Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SA/Gl 253/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2020-08-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 50 par. 1, art. 53 par. 1, art. 3 par. 2 pkt 5
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 9a ust. 15
journal: Dz.U. 2015 poz 1390
law: Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie - tekst jednolity
article: par. 115, par. 143
journal: Dz.U. 2016 poz 283
law: Rozporządzenie Prezesa Rady Ministów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" - tekst jedn.
Teza: Z punktu widzenie procesowego, w zasadzie obojętne jest, która z jednostek organizacyjnych prokuratury dokonuje danej czynności, ponieważ wszystkie są czynnościami tej samej jednolitej instytucji. Każdy prokurator wykonując zleconą mu czynność równocześnie reprezentuje prokuraturę jako całość i odwrotnie, każdy czynność prokuratora obciąża skutkami swojego działania całą prokuraturę. Zasada ta w ogólnym kształcie nie ogranicza roli prokuratora na poszczególnych szczeblach. Nie oznacza to jednak, że może każdy prokurator danej jednostki prokuratury wnosić skargę do sądu administracyjnego bez wiedzy i akceptacji przełożonego oraz we własnym imieniu. Prokurator działa w imieniu danej jednostki organizacyjnej, którą na zewnątrz reprezentuje jej zwierzchnik a zarazem organ prokuratury (zobacz wyrok NSA, sygn. akt  I OSK 569/14  z 26.02.2016 r., publ. CBOSA).

TEZY

Z punktu widzenie procesowego, w zasadzie obojętne jest, która z jednostek organizacyjnych prokuratury dokonuje danej czynności, ponieważ wszystkie są czynnościami tej samej jednolitej instytucji. Każdy prokurator wykonując zleconą mu czynność równocześnie reprezentuje prokuraturę jako całość i odwrotnie, każdy czynność prokuratora obciąża skutkami swojego działania całą prokuraturę. Zasada ta w ogólnym kształcie nie ogranicza roli prokuratora na poszczególnych szczeblach. Nie oznacza to jednak, że może każdy prokurator danej jednostki prokuratury wnosić skargę do sądu administracyjnego bez wiedzy i akceptacji przełożonego oraz we własnym imieniu. Prokurator działa w imieniu danej jednostki organizacyjnej, którą na zewnątrz reprezentuje jej zwierzchnik a zarazem organ prokuratury (zobacz wyrok NSA, sygn. akt  I OSK 569/14  z 26.02.2016 r., publ. CBOSA).


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kozicka Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Jużków (spr.) Sędzia WSA Marzanna Sałuda po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Katowicach na uchwałę Rady Miejskiej w Siewierzu z dnia 24 lutego 2011 r. nr V/41/11 w przedmiocie określenia trybu, sposobu powołania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części określonej w § 2 pkt 2; 2) w pozostałej części skargę oddala.


UZASADNIENIE

Pismem z 30 marca 2020 r. nr PO VI Pa 25.2020 Prokurator Prokuratury Okręgowej w Katowicach wniósł skargę do tut. Sąd zaskarżając uchwałę Rady Miejskiej w Siewierzu z 24 lutego 2011 r. nr V/41/11 w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu interdyscyplinarnego (Zespół) oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania w zakresie § 2 ust. 2 i ust. 5, § 3 ust. 2 i ust. 3, § 12 i § 13, które w istotny sposób naruszają prawo, a które to naruszenie winno skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały w zaskarżonej części. Jako podstawę prawną wniesienia skargi wskazał art. 8 § 1, art. 50 § 1, art. 53 § 3 i art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. dz. U. z 2019 r., poz.2325, dalej ppsa).

Istotnego naruszenia prawa w przypadku § 2 ust. 2 Prokurator upatruje w obrazie art. 94 Konstytucji, art. 9a ust. 15 ustawy z 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (tj. Dz. U. z 2015 r., poz.1390, dalej uppr) oraz § 115 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 283), gdyż zawiera on zmodyfikowany katalog imiennie wskazanych podmiotów wchodzących w skład Zespołu, podczas gdy katalog ten został wskazany w art. 9a ust. 3 uppr i nie podlega modyfikacji ani zmianie. Przykładowo w ustawie wskazano przedstawiciela Policji, a w uchwale Komisariatu Policji w Siewierzu. Ponieważ organ stanowiący gminy jest uprawniony wyłącznie do określenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania, to powyższy zapis stanowi przekroczenie delegacji ustawowej. Tożsamy zarzut Prokurator sformułował odnośnie § 2 ust. 5 uchwały, który stanowi materialne przesłanki odwołania członków Zespołu i Grupy roboczej w trybie natychmiastowym, w przypadku uzasadnionego podejrzenia o naruszeniu zasady poufności danych i informacji uzyskanych w ramach działania Zespołu. Odwołanie następuje zarządzeniem Burmistrza Miasta i Gminy Siewierz. Naruszenia tożsamych przepisów Prokurator zarzuca odnoście § 3 ust. 2 uchwały, który stanowi, iż w razie niemożności uczestniczenia w pracach Zespołu, członek zespołu obowiązany jest poinformować przewodniczącego zespołu o okolicznościach uniemożliwiających wykonywanie jego obowiązków, a w ust. 3, że uczestnictwo w posiedzeniach Zespołu jest obowiązkowe. Również w przypadku § 12 i § 13 Prokurator upatruje naruszenie wyżej wskazanych przepisów, gdyż normują one sposób funkcjonowania grup roboczych, do czego Rada nie była umocowana. Na koniec Prokurator podkreślił, że Rada uchybiła ustawowemu obowiązkowi, gdyż nie uregulowała w uchwale trybu i sposobu odwoływania członków Zespołu.

W uzasadnieniu skargi Prokurator przypomniał, że zaskarżona uchwała z 24 lutego 2011 r. została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego z 2016, poz. 73 i nie była przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Śląskiego ani kontroli sądu administracyjnego. Uchwała jest prawem miejscowym i podlega ocenie w świetle art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2019 r., poz.506, dalej usg), stąd ustalenie w niej treści regulacji sprzecznych z prawem skutkować musi stwierdzeniem ich nieważności. Nie jest sporne, że podstawą podjęcia powyższej uchwały był art. 9a ust. 1 uppr oraz art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1, art. 42 usg.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz wyjaśnił, że po zapoznaniu się ze skargą oraz orzecznictwem sądów administracyjnych w sprawach uchwał dotyczących zespołów interdyscyplinarnych podjęto prace zmierzające do podjęcia nowej uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga okazała się częściowo zasadna.

Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wykonywana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej - art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej "ppsa"). Jeżeli akt prawny, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 ppsa, wydany zostanie z naruszeniem prawa, to stosownie do art. 147 § 1 ppsa sąd uwzględnia skargę, stwierdzając jego nieważność w całości lub w części. Kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie określają ustawy samorządowe lub przepisy szczególne. Ustawa o samorządzie gminnym wymienia dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez stanowienie aktów przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 usg), które jednak nie zostały przez ustawodawcę zdefiniowane. Uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (art. 91 ust. 1 zd. 1. usg). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 usg). W orzecznictwie za "istotne" naruszenie prawa uznaje się naruszenie przepisów prawa ustrojowego, przepisów kompetencyjnych organów jednostek samorządu do podejmowania uchwał oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). Stwierdzenie nieważności uchwały w całości lub części następuje tylko wówczas, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Chodzi tu o wady kwalifikowane, z powodu których cały akt lub jego część nie powinien wejść w ogóle do obrotu prawnego. W takiej sytuacji konieczne jest stwierdzenie nieważności aktu, czyli jego wyeliminowanie z obrotu prawnego z mocą ex tunc, co powoduje, że dany akt czy też jego część nie wywołuje skutków prawnych od samego początku. Wskazać też należy, że sąd nie jest związany zarzutami ani wnioskami skargi (art.134 § 1 ppsa).

Skarga za zgodą stron została rozpoznana w trybie uproszczonym (art. 119 pkt 2 ppsa).

W pierwszej kolejności Sąd zauważa, że skarga została wniesiona imiennie przez Prokuratora Prokuratury Okręgowej, lecz Sąd uznał, że z umocowania Prokuratora Okręgowego w Katowicach i w jego imieniu jako organu wskazanego w art. 8 § 1, art. 50 § 1 i art. 53 § 2a ppsa. Jest to istotne ze względu na kwestię kosztów i doręczenia wyroku. Tę pierwszą rozwiązała uchwała NSA z 3 lipca 2017 r., sygn. akt I OPS 1/17 czy z 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07. Kwestie skarżącego, czy jest nim organ szczebla okręgowego czy indywidualny prokurator tej jednostki, wbrew stanowisku zawartemu w piśmie procesowym Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Katowicach z 6 sierpnia 2020 r. Sąd postrzega odmiennie. Oznacza to, że zgadza się, iż prokurator Prokuratury Okręgowej, imiennie wskazany przez przełożonego mógł sporządzić skargę i ją podpisać ale winien ją wnieść za pismem przewodnim Prokurator Okręgowy (jak akt oskarżenia), który zapewnia udział prokuratora w rozprawie lub składa wniosek w tej kwestii do Prokuratora Regionalnego. Mógł też sporządzić skargę z umocowania Prokuratora Okręgowego, zgodnie z zakresem zleconych mu zadań lub czynności o czym stanowi ustawa z 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze (tj. Dz. U. z 2019 r., poz.740, w skrócie pp) w art. 4. Prokurator działa jako organ realizujący zadania prokuratury w zakresie strzeżenia praworządności. Inne też są uprawnienia prokuratora wnoszącego skargę a inne wstępującego do postępowania (uchwała NSA z 10 kwietnia 2016 r., sygn.. akt I OPS 6/05).

Z racji wniesienia skargi przez Prokuratora Okręgowego, jest on stroną tego postępowania a właściwie podmiotem działającym na prawach strony, gdyż nie jest organem, którego działalności skarga dotyczy. Nie jest sporne że każdy prokurator wykonuje czynności określone w art. 3 § 1 pkt 1 i 7 (prowadzenie lub nadzorowanie postępowania przygotowawczego w sprawach karnych oraz sprawowanie funkcji oskarżyciela publicznego przed sądami; zaskarżanie do sądu niezgodnych z prawem decyzji administracyjnych oraz udział w postępowaniu sądowym w sprawach zgodności z prawem takich decyzji), chyba że w uzasadnionych przypadkach kierownik jednostki organizacyjnej prokuratury, a w stosunku do tego kierownika - kierownik jednostki organizacyjnej wyższego stopnia, zarządzi inaczej. Art. 9 § 1 pp stanowi, że Prokurator przełożony może powierzyć podległym prokuratorom wykonywanie czynności należących do jego zakresu działania, chyba że ustawa zastrzega określoną czynność wyłącznie do jego właściwości (art. 9 § 1). Do podstawowych zadań prokuratury regionalnej należy zapewnienie udziału prokuratora w postępowaniach prowadzonych na podstawie ustawy przed sądami powszechnymi i wojewódzkimi sądami administracyjnymi (... ,art.22). Udział prokuratora w postępowaniu cywilnym, administracyjnym, w sprawach o wykroczenia oraz w innych postępowaniach określają ustawy (art. 67 up). Wskazać tu należy m.in. art. 8 § 1, art. 50 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi czy art. 182 -189 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2018 r., poz.2096, dalej kpa). Natomiast "Jeżeli uchwała lub zarządzenie organu samorządu terytorialnego albo rozporządzenie wojewody są niezgodne z prawem, prokurator zwraca się do organu, który je wydał, o ich zmianę lub uchylenie albo kieruje wniosek o ich uchylenie do właściwego organu nadzoru; w przypadku uchwały lub zarządzenia organu samorządu terytorialnego prokurator może także wystąpić o stwierdzenie ich nieważności do sądu administracyjnego (art. 70 pp)". Nie oznacza to, że każdy prokurator danego szczebla może kierować imiennie wniosek do organu czy skargę do sądu administracyjnego. Norma zawarta w art. 184 § 3 kpa, która stanowi, że sprzeciw od decyzji wydanej przez ministra wnosi Prokurator Generalny nie oznacza, że nie może on wnieść sprzeciwu od decyzji wydanej przez inny organ, jak również, że sprzeciw od decyzji innego organu może wnieść każdy prokurator zatrudniony w jednostce organizacyjnej prokuratury niezależnie od szczebla. Z systematyki aktu prawnego wynika, że może to uczynić Prokurator Regionalny, Prokurator Okręgowy czy Prokurator Rejonowy. Przeczy temu także § 57 Regulaminu wewnętrznego urzędowania prokuratury omówiony niżej.

Powyższy pogląd potwierdzają regulacje Regulaminu wewnętrznego urzędowania powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury wydanego na podstawie art. 36 § 1 pp, który obejmuje w pkt 9 szczegółowy porządek wykonywania przez prokuratora czynności w postępowaniu administracyjnym i przed sądami administracyjnymi, który nie może być jednak sprzeczny z zapisami innych ustaw regulujących te kwestie (kpa, ppsa). Regulamin został wprowadzony rozporządzeniem Ministra Sprawiedliwości z 7 kwietnia 2016 r. (tj. Dz.U.2017.0.1206).

Regulamin w § 1 pkt 9 powtarza zapis art. 36 § 1 pp. Dalej określa, że "Właściwość prokuratora oznacza zakres jego czynności w jednostce organizacyjnej prokuratury, do której został powołany, chyba że niniejsze rozporządzenie stanowi inaczej" (§ 2).

Sąd nie podziela poglądu przedstawionego przez Prokuratora wnoszącego skargę, że był uprawniony do wniesienia imiennie skargi z mocy prawa i racji posiadania statusu prokuratora. Skargę wnosi organ, a prokurator jest jego pracownikiem. Organem jest prokurator rejonowy, prokurator okręgowy i Prokurator Generalny (organ naczelny). Prokurator jednostki danego szczebla działa samodzielnie ale w zakresie umocowania przez przełożonego wynikającego z zakresu czynności czy indywidualnie zleconych zadań. Prokurator może uczestniczyć w każdym postępowaniu prowadzonym przez organy władzy i administracji publicznej, sądy i trybunały, chyba że ustawy stanowią inaczej (art. 5 pp), ale czyni to gdyż "Prokurator przełożony może powierzyć podległym prokuratorom wykonywanie czynności należących do jego zakresu działania, chyba że ustawa zastrzega określoną czynność wyłącznie do jego właściwości. Właściwość prokuratora oznacza zakres jego czynności w jednostce organizacyjnej prokuratury (art. 9 pp). Prokurator okręgowy jest prokuratorem przełożonym prokuratorów prokuratury okręgowej oraz prokuratorów rejonowych i prokuratorów prokuratur rejonowych na obszarze działania prokuratury okręgowej (art. 23 § 4).

W § 28 pkt 9 Regulaminu wśród zadań komórek organizacyjnych w prokuraturze regionalnej wskazano udział prokuratorów w postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Tożsame regulacje zawarto w § 30 pkt 10 "Zadania komórek organizacyjnych w prokuraturze okręgowej". Dla komórek organizacyjnych prokuratury rejonowej przewidziano tylko w § 36 pkt 5 udział prokuratorów w postępowaniu administracyjnym. Natomiast zgodnie z § 56 pkt 1 "Kierownicy jednostek dokonują podziału czynności podległych im prokuratorów, określając zakres i rodzaj wykonywanych przez nich zadań, z jednoczesnym wskazaniem czynności zastrzeżonych dla siebie (...). Pkt 8. Podziału czynności dokonuje się w formie zarządzenia, którego treść podaje się do wiadomości wszystkich pracowników, czyniąc o tym adnotację z datą i podpisem zainteresowanych. Zapis § 64 pkt 1 Regulaminu jednoznacznie wskazuje, że użyte w ustawie słowo "prokurator" odnosi się do organu - szefa jednostki danego szczebla, gdyż potwierdza to zapis "Nadzór służbowy nad czynnościami podległych prokuratorów". Prokuratorzy, niezależnie od obowiązków określonych w art. 3 § 1 pkt 1 ustawy (Realizacja zadań prokuratury), sprawują nadzór służbowy nad czynnościami podległych prokuratorów, mogą wydać im polecenie, odebrać sprawę, itd. Pismo przewodnie do aktu oskarżenia podpisuje kierownik jednostki, co wynika z zapisu § 228 pkt 1 Reg. - Akt oskarżenia przesyła do sądu odpowiednio (...), czy "Prokurator rejonowy może podjąć czynności przed sądem okręgowym jako sądem pierwszej instancji, jeżeli uzasadniają to wyniki postępowania prowadzonego w podległej mu jednostce" (§ 354 pkt 2). Skargę kasacyjną oraz skargę o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia wnosi do Sądu Najwyższego odpowiednio prokurator okręgowy albo prokurator regionalny, przedstawiając niezwłocznie akta sprawy lub inne materiały Prokuraturze Krajowej. Prokurator okręgowy sporządza i wnosi skargi wymienione w ust. 1 tylko w sprawach, w których postępowanie zakończone zaskarżonym orzeczeniem zostało zainicjowane przez niego albo podległego prokuratora rejonowego lub toczyło się z udziałem tych prokuratorów (§ 366 pkt 1 i pkt 2 Reg.). Zapis ten nie budzi wątpliwości interpretacyjnych, kto wnosi skargę do sądu administracyjnego. Jest jednoznaczny, że czyni to prokurator okręgowy a w drodze wyjątku prokurator rejonowy.

Dodatkowo wskazać należy, że § 367 pkt 5 Reg., który znajduje umocowanie w art. 36 § 1 pp "szczegółowy porządek wykonywania czynności w postępowaniu administracyjnym i przed sądem administracyjnym" oraz art. 70 tej ustawy. Stanowi, że "Jeżeli niezgodna z prawem uchwała organu samorządu terytorialnego wywołała lub może wywołać niekorzystne skutki prawne, które można odwrócić z zastosowaniem art. 147 rozstrzygnięcia sądu w razie uwzględnienia skargi na akty prawa miejscowego i akty organów jednostek terytorialnych (...) prokurator wnosi skargę na tę uchwałę do wojewódzkiego sądu administracyjnego z żądaniem stwierdzenia jej nieważności lub stwierdzenia, że została ona wydana z naruszeniem prawa. Oznacza to, że w pierwszej kolejności prokurator w przypadku niezgodności z prawem uchwały winien zwrócić się do organu, który ją wydał o zmianę, może wnioskować o jej uchylenie do organu nadzoru może też wystąpić o stwierdzenie jej nieważności do sądu administracyjnego, ale gdy stwierdzi, że wywołała lub może wywołać niekorzystne skutki. Zatem sam Minister sprawiedliwości ograniczył kompetencje prokuratora przy zaskarżaniu uchwał określając konkretny tryb postepowania i przesłanki do podejmowania konkretnych działań. Wynika z tych regulacji kiedy prokurator musi wnieść skargę a kiedy winien uruchomić postępowanie organów administracji.

W przedmiotowej sprawie prokurator nie wystąpił do organu o zmianę uchwały, ale skorzystał bezpośrednio z możliwości wniesienia skargi wskazanej w art. 70 pp. Nie wykazał jednak niekorzystnych skutków prawnych jakie wywołała uchwała czy mogła wywołać, które można odwrócić z zastosowaniem art. 147 § ppsa, czego wymaga § 367 pkt 5 Reg. Innymi słowy nie dał organowi możliwości zmiany spornej uchwały ani organowi nadzoru podjęcia działań naprawczych. Nie wskazał też jakie niekorzystne skutki prawne uchwałą wywołała i może jeszcze wywołać skoro funkcjonuje w obrocie prawnym od lutego 2011 r. Stwierdzenie nieważności uchwały w całości spowoduje brak regulacji objętej nią kwestii od dnia podjęcia uchwały do dnia prawomocności wyroku lub podjęcia nowej uchwały.

Nadto "Prokurator regionalny lub prokurator okręgowy w mieście stanowiącym siedzibę wojewódzkiego sądu administracyjnego zapewnia udział prokuratora w posiedzeniach tego sądu w sprawach, w których prokurator zainicjował postępowanie administracyjne lub brał w nim udział albo wniósł skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego lub zgłosił udział w postępowaniu przed tym sądem. Po wniesieniu skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego lub zgłoszeniu udziału w postępowaniu przed tym sądem akta podręczne sprawy lub inne materiały niezwłocznie przekazuje się prokuratorowi regionalnemu lub prokuratorowi okręgowemu właściwemu do zapewnienia udziału prokuratora w posiedzeniu sądu, chyba że prokurator, który wniósł skargę, zamierza sam wziąć udział w tym posiedzeniu. Z przebiegu i wyników rozprawy lub posiedzenia prokurator składa niezwłocznie sprawozdanie wraz z własną oceną orzeczenia lub zarządzenia przełożonemu, który swoim podpisem pod adnotacją w aktach podręcznych stwierdza przyjęcie sprawozdania (§ 371 pkt 1, 2 i 3 Reg.). Wskazać też należy, że Regulamin w § 372a w przypadku skarg kasacyjnych i skarg o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnych orzeczeń sądu administracyjnego kończących postępowanie w sprawach, odsyła do odpowiedniego stosowania § 332a, § 332b i § 332d–332h dotyczących kasacji.

Nadto ustawodawca używa określenia prokurator wykonujący czynności służbowe w Prokuraturze Krajowej (§ 332a), lub naczelni właściwego wydziału, jeżeli ma to być inny prokurator niż rejonowy, okręgowy czy regionalny. Wynika to z przyjętej zasady jednolitości prokuratury. Bowiem Prokuratura RP ukształtowana jest według dyrektywy organizacyjnej, w myśl której stanowi ona jednolitą całość, a czynności poszczególnych jej organów są czynnościami całej prokuratury. Taki kształt omawianej instytucji nadaje art. 1 ust. 1 ustawy Prawo o prokuraturze wskazujący, iż prokuraturę stanowi Prokurator Generalny oraz podlegli mu prokuratorzy powszechnych i wojskowych jednostek organizacyjnych prokuratury oraz prokuratorzy Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu. Prokuratura wykonuje zadania w zakresie ścigania przestępstw oraz stoi na straży praworządności. Szczegółowe zadania wskazano w art. 3 -9 ustawy. Ograniczeniem zarówno dla Prokuratora Generalnego, jak i dla prokuratorów przełożonych, są jedynie sytuacje przewidziane w ustawie, np. gdy ustawa zastrzega daną czynność wyłącznie do właściwości prokuratora określonej rangi. Wyróżnienie poszczególnych jednostek prokuratury (Prokuratura Generalna, prokuratury apelacyjne, okręgowe i rejonowe) ma cel jedynie organizacyjny, techniczny, umożliwiający wykonywanie jej ustawowych zadań. Z punktu widzenie procesowego, w zasadzie obojętne jest, która z jednostek organizacyjnych prokuratury dokonuje danej czynności, ponieważ wszystkie są czynnościami tej samej jednolitej instytucji. Każdy prokurator wykonując zleconą mu czynność równocześnie reprezentuje prokuraturę jako całość i odwrotnie, każdy czynność prokuratora obciąża skutkami swojego działania całą prokuraturę. Zasada ta w ogólnym kształcie nie ogranicza roli prokuratora na poszczególnych szczeblach. Nie oznacza to jednak, że może każdy prokurator danej jednostki prokuratury wnosić skargę do sądu administracyjnego bez wiedzy i akceptacji przełożonego oraz we własnym imieniu. Prokurator działa w imieniu danej jednostki organizacyjnej, którą na zewnątrz reprezentuje jej zwierzchnik a zarazem organ prokuratury (zobacz wyrok NSA, sygn. akt I OSK 569/14 z 26.02.2016 r., publ. CBOSA).

Podsumowując, stwierdzić należy, że ponieważ zadania prokuratury wynikające z ustawy wykonują różni prokuratorzy, a reprezentacja danej jednostki organizacyjnej nie budzi wątpliwości i jest określona w Dziale II. Organizacja prokuratury, ustawy Prawo o prokuraturze (art. 13-41), to oczywistym jest, że daną jednostką organizacyjną prokuratury, kieruje odpowiednio prokurator rejonowy, prokurator okręgowy, prokurator regionalny i Prokurator Krajowy, który jest jednocześnie przełożonym prokuratorów wykonujących czynności w danej jednostce organizacyjnej.

Stąd Sąd uznał, że skarga została wniesiona przez Prokuratora Okręgowego w Katowicach reprezentowanego z mocy prawa przez podległego mu prokuratora Prokuratury Okręgowej a termin do wniesienia skargi kasacyjnej będzie liczony od daty doręczenia organowi wyroku z uzasadnieniem.

Wracając do meritum przypomnieć należy, że przedmiotem kontroli legalności w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miejskiej z 24 lutego 2011 r. w sprawie: trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków funkcjonowania podjęta na podstawie umocowania zawartego przez ustawodawcę w art. 9a pkt 15 uppr, który stanowi, że "Rada gminy określi w drodze uchwały, tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania". Brzmienie przepisu wydaje się być jasne, zwłaszcza, że w art. 10f ustawy wprowadzono delegacje dla właściwego ministra do wydania rozporządzenia określającego tryb powołania i działania Zespołu Monitorującego do spraw Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie, a także zasad uczestnictwa w jego pracach. Rozporządzenie takie zostało wydane 28 stycznia 2011 r. przez Ministra Pracy i Polityki Społecznej (Dz. U. nr 28, poz.146) i winno stanowić punkt odniesienia dla kontroli legalności zaskarżonej uchwały. Nie można bowiem przyjąć, że Minister wprowadził w 2011 r. regulację naruszającą prawo i przekraczając upoważnienie ustawowe, czego nie dostrzeżono do roku 2020. Wskazać należy, że charakter zespołu interdyscyplinarnego, jego zróżnicowany skład osobowy, zakres kompetencji, stosowane przez niego środki oraz treść nie budzi wątpliwości, iż zawarte w tym podstawowym akcie wykonawczym normy prawne winny mieć charakter norm generalnych, wyznaczających adresatom tych norm określony sposób funkcjonowania, a ponadto mający charakter powszechny na terenie gminy i wywołujących określone skutki prawne (por. wyrok NSA 11.01.2012 r., sygn. akt I OSK 1922/11).

Konstytucja w art. 94 upoważnia organy samorządu terytorialnego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie do wydawania aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze działania tych organów odsyłając do ustaw w zakresie określenia zasad i trybu wydawania aktów prawa miejscowego. W tym przypadku ustawa reguluje sama Zespół interdyscyplinarny, jego działania, uprawnienia, skład (art. 9a do 9c pppr), a upoważnia organ stanowiący gminy do uregulowania uchwałą samego trybu powoływania i odwoływania jego członków oraz szczegółowe warunki funkcjonowania czyli procedury i zasady postępowania.

Treść wskazanego przepisu ustawy nie przewiduje dla rady gminy kompetencji do wskazania podmiotów wchodzących w skład zespołu interdyscyplinarnego, a tym bardziej do modyfikacji tego składu. O składzie zespołu stanowi art. 9a ust. 3 powołanej ustawy. Zgodnie z tym przepisem w skład zespołu interdyscyplinarnego wchodzą przedstawiciele: jednostek organizacyjnych pomocy społecznej, gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych, Policji, oświaty, ochrony zdrowia oraz organizacji pozarządowych. W skład zespołu interdyscyplinarnego wchodzą także kuratorzy sądowi (art. 9a ust. 4 ustawy), jak również mogą wchodzić prokuratorzy oraz przedstawiciele podmiotów innych niż określone w ust. 3, działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie (art. 9a ust. 5 ustawy). Z tego względu zapis § 2 ust. 2 pkt 1-4 i 7 zaskarżonej uchwały indywidualizujący instytucje i jednostki organizacyjne, których przedstawiciele mogą być członkami Zespołu, wykracza poza umocowanie ustawowe i pozostaje w sprzeczności z zapisem art. 9a ust. 3 pkt 1-6 i ust. 7 oraz ust. 8 ustawy. Rada nie miała prawa wskazać konkretnej instytucji spełniającej definicje ustawową przedstawiciela zespołu ani też ograniczać udział przedstawiciela takiej instytucji w pracach Zespołu. Dotyczy to zarówno ograniczenia lokalizacyjnego (działających na terenie gminy Siewierz) czy szczebla organizacyjnego (Komisariat Policji), gdy jest jeszcze Komenda Policji. Organ zapomniał też, że mogą wchodzić do Zespołu prokuratorzy. Przyjęta zatem przez organ regulacja, która pozostaje poza zakresem umocowania działania Rady, jak również regulacją ustawową istotnie narusza prawo i winna zostać wyeliminowana z treści uchwały, gdyż o składzie zespołu albo grupy stanowi sama ustawa (art. 9a ust. 3 - 5 oraz ust. 11 - 12 uppr). Nadto, lokalny prawodawca określając skład Zespołu bezpodstawnie, sprzecznie z art. 9a ust. 5 ustawy wykluczył z założenia potencjalny udział prokuratorów w pracach Zespołu oraz podmiotów innych niż wskazane w ust. 3 art. 9a a działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie. W pozostałym zakresie Sąd nie dopatrzył się zasadności zarzutów podniesionych w skardze, gdyż nie dopatrzył się istotnego naruszenia prawa a zwłaszcza wyjścia poza umocowanie ustawowe.

Przechodząc do brzmienia § 2 ust. 5 uchwały wskazać należy, że regulacja ta przewiduje możliwość odwołania członka Zespołu w trybie natychmiastowym przez Burmistrza (zarządzeniem), w przypadku uzasadnionego podejrzenia o naruszeniu zasady poufności danych i informacji uzyskanych w ramach działania Zespołu. Obowiązki w tym zakresie określa ustawa w art. 9c ust. 2 i 3, która to regulacja nie jest przypadkowa. Z racji wagi naruszenia i możliwości ścigania karnego samo nawet uzasadnione podejrzenie uzasadnia wykluczenia takiej osoby/członka z działania Zespołu i jest wystarczające do jej odwołania oraz odcięcia od informacji posiadanych przez Zespół, na równi z osobą podejrzaną o stosowanie przemocy (art. 9c ust. 1 pkt b). Innymi słowy ustawa wprowadziła przesłankę odwołania a rada uwzględniła ją w procedurze odwoławczej.

Sąd nie dostrzegł także wadliwości § 3 ust. 2 i 3 uchwały, który ustanawia obowiązek powiadamiania Przewodniczącego przez członków Zespołu o swojej nieobecności na posiedzeniu w wyznaczonym terminie, z racji obowiązku w nim uczestniczenia. Ustawa w art. 9a ust.13 stanowi bowiem, że członkowie zespołu oraz grupy roboczej wykonują zadania w ramach obowiązków służbowych lub zawodowych, posiedzenia odbywają się nie rzadziej niż raz na trzy miesiące (art. 9c ust. 7). Co w tym kontekście oraz niezaskarżonego przez Prokuratora § 3 ust. 1 uchwały o ważności posiedzeń przy obecności 50% członków Zespołu oraz § 4 rozporządzenia w sprawie Zespołu Monitorującego nie uzasadnia twierdzenia o niezgodności z prawem tych regulacji. Uzasadnienie obecności w pracach zespołu osób wskazanych przez uprawnione podmioty, jest konsekwencją porozumień między Burmistrzem a podmiotami delegującymi swoich przedstawicieli, którzy pracują w Zespole w ramach obowiązków służbowych lub zawodowych. Wymaganie zatem poinformowania Przewodniczącego o nieobecności i okolicznościach nieobecności nie narusza prawa. Przyczyna nieobecności (np. długotrwała choroba) może skutkować koniecznością podjęcia działań przez Przewodniczącego zespołu aby zapewnić możliwość jego prawidłowego działania, np. wnioskować o wskazanie innego przedstawiciela. Sąd nie dopatrzył się również wykroczenia poza regulacje ustawową w przyjęciu § 12 i 13 uchwały, gdyż regulują one pracę w ramach grup roboczych, które są formą realizacji zadań w indywidualnych sprawach oraz potrzeb Zespołu przez jego członków. Skoro ustawodawca umocował radę do określenia szczegółowych warunków funkcjonowania zespołu, to obejmuje ona również formę jego pracy w postaci grupy roboczej. Swoiste wymogi organizacyjne, poprzez które zespół jako ciało o charakterze kolegialnym może spełniać swoje funkcje zgodnie z przeznaczeniem. Wskazać ponadto należy, że zakwestionowane przez Prokuratora regulacje uchwały nie przewidują jakichkolwiek wyjątków ani zwolnień od wskazanych obowiązków, których wykonanie może być z obiektywnych względów niemożliwe.

Nie budzi też wątpliwości w świetle przepisu art. 87 ust. 1 Konstytucji, iż rozporządzenie stanowi źródło powszechnie obowiązującego prawa. Jeśli zatem na szczeblu krajowym ustawodawca zdecydował o formie rozporządzenia, które określa tryb powoływania członków Zespołu, organizację, tryb działania a także zasady uczestnictwa, to regulacji analogicznej nie można uznać za naruszającej prawo (np. § 4 rozporządzenia). Również rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" traktować należy jako zbiór dyrektyw skierowanych do prawodawców, które nie stanowią jednak zasad bezwzględnie obowiązujących. Zasady określone w tym rozporządzeniu tylko wyjątkowo mogą być przydatne do oceny legalności aktów prawa miejscowego. Nie służą one natomiast do oceny ich ważności z uwagi na podstawę upoważnienia do ich wydania (por. wyrok NSA z 5.052011 r., sygn. akt I OSK 1059/10 - CBOSA). Powoływanie się na te zasady może mieć miejsce jedynie wtedy, kiedy zakres powtórzeń przepisów ustaw, w tym definicji ustawowych, będzie rozległy albo kiedy postanowienia aktu prawa miejscowego będą powodowały zmianę postanowień ustaw (por. T. Bąkowski, Sądowa kontrola legislacji administracyjnej pod względem zgodności z zasadami techniki prawodawczej, Legislacja administracyjna. Teoria. Orzecznictwo. Praktyka, pod red. M. Stahl, Z. Łuniewskiej, Warszawa 2012, s. 37-46; G. Wierczyński, Konsekwencje nieprzestrzegania zasad techniki prawodawczej, w: T. Bąkowski, P. Uziębło, G. Wierczyński, Zarys legislacji administracyjnej. Uwarunkowania i zasady prawotwórczej działalności administracji publicznej, pod red. T. Bąkowskiego, Gdańsk 2011, s. 86-87). W wyroku z 15 czerwca 2012 r. w sprawie II CSK 436/11 (LEX nr 1232234) Sąd Najwyższy wyraził pogląd, że naruszenie wspomnianych zasad nie wywołuje z mocy prawa żadnych ujemnych skutków. W aktualnym w orzecznictwie sądów administracyjnych dopuszcza się możliwość powtórzenia w akcie prawa miejscowego zapisów ustawowych, o ile takie powtórzenie ma charakter dosłowny (por. wyrok WSA w Poznaniu z 22.04.2015 r., sygn. akt IV SA/Po 1284/14, CBOSA) i uzasadnione to jest względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, stanowiąc określenie materii, która jest regulowana aktem prawa miejscowego.

Mając na względzie powyższe Sąd, na podstawie art. 147 § 1 ppsa stwierdził nieważność § 2 ust. 2 uchwały, gdyż uznał, że wykracza on poza granicę umocowania ustawowego z art. 9c ust. 15 uzppr. W pozostałym zakresie zarzuty skargi uznał za niezasadne i skargę, na podstawie art. 151 ppsa oddalił. Zwłaszcza, że z odpowiedzi na skargę wynika, że Rada podjęła działania mające na celu nowelizację uchwały z uwzględnieniem aktualnej linii orzeczniczej sądów administracyjnych.