Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2803/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-08-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 5 ust.1 pkt 9, art. 35 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
article: art. 7, art 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 188 w zw. z art. 151, art. 203 pkt 2, art. 205 § 2 i art. 207 § 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak Protokolant starszy asystent sędziego Anna Górska po rozpoznaniu w dniu 24 sierpnia 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych [..] S.A. im. [..] z siedzibą w W. i [..] S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 kwietnia 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 2298/18 w sprawie ze skargi J. B., M. M. B. i M. M. B. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 7 sierpnia 2018 r., nr [..] w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i oddala skargę; 2. zasądza od J. B., M. M. B. i M. M.i B. na rzecz Fundacji [..] im. [..] z siedzibą w W. solidarnie kwotę 610 (sześćset dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego; 3. zasądza od J. B., M. M. B. i M. M. B. na rzecz [..] S.A. z siedzibą w W. solidarnie kwotę 764 (siedemset sześćdziesiąt cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 3 kwietnia 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 2298/18, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. B., M. M. B. i M. M.B. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z 7 sierpnia 2018 r., nr 336/I/2018 w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji i zasądził od organu na rzecz skarżących solidarnie kwotę 997 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Przedmiotowy wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.

Prezydent m. st. Warszawy decyzją z 13 lutego 2018 r., nr 12/N/2018, znak: UD-XVII-WAiB-AB.6740.206.2017.AKR(10) zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi: [...] S.A. im. [...] pozwolenia na budowę zespołu żłobkowo-przedszkolnego "[...]" z zagospodarowaniem terenu, niezbędną infrastrukturą techniczną i rozbiórką budynku magazynowego, na terenie działki nr ew. [..] z obrębu [...] przy ul. M. K. w W.

Odwołanie od ww. decyzji Prezydenta m. st. Warszawy wniosła J. B. współużytkowniczka wieczysta nieruchomości stanowiącej działkę nr ew. [...] z obrębu [...], zlokalizowanej w bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji.

Wojewoda Mazowiecki decyzją z 7 sierpnia 2018 r., nr 336/I/2018 utrzymał w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z 13 lutego 2018 r.

Organ odwoławczy po uzupełnieniu przez inwestora dokumentacji projektowej stwierdził, że na obszarze przedmiotowej inwestycji obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego rejonu C. - rejon ulicy P. uchwalony uchwałą Nr XXXIX/1011/2012 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 5 lipca 2012 r. Z załącznika rysunkowego do ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika, że działka nr ew. [..] z obrębu [...] znajduje się na obszarze oznaczonym jako "W11-U(MW)". Zgodnie § 4 ust. 2 pkt 2 planu miejscowego obszar ten przeznaczony jest pod zabudowę usługową z zabudową mieszkaniową wielorodzinną jako funkcją dopuszczalną.

Zdaniem organu obowiązujące na tym obszarze ustalenia szczegółowe dla terenów oznaczonych jako "W11 U(MW)" zostały spełnione przez planowaną inwestycję w następujący sposób: zachowany został minimalny wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej (40% - 57,77% w projekcie, s. 5); wskaźnik maksymalnej intensywności zabudowy (do 2,0 - 0,21 w projekcie, s. 5); wskaźnik powierzchni zabudów (do 0,6 - 0,21 w projekcie, s. 5); wskaźnik maksymalnej wysokość zabudowy w wyznaczonych na rysunku planu strefach (strefa b – 20 m – 6 m w projekcie, s. 126). Komunikacja będzie się odbywać za pośrednictwem zjazdu od strony ul. K. (§ 36 ust. 5 ww. planu miejscowego), a miejsca parkingowe zostały zaprojektowane zgodnie ze wskaźnikiem wskazanym w § 12 ust. 3 pkt. 1 ww. planu miejscowego tj. na potrzeby budynku zaprojektowano 15 miejsc postojowych. Zachowane zostały także wyznaczone na rysunku planu obowiązujące linie zabudowy, natomiast zaopatrzenie w wodę, odprowadzenie ścieków, energię elektryczną, gaz, ciepło oraz dostęp do sieci teletechnicznych i sposób usuwania odpadów przewidziane są w sposób zgodny z § 13 ww. planu miejscowego.

Wojewoda Mazowiecki wskazał także, że projektowana inwestycja jest zgodna z § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422), zwanego dalej: rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych. Elewacje posiadające otwory okienne i drzwiowe zostały zaprojektowane w odległości nie mniejszej niż 4 m od granicy z sąsiednimi działkami budowlanymi. Projektowana inwestycja nie narusza też § 271 - 273 ww. rozporządzenia w stosunku do sąsiednich budynków. Zgodnie z omawianym przepisem odległość między budynkami należącymi do klasy ZL (jak ma to miejsce w przedmiotowej sprawie w stosunku do części nadziemnej budynku) wynosi ponad 8 m. Przedmiotowa inwestycja nie narusza również innych przepisów z zakresu ochrony przeciwpożarowej, co potwierdza dokładna analiza tego zagadnienia znajdująca się w projekcie budowlanym (str. 22 - 23) oraz uzgodnienie inwestycji z rzeczoznawcą do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych.

W ocenie Wojewody decyzja Prezydenta m. st. Warszawy została wydana także bez naruszenia następujących przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie: § 18 i § 19 (odległość miejsc postojowych od okien i granicy działki) § 23 (odległość miejsc na pojemniki i kontenery na odpady stałe od budynków z pomieszczeniami przeznaczonymi na stały pobyt ludzi), § 29 (nie dokonano zmiany spływu wód) § 40 (w projektowanym zespole budynków wielorodzinnych został, przewidziany plac zabaw); § 5 (nasłonecznienie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi), § 60 ust. 1 (m.in. nasłonecznienie pokoi mieszkalnych - w godzinach 7.00 - 17.00) oraz § 13 (przesłanianie obiektów z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi). Organ wskazał, że potwierdzenie powyższych tez znajduje się w projekcie budowlanym (analizach zacienia i przesłaniania zamieszczonych w projekcie budowlanym str. 35 -36) i oświadczeniach projektanta i sprawdzającego o wykonaniu projektu budowlanego w zgodności z przepisami prawa. Analizując z kolei pozostałe przepisy z zakresu ochrony środowiska organ wskazał, że przedmiotowa inwestycja jest zgodna z przepisami z zakresu ochrony środowiska wynikającymi z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zdaniem Wojewody projekt budowlany jest kompletny - zawiera oświadczenie, o którym mowa w art. 20 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202). Projekt budowlany posiada też wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia, w szczególności został zaopiniowany przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych; do spraw sanitarnohigienicznych i do spraw bezpieczeństwa i higieny pracy. Do wniosku o pozwolenie na budowę zostały dołączone oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz opinie geotechniczne.

Wojewoda Mazowiecki za niezasadne uznał więc zarzuty zawarte w odwołaniu. Wskazał, że organ pierwszej instancji w toku przedmiotowego postępowania uwzględnił możliwość lokalizacji dominanty wysokościowej na działce będącej w użytkowaniu skarżącej (zgodnie z § 36 ust. 1 pkt 5 ww. planu miejscowego). Zauważył jednak, że możliwość realizacji danego obiektu budowlanego na danej działce nie jest tożsama z uzyskaniem prawomocnego pozwolenia na budowę. Właściciel czy też użytkownik działki nr ew. [..] może bowiem nigdy nie wystąpić z wnioskiem o pozwolenie na budowę, lub nigdy takiej decyzji nie uzyskać. Organ administracji architektoniczno - budowlanej, wydając decyzję w sprawie zatwierdzenia inwestycji nie może zatem uzależniać swoich rozstrzygnięć od zdarzeń przyszłych i niepewnych. Dopuszczenie realizacji danego obiektu nie jest bowiem tożsame z koniecznością jego realizacji.

Za bezzasadny uznał też Wojewoda zarzut naruszenia § 3 ust. 1 pkt 9 ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dotyczący niezachowania wyznaczonych na rysunku planu, osi widokowych. Organ odwoławczy wskazał, że zarówno usytuowanie projektowanego budynku, jego kształt i parametry oraz parametry projektowanego ogrodzenia i innych elementów zagospodarowania terenu, nie powodują przesłaniania powiązań i zabudowy w ciągach, wskazanych na rysunku planu. W szczególności projektowany budynek, mimo swojego usytuowania nie przesłania osi widokowych i zapewnia dobrą widoczność zagospodarowania terenu znajdującego się za nim. Jednocześnie nowe elementy zagospodarowania terenu, wprowadzone wraz z inwestycją, takie jak choćby forma wodna, będą stanowić dopełnienie istniejącego zagospodarowania terenu i wzbogacać istniejące osie widokowe.

Zdaniem Wojewody realizacja każdego obiektu budowlanego wiąże się z określonymi ograniczeniami dla nieruchomości sąsiednich. Jednakże powyższe nie może ograniczać prawa inwestora do zabudowy działki w sposób zgodny z przepisami. W postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę obowiązkiem organów administracji jest zbadanie, czy w wyniku realizacji inwestycji dojść może do naruszenia interesów osób trzecich, ale wyłącznie w zakresie ewentualnego naruszenia norm Prawa budowlanego i warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki. Jeżeli decyzja o pozwoleniu na budowę nie wykazuje żadnej sprzeczności z powyższymi wymogami, to spowodowane realizacją inwestycji dolegliwości dla otoczenia nie mogą zostać zakwalifikowane jako naruszające uzasadnione interesy osób trzecich.

Mając na uwadze powyższe Wojewoda stwierdził, że organ pierwszej instancji w toku postępowania podjął wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli J. B., M. M. B. oraz M. M. B., domagając się uchylenia przedmiotowej decyzji i decyzji ją poprzedzającej oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazanym na wstępie wyrokiem z 3 kwietnia 2019 r. uznał skargę za zasadną i uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Mazowieckiego oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta m. st. Warszawy.

W ocenie Sądu zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca wydane zostały z naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 3 w związku z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy - Prawo budowlane w związku z § 36 ust. 2 pkt 5 oraz § 36 ust. 2 pkt 11 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu C. - rejon ulicy P. uchwalonego uchwałą Nr XXXIX/1011/2012 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 5 lipca 2012 r.

Sąd wskazał, że przywołane powyżej przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dopuszczają w rejonie wskazanym na rysunku planu usytuowanie trzech dominant wysokościowych, dla których maksymalna wysokość zabudowy wyniesie 48 m i 51,5 m. Jednocześnie plan zakazuje przesłaniania powiązań widokowych i zabudowy w ciągach, wskazanych na rysunku planu, osi widokowych oraz nakazuje stosowania horyzontalnych podziałów elewacyjnych w budynkach realizowanych w bezpośrednim sąsiedztwie osi widokowych. Jak wynika z planu w bezpośrednim sąsiedztwie działki ew. nr [..] - po jej południowej stronie, zaznaczona została na działce ew. nr [..] lokalizacja dominanty wysokościowej, o maksymalnej dopuszczalnej wysokości 51,5 m. Dominanta została wskazana na rysunku planu, w miejscu istniejącego fundamentu dawnej stalowej konstrukcji, stanowiącej obudowę zbiornika na gaz. Zbiornik ten wykonany był na planie koła w formie wysokiego walca, nawiązując swoim kształtem do istniejących dwóch murowanych obudów dawnych zbiorników gazu pochodzących z końca XIX wieku i wpisanych do Rejestru Zabytków. Na rysunku planu zaznaczone zostały również osie widokowe, łączące obszar zespołu przestrzenno-architektonicznego Gazowni Warszawskiej z zabytkowymi obudowami dawnych zbiorników gazu oraz projektowaną dominantą wysokościową.

Zdaniem Sądu nie ulega wątpliwości, że realizacja zaprojektowanego przedsięwzięcia na działce nr ew. [...] uniemożliwi lub znacznie ograniczy budowę zagwarantowanej w miejscowym planie dominanty na działce nr ew. [..] przy ul. P., gdyż ta spowoduje brak właściwych warunków naturalnego oświetlenia dla części budynku zespołu żłobkowo-przedszkolnego określonych w § 61 ust. 1 w zw. z § 13 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, biorąc pod uwagę minimum czasu nasłonecznienia dla pomieszczeń przeznaczonych do zbiorowego przebywania dzieci w żłobku i przedszkolu.

Sąd stwierdził więc, że zatwierdzony projekt budowlany ogranicza możliwość realizacji dominanty na działce nr ew. [..] zapewnionej zarówno w części opisowej jak i graficznej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tymczasem podmiot planujący inwestycję budowlaną musi uwzględnić inne prawa i dobra chronione, w tym uzasadniony interes osób trzecich, stosownie do art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy - Prawo budowlane. Prawa do zabudowy nie należy bowiem rozumieć w ten sposób, że przepis art. 4 ma pierwszeństwo przed innymi przepisami ustawy – Prawo budowlane. Ochrona prawa własności dotyczy wszystkich podmiotów prawa w równym stopniu i wolność zabudowy nie upoważnia do lekceważenia uzasadnionych interesów prawnych innych podmiotów (art. 5 ust. 1 pkt 9). Tak więc to na organie architektoniczno-budowlanym udzielającym pozwolenia na budowę ciąży obowiązek wyważenia tych interesów. Tymczasem organy w sposób oczywisty uwzględniły jedynie interes prawny inwestora, negując zagwarantowane prawem miejscowym uprawnienie współużytkowników wieczystych działki nr ew. [..] do realizacji dominanty wysokościowej tylko z tej przyczyny, że Fundacja [..] S.A. im. [..] jako pierwsza uzyskała pozwolenie na budowę. Powyższe prowadzi zatem do naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 9, art. 4 ustawy - Prawo budowlane w związku z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także art. 32 Konstytucji RP.

Sąd pierwszej instancji podzielił także zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy - Prawo budowlane w związku z § 36 ust. 2 pkt 11, § 2 pkt 40 oraz rysunkiem miejscowego planu, bowiem organy zaakceptowały projekt budowy budynku w poprzek osi widokowej, która zgodnie z planem nie może być przesłaniana. Sąd zauważył, że z przepisu § 36 ust. 2 pkt 11 planu miejscowego wynika zakaz przesłaniania powiązań widokowych i zabudowy w ciągach, wskazanych na rysunku, osi widokowych. Tymczasem Wojewoda w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wprost wskazał, że projektowany budynek został de facto zlokalizowany w osi widokowej, jednak mimo tego usytuowania nie przesłania osi i zapewnia dobrą widoczność zagospodarowania terenu znajdującego się za nim. W ocenie Sądu stanowisko organu jest o tyle niezrozumiałe, że przepis miejscowego planu nie pozostawia wątpliwości, formułując jakikolwiek zakaz zabudowy w ciągu osi widokowych, niezależnie od gabarytów budynku, jego wysokości czy użytych materiałów. Również częściowe obniżenie budynku i jego częściowe przeszklenie nie zmienia usytuowania obiektu w osi widokowej chronionej przepisami miejscowego planu. Naruszenia tego, jak wskazał Sąd, nie eliminuje dokonana przez organ interpretacja § 2 pkt 40 planu, gdyż pozostaje ona w sprzeczności z częścią rysunkową planu oraz projektem budowlanym.

Ponadto Sąd stwierdził, że organ odwoławczy z naruszeniem art. 7 i 77 k.p.a. nie odniósł się do kwestii zgodności projektu zagospodarowania terenu z warunkiem określonym w § 36 ust. 2 pkt 7 miejscowego planu, zakładającym dla terenu objętego inwestycją ochronę istniejącego drzewostanu, z dopuszczeniem przesadzeń drzew w związku z realizacją zabudowy lub infrastruktury.

W związku z powyższym Sąd pierwszej instancji wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy, biorąc pod uwagę przedstawione rozważania, dokonają ponownie oceny przedstawionego projektu budowlanego pod katem zgodności z warunkami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz poszanowania uzasadnionych interesów skarżących określonych w art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy - Prawo budowlane.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku złożyli: uczestnik postępowania – [..] S. A. z siedzibą w W. oraz inwestor – Fundacja [..] S.A. im. [..]. Obie strony skarżące kasacyjnie zaskarżyły wyrok Sądu pierwszej instancji w całości i przedstawiły mu w zasadzie tożsame zarzuty:

1) naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", poprzez ogólnikowe i niespójne sformułowanie uzasadnienia wyroku WSA w taki sposób, że nie jest możliwe odtworzenie operacji logicznych przeprowadzonych przez Sąd, które doprowadziły go do wniosków prowadzących do wydania rozstrzygnięcia uwzględniającego skargę, podczas gdy w uzasadnieniu wyroku Sąd zobowiązany jest zamieścić pełne i przejrzyste wyniki kontroli sądowoadministracyjnej, a rozważania Sądu dotyczące legalności działań administracji nie mogą przybierać jedynie formy ogólnikowych rozważań nie poddających się kontroli instancyjnej;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy – Prawo budowlane, w zw. z art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, w zw. z § 36 ust. 2 pkt 5 uchwały nr XXXIX/1011/2012 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 5 lipca 2012 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu C. – rejon ulicy P. (dalej: plan miejscowy), w zw. z § 2 ust. 1 pkt 26 planu miejscowego oraz w zw. z załącznikiem graficznym do planu miejscowego, w zw. z § 60 ust. 1 i 3 oraz § 13 ust. 1 i 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, poprzez ich błędne zastosowanie w sprawie i uwzględnienie skargi na decyzję organu drugiej instancji ze względu na uznanie przez Sąd pierwszej instancji, że organy obu instancji uwzględniły jedynie interes prawny inwestora, z pominięciem wynikającego z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy – Prawo budowlane, obowiązku uwzględnienia interesów osób trzecich – właścicieli działki nr ew. [..], a w szczególności zanegowały zagwarantowane, w ocenie WSA w Warszawie, planem miejscowym uprawnienie właścicieli działki o nr ew. [..] do realizacji dominanty wysokościowej na działce o nr ew. [..] w kształcie przez nich przedstawionym, podczas gdy w trakcie postępowania administracyjnego wszystkie istotne dla sprawy zagadnienia, w tym w zakresie uprawnienia właścicieli działki o nr ew. [..] do posadowienia dominanty wysokościowej zostały rozważone, co znalazło odzwierciedlenie w decyzji organu drugiej instancji, gdzie wyjaśniono, że realizacja inwestycji nastąpi z poszanowaniem uzasadnionych interesów osób trzecich – właścicieli działek sąsiednich, w tym prawa do zabudowy tych działek;

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane, w zw. z § 36 ust. 2 pkt 7 planu miejscowego poprzez ich błędne zastosowanie w sprawie i uwzględnienie skargi na skutek uznania, że organ nie rozważył kwestii zgodności projektu budowlanego, w tym projektu zagospodarowania terenu z ustaleniami planu miejscowego, podczas gdy organ odwoławczy w toku postępowania odwoławczego stwierdził zgodność projektu zagospodarowania terenu z postanowieniami planu miejscowego;

d) art. 106 § 3 i § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 236 k.p.c. poprzez ich błędne zastosowanie polegające na dokonaniu przez Sąd pierwszej instancji własnych ustaleń faktycznych na podstawie dowodu z dokumentu "Analizy wpływu projektowanej lokalizacji zespołu żłobkowo-przedszkolnego na możliwości zagospodarowania działki ew. nr [.] przy ul. P. w W.", podczas gdy w toku niniejszego postępowania nie przeprowadzono formalnie jakiegokolwiek postępowania dowodowego, jak też nie zaistniały przesłanki przeprowadzenia takiego postępowania określone w art. 106 § 3 p.p.s.a.;

2) naruszenia przepisów prawa materialnego, tj.:

a) § 36 ust. 2 pkt 5 planu miejscowego w zw. z § 2 ust. 1 pkt 26 planu miejscowego oraz z załącznikiem graficznym do planu miejscowego poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że wskazane przepisy planu miejscowego gwarantują skarżącym prawo do realizacji dominanty wysokościowej w wysokości 51,5 m w postaci walca o podstawie odpowiadającej fundamentom stanowiącym pozostałość po rozebranym pojemniku na gaz, podczas gdy z treści wyżej przedstawionych postanowień planu miejscowego wynika, że plan miejscowy przewiduje możliwość zrealizowania dominanty wysokościowej także niższej niż 51,5 m, a ponadto plan ten nie gwarantuje, że cały budynek będzie dominantą wysokościową, jak również z planu miejscowego nie wynika w żaden sposób prawo do zrealizowania na terenie działki nr [..] dominanty o podstawie odpowiadającej powierzchni istniejących fundamentów dawnego zbiornika na gaz;

b) art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy – Prawo budowlane oraz art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z § 36 ust. 2 pkt 5 planu miejscowego, w zw. z § 2 ust. 1 pkt 26 planu miejscowego orasz z załącznikiem graficznym do planu miejscowego, w zw. z art. 4 ustawy – Prawo budowlane oraz w zw. z art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez ich błędne zastosowanie w sprawie i uwzględnienie skargi na decyzję organu drugiej instancji ze względu na uznanie, że organy obu instancji naruszyły zasadę poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich (art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy – Prawo budowlane) oraz zasadę równości (art. 32 Konstytucji RP) poprzez nieuwzględnienie przy dokonywaniu oceny wniosku o wydanie pozwolenia na budowę planów inwestycyjnych właścicieli nieruchomości sąsiadującej z terenem planowanej inwestycji, polegających na zrealizowaniu na działce ew. nr [.] zabudowy o maksymalnych parametrach dopuszczalnych w świetle planu miejscowego (w tym dominanty wysokościowej o wysokości 51,5 m i o podstawie odpowiadającej powierzchni istniejącego fundamentu dawnej stalowej konstrukcji), podczas gdy z powołanych wyżej przepisów nie wynikał obowiązek uwzględnienia zabudowy o maksymalnych parametrach, a ich uwzględnienie przy ocenie wniosku o wydanie pozwolenia na budowę byłoby nie do pogodzenia z wynikającą z art. 4 ustawy – Prawo budowlane zasadą wolności budowlanej i prowadziłoby do nieusuwalnych konfliktów pomiędzy właścicielami sąsiadujących nieruchomości planujących ich zabudowę;

c) § 36 ust. 2 pkt 11 w zw. z § 2 pkt 40 planu miejscowego poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że z przepisu tego wynika bezwzględny zakaz zabudowy w ciągach osi widokowej, podczas gdy z przepisu tego nie wynika zakaz zabudowy, a jedynie zakaz przesłaniania powiązań widokowych i zabudowy;

d) art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy – Prawo budowlane oraz § 36 ust. 2 pkt 5 planu miejscowego oraz z załącznikiem graficznym do planu miejscowego oraz w zw. z § 36 ust. 2 pkt 1, 2 i 3 planu miejscowego, poprzez ich błędne zastosowanie w sprawie i uwzględnienie skargi na decyzję organu drugiej instancji ze względu na uznanie przez Sąd pierwszej instancji, że organy obu instancji uwzględniły jedynie interes prawny inwestora i w konsekwencji zaakceptowały sytuację, w której właściciel działki sąsiadującej z działką inwestora pozbawiony zostanie prawnej możliwości realizacji zagwarantowanej w tym planie dominanty wysokościowej o wysokości 51,5 m i o podstawie odpowiadającej powierzchni istniejącego fundamentu dawnej stalowej konstrukcji na działce nr ew. [..], podczas gdy możliwość realizacji dominanty o wyżej wskazanych parametrach nie tylko nie wynika z planu miejscowego, ale byłaby także sprzeczna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, tj. w szczególności z § 36 ust. 2 pkt 1, 2 i 3 planu miejscowego.

Oprócz przedstawionych powyżej zarzutów [..] S. A. z siedzibą w W. w złożonej skardze kasacyjnej zarzuciła dodatkowo naruszenie art. 49 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 57 § 1, art. 46 § 1 i 2 oraz art. 47 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 50 p.p.s.a. poprzez błędne zastosowanie polegające na wezwaniu skarżących do uzupełnienia braków formalnych skargi poprzez określenie interesu prawnego skarżących pod rygorem odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a., podczas gdy niewskazanie w skardze interesu prawnego uprawniającego do jej wniesienia nie stanowi braku formalnego skargi, a tym samym Sąd pierwszej instancji nie miał podstaw do wzywania skarżących do uzupełnienia skargi w tym zakresie.

Wskazując na powyższe zarzuty obie strony skarżące kasacyjnie wniosły o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a. albo o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz skarżących kasacyjnie stron kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przewidzianych. Jednocześnie obie skarżące kasacyjnie strony w złożonych skargach kasacyjnych zrzekły się przeprowadzenia rozprawy w niniejszej sprawie.

W piśmie procesowym z 8 października 2019 r. [..] S. A. z siedzibą w W. wniosła o przeprowadzenie na podstawie art. 106 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a. dowodów z załączonych do pisma trzech dokumentów na okoliczność, że stan faktyczny został przez organy administracji orzekające w niniejszej sprawie prawidłowo ustalony i oceniony oraz, że organy te prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego.

Pismem procesowym z 2 marca 2021 r. pełnomocnik skarżących ustosunkował się do zarzutów zawartych w złożonych skargach kasacyjnych i wniósł o ich oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami wniesionych skarg kasacyjnych.

Skargi kasacyjne wniesione w niniejszej sprawie posiadają usprawiedliwione podstawy.

Za zasadne uznać należy zawarte w obu skargach kasacyjnych zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane w zw. z § 36 ust. 2 pkt 5, pkt 7 planu miejscowego oraz w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy – Prawo budowlane i z art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez ich błędne zastosowanie w niniejszej sprawie i uwzględnienie skargi przez uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji.

Przede wszystkim wskazać należy, że zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (zasada swobodnej oceny dowodów – art. 80 k.p.a.). Po przeprowadzonym postępowaniu, jeśli sprawa jest dostatecznie wyjaśniona oraz taką formę rozstrzygnięcia przewidują odpowiednie przepisy, organ wydaje decyzję, uwzględniając wytyczne co do jej elementów składowych, wskazanych w art. 107 k.p.a., przedstawiając m.in. przyjęty w sprawie stan faktyczny (art. 107 § 3 k.p.a.).

W niniejszej sprawie stan faktyczny został prawidłowo ustalony przez organy orzekające, wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji. Nie można zgodzić się ze stwierdzeniem sądu wojewódzkiego, że organy orzekające w sprawie nie dokonały oceny przedstawionego projektu budowlanego oraz projektu zagospodarowania terenu pod kątem zgodności z warunkami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz poszanowania uzasadnionych interesów skarżących określonych w art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy – Prawo budowlane. Zarówno decyzja Prezydenta m.st. Warszawy z 13 lutego 2018 r. jak i utrzymująca ją w mocy decyzja Wojewody Mazowieckiego z 7 sierpnia 2018 r. zawierają podstawę prawną, uzasadnienie faktyczne i prawne. Art. 35 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane określa zakres obowiązków organu, zawartych w fazie wyjaśniającej prowadzonego postępowania administracyjnego o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego. Wojewoda Mazowiecki w oparciu o zgromadzony w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego materiał dowodowy trafnie wskazał, że projekt budowlany jest kompletny i ma wymaganą formę, został wykonany i sprawdzony przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane, wnioskodawca uzyskał niezbędne pozwolenia, uzgodnienia i opinie. Wojewoda podkreślił również, przytaczając w tym zakresie odpowiednie przepisy, że projekt budowlany jest zgodny z ustaleniami obowiązującego na obszarze inwestycji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz mającymi zastosowanie w niniejszej sprawie przepisami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Organ podniósł także, że z akt sprawy wynika, iż sporna inwestycja została zaprojektowana z poszanowaniem występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich, tj. zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy – Prawo budowlane. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynika bowiem, że w toku postępowania administracyjnego analizowany był wpływ spornej inwestycji na możliwość realizacji dominanty wysokościowej na działce nr [...]. Należy zauważyć, że w aktach sprawy, w projekcie budowlanym z dnia [...] września 2017 r. znajduje się rysunek "Analiza przesłaniania", jak również "Analiza nasłonecznienia", w ramach których uwzględniono hipotetyczną zabudowę na działce sąsiedniej nr [...], w tym lokalizację dominanty wysokościowej 51,5 m. Z "Analizy przesłaniania" wynika, że w przypadku hipotetycznej realizacji zabudowy na działce nr [..] (w tym dominanty wysokościowej) spełniony zostanie warunek zachowania odległości między budynkami ustalonej na podstawie § 13 ust. 1 i 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, tj. 17,5 m. Z kolei z "Analizy nasłonecznienia" wynika, że również w przypadku realizacji dominanty wysokościowej zapewniony zostanie warunek z § 60 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, tj. zapewnienia minimum 3 godzin nasłonecznienia w dniach równonocy (21 marca i 21 września w godzinach 8.00 – 16.00). Ponadto w aktach sprawy znajduje się pismo z 4 lipca 2018 r. skierowane przez inwestora do Wojewody Mazowieckiego w toku prowadzonego postępowania odwoławczego, w którym inwestor udzielił dodatkowych wyjaśnień w zakresie spełnienia norm nasłonecznienia i przedłożył dodatkowe wyjaśnienia oraz analizy, które potwierdziły spełnienie warunków z § 60 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. W piśmie tym inwestor wskazał, że z uwagi na zlokalizowanie zarówno nieruchomości inwestycyjnej, jak i działki nr [..] w strefie śródmiejskiej (§ 5 ust. 1 pkt 2 planu miejscowego) dopuszczalne jest ograniczenie czasu nasłonecznienia określonego w § 60 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych do 1,5 godz. (§ 60 ust. 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych). Na podstawie przedłożonych przez inwestora dokumentów organy obu instancji zgodnie stwierdziły, że projekt budowlany inwestycji jest zgodny z przepisami planu miejscowego, jak również z wymaganiami ochrony środowiska i innymi przepisami (w tym również z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy – Prawo budowlane oraz art. 32 Konstytucji RP).

Wobec stanowiska orzekających w sprawie organów, opartego na zgromadzonym w aktach sprawy materiale dowodowym, za zasadny uznać należy też zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez ogólnikowe i niespójne sformułowanie uzasadnienia wyroku oraz brak możliwości odtworzenia operacji logicznych przeprowadzonych przez Sąd, które doprowadziły go do wydania rozstrzygnięcia uwzględniającego skargę. Sąd bowiem nie przeprowadzając jakiejkolwiek pogłębionej analizy sygnalizowanych ograniczeń i stanu faktycznego sprawy kategorycznie stwierdził, że w niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że realizacja zaprojektowanego przedsięwzięcia na działce nr ew. [...] uniemożliwi lub znacznie ograniczy budowę zagwarantowanej w miejscowym planie dominanty na działce nr ew. [...] przy ul. P., gdyż ta spowoduje brak właściwych warunków naturalnego oświetlenia dla części budynku zespołu żłobkowo-przedszkolnego określonych w § 61 ust. 1 w zw. z § 13 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, biorąc pod uwagę minimum czasu nasłonecznienia dla pomieszczeń przeznaczonych do zbiorowego przebywania dzieci w żłobku i przedszkolu. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera w tym zakresie jakichkolwiek rozważań poza przywołaniem norm nasłonecznienia i ogólnikowym stwierdzeniem, że lokalizacja dominanty jest niemożliwa albo znacznie ograniczona. Tymczasem ogólne powołanie się na przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych bez wskazania, w jaki sposób ograniczają one możliwość zabudowy działki sąsiedniej jest niewystarczające. Sąd nie wyjaśnił również dlaczego uznał, że organy uwzględniły jedynie interes prawny inwestora, negując zagwarantowane prawem miejscowym uprawnienie właścicieli działki nr ew. [...] do realizacji dominanty wysokościowej. Formułując powyższe stwierdzenie Sąd nie odniósł się bowiem w żaden sposób do okoliczności, że w toku postępowania administracyjnego prowadzono postępowanie dowodowe, w ramach którego przedłożono do akt sprawy dokumenty, z których wynika, że realizacja inwestycji nie spowoduje skutku w postaci niemożliwości lub znaczącego ograniczenia lokalizacji dominanty na działce nr [...]. W szczególności Sąd nie odniósł się do analiz nasłonecznienia i przesłaniania załączonych do projektu budowlanego, jak również do dodatkowych analiz nasłonecznienia przedłożonych przez inwestora wraz z pismem z 4 lipca 2018 r. do Wojewody Mazowieckiego. A zatem z uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji nie sposób odczytać, w czym Sąd upatruje nieprawidłowości, których rzekomo dopuściły się orzekające w sprawie organy administracji, co uzasadnia zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Poza naruszeniem wskazanych powyżej przepisów postępowania, Sąd pierwszej instancji dopuścił się także naruszenia podniesionych w obu skargach kasacyjnych przepisów prawa materialnego.

Za zasadny uznać należy zarzut naruszenia § 36 ust. 2 pkt 5 w zw. z § 2 ust. 1 pkt 26 planu miejscowego w zw. z załącznikiem graficznym do tego planu poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że wskazane przepisy planu miejscowego gwarantują skarżącym prawo do realizacji dominanty wysokościowej w wysokości 51,5 m w postaci walca o podstawie odpowiadającej fundamentom stanowiącym pozostałość po rozebranym pojemniku na gaz. Odnosząc się do tego zarzutu zauważyć należy, że na obszarze przedmiotowej inwestycji obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego rejonu C. - rejon ulicy P. uchwalony uchwałą Nr XXXIX/1011/2012 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 5 lipca 2012 r. Z załącznika rysunkowego do ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika, że działka nr ew. [...] z obrębu [...] znajduje się na obszarze oznaczonym jako "W11-U(MW)". Zgodnie § 4 ust. 2 pkt 2 planu miejscowego obszar ten przeznaczony jest pod zabudowę usługową z zabudową mieszkaniową wielorodzinną jako funkcją dopuszczalną. W § 36 ust. 2 pkt 5 planu miejscowego wskazano, że dopuszcza się w rejonie wskazanym na rysunku planu usytuowanie trzech dominant wysokościowych, dla których maksymalna wysokość zabudowy wynosi 48 m i 51,5 m. Natomiast przez dominantę wysokościową, zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 26 planu miejscowego, należy rozumieć budynek, jego część lub budowlę o wysokości większej o co najmniej 2 kondygnacje i o co najmniej 25% od wysokości otaczających obiektów budowlanych lecz nie większej niż ustalona planem. Rejon lokalizacji dominanty na działce nr [...] został oznaczony na rysunku Planu miejscowego symbolem kwadratu z czarnym obwodem i szarym wypełnieniem. Na rysunku planu miejscowego wskazano przy tym, że maksymalna wysokość dominanty wynosi 51,5 m. A zatem z powyższych przepisów planu miejscowego i załącznika graficznego do Planu, wbrew twierdzeniom Sądu pierwszej instancji i skarżącym, nie wynika dokładna lokalizacja dominanty (wskazano jedynie jej rejon), jak też nie określono maksymalnej powierzchni zabudowy dominanty. Lokalizacja i powierzchnia zabudowy dominanty powinny być więc ustalone każdorazowo przy uwzględnieniu postanowień właściwych przepisów prawa (w szczególności innych postanowień planu miejscowego – w zakresie wskaźnika intensywności zabudowy, powierzchni biologicznie czynnej oraz przepisów techniczno-budowlanych), jak również uwarunkowań faktycznych, do których te przepisy się odnoszą (tj. m.in. odległość od działki, odległość od obiektów istniejących, itd.). występujących w dacie projektowania i składania wniosku o pozwolenie na budowę. Tym samym z planu miejscowego nie można wywodzić gwarancji dla skarżących zlokalizowania dominanty na działce nr [...] w powierzchni istniejących fundamentów rozebranego zbiornika gazu. Zaznaczone na rysunku planu powyższe fundamenty są jedynie odzwierciedleniem stanu istniejącego w dacie uchwalania planu miejscowego, a brak w części tekstowej jakiegokolwiek odniesienia się do nich jako oznaczenia graficznego determinującego położenie dominanty, uniemożliwia uznanie ich za mające jakiekolwiek znaczenie normatywne. Gwarancji realizacji przez skarżących dominanty wysokościowej na działce nr [...] w miejscu istniejących fundamentów rozebranego zbiornika gazu nie stanowi także wskazywany przez nich w piśmie procesowym z 2 marca 2021 r. § 7 planu miejscowego ustalający zasady ochrony dziedzictwa kulturowego, zabytków i dóbr kultury współczesnej. Podkreślić bowiem należy, że rozebrany zbiornik na gaz nie należy do obiektów wymienionych § 7 ust. 1 pkt 1 i 2 planu miejscowego, w stosunku do których zgodnie z § 7 ust. 1 pkt 3 tego planu wprowadzono wymóg zachowania gabarytu, formy i elewacji, jak również nie jest parametrem historycznego układu urbanistycznego. Zbiornik ten nie posiada bowiem i nigdy nie posiadał jakichkolwiek zabytkowych walorów, które usiłują przypisać mu skarżący. Tym samym konieczność lokalizacji dominanty wysokościowej w miejscu dawnego zbiornika na gaz nie może wynikać także z powołanego przez skarżących § 7 ust. 3 pkt 2 planu miejscowego, który nakazuje uwzględniać historyczną kompozycję przestrzenną w zakresie skali i bryły zabudowy. Zauważyć również należy, że sporna inwestycja z uwagi na zlokalizowanie jej w obszarze zabytkowego zespołu budowlanego byłej "[...]" na W. była poddawana procedurze uzyskania zezwolenia konserwatora zabytków. Stołeczny Konserwator Zabytków decyzją z [...] października 2017 r., nr [...] zezwolił na budowę inwestycji stwierdzając, że rozwiązanie projektowe dotyczące nowej zabudowy jest zgodne z zaleceniami konserwatorskimi i nie wpłynie negatywie na zabytkowe walory zespołu budowlanego [...] na W.

Zatem słusznie podniesiono w złożonych skargach kasacyjnych, że wynikające z planu miejscowego uprawnienie skarżących do realizacji dominanty wysokościowej na działce nr [...] obejmuje uprawnienie do zlokalizowania obiektu jako całego budynku lub jako wyróżniającego się elementu budynku w wysokości: od wysokości minimalnej ustalonej w oparciu o obiekty budowlane występujące w otoczeniu dominanty (dominanta wysokościowa powinna być wyższa o co najmniej 2 kondygnacje i o co najmniej 25% od tych obiektów) – do maksymalnej wysokości 51,5 m. Przy czym dopuszczalna powierzchnia zabudowy dominanty wysokościowej nie jest określona planem miejscowym. Tak więc Sąd pierwszej instancji uznając w zaskarżonym wyroku za zagwarantowany parametr wysokości 51,5 m oraz za gwarantowane prawo do zrealizowania tej dominanty, jako walca o podstawie odpowiadającej fundamentom dawnego zbiornika na gaz dokonał błędnej wykładni wyżej przytoczonych postanowień planu miejscowego.

Za zasadny uznać należy także zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy – Prawo budowlane oraz art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z § 36 ust. 2 pkt 5 planu miejscowego w zw. z § 2 ust. 1 pkt 26 planu miejscowego oraz z załącznikiem graficznym do tego planu, a także w zw. z art. 4 ustawy – Prawo budowlane oraz w zw. z art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez ich błędne zastosowanie w sprawie i przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że orzekające w sprawie organy przy wydawaniu pozwolenia na budowę spornej inwestycji nie uwzględniły interesów prawnych skarżących (prawa do usytuowania dominanty na działce nr [...]) i uprzywilejowały inwestora tylko z tego względu, że jako pierwszy wystąpił z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę.

Zauważyć należy, że zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy – Prawo budowlane obiekt budowlany, jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nimi urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze odziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnieniu dostępu do drogi publicznej. Zgodnie natomiast z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Z kolei art. 32 ust. 2 Konstytucji RP stanowi, że nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny. Z treści art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy – Prawo budowlane wynika zatem, że poszanowaniu podlegają nie wszystkie, lecz jedynie uzasadnione normatywnie interesy osób trzecich. W orzecznictwie NSA wskazuje się, że pojęcie uzasadnionych interesów osób trzecich powinno być interpretowane w sposób obiektywny, tj. zgodnie z regulującymi proces inwestycyjny normami, w tym przepisami techniczno-budowlanymi. O naruszeniu uzasadnionych interesów osób trzecich, a nie interesów faktycznych innych osób można mówić jedynie wtedy, gdy zostaną naruszone w tym względzie konkretne przepisy, bowiem ochrona wynikająca z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy – Prawo budowlane nie ma charakteru absolutnego. Należy mieć również na uwadze, że interes osób trzecich chroniony powyższym przepisem nie może naruszać prawa inwestora do zabudowy swojej nieruchomości, wynikającego z art. 4 ustawy – Prawo budowlane. Z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy – Prawo budowlane w zw. z art. 32 Konstytucji RP wynika więc, że inwestor korzystający z przysługującego mu prawa zabudowy, powinien mieć na względzie analogiczne uprawnienia innych podmiotów, co oznacza, że w przypadku rzeczywistego istnienia uzasadnionych interesów osób trzecich inwestor zobowiązany jest uwzględnić je na etapie projektowania, w celu zrównoważenia jego własnych zamierzeń z interesami sąsiada. Uwzględnienie uzasadnionego interesu osoby trzeciej może polegać m.in. na przewidzeniu odstępstw od planowanych charakterystycznych parametrów zabudowy (np. poprzez obniżenie tych parametrów względem maksymalnych, jakie dałyby się zrealizować w zgodności z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa). Na skutek uwzględnienia tych interesów powinno dojść do "kompromisu inwestycyjnego" polegającego na swego rodzaju zrównoważeniu ograniczeń w maksymalnej możliwości zainwestowania na działkach sąsiednich.

Jak wynika z akt sprawy oraz uzasadnień wydanych w sprawie decyzji organy obu instancji dokonały oceny projektu budowlanego z uwzględnieniem poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich. Za uzasadniony interes skarżących nie można bowiem uznać możliwości realizacji na działce nr [..] dominanty wysokościowej w maksymalnych parametrach, gdyż budowa takiego obiektu, jak wskazano powyżej, nie została zagwarantowana w planie miejscowym. Należy mieć bowiem na uwadze, że zarówno działka skarżących jak i działka inwestora są działkami budowlanymi, na których nie ma zakazu zabudowy. Tym samym możliwość realizacji przez skarżących dominanty wysokościowej w maksymalnych parametrach nie może prowadzić w zasadzie do zakazu zabudowy na działce inwestora. W tym przypadku należy przyjąć odpowiednie proporcje i ocenić czy poprzez możliwość realizacji dominanty wysokościowej przez skarżących w zestawieniu z parametrami przedszkola nie doszło do naruszenia zasad równości i poszanowania interesów osób trzecich, co też orzekające w sprawie organy uczyniły. Jak wynika z projektu budowlanego inwestycji inwestorzy wprowadzili we własnym zakresie ograniczenia w stosunku do parametrów maksymalnych dopuszczonych w planie miejscowym. I tak wysokość zabudowy inwestycji nie przekracza 6 m ponad poziomem terenu, przy dopuszczonej w planie maksymalnej wysokości na poziomie 20 m (§ 36 ust. 2 pkt 4 lit. b planu miejscowego). Wskaźnik intensywności zabudowy wynosi 0,21 przy dopuszczonej planem maksymalnej intensywności zabudowy na poziomie 2,0 (§ 36 ust. 2 pkt 2 planu miejscowego). Natomiast wskaźnik powierzchni zabudowy wynosi 0,21 przy dopuszczonym w planie wskaźniku powierzchni zabudowy na poziomie 0,6 (§ 36 ust. 2 pkt 3 planu miejscowego). Przyjęcie przez inwestora znacznie niższych parametrów niż dopuszczalne w świetle planu miejscowego wpływa w oczywisty sposób na możliwości zainwestowania na działce sąsiedniej (tj. działce nr [...]). Ponadto ze znajdującej się w projekcie budowlanym "Analizy nasłonecznienia" i "Analizy przesłaniania" wynika, że wysokość przesłaniania na działce nr [...] przyjęto jak dla budynków powyżej 35 m w zabudowie śródmiejskiej pomniejszonej o połowę tj. 17,5 m. Dodatkowo w piśmie z 4 lipca 2018 r. złożonym w toku postępowania administracyjnego do Wojewody wraz z dodatkowymi analizami nasłonecznienia inwestor wyjaśnił, że wykonując rysunek analizy nasłonecznienia przyjęto wysokość hipotetycznej zabudowy na działce sąsiedniej nr [...] o wysokości do 20 m, do 4,0 m od granicy z terenem projektowanej inwestycji oraz zgodnie z tekstem i rysunkiem planu miejscowego dominantę o wysokości 51,5 m i wymiarach rzutu 13x13 m, co jest zgodne z rysunkiem planu i pozwala w pełni na ergonomiczne wykorzystanie powierzchni zakładanego rzutu dominanty. Wykazano zatem spełnienie wymogów z § 60 ust. 1 i ust. 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych dla planowanej inwestycji. Zostało to zapewnione przez odpowiednie rozmieszczenie i zaprojektowanie okien w elewacjach od strony granicy z działką nr [...]. Ponadto poza wymaganą wielkością nasłonecznienia zgodnie z § 60 dodatkowo zaprojektowano szklany dach nad pomieszczeniami pracowni naukowych oraz świetliki dachowe nad komunikacją oraz pomieszczeniami szatni. Z powyższego wynika, że w rozpoznawanej sprawie zapewniono poszanowanie uzasadnionych interesów prawnych osób trzecich występujących w obszarze oddziaływania obiektu, tj. możliwość realizacji dominanty wysokościowej na działce sąsiedniej nr [...] z uwzględnieniem przysługującej inwestorowi wolności zabudowy, gwarantującej mu prawo do zrealizowana inwestycji w zgodzie z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Sąd natomiast w zaskarżonym wyroku w sposób nieuzasadniony przyjął, że ograniczenie możliwości realizacji dominanty wysokościowej na działce nr [...] w jej maksymalnych parametrach stanowi naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy – Prawo budowlane oraz art. 32 Konstytucji RP pomimo, że inwestor, jak wskazano powyżej, znacząco od dopuszczalnych dla niego parametrów maksymalnych odstąpił.

Za uzasadniony uznać należy również zarzut naruszenia § 36 ust. 2 pkt 11 w zw. z § 2 pkt 40 planu miejscowego poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że z przepisu tego wynika bezwzględny zakaz zabudowy w ciągach osi widokowej. Zauważyć należy, że z § 36 ust. 2 pkt 11 planu miejscowego wynika zakaz przesłaniania powiązań widokowych i zabudowy w ciągach, wskazanych na rysunku planu, osi widokowych; nakaz stosowania horyzontalnych podziałów elewacyjnych w budynkach realizowanych w bezpośrednim sąsiedztwie osi widokowych. Natomiast w § 2 pkt 40 planu miejscowego zawarta została definicja osi widokowej, którą należy rozumieć jako wyobrażalną prostą kierującą wzrok na charakterystyczne elementy zagospodarowania terenu lub terenów. Osie widokowe zostały oznaczone na rysunku planu miejscowego, a jedna z osi widokowych przebiega przez teren inwestycji. Dokonując wykładni przepisów planu miejscowego należy mieć na uwadze maksymalną ochronę uprawnień właścicielskich. Ustalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, nie mogą być bowiem interpretowane rozszerzająco – bardziej ograniczając prawo własności, niż to wynika z literalnego ich brzmienia. A zatem z literalnej wykładni § 36 ust. 2 pkt 11 planu miejscowego w żadnym razie nie wynika zakaz zabudowy terenów w ciągach osi widokowych. Z przepisu tego wbrew twierdzeniom skarżących jak i Sądu pierwszej instancji wyraźnie wynika, że zakazane jest przesłanianie powiązań widokowych, jak również zakazane jest przesłanianie zabudowy w ciągach osi widokowych. Tak więc zgodnie z planem miejscowym obiekty budowlane mogą być lokalizowane również na osiach widokowych pod warunkiem zastosowania rozwiązań konstrukcyjnych, które nie powodują przesłaniania powiązań widokowych i zabudowy w ciągach osi widokowych. Z akt sprawy, w tym z projektu budowlanego wynika, że planowana inwestycja nie powoduje przesłaniania osi widokowych. Fragment budynku znajdujący się w przebiegu osi widokowej został bowiem przeszklony oraz znacznie obniżony względem pozostałych fragmentów inwestycji, co zapewnia dobrą widoczność zagospodarowania terenu znajdującego się za nim. Tym samym orzekające w sprawie organy zasadnie przyjęły, że projektowana inwestycja spełnia wymagania wynikające z § 36 ust. 2 pkt 11 planu miejscowego.

W kwestii natomiast twierdzenia Sądu, że organ odwoławczy nie odniósł się do kwestii zgodności projektu zagospodarowania terenu z warunkiem miejscowego planu zakładającym dla terenu objętego inwestycją ochronę drzewostanu, z dopuszczeniem przesadzeń drzew w związku z realizacją zabudowy lub infrastruktury, wskazać należy, że WSA w Warszawie prawomocnym wyrokiem z 18 września 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 2728/19 stwierdził nieważność § 2 ust. 1 pkt 27 planu miejscowego, bowiem zawarcie w tym przepisie definicji pojęcia "ochrona drzewostanu" stanowiło przekroczenie planistycznych uprawnień gminy, w stopniu, który w sposób nieuprawniony naruszał interes prawny skarżącej, ingerując nadmiernie w sposób wykonywania przez nią prawa własności.

Niezasadny jest natomiast zawarty w skardze kasacyjnej [...] S.A. w W. zarzut naruszenia art. 49 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 57 § 1, art. 46 § 1 i 2 oraz art. 47 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 50 p.p.s.a. poprzez błędne zastosowanie polegające na wezwaniu skarżących do uzupełnienia braków formalnych skargi poprzez określenie interesu prawnego skarżących. Odnosząc się do powyższego zauważyć należy, że Sąd pierwszej instancji uprawniony był do wezwania skarżących wnoszących skargę do sądu do wykazania ich interesu prawnego do wniesienia skargi w niniejszej sprawie. Sąd zastosował jednak w wezwaniu nieprawidłowy rygor podając, że niewykazanie interesu prawnego skutkować będzie odrzuceniem skargi. Powyższy błąd nie wpłynął jednak na merytoryczne rozpoznanie skargi. Z akt sądowych sprawy nie wynika również, aby Sąd pierwszej instancji prowadził jakiekolwiek postępowanie dowodowe określone w art. 106 § 3 p.p.s.a., co powoduje, że niezasadny jest zarzut naruszenia tego przepisu zawarty w obu skargach kasacyjnych. O prowadzeniu przez Sąd postępowania w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. nie świadczy bowiem podnoszona w obu skargach kasacyjnych okoliczność, że stanowisko Sądu pierwszej instancji, co do oceny zgromadzonego materiału dowodowego (błędne jak wykazano powyżej), jest zbieżne z argumentacją skarżących zawartą w dokumencie przesłanym w toku postępowania sądowego.

Mając zatem na uwadze, że w złożonych skargach kasacyjnych skutecznie wykazano zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania jak też przepisów prawa materialnego, a istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 151 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę, oddalając ją (punkt 1 wyroku). Istota rozstrzygnięcia w rozpatrywanej sprawie sprowadzała się bowiem do wyprowadzenia przez NSA odmiennych wniosków ze stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku. O kosztach w punkcie 2 i 3 wyroku orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2, art. 205 § 2 i art. 207 § 1 p.p.s.a.