Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 3616/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-03-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151 art. 153
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 8a
journal: Dz.U. 1994 nr 53 poz 214
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Sędzia WSA Danuta Kania (spr.), Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 marca 2022 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem rozpoznania jest skarga M. P. (dalej: "wnioskodawca", "skarżący") na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej: "Minister SWiA", "organ") z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] o odmowie wyłączenia stosowania przepisów ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2020 r., poz. 723), dalej: "ustawa zaopatrzeniowa".

Z akt sprawy wynika, że w wyniku rozpatrzenia wniosku M. P. z dnia [...] listopada 2018 r. o zastosowanie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, Minister SWiA decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] odmówił wyłączenia stosowania wobec wnioskodawcy art. 15a, art. 22a i art. 24a ww. ustawy.

W uzasadnieniu organ powołał art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej wskazując, że obie przesłanki wymienione w punktach 1 i 2 tego przepisu powinny być spełnione łącznie.

Dalej organ wskazał, że wnioskodawca został zwolniony ze służby w Urzędzie Ochrony Państwa w dniu [...] maja 1998 r i posiada prawo do emerytury, której wysokość ustalono z uwzględnieniem art. 15c ustawy zaopatrzeniowej.

Z pisma Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, stanowiącym informację o przebiegu służby wynika, iż wnioskodawca pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, w okresie od dnia [...] czerwca 1982 r. do dnia [...] lipca 1990r., tj. 8 lat, 1 miesiąc i 15 dni, podczas gdy całkowity okres służby ww. wynosi 17 lat, 3 miesiące i 17 dni. W sytuacji gdy znaczna część służby wnioskodawcy pełniona była na rzecz totalitarnego państwa, brak jest podstaw by zastosować uprawnienie wynikające z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej.

Organ zaznaczył przy tym, że pierwsza z przesłanek wymienionych w ww. przepisie mówi o krótkotrwałej służbie przed dniem 31 lipca 1990 r. Odnosi się zatem zarówno do długości okresu służby pełnionej na rzecz totalitarnego państwa, jak i stosunku długości tej służby do łącznego okresu służby. Jednakże w sytuacji, gdy służba wnioskodawcy na rzecz totalitarnego państwa stanowi 46,8% ogółu jego służby, nie może być mowy o krótkotrwałości tej służby, tym samym powołana przesłanka nie została spełniona.

Końcowo organ wskazał, że w sytuacji gdy obie przesłanki muszą być spełnione łącznie, niespełnienie choćby jednej z nich czyni bezcelową analizę potencjalnego spełnienia drugiej.

W skardze na powyższą decyzję M. P. wniósł o jej uchylenie oraz orzeczenie o wyłączeniu stosowania przepisów ustawy zaopatrzeniowej, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpatrzenia.

Skarżący zarzucił naruszenie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej w związku z art. 6, art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), dalej: "k.p.a.". Podniósł, że organ w toku postępowania dopuścił się wielu nieprawidłowości, zarówno w zakresie interpretacji zastosowanych przepisów prawa, jak i ustalenia stanu faktycznego. Nie wyjaśnił też motywów podjętego rozstrzygnięcia, bowiem argumentacja zawarta w zaskarżonej decyzji nie jest wyczerpująca, a tym bardziej przekonująca.

Wyrokiem z dnia 19 czerwca 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 522/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu Sąd wskazał, iż w świetle art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej decyzja o wyłączeniu zastosowania ograniczeń przewidzianych w art. 15c, art. 22a i art. 24a ww. ustawy ma charakter uznaniowy. Uzasadnienie decyzji uznaniowej powinno zawierać wszechstronną analizę zgromadzonego materiału dowodowego i wyczerpująco uargumentowane stanowisko organu. Powinno z niego wynikać, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały rozważone i ocenione. Sąd kontrolując decyzję uznaniową, jest natomiast obowiązany zbadać, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, czy organ wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia i czy wyboru tego rozstrzygnięcia dokonał po ustaleniu i rozważeniu wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności.

Zdaniem Sądu, w rozpoznawanej sprawie organ nie przeprowadził rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy pod kątem zastosowania art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, a tym samym naruszył art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a.

Sąd zaznaczył, że organ może skorzystać z możliwości przewidzianej w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Przepis ten w istocie zawiera jedną przesłankę "szczególnie uzasadnionego przypadku", którą należy rozważać z uwzględnieniem kryteriów krótkotrwałej służby przed 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1895/19; publ. CBOSA).

W ww. wyroku NSA stwierdził: "Skoro postępowanie prowadzone na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej dotyczy indywidualnej sprawy administracyjnej, to konieczność uwzględniania indywidualnej sytuacji określonego funkcjonariusza sprawia, że punktem odniesienia dla ustalenia "krótkotrwałości służby przed 31 lipca 1990 r." powinien być cały okres służby pełnionej przez osobę, której dotyczy postępowanie prowadzone na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy i na tym tle należy oceniać, czy okres służby tej osoby przed 31 lipca 1990 r. w stosunku do całego okresu służby tej osoby spełnia kryterium "krótkotrwałości".

Dalej Sąd stwierdził, iż nie kwestionuje oceny dokonanej przez organ w aspekcie uregulowania zawartego w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej. Samo jednak przyjęcie przez organ, iż w sprawie nie występuje element "krótkotrwałej służby na rzecz państwa totalitarnego", nie jest wystarczające do wydania decyzji odmownej, jak wynika z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego. Kwestia ta musi bowiem zostać oceniona w aspekcie przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku", czego w zaskarżonej decyzji zabrakło.

Sąd odwołał się również do wyroku NSA z dnia 21 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 1669/19 (publ. j.w.), w którym wskazano, iż "(...) brak spełnienia któregoś z kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy nie wyłącza automatycznie możliwości spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", lecz wymaga zbadania, czy służba określonej osoby, mimo że nie była "krótkotrwałą służbą przed dniem 31 lipca 1990 r.", bądź nie charakteryzowała się "rzetelnym wykonywaniem zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań, czynności podejmowanych i wykonywanych w każdej służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma - z punktu widzenia aksjologicznych podstaw demokratycznego państwa prawnego - żadnych konotacji negatywnych. W tym drugim przypadku dopuszczalne jest przyjęcie, że wystąpiły w sprawie "szczególnie uzasadnione przypadki" obalające domniemanie służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu. Aby ustalić, czy zachodzą szczególnie uzasadnione przypadki, pomocniczą rolę mogą spełniać kryteria wskazane w pkt 1 i pkt 2 art. 8a ustawy, wykładnia których sprawia spore trudności interpretacyjne. Niemniej jednak kryteria te powinny być oceniane przez pryzmat przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków" ułatwiając obalenie domniemania służby charakteryzującej się zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizację zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu".

W związku z powyższym, zdaniem Sądu, nie bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy pozostaje kwestia charakteru służby skarżącego pełnionej na rzecz totalitarnego państwa. Organ odstąpił od oceny tego, czy w okresie od dnia [...] czerwca 1982 r. do dnia [...] lipca 1990 r. skarżący realizował zadania charakteryzujące totalitarny ustrój, czy też zwykłe, standardowe działania podejmowane w służbie publicznej, tj. na rzecz państwa jako takiego w ramach służby publicznej. Jak wyjaśnił NSA w ww. wyroku, "(...) unormowanie zawarte w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej należy wykładać jako dany przez ustawodawcę organowi administracji publicznej instrument służący wszechstronnemu zbadaniu sprawy określonego funkcjonariusza w celu zweryfikowania, czy funkcjonariusz ten objęty ustawowym domniemaniem "służby na rzecz totalitarnego państwa" jest w istocie osobą, której wysokość świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego powinna być ustalana na podstawie restrykcyjnych przepisów znajdujących aksjologiczne uzasadnienie wyłącznie do tych osób, które angażowały się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji i których prawa - z tego właśnie względu - zostały nabyte niesłusznie z perspektywy aksjologii demokratycznego państwa prawnego".

Sąd zaznaczył również, że organ nie dokonał oceny rzetelności służby skarżącego w szczególności wobec faktów przez niego przytoczonych. Nie zbadał i nie ocenił osiągnięć skarżącego w służbie, mimo że podnosił on szereg okoliczności dotyczących tej służby.

Sąd zwrócił przy tym uwagę, że dla stwierdzenia rzetelności działania nie jest konieczne legitymowanie się nagrodami czy wyróżnieniami dotyczącymi przebiegu służby, chociaż niewątpliwie nagrody takie i wyróżnienia mogą ugruntowywać w przekonaniu o rzetelności wykonywania zadań i obowiązków. Dla oceny rzetelności tego rodzaju działań nie jest również konieczne wykazywanie działania z narażeniem zdrowia i życia, chociaż niewątpliwie również takie działania przemawiają za rzetelnością wykonywania zadań i obowiązków. Nie można przyjąć, że zwrot "w szczególności" oznacza, że jedynie narażanie zdrowia i życia - jako wyłączna kwalifikacja - może decydować o podstawach badania kryterium pełnienia służby w sposób rzetelny, a tym samym przesądzać o spełnieniu kryterium wymienionego w art. 8a ust. 1 pkt 2 ww. ustawy.

Końcowo Sąd wskazał, iż nie sposób przyjąć, że wolą ustawodawcy było zastosowanie art. 8a ust. 1 ww. ustawy jedynie wobec funkcjonariuszy wybitnie zasłużonych w służbie, bowiem wprost takiego kryterium ustawodawca nie wyartykułował. Trudno też zaakceptować pogląd, iż wolą ustawodawcy było wyjęcie z systemu ograniczenia przywilejów emerytalnych i rentowych związanych z pracą w aparacie bezpieczeństwa PRL jedynie funkcjonariuszy wybitnie zasłużonych, którzy narażali życie, utracili zdrowie w służbie lub legitymują się wybitnymi osiągnięciami w służbie, a bezwzględne pominięcie tych funkcjonariuszy, którzy krótko, epizodycznie na początku swojej kariery zawodowej, pełnili służbę na rzecz totalitarnego państwa, a następnie długotrwale rzetelnie wykonywali obowiązki służbowe, sądząc, iż sumienna służba spowoduje wypracowanie okresu uprawniającego do godziwej emerytury. Zaakceptowanie powyższego stanowiska godziłoby w zasadę sprawiedliwości społecznej wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP.

Uwzględniając powyższe Sąd zobowiązał organ do dokonania wyczerpującej oceny co do tego, czy sprawa skarżącego stanowi szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Wskazał, iż organ powinien przywołać fakty dotyczące służby skarżącego, jego postawy, charakteru służby, warunków jej pełnienia i odnieść powyższe do ustawowej przesłanki "rzetelności pełnienia służby". Powinien również dokonać przedmiotowej oceny w kontekście czasu trwania służby na rzecz totalitarnego państwa przed 31 lipca 1990r., w szczególności biorąc pod uwagę charakter pełnionej w tym okresie służby. Sąd stwierdził, iż dopiero wnikliwa ocena przebiegu całej służby skarżącego w zestawieniu z czasem jej pełnienia w strukturach bezpieczeństwa PRL powinna stanowić punkt wyjścia do rozważań, czy w sprawie mamy do czynienia ze szczególnie uzasadnionym przypadkiem pozwalającym pozytywnie załatwić jego wniosek.

Powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] Minister SWiA odmówił wyłączenia stosowania wobec wnioskodawcy art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej.

W uzasadnieniu wskazał, iż okres służby wnioskodawcy obejmuje 17 lat, 3 miesiące i 17 dni, natomiast służba pełniona na rzecz totalitarnego państwa wynosi 8 lat, 1 miesiąc i 15 dni, co stanowi 46,8% ogółu służby. Ponad 8-letni czas realizacji obowiązków służbowych nie ma charakteru tymczasowego, doraźnego czy epizodycznego zarówno według kryterium obiektywnego - samego upływu czasu, jak i biorąc pod uwagę typowy przebieg służby funkcjonariusza, w którym nabywał liczne uprawnienia związane ze stażem służby. Powyższy okres służby, którą wnioskodawca kontynuował do czasu likwidacji i transformacji struktur formacji, pozwolił mu dokładnie zaznajomić się ze specyfiką realizowanych zadań i ich charakterem. Wnioskodawca nie spełnia zatem przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej.

Następnie organ stwierdził, że nie kwestionuje rzetelnego wykonywania przez wnioskodawcę obowiązków służbowych po dniu 12 września 1989 r. Z opinii przekazanej przez Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego wynika, że skarżący w okresie służby pełnionej w Urzędzie Ochrony Państwa rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki, o czym świadczą informacje zawarte m.in. w opiniach służbowych. Ponadto w materiałach będących w posiadaniu ABW znajduje się uwierzytelniona kopia zaświadczenia potwierdzającego podejmowanie przez skarżącego czynności służbowych w warunkach szczególnego zagrożenia życia i zdrowia, uzasadniających podwyższenie emerytury. W analizowanych materiałach brak jest informacji dotyczących wszczynania i prowadzenia w stosunku do skarżącego postępowań karnych oraz karno-skarbowych, a także informacji o wyrokach w sprawach karnych lub karno-skarbowych za czyny popełnione w trakcie trwania stosunku służbowego. Zatem wnioskodawca spełnia przesłankę z art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej.

Następnie, analizując czy w rozpatrywana sprawa stanowi "szczególnie uzasadniony przypadek" organ stwierdził, że wnioskodawca był zatrudniony na stanowisku [...] w Biurze Urzędu Spraw Wewnętrznych w [...]. Z opinii służbowej z dnia [...] marca 1984 r. dotyczącej mianowania funkcjonariuszem w służbie stałej wynika, że aktywnie uczestniczył i działał na rzecz państwa totalitarnego: "M. [...]. P. M. jest pracownikiem w okresie służby przygotowawczej. W Wydziale "[...]" zatrudniony na stanowisku [...] od maja 1983 r. Zadania służbowe wykonuje dobrze z pełnym zaangażowaniem i dużym poczuciem odpowiedzialności. Przy ich wykonywaniu wykazuje spryt i opanowanie. Umie odpowiednio przystosować się do zmiennych sytuacji operacyjnych (...). Członek PZPR. Reprezentuje światopogląd materialistyczny. Bierze aktywny udział w życiu [...], wykonuje prace społeczne na rzecz Wydziału (...).[...] M. P. odpowiada na zajmowanym stanowisku służbowym i zasługuje na mianowanie go funkcjonariuszem stałym".

Dalej organ wskazał, iż Biuro "[...]" MSW było odpowiedzialne za śledzenie osób podejrzanych o szeroko rozumianą działalność antykomunistyczną. Wśród inwigilowanych byli dostojnicy kościelni, opozycjoniści, dyplomaci placówek zagranicznych i dziennikarze. Dzięki obserwacji "figuranta" (osoba śledzona, inwigilowana) SB uzyskiwała informacje o jego trybie życia i osobach, z którymi się kontaktował. Działania wywiadowcy kończyły się sporządzeniem raportu (komunikatu) dla jednostki, na której zlecenie prowadzono obserwację. Szczegółowo opisywano w nim zachowanie "figuranta" podczas prowadzenia działań, dołączając do tego wykonane zdjęcia operacyjne. Charakterystyczną cechą działań operacyjnych prowadzonych przez funkcjonariuszy pionu "[...]" była głęboka konspiracja pracy wobec osoby śledzonej oraz jej otoczenia.

Biuro "[...]" MSW stanowiło niewątpliwie ważne ogniwo w funkcjonowaniu SB, przyczyniając się do realizowania typowych dla reżimu totalitarnego jego zadań i funkcji, które przez długi okres skutecznie eliminowały wszelkie przejawy dążeń wolnościowych w Polsce. Nie sposób zatem zaprzeczyć, że funkcjonariusz zatrudniony w pionie "[...]" uczestniczył w podtrzymaniu działalności aparatu represyjnego Polskiej Rzeczpospolitej Ludowej. Sam fakt stosowania przez komunistyczny reżim PRL ściśle określonych machinacji wymierzonych w legalnie funkcjonującą opozycję wzbudza wyłącznie konotacje pejoratywne, pomijając aspekt stosowanych przy tym metod, które jak powszechnie wiadomo wiązały się z łamaniem praw człowieka.

Takiej służby, zdaniem organu, nie można ocenić jako spełniającej standardy demokracji, a zatem z perspektywy demokratycznego państwa prawa czynności tego typu należy ocenić jednoznacznie negatywnie.

Następnie organ wskazał na dokumenty potwierdzające przynależność wnioskodawcy do Związku Socjalistycznej Młodzieży Polskiej (ZSMP) i Polskiej Zjednoczonej Partii Robotniczej (PZPR). Powołał się na opinię Zarządu Zakładowego przy Przedsiębiorstwie [...] "[...]" skierowaną do Komendanta Wyższej Szkoły [...] w [...] wskazującą na aktywną działalność wnioskodawcy w ZSMP. Organ przedstawił również charakterystykę ZSMP i PZPR.

Podsumowując powyższe wywody organ stwierdził, że wnioskodawca nie spełnia przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej. Ponadto, biorąc pod uwagę całokształt służby wnioskodawcy, a w szczególności jej charakter przed dniem 31 lipca 1990 r. - typowy dla ustroju państwa totalitarnego, tj. bezpośrednie zaangażowanie w realizację zadań i funkcji tegoż ustroju, wskazał, że przedmiotowa sprawa nie stanowi szczególnie uzasadnionego przypadku, pozwalającego na skorzystanie z uprawnień wynikających z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej.

W skardze na powyższą decyzję M. P. wniósł o jej uchylenie i wydanie orzeczenia o wyłączeniu stosowania przepisów art. 15a, art. 22a i art. 24c ustawy zaopatrzeniowej, względnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpatrzenia.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), dalej: "p.p.s.a.", a także art. 8a ustawy zaopatrzeniowej w związku z art. 6, art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.

W motywach skargi skarżący zakwestionował stanowisko organu, iż okres jego służby na rzecz totalitarnego państwa nie spełnia przesłanki "krótkotrwałości" z art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej. Stwierdził, iż okres obejmujący 8 lat, 1 miesiąc i 15 dni był okresem krótkotrwałym biorąc zwłaszcza pod uwagę łączny okres służby (17 lat, 3 miesiące i 17 dni) oraz całkowity okres zatrudnienia obejmujący ponad 44 lata.

Ponadto skarżący wskazał, iż pracując przed 1989 r. (w KWMO w [...] i [...]) nigdy nie prowadził samodzielnie spraw, pozostawał pod nadzorem i kontrolą innych osób, wykonując czynności zlecone i rozkazy. Nie pełnił też funkcji kierowniczych. Zatem nawet w przypadku uznania, że służba skarżącego przed 1989r. nie była krótkotrwała, organ nie miał podstaw do tego aby automatycznie wyłączyć możliwość skorzystania z uprawnienia określonego w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Przemawiają za tym poglądy orzecznictwa, m.in. pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 12 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1711/19. Stanowisko organu w ww. zakresie ma zatem charakter arbitralny.

Zdaniem skarżącego jego przynależność do ZSMP i PZPR nie powinna być analizowana i wpływać na ocenę przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej, bowiem nie odnosi się do jego pracy ani służby.

Skarżący podniósł również, że służbę po 12 września 1989 r. wykonywał w sposób rzetelny i sumienny, w 1991 r. został wyróżniony pochwałą i nagrodą pieniężną Ministra Spraw Wewnętrznych. Wyróżnienie dotyczyło znaczących osiągnięć zawodowych, zdyscyplinowania, właściwej postawy oraz zgodnych z prawem działań. Wskazał, że w latach: 1992, 1993, 1995, 1996 oraz 1997 pracował przy wykonywaniu czynności operacyjno-dochodzeniowych lub dochodzeniowo-śledczych w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie zdrowia i życia w myśl § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji (...). Zaznaczył, że był wielokrotnie wyróżniany nagrodami pieniężnymi oraz pochwałami za wzorową służbę, regularnie awansował, co również było dowodem docenienia jego osoby za całokształt pracy i postawę w służbie. Okoliczności te zostały przez organ pominięte.

Podsumowując skarżący stwierdził, że spełnia przesłanki z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, bowiem na rzecz totalitarnego państwa pełnił służbę krótkotrwale, a po 12 września 1989 r. wykonywał obowiązki rzetelnie, z narażeniem zdrowia i życia. Oznacza to, że wystąpił szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w ww. przepisie.

W odpowiedzi na skargę Minister SWiA wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko jak w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), dalej: "p.u.s.a." oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta polega na ocenie zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Ministra SWiA z dnia [...] lipca 2021 r. o odmowie wyłączenia stosowania wobec M. P. art. 15c, art. 22a i 24a ustawy zaopatrzeniowej. Podstawę prawną ww. decyzji stanowił art. 8a ust. 1 ww. ustawy, zgodnie z którym minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: (1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz (2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24 (ust. 2).

Powyższa decyzja została wydana w następstwie uprawomocnienia się wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 czerwca 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 522/20. Wyrokiem tym Sąd uchylił decyzję Ministra SWiA z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] o odmowie wyłączenia stosowania przepisów ustawy zaopatrzeniowej - w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. uznając, że organ administracji dopuścił się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, a w konsekwencji przepisów prawa materialnego, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W tym stanie rzeczy Sąd był obowiązany dokonać oceny zaskarżonej decyzji w kontekście art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

W pojęciu "ocena prawna" mieści się wykładnia przepisów prawa materialnego i procesowego, która zmierza do wyjaśnienia istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych.

Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, a zatem zarówno organ administracji, jak i sąd, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej i zaleceń zawartych w prawomocnym wyroku. Ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa czyniącej pogląd Sądu nieaktualnym, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy (ale tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów) oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną. Powyższe przesłanki nie zaistniały po uprawomocnieniu się ww. wyroku WSA w Warszawie z dnia 19 czerwca 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 522/20.

W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, wydając zaskarżoną decyzję organ uwzględnił ocenę prawną zawartą w ww. wyroku i zrealizował sformułowane w nim wytyczne co do dalszego postępowania. Nie można zatem skutecznie zarzucić organowi naruszenia art. 153 p.p.s.a.

Sąd zobowiązał organ do dokonania wyczerpującej oceny, czy sprawa skarżącego stanowi "szczególnie uzasadniony przypadek" w rozumieniu art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Organ winien był tego dokonać w kontekście czasu pełnienia przez skarżącego służby na rzecz totalitarnego państwa, jak i charakteru tej służby. Winien był również przywołać fakty dotyczące służby skarżącego, jego postawy, charakteru służby i warunków jej pełnienia i odnieść powyższe do przesłanki "rzetelności pełnienia służby".

Sąd podzielił stanowisko organu, co do tego, że służba skarżącego przed dniem 31 lipca 1990 r. nie była krótkotrwała, co oznacza, że skarżący nie spełnił kryterium z art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej. Sąd stwierdził przy tym, że samo przyjęcie przez organ, iż w sprawie nie występuje element "krótkotrwałej służby na rzecz państwa totalitarnego", nie jest wystarczające do wydania decyzji odmownej. Kwestia ta musi bowiem zostać oceniona w aspekcie przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku". Ocena ta wymaga zbadania, czy służba skarżącego była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań, czynności podejmowanych i wykonywanych w każdej służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma - z punktu widzenia aksjologicznych podstaw demokratycznego państwa prawnego - żadnych konotacji negatywnych.

Sąd wskazał również, że wobec braku stanowiska organu w tym zakresie oceny wymaga kwestia spełnienia przez skarżącego przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej, tj. rzetelności wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. z narażeniem życia i zdrowia. Sąd dokonał przy tym wykładni ww. przepisu podkreślając, że zwrot "w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" odnoszący się do generalnego kryterium "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r." stanowi dodatkowy kwantyfikator oceny sposobu wykonywania służby po wskazanej dacie, ukierunkowując organ na szczególne uwzględnienie sytuacji, w których rzetelności w wykonywanej służbie towarzyszyło właśnie realnie istniejące zagrożenie życia i zdrowia - w związku z pełnionymi rzetelnie zadaniami i obowiązkami. Zwrot ten nie wyklucza natomiast w żadnym wypadku konieczności oceny rzetelności wykonywania zadań i obowiązków służbowych w przypadku niestwierdzenia okoliczności faktycznego narażania zdrowia i życia.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ dokonał oceny, czy w sprawie nie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek" uwzględniając powyższe wskazania Sądu.

Stwierdził ponownie, że służba skarżącego nie jest krótkotrwała w rozumieniu art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej.

Jednocześnie uznał, że skarżący rzetelnie realizował zadania i obowiązki, w szczególności z narażeniem zdrowia i życia po 12 września 1989 r., a więc że kryterium z art. 8a ust. 1 pkt 2 ww. ustawy zostało spełnione. Wskazał przy tym na znajdujące potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym, opinie służbowe uzyskane przez skarżącego w czasie pełnienia służby w Urzędzie Ochrony Państwa oraz na będące w posiadaniu ABW zaświadczenie potwierdzające podejmowanie przez skarżącego czynności służbowych w warunkach szczególnego zagrożenia życia i zdrowia, uzasadniających podwyższenie emerytury.

Następnie, w ślad za wytycznymi zawartymi w wyroku Sądu z dnia 19 czerwca 2020 r., organ stwierdził, że dla dokonania ostatecznej oceny, czy w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek" warunkujący wyłączenie stosowania przepisów art. 15c, art. 22a i 24a ustawy zaopatrzeniowej, istotne znaczenie ma charakter służby skarżącego przed dniem 31 lipca 1990 r.

Odwołując się do dokumentacji przekazanej przez IPN (k. 64 akt admin.) organ wskazał, że skarżący był zatrudniony w Biurze "[...]" WUSW w [...] na stanowisku [...] od 1983 r., gdzie realizował zadania operacyjne.

Organ dokonał również charakteru służby w Biurze "[...]" wskazując, że komórka ta odpowiedzialna była za śledzenie osób podejrzanych o szeroko rozumianą działalność antykomunistyczną. Wśród inwigilowanych byli dostojnicy kościelni, opozycjoniści, dyplomaci placówek zagranicznych i dziennikarze. Dzięki obserwacji "figuranta" (osoba śledzona, inwigilowana) SB uzyskiwała informacje o jego trybie życia i osobach, z którymi się kontaktował. Działania wywiadowcy kończyły się sporządzeniem raportu (komunikatu) dla jednostki, na której zlecenie prowadzono obserwację. Szczegółowo opisywano w nim zachowanie "figuranta" podczas prowadzenia działań, dołączając do tego wykonane zdjęcia operacyjne. Charakterystyczną cechą działań operacyjnych prowadzonych przez funkcjonariuszy pionu "[...]" była głęboka konspiracja pracy wobec osoby śledzonej oraz jej otoczenia.

Uwzględniając powyższe organ stwierdził, że ze względu na długotrwały okres i charakter służby skarżącego przed dniem 31 lipca 1990 r. w strukturach SB, brak jest podstaw do uznania, że w sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej. Podkreślił przy tym, że Biuro "[...]" MSW stanowiło ważne ogniwo w funkcjonowaniu SB, przyczyniając się do realizowania typowych dla reżimu totalitarnego jego zadań i funkcji. W związku z tym stwierdził, iż nie sposób zaprzeczyć, że funkcjonariusz zatrudniony w pionie "[...]" uczestniczył w podtrzymaniu działalności aparatu represyjnego PRL.

Zdaniem Sądu, stanowiska organu w świetle wytycznych zawartych w wyroku WSA w Warszawie z dnia 19 czerwca 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 522/20 oraz w świetle poczynionych przez organ ustaleń, nie można zakwestionować. Zaskarżona decyzja nie przekracza bowiem granic uznania administracyjnego i tym samym nie nosi cech dowolności. Realizując obowiązki wynikające z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., organ rozważył wszystkie istotne okoliczności sprawy dotyczące charakteru służby i postawy skarżącego zarówno przed 31 lipca 1990 r., jak i po 12 września 1989 r. W wyniku tego doszedł do przekonania, że w sprawie nie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Stanowisko swe organ wystarczająco uzasadnił przedstawiając argumentację odnoszącą się do indywidualnej sytuacji skarżącego - a więc zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. Wprawdzie organ bezzasadnie, w świetle wytycznych Sądu, przywołał okoliczności dotyczące przynależności skarżącego do ZSMP oraz PZPR, jednakże uchybienie to nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy. Z tych względów Sąd nie znalazł podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Powyższej oceny, zdaniem Sądu, nie podważają zarzuty podniesione w skardze. Nie można zgodzić się ze skarżącym, że organ dopuścił się naruszenia art. 153 p.p.s.a.

Nie można również uznać, że w sprawie doszło do naruszenia art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej w związku z art. 6, art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez odmowę wyłączenia stosowania przepisów tej ustawy. Organ bowiem, uwzględniając ograniczenia wynikające z zasady związania oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania (art. 153 p.p.s.a.) mógł ponownie wydać rozstrzygnięcie negatywne dla skarżącego, w sytuacji gdy analiza i ocena uzupełnionego materiału dowodowego przemawiały za takim sposobem rozstrzygnięcia sprawy.

Zaznaczyć przy tym należy, że kwestia niespełnienia przez skarżącego kryterium z art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej została przez Sąd przesądzona w ww. wyroku, zatem argumentacja skarżącego, iż jego służba przed 31 lipca 1990 r. była krótkotrwała, nie mogła zostać uwzględniona. Ponadto, wbrew stanowisku skarżącego organ wziął pod uwagę przebieg jego służby po 12 września 1989 r. nie kwestionując, że zadania i obowiązki skarżący wypełniał rzetelnie, narażając przy tym życie i zdrowie. Pomimo tego, biorąc pod uwagę charakter służby skarżącego przed 31 lipca 1990 r., organ stwierdził brak przesłanek do zastosowania art. 8a ust. 1 ww. ustawy. Stanowisko to jest uprawnione w świetle ww. prawomocnego wyroku Sądu z dnia 19 czerwca 2020r.

Mając na względzie wszystko powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 w związku z art. 153 p.p.s.a. oraz art. 119 pkt 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.