Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 297/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2007-10-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 29  ust. 2  pkt 1,  art. 30  ust. 1  pkt 2,  art. 51  ust. 1  pkt 1 i 2,  art. 61,  art. 66
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
Teza: Jeżeli w cenie organu nadzoru budowlanego samowolnie wykonany remont urządzenia budowlanego stanowi wywiązanie się właściciela lub zarządcy obiektu z obowiązku nałożonego przepisem art. 61 w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, to brak jest podstaw do wydania w takiej sprawie decyzji opartej na przepisie art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 tej ustawy.

TEZY

Jeżeli w cenie organu nadzoru budowlanego samowolnie wykonany remont urządzenia budowlanego stanowi wywiązanie się właściciela lub zarządcy obiektu z obowiązku nałożonego przepisem art. 61 w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, to brak jest podstaw do wydania w takiej sprawie decyzji opartej na przepisie art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 tej ustawy.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.) Sędzia WSA Rafał Wolnik Protokolant starszy referent Anna Trzuskowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 października 2007r. sprawy ze skarg S.S. i G.S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...)r. nr (...) w przedmiocie wykonania robót budowlanych innych niż budowa obiektu oddala skargi.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta G. działając w oparciu o art. 105 k.p.a. umorzył postępowanie prowadzone na wniosek S. i G. S. w sprawie samowolnie wykonanych przez T. i B. P. robót budowlanych polegających na wymianie rynien i rur spustowych na części budynku mieszkalnego położonego w G. przy ul. [...]. W uzasadnieniu podał, że na podstawie przeprowadzonych oględzin oraz oświadczenia współwłaścicielki nieruchomości T. P. ustalił, iż na połowie opisanego budynku małżonkowie P. dokonali wymiany rynien oraz rury spustowej będących w złym stanie technicznym. Roboty te zostały wykonane na przełomie 2005 i 2006 roku w celu przywrócenia do sprawności użytkowej systemu odprowadzania wód deszczowych. W dalszej części uzasadnienia PINB wskazał na przepis art. 5 ust. 1 w zw. z art. 61 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ) zobowiązujący właściciela obiektu budowlanego do utrzymania go w należytym stanie technicznym i estetycznym, w tym niedopuszczenia do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej. Naprawę uszkodzonych rynien i rury spustowej polegającą na ich wymianie należało – zdaniem organu – zaliczyć do konserwacji, czyli robót mających na celu utrzymanie sprawności technicznej elementów budynku wskazanych w § 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 sierpnia 1999 r. w sprawie warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych ( Dz. U. Nr 74, poz. 836 ze zm.). Konserwacja, o jakiej mowa w tym przepisie nie stanowi zaś robót budowlanych w rozumieniu art. 3 pkt 7 ustawy Prawo budowlane, a zatem nie podlega właściwości organów nadzoru budowlanego. Tym samym postępowanie w sprawie stało się bezprzedmiotowe, co stanowiło podstawę jego umorzenia w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a.

Od decyzji tej odwołanie ( określone mianem skargi ) wnieśli inicjatorzy postępowania S. i G. S. podnosząc, że inwestorzy przystąpili do przedmiotowych robót nie dopełniając obowiązku uzyskania zgody współwłaścicieli na ich realizację, a roboty te zostały wykonane na częściach wspólnych budynku. Powołując się na definicję zawartą w art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego wskazali, że wykonane roboty należało zaliczyć do remontu, a nie do konserwacji. Tym samym przystąpienie do tych robót wymagało zgodnie z art. 30 tej ustawy dopełnienia obowiązku zgłoszenia do właściwego organu o planowanej inwestycji. Podnieśli wreszcie, że współwłaściciele są zobowiązani dbać o stan techniczny budynku, jednak podejmowanie się przez nich remontu części wspólnych winno czynić zadość przepisom prawa i być oparte o porozumienie z pozostałymi współwłaścicielami.

Zaskarżoną decyzją Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K ( dalej WINB) działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu swojego orzeczenia organ wskazał podobnie jak i organ I instancji na przepis art. 61 Prawa budowlanego zobowiązujący właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego do utrzymywania i użytkowania obiektu zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 5 ust. 2 tej ustawy. Ponieważ przepis art. 61 Prawa budowlanego – wywiódł dalej organ odwoławczy – odnosi się do utrzymywania i użytkowania obiektu, zatem prawidłowym jest korelowanie go z rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych. W art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego wyłączono z pojęcia remontu roboty stanowiące bieżącą konserwację, która również stanowi odtworzenie stanu pierwotnego. Wobec braku ustawowej definicji robót stanowiących bieżącą konserwację ocena czy dana robota stanowi bieżącą konserwację, czy jest remontem części obiektu należy – zdaniem WINB – do organu nadzoru budowlanego prowadzącego postępowanie administracyjne. Organ odwoławczy podzielił też ocenę PINB, że naprawa uszkodzonych rynien i rur spustowych polega na ich wymianie. Odnosząc się zaś do podniesionej w odwołaniu kwestii naruszenia prawa przysługującego współwłaścicielom budynku wskazał, że nie leży to w kompetencji organów nadzoru budowlanego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach S. S. i G. S. domagali się uchylenia decyzji WINB oraz poprzedzającej ją decyzji PINB. W uzasadnieniu skargi rozwinęli zarzuty podniesione w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej, a w szczególności błędną kwalifikację robót zrealizowanych na części wspólnej budynku przy ul. [...] w G. Wskazali, że decyzje organów obu instancji sankcjonują samowolnie wykonane roboty budowlane. W tej kwestii powołali się na brzmienie § 3 pkt 2, pkt 3 i pkt 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych, gdzie zdefiniowano pojęcie naprawy głównej, naprawy bieżącej i konserwacji. W świetle tych definicji roboty polegające na wymianie 16 m rynien oraz 6 m rur spustowych należało zakwalifikować jako naprawę główną, a co zatem idzie uznać je za remont. Podkreślili, że zrealizowane roboty stanowiące przedmiot postępowania polegały nie tylko na remoncie rynny i rury spustowej, ale także na wymianie odpływowej kanalizacji deszczowej w gruncie tj. geigera, a także podlegało obowiązkowi zgłoszenia. Ich zdaniem brak było również podstaw do przyjęcia, że remont rury spustowej został wykonany w stanie wyższej konieczności, bowiem z protokołu oględzin organu I instancji wynika, że rura ta była pęknięta od 6 lat na skutek braku właściwej konserwacji. Naprawa wieloletnich zaniedbań doprowadziła zaś do konieczności przeprowadzenia remontu. Uznając potrzebę jego przeprowadzenia skarżący nie mogli jednak zaakceptować formy i sposobu realizacji tego remontu, a w szczególności braku porozumienia się w tej kwestii współwłaścicieli oraz nie dopełnienia przez inwestorów obowiązku jego zgłoszenia właściwemu organowi w stosownym trybie. Podkreślili, że takie działania łamiące prawo nie mogą podlegać ochronie prawnej. W dalszej części uzasadnienia skarżący zakwestionowali pogląd WINB zgodnie, z którym ocena czy zrealizowane roboty można zaliczyć do bieżącej konserwacji, czy do remontu należy do organu nadzoru budowlanego. W tej kwestii powołali się na przepis art. 6 k.p.a. nakazujący organom administracji publicznej działanie na podstawie przepisów prawa. Wreszcie podnieśli, iż prowadzenie prac na elewacji frontowej budynku wymaga zarówno uzgodnienia w kwestii konstrukcyjnej, jak i estetycznej z właściwym organem administracji budowlanej.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu w pełni podtrzymał stanowisko zajęte w motywach skarżonej decyzji. Wskazał na nieścisłości skargi dotyczące zakresu zrealizowanych robót, bowiem wymienionych zostało tylko 8 m rynny, 6 m rury spustowej i tylko jeden odpływ łącznie z pękniętą rewizją stanowiącą zakończenie rury spustowej. Nie wykonano zatem żadnych robót dotyczących przyłączy kanalizacji deszczowej, bowiem dokonano tylko jej udrożnienia poprzez przepchanie i przeczyszczenie. Zniszczony odcinek rynny nie może zostać naprawiony zaś inaczej, jak tylko poprzez wymianę całego odcinka. Zdaniem WINB z uwagi na doraźność naprawy w/w prace stanowią naprawę bieżącą związaną z bieżącym utrzymaniem obiektu i nie wymagały stosowania procedur przewidzianych Prawem budowlanym. Także dokonana przy okazji wymiana rury spustowej trwale łączonej z rynną wraz z rewizją, mimo iż nie zagrażała budynkowi nie powinna wpływać na zmianę kwalifikacji wykonanej naprawy. Wreszcie organ odwoławczy podniósł, że strony postępowania nie są w stanie ustalić sposobu utrzymania wspólnej nieruchomości i przy pomocy organu nadzoru budowlanego usiłują załatwić wzajemne nieporozumienia, czego wyrazem było około 10 postępowań administracyjnych w drobnych sprawach remontowo – budowlanych, w których nie udzielono zgody na ich wykonanie.

W piśmie procesowym z dnia [...] r. skarżący podnieśli, że istotą badanej sprawy jest brak prawa dysponowania przez inwestorów nieruchomością na cele budowlane oraz niedopełnienie przez nich obowiązku zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych. Podkreślili, że od 2000 r. kiedy to T. i B. P. zamieszkali w ich budynku nie mogą się z nimi porozumieć w kwestii wspólnego dbania o tę nieruchomość. Do pisma w formie załączników skarżący dołączyli zdjęcia budynku oraz plik fotokopii dokumentów dotyczących sporów toczonych z sąsiadami.

W piśmie z dnia [...] r. uczestnicy postępowania T. i B. P. podali, że uszkodzenie rynien spowodowały zwały śniegu i oblodzenia, a nie jak twierdzą skarżący zrzucanie śniegu z dachu. Stwierdzili, że w sprawie wymiany rynien chcieli podjąć współpracę z sąsiadami, na co jednak nie wyrazili oni zgody decydując się jedynie na prowizoryczną ich naprawę. W dalszej części pisma uczestnicy odnieśli się do innych spraw toczonych przed organami nadzoru budowlanego oraz w Sądzie Rejonowym w G. Do pisma tego podobnie jak skarżący dołączyli także plik fotokopii dokumentów.

Do pisma skarżących z dnia [...] r. odniósł się także WINB w piśmie z dnia [...] r. Wskazał, że w budynku przy ul. [...] w G. doszło do szeregu samowolnie zrealizowanych robót budowlanych przez współwłaścicieli na skutek braku wzajemnej zgody na ich wykonanie, co znajduje potwierdzenie w dołączonych do pisma skarżących załącznikach. Organ podtrzymał swoje stanowisko, że wymiana uszkodzonej rynny wymagała niezwłocznej naprawy, ze względu na spływ wody po murze budynku. Roboty te nie stanowiły zdaniem organu samowoli budowlanej. W przypadku nawet uznania wykonanych robót za samowolę budowlaną organ i tak był zobowiązany umorzyć postępowanie, bowiem nie mógł nakazać przywrócenia stanu niezgodnego z prawem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny kontrolując zaskarżoną decyzję, zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), w aspekcie jej zgodności z prawem, a także nie będąc związany stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej zwanej p.p.s.a.) zarzutami skargi, wskazaną w niej podstawą prawną oraz sformułowanymi w niej wnioskami uznał, że nie narusza ona przepisów prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy oraz przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W pierwszym rzędzie Sąd był zobligowany do oddalenia skargi S. S., bowiem nie posiadała ona legitymacji do jej wniesienia. Zgodnie z art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, poza prokuratorem, Rzecznikiem Praw Obywatelskich oraz organizacją społeczną w sprawie mieszczącej się w zakresie jej statutowej działalności, jest każdy kto ma w tym interes prawny. O "interesie prawnym" w rozumieniu komentowanego przepisu mówimy zaś wtedy, gdy ma on oparcie w przepisach prawa. O tym, czy skarżący podmiot ma w danej sprawie interes prawny, decydują więc przepisy prawa. Najczęściej będą to przepisy prawa materialnego, jednakże mogą to być również przepisy procesowe lub ustrojowe. Tym samym od wykazania związku między tak rozumianym interesem prawnym, a aktem lub czynnością organu administracji publicznej jest uzależnione uprawnienie do złożenia skargi ( A. Kabat, Komentarz do art. 50 P.p.s.a. w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze, 2005.

Postępowanie w sprawie dotyczyło robót wykonanych na części wspólnej budynku przy ul. [...] w G. Jak wynika ze znajdujących się w aktach sprawy kopii odpisu z księgi wieczystej KW nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w G. właścicielem działki na której został posadowiony ten budynek jest Gmina G., a użytkownikami wieczystymi tej działki są właściciele dwóch lokali mieszkalnych każdy w 50/100 części. Na podstawie akt sprawy oraz wyjaśnień współskarżącej S. S. j złożonych na rozprawie Sąd ustalił, że nie przysługuje jej tytuł prawny do żadnego z lokalu w tym budynku, a w szczególności lokal nr [...] stanowi własność jej męża G. S. Z tej okoliczności, w świetle przeprowadzonych wyżej rozważań, należy wyprowadzić wniosek, że decyzje wydane w kontrolowanym przez Sąd postępowaniu nie dotyczyły jej interesu prawnego. W tym stanie rzeczy skarga S. S. podlega oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 50 § 1 tej ustawy, gdyż nie miała ona interesu prawnego w jej wniesieniu do sądu.

Co się tyczy skargi G. S. na wstępie należy wskazać, że przepis art. 61 pkt 1 ustawy Prawo budowlane nakazuje właścicielom lub zarządcom obiektu budowlanego utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2. Oznacza to, że winien on być użytkowany w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywany w należytym stanie technicznym i estetycznym. Podmioty oznaczone w przepisie art. 61 Prawa budowlanego winny też nie dopuszczać do nadmiernego pogorszenia właściwości użytkowych obiektu i jego sprawności technicznej, w szczególności w zakresie związanym z wymaganiami, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 1 – 7 tej ustawy. Przywołane regulacje prawne należy analizować łącznie z art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego. W świetle tego przepisu w przypadku jeżeli organ nadzoru budowlanego stwierdzi, że obiekt budowlany : jest w nieodpowiednim stanie technicznym albo jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, środowisku lub bezpieczeństwu mienia, albo powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia winien nakazać w drodze decyzji skierowanej do właściciela bądź zarządcy usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania obowiązku. Przenosząc te rozważania na grunt kontrolowanego postępowania należy stwierdzić, że dyspozycjami tych przepisów objęte zostały m.in. obowiązki dotyczące utrzymywania w odpowiednim stanie technicznym urządzeń odprowadzających wody opadowe z dachu budynku oraz z terenu posesji, a co zatem idzie wymiany uszkodzonej rynny, pękniętej rury spustowej oraz odpływu rury spustowej wraz z pękniętą rewizją.

Z powyższych konstatacji nie wynika jednak, że wykonane roboty należało zakwalifikować do bieżącej konserwacji, która w art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego została wyraźnie odgraniczona od pojęcia remontu. Zgodnie z tym przepisem przez remont należy bowiem rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Jak wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 września 1999 r. ( sygn. akt IV SA 1530/97 [w:] LEX nr 47837 ) w przepisach Prawa budowlanego nie określono jednak, "co należy rozumieć pod pojęciem bieżącej konserwacji, inaczej mówiąc nie wiadomo, kiedy kończy się bieżąca konserwacja, a zaczyna remont. Z etymologicznego punktu widzenia różnica znaczeniowa tych wyrażeń winna chyba wynikać z zakresu i częstotliwości wykonywanych robót budowlanych. Bieżącą konserwacją są chyba roboty budowlane wykonywane na bieżąco w węższym zakresie niż roboty budowlane określone remontem". Zauważyć należy, że zacytowana wyżej teza jest częściowo zbieżna z definicją "konserwacji" zamieszczoną w § 3 pkt 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych, które weszło w życie już po wydaniu przywołanego wyroku. Zgodnie z tym przepisem konserwacja oznacza wykonywanie robót budowlanych mających na celu utrzymanie sprawności technicznej elementów budynku. Tym samym należy przyznać rację skarżącym twierdzącym, że właśnie brak bieżącej konserwacji rynien i rury spustowej doprowadził do konieczności ich wymiany. Wobec tego wykonane roboty budowlane należało zaliczyć do remontu, a także przyjąć, że zostały one wymienione w art. 29 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego. W świetle tego przepisu nie wymaga pozwolenia na budowę wykonywanie robót budowlanych polegających na remoncie istniejących obiektów budowlanych i urządzeń budowlanych z wyjątkiem obiektów wpisanych do rejestru zabytków. Stosownie do przepisu art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego wykonywanie takich robót budowlanych wymaga jednak zgłoszenia właściwemu organowi. Skoro zatem bezsporne było, że T. i B. P. wymienili część urządzeń budowlanych służących do odprowadzania wód deszczowych z ich budynku nie zgłaszając zamiaru przystąpienia do tych robót organowi administracji architektoniczno-budowlanej, to PINB winien rozważyć wdrożenie postępowania w trybie art. 51 ust. 1 i ust. 7 ustawy Prawo budowlane. Postępowanie prowadzone w oparciu o te przepisy ma na celu doprowadzenie do zgodności z prawem zrealizowanych robót budowlanych i w jego toku organ może nakazać w drodze decyzji : zaniechania dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego ( art. 51 ust. 1 pkt 1 ), albo może nałożyć obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem określając termin ich wykonania ( art. 51 ust. 1 pkt 2 ). W tym drugim przypadku zgodnie z art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego po upływie terminu do wykonania obowiązku lub na wniosek inwestora organ wydaje decyzję o stwierdzeniu wykonania obowiązku albo w przypadku jego niewykonania wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. W ocenie Sądu żadna z wyżej wymienionych decyzji jednak nie mogła zostać wydana w kontrolowanej sprawie, gdyż jej wydanie sprowadzałoby się to do nakazania przywrócenia stanu niezgodnego z prawem. Prowadzić to musi do wniosku, że jeżeli w ocenie organu nadzoru budowlanego samowolnie wykonany remont urządzenia budowlanego stanowi wywiązanie się właściciela lub zarządcy obiektu z obowiązku nałożonego przepisem art. 61 w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, to brak jest podstaw do wydania w takiej sprawie decyzji opartych na przepisie art. 51 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ust. 3 tej ustawy. Konsekwencją tego jest zaś bezprzedmiotowość dalszego procedowania w sprawie, co winno prowadzić do umorzenia postępowania administracyjnego.

W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że zaskarżona decyzja umarzająca postępowanie w sprawie legalności zrealizowanych robót budowlanych nie narusza prawa i w oparciu o art. 151 p.p.s.a. oddalił także skargę G. S.