Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1142/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-03-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 39, art. 90
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Jagielska Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia NSA Dorota Dąbek (spr.) Protokolant asystent sędziego Elżbieta Jabłońska-Gorzelak po rozpoznaniu w dniu 23 marca 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej R. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 listopada 2015 r. sygn. akt V SA/Wa 1671/15 w sprawie ze skargi R. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty dotacji przypadającej do zwrotu do budżetu powiatu 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz R. M. 4700 (cztery tysiące siedemset) złotych tytułem częściowego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 3 listopada 2015r., sygn. akt V SA/Wa 1671/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (zwany dalej także: Sąd lub Sąd I instancji) oddalił skargę R. M. (zwana dalej także: Skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] lutego 2015r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości dotacji przypadającej do zwrotu.

Powyższy wyrok Sądu I instancji zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją administracyjną z dnia [...] czerwca 2014r. Starosta M. ustalił wysokość należności przypadającej do zwrotu do budżetu Powiatu M. przez Skarżącą - prowadzącą [...] - z tytułu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości. W tej samej decyzji Starosta ustalił również wysokość należności przypadającej do zwrotu z tytułu dotacji wykorzystanej niezgodne z przeznaczeniem.

Skarżąca złożyła w terminie odwołanie, w którym wniosła o uchylenie decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. SKO decyzją z dnia [...] sierpnia 2014r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Starosta M. decyzją z dnia [...] października 2014r., nr [...], na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 w związku z art. 252 ust. 1, 3, 5 i 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013r. poz. 885 z późn. zm., zwanej dalej u.f.p.) oraz art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r. poz. 267 z późn. zm., zwanej dalej k.p.a.), ustalił wysokość należności przypadającej do zwrotu do budżetu Powiatu M. z tytułu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości w okresie od września 2012r. do sierpnia 2013r. na słuchaczy [...] w łącznej kwocie 8.094 zł oraz ustalił wysokość należności przypadającej do zwrotu z tytułu dotacji wykorzystanej niezgodne z przeznaczeniem w tym samym okresie otrzymanej na prowadzenie wskazanych szkół.

Po rozpoznaniu odwołania Skarżącej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] lutego 2015r., nr [...], wydaną na podstawie art. 1, art. 2, art. 18 ust. 1 i art, 19 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2001r. nr 79, poz. 856 z późn. zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013r. poz. 267 z późn. zm.), utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. SKO podzieliło ocenę organu I instancji, zgodnie z którą w informacjach o liczbie uczniów za wrzesień 2012r. i za październik 2012r. Skarżąca zawyżyła liczbę słuchaczy [...] stanowiącą podstawę naliczenia dotacji o 48 osób. W związku z powyższym dotacja z tego tytułu została zawyżona o kwotę 6.144 zł. SKO podzieliło również ustalenia organu I instancji, według których w okresie od 1 stycznia 2013r. do sierpnia 2013r. Skarżąca w składnych informacjach o liczbie uczniów zawyżyła liczbę słuchaczy spełniających warunek uczestnictwa w co najmniej 50% obowiązkowych zajęciach edukacyjnych. Z tego tytułu dotacja została zawyżona o łączną kwotę 1.950 zł. Dokonując rozliczenia dotacji w rozpatrywanej sprawie organ administracji uwzględnił część kwestionowanych przez kontrolujących wydatków, w tym: wydatki z tytułu wynagrodzeń dwóch pracowników zatrudnionych na stanowiskach sekretarzy, wydatki z tytułu wynagrodzeń poniesione na podstawie umów zlecenia oraz większość zakwestionowanych wydatków związanych z zakupem materiałów, energii i usług. Zakwestionowano natomiast wydatki z tytułu odsetek za zwłokę, nieudokumentowany wydatek z tytułu zakupu usługi telekomunikacyjnej oraz karę za wznowienie dostawy energii elektrycznej. Opisane wydatki w łącznej kwocie 364 zł stanowią dotację wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem.

SKO podtrzymało stanowisko wyrażone w poprzednio wydanej decyzji, iż w przypadku osoby fizycznej prowadzącej placówkę oświatową w strukturze organizacyjnej takiej jednostki funkcjonuje organ prowadzący placówkę oświatową, oraz dyrektor, przy czym może to być ta sama osoba fizyczna. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego za wykonywanie zadań określonych w art. 39 ustawy o systemie oświaty dyrektor może pobierać wynagrodzenie. Organ II instancji zauważył jednak, że przepisy ustawy o systemie oświaty przewidują, iż zgłoszenie do ewidencji powinno zawierać m.in. dane dotyczące kwalifikacji dyrektora przewidzianego do zatrudnienia w szkole. W ocenie SKO oznacza to, że w przypadku osoby fizycznej prowadzącej szkołę z chwilą wpisu tej szkoły do ewidencji szkół i placówek niepublicznych następuje potwierdzenie "zatrudnienia" tej osoby jako dyrektora. Dokonując wpisu do ewidencji placówek oświatowych organ ewidencyjny wyraża aprobatę na dyrektora przewidzianego do zatrudnienia w szkole. SKO zwróciło uwagę, że w wykazie kadry pedagogicznej dołączonym do zgłoszenia [...], jako osoba przewidziana do zatrudnienia na stanowisku dyrektora tych szkół został wskazany T. G. Wykaz ten nie był aktualizowany na rok szkolny 2012/2013. Z treści statutów określających organizację [...] wynika, że Skarżąca jest osobą prowadzącą szkoły, a nie ich dyrektorem. Dyrektora szkoły zatrudnia i zwalnia osoba prowadząca szkoły, a nauczycieli i innych pracowników zatrudnia i zwalnia dyrektor szkoły w porozumieniu z osobą prowadzącą szkołę. W ocenie SKO w szkołach prowadzonych przez Skarżącą rozdzielono funkcję dyrektora szkoły od funkcji organu prowadzącego i powierzono je różnym osobom. W objętym zaskarżoną decyzją okresie, tj. w roku 2012 oraz od stycznia do sierpnia 2013r. Skarżąca nie zgłosiła organowi ewidencyjnemu zmian w strukturze organizacyjnej szkół, poprzez stosowną zmianę statutu, ani poprzez aktualizację wykazu kadry pedagogicznej. Wobec powyższego SKO przyjęło, że wypłacane kwoty stanowiły zysk z tytułu prowadzonej działalności oświatowej, bowiem wydatki w kwocie 155.889 zł nie mogły być uznane za wynagrodzenie osoby fizycznej prowadzącej [...] podlegające rozliczeniu z dotacji. Dlatego kwotę tę uznano za dotację wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem w rozumieniu art. 252 ust. 1 pkt 1 u.f.p., podlegającą zwrotowi do budżetu powiatu.

W skardze na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. Skarżąca wniosła o jej uchylenie wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji. Decyzji Skarżąca zarzuciła naruszenie:

1. art. 40 § 2 k.p.a., poprzez uznanie, że niedoręczenie pełnomocnikowi Skarżącej decyzji Starosty nie ma znaczenia dla oceny prawidłowości wydania tej decyzji, podczas gdy doszło w ten sposób do złamania zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym, w szczególności iż przed wydaniem decyzji pełnomocnik nie został zawiadomiony w trybie art. 10 § 1 k.p.a. o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań,

2. art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 1 k.p.a., poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonej decyzji i wadliwe uznanie, że wynagrodzenie w łącznej kwocie 155.889,60 zł wypłacone Skarżącej jako osobie prowadzącej [...] jednocześnie pełniącej funkcje ich dyrektora nie może być uznane za wykorzystanie dotacji zgodnie z przeznaczeniem, podczas gdy Skarżąca faktycznie wykonywała funkcję dyrektora tych placówek, a Starosta M. jako organ dotujący nigdy nie kwestionował czynności podejmowanych przez Skarżącą jako dyrektora.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację w sprawie.

Oddalając skargę Sąd I instancji stwierdził, że w toku rozpoznawania sprawy organy administracji nie naruszyły art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 1 k.p.a. Zdaniem Sądu, poza sporem pozostaje, że w przypadku osoby fizycznej prowadzącej placówkę oświatową funkcję organu prowadzącego placówkę oświatową i funkcję dyrektora, może pełnić ta sama osoba fizyczna. Za wykonywanie zadań określonych w art. 39 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004r. nr 256, poz. 2572, zwanej dalej u.s.o.) dyrektor może pobierać wynagrodzenie, a koszty wynagrodzenia należą do wydatków bieżących. Sąd podzielił pogląd stron postępowania, że wynagrodzenie przyznane za wykonanie zadań przez dyrektora szkoły może być finansowane ze środków pochodzących z dotacji oświatowej.

Sąd powołał się na pogląd wyrażony w orzecznictwie, że "osoba fizyczna prowadząca przedszkole nie zawiera umowy o pracę z samym sobą, zatem pobierania wynagrodzenia przez podmiot prowadzący przedszkole nie można utożsamiać z wynagrodzeniem za pracę w sytuacji istnienia relacji pracodawca-pracownik".

Sąd wskazał także, że w przypadku [...] w wykazie kadry pedagogicznej dołączonym do zgłoszenia tych szkół, jako osoba przewidziana do zatrudnienia na stanowisku dyrektora został wskazany T. G. W ocenie Sądu struktura organizacyjna szkół określona w statutach wyłączała możliwość łączenia funkcji dyrektora szkoły i funkcji organu prowadzącego. Z ich treści wynikało, iż dyrektora szkoły zatrudnia i zwalnia osoba prowadząca placówkę oświatową, a nauczycieli i innych pracowników zatrudnia i zwalnia dyrektor szkoły w porozumieniu z osobą prowadzącą placówkę. Ze statutów określających organizację [...] wynikało, iż Skarżąca jest osobą prowadzącą szkoły, a nie dyrektorem tych szkół. Taka struktura organizacyjna była realizowana w 2011r., bo w tym czasie w wykazie kadry pedagogicznej dołączonym do zgłoszenia szkół, jako osoba przewidziana do zatrudnienia na stanowisku dyrektora został wskazany T. G. Sąd wskazał również na inne zapisy statutów, np. § 3 ust. 6 pkt 13, § 4 ust. 6 statutu [...] i § 3 ust. 7 statutu [...], w których przewidziano, że określone decyzje dyrektor szkoły podejmuje w porozumieniu z osobą prowadzącą szkołę. Sąd podkreślił przy tym, że w roku 2012 oraz od stycznia do sierpnia 2013r. Skarżąca nie zgłosiła organowi ewidencyjnemu zmian w strukturze organizacyjnej szkół, poprzez stosowną zmianę statutu, ani poprzez aktualizację wykazu kadry pedagogicznej. W ocenie Sądu oznacza to, że we wskazanym okresie nadal obowiązywała struktura organizacyjna wyłączająca możliwość łączenia funkcji dyrektora szkoły i funkcji organu prowadzącego szkoły. Sąd uznał zatem, że w świetle przeprowadzonych rozważań nie mają znaczenia prawnego argumenty Skarżącej, zgodnie z którymi statuty szkół nie wymieniały z imienia i nazwiska osoby pełniącej funkcję dyrektora, tak więc nie zachodziła konieczność zmiany statutu w sytuacji, gdy dyrektorem została inna osoba niż ta wskazana w zgłoszeniu placówek jako osoba przewidziana do zatrudnienia na tym stanowisku.

Odnosząc się do zarzutu, zgodnie z którym dyrektor nie stanowi kadry pedagogicznej Sąd stwierdził, że funkcja dyrektora placówki oświatowej składa się na strukturę organizacyjną placówki, a w statutach szkół określających ich organizację wskazano, że Skarżąca jest osobą prowadzącą szkoły i jako osoba prowadząca szkoły zatrudnia i zwalnia ich dyrektora. W ocenie Sądu nie można przyjąć, iż według statutu w wersji obowiązującej w okresie objętym badanym postępowaniem osoba prowadząca szkoły mogła jednocześnie pełnić funkcję dyrektora tych placówek oświatowych.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 40 § 2 k.p.a., Sąd stwierdził, że w istocie w toku postępowania administracyjnego przed organem I instancji doszło do naruszenia wskazanego przepisu. Pełnomocnik Skarżącej faktycznie bowiem został pominięty w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez organ I instancji. SKO podzielając jednak podniesiony w odwołaniu zarzut pominięcia pełnomocnika strony, przeprowadziło ponownie postępowanie administracyjne, uzupełniło akta sprawy i wyznaczyło stronie reprezentowanej przez adwokata termin do wypowiedzenia się co do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Jednak ani Skarżąca ani jej pełnomocnik nie odpowiedzieli na wezwanie organu, nie zapoznali się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym i nie wypowiedzieli się co do tego materiału. Równocześnie strona reprezentowana przez pełnomocnika nie przedłożyła dowodów potwierdzających, iż w sprawie zachodzi potrzeba przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, co uzasadniałoby uchylenie decyzji wydanej w I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Sąd podzielił również pogląd organu II instancji, że naruszenie przez organ I instancji art. 10 § 1 k.p.a. nie w każdym przypadku musi prowadzić do uchylenia decyzji wydanej w I instancji. W niniejszej sprawie Skarżąca reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika ani w odwołaniu ani w skardze nie wykazała, że naruszenie przez organ I instancji art. 10 k.p.a. uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych i mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W ocenie Sądu, nie są zasadne zarzuty skargi, iż prawo do kontroli wykorzystania dotacji ograniczone być powinno do liczby uczniów, jak również że żądanie przedstawienia kserokopii faktur, rachunków, list płac nie znajduje umocowania prawnego w przepisach ustawy o systemie oświaty, z których wynika, iż dotacja przysługuje na każdego ucznia. Sąd wskazał, że ustawą z dnia 19 marca 2009r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2009r. nr 56, poz.458) zmieniającej ustawę o systemie oświaty z dniem 22 kwietnia 2009r., do art. 90 u.s.o. dodane zostały ust. 3d - 3g. Zgodnie z art. 90 ust. 3d, dotacje, o których mowa w ust. 1a-3b, są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Dotacje mogą być wykorzystane wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących szkoły lub placówki. Na mocy ustawy z dnia 19 marca 2009r. zmianie uległ też art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty, który w nowym brzmieniu stanowi, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 1a i 2a-3b oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji. Sąd I instancji powołał się przy tym na poglądy prezentowane przez sądy administracyjne, zgodnie z którymi obowiązująca od 22 kwietnia 2009r. nowelizacja jednoznacznie wskazała cel, na jaki mogą być przeznaczone omawiane dotacje dla szkół, przedszkoli niepublicznych. Wobec tego beneficjent może dotację przeznaczyć tylko na cele wskazane w art. 90 ust. 3d u.s.o. Następnie z wykorzystania dotacji ma się rozliczyć.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną wniosła R. M., domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania. Wyrokowi Sądu I instancji skarżąca kasacyjnie, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 w zw. z art. 176 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 z późn. zm., zwanej dalej p.p.s.a.), zarzuciła naruszenie:

1. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 90 ust. 4 u.s.o. w zw. z § 2 ust. 4 Regulaminu udzielania i rozliczania dotacji dla publicznych oraz niepublicznych szkół i placówek oświatowych dotowanych z budżetu Powiatu M. oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystywania stanowiącego załącznik do uchwały Nr [...] Rady Powiatu M. z dnia [...] grudnia 2012r. w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla publicznych oraz niepublicznych szkół i placówek oświatowych dotowanych z budżetu Powiatu M. oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystywania (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2013r. poz. 183) zmienionej uchwałą Nr [...] Rady Powiatu M. z dnia [...] lutego 2013r. (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2013r. poz. 3319, dalej jako Regulamin), polegające na bezzasadnym oddaleniu skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] lutego 2015r. nr [...] w sytuacji, w której doszło do obrazy przepisów prawa materialnego przez Kolegium, tj. art. 90 ust. 4 u.s.o. w zw. z § 2 ust. 4 Regulaminu, poprzez ich błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, iż zobowiązanie organu prowadzącego szkołę niepubliczną do złożenia informacji miesięcznej o liczbie uczniów według stanu na pierwszy dzień każdego miesiąca nie wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 90 ust. 4 u.s.o., konsekwencją czego jest niewłaściwe uznanie, iż dotacja przypadająca do zwrotu została wyliczona w sposób zgodny z art. 90 ust. 3 u.s.o. (w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2012r.), podczas gdy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie winien rozstrzygnąć w granicach sprawy, iż przyjęta przez SKO wykładnia art. 90 ust. 4 u.s.o. w zw. z § 2 ust. 4 Regulaminu jest błędna, albowiem § 2 ust. 4 Regulaminu konstruuje dodatkowe kryteria udzielania i rozliczania dotacji poprzez ustalanie comiesięcznej faktycznej liczby uczniów na pierwszy dzień każdego miesiąca w sytuacji, w której art. 90 ust. 4 u.s.o. nie daje uprawnień do wskazywania dodatkowych kryteriów przyznawania i rozliczania dotacji, co powinno skutkować uznaniem, iż dotacja została wykorzystana przez Skarżącą w sposób zgodny z treścią art. 90 ust. 3 u.s.o. (w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2012r.), albowiem jedyną dopuszczalną formą kontroli przyznawanych dotacji może być rozliczanie faktycznej liczby uczniów, na których przyznana została dotacja, bez ograniczenia jej wyłącznie do ilości uczniów uczęszczających do szkół według stanu na pierwszy dzień każdego miesiąca, a tym samym prowadzić do uwzględnienia skargi i uchylenia decyzji Kolegium z dnia [...] lutego 2015r.;

2. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez sporządzenie rażąco wadliwego uzasadnienia do wyroku, które uniemożliwia jednoznaczne określenie przesłanek, jakimi kierował się Sąd podejmując zaskarżone orzeczenie, w tym ocenę zgodności z przepisami prawa wyroku, w szczególności poprzez użycie ogólnych stwierdzeń, takich jak "Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela poglądy prezentowane przez sądy administracyjne dotyczące przepisów ustawy o systemie oświaty obowiązujące od 22 kwietnia 2009r. " (s. 11 wyroku) lub "Nie są zasadne zarzuty skargi, iż prawo do kontroli wykorzystania dotacji ograniczone być powinno do liczby uczniów (...)" (s. 10 wyroku), podczas gdy Sąd w ogóle nie odniósł się do błędnej wykładni prawa materialnego prezentowanej przez SKO, zgodnie z którą § 2 ust. 4 Regulaminu w zakresie w jakim zobowiązuje organ prowadzący szkołę niepubliczną do złożenia informacji miesięcznej o liczbie uczniów na pierwszy dzień każdego miesiąca nie wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego z art. 90 ust. 4 u.s.o.;

3. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 40 § 2 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. polegające na bezzasadnym oddaleniu skargi na decyzję Kolegium z dnia [...] lutego 2015r. poprzez wadliwe przyjęcie, iż pomimo pominięcia pełnomocnika Skarżącej w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez Starostę M. naruszenie to nie miało wpływu na wynik sprawy, a SKO podzielając zarzut pominięcia pełnomocnika Skarżącej przeprowadziło ponownie postępowanie administracyjne, podczas gdy doręczenie decyzji organu I instancji stronie, która działa przez prawidłowo umocowanego pełnomocnika jest bezskuteczne, a doręczone w ten sposób orzeczenie nie nabiera bytu prawnego, co jednocześnie oznacza, iż termin do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji w ogóle nie rozpoczął biegu, albowiem decyzja organu I instancji, pomimo złożenia wniosku o jej ponowne doręczenie pełnomocnikowi Skarżącej pismem z dnia [...] października 2014r. została uznana przez Starostę M. za doręczoną w sposób skuteczny (pismo Starosty M. z dnia [...] października 2014r.), a tym samym pełnomocnik Skarżącej został pozbawiony czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przed organem I instancji poprzez zaniechanie możliwości wypowiedzenia się w zakresie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz zgłoszenia żądań;

4. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 k.p.a., poprzez oddalenie skargi, pomimo braku dokładnego i samodzielnego wyjaśnienia stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia w sprawie, skutkiem czego jest błędne ustalenie, iż Skarżąca nie zgłosiła organowi ewidencyjnemu zmian w strukturze organizacyjnej szkół poprzez stosowną zmianę statutu, ani przez aktualizację wykazu kadry pedagogicznej, podczas gdy Starosta M. w toku przeprowadzonej kontroli w okresie [...].2013r. otrzymał pismo wskazujące, iż Skarżąca została powołana do pełnienia funkcji dyrektora szkół z dniem 1 września 2011r., a ponadto w toku prowadzonej kontroli przez organ I instancji poprzedzającej decyzję z dnia [...] czerwca 2014r. Skarżąca prowadziła korespondencję, posługując się pieczęcią z opisem "[...]", a dokumenty opatrzone tą pieczęcią nie były przez Starostę M. kwestionowane, a ponadto w wystąpieniu pokontrolnym Starosty M. z dnia [...] lutego 2014r., organ I instancji wiedząc o pełnieniu przez wyżej wymienioną obowiązków zarówno osoby prowadzącej szkoły, jak również dyrektora placówek nie zalecał zmian na stanowisku dyrektora, sposobie jego powołania oraz nie nałożył innych obowiązków w tym zakresie;

5. prawa materialnego, tj. art. 90 ust. 3d u.s.o. w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 19 marca 2009r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2009r. nr 56 poz. 458) w zw. z § 3 ust. 7 statutu [...] obowiązującego od dnia 1 września 2012r., poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż pomimo, że w przypadku osoby fizycznej prowadzącej placówkę oświatową funkcję organu prowadzącego placówkę oświatową i funkcję dyrektora może pełnić ta sama osoba fizyczna, a ponadto za wykonywanie zadań określonych w art. 39 u.s.o. dyrektor może pobierać wynagrodzenie, a koszty wynagrodzenia należą do wydatków bieżących, a zatem wynagrodzenie przyznane za wykonywanie zadań przez dyrektora szkoły może być finansowane ze środków pochodzących z dotacji oświatowej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, iż struktura organizacyjna [...] w statucie obowiązującym od dnia 1 września 2012r. wyłączała możliwość łączenia funkcji dyrektora szkoły i funkcję organu prowadzącego, podczas gdy przywołany § 3 ust. 7 przedmiotowego statutu nie stanowi, iż dyrektorem oraz organem prowadzącym szkołę nie może być tożsama osoba, lecz wymienia jedynie obowiązki dyrektora nie rozdzielając wprost tych dwóch funkcji, a tym samym, w sytuacji, gdyby Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sposób prawidłowy dokonał wykładni przywołanych powyżej przepisów to wówczas doszedłby do zasadnego wniosku, iż nie ma jakichkolwiek przeszkód, aby Skarżąca pełniła jednocześnie funkcję dyrektora [...], jak i funkcję osoby prowadzącej wyżej wymienionej placówki, konsekwencją czego byłoby uznanie, iż wykonywanie zadań przez organ prowadzący jako dyrektora [...] może być finansowane ze środków pochodzących z dotacji oświatowej, a zatem środki wykorzystane w tym zakresie były zgodne z założeniami ustawy o systemie oświaty;

6. prawa materialnego, tj. art. 90 ust. 3d u.s.o. w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 19 marca 2009r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2009r. nr 56 poz. 458) w zw. z § 3 ust. 6 pkt 13 statutu [...] obowiązującego od dnia 1 września 2012r. w zw. z § 4 ust. 6 statutu [...] obowiązującego od dnia 1 września 2012r., poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż pomimo że w przypadku osoby fizycznej prowadzącej placówkę oświatową funkcję organu prowadzącego placówkę oświatową i funkcję dyrektora może pełnić ta sama osoba fizyczna, a ponadto za wykonywanie zadań określonych w art. 39 u.s.o. dyrektor może pobierać wynagrodzenie, a koszty wynagrodzenia należą do wydatków bieżących, a zatem wynagrodzenie przyznane za wykonywanie zadań przez dyrektora szkoły może być finansowane ze środków pochodzących z dotacji oświatowej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, iż struktura organizacyjna [...] w statucie obowiązującym od dnia 1 września 2012r. wyłączała możliwość łączenia funkcji dyrektora szkoły i funkcję organu prowadzącego, podczas gdy przywołany § 3 ust. 6 pkt 13 oraz § 4 ust. 6 przedmiotowego statutu nie stanowią, iż dyrektorem oraz organem prowadzącym szkołę nie może być tożsama osoba, lecz wymieniają jedynie obowiązki dyrektora nie rozdzielając wprost tych dwóch funkcji, a tym samym, w sytuacji, gdyby Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sposób prawidłowy dokonał wykładni przywołanych powyżej przepisów to wówczas doszedłby do zasadnego wniosku, iż nie ma jakichkolwiek przeszkód, aby Skarżąca pełniła jednocześnie funkcję dyrektora [...], jak i funkcję osoby prowadzącej wyżej wymienione placówki, konsekwencją czego byłoby uznanie, iż wykonywanie zadań przez organ prowadzący jako dyrektora [...] może być finansowane ze środków pochodzących z dotacji oświatowej, a zatem środki wykorzystane w tym zakresie były zgodne z założeniami ustawy o systemie oświaty.

W uzasadnieniu skarżąca kasacyjnie przedstawiła argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 z późn. zm., cyt. dalej jako p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

W skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty dotyczące naruszenia zarówno przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak i przepisów prawa materialnego. W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegały zarzuty naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd przepis prawa materialnego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadny okazał się podniesiony w skardze kasacyjnej najdalej idący zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez sporządzenie wadliwego uzasadnienia wyroku, które uniemożliwia jednoznaczne określenie przesłanek, jakimi kierował się Sąd podejmując zaskarżone orzeczenie, w tym ocenę zgodności wyroku z prawem.

Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia wyroku Sądu. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z tego przepisu. Jednym z przewidzianych w art. 141 § 4 p.p.s.a. wymogów jest konieczność zawarcia w uzasadnieniu wyroku "zwięzłego przedstawienia stanu sprawy". Ta część uzasadnienia wyroku powinna obejmować kwestie, które są niezbędne do wyczerpującego podania pozostałych zagadnień stanowiących, w myśl art. 141 § 4 p.p.s.a., kolejne elementy uzasadnienia wyroku, tj. zwłaszcza podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia. Obowiązek wynikający z art. 141 § 4 p.p.s.a., obejmuje nie tylko przytoczenie ustaleń faktycznych dokonanych przez organ administracji publicznej, ale także ich ocenę pod względem zgodności z prawem. Nie wystarczy ograniczyć się do przytoczenia tego co ustalił organ i jego poglądów, lecz niezbędne jest wskazanie, które ustalenia i poglądy zostały przyjęte przez sąd pierwszej instancji i z jakiego powodu. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może więc stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia.

W rozpoznawanej sprawie te wymogi nie zostały spełnione. Z uzasadnienia wyroku nie wynika w sposób w pełni jednoznaczny, jaki stan faktyczny przyjął Sąd. Uzasadnienie wyroku jest bowiem na tyle niejasne, że nie wiadomo, czy Sąd uznał, że skarżąca nie była dyrektorem szkół, gdyż regulacje statutowe wskazywałyby, że funkcjonowały w szkołach dwie różne osoby - dyrektor szkoły i osoba prowadząca szkołę (o czym mógłby świadczyć fragment uzasadnienia wyroku Sądu dotyczący treści wykazu kadry pedagogicznej dołączonego do zgłoszenia szkół, w którym jako dyrektora wskazano T. G.), czy też może Sąd uznał, że wprawdzie skarżąca pełniła funkcję dyrektora, ale było to nieskuteczne/niezgodne z prawem, gdyż nie dokonano stosownej nowelizacji statutu (o czym mógłby świadczyć fragment uzasadnienia wyroku Sądu dotyczący niedopuszczalności łączenia funkcji dyrektora szkoły i funkcji organu prowadzącego, zwłaszcza treści § 3 ust. 6 pkt 13 i § 4 ust. 6 statutu [...] oraz § 3 ust. 7 statutu [...]), czy wreszcie może Sąd uznał, że wprawdzie będąc organem prowadzącym skarżąca równocześnie była dyrektorem szkoły, ale wynagrodzenia z tego tytułu nie można rozliczać z dotacji, gdyż nie można zawierać umów o pracę z samym sobą (o czym mógłby świadczyć fragment uzasadnienia wyroku Sądu dotyczący niedopuszczalności zawierania umowy o pracę z samym sobą, nawiązujący do wyroku WSA w Poznaniu).

W rozpoznawanej sprawie trafnie też zarzuca skarżąca kasacyjnie, że nieprawidłowe było ograniczenie się przez Sąd I instancji do przytoczenia poglądów organu, bez odniesienia się przez Sąd do spornej w toku postępowania administracyjnego wykładni przepisów prawa materialnego w zakresie liczby uczniów, na którą jest przyznawana dotacja i prawidłowości uznania przez organ za zgodnie z prawem wykorzystaną dotację jedynie w odniesieniu do uczniów według stanu na pierwszy dzień danego miesiąca.

Zagadnienie to było przedmiotem sporu w prowadzonym przed organami administracyjnymi postępowaniu administracyjnym. Było ono także jedną z przyczyn uchylenia pierwotnej decyzji organu I instancji przez organ odwoławczy. Pomimo tego Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku nie zajął własnego stanowiska w tej kwestii, ograniczając się ogólnego stwierdzenia, że "Nie są zasadne zarzuty skargi, iż prawo do kontroli wykorzystania dotacji ograniczone być powinno do liczby uczniów (...)" (s. 10 wyroku). Sąd wyjaśniając podstawę prawną rozstrzygnięcia, zupełnie pominął w uzasadnieniu wyroku przyczyny, z powodu których za zgodne z prawem uznał stanowisko organu, że dotacja może być przyznawana jedynie na tych uczniów, którzy mieli ten status w pierwszym dniu danego miesiąca. Sąd nie dokonał wykładni ustawowej regulacji zawartej w art. 90 ust. 3 u.s.o. Sąd nie wyjaśnił mianowicie, z jakiego powodu za zgodne z prawem uznał przyznawanie dotacji nie na faktyczną liczbę uczniów, a jedynie na uczniów uczęszczających do szkoły według stanu na pierwszy dzień każdego miesiąca. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku ta sporna w postępowaniu administracyjnym kwestia w ogóle nie była przez Sąd rozważana.

Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. okazał się zatem skuteczny, gdyż uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie. Naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. polegało na tym, że Sąd I instancji w ramach przedstawienia podstawy faktycznej rozstrzygnięcia nie wskazał w sposób precyzyjny, jaki stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania i z jakiego powodu, a także w ramach przedstawienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia nie wskazał w sposób precyzyjny, jaki stan prawny przyjął za podstawę orzekania i z jakiego powodu.

Naruszenie to było na tyle istotne, że mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Uzasadnienie orzeczenia nie może bowiem sprowadzać się jedynie do rekapitulacji przebiegu postępowania i prezentacji stanowiska organu, jakie ten zajął w sporze. Dokonując kontroli legalności, sąd administracyjny nie może bezkrytycznie przyjmować poglądów wyrażonych w postępowaniu administracyjnym przez organ, zwłaszcza jeżeli były one kwestionowane przez stronę postępowania. Stanowisko sądu co do prawidłowości poglądu prawnego w przypadku sporu w tym zakresie pomiędzy stronami, powinno zawierać odniesienie do argumentów prezentowanych zarówno przez organ administracji, jak i przez stronę oraz wyjaśniać które stanowisko uznaje za prawidłowe i dlaczego. Tylko tak przeprowadzona ocena zaskarżonej decyzji pozwala stronom postępowania sądowego poznać sposób rozumowania i argumentacji sądu oraz umożliwia dokonanie przez Naczelny Sąd Administracyjny oceny zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie Sąd I instancji tego wymogu nie spełnił.

Biorąc powyższe pod uwagę należy uznać, że podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jest zasadny, albowiem uzasadnienie wyroku Sądu I instancji zawiera braki w zakresie wskazania stanu faktycznego sprawy, podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest lakoniczne, ogranicza się tylko do kilku wątków podniesionych w skardze, nie wyjaśnia w sposób dostateczny elementów stanu faktycznego dotyczących wynagrodzenia skarżącej jako dyrektora szkoły i nie odnosi się do kwestionowanego w toku postępowania administracyjnego zagadnienia wykładni art. 90 ust. 3-5 u.s.o. dotyczącego zasad ustalania liczby uczniów, na których jest przyznawana dotacja. Trafnie więc zarzucono w skardze kasacyjnej, że uzasadnienie wyroku Sądu I instancji zawiera braki w zakresie przedstawienia podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia, w odniesieniu do podnoszonych przez skarżącą zarzutów dotyczących niezgodności z prawem poglądu o wadliwości rozliczenia z dotacji wynagrodzenia dyrektora szkoły oraz ograniczenia prawa przyznawania dotacji tylko na uczniów według stanu na pierwszy dzień danego miesiąca. Sąd I instancji nie rozpoznał sprawy w sposób wszechstronny. zaskarżonego wyroku w tym zakresie wymyka się spod kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego, naruszając art. 141 § 4 p.p.s.a.

Nie zasługuje natomiast na uwzględnienie zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przepisów postępowania poprzez pominięcie w postępowaniu administracyjnym pełnomocnika skarżącej. Argumentację Sądu I instancji w tym zakresie uznać należy za trafną. Decyzja Starosty M. została doręczona skarżącej, a nie jej pełnomocnikowi, jednakże skarżąca nie wykazała, by to naruszenie prawa mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Fakt wniesienia w terminie sporządzonego przez pełnomocnika odwołania i jego treść potwierdzają, że decyzja została przekazana pełnomocnikowi. Doręczenie decyzji stronie a nie jej pełnomocnikowi, nie spowodowało zatem dla skarżącej ujemnych skutków prawnych.

Wobec uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., za przedwczesne uznał Naczelny Sąd Administracyjny dokonywanie oceny zasadności pozostałych sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów, kwestionujących zgodność zaskarżonego wyroku z prawem materialnym.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 185 p.p.s.a. uwzględnił skargę kasacyjną i uchylił zaskarżony wyrok, przekazując sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

W ponownie prowadzonym postępowaniu Sąd I instancji winien uwzględnić wskazaną powyżej ocenę prawną, prawidłowo wskazać jaki stan faktyczny przyjął za podstawę rozstrzygnięcia i dokonać analizy i oceny spornych w sprawie zagadnień wynagrodzenia skarżącej jako dyrektora szkoły oraz sposobu ustalania uczniów, na których jest przyznawana dotacja, a także w sposób szczegółowy odnieść się do pozostałych zarzutów podnoszonych przez Skarżącą w toku postępowania.

O kosztach postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 209 p.p.s.a., art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz art. 207 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych ( Dz.U. z 2015r., poz. 1804 ze zm.). Na zasądzoną kwotę składa się wpis od skargi kasacyjnej w kwocie 1000 zł, opłata za sporządzenie uzasadnienia w wysokości 100 zł oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika skarżącego kasacyjnie za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej oraz udział w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w wysokości 3600 zł. Miarkowanie zwrotu stronie kosztów wynagrodzenia profesjonalnego pełnomocnika nastąpiło przy uwzględnieniu nakładu jego pracy.