Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 75/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2018-03-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 70,
journal: Dz.U. 2017 poz 2200
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym
article: art. 76 par. 1, art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 75 par. 1, art. 24 par. 3, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 152
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian, Asesor WSA Agnieszka Banach (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Joanna Dziopa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2018 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. znak: [...] w przedmiocie kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego osób z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. (dalej w skrócie jako "Kolegium") utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Marszałka Województwa [...] z dnia 13 października 2017 r. znak: [...] nakładającą na przedsiębiorcę M.a K. Usługi Transportowe, karę pieniężną w kwocie 500 zł za wykonywanie transportu drogowego osób z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu dotyczących godzin przyjazdu i odjazdu.

Uzasadniając powyższą decyzję, Kolegium podniosło, że w dniu 12 września 2017 r. godzinach od 5:35 do 5:50 przeprowadzono kontrolę zgodności wykonywanych usług w krajowym transporcie drogowym osób z zezwoleniem nr 0001881 wydanym przez Marszałka Województwa Świętokrzyskiego dla przedsiębiorstwa M. K. Usługi Transportowe, na linii komunikacji regularnej Jędrzejów – Kielce. Kontrolowano kurs z godz. 5:40 z miejscowości Jędrzejów do miejscowości Kielce. Stwierdzono, że o godz. 5:40 autobus przewoźnika nie odjechał z przystanku początkowego na ul. Kolejowej (Dworzec PKP) w miejscowości Jędrzejów, który zgodnie z ww. zezwoleniem i rozkładem jazdy powinien odjechać w kierunku miejscowości Kielce. Kontrolę zakończono o godz. 5:50 w Jędrzejowie na ul. Kolejowej.

Po wszczęciu postępowania wezwano M.a K. do podjęcia działań o charakterze naprawczym i wyeliminowania uchybień. M. K. w piśmie z dnia 25 września 2017 r. wyjaśnił, że przyczyną uchybień była konieczność wywiązania się z kilku krótkoterminowych umów i zadeklarował wykonywanie przewozów zgodnie z rozkładem jazdy. W toku postępowania przesłuchano do protokołu pracownika organu I instancji dokonującego kontroli, który stwierdził, że o godzinie 5:40 z przystanku początkowego w Jędrzejowie nie odjechał autobus przewoźnika.

W dniu 5 października 2017 r. przeprowadzono rekontrolę przewoźnika ujawniając wykonanie dwóch z czterech kontrolowanych kursów. W sprawie mają zastosowania przepisy art. 92c ust. 1 ustawy, ponieważ przedsiębiorca sam wskazał, przyczynę naruszania warunków zezwolenia ze względu na zaangażowanie całego taboru w obsługę nowych przetargów.

W związku z powyższym organ I instancji stwierdził wykonywanie transportu drogowego osób z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu dotyczących godzin przyjazdu i odjazdu, co, zgodnie z art. 92a ust. 6 oraz lp. 2.2.2 zał. nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, powoduje konieczność nałożenia kary w kwocie 500 zł. Organ I instancji uzasadnił decyzję tym, że przewoźnik zobowiązany jest do wykonywania regularnego przewozu osób w krajowym transporcie drogowym zgodnie z wydanym przez uprawniony organ zezwoleniem, a jakiekolwiek odstępstwo od określonych w zezwoleniu warunków z przyczyn leżących po stronie przewoźnika wpływa negatywnie na system funkcjonowania przewozu osób w krajowym transporcie drogowym na danym terenie, naraża pasażerów na konsekwencje wynikające z powstałego opóźnienia (np. uniemożliwienie dotarcia do celu podróży), jak również może być podstawą (w przypadku nagminnego naruszania warunków) do wszczęcia postępowania o cofnięcie zezwolenia.

Organ odwoławczy podzielił powyższe stanowisko organu I instancji.

Kolegium wskazało na treść art. 92a ust. 1 ustawy z dnia września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jednolity Dz. U. z 2016r., poz. 1907 ze zm.) i art. 93 ust. 1 tej ustawy, podnosząc, że z załącznika nr 3 Lp. 2.2.2. do ustawy wynika, iż wykonywanie przewozu regularnego z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu, zaświadczeniu na wykonywanie publicznego transportu zbiorowego albo potwierdzeniu zgłoszenia przewozu w publicznym transporcie zbiorowym dotyczących: godzin odjazdu i przyjazdu podlega karze w wysokości 500,00 zł. Kolegium podkreśliło także, że z art. 74 ust. 1 i 2 ustawy o transporcie drogowym wynika, iż z przeprowadzonych czynności kontrolnych inspektor sporządza protokół kontroli, który podpisują inspektor i kontrolowany, a odmowę podpisania protokołu przez kontrolowanego kontrolujący odnotowuje w protokole kontroli i podaje jej przyczynę.

Czynność przeprowadzenia kontroli, jaka miała miejsce w omawianej sprawie, odbyła się bez udziału kontrolowanego i z tej przyczyny nie jest możliwe zachowanie w/w warunków procedury kontroli zarówno w zakresie wylegitymowania się kontrolujących jak i podpisania protokołu przez kontrolowanego. W sprawie nie mamy do czynienia z klasyczną kontrolą, jak wyjaśniło Kolegium, przeprowadzoną w oparciu o art. 89b ww. ustawy. Czynności pracownika Urzędu Marszałkowskiego w dniu 12 września 2017 r. w miejscowości Jędrzejów polegały na obserwacji miejsca, w którym znajduje się zgodnie z rozkładem jazdy przystanek początkowy kursu wykonywanego przez pojazd należący do M. K. Usługi Transportowe.

W trakcie tych czynności nie był obecny kontrolowany, z tego też względu sporządzony protokół nie zawiera jego podpisu. Wprawdzie protokół sporządzony został wedle wzoru określonego w załączniku do rozporządzenia dotyczącego kontroli drogowej, jednak za taki uznany być nie może - ze względu na wymogi art. 74 i art. 89b ww. ustawy. Tym samym nie może korzystać z kwalifikowanej mocy dowodowej. Niemniej jednak okoliczność, że protokół ten nie korzysta z kwalifikowanej mocy dowodowej, nie oznacza jednak, jak wyjaśniło Kolegium, że właściwy organ nie może wykorzystać tego rodzaju dowodu w postępowaniu administracyjnym mającym na celu sprawdzenie, czy podmiot wykonujący przewóz drogowy realizuje warunki udzielonego mu zezwolenia. Wyniki obserwacji przeprowadzonej przez pracownika Urzędu Marszałkowskiego, bez względu na to, w jakiej formie zostały utrwalone, stanowią oświadczenie jego wiedzy, są oceniane i poddane analizie w świetle całego zgromadzonego materiału dowodowego, według zasad określonych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Możliwość skorzystania z takiego środka dowodowego wynika wprost z dyspozycji art. 75 § 1 k.p.a., zgodnie z którym jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Stosowanie wskazanych zasad postępowania administracyjnego jest szczególnie ważne w przypadku postępowań, w których uczestniczą strony mające przeciwstawne interesy, jak również w sprawach, w których organ dokonuje odmiennych ustaleń niż twierdzenia strony, jak w niniejszej sprawie.

Jak wyjaśnił organ odwoławczym, z protokołu wynika, że w dniu 12 września 2017 r. o godzinie 5:40 z przystanku początkowego na ul. Kolejowej (dworzec PKP) w miejscowości Jędrzejów nie odjechał autobus w kierunku miejscowości Kielce, tj. naruszone zostały warunki zezwolenia dotyczące godzin przyjazdu, uzasadniające nałożenie na przedsiębiorcę kary pieniężnej w wysokości 500,00 zł. Czynności pracownika Urzędu Marszałkowskiego A. T. polegały na obserwacji autobusów należących do przedsiębiorstwa przewoźnika. Pracownik ten, przesłuchiwany w dniu 28 września 2017 r., potwierdził ustalenia obserwacji wynikające z protokołu z dnia 12 września 2017 r. pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań. Odwołujący, poza kwestionowaniem zebranego przez organ pierwszej instancji materiału dowodowego nie wykazał, że w dniu 12 września 2017 r. należący do niego autobus zrealizował kurs z godz. 5:40 relacji Jędrzejów - Kielce.

Nadto organ II instancji podniósł, że organ jest wprawdzie zobowiązany do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, jednakże strona nie jest zwolniona od lojalnego współdziałania w wyjaśnianiu okoliczności faktycznych. Powinna ona bowiem przedstawić wszystkie informacje niezbędne do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak również udostępnić dowody znajdujące się w jej posiadaniu lub które tylko ona może przedstawić, potwierdzające okoliczności świadczące na jej korzyść. Obowiązki te nie wyłączają wymogu dążenia przez organ administracji do wyjaśnienia prawdy materialnej, niemniej jednak oznaczają, że strona powinna aktywnie współdziałać z organem w celu ustalenia wszystkich okoliczności sprawy. Strona jest równorzędnym partnerem organu w zakresie prawa do inicjowania dowodów.

W niniejszej sprawie organ I instancji przeprowadził dowód z zeznania inspektora przeprowadzającego obserwację w dniu 12 września 2017 r., o terminie tego przesłuchania strona została poinformowana, lecz z przysługującego jej prawa udziału w czynnościach zrezygnowała. Organ, realizując postulat dążenia do prawdy obiektywnej, przeprowadził stosowne postępowanie wyjaśniające mające na celu zastąpienie protokołu kontroli, o jakim mowa w art. 74 ust. 1 i 2 ustawy o transporcie drogowym, innym miarodajnym środkiem dowodowym. Strona przez cały czas trwania postępowania wyjaśniającego nie kwestionowała faktu, że sporny nie kurs został rozpoczęty zgodnie z rozkładem jazdy, również nie podważyła skutecznie ustaleń pracownika Urzędu Marszałkowskiego.

W związku z tym Kolegium uznało, że organ I instancji zasadnie stwierdził wykonywanie transportu drogowego osób z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu dotyczących godzin przyjazdu i odjazdu.

Organ odwoławczy podkreślił w odpowiedzi na zarzuty odwołania, że podstawą do wymierzenia kary pieniężnej podmiotowi wykonującemu przewóz drogowy w trybie art. 92a ust. 1 ww. ustawy jest stwierdzenie przez organ kontroli naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego, a taka sytuacja w niniejszej sprawie miała miejsce. Ponadto zeznania pracownika organu jako świadka, wobec braku kwalifikowanej mocy dowodowej sporządzonego w dniu 12 września 2017 r. protokołu, stanowią dowód w sprawie i nie wykluczają dokonanych przez niego ustaleń. Natomiast nagranie obserwacji kamerą video jest jednym z dowodów w sprawie i o jego wartości nie decyduje treść art. 76a § 2a k.p.a., bowiem przepis ten odnosi się do sposobu uwierzytelniania kopii dokumentu, a nie do uwierzytelniania dowodu, którym jest. Przesłuchanie świadka może zaś nastąpić w każdym czasie, aby przed wydaniem decyzji administracyjnej, a nie tylko w dniu kontroli. Organ orzekający, w przypadku stwierdzenia naruszenia warunków zezwolenia na przewóz osób, ma obowiązek wydać decyzję administracyjną nakładającą na przedsiębiorcę karę pieniężną. To nie tylko organ ma udowodnić, że doszło do naruszenia warunków zezwolenia, ale jednocześnie przedsiębiorca winien przedstawić dowody uzasadniające odstąpienie od nałożenia kary.

M. K. wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, zarzucając jej naruszenie przepisów prawa procesowego:

- art. 8 k.p.a., poprzez prowadzenie postępowania w sprawie w sposób niebudzący zaufania do władzy publicznej,

- art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez nieudowodnienie w sposób prawem przewidziany zarzucanych skarżącemu naruszeń;

- art. 75 § 1, art. 76 § 1 i art. 76a § 2a k.p.a., poprzez oparcie decyzji na dokumentach, które nie spełniają wymogów postępowania administracyjnego, gdyż nie można im nadać waloru dowodu w sprawie,

- art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niewykazanie w uzasadnieniu decyzji, którym dowodom dano wiarę i dlaczego.

Nadto autor skargi zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 74 ust. 1 i art. 89 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym (powoływanej w skardze jako "u.t.d."), przy czym art. 89b tej ustawy - poprzez podtrzymanie decyzji organu l instancji, której wydanie zostało poprzedzone nie kontrolą, o której mowa w przywołanych przepisach ustawy, ale "obserwacją" nie mającą umocowania w przepisach prawa.

Skarżący wniósł o uchylenie kwestionowanej decyzji organu II instancji, bądź uchylenie decyzji organu II instancji, jak również poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Strona podniosła, że Kolegium przyznało skarżącemu rację, iż decyzja organu I instancji oparta została m.in. na protokołach z kontroli, których nie przekazano przedstawicielowi skarżącego. Uchybienie to organ II instancji uznał za naruszające art. 74 ust. 1 i art. 89 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. Kolegium przyznało, podzielając przy tym pogląd wyrażony przez WSA w Kielcach w wyroku z dnia 20 marca 2013 r., II SA/Ke 124/13, że protokół sporządzony w niniejszej sprawie nie może być uznany za protokół kontroli w rozumieniu art. 74 ust. 1 u.t.d., ponieważ zgodnie z przepisami zawartymi w rozdziale 9 i 10 tej ustawy, wszelkie kontrole przeprowadzone przez inspektorów Inspekcji Transportu Drogowego i osoby uprawnione wymienione w art. 89 ust. 1 ustawy, odbywają się zawsze w obecności kontrolowanego, po okazaniu legitymacji służbowej bądź stosownego upoważnienia (art. 55 ust. 1 pkt 1a i 1b, art. 70 ust. 1, 1a i 4 oraz art. 85 ust. 1 i 3 u.t.d.), a wyrazem obecności osoby kontrolowanej przy przeprowadzaniu kontroli jest protokół, podpisywany przez kontrolujących i kontrolowanego. Podpisy kontrolowanego przewidują również wzory określone w załącznikach nr 1 i 2 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 2 września 2009 r. w sprawie kontroli przewozu drogowego (Dz. U. nr 145, poz. 1184). W konsekwencji tylko obecność kontrolowanego podczas czynności kontrolnych może stanowić podstawę do sporządzenia protokołu, o jakim mowa w art. 74 ust. 1 i 2 u.t.d. oraz § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia. Brak obecności kontrolowanego oznacza, że protokół kontroli nie korzysta z uprzywilejowanej i kwalifikowanej mocy dowodowej, o jakiej mowa w art. 4 ust. 1 tego rozporządzenia.

W niniejszej sprawie, w ocenie skarżącego, nie mamy do czynienia z klasyczną kontrolą przeprowadzoną w oparciu o art. 89b u.t.d. Upoważnieni pracownicy organu wydającego zezwolenia na przewozy regularne lub regularne specjalne dokonują kontroli dokumentów na warunkach i w trybie określonych w ustawie. Jeżeli zatem Kolegium oceniło, że w sprawie nie została przeprowadzona kontrola, o której mowa w w/w przepisach, to winno wyjaśnić, na jakiej podstawie organ I instancji dokonywał "obserwacji", w wyniku której stwierdzono rzekome naruszenie posiadanego zezwolenia, a w konsekwencji - na jakiej podstawie nałożył określoną przepisami ustawy o transporcie drogowym karę. Kontrolujący są związani przepisami ustawy, które stanowią lex specialis do procedury postępowania administracyjnego. Ustawodawca nie pozostawił, w szczególności w treści art. 89a ust. 4 u.t.d., żadnego luzu decyzyjnego organom.

Strona nie zgodziła się z twierdzeniem organu II instancji, aby WSA w Kielcach uznało, iż kara określona przepisami ustawy o transporcie drogowym mogła być nałożona na przedsiębiorcę na podstawie wadliwego protokołu. Ze stanu faktycznego ww. wyroku sądowego wynika, że wadliwy protokół może mieć moc dowodową, ale tylko wówczas, gdy w świetle całości zgromadzonego materiału dowodowego organ kontrolujący ponad wszelką wątpliwość udowodni popełnienie zarzucanego przedsiębiorcy naruszenia.

W niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z taką sytuacją, bowiem w aktach sprawy nie ma ani jednego dowodu, który potwierdzałby w sposób niebudzący wątpliwości, że skarżący popełnił zarzucane uchybienia, jak również zgromadzony materiał dowodowy nie potwierdza, iż kontrolujący faktycznie byli we wskazanych przez siebie miejscach, jak i czasie kontroli. Kolegium nie wyjaśniło, na jakiej podstawie formułuje swoje twierdzenia, jedynie podając, że w sprawie mamy do czynienia z naruszeniem warunków posiadanego przez skarżącego zezwolenia.

W ocenie skarżącego, stanowisko Kolegium, że nie jest ważne to, w jaki sposób kontrolujący utrwalił wyniki swojej obserwacji, ponieważ każdy ze sposobów stanowi jego oświadczenie jego wiedzy, w tym konkretnym stanie faktycznym i prawnym, jest dowodem rażącego naruszenia wszystkich zasad postępowania administracyjnego, jak również zasad współżycia społecznego. Organ odwoławczy, przerzucając w całości ciężar dowodu na przedsiębiorcę, zwalnia organ I instancji z niekwestionowanego obowiązku udowodnienia ponad wszelką wątpliwość zarzucanych przedsiębiorcy naruszeń zezwolenia.

W zaskarżonej decyzji nie odniesiono się również w sposób przekonywujący do zarzutu skarżącego dotyczącego wagi dowodu z zeznań świadka A. T., który działając z upoważnienia Marszałka Województwa Świętokrzyskiego na stanowisku Głównego Specjalisty Wojewódzkiego Zarządu Transportu, dokonywał czynności kontrolnych, dlatego nie może być jednocześnie świadkiem w sprawie, a także z uwagi na zasadę postępowania administracyjnego nakładającą na organy administracji państwowej obowiązek budowania zaufania obywateli do organów - nie powinien nim być. Upoważnienie A. T. należy uznać za pełnomocnictwo administracyjne, umocowanie w zakresie kompetencji do władczego działania, które może być udzielone każdemu pracownikowi Urzędu. Jest to zastępstwo bezpośrednie, co oznacza, że organem kompetencyjnym pozostaje nadal Marszałek, a upoważnione przez niego osoby działają w jego imieniu. Jeżeli A. T. działa w kwestionowanych przez skarżącego postępowaniach w imieniu Marszałka, tj. jako organ je prowadzący, to nie może zostać powołany w sprawie na świadka. Zeznania tego "świadka" są niewątpliwie nieobiektywne, stronnicze i mało prawdopodobne oraz ściśle ukierunkowane na cel przeprowadzonej kontroli, jakim było ukaranie skarżącego karą pieniężną.

Dowodu z przesłuchania świadka A. T. nie można uznać za zgodnego z procedurą kontroli z uwagi na rażące naruszenie art. 73 ust. 1 pkt 4 u.t.d. polegające na jego przeprowadzeniu poza kontrolą. Przesłuchanie świadka miało miejsce kilka dni po dokonanych kontrolach, tj. w dniu 23 października 2017r. Tymczasem przywołany przepis dopuszcza przesłuchanie świadków w trakcie kontroli, co potwierdza, zdaniem strony, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 listopada 2007 r., I OSK 1617/06, w którym NSA wskazał, że art. 73 ust. 1 pkt 4 u.t.d. jest regulacją szczególną wobec art. 79 k.p.a., której przyjęcie było uzasadnione wyjątkowym charakterem postępowania kontrolnego przeprowadzanego przez inspektorów inspekcji transportu drogowego. Kontrola ta wymaga na ogół przesłuchania świadków w jej trakcie, co wyklucza zastosowanie art. 79 k.p.a. Wyposażenie inspektorów w możliwość przesłuchania świadków w momencie kontroli, bez uprzedniego zawiadamiania strony o miejscu i terminie dokonania tej czynności, nie zwalnia organów z obowiązku przestrzegania pozostałych przepisów procedury administracyjnej, w tym art. 81 k.p.a.

Z zawiadomienia z dnia 9 października 2017 r. wynika, że Marszałek Województwa zastosował art. 79 k.p.a., co - uwzględniając w/w stanowisko Sądu – jest, zdaniem strony, niedopuszczalne.

Kolegium nie odniosło się również do tego zarzutu, stwierdzając jedynie, że świadkowie mogą być przesłuchiwani do czasu wydania decyzji. Zarzut stawiany jest konkretny i wskazuje na charakter przepisu art. 73 ust. 1 pkt 4 u.t.d., który stanowi lex specialis do art. 79 k.p.a.

Na uznanie za dowód w sprawie nie zasługuje również, w ocenie skarżącego, wideorejestracja. Organ I instancji, choć nie powołuje się na ten dowód w kwestionowanych decyzjach, dysponuje nagraniem ze swojej "obserwacji". Dowodowi temu skarżący zarzuca nieodzwierciedlenie stanu faktycznego w sprawach, nagranie nie odzwierciedla ustaleń zawartych w protokole, nie wskazuje, z jakiego miejsca i przez kogo zostało wykonane, co ma, jak zarzuciła strona, bezpośredni wpływ na jego moc dowodową, a tym samym na możliwość nałożenia na jego podstawie kary pieniężnej na kontrolowanego.

W ocenie skarżącego, brzmienie przepisów rozdziału 9 i 10 u.t.d. pozwala na przyjęcie, że kontrole organów uprawnionych winny być - co do zasady - przeprowadzane w sposób jawny. Zasada ta powinna również mieć zastosowanie w odniesieniu do nagrań, jakimi dysponuje w sprawach organ I instancji.

Zdaniem skarżącego, nagrania stwarzają raczej wrażenie sporządzonych z ukrycia, ze znacznej odległości. Z filmu tego nie można w sposób jasny i oczywisty wywnioskować celu jego sporządzenia, co w sposób bezsporny rzutuje na możliwość jego dopuszczenia w sprawie. Nagrania pokazują jedynie fragment jakiejś okolicy. Poza tym płyta z nagraniem jest kopią dokumentu elektronicznego, przez który rozumie się dokument w postaci pliku tekstowego, graficznego, muzycznego, filmowego lub mieszanego, będącego wynikiem pracy z danym programem komputerowym, dający się zapisać, a następnie odczytać. Posiada cechy dokumentu, czyli potwierdza prawdziwość zaistnienia danego wydarzenia, okoliczności, zjawiska oraz cechy pliku. Może być więc dowodem w procedurach prawnych. Zatem w myśl art. 76a § 2a k.p.a., jeżeli odpis dokumentu został sporządzony w formie dokumentu elektronicznego, poświadczenie jego zgodności z oryginałem, o którym mowa w § 2, dokonuje się przy użyciu kwalifikowanego podpisu elektronicznego albo podpisu potwierdzonego profilem zaufanym ePUAP. Odpisy dokumentów poświadczane elektronicznie sporządzane są w formatach danych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 18 pkt 1 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne. Załączona do akt wideorejestracja jest kopią, której zgodności z oryginałem nie potwierdzono w sposób przewidziany wyżej przywołanym przepisem. Na obecnym etapie nie można stwierdzić ponad wszelką wątpliwość, że nagranie np. nie zostało zmanipulowane w trakcie jego przetwarzania tak, aby osoby kontrolujące osiągnęły z góry założony cel.

Różnica pomiędzy oryginałem a kserokopią oznacza, że w oryginale dokument urzędowy korzysta z mocy dowodowej oryginału dokumentu, z kolei dokument w formie kserokopii musi być poddany ocenie w ramach całego zebranego materiału dowodowego, Postępowanie dowodowe ma prowadzić do wykazania istnienia danej okoliczności, a nie jej uprawdopodobnienia. Temu właśnie mają służyć środki dowodowe, o jakich mowa w art. 75 § 1 i art. 76 § 1 k.p.a. Organ administracyjny prowadzi postępowania wyjaśniające i ma uwzględnić wszystkie dowody zgromadzone w sprawie, by ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. W innym wypadku ocena może prowadzić do naruszenia reguł obowiązujących podczas stosowania zasady swobodnej oceny dowodów. Skarżący powołał się przy tym na orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Strona zarzuciła, że Kolegium pobieżnie odniosło się do powyższego zarzutu, nie oceniło w ogóle dowodu z nagrania. Nie wyjaśniło, kto je sporządził, gdzie, o jakiej godzinie, co przedstawia, jak również czy nagranie poddane było obróbce, czy wideorejestrator posiada wymaganą homologację.

W ocenie skarżącego, przepisy postępowania administracyjnego dopuszczają dowód z nagrania, ale nie precyzują, jakie powinno spełniać wymagania. Strona zwróciła więc uwagę na art. 308 Kodeksu postępowania cywilnego i podniosła, że ustawodawca odmawia nadania dowodom z nagrania wideorejestratorem cech przynależnych dowodom z dokumentu i oględzin, nakazując jedynie odpowiednie stosowanie przepisów w tym zakresie. Przeprowadzenie dowodu z filmu odbywa się przez jego wyświetlenie. Dowód powinien być dostarczony na nośniku, na którym został pierwotnie zarejestrowany. Nośnik również powinien zostać zweryfikowany, zgodnie z przepisami dotyczącymi oględzin. Inspektorzy ITD nie mogą nagrywać kontroli, a jeżeli już - to zobowiązani są do poinformowania o tym fakcie przedsiębiorcę. Nie można dowodu z nagrania wykorzystać w postępowaniu prowadzonym przez ITD. Dowód z nagrania może pochodzić tylko i wyłącznie z wideorejestratorów z homologacją.

Strona podkreśliła, że w badanych przypadkach Marszałek Województwa Świętokrzyskiego nie zebrał żadnego dowodu w sprawie potwierdzającego ponad wszelką wątpliwość, iż skarżący dopuścił się zarzucanych naruszeń. W aktach sprawy nie ma żadnego dowodu, który korzystałby z uprzywilejowanej mocy dowodu urzędowego potwierdzającego zaistnienie podnoszonej okoliczności, zaś materiał dowodowy oceniany w całości nie daje gwarancji prawdziwości, gwarancji powstania naruszenia uprawniającego organ do nałożenia kary.

W ocenie strony, w przedstawionym stanie faktycznym i prawnym nie można zgodzić się ze stanowiskiem WSA w Kielcach zaprezentowanym w wyroku z dnia 17 marca 2016 r., II SA/Ke 1166/15. Ani przepisy ustawy o transporcie drogowym, ani też przepisy postępowania administracyjnego nie nakładają na przewoźnika obowiązku rejestrowania, czy też sporządzania innych dowodów na okoliczność wykonywania przewozu. Nie można zatem skutecznie oczekiwać od skarżącego, że w ramach obowiązku współdziałania z organem skarżący przedłoży jakiekolwiek dowody na poparcie, czy też zaprzeczenie twierdzeń organu, bowiem nimi nie dysponuje z powodów oczywistych.

Organ administracji bez żadnych konsekwencji mógłby zarzucać stronie uchybienia, popierając swoje twierdzenia materiałami prawdziwymi bądź nie, a dopiero strona musiałaby udowadniać, że jest niewinna. Taka sytuacja nie rodzi zaufania do organów administracji państwowej. Kolegium, mimo stawianych konkretnych zarzutów szeroko przeanalizowanych, przyjęło za niebudzące wątpliwości swobodne, niczym nie potwierdzone stwierdzenia kontrolującego, który jednocześnie w sprawie był świadkiem.

Końcowo skarżący podsumował, że organy oparły swoje decyzje na materiale, któremu nie można przypisać cech dowodu urzędowego, korzystającego z domniemania prawdziwości. Kolegium kieruje się przypuszczeniami i stanowiskami WSA w Kielcach, które zapadły w zgoła odmiennych stanach faktycznych. Brak cech dowodu urzędowego zwalnia skarżącego z obowiązku udowodnienia, czy treść zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego jest, czy nie jest prawdziwa. Zgodnie z treścią art. 76 § 3 k.p.a. strona musi udowodnić okoliczność obalającą treść dokumentu urzędowego, korzystającego z domniemania prawdziwości, a nie okoliczność obalającą każdy zawarty w aktach materiał dowodowy.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Oceniając zaskarżoną decyzję według kryterium zgodności z prawem w granicach zakreślonych powołanymi wyżej przepisami prawa, Sąd nie znalazł dostatecznych podstaw do postawienia organom orzekającym w sprawie zarzutu naruszenia norm materialnoprawnych lub proceduralnych, które wymagałoby wyeliminowania kwestionowanego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego.

W ocenie Sądu, wbrew zarzutom skargi, stan faktyczny sprawy został niewadliwie ustalony, organy orzekające w postępowaniu administracyjnym dokonały jego prawidłowej subsumpcji do obowiązującego w sprawie stanu prawnego, przyjmując trafnie, że skoro w dniu 12 września 2017 r. autobus kontrolowanego przewoźnika nie odjechał o godz. 5:40 z miejscowości Jędrzejów do miejscowości Kielce, z przystanku początkowego na ul. Kolejowej (Dworzec PKP), podczas gdy - zgodnie z zezwoleniem nr [...] udzielonym skarżącemu i rozkładem jazdy obowiązującym na tej trasie - powinien odjechać w kierunku miejscowości Kielce o wskazanej godzinie, to w konsekwencji doszło do naruszenia warunków określonych w zezwoleniu dotyczących godzin przyjazdu i odjazdu, co w świetle obowiązującego prawa skutkowało nałożeniem na przewoźnika kary pieniężnej.

W kontekście zarzutów skargi, w pierwszym rzędzie zasadnym jest odniesienie się do dowodów, na podstawie których organy ustaliły fakty zaistniałe w dacie kontroli.

Po pierwsze podnieść należy, że przeprowadzone w dniu 12 września 2017r. czynności kontrolne przeprowadzone przez pracownika upoważnionego przez organ I instancji, nie były kontrolą w rozumieniu art. 70 i nast. ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz. U. z 2017r. poz. 2200 ze zm.), dalej jako "u.t.d.", czego organy, podobnie jak skarżący, nie kwestionowały. Jak wynika z akt sprawy, czynności pracownika Wojewódzkiego Zarządu Transportu polegały na obserwacji miejsca, w którym znajduje się zgodnie z rozkładem jazdy przystanek początkowy kursu o godz. 5:40 wykonywanego przez pojazd należący do przedsiębiorstwa skarżącego. W trakcie tych czynności nie był obecny kontrolowany, protokół został sporządzony pod jego nieobecność, nie podpisał więc tego protokołu. Protokół został sporządzony według wzoru określonego przepisami prawa (rozporządzenie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 23 lipca 2013 r. w sprawie kontroli przewozu drogowego, Dz. U. z 2013 r., poz. 1064), ale z uwagi na powyższe nie korzysta z kwalifikowanej mocy dowodowej. Dokument ten nie nosi więc cech dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a. Niemniej jednak z uwagi na zawartą w nim treść i okoliczności jego sporządzenia, słusznie oceniły organy, że może on stanowić dowód w sprawie. Dokument ten wespół z innymi dowodami tworzy materiał dowodowy, pozwalający na dokonywanie istotnych dla rozstrzygnięcia ustaleń faktycznych w sprawie. Właściwy organ może wykorzystać tego rodzaju dowód w postępowaniu administracyjnym mającym na celu sprawdzenie, czy podmiot wykonujący przewóz drogowy realizuje warunki udzielonego mu zezwolenia (zob. wyrok WSA w Kielcach z dnia 17 marca 2016 r., II SA/Ke 1166/15, czy wyrok WSA w Kielcach z dnia 20 marca 2013 r., II SA/Ke 124/13, oba dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Wyniki obserwacji przeprowadzonej przez pracownika upoważnionego przez organ I instancji, bez względu na to, w jakiej formie zostały utrwalone, stanowią oświadczenie jego wiedzy, oceniane i poddane analizie w świetle całego zgromadzonego materiału dowodowego, według zasad określonych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Jeżeli dokument zawiera opis wyniku obserwacji przeprowadzonej przez pracownika organu, to możliwość skorzystania z takiego środka dowodowego wynika wprost z dyspozycji art. 75 § 1 k.p.a., zgodnie z którym, jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Ponadto przepisy ustawy o transporcie drogowym nie wyłączają stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego regulujących kwestię dowodów (rozdział 4 k.p.a.), czemu nie zaprzecza sam skarżący, zarzucając naruszenie art. 75 § 1, art. 76 §1 i art. 76a § 2 k.p.a. Zatem niezasadne są także zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 74 ust. 1 i art. 89 ust. 1 u.t.d.

Po drugie, Sąd nie podzielił również stanowiska skarżącego kwestionującego zgodność z prawem, a w rezultacie moc dowodową, dowodu z zeznań świadka A. T.– upoważnionego pracownika organu, który przeprowadził wyżej opisane czynności kontrolne, polegające na obserwacji w dniu 12 września 2017 r. początkowego przystanku w miejscowości Jędrzejów, z którego powinien rozpocząć swój kurs o godz. 5:40 autobus przewoźnika według obowiązującego rozkładu jazdy. Był to bez wątpienia kluczowy dowód w sprawie. W kontekście zarzutów skargi, należy wyjaśnić, że świadkowie nie mogą być osobami biorącymi udział w postępowaniu. Nie podejmują czynności procesowych niezbędnych do załatwienia sprawy przewidzianych w przepisach prawa, jak również nie mogą załatwiać sprawy w formie decyzji (art. 24 § 3 k.p.a.). Świadek jest powoływany tylko w celach dowodowych. Z akt nie wynikało zaś, by A. T. prowadził czynności procesowe w sprawie, poza tymi, na okoliczność których złożył zeznania, wykonując legalnie obserwację podczas działań kontrolnych, do wykonywania których – jako pracownik organu I instancji był powołany. Okoliczność, że świadek ten jest zatrudniony w Wojewódzkim Zarządzie Transportu nie powoduje co do zasady utraty przez niego zdolności do składania zeznań w charakterze świadka. Ponadto zgodnie z art. 83 § 1 k.p.a. nikt nie ma prawa odmówić zeznań w charakterze świadka, z wyjątkiem małżonka strony, wstępnych, zstępnych i rodzeństwa strony oraz jej powinowatych pierwszego stopnia, jak również osób pozostających ze stroną w stosunku przysposobienia, opieki lub kurateli. Świadkami nie mogą być - strona danego postępowania, osoby niezdolne do spostrzegania lub komunikowania swych spostrzeżeń, osoby obowiązane do zachowania w tajemnicy informacji niejawnych na okoliczności objęte tajemnicą, jeżeli nie zostały w trybie określonym obowiązującymi przepisami zwolnione od obowiązku zachowania tej tajemnicy oraz duchowni co do faktów objętych tajemnicą spowiedzi (art. 82 k.p.a.). Żadna z przesłanek wymienionych w cytowanym przepisie w sprawie nie zaistniała.

W związku z powyższym należy podzielić stanowisko organów, że dowód z zeznań ww. świadka mógł stanowić podstawę dokonania istotnych ustaleń faktycznych w sprawie. Świadek ten mógł zostać przesłuchany już po dacie przeprowadzonych czynności kontrolnych, gdyż art. 73 ust. 1 pkt 4 u.t.d. nie wyłącza stosowania art. 79 k.p.a., a o terminie i miejscu przeprowadzenia tego dowodu skarżący został zawiadomiony. Z zeznań tych z kolei w sposób jednoznaczny wynika, że skarżący, wykonując krajowy transport drogowy osób, nie wywiązał się z warunków udzielonego mu zezwolenia i ustalonego rozkładu jazdy.

Powyższe stanowisko Sądu orzekającego w niniejszej sprawie znajduje oparcie w poglądzie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. wyrok z dnia 28 września 2012 r., II GSK 1158/11, dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl), w którym NSA zważył, że skorzystanie przez pracowników administracji publicznej (Inspekcji Transportu Drogowego) z oferty przejazdu skarżącego celem sprawdzenia, czy nie dochodzi do naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym nie może być uznane za prowokację i mieści się w granicach dozwolonych prawem, a zeznania tych osób złożone w postępowaniu kontrolnym stanowią równoprawny dowód z protokołem kontroli (zob. tez. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 17 czerwca 2014 r., III SA/Wr 124/14, dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Odnosząc się z kolei do obszernej argumentacji skarżącego w zakresie waloru dowodowego nagrań video, rejestrujących przebieg kontroli, należy wyjaśnić, że organy administracji publicznej, prowadząc postępowanie administracyjne, zasadnie w tym zakresie stosują regulacje zawarte w Kodeksie postępowania administracyjnego, nie zaś Kodeksie postępowania cywilnego, czy Kodeksie postępowania karnego. Zgodnie z powołanym już wyżej art. 75 k.p.a., jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Zatem co do zasady nagranie video z przebiegu kontroli, zazwyczaj zabezpieczone w aktach sprawy w postaci płyty z zapisem takiego nagrania, może stanowić dowód, na podstawie którego organy dokonują ustaleń faktycznych, niemniej jednak w konkretnej sprawie przydatność takiego dowodu jest zależna od jakości i treści tego nagrania. W niniejszej sprawie nagranie na płycie (z którym Sąd zapoznał się z uwagi na jego załączenie przez organ odwoławczy do akt sprawy o sygn. II SA/Ke 70/18) nie mogło stanowić podstawy do ustalenia kluczowych dla rozstrzygnięcia sprawy faktów, skoro z uwagi na wczesne godziny poranne i warunki nocne nagranie jest nieczytelne.

Powyższe nie zmienia bowiem faktu, że pozostałe zebrane w sprawie dowody potwierdzają stwierdzone zaskarżoną decyzją naruszenie warunków określonych w zezwoleniu dotyczących godzin przyjazdu i odjazdu, co, zgodnie z art. 92a ust. 1 i 6 u.t.d. oraz lp. 2.2.2 zał. nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, powodowało konieczność nałożenia kary pieniężnej w kwocie 500 zł.

Jednym z takich dowodów, wbrew argumentacji skarżącego, jest jego pismo z dnia 25 września 2017 r. skierowane do Urzędu Marszałkowskiego (k. 16 akt administracyjnych), które zasadnie organy oceniły jako potwierdzające ustalenia czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu 12 września 2017 r. przez pracownika organu. W piśmie tym M. K. wskazał, że zmuszony do ratowania swojego przedsiębiorstwa, jak również miejsc pracy dla osób, którym daje zatrudnienie, wziął udział w kilku przetargach, z których trzy wygrał i wszelkie autobusy oraz busy, jakie na ówczesny moment posiadał, musiał przeznaczyć na ich obsługę, zaniedbując na krótki czas pasażerów na linii relacji Jędrzejów-Kielce. Takie twierdzenia przewoźnika korelują z innymi dowodami w sprawie.

Dodatkowo nie sposób nie dostrzec, że w rozpatrywanej sprawie skarżący, nie przedstawił w toku postępowania dowodów przeciwnych, a przez to nie podważył wiarygodności dowodów z: dokumentów zezwolenia i załączonego do niego rozkładu jazdy, zeznań świadka, oświadczenia A. T. sporządzonego na formularzu protokołu kontroli i pisma strony z dnia 25 września 2017 r. Dowody te w świetle obowiązujących przepisów prawa i okoliczności sprawy mogły stanowić podstawę czynienia istotnych ustaleń faktycznych w sprawie, stąd nietrafne okazały się zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 75 § 1, art. 76 §1 i art. 76a § 2a k.p.a. Zresztą sam skarżący ani w toku postępowania administracyjnego, ani w skardze nie twierdził, że o godzinie 5:40 należący do niego pojazd rozpoczął kurs, a w istocie jego argumentacja sprowadza się do zarzucenia organom, iż nie udowodniły w sposób prawidłowy, że sporny kurs nie został rozpoczęty.

Z podanych wyżej względów Sąd uznał za chybione również zarzuty skargi naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Organy dokonały oceny materiału dowodowego w niniejszej sprawie zgodnie z regułami prawa, z zasadami logiki i doświadczenia życiowego, nie przekraczając przy tym granic swobodnej oceny dowodów, a w konsekwencji Sąd nie dopatrzył się naruszenia zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów administracji publicznej (art. 8 k.p.a.). Decyzja czyni zadość wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. Organy rozważyły i wykazały, że w rozpatrywanej sprawie wystąpiły okoliczności, które stały się podstawą nałożenia ww. kary pieniężnej, a jednocześnie nie wystąpiły okoliczności, o których mowa w art. 92c ustawy o transporcie drogowym.

Z tych przyczyn, oceniając jako chybione zarzuty skargi i nie stwierdzając z urzędu naruszenia prawa skutkującego uwzględnieniem skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 152 p.p.s.a. oddalił skargę.