Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 720/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2019-03-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Uchylono zaskarżoną decyzję
Uchylono zaskarżoną decyzję
Uchylono zaskarżoną decyzję
Uchylono zaskarżoną decyzję
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: Art. 145 § 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3 pkt. 20 i art. 28 ust.
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska Protokolant st. sekr. sąd. Barbara Szymkowiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2019 r. sprawy ze skargi R. P., I. J., S. P., M. G., K. G., T. K. na decyzję Wojewody z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody na rzecz skarżących R. P., I. J., S. P., M. G., K. G., T. K. kwoty po [...] zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postepowania.


UZASADNIENIE

Wojewoda decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] (dalej zaskarżona decyzja), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2017r. poz. 1257 ze zm.- dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania P. C. Ł. sp.j. (dalej inwestor) reprezentowanej przez profesjonalnego pełnomocnika od decyzji Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...], uchylił w całości zaskarżoną decyzję oraz orzekł o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. znak: [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę dla inwestycji obejmującej budowę trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie szeregowej - segment A, B, C na terenie położonym w O. przy ul. [...], na dz. nr ewid. [...].

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że pismami z dnia 30 sierpnia 2017 r., 15 września 2017 r. i 4 października 2017 r. pełnomocnik R. P., I. J., M. P., S. P., P. W., M. G., K. G., W. B., M. S., K. D., M. J., G. N., K. J., T. K., I. K., T. K., J. K., R. T. Ż.-K., K. K., P. Ś., Z. G., Z. J. i M. C., działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wniósł o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Starosty [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2017 r.

Starosta O. postanowieniem z dnia [...] września 2017 r. wznowił postępowanie w sprawie, a następnie decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. uchylił własną decyzję nr [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. i odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

W wyniku odwołania wniesionego przez inwestora, Wojewoda decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Ponownie rozpatrując sprawę Starosta O. wezwał wnioskodawców do uzupełnienia wniosku o wznowienie postępowania o wskazanie terminu wynikającego z art. 148 § 2 k.p.a. oraz o wskazanie konkretnej normy prawa materialnego powszechnie obowiązującej, z której wnioskodawcy wywodzą swój interes prawny, a po otrzymaniu odpowiedzi decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] ponownie uchylił decyzję nr [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. oraz odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na przedmiotową budowę.

Pełnomocnik inwestora wniósł odwołanie od powyższej decyzji wnosząc o jej uchylenie i zmianę poprzez wydanie decyzji odmawiającej uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę z uwagi na brak podstawy do jej uchylenia wskazanej w art. 145 k.p.a.; ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i jej zmianę poprzez wydanie decyzji o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej z uwagi na to, że w wyniku wznowienia postępowania może zostać wydana wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

Wojewoda po analizie akt sprawy w uzasadnieniu wskazanej na wstępie decyzji z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] podniósł, że pełnomocnik wnioskodawców przedłożył oświadczenia, które wskazują kiedy dokładnie dowiedzieli się o decyzji objętej wnioskiem o wznowienie i na tej podstawie uznał, że dochowano terminu wynikającego z art. 148 k.p.a.

Dalej wskazano, że wnioskodawcy powołali się na przesłankę wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którą w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Wnioskodawcy podnieśli, że jako właściciele sąsiadujących działek o nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w O. oraz dz. o nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w O. , nie zostali powiadomieni o przedmiotowej inwestycji. W pismach wnioskodawcy podnieśli, że przedmiotowa inwestycja sprzeczna jest z charakterem okolicy, gdyż przy ul. [...] funkcją dominującą są tereny zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej o niskiej intensywności, znajdują się tam tylko domy jednorodzinne wolnostojące, że inwestycja spowoduje wzmożony ruch samochodowy, sprzętu i osób trzecich, hałas w różnych porach dnia, a także zaburzenie istniejącego krajobrazu oraz estetyki, ingerując jednocześnie zbyt mocno w środowisko naturalne. Ponadto w ocenie wnioskodawców istnieje wysokie ryzyko naruszenia wymogów technicznych dotyczących zapewnienia energii elektrycznej odpowiednich parametrów, przy jednoczesnym utrzymaniu prawidłowego bilansu mocy elektrycznej w najbliższej okolicy, jednocześnie wnioskodawcy zapewniają, że nie zostanie udostępniona inwestorowi prywatna droga dojazdowa o nr ewid. [...].

Powołując się na treść art. 3 pkt. 20 i art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. 2013 r. poz. 1409 ze zm.- dalej p.b.) organ odwoławczy stwierdził, że działki o nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w O. oraz dz. o nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w O. , których właścicielami są wnioskodawcy, nie znajdują się w obszarze oddziaływania. Obszar oddziaływania inwestycji zamyka się bowiem w granicach działki inwestora. Przedmiotowa inwestycja została zaprojektowana w odległości: 5,76 m od najbliżej znajdującej się granicy działki wnioskodawców (dz. nr [...] będąca drogi dojazdową), ok. 10 m od granicy najbliższej działki budowlanej będącej własnością wnioskodawców (dz. nr [...]). Najdalej zlokalizowana działka ([...]), której właściciel został uznany za stronę w postępowaniu w przedmiocie wznowienia znajduje się w odległości ok. 213 m od granicy działki planowanej inwestycji. Organ odwoławczy wskazał również, że inwestycja jest zgodna z zapisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (j.t. Dz. U. z 2015 r. poz. 1422 ze zm. – dalej rozporządzenie), w tym z warunkiem sytuowania od granicy tej działki w odległości nie mniejszej niż 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z oknami lub drzwiami w stronę tej granicy.

Wojewoda nie zgodził się z uzasadnieniem Starosty [...], które prowadzi do tego by uznać wszystkich właścicieli działek objętych przedmiotowym planem miejscowym za strony prowadzonego postępowania. Jak wskazał organ odwoławczy we wniosku o wznowienie postępowania zostały poruszone takie kwestie jak spowodowanie przez inwestycję wzmożonego ruch samochodowego, sprzętu i osób trzecich, hałasu w różnych porach dnia, a także zaburzenia istniejącego krajobrazu oraz estetyki, ingerującego jednocześnie zbyt mocno w środowisko naturalne. Ponadto w ocenie wnioskodawców istnieje wysokie ryzyko naruszenia wymogów technicznych dotyczących zapewnienia energii elektrycznej w najbliższej okolicy. Z tych powodów wnioskujący wywodzą swój przymiot strony. Wojewoda zauważył, że planowana inwestycja to dwukondygnacyjna zabudowa mieszkaniowa, a nie budownictwo przemysłowe, czy biurowe.

Odnosząc się argumentacji zawartej we wniosku o wznowienie w zakresie, w jakim powołano się na art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, art. 64 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 140 i 144 k.c. Wojewoda stwierdził, że wnioskodawcy nie wskazali jakie realne zwiększenie uciążliwości dla nieruchomości sąsiednich miałyby wystąpić. Organ I instancji powołał się przy tym jedynie na korzystanie z nieruchomości w sposób przekraczający miarę wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia prawa. Wojewoda podkreślił, iż ewentualne przekroczenie dopuszczalnego poziomu immisji w rozumieniu ustawy k.c. (takich jak np. wzmożony ruch samochodowy) może rodzić określone roszczenia cywilnoprawne, nie daje zaś praw strony w postępowaniu administracyjnym o udzielenie pozwolenia na budowę.

Wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu powinno nastąpić z uwzględnieniem funkcji, formy, konstrukcji projektowanego obiektu w otoczeniu projektowanej inwestycji. Realizacja zabudowy i zagospodarowania terenu zatwierdzonej decyzją Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. nie będzie ograniczać dostępu do drogi publicznej, korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz środków łączności dla obiektów zlokalizowanych na innych działkach. Dostęp do światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi nie będzie ograniczony planowaną zabudową. W sprawie dotyczącej omawianej inwestycji nie była również sporządzona ocena oddziaływania na środowisko, zatem nie ma możliwości badania interesu prawnego wnioskodawców z uwzględnieniem wniosków i rozstrzygnięć zawartych w takiej ocenie, tj. w związku z istnieniem uciążliwości środowiskowych w skutek realizacji inwestycji. Z projektu budowlanego, w tym z projektu zagospodarowania terenu wynika, iż inwestycja nie spowoduje zmian ukształtowania terenu, zostaną zachowane istniejące spadki terenu i spływu wód powierzchniowych. Wody opadowe zostaną rozprowadzone na terenie biologicznie czynnym na działce inwestora.

Mając powyższe na uwadze Wojewoda stwierdził, że nie można uznać by wnioskodawcy powinni być uznani za strony postępowania w postępowaniu podstawowym, w którym zapadła decyzja o pozwoleniu na budowę.

R. P., I. J., S. P., M. G., K. G. i T. K. reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na wskazaną na wstępie decyzję Wojewody decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...]. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy tj. art. 6, art. 7, art. 8 § 1 i 2, art. 77 § 1, art. 80, art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. i art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 p.b. oraz przepisów prawa materialnego w postaci § 2 ust. 1 pkt 2 uchwały nr [...] Rady Miejskiej w O. z dnia [...] lipca 1999 r. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego i tym samym uznanie, iż planowane budynki spełniają warunki określone jako zabudowa mieszkaniowa niskiej intensywności. Mając powyższe na uwadze skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zawiera usprawiedliwione podstawy.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.- dalej P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Ewentualne stwierdzenie uchybień w działaniu administracji publicznej obliguje sąd do uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności, bądź też stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 P.p.s.a.). Sąd administracyjny, kontrolując działalność administracji publicznej, pozostaje zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. związany granicami sprawy, a nie granicami skargi.

Mając powyższe na uwadze należy wskazać, że przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest kwestia oceny prawidłowości decyzji Wojewody uchylającej w całości decyzję organu I instancji i odmawiającej uchylenia ostatecznej decyzji w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla inwestycji obejmującej budowę trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie szeregowej - segment A, B, C na terenie położonym w O. przy ul. [...], na dz. nr ewid. [...] po stwierdzeniu braku podstawy wznowieniowej z art. 145 §1 pkt 4 k.p.a. tj. po stwierdzeniu, że składającym przedmiotowy wniosek o wznowienie postepowania jako właścicielom działek o nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w O. oraz dz. o nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w O. nie przysługuje przymiot strony.

Zgodnie z ogólną zasadą postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 28 k.p.a., stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Powyższa zasada doznaje jednak ograniczenia w przypadku wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę. Stosownie bowiem do treści art. 28 ust. 2 p.b. w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę przymiot strony mają inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Z powyższego wynika, że przy określaniu kręgu stron w sprawach pozwolenia na budowę, prowadzonych w trybie zwykłym bądź nadzwyczajnym, zagadnieniem kluczowym jest właśnie ustalenie obszaru oddziaływania obiektu planowanego przez inwestora. Stanowisko to jest ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. m.in. wyroki NSA z dnia 5 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OSK 598/09, z dnia 11 kwietnia 2017 r. sygn., akt II OSK 2063/15 http://orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej CBOSA). Oznacza to, że w realiach przedmiotowej sprawy konieczne było ustalenie, czy nieruchomości należące do wnioskodawców znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu, w rozumieniu art. 28 ust. 2 p.b., a co za tym idzie, czy mogą oni być uznani za strony postępowania.

Przez obszar oddziaływania w myśl art. 3 pkt 20 p.b. należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Do przepisów odrębnych, w rozumieniu wymienionego wyżej przepisu należą nie tylko przepisy rozporządzeń określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ale także przepisy z zakresu ochrony środowiska oraz zagospodarowania przestrzennego. Istotne jest również zwrócenie uwagi na to, że przy interpretacji art. 3 pkt 20 p.b., stanowiącego ustawową definicję "obszaru oddziaływania obiektu" przepis ten interpretować należy łącznie z art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b. Zasadą procesu inwestycyjnego jest bowiem poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich co dotyczy przede wszystkim właścicieli (użytkowników) nieruchomości sąsiadujących z działką inwestora.

W tym miejscu należy podkreślić, że przy ustalaniu kręgu stron postępowania analiza oddziaływania oznaczonej inwestycji na sąsiednie nieruchomości nie może sprowadzać się wyłącznie do badania, czy przyjęte w projekcie budowlanym rozwiązania prowadzą do naruszenia określonych norm. Jeżeli bowiem istnieją przepisy prawa materialnego, które nakładają na inwestora określone obowiązki związane z zagospodarowaniem i zabudową jego działki względem działki sąsiedniej, bądź stwarzają możliwość ograniczenia w zagospodarowaniu działek sąsiednich, to właściciele takich nieruchomości mają status strony. Właściciel działki znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji powinien mieć bowiem możliwość uczestniczenia w postępowaniu służącym wyjaśnieniu, czy konkretny obiekt budowlany został zaprojektowany w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych oraz z zapewnieniem wymogów przewidzianych w art. 5 ust. 1 p.b. Nie jest więc uprawnione rozstrzyganie tylko o statusie procesowym danej osoby, gdy właśnie podnoszone przez nią zarzuty wobec oznaczonej inwestycji wymagają przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego (zob. wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1494/11, wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 1698/11, wyrok NSA z dnia 16 sierpnia 2012 r., sygn. akt II OSK 832/11, wyrok NSA z dnia 25 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2271/12, wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 46/13, wszystkie dostępne w CBOSA).

Stronami w sprawie pozwolenia na budowę powinny być nie tylko osoby, których interes prawny zostaje naruszony określonym rozwiązaniem projektowym, ale również takie, na których nieruchomości projektowany obiekt może oddziaływać, nawet jeśli z projektu budowlanego wynika, że spełnione zostały wymagania p.b. oraz przepisów odrębnych. O ile więc istnieje możliwość spowodowania negatywnego oddziaływania projektowanego obiektu na teren sąsiednich nieruchomości, uwzględniając wyniki analizy wyznaczonego obszaru oddziaływania, właściciele nieruchomości położonych na tym obszarze są stronami postępowania. W konsekwencji należy przyjąć, że kategoria interesu prawnego w postępowaniu o pozwolenie na budowę zawiera w sobie element potencjalności.

Sąd w składzie niniejszym w pełni przychyla się do poglądu, że wątpliwości na temat legitymacji do udziału w postępowaniu w charakterze strony należy rozstrzygać na korzyść podmiotu domagającego się uznania go za stronę. Wymaga tego, jak zostało to już uwypuklone wyżej, cel postępowania administracyjnego, którym jest w szczególności zapewnienie ochrony interesów jego stron (por. wyrok NSA z dnia 29 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1481/09 - CBOSA).

Mając powyższe na uwadze wskazać należy, że skarżący już we wniosku o wznowienie postępowania swój interes prawny wywodzili m.in. z naruszenia przez inwestora § 2 ust. 1 pkt 2 uchwały nr [...] Rady Miejskiej w O. z dnia [...] lipca 1999 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na obszarze położonym w mieście O. pomiędzy ulicami P. i K. i tym samym uznanie, iż planowane budynki nie spełniają warunku określonego w planie jako zabudowa mieszkaniowa niskiej intensywności. Organ odwoławczy bez szczegółowej analizy zapisów tego planu w odniesieniu do odmiennej sytuacji każdego z wnioskodawców będących właścicielami odrębnych nieruchomości, wynikającej chociażby z różnej odległości od działki objętej decyzją o udzieleniu pozwolenia na budowę, dokonał ogólnej oceny, że wnioskodawcom nie przysługuje status strony w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2017r. znak: [...] Powyższej oceny dokonał pomijając stanowisko skarżących opierających swój interes prawny w naruszeniu przez inwestora przeznaczenia terenu pod zabudowę o niskiej intensywności.

W ocenie Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie powyższe stanowi uchybienie art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. skutkujące koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy w sposób ogólny, bez poszerzonej argumentacji w tym zakresie zanegował bowiem stanowisko organu I instancji zgodne ze stanowiskiem zawartym we wnioskach o wznowienie postępowania, że decyzja o pozwoleniu na budowę jest sprzeczna z planem miejscowym, rozważając wyłącznie zgodność decyzji o pozwoleniu na budowę z przepisami techniczno-budowlanymi.

W tym miejscu należy podkreślić, że nie można podzielić stanowiska organu odwoławczego aprobującego w sposób dorozumiany brak jakiegokolwiek znaczenia zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Potrzeba ochrony interesu prawnego związanego z prawem własności, w kontekście ustaleń planu miejscowego co do zasady przesądza bowiem o interesie prawnym właściciela nieruchomości. Stanowisko przeciwne byłoby bowiem sprzeczne z treścią art. 6 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz.U. z 2017r., poz. 1073 ze zm. – dalej u.p.z.p.), który wprost stanowi, że "Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności nieruchomości ". Wskazać w tym miejscu należy, iż przy wykładni art. 144 k.c., regulującego wzajemne relacje właścicieli nieruchomości sąsiednich, przyjmuje się, że kryteria przeciętnej miary, o której mowa w tym przepisie, mogą być ustalane przy uwzględnieniu norm o charakterze administracyjnoprawnym, w tym wynikających z miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (zob. wyrok SN z dnia 8 stycznia 2009 r. sygn. akt I CNP 82/08 LEX nr 508833).

W tym miejscu wskazać należy, że NSA w wyroku z dnia 6 grudnia 2016 r. sygn. akt II OSK 602/15 (CBOSA), powołując się na powyższe wskazał, "..że udział w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę właściciela (użytkownika wieczystego, zarządcy) nieruchomości sąsiedniej, który powołuje się tylko na naruszenie ustaleń planu miejscowego, jest uzasadniony tymi samymi wartościami, które legły u podstaw regulacji zawartej w art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Wobec tego art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego trzeba wykładać w ten sposób, że obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć także, jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów planu miejscowego, mogących mieć znaczenie dla określenia zakresu wykonywania prawa własności nieruchomości sąsiednich."

W uzasadnieniu powyższego wyroku NSA wskazał również, że nie chodzi o to "...aby uznać za strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców wszystkich nieruchomości znajdujących się na terenie jednego planu miejscowego, ale tylko tych, których praw ze względu na usytuowanie ich nieruchomości w stosunku do nieruchomości, na której ma być realizowana inwestycja, rozsądnie to oceniając, projektowana inwestycja może dotyczyć. Dopuszczenie do udziału w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości sąsiednich nie oznacza też uniemożliwienia realizacji inwestycji. Jeżeli projekt budowlany jest zgodny z prawem, w tym z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to zatwierdzająca go decyzja o pozwoleniu na budowę, mimo udziału w postępowaniu właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości sąsiednich, zostanie utrzymana w mocy przez organ odwoławczy i nie będzie też uchylona przez sąd administracyjny".

Zasadne jest natomiast, w ocenie Sądu orzekającego w sprawie niniejszej, stanowisko Wojewody, że dla ustaleniu kręgu stron postępowania bez znaczenia powinny pozostawać zapisy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy O..

Końcowo wykraczając poza zarzuty skargi wskazać należy, że organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję nie dokonał właściwej oceny interesu prawnego M. C., która będąc jednym z wnioskodawców przedmiotowego postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, swój interes prawny wywodziła z prawa własności nieruchomości dz. nr [...], będącą drogą dojazdową do nieruchomości, na której planowana jest inwestycja i bezpośrednio z nią sąsiadującą. Zgodnie ze znajdującym w aktach sprawy projektem budowlanym, poprzez działkę należącą do M. C. planowany jest jeden z wjazdów na nieruchomość objętą inwestycją budowlaną zapewniający dostęp do drogi publicznej (k. 4 i 22 projetu budowlanego). Działka należąca do M. C. winna być zatem uznana za teren znajdujący się w obszarze oddziaływania planowanego obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 20 p.b. Powyższe wynika wprost z treści art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b. nakazującego poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, do których bez wątpienia należy właścicielka działki drogowej zapewniającej inwestorowi planowanego obiektu budowlanego dostęp do drogi publicznej. Uprawnienia właścicielki działki drogowej zapewniającej dostęp do drogi publicznej doznają bowiem określonego ograniczenia w związku z realizacją, istnieniem i użytkowaniem obiektu budowlanego, który ma zostać zlokalizowany na działce, która zostaje połączona z drogą publiczną przez będącą przedmiotem własności M. C. działkę drogową. Ograniczenia te polegają m.in. na konieczności znoszenia i tolerowania określonych czynności, działań lub prac związanych z pracami budowlanymi inwestora (w tym do znoszenia przejazdów ciężkiego sprzętu budowlanego lub transportowego, ew. uszkodzenia nawierzchni drogowej, obniżenia poziomu gruntu, możliwości naruszenia stosunków wodnych, prac związanych z instalacją przyłączy wodociągowo-kanalizacyjnych, itd.). Trzeba ponadto wyraźnie podkreślić, że na etapie wyznaczania granic obszaru oddziaływania obiektu (art. 3 pkt 20 p.b.) oraz ustalania kręgu stron postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 2 p.b.) nie jest istotne czy interes prawny właściciela działki drogowej zapewniającej inwestorowi dostęp do drogi publicznej został naruszony, lecz to, czy interes ten – wyrażający się w możliwości udziału w tym postępowaniu jako dotyczącym obiektu, którego budowa i istnienie może ograniczająco wpływać (co jest rozpatrywane jedynie potencjalnie) na zakres dotyczących zagospodarowania (w tym korzystania i posiadania) powyższej działki drogowej uprawnień właściciela tej działki – znajduje podstawy w stanie faktycznym sprawy oraz odrębnych regulacjach prawa materialnego, w tym z zakresu prawa cywilnego.

Źródłem interesu prawnego, skonkretyzowanego w art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 p.b., w odniesieniu do właściciela działki drogowej zapewniającej inwestycji budowlanej dostęp do drogi publicznej są także przepisy techniczno-budowlane. Nie można nie dostrzec, że właściciel działki stanowiącej drogę dojazdową do terenu realizacji obiektu budowlanego jest podmiotem, na którego prawa i obowiązki mogą oddziaływać regulacje dotyczące szerokości dojścia i dojazdów oraz wymaganych cech nawierzchni działki drogowej (§ 14 i § 15 rozporządzenia). Konieczność dostosowania szerokości, innych cech oraz nawierzchni szlaku drogowego do wymiarów gabarytowych, ciężaru całkowitego i warunków ruchu pojazdów, których dojazd do działki budowlanej i budynku jest konieczny ze względu na ich przeznaczenie lub charakter i zakres planowanych robót budowlanych, niewątpliwie implikuje oddziaływanie na sferę praw i obowiązków właścicieli działki drogowej zapewniającej inwestorowi dostęp do drogi publicznej. Także planowane lub co najmniej możliwe do zapewnienia przyłączenie uzbrojenia działki lub bezpośrednio budynku do sieci wodociągowej, kanalizacyjnej, elektroenergetycznej i ciepłowniczej, której przewody lub urządzenia zlokalizowane są w granicy lub na terenie działki drogowej (por. § 26 ust. 1 rozporządzenia), oddziałuje potencjalnie na sferę prawną właścicieli działki drogowej. Bezpośrednio sąsiedztwo obiektu budowlanego względem działki drogowej może także wpływać na stosunki wodne panujące na tej działce (por. np. § 28-29 rozporządzenia). Odnosząc powyższe rozważania do stanu faktycznego sprawy, należy stwierdzić, że stanowiąca przedmiot własności M. C. działka drogowa nr [...] znajduje się w obszarze oddziaływania spornego obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 20 p.b.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że zasadnym jest uchylenie zaskarżonej decyzji. W ramach ponownie prowadzonego postępowania organ odwoławczy uwzględni M. C. jako stronę postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę dla inwestycji obejmującej budowę trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie szeregowej - segment A, B, C na terenie położonym w O. przy ul. [...], na dz. nr ewid. [...] i dokona oceny interesu prawnego pozostałych wnioskodawców z uwzględnieniem wytycznych zawartych w uzasadnieniu niniejszego wyroku.

Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 145 §1 lit. a) i c) P.p.s.a orzekł jak w pkt 1 sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 P.p.s.a. oraz § 15 ust. 1 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (j.t. Dz. U. z 2018 r. poz. 265) uwzględniając uiszczony przez każdego ze skarżących wpis sądowy (500 zł.) oraz koszty zastępstwa prawnego (480 zł.) liczone odrębnie dla każdego ze skarżących.