Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 143/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2007-05-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: Art. 1, 4, 27
journal: Dz.U. 2006 nr 122 poz 851
law: Ustawa z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Teza: Brak norm będących podstawą oceny legalności działań określonego podmiotu (np. brak norm regulujących dopuszczalne granice produkowanej

uciążliwości zapachowej) jest podstawą umorzenia postępowania administracyjnego z uwagi na jego bezprzedmiotowość.

TEZY

Brak norm będących podstawą oceny legalności działań określonego podmiotu (np. brak norm regulujących dopuszczalne granice produkowanej

uciążliwości zapachowej) jest podstawą umorzenia postępowania administracyjnego z uwagi na jego bezprzedmiotowość.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Stanisław Prutis, Sędziowie asesor WSA Małgorzata Roleder, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), Protokolant Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 31 maja 2007 r. sprawy ze skargi A.P. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w B. z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie fermy zwierząt futerkowych - oddala skargę.-


UZASADNIENIE

II SA/Bk 143/07

UZASADNIENIE

Skarga została wywiedziona na tle następujących okoliczności.

Wyrokiem z dnia 26 sierpnia 2004 r. (sygn. akt II SA/Bk 291/04) tutejszy sąd administracyjny po rozpatrzeniu skargi A.P., uchylił decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w B. (PWIS) z dnia [...] marca 2004 r. i poprzedzającą jej wydanie decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. (PPIS) z dnia [...] lutego 2004 r. umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie dotyczącej stanu sanitarnego hodowli zwierząt futerkowych, prowadzonej przez E. i S. P. na nieruchomości położonej w Ch. przy ul. T.K. [...]. Sąd stwierdził, że decyzja umarzająca postępowanie została wydana po przeprowadzeniu postępowania w sposób powierzchowny, nie wyjaśniający należycie sprawy i przy pozbawieniu możliwości uczestnictwa w nim wszystkich podmiotów mających interes prawny. Sąd zalecił powtórzenie postępowania z udziałem wszystkich właścicieli nieruchomości sąsiadujących ze sporną fermą zwierząt futerkowych. Z uzasadnienia wyroku uchylającego decyzje organów sanitarnych wynikało, iż stwierdzenie uchybień wymaganiom technicznym i sanitarnym obliguje inspektora sanitarnego do decyzyjnego nakazania ich usunięcia, natomiast stwierdzenie naruszenia wymagań higieniczno – sanitarnych zagrażających bezpośrednio życiu lub zdrowiu obliguje do decyzyjnego nakazania unieruchomienia zakładu bądź likwidacji hodowli lub chowu zwierząt. Sąd wskazał na potrzebę przeprowadzenia stosownych badań czystości wody w studni sąsiadującej z terenem fermy podkreślając, iż stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (PIS) higiena środowiska obejmuje higienę wody do spożycia, czystość powietrza atmosferycznego, gleby, wód i innych elementów środowiska w zakresie ustalonym w odrębnych przepisach.

Po ponownym przeprowadzeniu postępowania administracyjnego organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. (Nr [...]) powtórzył wcześniejsze rozstrzygnięcie ponownie umarzając postępowanie w sprawie dotyczącej – jak ujął – uciążliwości związanej z prowadzeniem fermy zwierząt futerkowych w Ch. przy ul. T.K. [...].

Organ w uzasadnieniu decyzji wskazał, iż w dniu 11 maja 2005 r. pracownicy Państwowej Służby Sanitarno – Epidemiologicznej w B. dokonali ponownej kontroli fermy. Jej właściciel nie zezwolił na wejście na terenie swojej posesji A.P. oraz innym stronom postępowania, które zgłosiły chęć udziału w kontroli. Inspektorzy stwierdzili, że teren podwórka jest utwardzony i uporządkowany. Na placu usytuowana jest studnia kopana. Znajdująca się w niej woda jest wykorzystywana do celów gospodarczych fermy. Pomieszczenia służące do przygotowania karmy dla zwierząt oraz chłodnie są uporządkowane. Do dezynfekcji wyposażenia i pomieszczeń stosuje się środki dezynfekcyjne: Rapicid, Desinfektol, Clarin MD, Rodalon, do dezynfekcji rąk – Handson. W związku z pismem Polskiego Związku Hodowców i Producentów Zwierząt Futerkowych w W. L.dz. [...] z dnia [...] maja 2004 r. konieczne jest zachowanie spokoju na terenie fermy w okresie od 15 stycznia do 15 lipca. W związku z powyższym nie dokonano kontroli terenu z klatkami zwierząt. Według oświadczenia S.P. na dzień kontroli w hodowli znajdowało się 300 sztuk lisów i 400 norek. Nieczystości płynne, odpady komunalne wywożone są przez upoważnione firmy, a odchody zwierzęce wywożone są trzy razy w roku i składowane na polu. Po okresie jednego roku (po fermentacji) wykorzystywane są do nawożenia pola uprawnego. S.P. podał również, iż jego syn R.P.P. nie prowadzi dodatkowo hodowli na terenie posesji, a budowę tutejszej fermy rozpoczął w 1986 r. na całości działki i zakończył w 1989 r.

Dnia 11 maja 2005 r. dokonano również kontroli posesji graniczących z fermą, pobrano próbki wody i gleby. Kontrolę rozpoczęto od działek o nr ewid. [...] i [...], których właścicielem jest skarżący A.P. Pobrano do badań laboratoryjnych próbki gleby z działki nr [...], która przeznaczona jest w przyszłości na ogródek przydomowy. Obecnie w pasie przydomowym działka pozbawiona jest roślinności, a na pozostałej części znajduje się roślinność łąkowa. Na działce o nr [...]/1 znajduje się budynek mieszkalny, do którego bezpośrednio przylegają budynki gospodarcze. Na działce o nr [...]/2 bezpośrednio na granicy z fermą S.P., usytuowany jest budynek gospodarczy. Przy granicy z fermą wyczuwalny jest specyficzny zapach wynikający z hodowli zwierząt futerkowych mięsożernych. Na terenie zabudowań od 1983 r. do 1990 r. prowadzona była hodowla zwierząt futerkowych (lisy). Próbki gleby pobrano w części, w której nie była prowadzona hodowla (działka o nr [...]/1). Do budynku mieszkalnego doprowadzona jest woda z wodociągu publicznego Ch.

W trakcie kontroli stwierdzono, iż na działkach o nr ewid. [...]/4, [...]/5, [...]/6 sąsiadujących z fermą, należących do małżonków G., również prowadzona jest hodowla zwierząt futerkowych. Jej właścicieli nie było przy kontroli. Teren fermy był zamknięty.

Dokonano również kontroli na działce o nr ewid. [...]/2 należącej do F.J. i I. M. Pobrano próbki wody do badań laboratoryjnych ze studni kopanej znajdującej się w odległości 70 cm od ogrodzenia fermy. Wokół studni stwierdzono wylaną opaskę betonową o szerokości 25 cm. Ustalono, iż studnia jest przykryta blachą ocynkowaną, skorodowaną, na stałe nie było zamontowane żadne urządzenie służące do poboru wody. Kontrolującym udostępniono jedynie zawieszone na sznurku wiadro z plamami farby lub wapna. A.P. oraz F.M. wielokrotnie zaświadczali, że woda z badanej studni pobierana jest w/w wiadrem. Podobne oświadczenie o pobieraniu wody z w/w studni przez jedenastoosobową rodzinę M. złożył pełnomocnik strony – Z.M. Nadto według oświadczenia F.M. hydrofor jest zepsuty. Nie umożliwiono inspektorom poboru próbek wody w domu. Przy studni stwierdzono brak urządzeń służących do ujmowania wody. W ocenie kontrolujących zły stan techniczny studni oraz brak stałego naczynia do pobierania wody wskazują na nieużytkowanie studni. Nie można też jednoznacznie określić przyczyny niewłaściwej jakości znajdującej się w niej wody. Wody z wodociągu sieciowego brak.

Na granicy działki należącej do rodziny M. stwierdzono wyczuwalny specyficzny zapach charakterystyczny dla hodowli zwierząt futerkowych. Na działce małżonków M. znajduje się budynek mieszkalny (podczas kontroli zamknięty) oraz budynek gospodarczy. Zamieszkuje tu rodzina państwa M. Według oświadczenia Z.M. nieczystości płynne odprowadzane są do szamba. Odległość budynku mieszkalnego od granicy działki małżonków P. wynosi około 4 m.

Na działce o nr [...]/3 znajduje się budynek mieszkalny należący do małżonków S. Na teren posesji kontrolujący nie weszli, albowiem właściciele byli nieobecni.

A.P. dodał po odczytaniu protokołu, iż fetor z fermy sąsiadującej z posesją uniemożliwia wietrzenie mieszkania.

S.P. oświadczył, iż na posesji małżonków M. nikt nie mieszka, zaś na pole, z którego pracownicy PIS pobrali próbki gleby był wywożony obornik z klatek w czasie funkcjonowania fermy rodziny P.

Organ omówił wyniki badań próbek gleby i wody. Stwierdził, iż brak jest uregulowań prawnych, które stanowiłyby podstawę do oceny wyników badań gleby i wydania stosownej decyzji. Normy, na podstawie których pobrano próbki gleby, odnoszą się jedynie do metodyki badań oraz poboru próbek. Pomimo obecności w próbkach bakterii, brak jest prawnych możliwości oceny ich działania i powstawania.

Próbki wody pobranej z prywatnej studni kopanej państwa M., położonej na posesji przy ul. T.K. [...] wykazały, że woda nie nadaje się do picia stąd odrębną decyzją stwierdzono brak przydatności wody do spożycia. W ocenie organu niemożliwe jednak jest wykazanie, iż zła jakość wody wiąże się z prowadzeniem fermy przez S.P. z uwagi na prowadzenie fermy w latach wcześniejszych przez małżonków M. i P. oraz obecne prowadzenie fermy zwierząt futerkowych przez państwa G. na działce sąsiadującej z posesją małżonków M. Organ podniósł, że ze sposobu poboru wody (brudne wiadro, zawieszone na sznurku) nie wynikało, aby była ona rzeczywiście używana przez jedenastoosobową rodzinę. Ponadto małżonkowie M. nie posiadają ostatecznej decyzji pozwalającej na zgodną z prawem zmianę sposobu korzystania z nieruchomości o charakterze gospodarczym (ferma lisów) na nieruchomość o charakterze mieszkalnym. Należy również podkreślić, iż woda pobrana ze studni na terenie fermy S.P. nie odpowiadała wymaganiom jedynie z uwagi na przekroczenie dopuszczalnego stężenia manganu i azotanów.

Organ odniósł się także do ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego dla kontrolowanego obszaru zarówno z okresu zakładania fermy, jak i do ustaleń planu obecnie obowiązującego (z grudnia 2001 r.) zwracając uwagę, że poprzedni plan przewidywał strefę ochronną wokół obszaru fermy z zakazem budowy na niej domów mieszkalnych, wypoczynkowych, budynków użyteczności publicznej i innych obiektów budowlanych przeznaczonych na pobyt ludzi, a obecny plan dopuszcza wprowadzenie funkcji mieszkalnych na tym terenie dopiero po zlikwidowaniu uciążliwości wynikającej z użytkowania zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich oraz przewiduje, że zakaz lokalizacji i użytkowania istniejących ferm hodowlanych nie dotyczy takich, których uciążliwość ogranicza się do granic własnej działki. Przy takich zapisach planu skarżący A.P. otrzymał zezwolenie na zmianę sposobu użytkowania pomieszczeń socjalnych w swoim budynku gospodarczym na cele mieszkalne, natomiast kwestia zalegalizowania wprowadzonych funkcji mieszkalnych na zabudowanych posesjach S. i M. nie była jeszcze ostatecznie przesądzona przez organy nadzoru budowlanego. Organ sanitarny podkreślił, że kontrolowana ferma znajduje się pod nadzorem Powiatowego Inspektoratu Weterynarii w B., jest wpisana do stosownego rejestru, posiada numer weterynaryjny oraz spełnia obowiązujące przepisy weterynaryjne. Przeprowadzona kontrola nie wykazała nieprawidłowości higieniczno -sanitarnych na terenie ocenianej fermy, a kwestia uciążliwości zapachowej nie może być rozstrzygnięta z uwagi na brak regulacji prawnych w tym zakresie.

Rozwiązania problemu uciążliwej dla sąsiedztwa lokalizacji fermy należy bezwzględnie szukać poprzez porównanie zgodności lokalizacji fermy z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz z dopełnieniem przez właścicieli fermy obowiązków wynikających z prawa budowlanego. Z przedłożonych w dniu 06 lipca 2006 r. przez S.P. dokumentów wynika, iż decyzją Starostwa Powiatowego w B. z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] zezwolono panu S.P. na prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów.

Organ wskazał nadto, iż Państwowa Inspekcja Sanitarna może poruszać się tylko w granicach przyznanych jej uprawnień, nie może zaś wkraczać w kompetencje innych organów sprawujących nadzór. W stosunku zaś do w/w fermy nadzór prowadzi - Powiatowy Inspektorat Weterynarii, który jest głównym organem kontrolującym tego typu działalność, Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego – w zakresie legalności pod względem budowlanym zarówno fermy S.P., jak i budynków zlokalizowanych na działkach sąsiednich (w tym zakresie sytuacja prawna jest ciągle nieuregulowana w sposób ostateczny), Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska jako organ działający w zakresie egzekwowania prawidłowego składowania odpadów i ochrony środowiska. Tymczasem organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej mogą orzekać tylko w zakresie utrzymania porządku i czystości na fermie, jej oddziaływania na życie i zdrowie ludzkie. Takiego zaś oddziaływania nie stwierdzono. Najważniejszym problemem w funkcjonowaniu fermy są immisje zapachowe. W związku z brakiem przepisów normujących dopuszczalne progi uciążliwości odorowej nie ma kryteriów oceny wpływu odpowiednich stężeń czynników zapachowych na zdrowie człowieka.

Zgodnie z ustawą z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 122, poz. 851 ze zm.) Inspekcja ta została powołana do realizacji zadań z zakresu zdrowia publicznego, w szczególności poprzez sprawowanie bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego w zakresie chorób zakaźnych i innych chorób powodowanych warunkami środowiska w związku z wykonywaniem zadań ustawowych. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny ma prawo m. in. do nakazania, w drodze decyzji, usunięcia w ustalonym terminie stwierdzonych w trakcie kontroli naruszeń wymagań higienicznych i zdrowotnych. Jeżeli naruszenie wymagań higienicznych i zdrowotnych powoduje bezpośrednie zagrożenie życia i zdrowia PPIS może nakazać likwidację hodowli lub chowu zwierząt. W przedmiotowej sprawie po dokonaniu kontroli organ nie tylko nie stwierdził bezpośredniego zagrożenia życia i zdrowia, ale również nie stwierdził naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych w związku z prowadzoną przez S.P. hodowlą. Dlatego też brak jest materialnoprawnych podstaw do nakazania likwidacji hodowli zwierząt, a postępowanie stało się bezprzedmiotowe.

Odwołania od tej decyzji dwoma odrębnymi pismami wnieśli H. i W. S. oraz I. i F.M. (pierwsze odwołanie), a także skarżący A.P. (drugie odwołanie).

Organ II instancji – Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w B. po rozpatrzeniu tych odwołań wydał w dniu [...] stycznia 2007 r. dwie decyzje o numerach 1[...] i 2[...], mocą których po rozpatrzeniu każdego z odwołań odrębnie orzekł w każdej z decyzji o utrzymaniu w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej.

W uzasadnieniu decyzji wydanej po rozpatrzeniu odwołania A.P. organ odwoławczy powtórzył ustalenia organu I instancji oraz dokonał tożsamej oceny sprawy stwierdzając miedzy innymi, iż w trakcie postępowania zostały przeprowadzone wszelkie dowody mające na celu zbadanie stanu sanitarno – higienicznego nieruchomości, na której znajduje się ferma zwierząt futerkowych należąca do małżonków P. Złożone przez stronę zarzuty dotyczą w przeważającej większości uwag, które powinny być skierowane i wytoczone do innych organów administracji.

Ustosunkowując się do zawartego w odwołaniu A.P. zarzutu niepowołania biegłego organ stwierdził, że ten środek dowodowy byłby zbędny z uwagi na fakt, iż nie istnieją przepisy prawne stanowiące ewentualnie bazę rozstrzygnięcia biegłego. Jak wyżej wspomniano żaden akt prawny nie reguluje kwestii zapachów jako czynnika szkodliwego dla zdrowia. Gdyby istniały podstawy prawne, organ samodzielnie mógłby dokonać analizy uciążliwości, jako że dysponuje odpowiednim laboratorium i personelem. Powoływanie biegłego nie przyczyniłoby się zatem w żaden sposób do dokonania nowych ustaleń faktycznych w sprawie. Zgodnie z art. 75 § 1 Kpa jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Z kolei w myśl art. 78 § 1 Kpa żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. W tym przypadku brak podstaw prawnych uniemożliwia przeprowadzenie tego dowodu w sprawie. Zgodnie zaś z art. 105 § 1 Kpa, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o jego umorzeniu. Taką decyzję należało wydać w niniejszej sprawie.

Skargę na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w B. z dnia [...] stycznia 2007 r. Nr 1[...] złożył do sądu administracyjnego A.P.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

1. art. 7 Kpa poprzez wydanie jej na podstawie błędnie ustalonego stanu faktycznego,

2. art. 77 Kpa poprzez niewyczerpujące zebranie w sprawie materiału dowodowego,

3. art. 80 Kpa poprzez dokonanie dowolnych ustaleń faktycznych w sprawie,

4. art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej poprzez niedokonanie kontroli czystości gleby i wody na fermie Państwa P. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu skargi wywodził, iż organ nie przeprowadził w sprawie postępowania dowodowego, oparł się jedynie na analizie akt sprawy nadesłanej przez organ I instancji, przez co materiał dowodowy jest niepełny, w szczególności brak pisemnych i ustnych informacji, przesłuchań na okoliczność uciążliwości przedmiotowej fermy, próbek wody i gleby z fermy małżeństwa P., co było szczególnie uzasadnione przy zagrożeniu skażeniem wody i gleby. Skarżący podniósł zarzuty odnośnie prawidłowości przeprowadzenia badania wody ze studni małżeństwa P. wskazując, iż organ oparł się jedynie na materiale przedstawionym przez właściciela studni, bez zbadania terenu hodowli, którego udostępnienia właściciel odmówił. Powyższe czyni badanie mało wiarygodnym. Powołał się na przepis art. 25 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej.

Zarzucił organom naruszenie w postępowaniu administracyjnym zasad logiki i doświadczenia, w szczególności poprzez stwierdzenie braku uciążliwości fermy dla otoczenia, podczas gdy o tej uciążliwości świadczy protest 111 mieszkańców Ch. z dnia 14 kwietnia 2004 r. oraz pismo 338 mieszkańców Ch. z dnia 20 lipca 2006 r. skierowane do władz tego miasta. Dokumenty te zawierają skargi na nieustanny fetor i odór z ferm uniemożliwiający normalne funkcjonowanie i powodujący szereg dolegliwości. Wskazał na bezkarność zachowania właściciela fermy i konieczność interwencji policji.

Skarżący nie zgodził się z twierdzeniem organów, iż ferma nie stwarza bezpośredniego zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi. Jego zdaniem przeczą temu wyniki badania wody ze studni państwa M. oraz wyniki badania gleby z jego posesji, pobrane bezpośrednio przy granicy z posesją państwa P. Powołał orzeczenie Sądu Najwyższego z dnia 23 listopada 1994 r. w sprawie sygn. akt III ARN 55/94.

Odwołując się do treści art. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej A.P. wskazał, iż prowadzone przez organy inspekcji sanitarnej postępowanie wymaga wskazania przepisów określających wymagania higieniczne i zdrowotne badanego obiektu, a następnie odniesienia ich do wpływu badanej inwestycji na higienę środowiska. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 4 wskazanej ustawy podał, iż nie skontrolowano czystości gleby na fermie państwa P., a pobrano próbki tylko z działek sąsiednich, pomimo ustalenia, iż odchody zwierząt i resztki karmy spadają bezpośrednio na grunt przedmiotowej fermy.

Wskazał, iż powołana w rozstrzygnięciu organu I instancji decyzja Naczelnika Miasta i Gminy w Ch. z dnia [...] czerwca 1987 r. Nr [...] nie jest, jak błędnie przyjął organ, decyzją zezwalającą na prowadzenie hodowli zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a dotyczy jedynie pozwolenia na budowę budynku gospodarczego znajdującego się na posesji państwa P. Zdaniem skarżącego wzniesienie przez w/w na przełomie lat 1988 -1989 spornych konstrukcji (pawilony, wiaty, ogrodzenie), służących do umieszczenia klatek do hodowli zwierząt futerkowych, było samowolą budowlaną. Zwrócił uwagę na wyrok WSA w Białymstoku z dnia 03 marca 2005 r. w sprawie sygn. akt II SA/Bk 574/04, z którego jego zdaniem wynika, iż przedmiotowa ferma powinna być poddana przymusowej rozbiórce. O wskazanej bezprawności świadczy również, w ocenie skarżącego, treść miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 18 grudnia 1986 r., w którym zakazano m.in. lokalizacji budownictwa fermowego na terenach położonych na północ od rzeki H. do granic administracyjnych miasta, na których to terenach położona jest działka nr [...] należąca do właścicieli fermy. Podobny zapis zawiera, zdaniem skarżącego, obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którym: "Wprowadza się zakaz lokalizacji i użytkowania istniejących ferm hodowlanych, w tym zwierząt futerkowych, za wyjątkiem inwestycji, których uciążliwość ogranicza się do granic własnej działki".

Powołał się również na treść obowiązującego od września 2006 r. "Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta i gminy Ch.", w którym wprowadzono zakaz utrzymywania mięsożernych zwierząt futerkowych w granicach administracyjnych miasta oraz wyznaczono termin likwidacji hodowli nie spełniających wymogów określonych Regulaminem.

Zarzucił brak w aktach sprawy decyzji administracyjnych powołanych przez właściciela fermy dotyczących pozwolenia na prowadzenie spornej hodowli. Zdaniem skarżącego zebrany w sprawie materiał dowodowy jednoznacznie dowodzi istnienia uchybień higieniczno - sanitarnych tj. skażenia wody i gleby, z których korzystają ludzie, występowania bezpośredniego zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi. Podniósł, iż zupełnie pominięto w sprawie przepis art. 27 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej nakazujący organom inspekcji sanitarnej wydanie merytorycznej decyzji nakazującej likwidację uchybień wymaganiom higienicznym i zdrowotnym w razie stwierdzenia ich istnienia. Podniósł, iż niedopatrzenie się bezpośrednich zagrożeń dla życia i zdrowia ludzi nie czyni bezprzedmiotowym postępowania inspekcji sanitarnej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Uzasadniając odpowiedź organ przedstawił stan faktyczny sprawy wskazując, iż ma ona swój początek w uzyskaniu przez A.P. w dniu [...] sierpnia 2003 r. decyzji Burmistrza Ch. zezwalającej na zmianę sposobu użytkowania pomieszczeń socjalnych w budynku gospodarczym na cele mieszkalne pod warunkiem zlikwidowania uciążliwości wynikającej z użytkowania zabudowy na działkach sąsiednich. Na działkach tych prowadzona była wówczas i jest nadal przez S.P. hodowla zwierząt futerkowych. Decyzja zapoczątkowała szereg działań A.P. zmierzających do zlikwidowania tej fermy.

Dalej organ powołując obszernie treść przepisów art. 1, 4, 5 i 27 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej wskazał, iż służby sanitarne jedynie w ramach bieżącego nadzoru sanitarnego uprawnione były do kontroli przestrzegania przepisów określających wymagania techniczne i zdrowotne w odniesieniu do przedmiotowej hodowli. Wyłączenie zakładu z eksploatacji (likwidacja hodowli) mogłoby nastąpić na wypadek stwierdzenia bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia ludzi. W rozpoznawanej sprawie nie jest to możliwe, albowiem zarówno zebrany obszerny materiał dowodowy nie wskazuje na takie naruszenie oraz brak podstaw prawnych ku temu. Z kolei kwestia legalności użytkowanego obiektu budowlanego leży w zakresie właściwości organów nadzoru budowlanego, a nie służb sanitarnych.

Organ wskazał również, iż dochodzone przez skarżącego roszczenie związane jest z sąsiedztwem nieruchomości i wzajemnym ich oddziaływaniem (immisje), a zjawiska te reguluje prawo rzeczowe (art. 144 kc w zw. z art. 222 § 2 kc).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlegała oddaleniu.

W rozpoznawanej sprawie postępowanie administracyjne toczy się od 2003 r., a wydane w nim rozstrzygnięcia kończące postępowanie były już raz kontrolowane przez tutejszy sąd, który wyrokiem z dnia 26 sierpnia 2004 r. w sprawie sygn. akt II SA/Bk 291/04 uchylił decyzje organów obydwu instancji przekazując sprawę do ponownego rozpoznania. We wskazanym orzeczeniu sąd zwrócił organowi uwagę na nieprawidłowości, które należało wyeliminować w postępowaniu ponownie prowadzonym. W związku z tym przypomnieć należy, iż zgodnie z przepisem art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 200 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) powoływanej dalej jako p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Zakres kognicji sądu w niniejszym postępowaniu jest zatem ograniczony, albowiem sąd nie może formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem i jest zobowiązany do zbadania sprawy tylko w zakresie, jaki wynika z poprzedniego orzeczenia - oczywiście poza sytuacjami ustalenia innych uchybień dyskwalifikujących ponownie przeprowadzone postępowanie, których skład orzekający się nie dopatrzył.

W pierwszej kolejności wskazać trzeba, iż organ wykonał zalecenia sądu dotyczące dopuszczenia do uczestnictwa w postępowaniu podmiotów, których interesu prawnego ono dotyczy. W praktyce sprowadzało się to do ustalenia właścicieli nieruchomości sąsiadujących bezpośrednio z prowadzoną przez S.P. fermą. Efektem tych ustaleń był udział w postępowaniu oprócz skarżącego i w/w właściciela fermy, także B.A., P.G., H. i F. małżonków G., I. i F. małżonków M., H. i J. małżonków S. oraz Burmistrza Ch.

Głównym celem ponownie przeprowadzonego postępowania było jednak ustalenie, czy zachodzą przesłanki do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o art. 27 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 122, poz. 851 ze zm.) powoływanej dalej jako ustawa o PIS. Zgodnie z tym przepisem organy inspekcji sanitarnej są uprawnione do dwojakiego rodzaju działań, o różnym stopniu uciążliwości dla kontrolowanego: do nakazania usunięcia w ustalonym terminie stwierdzonych uchybień w zakresie wymagań higienicznych i zdrowotnych (ust. 1) lub też do nakazania likwidacji hodowli lub chowu zwierząt, jeżeli stwierdzone uchybienia wymaganiom higienicznym i zdrowotnym spowodowały bezpośrednie zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi (ust. 3 w zw. z ust. 2 tego przepisu).

Z uwagi na to, że sąd w wyroku z dnia 26 sierpnia 2004 r. w sprawie sygn. akt II SA/Bk 291/04 przesądził, iż przedmiot niniejszego postępowania mieści się w zakresie właściwości organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej (bieżący nadzór sanitarny nad higieną środowiska: wody, gleby, powietrza atmosferycznego i innych elementów tego środowiska – art. 1 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 ustawy o PIS), dla rozstrzygnięcia o zastosowaniu przepisu art. 27 ustawy o PIS wymagane było ustalenie konkretnych norm prawnych regulujących wymagania higieniczne i zdrowotne dla kontrolowanego przedsięwzięcia (fermy zwierząt futerkowych). Normy te mogłyby być podstawą oceny rozmiaru wpływu w/w działalności na higienę środowiska. Następnie należało ustalić rodzaj takiego oddziaływania (negatywne, neutralne) na podstawie konkretnych badań w terenie bądź laboratoryjnych i skalę jego ewentualnych negatywnych skutków.

Zaakcentować jednocześnie trzeba, iż prowadząc niniejsze postępowanie administracyjne organ miał obowiązek przestrzegać swojej właściwości rzeczowej, co oznacza, iż poza zakresem jego kontroli winny były zostać te czynniki składające się na całokształt działalności spornej hodowli, których ocena należy do organów innych służb (nadzoru budowlanego, weterynaryjnego, ochrony środowiska).

W ocenie sądu wszystkie powyższe warunki zostały wypełnione, a przeprowadzone postępowanie wyjaśniające, którego ustalenia organ zinterpretował zgodnie z zasadami logiki i doświadczenia życiowego, nie pozwalało na podzielenie zarzutów skargi.

Wskazać trzeba przede wszystkim, jak słusznie akcentował organ w toku całego postępowania, iż brak jest przepisów zawierających konkretne normy wymagań higienicznych i zdrowotnych dla przedsięwzięcia w postaci hodowli zwierząt futerkowych w odniesieniu do niektórych elementów środowiska, a tym samym nie ma wzorców pozwalających na pełną ocenę dopuszczalności negatywnego wpływu takiej hodowli na higienę środowiska. Dotyczy to zwłaszcza skutków oddziaływania na glebę i na czystość powietrza atmosferycznego (produkowane przez fermę przykre zapachy).

Podstawą takiej oceny nie może być z pewnością przepis art. 27 ustawy o PIS, albowiem normuje on tylko konsekwencje wykrytych nieprawidłowości, w zależności od ich skali i od rodzaju działalności poddanej kontroli. Roli wzorców oceny wpływu hodowli zwierząt futerkowych na higienę środowiska nie mogą również spełniać przepisy weterynaryjne czy ochrony środowiska, albowiem kontrolą ich przestrzegania zajmują się odpowiednie, odrębne od inspekcji sanitarnej, służby.

O braku norm dopuszczalnego wpływu spornej hodowli i przedsięwzięć jej podobnych na czystość powietrza, ale i o potrzebie wprowadzenia takich norm, świadczą również prace prowadzone w resorcie środowiska nad ustawą o "przeciwdziałaniu uciążliwości zapachowej". Projektowany akt prawny ma dopiero wprowadzić tryb stwierdzania istnienia takiej uciążliwości, obowiązki przedsiębiorców w zakresie przeciwdziałania temu zjawisku oraz sankcje za ich nierespektowanie (por. Gazeta Wyborcza z dnia 06-07 czerwca 2007 r., s. 19 dział "Gospodarka"). Uprawnionym organem do podjęcia decyzji o zaprzestaniu prowadzenia przez przedsiębiorcę uciążliwej zapachowo działalności ma być – w świetle projektowanej ustawy – wójt, burmistrz lub prezydent miasta. Projekt ustawy o "przeciwdziałaniu uciążliwości zapachowej" jest jeszcze przed uzgodnieniami międzyresortowymi, a już wzbudza duże kontrowersje (por. Gazeta Prawna z dnia 05 czerwca 2007 r. Nr 108 (1978) s. 19).

Nieistnienie póki co pełnych regulacji prawnych uprawnia do stwierdzenia, iż nie ma możliwości dokonania oceny legalności prowadzenia spornej hodowli pod kątem wymagań higieniczno – zdrowotnych w zakresie oddziaływania na czystość powietrza czy gleby, a w konsekwencji nie ma podstaw nie tylko do przesądzenia o istnieniu bezpośredniego zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi, ale i istnieniu jakichkolwiek uchybień w tym zakresie mogących stanowić podstawę do rozstrzygnięcia w oparciu o art. 27 ust. 1 i 2 w zw. z ust. 3 ustawy o PIS.

Uzupełniając powyższy tok rozumowania zaakceptować należy stanowisko organu, zgodnie z którym pozbawione sensu w takiej sytuacji byłoby – postulowane przez skarżącego – dopuszczanie dowodu z opinii biegłego na okoliczność skali negatywnego oddziaływania spornej hodowli na higienę środowiska. Nie mając punktu odniesienia (wzorca kontroli) dla wyników przeprowadzonych ewentualnie pomiarów, biegły nie mógłby ich ocenić pod kątem przekroczenia norm.

W ocenie sądu można nawet twierdzić, iż w rozpoznawanej sprawie jednoznaczna ocena skali negatywnego oddziaływania (o ile ono w ogóle ma miejsce w skali postulowanej przez skarżącego) spornej hodowli na higienę środowiska jest trudna do przeprowadzenia nie tylko z uwagi na brak w/w norm. Wskazać trzeba, iż w trakcie kontroli w dniu 01 sierpnia 2005 r. nie budził wątpliwości stan sanitarno – porządkowy fermy (k. 345 akt adm.). Nadto uczestnicy postępowania popierający obecnie stanowisko skarżącego (państwo M. i S.), jak i sam skarżący, prowadzili w przeszłości na swoich działkach działalność tożsamą z tą, którą teraz kwestionują. Uniemożliwia to wiarygodną ocenę wyników przeprowadzonej przez organ analizy próbek wody pobranej ze studni znajdującej się na działce małżonków M. i próbek gleby z działki skarżącego. Nie można bowiem, jak słusznie wywiódł organ, w sposób nie budzący wątpliwości wskazać, co było i ewentualnie jest nadal główną przyczyną zanieczyszczenia wody i gleby: czy są to nieczystości dostające się do środowiska z fermy S.P., czy pozostałości po wcześniej prowadzonych fermach. W związku z tym znaczne wątpliwości budzi przyczyna zanieczyszczenia wody w studni podana przez skarżącego i uczestników postępowania (spływ nieczystości z objętej sporem fermy). Natomiast okoliczność, iż woda ta z uwagi na nadmierną ilość związków organicznych jest nieprzydatna do spożycia przez ludzi, co skutkowało wydaniem przez Państwowego Inspektora Sanitarnego postanowienia z dnia [...] czerwca 2005 r. Nr 7[...] stwierdzającego ten fakt, nie uprawnia jeszcze do obciążenia odpowiedzialnością za ten stan S.P. Do odmiennych wniosków uprawnia zaniedbany wygląd studni i zawieszonego obok niej wiadra stwierdzony podczas kontroli w dniu 11 maja 2005 r. wskazujący, iż od dawna nie jest użytkowana. Podobne argumenty przemawiają za odrzuceniem tezy, iż również zanieczyszczenie gleby na działce skarżącego zostało wywołane działalnością fermy. Nie może przecież ujść uwadze, iż również na działce A. P. zajmowano się w przeszłości podobną działalnością hodowlaną. Jeśli chodzi o zanieczyszczenie powietrza to istotnie z protokołu z dnia 11 maja 2005 r. wynika, iż na granicy działek wyczuwalny jest charakterystyczny zapach pochodzący z fermy. Jak już jednak wyżej wskazano, brak jest norm, na podstawie których można ocenić, czy jest to uciążliwość przekraczająca dopuszczalne granice stężeń czynników szkodliwych dla zdrowia i życia ludzi.

W tym miejscu podnieść też trzeba, iż odstąpienie od przeprowadzenia kontroli podobnych opisanym powyżej na działkach sąsiednich należących do nieobecnych w dniu 11 maja 2005 r. właścicieli nie stanowi braku skutkującego uchyleniem zaskarżonej decyzji jako opartej nie niepełnym materiale dowodowym. Biorąc pod uwagę, że wszyscy oni zajmują lub zajmowali się działalnością hodowlaną wyniki tych kontroli, z powodów wyżej opisanych, również nie prowadziłyby do wiarygodnych rozstrzygnięć.

Skład orzekający w sprawie niniejszej podziela również zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stanowisko odnośnie konieczności przestrzegania podziału kompetencji pomiędzy określonymi służbami. W toku postępowania ustalono, iż legalnością prowadzenia fermy z punktu widzenia wymagań zdrowotnych i środowiskowych zajmują się, oprócz służb sanitarnych, również organy weterynaryjne oraz organy ochrony środowiska, a z punktu widzenia prawa budowlanego - organy nadzoru budowlanego. Treść zarzutów podnoszonych przez skarżącego w toku całego postępowania (w szczególności odnośnie prawidłowości zabudowy i sposobu jej użytkowania na działkach sąsiednich) świadczy o niezrozumieniu zasady działania organów tylko w zakresie swojej właściwości.

W tym miejscu wskazać też należy, iż wyniki prowadzonych przez w/w służby postępowań dodatkowo wspierają tezę zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji o braku podstaw do sankcjonowania działalności spornej fermy w oparciu o przepis art. 27 ustawy o PIS. Przykładowo w piśmie Powiatowego Inspektoratu Weterynarii (k. 135 akt adm.) wskazano, iż nie stwierdzono nieprawidłowości w dziedzinie podległej tym służbom. Z kolei fakt zalegalizowania przez organy nadzoru budowlanego zmiany przeznaczenia należących do małżonków M. (oświadczenie z rozprawy z dnia 31 maja 2007 r.) budynków gospodarczo – socjalnych na cele mieszkalne uprawnia do wniosku, iż niezgodne z zasadami sprawiedliwości społecznej i słuszności byłoby piętnowanie właściciela fermy tylko dlatego, że sąsiedzi, którzy wcześniej prowadzili taką samą działalność, zrezygnowali z niej i zamierzają zamieszkać na terenie oddziaływania fermy. Byłoby to niezgodne z zasadą violenti non fit iniuria (chcącemu nie dzieje się krzywda).

Uzupełniając powyższą argumentację wskazać również trzeba na zapis w obecnie obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którym zakaz lokalizacji i użytkowania istniejących ferm hodowlanych, w tym ferm zwierząt futerkowych nie dotyczy inwestycji, których uciążliwość ogranicza się do granic własnej działki. Oznacza to, że zakaz prowadzenia ferm nie jest absolutny i dopuszcza wyjątki. Brak jednak podstaw do jednoznacznej oceny, czy w rozpoznawanym przypadku zakaz ten nie został przekroczony, a to z uwagi na niemożliwość pewnego ustalenia przyczyn występowania szkodliwych substancji w pobranych próbkach gleby i wody oraz brak norm oceny granic negatywnego oddziaływania na glebę i powietrze.

Skład orzekający pragnie również podkreślić, iż poza granicami kompetencji organu sanitarnego pozostawała ocena legalności istnienia na działce S.P. urządzeń służących hodowli zwierząt futerkowych, dlatego też rozważania w tym zakresie są zbędne.

Jeśli zaś chodzi o zarzut dotyczący nieuwzględnienia przez organy postanowień "Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta i gminy Ch." to akt ten nie może być brany pod uwagę przy rozstrzyganiu o prawidłowości zaskarżonej decyzji, gdyż został wyeliminowany z obrotu prawnego (wyrok tutejszego sądu z dnia 17 kwietnia 2007 r. w sprawie sygn. akt II SA/Bk 89/07.

Uzupełniająco wskazać też trzeba, iż organ zastosował się do zaleceń sądu zawartych w wyroku z dnia 26 sierpnia 2005 r. ustalając aktualną powierzchnię działki, na której znajduje się ferma - 0,06317 ha (k. 160 akt adm.) oraz uzyskując oświadczenie S.P., iż jego syn nie prowadzi innej fermy .

Zgodnie z jednolitym orzecznictwem z bezprzedmiotowością postępowania, o której mowa w art. 105 k.p.a. mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 lutego 2006 r. w sprawie sygn. akt VSA/Wa 2627/05, LEX nr 196834). Sytuacja taka miała miejsce w niniejszej sprawie, w której stwierdzono braku norm dających podstawy do oceny legalności działań określonego podmiotu (brak podstaw prawnych). Postępowanie było bezprzedmiotowe również na skutek braku możliwości jednoznacznego przesądzenia, czy podnoszone przez skarżącego uciążliwości rzeczywiście są tą działalnością spowodowane (brak podstaw faktycznych). W takiej sytuacji zatem jak w niniejszym przypadku, sprawowanie efektywnego nadzoru nad warunkami higieny środowiska, do czego powołane są służby sanitarne zgodnie z przepisem art. 1 pkt 1 ustawy o PIS, nie mogło mieć miejsca. Wyłączone było zatem wydanie decyzji merytorycznej w oparciu o art. 27 tej ustawy.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono o oddaleniu skargi.