Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1126/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-01-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt 16, art. 153 ust 1, art. 154 ust. 1
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: § 36 ust. 4
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego
article: aty. 10 ust. 5
journal: Dz.U. 1991 nr 30 poz 127
law: Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Bożena Popowska (spr.) sędzia NSA Ewa Dzbeńska sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant sekretarz sądowy Justyna Stępień po rozpoznaniu w dniu 21 stycznia 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 17 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Bd 395/13 w sprawie ze skargi Gminy B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy do ponownego rozpoznania; 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 17 grudnia 2013 r., sygn. II SA/Bd 395/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy B. na decyzję Wojewody K. z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty B. z dnia [...] września 2012 r., nr [...], stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu (pkt 2) oraz zasądził od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego (pkt 3).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Wnioskiem z dnia 1 lutego 2011 r. B. i J. B. wystąpili do Starosty B. o ustalenie odszkodowania za działki położone w obrębie ewidencyjnym Ł., gm. B., oznaczone w ewidencji gruntów numerami [...] o pow. 0,0919 ha, [...] o pow. 0,0923 ha, [...] o pow. 0,0916 ha, [...] o pow. 0,0817 ha, powstałe w wyniku podziału zatwierdzonego decyzją Urzędu Rejonowego w B. z dnia [...].06.1992 r. (pkt 1 decyzji), znak: [...]. W wyniku podziału zatwierdzonego wyżej określoną decyzją, wydzielone działki, przeszły z mocy prawa na własność Gminy B..

Pomiędzy Wójtem Gminy B., a wnioskodawcami nie doszło do uzgodnienia wysokości odszkodowania. Decyzją z dnia [...] września 2012 r. Starosta B. orzekł o ustaleniu odszkodowania za ww. nieruchomości na rzecz J. i B. B. w łącznej wysokości 148.077,00 zł. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ wskazał, że decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2010 r., znak: [...] stwierdzono nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w B. z dnia [...] czerwca 1992 r., znak: [...] w części dotyczącej punktów 2 i 3 jako wydanych bez podstawy prawnej. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wskazano, że uprawnienie organu dotyczyło wyłącznie zatwierdzenia projektu podziału. Orzeczenie w decyzji o przeznaczeniu powstałych z podziału działek, jak również o nabyciu na własność gminy gruntów bez odszkodowania, nie miało umocowania w obowiązujących przepisach prawa. Rozstrzygnięcie tych kwestii w decyzji podziałowej nastąpiło bez podstawy prawnej.

Organ stwierdził, że na podstawie planu realizacyjnego, zatwierdzonego decyzją Wójta Gminy B. z dnia [...] maja 1992 r., nr [...], który został opracowany dla południowej części działki nr [...] i przewidywał dla nieruchomości funkcję mieszkaniową i usługową oraz projektowane ulice lokalne, ustalono, iż zagospodarowaniem objęto część gruntu przyległego do szosy o pow. 25.310 m² z ogólnej powierzchni gruntu 45.600 m². W osi drogi gruntowej projektuje się drogę lokalną z poprzecznymi ulicami równoległymi do szosy z projektowaną jej przebudową dla wyznaczenia jezdni dwupasmowej, zgodnie z planem ogólnym i koncepcją komunikacji wsi Ł. Jeśli zatem plan realizacyjny, na który wyraźnie powołano się w decyzji podziałowej z 1992 r. przewidywał powstanie na tym terenie ulic lokalnych i jak wynika z decyzji o jego zatwierdzeniu - Wójt Gminy B. działał przy jego sporządzaniu w oparciu o ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego terenu gminy B. zatwierdzonego uchwałą Nr [...], za udowodnioną organ uznał okoliczność przejęcia z mocy prawa przedmiotowych działek pod budowę ulic przeznaczonych do obsługi działek, powstałych w wyniku tego podziału.

Starosta wskazał również, że decyzja o podziale nieruchomości wydana została pod rządami ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, a zatem skutki prawne dokonanego podziału oceniać należy w oparciu o przepisy tej ustawy. Zgodnie zaś z art. 10 ust. 5 ww. ustawy, grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem, przechodzą na własność gminy z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Organ podkreślił, że dyspozycją powołanego przepisu objęte jest wydzielenie gruntów z nieruchomości objętej podziałem pod budowę jakichkolwiek nowych ulic, jeżeli ulice te są przeznaczone do obsługi działek powstałych w wyniku podziału nieruchomości i są przewidziane w planie zagospodarowania przestrzennego. Starosta zauważył, że przesłanką dokonania podziału nieruchomości w trybie art. 10 ust. 5 jest zgodność zamierzonego podziału z planem zagospodarowania przestrzennego, a z obowiązującego w dacie podziału planu realizacyjnego, który powstał w oparciu o ustalenia planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego wynikało, iż działki, za które wnioskowane jest odszkodowanie, przeznaczone zostały pod projektowane ulice lokalne.

W związku z powyższym organ I instancji uznał, że spełnione zostały wszystkie przesłanki umożliwiające ustalenie odszkodowania na rzecz wnioskodawców. Ponadto stwierdził, że operat szacunkowy, przyjęty jako podstawa do ustalenia wysokości odszkodowania, wykonano z należytą starannością i rzetelnością, a przedstawiona w nim analiza i charakterystyka rynku nieruchomości odzwierciedlają rzeczywiste ceny rynkowe na dzień wydania decyzji o odszkodowaniu.

Od powyższej decyzji odwołanie wniósł Wójt Gminy B., zarzucając naruszenie prawa procesowego tj. art. 107 K.p.a. poprzez wydanie decyzji bez podstawy prawnej oraz przepisów prawa materialnego tj. art. 129 ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez ustalenie odszkodowania na podstawie planu realizacyjnego, który nie jest aktem prawa miejscowego.

Decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. Wojewoda [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy zauważył, że orzeczenie zatwierdzające podział nieruchomości zapadło w stanie prawnym określonym ustawą z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Zdaniem Wojewody, dokonując wykładni art. 10 ust. 5 powołanej ustawy, należy rozróżnić pojęcia "ulica" oraz "droga publiczna", gdyż ustawodawca posłużył się tylko tym pierwszym pojęciem i nie zawarł przy tym jego definicji w ustawie z dnia 29 kwietnia 1985 r., natomiast ustawa z dnia 21 marca 1985 o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60 ze zm.) zawiera zarówno definicję "drogi publicznej", jak i "ulicy". W konsekwencji należy uznać, iż na gruncie art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. jedną z przesłanek koniecznych do spełnienia dla przejścia za odszkodowaniem własności działki na gminę było przeznaczenie tej działki w wyniku podziału pod budowę ulicy, przy czym ulica ta nie musiała być zaliczona do żadnej z kategorii dróg publicznych. Ważne jest natomiast, by ulica ta miała charakter ogólnodostępny i była przeznaczona do obsługi działek powstałych w wyniku podziału nieruchomości.

W ocenie Wojewody, w stanie prawnym obowiązującym w dniu wydania decyzji zatwierdzającej podział nie było obowiązku wyszczególniania w planie miejscowym przebiegu ulic i dróg, a zatem nie można przyjmować, że dla zgodności podziału nieruchomości, przewidującego wydzielenie jednej z działek pod drogę czy ulicę, z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego konieczne było, aby w planie tym taka droga lub ulica została przewidziana. Organ odwoławczy stwierdził, że w sentencji decyzji podziałowej wyraźnie wskazano, iż działki nr [...] wydzielone zostały pod drogę - dojazd; do wydzielonych działek. Zdaniem Wojewody, nie ulega wątpliwości, że poprzez wydzielenie przedmiotowych działek, służących do obsługi komunikacyjnej innych nieruchomości, wnioskodawcy zostali ograniczeni w istotny sposób w korzystaniu z należącej do nich nieruchomości, co oznacza pozbawienie posiadania w rozumieniu art. 1 Pierwszego Protokołu do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Odnosząc się do podniesionego w odwołaniu zarzutu braku możliwości zastosowania art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, Wojewoda wskazał, iż ocena zaistnienia skutków prawnych w postaci odjęcia prawa własności może być dokonana tylko na gruncie tej regulacji prawnej, na podstawie której orzeczono o podziale. W podstawie prawnej decyzji organ I instancji nie mógł wskazać postanowień nieobowiązującej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, lecz oprzeć ją musiał na obowiązującej w dacie ustalania odszkodowania ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Ponadto, organ odwoławczy wyjaśnił, iż przyjęty przez Starostę B. jako dowód w sprawie operat szacunkowy, spełnia wymogi określone w 134 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze. zm., dalej jako u.g.n.), został wystarczająco uzasadniony, a sporządzona opinia zawiera konsekwencję w przyjęciu metodologii ustalania wysokości odszkodowania szacowanych nieruchomości.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na opisaną wyżej decyzję Wójt Gminy B. zarzucił naruszenie następujących przepisów:

1. art. 129 ust. 5 pkt 3 i z art. 233 u.g.n. w związku z art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, poprzez ustalenie odszkodowania pomimo braku ustawowych przesłanek do ich zastosowania,

2. art. 98 ust. 3 u.g.n. w związku z art. 107 K.p.a., poprzez przyjęcie art. 98 jako normy prawnej obowiązującej w dniu wydania decyzji o podziale nieruchomości,

3. art. 129 ust. 5 u.g.n. w związku z art. 107 K.p.a., poprzez zastosowanie art. 129 ust. 5 bez wskazania, który z trzech przypadków w tej normie określonych znajduje zastosowanie w przedmiotowej sprawie.

Opisanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględnił skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej P.p.s.a.).

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd odwołał się do treści art. 10 ust. 1, 3, 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r., Nr 30, poz. 127), który stanowił podstawę wydania decyzji z dnia 11 czerwca 1992 r. zatwierdzającej podział nieruchomości. Wskazał, że stosownie do postanowień art. 10 ust. 5 ustawy, działki wydzielone pod budowę ulic, przeszły na własność Gminy z dniem, w którym decyzja o podziale stała się ostateczna. Sąd uznał, że na gruncie powołanego przepisu wystarczającą przesłanką do przejścia za odszkodowaniem na gminę własności działki było przeznaczenie tej działki powstałej w wyniku podziału pod budowę ulicy i ważne jest, by ulica miała charakter ogólnodostępny i była przeznaczona do obsługi działek powstałych w wyniku podziału nieruchomości. Z chwilą wydzielenia gruntu pod budowę ulic doszło do przejścia tak powstałych nieruchomości ex lege na własności gminy. Istotne jest by, sformułowanie "pod budowę ulic", rozumieć jako budowę nowych ulic przeznaczonych do obsługi działek powstałych w wyniku podziału. Zdaniem Sądu, wyjaśnienia wymaga, czy wszystkie działki zostały wydzielone pod budowę nowych ulic czy z przeznaczeniem na już istniejące. Konieczna jest też ocena wydzielonych działek z przedstawionego powyżej punktu widzenia.

WSA nie podzielił poglądu skarżącej, że dla zastosowania art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w sprawie, w której decyzja o podziale nieruchomości została wydana przed dniem 1 stycznia 1995 r., tj. w okresie obowiązywania ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1989 r., Nr 17, poz. 99 ze zm.), konieczne było, aby miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zawierał przebieg ulicy, pod której budowę została wydzielona działka. Taki warunek nie wynika z treści ust. 1 wskazanego artykułu, gdyż mowa jest w nim tylko o tym, że podział nieruchomości może nastąpić, jeżeli jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W rozpoznawanej sprawie Kierownik Urzędu Rejonowego w B. decyzją z dnia [...] czerwca 1992 r. zatwierdził projekt podziału nieruchomości, jako zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i w tym zakresie decyzja ta nie została wzruszona. Sąd wskazał, że obowiązująca w dniu wydania decyzji podziałowej ustawa z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1989 r. Nr 17, poz. 99 ze zm.) nie przewidywała obowiązku ustalania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego linii rozgraniczających ulice, place oraz drogi publiczne. Takie uregulowanie pojawiło się dopiero w obowiązującej od dnia 1 stycznia 1995 r. ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 89, poz. 415). Ustawie tej nie było również znane pojęcie inwestycji celu publicznego, które wprowadzono dopiero w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717). W związku z powyższym Sąd stwierdził, że w stanie prawnym obowiązującym w dniu wydania decyzji zatwierdzającej podział nie było obowiązku wyszczególniania w planie miejscowym przebiegu ulic i dróg, a zatem nie można przyjmować, że dla zgodności podziału nieruchomości, przewidującego wydzielenie działek pod drogę czy ulicę, z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego konieczne było, aby w planie tym taka droga lub ulica została przewidziana.

WSA uznał, że kwestia zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dokonanego podziału nieruchomości, w tym wydzielenia działek pod budowę ulic, nie budzi wątpliwości w świetle ostatecznej i dotychczas niewzruszonej decyzji podziałowej. Wymaga natomiast zbadania, czy tak wydzielone drogi stanowią jedynie drogi konieczne, służące wyłącznie właścicielom poszczególnych działek, czy też mają one charakter ogólnodostępny jako ulice będące elementem układu komunikacyjnego danej miejscowości w sieci dróg ogólnodostępnych, niezależnie od kwestii formalnego zaliczenia ich do dróg publicznych. Wówczas spełniona byłaby przesłanka do przejścia takich działek jako ulic z mocy samego prawa na własność gminy za odszkodowaniem.

Następnie Sąd wskazał, że zgodnie z art. 10 ust. 5 ww. ustawy, organ ustala odszkodowanie za działki przeznaczone pod ulice na rzecz dotychczasowego właściciela według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Skoro nie doszło do uzgodnienia wysokości odszkodowania za przejęte działki, zatem kwestia ustalenia odszkodowania podlega rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej, według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. W ocenie Sądu, nie można jednak nie dostrzegać faktu, że wprawdzie z jednej strony regulacja z art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, skutkowała quasi wywłaszczeniem, a więc w myśl ogólnych zasad winna służyć celom publicznym, to wydzielenie ulic następowało w interesie właścicieli działek powstałych z podziału nieruchomości. To z ich woli i inicjatywy doszło do podziału. Natomiast zgodnie z art. 115 ust. 1 u.g.n., wszczęcie właściwego postępowania wywłaszczeniowego na rzecz Skarbu Państwa następuje z urzędu, a na rzecz jednostki samorządu terytorialnego - na wniosek jej organu wykonawczego. Projekt podziału nieruchomości, w konsekwencji którego doszło do wydzielenia spornych działek "pod budowę ulic", dokonano na wniosek właścicieli. Trudno zatem zrównać sytuację wnioskodawców z osobami wywłaszczonymi, wobec których podjęto działania wbrew ich woli. W pojęciu "wywłaszczenie" mieści się przymusowe odebranie komuś własności. W rozpoznawanej sprawie właściciele nie zostali przymuszeni do takiego podziału nieruchomości, który byłby spowodowany koniecznością budowy ulicy na ich działkach, ale na skutek zmian gruntowych wynikających z ich swobodnej woli. To wymaga zatem nieco odmiennego podejścia do ustalenia rekompensaty za nieruchomości przeznaczone pod budowę ulic.

W następnej kolejności Sąd przytoczył treść art. 98 ust. 3 oraz art. 130 ust. 1 i 2 u.g.n. oraz § 36 ust. 1 i § 36 ust. 6 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.(Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm., dalej jako rozporządzenie). Wskazał, że w świetle ww. przepisów, obowiązkiem rzeczoznawcy majątkowego było dokonanie wyceny nieruchomości wydzielonych pod drogę przy uwzględnieniu stanu nieruchomości (stanu faktycznego) istniejącego w dacie ich podziału. Obowiązkiem rzeczoznawcy było dokonanie wyceny nieruchomości jako nieruchomości drogowej, a nie jako nieruchomości według pierwotnego przeznaczenia. Rzeczoznawca wskazała, że na terenie gminy występują transakcje nabycia gruntów pod drogi; w przewadze pod drogi wewnętrzne. Uzyskiwane ceny transakcyjne za zakup dróg wewnętrznych jak i za sporadycznie nabywane grunty pod nowe drogi publiczne, są znacznie niższe nie ceny nieruchomości o funkcji przeważającej wśród gruntów przylegających do tych dróg. Transakcji tych jest mniej i ceny są niższe od wartości gruntów o funkcjach przeważających wśród gruntów przyległych. To, zdaniem rzeczoznawcy, uniemożliwia określenie wartości nieruchomości przy uwzględnieniu cen nieruchomości drogowych. Z tego względu rzeczoznawca zastosowała zasadę korzyści z art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n., przywołując aktualny sposób użytkowania. W efekcie, rzeczoznawca majątkowy, a wraz z nim organy administracji publicznej uznały, że skoro ustawodawca dopuszcza wycenę nieruchomości przeznaczonych pod drogi na podstawie przeznaczenia nieruchomości przeważającego wśród gruntów przyległych a transakcji drogowych jest mniej oraz ceny takich nieruchomości są niższe, to są podstawy do odstąpienia od obowiązującej zasady.

W ocenie Sądu stanowisko to nie zasługiwało na uwzględnienie. W świetle treści § 36 ust. 4 rozporządzenia, przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości przejętej pod drogę publiczną, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową pierwszeństwo ma porównanie transakcji nieruchomości drogowych. Z treści rozporządzenia jednoznacznie wynika kolejność stosowania podejść. Dopiero brak cen transakcyjnych nieruchomości drogowych umożliwia rezygnację z tego podejścia i wówczas powstaje możliwość wykorzystania podejścia opartego na transakcjach nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości. Uwzględnienie od razu transakcji gruntami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do działki jest działaniem naruszającym tę regulację. Wadliwość ta wiąże się z bezpodstawnym pominięciem podejścia, któremu prawodawca przyznał pierwszeństwo zastosowania. Stosowane w wycenie podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej (art. 153 ust. 1 u.g.n.), a przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen (§ 4 ust. 1 rozporządzenia). W myśl definicji legalnej, zawartej w art. 4 pkt 16 u.g.n. przez nieruchomość podobną rozumieć należy nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Chcąc przyjąć założenie, iż dana nieruchomość o przeznaczeniu drogowym nie może być uznana za nieruchomość podobną ze względu na różnicę w wielkości w stosunku do nieruchomości wycenianej, rzeczoznawca winien wykazać, iż w przypadku nieruchomości o przeznaczeniu drogowym, ich wielkość ma wpływ na wartość rynkową. W ocenie Sądu, powyższego w niniejszej sprawie nie wykazał rzeczoznawca dokonujący wyceny, który odrzucił możliwość dokonania wyceny w oparciu o transakcje nieruchomościami o przeznaczeniu drogowym i jednocześnie nie przedstawił uzasadnionych okoliczności pozwalających na wyłączenie ustalonej zasady. Okoliczność, iż liczba transakcji drogowych jest mniejsza, nie stanowiła przesłanki do odstąpienia od zasady, że punktem wyjścia przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości przejętej pod drogę publiczną, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, jest porównanie transakcji nieruchomości drogowych. Tylko brak wystarczających danych odnoszących się do tego typu transakcji umożliwia odstąpienie przez rzeczoznawcę od tego sposobu wyceny i dokonanie jej przy wykorzystaniu danych dotyczących transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości. Na taką przeszkodę rzeczoznawca nie wskazał.

Sąd stwierdził, że w przedmiotowej sprawie obowiązkiem rzeczoznawcy było więc w pierwszej kolejności dokonanie analizy transakcji przeprowadzonych na rynku lokalnym i ewentualnie regionalnym pod kątem ustalenia, czy występują na nich transakcje mające za swój przedmiot nieruchomości przeznaczone pod drogi. W operacie brak przy tym wskazania chociażby ogólnego opisu tych transakcji, co uniemożliwia zweryfikowanie w tym zakresie prawidłowości stanowiska rzeczoznawcy. W szczególności, z operatu nie wynika czy i ile takich transakcji faktycznie on zbadał. Stąd też operat szacunkowy nie mógł stanowić podstawy ustalenia jej wartości.

Odwołując się do pojęcia "słusznego odszkodowania", o którym mowa w art. 21 ust. 2 Konstytucji i poglądów wyrażonych przez Trybunał Konstytucyjny w odniesieniu do tego zagadnienia, Sąd I instancji zauważył, że odszkodowanie w niniejszej sprawie jest skutkiem działania wnioskodawców, którzy dokonując podziału mieli na uwadze własny interes i wolną wolę, stąd zupełnie nieuprawnionym jest zastosowanie przez rzeczoznawcę zasady korzyści motywowanej zasadami wyceny stosowanymi przy właściwym wywłaszczeniu.

W konkluzji Sąd stwierdził, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, przy ustalaniu odszkodowania należy mieć na uwadze zróżnicowanie sytuacji podmiotów, którzy podejmują działania, mając na uwadze swój własny interes z tymi, którzy zostali pozbawieni prawa własności w ramach wywłaszczenia. W świetle stwierdzonych wad operatu szacunkowego, koniecznym będzie uzyskanie kolejnego operatu szacunkowego ewentualnie przekonywujące wykazanie braku możliwości ustalenia odszkodowania w oparciu o ceny transakcyjne za nieruchomości przeznaczone pod drogi.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Wojewoda K., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Wobec zaskarżonego orzeczenia organ sformułował następujące zarzuty:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną ich wykładnię i zastosowanie, tj. art. 154 ust. 1 u.g.n. w zw. z § 36 ust. 4 rozporządzenia, poprzez uznanie przez Sąd I instancji, że rzeczoznawca majątkowy przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości nie uzasadnił odejścia od porównania cen transakcyjnych nieruchomości drogowych i zastosowania podejścia opartego na transakcjach nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości, przez co naruszył reguły określone w § 36 ust. 4 rozporządzenia, wbrew okoliczności, iż taka analiza rynku lokalnego i regionalnego oraz uzasadnienie przyjęcia zastosowanej metody wyceny znajduje się na stronach 18 i 19 oraz w załączniku nr 6 operatu szacunkowego, stanowiącego dowód w sprawie,

2. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 133 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a., poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji, że organy I i II instancji nie dokonały właściwej oceny operatu szacunkowego i przez to operat ten nie mógł stanowić podstawy ustalenia wysokości odszkodowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy przed Sądem I instancji, wbrew interpretacji zawartej w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którą organy administracji publicznej i Sąd obowiązane są dokonać oceny operatów szacunkowych pod względem formalnym oraz ocenić ich wartość dowodową, w szczególności ocena ta musi dotyczyć prawidłowości ustalonej przez rzeczoznawcę majątkowego wysokości odszkodowania w korelacji z przepisami rozporządzenia w sprawie wyceny.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono jednak takich przesłanek.

Rozpatrywana skarga kasacyjna powołuje obydwie podstawy kasacyjne przewidziane w art. 174 P.p.s.a. W takich przypadkach, w pierwszej kolejności badaniu podlegają zarzuty naruszenia prawa procesowego, gdyż dopiero po przesądzeniu, iż stan faktyczny sprawy został prawidłowo ustalony i nie doszło do istotnych uchybień procesowych, można przejść do oceny podstawy naruszenia prawa materialnego. W rozpoznawanej sprawie dotyczy to zarzutu naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. Z wyjaśnień zawartych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wynika, że istota tych zarzutów koncentruje się na zagadnieniu niewłaściwej oceny sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego, w oparciu o który ustalone zostało odszkodowanie za nieruchomości stanowiące własność J. i B. B., przejęte pod drogę publiczną na własność Gminy B.. Zdaniem skarżącego organu, Sąd w ramach oceny operatu, dokonał też weryfikacji wiadomości specjalnych w nim zawartych. Stwierdzić należy, że również zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego sprowadzają się do zakwestionowania stanowiska Sądu co do wadliwości operatu szacunkowego. Skarżący kasacyjnie nie zgadza się zwłaszcza z oceną Sądu, iż nieprawidłowym było odstąpienie przez rzeczoznawcę od podejścia porównania cen transakcyjnych nieruchomości drogowych i zastosowanie podejścia opartego na transakcjach nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości. Naruszenia przepisów art. 154 ust. 1 u.g.n. w zw. z § 36 ust. 4 rozporządzenia, skarżący kasacyjnie organ upatruje w błędnej wykładni obu przepisów i błędnym ich zastosowaniu.

Wobec koncentracji argumentów skargi kasacyjnej wokół kwestii oceny operatu szacunkowego sporządzonego na potrzeby ustalenia wysokości odszkodowania za nieruchomości przejęte pod drogę publiczną, należy przypomnieć podstawowe kwestie dotyczące: operatu szacunkowego jako dowodu w sprawie i zasad ustalania wartości rynkowej nieruchomości przejętej pod drogę, będącej podstawą ustalenia odszkodowania za przejęcie.

Wartość nieruchomości ustala się przede wszystkim na podstawie sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego. Z oceną operatu, dokonaną w niniejszej sprawie przez WSA w Bydgoszczy, nie można się zgodzić.

Należy uwzględnić, iż chociaż podstawę ustalenia kwoty odszkodowania stanowi opinia o wartości nieruchomości sporządzona w formie operatu szacunkowego, to jednak jest to tylko opinia podlegająca ocenie według norm, jakimi rządzi się postępowanie dowodowe. Podkreślić jednak trzeba, że operat jest szczególnym dowodem, bowiem zawiera wiadomości specjalne, jakich nie posiada organ, ustalający opłatę adiacencką, ani sąd, oceniający decyzje w sprawie takiej opłaty.

Jak wskazuje się w piśmiennictwie (np. w komentarzu do art. 154 i art. 156 u.g.n. E. Bończak-Kucharczyk – LEX 2014 r.), zarówno art. 156 ust. 1, jak i inne przepisy u.g.n. nie określają bliżej, czym jest operat szacunkowy ani jaka ma być jego forma, treść bądź zawartość, ograniczając się jedynie do posługiwania się terminem "operat szacunkowy". Natomiast na podstawie zawartego w ustawie (art. 159) upoważnienia dla Rady Ministrów, organ ten określił w drodze rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego, m.in. sposób sporządzania, formę i treść operatu szacunkowego (rozdział 4; § 55–58). Jak wynika z przepisów tego rozporządzenia, chodzi o stworzenie takiego dokumentu, który zawiera wymienione w rozporządzeniu informacje o rynku nieruchomości, ma odpowiednią strukturę i jest zgodny z przyjętymi standardami. Jak wskazuje NSA w licznych wyrokach, operat szacunkowy powinien zarówno spełniać wymogi formalne określone w rozporządzeniu, jak i opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Operat szacunkowy powinien zawierać też dane niezbędne dla oceny jego rzetelności i jednocześnie podawać okoliczności konieczne do oceny adekwatności operatu do okoliczności danej sprawy (por. wyroki z dnia 8 lutego 2008 r. sygn.. akt II OSK 2012/06, LEX nr 437627, oraz z dnia 13 marca 2008 r. sygn.. akt I OSK 374/07, LEX nr 454007).

Podsumowując, operat szacunkowy jest dokumentem w tym znaczeniu, że ze względu na zawartą w nim treść stanowi dowód okoliczności mającej znaczenie prawne; stanowi dowód, że nieruchomość w nim opisana ma określoną wartość, która stanowi podstawę ustalenia ceny. Z uwagi na treść, operat szacunkowy jest opinią biegłego w rozumieniu art. 84 K.p.a., zawiera bowiem wiadomości specjalne.

Zatem, organ rozpoznający sprawę, który nie posiada wiadomości specjalnych, jakimi dysponuje biegły, może ocenić operat szacunkowy jako dowód w sprawie, przede wszystkim pod względem formalnym: czy został sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. W przypadku zaś istniejących wątpliwości lub niejasności może żądać wyjaśnień lub uzupełnienia wyceny. Ogólnie wskazuje się w orzecznictwie NSA, że prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 2430/11). Nie oznacza to jednak, że organ, a następnie sąd administracyjny, nie mogą analizować treści operatu pod kątem precyzji sformułowań i użycia właściwych pojęć, kompletności i spójności oraz logicznego i przekonującego uzasadnienia.

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, należy stwierdzić, że Sąd I instancji prawidłowo zinterpretował treść uregulowań zawartych art. 153 ust. 1 oraz art. 4 pkt 16 u.g.n. oraz § 36 ust. 4 i § 4 ust. 1 rozporządzenia. Sąd trafnie określił cechy nieruchomości podobnej, istotę podejścia porównawczego oraz wskazał na kolejność doboru transakcji objętych badaniem przez rzeczoznawcę w celu ustalenia wartości rynkowej nieruchomości wywłaszczonej (przejętej z mocy prawa) na realizację inwestycji drogowej. Nie może więc być mowy o naruszeniu przez Sąd przepisów normujących rozważane tu kwestie poprzez wadliwą interpretację przepisów. Trafne są natomiast zarzuty skarżącego kasacyjnie, wskazujące na powierzchowną i fragmentaryczną ocenę treści operatu, pomijającą niektóre z zawartych w operacie informacji i wniosków. Dotyczy to zwłaszcza tych zamieszczonych na stronach 18 i 19 oraz w załączniku nr 6.

Sąd I instancji, w oparciu o treść operatu stwierdził, że obowiązkiem rzeczoznawcy ustalającego wartość nieruchomości przejętej przez gminę B. było "dokonanie wyceny nieruchomości jako nieruchomości drogowej, a nie jako nieruchomości według pierwotnego przeznaczenia." To stanowisko Sąd oparł na analizie operatu, stwierdzając, że rzeczoznawca "uwzględnił od razu" transakcje gruntami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do działki, co stanowi bezpodstawne pominięcie podejścia, któremu prawodawca przyznał pierwszeństwo zastosowania. Zdaniem Sądu, w operacie "brak (...) wskazania chociażby ogólnego opisu tych transakcji, co uniemożliwia zweryfikowanie w tym zakresie prawidłowości stanowiska rzeczoznawcy. W szczególności, z operatu nie wynika czy i ile takich transakcji faktycznie on zbadał." Tym samym, według Sądu, rzeczoznawca nie przedstawił uzasadnionych okoliczności pozwalających na wyłączenie zasady uwzględnienia w pierwszej kolejności transakcji drogowych.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tych opinii. Rzeczoznawca nie uwzględnił "od razu" transakcji gruntami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do przedmiotowej nieruchomości, bowiem w tabeli – załączniku nr 6 – przedstawił "zestawienie transakcji działkami gruntu nabywanymi przez gminę B. pod drogi, lata 2009-2010". Opisano 17 transakcji i na ich podstawie przedstawiono analizę rynku gruntów nabywanych pod drogi publiczne (gminne) - str. 18-19. Wskazano m. in., że pojedyncze transakcje wykupu nieruchomości pod drogi zarówno na rynku lokalnym jak i na rynku regionalnym "odbywają się przy bardzo specyficznych uwarunkowaniach", zaś uzyskiwane ceny transakcyjne są niższe od wartości gruntów o funkcjach przeważających wśród gruntów przyległych". Rzeczoznawca w oparciu o przeprowadzoną analizę uznał, że "nie jest możliwe określenie wartości nieruchomości przy uwzględnieniu cen nieruchomości drogowych". Zatem, nie potwierdza się opinia Sądu i instancji, że rzeczoznawca nie zamieścił chociażby ogólnego opisu transakcji drogowych i bez uwzględnienia takich transakcji porównaniem objął transakcje gruntami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do działki. Pozostaje pytanie, czy przedstawione przez rzeczoznawcę powody pominięcia transakcji drogowych są uzasadnione, czy – jak twierdzi Sąd I instancji – nieuzasadnione. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, ustalenie tej kwestii należy do "wiadomości specjalnych". W tym zakresie mogłaby się wypowiedzieć organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych, o jakiej mowa w art. 157 u.g.n. Zatem, zasadny jest zarzut skargi kasacyjnej, iż Sąd nieprawidłowo ocenił metodyczne podejście do szacowania przedmiotowej nieruchomości i w konsekwencji, m. in., na tej podstawie uznał, że pozytywnie oceniony przez organy operat nie mógł stanowić podstawy ustalenia wysokości odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Tak więc, zarzuty naruszenia przez Sąd art. 154 ust. 1 u.g.n. w związku z § 36 ust. 4 rozporządzenia, a także przepisów K.p.a. przez przypisanie organom obrazy reguł postępowania wskazanych w art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a., okazały się trafne.

Uzupełniająco można zauważyć, iż Sąd I instancji, negatywnie oceniając odejście w niniejszej sprawie od zasady porównania cen transakcyjnych nieruchomości drogowych w przypadku przejęcia nieruchomości pod inwestycję drogową, w zakres swojej argumentacji włączył także kwestie trybu przejęcia przedmiotowej nieruchomości. Mianowicie, WSA w Bydgoszczy wskazał na różnice między przejęciem nieruchomości na własność gminy na skutek jej podziału na wniosek właścicieli (jak w niniejszej sprawie) a "właściwym" wywłaszczeniem, tj. przymusowym. Stąd, zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie, "zupełnie nieuprawnionym jest zastosowanie przez rzeczoznawcę zasady korzyści motywowanej zasadami wyceny stosowanymi przy właściwym wywłaszczeniu." Jak wskazano w uzasadnieniu wyroku, występowanie tych różnic "wymaga (...) nieco odmiennego podejścia do ustalenia rekompensaty za nieruchomości przeznaczone pod budowę ulic." Naczelny Sąd Administracyjny nie znajduje podstaw prawnych do uwzględnienia takiego stanowiska w praktyce ustalania odszkodowania za grunty, które, na podstawie art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, przeszły na własność gminy na skutek "wydzielenia pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem". Wskazany przepis, w kwestii ustalenia odszkodowania, wyraźnie odsyła do zasad obowiązujących przy wywłaszczeniu nieruchomości. Zaś ustawa o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenie nie wskazują na możliwości odmiennego podejścia do ustalenia rekompensaty za przejęcie nieruchomości na własność gminy na podstawie art. 10 ust. 5 w/w ustawy oraz za "właściwe" wywłaszczenie własności nieruchomości. (Uwaga Sądu I instancji mogłaby natomiast stanowić osnowę wniosku de lege ferenda.) Także w tym kontekście za trafny uznać należy zarzut skargi kasacyjnej, iż Sąd nieprawidłowo ocenił operat szacunkowy w zakresie odstąpienia od zasady porównania cen transakcyjnych nieruchomości drogowych w przypadku przejęcia nieruchomości pod inwestycję drogową na skutek podziału na wniosek właścicieli, tj. naruszenia art. 154 ust. 1 ugn w zw. z par. 36 ust. 4 rozporządzenia.

Uwzględniając powyższe uwagi dotyczące rozważonych zarzutów, za zasadny, w świetle wyjaśnień skargi kasacyjnej, uznać należy także zarzut naruszenia art. 133 P.p.s.a. Naruszeniem obowiązku określonego w art. 133 § 1 P.p.s.a. jest bowiem także takie przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonego aktu administracyjnego, które doprowadza do przedstawienia przez sąd administracyjny I instancji stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w jej aktach i ustaleń dokonanych w zaskarżonym akcie administracyjnym (patrz wyrok NSA z dnia 6 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 1648/13, LEX 1657642).

WSA w Bydgoszczy, ponownie rozpoznając skargę, uwzględni powyższe uwagi i oceni zaskarżoną decyzję, zwłaszcza w zakresie analizy operatu szacunkowego i wniosków co do jego prawidłowości, przy uwzględnieniu standardów oceny operatu szacunkowego jako opinii biegłego, dysponującego wiadomościami specjalnymi. W przypadku uznania, że zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu w stopniu wymagającym jej uchylenia, Sąd przypomni organowi odwoławczemu, że w przypadku istniejących wątpliwości lub niejasności może żądać wyjaśnień od rzeczoznawcy, a także że operat szacunkowy traci ważność z upływem 2 lat od jego sporządzenia.

Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Orzeczenie o kosztach postępowania oparto na przepisie art. 207 pkt 2 P.p.s.a.