Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 407/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2017-01-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 127 par. 1,  art. 138 par. 1 pkt 1,  art. 7,  art. 77 par. 1,  art. 28,  art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 63 ust. 5
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Olga Białek (sprawozdawca), Sędziowie: sędzia WSA Alicja Palus, sędzia WSA Władysław Kulon, , Protokolant: sekretarz sądowy Daria Laskowska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi Syndyka masy upadłości A. Sp. z o.o. w upadłości likwidacyjnej na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia 9 marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie przeniesienia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. na rzecz Syndyka masy upadłości A. Sp. z o.o. w upadłości likwidacyjnej kwotę 997 zł (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją, wydaną po rozpatrzeniu odwołania syndyka masy upadłości A. sp. z o.o. z siedzibą w S. w upadłości likwidacyjnej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. utrzymało w mocy – na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego – decyzję Burmistrza J. z dnia [...] r. nr [...], przenoszącą – za zgodą dotychczasowego adresata – decyzję Burmistrza J. z dnia [...] r. nr [...], ustalającą na rzecz A. sp. z o.o. z siedzibą w S. warunki zabudowy dla inwestycji pn.: budowa dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej, wraz z konieczną infrastrukturą - przyłączami kanalizacyjnym, wodociągowym i elektroenergetycznym, oraz wewnętrzną drogą dojazdową, na działkach oznaczonych w ewidencji gruntów nr.: 19/20, 19/22, 19/17 i części działek o nr.: 19/10, 19/11, 26, [...], obręb Jelcz, miasto J..

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji kolegium podało, że w dniu 8 kwietnia 2014 r. B. sp. z o.o. z siedzibą w L. złożyła wniosek o przeniesienie na jej rzecz ww. decyzji Burmistrza J., ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji. We wniosku datowanym na dzień 27 lutego 2014 r. zawarte zostały wymagane ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oświadczenia B. sp. z o.o. oraz A. sp. z o.o. W dniu [...] r. Burmistrz J. wydał ww. decyzję, którą przeniósł opisaną wyżej decyzję na rzecz B. sp. z o.o.

Od decyzji tej odwołanie wniósł w dniu 27 maja 2014 r. syndyk masy upadłości A. sp. z o.o. z siedzibą w S. w upadłości likwidacyjnej. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło niedopuszczalność odwołania wniesionego przez syndyka z uwagi na brak prawidłowego (tj. prawnie skutecznego) doręczenia decyzji ustanowionemu syndykowi. Sanując wskazane w rozstrzygnięciu kolegium braki, burmistrz doręczył swoją decyzję syndykowi, który w dniu 9 września 2014 r. złożył od niej (tym razem skutecznie) odwołanie.

Po jego rozpatrzeniu SKO we W. - decyzją z dnia [...] r. nr [...]) – uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu kolegium wskazało, że w toku pierwszoinstancyjnego postępowania doszło do naruszenia zasady wyrażonej w art. 10 § 1 i art. 81 k.p.a. Naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu miało w tej sprawie o tyle istotne znaczenie, że syndyk w odwołaniu zakwestionował złożenie przez A. sp. z o.o. oświadczenia w przedmiocie wyrażenia zgody na przeniesienie decyzji. Kolegium wskazało, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynikało jednoznacznie, czy syndyk kwestionuje prawdziwość dokumentu zawierającego oświadczenie A. sp. z o.o. z dnia 27 lutego 2014 r., czy zmierza do uchylenia się od skutków złożonego przez spółkę oświadczenia woli. Okoliczności te, wskutek pominięcia udziału syndyka w postępowaniu (i braku jego wypowiedzi w omawianej kwestii, wynikającego z braku zawiadomienia syndyka o wszczęciu i zakończeniu postępowania dowodowego), nie zostały dostatecznie wyjaśnione przez organ pierwszej instancji. Kolegium wskazało, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik postępowania, gdyż w jego konsekwencji zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie mógł stanowić podstawy faktycznej rozstrzygnięcia.

Burmistrz ponownie rozpatrując sprawę wystąpił zarówno do A. sp. z o.o., jak i B. sp. z o.o., o złożenie wyjaśnień co do kwestii daty, w której złożone zostały podpisy pod oświadczeniem z dnia 27 lutego 2014 r. Ponadto wystąpił do syndyka masy upadłości A. spółka z o.o. w upadłości likwidacyjnej o udzielenie wyjaśnień, "czy Syndyk wystąpił do właściwego sądu powszechnego o wycofanie złożonego oświadczenia woli, tj. oświadczenia z dnia 27 lutego 2014 r. wyrażającego zgodę na przeniesienie ww. decyzji o warunkach zabudowy...". Syndyk nie udzielił organowi żadnych wyjaśnień.

Postanowieniem z dnia 20 maja 2015 r. organ pierwszej instancji zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne wszczęte na wniosek B. sp. z o.o. w sprawie przeniesienia opisanej na wstępie decyzji. Na postanowienie to spółka B. wniosła zażalenie. Po jego rozpatrzeniu, kolegium uchyliło zaskarżone postanowienie w całości. Następnie decyzją z dnia [...] r. organ pierwszej instancji przeniósł opisaną na wstępie decyzję lokalizacyjną na rzecz B. sp. z o.o. Odwołanie od tej decyzji złożył syndyk masy upadłości A. sp. z o.o. w upadłości likwidacyjnej, żądając uchylenia tej decyzji i umorzenia postępowania pierwszej instancji w całości. Decyzji burmistrza zarzucił naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6, art. 8, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Ponadto zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 38 ust. 1 w zw. z art. 76 ust. 3 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. Prawo upadłościowe i naprawcze, poprzez jego niezastosowanie i uznanie przez organ, że zgoda nadzorcy sądowego na dokonanie przez upadłego czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu nie jest potrzebna, podczas gdy w istocie na dzień złożenia organowi oświadczenia woli w imieniu spółki, tj. na dzień 8 kwietnia 2014 r. była ona wymagana;

2) art. 127 ust. 1 powołanej ustawy, poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że dokonana przez upadłego czynność jest skuteczna, podczas gdy bezskuteczne z mocy prawa w stosunku do masy upadłości są czynności prawne dokonane przez upadłego w ciągu roku przed dniem złożenia wniosku o ogłoszenie upadłości, którymi rozporządził on swoim majątkiem, jeżeli dokonane zostały nieodpłatnie, albo odpłatnie ale wartość świadczenia upadłego przewyższa w rażącym stopniu wartość świadczenia otrzymanego przez upadłego lub zastrzeżonego dla upadłego lub dla osoby trzeciej;

3) art. 63 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez jego niezastosowanie i błędne uznanie, że spółka B. posiadała zgodę podmiotu uprawnionego do składania oświadczeń woli w imieniu A. sp. z o.o. w upadłości likwidacyjnej, podczas gdy spółka ta w istocie rzeczonej zgody nie posiadała, a zatem nie spełniła wszystkich niezbędnych warunków koniecznych do uzyskania przeniesienia decyzji na swoją rzecz.

Ponieważ, jak stwierdziło kolegium, ze zgromadzonego w aktach pierwszoinstancyjnych materiału dowodowego nadal nie wynikało jednoznacznie, czy syndyk masy upadłości podjął działania, o których mowa w art. 127 § 1, jak i w art. 132 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. Prawo upadłościowe i naprawcze (Dz.U. z 2015 r. poz. 233) w stosunku do kwestionowanej czynności A. sp. z o.o. w upadłości likwidacyjnej, pismem z dnia 23 grudnia 2015 r. wystąpiło do pełnomocnika syndyka w celu uzyskania wyjaśnień w powyższej kwestii. Kolegium powołało się w szczególności na stanowisko dominujące w literaturze przedmiotu, wskazujące na konieczność uzyskania deklaratoryjnego orzeczenia sądowego w stosunku do czynności, które ex lege są bezskuteczne w stosunku do masy upadłości.

W odpowiedzi na wezwanie kolegium, pełnomocnik syndyka (w piśmie z dnia 8 stycznia 2016 r.) wyjaśnił: "Syndyk nie wystąpił do właściwego sądu powszechnego z powództwem, o którym mowa w art. 132 Prawa upadłościowego i naprawczego, co wiąże się ze stanowiskiem, iż syndyk twierdzi, że czynność prawna związana z podjęciem próby przeniesienia decyzji nie jest ważna, a tym samym nie istnieje w obrocie prawnym. Syndyk ponownie podnosi, że oświadczenia woli w zakresie przeniesienia na rzecz spółki B. sp. z o.o. z/s w L. decyzji, trafiły do organu w dniu 8 kwietnia 2014 r. (zgodnie z art. 81 § 2 ust. 2 kc, za datę pewną złożonych oświadczeń należy traktować datę umieszczenia na nich wzmianki o ich przyjęciu przez organ). Tymczasem, już w dniu 3 marca 2014 r. Sąd Rejonowy dla [...] dla spraw upadłościowych i naprawczych zabezpieczył majątek dłużnika A. Sp. z o.o. z/s w S. i ustanowił tymczasowego nadzorcę sądowego w osobie [...]. A zatem począwszy od dnia 3 marca 2014 r. upadły na dokonanie czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu dla zachowania ważności potrzebował zgody w/w nadzorcy sądowego. Zgody te, co istotne nigdy nie zostały udzielone (także przez syndyka).". Z tego powodu pełnomocnik wywiódł, że z uwagi na uchybienia w reprezentacji czynność jest nieważna, dlatego niezrozumiałe byłoby występowanie przez syndyka z wnioskiem o uznanie za bezskuteczną czynność, która nie wywołuje żadnych skutków prawnych. Dalej syndyk podniósł, że próby przeniesienia decyzji o warunkach zabudowy miały na celu pokrzywdzenie wierzycieli upadłego. Ponadto stwierdził, że nawet jeśli przyjąć, że kwestionowane czynności zostały dokonane, to i tak są bezskuteczne z mocy prawa w stosunku do masy upadłości, i nie jest w tym przypadku konieczne potwierdzanie tego faktu przez jakikolwiek sąd, jak również nie jest konieczne podejmowanie jakichkolwiek czynności przez syndyka, zarządcę lub nadzorcę sądowego.

Rozpatrując sprawę na skutek wniesionego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. stwierdziło, że w dniu 26 lutego 2014 r. w Sądzie Rejonowym dla [...] dla spraw upadłościowych i naprawczych został złożony przez wierzyciela wniosek o ogłoszenie opadłości A. sp. z o.o. Następnie, w dniu 3 marca 2014 r. wskazany powyżej sąd, zabezpieczył majątek dłużnika A. sp. z o.o. i ustanowił tymczasowego nadzorcę sądowego. Nie ulega także wątpliwości, że w dniu 11 kwietnia 2014 r. Sąd Rejonowy dla [...] dla spraw upadłościowych i naprawczych, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2014 r. wniosku wierzyciela wydał postanowienie (sygn. akt [...]), w którym ogłosił upadłość obejmującą likwidację majątku dłużnika A. sp. z o.o. Wyznaczony został także syndyk masy upadłości.

Następnie kolegium zauważyło, że oświadczeniem datowanym na dzień 27 lutego 2014 r. (a więc dzień po złożeniu przez wierzyciela wniosku o ogłoszenie opadłości A. sp. z o.o.), zawartym we wniosku o przeniesienie decyzji o warunkach zabudowy spółka A. sp. z o.o. wyraziła zgodę na przeniesienie wskazanej decyzji na rzecz B. sp. z o.o., a B. sp. z o.o. oświadczyła, że przyjmuje wszystkie warunki wynikające z przenoszonej decyzji. Wniosek powyższy wpłynął do organu lokalizacyjnego w dniu 8 kwietnia 2014 r., o czym jednoznacznie świadczy data widniejąca na prezentacie Urzędu Miasta i Gminy w J..

Zdaniem kolegium w niniejszej sprawie kluczowe znaczenie ma ustalenie, czy w przedstawionym stanie faktycznym dopuszczalne było przeniesienie decyzji ustalającej warunki zabudowy na nowego adresata. W tym kontekście powołano art. 63 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r. poz. 199, z późn.zm.), który stanowi, że organ, który wydał decyzję, o której mowa w art. 59 ust. 1, jest obowiązany, za zgodą strony, na rzecz której decyzja została wydana, do przeniesienia tej decyzji na rzecz innej osoby, jeżeli przyjmuje ona wszystkie warunki zawarte w tej decyzji. Stronami w postępowaniu o przeniesienie decyzji są jedynie podmioty, między którymi ma być dokonane jej przeniesienie. Według kolegium zgoda na przeniesienie decyzji o warunkach zabudowy jest typowym oświadczeniem woli i stosować się winno do niego przepisy Kodeksu cywilnego, czyli przepisy dotyczące oświadczeń woli, a w szczególności art. 60, art. 61 w przypadku wycofania oświadczenia, jak również przepisy dotyczące wad oświadczenia woli art. 82-88 K.c., w zakresie dopuszczalności i prawnych form odwołania tak złożonego oświadczenia. Oznacza to, że omawiana zgoda nie ma procesowego charakteru (nie jest tylko elementem stanu faktycznego sprawy badanym przez organ), nie jest więc dopuszczalne jej dowolne udzielanie lub odwoływanie w toku postępowania administracyjnego. Zatem jeżeli zgoda taka została przez spółkę wyrażona, to jej "odwołanie" (przez spółkę, czy przez syndyka masy upadłości) może nastąpić tylko zgodnie z regułami przewidzianymi dla odwoływania (uchylania się od) oświadczeń woli przez przepisy Kodeksu cywilnego, lub - co istotne - oświadczenie woli (jako czynność prawna) może zostać wyeliminowane z obrotu prawnego według odrębnych reguł przewidzianych w Prawie upadłościowym i naprawczym.

W ocenie kolegium oświadczenie woli zawierające zgodę spółki A. na przeniesienie decyzji lokalizacyjnej na nowego adresata zostało wyrażone i zawarte we wniosku o przeniesienie decyzji lokalizacyjnej, datowanym przez strony tej czynności na dzień 27 lutego 2014 r. Jest bezsporne, że wniosek ten, jak już zauważono powyżej, został złożony w organie pierwszej instancji w dniu 8 kwietnia 2014 r. (a więc dopiero po upływie ponad miesiąca od daty wskazanej na wniosku). Niezbędne stało się zatem ustalenie przez organ administracji (przy wykorzystaniu dostępnych mu narzędzi), w jakiej dacie nastąpiło złożenie spornego oświadczenia. Ustalenie tej okoliczności pozwoliłoby bowiem ocenić, czy zostało ono wyrażone przez uprawniony do tego podmiot.

Kolegium zauważyło, że pełnomocnik syndyka składając odwołanie, wskazywał, że z uwagi na regulację art. 81 K.c., organ pierwszej instancji zobowiązany był przyjąć, iż złożenie kwestionowanych oświadczeń woli nastąpiło dopiero w dniu 8 kwietnia 2014 r. - w tej bowiem dacie opisana czynność uzyskała datę pewną, co w konsekwencji wiązałoby się to z przyjęciem, że Spółka nie mogła tej zgody udzielić samodzielnie. Dla jej skuteczności wymagana była zgoda tymczasowego nadzorcy sądowego. Odnosząc się do tego argumentu kolegium zauważyło, że w myśl natomiast art. 61 § 1 zd. 1 K.c., oświadczenie woli, które ma być złożone innej osobie, jest złożone z chwilą, gdy doszło do niej w taki sposób, że mogła zapoznać się z jego treścią. Kluczowe dla niniejszej sprawy jest zatem ustalenie, czy oświadczenie, o którym mowa w art. 63 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, składane jest przez adresata decyzji lokalizacyjnej swojemu następcy prawnemu, czy organowi lokalizacyjnemu. W ocenie kolegium, wskazane oświadczenie woli składane jest następcy prawnemu przez dotychczasowego adresata decyzji. Z tego powodu istotne stało się ustalenie, kiedy nastąpiło złożenie kwestionowanego oświadczenia woli (a nie kiedy został o nim poinformowany organ administracji).

W toku postępowania organ pierwszej instancji wystąpił zarówno do dotychczasowego adresata decyzji, jak i do jej potencjalnego nabywcy, o wyjaśnienie, w jakiej dacie nastąpiło złożenie oświadczeń uwidocznionych we wniosku o przeniesienie decyzji lokalizacyjnej. Z wypowiedzi obu podmiotów wynikało jednoznacznie, że nastąpiło to w dniu 27 lutego 2014 r. Okoliczność ta przesądziła o tym, że skład orzekający kolegium, uwzględniając czynności dowodowe podjęte przez organ pierwszej instancji, nie mógł uwzględnić zarzutu odwołania, iż kwestionowane oświadczenia obu spółek zostały złożone dopiero w dniu 8 kwietnia 2014 r., w takiej bowiem dacie wniosek o przeniesienie decyzji wpłynął do organu pierwszej instancji i uzyskał datę pewną. Kolegium wspomniało, że zgodnie z art. 81 § 1 K.c., jeżeli ustawa uzależnia ważność albo określone skutki czynności prawnej od urzędowego poświadczenia daty, poświadczenie takie jest skuteczne także względem osób nieuczestniczących w dokonaniu tej czynności prawnej (data pewna). Nie ulega wątpliwości, że żaden przepis ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ani Kodeksu postępowania administracyjnego, nie zastrzega formy pisemnej z datą pewną pod rygorem nieważności lub dla celów dowodowych dla oświadczeń woli, o których mowa w art. 63 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Oznacza to, że przepis art. 81 § 1 K.c., nie mógłby znaleźć zastosowania w stanie faktycznym niniejszej sprawy. Nadto w uzasadnieniu uchwały z 29 listopada 2005 r. (III CZP 104/2005, OSP 2006, nr 7-8, poz. 87) Sąd Najwyższy stwierdził, że uzyskanie daty pewnej w wyniku zdarzeń określonych w art. 81 § 2 i 3 zaświadcza, że w dacie ich nastąpienia czynność prawna istniała, jakkolwiek data jej dokonania pozostaje niepewna. Tak więc data pewna uzyskana w sposób określony w art. 81 § 2 i 3 przed ogłoszeniem upadłości dowodzi, że czynność nie została zawarta po ogłoszeniu upadłości (S. Rudnicki, R. Trzaskowski w: Gudowski Jacek (red.), Kodeks cywilny. Komentarz. Księga pierwsza. Część Ogólna, LEX, komentarz do art. 81 K.c.).

W ocenie kolegium, w świetle przepisu art. 81 § 2 K.c., w dniu 8 kwietnia 2014 r. niewątpliwie istniał dokument (tj. wniosek o przeniesienie decyzji), który oświadczenia woli zawierał. Nie wynika z tego jednak, że oświadczenia woli (w szczególności zawierające zgodę A. sp. z o.o.) nie mogły zostać udzielone wcześniej. Jeszcze raz należy podkreślić, że organ pierwszej instancji podjął działania - mieszczące się w granicach określonych przepisami Kpa i ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - w celu ustalenia, w jakim dniu strony złożyły kwestionowane oświadczenia woli, co w konsekwencji pozwoliłoby na ustalenie, czy do dokonania tej czynności wymagana była zgoda innego podmiotu (zob. pismo z dnia 24 marca 2015 r. ). Z wypowiedzi spółek wynikało jednoznacznie, że nastąpiło to 27 lutego 2014 r., a zatem w czasie, gdy dla A. sp. z o.o. nie został jeszcze ustanowiony ani nadzorca sądowy, ani syndyk masy upadłości.

Zdaniem kolegium organ administracji nie dysponuje narzędziami, które pozwoliłyby na skuteczne zakwestionowanie jednoznacznych informacji uzyskanych od stron w powyższej materii i wskazujących, że złożenie wymaganych oświadczeń nastąpiło w dniu 27 lutego 2014 r. Stosowne rozwiązania prawne zawarte są jednakże w ustawie z dnia 28 lutego 2003 r. Prawo upadłościowe i naprawcze (art. 127 i nast.) oraz w Kodeksie cywilnym (skarga pauliańska). Skorzystanie z nich należy do kompetencji syndyka masy upadłości, a nie do organu administracyjnego prowadzącego postępowanie w sprawie przeniesienia decyzji lokalizacyjnej. W orzecznictwie sądowym wskazuje się, że art. 127 ust. 1 p.u.n. statuuje bezskuteczność czynności prawnych pod tytułem darmym względem masy upadłości z mocy samego prawa. Innymi słowy w odniesieniu do takich czynności nie zachodzi potrzeba ich ubezskutecznienia. Konsekwencją powyższego jest to, że w przypadku, gdy zachodzą podstawy do uznania bezskuteczności z mocy prawa, nie można wydać orzeczenia konstytutywnego opartego na przepisach o skardze pauliańskiej (art. 527 i n. k.c.). Nie jest bowiem możliwe ubezskutecznienie na mocy wyroku sądowego czynności, która jest już bezskuteczna z mocy samego prawa (wyrok Sądu Apelacyjnego w Warszawie z dnia 19 czerwca 2013 r., sygn. akt I ACa 1245/11).

Jak wskazuje się ponadto, kategoria bezskuteczności ex lege winna znaleźć potwierdzenie w orzeczeniu sądowym o charakterze deklaratywnym w opozycji do konstytutywnego rozstrzygnięcia wydawanego w takich sprawach na podstawie ogólnych przepisów kodeksu cywilnego. Także Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 8 stycznia 2010 r. (IV CSK 298/09) stwierdził m.in., że powództwo o ustalenie czynności prawnej za bezskuteczną z mocy prawa na podstawie art. 128 p.u.n. może być wytoczone w razie sporu co do bezskuteczności tej czynności i wymaga wykazania interesu prawnego (art. 189 k.p.c.). Bezskuteczność czynności prawnej z mocy prawa następuje bez potrzeby zaskarżenia takiej czynności w drodze powództwa, co nie wyłącza w razie sporu możliwości wytoczenia powództwa o ustalenie na podstawie art. 189 k.p.c.

Z powyższego wynika, zdaniem kolegium, że kwestionując oświadczenie woli złożone przez A. sp. z o.o., zawierające zgodę na przeniesienie decyzji lokalizacyjnej, syndyk masy upadłości A. sp. z o.o. w upadłości likwidacyjnej, biorąc udział w postępowaniu administracyjnym dotyczącym przeniesienia tejże decyzji, powinien wykazać się stosownym orzeczeniem sądowym (o charakterze deklaratoryjnym), stwierdzającym bezskuteczność kwestionowanej czynności prawnej. Jak jednak ustaliło kolegium, nie zostały podjęte przez syndyka żadne działania prawne zmierzające do wykazania bezskuteczności zakwestionowanego oświadczenia. Kolegium nie mogło także uwzględnić argumentów odwołania wskazujących, że czynności obu spółek miały na celu pokrzywdzenie wierzycieli upadłego. Przesłanka działania w celu pokrzywdzenia wierzycieli miałaby znaczenie w przypadku wnoszenia skargi pauliańskiej na podstawie art. 527 i nast. K.c. Przepisy Prawa upadłościowego i naprawczego nie wymagają natomiast wykazania, iż czynność miała na celu pokrzywdzenie wierzycieli. Czynności określone w art. 127-130 tej ustawy za krzywdzące uznaje sama ustawa (zob. A. Jakubecki, w: Prawo upadłościowe i naprawcze. Komentarz, wyd. III, opubl. LEX 2011).

W świetle przedstawionych powyżej okoliczności i argumentacji kolegium podkreśliło, że organ administracji nie może podjąć niewadliwego rozstrzygnięcia wbrew wnioskom wynikającym z zebranego w sprawie materiału dowodowego. Rozstrzygnięcie takie stałoby bowiem w sprzeczności z zasadami wynikającymi z art. 7, art. 77 i art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego. Z tego powodu, skoro zastępujący upadłego syndyk masy upadłości nie podjął żadnych działań prawnych zmierzających do wykazania bezskuteczności kwestionowanej czynności (a jak wykazano powyżej, mógłby to uczynić legitymując się deklaratoryjnym orzeczeniem sądowym wydanym na postawie art. 127 i nast. ustawy Prawo upadłościowe i naprawcze), kolegium nie mogło wydać innego rozstrzygnięcia, jak opartego na zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, a tym samym utrzymać zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na przytoczoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. wniósł syndyk masy upadłości A. sp. z o.o. w upadłości likwidacyjnej z siedzibą w S..

Zaskarżonej decyzji zarzucono po pierwsze naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 6 k.p.a, poprzez działanie organu administracji publicznej w sposób niezgodny z przepisami prawa;

2) art. 8 k.p.a., poprzez prowadzenie przez organ administracji publicznej postępowania w sposób, który nie budzi żadnego zaufania do organów administracji publicznej;

3) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na niepodjęciu przez organ wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

Po drugie zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 38 ust. 1 w zw. z art. 76 ust. 3 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. Prawo upadłościowe i naprawcze, poprzez jego niezastosowanie i błędne uznanie przez organ, że zgoda nadzorcy sądowego na dokonanie, przez upadłego czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu nie była potrzebna do przeniesienia decyzji, podczas gdy w istocie na dzień złożenia organowi przez upadłego oświadczenia woli w zakresie przeniesienia decyzji lokalizacyjnej na rzecz spółki B. sp. z o.o. wraz z wnioskiem o przeniesienie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy na rzecz innej osoby, tj. na dzień 8 kwietnia 2014 r., bezsprzecznie była ona wymagana;

2) art. 127 ust. 1 Prawa upadłościowego i naprawczego, poprzez nieprawidłową wykładnię i uznanie, że aby czynność mogła uważana być za bezskuteczną w stosunku do masy upadłości konieczne jest uprzednie uzyskanie wyroku potwierdzającego bezskuteczność, podczas gdy zgodnie z normą prawną wyrażoną w tym artykule rozporządzenie majątkiem (w tym decyzją administracyjną) dokonane w ciągu roku przed dniem złożenia wniosku o ogłoszenie upadłości jest bezskuteczne w stosunku do masy upadłości z mocy samego prawa, zatem syndyk nie ma obowiązku uzyskiwania, jakichkolwiek deklaratywnych wyroków;

3) art. 63 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i błędne uznanie, że spółka B. posiadała zgodę podmiotu uprawnionego do składania oświadczeń woli w imieniu A. sp. z o.o. w upadłości likwidacyjnej, podczas gdy spółka ta w istocie rzeczonej zgody nie posiadała, a zatem nie spełniła wszystkich niezbędnych warunków koniecznych do uzyskania decyzji w przedmiocie przeniesienia decyzji na swoją rzecz.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Ponadto wniósł o wstrzymanie wykonania w całości zaskarżonej decyzji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi zawarto uzasadnienie podniesionych w niej zarzutów, wskazując między innymi, że organy architektoniczno-budowlane (Starosta O. i Wojewoda D.) uznały, że dla przeniesienia pozwolenia na budowę konieczne jest uzyskanie zgody syndyka masy upadłości spółki A.. Wskazano też, że od dnia 3 marca 2014 r. wszystkie czynności upadłej spółki dla swej ważności wymagały zgody ustanowionego nadzorcy sądowego. Podniesiono także, że czynność prawna wyrażenia zgody na przeniesienie decyzji o warunkach zabudowy dokonana przez członka zarządu w imieniu upadłej spółki jest nieważna z mocy prawa i syndyk nie musi uzyskiwać orzeczenia sądu stwierdzającego tę okoliczność.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Zdaniem kolegium zaskarżona decyzja została wydana z poszanowaniem prawa procesowego i materialnego. Nadto do odpowiedzi na skargę dołączono postanowienie kolegium z dnia 8 czerwca 2016 r. o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji, wydane na postawie art. 61 § 2 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Podczas rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu w dniu 26 stycznia 2017 r. pełnomocnik skarżącego syndyka masy upadłości podtrzymał skargę i wnioski w niej zawarte. Pełnomocnik organu administracji publicznej wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Omówienie motywów wyroku należy rozpocząć od przypomnienia, że stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r. poz. 1066) kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach albo stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.).

Przedmiotem tak ukształtowanego postępowania sądowoadministracyjnego w niniejszej sprawie jest kontrola legalności zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. o utrzymaniu w mocy decyzji Burmistrza J., którą przeniesiono decyzję o ustaleniu warunków zabudowy ze spółki A. sp. z o.o. na spółkę B. sp. z o.o.

Podstawą prawną zaskarżonej decyzji jest art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, który stanowi, że organ odwoławczy wydaje decyzję, w której utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Wskazać jednak trzeba, że postępowanie przed organem odwoławczym toczyć się może wyłącznie wtedy, gdy zostanie zainicjowane przez skutecznie wniesienie odwołania od decyzji organu I instancji. Zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Prawo strony do wniesienia odwołania jest ściśle powiązane z zasadą dwuinstancyjności postępowania, zgodnie z którą sprawa administracyjna załatwiona decyzją administracyjną może być po wniesieniu odwołania ponownie rozpatrzona i rozstrzygnięta przez organ drugiej instancji (art. 15 k.p.a.). Wskazać przy tym należy, że z analizy przytoczonych przepisów prawa wynika, iż powinnością organu odwoławczego jest w pierwszej kolejności zweryfikowanie, czy odwołanie pochodzi od strony postępowania administracyjnego. Dlatego też powszechnie przyjmuje się, że postępowanie przed organem odwoławczym dzieli się na trzy fazy: wstępną, rozpoznawczą i orzeczniczą. W fazie wstępnej organ odwoławczy podejmuje czynności mające na celu zbadanie, czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie. W razie pozytywnego wyniku czynności fazy wstępnej, rozpoczyna się kolejna faza postępowania odwoławczego, w ramach której organ podejmuje czynności w celu rozpoznania sprawy i kolejno przejść można do fazy orzeczniczej.

Zdaniem Sądu w składzie rozpoznającym skargę, językowa i systemowa wykładnia ww. przepisów k.p.a. prowadzi do wniosku, że odwołanie od decyzji organu I instancji może być wniesione skutecznie wyłącznie przez stronę postępowania, przez którą należy rozumieć każdego, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo każdego, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek (art. 28 k.p.a.). W konsekwencji należy przyjąć, że osoba, która nie ma statusu strony postępowania administracyjnego zakończonego decyzją wydaną w pierwszej instancji, a do której mimo to decyzja została skierowana, nie może wnieść skutecznie odwołania (zob. A. Wróbel, Komentarz do art. 127, w: Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, System Informacji Prawnej LEX, 2016.). Osoba ta może mieć interes we wzruszeniu takiej decyzji, lecz nie jest to interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. (por. wyrok NSA w Krakowie z dnia 4 lutego 1993 r., sygn. akt SA/Kr 558/92, "Samorząd Terytorialny" z 1993 r., nr 10, s. 78, z glosą R. Sawuły). Przy czym zgodzić się także należy, że twierdzenie jednostki, iż decyzja organu I instancji dotyczy jej interesu prawnego lub obowiązku daje podstawę do wszczęcia postępowania odwoławczego, a postępowanie to zakończy się decyzją o umorzeniu postępowania odwoławczego wtedy, gdy twierdzenie jednostki nie znajduje podstaw w normach prawa materialnego (tak: G. Łaszczyca za B. Adamiak w komentarzu do art. 127 k.p.a. w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II. Komentarz do art. 104-269, wyd. III, LEX, 2010). A zatem dojść należy do wniosku, że rolą organu odwoławczego we wstępnej fazie postępowania odwoławczego jest ustalenie, czy odwołanie pochodzi od podmiotu legitymowanego. Ustalenie to ma fundamentalne znaczenie dla wyniku postępowania zainicjowanego odwołaniem, ponieważ jeśli organ stwierdzi niedopuszczalność odwołania, wówczas ma obowiązek wydać postanowienie, które kończy nie tylko fazę wstępną, lecz także jednocześnie ostatecznie całe postępowanie odwoławcze (art. 134 k.p.a.). Może się też zdarzyć, że zachodzi konieczność zbadania interesu prawnego odwołującego, a wówczas obowiązkiem organu jest zweryfikowanie tej okoliczności w toku postępowania odwoławczego. W razie ustalenia, że strona nie ma interesu prawnego, organ powinien wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego, a nie postanowienie na podstawie art. 134 k.p.a. Podzielić w tym zakresie należy poglądy, według których w razie istnienia jakichkolwiek kwestii wymagających wyjaśnienia bądź, gdy odwołujący twierdzi, że zaskarżona decyzja dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku, organ obowiązany jest wszcząć postępowanie odwoławcze i w razie stwierdzenia, że strona nie ma interesu prawnego umorzyć postępowanie na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. (zob. A. Golęba, Komentarz do art. 138 k.p.a., w: H. Knysiak-Molczyk (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wolters Kluwer 2015, LEX, i cytowane tam orzecznictwo NSA).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd w składzie rozpoznającym skargę doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja kolegium narusza art. 127 § 1 k.p.a. w związku z art. 28 k.p.a., a także w związku z art. 107 § 3 k.p.a. Zdaniem Sądu uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie pozwala na ocenę, czy kolegium rozważyło kwestię legitymacji syndyka masy upadłości (obecnie: skarżącego) do wniesienia odwołania od decyzji burmistrza. Kolegium problematyki legitymacji tego podmiotu w swojej decyzji w ogóle nie omawiało, pominąwszy w motywach decyzji zreferowanie fazy wstępnej postępowania odwoławczego. Kolegium – jak się wydaje – przyjęło a priori, że syndyk masy upadłości jest stroną postępowania, gdyż omawiana sprawa administracyjna dotyczy masy upadłości spółki A.. Zdaniem Sądu wnioski kolegium w tym zakresie były co najmniej przedwczesne, a brak rozważenia tej kwestii w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji czyni ją wadliwą w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.

W tym kontekście zauważyć należy, że jak wynika z doręczonych Sądowi akt administracyjnych, postanowieniem z dnia 11 kwietnia 2014 r. (sygn. akt [...]) Sąd Rejonowy dla [...] ogłosił upadłość spółki A. sp. z o.o. i wyznaczył syndyka masy upadłości. Z akt wynika też, że decyzję organu I instancji doręczono spółce B. sp. z o.o. oraz syndykowi masy upadłości A. sp. z o.o. w upadłości likwidacyjnej, który to wniósł od niej odwołanie, w wyniku rozpoznania którego SKO we W. wydało decyzję zaskarżoną obecnie przez syndyka masy upadłości do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Jednak, zdaniem Sądu, okoliczność ogłoszenia upadłości spółki A. sp. z o.o. i ustanowienia syndyka masy upadłości nie przesądza, że to syndyk winien podejmować na rzecz spółki czynności w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją.

Wskazać w tym miejscu należy, że zgodnie zaś z art. 144 ust. 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. Prawo upadłościowe (Dz.U. z 2016 r. poz. 2171 ze zm. – dawniej: Prawo upadłościowe i naprawcze, lecz tytuł ustawy został zmieniony przez art. 428 pkt 1 ustawy z dnia 15 maja 2015 r. /Dz.U. poz. 978/ zmieniającej tę ustawę z dniem 1 stycznia 2016 r. – dalej jako: "u.p.u."), po ogłoszeniu upadłości postępowania sądowe, administracyjne lub sądowoadministracyjne dotyczące masy upadłości mogą być wszczęte i prowadzone wyłącznie przez syndyka albo przeciwko niemu. Postępowania, o których mowa w ust. 1, syndyk prowadzi na rzecz upadłego, lecz w imieniu własnym (art. 144 ust. 2 u.p.u.). Użyte w tym przepisie pojęcie masy upadłości zdefiniowane jest w art. 61 u.p.u., który stanowi, że z dniem ogłoszenia upadłości majątek upadłego staje się masą upadłości, która służy zaspokojeniu wierzycieli upadłego. Zauważyć trzeba, że w myśl art. 62 u.p.u. w skład masy upadłości wchodzi majątek należący do upadłego w dniu ogłoszenia upadłości oraz nabyty przez upadłego w toku postępowania upadłościowego, z wyjątkami określonymi w art. 63-67a. Jak wskazuje się w literaturze prawniczej, termin "majątek" ma w prawie polskim dwa znaczenia: szersze, czyli obejmujące zarówno aktywa, jak i pasywa, oraz węższe, to jest obejmujące tylko aktywa. Z uwagi na charakter masy upadłości, która ma służyć zaspokojeniu wierzycieli, w jej skład wchodzą tylko aktywa upadłego (F. Zedler, Komentarz do art. 61, w: Prawo upadłościowe i naprawcze. Komentarz, wyd. III, LEX/el. 2011).

Istotne jest również, że z dniem ogłoszenia upadłości upadły traci prawo zarządu oraz możliwość korzystania z mienia wchodzącego do masy upadłości i rozporządzania nim (art. 75 ust. 1 u.p.u.). Zauważyć też trzeba, że w myśl art. 127 ust. 1 u.p.u. bezskuteczne w stosunku do masy upadłości są czynności prawne dokonane przez upadłego w ciągu roku przed dniem złożenia wniosku o ogłoszenie upadłości, którymi rozporządził on swoim majątkiem, jeżeli dokonane zostały nieodpłatnie albo odpłatnie, ale wartość świadczenia upadłego przewyższa w rażącym stopniu wartość świadczenia otrzymanego przez upadłego lub zastrzeżonego dla upadłego lub dla osoby trzeciej.

Uwzględniając powyższe, należy powiedzieć, że legitymacja procesowa syndyka w danym postępowaniu administracyjnym – wywodzona z art. 144 w związku z art. 61 u.p.u. – jest wprost uzależniona od tego, czy przedmiot danego postępowania dotyczy masy upadłości spółki. W omawianej sprawie podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji był art. 63 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2016 r. poz. 778 ze zm.; dalej: "u.p.z.p."), który stanowi, że organ, który wydał decyzję, o której mowa w art. 59 ust. 1 (decyzja ustaleniu warunków zabudowy), jest obowiązany, za zgodą strony, na rzecz której decyzja została wydana, do przeniesienia tej decyzji na rzecz innej osoby, jeżeli przyjmuje ona wszystkie warunki zawarte w tej decyzji.

Z dotychczas poczynionych rozważań wynika, zdaniem Sądu rozpoznającego skargę, że głównym zagadnieniem prawnym, które wymaga rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie jest to, czy czynność prawna wyrażenia zgody na przeniesienie decyzji o warunkach zabudowy stanowi czynność korzystania z mienia wchodzącego do masy upadłości i rozporządzania nim w rozumieniu art. 75 ust. 1 u.p.u. Odpowiedź na to pytanie jest istotna dla oceny legalności zaskarżonej decyzji, a to w kontekście art. 63 ust. 5 u.p.z.p., który w zdaniu drugim stanowi, że stronami w postępowaniu o przeniesienie decyzji są jedynie podmioty, między którymi ma być dokonane jej przeniesienie. Innymi słowy, jeśli czynność prawna wyrażenia zgody na przeniesienie decyzji o warunkach zabudowy stanowi czynność korzystania z mienia wchodzącego do masy upadłości (aktywów) i rozporządzania nim, wówczas syndyk masy upadłości może być uznawany za stronę postępowania administracyjnego w przedmiocie przeniesienia decyzji o warunkach zabudowy. W przeciwnym wypadku, to jest w razie ustalenia, że czynność prawna wyrażenia zgody na przeniesienie decyzji o warunkach zabudowy nie stanowi czynności korzystania z mienia wchodzącego do masy upadłości i rozporządzania nim, stroną postępowania administracyjnego winna być nadal sama spółka (upadły). Jak już o tym była mowa kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji kwestii tej nie rozważało, albowiem przyjmując, że zastosowanie znajdzie art. 144 u.p.u., przeszło do fazy rozpoznania sprawy, pomijając ocenę legitymacji procesowej syndyka w postępowaniu administracyjnym. Wspomnieć tu trzeba, że w orzecznictwie sądowym i piśmiennictwie utrwalony jest pogląd, że o posiadaniu przez dany podmiot interesu prawnego we wzięciu udziału w postępowaniu administracyjnym decyduje norma prawa materialnego, na której opiera się zaskarżony akt administracyjny, a nie interes faktyczny (zob. wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 1993 r., sygn. akt I SA 1719/92, OSP z 1994 r., z. 10, poz. 199 z glosą P. Kucharskiego). Źródeł interesu prawnego należy poszukiwać zatem w przepisach prawa materialnego, przy czym interes prawny może być wywodzony także spoza materialnego prawa administracyjnego, np. z przepisów normujących stosunki cywilnoprawne, w tym kwestie upadłości. Natomiast o przymiocie strony postępowania administracyjnego, w rozumieniu art. 28 k.p.a., nie decyduje wola organu prowadzącego to postępowanie. Samo więc faktyczne uczestniczenie określonego podmiotu w postępowaniu administracyjnym przed organem pierwszej instancji, mimo nielegitymowania się opartym na przepisie prawa materialnego interesem prawnym, nie jest przesłanką uzyskania przez niego statusu strony. Również samo doręczenie syndykowi decyzji organu I instancji (wywołane poglądami kolegium wyrażonymi w postanowieniu z dnia [...] r.) nie wykreowało po stronie syndyka statusu strony postępowania administracyjnego.

Na omawiane zagadnienie prawne trzeba spojrzeć odnosząc się również do istoty decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Stosownie do art. 63 ust. 2 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Wskazać przy tym wypada, że w nauce prawa administracyjnego prezentowane są różne stanowiska dotyczące charakteru i znaczenia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Według niektórych przedstawicieli doktryny decyzja taka jest aktem informacyjnym i nie ma charakteru decyzji administracyjnej. Zgodnie z innym poglądem, decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu stanowi decyzję administracyjną w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego. Prezentowany jest również pogląd, że w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu przeważają elementy informacyjne, jednakże zawiera ona również pewne elementy władcze. W konsekwencji decyzja ta jest decyzją administracyjną, ale posiada szereg cech szczególnych, wśród których wymienia się m.in. fakt, że decyzja ta nie rodzi prawa do terenu i nie narusza praw własności ani uprawnień osób trzecich (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 lutego 2001 r., K 27/00, OTK ZU nr 2/2001, poz. 29, oraz cytowana tam literatura). Innymi słowy, uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy nie jest równoznaczne z uzyskaniem uprawnienia do realizacji zaplanowanej inwestycji – zarówno z perspektywy prawa publicznego, jak i prywatnego. Podkreślić też trzeba, że decyzja o warunkach zabudowy nie tworzy per se porządku prawnego i nie ma charakteru konstytutywnego, a – nieco upraszczając – przyjąć można, że stanowi szczegółową urzędową informację o tym, jaki obiekt, i pod jakimi warunkami, inwestor może na danym terenie wybudować bez obrazy przepisów prawa (tak: wyrok TK z dnia 20 grudnia 2007 r., P 37/06, OTK ZU nr 11A/2007, poz. 160).

W tym kontekście – w ocenie Sądu – dyskusyjne jest również to, czy decyzja o warunkach zabudowy ma rzeczowy czy osobisty charakter, a prezentowane w nauce prawa poglądy nie są w tej kwestii jednolite (zob.: E. Szczygłowska, 4.3.3. Przeniesienie decyzji o warunkach zabudowy, w: tejże Sukcesja uprawnień i obowiązków administracyjnych, LEX/el. 2009). Jednak na gruncie niniejszej sprawy istotne jest wskazanie, że decyzję tę można przenieść w ściśle określonym trybie (art. 63 ust. 5 u.p.z.p.), jednak praw i obowiązków z decyzji wynikających nie można sprzedać, wydzierżawić czy oddać w użyczenie. W tym sensie decyzja nie jest więc rzeczą w rozumieniu art. 45 k.c., ani nie można jej uznać za część składową czy prawo akcesoryjne w stosunku do prawa własności nieruchomości. Należy jednak spostrzec, że w razie zbycia nieruchomości, dla której wydano decyzję o warunkach zabudowy możliwe jest uzyskanie wyższej ceny niż gdyby dana nieruchomość była zbywana bez decyzji o warunkach zabudowy (zob. np. J. Klajn, Analiza wpływu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu na kształtowanie się cen transakcyjnych w obrocie nieruchomościami niezabudowanymi, w: "Studia i Materiały Towarzystwa Naukowego Nieruchomości" z 2007 r. nr 3-4, ss. 79-87). Możliwa jest zatem sytuacja, że przeniesienie decyzji o warunkach zabudowy może więc być (choć nie musi) związane z faktem zbycia danej nieruchomości i może mieć na celu swoiste "uporządkowanie" oznaczenia adresata decyzji, by odpowiadało ono temu, kto jest aktualnym właścicielem nieruchomości. Samo w sobie nie jest jednak przysporzeniem majątkowym.

Wracając w tym kontekście do pojęcia masy upadłości wskazać przyjdzie, że w rozumieniu art. 144 ust. 1 u.p.u. postępowanie dotyczy masy upadłości, jeżeli jego wynik mógłby mieć wpływ na stan masy upadłości i możliwość zaspokojenia się z niej przez wierzycieli upadłego (tak: Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 16 stycznia 2009 r., sygn. akt III CSK 244/08, niepubl.). Kluczowe zatem dla stwierdzenia, że w danym postępowaniu czynności za upadłego dokonywać ma syndyk masy upadłości jest ustalenie, że postępowanie dotyczy masy upadłości, a więc wykazanie, że wynik postępowania mógłby mieć wpływ na stan masy upadłości i możliwość zaspokojenia się z niej przez wierzycieli. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie kolegium nie przeprowadziło w tym zakresie żadnej analizy poprzedzonej ewentualnymi czynnościami wyjaśniającymi. Poczynienie tego rodzaju ustaleń byłoby tymczasem konieczne dla stwierdzenia, czy syndyk masy upadłości spółki miał interes prawny wywodzony z art. 144 ust. 1 u.p.u., a co za tym idzie legitymację do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji.

Uwzględniając całokształt powyższych rozważań Sąd w składzie rozpoznającym skargę doszedł do przekonania, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie pozwala na jednoznaczną ocenę tego, czy odwołanie od decyzji organu I instancji zostało wniesione przez legitymowany podmiot. Wobec tego stwierdzić należało, że zaskarżona decyzja kolegium narusza prawo, a to przepisy procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jest tak, ponieważ kolegium naruszyło wspomniane już przepisy k.p.a., ale do naruszenia prawa doszło też w zakresie stosowania art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

Zdaniem Sądu, zgromadzone w toku postępowania akta administracyjne nie pozwalają na ustalenie, czy nieruchomość, której dotyczą omawiane warunki zabudowy, wchodzi w skład masy upadłości, a co za tym idzie nie można na ich podstawie ocenić legitymacji procesowej syndyka masy upadłości w postępowaniu. Wątpliwości w tym zakresie są tym większe, jeśli wziąć pod uwagę, że w skardze do sądu administracyjnego (s. 10) syndyk przyznał, że ma trudności z ustaleniem i odnalezieniem składników majątku upadłego (nieruchomości). Nadto w odwołaniu od decyzji organu I instancji, ani w skardze syndyk jednoznacznie nie wypowiedział się co do stanu prawnego nieruchomości, której dotyczy zaskarżona decyzja. W ocenie Sądu ustalenie stanu prawnego (szczególnie: właściciela) ww. nieruchomości miałoby też istotne znaczenie wobec tego, że w sytuacji, gdy dla danej inwestycji wydano decyzję o warunkach zabudowy, a następnie na jej podstawie inwestor uzyskał pozwolenie na budowę, to decyzja o warunkach zabudowy jest w pewnym sensie "skonsumowana", gdyż warunki w niej określone zostały uwzględnione w pozwoleniu na budowę, które to pozwolenie (a nie decyzja o warunkach zabudowy jako taka) umożliwia realizację inwestycji. Naruszeniem art. 77 § 1 k.p.a. przez kolegium było więc również niedokonanie ustaleń w zakresie tego, kto dysponuje prawem do nieruchomości, a co za tym idzie, czy nieruchomość, dla której wydano warunki zabudowy wchodzi w skład masy upadłości. Ustalenia te byłyby o tyle konieczne, że w razie stwierdzenia, iż nieruchomość, dla której wydano warunki zabudowy nie wchodzi w skład masy upadłości, trudno byłoby wykazać prawny i faktyczny związek decyzji o warunkach zabudowy z masą upadłości, a w konsekwencji wątpliwy mógłby okazać się udział syndyka masy upadłości w postępowaniu administracyjnym. W realiach niniejszej sprawy wyjaśnienie stanu prawnego nieruchomości jest konieczne, pomimo że dla uzyskania decyzji o warunkach zabudowy tytuł prawny do nieruchomości nie jest wymagany. Jednak w sytuacji przeniesienia decyzji o warunkach zabudowy dla nieruchomości, która być może wchodzi w skład masy upadłości, ustalenia wymagałoby, czy decyzja ta ma w ogóle wpływ na tę nieruchomość w kontekście potencjalnego zaspokojenia się wierzycieli z masy upadłości spółki. Pamiętać też należy o tym, że masa upadłości spółki to aktywa, a więc wskazane byłoby, aby syndyk określił, za jakiego rodzaju aktywo uważa decyzję o warunkach zabudowy.

W konsekwencji Sąd doszedł do przekonania, że niewyjaśnienie powyższych kwestii przez kolegium miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ gdyby na skutek należycie przeprowadzonego postępowania dowodowego wykazano, że nieruchomość, dla której wydano warunki zabudowy nie wchodzi do masy upadłości, to wówczas odwołanie syndyka od decyzji organu I instancji należałoby potraktować jako pochodzące od podmiotu niebędącego stroną postępowania administracyjnego. Jednak zgromadzone w aktach sprawy dokumenty, na podstawie których dokonano kontroli legalności zaskarżonej decyzji (art. 133 § 1 p.p.s.a.) nie pozwalają na dokonanie ustaleń w omawianym zakresie. Rozważań w tym zakresie nie poczyniło także kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Dlatego też Sąd stwierdził, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja narusza art. 28, art. 127 § 1 oraz 77 § 1 i art. 80 w związku z art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Co do zasady bowiem stwierdzenie przez organ odwoławczy, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. skutkować winno umorzeniem postępowania odwoławczego, a nie merytorycznym rozpoznaniem sprawy przez organ odwoławczy. Tymczasem w zaskarżonej decyzji nie wykazano, że syndyk masy upadłości jest podmiotem legitymowanym na podstawie art. 144 ust. 1 i ust. 2 u.p.u. do udziału w postępowaniu administracyjnym.

Odnosząc się jeszcze do zarzutów skargi w zakresie stosowania przez kolegium art. 77 § 1 k.p.a. należy powiedzieć, że Sąd w składzie rozpoznającym skargę w niniejszej sprawie przyjmuje pogląd wyrażany w orzecznictwie i zaprezentowany w zaskarżonej decyzji, że zgoda na przeniesienie decyzji o warunkach zabudowy jest typowym oświadczeniem woli i stosować się winno do niego przepisy k.c., czyli przepisy dotyczące oświadczeń woli, a w szczególności art. 60, art. 61 k.c., w przypadku wycofania oświadczenia, jak również przepisy dotyczące wad oświadczenia woli: art. 82-88 k.c., w zakresie dopuszczalności i prawnych form odwołania tak złożonego oświadczenia (zob. na przykład wyrok NSA z dnia 12 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2510/12, Orzeczenia.nsa.gov.pl, i podane tam orzecznictwo). Istotne przy tym jest zauważenie, że art. 60 k.c. definiuje oświadczenie woli jako wyrażenie woli osoby dokonującej czynności prawnej. Czynnością prawną w omawianej sprawie jest zatem zgoda na przeniesienie decyzji o warunkach zabudowy na innego adresata. Zgodzić się też należy, zdaniem Sądu, że wyrażenie zgody na przeniesienie decyzji jest jednostronną czynnością prawną, a więc bez znaczenia pozostaje chwila zakomunikowania tej czynności komukolwiek, bowiem dochodzi ona do skutku z chwilą złożenia oświadczenia woli przez tego, kto takiej czynności dokonuje (por. czynność sporządzenia testamentu – art. 949 § 1 k.c.). Istotne jest to, że w realiach niniejszej sprawy ww. oświadczenie woli zostało wyrażone przez członka zarządu spółki A. sp. z o.o. w piśmie (wniosku) z dnia 27 lutego 2014 r., a więc dokument ten w postępowaniu administracyjnym może stanowić dowód tego, że w tej dacie osoba, która go podpisała, złożyła oświadczenie zawarte w dokumencie, dopóki w jeden z prawem przewidzianych sposób okoliczność ta nie zostanie podważona. Sąd zgadza się z ustaleniami dowodowymi kolegium w zakresie oceny mocy dowodowej dokumentu datowanego na dzień 27 lutego 2014 r. zawierającego oświadczenie woli spółki, albowiem organy administracji publicznej nie są właściwe do prawokształtującej oceny, czy dane oświadczenie woli spełnia przesłankę bezskuteczności, o której mowa w art. 127 ust. 1 u.p.u. Rację miało też kolegium, wskazując, że w sprawie nie mógł mieć zastosowania art. 81 k.c., ponieważ przepisy u.p.z.p. nie nawiązują w art. 63 ust. 5 do pojęcia "daty pewnej", a więc organy administracji publicznej nie miały podstaw, by przyjmować to pojęcie na gruncie niniejszej sprawy.

Nadto Sąd pragnie zaznaczyć, że chybione są zarzuty syndyka wskazujące na to, że w sprawie dotyczącej przeniesienia decyzji o warunkach zabudowy winno zapaść analogiczne rozstrzygnięcie jak w sprawie przeniesienia pozwolenia na budowę. Pogląd ten nie znajduje uzasadnienia w przytoczonych już przepisach prawa, a także nie uwzględnia istoty decyzji o warunkach zabudowy i jej specyficznej roli w procesie budowlanym, o czym już była mowa.

Natomiast jeśli chodzi o podniesione w skardze zarzuty dotyczące naruszenia przez kolegium prawa materialnego, Sąd doszedł do przekonania, że ich rozpoznanie na obecnym etapie byłoby ono przedwczesne, skoro w postępowaniu przed kolegium nie wyjaśniono, czy odwołanie pochodzi od uprawnionego podmiotu. W tym stanie rzeczy ocena poglądów wyrażanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i skardze w zakresie stosowania przepisów prawa materialnego, w tym w szczególności art. 38 ust. 1, art. 76 ust. 3, art. 127 ust. 1 i art. 63 ust. 5 Prawa upadłościowego, byłaby przedwczesna, albowiem wynik postępowania przed kolegium zależeć winien wpierw od ustalenia, czy w realiach niniejszej sprawy syndyk masy upadłości jest stroną postępowania administracyjnego w przedmiocie przeniesienia decyzji o warunkach zabudowy.

Kierując się powyższymi względami, Sąd, uwzględniając skargę, choć nie podzielając wszystkich podniesionych w niej argumentów, na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję z racji naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Zaznaczyć przy tym należy, że niniejszy wyrok nie został wydany na niekorzyść skarżącego syndyka (art. 134 § 2 p.p.s.a.), ponieważ ostateczny wynik sprawy zależeć będzie od ustaleń, których dokona organ odwoławczy, a Sąd uchylając zaskarżoną decyzję nie przesądził kierunku rozstrzygnięcia kolegium (art. 145a § 1 p.p.s.a. a contrario), gdyż zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy na to nie pozwalał.

Rozpoznając sprawę ponownie kolegium powinno uwzględnić poglądy prawne Sądu zawarte w uzasadnieniu. W szczególności w dalszym postępowaniu kolegium, rozpoznając sprawę administracyjną w jej całokształcie, winno zebrać i szczególnie skrupulatnie przeanalizować materiał dowodowy w kontekście tego, jaki był i jest stan prawny nieruchomości, dla której wydano omawiane warunki zabudowy, a także czy nieruchomość ta wchodzi (lub do kiedy wchodziła) w skład masy upadłości; wykazania też wymagałoby, jaki jest związek decyzji o warunkach zabudowy z masą upadłości w sytuacji, gdy okaże się, że w obrocie prawnym jest ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę obejmująca opisaną na wstępie nieruchomość. Ustalenia poczynione przez kolegium winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, zawierającym wskazanie faktów, które uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.

Uwzględniając powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu orzekł jak w pkt I sentencji. Natomiast w pkt II sentencji wyroku o kosztach niniejszego postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. poz. 1804 i z 2016 r. poz. 1667). Na zasądzoną kwotę składają się kwoty: 500 zł z tytułu wpisu sądowego od skargi, 480 zł z tytułu wynagrodzenia pełnomocnika strony skarżącej będącego radcą prawnym i 17 zł z tytułu zwrotu wydatku poniesionego na uiszczenie opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.

Mając na uwadze powyższe, orzeczono jak w sentencji.