Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 627/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-01-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 7, art. 28 w zw. art. 3 pkt 7
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 141 w zw. z art. 3 § 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 25 stycznia 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost - Durchowska /spr./ sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej małoletniego M. S. reprezentowanego przez H. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 21 października 2011r. sygn. akt II SA/Gl 549/11 w sprawie ze skargi K. S. i M. S. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] lipca 2009r., nr [...] w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 21 października 2011 r., sygn. akt II SA/GL 549/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę K. S. i M. S. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne.

Decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Sosnowcu ( dalej PINB) umorzył postępowanie administracyjne, które prowadził w sprawie potwierdzenia zarzutu naruszenia art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. nr 156, poz. 1118 ze zm.) w związku z rozpoczęciem robót budowlanych na posesji nr [...] przy ul. [...] w S. bez uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę.

W uzasadnieniu decyzji PINB podał, że postępowanie administracyjne należało umorzyć jako bezprzedmiotowe. Wskazał, że przeprowadzona kontrola wykazała przeprowadzenie w budynku gospodarczym robót polegających na: odkuciu odpadających tynków, wykuciu otworu drzwiowego w ścianie działowej, rozebraniu pieca kaflowego, zdemontowaniu szczątkowego sufitu podwieszanego oraz uprzątnięciu gruzu powstałego w wyniku tych prac. W ocenie PINB przedmiotowe roboty nie stanowiły robót budowlanych w rozumieniu art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego. Roboty te nie mieszczą się również w definicji przebudowy zamieszczonej w art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego oraz nie można ich zakwalifikować do remontu w rozumieniu art. 3 pkt 8 tej ustawy.

Od decyzji tej odwołanie wnieśli małoletni K. i M. S. zastępowani przez ich ojca H. S. domagając się jej uchylenia w całości. Przedstawiciel ustawowy odwołujących się zarzucił wydanie tej decyzji z naruszeniem procedury administracyjnej. W szczególności podał, że;

- nie został zapoznany z projektem przedmiotowej decyzji przed jej wydaniem,

- w toku postępowania PINB nie wystąpił do organów administracji architektoniczno-budowlanej o przekazanie mu dokumentacji projektowanej przebudowy ograniczając się jedynie do częściowej dokumentacji dostarczonej przez niego,

- w dniu 21 kwietnia 2009 roku odmówiono mu wglądu do akt sprawy,

- nie zapoznano go z oświadczeniami i wyjaśnieniami złożonymi przez autora projektu przebudowy,

- z akt sprawy nie wynika także, że organ wzywał projektanta do złożenia wskazanych wyżej wyjaśnień.

Ponadto odwołujący się postawił także zarzuty, które określił mianem merytorycznych. W ramach tych zarzutów podał, że Prezydent Miasta Sosnowca udzielając pozwolenia na przebudowę przedmiotowego budynku zatwierdził projekt budowlany określając, jakie roboty winny zostać w nim wykonane. Tym samym celem kontroli, której się domagał on wraz z Wojewodą winno być ustalenie, czy zrealizowane roboty budowlane zmierzają do osiągnięcia celu określonego w decyzji o pozwoleniu na budowę, a nie czy stanowią one samowolę budowlaną, przebudowę lub remont. Zarzucił, że inspektor nadzoru budowlanego samodzielnie nie ocenił charakteru zrealizowanych robót w oparciu o sporządzoną wcześniej inwentaryzację obiektu. Autor odwołania uznał wreszcie, że zrealizowane roboty należało uznać za przebudowę, bowiem nie zostały one wymienione w przepisach art. 29 – art. 31 Prawa budowlanego, a z żadnego przepisu nie wynika, że przebudowa ma miejsce tylko w przypadkach ingerencji w ściany nośne.

Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] utrzymał w mocy ww. decyzję PINB. Uzasadniając to rozstrzygnięcie organ odwoławczy zakwestionował jednak sformułowania zawarte w sentencji decyzji organu I instancji wskazując, że organ ten nie miał kompetencji do rozstrzygania czy w sprawie doszło do naruszenia art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. To wadliwe sformułowanie sentencji nie miało jednak – zdaniem ŚWINB – wpływu na wynik sprawy. W swojej decyzji PINB określił bowiem, jakie roboty stanowiły przedmiot postępowania oraz wskazał, że nie stanowiły one robót budowlanych uregulowanych przepisami Prawa budowlanego. Tym samym zdaniem organu odwoławczego PINB prawidłowo umorzył postępowanie w sprawie uznając je za bezprzedmiotowe. Odnosząc się do zarzutów odwołania ŚWINB wyjaśnił, że organ nie ma obowiązku zapoznawać stron postępowania z projektem decyzji, a jedynie ze zgromadzonym w sprawie materiałem. Dla rozstrzygnięcia sprawy nie było też potrzeby zapoznania się przez organ I instancji z pozwoleniem na budowę oraz projektem budowlanym. W kwestii odmowy udostępnienia odwołującemu się dokumentacji sprawy ŚWINB wyjaśnił, że dopuszczenie przedstawiciela odwołujących się do czynnego udziału w postępowaniu mogło mieć miejsce dopiero po wykazaniu przez niego, że reprezentuje on strony postępowania. Z adnotacji znajdującej się w aktach sprawy wynika, że po przedłożeniu stosownych dokumentów akta te udostępniono zainteresowanemu, co zostało potwierdzone jego podpisem. W kwestii oświadczeń złożonych w sprawie przez projektanta adaptacji obiektu organ wyjaśnił, że dokumenty te zostały włączone do akt sprawy z inicjatywy inwestorki.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na powyższą decyzję ŚWINB wnieśli małoletni K. S. i M. S. zastępowani przez ich ojca H. S. domagając się uchylenia decyzji organów obu instancji.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali, że bez wątpienia właścicielka tego budynku przystąpiła do robót opisanych w decyzji organów nadzoru budowlanego bez pozwolenia na budowę, co w związku z brzmieniem art. 32 ust. 4a Prawa budowlanego winno skutkować odmową udzielenia pozwolenia na budowę. Decyzja udzielająca pozwolenia na budowę określiła roboty budowlane, jakie inwestor musi wykonać, aby przebudować istniejący budynek gospodarczy na mieszkalny. Tym samym rozpoczęte roboty budowlane należy rozpatrywać w ścisłym powiązaniu z czynnościami wskazanymi w decyzji o pozwoleniu na przebudowę, gdyż tylko wówczas można stwierdzić, czy inwestor naruszył prawo w sposób wykluczający możliwość wydania pozwolenia na budowę. Zgadzając się z poglądem ŚWINB, że kompetencje organów nadzoru budowlanego w przedmiotowej sprawie należy rozpatrywać w kontekście art. 48, art. 49b, art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane, skarżący wskazali jednak, iż w tej sprawie nie można było pominąć wydanego pozwolenia na budowę chociaż decyzja ta nie była jeszcze ostateczna. W dalszej części uzasadnienia skargi K. i M. S. zakwestionowali stanowisko orzekających w sprawie organów, w świetle którego wykonanych przez inwestorkę robót nie można zaliczyć do robót budowlanych i wskazali na ich błędne zdefiniowanie. Jako przykład podali błędne zakwalifikowanie przez organ opisanego w inwentaryzacji stropodachu jako sufitu podwieszanego. W ocenie skarżących późniejsze złożenie przez projektanta odmiennego oświadczenia dotyczącego tej kwestii należało uznać za bezprzedmiotowe, gdyż organ powinien oprzeć się w tej sprawie na oficjalnym dokumencie. Skarżący zakwestionowali także prawdziwość twierdzeń ŚWINB dotyczących braku wezwania do udziału w sprawie projektanta. Zdaniem skarżących "wszystkie odkucia, przekucia ścian, czy braki połączenia ścian z sufitem" zostały wykonane przez inwestora, a nie jak podano w protokole, wcześniej.

W odpowiedzi na skargę ŚWINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko.

Po rozpoznaniu skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 3 lutego 2010 r. sygn. akt II SA/GL 870/09, skargę tę oddalił.

Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej wniesionej od tego wyroku przez małoletniego K. S., został on uchylony, a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi w Gliwicach wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 2011 r. sygn. akt II OSK 1093/10.

Rozpoznając ponownie sprawę i oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wskazał, że biorąc pod uwagę zarówno żądania skarżących jak i treść wystąpienia Wojewody, stanowiące podstawę wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie przed organami nadzoru budowlanego, należy podzielić stanowisko Sądu zajęte w poprzednim wyroku i zaakceptowane przez NSA w omówionym wyżej wyroku kasacyjnym, że sprawa ta powinna być rozpoznana pod kątem regulacji zawartych w art. 50 – 51 Prawa budowlanego. Skarżący i Wojewoda twierdzili bowiem, że w budynku na sąsiedniej nieruchomości zostały przeprowadzone roboty budowlane bez wymaganego pozwolenia na budowę. Za takim ustaleniem przedmiotu sprawy przemawia nadto treść art. 83 ust. 1 ustawy określająca zakres właściwości rzeczowej organu nadzoru budowlanego jako organu pierwszej instancji. W konsekwencji należy podzielić zdaniem Sądu stanowisko zajęte w odpowiedzi na skargę, że nie do organów nadzoru budowlanego należy ocena czy objęte ich postępowaniem roboty mają związek z trybem wydawania pozwolenia na budowę, a co za tym idzie czy istniały w związku z wykonaniem tych robót podstawy do wydania przez organy architektoniczno – budowlane decyzji opartej na treść art. 32 ust.4a Prawa budowlanego czego faktycznie domagali się skarżący. Ustaleń niezbędnych do zastosowania tego przepisu mogły i powinny bowiem dokonać zgodnie z ich kompetencjami organy architektoniczno – budowlane ( art. 82 ust. 1 w zw. z art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego).

Oznacza to, że dla właściwego wyjaśnienia i rozpoznania niniejszej sprawy organy nadzoru budowlanego powinny ustalić jakie konkretnie roboty zostały wykonane przez B. K. bez pozwolenia na budowę w jej budynku przy ul. [...] w S. oraz czy w związku z przepisami Prawa budowlanego roboty te podlegały jego reglamentacji tj. wymagały ingerencji organów nadzoru budowlanego. Tylko bowiem w przypadku pozytywnej odpowiedzi na drugą część powyższego pytania istniałby przedmiot postępowania przed tymi organami i w konsekwencji potrzeba i obowiązek zakończenia wszczętego przed tymi organami postępowania administracyjnego przez wydanie decyzji merytorycznej rozstrzygającej sprawę co do istoty.

W świetle zgromadzonego w dostatecznym zakresie materiału dowodowego należy podzielić zdaniem Sądu stanowisko organów orzekających, że z uwagi na zakres i charakter objęte postępowaniem roboty nie podlegały regulacjom ustawy Prawo budowlane. Wbrew stanowisku skarżących, również zdaniem Sądu, robót tych polegających na odkuciu odpadających tynków, wykuciu otworu pod drzwi w ścianie działowej budynku, rozebraniu pieca kaflowego oraz zdemontowaniu szczątkowego sufitu podwieszanego nie można zaliczyć do robót budowlanych o jakich mowa w art. 3 pkt 7 w zw. z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. Niewątpliwie nie stanowią one budowy o jakiej mowa w art. 3 pkt 6 tego aktu prawnego ani też remontu w rozumieniu art. 3 pkt 8 tej ustawy ( trudno bowiem przyjąć i skarżący również tego nie podnoszą, że ich celem jest odtworzenie stanu pierwotnego budynku ). Nie stanowiły one również (wbrew stanowisku pełnomocnika skarżących zajętym na rozprawie sądowej w dniu 21 października 2011 r. ) przebudowy budynku w rozumieniu art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego. W szczególności nie zmieniały one wymienionych w tym przepisie charakterystycznych parametrów tego budynku. Brak jest też zdaniem Sądu dostatecznych podstaw do przyjęcia, że w ich następstwie doszło do zmiany innych parametrów technicznych i użytkowych budynku. Należy mieć przy tym na uwadze, że pojęcia te nie zostały bliżej w Prawie budowlanym zdefiniowane i w konsekwencji jako pojęcia niedookreślone ( nieostre ) nie powinny być interpretowane z naruszeniem wynikającej z art. 4 Prawa budowlanego zasady swobody prawa do zabudowy dla osób dysponujących nieruchomością na cele budowlane. Taka interpretacja jest niewskazana zwłaszcza w sytuacji zachodzącej w rozpoznawanej sprawie, gdy sporne roboty z uwagi na swój zakres, charakter i miejsce ich wykonywania nie mogły wpływać i nie wpływały na sposób wykonywania prawa własności przez osoby trzecie ( w tym skarżących, którzy zresztą takiego wpływu nigdy nie sformułowali) ani nie powodowały nieprawidłowości o jakich mowa w art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego. Zdaniem Sądu brak jest dostatecznych podstaw do przyjęcia, że przez zmianę parametrów użytkowych lub technicznych w rozumieniu art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego należy rozumieć zmianę jakichkolwiek parametrów tego typu ale o zmianę parametrów mogącą mieć znaczący wpływ na wymagania dotyczące budynku i warunków jego użytkowania o jakich mowa w art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego. W pierwszym wypadku praktycznie wszystkie roboty w budynku (np. położenie tapety na ścianach) podlegałby reglamentacji prawa budowlanego, gdyż najczęściej zmierzają one do zmiany pewnych jego parametrów użytkowych. Przeciwko takiej wykładni przepisów przemawia nadto wykładnia celowościowa i systemowa omawianego aktu prawnego. Nie było bowiem intencją prawodawcy ingerencja organów budowlanych w jakiekolwiek roboty związane z obiektami budowlanymi.

W konsekwencji Sąd nie dopatrzył się aby wybicie w ściance działowej otworu pod drzwi zmieniało parametry użytkowe obiektu. Podobnie należy odnieść się do częściowego rozebrania podwieszanego sufitu, który nie stanowił części konstrukcyjnej obiektu, co wynika zarówno z oświadczenia projektanta (projektu na potrzeby uzyskania pozwolenia na budowę ) mgr inż. M. Z. (k. 12 akt organu pierwszej instancji ), z protokołu oględzin z dnia 17 kwietnia 2009 r. ( karta 5 tych akt) jak i ze stanowiącej załącznik do tego protokołu dokumentacji fotograficznej. W konsekwencji należy podzielić w tym względzie ustalenia organów orzekających jako dokonane zgodnie z treścią art. 7 i 77 § 1 i art. 80 Kpa. Odmienne w tym przedmiocie twierdzenia skarżących nie zasługują zdaniem Sądu na akceptację.

O tym, że przedmiotowy sufit nie stanowił części stropodachu świadczy okoliczność, że nie był on umocowany ( nie przylegał ) do drewnianej więźby tego stropodachu. Wynika to m.in. z tego, że ponad linią tego sufitu ściany nośne zewnętrzne nie były otynkowane ( co wynika m.in. z fotografii ) i do tego stropodachu nie sięgały ścianki działowe, Również z zalegającej w aktach administracyjnych ekspertyzy technicznej wynika, że sufit ten nie sięgał do krokwi, na których opierał się stropodach ( biegłby zresztą wówczas zgodnie z płaszczyzną stropodach tj. po skosie). Odmienne w tym względzie twierdzenia pełnomocnika skarżących sformułowane na rozprawie sądowej tj., że sufit ten stanowił element stropodachu oraz część konstrukcyjną budynku ( gdyż uniemożliwiał przesuwanie się belek konstrukcyjnych stropodachu) nie zostały w żaden sposób udowodnione i tym samym nie mogą stwarzać podstawy do podważenia ustalonego przez organy orzekające stanu faktycznego. Nawet gdyby teoretycznie przyjąć, że sufit ten był przymocowany do drewnianych belek konstrukcyjnych stropodachu to i tak nie oznacza to, że to właśnie ten sufit uniemożliwiał ich przesuwanie się, w sytuacji gdy były one zespolone ze ścianami zewnętrznymi budynku na których się opierały. W konsekwencji w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego brak jest zdaniem Sądu dostatecznych podstaw do podważenia ustaleń organów orzekających, że sporny sufit pełnił funkcję sufitu podwieszanego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył małoltni M. S. reprezentowany prze ojca H. S.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – dalej Ppsa)), a to:

a) przepisu art. 3 pkt. 7 a Prawa budowlanego poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że roboty prowadzone w budynku nr [...] przy ul. [...] w S. nie stanowiły jego przebudowy podczas gdy, zgodnie z założeniami projektu budowlanego prowadziły one do zmiany parametrów użytkowych i technicznych istniejącego obiektu budowlanego;

b) przepisu art. 28 w zw. z art. 3 pkt. 7 Prawa budowlanego poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, iż inwestorska nie musiała uzyskać pozwolenia na budowę, podczas gdy roboty prowadzone w budynku nr [...] przy ul. [...] w S. nie mogły zostać rozpoczęte bez uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę.

2) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. przepisu art. 141 § 4 Ppsa w zw. z 3 § 1 Ppsa w zw. z przepisem art. 75 § 1 Kpa poprzez ich niezastosowanie i brak zbadania prawidłowości ustaleń organów budowlanych w sprawie, podczas gdy skarżący zarzucał w skardze, iż ustalenia faktyczne organu budowlanego są błędne.

Wskazując na powyższe, na podstawie art. 185 § 1 Ppsa skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenia na rzecz skarżącego kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przypisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali m.in., że zaskarżone rozstrzygnięcie Sądu Administracyjnego w Gliwicach wydane zostało z pominięciem podnoszonego przez skarżącego zarzutu braku prawidłowości ustaleń dokonanych w sprawie przez organy budowlane. W skardze na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] lipca 2009 r. skarżący podnosili, między innymi, iż wszystkie odkucia, przekucia ścian czy braki połączenia ścian z sufitem zostały dokonane przez inwestora, a nie – jak twierdził inspektor po wizji obiektu w protokole z dnia 17 kwietnia 2009 r. opierając się na oświadczeniach inwestora - wcześniej. Skarżący podnosili również nieprawidłowości i braki w zgromadzonym materiale co do kwalifikacji sufitu w obiekcie jako stropodachu - wskazywano na zmianę przez projektanta kwalifikacji tego elementu w oświadczeniu złożonym po wykonaniu projektu budowlanego.

Skarżący podniósł, że Sąd swoje rozstrzygnięcie co do zmiany parametrów użytkowych obiektu ( a w konsekwencji podlegania robót przepisom prawa budowlanego) oparł Sąd na nieprawidłowych ustaleniach faktycznych organów budowlanych, co implikuje nieprawidłowość dokonanej przez Sąd subsumcji.

Skarżący wskazał również, iż Sąd dokonał błędnej oceny zakresu projektowanych robót budowlanych. Skarżący podnieśli, że zmianą parametrów użytkowych jest przykładowo powiększenie liczby pomieszczeń czy zmiana układu funkcjonalnego, a zmianą parametrów technicznych jest przykładowo zwiększenie przepustowości instalacji istniejącego obiektu budowlanego. Pojęcia powyższe były nadto przedmiotem orzeczeń sądów administracyjnych i nie ulega wątpliwości, iż zmianą parametrów technicznych w przypadku przebudowy, jest między innymi zmiana układu funkcjonalnego budynku (Por. np. wyrok WSA w Białymstoku z 15 czerwca 2010 LEX nr 643697), co miało miejsce w przedmiotowym stanie faktycznym. W konsekwencji całkowicie nieuprawniona jest dokonana przez Sąd interpretacja tych pojęć jako "nieostrych" w kontekście zasady swobody prawa budowlanego czy zakresu wpływu dokonanych robót na prawo własności osób trzecich. Chybiona jest również argumentacja Sądu jakoby za zmianę parametrów użytkowych lub technicznych budynku należało uważać jedynie zmianę parametrów mogących mieć znaczący wpływ na wymagania dotyczące budynku i warunków jego użytkowania, albowiem twierdzeniem tym Sąd rozbudowuje przepis o dodatkową przesłankę w postaci "istnienia znaczącego wpływu na wymagania dotyczące budynku", która nie wynika z przepisu art. 3 pkt. 7a prawa budowlanego. Gdyby zmiana parametrów powodować miała - jak chce Sąd - "znaczący wpływ" na wymagania dotyczące budynku pojęciem takim posłużyłby się ustawodawca. Tymczasem nowelizacja tzw. słowniczka najważniejszych pojęć, którymi posługuje się Prawo budowlane miała na celu wprowadzenie jednolitej definicji przebudowy, co ma zapobiec właśnie dowolnej interpretacji tego terminu przez Sądy ( por. Uzasadnienie do projektu ustawy o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw, druk sejmowy nr 3529, s. 16 ). Zgodnie z art. 3 pkt. 7a Prawa budowlanego przez przebudowę - należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Sądowi umknęło, iż z projektu budowlanego na podstawie którego wydano decyzje go zatwierdzającą (w aktach sprawy) wynika, iż doszło do zmiany parametrów długości, szerokości, wysokości, powierzchni zabudowy i kubatury oraz funkcji, a zatem do zmiany charakterystycznych parametrów budynku nr [...] przy ul. [...] w S.

W doktrynie wskazuje się, iż roboty budowlane obejmują prace wykonywane w istniejącym obiekcie budowlanym, prowadzące wyłącznie do zmian w ramach dotychczasowego układu funkcjonalnego. W tym sensie przebudowa należy do kategorii robót budowlanych [J. Siegień, Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2002, s. 78]. Sama przebudowa polega zaś na zmianie układu funkcjonalnego istniejącego obiektu budowlanego mogąca dotyczyć zarówno elementów konstrukcyjnych jak i wypełniający np. związana ze zmianą użytkowania obiektu. (Por. J. Siegień, Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2001, s. 75).

Na rozprawie w dniu 25 stycznia 2013 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał skargę.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – dalej "Ppsa") skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędna wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie ; 2) naruszenie przepisów postępowania , jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 Ppsa rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod uwagę nieważność postępowania.

Badając stosownie do treści art. 183 § 2 Ppsa zaistnienie, którejkolwiek z przesłanek nieważności, w tym zakresie Sąd nie dopatrzył się takich naruszeń w rozpoznawanej sprawie.

Składając skargę kasacyjna skarżący zarzucił wyrokowi I instancji naruszenie przepisu art. 3 pkt. 7 a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawa budowlanego ( Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm. ) poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że roboty prowadzone w budynku nr [...] przy ul. [...] w S. nie stanowiły jego przebudowy podczas gdy, zgodnie z założeniami projektu budowlanego prowadziły one do zmiany parametrów użytkowych i technicznych istniejącego obiektu budowlanego oraz naruszenie przepisu art. 28 w zw. z art. 3 pkt. 7 Prawa budowlanego poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, iż inwestorska nie musiała uzyskać pozwolenia na budowę, podczas gdy roboty prowadzone w budynku nr [...] przy ul. [...] w S. nie mogły zostać rozpoczęte bez uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę.

Wobec powyższego stwierdzić należy, że do rozstrzygnięcia wniesionej w niniejszej sprawie skargi kasacyjnej konieczna jest ocena wykonanych przez inwestora prac budowlanych.

Zgodzić należy się z Sądem I instancji, czego również nie kwestionuje wnoszący skargę kasacyjną, że dla właściwego wyjaśnienia i rozpoznania niniejszej sprawy organy nadzoru budowlanego powinny ustalić jakie konkretnie roboty zostały wykonane bez pozwolenia na budowę w budynku przy ul. [...] w S. oraz czy w związku z przepisami Prawa budowlanego roboty te podlegały jego reglamentacji tj. wymagały ingerencji organów nadzoru budowlanego.

Jak wynika z akt sprawy roboty wykonane przez inwestora polegały na odkuciu odpadających tynków, wykuciu otworu pod drzwi w ścianie działowej budynku, rozebraniu pieca kaflowego oraz zdemontowaniu szczątkowego sufitu podwieszanego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego roboty te, jak zasadnie uznał Sąd I instancji, nie stanowiły przebudowy budynku w rozumieniu art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego.

Definicja przebudowy zakreślona w tym przepisie wprowadzona została ustawą z dnia 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 163, poz. 1364). Przez przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji.

Podkreślić należy, że przebudowa wyłączona została z pojęcia budowy ze względu na fakt, że wyróżnikiem budowy jest powstanie nowej substancji budowlanej w znaczeniu "zmiany charakterystycznych parametrów danego obiektu" – np. zwiększenie kubatury obiektu. W przypadku przebudowy może zmienić się, poprzez np. zmianę parametrów technicznych, układ funkcjonalny budynku - pod warunkiem, że parametry charakterystyczne zachowają swoją wielkość sprzed budowy (Prawo budowlane. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, C.H. BECK, Warszawa 2007, s. 57-58).

Również zdaniem innych komentatorów przebudowa stanowi szczególny rodzaj wykonywania robót budowlanych. Mają one m.in. doprowadzić do zmiany parametrów użytkowych (np. powiększenie liczby pomieszczeń) lub technicznych (np. zwiększenie przepustowości instalacji) istniejącego obiektu budowlanego.

W orzecznictwie zwraca się uwagę, że skoro wprowadzając definicję przebudowy ustawodawca nie objaśnił co należy rozumieć przez "zmianę parametrów użytkowych lub technicznych" istniejącego obiektu, wyjaśnienie tego pojęcia wymaga sięgnięcia do wykładni językowej. Według Słownika Języka Polskiego "parametr" to wielkość charakteryzująca materiał lub element z punktu widzenie jego przydatności. Pozwala to na stwierdzenie, że parametrem użytkowym i technicznym będą wszelkie wielkości wyrażone w jednostkach miary czy wagi elementów użytkowych takich jak dach, okna, schody oraz technicznych, takich jak ciężar konstrukcji, czy odporność przeciwpożarowa, które występują w przypadku danego obiektu. Kwalifikując konkretne roboty budowlane jako przebudowę organy nadzoru budowlanego powinny ocenić i wykazać, że w wyniku wykonania danych robót, doszło do zmiany tak rozumianych parametrów budynku. Do kategorii przebudowy mogą być bowiem zakwalifikowane takie tylko prace powodujące zmianę parametrów techniczno-użytkowych, co do których organowi udało się wykazać w postępowaniu wyjaśniającym, że ingerują one w układ obciążeń w sposób wymagający konstruowania struktury nośnej obiektu na nowo, tak jak dziej się to podczas budowy nowego obiektu (por. NSA w wyroku z dnia 4 marca 2010 r. II OSK 493/09) .

W ocenie składu orzekającego roboty budowlane w ścianach działowych, które nie ingerują w konstrukcję obiektu nie można zakwalifikować jako przebudowy. Przy czym podkreślenia wymaga, że identyczne prace należy traktować odmiennie w zależności jakiej ściany dotyczą. Oczywistym jest, że roboty odnoszące się do ściany nośnej stanowią ingerencje w konstrukcję budynku i stanowią przebudowę. Natomiast jako przebudowy w ocenie Sądu nie można zakwalifikować wybicie otworu drzwiowego w ścianie działowej.

Ponadto wskazać należy, że przedmiotem sprawy była ocena czy roboty polegające na odkuciu odpadających tynków, wykuciu otworu pod drzwi w ścianie działowej budynku, rozebraniu pieca kaflowego oraz zdemontowaniu szczątkowego sufitu podwieszanego podlegają reglamentacji Prawa budowlanego. Wykonanie powyższych robót może stanowić etap wstępny do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego ale nie musi. Fakt, iż przed organami architektoniczno-budowlanymi toczy się postępowanie o zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego nie może mieć wpływu na ocenę charakteru wykonanych w niniejszej sprawie robót. Zatem argumenty odnoszące się do funkcji obiektu nie mogą zostać uwzględnione. Wykonanie powyższych robót samo w sobie nie prowadzi do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego.

W ocenie składu orzekającego również częściowa rozbiórka podwieszanego sufitu, który nie stanowił części konstrukcyjnej obiektu, wbrew wywodom skargi kasacyjnej, nie stanowiła przebudowy. Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że o tym, iż przedmiotowy sufit nie stanowił części stropodachu świadczy okoliczność, że nie był on umocowany ( nie przylegał ) do drewnianej więźby tego stropodachu. Wynika to m.in. z tego, że ponad linią tego sufitu ściany nośne zewnętrzne nie były otynkowane (co wynika m.in. z fotografii ) i do tego stropodachu nie sięgały ścianki działowe, Również z zalegającej w aktach administracyjnych ekspertyzy technicznej wynika, że sufit ten nie sięgał do krokwi na których opierał się stropodach.

W świetle powyższego wskazać należy, że nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż przeprowadzając prawidłową kontrolę legalności zaskarżonej decyzji Sąd I instancji sporządził również opowiadające prawu uzasadnienie zaskarżonego wyroku.

Tym samym zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa w zw. z art. 3 § 1 Ppsa w zw. z art. 75 § 1 Kpa nie zasługiwał uwzględnienie. Uwzględniając normatywną treść przepisu art. 141 § 4 Ppsa, prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 Ppsa w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli.

Analiza pisemnych motywów zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że uzasadnienie to spełnia powyższe wymogi wyjaśniając przesłanki podjętego rozstrzygnięcia. Sąd I instancji wskazał, jakie przepisy i jakie ustalenia faktyczne legły u podstaw podjętego rozstrzygnięcia.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 Ppsa oddalił skargę kasacyjną.