Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 1213/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2012-06-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 4, art. 53 ust. 4 pkt 6, art. 61 ust. 3 i 5, art. 52 ust. 2 pkt 4 w zw. z art. 64 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 7 ust. 2 pkt 1, art. 7 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6 ust. 1, art. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 121 poz 1266
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.
article: art. 7, art. 8, art. 11, art. 77, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3 pkt 1 lit. b, art. 3 pkt 3, art. 3 pkt 3a
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 4 pkt 11, art. 144 ust. 1, art. 143 ust. 2
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Tomasz Świstak Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi I. G. i J. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] 2011 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Gminy C. z dnia [...] 2011 r. nr [...] (znak: [...]), II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. na rzecz skarżących kwotę [...],- ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] 2011 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L., po rozpoznaniu odwołania I. G. i J. G. od decyzji Burmistrza Gminy C. z dnia [...] 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie siłowni wiatrowej o mocy nominalnej do 900 KW z infrastrukturą techniczną: drogą dojazdową wraz ze zjazdem z drogi gminnej oraz tymczasowym placem manewrowym na części działek o nr ewid. [...] oraz [...], obręb P., gm. C., utrzymało decyzję w mocy.

Powyższe rozstrzygnięcie wydano w następującym stanie faktycznym.

Dnia 6 czerwca 2011 r. do Burmistrza Gminy C. wpłynął wniosek A. sp. z o.o. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie siłowni wiatrowej o mocy nominalnej do 900 KW z infrastrukturą techniczną: drogą dojazdową wraz ze zjazdem z drogi gminnej oraz tymczasowym placem manewrowym na części działek o nr ewid. [...] oraz [...], obręb P., gm. C.. Pismem z dnia 11 lipca 2011 r. inwestor zmodyfikował wniosek w zakresie szerokości drogi.

W dniu 7 czerwca 2011 r. Burmistrz zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w niniejszej sprawie.

Po zakończeniu postępowania i zapoznaniu stron z materiałami i dowodami w sprawie, decyzją z dnia [...] 2011 r. Burmistrz C. ustalił na rzecz spółki A. warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał m.in., że planowana inwestycja należy do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów § 3 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko, w związku z czym inwestor uzyskał w dniu [...] 2011 r. decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia (Nr [...]). Zaznaczył też, że projekt decyzji został uzgodniony z Wojewódzkim Urzędem Ochrony Zabytków w P. Delegatura w L. postanowieniem z dnia [...] 2011 r. Nr [...] oraz z Zarządem Dróg Powiatowych w K. postanowieniem z dnia [...] 2011 r. Nr [...]. Burmistrz przyjął, że skoro Starosta K. jako organ uzgadniający w zakresie ochrony gruntów rolnych nie zajął stanowiska w sprawie w terminie 2 tygodni, uzgodnienie uznano za dokonane w myśl art. 53 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), dalej: upzp. Wskazał też, że w związku z art. 61 ust. 3 upzp, który to przepis wyłącza stosowanie art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 upzp w przypadku urządzeń infrastruktury technicznej, nie przeprowadził analizy w celu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ jednocześnie przeprowadził stosowną analizę na podstawie art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 upzp.

Postanowieniem z dnia [...] 2011 r. nr [...] Burmistrz C. sprostował oczywistą omyłkę pisarską zawartą w decyzji z [...] 2011 r.

Odwołanie od decyzji Burmistrza C. z dnia [...] 2011 r. wnieśli I. G. i J. G., właściciele nieruchomości rolnej niezabudowanej nr [...] oraz [...], położonej w sąsiedztwie terenu obejmującego planowaną inwestycję. Podnieśli, iż nie zgadzają się na inwestycję w bezpośrednim sąsiedztwie należących do nich gruntów z uwagi na fakt, że w przyszłości zamierzają grunty te zabudować budynkiem mieszkalnym. W związku z tym przewidywane uciążliwości tj. hałas, pole magnetyczne i inne będą skierowane bezpośrednio na planowany dom. Ponadto zdaniem stron wartość ich nieruchomości spadnie, a z uwagi na brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie będą mogli domagać się odszkodowania od gminy na podstawie art. 36 upzp. Odwołujący postawili organowi I instancji zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 upzp z uwagi na brak działki sąsiedniej zabudowanej w sposób umożliwiający ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji siłowni wiatrowej. Wskazali też, że tereny objęte inwestycją to grunty rolne, z decyzji nie wynika, czy wydana została zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. decyzją z dnia [...] 2011 r. utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję Burmistrza C. z dnia [...] 2011 r. stwierdziło po pierwsze, że przepisów art. 61 ust. 1 i 2 upzp nie stosuje się m.in. do urządzeń infrastruktury technicznej (art. 61 ust. 3 upzp). Ponieważ budowa siłowni wiatrowej mieści się w pojęciu urządzeń infrastruktury technicznej, w sprawie nie znajduje zastosowania zasada dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp), a co za tym idzie organ nie przeprowadza analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 upzp.

Kolegium wskazało, że projekt decyzji został sporządzony zgodnie z art. 60 ust. 4 upzp przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego architektów. Ponadto uznało, że decyzja organu I instancji jest zgodna z obowiązującymi przepisami prawa, brak zatem przesłanek do odmowy ustalenia warunków zabudowy.

Odnosząc się do zarzutów odwołania organ II instancji stwierdził, że strony nie wykazały, iż decyzja narusza ich interes prawny. Działki nr [...] są działkami niezabudowanymi i taki stan faktyczny bierze organ pod uwagę wydając decyzję o warunkach zabudowy. Brak jest możliwości, by organ rozstrzygając wniosek inwestora dotyczący zabudowy części działki nr [...] w P. zobligowany był planami inwestycyjnymi właścicieli działki sąsiedniej, w danej chwili niezabudowanej, stanowiącej grunty rolne. Ponadto w świetle przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.) teren objęty inwestycją nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, bowiem teren ten stanowią grunty rolne klasy RIIIb, RIVa, RV, RVI o pow. poniżej 0,5 ha.

Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. wnieśli I. G. i J. G.. Zarzucili organowi naruszenie prawa materialnego:

- błędną wykładnię art. 64 ust. 1 w zw. z art. 52 ust.2 upzp poprzez ich niezastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji wydanej z ich naruszeniem,

- błędną wykładnię art. 61 upzp polegającą na jego niezastosowaniu, a tym samym błędnym przyjęciu, że siłownia wiatrowa stanowi urządzenie infrastruktury technicznej,

- naruszenie przysługującego skarżącym prawa własności działek sąsiednich w stosunku do działek o nr [...], a w konsekwencji naruszenie ich słusznego interesu prawnego.

W motywach skargi podali, że inwestor do wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji nie dołączył z naruszeniem art. 52 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 upzp kopii mapy zasadniczej lub w przypadku jej braku kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy o obszar, na który inwestycja ta ma oddziaływać. Mapa tego rodzaju zawiera zaś niezbędne aktualne informacje o przestrzennym rozmieszczeniu obiektów ogólnogeograficznych oraz o elementach ewidencji gruntów budynków, a także sieci uzbrojenia terenu. Pomimo tego braku, organy orzekające wydały w sprawie decyzje na podstawie mapy ewidencyjnej, pomimo, że tego rodzaju mapa zawiera dużo mniej szczegółów, których znajomość przez organ wydający decyzję jest niezbędna.

Skarżący zarzucili organowi II instancji, że w sposób lakoniczny odniósł się do zarzutów podniesionych w odwołaniu. Tymczasem w ich ocenie decyzja organu I instancji w sposób rażący narusza ich prawa podmiotowe jako właścicieli działek sąsiadujących z działkami objętymi inwestycją. Wskazali, że wbrew twierdzeniom Kolegium ich interes prawny jako właścicieli działek sąsiednich nie ogranicza się wyłącznie do ochrony planów inwestycyjnych, bowiem złożyli już wniosek o wydanie decyzji o ustalenie warunków zabudowy co do należących do nich działek. Ponadto dokonując zakupu działek, kupujący kieruje się swoimi planami inwestycyjnymi na przyszłość, stąd zdaniem skarżących organy powinny brać pod uwagę także zgłoszone zamierzenia inwestycyjne właścicieli działek sąsiednich. Wskazali, że inwestycja planowana jest w odległości ok. 50 m od projektowanego przez nich domu, czego organ odwoławczy nie wziął pod uwagę. Niewielka odległość siłowni od planowanego domu powoduje, że w przypadku awarii siłowni łopata siłowni, która może wynosić 90 m spowoduje bezpośrednie zagrożenie katastrofą budowlaną. Oznacza to, że planowana inwestycja narusza przepis art. 144 Kodeksu cywilnego, bowiem umożliwia właścicielom działek nr [...] wykonywanie działań, które zakłócą korzystanie z nieruchomości przez skarżących.

Skarżący podnieśli także, że Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie odniosło się do twierdzeń, że wybudowanie planowanej siłowni spowoduje kolosalny spadek wartości należących do nich nieruchomości, zaś z uwagi na brak planu miejscowego nie będą mogli dochodzić odszkodowania od gminy.

Powtórnie, jak w odwołaniu od decyzji organu I instancji, skarżący podnieśli, iż inwestycja nie spełnia wymaganej przesłanki określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp, tzn. na żadnej z sąsiadujących działek nie istnieje siłownia wiatrowa. Nie można więc uznać, by planowana inwestycja stanowiła kontynuację funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu. Skarżący nie zgadzają się ze stanowiskiem Kolegium, jakoby planowana siłownia wiatrowa stanowiła urządzenie infrastruktury technicznej, a co za tym idzie, by nie musiała spełniać przesłanki określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp. Zdaniem skarżących twierdzenie to jest sprzeczne z treścią decyzji organu I instancji, który stwierdził, że ustala warunki zabudowy dla siłowni wiatrowej wraz z infrastrukturą techniczną. Wynika z tego, ze Burmistrz C. nie traktował samej siłowni wiatrowej jako urządzenia infrastruktury technicznej. W konsekwencji potraktowanie przez Kolegium planowanej inwestycji w całości jako urządzenia infrastruktury technicznej było zdaniem skarżących niczym nieuzasadnione.

Skarżący wskazali też, że Kolegium w zaskarżonej decyzji nie wskazało na jakim konkretnie przepisie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oparli stanowisko o braku konieczności zmiany przeznaczenia przedmiotowych gruntów z rolnych na cele nierolnicze. Tymczasem przepis art. 61 ust. 1 pkt 4 upzpz wprowadza warunek, zgodnie z którym ustalenie warunków zabudowy jest możliwie m.in. jeżeli teren objęty inwestycją nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia.

W odpowiedzi Samorządowe Kolegiom Odwoławcze w L. wniosło o oddalenie skargi. Podtrzymało dotychczasowe stanowisko, nadto wyjaśniło, że przepis art. 52 ust. 2 pkt 1 upzp nie został naruszony, bowiem stanowiąca załącznik do wniosku mapa sytuacyjno-wysokościowa w skali 1:1000 zawiera wszystkie te elementy, które dają pełny jej obraz w terenie w aspekcie wymogów postępowania o ustalenie warunków zabudowy. Mapa ta opatrzona jest pieczęcią starosty K. z poświadczeniem zgodności z oryginałem mapy zasadniczej, przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

Sąd postanowieniem z dnia 2 lutego 2012 r. oddalił wniosek skarżących o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Następnie Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 20 marca 2012 r. sygn. akt II OZ 204/12 oddalił zażalenie skarżących na to postanowienie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednak nie wszystkie podniesione zarzuty okazały się zasadne.

Skarżący trafnie podnoszą, że organy orzekające w niniejszej sprawie nie poświęciły należytej uwagi i nie rozpatrzyły wyczerpująco przesłanki określonej w art. 61 ust. 1 pkt 4 upzp Zgodnie z tym przepisem wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest pod warunkiem, że teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. Kolegium ograniczyło się do stwierdzenia, że w świetle przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych teren objęty inwestycją nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, bowiem teren ten stanowią grunty rolne klasy RIIIb, RIVa, RV, RVI o pow. poniżej 0,5 ha. Natomiast Burmistrz Gminy C. w decyzji stwierdził jedynie, że Starostwo Powiatowe w K. w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie nie zajęło stanowiska, wobec czego zgodnie z art. 53 ust. 5 upzp uzgodnienie uważa się za dokonane.

Powyższe ustalenia uznać należy za zdecydowanie niewystarczające w świetle warunku określonego art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. Po pierwsze, wątpliwości Sądu budzi wniosek z dnia 12 lipca 2011 r. skierowany przez Burmistrza C. do Starostwa Powiatowego w K.. Zwrócono się nim o uzgodnienie decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji w zakresie o jakim mowa w art. 53 ust. 4 pkt 6 upzp, a więc w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Do wniosku tego dołączono projekt decyzji (k. 71-76 akt adm.). W projekcie tym wskazuje się, że zabudowa obejmie powierzchnię maksymalnie 625 m2. Jednocześnie na mapie stanowiącej załącznik do projektu decyzji zakreślono linie rozgraniczające teren inwestycji, w taki sposób, iż inwestycja obejmuje niewielki fragment działek nr [...], stanowiących użytki rolne o klasie IVa, a jedynie w niewielkim zakresie (głównie obejmującym drogę dojazdową) użytki rolne o klasie IIIb. Organ uzgadniający mógł zatem mieć przeświadczenie, że zwarty obszar projektowy inwestycji obejmuje tylko ten teren, nie przekracza powierzchni 0,5 ha i głównie obejmuje użytki rolne o klasie IV, które nie wymagają uzyskania zgody marszałka województwa na zmianę przeznaczenia, ani ministra właściwego do spraw rozwoju wsi.

W ocenie Sądu organ I i II instancji dokonując weryfikacji wymogu uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntu nie powinny abstrahować od regulacji zawartych w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych (dalej: u.o.g.r.). Do tych regulacji w zaskarżonej sprawie w ogóle się nie odniesiono. Zgodnie z art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r. przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha - wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi. Z kolei w myśl art. 7 ust. 1 przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Obecnie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie budzi już wątpliwości, że przez pojęcie "zwarty obszar projektowany do przeznaczenia" należy odnosić do obszaru dokonywanej zmiany przeznaczenia (wyrok z dnia 27 czerwca 2008 r. sygn. akt II OSK 738/07; z dnia 10 lutego 2010 r. sygn. akt II OSK 299/09; z dnia 25 lutego 2010 r. sygn. akt II OSK 429/09, z dnia 6 maja 2010 r. sygn. akt II OSK 670/09 oraz z dnia 10 lutego 2011 r. sygn. akt II OSK 303/10). W takim ujęciu konieczne jest rozstrzygnięcie, czy przy przeznaczaniu określonego gruntu rolnego na cele nierolnicze należy uwzględniać obszar jedynie rzeczywiście objęty projektowaną inwestycją, czy będzie to obszar wyznaczony jako działka bądź działki geodezyjne. Pytanie to jest szczególnie aktualne, jeśli chodzi o inwestycje "punktowe", takie jak np. elektrownie wiatrowe czy nośniki reklamowe, które prima facie nie wpływają znacząco na możliwość rolniczego wykorzystania gruntu, na którym są lokalizowane.

Zagadnienie to było już przedmiotem rozpoznania Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyrokach z dnia 10 stycznia 2008 r. sygn. akt II OSK 1826/06 oraz z dnia 10 sierpnia 2011 r. sygn. akt 1086/11 (oba publ.: orzeczenia.nsa.gov.pl). Orzeczenia te mogą być pomocne z punktu widzenia niniejszej sprawy, gdyż rozpatrywano w nich właśnie kwestię lokalizacji elektrowni wiatrowej i nośnika reklamowego. W powołanych wyrokach Naczelny Sąd Administracyjny jednoznacznie stwierdził, że w przypadku decyzji lokalizacyjnych zmiana przeznaczenia dotyczy zawsze obszaru jednej lub kilku konkretnie oznaczonych działek ewidencyjnych, których dotyczą warunki zabudowy. W wyroku o sygn. akt II OSK 1826/06 zaznaczył nadto, że wykładnia art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r., zgodnie z którą "zwarty obszar projektowany" należałoby odnosić jedynie do obszaru faktycznie zajmowanego na cele nierolnicze i nieleśne, prowadziłaby do obejścia przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz art. 61 ust. 1 pkt. 4 upzp, ponieważ inwestor, występujący o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji planowanej na gruncie podlegającym ochronie na mocy przepisów tej ustawy, zawsze spełniałby warunek, o którym mowa w tym ostatnim przepisie, jeżeli tylko ograniczyłby powierzchnię zabudowy do 0,5 ha. "Na użytkach rolnych możliwa byłaby wtedy realizacja każdej inwestycji, nawet niezwiązanych z produkcją rolną, czy leśną o dowolnie ustalonej przez inwestora powierzchni, nieprzekraczającej 5 000 m2 bez zgody właściwego organu na zmianę przeznaczenia tych terenów na cele nierolnicze lub nieleśne". Podobną argumentację przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 maja 2009 r. sygn. akt II OSK 1900/08 (publ. orzeczenia.nsa.gov.pl), gdzie uznał, iż także w planowaniu przestrzennym obszar przeznaczany na cele nierolnicze wyznaczają działki ewidencyjne, a nie powierzchnia faktycznie zajęta pod lokalizowaną w ten sposób inwestycję.

Sąd orzekający w niniejszym składzie podziela pogląd zawarty w wyżej wymienionych wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego. Obecnie bowiem działka ewidencyjna jest jedynym kryterium obszarowym, do którego można odnosić art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r., a którego stosowanie nie pozwala na obejście tego przepisu. Poza tym nie może ujść z pola widzenia fakt, że w świetle całokształtu regulacji ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych ochronę gruntów rolnych, a zwłaszcza gruntów najwyższych klas, należy traktować jako zasadę, natomiast przeznaczanie ich na cele nierolnicze (nieleśne) - jako wyjątek od tej zasady. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6 ust. 1 oraz art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r. ochrona gruntów rolnych polega przede wszystkim na ograniczaniu przeznaczania zwartych obszarów gruntów wysokiej jakości na cele nierolnicze i nieleśne, a ograniczanie to powinno być postrzegane nie tylko jako proces powodujący uszczerbek obszarowy, ale także wpływający na walory użytkowe gruntów (art. 1 u.o.g.r.).

Jak wskazano już wyżej, w tej sprawie kwestia ochrony gruntów rolnych nie została przez organy rozpatrzona należycie i to pomimo, że projektowana inwestycja jest lokalizowana na działkach o łącznej powierzchni 9,08 ha, z czego 5,97 ha stanowią użytki rolne III klasy (k. 12 i 13 akt adm. – wypis z rejestru gruntów). Obszar faktyczny projektowanej inwestycji nie jest też geodezyjnie wyodrębniony (w tej kwestii zob. powołany wcześniej wyrok II OSK 1826/06).

Mając na uwadze powyższe uznać należy, że "milczenie" organu uzgadniającego - Starosty K. nie wyczerpywało merytorycznie uzgodnienia określonego w art. 53 ust. 4 pkt 6 upzp. Burmistrz Gminy C. nie mógł zatem być zwolniony z rozpoznania kwestii ochrony gruntów rolnych.

Z powołanych względów konieczne było uchylenie decyzji obu instancji. Odnotowane w aktach okoliczności faktyczne sprawy (powierzchnia i klasa użytków rolnych) wskazują bowiem, że nie można wykluczyć, iż teren inwestycji wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Istnieje zatem konieczność wnikliwego rozważenia tej kwestii w świetle art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r. z uwzględnieniem powołanych wyżej orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczących kwestii rozumienia pojęcia "zwartego obszaru projektowanego".

Powyższe oznacza to, że organy naruszyły art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 kpa. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Organy nie wyjaśniły bowiem wyczerpująco, dlaczego uznały, iż inwestycja na gruntach klasy III nie wymaga zgody na przeznaczenie ich na cele nierolnicze.

Odnosząc się natomiast do pozostałych zarzutów Sąd stwierdza, iż nie zasługują one na uwzględnienie. Nie można zgodzić się ze skarżącymi, że do elektrowni wiatrowych powinien mieć zastosowanie warunek dobrego sąsiedztwa określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Zgodnie z art. 61 ust. 3 ustawy przepisu tego nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej. Nie ulega wątpliwości, że art. 61 ust. 3 u.p.z.p. znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie, gdyż planowana inwestycja, w postaci elektrowni wiatrowych, zalicza się do "urządzeń infrastruktury technicznej" w rozumieniu tego przepisu. Taki pogląd ugruntował się już w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. np.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 marca 2011 r. sygn. akt II OSK 2251/10; z dnia 21 kwietnia 2010 r. sygn. akt II OSK 310/10; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku sygn. akt II SA/Bk 532/11; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 26 stycznia 2011 r. sygn. akt II SA/Po 758/10 - orzeczenia publ.: orzeczenia.nsa.gov.pl) i reprezentowany jest też w doktrynie (zob. J. Szuma, Uwarunkowania prawne elektrowni wiatrowych w Polsce [w:] Prawo ochrony przyrody a wolność gospodarcza, pod red. M.Górskiego, Łódź – Poznań 2011, s. 375). Stanowisko takie zajęły również organy obu instancji orzekające w tej sprawie. Wobec powyższego, spośród warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. inwestycja powinna spełniać te wskazane w art. 61 ust. 1 pkt 3–5 w zw. z art. 61 ust. 5 u.p.z.p.

Sądowi orzekającemu w niniejszym składzie znany jest pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z dnia 20 października 2011 r. sygn. akt II SA/Bd 371/11 oraz przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 9 maja 2012 r. sygn. akt II SA/Gd 604/11, w myśl którego siłownika wiatrowa jest obiektem budowlanym, a konkretnie budowlą stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami (art. 3 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane – Dz. u. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.). W wyrokach tych stwierdzono, że siłownia wiatrowa składa się z różnych elementów np. takich jak wieża, fundament, śmigła. Elementy te są pomiędzy sobą powiązane technicznie i użytkowo. Żaden z tym elementów nie mógłby funkcjonować samodzielnie. Stanowią one więc całość techniczno-użytkową i jako takie mogą być wykorzystywane do wytworzenia energii elektrycznej. Czym innym jest natomiast to, czy i jak wytworzoną energię elektryczną będzie się dostarczać odbiorcy. Kwestia ta jednak nie wpływa na sposób zdefiniowania siłowni wiatrowej. Podkreślić natomiast należy, że to właśnie linie przesyłowe energii elektrycznej w stosunku do siłowni wiatrowej pełnią rolę służebną, a nie odwrotnie. Sądy zwróciły uwagę na definicje zawarte w przepisach art. 3 pkt 1 i 3 Prawa budowlanego i stwierdziły, odnosząc się do pojęcia "urządzenie infrastruktury technicznej" zawartego w art. 61 ust. 3 upzp, że infrastruktura wspiera działalność produkcyjną, służy rozwojowi produkcji, choć sama nie bierze bezpośredniego udziału w produkcji. Działalność produkcyjną prowadzą np. elektrownie wiatrowe lub wodne. Natomiast infrastrukturą techniczną są urządzenia do przesyłania i dystrybucji energii; nie są natomiast infrastrukturą techniczną urządzenia służące do jej wytworzenia. Jeżeli więc, jak to powyżej wykazano, sporna inwestycja nie jest urządzeniem infrastruktury technicznej, to nie można w stosunku do niej zastosować wyłączenia wynikającego z art. 61 ust. 3 upzp.

Ustosunkowując się do tak postawionego stanowiska Sad orzekający w niniejszej sprawie podziela je jedynie w części. Nie sposób nie zgodzić się, iż siłownie wiatrowe nie stanowią budowli w rozumieniu definicji określonej w art. 3 pkt 1 lit. b) i pkt 3 Prawa budowlanego. Skoro bowiem za budowlę uznaje się m.in. stanowiące całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami części budowlane urządzeń technicznych jakimi są elektrownie wiatrowe to siłownia wiatrowa ze wszystkimi jej niezbędnymi do uruchomienia i użytkowania elementami technicznymi stanowi budowlę. Nie zmienia to jednak faktu, że siłownie wiatrowe – jako budowle w rozumieniu art. 3 pkt 1 lit. b) i pkt 3 Prawa budowlanego – stanowią urządzenia infrastruktury technicznej. Pojęcie urządzeń infrastruktury technicznej nie zostało zdefiniowane ani w ustawie Prawo budowlane, ani w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jego znaczenia należy poszukiwać w przepisach ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), dalej: ugn, gdzie zostało on sformułowane na potrzeby określenia wysokości opłaty adiacenckiej w związku ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanym właśnie ich budową (art. 4 pkt 11, art. 144 ust. 1 ugn). I tak ustawodawca w art. 143 ust. 2 ugn określił, że przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych. Tak więc m.in. budowa nad ziemią urządzeń elektrycznych jakimi są siłownie wiatrowe oznacza wybudowanie urządzeń infrastruktury technicznej. Nie wyklucza to zatem przyjęcia, że ta sama siłownia wiatrowa stanowi jednocześnie budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 1 lit. b) i pkt 3 Prawa budowlanego; podobnie jak droga - uznana za urządzenie infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 143 ust. 2 ugn, jest jednocześnie obiektem liniowym w rozumieniu art. 3 pkt 3a Prawa budowlanego.

Nie można się też zgodzić ze skarżącymi, że naruszenie przez organy orzekające przepisów art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 upzp miało wpływ na wynik sprawy. Wprawdzie faktycznie składając wniosek o ustalenie warunków zabudowy nie przedłożył właściwej mapy zasadniczej, to organ I instancji sporządzając projekt decyzji i przedstawiając go do uzgodnienia właściwym organom, a także umożliwiając stronom zapoznanie się z aktami sprawy, prowadził postępowanie będąc w posiadaniu aktualnej mapy ewidencyjnej w skali 1:1000, pochodzącej z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, i obejmującej teren, którego wniosek dotyczył i obszaru, na który przedmiotowa inwestycja będzie oddziaływać (k. 71 i 72 akt adm.). W konsekwencji wydając decyzję w dniu [...] 2011 r. organ rozstrzygał znając wszystkie niezbędne elementy zobrazowane na właściwej mapie.

Jednocześnie Sąd uznaje za trafny zarzut skarżących, iż organ odwoławczy nie ustosunkował się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do twierdzeń odwołania, jakoby decyzja organu I instancji naruszała ich prawo własności, bowiem umożliwia właścicielom działek nr [...] wykonywanie działań, które zakłócą korzystanie z należących do skarżących działek, których wartość na skutek inwestycji spadnie. Kolegium stwierdziło jedynie, że strony nie wykazały, iż decyzja organu I instancji narusza ich interes prawny. Wskazało, że działki nr [...] są działkami niezabudowanymi i taki stan faktyczny bierze organ pod uwagę wydając decyzję o warunkach zabudowy. Dodało, że brak jest też możliwości, by organ rozstrzygając wniosek inwestora dotyczący zabudowy części działki nr [...] w P. zobligowany był planami inwestycyjnymi właścicieli działki sąsiedniej, w danej chwili niezabudowanej, stanowiącej grunty rolne.

Uznając stanowisko organu odwoławczego za nazbyt lakoniczne i podjęte z naruszeniem zasady pogłębiania zaufania stron do organów administracji publicznej (art. 8 kpa), zasady wyjaśniania zasadności przesłanek, którymi się kieruje (art. 11 kpa), a w konsekwencji art. 107 § 3 kpa poprzez niewskazanie konkretnych przyczyn, z powodu których organ odmówił stronom wiarygodności przedstawionym przez nich dowodom, stwierdzić należy, iż nie mogło ono mieć istotnego wpływu na wynik sprawy w rozumieniu art.,. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

Wyjaśnić należy, iż celem decyzji o warunkach zabudowy jest jedynie wytyczenie podstawowych, ogólnych kierunków projektowanej inwestycji, której uszczegółowienie następuje na etapie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę. Ochrona interesów osób trzecich uzasadniona wymaganiami prawa budowlanego poprzez m.in. zbadanie, czy realizacja planowanej inwestycji nie spowoduje ograniczenia możliwości zagospodarowania działek sąsiednich wymagana jest dopiero na etapie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę. W konsekwencji, dopiero na tym etapie zostaną rozstrzygnięte szczegółowe kwestie dotyczące sposobu zagospodarowania działek inwestorów i wpływu planowanej inwestycji na sposób korzystania z nieruchomości sąsiednich, w tym nieruchomości skarżących. Decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie może być oceniana tak szeroko, jak w kolejnym postępowaniu inwestycyjnym, tj. pozwoleniu na budowę. W przeciwnym razie orzekanie o wymaganiach ochrony interesów osób trzecich w postępowaniu lokalizacyjnym pozbawiłoby w istocie osoby trzecie możliwości dochodzenia przysługujących im praw w późniejszym postępowaniu o pozwolenie na budowę. Z kolei z punktu widzenia inwestora nie może być tak, że obowiązki z innego postępowania administracyjnego (pozwolenia na budowę) są wymagane w postępowaniu lokalizacyjnym. Jeśli nawet planowana inwestycja będzie wywierać negatywny wpływ na sąsiednie nieruchomości, przejawiający się np. wzmożonym hałasem, czy – jak podają skarżący - zagrożeniem katastrofą budowlaną, to i tak kwestia ta pozostaje bez znaczenia dla wyniku niniejszej sprawy, w szczególności nie może stać się podstawą do odmowy ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

Reasumując stwierdzić należy, iż z wymienionych w uzasadnieniu względów Sąd doszedł do przekonania, że organy uchybiły obowiązkowi zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób wyczerpujący i pozwalający na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy w zakresie warunków ochrony gruntów rolnych, na których lokalizowana jest inwestycja. Dlatego - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 p.p.s.a. - orzeczono o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. O wykonalności wyroku Sąd postanowił na podstawie art. 152 p.p.s.a., natomiast o kosztach postępowania - w oparciu o art. 200 p.p.s.a.