Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SAB/Wa 404/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-02-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
659
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Stwierdzono, iż przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i w pozostałym zakresie umorzono postępowanie
Powołane przepisy: article: art. 35; art. 36
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Łuczaj Sędziowie sędzia WSA Joanna Borkowska (spr.) sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj po rozpoznaniu w dniu 11 lutego 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi W. T. i G. T. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Inwestycji i Rozwoju w przedmiocie rozpatrzenia odwołania 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Ministra Inwestycji i Rozwoju do rozpoznania sprawy, 2. stwierdza, że Minister Inwestycji i Rozwoju dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, 3. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 4. zasądza od Ministra Inwestycji i Rozwoju na rzecz skarżących W. T. i G. T. solidarnie kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 19 lipca 2018 r. W. T., działający w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik G. T., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie przez Ministra Inwestycji i Rozwoju postępowania w przedmiocie rozpatrzenia odwołania z dnia 8 grudnia 2017 r. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość.

Skarżący zarzucili naruszenie art. 7, art. 8, art. 12, art. 35 § 3, art. 36 i art. 37 § 5 i 8 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.) oraz wnieśli o zobowiązanie Ministra do wydania decyzji w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, a także o stwierdzenie, że Minister dopuścił się przewlekłości postępowania z rażącym naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu skargi W. T. wskazał, że pismem z dnia 8 grudnia 2017 r. wniósł odwołanie do Ministra Infrastruktury od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w S., która została objęta decyzją Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2017 r. o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej pn. "Budowa obwodnicy miasta [...] w ciągu drogi krajowej nr [...] [...]-[...] wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, budowlami i urządzeniami budowlanymi". Odwołanie to zostało przekazane przez Wojewodę [...] do organu II instancji, tj. Ministra Infrastruktury za pismem z dnia 12 stycznia 2017 r. nr [...].

Skarżący wyjaśnił, że w związku z przedłużającym się postępowaniem oraz milczeniem organu (organ nie poinformował strony o przyczynach zwłoki, ani też nie wyznaczył dodatkowego terminu załatwienia sprawy), pismem z dnia 12 marca 2018 r. wystąpił zgodnie z art. 37 k.p.a. do Ministra Infrastruktury z ponagleniem, które zostało bez odpowiedzi.

Skarżący zarzucił, że od momentu przekazania jego odwołania wraz z aktami sprawy przez Wojewodę [...] do Ministra Infrastruktury minęło ponad 6 miesięcy, a organ właściwy do rozpatrzenia odwołania nie wydał decyzji w sprawie. Naruszone zostały przepisy dotyczące terminów załatwienia spraw, ponieważ zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym powinno nastąpić w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Naruszony też został przepis art. 36 k.p.a., który zobowiązuje organ do zawiadomienia strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie. Organ powinien przy tym podać przyczyny zwłoki, wskazać nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczyć o prawie wniesienia ponaglenia. Organ nie rozpatrując ponaglenia naruszył ponadto przepis art. 37 § 5 k.p.a., w myśl którego ponaglenie powinno być rozpatrzone w terminie 7 dni od dnia jego otrzymania.

Zdaniem skarżącego, przewlekłość postępowania jest oczywista i rażąca. Powoduje negatywne skutki dla skarżących, ponadto skarżący trącą zaufanie do organów administracji publicznej. Skarżący podkreślił, że przedmiotowa sprawa dotyczy ustalenia odszkodowania za przejętą nieruchomość, której skarżący są współwłaścicielami. Nieruchomość ta już wcześniej została przejęta na cele publiczne (w dniu [...] sierpnia 2017 r. nastąpiło przekazanie działek inwestorowi) i wykonywana jest na niej obecnie droga stanowiąca część obwodnicy miasta [...]. Przeciągająca się sprawa odwoławcza i brak ostatecznej decyzji administracyjnej powoduje, że nie jest rozstrzygnięta sprawa odszkodowania, a zatem skarżącym nie może być wypłacone należne odszkodowanie za przejętą nieruchomość, które chcieliby wykorzystać na ważne dla nich cele. Dodał, że właścicielom innych działek, którzy nie wnosili odwołania od decyzji Wojewody, odszkodowanie już dawno zostało wypłacone.

Skarżący zarzucił, że taka postawa organu odwoławczego, który pozostaje w bezczynności i prowadzi postępowanie przewlekle, jest wyrazem lekceważenia prawa, a w szczególności przepisów dotyczących terminów załatwienia sprawy, które z punktu widzenia skarżących, oczekujących odszkodowania za nieruchomość, mają istotne znaczenie. Wydawanie decyzji, która ma rozstrzygać o ważnych życiowych dla stron interesach, przeciągane jest w czasie, a organ nie liczy się przy tym z zasadami postępowania oraz prawami stron.

Pismem z dnia 24 sierpnia 2018 r. Minister Inwestycji i Rozwoju udzielił odpowiedzi na skargę, wnosząc o oddalenie skargi.

Minister wskazał, że Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r., znak: [...] orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości 167 599,00 zł za prawo własności nieruchomości przejętej z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa, oznaczonej jako działki nr [...] o pow. 0,0101 ha, nr [...] o pow. 0,0390 ha, nr [...] o pow. 0,1405 ha i nr [...] o pow. 0,0755 ha położonej w obrębie [...], przeznaczonej pod budowę obwodnicy miasta [...] w ciągu drogi krajowej nr [...] [...]-[...] wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, budowlami i urządzeniami budowlanymi, w tym na rzecz G. T. kwoty 55 866,33 zł, na rzecz W. T. kwoty 55 866,33 zł, na rzecz J. T. 27 933,17 zł i na rzecz A. B. kwoty 27 933,17 zł (pkt 1 decyzji), o powiększeniu ustalonego odszkodowania o kwotę 8 379,95 zł z tytułu wcześniejszego wydania ww. nieruchomości i przyznaniu ww. kwoty na rzecz współwłaścicieli stosownie do udziałów tj.: 2 793,31 na rzecz W. T., 2793,31 zł na rzecz G. T., 1396,67 zł na rzecz J. T. i 1 396,66 zł na rzecz A. B. (pkt 2 decyzji) oraz zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o ustaleniu odszkodowania stanie się ostateczna, jednak nie wcześniej niż przed uzyskaniem przez decyzję o realizacji inwestycji drogowej waloru ostateczności (pkt 3 decyzji).

Odwołanie od ww. decyzji złożył W. T., działający w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik G. T.. W odwołaniu podniósł, że operat szacunkowy, w oparciu o który zostało ustalone odszkodowanie, został sporządzony w sposób nierzetelny, co dyskwalifikuje go jako wiarygodny dowód w postępowaniu. Skarżący wskazali na zaniżenie wartości 1 m przedmiotowego gruntu. Przede wszystkim, w ocenie skarżących wartość 1 m2 działki przeznaczonej pod zabudowę winna oscylować w na poziomie ok 80 zł/m2, natomiast działki rolnej na poziomie ok 60 zł/m2. W ocenie odwołujących się, również składniki roślinne, jak i budowlane zostały oszacowane w sposób krzywdzący dla właścicieli. Skarżący wskazali na oferty kupna zamieszczone na stronach internetowych. Ponadto, dokonali własnej kalkulacji wskazując, że wyceniane działki winny zostać oszacowane na ok 300 000,00 zł.

Akta sprawy wraz ze złożonym odwołaniem zostały przekazane do organu w dniu 18 stycznia 2018 r.

Pismem z dnia 12 marca 2018 r. W. T., działając w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik G. T., wniósł do Ministra Infrastruktury i Budownictwa ponaglenie, które zostało następnie przekazane do Ministra Inwestycji i Rozwoju (data wpływu do organu: 20 marca 2018 r.) wskazując, iż nie otrzymał odpowiedzi na złożone odwołanie od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2017 r.

Następnie w dniu 27 lipca 2018 r. wpłynęła skarga W. T., działającego w imieniu własnym oraz jako pełnomocnika G. T., na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie przez Ministra Inwestycji i Rozwoju postępowania w sprawie rozpatrzenia odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2017 r.

Organ wskazał, że decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r. znak [...], Minister Inwestycji i Rozwoju uchylił w całości zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. i w tym zakresie orzekł – w pkt 1 o ustaleniu odszkodowania w wysokości 167 599,00 zł za prawo własności nieruchomości przejętej z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa, oznaczonej jako działki nr [...] o pow. 0,0101 ha, nr [...] o pow. 0,0390 ha, nr [...] o pow. 0,1405 ha i nr [...] o pow. 0,0755 ha położonej w obrębie [...], przeznaczonej pod budowę obwodnicy miasta [...] w ciągu drogi krajowej nr [...] [...]-[...] wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, budowlaną i urządzeniami budowlanymi, w tym na rzecz G. T. kwoty 55 866,33 zł, na rzecz W. T. kwoty 55 866,33 zł, na rzecz J. T. 27 933,17 zł i ,na rzecz A. B. kwoty 27 933,17 zł, – w pkt 2 o powiększeniu ustalonego odszkodowania o kwotę 8 379,95 zł z tytułu wcześniejszego wydania ww. nieruchomości i przyznaniu ww. kwoty na rzecz współwłaścicieli stosownie do udziałów tj: 2 793,31 na rzecz W. T., 2793,31 zł na rzecz G. T. 1396,67 zł na rzecz J. T. i 1 396,66 zł na rzecz A. B. oraz – w pkt 3 o zobowiązaniu Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty tak ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia w którym decyzja o ustaleniu odszkodowania stanie się ostateczna.

Odnosząc się do zarzutów skargi organ stwierdził, że ze względu na wydane rozstrzygnięcie dotyczące przedmiotowej sprawy bezczynność organu nie zachodzi. Natomiast w kwestii przewlekłości postępowania wyjaśnił, iż w trakcie prowadzonych postępowań odwoławczych Minister Inwestycji i Rozwoju, działając jako organ II instancji, obowiązany jest do podejmowania działań mających na celu urzeczywistnienie zasad ogólnych postępowania administracyjnego określonych w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, ze zm.).

Stosownie do wyrażonej w art. 7 i 77 k.p.a. zasady prawdy obiektywnej Minister Inwestycji i Rozwoju, stojąc na straży praworządności, obowiązany jest podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zgodnie z dyspozycją ww. przepisu, w trakcie prowadzonego postępowania odwoławczego Minister Inwestycji i Rozwoju zobligowany jest m.in. do analizy dokumentów zgromadzonych przez organ I instancji, weryfikacji wydanego przez ten organ rozstrzygnięcia pod kątem jego zgodności z przepisami materialnymi i proceduralnymi, a ponadto odniesienia się do wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżących.

W przedmiotowym postępowaniu organ, celem dokonania oceny prawidłowości rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, zobowiązany był do przeanalizowania całości materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszym postępowaniu prowadzonym od 2017 r. Minister, aby móc zbadać poprawność ustalenia wysokości przyznanego odszkodowania, zobowiązany był do analizy akt niniejszej sprawy, poczynając od chwili wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, tj. od lipca 2017 r. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r. znak [...], Minister Inwestycji i Rozwoju zakończył przedmiotowe postępowanie administracyjne.

Organ podał, że pomimo iż postępowanie nie zostało rozpatrzone zgodnie z terminem wynikającym z k.p.a., niemniej brak jest podstaw do stwierdzenia celowości takiego działania organu. Z uwagi na rozbudowany i wielowątkowy charakter sprawy, rozliczną ilość akt oraz szczegółową analizę materiału dowodowego, nie było możliwe zakończenie postępowania w terminie określonym w art. 35 k.p.a. Minister zauważył, że wprawdzie procedura administracyjna nie zawiera przepisów, z których expressis verbis wynikałby obowiązek rozpatrywania spraw zgodnie z kolejnością wpływu, niemniej zdaniem organu tę powinność można wywieść z ogólnych zasad wyrażonych w k.p.a., tj. art. 6 - 8 ustawy. Rozpatrując konkretną, indywidualną sprawę organ nie może bowiem stawiać stron jednego postępowania w uprzywilejowanej pozycji względem stron pozostałych prowadzonych przez siebie postępowań. Przy ograniczonych zasobach kadrowych przyspieszenie w sposób radykalny rozpatrzenia jednej ze spraw nieuchronnie prowadzi do opóźnienia pozostałych. W tej sytuacji organ zmuszony jest kierować procesem rozpatrywania spraw w ten sposób, aby strony poszczególnych spraw były traktowane (w miarę możliwości) jednakowo. Tym samym, jedyny sprawiedliwy system rozpoznawania wniosków opiera się na kolejności wpływu jako na głównym czynniku determinującym kolejność rozstrzygania każdej ze spraw.

Organ wskazał, iż po wniesieniu przez skarżących ponaglenia, Minister Inwestycji i Rozwoju niezwłocznie podjął czynności zmierzające do wyjaśnienia, a następnie zakończenia postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", sprawowana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

Podkreślić również należy, że zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

W myśl art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1); zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2); stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.).

Podejmując rozstrzygnięcie w sprawie ze skargi na bezczynność lub przewlekłe postępowanie organu, Sąd uwzględnia stan prawny istniejący w dniu orzekania.

W treści art. 149 p.p.s.a. ustawodawca wskazał dwa, niezależne od siebie zagadnienia procesowe, tj. bezczynność organu administracji oraz przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania administracyjnego. Pojęcia "bezczynność", a także "przewlekłość" zostały zdefiniowane ustawowo w art. 37 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a. Zgodnie z powyższą regulacją, wprowadzoną na mocy nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935), przez bezczynność organu administracji należy rozumieć sytuację, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.), natomiast przewlekłość postępowania ma miejsce wówczas, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej, niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.).

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest przewlekłe prowadzenie przez Ministra Inwestycji i Rozwoju postępowania odwoławczego od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. ustalającej odszkodowanie za nieruchomość. W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania.

W pierwszej kolejności wskazać trzeba, że zgodnie z art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a., warunkiem dopuszczalności wniesienia skargi jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie.

W przypadku skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, zgodnie z art. 37 § 1 k.p.a. warunkiem formalnym jej dopuszczalności jest wniesienie ponaglenia. Ponaglenie wnosi się do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie, a jeżeli nie ma organu wyższego stopnia – do organu prowadzącego postępowanie, stosownie do art. 37 § 3 k.p.a.

W niniejszej sprawie powyższy wymóg został spełniony, a okoliczność ta nie jest sporna. Wniesienie skargi do sądu administracyjnego skarżący poprzedzili złożeniem ponaglenia z dnia 12 marca 2018 r. skierowanego do organu odwoławczego.

Rozważając, czy w rozpoznanej sprawie miało miejsce naruszenie przepisów procedury, Sąd podzielił stanowisko strony skarżącej, że organ prowadził postępowanie w sposób przewlekły. Przy formułowaniu takiej oceny, Sąd miał na uwadze to, czy organ administracji podjął wszelkie niezbędne czynności w celu wnikliwego i szybkiego rozstrzygnięcia sprawy, wynikające z ogólnych zasad postępowania administracyjnego, w tym art. 7, art. 12 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a.

Wskazać należy, że zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Stosownie do treści art. 35 § 1 i § 3 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W myśl natomiast art. 36 § 1 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy.

Wnosząc do organu administracji publicznej żądanie określonej treści, strona może domagać się rozstrzygnięcia o swoich prawach i obowiązkach na podstawie i w granicach zakreślonych obowiązującymi przepisami prawa, przy zachowaniu ogólnych zasad regulujących problematykę terminów załatwiania spraw administracyjnych. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że z przewlekłością postępowania organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ nie prowadzi faktycznie postępowania lub prowadzi je w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności z nieuzasadnionym opóźnieniem oraz czynności pozornych, które powodują, że formalnie organ nie jest bezczynny lub gdy podejmowane czynności nie mają istotnego znaczenia w sprawie. Dla stwierdzenia stanu przewlekłości organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich przyczyn akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy przewlekłość została spowodowana zawinionym lub też niezawinionym brakiem czynności organu.

Polska procedura administracyjna wskazuje na obowiązki organu w zakresie terminowego i sprawnego prowadzenia postępowania administracyjnego, zgodnie z wyrażoną w art. 12 k.p.a. zasadą szybkości postępowania.

Mając na uwadze aktualne brzmienie przepisu art. 37 § 1 k.p.a. oraz powołując się dodatkowo na stanowisko doktryny i orzecznictwa, stwierdzić trzeba, że przewlekłość w prowadzeniu postępowania występuje wówczas, gdy podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a. ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1031/13, wyrok NSA z dnia 15 lutego 2018 r. sygn. akt II OSK 920/17 – dostępne w CBOSA).

Przez pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania należy zatem rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie 5, Warszawa 2012, str. 44; J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, str. 238). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w krótszym terminie, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Ponadto, przewlekłość postępowania występuje niezależnie od ostatecznego załatwienia sprawy.

O ile więc wydanie przez organ administracji na dzień orzekania przez Sąd żądanego rozstrzygnięcia sprawy czyni niemożliwym zobowiązanie organu do działania, o tyle aktualny pozostaje obowiązek zbadania, czy w sprawie doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego, a następnie oceny, czy miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz rozważenia, czy zachodzą podstawy do wymierzenia grzywny organowi. Przewlekłość postępowania jest stanem sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ podjął dalsze czynności w sprawie. Podjęcie przez organ czynności procesowych powoduje, że ustaje stan ewentualnej bezczynności organu. Stwierdzenie zaś, że postępowanie organu można zakwalifikować jako dotknięte przewlekłością jego prowadzenia, wymaga dokonania oceny czynności procesowych, analizy faktów i okoliczności zależnych od działania organu i jego pracowników, w tym ewentualnego zaniechania lub wadliwości działań podejmowanych przez strony (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydanie 11, Warszawa 2011, str. 238).

Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy, jako bezsporne należy przyjąć następujące okoliczności.

Jak wynika z akt sprawy odwołanie z dnia 8 grudnia 2017 r., złożone przez W. T. działającego w imieniu własnym oraz jako pełnomocnika G. T. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość, zostało przekazane przez organ pierwszej instancji przy piśmie z dnia 12 stycznia 2017 r. i wpłynęło do Kancelarii Ministerstwa Infrastruktury i Budownictwa w dniu 18 stycznia 2018 r.

Pismem z dnia 12 marca 2018 r. W. T. wystąpił do organu odwoławczego z ponagleniem wskazując, że nie otrzymał odpowiedzi na złożone odwołanie. Ponaglenie wpłynęło do Ministerstwa Infrastruktury w dniu 20 marca 2018 r. Organ nie zawiadomił jednak stron postępowania o przekroczeniu terminu załatwienia sprawy oraz o przyczynach zwłoki, jak również nie wskazał nowego terminu załatwienia sprawy. Decyzja kończąca postępowanie w sprawie została wydana przez Ministra Inwestycji i Rozwoju w dniu [...] sierpnia 2018 r., po wniesieniu do sądu administracyjnego przedmiotowej skargi przez W. T. i G. T.. Skarga wpłynęła do Ministerstwa Infrastruktury w dniu 24 lipca 2018 r. (data prezentaty potwierdzającej wpływ pisma), zatem decyzja została wydana po upływie prawie miesiąca od wpływu skargi do organu.

Bezspornie zatem podjęcie czynności w sprawie przez organ odwoławczy nastąpiło po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego, jak trafnie podniósł skarżący w treści pisma procesowego z dnia 2 listopada 2018 r. złożonego w toku postępowania sądowego. Tym samym, czynności zmierzające do rozpatrzenia odwołania zostały podjęte przez organ nie tylko w sytuacji przekroczenia wynikających z przepisów prawa terminów załatwienia sprawy, lecz także dopiero w wyniku działania strony, a więc z naruszeniem art. 36 k.p.a., bez dopełnienia wymogu zawiadomienia stron o niezałatwieniu sprawy w terminie, bez podania przyczyny zwłoki w rozpatrzeniu sprawy, jak również bez wskazania nowego terminu załatwienia sprawy.

Z przedstawionego stanu sprawy wynika, że prowadząc postępowanie odwoławcze, organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w opisanym powyżej znaczeniu, bowiem sprawa nie wymagała przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego z uwagi na stopień jej skomplikowania.

Okoliczności, które spowodowały zwłokę organu oraz jego działania bądź zaniechania w toku rozpoznania sprawy, wpływają na ocenę, czy stwierdzona przewlekłość postępowania miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona rażąca w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. Jednakże, problemy organizacyjne, wskazywane jako przyczyny zwłoki w rozpoznaniu sprawy, nie mogą stanowić podstawy do działania wbrew regulacjom dotyczącym terminów załatwiania sprawy.

W obowiązującym stanie prawnym przepis art. 149 § 1 i § 1a p.p.s.a. zawiera normę, według której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność (przewlekłość) miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie wielokrotnie podkreślano, że rażące naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa i powinno być interpretowane ściśle. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 675/12 – dostępny j.w.).

Dokonując oceny, czy w rozpoznanej sprawie miało miejsce naruszenie przepisów procedury, Sąd podzielił stanowisko skarżących, że organ prowadził postępowanie w sposób przewlekły. Formułując taką ocenę, Sąd miał na uwadze przede wszystkim to, czy organ administracji podjął wszelkie niezbędne czynności w celu wnikliwego i szybkiego rozstrzygnięcia sprawy, wynikające z ogólnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażonych w art. 7, art. 12 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a. W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, a przewlekłość miała charakter rażący. Pozbawienie stron możliwości ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy w okresie ponad 6 miesięcy stanowi o rażącym naruszeniu prawa do rozpoznania jej w rozsądnym terminie.

Analiza treści art. 149 § 2 p.p.s.a. i użytego tam wyrazu "jednocześnie" wskazuje, że uwzględnienie skargi może polegać na stwierdzeniu, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa lub nie, mimo że istnieją podstawy do umorzenia postępowania z uwagi na wydanie aktu jeszcze przed rozpoznaniem sprawy przez Sąd (por. postanowienie NSA z dnia 26 lipca 2012 r, sygn. akt. II OSK 1360/12 w CBONSA, postanowienie NSA z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 2626/12, Lex nr. 1247155). Za rażące naruszenie przepisów można uznać ich oczywiste niezastosowanie lub zastosowanie nieprawidłowe, jak również rażącą długotrwałość prowadzenia postępowania, czy brak jakiejkolwiek aktywności organu (por.: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 18 sierpnia 2011 r. sygn. akt II SAB/Po 60/10, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 11 sierpnia 2011 r. sygn. akt II SAB/Gd 30/11 - dostępne w: cbois).

W niniejszej sprawie odwołanie skarżących zostało rozpatrzone po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego, wobec czego bezprzedmiotowe stało się orzekanie przez Sąd w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do rozpoznania sprawy. Niemniej jednak, aktualna pozostaje ocena sprawności prowadzenia przez organ postępowania administracyjnego do dnia wniesienia skargi. Z tego względu, w opisanych okolicznościach stwierdzić trzeba, że Minister Inwestycji i Rozwoju prowadził postępowanie nieefektywnie, o czym świadczy zbyt długi okres trwania postępowania. Kontrolowane postępowanie odwoławcze było prowadzone z naruszeniem ustanowionej w art. 12 k.p.a. zasady szybkości postępowania, a zważywszy na stopień przekroczenia terminów ustawowych, jak również brak zawiadomienia stron postępowania o zaistniałej zwłoce w rozpoznaniu sprawy oraz brak wskazania nowego terminu załatwienia sprawy na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. wraz z pouczeniem o prawie do wniesienia ponaglenia, przyjąć należy, że przewlekłość ma charakter rażący.

Zasadne są zarzuty skargi, iż organ naruszył przede wszystkim art. 35 § 1 i § 3 k.p.a., który określa maksymalny termin załatwienia sprawy, jak również zobowiązuje organ do niezwłocznego załatwienia sprawy. Odwołanie skarżących nie było rozpoznane przez organ odwoławczy, pomimo iż od dnia jego złożenia do dnia wniesienia skargi do sądu administracyjnego minęło ponad 6 miesięcy. Dopiero po wniesieniu skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie organ podjął czynności w sprawie. Tym samym, organ naruszył nie tylko zasadę szybkości postępowania uregulowaną w art. 12 § 1 k.p.a., ale ponadto zasadę zaufania do organów administracji zawartą w art. 8 § 1 k.p.a.

Jednocześnie, mając na uwadze wydanie przez organ odwoławczy decyzji przed rozpoznaniem niniejszej sprawy przez Sąd, przy sygnalizowanych trudnościach organizacyjnych organu w związku z ilością prowadzonych postępowań w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomości, Sąd odstąpił od wymierzenia grzywny organowi lub przyznania od organu na rzecz skarżących sumy pieniężnej.

Z tych przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. w związku z art. 161 § 1 pkt 3 oraz art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a. orzekł, jak w pkt 1-3 sentencji wyroku.

O zwrocie kosztów postępowania, obejmujących wpis sądowy od skargi, Sąd orzekł w pkt 4 sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 210 § 1 p.p.s.a.