Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 421/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-01-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 188 art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 15 stycznia 2020 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant: asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 15 stycznia 2020 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 grudnia 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 339/17 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. na rzecz Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 8 grudnia 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 339/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2016 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, uchylił zaskarżoną decyzję oraz orzekł o kosztach postępowania.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy:

Decyzją z dnia [...] maja 2016 r., na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), zwanej dalej "k.p.a.", w zw. z art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 2, art. 82 ust. 3 oraz art. 28 ust. 2, art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2016 r., poz. 290), Wojewoda Pomorski umorzył, wszczęte na wniosek R.R. i I.H. (zwanych dalej "wnioskodawcami"), postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty S. z dnia [...] października 2012 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] sp. z o.o. pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowej nr [...] wraz z infrastrukturą techniczną na działce nr ewid. [...] w miejscowości [...], obręb [...], gmina [...], sprostowanej postanowieniem Starosty S. z dnia [...] stycznia 2015 r., zmienionej decyzją tego organu z dnia [...] maja 2015 r. i przeniesionej decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. na [...] sp. z o.o. W ocenie Wojewody Pomorskiego wnioskodawcom nie przysługuje legitymacja procesowa do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty z dnia [...] października 2012 r.

Na skutek odwołania wnioskodawców, decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Oceniając interes prawny wnioskodawców do skutecznego wszczęcia postępowania organ odwoławczy podniósł, iż w przypadku elektrowni wiatrowych obszar oddziaływania, o którym mowa w art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane wyznacza się w oparciu o art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz.U. poz. 961). Odległość, o której mowa w art. 4 ust. 1 jest ustalana zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych. Z przeprowadzonej analizy projektu budowlanego spornej inwestycji wynika, że całkowita wysokość elektrowni wiatrowej wynosi 148 m, natomiast promień równy połowie średnicy wirnika wraz z łopatami wynosi 46,5 m. Wobec tego działki zlokalizowane w odległości mniejszej niż 1480 m od okręgu, o którym mowa w art. 5 ust. 1 pkt 4 ww. ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych mogą w związku z ww. przepisem podlegać ograniczeniom w zagospodarowaniu. Na podstawie posiadanych akt sprawy organ dostrzegł, że w odległości mniejszej niż 1480 m od przedmiotowej elektrowni wiatrowej znajdują się działki należące do wnioskodawczyni - działki nr ewid. [...] oraz [...], zaś działka wnioskodawcy znajduje się w odległości ok. 1600 m od spornej inwestycji. Wobec powyższego, w ocenie organu odwoławczego, wnioskodawczyni ma interes prawny w kwestionowaniu decyzji o pozwoleniu na budowę.

Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zakwestionowaną decyzją Wojewoda Pomorski naruszył art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., co skutkowało uchyleniem decyzji organu pierwszej instancji i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego skargę wniosła [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. (zwana dalej "Spółką") zaskarżając ją w całości. Decyzji tej zarzucono naruszenie:

1/ art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 3 pkt 20 tej ustawy w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych w zw. z art. 5 ust. 1 tej ustawy w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a. w zw. z art. 7 Konstytucji RP;

2/ art. 13 ust. 2 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych i art. 13 ust. 3 tej ustawy w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych w zw. z art. 5 ust. 1 tej ustawy w zw. z art. 6 k.p.a. w zw. z art. 7 Konstytucji w zw. z art. 16 § 1 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a.;

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie.

Pismem z dnia 8 listopada 2017 r. Prokurator Okręgowy w Słupsku wniósł o oddalenie wywiedzionej przez Spółkę skargi. Również i wnioskodawca pismem z dnia 1 grudnia 2017 r. wniósł o oddalenie skargi Spółki i zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożona skarga zasługiwała na uwzględnienie. Podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji stanowił art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", albowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 13 ust. 2 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił, iż punktem wyjścia przy ustalaniu kręgu stron postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji jest przedmiot rozstrzygnięcia pierwotnego. Skoro w rozpoznawanej sprawie przedmiotem decyzji, której dotyczył wniosek o stwierdzenie nieważności, była decyzja o wydaniu pozwolenia na budowę, to należy odnieść się do przepisów, które określały krąg podmiotów mogących występować jako strony tegoż postępowania. Następnie Sąd wskazał na przepisy art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane i art. 3 pkt 20 tej ustawy.

Dalej Sąd przypomniał, iż organ pierwszej instancji stwierdził brak interesu prawnego po stronie wnioskodawcy. Zaś organ odwoławczy uznał natomiast, że interes prawny wnioskodawczyni należy wywodzić z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych.

Zdaniem Sądu ze stanowiskiem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wyrażonego w zaskarżonej decyzji nie można się zgodzić. Decyzja, której dotyczyło pozwolenie na budowę, została wydana przed wejściem w życie przepisów ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (16 lipiec 2016r.), skoro zapadła w dniu [...] października 2012 r. Organ odwoławczy oceniając wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę miał obowiązek ocenić, czy z wnioskiem tym wystąpił inwestor bądź też właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca takiej nieruchomości, co do której realizacja inwestycji wskazanej w pozwoleniu na budowę spowoduje powstanie ograniczeń w jej zagospodarowaniu w świetle przepisu powszechnie obowiązującego prawa. Konkludując Sąd wskazał, że organ wydając zaskarżoną decyzję bezpodstawnie przyjął, że obszar oddziaływania omawianej elektrowni wiatrowej, o którym mowa w art. 3 pkt. 20 ustawy Prawo budowlane winien być rozpatrywany na podstawie art. 4 ust. 1 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych w zw. z art. 5 ust. 1 tej ustawy. Określenie stron postępowania nadzorczego powinno nastąpić z uwzględnieniem przepisów prawa materialnego obowiązujących w dacie wydania kwestionowanej decyzji. Przyznanie podmiotowi stosownej legitymacji z uwagi na zaistniałą zmianę stanu prawnego nie znajduje, w ocenie Sądu, ani logicznego ani też racjonalnego uzasadnienia. Przeciwnie, stanowi zaprzeczenie gwarancji stron w ramach dokonywanego obrotu prawnego oraz zasady niedziałania prawa wstecz. Nie do zaakceptowania jest zaproponowany przez organ odwoławczy retroaktywny charakter normy art. 4 ust. 1 i art. 5 ust. 1 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych w odniesieniu do ukształtowanego decyzją z dnia [...] października 2012 r. stosunku administracyjnego.

Zdaniem Sądu trafnie wskazano w skardze, że stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oparte na interpretacji art. 4 ust. 1 i art. 5 ust. 1 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych pominął inne regulacje w niej zawarte. W szczególności zaniechał oceny art. 13 ust. 2, który jako przepis intertemporalny wskazuje, że do spraw o pozwolenie na budowę wszczętych i niezakończonych należy stosować przepisy dotychczasowe. W ocenie Sądu nie ulega także wątpliwości, iż z przyczyn o których mowa powyżej przepis ten należy stosować także do postępowania nadzorczego, którego przedmiotem jest pozwolenie na budowę. Wskazane rozwiązanie ustawodawcy neguje stanowisko organu zaprezentowane w kontrolowanym obecnie orzeczeniu.

Mając powyższe na względzie Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem ww. przepisów.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżając go w całości. Orzeczeniu temu zarzucono naruszenie:

1/ przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 157 § 2 k.p.a., art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. i art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji w wyniku błędnego uznania, że określenie stron postępowania nadzorczego powinno nastąpić z uwzględnieniem przepisów prawa materialnego obowiązujących w dacie wydawania kwestionowanej decyzji, podczas gdy zgodnie z ugruntowaną linią orzeczniczą sądów administracyjnych przyjmuje się, że jakkolwiek w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji organ dokonuje oceny legalności decyzji w aspekcie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie wydania decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym, to jednak kwestię określenia stron postępowania nieważnościowego należy badać na podstawie stanu faktycznego i prawnego z daty złożenia wniosku i orzekania przez organ nadzorczy;

2/ prawa materialnego – art. 13 ust. 2 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2, art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych w powiązaniu z art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., a także art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 oraz art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane poprzez błędną wykładnię tych przepisów polegającą na przyjęciu, że przepisy intertemporalne zawarte w ustawie o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych uniemożliwiają uwzględnienie ograniczeń w zagospodarowaniu gruntów wynikających z art. 5 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych przy ustalaniu interesu prawnego podmiotu inicjującego postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę elektrowni wiatrowej;

Mając na uwadze powyższe organ odwoławczy wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania procesowego wg norm przepisanych. Jednocześnie organ oświadczył, iż zrzeka się rozprawy.

W uzasadnieniu zawarto argumenty na poparcie wyżej przytoczonych podstaw kasacyjnych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca Spółka wniosła o jej oddalenie, jak i przeprowadzenie rozprawy oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych, zaś tak rozpoznawana skarga kasacyjna w pełni zasługiwała na uwzględnienie.

Przystępując do wyjaśnienia przesłanek uwzględnienia wniesionego środka odwoławczego organu zaznaczyć należy, iż skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach, albowiem Sąd pierwszej instancji nie przeprowadził prawidłowej kontroli legalności zaskarżonej decyzji, stąd też zaskarżony wyrok narusza prawo.

Przede wszystkim zaznaczyć należy, iż przedmiotem rozpoznania w postępowaniu sądowym zakończonym zaskarżonym wyrokiem była decyzja wydana w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego – postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nowym postępowaniem w stosunku do postępowania zwykłego, nowym o odrębnym przedmiocie. O ile bowiem w postępowaniu zwykłym rozpoznaje się i rozstrzyga sprawę indywidualną w formie decyzji, to przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest ustalenie czy decyzja wydana w postępowaniu zwykłym została wydana z ciężkim kwalifikowanym naruszeniem prawa, którego rodzaje wylicza enumeratywnie art. 156 § 1 k.p.a. Ta odrębność postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ma znaczenie w sprawie dla ustalenia zakresu obowiązywania przepisów prawa materialnego dla wyznaczenia przymiotu strony.

Zauważyć w tym miejscu należy, iż nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że nie zawsze musi zachodzić tożsamość między podmiotami w postępowaniu zwykłym i w postępowaniu, którego przedmiotem jest stwierdzenie nieważności decyzji, niemniej jednak to przedmiot decyzji badanej określa krąg podmiotów będących stroną postępowania zarówno zwykłego, jak i prowadzonego w tzw. trybie "nieważnościowym". Stroną w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji będzie każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy decyzja administracyjna, której żąda weryfikacji lub która jest przedmiotem weryfikacji w postępowaniu wszczętym z urzędu. Nie jest sporne w judykaturze, iż stroną postępowania nieważnościowego będzie więc zawsze automatycznie każda strona postępowania głównego, w którym wydano wadliwą decyzję, z uwagi na to, że weryfikacja decyzji pod kątem kwalifikowanych wad prawnych dotykać będzie sfery interesu prawnego lub obowiązku takich podmiotów. W każdej sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji konieczne będzie jednak badanie, czyjego interesu prawnego lub obowiązku poza stronami postępowania głównego dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji, bowiem może zdarzyć się i tak, że skutki stwierdzenia nieważności decyzji będą dotyczyły podmiotów, które nie brały udziału w postępowaniu głównym i podmioty takie staną się stronami postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej.

Mając na uwadze przedmiotową sprawę zaznaczyć należy, iż zgodnie z art. 13 ust. 3 ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych "Postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę, wszczęte i niezakończone do dnia wejścia w życie ustawy, prowadzi się na podstawie przepisów dotychczasowych". Przepis ten, jak i następne art. 13 tej ustawy regulują stosowanie przepisów dotychczasowych do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygania spraw wydania i zmian pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowych. Nie oznacza to wyłączenia stosowania tej nowej regulacji do wyprowadzenia interesu prawnego jednostek żądających udzielenia ochrony prawnej – podobnie patrz wyrok NSA z dnia 25 lipca 2019 r. sygn. akt II OSK 1923/18. Zasadnie zatem zarzucono w skardze kasacyjnej naruszenie art. 13 ust. 2 i ust. 3 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, który zdaniem Sądu pierwszej instancji uniemożliwia uwzględnienie ograniczeń w zagospodarowaniu gruntów, w szczególności wynikających z art. 5 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych. Ponadto za całkowicie błędne należy uznać stanowisko Sądu pierwszej instancji, zgodnie z którym organ bada legitymację procesową do inicjowania postępowania nieważnościowego według przepisów obowiązujących na dzień wydania decyzji w postępowaniu zwykłym. Czym innym jest bowiem badanie legitymacji procesowej strony w postępowaniu nieważnościowym, a czym innym legalności decyzji i jej prawidłowości. Pierwsza z wymienionych kwestii dotyczy etapu wstępnego polegającego na badaniu interesu prawnego według stanu faktycznego i prawnego na dzień złożenia i badania wniosku o stwierdzenie nieważności i orzekania przez organ nadzorczy, natomiast drugi problem należy już do etapu oceny prawidłowości decyzji, której dotyczy wniosek, według stanu prawnego obowiązującego w dacie jej wydania.

Usprawiedliwiony jest również zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 157 § 2 k.p.a., jak i art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 oraz art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony. Przesłanki przyznania jednostce statusu strony wyznacza art. 28 k.p.a. stanowiąc, że stroną w sprawie jest każdy, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Norma art. 28 k.p.a. statuując, że stroną jest każdy, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny nie zawiera normy prawnej samoistnej, a wymaga zastosowania łącznie z normą materialnego prawa administracyjnego, która jest podstawą do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, w której jednostka żąda udzielenia jej ochrony prawnej przez jej rozstrzygnięcie na drodze prawa, a następnie na drodze prawa poddania weryfikacji. W sprawach pozwolenia na budowę normą prawną wyznaczającą interes prawny jest art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, który stanowi, że "stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujący się w obszarze oddziaływania obiektu". Dla ustalenia obszaru oddziaływania obiektu podstawą jest art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane stanowiący, że ilekroć w ustawie jest mowa o obszarze oddziaływania obiektu – należy przez to rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy tego terenu. W zakres zawartego odesłania w art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane do przepisów odrębnych zalicza się przepisy ustawy Prawo budowlane, w tym art. 5 pkt 9, który stanowi o poszanowaniu, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich; przepisy ustawy Prawo wodne, przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przepisy wykonawcze, które mają zastosowanie przy załatwianiu spraw pozwolenia na budowę. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że do przepisów odrębnych należą przepisy ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych. W wyroku z dnia 26 września 2018 r. sygn. akt II OSK 106/18 Naczelny Sąd Administracyjny przyjął: "(...) przy analizie przepisów odrębnych w rozumieniu art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane mogących wprowadzać ograniczenia w zabudowie nie można pomijać przepisów ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, nawet jeśli postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę, tak jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie, zostało wszczęte przed wejściem w życie tej ustawy.", "W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji dokonał właściwej wykładni art. 13 ust. 3 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych. Pod pojęciem "przepisów dotychczasowych" w myśl art. 13 ust. 3 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych należy rozumieć te przepisy, które dotychczas, czyli do dnia wejścia w życie ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych normowały materię, podlegającą następnie unormowaniu w przepisach ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych. Chodzi tu niewątpliwie o zagadnienia stricte merytoryczne, podlegające dotychczas regulacjom ustawy Prawo budowlane np. warunki i tryb lokalizacji i budowy elektrowni wiatrowych czy warunki lokalizacji elektrowni wiatrowych w sąsiedztwie istniejącej albo planowanej zabudowy mieszkaniowej. Ustawa o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, czego nie dostrzegają skarżący kasacyjnie, nie normuje problematyki ustalania kręgu stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę elektrowni. Zgodnie z art. 8 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, w sprawach nieuregulowanych w niniejszej ustawie stosuje się przepisy (...) ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. To zaś oznacza, że ocena przymiotu strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowej będzie każdorazowo dokonywana przez pryzmat regulacji art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. O ile zatem, inwestor na gruncie rozpoznawanej sprawie nie będzie związany odległościami określonymi w art. 4 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 5 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, a jego projekt budowlany nie będzie weryfikowany z punktu widzenia zgodności z przepisami tej ustawy, to już zrealizowanie inwestycji (wybudowanie elektrowni wiatrowej) może wprowadzać istotne, znacznie dalej idące ograniczenia w możliwości zagospodarowania sąsiednich nieruchomości, w tym nieruchomości odwołujących i tych zagadnień nie można marginalizować na tle rozpoznawanej sprawy. Z chwilą wejścia w życie ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych mogły zaktualizować się przewidziane w tych przepisach ograniczenia w zagospodarowaniu (zabudowie) nieruchomości. Przykładowo nie można z góry wykluczyć wystąpienia zjawiska kumulacji wzajemnego oddziaływania projektowanej elektrowni z obecnie istniejącą elektrownią wiatrową i zagadnienie to również powinno zostać zbadane w toku ponownie prowadzonego postępowania odwoławczego. Zatem przepisy rozważanej ustawy powinny zostać uwzględnione przez Wojewodę w toku ponownie prowadzonego postępowania odwoławczego przy ustalaniu kręgu stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Analogiczny pogląd na tle rozważanych przepisów ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 kwietnia 2018r. sygn. akt II OSK 1697/17".

Rozpoznając przedmiotową sprawę Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podzielił to stanowisko. W postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę elektrowni wiatrowych do przepisów odrębnych, mających zastosowanie dla wyprowadzenia interesu prawnego należy zaliczyć niewątpliwie przepisy ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych. Odmienne stanowisko Sądu pierwszej instancji w tym zakresie nie zasługuje na uwzględnienie.

Tym samym powyższe rozważania pozwalają Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na stwierdzenie, iż w okolicznościach tej sprawy wadliwie Sąd pierwszej instancji uznał, że organ odwoławczy z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 13 ust. 2 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych wydał zaskarżoną decyzję, co słusznie zostało zakwestionowane we wniesionej skardze kasacyjnej. Błędnie tym samym zastosował ten Sąd również konstrukcję prawną z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i w konsekwencji nieprawidłowo także uchylił zaskarżoną decyzję. Wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji, prowadzone w tej sprawie postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowych nie było bezprzedmiotowe, jak przyjął to Wojewoda Pomorski w decyzji pierwszoinstancyjnej. Zastosowanie zatem art. 138 § 2 k.p.a. przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego było w pełni zasadne, skoro organ pierwszej instancji umorzył postępowanie z powodu błędnej oceny braku interesu prawnego w szczególności I.H. żądającej stwierdzenia nieważności decyzji.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach, a istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona na mocy art. 188 i 151 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.

Z tych powodów orzeczono jak w sentencji.