Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 959/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2016-03-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 1
journal: Dz.U. 2014 poz 1647
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jednolity
article: art. 57a, art. 134 par. 1, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 200, art. 205 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 4 ust. 1 i 2, art. 50 ust. 1, art. 53 ust. 5, art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1,  art. 63, art. 86
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: par. 3 ust. 1 i 2, par. 7 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: par. 2
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1589
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji  inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy
article: par. 18 ust. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2013 poz 461
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb  Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 1 marca 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lutego 2016 r. sprawy ze skarg P. M. i I. R.-A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] sierpnia 2015 r. Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy; I. uchyla punkt drugi zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta Ś. W. z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżących: – I. R. – A. kwotę 757,- (siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, – P. M. kwotę 500,- (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...], Burmistrz Miasta Ś. W. na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199 z późn. zm., dalej: "u.p.z.p.") w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 2 i art. 60 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r, poz. 267 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") ustalił na rzecz M.-B. Sp. z o.o. w P. warunki zabudowy dla inwestycji zlokalizowanej na działkach nr [...] i [...], przy ul. [...]. P. w Ś. W., i polegającej na nadbudowie budynku handlowo-usługowo-mieszkalnego będącego w trakcie budowy o jedną kondygnację, z przeznaczeniem handlowo-usługowym wraz ze zmianą sposobu użytkowania części mieszkalnej na handlowo-usługową oraz rozbudowę o pomieszczenie techniczne.

W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że dla przedmiotowego terenu nie obowiązuje obecnie żaden miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Wobec tego niezbędne było wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ I instancji wskazał następnie, że obszar analizowany został wyznaczony w promieniu 60,6 m, co odpowiada 3-krotności frontu działki (3 x 20,2 m). Tym samym zachowany został wymóg przewidziany w § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588, dalej: "rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy"). Jednocześnie w sprawie nie wystąpiły przesłanki uzasadniające rozszerzenie obszaru analizy urbanistycznej. W konsekwencji badaniu poddano nieruchomości składające się z działek nr: (1) [...], [...], (2) [...], [...], (3) [...], [...], [...], (4) [...], [...], (5) [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...]. Organ I instancji wskazał następnie, że wymóg dobrego sąsiedztwa, o jakim mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., został w rozpatrywanej sprawie spełniony. W obszarze analizowanym występują bowiem budynki mieszkalne w zabudowie wolnostojącej, garażowe i gospodarcze, budynek usługowo-handlowy oraz budynki oświatowe. Nieprzekraczalne linie zabudowy dla omawianego zamierzenia budowlanego zostały oznaczone zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy. Ustalono je bowiem w granicy z działką nr [...], będącą drogą powiatową, tj. ul. [...]. P., oraz w granicy z działkami nr [...] i [...], stanowiącymi al. Ś. O. Tak wyznaczone linie stanowią kontynuację linii, przy której usytuowana jest zabudowa istniejąca w sąsiedztwie, m.in. na działce nr [...], [...] i [...]. Wyniki analizy urbanistycznej wskazują ponadto, że średnia wartość wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działek wynosi 24,1%. Najwyższa wartość tego parametru to 38,8%, a najniższa – 6,9%. Poruszany wskaźnik w przypadku omawianego zamierzenia budowlanego wynosi obecnie 60,9%, przy czym powierzchnia zabudowy wynosi 854,7 m2, a powierzchnia nieruchomości – 0,1403 ha. W razie zrealizowania omawianej inwestycji wskaźnik ten wyniesie 64,2%. Tym samym przekracza ona maksymalną wartość występującą w obszarze analizowanym. Niemniej organ I instancji wskazał, że maksymalna powierzchnia budynków (bez odniesienie do powierzchni działki) wynosi w obszarze analizowanym 3655,5 m2 na nieruchomości składającej się z działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], a średnia powierzchnia budynków wynosi 395,14 m2. Możliwe jest zatem powołanie się w tym zakresie na wyjątek z § 5 ust. 2 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy, gdyż powierzchnia planowanego budynku nie przekroczy maksymalnej powierzchni budynków w obszarze analizowanym. Udział powierzchni biologicznie czynnej został ustalony na 1%. Wnioskowana szerokość elewacji frontowej, tj. 16 m, różni się od średniej szerokości wynoszącej 19,1 m. Niemniej odpowiada ona istniejącemu ładowi przestrzennemu, a nadto mieści się w 20% tolerancji, o jakiej mowa w § 6 ust. 1 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynków w obszarze analizowanym wynosi od 3,0 m do 11,0 m. Wnioskowana wysokość przewyższa maksymalną wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynków w obszarze analizowanym. Niemniej cały budynek nie przekroczy maksymalnej wysokości zabudowy na tym terenie. Realizacja zamierzenia budowlanego nie naruszy zatem ładu przestrzennego. Wobec tego na mocy § 7 ust. 4 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy przychylono się do wniosku inwestora i wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu, attyki lub okapu głównego dachu określono na maksymalnie 12,25 m. Ustalono przy tym wykonanie dachu płaskiego, o nachyleniu połaci dachowych do 18° oraz wysokości wnioskowanego budynku maksymalnie do 12,25 m do najwyższego punktu konstrukcyjnego dachu. Ponadto organ I instancji zauważył, że przedmiotowa nieruchomość dysponuje dostępem do drogi publicznej, tj. ul. [...] P., a nadto komunikacja piesza możliwa jest także przez al. Olimpijczyków. Istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest przy tym wystarczające dla omawianego zamierzenia budowlanego. Teren inwestycji nie wymaga przy tym zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, a rozważana decyzja pozostaje w zgodzie z przepisami odrębnymi. W piśmie z dnia [...] marca 2015 r. I. R. A. wyraziła sprzeciw wobec planowanej inwestycji, nie zgadzając się na wysokość omawianego obiektu budowlanego. Rozważane przedsięwzięcie spowoduje bowiem w jej ocenie nadmierne zacienie należącej do niej nieruchomości, ponadto to zabudowa znajdująca się na jej działce powinna stanowić punkt odniesienia przy określaniu parametrów nowej zabudowy. W odpowiedzi na powyższe zarzuty organ I instancji wskazał, że decyzja o warunkach zabudowy nie ma charakter uznaniowego, a zatem w razie spełnienia ustawowych przesłanek wyłączona jest możliwość odmowy ustalenia warunków dla danej inwestycji. Ponadto wywody skarżącej dotyczą w istocie zastrzeżeń, które powinny być podniesione na następnym etapie procesu inwestycyjnego, tj. dopiero w trakcie postępowania o wydanie pozwolenia na budowę. Organ I instancji zaznaczył również, że wykluczone było w niniejszej sprawie oparcie się tylko na jednej działce, należącej w dodatku do skarżącej. Zakres analizy urbanistycznej wyznacza bowiem § 3 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i niemożliwe jest zmniejszenie minimalnego obszaru analizowanego, zakreślonego w odległości wynoszącej 3-krotność szerokości elewacji frontowej działki inwestora. Organ I instancji zaznaczył przy tym, że wysokość planowanej inwestycji nie przekroczy maksymalnej wysokości budynków w obszarze analizowanym, która wynosi 17,0 m (działki nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...]). W tej sytuacji należy uznać, że spełnione zostały wszystkie wymogi, od których zależy ustalenie warunków zabudowy.

Pismem z dnia [...] sierpnia 2015 r. P. M. odwołał się od powyższej decyzji z dnia [...] lipca 2015 r.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że obszar analizowany został oznaczony wadliwie przez włączenie do niego działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...]. Ponadto w rozpatrywanej sprawie doszło do naruszenia zasady dobrego sąsiedztwa, gdyż w badanym terenie występują przeważnie budynki mieszkalne w zabudowie wolnostojącej. Skarżący nie zgodził się również z ustaleniami organu I instancji co do obsługi komunikacyjnej inwestycji, podnosząc, że istniejący zjazd od ul. [...]. P. nie zabezpiecza pełnego zapotrzebowania na ruch pojazdów. Tym samym planowane przedsięwzięcie może utrudnić korzystanie z nieruchomości należącej do P. M. Wątpliwości w ocenie skarżącego budzi również możliwość efektywnego odprowadzania ścieków z terenu inwestycji do istniejącej kanalizacji sanitarnej. Ponadto organ I instancji nietrafnie określił wskaźnik powierzchni zabudowy,

Pismem z dnia [...] sierpnia 2015 r. I. R.-A. odwołała się od powyższej decyzji z dnia [...] lipca 2015 r., zarzucając organowi I instancji naruszenie: (1) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 53 ust 3 u.p.z.p. poprzez niewyjaśnienie w sposób zupełny i wyczerpujący okoliczności dotyczących istniejącej zabudowy, (2) § 3 ust. 1 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy poprzez nieprawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego, (3) § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. nr 164, poz. 1589) poprzez brak obligatoryjnych nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenu, (4) § 2 pkt 6 tego rozporządzenia poprzez nieustalenie liczby miejsc postojowych, (5) § 2 pkt 7 lit. a tiret 3 i § 2 pkt 7 lit. b tego rozporządzenia poprzez nieustalenie wymagań dotyczących interesów osób trzecich, a w szczególności poprzez nieokreślenie warunków ochrony przez pozbawieniem dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi oraz uciążliwości związane z hałasem, (6) § 4 cytowanego rozporządzenia poprzez wadliwe określenie linii zabudowy, (6) art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 9 k.p.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu decyzji, z jakimi podmiotami dokonano uzgodnień i jak była ich treść.

W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że przedmiotowa decyzja jest wadliwa i powinna być wyeliminowana z obrotu prawnego. Organ I instancji nie wyjaśnił bowiem, w jakiej części nieruchomość inwestora jest już zabudowana, na jakim etapie są obecnie roboty budowlane oraz czy istnieją przyłącza. Niezbędne jest także ustalenie, czy w niniejszej sprawie nie doszło do samowoli budowlanej. Organ I instancji nie dokonał również wnikliwej analizy wniosku inwestora. Nie jest bowiem jasne, jakie warunki musi spełniać obiekt wykorzystywany w celach świadczenia usług medycznych. Nie zbadano również, w jakim miejscu ma się znajdować pomieszczenie techniczne dla karetek, oraz pominięto rozważenie hałasu generowanego przez te pojazdy. Nie wiadomo także, w jakiej części budynku ma nastąpić nadbudowa i ile kondygnacji powinno mieć wspomniane pomieszczenie techniczne. Pominięto też ustalenia dotyczące liczby miejsc postojowych. Głębszego zbadania wymagała poza tym kwestia wysokości zabudowy. Organ I instancji nie wyjaśnił przy tym parametrów zmiany sposobu użytkowania części mieszkalnej na handlowo-usługową, a nadto posłużył się mapami nie odpowiadającymi Polskiej Normie z dnia 11 lipca 2002 r., PN-B-01027. Skarżąca zaznaczyła również, że w jej ocenie wadliwie określony został obszar analizowany, gdyż badaniem objęto także działki znajdujące się poza promieniem 60,6 m. Niewłaściwie wyznaczono również wartość wskaźnika powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej oraz wysokość zabudowy. W pozostałym zakresie skarżąca powtórzyła przedstawione wyżej zarzuty.

Pismem z dnia [...] sierpnia 2015 r. G. M. złożył odwołanie od opisanej wyżej decyzji z dnia [...] lipca 2015 r. o treści identycznej jak odwołanie P. M.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. na podstawie art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r., nr 79, poz. 856 z późn. zm.), art. 17 pkt 1, art. 134 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 60 ust. 1 u.p.z.p. (1) stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania przez G. M. oraz (2) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] lipca 2015 r. po rozpatrzeniu odwołania I. R.-A. i P. M.

W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, podzielając w pełni ustalenia faktyczne organu I instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. przytoczyło następnie przepisy, które powinny w jego ocenie znaleźć zastosowanie w rozpatrywanej sprawie, oraz wyjaśniło, że Burmistrz Miasta Ś. W. prawidłowo określił obszar analizowany. Organ II instancji zaaprobował również ustalenia dotyczące poszczególnych parametrów nowej zabudowy, sformułowane w decyzji z dnia [...] lipca 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało w szczególności, że wartość wskaźnika intensywności zabudowy nie odpowiada wprawdzie średniej wartości tego parametru dla całego obszaru analizowanego. Niemniej organ I instancji zasadnie powołał się na wyjątek z § 5 ust. 2 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy. Podobnie należy uznać, że szerokość elewacji frontowej odpowiada prawu w świetle § 6 ust. 1 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy. Ponadto wnioskowana wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej przekroczy maksymalną wartość tego wskaźnika w obszarze analizowanym. Niemniej cały budynek będzie odpowiadał temu parametrowi, nie naruszając ładu przestrzennego. Słusznie zatem organ I instancji ustalił wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu, attyki lub okapu głównego dachu na maksymalnie 12,25 m. Zastrzeżeń nie budzi także w ocenie organu II instancji postanowienie dotyczące geometrii dachu. Następnie organ II instancji zauważył, że cechą charakterystyczną współczesnych terenów zurbanizowanych jest intensyfikacja zabudowy, z czym wiąże się również skracanie odległości pomiędzy terenami o różnej zabudowie. Konkluzja ta dotyczy również specyfiki rozważanej sprawy, gdy przy ul. [...]. P. na wysokości terenu inwestycji znajduje się m.in. Miejski Ośrodek Kultury oraz hipermarket z rozległym parkingiem. Tym samym przedmiotowe zamierzenie budowlane nawiązuje do istniejącego już ładu przestrzennego. Organ II instancji wyjaśnił również, że decyzja o warunkach zabudowy nie ma charakteru uznaniowego. Ponadto ustalenie warunków zabudowy następuje po analizie całego obszaru wyznaczonego w oparciu o § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy. Nie ma zatem możliwości ograniczenia analizy urbanistycznej tylko do jednej nieruchomości. Odnosząc się do zarzutów I. R.-A., organ II instancji wskazał, że kwestia samowolnego wzniesienia budynku na działce inwestora pozostaje bez znaczenia z perspektywy rozważanego postępowania. Aktualnie badaniu podlega bowiem możliwość realizacji przyszłej inwestycji. Kwestie podnoszone przez skarżącą powinny być natomiast wzięte pod uwagę przez projektanta sporządzającego projekt budowlany i projekt zagospodarowania terenu. Skarżąca zarzuciła poza tym organowi I instancji niedostateczne rozważenie funkcji medycznej planowanego obiektu budowlanego oraz pominięcie szczegółowych parametrów (liczba kondygnacji) dla projektowanego pomieszczenia dla karetek sanitarnych. Niemniej ustalenia te w ocenie organu II instancji są przedwczesne na etapie postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Ponadto inwestor podał w swoim wniosku, że planuje tylko 1-kondygnacyjne pomieszczenie techniczne dla karetek. Wbrew zarzutom skarżącej, ustawodawca nie przewiduje obecnie obowiązku rozstrzygnięcia w decyzji o warunkach zabudowy o liczbie miejsc postojowych. Kwestia zostanie bowiem przesądza na następnym etapie procesu inwestycyjnego, tj. w trakcie postępowania o wydanie pozwolenia na budowę. Organ II instancji nie zgodził się również z zarzutem dotyczącym niejasności i niezrozumiałości decyzji z dnia [...] lipca 2015 r. Rozstrzygnięcie to należy bowiem uznać za kompletne i klarowne. Prawidłowo także analiza urbanistyczna została wykonana przez urbanistę, a następnie opracowanie to zostało zaakceptowane i przyjęte jako własne przez organ I instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie podzieliło również zarzutów co do prawidłowości wyznaczenia obszaru analizowanego. Jeżeli nawet doszło do objęcia analizą kilku działek, które znajdują się poza granicami obszaru analizowanego, to i tak istotny jest przede wszystkim faktyczny zakres badania przeprowadzonego przez urbanistę. Wspomniana analiza ma bowiem znaczenie instrumentalne i służy do uchwycenia pewnego ładu przestrzennego w okolicy terenu inwestycji. Organ II instancji zaznaczył przy tym, że mapy użyte w niniejszej sprawie były legalnymi mapami pochodzącymi z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Nietrafny okazał się również zarzut dotyczący linii zabudowy, która została już wcześniej ustalona w decyzji Burmistrza Miasta Ś. W. z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...]. Trafnie przyjęto również w decyzji z dnia [...] lipca 2015 r., że szerokość frontu elewacji frontowej odpowiada § 6 ust. 1 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy. Prawidłowo określono także wysokość planowanego budynku oraz wskaźnik powierzchni zabudowy. Wbrew twierdzeniom skarżącej, organ I instancji uzyskał wszystkie niezbędne uzgodnienia. Odnosząc się natomiast do zarzutów P. M., organ II instancji wyjaśnił, że zabudowie usługowej towarzyszy na ogół funkcja usługowa, a także obiekty budowlane odbiegające gabarytami i architekturą od otoczenia, takie jak kościoły, wieże, pomniki, budynku publiczne. Tym samym występowanie w obszarze analizowanym zabudowy o funkcji mieszkaniowej nie wyklucza możliwości lokalizacji przedmiotowej inwestycji. Odmowy ustalenia warunków dla rozważanego przedsięwzięcia nie uzasadnia przy tym podnoszony przez skarżącego wzrostu ruchu samochodowego. Podobnie nietrafny okazał się również zarzut dotyczący nadmiernego obciążenia kanalizacji ściekowej. Miejskie P. E. C., W. i K. Sp. z o.o. w Ś. W. zapewniło bowiem w piśmie z dnia [...] kwietnia 2015 r. o odbiorze ścieków sanitarno-bytowych do kolektora sanitarnego w ul. [...]. P. Niezależnie od zarzutów zawartych w odwołaniach, organ II instancji zauważył zarazem, że inwestor słusznie wystąpił o zmianę sposobu użytkowania budynku. Zgodnie z omawianym zamierzeniem budowlanym, wspomniany obiekt ma być bowiem eksploatowany na cele medyczne, co z kolei może wiązać się ze spełnieniem określonych wymogów higieniczno-sanitarnych, które nie są tak akcentowane przy zabudowie pełniącej funkcje wyłącznie mieszkaniowe. Wspomnianą zmianę sposobu użytkowania należy przy tym uznać za dopuszczalną. W konsekwencji decyzja z dnia 14 lipca 2015 r. okazała się trafna.

Pismem z dnia [...] września 2015 r. I. R.-A. zaskarżyła powyższą decyzję Kolegium z dnia [...] sierpnia 2015 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, zarzucając organowi II instancji naruszenie: art. 138 § 2, art. 75 § 1, art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dla nowej zabudowy poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji. W pozostałym zakresie skarżący powtórzyła zarzuty oraz argumentację sformułowane w odwołaniu z dnia [...] sierpnia 2015 r. Skarga ta została zarejestrowana pod sygnaturą II SA/Po 960/15.

Pismem z dnia [...] października 2015 r. P. M. również zaskarżył powyższą decyzję Kolegium z dnia [...] sierpnia 2015 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że kwestionowane rozstrzygnięcie nie bierze pod uwagę bezpieczeństwa pożarowego. Ponadto organy administracji publicznej nie zbadały, w jakim miejscu ma się znajdować pomieszczenie dla karetek, oraz nie uwzględniły hałasu generowanego przez te pojazdy. Pominięto również szczególną funkcję obiektów medycznych. W pozostałym zakresie skarżący powtórzył swoją wcześniejszą argumentację zawartą w odwołaniu z dnia [...] sierpnia 2015 r. Skarga ta została zarejestrowana pod sygnaturą II SA/Po 959/15.

W odpowiedzi na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu wniosło o ich oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

W postanowieniu z dnia 27 lipca 2015 r. Sąd na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.) orzekł o połączeniu sprawy o sygnaturze II SA/Po 959/15 i II SA/Po 960/15 do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia ze sprawą ze skargi P. M. i prowadzeniu ich dalej pod sygnaturą II SA/Po 959/15.

Pismem z dnia [...] lutego 2016 r. M.-B. Sp. z o.o. w P. wniósł o oddalenie skarg, popierając stanowisko organów administracji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skargi okazały się zasadne.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Jak wynika przy tym z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a.

Na wstępie trzeba zauważyć, że wnioskiem z dnia [...] lutego 2015 r. M.-B. Sp. z o.o. w P. zwrócił się do Burmistrza Miasta Ś. W. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie budynku handlowo-usługowo-mieszkalnego o jedną kondygnację z przeznaczeniem handlowo-usługowym wraz ze zmianą sposobu użytkowania części mieszkaniowej na handlowo-usługową oraz rozbudową o pomieszczenie techniczne (k. 1-5 akt adm. organu I instancji). Przedsięwzięcie to ma być zrealizowane na działkach nr [...] i [...], znajdujących się przy ul. [...]. P. w Ś. W. Jednocześnie dla powyższego obszaru nie obowiązuje obecnie żaden miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Okoliczności te należy uznać za bezsporne, gdyż nie były kwestionowane przez żadną ze stron postępowania.

Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199 z późn. zm., dalej: "u.p.z.p."). Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowym postepowaniu stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199 z późn. zm., dalej: "u.p.z.p."). Zgodnie z art. 4 ust. 1 i 2 u.p.z.p., ustalenie warunków zabudowy terenu następuje zasadniczo w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a w razie braku takiego aktu prawa miejscowego – w decyzji o warunkach zabudowy. Konkluzję tę potwierdza art. 59 ust. 1 u.p.z.p., w świetle którego zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86 u.p.z.p., wymaga ustalenia, w drodze decyzji administracyjnej, warunków zabudowy.

Jak wynika przy tym z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: (1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; (2) teren ma dostęp do drogi publicznej; (3) istniejącej lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; (4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskana przy sporządzeniu poprzednio obowiązujących miejscowych planów; (5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Szczegółowy sposób badania, czy planowane przedsięwzięcie spełnia wymóg dobrego sąsiedztwa, o jakim mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., został określony w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164 poz. 1588). Zgodnie z § 3 ust. 1 powołanego rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenia warunków zabudowy, obszar analizowany oraz przeprowadzania na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o jakich mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Ponadto w § 3 ust. 2 cytowanego rozporządzenia wskazuje się, że granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o jakiej mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m.

Z przeprowadzonej w niniejszej sprawie analizy urbanistycznej wynika, że obszar analizowany został wyznaczony w promieniu 60,6 m od granic nieruchomości inwestora, co z kolei odpowiada 3-krotności szerokości elewacji frontowej tej posesji (3 x 20,2 m) (k. 56-65 akt adm. organu I instancji). Tym samym prima facie spełniony został również wymóg, o jakim mowa w § 3 powołanego rozporządzenia. Trzeba jednak zauważyć, że teren wyznaczony w oparciu o wskazany wyżej promień został uzupełniony o (1) działki nr [...], [...], (2) działkę nr [...], a zwłaszcza o (3) działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]. Wprawdzie § 3 cytowanego rozporządzenia nie wyklucza rozszerzenia obszaru analizowanego poza minimalny zasięg określony w § 3 ust. 2 tego rozporządzenia. Niezbędne jest jednak wtedy wskazanie przyczyn przemawiających za rozszerzeniem badanego terenu. Organy administracji publicznej nie przedstawiły natomiast takiego uzasadnienia, co stanowi istotną wadę. Działki włączone arbitralnie do badanego terenu obejmują bowiem powierzchnię zbliżoną do powierzchni obszaru analizowanego, znacząco go powiekszając, a zatem mogły one istotnie zniekształcać analizę istniejącego ładu przestrzennego.

Konkluzja ta znajduje swoje odzwierciedlenie w parametrach zabudowy ustalonych przez organy administracji publicznej. Kluczowe wątpliwości, jakie wyłoniły się na tle rozpatrywanej sprawy, dotyczą w szczególności wysokości mającego powstać obiektu budowlanego. Zgodnie z § 7 ust. 1 powołanego rozporządzenia, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy modelowo jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Od tej reguły § 7 ust. 4 tego rozporządzenie przewiduje wyjątek, w myśl którego dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, jeżeli wynika to z analizy urbanistycznej.

Jak wskazuje z kolei analiza urbanistyczna, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej wynosi w obszarze analizowanym od 3,0 m (np. działka nr [...] i [...]) do 11,0 m (np. działka nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]). W opracowaniu tym wskazano zarazem, że wnioskowana wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, tj. 12,25 m, przewyższa maksymalną wartość poruszanego parametru w obszarze analizowanym. Niemniej cały budynek nie przekroczy maksymalnej wysokości zabudowy, która wynosi 17,0 m (np. działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...]). Trzeba jednocześnie podkreślić, że wartości maksymalne zarówno w odniesieniu do parametru, o jakim mowa w § 7 powołanego rozporządzenia, jak i w zakresie wysokości budynków w badanym terenie, odnoszą się do działek dołączonych arbitralnie przez organy administracji publicznej do obszaru analizowanego wyznaczonego w oparciu o § 3 ust. 2 cytowanego rozporządzenia.

Co więcej, w uprzednio wydanej decyzji Burmistrza Miasta Ś. W. z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...], ustalającej warunki zabudowy dla obiektu budowlanego, który ma być obecnie nadbudowany, wskazano, że wysokość elewacji frontowej wynosiła w obszarze analizowanym maksymalnie 9,0 m (k. 1-13 akt adm. organu II instancji). Z uwagi na względnie niewielki okres pomiędzy wydaniem decyzji z dnia [...] sierpnia 2012 r. i wydaniem decyzji Burmistrza Miasta Ś. W. z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...], trudno jest przyjąć, że w otoczeniu nieruchomości inwestora doszło do istotnych zmian w ładzie urbanistycznym. Konkluzja ta dodatkowo poddaje w wątpliwość rzetelność analizy urbanistycznej, jaka została sporządzona na potrzeby kontrolowanego postępowania administracyjnego.

Tym samym na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy nie można jednoznacznie uznać, że omawiany parametr został wyznaczony prawidłowo. Wyklucza to w konsekwencji także definitywne stwierdzenie, że rozważana inwestycja nawiązuje do istniejącego ładu architektonicznego. Taki wniosek jest bowiem przedwczesny w świetle wadliwie przeprowadzonej analizy urbanistycznej. Nie można przy tym zgodzić się ze stanowiskiem organu II instancji, iż wspomniane opracowanie ma wyłącznie charakter instrumentalny i służy jedynie jako wskazówka do określenia warunków dla nowej zabudowy. Przeciwnie, dokument ten ma istotne znaczenie i stanowi kluczową podstawę do wyznaczenia parametrów nowego obiektu budowlanego. Powyższe uchybienie miało zatem doniosły wpływ na sposób załatwienia rozpatrywanej sprawy.

Wątpliwości budzi także zasadność rozstrzygania w kontrolowanych decyzjach o szerokości elewacji frontowej i nieprzekraczalnej linii zabudowy. Należy bowiem zaznaczyć, że omawiane zamierzenie budowlane ma na celu modyfikacje istniejącego już obiektu budowlanego poprzez jego częściową nadbudowę i zmianę sposobu użytkowania. Tym samym szerokość elewacji frontowej rozważanego budynku nie powinna ulec zmianie, a zatem zbędne było orzekanie w tej kwestii. Niemniej organ I instancji ustalił wartość tego parametru na 19,1 m z tolerancją do 20%. Tymczasem w decyzji z dnia [...] sierpnia 2012 r. wskaźnik ten ustalono na 13,8 m z tolerancją do 20%. Rozbieżność ta wydaje się trudna do zaakceptowania, a nadto nie została w żaden sposób wyjaśniona przez organy administracji publicznej. Powyższa różnica przemawia zatem dodatkowo przeciwko poprawności ustaleń poczynionych przez organ I instancji i następnie zaaprobowanych przez organ odwoławczy.

Nie ulega przy tym wątpliwości, że organy administracji publicznej naruszyły art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjny (Dz. U z 2013 r. poz. 267 z późn. zm., dalej: "k.p.a."), zgodnie z którym w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Uchybienie to doprowadziło z kolei do naruszenia art. 77 § 1 k.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, oraz art. 80 k.p.a., w myśl którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Wady te miały istotny charakter i uzasadniały wyeliminowanie kontrolowanych rozstrzygnięć z obrotu prawnego.

W pozostałym zakresie Sąd nie przychylił się do zarzutów sformułowanych przez skarżących. Należy bowiem zgodzić się z organami administracji publicznej, że poza zakresem postępowania o ustalenia warunków zabudowy pozostaje badanie, czy określone roboty budowlane zostały wykonane legalnie. Kwestia ta należy bowiem do właściwości organów nadzoru budowlanego, które mogą ewentualnie wdrożyć odpowiednie postępowanie naprawcze zmierzające do usunięcia samowoli budowlanej. Ponadto w toku postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy co do zasady nie rozważa się także potencjalnego negatywnego oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie (np. poprzez ograniczenie nasłonecznienia lub generowanie nadmiernego hałasu). Rozpatrzenie tych zagadnień możliwe jest dopiero w razie skonkretyzowania zamierzenia budowlanego, co przeważnie następuje na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego – w toku postępowania o wydanie pozwolenia na budowę. Wtedy też sygnalizowane zarzuty skarżących zostaną rozpatrzone przez kompetentne organy administracji publicznej.

Nietrafne okazały się również argumenty związane z naruszeniem § 2 rozporzadzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. nr 164, poz. 1589). Jak wskazuje powołany przepis, prawodawca określa w powołanym akcie wykonawczym jedynie formalną strukturę (układ treści) decyzji o warunkach zabudowy. Wymienione rozporządzenie nie stanowi natomiast samodzielnej podstawy do określania praw i obowiązków stron, gdyż kwestie te są uregulowane w szczególności w art. 59, art. 61 i art. 63 u.p.z.p. oraz w przepisach powołanego rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy.

Podobnie należy ocenić także zarzut dotyczący braku informacji o uzgodnieniach dokonanych przez organy administracji publicznej. Okoliczności te nie zostały wprawdzie wyraźnie wskazane w decyzji organu I instancji. Niemniej w decyzji z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyczerpująco odniosło się do tej kwestii (k. 66-90 akt adm. organu II instancji). Wymieniony organ administracji publicznej wskazał bowiem na wystąpienie Burmistrza Miasta Ś. W. w piśmie z dnia [...] marca 2015 r., nr [...], z prośbą do W. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w P. o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy (k. 76 akt adm. organu I instancji). Pismo pozostało jednak bez odpowiedzi, co w świetle art. 53 ust. 5 u.p.z.p. należy interpretować jako uzgodnienie pozytywne. Ponadto organ I instancji uzyskał pozytywne uzgodnienie Zarządu Dróg Powiatowych w Ś. W. z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...] (k. 114 akt adm. organu I instancji).

Podsumowując, organy administracji publicznej wadliwie wyznaczyły obszar analizowany, rozszerzając go w sposób arbitralny, bez przekonującego uzasadnienia, poza teren wyznaczony pierwotnie w odległości, o jakiej mowa w § 3 ust. 2 powołanego rozporządzenia. Uchybienie to doprowadziło w konsekwencji do niewłaściwego ustalenia parametrów dla nowej zabudowy, co z kolei uzasadniało także wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonych decyzji.

W tej sytuacji Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] sierpnia 2015 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta Ś. W. z dnia [...] lipca 2015 r. z uwagi na naruszenie prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 i § 7 powołanego rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy, co miało wpływ na wynik postępowania, oraz z uwagi na naruszenie prawa procesowego, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania.

Rozpatrując ponownie sprawę, organy administracji publicznej powinny prawidłowo wyznaczyć obszar analizowany. Jeżeli organy administracji publicznej uznają, że obszar analizowany powinien być uzupełniony o określone działki, to konkluzja ta powinna znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu wraz ze wskazaniem powodów przemawiający za takim ukształtowaniem badanego terenu.

Sąd orzekł o kosztach postępowania na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z 205 § 2 p.p.s.a w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 461 z późn. zm.), a w odniesieniu do P. M. – na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.