Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt I SAB/Wr 1588/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2021-12-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
658
Hasła tematyczne: Cudzoziemcy
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Stwierdzono bezczynność organu
Powołane przepisy: article: art. 149
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Marta Semiczek Sędzia WSA Dagmara Stankiewicz - Rajchman po rozpoznaniu w Wydziale I w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi R. L. J. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności w sprawie z wniosku strony skarżącej; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody Dolnośląskiego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Wojewodę Dolnośląskiego do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej R. L. J. sumę pieniężną w kwocie 1.000,00 zł (jeden tysiąc złotych) V. dalej idącą skargę oddala; VI. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej R. L. J. kwotę 597,00 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi R. L. J. (dalej: Strona) jest bezczynność Wojewody Dolnośląskiego (dalej: organ, Wojewoda) w sprawie o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę.

W dniu 27 sierpnia 2019 r. do Wojewody Pomorskiego wpłynął wniosek Strony o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę.

W dniu 14 stycznia 2020 r. do Wojewody Pomorskiego wpłynęło ponaglenie Strony, które pismem z dnia 22 stycznia 2020 r. Wojewoda Pomorski przekazał Urzędowi do Spraw Cudzoziemców Departament Legalizacji Pobytu.

Pismem z dnia 22 stycznia 2020 r. Wojewoda Pomorski wezwał Stronę w terminie 7 dni do dopełnienia obowiązku osobistego złożenia wniosku oraz poinformował, że podczas osobistego stawiennictwa zostaną pobrane odciski linii papilarnych.

Pismem z dnia 7 lutego 2020 r. Strona w związku ze zmianą pracodawcy wniosła o zmianę złożonego wniosku w tym zakresie oraz o przekazanie wniosku zgodnie z właściwością do Wojewody Dolnośląskiego.

Zawiadomieniem z dnia 9 kwietnia 2020 r. Wojewoda Pomorski na podstawie art. 65 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256, dalej: k.p.a.) przekazał zgodnie z właściwością wniosek Strony Wojewodzie Dolnośląskiemu. Dokumenty Strony wpłynęły do Urzędu Wojewódzkiego we Wrocławiu w dniu 20 kwietnia 2020 r. (prezentata biura podawczego).

W dniu 20 sierpnia 2020 r. do organu wpłynęło ponaglenie Strony z dnia 19 sierpnia 2020 r. oraz w dniu 29 września 2020 r. do organu wpłynęło ponaglenie Strony z dnia 28 września 2020 r., które pismem z dnia 1 lipca 2021 r. organ administracji przekazał Urzędowi do Spraw Cudzoziemców Departament Legalizacji Pobytu, uznając je za uzasadnione. Organ administracji zauważył, że termin podjęcia postępowała w sprawie uzależniony jest od ilości wniosków o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy wpływających do organu. Przy rozpatrywaniu wniosków obowiązuje kolejność wpływu do organu. Wyjaśnił, że sposób prowadzenia spraw nie wynika ze złej woli pracowników, ale jest skutkiem ogromnej ilości wniosków składanych w tut. Urzędzie przez cudzoziemców, koniecznością równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach oraz odpływem pracowników merytorycznych, prowadzących postępowania i brakiem możliwości szybkiego uzupełnienia niedoborów kadrowych.

W dniu 8 stycznia 2021 r. Strona stawiła się osobiście w organie, złożyła odciski linii papilarnych oraz dokumenty.

Pismem z dnia 1 lipca 2021 r. wystąpiono do Policji, ABW i Straży Granicznej o przekazanie informacji czy wjazd i pobyt na terytorium RP Strony stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego.

Pismem z dnia 1 lipca 2021 r. organ wezwał Stronę do uiszczenia opłaty skarbowej od wniosku w terminie 7 dni pod rygorem jego zwrotu.

Strona działając przez profesjonalnego pełnomocnika w dniu 11 czerwca 2021r. za pośrednictwem organu złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego zarzucając naruszenie art. 8 § 1, art. 9, art. 10 § 1, art. 12 § 1, art. 35 § 3, art. 36 § 1 oraz art. 37 § 4 k.p.a. Strona wniosła o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; przyznanie od organu sumy pieniężnej w wysokości 4.000,00 zł oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa według norm przepisanych.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; dalej: p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a ( w pkt 1 art. 3 § 2 p.p.s.a. zawarto przypadek decyzji administracyjnych). Zgodnie zaś z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Pojęcie bezczynności organu w postępowaniu administracyjnym zawarte jest w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., normującym instytucję ponaglenia. Zgodnie z tym przepisem, stronie służy prawo wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1.

Dokonując szerszego wyjaśnienia pojęcia bezczynności należy sięgnąć także do piśmiennictwa i judykatury. Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów konkretny akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane/dokonane. Nie można zapominać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie omawianej zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone na podstawie dowodów przedstawionych przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub na bazie faktów i dowodów powszechnie znanych albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź też takich, które są możliwe do ustalenia na podstawie danych, jakimi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania.

Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.).

Specyfika postępowania w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy wymaga wpierw złożenia osobiście na formularzu przez zainteresowanego wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy wraz ze stosownymi załącznikami w myśl art. 98, art. 105, art. 106 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2018 r., poz. 2094 ze zm., dalej: ustawa o cudzoziemcach; stan prawny na moment złożenia wniosku). Jako, że organ administracji zobowiązany jest do dokonania konsultacji z innymi organami (Komendantem Oddziału Straży Granicznej, Komendantem Wojewódzkim Policji, Szefem Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, a w razie potrzeby także konsulem właściwym ze względu na ostatnie miejsce zamieszkania cudzoziemca za granicą lub inny organ) przed wydaniem decyzji, a ww. organy mają termin na udzielenie informacji od 30 do 60 dni, to należy tę okoliczność uwzględnić w ocenie przewlekłości postępowania (art. 109 ww. ustawy).

W ocenie Sądu, analiza akt administracyjnych sprawy daje podstawy do uznania, że w toku prowadzonego postępowania administracyjnego organ administracji publicznej dopuścił się tak rozumianej bezczynności. Wniosek Strony z dnia 27 sierpnia 2019 r. został przekazany Wojewodzie Dolnośląskiemu w dniu 20 kwietnia 2020 r. Nie budzi wątpliwości, że do momentu przekazania wniosku nie można zarzucić Wojewodzie Dolnośląskiemu bezczynności, gdyż organ ten nie odpowiada za działania innego organu. Wobec tego Wojewodzie od dnia 20 kwietnia 2020 r. rozpoczął bieg terminu na załatwienie przedmiotowego wniosku. Zauważyć należy, że zgodnie z ww. art. 35 § 2 i 3 k.p.a. w związku z art. 109 ust. 3 ustawy o cudzoziemcach Strona powinna była otrzymać decyzję w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę bez zbędnej zwłoki (plus 30 dni w związku z koniecznością zasięgnięcia opinii w Policji, Straży Granicznej i ABW). Oznacza to, że sprawa powinna być załatwiona w ciągu miesiąca od złożenia wniosku plus ewentualne 30 dni, natomiast organ administracji publicznej nie tylko nie zakończył postępowania w terminach wynikających ze wskazanych powyżej przepisów, ale - co szczególnie należy zaakcentować – nie tylko w czasie ustawowo zakreślonym na zakończenie postępowania administracyjnego, ale i do dnia wniesienia skargi, nawet nie podjął żadnej czynności procesowej, która zmierzałaby do rozpoznania ww. wniosku Strony. Sąd dostrzega, że po wniesieniu przez Stronę w dniu 11 czerwca 2021 r. skargi organ podjął pierwsze czynności w sprawie zmierzające do rozpoznania przedmiotowego wniosku Strony - w dniu 1 lipca 2021 r. wzywając Stronę do uiszczenia opłaty skarbowej oraz wdrażając procedurę z art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach. Fakt ten pozostaje jednak poza kontrolą sądową, która dokonywana jest na dzień wniesienia skargi i na ten dzień organ nie podjął żadnych czynności procesowych zmierzających do rozpoznania wniosku Strony. Nadto organ nie wykonywał również dyspozycji art. 36 k.p.a., tj. nie informował Strony o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie i nie wskazywał nowego terminu załatwienia sprawy.

Bezczynność organu administracji publicznej występuje wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art.3 § 2 pkt 1- 4a p.p.s.a. Określenie "w prawnie ustalonym terminie" odnosi się do terminów ustawowych dla załatwienia spraw danego rodzaju. Stosownie do art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. bezczynnością będzie sytuacja kiedy organ nie załatwił sprawy w terminie wskazanym w art. 35 lub 36 § 1 k.p.a.

Przedstawiona charakterystyka prowadzonego w sprawie postępowania nie pozostawia wątpliwości co do tego, że w jego przebiegu doszło do naruszenia zasad i terminów określonych w art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 12 k.p.a. oraz art. 35 § 3 k.p.a. oraz art. 36 k.p.a. Wymaga podkreślenia, że organy administracji publicznej powinny działać efektywnie, tj. sprawnie, szybko, skutecznie, biorąc pod uwagę ekonomikę podejmowanych działań. Działania administracji winny się więc charakteryzować swego rodzaju aktywnością, nakierowaną na sprawne i odpowiednie załatwienie konkretnej sprawy. Takich czynności i działań w niniejszej sprawie zabrakło. Brak działania organu we wskazanym okresie nie ma żadnych uzasadnionych powodów, a w szczególności nie ma on uzasadnienia w stopniu skomplikowania sprawy. Z akt sprawy nie wynika, aby wystąpiły jakiekolwiek uzasadnione przyczyny takiego zachowania organu, jak również nie przyczyniła się do niego Strona. Sam też organ przekazując (z uchybieniem ustawowego terminu) ponaglenie Urzędowi do Spraw Cudzoziemców uznał, że jest ono uzasadnione. Podkreślenia wymaga, że wezwanie skierowane do Strony cechuje się powtarzalnością. Nic więc nie stało na przeszkodzie, by wnioskowi Strony nadać bieg niezwłocznie po jego wpłynięciu. Podejmowane przez organ czynności zdają się świadczyć - w ocenie Sądu - o mechanicznym wykonywaniu pewnych czynności bez zapoznania się z materiałem sprawy, a czynności te, co już wyżej podkreślono są typowe i powtarzalne. Nie było również przeszkód, aby niezwłocznie po wpłynięciu wniosku organ wystąpił do stosownych służb. Również wystąpienie do stosownych organów na mocy art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach jest czynnością, którą organ jest zobowiązany podjąć na mocy przepisów ustawy o cudzoziemcach każdorazowo w przypadku prowadzenia postępowania w przedmiocie wydanie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy. Innymi słowy, wskazane informacje stanowią materiał dowodowy, który obligatoryjnie musi zostać zgromadzony przez organ, i który stanowi podstawę do wydania decyzji w sprawie. Wystąpienie do właściwych organów ze stosownym wnioskiem stanowi więc czynność standardową, a nie czynność, której konieczność podjęcia wyniknęła w toku prowadzenia niniejszego postępowania.

W świetle zaistniałych okoliczności Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu złożonego przez Stronę wniosku, o czym, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku.

Biorąc pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu, Sąd uznał (w pkt II sentencji wyroku), że bezczynność Wojewody miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.), przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa. Sąd podziela pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia 25 czerwca 2019 r., sygn. akt II SAB/Ol 21/19 (CBOSA), że dokonując oceny, czy naruszenie prawa jest rażące, należy wziąć pod uwagę nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie, braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Sąd ma na uwadze to, że na sprawność działania Wojewody niewątpliwie wpływa jego obiektywnie trudna sytuacja związana z napływem wniosków składanych przez cudzoziemców. Jednakże sytuacja ta od dłuższego już czasu nie ulega żadnej poprawie, co powoduje zaistnienie zdarzeń, które są nie do zaakceptowania w państwie prawa. Braki kadrowe i problemy wewnętrzne organu mogą być wprawdzie od niego niezależne, jednak nie mogą rodzić negatywnych skutków dla strony i wpływać na ograniczenie jej prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki, w postępowaniu prowadzonym w sposób wnikliwy i szybki. Rażące naruszenie prawa przejawia się w milczeniu organu po otrzymaniu wniosku Strony, okresie owego milczenia oraz zainteresowanie się sprawą przez organ w istocie dopiero po wniesieniu skargi na bezczynność organu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Na ocenę tę ma również wpływ nieskomplikowany charakter sprawy, w której procedowanie w zasadzie odbywa się na podstawie dostarczanych przez stronę dokumentów oraz konsultacji z innymi organami. Podkreślenia wymaga, że stwierdzona bezczynność wynikała wyłącznie z bierności organu. Sytuacja, w której Strona czeka na rozstrzygnięcie organu, który nie wykazuje zainteresowania sprawą i ignoruje zupełnie istnienie prawem przewidzianych terminów nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa.

Na wniosek Strony, zgodnie z przyznaną prawem kompetencją (art. 149 § 2 p.p.s.a.), Sąd przyznał Stronie wnioskowaną sumę pieniężną w kwocie 1.000,00 zł. W ocenie Sądu kwota ta jest adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności faktycznych sprawy oraz standardu postępowania organu administracji pozostającego w sprzeczności z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego, jak zasadą demokratycznego państwa prawa i prawem do dobrej administracji. W przekonaniu Sądu zasądzona kwota z jednej strony stanowi adekwatną rekompensatę za bezczynność organu w kontekście wskazanych okoliczności, z drugiej zaś będzie stanowiła sankcję dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania. Należy dodać, że przyznawana na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. suma pieniężna nie zastępuje zadośćuczynienia za krzywdę wynikającą z naruszenia dóbr osobistych, lecz stanowi swego rodzaju zryczałtowaną rekompensatę przyznawaną stronie przez sąd administracyjny za negatywne przeżycia wynikające z bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 27 listopada 2019 r., sygn. akt II SAB/Go 188/19, CBOSA). Zasądzenie sumy pieniężnej stanowi uprawnienie dyskrecjonalne sądu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 listopada 2019 r., sygn. akt IV SAB/Po 207/19, CBOSA) i nie ma charakteru odszkodowawczego.

Z przedstawionych wyżej względów, Sąd - zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. - orzekł jak w pkt IV sentencji wyroku.

Wobec braku informacji o zakończeniu postępowania w sprawie Sąd działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie trzydziestu dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt III sentencji wyroku).

O kosztach orzeczono w pkt VI sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Złożyły się na nie wpis w kwocie 100 zł, opłata skarbowa w wysokości 17 zł i koszty zastępstwa w kwocie 480 zł, których wysokość ustalono w oparciu o § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018r., poz. 265).