Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 3/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2013-04-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art, 7, art. 77, art. 138 par 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 6a ust. 1, art. 2 pkt 1, art. 52 ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par 3 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 1, art. 2, art. 7 ust. 2, art. 8 ust. 1
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Janina Guść (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Diana Wojtowicz po rozpoznaniu w dniu 17 kwietnia 2013 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi Ł. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 8 listopada 2012 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1/ uchyla zaskarżoną decyzję, 2/ zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego Ł. L. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 21 listopada 2011 r., [...], Wójt Gminy N., na podstawie art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), odmówił Ł. L. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z niezbędnymi urządzeniami infrastruktury technicznej na działce nr [...] położonej w miejscowości J. Decyzja to wydana została w toku ponownego rozpoznania sprawy po decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 14 września 2011 r., mocą której uchylono decyzję Wójta Gminy N. z dnia 5 kwietnia 2011 r. z powodu braków wniosku, uchybień organu w uzasadnieniu kryteriów, jakimi kierował się przy określeniu obszaru analizowanego oraz niewyjaśnienia, czy droga gminna nr [...] jest drogą publiczną w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 nr 19 poz. 115 ze zm.) oraz czy działki o nr [...], [...] i [...] są z niej dostępne, a jeżeli nie, to z jakiej innej drogi.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że planowana inwestycja nie spełnia warunków wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ I instancji wyjaśnił przyczyny, dla których nie wziął pod uwagę nieruchomości, na które powoływał się Ł. L., a które mogłyby w jego ocenie służyć za wzór nowej zabudowy. Działka objęta wnioskiem – nr [...], usytuowana jest przy drodze gminnej stanowiącej działkę nr [...], wzdłuż której znajdują się niezabudowane działki stanowiące pola uprawne. Na analizowanym terenie nie występują żadne budynki mieszkalne dostępne z tej samej drogi publicznej. Działka sąsiednia musi mieć dostęp do konkretnej, tej samej drogi, co działka, której dotyczy planowana inwestycja. Działka, na którą wskazywał wnioskodawca, jest oddalona o około 300 m w linii prostej od działki [...], przy czym na tej działce znajduje się zabudowa zagrodowa, a ponadto położona jest przy innej drodze gminnej stanowiącej działkę nr [...], biegnącej prostopadle do drogi, przy której znajduje się działka nr [...]. Kolejna działka zabudowana znajduje się w odległości ok. 443 m od działki nr [...], tu również występuje zabudowa zagrodowa, a ponadto działka ta jest położona przy innej drodze gminnej stanowiącej działkę nr [...], biegnącej równolegle do drogi, przy której znajduje się działka nr [...]. Na działce nr [...], która dostępna jest z działki drogowej nr [...], znajdują się ruiny starej zagrody rolniczej. Działka ta w ewidencji gruntów oznaczona jest, jako użytki rolne zabudowane. Obszar analizowany wyznaczono w minimalnej odległości 135 m od działki objętej wnioskiem (stanowi on trzykrotność frontu działki o szerokości 45 m). Organ wskazał, że wyznaczenie granic obszaru analizowanego przekraczającego rozmiary wskazane w § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U nr 164 poz.1588) może służyć tylko zachowaniu ładu przestrzennego w ramach dającej się wyodrębnić zwartej jednostki terenowej urbanistyczno-architektonicznej na danym obszarze, nie zaś poszukiwaniu zabudowy o takiej funkcji, cechach i parametrach, aby uzasadnić formalną dopuszczalność zabudowy o parametrach i funkcji wnioskowanych przez inwestora. Nieruchomość objęta wnioskiem położona jest w obszarze o dominującej funkcji rolniczej (teren upraw polowych). Organ I instancji wskazał, że w sprawie nie zachodziła konieczność wyznaczenia większego obszaru analizowanego, ponieważ tereny poza granicami wyznaczonego obszaru analizowanego to również tereny upraw polowych. Działka drogowa nr [...], przy której jest położona działka [...], jest własnością Gminy i stanowi publiczny dojazd do działki [...] i działek położonych w jej sąsiedztwie. Droga ta w dalszym jej przebiegu (w kierunku wschodnim) prowadzi do miejscowości S.. Organ uznał za niezasadne przyjęcie, że jedyną drogą publiczna w sąsiedztwie nieruchomości wnioskodawcy jest droga powiatowa nr [...], gdyż oznaczałoby badanie "dobrego sąsiedztwa" w całym obrębie geodezyjnym. Organ stwierdził, że w sąsiedztwie działki nr [...] znajdują się działki nr [...], [...], [...]. Działka nr [...] to teren upraw polowych. Na działce nr [...] znajduje się zabudowa zagrodowa (budynek gospodarczy z częścią mieszkalną) i budowanym jest budynek mieszkalnego. Na działce nr [...] jest usytuowany budynek mieszkalny (w trakcie budowy). Jednak działki nr [...] i [...] są dostępne z innej drogi publicznej stanowiącej działkę nr [...], podczas gdy działka wnioskodawcy jest dostępna z drogi publicznej, stanowiącej działkę nr [...]. Organ wskazał, że niezależnie od tego, zabudowa na działce nr [...] jest oddalona od działki objętej wnioskiem o 370 m i brak jest podstaw do wyznaczenia obszaru analizowanego o wielkości prawie trzykrotnie większej (2,7), niż wynikający z przepisów rozporządzenia. Takie działanie, zdaniem organu, nie służyłoby zapewnieniu ładu przestrzennego.

Odwołanie od tej decyzji wniósł Ł. L.. Odwołujący się wniósł o uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zarzucił on, że obszar analizowany powinien być rozszerzony i obejmować także działki dostępne z drogi stanowiącej działkę nr [...]. Skoro na działkach dostępnych z tej drogi mogą powstać dwa budynki mieszkalne i to nie powoduje zaburzenia ładu przestrzennego, to nie stanowiłaby również zaburzenia ładu przestrzennego realizacja budynku mieszkalnego na działce [...]. Odwołujący się wskazał, że na tym terenie dominuje zabudowa rozproszona, ekstensywna. Stwierdził on, że jedyną drogą publiczną na tym terenie jest droga powiatowa nr [...], a droga, przy której położoną jest jego działka nie stanowi drogi publicznej, lecz wewnętrzną drogę gminną. Ł. L. stwierdził, że obszar analizowany przewidziany w rozporządzeniu ma charakter minimalny i na terenach zabudowy rozproszonej obszar ten może zostać znacznie poszerzony. W odwołaniu przytoczono orzecznictwo sądowoadministracyjne dotyczące zasad wyznaczenia obszaru analizowanego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt [...], uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające w wymaganym zakresie. W obszernym uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, iż rozszerzenie obszaru analizowanego nie było celowe, bowiem działka objęta wnioskiem znajduje się na terenach rolnych, o rzadkiej zabudowie, a istniejąca zabudowa to zabudowa zagrodowa, która nie może stanowić wzoru w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu dla planowanej inwestycji. Rozszerzenie obszaru analizowanego nie spowoduje "włączenia" do obszaru analizowanego terenów zabudowanych w sposób, który może stanowić wzór dla nowej zabudowy na działce nr [...], dostępnych z tej samej drogi publicznej, do której dostęp ma działka nr [...]. Wskazano, że interpretacja sposobu wyznaczenia granic tego obszaru nie może abstrahować od pojęcia "sąsiedztwa" w języku potocznym, a interpretacja tego przepisu, jako przepisu wykonawczego do art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nakazuje uznać, że inwestor może poszukiwać tzw. dobrego sąsiedztwa (działki sąsiedniej) poza obszarem analizowanym wyznaczonym w granicach wskazanych w rozporządzeniu, jedynie w uzasadnionych sytuacjach. Nie można natomiast przepisu tego interpretować w taki sposób, aby rozszerzyć obszar analizowany, aż będzie on obejmował nieruchomość zabudowaną w sposób mogący stanowić wzór dla planowanej inwestycji. Wprawdzie na działce nr [...] znajduje się budynek mieszkalny (w trakcie budowy), jednak działka nr [...] jest dostępna z innej drogi publicznej. Organ stwierdził również, że działka objęta wnioskiem ma dostęp do drogi publicznej.

Organ odwoławczy stwierdził, że w sprawie nie została spełniona przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tym samym organ I instancji prawidłowo odmówił ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowiło uchylić zaskarżoną decyzję ze względów, które wzięło pod uwagę z urzędu. Z pisma Wójta Gminy N. z dnia 5 listopada 2012 r. wynika, że w rejestrze gruntów, jako właściciele nieruchomości sąsiedniej nieruchomości działki nr [...], położonej w miejscowości J. figurują Państwo A. i F. D.. Decyzja przesłana do F. D. została zwrócona do nadawcy z adnotacją, że "adresat nie żyje". Z odpisu skróconego aktu zgonu wynika, iż F. D. zmarł w dniu 27 lipca 1993 r. tj. przed wszczęciem postępowania w sprawie. Ponadto, z akt sprawy wynika również, że 28 sierpnia 1993 r. zmarła A. D.. Organ wskazał, że skierowanie decyzji do osoby nieżyjącej stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a na etapie postępowania odwoławczego skutkować musi uchyleniem decyzji i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania. Organ odwoławczy wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji zobowiązany będzie przede wszystkim prawidłowo ustalić strony postępowania.

Skargę na powyższą decyzję złożył Ł. L. zarzucając naruszenie przepisów prawa, które miało istotny wpływ na wynik postępowania art. 7, art. 77 § 1, art. 123 ust. 2 i art. 124 ust. 2 k.p.a. poprzez nieustosunkowanie się do części zarzutów skarżącego i niewyjaśnienie przyczyn odmowy wiarygodności argumentom skarżącego, brak uwzględnienia wskazówek Kolegium przy ponownym rozpoznaniu sprawy oraz błędne ustalenie stanu faktycznego i prawnego. Skarżący zarzucił naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez nieprawidłowe ustalenie, z jakiej drogi publicznej jest dostępna działka nr [...] oraz nieprawidłowe ustalenie, że nie istnieją działki zabudowane budynkami mieszkalnymi dostępne z tej samej drogi publicznej. Skarżący podniósł zarzut nierównego traktowania osób składających wnioski o wydanie decyzji o warunkach zabudowy przez Wójta Gminy N.. Według skarżącego, działania organów administracji prowadzą do naruszenia jego konstytucyjnie zagwarantowanych praw, w tym zasady równości wobec prawa. Skarżący wniósł o uchylenie decyzji obu instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Skarżący zakwestionował ustalenia organu w zakresie oceny działki drogowej nr [...] i nr [...], jako dróg gminnych i zarazem publicznych. Skarżący stwierdził, że najbliższą drogą publiczną, z której dostępna jest działka nr [...], jest droga powiatowa stanowiąca działkę o numerze ewidencyjnym [...], a tym samym wszystkie inne działki są też z tej drogi dostępne, podobnie jak działka skarżącego. W konsekwencji organy trwają w błędnym przeświadczeniu, że działka nr [...] jest dostępna z innej drogi publicznej niż działka skarżącego, a właścicielowi tej działek ustalono warunki zabudowy w przeciwieństwie do skarżącego. Skarżący zakwestionował również brak rozszerzenia granic obszaru analizowanego, podczas gdy dla ustalenia warunków zabudowy na działce nr [...] obszar ten został rozszerzony ponad wielkość wynikającą z przepisów rozporządzenia.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Kolegium nie podzieliło zarzutów skargi w zakresie charakteru działki nr [...], jako drogi publicznej oraz granic obszaru analizowanego, albowiem rozszerzenie granic obszaru analizowanego nie spowodowałoby włączenia do obszaru analizowanego terenów zabudowanych w sposób, który może stanowić wzór dla nowej zabudowy dostępnych z tej samej drogi publicznej, do której ma dostęp działka nr [...]. Kolegium powstrzymało się od oceny przesłanek ustalenia warunków zabudowy dla działki nr [...], twierdząc, że kwestia ta pozostaje poza zakresem rozpoznania przedmiotowej sprawy.

W piśmie procesowym z dnia 17 stycznia 2013 r. skarżący ustosunkowując się do odpowiedzi na skargę wyjaśnił, że Kolegium uchylając decyzję organu I instancji nie odniosło się do kwestii charakteru działki nr [...] jako działki drogowej gminnej. W tym zakresie ponownie rozpoznając sprawę po pierwszym rozstrzygnięciu kasacyjnym Kolegium nie uwzględniono wskazań organu odwoławczego. Skarżący nie zgodził się również z brakiem przeanalizowania spraw ustalenia warunków zabudowy dla sąsiednich działek, na których postała na tej podstawie zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, bo to właśnie ona mogłaby stanowić wzór dla określenia warunków zabudowy na działce skarżącego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Zaskarżeniu w niniejszej sprawie podlegała decyzja kasacyjna. Przepis art. 138 § 2 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Zgodnie ze zdaniem drugim art. 138 § 2 k.p.a., organ obowiązany jest w uzasadnieniu decyzji zawrzeć wytyczne, wskazówki i zalecenia skierowane do organu I instancji. Organ odwoławczy zgodnie z powyższym przepisem udzielił wskazówek organowi I instancji. Skarżący nie kwestionował w skardze rozstrzygnięcia decyzji uchylającej decyzję organu I instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia, lecz wyłącznie uzasadnienie tej decyzji. Oceniając prawidłowość wydanej decyzji kasacyjnej Sąd zobligowany był, z jednej strony do oceny spełnienia przesłanek art. 138 § 2 k.p.a., a z drugiej strony do oceny prawidłowości zwartych w uzasadnieniu decyzji wytycznych, wskazówek i zaleceń skierowanych do organu I instancji. Stronie postępowania przysługuje bowiem prawo zaskarżenia decyzji kasacyjnej także w uwagi na błędne uzasadnienie tej decyzji. Decyzja administracyjna obejmuje zarówno rozstrzygnięcie, jak i uzasadnienie. W sytuacji, gdy skarżący zawiera w skardze zarzuty dotyczące uzasadnienia, to jest to skarga na decyzję, albowiem na skutek skargi sąd rozpoznaje sprawę, której przedmiotem jest ocena całej decyzji pod względem zgodności z prawem. Obowiązkiem sądu było zatem w niniejszej sprawie dokonanie oceny zarzutów dotyczących uzasadnienia, a konsekwencją ich uwzględnienia mogło być uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji. (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 września 2011 r. sygn. II OSK 1457/11 Lex nr 1227540).

W wyniku oceny stanowiska organu II instancji zawartego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, Sąd uznał, iż decyzja ta winna podlegać uchyleniu. O ile bowiem w niektórych wypadkach sąd administracyjny może w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę wyrazić ocenę prawną dotyczącą wadliwego uzasadnienia zaskarżonej decyzji, o tyle w niniejszej sprawie koniecznym było uchylenie wydanej decyzji. Zakres wadliwości uzasadnienia decyzji był bowiem znaczny i obejmował najistotniejsze z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy okoliczności. Sąd uwzględnił, że charakter wydanej decyzji kasacyjnej – przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia, z uwagi na zawarte wskazania dla organu I instancji, niezależnie od braku prawnego związania organu tymi wskazaniami, wytycza dalsze działania organu I instancji przy rozpatrzeniu sprawy. Strona w ramach przysługującego jej prawa do sądu, ma zatem prawo zakwestionować wadliwość takiej decyzji organu odwoławczego, a istotne naruszenie przepisów prawa przez organ odwoławczy uzasadnia uchylenia takiej decyzji.

Sąd uznał za uzasadnione zarzuty skargi, że organ II instancji wadliwie dokonał merytorycznej oceny, że odmowa wydania skarżącemu decyzji o warunkach zabudowy była, co do zasady, prawidłowa a uchylenia decyzji nastąpiło jedynie z przyczyn proceduralnych ze względu na niezapewnienie udziału w postępowaniu wszystkim stronom tego postępowania. Uchylenie decyzji organu I instancji winno bowiem nastąpić także z powodu braku wyjaśnienia wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy.

Wydanie decyzji o warunkach zabudowy następuje na podstawie art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80 poz. 717 ze zm.), zwanej dalej ustawą. Przepis art. 61 ust. 1 tej ustawy stanowi, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wskazanych w pkt 1 – 5. Art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy formułuje warunek, zgodnie z którym co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, winna być zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy wyraża tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, która uzależnia zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania nowej zabudowy do określonych cech zabudowy i zagospodarowania terenu sąsiedniego. Celem zasady dobrego sąsiedztwa jest zagwarantowanie ogólnie pojętego ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 ustawy.

Ustawa nie definiuje pojęcia działki sąsiedniej. W orzecznictwie sądów administracyjnych szeroko interpretuje się pojęcie działki sąsiedniej, wskazując na konieczność wykładni funkcjonalnej. Podkreśla się, że pojęcia działki sąsiedniej nie można ograniczać do działki przyległej do działki inwestora, lecz odnieść je należy do pewnego obszaru tworzącego urbanistyczną całość, pozwalającą organowi na dokonanie oceny możliwości zrealizowania planowanej inwestycji przy zachowaniu ustawowych warunków wynikających z art. 61 ust. 1 ustawy. (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OSK 646/06, z 22 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 551/05 wyroki dostępne na stronie internetowej nsa.gov.pl).

Szczegółowy sposób ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i wyznaczania obszaru analizowanego określony został w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), zwanego dalej rozporządzeniem. W § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia wskazano, iż w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów.

Podkreślić należy, iż prawodawca w przepisie § 3 rozporządzenia określił jedynie sposób wyznaczania minimalnego obszaru analizowanego. Z unormowania § 3 rozporządzenia wynika, iż obszar analizowany może obejmować obszar większy niż wskazany w tym przepisie obszar minimalny. Norma § 3 rozporządzenia nie zawiera przesłanek określających przypadki, które obligują organ administracji do wyznaczenia obszaru analizowanego obejmującego teren większy niż minimalny, ani sposobu wyznaczenia takiego obszaru, czy też jego maksymalnej wielkości. Niemniej jednak wykładnia celowościowa i systemowa prowadzi do wniosku, iż kwestia wielkości obszaru analizowanego nie jest pozostawiona swobodnemu uznaniu organu. Organ winien wyznaczając obszar analizowany mieć na względzie unormowanie art. 61 ust. 1 ust. 1 ustawy, który przewiduje, iż przy wydaniu decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu analizie winna podlegać sąsiednia okolica i istniejące w niej zabudowania stanowiące wyznacznik kontynuacji zabudowy w zakresie funkcji i cech zabudowy znajdujących się w pobliżu działki, na której planowana jest inwestycja. Wyznaczenie zakresu obszaru analizowanego uzależnione być może od wielu czynników, w tym zróżnicowania funkcji na danym terenie, wielkości nieruchomości, czy też stopnia rozproszenia zabudowy na danym terenie.

Wyznaczenie granic obszaru analizowanego winno uwzględniać zasadę dobrego sąsiedztwa, w aspekcie zachowania ładu przestrzennego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazano, że prawidłowość wyznaczenia obszaru analizowanego winna być przez organ uzasadniona, a sąd rozpatrujący sprawę, winien dokonać oceny czy określenie wielkości obszaru analizowanego w oparciu o kryterium trzykrotnej szerokości frontu działki, a więc obszaru o najmniejsze powierzchni było prawidłowe ze względu na zasadę "dobrego sąsiedztwa", czyli czy uwzględnia ono faktyczne zagospodarowanie terenu, położonego w sąsiedztwie.

W niniejszej sprawie odmowa ustalenia warunków zabudowy nastąpiła z uwagi na brak spełnienia przewidzianego w art. 61 ust. 1 ustawy warunku istnienia w obszarze analizowanym dostępnej z tej samej drogi publicznej zabudowy o charakterze planowanym przez skarżącego. Organy obu instancji przyjęły, że budynek mieszkalny znajdujący się na działce nr [...] dostępny jest z innej drogi publicznej, niż działka objęta wnioskiem, zatem nie spełnia on przesłanek art. 61 ust. 1 ustawy. Ocena przez organ, iż działka nr [...], na której znajduje się budynek mieszkalny w trakcie budowy nie jest dostępna z tej samej drogi publicznej, co nieruchomość skarżącego, została przez organ dokonana w związku z ustaleniem, że nieruchomość, oznaczona jako działka nr [...], przy której położona jest nieruchomość wnioskodawcy oraz nr [...], przy której położona jest działka nr [...], stanowią publiczne drogi gminne, zatem działki te są dostępne z innych dróg publicznych.

Drogą publiczną, zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j.: Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) jest droga zaliczona do jednej z czterech wymienionych w art. 2 tej ustawy kategorii dróg: krajowych, wojewódzkich, powiatowych lub gminnych. Przepis art. 7 ust. 2 tej ustawy stanowi, że zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu. Jeżeli stanowiące własność gminy wewnętrzne działki drogowe nie zostały zaliczone do kategorii dróg gminnych, nie stanowią one zgodnie z art. 1 w związku z art. 7 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, dróg publicznych, lecz drogi wewnętrzne w rozumieniu art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Przy rozstrzyganiu kwestii dostępu do drogi publicznej w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy, warunek ten uznaje się za spełniony także w przypadku dostępu do tej drogi przez drogę wewnętrzną, w tym również drogę gminną. Rozumowania takiego nie można przenosić na grunt art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, który wprowadza warunek istnienia w obszarze analizowanym zabudowy dostępnej z tej samej drogi publicznej. Pojęcie drogi publicznej winno być rozumiane ściśle, zgodnie z brzmieniem tego unormowania i treścią przepisów ustawy o drogach publicznych. Brak jest podstaw do innej interpretacji tego pojęcia, a interpretacja taka prowadziłaby do niezasadnego ograniczania praw inwestorów do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, niewynikającego z przepisów prawa.

Podkreślenia przy tym wymaga fakt, że przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy nie wprowadza wymogu położenia nieruchomości przy tej samej drodze publicznej, lecz wymóg dostępności z tej samej drogi publicznej, przy czym dostępność ta może zostać spełniona przez bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej, o czym jest mowa w art. art. 2 pkt 14 ustawy. (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 sierpnia 2011 r. sygn. II OSK 2126/10 dostępny na stronie internetowej nsa.gov.pl)

Podnoszony przez organ I instancji argument, że uznanie, iż drogą publiczną jest jedynie droga powiatowa na działce nr [...], do doprowadzi do objęcia analizą działek w całym obszarze geodezyjnym nie jest uzasadniony. Granicę dla zbytniego powiększenia obszaru analizowanego stanowi bowiem unormowanie § 3 ust. 1 i 2 tego rozporządzenia.

Organy winny zatem ustalić, która z dróg na tym terenie ma charakter drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych. Jeżeli, zgodnie z zarzutami skarżącego, drogi stanowiące własność gminy położone na działkach nr [...] i [...] nie mają statusu dróg publicznych, lecz stanowią drogi wewnętrzne, a nieruchomości znajdujące się w sąsiedztwie działki skarżącego są dostępne z jednej drogi publicznej - powiatowej, w sprawie brak było podstaw do stwierdzenia, iż działka nr [...] nie jest dostępna z tej samej drogi publicznej. Podkreślić należy, iż na konieczność dokonania opartych na materiale dowodowym ustaleń w tym zakresie zwrócił uwagę organ odwoławczy w wydanej uprzednio decyzji kasacyjnej.

Organy wskazały nadto na fakt, że budynek na działce [...] znajduje się w dużej odległości od działki skarżącego – 370 m, znacznie przekraczającej obszar analizowany, wyznaczony zgodnie z unormowaniem § 3 rozporządzenia, jako trzykrotność frontu działki o długości 35 m na 135 m wokół nieruchomości skarżącego.

Co do zasady, brak jest przeszkód do wyznaczenia obszaru analizowanego w promieniu większym niż trzykrotność frontu działki, jeśli jest to uzasadnione specyfiką zagospodarowania przestrzennego danego obszaru. Nie można wykluczyć nawet znacznego powiększenia obszaru analizowanego. Takie powiększenie obszaru analizowanego winno jednak wynikać z okoliczności sprawy. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 11 kwietnia 2012 r. sygn. II SA/Łd 64/12 "nie można w sposób formalistyczny ograniczać sposobu wyznaczenia granic obszaru analizowanego i przyjmować za prawidłowy wyłącznie taki, który uwzględnia minimalne odległości, gdyż racjonalność urbanistyczna może wymagać szerszego określenia granic obszaru analizowanego celem wykazania spójności urbanistycznej planowanej inwestycji z obiektami budowlanymi już istniejącymi w sąsiedztwie". Podobne stanowisko wyrażono w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 4 października 2011 r. sygn. II SA/Lu 543/11, wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 7 września 2011 r. sygn. II SA/Gd 354/11. (wyroki dostępne na stronie internetowej nsa.gov.pl)

Organ winien zatem ustalić, jaki jest charakter zabudowy na sąsiednim terenie. W przypadku dokonania ustaleń, że zasadą na tym terenie jest znaczne rozproszenie zabudowy i współistnienie zabudowy mieszkaniowej i zagrodowej, celowym i zasadnym może okazać się powiększenie obszaru analizowanego zgodnie z postulatami skarżącego. Jeżeli takie wyznaczenie obszaru analizowanego będzie pozostawało w zgodzie z postulatami zachowania ładu przestrzennego i nie naruszy walorów przestrzeni w tym zakresie, poszerzenie obszaru analizowanego umożliwi uwzględnienie przysługującego skarżącemu prawa własności i woli wykorzystania jej pod zabudowę. Zgodnie bowiem z art. 1 ust. 2 ustawy, w zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zarówno wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, walory architektoniczne i krajobrazowe, jak i prawo własności.

Kwestią wymagającą wyjaśnienia jest również okoliczność, na jakim etapie znajduje się budowa obiektu na działce [...], w szczególności czy stan jego zaawansowania umożliwia wyznaczenie parametrów dla nowej zabudowy. Nadto organ winien szczegółowo wyjaśnić na jakiej podstawie dokonano oceny znajdującej się na tym terenie zabudowy, jako zagrodowej lub mieszkaniowej.

Sąd uznał za uzasadniony zarzut naruszenia przepisów postępowania art. 7 i 77 k.p.a. Naruszenie przepisów postępowania mogło mieć wpływ na wynika sprawy, bowiem prawidłowe ustalenie charakteru dróg oraz analiza charakteru zabudowy na tym terenie mogły doprowadzić do innego wyznaczenia obszaru analizowanego i objęcia analizą znajdującego się na tym obszarze budynku mieszkalnego. Dopiero prawidłowe wyjaśnienie okoliczności sprawy i dokonanie ustaleń umożliwi ocenę spełnienia w niniejszej sprawie przesłanek art. 61 ust. 1 ustawy.

Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnym uchylił zaskarżoną decyzję. Ponownie rozpatrując sprawę organ uwzględni dokonaną w wyroku wykładnię przepisów prawa oraz wytyczne co do dalszego toku postępowania.

W związku z uwzględnieniem skargi, Sąd na podstawie art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie ze złożonym wnioskiem, zasądził na rzecz skarżącego kwotę 500 zł tytułem uiszczonego w sprawie wpisu sądowego.