Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 410/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2015-11-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1
journal: Dz.U. 2014 poz 1647
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jednolity
article: art. 151 p.p.s.a.
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 28, art. 33 ust. 1 , art. 34 ust. 4, art. 36, art. 82 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 104 kpa, art. 7, kpa, art. 138 par. 1 i 3 kpa, art. 107 par. 1 kpa
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
journal: Dz.U. 2013 poz 1222
law: Ustawa z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych - tekst jednolity
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska (spr.), Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Protokolant starszy sekretarz sądowy Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 października 2015 r. sprawy ze skargi R. N., G. N., T. M., R. M., R. C., H. C., H. K., A. S., D. S., R. B., L. B., A. B., I. W., M. W., K. H., T. H., P. B., U. B., R. D., K. P., D. C., K. W., J. W., D. K. na decyzję Wojewody Z. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie pozwolenia na budowę oddala skargę.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta decyzją nr [...] zatwierdził przedłożony projekt budowlany i udzielił Spółdzielni Mieszkaniowej "" pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na dociepleniu ścian zewnętrznych oraz stropu nad ostatnią kondygnacją w budynku mieszkalnym wielorodzinnym położonym [...] (dz. nr w obr. [...]). W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że inwestor przedłożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane z dnia [...] oraz kompletny projekt budowlany wraz z wymaganymi opiniami i uzgodnieniami, wykonany przez osoby posiadające wymagane uprawnienia. Organ wyjaśnił, że współwłaściciele budynku (działka [...]) będący jednocześnie współużytkownikami wieczystymi działki nr [...] nie są stroną w tym postępowaniu, ponieważ roboty objęte pozwoleniem na wykonanie robót nie wprowadzają ograniczeń w zagospodarowaniu terenu działki [...], na której zlokalizowany jest budynek. Decyzja została wydana na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36, oraz art. 82 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U z 2013 r. poz. 1409 z późn. z.) oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.)- zwanej dalej "K.p.a.".

Odwołanie od tej decyzji wnieśli współwłaściciele nieruchomości reprezentowani przez pełnomocnika, zarzucając naruszenie art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji, art. 7 K.p.a. oraz art. 32 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 33 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez ich błędną wykładnię, wyrażającą się w pozbawieniu współwłaścicieli budynku możliwości wykonywania ich konstytucyjnego prawa. Odwołujący się wnieśli o uchylenie tej decyzji i wydanie decyzji odmawiającej pozwolenia na wykonanie robót, po przeprowadzeniu postępowania w którym będą stroną.

Wojewoda decyzją z dnia [...],wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt. 3 K.p.a., umorzył postępowanie odwoławcze. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie wyjaśnił, że stroną w myśl art. 28 K.p.a. jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Za stronę w postępowaniu zakończonym decyzją organu I instancji uznani zostali współwłaściciele budynku [...] w oraz Spółdzielnia Mieszkaniowa będąca zarządcą tej nieruchomości (zgodnie z uchwałą NSA sygn. akt II OPS 2/12). Pojęcie strony jakim posługuje się art. 28 K.p.a. może być wyprowadzone tylko z materialnego prawa administracyjnego, z konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę do sformułowania interesu prawnego lub obowiązku. W tym przypadku szczegółową normą prawną, na podstawie której można wykazać jakiemu podmiotowi przysługuje status strony, jest ustawa Prawo budowlane, która w art. 28 ust. 2 stwierdza, że przymiot strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę przysługuje inwestorowi, właścicielowi, wieczystemu użytkownikowi lub zarządcy nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu. Współwłaściciele budynku posadowionego na działce nr [...] nie mogli być uznani za stronę postępowania, ponieważ nie są żadnym z ww. podmiotów. Nieruchomość (dz.) nie sąsiaduje bezpośrednio z działką inwestycyjną nr [...], położona jest po drugiej stronie działki drogowej nr [...]. Z księgi wieczystej nr [...] wynika, że zarówno budynek mieszkalny znajdujący się na działce nr [..] jak i budynek [...] (dz. [...]) opisane są we wspólnej księdze wieczystej, jednakże stanowią one odrębne nieruchomości. Brak było zatem podstaw prawnych do uznania współwłaścicieli budynku za strony postępowania dotyczącego udzielenia Spółdzielni Mieszkaniowej "" pozwolenia na roboty budowlane polegające na dociepleniu ścian zewnętrznych i stropu nad ostatnią kondygnacją, w budynku. Z uwagi na brak przymiotu strony, postępowanie odwoławcze należało umorzyć.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na ww. decyzję współwłaściciele budynku tj. R. N., G. N., T. M., R. M., R. C., H. C., H. K., A.S., D. S., R. B., L. B., A. B., I. W., M. W., K. H., T. H., P. B., U.B., R. D., K. P., D.C., K. W., J. W., D. K., reprezentowani przez adwokata P. S., wnieśli o uchylenie tej decyzji oraz o uznanie, że przysługuje im status strony w postępowaniu. W ocenie skarżących decyzja Wojewody narusza art. 7 K.p.a. poprzez dowolną ocenę materiału dowodowego, zaniechanie jego wszechstronnego rozważenia i nieuzasadnione przyjęcie, że skarżącym nie przysługuje status strony w tym postępowaniu. Zaskarżone rozstrzygnięcie narusza także art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez błędną jego wykładnię wyrażającą się

w przyjęciu, iż skarżący nie są stroną w postępowaniu zakończonym udzieleniem pozwolenia na wykonanie robót. Decyzja umarzająca postępowanie odwoławcze narusza także art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez pozbawienie współwłaścicieli budynku możliwości wykonywania przysługującego im prawa własności. Zaskarżona decyzja narusza też art. 9, 6 i art. 107 § 1 K.p.a. poprzez nie usunięcie przez organ odwoławczy istotnego uchybienia w postaci braku pouczenia o przysługującym odwołaniu.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżących wskazał, że organ administracji powinien dążyć do wszechstronnego zbadania wszystkich istotnych okoliczności sprawy i do wyjaśnienia rzeczywistej treści stosunków faktycznych i prawnych, co w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca. Rozumowanie organu nie może zostać zaakceptowane, nie znajduje ono bowiem uzasadnienia prawnego. Organ prowadzący postępowanie nie uwzględnił wszystkich współwłaścicieli wykazanych w katastrze nieruchomości, dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...]. Z treści księgi wieczystej wynika, że w skład nieruchomości wielobudynkowej wchodzi budynków mieszkalnych, w tym budynek którego dotyczy decyzja udzielająca zgody na termomodernizację, oraz budynek do nr [...]. Nieruchomość wielobudynkowa ze swej istoty łączy kilka budynków pod względem prawnym. A zatem, przy określaniu statusu tej nieruchomości jako całości, należy brać pod uwagę poszczególne budynki wchodzące w jej skład. W sytuacji gdy ustala się krąg stron postępowania w sprawie dotyczącej modernizacji jednego z budynków wchodzących w skład nieruchomości wielobudynkowej, nie można ograniczyć się do wskazania jako stron tylko mieszkańców modernizowanego budynku, skoro jest on wyłącznie częścią nieruchomości wielobudynkowej, a więc wyodrębnionej prawnie całości. W żadnym razie budynek mieszkalny i budynek [...],nie stanowią odrębnych nieruchomości. Okoliczność, że budynek położony jest na działce nr [...] i nie sąsiaduje bezpośrednio z działką inwestycyjną nr [...] nie ma żadnego znaczenia w sytuacji, gdy dla działek tych prowadzona jest jedna księga wieczysta. Jest to jedna nieruchomość wielobudynkowa, stanowiąca całość pod względem prawnym.

Z uwagi, że jest to nieruchomość wielobudynkowa, właściciele lokali znajdujących się

w budynku jak i w budynku [...] posiadają udziały w całej nieruchomości wspólnej. A zatem, mimo iż do księgi wieczystej wpisano dwie działki tj. nr [..] (na której posadowiony jest budynek ) oraz działkę nr [...] (na której znajduje się budynek ,), stanowią one jedną nieruchomość. Z postanowienia Sądu Najwyższego z dnia 23 stycznia 2013 r. sygn. akt I CSK 258/12 wynika, że na skutek połączenia w jednej księdze wieczystej odrębnych nieruchomości, tracą one swoją samoistność, wobec czego powstaje jedna nieruchomość w sensie prawnym. Stanowiące własność tej samej osoby i graniczące ze sobą działki gruntu objęte oddzielnymi księgami wieczystymi są odrębnymi nieruchomościami w rozumieniu art. 46 § 1 Kodeksu cywilnego. Odrębność tę tracą wskutek połączenia ich w jednej księdze wieczystej. Dyrektywy wykładni systemowej, jak przypomniał SN, sprzeciwiają się przypisywaniu pojęciu nieruchomości gruntowej innego znaczenia w obrębie ustawy o księgach wieczystych i hipotece niż w art. 46 § 1 Kodeksu cywilnego. Zawarta w tym przepisie definicja nieruchomości gruntowej jest jedyną definicją obowiązującą w całym systemie prawa cywilnego, także w systemie ksiąg wieczystych. Podobne stanowisko SN zajął w wyroku z 26 lutego 2003, II CKN 1306/00, Lex nr 83961. Organy orzekające w sprawie nie wzięły pod uwagę powyższych okoliczności. Zatem zarzut braku wszechstronnego i obiektywnego rozważenia okoliczności sprawy, jest uzasadniony.

Naruszenie art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane polega na uznaniu,

że skarżący nie należą do żadnego z podmiotów wymienionych w tym przepisie,

w sytuacji, gdy są współwłaścicielami nieruchomości której dotyczy zamierzenie inwestycyjne, które ma być realizowane. Decyzja, poprzez uniemożliwienie skarżącym brania udziału w postępowaniu, narusza ich prawo własności i uniemożliwia im ochronę tego prawa, co jest niezgodne z art. 64 Konstytucji, który pozwala na ograniczenie prawa własności jedynie w drodze ustawy. Zaskarżona decyzja narusza prawo własności skarżących, chronione Konstytucją. Decyzja Prezydenta Miasta nr [...], doręczona skarżącym, nie zawierała pouczenia o przysługującym odwołaniu, co stanowi naruszenie art. 6 i 9 w zw. z art. 107 § 1 K.p.a. i zarzut ten skarżący podnieśli już w odwołaniu. Organ odwoławczy w żaden sposób nie odniósł się do tego zarzutu, czym dopuścił się naruszenia zasady udzielania stronom informacji oraz zasady praworządności, którymi winien kierować się przy rozstrzyganiu sprawy. Zdaniem skarżących, organ odwoławczy winien był uchylić decyzję wydaną w I instancji z powodu naruszenia przepisów postępowania, gdyby bowiem skarżący nie skorzystali z porady profesjonalnego pełnomocnika, nie mieliby wiedzy o do możliwości wniesienia odwołania, z uwagi na brak pouczenia w tym zakresie. Skarżący posiadają zarówno interes prawny jak i faktyczny do działania w charakterze strony, w postępowaniu dotyczącym udzielenia pozwolenia na docieplenie ścian budynku [...]. Planowane zamierzenie inwestycyjne stanowi modernizację obiektu budowlanego, w związku z czym jego wykonanie przekracza zakres zwykłego zarządu rzeczą wspólną. W takiej sytuacji zastosowanie znajduje art. 199 Kodeksu cywilnego wymagający zgody wszystkich współwłaścicieli na dokonanie takiej czynności. Skarżący są współwłaścicielami nieruchomości wielobudynkowej obejmującej także budynek którego dotyczy pozwolenie na wykonanie robót budowanych, budynki te stanowią jedną nieruchomość w sensie prawnym, dlatego powinni być taktowani jako strona postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu 7 sędziów z dnia 13 listopada 2012 r. ( sygn. akt II OPS 2/12) uznał, że zarząd nieruchomością wspólną stanowiącą współwłasność spółdzielni uprawnia ją do samodzielnego dysponowania nieruchomością wspólną, bez potrzeby uzyskiwania zgody właścicieli lokali mieszkalnych stanowiących odrębny przedmiot własności, wyłącznie w zakresie eksploatacji i utrzymania zarządzanej nieruchomości wspólnej. Przeprowadzenie inwestycji o charakterze termomodernizacyjnym, bez uczestnictwa w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę i bez zgody właścicieli lokali mieszkalnych posiadających udział w nieruchomości wspólnej, stanowi naruszenie konstytucyjnie chronionego prawa własności.

Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazał, że brak jest podstaw do uznania właścicieli lokali mieszkalnych za strony postępowania dotyczącego wykonania ocieplenia budynku [...]. Krąg stron postępowania określa art. 28 ustawy Prawo budowlane, który został wprowadzony celem usprawnienia procesu inwestycyjnego.

Odnośnie zarzutu dotyczącego braku pouczenia w decyzji organu I instancji, organ odwoławczy wyjaśnił, że organ I instancji w piśmie z dnia 28 listopada 2014 r. przedstawił odwołującym się swoje stanowisko w sprawie wniosku współwłaścicieli

z dnia [...] dotyczącego żądania uznania ich za stronę postępowania. W dniu [...] do Wojewody ego wpłynęło pismo skarżących zatytułowane jako "zażalenie na postanowienie Prezydenta Miasta z dnia [...]r." Organ odwoławczy postanowieniem z dnia [...] stwierdził niedopuszczalność zażalenia, wyjaśnił i odniósł się do wskazanych w piśmie zarzutów. W postanowieniu Wojewoda pouczył o możliwości wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na to postanowienie, z czego Wspólnota Mieszkaniowa nie skorzystała.

W piśmie procesowym z dnia 12 października 2015 r. pełnomocnik Spółdzielni Mieszkaniowej zwrócił się o oddalenie skargi, gdyż zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Pełnomocnik inwestora podzielił pogląd zaprezentowany w zaskarżonej decyzji, iż za strony postępowania zasadnie uznano tylko współwłaścicieli nieruchomości, obejmującej działkę nr [...], bowiem objęte pozwoleniem prace budowlane dotyczą wyłącznie tego budynku. Skarżący są współwłaścicielami budynku, obejmującego działkę nr , która nie sąsiaduje bezpośrednio z działką inwestycyjną [...]. Ponadto, warunkiem uznania podmiotu posiadającego odrębną własność lokalu za stronę postępowania jest wykazanie, że planowana inwestycja będzie wpływać na konkretny lokal oraz godzić w uprawnienia dotyczące korzystania z niego. Podmiot ten musi więc wykazać posiadanie swojego zindywidualizowanego interesu prawnego. Tymczasem, jako podstawę żądania dopuszczenia do udziału w postępowaniu w charakterze strony skarżący wskazywali jedynie fakt, iż są właścicielami lokali stanowiących odrębny przedmiot własności. Okoliczność ta nie może być sama w sobie podstawą do uznania skarżących za strony postępowania. Skarżącym przysługuje prawo własności lokali mieszkalnych, jednakże planowane roboty budowlane w żaden sposób nie naruszają ich interesu prawnego, na którym oparta jest legitymacja procesowa strony w postępowaniu administracyjnym. Pojęcie interesu prawnego należy ustalać na gruncie norm prawa materialnego. Przepis art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, w odróżnieniu od zasady ogólnej wynikającej z art. 28 K.p.a. wyraźnie stanowi, że stronami postępowania

w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści, zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Projektowanie docieplenie ścian zewnętrznych budynku, nie ogranicza właścicieli w korzystaniu z należących do nich lokali, tym bardziej nie ogranicza właścicieli lokali znajdujących się w budynku, którego pozwolenie nie obejmuje. Dlatego nie mogą oni zostać uznani za stronę w tym postępowaniu (por. wyrok NSA z 3 lipca 2014 r. sygn. II OSK 245/13, uchwała 7 sędziów NSA z 13 listopada 2012 r. sygn. akt II OPS 2/12).. Ponadto pełnomocnik Spółdzielni wskazał, że z uwagi na treść przepisów art. 4 ust. 2 i 8, art. 241, art. 26 i art. 27 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz. U. z 2003 r. nr 119 poz. 1116), oraz art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2000 r. nr 80 poz. 903), spółdzielnia mieszkaniowa sprawuje zarząd powierzony. W konsekwencji tego, nie mają do niej zastosowania przepisy ustawy o własności lokali dotyczące zarządu nieruchomością wspólną. Art. 27 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, preferuje zarząd spółdzielni mieszkaniowych we wszystkich sytuacjach, w których jest ona współwłaścicielem nieruchomości wspólnej. Ma to na celu przede wszystkim ochronę interesów członków spółdzielni dysponujących spółdzielczymi prawami do lokali mieszkalnych, oraz zapewnienie – do czasu wyodrębnienia ostatniego lokalu – sprawnego zarządzania nieruchomością wspólną, z reguły znacznych rozmiarów, do czego spółdzielnia ze swoją strukturą organizacyjną jest lepiej przygotowana niż wspólnota. Ponadto, przepis art. 27 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych jest przepisem późniejszym w stosunku do ustawy o własności lokali, jest także przepisem szczególnym w stosunku do przepisów ustawy o zarządzie nieruchomością wspólną. Pozwala to uniknąć dualizmu zasad zarządu nieruchomościami stanowiącymi współwłasność spółdzielni mieszkaniowych oraz zapewnić ochronę interesów członków spółdzielni mieszkaniowej posiadających spółdzielcze prawa do lokali mieszkalnych. Zarząd powierzony (art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych) jest ustawowym usankcjonowaniem faktu, że spółdzielnia mieszkaniowa jest korporacją osób, które zakładają ją i przystępują do niej, zawierają umowę, w której kształtują swoje prawa i obowiązki, w tym w zakresie zarzadzania wspólnymi nieruchomościami. Wyłącznie formuła spółdzielcza powinna określać zakres uprawnień poszczególnych organów w podejmowaniu uchwał dotyczących czynności zwykłego zarządu oraz przekraczających zwykły zarząd. Poza wyjątkami szczegółowo regulowanymi ustawowo (art. 27 ust. 4 i 5 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, art. 38 i 46 ustawy z dnia 16 września 1982 r. Prawo spółdzielcze; Dz. U. z 2013 r. poz. 1443 ze zm.), w tym w ustawach szczególnych np. art. 209a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. poz. 518 ze zm.), zasadnicza rola powinna przypadać statutowi spółdzielni (por. art. 5 § 2 i art. 48 § 1 i 2 ustawy Prawo spółdzielcze oraz art. 8 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych). Do zarządu spółdzielni przynależy podejmowanie decyzji niezastrzeżonych w ustawie lub statucie innym organom, on też reprezentuje spółdzielnię na zewnątrz. Tak jest odczytywany sposób sprawowania zarządu powierzonego spółdzielni nie tylko w piśmiennictwie, również w orzecznictwie Sądu Najwyższego ( uchwała z dnia 27 marca 2014 r. sygn. akt III CZP 122/13). W ocenie inwestora nie znajduje oparcia w przepisach prawa także zarzut naruszenia art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji poprzez pozbawienie współwłaścicieli budynku , możliwości wykonywania ich konstytucyjnego prawa, tj. prawa własności. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia

5 lutego 2015 r. sygn. akt K 60/13 orzekł, że art. 27 ust. 2, 4 i 5 w zw. z art. 241 ust. 1 oraz art. 26 ust. 1 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych jest zgodny z art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 i art. 64 Konstytucji. Odnosząc się do materialnych przesłanek ingerencji w prawa i wolności, wymienione w art. 31 ust. 3 Konstytucji, Trybunał wskazał, że uzasadnieniem ograniczenia prawa własności jest konieczność ochrony wolności i praw innych osób. Według Trybunału, właśnie skomplikowany układ stosunków właścicieli wyodrębnionych lokali i stosunków własnościowych spółdzielni – w tym także jej członków niebędących właścicielami lokali - wymagał stosownego wyważenia interesów wskazanych podmiotów. Trybunał uznał, że art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych nie narusza zasady proporcjonalności, gdyż nie wyłącza zmiany reżimu prawnego wykonywania zarządu.

W sprawie której dotyczy skarga, planowany przez Spółdzielnie zakres prac ma na celu przede wszystkim utrzymanie nieruchomości wspólnej w należytym stanie technicznym. Aktualny jej stan wymaga podjęcia prac renowacyjnych z uwagi na przemarzanie ścian, odpadające tynki oraz pojawianie się pleśni. Zdecydowana większość mieszkańców, w tym współwłaścicieli, domaga się docieplenia budynków.

W tym celu w dniu 28 czerwca 2014 r. podjęta została uchwała Walnego Zgromadzenia Spółdzielni w sprawie upoważnienia Zarządu do zaciągnięcia zobowiązań na ten właśnie cel. Przed zainicjowaniem postępowania administracyjnego w przedmiocie uzyskania pozwolenia na budowę, Zarząd Spółdzielni zorganizował spotkanie z zainteresowanymi mieszkańcami, podczas którego żaden z nich nie zgłosił sprzeciwu co do planowanych prac dociepleniowych.

Na rozprawie, w dniu 22 października 2015 r. (protokół k. 378-389), pełnomocnik skarżących wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, a pełnomocnik uczestnika postępowania Spółdzielni Mieszkaniowej "" wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w piśmie procesowym z dnia 12 października 2015 r. Pełnomocnik skarżących podał informacyjnie, że skarżący posiadają udziały nie tylko w działce, na której posadowiony jest budynek, ale w całej nieruchomości wielobudynkowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w ie z w a ż y ł, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).

Skarga jest niezasadna, ponieważ zaskarżona decyzja prawa nie narusza.

Zdaniem Sądu okoliczności faktyczne mające znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, zostały w niej prawidłowo ustalone i nie doszło do zarzucanego skargą naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w zakresie wyjaśnienia okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia oraz oceny prawnej ich znaczenia w sprawie.

Istota sporu sprowadza się do kwestii kto jest stroną postępowania administracyjnego w sprawie w przedmiocie pozwolenia na budowę.

Podkreślenia wymaga, że w sprawach dotyczących wydania pozwolenia na budowę, jak trafnie wywiedziono to w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, norma art. 28 k.p.a. nie ma zastosowania, albowiem w ustawie dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane istnieje przepis, który w sposób szczególny definiuje pojęcie strony w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę. Co do zasady, stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, jak stanowi to art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przez obszar oddziaływania obiektu, zgodnie z definicją tego pojęcia sformułowaną w art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, należy rozumieć: "teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu". Określenie obszaru oddziaływania obiektu ma wpływ na ustalenie stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, skoro według art. 28 ust. 2 ustawy obok inwestora są nimi właściciele, użytkownicy wieczyści i zarządy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania nieruchomości. W świetle art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 p.b. nie wystarczy tytuł prawny do nieruchomości sąsiadującej z terenem inwestycji. Konieczne jest w tym zakresie wykazanie, że inwestycja będzie oddziaływała na sąsiednią nieruchomość. (podobnie Wyrok NSA z dnia 12.03.2015 r, sygn. akt II OSK 2089/13, LEX nr 1675933).

Analizując zaskarżoną decyzję z tego punktu widzenia, należy stwierdzić,

że Wojewoda nie popełnił błędu odmawiając skarżącym przymiotu strony postępowania.

Ze stanu faktycznego ustalonego w zaskarżonej decyzji, bezspornie wynika,

że inwestorem, na rzecz którego organ I instancji wydal pozwolenie na budowę

i zatwierdził projekt budowlany jest Spółdzielnia mieszkaniowa lokatorsko-własnościowa, uznana przez organy orzekające obu instancji za stronę postępowania. Niesporne jest również, że przedmiotem wniosku i udzielonego pozwolenia na budowę jest wykonanie robót budowlanych polegających na dociepleniu ścian zewnętrznych oraz stropu nad ostatnią kondygnacją w budynku mieszkalnym wielorodzinnym położonym na działce nr [...] w obr. [...]. Spółdzielnia wraz z wnioskiem przedłożyła oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane poparte podpisami współwłaścicieli tej nieruchomości, których organ I instancji również uznał za strony postępowania administracyjnego wywołanego wnioskiem Spółdzielni.

Już w uzasadnieniu decyzji organu I instancji stwierdzono, że współwłaściciele budynku [...] (działka [...]) będący jednocześnie współużytkownikami wieczystymi działki nr [...] nie są stroną w tym postępowaniu, ponieważ roboty objęte pozwoleniem na wykonanie robót nie wprowadzają ograniczeń w zagospodarowaniu terenu działki , na której zlokalizowany jest budynek. Skoro organ I instancji nie traktował skarżących jak strony postępowania, to nie miał obowiązku doręczania im decyzji z pouczeniem o prawie wniesienia odwołania od tej decyzji.

Wojewoda w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ustalił, że nieruchomość przy

[...] nie sąsiaduje bezpośrednio z działką inwestycyjną nr [...], położona jest po drugiej stronie działki drogowej nr [...]. Z księgi wieczystej nr [...] wynika, że zarówno budynek mieszkalny przy znajdujący się na działce nr jak i budynek [...] opisane są we wspólnej księdze wieczystej, jednakże stanowią one odrębne nieruchomości. Brak było zatem podstaw prawnych do uznania współwłaścicieli budynku za strony postępowania dotyczącego udzielenia Spółdzielni Mieszkaniowej pozwolenia na roboty budowlane polegające na dociepleniu ścian zewnętrznych i stropu nad ostatnią kondygnacją, w budynku [...].

Z uzasadnienia skargi wynika, że zarzucanego nią naruszenia art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane skarżący upatrują w nieprzyjęciu przez organ odwoławczy,

iż skarżący posiadają zarówno interes prawny jak i faktyczny do działania

w charakterze strony, w postępowaniu dotyczącym udzielenia pozwolenia na docieplenie ścian budynku [...] . Ich zdaniem, planowane zamierzenie inwestycyjne stanowi modernizację obiektu budowlanego, w związku z czym jego wykonanie przekracza zakres zwykłego zarządu rzeczą wspólną. W takiej sytuacji, zdaniem skarżących, zastosowanie znajduje art. 199 Kodeksu cywilnego wymagający zgody wszystkich współwłaścicieli na dokonanie takiej czynności. Skarżący są współwłaścicielami nieruchomości wielobudynkowej obejmującej także budynek którego dotyczy pozwolenie na wykonanie robót budowanych, budynki te stanowią jedną nieruchomość w sensie prawnym, dlatego powinni być traktowani jako strona postępowania. W przekonaniu skarżących, powołujących się na uchwałę składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012 r. ( sygn. akt II OPS 2/12) przeprowadzenie inwestycji o charakterze termomodernizacyjnym, bez uczestnictwa w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę i bez zgody właścicieli lokali mieszkalnych posiadających udział w nieruchomości wspólnej, stanowi naruszenie konstytucyjnie chronionego prawa własności.

W ocenie Sądu fakt, że budynki położone wpisane do księgi wieczystej nr [...] stanowią tzw. nieruchomość wielobudynkową, na którą to okoliczność powołują się skarżący, niekwestionowany zresztą w toku postępowania administracyjnego oraz w postępowaniu sądowym, nie stanowi skutecznego argumentu dla przyjęcia, że narusza prawo stanowisko organu odwoławczego odmawiające przyznania skarżącym statusu strony w przedmiotowej sprawie administracyjnej.

Istota problemu, który decyduje o sposobie rozpatrzenia skargi, tkwi bowiem w ustaleniu granic prawa spółdzielni mieszkaniowej do dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane w sytuacji, gdy w skład nieruchomości będących przedmiotem jej zarządu wchodzą nieruchomości stanowiące współwłasność spółdzielni, członków spółdzielni oraz podmiotów nie będących członkami spółdzielni mieszkaniowej.

Chybiony jest zarzut naruszenia art. 64 ust. 3 Konstytucji R.P. Naruszenie tej normy skarżący upatrują w tym, że jako współwłaściciele budynku (działka w obr.) będący jednocześnie współużytkownikami wieczystymi działki nr nie zostali uznani za stronę postępowania administracyjnego, wszczętego na wniosek Spółdzielni, która nie dysponowała ich zgodą na przedmiotowe roboty budowlane. W związku z takim stanowiskiem skarżących wyjaśnienia wymaga, że - jak wynika to z art. 64 ust. 3 Konstytucji - prawo własności, nie jest prawem bezwzględnym i może być ograniczane, pod warunkiem że nastąpi to tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza istoty prawa własności. Ustawa z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1222 z późn. zm.) wprowadzająca w art. 27 ust. 2 zarząd nieruchomościami wspólnymi stanowiącymi współwłasność spółdzielni uprawnia spółdzielnię do decydowania w ramach ustawowego prawa zarządu w danym zakresie. Trybunał Konstytucyjny badając konstytucyjność art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych uznał w wyroku z dnia 28 października 2010 r. sygn. akt SK 19/09 (Dz. U. Nr 205, poz. 1366) ten przepis ustawy za zgodny z art. 64 ust. 2 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji R.P.

Wskazany przepis ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, w brzmieniu obowiązującym w dacie zaskarżonej decyzji stanowi, że: "zarząd nieruchomościami wspólnymi stanowiącymi współwłasność spółdzielni jest wykonywany przez spółdzielnię jak zarząd powierzony, o którym mowa w art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, choćby właściciele lokali nie byli członkami spółdzielni, z zastrzeżeniem art. 241 i art. 26. Przepisów ustawy o własności lokali o zarządzie nieruchomością wspólną nie stosuje się, z zastrzeżeniem art. 18 ust. 1 oraz art. 29 ust. 1 i 1a, które stosuje się odpowiednio."

Zagadnienie granic zarządu o którym mowa w cytowanym przepisie było przedmiotem licznych orzeczeń sądów administracyjnych. Naczelny Sąd Administracyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 13.11.2012 r.,

II OPS 2/12 stwierdził, że "Wykonywany przez spółdzielnię mieszkaniową, na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (tekst jedn.: Dz.U. z 2003 r. Nr 119, poz. 1116 ze zm.), zarząd nieruchomością wspólną stanowiącą współwłasność spółdzielni uprawnia ją do samodzielnego dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), bez potrzeby uzyskania zgody właścicieli lokali mieszkalnych stanowiących odrębny przedmiot własności, wyłącznie w zakresie eksploatacji i utrzymania zarządzanej nieruchomości wspólnej."

Rozbieżności w orzecznictwie na tle wykładni art. 27 ust. 2 ustawy

o spółdzielniach mieszkaniowych legły u podstaw skierowania do Naczelnego Sądu Administracyjnego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 6 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Po 1288/14 pytania prawnego. Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 19 października 2015 r., sygn. akt II OPS 2/15 podjął w składzie siedmiu sędziów uchwałę, w której stwierdził, że "Spółdzielnia mieszkaniowa wykonująca zarząd nieruchomością wspólną stanowiącą współwłasność spółdzielni, na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 1222 ze zm.), posiada tytuł prawny do dysponowania tą nieruchomością na cele budowlane, w rozumieniu art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.), w zakresie eksploatacji i utrzymania nieruchomości wspólnej."

W uzasadnieniu tej uchwały, NSA wyjaśnił między innymi, że: "(...) tytuł prawny do dysponowania nieruchomością wspólną obejmującą grunt i część budynku wraz z urządzeniami budowlanymi, wynika ze współwłasności. To zaś, jaka jest treść i zakres tego uprawnienia określają wzajemne prawa i obowiązki współwłaścicieli, którymi są spółdzielnia mieszkaniowa i właściciele lokali stanowiących odrębne nieruchomości, uregulowane przede wszystkim w ustawie o spółdzielniach mieszkaniowych. O tym więc, jaki jest zakres uprawnień spółdzielni w ramach wykonywania zarządu nieruchomością wspólną decyduje to, jakie są wzajemne prawa i obowiązki spółdzielni oraz właścicieli lokali stanowiących odrębne nieruchomości, związane z budynkiem, w którym część budynku stanowi nieruchomość wspólną. Stosownie do art. 4 ust. 4 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych właściciele lokali niebędący członkami spółdzielni są obowiązani uczestniczyć w pokrywaniu kosztów związanych z eksploatację i utrzymaniem nieruchomości wspólnej. Pożytki i inne przychody z nieruchomości wspólnej służą pokrywaniu wydatków związanych z jej eksploatacją i utrzymaniem, a w części przekraczającej te wydatki przypadają właścicielom lokali proporcjonalnie do ich udziałów w nieruchomości wspólnej (art. 5 ust. 1 u.s.m.). Właściciele lokali niebędący członkami spółdzielni mają obowiązek świadczenia na fundusz na remonty zasobów mieszkaniowych, który jest przeznaczony na pokrycie kosztów gospodarki zasobami mieszkaniowymi (art. 6 ust. 3 u.s.m.). W celu usunięcia awarii albo jeżeli budynek wymaga remontu lub przebudowy spółdzielnia może żądać od osób korzystających z lokalu lub budynku jego udostępnienia w celu wykonania koniecznych robót (art. 61 ust. 1 i 2 u.s.m.). Również Prawo budowlane nakłada na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego obowiązki w zakresie użytkowania i utrzymania obiektu budowlanego, a w szczególności utrzymania obiektu w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej (art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego). Z tego wynika, że na właścicielu lokalu niebędącym członkiem spółdzielni, ale także spółdzielni spoczywają obowiązki w zakresie eksploatacji i utrzymania nieruchomości wspólnej. Skoro współwłaściciele mają obowiązki w zakresie eksploatacji i utrzymania nieruchomości wspólnej, to w tym zakresie spółdzielnia mieszkaniowa sprawuje ustawowy zarząd nieruchomością wspólną na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych. Ustawa o spółdzielniach mieszkaniowych nie różnicuje działań spółdzielni mieszkaniowej, sprawującej zarząd nieruchomością wspólną na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, na czynności zwykłego zarządu i czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu. Jest to zrozumiałe, jeżeli przyjmuje się że zakres zarządu, o którym mowa w art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, dotyczy utrzymania i eksploatacji nieruchomości wspólnej. Nie ma podstaw do przyjęcia stanowiska, że spółdzielnia mieszkaniowa w ramach zarządu nieruchomością wspólną może realizować inne cele niż utrzymanie i eksploatacja nieruchomości wspólnej. Oznacza to, że należy odstąpić od poglądu przyjętego w uzasadnieniu uchwały z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt II OPS 2/12, iż ustawa o spółdzielniach mieszkaniowych nie określa zarządu nieruchomością wspólną przez spółdzielnie mieszkaniową i konieczne jest stosowanie przepisów Kodeksu cywilnego o współwłasności. Ustawa o spółdzielniach mieszkaniowych określa bowiem, że zarząd nieruchomością wspólną stanowiącą współwłasność spółdzielni dotyczy eksploatacji i utrzymania nieruchomości wspólnej. Z punktu widzenia Prawa budowlanego kryterium oceny, czy spółdzielnia mieszkaniowa posiada tytuł prawny do dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane, wynikający ze współwłasności i wykonywanego przez spółdzielnię z mocy ustawy zarządu nieruchomością wspólną, jest to, czy zamierzenie inwestycyjne dotyczy eksploatacji i utrzymania nieruchomości wspólnej, którą stanowią części budynku

i urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali. Nie jest więc potrzebne, na gruncie Prawa budowlanego, rozważanie, czy zarząd wykonywany przez spółdzielnię mieszkaniową, o którym mowa w art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, obejmuje czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu. W każdym przypadku natomiast, gdy spółdzielnia zamierza podjąć roboty budowlane dotyczące nieruchomości wspólnej, regulowane przepisami Prawa budowlanego, konieczne jest ustalenie, czy roboty te dotyczą eksploatacji i utrzymania części budynku i urządzeń stanowiących nieruchomość wspólną. Ustawa o spółdzielniach mieszkaniowych nie określa na czym polega eksploatacja i utrzymanie nieruchomości wspólnej, którą stanowią część budynku i urządzenia niesłużące wyłącznie do użytku właścicieli lokali. Można jednak przyjąć, że eksploatacja i utrzymanie takiej nieruchomości wspólnej obejmuje wszelkiego rodzaju roboty budowlane, które służą prawidłowej eksploatacji i utrzymaniu substancji budynkowej, co oznacza, że spółdzielnia mieszkaniowa wykonująca zarząd nieruchomością wspólną ma tytuł prawny do dysponowania tą nieruchomością na cele budowlane w zakresie robót budowlanych, które służą eksploatacji i utrzymaniu części budynku i urządzeń, objętych współwłasnością. Roboty budowlane mogą więc obejmować nie tylko remont, ale także przebudowę w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego, jeżeli dotyczą eksploatacji

i utrzymania nieruchomości wspólnej, zarówno co do części budynku, jak i urządzeń budowlanych, o których mowa w art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego. Za takim rozumieniem art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych w związku

z przepisami Prawa budowlanego przemawia także to, że powierzenie zarządu nieruchomością wspólną spółdzielni mieszkaniowej jest ograniczeniem prawa własności pozostałych współwłaścicieli nieruchomości wspólnej, ale, jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny, jest to dopuszczalne z uwagi na konieczność ochrony wolności i praw innych osób. Skomplikowany układ stosunków właścicieli wyodrębnionych lokali i stosunków własnościowych spółdzielni, w tym także jej członków niebędących właścicielami zamieszkiwanych nieruchomości, wymagał stosownego wyważenia interesów wskazanych podmiotów (str. 30 uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 lutego 2015 r., K 60/13). Wyważenie tych interesów przemawia za tym, że działania spółdzielni wykonującej zarząd nieruchomością wspólną, na gruncie Prawa budowlanego, nie mogą wykraczać poza eksploatację i utrzymanie nieruchomości wspólnej, bez względu na to, czy działania te określi się jako czynności zwykłego zarządu, czy czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu. Istota sprawy tkwi zaś w tym, jakie czynności dotyczące robót budowlanych służą eksploatacji i utrzymaniu nieruchomości wspólnej."

W świetle powyższej uchwały, którą skład sądu orzekający w niniejszej sprawie podziela w całej rozciągłości, znaczenia nabiera rodzaj robót budowlanych objętych wnioskiem inwestora o pozwolenie na budowę. Jak już była o tym mowa wyżej, decyzja organu I instancji udzieliła pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na wykonaniu robót budowlanych polegających na dociepleniu ścian zewnętrznych oraz stropu nad ostatnią kondygnacją w budynku mieszkalnym wielorodzinnym. Zdaniem Sądu tego rodzaju roboty budowlane, nie wykraczają poza czynności związane z eksploatację i utrzymaniem nieruchomości wspólnej (podobnie: wyrok NSA z dnia 3.07.2014 r., II OSK 245/13). Jest bowiem oczywiste, że termomodernizacja budynku ma na celu z jednej strony utrzymanie jego elewacji w odpowiednim stanie i to nie tylko estetycznym, ale także w stanie zapewniającym bezpieczeństwo użytkowania obiektu, a z drugiej strony przyczynia się do ograniczenia utraty ciepła i w konsekwencji do pomniejszenia kosztów ogrzewania tego obiektu.

Idąc tym tokiem rozumowania Sąd doszedł do wniosku, że Spółdzielnia Mieszkaniowa wnosząc o wydanie przedmiotowej decyzji w realiach niniejszej sprawy posiadała tytuł prawny do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i nie potrzebowała zgody skarżących na wykonanie planowanych robót budowlanych.

Powyższa konkluzja, w połączeniu z faktem, że skarżący nie wykazali w sprawie istnienia własnego, zindywidualizowanego interesu prawnego konkretnego i realnego, wynikającego z normy prawa materialnego, który uzasadniałby uznanie ich za stronę postępowania, przemawia za stwierdzeniem, że zaskarżona decyzja nie narusza art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, a zatem podjęte przez Wojewodę rozstrzygnięcie na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. jest zgodne z prawem.

Z tych wszystkich względów należało na podstawie art. 151 ustawy Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalić skargę.