Wyrok NSA, sygn. akt II FSK 1381/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-04-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6118 Egzekucja świadczeń pieniężnych
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Dyrektor Izby Skarbowej~Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 151, art. 188, art. 203 pkt 2, art. 205 par. 2, art. 207 par. 1, art. 209
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 15 par. 1, art. 18, art. 27 par. 1 pkt 9, art. 33, art. 33 par. 1 pkt 1, art. 33 par. 1 pkt 7, art. 33 pkt 1, art. 33 pkt 7, art. 34, art. 34 par. 1, art. 34 par. 5, art. 35
journal: Dz.U. 2014 poz 1619
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity
article: art. 15, art. 127, art. 136, art. 138, art. 138 par. 2, art. 139, art. 144
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Jolanta Sokołowska, Sędzia NSA Anna Dumas, Sędzia WSA (del.) Alicja Polańska (sprawozdawca), Protokolant Justyna Bluszko-Biernacka, po rozpoznaniu w dniu 10 kwietnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Kielcach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 16 lutego 2017 r. sygn. akt I SA/Ke 702/16 w sprawie ze skargi Z. M. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Kielcach z dnia 2 listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej 1) uchyla zaskarżony wyrok w całości, 2) oddala skargę, 3) zasądza od Z. M. na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Kielcach kwotę 460 (słownie: czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 16 lutego 2017 r. sygn. akt I SA/Ke 702/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uchylił postanowienie Dyrektor Izby Skarbowej w Kielcach z dnia 2 listopada 2016 r. nr [...] uchylające postanowienie Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w K. z dnia 16 września 2016 r. w przedmiocie uznania za nieuzasadniony zarzut złożony przez Z. M. w piśmie z dnia 8 sierpnia 2014 r. w postępowaniu egzekucyjnym i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Z uzasadnienia wyroku sądu pierwszej instancji wynika, że wierzyciel – P. S.A. [...], w związku z nieopłaceniem przez zobowiązaną należności z tytułu opłaty abonamentowej RTV, wystawił 19 maja 2014 r. tytuły wykonawcze. Tytuły te, celem przeprowadzenia postępowania egzekucyjnego, zostały skierowane do organu egzekucyjnego - Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w K. Organ egzekucyjny - na podstawie zawiadomienia o zajęciu prawa majątkowego stanowiącego wynagrodzenia u dłużnika zajętej wierzytelności będącego pracodawcą z dnia 30 lipca 2014 r. - dokonał zajęcia wynagrodzenia za pracę zobowiązanej w C. Powyższe zawiadomienie zostało doręczone zobowiązanej 6 sierpnia 2014 r. wraz z odpisem tytułów wykonawczych. Pismem z dnia 8 sierpnia 2014 r. zobowiązana wniosła zarzuty na prowadzone postępowanie egzekucyjne. Wskazała, że w związku z zaprzestaniem korzystania z odbiornika zgłosiła wyrejestrowanie, dopełniając wszelkich formalności łącznie z przesłaniem książki opłat. Wniosła, aby P. udokumentowała zawiadomienie jej o zaleganiu z opłatami za okres od 2009 r. do dnia 8 sierpnia 2014 r., gdyż nigdy nie otrzymała i nie kwitowała odbioru wezwań do zapłaty.

Organ egzekucyjny wystąpił do wierzyciela o zajęcie stanowiska co do zarzutów zgłoszonych przez zobowiązaną, tj. nieistnienia obowiązku oraz braku doręczenia zobowiązanej upomnienia.

Po otrzymaniu stanowiska wierzyciela, ww. postanowieniem z dnia 16 września 2016 r., organ egzekucyjny uznał wniesiony przez zobowiązaną zarzut za nieuzasadniony.

W wyniku rozpoznania zażalenie zobowiązanej na postanowienie, Dyrektor Izby Skarbowej w Kielcach, przywołując m.in. przepisy art. 124 § 1 i § 2 k.p.a., normujące elementy oraz przesłanki sporządzenia uzasadnienia postanowienia, wskazał, że uzasadnienie faktyczne postanowienia powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne winno zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej postanowienia, z przytoczeniem przepisów prawa. Według organu odwoławczego, organ egzekucyjny w zaskarżonym postanowieniu nie odniósł się do wszystkich zarzutów zgłoszonych przez zobowiązaną, które to braki postanowienia nie mogą zostać uzupełnione na etapie postępowania przed organem odwoławczym w sprawie zażalenia, bowiem stanowiłoby to naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania, o której mowa w art. 15 k.p.a.

W skardze do sądu na postanowienie organu odwoławczego zobowiązana podniosła, że P. próbuje ją przekonać, iż dokonane przez nią wyrejestrowanie odbiornika RTV w 2006 r. było nieskuteczne.

Sąd pierwszej instancji, uzasadniając wydany wyrok, stwierdził, że podstawę zaskarżonego postanowienia stanowił art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżone postanowienie w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy postanowienie to zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie; przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W świetle art. 138 § 2 k.p.a., konieczne dla wydania decyzji kasacyjnej (postanowienia) jest kumulatywne spełnienie dwóch przesłanek: wydanie postanowienia w pierwszej instancji z naruszeniem przepisów postępowania oraz ustalenie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Natomiast, organ odwoławczy może wydać rozstrzygnięcie kasacyjne tylko wówczas, gdy, po pierwsze - stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, po drugie - ustali, że organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w całości lub prowadził postępowanie wyjaśniające, lecz nie ustalił istotnej części okoliczności faktycznych sprawy (a z uwagi na zasadę dwuinstancyjności nie jest możliwe uzupełnienie postępowania dowodowego na podstawie art. 136 k.p.a.). Celem postępowania administracyjnego jest załatwienie indywidualnej sprawy administracyjnej poprzez wydanie aktu rozstrzygającego o prawach lub obowiązkach strony tego postępowania, wynikających z przepisów prawa materialnego. Zgodnie z zasadą ogólną zawartą w art. 15 k.p.a., postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, co oznacza, że organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę, która uprzednio została rozpoznana i rozstrzygnięta przez organ pierwszej instancji. Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego. Przedmiotem postępowania odwoławczego nie jest tylko weryfikacja decyzji (postanowienia), lecz ponowne rozpatrzenie sprawy administracyjnej, a w sytuacji, gdy nie ma przeszkód do rozpatrzenia sprawy administracyjnej i zakończenia jej merytorycznym rozstrzygnięciem organu odwoławczego, niedopuszczalne i niezgodne z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego jest podejmowanie decyzji kasacyjnej, tj. decyzji uchylającej decyzję organu pierwszej instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Organ ten zobowiązany jest również do podjęcia wszelkich czynności, niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego, zgodnie z obowiązującą także i na tym etapie postępowania zasadą prawdy obiektywnej. Przy rozstrzyganiu uwzględnia on zatem zarówno materiał dowodowy zebrany w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, jak i nowe okoliczności faktyczne, które pominął organ pierwszej instancji i te, które uległy zmianie po wydaniu decyzji.

Nadto, według sądu pierwszej instancji, dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., sąd - co do zasady - nie jest władny odnosić się do meritum sprawy, gdyż wskutek uchylenia rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji sprawa wraca do jej rozpatrzenia przez ten organ. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprawdza się natomiast do analizy i oceny przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a. i tylko w przypadku uznania, że uchylenie rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd może uwzględnić wniesioną skargę.

Powołując przywołana argumentację, sąd pierwszej instancji stwierdził, że uchylając postanowienie organu pierwszej instancji i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, organ odwoławczy dopuścił się naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. oraz uchylił się od realizacji swych podstawowych kompetencji, tj. ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, bowiem nie wskazał w ogóle czy i w jakim zakresie jest konieczne przeprowadzenie przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego oraz dlaczego nie może on skorzystać ewentualnie ze swych uprawnień określonych w art.136 k.p.a., jak również błędnie przyjął, że w sytuacji ułomności uzasadnienia organu pierwszej instancji orzekanie merytoryczne przez organ odwoławczy godzi w zasadę dwuinstancyjności postępowania. Tym samym, w ocenie sądu, organ odwoławczy nie dokonał, na gruncie art. 138 § 2 k.p.a., prawidłowej oceny istnienia podstawowej przesłanki, tj. potrzeby uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego lub ustalenia istotnej części okoliczności faktycznych sprawy, a co za tym idzie w sposób nieuprawniony skorzystał z dyspozycji art.138 § 2 k.p.a., czym naruszył przepisy art. 138 § 2 w zw. art. 144 k.p.a. oraz art. 15 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kierując się zarówno zasadą prawdy obiektywnej i związaną z tym koniecznością wyczerpującego rozpatrzenia i oceny materiału dowodowego, ale także określoną w art. 12 k.p.a. zasadą szybkości, organ odwoławczy bez uzasadnionej podstawy, zastosował dyspozycję art. 138 § 2 k.p.a.

Skargę kasacyjną od wyroku sądu pierwszej instancji wniósł organ, reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, podnosząc - na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz.718 ze zm.); dalej: "p.p.s.a." - zarzut naruszenia przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: naruszenie art. 141 § 4 w zw. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz w zw. z art. 135 p.p.s.a i w zw. z art. 136 i art. 15 k.p.a., poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy, gdyż sąd uznał, że w sprawie nie może mieć zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. i przyjęcie, że organ odwoławczy może skorzystać z uprawnień przysługujących mu z mocy art. 136 k.p.a., podczas gdy w sprawie organ pierwszej instancji nie rozpatrzył w całości żądania zobowiązanej, a wydanie merytorycznego orzeczenia przez organ odwoławczy naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, bowiem organ odwoławczy orzekałby po raz pierwszy co do jednego z zarzutów złożonych w postępowaniu egzekucyjnym, co w konsekwencji doprowadziło do uchylenia postanowienia organu odwoławczego.

Podnosząc powyższy zarzut, organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji lub uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi z uwagi na jej bezzasadność, jak też o zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podniósł, że przepisy art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 15 k.p.a. nie mogą mieć zastosowania w sprawie, bowiem organ egzekucyjny, wydając rozstrzygnięcie w sprawie, pominął znaczną jej część, tzn. nie rozstrzygnął o wszystkich zarzutach podniesionych przez zobowiązaną w toku prowadzonego postępowania egzekucyjnego, a ich przedmiotem były: zarzut nieistnienia dochodzonego przymusowo obowiązku i zarzut braku uprzedniego doręczenia upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2016 r. poz. 599); dalej: "u.p.e.a.", przed skierowaniem do egzekucji tytułów wykonawczych. Natomiast, organ odwoławczy, podejmując rozstrzygnięcie w sprawie, kierował się m.in. zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, gdyż nie mógł orzec po raz pierwszy o zarzucie pominiętym przez organ egzekucyjny. Przeprowadzenie wyłącznie przez organ odwoławczy postępowania w tym zakresie i dokonanie oceny zarzutów zgłoszonych w postępowaniu egzekucyjnym, pomimo braku uzasadnienia faktycznego i prawnego orzeczenia organu pierwszej instancji, stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania. Skoro więc postanowienie organu pierwszej instancji nie rozstrzygało całości sprawy oraz zawierało niepełne uzasadnienie faktyczne i prawne, to nie spełniało wymogów określonych w art. 124 k.p.a., a zatem należało je uchylić i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji, zaś odmienna ocena sądu pierwszej instancji jest nieuprawniona.

Skarżąca nie wniosła odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Podstawa prawna skargi kasacyjnej jest uzasadniona.

Pismem z dnia 8 sierpnia 2016 r. zobowiązana złożyła zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego, które to zarzuty oparła na podstawie art. 33 § 1 pkt 1 i pkt 7 u.p.e.a. Były to: zarzut nieistnienia dochodzonego przymusowo obowiązku oraz zarzut braku uprzedniego doręczenia upomnienia, o którym mowa jest w art. 15 § 1 u.p.e.a.

Należy wskazać, że zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego są podstawowym środkiem służącym ochronie interesów zobowiązanego w postępowaniu egzekucyjnym. Zarzuty te, zgodnie z art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a., zobowiązany może zgłosić do organu egzekucyjnego w terminie 7 dni od daty doręczenia mu odpisu tytułu wykonawczego, a przesłanki stanowiące podstawę wniesienia zarzutów wymienione są w art. 33 u.p.e.a., zaś procedurę postępowania przy rozpatrywaniu zgłoszonych zarzutów regulują przepisy zawarte w art. 34 i art. 35 u.p.e.a. Nadto, stosownie do art. 34 § 1 u.p.e.a., zarzuty zgłoszone na podstawach wskazanych w art. 33 punktach 1-7, 9, 10, organ egzekucyjny rozpatruje po uzyskaniu wypowiedzi wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów, z tym że w zakresie zarzutów, o których mowa w art. 33 punkty 1-5 i pkt 7, wypowiedź wierzyciela jest dla organu egzekucyjnego wiążąca.

Zgodnie także z art. 18 u.p.e.a., jeżeli przepisy tej ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy k.p.a., a wobec tego, że w u.p.e.a. nie uregulowano procedury odwoławczej od zażalenia na postanowienie organu egzekucyjnego w przedmiocie rozpoznania zarzutów zobowiązanego, poza wskazaniem, że na postanowienie w sprawie zgłoszonych zarzutów służy zobowiązanemu oraz wierzycielowi niebędącemu jednocześnie organem egzekucyjnym zażalenie (art. 34 § 5 u.p.e.a.), to do postępowania odwoławczego/zażaleniowego w egzekucji administracyjnej mają odpowiednie zastosowanie przepisy k.p.a.

Wskazać także należy, że słowo "odpowiednie", użyte w art. 18 u.p.e.a., może oznaczać, że przepisy do których odsyła ustawodawca, po uwzględnieniu specyfiki konkretnej sytuacji, można stosować bez żadnej modyfikacji, inne należy odpowiednio zmodyfikować, a jeszcze innych nie należy stosować w ogóle.

Zgodnie także z wyrażoną w art. 15 k.p.a. i doprecyzowaną w art. 127 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji, w wyniku odwołania wniesionego przez legitymowany podmiot, podlega ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ odwoławczy. Istota zasady dwuinstancyjności sprowadza się do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym sprawy administracyjnej. Obowiązkiem organu odwoławczego jest rozpatrzenie odwołania i wydanie decyzji, zgodnie z art. 138 k.p.a. Organ ten nie może ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu pierwszej instancji, a obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę, dążąc do merytorycznego jej zakończenia. W tym celu organ odwoławczy może na żądanie strony lub z urzędu przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, albo zlecić przeprowadzenie takiego uzupełniającego postępowania organowi, który wydał decyzję (art. 136 k.p.a.). Organ odwoławczy może także wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, jeżeli zachodzą przesłanki, o jakich mowa w art. 138 § 2 k.p.a., przy czym ten przepis upoważnia organ odwoławczy do wydania decyzji kasacyjnej wówczas, gdy zostaną spełnione dwie łączne przesłanki: 1) organ odwoławczy stwierdzi, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych, 2) organ odwoławczy uzna, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Sytuacja taka ma miejsce w szczególności wówczas, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego. Przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego we wskazanym zakresie będzie niezbędne również wtedy, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy naruszył przepisy postępowania w takim stopniu, które czynią sprawę niewyjaśnioną w całości, co z kolei nie zezwala organowi odwoławczemu na zastosowanie art. 136 k.p.a. (por. M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 138 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2011). Przy czym, skoro decyzja kasacyjna może być wydana wtedy, gdy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, to nie powinno budzić wątpliwości, że organ odwoławczy przy jej wydaniu ogranicza się tylko do oceny potrzeby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz jego zakresu. Wymieniony organ nie rozstrzyga wówczas co do meritum sprawy, nie przeprowadza też merytorycznej kontroli decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji, bowiem orzeczenie organu pierwszej instancji, wydane bez przeprowadzenia niezbędnego postępowania wyjaśniającego, pozbawione jest pełnych ustaleń, które mogłyby stanowić przedmiot owej kontroli. Organ odwoławczy nie powinien również rozstrzygać o ewentualnym naruszeniu prawa lub interesu społecznego przez orzeczenie organu pierwszej instancji oraz dokonywać innych ustaleń i ocen niezbędnych przy wydawaniu orzeczeń podlegających ograniczeniom wynikającym z art. 139 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 października 2010 r. sygn. akt I OSK 900/09). Zakaz reformationis in peius, wyrażony w art. 139 k.p.a., nie dotyczy bowiem ani decyzji kasacyjnych, ani nie ma zastosowania przy rozpatrywaniu sprawy przez organ pierwszej instancji w postępowaniu toczącym się w następstwie kasacyjnej decyzji organu odwoławczego wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 czerwca 2012 r. sygn. akt II GSK 510/11; z dnia 17 lipca 2012 r. sygn. akt II GSK 899/11).

W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy uznał, że za zastosowaniem art. 138 § 2 w związku z art. 144 k.p.a. przemawia nierozpoznanie przez organ egzekucyjny jednego z dwóch zarzutów zgłoszonych przez zobowiązaną w piśmie z dnia 8 sierpnia 2016 r. Organ ten rozpatrzył jedynie zarzut błędu co nieistnienia egzekwowanego obowiązku (art. 33 pkt 1 u.p.e.a.), nie odniósł się natomiast w ogóle do zarzutu braku uprzedniego doręczenia upomnienia (art. 33 pkt 7 u.p.e.a.).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, postanowienie organu odwoławczego - wbrew stanowisku sądu pierwszej instancji - odpowiadało wymogom zarówno art. 138 § 2, art. 144, jak i art. 15 k.p.a., bowiem rozpatrzenie zarzutu braku uprzedniego doręczenia upomnienia (art. 33 pkt 7 u.p.e.a.), po raz pierwszy przez organ odwoławczy, naruszyłoby opisaną na wstępie rozważań zasadę dwuinstancyjności postępowania w przedmiocie zarzutów zgłaszanych w postępowaniu egzekucyjnym, a tym samym pozbawiłoby stronę prawa do rozpoznania konkretnego zarzutu przez organ odwoławczy. W sprawie nie można także wykluczyć sytuacji, że organ odwoławczy - rozpoznając po raz pierwszy zarzut braku uprzedniego doręczenia upomnienia - mógłby wydać orzeczenie na niekorzyść zobowiązanej, co stanowiłoby naruszenie zasady reformationis in peius (art. 139 k.p.a.).

Zatem, w tej sprawie - zgodnie z art. 18 u.p.e.a. - odpowiednie stosowanie w postępowaniu egzekucyjnym przepisów regulujących postępowanie odwoławcze/zażaleniowe uregulowane w k.p.a. powinno uwzględniać specyfikę tego postępowania, której nadrzędnym celem jest umożliwienie stronie zobowiązanej, już we wstępnej fazie postępowania egzekucyjnego, czyli przy jego wszczęciu, pełnej instancyjnej kontroli zasadności jego wszczęcia (przez ocenę zgłoszonych zarzutów), która to kontrola nie może ograniczyć stosowania zasady dwuinstancyjności postępowania w postępowaniu egzekucyjnym, a zarazem stanowić potencjalną możliwość naruszenia zasady reformationis in peius.

Z tych powodów, skargę kasacyjną organu należało uznać za uprawnioną, bowiem przywołanych przez sąd pierwszej instancji naruszeń przepisów art.138 § 2 k.p.a. w zw. art. 144 k.p.a. oraz art. 15 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, organ odwoławczy nie dopuścił się. W konsekwencji, jako uprawniony należało także ocenić zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., gdyż nie było podstaw prawnych do uchylenia zaskarżonego postanowienia.

Mając powyższe okoliczności na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny - uznając, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, działając na podstawie art. 188 i art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.); dalej: "p.p.s.a.", uchylił zaskarżony wyrok w całości, a także oddalił skargę skarżącej.

O zwrocie kosztów postępowania sądowego w sprawie orzeczono na podstawie art. 209, art. 203 pkt 2, art. 205 § 2 oraz art. 207 § 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w zw. z ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804 ze zm.).

Wszystkie przywołane orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej bazie orzeczeń NSA - http://orzeczenia.nsa.gov.pl.