Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 545/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-10-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6369 Inne o symbolu podstawowym 636
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Janeczko, Sędziowie sędzia WSA Mirosław Montowski, sędzia WSA Andrzej Siwek (spr.), Protokolant sekr. sąd. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 października 2020 r. sprawy ze skargi S. J. [...] z siedzibą w [...] oraz D. K. [...] z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] stycznia 2020 r. znak [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej w związku z wykonywaniem robót budowlanych niezgodnie z zakresem określonym w pozwoleniu oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] stycznia 2020 r., znak [...] Minister Kultury i Dzi§edzictwa Narodowego ("Minister", "organ odwoławczy"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., "k.p.a.") oraz art. 89 pkt 1, art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz. U. z 2018, poz. 2067, ze zm., "u.o.z."), utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków ("Konserwator", "organ I instancji") nr [...]z [...] marca 2019 r., nakładającą na S. J., [...]z siedzibą w [...], administracyjną karę pieniężną w wysokości 34 000 złotych w związku z wykonaniem robót budowlanych niezgodnie z zakresem określonymi w pozwoleniu [...]nr [...], polegających na wymianie wszystkich okien w elewacji frontowej budynku przy ul. [...]w [...]. W decyzji zakreślono 14-dniowy termin na uiszczenie kary licząc od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna.

Z akt postępowania administracyjnego wynika, że budynek przy ul. [...] w [...]objęty jest prawną ochroną konserwatorską w oparciu o art. 7 pkt 1 u.o.z. na podstawie decyzji Konserwatora z [...]października 1988 r., wpisującej przedmiotowy obiekt w granicach działki do rejestru zabytków nieruchomych województwa [...].

Wnioskiem z [...]marca 2018 r. J. K., w imieniu [...], zwróciła się do Konserwatora o wydanie pozwolenia na remont elewacji i klatki schodowej ww. budynku. We wniosku w pkt. 3 wskazano, że projektuje się wymianę mocno zniszczonej stolarki okiennej i drzwiowej na nową stolarkę drewnianą wykonaną na wzór stolarki historycznej.

Konserwator [...]kwietnia 2017 r. wystosował pismo wzywające do uzupełnienia braków formalnych, a także przedłożenie stosownych wyjaśnień, wskazując, że w przypadku stolarki historycznej priorytetem powinno być podjęcie prac konserwatorskich/restauratorskich, a nie jej wymiana.

W piśmie z [...]maja 2017 r. J. K. wyjaśnił, że projektuje się wykonanie wszystkich okien w konstrukcji jednoramowej, z odtworzeniem podziałów okien istniejących historycznych pochodzących z pierwszej i drugiej fazy chronologicznej wraz z powtórzeniem zinwentaryzowanego detalu snycerskiego oraz zachowania szerokości elementów konstrukcyjnych w widoku elewacji, w celu zachowania walorów estetycznych i ogólnego odbioru budynku w pierzei ulicy.

Natomiast w piśmie z [...] sierpnia 2017 r. J. K. wyjaśnił, iż okna elewacji frontowej oraz drzwi wejściowe będą poddane pracom konserwatorskim.

W dniu [...] sierpnia 2017 r. organ I instancji wydał pozwolenie nr [...] na prowadzenie prac konserwatorskich/restauratorskich, robót budowlanych i innych działań związanych z elewacją, klatką schodową, stolarką otworową i wykonaniem izolacji przeciwwilgociowych ww. budynku, które, zgodnie z wyjaśnieniami skarżącej, dotyczyło m.in. poddania oryginalnych okien elewacji frontowej kompleksowym pracom konserwatorskim i restauratorskim.

W dniu [...] kwietnia 2018 r. przeprowadzono kontrolę budynku, w tym prawidłowości prac prowadzonych na podstawie ww. pozwolenia konserwatorskiego, i stwierdzono, iż w odstępstwie od jego zakresu wszystkie okna w elewacji frontowej zostały wymienione na nowe, powtarzające rozwiązania pierwotne, a nie, jak założono na wstępie, poddanie ich pracom konserwatorskim/restauratorskim.

Wobec powyższego Konserwator [...]kwietnia 2018 r. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej w związku z wykonaniem robót budowlanych bez wymaganego prawem pozwolenia konserwatorskiego, polegającego na wymianie stolarki okiennej w elewacji frontowej przedmiotowego budynku.

Następnie decyzją z [...]czerwca 2018 r., znak [...], wydaną na podstawie art. 107d ust. 1 w związku z art. 36 ust. 1 pkt 1 oraz art. 107d ust. 5 u.o.z. w związku z art. 104 k.p.a., organ I instancji nałożył na S. J., [...]z siedzibą w [...], administracyjną karę pieniężną w wysokości 34 000 złotych w związku z wykonaniem robót budowlanych niezgodnie z zakresem określonym w pozwoleniu nr [...], polegających na wymianie wszystkich okien w elewacji frontowej budynku przy ul. [...]w [...]. W decyzji zakreślono 14-dniowy termin na uiszczenie kary licząc od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna.

W wyniku wniesienia odwołania Minister decyzją z [...]stycznia 2019 r., znak [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 i 2a k.p.a., uchylił ww. decyzję Konserwatora i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując, że organ I instancji przeprowadził postępowanie w przedmiocie podjęcia działań przez skarżącą bez wymaganego zezwolenia konserwatorskiego, podczas gdy nałożył administracyjną karę pieniężną z powodu podjęcia działań polegających na wymianie okien w elewacji frontowej zabytkowego budynku w zakresie niezgodnym z udzielonym wcześniej pozwoleniem konserwatorskim, które powinno obejmować poddanie stolarki okiennej renowacji. Tym samym organ I instancji, w ocenie Ministra, wydał decyzję w oparciu o niewłaściwą podstawę prawną.

Następnie Konserwator [...] stycznia 2019 r. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej w związku z wykonaniem robót budowlanych niezgodnie z zakresem określonym w pozwoleniu, po czym wydał opisaną na wstępie decyzję nr [...]z [...]marca 2019 r., nakładającą na S. J., [...] z siedzibą w [...], administracyjną karę pieniężną w wysokości 34 000 złotych w związku z wykonaniem robót budowlanych niezgodnie z zakresem określonymi w pozwoleniu [...]nr [...], polegających na wymianie wszystkich okien w elewacji frontowej budynku przy ul. [...]w [...]. W decyzji zakreślono 14-dniowy termin na uiszczenie kary licząc od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna.

Podstawę prawną ww. decyzji stanowiły art. 107d ust. 2 w zw. z art. 36 ust. 1 pkt 1 oraz art. 107d ust. 5 u.o.z. w zw. z art. 104 k.p.a.

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że analizowany budynek zlokalizowany jest w zwartej pierzei [...]. Ulicę tę wytyczono po 1900 r., a zabudowa powstała wzdłuż niej w przeważającej części w latach 1905-1914. Na archiwalnym planie miasta [...]z 1913 budynek określono jako wzniesiony w latach 1910-1913. Bryła i dyspozycja wnętrza budynku jest charakterystyczna dla kamienic czynszowych powstałych na początku XX w. Stopień zachowania substancji zabytkowej w przedmiotowym obiekcie jest duży. Zachowane zostały nie tylko proporcje, gabaryty, kształt bryły i konstrukcja, ale także kompozycja i detal architektoniczny elewacji oraz materiał budowlany, część wyposażenia architektonicznego, w tym stolarka okienna we frontowej elewacji. Z uwagi na niewielki zakres przekształceń samego budynku, względy konserwatorskie przesądzają o konieczności podejmowania w stosunku do niego przede wszystkim działań o charakterze konserwatorskim – polegających na zabezpieczeniu i utrwaleniu substancji zabytkowej oraz zahamowaniu procesów jego destrukcji, oraz restauratorskim – mającym na celu wyeksponowanie wartości artystycznych i estetycznych zabytku

Wskazał, że główną zasadą konserwatorską podczas planowania remontu obiektu zabytkowego jest wykonanie go przy użyciu materiałów historycznie uzasadnionych, z maksymalnym zachowaniem substancji zabytkowej i minimalną w nie ingerencją, tj. obowiązuje zasada kontynuacji tradycyjnych materiałów, technologa charakterystycznych dla okresu powstania obiektu. Inwestycje podejmowane w obiekcie zabytkowym nie mogą prowadzić do sytuacji, w której to wartości obiektu zostają zamazane, przekształcone lub zniszczone na rzecz chwilowej korzyści i potrzeby nadana wartości nowości. W efekcie zatracone zostają bezcenne wartości zabytku, którego nie będziemy już w stanie przekazać kolejnym pokoleniom w niezmienionej formie. O oryginalnym charakterze zabytku świadczy jego zachowana autentyczna substancja, która jednocześnie posiada wartość dokumentu. Nie ulega wątpliwości, iż z różnych przyczyn materiały użyte do budowy ulegają degradacji, a w konsekwencji zniszczeniu. Priorytetem jest wiec opóźnianie procesów niszczących poprzez prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich oraz robót budowlanych i jak najdłuższe zachowanie autentycznej substancji oraz ograniczenie substancji współczesnej do minimum.

Organ podkreślił, że skarżący posiadał informacje wskazujące na obowiązki wynikające z faktu, iż przedmiotowy budynek wpisany jest do rejestru zabytków i jakiekolwiek prace czy też zmiana pierwotnie założonego zakresu prac wymagają uzyskania pozwolenia konserwatorskiego bądź zmiany uprzednio wydanego. Potwierdzeniem tego jest wniosek o wydanie pozwolenia na remont przedmiotowej kamienicy, w efekcie którego wydano pozwolenie nr [...]. W tej sytuacji skarżący zaniechał działań, mających na celu uzyskanie pozwolenia, zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z., a także zmiany uprzednio wydanego zezwolenia w trybie art. 155 k.p.a.

I dalej, organ wskazał, że ochrona zabytków polega w szczególności na podejmowaniu przez organy administracji publicznej działań mających na celu zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków oraz udaremnianie niszczenia oraz niewłaściwego korzystania z zabytków. W związku z tym Konserwator [...]kwietnia 2018 r., działając na podstawie art. 107d ust. 2 u.o.z., wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w przedmiocie nałożeni administracyjnej kary pieniężnej w związku z wykonaniem prac przy zabytku niezgodnie z zakresem założonym w pozwoleniu na prace przy zabytku. Z przepisu tego wynika, że kto podejmuje działania, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1-5, niezgodnie z zakresem lub warunkami określonymi w pozwoleniu wojewódzkiego konserwatora zabytków, podlega karze pieniężnej w wysokości od 500 do 500 000 zł.

Jednocześnie zgodnie z art. 189d k.p.a. wymierzając administracyjna karę pieniężną, organ administracji publicznej bierze pod uwagę następujące okoliczności:

1) wagę i okoliczności naruszenia prawa, w szczególności potrzebę ochrony życia lub zdrowia ochrony mienia w znacznych rozmiarach lub ochrony ważnego interesu' publicznego lub wyjątkowo ważnego interesu strony oraz czas trwania tego naruszenia;

2) częstotliwość w przeszłości niedopełnienia obowiązku albo naruszenia zakazu tego samego rodzaju co niedopełnienie obowiązku albo naruszenie zakazu, w następstwie którego ma być nałożona kara;

3) uprzednie ukaranie za to samo zachowanie za przestępstwo, przestępstwo skarbowe, wykroczenie lub wykroczenie skarbowe;

4) stopień przyczynienia się strony, na którą jest nakładana administracyjna kara pieniężna, do powstania naruszenia prawa;

5) działania podjęte przez stronę dobrowolnie w celu uniknięcia skutków naruszenia prawa;

6) wysokość korzyści, którą strona osiągnęła, lub straty, której uniknęła;

7) w przypadku osoby fizycznej – warunki osobiste strony, na którą administracyjna kara pieniężna jest nakładana.

Wskazane wyżej dyrektywy w odniesieniu do niniejszej kary pieniężnej wynikają z analizy sprawy, z uwagi na to, iż ustawodawca określił wysokość kary w sposób umożliwiający miarkowanie kary, zatem przyznał organowi pewną swobodę w jej ustaleniu. Wymierzając niniejszą karę pieniężną organ konserwatorski stwierdził, że naruszone zostało mienie zabytkowe w sposób niekontrolowany, co spowodowało naruszenie ważnego interesu publicznego, jakim jest ochrona substancji zabytkowej i ewidentnie to strona ukarana z pełną świadomością naruszyła obowiązujące prawo

Konserwator, miarkując wysokość kary pieniężnej, wziął pod uwagę wartość koniecznych i wykonanych robót budowalnych, w sytuacji gdyby właściciel obiektu wykonał zaplanowane prace zgodnie z zakresem pozwolenia, przyjmując ww. wartość jako utratę wartości zabytkowej obiektu.

Organ I instancji podkreślił, ze skarżący naruszył prawo w sposób w pełni świadomy i umyślny, ignorując i rażąco naruszając prawny obowiązek podejmowanie działań przy tym zabytku zgodnie z zakresem wydanego pozwolenia. Ustalona wysokość kary administracyjnej stanowi też konieczną formę zamanifestowania przez organ ochrony zabytków, iż jakiekolwiek działania podejmowane przy zabytku niezgodnie z zakresem wydanego pozwolenia są jawnym lekceważeniem obowiązków prawnych właściciela zabytku i będzie się to spotykać się z reakcją organu ochrony zabytków – adekwatną, stanowczą, w granicach prawa.

W wyniku rozpoznania odwołania skarżącego Minister wydał decyzję z [...]stycznia 2020 r., znak [...], którą utrzymał w mocy decyzję Konserwatora z [...]marca 2019 r.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z. pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga m.in. prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru.

Natomiast zgodnie z art. 107d ust. 2 tej ustawy kto podejmuje działania, o których mowa w art. 36 ust 1 pkt 1-5 niezgodnie z zakresem lub warunkami określonymi w pozwoleniu wojewódzkiego konserwatora zabytków, podlega karze pieniężnej w wysokości od 500 do 500 000 zł. Karę pieniężną, o której mowa min. w ust. 2 nakłada w drodze decyzji organ ochrony zabytków który wydal pozwolenie (art. 107d ust. 5 ww. ustawy).

Do kar pieniężnych stosuje się przepisy działu IVa k.p.a., w tym w szczególności art. 189d, określającym dyrektywy wymiaru kary.

Minister przypomniał, że w rozpatrywanej sprawie Konserwator decyzją nr [...]z [...] sierpnia 2017 r. udzielił skarżącej pozwolenia na prowadzenie prac konserwatorskich/restauratorskich, robót budowlanych i innych działań związanych z elewacją, klatką schodową, stolarką otworową i wykonaniem izolacji przeciwwilgociowych. Zakres i sposób prowadzenia robót budowlanych inwestor wskazał we wniosku i w tym zakresie zgodnie z ww. pozwoleniem prace konserwatorskie/restauratorskie i roboty budowlane miały być zrealizowane. W piśmie z [...] sierpnia 2017 r., stanowiącym uzupełnienie wniosku o wydanie pozwolenia konserwatorskiego, inwestor wskazał bowiem, że okna elewacji frontowej i drzwi wejściowe zostaną poddane pracom konserwatorskim.

Ponadto, w ww. pozwoleniu organ określił m.in. warunki polegające na obowiązku niezwłocznego zawiadomienia wojewódzkiego konserwatora zabytków o wszelkich zagrożeniach lub nowych okolicznościach ujawnionych w trakcie prowadzenia wskazanych w pozwoleniu prac.

Z zebranego w sprawie materiału dowodowego bezspornie wynika, że skarżąca – wbrew pozwoleniu z [...] sierpnia 2017 r. – dokonała wymiany stolarki okiennej w elewacji frontowej na nową zamiast poddać ją konserwacji (potwierdza to m.in. dokumentacja fotograficzna). W świetle zebranego materiału dowodowego nie budzi także wątpliwości, że, wbrew warunkowi zawartemu w pozwoleniu, inwestor nie zawiadomił organu ochrony zabytków o wystąpieniu nowych okoliczności, tj. konieczności wymiany stolarki okiennej w elewacji frontowej ze względu na jej zły stan, uniemożliwiający konserwację.

W ocenie inwestora stolarka okienna nie nadawała się do konserwacji i została zastąpiona nową, wykonaną na wzór oryginalnej, według dobrych praktyk i standardów konserwatorskich.

Organ wyjaśnił, że zaistnienie takich okoliczności, tj. stwierdzenie podczas robót budowlanych, na które wojewódzki konserwator zabytków wydal pozwolenie, że istnieje konieczność wymiany części i elementów zabytkowego obiektu, po pierwsze nie zwalnia z obowiązku poinformowania o tym fakcie organu ochrony zabytków, a po drugie nie zwalnia z obowiązku uzyskania pozwolenia na wykonanie tego typu robót, które nie były objęte uprzednio uzyskanym pozwoleniem. Pierwszy z wyżej wymienionych obowiązków wynika ze wskazanego wyżej warunku zawartego w decyzji Konserwatora nr [...], tj. obowiązku niezwłocznego zawiadomienia wojewódzkiego konserwatora zabytków o wystąpieniu nowych faktów i okoliczności mogących doprowadzić do uszkodzenia lub zniszczenia zabytku. Natomiast obowiązek uzyskania pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych, które nie były przewidziane w pierwotnym pozwoleniu, wynika z treści przywołanego wyżej art. 36 ust. 1 pkt u.o.z. Nagłe zaistnienie konieczności wprowadzenia zmian w stosunku do uzyskanego pozwolenia konserwatorskiego w trakcie prowadzenia robót budowlanych, a nawet wystąpienie zagrożenia dla obiektu, nie zwalnia z powyższego obowiązku. W omawianej sprawie na niekorzyść skarżącego przemawia przede wszystkim fakt niepowiadomienia wojewódzkiego konserwatora zabytków o braku możliwości zrealizowania prac zgodnie z pozwoleniem. Organ odwoławczy zwrócił przy tym uwagę, że Konserwator w piśmie z [...] kwietnia 2017 r., skierowanym do pełnomocnika skarżącego, które stanowiło odpowiedź na jego wniosek z [...] marca 2017 r. o wydanie pozwolenia na prowadzenie prac przy zabytkowym budynku przy ul. [...]w [...]w zakresie stolarki okiennej, zwrócił skarżącemu uwagę, że w przypadku stolarki historycznej priorytetem powinno być podjęcie prac konserwatorskich/restauratorskich, a nie jej wymiana. W związku z powyższym skarżąca posiadała wiedzę, że nie jest wskazana wymiana stolarki okiennej.

Z tego względu, w ocenie Ministra, nałożenie kary administracyjnej w wysokości 34 000 zł należy uznać za adekwatne do popełnionego naruszenia.

Przechodząc do analizy przesłanek określonych w art. 189d k.p.a. organ odwoławczy stwierdził, że skarżąca w treści pozwolenia z [...] sierpnia 2017 r. została poinformowana o tym, że priorytetem jest konserwacja stolarki. Posiadała także informację o konieczności zachowania jak największej części oryginalnej tkanki zabytkowej i nie zawiadomiła organu ochrony zabytków, że, ze względu na zły stan, wymiany wymagała cala stolarka okienna w elewacji frontowej. Z powyższych względów waga i okoliczności naruszenia są istotne. Bezpowrotnemu zniszczeniu uległy oryginalne elementy zabytkowego budynku z początku XX wieku. W omawianym przypadku, w ocenie organu odwoławczego, bez wpływu na stwierdzone naruszenie pozostawał fakt braku uprzedniego ukarania za takie samo zachowanie. Oceniając przesłankę dotyczącą uzyskania korzyści przez skarżącą, to należy do nich niewątpliwie zaliczyć koszty sporządzenia dokumentacji projektowej wymaganej jako załącznik do wniosku o wydanie nowego pozwolenia wydawanego przez wojewódzkiego konserwatora zabytków, które w omawianej sprawie było wymagane przy prowadzeniu robót budowlanych przy zabytku (§ 4 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 2 sierpnia 2018 r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, prac restauratorskich, badań konserwatorskich przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków albo na Listę Skarbów Dziedzictwa oraz robót budowlanych, badań architektonicznych i innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków, a także badań archeologicznych i poszukiwań zabytków, Dz. U. z 2018 r., poz. 1609).

Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu Minister wskazał, że w świetle powyższych ustaleń bez wpływu na wysokość wymierzonej kary pozostaje zamiar, z jakim działał inwestor, oraz to, że w jego ocenie stolarka okienna w elewacji frontowej została odtworzona na wzór oryginalnej. Powyższe działania powinny być zrealizowane za wiedzą i akceptacją wojewódzkiego konserwatora zabytków. Samowolnego podejmowania działań przy obiekcie zabytkowym nie usprawiedliwiają także ewentualna konieczność realizacji rozpoczętej inwestycji po to, aby uniknąć strat finansowych. Każda samowolna ingerencja w substancję zabytkową niesie bowiem ryzyko bezpowrotnego jej zniszczenia lub dokonania nieodwracalnych przekształceń, co miało miejsce w omawianej sprawie.

Skargę na tę decyzję wywiedli S. J. i D. K., [...], zarzucając naruszenie przepisów prawa procesowego:

- art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy

- art. 10 § 1 i 2 k.p.a. polegające na niezapewnieniu stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania administracyjnego,

- art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niezebranie całego potrzebnego materiału dowodowego w sprawie,

Podnosząc powyższe, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, a także o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skarżący wskazali, że Konserwator nie umożliwił im zapoznania się z materiałem dowodowym przed wydaniem [...]marca 2019 r. decyzji, zaś wszczęcie i zakończenie postępowania administracyjnego tego samego dnia ([...]stycznia 2019 r.) uniemożliwiło temu organowi zrealizowanie obowiązków, wynikających z art. 7 i 77 k.p.a.

Podkreślili także, że okna po ich demontażu "rozsypały się", zaś dokonując wymiany, wzorowano się w możliwie największym zakresie na stolarce wymontowanej, a prace zostały wykonane przez firmę specjalizującą się w produkcji i montażu stolarki dla obiektów zabytkowych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, p.p.s.a.).

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż Minister, wydając zaskarżoną decyzję, nie naruszył przepisów postępowania administracyjnego ani przepisów prawa materialnego.

Przedmiotem skargi wywiedzionej do tutejszego Sądu jest decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...]stycznia 2020 r., znak [...], utrzymująca w mocy decyzję Konserwatora o nałożeniu na skarżącą administracyjnej kary pieniężnej w kwocie 34 000 zł.

Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 107d ust. 2 w zw. z art. 36 ust. 1 pkt 1 oraz art. 107d ust. 5 u.o.z. w zw. z art. 104 k.p.a.

Zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z. pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru, w tym prac polegających na usunięciu drzewa lub krzewu z nieruchomości lub jej części będącej wpisanym do rejestru parkiem, ogrodem lub inną formą zaprojektowanej zieleni.

Art. 107d ust. 2 u.o.z. stanowi, że kto podejmuje działania, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1-5, niezgodnie z zakresem lub warunkami określonymi w pozwoleniu wojewódzkiego konserwatora zabytków, podlega karze pieniężnej w wysokości od 500 do 500 000 zł. Karę pieniężną, o której mowa w ust. 1-4, nakłada w drodze decyzji organ ochrony zabytków, który wydał pozwolenie bądź był właściwy do wydania pozwolenia (art. 107d ust. 5).

W rozpoznawanej sprawie skarżący dysponowali pozwoleniem konserwatorskim z [...]sierpnia 2017 r. nr [...] na prowadzenie prac konserwatorskich/restauratorskich, robót budowlanych i innych działań związanych z elewacją, klatką schodową, stolarką otworową i wykonaniem izolacji przeciwwilgociowych ww. budynku, które, zgodnie z wyjaśnieniami skarżącej, dotyczyło m.in. poddania oryginalnych okien elewacji frontowej kompleksowym pracom konserwatorskim i restauratorskim.

Z wymiany pism między organem I instancji a skarżącymi, mającej miejsce przed wydaniem ww. pozwolenia, wynika, że skarżący mieli wiedzę co do tego, że w stosunku do zabytkowej stolarki priorytetem jest jej zachowanie poprzez prace konserwatorskie i restauratorskie, a nie wymiana.

Dokonanie przez skarżących wymiany stolarki okiennej niewątpliwie pozostaje w sprzeczności z zakresem udzielonego pozwolenia konserwatorskiego.

Zacytowany powyżej art. 107d u.o.z. zobowiązuje organ konserwatorski – w sytuacji wystąpienia przesłanek w nim opisanych – do nałożenia kary. Jej wysokość ustalana jest na podstawie kryteriów wymienionych w art. 189d k.p.a., zgodnie z którym wymierzając administracyjna karę pieniężną, organ administracji publicznej bierze pod uwagę następujące okoliczności:

1) wagę i okoliczności naruszenia prawa, w szczególności potrzebę ochrony życia lub zdrowia ochrony mienia w znacznych rozmiarach lub ochrony ważnego interesu' publicznego lub wyjątkowo ważnego interesu strony oraz czas trwania tego naruszenia;

2) częstotliwość w przeszłości niedopełnienia obowiązku albo naruszenia zakazu tego samego rodzaju co niedopełnienie obowiązku albo naruszenie zakazu, w następstwie którego ma być nałożona kara;

3) uprzednie ukaranie za to samo zachowanie za przestępstwo, przestępstwo skarbowe, wykroczenie lub wykroczenie skarbowe;

4) stopień przyczynienia się strony, na którą jest nakładana administracyjna kara pieniężna, do powstania naruszenia prawa;

5) działania podjęte przez stronę dobrowolnie w celu uniknięcia skutków naruszenia prawa;

6) wysokość korzyści, którą strona osiągnęła, lub straty, której uniknęła;

7) w przypadku osoby fizycznej – warunki osobiste strony, na którą administracyjna kara pieniężna jest nakładana.

W ocenie Sądu organy, ustalając wysokość kary pieniężnej, zastosowały się do dyrektyw jej wymiaru, w szczególności zaś biorąc pod uwagę stopień przyczynienia się skarżącej do powstania naruszenia prawa i uzyskaną przez skarżącą korzyść w postaci niewydatkowania środków na sporządzenie nowej dokumentacji projektowej.

Odnosząc się do zarzutów skargi wskazać należy, że zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. oceniać należy z punktu widzenia uniemożliwienia stronie podjęcia konkretnie wskazanej czynności procesowej oraz wpływu tego uchybienia na wynik sprawy (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 września 2020 r., sygn. akt II OSK 53/19, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 29 kwietnia 2020 r., sygn. akt I SA/Lu 768/19).

Co więcej, skarżąca nie wykazała, a wręcz zaprzeczyła, aby doszło do zgromadzenia jakiegokolwiek nowego materiału dowodowego, z którym miałaby się zapoznać – sformułowała bowiem zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a. Tymczasem organ I instancji nie miał potrzeby uzyskania jakiegokolwiek nowego dowodu w sytuacji, gdy jedyną przyczyną uchylenia decyzji z [...] czerwca 2018 r. było wydanie jej w oparciu o niewłaściwą podstawę prawną, tzn. niekorelującą z przedmiotem prowadzonego postępowania. Naprawienie tego błędu natury prawnej pozwoliło na wydanie przez Konserwatora wolnej od wad decyzji, którą Minister – prawidłowo – utrzymał w mocy.

Podkreślenia wymaga że argumentacja skarżących zawarta w odwołaniu jak i w skardze w znacznej części ma charakter słusznościowy, a jak już wyżej wskazano prawidłowo ustalono, że dokonanie wymiany stolarki okiennej niewątpliwie pozostaje w sprzeczności z zakresem udzielonego pozwolenia konserwatorskiego, a tym samym organ był zobowiązany do nałożenia omawianej kary.

W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o oddaleniu skargi.