Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2572/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-04-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 112, art. 128, art. 129
journal: Dz.U. 2016 poz 2147
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 1 ust.1
journal: Dz.U. 1962 nr 34 poz 158
law: Ustawa z dnia 30 maja 1962 r. Prawo wodne.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędziowie Sędzia NSA Wiesław Morys Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 kwietnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 24 sierpnia 2017 r. sygn. akt IV SA/Po 445/17 w sprawie ze skargi M. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania za działkę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 24 sierpnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 445/17 oddalił skargę M. S. na decyzję Wojewody [...], z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania za działkę. Powyższe rozstrzygnięcie zostało podjęte na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy.

Pismem z dnia 28 czerwca 2016 r. M. S., dalej również jako "skarżąca", powołując się na art. 128 ust. 1 w związku z art. 129 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016r. poz. 2147 ze zm.; zwanej dalej "u.g.n.) zwróciła się do Starosty Powiatowego w W. o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomość stanowiącą działkę numer [...] w części stanowiącej dawną parcelę numer [...] wywłaszczoną na: podstawie art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 30 maja 1962 r. Prawo wodne (Dz.U. Nr 34 poz. 158).

Decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] Starosta W. na podstawie art. 128, art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016r. poz. 23 ze zm.; zwanej dalej k.p.a.) odmówił skarżącej ustalenia i wypłacenia odszkodowania za działkę numer [...] w części stanowiącej dawną parcelę numer [...], położoną w obrębie wsi S., dla której Sąd Rejonowy w W. prowadzi księgę wieczystą nr [...].

W uzasadnieniu wskazano, że właścicielem nieruchomości zapisanej w księdze wieczystej S. [...] o łącznej pow. [...] ha, był H. S. Obejmowała ona grunty położone w obrębach S., T. i C. Dawna parcela katastralna numer [...], została przejęta na własność Skarbu Państwa, na mocy art. 2 ust. 1 lit e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945. Nr 3 poz. 13 ze zm.; zwanego dalej dekretem PKWN).

Ponadto wskazano, że w decyzji z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] Wojewoda [...] stwierdził, że aktualna działka numer [...] w części stanowiącej taflę J. nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN, bowiem nie była przydatna do produkcji rolnej, ani nie pozostawała w związku funkcjonalnym z działalnością rolniczą, nie była też wykorzystywana w gospodarce rybackiej.

Organ I instancji uznał, że w przedmiotowej sprawie nie ma zastosowania przepis art. 129 ust. 5 pkt 1 u.g.n. albowiem pozbawienie praw do nieruchomości nie nastąpiło w przypadkach, o których mowa we wskazanym punkcie. Nie ma zastosowania również przepis art. 129 ust. 5 u.g.n. bowiem w treści dekretu PKWN, który nie został wyeliminowany z obrotu prawnego, nie ma przepisów, które poruszałyby kwestię odpowiedzialności odszkodowawczej za przejęte nieruchomości.

Na skutek odwołania Wojewoda [...] wydał na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. decyzję z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Starosty.

Wojewoda podniósł, że nieruchomość objęta prowadzonym postępowaniem została przejęta na rzecz Skarbu Państwa z dniem wejścia w życie Prawa wodnego z 1962 r. W przedmiotowej sprawie doszło więc do nacjonalizacji, a nie wywłaszczenia, względem którego można zastosować przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami o odszkodowaniach za pozbawienie praw. Zdaniem Wojewody nawet gdyby przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie zawierały definicji legalnej wywłaszczenia, to nie zachodzi kolejna przesłanka do jego ustalenia. Przepisy ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne ( Dz. U. 2001 nr 115 poz. 1229 z późn. zm., zwanej dalej jako Prawo wodne z 2001 r.), tak samo jak Prawo wodne z 1962 r., nie przewidują administracyjnoprawnej możliwości uzyskania odszkodowania za przejęcie z mocy prawa przez Skarb Państwa gruntów pokrytych wodami powierzchniowymi płynącymi.

Jak zaznaczył Wojewoda, ustawodawca przyjął na siebie odpowiedzialność za wywłaszczenia przeprowadzone w uprzednim ustroju, aby zrealizować zawartą w Konstytucji zasadę prawa do słusznego odszkodowania w przypadku dokonywanych wywłaszczeń. Legalną definicję wywłaszczenia zawiera art. 112 ust. 2 u.g.n.

W skardze do Sądu I instancji M. S. zarzuciła decyzji Wojewody naruszenie art. 128 ust 1 w zw. z art. 129 ust. 1 i 5 pkt 3, art. 233 u.g.n. w zw. z art. 1 ust 1 Prawa wodnego z 1962 r. zw. z art. 1 Pierwszego Protokołu Dodatkowego do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z 20 marca 1952 r., ratyfikowanego przez Polskę 10 października 1994 r. (Dz. U. z 1995 r. Nr 26, poz. 175), oraz art. 2 , art. 7, art. 8 ust. 2, art. 21 ust. 1 i 2, art. 31 ust 3, art. 32 ust 1 i 2, art 46, art. 64 ust 1 i 2 oraz Preambuły Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. poprzez przyjęcie, iż za grunt stanowiący jezioro przejęty na rzecz Skarbu Państwa nie jest należne odszkodowanie.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w całości, a także o zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania.

W ocenie skarżącej przejęcie nieruchomości w trybie ustawy Prawo wodne było wywłaszczeniem, a formą wywłaszczenia był akt prawny, a nie decyzja administracyjna. Skutek jednakże jest zawsze ten sam, co zdaniem skarżącej nie może różnicować dwóch podmiotów, jednego któremu odebrano nieruchomości w trybie aktu prawnego, a drugiego któremu odebrano nieruchomość w drodze decyzji. Naruszało by to niewątpliwie konstytucyjną zasadę równości. W ocenie skarżącej stan faktyczny niniejszej sprawy odpowiada hipotezie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. bowiem nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Takim przepisem jest art. 128 ust. 1 .u.g.n. zgodnie z którym wywłaszczenie nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw.

W uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku Sąd I instancji wskazał, że wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania w niniejszej sprawie złożony został w oparciu o przepisy art. art. 128 ust. 1 w związku z art. 129 ust. 1 i 5 u.g.n. Następnie wyjaśnił, że art. 128 ust. 1 u.g.n. stanowi, iż wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw. Z kolei zgodnie z art. 129 ust. 5 u.g.n. starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu:

1) w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3, art. 106 ust. 1 i art. 124-126;

2) na wniosek podmiotu realizującego cel publiczny lub właściciela wywłaszczonej nieruchomości;

3) gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie.

W ocenie Sądu I instancji bezsporne jest, że odszkodowanie nie mogło zostać ustalone na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 1 i 2 u.g.n. Istota problemu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny, czy zakres zastosowania art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. obejmuje nieruchomości przejęte w trybie art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 30 maja 1962 r. Prawo wodne, czy odszkodowanie to mogło zostać ustalone na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n.

Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych omawiany przepis może mieć zastosowanie do stanów faktycznych powstałych przed wejściem w życie u.g.n. Przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. uzależnia możliwość ustalenia odszkodowania od łącznego spełnienia dwóch wymienionych w nim przesłanek. Po pierwsze ustalenia wymaga, iż nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania. Po drugie natomiast obowiązujące przepisy muszą przewidywać ustalenie odszkodowania za pozbawienie praw do nieruchomości bez odszkodowania.

W ocenie WSA brzmienie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. nie pozostawia wątpliwości, iż nie zawęża on podstaw prawnych, na jakich mogło dojść do pozbawienia praw do nieruchomości, co pozwala brać pod uwagę szeroki zakres przypadków. Tym samym nie wymaga on, aby warunkiem ustalenia odszkodowania było uprzednie pozbawienie prawa własności w drodze orzeczenia o wywłaszczeniu.

WSA podkreślił, że w rozpoznawanej sprawie prawo własności nieruchomości objętej wnioskiem skarżącej przejęte zostało na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 30 maja 1962 r. Prawo wodne, a pozbawienie tego prawa nastąpiło bez odszkodowania. Tym samym spełniona została pierwsza z przesłanek wydania decyzji o której mowa w art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Jednakże analizowany przepis zawiera jeszcze jeden warunek, aby obowiązujące przepisy przewidywały ustalenie odszkodowania. Aby mogło dojść do ustalenia odszkodowania niezbędnym jest wskazanie konkretnego przepisu obowiązującego prawa, który za tego typu pozbawienie prawa własności przewiduje możliwość ustalenia odszkodowania.

W ocenie Sądu I instancji organy rozpoznające niniejszą sprawę prawidłowo uznały, że odszkodowanie za nieruchomość przejętą na podstawie art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 30 maja 1962 r. Prawo wodne nie może zostać ustalone na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., albowiem obowiązujące rozwiązania prawne nie przewidują odszkodowania za pozbawienie prawa do nieruchomości w tym trybie

Zdaniem WSA przepisu tego nie może stanowić wskazany przez skarżącą art. 128 ust. 1 u.g.n. bowiem przewiduje on ustalenie odszkodowania, ale wyłącznie w stosunku do pozbawienia prawa polegającego na wywłaszczeniu. Zgodnie z art. 112 ust. 2 u.g.n. wywłaszczenie nieruchomości polega na pozbawieniu lub ograniczeniu w drodze decyzji, prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości. Natomiast dokonana na podstawie art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 30 maja 1962 r. Prawo wodne nacjonalizacja wód stanowiących uprzednio własność prywatną, jakkolwiek stanowiła pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, to jednak nie może być uznana za wywłaszczenie w rozumieniu art. 128 ust. 1 u.g.n., rodzące obowiązek ustalenia i wypłaty odszkodowania.

Art. 14 ustawy z dnia 30 maja 1962 r. Prawo wodne nie był przepisem obowiązującym w dniu wydawania zaskarżonej decyzji. Natomiast powołany przez skarżącą przepis art. 17 ust. 2 obecnie obowiązującego Prawa wodnego wprawdzie przewiduje możliwość ustalenia odszkodowania, jednak dotyczy on kwestii trwałego zajęcia w sposób naturalny przez śródlądowe wody powierzchniowe płynące lub wody morza terytorialnego albo morskie wody wewnętrzne, gruntu niestanowiącego własności właściciela wody.

W przypadku skarżącej doszło do pozbawienia prawa własności bez ustalenia odszkodowania, jednak wbrew twierdzeniom skarżącej w stan faktyczny niniejszej sprawy tylko w części odpowiada hipotezie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Sąd nie kwestionuje również zaprezentowanego w skardze stanowiska, że zastosowania przepisu art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. nie można zawężać do sytuacji, w której mamy do czynienia z wywłaszczeniem nieruchomości. Ustawodawca w przepisie tym nie posługuje się pojęciem wywłaszczenia, a pozbawienia praw do nieruchomości. Oznacza to, że znajduje on zastosowanie do każdego rodzaju pozbawienia praw do nieruchomości, przy czym ustawodawca wprowadził dodatkową przesłankę ustalenia odszkodowania, a mianowicie obowiązujące przepisy muszą przewidywać ustalenie odszkodowania w takiej sytuacji. Według WSA słusznie uznały organy rozpoznające niniejszą sprawę obecnie obowiązujące przepisy nie przewidują możliwości ustalenia odszkodowanie za nieruchomość przejętą w trybie art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 30 maja 1962 r. Prawo wodne.

Sąd I instancji doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu bowiem Wojewoda dokonując prawidłowej wykładni art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. trafnie stwierdził, że obowiązujące przepisy nie przewidują możliwości ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą na rzecz Skarbu Państwa w trybie art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 30 maja 1962 r. Prawo wodne. WSA w Poznaniu nie stwierdził również, aby naruszone zostały wskazane w skardze przepisy Konstytucji RP, czy też w sprawie istniały wątpliwości mogące uzasadniać wystąpienie z pytaniem do Trybunału Konstytucyjnego, co w niczym nie ogranicza praw strony w tym zakresie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła M. S., zaskarżając go w całości. Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych.

W zakresie prawa materialnego zarzucono naruszenie:

- art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 112 ust 2, art. 128 ust 1 w zw. z art. 129 ust. 1 i 5 pkt 3 , art. 233 u.g.n. w zw. z art. 1 ust 1 ustawy z dnia 30 maja 1962 r. Prawo wodne w zw. z art. 1 Pierwszego Protokołu Dodatkowego do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z 20 marca 1952 r., ratyfikowanego przez Polskę 10 października 1994 r. (Dz. U. z 1995 r. Nr 26, poz. 175), z preambułą Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej opublikowanej (Dz. Urz. UE 2016 C 202, str. 389 ), art. 17 pkt 1 Karty Praw UE, art. 20 Karty Praw UE, art. 21 pkt 1 Karty Praw UE oraz art. 2 , art. 7, art. 8 ust. 2, art. 21 ust. 1 i 2, art. 31 ust 3, art. 32 ust 1 i 2, art. 46, art. 64 ust 1 i 2 oraz Preambuły Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2.04.1997r.(Dz. U. Nr 78, poz. 4831) poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, iż za grunt wywłaszczony w ramach ustawy prawo wodne nie należne jest odszkodowanie.

W zakresie przepisów postępowania zarzucono naruszenie:

- art. 151 P.p.s.a. i art. 141 pkt 41 P.p.s.a w związku z art. 112 ust. 2, art. 128 ust 1 w zw. z art. 129 ust. 1 i 5 pkt 3, art. 233 u.g.n. w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy z 30 maja 1962 prawo wodne (Dz. U. Nr 4. poz. 17) w związku z art. 1 Pierwszego Protokołu Dodatkowego do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z 20 marca 1952 r., ratyfikowanego przez Polskę 10 października 1994 r. (Dz. U. z 1995 r. Nr 26, poz. 175), z preambułą Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej opublikowanej (Dz. Urz. UE 2016 C 202, str. 389), art. 17 pkt 1 Karty Praw UE, art. 20 Karty Praw UE, art. 21 pkt 1 Karty Praw UE oraz art. 2, art. 7, art. 8 ust. 2, art. 21 ust. 1 i 2, art. 31 ust 3, art. 32 ust 1 i 2, art. 46, art. 64 ust 1 i 2 oraz Preambuły Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483) poprzez przyjęcie, iż za grunt wywłaszczony w ramach ustawy prawo wodne nie należne jest odszkodowanie oraz nierozważenie w uzasadnieniu wyroku czy taka interpretacja jest zgodna z normami Konstytucji i Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz Kartą Praw UE.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i uchylenie zaskarżonych decyzji. W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację prawną na poparcie zarzutów skargi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej w pierwszej kolejności należy odnieść się do istoty konstrukcji odjęcia własności w świetle art. 2 w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy Prawo wodne z 1962 r. Art. 2 stanowił, że w granicach określonych liniami brzegów grunty, pokryte powierzchniowymi wodami płynącymi, z wyjątkiem rowów, stanowią własność Państwa. Natomiast art. 1 ust. 1 tej ustawy stanowił, że wody stanowią własność Państwa, jeżeli ustawa ta nie stanowiła inaczej. W orzecznictwie Sądu Najwyższego wskazuje się, że z chwilą wejścia w życie Prawa wodnego z 1962 r. zniesiona została prywatna własność wód, poza wyjątkami w tej ustawie wskazanymi. Nacjonalizacyjny charakter tej regulacji polegał na tym, że z chwilą wejścia ustawy w życie niektóre dotychczasowe wody prywatne stały się z mocy prawa własnością Państwa (por. uchwałę SN z dnia 8 listopada 1971 r., III CZP 28/71). Nacjonalizacja wód w 1962 r. łączona była z pojęciem własności, którym posługiwała się Konstytucja z 1952 r. Pojęcie to określało ekonomiczną przynależność każdego dobra majątkowego do określonego podmiotu (odpowiednikiem ówczesnego konstytucyjnego pojęcia własności jest pojęcie mienia w kodeksie cywilnym, które - według art. 44 k.c. - obejmuje własność i inne prawa majątkowe). Głównym celem nacjonalizacji wód w 1962 r. - jak wynika z ówczesnej judykatury i doktryny - było uporządkowanie i nacjonalizacja wszystkich stosunków wodnych i dokończenie procesu publicyzacji wód płynących. Sprawa ta została uznana za ostatecznie rozwiązaną przez Prawo wodne, gdyż ustawodawca nie wrócił już do niej w żadnej z kolejnych ustaw, z wyjątkiem art. 131 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo wodne (Dz.U. Nr 38, poz. 230 ze zm.), stanowiącego, że osobom, które były właścicielami wód płynących przejętych z dniem 12 grudnia 1962 r. na własność Państwa i korzystały z nich do celów rybackich, naczelnik powiatu może przyznać prawo dożywotniego, nieodpłatnego korzystania z tych wód do celów rybackich (por. uchwałę SN z dnia 7 października 2009 r., sygn. akt III CZP 69/09). W zakresie przejścia własności wód płynących na rzecz Państwa ustawa Prawo wodne z 1962 r. była aktem "jednorazowym", bo jej zastosowanie polegało na rewizji stosunków własnościowych w zakresie wód, jakie istniały w momencie jej. wydania.

Zgodnie z art. 112 ust. 2 u.g.n., wywłaszczenie następuje poprzez odjęcie lub ograniczenie prawa własności na cele publiczne w drodze decyzji. To odróżnia wywłaszczenie od nacjonalizacji, która ma charakter generalny, a więc odnosi się do pewnej grupy podmiotów o wskazanych przez ustawodawcę cechach. Wywłaszczenie dotyczy konkretnej nieruchomości należącej do konkretnego, zindywidualizowanego podmiotu a wywłaszczana nieruchomość ma być przeznaczona na określony cel publiczny. Natomiast nacjonalizacja rodzi skutek w postaci zmiany podmiotu uprawnionego z mocy prawa.

Odnosząc się do zarzutów skargi skład orzekający w analizowanej sprawie podziela pogląd wyrażony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że przepis art. 129 ust. 5 u.g.n. ma zastosowanie także do stanów faktycznych powstałych przed wejściem w życie u.g.n., czyli do stanów faktycznych polegających na odjęciu, przejęciu lub ograniczeniu prawa własności bez ustalenia należnego odszkodowania. Stanowisko takie zostało przyjęte m.in. w wyrokach Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 26 sierpnia 2014 r. (sygn. akt I OSK 147/13), z dnia 6 marca 2012 r. (sygn. akt I OSK 397/11), z dnia 12 maja 2009 r. (sygn. akt I OSK 710/08) i z dnia 27 kwietnia 2009 r. (sygn. akt I OSK 650/08), z dnia 21 grudnia 2009 r. (sygn. akt I OSK 1111/08), z dnia 16 kwietnia 2015 r. (sygn. akt I OSK 2035/13) a także szeregu wyrokach sądów wojewódzkich, np. WSA w Krakowie z 15 czerwca 2011 r. (sygn. akt II SA/Kr 513/11). Przepis ten został wprowadzony do powołanej ustawy, ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492), która weszła w życie z dniem 22 września 2004 r., a następnie został zmieniony przez art. 3 ustawy z dnia 18 października 2006 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 220, poz. 1601) z dniem 16 grudnia 2006 r. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że istnieje pewna ciągłość instytucji, pozbawiających lub ograniczających prawa właściciela nieruchomości, takich jak wywłaszczenie, przejęcie lub zajęcie nieruchomości, czy zezwolenie na założenie na niej ciągów drenażowych, czy linii elektrycznych i zawsze w ustawach gruntowych kwestie odszkodowawcze były w takich przypadkach ustalane w oparciu o przepisy wywłaszczeniowe. Instytucja wywłaszczenia również aktualnie występuje w ustawodawstwie i przewiduje obowiązek ustalenia za wywłaszczenie odszkodowania. Wynika to wprost z art. 128 ust. 1 u.g.n.

Zatem nie jest warunkiem zastosowania przepisu art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. okoliczność, by stan faktyczny, do którego przepis ten miałby być zastosowany, zaistniał dopiero po dacie wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Warunek taki nie wynika z treści art. 129 ust. 5 powołanej ustawy, a ponadto ustawa ta przewiduje obowiązek jednoczesności orzekania o wywłaszczeniu i odszkodowaniu a także szczególny tryb dla wydawania decyzji o odszkodowaniu z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości (art. 124 i nast. u.g.n.) a zatem przy tego rodzaju regulacjach zastosowanie omawianego przepisu, przy założeniu, że byłby on tylko stosowany do stanów zaistniałych po dniu 1 stycznia 1998 r., byłoby rzeczą w zasadzie marginalną i nie istniałaby konieczność, aby dla takich sytuacji wprowadzać przepis o tak ogólnej, wręcz ramowej treści. Odmienna od przyjętej w tej sprawie interpretacja wspomnianego przepisu stałaby poza tym w sprzeczności z konstytucyjną zasadą ochrony własności (art. 64 Konstytucji) a przede wszystkim z zasadą wyrażoną w art. 21 ust. 2 Konstytucji, gwarantującą prawo do odszkodowania w przypadku wywłaszczenia.

Pozbawienie prawa do nieruchomości bez odszkodowania to jedna z przesłanek określonych w analizowanym przepisie. Zawiera on jeszcze jeden warunek, aby obowiązujące przepisy przewidywały ustalenie odszkodowania. W tej części przepis ma wyraźnie charakter blankietowy, nakazując wskazanie normatywnej podstawy do ustalenia odszkodowania w obowiązującym stanie prawnym.

Nie było kwestionowane, że do pozbawienia prawa do nieruchomości doszło na podstawie art. 2 Prawa wodnego z 1962 r. Akt ten nie zawierał regulacji przewidującej ustalenie odszkodowania za nieruchomość przejętą na jego podstawie na rzecz Państwa. Takiej podstawy nie można także wyprowadzić z przepisów u.g.n., w szczególności z jej art. 128 ust. 1. Niewątpliwie przepis ten ma generalny charakter i zawiera ogólną zasadę wywłaszczenia za odszkodowaniem odpowiadającym wartości wywłaszczonego prawa. Jednakże u.g.n. łączy obowiązek odszkodowania z wywłaszczeniem. Przepis art. 128 ust. 1 u.g.n. przewiduje ustalenie odszkodowania, ale wyłącznie w stosunku do pozbawienia prawa polegającego na wywłaszczeniu. Jest to warunek, który nie może być pominięty w procesie wykładni, a ma on zasadnicze znaczenie dla określenia zakresu stosowania art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Definicję legalną wywłaszczenia zawiera powołany art. 112 ust. 2 u.g.n. Wywłaszczenie nieruchomości polega na pozbawieniu lub ograniczeniu w drodze decyzji, prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości.

Jakkolwiek nacjonalizacja dokonana w trybie Prawa wodnego z 1962 r. rodziła skutek pozbawienia prawa i może być kwalifikowana jako wywłaszczenie sensu largo, to nie może być uznana za wywłaszczenie w rozumieniu art. 128 ust. 1 u.g.n., rodzące obowiązek odszkodowania, także ze względu na definicję wywłaszczenia zawartą w art. 112 ust. 2 u.g.n., zgodnie z którą wywłaszczenie ograniczone jest do odjęcia prawa w trybie decyzyjnym, zatem w drodze aktu indywidualnego. Przyjmując definicję wywłaszczenia w art. 112 ust. 2 u.g.n. ustawodawca niewątpliwie zdawał sobie sprawę z konsekwencji dla zakresu stosowania art. 128 ust. 1 oraz art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Należy podkreślić, że ten ostatni przepis uzależnia ustalenie odszkodowania od istnienia w obowiązujących przepisach regulacji przewidującej odszkodowanie za konkretny przypadek pozbawienia prawa do nieruchomości. W przypadku pozbawienia w innym trybie niż wywłaszczenie aktem indywidualnym, art. 128 ust. 1 u.g.n. nie stanowi źródła obowiązku odszkodowawczego.

Nie można też uznać, że w sprawie doszło do naruszenia art. 233 u.g.n. w powiązaniu z przepisami wskazanymi w skardze kasacyjnej. Przepis ten stanowi, że sprawy wszczęte, lecz niezakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, prowadzi się na podstawie jej przepisów. Zarzuty nie wskazują na czym miałoby polegać naruszenie tego przepisu.

Nie jest uzasadniony również zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Przepis ten określa elementy uzasadnienia wyroku. Stanowi, że powinno ono zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala na przyjęcie, że objęło ono wszystkie niezbędne wymogi, o których mowa w powołanym przepisie, a przedstawiony w nim wywód prawny w toku kontroli instancyjnej pozwala na ocenę, jakie znaczenie Sąd I instancji nadał zastosowanym normom prawnym i co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w sentencji. Zauważyć należy, iż za pomocą zarzutu naruszenia tego przepisu nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd meriti stanu faktycznego, czy też stanowiska co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, a w konsekwencji trafności rozstrzygnięcia. W judykaturze przyjmuje się, że orzeczenie sądu pierwszej instancji uchyla się spod kontroli instancyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 2010 r., sygn. II OSK 986/09; z dnia 12 marca 2015 r., sygn. I OSK 2338/13, publik. CBOSA). Przy czym tylko wówczas, gdy konstrukcja uzasadnienia nie pozwala na odtworzenie toku myślowego Sądu I instancji, można mówić o skutkującym ewentualnym wzruszeniem orzeczenia uchybieniu art. 141 § 4 P.p.s.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2259/11, LEX nr 1299453).

W tej sprawie takich okoliczności nie dostrzeżono. Prezentowane w tych ramach wytyki odnoszą się raczej do aspektu materialnoprawnego wyroku, a uwypuklone sprzeczności i niewyjaśnienie sprawy nie zostały dostatecznie przekonująco wykazane. Wyrok nie uchyla się więc spod kontroli instancyjnej, a zatem z tego powodu nie podlegał wzruszeniu.

Odnosząc się do argumentu nierównego traktowania podmiotów przynależnych do tej samej klasy w kontekście art. 129 ust. 3 pkt 5 u.g.n., poprzez nieuzasadnione zróżnicowanie sytuacji podmiotów wywłaszczonych, wskazać należy, że w odniesieniu do każdej regulacji należy najpierw ustalić, na podstawie jakiego kryterium dokonano zróżnicowania adresatów normy prawnej, a następnie rozważyć, czy zróżnicowanie to było uzasadnione (zob. wyrok TK z 16 grudnia 1997 r., sygn. K 8/97, OTK ZU nr 5-6/1997, poz. 70). Argumenty uzasadniające odstępstwa od nakazu równego traktowania muszą mieć charakter relewantny, czyli pozostawać w bezpośrednim związku z celem i zasadniczą treścią przepisów, w których zawarta jest kontrolowana norma, oraz służyć realizacji tego celu i treści. Muszą ponadto spełniać wymóg proporcjonalności, wyrażający się w tym, że waga interesu, któremu ma służyć zróżnicowanie, musi pozostawać w odpowiedniej proporcji do wagi interesów, które zostaną naruszone w wyniku nierównego potraktowania podmiotów podobnych. Wreszcie, zróżnicowanie musi pozostawać w związku z innymi wartościami, zasadami czy normami konstytucyjnymi, uzasadniającymi odmienne potraktowanie podmiotów podobnych (zob. orzeczenie TK z 3 września 1996 r., sygn. K 10/96, OTK ZU nr 4/1996, poz. 33; wyrok sygn. K 10/04).

Jak już wspomniano, zachodzi istotna różnica w zakresie konsekwencji prawnych pomiędzy wywłaszczeniem a nacjonalizacją dokonaną w trybie Prawa wodnego z 1962 r. Stąd NSA nie dostrzega naruszenia zasady równości w zakresie prawa do odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, a w konsekwencji potrzeby zadawania pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu w przedmiocie zgodności przepisów u.g.n. z powołanymi w skardze przepisami Konstytucji oraz przepisami EKPCz. Istniejący stan prawny w zakresie prawa do odszkodowania w relacji: Prawo wodne z 1962 r. względem u.g.n., w ocenie składu orzekającego NSA nie ma cech pominięcia prawodawczego, a może być jedynie rozpatrywany jedynie w kategoriach zaniechania prawodawczego.

Z tych względów i na podstawie art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.