Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2921/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-10-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Protokolant: starszy inspektor sądowy Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 25 października 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 września 2016 r. sygn. akt II SAB/Kr 122/16 w sprawie ze skargi Z.N. na bezczynność B. w przedmiocie dostępu do informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

I OSK 2921/16

UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, wyrokiem z dnia 6 września 2016 r., sygn. akt II SAB/Kr 122/16 w sprawie ze skargi Z.N. na bezczynność B. w przedmiocie dostępu do informacji publicznej, I. stwierdził, że bezczynność organu w załatwieniu wniosku skarżącej miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; II. wymierzył B. grzywnę w wysokości [...] zł; III. w pozostałej części postępowanie sądowe umarzył; IV. zasądził od organu na rzecz skarżącej Z.N. kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wskazano na następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Wnioskiem z dnia 1 marca 2016 r., skierowanym do B. , Z.N. domagała się udostępnienie informacji publicznej zawartej w dokumencie urzędowym "Rozstrzygnięcia B. w sprawie rozpatrzenia uwag wniesionych do wyłożonego do publicznego wglądu, w okresie od [...] sierpnia 2014 r. do [...] września 2014 r., projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla strefy [...] ochrony uzdrowiskowej Uzdrowiska [...]". Wniosła o udostępnienie kserokopii tego dokumentu, o ile organ dysponuje jego oryginałem. W przypadku, gdyby organ nie dysponował oryginałem dokumentu – o udostępnienie jej kserokopii z kserokopii tego dokumentu. Jeżeli organ nie dysponuje ani oryginałem dokumentu, ani jego kserokopią, wniosła o udostępnienie jej żądanej informacji w postaci pliku elektronicznego nagranego na płycie CD. We wniosku podkreśliła, że zależy jej na informacji o tym, jakie rozstrzygnięcia podjął B. w stosunku do określonych nieruchomości objętych zakresem planu zagospodarowania przestrzennego dla strefy [...] ochrony uzdrowiskowej Uzdrowiska [...].

W dniu [...] marca 2016 r. B. wydał decyzję umarzającą postępowanie z ww. wniosku skarżącej. W jej uzasadnieniu podał, że skarżąca wystąpiła już wcześniej z wnioskiem o udostępnienie tej samej informacji publicznej i w ramach prowadzonego wówczas postępowania wydana została w dniu [...] lutego 2015 r. decyzja o umorzeniu postępowania. Dlatego też, zdaniem organu, nie jest możliwe merytoryczne rozpoznanie nowego wniosku skarżącej dotyczącego udostępnienia tej samej informacji publicznej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. uchyliło zaskarżoną decyzję, wskazując przy tym, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, dysponent informacji ma obowiązek udostępnienia jej wnioskodawcy, wówczas gdy żądana informacja nie została już wcześniej udostępniona i zarazem nie figuruje w publicznym obiegu, np. poprzez jej opublikowanie w Biuletynie Informacji Publicznej.

B. akta sprawy zostały zwrócone w dniu [...] kwietnia 2016 r. (k. [...] przedłożonych akt). Pismem z dnia [...] kwietnia 2016 r. B. zwrócił się do SKO w N. o wyjaśnienie treści decyzji z dnia [...] kwietnia 2016 r. (k. [...]). Pismem z dnia [...] kwietnia 2016 r. organ poinformował Z.N., że wobec konieczności uzyskania wyjaśnień od SKO przedłuża się termin załatwienia sprawy do dnia [...] maja 2016 r. (k. [...]).

Kolejnym pismem, z dnia [...] maja 2016 r. B. poinformował Z.N., że wobec braku uzyskania żądanych wyjaśnień od SKO, przedłuża się termin załatwienia sprawy do dnia [...] czerwca 2016 r. (k. [...]). Następnie pismem z dnia [...] maja 2016 r. B. zwrócił się ponownie do SKO w N. o wyjaśnienie treści decyzji z dnia [...] kwietnia 2016 r. (k. [...]).

W dniu [...] maja 2016 r. do organu wpłynęło pismo SKO w N., informujące B. o braku prawnych możliwości wyjaśnienia w trybie procesowym treści decyzji z dnia [...] kwietnia 2016 r. (k. [...]).

Następnie B. w dniu [...] czerwca 2016 r. udostępnił Z.N. kserokopię załącznika nr [...] do uchwały nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] października 2014 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla strefy [...] ochrony uzdrowiskowej Uzdrowiska [...], tj. "Rozstrzygnięcia Rady Miejskiej w [...] o sposobie rozpatrzenia uwag wniesionych do wyłożonego do publicznego wglądu, w okresie od [...] sierpnia 2014 r. do [...] września 2014 r. projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla strefy [...] ochrony uzdrowiskowej Uzdrowiska [...] nie uwzględnionych przez B.".

Z.N. w dniu [...] czerwca 2016 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność B. w udostępnieniu informacji publicznej, wnioskowanej w piśmie z dnia [...] marca 2016 r., tj. dokumentu urzędowego "Rozstrzygnięcia B. w sprawie rozpatrzenia uwag wniesionych do wyłożonego do publicznego wglądu, w okresie od [...] sierpnia 2014 r. do [...] września 2014 r., projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla strefy [...] ochrony uzdrowiskowej Uzdrowiska [...]".

Skarżąca wniosła o zobowiązanie organu do załatwienia w terminie wyznaczonym przez Sąd wniosku z dnia 1[...] marca 2016 r., orzeczenie, w oparciu o art. 149 § 1b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi o istnieniu obowiązku udostępnienia informacji publicznej żądanej ww. wnioskiem, stwierdzenie, że bezczynność ma charakter rażącego naruszenia prawa, wymierzenie organowi grzywny z tytułu rażącej bezczynności w maksymalnej wysokości, ewentualnie – wedle uznania Sądu – przyznanie od B. na rzecz skarżącej określonej sumy pieniężnej w trybie 149 § 2 p.p.s.a. oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi przedstawiła tok załatwiania jej wniosku przez B. i podała, że po otrzymaniu w dniu [...] kwietnia 2016 r. decyzji organu odwoławczego, B., po dwukrotnym przedłużeniu terminu do udostępnienia informacji publicznej, w dniu [...] czerwca 2016 r. udostępnił skarżącej inny dokument urzędowy niż żądany przez skarżącą we wniosku z dnia [...] marca 2016 r. Skarżąca podniosła, że żądała dostępu do informacji o tym, jakie rozstrzygnięcia podjął B. w stosunku do uwag wniesionych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, natomiast otrzymała kopię dokumentu urzędowego, zawierającego rozstrzygnięcia Rady Miejskiej o sposobie rozpatrzenia uwag wniesionych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z informacją o tożsamości obu dokumentów. Skarżąca podkreśliła przy tym, że nie dość, że otrzymany przez nią dokument urzędowy nie odpowiada żądanemu dokumentowi urzędowemu objętemu wnioskiem z dnia [...] marca 2016 r., to jeszcze jest on dostępny w Biuletynie Informacji Publicznej i doskonale znany skarżącej. Ponadto wskazała, że chciała zapoznać się z wnioskowanym przez nią dokumentem urzędowym, ponieważ w sposób szczególny interesowały ją te uwagi, które zostały przez B. uwzględnione, jako że – w ocenie skarżącej – na etapie procedury planowania przestrzennego na szczeblu gminy następującym po wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu organ ten nie dysponował już uprawnieniem do dokonywania samodzielnych modyfikacji projektu planu w innym zakresie, niż wynikający z pozytywnego rozstrzygnięcia uwag wniesionych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu planu. Przyjmując zaś argumentację organu o tożsamości obu dokumentów urzędowych należałoby przyjąć – w ocenie skarżącej – że B. nie uwzględnił żadnej z uwag wniesionych do projektu planu wyłożonego do publicznego wglądu. Tymczasem zdaniem skarżącej, plan miejscowy przyjęty ostatecznie uchwałą Rady Miejskiej w [...] nr [...] z dnia [...] października 2014 r. zawiera w części graficznej modyfikacje, w stosunku do wcześniejszego projektu planu wyłożonego do publicznych konsultacji, co świadczyć może o przekroczeniu przez ten organ ustawowo przyznanych uprawnień, polegających na dokonaniu zmian projektu planu po jego wyłożeniu do publicznego wglądu, niewynikających z pozytywnego rozpatrzenia uwag wniesionych do projektu planu. Skarżąca podniosła również, że skoro B. pozostawał w posiadaniu dokumentu urzędowego, którego jest autorem, to jako organ administracji publicznej zobowiązany był do udostępnienia skarżącej, bez zbędnej zwłoki, dokumentu objętego wnioskiem z dnia [...] marca 2016 r. i to w żądanej formie, tj. poprzez wykonanie jego kserokopii.

Zdaniem skarżącej, podnoszona przez organ okoliczność tożsamości obu dokumentów nie stanowiła podstawy do udostępnienia skarżącej kserokopii innego dokumentu urzędowego w miejsce dokumentu żądanego przez skarżącą. Takie zachowanie organu, w ocenie skarżącej, stanowi ignorowanie konstytucyjnego obowiązku udostępnienia obywatelom informacji o działalności organów administracji publicznej.

W odpowiedzi na skargę B. wniósł o jej odrzucenie, względnie oddalenie. W uzasadnieniu organ wskazał, że wobec niezawarcia w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia [...] kwietnia 2016 r. wskazań, jakie okoliczności organ I instancji powinien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, zwrócił się on do organu odwoławczego w dniu [...] kwietnia 2016 r. o wyjaśnienie ww. decyzji. Z uwagi na brak zwrotnej odpowiedzi B. dwukrotnie przedłużał termin do załatwienia sprawy z wniosku skarżącej z dnia [...] marca 2016 r., aż do otrzymania pisma z dnia [...] maja 2016 r. Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N., w którym organ ten odmówił wyjaśnienia treści własnej decyzji. B. podał, że w dniu [...] czerwca 2016 r. udostępnił skarżącej kserokopię załącznika nr [...] do uchwały nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] października 2014 r., wskazując że dokument ten jest w swej treści tożsamy z wnioskowanym przez skarżącą dokumentem urzędowym. Ponadto organ ten podniósł, że w związku z wniesieniem przez skarżącą przedmiotowej skargi, dokonał on anonimizacji żądanej przez skarżącą części i pismem z dnia [...] lipca 2016 r. udostępnił skarżącej wnioskowany dokument urzędowy. B. podkreślił przy tym, że podstawą udostępnienia żądanej informacji jest fakt, że żadna z uwag wniesionych do wyłożonego do publicznego wglądu – w okresie od [...] sierpnia 2014 r. do [...] września 2014 r. – projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla strefy [...] ochrony uzdrowiskowej Uzdrowiska [...] nie została uwzględniona przez B., dlatego wszystkie dane zawarte we wnioskowanym dokumencie, stanowiącym rozstrzygnięcia B. , znalazły się w upublicznionym dokumencie, a przez to stały się jawne.

B., powołując się na liczne orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał, że w jego ocenie za odrzuceniem skargi przemawia fakt stosowania w określonym zakresie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego również do postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej. Tym samym zdaniem organu dla skutecznego wniesienia skargi na bezczynność do sądu administracyjnego konieczne było poprzedzenie jej przez skarżącą wniesieniem zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie w trybie art. 37 § 1 k.p.a., czego strona nie uczyniła.

W piśmie procesowym z dnia [...] sierpnia 2016 r. skarżąca, wobec udostępnienia jej przez organ wnioskowanej informacji zmodyfikowała żądanie, zawarte w skardze z dnia [...] czerwca 2016 r., wnosząc o stwierdzenie, że bezczynność ma charakter rażącego naruszenia prawa, o wymierzenie organowi grzywny z tytułu rażącej bezczynności oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że skarga jest zasadna.

Zdaniem Sądu I instancji, spełnione zostały warunki formalne do wystąpienia ze skargą na bezczynność. Skarga ta, w przypadku dostępu do informacji publicznej nie wymaga bowiem poprzedzenia jej środkiem zaskarżenia wskazanym w art. 52 P.p.s.a., ponieważ stosownie do treści art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r., poz. 2058 z późn. zm. – dalej: u.d.i.p.), przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej. Oznacza to, że przepisy k.p.a. nie mają zastosowania w zakresie pozostałych czynności podejmowanych przez organ na podstawie u.d.i.p., w tym do czynności materialno-technicznych w rozumieniu przepisu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. W ocenie Sądu, stosownie do treści art. 52 § 3 P.p.s.a., określone w tym przepisie wezwanie do usunięcia naruszenia prawa jest warunkiem dopuszczalności skargi na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., a nie na bezczynność w podjęciu tych aktów lub czynności. Również ustawa o dostępie do informacji publicznej, która stanowi rozwinięcie konstytucyjnego prawa do informacji publicznej wyrażonego w art. 61 Konstytucji RP, nie formułuje nakazu wyczerpania jakiegokolwiek trybu mającego poprzedzać wniesienie skargi na bezczynność organu w załatwieniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Dlatego też należy Sąd uznał, że skarga wniesiona w niniejszej sprawie przez Z.N. jest dopuszczalna i jako taka podlega merytorycznemu rozpoznaniu.

WSA w Krakowie przypomniał, że zgodnie z treścią art. 10 u.d.i.p., informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek. Informacja publiczna, która może być niezwłocznie udostępniona, jest udostępniana w formie ustnej lub pisemnej bez pisemnego wniosku. Zgodnie zaś z regulacją zawartą w art. 13 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w tym terminie, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej będzie miała miejsce w sytuacji, w której podmiot ten w ustawowo określonym terminie nie podejmie żadnej z przewidzianych prawem czynności, tj. nie udostępni informacji publicznej w formie czynności materialno-technicznej w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), nie wyda decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej albo o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.) albo nie powiadomi pisemnie wnioskodawcy o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i nie wskaże, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.).

Wobec powyższego Sąd I instancji wskazał, że złożony w rozpoznawanej sprawie przez skarżącą wniosek z dnia 1 marca 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej spełniał wszelkie wymogi przewidziane w u.d.i.p. i podmiot, do którego został skierowany był zobowiązany do udzielenia skarżącej żądanej informacji. Żądana informacja publiczna została skarżącej udostępniona dopiero przy piśmie z dnia [...] lipca 2016 r., a zatem po dniu wniesienia skargi do Sądu.

Sąd stwierdził, że na dzień złożenia skargi, tj. [...] czerwca 2016 r., B. pozostawał w bezczynności i to bezczynności rażąco naruszającej prawo. W ocenie Sądu, podejmowane przez ten organ działania były nacechowane złą wolą w załatwieniu wniosku i w rzeczywistości miały na celu przedłużanie postępowania, natomiast nie zmierzały do faktycznego załatwienia sprawy poprzez udzielenie stronie skarżącej żądanej informacji.

Zdaniem WSA w Krakowie, działania B., który zamiast załatwić wniosek w sposób prawem przewidziany, zwracał się do SKO w N. o wykładnie decyzji, ocenić należy nie jako czynności przerywające, czy też usprawiedliwiające bezczynność, ale jako czynności pozwalające określić tę bezczynność jako wyczerpującą znamiona rażącego naruszenia prawa.

WSA w Krakowie stwierdził, że w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] kwietnia 2016 r. organ odwoławczy wyraźnie wskazał, że umorzenie postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej jest dopuszczalne tylko i wyłącznie w jednym przypadku, określonym przez ustawodawcę w art. 14 ust. 2 u.d.i.p., tj. gdy wnioskodawca w terminie 14 dni od powiadomienia go o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem, nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, która to okoliczność nie miała miejsca w przedmiotowej sprawie. Sąd wyjaśnił, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. podkreśliło, że co prawda w u.d.i.p. nie uregulowano zasad postępowania w sprawie wielokrotnie ponawianych wniosków o udostępnienie tej samej informacji publicznej przez tego samego wnioskodawcę, to zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych przyjąć należy, że wniosek rodzi po stronie dysponenta informacji obowiązek udostępnienia informacji wtedy, gdy żądana informacja nie została wcześniej udostępniona i nie funkcjonuje w publicznym obiegu, a przez to zainteresowany nie może się z nią zapoznać inaczej, jak tylko składając wniosek o jej udostępnienie.

Sąd I instancji wskazał również, że B. był i jest stroną licznych postępowań w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, w których często reprezentowany jest przez profesjonalnego pełnomocnika, a w związku z tym powinien wykazać się wyższym stopniem znajomości przepisów regulujących postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej i z tego też powodu wydanie decyzji o umorzeniu postępowania było działaniem, które można poczytywać jako zmierzające do nieuzasadnionego przedłużenia postępowania.

Nadto, nawet gdyby przyjąć pogląd, zgodnie z którym termin do załatwienia sprawy z wniosku o udostępnienie informacji publicznej, po uchyleniu zaskarżonej w toku instancji decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej lub umorzeniu postępowania przez organ odwoławczy, powinien być liczony od dnia, w którym zwrócono akta organowi I instancji – na zasadach ogólnych określonych w art. 13 ust 1 i 2 u.d.i.p., a więc z możliwością jego przedłużenia w wyjątkowych przypadkach nawet do dwóch miesięcy, należałoby uznać, że w niniejszej sprawie B. nadal pozostawał w bezczynności.

Sąd wskazał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. zwróciło akta B. w dniu [...] kwietnia 2016 r., który po tym dniu dwukrotnie zawiadamiał stronę o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy, uzasadniając swoje działanie kierowanymi do organu odwoławczego w dniach [...] kwietnia 2016 r. oraz [...] maja 2016 r. pismami w sprawie wyjaśnienia ww. decyzji, aby ostatecznie w dniu [...] czerwca 2016 r. udostępnić skarżącej kserokopię innego niż wnioskowany dokumentu, tj. załącznika nr [...] do uchwały nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] października 2014 r. ze wskazaniem, że dokument ten jest w swej treści tożsamy z żądanym przez skarżącą dokumentem urzędowym. Tym samym organ ten nie zachował nawet maksymalnego terminu dwumiesięcznego (art.13 ust.2 u.d.i.p) do załatwienia sprawy z wniosku skarżącej, ponieważ dwa miesiące – liczone w tym przypadku od dnia zwrotu akt przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. – upłynęły w dniu [...] czerwca 2016 r. W tym okresie B. udostępnił stronie odmienny niż wnioskowany dokument, wydany przez inny organ (Radę Miejską w [...]), który – co warte podkreślenia – jako załącznik do uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dostępny był już w Biuletynie Informacji Publicznej, a zatem nie podlegał on w ogóle udostępnieniu w trybie wnioskowym.

WSA w Krakowie ocenił, że w kontrolowanej sprawie brak było powodów, by nie załatwić wniosku o udostępnienie informacji w podstawowym terminie określonym w ustawie "bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku". W ocenie Sądu, dwukrotne przedłużanie przez B. terminu załatwienia sprawy było oczywiście niezasadne. Po pierwsze, decyzja organu odwoławczego nie pozostawiała wątpliwości, co do kierunku jej załatwienia, a w związku z tym nie było podstaw do występowania do tego organu o jej wyjaśnienie. Po drugie, B. jako podmiot, który wytworzył żądaną informację, był w jej posiadaniu od samego początku postępowania. Nie kwestionował także faktu, że stanowi ona informację publiczną. Dlatego też zwłoka organu w udzieleniu wnioskowanej informacji, które – jak było to już wyżej podkreślane – nastąpiło dopiero "w związku ze skargą skarżącej" w dniu [...] lipca 2016 r., została oceniona jako rażąca.

Nadto w uzasadnieniu orzeczenia zawrócono uwagę na wzajemnie sprzeczną argumentację organu, który raz podawał, że powodem przedłużania terminu załatwienia sprawy był brak odpowiedzi na kierowane do organu odwoławczego pisma, a innym razem (pismo z dnia [...] lipca 2016 r.), że "pierwotnie dokument ten nie został udostępniony, gdyż wymagał anonimizacji", a dokument ten liczy zaledwie cztery strony.

W tej sytuacji, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w przedmiocie udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej, a bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i zgodnie z art. 149 § 2 P.p.s.a., orzekł o wymierzeniu organowi grzywny w kwocie [...] zł.

W dniu [...] października 2016 r. skargę kasacyjną na powyższy wyrok złożył B., zaskarżając go w części, tj. w pkt I, III i IV oraz wnosząc o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i odrzucenie skargi; ewentualnie - na wypadek nieuwzględnienia tego żądania o:

- uchylenie wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie;

- zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

Jednocześnie zarzucił Sądowi I instancji:

1) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

a) art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., poprzez nie odrzucenie skargi i w konsekwencji jej rozpoznanie, pomimo że Skarżąca nie złożyła, na podstawie art. 52 § 1 i § 2 P.p.s.a. w związku z art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie, przez co wypełniona została dyspozycja art. 174 pkt 2 P.p.s.a.;

b) art. 149 P.p.s.a. w związku z art. 151 P.p.s.a. poprzez bezpodstawne przyjęcie, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. wyjaśniała dalsze postępowanie Organu, gdy tymczasem zawarte w niej stwierdzenia prowadziły do naruszenia podstawowych zasad k.p.a., przez co wypełniona została dyspozycja art. 174 pkt 2 P.p.s.a.;

c) art. 149 § 1 P.p.s.a. poprzez stwierdzenie, że B. dopuścił się bezczynności w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, gdy tymczasem w okolicznościach faktycznych i prawnych niniejszej sprawy, nie można przypisać Organowi bezczynności, przez co wypełniona została dyspozycja art. 174 pkt 2 P.p.s.a.;

d) art. 149 § 1 a P.p.s.a. poprzez przyjęcie, że bezczynność Organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, gdy tymczasem w niniejszej sprawie Organ nie pozostawał w bezczynności, więc tym bardziej nie można przypisać mu bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, przez co wypełniona została dyspozycja art. 174 pkt 2 P.p.s.a.;

e) art. 149 § 2 P.p.s.a. poprzez:- wymierzenie grzywny,- wymierzenie zbyt wygórowanej grzywny w wysokości [...] (trzy tysiące) zł, przez co wypełniona została dyspozycja art. 174 pkt 2 P.p.s.a.;

f) art. 151 P.p.s.a. poprzez jego nie zastosowanie, wobec okoliczności, iż Organ nie pozostawał w bezczynności, która byłaby od niego zależna; przez co wypełniona została dyspozycja art. 174 pkt 2 P.p.s.a.;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

a) art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej poprzez jego błędną wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie polegające na przyjęciu, że w sprawach o dostęp do informacji publicznej nie stosuje się przepisów ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, tymczasem prawidłowa wykładnia art. 16 ust. 2 u.d.i.p. oraz art. 1 pkt 1 k.p.a. prowadzi do jednoznacznego wniosku, że w sprawach o dostęp do informacji publicznej stosuje się przepisy k.p.a., co powoduje konieczność stosowania art. 52 § 1 i 2 P.p.s.a. w związku z art. 37 k.p.a., przez co wypełniona została dyspozycja art. 174 pkt 1 p.p.s.a.;

b) art. 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie polegające na przyjęciu, że w sprawach o dostęp do informacji publicznej nie stosuje się przepisów k.p.a., tymczasem prawidłowa wykładnia art. 16 ust. 2 u.d.i.p. oraz art. 1 pkt 1 k.p.a. prowadzi do jednoznacznego wniosku, że w sprawach o dostęp do informacji publicznej stosuje się przepisy k.p.a., co powoduje konieczność stosowania art. 52 § 1 i 2 P.p.s.a. w związku z art. 37 k.p.a., przez co wypełniona została dyspozycja art. 174 pkt 1 P.p.s.a.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zaważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi, stąd NSA rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach.

Skarga B. jest oczywiście niezasadna.

Obszerna skarga kasacyjna w istocie dotyczy czterech zagadnień:

Po pierwsze, kwestii nie odrzucenia, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., przez Sąd I instancji skargi i w konsekwencji jej rozpoznanie, mimo że Skarżąca nie wyczerpała trybu z art. 37 § 1 k.p.a., nie złożyła bowiem zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie.

Powyższy zarzut autora skargi kasacyjnej jest całkowicie błędny.

W tej materii, od co najmniej 2004 r., stanowisko zarówno doktryny (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, s. 334-335), jak i orzecznictwo, (por. np. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lipca 2014 r., sygn. akt I OZ 522/14, czy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 15 października 2015 r., sygn. akt II SAB/Op 47/15, CBOSA), określa, że na gruncie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330) generalnie dopuszczalność skargi na bezczynność nie jest uzależniona od uprzedniego złożenia środka zaskarżenia. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w przykładowym wyroku z dnia 3 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2603/13 (CBOSA), ustawa o dostępie do informacji publicznej, jako ustawa szczególna, reguluje w sposób kompleksowy kwestie związane z prawem dostępu do informacji publicznej. Wobec tego, to jej uregulowania decydują o trybie postępowania w tych sprawach, a przepisy K.p.a. znajdują zastosowanie tylko wtedy, gdy przepisy tej ustawy tak stanowią. Odsyła ona do przepisów tego kodeksu jedynie w art. 16 ust. 2, a więc należy wyłączyć ich stosowanie do faz poprzedzających wydanie decyzji (nota bene w razie jej wydania uruchamia się ten reżim prawny, co uzasadnia wyczerpanie trybu zaskarżenia w razie zaskarżenia bezczynności organu II instancji, nierozpatrującego w terminie odwołania – por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 października 2016 r., sygn. akt I OSK 125/15 (CBOSA), jak i cytowane w jego uzasadnieniu orzecznictwo. Tym samym w przypadku bezczynności w sprawach dotyczących udzielania informacji publicznej przepis art. 37 K.p.a. w ogóle nie ma zastosowania. Środków zaskarżenia w razie bezczynności nie przewiduje też omawiana ustawa. Oznacza to, że w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej przepisy art. 52 § 1 i § 2 P.p.s.a. również nie mogą być stosowane. Ta ostatnia uwaga dotyczy również art. 52 § 3 i § 4 P.p.s.a., gdyż tryb przewidziany w tych przepisach odnosi się do aktów i czynności, a nie bezczynności podmiotu zobowiązanego w zakresie podejmowania aktów i czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., bo nie jest przedmiotom żądania wnioskodawcy wydanie przezeń decyzji, a udzielenie informacji. Przeto nigdy zaskarżenie bezczynności organu I instancji nie będzie wymagało wyczerpania ww. trybu.

Po drugie, skarżący kasacyjnie zarzuca Sądowi I instancji, że nie uwzględnił faktu, iż decyzja SKO z dnia [...] kwietnia 2016 r., uchylająca decyzję organu, umarzająca postępowanie w sprawie wniosku skarżącej wyjaśniała dalsze postępowanie organu, czym WSA w Krakowie miał naruszyć art. 149 § 1 P.p.s.a.

w zw. z art. 151 P.p.s.a.

Zarzut ten w kontekście niniejszej sprawy jest całkowicie bezzasadny. Wskazana ostateczna i prawomocna decyzja SKO w N. nie była przedmiotem kontroli sądu administracyjnego, ponieważ sprawa nie dotyczyła tej decyzji. Skarga wywiedziona przez Z.N. dotyczyła bowiem bezczynności w zakresie nieudostępnienia informacji publicznej. Sąd I instancji

w takim wypadku nie miał postaw do badania zgodności z prawem decyzji SKO,

a organ, jeżeli chciałby podważyć prawidłowość takiej decyzji, powinien skorzystać

z przysługujących mu środków, do których jednak nie można zaliczyć zarzutów

w skardze kasacyjnej, dotyczącej jego bezczynności przy udzielaniu informacji publicznej. Prawomocna i ostateczna decyzja SKO przesądziła, że dysponent informacji powinien ją udostępnić, jeżeli ją posiada, a sama informacja nie była upubliczniona w Biuletynie Informacji Publicznej. Taka sytuacja miała miejsce

w rozpoznawanej sprawie, co pośrednio przyznał sam skarżący kasacyjnie udostępniając wnioskodawcy żądane informacje.

Po trzecie, zdaniem skarżącego kasacyjnie, Sąd w okolicznościach sprawy bezpodstawnie przyjął, że organ jest w bezczynności, bezczynność ta posiada charakter rażący i wymierzył organowi grzywnę w wysokości [...] zł.

WSA w Krakowie wykazał, że zwłoka w załatwieniu wniosku skarżącej oraz w istocie brak reakcji na ostateczne i prawomocne decyzje SKO w N. z dnia [...] kwietnia 2016 r, uzasadniają uznanie bezczynności organu za rażącą. Wskazać przy tym należy, że organ w żaden sposób nie usprawiedliwił swojej bezczynności, a ciąg czynności organu wskazywał, że w istocie nie chodziło B. o udzielenie informacji. Takie postępowanie organu uzasadnia wymierzenie organowi grzywny. Podnieść w tym miejscu należy, że art. 149 § 2 P.p.s.a. wskazuje na uprawnienie sądu administracyjnego, orzekającego w sprawie przewlekłości postępowania, wymierzenia grzywny organowi lub przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej. Treść przepisu wskazuje na to, że wybór środka (grzywna lub suma pieniężna) należy do sądu. Wybór sądu powinien być w pierwszym rzędzie uwarunkowany celem skargi na bezczynność lub przewlekłość, którym jest zwalczenie bezczynności organów i przewlekłości postępowania oraz doprowadzenie do zakończenia postępowania w sprawie. W tym kontekście widzieć także należy dyscyplinowanie organu. Należy przyjąć za dopuszczalny wybór przez Sąd I instancji środka określonego w art. 149 § 2 P.p.s.a., którego celem było nałożenie dolegliwości finansowej na organ działający w sposób rażąco naruszający prawo, dopuszczalne było również ustalenie wysokości grzywny, które nastąpiło w zakresie uprawnień przyznanych sądowi administracyjnemu na mocy art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 P.p.s.a., zaś argumentacja skarżącego, która zmierza do zakwestionowania przyjętej przez Sąd wysokości tej grzywny nie jest zasadna.

Po czwarte, organ wskazuje, że doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez jego błędną wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że w sprawach informacji publicznej nie stosuje się przepisów K.p.a.

Przypomnieć należy, że celem ustawy o dostępie do informacji publicznej jest zagwarantowanie wnioskodawcy dostępu do informacji w określonym przez ustawę terminie. Oznacza to, że zasadą jest udostępnienie informacji, a wyjątkiem jej odmowa. W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych oraz w piśmiennictwie przyjmuje się, że udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno-technicznej (por. M. Bernarczyk, M. Jabłoński i K. Wygoda, Biuletyn Informacji Publicznej, Informatyzacja administracji, Wrocław 2005, s. 85; A. Knopkiewicz, Tryby udostępniania informacji publicznej, RPiES 2004, nr 4, s. 97 i nast.; R. Stefanicki, Ustawa o dostępie do informacji publicznej, wybrane zagadnienia w świetle orzecznictwa sądowego, PiP 2004, nr 2, s. 109; por. też wyrok NSA z 20 czerwca 2002 r. sygn. akt II SA/Lu 507/02 czy wyrok WSA w Warszawie z 17 lutego 2004 r. sygn. akt II SAB 424/03 oraz wyrok NSA z 18 marca 2005 r. sygn. akt OSK 1209/04). Ustawa Kodeks postępowania administracyjnego nie ma do niej zastosowania, gdyż ustawa o dostępie do informacji publicznej zawiera odesłanie do stosowania tego Kodeksu jedynie w odniesieniu do decyzji o odmowie udzielenia informacji, nie zaś do czynności materialno-technicznej polegającej na jej udzieleniu. Wskazał na to w piśmiennictwie A. Knopkiewicz, Tryby udostępniania informacji publicznej, RPiES 2004, nr 4, s. 103 podkreślając, że użycie w art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej wyrazów "do decyzji" służyć miało wyłączeniu stosowania reguł Kodeksu do faz postępowania poprzedzających wydanie decyzji w sprawie odmowy udostępniania informacji lub umorzenia postępowania. Uzasadnienia niestosowania Kodeksu postępowania administracyjnego do postępowania przed wydaniem decyzji o odmowie lub umorzeniu postępowania można upatrywać w tym, że wolą prawodawcy jest odformalizowanie tego postępowania. Podkreślić należy, że gdyby ustawodawca dopuszczał możliwość stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w szerszym zakresie niż to wynika z art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, to uczyniłby to w sposób wyraźny m.in. w art. 13 przez wskazanie środka zaskarżenia w przypadku nieudzielania informacji w terminie. Przepis ten bowiem określa termin i sposób poinformowania wnioskodawcy o powodach opóźnienia. Nie bez znaczenia jest również fakt, iż ustawa o dostępie do informacji publicznej w swoich założeniach zmierza do szybkiego załatwienia sprawy, upraszczając postępowanie oraz skracając w stosunku do k.p.a. istniejące terminy, w tym terminy rozpatrywania środków zaskarżenia. Rzutuje to w konsekwencji na sposób dokonywania wykładni przedmiotowej ustawy i oznacza, iż nawet w razie wątpliwości nie należy ich rozwiązywać na drodze przedłużania postępowania poprzez jego uzależnianie od nieprzewidzianych w tejże ustawie wymogów formalnych.

Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.