Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1335/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-11-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 57 ust7, art 59 f, art 55 pkt 1
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Miron, , Sędzia WSA Daria Gawlak – Nowakowska (spr.), Sędzia WSA Bożena Więch - Baranowska, Protokolant spec. Katarzyna Ławnik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 listopada 2011 r. sprawy ze skargi B. S.A. z siedzibą w W. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2011r., nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za samowolne przystąpienie do użytkowania obiektu skargę oddala.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego W. postanowieniem z dnia [...] lutego 2011 r., nr-[...] na podstawie art. 57 ust. 7 w związku z art. 55 pkt 1 i 59 f oraz 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r., Nr 156 poz. 1118 ze zm., zwanej daje Prawo budowlane) oraz art. 123 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2000r., Nr 98 poz. 1071 ze zm., zwanej dalej K.p.a.) wymierzył B. S.A. karę w wysokości 110 000,00 zł (sto dziesięć tysięcy złotych) za stwierdzone podczas kontroli obowiązkowej samowolne przystąpienie do użytkowania budynku zaplecza socjalnego i budynku biurowego na terenie nieruchomości przy ul. W. w W. (dz. nr ew. [...] w obrębie 7- 11-10) z naruszeniem przepisów art. 55 Prawa budowlanego.

W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał, że z dniu 27 stycznia 2011 r. przeprowadzono kontrolę obowiązkową budynku zaplecza socjalnego i budynku biurowego na terenie nieruchomości przy ul. W. w W. i stwierdzono, że inwestor przystąpił do użytkowania przedmiotowych budynków, przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Z dokumentacji fotograficznej załączonej do protokołu kontroli obowiązkowej wynika, że w budynkach przebywali pracownicy wykonujący pracę, pokoje wyposażono w meble i sprzęt biurowy, w szatniach umieszczono szafki ubraniowe i sprzęt socjalny, itp.

Korzystając z uprawnień wynikających z art. 57 ust. 7 oraz art. 59 f organ zobowiązał inwestora do wpłacenia kary. Wskazał, że podstawę do naliczenia kary stanowi iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w): “s"- 500,00 zł."k" -10,00 - kat XVIII - budynek zaplecza socjalnego,"k" - 12,00 - kat XVIII - budynek biurowy, “W" - 100 -/kubatura < 2 500 m3 bud. biurowego i bud. zaplecza socjalnego/ oraz wskazał, że zgodnie z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu [500,00 x 10,00 x 1 + 500, 00 x 12,00 x 1] x 10 = 110 000,00 zł (sto dziesięć tysięcy złotych).

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] marca 2011 r., nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 144 K.p.a. oraz art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego, po rozpatrzeniu zażalenia B. S.A., utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego W. z dnia [...] lutego 2011 r., nr-[...].

Organ odwoławczy stwierdził, że Prawo budowlane w art. 54 formułuje ogólną zasadę, iż do użytkowania obiektu budowlanego na wzniesienie, którego wymagane jest pozwolenie na budowę można przystąpić po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Wyjątek od tej zasady przewiduje art. 55 Prawa budowlanego, kiedy przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego wymagane jest uzyskanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

W art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego przewidziano sankcję za przystąpienie do użytkowania bez zawiadomienia o zakończeniu budowy (art. 54) jak też bez pozwolenia na użytkowanie (art. 55). Sankcja ta stanowi karę pieniężną wymierzaną przez właściwy organ z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego.

Regulacja przyjęta wskazanymi wyżej przepisami ustawy Prawo budowlane nie przewiduje wyjątków od obowiązku wymierzenia przez właściwy organ kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, przewidzianej przepisem art. 57 ust. 7. Kara taka powinna zostać wymierzona w każdym przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i art. 55 Prawa budowlanego, tj. między innymi w sytuacji, gdy inwestor przystępuje do użytkowania obiektu budowlanego przed uzyskaniem stosownej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

Sytuacja taka miała miejsce w rozpatrywanym przypadku, w stosunku do kontenerowego budynku biurowego - XVI kat. obiektu oraz kontenerowego budynku zaplecza socjalnego XVIII kat. obiektu. Potwierdza to materiał fotograficzny załączony do protokołu nr – [...] z dnia 27.01.2011 r. Wynika z niego bezspornie, iż B. S.A. nie ograniczyła się jedynie do umieszczenia w obiekcie sprzętu czy mebli, ale przystąpiła również do ich używania, a tym samym korzystania z w/w budynków. W budynku biurowym wykonywana była praca biurowa zgodnie z jego przeznaczeniem. Podobna sytuacja miała miejsce w budynku socjalnym, o czym świadczą m.in. pozostawione rzeczy osobiste pracowników w pomieszczeniu szatni. Tymczasem, w dniu kontroli, czyli 27 stycznia 2011 r., B. S.A. nie posiadała jeszcze decyzji o pozwoleniu na użytkowanie w/w kontenerowego budynku biurowego oraz kontenerowego budynku zaplecza socjalnego. Taką decyzję uzyskała dopiero 10 lutego 2011 r.

Użytkowanie budynków stwierdzono podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 27 stycznia 2011 r. Fakt ten potwierdził własnoręcznym podpisem przedstawiciel B. B. S.A. F.S., nie wnosząc żadnych uwag do protokołu.

Na powyższe postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2011 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła B. S.A. w W.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie art. 31 ust. 3 Konstytucji oraz art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego , a także art. 6, 7, 9, 10, 11, 61 § 4, 77, 81, 107 § 3, 124 § 1 K.p.a.

W uzasadnieniu skargi podniosła, że przepisy art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, ale także i inne przepisy ustawy, nie zawierają definicji legalnej "użytkowania budynku", tak więc w procesie subsumpcji normy prawnej, zawartej w przepisach prawa budowlanego., odnoszących się do użytkowania budynku i nakładania sankcji administracyjnych w przypadku określonym art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego należy odwołać się do potocznego rozumienia tego terminu.

W znaczeniu potocznym użytkowanie budynku oznacza korzystanie z niego w sposób racjonalny, przynoszący pożytek, zgodnie z jego przeznaczeniem (Słownik języka polskiego, M. Szymczak (red.), PWN, Warszawa 2002, T.III, s. 600). Potoczne określenie terminu "użytkowanie budynku" zawiera zatem element czasu, zgodnie z definicją słownikową, pozwalający na ocenę korzystania z budynku pod względem racjonalności i korzyści, z pewną celowością tego korzystania, co oznacza, iż użytkowania budynku nie można łączyć z działaniami incydentalnymi w obrębie budynku. Żaden przepis prawa budowlanego nie zawiera zakazu przebywania, składowania rzeczy, prowadzenia prac budowlanych, instalatorskich, porządkowych, adaptatorskich itp. w budynku, przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

W niniejszej sprawie zarówno powiatowy inspektor, jak i wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego, z faktów, że "w budynkach przebywali pracownicy wykonujący prace, pokoje wyposażono w meble i sprzęt biurowy, w szatniach umieszczono szafki ubraniowe i sprzęt socjalny" wysnuli wniosek, iż budynki są przedmiotem użytkowania.

Organy nie dysponują żadnymi dokumentami wydanymi przez skarżącego, czy zeznaniami świadków, które potwierdzałyby, iż budynki były użytkowane w sposób odpowiadający ich przeznaczeniu, czyli w sposób racjonalny i przynoszący pożytek właścicielowi. Trudno bowiem z opisanych w jednym dniu kontroli zdarzeń wysnuć wniosek, że stan taki trwał przez dłuższy okres, nieprzerwanie, cyklicznie, co wyczerpywałoby znamiona użytkowania budynku w potocznym znaczeniu tego terminu, a dopiero takie ustalenia mogły by być podstawą stwierdzenia faktu użytkowania budynku, a w konsekwencji nałożenia sankcji administracyjnej w postaci kary pieniężnej.

Skarżąca nie rozpoczęła użytkowania budynków, ale podejmowała czynności przygotowujące obiekty do przyszłego użytkowania, a żaden przepis prawa budowlanego takich działań przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie budynku nie zabrania. Organ nie wskazał żadnych innych ustaleń faktycznych dających podstawę dla wykładni bardziej restrykcyjnej. Skarżąca dołożyła należytej staranności w wykonywaniu swoich prawnych obowiązków poprzez złożenie wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie budynków. Trzy dni po nałożeniu kary postanowieniem nr-[...] ten sam organ wydał decyzję nr [...] udzielającą pozwolenia na użytkowanie budynków, co oznacza, że prowadząc postępowanie równoległe, wiedział, iż nie istnieją przesłanki uniemożliwiające udzielenie takiego pozwolenia.

Organy obu instancji dopuściły się w toku postępowania szeregu nadużyć proceduralnych, które powodują, iż wydane postanowienia nakładające karę jak i utrzymujące je w mocy - powinny zostać uchylone.

Do spraw prowadzonych na podstawie art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, stosować należy także rekomendacje Komitetu Ministrów Rady Europy, stanowiące co prawda akty niewiążące powszechnie (tzw. soft law) w systemie prawa europejskiego, jednakże mające duże znaczenie w państwach europejskich dla wykładni krajowych przepisów prawnych i zasad ich stosowania. W Rekomendacji nr R (91) 1 Komitetu Ministrów Rady Europy przyjętej 13 lutego 1991 r. w sprawie sankcji administracyjnych (Recommendation No R (91) 1 of the Committee of the Minister to Member States on Administrative Sanctions, Adopted by the Committee of Ministers on 13 February 1991 at the 452nd meeting of the Ministers' Deputies) - dalej R.s.a., zawarto szereg zasad procesowych, którymi kierować się powinny organy administracyjne państw członkowskich przy nakładaniusankcji administracyjnych. Zasada 6.1 R.s.a. wskazuje, że w uzupełnieniu obowiązujących krajowych zasad postępowania administracyjnego, przy nakładaniu sankcji administracyjnej, powinno się stosować normy postępowania, które m.in. urzeczywistniają następujące postulaty:

- każda osoba stojąca w obliczu sankcji administracyjnej powinna być poinformowana o zarzutach przeciwko niej (zasada 6.1.i. R.s.a.),

- osobie, w stosunku do której toczy się postępowanie, należy udzielić wystarczającego czasu do przygotowania jej sprawy, biorąc pod uwagę złożoność przedmiotu, jak również surowość sankcji, jakie mogą być na nią nałożone (zasada 6.1.ii. R.s.a.),

- osoba, w stosunku do której toczy się postępowanie, bądź jej przedstawiciel, powinna być poinformowana o charakterze świadczących przeciwko niej dowodów (zasada 6.1.iii. R.s.a.)

- osobie, w stosunku do której toczy się postępowanie należy zapewnić możliwość wysłuchania, zanim jakakolwiek decyzja zostanie podjęta (zasada 6.1.iv. R.s.a.).

Przed podjęciem postanowienia w sprawie nałożenia kary właściwy powiatowy inspektor budowlany nie przedstawił skarżącemu przeprowadzonych dowodów, nie zwrócił się z wnioskiem o zapoznanie się z materiałem dowodowym w sprawie, ani nie wezwał do złożenia wyjaśnień i nie zapewnił warunków do wysłuchania. Zgodnie z obowiązującym orzecznictwem okoliczności faktyczne ustalone w postępowaniu, w którym strona nie miała możliwości wzięcia udziału i wypowiedzenia się co do przeprowadzenia dowodów przed wydaniem decyzji, nie mogą być uznane za udowodnione. Tym samym organ naruszył art. 81 K.p.a., a w konsekwencji zasadę prawdy obiektywnej zawartą w art. 7 K.p.a. oraz zasady obowiązku udzielania informacji przez organ informacji faktycznej i prawnej oraz zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu - art. 9 i 10 K.p.a.

Zdaniem skarżącej postanowienie powiatowego inspektora nadzoru budowlanego nie zawiera uzasadnienia prawnego, jak i faktycznego, prowadzącego do nałożenia kary, wykazującego, iż organ w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy oraz uzasadniającego restrykcyjną, wykładnię art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. Jednocześnie organ ten w ogóle nie skorzystał z możliwości dowodowych przewidzianych właściwymi przepisami K.p.a. (np. nie zebrał opinii biegłych, zeznań świadków) a tym samym naruszył art. 11, 77 i 107 § 3 K.p.a.

Ponadto postanowienie wydane przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego W. zawiera: błędne oznaczenia siedziby skarżącej, tj. została wskazana siedziba skarżącej przy ul. W. w W., tymczasem siedziba skarżącej znajduje się przy ul. D. w W., czym naruszono art. 124 § 1 K.p.a.; nadto zawiera błędną podstawę prawną rozstrzygnięcia - w chwili wydawania postanowienia nie obowiązywała już ustawa, oznaczona w podstawie prawnej postanowienia jako "ustawa z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane j.t. Dz.U. z 2006, Nr 156 poz. 1118 ze zmianami)", co świadczy, iż wydający postanowienie organ nie wykazał należytej staranności legislacyjnej, i opierał się o tekst prawny w brzmieniu już nieobowiązującym, czym naruszył zasadę praworządności wyrażoną w art. 6 K.p.a.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, co wynika z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie została uwzględniona.

Zgodnie z brzmieniem z art. 54 Prawa budowlanego do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Art. 55 powołanej ustawy stanowi, iż w trzech przypadkach istnieje obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego, między innymi przez wskazanie w ustawie kategorii obiektów budowlanych, wymagających takiego pozwolenia oraz sytuacji, w której przystąpienie do użytkowania ma nastąpić przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych.

W rozpatrywanej sprawie inwestor mając zamiar przystąpienia do użytkowania budynku zaplecza socjalnego i budynku biurowego, powinien był wystąpić o wydanie decyzji pozwalającej na użytkowanie przedmiotowych obiektów i wstrzymać się z ich użytkowaniem do czasu uzyskania wymaganego pozwolenia. Ciążący na inwestorze obowiązek był mu znany.

Wbrew twierdzeniom skarżącej zawartym w skardze, jak i prezentowanym w postępowaniu administracyjnym, inwestor w niniejszej sprawie przystąpił do użytkowania wskazanych obiektów, przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na ich użytkowanie. Na zaistnienie takiego faktu wskazuje materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, z którego organy nadzoru budowlanego wywiodły trafne wnioski. Powołane przez stronę skarżącą przyczyny, jakie doprowadziły do rozpoczęcia użytkowania przedmiotowych obiektów przed uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie budynku, nie mają znaczenia dla oceny, iż użytkowanie obiektywnie miało miejsce. W szczególności nie ma znaczenia fakt, iż inwestor złożył wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, a procedura jego uzyskania była długotrwała. Jak wynika z akt sprawy administracyjnej Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego W. decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. udzielił pozwolenia na użytkowanie budynku zaplecza socjalnego i budynku biurowego na terenie nieruchomości przy ul. W. w W., natomiast kontrola potwierdzająca przystąpienie do użytkowania tych obiektów przeprowadzona przez organ miała miejsce w dniu 27 stycznia 2011 r., a więc przed uzyskaniem wymaganego pozwolenia.

Okoliczności stwierdzone przez organ pierwszej instancji w wyniku kontroli przeprowadzonej w dniu 27 stycznia 2011 r. na przedmiotowej nieruchomości jednoznacznie wskazują na użytkowanie budynku zaplecza socjalnego i budynku biurowego na terenie nieruchomości przy ul. W. w W. Nie sposób zgodzić się z twierdzeniem strony skarżącej, że inwestor podejmował wyłącznie "czynności przygotowujące obiekty do przyszłego użytkowania".

Ustawodawca wprawdzie nie zdefiniował w Prawie budowlanym pojęcia użytkowanie, to należy przez to rozumieć wykorzystywanie obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Jak stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia 28 listopada 2007 r. II SA/Ol 958/07, Lex 490194) użytkowaniem jest każdy przejaw korzystania z obiektu. Przy czym użytkowanie obiektu budowlanego nie musi mieć charakteru trwałego i pełnego. Dlatego też nie mógł zostać uwzględniony zarzut, że budynek nie jest użytkowany. Dokumentacja fotograficzna wykonana podczas kontroli jednoznacznie świadczy o tym, że budynek zaplecza socjalnego i budynek biurowy był wówczas wykorzystywany. Zdjęcia ewidentnie wskazują, że z pomieszczeń w budynku biurowym korzystali pracownicy (materiały znajdujące się na biurkach, komputery, telefon, czajniki). Budynek ten, jak również budynek zaplecza socjalnego, zostały wyposażone w sprzęty związane z bieżącym korzystaniem z przedmiotowych budynków, zgodnie z ich przeznaczeniem.

Zgodnie z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego.

Stan faktyczny sprawy wypełnia hipotezę normy zawartej w art. 57 ust. 7 Prawa budowanego i uzasadnia wymierzenie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Wysokość nałożonej na skarżącą spółkę (inwestora) kary została obliczona zgodnie z wzorem określonym w art. 59f ust. 1 powołanej ustawy. Przyjęte dla obliczenia wysokości kary kategorie obiektów, które determinowały zastosowanie współczynnika kategorii obiektu, również jest prawidłowa.

Skarżąca w treści skargi powoływała zarzut naruszenia podstawowych zasad postępowania administracyjnego odnoszących się przede wszystkim do postępowania dowodowego prowadzonego przez organ. Zdaniem skarżącej stan faktyczny sprawy nie został należycie wyjaśniony. Tej grupy zarzutów Sąd nie podzielił. W ocenie składu orzekającego zgromadzone w aktach sprawy dokumenty jednoznacznie wskazują, że inwestorzy przystąpili do użytkowania obiektu przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Organ w trakcie czynności kontrolnych, oprócz spisania protokołu, wykonał zdjęcia. W ocenie Sądu organy obu instancji zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy, w sposób prawidłowy przeprowadziły postępowanie wyjaśniające, zgodnie z podstawowymi zasadami postępowania określonymi w przepisach art. 7 K.p.a., zasadą prawdy obiektywnej i zasadą zebrania całego materiału dowodowego. Uzasadnienie faktyczne zaskarżonego postanowienia i postanowienia go poprzedzającego spełniają wymogi prawidłowo sporządzonych uzasadnień, zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a.

Podkreślić także należy, że z protokołu kontroli z dnia 27 stycznia 2011 r., nr [...] wynika, iż udział w kontroli brał przedstawiciel skarżącej, który podpisał protokół bez zastrzeżeń. Zgodnie z treścią art. 68 § 2 K.p.a., protokół odczytuje się wszystkim osobom obecnym, biorącym udział w czynności urzędowej, które powinny następnie protokół podpisać. Odmowę lub brak podpisu którejkolwiek osoby należy omówić w protokole. W treści protokołu zawarta jest adnotacja, iż został on odczytany i podpisany przez osoby biorące udział w czynności. Nadto, w treści tegoż dokumentu organ napisał, że osoby obecne przy oględzinach nie wniosły uwag. Ustalenia wynikające z protokołu spisanego podczas wizji lokalnej nie mogą być zatem skutecznie kwestionowane przez stronę na obecnym etapie postępowania. Niezrozumiałe są również zarzuty skargi, iż protokół winien być stronie skarżącej doręczony, takiej konieczności nie było, skoro inwestor poprzez swego przedstawiciela był reprezentowany w trakcie oględzin nieruchomości. Biorąc powyższe pod uwagę nie zasługuje na uwzględnienie zarzut rażącego naruszenia art. 61 § 4 K.p.a. Rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. nie jest każde naruszenie prawa, ale tylko takie naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Taka sytuacja nie miała miejsca w rozpatrywanej sprawie. Przesłanki stwierdzenia nieważności zostały sprecyzowane w art. 156 § 1 K.p.a. i nie jest dopuszczalna ich wykładnia rozszerzająca.

Sąd nie podzielił również zarzutu naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków. Może on odnieść skutek wówczas, gdy strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych (wyrok NSA z dnia 18 maja 2006 r., II OSK 831/05, ONSAiWSA 2006/6/157; OSP 2007, nr 3, poz. 26). Strona powinna wykazać, że brak takiego zawiadomienia jej przed wydaniem decyzji uniemożliwił jej dokonanie w danym postępowaniu konkretnej czynności procesowej (np. zgłoszenia wniosków dowodowych z zeznań świadków, dokumentów).

Skarżąca nie wykazała, aby między brakiem zawiadomienia jej przed wydaniem orzeczenia o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, a treścią postanowienia zachodził jakikolwiek związek przyczynowy. Strona skarżąca nie podała, jakich czynności została pozbawiona w postępowaniu administracyjnym, tj. jakich czynności dokonałaby, gdyby została zawiadomiona o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków. W szczególności inwestor nie skonkretyzował, jakie dowody zgłosiłby w postępowaniu administracyjnym i jakie to okoliczności mogłyby zostać dzięki nim wyjaśnione w sposób odmienny od przyjętego przez organ stanu faktycznego sprawy.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skargi błędnego wskazania siedziby skarżącej w postanowieniu organu pierwszej instancji. W postanowieniu z dnia [...] lutego 2011 r. organ wskazał bowiem nie adres siedziby skarżącej przy ul. D. w W. , a usytuowanie budynku zaplecza socjalnego i budynku biurowego, które to budynki znajdują się na terenie nieruchomości przy ul. W. w W. Prawidłowo także powołana została podstawa prawna zaskarżonego postanowienia, jak i postanowienia go poprzedzającego.

Nie ulega wątpliwości, że nałożona na inwestora kara jest wysoka, niemniej jednak została wyliczona prawidłowo, w oparciu o powołane przepisy prawa, których zgodność z przepisami Konstytucji RP była przedmiotem kontroli Trybunału Konstytucyjnego. Wyrokiem z dnia 5 maja 2009 r. Trybunał Konstytucyjny w sprawie o sygn. akt P 64/07 (wyrok publ.: OTK-A 2009/5/64, Dz.U. z 2009 r. Nr 71, poz. 618) stwierdził, iż art. 57 ust. 7 zdanie drugie (przewidujący analogiczne jak w art. 71a ust. 3 dziesięciokrotne podwyższenie opłaty legalizacyjnej w stosunku do wymiaru kary) rozpatrywany w związku z art. 59f ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz załącznikiem do tej ustawy jest zgodny z zasadą sprawiedliwości społecznej wyrażoną w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Trybunał podkreśli w uzasadnieniu orzeczenia, że surowość sankcji określonej w art. 57 ust. 7 w związku z art. 59f ust. 1 prawa budowlanego jest uzasadniona z punktu widzenia konieczności ochrony doniosłych dóbr gwarantowanych w przepisach Prawa budowlanego. Ma ona w optymalnym stopniu dyscyplinować do tego, aby każdy - bez wyjątku - inwestor realizował obowiązek zawiadomienia organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy obiektu budowlanego lub złożenia wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie. Inicjatywa inwestora w tej kwestii stanowi podstawowy warunek prawidłowego wykonywania zadań przez nadzór budowlany, a tym samym ochrony wartości deklarowanych w prawie budowlanym.

W tym stanie rzeczy, skoro zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.