Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 686/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-01-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 4
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie sędzia NSA Teresa Zyglewska sędzia del. WSA Bogusław Cieśla (spr.) Protokolant asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej U. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 18 października 2017 r. sygn. akt II SA/Gd 432/17 w sprawie ze skargi U. K. i S. K. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 18 października 2017 r., sygn. akt II SA/Gd i 432/17, po rozpoznaniu skargi U. K. i S. K. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] maja 2017 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych - oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd Wojewódzki wskazał, że Prezydent Miasta [...] decyzją z [...] stycznia 2002 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił J. P. pozwolenia na nadbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...], przy ul. [...] w [...].

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem z [...] października 2007 r., wydanym na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm.), wstrzymał wykonywanie przez J. P. robót budowlanych związanych z nadbudową przedmiotowego budynku, gdyż były wykonywane w sposób istotnie odbiegający od zatwierdzonego projektu budowlanego oraz nałożył na inwestora obowiązek wykonania zabezpieczeń terenu budowy. Następnie, decyzją z [...] października 2007 r., wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane, organ nałożył na inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego przedmiotowej nadbudowy, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych.

W dniu [...] stycznia 2008 r. inwestor złożył projekt budowlany zamienny. Decyzją z [...] maja 2008 r. na podstawie art. 36a ustawy - Prawo budowlane, uchylona została pierwotna decyzja o pozwoleniu na budowę.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z [...] lutego 2009 r., na podstawie art. 51 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane, zatwierdził projekt budowlany zamienny nadbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...] w [...] autorstwa inż. R. P. ze stycznia 2008 r., udzielił inwestorowi J. P. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych oraz nałożył obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie nadbudowanej części budynku.

Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] września 2011 r., utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku - wyrokiem z 7 kwietnia 2010 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 695/09, uchylił decyzję organu odwoławczego oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] lutego 2009 r.

W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że inwestor wykonywał prace budowlane związane z nadbudową przedmiotowego budynku mieszkalnego na podstawie pozwolenia na budowę, jednak z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego.

Skarżąca U. K. w toku całego postępowania kwestionowała zgodność robót budowlanych z przepisami, podnosząc, że nadbudowa nie może być zrealizowana z uwagi na stan budynku, brak oceny wytrzymałości konstrukcji i ekspertyzy w tym zakresie.

Sąd wskazał, że stosownie do § 206 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm.) rozbudowa, nadbudowa, przebudowa oraz zmiana przeznaczenia budynku powinny być poprzedzone ekspertyzą techniczną stanu konstrukcji i elementów budynku, z uwzględnieniem stanu podłoża gruntowego.

Jednocześnie za niezasadny Sąd uznał zarzut skargi dotyczący nieposiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wskazał, że J. P. na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z [...] kwietnia 1998 r., sygn. akt [...] uzyskał zezwolenie na dokonanie rozbudowy budynku przy ul. [...] w [...]. W postanowieniu tym określono zakres rozbudowy budynku poprzez wymienienie konkretnych robót. Inwestor posiada zatem prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], decyzją z [...] września 2011 r. na podstawie art. 51 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane, zatwierdził projekt budowlany zamienny nadbudowy przedmiotowego budynku autorstwa mgr inż. arch. A. M. i inż. R. P., udzielił J. P. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych i nałożył na niego obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie nadbudowanej części budynku.

Organ pierwszej instancji stwierdził, że dokumentacja został poprawiona i uzupełniona w zakresie wskazanym w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 7 kwietnia 2010 r. oraz w wyniku uwag U. i S. K.

Zakres wyrażonej w postanowieniu Sądu Rejonowego w [...] zgody na dokonanie rozbudowy budynku, pokrywa się z projektem zamiennym, który nie odbiega w sposób znaczący od projektu podstawowego, zatwierdzonego decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2002 r.

Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. decyzją z [...] czerwca 2012 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że inwestor realizuje inwestycję z odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego.

Odstępstwa polegają m.in. na wykonaniu wykuszu od strony ul. [...] jako pulpitowego - zamiast dwuspadowego, niewykonaniu wykuszu zaprojektowanego od strony ogrodu oraz częściowym wykonaniu nowej więźby dachowej, w poziomie istniejącej, bez zaprojektowanego podwyższenia murłaty o ok. 1 m, powodując tym samym zmniejszenie przewidywanej w projekcie kubatury obiektu budowlanego.

W dniu [...] kwietnia 2011 r. inwestor przedłożył projekt budowany zamienny nadbudowy budynku ze stycznia 2008 r. autorstwa inż. R. P., uzupełniony, zgodnie z wytycznymi zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 7 kwietnia 2010 r. oraz zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w [...].

W skład przedłożonego projektu zamiennego wchodzi wykonane we wrześniu 2010 r. - "Orzeczenie Techniczne o możliwości nadbudowy budynku mieszkalnego, [...], ul. [...]". Autor opracowana dokonał analizy nośności elementów konstrukcyjnych budynku, m.in. sprawdzenia nośności ścian piwnicy po nadbudowie oraz sprawdzenia fundamentów pod ścianą zewnętrzną. We wnioskach końcowych stwierdził, że "Z przedstawionego opisu oraz obliczeń sprawdzających, nośność głównych elementów konstrukcyjnych jest wystarczająca do przyjęcia dodatkowych obciążeń wynikających z nadbudowy budynku. W głównej części budynku, która podlega nadbudowie nie stwierdzono uszkodzeń, rys czy pęknięć. Budynek jest w dobrym stanie technicznym. Projektowana nadbudowa może być wykonana."

W skład przedłożonego projektu zamiennego wchodzi też "Dokumentacja o warunkach gruntowo-wodnych podłoża na działce nr [...] przy ul. [...] w [...]" autorstwa Z. K. W rozdziale zatytułowanym "Warunki końcowe", zawarta jest informacja, że "w badanym podłożu poniżej nasypów zalegają grunty nośne. Na badanym terenie występują korzystne warunki gruntowo-wodne dla projektu modernizacji budynku. Bezpośrednie podłoże istniejących fundamentów stanowią grunty nośne; piaski gliniaste w stanie twardoplastycznym o IL = 0,15 oraz średnio zagęszczone piaski drobne o ID = 0,50".

Przedłożone przez inwestora dwie ekspertyzy stwierdzają, że brak jest przeciwwskazań technicznych dla inwestycji polegającej na nadbudowie przedmiotowego budynku.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego nieuprawnionego zamurowania jednego z okien, organ stwierdził, że takie rozwiązanie znalazło się również w pierwotnej dokumentacji projektowej.

Wprawdzie w postanowieniu Sądu Rejonowego w [...] dotyczącym udzielenia zgody na dokonanie rozbudowy, brak jest wzmianki o zamurowaniu tego otworu okiennego, jednak dokonane rozwiązanie spowodowane było względami technicznymi. Nadto nie doszło do zamurowania całego otworu okiennego, a jedynie jego części.

Nie doszło również do zacienienia pokoju mieszkalnego odwołującej się. W pokoju mieszkalnym znajdują się trzy inne otwory okienne.

Do zakończenia inwestycji pozostało wykonanie schodów z piętra na poddasze wewnątrz budynku, projektowanych nad istniejącym wiatrołapem, oraz roboty wykończeniowe, tj. wykonanie balustrady, okładziny schodów zewnętrznych, podłogi na poddaszu, uzupełnienie tynków, malowanie itp.

W skardze na powyższą decyzję U. K. i S. K., wskazali, że realizowana nadbudowa zacienia (od strony ogrodu) budynek wybudowany przez skarżącą za zgodą wszystkich współwłaścicieli, który jest niższy od dokonywanej rozbudowy. Zamurowanie jednego z okien na parterze nie należało do robót wymienionych w postanowieniu sądu cywilnego.

Ocena nośności ścian konstrukcyjnych zewnętrznych wykonana została w sposób uproszczony i trudny do sprawdzenia. Nie sprawdzono rzeczywistej szerokości fundamentów, w oparciu o które dokonano obliczeń statycznych. Powinien być przeprowadzony dowód z opinii biegłego na okoliczność dostarczonych przez inwestora opracowań, gdyż dokumenty te są sporne. Liczniki gazu znajdują się pod wybudowanymi schodami, co jest niezgodne z przepisami, które stanowią, że liczniki nie mogą być zasłonięte.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 19 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Gd 447/12 - uchylił decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z [...] czerwca 2012 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych.

Sąd odwołał się do wyroku z 7 kwietnia 2010 r., w którym uznano za zasadne prowadzenie postępowania w trybie art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane. W wyroku tym potwierdzono również, że inwestor J. P. posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, które wynika z zezwolenia na dokonanie rozbudowy przedmiotowego budynku - postanowienie Sądu Rejonowego w [...] z [...] kwietnia 1998r.

Rozstrzygając wyrokiem z [...] grudnia 2012 r. Sąd uznał jednak, że sprawa nie została w sposób należyty wyjaśniona. Zdaniem Sądu nie dokonano dostatecznej oceny ekspertyzy technicznej konstrukcji i elementów budynku, z uwzględnieniem stanu podłoża gruntowego.

Odnosząc się kwestii zamurowania okna na parterze, Sąd zważył, że w postanowieniu z [...] kwietnia 1998 r. nie zezwolono inwestorowi wprost na częściowe zamurowanie okna na parterze budynku (które zostało wykonane w ramach ocenianych robót). Brak było podstaw, aby uzasadniać dopuszczalność takiego rozwiązania treścią pierwotnego projektu budowlanego.

Niezbędna była szczegółowa ocena przedłożonych ekspertyz ze względu na twierdzenia strony skarżącej, dotyczące złego stanu fundamentów nadbudowywanego budynku, jak również rozbieżności w zgromadzonym materiale dowodowym. Nie można było jednoznacznie stwierdzić, jaka jest rzeczywista szerokość ław fundamentowych.

Sąd uznał też, że organ odwoławczy nie wyjaśnił kwestii zacieniania przez budynek objęty inwestycją, budynku wybudowanego przez skarżącą na tej samej działce.

Podnoszone przez stronę skarżącą utrudnienia w dostępie do gazomierzy, nie zostały również zbadane przez organ odwoławczy.

Mając na uwadze wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 19 grudnia 2012r., sygn. akt II SA/Gd 47/12 - Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ponownie rozpatrzył odwołanie U. K., od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] września 2011r. - uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], postanowieniem z [...] września 2014r. nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia projektu budowlanego zamiennego. Inwestor przedłożył uzupełniony projekt wraz z "Orzeczeniem Technicznym".

Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] maja 2015r., po raz kolejny zatwierdził projekt budowlany zamienny nadbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...] w [...].

W toku postępowania odwoławczego, Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego dokonał powtórnej analizy materiału dowodowego, szczególnie w aspekcie wpływu nadbudowy na stan techniczny niższych kondygnacji oraz fundamentów. Uznał, że materiał dowodowy jest w tym zakresie niepełny.

Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] lutego 2016r. uchylił decyzję organu I instancji z [...] maja 2015r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego po przekazaniu mu sprawy, wezwał Inwestora J. P. do:

- uzupełnienia przedłożonej ekspertyzy (orzeczenia technicznego wchodzącego w skład projektu zamiennego) o zwymiarowanie fundamentów i ścian konstrukcyjnych,

- uzgodnienia projektu zamiennego z Zarządem Dróg i Zieleni w [...] w związku z usytuowaniem zewnętrznej klatki schodowej w sąsiedztwie pasa drogowego.

W trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu [...] kwietnia 2016r. dokonano pomiarów. Żadna z uczestniczących stron (w tym U. K.) nie wniosła uwag.

W dniu [...] czerwca 2016r. inwestor przedłożył poprawiony projekt zamienny nadbudowy, uzupełniony o uzgodnienie Zarządu Dróg i Zieleni w [...] z [...] czerwca 2016r., dotyczące usytuowania schodów zewnętrznych, w którym zarządca drogi wyraził zgodę na zmniejszenie odległości schodów od krawędzi jezdni ulicy [...].

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] września 2016r. zatwierdził projekt budowlany zamienny nadbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...] w [...] (obecny nr działki [...] obręb [...]), udzielił inwestorowi J. P. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych oraz nałożył obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie nadbudowanej części budynku.

Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2017 r. utrzymał w mocy to rozstrzygnięcie i wskazał, że U. K. w toku prowadzonego od 2007r. postępowania twierdziła, iż istniejący budynek nie jest w stanie przenieść obciążeń realizowanej nadbudowy.

Zasadniczym problemem była zatem kwestia wpływu nadbudowy na stan techniczny konstrukcji budynku - zarówno ścian nośnych jak i fundamentów.

W dniu [...] kwietnia 2016r. odbyły się oględziny budynku przy udziale: pełnomocnika inwestora J. P., U. K., J. P. oraz autora ekspertyzy inż. R. P.

W trakcie oględzin inż. R. P. autor "Orzeczenia Technicznego" wchodzącego w skład projektu zamiennego wykonał pomiary kontrolne. Odkrywki wykonano w miejscu podnoszonym przez U. K. - pod drzwiami wejściowymi od strony ogrodu, tj. podłączenia rury kanalizacji sanitarnej.

Autor orzeczenia technicznego oświadczył, że wykonane pomiary są wystarczające aby dokonać weryfikacji obliczeń w projekcie budowlanym.

Na podstawie oględzin i pomiarów inż. R. P., uzupełnił "Orzeczenie Techniczne o stanie technicznym i możliwości nadbudowy budynku mieszkalnego przy ul. [...] w [...]" z czerwca 2016r., wchodzące w skład przedłożonego projektu zamiennego. Potwierdził swoje stanowisko, co do wymiarów ław fundamentowych i wskazał, że szerokość obu ław pod ścianami zewnętrznymi, czyli od strony ul. [...] i od strony podwórza są zbliżone.

Ponadto odniósł się do nośności ścian, w szczególności ściany środkowej i stwierdził, że ściana środkowa nie jest dodatkowo obciążona konstrukcją nadbudowy budynku, gdyż dodatkowy strop opiera się na ścianach zewnętrznych. Natomiast co do nośności ścian zewnętrznych piwnicy, autor opracowania wykonał szereg obliczeń i stwierdził, że nośność tych ścian jest wystarczająca.

W "Orzeczeniu technicznym" z czerwca 2016r. inż. R. P. stwierdził, że istniejąca ława bezpiecznie przeniesie dodatkowe obciążenie wynikające z nadbudowy, nośność graniczna ławy fundamentowej po nadbudowie budynku jest wystarczająca i nie przekracza wartości dopuszczalnych, osiadanie budynku w stanie przed nadbudową zostało zakończone i nie ma wpływu na stan po nadbudowie, dodatkowe osiadanie fundamentów (spowodowane nadbudową) jest wartością nieistotną, ściany bezpiecznie przenoszą obciążenie po przebudowie, rysy w stropie nad piwnicą są stare.

Organ wojewódzki dokonał weryfikacji przedłożonego "Orzeczenia Technicznego" i uznał, że jest ono prawidłowe, potwierdza możliwość nadbudowy, w taki sposób jak przewiduje to zatwierdzony projekt zamienny.

Odnosząc się do otworu okiennego nad spocznikiem schodów zewnętrznych, organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z projektem zamiennym, otwór okienny powyżej spocznika schodów pozostanie w dotychczas istniejącym miejscu, zostanie przesłonięty przejrzystą przesłoną z pleksi, w celu jego zabezpieczenia.

Spocznik schodów zewnętrznych nie utrudnił dostępu do gazomierzy w celu ich kontroli lub wymiany. Nie narusza również wymogów § 166 ust 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Nadbudowa budynku nie powoduje nienormatywnego zacieniania budynku zlokalizowanego na tej samej działce, na granicy z działką nr [...].

Zarząd Dróg i Zieleni Gminy Miasta [...] wyraził inwestorom - J. i K. P. zgodę na zmniejszenie minimalnej odległości obiektu budowlanego, tj. przebudowywanych schodów zewnętrznych od krawędzi jezdni drogi publicznej kategorii gminnej ul. [...] i uzgodnił lokalizację przebudowywanych schodów.

Zgodnie z art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3 i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji pozwolenie na użytkowanie.

Złożony przez J. P., uzupełniony i poprawiony projekt budowlany zamienny nadbudowy budynku mieszkalnego, jednorodzinnego przy ul. [...] w [...] z 2011r. autorstwa mgr inż. arch. A. M. i inż. R. P. zawiera wszystkie elementy, których brak kwestionowany był na wcześniejszych etapach postępowania.

Odnosząc się do zarzutu niewystarczającej ilości odkrywek wykonanych pod fundamentem, organ odwoławczy wskazał, że U. K. podniosła argument dotyczący konieczności wykonania odkrywki w fundamencie pod werandą dopiero w odwołaniu z [...] września 2016r. Natomiast z "Orzeczenia Technicznego" wchodzącego w skład projektu zamiennego, wynika że istniejąca ława i ściany bezpiecznie przeniosą dodatkowe obciążenie wynikające z nadbudowy, zaś nośność graniczna ławy fundamentowej i ścian budynku po nadbudowie budynku jest wystarczająca.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skarżący podnosili, że:

- wygaszono decyzję o pozwoleniu na budowę z 2002 r.,

- roboty budowlane były samowolą i właściwym jest nakazanie rozbiórki,

- kierownik budowy nie posiadał uprawnień, wadliwie prowadzono dziennik budowy, brak było tablicy informacyjnej na budowie,

- naruszono art. 28 § 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 3 pkt 12 Prawa budowlanego przez błędną wykładnię,

- naruszono art. 51 Prawo budowlane przez błędne zastosowanie,

- istnieje zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia, wadliwe uznano, że obliczenia inż. R. P. są zgodne z przepisami;

- doszło do użytkowania dobudowanych pomieszczeń, pomimo braku stosownego pozwolenia na użytkowanie;

- wadliwe były pomiary ścian fundamentowych, oraz obliczenia wytrzymałości;

- brak jest prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalając wyrokiem z dnia 18 października 2017 r. skargę, wskazał na związanie oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyrokach tego Sądu z dnia 7 kwietnia 2010 r. sygn. akt II SA/Gd 695/09 oraz z dnia 19 grudnia 2012r. sygn. II SA/Gd 447/12.

Opisując zakres tego związania Sąd wskazał, że w wyrokach tych przesądzono m.in., że:

- podstawą prawną prowadzenia postępowania są przepisy art. 50-51 ustawy Prawo budowlane,

- prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane i zakres prac związanych z nadbudową budynku wynika z postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z [...] kwietnia 1998 r., sygn. akt [...], co powoduje, iż zatwierdzenie projektu zamiennego nie wymaga zgody współwłaścicieli; inwestor uprawniony jest do wykonania robót wskazanych w przywołanym postanowieniu;

- bezzasadny jest zarzut dotyczący wygaśnięcia decyzji udzielającej pozwolenia na budowę, gdyż decyzja ta została wyeliminowana z obrotu prawnego na podstawie art. 36a Prawa budowlanego;

- konieczne było przeprowadzenie ekspertyzy technicznej stanu konstrukcji i elementów budynku, z uwzględnieniem stanu podłoża gruntowego, o której mowa w § 206 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie

- w wyroku z 19 grudnia 2012 r. Sąd uznał że wytyczna ta została wykonana, a brakuje tylko oceny ekspertyz przez organ, w zakresie stanu fundamentów nadbudowywanego budynku.

- organy nie były uprawnione do badania kwestii dotyczących prowadzenia dziennika budowy, uprawnień kierownika budowy, a także braku umieszczenia na budowie tablicy informacyjnej,

- nakazano weryfikację zamurowania okna na parterze, w kontekście zakresu postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z [...] kwietnia 1998 r.,

- uznano, że nie została wyjaśniona kwestia zacienienia przez budynek objęty inwestycją, drugiego budynku posadowionego na tej samej działce gruntu;

- należało zbadać czy gazomierze zostały zamontowane w sposób umożliwiający do nich dostęp.

Mając na uwadze powyższe, Sąd Wojewódzki uznał, że wskazania te zostały obecnie przez organ wykonane, a ich wynik opisany w uzasadnieniu decyzji.

Odnosząc się do zarzutów skargi, za gołosłowne Sąd uznał kwestionowanie wytrzymałości ław fundamentowych, gdyż po wykonaniu odkrywek i dokonaniu stosownych obliczeń przez osobę posiadającą uprawnienia stwierdzono, że nadbudowa nie będzie miała negatywnego wpływu na stan techniczny konstrukcji budynku - ścian nośnych jak i fundamentów.

Zarzuty dotyczące usytuowania gazomierzy uznał za chybione, gdyż z projektu zamiennego wynikało, że zlokalizowane zostały na spoczniku schodów zewnętrznych i są dostępne bez ograniczeń celem ich wymiany czy kontroli.

Wykonanie schodów zewnętrznych nie będzie się wiązało z zamurowaniem okna na parterze, a jedynie z przesłonięciem tego okna przezroczystym materiałem

W kwestii zacienienia budynku skarżącej posadowionego w głębi działki, Sąd wskazał, że z analizy zacieniania wynika, iż nadbudowa nie spowoduje naruszenia przepisów odnoszących się do dostępu do światła słonecznego. Kwestia rys na ścianach budynku także została oceniona i wyjaśniona.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi dotyczących naruszenia przepisów postępowania, Sąd uznał je za nieuzasadnione. Stwierdził, że uzasadnienie kontrolowanej decyzji jest obszerne i jasne, przedstawia pogląd organu wynikający ze sporządzonych na potrzeby postępowania ekspertyz. Spełnia wymagania z art. 107 § 3 k.p.a.

Sąd wskazał, że okoliczność, iż skarżąca oczekuje nakazania rozbiórki wykonanej nadbudowy jako konsekwencji braku jej zgody na prowadzenie robót budowlanych, nie mogła być przeszkodą w zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego.

U. K. wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 18 października 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 432/17.

Na podstawie art. 173 i art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.) zarzuciła wyrokowi:

1) naruszenie prawa materialnego - art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przez brak uwzględnienia, że po uchyleniu pierwotnego pozwolenia na budowę, istniał obowiązek złożenia przez inwestora oświadczenia o prawie do dysponowaniem nieruchomością na cele budowlane,

2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy - art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a, art. 141 § 4 p.p.s.a i art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a poprzez brak prawidłowej kontroli decyzji, nieuwzględnienie, że wnioskowała o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego, który nie został uwzględniony. Natomiast z obecnie uzyskanej opinii mgr inż. J. K. wynika, że fundamenty należy wzmocnić, tak aby mogły przenieść obciążenia nowo dobudowanej części budynku.

Domagała się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania,

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd nie dokonał prawidłowej kontroli decyzji Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] maja 2017r.

W postępowaniu zmierzającym do udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych inwestor musi złożyć oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego). Inwestor obowiązku tego nie spełnił.

Skarżąca podniosła, że w dniu [...].09.2014r. złożyła wniosek o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego podnosząc, że żaden z projektantów nie sprawdził nośności fundamentów. Wniosek ten nie został uwzględniony.

Po wydaniu wyroku, skarżąca uzyskała opinię mgr inż. J. K. z której wynika, że w przedmiotowym budynku na ścianie nośnej występuje pęknięcie spowodowane nową konstrukcją dachu, grążące zawaleniem się ściany nośnej. Zdaniem autora opinii fundamenty należy wzmocnić tak, aby mogły przenieść obciążenie nowo dobudowanej części budynku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji.

Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, w skrócie "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek.

Rozpoznanie zarzutów podniesionych w przedmiotowej skardze kasacyjnej musiało nastąpić przy uwzględnieniu przepisu art. 153 p.p.s.a. Stosownie do jego treści organ i sąd administracyjny ponownie orzekający w tej samej sprawie są związane oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w orzeczeniu sądu. Związanie oceną prawną i wskazaniami dotyczy również Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego skargę kasacyjną w danej sprawie, w której uprzednio został wydany prawomocny wyroku sądu administracyjnego.

Związanie oceną prawną oznacza zakaz formułowania przez organy i sąd nowych ocen prawnych sprzecznych z wyrażonymi wcześniej w orzeczeniu sądowym i zobowiązanie do podporządkowania się im w pełnym zakresie.

W przedmiotowej sprawie, dotyczącej możliwości zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, orzekał uprzednio Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku - wyrokiem z dnia 19 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 447/12.

Sąd stwierdził wówczas, że inwestor J. P. posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, które wynika z zezwolenia na dokonanie rozbudowy budynku, zawarte w postanowieniu Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] kwietnia 1998r., sygn. akt [...].

W tym kontekście zarzut skargi kasacyjnej, naruszenia prawa materialnego - art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, poprzez brak prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, musiał być oceniony jako całkowicie bezzasadny.

Pozostała zatem kwestia techniczna, polegająca na ocenie możliwości zaakceptowania rozwiązań projektowanych przedstawionych w projekcie budowlanym zamiennym.

Sąd we wskazanym wyroku z dnia [...] kwietnia 1998r. uznał, że niezbędna jest szczegółowa ocena przedłożonych w toku postępowania ekspertyz, wobec twierdzenia strony skarżącej o złym stanie fundamentów nadbudowywanego budynku, jak również podnoszonych rozbieżności w zgromadzonym materiale dowodowym.

W celu wykonania wskazań co do dalszego postępowania, zawartych w wyroku z 19 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 447/12, organ nadzoru budowlanego przeprowadził w dniu 28 kwietnia 2016r. oględziny budynku, przy udziale stron oraz autora ekspertyzy inż. R. P.

W trakcie oględzin inż. R. P. autor "Orzeczenia Technicznego" wchodzącego w skład projektu zamiennego wykonał pomiary kontrolne. Odkrywki do pomiarów wykonano także w miejscu wskazanym przez U. K. - pod drzwiami wejściowymi od strony ogrodu, tj. podłączenia rury kanalizacji sanitarnej.

Autor orzeczenia technicznego sprawdził wymiary poszczególnych elementów i oświadczył, że są wystarczające aby dokonać weryfikacji obliczeń w projekcie budowlanym.

Na podstawie oględzin i pomiarów inż. R. P., uzupełnił orzeczenie techniczne o stanie technicznym i możliwości nadbudowy budynku z czerwca 2016r., wchodzące w skład przedłożonego projektu zamiennego. Autor opracowania potwierdził swoje stanowisko, co do wymiarów ław fundamentowych.

Ponadto odniósł się do nośności ścian, w szczególności ściany środkowej i stwierdził, że nie jest dodatkowo obciążona konstrukcją nadbudowy budynku, gdyż dodatkowy strop opiera się na ścianach zewnętrznych. Natomiast w zakresie nośności ścian zewnętrznych piwnicy, wykonał szereg obliczeń uwzględniających ich obciążenie i wykorzystując te obliczenia w przedłożonym projekcie zamiennym stwierdził, że nośność ścian jest wystarczająca.

Z uzasadnienia kontrolowanej przez Sąd I instancji decyzji wynikało, że organ wojewódzki dokonał weryfikacji przedłożonego "Orzeczenia Technicznego" i uznał, że jest ono prawidłowe.

Zatem wątpliwości dotyczące nośności fundamentów i ścian budynku zostały wyjaśnione. Stwierdzono, że istniejąca ława bezpiecznie przeniesie dodatkowe obciążenie wynikające z nadbudowy. Także ściany budynku są wystarczające, aby przenieść obciążenia związane z nadbudową, zaś ściana środkowa piwnicy obciążeń nie przenosi.

W tym kontekście, podnoszone po raz kolejny zarzuty co do braku oceny wytrzymałości ław fundamentowych, wadliwości wykonanych odkrywek i stosownych obliczeń - Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za gołosłowne, a tym samym bezzasadne.

Nie posiada również wartości procesowej, opracowana na zlecenie skarżącej opinia mgr inż. J. K., sporządzona już po wydaniu kontrolowanego obecnie wyroku Sądu Wojewódzkiego. Do dokumentu tego nie mógł bowiem odnieść się ani organ, ani Sąd I instancji. Tym bardziej na etapie postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie było możliwe weryfikowanie tego dokumentu.

Skarżąca kasacyjnie nie wykazała okoliczności które potwierdziłyby tezę, że postępowanie organów nadzoru budowlanego było przeprowadzone z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

Biorąc powyższe pod uwagę bezzasadny był zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a., jakoby Sąd I instancji dokonał wadliwej kontroli decyzji i nie dostrzegł naruszeń prawa dokonanych przez organy administracji.

Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. można naruszyć jedynie w powiązaniu z wyraźnie wskazanymi przepisami postępowania lub prawa materialnego. Dopiero wykazanie naruszenia konkretnych przepisów postępowania lub prawa materialnego mogłoby doprowadzić do uwzględnienia skargi kasacyjnej. W przedmiotowej sprawie takich naruszeń jednak nie stwierdzono.

Natomiast zarzut naruszenia art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a., nie mógł osiągnąć zamierzonego skutku, gdyż regulacja tam zawarta nie ma charakteru procesowego ale ustrojowy, określa bowiem podstawowe kryterium sprawowania kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne. Sąd może w związku z tym naruszyć powołany przepis wyłącznie wówczas, gdy oceni działalność administracji przyjmując inne, niż legalność (zgodność z prawem) kryterium kontroli (wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2017 r. sygn. akt II OSK 1998/15, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W skardze kasacyjnej brak jest zarzutów wskazujących na to, że Sąd I instancji dokonał kontroli w oparciu o inne kryterium niż zgodność zaskarżonej decyzji z prawem.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.