Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2485/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-09-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Stukan - Pytlowany Sędzia NSA Zofia Przegalińska Sędzia del. NSA Piotr Piszczek (spr.) Protokolant asystent sędziego Patrycja Czubała po rozpoznaniu w dniu 5 września 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zarządu Województwa Wielkopolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 31 maja 2017 r. sygn. akt III SA/Po 226/17 w sprawie ze skargi B. S. na orzeczenie Zarządu Województwa Wielkopolskiego z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu; 2. zasądza od B. S. na rzecz Zarządu Województwa Wielkopolskiego 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 31 maja 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uwzględnił skargę B. S. na orzeczenie Zarządu Województwa Wielkopolskiego z dnia [...] lutego 2017 r. i stwierdził, że ocena projektu o dofinansowanie w ramach PROW na lata 2014-2020 została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, wobec czego przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez Zarząd Województwa Wielkopolskiego.

Z akt sprawy wynika, że w dniu [...].12.2016 r. B. S. (dalej również jako: "skarżąca") w odpowiedzi na ogłoszenie o naborze wniosków złożyła do Stowarzyszenia L. G. D. [...] wniosek "Modernizacja usług krótkotrwałego zakwaterowania - rozwój turystyki, rekreacji i aktywnego wypoczynku na obszarze LGD" o przyznanie pomocy w zakresie rozwijania działalności gospodarczej.

Stowarzyszenie pismem z dnia [...].01.2017 r., znak 16/2017 poinformowało B. S., że wniosek został oceniony pozytywnie pod względem zgodności operacji z warunkami przyznania pomocy określonymi w Programie Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 oraz pod względem zgodności ze Strategią Rozwoju Lokalnego kierowanego przez społeczność, otrzymał 23 punkty w ocenie pod względem zgodności z kryteriami wyboru projektów wymienionych w Strategii Rozwoju Lokalnego. Uzyskana liczba punktów zapewniła ww. wnioskowi 5 miejsce na liście rankingowej, w związku z czym nie mieści się on w limicie środków przewidzianych dla naboru.

W następstwie otrzymanej informacji o wyniku oceny wniosku dokonanej przez Radę B. S. w dniu [...].01.2017 r. złożyła protest, nie zgadzając się z oceną przedmiotowego wniosku w zakresie lokalnych kryteriów wyboru: "doświadczenie wnioskodawcy przy pozyskiwaniu środków krajowych z budżetów takich jak: budżety jednostek samorządu terytorialnego, budżety jednostek państwowych (wojewódzkich i ministerialnych)" oraz "projekt wykazuje znaczące elementy innowacyjne, które nie są rozpowszechnione na terytorium LGD".

W odpowiedzi na podniesione zarzuty Stowarzyszenie L. G. D. [...] pismem z dnia [...].01.2017 r. skierowanym do Urzędu Marszałkowskiego Województwa Wielkopolskiego przekazała stanowisko Rady Stowarzyszenia, odnosząc się do wskazanych w proteście kryteriów. Rada postanowiła nie przyznać 2 punktów za doświadczenie wnioskodawcy przy pozyskiwaniu środków krajowych z budżetów, takich jak: budżety jednostek samorządu terytorialnego, budżety jednostek państwowych (wojewódzkich i ministerialnych). Uzasadniając decyzję Rada wskazała, że wnioskodawca przedstawił zaświadczenie o udzielone pomocy de minimis w zakresie zwolnienia przedsiębiorcy z podatku od nieruchomości. Zgodnie z zapisami LSR, doświadczenie ujęte w kryterium ma pokazać znajomość przez wnioskodawców reguł decydujących o powodzeniu projektu i zapewnić większą efektywność wykorzystania dotacji. Należy przez to rozumieć umiejętność pozyskiwania i rozliczania środków finansowych na realizację konkretnego, określonego w czasie projektu. W ocenie Rady, zwolnienie z podatku nie stanowi dotacji i nie pozwala na uznanie doświadczenia wnioskodawcy w zakresie pozyskiwania, realizacji i rozliczania zadania metodą projektu, ponadto kwota uzyskanej pomocy de minimis nie podlega rozliczeniu. W związku z powyższym zwolnienie z podatku od nieruchomości nie stanowi doświadczenia w zakresie pozyskiwania środków finansowych i realizacji operacji.

Rada nie przyznała także 4 punktów za znaczące elementy innowacyjne, które nie są rozpowszechnione na terenie LGD. Rada podniosła, że wnioskodawca wskazał we wniosku oraz załączonym do niego biznesplanie, że w ramach operacji dotyczącej modernizacji pokoi i łazienek zostanie zamontowane w obiekcie oświetlenie LED. Technologia ta istnieje na rynku od ponad 10 lat, a oświetlenie wielokolorowe używane jest od ponad 5 lat. Są to produkty standardowe, powszechnie dostępne na rynku, stosowane przez gospodarstwa domowe przedsiębiorstwa oraz w oświetleniu ulicznym i drogowym na terenie różnych gmin.

Zarząd Województwa Wielkopolskiego postanowił nie uwzględnić protestu, o czym protestujący został poinformowany pismem znak [...] z dnia [...].02.2017 r.

Zarząd Województwa Wielkopolskiego wskazał, że zasadniczym przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest interpretacja podejścia wobec określonych lokalnych kryteriów wyboru operacji oraz sposób ich uzasadnienia. Zarówno innowacyjność projektu, jak i doświadczenie wnioskodawcy przy pozyskiwaniu środków krajowych w załączonych dokumentach zostały przez wnioskodawcę podniesione. To, czy przedstawiony zakres informacji z perspektywy lokalnych uwarunkowań, przekonał poszczególnych członków organu oceniającego oraz w jakim stopniu zakres informacji okazał się wystarczający do jego uznania, wynika z subiektywnej oceny członków organu oceniającego, którzy mając do dyspozycji określoną w dokumentach LGD definicję innowacyjności i kartę oceny operacji zawierającą punktową gradację poszczególnych kryteriów wyboru, wyrazili w oparciu o zakres przedstawionych informacji swoje stanowisko.

Zarząd Województwa wskazał, że biorąc pod uwagę zakres planowanej operacji, polegający na remoncie budynku pełniącego funkcję gospodarstwa agroturystycznego, trudno uznać za innowacyjny montaż oświetlenia typu LED, ponieważ nie przyczyni się on bezpośrednio do poprawy jakości świadczonych usług. To nie rodzaj oświetlenia wpływa bowiem na jakość usług świadczonych przez gospodarstwo agroturystyczne, zwłaszcza że technologia LED jest powszechnie dostępna i funkcjonuje na rynku od wielu lat.

Zarząd Województwa odnosząc się do kryterium premiującego doświadczenie wnioskodawcy w pozyskiwaniu środków krajowych, zgodził się ze stanowiskiem Rady, mówiącym, iż znajomość przez wnioskodawcę procedur i zasad obowiązujących przy ubieganiu się o środki publiczne zmniejsza prawdopodobieństwo niewywiązania się beneficjenta w przyszłości lub niestosowania się do przepisów unijnych, krajowych i Stowarzyszenia. Ponadto, dotacje z funduszy strukturalnych i dotacje z Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej są popularne w sektorach szkoleń, ekologii i turystyki - sektorach wymienianych jako elementy główne w "szansach" w analizie SWOT LSR. Spełnienie kryterium ma być mierzone dzięki możliwości przedstawienia przez beneficjenta dokumentów potwierdzających korzystanie ze środków krajowych. Punkty są przyznawane, gdy wnioskodawca przedstawi: zawartą umowę, rozliczenie lub sprawozdanie lub inne dokumenty potwierdzające przyznanie dotacji dotyczące jednego projektu. W ocenie Zarządu Województwa trudno uznać kryterium za spełnione, jeżeli wnioskodawca nie dysponuje ani umową, ani potwierdzeniem rozliczenia zrealizowanego projektu. Samo zwolnienie z podatku nie potwierdza, że zrealizowany został jakikolwiek projekt, a tym samym, że wnioskodawca ma doświadczenie w pozyskiwaniu środków.

B. S. pismem z dnia [...] marca 2017 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na orzeczenie Zarządu Województwa Wielkopolskiego z dnia [...] lutego 2017 r.

Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. oraz art. 37 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 217, dalej "ustawa wdrożeniowa").

Skarżąca podniosła, że we wniosku o pomoc wskazała, że ma doświadczenie w zakresie pomocy de minimis ze względu na zwolnienie od podatku od nieruchomości, które stanowiło pomoc de minimis. Wskazała także, że w przeszłości korzystała ze środków SAPARD. W odpowiedzi na protest LGD "Źródło" podniosło, że doświadczenie należy rozumieć jako zrealizowany "konkretny, określony w czasie projekt". Skarżąca wskazała, że takie rozwinięcie pojęcia "doświadczenie" nie było jednak ujawnione ani w Strategii Rozwoju Lokalnego, ani w udostępnionych przez LGD kryteriach wyboru wniosków w ramach poddziałania 19.2. Tym samym, skarżąca nie miała możliwości dowiedzieć się, przed dniem złożenia wniosku, co oznacza dla LGD "Źródło" doświadczenie w pozyskiwaniu środków unijnych.

W ocenie skarżącej kryterium wyboru wniosku nie może być rozumiane przez LGD inaczej, niż to wynika z literalnego brzmienia kryteriów wyboru wniosków lub Strategii Rozwoju Lokalnego 2014-2020. W żadnym dostępnym skarżącej dokumencie przed dniem złożenia wniosku nie zostało wskazane, że zwolnienie od podatku od nieruchomości, tj. pomoc de minimis, nie będzie uznawane za dotację przez LGD. W tej sytuacji, LGD powinno uznać, iż wymieniona przez skarżącą pomoc de minimis stanowi jej doświadczenie w uzyskaniu środków unijnych i przyznać za to kryterium 2 pkt. Zdaniem skarżącej, także pomoc SAPARD ze środków przedakcesyjnych powinna być brana pod uwagę. Jednakże pracownicy LGD "Źródło" podczas konsultacji wskazali, że taka pomoc nie jest uznawana przez LGD za pomoc unijną w tym kryterium. Nie jest to według skarżącej podejście logiczne, ponieważ środki SAPARD stanowiły część środków unijnych, jednak przed akcesją Polski do Unii Europejskiej. Skarżąca wskazała, że była pierwszym przedsiębiorą w gminie, który taką pomoc unijną uzyskał. Wskazała też, że projekt został zrealizowany w całości. Poprzez arbitralne i niezgodne z prawdą stwierdzenie LGD, że środki SAPARD nie są środkami unijnymi, LGD złamało zasadę równości, ponieważ osoba korzystająca z funduszy unijnych poakcesyjnych jest traktowana korzystniej, niż osoba korzystająca z funduszy przedakcesyjnych.

Skarżąca wskazała, że innowacja – związana z zamontowaniem oświetlenia LED – miałaby polegać nie tylko na samym montażu nowych diod. Oświetlenie to byłoby nowoczesnymi diodami, które są wielokolorowe, a ustawieniem ich koloru można samodzielnie sterować pilotem. W każdym pokoju miały zostać zainstalowane światła w określonym kolorze i pod ten kolor miała zostać wykonana dekoracja pokoju. Tym samym, każdy pokój miałby oświetlenie i dekorację w innym, własnym kolorze. Tak udekorowane pokoje doprowadziłyby do znacznego ulepszenia usługi.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał w całości stanowisko zaprezentowane w piśmie z dnia [...] lutego 2017 r. o nieuwzględnieniu protestu i wniósł o oddalenie skargi.

Uwzględniając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wskazał, że stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne orzekają przy tym w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej: "p.p.s.a."). Do ustaw szczególnych, o których mowa w ostatnio przywołanym przepisie, Sąd I instancji zaliczył ustawę wdrożeniową, jak również ustawę z dnia 20 lutego 2015 r. o rozwoju lokalnym z udziałem lokalnej społeczności (Dz. U. z 2015 r. poz. 378, dalej "ustawa o rozwoju lokalnym").

Dokonując analizy treści zapisów wyżej wskazanych aktów normatywnych, Sąd I instancji doszedł do wniosku, że Stowarzyszenie LGD "Źródło" nie sprostało wymaganiom wynikającym z ustawy wdrożeniowej i przeprowadziło ocenę projektu w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny. Ocena projektu skarżącej została przeprowadzona przez w sposób nierzetelny. Sąd zwrócił uwagę na wskazane przez Stowarzyszenie LGD "Źródło" kryteria oceny wniosku, gdzie skarżąca otrzymała 0 punktów w ramach trzech kryteriów:

(1) doświadczenia wnioskodawcy przy pozyskiwaniu środków krajowych z budżetów, takich jak: budżety jednostek samorządu terytorialnego, budżety jednostek państwowych (wojewódzkich i ministerialnych),

(2) doświadczenia wnioskodawcy przy pozyskiwaniu środków pochodzących z funduszy strukturalnych UE, takich jak: Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego, Europejski Fundusz Społeczny, Europejski Fundusz Rolny na Rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz

(3) projekt wykazuje znaczące elementy innowacyjne, które nie są rozpowszechnione na terytorium LGD.

Sąd I instancji dostrzegł, że Stowarzyszenie LGD "Źródło" podczas oceny projektu nie uwzględniło wskazanej przez skarżącą we wniosku o przyznanie pomocy na operację do finansowania kwestii posiadania przez skarżącą doświadczenia w pozyskiwaniu funduszy unijnych w ramach korzystania z funduszy SAPARD. Zarząd Województwa Wielkopolskiego rozpoznając protest skarżącej również nie zwrócił uwagi na ten element, pomimo że informacja o uczestnictwie oraz realizacji tego projektu została zamieszczona we wniosku o przyznanie pomocy.

Biorąc pod uwagę wskazanie przez skarżącą, że korzystała z funduszy SAPARD, przyznanie 0 punktów w ramach kryteriów doświadczenia wnioskodawcy przy pozyskiwaniu środków krajowych oraz doświadczenia wnioskodawcy przy pozyskiwaniu środków pochodzących z funduszy strukturalnych UE, świadczy o nierzetelnej ocenie wniosku skarżącej. Stowarzyszenie LGD "Źródło" nie odniosło się w przeprowadzonej ocenie do korzystania przez skarżącą ze środków SAPARD.

Sąd I instancji wskazał, że Specjalny Przedakcesyjny Program na Rzecz Rolnictwa i Rozwoju Obszarów Wiejskich SAPARD (Special Accession Programme for Agriculture and Rural Development) powstał jako instrument pomocy dla dziesięciu krajów starających się o członkostwo w Unii Europejskiej. W założeniu miał służyć procesom przekształceń strukturalnych na wsi w krajach kandydujących. Realizacja Programu miała również przygotować instytucje i beneficjentów w tych krajach do korzystania z instrumentów Wspólnej Polityki Rolnej po przystąpieniu do Unii Europejskiej. Podstawę prawną dla Programu stanowiły akty prawne UE: Rozporządzenie Rady (WE) nr 1268/99 z dnia 21 czerwca 1999 r. oraz Rozporządzenie KE (WE) nr 2222/2000 z dnia 7 czerwca 2000 r. Program SAPARD był realizowany zarówno w oparciu o środki krajowe, jak i środki pomocowe Unii Europejskiej, a te elementy były brane pod uwagę - jako kryterium - przy ocenie projektu.

W związku z powyższym Stowarzyszenie LGD "Źródło" oceniając wniosek skarżącej powinien wziąć pod uwagę korzystanie przez nią ze środków programu SAPARD i dokonać oceny tego faktu w świetle wskazanych kryteriów dotyczących doświadczenia wnioskodawcy przy pozyskiwaniu środków krajowych oraz doświadczenia wnioskodawcy przy pozyskiwaniu środków pochodzących z funduszy strukturalnych UE.

Brak szczegółowej analizy uczestnictwa przez skarżącą w programie SAPARD pozwala na uznanie przez Sąd I instancji, że ocena projektu w ww. zakresie została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, a to z uwagi na potencjalną możliwość uzyskania punktów w powyższym kryterium oceny.

W odniesieniu do kwestii zaniechania przyznania punktów w ramach kryterium wykazywania przez projekt znaczących elementów innowacyjnych, które nie są rozpowszechnione na terytorium LGD, Sąd I instancji wskazał, że przeprowadzona ocena i jej uzasadnienie potwierdza brak spełnienia tego kryterium. Sąd podzielił stanowisko Zarządu Województwa Wielkopolskiego wskazujące, że biorąc pod uwagę zakres planowanej operacji, polegający na remoncie budynku pełniącego funkcję gospodarstwa agroturystycznego, trudno uznać za innowacyjny montaż oświetlenia typu LED, ponieważ nie przyczyni się on bezpośrednio do poprawy jakości świadczonych usług. To nie rodzaj oświetlenia wpływa bowiem na jakość usług świadczonych przez gospodarstwo agroturystyczne, zwłaszcza że technologia LED jest powszechnie dostępna i funkcjonuje na rynku od wielu lat. W tym zakresie organ przeprowadził rzetelną ocenę projektu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł pełnomocnik Zarządu Województwa Wielkopolskiego, który na podstawie art. 62 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 55 pkt 2 ustawy wdrożeniowej w zw. z art. 173 i 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zaskarżył w całości wskazany wyżej wyrok, zarzucając w trybie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. naruszenie:

1. Przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj:

- art. 61 ust. 1, ust. 5, ust. 8 pkt 1 lit. a/ w zw. z art. 57 w zw. z art. 54 ust. 2 pkt 4 i 5 ustawy wdrożeniowej poprzez dokonanie przez Sąd kontroli oceny projektu o dofinansowanie poza zakresem wyznaczonym protestem wniesionym przez B. S., a w konsekwencji niewłaściwe stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny;

- art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a/ w zw. z art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej poprzez uznanie, że Zarząd Województwa Wielkopolskiego oceniający protest, a także L. G. D. [...] dokonały nierzetelnej oceny projektu, a w konsekwencji błędne przyjęcie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Zarząd Województwa Wielkopolskiego, podczas gdy ocena projektu B. S. została przeprowadzona zgodnie z prawem;

- art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a/ ustawy wdrożeniowej -poprzez nieuzasadnienie motywów rozstrzygnięcia, brak wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, brak wskazania organu, jaki w ocenie Sądu dopuścił się naruszenia zasady rzetelności - niepełność rozstrzygnięcia, co uniemożliwia polemikę z argumentacją Sądu, wzajemną sprzeczność fragmentów uzasadnienia oraz rekomendację działań, jakie miałyby zostać podjęte przez organ przy ponownej ocenie, które to działania mają cechę sprzeczności z przepisem prawa oraz zasadami rzetelności i bezstronności w ocenie protestów.

2. Naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, sprowadzające się do stwierdzenia, że ocena projektu odbyła się w sposób nierzetelny (chociaż wprost przepisu powyższego w zaskarżonym wyroku nie powołano), jednakże stwierdzono, że ocena projektu była nierzetelna, bez zwrócenia uwagi na okoliczność, że to zadaniem wnioskodawcy jest udokumentowanie i uzasadnienie powoływanych okoliczności na potwierdzenie spełnienia kryteriów wyboru.

Podnosząc powyższe zarzuty pełnomocnik wniósł o:

a) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu lub o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi,

b) zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono argumenty przemawiające za jej uwzględnieniem.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a., terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności, a zatem ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Odnosząc się do treści zarzutów skargi kasacyjnej stwierdzić należy, że skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z treścią art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a/ ustawy wdrożeniowej - w wyniku rozpoznania skargi sąd może uwzględnić skargę, stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 39 ust. 1.

Przepisami regulującymi granice sprawy i kontroli sądowej jest: art. 61 ust. 5 i ust. 1 ustawy wdrożeniowej. Stosownie do art. 61 ust. 1 ww. ustawy - w przypadku nieuwzględniania protestu, negatywnej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a. Zgodnie z art. 61 ust. 5 ustawy wdrożeniowej, Sąd rozpoznaje skargę w zakresie, o którym mowa w ust. 1 w terminie 30 dni od dnia wniesienia skargi. Jednocześnie zgodnie z art. 57 ustawy wdrożeniowej właściwa instytucja, o której mowa w art. 55 rozpatruje protest, weryfikując prawidłowość oceny projektu w zakresie kryteriów i zarzutów, o których mowa w art. 54 ust. 2 pkt 4 i 5.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przepis art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a/ ustawy wdrożeniowej nie powinien w przedmiotowej sprawie mieć zastosowania. Zastosowanie ww. przepisu świadczy o naruszeniu przez Sąd reguł postępowania w sposób istotny mających wpływ na wynik sprawy. Sąd I instancji w sposób nieuprawniony wskazał (str. 15 uzasadnienia), że "Stowarzyszenie LGD Źródło podczas oceny projektu nie uwzględniło wskazanej we wniosku o przyznanie pomocy na operację do finansowania kwestii posiadania przez skarżącą doświadczenia w pozyskiwaniu funduszy unijnych w ramach korzystania z funduszy SAPARD. Zarząd Województwa rozpoznając protest skarżącej również nie zwrócił uwagi na ten element, pomimo że informacja o uczestnictwie oraz realizacji tego projektu została zamieszczona we wniosku o przyznanie pomocy".

Powyższe jest nieuprawnionym stwierdzeniem i nie koresponduje z treścią powoływanego przez Sąd art. 58 ust. 3 ustawy wdrożeniowej, zgodnie z którym ponowna ocena projektu polega na powtórnej weryfikacji projektu w zakresie kryteriów i zarzutów, o których mowa w art. 54 ust. 2 pkt 4 i 5, czyli wskazania kryteriów wyboru projektów, z których oceną wnioskodawca się nie zgadza, wraz z uzasadnieniem oraz wskazania zarzutów o charakterze proceduralnym w zakresie przeprowadzonej oceny, jeżeli zdaniem wnioskodawcy naruszenia takie miały miejsce.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uszło uwadze Sądu I instancji, że podstawą wniesienia protestu, zgodnie z ww. przepisem art. 54 ust. 2 pkt 4 i 5 ustawy wdrożeniowej, mogą być zarzuty dotyczące kryteriów wyboru projektu, z których oceną wnioskodawca się nie zgadza. Powołać się należy w powyższej mierze na orzecznictwo sądów administracyjnych, w szczególności: "Organ rozpatrujący protest jest związany jego zakresem i ustawa wdrożeniowa nie upoważnia go do dokonywania analizy przeprowadzonej oceny w całokształcie okoliczności sprawy, czy wniosku, lecz tylko w kontekście zarzutów podniesionych w proteście. Organ rozpoznający protest nie może wyjść poza treść środka zaskarżenia, a skoro tak, to również Sąd I instancji rozpoznający skargę na rozstrzygnięcie organu. Zatem złożenie protestu uprawnia do kontroli oceny projektu w zakresie w nim wskazanym" (vide wyroki NSA: z dnia 7 marca 2017 r., sygn. akt II GSK 357/17; z dnia 4 kwietnia 2014 r., sygn. akt II GSK 534/14 i innych wyrokach NSA np. sprawy II GSK 2667/14, II GSK 2668/14).

W niniejszej sprawie Sąd I instancji odniósł się do wniosku o dofinansowanie skarżącej B. S. oraz do zarzutów skargi zamiast do zarzutów protestu. Nie ocenił zatem działania organu w kontekście prawidłowości oceny protestu (a nie wniosku), w ramach którego skarżąca odniosła się do dwóch kryteriów, a mianowicie do kryterium doświadczenia w pozyskiwaniu środków krajowych (a nie unijnych) oraz kryterium innowacyjności. Błędnie Sąd I instancji odniósł się do zarzutu nieuwzględnienia kryterium doświadczenia w pozyskiwaniu środków unijnych, który pojawił się dopiero na etapie skargi do WSA i nie był przedmiotem protestu.

Skoro zarzut ten nie był objęty zakresem protestu, trafnie Zarząd Województwa nie odnosił się do tego kryterium, działając zgodnie z art. 58 ust. 3 w zw. z art. 54 ust. 2 pkt 4 i 5 ustawy wdrożeniowej. Zatem nie ma racji Sąd I instancji uznając, że Zarząd Województwa powinien dokonać oceny wniosku w ramach kryteriów, za które skarżąca otrzymała 0 pkt, nie bacząc przy tym na treść i zakres złożonego w sprawie protestu. W konsekwencji powyższego Sąd rozpoznając skargę w zakresie spełnienia/niespełnienia przez skarżącą kryterium doświadczenia w pozyskiwaniu środków unijnych naruszył art. 61 ust. 1, ust. 5, ust. 8 pkt 1 lit. a/ w zw. z art. 57 w zw. z art. 54 ust. 2 pkt 4 i 5 ustawy wdrożeniowej, stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny i wadliwie przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Zarząd Województwa Wielkopolskiego. Sąd I instancji wyszedł poza granice protestu, skupiając się na zarzutach skargi w powiązaniu z pierwotnym wnioskiem skarżącej.

Sąd wskazał również w sposób nieuprawniony, a przy tym bardzo ogólnikowy, że Stowarzyszenie LGD "Źródło" w kontrolowanej sprawie nie sprostało wymaganiom wynikającym z ustawy wdrożeniowej i przeprowadziło ocenę projektu w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Nie sposób zgodzić się z powyższym stwierdzeniem, mając na uwadze zwłaszcza to, że Sąd rozpatruje skargę w zakresie nieuwzględnienia protestu, a nie na ocenę projektu dokonywaną przez LGD. Ocena projektu skarżącej dokonana przez LGD została przeprowadzona w sposób rzetelny (na podstawie danych wskazywanych przez Skarżącą), a następnie w sposób rzetelny rozpatrzono też protest w ramach zaskarżonych kryteriów.

Sąd I instancji podniósł, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób nierzetelny, zwracając jednocześnie uwagę na trzy kryteria oceny wniosku, za które strona skarżąca otrzymała 0 punktów:

a) doświadczenie wnioskodawcy przy pozyskiwaniu środków krajowych z budżetów, takich jak: budżety jednostek samorządu terytorialnego, budżety jednostek państwowych (wojewódzkich i ministerialnych),

b) doświadczenie wnioskodawcy przy pozyskiwaniu środków pochodzących z funduszy strukturalnych UE, takich jak Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego, Europejski Fundusz Społeczny, Europejski Fundusz Rolny na Rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich,

c) projekt wykazuje znaczące elementy innowacyjne, które nie są rozpowszechnione na terytorium LGD.

Jednocześnie Sąd podzielił stanowisko Rady LGD oraz Zarządu Województwa Wielkopolskiego odnośnie do oceny kryterium innowacyjności operacji, zwracając uwagę jedynie na brak szczegółowej analizy uczestnictwa przez skarżącą w programie SAPARD.

Wniesiony przez B. S. protest wskazywał dwa, a nie trzy, jak to podkreślił Sąd I instancji kryteria wyboru określone w p-ktach a/ i c/.

W uzasadnieniu protestu strona w ogóle nie podniosła argumentów, jakoby Radą LGD dokonując oceny złożonego wniosku pominęła korzystanie przez nią ze środków programu SAPARD. Odnosząc się do doświadczenia w pozyskiwaniu środków krajowych, protestująca stwierdziła, że rozpoczęła działalność gospodarczą ponad 10 lat temu. W związku ze wspieraniem rozwoju działalności gospodarczej, przewidziana została przez ustawodawcę możliwość przyznawania przez gminy przedsiębiorcom zwolnienia z podatków, w tym z podatku od nieruchomości. Wskazane zwolnienie od podatku od nieruchomości odbyło się w ramach pomocy de minimis. Wnioskodawca korzystał z wymienionego wsparcia od marca 2007 r. przez 5 lat, co miało potwierdzić załączone zaświadczenie.

Tym samym Rada LGD, działając zgodnie z zapisami art. 56 ustawy wdrożeniowej - weryfikując wyniki dokonanej przez siebie oceny projektu w zakresie kryteriów i zarzutów, o których mowa w art. 54 ust. 2 pkt 4 i 5, także nie odniosła się do kwestii korzystania skarżącej ze środków programu SAPARD, ponieważ argumenty te w ogóle nie zostały w proteście podniesione. Tym samym zasadnie przyjęto, że protestująca akceptuje brak punktacji za spełnienie kryterium doświadczenia w pozyskiwaniu środków pochodzących z funduszy strukturalnych UE.

Konsekwentnie także Zarząd Województwa Wielkopolskiego rozpatrując protest do powyższej kwestii się nie odniósł, ponieważ nie było ku temu żadnych podstaw. Organy nie mogą samodzielnie doszukiwać się w pozostałych kryteriach oceny źródła niezadowolenia protestującej z wyniku oceny operacji.

Kwestia korzystania przez stronę skarżącą ze środków programu SAPARD została podniesiona dopiero w skardze do sądu administracyjnego. Sąd I instancji całkowicie pominął fakt, że strona skarżąca podniosła w skardze inne kryterium, niż to które było przedmiotem protestu. Protest dotyczył kryterium "doświadczenie wnioskodawcy przy pozyskiwaniu środków krajowych z budżetów takich jak: budżety jednostek samorządu terytorialnego, budżety jednostek państwowych (wojewódzkich i ministerialnych)", natomiast skarga - "doświadczenie wnioskodawcy przy pozyskiwaniu środków pochodzących z funduszy strukturalnych UE, takich jak Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego, Europejski Fundusz Społeczny, Europejski Fundusz Rolny na Rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich". Sąd I instancji nie zauważył zatem, że skarżąca pomyliła kryteria, a tym samym wniosła skargę na rozstrzygnięcie Zarządu Województwa Wielkopolskiego, w którym kwestia uczestnictwa w programie SAPARD nie została poruszona, bo nie zachodziły ku temu jakiekolwiek przesłanki.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawą do wydania rozstrzygnięcia powinny być argumenty i okoliczności zawarte w proteście, natomiast wyrok w niniejszej sprawie wydany został w oparciu o nowe argumenty, niebędące pierwotnym przedmiotem sporu, co wskazuje na naruszenie przepisów art. 61 ust. 1, ust. 5, ust. 8 pkt 1 lit. a/ w zw. z art. 57 w zw. z art. 54 ust. 2 pkt 4 i 5 ustawy wdrożeniowej.

Ponadto Sąd I instancji niesłusznie uznał, że podczas oceny projektu Rada LGD "Źródło" nie uwzględniła kwestii posiadania przez skarżącą doświadczenia w pozyskiwaniu funduszy unijnych w ramach korzystania z funduszy SAPARD, a "Zarząd Województwa Wielkopolskiego rozpoznając protest skarżącej również nie zwrócił uwagi na ten element, pomimo że informacja o uczestnictwie oraz realizacji tego projektu została zamieszczona we wniosku o przyznanie pomocy". W związku z tym należy zauważyć, że zgodnie z ustawowo przyznanymi kompetencjami, ocena wniosku należy do Rady LGD, natomiast rolą Zarządu Województwa jest rozpatrywanie protestów, a nie ocena wniosku wg lokalnych kryteriów wyboru. Jeżeli zatem protest nie odnosił się do kryterium "doświadczenie wnioskodawcy przy pozyskiwaniu środków pochodzących z funduszy strukturalnych UE, takich jak Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego, Europejski Fundusz Społeczny, Europejski Fundusz Rolny na Rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich" i strona skarżąca nie podniosła w nim kwestii korzystania z programu SAPARD, to oczywistym jest, że Zarząd Województwa nie ustosunkował się do tej kwestii. Takich możliwości nie miała też LGD, za pośrednictwem której protest został wniesiony. Protest rozpatrywany jest w oparciu o przedstawione w nim zarzuty, zatem w przedmiotowej sprawie rolą Zarządu Województwa Wielkopolskiego było odnieść się do zarzutów B. S., co zostało uczynione. Tymczasem Sąd I instancji uznał, że Zarząd Województwa Wielkopolskiego oceniając protest powinien był ustosunkować się do argumentów wykraczających poza jego przedmiot, co także potwierdza naruszenie przez Sąd przepisów wskazywanych powyżej.

Za zasadny należy uznać także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wzajemną sprzeczność uzasadnienia wyroku, brak wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz z uwagi na to, że wskazania co do dalszego postępowania nie są możliwe do realizacji (w kontekście konieczności dokonania oceny w ramach zarzutów protestu), jak również brak wskazania w uzasadnieniu wyroku organu, który dopuścił się naruszenia zasady rzetelności, co uniemożliwia polemikę z argumentacją Sądu w zw. z art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a/ ustawy wdrożeniowej, poprzez niezasadne uwzględnienie skargi i w konsekwencji stwierdzenie, że ocena została przeprowadzona w sposób naruszający prawo.

W uzasadnieniu wyroku wskazano argumentację, z uwzględnieniem której miałaby nastąpić ponowna ocena projektu. Sąd nie uzasadnił konieczności wzięcia pod uwagę kryterium doświadczenia w pozyskiwaniu funduszy unijnych, czyli kryterium wychodzącego poza zakres protestu. Przekazując sprawę do ponownego rozpoznania przez Zarząd Województwa Wielkopolskiego, Sąd nakazał dokonać ponownej oceny projektu skarżącej z uwzględnieniem oceny wyrażonej w uzasadnieniu wyroku. Stosując się do powyższej rekomendacji Sądu, Zarząd Województwa Wielkopolskiego ponownie rozpatrując protest musiałby wyjść poza granice wyznaczone do rozpatrywania protestu, a tym samym dokonać oceny w sposób niezgodny z przepisami prawa oraz z naruszeniem zasad rzetelności i niedyskryminowania innych wnioskodawców, czy przyszłych beneficjentów.

W kontekście powyższego stanowiska zalecenia co do dalszego postępowania są niezrozumiałe i niemożliwe do wykonania w sposób zgodny z prawem, zatem i z tego tytułu zarzut naruszanie art. 141 § 4 p.p.s.a. jest uzasadniony. Zaznaczyć jednocześnie należy, że zaaprobowane przez Sąd I instancji postępowanie strony skarżącej, która złożyła skargę dotyczącą innego kryterium niż kryterium zaskarżone w proteście, pozbawia zarówno Zarząd Województwa Wielkopolskiego, jak i LGD, za pośrednictwem której wnoszony jest protest, możliwości wypowiedzenia się w kwestii skarżonego kryterium. Tym samym Sąd I instancji narzuca dokonanie oceny złożonego protestu w trybie niezgodnym z przepisami ustawy wdrożeniowej.

Trafny okazał się zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 37 ust 1 ustawy wdrożeniowej, poprzez błędną wykładnię (lecz bez wyjaśnienia podstawy) i niewłaściwe zastosowanie, sprowadzające się do stwierdzenia, że ocena protestu odbyła się w sposób nierzetelny. Zgodnie z ww. przepisem - wybór projektów do dofinansowania przeprowadza się w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewnia się wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania. Sąd I instancji podniósł, że (str. 15) "ocena projektu skarżącej została przeprowadzona przez w sposób nierzetelny". Nie wskazano jaki organ (Zarząd, czy Rada LGD, czy też oba te organy) dokonując oceny dopuściły się nierzetelności. Być może jest to niedopatrzenie Sądu, zatem tym bardziej zasadny jest zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, co wiąże się także z zarzutem naruszenia przepisów postępowania - art. 141 § 4 p.p.s.a, gdyż nie można odnieść się wprost do powołanej przez Sąd oceny bez wskazania - jaki podmiot dopuścił się w ocenie Sądu naruszenia zasady rzetelnej oceny wniosku.

Nie sposób zgodzić się – zdaniem Naczelnego Sadu Administracyjnego - ze stwierdzeniem, że "W niniejszej sprawie Stowarzyszenie LGD "Źródło" podczas oceny projektu nie uwzględniło wskazanej przez skarżącą we wniosku posiadania doświadczenia w pozyskiwaniu funduszy unijnych w ramach korzystania z funduszy SAPARD. Zarząd Województwa Wielkopolskiego rozpoznając protest skarżącej również nie zwrócił uwagi na ten element, pomimo że informacja o uczestnictwie oraz realizacji tego projektu została zamieszczona we wniosku o przyznanie pomocy". Powyższe stwierdzenia wskazują na naruszenie art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, gdyż Sąd I instancji niewłaściwie zinterpretował ten przepis, a w konsekwencji go błędnie zastosował, uznając, że ocena projektu odbyła się z naruszeniem zasady rzetelności, co także związane jest z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez orzeczenie poza zakresem wyznaczonym protestem.

Sąd nie zwrócił także uwagi na okoliczność, że to zadaniem wnioskodawcy (skarżącej) jest takie uzasadnienie i uargumentowanie powoływanych okoliczności, by potwierdzić spełnienie kryteriów konkursu. Organ oceniający wniosek, ani tym bardziej organ rozpatrujący protest nie mogą dokonywać oceny na podstawie domysłów lub własnych ustaleń. Tymczasem rzetelność w rozumieniu art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, to przede wszystkim zgodność z procedurami i przepisami prawa, do czego organ rozpatrujący protest się w pełni zastosował. Powołując się na orzecznictwo NSA wypada podkreślić: " Wobec tego, że przedmiotem postępowania regulowanego przepisami ustawy z 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 jest ocena projektu, to za uzasadnione uznać należy twierdzenie, że właściwa instytucja jest związana konkretnym wnioskiem o dofinansowanie konkretnego projektu, co oznacza związanie treścią wniosku o dofinansowanie oraz załączoną do niego przez wnioskodawcę i wymaganą w danym postępowaniu konkursowym dokumentacją. Poza zakres zawartych w nich oświadczeń woli i wiedzy wnioskodawcy kształtujących - w kontekście wymogów określonych regulaminem konkursu - przedmiotowo istotne elementy projektu instytucja ta nie może więc wykraczać, poprzez uczynienie przedmiotem oceny elementów niewynikających z wniosku o dofinansowanie projektu oraz dołączonej do niego dokumentacji. W konsekwencji nie jest również zobowiązana do dokonywania ustaleń, czy też poszukiwania innych, niż wskazane przez wnioskodawcę argumentów, twierdzeń, czy też danych, z punktu widzenia których projekt mógłby być oceniony jako spełniający kryteria wyboru do dofinansowania. Oznacza to, że to podmiot wnioskujący o przyznanie wsparcia - a nie instytucja odpowiedzialna za zarządzanie i realizację programu wsparcia - jest zobowiązany wykazać, że zgłaszany przezeń projekt kryteria te spełnia. Zadaniem wymienionej instytucji jest bowiem ocena spełniania przez projekt tych kryteriów w oparciu o dane przedstawione przez samego wnioskodawcę" (vide wyrok NSA z dnia 28 marca 2017 r., II GSK 339/17). Stanowisko Sądu I instancji, że Zarząd Województwa winien dokonać oceny również na podstawie danych i elementów podanych we wniosku narusza przepis art. 37 ust. 1 w powyższym znaczeniu.

Na marginesie wskazać należy, że oba kryteria (doświadczenie przy pozyskiwaniu środków unijnych i doświadczenie w pozyskiwaniu środków krajowych) zostały bardzo jasno zdefiniowane przez LGD i wraz z opisem sposobu ich pomiaru upublicznione wraz z ogłoszeniem o naborze wniosków. Skarżąca wiedziała zatem, w oparciu o jakie dane i dokumenty każde z kryteriów zostanie ocenione. Zarząd Województwa Wielkopolskiego dokonał weryfikacji, czy Rada poprawnie oceniła kwestionowane w proteście kryterium (doświadczenie wnioskodawcy przy pozyskiwaniu środków krajowych), przeanalizował zarówno zarzuty protestującej, jak i stanowisko Rady w tym zakresie i potwierdził prawidłowość dokonanej oceny. Przesądzanie o możliwości przyznania punktów za kwestię niebędącą przedmiotem protestu (doświadczenie wnioskodawcy przy pozyskiwaniu środków unijnych) jest bezpodstawne.

Widząc potrzebę uwzględnienia sugestii Naczelnego Sądu Administracyjnego w dalszym postępowaniu, należało w trybie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzec jak w sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono zgodnie z treścią art. 203 pkt 2 p.p.s.a. z uwzględnieniem treści § 14 ust. 1 lit. c/ i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804 ze zm.).