Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 803/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-09-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, 8,  art. 11, art. 77 , art. 107  par. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) Sędziowie : Sędzia WSA Jacek Bursa Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski Protokolant: Maksymilian Krzanowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 września 2018 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz strony skarżącej Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w K. kwotę 997 zł (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta K. decyzją z 2 stycznia 2018 r. nr [...], znak: [...], na podstawie art. 50 ust. 1, art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 54 i art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j Dz.U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm.), dalej "u.p.z.p." w związku z art. 6 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (obecnie Dz.U. z 2018 r., poz. 121), dalej "u.g.n." oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23; obecnie Dz.U. z 2017 r., poz. 1257), dalej "K.p.a.", po rozpatrzeniu wniosku Firma A. w K. ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: Budowa osiedlowej sieci cieplnej fi 323,[...] w technologii rur preizolowanych na dz. nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], [...],[...],[...],[...] obr.[...], na odcinku od osiedlowej sieci cieplnej 2xDn [...] zlokalizowanej w rejonie ulicy [...] do sieci cieplnej 2xDn 300 w rejonie ul. [...] w K..

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podano, iż wnioskowana inwestycja wypełnia przesłanki określone w przepisach prawa określających pojęcie "inwestycja celu publicznego o znaczeniu lokalnym".

W dalszej części uzasadnienia decyzji zostały przedstawione wymogi ustawowe dla inwestycji celu publicznego zawarte w art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 21.08.1997 r o gospodarce nieruchomościami.

Omówione zostały pozyskane uzgodnienia i opinie w trybie art. 53 ust. 4 u.p.z.p. miarodajnych jednostek branżowych i organów opiniujących oraz ich znaczenie dla wydania pozytywnego rozstrzygnięcia.

Wskazano, że projekt decyzji oraz analizę warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym planuje się inwestycję, sporządziła osoba uprawniona, na mocy przepisu art. 50 ust. 4 u.p.z.p., do opracowywania takich dokumentów.

Od powyższej decyzji odwołanie w ustawowym terminie złożyła Spółdzielna A., podnosząc niewłaściwe przeprowadzenie postępowania dowodowego przed wydaniem decyzji, brak ustalenia istotnych faktów, powierzchowną analizę stanu faktycznego. Podniesiono, że realizacja inwestycji zaspokoi jedynie potrzeby właścicieli działek nr [...] i [...] obr. [...], gdy tymczasem inwestycja spowoduje znaczne szkody na pozostałych 12 działkach objętych wnioskiem inwestora. Odwołująca się obawia się także ograniczenia własnych możliwości inwestycyjnych, wycinki istniejących na działkach drzew, tworzących barierę dla hałasu i zanieczyszczeń.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 17 kwietnia 2018r. znak: [...], na podstawie art. 50 ust. 1, 2a, art. 53 ust. 4 pkt 5 u.p.z.p. oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał w szczególności, że Prezydent Miasta K., działając na wniosek Firma A w K., przeprowadzeniu postępowania wydał decyzję o ustaleniu zgodnie z wnioskiem lokalizacji inwestycji celu publicznego dla opisanego wyżej zamierzenia inwestycyjnego.

We wniosku zostały, zgodnie z wymogami ustawowymi art. 52 ust. 2 u.p.z.p., określone granice terenu przedstawione na kopii wymaganej przepisami mapy zasadniczej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, określono charakterystykę parametrów technicznych inwestycji. Organ I instancji zawiadomił w sposób prawem przewidziany o wszczęciu postępowania ustalone strony postępowania.

Zgodnie z wymogami wydania decyzji ustalającej lokalizację celu publicznego wskazanymi w art. 53 ust. 3 u.p.z.p. została opracowana przez uprawnionego do wykonywania takich opracowań mgr inż. arch. W. G. "Analiza warunków zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji". W dokumencie tym stwierdzono, że działki stanowiące teren zainwestowania znajdują się w obszarze nieobjętym żadnym planem zagospodarowania przestrzennego, stanowią częściowo własność osób fizycznych, spółdzielni mieszkaniowych, Gminy K. i Spółki Firma B S.A..

W oparciu o uzgodnienie Wydziału Kształtowania Środowiska UMK z dnia 14.11.2017 r. ustalono, że inwestycja nie jest zaliczona do inwestycji mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko lub mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko co oznacza, że nie jest wymagane uzyskanie decyzji środowiskowych.

W [...] i c zał. Nr [...] do decyzji zamieszczono szczegółowe warunki w zakresie ochrony zieleni i przyrody, w tym ochrony rosnących na terenie inwestycji drzew i krzewów, prowadzenia prac ziemnych, ochrony zwierząt. Zamieszczono także odrębne ustalenia dotyczące warunków inwestycji w zakresie geologii i ochrony wód i gospodarki wodnej .

Uzgodnienie Wydziału Kształtowania Środowiska UMK jest pozytywne dla wnioskowanej inwestycji, jednakże formułuje nakazy specjalnej ochrony wskazanych okazów drzew i maksymalnej możliwej ochrony pozostałych.

Pozyskano także uzgodnienia Ministra Środowiska i Marszałka Województwa [...], w trybie uzgodnienia z art. 53 ust. 4 i 5 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. w odniesieniu do udokumentowanych złóż kopalin i wód podziemnych.

Dalej w uzasadnieniu decyzji wskazano, że podstawę prawną kwestionowanej decyzji stanowi ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która przewiduje w art. 4 ust. 2 pkt 1, 2 że w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - dopuszczalne są dwa rodzaje decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego, a mianowicie: decyzję o lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzję o warunkach zabudowy. Ustawodawca zdecydował się określić ustawowo pojęcie "inwestycji celu publicznego" w art. 2 pkt 5 ustawy precyzując, jakiej inwestycji przysługuje status inwestycji celu publicznego. Na pojęcie "inwestycji celu publicznego" składają się dwa elementy, których łączne wystąpienie jest warunkiem koniecznym takiego rodzaju inwestycji. Pierwszy element stanowi określenie przedmiotu inwestycji, jakim jest realizacja celu publicznego wskazanego w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a drugi element stanowi przypisanie inwestycji znaczenia lokalnego lub ponadlokalnego. Tak więc z treści art. 2 pkt 5 ustawy wynika, iż warunkiem przyporządkowania inwestycji do wskazanej kategorii jest jej lokalne lub ponadlokalne znaczenie, niezależnie od tego, że winien być to cel, o jakim mowa w art. 6 u.g.n. Wszystkie te warunki wypełnia wnioskowana inwestycja rozbudowa sieci ciepłowniczej. W ustalonej sytuacji faktycznej braku planu miejscowego przeprowadzono postępowanie wyjaśniające w oparciu o przepisy art. 50 ust. 1 i następne ustawy. Wobec obowiązku pozyskania wymaganych na podstawie art. 53 ust.4 ustawy uzgodnień zwrócono się o ich wydanie do właściwych instytucji i organów.

Odpowiadając na zarzut braków postępowania dowodowego Kolegium stwierdziło, że nie jest on, wobec wykazanych wyżej działań organu I instancji, zasadny. Pozyskane dokumenty, analiza, uzgodnienia i opinie są wystarczające dla ustalenia stanu faktycznego sprawy. Decyzja podjęta w oparciu o nie ma umocowanie w omówionych wyżej przepisach prawa wyjaśnionych stronom postępowania.

Decyzja o ustaleniu lokalizacji celu publicznego jest pierwszym etapem procesu inwestycyjnego i stanowi jedynie informację dla potencjalnego inwestora, czy planowane zamierzenie inwestycyjne może być zrealizowane na danym terenie i czy planowana inwestycja pozostaje w zgodzie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa. Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie przesądza o prawie do rozpoczęcia budowy. Budowę można bowiem dopiero rozpocząć na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która może być wydana jedynie inwestorowi, który m.in. wykaże się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zgodnie z art. 55 u.p.z.p. decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. W decyzji o lokalizacji celu publicznego nie określa się szczegółowych parametrów technicznych inwestycji, natomiast wskazuje się jedynie warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych. Organy ani inwestor, na etapie postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, nie są zobowiązani do konsultacji ze stronami szczegółowych rozwiązań technicznych. Szczegółowe kwestie dotyczące technicznych rozwiązań inwestycji nie stanowią zatem przedmiotu sprawy o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, a będą rozstrzygane na dalszych etapach procesu inwestycyjnego.

Na powyższą decyzję Spółdzielna A. wniosła skargę do WSA w Krakowie, zaskarżając ją w całości. Zaskarżonej decyzji strona skarżąca zarzuciła:

1.naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy,

art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania.

2.naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy:

art. 53 ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez brak dokładnej analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz stanu faktycznego i prawnego terenu,

art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez brak uzgodnienia z zarządcą drogi w odniesieniu do działek nr [...], [...] i [...] obr. [...], które są w wieczystym użytkowaniu skarżącej spółdzielni.

W oparciu o powyższe zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie od organu, który wydał zaskarżoną decyzję, zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw.

W uzasadnieniu zarzutów skargi wskazano, że planowana budowa osiedlowej sieci cieplnej w swoim zakresie obejmuje 12 działek stanowiących własność, bądź użytkowanie wieczyste Spółdzielna A.. Podkreślono, że skarżąca Spółdzielnia nie występowała o realizację takiego przedsięwzięcia oraz nie zgłaszała potrzeby podniesienia bezpieczeństwa cieplnego w obrębie swoich nieruchomości. Nie można zatem stwierdzić, że planowana inwestycja ma znaczenie lokalne, ponieważ dla Spółdzielni realizacja tej inwestycji wiąże się jedynie z utrudnieniami i degradacją istniejącej infrastruktury oraz zieleni. Planowana inwestycja z tak wyznaczonym przebiegiem będzie ingerować w większość działek Spółdzielni znajdujących się w tym rejonie. Takie wyznaczenie przebiegu rurociągu jest dla Spółdzielni najbardziej niekorzystne, ponieważ ogranicza ono możliwość dowolnego zagospodarowania w przyszłości działek przeznaczonych pod inwestycje.

Decyzja organu II instancji w sposób bardzo lakoniczny podaje uzasadnienie utrzymania w mocy decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 02.01.2018r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że została przeprowadzona analiza warunków zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, jednak nie można opierać się jedynie na fakcie przeprowadzenia analizy, a należy zweryfikować, czy ta analiza została przeprowadzona w sposób prawidłowy. Do obsługi inwestycji w zakresie infrastruktury technicznej nie zostały wskazane żadne elementy, natomiast komunikacja została w ww. analizie oparta o ul. [...] oraz ul. [...].

Strona skarżąca wskazała, że od strony ul. [...] nie ma dostępu do planowanej inwestycji, ponieważ znajdują się tam tory tramwajowe, natomiast ul. [...] jest ulicą wewnętrzną m.in. w użytkowaniu wieczystym skarżącej Spółdzielni, w związku z tym nie można stwierdzić, że planowana inwestycja będzie miała zagwarantowaną obsługę komunikacyjną.

W warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydanych dla decyzji organu I instancji nie zostały podane żadne wymagania jakie inwestor musi spełnić, aby zabezpieczyć wjazd do garażu podziemnego. Kwestia ta może wynikać z braku dokładnego przeanalizowania terenu, na którym ma zostać wykonana inwestycja. Realizacja tej inwestycji wiąże się co najmniej z czasowym ograniczeniem sposobu korzystania z nieruchomości przez Spółdzielnię, a zwłaszcza przez mieszkańców budynku przy ul. [...]. Na podstawie wydanej decyzji nie można mieć pewności, że przedstawione rozwiązania zabezpieczają prawa osób trzecich w optymalnym najmniej uciążliwym w realiach sprawy stopniu.

W treści decyzji organu I instancji znajduje się informacja, że zgodnie art. 50 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym została dokonana analiza warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz stanu faktycznego i prawnego terenu. Stwierdzenie to budzi wątpliwości, ponieważ teren pod planowaną inwestycję nie został w pełni przeanalizowany, planowane posadowienie instalacji znajduje się na wjeździe do garażu podziemnego budynku przy ul. [...]. Realizacja tego przedsięwzięcia może uniemożliwić wjazd do garażu podziemnego w trakcie wykonywania robót, a także w dłuższej perspektywie może powodować zalewanie garażu podziemnego. Takie usytuowanie sieci będzie powodować uciążliwości dla osób korzystających z wewnętrznego układu komunikacyjnego oraz ograniczać korzystanie z działki pełniącej funkcję drogi wewnętrznej. Spółdzielnia nie wyrazi zgody na wykonywanie jakichkolwiek prac ingerujących w zjazd do garażu podziemnego.

Podkreślono, że planowana inwestycja obejmuje swym zakresem również działkę nr [...], która stanowi współwłasność skarżącej Spółdzielni oraz wszystkich właścicieli mieszkań posiadających prawo odrębnej własności w budynku przy ul. [...]. W takiej sytuacji kolejny etap postępowania będzie się wiązał z wykazaniem prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, tj. z uzyskaniem zgody od wszystkich współwłaścicieli tego gruntu.

Zaznaczono również, że w warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu stanowiącym załącznik do decyzji organu I instancji jest bardzo lakonicznie określony zakres planowanej inwestycji. Nie została w tym miejscu podana dokładna szerokość pasa terenu zajętego pod przedmiotową inwestycję oraz w jakim promieniu od posadowionej sieci wystąpią ograniczenia w możliwości zagospodarowania terenu w przyszłości. Przebieg magistrali cieplnej wskazanym szlakiem koliduje przede wszystkim z planowaną na tym terenie rozbudową osiedla przez Spółdzielnię (III etap budynku przy ul. [...]). Taka sytuacja będzie wiązała się ze znacznym naruszeniem prawa własności Spółdzielni, jej członków i wszystkich współwłaścicieli przedmiotowych nieruchomości.

Teren inwestycji obejmuje również drogę ul. [...], w skład której wchodzą m.in. działki nr [...], [...] będące w użytkowaniu wieczystym skarżącej Spółdzielni. Organ I instancji wydający decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji nie wystąpił o uzgodnienie planowanej inwestycji do Spółdzielni, jako do zarządcy przedmiotowej drogi, a decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w żadnym stopniu nie odnosi się do tej kwestii.

Na obszarze planowanej inwestycji znajdują się liczne drzewa stanowiące naturalną barierę dla zanieczyszczeń oraz hałasu generowanego przez ul. [...]. Roślinność ta stanowi fundamentalne znaczenie dla mieszkańców budynku przy ul. [...]. Zapisy w warunkach zagospodarowania terenu, że należy dążyć do maksymalnej możliwej ochrony istniejących drzew i krzewów, nie zabezpieczają dobra Spółdzielni i dają swobodę w prowadzeniu wycinki.

Decyzja organu I instancji, podtrzymana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, nie wyjaśnia w sposób wyczerpujący zakresu planowanej inwestycji, narusza ona możliwość swobodnego zagospodarowania nieruchomości Spółdzielni w przyszłości, a także przewiduje degradację drogi, chodników, wjazdu do garażu podziemnego oraz zielni stanowiących własność Spółdzielni. Spółdzielnia nie wyraża zgody na realizację tej inwestycji w takiej formie, ponieważ w znacznym stopniu ogranicza ona prawo własność Spółdzielni i jej członków. W związku z tym, jeżeli Spółdzielna A. na etapie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego na nieruchomościach będących w jej zarządzie składa stanowczy sprzeciw wobec planowanej inwestycji, należy rozważyć zasadność wydawania takiej decyzji. Podniesiono, że na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego Spółdzielnia również nie wyrazi zgody na dysponowanie jej terenem na cele budowlane, ponieważ nie ma w tym żadnego interesu prawnego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302), dalej "P.p.s.a.", odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy.

Regułą jest, że w ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 P.p.s.a. sąd jest uprawniony do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.), zaś jedynym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 P.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 P.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa.

Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy, gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd oddala skargę w oparciu o art. 151 P.p.s.a.

Z istoty kontroli wynika, że legalność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Mając na uwadze wskazane powyżej kryterium legalności Sąd stwierdził, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu. W toku postępowania administracyjnego doszło bowiem do naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. obliguje sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 17 kwietnia 2018 r. w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zamierzenia inwestycyjnego budowy osiedlowej sieci cieplnej.

W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że bezsporne w sprawie było, iż teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego zasadnie przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 50 i nast. ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1073), dalej "u.p.z.p.".

W kwestii natomiast okoliczności wskazanych w decyzji organu na uzasadnienie, że przedmiotowe zamierzenie kwalifikuje się jako inwestycja celu publicznego, w pierwszej kolejności wskazać należy, że pojęcie inwestycji celu publicznego definiuje art. 2 pkt 5 u.p.z.p.. Stanowi on, iż ilekroć w ustawie jest mowa o "inwestycji celu publicznego" - należy przez to rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), oraz metropolitalnym (obejmującym obszar metropolitalny) bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 i 2260 oraz z 2017 r. poz. 624 i 820).

Przytoczona wyżej definicja "inwestycji celu publicznego" wskazuje na dwie cechy tego pojęcia. Pierwszą cechą charakteryzującą inwestycję celu publicznego jest jej zakres, tj. określenie czy dane przedsięwzięcie można zaliczyć do działań o znaczeniu lokalnym, ponadlokalnym czy krajowym. Drugą cechą charakterystyczną tego pojęcia jest cel danego zamierzenia, tj. czy stanowi on realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 121). Według tego ostatniego przepisu, celami publicznymi w rozumieniu ustawy jest m.in. budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń oraz budowa i utrzymywanie publicznych urządzeń służących do zaopatrzenia ludności w wodę, gromadzenia, przesyłania, oczyszczania i odprowadzania ścieków oraz odzysku i unieszkodliwiania odpadów, w tym ich składowania (art. 6 pkt 2 i 3).

Tylko łączne spełnienie tych dwóch przesłanek może przesądzać, iż dane przedsięwzięcie spełnia wymogi, by można je zaliczyć do inwestycji celu publicznego, w stosunku do którego zastosowanie mają przepisy art. 50 – 58 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jak słusznie zauważa Z Niewiadomski w "Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne" Wydawnictwo C.H. Beck W. 2006 r. - inwestycja ma znaczenie lokalne lub ponadlokalne gdy ma realizować potrzeby wspólnoty tworzącej związek publicznoprawny. Będą to wspólnoty samorządowe na poziomie gminy, powiatu i województwa, a także społeczeństwo jako pewna całość zamieszkująca obszar państwa lub jego część. Zawsze więc inwestycja celu publicznego nakierunkowania będzie na urzeczywistnienie interesu publicznego, istotnego dla zbiorowości przynajmniej na poziomie lokalnym. Ponieważ ustawodawca przewidział dwa rodzaje aktów administracyjnych związanych z lokalizacją zamierzenia inwestycyjnego i określeniem warunków dla tego przedsięwzięcia tj. decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego - stosowanych alternatywnie w zależności od sytuacji prawnej zamierzenia inwestycyjnego, z uwagi na węższe zdefiniowanie pojęcia inwestycja celu publicznego ale także skutki jakie wskazane wyżej alternatywne akty administracyjne wywołują bądź mogą wywoływać (możliwość wywłaszczenia w oparciu o decyzję o lokalizację celu publicznego), regułą powinno być wydawanie decyzji o warunkach zabudowy. Wydawanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego stanowi wyjątek, którego nie wolno domniemywać. Przeciwnie, dla objęcia inwestycji zakresem stosowania przepisów dotyczących tej decyzji (lokalizacyjnej), należy udowodnić, że inwestycja ta spełnia wskazane wyżej przesłanki tj. że jest przedsięwzięciem które można zaliczyć do działań o znaczeniu lokalnym, ponadlokalnym czy krajowym (ma na celu urzeczywistnienie interesu publicznego, istotnego dla zbiorowości), oraz że stanowi realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Niespełnienie którejkolwiek z dwóch wyżej wskazanych przesłanek skutkować musi przyjęciem, iż nie mamy do czynienia z inwestycją celu publicznego, a do określenia warunków tego przedsięwzięcia właściwym jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy.

Odnosząc powyższe do przedmiotowej sprawy należy wskazać, że o ile nie budzi wątpliwości, iż inwestycja o której mowa w zaskarżonej decyzji, stanowi realizację celów określonych w art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz że uzbrojenie terenu w osiedlową sieć cieplną niewątpliwie może służyć lokalnej zbiorowości, to w ustaleniach organu brak konkretnych ustaleń i rozważań, jakiej to zbiorowości ma służyć w/w inwestycja.

W ocenie Sądu argumentacja organów przedstawiona w zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, jest zbyt lakoniczna i abstrakcyjna, nie zawiera analizy planowanej inwestycji pod kątem jej publicznego celu.

Sąd przychyla się do stanowiska doktryny w tej materii, iż: "nie bez znaczenia jest publiczny charakter celu, czyli taki, który związany jest z powszechnym korzystaniem z jakiegoś dobra, przedmiotu, urządzenia itp. albo z korzystaniem z nich dla dobra powszechnego, przy czym powszechność oznacza dużą liczbę osób przebywających lub zamieszkujących na danym terytorium (wszystkich lub większość). Publiczny może też oznaczać dostępny dla dużej liczby (wszystkich lub większości) wspomnianych osób" (Ewa Bończak –Kucharczyk Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, LEX 2011). Tak więc jeśli ma to być interes danej społeczności, to organ winien to ustalić na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, do czego zobowiązuje go art. 77 § 1 K.p.a. Podkreślić bowiem należy, że to, iż zwrot "działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym" jest niedookreślony, nie oznacza, że rozważania w tym zakresie mogą być ogólnikowe.

Aby zatem dokonać oceny, czy w przedmiotowym wypadku, planowane przedsięwzięcie: budowa osiedlowej sieci cieplnej fi 323,[...] w technologii rur preizolowanych na odcinku od osiedlowej sieci cieplnej 2xDn [...] zlokalizowanej w rejonie ulicy [...] do sieci cieplnej 2xDn 300 w rejonie ul. [...] w K., na wymienionych w decyzji kilkunastu działkach, jest działaniem o znaczeniu lokalnym (gminnym), organ jest zobligowany ustalić, czy otoczenie terenu inwestycji zawiera infrastrukturę w zakresie sieci cieplnej i jaki jest rzeczywisty krąg potencjalnych beneficjentów planowanej inwestycji. Dopiero wtedy będą istniały podstawy do dokonania oceny, czy zamierzone działania są działaniami o znaczeniu lokalnym. Jest to o tyle istotne, że z zarzutów skargi oraz powołanych w jej uzasadnieniu argumentów wynika, iż otoczenie terenu inwestycji zawiera infrastrukturę sieci cieplnej, a skarżąca Spółdzielnia nie występowała o realizację takiego przedsięwzięcia oraz nie zgłaszała potrzeby podniesienia bezpieczeństwa cieplnego w obrębie swoich nieruchomości.

W tym stanie rzeczy przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji wyczerpująco uzasadni, czy w przedmiotowej sprawie spełnione zostały warunki pozwalające na uznanie, że realizacja planowanej sieci stanowi realizację celu publicznego. Obowiązkiem organu będzie dokładne ustalenie, czy w sąsiedztwie planowanej inwestycji istnieje sieć cieplna, jaka jest to sieć i w jakiej technologii, czy istnieje potrzeba jej budowy w technologii rur preizolowanych na odcinku od osiedlowej sieci cieplnej 2xDn [...] zlokalizowanej w rejonie ulicy [...] do sieci cieplnej 2xDn 300 w rejonie ul. [...] w K. jak to określa decyzja organu, a następnie określenie potencjalnego kręgu podmiotów, którym może służyć planowane zamierzenie inwestycyjne. Jeśli bowiem beneficjentem tej inwestycji ma być nie społeczność, która dostęp do takiej infrastruktury cieplnej już posiada (w uzasadnieniu zarzutów skargi wskazano, że planowana budowa osiedlowej sieci cieplnej w swoim zakresie obejmuje 12 działek stanowiących własność, bądź użytkowanie wieczyste Spółdzielna A.; podkreślono, że skarżąca Spółdzielnia nie występowała o realizację takiego przedsięwzięcia oraz nie zgłaszała potrzeby podniesienia bezpieczeństwa cieplnego w obrębie swoich nieruchomości), a jedynie wykonanie przyłącza cieplnego do działek nr [...] i [...], to w tym wypadku planowanego zamierzenia nie będzie można uznać za inwestycję celu publicznego. W takiej bowiem sytuacji wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego naruszałoby art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także prowadziło do naruszeniu przepisów kodeksu cywilnego, dotyczących ochrony prawa własności i ustanawiania stosownych służebności.

Kończąc rozważania prawne należy raz jeszcze podkreślić, że zamiar realizacji celów, o których mowa w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest tylko jednym z dwóch warunków jakie spełnić musi dane zamierzenie inwestycyjne, by zaliczyć je do inwestycji celu publicznego. Oprócz tego warunku zamierzenie to musi być działaniem o znaczeniu lokalnym, ponadlokalnym lub krajowym, tj. mieć na celu zaspokajanie potrzeb konkretnej zbiorowości lokalnej lub ponadlokalnej.

Wobec braku takich ustaleń ze strony organów, ocena pozostałych zarzutów skargi na obecnym etapie, gdy nie wiadomo jeszcze, czy mamy do czynienia z inwestycją celu publicznego, byłaby za strony Sądu przedwczesna.

W świetle powyższych rozważań należy stwierdzić, że decyzja narusza treść ogólnej zasady z art. 8 K.p.a. (pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa) oraz z art. 11 K.p.a. (wyjaśniania zasadności przesłanek), co jest szczególnie istotne skoro realizacja inwestycji celu publicznego umożliwia władzy publicznej ingerencję w sferę cudzej własności nieruchomości także poprzez jej ograniczenie lub pozbawienie (art. 112 i nast. ustawy o gospodarce nieruchomościami).

Organy obu instancji naruszyły także przepisy art. 7, 77 i 107 § 3 K.p.a. w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie bowiem do treści art. 7 K.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz 135 P.p.s.a., orzekł jak w pkt I sentencji.

O kosztach orzeczono w pkt II w oparciu o przepis art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a.. Na kwotę [...]zł składa się uiszczony przez stronę skarżącą wpis od skargi w wysokości 500 zł, koszt zastępstwa procesowego w wysokości 480 zł - wynagrodzenie pełnomocnika radcy prawnego oraz uiszczona opłata skarbowa od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.