Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 606/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2015-08-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 151, art. 147
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 40 ust. 1 i 2, art. 41 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędzia WSA Dorota Chobian (spr.),, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 sierpnia 2015 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Staszowie na uchwałę Rady Gminy Rytwiany z dnia 19 grudnia 2012 r. nr XXX/164/2012 w przedmiocie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Rytwiany I. stwierdza nieważność § 2 pkt 2, 4, 5, § 3 ust. 1-4, 6, 7, § 4 pkt 3, § 7 ust. 2 pkt 2, ust. 4 pkt 1, 2, ust. 5, 7, 8, § 8 pkt 1-3, § 18 ust. 4, 5, § 21 ust. 1 pkt 3, ust. 2 pkt 1, § 23 załącznika do zaskarżonej uchwały; II. oddala skargę w pozostałej części.


UZASADNIENIE

Uchwałą z dnia 19 grudnia 2012 r., Nr XXX/164/2012 Rada Gminy Rytwiany ustanowiła Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Rytwiany. Jako podstawę prawną wskazała art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 391), art. 18 ust. 1, art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. nr 142 poz. 1591).

Skargę na tę uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Kielcach złożył Prokurator Rejonowy w Staszowie, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w części obejmującej: § 2 pkt 1-5, § 3 ust. 1-4, 6-8, § 4, § 5, § 7 ust. 2 pkt 2 i ust. 4 pkt 1-2,5, 7 - 8, § 8 pkt 1-5, § 12, § 13 ust. 1, § 16 ust. 3 - 9 , 14, § 18 ust. 4 i 5 , § 21 ust. 1 pkt 2 i 3 i ust. 2, § 22 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 i 3, § 23 ust 1 i 2 - a zawartych w treści załącznika do Uchwały - Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Rytwiany.

Skarżący Prokurator zarzucił:

- istotne naruszenie prawa, tj. art. 4 ust. 1 i 2 oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2013 r. poz. 1399) dalej "ustawy", w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z § 115, § 135 w zw. z § 143 oraz § 118 i § 137 w zw. z § 143 oraz § 116 i § 136 w zw. z § 143 oraz §149 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. 2002.100.908), jak i art.18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.) - polegające na zawarciu w regulaminie regulacji z przekroczeniem delegacji ustawowej przy określeniu obowiązków właścicieli nieruchomości, obowiązujących ich zakazów i nakazów oraz nieuprawnione powtórzenie, modyfikację zapisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz innych ustaw, jak również powtórzenie, modyfikację i stwarzanie definicji - poprzez :

1. przekroczenie upoważnienia ustawowego, powtórzenie oraz określenie własnych definicji i pojęć w § 2 pkt 1-5 załącznika do Uchwały - Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Rytwiany (dalej "załącznik"), a którą posługuje się ustawa, jak również utworzonych na potrzeby zaskarżonej uchwały;

2. przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 3 ust. 1 załącznika, przez nałożenie na właścicieli nieruchomości oraz wykonawców robót obowiązku selektywnego zbierania pięciu frakcji odpadów komunalnych;

3. przekroczenie upoważnienia ustawowego oraz powtórzenie istniejących regulacji prawnych i ich nieuprawnioną modyfikację w zakresie obowiązków właścicieli nieruchomości w § 3 ust. 2 i 3, § 13 ust. 1 załącznika - treści art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy, przez zobowiązanie właścicieli nieruchomości do wyposażenia nieruchomości w dostateczną, a odpowiednią do gromadzenia zmieszanych odpadów - ilość pojemników lub worków służących do zbierania odpadów komunalnych - zwanych dalej urządzeniami - którym to terminem posługiwano w pierwotnej wersji zapisów ustawy - oraz przez nałożenie na właścicieli nieruchomości obowiązku utrzymywania w należytym stanie higieniczno - sanitarnym miejsc lub pomieszczeń gdzie ustawione są na nieruchomości te urządzenia;

4. powtórzenie i nieuprawnioną modyfikację oraz przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 3 ust. 4,6-7 oraz w § 7 ust. 7 i 8 załącznika - treści art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy, przez nałożenie na właścicieli nieruchomości obowiązku przyłączania nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej i określenia, iż nie jest ono obowiązkowe, jeżeli nieruchomość przed wybudowaniem sieci kanalizacyjnej sanitarnej została wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków, spełniającą wymagania określone w odrębnych przepisach i nadto nałożenie obowiązku w przypadku braku możliwości przyłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej - wyposażenia w szczelny zbiornik bezodpływowy lub przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w odrębnych przepisach, oraz określenie warunków jakie musi spełnić zbiornik bezodpływowy, który musi być dostosowany do liczby osób stale i czasowo przebywających na tej nieruchomości, której dany zbiornik służy w taki sposób by jego opróżnianie było konieczne nie częściej niż raz w tygodniu bez dopuszczenia do przepełnienia, przy czym przyjęto się zużycie wody według wodomierza lub jako równe 3 m3 /osobę/ miesiąc, a w przypadku braku wodomierza stosuje się normy z Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 stycznia 2002 r. w sprawie określenia norm zużycia wody;

5. powtórzenie i nieuprawnioną modyfikację w § 3 ust. 8 załącznika - treści art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy, przez nałożenie na właścicieli nieruchomości obowiązku uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości udostępnionych do użytku publicznego oraz z chodników przylegających bezpośrednio do nieruchomości, niezwłocznie po opadach - przy pominięciu zapisu, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości oraz, iż właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych;

6. powtórzenie istniejących regulacji ustawowych, ich modyfikację i przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 4 i § 5 załącznika przy określeniu zasad mycia i naprawy pojazdów samochodowych poprzez dopuszczenie mycia poza myjniami, przy zachowaniu warunków niezanieczyszczania środowiska i odprowadzenia powstających ścieków do zbiornika bezodpływowego, a następnie opróżnianie go zgodnie z niniejszym regulaminem, dokonywania tych czynności na wydzielonej i utwardzonej części nieruchomości oraz przy użyciu środków ulegających biodegradacji oraz dopuszczenie mycia wyłącznie nadwozia samochodu, a nadto dopuszczenie naprawy pojazdów samochodowych poza warsztatami naprawczymi na terenie nieruchomości pod warunkiem, że nie są uciążliwe dla sąsiednich nieruchomości, a powstające odpady będą gromadzone w sposób opisany w niniejszym regulaminie - a które to zagadnienia w sposób szczegółowy uregulowane są w przepisach aktów prawnych rangi ustawy i rozporządzenia właściwego Ministra, a z których to przepisów wynikają różne ograniczenia w zakresie możliwości odprowadzania ścieków do wód, gleby i kanalizacji sanitarnej, jak również stanowi powtórzenie regulacji ustawowych i wkroczenie w regulację prawa sąsiedzkiego zawartą w art. 144 kodeksu cywilnego.

7. przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 7 ust. 2 pkt 2 i ust. 4 pkt 1 i 2 załącznika, poprzez zapis określający nie tylko minimalną, ale także maksymalną pojemność urządzeń - pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych w ust. 2 pkt 2 pojemniki o pojemności 1201 do, 2401, w ust. 4 pkt 1 i 2 - urządzenia do zbierania odpadów nie segregowanych kosze uliczne o pojemności od 101 do 1201 i pojemniki o pojemności 1201,2401 - w formule podania dwu pojemności oraz oznaczenia od - do;

8. powtórzenie istniejącej regulacji prawnej w § 7 ust. 5 załącznika - treści art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy, przez zobowiązanie właścicieli nieruchomości do utrzymywania pojemników do zbierania odpadów komunalnych w odpowiednim stanie technicznym, sanitarnym i porządkowym;

9. przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 8 pkt 1-5 załącznika, przez zapis określający miejsce ustawienia pojemników do gromadzenia odpadów komunalnych, jako miejsce o równej i utwardzonej nawierzchni zabezpieczone przed zbieraniem się wody i błota oraz nie może stwarzać utrudnień dla użytkowników i właścicieli sąsiednich nieruchomości, oraz odesłanie do przepisów wykonawczych - przy tym uwzględnić należy obowiązujące przepisy w sprawie warunków technicznych , jakim mają odpowiadać budynki i ich usytuowani, nadto określeniu iż koszt przygotowania i utrzymywania tych miejsc ponosi właściciel nieruchomości, a ilość oraz wielkość musi być dostosowana do ilości wytwarzanych odpadów, a pojemniki te winny być dezynfekowane przez właściciela lub zarządcę nieruchomości w miarę potrzeby;

10. powtórzenie istniejących regulacji prawnych i przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 12, § 16 ust. 3 - 9, 14 załącznika - z wyjątkiem określonej częstotliwości pozbywania się - przy określeniu zasad postępowania z odpadami komunalnymi wielkogabarytowymi, ze zużytym sprzętem elektrycznym i elektronicznym, zużytymi bateriami i akumulatorami, odpadami medycznymi, niezużytymi lekami, odpadami niebezpiecznymi, opakowaniami po zużytych środkach ochrony roślin, odpadami kuchennymi, roślinnymi i nałożenie obowiązku ich kompostowania przy określeniu parametrów kompostownika, niestanowienie z tego powodu uciążliwości zapachowych, zanieczyszczania sąsiednich działek, obowiązku jego zgłoszenia, które to zagadnienia w sposób szczegółowy uregulowane są w przepisach aktów prawnych rangi ustawy, a z których to przepisów wynikają szczegółowe zasady postępowania z odpadami;

11. powtórzenie istniejącej regulacji ustawowej i jej modyfikację oraz przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 18 ust. 4 i 5 załącznika - treści art. 6 ust 1 ustawy przy określeniu obowiązku okazywania na wezwanie pracowników Urzędu Gminy umowy oraz dowodu opłaty za usługi oraz obowiązku przechowywania tych dokumentów przez okres dwóch lat;

12. przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 21 ust. 1 pkt 2 i 3 załącznika do uchwały, przez nałożenie dodatkowo obowiązków prowadzenia psa na smyczy, w miejscach przeznaczonych do wspólnego użytku, a psa rasy uznawanej za agresywne lub w inny sposób zagrażający otoczeniu w nałożonym, nadto obowiązku posiadania zezwolenia Wójta Gminy na utrzymywanie psa rasy uznawanej za agresywną;

13. przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 21 ust. 2 pkt 1 załącznika, przez sformułowanie zakazu wprowadzania zwierząt do placówek handlowych, gastronomicznych lub innych obiektów wspólnego użytku, na teren placów gier i zabaw dzieci - przepisów nie stosuje się do psów - przewodników osób niewidomych;

14. przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 22 ust. 1 pkt 2 załącznika, przez bezpodstawne określenie warunku dopuszczenia - niejako obowiązek - utrzymywania zwierząt gospodarskich - pod warunkiem ograniczenia uciążliwości hodowli dla środowiska w tym emisji będącej skutkiem do obszaru nieruchomości na której hodowla jest prowadzona;

15. przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 22 ust. 2 pkt 2 załącznika poprzez powtórzenie istniejącej regulacji prawnej, jej nieuprawnioną modyfikację i nałożenie obowiązku składowania obornika, w odległości co najmniej 5 m od granicy działki na terenie płaskim, tak by odcieki nie mogły przedostawać się na teren sąsiednich nieruchomości - w sytuacji gdy kwestia przechowywania nawozów naturalnych została już uregulowana w ustawie z 10 lipca 2007 r. o nawozach i nawożeniu (Dz. U. Nr 147 poz. 1033);

16. przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 22 ust. 2 pkt 3 załącznika, przez określenie zasad hodowli pszczół, a w szczególności ustawienia uli z pszczołami w odległości co najmniej 5 m od granicy nieruchomości i 10 m od budynków w taki sposób aby wylatujące i przylatujące pszczoły nie stanowiły uciążliwości dla właścicieli nieruchomości sąsiednich;

17. przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 23 ust 1 i 2 załącznika, przez nałożenie obowiązku przeprowadzania deratyzacji na podmioty prywatne - właścicieli nieruchomości zabudowanych budynkami wielorodzinnymi co najmniej raz w roku, a na właścicieli budynków jednorodzinnych w miarę potrzeby.

W obszernym uzasadnieniu, z powołaniem się na orzecznictwo sądów administracyjnych, Prokurator wskazał, że w niniejszej sprawie upoważnienie do stanowienia przez organ jednostki samorządu terytorialnego przepisów prawa miejscowego w materii utrzymania czystości i porządku na terenie gminy zostało określone w art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku

w gminach, którego treść przytoczył. Z kolei szczegółowe obowiązki właścicieli nieruchomości, celem zapewnienia utrzymania czystości i porządku zostały określone w art. 5 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

Dalej autor skargi podał, że ustawowe upoważnienie zawarte w art. 4 ust. 2 ustawy zobowiązuje Radę do określenia w drodze regulaminu szczegółowych zasad utrzymania porządku i czystości w gminie, tylko i wyłącznie w kwestiach wyliczonych w tym artykule. Oznacza to w świetle zasad także konstytucyjnych, iż regulamin musi formułować postanowienia jedynie w granicach upoważnienia ustawowego, regulując jedynie kwestie, które wynikają z delegacji ustawowej, bez jej przekroczenia w jakiejkolwiek formie, przy czym postanowienia te, ponieważ mają na celu uzupełnienie, uszczegółowienie wydanych przez inne podmioty przepisów powszechnie obowiązujących kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów, muszą być pozbawione powtórzeń przepisów powszechnie obowiązujących zawartych w innych aktach normatywnych, a w szczególności rangi ustawowej. Nie może zatem Rada tego upoważnienia, ani zawężać, ani też rozszerzać - przekraczać. Ma ona obowiązek ścisłej interpretacji normy upoważnionej, nie może domniemywać swej kompetencji, dokonywać wykładni rozszerzającej, czy wprowadzać kompetencji w drodze analogii. Rada musi precyzyjnie respektować zakres delegacji zawartej w aktach prawnych wyższego rzędu - regulując wszystkie i tylko te kwestie, które zostały dlań wskazane w ustawie upoważniającej. Przepis 4 ust. 2 ustawy, zatem jedynie precyzuje zagadnienia, których mają dotyczyć szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy określone Regulaminem. Regulamin ma określać jedynie sposób realizacji określonych już obowiązków, o których mowa w ustawie. Brak jest podstaw prawnych do poszerzania ich zakresu w uchwale, do przywoływania w treści uchwały obowiązków nakładanych na określone podmioty przez inne akty prawne. Regulamin nie może powielać uregulowań zawartych w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, jak i innych ustawach, nie może także ich modyfikować. Powtarzanie przepisów ustawowych w regulaminie uchwalonym przez Radę Gminy, albo ich " dostosowanie " w celu tzw. objaśnienia ułatwiającego stosowanie Regulaminu, jest niedopuszczalne. Regulamin stanowi prawo miejscowe, które powinno zawierać treści normatywne, a nie powtórzenia norm w tym definicji zawartych w innych przepisach. Takie "powtarzanie" przepisów za innymi aktami prawnymi, wyższego rzędu, pozbawia w istocie akt charakteru normatywnego, czyni go niejasnym nieczytelnym, a w konsekwencji uniemożliwia osiągnięcie funkcji, dla jakiej jest stanowiony (wyrok NSA z 08.11.2012 r. II OSK 2012/12, wyrok NSA z 14.12.20011 r. II OSK 2058/11, wyrok WSA w Poznaniu z 23.10.2014 r. IV SA/Po 145/14).

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Rytwiany wskazała, że zostały podjęte prace w celu usunięcia nieprawidłowości w zakwestionowanym przez Prokuratora zakresie, za wyjątkiem § 21 ust. 2 pkt 2, odnośnie którego brak w skardze zarzutów. W tej części organ wniósł o oddalenie skargi.

Na rozprawie sądowej Prokurator Rejonowy w Staszowie sprecyzował skargę wskazując, że jej przedmiotem nie jest § 21 ust. 2 pkt 2 uchwały. Nadto skorygował błąd na stronie 1 i 6 skargi w ten sposób, że jeśli chodzi o § 7 zaskarża ust. 2 pkt 2, ust. 4 pkt 1 i 2 oraz ust. 5, 7 i 8.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Dokonując kontroli zaskarżonej uchwały w zakresie wynikającym z treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz.1269 ze zm.), Sąd uznał skargę za uzasadnioną co do większości zarzutów.

Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej ustanawiają akty prawa miejscowego, obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Wskazana regulacja konstytucyjna znajduje swoje odzwierciedlenie, odnośnie rady gminy jako organu jednostki samorządu terytorialnego, w art. 40 ust. 1 w zw. z art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Przepis ten stanowi, że radzie gminy przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy, na podstawie upoważnień ustawowych. Upoważnienie takie zawiera sama ustawa o samorządzie gminnym w art. 40 ust. 2 co do spraw w nim szczegółowo wymienionych (tj. wewnętrznego ustroju gmin i jednostek pomocniczych, organizacji urzędów i instytucji gminnych, zasad zarządu mieniem gminy oraz zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej), a w art. 40 ust. 3, w zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących, odnośnie prawa do wydawania przepisów porządkowych, jeżeli jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju lub bezpieczeństwa publicznego. W przypadku natomiast spraw dotyczących utrzymania czystości i porządku w gminach, upoważnienie takie zawiera regulująca tę problematykę ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały - tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 391), dalej powoływana jako ustawa. Ustawa ta określa istotne, aczkolwiek ujęte w sposób ogólny, zadania gminy i obowiązki właścicieli nieruchomości, dotyczące utrzymania czystości i porządku w gminie (art. 3 i art. 5 ustawy). Szczegółowe natomiast regulacje w tym zakresie, z woli ustawodawcy, należą do kompetencji rad gmin, które przepisem art. 4 ust. 1 ustawy zobligowane zostały do uchwalenia, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, stanowiącego akt prawa miejscowego. Regulamin ten, stosownie do art. 4 ust. 2, określać ma szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:

a) prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych przeterminowanych leków i chemikaliów, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, odpadów budowlanych i rozbiórkowych oraz zużytych opon,

a także odpadów zielonych,

b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych pojemników;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4. (uchylony);

5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniami terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych

z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczenia obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Zaskarżona przez Prokuratora uchwała Rady Gminy Rytwiany z 19 grudnia 2012 r. podjęta została właśnie na podstawie wskazanego upoważnienia ustawowego z art. 4 ust. 1 ustawy, a granice tego upoważnienia określone zostały enumeratywnie przytoczonymi przepisami art. 4 ust. 2. Okoliczność, że uchwała ta stanowi akt prawa miejscowego i w konsekwencji normatywny akt wykonawczy oznacza, że Rada Gminy Rytwiany uchwalając objętą skargą uchwałę i określając szczegółowe regulacje omawianego aktu prawa miejscowego (regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Rytwiany), nie może wykraczać poza granice upoważnienia określone w art. 4 ust. 2 ustawy. Z treści art. 94 Konstytucji RP wynika bowiem, że każdy akt prawa miejscowego ma charakter wykonawczy w stosunku do ustaw, a jako taki winien być oparty na ustawie upoważniającej i nie przekraczać zakresu upoważnienia. Należy zaakcentować, że akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP) zajmują określone miejsce w systemie źródeł prawa, który w Polsce zbudowany jest hierarchicznie. Najważniejszym więc źródłem prawa jest Konstytucja, następnie ratyfikowane umowy międzynarodowe i ustawy. Wszystkie zaś akty wykonawcze (rozporządzenia, akty prawa miejscowego), jako akty normatywne niższego rzędu, winny być zgodne ze wskazanymi aktami prawnymi wyższego rzędu. Z uwagi na okoliczność, że ustawa stanowi podstawową formę legislacji i że to ona zawiera upoważnienie do wydawania aktów prawa miejscowego i określa ich materię, uwaga ta odnosi się w szczególności do aktów normatywnych w postaci uchwał. W konsekwencji więc należy stwierdzić, że wykonawczy charakter aktu prawa miejscowego oraz zasada prymatu nad nim ustawy w hierarchii źródeł prawa, obligują organ realizujący ustawową normę kompetencyjną w zakresie tworzenia aktu prawa miejscowego do wydawania tych aktów wyłącznie w granicach upoważnienia ustawowego, celem uszczegółowienia zapisów ustawowych. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów.

W świetle poczynionych uwag za niezgodne ze wskazanymi wyżej przepisami (w szczególności z normą upoważniającą, z konstytucyjną zasadą praworządności wyrażoną w art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz z wynikającymi z tych przepisów warunkami legalności aktu wykonawczego), należy uznać wszelkie odstępstwa w akcie prawa miejscowego od granic upoważnienia ustawowego, a więc - odnosząc powyższe do okoliczności niniejszej sprawy - od katalogu spraw enumeratywnie wymienionych w art. 4 ust. 2 ustawy, a przekazanych do unormowania regulaminem utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Odnieść to należy zarówno do zakresu spraw mających być objętych regulaminem (należy w nim uregulować wszelkie kwestie wskazane w przytoczonym upoważnieniu, ale zarazem nic więcej), ale także do kwestii związanych z zakazem obejmowania, zastępowania czy też zmieniania nim materii ustawowej i zamieszczania w regulaminie przepisów z nią sprzecznych (jak też z innymi aktami wyższego rzędu). Powyższy wniosek wynika zarówno z opisanej wyżej istoty upoważnienia ustawowego, jak i z prawa adresatów norm prawnych do dobrej legislacji. Powszechnie uznawane zasady postępowania legislacyjnego zawarte zostały w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2002 r., Nr 100, poz. 908), określającym sposób tworzenia i redagowania aktów normatywnych. Zgodne z § 143 tego rozporządzenia, do aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI, z wyjątkiem § 141, w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale II oraz w dziale I rozdziały 2-7, a do przepisów porządkowych – również w dziale I rozdział 9, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej. Z regulacji zawartych w § 115 i § 135 w zw. z § 143 załącznika do wskazanego rozporządzenia wynika, że w akcie wykonawczym zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym, z kolei zgodnie z § 118 i § 137 w zw. z § 143, że w akcie wykonawczym nie powtarza się tego, co zostało wcześniej przez prawodawcę unormowane w przepisie powszechnie obowiązującym (w ustawie upoważniającej lub w innym akcie normatywnym – innej ustawie, ratyfikowanej umowie międzynarodowej, czy rozporządzeniu). W myśl natomiast § 116 i § 136 w zw. z § 143, w akcie wykonawczym nie zamieszcza się przepisów prawnych niezgodnych ze wskazanymi aktami normatywnymi, a więc i przepisów modyfikujących ich treść. Chociaż przepisy tego rozporządzenia nie mogą stanowić samodzielnej podstawy do oceny legalności zaskarżonego Regulaminu, jednakże wskazane w nich zasady w rzeczywistości uszczegóławiają konstytucyjne wymogi w zakresie poprawnej legislacji, określone w art. 7 i 94 Konstytucji. Zasady te stanowią element demokratycznego państwa prawnego i są związane z zasadą pewności i bezpieczeństwa prawnego oraz zasadą zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa.

Z treści przepisu art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., Nr 270 ze zm.), dalej P.p.s.a., wynika, że sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę (m.in. rady gminy) stwierdza jej nieważność w całości lub części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Ustawa o samorządzie gminnym stanowi natomiast

w art. 91 ust. 1, że nieważna jest uchwała sprzeczna z prawem. Żaden ze wskazanych przepisów nie wskazuje jednak, co jest granicą nieważności. Mając na względzie treść art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym należy przyjąć, że granicą nieważności jest ustalenie, iż doszło do istotnego naruszenia prawa. Ustawa o samorządzie gminnym nie określa rodzaju naruszeń prawa, które należy zakwalifikować do istotnego naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, iż chodzi o tego rodzaju nieprawidłowości, jak np. naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania tych aktów, naruszenie podstawy prawnej ich podjęcia, naruszenie przepisów prawa ustrojowego i prawa materialnego przez wadliwą wykładnię oraz przepisów dotyczących procedury podejmowania tych aktów (wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 22 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/Bd 1484/10; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 15 marca 2007 r., sygn. akt II SA/Wr 521/06). Zakres zaś stwierdzenia nieważności (tj. okoliczność, czy nieważnością ma być objęta cała uchwała czy też konkretne przepisy uchwały), uwarunkowany jest zakresem stwierdzonych przez Sąd istotnych naruszeń prawa przez przepisy danej uchwały.

Odnosząc powyższe rozważania do oceny zaskarżonej uchwały, w ocenie Sądu za uzasadnioną uznać należy skargę w części, w jakiej zakwestionowano w niej regulacje zawarte w § 2 pkt 2, 4 i 5, § 3 ust. 1 – 4, 6, 7, § 4 pkt 3, § 7 ust. 2 pkt 2, ust. 4 pkt 1, 2, ust. 5, 7, 8, § 8 pkt 1 – 3, § 18 ust. 4, 5, § 21 ust. 1 pkt 3, ust. 2 pkt 1 i § 23 załącznika do uchwały.

Analiza treści art. 4 ust. 2 ustawy daje podstawy do stwierdzenia, że w ramach wskazanej delegacji ustawowej brak jest upoważnienia dla rady gminy do formułowania w regulaminie pojęć już wcześniej zdefiniowanych w ustawie upoważniającej, jak również innych ustawach. Tak rozumiane naruszenie delegacji ustawowej jest istotne zważywszy na fakt, że te same pojęcia zdefiniowane w akcie prawa miejscowego mogą być inaczej interpretowane niż w "otoczeniu prawnym", jakim są przepisy ustawy. Założenie racjonalności prawodawcy skutkuje uznaniem, że poprzez sam fakt zdefiniowania w akcie prawnym określonych pojęć, prawodawca daje wyraz temu, że zamierza przypisać definiowanym zwrotom nie tylko inne znaczenie niż w języku potocznym, ale też inne znaczenie niż powszechnie przyjmuje się w innych aktach prawnych. W konsekwencji przepisy aktów prawa miejscowego odwołujące się do "powtórnie" zdefiniowanych pojęć mogłyby być interpretowane inaczej niż gdyby to nastąpiło przy zastosowaniu rozumienia tych pojęć poddanych wykładni w ramach przepisów ustawy (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 listopada 2009 r., II OSK 1256/09 oraz z dnia 14 grudnia 2011r., II OSK 2058/11).

Stąd też należy podzielić stanowisko zawarte w skardze, że postanowienia § 2 pkt 2, 4 i 5, w których zostały określone definicje pojęć "stacja zlewna", "urządzenie" oraz "właściciel nieruchomości" i to w sposób odmienny bądź zmodyfikowany w stosunku do ustawowych definicji zawartych w art. 2 ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy (dotyczy to pojęcia właściciel oraz stacja zlewna), naruszają delegację zawartą w art. 4 ust. 2 ustawy. To samo dotyczy zdefiniowania w regulaminie pojęcia "urządzenie", które według regulaminu ma oznaczać worki z tworzywa sztucznego o wskazanej pojemności oraz kosze uliczne, w sytuacji, gdy ustawa używa tego określenia przy definiowaniu chociażby pojęcia zlewni.

Za uzasadniony uznać należało także zarzut, iż w § 3 ust. 1 z przekroczeniem delegacji ustawowej nałożono na właścicieli nieruchomości obowiązek selektywnego zbierania pięciu rodzajów odpadów komunalnych w postaci papieru, szkła, plastiku, metalu i osobno niesegregowanych odpadów komunalnych, który to rodzaj odpadów nie został wymieniony w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały. Z kolei w § 3 ust. 2 regulaminu, zobowiązując właścicieli do wyposażenia nieruchomości w dostateczną ilość pojemników lub worków służących do gromadzenia odpadów komunalnych zwanych dalej urządzeniami powtórzono obowiązek wynikający z art. 5 ust. 1 ustawy, w § 3 ust. 3 z przekroczeniem delegacji ustawowej nałożono obowiązek utrzymywania w należytym stanie higieniczno - sanitarnym miejsc lub pomieszczeń, gdzie ustawione są urządzenia do gromadzenia odpadów, z kolei w § 3 ust. 4, 6 i 7 powtórzono, z modyfikacją, wynikający z art. 5 ust. 1 pkt 2 obowiązek przyłączenia nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej.

W ocenie Sądu zasadny jest także zarzut, że zawarte w § 4 pkt 3 regulaminu ograniczenie możliwości mycia pojazdów samochodowych poza myjniami tylko do ich nadwozia, nie znajduje uzasadnienia w delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 1c ustawy.

Również z przekroczeniem delegacji ustawowej w § 7 ust. 2 pkt 2, ust. 4 pkt 1 i 2 regulaminu Rada Gminy Rytwiany określiła maksymalne rozmiary pojemników i koszy przeznaczonych na odpady, podczas gdy ustawa w art. 4 ust. 2 pkt 2 upoważnia jedynie do określenia ich minimalnej pojemności. Do przekroczenia delegacji ustawowej doszło także w § 7 ust. 7 i 8. Z kolei w ust. 5 tego samego paragrafu powtórzono regulację zawartą w art. 5 ust. 1 pkt 1 odnośnie obowiązku utrzymywania pojemników służących do zbierania odpadów komunalnych w odpowiednim stanie technicznym, sanitarnym i porządkowym.

Zasadne są także zarzuty odnośnie regulacji zawartych w § 8 pkt 1 – 3 regulaminu, a mianowicie, że z przekroczeniem delegacji ustawowej Rada uregulowała kwestie dotyczące tego, jakim warunkom powinno odpowiadać – w przypadku zabudowy wielkomieszkaniowej – miejsce ustawienia pojemników, a mianowicie, że winno mieć równą i utwardzoną nawierzchnię, zabezpieczoną przed zbieraniem się błota i wody oraz że nie może stwarzać utrudnień dla użytkowników i właścicieli nieruchomości sąsiednich (pkt 1), że należy uwzględniać przepisy w sprawie warunków technicznych jakim mają odpowiadać budynki i ich usytuowanie (pkt 2) oraz, że koszty przygotowania i utrzymania miejsca do ustawiania pojemników ponoszą właściciele nieruchomości (pkt 3). Obowiązki określone w punktach 2 i 3 wynikają z przepisów rangi ustawowej i rozporządzenia z 2002 r. w sprawie warunków technicznych jaki powinny odpowiadać budynku i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690).

W § 18 ust. 4 i 5 załącznika Rada powtórzyła wynikający z art. 6 ust. 1 ustawy obowiązek udokumentowania przez właścicieli nieruchomości korzystania z usług w zakresie pozbywania się nieczystości ciekłych z jednoczesną jego modyfikacją, polegającą na zobowiązaniu właścicieli, bez stosownej delegacji, do przechowywania dokumentów przez okres dwóch lat.

W § 21 ust. 1 pkt 3 regulaminu, zobowiązując osoby utrzymujące zwierzęta do posiadania zezwolenia Wójta Gminy Rytwiany na utrzymywanie psa rasy uznawanej za agresywną, powtórzono obowiązek wynikający wprost z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (na datę podjęcia zaskarżonej uchwały tekst jedn. Dz. U. z 2003 r., Nr 106, poz. 1002). Z kolei w ust. 2 pkt 1 tego samego paragrafu, także z przekroczeniem delegacji ustawowej wprowadzono zakaz wprowadzania zwierząt do placówek handlowych, gastronomicznych lub obiektów wspólnego publicznego użytku, na tereny placów gier i zabaw dla dzieci (z wyłączeniem psów przewodników osób niewidomych). Tak szeroko ujęty zakaz i to w odniesieniu do wszystkich zwierząt został sformułowany w sposób wykraczający poza cel, jakiemu powinien służyć. Przepis bowiem art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy wyraźnie wskazuje, iż celem regulacji gminnych odnoszących się do obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe jest ochrona przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Wprowadzenie zatem zakazu wprowadzania zwierząt do obiektów użyteczności publicznej nie znajduje swej podstawy w powołanym art. 4 ust. 2 pkt 6 (por. wyrok NSA z dnia 26 lutego 2015 r. sygn. II OSK 2439/14).

Z przekroczeniem delegacji ustawowej mamy do czynienia także w § 23 ust. 1 i 2 Regulaminu, którym nałożono obowiązek przeprowadzania deratyzacji: na właścicieli nieruchomości zabudowanych budynkami wielorodzinnymi co najmniej raz w roku, a właścicieli budynków jednorodzinnych w miarę potrzeby. Na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy rada została upoważniona jedynie do wyznaczenia obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania, natomiast przepis ten nie upoważniał jej do nałożenia obowiązku przeprowadzania deratyzacji na właścicieli nieruchomości.

Pozostałe, zawarte w skardze zarzuty nie są uzasadnione. Mianowicie skład orzekający nie podziela stanowiska skarżącego, jakoby regulacje zawarte w § 2 pkt 1 i 3, § 3 ust. 8, § 4 pkt 1 i 2, § 5, § 8 pkt 4 i 5, § 12, § 13 ust. 1, § 16 ust. 3 – 9, ust. 14, § 21 ust. 1 pkt 2, § 22, ust. 1 pkt 2, ust. 2 pkt 2 i 3 zostały podjęte z naruszeniem prawa.

W § 2 pkt 1 wskazano, że ilekroć w regulaminie mowa jest o PSZOK, należy rozumieć punkt selektywnej zbiórki odpadów komunalnych znajdujący się w miejscowości Kłoda, przy ul. Długiej 117, zaś w pkt. 3 ilekroć mowa jest o ZSEE – rozumie się przez to zużyty drobny sprzęt elektryczny i elektroniczny (np. żelazko, lodówka, golarka, suszarka) pochodzący z gospodarstw domowych lub innych źródeł, który ze względu na charakter i ilość jest podobny do zużytego sprzętu pochodzącego z gospodarstw domowych, stanowiący odpady komunalne w rozumieniu przepisów o odpadach. W ocenie Sądu w przywołanych przepisach nie są zawarte definicje pojęć lecz wytłumaczenie skrótowców, którymi posłużyła się Rada przy uchwalaniu regulaminu. Tego typu zabieg legislacyjny przy uchwalaniu aktu prawa miejscowego w ocenie Sądu uznać należ za dopuszczalny.

W § 3 ust. 8 regulaminu właściciele zostali zobowiązani do uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości udostępnionych do użytku publicznego oraz z chodników przylegających bezpośrednio do nieruchomości niezwłocznie po opadach i w miarę potrzeby. W ocenie Sądu w przepisie tym nie doszło do niedopuszczalnego powtórzenia z jednoczesną modyfikacją obowiązku określonego w art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy regulamin określa miedzy innymi wymagania w zakresie uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń części nieruchomości służących do użytku publicznego. W zakwestionowanym przepisie regulaminu Rada określiła te wymagania poprzez wskazanie, że błoto, śnieg, lód i inne zanieczyszczenia powinny być uprzątane niezwłocznie (takie pojęcie jest znane z przepisów ustawowych, chociażby k.c. i oznacza ono bez zbędnej zwłoki) oraz w miarę potrzeby, które to określenia uznać należy za dostatecznie precyzujące wymagania, stosownie do delegacji zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit.b ustawy.

Odnośnie § 4 pkt 1 i 2 regulaminu, zgodnie z którym mycie pojazdów samochodowych poza myjniami może odbywać się wyłącznie przy zachowaniu następujących warunków: niezanieczyszczania środowiska i odprowadzania powstających ścieków do zbiornika bezodpływowego, a następnie opróżniania go zgodnie z regulaminem (pkt 1) oraz dokonywania tych czynności na wydzielonej i utwardzonej części nieruchomości oraz przy użyciu środków ulegających biodegradacji (pkt 2) oraz § 5, w myśl którego naprawy pojazdów samochodowych poza warsztatami naprawczymi mogą odbywać się na terenie nieruchomości, pod warunkiem, że nie są uciążliwe dla sąsiednich nieruchomości, a powstające odpady będą gromadzone w sposób opisany w regulaminie, to w ocenie składu orzekającego takie określenie wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości mieści się w delegacji zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit.c ustawy, który upoważnia radę gminy do określenia wymagań dotyczących mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. Sąd nie zgadza się z zarzutem, że tego typu regulacja jest nieuzasadniona, bowiem zagadnienia te zostały w sposób szczegółowy uregulowane w przepisach aktów prawnych rangi ustawy i rozporządzenia właściwego ministra. Jeśli bowiem chodzi o przepisy rozporządzenia Ministra Ochrony i Środowiska z 24 lipca 2006 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub ziemi oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz. U. z 2006 r., nr 137, poz. 984), ustawę z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r. poz. 145) czy też ustawę z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków (Dz. U. z 2006 r. Nr 123, poz. 858), to zauważyć należy, że przepisy rozporządzenia posługują się bardzo fachowymi określeniami rodzajów zanieczyszczeń, ich wskaźników, nazw tych wskaźników oraz ich dopuszczalnej wartości, co powoduje, że przeciętny człowiek nie jest wstanie określić, w jaki sposób postępować z nieczystościami powstałymi w wyniku mycia samochodów. Odpowiedzi na to pytanie nie daje także ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków ani Prawo wodne. Gdyby szczegółowe zasady mycia pojazdów i ich naprawy w warunkach poza myjniami i warsztatami samochodowymi były określone w innych aktach, wówczas zbędne byłoby upoważnienie rady gminy do uregulowania tej problematyki w regulaminie utrzymania czystości i porządku.

W § 8 pkt 4 regulaminu, dotyczącym zabudowy wielorodzinnej i tworzenia wspólnych miejsc do gromadzenia odpadów komunalnych wskazano, że ilość oraz wielkość pojemników musi być dostosowana do ilości wytwarzanych odpadów (pkt 4) i że właściciel lub zarządca nieruchomości zobowiązany jest do przeprowadzania dezynfekcji pojemników odpowiednio do potrzeb (pkt 5). Z kolei w § 13 ust. 1 regulaminu właściciele nieruchomości zostali zobowiązani do wyposażenia nieruchomości w odpowiednią ilość urządzeń do gromadzenia odpadów komunalnych we własnym zakresie, z uwzględnieniem ilości wytwarzanych odpadów oraz ilości osób z nich korzystających. W ocenie Sądu powyższe regulacje nie wykraczają poza delegację zawartą w art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy. W szczególności nałożenie na właściciela nieruchomości zabudowanych budynkiem wielorodzinnym obowiązku przeprowadzania dezynfekcji pojemników stanowi konkretyzację ustawowego obowiązku utrzymywania tych pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym (por. wyrok NSA z dnia 19 maja 2011 r. sygn. II OSK 469/11).

Odnośnie § 12 regulaminu, w myśl którego odpady komunalne wielkogabarytowe mogą być gromadzone na terenie nieruchomości wyłącznie w celu ich jak najszybszego usunięcia, to przepis ten także nie wykracza poza delegację zawartą w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a. Rada w ten sposób określiła wymagania co do selektywnego zbierania odpadów wielkogabarytowych powstających w gospodarstwach domowych, który to rodzaj odpadów został wprost wymieniony w powołanym wyżej przepisie ustawy, zaś wskazanie w regulaminie, że takie odpady mogą być gromadzone tylko w celu ich jak najszybszego usunięcia mieści się w celu regulacji gminnych dotyczących szczegółowych zasad utrzymania porządku i czystości na terenie gminy. Niewątpliwie bowiem długotrwałe przetrzymywanie przez właścicieli nieruchomości na ich posesjach odpadów wielkogabarytowych nie przyczynia się do zachowania porządku i czystości na terenie gminy. Dodatkowo zauważyć należy, że w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały (a na tę właśnie datę Sąd bada jej zgodność z prawem) nie weszła jeszcze w życie ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013, poz. 21), która w art. 26 wprowadziła w stosunku do posiadaczy odpadów obowiązek ich niezwłocznego usuwania z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania.

Jeśli chodzi o przepisy § 16 ust. 3, 4, to regulują one częstotliwość odbierania zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego (2 razy w roku) i odpadów wielkogabarytowych (także 2 razy w roku). Pozostałe zakwestionowane przepisy tego paragrafu wskazują miejsca odbioru poszczególnych rodzajów odpadów i w ocenie Sądu poprzez taką regulacje Rada Gminy Rytwiany nie wykroczyła poza delegację zawartą w art. 4 ust. 2 pkt 1a ustawy (wymagania w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących odbieranie odpadów komunalnych. Nie można zgodzić się z autorem skargi, że powielone zostały regulacje zawarte w przepisach rangi ustawowej (ustawie o bateriach, o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym, o odpadach), skoro w regulaminie sprecyzowano miejsca odbioru tych odpadów (między innymi budynek urzędu Miasta i Gminy Rytwiany, PSZOK, szkoły, przedszkola). W ocenie Sądu nie wykracza także poza delegację ustawową zawartą w art. 4 ust. 2 pkt 1a ustawy (prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania wymienionych w tym przepisie odpadów zielonych) regulacja zawarta w § 16 ust. 14, dotycząca sposobu postępowania z odpadami zielonymi, w szczególności możliwości i warunków ich kompostowania.

Jeśli chodzi o § 21 ust. 1 pkt 2, zgodnie z którym w miejscach przeznaczonych do wspólnego użytku osoby utrzymujące psy zostały zobowiązane do ich prowadzenia na smyczy, a psa razy uznawanej za agresywną lub w inny sposób zagrażającego otoczeniu – w nałożonym kagańcu, to w ocenie Sądu taka regulacja także mieści się w delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy w zakresie określenia przez radę gminy obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Rozumienie tak skonstruowanego upoważnienia oznacza uprawnienie prawodawcy lokalnego do nałożenia na właścicieli zwierząt domowych (w tym przypadku tylko psów) konkretnych obowiązków (także w formie nakazów bądź zakazów), które zmierzają do ściśle określonego w ustawie celu. Analizując zakwestionowany przepis Regulaminu Sąd nie znalazł podstaw do przyjęcia, że stanowi on zagrożenie dla opisanej w skardze zasady proporcjonalności, czy też że prowadzić może do niehumanitarnych działań bądź stanowić nadmierne ograniczenie praw właścicieli psów. Podkreślenia bowiem wymaga, że zapis Regulaminu wprowadzający obowiązek prowadzenia psa zarówno na uwięzi jak i w kagańcu dotyczy wyłącznie psów rasy uznawanej za agresywną lub zagrażających otoczeniu, a nie wszystkich psów, jak zdaje się go rozumieć Prokurator. Co do takiego zabezpieczenia psów rasy uznawanej za agresywną lub zagrażających otoczeniu nie można mieć wątpliwości i każdy właściciel tego rodzaju zwierzęcia liczyć się musi ze stosowaniem szczególnych środków ostrożności przy jego wyprowadzaniu.

Skład orzekający nie podziela także zarzutów skargi dotyczących § 22, ust. 1 pkt 2, ust. 2 pkt 2 i 3 regulaminu, które określają wymagania odnośnie utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej. I tak w myśl ust. 1 pkt 2 dopuszcza się utrzymywanie zwierząt pod warunkiem ograniczenia uciążliwości hodowli dla środowiska, w tym emisji będącej jej skutkiem do obszaru nieruchomości, na której hodowla jest prowadzona. Z kolei w myśl ust. 2 pkt 3, ustawianie uli z pszczołami jest dozwolone w odległości co najmniej 5 m od granicy nieruchomości i 10 m od budynków w taki sposób aby wylatujące pszczoły nie stanowiły uciążliwości dla właścicieli nieruchomości sąsiednich. Wbrew zarzutom skargi, jeśli chodzi o wymagania utrzymywania zwierząt gospodarskich, w art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawodawca upoważnił radę gminy także do sformułowania zakazów utrzymywania takich zwierząt na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach. Poprzez określenie, że emisje związane z hodowlą zwierząt gospodarskich mają nie wykraczać poza obszar nieruchomości, na której hodowla jest prowadzona, Rada wprowadziła zakaz prowadzenia hodowli na takich nieruchomościach, na których zachowanie tego warunku nie będzie możliwe. Również regulację dotyczącą hodowli pszczół należy rozumieć w ten sposób, że zakazuje się prowadzenia tej hodowli na obszarach nieruchomości położonych w odległości mniejszej niż 5 m od granicy i 10 m od budynków. Pozostałe kwestie zawarte w ust. 2 pkt 3 określają wymagania utrzymywania tych zwierząt (a więc, aby nie stanowiły uciążliwości dla właścicieli nieruchomości sąsiednich). Nie można także zgodzić się z zarzutem wkroczenia w materię ustawową – art. 144 k.c., zgodnie z którym właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swojego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikająca ze społeczno – gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Poprzez odwołane się do pojęcia "zakłócenia ponad przeciętną miarę wynikającą ze społeczno – gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych" ustawodawca różnicuje powinność właścicieli nieruchomości przy wykonywaniu przez nich prawa własności w zależności od terenu, na którym nieruchomość jest położona i przeznaczenia tej nieruchomości. Nie wynikają natomiast z tego przepisu wymogi dotyczące utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach nie przeznaczonych do produkcji rolnej. Jeśli natomiast chodzi o regulację zawartą w § 22 ust. 2 pkt 2, zgodnie z którym prowadzący chów zwierząt gospodarskich są zobowiązani do składowanie obornika w odległości co najmniej 5 m od granicy działki na terenie płaskim, tak by odcieki nie mogły przedostawać się na teren sąsiedniej nieruchomości to po pierwsze, mieści się ona w pojęciu określenia wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich, a po drugie, wbrew zarzutowi skargi problematyka ta nie została uregulowana w ustawie z 10 lipca 2007 r. o nawozach i nawożenia, która to ustawa odnosi się przede wszystkim do terenów rolniczych. Poza tym z racji dopuszczenia hodowli zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolnej Rada była uprawniona do określenia wymaganej większej odległości obornika od granicy niż wymagają to przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 132, poz. 877). Niewątpliwie składowanie obornika wiąże się nierozerwalnie z hodowlą zwierząt.

Mając powyższe na uwadze, w części obejmującej § 2 pkt 2, 4 i 5, § 3 ust. 1 – 4, 6, 7, § 4 pkt 3, § 7 ust. 2 pkt 2, ust. 4 pkt 1, 2, ust. 5, 7, 8, § 8 pkt 1 – 3, § 18 ust. 4, 5, § 21 ust. 1 pkt 3, ust. 2 pkt 1 i § 23 należało stwierdzić nieważność zaskarżonego Regulaminu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 147 P.p.s.a.

W pozostałym zakresie skarga jako niezasadna podlegała na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddaleniu.