Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1140/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2009-09-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt 1; art. 38 ust. 1 i ust. 2; art. 39 ust. 1 i ust.3; art. 40 ust. 2 pkt 3;
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: art. 7; art. 77; art. 84;
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś - Dębecka Sędzia WSA Olga Żurawska – Matusiak (spr.) Protokolant Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 września 2009 r. sprawy ze skargi S. Sp. z o. o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] maja 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej SKO) utrzymało w całości w mocy decyzję Prezydenta W. z [...] marca 2009 r., którą odmówiono S. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej skarżąca spółka) wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogi krajowej ul. W. w rej. ul. R. w celu umieszczenia reklamy w okresie od [...] kwietnia 2007 r. do [...] września 2008 r. (dalej rzeczony pas drogi).

Do powyższych rozstrzygnięć doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z [...] listopada 2005 r. Prezydent W. zezwolił S.C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na zajęcie odcinka pasa drogowego drogi krajowej ul. W. w rej. ul. R. na okres od [...] stycznia 2006 r. do [...] kwietnia 2007 r. Pismem z [...] marca 2007 r. S.C. Sp. z o.o. zwróciła się o przedłużenie ww. decyzji do [...] grudnia 2008 r., określając lokalizację na ul. P. w rej. T. Powyższy wniosek został następnie sprostowany przez S. Sp. z o.o. z siedzibą w W., zarówno co do lokalizacji, jak i okresu na który miałoby być udzielone zezwolenie.

Decyzją z [...] maja 2007 r. Prezydent W. odmówił wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi krajowej ul. W. w rej. ul. R. w celu umieszczenia obiektu reklamowego.

Po rozpatrzeniu odwołania S.C. Sp. z o.o. w W. od powyższej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] września 2007 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia, wskazując na konieczność wyjaśnienia kto jest stroną w sprawie i która spółka złożyła wniosek.

W toku ponownego rozpoznania sprawy organ ustalił, iż wniosek w przedmiotowej sprawie pochodzi od S. Sp. z o.o. w W. i dotyczy zajęcia pasa drogowego lokalizacji ul. W. w rej. ul. R.

Decyzją z [...] marca 2009 r. Prezydent W. odmówił S. Sp. z o.o. z siedzibą w W. wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (drogi krajowej) ul. W. w rej. ul. R. w celu umieszczenia w nim reklamy w okresie od [...] kwietnia 2007 r. do dnia [...] września 2008 r.

Powyższa decyzja wydana została w oparciu o art. 19 ust. 5 i art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115) - dalej powołanej jako u.d.p. Uzasadniając swoje stanowisko organ podkreślił, iż w sposób wyczerpujący zebrał i zbadał materiał dowodowy niezbędny do rozstrzygnięcia wniosku, na który to materiał składały się:

1. "Biała Księga - Europejska polityka transportowa w horyzoncie do 2010 r.: czas wyborów" - niebezpieczeństwo na drogach, opublikowana w 2001 r. przez Komisję Europejską;

2. Krajowy Program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005-2007-2013 Gambit 2005, przyjęty przez Radę Ministrów na posiedzeniu w dniu 19 kwietnia 2005 r.;

3. opinia w sprawie zagrożeń dla kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg W. opracowana przez I.;

4. wyniki badań natężenia ruchu w porannym i popołudniowym szczycie (poj./godz.) opracowane przez B.;

5. pismo Ministra Transportu do Prezydenta W. w sprawie zmian przepisów ustawy o drogach publicznych z dnia 17 października 2006 r.;

6. pismo Wydziału Ruchu Drogowego Komendy Policji z dnia [...] września 2006 r. w sprawie zmiany stałej organizacji ruchu na terenie W. w zakresie dopuszczalnych limitów prędkości;

7. szczegółowy plan sytuacyjny reklamy;

W oparciu o powyższe materiały organ ustalił, że szczególne zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego stanowią reklamy umieszczone w pasach dróg. W opinii Instytutu, wskazującej na badania laboratoryjne i testy poligonowe podkreślano, iż reklamy mają wpływ na zmniejszenie koncentracji uwagi prowadzących pojazdy. W trakcie pobierania informacji z reklam kierowca nie obserwuje sytuacji na drodze przed pojazdem. Z uwagi na proces tzw. fiksacji, to jest chwilowego zatrzymania wzroku w jednym punkcie, pojazd poruszający się z prędkością 50 km/h przejeżdża bez kontroli od 2,8 m do 20,8 m plus do zatrzymania 30,9 m, tj. łącznie drogę 51,7 m. W ocenie organu zgromadzone w sprawie dowody jednoznacznie wskazują, że wnioskowana reklama jest adresowana do kierujących pojazdami. Pas drogowy ul. W. pełni ważną rolę w układzie drogowym W. i charakteryzuje się wysokim natężeniem ruchu kołowego. W porannym szczycie natężenie ruchu w tym miejscu wynosi 2350 pojazdów na godzinę, a w szczycie popołudniowym 2370 pojazdów na godzinę. Organ podkreślił również, że odległość wnioskowanej reklamy od krawędzi jezdni wynosi 8 m i jest mniejsza od odległości minimalnych określonych w art. 43 ust. 1 u.d.p. Minimalna odległość tego typu reklam na drogach krajowych wynosi bowiem 10 m od krawędzi jezdni. Ponadto lokalizacja proponowanej reklamy znajduje się na wysokości wjazdu. Tymczasem w opinii I. wskazano, iż nie powinno zezwalać się na umieszczanie reklam w odległości mniejszej niż 30 m od wjazdów (wyjazdów).

W ocenie organu, biorąc od uwagę warunki ruchu drogowego w przedmiotowej lokalizacji, funkcjonowanie nośnika reklamowego będzie powodować poważne zagrożenie dla bezpieczeństwa i życia uczestników ruchu drogowego.

Mając to wszystko na uwadze organ stwierdził, iż lokalizacji przedmiotowej reklamy nie można uznać za przypadek szczególnie uzasadniony o jakim mowa w art. 39 ust. 3 u.d.p., stanowiącym odstępstwo od zasady wyrażonej w art. 39 ust. 1 u.d.p. Przywołany wyżej przepis ustawy o drogach publicznych dopuszcza bowiem lokalizowanie wyżej wymienionych obiektów jedynie w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Natomiast naczelną zasadą wynikającą z art. 39 ust. 1 u.d.p. jest generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W szczególności zabronione jest lokalizowanie obiektów budowlanych, umieszczanie urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Skoro w niniejszej sprawie organ uznał, że nie zachodzą przesłanki, które pozwalałyby uznać wnioskowaną lokalizację reklamy za przypadek szczególnie uzasadniony, zasadne było odmówienie wydania zezwolenia na lokalizację ww. reklamy.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca spółka wskazała, że przepis art. 39 ust. 1 u.d.p. odnosi się do obiektów, które nie znajdują się jeszcze w pasie drogowym, zaś w przedmiotowej sprawie podstawą prawną decyzji powinien być przepis art. 38 u.d.p. Urządzenie reklamowe znajdowało się już w pasie drogowym, a więc organ uznał, że zajęcie pasa drogowego pod przedmiotowe urządzenie stanowiło "szczególnie uzasadniony przypadek". Podkreśliła, że sprawa została zakończona ostateczną decyzją administracyjną i do czasu wyeliminowania jej z obrotu prawnego nie ma potrzeby ani możliwości badania "szczególnie uzasadnionego przypadku". W ocenie skarżącej organ po otrzymaniu wniosku o wydanie decyzji na zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w kolejnym okresie powinien rozważyć sprawę na podstawie art. 38 ust. 1 u.d.p. tzn. sprawdzić czy urządzenie reklamowe nie powoduje zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego i nie zakłóca wykonywania zadań zarządu drogi.

Wskazaną na wstępie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podjętej decyzji wskazało, że na podstawie dowodów zgromadzonych w aktach organ gminy trafnie postawił tezę, iż usytuowanie kolejnych nośników reklamowych w ruchliwych punktach miasta (a także pozostawienie na dalszy czas nośników już istniejących, w warunkach stale narastającego natężenia ruchu) może w negatywny sposób wpłynąć na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Organ odwołał się do opinii opracowanej przez I., jak również do natężenia ruchu na danym odcinku drogi i wskazał, że wnioskodawca nie wykazał wystąpienia szczególnie uzasadnionego przypadku, który uzasadniałby zlokalizowanie reklamy w tym miejscu. Podał również, odwołując się do orzecznictwa NSA, że organ I instancji prawidłowo zastosował w sprawie art. 39 ust. 1 i ust. 3 u.d.p.

W skardze na powyższą decyzję, która wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżąca spółka wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zaakcentowała, że wnosiła o przedłużenie decyzji dotyczącej pozwolenia na zajęcie pasa drogowego przy ul. W. w rejonie ul. R. Skarżąca wskazała, że upłynął już okres na który złożony był wniosek, a urządzenie reklamowe zostało zlikwidowane. Podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko, że w przedmiotowej sprawie podstawą prawną decyzji powinien być przepis art. 38 u.d.p., gdyż urządzenie reklamowe znajdowało się już w pasie drogowym. Skarżąca zarzuciła również, że organ nie prowadził postępowania dowodowego zgodnie z wymogami kodeksu postępowania administracyjnego, a działania organu służą realizacji polityki władz miasta.

W odpowiedzi na skargę organ wnosząc o oddalenie skargi podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości, zarówno materialnych jak i procesowych aspektów stosunku administracyjnoprawnego, skonkretyzowanego w zaskarżonej decyzji. Sąd administracyjny może uchylić zaskarżony akt (lub stwierdzić jego nieważność) tylko wówczas, jeśli stwierdzi, że akt ten narusza prawo materialne - w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy lub procesowe - w stopniu mogącym mieć wpływ istotny.

Rozpatrując sprawę w świetle powyższych kryteriów, uznać należy, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Art. 39 ust. 1 u.d.p. formułuje ogólny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Natomiast ust. 3 tego przepisu dopuszcza wyjątki od tego zakazu stwierdzając, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi (...) wydawanym w drodze decyzji administracyjnej.

Przewidziana w art. 39 ust. 3 u.d.p. zgoda zarządcy drogi ma formę decyzji o charakterze uznaniowym. Taka ocena charakteru tej decyzji została przyjęta w orzecznictwie sądów administracyjnych; wyrażono ją wprost w wyroku NSA z dnia 9 kwietnia 1998 r., (sygn. akt II SA 36/98, LEX nr 41643), w którym podano, że "niewątpliwym jest, że decyzja taka ma charakter uznaniowy, co nie znaczy, że może być decyzją dowolną." Również w literaturze prawniczej uznaje się, że "z żadnego aktu prawnego przewidującego wydawanie zezwoleń wyjątkowych nie da się bezpośrednio wyprowadzić wniosku, że tego rodzaju pozwolenie ma charakter związany i aplikujący o nie ma roszczenia o uwzględnienie swego wniosku, o ile spełnia przesłanki określone przepisami prawa. Są to generalnie pozwolenia, które mogą być - wobec wstrzemięźliwości ustawodawcy w określaniu okoliczności, od których zaistnienia zależy ich wydanie - traktowane jako pozostawione uznaniu organu administracji." (vide: D. R. Kijowski, Pozwolenia w administracji publicznej, Temida 2, Białystok 2000, str. 78-79).

Tego rodzaju decyzje, tzn. decyzje uznaniowe, mogą służyć (i z zasady służą) realizacji polityki administracyjnej w różnych dziedzinach spraw.

W rozpatrywanym przypadku chodzi o politykę W. wobec szeroko pojmowanego bezpieczeństwa ruchu drogowego, której częścią jest polityka miasta wobec reklamy zewnętrznej. Politykę administracyjną w określonej dziedzinie spraw wyrażają różnego rodzaju dokumenty, takie jak plany czy uchwały podejmowane przez uprawnione organy, a więc akty prawa miejscowego, ale również ekspertyzy, opinie przygotowane przez właściwe ciała doradcze itp. Należy przy tym zauważyć, że żaden przepis k.p.a., czy inny przepis szczególny nie określa, że tego rodzaju opracowania muszą przytaczać całe instrumentarium naukowe stosowane przy ich sporządzeniu i że to właśnie ich naukowy charakter przesądza o możliwości ich zastosowania. Z punktu widzenia organu administracyjnego orzekającego w określonej dziedzinie spraw tego rodzaju opracowania (ekspertyzy, oceny, opinie, itp.) mają w istocie charakter dokumentu przedstawiającego w formie bardziej rozwiniętej stanowisko organu, nie są zaś opinią biegłego w ścisłym rozumieniu art. 84 k.p.a. Z założenia tego rodzaju dokumenty wykraczają poza zakres jednej sprawy administracyjnej i obejmują całą dziedzinę takich spraw. Są one jednak sporządzane wtedy, gdy w takiej dziedzinie wymagane są wiadomości specjalne i nie stanowią elementu podstawy prawnej podejmowanych w tym zakresie decyzji. Organ administracji publicznej nie jest związany ich treścią (podobnie zresztą jak opinią biegłego); organ ocenia swobodnie zarówno te materiały, jak i opinie biegłych, na zasadach wiedzy, nie jest więc skrępowany ich treścią. Wyniki tych analiz, ekspertyz służą wywiązywaniu się zarządcy z nałożonych na niego obowiązków ustawowych i dlatego też nie mogą być kontestowane przez strony prowadzonych postępowań w sprawach dotyczących zezwoleń na zajęcie pasa drogowego. Przyjęcie przeciwnego założenia prowadziłoby do ograniczenia uprawnień przyznanych zarządcy drogi ustawą o drogach publicznych z jednej strony, a z drugiej do ograniczenia jego możliwości wywiązywania się z obowiązków ochrony dróg, których realizacja służy interesowi publicznemu.

Z racji, że sprawy związane z zajęciem pasów drogowych przez nośniki reklamy zewnętrznej mają w W. charakter masowy i typowy wynika, iż nie można wymagać, by w przypadku każdej lokalizacji przeprowadzane było pogłębione postępowanie dowodowe, wykraczające zakresem poza "kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy" - przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 k.p.a. -zasada prawdy obiektywnej). Prawidłowość takiego postępowania dowodowego potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny, który w wyroku z dnia 2 lutego 2005 r., (sygn. akt OSK 1026/04), stwierdził m. in., co następuje: "... Skarżąca uzyskała czasową zgodę na zajęcie pasa drogowego o pow. 6,80 m2 i na umieszczenie reklamy o pow. 17,11 m2. Biorąc pod uwagę wskazane liczby, a zwłaszcza znaczną powierzchnię reklamy, nie ma podstaw do wniosku iżby taka właśnie reklama umieszczona w ruchliwym punkcie miasta nie stwarzała zagrożenia dekoncentracji kierowców i pieszych, słowem nie powodowała zagrożenia w ruchu drogowym; zarządy dróg publicznych były i są odpowiedzialne za ochronę wskazanego dobra i od nich zależy ocena, czy występują w konkretnym przypadku oznaczone zagrożenia. Art. 39 ust. 1 u.d.p. zabrania poczynań zagrażających wartościom w nim wskazanym, zatem analiza skutków powstałych zagrożeń nie mogła stanowić pozytywnej przesłanki wydania decyzji na podstawie art. 39 ust. 3 u.d.p. Nie ma podstaw do tego iżby w każdym przypadku wydania decyzji o likwidacji reklamy w wielkim mieście, gdzie jest ich bardzo wiele, należało korzystać ze środków dowodowych w postaci oględzin, względnie opinii biegłych, analizy dokumentów (np. informacji policyjnych o wypadkach) itp." (LEX nr 171170).

Należy także zauważyć, że istota reklamy, jak podkreślono to już wielokrotnie w orzecznictwie sądów administracyjnych, polega na szeroko pojmowanym rozpowszechnianiu informacji o konkretnych wyrobach i usługach, zaś jej funkcja polega na równie szeroko pojmowanym oddziaływaniu na potencjalnych nabywców tych wyrobów i usług. Zatem by spełniać te cele wyróżnia się swoim zamocowaniem, wyglądem, powierzchnią, kolorystyką, treścią itp., niekiedy w sposób bardzo ekspansywny, tak by przyciągnąć uwagę uczestników ruchu drogowego, co w konsekwencji ma istotny wpływ na jego bezpieczeństwo. Zjawisko tzw. fiksacji, to jest chwilowego zatrzymania wzroku przez kierujących pojazdami w jednym punkcie (np. na reklamie) niewątpliwie powoduje dekoncentrację kierowców. Podzielność uwagi kierujących pojazdami i ich doświadczenie w prowadzeniu pojazdów jest bardzo różne. Jednakże, o ile na prowadzenie pojazdu przez kierowców doświadczonych, o pełnej zdolności psychometrycznej, takie obiekty jak np. reklamy, nie mają większego istotnego znaczenia, to każde nadmiernie zaangażowanie uwagi pozostałych kierowców może stanowić realne zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Z tych względów zarządca drogi jest obowiązany tak skonfigurować drogę i pas drogowy, w tym obiekty znajdujące się na nim, by kierowcy o mniejszych predyspozycjach i umiejętnościach nie byli zbyt angażowani elementami niesłużącymi do obsługi ruchu drogowego. Prawdą jest, że nie wyłączenie reklamy powodują rozproszenie uwagi kierowców, a nadmierna prędkość jest najczęstszym powodem kolizji drogowych i wypadków. Jednakże, w ocenie Sądu, nie można uznać, że reklamy zewnętrzne, o dużych powierzchniach, w połączeniu z nadmierną prędkością, nie mają negatywnego wpływu na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Dlatego też wyłącznej kompetencji zarządcy drogi poddano kwestie związane z zagospodarowaniem pasów drogowych.

W tym miejscu należy przypomnieć, że pasem drogowym jest wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Funkcjonalnie pas drogowy nie jest zatem przeznaczony do instalowania reklam. Umieszczanie ich w jego granicach należy uznać więc za wyjątek, na co wskazują również przepisy art. 39 ust. 1 i 3 w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p.

Jak wskazano, art. 39 ust. 1 u.d.p. formułuje ogólny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Natomiast ust. 3 tego przepisu dopuszcza wyjątki od tego zakazu stwierdzając, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi (...) wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Rodzaj obiektów lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego określa art. 40 u.d.p.; w ust. 2 pkt 3 tego przepisu wymienia się m. in. reklamy. Istotne znacznie ma natomiast określenie, kiedy, w jakich warunkach, może nastąpić lokalizowanie w pasie drogowym tzw. obiektów pozakomunikacyjnych, tj. obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2006 r., (sygn. akt VI SA/Wa 251/06), stwierdzono, że: "Przepisy art. 39 ust. 1 i ust. 3 u.d.p. (...) zabraniają umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych innych niż tam wskazane, dozwalając jednak na ich lokalizację "w szczególnie uzasadnionych przypadkach". Przez te przypadki należy rozumieć sytuacje, w których umieszczenie takich obiektów nie będzie kolidowało z funkcjonalnością drogi lub potrzebami ruchu drogowego albo z innymi przepisami, jak na przykład z prawem miejscowym. Organ administracji, dokonując rozstrzygnięcia w przedmiocie zajęcia pasa drogowego, musi mieć na uwadze przepisy prawa miejscowego regulujące przeznaczenie gruntów objętych pasem drogowym." (LEX nr 221949). Jeżeli więc umieszczenie takich obiektów, w tym reklam, będzie kolidowało z warunkami określonymi w art. 39 ust. 1 u.d.p., w tym z bezpieczeństwem ruchu drogowego (będzie mu zagrażać), wówczas należy odmówić zgody na zlokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, o które występuje skarżąca.

W rozpatrywanej sprawie podstawową wytyczną dla organu I instancji stanowił przyjęty przez Radę Ministrów w dniu 19 kwietnia 2005 r. Krajowy Program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005 - 2007 - 2013 GAMBIT 2005, w którym stwierdzono m. in., że obecny stan bezpieczeństwa ruchu drogowego w Polsce oraz członkowstwo Polski w Unii Europejskiej wymagają potraktowania działań na rzecz poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego jako jednego z najważniejszych priorytetów polityki transportowej państwa. Wytyczne te zostały potwierdzone m. in. przez statystyki Policji dotyczące wypadków drogowych za 2005 r.

Na tej podstawie organ I instancji zgodnie z art. 7 i 77 k.p.a. zebrał materiał dowodowy niezbędny do rozstrzygnięcia wniosku strony, mający formę wyników badań natężenia ruchu w porannym szczycie (poj./godz.) w tym właśnie miejscu, przy konkretnej ulicy, opracowanych przez B., oraz opinię w sprawie zagrożeń kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg w W., opracowaną przez I.. Materiał ten, ciągle jeszcze dotyczący całej dziedziny spraw związanych z umieszczaniem reklam w pasach drogowych ulic w W., został następnie zindywidualizowany i skonkretyzowany przez określenie miejsca zlokalizowania nośnika reklamowego oraz charakterystykę reklamy i jej wymiarów, zawarte w złożonym przez skarżącą wniosku.

Organ uwzględnił również priorytet wskazany w programie Gambit 2005 zalecający usuwanie niebezpiecznych obiektów znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie jezdni. Ma to na celu zmniejszenie liczby śmiertelnych ofiar na drogach poprzez kształtowanie bezpiecznego otoczenia dróg. Przedmiotowa reklama posadowiona 8 m od krawędzi jezdni takim obiektem niewątpliwie jest, stwarzając zagrożenie dla uczestników ruchu. Wziął także pod uwagę, że lokalizacja proponowanej reklamy znajduje się na wysokości wjazdu, gdy tymczasem w opinii I. wskazano, iż reklamy powinny być w odległości nie mniejszej niż 30 m od wjazdów (wyjazdów).

W ocenie Sądu, organ odwoławczy zasadnie podzielił ustalenia dowodowe dokonane przez organ I instancji, gdyż przedstawionej metodzie zbierania materiału dowodowego trudno zarzucić istotne wady. Nie ulega wątpliwości, że w rozpatrywanej sprawie wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia ("przedłużenia okresu zajęcia") w nim reklamy złożyła zainteresowana spółka; postępowanie w rozpatrywanej sprawie zostało więc wszczęte na wniosek strony. Łączą się z tym określone następstwa procesowe i materialne.

W płaszczyźnie procesowej z treści przytoczonych przepisów ustawy o drogach publicznych wynika, że wniosek strony o zlokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, w tym reklam, powinien z mocy samej ustawy zawierać uzasadnienie, iż wnioskowana lokalizacja reklamy jest właśnie takim "szczególnie uzasadnionym przypadkiem", o którym mowa w art. 39 ust. 3 u.d.p. Stronę obciąża obowiązek współdziałania w wyjaśnieniu sprawy, w szczególności poprzez udostępnienie dowodów będących w wyłącznej jej dyspozycji. W tym zakresie organ administracji działa na podstawie i w granicach wniosku strony, który wszczyna postępowanie w sprawie, a przede wszystkim jest zobowiązany ustalić, czy zakładana lokalizacja ma charakter przypadku, o którym wyżej mowa.

Strona skarżąca występując z kolejnym wnioskiem o udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w tej lokalizacji, nie podjęła jednak żadnych działań w celu wykazania, że umieszczenie przez nią reklamy przy ul. W. w rej. ul. R. jest szczególnie uzasadnione. Złożyła wniosek bez żadnego uzasadnienia, zaś w toku całego postępowania, nie podjęła jakichkolwiek działań w celu przekonania organu, że istnienie wnioskowanej reklamy jest uzasadnione z uwagi na szczególne okoliczności. A wręcz przeciwnie skarżąca uznała, że nie ma potrzeby wykazywania "szczególnie uzasadnionego przypadku", gdyż art. 38 u.d.p., który winien być w sprawie zastosowany, nie przewiduje takiej przesłanki.

Natomiast organ ustalił, że w przypadku przedmiotowej reklamy występują zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu drogowego, w tym wynikające z nadmiernego zbliżenia nośnika reklamowego do krawędzi jezdni i do wjazdu. Ocena organu, na co wskazano powyżej, nie była dowolna, lecz oparta o materiał zgromadzony w związku z wykonywaniem funkcji zarządcy drogi i mieściła się w granicach uznania administracyjnego. W tym kontekście należy zwrócić uwagę, na nieprawidłowe przyjęcie przez organ, że ciężar dowodu wykazania, że reklama nie będzie miała wpływu na bezpieczeństwo ruchu spoczywa na skarżącej. W wyroku z dnia 29 lipca 2008 r. (sygn. akt II GSK 275/08) NSA wskazał, że "wykazanie, czy istnieją okoliczności, które mogą przemawiać za ustaleniem, iż ma miejsce szczególnie uzasadniony przypadek spoczywa nie tylko na stronie, która występuje o zezwolenie, ale także na organie". W rozpoznawanej sprawie organ jednak, na co wskazano powyżej, na podstawie obszernego materiału dowodowego uznał, że występują zagrożenia dla bezpieczeństwa w ruchu drogowym, co sprawia, że nie zachodzą okoliczności zezwalające na umieszczenie nośnika reklamowego we wnioskowanej lokalizacji. Ocena organu nie była dowolna i mieściła się w granicach uznania administracyjnego.

Natomiast w sferze prawno-materialnej z treści powołanych przepisów wynika, że ustawa o drogach publicznych w odniesieniu do decyzji wydawanych na podstawie art. 39 ust. 3 u.d.p., tzn. zezwoleń właściwego zarządcy drogi na lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, nie przewiduje instytucji zmiany lub przedłużenia zezwolenia. Zezwolenie dotyczy wskazanego okresu i jest wydawane na zasadzie wyjątku od generalnego zakazu "...dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego" i w związku z tym nie może być interpretowane rozszerzające Oznacza to m. in., że raz uprawniony nie może przy występowaniu o kolejne zezwolenie na zajęcie pasa drogowego powoływać się na jakiekolwiek prawa nabyte, dotyczące zarówno samego zezwolenia, jak i związanych z nim warunków np. ustalonych stawek opłaty, i po wyekspirowaniu (wygaśnięciu) zezwolenia występuje w istocie za każdym (ewentualnym) razem o nowe zezwolenie, na warunkach określanych każdorazowo, zgodnie z obowiązującymi w tym okresie przepisami szczególnymi, przez uprawniony organ.

Przywołany przez skarżącą w skardze art. 38 ust. 1 u.d.p. odnosi się natomiast do zupełnie innych sytuacji i nie dotyczy obiektów budowlanych i urządzeń, które zostają zlokalizowane w pasie drogowym po uprzednim uzyskaniu zezwolenia zarządcy drogi w trybie art. 39 ust. 3 u.d.p.

Przepis art. 38 ust. 1 u.d.p. stanowi, że istniejące w pasie drogowym obiekty budowlane i urządzenia niezwiązane z gospodarką drogową lub obsługą ruchu, które nie powodują zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego i nie zakłócają wykonywania zadań zarządu drogi, mogą pozostać w dotychczasowym stanie. Dopiero w przypadku przebudowy lub remontu ww. wymaga się uzyskania zgody zarządcy drogi, a gdy planowane są roboty objęte obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, również uzgodnienie projektu budowlanego (art. 38 ust. 2).

Ratio legis tego przepisu to, w ocenie Sądu, zalegalizowanie istnienia w pasie drogowym obiektów, które znalazły się tam bez wiedzy i woli ich właściciela (a nie na podstawie uzyskanego wcześniej zezwolenia) np.: na skutek zmian w planie zagospodarowania przestrzennego lub zmian przebiegu granicy pasa drogowego. Jak wskazał NSA w wyroku z 21 października 2008 r. (sygn. akt II GSK 398/08) działanie mechanizmu określonego w art. 38 ust. 1 u.d.p. następuje z mocy prawa. Brak podstaw do przyjęcia, by zgoda na pozostawienie obiektu w pasie drogowym w opisanych w tym przepisie okolicznościach wymagała przeprowadzenia postępowania administracyjnego i wydania decyzji. Przepis ten nie ma w związku z tym zastosowania w stanie faktycznym niniejszej sprawy, gdy nośnik reklamowy został umieszczony w pasie drogowym na podstawie wydanego przez zarządcę drogi zezwolenia na czas określony. Zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w celu instalacji reklamy jest - na co Sąd zwracał już uwagę - decyzją czasową. Po upływie okresu w nim wskazanego zezwolenia wygasa, co w konsekwencji oznacza, że na dalsze zajęcie pasa drogowego wymagane jest uzyskanie nowego zezwolenia. Z istoty tego zezwolenia wynika również to, iż po upływie okresu, na który udzielono zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, pas drogowy winien być niezwłocznie przywrócony do stanu pierwotnego, poprzez zdemontowanie nośnika reklamowego. Ustawa o drogach publicznych nie przewiduje w ogóle instytucji przedłużenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. W tej sytuacji trudno w ogóle mówić o obiekcie istniejącym w pasie drogowym, skoro obiekt taki de iure nie powinien znajdować się w pasie drogowym po upływie okresu, na który została wydana decyzja. W tej sytuacji okoliczność, że skarżąca zdemontowała urządzenie reklamowe pozostaje bez wpływu na wydane rozstrzygnięcie.

Podsumowując, przepis art. 39 ust. 3 u.d.p. stanowi wyjątek od zasady przyjętej przez art. 39 ust. 1 u.d.p. zakazu dokonywania działań mogących powodować m.in. zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego. Tak więc wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, jako ustawowy wyjątek, może zdarzać się incydentalnie i wyłącznie w sytuacjach stwierdzonego przez organ braku zagrożenia celów, którym służyć ma pas drogowy, określonych w art. 4 pkt 1 u.d.p.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.