Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 666/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2020-11-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 37 ust. 1, art. 36 ust. 4
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2020 r. w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 10 czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzją oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta z dnia 9 marca 2020 r., nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego A. Z. kwotę 552 zł (pięćset pięćdziesiąt dwa złote) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Skarga A. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 10 czerwca 2020 r., sygn. akt [..], wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Burmistrz Miasta, decyzją z dnia 9 marca 2020 r., nr [..], wydaną na podstawie art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1, 3, 4, 6 i 11 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r., poz. 293) – zwanej dalej u.p.z.p. a także na podstawie art. 104 i art. 129 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256) – zwanej dalej k.p.a., ustalił w stosunku do skarżącego jednorazową opłatę w wysokości 18 389,10 zł z tytułu wzrostu wartości działki nr [..] (obręb [..]), położonej w R. przy ul. K., zapisanej w KW nr [..], prowadzonej przez Sąd Rejonowy, spowodowanego uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu miasta dla obszaru położonego w obrębie ewidencyjnym nr [..] (dawniej [..]), zatwierdzonego uchwałą nr Rady Miejskiej z dnia 20 grudnia 2017 r., XXXVIII/397/2017 (Dz. Urz. Woj. z dnia 7 lutego 2018 r., poz. 394).

Uzasadniając wydaną decyzję, Burmistrz wskazał na wstępie, że spełnione zostały przesłanki do wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie. Przedmiotowa działka została bowiem zbyta przez skarżącego, będącego jej właścicielem, w dniu 5 września 2019 r. (akt notarialny Rep. A nr [..]) a roszczenie z art. 37 ust. 4 u.p.z.p. zostało zgłoszone w dniu 23 grudnia 2019 r., kiedy to Burmistrz zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania w niniejszej sprawie.

Ponadto, Burmistrz wskazał, że sporządzony dla potrzeb niniejszej sprawy operat szacunkowy stanowi wiarygodny dowód na to, że na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 20 grudnia 2017 r. nastąpił wzrost wartości działki nr [..]. W dniu 5 września 2019 r. wyceniana działka nr [..] położona była na terenach oznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z dnia 20 grudnia 2017 r. symbolem 36.MN, przeznaczonym pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, na którym dopuszcza się funkcję usługową nieuciążliwą zgodnie z przepisami odrębnymi. Fragment terenu położony jest na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią (prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi raz na 10 lat i raz na 100 lat), na którym obowiązują ograniczenia i zakazy wynikające z przepisów odrębnych prawa wodnego, przy czym dla obszarów szczególnego zagrożenia powodzią ustalono zakaz sytuowania nowych budynków, a także na obszarze niskiego zagrożenia powodzią (prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi raz na 500 lat). Dodatkowo, teren położony jest w granicach strefy ochrony archeologicznej. Z kolei, w poprzednio obowiązującym planie miejscowym, który utracił moc z dniem 1 stycznia 2004 r., zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy z dnia 29 czerwca 1993 r., nr XVII/14/93, nieruchomość wyceniana położona była na obszarach przeznaczonych pod tereny łąk i pastwisk. Od dnia 1 stycznia 2010 r. obszar, na którym położona jest nieruchomość, będąca przedmiotem wyceny, położony był w granicach administracyjnych powiatu w gminie, a przyłączony został do miasta R. na mocy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lipca 2009 r. w sprawie utworzenia, ustalenia granic i nazw gmin oraz siedzib ich władz, ustalenia granic niektórych miast oraz nadania niektórym miejscowościom statusu miasta. Od utraty mocy przez plan stary i wejścia w życie nowego planu miejscowego z dnia 20 grudnia 2017 r. nieruchomość wyceniana nie była objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego ani pozytywną decyzją o warunkach zabudowy. Wobec tego, rzeczoznawca zbadał faktyczny sposób jej wykorzystania nie biorąc pod uwagę zarówno zapisów studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jak również nie uwzględniając potencjalnych możliwości jej zagospodarowania. W operacie, wartość nieruchomości gruntowej stanowiącej działkę nr [..] została obliczona przy uwzględnieniu jej faktycznego sposób wykorzystania przed uchwaleniem planu miejscowego na kwotę 12 214,00 zł, a po uchwaleniu planu miejscowego z dnia 20 grudnia 2017 r. na kwotę 73 511,00 zł. Tym samym, wzrost wartości nieruchomości gruntowej, spowodowany uchwaleniem planu miejscowego z 2017 r. w stosunku do przeznaczenia przed uchwaleniem planu wyniósł 61 297,00 zł. Ponieważ zaś dla przedmiotowego terenu obowiązujący w dacie sprzedaży działki miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ustalał stawkę procentową opłaty planistycznej na poziomie 30% wysokość opłaty ustalona została w wysokości 18 389,10 zł.

Od decyzji Burmistrza Miasta odwołanie wniósł skarżący, domagając się jej uchylenia i umorzenia postępowania, ewentualnie jej uchylenia i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia z uwagi na konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości. W ocenie skarżącego decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem:

- art. 36 ust. 4 u.p.z.p., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu miasta dla obszaru położonego w obrębie ewidencyjnym nr [..] (dawniej [..]), zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej z dnia 20 grudnia 2017 r., nr XXXVIII/397/2017, wzrosła wartość działki nr [..], podczas gdy wartość ta nie wzrosła, gdyż nie zmieniło się przeznaczenie działki, wcześniej bowiem istniała możliwość uzyskania dla przedmiotowej działki decyzji o warunkach zabudowy z uwagi na istniejącą w bezpośrednim sąsiedztwie działkę zabudowaną budynkiem jednorodzinnym;

- art. 80 k.p.a. w zw. z art. 84 § 1 k.p.a., poprzez dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny opinii biegłego i bezrefleksyjne obdarzenie jej walorem wiarygodności dowodowej, podczas gdy organ administracji publicznej ma obowiązek badać tę opinię, w celu sprawdzenia, czy nie narusza ona prawa i nie zawiera błędów ją dyskwalifikujących, a takowe ta opinia zawiera.

Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia 10 czerwca 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Uzasadniając wydaną decyzję Kolegium wskazało na wstępie, że zasadne było wszczęcie w niniejszej sprawie postępowania w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrosty wartości nieruchomości, związanej z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zarówno bowiem zbycie przedmiotowej decyzji jak też zgłoszenie przez organ I instancji roszczenia, o którym mowa w art. 37 ust. 4 u.p.z.p., nastąpiło przed upływem 5 lat od dnia wejścia w życie planu z 20 grudnia 2017 r.

Kolegium stwierdziło również, że w wyniku uchwalenia planu z 20 grudnia 2017 r. nastąpił wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości, a wiarygodny dowód tego stanowi sporządzony dla potrzeb niniejszej sprawy operat szacunkowy.

Kolegium wyjaśniło przy tym, że w dniu 22 lutego 2018 r. wszedł w życie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego z dnia 20 grudnia 2017 r., który objął swymi ustaleniami m.in. działkę nr [..], która to działka następnie uległa podziałowi na podstawie decyzji Burmistrza Miasta z dnia 24 czerwca 2019 r., na dwie działki nr [..] o powierzchni 0,1201 ha i nr [..] o powierzchni 0,2170 ha. Działka nr [..] oznaczona w ewidencji gruntów jako ŁIV (łąki trwałe) w tym planie została przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, z dopuszczeniem funkcji usługowej nieuciążliwej, zgodnie z przepisami odrębnymi (36 MN) - obecnie działka nr [..] i część działki nr [..] oraz tereny usług sportu rekreacji oraz zieleni urządzonej (48 US,ZP) - obecnie część działki nr [..] o powierzchni ok. 490 m2. Fragment terenu działki nr [..] położony jest na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią (prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi raz na 10 lat i raz na 100 lat), na którym obowiązują ograniczenia i zakazy wynikające z przepisów odrębnych prawa wodnego, przy czym dla obszarów szczególnego zagrożenia powodzią ustala się zakaz sytuowania nowych budynków a także na obszarze niskiego zagrożenia powodzią (prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi raz na 500 lat). W § 19 pkt 2 i 3 uchwały ustalono stawkę procentową, służącą do naliczania jednorazowej opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p. na poziomie 5% - dla terenów oznaczonych symbolami US,ZP oraz na poziomie 30% - dla terenów oznaczonych symbolami MN, MU, U/ZP.

Przed uchwaleniem tego planu zagospodarowania przestrzennego obszar obejmujący przedmiotową działkę nie był objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Według treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy P., obowiązującego do dnia 31 grudnia 2003 r. (uchwała Rady Gminy nr XVll/14/93 z dnia 29 czerwca 1993 r.), działka nr [..] położona była w strefie RZ "tereny łąk i pastwisk". Po utracie mocy tego planu do dnia wejścia w życie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, tj. do dnia 22 lutego 2018 r. przedmiotowa działka pozbawiona była planu zagospodarowania przestrzennego, była niezabudowana i nieuzbrojona, częściowo ogrodzona (granica południowa), miała nieregularny kształt, była częściowo pofałdowana, wolna od zakrzewień i zadrzewień, dojazd do niej prowadził drogą gruntową, sąsiadowała z nieruchomościami niezabudowanymi w tym użytkowanymi rolniczo oraz nieruchomościami zabudowanymi budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi i budynkami gospodarskimi i była sklasyfikowana w ewidencji jako łąki trwałe (ŁIV). Dla działki nie ustalono warunków zabudowy.

W rezultacie, Kolegium uznało, że biegły prawidłowo wycenił wartość nieruchomości według faktycznego sposobu jej wykorzystania po utracie mocy placu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego przed dniem 1 stycznia 1995 r. jako teren niezabudowany, nieużytkowany (odłogowany), porośnięty trawą - czyli teren rolny na kwotę 12 214 zł a wartość nieruchomości po uchwaleniu planu zagospodarowania przestrzennego na kwotę 73 511 zł. W tej zaś sytuacji, Kolegium oceniło, że wysokość jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości zbytej przez skarżącego nieruchomości stanowiącej działkę nr [..] ustalona została prawidłowo na kwotę 18 389,10 zł.

Odnosząc się do argumentów zawartych w odwołaniu, Kolegium wyjaśniło, że zasadnie wysokość opłaty ustalono jako różnicę wartości działki nr [..] przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu planu miejscowego, a jej wartością określoną przy uwzględnieniu faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości przed uchwaleniem planu tj. terenem rolnym. Przepis art. 37 ust. 1 u.p.z.p. nie przewiduje bowiem możliwości ustalania wartości, jaką nieruchomość posiadała przed uchwaleniem obowiązującego planu miejscowego z uwzględnieniem jej potencjalnych możliwości zabudowy, bądź przeznaczenia ustalonego w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Skoro dla nieruchomości skarżącego nie została wydana decyzja o warunkach zabudowy, jej przeznaczenie należało przyjąć zgodnie z faktycznym sposobem jej wykorzystania przed uchwaleniem planu, czyli grunty rolne (bez względu na to, czy grunty były uprawiane rolniczo, czy też leżały odłogiem). Ponadto, w istniejącym stanie faktycznym, dopiero wejście w życie planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu miasta R. dla obszaru położonego w obrębie ewidencyjnym nr [..] (dawniej [..]) stworzyło realną możliwość zagospodarowania i zabudowy przedmiotowej działki zabudową mieszkaniową jednorodzinną. Tym samym, uchwalenie tego planu zmieniło faktyczny sposób wykorzystania nieruchomości. Nadto, jak wynika z załączonego do odwołania spisu transakcji sprzedaży nieruchomości przy ul. K. w R. w latach 2010-2013, działki te posiadały uzbrojenie techniczne oraz w większości wydane decyzje o pozwoleniu na budowę, a zatem ich sytuacja faktyczno - prawna nie była tożsama z przedmiotową działką.

We wniesionej do Sądu skardze na powyższą decyzję skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy organowi II instancji do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem skarżącego, zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem:

- art. 36 ust. 4 u.p.z.p., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że w skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miasta R. dla obszaru położonego w obrębie ewidencyjnym nr [..] zatwierdzonego uchwałą nr XXXVIII/397/2017 Rady Miejskiej z dnia 20 grudnia 2017 r. wzrosła wartość nieruchomości położonej przy ul. K. w R., dla której Sąd Rejonowy prowadzi KW nr [..], działka ewidencyjna [..], podczas gdy wartość tej nieruchomości nie wzrosła w skutek uchwalenia wskazanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż nie zmieniło się jej przeznaczenie;

- art. 80 k.p.a. w zw. z art. 84 § 1 k.p.a., poprzez dokonanie dowolnej a nie swobodnej oceny operatu szacunkowego i bezrefleksyjne obdarzenie tej opinii walorem wiarygodności dowodowej, podczas gdy organ administracji publicznej ma obowiązek badać opinię biegłego, czy nie narusza prawa lub nie zawiera błędów dyskwalifikujących jej wiarygodność dowodową, a opinia w niniejszej sprawie narusza prawo i zawiera błędy dyskwalifikujące obdarzenie jej walorem wiarygodności dowodowej.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, w pełni podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Rozpoznając wniesioną skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Przeprowadzona, w świetle art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) oraz w świetle art. 3 § 2 w zw. z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a., kontrola wykazała, że zarówno zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 10 czerwca 2020 r., jak i poprzedzająca ją decyzja Burmistrza Miasta z dnia 9 marca 2020 r., wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Podstawę prawną kontrolowanych decyzji stanowił przepis art. 36 ust. 4 u.p.z.p., zgodnie z którym jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Przepis art. 37 ust. 3 w zw. z art. 37 ust. 4 u.p.z.p. stanowi przy tym, że roszczenia, o których mowa w art. 36 ust. 4, można zgłaszać w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące.

Sposób ustalania opłaty planistycznej określa przepis art. 37 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości ustala się na dzień sprzedaży, natomiast wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu lub faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Jednocześnie, zgodnie z treścią art. 87 ust. 3a u.p.z.p. jeżeli uchwalenie planu miejscowego nastąpiło po dniu 31 grudnia 2003 r. w związku z utratą mocy przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony przed dniem 1 stycznia 1995 r., przepisu art. 37 ust. 1 zdanie drugie niniejszej ustawy, w odniesieniu do wzrostu wartości nieruchomości, nie stosuje się, o ile wartość nieruchomości określona przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r. jest większa, niż wartość nieruchomości określona przy uwzględnieniu faktycznego sposobu jej wykorzystywania po utracie mocy tego planu. W takim przypadku wzrost wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 36 ust. 4, stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu planu miejscowego a jej wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w planie miejscowym uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r.

Powyższe oznacza, że ustalenie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na podstawie powołanego przepisu musi zostać poprzedzone stwierdzeniem zaistnienia kumulatywnie następujących przesłanek:

1) zmiany bądź uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego,

2) zbycia nieruchomości przez właściciela lub wieczystego użytkownika przed upływem pięciu lat od dnia wejścia w życie tego planu,

3) wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu miejscowego lub jego zmianą,

4) określenia w planie stawki opłaty w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości.

Stwierdzenie, iż chociażby jedna z tych przesłanek nie została spełniona uniemożliwia ustalenie opłaty planistycznej. W przeciwnym wypadku wydanie decyzji w przedmiocie tej opłaty ma charakter obligatoryjny.

W niniejszej sprawie niesporne jest, że w dniu 22 lutego 2018 r. wszedł w życie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego fragmentu miasta R. dla obszaru położonego w obrębie ewidencyjnym nr [..], zatwierdzony uchwałą Rady Miejskiej z dnia 20 grudnia 2017 r., nr XXXVIII/397/2017, opublikowany w Dz. Urz. Woj. z dnia 7 lutego 2018 r., który w § 19 pkt 2 i 3 ustalił stawkę procentową, służącą do naliczenia jednorazowej opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p. na poziomie 5% dla terenów oznaczonych symbolami US,ZP oraz 30% - dla terenów oznaczonych symbolami MN, MU i U/ZP. Plan ten objął swymi ustaleniami działkę nr [..] położoną w R. przy ul. K. Burmistrz Miasta pismem z dnia 23 grudnia 2019 r. zawiadomił skarżącego o wszczęciu z urzędu postępowania w niniejszej sprawie. Zauważyć przy tym należy, że dla zachowania 5-letniego terminu do zgłoszenia roszczenia z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wystarczające jest właśnie samo wszczęcie postępowania administracyjnego w tym zakresie (zob. NSA w wyroku z dnia 11 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 2577/17, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym, niewątpliwie spełnione zostały przesłanki do wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie.

Jednakże, sporządzony dla potrzeb niniejszej sprawy operat szacunkowy, stanowiący podstawę przyjęcia przez orzekające w sprawie organy, że w związku z uchwaleniem planu miejscowego z dnia 20 grudnia 2017 r. nastąpił wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości, został sporządzony wadliwie, a tym samym nie mógł stanowić wiarygodnego dowodu w sprawie, wbrew temu jak oceniły orzekające organy.

Operat szacunkowy jest niewątpliwie podstawowym dowodem wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przepis art. 37 ust. 11 u.p.z.p. odsyła bowiem w zakresie zasad określania wartości nieruchomości do przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 65 ze zm.) – zwanej dalej u.g.n. Zgodnie zaś z treścią art. 7 i art. 150 ust. 5 u.g.n. określenia wartości nieruchomości dokonują rzeczoznawcy majątkowi. Stosownie przy tym do treści art. 156 ust. 1 u.g.n. rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego. Z kolei, rodzaje metod i technik wyceny nieruchomości oraz sposoby określania wartości nieruchomości przy zastosowaniu poszczególnych podejść, metod i technik wyceny oraz sposoby określania wartości nieruchomości dla różnych celów, jako przedmiotu różnych praw oraz w zależności od rodzaju nieruchomości i jej przeznaczenia, a także sposób sporządzania, formę i treść operatu szacunkowego regulują przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r., nr 207, poz. 2109 ze zm.).

Operat szacunkowy, jak każdy dowód w sprawie, podlega jednakże ocenie organu administracji. Choć organ administracji publicznej nie jest uprawniony do badania operatu szacunkowego w zakresie, w jakim jego sporządzenie wymagało wykorzystania wiadomości specjalnych, to jednak nie jest on zwolniony od obowiązku zweryfikowania podejścia, metody i techniki szacowania przyjętej przez rzeczoznawcę majątkowego. Operat szacunkowy stanowi bowiem dowód z opinii biegłego, o którym mowa w art. 84 k.p.a., który podlega ocenie organu - tak jak każdy inny dowód – z zastosowaniem zasady swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 k.p.a. Przepis ten nakazuje zaś organowi administracji oceniać czy dana okoliczność została udowodniona na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Zgodnie bowiem z treścią art. 7 k.p.a., organ administracji publicznej zobowiązany jest podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego a art. 77 § 1 k.p.a. nakłada na organ administracji obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Z tych przepisów wynika, że organ administracji winien wyczerpująco ocenić operat szacunkowy, zaś w razie jakichkolwiek wątpliwości co do jego prawidłowości podjąć działania zmierzające do usunięcia tych wątpliwości. Stąd też operat szacunkowy powinien być sporządzony w sposób umożliwiający ocenę poprawności dokonanej przez rzeczoznawcę wyceny, w tym zawierać precyzyjne informacje na temat powodów, dla których do porównania przyjęto te, a nie inne nieruchomości będące w obrocie na określonym obszarze oraz co do przyjętych atrybutów dotyczących wycenianej nieruchomości. Analizie podlega również, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową (por. wyrok NSA z dnia 26 lipca 2017 r., sygn. akt I OSK 2665/15, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Orzekające w niniejszej sprawie organy nie zwróciły uwagi na fakt, że przedmiotem wyceny w sporządzonym dla potrzeb niniejszej sprawy operacie była wyłącznie działka ewidencyjna nr [..] o powierzchni 0,1202 ha, która nie istniała w dniu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 20 grudnia 2017 r. Jak wynika bowiem z akt sprawy działka nr [..] powstała już po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 20 grudnia 2017 r. na mocy decyzji podziałowej Burmistrza Miasta z dnia 24 czerwca 2019 r. Decyzją tą wydzielono z istniejącej w dacie wejścia w życie tego planu działki nr [..] działkę nr [..] i działkę nr [..]. W dniu 5 września 2019 r. skarżący zbył prawo własności działki nr [..].

Niewątpliwie, jak wskazuje orzecznictwo i doktryna, jednorazową opłatę pobiera się również w przypadku zbycia części nieruchomości, jeżeli wartość zbywanej nieruchomości wzrosła w następstwie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nieruchomością w rozumieniu art. 36 ust. 4 u.p.z.p. jest bowiem także część gruntu należąca do tego samego właściciela objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i przeznaczona w tym planie na określony cel, która po wyodrębnieniu geodezyjnym lub prawnym może być samodzielnym przedmiotem obrotu cywilnoprawnego. Powyższe wskazuje, iż pobranie renty planistycznej możliwe jest również w sytuacji, gdy właściciel (użytkownik wieczysty) zbywa jedynie część, a nie całość nieruchomości, o ile oczywiście zostaną spełnione pozostałe przesłanki z art. 36 ust. 4 u.p.z.p. (zob. uchwała NSA z dnia 17 maja 1999 r., sygn. akt OPK 17/98; Z. Niewiadomski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz, 3. wydanie, wydawnictwo C.H. Beck, str. 285 – 286).

Jednakże, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie budzi wątpliwości, że opłata, o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p., jest formą przejęcia przez gminę skutków tzw. ulepszenia planistycznego, tj. wzrostu wartości nieruchomości wywołanego uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą. Skoro uwzględnieniu mają podlegać wyłącznie skutki uchwalenia planu miejscowego albo jego zmiany, to stan nieruchomości stanowiący podstawę oszacowania nieruchomości musi być przyjęty na datę uchwalenia planu. Wzrost wartości musi zatem dotyczyć nieruchomości według jej stanu i cech na ten dzień. W świetle art. 36 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 1 u.p.z.p. niedopuszczalne jest uwzględnianie przy określaniu wartości nieruchomości takich czynników, jak nakłady na nieruchomość, jej podział lub scalenie, które miały miejsce po dacie uchwalenia planu (por. wyrok NSA z dnia 19 listopada 2008 r., sygn. akt II OSK 1316/07; wyrok NSA dnia 3 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 3390/14; wyrok NSA z dnia 3 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 2631/15; wyrok NSA z dnia 20 października 2020 r., sygn. akt II OSK 1540/20 – wszystkie dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając na uwadze tę okoliczność, podkreślić trzeba, że ustalenie wartości nieruchomości musi dotyczyć nieruchomości w takim kształcie (wielkości), w jakim istniała ona w chwili wejścia w życie planu, bez względu na jej późniejsze podziały oraz bez względu na przedmiot zbycia. Skoro uwzględnieniu mają podlegać tylko skutki uchwalenia planu miejscowego albo jego zmiany, to wyłączną datą stanu zgodnie z którym należy dokonać oszacowania nieruchomości jest data wejścia w życie planu, który wywołał wzrost wartości nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 19 listopada 2008 r., sygn. akt II OSK 1316/07; wyrok NSA z dnia 3 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 3390/14; wyrok NSA z dnia 3 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 2631/15; wyrok NSA z dnia 9 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 403/16 – wszystkie dostępne na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podział geodezyjny, który jest dokonywany po wejściu w życie planu miejscowego, może doprowadzić do zmiany wartości nieruchomości, co nie ma jednak jakiegokolwiek związku z ulepszeniem planistycznym i może być w oparciu o art. 98a u.g.n. podstawą naliczenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości właśnie wywołanego takim podziałem obliczanej jako suma wartości wydzielonych działek.

Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1517/07 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl), opłata planistyczna nie może obejmować zmiany wartości działki spowodowanej jej podziałem już po uchwaleniu planu i jego wejściu w życie, co wynika z art. 36 ust. 4 u.p.z.p. w związku z § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego. Nawet jeśli strona sprzedała tylko niektóre działki wydzielone już po uchwaleniu planu, to dla obliczenia opłaty planistycznej należy przyjąć stopę wzrostu wartości działki, ale w tym jej kształcie, jak istniał w dniu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok NSA z dnia 19 listopada 2008 r., sygn. akt II OSK 1316/07, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił również, że zasadą jest, że cenę uwzględnia się z czasu sprzedaży działki, ale renta planistyczna może uwzględniać wyłącznie tylko tę część wzrostu ceny działki, która jest konsekwencją wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W konsekwencji "porównywalną działką", w rozumieniu § 4 ust. 4 powołanego rozporządzenia, jest działka o wielkości porównywalnej z działką istniejącą w dniu wejścia w życie planu. Jeżeli więc po tej ostatniej dacie działki stron zostały podzielone na zdecydowanie mniejsze działki budowlane, to niezgodne z art. 36 ust. 4 u.p.z.p. i § 4 ust. 4 rozporządzenia jest ustalanie kwoty opłaty planistycznej na podstawie cen sprzedaży innych małych działek budowlanych. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny opłata planistyczna pobierana jest od wzrostu wartości działki z tytułu nowego przeznaczenia terenu w planie. Wzrost wartości dotyczy terenu zarówno przed podziałem, jak i po jego przeprowadzeniu. Organ nie może uwzględniać w kwocie renty planistycznej efektu podziału dużej działki, skoro zostaje sprzedana część dawnej dużej działki, to adekwatnie ułamkowa będzie kwota opłaty.

Z uwagi na powyższe, dokonana w sporządzonym dla potrzeb niniejszej sprawy operacie wycena działki nr [..] nie została przeprowadzona właściwie. Do wyceny nieruchomości należało bowiem przyjąć stan nieruchomości z daty wejścia w życie planu, tj. z dnia 22 lutego 2018 r., czyli nieruchomość, która faktycznie istniała w dniu wejścia w życie planu miejscowego, tj. całą działkę nr [..] o powierzchni 0,3371 ha.

Wprawdzie w operacie szacunkowym rzeczoznawca majątkowy przywołał orzecznictwo sądów administracyjnych, wskazujące na konieczność uwzględnienia wzrostu wartości nieruchomości jedynie na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jednakże wycena dotyczy wyłącznie działki nr [..] i wyłącznie powierzchni 1201 m2 bez jakichkolwiek odniesień do całej działki [..] i do jej powierzchni. Jako nieruchomości podobne rzeczoznawca przyjął nieruchomości od 882 do 1514 m2. Również, wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dołączony do operatu dotyczy wyłącznie działki nr [..].

Dlatego też, Sąd uznał, że operat szacunkowy, na podstawie którego orzekające w niniejszej sprawie organy wydały kontrolowane decyzje sporządzony został z naruszeniem przepisów prawa materialnego i jako taki nie mógł stanowić wiarygodnego dowodu, że nastąpił wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości.

Jednocześnie, odnosząc się do zarzutów skargi, Sąd wskazuje, że w pełni podziela stanowisko orzekających w sprawie organów, które uznały, że przepis art. 37 ust. 1 u.p.z.p. nie przewiduje możliwości ustalenia wartości jaką nieruchomość miała przed uchwaleniem planu z uwzględnieniem jej potencjalnych możliwości zabudowy, bądź przeznaczenia ustalonego w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. W świetle bowiem treści art. 37 ust. 1 u.p.z.p. przez "faktyczny sposób wykorzystywania nieruchomości" należy rozumieć wyłącznie stan rzeczywisty nieruchomości przed uchwaleniem planu, a nie potencjalne możliwości jej zagospodarowania (zob. wyrok NSA z dnia 19 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 958/18, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Skoro przed uchwaleniem planu nie został w sposób formalny zmieniony status planistyczny nieruchomości poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy, to hipotetyczne dywagacje w zakresie możliwego sposobu zagospodarowania nieruchomości są całkowicie bezprzedmiotowe i nie mogą mieć wpływu na ustalenie tego jaki był rzeczywisty status nieruchomości. Sposób rozumienia art. 37 ust. 1 u.p.z.p. prezentowany przez skarżącego prowadziłby w istocie do wypaczenia instytucji ulepszenia planistycznego. Skarżący zmierza bowiem do wykazania, że potencjalne możliwości inwestycyjne nieruchomości mają takie znaczenie z punktu widzenia wyceny, jak gdyby nieruchomość takie przeznaczenie już miała. W postępowaniu dotyczącym opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości przy ustalaniu wartości nieruchomość przed uchwaleniem planu miejscowego zastosowanie ma art. 37 ust. 1 u.p.z.p. jako przepis szczególny. Tym samym, wyłącza on zastosowanie art. 154 ust. 2 i 3 u.g.n. - nakazując w przypadku braku planu od razu uwzględniać przy wycenie faktyczny sposób wykorzystywania nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 719/17, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z uwagi na powyższe, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 p.p.s.a., Sąd uchylił zarówno zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 10 czerwca 2020 r., jak i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta z dnia 9 marca 2020 r., o czym orzekł w pkt 1 wyroku.

Ponownie rozpoznając sprawę, orzekające w sprawie organy, zgodnie z wymogiem art. 153 p.p.s.a., uwzględnią, że do oceny, czy nastąpił wzrost wartości nieruchomości należy przyjąć stan nieruchomości z daty wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 20 grudnia 2017 r., tj. 22 lutego 2018 r., czyli wartość nieruchomości, która faktycznie istniała w dniu wejścia w życie tego planu, tj. działki nr [..], a dopiero następnie, odpowiednio do powierzchni zbytej działki nr [..], określić wartość opłaty adiacenckiej.

O kosztach postępowania Sąd orzekł zaś na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. w punkcie 2 wyroku.

Sąd wydał w niniejszej sprawie wyrok na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 133 § 1 zdanie drugie p.p.s.a., zgodnie z którym wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi oraz art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.) w związku z § 1 pkt 1 i 2 zarządzenia nr 49/2020 Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 października 2020 r. w sprawie odwołania rozpraw oraz wstrzymania przyjmowania interesantów i ograniczenia obsad kadrowych w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Gdańsku w związku z istotnym zagrożeniem zakażenia wirusem SARS-CoV-2 z uwagi na intensyfikację rozwoju epidemii i wprowadzenie dodatkowych ograniczeń, nakazów i zakazów z nią związanych.