Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1351/01
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2004-08-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 632  Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 20 sierpnia 2004r Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie : NSA Anna Szkodzińska AWSA Wojciech Jakimowicz (spr) Protokolant : Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 sierpnia 2004r sprawy ze skargi A. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] 2001 r., Nr: [...] w przedmiocie zasiłku celowego skargę oddala


UZASADNIENIE

II SA/Kr 1351/01

UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] 2001 r., znak: [...] -wydaną w postępowaniu wszczętym na wniosek A. C. z dnia [...] 2001 r. o przyznanie pomocy finansowej w postaci zasiłku celowego w kwocie 800 zł na pokrycie zaległych rachunków za gaz, światło, telefon (za trzy miesiące) oraz na bieżące najpilniejsze potrzeby życiowe - Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w K. orzekł o przyznaniu wnioskodawcy pomocy społecznej w postaci zasiłku celowego w kwocie 70 zł z przeznaczeniem na zakup żywności i środków czystości.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że zgromadzona w sprawie dokumentacja, a w szczególności wywiad środowiskowy potwierdzają zasadność wniosku o przyznanie pomocy w formie zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup żywności i środków czystości jako niezbędnej potrzeby bytowej w rozumieniu art. 32 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej. Zaznaczono, że wnioskodawca spełnia kryteria dochodowe określone w art. 4 ustawy o pomocy społecznej, od którego uzależniona jest pomoc.

W odwołaniu od wskazanej wyżej decyzji Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w K. z dnia [...] 2001 r., znak: [...] A. C. zarzucił, że decyzja uwzględniająca tylko w części jego wniosek jest krzywdząca i stanowi wyraz szykan ze strony pracowników organu pierwszej instancji. Odwołujący się wnosił zatem o uchylenie zaskarżonej decyzji, umożliwienie zapoznania się z dokumentacją finansową MOPR w K., napiętnowanie postępowania funkcjonariuszy Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w K. oraz o rozpatrzenie odwołania po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego w trybie rozprawy administracyjnej z jego udziałem.

Decyzją z dnia [...] 2001 r, sygn. akt: SKO [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w K. z dnia [...] 2001 r., znak:[...].

W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że podstawową zasadę udzielania pomocy społecznej formułuje art. 4 ustawy z dnia 29 listopada 1990r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 1998 r, nr 64, poz. 414 z późn. zm.). Stanowi on, że prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje osobom, których1 dochód w rodzinie nie przekracza ustawowo określonego kryterium, przy równoczesnym wystąpieniu co najmniej jednej z okoliczności wymienionych w art. 3 (np. sieroctwa, bezdomności, bezrobocia, niepełnosprawności, długotrwałej choroby). Wnioskodawcy prawo to przysługuje, gdyż jak wynika z wywiadu środowiskowego A. C. jest osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku, zarejestrowaną w Powiatowym Urzędzie Pracy, samodzielnie prowadzi gospodarstwo domowe. Ponadto, zgodnie z wyżej przytoczonym przepisem art. 4 ust. 1 cytowanej ustawy kwota kryterium dochodowego dla osoby samotnie gospodarującej wynosi 401 zł, a w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej A. C. osiągnął dochód jedynie z dodatku mieszkaniowego w kwocie 242 zł.

W związku z powyższym zasadnie organ pierwszej instancji znajdując zrozumienie dla trudnej sytuacji materialnej A. C. przyznał mu zasiłek celowy w kwocie 70 zł, ze względu na brak możliwości zatrudnienia i niski dochód.

Kolegium podkreśliło przy tym, że podstawą prawną przyznania zasiłku celowego jest art. 32 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej, który stanowi, iż w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy z pomocy społecznej. Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów leków lub leczenia, remontu mieszkania, opału, odzieży, pobytu dziecka w żłobku lub przedszkolu i innych. Oznacza to, że orzekanie w sprawach zasiłków celowych następuje w/g tzw. uznania administracyjnego, a zatem to od uznania organu, uzasadnionego okolicznościami sprawy, zależy rodzaj, forma oraz rozmiar przyznanych świadczeń. Przy tym organ przyznając pomoc bierze nie tylko pod uwagę sytuację materialną wnioskodawcy i cel, na który zasiłek jest przyznawany, ale również własne możliwości finansowe. Jednocześnie Kolegium dodało, że przepisy art. 32 ustawy o pomocy społecznej, określające okoliczności, w których może być przyznany zasiłek celowy, ani też inne przepisy dotyczące udzielania pomocy ze środków opieki społecznej, nie określają wysokości zasiłku celowego i nie podają kryterium ustalania tej wysokości.

Kolegium stwierdziło również, że zgodnie z art. 138 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego organ odwoławczy nie jest władny do kwestionowania samego uznania organu l instancji, co oznacza, iż nie może podwyższyć kwoty udzielonego zaskarżoną decyzją zasiłku.

Powołując się na dokumentację zgromadzoną w aktach sprawy, organ odwoławczy stwierdził, iż pomoc jest przyznawana w miarę możliwości finansowych MOPR, w tym również A. C. objęty jest systematyczną pomocą finansową oraz rzeczową m.in. w formie obiadów w barze "[...]" w okresie od dnia stycznia 2001 r. do dnia czerwca 2001 r.

Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium wskazało, że nie ma umocowań prawnych do umożliwienia A. C. przeprowadzenia kontroli w MOPR. Podkreślono jednocześnie, że w przedmiotowej sprawie nie było również potrzeby przeprowadzania rozprawy administracyjnej, przepisy art. 89 kodeksu postępowania administracyjnego stanowią bowiem, że organ administracji publicznej przeprowadza w toku postępowania rozprawę, gdy zapewni to przyspieszenie lub uproszczenie postępowania albo gdy zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron albo gdy jest to potrzebne dla wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze oględzin. W przedmiotowej sprawie stroną postępowania jest jedynie A. C., nie zachodzi więc potrzeba uzgodnienia interesów stron, a zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie wymaga wyjaśnienia przez świadków lub biegłych i jest wystarczający do podjęcia decyzji.

Kolegium poinformowało wnioskodawcę, że po wykorzystaniu obecnie przyznanego zasiłku celowego istnieje możliwość wystąpienia do organu pomocy społecznej z wnioskiem o ponowne przyznanie pomocy.

W skardze z dnia [...] 2001 r. na decyzję z dnia [...] 2001 r., sygn. akt: [...] A. C. zarzucił, iż Kolegium nie rozpatrzyło istoty sprawy, którą jest fakt nieprzyznania skarżącemu stosownego zasiłku okresowego. Zarzucono ponadto brak przeprowadzenia w sposób właściwy postępowania odwoławczego, zgodnie z przepisami k.p.a., niewłaściwe zaliczenie do dochodów skarżącego otrzymanego przez niego dodatku mieszkaniowego, nieuwzględnienie wniosku o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej w związku z przyjęciem, że organ administracji nie jest stroną postępowania administracyjnego, a zatem nie można mówić w sprawie o spornych interesach stron.

W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji jako dotkniętej nieważnością postępowania oraz o rozpatrzenie sprawy co do istoty z uwzględnieniem argumentacji przedstawianej przez skarżącego we wniosku o przyznanie pomocy i odwołaniu od decyzji pierwszej instancji.

W odpowiedzi na skargę z dnia [....] 2001 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach wniosło o oddalenie skargi podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Kolegium dodało, że w bieżącym roku sytuacja finansowa organu pomocy społecznej' jest wyjątkowo trudna, stąd też nie jest możliwe udzielanie pomocy adekwatnej do oczekiwań skarżącego. Odnosząc się do kwestii dotyczącej przyjęcia dodatku mieszkaniowego za dochód skarżącego Kolegium wyjaśniło, że w świetle przepisu art. 2a ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej, poprzez dochód rodziny rozumie się sumę miesięcznych dochodów osób w rodzinie z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania. A zatem dodatek mieszkaniowy jest również dochodem osoby występującej o świadczenia z pomocy społecznej, który jednak zgodnie z art. 44 ust. 1 ustawy z dnia 2 Iipca1994r. o najmie lokali i dodatkach mieszkaniowych wypłacany jest zarządcy domu, który zalicza ten dodatek na poczet przysługujących mu lub rozliczanych za jego pośrednictwem należności z tytułu zajmowanego przez wnioskodawcę lokalu mieszkalnego.

Na rozprawie w dniu 20 sierpnia 2004 r. strony postępowania sądowego nie stawiły się.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz.1271 z późn. zm.) sprawy, w których skargi wniesione zostały do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone - czyli również w sytuacji niniejszej sprawy ze skargi A. C. - podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W pierwszej kolejności należy podkreślić, że sądy administracyjne dokonują wyłącznie kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie (art. 3 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Dlatego też przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie była wyłącznie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] 2001 r., sygn. akt: [...] i poprzedzające ją postępowanie administracyjne z punktu widzenia ich zgodności z obowiązującymi regulacjami prawnymi. Poza tak określonym przedmiotem kontroli Sądu pozostają zatem inne podniesione przez skarżącego okoliczności i żądania, np. napiętnowania postawy organów administracyjnych, czy też ograniczenia dostępu do dokumentacji finansowej MOPR w K.

Przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie przed organami administracji publicznej była kwestia przyznania zasiłku celowego na wskazane przez wnioskodawcę cele. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem prezentowanym w skardze do WSA, że skarżący nie ubiegał się o zasiłek celowy na bieżące potrzeby, lecz o przyznanie zasiłku okresowego. Z treści pisma z dnia [...] 2001 r. wynika bowiem jednoznacznie, że A. C. wnosił o przyznanie zasiłku celowego w kwocie 800 zł.

Zgodnie z brzmieniem art. 32 ust.1 ustawy o pomocy społecznej zasiłek celowy może zostać przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. Rozstrzygnięcie w sprawie zasiłku celowego zapada w ramach tzw. uznania administracyjnego, o czym przesądza art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 1998 r. Nr 64, poz. 414 ze zm.). Przepis ten bowiem upoważnia organ do przyznania tej formy pomocy, w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby życiowej.

Okoliczność, że decyzja o przyznaniu zasiłku celowego z zakresu pomocy społecznej ma charakter uznaniowy, oznacza, że zakres jej kontroli sądowej jest ograniczony do badania, czy podjęcie rozstrzygnięcia zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z zachowaniem przepisów procedury. W szczególności sąd kontroluje, czy podjęto wszelkie niezbędne kroki zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, pozwalającego na stwierdzenia istnienia bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji uznaniowej, oraz czy podjęta decyzja nie nosi znamion dowolności. Sam wybór rozstrzygnięcia, dokonywany w kryteriach słuszności i celowości, pozostaje poza kontrolą sądowo-administracyjną.

Zasada generalna, jaką winny kierować się organy administracji w tego rodzaju postępowaniach wynika z art. 7 kodeksu postępowania administracyjnego. Wg niej granice swobody organu wyznaczają z jednej strony interes społeczny, z drugiej słuszny interes obywateli. W orzecznictwie sądowym zasadnie podkreśla się, że działanie organu w ramach uznania administracyjnego oznacza, jak wynika z art. 7 k.p.a., załatwienie sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków. Uznanie administracyjne nie pozwala zatem organowi na dowolność w załatwianiu sprawy, ale nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela, (por. wyrok NSA z dnia 26 września 2000 r., sygn. l SA 945/00). Właściwe wyważenie obydwu wskazanych wyżej kategorii interesów wymaga sięgnięcia do przepisów prawa materialnego stanowiącego podstawę uznaniowego działania organu. Zawierają one z reguły co najmniej ogólne wskazania kierunkujące ocenę.

Zgodnie z unormowaniami ustawy o pomocy społecznej, celem pomocy społecznej jest zaspokajanie niezbędnych potrzeb życiowych osób i rodzin oraz umożliwianie im bytowania w warunkach odpowiadających godności człowieka. Pomoc społeczna powinna w miarę możliwości doprowadzić do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem (art. 2 ust.1 ustawy o pomocy społecznej). Sam rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Potrzeby osoby i rodziny korzystającej z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej (art. 2 ust. 3 i 4 ustawy o pomocy społecznej).

Przyznawanie zasiłków celowych należy do zadań własnych gminy, w ramach których organy gminy są zobowiązane zaspokoić najbardziej pilne i konieczne potrzeby jej mieszkańców. Możliwość zaspokojenia tych potrzeb jest niewątpliwie determinowana posiadanymi przez gminę środkami pieniężnymi. Nie może ona dać więcej niż posiada. W sytuacji, kiedy środki są ograniczone, a potrzebujących wielu, jest rzeczą naturalną iż gmina w pierwszej kolejności zaspokaja potrzeby osób o najniższych dochodach. Mając to na uwadze, ustawodawca w art. 32 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej pozostawił ocenę tych potrzeb rozeznaniu gminy, używając w tym przepisie określenia "może zostać przyznany zasiłek celowy", (por. wyrok NSA z dnia 22 lutego 1995 r, sygn. SA/Gd 2497/94). Podkreślić przy tym należy, że organy pomocy społecznej działają w oparciu o środki finansowe, których wysokość jest ściśle określona i w tak wyznaczonych granicach realizować muszą swe ustawowe cele. Wymaga to realistycznej oceny możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych osób uprawnionych do świadczeń. Racjonalne gospodarowanie posiadanymi środkami finansowymi wymaga określenia, które z potrzeb muszą być zaspokojone niezbędnie i w jaki sposób, (wyrok z dnia 17 kwietnia 2002 r, sygn. II SA/Gd 4332/01)

Ponieważ ani przepisy art. 32 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 1993 r. Nr 13, póz. 60), określające okoliczności, w których może być przyznany zasiłek celowy, ani też inne przepisy dotyczące udzielania pomocy ze środków opieki społecznej nie określają wysokości zasiłku celowego i nie podają kryteriów ustalania tej wysokości, to wyznacznikami ustalania wysokości zasiłku celowego są - z jednej strony - sytuacja materialna wnioskodawcy i cel, na który zasiłek jest przyznawany, a z drugiej strony - możliwości finansowe organów pomocy społecznej, (por. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 1994r., sygn. l S.A. 1649/93).

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że w sprawie niniejszej organy administracji swoje kompetencje do działania w ramach uznania administracyjnego wykonały poprawnie, a nieuwzględnienie w całości oczekiwań skarżącego nie było wynikiem dowolności, lecz mieściło się w ramach dozwolonego uznania administracyjnego.

Ustalona została należycie sytuacja życiowa i materialna skarżącego. Dokonane w toku postępowania wyjaśniającego spostrzeżenia upoważniały organ do poczynienia stosownych ustaleń. Z jednej strony nie ma wątpliwości, że skarżący spełnia kryterium dochodowe określone przepisem art. 4 ustawy i że nie radzi sobie sam z zaspokojeniem własnych potrzeb bytowych. Konieczności udzielenia pomocy skarżącemu organy nie kwestionują. Z drugiej jednak strony - co wynika z akt sprawy pomocą taką - szerszą niż tylko wynikającą z zaskarżonej decyzji - skarżący został wielokrotnie objęty.

W tym stanie rzeczy zarzuty skarżącego nie są uzasadnione. Należy podkreślić, że pomoc społeczna jest przyznawana w wysokości, którą ograniczają pozostające w dyspozycji organów środki finansowe. Nadto świadczenia z zakresu pomocy społecznej nie mają za zadanie zaspokajać wszelkich potrzeb podopiecznych. W szczególności zasiłek celowy może zostać przyznany jedynie w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej (zakupu lekarstw, żywności, ubrania, drobnych napraw itp.). i na ten cel wielokrotnie skarżącemu były przyznawane świadczenia z pomocy społecznej. Jak wynika z akt spraw ze skarg A. C. będących przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. (m.in. o sygn. akt. II SA/Kr 618/01) sytuacja rodzinna, zdrowotna i majątkowa skarżącego jest organom administracji znana i brana pod uwagę w trakcie postępowań w sprawie udzielania mu świadczeń z pomocy społecznej, a w 2000 r. skarżącemu przyznano zasiłki okresowe w łącznej kwocie 1350 zł, zasiłki celowe w łącznej kwocie 1558 zł oraz pomoc w formie bezpłatnych obiadów w barze "[...]" w łącznej kwocie 1045,35 zł - co daje kwotę 3953,35 zł. Średnia wysokość miesięcznej pomocy wyniosła zatem ok. 390 zł miesięcznie.

Skarżący objęty jest więc stałą pomocą społeczną która wprawdzie w jego osobistym odczuciu jest niewystarczająca, lecz uznać ją należy za adekwatną do możliwości finansowych MOPR w K. Również wysokość świadczenia przyznanego A. C. zaskarżoną decyzją jest adekwatna do możliwości finansowych MOPR w K.

Dodać także należy, iż świadczenia z pomocy społecznej mają jedynie wspomagać osoby z nich korzystające, a nie je utrzymywać - to jest bowiem podstawowym zadaniem każdego obywatela, który w tym zakresie winien przejawiać racjonalną aktywność w ramach swoich możliwości i współpracować z właściwymi instytucjami, w tym organami pomocy społecznej.

Na koniec stwierdzić należy, że powtarzające się pretensje A. C. o to, że w sprawie nie została przeprowadzona rozprawa administracyjna, nie są uzasadnione. Organ przyznający świadczenie i organ rozpatrujący odwołanie nie są stroną postępowania administracyjnego, nie mogła zatem istnieć potrzeba "uzgodnienia interesów stron" (art. 89 § 2 k.p.a.), nie zachodziły też inne przesłanki zobowiązujące organ do przeprowadzenia rozprawy, czy choćby tylko uzasadniające takie działanie. Nie można mówić w związku z powyższym o nieważności postępowań w sprawie.

Kwestia ustalania dochodu uprawniającego do świadczeń z pomocy społecznej uregulowana jest w przepisach ustawy o pomocy społecznej z 1990 r. Z art. 2a ust. 1 pkt 2 tej ustawy wynika, że świadczenia, uzyskiwane z tytułu dodatku mieszkaniowego, wliczane są do dochodu (por. wyrok NSA z 26 lutego 2001, l SA 2170/00, niepublikowany).

Z powyższych powodów skargę, jako nieuzasadnioną na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało oddalić.