Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 224/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-09-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1 art. 23a ust. 1
journal: Dz.U. 2014 poz 782
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity
article: art. 106 § 3, art. 141 § 4, art. 149 § 1, art. 174 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska Protokolant sekretarz sądowy Justyna Stępień po rozpoznaniu w dniu 25 sierpnia 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. Sp. z.o.o. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 listopada 2014 r. o sygn. akt IV SAB/Po 80/14 w sprawie ze skargi Z. S.A. z siedzibą w Krakowie na bezczynność M. Sp. z.o.o w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu; 2. zasądza od Z. S.A. z siedzibą w Krakowie na rzecz M. Sp. z.o.o kwotę 464 (czterysta sześćdziesiąt cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

W dniu 14 lipca 2014 r. spółka Z. zwróciła się na podstawie art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014, poz. 782) do organu o udostępnienie informacji publicznej w postaci:

1) wszelkiej korespondencji dotyczącej wykonania, w tym uzgadniania, dokumentacji projektowej dotyczącej urządzenia lakierni na Hali Głównej (dalej zwanej "Dokumentacją Projektową"), w tym w szczególności zaprojektowania technologii oferowanej przez B. Sp. z o.o., prowadzonej pomiędzy M. jako Zamawiającym, jak i przedstawicielami M. jako Zamawiającego, a Generalnym Wykonawcą tej dokumentacji projektowej – firmą A. Sp. z o.o. oraz zaangażowanymi przez ww. Generalnego Wykonawcę biurami projektowymi, projektantami lub innymi podmiotami (w szczególności B. Sp. z o.o.), ekspertami, rzeczoznawcami czy dostawcami technologii;

2) wszelkiej korespondencji dotyczącej odbioru Dokumentacji Projektowej, w tym protokołów jej odbioru;

3) umowy zawartej pomiędzy M. a Generalnym Wykonawcą Dokumentacji Projektowej, wszelkich aneksów do tej umowy, wszelkich umów o wykonanie prac uzupełniających, dodatkowych lub zamiennych, wszelkich umów o nadzory autorskie;

4) kopii wszelkich udzielonych przez Zamawiającego akceptacji podwykonawców Generalnego Wykonawcy Dokumentacji Projektowej;

5) listy zaakceptowanych przez Zamawiającego projektantów zaangażowanych w wykonanie Dokumentacji Projektowej, wraz z dokumentami potwierdzającymi taką akceptację oraz uprawnieniami zaakceptowanych projektantów;

6) wszelkiej korespondencji prowadzonej w ramach nadzorów autorskich oraz w ramach inwestycji pn. "B." (dalej zwanej "Inwestycją") pomiędzy Zamawiającym, Inżynierem Kontraktu a Projektantem (A. Sp. z o.o.), zaangażowanymi przez Projektanta innymi biurami projektowymi, projektantami lub podmiotami (w szczególności B. Sp. z o.o.), ekspertami, rzeczoznawcami czy dostarczycielami technologii, a także Inżynierem Kontraktu dotyczącej Dokumentacji Projektowej, w tym korespondencji kierowanej wyłącznie do wiadomości Zamawiającego;

7) wszelkiej korespondencji prowadzonej w ramach Inwestycji pomiędzy Zamawiającym, Inżynierem Kontraktu, Projektantem (A. Sp. z o.o.) zaangażowanymi przez Projektanta innymi biurami projektowymi, projektantami lub podmiotami (w szczególności A. Sp. z o.o.), ekspertami, rzeczoznawcami czy dostarczycielami technologii dotyczącej uzgadniania wykonywanego przez Wnioskodawcę aneksu do projektu techniczno-technologicznego urządzenia lakierni;

8) wszelkiej korespondencji prowadzonej w ramach Inwestycji pomiędzy Zamawiającym, Projektantem (A. Sp. z o.o.) zaangażowanymi przez Projektanta innymi biurami projektowymi, projektantami lub podmiotami (w szczególności A. Sp. z o.o.), ekspertami, rzeczoznawcami czy dostarczycielami technologii dotyczącej wad Dokumentacji Projektowej.

Pismem z dnia 21 lipca 2014 r. organ wezwał wnioskodawcę do sprecyzowania w termie 14 dni wniosku oraz powiadomił, powołując się na art. 13 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, iż ustosunkuje się do wniosku po sprecyzowaniu wniosku oraz po przeprowadzeniu niezbędnych analiz, nie później niż w terminie 2 miesięcy od dnia złożenia wniosku.

W piśmie z dnia 28 lipca 2014 r. skarżący ustosunkowując się do wezwania organu wskazał, że z cała informacja, o którą się zwrócił stanowi informacje publiczną, oraz że dopuszczalność sformułowania wniosku o udostępnienie informacji publicznej w sposób, w jaki uczyniono to w niniejszej sprawie, nie budzi żadnych wątpliwości w orzecznictwie sądów administracyjnych.

Pismem z dnia 4 września 2014 r. organ udzielając odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej wskazał, że udostępnienie informacji we wnioskowanym zakresie nie jest możliwe, ponieważ treść wniosku była bardzo ogólnikowa. Ponadto organ wskazał, iż wnioskodawca jako wykonawca umowy posiada bardzo szeroki dostęp do dokumentów związanych zarówno z zaprojektowaniem jak i wykonaniem lakierni. Wyraził też wątpliwość, czy wniosek nie stanowi nadużycia prawa do informacji.

Pismem z dnia 23 września 2014 r. spółka Z. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Poznaniu skargę na bezczynność M. Sp. z o.o.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie ewentualnie oddalenia jako bezzasadnej.

Organ wskazał, iż wniosek nie znajduje oparcia w prawie i nie mają do niego zastosowania przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej ponieważ:

a) wniosek jest ogólny i mało precyzyjny, dlatego M. nie było w stanie ustalić nie tylko jakich konkretnie informacji dotyczących lakierni domaga się skarżący (co jest kluczowe zważywszy na fakt, iż z ustawy o dostępie do informacji publicznej wynika dla organu zasadniczy obowiązek realizacji wniosków zgodnie z ich treścią), lecz również czy stanowią one informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Doprecyzowanie wniosku było zaś o tyle istotne, że skarżący domagał się bardzo szeroko m.in. przekazania "wszelkiej korespondencji" (w formie pisemnej i elektronicznej) dotyczącej etapu projektowania oraz realizacji lakierni prowadzonej przez M. z podmiotami trzecimi, takimi jak Główny Projektant inwestycji oraz Inżynier Kontraktu, która nie koniecznie walor informacji publicznej posiada, nawet przy przyjęciu bardzo szerokiego jej zakresu,

b) skarżący nie sprecyzował żądań wniosku, pomimo otrzymania od M. stosownego wezwania,

c) skarżący posiada szeroki dostęp do dokumentacji dotyczącej projektowania oraz wykonania całej inwestycji, w tym urządzenia lakierni, z racji tego, iż skarżący jest wykonawcą realizującym tą inwestycję,

d) skarżący nadużywa prawa dostępu do informacji publicznej i dąży nie do zdobycia wiedzy o sprawach publicznych związanych z realizacją Z. w Poznaniu, której skarżący nie posiada, lecz de facto do przeprowadzenia kontroli działań zamawiającego i podejmowanych przez niego decyzji dotyczących lakierni, a to w związku ze sporem jaki powstał pomiędzy stronami na gruncie realizacji tego elementu inwestycji zgodnie z aneksem nr 7 do umowy z dnia 29 listopada 2013 r., a w szczególności w zakresie wynikającego z tegoż aneksu dla skarżącego obowiązku uzgodnienia z Głównym Projektantem inwestycji zmian wprowadzanych przez skarżącego do projektu techniczno-technologicznego lakierni.

Organ zaznaczył, że wniosek o informację publiczną w sprawie zmierza do wypaczenia prawa do informacji publicznej, stanowi przykład instrumentalnego jego rozumienia i wykorzystania żądanych informacji na cele prywatne wnioskodawcy w sporze prowadzonym z adresatem wniosku w ramach lakierni w Hali Głównej Z.

Na marginesie organ dodał, że pomimo iż przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie znajdowały zastosowania w niniejszej sprawie, to wysyłając do skarżącego ww. pismo z dnia 4 września 2014 r. M. dotrzymało maksymalnego 2 miesięcznego terminu określonego w art. 13 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wcześniej zaś pismem z dnia 21 lipca 2014 r., wzywając skarżącego do doprecyzowania wniosku, M. poinformowało skarżącego kiedy możliwe będzie ustosunkowanie się do wniosku oraz że nastąpi to nie później niż w terminie 2 miesięcy od dnia jego złożenia.

Na rozprawie w dniu 13 listopada 2014 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał skargę oraz z ostrożności podniósł, że gdyby Sąd nie mógł zobowiązać organu do dostarczenia skarżącemu wskazanych dokumentów, to wnosi o zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku z dnia 7 lipca 2014 r. Wskazał, iż w niniejszej sprawie nie ma zastosowania ustawa o zamówieniach publicznych albowiem żądane dokumenty dotyczą zupełnie innego postępowania niż wskazuje na to organ. Postępowanie w trybie zamówienia publicznego dotyczyło sporządzenia dokumentacji projektowej dla lakierni, a dokumenty żądane dotyczą wykonawstwa. W nawiązaniu do odpowiedzi na skargę pełnomocnik wskazał, iż dokumentów wskazanych w pkt 1–5 z wniosku z dnia 7 lipca 2014 r. skarżący w ogóle nie posiada. Odnośnie natomiast wniosków zawartych w pkt 6–8 pełnomocnik wskazał, że być może są posiadaczem tych dokumentów, ale też w większości ich nie posiadają. Pełnomocnik oświadczył, iż może posiadać 1% dokumentów. Pełnomocnik wskazał, iż organ zobowiązany jest do wydania dokumentów z uwagi na fakt, iż gospodaruje mieniem publicznym.

Pełnomocnik organu wniósł o oddalenia skargi podnosząc, iż argumentacja przytoczona przez pełnomocnika skarżącego w dniu dzisiejszym dobitnie wskazuje, iż żądane dokumenty mają służyć przygotowaniu przez skarżącą dokumentacji na potrzeby przyszłego sporu sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 13 listopada 2014 r. o sygn. akt IV SAB/Po 80/14 zobowiązał M. Sp. z o.o. w Poznaniu do rozpatrzenia wniosku Z. z siedzibą w Krakowie z dnia 7 lipca 2014 r., w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Ponadto Sąd stwierdził, że bezczynność M. Sp. z o.o. w Poznaniu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, zaś w pozostałym zakresie skargę oddalił. Wreszcie Sąd zasądził od M. w Poznaniu na rzecz Z. kwotę 357 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Sąd pierwszej instancji uznał, iż wobec finansowania budowy lakierni ze środków publicznych wszelkie informacje dotyczące realizacji tej inwestycji stanowią informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, albowiem dotyczą one pomocy publicznej.

WSA w Poznaniu wskazał też, że wbrew stanowisku organu nie można uznać, iż fakt zamiaru wykorzystania uzyskanych informacji w celach komercyjnych winno prowadzić do uznania, że nie mamy do czynienia z informacją publiczną. W tym względzie powołał się na art. 23a ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zgodnie z którym wykorzystywanie przez osoby fizyczne, osoby prawne i jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej informacji publicznej lub każdej jej części, będącej w posiadaniu podmiotów, o których mowa w ust. 2 i 3, niezależnie od sposobu jej utrwalenia (w postaci papierowej, elektronicznej, dźwiękowej, wizualnej lub audiowizualnej), w celach komercyjnych lub niekomercyjnych, innych niż jej pierwotny publiczny cel wykorzystywania, dla którego informacja została wytworzona, stanowi ponowne wykorzystywanie informacji publicznej i odbywa się na zasadach określonych w niniejszym rozdziale. Zatem fakt zamiaru ewentualnego wykorzystania uzyskanej informacji publicznej w celach komercyjnych nie może zdaniem Sądu pierwszej instancji stanowić podstawy do uznania, iż w przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia z informacją publiczną.

Ponadto Sąd ten nie podzielił stanowiska organu, iż w przedmiotowej sprawie wniosek został sformułowany zbyt ogólnikowo i nieprecyzyjnie. Z wniosku jednoznacznie wynika jakich dokumentów i informacji wnioskodawca się domaga. Wprawdzie strona we wniosku wskazała "wszelkiej korespondencji" to jednakże w dalszej części wniosku precyzuje, o jaką korespondencję chodzi.

Zdaniem Sądu za zbyt ogólnikowe w żadnym wypadku nie można uznać żądania udostępnienia umowy zawartej pomiędzy M. a Generalnym Wykonawcą Dokumentacji Projektowej, wszelkich aneksów do tej umowy, wszelkich umów o wykonanie prac uzupełniających, dodatkowych lub zamiennych, wszelkich umów o nadzory autorskie; kopii wszelkich udzielonych przez Zamawiającego akceptacji podwykonawców Generalnego Wykonawcy Dokumentacji Projektowej; listy zaakceptowanych przez Zamawiającego projektantów zaangażowanych w wykonanie Dokumentacji Projektowej, wraz z dokumentami potwierdzającymi taką akceptację oraz uprawnieniami zaakceptowanych projektantów. Wniosek w tym zakresie Sąd uznał za precyzyjny i jasny, a nie można żądać od wnioskodawcy, aby ten znał dokładne daty i numery zawartych między stronami umów czy też prowadzonej korespondencji.

Uznając, że informacje i dokumenty wskazane we wnioskach stanowią informację publiczną, a organ jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, Sąd pierwszej instancji ustalił też, że działania podjęte przez podmiot zobowiązany nie nastąpiły w formie adekwatnej do wskazanej we wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Stwierdził on, że skoro wniosek o udzielenie informacji wpłynął do organu dnia 14 lipca 2014 r., to w tym dniu rozpoczął się bieg terminu do załatwienia tej sprawy przez organ. Jak wynika z akt sprawy do dnia orzekania przez Sąd organ nie wydał stosownego aktu odmawiającego udostępnienia żądanej informacji ani tez tej informacji nie udostępnił.

Odnosząc się do twierdzenia organu, iż strona skarżąca posiada dostęp do wnioskowanych dokumentów czy też posiada już te dokumenty, Sąd zauważył, że organ poprzestał na tak ogólnikowych stwierdzeniach pozostających w sprzeczności z oświadczeniami skarżącego. Organ w żadnym zakresie nie wskazał, jakie to konkretne dokumenty, których domaga się skarżący zostały mu już udostępnione lub są już w jego posiadaniu.

Powyższe doprowadziło Sąd pierwszej instancji do uznania, iż organ przy rozpatrywaniu przedmiotowego wniosku o udostępnienie informacji publicznej dopuścił się bezczynności – rozumianej ogólnie jako niezałatwienie sprawy w przepisanym terminie.

W przedmiocie charakteru zaistniałej uprzednio bezczynności Sąd uznał, iż nie miała ona charakteru rażącego. Dokonując powyższej oceny Sąd miał na uwadze, że od dnia wpłynięcia wniosku do organu, tj. 14 lipca czerwca 2014 r. do dnia wysłania pisma z 4 września 2014 r. informującego, iż żądane informacje nie stanowią informacji publicznej nie upłynęło 2 miesięcy. Organ, błędnie uznając, iż nie ma do czynienia z informacja publiczną, poinformował stronę o swoim stanowisko dochowując tym samym zakreślony przez siebie, na podstawie art. 13 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, termin załatwienia wniosku. Fakt dokonania błędnej oceny charakteru żądanej informacji zdaniem WSA w Poznaniu nie może natomiast mieć wpływu na fakt, iż organ w dalszym ciągu pozostaje bezczynny.

Rozpoznając wniosek o wymierzenie organowi grzywny Sąd uznał, iż w przedmiotowej sprawie nie znajduje on uzasadnienia, ponieważ organ nie dopuścił się rażącej bezczynności, a ponadto z faktu, że bezczynność ta wynikała z faktu błędnej oceny charakteru żądanej informacji, który to charakter nie był oczywisty.

Obszerną skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło M. w Poznaniu Sp. z o.o. Postawiła w niej wyrokowi siedem zarzutów, wnosząc o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Poznaniu oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Pierwszy zarzut skargi kasacyjnej dotyczy naruszenia art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 u.d.i.p. przez:

1) przyjęcie przez WSA rozszerzające, sprzecznej z celem funkcjonowania przepisów u.d.i.p. i konstytucyjnym prawem dostępu do informacji publicznej, wykładni pojęcia "informacja" publiczna i w konsekwencji błędnym uznaniem, iż informację publiczną w rozumieniu przepisów tej ustawy stanowią wszelkie szeroko rozumiane dokumenty tworzone lub otrzymywane przez podmioty realizujące zadania publiczne lub dysponujące majątkiem publicznym, bez jakichkolwiek wyjątków, w tym bez względu na ich pochodzenie, treść czy formę, w tym w szczególności, iż informację taką stanowi wszelka korespondencja prowadzona przez ww. podmioty z podmiotami zewnętrznymi, niezależnie od tego, czy posiada ona walor oficjalności czy też stanowi tzw. dokument wewnętrzny;

2) przyjęcie przez WSA instrumentalnej definicji pojęcia "informacja publiczna" oderwanej od celu oraz istoty prawa do uzyskiwania informacji publicznej, z pominięciem tego, iż granicę w korzystaniu z tego prawa zgodnie z u.d.i.p. stanowi jego nadużycie przez wnioskodawcę, które badań należy każdorazowo z uwzględnieniem całokształtu okoliczności towarzyszących wnioskowi o udostępnienie informacji publicznej, a które to nadużycie nie może korzystać z ochrony.

Drugi zarzut oparto na naruszeniu art. 23a ust. 1 u.d.i.p. przez niewłaściwe jego zastosowania w rozpatrywanej sprawie, w sytuacji gdy wniosek skarżącego z dnia 7 lipca 2014 r. wykorzystuje i opiera się na instytucji prawa dostępu do informacji publicznej, o której mowa w art. 2 ust. 1, nie zaś na wskazanej przez Sąd instytucji ponownego wykorzystania informacji publicznej, o której mowa w art. 23a ust. 1 u.d.i.p., a która w niniejszej sprawie nie znajduje zastosowania.

Trzeci zarzut skargi kasacyjnej dotyczył naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 8 p.p.s.a. oraz art. 106 § 3 p.p.s.a. przez dokonanie niewłaściwej kontroli legalności działania organu i wydanie rozstrzygnięcia w sprzeczności z materiałem dowodowym zgromadzonym w aktach sprawy i bez jego wyczerpującego rozpatrzenia i oceny – w zakresie twierdzeń dotyczących posiadania żądanych informacji przez wnioskodawcę. Do naruszenia tych przepisów miało też nastąpić przez błędne ustalenie w konsekwencji stanu faktycznego sprawy, bez przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentu celem wyjaśnienia ewentualnych wątpliwości.

Czwarty zarzut skargi kasacyjnej oparto na naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 8 p.p.s.a., do którego miało dojść wskutek nie odniesienia się przez WSA w Poznaniu w uzasadnieniu wyroku do zarzutów organu i przedstawionych przez niego dowodów, wskazujących na istniejący pomiędzy stronami spór dotyczący wykonania pomieszczenia lakierni oraz na nadużycie prawa do informacji, jakiego dopuścił się skarżący, a które nie może korzystać z ochrony i wyłączać tym samym zastosowanie w sprawie przepisów u.d.i.p., uprawniając w konsekwencji organ do załatwienia wniosku skarżącego o udostępnienie informacji przez przesłanie pisma z dnia 4 września 2014 r. informującego o tym, iż w sprawie nie znajdują zastosowania przepisy u.d.i.p. Do naruszenia tych przepisów miało także dojść przez błędne przedstawienie w wyroku stanu sprawy, jak również stanowiska organu zawartego w odpowiedzi na skargę oraz uzupełnionego na rozprawie – w zakresie, w jakim WSA wskazał w uzasadnieniu wyroku, jakoby w swym stanowisku organ powoływał się na zamiar wykorzystania przez skarżącego uzyskanych informacji w celach komercyjnych, podczas gdy okoliczność ta nie była podnoszona, zaś organ wyraźnie wskazywał na zamiar wykorzystania przez wnioskodawcę informacji na potrzeby prowadzonego z organem sporu w zakresie zwłoki w wykonaniu pomieszczenia lakierni.

Piąty zarzut skargi kasacyjnej podnosi naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 8 p.p.s.a. przez całkowity brak odniesienia się przez WSA w uzasadnieniu wyroku do podniesionego przez organ zarzutu niedopuszczalności skargi z uwagi na nadużycie prawa.

Szósty zarzut skargi kasacyjnej wskazuje na naruszenie art. 141 § 4 w zw. z art. 149 § 1 p.p.s.a. przez przyjęcie, że organ pozostaje w bezczynności, a w konsekwencji zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 7 lipca 2014 r. w oparciu o przepisy u.d.i.p.:

a) bez uprzedniego wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy, w tym jakich konkretnie informacji dotyczy wniosek skarżącego z dnia 7 lipca 2014 r. i o jakim charakterze;

b) pomimo że opierając swój wniosek z dnia 7 lipca 2014 r. na przepisach u.d.i.p. skarżący posłużył się przepisami tejże ustawy w sposób instrumentalny i sprzeczny z konstytucyjnym celem prawa do informacji publicznej, dopuszczając się jego nadużycia, co nie może korzystać z ochrony;

c) pomimo że skarżący posiada szeroki dostęp do dokumentów objętych wnioskiem jako wykonawca lakierni i autor zmian do projektu techniczno- technologicznego.

W obszernej odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie. Z. S.A. wskazało w uzasadnieniu swojego stanowiska, że na etapie zamówienia publicznego na wykonanie dokumentacji projektowej Z. w Poznaniu, zamawiający (tj. M. Poznań) dopuścił się preferowania konkretnego oferenta urządzenia lakierni, tj. B. Sp. z o.o., którego rozwiązania technologiczne zostały implementowane w przyjętej przez Zamawiającego, a opracowanej przez A. Sp. z o.o. dokumentacji projektowej, bez poszanowania dla przepisów prawa zamówień publicznych zakazujących wskazywania na rozwiązania pochodzące (także pośrednio) od konkretnych podmiotów. Przedmiotowa preferencja rozwiązania formy B. Sp. z o.o. miała charakter całkowicie jawny – Zamawiający zaakceptował bowiem projekt lakierni, który znalazł się na papierze firmowym B. Sp. z o.o., co zdaniem Z. S.A. oznacza, że był to projekt technologiczny konkretnego producenta (B. Sp. z o.o.). W odpowiedzi na skargę kasacyjną podniesiono, że na etapie wykonawstwa urządzenia lakierni Zamawiający (M. Poznań) dopuścił do opiniowania dokumentacji i urządzenia lakierni wykonanego przez konkurenta B. prezesa B. – mimo sprzeciwów zgłaszanych przez wykonawcę. Zdaniem Z. S.A. postępowanie organu stanowiło oczywiste naruszenie prawa zamówień publicznych, w tym art. 7 tej ustawy.

Pismem procesowym z dnia 11 sierpnia 2016 r. M. w Poznaniu odniosło się do twierdzeń zawartych w odpowiedzi na skargę kasacyjną, uznając je za chybione. Zaznaczył m.in., że przedmiotem postępowania w sprawie dostępu do informacji publicznej nie jest ocena postępowania o udzielenie zamówienia publicznego. Jednocześnie ocenił zarzuty pod kątem postępowania z zamówienia publicznego jako nieprawdziwe, niepotwierdzone przez żaden podmiot, w istocie służące wykreowaniu pozornego uzasadnienia wniosku o informację publiczną, jednak irrelewantne dla niniejszej sprawy.

Pismem procesowym z dnia 24 sierpnia 2016 r. Z. S.A. ustosunkowało się do pisma z dnia 11 sierpnia 2016 r., podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. W jej ocenie sprawa dotyczy prawidłowości gospodarowania majątkiem publicznym, zaś wniosek o informację publiczną wniesiony w sprawie stanowi przejaw troski o transparentność i prawidłowość gospodarowania środkami publicznymi w procedurze zamówień publicznych. W ocenie Z. S.A. doszło do nieprawidłowości w przeprowadzeniu tej procedury. Zatem wniosek o informację stanowi realizację konstytucyjnego prawa dostępu do informacji publicznej w celu odpowiadającemu istocie tej regulacji, a mianowicie w celu uzyskania przez obywateli wiedzy w zakresie tego, czy działalność M. Poznań w zakresie gospodarowania środkami publicznymi jest działalnością zgodną z przepisami powszechnie obowiązującego prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim wskazać należy, że Sąd pierwszej instancji nie rozważył dostatecznie, czy wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie dotyczy w istocie informacji w sprawie prywatnej. Sąd pierwszej instancji pominął, że nie podlegają załatwieniu w trybie u.d.i.p. wnioski o informację w sprawie wyłącznie prywatnej, gdyż informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. jest tylko informacja w sprawie publicznej. Pogląd ten jest zarówno wyrażany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2014 r., I OSK 2496/14; wyrok NSA z dnia 11 marca 2015 r., I OSK 918/14), jak i w literaturze (por. P. Szustakiewicz, Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1638/14, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2016, nr 4, s. 171 i nast.; I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, s. 25, 68; M. Jabłoński, Udostępnianie informacji publicznej w trybie wnioskowym, Wrocław 2009, s. 151).

W niniejszej sprawie skarżąca kasacyjnie argumentuje, że żądane przez Z. S.A. informacje dotyczą w istocie sporu prywatnoprawnego o wykonanie Z. w Poznaniu i mają zostać pozyskane na rzecz postępowania sądowego. Nie posiadają zatem waloru społecznego, zaś funkcja ich pozyskania nie odpowiada celom i funkcji założonej przez ustawę o dostępie do informacji publicznej. Z drugiej strony Z. S.A. twierdzi, że przez wniosek chce sprawdzić nieprawidłowości przy realizacji zamówienia publicznego, sugerując, że było ono przeprowadzone z góry pod konkretnego oferenta. Zagadnienie to ma podstawowe znaczenie dla wyniku sprawy, gdyż jeżeli rację ma M. w Poznaniu, wówczas żądany wniosek nie dotyczy informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, wobec czego jego adresat nie mógł popaść w bezczynność, a zatem skarga podlega oddaleniu. Sposób pozyskiwania informacji w sporze cywilnoprawnym określa przy tym Kodeks postępowania cywilnego. Jeżeli zaś za trafne Sąd uzna zapatrywanie skarżącej Spółki Z. na charakter i istotę sprawy, wówczas postępowanie M. powinno zostać ocenione pod kątem dochowania obowiązkom wynikającym z ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Skoro przedstawiona kwestia ma istotny wpływ na wynik sprawy, to tym samym nierozważenie jej przez Sąd pierwszej instancji świadczy o naruszeniu przepisów postępowania w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wymagającym uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy WSA w Poznaniu do ponownego rozpoznania. Nie jest ani dostateczne, ani odnoszące się do stanu faktycznego niniejszej sprawy zdawkowe stwierdzenie zawarte w tej materii w zaskarżonym wyroku, że "nie można uznać, iż fakt zamiaru wykorzystania uzyskanych informacji w celach komercyjnych winno prowadzić do uznania, że nie mamy do czynienia z informacją publiczną. [...] Zatem fakt zamiaru ewentualnego wykorzystania uzyskanej informacji publicznej w celach komercyjnych nie może stanowić podstawy do uznania, iż w przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia z informacją publiczną". Spór w sprawie nie dotyczy bowiem tego, czy informacja zostanie wykorzystana komercyjnie, lecz tego, czy w sprawie wyłącznie prywatnej czy mającej także charakter sprawy publicznej.

Trafne okazały się zatem zarzuty procesowe skargi kasacyjnej, tj. naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 8 p.p.s.a. i art. 149 § 1 p.p.s.a., które skutkowało przedwczesnym uznaniem żądanej informacji za informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jak bowiem wskazano, uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie odnosi się do kwestii charakteru sprawy, o której traktuje wniosek o informację.

Wobec charakteru sprawy wtórne znaczenie ma to, czy żądane informacje stanowią "dokument wewnętrzny" czy też mają przymiot oficjalności, jak również czy do żądanej informacji znajdują zastosowanie przepisy o ponownym wykorzystaniu informacji publicznej, a zatem zarzut skargi kasacyjnej w tym zakresie – odpowiednio naruszenia art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 23a ust. 1 u.d.i.p. – na obecnym etapie, wobec uchybień procesowych Sądu pierwszej instancji, nie mógł podlegać merytorycznemu rozważeniu.

Zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. uznać należy za niezasadny, skoro Sąd pierwszej instancji nie wyraził istotnych wątpliwości, których wyjaśnienie wymagałoby wyjaśnienia w drodze dowodu z dokumentu. Jeżeli takie wątpliwości pojawią się przy ponownym rozpoznaniu sprawy, Sąd pierwszej instancji będzie miał możliwość przeprowadzenia dowodu na wskazanej podstawie.

Na zasądzone koszty postępowania kasacyjnego (464 zł) składają się:

1) wpis od skargi kasacyjnej – 100 złotych;

2) opłata za odpis protokołu - 4 złote;

3) dwukrotność minimalnej stawki określonej w rozporządzeniu § 14 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 2002 r. z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych. Zasądzenie dwukrotności tej stawki wynika z tego, że:

a) skarżący kasacyjnie sformułował swoje stanowisko w sposób wyczerpujący, przyczyniający się do wyjaśnienia sprawy;

b) skarżący kasacyjnie sformułował zarówno skargę kasacyjną, jak i replikę na odpowiedź na skargę kasacyjną.

Mając wszystko to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.

Podstawą orzeczenia o kosztach postępowania był przepis art. 203 pkt 2 p.p.s.a.