Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 840/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-06-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6290 Reforma rolna
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 185 § 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Adamiak, Sędziowie NSA Jolanta Rajewska (spr.), Elżbieta Stebnicka, Protokolant Tomasz Zieliński, po rozpoznaniu w dniu 13 czerwca 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. B., E. N. W., A. R., A. V. oraz J. V. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 marca 2006r. sygn. akt IV SA/Wa 2220/05 w sprawie ze A. B., E. N. W., A. R., A. V. oraz J. V. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] nr. [...] w przedmiocie przejęcia nieruchomości ziemskiej na podstawie dekretu o reformie rolnej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz A. B., E. N. W., A. R., A. V. oraz J. V. kwotę 220 zł (dwieście dwadzieścia) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 2 marca 2006 r., sygn. akt IV SA/ Wa 220/ 05, oddalił skargę A. B., E. N. W., A. R., A. V. oraz J. V. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...], nr [...], w przedmiocie przejęcia nieruchomości ziemskiej na podstawie dekretu o reformie rolnej. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy.

A. B., E. N. W., A. R., A. V. oraz J. V. wystąpili o stwierdzenie, że część należącej A. B. nieruchomości ziemskiej "Dobra Ziemskie [...]", stanowiąca dwór i przyległe tereny (łąki i park),obecnie działki ewidencyjne nr 2/1 i 21 z obrębu 1-05-53, objęte księgą wieczystą KW nr 148963, oraz działka nr 8/1 z obrębu 1-05-50, objęta księgą wieczystą KW nr 148694, nie podpadała pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 – dalej dekret PKWN).

Wojewoda [...] powołaną decyzją z dnia [...], na podstawie art. 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm. – dalej kpa), umorzył postępowanie w tej sprawie. Rozstrzygnięcie to, po rozpatrzeniu odwołania powyższych następców prawnych A. B., Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy. W uzasadnieniu wskazał, że nieruchomość ziemska "Dobra Ziemskie [...]" została przejęta na rzecz Skarbu Państwa z mocy samego prawa, na podstawie powołanego przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN. Stosownie do tego przepisu przejęciu na cele reformy rolnej podlegały nieruchomości stanowiące własność albo współwłasność osób fizycznych i prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego i śląskiego, jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał 100 ha powierzchni ogólnej niezależnie od wielkości użytków rolnych. Z kolei § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51, ze zm. – dalej rozporządzenie wykonawcze), przewidywał możliwość złożenia przez stronę wniosku o uznanie, że nieruchomość jest wyłączona spod działania postanowień dekretu PKWN. Jednak zestawienie treści § 5 i § 6 tego rozporządzenia wskazuje, że decyzja przewidziana w § 5 może dotyczyć wyłącznie podpadania pod działanie dekretu PKWN nieruchomości ziemskiej z uwagi na wielkość jej areału, w tym użytków rolnych, nie może natomiast dotyczyć części nieruchomości. Ustalenie, że część nieruchomości nie wchodziła w skład majątku ziemskiego podlegającego przejęciu na rzecz Skarbu Państwa, stanowi sprawę cywilną dotyczącą praw rzeczowych, podlegającą rozpoznaniu przez sądy powszechne. W związku z tym prowadzenie postępowania administracyjnego było bezprzedmiotowe. Organ I instancji prawidłowo zatem umorzył to postępowanie, nie mogąc wydać rozstrzygnięcia w żądanym zakresie.

Decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi A. B., E. N. W., A. R., A. V. oraz J. V. zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wskazując, że została ona wydana z naruszeniem art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN

oraz § 5 rozporządzenia wykonawczego, a ponadto uchybieniem art. 6, art. 7, art. 8, art. 105 § 1 oraz art. 107 § 3 kpa. Zdaniem skarżących organy administracji błędnie zinterpretowały art. 2 ust. 1 dekretu PKWN, przyjmując, że działaniu dekretu podlegały wszystkie nieruchomości spełniające przesłankę obszarową. Ponadto zignorowały ugruntowane orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sądu Najwyższego i Trybunału Konstytucyjnego, gdyż nie dokonały żadnych ustaleń, czy przedmiotowa nieruchomość była funkcjonalnie związana z pozostałą częścią majątku ziemskiego. Nie można również zaakceptować stanowiska organów, że § 5 powołanego rozporządzenia wykonawczego wyklucza możliwość prowadzenia postępowania zmierzającego do ustalenia czy dana nieruchomość z uwagi na swój charakter jest nieruchomością ziemską i stanowi część majątku ziemskiego. Skarżący zarzucili także zaskarżonej decyzji brak należytego uzasadnienia oraz błędne stanowisko w kwestii zastosowania art. 105 § 1 kpa.

W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wspomnianym wyrokiem z dnia 2 marca 2006 r. oddalił skargę A. B., E. N. W., A. R., A. V. oraz J. V. W motywach wyroku podał, że w myśl § 5 rozporządzenia wykonawczego wniosek o rozstrzygnięcie, czy nieruchomość podpadała pod działanie dekretu PKWN rozpoznawany był w postępowaniu administracyjnym, zaś rozstrzygnięcie zapadało w formie decyzji administracyjnej, od której przysługiwało odwołanie do organu wyższego stopnia. Rozstrzygnięcie mogło dotyczyć tego, czy nieruchomość podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN, który ustanawiał normę obszarową jako kryterium przejęcia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. Wprawdzie treść § 5 rozporządzenia wykonawczego może sugerować, że na jego podstawie możliwe jest rozstrzyganie, czy określona część majątku ziemskiego nie podpada pod działanie dekretu z uwagi na swój charakter lub przeznaczenie społeczno-gospodarcze,

ale § 6 tego rozporządzenia wyraźnie wskazuje, że decyzja ta może dotyczyć tylko podpadania pod działanie dekretu nieruchomości wyłącznie w odniesieniu do jej powierzchni oraz rodzaju użytków. Dowodzi tego fakt, iż § 6 nakłada na stronę składającą wniosek obowiązek przedłożenia dowodów stwierdzających obszar nieruchomości, z wyszczególnieniem użytków każdego rodzaju. Przepis ten posługuje się pojęciem "danej nieruchomości". Po analizie treści § 5 i § 6 rozporządzenia wykonawczego, a także art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN, przyjąć należy, że pojęcie to oznacza nieruchomość ziemską, objętą wnioskiem o stwierdzenie, że nie podpada ona pod działanie dekretu z uwagi na jej areał. Zasadne jest zatem stanowisko organów administracji, że spór o prawidłowość przejęcia części nieruchomości, powstały na tle jej przeznaczenia i charakteru, jest sporem o prawa rzeczowe, niepodlegającym rozstrzygnięciu w drodze postępowania administracyjnego. W związku z tym ewentualne decyzje rozstrzygające, czy część nieruchomości "Dobra Ziemskie [...]" podlegała przejęciu na rzecz Skarbu Państwa, byłyby wydane bez podstawy prawnej. W tej sytuacji Wojewoda [...], stwierdzając, że sprawa nie należy do jego właściwości, zasadnie umorzył postępowanie, zaś organ odwoławczy prawidłowo decyzję tę utrzymał w mocy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli A. B., E. N. W., A. R., A. V. oraz J. V., reprezentowani przez radcę prawnego, wnosząc o jego zmianę poprzez uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Wojewody [...], względnie stwierdzenie wydania powyższych decyzji bez podstawy prawnej lub też uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Skarżący zwrócili się również o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucili:

1) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), poprzez oddalenie skargi z uwagi na błędne przyjęcie, że wniosek skarżących nie podlegał rozpoznaniu w drodze administracyjnej, podczas gdy stanowisko takie jest sprzeczne z § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, jak również wieloletnią i jednolitą praktyką i orzecznictwem sądów administracyjnych,

b) nierozpoznanie istoty sprawy i zaniechanie ustosunkowania się do licznych zarzutów zawartych w skardze, w szczególności zarzutu niewyjaśnienia przez organ istotnych okoliczności oraz zarzutu naruszenia art. 6, art. 7, art. 8, art. 107 § 3 i art. 105 § 1 kpa. Sąd zaniechał ustalenia, czy objęte wnioskiem grunty były lub mogły być wykorzystywane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie, a ponadto pominął w swoich rozważaniach fakt oparcia rozstrzygnięcia organów administracji wyłącznie na interpretacji rozporządzenia wykonawczego zawartej w nieprawomocnych orzeczeniach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, które mogą wiązać Sąd i strony tylko w sprawie, w której zostały wydane. Pominął również fakt umorzenia postępowania administracyjnego, mimo iż w sprawie nie zaistniały okoliczności powodujące bezprzedmiotowość postępowania;

2) naruszenie prawa materialnego przez błędna wykładnię:

a) § 5 w związku z § 6 rozporządzenia wykonawczego, poprzez uznanie, że § 5 rozporządzenia nie daje podstaw do prowadzenia postępowania administracyjnego w innych sprawach, aniżeli prawidłowość przejęcia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa z uwagi na jej areał, podczas gdy § 6 rozporządzenia nakłada na wnioskodawcę nie tylko obowiązek wskazania powierzchni, ale również rodzaju użytków składających się na nieruchomość objętą wnioskiem,

b) art. 2 ust. 1 lit. e oraz art. 2 ust. 2 dekretu PKWN, poprzez niedokonanie jakichkolwiek ustaleń dotyczących kwestii, czy przedmiotowa nieruchomość stanowiła część nieruchomości ziemskiej w rozumieniu powołanych przepisów dekretu i czy była z nią funkcjonalnie związana,

c) art. 2 ust. 1 dekretu PKWN, poprzez stwierdzenie, że wszelkie nieruchomości spełniające warunki obszarowe, określone w tym przepisie, przechodziły z mocy prawa na własność Skarbu Państwa, niezależnie od ich przeznaczenia,

d) art. 1 Protokołu Nr 1 z dnia 20 marca 1952 r. do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r., a następnie zmienionej Protokołem Nr 3, Nr 5 i Nr 8 oraz uzupełnionej Protokołem Nr 2 ( Dz .U. z 1993r, Nr 61, poz.175) poprzez pozbawienie skarżących "prawnie uzasadnionego oczekiwania uzyskania efektywnego korzystania z nieruchomości",

e) nieuwzględnienie jednolitego i utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym polskie dwory z reguły nie były związane bezpośrednio z produkcją rolną, lecz były integralną częścią otaczających je parków,

f) błędne zastosowanie rozszerzającej wykładni przepisów dekretu PKWN, które, jako przepisy pozbawiające prawa własności, nie podlegają takiej wykładni;

3) nieuwzględnienie jednolitego, utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego Warszawie (w tym wyroku z dnia 5 marca 2003 r.

sygn. akt IV SA 1593/02), zgodnie z którym polskie dwory z reguły nie były związane z bezpośrednio z produkcją rolną, nie stanowiły integralnej części podwórek folwarcznych, lecz były integralną częścią otaczających je parków;

4) błędne zastosowanie w niniejszej sprawie rozszerzającej wykładni przepisów dekretu PKWN, wbrew jednolitemu i utrwalonemu w orzecznictwie stanowisku, iż przepisy pozbawiające własności nie podlegają wykładni rozszerzającej.

Autor skargi kasacyjnej zarzucił również nieuwzględnienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, iż zaskarżona decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi oraz poprzedzająca ją decyzja Wojewody [...] została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, albowiem:

a. dekret Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, jako tzw. "nie-akt", a więc twór mający jedynie pozory aktu, tj. dokument niemający umocowania w systemie prawa polskiego, wydany przez organ oczywiście pozakonstytucyjny, bez zachowania wymaganego prawem trybu uchwalania, a zatem przez organ nieuprawniony do wydawania jakichkolwiek przepisów pozbawiających prawa własności, nie mógł stanowić podstawy do nacjonalizacji przedmiotowej nieruchomości, ani podstawy do przeprowadzenia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie, względnie że:

b. art. 2 ust. 1 i ust. 2 tego dekretu jest sprzeczny z art. 2, art. 21 ust. 1 i ust. 2, w zw. z art. 20, art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 2 i ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 1 powołanego wyżej Protokołu Nr 1 do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, a więc nie mógł stanowić podstawy prawnej nabycia prawa własności przez Skarb Państwa, albo że:

c. art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN utracił moc prawną, co wynika z postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 listopada 2001 r.

sygn. akt SK 5/01, opublik. w OTK 2001, poz. 266, a tym samym brak jest podstaw prawnych do orzekania przez organy administracji o podpadaniu bądź niepodpadaniu określonej nieruchomości pod działanie tego dekretu, albo że:

d. § 5 powołanego rozporządzenia wykonawczego jest sprzeczny z art. 2 Konstytucji RP, jako że został wydany bez należytego upoważnienia ustawowego (wadliwie określonego przez art. 20 dekretu PKWN), w zakresie, w jakim wyłącza drogę sądową rozstrzygania sporów o własność na rzecz drogi administracyjnej, konsekwencją czego tryb administracyjny w niniejszej sprawie nie mógł mieć zastosowania., a więc zarówno Wojewoda Mazowiecki, jak i Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, działali bez podstawy prawnej.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej w sprawie występuje ponadto zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości, związane z ustaleniem czy § 5 rozporządzenia w sprawie wykonania dekretu PKWN daje podstawę do prowadzenia postępowania administracyjnego także w innych sprawach aniżeli rozstrzygnięcie o prawach rzeczowych (własności) do nieruchomości ziemskich w zakresie objęcia ich działaniem art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z uwagi na wielkość powierzchni majątku ziemskiego, w tym do ustalenia przez organ administracyjny, że dana nieruchomość z uwagi na swój charakter jest nieruchomością ziemską i nie stanowi części składowej majątku ziemskiego, a w związku z istniejącą rozbieżnością w orzecznictwie sądów administracyjnych zachodzi konieczność wyjaśnienia przez skład siedmiu sędziów NSA.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor, oprócz rozwinięcia powyższych zarzutów, podkreślił między innymi, iż § 6 rozporządzenia wykonawczego nie może, wbrew stanowisku Sądu I instancji, stanowić przesłanki stwierdzenia niedopuszczalności drogi administracyjnej w sprawie uznania części nieruchomości za niepodpadającą pod działanie dekretu PKWN z uwagi na jej charakter. Treść powołanego przepisu określa bowiem jedynie jakie informacje i dokumenty winna przedstawić strona ubiegająca się o uznanie, iż dana nieruchomość jest wyłączona spod działania dekretu. Sąd zastosował także wadliwą wykładnię występującego w dekrecie PKWN i rozporządzeniu wykonawczym pojęcia "nieruchomość ziemska". Dla interpretacji tego pojęcia decydujące znaczenie ma cel dekretu, co wyjaśnił Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 19 września 1990 r., sygn. akt W 3/89, stwierdzając, że intencją ustawodawcy było przeznaczenie na cele reformy rolnej wyłącznie tych nieruchomości lub ich części, które są lub mogą być wykorzystywane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej i sadowniczej. W niniejszej sprawie wniosek skarżących dotyczył części nieruchomości mającej charakter niezwiązany z wymienioną działalnością. Ponadto, w opinii skarżących niedopuszczalna jest, mająca miejsce w niniejszej sprawie sytuacja, iż w analogicznych sprawach wydawane są różne orzeczenia, stwierdzające raz brak, raz dopuszczalność drogi administracyjnej. Działanie takie narusza wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP zasadę równości obywateli wobec prawa.

Sąd I instancji pominął także argumenty skarżących dotyczące błędnego uznania przez organy administracji, iż postępowanie administracyjne z wniosku A. B., E. N. W., A. R., A. V. oraz J. V. stało się bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość postępowania ma miejsce wtedy, gdy brak jest któregoś z elementów stosunku prawnego, co powoduje niemożność wydania decyzji załatwiającej sprawę co do istoty. W niniejszej sprawie takie okoliczności nie zachodziły, w szczególności nie zmienił się stan faktyczny ani prawny.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej ustawa P.p.s.a.), skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 ustawy P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił Sąd I instancji, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie nie w pełnym zakresie odpowiada tym wymaganiom. Po pierwsze jej autor zarzuca Sądowi I instancji między innymi "nieuwzględnienie jednolitego i utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie" (zarzut opisany w pkt 3 skargi kasacyjnej), zastosowanie niedopuszczalnej wykładni przepisów dekretu (zarzut z pkt 4 skargi kasacyjnej), a ponadto nieuwzględnienie, że "zaskarżona decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi oraz poprzedzająca ją decyzja Wojewody [...] zostały wydane bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa" (str. 7 skargi), nie wskazując przy tym żadnych przepisów, które w związku z tym miał naruszyć WSA w Warszawie. Tak wadliwie skonstruowane zarzuty nie mogły być przedmiotem merytorycznego rozpoznania, gdyż sąd kasacyjny nie jest uprawniony, ani zobowiązany do jakiegokolwiek uzupełniania za strony zarzutów kasacyjnych. Nie może też domniemywać intencji skarżącego oraz domyślać się naruszenie jakich jeszcze - oprócz wprost wymienionych - przepisów zamierzał on zarzucić Sądowi I instancji.

Należy także zauważyć, że naruszenie prawa materialnego będące następstwem błędnej jego wykładni można określić jako nadanie innego znaczenia treści zastosowanego przepisu, czyli polega na mylnym rozumieniu poszczególnego zwrotu lub treści, a tym samym znaczenia przepisu lub też tylko terminu występującego w jego treści. Nie można zatem zarzutu błędnej wykładni przepisu prawa materialnego uzasadniać - tak jak w pkt. 2b skargi kasacyjnej - brakiem jakichkolwiek ustaleń w zakresie istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych. Próba zwalczania ustaleń faktycznych tkwiących u podstaw zaskarżonego orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego. Ewentualnie może być ona skuteczna tylko w ramach podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 ustawy P.p.s.a.

Mimo nieprawidłowo sformułowanej części zarzutów, skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, gdyż uzasadniony jest podniesiony w niej zarzut naruszenia § 5 w związku z § 6 rozporządzenia wykonawczego. Wątpliwości zaistniałe w związku z interpretacją powyższych przepisów zostały wyjaśnione w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2006 r., sygn. akt I OPS 2/06, podjętej w składzie 7 sędziów. Sąd stanął na stanowisku, że § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość lub jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN. W tej sytuacji należy uznać, że Sąd I instancji błędnie przyjął, że powołane przepisy nie mogą stanowić podstawy do orzekania przez organ administracji, czy nieruchomość podlegała przejęciu na cele reformy rolnej z uwagi na jej charakter, przeznaczenie gospodarczo-społeczne oraz przydatność dla celów dekretu. Rozporządzenie z dnia 1 marca 1945 r., jako akt wykonawczy do dekretu PKWN, nie może być interpretowane sprzecznie z samym dekretem ani też w oderwaniu od niego. Wykładnia jego § 5 nie może być zatem dokonywana wyłącznie w powiązaniu z § 6. Zakres stosowania § 5 rozporządzenia wykonawczego wynika bowiem łącznie z tego przepisu oraz art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN, z uwzględnieniem pełnego brzmienia tych norm, a także regulacji zawartej w art. 1 część druga dekretu PKWN, stosownie do odesłania zawartego w jego art. 2 ust. 1 lit. e.

Prowadzi to do konstatacji, że § 5 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego pozwala na orzekanie o tym, czy dana nieruchomość podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN, w odniesieniu do wszystkich wymienionych w tym przepisie przesłanek przesądzających o możliwości przeznaczenia jej na cele reformy rolnej. Zgodnie z wymienionym artykułem dekretu PKWN, na cele reformy rolnej przeznacza się nieruchomości 1) ziemskie i 2) stanowiące własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekracza bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego i śląskiego, jeśli ich rozmiar łączny przekracza 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni. Istotna jest także treść art. 1 część druga dekretu PKWN, zawierającego katalog celów reformy rolnej, na które przeznaczane są przejmowane nieruchomości. Katalog tych celów jasno wskazuje, że przejmowane na podstawie dekretu nieruchomości miały być wykorzystywane na powiększenie istniejących gospodarstw rolnych, tworzenie nowych gospodarstw, w tym gospodarstw dla produkcji owocowo-warzywniczej w pobliżu miast

i ośrodków przemysłowych, jak również zarezerwowanie odpowiednich terenów dla celów wskazanych w art. 1 ust. 2 lit. d i lit. e. W związku z tym aktualny pozostaje pogląd Trybunału Konstytucyjnego wyrażony w uzasadnieniu wyroku z dnia

19 września 1990 r. W 3/89 (OTK 1990, poz. 26, s. 174), że za nieruchomość ziemską w rozumieniu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN uznać należy nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym. Ocena, czy przesłanka ta została spełniona, następuje w trybie administracyjnym, co wynika z § 5 rozporządzenia wykonawczego, który stanowi,

że orzekanie w sprawach, czy dana nieruchomość podpada pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN należy w I instancji do organów administracji – wojewódzkich urzędów ziemskich. Użycie pojęcia "nieruchomość", zamiast występującego w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN pojęcia "nieruchomość ziemska" wskazuje, że § 5 rozporządzenia wykonawczego obejmuje również orzeczenie co do tego, czy nieruchomość można uznać za nieruchomość ziemską, a więc nieruchomość podlegającą przejęciu na cele reformy rolnej. Przyjąć także trzeba, że w związku z tym ocenie podlega również fakt niepodlegania pod przepisy dekretu części przejmowanego majątku, niespełniającej wyżej wymienionych przesłanek. Powyższy wniosek potwierdza również analiza § 6 rozporządzenia wykonawczego. Przepis ten nakłada na zainteresowanego obowiązek przedstawienia dowodów stwierdzających dokładny obszar danej nieruchomości z wyszczególnieniem użytków każdego rodzaju, co sugeruje, iż organ winien w postępowaniu administracyjnym ustalić nie tylko, czy spełnione zostały normy obszarowe, ale i czy dana nieruchomość ma w całości charakter rolniczy i w związku z tym podlega przejęciu na własność państwa na cele reformy rolnej.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 tej ustawy.