Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 496/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2010-12-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art.  7, art. 77, art. 138 par. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 39 ust. 3 ust. 3a
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Janowska – spr. Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Protokolant Sekretarz sądowy Mariola Górska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi A. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...], nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie zezwolenia na lokalizację urządzenia w pasie drogowym 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu na rzecz skarżącej A. R. kwotę 200 (dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia

[...], nr [...], którą umorzono postępowanie odwoławcze. Wydanie zaskarżonej decyzji poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu: Wnioskiem z dnia 4 sierpnia 2009 r. R. M., reprezentujący firmę [...] S., działający z upoważnienie Prezydenta Miasta Opola w imieniu Gminy Opole, wystąpił do Miejskiego Zarządu Dróg w Opolu, o uzgodnienie lokalizacji projektowanego przyłącza kanalizacji sanitarnej do budynku przy ul. [...] w O. Do wniosku dołączył mapę projektowanej inwestycji z wyszczególnieniem zakresu ingerencji w pas drogowy.

Decyzją z dnia [...], nr [...], wydaną na podstawie art. 39 ust. 1, ust.3 i 3a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) oraz § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określania warunków udzielania zezwoleń na zajecie pasa drogowego (Dz.U. z 2004 r. Nr 140, poz. 1481) oraz art. 104 K.p.a., Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg w Opolu, działający z upoważnienia Prezydenta Miasta Opola z dnia 13 lutego 2007 r.,nr [...], zezwolił Gminie Opole na lokalizację w pasie drogowym ul. [...] (działka nr [...]), stanowiącej ciąg drogi gminnej Nr [...] projektowanego przyłącza kanalizacji, zgodnie z załącznikiem mapowym, przy zachowaniu określonych w niej warunków. Uzasadniając swoje rozstrzygniecie organ I instancji, powołując się na przepis art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, wskazał, że przyłącze kanalizacji sanitarnej do budynku, jako urządzenie niezwiązane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może być zlokalizowane w pasie drogowym, wyłącznie za zezwoleniem zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Organ I instancji stwierdził, że przejście poprzeczne projektowanym przyłączem pod jezdnią i chodnikiem ul. [...] (na odcinku pomiędzy granica pasa drogowego, a komora przewiertową), winno być wykonane metodami nienaruszającymi ich struktury, gdyż roboty drogowe zostały wykonane w 2008 r. i znajdują się w okresie gwarancji, a ponadto w rejonie tym występuje duże natężenie ruchu drogowego. W ocenie Miejskiego Zarządu Dróg (MZD), podany w decyzji sposób odtworzenia konstrukcji nawierzchni drogi, gwarantuje prawidłowe jej użytkowanie i w znacznym stopniu zapobiegnie szybkim deformacjom pasa drogowego po rozkopach związanych z ułożeniem w nim przyłącza kanalizacyjnego. Mając na uwadze generalny zakaz zawarty w art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych wyjaśnił, iż nie zezwolił na rozkopanie jezdni oraz chodnika dla ułożenia rur ochronnych na istniejących sieciach telefonicznych, bowiem dodatkowe rozkopanie jezdni oraz chodnika przyczyniłoby się do uszkodzenia drogi i zmniejszenia jej trwałości. Organ podał również, że strony nie zostały zawiadomione o możliwości wypowiedzenia się w trybie art. 10 K.p.a., gdyż w prowadzonym postępowaniu nie zostały zebrane żadne nowe dowody, z którymi strony mogłyby się zapoznać przed wydaniem decyzji. W zaskarżonej decyzji zawarto pouczenie, że wywołuje ona skutki prawne pod warunkiem uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę- zgodnie z art. 39 ust. 3a ww ustawy lub zgłoszenia robót budowlanych, po uprzednim uzgodnieniu z zarządcą drogi. Powyższa decyzja została doręczona pełnomocnikowi strony- R. M., o czym świadczy podpis strony na egzemplarzu decyzji.

Od decyzji organu pierwszoinstancyjnego odwołanie wniosła A. R., zarzucając jej rażące naruszenie prawa. W uzasadnieniu podała, że Gmina Opole, którą reprezentuje R. M. ma jedynie 10,17% udziałów w nieruchomości, do której ma być wykonane projektowane przyłącze kanalizacji sanitarnej, podczas gdy jej udział wynosi 89,83%. Podkreśliła, że realizacja zamierzenia budowlanego jest w świetle prawa cywilnego czynnością zwykłego zarządu i na mocy art. 201 K.c. do jej realizacji wymagana jest zgoda większości właścicieli, obliczana zgodnie z art. 204 K.c., według wielkości udziałów. Powyższe oznacza, że przy podejmowaniu każdorazowych czynności zwykłego zarządu niezbędna jest jej zgoda, gdyż posiada większy udział w nieruchomości. Wskazała, iż nie wyrażała zgody na wykonanie projektu przyłącza, o czym informowała pełnomocnika Gminy. W ocenie odwołującej, zaskarżona decyzja "nie powinna funkcjonować w obrocie prawnym" gdyż, jako współwłaściciel większości udziałów w nieruchomości, nie była uczestnikiem postępowania. Stwierdziła, że postanowienia decyzji pozostają w kolizji z normami chroniącymi własność a zlecenie opracowania projektu stanowi przekroczenie uprawnień. Decyzja nie wypełnia również obowiązku wynikającego z § 1 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielenia zezwoleń na zajęcie pasa ruchu drogowego, gdyż użycie przez ustawodawcę zwrotu " należy" przesądza o obligatoryjności, a nie fakultatywności wypełnienia tego obowiązku. W konsekwencji, decyzja nie może wywoływać skutków prawnych pod warunkiem uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia robót, jak wskazał w pouczeniu organ I instancji. Do odwołania A. R. dołączyła kserokopie: wypisów aktów notarialnych z dnia 25 lipca 2003 r. i 30 grudnia 2004 r. oraz postanowienia Sądu Rejonowego w Opolu z dnia 10 października 2005 r., kserokopie pism kierowanych do Zastępcy Prezydenta Miasta Opola z dnia 8 lipca 2009 r. i 8 czerwca 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia [...], nr [...], wydaną na podstawie art. 1 i 18 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.) oraz 138 § 1 pkt 3 K.p.a., umorzyło postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu, po omówieniu stanu faktycznego zapadłego w sprawie wyjaśniło, że stroną postępowania administracyjnego, zgodnie z art. 28 K.p.a., jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Warunkiem uznania określonego podmiotu za stronę jest ustalenie istnienia związku między obowiązującą normą prawa a sytuacją prawną tego podmiotu. Następnie organ odwoławczy przywołał treść art. 39 ust. 1, 3, 3a i art. 40 ustawy o drogach publicznych wyjaśniając, że lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, pomimo generalnego zakazu, o którym mowa w art. 39 ust. 1 ustawy, może nastąpić w szczególnie uzasadnionych przypadkach (art. 39 ust. 3 ww ustawy), za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, z zastrzeżeniem ust. 7, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenie to określa w szczególności: rodzaj inwestycji, sposób, miejsce i warunki jej umieszczenia w pasie drogowym oraz pouczenie inwestora o obowiązku uzyskania przed rozpoczęciem robót budowlanych:

- pozwolenia na budowę lub zgłoszenia budowy albo wykonywania robót budowlanych;

- uzgodnienia z zarządcą drogi, przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, projektu

budowlanego lub urządzenia oraz - zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego, dotyczącego prowadzenia robót w pasie drogowym lub na umieszczenie w nim obiektu lub urządzenia. Uwzględniając powyższą regulację prawną organ odwoławczy podkreślił, że inwestycja polegająca na umieszczeniu w pasie drogowym określonego urządzenia lub obiektu wymaga dokonania całego ciągu działań prawnych. Pierwszym etapem jest uzyskanie, wydanej na podstawie art. 39 ust. 3 i 3a ustawy o drogach publicznych, decyzji administracyjnej zezwalającej na lokalizowanie w pasie drogowym tego obiektu lub urządzenia. Następnie konieczne jest uzyskanie zezwolenia, na zajęcie pasa drogowego, wydawanego w formie decyzji administracyjnej, zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. W decyzji tej stosownie do § 2 ust. 2 rozporządzenia z dnia 1 czerwca 2004 r., należy określić min. sposób zabezpieczenia zajmowanego pasa drogowego oraz warunki przywrócenia pasa do poprzedniego stanu użyteczności. W warunkach tych określa się zakres i technologię robót przywracających stan użyteczności, sposób odbioru odcinka pasa drogowego oraz zasady usuwania wad technicznych, co odróżnia decyzję tę od pozwolenia wydawanego na podstawie art. 39 ustawy o drogach publicznych. Odnosząc powyższe wywody prawne do stanu faktycznego przedmiotowej sprawy Kolegium stwierdziło, że zaskarżona decyzja, pomimo tego, że zawarto w niej elementy właściwe dla decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego (art. 40 ust. 1ww ustawy), jest jednak wydaną na podstawie art. 39 ww ustawy, decyzją zezwalającą na lokalizowanie kanalizacji sanitarnej w pasie drogowym ul. [...], stanowiącej ciąg drogi gminnej,. Wskazało, że choć nie wynika to jednoznacznie ze stanowiącego integralną część decyzji załącznika mapowego, objęte decyzją zezwolenie dotyczy wyłącznie tej części kanalizacji sanitarnej, która znajdować się będzie w pasie drogowym ul. [...]. Organ odwoławczy wyjaśnił również, że przepis art. 39 ust. 3 ustawy jednoznacznie wskazuje, iż stroną postępowania w sprawie lokalizacji w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego jest wyłącznie wnioskodawca - tj. inwestor (właściciel) przedmiotowego obiektu budowlanego lub urządzenia, którego prawa i obowiązki zostają ukształtowane decyzją zezwalającą na lokalizację. W przedmiotowej sprawie właścicielem urządzeń- części kanalizacji sanitarnej- umieszczonych w pasie drogowym, będzie Gmina Opole. Skarżąca natomiast wywodzi swoją legitymację do wniesienia odwołania z faktu dysponowania prawami rzeczowymi do nieruchomości położonej przy ulicy [...]. Z przepisów ustawy o drogach publicznych nie można wyprowadzić interesu prawnego przysługującego osobom posiadającym własność czy użytkowanie wieczyste działek sąsiednich do tego pasa, powyższe odnosi się także do strony odwołującej się. Przedmiotowa decyzja nie wpływa, bowiem na jej sytuację prawną, jako współwłaściciela działki nr A i posadowionego na niej budynku, gdyż z decyzji tej nie wynikają dla niej żadne prawa bądź obowiązki. Skoro A.R. nie jest inwestorem, nie posiada przymiotu strony, a tym samym nie posiada legitymacji do wniesienia środka zaskarżenia od decyzji Prezydenta Miasta Opole z dnia [...]. Dalej organ wywodził, że ochronę prawną właściciele działek sąsiednich- przez nadanie im statusu strony postępowania- mogą mieć w postępowaniach odrębnych, np. z zakresu prawa budowlanego, co wynika z art. 28 ust. 2 tej ustawy. Podkreślił, że postępowanie dotyczące prawa budowalnego oraz prawa o drogach publicznych to odrębne postępowania z zakresu administracji publicznej, oparte na odmiennych podstawach materialnoprawnych, zawierające również regulacje prawne dotyczące określenia interesu prawnego. W postępowaniu o zezwolenie na lokalizację w pasie drogowym nie bada się oddziaływania obiektu na nieruchomości sąsiednie. Zdaniem Kolegium okoliczności, na które powołuje się skarżąca dotyczą jej interesu faktyczne, nie zaś prawnego, a także uprawnień, dla których dochodzenia właściwe jest postepowanie przed sądami powszechnymi w oparciu o przepisy prawa cywilnego. Z uwagi na okoliczność, że skarżąca nie jest strona w rozumieniu art. 28 K.p.a., organ odwoławczy zobligowany był do wydania decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a.

Na powyższą decyzję skargę do Sądu wniosła A.R. Skarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego. Podnosiła, że zaskarżona decyzja byłaby zgodna z prawem materialnym, gdyby dotyczyła inwestycji obejmującej teren pasa ruchu drogowego, tj. obszaru pozostającego w zarządzie MZD w Opolu. Inwestycja ma jednak większy obszar oddziaływania. Wskazała, że z treści decyzji z dnia [...] nie wynika, aby inwestycja nie wychodziła poza obręb drogi publicznej nr [...], co bezspornie wynika z załącznika mapowego stanowiącego integralną część zaskarżanej decyzji. Inwestycja wchodzi na teren prywatny, którego jest ona właścicielem 89,83 %. W ocenie skarżącej, decyzja z dnia [...] stanowi przejaw jednostronnego władztwa administracyjnego i narusza jej własność. Podnosiła, że MZD w Opolu może zezwalać na inwestycje jedynie na terenach objętych jego zarządem, natomiast w przypadku inwestycji wykraczających poza nieruchomości objęte jego zarządem, winien uzyskać zgodę właścicieli nieruchomości prywatnych- uczestniczących w postępowaniu administracyjnym na prawach strony. Skarżąca nie uczestniczyła w postępowaniu na prawach strony, nie wyraziła również zgody na lokalizację inwestycji na działce nr A km [...] obręb S.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji, wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do podnoszonego przez skarżącą zarzutu, że jest stroną postępowania, gdyż obszar inwestycji wykracza poza obręb drogi publicznej i wchodzi na teren prywatny będący w 89,83 % jej własnością, wskazał, iż zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Kolegium, choć nie wynika to jednoznacznie ze wskazanego załącznika mapowego, to jednak z treści decyzji Prezydenta Miasta Opola z dnia 6 września 2010 r., bezsprzecznie świadczy o tym, że zezwolenie objęte tą decyzja, dotyczy wyłącznie tej części kanalizacji sanitarnej, która znajduje się w pasie drogowym ul. [...].

Na rozprawie przed Sądem skarżąca podtrzymała skargę i wnioski w niej zawarte oraz wniosła o zwrot kosztów postępowania sądowego. Podnosiła, iż decyzja pierwszoinstancyjna dotyczy również działki, której jest właścicielką, w związku z tym powinna być stroną w tym postępowaniu. Dodatkowo przedłożyła do akt sprawy odpis pisma Naczelnika Wydziału Inżynierii Miejskiej z dnia 10 września 2009 r., w którym stwierdzono, że pierwotne założenia wykonania odcinka sieci w pasie drogowym od granicy posesji bez wejścia na teren jej nieruchomości nie będą mogły być zrealizowane. Wyjaśniła, że warunki dla robót prowadzonych w pasie drogowym narzucają wykonanie komory startowej i ustawienie maszyn na działce

nr A, co potwierdza pismo dotyczące użyczenie nieruchomości, w związku z realizacją inwestycji (budowa kanalizacji). Nadmieniła również, że została wydana decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego, uchylona przez SKO.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ((Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) - dalej w skrócie: P.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi uznał, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] narusza prawo w stopniu uzasadniającym jej wyeliminowanie z obrotu prawnego.

Przedmiotem zaskarżenia objęto decyzję umarzającą postępowanie odwoławcze, czyli akt administracyjny o charakterze stricte procesowym. Oznacza to, iż Sąd zakresem kontroli pod względem zgodności z prawem objął tylko tę decyzję, a zatem rozważył tylko te argumenty skargi, które odnosiły się do treści tego aktu. Natomiast nie będzie ustosunkowywał się do tej części skargi, która porusza kwestie bezpośrednio dotyczące istoty sprawy, czyli przedmiotu postępowania odnoszącego się do sposobu realizacji i finansowania inwestycji polegającej na wykonaniu przyłącza kanalizacji sanitarnej do budynku przy ulicy [...] w O. Z tej przyczyny również zarzut nierozważenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze merytorycznych uwag odwołania jest niezasadny jako, że organ odwoławczy - z racji uznania wniesienia odwołania przez nieuprawniony podmiot, czyli stronę - nie mógł kontrolować decyzji o lokalizowanie urządzeń w pasie drogowym pod względem merytorycznym.

Jak wynika z przedstawionego stanu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu – działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. - umorzyło postępowanie odwoławcze od decyzji dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg w Opolu, zainicjowane odwołaniem skarżącej.

Zgodnie z art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego, gdy postępowanie to stało się bezprzedmiotowe z przyczyn podmiotowych lub z przyczyn przedmiotowych. Bezprzedmiotowość postępowania odwoławczego z przyczyn podmiotowych będzie miała miejsce wtedy, gdy strona skutecznie cofnie odwołanie, jak i wówczas, gdy organ odwoławczy w toku postępowania stwierdzi, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w sprawie.

W rozpoznawanej sprawie organ drugiej instancji stwierdził zaistnienie drugiej z powołanych przyczyn, tj. braku interesu prawnego podmiotu wnoszącego odwołanie i umorzył postępowanie odwoławcze.

Stosownie do art. 127 § 1 K.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie. O charakterze strony nie może decydować jedynie jej wola, pojęcie strony w postępowaniu administracyjnymi ma charakter zarówno procesowy, jak i materialny. Jeżeli osoba wnosząca odwołanie twierdzi, że jest stroną, organ odwoławczy nie może wydać od razu postanowienia o niedopuszczalności odwołania, ale przeprowadza postępowanie odwoławcze i w przypadku stwierdzenia, że żądanie wnoszącego odwołanie nie znajduje oparcia w normach prawa materialnego, wydaje rozstrzygnięcie o umorzeniu postępowania odwoławczego.

Przepis art. 39 ust. 3 i 3 a ustawy z dnia 21 marca 1985 r o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115), będący materialnoprawną podstawą wydania decyzji przez organ I instancji, nie określa w sposób wyraźny kręgu podmiotów będących stronami postępowania w sprawie lokalizowania w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami, jeżeli ta lokalizacja nie będzie ograniczać się jedynie do pasa drogowego. Wobec tego ustalenie stron następuje na podstawie kryteriów określonych w art. 28 K.p.a. Zgodnie z powołanym przepisem stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego, tj. taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje (wyrok NSA w Warszawie z dnia 30 czerwca 1999 r., sygn. akt IV SA 629/97, publ. LEX nr 47855). Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy więc to samo, co ustalić przepis prawa materialnego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania. Interes prawny powinien być konkretny, indywidualny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, dający się zaspokoić przez wydanie decyzji. W każdym razie chodzi o interes prawny szeroko pojmowany tzn. chroniony prawem przedmiotowym (powszechnie obowiązującym) nie zaś chroniony tylko prawem administracyjnym materialnym lub procesowym. Interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie osobie przymiotu strony w określonej sprawie, musi bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu. Brak bezpośredniości wpływu sprawy na sferę prawną osoby nie pozwala na uznanie jej za stronę (M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, Zakamycze 2000, s. 238). Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, tj. sytuację w której dany podmiot jest wprawdzie zainteresowany sposobem rozstrzygnięcia danej sprawy, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającymi stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracyjny (wyrok NSA z dnia 27 września 1999 r., sygn. akt IV SA 1285/98, publ. LEX nr 47898).

Według utrwalonego orzecznictwa, w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy prowadzonym na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 marca 2003 r. (Dz. U. nr 80 poz. 717) o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stronami są, poza podmiotem zainteresowanym uzyskaniem takiej decyzji (wnioskodawcą, inwestorem), właściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości terenu, na którym realizowana będzie planowana inwestycja, oraz właściciele lub użytkownicy wieczyści gruntów położonych w najbliższym otoczeniu planowanej do realizacji inwestycji, tj. bezpośrednio z nią sąsiadujących. Zdaniem Składu Sądu Orzekającego w niniejszej sprawie art. 39 ust. 3 i ust. 3a ustawy o drogach publicznych jest przepisem szczególnym w stosunku do przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie ustalania warunków zabudowy. Skoro według powołanego przepisu w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, to na to samo zamierzenie inwestycyjne nie trzeba uzyskiwać decyzji o warunkach zabudowy, która by de facto dotyczyła tego samego, gdyż warunki zabudowy są także ustaleniem lokalizacji. Powyższe uprawnia, zdaniem Sądu, do stwierdzenia, że co do statusu strony w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 39 ustawy o drogach publicznych aktualność zachowuje orzecznictwo odnoszące się do postępowania w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Stąd, w ocenie Sądu, nie można odmówić przymiotu strony w postępowaniu o lokalizację inwestycji w pasie drogowym oprócz inwestora także i właścicielowi nieruchomości, na której będzie realizowana ta inwestycja, co do lokalizacji której wypowiedział się organ. Z dokumentów zgromadzonych w aktach administracyjnych, w tym załącznika mapowego do decyzji pierwszoinstancyjnej, nie wynika, że planowana realizacja inwestycji polegającej na budowie kanalizacji sanitarnej nastąpi jedynie w pasie drogowym ulicy [...] w O. i że decyzja lokalizacyjna odnosi się tylko do działki będącej drogą gminną. W tym miejscu zauważyć przyjdzie, że w rozstrzygnięciu pierwszoinstancyjnym Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg w Opolu zezwolił na lokalizację w pasie drogowym ul. [...] (działka nr [...]) stanowiącej ciąg drogi gminnej – przyłącza kanalizacji sanitarnej do budynku przy ulicy [...], jak to pokazano na załączniku mapowym, dodając, iż załącznik ten (Nr 1) stanowi integralną cześć decyzji. Oznacza to, że decyzja lokalizacyjna o przebiegu instalacji sanitarnej odnosi się zarówno do nieruchomości drogowej (działka nr [...]), jak i do innej nieruchomości (działka nr [...] – przyległa do pasa drogowego) a zaznaczonej na mapce, stanowiącej, jak orzeczono, integralną część decyzji organu I instancji. Stąd powstała rozbieżność w samym rozstrzygnięciu organu I instancji, co do określenia terenu, objętego przedmiotowym zezwoleniem. Bezspornym w sprawie jest, że skarżąca jest współwłaścicielką działki nr A k.m. [...], zaznaczonej jako teren realizacji planowanego przedsięwzięcia. Nie budzi wątpliwości zarówno w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, jak i piśmiennictwie, że źródłem interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 K.p.a. może być także dodatkowo prawo cywilne, w szczególności prawo rzeczowe. Istotne jest, aby pomiędzy sytuacją prawną danego podmiotu a przedmiotem postępowania istniał związek polegający na tym, że akt stosowania obowiązującej normy prawa materialnego może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Interes taki powinien być bezpośredni, konkretny i realny. Taka właśnie sytuacja następowała w rozpoznawanej sprawie. Skarżąca powołując się na akt notarialny z dnia 25 lipca 2003 r. twierdzi, że przysługuje jej tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości, co do której toczyło się postępowanie, zakończone wydaniem zezwolenia na lokalizację inwestycji na podstawie art. 39 ustawy o drogach publicznych. Wskazana okoliczność powoduje, że ma ona niewątpliwie interes prawny w postępowaniu administracyjnym dotyczącym powyższej kwestii lokalizacji inwestycji na jej działce, jeżeli okoliczność ta zostanie potwierdzona w postępowaniu wyjaśniającym, bowiem ewentualna ostateczna decyzja będzie miała bezpośredni wpływ na jej sytuację prawną.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze wątpliwości odnoszących się do samej lokalizacji planowanego przyłącza kanalizacji sanitarnej nie wyjaśniło, przedwcześnie przyjmując, iż skarżącej nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. Sąd zgodziłby się ze stanowiskiem organu odwoławczego, że stroną postępowania w sprawie lokalizacji w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami ruchu drogowego jest wyłącznie wnioskodawca – inwestor, pod warunkiem, że decyzja ta będzie odnosić się tylko do pasa drogowego. Jednakże taka sytuacja w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła.

Powyższe oznacza, że zaskarżoną decyzję wydano z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego - art. 138 K.p.a. oraz art. 7, art. 77 § 1 K.p.a. Z tych względów koniecznym było uchylenie rozstrzygnięcia organu II instancji. Ponownie rozpoznając sprawę organ II instancji winien wyjaśnić, czy odwołująca ma w przedmiotowym postępowaniu status strony, po bezspornym ustaleniu jakiego terenu dotyczy zezwolenie na lokalizację przyłącza kanalizacyjnego i - stosownie do ustaleń w tej kwestii - albo umorzyć postępowanie albo rozpoznać merytorycznie odwołanie i stosownie do poczynionych ustaleń rozstrzygnąć sprawę. Celem naprawienia błędu organu I instancji należy też doręczyć decyzję pierwszoinstancyjną skarżącej.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" i art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji, o kosztach rozstrzygając na podstawie art. 200 tej ustawy.