Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SAB/Wr 1944/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2021-12-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
658
Hasła tematyczne: Cudzoziemcy
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Stwierdzono, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 149
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Kamila Paszowska – Wojnar Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Borońska (sprawozdawca) Sędzia WSA Barbara Ciołek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi O. R. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. stwierdza, że Wojewoda D. dopuszcza się bezczynności; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody D. ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Wojewodę D. do zakończenia postępowania w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 1400 (tysiąc czterysta) złotych; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

O. R. (dalej: skarżąca, strona skarżąca) pismem z dnia 2 czerwca 2021 r. wniosła skargę na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego (dalej: Wojewoda, organ) w związku ze sprawą z jej wniosku z 6 kwietnia 2020 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Zarzuciła naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 12, art. 35 i art. 36 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm. - dalej: k.p.a.) przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy.

Skarżąca wniosła o:

1. stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności,

2. zobowiązanie organu do wydania decyzji w sprawie w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku,

3. przyznanie od organu na rzecz strony sumy pieniężnej w wysokości 10000 (dziesięciu tysięcy) złotych na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a.,

4. skierowania sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym.

Strona uzasadniła wnioski i zaprezentowała swoje stanowisko.

W odpowiedzi na skargę, Wojewoda wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje.

Skarga jest uzasadniona.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019, poz. 2325 ze zm. - dalej: p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Pojęcie "bezczynność" zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm. - dalej: k.p.a.): "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1". Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia, czy i w jakim stopniu do nieterminowości działania organu przyczyniła się sama strona.

Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i § 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie w/w zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga zaakcentowania, że – zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca a sprawy szczególnie skomplikowanej, nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Podkreślić trzeba, że w myśl art. 35 § 5 k.p.a., do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony lub przyczyn niezależnych od organu.

O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że mamy w niej do czynienia z tak rozumianą bezczynnością organu, o czym przesądza zebrany w sprawie materiał dowodowy. Z materiału tego wynika, że skarżąca złożyła wniosek o zezwolenie na pobyt czasowy i pracę - 6 kwietnia 2020 r. W dniu 18 maja 2020 r. do organu wpłynęło pismo z prośbą o informację w sprawie, a w dniu 11 sierpnia 2020 r. – kolejna prośba o informację wraz z wnioskiem o wyznaczenie terminu osobistego stawiennictwa w siedzibie organu.

15 września 2020 r. skarżąca stawiła się osobiście w siedzibie organu, uzupełniła dokumenty i złożyła odciski linii papilarnych. Kolejne wnioski o udzielenie informacji o stanie postępowania wpływały do organu w dniach 31 grudnia 2020 r. i 26 lutego 2021 r. Pismem z 17 maja 2021 r. skarżąca wniosła ponaglenie. W dniu 4 czerwca 2021 r. do organu wpłynęła skarga strony na bezczynność Wojewody w sprawie z jej wniosku.

19 lipca 2021 r. organ przekazał ponaglenie do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców. W tym samym dniu wezwał skarżącą do uzupełnienia dokumentów i wystąpił do Komendanta Nadodrzańskiego Oddziału Straży Granicznej w K., Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego Delegatury we W. oraz Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. o przekazanie informacji, czy wjazd i pobyt cudzoziemca na terytorium RP stanowi zagrożenie dla porządku publicznego i zagrożenie państwa.

W przekonaniu Sądu, nie można zaakceptować sytuacji, w której organ administracji podejmuje pierwsze czynności w sprawie po upływie sześciu miesięcy od wpłynięcia wniosku i z inicjatywy strony (na wyraźne jej żądanie wyznaczenia terminu do osobistego stawiennictwa). Kolejną czynność podejmuje po upływie następnych dziesięciu miesięcy, już po wniesieniu skargi (wzywa stronę do uzupełnienia dokumentów i przekazuje ponaglenie do organu wyższego stopnia).

Na podstawie powyższego, Sąd stwierdza, że organ nie dochował należytej staranności w prowadzeniu postępowania. Sprawa mogła być zakończona w terminie krótszym – nie miała charakteru skomplikowanej, co może stanowić, że stan faktyczny nie był trudny do ustalenia. Między poszczególnymi czynnościami organu następowały nieuzasadnione przerwy (sześć, dziesięć miesięcy).

Mimo przekroczenia terminu, organ uchybił obowiązkowi wynikającemu z art. 36 k.p.a., nie zawiadamiając strony przed upływem wyznaczonego terminu o niezałatwieniu sprawy i nie podając przyczyn tego stanu rzeczy oraz nie wskazując innego terminu załatwienia sprawy. Wypełnienie przez organ obowiązku z art. 36 k.p.a. ma między innymi, zapewnić stronie informacje o perspektywie czasowej zakończenia postępowania i powodach jego wydłużenia, co w rozpatrywanej sprawie nie nastąpiło.

Powyższe stanowi, że w prowadzonym postępowaniu Wojewoda dopuścił się bezczynności, naruszając zasady i terminy określone w art. 35 i art. 36 k.p.a., a także zasady wskazane w art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 i art. 12, a w konsekwencji art. 6 i art. 7 k.p.a., co orzeczono w pkt I sentencji wyroku (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.).

Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania, oraz opisaną wyżej postawę organu (a więc nie tylko niewydanie w przepisanym terminie decyzji, ale bierność organu przez ponad czternaście miesięcy – od wpłynięcia wniosku do wniesienia skargi przez stronę) Sąd uznał (pkt II sentencji wyroku), że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.).

W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym – bez żadnej wątpliwości i wahań – można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako

rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako naruszenie zwykłe. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli również terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Poza tym, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach winno być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia.

Sytuacja, w której strona czeka ponad sześć miesięcy(z czego półtora miesiąca z przyczyn stanu zagrożenia epidemicznego oraz stanu epidemii – od 6 kwietnia 2020 r. do 24 maja 2020 r. – bez winy organu) - od dnia wniesienia wniosku do pierwszej czynności organu w sprawie - na przeprowadzenie standardowych czynności wyjaśniających i dalej na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej, nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej.

Jednocześnie, Sąd zauważa, że nie stanowią usprawiedliwienia postawy organu - powtarzane od wielu lat - tłumaczenia, że liczba wniosków o pozwolenie na pracę i pobyt dla cudzoziemców jest bardzo duża, że następuje fluktuacja pracowników oraz że czynione są starania dla poprawy mobilności organu w tym zakresie (organizacja nowych stanowisk do obsługi wniosków cudzoziemców, przesunięcia kadrowe itp.). Właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy bowiem do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki.

Sąd zobowiązał Wojewodę do załatwienia sprawy zainicjowanej wnioskiem strony skarżącej przez wydanie aktu kończącego postępowanie, w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, zgodnie

z art. 149 § 1 pkt 1 i art. 286 § 1 p.s.a. (pkt III sentencji wyroku).

Uprawnienie Sądu do przyznania stronie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a jest szczególnym instrumentem, który poza funkcją dyscyplinującą organ pozwala również w pewnym stopniu na zadośćuczynienie stronie, której prawa w postępowaniu zostały naruszone. Orzekając w tym przedmiocie, Sąd nie jest związany wnioskiem ani zakresem żądania strony, zaś oceniając przesłanki do przyznania sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a bierze pod uwagę indywidualne okoliczności sprawy zarówno leżące po stronie organu, jak i samej strony, takie jak np. stopień bezczynności organu, jej okoliczności indywidualne i dolegliwości, jakich w związku z tym mogła doświadczyć strona.

W rozpoznawanej sprawie Sąd w tym zakresie wziął pod uwagę fakt nieusprawiedliwionego zaniechania działań przez organ przez okres czternastu i pół miesiąca od złożenia wniosku do wniesienia skargi. Jednocześnie Sąd uwzględnił także art. 15 zzs ust. 10 pkt 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374), w związku z czym orzekając o przyznanej sumie pieniężnej nie uwzględnił okresu od dnia 6 kwietnia 2020 r. do dnia 24 maja 2020 r. z powodu ogłoszenia stanu zagrożenia epidemicznego oraz stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID), a tym samym nie zakwalifikował go jako okresu bezczynności organu. W tych okolicznościach Sąd przyznał stronie skarżącej na podstawie art. 149 § 2 kwotę 1400 (jednego tysiąca czterystu) złotych. Zdaniem Sądu przyznana kwota będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (opisanej wcześniej postawy organu wobec strony postępowania administracyjnego), jak i trudności, z jakimi cudzoziemiec musi zmagać się nie posiadając stosownego zezwolenia na pobyt i pracę na terytorium obcego państwa. Sąd wyraża nadzieję, że konieczność wypłaty w/w kwoty zdyscyplinuje organ. W ocenie Sądu, zasądzona kwota z jednej strony, zrekompensuje stronie skarżącej negatywne przeżycia psychiczne i krzywdy moralne związane z bezczynnością organu oraz z naruszeniem prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki, z drugiej, będzie stanowiła sankcję dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania, po trzecie, jest potrzebna dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygnięcia skargi na bezczynność organu, tj. zwalczania bezczynności w postępowaniach organu oraz jego zdyscyplinowania.

Z przedstawionych wyżej względów, Sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a i § 2 w zw. z art. 154 § 7 p.p.s.a. - orzekł jak w pkt l-IV sentencji wyroku.

O kosztach Sąd postanowił zgodnie z art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. (pkt V sentencji wyroku).

Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.