Postanowienie WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1232/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2015-12-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: Art. 98 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 1990 nr 16 poz 95
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym.
article: Art. 58 par. 1 pkt 6
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Zawadzka WSA Bożenna Blitek Sędziowie WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Monika Wójcik po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2015 r. na rozprawie sprawy ze skargi Gminy R na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia 6 lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w R z dnia 27 maja 2015r. w sprawie zaliczenia do kategorii dróg gminnych drogi łączącej ulicę N z ulicą G w R i ustalenia jej przebiegu postanawia I. skargę odrzucić, II. zwrócić stronie skarżącej wpis w kwocie 300 (trzysta) złotych.


UZASADNIENIE

Wojewoda rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 6 lipca 2015 r., nr [...] działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym stwierdził nieważność uchwały nr [...] Rady Miejskiej w R z dnia 27 maja 2015 r. w sprawie zaliczenia do kategorii dróg gminnych drogi łączącej ulicę N z ulicą G w R i ustalenia jej przebiegu.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego wskazano, że w dniu 9 czerwca 2015 r. do organu nadzoru wpłynęła uchwała [...] Rady Miejskiej w R z dnia 27 maja 2015 r. w sprawie zaliczenia do kategorii dróg gminnych drogi łączącej ulicę N z ulicą G w R i ustalenia jej przebiegu. Drodze tej nadano nazwę "ulica D". W toku oceny nadzorczej powyższej uchwały do organu nadzoru wpłynęła interwencja, w której interweniujący klub radnych zarzucił Radzie naruszenie prawa poprzez zaliczenie do kategorii dróg gminnych drogi, której przebieg ustalono po działkach nie stanowiących własności gminy (w interwencji wskazano odpowiednie numery ewidencyjne działek – [...] i [...]). W uzupełnieniu interwencji nadesłane zostały następnie wypisy z rejestru gruntów z dnia 15 czerwca 2015 r., z których wynika, iż działka o numerze [...] jest we władaniu samoistnym gminy R, natomiast działka o numerze [...] jest we władaniu samoistnym osób fizycznych.

Wydział Prawny i Nadzoru Urzędu Wojewódzkiego pismem z dnia 16 czerwca 2015 r., znak: [...] zawiadomił władze gminy R o wszczęciu postępowania nadzorczego w niniejszej sprawie, zwracając się jednocześnie z prośbą o wykazanie uprawnień gminy do zaliczenia do kategorii dróg gminnych drogi łączącej ulicę N z ulicą G w R po działkach wskazanych na mapie, stanowiącej załącznik do uchwały Nr [...] z dnia 27 maja 2015 r. Pismem z dnia 26 czerwca 2015 r. o znaku: [...] umożliwiono także władzom gminy R odniesienie się do danych zawartych w otrzymanych przez organ nadzoru wypisach z rejestru gruntów.

W odpowiedzi, w dniu 1 lipca 2015 r., organ nadzoru otrzymał wyjaśnienia (pismo Burmistrza R z dnia 26 czerwca 2015 r., znak: [...]), z których wynika, że władze gminy R świadome są faktu, że gminie nie przysługuje prawo własności do działek o numerach ewidencyjnych [...] i [...], natomiast (cyt.) "ulica D jest ulicą traktowaną jako droga gminna bez różnicy zdań między urzędem, a mieszkańcami ulicy. Jej standard od ponad 50 lat nie budzi wątpliwości, że stanowi drogę gminną i tak też jest administrowana i zarządzana w tutejszym Urzędzie Miejskim w R".

Jednocześnie wyjaśniono, że ulica ta nie figuruje w załączniku do Rozporządzenia Nr [...] Wojewody z dnia 28 kwietnia 1995 r. w sprawie zaliczenia dróg publicznych do kategorii dróg lokalnych miejskich na terenie województwa [...], gdyż (cyt.) "przez niedopatrzenie ówczesnych urzędników ul. D została pominięta w wykazie ulic stanowiącym załącznik do Uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w R z dnia 24 lutego 1995 r. w sprawie opinii o zaliczeniu dróg na obszarze miasta R do kategorii dróg lokalnych miejskich".

Jako argumenty przemawiające za zgodnością z prawem uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w R z dnia 27 maja 2015 r. w sprawie zaliczenia do kategorii dróg gminnych drogi łączącej ulicę N z ulicą G w R i ustalenia jej przebiegu przywołano ponadto fakt, że uchwała została podjęta w oparciu o opinię Zarządu Powiatu [...] z dnia 18 marca 2009 r., a dodatkowo powołano się na okoliczność, że w uchwale nr [...] Zarządu Województwa z dnia 13 października 2005 r. w sprawie nadania numerów dla dróg gminnych na obszarze powiatu [...] w Województwie [...], w załączniku nr 11, ulicy D, jako drodze gminnej, nadano numer [...].

Dodatkowo, w dniu 30 czerwca 2015 r., organ nadzoru otrzymał od władz gminy R pismo mieszkańców ulicy D dotyczące ich stanowiska na temat przebiegu i statusu przedmiotowej drogi ("My niżej podpisani mieszkańcy ul. D w R jako właściciele działek przylegających do tej ulicy oświadczamy, ze nie wnosimy zastrzeżeń do przebiegu istniejącej drogi gminnej asfaltowej po działkach ewidencyjnych nr [...] i [...]. Jednocześnie informujemy, ze nie upoważniliśmy radnych miejskich z klubu "Nasze Miasto" do składania w naszym imieniu sprzeciwu wobec uchwały o zaliczeniu tej drogi do kategorii dróg gminnych przez Radę Miejską w R. Jako mieszkańcy i użytkownicy tej drogi oczekujemy od Gminy jako zarządcy drogi wykonania remontu nawierzchni asfaltowej wraz z budową niezbędnego chodnika, który zapewni bezpieczeństwo poruszania się zarówno pieszym jak i kierującym pojazdami. Dla potrzeb budowy chodnika wyraziliśmy pisemną zgodę przekazując bezpłatnie niezbędny dla jego realizacji teren z naszych działek.").

Dokonując analizy zgromadzonego materiału i oceny podjętej przez Radę Miejską w R uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w R z dnia 27 maja 2015 r. w sprawie zaliczenia do kategorii dróg gminnych drogi łączącej ulicę N z ulicą G w R i ustalenia jej przebiegu, organ nadzoru stwierdził, że poza wątpliwościami ustalone zostało, że gmina R nie jest w stanie udokumentować prawa własności do działek, po których przebiegać ma droga gminna wg uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w R z dnia 27 maja 2015 r. (potwierdza to także pismo Zastępcy Burmistrza R z dnia 2 lipca 2015 r., znak: [...]).

Przenosząc powyższe ustalenie na grunt obowiązującego stanu prawnego, organ nadzoru stwierdził, że konieczną przesłanką do skutecznego podjęcia uchwały o zaliczeniu do kategorii dróg gminnych jest legitymowanie się przez gminę prawem własności do gruntów, po których droga taka przebiega. Stwierdzenie to wynika z przepisu art. 2a ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j.: Dz.U. z 2013 r. poz. 260 z późn. zm.), zgodnie z którym "drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy" (por. wyrok NSA z dnia 28 maja 2009 r., sygn. akt: I OSK 148/09; w którym stwierdzono, cyt.: "droga publiczna nie może być własnością osób fizycznych i niepublicznych osób prawnych, gdyż uprawnienia płynące z prawa własności decyzję o udostępnieniu nieruchomości oddają w ręce właściciela" oraz wyrok WSA w Gliwicach z 14 maja 2010 r., sygn. akt: II SA/Gl 156/10, w którym stwierdzono, cyt.: "skoro zatem żaden przepis nie przewiduje automatycznego przejścia prawa własności gruntu zajętego pod drogę na rzecz jednostki samorządu gminnego z chwilą wejścia w życie uchwały o zaliczeniu ulicy do kategorii dróg gminnych to oczywistym jest, że już przed podjęciem uchwały, o której mowa, działki, przez które droga gminna ma przebiegać muszą stanowić własność gminy").

W obecnie obowiązującym stanie prawnym nie istnieje prawna możliwość zaliczenia do kategorii dróg gminnych dróg położonych na działkach nie stanowiących własności gminy, a rolą organu nadzoru nie jest ustalanie komu powinno przysługiwać prawo własności do działek, po których w zamyśle władz gminy przebiegać ma droga zaliczana do kategorii dróg gminnych. Zainteresowana gmina powinna uzyskać prawo własności w odpowiednich, przewidzianych w tym celu postępowaniach. Tym samym argumenty, podnoszone przez gminę R, jako prawnie irrelewantne, nie zasługują na uwzględnienie.

Organ nadzoru powziął w niniejszym postępowaniu nadzorczym wątpliwości, czy gmina R nie mogła stać się z mocy prawa właścicielem działek o numerach ewidencyjnych [...] i [...], stosownie do postanowień art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.) w brzmieniu: "Nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem". Jednakże, abstrahując od faktu, że zdaniem organu nadzoru nabycie prawa własności powinno być potwierdzone w odrębnym postępowaniu (art. 73 ust. 3 ww. ustawy), a nie ustalane w postępowaniu nadzorczym, stwierdzono, że możliwość nabycia w ten sposób przez gminę R własności działek, po których przebiegać ma ulica D jest wyłączona.

Stosownie bowiem do postanowień art. 73 ust. 1 ww. ustawy własnością jednostki samorządu terytorialnego stały się z mocy prawa (z dniem 1 stycznia 1999 r.) jedynie nieruchomości zajęte pod drogi publiczne (decydujące znaczenie ma przy tym stan istniejący na dzień 31 grudnia 1998 r.). Nieruchomości takie musiały faktycznie być zajęte pod drogę publiczną, czyli drogę zaliczoną na podstawie tej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub w innych przepisach szczególnych (art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych). W przedmiotowym stanie faktycznym powyższa przesłanka nie znajduje zastosowania, gdyż droga - ulica D, która przebiega po działkach ewidencyjnych nr [...] i [...], wg stanu na dzień 31 grudnia 1998 r. nie posiadała statusu drogi publicznej.

Dla uzyskania statusu drogi publicznej niezbędne było bowiem jej zaliczenie do określonej kategorii w sposób określony w ustawie o drogach publicznych. Jak stwierdził Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 30 maja 2003 r. (sygn. akt: III CKN 1165/00, publ. LEX nr 109442): "Decydujące o tym, czy dana droga jest wewnętrzną czy publiczną - jest jej zaliczenie do jednej z kategorii dróg publicznych".

Stosownie do postanowień art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (według stanu prawnego obowiązującego od dnia wejścia tej ustawy w życie do dnia 31 grudnia 1998 r.) zaliczenie danej drogi, do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich następowało w drodze uchwały wojewódzkiej rady narodowej (po zasięgnięciu opinii właściwych rad narodowych stopnia podstawowego), przy czym na podstawie art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej (Dz.U. Nr 21, poz. 123 z późn. zm.) zadanie to przeszło do kompetencji właściwego miejscowo wojewody z dniem 27 maja 1990 r.

Zgodnie z treścią art. 31 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm.) rady gmin zobowiązane zostały do uchwalenia i ogłoszenia w terminie do dnia 31 grudnia 1990 r. wykazów aktów prawa miejscowego, wydanych przez rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej o właściwości ogólnej stopnia podstawowego przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy i nadal obowiązujących na obszarze tych gmin. Powyższe wykazy, ogłaszane miały być przez wojewodów, w terminie nie dłuższym niż dwa miesiące od powzięcia odpowiedniej uchwały przez radę gminy. Akty prawa miejscowego nie zamieszczone w wykazach, o których mowa powyżej, traciły moc z dniem ogłoszenia wykazów.

Z dokonanej, w toku postępowania nadzorczego, analizy Dzienników Urzędowych Województwa [...] z lat 1990 i 1991 wynika, że gmina R sporządziła stosowny wykaz (uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w R z dnia 22 listopada 1990 r. w sprawie wykazów aktów prawa miejscowego obowiązującego na terenie miasta R; Dz. Urz. Woj. z dnia 21 grudnia 1990 r. Nr [...], poz. [...]), w którym nie została wymieniona żadna uchwała, dotycząca zaliczenia ulicy D do kategorii dróg publicznych, mimo że ewentualny akt prawny, dotyczący tej kwestii - biorąc pod uwagę jego istotę, a przede wszystkim przedmiot - musiał (musiałby) posiadać przymiot aktu prawa miejscowego.

Ponadto analiza pozostałych Dzienników Urzędowych Województwa, wydanych do roku 1999, prowadzi do wniosku, że także w okresie późniejszym ulica D nie została zaliczona do kategorii dróg publicznych w żadnym z rozporządzeń Wojewody. W szczególności zwrócono uwagę, że zbiorcze zaliczenie dróg na terenie województwa [...] do kategorii dróg lokalnych miejskich dokonane w, wydanym przez Wojewodę, rozporządzeniu nr [...] z dnia 28 kwietnia 1995 r. w sprawie zaliczenia dróg publicznych do kategorii dróg lokalnych miejskich na terenie województwa [...] (Dz. Urz. Woj. z dnia 6 maja 1995 r. Nr [...], poz. 54), nie dotyczy zaliczenia wspomnianej ulicy D do kategorii dróg publicznych, a gmina R nie podjęła działań mających na celu zmianę tego stanu. Obecnie podjęta uchwała Nr [...] z dnia 27 maja 2015 r. jest pierwszym zaliczeniem ulicy D do kategorii dróg gminnych.

Powyższe świadczy o fakcie, że ulica D nie posiadała charakteru drogi publicznej. Tym samym nie jest możliwe stwierdzenie, że ww. działki zajęte były pod drogę publiczną, a co jest tego konsekwencją brak jest podstaw do stwierdzenia, że działki te stały się z mocy prawa własnością jednostki samorządu terytorialnego.

Powołano się na wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2013 r. (sygn. akt: I OSK 1942/11), w którym sąd stwierdził jednoznacznie, iż aby doszło do nabycia prawa własności z mocy prawa przez jednostkę samorządu terytorialnego w sposób opisany w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną musiały być spełnione łącznie trzy warunki. Po pierwsze - nieruchomość pozostawała we władaniu właściwej jednostki samorządu terytorialnego. Po drugie - nie stanowiła własności tej jednostki samorządu terytorialnego. Po trzecie - była to nieruchomość zajęta pod drogę publiczną.

Zgodnie z treścią normy ujętej w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały. Nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest wyłącznie na podstawie kryterium zgodności z prawem (art. 85 ustawy o samorządzie gminnym). Z uwagi na powyższe organ nadzoru stwierdził, że w jego ocenie kwestionowana uchwała w sposób istotny narusza obowiązujący porządek prawny, rażąco naruszając wspomniany art. 2a ust. 2 ustawy o drogach publicznych, a powyżej podniesione argumenty czynią zasadnym niniejsze rozstrzygnięcie nadzorcze, stwierdzające nieważność powołanej na wstępie uchwały w zakresie określonym sentencją niniejszego rozstrzygnięcia nadzorczego, tj. w całości.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Gmina R zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 91 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym poprzez stwierdzenie nieważności uchwały Nr [...] Rady Miejskiej z dnia 27 maja 2015 r. w sprawie zaliczenia do kategorii dróg gminnych drogi łączącej ulicę N z ulicą G w R i ustalenia jej przebiegu, gdy tymczasem wskazana uchwała nie jest obarczona nieważnością, o której mowa we wskazanym przepisie, a co najwyżej została wydana z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym bowiem art. 2a ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych nie wskazuje wprost, że przed podjęciem uchwały o zaliczeniu drogi do kategorii dróg gminnych konieczne jest nabycie prawa własności nieruchomości, po których przebiegać ma droga publiczna, co powoduje, że przepis ten budzi wątpliwości interpretacyjne a zatem ewentualna sprzeczność z treścią takiego przepisu nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały, a jedynie co najwyżej do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa, zwłaszcza w okolicznościach niniejszej sprawy usprawiedliwiających podjęcie uchwały Rady Miejskiej.

Wskazując na powyższe zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zaskarżonym rozstrzygnięciem Wojewoda, na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stwierdził w całości nieważność uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w R z dnia 27 maja 2015 r. w sprawie zaliczenia do kategorii dróg gminnych drogi łączącej ulicę N z ulicą G w R i ustalenia jej przebiegu.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 91 ust. 1 i ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym wskazano, że zgodnie z treścią art. 91 ust. 1 cyt. ustawy uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W wyroku z dnia 21 marca 2007 r., IV SA/Wa 96/06 (LEX nr 320813), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odniósł się do użytego w art. 91 ust. 1 ustawy terminu "sprzeczność", konstatując, że jest to pojęcie nieostre - "Sprzeczność uchwały lub zarządzenia organu gminy z prawem musi być oczywista i bezpośrednia; nie ma tej sprzeczności, jeżeli określone rozstrzygnięcie podjęte przez ten organ nie jest wyraźnie zakazane przez ustawodawcę mieści się granicach swobodnego uznania". Natomiast w wyroku z dnia 29 listopada 2006 r., I OSK 1287/06 (LEX nr 320891), Naczelny Sąd Administracyjny stanowczo stwierdził, iż przez "sprzeczność z prawem" należy rozumieć niezgodność uchwały z aktami prawa powszechnie obowiązującymi, a więc z Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi oraz powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego.

Natomiast w odniesieniu do nieistotnego naruszenia prawa determinującego możliwość wydania rozstrzygnięcia ograniczającego się do stwierdzenia wydania uchwały z naruszeniem prawa wskazano, że naruszenia nieistotne to naruszenia drobne, mało znaczące, niedotyczące istoty zagadnienia. Za nieistotne naruszenie należy uznać takie, które jest mniej doniosłe w porównaniu z innymi przypadkami wadliwości, jak nieścisłość prawna czy też błąd, który nie ma wpływu na istotną treść aktu (wyrok WSA w Szczecinie z dnia 13 kwietnia 2006 r. II SA/Sz 1174/05 (LEX nr 296073)). Mając powyższe na uwadze, w ocenie strony skarżącej, uchwały Rady Miejskiej nie można zaliczyć ani do kategorii aktów prawnych nieważnych, a przy uwzględnieniu wskazanych niżej argumentów można ją zaliczyć do aktów wydanych z nieistotnym naruszeniem prawa, czy nawet do aktów w pełni odpowiadających obowiązującemu prawu.

Zgodnie z treścią art. 2a ust. 2 ustawy o drogach publicznych, drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Przepis ten według orzecznictwa wymaga nabycia przez odpowiednią jednostkę samorządu terytorialnego prawa własności gruntu przed zaliczeniem drogi do kategorii dróg publicznych. Został on wprowadzony na mocy art. 52 pkt 2 ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej - w związku z reformą ustrojową państwa (Dz.U. z 1998 r. Nr 106, poz. 668), która zmieniała ustawę o drogach publicznych dodając wskazany art. 2a. Przy czym opisane wyżej rozumienie wskazanego art. 2a ustawy o drogach publicznych zostało uznane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym stosunkowo niedawno.

Wobec powyższego nie można uchwale Rady Miejskiej skutecznie zarzucić istotnej sprzeczności z przepisami prawa, jeżeli wymóg uprzedniego uregulowania prawa własności przed podjęciem uchwały o zaliczeniu określonej drogi do kategorii dróg gminnych nie wynika wprost z przepisów prawa, a jest jedynie wynikiem wykładni przepisu, który wprost takich warunków nie stawia. Obowiązujące orzecznictwo wprost wskazuje, że o sprzeczności z prawem można mówić wyłącznie wtedy, gdy naruszenie normy prawnej jest na tyle wyraźne, że nie budzi to wątpliwości interpretacyjnych. Jeżeli zatem uchwała Rady Miejskiej narusza zdaniem Wojewody jedynie treść art. 2a ust. 2 ustawy o drogach publicznych, a treść tego przepisu budzi wątpliwości interpretacyjne, to nie ma zdaniem strony skarżącej podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej. Zwłaszcza, że podjęta uchwała Rady Miejskiej zalicza drogę, która od co najmniej lat 50-tych ubiegłego wieku stanowiła w przekonaniu strony skarżącej oraz mieszkańców drogę publiczną.

O publicznym charakterze drogi świadczy też okoliczność, że jest to droga urządzona, pokryta asfaltem, spełniająca wymogi techniczne, posiadająca nazwę ul. D, a tylko drogom publicznym można nadać nazwę. Ponadto w uchwale Nr [...] Zarządu Województwa z dnia 13 października 2005 r. w sprawie nadania numerów dla dróg gminnych na obszarze powiatu [...] w Województwie [...] w załączniku nr 11, ulicy D, jako drodze gminnej, nadano numer [...].

Ponadto ulica D przebiega jedynie po dwóch działkach ewid. [...] oraz [...], przy czym po dz. ewid. [...] przebiega tylko w niewielkim fragmencie. Działka ewid. [...] zgodnie z wypisem z rejestru gruntów jest we władaniu samoistnym Gminy R i brak jest urządzonej księgi wieczystej dla tej działki ewidencyjnej. Zatem uchwała Rady Miejskiej nie narusza jakiegokolwiek prawa własności, które mogłoby być chronione. Ma to miejsce także wobec dz. ewid. [...], jeżeli osoby wpisane w rejestrze gruntów są wymienione wyłącznie jako władający samoistnie a nie jako właściciele i również ta działka ewidencyjna nie ma urządzonej księgi wieczystej. Powyższe świadczy, że ulica D, jak już wyżej wskazano od lat 50-tych ubiegłego wieku stanowiła drogę publiczną, bowiem w tym okresie powstawała ewidencja gruntów. Znamienna jest także postawa wszystkich mieszkańców zamieszkałych przy tej ulicy, którzy nie kwestionują publicznego charakteru ulicy D oraz jej przebiegu. Gdyby uchwała Rady Miejskiej naruszała prawo własności, to z pewnością doczekałaby się protestów, tymczasem wręcz przeciwnie wszyscy mieszkańcy popierają przedmiotową uchwałę.

Wobec zatem ewidentnej pomyłki, którą powstała w roku 1995 podczas podejmowania uchwały Rady Miejskiej w R z dnia 24 lutego 1995 r. w sprawie wyrażenia opinii o zaliczeniu dróg na obszarze miasta R do kategorii dróg lokalnych miejskich oraz rozporządzenia Wojewody Nr [...] z dnia 28 kwietnia 1995 r. w sprawie zaliczenia dróg publicznych do kategorii dróg lokalnych miejskich na terenie województwa [...] w związku z okolicznością, iż treść art. 2a ust. 2 ustawy o drogach publicznych budzi wątpliwości interpretacyjne, nie można zasadnie twierdzić, iż uchwała Rady Miejskiej jest sprzeczna z prawem w stopniu uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności.

Nadto podniesiono, że Rada Miejska w R nigdy nie podjęła uchwały, w której określiłaby nazwę jakiejkolwiek drogi wewnętrznej na obszarze Gminy R, zresztą ta możliwość prawna powstała dopiero w dniu 10 października 2005 r. na mocy ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz ustawy o drogach publicznych (Dz. U. z 2005 r. Nr 172, poz. 1441), która w art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r. poz. 594 z późn. zm.) wprowadziła możliwość nadawania przez rady gmin nazw drogom wewnętrznym. W szczególności Rada Miejska w R nigdy nie podjęła uchwały, w której jakiejkolwiek drodze wewnętrznej nadałaby nazwę ulicy D. Jeżeli zatem możliwość nadania nazwy drodze może dotyczyć dróg publicznych, a Rada Miejska nie nadała jakiejkolwiek drodze wewnętrznej nazwy D, to jest to kolejny argument wskazujący na publiczny charakter ulicy D.

Ponadto dla przedmiotowej drogi założono metrykę drogi, które zgodnie obowiązującymi przepisami zakładano wyłącznie dla dróg publicznych, co dodatkowo wzmacnia publiczny charakter ulicy D.

Wobec powyższego formalne przeoczenie, jakie miało miejsce w roku 1995 polegające na niewymienieniu ulicy D jako drogi publicznej, gdy tymczasem droga ta stanowiła drogę publiczną i tak też była traktowana w sferze faktycznej prawnej (por. nadanie nazwy drodze - ulica D, metryka drogi, uchwała zarządu Województwa [...]) nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej, a co najwyżej do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie.

Wojewoda podał, że w dniu 9 czerwca 2015 r. do organu nadzoru wpłynęła uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w R z dnia 27 maja 2015 r. w sprawie zaliczenia do kategorii dróg gminnych drogi łączącej ulicę N z ulicą G w R i ustalenia jej przebiegu.

W toku oceny nadzorczej powyższej uchwały do organu nadzoru wpłynęła interwencja Klubu Radnych "Nasze Miasto", w której interweniujący klub radnych zarzuca naruszenie przepisów prawa poprzez podjęcie uchwały zaliczającej do drogi gminnej działki ewidencyjne nr [...] i [...], które nie stanowią własności gminy.

Wydział Prawny i Nadzoru Urzędu Wojewódzkiego pismem z dnia 16 czerwca 2015 r., znak: [...] zawiadomił władze gminy R o wszczęciu postępowania nadzorczego w niniejszej sprawie, zwracając się jednocześnie z prośbą o wykazanie uprawnień gminy do podjęcia przedmiotowej uchwały.

W odpowiedzi na powyższe zawiadomienie o wszczęciu postępowania nadzorczego organ nadzoru otrzymał wyjaśnienia, w których władze gminy R zajęły swoje stanowisko.

W dniu 19 czerwca 2015 r. do organu nadzoru wpłynęło dodatkowe pismo, w którym Klub Radnych "Nasze Miasto" poinformował, że działka ewid. nr [...] jest w posiadaniu samoistnym gminy R, natomiast działka ewid. nr [...] jest w posiadaniu samoistnym osób fizycznych, na dowód czego załączone zostały stosowne wypisy z rejestru gruntów.

Władze gminy R ponownie przedstawiły swoje stanowisko w piśmie Zastępcy Burmistrza R. Ponadto organ nadzoru otrzymał w dniu 30 czerwca 2015 r., od władz gminy R kopię pisma mieszkańców ulicy D, dotyczącego ich stanowiska na temat przebiegu i statusu przedmiotowej drogi.

W toku oceny nadzorczej uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w R z dnia 27 maja 2015 r. w sprawie zaliczenia do kategorii dróg gminnych drogi łączącej ulicę N z ulicą G w R i ustalenia jej przebiegu organ nadzoru zapoznał się z dostarczanymi mu przez władze gminy i interweniujący klub radnych dokumentami, jak również dokonał dogłębnej analizy aktów prawa miejscowego, dotyczących zaliczania dróg do kategorii dróg gminnych (lokalnych miejskich) na terenie gminy R weryfikując Dzienniki Urzędowe Województwa [...] z lat 1990-1998, co miało na celu ustalenie, czy działki, po których przebiegać ma ulica D były w przeszłości zajęte pod drogę publiczną.

Po dokonaniu oceny całokształtu zebranego w sprawie materiału, organ nadzoru stwierdził, że uchwała [...] Rady Miejskiej w R z dnia 27 maja 2015 r., w sposób istotny narusza prawo. Wobec powyższego, w dniu 6 lipca 2015 r., Wojewoda, rozstrzygnięciem nadzorczym nr [...] stwierdził nieważność ww. uchwały w całości, obszernie wyjaśniając w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego motywy podjętej decyzji.

Po wydaniu rozstrzygnięcia nadzorczego organ nadzoru otrzymał jeszcze, od władz gminy R - pismo z podpisami mieszkańców R dotyczące sprawy ulicy D.

Wskazano, że rozstrzygnięcie nadzorcze wydane zostało w ustawowym terminie, zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne, a w toku postępowania wyjaśniającego organ nadzoru umożliwił władzom gminy zajęcie stanowiska i przedłożenie dowodów na zgodność z prawem podjętej uchwały, jest również aktywnie poszukiwał stosownych dowodów.

Odnosząc się natomiast do zarzutu o dopuszczalności wydania rozstrzygnięcia nadzorczego, Wojewoda stwierdził, że nietrafny jest zarzut naruszenia art. 91 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r o samorządzie gminnym poprzez stwierdzenie nieważności uchwały, która nie była w sposób istotny sprzeczna z przepisami prawa. Zakwestionowana uchwała w sposób rażący naruszała obowiązujący porządek prawny, co zostało szczegółowo wykazane w uzasadnieniu wydanego w tej sprawie rozstrzygnięcia nadzorczego.

Organ nadzoru w pełni zgadza się z wywodami strony skarżącej, że przyczyną stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy może być wyłącznie jej istotna sprzeczność z prawem. Jednakże, wbrew twierdzeniom strony wnoszącej skargę, uchwała, której nieważność została stwierdzona przez Wojewodę, stała w sprzeczności z art. 2a ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j.: Dz.U. z 2015 r., poz. 460 z późn. zm.), który stanowi, że drogi gminne stanowią własność właściwego samorządu gminy.

Uzasadniając zajęte stanowisko, organ nadzoru zauważył, że w obecnie obowiązującym stanie prawnym nie istnieje prawna możliwość zaliczenia do kategorii dróg gminnych dróg położonych na działkach, które nie stanowią własności gminy. Konieczną bowiem przesłanką do skutecznego podjęcia uchwały o zaliczeniu do kategorii dróg gminnych jest legitymowanie się przez gminę prawem własności do gruntów, po których droga taka przebiega. Takie prawo własności powinno zostać przez gminę uzyskane w odpowiednich, przewidzianych w tym celu postępowaniach.

Literalne brzmienie przepisu art. 2a ust. 2 ustawy o drogach publicznych wprawdzie nie wskazuje na konieczność uprzedniego uzyskania prawa własności do działek, po których droga ma przebiegać, niemniej jednak jest to logiczna konsekwencja faktu, że przepisy prawa nie przewidują automatycznego nabywania prawa własności działek przez daną jednostkę samorządu terytorialnego w wyniku zaliczenia tych działek do drogi publicznej.

Organ nadzoru analizując linię orzeczniczą sądów administracyjnych, zauważył, że stanowisko, zgodnie z którym przepis art. 2a ust. 2 ustawy od drogach publicznych statuuje obowiązek uprzedniego nabycia prawa własności przez gminę, tj. jeszcze przed podjęciem uchwały w sprawie zaliczenia drogi do kategorii dróg gminnych, jest w tej materii jednolite i ugruntowane (tak m.in. WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 30 września 2009 r., sygn. akt: II SA/Gl 506/09; WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 14 maja 2010 r., sygn. akt: II SA/Gl 156/10; WSA w Krakowie w wyroku z dnia 9 stycznia 2015 r., sygn. akt: III SA/Kr 585/14).

Argumentacja podnoszona przez gminę, jako opierająca się o w przeważającej mierze o względy celowościowe, a nie argumenty prawne, nie przemawia za zgodnością z prawem uchwały zakwestionowanej przez organ nadzoru.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r., poz. 1647), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, zgodnie z którą sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego aktu podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania tego rozstrzygnięcia. Oznacza to, że w przedmiotowej sprawie sąd bierze pod uwagę przede wszystkim obowiązujące w dacie podejmowania uchwały nr [...] Rady Miejskiej w R z dnia 27 maja 2015 r. regulacje ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j.: Dz.U. z 2015 r., poz. 460).

Podkreślić należy, że w świetle art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04).

W rozpoznawanej sprawie kwestią wymagającą rozstrzygnięcia była ocena dopuszczalności wniesienia skargi przez stronę skarżąca - Gminy R na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody stwierdzające nieważność uchwały nr [...] Rady Miejskiej w R z dnia 27 maja 2015 r.

W postępowaniu sądowoadministracyjnym merytoryczne rozpoznanie zasadności skargi poprzedzone jest badaniem dopuszczalności jej wniesienia. W związku z tym należy wskazać, że stosownie do treści art. 98 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz. U. z 2015 r. poz. 1515), rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich podjęcia. Do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone, podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze (art. 98 ust. 3). Celem powyższego przepisu jest zapewnienie takiego stanu rzeczy, że przed wniesieniem skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze organ gminy, którego akt został unieważniony, podejmie wewnętrzne rozstrzygnięcie, że nie zgadza się z rozstrzygnięciem nadzorczym i żąda rozpatrzenia sprawy przez sąd administracyjny.

Rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia 6 lipca 2015 r., nr [...] dotyczy uchwały nr [...] Rady Miejskiej w R z dnia 27 maja 2015 r., a zatem podstawą do wniesienia skargi mogła być stosowna uchwała Rady Miejskiej w R, a nie zarządzenie Burmistrza R. Ze względu na brak w dokumentacji sprawy uchwały stanowiącej podstawę do wniesienia skargi, pismem z dnia 25 września 2015 r. Sąd wezwał pełnomocnika Gminy R o przedłożenie uchwały podjętej w trybie art. 98 § 3 zdanie drugie ustawy z dnia 8 marca 1990 r. w terminie 7 dni pod rygorem odrzucenia. W wykonaniu tego wezwania pełnomocnik Gminy R przedłożył zarządzenie Nr [...] Burmistrza R z dnia 4 sierpnia 2015 r. w sprawie wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały nr [...] Rady Miejskiej w R z dnia 27 maja 2015 r. Nie przedłożono uchwały Rady Miejskiej w R podjętej w trybie art. 98 § 3 zdanie drugie ustawy z dnia 8 marca 1990 r., o co strona skarżąca była wzywana.

W powołanym przepisie art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym nie określono terminu, w którym uchwała może zostać podjęta, jednakże w orzecznictwie, utrwalonym na tle art. 98 ust. 1 i 3 ustawy o samorządzie gminnym podkreśla się, że przepis ten powinien być interpretowany w sposób najszerzej uwzględniający prawo organu samorządu terytorialnego do zbadania przez sąd administracyjny legalności rozstrzygnięć nadzorczych. Akcentuje się przy tym, że zapis art. 98 ust. 3 nie ustanawia terminu do podjęcia uchwały lub zarządzenia, co nie wyklucza podjęcia stosownej uchwały w tym przedmiocie po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego, a to z kolei skutkuje stwierdzeniem, że skarga na rozstrzygnięcie nadzorcze, wniesiona przed podjęciem uchwały lub wydaniem stosowanego zarządzenia, nie może zostać odrzucona, jeżeli w późniejszym terminie taki akt zostanie uchwalony i przekazany do sądu administracyjnego (por. postanowienia: Sądu Najwyższego z dnia 9 kwietnia 1992 r., III ARN 13/92, LEX nr 10908; z dnia 7 lipca 1994 r., III ARN 42/94, OSNP z 1994 r., Nr 9, poz. 138; z dnia 5 października 1994 r., III ARN 53/94 i z dnia 21 września 1994 r., II ARN 43/94 – OSNP z 1994 r., Nr 12, poz. 186 i 185, a także NSA z dnia 30 listopada 2005 r., II OSK 290/05, OSP 2007, Nr 1, poz. 6; NSA z dnia 4 stycznia 2011 r., II OSK 2450/10, LEX nr 743431). Z kolei w postanowieniu z dnia 1 lipca 2011 r., I OSK 1011/11, Lex 1082558 Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że "przepis art. 98 ust. 3 powołanej ustawy o samorządzie gminnym określa podstawę wniesienia skargi do sądu administracyjnego, a podjęcie stosownego aktu (zarządzenia/uchwały) stanowi przesłankę skutecznego jej wniesienia".

Skoro podstawą do wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzające nieważność uchwały jest uchwała organu, który podjął uchwałę albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze, to brak uchwały stanowiącej podstawę wniesienia skargi, nie uzupełniony do czasu podjęcia przez sąd orzeczenia, stoi na przeszkodzie do rozpoznania skargi, czyniąc ją niedopuszczalną na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Przedmiotem skargi było rozstrzygnięcie nadzorcze, a nie uchwała rady gminy, a zatem nie było podstaw do uwzględnienia w niniejszej sprawie uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 13 listopada 2012 r., I OPS 3/12, zgodnie z którą "w postępowaniu przed sądem administracyjnym w sprawach skarg, których przedmiotem jest uchwała rady gminy, zdolność procesową (art. 26 § 1 w związku z art. 28 § 1 i art. 32 p.p.s.a.) ma wójt (burmistrz, prezydent miasta), chyba że w sprawie zachodzą okoliczności szczególne, których nieuwzględnienie mogłoby prowadzić do pozbawienia rady gminy prawa do ochrony sądowej".

Zgodnie z art. 232 § 1 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy.