Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2802/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-07-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6121 Klasyfikacja gruntów
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 8 ust. 1, art. 77 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 76 § 1 w zw. z § 5 ust. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 1246
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów.
article: art. 106 § 3-5, art. 141 § 4, art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 3 pkt 1 i art. 19 ust. 1-5  ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. NSA Grzegorz Jankowski po rozpoznaniu w dniu 10 lipca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.P.-J. i W.P.-J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 stycznia 2019 r., sygn. akt: IV SA/Wa 2906/18 w sprawie ze skargi M.P.-J. i W.P.-J. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [..] sierpnia 2018 r., nr [..] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu zmian gleboznawczej klasyfikacji gruntów oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 stycznia 2019 r., sygn. akt: IV SA/Wa 2906/18 po rozpoznaniu sprawy ze skargi M.P.-J. i W.P.-J. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [..] sierpnia 2018 r., nr [..] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu zmian gleboznawczej klasyfikacji gruntów, oddalił skargę.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Starosta Legionowski, po rozpatrzeniu wniosku M. i W.P.-J. o dokonanie zmiany klasyfikacji w działkach nr [..], [..], [..], [..], [..], [..] i [..] położonych w obrębie [..] gmina W., decyzją nr [..] z dnia [..] czerwca 2018 r., znak: [..] orzekł o odmowie zatwierdzenia projektu zmian gleboznawczej klasyfikacji gruntów w przedmiotowych działkach ewidencyjnych zgodnie z danymi zawartymi w operacie przyjętym do zasobu Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w L. w dniu [..] maja 2018 r., nr [..].

W wyniku wniesionego odwołania, Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego ustalił, że wnioskodawcy w dniu 5 marca 2018 r. zmienili treść poprzedniego wniosku poprzez sprecyzowanie, iż wnoszą o dokonanie zmiany w klasyfikacji gruntów działek o powołanych wyżej numerach, wykazanych w ewidencji gruntów i budynków jako las, które nie stanowią lasu, ponieważ zostały wylesione. Według wnioskodawców działki powinny być sklasyfikowane jako grunty zakrzewione i zadrzewione Lz, lecz nie na użytkach rolnych, czyli bez dodatkowego oznaczenia R oznaczającego użytek rolny. Jednocześnie wnioskodawcy ponowili wniosek o udzielenie upoważnienia klasyfikatorowi S.R. do wykonania gleboznawczej klasyfikacji gruntów (bez zmiany lasu na użytek rolny). Organ podniósł, że w dniu 15 maja 2018 r. do Starosty Legionowskiego wpłynęło opracowanie firmy geodezyjnej [..], które zostało wpisane do ewidencji materiałów zasobu Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej zawierające część dla ewidencji gruntów. Opracowanie to zawiera:

1) wykaz zmian danych dotyczących działki opracowany i wykonany przez geodetę uprawnionego J.K.;

2) protokół klasyfikacji gruntów podpisany przez klasyfikatora specjalistę S.R.. W kolumnie protokołu "wyszczególnienie zmian" wpisano informację: występujący w działkach kontur Ls Vl przenieść do nowego konturu Lz Vl. Na gruncie brak lasu. W terenie występują jedynie drobne zakrzaczenia. Teren nie jest użytkowany rolniczo, w związku z czym nie można zaliczyć go do gruntów rolnych. Organ odwoławczy wskazał, że w definicji wg załącznika nr 6 do rozporządzenia w sprawie egib występuje wyraz "zadrzewione" nie "zakrzaczone" i zakrzewione grunty leśne Lz. W zestawieniu opisów podstawowych odkrywek według użytków w protokole wpisano nr odkrywek 1,2,3,4, rodzaj użytku określono jako Lz, klasa gruntu Vl, jako symbol typów, rodzajów i gatunków gleb - A-a, podpisał w dniu 12.04.2018 r. gleboznawca specjalista S.R.;

3) szkic polowy klasyfikacyjny, na którym wskazano na mapie położenie wykonanych odkrywek klasyfikowanych działek. W zamieszczonym na stronie nr 16 akt postępowania opisie odkrywki nr [..] zgodnie z podpisem w dniu 12.04.2018 r. przez klasyfikatora S.R., w opisie odkrywki wskazano ustalony w wyniku klasyfikacji rodzaj użytku gruntowego, klasa, typ, rodzaj i gatunek gleby Ls - Vl- A-a. oraz podano nr odkrywek podobnych [..],[..],[..]. Na odwrotnej stronie opisu odkrywki zostały wypełnione pola dotyczące siedliska poprzez informację Ls - Lz, klasa odpowiadająca gruntom użytków zielonych - RVlz i rodzaj drzewostanu, podszycia i runa – brak;

4) zawiadomienie o przeprowadzeniu klasyfikacji;

5) kopię mapy ewidencyjnej po zmianach, na której po granicy przedmiotowych działek oznaczono granice użytku LzVl bez ustalonego nr konturu.

W ocenie organu odwoławczego z powyższej charakterystyki opracowania wynika, że grunty zgłoszone do klasyfikacji dotychczas były wykazane w najniższej Vl klasie gruntów leśnych i w nowym stanie pozostawiono tę samą klasę bonitacyjną. Praca klasyfikatora polegała jedynie na potwierdzeniu braku drzewostanu, który jak informował organ uległ całkowitej wycince i zniszczeniu siedlisk ptasich, co zostało zgłoszone do Komendy Policji w W. do ścigania jako wykroczenie. Organ podkreślił, że klasyfikacji gleboznawczej podlegają trwałe użytki gruntowe wykazywane w ewidencji gruntów i budynków. Ponadto organ wskazał, że informacje zawarte w ww. opracowaniu są niezgodne z Urzędową Tabelą Klas Gruntów będącą załącznikiem do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów oraz definicją gruntów zadrzewionych i zakrzewionych zamieszczoną w załączniku nr 6 do rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Podstawowym dokumentem klasyfikacji, tj. ustalenia rodzaju użytku gruntowego i klasy bonitacyjnej gleby jest badanie i opisanie cech gleby i opisanie odkrywki na druku bezpośrednio w terenie. Z informacji zamieszczonej na opisie odkrywki wynika wprost, że w terenie ustalono Ls VI, a nie Lz Vl, jak to wynika z mapy ewidencyjnej po zmianach klasyfikacji. Las zmieniono na Lz w dalszym, kameralnym opracowaniu dostosowując zmiany do wniosku właściciela. Opracowanie z zakresu klasyfikacji zawiera wykluczające się wzajemnie informacje. Wykonana została tylko jedna odkrywka z opisem cech gleby, na której wskazano, że podobne cechy posiadają odkrywki nr [..], [..], [..]. Z opisu odkrywki nr [..] wynika, że w terenie klasyfikator zaliczył grunty z przedmiotowych działek do obszarów leśnych Ls Vl. W dalszej części opracowania ustalono rodzaj użytku gruntowego jako grunty zadrzewione i zakrzewione. Opracowanie zostało wykonane przez jednostkę wykonawstwa geodezyjnego [..] z częścią podpisaną przez klasyfikatora S.R.. Z uwagi na wykazane usterki w opracowaniu, operat nie może być podstawą dokonania zmiany w danych ewidencyjnych przedmiotowych działek. Z faktu przyjęcia operatu do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego nie wynika obowiązek dokonania zmian w danych ewidencji gruntów i budynków. Ewidencja gruntów i budynków zawiera dane dotyczące gleboznawczej klasyfikacji gruntów od czasu założenia tej ewidencji na podstawie dekretu z 2 lutego 1955 r. o ewidencji gruntów i budynków oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów. Przepis § 12 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów stanowi, że klasyfikacja przeprowadzona na podstawie dotychczasowych przepisów zachowuje ważność. Nawet jeśli z jakichkolwiek przyczyn las utracił niektóre swoje cechy, takie jak na przykład drzewostan czy runo leśne, to nie traci przez to charakteru lasu. Zmiany o charakterze faktycznym nie mogą stanowić podstawy do dokonania zmiany gleboznawczej klasyfikacji gruntów. Art. 24 ustawy o lasach nakłada bowiem na właściciela obowiązek przywrócenia stanu poprzedniego lasu poprzez ponowne wprowadzenie roślinności leśnej (upraw leśnych) i doprowadzenia do odtworzenia leśnego charakteru gruntu (np. runa leśnego). Czasowy brak roślinności leśnej nie jest podstawą do przekwalifikowania gruntu leśnego na nieleśny.

Z powołanych przyczyn Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia [..] sierpnia 2018 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na wymienioną decyzję wnieśli M.P.-J. i W.P.-J..

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę wskazał, że zgodnie z art. 20 ust. 3a ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne ewidencję gruntów i budynków, w części dotyczącej lasów, prowadzi się z uwzględnieniem przepisów o lasach. Zgodnie z art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach, lasem w rozumieniu ustawy jest grunt o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi) drzewami i krzewami oraz runem leśnym - lub przejściowo jej pozbawiony: a) przeznaczony do produkcji leśnej lub b) stanowiący rezerwat przyrody lub wchodzący w skład parku narodowego albo c) wpisany do rejestru zabytków. Z kolei stosownie do art. 3 pkt 2 ustawy o lasach, do lasu zalicza się także grunt związany z gospodarką leśną, zajęty pod wykorzystywane dla potrzeb gospodarki leśnej: budynki i budowle, urządzenia melioracji wodnych, linie podziału przestrzennego lasu, drogi leśne, tereny pod liniami energetycznymi, szkółki leśne, miejsca składowania drewna, a także wykorzystywany na parkingi leśne i urządzenia turystyczne. Lasem zatem w rozumieniu ustawy o lasach jest każdy grunt, który spełnia prawne przestanki przewidziane w art. 3 pkt 1 lub pkt 2, bez względu na to, czy na gruncie tym znajduje się roślinność leśna.

Sąd stwierdził, że obecnie dla objętych wnioskiem działek w ewidencji ujawniony jest użytek leśny o symbolu Ls Vl. Zaliczenie określonego gruntu do gruntów zadrzewionych i zakrzewionych oznaczonego symbolem Lz, może nastąpić pod warunkiem, że grunt ten spełnia określone wymogi wynikające z załącznika Nr 6 do rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Za grunt zadrzewiony i zakrzewiony - Lz na gruntach leśnych może być uznany grunt porośnięty roślinnością leśną, którego pole powierzchni jest mniejsze od 0,1000 ha, tymczasem w przedmiotowej sprawie warunek ten nie został spełniony, ponieważ każda z działek objętych wnioskiem przekracza powierzchnię 0,1000 ha.

Sąd zgodził się więc z organem, że grunty na objętych wnioskiem działkach zostały nieprawidłowo zaliczone do użytku Lz. Informacje zawarte w będącej częścią akt sprawy aktualizacji użytków gruntowych są, zdaniem Sądu, niezgodne z Urzędową Tabelą Klas Gruntów będącą załącznikiem do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów oraz definicją gruntów zadrzewionych i zakrzewionych zamieszczoną w załączniku nr 6 do rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Ponadto klasyfikator w dniu 12 kwietnia 2018 r. dokonując opisu odkrywki wskazał użytek i klasę gleby Ls Vl, zatem brak było podstaw do ujawnienia na mapie ewidencyjnej po zmianach klasyfikacji użytku Lz Vl. W ocenie Sądu organ zasadnie uznał, że opracowanie zawiera wykluczające się informacje. W opracowaniu ustalono rodzaj użytku gruntowego jako grunty zadrzewione i zakrzewione z uzasadnieniem, że na gruncie brak lasu.

Ponieważ lasem jest jednak grunt również przejściowo pozbawiony roślinności leśnej, organy prawidłowo uznały, że przedłożone opracowanie nie może być podstawą do zmiany obowiązującej na tym gruncie klasyfikacji gruntów.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiedli M.P.-J. i W.P.-J. zaskarżając ten wyrok w całości, zrzekając się przeprowadzenia rozprawy, wnosząc o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania oraz zarzucając:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 3 pkt 1 i art. 19 ust. 1-5 ustawy o lasach w związku z art. 20 ust. 3a Prawa geodezyjnego i kartograficznego, który nakazuje uwzględniać rozwiązania wynikające z ustawy o lasach, zatem:

- art. 3. pkt 1 lit. a ustawy o lasach w zakresie, w jakim działki ew. nr [..], [..], [..], [..], [..], [..], [..] zostały zakwalifikowane przez Sąd jako las ponieważ jak to zostało przez niego ustalone, przeznaczone one są do produkcji leśnej, mimo iż (co jest okolicznością bezsporną) nie występuje na nich zadrzewienie,

- art. 19 o lasach i potwierdzenie, że grunt jest lasem o czym świadczą alternatywnie plan urządzenia lasu, uproszczony plan urządzenia lasu, decyzja starosty wydana na podstawie inwentaryzacji stanu lasów, która zawiera zestawienie powierzchni lasów i gruntów przeznaczonych do zalesienia – które to dokumenty nie istnieją w niniejszej sprawie;

2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 7, art. 1 ust. 1 k.p.a., art. 77 ust. 1 i 2 k.p.a. w związku z art. 84 § 1 k.p.a. lub art. 76 § 1 k.p.a. w związku z § 5 ust. 2 Rozporządzenia w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów i Załącznikiem nr 6 do przedmiotowego Rozporządzenia poprzez błędne stwierdzenie, iż S.R. dokonał tylko 1 odkrywki, podczas gdy z "Zestawienia opisów podstawowych odkrywek wg. użytków" wynika, iż wykonano 4 odkrywki ([..], [..], [..] [..] - w kolumnie pierwszej pt. ,,Nr odkrywek podstawowych podobnych") oraz na niedopuszczalności możliwości uzupełnienia postępowania dowodowego lub czynienia dalszych ustaleń w postaci uzupełnienia opracowania klasyfikatora S.R., który jeśli jego opracowanie budziło wątpliwości, winien być wezwany do wyjaśnienia użytych sformułowań lub dokonania odkrywek klasyfikowanych działek i innych czynności, wedle wskazania Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w zaskarżonej decyzji;

- art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. przez niedostateczne i sprzeczne ze sobą uzasadnienie wyroku w tym w szczególności co do zawartej argumentacji, uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera braki w zakresie wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, oraz dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powołano argumentację na poparcie powyższych zarzutów.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według 182 § 3 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, a strona przeciwna nie przedstawiła odmiennych wniosków procesowych, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga ta nie zasługuje na uwzględnienie.

W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113). Zarzuty naruszenia przepisów postępowania służą m.in. kwestionowaniu ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego sprawy, co oznacza, że nieskuteczność tych zarzutów powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny w procesie kontroli instancyjnej przyjmuje jako niezakwestionowany punkt odniesienia stan faktyczny i jego ocenę przyjęte przez Sąd I instancji.

W skardze kasacyjnej w ramach drugiej podstawy kasacyjnej podniesiono dwa zarzuty.

Zarzutem dalej idącym, bo dotykającym prawidłowości uzasadnienia wyroku Sądu I instancji, jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 3 k.p.a. Naruszenia tych przepisów strony skarżące kasacyjnie upatrują w niedostatecznym i sprzecznym ze sobą uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w zakresie przedstawionej w nim argumentacji. Podniesiono, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera braki w zakresie wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.

W związku z tak sformułowanym zarzutem należy podkreślić, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej.

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd I instancji wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz rozpoznał sprawę sądowoadministracyjną zgodnie z jego kontrolnymi kompetencjami. Z wywodów Sądu wynika, dlaczego w jego ocenie nie jest zasadny wniosek o skarżących kasacyjnie o dokonanie zmiany w klasyfikacji gruntów działek nr: [..], [..], [..], [..], [..], [..] i [..] położonych w obrębie [..] wykazanych w ewidencji gruntów i budynków jako las, na grunty oznaczone symbolem Lz, tj. grunty zakrzewione i zadrzewione. Z wywodów Sądu wynika również, jakie znaczenie norm prawnych powołanych w uzasadnieniu wyroku przyjął Sąd I instancji, i co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym wyroku. Sąd ocenił stanowisko skarżącego nie mając przy tym bezwzględnego obowiązku odnoszenia się osobno do każdego z argumentów, mających w ocenie strony świadczyć o zasadności zarzutu (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2013 r., II FSK 2204/11, LEX nr 1351331). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak szczegółowego odniesienia się przez wojewódzki sąd administracyjny do wszystkich zarzutów zawartych w skardze i skoncentrowanie się tylko na istotnych kwestiach, nie jest wadliwe, o ile te kwestie mają znaczenie dla rozstrzygnięcia, a wątki pominięte mają jedynie charakter uboczny i nie rzutują na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2004 r., sygn. akt FSK 2633/04, LEX 173345; wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2014 r., I OSK 2721/13). W niniejszej sprawie konstrukcja uzasadnienia wyroku Sądu I instancji jest prawidłowa, jednakże nawet w przypadku wadliwości uzasadnienia okoliczność ta mogłaby stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. jedynie w sytuacji, gdyby uzasadnienie wyroku sporządzone było w taki sposób, że niemożliwa stałaby się kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniu z dnia 22 maja 2014 r., II OSK 481/14 funkcja uzasadnienia orzeczenia wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku w pełni umożliwia jego kontrolę przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wreszcie całkowicie niezrozumiałe jest podnoszenie w powiazaniu z art. 141 § 4 p.p.s.a. zarzutu naruszenia art. 156 § 3 k.p.a., skoro ten ostatni przepis nie zawiera jednostki redakcyjnej oznaczonej jako § 3. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej brakuje przy tym jakiegokolwiek odniesienia w tym zakresie, co uniemożliwia poczynienie ustaleń co do ewentualnej oczywistej omyłki w oznaczeniu powyższego przepisu przez strony skarżące kasacyjnie.

Nieskuteczny okazał się również drugi z zarzutów naruszenia przepisów postępowania, tj. zarzut naruszenia art. 7, art. 8 ust. 1, art. 77 ust. 1 i 2 k.p.a. w związku z art. 84 § 1 k.p.a. lub art. 76 § 1 k.p.a. w związku z § 5 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów (Dz.U. z 2012 r., poz. 1246) i Załącznikiem nr 6 do tego rozporządzenia. Naruszenia tych przepisów strony skarżące kasacyjnie upatrują w "błędnym stwierdzeniu, iż S.R. dokonał tylko 1 odkrywki, podczas gdy z "ZESTAWIENIA opisów podstawowych odkrywek wg użytków" wynika, iż wykonano 4 odkrywki ([..], [..], [..], [..] - w kolumnie pierwszej pt. "Nr odkrywek podstawowych podobnych")" oraz w "niedopuszczalności możliwości uzupełnienia postępowania dowodowego lub czynienia dalszych ustaleń w postaci uzupełnienia opracowania klasyfikatora S.R., który jeśli jego opracowanie budziło wątpliwości, winien być wezwany do wyjaśnienia użytych sformułowań lub dokonania odkrywek klasyfikowanych działek i innych czynności, wedle wskazania Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w zaskarżonej decyzji".

W odniesieniu do powyższego zarzutu należy wskazać, że w żadnym miejscu uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd I instancji nie wskazał, że klasyfikator S.R. dokonał tylko jednej odkrywki. Na stronie 10 uzasadnienia wyroku Sąd stwierdził, że "klasyfikator w dniu 12 kwietnia 2018 r. dokonując opisu odkrywki wskazał użytek i klasę gleby Ls Vl, zatem brak było podstaw do ujawnienia na mapie ewidencyjnej po zmianach klasyfikacji użytku Lz Vl. Z powyższego wynika, że organ zasadnie uznał, że opracowanie to zawiera wykluczające się informacje". Z twierdzenia tego nie wynika, że w ocenie Sądu klasyfikator S.R. dokonał tylko jednej odkrywki. Sąd odniósł się do opisu odkrywki dokonanego przez klasyfikatora akceptując ustalenia organu odwoławczego przytoczone w części historycznej uzasadnienia wyroku, z których wynika, że "wykonana została tylko jedna odkrywka z opisem cech gleby, na której wskazano, że podobne cechy posiadają odkrywki nr [..], [..], [..]. Z opisu odkrywki nr [..] wynika, że w terenie klasyfikator zaliczył grunty z przedmiotowych działek do leśnych Ls Vl. W dalszej części opracowania ustalono rodzaj użytku gruntowego jako grunty zadrzewione i zakrzewione". Nie ma zatem żadnej wątpliwości co do przyjęcia przez Sąd I instancji w ślad za organami, że klasyfikator wykonał cztery odkrywki, a nie tylko jedną, przy tym opis cech gleby zawarto tylko w stosunku do odkrywki nr [..] przyjmując, że podobne cechy posiadają odkrywki nr [..], [..], [..]. Skoro Sąd I instancji nie stwierdził, że klasyfikator S.R. dokonał tylko jednej odkrywki, to tym samym nie mogło dojść do naruszenia wskazanych wyżej przepisów poprzez niezasadne przypisywane Sądowi tego rodzaju twierdzenia przez strony skarżące kasacyjnie.

Do naruszenia wskazanych wyżej przepisów nie mogło również dojść poprzez "niedopuszczalność możliwości uzupełnienia postępowania dowodowego lub czynienia dalszych ustaleń w postaci uzupełnienia opracowania klasyfikatora S.R., który jeśli jego opracowanie budziło wątpliwości, winien być wezwany do wyjaśnienia użytych sformułowań lub dokonania odkrywek klasyfikowanych działek i innych czynności, wedle wskazania Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w zaskarżonej decyzji". Strony skarżące kasacyjnie podnosząc w stosunku do Sądu I instancji tego rodzaju zarzut, kwestionują w istocie brak przeprowadzenia przez Sąd I instancji uzupełniającego postępowania dowodowego poprzez przesłuchanie klasyfikatora. Otóż trzeba przypomnieć, że postępowanie, w tym również postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym, nie jest regulowane przepisami k.p.a. ani przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów (Dz.U. z 2012 r., poz. 1246). Regulacja dotycząca postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym zawarta jest w przepisach art. 106 § 3-5 p.p.s.a. Z art. 106 § 3 p.p.s.a. wynika, że "Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie". Niedopuszczalne jest zatem przeprowadzenie przed sądem administracyjnym dowodu innego niż z dokumentów, przy czym nawet dowód tego rodzaju może być przeprowadzony wyjątkowo.

Omawiany zarzut jest niezasadny również przy przyjęciu, w oparciu o uzasadnienie skargi kasacyjnej, że w istocie strony skarżące kasacyjnie kwestionują dokonanie niewłaściwej kontroli sądowoadministracyjnej przez Sąd I instancji, który powinien był w ich przekonaniu uchylić wydane w sprawie decyzje z powodu niewłaściwie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, tj. w braku wezwania klasyfikatora do wyjaśnienia podnoszonych przez organy wątpliwości. Należy podkreślić, że dla poprawności zarzutu sformułowanego w ramach drugiej podstawy kasacyjnej optymalne jest wskazanie przepisów procedury sądowoadministracyjnej naruszonych przez sąd w powiązaniu z właściwymi przepisami regulującymi postępowanie przed organami administracji publicznej. Zwracano na to uwagę w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym podkreślano, że powołanie przepisów postępowania administracyjnego w oderwaniu od będących podstawą zaskarżonego wyroku przepisów postępowania sądowego, nie może być uznane za spełniające przesłanki podstaw kasacyjnych, o których mowa art. 174 pkt 2 p.p.s.a., gdyż przedmiotem kontroli w postępowaniu kasacyjnym, stosownie do treści art. 173 § 1 p.p.s.a. jest orzeczenie sądu (por. wyrok NSA z dnia 31 marca 2013 r., II FSK 925/10, LEX nr 1100417; wyrok NSA z dnia 13 listopada 2012 r., I OSK 2088/12, LEX nr 1291377; wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2012 r., I OSK 970/11, LEX nr 1112113; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II OSK 2535/12, LEX nr 1358516; wyrok NSA z dnia 8 stycznia 2015 r., II GSK 2620/14; wyrok NSA z dnia 10 marca 2016 r., II OSK 1725/14), a skarga kasacyjna jest środkiem prawnym służącym zaskarżaniu wyroków wojewódzkich sądów administracyjnych. Wskazywano też, że podstawą skargi kasacyjnej może być m.in. "naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy" i nie chodzi tutaj jednak o wszelkie naruszenia przepisów proceduralnych - w rozpoznawanej sprawie - przepisów k.p.a. stosowanego przez organy administracji oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów, ale o naruszenie przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów procedury sądowoadministracyjnej, uregulowanej przepisami p.p.s.a., co oczywiście może się wiązać z zarzutami naruszenia k.p.a. w sposób pośredni.

W uchwale pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r. (I OPS 10/09) wskazano jednak, że podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. odnosi się do naruszenia przepisów obu postępowań, zarówno sądowoadministracyjnego, jak i odpowiedniego postępowania przed organami administracji, oraz zaprezentowano stanowisko, zgodnie z którym w przypadku braku powiązania przez autora skargi kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa przez organ administracji z zarzutem naruszenia prawa przez sąd wojewódzki, Naczelny Sąd Administracyjny może, po przeanalizowaniu uzasadnienia skargi kasacyjnej, samodzielnie zidentyfikować zarzut naruszenia prawa przez Sąd I instancji. W konsekwencji należy przyjąć, że ograniczenie w podstawach kasacyjnych zarzutów w zakresie naruszenia przepisów postępowania jedynie do wskazania jako naruszonych przepisów procedury stosowanej przez organy administracji – co nadal należy traktować jako wyraz nieprofesjonalnego konstruowania zarzutów skargi kasacyjnej - nie powoduje automatycznej dyskwalifikacji takich zarzutów z powodu ich wadliwej konstrukcji, lecz wymaga dokonania ich oceny przez Naczelny Sąd Administracyjny.

W realiach niniejszej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że treść omawianego zarzutu dotyczy wskazanych wyżej przepisów k.p.a. oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów w związku z art. 151 p.p.s.a. poprzez niezasadne oddalenie skargi przez Sąd I instancji.

Tak zrekonstruowany zarzut jest niezasadny, bowiem ani z ustaleń organów administracji orzekających w sprawie, ani z ustaleń Sądu I instancji, nie wynika, aby podmioty te wykluczały a limine dopuszczalność uzupełniania postępowania dowodowego w sprawach dotyczących zmiany klasyfikacji gleboznawczej, a także aby sporządzone w ramach rozpoznawanej sprawy opracowanie klasyfikatora S.R. budziło wątpliwości tych podmiotów w stopniu wymagającym wyjaśnienia. Sąd I instancji w ślad za organami ocenił i wykazał, że opracowanie to jest wewnętrznie sprzeczne i nie budzi w tym zakresie wątpliwości, a tym samym nie daje podstaw do przyjęcia, że objęte wnioskiem działki powinny być sklasyfikowane jako grunty oznaczone symbolem Lz, tj. grunty zakrzewione i zadrzewione. Przy tym zarzut tego rodzaju jako zarzut naruszenia przepisów postępowania mógłby odnieść skutek wyłącznie wtedy, gdyby uchybienie wskazywane przez strony skarżące kasacyjnie miało wpływ na wynik sprawy. Takiego wpływu w skardze kasacyjnej nie wykazano, zwłaszcza gdy się zważy, że kwestia oceny opracowania klasyfikatora była tylko jedną z okoliczności uzasadniających oddalenie skargi, obok m.in. niekwestionowanej w sprawie powierzchni poszczególnych działek, której wielkość w ocenie organów i Sądu I instancji wykluczała sklasyfikowanie tych działek jako gruntów oznaczonych symbolem Lz.

Również zarzuty naruszenia prawa materialnego nie mogły odnieść skutku. Bezskuteczność tych zarzutów wynika z ich wadliwej konstrukcji.

Strony skarżące kasacyjnie wskazując na art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w związku z art. 3 pkt 1 i art. 19 ust. 1-5 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (t.j.: Dz.U. z 2017 r., poz. 788) w związku z art. 20 ust. 3a ustawy z dnia Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j.: Dz.U. z 2017 r., poz. 2101) podnoszą, że doszło do naruszenia art. 3 pkt 1 lit. a ustawy o lasach w zakresie, jakim działki ewidencyjne o nr [..], [..], [..], [..], [..], [..], [..] zostały zakwalifikowane przez Sąd jako las, mimo że nie występuje na nich zadrzewienie, a także że kwalifikacja tych działek jako las narusza art. 19 ustawy o lasach, bowiem nie istnieją dokumenty potwierdzające taką klasyfikację, tj. plan urządzenia lasu, uproszczony plan urządzenia lasu, decyzja starosty wydana na podstawie inwentaryzacji stanu lasów, który zawiera zestawienie powierzchni lasów i gruntów przeznaczonych do zalesienia.

Treść wskazanych zarzutów wskazuje jednoznacznie, że za ich pomocą strony skarżące kasacyjnie kwestionują trafność prawnej klasyfikacji gruntów konkretnych działek jako las pomimo brak ku temu podstaw w stanie faktycznym sprawy, tj. w braku zadrzewienia tych działek oraz w braku dokumentacji mogącej być podstawą klasyfikacji gruntów jako las.

W odniesieniu do tak sformułowanego zarzutu należy przypomnieć, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Naruszenie prawa materialnego może zatem polegać również na jego niewłaściwym zastosowaniu będącym konsekwencją błędnej wykładni tego prawa. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091; wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2016 r., I OSK 250/15; wyrok NSA z dnia 1 lutego 2017 r., I OSK 721/15).

Analiza zarzutów prawa materialnego wykazuje, że strony skarżące kasacyjnie nie kwestionują dokonanej przez Sąd I instancji wykładni przepisów wymienionych w treści tych zarzutów. Strony skarżące kasacyjnie nie tylko nie wykazały, na czym miałoby polegać błędne rozumienie tych przepisów przez Sąd I instancji, ani też jaka powinna być prawidłowa wykładnia tych przepisów, lecz w ogóle nie odnosiły się do kwestii ich określonego rozumienia. Strony skarżące kasacyjnie nie odnosząc się w ramach podniesionych zarzutów do treści powyższych przepisów i ich rozumienia przyjętego przez Sąd I instancji, a podnosząc, że naruszenie tych przepisów polega na niewłaściwej klasyfikacji gruntów konkretnych działek jako las pomimo braku ku temu – w ich przekonaniu - podstaw w stanie faktycznym sprawy, tj. w braku zadrzewienia tych działek, a także podstaw w treści dokumentacji będącej podstawą klasyfikacji gruntów jako las, kwestionują w istocie sposób zastosowania tych przepisów w świetle ustaleń dotyczących stanu faktycznego sprawy, które są w ocenie stron skarżących kasacyjnie nieprawidłowe. Jednocześnie jednak w skardze kasacyjnej nie podważono skutecznie prawidłowości ustalonego w sprawie stanu faktycznego, co mogło mieć miejsce jedynie w ramach zarzutów prawidłowo podniesionych w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, a nie w ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego. Zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd I instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051). Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżący nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są zasadniczo zarzutami bezpodstawnymi (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12, LEX nr 1372071; wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r., II FSK 1506/09, LEX nr 745674; wyroki NSA: z dnia 11 października 2012 r., I FSK 1972/11; z dnia 3 listopada 2011 r., I FSK 2071/09).

Skoro strony skarżące kasacyjnie w ramach podstaw kasacyjnych nie zakwestionowały wykładni przepisów prawa materialnego wskazanych w zarzutach skargi kasacyjnej, nie podważyły też skutecznie okoliczności faktycznych sprawy, a ze skargi kasacyjnej wynika, że okoliczności te kwestionują w ramach zarzutów naruszenia prawa materialnego, to oznacza to, że w realiach niniejszej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny dokonując kontroli sposobu zastosowania prawa materialnego przez Sąd I instancji bierze pod uwagę wykładnię prawa materialnego i stan faktyczny sprawy przyjęte przez Sąd I instancji. Skoro zatem Sąd I instancji przyjął, że w świetle rozważanych przez ten Sąd norm prawnych działki gruntowe muszą spełniać określone kryteria uzasadniające ich klasyfikację jako grunty oznaczone symbolem Lz, tj. grunty zakrzewione i zadrzewione, jednocześnie ustalając, że w stanie faktycznym sprawy działki nr: [..], [..], [..], [..], [..], [..] i [..] położone w obrębie [..] wykazane w ewidencji gruntów i budynków jako las, kryteriów tych nie spełniają, bowiem nie mają - ze względu na ich cechy, w tym wielkość powierzchni, charakteru gruntów zakrzewionych i zadrzewionych, to stanowisko, zgodnie z którym nie jest zasadny wniosek skarżących kasacyjnie o dokonanie zmiany w klasyfikacji gruntów działek nr: [..], [..], [..], [..], [..], [..] i [..] położonych w obrębie [..] wykazanych w ewidencji gruntów i budynków jako las, na grunty oznaczone symbolem Lz, tj. grunty zakrzewione i zadrzewione, a tym samym prawidłowa jest decyzja odmawiająca zmiany klasyfikacji gruntów na grunty oznaczone symbolem Lz w oparciu o powyższe przepisy, jest stanowiskiem stanowiącym wynik prawidłowego zastosowania prawa materialnego w stanie faktycznym przyjętym przez Sąd I instancji. Nie mógł zatem odnieść skutku podniesiony w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej zarzut bezpodstawnego oddalenia skargi w stanie faktycznym rozpatrywanej sprawy.

Na koniec należy zwrócić uwagę, że argumentacja skargi kasacyjnej koncentruje się na wykazywaniu, że działki nr: [..], [..], [..], [..], [..], [..] i [..] położone w obrębie [..] nie mają obecnie cech uzasadniających ich klasyfikowanie jako las – Ls. Tymczasem istotą postępowania, w którym wydano zaskarżoną decyzję było ustalenie, czy istnieją podstawy do sklasyfikowania przedmiotowych działek jako grunty zakrzewione i zadrzewione oznaczone w gleboznawczej klasyfikacji gruntów symbolem Lz. Postępowanie to zostało bowiem wszczęte na wniosek skarżących kasacyjnie, w którym domagali się oni zmiany dotychczasowej klasyfikacji gruntów na klasyfikację przez nich wskazaną, tj. na grunty zakrzewione i zadrzewione Lz.

W piśmiennictwie prawniczym i orzecznictwie sądowym trafnie zwraca się uwagę, że "stosownie do art. 61 § 1 k.p.a. żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego określa przedmiot tego postępowania" (M. Romańska, w: H. Knysiak-Molczyk (red.): Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2015, s. 419; wyroki NSA z dnia 24 listopada 2016 r., II GSK 1106/15, LEX nr 2206420, oraz z dnia 10 listopada 2015 r., II OSK 578/14, LEX nr 1990872). Wiążący co do przedmiotu postępowania i kierunku tego postępowania charakter wniosku, skutkuje m.in. tym, że strona, która wystąpiła o wszczęcie postępowania jurysdykcyjnego i w podaniu określiła granice żądania oraz – jeśli pozwalają na to przepisy prawa materialnego determinujące charakter sprawy – treść oczekiwanego przez nią rozstrzygnięcia, w toku postępowania może zmienić te oświadczenia, a organ administracji w takiej sytuacji winien rozpatrzyć żądanie wynikające z modyfikacji lub zmiany wniosku w świetle przepisów prawa materialnego, po wyczerpującym ustaleniu stanu faktycznego (M. Romańska, w: H. Knysiak-Molczyk (red.): Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2015, s. 420; wyrok WSA w Warszawie z 13.12.2006 r., II SA/Wa 1371/06, LEX nr 328637). W konsekwencji słusznie wskazuje się na zasadę związania organu administracji publicznej wnioskiem strony inicjującym postępowanie administracyjne (wywodzoną z art. 61 § 1 i 2 k.p.a.) - w myśl której to zasady organ administracji jest związany żądaniem strony inicjującej postępowanie, gdyż tylko i wyłącznie ona określa przedmiot swojego żądania i nim rozporządza, co oznacza, że owo żądanie (wniosek) strony, wyznacza granice sprawy administracyjnej podlegającej załatwieniu w danym postępowaniu administracyjnym (por. wyrok NSA z 24 lipca 2001 r., IV SA 1091/99, LEX nr 78924, a także późniejsze wyroki NSA, m.in. z 7 maja 2010 r., I OSK 214/2010; z 30 stycznia 2013 r., II OSK 1812/11; dostępne w CBOSA).

Należy również zwrócić uwagę, że w świetle § 3 rozporządzenia z dnia 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów, postępowanie w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów przeprowadza się z urzędu albo na wniosek. Przypadki, gdy organ administracji publicznej wszczyna postępowanie z urzędu, zostały określone enumeratywnie w § 4 tego rozporządzenia. Z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych kontrolowanej sprawy nie wynika, aby którakolwiek z okoliczności wymienionych w tym przepisie (w jego pkt 1-6) wystąpiła w tej sprawie. Na istnienie takich okoliczności nie wskazywały też strony postępowania. Wszystko to prowadzi do jednoznacznego wniosku, że kontrolowane postępowanie administracyjne toczyło się w trybie wnioskowym, a treść wniosku ukierunkowana była nie na jakąkolwiek zmianę klasyfikacji gleboznawczej przedmiotowych działek, lecz konkretnie na zmianę klasyfikacji z Ls na Lz.

Powyższe stwierdzenie ma istotne konsekwencje procesowe. W przypadku bowiem postępowania prowadzonego na wniosek, to na wnioskodawcy spoczywa obowiązek wykazania, że żądana zmiana gleboznawczej klasyfikacji gruntu jest uzasadniona. Tym samym organ administracji publicznej, co do zasady, nie musi poszukiwać dowodów, które potwierdzą zasadność żądania wnioskodawcy, o ile materiał zgromadzony w toku postępowania jest kompletny i został prawidłowo poddany ocenie. Organ nie ma także obowiązku korygowania we własnym zakresie ewentualnych wad operatu lub zastępowania go dowodem z opinii biegłego, lecz powinien ocenić przedłożony operat i jedynie w razie potrzeby wezwać wnioskodawcę o wprowadzenie stosownych korekt do tego dokumentu, a w skrajnym przypadku - nawet o przedłożenie nowego operatu (por. wyrok WSA z 10 marca 2016 r., II SA/Ke 996/15, CBOSA).

Trzeba też zwrócić uwagę na specyfikę postępowania w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów, którego nie można utożsamiać z postępowaniem w sprawie aktualizacji wpisów w ewidencji gruntów i budynków, pomimo istniejącego między nimi związku funkcjonalnego. O ile zasadniczym trybem modyfikowania danych ewidencyjnych jest ich bieżąca aktualizacja, zgodnie bowiem z § 45 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 1034), aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje przez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych w celu: 1) zastąpienia danych niezgodnych ze stanem faktycznym, stanem prawnym lub obowiązującymi standardami technicznymi odpowiednimi danymi zgodnymi ze stanem faktycznym lub prawnym oraz obowiązującymi standardami technicznymi; 2) ujawnienia nowych danych ewidencyjnych; 3) wyeliminowania danych błędnych, o tyle gleboznawcza klasyfikacja gruntów jest wyodrębnioną procedurą względem postępowań dotyczących wpisów w ewidencji gruntów i budynków, kończącą się wydaniem decyzji, która - o ile jest pozytywna - stanowi podstawę dla dokonywania następnie odpowiednich wpisów w ewidencji (por. G. Ninard, Udział klasyfikatora w procedurze gleboznawczej klasyfikacji gruntów, Samorząd Terytorialny z 2014 r., nr 3, s. 66-67). Zasadniczym celem tej procedury jest ustalenie lub zweryfikowanie klasy bonitacyjnej gruntu rolnego lub leśnego (art. 2 pkt 12 i art. 20 ust. 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne), a więc jedynie wąskiego wycinka danych (informacji) dotyczących gruntów, które są ujawniane w ewidencji (por. art. 20 ust. 1 pkt 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego), a których w pozostałym zakresie w tym trybie nie ustala się. Związek funkcjonalny pomiędzy obu procedurami przejawia się w tym, że ustalenia poczynione w ramach postępowania w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów mogą następnie - na ogólnych zasadach - stanowić podstawę do aktualizacji wpisów w ewidencji gruntów i budynków. Odrębność obu omawianych procedur manifestuje sam ustawodawca. W treści art. 22 ust. 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego ustawodawca wyraźnie odróżnia ewidencję od klasyfikacji stanowiąc, że: "Ewidencję gruntów i budynków oraz gleboznawczą klasyfikację gruntów prowadzą starostowie". Odrębność tę potwierdza również analiza przepisów rozporządzenia z dnia 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów (§ 5 ust. 1 pkt 5) na tle ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne (art. 24 ust. 2b p.g.k.), w których stanowi się, że ustalenie gleboznawczej klasyfikacji gruntów następuje każdorazowo w drodze decyzji administracyjnej, aktualizacja informacji zawartych w ewidencji następuje zasadniczo w drodze czynności materialno-technicznej, a dopiero w przypadkach niewymienionych w art. 24 ust. 2b pkt 1 lit. a-h Prawa geodezyjnego i kartograficznego organ administracji publicznej wydaje decyzję administracyjną. Sprawa gleboznawczej klasyfikacji gruntów jest zatem załatwiana w innej formie działania (decyzja administracyjna) niż większość spraw z zakresu aktualizacji danych ewidencyjnych (czynność materialno-techniczna). Przy tym ostateczna decyzja o ustaleniu klasyfikacji jest bez wątpienia jedną z decyzji administracyjnych, o których mowa w art. 24 ust. 2b pkt 1 lit. d Prawa geodezyjnego i kartograficznego, które stanowią podstawę do aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków, w drodze czynności materialno-technicznej.

Uwagi powyższe prowadzą do wniosku, że w ramach postępowania w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów organ administracji publicznej, w ślad za klasyfikatorem, jest władny stworzyć podstawę do zmiany wpisów w ewidencji w zakresie rodzaju użytków gruntowych w taki sposób, że w decyzji o ustaleniu klasyfikacji na nowo określi rodzaj użytku gruntowego (użytków gruntowych) wyłącznie w granicach użytków już ujawnionych w ewidencji jako określony rodzaj gruntów rolnych lub leśnych. Warto podkreślić, że na stronie 10 uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd I instancji trafnie stwierdził, że w sprawie nie wykazano, aby dotychczasowa klasyfikacja gruntów została wykonana błędnie. W realiach niniejszej sprawy uwzględnienie wniosku byłoby możliwe, gdyby stwierdzono podstawy zaklasyfikowania przedmiotowych działek jako grunty oznaczone symbolem Lz, a nie wyłącznie ewentualną utratę przez nie charakteru gruntów oznaczonych symbolem Ls, zwłaszcza gdy weźmie się pod uwagę treść Załącznika nr 6 rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, który w ramach gruntów leśnych wyodrębnia wyłącznie dwa rodzaje użytków gruntowych, tj. lasy Ls oraz grunty zadrzewione i zakrzewione Lz. Podkreślić raz jeszcze należy, że postępowanie, w którym zapadła decyzja zaskarżona do Sądu I instancji toczyło się na wniosek i nie było postępowaniem w sprawie aktualizacji wpisów w ewidencji gruntów i budynków. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela prezentowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd, zgodnie z którym w postępowaniu w sprawie zmiany klasyfikacji gruntów kluczowe jest ustalenie wystąpienia zmiany w profilu gleboznawczym, co oznacza, że skoro klasyfikacji gleby dokonuje się z uwagi na jakość produkcyjną z uwzględnieniem cech genetycznych gleby (art. 2 pkt 12 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne), a więc de facto z uwagi na zmiany w jej profilu, to zmiana ta – w tym wypadku na klasyfikację gruntów jako Lz, powinna być wykazana niezależnie od trybu wszczęcia postępowania w sprawie zmiany klasyfikacji gruntu (na wniosek lub z urzędu). Jak wyżej wskazano, podstaw sklasyfikowania przedmiotowych działek jako Lz nie wykazano. W sytuacji, gdy postępowanie w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów toczyło się na wniosek zmierzający do zmiany klasyfikacji użytków gruntowych na Lz, podstaw tej zmiany nie wykazano, a w skardze kasacyjnej nie podważono skutecznie poprawności sposobu prowadzenia tego postępowania przez organ, brak było podstaw do twierdzenia, że decyzja zaskarżona do Sądu I instancji narusza prawo.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, nie stwierdzając zarzucanych naruszeń, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako niemającą usprawiedliwionych podstaw. Tym samym brak było podstaw do uwzględnienia zawartego w skardze kasacyjnej wniosku o zwrot kosztów postępowania.