Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 610/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2016-03-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzje I i II instancji w części
Oddalono skargę w pozostałej części
Powołane przepisy: article: art. 162
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 41, art. 42
journal: Dz.U. 2010 nr 185 poz 1243
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja, Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Protokolant Specjalista Jolanta Sikora, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 marca 2016 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia i odmowy wydania zezwolenia na zbieranie odpadów. I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty z dnia [...] roku nr [...], obydwie w częściach stwierdzających wygaśniecie decyzji Starosty z dnia [...] roku nr [...] zmienionej decyzją z dnia [...] roku nr [...] i umarza postępowanie administracyjne w tym zakresie; II. oddala skargę w pozostałej części; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz M. B. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...] orzekającą:

– w pkt 1. – o wygaśnięciu decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r., nr [...], zmienionej decyzją tego organu z dnia [...] maja 2009 r., nr [...], udzielającej firmie B.-M. M. B., ul. [...], [...] pozwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów niebezpiecznych i innych niż niebezpieczne na terenie Miasta Ł. przy ul. [...], z terminem obowiązywania do dnia [...] sierpnia 2017 r.;

- w pkt 2. – o odmowie wydania firmie B.-M. M. B., ul. [...], [...] zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów niebezpiecznych i innych niż niebezpieczne, na terenie nieruchomości oznaczonej w ewid. gruntów jako działka nr [...], położonej przy ul. [...] w Ł..

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy przedstawił następująco stan faktyczny i prawny sprawy:

Przedsiębiorca B.-M. M. B. (ul. G. [...], [...] W.) wystąpił do Starosty [...] z wnioskiem o stwierdzenie wygaśnięcie jego dotychczasowego zezwolenia na zbieranie odpadów niebezpiecznych i innych niż niebezpieczne oraz o wydanie nowego zezwolenia na prowadzenie tego rodzaju działalności w tym samym miejscu.

W toku postępowania organ I instancji wzywał wnioskodawcę do złożenia wyjaśnień zwracając uwagę, że w miejscu, w którym przedsiębiorca dotychczas prowadził działalność, plan miejscowy zakazuje usług uciążliwych. Pełnomocnik wnioskodawcy przedstawił swoje stanowisko w sprawie uznając, że wnioskodawca prowadzi działalność od 2007 r., natomiast plan miejscowy obowiązuje od 2011 r., zatem ustalenia planu są wiążące wyłącznie dla przedsięwzięć podejmowanych po wejściu w życie planu miejscowego, czyli po [...] czerwca 2011 r.

Po zakończeniu postępowania organ I instancji orzekł co do całości wniosku strony, uwzględniając wniosek o stwierdzenie wygaśnięcia dotychczasowej decyzji zezwalającej na zbieranie odpadów oraz odmawiając wydania zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów niebezpiecznych i innych niż niebezpieczne na nieruchomości stanowiącej działkę nr ewid. [...] przy ul. [...] w Ł..

W uzasadnieniu swojej decyzji organ I instancji przytoczył stan faktyczny sprawy stwierdzając, że przedsiębiorca B.-M. M. B. legitymował się zezwoleniem na zbieranie odpadów niebezpiecznych i innych niż niebezpieczne, wydanym w formie decyzji administracyjnej z dnia [...] sierpnia 2007 r., nr [...], która została następnie zmieniona decyzją z dnia [...] maja 2009 r. Nr [...], wydaną na wniosek przedsiębiorcy, który postulował rozszerzenie działalności. Zezwolenie wydane zostało na dziesięć lat, czyli do dnia [...] sierpnia 2017 r. Miejsce prowadzenia działalności - działka nr [...] przy ul. [...] w Ł. jest wynajmowana przez przedsiębiorcę na podstawie umowy najmu zawartej w dniu [...] marca 2007r. na czas nieokreślony. Zgodnie z uchwałą nr [...] Rady Miasta Ł. z dnia [...] marca 2011 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w Ł. pomiędzy granicami administracyjnymi miasta od strony wschodniej, ul. [...], ul. [...], ul. [...], terenem PKP (Dz. Urz. Woj. Lubel. z dnia 25 maja 2011 r. Nr 76, poz. 1469), obowiązującą od dnia 25 czerwca 2011 r., przedmiotowa nieruchomość znajduje się w granicach w strefie oznaczonej symbolem "UHT", w której zakazane jest lokalizowanie usług uciążliwych, odsyłając, co do rozumienia ich istoty, do przepisów odrębnych. Według organu I instancji w grę wchodzą przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, w myśl których zbieranie odpadów niebezpiecznych i innych niż niebezpieczne (punkty do zbierania lub przeładunku złomu) zalicza się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Tym samym, w ocenie organu I instancji, działalność wnioskodawcy jest niezgodna z planem miejscowym, co jest przesłanką odmowy wydania zezwolenia zwłaszcza, że plan miejscowy nie przewiduje możliwości kontynuowania tego rodzaju działalności w tym miejscu.

W odwołaniu od decyzji organu I instancji firma B.-M. M. B. zakwestionowała odmowę wydania zezwolenia na zbieranie odpadów niebezpiecznych i innych niż niebezpieczne, wnioskując o wydanie takiego zezwolenia w odniesieniu do dotychczasowego miejsca prowadzenia tej działalności - działki nr [...] przy ul. [...] w Ł.. Zdaniem strony odwołującej decyzja pierwszoinstancyjna narusza art. 7, art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie, iż wniosek dotyczył kontynuacji dotychczasowej działalności, a zatem nie mogą jej dotyczyć przepisy prawa miejscowego, które zostały uchwalone cztery lata później, jak również poprzez nieuwzględnienie, że plan miejscowy w § 111 dopuszcza jednak zachowanie istniejącego zagospodarowania, a wyjątki od tej zasady nie dotyczą miejsca prowadzenia działalności. Odwołujący zarzucił też brak oceny rzeczywistej uciążliwości prowadzonej przez niego działalności w kontekście postanowień planu miejscowego. Jego zdaniem plan miejscowy nie odsyła wprost do rozporządzenia, na jakie powołał się organ I instancji, a przez "usługi uciążliwe", o których mowa w planie miejscowym, należy rozumieć usługi, które mogą zostać zakwalifikowane do przedsięwzięć, które mogą potencjalnie lub zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Skoro przepisy dzielą przedsięwzięcia na te, które mogą potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko i te, które na środowisko mogą zawsze znacząco oddziaływać, to organ I instancji powinien był zbadać, jakiego rodzaju surowce wtórne zbiera skarżący, jaki jest stopień uciążliwości tej działalności i jak zabezpieczona jest ta działalność. Odwołujący podniósł, że podstawowym przedmiotem jego działalności jest skup złomu stalowego i odpadów papieru oraz, że jego punkt skupu wpisał się w zapotrzebowanie lokalnej społeczności, a w okolicy nie ma innego punktu, do którego można przynieść makulaturę. Będzie się też wpisywał w obecną funkcję tego terenu, pozwalając na utrzymanie ładu i porządku na targowisku.

Rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym Samorządowe Kolegium Odwoławcze doszło do przekonania, że decyzja organu I instancji odpowiada prawu, zaś zarzuty odwołania nie zasługują na uwzględnienie.

Kolegium wyjaśniło, że zbieranie odpadów jest działalnością koncesjonowaną, której warunki określają przepisy ustawy z dnia 14 grudnia 2014 r. o odpadach. W myśl art. 41 i art. 42 tej ustawy zezwolenie na zbieranie odpadów wydawane jest na wniosek posiadacza odpadów, a procesową formą zezwolenia jest decyzja administracyjna wydawana przez właściwy organ administracji publicznej i zawierająca informacje wymagane przez art.43 ustawy. Zasadą jest, że zezwolenie na zbieranie odpadów ma charakter czasowy, przy czym maksymalny czas zezwolenia to 10 lat (art.44). Po upływie okresu, na jaki zostało wydane, zezwolenie wygasa, nadto wygasa też ono w innych przypadkach wymienionych w art.48 ustawy, w tym m.in. wygasa na wniosek podmiotu objętego zezwoleniem (art.48 pkt 3 ustawy).

Negatywne przesłanki wydania zezwolenia na zbieranie odpadów normuje art.46 ustawy. Odmowa wydania zezwolenia następuje m.in. wówczas, gdy zamierzony sposób gospodarowania odpadami jest niezgodny z przepisami prawa miejscowego.

Kolegium wyjaśniło także, że na mocy noweli do ustawy o odpadach uchwalonej w 2012 r. (ustawa z dnia 14 grudnia 2012r. - Dz. U. z 2013 r. poz.21), zmienionej następnie nowelą z dnia 15 stycznia 2015 r. (Dz. U. z 2015 r. poz. 122) wprowadzono istotne zmiany m.in. w zakresie okresu ważności zezwoleń na zbieranie odpadów wydanych na podstawie przepisów dotychczasowych. Postanowiono bowiem, że dotychczasowe zezwolenia zachowają ważność na czas, na jaki zostały wydane, ale nie dłużej niż przez dwa lata od dnia wejścia w życie nowelizacji, czyli w praktyce nie dłużej niż do 23 stycznia 2015 r. Przywołana zmiana z dnia 15 stycznia 2015r. wydłużyła ten dwuletni okres o dodatkowy rok, co oznacza, że dotychczasowe zezwolenia na zbieranie odpadów zachowują ważność na czas, na jaki zostały wydane, nie dłużej niż do 23 stycznia 2016 r.

W ocenie organu II instancji omówiony stan prawny ma znaczenie dla oceny rozpatrywanej sprawy, gdyż zezwolenie, jakim legitymuje się firma B.-M. M. B. jest zezwoleniem wydanym na podstawie przepisów dotychczasowych w rozumieniu art. 232 ustawy, w znowelizowanym brzmieniu. Tym samym, z woli ustawodawcy, dziesięcioletnie zezwolenie wydane mu w dniu [...] sierpnia 2007 r. i rozszerzone decyzją z dnia [...] maja 2009 r., zachowywałoby ważność do [...] stycznia 2016 r. Skarżący w sposób wyraźny, w formie pisemnej, zakomunikował jednak rezygnację z dotychczasowego zezwolenia wnioskując o "unieważnienie" dotychczas obowiązujących decyzji z dnia [...] sierpnia 2007 r. i z dnia [...] maja 2009 r. Jednocześnie, w tym samym wniosku datowanym i złożonym w dniu [...] października 2014r. wnioskował o wydanie zezwolenia na zbieranie odpadów w tym samym zakresie i w tym samym miejscu.

Kolegium stwierdziło, że ustawa o odpadach przesądza, iż zezwolenie na zbieranie odpadów wygasa na wniosek podmiotu objętego zezwoleniem (art.48 pkt 3). Norma ta, w zestawieniu z normą wynikającą z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. pozwala na konstatację, że rezygnacja podmiotu legitymującego się zezwoleniem na zbieranie odpadów z korzystania z tego zezwolenia pociąga za sobą materialny skutek w postaci wygaśnięcia tej koncesji i formalny skutek w postaci obowiązku po stronie organu administracyjnego wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie tego zezwolenia. Skoro przy tym ustawa o odpadach nie formułuje żadnych warunków dodatkowych, to jest oczywiste, że poza sferą zainteresowania organu administracyjnego pozostają powody rezygnacji z zezwolenia.

Oceniając w tym kontekście decyzję organu I instancji w zakresie stwierdzenia wygaśnięcia zezwolenia (pkt I), Kolegium uznało, że oprócz mankamentu w postaci niepowołania w podstawie prawnej decyzji art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. KPA i oprócz nieprawidłowości w sformułowaniu treści rozstrzygnięcia: "wygasić decyzję" zamiast "stwierdzić wygaśnięcie decyzji", zaskarżona decyzja w tej części odpowiada prawu, poza tym tej części decyzji strona odwołująca nie kwestionuje. Konsekwencją stwierdzenia wygaśnięcia koncesji na zbieranie odpadów jest natomiast to, że wniosek o wydanie zezwolenia na zbieranie odpadów podlega rozpatrzeniu według stanu prawnego i stanu faktycznego obowiązującego w dacie załatwienia sprawy. Ustawa o odpadach nie zna instytucji "kontynuacji" zezwolenia, ani żadnych innych rozwiązań pośrednich pomiędzy legitymowaniem się zezwoleniem a nielegitymowaniem się zezwoleniem. Jeżeli więc odwołujący zamierzał prowadzić działalność w zakresie zbierania odpadów, to mógł to czynić, gdyż jego koncesja była ważna do [...] stycznia 2016 r. Skoro sam zrezygnował z przysługującego mu uprawnienia, to jego wniosek o wydanie koncesji jest wnioskiem w nowej sprawie, inicjującym nowe postępowanie. Nie ma też przy tym żadnej różnicy, że oświadczenie woli o rezygnacji z koncesji i wniosek o wydanie nowej koncesji skarżący sformułował w jednym dokumencie, tak jak nie ma przeszkód prawnych, aby organ I instancji rozstrzygnął sprawę w jednej decyzji, bowiem przemawiają za tym choćby względy ekonomiki procesowej.

Analizując ustawowe przesłanki wydania (kolejnego) zezwolenia na tego rodzaju działalność Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, że zamierzony sposób gospodarowania odpadami jest niezgodny z przepisami prawa miejscowego, a zatem w sprawie ziściła się przesłanka negatywna z art.46 ust. 1 pkt 3 ustawy o odpadach. Nieruchomość, na której skarżący zamierza prowadzić działalność, leży bowiem w terenie objętym planem miejscowym przyjętym przez Radę Miejską w Ł. uchwałą nr [...] z dnia [...] marca 2011 r. Według postanowień planu teren ten jest oznaczony symbolem UHT i jest przeznaczony "na realizację i utrzymanie targowiska miejskiego" (§ 59 ust. 4 planu). W terenie oznaczonym symbolem UHT dopuszczalne jest realizowanie i utrzymanie infrastruktury takiej, jak garaże, budynki gospodarcze, miejsca postojowe, infrastruktura techniczna, dojścia i dojazdy, ogrodzenia i mała architektura (§ 59 ust. 5), natomiast zakazane jest tymczasowe zagospodarowanie terenów za wyjątkiem tymczasowego wykorzystania terenów do produkcji rolnej lub gospodarstw ogrodniczych oraz zagospodarowania w formie zieleni miejskiej urządzonej, nie wymagających zainwestowania kubaturowego, do czasu zagospodarowania terenu zgodnie z planem, oraz zakazane jest lokalizowanie usług uciążliwych, stacji diagnostycznych, myjni samochodowych i stacji autogaz, a także zakazane jest lokalizowanie funkcji mieszkaniowej (§ 60 pkt 1, 2 i 4 planu).

Analizowany plan miejscowy – jak podkreślił organ II instancji – definiuje użyte w jego tekście pojęcia "usług nieuciążliwych" i "usług uciążliwych" (§ 4 pkt 17 i 18 tekstu planu). Usługi nieuciążliwe to usługi, które nie kwalifikują się, zgodnie z przepisami odrębnymi, do przedsięwzięć, które mogą potencjalnie lub zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, natomiast "usługi uciążliwe" to usługi, które mogą zostać zakwalifikowane, zgodnie z przepisami odrębnymi, do przedsięwzięć, które mogą potencjalnie lub zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Przez "przepisy odrębne" plan miejscowy rozumie przepisy ustaw wraz z aktami wykonawczymi (§4 pkt 11 tekstu planu). Skoro zatem plan miejscowy zakazuje w terenie oznaczonym symbolem UHT lokalizowania usług uciążliwych (§60 pkt 2), to zakaz ten obejmuje usługi, które mogą zostać zakwalifikowane do przedsięwzięć, które mogą potencjalnie lub zawsze znacząco oddziaływać na środowisko wymienione w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Zgodnie natomiast z § 3 ust. 1 pkt 81 tego rozporządzenia, do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się punkty do zbierania lub przeładunku złomu. Planowana przez wnioskodawcę działalność jest zatem przedsięwzięciem mogącym potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, a tym samym - w świetle postanowień planu miejscowego - jest to ten rodzaj działalności, jakiej w terenach UHT plan miejscowy zakazuje.

Końcowo organ II instancji jako niezasadne ocenił argumenty odwołania. Zdaniem organu błędne przede wszystkim jest założenie strony skarżącej, że w tej sprawie w grę wchodzi "kontynuacja" działalności. Ponieważ zezwolenie na prowadzenie tej działalności wygasło wskutek rezygnacji przedsiębiorcy, wniosek strony o wydanie zezwolenia na zbieranie odpadów inicjował nowe postępowanie.

Nietrafne – w ocenie Kolegium – są też argumenty strony skarżącej, że w sprawie ma zastosowanie §111 planu miejscowego, odnoszący się do dopuszczalności remontowania, przebudowywania oraz ewentualnego odtworzenia istniejącej zabudowy i związanych z tym warunków. Przepis ten odnosi się bowiem wyłącznie do zabudowy, a nie do działalności. Również argumenty odnoszące się do faktycznych okoliczności towarzyszących funkcjonowaniu planowanej przez stronę działalności oraz reakcji środowiska lokalnego pozostają – zdaniem organu – bez znaczenia dla oceny sprawy, którą organy administracyjne prowadzą wyłącznie pod kątem przesłanek z art.46 ustawy o odpadach.

Przedsiębiorstwo B.-M. M. B. wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na powyższą decyzję organu odwoławczego, domagając się jej uchylenia, a także uchylenia poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Ponadto strona skarżąca zwróciła się o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśnił, że mając na względzie art. 232 ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, w brzmieniu znowelizowanym ustawą z dnia 15 stycznia 2015 r., na mocy którego zezwolenia na zbieranie odpadów wydane na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach zachowują swą ważność na czas na jaki zostały wydane, nie dłużej jednak niż do dnia 23 stycznia 2016 r., chcąc pozostać w zgodzie z prawem i kontynuować prowadzoną od 2007 r. działalność, wystąpił do Starosty [...] z wnioskiem z dnia [...] października 2014 r. We wniosku tym wyraźnie jednak zaznaczył że "wnioskuje o wydanie decyzji w zakresie zezwolenia na zbieranie odpadów, z równoczesnym unieważnieniem dotychczas obowiązujących decyzji w zakresie zbierania odpadów". Skarżący podkreślił, że w żadnym miejscu nie wnosił o rozpatrzenie tych spraw oddzielnie, lecz domagał się ich rozpatrzenia "w ciągu przyczynowo skutkowym", tj. poprzez wydanie decyzji nowej i wygaszenie decyzji staraj. Taka interpretacja – zdaniem strony – jest oczywista, w momencie gdy przedsiębiorca zaznacza, że składa wniosek w celu kontynuowania działalności. Tymczasem – zdaniem skarżącego – organ I instancji nie uwzględnił w toku postępowania faktu, iż przedmiotowy wniosek dotyczył wydania zezwolenia na kontynuację działalności prowadzonej od sierpnia 2007 r. Ustalenia w zakresie przeznaczenia nieruchomości, sposobu ich zagospodarowania i zabudowy, są natomiast obowiązujące dla inwestycji i przedsięwzięć realizowanych od dnia [...] czerwca 2011 r. Tym samym ustalenia planu nie dotyczą działalności rozpoczętej 4 lata przed jego wejściem w życie. Nieuwzględnienie tego faktu – jak stwierdził skarżący – stanowi naruszenie art. 7, art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a.

Skarżący podtrzymał również zarzut odnośnie nieuwzględnienia treści § 111 planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego, pomimo, że analiza tego przepisu prowadzi do wniosku, iż plan nie tylko dopuszcza zachowanie ( kontynuację), ale również remonty, przebudowy i odtworzenia w sytuacjach niezgodności już istniejącego zagospodarowania (z wyłączeniem wyróżnionych terenów, jednakże wśród nich nie znajduje się przedmiotowy teren). Ponadto skarżący podniósł, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ stwierdził brak zapisu, z którego jednoznacznie wynika dopuszczenie prowadzenia działalności polegającej na zbieraniu odpadów na działce o nr ewid. [...]. Jednakże – zdaniem skarżącego – brak takiego jednoznacznego zapisu nie może być argumentem za wydaniem decyzji odmownej, gdyż niemożliwym jest, aby miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego jednoznacznie precyzowały jakiego rodzaju działalność gospodarcza dozwolona jest na danym terenie. M. B. zwrócił przy tym uwagę, że Polska Klasyfikacja Działalność zawiera ok. 800 rodzajów działalności

W ocenie skarżącego organy obu instancji w sposób arbitralny uznały, iż działalność firmy B.-M. M. B. jest usługą uciążliwą, ze względu na fakt, iż punkty do zbierania lub przeładunku złomu są wymienione w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia [...] listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. W toku postępowania organy nie oceniły natomiast w żaden sposób rzeczywistej uciążliwości przedmiotowej działalności, co stanowi rażące naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. Tymczasem działalność ta w pewnym stopniu bezpośrednio wpisuje się w realizację i utrzymanie targowiska miejskiego, co czyni zadość przeznaczeniu przedmiotowego terenu określonym w § 59 pkt 4 planu miejscowego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jedynie częściowo zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. są bowiem zgodne z prawem z częściach orzekających o odmowie wydania zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów niebezpiecznych i innych niż niebezpieczne, na terenie nieruchomości oznaczonej w ewid. gruntów jako działka nr [...], położonej przy ul. [...] w Ł.. W pozostałych częściach, orzekających o stwierdzeniu wygaśnięcia decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r., zmienionej decyzją z dnia [...] maja 2009 r., rozstrzygnięcia organów obu instancji naruszają natomiast przepisy postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 162 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja:

1) stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony;

2) została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę określonego warunku, a strona nie dopełniła tego warunku.

W świetle powyższego przepisu zasadniczą przesłanką stwierdzenia wygaśnięcia decyzji jest zatem jej bezprzedmiotowość, która powstała już po wydaniu decyzji. Bezprzedmiotowość decyzji wynika z ustania nawiązanego na jej podstawie stosunku materialnoprawnego, co z kolei może być spowodowane m.in. rezygnacją strony z przyznanego jej uprawnienia.

Jak słusznie zauważono w zaskarżonej decyzji zbieranie odpadów jest działalnością koncesjonowaną (w znaczeniu – jak to wyjaśniono w odpowiedzi na skargę – potocznym, a nie w języku prawnym, jakim posługuje się omawiana ustawa). W myśl art. 41 i art. 42 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 21 ze zm.) zezwolenie na prowadzenie tego rodzaju działalności wymaga uzyskania zezwolenia, które wydawane jest wyłącznie na wniosek posiadacza odpadów.

Z powyższych względów nie może budzić wątpliwości, że osoba legitymująca się zezwoleniem na prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów, może w każdym czasie z uprawnienia takiego zrezygnować, zaś taka rezygnacja czynić będzie decyzję udzielającą jej przedmiotowego zezwolenia bezprzedmiotową, stanowiąc przesłankę do stwierdzenia jej wygaśnięcia w oparciu o art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. Rezygnacja taka musi mieć jednak charakter wyraźny, zaś jej interpretacja przez organ nie może być dowolna i prowadzić do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji w istocie wbrew woli strony i wbrew jej interesowi. Podkreślić należy, że o tym, jaki charakter i zakres żądania ma mieć pismo wniesione przez stronę w postępowaniu administracyjnym, decyduje strona, a nie organ do którego pismo zostało skierowane. W świetle zasad postępowania wyrażonych w przepisach art. 7-9 k.p.a. na organach ciąży natomiast obowiązek jednoznacznego ustalenia treści żądania strony. Przy ustaleniu charakteru wniesionego przez stronę podania istotna jest ocena intencji strony, dokonana w oparciu o całokształt podniesionych okoliczności (por. wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1661/10, LEX nr 745118).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy zgodzić się ze stanowiskiem strony skarżącej w zakresie, w jakim podnosi ona, iż organy obu instancji niewłaściwie odczytały treść jej wniosku z dnia [...] października 2014 r. w części dotyczącej żądania stwierdzenia wygaśnięcia ("unieważnienia") decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. zmienionej decyzją tego organu z dnia [...] maja 2009 r., udzielających stronie skarżącej pozwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów niebezpiecznych i innych niż niebezpieczne na nieruchomości oznaczonej jako działka nr ewid. [...] zlokalizowanej przy ul. [...] w Ł.. Wnioskodawca w sposób wyraźny wskazywał bowiem na wolę kontynuowania przedmiotowej działalności, zaś żądanie "unieważnienia" ww. decyzji jednoznacznie uzależniał od jednoczesnego udzielenia mu kolejnego zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów. Świadczy o tym chociażby następujący fragment wniosku: "(...) wnioskujemy o wydanie decyzji w zakresie zezwolenia na zbieranie odpadów, z równoczesnym unieważnieniem dotychczas obowiązujących decyzji w zakresie zbierania odpadów (...)".

Z powyższych względów wniosek skarżącego w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. zmienionej decyzją z dnia [...] maja 2009 r., organ I instancji powinien był potraktować jako wniosek warunkowy, tj. uwarunkowany wcześniejszym uwzględnieniem wniosku w części dotyczącej udzielenia kolejnego zezwolenia. Skoro zaś Starosta uznał, iż ten pierwszorzędny wniosek w świetle obowiązujących przepisów nie może zostać uwzględniony, powinien był w konsekwencji przyjąć, iż wniosek o "unieważnienie" ww. decyzji nie stał się aktualny.

W związku z powyższym stwierdzić należy, że decyzja Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. w zakresie stwierdzającym wygaśnięcie wskazanych wyżej rozstrzygnięć, jak i decyzja organu II instancji w części utrzymującej w mocy to orzeczenie, zostały wydane z naruszeniem zasad określonych w art. 7, art. 8, art. 9, a także art. 77 § 1 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem pozbawiło stronę skarżącą możliwości wykonywania dotychczasowej działalności już od dnia wydania zaskarżonej decyzji ostatecznej. Powołane decyzje we wskazanych częściach zasługują zatem na uchylenie na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej jako "p.p.s.a.").

Mając jednak na uwadze, że decyzje Starosty [...], wobec których stwierdzono ich wygaśnięcie, i tak straciły swą ważność z dniem [...] stycznia 2016 r. z mocy prawa, tj. art. 232 ust. 2 ustawy o odpadach w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 15 stycznia 2015 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r. poz. 122), stwierdzić należy, że postępowanie administracyjne w powyższym zakresie, stało się z tym dniem bezprzedmiotowe, co – przy jednoczesnym uchyleniu wskazanych części kontrolowanych decyzji obu instancji – uzasadnia jego umorzenie przez Sąd w ramach uprawnienia przewidzianego w art. 145 § 3 p.p.s.a.

Odnosząc się natomiast do pozostałych części kontrolowanych decyzji stwierdzić należy, że są one zgodne z prawem, zaś zarzuty skargi podniesione w tym zakresie są pozbawione racji.

Jak słusznie podniósł organ odwoławczy, ustawa o odpadach, określając przesłanki negatywne wydania zezwolenia na działalność polegającą na zbieraniu odpadów, nie uwzględnia wyjątku dotyczącego kwestii ewentualnej kontynuacji dotychczas wykonywanej działalności w tym zakresie. Stąd też wniosek o wydanie takiego zezwolenia, niezależnie czy pochodzi od osoby, która przedmiotową działalność już prowadzi, lecz jej dotychczasowe zezwolenie dobiega końca, czy też od takiej, która zamierza ją dopiero rozpocząć, każdorazowo podlega ocenie według jednoznacznych reguł określonych w art. 46 ustawy o odpadach. Przepis ten, w ust. 1 pkt 3, stanowi natomiast, że właściwy organ odmawia wydania zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów, w przypadku gdy zamierzony sposób gospodarowania odpadami jest niezgodny z przepisami prawa miejscowego. Taka zaś sytuacja występuje w niniejszej sprawie.

Z niewadliwych ustaleń organów wynika bowiem, że wskazana jako teren prowadzenia działalności działka o nr ewid. [...] przy ul. [...] w Ł. objęta jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przyjętym uchwałą Nr [...] Rady Miasta Ł. z dnia [...] marca 2011 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Ł. dla terenu położonego w Ł. pomiędzy granicami administracyjnymi miasta od strony wschodniej, ul. [...], ul. [...], ul. [...], ul. [...], terenem PKP (Dz. Urz. Woj. Lubel. z 2011 r. Nr [...], poz. 1469 ze zm.). Zgodnie z § 59 ust. 4 powyższej uchwały, działka ta znajduje się w granicach terenu oznaczonego symbolem UHT, przeznaczonego na realizację i utrzymanie usług handlu. W obrębie tego terenu – zgodnie z § 60 pkt 2 planu – zakazuje się lokalizowania usług uciążliwych oraz stacji diagnostycznych, myjni samochodowych i stacji autogaz. Plan zawiera przy tym własną definicję pojęcia "usług uciążliwych", a także pojęcia przeciwnego – "usług nieuciążliwych". W myśl § 4 pkt 18 planu, przez usługi uciążliwe należy rozumieć usługi, które mogą zostać zakwalifikowane, zgodnie z przepisami odrębnymi, do przedsięwzięć, które mogą potencjalnie lub zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Z kolei w świetle pkt 17 tego paragrafu, usługi nieuciążliwe to usługi które nie kwalifikują się, zgodnie z przepisami odrębnymi, do przedsięwzięć, które mogą potencjalnie lub zawsze znacząco oddziaływać na środowisko.

Katalog przedsięwzięć, które mogą potencjalnie lub zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, określa rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397 ze zm.). W świetle § 3 ust. 1 pkt 81 tego rozporządzenia nie budzi wątpliwości, że w działalność polegająca na zbieraniu odpadów, należy do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Przepis ten zalicza bowiem do tego rodzaju inwestycji punkty do zbierania i przeładunku złomu.

W związku z powyższym działalność, na wykonywanie której skarżący domagał się udzielenia zezwolenia, jako potencjalnie znacząco oddziałująca na środowisko, nie może być uznana za "usługi nieuciążliwe" w rozumieniu § 4 pkt 17 ww. planu miejscowego i a contrario należy uznać, że stanowi ona "usługi uciążliwe", w rozumieniu § 4 pkt 18 planu. Charakter przedmiotowej działalności determinują w tym przypadku przepisy prawa, a zatem – wbrew twierdzeniom strony skarżącej – zbędne było w niniejszej sprawie dokonywanie dodatkowych ustaleń co do rzeczywistej uciążliwości tego przedsięwzięcia. Uciążliwy charakter spornych usług przesądza z kolei o niedopuszczalności ich wykonywania w obrębie działki nr [...] (terenu oznaczonego w planie symbolem UHT) ze względu na niezgodność z postanowieniami planu miejscowego, co – jak słusznie uznały organy powołując się na treść art. 46 ust. 1 pkt 3 – stanowi przesłankę odmowy wydania zezwolenie na zbieranie odpadów.

Z tych wszystkich względów skarga w części obejmującej rozstrzygnięcia organów obu instancji orzekające o odmowie udzielenia firmie B.-M. M. B. zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów na działce nr [...], podlega oddaleniu na zasadzie art. 151 p.p.s.a.

Wobec częściowego uwzględnienia skargi zasadne było zasądzenie na rzecz strony skarżącej, w oparciu o art. 200 p.p.s.a., kosztów postępowania.

Z tych wszystkich względów Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku.