Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 4036/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-09-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art 54 ust. 2 i 3
journal: Dz.U. 1938 nr 63 poz 479
law: Ustawa z dnia 16 sierpnia 1938 r. o samorządzie gminy m. st. Warszawy.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) Sędziowie sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 21 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. K. i M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 lutego 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 2144/17 w sprawie ze skarg A. V. i W. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 15 lutego 2018 r., I SA/Wa 2144/17, oddalił skargi A. V. i W. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] października 2013 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z [...] sierpnia 2013 r. nr [...] odmawiającą ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu położonego w Warszawie przy ul. R. [...], ozn. hip. [...] i [...], stanowiącego obecnie działkę ew. nr [...] z obr. [...].

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Przedmiotowa nieruchomość znajduje się na terenie objętym działaniem dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279; dalej: dekret). Nieruchomość stanowiła własność L. K. Obecnie grunt ten jest własnością m. st. Warszawy. Spadek po L. K. nabyli: A. K., M. K., O. K. (postanowienie Sądu Rejonowego w Lublinie z 21 maja 1991 r., sygn. akt II Ns 1267/91). Spadek po A. K. nabyli: M. K. i O. K. (postanowienia Sądu Rejonowego dla Warszawy Mokotowa z 6 września 1991 r., sygn. akt I Ns 943/91). Spadek po O. K. nabyła, zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego dla Warszawy Mokotowa z 27 czerwca 1996 r., sygn. akt I Ns 520/96, A. V. Spadek po M. K. nabyli: W. K., A. V., E. T. i W. K., co wynika z postanowienia Sądu Rejonowego dla Warszawy Mokotowa z 2 grudnia 2008 r., sygn. akt I Ns 777/08.

Wnioskami z 7 listopada 1990 r. i z 28 października 1991 r. M. K. wystąpił o zwrot przedmiotowej nieruchomości. Wnioskiem z 22 września 2009 r. o zwrot wystąpili również W. K., E. T. i A. V.

Decyzją z [...] sierpnia 2013 r. nr [...] Prezydent m. st. Warszawy odmówił ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowego gruntu, wskazując, że wniosek nie został złożony w terminie wynikającym z dekretu, zaś zgodnie z doktryną i utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego termin wynikający z art. 7 ust. 1 dekretu jest terminem prawa materialnego, a terminy takie nie ulegają przywróceniu.

Od przedmiotowej decyzji odwołanie wnieśli W. K., W. K., E. T. i A. V.

Decyzją z [...] października 2013 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej: Kolegium) utrzymało w mocy powyższą decyzję. Powołując się na art. 1 dekretu Kolegium wyjaśniło, że wszystkie grunty położone 25 października 1945 r. na terenie Warszawy stały się własnością miasta. Byłym właścicielom przysługiwało natomiast uprawnienie do złożenia wniosku i roszczenie o ustanowienie prawa wieczystej dzierżawy (obecnie użytkowania wieczystego) z czynszem symbolicznym, o czym stanowił art. 7 dekretu. Aby uzyskać prawo użytkowania wieczystego, należało dopełnić wskazanego w art. 7 dekretu warunku, tj. w terminie sześciu miesięcy od dnia objęcia gruntu w posiadanie przez gminę należało złożyć opłacony wniosek wraz z wypisem z księgi wieczystej. Z akt sprawy wynika, że warunku tego byli właściciele nieruchomości nie dopełnili. Kolegium wskazało, że przedmiotowy grunt został objęty przez Gminę 16 sierpnia 1948 r., co – jak nakazywał § 1 rozporządzenia Ministra Odbudowy – zostało ogłoszone w Dzienniku Urzędowym (dalej: Dz. Urz.) Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego Nr [...] w dniu 16 sierpnia 1948 r., którego kopia znajduje się w aktach sprawy i powoduje, że upływ 6-miesięcznego terminu nastąpił 16 lutego 1949 r. Kolegium podało, że ogłoszenie znalazło się na stronie 1. W punkcie 10 ogłoszenia napisano, że Gmina m. st. Warszawy obejmuje w posiadanie grunty ograniczone osiami ulic: K., S. zachodnią granicą nier. Nr hip. [...] w części północną i całą wschodnią granicą nier. Nr hip. [...] oraz jej przedłużeniem do przecięcia z osią ul. S., osiami ulic: S., Al. S. (obecnie Al. J.), N., północną zachodnią i południową linią regulacyjną Placu [...] do przecięcia z osią ul. D. (obecnie W.), osiami ulic D., G., M., F., C., M., S., C., przedłużeniem osi ul. Ł. do przecięcia z zachodnim brzegiem Wisły, brzegiem Wisły do przecięcia z przedłużeniem os ul. L., wspomnianym przedłużeniem oraz osiami ulic: L. i O. do przecięcia z osią ul. K., a nie objętych dotychczas w posiadanie Gminy m. st. Warszawy w trybie rozporządzenia Ministra Odbudowy z 1 kwietnia 1946 r. (Dz.U. R.P. Nr 16/46, poz. 112). Na obszarze tym znajduje się przedmiotowa nieruchomość. Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z § 2 rozporządzenia, ogłoszenie powinno zawierać: powołanie podstawy prawnej do objęcia gruntów w drodze ogłoszeń (§ 1), oznaczenie obszaru, na którym grunty zostają objęte w posiadanie, pouczenie o treści § 3 rozporządzenia niniejszego oraz art. 7, 8 i 9 ust. 2 dekretu. Stosownie do § 1 rozporządzenia, obejmowanie w posiadanie przez gminę m. st. Warszawy gruntów na obszarze m. st. Warszawy, nie objętych dotychczas na podstawie rozporządzenia Ministra Odbudowy z 7 kwietnia 1946 r. (Dz.U. R.P. Nr 16, poz. 112), następuje w drodze ogłoszeń Zarządu Miejskiego m. st. Warszawy, podanych do publicznej wiadomości przez zamieszczenie w organie urzędowym Zarządu Miejskiego i w jednym z poczytnych pism codziennych wydawanych w Warszawie oraz przez rozplakatowanie. Zdaniem Kolegium niewątpliwie w Dz. Urz. nr [...] z 1948 r. podano podstawę prawną ogłoszenia (str. 191), oznaczono dokładnie obszar, który określał granice terenu objętego rozporządzeniem oraz zawarto pouczenie o treści § 3 rozporządzenia oraz art. 7, 8 i 9 ust. 2 dekretu. Kolegium podkreśliło, że uprzednio obowiązujące rozporządzenie z 7 kwietnia 1946 r. stanowiło, że ogłoszenie musi zawierać dokładne oznaczenie gruntów przez określenie, w miarę możności, numerów hipotecznych oraz imion i nazwisk dotychczasowych właścicieli, a także innych cech potrzebnych do oznaczenia gruntów; natomiast w rozporządzeniu ze stycznia 1948 r. mowa jest jedynie o oznaczeniu obszaru, na którym grunty zostają objęte w posiadanie. W ocenie Kolegium oznaczenie obszaru przez określenie jego granic przez osie ulic (linie środkowe) ten obszar ograniczających, jest wystarczająco precyzyjne. Kolegium podkreślił również, że zarówno w piśmie do Archiwum Państwowego, jak i Archiwum Urzędu m. st. Warszawy oraz Mazowieckiego Urzędu Wojewódzkiego podano oznaczenia hipoteczne sprzed i po podziale ([...] dz. [...] sprzed podziału oraz projektowane działki nr [...] i [...]). Kolegium wyjaśniło także, że zgodnie z art. 307 Prawa rzeczowego, przeniesienie posiadania rzeczy następuje przez jej wydanie; za wydanie rzeczy uważa się także wydanie środków, dających faktyczną władzę nad rzeczą. Kolegium zauważyło, że rozporządzenie stanowi jedno ze źródeł prawa powszechnie obowiązującego organy administracji – zarówno Prezydent m. st. Warszawy, jak i Kolegium są obowiązane je stosować. Rozporządzenie to akt normatywny wydany na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie (a więc także w dekrecie) i w celu wykonania tej ustawy (dekretu), na podstawie której został wydany. Kolegium wyjaśniło, że rozporządzenie Ministra Odbudowy zostało wydane na podstawie art. 11 dekretu, a nie na podstawie przepisów dekretu Prawo rzeczowe. Wobec tego twierdzenie, że rozporządzenie to miało wykonywać przepisy dekretu Prawo rzeczowe nie znajduje żadnego uzasadnienia w zasadach tworzenia prawa. Dekret o własności i użytkowaniu gruntów na terenie m. st. Warszawy był przepisem tej samej rangi, co dekret Prawo rzeczowe; teza, że rozporządzenie wykonawcze jednego z nich miało być zgodne z zapisami drugiego i ten dekret wykonywać jest niezasadna. Ponadto, w ocenie Kolegium analiza normatywna przepisów rozporządzenia Ministra Odbudowy z 27 stycznia 1948 r. prowadzi do konstatacji, że ten akt normatywny, wskazuje jednoznacznie adresata aktu (Zarząd Miejski m. st. Warszawy), przedmiot regulacji (ogłoszenie o objęciu w posiadanie przez gminę m. st. Warszawy gruntów na obszarze m. st. Warszawy, nieobjętych dotychczas na podstawie rozporządzenia Ministra Odbudowy z 7 kwietnia 1946 r.) oraz wytyczne co do treści aktu (m. in. obowiązek oznaczenia obszaru, na którym grunty zostają objęte w posiadanie i zamieszczenia pouczenia o treści § 3 rozporządzenia i art. 7, 8, 9. dekretu). Kolegium zauważyło, że żaden skład sądów administracyjnych nie zakwestionował obowiązywania rozporządzenia Ministra Odbudowy. Również w wyrokach, w których rozporządzenie ze stycznia 1948 r. było podstawą objęcia gruntów w posiadanie, sądy nie kwestionowały obowiązywania tego aktu prawnego.

Na powyższą decyzję skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli A. V. oraz W. K..

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, zarzucając naruszenie:

- art. 7 ust. 1 i 2 dekretu oraz § 1-3 rozporządzenia Ministra Odbudowy z 27 stycznia 1948 r., wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie obejmowania w posiadanie gruntów przez gminę m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 6, poz. 43; dalej: rozporządzenie Ministra Odbudowy z 27 stycznia 1948 r.) i art 54 ust. 3 ustawy z 16 sierpnia 1938 r. o samorządzie gminy m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 63, poz. 479; dalej: ustawa), przez uznanie, że złożone wnioski dekretowe w zakresie przedmiotowej działki są spóźnione;

- art. 296 § 1 i art. 307 dekretu prawo rzeczowe, przez pominięcie i uznanie, że rozporządzenie mogło w odmienny niż ustawa sposób regulować przeniesienie posiadania i na zasadzie art. 178 § 1 Konstytucji RP podlega kontroli sądów;

- art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a., art. 6 k.p.a. i art. 8 k.p.a., przez brak prawidłowego wskazania Dz. Urz. Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego m.st. Warszawy, którego publikacja rozpoczynała bieg terminu do złożenia wniosku dekretowego oraz wadliwe uznanie, że ogłoszenie w sprawie przejęcia przedmiotowej działki zostało podpisane przez osobę uprawnioną, a przejmowany teren został skonkretyzowany oraz naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., wobec nieodniesienia się do zarzutu braku upoważnienia osoby podpisanej pod ogłoszeniem opublikowanym w Dz. Urz. nr [...] z 16 sierpnia 1948 r. oraz pominięcie uchwały Rady m.st. Warszawy z [...] czerwca 2006 r.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając:

- błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia, polegający na błędnym założeniu, że grunty przedmiotowej nieruchomości zostały skutecznie objęte w posiadanie przez m. st. Warszawę podczas, gdy w toku postępowania nie zbadano czy samo ogłoszenie, na które powołał się organ było ważne i skuteczne, a więc w prawidłowy sposób pochodziło od Zarządu Miejskiego m. st. Warszawy;

- błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia, polegający na błędnym założeniu, że 6-miesięczny termin określony w art. 7 ust. 1 dekretu na złożenie wniosku minął bezskutecznie 16 lutego 1949 r. podczas, gdy termin ten nie mógł rozpocząć swojego biegu z uwagi na nieskuteczne objęcie w posiadanie gruntu przez m. st. Warszawę, a w konsekwencji wnioski z 7 listopada 1990 r. i z 28 października 1991 r. powinny zasługiwać na uwzględnienie;

- naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a., przez nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całości materiału dowodowego, co spowodowało brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i błędne przyjęcie, iż skarżący nie złożył wniosku w terminie przewidzianym w art. 7 ust. 1 dekretu, co w konsekwencji doprowadziło do wydania decyzji odmawiającej skarżącemu ustanowienia prawa użytkowania wieczystego;

- naruszenie art. 11 k.p.a., przez brak odniesienia się przez organ do wszystkich zarzutów skarżącego zamieszczonych w odwołaniu, a tym samym sporządzenie uzasadnienia zaskarżonej decyzji w sposób niepełny, niewyjaśniający wszystkich przesłanek leżących u podstaw podjętej decyzji;

- naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a., przez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy zgodnie ze stanem rzeczywistym i wydanie decyzji naruszającej słuszny interes skarżącego, w sposób niebudzący zaufania skarżącego do władzy publicznej.

W odpowiedzi na skargi Kolegium wniosło o ich oddalenie.

Skarżący W. K. zmarł 21 października 2014 r. Jego spadkobiercy: M. K. i M. K. – reprezentowana przez matkę M. K. (postanowienie Sądu Rejonowego w Mławie z 14 marca 2017 r., sygn. akt I Ns 257/16 o stwierdzeniu praw do spadku) poparli skargę.

Uzasadniając oddalenie skarg Sąd I instancji wskazał, że przepisy dekretu nie przewidują żadnych wyjątków od zasady terminowego złożenia wniosku. Istotny jest wyłącznie fakt złożenia wniosku przez podmiot uprawniony w rozumieniu art. 7 dekretu, w terminie określonym w tym przepisie. Nie ma natomiast doniosłości prawnej przyczyna niedochowania tego terminu. Termin jest jeden dla każdego adresata ww. przepisu dekretu. Początkiem biegu terminu jest dzień ogłoszenia o objęciu gruntu w posiadanie. Sąd I instancji podkreślił, że przedmiotowy grunt został przez Gminę objęty w posiadanie 16 sierpnia 1948 r., co zostało ogłoszone w Dz. Urz. Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego Nr [...] i powoduje, że upływ 6-miesięcznego terminu nastąpił 16 lutego 1949 r. Natomiast ogłoszenie, którego kserokopia znajduje się w aktach administracyjnych, ukazało się zgodnie z wymogami rozporządzenia Ministra Odbudowy z 27 stycznia 1948 r. Przepis § 1 tego rozporządzenia nakazywał dokonywanie ogłoszeń w organie urzędowym Zarządu Miejskiego m.st. Warszawy. Był nim Dz. Urz. Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego m. st. Warszawy. Ogłoszenie ukazało się w Nr [...] tego Dziennika w dniu 16 sierpnia 1948 r., którego kopia znajduje się w aktach sprawy. Ogłoszenie zostało zamieszczone na stronie 1 Dziennika. W punkcie 10 ogłoszenia określono granice terenów, które zostają objęte w posiadanie. Niewątpliwie na obszarze tym znajduje się nieruchomość położona przy R. [...]. Z kolei zgodnie z § 2 ww. rozporządzenia, ogłoszenie powinno zawierać: powołanie podstawy prawnej do objęcia gruntów w drodze ogłoszeń (§ 1), oznaczenie obszaru, na którym grunty zostają objęte w posiadanie, pouczenie o treści § 3 rozporządzenia niniejszego oraz art. 7, 8 i 9 ust. 2 dekretu.

Sąd I instancji wskazał, że w Dz. Urz. nr [...] z 16 sierpnia 1948 r. podano podstawę prawną ogłoszenia, powołano rozporządzenie będące podstawą ogłoszenia, z podaniem daty, tytułu i miejsca jego publikacji, a także przepisy § 1 i 3 rozporządzenia oraz dekret z podaniem miejsca jego publikacji i przytoczono treść art. 7, 8 i 9 dekretu, oznaczono dokładnie obszar, który określał granice terenu objętego rozporządzeniem. Ogłoszenie zawiera również informację z § 3 rozporządzenia wskazując, że objęcie gruntów w posiadanie Gminy następuje z dniem wydania numeru Dziennika Urzędowego, w którym zamieszczone jest niniejsze ogłoszenie. Wobec powyższego ogłoszenie spełnia wszystkie wymogi wskazane w rozporządzeniu Ministra Odbudowy z 27 stycznia 1948 r.

Sąd I instancji wyjaśnił także, że ogłoszenie o objęciu gruntów w posiadanie przez gminę jest ogłoszeniem Zarządu Miejskiego m.st. Warszawy, o czym stanowi § 1 rozporządzenia Ministra Odbudowy z 27 stycznia 1948 r. Zgodnie z art. 54 ust. 2, 3 i 4 ustawy, która to ustawa regulowała ustrój Warszawy do 13 kwietnia 1950 r., Zarząd Miejski reprezentował na zewnątrz Prezydent Miasta i upoważnieni przez niego wiceprezydenci lub pracownicy miejscy. Przy czym m.in. dokumenty urzędowe Zarządu Miejskiego podpisywał Prezydent Miasta, który również mógł upoważnić do ich podpisywania w swoim zastępstwie wiceprezydentów lub poszczególnych pracowników miejskich. Prezydent Miasta wydawał również Dziennik Zarządu m.st. Warszawy. Z przepisów tych wynika, że Prezydent reprezentujący Miasto mógł również upoważnić wiceprezydentów do działania w jego imieniu. Zarząd Miejski składał się z Prezydenta Miasta, 5 wiceprezydentów i 9 ławników (art. 40 ustawy). Przy czym zgodnie z art. 45 ust. 2 ustawy Prezydenta w czasie jego nieobecności lub niemożności pełnienia przez niego czynności służbowych zastępował wyznaczony przez niego wiceprezydent, na którego przechodziły wszystkie prawa i obowiązki prezydenta, a pozostali wiceprezydenci byli pomocnikami prezydenta i zastępowali go w ustalonym zakresie. W ocenie Sądu I instancji przy takiej regulacji prawnej nie można zarzucić braku stosownego umocowania dla wiceprezydenta do podpisania przedmiotowego ogłoszenia o objęciu gruntów przez gminę. Każdy bowiem z wiceprezydentów posiadał określone upoważnienia, a jednemu z nich, jako zastępującemu prezydenta przysługiwały nawet wszystkie jego uprawnienia i obowiązki. Sąd I instancji wskazał, że wprawdzie nie pozyskano stosownych dokumentów dotyczących podziału obowiązków pomiędzy poszczególnych wiceprezydentów i w związku z tym nie można stwierdzić, czy podpisujący przedmiotowe ogłoszenie wiceprezydent działał jako zastępca prezydenta we wszystkich sprawach, czy też jako jego pełnomocnik zastępujący prezydenta w określonym zakresie, tym niemniej, wbrew twierdzeniom skarg, generalnie wiceprezydent posiadał uprawnienie do podpisania przedmiotowego ogłoszenia, a uprawnienie to wynikało z przepisu ustawowego. Zdaniem Sądu I instancji ogłoszenie o objęciu w posiadanie gruntów przez gminę m.st. Warszawy opublikowane w Nr [...] Dz. Urz. Rady Naczelnej i Zarządu Miejskiego z 16 sierpnia 1948 r., stosownie do § 3 ww. rozporządzenia uruchomiło 6-miesięczny termin określony w art. 7 ust. 1 dekretu do zgłoszenia wniosku o przyznanie własności czasowej danej nieruchomości.

Ponadto, w ocenie Sądu I instancji całkowicie chybione jest powoływanie się przez skarżącą na uzasadnienie uchwały Rady m.st. Warszawy z [...] czerwca 2006 r. w której zakwestionowano uprawnienia wiceprezydenta (S. S., w niniejszej sprawie ogłoszenie podpisał B. J.) do podpisania przedmiotowego ogłoszenia. Stanowisko to nie wywołuje żadnych skutków prawnych, bowiem Rada m.st. Warszawy nie posiada kompetencji do oceny legalności przedmiotowego ogłoszenia. Ponadto, uchwała ta została podjęta w wyniku rozpoznania skargi obywatelskiej osoby trzeciej, wniesionej w ramach skargi i wniosków określonych w Dziale VIII Kodeksu postępowania administracyjnego.

Sąd I instancji stwierdził, że prawidłowe jest stanowisko Kolegium, że ogłoszenie o objęciu gruntu w posiadanie wydane zostało i podpisane przez właściwą osobę. Tym samym nie sposób również przyjąć, że nie doszło do skutecznego objęcia gruntu w posiadanie przez gminę.

Sąd I instancji wyjaśnił również, że rozporządzenie Ministra Odbudowy zostało wydane na podstawie art. 11 dekretu warszawskiego, a nie na podstawie przepisów dekretu Prawo rzeczowe. Stanowisko skargi, że rozporządzenie to miało wykonywać przepisy dekretu Prawo rzeczowe nie znajduje żadnego uzasadnienia. Dekret warszawski był przepisem tej samej rangi, co dekret Prawo Rzeczowe. Zarzut, że rozporządzenie wykonawcze jednego z dekretów miało być zgodne z zapisami drugiego dekretu i go wykonywać jest chybiony. Rozporządzenie Ministra Odbudowy z 27 stycznia 1948 r. jest aktem wykonawczym dekretu z 26 października 1945 r., a nie dekretu Prawo rzeczowe z 11 października 1946 r. Oznacza to, że musi ono być zgodne z zapisami dekretu warszawskiego, gdyż on stanowił delegację ustawową do wydania rozporządzenia (art. 4).

W skardze kasacyjnej skarżący zaskarżyli wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie, rozpoznane sprawy na rozprawie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Sądowi I instancji zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 136 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) w zw. z art. 141 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez wydanie wyroku w oparciu o wadliwie ustalony przez organy stan faktyczny, tj. ustalony na podstawie niepełnego materiału dowodowego, czego wyrazem, jest konkluzja, że nie jest niezbędne pozyskanie dokumentów dotyczących podziału obowiązków pomiędzy poszczególnych wiceprezydentów, ponieważ wiceprezydent miał na gruncie ustawy z 16 sierpnia 1938 r. ogólną możliwość działania jako zastępca prezydenta, podczas gdy warunkiem uznania ogłoszenia Zarządu Miejskiego za skuteczne powinno być ustalenie, iż istnieje i znajduje się w aktach sprawy dokument, z którego bezpośrednio wynika upoważnienie dla wiceprezydenta do zastępowania prezydenta miasta do dokonania ogłoszenia w imieniu Zarządu Miejskiego;

2. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez przyjęcie przez Sąd stanu faktycznego ustalonego przez organ administracyjny niezgodnie z obowiązującą procedurą, czego wyrazem jest fakt, że organ administracyjny sprzecznie z art. 75 § 1 k.p.a. nie podjął wszystkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego, ponieważ wobec braku dowodów jednoznacznie wskazujących na istnienie dokumentu umocowania wiceprezydenta do działania w charakterze zastępcy prezydenta, poprzestał na stwierdzeniu, że generalnie wiceprezydent posiadał uprawnienie do podpisania przedmiotowego ogłoszenia.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że nie można zaaprobować sytuacji, w której podstawą rozstrzygnięcia jest konkluzja, iż wystarczyła potencjalna i hipotetyczna możliwość działania przez wiceprezydenta w charakterze zastępcy prezydenta miasta w sytuacji, gdy w aktach sprawy brakuje dokumentu wykazującego faktyczne istnienie takiego umocowania. Uprawnienie do żądania ustanowienia prawa użytkowania wieczystego (dawnej własności czasowej) powstawało dla dotychczasowych właścicieli nieruchomości warszawskich w dacie wejścia w życie dekretu i mogło być realizowane w terminie przewidzianym w art. 7 dekretu, który biegnie indywidualnie w odniesieniu do każdej nieruchomości (uchwała NSA z 8 września 2003 r, OPS 3/03, ONSAiWSA 2004, nr 1, poz. 6). Zatem warunkiem sine qua non wygaśnięcia roszczenia o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na podstawie art. 7 dekretu jest rozpoczęcie biegu terminu przewidzianego w tym przepisie, co natomiast zależy od skutecznego objęcia w posiadanie gruntu przez Gminę m. st. Warszawy. Objęcie w posiadanie następowało natomiast przez dokonanie ogłoszenia przez Zarząd Miejski m.st. Warszawy, podany do publicznej wiadomości. Zgodnie z wyrokiem NSA z 22 lutego 2008 r., I OSK 188/07, jeżeli przesłanką odmowy ustanowienia własności czasowej jest bezskuteczny upływ terminu przewidzianego w art. 7 ust. 1 dekretu, to niezbędne jest wykazanie nie tylko, że osoby uprawnione nie zgłosiły omawianego żądania, ale także ustalenie czy i kiedy rozpoczął bieg termin do złożenia takiego wniosku. Faktu i daty skutecznego objęcia gruntu w posiadanie nie można bowiem domniemywać. Niedopuszczalne jest również dokonywanie takich ustaleń wyłącznie na podstawie niczym niepopartych twierdzeń organu. Skarżący kasacyjnie wskazali, że organy obu instancji, jak również Sąd I instancji, w żaden sposób nie sprawdziły, czy powoływane przez nie ogłoszenie z 16 sierpnia 1948 r. było ważne i skuteczne. Ogłoszenie to zostało zamieszczone w Dz. Urz. Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego m. st. Warszawy, jednak brak jest dowodów wskazujących, że Zarząd ten był prawidłowo reprezentowany, stosownie do przepisów ustawy. Zgodnie bowiem z art. 47 ustawy, Zarząd Miejski działa bądź kolegialnie, jako Magistrat pod przewodnictwem Prezydenta Miasta, bądź też jednoosobowo przez Prezydenta Miasta. Zgodnie z art. 54 ust. 2 i 3 ustawy, Zarząd działa na zewnątrz tylko przez Prezydenta Miasta i upoważnionych przez niego wiceprezydentów lub pracowników miejskich. Wykaz osób upoważnionych do podpisywania dokumentów, przez które miasto zaciąga zobowiązania należy ogłaszać w Dzienniku Zarządu m.st. Warszawy. Zgodnie z art. 55 ustawy, Prezydent Miasta załatwia jednoosobowo i pod osobistą odpowiedzialnością wszystkie czynności Zarządu Miejskiego w zakresie wskazanym w art. 6, przy pomocy wiceprezydentów i pracowników miejskich. A zatem, do reprezentowania Zarządu przy dokonaniu ogłoszenia o objęciu w posiadanie gruntów przez gminę m.st. Warszawy, upoważniony był co do zasady Prezydent Miasta, chyba, że upoważnił on do dokonania tej czynności wiceprezydenta i upoważnienie to zostało to ogłoszone w Dzienniku Zarządu m.st. Warszawy. Na gruncie niniejszej sprawy, ogłoszenie z 16 sierpnia 1948 r., zostało dokonane przez wiceprezydenta m. st. Warszawy inż. B. J. Brak jest jednak dowodów na udzielenie mu przez Prezydenta Miasta upoważnienia do dokonania tej czynności. W ocenie skarżących kasacyjnie w aktach sprawy powinien znaleźć się egzemplarz dziennika, w którym byłby zamieszczony wykaz osób upoważnionych do podpisywania dokumentów w imieniu miasta. O istnieniu obowiązku publikowania wykazu osób upoważnionych do działania w imieniu miasta stanowił art. 54 ust. 3 ustawy, w związku z czym na organie administracji w niniejszej sprawie spoczywał obowiązek wykazania, że objęcie nieruchomości w posiadanie było dokonane przez prawidłowo reprezentowany Zarząd Miejski. Przyjęcie zaś założenia istnienia upoważnienia do podpisania przez wiceprezydenta m. st. Warszawy takiego ogłoszenia, w drodze uznania że "wprawdzie nie pozyskano stosownych dokumentów dotyczących podziału obowiązków pomiędzy poszczególnych wiceprezydentów i w związku z tym nie można stwierdzić, czy podpisujący przedmiotowe ogłoszenie wiceprezydent działał jako zastępca prezydenta we wszystkich sprawach, czy też jako pełnomocnik zastępujący prezydenta w określonym zakresie, tym niemniej, generalnie wiceprezydent posiadał uprawnienie do podpisania przedmiotowego ogłoszenia, a uprawienie to wynikało z przepisu ustawowego" (str. 14 wyroku) prowadzi do naruszenia przez Sąd I instancji zasady zakazującej domniemywania kompetencji. Skoro zatem ogłoszenie z 16 sierpnia 1948 r. zostało wydane przez Zarząd Miejski reprezentowany przez wiceprezydenta, to do obowiązku organu I instancji, Kolegium, a także Sądu I instancji, należało sprawdzenie, czy wiceprezydent był należycie umocowany do dokonania takiej czynności. Z uwagi na brak ustalenia w niniejszym postępowaniu tej okoliczności należy uznać, że ogłoszenie takie nie było skuteczne, a zatem przedmiotowy grunt nigdy nie został skutecznie objęty w posiadanie w trybie rozporządzenia z 1948 r. W konsekwencji, nie rozpoczął się bieg 6-miesięcznego terminu wynikający z art. 7 dekretu, a wniosek dekretowy został złożony w terminie.

Zarządzeniem z 18 czerwca 2021 r. Przewodniczący Wydziału I w Izbie Ogónoadministracyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego, powołując się na art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. poz. 374 ze zm., dalej uCOVID-19) skierował sprawę na posiedzenie niejawne, z uwagi na to, że przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym przekazem obrazu i dźwięku. W związku z tym, strony postępowania zawiadomiono o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne celem rozpoznania skargi kasacyjnej i możliwości pisemnego przedstawienia swojego stanowiska, w granicach zarzutów skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu.

Skarga kasacyjna oparta została na zarzucie naruszenia przepisów postępowania. Mimo wskazania na kilka przepisów, sedno zgłaszanego w skardze kasacyjnej problemu odnosi się zasadności stanowiska Sądu I instancji, że w kontrolowanym przez ten sąd postępowaniu nie było podstaw do podjęcia czynności wyjaśniających, czy ogłoszenie o objęciu gruntów w posiadanie przez Gminę m. st. Warszawy opublikowane w Dz. Urz. Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego m. st. Warszawy z 16 sierpnia 1948 r. nr [...] było prawidłowo podpisane przez osobę do tego uprawnioną, skoro opatrzone zostało podpisem wiceprezydenta Warszawy.

Wadliwy jest jednak argument skargi kasacyjnej, że fakt upoważnienia wiceprezydenta do działania w imieniu Prezydenta Miasta wymagał ogłoszenia w Dzienniku Zarządu m. st. Warszawy. Wymóg taki, zgodnie z art. 54 ust. 3 in fine ustawy z 16 sierpnia 1938 r. o samorządzie gminy m.st. Warszawy, dotyczył tylko wykazu osób upoważnionych do podpisywania dokumentów, przez które miasto zaciąga zobowiązania. Niewątpliwie opublikowanie przedmiotowego ogłoszenia nie jest taką czynnością, która skutkuje zaciągnięciem przez miasto zobowiązania, a skarga kasacyjna w tym zakresie nie przedstawia żadnej argumentacji, przemawiającej za teza przeciwną. Z tego powodu nie ma podstaw do poszukiwania i dołączenia do akt takiego Dziennika Zarządu, zawierającego przedmiotowy wykaz.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela także stanowiska, że w przeprowadzonym przez organy postępowaniu obowiązkiem organów było sprawdzenie, czy wiceprezydent był należycie umocowany i uzyskanie dokumentów pełnomocnictw lub potwierdzenie ich istnienia, w tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko wyrażone w wyroku z 10 marca 2017 r., sygn. I OSK 1304/15. Należy podkreślić, że kontroli Sądu nie podlegało ogłoszenie Zarządu Miejskiego o objęciu w posiadanie gruntów, opublikowane w Dzienniku Zarządu Miejskiego i Rady Miejskiej nr [...] z 16 sierpnia 1948 r. Zgodnie z uchwałą składu pięciu sędziów NSA z 5 czerwca 2000 r., sygn. OPK 32/99, warunkiem skutecznego objęcia gruntów w posiadanie przez gminę m. st. Warszawa było zamieszczenie ogłoszenia w organie urzędowym Zarządu Miejskiego, o którym mowa w § 3 rozporządzenia Ministra Odbudowy z 27 stycznia 1948 r. w sprawie obejmowania w posiadanie gruntów przez gminę m. st. Warszawy. Ogłoszenie to zostało opublikowane i wywołało skutek. Przepis art. 54 ust. 2 ustawy z dnia 16 sierpnia 1938 r. o samorządzie gminy m. st. Warszawy stanowił, że Zarząd Miejski działa na zewnątrz tylko przez Prezydenta i upoważnionych przez niego wiceprezydentów lub pracowników miejskich. Natomiast zgodnie z art. 54 ust. 2 tej ustawy, wszelkie dokumenty Zarządu Miejskiego podpisuje Prezydent Miasta, który może upoważnić do podpisywania w swoim zastępstwie wiceprezydentów oraz poszczególnych pracowników miejskich. Skoro wiceprezydent miasta wskazany został jako osoba mogąca działać w zastępstwie Prezydenta, to brak jest podstaw, aby kwestionować skuteczność ogłoszenia. Po pierwsze, zostało ono opublikowane w oficjalnym publikatorze Zarządu Miejskiego, po drugie opatrzone zostało podpisem nie przypadkowej, niezidentyfikowanej co do funkcji osoby, lecz wiceprezydenta, mieszczącego się w kręgu podmiotów mogących działać na podstawie upoważnienia Prezydenta Miasta. W tej sytuacji ogłoszenie to korzysta z domniemania legalności i nie ma konieczności, aby je weryfikować poprzez kompletowanie materiałów będących podstawą jego podjęcia i opublikowania, skoro nie jest ono przedmiotem kontroli sądu. Sąd nie naruszył zasady zakazu domniemania kompetencji, albowiem kontrolował decyzję Kolegium, a nie legalność ogłoszenia czy legalność jego publikacji.

Należy też zwrócić uwagę, że zupełnie chybione są argumenty skargi kasacyjnej, odwołujące się do orzeczeń dotyczących obejmowania gruntów warszawskich w posiadanie na podstawie rozporządzenia Ministra Odbudowy z 1946 r., które nie miało zastosowania w sprawie i opierało się na odmiennych zasadach, co prawidłowo wyjaśnił już Sąd I instancji.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny nie uznał za skuteczne zarzutów naruszenia art. 7, 77 § 1 i 80 oraz 136 § 1 k.p.a., a w konsekwencji art. 151 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Sąd I instancji nie miał podstaw do uwzględnienia skargi i uchylenia kontrolowanej decyzji ze względu na zakres przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego. Nie uzasadnia również uwzględnienia skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., albowiem uzasadnienie wyroku Sądu I instancji zawiera konieczne elementy, pozwala poznać stanowisko sądu i poddać wyrok kontroli instancyjnej.

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej.

Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczeniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1842, dalej jako "uCOVID-19"). Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19. Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Ten standard ochrony praw stron i uczestników został zachowany, skoro zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie. W konsekwencji skład Sądu rozpoznający niniejszą sprawę uznał, że dopuszczalne jest rozpoznanie wniesionej skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.