Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 660/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2018-10-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 2 pkt 1, art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: par. 3 ust. 1 i ust. 2, par. 6 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 200
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Dnia 24 października 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Joanna Grzegorczyk-Drozda, Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska, , Protokolant Referent stażysta Aleksandra Banasiak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2018 roku sprawy ze skarg R. F. i H. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...], znak [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz: a) R. F. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, b) H. F. kwotę 980 (dziewięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. a.bł.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...]. znak [...] Prezydent Miasta R. ustalił z wniosku S. D. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie czterech budynków mieszkalnych wielorodzinnych 3 kondygnacyjnych wraz z niezbędną infrastrukturą towarzyszącą: budową kanalizacji deszczowej z wylotem do rzeki [...] budową sieci kanalizacji sanitarnej z przyłączem, budowa sieci ciepłowniczej z przyłączem, budową sieci oświetleniowej i energetycznej z przyłączem oraz miejsc postojowych wraz z drogami dojazdowymi, na terenie dziełek o nr ewid.: 74/1, 74/2, 74/3, 74/4, 75/1, 75/2, 75/3, 75/4 i 75/5 obręb [...] i o nr ewid. 126 obręb [...] R., przy ul. A w R. Organ uznał, że spełnione zostały łącznie wymogi określone w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm., dalej powoływanej jako u.p.z.p.). Wydanie decyzji poprzedził analizą urbanistyczno-architektoniczną wymaganą przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). W treści decyzji organ określił warunki inwestycji, w tym:

* rodzaj zabudowy: zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna,

* sposób użytkowania obiektów budowlanych - zgodnie z przeznaczeniem,

* sposób zagospodarowania terenu — zabudowa, podejścia i podjazdy, porządkowanie terenu z nowymi nasadzeniami zieleni, wykonanie przyłączy do sieci infrastruktury technicznej, miejsca na odpady, zjazd na działkę,

* linia zabudowy - nieprzekraczalna linia zabudowy w odległości 11,5 m od granicy działki z pasem drogowym drogi gminnej (ul. A), zgodnie z załącznikiem graficznym nr 1,

* wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji - od 0,163 do 0,200 powierzchni terenu inwestycji (powierzchnia zabudowy pojedynczego budynku mieszkalnego wielorodzinnego od 228,0 m2 do 279,0 m2),

* udział powierzchni biologicznie czynnej minimum 25%,

* szerokość elewacji frontowej dla pojedynczego budynku mieszkalnego wielorodzinnego 16,0 m z tolerancją 20% (od 12,8 m do 19,2 m),

* wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (mierzonej od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku), jej gzymsu, attyki, okapu dachu dla budynku mieszkalnego wielorodzinnego od 7,0 m do 9,5 m,

- geometria dachów zabudowy - budynku mieszkalnego wielorodzinnego: dach płaski o kącie nachylenia połaci od 0° do 5° (bez kalenicy) i wysokości na poziomie od 7 m do 10 m,

-planowana inwestycja nie jest przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko - zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko,

* część działek objętych inwestycją położonych jest na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią o prawdopodobieństwie wystąpienia p=1% - średnio raz na 100 lat (rzędna zwierciadła wody powodziowej kształtuje się na poziomie ok. 216,1 m n.p.m.); wobec tego wnioskodawca uzyskał decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w P. z dnia [...] zwalniającą z zakazów określonych w art. 881 ust. 1 pkt 1 i 3 oraz art. 40 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne oraz zawierającą zobowiązania wobec wnioskodawcy,

* zaopatrzenie w wodę - z sieci wodociągowej na warunkach podanych przez dysponenta po uzyskaniu stosownych opinii, uzgodnień, decyzji,

* zaopatrzenie w energię elektryczną - z sieci elektroenergetycznej na warunkach podanych przez dysponenta energii elektrycznej i sieci, tj. Rejonowy Zakład Energetyczny,

* zaopatrzenie w energię cieplną - z sieci ciepłowniczej poprzez projektowane przyłącza, na warunkach określonych przez dysponenta sieci,

* odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych z połaci dachowych – powierzchniowe na terenie własnej nieruchomości; odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych z dróg dojazdowych oraz utwardzeń pod miejscami postojowymi — do osadnika, a następnie: po podczyszczeniu do rowu odpływowego z przelewem do rzeki [...],

* odprowadzenie ścieków do kanalizacji sanitarnej na warunkach podanych przez dysponenta po uzyskaniu stosownych opinii, uzgodnień i decyzji,

* obsługa komunikacyjna: poprzez projektowany zjazd indywidualny z drogi gminnej (ul. A),

- na terenie inwestycji należy zapewnić minimum 37 miejsc postojowych naziemnych.

W realizacji inwestycji należy uwzględnić min. 1 miejsce postojowe naziemne lub garażowe dla 1 lokalu mieszkalnego. Organ określił także wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich. Linię zabudowy oraz linie rozgraniczające teren inwestycji wskazał na mapie stanowiącej załącznik nr 1 do decyzji. Załącznikiem nr 2 do decyzji stały się wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu - część tekstowa. Część graficzną analizy stanowi załącznik nr 3.

Od decyzji odwołania wnieśli współwłaściciele działki ozn. nr ewid. 76, graniczącej z terenem inwestycji, uznani przez organ za strony postępowania.

H. F. zarzucił, że wydana decyzja nie spełnia wymogu kontynuacji funkcji, bowiem dopuszcza realizację zabudowy wielorodzinnej znacznie większej i intensywniejszej, niż sąsiednia zabudowa jednorodzinna, wyższą niż znajdująca się w obszarze zabudowa produkcyjna, magazynowa i mieszkaniowo-usługowa. Zakwestionował tez ustaloną szerokość i wysokość elewacji frontowej, odbiegającej od średniej, brak ograniczenia zabudowy od strony rzeki [...], niewystarczające uzasadnienie ustalonego wskaźnika powierzchni zabudowy. W ocenie odwołującego organ pominął fakt, że jedna z działek – 75/5 najprawdopodobniej przeznaczona pod drogę, więc nie powinna być brana pod uwagę przy obliczaniu wskaźnika gęstości zabudowy. Również wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej na poziomie minimum 25% drastycznie odbiega od wskaźników na działkach w sąsiedztwie, zwłaszcza typowych dla zabudowy jednorodzinnej. Jest to wartość zbyt niska ze względów funkcjonalnych dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. W załączniku do decyzji nie podano żadnych zestawień tabelarycznych czy wyliczeń wskaźników na poszczególnych działkach, wyłączając tym samym możliwość jakiejkolwiek merytorycznej kontroli decyzji.

R. F. w odwołaniu zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia. Również zakwestionowała przyjęte wskaźniki powierzchni zabudowy, szerokości i wysokości elewacji frontowej, ustalenie parametrów nowej zabudowy w odniesieniu do wskaźników zabudowy o zdecydowanie odmiennej funkcji. R. F. zarzuciła też nieścisłości analizy polegające na niemożności przypisania poszczególnym działkom określonych cech, obliczenie parametrów na poziomie wyższym niż średnie z naruszeniem unormowań rozporządzenia Ministra Infrastruktury, uwzględnienie w analizie zabudowy poza obszarem analizowanym, nieuwzględnienie w decyzji miejsc parkingowych dla osób niepełnosprawnych

Decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ wskazał, że decyzja o warunkach zabudowy zawiera tylko pewne ogólne ramy przyszłej inwestycji, która ulega konkretyzacji dopiero na etapie ubiegania się o pozwolenie na budowę. Decyzja o warunkach zabudowy nie rozstrzyga ponadto zagadnień techniczno-budowlanych, to domena organu właściwy w sprawach pozwoleń na budowę. Odnosząc się do zarzutów dotyczących położenia terenu inwestycji na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią oraz wejścia w życie z dniem 1 stycznia 2018 r. ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1566 ze zm.) organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 564 ust. 7 tej ustawy do postępowań wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie tej ustawy w sprawie decyzji o warunkach zabudowy oraz decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, o których mowa w art. 4 ust. 2 ustawy zmienianej w art. 497 (chodzi o u.p.z.p.), stosuje się przepisy dotychczasowe. W niniejszej sprawie planowana inwestycja była oceniana przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w P., który decyzją z dnia [...] zwolnił planowaną inwestycję z zakazów określonych w art. 881 ust. 1 pkt 1 i 3 oraz art. 40 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne. Ponadto projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy dla planowanej inwestycji został uzgodniony przez Dyrektora Zarządu Gospodarki Wodnej w P. postanowieniem z dnia [...] Analiza zagospodarowania terenu została przeprowadzona na uzasadnionym obszarze wokół terenu inwestycji, w oparciu o wymogi zawarte rozporządzenia. Obszar analizy ustalony stosownie do powołanego § 3 ust. 2 rozporządzenia i przedstawiony na mapie stanowiącej załącznik nr 3 do decyzji, wyznaczony został wokół terenu inwestycji w odległości 90 m od granic terenu inwestycyjnego objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, tj. w odległości 3-krotnej szerokości frontu terenu inwestycji (za front terenu inwestycyjnego uznano, stosownie do § 2 pkt 5 rozporządzenia, część terenu inwestycji przylegającą do drogi gminnej - ul. A, szerokość frontu terenu to 30 m). Organ podkreślił, że wielkość tego obszaru i znajdująca się na nim zabudowa umożliwiają ocenę wnioskowanego przedsięwzięcia z punktu widzenia zasad zachowania ładu przestrzennego z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Wyniki analizy na tym obszarze uzasadniają wniosek, że objęta zamierzeniem inwestycja mieści się w granicach zastanego sposobu zagospodarowania terenów, tak pod względem funkcji, jak i cech. W ocenie Kolegium, biorąc pod uwagę gabaryty planowanych budynków mieszkaniowych wielorodzinnych (zgodnie z wnioskiem powierzchnia zabudowy tych budynków wynosi od 228 m2 do 279 m2, szerokość elewacji frontowej 19 m, wysokość elewacji frontowej ok. 9,2 m, wysokość głównej kalenicy ok. 10 m), które znajdują uzasadnienie w zabudowie istniejącej w wyznaczonym obszarze analizowanym oraz występowanie na tym obszarze funkcji mieszkaniowej, należy zgodzić się z organem pierwszej instancji, że warunek kontynuacji funkcji jest spełniony. Organ podkreślił, że autor analizy ustalił charakterystyczne parametry zabudowy występującej w granicach terenu analizowanego, co zobrazowano w ww. analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Na tej podstawie obliczono średnie wskaźniki dla zabudowy występującej w granicach terenu analizowanego. Sposób wyznaczenia każdego parametru poczynając od linii zabudowy, a kończąc na geometrii dachu i zastosowana dlań podstawa prawna został uzasadniony. Można mieć zarzut do części graficznej analizy, na co zwrócono uwagę w odwołaniu, jednakże w ocenie Kolegium nie można tylko z tego powodu zakwestionować ustaleń analizy, skoro w części opisowej autor analizy wskazał nr działek i przedstawił parametry obiektów budowlanych stanowiących podstawę ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Na podstawie tak przeprowadzonej analizy określone zostały warunki dla planowanej zabudowy, będące merytorycznymi elementami rozstrzygnięcia wymaganymi przez art. 54 u.p.z.p. Biorąc pod uwagę geometrię terenu inwestycji wyznaczenie linii zabudowy jako przedłużenie linii zabudowy najbardziej oddalonego od drogi budynku sąsiedniego na działce nr ewid. 76 jest zasadne - budynki sąsiednie są zlokalizowane w zróżnicowanej odległości od drogi gminnej i nie tworzą spójnej linii zabudowy. Wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji (który wynosi 5585 m2) ustalony został w przedziale od 0,163 (16,3%), tj. od wartości średniej dla wszystkich działek objętych analizą, do 0,200 (20,0%), tj. wartości wnioskowanej wskaźnika przez inwestora dla wszystkich budynków mieszkalnych, na podstawie § 5 ust. 2 rozporządzenia. Z ww. analizy wynika, że w granicach terenu analizowanego rzeczony wskaźnik zabudowy jest różnorodny i kształtuje się na poziomie od 4,2% do 48,6%, poprzez np. 5,8% (dz. 71/1-70), 11,3% (dz. nr 153), 12,8% (dz. nr 78), 15,4% (dz. nr 63-65), 16,4% (dz. nr 76), 19,3% (dz. nr 160), 26,2% (dz. nr 146), przy średniej wartości 16,3%. Wskaźniki największe występują na nieruchomościach o małych powierzchniach, np. dla dz. nr 138 o powierzchni 305 m2 przy zabudowie o powierzchni 148,5 m2, wskaźnik wynosi 48,6%, natomiast dla działek (czy nieruchomościach składających z kilku działek) wskaźniki te są mniejsze, np. dla nieruchomości składającej się z działek nr 82 i 83 o łącznej powierzchni 5186 m2, przy zabudowie o powierzchni 220 m2 wskaźnik wynosi 4,2%. Wobec powyższego ustalenie wskaźnika zabudowy dla planowanej inwestycji, a zatem zamierzenia obejmującego budowę 4 budynków mieszkalnych wielorodzinnych, w przedziale od 0,163 do 0,200 jest uzasadnione. Nie ma przy tym znaczenia, że w wynikach analizy wartość tę podano w procentach, a w decyzji w ułamkach dziesiętnych, skoro wartości te odpowiadają tej samej wielkości. Planowana inwestycja obejmuje budowę 4 budynków wielorodzinnych o powierzchni od 228 m2, do 279 m2, co łącznie daje przedział od 912 m2 do 1116 m2. Dokonując analizy planowanych powierzchni poszczególnych budynków oraz ich łącznej powierzchni w odniesieniu do ustaleń analizy należy stwierdzić, że w obszarze analizowanych występują obiekty o zbliżonych powierzchniach, np. na dz. 76 występują budynki o powierzchni 235 m2 i 400 m2, a na działce nr 146 m.in. budynki o powierzchni 225 m2, 640 m2, 735 m2. Łączna powierzchnia zabudowy działki nr 146 wynosi 1749 m2. W ocenie Kolegium ustalenie wskaźnika zabudowy dla planowanej inwestycji w przedziale wskazanym w skarżonej decyzji znajduje uzasadnienie w analizie. Szerokość elewacji frontowej ustalono na poziomie 16 m z tolerancją do 20%, co daje przedział od 12,8 m do 19,2 m (16 x 20% = 3,2; 16 - 3,2 = 12,8; 16 + 3,2 = 19,2), stosownie do § 6 ust. 2 rozporządzenia, tj. w inny sposób wynikający z analizy. Jak wynika z analizy szerokość elewacji frontowych analizowanych budynków jest zróżnicowana i wynosi od 6 m (np. dz. nr 137) do 41 m (dz. nr 146), poprzez 14 m (dz. nr 71/2), 14,5 m (dz. nr 156), 16 m (dz. nr 63-65, 153), 18 m (dz. nr 76), 27 m (dz. nr 146), średnia wynosi 13,2 m. Zdaniem Kolegium tak ustalona szerokość elewacji frontowej nie odbiega od tych parametrów, jakie funkcjonują na obszarze analizowanym. Wskazać przy tym należy, że dostosowanie planowanego zamierzenia do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego, o którym mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., polega na nadaniu nowej, planowanej zabudowie podobnych, lecz niekoniecznie identycznych cech jakie posiada sąsiadująca zabudowa. Można mieć co prawda zastrzeżenia do zastosowania 20% tolerancji, którą przewiduje rozporządzenie dla wartości średniej z obszaru analizowanego, jednakże biorąc pod uwagę zróżnicowane szerokości elewacji frontowych zabudowy występującej na obszarze analizowanym, ustalona szerokość elewacji frontowej dla planowanych obiektów znajduje uzasadnienie w ustaleniach analizy. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki organ ustalił dla planowanych obiektów od 7 m do 9,5 m, na zasadzie § 7 ust. 4 rozporządzenia. Jak wynika z analizy wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej obiektów poddanych analizie wynosi od 3 m (dz. nr 72) do 9,5 m (dz. nr 133), poprzez 4 m (dz. nr 137, 138, 144, 159, 160), 4,5 m (dz. nr 71/2, 151, 153, 156), 5 m (dz. nr 68-69, 71/1-70, 146), 6 m (dz. nr 82-83, 146), 7 m (dz. nr 76, 78, 63-65), 9 m (dz. nr 63-65), przy średniej wielkości 5,38 m. Ustalone wysokości górnych krawędzi elewacji frontowych, ich gzymsów lub attyki będą korespondowały z cechami istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich w obszarze analizowanym. Geometria dachów została ustalona w sposób wskazany w § 8 rozporządzenia odpowiednio do dachów zabudowy występujących na obszarze analizowanym. Z analizy wynika, że budynki w obszarze analizy mają dachy: płaskie, jedno, dwu, wielospadowe, o kącie nachylenia od 2° do 45°, kierunku głównej kalenicy równoległej lub prostopadłej w stosunku do frontu działki, wysokości głównej kalenicy od 5 m do 11 m, oraz dachy bez kalenicy. Ustalona geometria dachu nie pozostaje w sprzeczności z zastanym sposobem zagospodarowania terenów sąsiednich z obszaru analizy.

W ocenie Kolegium przeprowadzona analiza wykazała, że w przypadku projektowanej inwestycji spełnione zostały warunki, o których stanowi art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Projektowana inwestycja stanowi kontynuację istniejącej funkcji występującej na analizowanym obszarze. Parametrów projektowanej zabudowy zostały wyznaczone w sposób dopuszczony przez przepisy rozporządzenia, bowiem wynikają one z przeprowadzonej analizy, która wykazała, że planowana inwestycja zachowuje cechy zabudowy sąsiedniej. Realizacja planowanej inwestycji nie zmieni ani funkcji, ani cech i parametrów w obszarze analizowanym, przez co inwestycja ta nie wpłynie dysharmonijnie na zurbanizowane otoczenie. Organ dodał, że pozostałe przesłanki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. zostały spełnione łącznie, co umożliwia wydanie decyzji o warunkach zabudowy.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniósł H. F.

Skarżący decyzji Kolegium zarzucił naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., które miało wpływ na wynik sprawy poprzez jego wadliwe zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, w sytuacji, kiedy decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem: 1) §§ 3 do 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dalej jako "rozporządzenie", z uwagi na "widełkowe" ujęcie podstawowych parametrów zabudowy analizowanej, tj. linia zabudowy, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, wskaźnik powierzchni zabudowy, 2) art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dalej w skrócie "u.p.z.p.", poprzez: nieprawidłowe ustalenie przesłanki "dobrego sąsiedztwa" dla planowanej inwestycji, skutkujące uznaniem, że planowana inwestycja stanowić będzie kontynuację w zakresie funkcji, cech i wskaźników, w stosunku do zabudowanych nieruchomości znajdujących się w sąsiedztwie, nieprawidłowe - widełkowe przyjęcie szerokości i wysokości elewacji frontowej, nieprawidłowe przyjęcie rozwiązania w zakresie geometrii dachu. Zarzucono także naruszenie art. 7, 77 § 1 i art. 80 K.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Ponadto, zarzucono naruszenie art. 8 i 107 § 3 K.p.a. przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji. Mając powyższe na uwadze, strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniosła również R. F. Skarżąca zarzuciła: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 5 ust. 1 i 2 powołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury poprzez: a) ustalenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki dla połączonej powierzchni wszystkich działek oraz połączonej powierzchni wszystkich planowanych budynków, b) przyjęcie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki od wskaźnika średniego dla obszaru analizowanego bez wymaganego przepisami rozporządzenia uzasadnienia dla takiego rozstrzygnięcia, c) brak dokładnego wyjaśnienia czy przyjęty wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki dotyczy całego terenu inwestycji w stosunku do sumy powierzchni wszystkich planowanych budynków czy też każdego budynku w stosunku do działki, na którym będzie zlokalizowany, d) wskazanie średniego wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, w sposób który uniemożliwia jego weryfikację, tj. bez podania numerów działek jakie zostały wzięte pod uwagę przy jego obliczaniu, powierzchni tych działek oraz powierzchni znajdujących się na nich budynków, e) pominięcie, że wskaźnik ten został ustalony w inny sposób w decyzji (od 0,163 do 0,200) i odmiennie w wynikach z analizy (od 16,3% do 20%); 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez uznanie, iż w sprawie zachodzą przesłanki do wydania decyzji o warunkach zabudowy, a w szczególności, że spełniony został warunek "dobrego sąsiedztwa" podczas, gdy realizacja planowanej inwestycji nie może zostać zakwalifikowana jako kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 3) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia poprzez przyjęcie innej szerokości elewacji frontowej od średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym bez uzasadnienia dla takiego rozstrzygnięcia; 4) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 7 rozporządzenia, 5) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w z § 8 rozporządzenia poprzez brak ustalenia kierunku głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki; 6) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, 77 i 107 K.p.a. poprzez nieprawidłowe ustalenie zagrożenia powodziowego na terenie planowanej inwestycji, w szczególności częstotliwości występowania powodzi na tym terenie, 7) mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania: a) art. 7, 77, 80 K.p.a. oraz 107 § 1 K.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez uznanie, iż planowana inwestycja spełnia zasadę "dobrego sąsiedztwa", oraz pozostałe warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., b) art. 7 i 8 K.p.a. oraz art. 80 i 107 § 1 K.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez brak jakichkolwiek ustaleń dotyczących obliczenia wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni każdej z działek, pomimo iż każdy budynek zostanie postawiony na odrębnej działce. Mając na uwadze wskazane powyżej uchybienia strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu instancji, nadto zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Zdaniem Kolegium zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie, zaś okoliczności sprawy uzasadniały ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, co znalazło wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Analiza urbanistyczno-architektoniczna sporządzona w toku postępowania pierwszoinstancyjnego wykazała, że zarówno funkcja (funkcja mieszkalna), jak i parametry planowanych obiektów znajdują odzwierciedlenie w zagospodarowaniu terenów sąsiednich. Według Kolegium analiza ta odpowiada zasadom jej sporządzania zawartym w rozporządzeniu. Zawiera ona część opisową i graficzną, ale również szczegółowe zastawienie tabelaryczne pozwalające w sposób jasny i czytelny ustalić niezbędne dane. Niezależnie od powyższego zauważyć można, że z przeprowadzonej analizy wynika, iż na działce ozn. nr ewid. 76 (należącej do skarżącego), graniczącej z terenem inwestycji, występują budynki o parametrach zbliżonych do wnioskowanych. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego braku odniesienia się do ustalonego wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej Kolegium wyjaśniło, że przepisy rozporządzenia wykonawczego, ani też żadne inne przepisy nie wskazują na zasady czy konkretny sposób ustalania na działce czy terenie inwestycji udziału powierzchni biologicznie czynnej. Obowiązek ustalenia udziału powierzchni biologicznie czynnej wynika jednakże z treści § 2 pkt 3 rozporządzenia, zgodnie z którym ustalenia dotyczące warunków i wymagań kształtowania terenu zapisuje się poprzez określenie parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, a więc m.in. wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej. W decyzji organu I instancji wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej ustalono na poziomie minimum 25%, co oznacza, że może być w rzeczywistości większy.

Kolegium nie zgodziło się z zarzutem skargi, że wskaźnik zabudowy powinien być ustalony odrębnie dla każdej działki objętych wnioskiem. Okoliczność, że inwestor najpierw dokonał podziału działki, a następnie wystąpił o warunki zabudowy dla ich łącznej powierzchni, zdaniem Kolegium nie ma wpływu na wynik sprawy. Terenem inwestycji w rozumieniu przepisów u.p.z.p. jest obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych. Zgodnie zaś z § 5 rozporządzenia wskaźnik powierzchni nowej zabudowy ustala się w stosunku do powierzchni działki albo terenu. Skoro zatem terenem inwestycji w sprawie rozpatrywanej przez Kolegium, jest teren składający się z kilku działek, wskaźnik zabudowy należało ustalić dla terenu inwestycji. Z uwagi na ustalenie dachu płaskiego bez kalenicy, nie zachodziła potrzeba ustalania kierunku kalenicy.

Na rozprawie w dniu 18 października 2018 roku sąd zarządził połączenie obydwu skarg do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia30 sierpnia 2002 roku Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2017.1369 ze zm, dalej powoływanej jako p.p.s.a.)

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargi są uzasadnione, choć nie wszystkie zawarte w nich zarzuty są trafne. Kontroli sądu poddana została decyzja ustalająca warunki zabudowy dla inwestycji mieszkaniowej. Organy orzekały zatem na podstawie przepisów ustawy o planowaniu przestrzennym.

Zgodnie z art. 61 ust.1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Poza sporem jest, że planowana inwestycja ma zapewniony dostęp do drogi publicznej, projekt decyzji został uzgodniony z właściwymi organami, uzbrojenie terenu jest wystarczające dla inwestycji, teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia, decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Skarżący nie sprecyzowali zarzutu naruszenia przepisów Prawa wodnego, a jak słusznie zauważa organ odwoławczy, inwestor uzyskał 23 czerwca 2016 roku decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w P., pozwalającą w efekcie na realizację inwestycji pomimo zagrożenia powodziowego. Słusznie też organ wskazał, ze w sprawie niniejszej, z uwagi na datę złożenia wniosku stosuje się przepisy ustawy Prawo wodne z 2001 roku. Trafnie jednak skarżący zwracają uwagę, że z powyższego uzgodnienia wynika zalecenie zaznaczenia na załączniku graficznym decyzji zasięgu obszaru zagrożenia powodziowego.

W art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ustawodawca posługuje się pojęciem funkcji zabudowy, której kontynuacja jest jednym z warunków wydania decyzji o warunkach zabudowy.

Skarżący nie kwestionują wniosku organów, iż zabudowa wielorodzinna stanowi kontynuację funkcji, jest bowiem jednym z rodzajów zabudowy mieszkaniowej. Trafnie zwracają oni jednak uwagę, że istotnym jest, aby planowana w sąsiedztwie zabudowy jednorodzinnej zabudowa wielorodzinna gabarytami, parametrami nawiązywała do istniejącej w badanym terenie zabudowy jednorodzinnej. Tylko takie nawiązanie pozwoli na zachowanie ładu przestrzennego, przez co należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 2 pkt 1 u.p.z.p.).

W tym kontekście zastrzeżenia sądu budzą niektóre z parametrów dla nowej inwestycji, ustalone na podstawie analizy urbanistycznej. Prawidłowo wyznaczono obszar analizowany, jednak zasadnie skarżący zgłaszają wątpliwości co do co najmniej 3 parametrów: wskaźnika powierzchni nowej zabudowy, szerokości elewacji frontowej i wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej.

Przede wszystkim zupełnie bezpodstawnie autor analizy odwołuje się do zabudowy wielorodzinnej znajdującej się poza terenem analizowanym, w odległości około 430 metrów od nieruchomości inwestora. Nie wiadomo co prawda, jakie znaczenie ma to odwołanie dla wniosków analizy, ale z pewnością zabudowa poza terenem analizowanym nie podlega żadnym rozważaniom w niniejszej sprawie.

Bezspornie co do zasady poddaje się badaniu parametry zabudowy na wszystkich działkach, znajdujących się w granicach terenu analizowanego, także tych, które jedynie w części znajdą się w wyznaczonym do analizy obszarze (w niniejszej sprawie dotyczy to np. działka nr 133).. Wynika to z § 3 ust.1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U.80, poz.717), dalej powoływanego jako rozporządzenie. Jednakże treść powyższego unormowania należy odczytywać w kontekście cytowanej wyżej definicji ładu przestrzennego. Dla kształtowania przestrzeni tworzącej pewną harmonijną całość, uporządkowane relacje, istotne jest, aby nowa zabudowa przede wszystkim nie odbiegała w sposób istotny od zabudowy tego samego rodzaju. Jest to istotne w takich okolicznościach, gdy jak to ma miejsce w rozpoznawanej sprawie, znaczący wpływ na wielkość spornych parametrów ma zabudowa o innej funkcji. Chodzi o zabudowę produkcyjną i magazynową na działce nr 146, o znacząco odmiennych parametrach od przeważającej w terenie analizowanym zabudowy mieszkaniowej. Wprawdzie co do zasady, jak wspomniano wcześniej, w analizie bada się zabudowę wszystkich nieruchomości istniejących w obszarze analizowanym. Brak jest jednak podstaw dla uwzględnienia tego obiektu wyraźnie odbiegającego gabarytowo od zastanej na tym terenie zabudowy mieszkaniowej, jako uzasadnienia przyjęcia wskaźników wyraźnie odbiegających od średnich w tym terenie. Podkreślić należy, że budynki wielorodzinne winny gabarytami i wymaganymi wskaźnikami nawiązywać przede wszystkim do zabudowy jednorodzinnej, zdecydowanie dominującej na terenie analizowanym, aby spełniony był warunek zachowania ładu przestrzennego. Ład przestrzenny to nie tylko kontynuowanie funkcji, w tym przypadku mieszkaniowej, ale również nawiązanie do wskaźników zabudowy, kształtujących ten ład, takich jak powierzchnia zabudowy, szerokość elewacji frontowej, wysokość budynku, geometria dachu. Trafnie zarzucają skarżący, że tego warunku w zaskarżonych decyzjach nie spełniono.

Powołany § 3 rozporządzenia obliguje organ do zbadania funkcji oraz cech zabudowy w terenie analizowanym. W analizie urbanistycznej, sporządzonej w niniejszej sprawie brak jednak czytelnego określenia sposobu zagospodarowania każdej z badanych działek, co znacznie utrudnia weryfikację zawartych w niej wniosków. Należy też zwrócić uwagę, że w części tekstowej uwzględniono zabudowę na działkach nr 159 i 160, których nie można odnaleźć na części rysunkowej analizy. Nie sposób zatem zweryfikować zarzutu, że uwzględniono nieruchomości poza obszarem analizowanym, a tym samym, że wadliwie obliczono wskaźniki średnie zabudowy w tym terenie. Zarzut ten dotyczy wszystkich określonych w sprawie nowej zabudowy, zatem niezależnie od innych uchybień musi skutkować uchyleniem zaskarżonych decyzji.

Przy tym terenem zabudowy jest cały teren planowanej inwestycji, prawidłowo oznaczony na planie zagospodarowania. Na tym etapie brak podstaw do traktowania jako odrębnego terenu każdej z działek , na której ma zostać zbudowany jeden z budynków wielorodzinnych. Zakres inwestycji określa bowiem zasięg terenu inwestycji. nie znajduje uzasadnienia prawnego argument, ze dla każdego z budynków należy obliczyć wskaźnik powierzchni zabudowy. Należy jednak zwrócić uwagę, że przyjęty dla całego ternu inwestycji wskaźnik powierzchni zabudowy musi korelować ze wskaźnikiem powierzchni biologicznie czynnej oraz winien być zgodny z podanymi w decyzji gabarytami poszczególnych budynków. Tymczasem przy przyjęciu maksymalnej powierzchni budynku 279 wskaźnik maksymalny powierzchni zabudowy (279 m2 x 4 budynki) przekracza maksymalną wielkość powierzchni zabudowy, ustaloną w decyzji (0,20). Rację też mają skarżący, że nie jest wystarczającym uzasadnieniem dla przyjęcia odbiegającego od średniego wskaźnika odwołanie się do wniosku inwestora.

Niezależnie od powyższych zarzutów wskazać trzeba, że jednym z parametrów nowej zabudowy jest szerokość elewacji frontowej. Zgodnie z § 6 ust.1 rozporządzenia szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20% (pkt 1); dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1.

Z powyższego unormowania wprost wynika, że ustala się szerokość elewacji budynków znajdujących się od frontu działki, poza przedmiotem badania zaś winny się znaleźć budynki w głębi nieruchomości, one już nie mają takiego wpływu na kształtowanie ładu przestrzennego. Tymczasem jak wynika z tabeli w punkcie 2. analizy urbanistycznej (k. 146-147 akt organu I instancji), autor analizy uwzględnił szerokość elewacji 27 i 41 metrów na działce nr 146. Z mapy stanowiącej załącznik do analizy (k.142 akt organu I instancji) zdaje się wynikać, że w ten sposób uwzględniono również zabudowę w głębi działki nr 146, do czego brak podstaw w § 3 rozporządzenia. Analiza nie wyjaśnia zaś, które z budynków na tej nieruchomości wzięto pod uwagę. Poza tym obydwie wielkości znacząco odbiegają od tego parametru na pozostałych nieruchomościach., zaś z części rysunkowej analizy - co potwierdzają skarżący -wynika też, że jest to zabudowa produkcyjna. Podobnie jest na działkach 63, 65, stanowiących jedną nieruchomość i zabudowanych od frontu jednym budynkiem. – co wynika z mapy załączonej do analizy -, a w analizie podano w stosunku do tej nieruchomości dwie różne wielkości szerokości elewacji frontowej. Na pozostałych 15 działkach podano ten parametr tylko dla jednego zabudowania i mieści się on w wielkościach od kilku do 16,5 m, są to wielkości dla zabudowy mieszkaniowej. Średnia dla całego obszaru badanego, z uwzględnieniem działki 146 wynosi 13,5 m.

Zatem po pierwsze, nie wiadomo, czy szerokość budynków na działce 146 to szerokość budynku od frontu działki (w szczególności, czy obydwa budynki można tak zakwalifikować), po drugie ustalenie tego parametru dla nowej zabudowy w granicach 16 m z tolerancja 20% jest sprzeczne z § 3 ust.2 rozporządzenia, który pozwala na tolerancję 20% w stosunku do wskaźnika średniego, a więc w tym wypadku w stosunku do 13,2 m. Przy tym nie uzasadniono w żaden sposób takiej odmienności wskaźnika, odwołanie się do wielkości żądanej we wniosku nie stanowi wystarczającej przesłanki takiego ustalenia.

Sąd podziela pogląd skarżących, że uwzględnienie zabudowy pojedynczej nieruchomości o diametralnie odmiennej funkcji zabudowy i znacząco odbiegających od pozostałej zabudowy, wpływających intensywnie na średnią wielkość powierzchni zabudowy i szerokość elewacji frontowej. parametrach nie odzwierciedla zasad zabudowy mieszkaniowej w badanym terenie.

W przypadku górnej krawędzi elewacji frontowej autor analizy nie wskazał, ile kondygnacji mają obiekty uwzględnione w przeprowadzonej analizie. Nie sposób tym samym zweryfikować stwierdzenia o występowaniu w obszarze analizowanym obiektów mieszkaniowych wielkokondygnacyjnych, skarżący zaś kwestionują powyższe stwierdzenie analizy. Tymczasem na tym stwierdzeniu, niemożliwym do zweryfikowania z powodu braku danych. autor analizy opiera przyjęcie parametru górnej elewacji frontowej w wielkości prawie dwukrotnie wyższej od średniej w badanym obszarze. Również w przypadku tego wskaźnika wątpliwości budzi podanie na niektórych działkach podwójnych wielkości tego wskaźnika, bez wyjaśnienia, czy dotyczą one budynków we frontowej części. Tak jest zarówno w odniesieniu do działki 146, jak i dwóch działek 68, 69, choć w tym przypadku z rysunku wynika, że od frontu działki posadowiony jest jeden budynek.

Słusznie zwracają uwagę skarżący na określenie geometrii dachu. Dach płaski występuje wprawdzie poza działką 146 również na działkach 63 i 65, ale przeważający jest dach o jedno lub wielospadowej konstrukcji. Przy znacznie odbiegającej od średnich wysokości kalenicy przyjęcie płaskiego dachu znacząco wpłynie na podwyższenie parametru wysokości budynków mieszkalnych w okolicy.

Na marginesie warto zaznaczyć, że z decyzji organu I instancji nie wynika, czy planowana ilość miejsc parkingowych przewiduje miejsce parkingowe dla osoby niepełnosprawnej. Wnioskodawca z kolei przewidywał takie miejsce w swoim wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji.

Reasumując, wskazane wyżej uchybienia w sporządzeniu analizy i sprecyzowania jej wniosków dyskwalifikują zaskarżoną decyzję, rodząc konieczność jej wyeliminowania z obrotu prawnego wraz z utrzymaną nią w mocy decyzją organu I instancji.

Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U.2017.1369 ze zm, dalej powoływanej jako p.p.s.a.) w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzeczono o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, uznając to za konieczne dla końcowego załatwienia sprawy.

O kosztach postępowania rozstrzygnięto natomiast na podstawie art. 200 p.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżących ich zwrot w kwocie równej uiszczonemu przezeń wpisowi sądowemu.

Prowadząc ponownie postępowanie, organy, po sporządzeniu prawidłowej analizy urbanistycznej, dokonają właściwego, zgodnego z przepisami prawa określenia parametrów inwestycji.

M.K.