Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2614/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-07-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 136  ust. 3 art. 137
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Wesołowska Sędziowie WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) WSA Łukasz Trochym Protokolant referent Aleksandra Cymerska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lipca 2020 r. sprawy ze skargi W.D. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę


UZASADNIENIE

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2019 r. nr [...]

po rozpatrzeniu odwołania złożonego przez W.D. i G.D. od decyzji Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] marca 2019r, orzekającej o odmowie zwrotu nieruchomości stanowiącej własność [...], położonej w [...], w rejonie ul. [...] i ul. [...], wchodzącej w skład aktualnych działek ewidencyjnych nr [...], [...], [...] i [...] z obrębu [...] utrzymał powyższą decyzję w mocy.

W uzasadnieniu organ przedstawił następujący stan sprawy:

Wnioskiem z dnia [...] września 2014 roku E.P. działający w imieniu i na rzecz W.D. i G.D. oraz W.D. działający w imieniu i na rzecz A.D., złożyli wniosek o zwrot dawnej działki nr [...] z obrębu [...], wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa Decyzją Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] października 1975 roku, nr. [...], z przeznaczeniem pod budowę osiedla mieszkaniowego "[...] ".

Decyzją Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] października 1975 roku, nr [...], wywłaszczono na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość o powierzchni [...] ha, położoną w [...] przy ul. [...], opisaną w Księdze Wieczystej KW Nr [...], prowadzonej przez Państwowe Biuro Notarialne w [...].

Jak wynika z treści ww. decyzji wywłaszczeniowej przedmiotowa nieruchomość zgodnie z Decyzją o lokalizacji inwestycji Nr [...] z dnia [...] września 1973 roku, wydaną przez Prezydium Rady Narodowej [...], przeznaczona została pod budowę osiedla mieszkaniowego "[...] ".

W dacie wywłaszczenia właścicielem nieruchomości o powierzchni [...] ha, składającej się z działek ewidencyjnych nr [...] i [...] z obrębu [...], na podstawie Aktu Własności Ziemi Nr [...] z dnia [...] października 1973 roku, był M.D..

Na podstawie Postanowienia Sądu Rejonowego [...] w [...] Wydział [...], z dnia [...] lutego 2011 roku, sygn. akt [...], spadek po M.D. zmarłym dnia [...] czerwca 2010 roku w [...], na mocy ustawy nabyli jego synowie: A.D., G.D. i W.D., po [...] części spadku każdy z nich.

Jak wynika z powyższego na dzień wydania niniejszej decyzji osobami uprawnionymi do żądania zwrotu nieruchomości wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa Decyzją Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] października 1975 roku, nr [...]. są: A.D., G.D. i W.D..

Treść pisma Wydziału Udostępniania Danych Ewidencji Gruntów i Budynków Biura Geodezji i Katastru Urzędu [...] z dnia [...] października 2014 roku, nr [...], wskazuje, że nieruchomości wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa Decyzją Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] października 1975 roku, nr [...], stanowiącej archiwalne działki nr [...] i [...] z obrębu [...], obecnie odpowiadają:

1. działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...],

2. działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...],

3. część działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...],

4. część działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...],

5. część działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...],

6. działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...],

7. część działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...],

8. działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...],

9. działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...],

10. działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...],

11. działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...],

12. działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...],

13. działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...],

14. działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...],

15. działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...],

16. działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...],

17. działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...],

18. część działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...],

19. część działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...],

20. część działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...],

21. część działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...],

22. część działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...],

23. część działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...],

24. działka ewidencyjne nr [...] z obrębu [...],

25. działka ewidencyjne nr [...] z obrębu [...],

26. działka ewidencyjne nr [...] z obrębu [...],

27. działka ewidencyjne nr [...] z obrębu [...],

28. działka ewidencyjne nr [...] Oz obrębu [...],

29. działka ewidencyjne nr [...] z obrębu [...],

30. działka ewidencyjne nr [...] z obrębu [...],

31. część działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...].

Zgodnie z treścią opracowania geodezyjnego, sporządzonego w dniu [...] lipca 2015 roku na zlecenie Starosty [...] przez geodetę uprawnionego mgr inż. Z.R. (nr upr. zawód. [...]) dawnej działce nr [...] z obrębu [...], odpowiadają działki nr [...], [...], [...], [...],[...] i [...] z obrębu [...].

Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] lutego 2015 roku, Wojewoda [...] wyznaczył jako organ właściwy do załatwienia sprawy zwrotu nieruchomości, położonej w [...], w rejonie ul. [...] i ul. [...], wchodzącej w skład obecnych działek ewidencyjnych nr [...], [...], [...] i [...] z obrębu [...], Starostę [...].

Jak wynika z treści pism Biura Gospodarki Nieruchomościami Urzędu [...] Delegatura w [...] z dnia [...] października 2014 roku, nr : [...], i znak; [...],

• działki ewidencyjne nr [...], [...] i [...] z obrębu [...], stanowiące część dawnej działki nr [...] z obrębu [...], stały się z mocy prawa z dniem [...] maja 1990 roku własnością Gminy [...], co zostało potwierdzone Decyzją Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] listopada 1992 roku,

• działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...], stanowiąca część dawnej działki nr [...] z obrębu [...], stała się z mocy prawa z dniem [...] maja 1990 roku własnością Gminy [...], co zostało potwierdzone Decyzją Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] lipca 1992 roku i obecnie stanowią własność miasta [...].

Po przeprowadzeniu przepisanego prawem postępowania Starosta [...], decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2019r., orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości stanowiącej własność [...], położonej w [...], w rejonie ul. [...] i ul. [...], wchodzącej w skład aktualnych działek ewidencyjnych nr [...], [...], [...].

Od decyzji odwołanie złożyli W.D. i G.D..

Rozpoznając odwołanie organ poniósł, że godnie z dyspozycją art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.

Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej.

Przepis art. 137 ustawy stanowi natomiast, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:

1. pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo,

2. pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

Jeżeli w przypadku, o którym mowa w art. 137 ust 1 pkt 2 u.g.n. cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko w części wywłaszczonej nieruchomości zwrotowi podlega pozostała część.

Wystąpienie jednej z przesłanek zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu zobowiązuje organ do uznania tej nieruchomości za zbędną, a tym samym uprawnia do jej zwrotu.

Badając przesłanki zbędności przez pryzmat art. 137 ust. 1 u.g.n. organ uwzględnił wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt

P 38/11. Trybunał Konstytucyjny, po rozpoznaniu pytania prawnego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie: czy art. 1 pkt 89 lit. a w związku z art. 19 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492), zmieniający art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.), w zakresie, w jakim nakazuje stosowanie nowego brzmieniu art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w sytuacji, gdy cel określony w decyzji o wywłaszczeniu został przez jednostkę samorządu terytorialnego zrealizowany przed [...] września 2004 r., tj. przed dniem wejścia w życie ustawy o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw, jest zgodny z art. 2 i art. 165 ust. 1 Konstytucji orzekł, że: art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 zm.) w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed [...] maja 1990 r.; na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed [...] września 2004 r. zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z sentencją niniejszego wyroku, nie podlegają zwrotowi na rzecz byłych właścicieli te nieruchomości, na których cel określony w decyzji o wywłaszczeniu został zrealizowany przed dniem złożenia wniosku o ich zwrot, niezależnie od tego, czy realizacja inwestycji nastąpiła no upływie 10 lat od chwili wywłaszczenia. Jeśli zaś w dniu złożenia wniosku o zwrot cel wywłaszczenia jeszcze nie został zrealizowany, byli właściciele tych nieruchomości oraz ich spadkobiercy zachowują ustawowe uprawnienie do żądania zwrotu, które im przysługiwało przed wejściem w życie ustawy nowelizującej z 2003 r.

W ocenie Trybunału, wyrażonej w wyroku z dnia 13 marca 2014 roku, sygn. akt

P 38/11, niezgodne z Konstytucją jest nadanie mocy wstecznej art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. w obecnym brzmieniu regulującym przesłanki zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Brak w ustawie zmieniającej przepisów intertemporalnych nie oznacza zezwolenia ustawodawcy na wsteczne działanie nowych lub zmienionych przepisów. Mając na względzie stanowisko Trybunału zawarte w przywołanym powyżej wyroku organ przyjął, iż przy ocenie zbędności dla realizacji celu publicznego nieruchomości stanowiącej przedmiot niniejszego postępowania nie jest możliwe retrospektywne zastosowanie 10 - letniego terminu określonego w art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n. Jak orzekł Trybunał Konstytucyjny, ustawodawca nie mógł całkowicie dowolnie formułować dodatkowych obostrzeń i wprowadzić do ustawy wywłaszczeniowej kolejnej, nieznanej we wcześniejszych aktach normatywnych regulujących problematykę wywłaszczeń i zwrotów wywłaszczeniowych nieruchomości, przesłanki, której wypełnienie skutkuje koniecznością stwierdzenia zbędności nieruchomości dla realizacji celu publicznego uzasadniającego wywłaszczenie, a w konsekwencji - zwrot wywłaszczonego gruntu na rzecz dawnych właścicieli. W judykaturze wyrażone zostało stanowisko, zgodnie z którym pomimo, iż powyższy wyrok Trybunału Konstytucyjnego dotyczy wprost art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. (albowiem tego tylko przepisu dotyczyło pytanie prawne Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie), to jednak wywody zawarte w jego uzasadnieniu powodują, że również niedopuszczalnym jest retroaktywne stosowanie art. 137 ust 1 pkt 1 u.g.n. ( tak też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 października 2014 r. sygn. akt I OSK 254/13)

W świetle powyższych unormowań prawnych oraz mając na uwadze orzecznictwo sądów administracyjnych organ prowadzący postępowanie dotyczące zwrotu nieruchomości wywłaszczonej miał obowiązek w pierwszej kolejności ustalić, na jaki cel wywłaszczona została nieruchomość, w drogiej kolejności - czy na całej nieruchomości zrealizowano cel wywłaszczenia oraz, jeśli cel taki został zrealizowany, określić, czy nastąpiło to w w/wym. terminie.

Organ rozpatrujący sprawę zwrotu nieruchomości wywłaszczonej związany jest treścią art. 137 ust. 1 u.g.n., który zawiera zamknięty katalog okoliczności, w których można uznać nieruchomość za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu i który to katalog nie może podlegać wykładni rozszerzającej. Zbędność przejętej nieruchomości stanowi materialnoprawną przesłankę do jej zwrotu na rzecz uprawnionego podmiotu. Dlatego też, w postępowaniu o zwrot nieruchomości, konieczne jest jednoznaczne ustalenie, przez organ orzekający, rzeczywistego celu wywłaszczenia. Dopiero bowiem wtedy możliwe stanie się badanie przez organ prowadzący postępowanie, czy cel ten został, czy też nie został zrealizowany w aspekcie jego zgodności z celem, na jaki nieruchomość została przejęta.

Badając prawidłowość wydanej przez Starostę [...] w oparciu o powyższe organ uznał, że jest ona zgodna z prawem.

W toku przeprowadzonego postępowania administracyjnego ustalono, że działki ewidencyjne nr: [...], [...], [...] i [...] z obrębu [...], zostały wywłaszczone z przeznaczeniem pod budowę osiedla mieszkaniowego z usługami pod nazwa "[...] " w [...]. Okoliczność tę organ I instancji ustalił w oparciu o treść Decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] października 1975 roku, nr [...] oraz w oparciu o treść Decyzji o lokalizacji inwestycji nr [...] z dnia [...] września 1973 roku, wydanej przez Prezydium Rady Narodowej [...].

Z pisma Wydziału Architektury Urzędu Gminy [...] z dnia [...] lipca 2000 roku, nr [...] oraz załączników do ww. pisma wynika, że :

• decyzja Nr [...] z dnia [...] września 1973 roku nie utraciła swojej mocy,

• realizację inwestycji - osiedle mieszkaniowe z usługami pod nazwą "[...] " rozpoczęto w dniu [...] lipca 1976 roku poprzez wydanie przez Urząd Dzielnicy [...] Decyzji znak: [...] zezwalającej na budowę: "[...] ". Powyższa decyzja o pozwoleniu na budowę dotyczyła budynków mieszkalnych oznaczonych nr od [...] do [...], hydroforni, pawilonu handlowego, szkoły środowiskowej, przedszkola, przychodni zdrowia, żłobka i parku.

Integralną częścią Decyzji o lokalizacji inwestycji nr [...] z dnia [...] września 1973 roku, wydanej przez Prezydium Rady Narodowej [...], były Kompleksowe wytyczne urbanistyczne dla zespołu osiedli: [...] na terenie dzielnicy [...], opracowane przez Biuro Planowania Rozwoju [...].

Jak ustalił organ I instancji z treści ww. wytycznych wynika, iż zostały one opracowane m.in. na podstawie studium planu szczegółowego zabudowy wielorodzinnej osiedli [...], sporządzonego na podstawie ,,Studium zagospodarowania przestrzennego zabudowy mieszkaniowo - usługowej - [...] " opracowanego w styczniu 1973 roku, w Biurze Planowania Rozwoju [...] przez inż. E. B.i K.R., jak również w oparciu o "Weryfikację terenów budownictwa wielorodzinnego realizowanego w lalach 1976 -80", opracowani) w maju 1973 roku w Biurze Planowania Rozwoju [...] przez inż. E. B..

Zgodnie z obowiązującym wówczas planem ogólnym zatwierdzonym Uchwałą Nr 4/25 Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia 10 lipca 1969 roku, tereny osiedli [...], stanowiły rozwojowe tereny budownictwa mieszkaniowego - wielorodzinnego. Studium planu szczegółowego budownictwa wielorodzinnego dla ww. osiedli przewidywało na tym terenie - zgodnie z załącznikiem nr 2 do Ustaleń PRN [...] z dnia [...] grudnia 1971 roku w sprawie projektu rozmieszczenia budownictwa mieszkaniowego wielorodzinnego przewidywanego do realizacji w lalach 1976 - 80, realizację zespołu osiedli mieszkalnych, ośrodka usług I-go stopnia i ośrodka usług technicznych.

Zespoły osiedli miały składać się z następujących stref:

• strefy zamieszkania, którą stanowić miało pięć zgrupowań zabudowy mieszkalnej, ograniczonych trasami komunikacyjnymi i pasami nawietrzania, których podstawą w zależności od przyjętego rozwiązania miały być szkoła elementarna lub podstawowa wraz z przedszkolem. Ponadto każda z jednostek miała posiadać swój obszar terenów zielonych spełniających funkcje terenów rekreacji wewnętrznej,

• strefy dojścia - związana z komunikacją zewnętrzną, zawierająca: garaże osiedlowe i parkingi wielokondygnacyjne, przystanki komunikacji masowej i koncentracje usług podstawowych,

• strefy rekreacji związanej z pasami nawietrząjącymi (o kierunku wschód - zachód), grupującymi urządzenia szkół elementarnych lub środowiskowych oraz urządzenia sportowe i zieleni.

Ponadto na terenie zespołu osiedli zaplanowano ośrodek usługowy II stopnia, zlokalizowany przy skrzyżowaniu ul. [...] i [...] oraz ośrodek usług technicznych, zlokalizowany w narożniku ul. [...] i [...].

Wszystkie strefy i elementy programu integrować miał system komunikacji pieszej, prowadzonej bezkolizyjnie w stosunku do układu komunikacji miejskiej.

Z treści Założeń Techniczno - Ekonomicznych Osiedla [...] Przedsięwzięcie Inwestycyjne [...], sporządzonych w maju 1975 roku i zatwierdzonych Decyzją Prezydenta [...] z dnia [...] września 1975 roku, nr [...], wynika, iż przedmiotowe osiedle mieszkaniowe podzielone zostało na pięć przedsięwzięć inwestycyjnych, przy czym tereny wypoczynkowe (park osiedlowy, ogród dziecięcy i tereny sportowe) włączone zostały tylko przedsięwzięcia V, które obejmować miało tereny zielone wspólne dla wszystkich czterech przedsięwzięć mieszkaniowych. Decyzją nr [...] z dnia [...] marca 1985 roku, o zatwierdzeniu planu realizacyjnego Naczelny Architekt [...] zatwierdził plan realizacyjny ogólny zagospodarowania terenu inwestycji Park Osiedlowy w Os. [...]. Z treści ww. planu realizacyjnego wynika, iż na archiwalnej działce nr [...] z obrębu [...] miały zostać zrealizowane: droga, stanowiąca dojazd m.in. do stacji prostownikowej, bazy konserwacji zieleni i do kościoła oraz tereny zieleni niskiej i budynek stacji zasilania- tymczasowy obiekt zaplecza budowy Kombinatu Budownictwa Mieszkaniowego [...].

Z dokumentów zgromadzonych w toku przeprowadzonego postępowania wynika również, iż przez dawną działkę nr [...] z obrębu [...], miała przebiegać droga dojazdowa do zaplecza budowy osiedla mieszkaniowego z usługami [...], które jak wynika z mapy pt. Ogólny plan zagospodarowania placu budowy [...] Os. [...] , sporządzonej w dniu [...] marca 1976 roku, miało zostać urządzone na terenie przeznaczonym pod [...].

W niniejszej sprawie, podkreślenia wymaga, iż budynek Kombinatu Budownictwa Mieszkaniowego, o którym mowa powyżej był konieczną częścią początkowej fazy realizacji inwestycji osiedla mieszkaniowego [...].

Organ l instancji, na dowód realizacji celu wywłaszczenia dokonał analizy zdjęć lotniczych wykonanych w latach 1972-2014 udostępnionych Staroście [...] przez Centralny Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...] (obecnie Główny Urząd Geodezji i Kartografii w [...]), które zostały wydrukowane w całości oraz w powiększeniu dla terenu objętego wnioskiem o zwrot, a następnie dołączone do akt sprawy.

Z analizy ww. zdjęć wynika, że:

• w roku 1976 trwały prace budowlane związane z realizacją I przedsięwzięcia w Os. [...] - [...], a przez dawną działkę nr [...] z obrębu [...] przebiegała droga dojazdowa do ww. budowy. Ponadto ze zdjęcia lotniczego wykonanego w dniu [...] listopada 1976 roku, wynika, iż w północnej części przedmiotowej działki, tj. pomiędzy drogą (opisaną powyżej), a ogrodzeniem terenu zajmowanego przez Straż Pożarną na działce znajdowały się hałdy ziemi,

• w roku 1982 część przedmiotowej działki w dalszym ciągu była wykorzystywana jako droga dojazdowa do budowy. Ponadto zdjęcie wykonane w dniu [...] maja 1982 roku potwierdza, iż na przedmiotowej działce wybudowany został już budynek stacji zasilania - tymczasowy obiekt zaplecza budowy Kombinatu Budownictwa Mieszkaniowego [...],

• w latach 1982 - 1990 stan zagospodarowania dawnej działki nr [...] z obrębu [...] nie uległ żadnym zmianom. Ponadto ze zdjęcia lotniczego wykonanego w dniu [...] lutego 1990 roku wynika, iż wzdłuż drogi dojazdowej ustawione zostały latarnie,

• w roku 1997 teren wokół budynku stacji zasilania został uporządkowany i zagospodarowany zielenią niską i wysoką. Ze zdjęcia wykonanego w dniu [...] maja 1997 roku wynika również, iż została wykonana nakładka asfaltowa na drodze dojazdowej prowadzącej do budynku podstacji trakcyjnej, tymczasowego budynku Urzędu Gminy [...] i kościoła.

Z treści karty inwentaryzacyjnej, sporządzonej do Decyzji Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] listopada 1992 roku, wynika, iż działki ewidencyjne nr [...], [...] i [...] z obrębu [...], przeznaczone zostały pod zieleń parkową - [...].

W dniu [...] maja 2015 organ I instancji dokonał oględzin przedmiotowej nieruchomości, w ramach których ustalono, że

• działka ewidencyjna [...] z obrębu [...], stanowi teren zieloni niskiej - teren porośnięty trawą świeżo posianą. W części wschodniej oraz środkowej znajdują się pojedyncze drzewa - 7 sztuk. W części zachodniej na działce znajduje się opuszczony budynek parterowy,

• działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...], znajduje się na pasie drogowym ul. [...]. Na działce znajduje się chodnik betonowy, na którym znajdują się latarnie.

• działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...], stanowi część ul. [...] -jezdnia asfaltowa,

• działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...], stanowi część terenu ogrodzonego, wykorzystywanego dla potrzeb Wojewódzkiej Państwowej Straży Pożarnej. Przedmiotowa działka urządzona została zielenią niska. W części wschodniej na działce znajduje się tablica reklamowa.

Powyższy stan zagospodarowania potwierdza protokół z oględzin nieruchomości oraz dokumentacja fotograficzna, która została do niego dołączona.

Pomimo, że oględziny nieruchomości objętej wnioskiem zwrotowym przeprowadzone zostały po dniu [...].09.2004r. /wyrok [...] z dnia [...].03.2014r./, to stanowią materiał dowodowy, który potwierdza, że obecny stan zagospodarowania działek ewidencyjnych nr [...], [...] i [...] z obrębu [...], które odpowiadała części dawnej działki nr [...] z obrębu [...], jest zgodny planem realizacyjnym ogólnym zagospodarowania terenu inwestycji [...] w Os. [...].

Sposób zagospodarowania działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...], wskazuje, że działka stanowi wąski pasek gruntu w południowej części nieruchomości, położonej przy ul. [...] , zajmowanej przez Jednostkę Ratowniczo - Gaśniczą nr [...] Wojewódzkiej Państwowej Straży Pożarnej.

Reasumując, słusznie zdaniem organu odwoławczego, stwierdził organ I instancji, że nie zaistniała w przedmiotowej sprawie przesłanka zbędności określona w art. 137 u.g.n., bowiem na działkach ewidencyjnych nr [...], [...], [...] i [...] z obrębu [...], odpowiadających części dawnej nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej jako archiwalna działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...], zrealizowano cel, dla którego zostały one wywłaszczone.

Wymienione powyżej nieruchomości stanowią część zespołu urbanistycznego, określonego jako osiedle mieszkaniowe i służą mieszkańcom osiedla mieszkaniowego [...].

Odnosząc się do treści odwołania, należy wskazać, że analiza realizacji celu wywłaszczenia nie może abstrahować od kontekstu funkcjonalnego z daty wywłaszczenia nieruchomości, a w przypadku planowanej realizacji osiedla mieszkaniowego także od specyfiki wieloletnich inwestycji mieszkaniowych. Przy ocenie realizacji budowy osiedla mieszkaniowego należy uwzględnić nie tylko budowę typowych budynków (bloków) mieszkalnych, ale również wszystkich innych obiektów i urządzeń technicznych składających się na infrastrukturę tego osiedla. Do takich obiektów należą urządzenia towarzyszące, umożliwiające korzystanie z zabudowy mieszkaniowej takie, jak ciągi komunikacyjne, parkingi, szkoły, boiska sportowe, garaże, zieleń osiedlowa, trawniki, różnorakie miejsca wypoczynku, czy ciągi piesze (chodniki), jak i obiekty towarzyszące zabudowie mieszkaniowej, które co prawda nie są urządzeniami umożliwiającymi korzystanie z zabudowy mieszkaniowej, ale służą mieszkańcom osiedla mieszkaniowego, np. sklepy osiedlowe, szkoły, przedszkola, domy kultury (wyrok NSA z: 27.11.2002 r. I SA 994/01 - w czerwonym skoroszycie akt administracyjnych; 13.6.2014r. 1 OSK 2768/12; 20.11.2014 r. I OSK 2755/13; 14.2.2013 r. 1 OSK 1832/1, cbosa).

W tym miejscy organ wskazał, że ustalenie realizacji celu wywłaszczenia nabiera szczególnej wymowy właśnie w takim przypadku, gdy celem tym jest infrastruktura o złożonym charakterze, w tym infrastruktura osiedlowa z czym mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Reasumując, w ocenie Wojewody [...] rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji jest prawidłowe.

Na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2019 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył W.D. wnosząc o jej uchylenie.

W obszernej skardze zaskarżonej decyzji zarzucał między innymi pominięcie przez organ, tego że jego zdaniem – sporne działania nie zostało objęte planem realizacyjnym osiedla [...] z [...] września 1975 r., w wyniku czego stały się zbędne na cel wywłaszczenia i powinny podlegać zwrotowi w oparciu o art. 34 ust 1 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Zarzucił organowi rażące naruszenie prawa poprzez uznanie, że działka nr [...] wykorzystywana dla potrzeb Wojewódzkiej Straży Pożarnej była zgodna z celem wywłaszczenia w przedmiotowej sprawie.

Zdaniem skarżącego organ naruszył art. 7 Konstytucji RP (zasadę legalizmu i prawomocności), art. 7 k.p.a. (zasadę prawdy obiektywnej), art. 2 Konstytucji RP (zasadę sprawiedliwości społecznej), oraz naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 21 ust. 1 oraz art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w powiązaniu z art. 136 ust. 1-3 oraz art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014, poz. 518, ze zm., dalej "u.g.n") poprzez błędne przyjęcie na podstawie zdjęć lotniczych, że działka nr [...] była wykorzystywana jako droga dojazdowa do placu budowy.

Powstaje pytanie do jakiego placu budowy, skoro:

• od północy przedmiotowa działka graniczy z obiektem straży pożarnej od 1955 roku.

• Działka nr [...] usytuowana jest przy ul. [...].

Naruszenie art. 2 Konstytucji w związku z art. 8, art. 11, art. 84 k.p.a. wynika z pominięcia wniosków dowodowych zgłoszonych w toku postępowania przez skarżących w tym, w szczególności wniosków o przeprowadzenie dowodu przez uprawnionego geodetę, którego pominięcie przy ocenie zakresu obszarowego planu realizacyjnego, przyczyniło się do rażących uchybień przez organy w ustalaniu Stanu faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonej decyzji, a także naruszenie art. 32, art. 83, art. 87 ust. 2 Konstytucji RP w powiązaniu z art. 136 ust. 1 i art. 137 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarowaniu nieruchomościami.

Zdaniem skarżącego tzw. Resztówka działki wywłaszczonej (nr [...]) – ze względu na usytuowanie w zakątku (obiekt straży pożarnej – ul. [...] – ul. [...]), była zbędna do realizacji osiedla mieszkaniowego.

Skarżący zarzucił także organowi naruszenie art. 75 i art. 78 ust. 1 k.p.a. poprzez zawężenie palety środków dowodowych, w konsekwencji pominięcie materiału dowodowego polegającego na sporządzeniu mapy synchronizacyjnej (nałożenie aktualnej mapy ewidencyjnej na mapy planu realizacyjnego, a w przypadku jego braku na plan zagospodarowania terenu) dla porównania stanu rzeczywistego zagospodarowania nieruchomości wywłaszczonej z uwzględnieniem zgodności tego zagospodarowania z planem realizacyjnym / planem zagospodarowania terenu, w powianiu art. 137 ust 1 pkt 1 i 2 u.g.n. Należy dodać, iż właściwy organ stosujący w postępowaniu zwrotowym art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w każdym przypadku musi zgromadzić materiał dowodowy i rozstrzygnąć w zakresie obu przesłanek zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia zawartych w tym przepisie, wskazując daty rozpoczęcia i zakończenia realizacji poszczególnych obiektów oraz ich usytuowanie w odniesieniu do planu realizacyjnego i załącznika mapowego. Zdaniem skarżącego w rozpoznawanej sprawie doszło do "naruszenia istoty prawa własności poprzez wywłaszczenie na zapas i pozbawienie byłego właściciela możliwości uprawiania ziemi celem zagospodarowania potrzeb życiowych. Nie zgadza się też z organem, że działka nr [...] została wykorzystana w trybie modyfikacji celu wywłaszczenia.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje :

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej powoływana jako "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów skargę należy uznać za niezasadną, gdyż rozstrzygnięcie zaskarżonej decyzji jest prawidłowe.

W pierwszej kolejności należy podkreślić, że istotą postępowania administracyjnego w sprawie o zwrot wywłaszczonych nieruchomości jest ustalenie zbędności tych nieruchomości na cel, na jaki zostały one wywłaszczone.

Zgodnie z treścią art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub części, jeżeli stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.

Nieruchomość - stosownie do art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami - uznaje się za zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczne, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

Zbędność nieruchomości wywłaszczonej, skutkująca jej zwrotem byłemu właścicielowi lub jego spadkobiercom, ustawodawca związał zatem z realizacją celu – w określonym ustawą terminie – dla którego nieruchomość została wywłaszczona.

Dla oceny zbędności nieruchomości lub jej części na cel wywłaszczenia- w ramach art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami - nie mają znaczenia rozstrzygnięcia administracyjne lub jakiekolwiek inne dokumenty określające sposób zagospodarowania nieuchronności wywłaszczonej, jeżeli zostały wydane po dniu, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna lub doszło do podpisania umowy w oparciu o przepisy ustawy wywłaszczeniowej z dnia [...] marca 1958 r.

Sporna nieruchomość została wywłaszczona decyzją Naczelnika Dzielnicy [...] z dniem [...] października 1975 r., a jak wynika z jej treści zgodnie z decyzją o lokalizacji inwestycji nr [...] z [...] września 1973 r. przeznaczona została pod budowę osiedla mieszkaniowego "[...]". Z akt sprawy wynika, że cel wywłaszczenia został zrealizowany. Jednocześnie Sąd zwraca uwagę, że jeżeli cel wywłaszczenia został zrealizowany to późniejsze zmiany przeznaczenia wywłaszczonej nieruchomości nie mogą prowadzić do powstania obowiązku jej zwrotu, a nieruchomość nie może zostać uznana zbędną.

Z treści założeń techniczno – ekonomicznych Osiedla [...] z maja 1975 wynika, że osiedle to podzielone zostało na pięć części inwestycyjnych, przy czym tereny wypoczynkowe (park osiedlowy, ogród dziecięcy i tereny sportowe) wyznaczono do realizacji w etapie piątym.

Działki nr [...], [...] i [...] przeznaczone zostały pod zieleń parkową i cel ten zrealizowana. Dopiero znacznie później działka oznaczona nr [...] weszła w skład ogrodowego terenu wykorzystywanego przez Wojewódzka Straż Pożarna, zachowując status zieleni niskiej.

Organ zasadnie zauważył także, iż w ramach celu wywłaszczenia nieruchomości pod budowę osiedla mieszkaniowego mieści się także realizacja infrastruktury tego osiedla w postaci budynków handlowych, usługowych, oraz urządzeń towarzyszących, jak ciągi komunikacyjne, parking, boiska i inne urządzenia, ciągi piesze, tereny zielone, sieci ciepłownicze, kanalizacyjne itp. Osiedle mieszkaniowe obejmuje przecież nie tylko domy mieszkalne, lecz również jego infrastrukturę i urządzenia służące jego mieszkańcom. Na inwestycję jaka stanowiło wybudowanie osiedla mieszkaniowego złożyło się wybudowanie nie tylko budynków mieszkalnych, usługowych, urządzeń, ale także ciągów komunikacyjnych parkingów, terenów rekreacyjnych, sportowych jak i zieleni osiedlowej. Ich łączne istnienie stanowi integralną całość, której funkcjonowanie z wyłączeniem któregoś z wymienionych elementów nie byłoby możliwe.

Analiza zdjęć lotniczych z lat 1972-2014 dokonana przez organy potwierdza, że obecny stan zagospodarowania działek ewidencyjnych nr [...], nr [...] i nr [...], które odpowiadają części dawnej działki nr [...] jest zgodny z planem realizacyjnym ogólnym zagospodarowania terenu "[...]", a działka nr [...] stanowi wąski pasek gruntu (zieleń niska) przy ul. [...], z którego korzysta obecnie straż pożarna.

Sąd rozpoznając przedmiotową sprawę podziela w całości ustalony przez organy stan faktyczny i prawny sprawy potwierdzający brak przesłanek do uwzględnienia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Natomiast zrujnowany budynek znajdujący się na działce nr [...] stanowił zaplecze Kombinatu Budownictwa Mieszkaniowego i stanowił niezbędne zaplecze w początkowej fazie budowy osiedla mieszkaniowego [...], a działka nr [...] to pas drogowy wewnątrz osiedla z latarniami.

Badając termin określony w art. 137 ust. 1 u.g.n. organy orzekające słusznie, uwzględniły wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r. sygn. akt P 38/11, zgodnie z którym nie podlegają zwrotowi na rzecz byłych właścicieli te nieruchomości, na których cel określony w decyzji o wywłaszczeniu został zrealizowany przed dniem złożenia wniosku o ich zwrot a nie później niż [...] września 2004 r., niezależnie od tego, czy realizacja inwestycji nastąpiła po upływie 10 lat od chwili wywłaszczenia. Terminy realizacji inwestycji przewidziane w art. 137 ust 1 u.g.n. nie mogą bowiem mieć wpływu na ocenę zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia z tego powodu, że ocena ta poprzez pryzmat terminów uregulowanych w art. 137 ust. 1 u.g.n. nie mogła odnosić się do wywłaszczenia dokonanego przed ich wprowadzeniem do obrotu prawnego. W przedmiotowej sprawie organy wyjaśniły także, że nieruchomości stanowią własność jednostki samorządu terytorialnego, a więc zostały spełnione przesłanki do zastosowania ochrony płynącej z dyspozycji zawartej w powołanym wyroku Trybunału Konstytucyjnego, ze względu na realizację celu wywłaszczenia w terminach w nim przewidzianych czyli przed zgłoszeniem w niniejszej sprawie roszczenia o zwrot, które wpłynęło w dniu [...] września 2014 r. (39 lat po wywłaszczeniu nieruchomości). W konsekwencji organy zasadnie nie uznały za zbędną na cel wywłaszczenia nieruchomość objętą wnioskiem o zwrot, zaznaczając, że w opisanym stanie faktycznym i prawnym orzeczenie o zwrocie nieruchomości rażąco naruszyłoby prawo.

Zdaniem Sądu funkcje spornych działek realizowane na przestrzeni lat stanowią wręcz modelowy przykład infrastruktury osiedlowej, a w konsekwencji są dowodem, że cel wywłaszczenia w postaci budowy osiedla mieszkaniowego został na nich zrealizowany.

Z wyżej wymienionych przyczyn zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez organ przepisów prawa procesowego, prawa materialnego, jak również Konstytucji RP w niej wskazanych nie zasługują na uwzględnienie.

Wojewoda [...] wydając kontrolowane orzeczenie dysponował prawidłowo zgromadzonym materiałem dowodowym, który trafnie ocenił w ramach przysługującego mu uprawnienia do swobodnej oceny dowodów. Ocena ta znajduje oparcie w obowiązujących przepisach prawa i nie nosi cech dowolności. Treść uzasadnienia decyzji organu II instancji przeczy także zarzutowi, że jest ono niezrozumiałe i zawiera nielogiczne wywody, a w konsekwencji podważa zaufanie obywateli do władzy publicznej oraz narusza zasady równej mocy środków dowodowych.

Ze względu na to, że działki nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] (stanowiące część wywłaszczonej działki nr [...]) ponad wszelka wątpliwość nie stały się zbędne dla organizacji i prawidłowego wykorzystania przestrzeni osiedlowej w rozumieniu art. 136 u.g.n. Sąd na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) orzekł jak w sentencji.