Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1649/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-05-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części, w pozostałym zakresie skargę oddalono
Powołane przepisy: article: art. 185
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 10 maja 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Dałkowska -Szary Sędziowie sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) sędzia del. WSA Tamara Dziełakowska po rozpoznaniu w dniu 10 maja 2017 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody Kujawsko - Pomorskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 2 marca 2015 r. sygn. akt II SA/Bd 1326/15 w sprawie ze skargi Wojewody Kujawsko - Pomorskiego na uchwałę Rady Gminy Gostycyn z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości, 2. stwierdza nieważność § 27 ust. 2 pkt 5 i § 52 ust. 2 pkt 1 zaskarżonej uchwały, a także § 38 ust. 3 pkt 5 i § 39 ust. 3 pkt 5 tej uchwały w zakresie określenia "budowlanej", 3. w pozostałej części skargę oddala, 4. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 2 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Bd 1326/15, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270; ze zm. zwanej dalej "P.p.s.a.") stwierdził nieważność § 27 ust. 2 pkt 5 zaskarżonej uchwały.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Rada Gminy [...] w dniu [...] kwietnia 2015 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszarów położonych w obrębach geodezyjnych: G., P., W., Ł., P. i B. w Gminie G.. Załączniki do planu od nr 1 do 19 stanowiły jego integralną część.

Powyższą uchwałę zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy Wojewoda [...] (dalej jako skarżący). Wojewoda zarzucił naruszenie szeregu przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647, dalej jako u.p.z.p.), i wniósł o stwierdzenie nieważności tej uchwały w całości.

W uzasadnieniu skargi Wojewoda wskazał na naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587, dalej jako: "rozporządzenie") poprzez określenie w § 15 ust. 3 pkt 5, § 19 ust. 3 pkt 5, § 22 ust. 3 pkt 5, § 23 ust. 3 pkt 5, § 26 ust. 3 pkt 5, § 27 ust. 3 pkt 5, § 29 ust. 3 pkt 6, § 30 ust. 3 pkt 6, § 33 ust. 3 pkt 5, § 34 ust. 3 pkt 5, § 38 ust. 3 pkt 5, § 39 ust. 3 pkt 5, § 44 ust. 3 pkt 5, § 48 ust. 3 pkt 5, § 51 ust. 3 pkt 5, § 54 ust. 3 pkt 5, § 55 ust. 2 pkt 5 zaskarżonej uchwały maksymalnej powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki budowlanej.

W ocenie organu nadzoru Rada Gminy G. w przedmiotowej uchwale dokonała modyfikacji przywołanych powyżej przepisów poprzez odniesienie powierzchni zabudowy do powierzchni działki budowlanej, co jego zdaniem stanowi naruszenie zasad sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Z kolei za naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu Wojewoda uznał:

1) ustalenie w § 17 ust. 2 pkt 1, § 40 ust. 2 pkt 2, § 45 ust. 2 pkt 1 zaskarżonej uchwały, dla terenów oznaczonych symbolami: 2.R, 3.R, 7.R (tereny rolnicze) bez uzasadnionej przyczyny, zakazu zabudowy, co zdaniem organu wykraczało poza zakres władztwa planistycznego gminy;

2) ustalenie w § 52 ust. 2 pkt 1 zaskarżonej uchwały, że na obszarze oznaczonym symbolem 3.ZN (tereny zieleni objęte formą ochrony przyrody) dopuszcza się zalesienie terenu, co według Wojewody jest określeniem niejednoznacznym, pozostawiającym organowi innemu niż rada możliwość zmiany przeznaczenia terenu bez zachowania procedury planistycznej;

3) wprowadzenie w § 27 ust. 2 pkt 5 uchwały zakazu obsługi komunikacyjnej z drogi wojewódzkiej, graniczącej z terenem od strony wschodniej, w sytuacji gdy kompetencja co do ustalania lokalizacji zjazdów została ustawowo przyznana zarządcy drogi na zasadzie wyłączności, a decyzja administracyjna jest wyłączną formą prawną rozstrzygania o tych sprawach, czym naruszono art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p.;

Organ wskazał, że w wyniku pozytywnego rozpatrzenia czterech uwag do projektu planu, bez ponowienia jego wyłożenia do publicznego wglądu dokonano zmian w jego treści. Zmieniono rysunek planu miejscowego (załącznik nr 10a) poprzez zmianę przeznaczenia terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z uzupełniającą zabudową usługową (teren oznaczony w projekcie planu jako 1.MN/U) na teren rolniczy (teren oznaczony w przedmiotowej uchwale jako 1.MN/U oraz 2.R), a w rysunku planu miejscowego (załącznik nr 9) zmieniono przebieg granicy terenu oznaczonego symbolami: 7R (teren rolniczy) od strony działki nr [...]. W § 5 pkt 2 uchwały dodano zapis "uciążliwość prowadzonej działalności usługowej nie może wykraczać poza granice działki budowlanej", zaś w § 26 ust. 2 pkt 5 uchwały dodano zapis "dopuszcza się sytuowanie budynku mieszkalnego na działce nr ew. [...] w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy granicy z działką nr ew. [...]". Ponadto w § 44 ust. 3 pkt 6 uchwały zmieniono minimalną powierzchnię nowo wydzielanej działki budowlanej z 1500 m² na 1000 m². Zdaniem organu nadzoru, wprowadzenie takich, jak powyższe istotnych zmian do projektu planu bez ponowienia w tym zakresie wyłożenia projektu do publicznego wglądu, stanowi istotne naruszenie trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Organ nadzoru mając na względzie ilość uchybień przepisom prawa oraz ich charakter uznał, iż są one na tyle istotne, że stanowią podstawę do wyeliminowania planu z obrotu prawnego.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy [...] wniosła o jej oddalenie jako nieuzasadnionej. W uzasadnieniu swojego stanowiska przedstawiła szeroką argumentację przeciwko zarzutom skargi, wskazującą na ich bezzasadność.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 2 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Bd 1326/15, stwierdził nieważność § 27 ust. 2 pkt 5 zaskarżonej uchwały.

Oceniając zaskarżoną uchwałę pod kątem możliwości wystąpienia naruszeń z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. tj. zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotnego naruszenia trybu ich sporządzania, a także naruszenia właściwości organów w tym zakresie Sąd doszedł do przekonania, że konieczne jest stwierdzenie nieważności tej uchwały w części, to jest w zakresie § 27 ust. 2 pkt 5, z powodu przekroczenia uprawnień wynikających z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. i jednocześnie naruszenia kompetencji innego organu wynikających z art. 29 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz. U. z 2015 r., poz. 460).

Sąd wskazał, że uprawnienie określone w art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. a uszczegółowione treścią § 4 pkt 9 rozporządzenia, także ze względu na treść art. 29 ustawy o drogach publicznych nie obejmuje możliwości wprowadzenia takiego zakazu, jak wynikający z zapisu § 27 ust. 2 pkt 5 mpzp tj.: "zakaz obsługi komunikacyjnej z drogi wojewódzkiej, graniczącej z terenem od strony wschodniej" – dla działki o nr ewidencyjnym [...], położonej w K., w obrębie geodezyjnym G. – teren o symbolu 1.MN/U, który w praktyce oznacza zakaz lokalizacji zjazdów z drogi wojewódzkiej dla tej działki, od strony wschodniej.

Sąd przywołując uregulowanie zawarte w art. 29 ustawy o drogach publicznych wskazał, że kwestia kompetencji i formy działania zarządcy drogi w zakresie budowy i przebudowy zjazdów została uregulowana w akcie prawnym rangi ustawowej. Zatem niedopuszczalne jest regulowanie tej materii w jakikolwiek sposób w akcie niższego rzędu, jakim jest sporna uchwała. Źródła ograniczeń uznania administracyjnego zarządcy drogi w sprawach dotyczących określonych w planie zjazdów nie mogą stanowić przepisy prawa (w tym akty prawa miejscowego) z zakresu zagospodarowania i ładu przestrzennego. Przepisy art. 29 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych stanowią regulację szczególną w stosunku do przepisów u.p.z.p., a przewidziane w niej instytucje i środki prawne, w tym akty indywidualne, realizują odmienne cele i zadania. Sąd podniósł, że związanie zarządcy drogi treścią planu miejscowego w zakresie obsługi komunikacyjnej określonych terenów, w tym możliwości lokalizacji zjazdów z drogi publicznej, skutkowałoby bezprzedmiotowością regulacji art. 29 ustawy o drogach publicznych i wydawanych na podstawie tych przepisów decyzji administracyjnych. Akceptacja prezentowanego przez Radę stanowiska oznaczałaby niedopuszczalne przesunięcie ustawowych kompetencji w zakresie rozstrzygania tej kategorii spraw z zarządcy drogi na radę gminy jako organu właściwego do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Kwestia dotycząca lokalizacji zjazdów z drogi publicznej rozstrzygana jest w trybie postępowania administracyjnego i w formie decyzji administracyjnej, nie zaś procedury planistycznej i aktu prawa miejscowego - miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Decyzja o lokalizacji zjazdu z drogi publicznej ma charakter uznaniowy, a podstawowym kryterium, które warunkuje uzyskanie zgody na nią jest spełnienie wymogów bezpieczeństwa ruchu drogowego.

Sąd stwierdził, że § 27 ust. 2 pkt 5 spornej uchwały nie ma ustawowej podstawy prawnej i nie może ostać się w obrocie prawnym, albowiem nie stanowi przejawu władztwa planistycznego gminy co do zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej i wykracza poza sferę, którą rada gminy może regulować w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Powyższe jest naruszeniem zasad sporządzenia tego planu.

Sąd uznał, że pozostałe zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie. Sąd podzielił argumentację przedstawioną przez Radę Gminy w odpowiedzi na skargę i w piśmie procesowym z dnia 24 lutego 2016 r., uznając ją za logiczną i przekonującą, a przede wszystkim za zgodną z mającymi zastosowanie w tej sprawie przepisami u.p.z.p.

Sąd stwierdził, że określając we wskazanych w skardze przepisach spornej uchwały maksymalną powierzchnię zabudowy w stosunku do powierzchni działki budowlanej Rada zastosowała się do aktualnego brzmienia art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. Zgodnie z nim w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów. W sytuacji zatem, gdy zgodnie z tym przepisem za powierzchnię odniesienia takich parametrów jak intensywność zabudowy czy udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej koniecznym było przyjęcie powierzchni działki budowlanej, to logicznym jest przyjęcie także odniesienia powierzchni zabudowy do powierzchni działki budowlanej, tym bardziej że parametr ten dotyczy terenów przeznaczonych pod zabudowę. W ocenie Sądu taka redakcja zapisów planu zapewnia ich lepszą czytelność i spójność. Sąd zgodził się z argumentacją przedstawioną przez Radę Gminy, że zastosowanie wprost zapisu zgodnego z § 4 pkt 6 rozporządzenia, czyli odniesienia wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni działki, powodowałoby że wskaźniki zagospodarowania dla jednego terenu byłyby odnoszone do różnych pojęć prawnych tzn. raz do działki budowlanej, a raz do działki, którą można by odczytywać jako działkę gruntu lub jako działkę budowlaną. Przez przyjęcie jednakowego elementu odniesienia dla poszczególnych wskaźników zagospodarowania terenu, zachowano spójność zapisów planu. Ustalanie wskaźników zabudowy i zagospodarowania terenu w odniesieniu do działki budowlanej lub do działki gruntu mogłoby zaś spowodować chaos w interpretacji ustaleń planu oraz problemy z jego realizacją na etapie procesu budowlanego. Sąd uznał, że sposób zredagowania zapisów § 15 ust. 3 pkt 5, § 19 ust. 3 pkt 5, § 22 ust. 3 pkt 5, § 23 ust. 3 pkt 5, § 26 ust. 3 pkt 5, § 27 ust. 3 pkt 5, § 29 ust. 3 pkt 6, § 30 ust. 3 pkt 6, § 33 ust. 3 pkt 5, § 34 ust. 3 pkt 5, § 38 ust. 3 pkt 5, § 39 ust. 3 pkt 5, § 44 ust. 3 pkt 5, § 48 ust. 3 pkt 5, § 51 ust. 3 pkt 5, § 54 ust. 3 pkt 5, § 55 ust. 2 pkt 5 zaskarżonej uchwały, poprzez określenie maksymalnej powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki budowlanej, nie narusza zasad sporządzania mpzp.

Sąd stwierdził, że wprowadzony przez Radę w § 17 ust. 2 pkt 1, § 40 ust. 2 pkt 2 i w § 45 ust. 2 pkt 1 spornej uchwały zakaz zabudowy dotyczy gruntów przeznaczonych w planie, tak jak dotychczas na cele rolnicze, które charakteryzują się dobrą bonitacją, wykorzystywanych wyłącznie do produkcji rolniczej – pod uprawy, nie zabudowanych (tereny oznaczone symbolami 2.R, 3.R, 7.R) i należy traktować go jako dopuszczalny przejaw woli miejscowego prawodawcy do określenia zgodnie z art.15 ust. 2 pkt 1, 3a i 6 u.p.z.p. zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, kształtowania krajobrazu, zabudowy, a także realizacji polityki przestrzennej Gminy określonej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, mieszczący się w zakresie władztwa planistycznego przekazanego gminie przez ustawodawcę (art. 3 ust. 1 u.p.z.p.). Sąd za uprawnioną uznał przedstawioną przez Radę Gminy argumentację odnoszącą się do treści załącznika nr 1 do rozporządzenia, gdzie tereny użytkowane rolniczo podzielone zostały na trzy kategorie: tereny rolnicze o symbolu R, tereny obsługi produkcji w gospodarstwach rolnych, hodowlanych, ogrodniczych oraz gospodarstwach leśnych i rybackich o symbolu RU, tereny zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych o symbolu RM. Podział taki uprawnia do uznania, że tereny użytkowane rolniczo, na których przewiduje się możliwość zabudowy powinny być oznaczone symbolem RU albo RM. Natomiast tereny stricte rolnicze, na których nie przewiduje się zabudowy powinny być oznaczone symbolem R. Przy takim założeniu zapisanie w treści uchwały zakazu zabudowy stanowi dookreślenie znaczenia symbolu R. Sąd podkreślił, że prawidłowość wprowadzenia zakazu zabudowy na terenach rolniczych potwierdza fakt, iż, jak wyjaśniono w odpowiedzi na skargę, tereny te w większości położone są w obszarze otuliny T. Parku Krajobrazowego i Natura 2000, co oznacza że posiadają szczególne walory przyrodnicze, które warto chronić także przez ograniczenie zabudowy. Sąd stwierdził, że sporny zapis nie narusza zasad sporządzania mpzp.

Dopuszczenie w § 52 ust. 2 pkt 1 spornej uchwały dla terenu 3.ZN (teren zieleni objęty formą ochrony przyrody) zalesienia należy, zdaniem Sądu, odczytywać tak, jak przedstawiła to Rada Gminy w odpowiedzi na skargę, to jest w kontekście zasad kształtowania zagospodarowania terenu (zadrzewienia), a nie przeznaczenia gruntów do zalesienia w trybie art. 14 ust. 3 ustawy o lasach i prowadzenia gospodarki leśnej na tym terenie. Taki sposób interpretowania tego zapisu jest niewątpliwie związany ze szczególnym charakterem tego terenu objętego ochroną przyrody w formie Obszaru Chronionego Krajobrazu Zalewu K., na którym uchwałą Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Zalewu K. (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2015r., poz. 2577), przewidziano, że celem ochrony jest m.in. zwiększenie istniejącego stopnia pokrycia terenów drzewostanami, w szczególności na terenach porolnych tam, gdzie z przyrodniczego i ekonomicznego punktu widzenia jest to możliwe. Zapis ten nie stanowi więc dopuszczenia niezgodnej z przepisami prawa zmiany przeznaczenia terenów i nie narusza zasad sporządzania planu miejscowego.

Ponadto Sąd uznał, że zmiany wprowadzone przez Wójta do projektu mpzp wynikające z uwzględnienia części uwag mieszkańców nie były na tyle istotne, aby koniecznym było ponowienie procedury w zakresie uzgodnień planu. Zgodnie z art. 17 pkt 13 u.p.z.p. Wójt wprowadza zmiany do projektu planu miejscowego wynikające z rozpatrzenia uwag, o których mowa w pkt 11, a następnie w niezbędnym zakresie ponawia uzgodnienia. Sąd powołał się na pogląd utrwalony w orzecznictwie, że interpretując art. 17 pkt 13 u.p.z.p. należy mieć na uwadze charakter prawny uwag wnoszonych do projektu planu. Gdy są to uwagi o charakterze indywidualnym, zgłaszane do poszczególnych działek, to jako takie mogą być uwzględniane przez wójta w trybie art. 17 pkt 13 u.p.z.p., to jest bez obowiązku ponowienia procedury planistycznej. Inaczej jest w przypadku wprowadzenia zmian o charakterze ogólniejszym, gdy występuje konflikt interesów różnych grup właścicieli działek położonych na obszarze objętym zmianami. (vide: wyroki NSA z dnia 5.10.2011 r., sygn. akt II OSK 1435/11, z dnia 13.08.2014 r., sygn. akt II OSK 2879/13; dostępne na stronie: nsa.gov.pl).

Sąd wskazał, że w niniejszej sprawie Wójt uwzględnił 4 uwagi. W efekcie w § 5 pkt 2 uchwały dodano zapis: "uciążliwość prowadzonej działalności usługowej nie może wykraczać poza granice działki budowlanej", w celu ochrony interesów właścicieli działek, ponieważ na tym terenie zabudowa usługowa jest zawsze powiązana z zabudową mieszkaniową jednorodzinną, dla której ważne jest zabezpieczenie przed uciążliwościami wynikającymi z prowadzenia działalności usługowej. Ponadto w § 44 ust. 3 pkt 6 uchwały zmniejszono parametr minimalnej powierzchni nowo wydzielonej działki budowlanej z 1500 m² na 1000 m² i powiększono teren przeznaczony do użytku rolniczego. Stało się to na wyraźne życzenie właścicieli działki [...] obręb Ł.. Zmiana została dokonana tylko na terenie tej działki (wnioskujący są właścicielami także sąsiednich działek) i jej skutki będą dotyczyć wyłącznie właścicieli działki wnioskujących o zmianę. Ponadto uwzględnienie tej uwagi doprowadziło do zmiany obiektywnie korzystnej, polegającej na zmniejszeniu obszaru przeznaczonego pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i usługową (1 MN/U – załącznik 10a do mpzp) z 13 553 m² do 6 789 m², co z kolei spowodowało ograniczenie możliwości zintensyfikowania zabudowy terenów użytkowanych rolniczo. Kolejną, zmianą było wprowadzenie w § 26 ust. 2 pkt 5 spornej uchwały zapisu umożliwiającego zbliżenie się zabudowy mieszkaniowej na działce nr [...] na odległość 1,5 m lub bezpośrednio do granicy z działką nr [...]. Sąd podkreślił, że istotną okolicznością związaną z tą zmianą, zarazem ją usprawiedliwiającą było to, że działka, do której dopuszczono zbliżenie zabudowy jest własnością gminną i ze względu na to, że przechodzą przez nią liczne sieci infrastruktury technicznej o charakterze sieci zbiorczych, kolektorów przesyłowych o większych średnicach, nie jest i nie może być zabudowana. Eliminuje to ewentualność powstania w przyszłości konfliktów na tle zbliżenia zabudowy na działce nr [...] do granicy z działką nr [...]. W zakresie oceny ostatniej zmiany, nie związanej ze złożeniem uwag, którą była niewielka (o 0,05%) korekta granic terenu 7R (załącznik 9 do mpzp), we fragmencie przebiegającym na obszarze skarpy, spowodowana wymianą mapy sytuacyjno-wysokościowej podczas wykonywania prac planistycznych, Sąd zauważył, że zmiana ta nie wpłynęła na przeznaczenie ani sposób zagospodarowania obszaru objętego planem, nie naruszyła interesu prawnego żadnego podmiotu, doprowadzono natomiast do zgodności granic planu ustalonych w spornej uchwale i w uchwale intencyjnej. Wprowadzenia powyżej przedstawionych zmian do planu, w ocenie Sądu nie można było zakwalifikować jako istotnego naruszenia trybu sporządzenia mpzp. Sąd podzielił pogląd, że przez istotne naruszenie trybu, o którym mowa w art. 28 ust. 1 u.p.z.p., należy rozumieć takie naruszenie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w których przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego. Przy czym ocena zaistnienia tej przesłanki wymaga odrębnych rozważań w każdym indywidualnym przypadku, uwzględniających przede wszystkim, że celem omawianej regulacji jest zagwarantowanie praw podmiotów, które mogą zostać naruszone w wyniku sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (vide: wyrok NSA z dnia 5.10.2011 r., sygn. akt II OSK 1435/11).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda [...] zaskarżając go w części dotyczącej naruszenia:

1) art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199 z późn. zm.), zwanej dalej "u.p.z.p.", w związku z § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587) poprzez określenie powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki budowlanej,

2) art. 15 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 909) poprzez ustalenie w planie zakazu zabudowy na terenach użytków rolnych bez uzasadnionej przyczyny, co w konsekwencji wykracza poza zakres władztwa planistycznego gminy,

3) art. 15 ust. 2 pkt 1, art. 17 pkt 6 lit. c u.p.z.p. oraz art. 7 ust. 1 i ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez brak rozgraniczenia liniami rozgraniczającymi terenów o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania.

Na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj.:

1) naruszenie § 4 pkt 6 cyt. rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w związku z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., w brzmieniu obowiązującym w dacie sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, oraz w związku z art. 2, 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.), zwanej dalej "Konstytucją" poprzez bezpodstawne przyjęcie, że określenie maksymalnej powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki budowlanej nie narusza zasad sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

2) naruszenie art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w związku z § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w związku z art. 94 i art. 7 Konstytucji poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że określona maksymalna powierzchnia zabudowy w stosunku do powierzchni działki budowlanej jest zgodna z przywołanymi wyżej przepisami prawa, w sytuacji gdy przyjęta w zapisach zaskarżonej uchwały maksymalna powierzchnia zabudowy w stosunku do powierzchni działki budowlanej odbiega od § 4 pkt 6 cyt. rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i w konsekwencji na braku stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały, w § 15 ust. 3 pkt 5 w zakresie "budowlanej", § 19 ust. 3 pkt 5 w zakresie "budowlanej", § 22 ust. 3 pkt 5 w zakresie "budowlanej", § 23 ust. 3 pkt 5 w zakresie "budowlanej", § 26 ust. 3 pkt 5 w zakresie "budowlanej", § 27 ust. 3 pkt 5 w zakresie "budowlanej", § 29 ust. 3 pkt 6 w zakresie "budowlanej", § 30 ust. 3 pkt 6 w zakresie "budowlanej", §33 ust. 3 pkt 5 w zakresie "budowlanej", § 34 ust. 3 pkt 5 w zakresie "budowlanej", § 38 ust. 3 pkt 5 w zakresie" budowlanej", § 39 ust. 3 pkt 5 w zakresie "budowlanej", § 44 ust. 3 pkt 5 w zakresie "budowlanej", §48 ust. 3 pkt 5 w zakresie "budowlanej", § 51 ust. 3 pkt 5 w zakresie "budowlanej", § 54 ust. 3 pkt 5 w zakresie "budowlanej" oraz § 55 ust. 2 pkt 5 w zakresie "budowlanej",

3) naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p., w związku z art. 2 ust. 1 powołanej ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz art. 7, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji poprzez bezpodstawne przyjęcie, że wprowadzenie zakazu zabudowy na gruntach rolnych w planie miejscowym stanowi dopuszczalny przejaw woli miejscowego prawodawcy do określenia zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 1, 3a i 6 u.p.z.p. zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, kształtowania krajobrazu, zabudowy, a także realizacji polityki przestrzennej Gminy określonej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, mieszczący się w zakresie władztwa planistycznego przekazanego gminie przez ustawodawcę,

4) naruszenie art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p., oraz art. 2 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz art. 7, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 3 i art. 94 Konstytucji poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że określenie zakazu zabudowy na gruntach rolnych bez uzasadnionej podstawy nie stanowi naruszenia zasad sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i w konsekwencji braku stwierdzenia nieważności zapisów § 17 ust. 2 pkt 1, § 40 ust. 2 pkt 2 i § 45 ust. 2 pkt 1 zaskarżonej uchwały,

5) naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 1, art. 17 pkt 6 lit. c u.p.z.p. oraz art. 7 ust. 1 i ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, art. 14 ust. 3 ustawy z dnia 28 września 2001 r. o lasach (Dz. U. z 2015 r., poz. 2100 z późn. zm.), w związku z art. 7 i art. 94 Konstytucji poprzez nieuprawnione przyjęcie, że zapis "dopuszcza się zalesienia" dla terenu oznaczonego symbolem 3.ZN (teren zieleni objęty formą ochrony przyrody) należy odczytać w kontekście zasad kształtowania zagospodarowania terenu (zadrzewienia), a nie przeznaczenia gruntów do zalesienia w trybie art. 14 ust. 3 ustawy o lasach i prowadzenia gospodarki leśnej na tym terenie i w konsekwencji uznanie, że zapis "dopuszcza się zalesienia" nie stanowi dopuszczenia niezgodnej z przepisami prawa zmiany przeznaczenia terenów i nie naruszenia zasad sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

6) naruszenie art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 15 ust. 2 pkt 1, art. 17 pkt 6 lit. c u.p.z.p. oraz art. 7 ust. 1 i ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, art. 14 ust. 3 ustawy z dnia 28 września 2001 r. o lasach (Dz. U. z 2015 r., poz. 2100 z późn. zm.), w związku z art. 7 i art. 94 Konstytucji poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że dopuszczenie zalesienia dla terenu oznaczonego symbolem 3.ZN (teren zieleni objęty formą ochrony przyrody) nie stanowi zmiany przeznaczenia terenu poza procedurą sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i w konsekwencji braku stwierdzenia nieważności zapisów § 52 ust. 2 pkt 1 zaskarżonej uchwały.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w części oddalającej skargę Wojewody [...] i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy. Zwrócono się także o zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Jednocześnie Wojewoda, na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a. wystąpił o rozpoznanie wniesionej skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

W obszernym uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej wskazano argumentację przemawiającą za uwzględnieniem podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Gminy [...] wniosła o jej oddalenie w całości i zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, przy czym nie wszystkie podniesione w niej zarzuty okazały się zasadne.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Z uwagi na podjęcie zaskarżonej uchwały Rady Gminy [...] nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w dniu [...] kwietnia 2015 r. kontrola legalności jej zapisów będzie podlegała ocenie według stanu prawnego z dnia jej podjęcia. Nie obejmie więc ona zmiany treści art. 28 ust.1 u.p.z.p. wskazującego przesłanki stwierdzenia nieważności planu miejscowego, którego brzmienie zostało zmienione przez art. 41 pkt 5 ustawy z dnia 9 października 2015 r. o rewitalizacji (Dz. U. z 2015 r. poz. 1777) zmieniającej nin. ustawę z dniem 18 listopada 2015 r.

Zgodnie z art. 147 § 1 P.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Uchwała Rady Gminy w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 u.p.z.p.) a zatem w razie uwzględnienia skargi Sąd stwierdza nieważność całego planu lub wskazanych jego zapisów.

Podstawy stwierdzenia nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określone zostały w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W myśl tego przepisu, w brzmieniu sprzed nowelizacji u.p.z.p. ustawą z dnia 9 października 2015 r. o rewitalizacji (Dz. U. z 2015 r. poz. 1777) naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności jest naruszenie zasad sporządzenia planu miejscowego. Przez naruszenie tych zasad należy rozumieć każde, nawet nieistotne, naruszenie wskazań co do jego merytorycznej zawartości. Należy badać czy uchwała ta zawiera część tekstową, graficzną i inne załączniki, odpowiednie ustalenia, a także czy zachowane zostały standardy dokumentacji planistycznej. Właściwą zawartość planu miejscowego wskazują przepisy art. 15 ust. 1, art. 17 pkt 4 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. O ustaleniach planu koniecznych lub dopuszczalnych stanowi treść art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p. Natomiast standardy dokumentacji planistycznej tj. materiały planistyczne, skalę opracowań kartograficznych, stosowane oznaczenia, nazewnictwo, standardy oraz sposoby dokumentowania prac planistycznych określiło wydane na podstawie upoważnienia ustawowego z art. 16 ust. 2 rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587, dalej jako rozporządzenie).

Wśród przewidzianych w art. 15 ust. 2 u.p.z.p. postanowień planu miejscowego, które obowiązkowo powinny się znaleźć w jego treści w pkt 6 wskazano na zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów.

Z § 4 pkt 6 rozporządzenia wynika, że przy zapisywaniu ustaleń projektu tekstu planu miejscowego dotyczących ustalenia parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu powinno w szczególności znaleźć się określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy oraz geometrii dachu.

Mając na uwadze zarzuty skargi kasacyjnej odnoszące się do naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 6 rozporządzenia w zw. z art. 2, 7, i 94 Konstytucji RP a także art. 28 ust. 1 u.p.z.p. NSA stwierdza, że należy je podzielić tylko w zakresie ustaleń planu zawartych w § 38 ust. 3 pkt 5 oraz § 39 ust. 3 pkt 5 w zakresie użytego tam określenia "budowlanej".

W kontrolowanej uchwale Rady Gminy [...] przy określaniu parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu dla obszarów o różnym przeznaczeniu zamiast odniesienia wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni działki lub terenu jak stanowi § 4 pkt 6 rozporządzenia Rada Gminy wielkość powierzchni zabudowy odniosła do powierzchni zabudowy "działki budowlanej".

Wojewoda [...] uznał, że użycie określenia "budowlanej" powoduje niezgodność zapisu ustaleń planu z § 4 pkt 6 rozporządzenia, co skutkuje naruszeniem art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. a w konsekwencji prowadzi do naruszenia zasad sporządzania planu i jest podstawą do stwierdzenia nieważności ustaleń planu tam gdzie taki zapis wystąpił.

Sąd w zaskarżonym wyroku przyjął, że w sytuacji, gdy zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. za powierzchnię odniesienia takich parametrów jak intensywność zabudowy czy udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej koniecznym było przyjęcie powierzchni działki budowlanej, to logicznym jest przyjęcie także odniesienia powierzchni zabudowy do powierzchni działki budowlanej, tym bardziej że parametr ten dotyczy terenów przeznaczonych pod zabudowę. Sąd uznał, że taka redakcja zapisów planu zapewnia ich lepszą czytelność i spójność. Ustalanie wskaźników zabudowy i zagospodarowania terenu w odniesieniu do działki budowlanej lub do działki gruntu mogłoby zaś spowodować chaos w interpretacji ustaleń planu oraz problemy z jego realizacją na etapie procesu budowlanego. Sąd uznał, że sposób zredagowania zapisów § 15 ust. 3 pkt 5, § 19 ust. 3 pkt 5, § 22 ust. 3 pkt 5, § 23 ust. 3 pkt 5, § 26 ust. 3 pkt 5, § 27 ust. 3 pkt 5, § 29 ust. 3 pkt 6, § 30 ust. 3 pkt 6, § 33 ust. 3 pkt 5, § 34 ust. 3 pkt 5, § 38 ust. 3 pkt 5, § 39 ust. 3 pkt 5, § 44 ust. 3 pkt 5, § 48 ust. 3 pkt 5, § 51 ust. 3 pkt 5, § 54 ust. 3 pkt 5, § 55 ust. 2 pkt 5 zaskarżonej uchwały, poprzez określenie maksymalnej powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki budowlanej, nie narusza zasad sporządzania planu miejscowego.

NSA uważa, że dookreślenie "budowlanej" jakie zastosowała Rada Gminy w kwestionowanych przez organ nadzoru postanowieniach planu przy określaniu maksymalnej powierzchni zabudowy nie będzie sprzeczne ze standardami zapisu ustaleń planu co do parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu z § 4 pkt 6 rozporządzenia. Jeżeli można przyjąć, że maksymalna powierzchnia zabudowy dotyczy w istocie, działki, którą zgodnie z przeznaczeniem ustalonym dla danego obszaru lub przyjętym sposobem jej zagospodarowania, można by uznać za działkę budowlaną.

Inaczej mówiąc, skoro dla danego obszaru przewidziano możliwość zabudowy, to znajdujące się tam działki, mocą ustalonego planem przeznaczenia lub w związku ze sposobem ich zagospodarowania, należy traktować jako działki budowlane. Zatem to charakter przeznaczenia danego obszaru lub forma zagospodarowania w planie miejscowym powoduje, że parametr maksymalnej powierzchni zabudowy należy odnieść raz do powierzchni działki lub terenu a innym razem do powierzchni działki, która będzie stanowiła działkę budowlaną.

Dokonana przez NSA analiza przeznaczenia terenów kontrolowanego planu wykazała, że maksymalna powierzchnia zabudowy odniesiona do powierzchni działki budowlanej tylko w przypadku § 38 ust. 3 pkt 5 i § 39 ust. 3 pkt 5 uchwały nie dotyczy terenu przeznaczonego pod zabudowę. We wskazanych wyżej przypadkach parametr ten dotyczy odpowiednio: obszaru oznaczonego jako 1.UST i 2.UST - tereny sportu, rekreacji, turystyki i wypoczynku; obszaru oznaczonego jako 3.UT-RI, 4.UT-RI, 5.UT-RI - tereny turystyki i wypoczynku oraz rekreacji indywidualnej. W pozostałych przypadkach plan miejscowy określił takie przeznaczenie terenu, które przewiduje określony rodzaj zabudowy i tak: w § 15 ust. 3 pkt 5 (1.MN - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna), § 19 ust. 3 pkt 5 (1.MN-U zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, zabudowa usługowa), § 22 ust. 3 pkt 5 (1.MN-U zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, zabudowa usługowa), § 23 ust. 3 pkt 5 (2.MN - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna), § 26 ust. 3 pkt 5 (1.MN-U zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, zabudowa usługowa), § 27 ust. 3 pkt 5 (1.MN/U zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna z uzupełniającą zabudową usługową), § 29 ust. 3 pkt 6 (1.MN-U zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, zabudowa usługowa), § 30 ust. 3 pkt 6 (1.MN/U, 2.MN/U zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna z uzupełniającą zabudową usługową), § 33 ust. 3 pkt 5 (1.MN/U zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna z uzupełniającą zabudową usługową), § 34 ust. 3 pkt 5 (2.MN/U zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna z uzupełniającą zabudową usługową), § 44 ust. 3 pkt 5 (1.MN/U, 3.MN/U, 4.MN/U zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna z uzupełniającą zabudową usługową), § 51 ust. 3 pkt 5 (2.MN-U zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, zabudowa usługowa), § 54 ust. 3 pkt 5 (1.MN - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna), § 55 ust. 2 pkt 5 (1.MN-U zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, zabudowa usługowa).

Należy stwierdzić, że co prawda przewidziane w § 48 ust. 3 pkt 5 przeznaczenie terenu (1.RI rekreacja indywidualna) nie wskazuje wprost na możliwość zabudowy ale plan w istocie taką możliwość przewiduje. W § 48 ust. 2 pkt 1 wskazano bowiem, że możliwa jest lokalizacja zabudowy w formie wolno stojącego budynku rekreacyjnego oraz budynku gospodarczo- garażowego.

Zaznaczyć należy, że odniesienie maksymalnej powierzchni zabudowy na wzór parametru maksymalnej i minimalnej intensywności zabudowy oraz minimalnego udziału procentowego powierzchni biologicznie czynnej do powierzchni działki budowlanej zamiast powierzchni działki lub terenu można uznać za błąd redakcyjny sporządzającego plan miejscowy. Zazwyczaj nie prowadzi to do wypaczenia postanowień planu ale może prowadzić do wątpliwości, którą działkę przyjąć za punkt odniesienia. Jeśli dany teren jest przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową czy usługową lub przewiduje się zagospodarowanie terenu w formie zabudowy o charakterze zbliżonym do wspomnianych to odniesienie do działki budowlanej nie rodzi wątpliwości. Problem powstaje natomiast, gdy ani z ogólnego przebaczenia terenu ani z przewidywanych form zagospodarowania nie wynika czy parametr ten należy odnieść do działki jako takiej czy tylko działki budowlanej. W tym ostatnim przypadku dla jasności norm planu przyjąć należy rozwiązanie z § 4 pkt 6 rozporządzenia.

Mając powyższe na uwadze NSA uznał za zasadne z uwagi jedynie na właściwą redakcję przepisów planu stwierdzić na zasadzie art. 28 ust. 1 u.p.z.p. nieważność w § 38 ust. 3 pkt 5 i § 39 ust. 3 pkt 5 uchwały bowiem przeznaczenie wskazanych tam terenów nie łączy się z zabudową, która jest zbliżona do zabudowy mieszkaniowej czy usługowej.

Kolejny zarzut skargi kasacyjnej dotyczy naruszenia przez Sąd I instancji art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p., w związku z art. 2 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz art. 7, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji poprzez bezpodstawne przyjęcie, że wprowadzenie zakazu zabudowy na gruntach rolnych w planie miejscowym stanowi dopuszczalny przejaw woli miejscowego prawodawcy do określenia zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 1, 3a i 6 u.p.z.p. zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, kształtowania krajobrazu, zabudowy, a także realizacji polityki przestrzennej Gminy określonej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, mieszczący się w zakresie władztwa planistycznego przekazanego gminie przez ustawodawcę.

Zarzut ten sprowadza się do rozstrzygnięcia kwestii czy Rada Gminy korzystając z przyznanego jej przez ustawodawcę władztwa planistycznego polegającego na swobodnym kształtowaniu polityki przestrzennej na swoim terenie może wprowadzić na terenach rolnych zakazy zabudowy, kiedy zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych gruntami rolnymi poza użytkami rolnymi są także grunty pod zabudową zagrodową i gospodarczą służącą produkcji rolnej.

Nie ulega wątpliwości, że w § 17 ust. 2 pkt 1, § 40 ust. 2 pkt 2, § 45 ust. 2 pkt 1 przedmiotowej uchwały, Rada Gminy [...] dla terenów oznaczonych symbolami: 2.R, 3.R, 7.R (tereny rolnicze) ustaliła zakaz zabudowy.

Zdaniem NSA, ustalenie dla terenów rolnych oznaczonych symbolami: 2.R, 3.R, 7.R nie stanowi, jak twierdzi organ nadzoru, przekroczenia zakresu władztwa planistycznego gminy.

Rada Gminy ustalając określone zagospodarowanie terenu w planie miejscowym jest ograniczona przez przepisy Konstytucji oraz aktów rangi ustawowej w tym zwłaszcza u.p.z.p. Zapisy planu miejscowego stanowią podstawę do ingerencji w prawo własności, co wynika z ustawowego uregulowania kwestii planowania i zagospodarowania przestrzennego. Zatem warunek z art. 64 ust. 3 Konstytucji aby ingerencja w prawo własności miała uzasadnienie w ustawie jest spełniony. Kolejnym warunkiem, który należy spełnić by ingerencja w prawo własności uznana została za dopuszczalną jest ustalenie czy ingerencja ta ma uzasadnienie wynikające z potrzeby ochrony innych wartości i jest odpowiednia do celów, którym ma służyć wprowadzane planem ograniczenie.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że ustalenie w planie miejscowym terenu o przeznaczeniu rolniczym i ustalenie na tym terenie zakazu zabudowy było prawidłowe. Ustalony w tym przypadku zakaz zabudowy spowoduje to, że te obszary nie będą mogły być zabudowane w jakikolwiek sposób. W związku z tym będą one mogły służyć wyłącznie do produkcji rolniczej. Skutek ten jest zgodny z zamierzeniami Rady Gminy [...], która chciała w ten sposób chronić obszary rolnicze przed zabudową a także sąsiadujący z nimi teren otuliny T. Parku Krajobrazowego i Natura 2000. Wyznaczony w ten sposób teren rolniczy wolny od zabudowy według Gminy ma służyć ochronie szczególnych walorów przyrodniczych tego terenu. Nie można zatem uznać, że Rada Gminy G. kierowała się przy ustalaniu ww. zapisów planu dowolnością. Zakaz zabudowy uzasadniony jest koniecznością ochrony walorów przyrodniczych tego terenu czemu niewątpliwie służyć będzie wspomniany zakaz.

Zdaniem NSA, zarówno Sąd I instancji jak i Rada Gminy słusznie wskazały, że ustalenie zakazu zabudowy na terenie rolniczym oznaczonym symbolem R jest jedynie doprecyzowaniem woli Gminy. Potwierdza to treść załącznika nr 1 do rozporządzenia, gdzie tereny użytkowane rolniczo podzielone zostały na trzy kategorie: tereny rolnicze o symbolu R, tereny obsługi produkcji w gospodarstwach rolnych, hodowlanych, ogrodniczych oraz gospodarstwach leśnych i rybackich o symbolu RU, tereny zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych o symbolu RM. Wskazany podział świadczy o tym, że tereny użytkowane rolniczo, na których przewiduje się możliwość zabudowy powinny być oznaczone symbolem RU albo RM. Natomiast tereny, które mają pozostać z woli tworzącego plan wyłącznie rolnicze, na których nie przewiduje się zabudowy powinny być oznaczone symbolem R. Tak właśnie uczyniła w przedmiotowym planie Rada Gminy G.. Nie można zatem czynić zarzutu, że dokonane przeznaczenie terenu zgodnie z przyporządkowanym mu symbolem R (załącznik nr 1 do rozporządzenia) i wynikającym z tego brakiem możliwości zabudowy, podkreślonym stosownym zapisem w postaci zakazu zabudowy, nie spełnia zasad sporządzania planu. Nie zasadne było zatem stwierdzenie nieważności § 17 ust. 2 pkt 1, § 40 ust. 2 pkt 2, § 45 ust. 2 pkt 1 przedmiotowej uchwały.

Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Podstawowe barwne oznaczenia graficzne i literowe dotyczące przeznaczenia terenów, które należy stosować na projekcie rysunku planu miejscowego, określa załącznik nr 1 do rozporządzenia (§ 9 ust. 1 rozporządzenia). Z powyższego wynika, że sporządzając projekt planu należy oznaczyć przeznaczenie terenu wydzielając go liniami rozgraniczającymi od terenów o innym przeznaczeniu. Powinno to znaleźć odzwierciedlenie na rysunku planu poprzez zastosowanie odpowiednich oznaczeń barwnych, graficznych i literowych przewidzianych w załączniku nr 1 rozporządzenia.

Objęcie liniami rozgraniczającymi terenów o różnym przeznaczeniu lub różnym sposobie zagospodarowania bez ich rozgraniczenia od siebie jest niedopuszczalne. Na projekcie rysunku planu można stosować uzupełniające i mieszane oznaczenia barwne, literowe i cyfrowe mówiące o możliwości realizacji na tym terenie zadań o różnych funkcjach pod warunkiem, że wynikające z tych oznaczeń przeznaczenie wzajemnie się nie wyklucza i nie są ze sobą sprzeczne.

Zgodnie z definicją terenów zieleni zawartą w art. 5 pkt 21 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2015 r., poz. 1651 ze zm.) przez tereny te rozumieć należy tereny urządzone wraz z infrastrukturą techniczną i budynkami funkcjonalnie z nimi związanymi, pokryte roślinnością, pełniące funkcje publiczne, a w szczególności parki, zieleńce, promenady, bulwary, ogrody botaniczne, zoologiczne, jordanowskie i zabytkowe, cmentarze, zieleń towarzysząca drogom na terenie zabudowy, placom, zabytkowym fortyfikacjom, budynkom, składowiskom, lotniskom, dworcom kolejowym oraz obiektom przemysłowym.

Natomiast gruntem leśnym są grunty oznaczone jako lasy w przepisach o lasach, zrekultywowane dla potrzeb gospodarki leśnej, pod drogami dojazdowymi do gruntów leśnych (art. 2 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych). Z kolei lasem określa się grunt:

1) o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi) - drzewami i krzewami oraz runem leśnym - lub przejściowo jej pozbawiony:

a) przeznaczony do produkcji leśnej lub

b) stanowiący rezerwat przyrody lub wchodzący w skład parku narodowego albo

c) wpisany do rejestru zabytków;

2) związany z gospodarką leśną, zajęty pod wykorzystywane dla potrzeb gospodarki leśnej: budynki i budowle, urządzenia melioracji wodnych, linie podziału przestrzennego lasu, drogi leśne, tereny pod liniami energetycznymi, szkółki leśne, miejsca składowania drewna, a także wykorzystywany na parkingi leśne i urządzenia turystyczne ( art. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2015 r., poz. 2100 ze zm.).

W art. 14 ust. 1 ustawy o lasach wskazano, że powiększanie zasobów leśnych następuje w wyniku zalesienia gruntów oraz podwyższania produkcyjności lasu w sposób określony w planie urządzenia lasu. Do zalesienia mogą być przeznaczone nieużytki, grunty rolne nieprzydatne do produkcji rolnej i grunty rolne nieużytkowane rolniczo oraz inne grunty nadające się do zalesienia, a w szczególności:

1) grunty położone przy źródliskach rzek lub potoków, na wododziałach, wzdłuż brzegów rzek oraz na obrzeżach jezior i zbiorników wodnych;

2) lotne piaski i wydmy piaszczyste;

3) strome stoki, zbocza, urwiska i zapadliska;

4) hałdy i tereny po wyeksploatowanym piasku, żwirze, torfie i glinie. (art. 14 ust. 2 ustawy o lasach).

Natomiast art. 14 ust. 3 ustawy o lasach stanowi, że grunty przeznaczone do zalesienia określa miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że zgoła czym innym jest teren zieleni urządzonej, na którym występuje różnoraka roślinność w tym drzewa np. w parkach a czy innym teren poddany zalesieniom, które jak wynika z art. 14 ust. 1 ustawy o lasach jest jedną z podstawowych form powiększania zasobów leśnych.

Odnosząc powyższe do realiów niniejszej sprawy użycie w ustaleniach zaskarżonego planu miejscowego w § 52 ust. 2 pkt 1 określenia "dopuszcza się zalesienie terenu" na terenie oznaczonym symbolem 3.ZN (teren zieleni objęty ochroną przyrody) powiązać należy z przeznaczeniem tego terenu na potrzeby gospodarki leśnej. Według definicji słownikowej termin zalesianie oznacza obsadzanie pokrywanie terenu lasem (Słownik języka polskiego pod red. prof. W. Doroszewskiego Wydawnictwo PWN Warszawa 1968 str. 592, podobnie Uniwersalny Słownik języka polskiego PWN pod red. prof. S. Dubisza Wydawnictwo Naukowe PWN Warszawa 2008, str. 813). Przyjmując potoczne znaczenie tego słowa nie sposób przyjąć, że zalesianie jest tym samym co np. zadrzewianie (oznacza obsadzanie jakiegoś terenu drzewami). Słowo zalesianie obejmuje w sobie element skutku lub celu w postaci powstania lasu dlatego umieszczenie go w ustaleniach planu miejscowego wskazuje na przeznaczenie danego terenu pod uprawy leśne. Nie jest to jedynie, jak twierdzi Rada Gminy w niniejszej sprawie, forma zagospodarowania terenu polegająca na sadzeniu drzew bowiem wówczas należało użyć zwrotu "dopuszcza się sadzenie drzew, zadrzewienia". "Dopuszcza się zalesianie" w powiązaniu z art. 14 ust. 1 - 3 ustawy o lasach wskazuje na możliwość powstania lasu. To jednak jest sprzeczne z przeznaczeniem terenu 3.ZN, który miał stanowić wyłącznie teren zieleni objęty ochroną przyrody.

Wobec powyższego NSA stwierdził naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. bowiem poprzez zapis w § 52 ust 2 pkt 1 zaskarżonego planu "dopuszcza się zalesienie terenu" wprowadzono inne niż teren zieleni objęty formą ochroną przyrody (3.ZN) przeznaczenie terenu, co nie zostało jednak uwidocznione ani poprzez wydzielenie liniami rozgraniczającymi ani w formie oznaczeń barwnych czy literowych w zastosowanym symbolu.

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jako akt prawa miejscowego, stanowiący o ograniczeniach w sposobie wykonywania prawa własności, winien stanowić o tym w sposób czytelny i budzący jak najmniej wątpliwości interpretacyjnych. Jeżeli tego nie czyni, budząc wątpliwości tej natury co do przeznaczenia terenu, to może stanowić zagrożenie dla standardów demokratycznego państwa, powielając wątpliwości na etapie rozstrzygnięć indywidualnych. (wyrok NSA z 10 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 1854/08, dostępne na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zasady zagospodarowania terenu i zasady kształtowania zagospodarowania muszą być jasne i nie dwuznacze. Skoro w zapisie zasad kształtowania zagospodarowania terenu zieleni objętej formą ochrony przyrody 3.ZN znalazł się zapis dopuszczający ustalenie lasu na tym terenie, to budzić to musi uzasadnione wątpliwości co do przeznaczenia tego terenu. A jeśli taki był cel, to naruszono zasady sporządzania planu bowiem przeznaczenie mieszane powinno być odpowiednio oznaczone a jeśli miałoby to być odrębne przeznaczenie na cele leśne, to powinno się tereny o różnym przeznaczeniu wydzielić liniami rozgraniczającymi i oznaczyć za pomocą przewidzianych symboli. Z uwagi na powyższe należało uznać zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. za uzasadniony, co doprowadziło do stwierdzenia nieważności § 52 ust. 2 pkt 1 planu.

Zgodzić należy się z Wojewodą, że zaakceptowanie przez Sąd I instancji powyższego zapisu mogłoby w konsekwencji doprowadzić do zmiany przeznaczenia terenu poza procedurą sporządzenia planu miejscowego. Dopuszczenie zalesienia terenu bez przeprowadzenia procedury określonej w art. 17 pkt 6 lit.c u.p.z.p. oraz art. 7 ust. 1 i ust. 2 cyt. ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych byłoby naruszeniem zasad sporządzenia planu z art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

NSA podziela w pełni argumentację i powody, z powodu których Sąd I instancji stwierdził nieważność § 27 ust. 2 pkt 5 zaskarżonej uchwały.

Sąd właściwie przyjął, że doszło do przekroczenia przez Radę Gminy uprawnień wynikających z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. i naruszenia kompetencji innego organu wynikających z art. 29 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz. U. z 2015 r., poz. 460).

Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że uprawnienie określone w art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p., uszczegółowione treścią § 4 pkt 9 rozporządzenia, także ze względu na treść art. 29 ustawy o drogach publicznych nie obejmuje możliwości wprowadzenia takiego zakazu, jak wynikający z zapisu § 27 ust. 2 pkt 5 niniejszego planu tj.: "zakaz obsługi komunikacyjnej z drogi wojewódzkiej, graniczącej z terenem od strony wschodniej" – dla działki o nr ewidencyjnym [...], położonej w K., w obrębie geodezyjnym G. – teren o symbolu 1.MN/U, który w praktyce oznacza zakaz lokalizacji zjazdów z drogi wojewódzkiej dla tej działki, od strony wschodniej.

Eliminacja przez Sąd I instancji § 27 ust. 2 pkt 5 uchwały musiała nastąpić bowiem przepis ten nie ma ustawowej podstawy prawnej. Słusznie w zaskarżonym wyroku wskazano, że nie stanowi on przejawu władztwa planistycznego gminy co do zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej i wykracza poza sferę, którą rada gminy może regulować w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Tym samym uznać należało, że Rada Gminy G. dopuściła się w tym zakresie naruszenia zasad sporządzenia planu.

Należy także podzielić stanowisko Sądu I instancji odnośnie do znaczenia wprowadzenia do przedmiotowego planu nowych zapisów w § 5 pkt 2, § 44 ust. 3 pkt 6, § 26 ust. 2 pkt 5 planu, w związku z rozpatrzeniem uwag zgłoszonych do planu. Analiza tych zmian oraz powodów dla których zostały one dokonane przedstawiona przez Sąd I instancji, w ocenie NSA jest prawidłowa i uzasadnia twierdzenie, że nie można było ich zakwalifikować jako istotnego naruszenia trybu sporządzenia mpzp.

Słusznie uznał Sąd I instancji, że korekta granic terenu 7R (załącznik 9 do mpzp), we fragmencie przebiegającym na obszarze skarpy, spowodowana wymianą mapy sytuacyjno-wysokościowej podczas wykonywania prac planistycznych, nie wpłynęła na przeznaczenie ani sposób zagospodarowania obszaru objętego planem, nie naruszyła interesu prawnego żadnego podmiotu. Wyłącznym i pożądanym skutkiem jej dokonania było to, że doprowadzono do zgodności granic planu ustalonych w spornej uchwale i w uchwale intencyjnej.

Mając powyższe na uwadze NSA w oparciu o art. 147 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a. orzekł jak w pkt 1, 2 i 3 sentencji. NSA odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego w całości na zasadzie art. 207 § 2 P.p.s.a. bowiem uznał, że wyłączną przyczyną sprawiającą, że doszło do postępowania kasacyjnego było częściowo wadliwe orzeczenie Sądu I instancji, które spowodowało wniesienie skargi kasacyjnej uwzględnionej częściowo przez Naczelny Sąd Administracyjny.