Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3217/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-06-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Sportu
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 2
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie: Sędzia NSA Wiesław Morys Sędzia del. WSA Dorota Apostolidis (spr.) Protokolant asystent sędziego Katarzyna Kudrzycka po rozpoznaniu w dniu 15 czerwca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Sportu i Turystyki od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lipca 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 674/14 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Ministra Sportu i Turystyki z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek J. S. o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 lipca 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 674/14 po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. S. na decyzję Ministra Sportu i Turystyki z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia informacji publicznej, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] stycznia 2014 r. oraz stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne;

W piśmie z dnia 24 listopada 2013 r. J. S. zwrócił się do Ministra Sportu i Turystyki o udzielenie informacji publicznej poprzez podanie wysokości miesięcznego wynagrodzenia netto rzecznika prasowego Ministra Sportu i Turystyki, bez względu na tytuł, na podstawie którego otrzymuje wynagrodzenie.

Minister Sportu i Turystyki decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2014 r., na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej również jako k.p.a.) oraz art. 16 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm. dalej również jako udip), odmówił udostępnienia żądanej informacji publicznej. Organ w uzasadnieniu podał, że udostępnienie informacji publicznej z uwagi na brak zgody K. K. - rzecznika prasowego Ministra Sportu i Turystyki, na udostępnienie informacji o wysokości jej wynagrodzenia - podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej, o której mowa w art. 5 ust. 2 udip oraz stwierdził, że rzecznik prasowy nie jest osobą pełniącą funkcje publiczne, wobec czego nie ma do niego zastosowania wyłączenie ograniczenia prawa do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej, o jakim mowa w w/w przepisie.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy J. S. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i uwzględnienie wniosku o udzielenie żądanej informacji publicznej. Uzasadniając swoje stanowisko wskazał, że rzecznik prasowy z uwagi na jego usytuowanie w hierarchii urzędniczej jest pracownikiem administracji rządowej na szczeblu państwowym. Takie usytuowanie powoduje, iż jest on osobą publiczną (funkcjonariuszem publicznym) w rozumieniu Kodeksu karnego i z tego względu do wysokości wynagrodzenia rzecznika prasowego Ministra ma zastosowanie art. 5 ust. 2 zdanie drugie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Minister Sportu i Turystyki decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2014 r., na podstawie art. 138 § 1 w związku z art. 127 § 3 k.p.a., w związku z art. 16 ust. 1 oraz art. 5 ust. 2 udip, po rozpoznaniu powyższego wniosku, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy pogłębiając argumentację zauważył, że zgodnie z art. 5 ust. 2 udip, prawo do informacji podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Organ odwoławczy zauważył ponadto, że sytuacja majątkowa, w tym uzyskiwane dochody, składa się na prywatność osoby fizycznej, która - jako dobro osobiste - podlega ochronie. W związku z tym wnioskowana przez J. S. informacja mogła być udostępniona wyłącznie za zgodą K. K.

Organ odwoławczy nie podzielił poglądu J. S., jakoby rzecznik prasowy był osobą pełniącą funkcje publiczne, o której mowa w art. 5 ust. 2 udip oraz wskazał, że zadania rzeczników prasowych w urzędach organów administracji publicznej zostały określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 8 stycznia 2002 r. w sprawie organizacji i zadań rzeczników prasowych w urzędach organów administracji rządowej (Dz. U. Nr 4, poz 36). Wymieniony w § 3 ust. 2 tego rozporządzenia katalog zadań, zdaniem organu odwoławczego, przemawia za tym, że funkcja rzecznika prasowego ma charakter usługowy. Rola rzecznika prasowego sprowadza się bowiem do prezentowania i komentowania stanowiska właściwego ministra oraz zadań przez niego wykonywanych. Funkcja rzecznika prasowego nie jest bezpośrednio związana z wydawaniem decyzji administracyjnych ani z gospodarowaniem mieniem Skarbu Państwa. Zdaniem organu ponownie rozpoznającego sprawę osobom pełniącym funkcje publiczne, o których mowa w art. 5 ust. 2 udip, przysługiwać powinien co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej. Osobami pełniącymi funkcje publiczne nie są natomiast osoby, które nie mają żadnego związku z władztwem publicznym ani z gospodarowaniem mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. W tym kontekście organ odwoławczy przywołał wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 marca 2006 r. K 17/05, w którym Trybunał dokonał oceny zgodności z Konstytucją art. 5 ust. 2 udip oraz wyjaśnił w jakim zakresie przedmiotowym i podmiotowym udzielanie informacji o dochodach osób zatrudnionych w organach administracji publicznej może zostać uznane za zgodne z konstytucyjną zasadą ochrony życia prywatnego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. S. zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie;

a/. art. 7 oraz art. 77 k.p.a. w związku z art. 16 udip - poprzez bezpodstawne, zdaniem skarżącego, przyjęcie że rzecznik prasowy Ministra Sportu i Turystyki nie jest osobą pełniącą funkcje publiczne, lecz pełniącą funkcje usługowe i techniczne. W opinii skarżącego, z treści przepisu § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 8 stycznia 2002 r. w sprawie organizacji i zadań rzeczników prasowych w urzędach organów administracji rządowej wprost wynika, że rzecznik nie pełni funkcji czynności usługowych ani technicznych, bowiem całą obsługę rzeczników prasowych zapewnia urząd obsługujący jednocześnie organ administracji rządowej,

b/. § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 8 stycznia 2002 r. w sprawie organizacji i zadań rzeczników prasowych w urzędach organów administracji rządowej poprzez jego bezpodstawne pominięcie w sytuacji, gdy z treści tego przepisu wprost wynika, że całą obsługę organizacyjną rzeczników prasowych zapewnia urząd obsługujący organ administracji rządowej, co oznacza w ocenie skarżącego, że nie można traktować rzecznika prasowego, który jest powoływany w sposób polityczny, bez jakiegokolwiek konkursu, jako osobę pełniącą funkcje usługowe i techniczne, lecz jako osobę pełniącą funkcję publiczne, gdyż ma do swojej dyspozycji urząd (aparat pomocniczy) obsługujący jednocześnie organ administracji rządowej,

c/. art. 7 oraz art. 77 k.p.a. w związku z art. 16 udip poprzez bezpodstawne uchylenie się organu od wyjaśnienia istotnych okoliczności faktycznych, mających wpływ na wynik w sprawie, które polegać miało na braku wyjaśnienia na jakich zasadach jest zatrudniony rzecznik prasowy, w jaki sposób nawiązuje stosunek pracy i jaki jest to stosunek pracy. W ocenie skarżącego sposób nawiązania stosunku pracy ma decydujące znaczenie dla oceny - czy dana osoba pełni funkcje publiczne czy jedynie usługowe,

d/. art. 5 ust. 2 udip poprzez bezpodstawne przyjęcie, że udzielenie informacji publicznej o wysokości wynagrodzenia rzecznika prasowego narusza jego prawo do prywatności, gdy tymczasem rzecznika prasowego, jako osoby pełniącej funkcje publiczne, nie dotyczy wyłączenie zawarte w tym przepisie,

e/. art. 16 ust. 1 udip, poprzez bezpodstawne wydanie przez Ministra Sportu i Turystyki decyzji administracyjnych w dniu [...] stycznia 2014 r. (odmowa udzielenia informacji publicznej) oraz w dniu [...] lutego 2014 r. (odmowa udzielenie informacji publicznej w następstwie rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy). Zdaniem skarżącego, w sytuacji gdy Minister Sportu i Turystyki twierdzi, że informacja o wysokości zarobków jego rzecznika prasowego nie jest informacją publiczną, a rzecznik prasowy nie pełni funkcji publicznej, Minister nie powinien wydawać decyzji administracyjnej, a jedynie poinformować zwykłym pismem, że nie udzieli żądanej informacji.

W odpowiedzi na skargę Minister Sportu i Turystyki wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w całości swoje dotychczasowe stanowisko faktyczne oraz prawne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę i podniósł, że umieszczenie w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej prawa obywateli do uzyskiwania informacji publicznej wskazuje na ustrojową doniosłość dostępu do takiej informacji i świadczy zarazem o ochronie tego prawa jako mającego konstrukcję publicznego prawa podmiotowego. Konstytucja RP stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne (art. 61 ust.1 i 2). Korelatem tego prawa podmiotowego jest spoczywający przede wszystkim na organach władzy publicznej, obowiązek udzielenia obywatelom określonych informacji o działalności instytucji. Obowiązek ten zdaniem Sądu meriti, podlega zatem nie tyle na dostępności określonych informacji dla odbiorcy, ile przynajmniej - co do zasady - oznacza konieczność aktywnego działania ze strony organu udzielającego informacji, które polega na dostarczeniu osobie zainteresowanej, na jej żądanie, pewnego zakresu informacji, przy czym formy realizacji obywatelskiego prawa do informacji publicznej Konstytucja RP określa w art.61ust. 2. Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określoną w ustawach ochronę wolności i praw innych osób, podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego Państwa, a granice dopuszczalnego ograniczenia tego prawa wyznacza art.61 ust.3 Konstytucji RP, zatem ograniczenie może nastąpić wyłączenie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego Państwa. Sąd I instancji wskazał przy tym, że ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Używając w art. 2 ust. 1 pojęcia "każdemu", ustawodawca sprecyzował zdaniem Sądu Wojewódzkiego, zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać, na określonych w tej ustawie zasadach. Sąd meriti podniósł, że ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. Zakres podmiotowy wyznacza wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1 udip), natomiast zakres przedmiotowy obejmuje pojęcie "informacji publicznej" (art. 1 ust. 1 i art. 6 udip). Zatem wobec brzmienia art. 4 ust.1 udip, w ocenie Sądu meriti nie budziło wątpliwości, że Minister Sportu i Turystyki jest podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do udzielenia informacji, mającej walor informacji publicznej będącej w jego posiadaniu (art. 4 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 udip). Jednocześnie Sąd Wojewódzki zważył, że pojęcie "informacji publicznej" ustawodawca określił w art. 1 i art. 6 udip, w myśl których, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Uwzględniając wszystkie aspekty wynikające z treści tych przepisów, Sąd meriti przyjął, że informacją publiczną będzie każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Sąd I instancji wskazał, że informacja publiczna, która nie funkcjonuje w obiegu publicznym, udostępniona jest na wniosek (art. 10 ust. 1 udip), który podlega realizacji, jeżeli informacja publiczna nie została udostępniona i zainteresowany nie ma innej możliwości zapoznania się z jej treścią, np. poprzez bezpośredni do niej wgląd, bądź sięgając do publikatora.

W ocenie Sądu meriti żądane przez skarżącego informacje stanowią informację publiczną, które to informacje te nie zostały mu wcześniej udzielone, zgodnie z wnioskiem. Wbrew twierdzeniom Ministra, nie są to zdaniem Sądu meriti informacje ad personam, lecz informacje które dotyczą wysokości środków publicznych, wydatkowanych miesięcznie z budżetu państwa na obsadę stanowiska związanego z realizacją zadań z zakresu polityki informacyjnej Ministerstwa, czyli środków budżetowych przeznaczonych na miesięczne wynagrodzenie wraz z dodatkami na takim stanowisku. Sąd Wojewódzki podkreślił, że tego rodzaju informacja ma charakter publiczny, bowiem dotyczy bezpośrednio sfery działalności podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej i tworzy zgodnie z art. 1 ust. 1 udip informację o sprawach publicznych, a stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. "a", pkt 5 lit. "h" udip, będąc rodzajem informacji z zakresu funkcjonowania organu i dysponowania środkami publicznymi, podlega udostępnieniu w trybie i na zasadach w niej określonych (co wypełnia dyspozycję art. 61 Konstytucji RP). Przy czym Sąd I instancji przyjął, że normy regulujące zarówno tryb, jak i zasady dostępu do informacji publicznej winny być wykładane z poszanowaniem podstawowej reguły in dubio pro libertate, a ustawodawca celowo w art. 2 ust. 2 udip wprowadził zapis, zgodnie z którym od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego.

Sądu meriti nie podzielił argumentacji organu, że funkcja rzecznika prasowego Ministra ma charakter usługowy, gdyż jego rola sprowadza się do reprezentowania i komentowania stanowiska właściwego ministra oraz zadań przez niego wykonywanych Stanowisku temu, w ocenie Sądu Wojewódzkiego przeczą w szczególności zapisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 8 stycznia 2002 r. w sprawie organizacji i zadań rzeczników prasowych w urzędach organów administracji rządowej. W myśl bowiem § 1 ust. 3 powołanego aktu, do zadań rzeczników prasowych należy również współudział w realizacji obowiązków nałożonych na organy administracji rządowej w ustawie o dostępie do informacji publicznej, zaś stosownie do brzmienia § 5 ust. 2 zd. 1 i 3 ww. rozporządzenia, rzecznik prasowy podlega organowi administracji rządowej, który reprezentuje oraz może łączyć swoje funkcje z wykonywaniem innych zadań służbowych. Powyższe oznacza zdaniem Sądu Wojewódzkiego, że rzecznik prasowy Ministra jest pracownikiem administracji rządowej, a wykonywane przez niego czynności nie mają charakteru wyłącznie usługowego, skoro wiążą się również z wykonywaniem obowiązków nałożonych ustawą o dostępie do informacji publicznej. Obowiązki te wykonywane są także poprzez odmowę udzielenia informacji publicznej, dla której ustawa zastrzega formę decyzji administracyjnej. Z tego względu w ocenie Sądu I instancji rzecznik prasowy posiada co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej, co jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub chociaż uprawnienie do przygotowywania decyzji wywierających takie skutki. Na poparcie takiego stanowiska, Sąd Wojewódzki przywołał wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 marca 2006 r. sygn. akt K 17/05 i wobec powyższego, w ocenie Sądu Wojewódzkiego nieuprawnione było powołanie się przez organ na przepis art. 5 ust. 2 udip, ograniczający dostęp do informacji publicznej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Minister Sportu i Turystyki (dalej również jako MSiT), który zaskarżył go całości i zarzucił ;

– na podstawie przepisu art. 174 pkt 1 p.p.s.a. - naruszenie prawa materialnego;

1/ art. 5 ust. 2 udip przez błędną wykładnię tego przepisu, polegającą na nieuzasadnionym przyjęciu przez Sąd I instancji, iż rzecznik prasowy MSiT jest osobą pełniącą funkcje publiczne i nie dotyczy go wyłączenie w zakresie ograniczenia prawa do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej, co w konsekwencji doprowadziło do uwzględnienia skargi podlegającej oddaleniu oraz niesłusznego uchylenia zaskarżonych decyzji organu;

2/ § 1 ust. 3 w związku z § 5 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 8 stycznia 2002 r. w sprawie organizacji i zadań rzeczników prasowych w urzędach organów administracji rządowej (Dz. U. z 2002 r. Nr 4, poz. 36) przez ich błędną wykładnię prowadzącą do uznania przez Sąd I instancji, iż rzecznik prasowy MSiT w ramach wskazanego w przepisach ww. rozporządzenia współdziałania w realizacji obowiązków nałożonych na organy administracji rządowej w udip oraz możliwością łączenia wykonywanej funkcji rzecznika prasowego z wykonywaniem innych zadań, jest osobą pełniącą funkcje publiczne, która bierze udział w procesie prowadzącym do wydania decyzji administracyjnych, czy też wpływa na gospodarowanie mieniem Skarbu Państwa, oraz

- na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. z ostrożności procesowej - na wypadek uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, że pierwsza podstawa skargi kasacyjnej nie zasługuje na uwzględnienie, skarżący kasacyjnie zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest naruszenie przepisów:

1/ art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a., polegające na nieuzasadnionym przyjęciu przez Sąd I instancji, iż rzecznik prasowy MSiT jest osobą pełniącą funkcje publiczne i nie dotyczy go wyłączenie w zakresie ograniczenia prawa do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.), co w konsekwencji doprowadziło do niesłusznego uwzględnienia skargi podlegającej oddaleniu i uchyleniu zaskarżonych decyzji organu;

2/ art. 134 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a., polegające na tym, że Sąd I instancji nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną nie wyszedł poza ich granice mimo, że w badanej sprawie powinien w szczególności w odniesieniu do oceny charakteru i cech sprawowania funkcji publicznej, w kontekście osoby zatrudnionej w MSiT, wykonującej obowiązki rzecznika prasowego, jak również polegające na nieprawidłowym ustaleniu przez Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku stanu faktycznego oraz naruszeniu obowiązku wyprowadzenia z materiału dowodowego wniosków logicznych i spójnych, sprowadzające się do niepopartego wyjaśnieniem merytorycznym uznania, że rzecznik prasowy MSiT jest osobą pełniąca funkcje publiczne, które to naruszenie doprowadziło w efekcie do niesłusznego uwzględnienia skargi podlegającej oddaleniu;

3/ art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak odniesienia się przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku - pozbawionego informacji o przesłankach rozstrzygnięcia - do wyjaśnienia podstaw oraz wskazania ich odzwierciedlenia w materiale dowodowym, prowadzących do uznania, iż rzecznik prasowy jest osobą realizującą funkcje publiczne, nieprzedstawienia przez Sąd w tym zakresie merytorycznej argumentacji oraz pominięcie stanowiska organu przedstawiającego argumenty popierające stan faktyczny, iż rzecznik prasowy MSiT nie pełni funkcji publicznej ze wszystkimi składającymi się na to pojęcie elementami władztwa publicznego ani decyzyjnego dotyczącego wydawanych w postępowaniach administracyjnych rozstrzygnięć i wiążącego się z tym wpływu na gospodarowanie majątkiem Skarbu Państwa, czy też wywierania wpływu na działalność organu.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł na podstawie art. 188 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpatrzenie skargi poprzez jej oddalenie, ewentualnie w przypadku nieuwzględnienia powyższego wniosku, w związku z subsydiarnym zarzutem naruszenia przepisów postępowania, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej obszernie omówiono jej zarzuty i podano min., że o fakcie czy dana osoba jest osobą pełniącą funkcje publiczne decyduje kryterium oparte o charakter powierzonych jej obowiązków i zakres spoczywającej na tej osobie odpowiedzialności. Zdaniem Ministra zatrudniona w MSiT osoba, wykonująca obowiązki rzecznika prasowego organu nie posiada zakresu uprawnień pozwalających na jakiekolwiek kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej w formie wydawania rozstrzygnięć, zawierających jej własne stanowisko. Rola rzecznika prasowego MSiT sprowadza się m.in. do przekazywania zajętego przez organ stanowiska, bez możliwości kształtowania tego stanowiska i bez wpływu na jego treść w sensie merytorycznym. Ponadto funkcja rzecznika prasowego MSiT w żądnym obszarze nie ma związku z dysponowaniem majątkiem Skarbu Państwa, czy też zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne ani inne podmioty realizujące te zadania, czy też dysponujące majątkiem publicznym. Powyższe potwierdza, iż rzecznikowi prasowemu MSiT niezasadnie został przypisany przymiot osoby pełniącej funkcje publiczne, a co się z tym wiąże - WSA w Warszawie niesłusznie odmówił jej prawa do skorzystania z ograniczenia tego wyłączenia, z powołaniem się na ochronę prywatności tej osoby.

Skarżący kasacyjnie zgodził się natomiast z Sądem I instancji, iż żądana informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p., mieści się bowiem w pojęciu zasad funkcjonowania organu władzy publicznej (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a i pkt 5 lit. h) w odniesieniu do ciężarów publicznych ponoszonych na utrzymanie aparatu administracyjnego.

WSA w Warszawie, zdaniem skarżącego kasacyjnie, błędnie ocenił zebrane dowody i doszedł do nieuzasadnionych logicznie wniosków. Oczywistym jest, iż rzecznik prasowy w osobie Pani K. K. jedynie współpracował z organem w wykonywaniu obowiązku udostępnienia informacji publicznej, w zakresie przekazywania stanowiska (oświadczenia woli zawierającego odmowę w kwestii udostępnienia informacji o jej wynagrodzeniu), a nie brał udziału w prowadzonym postępowaniu, przygotowywaniu projektu decyzji ani w jej wydawaniu. Skarżący kasacyjnie podkreślił, że Sąd I instancji bezpodstawnie przypisał Pani K. K. kompetencje decyzyjne, stosując wykładnię rozszerzającą przepisów ww. rozporządzenia, która doprowadziła do niezgodnych z prawdą i niemających umocowania w faktach wniosków. Nadto w ocenie Ministra, Sąd meriti w uzasadnieniu ograniczył się do lakonicznego i ogólnikowego zacytowania przepisów, co spowodowało, iż uzasadnienie wyroku pozbawione jest informacji o przesłankach i zasadności rozstrzygnięcia.

W piśmie procesowym z dnia 15 czerwca 2016 r.(blisko dwa lata od dnia doręczenia skargi kasacyjnej ) wniesiono o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje;

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w rozpoznawanej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

W pierwszej kolejności, pomimo ich wywiedzenia z ostrożności procesowej na wypadek uznania przez NSA , że zgłoszone przez skarżącego naruszenie przepisów prawa materialnego przez Sąd meriti nie zasługuje na uwzględnienie, rozważenia wymagają zarzuty procesowe. Za nieuzasadniony należy uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak należytego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia. W ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z tej regulacji prawnej. Na gruncie tej podstawy kasacyjnej nie można natomiast badać zasadności przyjętej podstawy rozstrzygnięcia oraz trafności samego wyroku (por. wyrok NSA z dnia 7 maja 2008 r., sygn. akt I OSK 998/07). Do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia, a dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia. Zatem, co do zasady lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie wyroku uchylającego decyzję administracyjną, pozbawiające stronę informacji o przesłankach tego rozstrzygnięcia, a organ administracji także wskazówek co do kierunku dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego, może być naruszeniem komentowanego przepisu, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Takich wadliwości Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Sąd I instancji w sposób dostateczny wyjaśnił stan faktyczny i prawny sprawy, a z treści uzasadnienia jednoznacznie wynikają przesłanki jakimi kierował się Sąd wydając zaskarżone orzeczenie, podstawa rozstrzygnięcia oraz jej wyczerpujące i prawidłowe wyjaśnienie. W rozważaniach, które Sąd I instancji zawarł w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, wyraźnie powołano się na normę zawartą w zdaniu drugim art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, według której ograniczenie dostępu do informacji, o którym mowa w zdaniu pierwszym tego przepisu, a więc ze względu na prywatność osoby fizycznej, nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji. Zawarty w uzasadnieniu wyroku wywód prawny pozwala na jednoznaczną ocenę w toku kontroli instancyjnej, jakie znaczenie normy prawnej wynikającej z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. przyjął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Podsumowanie rozważań prawnych Sądu I instancji poprzedził zaś wywód, w którym Sąd powołał się na szereg przepisów powszechnie obowiązujących, odczytał ich treść oraz rozważył możliwość ich zastosowania w rozpoznawanej sprawie (m. in. art. 61ust.1-4 Konstytucji RP, art. 1,2,4,5 ust. 2, 10 ust.1u.d.i.p. oraz zapisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 8 stycznia 2002 r. w sprawie organizacji i zadań rzeczników prasowych w urzędach organów administracji rządowej).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego analogicznie ocenić należało zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art.145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a.,który sprowadzał się w rezultacie do zarzutu nierozpoznania sprawy w całości. Mając na uwadze, że w zaskarżonym wyroku prawidłowo określono przedmiot postępowania i rozpoznano skargę w granicach tej sprawy, Sądowi I instancji nie można przypisać naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., tym bardziej, iż w żaden sposób nie wykazano jaki to naruszenie miałoby wpływ na wynik sprawy, przy czym Sąd meriti ocenił charakter i cechy sprawowanej funkcji rzecznika prasowego MSiT.

W skardze kasacyjnej podniesiony został również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. polegający na nieuzasadnionym przyjęciu przez Sąd I instancji , że rzecznik prasowy MSiT jest osobą pełniącą funkcje publiczne i nie dotyczy go wyłączenie w zakresie ograniczenia prawa do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej, co w konsekwencji doprowadziło do niesłusznego uwzględnienia skargi. Tak sformułowany zarzut nie stanowi prawidłowego określenia podstawy skargi kasacyjnej, ponieważ jest wskazaniem jedynie przepisu regulującego sposób rozstrzygnięcia sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że w/w przepis nie może stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej. Podstawą skargi kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. mogą być jedynie przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia, a nie przepisy określające samo rozstrzygnięcie, tym samym zarzut ten należało uznać za bezzasadny.

Przechodząc do zarzutów naruszenia prawa materialnego,tj.art.5 ust 2 udip oraz §1 ust.3 w związku z §5 ust.3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 8 stycznia 2002 r. w sprawie organizacji i zadań rzeczników prasowych w urzędach organów administracji rządowej, należało je również uznać za nieuzasadnione. Jak stanowi art. 5 ust. 2 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzeni i wykonywania funkcji oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że nauka prawa opowiada się za szerokim rozumieniem pojęcia "osoby pełniącej funkcję publiczną". Zaznacza się w niej, że katalog z art. 115 § 13 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny (Dz. U. z 1997 r. Nr 88, poz. 553 ze zm.) ma charakter jedynie podstawowy i niewyczerpujący. Poglądy doktryny wskazują przy tym, że za osobę pełniącą funkcję publiczną należy uznać każdego, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, jeżeli tylko funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Nie ma przy tym znaczenia, na jakiej podstawie prawnej osoba wykonuje funkcję publiczną (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2012, s. 87; M. Bidziński, w M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2010, s. 73-74). W doktrynie wskazano również, że nawet osoby fizyczne niewchodzące w skład aparatu państwa, w pewnych warunkach powinny być traktowane jako osoby pełniące funkcje publiczne (E. Olejniczak-Szałowska, Prawo do informacji publicznej a prawo do prywatności osób pełniących funkcje publiczne w świetle orzecznictwa, CASUS 2015, nr 3 (77), s. 17). Odnosi się to w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego np. do kontrahentów zawierających umowy z podmiotami publicznymi (wyroki NSA z dnia: 12 lutego 2015 r., I OSK 759/14; 6 lutego 2015 r., I OSK 650/14; 4 lutego 2015 r., I OSK 531/14; 11 grudnia 2014 r., I OSK 213/14; wyrok SN z dnia 8 listopada 2012 r., I CSK 190/12; odmiennie jednostkowy wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2014 r., I OSK 2499/13) czy osób ubiegających się o miejsce w służbie publicznej (zob. wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2014 r., I OSK 2488/13, "Monitor Prawniczy" 2015, nr 5),gdyż osoby te pozostają w związku materialnym, a nie formalnym z władzą publiczną i realizacją zadań publicznych.

Z powyższego wynika, że orzecznictwo sądów administracyjnych wyraźnie skłania się do szerokiej wykładni pojęcia osoby pełniącej funkcję publiczną. Przyjmuje się w nim generalnie, że funkcja publiczna to funkcja związana z uprawnieniami i obowiązkami w zakresie realizacji zadań o znaczeniu publicznym (por. wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2015 r. sygn. akt I OSK 1108/14, wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2011 r. sygn.akt I OSK 125/11, postanowienie SN z dnia 25 czerwca 2004 r.sygn.akt V KK 74/04). Tym samym "funkcja publiczna" jest postrzegana przez pryzmat oceny społecznej, oddziaływania na sferę publiczną. Można zatem, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego założyć, że ustawodawca pojęcie funkcji publicznej (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.) wiąże z pojęciem "sprawy publicznej" (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.), gdyż w tym kontekście funkcja publiczna oznacza oddziaływanie na sprawy publiczne. Innymi słowy, choć nie są to pojęcia tożsame to wskazać należy na ich komplementarną interpretację, a taka z kolei wykładnia pozwala zapewnić efektywny dostęp do informacji publicznej, służący transparentności działania władzy publicznej, także w warunkach jej styku ze sferą prywatną, a zatem wpisuje się w normę zawartą w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP.

Odwołując się natomiast do przywołanego przez Sąd I instancji jak i skarżącego kasacyjnie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 marca 2006 r. sygn. K17/05 (OTK 2006, seria A, nr 3, poz. 30), wskazać należy, że Trybunał wskazał w nim, iż pojęcie "osoba publiczna" nie jest równoznaczne z pojęciem "osoba pełniąca funkcje publiczne". Zdaniem Trybunału nie jest też możliwe precyzyjne i jednoznaczne określenie, czy i w jakich okolicznościach osoba funkcjonująca w ramach instytucji publicznej, będzie mogła być uznana za sprawującą funkcję publiczną. Nie każda osoba publiczna będzie tą, która pełni funkcje publiczne. Sprawowanie funkcji publicznej wiąże się z realizacją określonych zadań w urzędzie, w ramach struktur władzy publicznej lub na innym stanowisku decyzyjnym, w strukturze administracji publicznej, a także w innych instytucjach publicznych. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem, w ocenie TK, odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej. W tym kontekście Trybunał zaznaczył, że nie każdy pracownik takiej instytucji będzie tym funkcjonariuszem, którego sfera chronionej prywatności może być zawężona z perspektywy uzasadnionego interesu osób trzecich, realizującego się w ramach prawa do informacji. Nie można twierdzić, że w wypadku ustalenia kręgu osób, których życie prywatne może być przedmiotem uzasadnionego zainteresowania publiczności, istnieje jednolity mechanizm czy kryteria badania zakresu możliwej ingerencji. TK ostrzegł, że trudno byłoby stworzyć ogólny, abstrakcyjny, a tym bardziej zamknięty katalog tego rodzaju funkcji i stanowisk.

Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego przez pojęcie osoby pełniącej funkcję publiczną należy rozumieć osoby pełniące takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowywaniem szeroko rozumianych decyzji dotyczących innych podmiotów. Spod zakresu funkcji publicznej TK wykluczył takie stanowiska, choćby pełnione w ramach organów władzy publicznej, które mają charakter usługowy lub techniczny.

Pojęcie osoby pełniącej funkcję publiczną winno być zatem ujmowane szeroko i nie ogranicza się tylko do funkcjonariuszy publicznych, lecz obejmuje każdą osobę mającą związek z realizacją zadań publicznych, a nawet dopiero ubiegającą się o ich wypełnianie. W orzecznictwie administracyjnym zaznacza się, że dana osoba może w pewnym okresie być ujmowana jako pełniąca funkcje publiczną i dla tego okresu informacja związana z pełnieniem tej funkcji będzie podlegać udostępnieniu, natomiast w późniejszym czasie może być pozbawiona tego przymiotu. Zaprzestanie pełnienia funkcji publicznej nie oznacza jednak, że informacje z okresu, gdy ta funkcja była pełniona, przestają podlegać udostępnieniu z ograniczeniem prywatności jednostki. Przeciwnie, wciąż będą one udostępniane osobom zainteresowanym, jednak tylko w tym relewantnym zakresie czasowym (zob. wyrok NSA z dnia 31 lipca 2013 r., I OSK 742/13).

Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że pojęcie osoby pełniącej funkcję publiczną na gruncie u.d.i.p. nie zawęża się do definicji tego pojęcia zawartej w art.115 § 19 Kodeksu karnego , bowiem przemawia za tym, zdaniem Sądu wykładnia systemowa. Kodeks karny jest wszakże regulacją podstawową dla norm prawa karnego, nie zaś administracyjnego, przy czym racjonalny ustawodawca nie zawarł w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. odesłania do definicji ww. pojęcia ujętej w Kodeksie karnym, gdy tymczasem uczynił to względem pojęcia funkcjonariusza publicznego w art. 6 ust. 2 u.d.i.p. Przyjmując zatem racjonalność działania ustawodawcy założyć należy, że jego wolą było nadanie pojęciu "osób pełniących funkcje publiczną" autonomicznego znaczenia na gruncie u.d.i.p. Spostrzeżenie to koresponduje ze stanowiskiem doktryny, zgodnie z którym przepisy zarówno Kodeksu karnego, czy jak chociażby ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne, dokonują autonomicznie, jedynie na potrzeby wewnętrznej treści danego aktu normatywnego, definiowania omawianej kategorii podmiotowej, w konsekwencji czego użyte w określonym w nich znaczeniu pojęcia mogą stanowić zaledwie wskazówką interpretacyjną dla ustalenia desygnatów nazwy "osoba pełniąca funkcję publiczną", użytej w u.d.i.p. (zob. J. Uliasz, Prawo do prywatności osób pełniących funkcje publiczne, "Samorząd Terytorialny" 2013, nr 3, s. 58).

A zatem w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy wyraźnie stwierdzić, że pojęcie "osoby pełniącej funkcję publiczną" ma na gruncie u.d.i.p. autonomiczne i szersze znaczenie niż w art. 115 § 13 i 19 Kodeksu karnego. Użyte w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. pojęcie "osoby pełniącej funkcję publiczną" obejmuje bowiem każdą osobę, która ma wpływ na kształtowanie spraw publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., tj. na sferę publiczną. Taka wykładnia odpowiada intencjom twórców u.d.i.p. oraz najpełniej urzeczywistnia dyrektywę konstytucyjną wynikającą z art. 61 ust. 1 ustawy zasadniczej. Podkreślić przy tym należy, że ograniczenie dostępności informacji publicznej jest wyjątkiem od zasady (por. ust. 1 i 3 art. 61 Konstytucji RP), a zatem w myśl reguły - exceptiones non sunt extendendae - ewentualne wątpliwości w tym przedmiocie należy przesądzać na rzecz zasady jawności (por. wyrok NSA z dnia 18 marca 2015 r. sygn. akt I OSK 951/14 oraz wyrok NSA z dnia 8 lipca 2015 r. sygn.akt 1530/14).

Reasumując powyższe rozważania powtórzyć należy, że pojęcie "osoby pełniącej funkcję publiczną", użyte w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie zawęża się do rozumienia tego pojęcia przyjętego w Kodeksie Karnym, a zatem z tego też względu w niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Naczelny Sąd Administracyjny ponadto zauważa, że przesądzenie, iż dana osoba pełni funkcję publiczną w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. nie oznacza jednak jeszcze, że żądana informacja może zostać udostępniona wnioskodawcy z wyłączeniem ochrony prywatności tej osoby. Należy bowiem podkreślić, że stosownie do art. 5 ust. 2 u.d.i.p., dla ograniczenia prawa do prywatności konieczne jest także, aby żądana informacja o osobie pełniącej funkcję publiczną miała związek z pełnieniem tej funkcji publicznej. Innymi słowy, musi istnieć adekwatny związek między informacją odnoszącą się do danej osoby a funkcjonowaniem tej osoby w sferze publicznej. Kwestia ta jest akcentowana tak w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i Trybunału Konstytucyjnego (zob. wyrok NSA z dnia 18 lutego 2015 r., I OSK 695/14). Tylko stwierdzenie istnienia adekwatnego związku między żądaną informacją o osobie a pełnieniem przez tę osobę funkcji publicznej – uzasadnia danie prymatu dyspozycji art. 61 ust. 1 Konstytucji RP przed art. 51 ust. 1 i art. 47 ustawy zasadniczej. To właśnie w prawidłowym i precyzyjnym ustaleniu istnienia granic tego związku, należy upatrywać właściwej ochrony prawa do prywatności jednostek, w tym osób pełniących funkcje publiczne.

Zgodnie z treścią par. 3 ust 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 8 stycznia 2002 r., zadania z zakresu polityki informacyjnej Rządu dotyczące działań należących do właściwości danego ministra wykonuje rzecznik prasowy ministra, którego zadania określa ust. 2 par. 3 w/w rozporządzenia. Podkreślić wobec powyższych unormowań należy, że wykonywanie zadań z zakresu polityki informacyjnej Rządu nie stanowi czynności usługowej, co zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przesądza o pełnieniu przez rzecznika prasowego MSiT funkcji publicznej. W statucie MSiT nie jest przewidziane stanowisko rzecznika prasowego (oświadczenie złożone przez pełnomocnika organu na rozprawie), a osoba pełniąca funkcję rzecznika częstokroć łączyła zadania rzecznika prasowego min. ze stanowiskiem zastępcy dyrektora biura ministra, zastępcy dyrektora biura dyrektora generalnego, naczelnika wydziału, głównego specjalisty (uzasadnienie decyzji nr [...] MSiT z dnia [...] lutego 2014 r.), pobierając dodatek specjalny do wynagrodzenia (oświadczenie złożone przez pełnomocnika organu na rozprawie). Powyższe okoliczności potwierdzają jedynie pogląd o pełnieniu przez rzecznika prasowego MSiT funkcji publicznej. Dodać przy tym należy, że informacja udzielana przez rzecznika prasowego wiąże się z funkcjonowaniem instytucji – (tu MSiT) , a nadto ma znaczenie dla ukształtowania się poglądu o sposobie jej funkcjonowania.

Sąd pierwszej instancji słusznie już na wstępie swoich rozważań podniósł, że według art. 61 ust. 3 Konstytucji RP może dojść do ograniczenia prawa dostępu do informacji wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób. Wynika z tego, że do tego ograniczenia może dojść z uwagi na prywatność osoby, a do ustaw, o których mowa w art. 61 ust. 3 należą nie tylko ustawy wprost określające przypadki, gdy informacje o stanie majątkowym, w tym wynagrodzenia funkcjonariuszy publicznych są jawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny trafnie przyjął, że o zakresie tego ograniczenia decydują w niniejszej sprawie przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Wbrew poglądowi wyrażonemu przez wnoszącego kasację, obowiązek udostępnienia informacji o wynagrodzeniu rzecznika prasowego MSiT może być zatem wywiedziony z art. 5 ust. 2 zdanie drugie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Rozważania w tym zakresie rozpocząć można od spostrzeżenia, że w myśl art. 5 ust. 2 zdanie pierwsze, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu m. in. ze względu na prywatność osoby fizycznej. Utrwalony jest, oparty na art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, pogląd, zgodnie z którym, informacja o wysokości środków publicznych przeznaczonych na wynagrodzenia osób pełniących funkcje publiczne stanowi informację publiczną (patrz m. in.: wyrok NSA z dnia 18 września 2014 r., sygn. akt I OSK 59/14; wyrok NSA z dnia 30 września 2015 r., sygn. akt I OSK 1853/14, CBOSA). Informacja o przysługiwaniu tak wydatkowanych środków publicznych osobie pełniącej funkcję publiczną stanowi tylko inny aspekt tego samego zjawiska ekonomicznego. Nie można odmiennie traktować obu stron tej samej czynności ekonomicznej tj. wydatkowania środków publicznych na wynagrodzenie i przysługiwania wynagrodzenia osobie pełniącej funkcję publiczną. Informacja o wysokości wynagrodzenia przysługującego osobie pełniącej funkcję publiczną jest zatem informacją publiczną. Niewątpliwie informacje o wysokości wynagrodzenia osoby fizycznej należą do sfery prywatnej osoby. O ile zatem zasadą jest udostępnianie informacji publicznej (art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej), o tyle z art. 5 ust. 2 zdanie pierwsze ustawy wynika ograniczenie ze względu na prywatność. Ograniczenie to nie zachodzi natomiast w warunkach hipotezy art. 5 ust. 2 zdanie drugie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z tym przepisem, ograniczenie to (a więc ze względu na prywatność) nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Wykładnia językowa analizowanego przepisu prowadzi do przyjęcia, że informacja o osobach pełniących funkcje publiczne, mająca związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, podlega udostępnieniu.

Istota sporu sprowadza się zatem do tego, czy informacja o wynagrodzeniu osoby pełniącej funkcję publiczną (co zostało omówione powyżej), niezależnie od tego, że dotyka także prywatności osoby, ma związek z pełnieniem tej funkcji publicznej. Z pewnością takiego związku nie ma w odniesieniu do niektórych składników wynagrodzenia, wynikających ze statusu rodzinnego lub socjalnego pracownika (patrz: wyrok NSA z dnia 18 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 695/14; wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 123/13, CBOSA). Taki związek zachodzi natomiast w odniesieniu do wynagrodzenia zasadniczego osoby pełniącej funkcję publiczną oraz w odniesieniu do sposobu ustalenia tego wynagrodzenia. Wynagrodzenie to jest przecież rekompensatą za wykonywanie przez osobę pełniącą funkcję publiczną jej obowiązków służbowych. Wykonywanie obowiązków służbowych stanowi zaś pełnienie funkcji publicznej. Obowiązki funkcjonariusza są bowiem przede wszystkim powinnościami wobec służby, a nie wobec zatrudniającej go jednostki (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 123/14; wyrok NSA z dnia 14 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 2561/13, CBOSA; Tadeusz Kuczyński "Wybrane problemy orzecznictwa sądowo-administracyjnego w sprawach z zakresu stosunków służbowych", ZNSA 2010/5-6/s. 251). Informacja o wynagrodzeniu zasadniczym osoby pełniącej funkcję publiczną podlega więc udostępnieniu jako informacja, o której mowa w art. 5 ust. 2 zdanie drugie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Ważne jest spostrzeżenie, że legalność analizowanej normy art. 5 ust. 2 zdanie drugie nie została podważona, o czym była mowa powyżej (analiza wyroku z dnia 20 marca 2006 r., sygn. akt K 17/05, Trybunału Konstytucyjnego).

Na marginesie rozważań dodać wypada, że sfera prywatności jest chroniona także przez art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 ze zm.). W sytuacjach, w których prawo dostępu do informacji i związane z nim prawo do przekazywania informacji może łączyć się z wkroczeniem w sferę prywatności, pojawia się konieczność harmonizacji art. 8 i 10 Konwencji. Granicę chronionych dóbr, w odniesieniu do osób pełniących funkcje publiczne stanowi, według orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, sfera intymności oraz życia rodzinnego (patrz: Leszek Garlicki [w:] L. Garlicki, P. Hofmański, A. Wróbel "Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Tom I. Komentarz do art. 1-18", C.H. Beck, Warszawa 2010, s. 646-647). Nie jest przy tym kwestionowane, że jakkolwiek wartość związana z transparentnością życia publicznego nie może prowadzić do całkowitego przekreślenia i zanegowania ochrony związanej z życiem prywatnym osób wykonujących funkcje publiczne, to osoby wykonujące funkcje publiczne z momentem ich podjęcia muszą zaakceptować szerszy zakres ingerencji w sferze ich prywatności, niż w wypadku innych osób (patrz: uzasadnienie w/w wyroku TK z dnia 20 marca 2006 r., sygn. akt K 17/05, s. 4 i 14; Marek Safian "Prawo do prywatności i ochrona danych osobowych w społeczeństwie informatycznym", Państwo i Prawo" 2002/6/s. 10)

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, ingerencja w prywatność polegająca na ujawnieniu wysokości wynagrodzenia zasadniczego osoby pełniącej funkcje publiczną nie przekracza granicy intymności wyznaczonej przepisami art. 47 i art. 61 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 8 i art. 10 Europejskiej Konwencji. Mieści się w ramach wyjątku sformułowanego w art. 5 ust. 2 zdanie drugie ustawy o dostępie do informacji publicznej, odczytywanego w kontekście równoważnych norm konstytucyjnych ustanawiających prawo do dostępu do informacji publicznej oraz ochronę prywatności (por. wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 3184/14).

Stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku nie zostało zatem skutecznie podważone w skardze kasacyjnej.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek J. S. o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, gdyż pismo złożone przez jego pełnomocnika do akt sprawy w dniu 15 czerwca 2016 r. nie stanowi odpowiedzi na skargę kasacyjną w rozumieniu art. 179 p.p.s.a., gdyż wniesione zostało po upływie terminu zakreślonego w tym przepisie ( por. uchwała NSA II FPS 4/12), zaś pełnomocnik skarżącego nie stawił się na termin rozprawy.