Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2343/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-02-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 13 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: art. 141 § 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie : Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge - Lissowska Sędziowie: Sędzia NSA Izabella Kulig – Maciszewska (spr.) Sędzia NSA del. Janusz Furmanek Protokolant starszy asystent sędziego Piotr Baryga po rozpoznaniu w dniu 10 lutego 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 14 maja 2014 r. sygn. akt II SA/Go 290/14 w sprawie ze skargi A. P. i J. P. na uchwałę Rady Miasta Szczecin z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia strefy płatnego parkowania, opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych Miasta Szczecin oraz sposobu ich pobierania oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 14 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Go 290/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim oddalił skargę oddalił skargę A. P. i J. P. na uchwałę Rady Miasta Szczecin z dnia 25 czerwca 2012 r., nr XX/564/12 w przedmiocie ustalenia strefy płatnego parkowania, opłaty za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych Miasta Szczecin oraz sposobu ich pobierania.

Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Uchwałą Nr XX/564/12 z dnia 25 czerwca 2012 r. Rada Miasta Szczecin, na podstawie art. 13 ust. 1 pkt 1, art. 13b i art. 13f ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) ustaliła strefy płatnego parkowania, opłaty za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych Miasta Szczecin oraz sposób ich pobierania. Obok opłat jednorazowych oraz opłat abonamentowych za parkowanie, w uchwale przewidziano opłaty zryczałtowane.

Opłaty zryczałtowane dla osób fizycznych będących właścicielami pojazdu samochodowego, których prawo własności potwierdzone jest wpisem w dowodzie rejestracyjnym pojazdu samochodowego, lub dysponujący pojazdem samochodowym na podstawie umowy kredytu, leasingu, które zameldowane są na pobyt stały na obszarze strefy, określone zostały w ust. 1 pkt 3 lit. b/-c/ (§ 5 ust. 4 uchwały). Opłata zryczałtowana, określona w ust. 4 uprawnia do parkowania na ulicy, przy której zameldowana jest osoba uprawniona. Istnieje również możliwość wniesienia opłaty zryczałtowanej za postój na ulicy przyległej do ulicy, przy której zameldowana jest osoba uprawniona. Dowód wniesienia opłaty określonej w ust. 4 (nalepka) uprawnia do postoju wyłącznie na ulicy, której nazwa została wydrukowana na nalepce (§ 5 ust. 5 uchwały).

Skargę na wskazaną uchwałę Rady Miasta Szczecin wnieśli A. P., J. P., E. Ż., T. Ż., M. D. oraz R. P. – zaskarżając ją w części obejmującej § 5 ust. 5 w związku z ust. 4 uchwały.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Szczecin wniosła o jej oddalenie w całości.

Postanowieniem z dnia 28 maja 2013 r. skargi E. Ż., T. Ż., M. D. oraz R. P. zostały odrzucone na podstawie art. 220 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) ze względu na nieuiszczenie wpisów od skargi.

Wyrokiem z dnia 28 maja 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w sprawie o sygn. akt II SA/Go 250/13, oddalił skargę A. P. i J. P. ze względu na brak legitymacji procesowej skarżących uznając, iż zaskarżona uchwała nie narusza ich interesu prawnego.

W wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej J. P., Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 30 stycznia 2014 r. w sprawie I OSK 2536/13, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania.

W toku ponownego rozpoznania sprawy przez sąd I instancji, pismem z dnia 6 marca 2014 r., powołując się na przepis art. 8 p.p.s.a., udział w postępowaniu administracyjnym zgłosił Prokurator Okręgowy w Gorzowie Wlkp., który na rozprawie w dniu 14 maja 2014 r. przychylił się do stanowiska skarżących.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim ponownie rozpoznając sprawę uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Sąd podał, iż w uzasadnieniu wyroku z dnia 30 stycznia 2014 r. NSA wskazał, iż zasadnicza wadliwość wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 28 maja 2013 r. nie wynikała z uchybień w zakresie przyjętych przez Sąd I instancji ustaleń faktycznych, lecz ich oceny prawnej w kontekście art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

NSA podkreślił, że WSA badając legitymację procesową skarżących, nie uwzględnił całości regulacji prawnych dotyczących stanu faktycznego przedstawionego w skardze, ograniczając się tylko do analizy wybranych przepisów. Końcowo stwierdził, iż przy ponownym rozpoznawaniu sprawy rzeczą Sądu Wojewódzkiego będzie przeprowadzenie merytorycznej kontroli legalności zaskarżonej uchwały.

Mając zatem na uwadze, powołany przepis art. 190 p.p.s.a. oraz wyrażoną przez NSA w uzasadnieniu wyroku ocenę prawną Sąd uznał, iż skarżący posiadają legitymację procesową o jakiej mowa w art. 101 ust. 1 ustawy do zaskarżenia uchwały Rady Miasta Szczecin z dnia 25 czerwca 2012 r. Nr XX/564/12 w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania, opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych Miasta Szczecin oraz sposobu ich pobierania.

Sąd pokreślił, że obowiązek uwzględnienia przez sąd administracyjny skargi na uchwałę organu stanowiącego gminy nie powstaje automatycznie wraz z ustaleniem naruszenia interesu prawnego podmiotu skarżącego. Powstaje on dopiero wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (normy prawa materialnego). Obowiązku takiego nie ma natomiast, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem. Wówczas, mimo że naruszony zostaje prawem chroniony interes skarżącego, nie ma obowiązku uwzględnienia skargi. Organ gminy działa w takiej sytuacji w granicach przysługującego mu uznania i o ile uznania tego nie nadużywa, nieuwzględnienie wezwania do usunięcia zarzucanego naruszenia nie może później skutkować stwierdzeniem przez sąd nieważności stosownej uchwały rady gminy.

W tej kwestii oboje skarżący w skardze, a skarżąca dodatkowo w piśmie procesowym z 14 maja 2013 r. zarzucali, że kontrolowana uchwała została podjęta z naruszeniem przepisów art. 7 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 w związku z art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, stanowiących, że zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy, a zadania własne obejmują m.in. sprawy ładu przestrzennego, gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego. Akcentowali przy tym, iż zadania własne gminy, określone w art. 7 ust. 1 tej ustawy, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych, są zadaniami użyteczności publicznej. W ocenie skarżących ukształtowanie przepisu § 5 ust. 5 uchwały w zaskarżonym brzmieniu nie służy zaspokajaniu potrzeb wspólnoty do jakiej należą mieszkańcy strefy.

Zdaniem sądu, zakwestionowane skargą regulacje uchwały nie naruszają przepisów powoływanych przez skarżących.

Przepis art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym zawiera definicję zadań własnych gminy jako zadań służących zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty. Jego konstrukcja normatywna opiera się na tym ogólnym sformułowaniu oraz katalogu zadań własnych wymienionych w tym przepisie obejmujących m.in. jako zadania własne sprawy ładu przestrzennego (pkt 1), sprawy gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego (pkt 2). Pojęcie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy utożsamiać z interesem publicznym powiązanym z tą wspólnotą. Jest to pojęcie niedookreślone, którego pełne znaczenie może być ustalane na podstawie konkretnych okoliczności. Omawiany przepis stanowi normę kompetencyjną określającą zakres właściwości gminy w realizowaniu zadań publicznych. Nie stanowi on źródła jakichkolwiek uprawnień członków wspólnoty gminnej, lecz wyznacza jedynie zakres zadań gminy realizowanych na rzecz społeczności lokalnej. Sprawy objęte katalogiem zawartym w art. 7 ustawy o samorządzie gminnym nie stwarzają samodzielnej podstawy dla działania gminy. Każdy z zakresów spraw wymienionych w art. 7 ust. 1 ustawy winien być "potwierdzony" i uszczegółowiony w ustawie odrębnej, poświęconej tematycznie sprawom stanowiącym zadania gminy. Katalog zadań własnych gminy obejmuje szereg spraw wskazanych w ustawach szczególnych, do których odsyłają przepisy art. 7 ust. 1 ustawy. Umocowanie gminy do korzystania z określonych instrumentów prawnych służących wykonywaniu zadań, które rodzą skutki prawne na zewnątrz m.in. wydawania aktów prawa miejscowego, wymaga szczegółowych podstaw prawnych. Ogólna treść art. 7 ust. 1 ustawy nie może stanowić samodzielnej podstawy do określania kompetencji gminy w określonym rodzaju spraw. Należy je oceniać w powiązaniu z przepisami ustaw szczególnych. Do takich zaliczyć m.in. należy ustawę o drogach publicznych. Ogólny charakter art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie może zatem stanowić samodzielnej podstawy do podjęcia jakiejkolwiek uchwały przez radę gminy. Przepis ten uzupełnia jedynie szczegółowe upoważnienie, które musi wynikać z przepisu rangi ustawowej.

Omówiony charakter przepisu art. 7 ust.1 oraz art. 9 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym (definiującego pojęcie zadań użyteczności publicznej) nie pozwala na uznanie, iż mogą one być podstawą do wyprowadzania uprawnienia członka danej wspólnoty samorządowej do domagania się od gminy zapewnienia możliwości zaparkowania samochodu w pobliżu jego miejsca zamieszkania i wykreowania odpowiadającego mu zobowiązania gminy. Z powołanych przyczyn stanowisko skarżących, iż kwestionowane przez nich regulacje uchwały z dnia 25 czerwca 2012 r. naruszają przepisy art. 7 ust. 1 oraz art. 9 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym pozostawało bezpodstawne.

W ocenie Sądu, kwestionowane regulacje uchwały pozostają także w zgodzie przepisami ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (w brzmieniu obowiązującym na dzień podjęcia uchwały – tekst jednolity Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), stanowiącej dopełnienie i uszczegółowienie regulacji o jakiej mowa w art. 7 ust.1 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym w zakresie zadań własnych gminy w odniesieniu do dróg publicznych. Z art. 1 powołanej ustawy wynika zasada bezpłatnego korzystania z dróg publicznych przez ich użytkowników. Ustawowym wyjątkiem od tej zasady jest m.in. możliwość ustalenia strefy płatnego parkowania, co wiąże się ograniczeniem uprawnień użytkowników dróg publicznych nie tylko poprzez wprowadzenie obowiązku dokonywania wymaganych opłat, ale też poprzez ograniczenie ruchu drogowego i dostępności dróg publicznych na wybranym obszarze. Ustawodawca, decydując o możliwości tworzenia stref płatnego parkowania, w ustawie o drogach publicznych udzielił też organom stanowiącym gmin upoważnienia do ustalania i pobierania stosownych opłat z tego tytułu. Jak wynika z treści art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania. W myśl art. 13 b ust. 2 ustawy strefę płatnego parkowania ustala się na obszarach charakteryzujących się znacznym deficytem miejsc postojowych, jeżeli uzasadniają to potrzeby organizacji ruchu, w celu zwiększenia rotacji parkujących pojazdów samochodowych lub realizacji lokalnej polityki transportowej, w szczególności w celu ograniczenia dostępności tego obszaru dla pojazdów samochodowych lub wprowadzenia preferencji dla komunikacji zbiorowej. Zgodnie zaś z art. 13b ust. 4 tej ustawy, rada gminy (rada miasta), ustanawiając strefę płatnego parkowania: 1) ustala wysokość stawek opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, z tym że opłata za pierwszą godzinę parkowania pojazdu samochodowego nie może przekraczać 3 zł; 2) może wprowadzić opłaty abonamentowe lub zryczałtowane oraz zerową stawkę opłaty dla niektórych użytkowników drogi; 3) określa sposób pobierania opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy.

W kontekście wskazanych regulacji ustawowych zgodzić należy się ze stanowiskiem organu, iż rada gminy nie ma obowiązku ustalenia strefy płatnego parkowania. W przypadku zaś jej utworzenia nie ma obowiązku wprowadzenia opłat abonamentowych lub zryczałtowanych oraz zerowej stawki opłat dla niektórych użytkowników drogi (art. 13b ust. 4 pkt 2). Ustawodawca w tym zakresie przyznał zatem radzie gminy (miasta) uprawnienie, z którego może, ale nie musi skorzystać także w odniesieniu do wprowadzenia wskazanych opłat oraz zerowej stawki opłaty dla niektórych użytkowników drogi. Oznacza to w konsekwencji, że wprowadzenie takich opłat zależy wyłącznie od uznania rady gminy. Podkreślenia również wymaga, iż ustawodawca nie wprowadza żadnych innych ograniczeń ani wytycznych dla rad gmin (miast) wiążących się ze skorzystaniem z uprawnienia do wprowadzenia opłat abonamentowych, zryczałtowanych lub zerowych stawek opłat dla niektórych użytkowników drogi. Oznacza to, iż jeżeli rada gminy (miasta), zdecyduje się na ustalenie strefy płatnego parkowania i w dalszej kolejności skorzysta z uprawnienia do wprowadzenia opłat abonamentowych lub zryczałtowanych albo stawki zerowej dla określonych grup użytkowników dróg, to szczegółowe ustalenie warunków ich przysługiwania czy wysokości również pozostaje w gestii rady gminy. Wprowadzenie opłat zryczałtowanych czy abonamentowych, jak też stawki zerowej dla niektórych użytkowników dróg nie stanowi zatem obowiązku nałożonego na radę gminy. Jednakże wskazana swoboda działania rady gminy (miasta) w omawianym zakresie nie oznacza całkowitej dowolności. Ograniczona jest celem ustanowienia strefy (który wynika z art. 13b ust. 2 ustawy o drogach publicznych) oraz zasadami wypływającymi z norm konstytucyjnych, określającymi podstawowe zasady prawa stanowionego przez organy Państwa prawnego.

Korzystając z omówionego uprzednio upoważnienia ustawowego, Rada Miasta Szczecin, ustalając uchwałą z dnia 25 czerwca 2012 r. strefę płatnego parkowania ustanowiła w jej § 5 ust. 4 opłaty zryczałtowane dla osób fizycznych będących właścicielami pojazdu samochodowego, których prawo własności potwierdzone jest wpisem w dowodzie rejestracyjnym pojazdu samochodowego, lub dysponujący pojazdem samochodowym na podstawie umowy kredytu, leasingu, które zameldowane są na pobyt stały na obszarze strefy, w wysokości określonej w ust. 1 pkt 3 lit. b–c. Stosownie zaś do ust. 5 § 5 uchwały opłata zryczałtowana, określona w ust. 4 uprawnia do parkowania na ulicy, przy której zameldowana jest osoba uprawniona. Istnieje również możliwość wniesienia opłaty zryczałtowanej za postój na ulicy przyległej do ulicy, przy której zameldowana jest osoba uprawniona. Dowód wniesienia opłaty określonej w ust. 4 (nalepka) uprawnia do postoju wyłącznie na ulicy, której nazwa została wydrukowana na nalepce.

Analiza zarzutów i wywodów skargi dowodzi, iż skarżący nie kwestionują zasadności utworzenia strefy, ani wprowadzenia opłat zryczałtowanych jak też ich wysokości. Stwierdzenia nieważności uchwały, we wskazanym w skardze zakresie, domagają się z uwagi na naruszenie przytoczonymi regulacjami ich bliżej nie sprecyzowanych "uprawnień jako mieszkańców strefy". Kwestionują w istocie zakres przyznanego uchwałą – im jako mieszkańcom strefy płatnego parkowania – uprawnienia do parkowania tylko na jednej wybranej ulicy (zamieszkania lub do niej przyległej), której nazwa uwidoczniona jest na plakietce uzyskiwanej w zamian za wykupienie opłaty zryczałtowanej. U podstaw tego żądania leży przekonanie skarżących o iluzoryczności przyznanego im uprawnienia, a to ze względu na deficyt miejsc parkingowych oraz nagromadzenie w obszarze objętym strefą, w tym i w pobliżu miejsca ich zamieszkania instytucji, lokali gastronomicznych, handlowych, specyfikę ulic i zabudowy śródmiejskiej (staromiejskiej), wadliwą organizację ruchu drogowego w strefie płatnego parkowania oraz brak współdziałania służb miejskich odpowiedzialnych za jej funkcjonowanie, wprowadzanie licznych zakazów i ograniczeń postojów, wprowadzanie kontrapasów dla rowerzystów, zmiany zasad wyznaczania miejsc postojowych, zaniechania organizacji i budowy nowych parkingów, w wyniku czego zmuszeni są do ponoszenia (znacznie wyższych) opłat abonamentowych, aby zagwarantować sobie możliwość parkowania samochodu w pobliżu miejsca zamieszkania.

Zważywszy na omówiony powyżej nieobligatoryjny charakter wprowadzenia przez radę gminy opłat zryczałtowanych, abonamentowych czy stawki zerowej Sąd podkreślił, iż ustawodawca nie tylko nie nałożył na rady gmin obowiązku wprowadzenia opłat zryczałtowanych dla osób zamieszkujących w obrębie strefy płatnego parkowania, ale też nie nakazał, aby opłata ryczałtowa, o ile zostanie wprowadzona, była powiązana z możliwością parkowania w obszarze całej strefy płatnego parkowania albo jej części. W uzasadnieniu wyroku z dnia 7 października 2011 r. w sprawie I OSK 1276/11 NSA stwierdził, iż tworzenie stref płatnego parkowania samo w sobie jest ograniczeniem, gdyż w ten sposób powstaje obszar, na terenie którego obowiązują ściśle określone zasady parkowania pojazdów, inne aniżeli w miejscach nienależących do stref. Wskazał, iż ustawodawca, wprowadzając w ustawie o drogach publicznych możliwość tworzenia stref płatnego parkowania, kierował się nie tylko potrzebą zapewnienia bezpieczeństwa i porządku publicznego, ale także koniecznością zapewnienia ochrony wolności i praw innych osób. Problem tworzenia stref płatnego parkowania w swej istocie dotyczy nie tylko potrzeby zaprowadzenia ładu przestrzennego, a więc bezpieczeństwa i porządku publicznego, ale wiąże się również z koniecznością zapewnienia ochrony wolności i praw tych obywateli, których domy czy mieszkania znajdują się właśnie w centrach miast, gdzie dojazd bądź dojście do miejsca zamieszkania są utrudnione z uwagi na liczbę znajdujących się tam pojazdów. Tworzenie stref płatnego parkowania jest zatem ograniczeniem podyktowanym ochroną konstytucyjnych wartości, pozostającym w zgodzie z zasadą proporcjonalności.

W ocenie sądu, rozwiązanie wprowadzone kwestionowanymi regulacjami uchwały pozostają w zgodzie z przepisami ustawy o drogach publicznych oraz nie naruszają zasad wypływających z norm konstytucyjnych. Kwestionowane unormowania z jednej strony służą bowiem realizacji celów dla jakich wprowadzona ustanowiona została strefa płatnego parkowania (zapewnienie rotacji miejsc parkingowych, realizacji lokalnej polityki transportowej, stworzenie preferencji dla komunikacji zbiorowej) zapewniając jednocześnie mieszkańcom strefy możliwość nabycia za preferencyjną cenę uprawnienia do parkowania na wybranej ulicy (ulicy zamieszkania lub do niej przyległej). Unormowanie to nie łamie zasady równości bowiem regulacja przyjęta przez Radę Miasta traktuje jednakowo wszystkich mieszkańców strefy. Nie różnicuje ich praw, odwołując się jedynie do kryterium zamieszkiwania w strefie płatnego parkowania. Nie narusza też zasady proporcjonalności, prawidłowo wyważając interes publiczny (przejawiający się w celach jakie ma realizować ustalenie strefy) z interesem tej części wspólnoty samorządowej jaką tworzą jej członkowie zamieszkujący o obszarze strefy. Tym samym brak podstaw do jego zakwestionowania ze względu na naruszenie norm konstytucyjnych.

W przekonaniu Sądu, brak też podstaw do uznania, iż sporne regulacje prowadzą do naruszenia prawa własności mieszkańców strefy. Uchwała w żaden sposób nie wkracza w istotę prawa własności ani bezpośrednio, ani pośrednio nie ogranicza prawa własności bowiem nie ogranicza dostępu do nieruchomości położonych na jej obszarze. Nie odnosi się zatem do kwestii ich własności, ale używania (parkowania) pojazdów samochodowych, co nie pozostaje integralnie związane z wykonywaniem prawa własności. Fakt czy parkowanie samochodu na drodze publicznej jest płatne w niższej bądź wyższej stawce, czy też w ogóle bezpłatne, nie ma wpływu ani na dostęp do nieruchomości i swobodne z niej korzystanie, czerpanie pożytków z nieruchomości ani na możliwość rozporządzania nieruchomością.

Sąd podkreślił, że uwzględniając skargę na uchwałę organu stanowiącego gminy, sąd administracyjny stwierdza jej nieważność. Nie jest natomiast możliwe zobowiązanie organu samorządu terytorialnego do podjęcia uchwały określonej treści. Nie jest także, na wzór wyroków wydawanych przez Trybunał Konstytucyjny, możliwe zawarcie w wyroku sądu zastrzeżenia, że kontrolowana uchwała jest niezgodna z prawem w zakresie, w jakim nie zawiera określonych rozstrzygnięć, czy nie odnosi się do określonych podmiotów. Jeżeli zarzut dotyczy pominięcia jakichś treści, to konieczne jest wykazanie, że treści te są obligatoryjne i wymagane przez prawo, a ich brak skutkuje nieważnością przyjętych rozwiązań. W odniesieniu do rozwiązań prawnych zawartych w uchwale, stwierdzenie ich nieważności zależy od wykazania, że naruszają przepisy prawa. W niniejszym zaś przypadku uwzględnienie skargi mogłoby sprowadzać się wyłącznie do usunięcia z obrotu prawnego przepisu uprawniającego określone osoby do nabywania identyfikatorów po wniesieniu opłaty ryczałtowej, likwidując w strefie tę formę uprzywilejowanej opłaty, nie mogłoby natomiast doprowadzić do uzyskania przez skarżących, w oparciu o wyrok sądu, możliwości parkowania po uiszczeniu opłaty zryczałtowanej na innych jeszcze ulicach, w całej strefie jej części lub kwartale.

W ocenie Sądu także to, w jakim zakresie w odniesieniu do obszaru strefy płatnego parkowania rada przyzna jej mieszkańcom uprawnienie do parkowania w zamian za uiszczenie opłaty zryczałtowanej (ulica miejsca zamieszkania, ulica pobliska, kilka ulic, kwartał, podstrefa czy cała strefa), pozostaje wyłącznie w zakresie uznania organu stanowiącego i zależy w szczególności od rozeznania możliwości parkingowych strefy i oceny czy łagodzenie reżimu organizacyjnego i finansowego strefy nie prowadzi do zniweczenia celu jej ustanowienia. Stanowi to zatem element o charakterze celowościowym, organizacyjnym i słusznościowym, niepozostający w podlegającej kontroli sądowej sferze legalności.

Gdy zaś idzie o podnoszoną przez skarżącą A. P. w piśmie z dnia 14 maja 2013 r. (k-108) kwestię ograniczonej możliwości wyboru ulicy parkowania po uiszczeniu opłaty zryczałtowanej wskazać należy, iż wbrew jej twierdzeniom, to prawo nie ogranicza się "jedynie do jednej z dwóch ulic narożnikowych o ile budynek, w którym mieszkają, położony jest u zbiegu ulic". Pełnomocnik organu w odpowiedzi na skargę wskazał bowiem, iż wybór ten obejmuje – co pozostaje zgodne z literalnym brzmieniem uchwały – ulicę, przy której skarżący są zameldowani oraz ulicę przyległą do ulicy, przy której są zameldowani. Skoro uchwała nie stanowi, że chodzi o jedną ulicę przyległą, znaczy to w konsekwencji, iż prawo wyboru obejmuje prócz ulicy zamieszkania (zameldowania) także jedną spośród wszystkich ulic przyległych do tej ulicy. O ile podmioty odpowiedzialne za organizację strefy, w tym i pobieranie opłat zryczałtowanych (np. Biuro Strefy Płatnego Parkowania) odmiennie interpretują jednoznaczne zapisy uchwały, to nie stanowi to argumentu za jej nielegalnością w tym zakresie, ale wskazuje na konieczność zwrócenia na ten fakt uwagi Prezydentowi Miasta Szczecina jako podmiotowi odpowiedzialnemu za wykonanie uchwały.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył J. P.

Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając naruszenie:

1) przepisów postępowania, tj. art. 3 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. przez uchylenie się od dokonania kontroli legalności zaskarżonego aktu wskutek niedokonania weryfikacji faktów, lecz poprzestanie na weryfikacji kwestii prawnych i, w konsekwencji – pominięcie rzeczywistego stanu sprawy oraz niewyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i skutkować niezastosowaniem w sprawie przepisu art. 147 § 1 p.p.s.a.;

2) naruszenie prawa materialnego, tj.:

a) art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm. – w wersji obowiązującej na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały) oraz art. 7 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 w związku z art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.), zwanej dalej "u.s.g.", przez błędne ich zastosowanie polegające na przyjęciu, że Rada Miasta Szczecina w przepisach § 5 ust. 5 w związku z ust. 4 uchwały z dnia 25 czerwca 2012 r. Nr XX/564/12 w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania, opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych Miasta Szczecin oraz sposobu ich pobierania (Dz. Urz. Województwa Zachodniopomorskiego z 2012 r. poz. 1850) mogła ograniczyć możliwość parkowania pojazdów przez mieszkańców strefy płatnego parkowania tylko do jednej ulicy (której nazwa została wydrukowana na nalepce) w zamian za opłatę abonamentową, w ramach posiadanej pełnej swobody niewynikającej z jakichkolwiek ograniczeń ani wytycznych oraz w ramach uznania do kształtowania strefy;

b) przepisu art. 3 ust. 1 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego sporządzonej w Strasburgu dnia 15 października 1985 r. (Dz.U. Nr 124, poz. 607 ze zm. i ze sprosi.), która w stosunku do Rzeczypospolitej Polskiej weszła w życie w dniu 1 marca 1994 r. (Dz.U. z 1994 r. Nr 124, poz. 608), przez jego niezastosowanie w sprawie.

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wlkp.; ewentualnie o orzeczenie o niezgodności z prawem zaskarżonych skargą przepisów § 5 ust. 5 w związku z ust. 4 uchwały Rady Miasta Szczecin z dnia 25 czerwca 2012 r. NrXX/564/12, w przypadku uznania, że zaskarżonym wyrokiem naruszono tylko przepisy prawa materialnego oraz zasądzenie niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż Sąd I instancji w ogóle nie odniósł się do iluzoryczności uregulowania uprawnienia mieszkańców strefy do parkowania w strefie za opłatą zryczałtowaną oraz do utrudnień w dostępie miejsc parkingowych zlokalizowanych wyłącznie przy jednej ulicy.

Uzasadniając zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj. przepisów art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r., o drogach publicznych oraz art. 7 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 w związku z art. 9 ust. 4 u.s.g. wskazano, że skarżący jako członkowie wspólnoty samorządowej mają prawo oczekiwać, że ich jednostkowe interesy zostaną uwzględnione w ramach zaspokojenia zbiorowych potrzeb wspólnoty. Zaskarżona uchwała w przepisach § ust. 5 w związku z ust. 4 nie realizuje tego uprawnienia członków wspólnoty samorządowej, a w zaskarżonym wyroku Sąd uznał, że wprawdzie korzystanie z dróg publicznych w kraju jest wolne od opłat, a wyjątki przewidziane w art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych stanowią ograniczenie tego uprawnienia, to jednak tworzenie stref parkowania podyktowane jest ochroną konstytucyjnych wartości, pozostających w zgodzie z zasadą proporcjonalności. Takie zastosowanie przepisu art. 13 ust. 1 ww. ustawy w sprawie oznacza jego błędne zastosowanie, gdyż skarżący nie wywodzili swojego żądania z zakwestionowania w ogóle utworzenia strefy, czy wprowadzenia opłat za parkowanie w strefie. Zastosowanie zaś w sprawie konstytucyjnej zasady proporcjonalności, w celu przeciwstawienia interesu mieszkańców interesowi publicznemu, jest błędne chociażby z tego względu, że niezależnie od tego, czy pojazd należący do mieszkańca strefy będzie mógł być parkowany przy ulicy, przy której mieszkaniec jest zameldowany, czy też przy innej, pozostaje to bez wpływu na jakikolwiek interes publiczny, gdyż pojazd mieszkańca zawsze będzie zajmował tylko jedno miejsce parkingowe w strefie, która to okoliczność ani nie zmniejszy, ani też nie zwiększy liczby miejsc wolnych do parkowania w strefie dla pozostałych użytkowników dróg publicznych w Szczecinie, a może uczynić mieszkańcowi strefy zamieszkiwanie w strefie bardziej znośne w ramach nałożonych na niego ograniczeń, co pozostanie w zgodzie z konstytucyjną zasadą proporcjonalności.

Błędne zastosowanie w sprawie przepisu art. 7 ust. 1 w związku z art. 9 ust. 4 u.s.g. (regulującego kwestie zadań użyteczności publicznej) wynika z wadliwego założenia Sądu, że na podstawie tych przepisów skarżący domagali się zapewnienia przez Miasto mieszkańcom strefy w ogóle możliwości zaparkowania pojazdu w pobliżu miejsca zamieszkania. Takiego żądania, oczekiwania, czy postulatu skarżący nigdy nie zgłaszali, natomiast wnosili (w wezwaniu do naruszenia prawa) o takie ukształtowanie strefy, aby stworzyć im możliwość (tylko możliwość) znalezienia miejsca do parkowania nie tylko przy ulicy, przy której są zameldowani. Zatem, takie zastosowanie tych przepisów w sprawie jest także błędne. Według skarżących, kształtując w zaskarżonej uchwale uprawnienie mieszkańców do parkowania w strefie tylko przy jednej ulicy, Rada Miasta z naruszeniem ww. przepisów nie zapewniła takiej organizacji ruchu drogowego w strefie, która realizuje wymóg zapewnienia zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty, do której należą także mieszkańcy strefy płatnego parkowania.

Uzasadniając zarzut naruszenia przepisu art. 3 ust. 1 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, wskazano, że zgodnie z poglądami doktryny – zamieszczenie w definicji samorządu lokalnego "interesu" jako wyznacznika działań wspólnoty stanowi ograniczenie organów przedstawicielskich i ich organów wykonawczych, które nie mogą kierować się własnym uznaniem, lecz winny mieć na uwadze korzyści odnoszone przez wspólnotę. Wyklucza to, wykraczające poza niezbędną konieczność, podejmowanie przez wspólnotę lokalną działań naruszających lub pogarszających sytuację jej członków.

Prokurator Prokuratury Okręgowej w Gorzowie Wlkp. pismem z dnia 25 września 2014 r. cofnął swój udział w niniejszym postępowaniu.

W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w związku z tym podlegała oddaleniu.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, który to zarzut jest całkowicie chybiony. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Sąd I instancji działał zgodnie ze swoimi kompetencjami i dokonał oceny legalności zaskarżonego aktu. Podkreślić należy, że kompetencje sądu administracyjnego sprowadzają się do kontroli prawidłowości stosowania przepisów zarówno postępowania, jak i prawa materialnego przez organy administracji publicznej. W przypadku organu gminy – uchwały lub zarządzenia – sąd dokonuje oceny czy zaskarżony akt został wydany z istotnym naruszeniem przepisów. W niniejszej sprawie Sąd I instancji dokonał takiej kontroli i niezasadny jest zarzut naruszenia art. 141 § 1 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Uzasadnienie wyroku zawiera bowiem wszystkie elementy określone w tym przepisie, a dokonana ocena zakwestionowanej uchwały jest bardzo wnikliwa i szczegółowo umotywowana. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej zawartym w jej uzasadnieniu, Sąd I instancji nie był zobligowany dokonywać ustaleń faktycznych w kontekście możliwości realizacji zaskarżonego aktu. Oczywistym jest bowiem, że w przypadku mniejszej liczby miejsc postojowych w stosunku do potrzeb, nie wszyscy mieszkańcy, nie tylko strefy płatnego parkowania, będą mogli je zrealizować, i to niezależnie od formy płatności za parkowanie. Na marginesie wskazać należy, że kwestie niewłaściwej organizacji ruchu w danej strefie nie mogą być przedmiotem oceny w niniejszej sprawie. Natomiast zatwierdzenie organizacji ruchu jako akt organu jednostki samorządu terytorialnego, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego.

Odnośnie zaś zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego wskazanych w skardze kasacyjnej to również nie jest on zasadny. Sąd I instancji szczegółowo rozważał stosowanie tych przepisów w kontekście zaskarżonej uchwały i prawidłowo nie dopatrzył się ich naruszeń. Słusznie Sąd przyjął, że przepis art. 7 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym jest ogólnym przepisem kompetencyjnym, określającym zakres właściwości gminy w realizowaniu zadań użyteczności publicznej, których celem jest zaspokojenie zbiorczych potrzeb wspólnoty. Przepisy te same w sobie nie kreują określonych uprawnień, tym niemniej stanowią dyrektywę, która musi być brana pod uwagę przy realizacji zadań przez gminę. Nie budzi wątpliwości, że przepis ten nie może stanowić samoistnej podstawy wydania określonych aktów prawotwórczych. Takie kompetencje muszą wynikać z odrębnych ustawowych przepisów upoważniających gminę do podejmowania określonych działań realizujących jej zadania. Taką podstawę w niniejszej sprawie (tj. zakresu obowiązywania opłaty zryczałtowanej dla mieszkańców strefy) stanowił przepis art. 13b ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych i w ramach tej ustawowej delegacji rada miasta podjęła przedmiotową uchwałę, której przepis § 5 ust. 4 i 5 został zakwestionowany przez skarżącego.

Wskazać należy, że skarga kasacyjna nie zarzuca naruszenia tych przepisów. Natomiast zarzuca naruszenie art. 13 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy o drogach publicznych (w jego brzmieniu na dzień podjęcia uchwały)., który to przepis wprowadził obowiązek ponoszenia płat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania. Zarzut ten nie został uzasadniony w jaki sposób doszło do jego naruszenia, tj. czy Sąd dokonał błędnej jego wykładni, czy też został niewłaściwie zastosowany. Nie zostało wskazane na czym miałaby polegać ta nieprawidłowa wykładnia, czy też błędna subsumcja. Zwłaszcza w kontekście powiązania tego przepisu z przepisami ustawy o samorządzie gminnym. Przepis ten wprowadzając generalną zasadę odpłatności za parkowanie samochodów w strefie płatnego parkowania, w żaden sposób nie dotyczy zakwestionowanych przez skarżących rozwiązań prawnych przyjętych w § 5 ust. 4 i 5 przedmiotowej uchwały. Zwłaszcza że skarżący, jak to podniósł w skardze kasacyjnej nie kwestionuje co do zasady utworzenia strefy i wprowadzenia opłat za parkowanie w tej strefie.

Odnośnie zarzutu naruszenia przepisu art. 3 ust. 1 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, to również nie jest on zasadny. Przepis ten zawiera legalną definicję samorządu lokalnego-terytorialnego. W definicji tej odwołano się m.in. do "interesu mieszkańców" jako zasady działania samorządu. Podobnie jak nasze ustawodawstwo określające zadania samorządu jako zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty. Tym niemniej "interes mieszkańców" czy też "zbiorowe potrzeby wspólnoty" nie zawsze muszą być tożsame z indywidualnym interesem danego mieszkańca. Organ samorządu zobligowany jest wyważać interes mieszkańców jako wspólnoty i indywidualne interesy jej członków. Jak wynika z akt sprawy, a przede wszystkim protokołu sesji rady miasta odbytej w dniu 25 czerwca 2012 r., na której to sesji przyjęto zaskarżoną uchwałę, radni rozpatrywali szereg kwestii związanych z wprowadzaniem poszczególnych rozwiązań przyjętych w tym akcie, mając właśnie na uwadze interes mieszkańców. Takimi też rozwiązaniami są wprowadzone opłaty zryczałtowane za korzystanie z określonej części strefy płatnego parkowania przez mieszkańców tej strefy.

Z tych wszystkich względów uznając, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.