieg przedawnienia rozpoczyna się od dnia 1 stycznia 2012 r. Wedle zasady wynikającej z tego przepisu do należności składkowych nieprzedawnionych do 1 stycznia 2012 r. (według zasad

z zastosowaniem 10-letniego okresu przedawnienia) ma zastosowanie 5-letni termin przedawnienia, z tym jednak bardzo istotnym zastrzeżeniem, że liczy się go nie od daty ich wymagalności, tak jak o tym stanowi art. 24 ust. 4 u.s.u.s., ale od 1 stycznia 2012 r. Wyjątek od tej zasady ustanawia art. 27 ust. 2 ustawy o redukcji niektórych obowiązków, stosownie do którego, jeżeli przedawnienie rozpoczęte przed 1 stycznia 2012 r. nastąpiłoby zgodnie z przepisami dotychczasowymi wcześniej, przedawnienie następuje z upływem tego wcześniejszego terminu (por. wyrok Sądu Apelacyjnego w Katowicach z 27 czerwca 2013 r., sygn. akt III AUa 1656/12, publ. Lex nr 1350353).

Zgodnie z art. 93 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1373 t.j.) należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne ulegają przedawnieniu na zasadach określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych. Zgodnie z art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 13 lipca 2006 r. o ochronie roszczeń pracowniczych w razie niewypłacalności pracodawcy (Dz. U. z 2018 r. poz. 1433 t.j. ze zm.) w zakresie poboru składek na Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych egzekucji tych składek, wymierzania odsetek za zwłokę oraz dodatkowej opłaty i grzywny z tytułu nieopłacenia składek w terminie stosuje się przepisy dotyczące składek na ubezpieczenia społeczne. W myśl zaś art. 107 ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2019 r. poz. 1482 t.j.) składki na Fundusz Pracy opłaca się za okres trwania obowiązkowych ubezpieczeń emerytalnego i rentowych w trybie i na zasadach przewidzianych dla składek na ubezpieczenia społeczne.

Zgodnie z art. 32 u.s.u.s. m.in. do składek na Fundusz Pracy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych oraz na ubezpieczenie zdrowotne

w zakresie: ich poboru, egzekucji, wymierzania odsetek za zwłokę i dodatkowej opłaty, przepisów karnych, dokonywania zabezpieczeń na wszystkich nieruchomościach, ruchomościach i prawach zbywalnych dłużnika, odpowiedzialności osób trzecich i spadkobierców oraz stosowania ulg i umorzeń stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące składek na ubezpieczenia społeczne.

Z powyższych przepisów wynika zatem, iż przepisy dotyczące przedawnienia składek na ubezpieczenia społeczne mają zastosowanie także do składek na ubezpieczenie zdrowotne, składek na Fundusz Pracy oraz składek na Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych.

Zgodnie z art. 24 ust 4 u.s.u.s (w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2012 r.) należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 5 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne z zastrzeżeniem ust. 5-6. Art. 24 ww. ustawy

w poszczególnych ustępach zawiera regulacje o zdarzeniach mających wpływ na bieg terminu przedawnienia. Między innymi w art. 24 ust. 5b u.s.u.s. wskazano, iż bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony od dnia podjęcia pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony, do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego. W art. 24 ust. 5f tej ustawy wskazano z kolei, że w przypadku wydania przez Zakład decyzji ustalającej obowiązek podlegania ubezpieczeniom społecznym, podstawę wymiaru składek lub obowiązek opłacania składek na te ubezpieczenia, bieg terminu przedawnienia ulega zawieszeniu od dnia wszczęcia postępowania do dnia,

w którym decyzja stała się prawomocna.

Z treści decyzji organu z [...] grudnia 2019 r. wynika, że bieg terminu przedawnienia należności figurujących na koncie płatnika uległ zawieszeniu poprzez następujące czynności:

- w okresie od 24 marca 2016 r. do 21 czerwca 2016 r. przez decyzję z [...] maja 2016 r. NR [...] dotyczącą podlegania ubezpieczeniom przez G. D.,

- w okresie od 10 maja 2016 r. do 22 lipca 2016 r. przez decyzję z [...] czerwca 2016 r. NR [...] dotyczącą podlegania ubezpieczeniom przez J. K.,

- wszczęcie postępowania w sprawie określenia wysokości zadłużenia za okres od czerwca 2008 r. do czerwca 2013 r. pismem nr [...]

z [...] maja 2016 r. (doręczone 6 maja 2016 r.), w którym z uwagi na niniejsze toczące się postępowanie decyzja nie została wydana.

Organ nie wykazał jednak w uzasadnieniu decyzji, jakich okresów dotyczą ww. decyzje, czy G. D. i J. K. byli pracownikami skarżącego, czy to z tytułu ich zatrudnienia powstały zaległości obejmujące składki za pracowników w części finansowanej przez płatnika i dlaczego (na jakiej podstawie) decyzje te zawieszają bieg przedawnienia przedmiotowych należności. Poza tym

w aktach brak jest wskazanych decyzji i dokumentów umożliwiających weryfikację twierdzeń organu. Niedopuszczalne jest opieranie się przy wydawaniu decyzji na dokumentach znanych organowi z urzędu, ale nie załączonych do akt sprawy

(w oryginale albo odpisie).

Zdaniem Sądu czynność wymieniona przez organ, polegająca na wszczęciu postępowania w sprawie określenia wysokości zadłużenia za okres od czerwca 2008 r. do czerwca 2013 r., nie mieści się z kolei w przepisie art. 24 ust. 5f u.s.u.s.,

w którym wyraźnie jest mowa, że bieg terminu przedawnienia zawiesza się

w przypadku wydania przez Zakład decyzji ustalającej obowiązek podlegania ubezpieczeniom społecznym. Natomiast w przedmiotowej sprawie organ sam stwierdza, że w tym zakresie decyzja nie została wydana, tylko poinformowano stronę o wszczęciu postępowania.

Kwestia przedawnienia należności z tytułu składek była ponownie głównym zarzutem skarżącego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, do której Zakład w żaden sposób nie odniósł się w zaskarżonej decyzji. W tych okolicznościach, zdaniem Sądu, Zakład nie dopełnił wymogu pełnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 7, art. 77 § 1, art. 80

i art. 107 § 3 k.p.a., obligującymi organ do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy

w zakresie przedawnienia należności składkowych. Treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji uniemożliwia dokonanie pełnej sądowej kontroli zaskarżonej decyzji

w zakresie tego, czy objęte decyzją należności lub ich część w dacie wydawania aktu administracyjnego nie uległy przedawnieniu. Podkreślić należy, że na podstawie decyzji płatnik powinien mieć możliwość uzyskania wiedzy na temat podstaw faktycznych i prawnych rozstrzygnięcia. Prawidłowo ustalony stan faktyczny powinien mieć odzwierciedlenie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. Tymczasem na podstawie treści zaskarżonej decyzji oraz znajdujących się w aktach sprawy dokumentów brak jest możliwości ustalenia okoliczności dotyczących ewentualnego braku przedawnienia objętych decyzją należności lub ich części.

Z uwagi na to, iż nie może toczyć się postępowanie o przyznanie ulgi

w stosunku do należności z tytułu składek, które już wygasły, w przypadku złożenia przez stronę wniosku o umorzenie zaległych składek, niezbędne jest ustalenie przez Zakład ich wymagalności na dzień wydania decyzji.

Pominięcie przez ZUS w zaskarżonej decyzji odniesienia się do zarzutu zawartego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w zakresie kwestii przedawnienia stanowi również naruszenie przepisu art. 15 k.p.a. (zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego) i art. 153 p.p.s.a. (pobieżne wykonanie wytycznych Sądu zawartych w wyroku z 10 kwietnia 2019 r. w sprawie VIII SA/Wa 14/19).

W tym stanie rzeczy Zakład, mając na względzie powyższe rozważania

i uwagi Sądu, ponownie rozpoznając sprawę winien dokonać niezbędnych ustaleń faktycznych i wyjaśnić, czy nie doszło do przedawnienia składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych oraz odsetek, objętych zaskarżoną decyzją. Ustaleń Zakład dokona na podstawie dowodów, które zgromadzi w sprawie, a czego wyrazem będzie ich obecność w aktach sprawy. Następnie zgromadzone dowody wszechstronnie rozpatrzy i oceni, czy należności objęte zaskarżoną decyzją istnieją i w jakiej wysokości. Przesądzenie o istnieniu wymagalnych należności

z tytułu składek umożliwi dopiero merytoryczne rozpoznanie wniosku skarżącego

o ich umorzenie na podstawie przepisów art. 28 ust. 2, ust. 3, ust. 3a u.s.u.s. oraz § 3 rozporządzenia z 2003 r.

Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.