Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt III SA/Wa 101/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2005-04-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Dariusz Dudra, sędzia WSA Małgorzata Jarecka (spr.), sędzia del. SO Adam Zarzycki, Protokolant Małgorzata Szamocka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 kwietnia 2005 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Prezesa ZUS w W. z dnia [...] grudnia 2004 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia zaległości z tytułu składek na ZUS 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezesa ZUS w W. z dnia [...] listopada 2004r. nr [...]; 2) stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu w całości.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] listopada 2004r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych odmówił skarżącemu umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy oraz Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od lutego 1999r. do października 2003r. W uzasadnieniu organ przytoczył treść art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 z późn. zm.; dalej u.s.u.s.). i wskazał, iż skarżący nie kwalifikuje się do umorzenia należności na podstawie ust. 1 i ust. 3a tego przepisu. W celu zabezpieczenia spłaty należności ZUS dokonał w dniu [...] czerwca 2002r. wpisu hipoteki przymusowej na posiadanej przez skarżącego nieruchomości - mieszkaniu własnościowym. Ponadto uzyskał informację, iż Urząd Skarbowy w B. podjął wobec skarżącego skuteczne czynności egzekucyjne zmierzające do uregulowania należności z tytułu składek.

W wniosku o ponowne rozpatrzenia sprawy skarżący wskazał, że powstanie zaległości wiązało się z dwukrotnym włamaniem do prowadzonego przez niego lokalu gastronomicznego oraz urodzeniem się niepełnosprawnego dziecka - w związku z czym zlikwidował prowadzoną działalność gospodarczą. Organ egzekucyjny z powodu braku innych ruchomości dokonał jedynie zajęcia pianina, które faktycznie stanowiło własność rodziców skarżącego. Posiadane przez skarżącego mieszkanie - obciążone hipoteką przymusową pozostawało we współwłasności jego i kuzynki. Podniósł, iż wydana decyzją nie bierze pod uwagę jego ciężkiej sytuacji życiowej. W toku postępowania, które trwało [...] miesięcy, przedstawił dokumentację świadczącą o swoim trudnym położeniu, związaną z chorobą dziecka i włamaniami do prowadzonego lokalu. Ponadto od października 2004r. skarżący utracił prawo do zasiłku, a dochód w jego rodzinie wynosi jedynie [...] zł na osobę.

Decyzją z [...] grudnia 2004r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wskazał, iż w ocenie organu brak było podstaw do umorzenia należności z tytułu składek ponieważ nie zachodziła przesłanka całkowitej nieściągalności. Zebrany materiał dowodowy wykazywał, że wobec skarżącego nie zostało zakończone postępowanie egzekucyjne, a ZUS dokonał w dniu [...] czerwca 2004r. wpisu hipoteki przymusowej na posiadanej przez skarżącego nieruchomości. Ponadto podniósł, iż Rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz.1365; dalej rozporządzenie MGPiPS) daje możliwość umorzenia zaległości osobie, wobec której zachodzi przesłanka umorzenia z uwagi na nieściągalność lub zobowiązany udowodni, że dochodzenie należności powoduje lub spowoduje niezaspokojenie podstawowych potrzeb socjalnych i bytowych. W swoim wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący nie wniósł, zdaniem organu, istotnych przesłanek, które wpłynęłyby na zmianę decyzji w przedmiotowej sprawie.

W skardze na powyższą decyzję wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący wskazał, iż jego sytuacja życiowa - związana z chorobą niepełnosprawnego dziecka, pozostawaniem bez pracy oraz niskim dochodem rodziny kwalifikuje go do zastosowania przepisów rozporządzenia MGPiPS. W okresie od 1999r. skarżący w związku z kosztami leczenia dziecka musiał wyprzedać większość ruchomości. Organ egzekucyjny podjął próbę zajęcia ruchomości w listopadzie 2004r. jednakże odstąpił od niego ze względu na brak jakichkolwiek ruchomości nadających się do egzekucji, co nie spowodowało żadnej reakcji ze strony ZUS. Postępowanie w rozpatrywanej sprawie trwało [...] miesięcy co stanowiło naruszenie terminów załatwienia sprawy wynikających z ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98 poz. 1071 t.j.; dalej powoływanej jako k.p.a.).

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Skarga jest zasadna.

Przepisy znajdujące zastosowanie w rozpatrywanej sprawie dopuszczały możliwość umorzenia należności z tytułu składek w dwóch sytuacjach. Pierwsza, wskazana bezpośrednio w treści art. 28 u.s.u.s. wiązała się z przesłankami nieściągalności należności wymienionymi w ust. 3 pkt1 - 6, druga wymieniona w ust 3a - dotyczyła jedynie należności ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek, jednakże dopuszczała w uzasadnionych przypadkach umorzenie należności pomimo braku całkowitej nieściągalności. Zgodnie z delegacją zamieszczoną w art. 28 ust. 3b u.s.u.s. Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej określił w drodze rozporządzenia warunki umarzania należności w drugiej z powyższych sytuacji, w tym wskazał przesłanki warunkujące umorzenie. Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia MGPiPS Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku:

- gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych;

- poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności;

- przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

W związku z powyższym ocena wniosku umorzeniowego złożonego przez ubezpieczonego będącego jednocześnie płatnikiem składek, obejmować powinna badanie czy zachodzą w sprawie przesłanki ich nieściągalności, a jeśli takie nie występują w sprawie - czy sytuacja wnioskodawcy pozwala na umorzenie należności ze względów określonych w § 3 rozporządzenia MGPiPS. Rozstrzygnięcie podejmowane w oparciu o wskazane kryteria będzie w znacznym stopniu opierało się na uznaniu organu w granicach tzw. uznania administracyjnego. W danej sprawie organ będzie mógł, a nie musiał umorzyć należności, oceniając istnienie lub nieistnienie wskazanych przesłanek i wybierając konsekwencje prawne tej sytuacji. Uznanie administracyjne nie oznacza jednak dowolności rozstrzygnięcia. Przed wydaniem decyzji organ - zgodnie z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. ma obowiązek podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

Szczególnie istotnego charakteru w przypadku decyzji podejmowanych w warunkach uznania administracyjnego nabiera zasada przekonywania wyrażona w art. 11 k.p.a. - zgodnie, z którą organ administracyjny jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do wykonania decyzji bez stosowania środków przymusu. Elementem decydującym o przekonaniu strony, co do trafności rozstrzygnięcia jest uzasadnienie decyzji. Uzasadnienie to jeden ze wskazanych w art. 107 k.p.a. integralnych elementów prawidłowej decyzji administracyjnej. Na uzasadnienie decyzji składać się powinno uzasadnienie faktyczne i prawne. Rozwinięcie tych pojęć ustawodawca zawarł w § 3 cyt. przepisu, zgodnie z którym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Prawidłowe uzasadnienie decyzji ma jak wspomniano ograniczyć konieczność stosowania środków przymusu przy jej wykonaniu. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ podatkowy pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. Na tym tle warto przytoczyć pogląd wyrażony w wyroku NSA z 15 grudnia 1995r. (sygn. akt SA/Lu 2479/94) doskonale obrazujący role uzasadnienia decyzji: "Jednym z istotnych czynników wpływających na umocnienie praworządności w administracji jest obowiązek organów administracyjnych należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, którymi kierowały się te organy w toku załatwiania spraw. Motywy te powinny znaleźć swój wyraz także w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji, bowiem strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji. Bez zachowania tego elementu decyzji, strony nie mają możliwości obrony swoich słusznych interesów oraz prowadzenia polemiki z organem - zarówno w odwołaniu, jak też w skardze do Sądu. Niezależnie od powyższego, uzasadnienie stanowi jeden z warunków sine qua non skutecznej kontroli decyzji administracyjnych przez NSA. Prawidłowe uzasadnienie decyzji ma - zdaniem sądu - nie tylko znaczenie prawne, ale i wychowawcze, bowiem pogłębia zaufanie uczestników postępowania do organów administracyjnych".

Odnosząc powyższe do rozpatrywanej sprawy Sąd zważył, że zarówno decyzja wydana w I jak i w II instancji nie zawiera prawidłowego uzasadnienia. Rozstrzygnięcie wydane w I instancji ogranicza się praktycznie jedynie do przytoczenia przesłanek warunkujących umorzenie należności ze względu na ich nieściągalność. Nie odnosi się ono w żaden sposób do możliwości umorzenia określonej w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. - poza przywołaniem tego przepisu i wskazaniem, że skarżący "nie kwalifikuje się do umorzenia na tej podstawie". Organ nie odniósł się w żaden sposób do warunków umorzenia określonych w przepisach rozporządzenia MGPiPS i nie wskazał dlaczego sytuacja skarżącego - opisana we wniosku i wynikająca z ustaleń organu - nie pozwala na umorzenie wnioskowanych należności. Nie wskazał tym samym faktów, które przemawiały za odmownym rozstrzygnięciem sprawy, a co więcej nie wskazał także, że oceniał sytuację wnioskodawcy w kontekście obowiązujących w tym zakresie przepisów.

Również rozstrzygając sprawę w II instancji organ nie uzasadnił prawidłowo wydanej decyzji. Stwierdził, iż skarżący nie wniósł istotnych przesłanek, które mogłyby wpłynąć na rozstrzygnięcie w sprawie. Nie odniósł się jednakże w żaden sposób do twierdzeń skarżącego - zarówno wyrażonych we wniosku umorzeniowym jak i we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Takie "zbycie" argumentów skarżącego nie jest zdaniem Sądu wystarczające jeżeli organ zamierzał przekonać o zasadności podjętego rozstrzygnięcia - a jak wspomniano wcześniej obowiązujące organ przepisy, poza wszelką wątpliwością nakładały obowiązek przekonywania. Z tych właśnie względów wydane rozstrzygnięcia naruszyły zarówno art. 107 § 3 k.p.a. jak i samą zasadę przekonywania wyrażoną w art. 11 k.p.a.

Oprócz wadliwości samych rozstrzygnięć wskazać także należy na wady przeprowadzonego przez organ postępowania. Organ uchybił bowiem treści art. 10 § 1 k.p.a. wyrażającemu ogólną zasadę postępowania administracyjnego - zasadę czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania. Przepis ten stanowi, iż organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Z § 2 tego artykułu wynika, że organy administracji publicznej mogą odstąpić od zasady określonej w § 1 tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną. Zasada czynnego udziału strony znajduje konkretyzację w regulującym przebieg postępowania wyjaśniającego, prowadzonego przez organ, art. 81 k.p.a., zgodnie z którym okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strony miały możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów.

W rozpatrywanej sprawie skarżącemu nie zapewniono możliwości wzięcia czynnego udziału w postępowaniu wyjaśniającym, zarówno w I jak i II instancji, nie zapewniono mu także możliwości wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, pomimo powinności wynikającej z przywołanych przepisów. Zaznaczyć przy tym należy, iż brak było okoliczności wyłączających taki obowiązek. Uchybienia powyższym przepisom wiążą się więc z naruszeniem omówionej powyżej zasady czynnego udziału strony w postępowaniu wyrażonej w art. 10 k.p.a.

Na tym tle ocenić należy, iż wydanie rozstrzygniecie o charakterze uznaniowym ale jednocześnie w oparciu o ocenę całokształtu sytuacji skarżącego, przy jednoczesnym pominięciu jego udziału w postępowaniu było niemożliwe. Z tego właśnie względu naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu stanowiło o wadliwości przeprowadzonego w sprawie postępowania.

Sąd pragnie odnieść się także do przestawionego w skardze zarzutu przewlekłości postępowania przeprowadzonego w sprawie. Należy w tej mierze przyznać racje skarżącemu, który podniósł, iż postępowanie organu naruszyło art. 35 § 3 k.p.a. i wskazane tam terminy do załatwienia sprawy. Przewlekłość ta dotyczyła postępowania w I instancji, trwało ono bowiem [...] miesięcy podczas gdy kodeks wyznaczył w tej mierze termin miesięczny, dopuszczając w sprawach szczególnie skomplikowanych do jego wydłużenia o kolejny miesiąc. Naruszenie to nie miało wpływu na ocenę wydanych rozstrzygnięć ale zaznaczyć należy, iż rzutuje ono na wizerunek prowadzącego postępowanie organu.

Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, iż stwierdzone naruszenia przepisów postępowania miały istotny wpływ na wynik sprawy, dlatego też na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1370 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku. Stosownie do art. 152 tej ustawy Sąd stwierdził, iż zaskarżona decyzja i decyzją ją poprzedzająca nie mogą być wykonane w całości.