Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1290/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-04-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6193 Funkcjonariusze Straży Granicznej
Hasła tematyczne: Straż graniczna
Skarżony organ: Komendant Straży Granicznej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 118 ust. 1 pkt 2,  art. 45 ust. 3
journal: Dz.U. 2011 nr 116 poz 675
law: Ustawa z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej - tekst jednolity.
article: art. 2
journal: Dz.U. 2006 nr 158 poz 1122
law: Ustawa z dnia 21 lipca 2006 r. o zmianie ustawy o Policji oraz niektórych innych ustaw.
article: art. 39 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 102 poz 643
law: Ustawa z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Dąbrowska (spr.), Sędziowie WSA Adam Lipiński, Andrzej Kołodziej, Protokolant starszy sekretarz sądowy Maria Zawada, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi K. F. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystane urlopy oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] maja 2014 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267) w związku z art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2011 r. Nr 116, poz. 675 ze zm.), utrzymał w mocy decyzję Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej nr [...] z dnia [...] lutego 2014 r. w przedmiocie odmowy wypłaty za niewykorzystane urlopy.

W uzasadnieniu decyzji organ podał, że K. F. rozkazem personalnym nr [...] Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] września 2013 r., został zwolniony ze służby w Straży Granicznej, na podstawie art. 45 ust. 3 pow. ustawy o Straży Granicznej (na własną prośbę) z dniem [...] października 2013 r.

Pismem z dnia [...] grudnia 2013 r., powołując się na ustawę z dnia 27 września 2013 r. o zmianie ustawy o Policji oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2013 r. poz. 1351), K. F. zwrócił się do Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej m.in. o wypłatę zaległego świadczenia, w postaci ekwiwalentu pieniężnego, za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe za lata: 2009 (15 dni) i 2010 (30 dni) wraz z należytymi odsetkami ustawowymi, liczonymi od dnia [...] października 2013 r.

W odpowiedzi, Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej pismem z dnia [...] lutego 2014 r. I.dz. [...] poinformował wnioskodawcę, iż ustawa z dnia 27 września 2013 r. została ogłoszona w dniu 20 listopada 2013 r., a wejście w życie nastąpiło w dniu 5 grudnia 2013 r. Organ przywołując przepisy art. 118 ust. 1 pkt 2 i art. 37 ust. 3 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej, omówił historię prac nad ustawą, wskazując w konkluzji, że "w świetle powyższego z uwagi na brak odmiennej niźli data wejścia w życie przedmiotowej ustawy, regulacji w postaci przepisów intertemporalnych w obowiązującym w Rzeczypospolitej Polskiej porządku prawnym, wciąż aktualna pozostaje paremia łacińska lex retro non agit. Dokonując zatem subsumcji, organ wskazał, że w obowiązującym stanie prawnym brak jest podstaw do wypłaty wnioskowanych należności".

W odwołaniu z dnia [...] marca 2014 r. do Komendanta Głównego Straży Granicznej, od pisma z dnia [...] lutego 2014 r. I.dz. [...], K. F. wskazał, iż ww. pismo spełnia minimalne i niezbędne wymogi decyzji. Wskazał w nim, że "powodem podjęcia prac nad ustawą z dnia 27 września 2013 r. o zmianie ustawy o Policji oraz niektórych innych ustaw, był wyrok Trybunału Konstytucyjnego, który zakwestionował identyczny – z zapisem w ustawie o Straży Granicznej – zapis w ustawie o Policji". W konkluzji K. F. stwierdził, że "skoro art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej był niezgodny z Konstytucją już w dniu jego uchwalenia – co miało miejsce w 2005 r. – to siłą rzeczy nie mógł wywołać żadnych skutków prawnych ... Tym bardziej, że w grudniu 2011 r. występował z wnioskiem do Komendanta [...]OSG o wypłatę ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy za 2009 r., czym przerwał bieg terminów".

Rozpatrując odwołanie organ II instancji, powołaną na wstępie decyzją, wskazał, powołując się na liczne orzecznictwo sądów administracyjnych (vide: np. wyrok NSA z dnia 22 września 1981 r., sygn. akt SA 791/81 – ONSA 1981/2/91, z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt III SA 1067/96 – LEX nr 41559, z dnia 27 lipca 1999 r., sygn. akt I SA 1509/98 – LEX nr 48728, z dnia 30 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1438/09 i wyrok WSA w Warszawie z dnia 2 października 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 1106/12) i doktryny, co do minimalnych wymogów jakie powinien spełniać akt administracyjny, aby mógł być uznany za decyzję administracyjną i wskazał, że do zakwalifikowania danego pisma jako decyzji, wystarczającym jest, aby zawierało oznaczenie organu, adresata tego aktu, rozstrzygnięcie w sprawie i podpis uprawnionego pracownika. Przenosząc te rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy organ stwierdził, że pismo Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] lutego 2014 r. I.dz. [...] zawiera minimalne i niezbędne elementy decyzji i dlatego organ odwoławczy uznał to pismo za decyzję administracyjną.

Następnie organ podał, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 23 lutego 2010 r., sygn. akt K 1/08 orzekł o niezgodności art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji z Konstytucją RP, co wbrew twierdzeniom odwołującego, nie oznaczało, że uznał on również niekonstytucyjność art. 118 ust. 1 pkt 2 pow. ustawy o Straży Granicznej (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Wa 1093/10). Powołując się na art. 118 ust. 1 pkt 2, zgodnie z którym ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe wypłaca się jedynie funkcjonariuszowi zwolnionemu ze służby wskazał, że skoro w 2011 r., w dacie występowania z wnioskiem do Komendanta [...]OSG o wypłatę ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy za 2009 r., K. F. nie był zwolniony ze służby, nie było podstaw do jego wypłaty i fakt występowania wówczas z tym wnioskiem jest w obecnie rozpatrywanej sprawie bez znaczenia.

Następnie organ wskazał, że w świetle art. 111 ust. 1 pow. ustawy o Straży Granicznej, przedawnieniu ulegają jedynie prawa o charakterze majątkowym. Prawo do urlopu, jako prawo niemajątkowe nie ulega przedawnieniu. W dniu zwolnienia ze służby rozpoczyna się bieg terminu przedawnienia roszczenia o wypłatę ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop. Z tego względu roszczenie o wypłatę, ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy za 2009 r. nie uległo przedawnieniu.

Organ podał, że K. F., w okresie od dnia [...] stycznia 2009 r. do dnia [...] października 2013 r. był nieobecny w pracy przez 606 dni, z powodu zwolnień lekarskich. Przez 5 lat wykorzystał 33 dni urlopu. W dacie zwolnienia ze służby ([...] października 2013 r.) posiadał 135 dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego, co oznacza 4,5 letnią zaległość w wykorzystywaniu urlopu.

Następnie organ podał, że z dniem 5 grudnia 2013 r. weszła w życie ustawa z dnia 27 września 2013 r. o zmianie ustawy o Policji oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2013 r., poz. 1351). Art. 2 tej ustawy uchylił m. in. dotychczasowe brzmienie art. 118 ust. 2 ograniczające do trzech lat wypłatę ekwiwalentu za niewykorzystane przed zwolnieniem ze służby urlopy wypoczynkowe lub urlopy dodatkowe oraz ekwiwalent za niewykorzystany czas wolny od służby, udzielany na podstawie art. 37 ust. 3.

Organ stwierdził, że norma prawna, ma zastosowanie do tych czynów, stosunków, czy zdarzeń, które powstają od momentu jej wejścia w życie. Ustawodawca mógł więc zadecydować, że od chwili wejścia w życie należy ją stosować do wszelkich stosunków, zdarzeń, czy stanów rzeczy danego rodzaju zarówno tych, które dopiero powstaną, jak i tych, które powstały przed wejściem w życie nowych norm, ale trwają w czasie dokonywania zmiany prawa.

Tymczasem ustawa z dnia 27 września 2013 r. nie zawiera przepisu przejściowego, który by określał sposób traktowania okresów niewykorzystanych urlopów i czasu wolnego, do których funkcjonariusz nabył prawo przed dniem jej wejścia w życie. Wskazał też, że z uzasadnienia projektu tej ustawy (senacki druk nr 387 z dnia 15 marca 2012 r.) wynika, że ... obradujące wspólnie komisje senackie Komisja Praw Człowieka, Praworządności i Petycji, Komisja Rodziny i Polityki Społecznej i Komisja Ustawodawcza, wprowadziły do projektu jedną poprawkę, polegającą na skreśleniu przepisu art. 10, przewidującego retroaktywne działanie nowego prawa. Komisje przychyliły się też do poglądu, że przyznanie prawa do ekwiwalentu z mocą wsteczną rodziłoby poważne konsekwencje dla finansów publicznych.

Dlatego organ odwoławczy uznał, że organ I instancji zobowiązany był do zastosowania art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej, w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją ustawą z dnia 27 września 2013 r. Stanowisko to organ odwoławczy podzielił.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, uzupełnionej następnie pismem z dnia 30 marca 2015 r. K. F. zarzucił organowi błędne ustalenia stanu faktycznego, poprzez arbitralną ocenę organu dotyczącą stwierdzenia, że skarżącemu nie należy się wypłacenie należności finansowych z tytułu niewykorzystanego, przed zwolnieniem ze służby, urlopu wypoczynkowego, w wymiarze 45 dni. Zarzucił ponadto nieprzeprowadzenie postępowania co do rozstrzygnięcia istoty sprawy, poprzez błędne ustalenie stanu sprawy i pominięcie zakresu wskazanych w odwołaniu, jak również zarzucił naruszenie art. 66 ust. 2 w związku z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., poprzez odmowę wypłaty za niewykorzystany urlop wypoczynkowy za lata 2009 i 2010. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej, jako naruszających prawo i wydanie nowej decyzji, o kierunku zgodnym z pierwotnym wnioskiem skarżącego, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi K. F. przypomniał stan sprawy i wskazał, że Straż Graniczna jako podmiot funkcjonujący w ramach szeroko rozumianego porządku prawnego, jest zobowiązana do działania na podstawie i w graniach prawa. Skarżący przypomniał następnie, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 23 lutego 2010 r., sygn. akt K 1/08, orzekł o niezgodności z Konstytucją RP art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji. Treść zakwestionowanego przepisu ustawy o Policji jest identyczny w brzmieniu jak zapis art. 118 ust. 1 pkt 2 w ustawie o Straży Granicznej. Następnie podał, że nigdy nie twierdził, iż Trybunał Konstytucyjny w tym wyroku orzekł o niekonstytucyjności art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej. Skarżący wskazał, że podnosił tylko, że Trybunał Konstytucyjny uznał, że prawo do corocznego płatnego urlopu, jako gwarantowane konstytucyjnie, nie może być arbitralnie ograniczone. Dotyczy to także ekwiwalentu pieniężnego za urlop niewykorzystany. Prawo do tego ekwiwalentu jest prawem majątkowym i stąd jego ograniczenie jest niezgodne z art. 66 ust. 2 w związku z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. Wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 lutego 2010 r. (sygn. akt K 1/08), z dnia 15 kwietnia 2014 r. (sygn. akt SK 48/13).

Tak więc skarżący uznał, iż istnieje uzasadnione prawdopodobieństwo, że również art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej, w brzmieniu obowiązującym do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 27 września 2013 r. o zmianie ustawy o Policji oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1351), w zakresie ograniczającym prawo do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy tylko do trzech lat, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 2 Konstytucji RP. Potwierdza to chociażby fakt, iż przepis ten został zmieniony przez cytowaną powyżej ustawę, co może świadczyć o tym, że we wcześniejszym brzmieniu był niekonstytucyjny.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i ponowił argumenty zawarte w decyzji.

Pismem z dnia 30 marca 2015 r., skierowanym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, K. F. wniósł, aby Sąd zwrócił się do Trybunału Konstytucyjnego z niżej wymienionymi pytaniami prawnymi:

– czy art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej, w brzmieniu obowiązującym do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 27 września 2013 r. o zmianie ustawy o Policji oraz niektórych innych ustaw, tj. do dnia 5 grudnia 2013 r., w zakresie ograniczającym prawo do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy tylko do trzech lat, jest zgodny czy niezgodny z art. 2 Konstytucji RP,

– czy art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej, w brzmieniu obowiązującym do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 27 września 2013 r. o zmianie ustawy o Policji oraz niektórych innych ustaw, tj. do dnia 5 grudnia 2013 r., w zakresie ograniczającym prawo do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy tylko do trzech lat, jest zgodny czy niezgodny z art. 31 ust. 3 oraz art. 32 Konstytucji RP.

W uzasadnieniu tego pisma skarżący przypomniał ponownie wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 lutego 2010 r. (sygn. akt K 1/08) oraz z dnia 15 kwietnia 2014 r. (sygn. akt SK 48/13), uznające, że zapis ograniczający funkcjonariuszom prawo do wypłaty należności finansowych za niewykorzystany podczas pełnienia służby urlop wypoczynkowy jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w zw. z art. 2 Konstytucji RP. Wskazał, że wprawdzie powyższe wyroki dotyczyły funkcjonariuszy Policji oraz funkcjonariuszy ABW, niemniej jednak w ustawie o Straży Granicznej w art. 118 był podobny zapis, przez co odmówiono skarżącemu wypłaty zaległych świadczeń za 45 dni.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Jak wynika przy tym z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: "p.p.s.a"), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi, ani podstawą prawną.

W świetle tych przesłanek skarga okazała się niezasadna.

Na wstępie trzeba zauważyć, że pismem z dnia [...] grudnia 2013 r. K. F. zwrócił się do Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z wnioskiem o wypłatę ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe za rok 2009 (15 dni) i za 2010 (30 dni) wraz z należnymi odsetkami ustawowymi liczonymi od dnia [...] października 2013 r. Okoliczność tę należy uznać za bezsporną, gdyż nie była kwestionowana przez żadną ze stron postępowania.

Kluczowe wątpliwości, jakie wyłoniły się na tle rozpatrywanej sprawy, dotyczyły natomiast pytania, czy zastosowanie w niniejszej sprawie powinny znaleźć przepisy regulujące przyznawanie omawianego świadczenia, w brzmieniu obowiązującym w dacie zwolnienia skarżącego ze służby czy raczej w brzmieniu obowiązującym w chwili wydawania kontrolowanych obecnie decyzji.

W toku postępowania organy administracji publicznej konsekwentnie twierdziły, że niniejsza sprawa powinna być rozpatrzona w oparciu o stan prawny obowiązujący w dacie zwolnienia skarżącego ze służby. Stanowisko to w pełni podziela również Sąd.

Należy przede wszystkim podkreślić, że dla określenia świadczeń nabytych w związku ze zwolnieniem ze służby miarodajna jest co do zasady chwila wystąpienia skutku w postaci rozwiązania stosunku służbowego. Moment ten wyznacza bowiem zakres praw nabywanych przez zwalnianego funkcjonariusza, a organy administracji publicznej nie mogą przyznać mu dodatkowych praw, niewymienionych przez ustawodawcę, lub uszczuplić prawa wyraźnie wskazane we właściwych przepisach. Jeżeli zatem skarżący nie nabył określonego uprawnienia w chwili zwalniania go ze służby, to co do zasady nie przysługuje mu ono również później, nawet w razie wystąpienia następnie korzystnej zmiany stanu prawnego.

Przeciwny wniosek prowadziłby do destabilizacji systemu prawnego, gdyż jakakolwiek zmiana uregulowania odnoszącego się do świadczeń, przyznawanych w szczególności w związku ze zwolnieniem ze służby, wywoływałaby nieograniczony w czasie skutek wsteczny, co należy uznać za niedopuszczalne.

Jedyny wyjątek od powyższej zasady dotyczy przypadku, gdy ustawodawca wyraźnie i w sposób niebudzący jakichkolwiek wątpliwości ustanowi przepis, zwłaszcza przepis przejściowy, przyznający określonemu podmiotowi retroaktywnie dodatkowe uprawnienie, zgodnie z paremią, że tylko prawo surowsze zawsze nie działa wstecz (lex severior retro non agit).

Przełamanie opisanego wcześniej zakazu retroakcji odnosi się jednak wyłącznie do przypadków szczególnych i nie może być domniemywane. W szczególności prosta nowelizacja przepisów w żadnej mierze nie wywołuje skutku ex tunc, gdyż nowe uregulowanie co do zasady oddziałuje jedynie na przyszłość.

Odnosząc te uwagi do specyfiki rozważanej sprawy, należy najpierw zauważyć, że K. F., został zwolniony ze służby rozkazem personalnym nr [...] Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] września 2013 r. z dniem [...] października 2013 r. na podstawie art. 45 ust. 3 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2011 r. Nr 116, poz. 675 z późn. zm.). Orzeczenie to jest prawomocne.

W konsekwencji zastosowanie w niniejszej sprawie powinien znaleźć art. 118 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy o Straży Granicznej, w brzmieniu obowiązującym w dniu [...] października 2013 r., zgodnie z którym funkcjonariusz zwolniony ze służby, na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 1 i 2, ust. 2 pkt 1, 3 – 8 oraz ust. 3 cytowanej ustawy, otrzymuje ekwiwalent pieniężny za urlopy niewykorzystane przed zwolnieniem ze służby, urlopy wypoczynkowe lub urlopy dodatkowe, oraz ekwiwalent za niewykorzystany czas wolny od służby udzielany na podstawie art. 37 ust. 3, nie więcej jednak niż za ostatnie 3 lata.

Tak więc prawo do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe powstaje z dniem rozwiązania stosunku służbowego. Od tego dnia rozpoczyna się obliczanie niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego i dodatkowego, za który przysługuje ekwiwalent. Skoro urlop wypoczynkowy funkcjonariuszowi Straży Granicznej przysługuje, stosownie do art. 86 ust. 1 powoływanej ustawy, corocznie, to na ustawowe trzy lata kalendarzowe, za które będzie przysługiwała mu ta należność składa się urlop niewykorzystany w roku zwolnienia ze służby oraz w dwóch kolejnych poprzedzających go latach. Konstrukcja przepisu art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej nie pozostawia dowolności w zakresie oceny stanu faktycznego, interpretacji przepisu, czy też uznania administracyjnego. Koniecznymi przesłankami dla wydania prawidłowej decyzji o wypłacie ekwiwalentu, o którym mowa w art. 118 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy, jest fakt zwolnienia funkcjonariusza ze służby oraz fakt niewykorzystania przez niego urlopu za okres 3 lat wstecz. Wykluczona jest możliwość rozpatrzenia sprawy z uwzględnieniem innych przesłanek, niż przewidziane w tym artykule.

Zwrócić należy uwagę, iż powyższe rozwiązanie koresponduje z treścią art. 87 ust. 4 powołanej ustawy, który wprowadza wymóg udzielenia funkcjonariuszowi zaległego urlopu za poprzedni rok kalendarzowy w pierwszych 3 miesiącach następnego roku. Oznacza to, iż ustawodawca wprowadził cezurę czasową umożliwiającą otrzymanie urlopu wypoczynkowego (także dodatkowego) w naturze. Celem urlopu wypoczynkowego jest regeneracja sił pracownika. Cel ten nie jest z pewnością realizowany, gdy funkcjonariusz kumuluje niewykorzystany urlop, aby po odejściu ze służby otrzymać ekwiwalentne świadczenie pieniężne w wysokości kilkumiesięcznego uposażenia. Takie działanie, choć przedstawia dla funkcjonariusza wymierną korzyść finansową, jest sprzeczne z istotą urlopu – jako prawnej instytucji gwarantującej funkcjonariuszowi prawo do odpoczynku.

Aby takim praktykom zapobiec ustawodawca wprowadził ograniczenie czasowe w art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej.

Skoro zatem skarżący został zwolniony ze służby w 2013 r., to ostatnimi trzema latami, o których mowa w przepisie art. 118 ust. 1 pkt 2 będzie rok 2011 i 2012. Nie jest kwestionowane, że za te lata skarżącemu został wypłacony ekwiwalent.

Zgodzić się należy ze stanowiskiem organu, że ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy nie należy się za cały niewykorzystany urlop wypoczynkowy przysługujący funkcjonariuszowi do dnia zwolnienia ze służby lecz za urlop niewykorzystany w ściśle oznaczonym przedziale czasowym. Regulacja ta nie czyni żadnych wyjątków od tej reguły, a zatem obiektywne przyczyny braku możliwości wykorzystania urlopów zaległych sprzed trzech ostatnich lat nie mają wpływu na wysokość wypłacanego ekwiwalentu.

Dodać należy, że istota stosunku służbowego ma charakter szczególny, a jej wykonywanie i wynikające z tego tytułu prawa i obowiązki funkcjonariusza Straży Granicznej podlegają odrębnej od przepisów prawa pracy i prawa cywilnego regulacji ustawowej. Funkcjonariusz służb mundurowych nie jest bowiem pracownikiem w rozumieniu art. 2 Kodeksu pracy, lecz funkcjonariuszem państwowym wykonującym służbę na podstawie stosunku administracyjnoprawnego (por. uchwała SN z dnia 18 grudnia 1992 r., sygn. akt III AZP 27/92, OSNC 1993/9/141, wyrok SN z dnia 5 września 1991 r., sygn. akt I PRN 39/91, OSA 1992/10/3 i postanowienie SN z dnia 17 stycznia 1997 r., sygn. akt I PKN 66/96, OSNP 1997/20/401). Fakt ten powoduje, że nie ma w stosunku do niego zastosowania zasada subsydiarnego stosowania przepisów Kodeksu pracy zawarta w art. 5 tegoż Kodeksu, a tym samym również przepisów prawa cywilnego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 26 września 2007 r., sygn. akt III SA/Łd 446/06). Zdaniem Sądu ustawa o Straży Granicznej nie zawiera generalnego odesłania do takich przepisów, w związku z czym przyjmuje się domniemanie zupełności regulacji stosunków służbowych objętych tą pragmatyką.

Oznacza to zatem, że organ prawidłowo zastosował przepis art. 118 ust. 1 pkt 2, z którego jednoznacznie wynika uprawnienie funkcjonariusza, związane ze zwolnieniem ze służby, do ekwiwalentu pieniężnego za urlop wypoczynkowy, którego funkcjonariusz nie wykorzystał w roku zwolnienia ze służby oraz za lata poprzednie, jednakże nie więcej niż 3 lata wstecz od momentu zwolnienia z pełnienia służby.

Jeśli zaś chodzi o zarzut skarżącego dotyczący naruszenia przez organ art. 66 ust. 2 Konstytucji RP to również tego zarzutu Sąd nie podziela.

Faktem jest, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 23 lutego 2010 r. o sygnaturze akt K 1/08 orzekł o niezgodności art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji z Konstytucją RP, co nie oznacza, że uznał on również niekonstytucyjność art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej. Pamiętać należy, że Sąd jest związany Konstytucją i ustawami. Zgodnie zaś z utrwaloną linią orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego (por. wyroki w sprawach o sygn. akt P 12/98, P 8/99, P 8/00, U 4/97, Sk 19/99), a zwłaszcza wyroku pełnego składu Trybunału Konstytucyjnego z dnia 31 stycznia 2000 r., sygn. akt P 4/99 – w żadnym wypadku podstawą odmowy zastosowania przez sąd przepisów ustawowych nie może być zasada bezpośredniego stosowania Konstytucji. To podstawowe stwierdzenie Trybunału Konstytucyjnego oznacza przede wszystkim, że bezpośredniość stosowania Konstytucji nie oznacza kompetencji do kontroli konstytucyjności obowiązującego ustawodawstwa przez sądy i inne organy powołane do stosowania prawa, jako że tryb kontroli został jednoznacznie ukształtowany przez samą ustawę zasadniczą. Przepis art. 188 Konstytucji zastrzega orzekanie w tych sprawach do wyłącznej kompetencji Trybunału Konstytucyjnego.

Domniemanie zgodności ustawy z Konstytucją może być obalone jedynie wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, a związanie sędziego ustawą, przewidziane w art. 178 ust. 1 Konstytucji, obowiązuje dopóty, dopóki ustawie przysługuje moc obowiązująca (por. wyroki Sądu Najwyższego z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt V CKN 1456/00, z dnia 23 sierpnia 1994 r., sygn. akt I PRN 53/94, OSNPiUS 1994, nr 11, poz. 179, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 lipca 2006 r., sygn. akt II OSK 548/06, LEX nr 275509).

W przywołanym powyżej wyroku Trybunał Konstytucyjny uznał art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, w części obejmującej słowa: "nie więcej jednak niż za ostatnie 3 lata kalendarzowe", za niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 2 Konstytucji RP. Analiza uzasadnienia Trybunału Konstytucyjnego prowadzi do wniosku, że powyższe rozstrzygnięcie nie dotyczyło, jak to określił Trybunał Konstytucyjny: konstytucyjności unormowań regulujących uwarunkowania dochodzenia roszczeń z tytułu stosunku służby w Policji (oraz związanych ze stosunkiem tej służby roszczeń pochodnych), w tym - kwestie zakresu i terminów przedawnienia tych roszczeń. Skoro zatem rozstrzygnięcie Trybunału Konstytucyjnego nie dotyczyło kwestii dochodzenia roszczeń i kwestii zakresu i terminów przedstawiania tych roszczeń, nie można było w żaden sposób uznać, iż powyższy wyrok stanowi podstawę do uregulowania kwestii przedawnienia roszczeń skarżącego w sposób odmienny niż określony w art. 118 ustawy o Straży Granicznej (patrz wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 1448/12).

Trzeba podkreślić, iż omawiany wyrok Trybunału Konstytucyjnego odnosi się do innej pragmatyki służbowej, tj. do ustawy o Policji, a nie do ustawy o Straży Granicznej.

Przede wszystkim nie można wykluczyć, iż racjonalny ustawodawca celowo odmiennie w różnych formacjach (służbach) reguluje okresy przedawnienia roszczeń (w tym roszczeń z tytułu ekwiwalentu za urlop), biorąc pod uwagę zarówno specyfikę służby, możliwości budżetowe, rozmiar formacji i jej ważność w hierarchii zadań Państwa. Zauważyć też trzeba, iż z uwagi na różnorodną specyfikę zadań i warunki służb formacje takie jak: Służba Graniczna, Policja, Wojsko Polskie, Straż Pożarna, ABW, funkcjonują w oparciu o odmienne akty prawne (pragmatyki), różnie kształtujące uprawnienia i obowiązki funkcjonariuszy. Zatem, powołany przez skarżącego wyrok Trybunału Konstytucyjnego, odnoszący się do pragmatyki policyjnej per analogiam nie może wprost znaleźć zastosowania do innej służby – Straży Granicznej.

Oznacza to zatem, że zarówno Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, jak i organ związany był przepisami ustawy o Straży Granicznej, w tym art. 118 ust. 1 pkt 2. Nie została zanegowana przez Trybunał Konstytucyjny jego konstytucyjność. Ponadto podkreślić należy, że Trybunał Konstytucyjny konsekwentnie stoi na stanowisku, że poszczególne służby państwowe nie są kategorią jednolitą. Każda z nich posiada inny charakter i zakres działalności (por. orzeczenie TK z dnia 3 grudnia 1996 r., sygn. akt K 25/95). Odrębności te uzasadniają występowanie zróżnicowania statusu oraz uprawnień funkcjonariuszy różnych służb.

Jeszcze raz należy podkreślić, że przy zmianie przepisów, w przypadku braku przepisów intertemporalnych, pierwszeństwo ma zasada bezpośredniego działania prawa. Czyli przy braku przepisów przejściowych organ administracji publicznej wydaje decyzję administracyjną stosując przepisy prawa materialnego obowiązujące w dniu wydania decyzji – zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP i art. 6 kpa.

W niniejszej sprawie bezsporne jest, że znowelizowany przepis art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej obowiązuje od dnia 5 grudnia 2013 r., a ustawa nowelizująca z dnia 27 września 2013 r. o zmianie ustawy o Policji oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.), nie zawiera żadnych przepisów przejściowych i nie określa w sposób jednoznaczny, jakie przepisy będą obowiązywały w stosunku do funkcjonariuszy SG zwolnionych ze służby przed jej wejściem w życie.

Reasumując, wskazać należy, że chybiony jest zarzut skargi dotyczący naruszenia zaskarżoną decyzją art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy. Przyjęcie bowiem innego okresu obliczeniowego skutkowałoby wydaniem decyzji z naruszeniem tego przepisu. Sąd nie dopatrzył się także naruszenia przepisów procesowych w stopniu, który mógł mieć wpływ na końcowy wynik sprawy.

Odnosząc się zaś do stanowiska skarżącego o niekonstytucyjności wskazanego przez niego przepisu ustawy o Straży Granicznej oraz wniosku do Sądu o zadanie pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu, skład orzekający w niniejszej sprawie stwierdził, że nie dostrzega potrzeby wystąpienia z takim wnioskiem.

Należy przy tym podkreślić, że zarówno przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jak i art. 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym nie dają podstaw do uznania, że wniosek strony postępowania sądowego o zwrócenie się przez sąd z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego jest dla tego sądu wiążący.

Wskazać należy, że zgodnie z art. 39 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. z 1997 r. Nr 102, poz. 643) Trybunał umarza na posiedzeniu niejawnym postępowanie:

1. jeżeli wydanie orzeczenia jest zbędne lub niedopuszczalne,

2. na skutek cofnięcia wniosku, pytania prawnego albo skargi konstytucyjnej,

3. jeżeli akt normatywny w zakwestionowanym zakresie utracił moc obowiązującą przed wydaniem orzeczenia przez Trybunał.

Podkreślić należy, że zasadniczą kompetencją Trybunału Konstytucyjnego jest orzekanie w sprawie zgodności aktów normatywnych z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawami. Natomiast w sytuacji, gdy Trybunał nie ma kompetencji do rozstrzygnięcia sprawy in merito, powinien umorzyć postępowanie na podstawie art. 39 ust. 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym. W obecnym stanie prawnym Trybunał Konstytucyjny nie posiada bowiem kompetencji do stwierdzania z mocą powszechnie obowiązującą, że określona norma prawna w pewnym momencie przeszłości utraciła moc obowiązującą.

Skoro zatem z dniem 5 grudnia 2013 r. weszła w życie ustawa z dnia 27 września 2013 r. o zmianie ustawy o Policji oraz niektórych innych ustaw, a art. 2 tej ustawy uchylił m.in. dotychczasowe brzmienie art. 118 ust. 2 ustawy o Straży Granicznej, ograniczające do trzech lat wypłatę ekwiwalentu za niewykorzystane przed zwolnieniem ze służby urlopy wypoczynkowe lub urlopy dodatkowe oraz ekwiwalent za czas wolny od służby, udzielony na podstawie art. 37 ust. 3, to biorąc pod uwagę art. 37 ust. 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, Sąd rozpoznający niniejszą sprawę nie widzi potrzeby występowania do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o zbadanie konstytucyjności art. 118 ust. 2 ustawy o Straży Granicznej, w brzmieniu sprzed nowelizacji.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, orzekł o oddaleniu skargi, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).