Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 3046/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-07-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Minister Gospodarki
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1 i ust. 1a
journal: Dz.U. 2007 nr 42 poz 275
law: Ustawa z dnia 9 listopada 2000 r. o utworzeniu Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości - tekst jednolity
article: § 13 ust. 2 i 3, § 14
journal: Dz.U. 2004 nr 195 poz 2010
law: Rozporządzenie Ministtra Gospodartki i Pracy z dnia 27 sierpnia 2004 r. w sprawie udzielania przez Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości  pomocy finansowej w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego - Wzrost konkurencyjności przedsiębiorstw.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec (spr.) Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędzia del. WSA Sylwester Miziołek Protokolant Beata Cisek - Chojnacka po rozpoznaniu w dniu 21 lipca 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej C. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 marca 2015 r. sygn. akt V SA/Wa 1642/14 w sprawie ze skargi C. P. na postanowienie Ministra Gospodarki z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Ministra Rozwoju i Finansów na rzecz C. P. 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 4 marca 2015 r., sygn. akt V SA/Wa 1642/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę C. P. na postanowienie Ministra Gospodarki z dnia [...] maja 2014 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania.

Przedstawiając stan sprawy Sąd I instancji wskazał, że skarżący ubiegał się o przyznanie dotacji zgodnie z przepisami ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju (Dz. U. Nr 116, poz. 1206 ze zm.; dalej: ustawa o NPR), przewidującej m. in. wydatkowanie publicznych środków wspólnotowych na realizację programów operacyjnych. Fundacja Małych i Średnich Przedsiębiorstw (Regionalna Instytucja Finansująca – RIF) pismem z dnia [...] lutego 2006 r. poinformowała wnioskodawcę, że złożony przez niego wniosek o dofinansowanie nie przeszedł pozytywnie oceny formalnej, w związku z tym nie został zakwalifikowany do dalszej oceny techniczno-ekonomicznej i merytorycznej.

W dniu 25 marca 2006 r. skarżący wniósł od powyższego rozstrzygnięcia RIF odwołanie do Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości (PARP). Agencja pismem z dnia [...] kwietnia 2006 r. uznała złożone odwołanie za bezzasadne.

W piśmie z dnia 11 lutego 2014 r. skierowanym do organu, zatytułowanym "wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji", skarżący wniósł o wydanie przez Ministra Gospodarki decyzji stwierdzającej nieważność "Decyzji Fundacji Małych i Średnich Przedsiębiorstw z dnia [...] lutego 2006 r. – pismo znak [...] o odrzuceniu wniosku nr [...] z przyczyn formalnych lub też wydanie decyzji o stwierdzeniu wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa".

W wyniku rozpoznania wniosku organ, postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2014 r., na podstawie art. 61a § 1 w zw. z art. 124 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej: kpa), odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności.

Postanowieniem z dnia [...] maja 2014 r., Minister Gospodarki utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu postanowienia stwierdził, że procedura przewidziana w ustawie o NPR wprost przewiduje zawarcie umowy o dofinansowanie, co oznacza, że ustawodawca nie przewidział w tym zakresie możliwości wydania przez RIF decyzji administracyjnej.

W związku z powyższym organ stwierdził, że pismo Fundacji Małych i Średnich Przedsiębiorstw z dnia [...] lutego 2006 r., o odrzuceniu wniosku z przyczyn formalnych nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 i art. 107 kpa. Zawiera ono przekazywane przez RIF informacje, o których mowa w § 13 ust. 2 i § 14 ust. 5 rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 27 sierpnia 2004 r. w sprawie udzielania przez Polską Agencją Rozwoju Przedsiębiorczości pomocy finansowej w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego – Wzrost Konkurencyjności Przedsiębiorstw (Dz. U. Nr 195, poz. 2010 ze zm.; dalej: rozporządzenie MGiP z dnia 27 sierpnia 2004 r.). Zdaniem organu, przepisy prawne będące podstawą rozpatrywania wniosków nie zawierają przesłanek pozwalających na wnioskowanie, że w ramach ogólnej sprawy o udzielenie wsparcia na podstawie umowy można wyodrębnić sprawę administracyjną, w której rozstrzyga się władczo o przyznaniu lub odmowie przyznania dofinansowania.

Skarżący na powyższe postanowienie wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Sąd I instancji uzasadniając oddalenie skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: ppsa), stwierdził, że w sprawie uczestnictwo PARP w realizacji programu wynikało z zakresu jej działań, określonego ustawą z dnia 9 listopada 2000 r. o utworzeniu Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r. Nr 42, poz. 275 ze zm.; dalej: ustawa o PARP). Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy, realizowała ona zadania z zakresu administracji rządowej, które zostały określone dla niej w programach rozwoju gospodarki, w szczególności w zakresie wspierania: rozwoju mikroprzedsiębiorców, małych i średnich przedsiębiorców, eksportu, rozwoju regionalnego, działalności innowacyjnej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. "o niektórych formach wspierania działalności innowacyjnej oraz tworzenia nowych miejsc pracy, przeciwdziałania bezrobociu i rozwoju zasobów ludzkich". W oparciu zaś o ust. 1a tego artykułu uczestniczyła w realizacji programów operacyjnych, o których mowa w ustawie o NPR jako instytucja wdrażająca, udzielająca pomocy finansowej beneficjentom określonym w art. 6b ust. 1, lub jako beneficjent.

Ustawa o NPR określiła również pojęcia: "beneficjenta", "instytucji wdrażającej" i “instytucji zarządzającej". Zgodnie z art. 2 pkt 1 tejże ustawy "beneficjentem" jest osoba fizyczna, osoba prawna lub jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej, korzystająca z publicznych środków wspólnotowych i publicznych środków krajowych na podstawie umowy o dofinansowanie projektu albo decyzji, o której mowa w art. 11 ust. 7. Natomiast "instytucja wdrażająca" to podmiot publiczny lub prywatny, odpowiedzialny za realizację działania w ramach programu operacyjnego na podstawie umowy z instytucją zarządzającą (art. 2 pkt 4).

Minister Gospodarki i Pracy rozporządzeniem z dnia 27 sierpnia 2004 r. w sprawie udzielania przez Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości pomocy finansowej w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego - Wzrost konkurencyjności przedsiębiorstw, określił szczegółowe przeznaczenie, warunki i tryb udzielania przez PARP pomocy finansowej w ramach tego programu (§ 1 ust. 1). Oparł się przy tym na delegacji wynikającej z art. 6b ust. 10 ustawy o PARP.

Tryb udzielania wsparcia przedsiębiorcom unormowany został w Rozdziale 4 ww. rozporządzenia. I tak, wniosek o dofinansowanie składany jest przez przedsiębiorcę w regionalnej instytucji finansującej, dokonującej jego formalnej oceny (§ 13). W razie stwierdzenia uchybień formalnych we wniosku złożonym najpóźniej na 7 dni przed upływem danego terminu składania wniosków, regionalna instytucja finansująca wzywa przedsiębiorcę do usunięcia tych uchybień w terminie 3 dni roboczych od wezwania (ust. 3), przy czym RIF odrzuca wniosek zawierający uchybienia formalne, informując o tym przedsiębiorcę. Natomiast wnioski prawidłowe pod względem formalnym i techniczno-ekonomicznym regionalna instytucja finansująca przekazuje sukcesywnie Agencji (ust. 4).

Zgodnie natomiast z § 14 rozporządzenia Agencja przeprowadza drugi etap oceny techniczno-ekonomicznej i ocenę merytoryczną wniosków, o których mowa w § 13 ust. 4, stosując kryteria oceny określone w przepisach wydanych dla Sektorowego Programu Operacyjnego - Wzrost konkurencyjności przedsiębiorstw na podstawie art. 11 ust. 5 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju (ust. 1).

Agencja, w terminie 60 dni od dnia upływu danego terminu składania wniosków, przekazuje wyniki oceny wniosków, w postaci listy rankingowej, Instytucji Pośredniczącej Sektorowego Programu Operacyjnego - Wzrost konkurencyjności przedsiębiorstw (ust. 2). Instytucja Pośrednicząca weryfikuje wyniki oceny wniosków, o których mowa w ust. 2, a następnie w terminie 5 dni roboczych przekazuje zweryfikowaną listę rankingową Instytucji Zarządzającej (ust. 3). Instytucja Zarządzająca, kierując się zweryfikowanymi wynikami oceny, w terminie 30 dni od dnia przekazania przez Agencję listy rankingowej Instytucji Pośredniczącej zatwierdza listę rankingową wniosków kwalifikujących się do wsparcia, na podstawie której Agencja zawrze umowy o udzieleniu wsparcia. W przypadku wątpliwości co do oceny wniosku Instytucja Zarządzająca może zażądać od Agencji kopii wskazanego wniosku wraz z załącznikami (ust.4). Po zatwierdzeniu przez Instytucję Zarządzającą listy rankingowej wniosków kwalifikujących się do wsparcia Agencja niezwłocznie zawiadamia wnioskodawców o udzieleniu bądź odmowie udzielenia wsparcia (ust. 5).

Definicję "instytucji zarządzającej" zawiera art. 2 pkt 5 ustawy o NPR. Jest to właściwy minister, odpowiedzialny za przygotowanie i nadzorowanie realizacji programu operacyjnego albo za przygotowanie i nadzorowanie realizacji strategii wykorzystania Funduszu Spójności, o których mowa w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1260/1999 z dnia 21 czerwca 1999 r. ustanawiającym przepisy ogólne w sprawie funduszy strukturalnych (Dz. Urz. WE L 158 z 27.06.2003) oraz w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1164/1994 z dnia 16 maja 1994 r. ustanawiającym Fundusz Spójności (Dz. Urz. WE L 161 z 26.06.1999).

Zważywszy na wskazany stan prawny, zdaniem Sądu I instancji, działania podejmowane przez PARP odnośnie zgłaszanych wniosków nie mają charakteru władczego, a przekazywane przez nią informacje nie są decyzjami w rozumieniu przepisów kpa, zaś RIF nie ma żadnych kompetencji decyzyjnych.

Ze względów wskazanych wyżej Sąd stwierdził, że skoro pismo RIF z dnia [...] lutego 2006 r. nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 107 kpa, nie służyły tym samym od niego środki zaskarżenia, w tym nadzwyczajne, jak stwierdzenie nieważności, przewidziane w tym kodeksie.

Pismo RIF informujące o odrzuceniu wniosku, jego przyznaniu lub odmowie przyznania dofinansowania jest więc czynnością techniczną, której nie można przypisać cech władczego rozstrzygnięcia administracyjnego. W konsekwencji nie mógł być wobec tej informacji zainicjowany tryb nadzorczy przewidziany w art. 156 kpa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł C. P., zaskarżając to orzeczenie w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1. Niewłaściwe zastosowania art. 26 ust. 2 w zw. z art. 2 pkt 4 i pkt 5 ustawy o NPR w zw. z art. 1, art. 6, art. 104 i 107 kpa poprzez uznanie, że decyzja instytucji wdrażającej (która może być podmiotem prywatnym działającym na podstawie umowy) o odrzuceniu wniosku o dofinansowanie nie jest decyzją administracyjną,

2. Niewłaściwe zastosowanie art. 156 i art. 61 § 1, art. 61a pkt 1 kpa, art. 1 kpa w zw. z art. 6d ustawy o PARP, na skutek uznania, że nie jest możliwym wyeliminowanie z obiegu prawnego, poprzez stwierdzenie nieważności lub też w sprawie wydania z naruszeniem prawa decyzji Fundacji Małych i Średnich Przedsiębiorstw działającej na zlecenie PARP,

3. Niewłaściwe zastosowanie § 13 ust. 2, § 13 ust. 3 rozporządzenia MGiP z dnia 27 sierpnia 2004 r. w zw. z art. 1 kpa i art. 26 ust. 2 (w zw. z art. 2 pkt 4 i pkt 5) ustawy o NPR oraz art. 7 i art. 87 Konstytucji, poprzez nieprawidłowe ustalenie, że RIF-y, w tym wypadku Fundacja Małych i Średnich Przedsiębiorstw w W. nie zostały powołane z mocy prawa (art. 1 pkt 2 kpa) - przywołanego rozporządzenia do podejmowania władczych rozstrzygnięć w przedmiocie oceny formalnej wniosków o dofinansowanie składanych w ramach SPOWKP - wniosków finalnie rozstrzyganych przez instytucję zarządzającą (art. 1 pkt 1 kpa, art. 5 § 2 pkt 3 kpa, art. 2 pkt 5 ustawy o NPR).

Wobec powyższego skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i obu zaskarżonych postanowień Ministra Gospodarki w całości a następnie zobowiązanie Ministra Gospodarki do stwierdzenie nieważności decyzji Fundacji Małych i Średnich Przedsiębiorstw z dnia [...] lutego 2006 r. o odrzuceniu wniosku z przyczyn formalnych lub też wydanie decyzji o stwierdzeniu wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa. Ponadto skarżący wniósł o zwrot poniesionych kosztów sądowych oraz zasądzenia kosztów zastępstwa prawnego za instancję kasacyjną.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarzuty skargi kasacyjnej są uzasadnione i dlatego skarga zasługuje na uwzględnienie.

W rozpatrywanej sprawie spór sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy w okolicznościach faktycznych i prawnych niniejszej sprawy pismo Regionalnej Instytucji Finansującej - Fundacji Małych i Średnich Przedsiębiorstw z dnia [...] lutego 2006 r. – w którym poinformowano skarżącą, że jej wniosek o dofinansowanie nie przeszedł pozytywnie oceny formalnej – jest lub nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 107 kpa. Ostateczne przesądzenie tej kwestii będzie bowiem implikowało ocenę zaskarżonego wyroku, jako że Sąd I instancji podzielił stanowisko Ministra Gospodarki, że ta informacja nie jest decyzją administracyjną, w konsekwencji, oddalając skargę na postanowienie tego organu w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania.

Uczestnictwo Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości w realizacji programu, w ramach którego złożono wniosek o dofinansowanie, wynikało z zakresu jej działań, określonego ustawą z dnia 9 listopada 2000 r. o utworzeniu Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości (Dz. U. z 2007 r. Nr 42, poz. 275 ze zm.), zgodnie z którą podmiot ten:

- realizował zadania z zakresu administracji rządowej, które zostały określone dla niej w programach rozwoju gospodarki, w szczególności w zakresie wspierania: rozwoju mikroprzedsiębiorców, małych i średnich przedsiębiorców, eksportu, rozwoju regionalnego, działalności innowacyjnej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o niektórych formach wspierania działalności innowacyjnej oraz tworzenia nowych miejsc pracy, przeciwdziałania bezrobociu i rozwoju zasobów ludzkich (art. 4 ust. 1),

- uczestniczył w realizacji programów operacyjnych, o których mowa w ustawie o NPR jako instytucja wdrażająca, udzielająca pomocy finansowej beneficjentom określonym w art. 6b ust. 1, lub jako beneficjent (art. 4 ust. 1a).

W rozporządzeniu Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 27 sierpnia 2004 r. w sprawie udzielania przez Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości pomocy finansowej w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego - Wzrost konkurencyjności przedsiębiorstw (Dz. U. Nr 195, poz. 2010 ze zm.), wydanym na podstawie delegacji wynikającej z art. 6b ust. 10 ustawy o utworzeniu PARP, zostały określone szczegółowe przeznaczenie, warunki i tryb udzielania przez PARP pomocy finansowej w ramach tego programu (§ 1 ust. 1) ze wskazaniem :

po pierwsze, w § 13, że:

- regionalna instytucja finansująca odrzuca wniosek zawierający uchybienia formalne, informując przedsiębiorcę o tych uchybieniach, z zastrzeżeniem ust. 3 (ust. 2),

- w razie stwierdzenia uchybień formalnych we wniosku złożonym najpóźniej na 7 dni przed upływem danego terminu składania wniosków, regionalna instytucja finansująca wzywa przedsiębiorcę do usunięcia tych uchybień w terminie 3 dni roboczych od wezwania (ust. 3),

po drugie, w § 14, że

- Agencja przeprowadza drugi etap oceny techniczno-ekonomicznej i ocenę merytoryczną wniosków, o których mowa w § 13 ust. 4, stosując kryteria oceny określone w przepisach wydanych dla Sektorowego Programu Operacyjnego - Wzrost konkurencyjności przedsiębiorstw na podstawie art. 11 ust. 5 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju (ust. 1),

- Agencja, w terminie 60 dni od dnia upływu danego terminu składania wniosków, przekazuje wyniki oceny wniosków, w postaci listy rankingowej, Instytucji Pośredniczącej Sektorowego Programu Operacyjnego - Wzrost konkurencyjności przedsiębiorstw (ust. 2),

- Instytucja Pośrednicząca weryfikuje wyniki oceny wniosków, o których mowa w ust. 2, a następnie w terminie 5 dni roboczych przekazuje zweryfikowaną listę rankingową Instytucji Zarządzającej (ust. 3),

- Instytucja Zarządzająca, kierując się zweryfikowanymi wynikami oceny, w terminie 30 dni od dnia przekazania przez Agencję listy rankingowej Instytucji Pośredniczącej zatwierdza listę rankingową wniosków kwalifikujących się do wsparcia, na podstawie której Agencja zawrze umowy o udzieleniu wsparcia. W przypadku wątpliwości co do oceny wniosku Instytucja Zarządzająca może zażądać od Agencji kopii wskazanego wniosku wraz z załącznikami (ust. 4),

- po zatwierdzeniu przez Instytucję Zarządzającą listy rankingowej wniosków kwalifikujących się do wsparcia Agencja niezwłocznie zawiadamia wnioskodawców o udzieleniu bądź odmowie udzielenia wsparcia (ust. 5).

Należy podkreślić, że sporne "pismo" Fundacji Małych i Średnich Przedsiębiorstw z dnia [...] lutego 2006 r. informujące, że wniosek skarżącej nie przeszedł pozytywnie oceny formalnej, zostało wydane w ramach kompetencji tej jednostki działającej jako regionalna instytucja finansująca, określonych w § 13 ust. 1-4 wyżej wspomnianego rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z 27 sierpnia 2004 r. Według § 13 ust. 2 tego rozporządzenia RIF odrzuca wniosek zawierający uchybienia formalne lub niespełniający zasad techniczno-ekonomicznych pierwszego etapu oceny, informując wnioskodawcę o tych uchybieniach (z zastrzeżeniem ust. 3). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym kwestia charakteru prawnego postępowania, dotyczącego załatwiania wniosków o dofinansowanie ze środków objętych ustawą o NPR oraz charakteru czynności i aktów podejmowanych i wydawanych w tych sprawach, budziła poważne wątpliwości, prowadzące do rozbieżności w orzecznictwie, przede wszystkim na tle art. 26 ustawy o NPR.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny – w powołanej w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 22 lutego 2007 r. sygn. akt II GPS 3/06 – stwierdził, że odrzucenie wniosku, o którym mowa w art. 26 ust. 1 ustawy o NPR, następuje w formie decyzji administracyjnej wydanej na podstawie art. 26 ust. 2 tej ustawy (ONSAiWSA 2007, nr 3, poz. 59). Przywołana uchwała dotyczyła innego stanu prawnego niż ten, który ma zastosowanie w rozpatrywanej sprawie. Niemniej jednak niektóre wypowiedzi Sądu zawarte w uzasadnieniu tej uchwały można odnieść do stanu faktycznego i prawnego tej sprawy. W tej uchwale NSA uznał za niezbędne dla przypisania określonemu podmiotowi kompetencji do władczego, jednostronnego załatwienia sprawy o charakterze administracyjnym wskazanie odpowiedniego przepisu prawa materialnego, z którego takie kompetencje można wyprowadzić, dodając, że w obowiązującym ustawodawstwie tego rodzaju kompetencje są formułowane również w sposób "czasownikowy" np. za pomocą zwrotów: "zezwala", "przydziela", "potwierdza" czy "wyraża zgodę".

Kierując się treścią art. 26 ustawy o NPR skład siedmiu sędziów przyjął, że postępowanie w sprawach dotyczących dofinansowania z publicznych środków wspólnotowych projektów zgłaszanych w ramach sektorowych programów operacyjnych miało dwa wyraźnie wyodrębnione etapy, unormowane osobno:

- pierwszy etap kończący się wydaniem na podstawie art. 26 ust. 2 ustawy o NPR rozstrzygnięcia pozytywnego lub negatywnego, mającego charakter decyzji administracyjnej oraz w razie pozytywnej decyzji o przyznaniu dofinansowania,

- drugi etap na podstawie art. 26 ust. 5 ustawy o NPR, w którym następuje zawarcie umowy określającej warunki dofinansowania projektu.

Zdaniem składu siedmiu sędziów NSA, Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa - instytucję publiczną, należy traktować jako organ administracji publicznej w znaczeniu funkcjonalnym wówczas, gdy jest powołana z mocy prawa do załatwiania spraw z zakresu administracji publicznej rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych (art. 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego). W świetle art. 26 ust. 2 ustawy o NPR, rozstrzygnięcia podejmowane w pierwszym etapie przedstawionej złożonej procedury, polegające np. na odrzuceniu wniosku o dofinansowanie, mają charakter indywidualnych rozstrzygnięć władczych i jednostronnych (są decyzjami administracyjnymi).

W rozpatrywanej sprawie sporne pismo pochodzi od RIF działającej w imieniu instytucji wdrażającej, na podstawie porozumienia zawartego z PARP i wspomnianego § 13 ust. 2 rozporządzenia MGiP z 27 września 2004 r. W świetle tego przepisu RIF rozstrzyga o odrzuceniu wniosku z powodu uchybień formalnych, a więc w istocie decyduje o uprawnieniu wnioskodawcy do dofinansowania, zamykając mu drogę do uzyskania tego dofinansowania. Nie jest to więc jedynie informacja o jakimkolwiek rozstrzygnięciu lecz rozstrzygnięcie organu. RIF, działając w ten sposób w ramach porozumienia z PARP i w ramach kompetencji przyznanych jej w § 13 ust. 2 rozporządzenia MGiP z 27 sierpnia 2004 r. nie jest podmiotem "prywatnym" lecz organem administracji publicznej w znaczeniu funkcjonalnym. Owa "informacja", właściwie zaś odrzucenie wniosku o dofinansowanie, ma zatem cechy decyzji administracyjnej w znaczeniu materialnym.

Można dodać, że takie właśnie stanowisko co do charakteru prawnego odrzucenia na podstawie § 13 ust. 2 i 3 rozporządzenia MGiP z 27 sierpnia 2004 r. wniosku o udzielenie dofinansowania zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 listopada 2007 r., sygn. akt II GSK 206/07.

Należy mieć na względzie, że odrzucone wnioski nie są przedstawiane Instytucji Zarządzającej celem rozstrzygnięcia na podstawie art. 26 ust. 3 ustawy o Narodowym Planie Rozwoju o odmowie przyznania dofinansowania. Fakt zatem, że w świetle obowiązujących regulacji dokonywanie oceny formalnej powierzono innym organom niż Instytucja Zarządzająca nie może prowadzić do wniosku, że odrzucenie wniosku – niewątpliwie skutkujące pozbawieniem wnioskodawcy możliwości otrzymania dofinansowania – nie ma cech władczego negatywnego rozstrzygnięcia w przedmiocie przyznania dofinansowania.

W tym stanie rzeczy odmowa wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności informacji o odrzuceniu wniosku o dofinansowanie projektu – z uwagi na fakt, że nie ma ona charakteru decyzji administracyjnej – nie znajduje uzasadnienia.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji – na podstawie art. 185 § 1 ppsa (pkt 1 orzeczenia).

O kosztach postępowania sądowego orzeczono jak w pkt 2 na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 ppsa w zw. z § 18 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 461 ze zm.).