Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 903/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2019-11-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art 36 ust 4 , art 37 ust 1 , 3 , 4,
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art 7 , art 8 , art 11 , art 77 par 1 , art 80
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art 145 par 1 pkt 1 lit c w zw z art 135
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie : WSA Magda Froncisz (spr.) WSA Krystyna Daniel Protokolant : starszy referent sądowy Anna Bubula po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2019 r. sprawy ze skargi A. R. i H. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 5 czerwca 2019 r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego solidarnie na rzecz skarżących A. R. i H. R. kwotę 348 zł (słownie: trzysta czterdzieści osiem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 22 marca 2019 r., znak [...], Prezydent Miasta O., na podstawie art. 104 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, w związku z art. 36 ust. 4 i art. 37 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1945), dalej u.p.z.p. oraz § 10 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w O. przy ul. [...], oznaczonego literą A, uchwalonym Uchwałą nr [...] Rady Miasta O. z dnia 29 czerwca 2016r. (Dz. Urz. Woj. M. z dnia 20 lipca 2016 r. poz. 4392) - w związku z uchwaleniem w/w planu zagospodarowania przestrzennego i zbyciem części nieruchomości w dniu 23 października 2018r. (Rep. A [...]) - orzekł o ustaleniu od A. R. oraz H. R. - jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, obejmującej działkę nr [...] obręb [...] w związku z uchwaleniem planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego - w wysokości [...] zł.

W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jeżeli związku z uchwaleniem planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel zbywa tę nieruchomość, prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, której wysokość nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Zgodnie z art. 37 ust. 6 cytowanej ustawy, opłata ustalona zostaje w drodze decyzji bezzwłocznie po otrzymaniu wypisu z aktu notarialnego przesłanego przez notariusza sporządzającego akt notarialny.

W dniu 5 listopada 2018r. aktem notarialnym Rep. A [...] doszło do zbycia działki nr [...] obręb [...] I, o pow. 2032m2 położonej w O. w rejonie ul. [...]. Działka nr [...] znajduje się w terenie, dla którego od 4 sierpnia 2016r. obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, uchwalony uchwałą Nr [...] Rady Miasta O. z dnia 29 czerwca 2016r. (Dz. Urz. Województwa M. z dnia 20.07.2016., poz. 4392), który wprowadza jednostkę 1P/U. Plan ustal dla w/w jednostki - obiekty: produkcyjne; produkcyjno - usługowe; usługowe (w tym centra logistyczne oraz obiekty handlowe o powierzchni sprzedaży powyżej 2000m2); składów, magazynów; parków technologicznych (...). Plan ustala:

- maksymalną wysokość zabudowy: dla budynków: max 25m, dla obiektów małej architektury: max 3,5m,

- ustala się, że wskaźnik terenu biologicznie czynnego nie może być mniejszy niż 5% powierzchni działki budowlanej,

- ustala się, że wskaźnik powierzchni zabudowy nie może być większy niż 80% powierzchni działki budowlanej,

- nie ustala się minimalnego wskaźnika intensywności zabudowy, a maksymalny ustala się na poziomie 3,0.

Od dnia 25 lipca 2018r. obowiązuje zmiana wprowadzona uchwałą Nr [...] Rady Miasta O. z dnia 27 czerwca 2018r. która wprowadza zakaz lokalizowania punktów zbierania, przeładunku, handlu złomem oraz innymi odpadami, składowisk odpadów. W dniu 28 listopada 2018r. uchwałą Nr [...] Rada Miasta O. podjęła uchwałę w sprawie przyjęcia i ogłoszenia tekstu jednolitego uchwały Nr [...] z dnia 29 czerwca 2016r. (ogł. Dz. Urz. Woj. [...]

W poprzednio obowiązującym planie działka nr [...] objęta była miejscowym planem uchwalonym uchwałą Nr [...] Rady Miasta O. z dnia 26 października 2005r. Działki były położone w jednostce 1PU, dla której ustalenia brzmiały:

1. zabudowa produkcyjna i usługowa, wraz z niezbędnymi urządzeniami

budowlanymi:

obiekty produkcyjne, składów i magazynów, a także baz oraz służące

prowadzeniu działalności w zakresie budownictwa i transportu,

zabudowa usługowa, w tym handel, sprzedaż paliw z typowymi funkcjami

towarzyszącymi i rzemiosło, z wyjątkiem: usług wymagających szczególnej ochrony przed hałasem, usług sportu, jeśli nie stanowią one funkcji wzbogacającej i uzupełniającej inny, dopuszczalny profil działalności usługowej oraz handlu w obiektach handlowych o powierzchni sprzedaży ponad 2000m2 i targowiskowego prowadzonego na wolnym powietrzu;

2. teren lub poszczególne działki budowlane można przeznaczyć pod zabudowę obiektami, o których mowa w pkt 1a, albo usługową lub o funkcji mieszanej o dowolnych proporcjach pomiędzy działalnością produkcyjną i usługową;

Plan ten wprowadzał m. in.: maksymalną wysokość budynków - 15 m,

wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki budowlanej lub

terenu, w przypadku nie wydzielania działek budowlanych - nie więcej niż 0,40, udział powierzchni biologicznie czynnej - nie mniej niż 30% powierzchni działki

budowlanej lub terenu, możliwość lokalizacji lokali mieszkalnych integralnie związanych z prowadzoną działalnością produkcyjną lub usługową, wyłącznie w przypadku, gdy wymaga ona całodobowego nadzoru technologicznego oraz w zakresie ściśle wynikającym ze specyfiki prowadzonej działalności, wyklucza się możliwość realizacji odrębnych budynków mieszkalnych, powierzchnia całkowita lokalu mieszkalnego nie może przekroczyć 30% powierzchni całkowitej budynku, w którym lokal mieszkalny został wydzielony (...).

Organ w dniu 14 listopada 2018r. zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości obejmującej działkę nr [...]. Podstawą wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia opłaty planistycznej jest wzrost wartości nieruchomości spowodowany uchwaleniem lub zmianą planu miejscowego. Wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu. Pomiędzy wzrostem wartości nieruchomości, a uchwaleniem lub zmianą planu zagospodarowania przestrzennego musi zachodzić bezpośredni związek. To oznacza, że wzrost wartości nieruchomości musi być efektem zapisów uchwalonego lub zmienianego planu, a nie np. ogólną koniunkturą gospodarczą na lokalnym rynku nieruchomości. Środkiem dowodowym w postępowaniu o ustalenie opłaty jest opinia o wartości nieruchomości, sporządzona przez osobę posiadającą uprawnienia rzeczoznawcy majątkowego w formie operatu szacunkowego. Niniejszą decyzję oparto na operacie szacunkowym z dnia 14 grudnia 2018r. sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego B. M.. Rzeczoznawca majątkowy przyjął do analizy dwie bazy nieruchomości podobnych zarówno pod względem ustaleń planu obowiązującego i nieobowiązującego, jak i cech fizycznych i prawnych nieruchomości. W wyniku analizy rynku lokalnego wyodrębnił cechy nieruchomości i ich wagi, które uosabiają preferencje potencjalnych nabywców. Dla potrzeb szacowania rzeczoznawca przyjął następujące cechy: lokalizację (waga 20%), lokalizację szczególną (waga 15%), powierzchnię działki (waga 20%), sąsiedztwo (waga 20%), dostęp do infrastruktury (waga 15%), obciążenia działki (waga 10%). Każda z cech podzielona jest na 3 lub 4 stopnie.

Nieruchomość przy uwzględnieniu nieobowiązujących ustaleń planu, jak i obecnie obowiązujących, była porównywana w oparciu o przyjęte cechy i ich wagi. Już pierwszy ogląd nieruchomości wybranych do bazy o przeznaczeniu zbliżonym do przeznaczenia wg nieobowiązującego planu i wg obowiązującego - daje porównanie jak ustalenia planu kształtują wartość nieruchomości. Ceny min. i max. wg nieobowiązującego planu kształtowały się następująco: [...] zł/m2 oraz [...] zł/m2. Podczas gdy ceny nieruchomości wg przeznaczenia zbliżonego do obecnie obowiązującego: cena min. [...] zł/m2, cena max. [...] zł/m2. W dniu 12 lutego 2019r. do tutejszego organu wpłynęły zastrzeżenia stron postępowania odnoszące się przede wszystkim do samego wzrostu wartości nieruchomości. A. i H. R. podnieśli, że to nie zmiana ustaleń planu wpłynęła na wzrost wartości, ale intensywny rozwój części miasta, na której położona jest działka nr [...]. Wzrost wartości nieruchomości jest skutkiem budowy infrastruktury technicznej (drogi - ul. [...]) oraz upływu czasu, zwłaszcza, że po ostatniej zmianie planu wykluczono lokalizację punktów zbierania, przeładunku, handlu złomem oraz innymi odpadami, składowisk odpadów. Skarżący poddali w wątpliwość także wartość dowodową operatu szacunkowego z dnia 14.12.2018r. Przytoczyli wcześniejszą wycenę działki nr [...] - z dnia 7 listopada 2016r. - wykonaną dla potrzeb ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej w związku z budową drogi, gdzie wartość działki została oszacowana na [...] zł. Zastrzeżenia strony postępowania zostały przesłane rzeczoznawcy. W dniu 8 marca 2019r. B. M. wyjaśniła, że dane zawarte we wcześniejszym operacie nie mogą być uwzględnione w obecnej wycenie przede wszystkim z uwagi na inny cel i metodologię wyceny, a także upływ czasu. Ponadto jak wyjaśniła autorka operatu -wycena z dnia 7 listopada 2016 nie uwzględniała ostatniej zmiany planu z dnia 25 lipca 2018r. (w piśmie omyłkowo podana jest inna data).

Strony postępowania w dniu 19 marca 2019r. odniosły się do odpowiedzi rzeczoznawcy majątkowego i zakwestionowały rzetelność, logiczność i fachowość sporządzonego przez nią operatu szacunkowego.

Po przeanalizowaniu całości dowodów zgromadzonych w niniejszej sprawie organ stoi na stanowisku, że w stosunku do działki nr [...] obręb [...] - istotnie nastąpił wzrost wartości nieruchomości. Ustalenia planów - pomimo podobnego przeznaczenia -różnią się od siebie. Obecnie obowiązujące zapisy planu wprowadzają obiekty produkcyjne; produkcyjno - usługowe; usługowe (w tym centra logistyczne oraz obiekty handlowe o powierzchni sprzedaży powyżej 2000m2). Poprzednio obowiązujące zapisy planu wprowadzały ograniczenia zarówno w możliwości zabudowy terenu inwestycji, jak i intensywności zabudowy, a także wysokości zabudowy. Dodatkowo na terenie inwestycji należało zapewnić powierzchnię biologicznie czynną w wysokości 30% powierzchni działki.

W porównaniu z funkcją określoną w poprzednim planie - uchwalona obecnie -daje możliwość swobodniejszego, szerszego zagospodarowania terenu. Obecnie w planie można realizować wyższe i większe budynki, ponadto zwiększyła się powierzchnia zabudowy, a zmniejszyła powierzchnia biologicznie czynna, która trzeba zapewnić. Ustalenia obecnego planu zwiększają zatem możliwości inwestycyjne, które przekładają się na zysk inwestora. Ponadto realizacją centrów logistycznych oraz obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000m2 z reguły zainteresowana jest znaczna liczba podmiotów, inaczej także kształtują się ceny za tego typu nieruchomości. Wzrost wartości w takich przypadkach zatem nie jest wynikiem mody czy czynników koniunkturalnych, ale wypływa właśnie ze zmienionych ustaleń planu.

Operat szacunkowy oceniono pozytywie pod względem formalnym i merytorycznym. Został on sporządzony i podpisany przez osobę uprawnioną, zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków. Po dokonaniu analizy operatu szacunkowego należy stwierdzić, że został on sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Rzeczoznawca - przy niniejszej wycenie zastosował dopuszczone przez ustawodawcę podejście porównawcze, metodę porównywania parami.

Organ zauważył, że rzeczoznawca do porównań przyjął działki o zróżnicowanej - innej - powierzchni, niż wyceniana. Do wyceny przyjął jednakże cechę: "powierzchnia działki" i korygował wartość w oparciu o ten atrybut. Również odpowiednio zostały skorygowane nieruchomości zlokalizowane w innych miastach: B., A.. Zgodnie z art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ilekroć w ustawie jest mowa o nieruchomości podobnej, należy przez to rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Innymi słowy przez nieruchomości podobne, porównywalne należy rozumieć takie, których stan prawny, fizyczny i funkcjonalny jest najbardziej do siebie zbliżony. Należy zaznaczyć, że obowiązujące przepisy prawne mówią o nieruchomościach podobnych, a nie takich samych - jak wyceniana nieruchomość. Idea podejścia porównawczego daje możliwość korygowania cen ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne do nieruchomości wycenianej, co zostało przedstawione w operacie.

Biorąc pod uwagę proces wyceny rzeczoznawcy organ przyjął operat z dnia 14 grudnia 2018r. jako wystarczający środek dowodowy w postępowaniu o ustalenie opłaty i nie zgodził się z argumentami stron postępowania, przekazanymi w

dniu 19 marca 2019 r.

Zgodnie z wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 11.12.2017r., I SA/Kr 833/17, dowód z operatu szacunkowego podlega ocenie organu administracji publicznej tak, jak każda inna opinia na podstawie art. 80 K.p.a. w związku z art. 75 § 1 K.p.a., lecz merytorycznie wiąże organ w tym sensie, że organ nie może samodzielnie zmienić obliczeń rzeczoznawcy. Zawartość i układ treści operatu szacunkowego mogą być dostosowane do specyfiki wyceny. Niedozwolone jest natomiast odejście od wymagania, aby każdy operat szacunkowy zawierał jednoznacznie podaną wartość oraz od wymagania, aby ujawniał wszystkie założenia i warunki ograniczające, które mają wpływ na wycenę i na określaną wartość. Operat szacunkowy winien spełniać, zarówno wymogi formalne, określone w rozporządzeniu z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego, jak i opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Operat szacunkowy winien zawierać też dane niezbędne dla oceny jego rzetelności i jednocześnie podawać okoliczności konieczne do oceny adekwatności operatu do okoliczności danej sprawy. Organ egzekucyjny nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, winien natomiast zbadać operat szacunkowy pod względem formalnym, tzn. sprawdzić, czy został wykonany i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy oraz czy nie ma w nim niejasności, pomyłek lub braków. Zdaniem organu operat rzeczoznawcy B. M. z dnia 14 grudnia 2018 r. został sporządzony zgodnie z powyższymi standardami. Zgodnie z operatem szacunkowym: Wartość po uchwaleniu planu zagospodarowania przestrzennego wyniosła [...] zł. Wartość nieruchomości wg nieobowiązującego planu wynosiła [...] zł. Wzrost wartości rynkowej wywołany zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - wynosi - [...] zł. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego - uchwalono stawkę w wysokości 30%.

W związku z powyższym należna opłata z tytułu wzrostu wartości w/w nieruchomości wynosi [...] zł. Jak wynika z analizy operatu szacunkowego wzrost wartości nieruchomości jest wynikiem wyłącznie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jest to wynik iloczynu stawki procentowej w wysokości 30% (określonej w ustaleniach planu) i w/w kwoty wzrostu wartości nieruchomości.

Odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego od powyższej decyzji złożyli A. R. i H. R.. Odwołujący w odwołaniu zarzucili przede wszystkim, że nie zostało wykazane, iż w związku ze zmianą planu wartość nieruchomości wzrosła. Przyczyną wzrostu wartości działki jest intensywny rozwój tej części miasta O. w związku z wybudowaniem infrastruktury technicznej tj. drogi ul. [...]. W związku z powyższą inwestycją została w dniu 22 maja 2017 r. ustalona opłata adiacencka w wysokości [...] zł, a operat szacunkowy stanowiący podstawę ustalenia w/w opłaty wyceniał wartość przedmiotowej nieruchomości na kwotę [...]zł. Zdaniem odwołujących wartość działki w wysokości [...] zł nie może zatem być skutkiem uchwalenia zmian w obowiązującym planie. Zarówno rzeczoznawca majątkowy będący autorem kwestionowanej wyceny, jak również organ I instancji nie odnieśli się do wszystkich zgłaszanych w trakcie prowadzenia postępowania zarzutów. W związku z powyższym odwołujący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, bądź uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 5 czerwca 2019r., znak [...], po rozpoznaniu odwołania A. R. i H. R., działając na mocy art. 36 ust. 4. art. 37 ust. 1, 3, 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018. póz. 1945 t.j.), art. 149 - 157 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 z późn. zm.). dalej jako "u.g.n.", § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.) oraz art. 138 § 1pkt1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu wskazano, że w przedmiotowej sprawie w wyniku uchwalenia planu miejscowego wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel zbył tę nieruchomość. Zgodnie z art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości, przy czym wysokość tej opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości.

Zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w O. przy ul. [...] oznaczonej literą A zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta O. Nr [...] z dnia 29.06.2016 r. zmienioną Uchwałą nr [...] Rady Miasta O. z dnia 27.06.2018 r. działka nr [...] położona w O., obręb [...] znajduje się w strefie oznaczonej symbolem 1.PU - teren produkcyjno - usługowy (obiektów produkcyjnych, składów, magazynów i zabudowy usługowej). Z uchwały tej wynika także, iż ustala się stawkę procentową wzrostu wartości nieruchomości dla terenów objętych planem, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w wysokości 30%.

W dniu 5 listopada 2018 r. doszło do zbycia nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], co stanowiło podstawę wszczęcia przez Prezydenta Miasta O. postępowania w sprawie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości opisanej powyżej nieruchomości. Postępowanie to zostało wszczęte przed upływem 5 lat od dnia w którym zaczai obowiązywać miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a to oznacza iż Prezydent Miasta O. nie uchybił 5-letniemu terminowi, o którym mowa w art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z powyższym brak jest przeciwwskazań do prowadzenia przedmiotowego postępowania.

Kolegium wskazało, że z operatu stanowiącego podstawę oszacowania wzrostu wartości nieruchomości powinno w sposób niebudzący wątpliwości wynikać, iż wzrost ten był determinowany zmianą przeznaczenia gruntu w planie miejscowym, a nie ogólną tendencją do wzrostu wartości gruntów. Jako przesłanka ustalenia opłaty planistycznej może być bowiem definiowany wyłącznie taki wzrost wartości nieruchomości, który jest bezpośrednim następstwem uchwalenia lub zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a więc związany z przekwalifikowaniem nieruchomości przez uchwalenie lub zmianę tego planu. Ustalając zatem, czy nastąpił wzrost wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, należy brać pod uwagę jedynie okoliczności, które mają bezpośredni związek z uchwaleniem lub zmianą planu miejscowego i są bezpośrednim tego następstwem. Bez znaczenia w tym zakresie są natomiast wszelkie inne okoliczności determinujące wartość nieruchomości. Na potrzeby wykazania istnienia przesłanki ustalenia opłaty planistycznej niezbędne jest więc ustalenie, że występuje bezpośredni związek przyczynowy między wzrostem wartości nieruchomości a przyjętymi ustaleniami uchwalonego lub zmienionego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przy czym wzrost wartości nieruchomości może być nawet nieznaczny. Brak ustaleń w zakresie istnienia opisanego związku przyczynowego, nawet przy wykazaniu wzrostu wartości nieruchomości, nie uzasadnia bowiem naliczenia opłaty planistycznej. Sama okoliczność wejścia w życie planu miejscowego lub jego zmiany co do zasady nie powoduje zatem wzrostu wartości nieruchomości, a w związku z tym nie uzasadnia naliczenia opłaty planistycznej w odniesieniu do nieruchomości, której przeznaczenie nie uległo zmianie. Ustalenie tej przesłanki powierza się, zgodnie z regulacją działu IV rozdziału l ustawy 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, rzeczoznawcy majątkowemu posiadającemu stosowne uprawnienia. Rzeczoznawca sporządza operat szacunkowy, w którym, opierając się na ustanowionych prawem zasadach, określa wartość nieruchomości przed i po wejściu w życie planu, a ewentualna różnica tych wartości stanowi podstawę do naliczenia opłaty. Sporządzając operat rzeczoznawca bierze pod uwagę ceny z dnia sprzedaży szacowanej nieruchomości, natomiast jej stan z dnia wejścia w życie planu. W przypadku, kiedy bezpośrednio przed uchwaleniem planu, teren szacowanej nieruchomości nie był objęty ustaleniami żadnego planu, bierze się pod uwagę faktyczny sposób jej wykorzystywania.

W niniejszej sprawie operat szacunkowy został sporządzony przez uprawnioną osobę, rzeczoznawcę majątkowego B. M.. Wycenę wykonano podejściem porównawczym, metodą porównywania parami. Podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego i stosuje się je. jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości przyjęte do porównań oraz nieruchomość wycenianą oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Metoda porównywania parami polega natomiast na porównaniu nieruchomości wycenianej kolejno z najmniej trzema nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wyceniając przedmiotową nieruchomość autor operatu wskazał, jakie było przeznaczenie gruntu po wejściu w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także jego zmiany oraz jakie było jego przeznaczenie w poprzednio obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego.

Jak wynika to ze znajdującego się w aktach sprawy operatu szacunkowego sporządzonego w dniu 14.12.2018 r. w poprzednio obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego Miasta O. uchwalonego Uchwałą [...] Rady Miasta O. z dnia 26.10.2015 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położnego w O. przy ul. [...] oznaczonego literą A na załączniku graficznym nr [...] do Uchwały Nr [...] z dnia 09.10.2002 działka nr [...] położona w O., obręb D. I znajduje się w strefie oznaczonej symbolem 1P/U - teren obiektów produkcyjnych, składów, magazynów i usług.

Zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w O. przy ul. [...] oznaczonej literą A zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta O. Nr [...] z dnia 29.06..2016 r. zmienioną Uchwałą nr [...] Rady Miasta O. z dnia 27.06.2018 r. działka nr [...] położona w O., obręb D. I znajduje się w strefie oznaczonej symbolem 1P/U - teren produkcyjno - usługowy (obiektów produkcyjnych, składów, magazynów i zabudowy usługowej).

Ze względu na wyżej przedstawione ustalenia o nieznacznych tylko różnicach, co do możliwości zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości przed zmianą planu oraz odpowiednio po jego zmianie, rzeczoznawczyni utworzyła i zbadała rynek nieruchomościami podobnymi tj. takimi, które posiadają tożsame lub bardzo zbliżone sposoby zagospodarowania w ramach tego samego przeznaczenia, wedle dwóch okresów. W sytuacji gdy podstawowe przeznaczenie szacowanej nieruchomości w planie, w wyniku zmiany, nie uległy zmianie, zaś dokonano tylko korekt w sposobie zagospodarowania, wykazano ponad wszelką wątpliwość, że rzeczywiście, ze względu na taki, a nie inny czynnik, doszło do wzrostu wartości nieruchomości skutkiem zmiany planu miejscowego.

Następnie na podstawie dokładnej analizy rynków nieruchomościami rzeczoznawczyni utworzyła dwie odrębne bazy transakcji nieruchomościami podobnymi. Jedną bazą obejmowała nieruchomości, które posiadały tożsame przeznaczenie oraz możliwości zagospodarowania, jak przedmiotowa nieruchomość na datę przed wejściem w życie zmiany planu. Druga baza natomiast obejmowała nieruchomości podobne tj. takie które posiadały podobne możliwości zagospodarowania (przy tym samym przeznaczeniu w planie), jak szacowana nieruchomości po wejściu w życie zmiany planu. Z uwagi na istnienie trudności w utworzeniu takich zbiorów nieruchomości podobnych, rzeczoznawczyni powyższe wykazała poszerzyła rynek lokalny na rynki sąsiednie, które wykazywały się podobieństwem i zakwalifikowała jako reprezentatywne dla sposobu zagospodarowania szacowanej nieruchomości- odrębnie dla ww. dwóch okresów (C., W., B.).

W niniejszym specyficznym stanie faktycznym sprawy, tj. w sytuacji gdy nie doszło do zmiany przeznaczeń nieruchomości, a tylko doszło do zmiany w możliwościach zagospodarowania nieruchomości w ramach tej samej destynacji, możliwym było wykazanie, że nastąpił wzrost wartości nieruchomości o którym mowa w art. 36 ust. 4 ustawy, bowiem stworzono, w powyższy sposób, dwie bazy transakcji nieruchomości podobnych ze względu wyżej wymieniany różny sposób zagospodarowania przed i po zmianie planu. W ocenie Kolegium rzeczoznawca majątkowy prawidłowo dokonał analizy rynku nieruchomości, a przyjęte do porównań transakcje dotyczą nieruchomości podobnych tak w zakresie przeznaczenia, jak i powierzchni i innych istotnych atrybutów. Autor operatu ustalił najbardziej typowe atrybuty rynkowe, wyróżnił stany poszczególnych cech, jak też dokonał ich opisu. Określono też wagi dla każdej z opisanych cech. Następnie porównano wycenianą nieruchomość z nieruchomościami o cenie minimalnej i o cenie maksymalnej oraz z nieruchomościami porównawczymi, a następnie, uwzględniając zachodzące różnice pomiędzy tymi nieruchomościami, określono te 2 wartości. To zaś pozwoliło na określenie spowodowanego uchwaleniem zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wzrostu wartości nieruchomości położonej w miejscowości O., a oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni 0,2032 ha.

Organ I instancji w sposób prawidłowy dokonał obliczenia wysokości opłaty planistycznej uwzględniając zarówno wskazaną przez rzeczoznawcę majątkowego kwotę wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości oraz regulacje w sprawie wysokości stawki procentowej opłaty planistycznej wynoszącej 30% spowodowanego uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wzrostu wartości nieruchomości.

Odnosząc się zaś do zarzutów odwołujących się, Kolegium wskazało, że rzeczoznawca majątkowy w sposób wyczerpujący wyjaśnił kwestie wątpliwe podnoszone w odwołaniu, a organ odwoławczy w pełni podzielił powyższe stanowisko zaprezentowane w piśmie z dnia 08.03.2019 r. Organ ustalając wysokość opłaty planistycznej nie mógł wykorzystać operatu szacunkowego sporządzonego w dniu 07.11.2016 r. dla potrzeb ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Opłata planistyczna i opłata adiacencka to dwie różne opłaty, których materialnoprawna podstawa wynika z dwóch różnych ustaw. Inna jest zatem funkcja i charakter obu opłat. Jedynym wspólnym mianownikiem jest wzrost wartości nieruchomości, tyle że przy opłacie planistycznej spowodowany jest on uchwaleniem albo zmianą planu miejscowego, natomiast przy opłacie adiacenckiej spowodowany jest podziałem nieruchomości, podziałem i scaleniem nieruchomości albo budową urządzeń infrastruktury technicznej. Dla obu opłat stosuje się zasady wyceny nieruchomości, określone w przepisach u.g.n. Nie ma zatem żadnych przeszkód prawnych, aby w stosunku do tej samej nieruchomości (albo jej części) ustalić opłatę adiacencka z tytułu podziału nieruchomości i opłatę planistyczną z tytułu uchwalenia lub zmiany planu miejscowego, niemniej koniecznym jest sporządzenie osobnych operatów dla każdej z ustalanych opłat (por. m.in. wyrok WSA w Łodzi z dnia 14 września 2017 sygn. akt II SA/Łd 533/17).

Ponadto, mając na uwadze zarzuty podniesione w odwołaniu, Kolegium podkreśliło, że pomimo że opinia biegłego sporządzona jest w oparciu o przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, to stosują się do niej wszelkie reguły dotyczące postępowania dowodowego wskazane w K.p.a. Stąd też opinia taka, jak każdy inny dowód w postępowaniu administracyjnym, podlega ocenie organu w oparciu o art. 80 K.p.a. Operat rzeczoznawcy majątkowego ma moc prawną opinii biegłego (art. 84 § 1 K.p.a.), zatem podlega swobodnej ocenie jako element materiału dowodowego (art. 80 K.p.a.). Oceniając operat organy administracji ani sąd nie mogą wchodzić w zakres wiadomości specjalnych posiadanych przez biegłego (por. m.in. wyrok NSA z dnia 27 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 801/15). Badanie sporządzonego operatu pod względem spełniania wymogów formalnych, spójności i logiki jest obowiązkiem organu. W razie stwierdzenia jakichkolwiek niejasności lub powstania wątpliwości, organ ma obowiązek podjąć działania zmierzające do ich wyjaśnienia lub usunięcia, w tym wezwać biegłego do złożenia niezbędnych wyjaśnień. W ocenie Kolegium, w zakreślonym powyżej zakresie, bez merytorycznego sprawdzenia ustaleń operatu szacunkowego, dokonano analizy oraz oceny sporządzonego operatu szacunkowego. Słusznie organ I instancji doszedł do przekonania, że przedłożony w sprawie operat szacunkowy zawiera dane niezbędne do oceny jego rzetelności i jednocześnie wskazuje okoliczności sprawy konieczne do oceny adekwatności tego dowodu do okoliczności rozpatrywanej sprawy. Kolegium podzieliło stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji, zgodnie z którym analizowany operat szacunkowy wyjaśnia dlaczego rzeczoznawca dokonał takich, a nie innych wyborów i ustaleń. Zawiera treści umożliwiające zweryfikowanie toku i podstawy rozumowania rzeczoznawcy, które doprowadziło go do określonych ustaleń determinujących wysokość opłaty planistycznej. W orzecznictwie podkreśla się, że jeżeli strona ma zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, to może skorzystać z możliwości oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania prawidłowości sporządzenia tego operatu - do czego uprawniona jest na mocy art. 157 u.g.n. Możliwość ta i skorzystanie z niej zależy jednak od inicjatywy strony, która dąży do zakwestionowania prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego jako podstawy wydania decyzji (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia z dnia 3 kwietnia 2019 sygn. akt II SA/Wr 835/18).

Zdaniem Kolegium organ I instancji przeprowadził postępowanie z poszanowaniem zasad wynikających z regulacji Kodeksu postępowania administracyjnego, dopełnił wszelkich obowiązków formalnych w sposób wyczerpujący przeprowadził postępowanie dowodowe, a sam operat — jako główny dowód w sprawie — poddał ocenie w treści zaskarżonej decyzji. Powyższe skutkuje, iż brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji zgodnie z wnioskiem odwołania.

A. R. i H. R. złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na ww. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 5 czerwca 2019 r., znak [...]. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy oraz przepisów prawa materialnego:

a.naruszenie art. 7, 75 § 1, 77 § 1, i 107 § 3 K.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego oraz niepodjęciu działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności polegające na błędnym ustaleniu, iż organ I instancji przeprowadził postępowanie z poszanowaniem zasad wynikających z regulacji Kodeksu postępowania administracyjnego, dopełnił wszelkich obowiązków formalnych w sposób wyczerpujący przeprowadził postępowanie dowodowe, w sytuacji gdy:

- organ I Instancji ich nie wyjaśnił podnoszonych przez skarżących w pismach z

dat 11 lutego 2019 r. i 19 marca 2019 r. zarzutów co do rzetelności, logiczności

i fachowości operatu szacunkowego poprzestając na piśmie z dnia 7 marca

2019 r, sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego B. M.,

którego treść również nie spełnia wymogów co do rzetelności, logiczności i

fachowości,

- po złożeniu pisma przez skarżących z dnia 19 marca 2019 r. organ I nie wezwał

rzeczoznawcy majątkowego do złożenia niezbędnych wyjaśnień i ustosunkowania się do treści tego pisma, pomimo wykazania przez skarżących,

iż sporządzone przez rzeczoznawcę majątkowego dokumenty tj. operat

szacunkowy z dnia 14 grudnia 2018 r. i pismo z dnia 7 marca 2019 r.

uchybiają wymogom rzetelności, logiczności i fachowości,

- organ I instancji nie skorzystał z możliwości oceny prawidłowości sporządzenia

operatu szacunkowego z dnia 14 grudnia 2018 r. autorstwa rzeczoznawcy

majątkowego B. M. przez organizację zawodową rzeczoznawców

majątkowych celem wykazania że operat szacunkowy spełnia wymogi

rzetelności, logiczności i fachowości,

- organ I i II instancji nie odniósł się do podniesionej przez

rzeczoznawcę majątkowego w piśmie z dnia 7 marca 2019 r. okoliczności

mającej wpływ na wynik postępowania, że dnia 24 lutego 2018 r. weszły w

życie zapisy nowego planu,

- organ I instancji prowadził postępowanie w sposób nie budzący zaufania jego

uczestników do władzy publicznej, nie kierując się zasadami proporcjonalności,

bezstronności i równego traktowania (tj. z naruszeniem art. 8 K.p.a.), wydając w dniu 22 marca 2019 r. decyzję ustalając wysokość opłaty planistycznej tj. w trzecim dniu od dnia złożenia przez skarżących zarzutów wykazujących uchybienia rzeczoznawcy majątkowego, w zakresie rzetelności, logiczności i fachowości sporządzonego przez niego pisma z dnia 07 marca 2019 r. (jak i operatu szacunkowego),

- organ I i II instancji nie przeprowadził z urzędu dowodu z operatu

szacunkowego z dnia 7 listopada 2016 r. sporządzonego przez rzeczoznawcę

majątkowe A. M. na zlecenie organu I instancji na potrzeby innego

postępowania, pomimo iż skarżący oparli swoje zarzuty na tym dokumencie,

- organ I i II instancji nie przeprowadził z urzędu dowodu w postaci oceny organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych co do prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego z dnia 14 grudnia 2018 r. sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego B. M., w sytuacji gdy ocena tego operatu jest skomplikowana, zważając na realia sprawy, w tym lakoniczną, nieprecyzyjną i nie pełną odpowiedź rzeczoznawcy majątkowego na zarzuty skarżących,

b. naruszenie art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. poprzez brak wyczerpującego zbadania sprawy oraz niewłaściwą ocenę znaczenia i wartości zebranego materiału dowodowego w postaci:

- operatu szacunkowego z dnia 14 grudnia 2018 r. sporządzonego przez

rzeczoznawcę majątkowego B. M., jako środka dowodowego w

rozumieniu art. 75 i nast. K.p.a., w sytuacji, gdy dokument ten uchybia

wymogom rzetelności, logiczności i fachowości,

- pisma z dnia 7 marca 2019 r. sporządzonego przez rzeczoznawcę

majątkowego B. M. w sytuacji, gdy treść tego pisma uchybia

wymogom rzetelności, logiczności i fachowości, nie wyjaśniając przy tym

podnoszonych przez skarżących wątpliwości co do rzetelności, logiczności i

fachowości operatu szacunkowego oraz nie odnosząc się do podniesionej przez

rzeczoznawcę majątkowego w piśmie z dnia 7 marca 2019 r. okoliczności

mającej wpływ na wynik postępowania, że dnia 24 lutego 2018 r. weszły w

życie zapisy nowego planu,

- pism skarżących z dat 11 lutego 2019 r. i 19 marca 2019 r. w sytuacji, gdy treść

zawiera wskazane uchybienia co do treści dokumentów sporządzonych przez rzeczoznawcę majątkowego B. M. tj. operatu szacunkowego z dnia 14 grudnia 2018 r. i pisma z dnia 7 marca 2019 r., a które to nie zostały przez organ wyjaśnione i usunięte,

c. naruszenie art. 8 i 107 § 3 K.p.a., poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej

decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnikowych stwierdzeń, co

uniemożliwia realizację pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz

uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, w szczególności:

- brak odniesienia się do treści pism skarżących z daty 11 lutego 2019 r. i 19

marca 2019 r. oraz pisma z dnia 07 marca 2019 r. sporządzonego przez

rzeczoznawcę majątkowego B. M. w sytuacji gdy pisma

skarżących wskazują na podnoszone przez nich uchybienia operatu

szacunkowego, natomiast treść pisma rzeczoznawcy majątkowego nie wyjaśnia

podnoszonych przez skarżących wątpliwości,

- brak odniesienia się okoliczności, że organ I instancji prowadził postępowanie w sposób nie budzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej, nie kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (tj. z naruszeniem art. 8 K.p.a.), wydając w dniu 22 marca 2019 r. decyzję ustalając wysokość opłaty planistycznej tj. w trzecim dniu od dnia złożenia przez skarżących zarzutów wykazujących uchybienia rzeczoznawcy majątkowego, w zakresie rzetelności, logiczności i fachowości sporządzonego przez niego pisma z dnia 7 marca 2019 r. (jak i operatu szacunkowego).

- brak odniesienia się do podniesionej przez rzeczoznawcę majątkowego w piśmie z dnia 7 marca 2019 r. okoliczności mającej wpływ na wynik postępowania, że dnia 24 lutego 2018 r. weszły w życie zapisy nowego planu,

d. naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. polegające na bezzasadnym utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 5 czerwca 2019 r. znak [...] w sytuacji gdy prawidłowe było uchylenie przedmiotowej decyzji,

e. naruszenie art. 157 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż skorzystać z możliwości oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych może tylko strona dążąca do zakwestionowania prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, w sytuacji gdy przepis ten nie ogranicza podmiotu, który może wystąpić z wnioskiem o ocenę operatu szacunkowego.

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i decyzji ją poprzedzającej w całości oraz o zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że w przekonaniu skarżących zaskarżona decyzja jest nieprawidłowa i stoi w sprzeczności z rzeczywistym stanem faktycznym oraz obowiązującymi przepisami prawa. Zdaniem skarżących wzrost wartości działki nr [...] obręb D. I nie nastąpił w wyniku zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, natomiast dokumenty sporządzone przez rzeczoznawcę majątkowego B. M. tj. operat szacunkowy z dnia 14 grudnia 2018 r. i pismo z dnia 7 marca 2019 r. uchybiają wymogom rzetelności, logiczności i fachowości. Skarżący podnieśli, że przyczyną wzrostu wartości ich nieruchomości jest intensywny rozwój tej części miasta O., w związku z wybudowaniem infrastruktury technicznej tj. drogi ul. [...] (zawiadomienie o zakończeniu inwestycji dokonane w dniu 9 stycznia 2015 r.). Upływ czasu od dokonania tejże inwestycji oraz postępujący wzrost cen nieruchomości na rynku lokalnym, w związku z tą inwestycją to czynniki skutkujące wzrostem wartości nieruchomości skarżących. Rzeczoznawca majątkowy w operacie szacunkowym (pkt 5.2 Analiza rynku) w ogóle nie odniósł się do tej istotnej okoliczności, przyjmując dowolny wzrost ceny działek. Skarżący z zarzutach do operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego B. M. powołali operat szacunkowy z dnia 7 listopada 2016 r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego A. M., który całkowicie został pominięty przez organ I instancji i rzeczoznawcę majątkowego. Ponadto w operacie szacunkowym zamieszczono mapy wycenianej nieruchomości, z których wynika jej niezwykle niekorzystna konfiguracja (długa a wąska) uniemożliwiająca zabudowę. Brak jest natomiast stosownej cechy rynkowej, obejmującej tę okoliczności. W istocie przyjęte przez rzeczoznawcę majątkowego cechy rynkowe nie są odpowiednie dla potrzeb szacowania tej nieruchomości.

Pismem z 11 lutego 2019 r. skarżący podnieśli zarzuty do operatu szacunkowego wskazując na okoliczność wybudowania infrastruktury technicznej tj. drogi ul. [...]. Rzeczoznawca majątkowy pismem z dnia 7 marca 2019 r. lakonicznym i nieprecyzyjnym w ogóle nie ustosunkował się do tej okoliczności i nie zaktualizował w tym zakresie sporządzonego przez niego operatu szacunkowego, wypowiadając się w zasadzie o tym iż metodologia wyceny dla różnych celów jest różna. Rzeczoznawca wskazał również okoliczność wejścia w życie dnia 24 lutego 2018 r. zapisów nowego planu, natomiast ustalenia organu I i II instancji w ogóle pomijają tę okoliczność. Jeżeli dnia 24 lutego 2018 r. weszły w życie zapisy nowego planu, jest to okoliczność mająca wpływ na wynik postępowania.

Pismem z 19 marca 2019 r. skarżący również wskazali uchybienia rzeczoznawcy majątkowego w zakresie rzetelności, logiczności i fachowości sporządzonego przez niego pisma z dnia 7 marca 2019 r. (jak i operatu szacunkowego). Skarżący przedmiotowym pismem zaprzeczyli twierdzeniom rzeczoznawcy majątkowego B. M., wskazując iż wyceny przedmiotowej nieruchomości na potrzeby opłaty planistycznej rzeczoznawca dokonał w oparciu o to samo podejście i tę samą metodę (str. 9 operatu szacunkowego z dnia 14 grudnia 2018 r. sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego B. M.), co inny rzeczoznawca majątkowy w operacie szacunkowym sporządzonym na potrzeby ustalenia opłaty adiacenckiej (str. 7 operatu szacunkowego z dnia 7 listopada 2016 r. sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowe A. M.). Organ l instancji nie zobowiązał rzeczoznawcy majątkowego do ustosunkowania się do podniesionych przez skarżących zarzutów, wydając w dniu 22 marca 2019 r. decyzję ustalając wysokość opłaty planistycznej (tj. w trzecim dniu od dnia złożenia przez skarżących zarzutów). Operat szacunkowy z dnia 7 listopada 2016 r. został sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego A. M. wyłącznie dla nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] obręb D. I tj. wyłącznie dla nieruchomości objętej postępowaniem, przy czym rzeczoznawca wskazał wartość tego prawa do nieruchomości, po wybudowaniu drogi przed zmianą planu dokonana uchwałą Nr [...] Rady Miasta O. z dnia 27 czerwca 2018 r., na kwotę [...]zł tj. na kwotę niemal dwukrotnie mniejszą niż rzeczoznawcę majątkowego B. M. w operacie szacunkowym z dnia 14 grudnia 2018 r..

Zmiana planu dokonana uchwałą Nr [...] Rady Miasta O. z dnia 27 czerwca 2018 r. dotyczy dodania zakazu realizacji na terenie nieruchomości "punktów zbierania, przeładunku, handlu złomem oraz innymi odpadami" oraz "składowisk odpadów'" - § 7 ust 4 pkt 1lit. c i d Uchwały Nr [...] Rady Miasta O. z dnia 29 czerwca 2016 r. Ponadto dodano ograniczenie, iż przetwarzanie odpadów jest możliwe pod warunkiem ich magazynowania wyłącznie wewnątrz budynków - § 7 ust 4 pkt 3 Uchwały Nr [...] Rady Miasta O. z dnia 29 czerwca 2016 r. Dodane zapisy w istocie ograniczyły dotychczasową możliwość korzystania z działki, jako terenu obiektów produkcyjnych, składów, magazynów i usług (symbol 1 P/U). Dokonana zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogła wpłynąć na zmniejszenie wartości nieruchomości, a nie na jej wzrost. Chybiona jest dokonana przez organ II instancji wykładania art. 157 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, iż skorzystać z możliwości oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych może tylko strona dążąca do zakwestionowania prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego. W istocie przepis ten nie ogranicza podmiotu, który może wystąpić z wnioskiem o ocenę operatu szacunkowego, a zatem "[...] zarówno organ jak i strona postępowania są uprawnieni do złożenia wniosku celem wykazania określonego faktu prawotwórczego mającego wpływ na wynik postępowania" (cyt. za Wyrok z dnia 09 lutego 2010 r. wydany przez WSA w Rzeszowie za sygn. II SA/Rz 772/09). Należy zgodzić się z tym, iż ,,[...] organ administracyjny mogą, także w przypadku, gdy ocena sporządzonego operatu jest skomplikowana ze względu na wiadomości specjalistyczne, wnioskować o dokonanie oceny przez organizacje zawodowe rzeczoznawców zawodowych" (cyt. za Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, dr Jacek Jaworski, Arkadiusz Prusaczyk, Adam Tułodziecki, Marian Wolanin, C.H. Beck, 2017).

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi. W uzasadnieniu podtrzymano argumentację zawartą w wydanej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325), dalej "P.p.s.a.", odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. Regułą jest, że w ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 P.p.s.a. sąd jest uprawniony do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.), zaś jedynym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 P.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 P.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. Stosownie natomiast do treści art. 145 § 1 P.p.s.a. w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Z istoty kontroli wynika, że legalność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Mając na uwadze wskazane powyżej kryterium legalności Sąd - w wyniku kontroli zaskarżonej decyzji - stwierdził, że skarga jest zasadna. Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zachodzą zatem podstawy do jej uchylenia na zasadzie art. 145 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Na zasadzie art. 135 P.p.s.a. Sąd uchylił także decyzję organu pierwszej instancji.

Przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 5 czerwca 2019 r., znak [...], utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta O. z 22 marca 2019 r., znak [...], którą ustalono od A. R. oraz H. R. – jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, obejmującej działkę nr [...] obręb D. I, w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - w wysokości [...] zł.

Podstawę materialnoprawną wydania kwestionowanej decyzji stanowiły przepisy u.p.z.p., w szczególności art. 36 ust. 4 oraz art. 37 ust. 1, 3 i 4 u.p.z.p. Zgodnie z treścią pierwszego z przywołanych przepisów, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Ta regulacja nie ma charakteru samodzielnego. Ustawodawca nie pozostawił kwestii "wzrostu wartości nieruchomości" ocenie organów, lecz w przepisie kolejnym wprowadził wiążące odniesienia, dopełniając w ten sposób definicję wymienionego pojęcia. Stosownie bowiem do treści art. 37 ust. 1 u.p.z.p., wysokość odszkodowania z tytułu obniżenia wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 36 ust. 3, oraz wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży. Obniżenie oraz wzrost wartości nieruchomości stanowią różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Roszczenia, o których mowa w art. 36 ust. 3, można zgłaszać w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące (art. 37 ust. 3 u.p.z.p.), przy czym przepis ust. 3 stosuje się odpowiednio do opłat, o których mowa w art. 36 ust. 4 (art. 37 ust. 4 u.p.z.p.). Bezdyskusyjne jest, że wzrost wartości nieruchomości musi pozostawać w bezpośrednim związku z uchwaleniem lub zmianą planu. Po to jednak aby stwierdzić, czy w ogóle wzrost wartości nieruchomości nastąpił, konieczne jest odniesienie wartości "obecnej" do wartości "poprzedniej".

Istota "sporu" w przedmiotowej sprawie sprowadza się zatem do rozstrzygnięcia, czy w związku z uchwaleniem zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego doszło do wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako dz. nr [...] obręb D. I położonej w m. O., będącego skutkiem zmiany w możliwościach zagospodarowania nieruchomości w ramach tego samego przeznaczenia. Trzeba bowiem zauważyć, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie doszło do zmiany przeznaczenia nieruchomości. Kluczowe jest zatem ustalenie, czy istniały podstawy dla ustalenia tzw. "opłaty planistycznej", wobec zbycia prawa własności ww. nieruchomości przez skarżących.

Trzeba tu wskazać, że organy dokonały prawidłowych ustaleń w kwestiach regulacji planu miejscowego obowiązującego poprzednio oraz planu zmienionego, odnoszących się do przedmiotowej nieruchomości oraz w kwestii faktu i daty zbycia nieruchomości przez skarżących. Ustalenia te Sąd przyjmuje za własne, nie widząc potrzeby ponownego ich przytaczania w niniejszym uzasadnieniu.

Powodem uchylenia zaskarżonych decyzji jest natomiast fakt, na co zasadnie zwrócili również uwagę skarżący, że wykorzystany w kontrolowanej sprawie operat posiada istotne wady i niejasności, które dyskwalifikują go jako dowód w sprawie. Wskazać bowiem należy, że przy wycenie podejściem porównawczym, metodą porównywania parami, jaka została zastosowana przez rzeczoznawcę majątkowego w rozpoznawanej sprawie, nie wykazano w przekonujący sposób, że dobrane przez biegłego nieruchomości do porównania były najbardziej podobne lub odpowiadające wycenianej nieruchomości. Należy podkreślić, że skoro biegły wybrał taką metodę szacowania wartości nieruchomości (podejście porównawcze, metoda porównywania parami), to winien był znaleźć taką działkę podobną by wykazać, że wynikająca ze zmiany regulacji planu miejscowego zmiana parametrów zagospodarowania działki skarżących wpłynęła na zmianę (wzrost) jej wartości i to wzrost w takiej a nie innej wysokości (wzrost określonej wielkości). Dobierając nieruchomości podobne biegły winien był wziąć pod uwagę parametry działki skarżących, w tym jej kształt i wielkość oraz to, czy – z uwagi na jej kształt i wielkość (jest długa, wąska, trójkątna) - może być przedmiotem samodzielnego wykorzystania, czy też może być wykorzystana na cele zgodne ze zmienionym planem miejscowym jedynie wraz z inną działką/działkami.

Trzeba tu zaznaczyć, że skarżący konsekwentnie akcentowali, że w operacie szacunkowym zamieszczono mapy wycenianej nieruchomości, z których wynika jej niekorzystana konfiguracja, uniemożliwiająca zabudowę, tymczasem brak jest stosownej cechy rynkowej obejmującej tę okoliczność. Trafne jest więc stwierdzenie, że przyjęte przez rzeczoznawcę majątkowego cechy rynkowe nie są odpowiednie dla potrzeb szacowania tej nieruchomości.

Przemilczenie przez biegłego kwestii kształtu i wielkości działek przyjętych do porównania poddaje w wątpliwość, czy są to działki podobne do wycenianej, co czyni przedmiotowy operat z grudnia 2018 r. nieprzydatnym dla rozstrzygnięcia sprawy. Biegły też przemilcza kwestię ewentualnego wpływu budowy drogi – ulicy [...] na cenę działki skarżących, nie odnosząc się do kluczowych zarzutów przedstawionych przez skarżących w piśmie z 11 lutego 2019 r., k. 84-85 akt adm. Pismo biegłego z 7 marca 2019 r., k. 97 akt adm. odpowiedzi na ww. zarzuty nie zawiera.

Nie odnoszą się też do nich organy w zaskarżonych decyzjach, przyjmując bezkrytycznie sporządzony w grudniu 2018 r. operat szacunkowy – oceniony przez Sąd jako wadliwy - jako kluczowy dowód w sprawie. Trzeba w tym miejscu podkreślić, że operat szacunkowy powinien spełniać wymogi formalne określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2004 r. nr 207 poz.2109) oraz opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Oznacza to, że dla spełnienia wskazanych powyżej wymogów konieczne jest, aby rzeczoznawca majątkowy zawarł w opinii uzasadnienie wskazujące na właściwy dobór nieruchomości przeznaczonych do celów porównawczych (m.in. położenie, wielkość, kształt, stan zagospodarowania, w tym uzbrojenie działek, dojazd do nich oraz zabudowę) i ustalenie istotnych cech różniących nieruchomości, jak też uzasadnienie wskazujące na właściwe ustalenie współczynników korygujących (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 2012/06, LEX nr 437627). Organ administracji nie jest natomiast związany ww. opinią rzeczoznawcy, która każdorazowo podlega swobodnej ocenie, co do jej wiarygodności i mocy dowodowej, w kontekście również innych złożonych w sprawie dowodów, w tym wypowiedzi i wyjaśnień złożonych w postępowaniu przez strony. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się przy tym, że organ nie może, co prawda wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły, niemniej jednak obowiązany jest on dokonać oceny tego dowodu pod względem formalnym, tj. czy nie zawiera on braków, niejasności itp., gdyż to na organie spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości, a to z kolei wynika z obowiązku oceny wiarygodności sporządzonej opinii (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 września 2009 r., sygn. akt I OSK 1246/08, LEX nr 594988). Stąd też w sytuacji, w której po wyczerpującej ocenie operatu szacunkowego, organ doszedłby do przekonania, iż operat ten może budzić – jak w kontrolowanej sprawie – pewne wątpliwości, co do jego prawidłowości, powinien podjąć stosowne działania zmierzające do usunięcia tych wątpliwości, czego jednak w przedmiotowej sprawie zabrakło. Organy obu instancji zaaprobowały bowiem przedstawione w operacie z grudnia 2018 r. przez rzeczoznawcę majątkowego wyniki, bez ich odpowiedniego zweryfikowania, niedopełniając tym samym wymogu należytej oceny prawidłowości sporządzonego w przedmiotowej sprawie operatu szacunkowego.

Ponadto konieczność właściwego uzasadnienia decyzji wiąże się z zawartą w art. 11 K.p.a. zasadą przekonywania, zgodnie z którą organ administracji jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do wykonania decyzji bez stosowania środków przymusu. Takim elementem decydującym o przekonaniu strony co do trafności rozstrzygnięcia, a zarazem przedstawiającym tok rozumowania organu jest uzasadnienie decyzji, stanowiące jej integralną część. Zasada przekonywania nie zostanie natomiast zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. Wszelkie okoliczności i zarzuty strony, a zwłaszcza te, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, muszą być rzetelnie omówione i wnikliwie przeanalizowane przez organ rozpatrujący sprawę. Takie postępowanie narusza art. 8 K.p.a., a także art. 11 K.p.a., bowiem organ odwoławczy w niniejszej sprawie nie sprostał wymogom zasady przekonywania.

Tym samym Sąd uznał, że zarówno decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, jak i poprzedzająca ją decyzja organu i instancji są wadliwe w takim stopniu, że konieczne jest ich uchylenie i ponowne przeprowadzenie postępowania administracyjnego. Organy obu instancji naruszyły bowiem, przepisy postępowania, w tym przede wszystkim dotyczące konieczności dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego (art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a.), które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w tym w szczególności – jak zostało to wskazane powyżej – w sposób mogący mieć istotne znaczenie dla ustalenia, czy w przedmiotowej sprawie doszło do wzrostu wartości nieruchomości i w jakiej wysokości - w związku z uchwaleniem planu miejscowego (jego zmianą). Stąd też spełniona została przesłanka z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., uzasadniająca uwzględnienie skargi.

Zatem w ponownym postępowaniu organ zleci wykonanie nowego lub uzupełni istniejący operat, który będzie uwzględniał przedstawione powyżej poglądy prawne.

Sąd wskazuje także, że - zgodnie z utrwalonym orzecznictwem - wojewódzki sąd administracyjny nie ma obowiązku odnosić się w uzasadnieniu swego wyroku do wszystkich zarzutów zawartych w skardze. Sąd ma obowiązek odnieść się w motywach wyroku jedynie do tych aspektów sprawy, które są istotne dla przeprowadzenia oceny, czy zaskarżony akt był zgodny z obowiązującymi przepisami prawnymi.

W tym stanie rzeczy na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 P.p.s.a. orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku. O kosztach postępowania w pkt II orzeczono na mocy art. 200 P.p.s.a. i art. 205 § 1 P.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżących kwotę 348 zł, odpowiadającą wysokością kwocie uiszczonego wpisu od skargi.