Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 610/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-10-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw od decyzji administracyjnej - art 64a ppsa
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2;  art. 136
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151a par. 2;  art. 64a;  art. 64b
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Nawrot po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w dniu 11 października 2018 r. sprawy ze sprzeciwu [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością spółka komandytowa z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] lipca 2018 r. znak: [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie środowiskowych uwarunkowań oddala sprzeciw


UZASADNIENIE

Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest sprzeciw [...] Sp.

z o.o. Spółka komandytowa z siedzibą w [...] (dalej :skarżąca, spółka) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (zwane dalej: SKO, Kolegium, organ odwoławczy) z dnia [...]lipca 2018 r. znak [...].

Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Pismem z [...]czerwca 2016 r. skarżąca spółka złożyła do Burmistrza Gminy

i Miasta [...] (zwany dalej: Burmistrz, organ I instancji) wniosek o wydanie decyzji

o środowiskowych uwarunkowaniach na realizację przedsięwzięcia polegającego na wdrożeniu czynności związanych z przetwarzaniem odpadów, na działkach o nr ew.: [...],[...],[...],[...]i [...]w miejscowości [...], gmina [...].

Burmistrz decyzją z [...] sierpnia 2017 r. nr [...] ustalił środowiskowe uwarunkowania dla ww. przedsięwzięcia.

Od powyższej decyzji odwołania złożyli Stowarzyszenie "[...]" (dalej: Stowarzyszenie) oraz K. R..

W odwołaniu ww. stowarzyszenie podniosło m.in., że decyzja wydana została

z naruszeniem przepisów kpa, a mianowicie art. 6, art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 109, art. 107 § 1 i 3, a nadto art. 8, art. 9 i art. 10 § 1 oraz z naruszeniem przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 59 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 96 pkt 1-3, art. 71 ust. 2 pkt 2, art. 72 ust. 1 pkt 21, art. 75 ust. 1 pkt 1a oraz art. 81 pkt 1 i 2 ustawy

o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie.

Z kolei K. R. wskazała, że powinna być stroną w tym postępowaniu, gdyż planowana inwestycja będzie oddziaływać na jej działkę nr [...]. Analiza emisji hałasu oraz wprowadzanie zanieczyszczeń do środowiska jest wyłącznie symulacją komputerową, zatem należy ją traktować w kategorii założeń, a nie stanu faktycznego. Prowadzona obecnie działalność na terenie planowanej inwestycji nie jest zgodna z informacjami zawartymi w raporcie. Wysokość składowanych pryzm kruszywa w okresach prowadzenia prac dochodzi do 10 m, a nie jak podano w raporcie, że kruszywa magazynowane są na pryzmach wysokości ok. 5 m. Uciążliwa jest już obecnie emisja hałasu. Organ wydający decyzję nie przeprowadził analizy dotychczasowej działalności inwestora, która budzi kontrowersje i jest prowadzona

z naruszeniem prawa. Planowana inwestycja znajduje się w obszarze Chronionego Krajobrazu [...], a umiejscowienie na tym obszarze inwestycji mogącej znacząco oddziaływać na środowisko jest niezgodne z prawem - rozporządzeniem nr [...] Wojewody [...] z [...] maja 2005 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] działając na podstawie

art. 138 § 2 k.p.a. decyzją z [...] lutego 2018 r. znak: [...] uchyliło decyzję Burmistrza z [...] sierpnia 2017 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Na powyższą decyzję sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Warszawie pismem z [...] marca 2018 r. złożyła skarżąca.

Rozpoznając sprzeciw Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 10 maja 2018 r. sygn. akt VIII SA/Wa 290/18 uchylił zaskarżoną decyzję.

Sąd uznał, iż Kolegium wskazując jako podstawę uchylenia art. 138 § 2 k.p.a. tak naprawdę nie wskazało jakie normy postępowania zostały naruszone. Organ odwoławczy w swojej decyzji, wskazał na niedokładne ustalenie przez organ I instancji zasięgu oddziaływania przedsięwzięcia, gdyż uwzględnił on tylko poziom hałasu na poziomie 60 - 65 decybeli, podczas gdy powinien uwzględnić każde oddziaływanie,

tj. również to, które nie przekracza dopuszczalnych norm. Nadto wskazał, że nie może stwierdzić, czy krąg osób mających przymiot strony jest prawidłowo ustalony, czy objęte zostały postępowaniem wszystkie osoby, których nieruchomości znajdują się w zasięgu oddziaływania przedsięwzięcia.

W ocenie Sądu orzekającego, Kolegium w ogóle nie wskazało naruszenia przepisów postępowania przez organ I instancji. W wydanej decyzji wskazując na okoliczność nieprawidłowego określenia zasięgu oddziaływania przedsięwzięcia,

co rzutuje na prawidłowość ustalenia kręgu osób mających interes prawny w sprawie stwierdziło jedynie, że przedwczesnym byłoby dokonanie merytorycznej oceny decyzji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak jest wskazań, jakie to czynności dowodowe należy przeprowadzić przy ponownym rozpoznaniu sprawy. W tej sytuacji uzasadnione jest uchylenie decyzji organu I instancji.

W podsumowaniu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaznaczył,

że w toku ponownego postępowania organ odwoławczy albo uchyli decyzję organu

I instancji w razie stwierdzenia, że jednak została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie albo w razie niestwierdzenia powyższych uchybień w zakresie przepisów postępowania rozstrzygnie sprawę merytorycznie orzekając co do istoty sprawy.

Kolegium po przypomnieniu dotychczasowego przebiegu postępowania podniosło, iż w toku postępowania odwoławczego badało interes prawny K. R. i ustaliło, że stanowiąca jej własność działka nr [...] znajduje się w zasięgu odziaływania przedsięwzięcia, bowiem izolinia hałasu na poziomie 50 decybeli urywa się na działce nr [...], zaś działka [...] graniczy z działką nr [...], a zatem w ocenie SKO znajduje się w zasięgu oddziaływania przedsięwzięcia. Analizując rodzaj planowanego przedsięwzięcia, Kolegium uznało, że: jego realizacja spowoduje przekroczenie standardu jakości środowiska na tej działce, oddziaływanie wiąże się z ciągłym hałasem.

Rozpoznając zatem ponownie sprawę Kolegium wskazało, iż do wniosku

o ustalenie środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na wdrożeniu czynności związanych z przetwarzaniem odpadów, skarżąca załączyła mapę ewidencyjną w skali 1:2000, na której kolorem czerwonym oznaczono teren planowanego przedsięwzięcia, a kolorem zielonym linią przerywaną obszar potencjalnego oddziaływania. Na mapie tej znajduje się również oznaczenie kolorem żółtym bez wskazania czego dotyczy.

Do wniosku dołączona została druga mapa ewidencyjna w skali 1:5000 zawierająca oznaczenie kolorem żółtym działki [...]. Innych oznaczeń mapa ta nie zawierała. Załączono również kartę informacyjną planowanego przedsięwzięcia,

w którym to opracowaniu znajdują się mapy ewidencyjne w skali 1:2000, na których to mapach znajdują się różne (różnymi kolorami) oznakowane granice terenu przedsięwzięcia i różnią się one między sobą i mapą dołączoną do wniosku. Kolegium uznało, iż skarżąca powinna uzupełnić wniosek o mapę ewidencyjną na której

w sposób jednoznaczny powinien być określony teren planowanego przedsięwzięcia oraz zasięg oddziaływania. Mapa powinna być zaopatrzona w legendę, co oznaczają poszczególne oznaczenia.

W ocenie Kolegium raport oddziaływania na środowisko (dalej: raport), mimo,

że zawiera wymagane przepisem art.66 ustawy z 3 października 2008 r. o informacji

o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa oraz o ocenach oddziaływania na środowisko elementy (dalej: ustawa środowiskowa) elementy, to jednak część ustaleń zawartych w jego treści budzi wątpliwości, w zakresie szczegółowości odnośnie procesu technologicznego przedsięwzięcia. W pierwszej kolejności organ odwoławczy zauważył, że przyjęta nazwa przedsięwzięcia "wdrożenie czynności związanych

z przetwarzaniem odpadów" nie jest tożsama z nazewnictwem użytym w raporcie.

W związku z powyższym wskazał, iż na str. 5 i dalszych raportu użyta jest nazwa przedsięwzięcia jako proces przetwarzania odpadów. Kolegium wyjaśniło zatem,

że według § 3 ust. 1 pkt 80 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r.

w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, do której zaliczono przedmiotowe przedsięwzięcie - jest to instalacja związana z odzyskiem lub unieszkodliwianiem odpadów.

Dlatego też Kolegium uznało, że rodzaj inwestycji powinien być określony zgodnie z nazewnictwem stosowanym w rozporządzeniu. Spółka powinna sprecyzować, a organ I instancji ocenić, czy we wniosku i w przedłożonych dokumentach chodzi o budowę instalacji do odzysku i unieszkodliwiania odpadów czy intencją skarżącej jest inny rodzaj przedsięwzięcia.

Jak wskazało Kolegium przedłożony przez stronę skarżącą raport w swojej treści powinien odnosić się również do konfliktów społecznych wywołanych przez planowane przedsięwzięcie. Tymczasem w raporcie stwierdzono, że przedsięwzięcie nie będzie stwarzać konfliktów społecznych.

Z zebranego w sprawie materiału wynika natomiast, że konflikty takie już występują, zatem w raporcie należy uwzględnić występowanie tych konfliktów i określić sposoby ich rozwiązywania. Jednocześnie Kolegium podało, iż dotychczas na terenie na którym planuje się przetwarzanie odpadów odbywało się jedynie magazynowanie kruszyw, co nie stwarzało takich uciążliwości jakie będą miały miejsce przy przetwarzaniu odpadów.

Organ odwoławczy ocenił, że zaskarżona decyzja wydana została na podstawie niepełnego materiału dowodowego, którego uzupełnienie nie może być dokonane

w trybie art.136 k.p.a. przez organ odwoławczy. Ustalając zalecenia dla organu

I instancji, wskazano w pierwszej kolejności - wezwać spółki do uzupełnienia wniosku we wskazanym uprzednio zakresie. Następnie organ winien zweryfikować zasięg oddziaływania przedsięwzięcia oraz ustalić strony postępowania z uwzględnieniem zapisów art.74 ust.3a ustawy środowiskowej. Należy również wezwać skarżącą do uzupełnienia raportu w zakresie wskazanym przez SKO i dokonać powtórnego uzgodnienia z Regionalną Dyrekcją Ochrony Środowiska. Dopiero po uzupełnieniu materiału dowodowego i uzyskaniu uzgodnienia Burmistrz może wydać decyzję merytoryczną.

W sprzeciwie do Wojewódzkiego Sądu administracyjnego spółka zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 138 § 2 k.p.a. - poprzez jego błędne zastosowanie i uchylenie decyzji Burmistrza ustalającej środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na "wdrożeniu czynności związanych z przetwarzaniem odpadów na dz. nr ew. [...],[...],[...],[...],[...] w obrębie geodezyjnym nr [...] w m. [...] gm. [...]" i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, w sytuacji, gdy nie wystąpiły wymagane tym przepisem okoliczności, które skutkowałyby koniecznością uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części - za taką okoliczność nie można bowiem uznać ani zmiany przepisów ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, ani pojawiające się po stronie Kolegium wątpliwości co do nazwy przedsięwzięcia - jak również wadliwe uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania mimo, że materiał dowodowy jest spójny, kompletny i wyczerpujący w zakresie okoliczności koniecznych w niniejszej sprawie do ustalenia (w tym do ustalenia zakresu stron postępowania) i nie wymaga uzupełnienia w jakimkolwiek zakresie;

2) art. 136 § 1 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. - poprzez jego niezastosowanie

i nieprzeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów

i materiałów w sytuacji, gdy Kolegium uznało, że materiał dowodowy w sprawie jest niewystarczający, co skutkowało nieprawidłowym uznaniem przez Kolegium, że istnieją podstawy do uchylenia skarżonej decyzji organu l instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania;

3) art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a. w zw.

z art. 74 ust. 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie - poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a nadto w sposób niewyczerpujący rozpatrzenie materiału dowodowego i błędne przyjęcie, że w postępowaniu o ustalenie środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na "wdrożeniu czynności związanych

z przetwarzaniem odpadów na dz. nr ew. [...],[...],[...],[...],[...]w obrębie geodezyjnym nr [...] w m. [...] gm. [...]" interes prawny posiadają osoby legitymujące się tytułem prawnym do działek znajdujących się poza oddziaływaniem przekraczającym ustalone dopuszczalne normy hałasu, w tym właścicielkę działki o nr ew. [...], podczas gdy w przypadku wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach istnienie interesu prawnego jest związane z występowaniem uciążliwości na nieruchomościach położonych na obszarze (lub w sąsiedztwie) planowanego przedsięwzięcia, a za taką uciążliwość nie można uznać hałasu pozostającego w dopuszczalnych normach; co skutkowało błędnym przyjęciem przez organ odwoławczy, że stanowiąca własność K. R. działka nr [...] znajduje się w zasięgu oddziaływania przedsięwzięcia, a odwołująca K. R. posiada przymiot strony postępowania.

4) art. 8 k.p.a. i art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. - poprzez niewyjaśnienie zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwieniu sprawy i tym samym prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania przez organ. Skarżąca wniosła o:

1. uchylenie zaskarżonej decyzji;

2. wymierzenie organowi II instancji grzywny w wysokości [...] ([...]) złotych;

3. zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na sprzeciw organ odwoławczy podtrzymując dotychczasowe stanowisko w przedmiotowej sprawie wniósł o jego oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:

Sprzeciw podlega oddaleniu.

Instytucja sprzeciwu od decyzji kasatoryjnej została wprowadzona ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935), która weszła w życie z dniem 1 czerwca 2017 r. Nowelizacja ta wprowadziła zmiany między innymi do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 9 pkt 7 tej ustawy w dziale III ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi po rozdziale 3 dodaje się rozdział 3a o tytule "Sprzeciw" od decyzji". Zgodnie z nowo wprowadzonym art. 64a, od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści takiej decyzji może wnieść od niej sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

Zgodnie zaś z art. 64e ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Zaznaczenia wymaga, że przedmiotem kontroli, w razie wniesienia sprzeciwu, jest zatem wyłącznie zasadność wydania przez organ administracji konkretnego rozstrzygnięcia procesowego (decyzji kasatoryjnej).

Przedmiotem kontroli sądu nie może być natomiast w tym postępowaniu, mającym wyłącznie charakter wpadkowy, kwestia właściwego rozumienia lub zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego, w ramach których organ uznał, że sprawa wymaga przekazania do ponownego rozpoznania na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Orzeczenie w przedmiocie sprzeciwu ma wyłącznie charakter "procesowy" i nie kreuje żadnych skutków dotyczących praw i obowiązków stron postępowania, zainteresowanych konkretnym merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy.

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję

w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Organ odwoławczy może zatem wydać decyzję kasatoryjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia jedynie wtedy, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia.

W orzecznictwie przyjmuje się, że stwierdzenie to jest równoznaczne

z nieprzeprowadzeniem przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (tak NSA

w wyroku z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2846/12, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zwrócenia uwagi wymaga, że w sytuacji gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 k.p.a., to same braki dowodowe nie mogą co do zasady stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Dopiero gdy wykazane zostanie, że prowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 k.p.a. okaże się niewystarczające, należy uchylić zaskarżoną decyzję oraz przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Art. 136 k.p.a. uprawnia bowiem organ odwoławczy do przeprowadzenia na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję.

Na uwadze mieć należy, zasadę dwuinstancyjności, co oznacza, że każdy

z organów (I instancji, a następnie organ odwoławczy) przeprowadza postępowanie prowadzone w celu prawidłowego rozpatrzenia sprawy administracyjnej.

Na zakończenie tej części rozważań, podkreślić należy, że wydanie decyzji kasatoryjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji jest wyjątkiem od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 k.p.a.

Biorąc powyższe pod uwagę, zaznaczenia wymaga, że ze względu na treść art. 64e p.p.s.a., który ogranicza zakres kontroli sądu wyłącznie do badania występowania

w sprawie przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a., uprawniających organ odwoławczy do wydania decyzji kasatoryjnej, podstawę uwzględnienia sprzeciwu stanowić może wyłącznie naruszenie art. 138 § 2 zd. 1 k.p.a., gdyż to właśnie w pierwszym zdaniu wskazanego przepisu, wymienione są przesłanki, o których mowa w art. 64e p.p.s.a. (por. T. Woś, J. G. Firlus, Sprzeciw od decyzji kasacyjnej organu odwoławczego wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., Przegląd Prawa Publicznego 2017, nr 6,

s. 90-91). W konsekwencji, sąd ograniczył się w niniejszej sprawie do rozpoznania podniesionego przez skarżącego zarzutu naruszania art. 138 § 2 k.p.a., gdyż ewentualne naruszenie innych przepisów postępowania, które zarzuca sprzeciwiający się, nawet w przypadku ich stwierdzenia, nie mogłyby stanowić podstawy do uwzględnienia sprzeciwu i uchylenia zaskarżonej decyzji.

Dodać jeszcze należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że w świetle przepisu art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy nie jest władny wydać rozstrzygnięcia o charakterze kasatoryjnym, jeżeli organ I instancji prawidłowo zabrał wyczerpujący materiał dowodowy, a jedynie nieprawidłowo go ocenił (wyrok WSA

w Gliwicach z dnia 11 stycznia 2007 r., II SA/Gl 439/06, LEX nr 930299). Ponadto, nieuprawnione będzie skorzystanie przez organ odwoławczy z możliwości przewidzianej w art. 138 § 2 k.p.a., w sytuacji, w której zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a." (wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 października 2013 r.,

II SA/Kr 997/13, LEX nr 1384918; zob. też wyrok NSA z dnia 22 września 1981 r.,

II SA 400/81, ONSA 1981, Nr 2, poz. 88).

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać ją do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji w sytuacji, gdy stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przy przekazaniu sprawy organ odwoławczy powinien ponadto wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jak słusznie wskazał NSA, organ odwoławczy może zatem wydać decyzję kasacyjną, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (zob. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15, LEX nr 2292208).

Na organach administracji publicznej prowadzących postępowanie ciąży obowiązek gruntownego i dokładnego wyjaśnienia i zbadania okoliczności sprawy. Zgodnie z art. 7 k.p.a., organy w toku postępowania stoją na straży praworządności,

z urzędu lub na wniosek podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis ten jasno wskazuje, że obowiązkiem organu jest takie prowadzenie postępowania, aby w jego trakcie ustalone i wyjaśnione zostały wszelkie okoliczności mające znaczenie dla rozpatrzenia sprawy. Przywołana regulacja wskazuje, że inicjatywę dowodową mogą przejawiać również strony postępowania, które mają prawo wnioskować o dokonywanie określonych czynności przez organ, jednak uprawnienie to ma charakter posiłkowy w stosunku do ciążącego na organie obowiązku prowadzenia postępowania w taki sposób, aby sprawa została gruntownie wyjaśniona, w stopniu pozwalającym na jej prawidłowe załatwienie.

Wracając na grunt sprawy niniejszej, stwierdzić należy, że przeprowadzona przez Sąd, kontrola wykazała, że decyzja Kolegium z [...] lipca 2018 r. spełnia wymogi określone w art. 138 § 2 k.p.a. Kolegium jako organ odwoławczy prawidłowo zastosowało dyspozycję art. 138 § 2 k.p.a. Tym samym Sąd podziela stanowisko Kolegium, że zakres sprawy konieczny do wyjaśnienia uprawniał ten organ do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a.

Wskazać bowiem należy, że organ I instancji wydający decyzję w niniejszej sprawie, dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, przynajmniej art. 7, art. 77

i art. 80 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie w sposób wyczerpujący i całościowy wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności. Przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie dowodowe obarczone jest bowiem istotnymi brakami, które uniemożliwiły w konsekwencji ustalenie jednoznacznego i kompletnego stanu faktycznego, który mógłby stanowić prawidłową podstawę rozstrzygnięcia. Organ I instancji ustalił bowiem stan faktyczny, mimo niewyjaśnienia w toku postępowania wielu istotnych kwestii, które mogły mieć istotny wpływ na treść wydanego rozstrzygnięcia, co było natomiast spowodowane przeprowadzeniem niekompletnego, a więc wadliwego postępowania dowodowego.

Art. 71 ust. 1 ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz oceny oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2017 r., poz. 1405, dalej: u.u.i.ś.) wskazuje, iż decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach określa środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia. Zgodnie z ust. 2 ww. przepisu, jej uzyskanie jest wymagane dla planowanych przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Planowane przedsięwzięcie, zgodnie z § 3 ust. 80 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r.,

w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U.

z 2016 r., poz. 71, dalej: Rozporządzenie), jako instalacje związane z odzyskiem lub unieszkodliwianiem odpadów, inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 41-47,

z wyłączeniem instalacji do wytwarzania biogazu rolniczego w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne o zainstalowanej mocy elektrycznej nie większej niż 0,5 MW lub wytwarzających ekwiwalentną ilość biogazu rolniczego wykorzystywanego do innych celów niż produkcja energii elektrycznej,

a także miejsca retencji powierzchniowej odpadów oraz rekultywacja składowisk odpadów.

W tej sytuacji wskazać należy, że dla wydania prawidłowej zarówno pod względem formalnym, jak i merytorycznym decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych realizacji przedsięwzięcia, organ rozstrzygający daną sprawę musi wziąć pod uwagę wszystkie z ww. elementów występujących w danej sprawie. Pominięcie w toku prowadzonego postępowania, któregokolwiek z koniecznych do rozważanie elementów skutkować będzie bowiem niekompletnością, a przez to wadliwością przeprowadzonego postępowania dowodowego, którego konsekwencją będzie niedostateczne wyjaśnienie okoliczności sprawy. Skutkiem ww. uchybienia będzie natomiast zakończenie postępowania w sposób nieodpowiadający wymogom wynikających z przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania.

W niniejszej jak słusznie podniosło Kolegium zachodzi wątpliwość już w zakresie załączonej do wniosku mapy. Do wniosku bowiem dołączono mapę w skali 1: 2000, na której kolorem czerwonym oznaczono teren planowanego przedsięwzięcia, a kolorem zielonym linią przerywaną obszar potencjalnego oddziaływania. Również na mapie tej znajduje się oznaczenie kolorem żółtym bez wskazania czego dotyczy. Do wniosku inwestor dołączył kartę informacyjną planowanego przedsięwzięcia. Dołączone zostały także inne mapy z oznakowanymi granicami terenu przedsięwzięcia.

Zasadnie zatem wywiodło Kolegium, że wniosek inwestora powinien zostać uzupełniony o mapę ewidencyjną na której w sposób jednoznaczny należy określić teren planowanego przedsięwzięcia oraz zasięg jego oddziaływania. Trafny jest argument organu odwoławczego, iż mapa powinna być zaopatrzona w legendę, dla odczytania poszczególnych oznaczeń.

Ma to kluczowe znaczenie dla prawidłowego ustalenia zasięgu oddziaływania przedsięwzięcia oraz stron postępowania. Sąd akceptuje stanowisko organu co stwierdzenia, iż K. R. przysługuje status strony postępowania.

W ocenie Sądu nie budzi wątpliwości, że nazwa przedsięwzięcia powinna odpowiadać nazwie wynikającej z Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r., w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, powołanego wyżej. Jeśli planowane przedsięwzięcie odpowiada § 3 ust. 80 rozporządzenia, to taka nazwa przedsięwzięcia powinna wynikać z wniosku, raportu

i decyzji organu I instancji. Słusznie wskazało Kolegium, iż rodzaj inwestycji powinien być określony zgodnie z nazewnictwem przyjętym w rozporządzeniu.

Zasadnie wskazało Kolegium, iż inwestor powinien sprecyzować, a organ I instancji ocenić, czy zamiarem inwestora jest budowa instalacji do odzysku

i unieszkodliwiania odpadów, czy tez intencją skarżącej była budowa innego zamierzenia inwestycyjnego.

Skoro Kolegium zauważa, że przedstawiony raport przewiduje, iż do procesu przetwarzania potrzebne będą maszyny i urządzenia: kruszarka , sortownik, ładowarka czołowa i brak jest wskazania co do sposobu zamontowania tych urządzeń, to stanowi to okoliczność ewentualnego uzupełnienie raportu dla ustalenia oceny rozprzestrzeniania się hałasu i pyły, czyli oddziaływania. Na tym etapie postępowania Sąd jedynie kontroluje zaskarżoną decyzję pod kontem procesowym a nie merytorycznym, zatem dostrzega jedynie okoliczność uzupełnienia raportu.

Ta konieczność uzupełnienia raportu zastała także zasadnie dostrzeżona co do odniesienia się w raporcie do konfliktów społecznych wywołanych planowanym przedsięwzięciem. Skoro zatem w raporcie stwierdzono, że przedsięwzięcie nie będzie stwarzać konfliktów społecznych, a materiał dowodowy wskazywał występowanie takich konfliktów to tym samym uprawnione było stanowisko Kolegium co do konieczności powtórnego wyjaśnienia tej sprawy poprzez uzupełnienie raportu i zajęcia stanowiska przez organ I instancji.

Organ odwoławczy odniósł się do postanowienia RDOŚ z [...] maja 2017 r., uznając konieczność dodatkowego wyjaśnienia kwestii pomiędzy jednoznacznym stwierdzeniem o braku negatywnego wpływu na środowisko a brakiem znaczącego negatywnego wpływu.

Podsumowując, nie budzi wątpliwości Sądu, że wydana decyzja kasatoryjna

i wskazane argumenty w jej uzasadnieniu ewidentnie wskazują, że decyzja organu I instancji została wydana na podstawie niepełnego materiału dowodowego. Kolegium wskazało, że jego uzupełnienie nie może być dokonane w trybie art. 136 k.pa.

Sąd w składzie orzekającym tę argumentacje podziela. Wskazać tu bowiem wypada, że obszar braku ustaleń wywiedzionych przez Kolegium wykraczał poza zakres uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, które uprawniony i zobligowany był przeprowadzić organ odwoławczy stosownie do regulacji art. 136 k.p.a.

Przepis art. 136 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy może przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo może zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jeżeli organ odwoławczy nie ma wątpliwości, co do stanu faktycznego i prawnego sprawy,

a stwierdził potrzebę przeprowadzenia dowodu, ma obowiązek przeprowadzić ten dowód, w ramach swoich uprawnień z art. 136 k.p.a., zamiast uchylać sprawę do ponownego rozpoznania.

Ustalenie, że decyzja I instancji została wydana na podstawie niepełnego materiału dowodowego, którego uzupełnienie nie może być dokonane w trybie art. 136 k.p.a., obligowało Kolegium do wydania decyzji kasatoryjnej.

Mając powyższe na względzie, należy stwierdzić, że organ I instancji dopuścił się naruszenia przepisów postępowania w zakresie prowadzonego przez siebie postępowania dowodowego przynajmniej art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a., co

w konsekwencji spowodowało niewyjaśnienie wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności sprawy. Jednocześnie, pozostały do wyjaśnienia zakres sprawy ma bardzo istotne znaczenie dla jej rozstrzygnięcia, dotyczy m.in. uzupełnienia wniosku, kwestii oddziaływania i jego zakresu, ustalenia stron, konfliktów społecznych, uzupełnienia raportu, określenia prawidłowej nazwy przedsięwzięcia co z kolei przełoży się na ustalenie prawidłowego stanu faktycznego.

Brak wskazania w zaskarżonej decyzji jakie przepisy postępowania naruszył organ I instancji jest uchybieniem Kolegium, ale nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia.

Mając to na względzie należy stwierdzić, że organ odwoławczy słusznie skorzystał z możliwości przewidzianej w art. 138 § 2 k.p.a. uchylając decyzję organu I instancji i przekazując mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wobec powyższego sprzeciw nie zasługiwał na uwzględnienie, a więc konieczne było jego oddalenie zgodnie z art. 151a § 2 p.p.s.a.