Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 602/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-09-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art.19 ust. 5
journal: Dz.U. 2018 poz 1152
law: Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków - tekst jedn.
article: art. 18 ust.2 pkt 15 , art. 40 ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 506
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska – Gwiazda (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Iwona Szymanowicz- Nowak, Sędzia WSA Justyna Mazur, , Protokolant Sekretarz sądowy Dominika Jeromin, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 września 2021 r. w Radomiu sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w L. na uchwałę Rady Gminy w S. z dnia 30 listopada 2018 r. nr II/19/2018 w przedmiocie przyjęcia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy S. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.


UZASADNIENIE

Rada Gminy w S. (dalej: Rada Gminy, organ), działając na podstawie art. 4 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku

w gminach (Dz. U. z 2018 r. poz. 1454 ze zm., dalej: u.u.c.p.g.), art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2018 r. poz. 994 ze zm., dalej: u.s.g.), w dniu [...] września 2018 r. podjęła uchwałę Nr XLVI/226/18 w sprawie uchwalenia "Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy S. (dalej: regulamin, uchwała).

Skargę na powołaną uchwałę wniósł Prokurator Rejonowy w K. (dalej: Prokurator, skarżący), zarzucając:

I. istotne naruszenie art. 4 ust. 1 i ust. 2 u.u.c.p.g. w związku z art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (dalej: Konstytucja RP) i § 135 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283, dalej: Z.t.p.), polegające na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej w następujących przepisach regulaminu:

1) § 2 pkt 5 poprzez odwołanie się do treści innego aktu prawnego,

a mianowicie § 22 i § 23 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1422, dalej: rozporządzenie z 2002 r.),

2) § 4 ust. 1 poprzez uzależnienie dopuszczalności mycia pojazdów samochodowych poza myjniami od niepowodowania zagrożeń dla środowiska, co

z uwagi na zbyt ogólny charakter warunku narusza zasady poprawnej legislacji, jak też od niepowodowania uciążliwości dla sąsiednich nieruchomości, co stanowi nieuprawnioną ingerencję w ustawowa regulację prawa sąsiedzkiego, zawartą w art. 144 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. Nr 16, poz. 93 ze zm., dalej: k.c.),

3) § 6 ust. 4 poprzez zobowiązanie właścicieli nieruchomości, bez upoważnienia ustawowego, do udostępnienia pojemników lub worków w dniu odbioru odpadów, do ich wystawienia przed posesję w miejscu widocznym i dostępnym dla pracowników podmiotu odbierającego odpady, bez konieczności wejścia na teren nieruchomości, pomimo tego, że przepis kompetencyjny nie przyznaje radzie gminy uprawnienia do uregulowania w drodze aktu prawa miejscowego zasad udostępniania pojemników

i worków podmiotowi odbierającemu odpady, gdyż obliguje jedynie do określenia warunków rozmieszczenia pojemników na nieruchomości,

4) § 11 ust. 1 poprzez częściowe powtórzenie przepisu delegacyjnego oraz wkroczenie w materię ustawową regulowaną przez art. 431 k.c., poprzez zmodyfikowanie wskazanych w tym przepisie zasad odpowiedzialność za szkody wyrządzone przez zwierzęta,

5) § 11 ust. 2 lit. d poprzez zobowiązanie osób utrzymujących zwierzęta domowe do zabezpieczenia przed wydostaniem się z pomieszczeń pajęczaków, owadów, gadów, płazów, ptaków i innych zwierząt egzotycznych utrzymywanych na obszarze nieruchomości, pomimo że wskazane zwierzęta nie należą do kategorii zwierząt domowych, wobec czego brak podstawy prawnej do uregulowania tej kwestii

w regulaminie w oparciu o delegację z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.u.c.p.g.,

6) § 12 ust. 2 poprzez sformułowanie bez podstawy prawnej warunków pod jakimi dopuszczalne jest utrzymywanie zwierząt gospodarskich na określonych terenach wyłączonych z produkcji rolnej, pomimo braku w tym zakresie delegacji ustawowej i jednocześnie nieuprawnioną ingerencję przy określaniu tych warunków

w materię art. 144 k.c., naruszenie zasad prawidłowej legislacji poprzez odwołanie się do treści innych przepisów prawa oraz niespełnienie warunku określoności regulacji,

7) § 12 ust. 3 poprzez zobowiązanie bez podstawy prawnej prowadzących chów zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolnej do przestrzegania przepisów sanitarno-epidemiologicznych i naruszenie zasad prawidłowej legislacji;

II. istotne naruszenie prawa materialnego oraz ustrojowego, tj. art. 4 ust. 1 i 2 pkt 3 u.u.c.p.g. oraz art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, wyrażające się w niezrealizowaniu ustawowego upoważnienia obligującego do określenia częstotliwości pozbywania się nieczystości ciekłych przez właścicieli nieruchomości wyposażonych w przydomowe oczyszczalnie ścieków i odesłanie w tym zakresie w § 9 ust. 2 regulaminu do instrukcji eksploatacji oczyszczalni.

Wskazując na powyższe skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy uznała jej zarzuty za zasadne i wskazała, że aktualnie sporządzany jest w organie projekt nowego regulaminu z uwzględnieniem wskazanych w skardze zastrzeżeń.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Do aktów takiego rodzaju należy zaliczyć zaskarżoną w niniejszej sprawie przez Prokuratora uchwałę.

Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz

z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami. Zgodnie

z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Z treści art. 40 ust. 1 u.s.g. wynika, że gmina ma prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na jej obszarze na podstawie upoważnień ustawowych. Oznacza to, że jeżeli podstawą aktu prawa miejscowego (uchwały) jest upoważnienie ustawowe, rada gminy nie może w żaden sposób wystąpić poza przedmiotowe granice upoważnienia zawartego w ustawie. Przekroczenie upoważnienia ustawowego stanowi istotne naruszenie prawa, stanowiące podstawę do stwierdzenia nieważności podjętego aktu.

Zgodnie bowiem z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwały organu gminy sprzeczne

z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (vide: Z.Kmieciak, M.Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny 2001/1-2, s. 102).

W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki NSA: z 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, publ. Lex nr 33805; z 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, publ. Lex nr 25639).

Dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały należy zwrócić uwagę na zasadę praworządności, wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP. Wymaga ona, aby materia regulowana wydanym aktem prawa wynikała z upoważnienia ustawowego, nie przekraczała zakresu tego upoważnienia, ale także realizowała wszystkie obowiązki

z upoważnienia tego wynikające. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP), są aktami normatywnymi niższego rzędu, które powinny być zgodne z aktami prawnymi wyższego rzędu. Organ uchwałodawczy gminy ma zatem obowiązek przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego w ustawie w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego. Przepisy tego aktu nie mogą wykraczać poza granice określone ustawowym upoważnieniem, zaś ich treść może być tylko i wyłącznie wykonywaniem przepisów ustawy. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 24 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Bd 1183/10, wyrok WSA w Olsztynie z 17 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 513/17, oba publ. CBOSA).

Przechodząc na grunt niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że uchwała Rady Gminy stanowi akt prawa miejscowego, a zatem jej zaskarżenie przez Prokuratora nie było ograniczone żadnym terminem (art. 53 § 3 p.p.s.a.).

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały stanowił art. 4 ust. 1 u.u.c.p.g., który upoważnia radę gminy do uchwalenia, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy w zakresie określonym w art. 4 ust. 2 u.u.c.p.g. Zgodnie z tym przepisem,

w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:

a) prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania

w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki

i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a,

b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych pojemników;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4) (uchylony)

5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych

z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Przyznane radzie gminy kompetencje do uchwalenia przedmiotowego regulaminu ograniczone zostały do ustalenia w nim jedynie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy i w zakresie ściśle określonym

w ustawie. Jeżeli katalog spraw, w zakresie których ustawodawca upoważnił radę gminy do określenia szczegółowych zasad postępowania, jest zamknięty, to organ ten może dokonywać regulacji prawnych tylko w takim zakresie, w jakim został do tego upoważniony. Elementy wskazane w art. 4 ust. 2 u.u.c.p.g. mają charakter obligatoryjny i wyczerpujący; nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione (por. wyrok NSA z 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2012/12; wyrok WSA we Wrocławiu

z 30 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Wr 527/06; wyrok WSA w Rzeszowie z 23 października 2007 r., sygn. akt II SA/Rz 59/07; wyrok WSA w Olsztynie z 17 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 513/17, wszystkie wyroki publ. CBOSA).

Postanowienia regulaminu, jako aktu prawa miejscowego, nie mogą wykraczać poza zakres ustawowego upoważnienia unormowanego w art. 4 ust. 2 u.c.p.g., być niezgodne z innymi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa oraz powtarzać regulacji zawartych w tych przepisach, ani też formułować ustanawianych w nim nakazów lub zakazów w sposób niejasny lub niejednoznaczny. Naruszenie któregokolwiek z tych wymogów będzie, co do zasady, skutkować nieważnością wadliwego przepisu. Takie wady legislacyjne są traktowane jako przypadki istotnego naruszenia prawa (por. wyrok NSA z 30 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1077/09, publ. CBOSA).

Słusznie zatem Prokurator podniósł, że lokalny prawodawca w sposób nieprawidłowy wypełnił delegację ustawową dotyczącą określenia wymagań w zakresie lokalizowania miejsc do gromadzenia odpadów komunalnych, ponieważ samodzielnie ich nie określił, tylko odwołał się w § 2 pkt 5 regulaminu do treści innego aktu prawnego, a mianowicie do § 22 i § 23 rozporządzenia z 2002 r. Taki zabieg legislacyjny

w procesie tworzenia prawa miejscowego jest niedopuszczalny, gdyż uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co uregulowane jest w innym akcie prawnym wyższego rzędu, a tym samym przekraczać lub nie wypełniać upoważnienia ustawowego.

Rada Gminy błędnie określiła również w § 4 ust. 1 regulaminu warunki mycia pojazdów samochodowych poza myjniami, uzależniając dopuszczalność takich czynności od niepowodowania zagrożeń dla środowiska oraz uciążliwości dla nieruchomości sąsiednich. Takie unormowanie stanowi nieuprawnioną ingerencję

w kompetencje ustawodawcy, gdyż wkracza w ustawową regulację prawa sąsiedzkiego zawartą w art. 144 k.c., zgodnie z którym właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które zakłócałyby korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Ponadto kwestionowana regulacja nie odpowiada zasadom poprawnej legislacji,

z uwagi na wprowadzenie warunku niepowodowania zagrożeń dla środowiska, który to warunek jest zbyt ogólny, aby adresaci normy mogli go dochować. Zgodnie z dyrektywą określoną w § 6 Z.t.p. przepisy aktów prawodawczych powinny być tak redagowane, aby dokładnie, precyzyjnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nim norm wyrażały intencje prawodawcy. Tymczasem zakwestionowany zapis w § 4 ust. 1 uchwały powoduje, że nie wiadomo w jaki sposób się do niego zastosować, a akt prawa miejscowego powinien zawierać normy jednoznaczne (por. wyrok WSA w Gdańsku z 28 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 80/19, wyrok WSA w Warszawie z 17 września 2010 r., sygn. akt VIII SA/Wa 380/20, oba publ. CBOSA).

Z przekroczeniem delegacji ustawowej, a więc bez upoważnienia ustawowego, zobowiązano właścicieli nieruchomości w § 6 ust. 4 regulaminu do udostępnienia pojemników lub worków w dniu odbioru odpadów, poprzez ich wystawienie przed posesję w miejscu widocznym i dostępnym dla pracowników podmiotu odbierającego odpady, bez konieczności wejścia na teren nieruchomości. Stwierdzić należy, że delegacja wynikająca z art. 4 ust. 2 pkt 2 u.u.c.p.g. dotyczy wyłącznie warunków rozmieszczania pojemników na nieruchomości, a nie warunków ich udostępniania przedsiębiorcy odbierającemu odpady. Jak już wyżej wskazano, rada gminy nie ma uprawnień do stanowienia prawa miejscowego regulującego zagadnienia inne niż wymienione w przepisie art. 4 ust. 2 u.u.c.p.g., ani też do podejmowania regulacji w inny sposób. Rację ma skarżący, że warunki udostępniania pojemników przedsiębiorcy odbierającemu odpady powinny zostać uregulowane w drodze cywilnoprawnej umowy

z przedsiębiorstwem dokonującym wywozu odpadów komunalnych (por. wyroki WSA

w Warszawie z 7 listopada 2019 r., sygn. akt VIII SA/Wa 534/19 oraz z 17 września 2020 r., sygn. akt VIII SA/Wa 380/20, oba publ. CBOSA).

Sąd w tym miejscu wskazuje, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, że organ uchwałodawczy nie jest upoważniony do nałożenia na właścicieli nieruchomości obowiązku umiejscowienia pojemników w określonym miejscu i na określonym terenie oraz wystawiania ich w określonym czasie przed teren nieruchomości (por. wyrok WSA w Poznaniu z 9 października 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 741/13; wyroki WSA w Warszawie: z 10 października 2019 r., sygn. akt VIII SA/Wa 490/19, z 12 października 2017 r., sygn. akt VIII SA/Wa 191/17, z 20 lutego 2019 r., sygn. akt VIII SA/Wa 876/18, z 17 września 2020 r., sygn. akt VIII SA/Wa 380/20, wyrok WSA w Olsztynie z 12 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 123/19, wyroki WSA w Łodzi: z 26 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 1158/13, z 29 października 2015 r., sygn. akt II SA/Łd 637/15; wyroki WSA w Kielcach: z 27 lipca 2015 r., sygn. akt II SA/Ke 576/15, z 21 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Ke 786/19, z 30 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Ke 893/19, wszystkie publ. CBOSA).

W odniesieniu do określenia szczegółowych zasad utrzymania czystości

i porządku na terenie gminy, wskazanych w art. 4 ust. 2 pkt 3 u.u.c.p.g., Sąd stwierdza za skarżącym, że w rozdziale 4 regulaminu doszło do pominięcia uchwałodawczego

w zakresie dotyczącym określenia częstotliwości pozbywania się nieczystości ciekłych przez właścicieli nieruchomości wyposażonych w przydomowe oczyszczalnie. W § 9 ust. 2 regulaminu wskazano bowiem, że są oni zobowiązani do usuwania osadów ściekowych zgodnie z częstotliwością wynikającą z instrukcji eksploatacji oczyszczalni. Lokalny prawodawca nie określił więc tej częstotliwości samodzielnie, w sposób autonomiczny, lecz odesłał w tym zakresie do instrukcji eksploatacji, co jest niedopuszczalnym zabiegiem legislacyjnym i stanowi istotne naruszenie art. 4 ust. 2 pkt 3 u.u.c.p.g. (por. wyrok WSA w Olsztynie z 12 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 123/19, publ. Lex nr 2638211, wyrok WSA w Warszawie z 17 września 2020 r., sygn. akt VIII SA/Wa 380/20, publ. CBOSA).

Rada Gminy w § 11 ust. 1 regulaminu postanowiła, że osoby utrzymujące zwierzęta domowe zobowiązane są do zachowania bezpieczeństwa i środków ostrożności, zapewniających ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczaniem terenów przeznaczonych do użytku publicznego, ponoszą także pełną odpowiedzialność za zachowanie tych zwierząt.

Należy zgodzić się z zarzutami skargi w zakresie tego przepisu regulaminu, że jest on mało precyzyjny i w sposób ogólny określa obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe. Posługuje się pojęciami niejednoznacznymi i ocennymi,

w szczególności poprzez nakazanie zachowania nieokreślonych zasad bezpieczeństwa oraz środków ostrożności. Z kwestionowanej regulacji nie tylko nie wynika konkretna treść normatywna, ale przepis jest częściowym powieleniem delegacji ustawowej z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.u.c.p.g. bez jakiegokolwiek sprecyzowania obowiązków spoczywających na właścicielach zwierząt. Ponadto Rada Gminy wskazując, że osoby utrzymujące zwierzęta domowe ponoszą pełną odpowiedzialność za ich zachowanie wkracza

w materię ustawową, ponieważ odpowiedzialność za szkody wyrządzone przez zwierzęta została autonomicznie uregulowana w art. 431 k.c., a kwestionowany zapis regulację tę częściowo modyfikuje, m.in. w ten sposób, że ustanawia "pełną" odpowiedzialność.

Sąd w tym miejscu zauważa również, że Rada Gminy w § 11 ust. 2 regulaminu powtórzyła obowiązek właścicieli utrzymujących zwierzęta domowe ponoszenia pełnej odpowiedzialności za zachowanie utrzymywanych zwierząt, a w szczególności ustanowiła obowiązek stałego i skutecznego dozoru (§ 11 ust. 2 lit. a) regulaminu).

W ocenie Sądu tak szeroko określony obowiązek, właściwie nieograniczony, nie mieści się w upoważnieniu zawartym w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.u.c.p.g. Kwestia odpowiedzialności związanej z utrzymywaniem zwierząt została już uregulowana nie tylko w art. 431 k.c., ale i w art. 77 § 1 i § 2 ustawy z 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (Dz.U. z 2019 r. poz. 821).

Tak samo zapis w § 11 ust. 2 lit. b) regulaminu, nakładający na właścicieli utrzymujących zwierzęta domowe obowiązek zachowania środków ostrożności zapewniających ochronę zdrowia i życia ludzi i innych zwierząt oraz dołożenia starań, by zwierzęta te były jak najmniej uciążliwe dla otoczenia, nie zakłócały spokoju domowego i nie zanieczyszczały miejsc przeznaczonych do wspólnego użytku, jest

w ocenie Sądu niekonkretny i nie stanowi wypełnienia delegacji ustawowej z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.u.c.p.g. (por. wyrok WSA w Kielcach z 24 października 2019 r., sygn. akt II SA/Ke 1168/19, wyrok WSA w Warszawie z 30 czerwca 2020 r., sygn. akt VIII SA/Wa 302/20, oba publ. CBOSA).

Zasadny jest zarzut skargi w odniesieniu do § 11 ust. 2 lit. d) regulaminu, ponieważ wskazane w nim pajęczaki, owady, gady, płazy, ptaki i inne zwierzęta egzotyczne nie są zwierzętami domowymi w rozumieniu art. 4 pkt 17 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2013 r poz. 856 ze zm.). Za zwierzęta domowe rozumie się bowiem zwierzęta tradycyjnie przebywające wraz z człowiekiem

w jego domu lub innym odpowiednim pomieszczeniu, utrzymywane przez człowieka

w charakterze jego towarzysza, a więc nie każdego ssaka, gada czy płaza. Tym samym brak było podstaw prawnych do określenia w przedmiotowym regulaminie obowiązków dotyczących ww. zwierząt, gdyż przekracza to upoważnienie rady gminy, zawarte w art. 4 ust. 2 pkt 7 u.u.c.p.g. (por. wyrok WSA w Olsztynie z 7 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 780/17, wyrok WSA w Poznaniu z 10 lutego 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 1018/15, oba publ. CBOSA).

Błędnie zostało również zrealizowane przez organ upoważnienie ustawowe do określenia wymagań w zakresie utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolnej. W § 12 ust. 2 regulaminu wprowadzono bowiem możliwość utrzymywania tych zwierząt na pozostałych terenach wyłączonych

z produkcji rolnej pod wskazanymi pod literami a, b, c, d określonymi warunkami. Dodatkowy obowiązek dla prowadzących chów zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolnej wprowadzono również w § 12 ust. 3 regulaminu (przestrzeganie przepisów sanitarno-epidemiologicznych).

W tym miejscu należy ponownie podkreślić, że rada gminy została uprawniona

i jednoczenie zobowiązana do określenia wymagań dotyczących utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolnej, a nie do określenia warunków pod jakimi na obszarach nieobjętych bezwzględnym zakazem utrzymywanie takich zwierząt będzie dopuszczone (por. m.in. wyroki WSA w Warszawie: z 4 marca 2017 r., sygn. akt VIII SA/Wa 180/17, z 4 października 2017 r., sygn. akt VIII SA/Wa 214/17, wyroki WSA w Poznaniu z 18 listopada 2020 r., sygn. akt IV SA/Po 810/20, z 16 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Po 916/13, wszystkie publ. CBOSA).

Poza tym należy stwierdzić, że regulacja dotycząca niepowodowania emisji (§ 12 ust. 2 lit. b regulaminu) ingeruje w materię stosunków sąsiedzkich unormowaną już przepisem ustawowym, tj. art. 144 k.c., zaś regulacja § 12 ust. 2 lit. a) regulaminu, dotycząca wymogów budynków gospodarskich przeznaczonych do hodowli zwierząt, sprzecznie z zasadami prawidłowej legislacji odwołuje się do treści innego aktu prawnego wyższego rzędu, tj. do ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.).

Ponadto rada gminy nie może zakazywać wszelkiej uciążliwości (§ 12 ust. 2 lit. b) regulaminu) bez sprecyzowania tego pojęcia, poprzez określenie choćby minimalnych wymagań w tym zakresie. Kwestionowany przepis narusza więc wyrażoną w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 28 października 2009 r. w sprawie sygn. akt Kp 3/09, powinność konstruowania przepisów z zachowaniem odpowiedniej określoności prawa, która obejmuje precyzyjność regulacji prawnej, jasność przepisu oraz jego legislacyjną poprawność.

Mając powyższe wywody na uwadze, z uwagi na obszerny zakres dostrzeżonych nieprawidłowości, w tym pominięcie uchwałodawcze w zakresie prawidłowego uregulowania w kontrolowanym regulaminie kwestii wymienionych w art. 4 ust. 2 pkt 3 u.u.c.p.g. (brak określenia częstotliwości pozbywania się nieczystości ciekłych przez właścicieli z terenu nieruchomości wyposażonych w przydomowe oczyszczalnie), Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.