Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SAB/Wa 441/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-01-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6290 Reforma rolna
659
Hasła tematyczne: Reforma rolna
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Zobowiązano ...i stwierdzono, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 119 pkt 4, art. 120, art. 149 par. 1 i 1a, art. 151, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.) Sędziowie: WSA Jolanta Dargas WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi S.Z. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w przedmiocie rozpoznania odwołania 1. zobowiązuje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do rozpoznania odwołania od decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2014 r., nr [...] - w terminie trzech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz S.Z. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Pismem z [...] października 2021 r. (data prezentaty) S. S. (dalej jako skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie rozpoznania odwołań od decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2014 r. dotyczącej majątku [...] w przedmiocie podpadania pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.

Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym.

S. S. wnioskiem z [...] października 2017 r. wystąpił do Wojewody [...] o wydanie - na podstawie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. R.P. Nr 10, poz. 51) - decyzji stwierdzającej, że nieruchomość składająca się z dz. nr 85/8, stanowiąca zespół dworsko-parkowy w [...] gmina [...], objęta lwh [...],[...],[...], nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu. Pismem z [...] lipca 2009 r., sprecyzowanym [...] września 2009 r., skarżący rozszerzył żądanie wniosku o dz. nr [...].

Po rozpoznaniu tego wniosku Wojewoda [...] decyzją z [...] czerwca

2014 r. stwierdził, że:

1) parcela pb [...] oraz pgr [...] i część pgr [...] w granicach aktualnej dz. nr [...] położonej w [...], nie podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu;

2) parcele pb [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], parcele pgr [...],[...],[...],[...],[...],[...] oraz część pgr [...], część pgr [...], część pgr [...], część pgr [...], część pgr [...] objętych Lwh [...] ks. tab. w granicach aktualnej dz. nr [...], podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu;

3) część pgr [...], część pgr [...], część pgr [...] objętych Lwh [...] ks.tab., część pgr [...] objętej Lwh [...] i część pgr [...] objętej Lwh [...] w granicach dz. nr [...], która w wyniku podziału utworzyła dz. nr [...] i nr [...], podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu.

Odwołania od tej decyzji wnieśli Powiat [...] i S. S..

Powiat [...] zaskarżył powyższą decyzję w części dotyczącej pkt 1 w zakresie w jakim stwierdza, że parcela pgr [...] nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu. Natomiast S. S. zaskarżył ww. decyzję w zakresie pkt 2 - zarzucając Wojewodzie błędną ocenę, że parcele budowlane, na których znajdowały się zabudowania gospodarcze majątku (tj. pb [...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...]) podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu, podczas gdy parcel budowlanych nie można uznać za nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym. Skarżący zauważył również, że wbrew ocenie organu, parcele pgr [...],[...] i [...] stanowiły przydomowy ogród. Wniósł jednocześnie o sporządzenie i załączenie do akt aktualnego operatu geodezyjnego obejmującego szczegółowo granice parcel opisanych w decyzji.

Po rozpoznaniu ww. odwołań, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] sierpnia 2017r.:

- w pkt 1 uchylił decyzję z [...] czerwca 2014 r. w części stwierdzającej, że parcela pgr [...] położona w granicach aktualnej dz. nr [...] w [...], nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu,

- w pkt 2 stwierdził, że parcela ta podpadała pod działanie ww. przepisu,

- w pkt 3 utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w zakresie pkt 2 rozstrzygnięcia.

Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 13 lipca 2018 r. sygn. I SA/Wa 1847/17 - uchylił ww. decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] sierpnia 2017 r.

Sąd uznał, że skarga S. S. jest uzasadniona, gdyż z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji, nie sposób stwierdzić, aby organ odwoławczy w sposób wnikliwy i wyczerpujący odniósł się do przedstawionych zarzutów, które dotyczyły m.in. tak istotnej kwestii, jak uznanie, że parcele budowlane, na których znajdowały się zabudowania gospodarcze majątku [...] (tj. pb [...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...]) podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu oraz nieuwzględnienie, że parcele pgr [...],[...] i [...] stanowiły przydomowy ogród.

Z treści zaskarżonej decyzji nie wynika, w jaki sposób i na podstawie jakiego materiału dowodowego organ ustalił, gdzie dokładnie znajdowały się parcele objęte omawianym rozstrzygnięciem w odniesieniu do istniejących obecnie działek ewidencyjnych i innych dawnych parcel oraz co się na tych parcelach znajdowało.

Organ odwoławczy nie odniósł się również do zawartego w odwołaniu wniosku skarżącego o sporządzenie i załączenie aktualnego operatu geodezyjnego obejmującego granice parcel opisanych w decyzji (tj. o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego geodety).

Nie bez znaczenia jest również okoliczność, że skarżący kwestionuje ustalenia organów co do rolniczego przeznaczenia niektórych parcel zabudowanych budynkami, np. stróżówką (którą organy uznały za przechowalnię mleka); mieszkaniem rządcy, w którym jak twierdzi skarżący trzymano również konie do bryczek; prywatną wozownią i kancelarią oraz kaplicą urządzoną przez matkę skarżącego (tj. budynkiem uznanym przez organy jako kuźnia).

W rezultacie Sąd przyznał rację skarżącemu, że sprawa nie została w sposób dostateczny wyjaśniona. Dodał, ze rzetelnie prowadzone postępowanie dowodowe polega na odniesieniu się do wniosków dowodowych stron. Przy tym na organie ciąży obowiązek zebrania kompletnego materiału dowodowego - bez względu na inicjatywę stron. Natomiast w niniejszej sprawie bez właściwego uzasadnienia Minister pominął wnioski dowodowe skarżącego, jak również nie wyjaśnił w sposób precyzyjny, na jakich konkretnie dowodach oparł się wydając zaskarżoną decyzję oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.

Podsumowując Sąd stwierdził, że przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ odwoławczy weźmie pod uwagę przedstawione wyżej wskazania, co do należytego przeprowadzenia postępowania odwoławczego i uzasadniania wydawanej decyzji.

Ponownie dokona analizy akt sprawy i oceni, czy w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości (konkretnie w odniesieniu do parcel wskazanych w obu złożonych odwołaniach od decyzji Wojewody) istniał "związek funkcjonalny" (gospodarcza całość) pomiędzy nieruchomością ziemską o charakterze rolnym a częściami składowymi majątku ziemskiego niemającymi stricte charakteru rolnego, w kontekście powiązań gospodarczych. Przy czym odniesie się również do zawartego w odwołaniu wniosku skarżącego o powołanie biegłego geodety, rozbieżnych informacji odnośnie sposobu użytkowania poszczególnych budynków znajdujących się na parcelach wchodzących w skład przedmiotowego majątku, a także do kwestii faktycznego użytkowania znajdującego się na nieruchomości stawu.

Zatem do ponownego rozpoznania - zgodnie z powyższymi wskazaniami Sądu -pozostały odwołania Powiatu [...] i S. S. od decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2014 r.

Akta sprawy zostały zwrócone z Sądu do organu w dniu [...] października 2018 r.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi pismem z [...] listopada 2018 r. poinformował strony postępowania, że ww. odwołania zostaną rozpatrzone do [...] czerwca 2019 r. - jednocześnie stwierdzając, iż przesuniecie terminu spowodowane jest dużą ilością tego rodzaju spraw, które rozpatrywane są według kolejności wpływu.

Następnie kolejnymi pismami informował strony postępowania o nowych terminach rozpatrzenia odwołania:

- pismo z [...] lipca 2019 r. (data prezentaty) - termin rozpatrzenia [...] grudnia 2019 r.,

- pismo z [...] grudnia 2019 r. (data prezentaty) - termin rozpatrzenia [...] czerwca 2020r.,

- pismo z [...] września 2020 r. (data prezentaty) - termin rozpatrzenia [...] grudnia 2020r.,

- pismo z [...] grudnia 2020 r. (data prezentaty) - termin rozpatrzenia [...] czerwca 2021r.,

- pismo z [...] czerwca 2021 r. (data prezentaty) - termin rozpatrzenia [...] grudnia 2021 r.

Natomiast S. S. pismem z [...] października 2021 r. (data prezentaty - [...] października 2021 r.) złożył do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi - w trybie art. 37 § 1 k.p.a. - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w postaci przewlekłego prowadzenia postępowania w przedmiotowej sprawie.

Zaś pismem z [...] października 2021 r. (data prezentaty - [...] października 2021 r.) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie rozpoznania odwołań od decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2014 r. -zarzucając mu naruszenie prawa, polegające na naruszeniu przepisów postępowania, to jest art. 12 § 1 oraz art. 35 §1 k.p.a. polegające na prowadzeniu postępowania w sprawie odwołań od decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2014 r. dotyczącej majątku [...] w przedmiocie podpadania pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, w sposób oczywiście przewlekły, z rażącym naruszeniem prawa.

Wobec powyższego wniósł o:

1) zobowiązanie Organu do wydania decyzji w sprawie odwołań od decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2014 r. w terminie miesiąca od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy;

2) stwierdzenie, że Organ przewlekle prowadzi postępowanie w sprawie odwołań od decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2014 r.;

3) stwierdzenie, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

4) przyznanie od Organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. (to jest w wysokości maksymalnej);

5) przyznanie skarżącemu od Organu zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw.

Ponadto wniósł o przeprowadzenie uzupełaniającego dowodu z dokumentu w postaci odpisu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 29 kwietnia 2020 r., I SA/Wa 2799/19 - celem wykazania, że do czasu prawomocnego zakończenia postępowania odwoławczego od decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2014 r., którego dotyczy niniejsza skarga, pozostaje zawieszone postępowanie administracyjne o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] maja 2000 r., stwierdzającej nabycie z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r., przez Powiat [...], nieodpłatnie własności mienia Skarbu Państwa, będącego we władaniu Domu Pomocy Społecznej w [...], obejmującego nieruchomość położoną w jednostce ewidencyjnej [...], obręb [...], w skład której wchodzą działki nr [...] i [...], obj. księgą wieczystą KW nr [...] w zakresie, w jakim decyzja ta odnosi się do dawnych parcel pbl, [...],[...],[...],[...],[...], [...], [...], pgr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], części pgr [...], części pgr [...], części pgr [...], części pgr [...], części pgr [...], części pgr [...] w granicach aktualnej działki ewidencyjnej [...] położonej w [...].

W obszernym uzasadnieniu skargi podniósł argumenty na poparcie swoich twierdzeń.

W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej odrzucenie.

Podniósł, ze przedmiotowej sprawie S. S. skierował do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi pismo z [...] października 2021 r., w którym wezwał Organ do usunięcia naruszenia prawa w postaci przewlekłego prowadzenia postępowania oraz nadesłał skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę z [...] października 2021 r. na przewlekłe prowadzenie postępowania. Ww. pisma zostały sporządzone i wysłane w placówce operatora pocztowego w odstępie jednego dnia, zaś do Ministerstwa wpłynęły tego samego dnia ([...] października 2021 r.).

Zatem należy uznać, że skarżący nie wyczerpał trybu przewidzianego w art. 37 § 1 k.p.a. Niezłożenie ponaglenia z odpowiednim wyprzedzeniem przed wniesieniem skargi (a więc z wyprzedzeniem co najmniej trzydziestodniowym, wynikającym z terminów załatwiania spraw przez organy administracji publicznej, zakreślonych w art. 35 k.p.a.), stanowi brak formalny skargi, skutkujący jej odrzuceniem (zob. postanowienie NSA z 17 października 1997 r., IV SAB 31/97, OSP 1998, z. 10, poz. 185, z glosą B. Adamiak, Lex nr 33884) - albowiem dopóki stronie przysługuje prawo wniesienia do organu jakiegokolwiek środka prawnego, dopóty wniesienie skargi do sądu administracyjnego jako przedwczesne jest niedopuszczalne, gdyż postępowanie sądowo-administracyjne nie może zostać uruchomione, jeżeli nie zostały wykorzystane środki weryfikacji kwestionowanych działań, dostępne podmiotowi w postępowaniu administracyjnym, który chce uruchomić postępowanie sądowo-administracyjne. Istotą i celem takiego środka jest bowiem stworzenie dodatkowych możliwości autorewizji własnego działania przez ten organ, który nie podejmuje działań w toku postępowania administracyjnego i to tylko w związku z zagrożeniem wniesienia skargi do sądu, a takiej dodatkowej możliwości weryfikacji własnego działania w niniejszej sprawie organ został pozbawiony. Przedstawione stanowisko jest zgodne z aktualnym orzecznictwem sądowo-administracyjnym (por. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 listopada 2019 r., sygn. akt IV SAB/Wa 467/19).

Wobec powyższego należy odrzucić skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.

Natomiast w przypadku, gdyby Sąd nie podzielił przedstawionego powyżej stanowiska, za zasadny należy uznać wniosek o oddalenie skargi.

Minister wskazał, że Kodeks postępowania administracyjnego formułuje definicję przewlekłości postępowania w art. 37 § 1 ust. 2 - wskazując, że ma ona miejsce w przypadku, gdy postępowanie prowadzone jest dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy.

Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przez pojęcie "przewlekłego postępowania" należy rozumieć sytuacje prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy, czy też jako stan, w którym organ w sposób nieuzasadniony "przedłuża" w trybie art. 36 § 2 k.p.a. termin załatwienia sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 marca 2017 r., sygn. akt 1 OSK 1708/16).

Następnie podkreślił, że w niniejszej sprawie nie zachodzą ww. przejawy przewlekłości postępowania. W szczególności należy zauważyć, że w toku postępowania organ nie podejmował zbędnych ani pozorowanych czynności.

Rozpatrywanie spraw przez organ administracji publicznej odbywa się nie tylko w terminach przewidzianych w art. 35 § 3 k.p.a., lecz także w terminach wskazanych na podstawie art. 36 k.p.a. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13 oraz z 13 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 711/11). W omawianej sprawie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi korzystał z kompetencji określonych w art. 36 k.p.a. informując strony o przesunięciu terminu rozpatrzenia sprawy podając przyczynę zwłoki - dużą liczbę spraw, które rozpatrywane są według kolejności wpływu (pisma z [...] listopada 2018 r., [...] lipca 2019 r., [...] lipca 2019r., [...] grudnia 2019 r., [...] września 2020 r., [...] grudnia 2020 r. i [...] czerwca 2021 r.). Art. 36 k.p.a. nie zastrzega, jakiego rodzaju przyczyny mogą stanowić wystarczającą przesłankę wyznaczenia nowego terminu, w szczególności nie zostały wyłączone przyczyny organizacyjno-techniczne, na które powoływał się organ, gdy informował strony o nowych terminach rozpatrzenia sprawy (por. wyroki WSA w Warszawie z 26 marca 2014 r., sygn. akt I SAB/Wa 33/14, z 1 marca 2016 r., sygn. akt I SAB/Wa 721/15 i z 11 października 2016 r., sygn. akt I SAB/Wa 1006/16) - a zatem powołanie się organu na organizacyjno - techniczne przyczyny zwłoki należy uznać za uzasadnione. Sygnalizację z art. 36 k.p.a. należy zwłaszcza uznać za uzasadnioną w sprawach szczególnie skomplikowanych, a do takiej kategorii zaliczyć należy postępowania rewindykacyjne, dotyczące nacjonalizacji nieruchomości dokonanej ponad siedemdziesiąt lat temu (por. wyroki WSA w Warszawie z 7 stycznia 2015 r., sygn. akt I SAB/Wa 606/14, z 27 października 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 389/14, wyrok WSA w Rzeszowie z 1 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Rz 123/13).

Należy ponadto podkreślić, że nakaz niezwłocznego załatwienia sprawy nie jest tożsamy z nakazem załatwienia jej od ręki. Tak więc chodzi o to, aby sprawa została załatwiona tak szybko, jak to jest możliwe. Różnorakie okoliczności mogą powodować niemożność natychmiastowego załatwienia sprawy. Dla przykładu, sprawy powinny być załatwiane w kolejności wpływu, dlatego strona nie może się domagać załatwienia jej sprawy przed innymi sprawami, które zostały wniesione (por. P. Przybysz: "Kpa. Komentarz" wyd. X, Warszawa 2013, pod art. 12 uw. 5, s. 74).

Wpływające do Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi wnioski rozpatrywane są według kolejności wpływu i reguła ta jest ściśle przestrzegana z uwagi na zalecenia sformułowane po przeprowadzonych w Ministerstwie Rolnictwa i Rozwoju Wsi postępowaniach kontrolnych przez Najwyższą Izbę Kontroli - zgodnie z którymi nierozpatrywanie spraw rewindykacyjnych według kolejności wpływu, zdaniem NIK świadczy o "nierównym traktowaniu wnioskodawców" i "korupcjogennej dowolności postępowania administracji". Na zasadność rozpatrywania spraw według kolejności ich wpływu wskazuje również protokół kontroli Kancelarii Prezesa Rady Ministrów z [...] października 2009r., nr [...].

Te uwarunkowania mają charakter niezależny od organu, wpływając na niemożność zakwalifikowania stanu niezałatwienia sprawy jako rażącej przewlekłości. Stosowanie kryterium rozpatrywania spraw wg kolejności wpływu jest więc okolicznością, której nie wolno ignorować przy ocenie przewlekłości (postanowienie NSA z 8 maja 2012 r. II FPP 3/12).

Poza tym - uwzględniając znaczny napływ podań i obsadę kadrową Wydziału Rewindykacji (10 etatów pracowników merytorycznych) - stosowanie sygnalizacji z art. 36 k.p.a. w przedmiotowej sprawie było nieuniknione.

To właśnie liczba spraw, które wg kryterium kolejności wpływu trzeba rozstrzygnąć przed sprawą skarżącego zmusiła organ do przedłużenia czasu jej rozpoznawania. Dlatego obiektywnie uzasadnione przedłużenie terminu rozpoznania odwołania - przy jednoczesnym informowaniu stron o przyczynach zwłoki i wskazywaniu nowego terminu rozpoznania sprawy - czyni zarzut przewlekłości organu niezasadnym.

Należy zatem uznać, że zwłoka w rozpoznaniu odwołania w przedmiotowej sprawie nie wynikała z rażących zaniedbań, a z okoliczności niezależnych od organu, dlatego też wniosek o oddalenie skargi jest zasadny.

Tym bardziej zaś nie można uznać, że organ dopuścił się rażącego naruszenia prawa. Było to bowiem spowodowane spiętrzeniem spraw czekających na rozpoznanie przez organ odwoławczy (wyrok WSA w Gdańsku z 26 kwietnia 2012 r., sygn. akt III SAB/Gd 14/12; P. Przybysz: art. 35, teza 8, S.160).

Jak podkreślił WSA w Warszawie w podobnym stanie faktycznym sprawy, opisane okoliczności są wystarczające do oddalenia skargi w zakresie rażącego naruszenia praw (wyroki WSA w Warszawie z 27 października 2016 r., sygn. akt I SAB/Wa i z 13 sierpnia 2014 r., sygn. akt I SAB/Wa 84/14).

Niezałatwienie sprawy nie jest efektem zaniechania, które można interpretować jako celowe unikanie rozstrzygnięcia, bądź szczególnie drastyczne lekceważenie praw stron domagających się czynności organu. Takiej złej woli w tej skomplikowanej sprawie organ nie przejawia. Przekonuje o tym zwłaszcza sumienne informowanie stron o terminie rozpatrzenia sprawy.

Na zakończenie Minister odniósł się do wniosku o zasądzenie sumy pieniężnej na rzecz skarżącego wskazując, że art. 149 § 2 p.p.s.a. nie precyzuje charakteru przyznawanej kwoty pieniężnej, stanowiąc jedynie o "sumie pieniężnej".

Sądownictwo administracyjne przyjmuje, że środek ten pełni funkcję represyjną i prewencyjną, dlatego też powinien być przyznawany jedynie w szczególnych sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia decyzji w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez jego zastosowania organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego.

Taka zaś sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Ponadto jeśli przyjąć, że ma on również charakter kompensacyjny, który ma zrekompensować stratę, jaką skarżący poniósł na skutek bezczynności organu, to wniosek o przyznanie sumy pieniężnej powinien zawierać szczegółowe uzasadnienie, zarówno co do okoliczności warunkujących przyznanie sumy pieniężnej jak i co do przyznania jej w danej wysokości. W treści skargi takie uzasadnienie nie zostało zawarte.

Wobec braku wykazania straty spowodowanej ewentualną bezczynnością organu, brak jest podstaw do przyznania wnioskowanej sumy pieniężnej na rzecz skarżącego. Tym bardziej - mając na uwadze podane wyjaśnienia - nie jest zasadne żądanie zasądzenia na rzecz skarżącego maksymalnego wymiaru sumy z art. 154 § 7 p.p.s.a. Okoliczności wskazywane przez organ są bowiem wystarczające do oddalenia skargi w zakresie zasądzenia sumy przewidzianej w art. 154 § 6 p.p.s.a.

Z ostrożności procesowej, w przypadku uwzględnienia skargi, Minister wniósł o ustalenie terminu rozpoznania sprawy na trzy miesiące od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy z uwagi na okoliczność, że z przeprowadzonej analizy akt sprawy wynika, iż niezbędne będzie powołanie biegłego geodety celem sporządzenia dokumentacji pozwalającej na określenie położenia dawnych parcel względem działek oznaczonych aktualnymi numerami ewidencyjnymi.

Postanowieniem z [...] stycznia 2021 r. Sąd oddalił wniosek dowodowy skarżącego.

Do dnia [...] stycznia 2021 r. (data rozpoznania sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie) do Sądu nie wpłynęła żadna informacja dotycząca rozpoznania przedmiotowych odwołań.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna i skutkuje wydaniem rozstrzygnięcia, o którym mowa

w art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej "p.p.s.a.".

W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że zgodnie z treścią art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym

na posiedzeniu niejawnym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania - taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie.

Stosownie do treści art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Sąd stwierdza także,

że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Natomiast § 1a tego art. stanowi, iż jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Należy również wskazać, że skarga w rozpoznawanej sprawie została wniesiona po wyczerpaniu środków zaskarżenia. Skarżący bowiem, przed wniesieniem skargi do Sądu, złożył - w trybie art. 37 § 1k.p.a. - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w sprawie dotyczącej nierozpoznania w terminie odwołań od decyzji Wojewoda [...] z [...] czerwca 2014 r.

Przy czym fakt złożenia skargi do Sądu już na drugi dzień po złożeniu wezwania - nie ma wpływu na ocenę skuteczności tego wezwania.

Zgodnie z treścią art. 35 § 1 i 3 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca,

a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. O każdym przypadku nie załatwienia sprawy w terminie, organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.).

Podnieść również należy, że zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, jak również zobowiązane są do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia - stosownie do art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.

Zgodnie z art. 37 § 1 k.p.a. stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 - terminy załatwiania spraw przez organy lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36- obowiązek zawiadomienia o przyczynie zwłoki w załatwieniu sprawy § 1 (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość).

Zatem z przewlekłością postępowania mamy do czynienia w sytuacji, gdy jest ono prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Pojęcie przewlekłości postępowania obejmuje więc opieszałe, niesprawne

i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Do przewlekłości postępowania dojdzie w przypadku prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu lub czynności pozornych, zbędnych i powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny. Przewlekłe prowadzenie postępowania będzie miało miejsce również wtedy, gdy czynności organu będą nieadekwatne do stanu faktycznego sprawy i nie będą prowadziły do ustalenia jakiejkolwiek istotnej w sprawie okoliczności.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd uznał,

że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uchybił powołanym na wstępie przepisom i dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania - bowiem do dnia wyrokowania nie rozpoznał odwołań Powiatu [...] i S. S. od decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2014 r.

Sąd miał przy tym na względzie okoliczność, że sprawa była już rozpoznawana przez organy obu instancji, a następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. W uzasadnieniu wyroku Sąd dokładnie sprecyzował swoje stanowisko odnośnie podniesionych w skardze zarzutów. Następnie zaś stwierdził, że przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ odwoławczy weźmie pod uwagę przedstawione przez Sąd wskazania, co do należytego przeprowadzenia postępowania odwoławczego i uzasadniania wydawanej decyzji.

Ponownie dokona analizy akt sprawy i oceni, czy w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości (konkretnie w odniesieniu do parcel wskazanych w obu złożonych odwołaniach od decyzji Wojewody) istniał "związek funkcjonalny" (gospodarcza całość) pomiędzy nieruchomością ziemską o charakterze rolnym a częściami składowymi majątku ziemskiego niemającymi stricte charakteru rolnego, w kontekście powiązań gospodarczych. Przy czym odniesie się również do zawartego w odwołaniu wniosku skarżącego o powołanie biegłego geodety, rozbieżnych informacji odnośnie sposobu użytkowania poszczególnych budynków znajdujących się na parcelach wchodzących w skład przedmiotowego majątku, a także do kwestii faktycznego użytkowania znajdującego się na nieruchomości stawu.

W tej sytuacji organ II instancji zobligowany był do niezwłocznego wykonania powyższych, konkretnie określonych zaleceń Sądu - czego jednak nie zrobił przez ponad trzy lata (akta sprawy zostały zwrócone z Sądu w dniu [...] października 2018 r.).

Również inne przyczyny tego stanu rzeczy (podniesione w odpowiedzi na skargę) nie zasługują na uznanie.

W tym stanie rzeczy zarzut przewlekłego prowadzenia postępowania przez Ministra przy rozpoznawaniu odwołań Sąd uznał za całkowicie uzasadniony.

Organ prowadząc postępowanie w niniejszej sprawie uchybił wskazanym wyżej przepisom procesowym określającym terminy załatwiania spraw administracyjnych,

a także naruszył wynikającą z art. 12 k.p.a. zasadę szybkości postępowania. Takie postępowanie podważa wyrażoną w art. 8 k.p.a. zasadę prowadzenia postępowania

w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów Państwa.

Nawet, jeśli postępowanie administracyjne jest szczególnie skomplikowane, to zwłoka organu w załatwieniu sprawy, w terminie określonym w art. 35 k.p.a. - nie jest usprawiedliwiona. Stanowisko takie wynika z utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W sprawie sygn. akt. IV SA 105/00 (LEX 53462) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że: "Zasada sformułowana w art. 6 kpa, zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, odnosi się również do ścisłego przestrzegania terminów wyznaczonych do załatwiania spraw określonych w art. 35 i 36 kpa. Obowiązek załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki (art. 35 § 1 kpa) pozostaje także w bezpośrednim związku z dyrektywami zawartymi w art. 7 i 8 kpa, zobowiązującymi organy administracji publicznej do stania na straży praworządności i uwzględniania słusznego interesu obywateli a także pogłębiania prowadzonym postępowaniem zaufania obywateli do organów państwa".

Stosownie do art. 149 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności, jednocześnie Sąd stwierdza, czy przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

W związku z powyższym Sąd uznał, że zaistniała w sprawie bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa - bowiem Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi

(jak wynika z akt administracyjnych dołączonych do skargi) nie podejmował praktycznie żadnych działań zmierzających do rozpoznania przedmiotowych odwołań, podnosząc, iż sprawy muszą być rozpoznane według kolejności wpływu i uznając jednocześnie, że jest to wystarczające usprawiedliwienie dotychczasowego nie rozpatrzenia odwołań.

Powyższe stanowisko nie znajduje aprobaty Sądu, jak również fakt, iż co prawda organ co kilka miesięcy informował strony o kolejnym terminie załatwienia sprawy - lecz go nie dotrzymywał.

W ocenie Sądu o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka

w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi

w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych (vide wyrok NSA z dnia 23 października

2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13).

W niniejszej sprawie Minister nie dochował terminów do załatwienia sprawy określonych w k.p.a., w tym także terminów wyznaczonych przez siebie. Obecnie zaś upływa już ponad trzy lata od daty zwrotu akt z Sądu, a organ w dalszym ciągu nie rozpoznał przedmiotowych odwołań - mimo konkretnych wytycznych Sądu.

To właśnie powoduje tak kategoryczną ocenę sformułowaną przez Sąd.

Art. 149 p.p.s.a. nie określa kryteriów, jakimi powinien kierować się Sąd Administracyjny określając organowi termin do rozpoznania odwołania. Oznacza to,

że w kwestii określenia terminu Sąd dysponuje swobodą i nie jest związany terminami,

o jakich mowa w art. 35 k.p.a. Wyznaczając termin, w jakim organ zobowiązany będzie do załatwienia sprawy, Sąd powinien kierować się interesem strony, ale musi mieć

też na względzie możliwość realnego zakończenia w tym okresie postępowania - biorąc pod uwagę specyfikę danej sprawy.

Wobec powyższego Sąd uznał, iż termin trzech miesięcy od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy - zgodny z wnioskiem organu - na rozpoznanie ww. odwołań będzie adekwatny i realny.

Natomiast Sąd oddalił skargę w zakresie przyznania na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w maksymalnej wysokości - uznając to żądanie za nieuzasadnione.

Wskazać należy, że ww. przepis nie precyzuje charakteru przyznawanej kwoty pieniężnej, stanowiąc jedynie o "sumie pieniężnej". Kwota ta, poza funkcją represyjną i prewencyjną, ma też znaczenie kompensacyjne. Oznacza to, iż ma ona na celu zadośćuczynienie za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej. Użycie przez ustawodawcę czasownika "może" w treści tego art. oznacza, że rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznania sumy pieniężnej ma charakter fakultatywny.

Podkreślić też trzeba, że o ile wymierzenie grzywny organowi ma na celu przede wszystkim oddziaływać na organ mobilizująco i prewencyjnie, o tyle przyznanie stronie od organu określonej sumy pieniężnej ma, jak już wskazano powyżej, charakter głównie kompensacyjny. Ma ono niejako zrekompensować stronie skarżącej stratę, jaką poniosła na skutek nie wykonania przez organ wyroku sądu. W związku z tym wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien zawierać uzasadnienie, w którym strona powinna nawiązać do krzywdy wywołanej bezczynnością organu w zakresie wykonania wyroku sądu.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że wymienione w skardze powody żądania przyznania skarżącemu od organu sumy pieniężnej - czas trwania przewlekłości jest znaczny, skarżący nie przyczynił się w żaden sposób do przewlekłości, charakter postępowania jest ważki, gdyż dotyka konstytucyjnego prawa własności, przewlekłość wiąże się z dużą dolegliwością dla skarżącego gdyż: urodził się w majątku [...], co tworzy szczególną więź między nim a tym miejscem, zwłoka w niniejszej sprawie uniemożliwia zakończenie spraw dotyczących majątku jego ojca, jest osobą w podeszłym wieku i obawia się, czy dożyje prawnego uregulowania spraw swojego rodzinnego majątku lub uzyskania jakiejkolwiek rekompensaty - nie uzasadniają jej przyznania. Z treści tej skargi nie wynika, aby skarżący doznał w związku z przewlekłością postępowania krzywdy, którą należałoby zrekompensować.

Jeszcze raz należy podkreślić, iż zakwalifikowanie działań Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi jako przewlekłego prowadzenia postępowania, które miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa - nie oznacza automatycznie konieczności orzeczenia na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, bowiem zasądzenie tej sumy nie jest bezpośrednią konsekwencją przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ. Ma ona na celu zadośćuczynienie za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej.

Sąd zasądził też na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 149 § 1 i § 1a, art. 120 w zw. z art. 119 pkt 4 oraz art. 151, orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.