Uchwała NSA, sygn. akt II GPS 2/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-03-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6038 Inne uprawnienia  do  wykonywania czynności  i zajęć w sprawach objętych symbolem 603
Hasła tematyczne: Uprawnienia do wykonywania zawodu
Treść wyniku: Podjęto uchwałę
Powołane przepisy: article: art. 83 ust. 6, art. 83b ust. 2 pkt 1, art. 83c, art. 84 ust. 3
journal: Dz.U. 2005 nr 108 poz 908
law: Ustawa z dnia  20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym - tekst jednolity
article: art. 271
journal: Dz.U. 1997 nr 88 poz 553
law: Ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Prezes Izby Gospodarczej NSA Andrzej Kisielewicz Sędziowie NSA: Zofia Borowicz (współsprawozdawca) Małgorzata Korycińska (sprawozdawca) Andrzej Kuba Anna Robotowska Józef Waksmundzki Marzenna Zielińska Protokolant: Michał Stępkowski po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2012 r. przy udziale prokuratora Prokuratury Generalnej Lucjana Nowakowskiego na rozprawie w Izbie Gospodarczej zagadnienia prawnego przekazanego przez Prokuratora Generalnego wnioskiem z dnia 29 grudnia 2011 r., na podstawie art. 264 § 2 w związku z art. 15 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), o podjęcie uchwały w składzie siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego wyjaśniającej zagadnienie prawne: "Czy niezbędnym warunkiem wydania przez starostę na podstawie art. 84 ust. 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn.: Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.) decyzji o cofnięciu uprawnienia diagnoście do wykonywania badań technicznych jest stwierdzenie uchybień, o których mowa w punkcie 1 lub 2 powołanego przepisu, wyłącznie w wyniku przeprowadzenia czynności kontrolnych przewidzianych w art. 83b ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 83c wskazanej ustawy, czy też sposób ujawnienia dopuszczenia się przez diagnostę określonego naruszenia nie ma podstawowego znaczenia dla oceny możliwości zastosowania sankcji przewidzianej w art. 84 ust. 3 p.r.d.?" podjął następującą uchwałę: "Sposób ujawnienia dopuszczenia się przez diagnostę naruszenia określonego w art. 84 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (tekst jednolity: Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.) nie ma znaczenia dla oceny możliwości zastosowania sankcji przewidzianej w tym przepisie".


UZASADNIENIE

Prokurator Generalny wystąpił z wnioskiem o podjęcie uchwały mającej na celu wyjaśnienie przepisów prawnych, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie, poprzez rozstrzygnięcie następującego zagadnienia prawnego: "czy niezbędnym warunkiem wydania przez starostę na podstawie art. 84 ust. 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tekst jednolity: Dz. U. z 2005 r., Nr 108, poz. 908 ze zm.) decyzji o cofnięciu uprawnienia diagnoście do wykonywania badań technicznych jest stwierdzenie uchybień, o których mowa w punkcie 1 lub 2 powołanego przepisu, wyłącznie w wyniku przeprowadzenia czynności kontrolnych przewidzianych w art. 83b ust. 2 pkt 1 w związku z art. 83c wskazanej ustawy, czy też sposób ujawnienia dopuszczenia się przez diagnostę określonego naruszenia nie ma podstawowego znaczenia dla oceny możliwości zastosowania sankcji przewidzianej w art. 84 ust. 3 Prawa o ruchu drogowym?".

W uzasadnieniu wnioskodawca wskazał, że zgodnie z art. 84 ust. 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tekst jednolity: Dz.U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm., zwanej dalej Prawem o ruchu drogowym) starosta cofa diagnoście uprawnienie do wykonywania badań technicznych, jeżeli w wyniku przeprowadzonej kontroli, o której mowa w art. 83 ust. 6, stwierdzono przeprowadzenie przez diagnostę badania technicznego niezgodnie z określonym zakresem i sposobem wykonania (pkt 1) lub wydanie przez diagnostę zaświadczenia albo dokonanie wpisu do dowodu rejestracyjnego pojazdu niezgodnie ze stanem faktycznym lub przepisami (pkt 2).

Zdaniem Prokuratora Generalnego na tle przytoczonej regulacji prawnej w orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtowały się dwa przeciwstawne poglądy.

Pierwszy z nich opiera się na założeniu, że z wykładni językowej art. 84 ust. 3 Prawa o ruchu drogowym wynika, iż cofnięcie diagnoście uprawnień do wykonywania badań technicznych może nastąpić na skutek stwierdzenia jednej ze wskazanych w tym artykule przesłanek, w wyniku przeprowadzonej kontroli, o której stanowi obecnie art. 83b ust. 2 pkt 1 Prawa o ruchu drogowym. Pogląd taki wyrażony został między innymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 2009 r. o sygn. akt II GSK 87/09, w uzasadnieniu którego stwierdzono, iż przepis art. 84 ust. 3 Prawa o ruchu drogowym jest przepisem o charakterze sankcyjnym i z tego powodu musi być stosowany ściśle. Dlatego też, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, ustalenie stwierdzenia uchybień w wykonaniu obowiązków diagnosty powinno wynikać z czynności o charakterze kontrolnym.

Według Prokuratora Generalnego pogląd ten znalazł odzwierciedlenie w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 4 czerwca 2009 r. o sygn. akt II SA/Bk 41/09, oraz z dnia 16 grudnia 2010 r. o sygn. akt II SA/Bk 674/10, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 24 listopada 2010 r. o sygn. akt: II SA/Sz 553/10 i II SA/Sz 557/10 oraz z dnia 18 lipca 2006 r. o sygn. akt II SA/Sz 356/06, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 listopada 2010 r. o sygn. akt VI SA/Wa 1672/10 i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 5 marca 2009 r. o sygn. akt III SA/Wr 385/08.

Przedstawiony w powołanych wyrokach pogląd prezentowany jest także przez część przedstawicieli doktryny (Stanisław Soboń – Kodeks Drogowy. Komentarz z orzecznictwem NSA, SN i TK, Warszawa 2007, str. 383 oraz Czesław Paweł Kłak "Cofnięcie diagnoście uprawnień do kontroli pojazdów a postępowanie karne przeciwko diagnoście" Paragraf na drodze 2006, nr 4 str. 11-14).

Natomiast według drugiego poglądu, przy wykładni art. 84 ust. 3 Prawa o ruchu drogowym niezbędne jest odwołanie się do pozajęzykowych reguł, które prowadzą do wniosku, że sam sposób ujawnienia dopuszczenia się określonego naruszenia przez diagnostę nie może mieć podstawowego znaczenia dla zastosowania dyspozycji art. 84 ust. 3 Prawa o ruchu drogowym. Stanowisko takie zaprezentowane zostało w wyrokach: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 października 2008 r. o sygn. akt I OSK 1450/07, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 sierpnia 2011 r. o sygn. akt VIII SA/Wa 912/10, z dnia 2 lutego 2011 r. o sygn. akt VIII SA/Wa 941/10 oraz z dnia 18 maja 2011 r. o sygn. akt VIII SA/Wa 35/11, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 6 listopada 2008 r. o sygn. akt II SA/Ol 753/08 oraz z dnia 25 listopada 2008 r. o sygn. akt II SA/Ol 752/08. Stanowisko to zyskało także aprobatę przedstawiciela doktryny - Ryszarda A. Stefańskiego ("Prawo o ruchu drogowym. Komentarz", wydanie 3, Wolters Kluwer Polska sp. z o.o. str. 664).

Prokurator Generalny zwrócił uwagę, że przepis art. 83 ust. 6, do którego odsyła dyspozycja art. 84 ust. 3 Prawa o ruchu drogowym obowiązywał do dnia 20 sierpnia 2004 r. Mocą bowiem art. 22 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 173, poz. 1808), art. 83 Prawa o ruchu drogowym uzyskał nowe brzemiennie, nieodnoszące się w żadnym zakresie do czynności kontrolnych. Powyższą nowelizacją wprowadzono również do ustawy Prawo o ruchu drogowym art. 83 b, normujący uprawnienia i obowiązki starosty w zakresie nadzoru nad stacjami kontroli pojazdów, w tym uprawnienia kontrolne (pkt 2). Pomimo wprowadzonej nowelizacji Prawa o ruchu drogowym nie zostało zmienione brzmienie art. 84 ust. 3 tej ustawy.

Z dniem 7 marca 2009 r., z mocy art. 16 pkt 3 ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o zmianie ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. 2009 r. Nr 18, poz. 97) do ustawy Prawo o ruchu drogowym został dodany natomiast przepis art. 83c, stanowiący, iż do kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy stosuje się przepisy rozdziału 5 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej.

W ocenie Prokuratora Generalnego nie budzi wątpliwości, że art. 84 ust. 3 Prawa o ruchu drogowym jest przepisem o charakterze sankcyjnym i z tego powodu musi być stosowany ściśle. Oznacza to, że cofnięcie uprawnienia diagnoście nie może nastąpić przy zaistnieniu innych przesłanek, niż przesłanki ustawowe, wymienione w punktach 1 lub 2 powołanego przepisu. Jednakże poprzestanie jedynie na wykładni językowej art. 84 ust. 3 Prawa o ruchu drogowym prowadzi do błędnej konstatacji, iż zaistnienie przesłanek ustawowych do cofnięcia uprawnień diagnoście, które nie zostały ujawnione w trybie kontroli, nie obliguje starosty do cofnięcia uprawnienia nierzetelnemu diagnoście. Dlatego też, za niezbędne uznać należy odwołanie się do pozajęzykowych reguł wykładni omawianego przepisu. Wykładania językowa nie może bowiem prowadzić do rozstrzygnięcia, które w świetle powszechnie akceptowanych wartości musi być uznane za rażąco niesłuszne, niesprawiedliwe, nieracjonalne lub niweczące rationem legi interpretowanego przepisu. Ograniczenie procesu wykładni jedynie do ściśle pojmowanej interpretacji językowej prowadziłoby do rażąco niespójnego rezultatu z funkcjonalnymi i systemowymi dyrektywami wykładni, w których pierwszorzędne znaczenie odgrywałby sam sposób ustalenia istnienia jednej z przesłanek prowadzących do cofnięcia diagnoście uprawnień, a nie rezultat tych ustaleń.

Literalna wykładnia art. 84 ust. 3 Prawa o ruchu drogowym może prowadzić w konsekwencji do naruszenia konstytucyjnej zasady równości wobec prawa (art. 32 Konstytucji). Zgodnie bowiem z pierwszą grupą poglądów, jeżeli do ujawnienia naruszenia przepisów przez diagnostę dojdzie w wyniku kontroli przeprowadzonej przez starostę na podstawie art. 83 ust. 6 Prawa o ruchu drogowym - obecnie art. 83 b ust 2 pkt 1 tej ustawy- to niezależnie od odpowiedzialności karnoprawnej diagnosta, co do zasady ponosi odpowiedzialność administracyjną w postaci cofnięcia uprawnień. Cofnięcie takie jest bezterminowe, a ponowne wydanie uprawnień diagnosty nie może nastąpić wcześniej niż po upływie 5 lat od dnia, w którym decyzja o cofnięciu uprawnień stała się ostateczna. Zgodnie z wykładnią językową, w przypadku gdy ujawnienie naruszenia prawa przez diagnostę nie nastąpiło w wyniku kontroli organu nadzoru, diagnosta - poza odpowiedzialnością karną - mógłby nadal bez żadnych przeszkód pełnić swoją funkcję. Na uwadze bowiem mieć należy, iż sąd karny nie zastępuje organu administracji w realizacji obowiązku wynikającego z normy administracyjnego prawa materialnego. Orzeczenie środka karnego z art. 41 § 1 Kodeksu karnego jest uprawnieniem, wynikającym ze sformułowania "sąd może".

Prokurator Generalny podkreślił, że art. 84 ust. 3 w aktualnym brzmieniu nie odsyła wprost do normy art. 83b ust. 2 Prawa o ruchu drogowym, regulującej uprawnienia starosty jako organu nadzoru wobec przedsiębiorcy prowadzącego stację kontroli pojazdów. W doktrynie pojęcie kontroli definiowane jest w szeroki sposób. Kontrola to zespół (szereg) czynności podejmowanych przez odpowiednie podmioty na podstawie przepisów prawa, celem których jest zweryfikowanie stanu zastanego ze stanem postulowanym (odpowiadający wzorcowi ustanowionemu w przepisach prawa) oraz wyciąganie stosownych wniosków, które znajdują swój wyraz w wynikach kontroli.

Mając na względzie wszystkie rodzaje wykładni przepisu art. 84 ust. 3 Prawa o ruchu drogowym, w tym wykładnię celowościową, a także konstytucyjną zasadę równości wobec prawa Prokurator Generalny uznał, że niezbędnym warunkiem cofnięcia uprawnienia diagnoście do wykonywania badań technicznych pojazdów jest stwierdzenie w toku stosownego postępowania administracyjnego, przeprowadzonego zgodnie z regułami ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zaistnienia chociażby jednej z ustawowych przesłanek, o których mowa w punktach 1 lub 2 art. 84 ust. 3 Prawa o ruchu drogowym, bez względu na sposób ujawnienia uchybień, których dopuścił się nierzetelny diagnosta.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów zważył, co następuje:

Wniosek Prokuratora Generalnego został złożony w oparciu o art. 264 § 2 w związku z art. 15 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej Prawem o postępowaniu przed sądami administracyjnymi lub p.p.s.a.). Przepis art. 15 § 1 pkt 2 p.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny podejmuje uchwały mające na celu wyjaśnienie przepisów, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych. Natomiast według art. 264 § 2 p.p.s.a. uchwały te mogą być podejmowane między innymi na wniosek Prokuratora Generalnego. Z treści powołanych przepisów wynika, iż zasadniczą przesłanką przedmiotową wniosku jest rozbieżność w orzecznictwie, która powoduje niejednolitość orzecznictwa wynikającą z odmiennej wykładni prawa. Rozbieżności w orzecznictwie w tym znaczeniu występują wówczas, gdy sądy administracyjne orzekające w konkretnych sprawach wydają różne rozstrzygnięcia albo nawet takie same, ale oparte na rożnej wykładni tych samych przepisów. Zasadniczym warunkiem omawianej przesłanki jest więc tożsamość interpretowanych przepisów. Dodać ponadto należy, że zagadnienie przedstawione we wniosku o podjęcie uchwały, o jakiej mowa w art. 15 § 1 pkt 2 p.p.s.a., musi być postawione ogólnie i abstrakcyjnie. Jednocześnie jednak powinno być sformułowane tak, aby kwestie prawne, które przekazano do rozstrzygnięcia, umożliwiały Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu wyjaśnienie wyłaniającego się problemu prawnego i udzielenie na nie odpowiedzi w granicach, jakie zostały wyznaczone we wniosku podmiotu uprawnionego.

W związku z tym, w pierwszej kolejności należało rozważyć, czy zostały spełnione ustawowe przesłanki do podjęcia uchwały wyjaśniającej przedstawioną wątpliwość prawną, a następnie ustalić czy sposób jej zredagowania pozwala na podjęcie uchwały abstrakcyjnej w granicach, jakie zostały wyznaczone we wniosku.

Prokurator Generalny wnioskując o podjęcie uchwały abstrakcyjnej, jako przepis wymagający wyjaśnienia wskazał art. 84 ust. 3 Prawa o ruchu drogowym. W przepisie tym ustawodawca wyodrębnił dwie niezależne od siebie materialnoprawne przesłanki wydania decyzji o cofnięciu diagnoście uprawnień do wykonywania badań technicznych. Zgodnie z art. 84 ust. 3 pkt 1 Prawa o ruchu drogowym przesłanką tą jest przeprowadzenie przez diagnostę badania technicznego niezgodnie z określonym zakresem i sposobem wykonania. Zakres i sposób wykonywania badań technicznych określają przepisy wykonawcze do ustawy Prawo o ruchu drogowym, a zatem sytuacja określona w art. 84 ust. 3 pkt 1 tej ustawy zaistnieje wówczas, gdy badanie techniczne zostało przeprowadzone z naruszeniem norm określonych w tych przepisach.

Natomiast według art. 84 ust. 3 pkt 2 Prawa o ruchu drogowym cofnięcie uprawnień następuje wtedy, gdy zostanie stwierdzone wydanie przez diagnostę zaświadczenia albo dokonanie wpisu do dowodu rejestracyjnego pojazdu niezgodnie ze stanem faktycznym lub przepisami. Wyodrębniony w tym przepisie stan faktyczny obejmuje dokonanie przez diagnostę fałszu intelektualnego w rozumieniu art. 271 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny (Dz.U. Nr 88, poz. 553 ze zm.). Konieczność rozróżnienia obydwu sytuacji wymienionych w art. 84 ust. 3 Prawa o ruchu drogowym została dostrzeżona już w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 sierpnia 2006 r. sygn. akt I OSK 1151/05, aczkolwiek z innych przyczyn, i nie jest kwestionowana w orzecznictwie sądów administracyjnych.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że Prokurator Generalny nie wykazał, aby doszło do rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych w wykładni art. 84 ust. 3 pkt 1 Prawa o ruchu drogowym. Powołane we wniosku orzeczenia zapadły w sprawach, w których zastosowanie miał art. 84 ust. 3 pkt 2 Prawa o ruchu drogowym. Stwierdzić także należy, że w orzeczeniach sądów administracyjnych obejmujących wykładnię i stosowanie art. 84 ust. 3 pkt 1 Prawa o ruchu drogowym przedstawiony we wniosku problem prawny nie wystąpił (wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 sierpnia 2006 r. o sygn. akt I OSK 1151/05 i z dnia 14 października 2008 r. o sygn. akt II GSK 375/08, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 28 września 2010 r. o sygn. akt III SA/Lu 179/10 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 27 października 2010 r. o sygn. akt II SA/Po 482/10).

Do przyjęcia, iż w omawianym zakresie została spełniona przesłanka do podjęcia uchwały abstrakcyjnej nie jest wystarczającym to, że obie jednostki redakcyjne art. 84 ust. 3 Prawa o ruchu drogowym łączy wspólna treść zawarta w pierwszym zdaniu tego przepisu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego dla skuteczności wniosku w części obejmującej art. 84 ust. 3 pkt 1 Prawa o ruchu drogowym nie może mieć znaczenia także i to, że to właśnie ta wspólna treść poprzedzająca obie jednostki redakcyjne spowodowała powstanie rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych.

Natomiast z powołanych we wniosku wyroków wynika bezspornie, że wykładnia art. 83 ust. 3 pkt 2 Prawa o ruchu drogowym wywołała rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych. Rozważenia zatem wymaga, czy przedstawione we wniosku zagadnienie prawne zostało sformułowane w sposób umożliwiający Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu wyjaśnienie wyłaniającego się problemu prawnego poprzez udzielenie odpowiedzi w granicach, jakie zostały wyznaczone we wniosku. Pamiętać wszak należy, że istotą i celem uchwały abstrakcyjnej jest doprowadzenie do sytuacji, w której realnie wyeliminuje ona źródło rozbieżności w orzecznictwie, z powodu którego została podjęta. Uchwały abstrakcyjne powinny bowiem pozostawać w pewnym związku z praktyką. Jakkolwiek jest to tylko związek pośredni, to jego niezbędność pozwala na stwierdzenie, iż uchwały te nie są w całości oderwane od praktyki sądowego stosowania wyjaśnianych w nich przepisów prawnych (R. Hauser, A Kabat, Uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego w nowych regulacjach, PiP, 2004, z. 2 s. 30).

Rozważając tę kwestię Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że zagadnienie prawne przedstawione w petitum wniosku wprost odnosi się, poprzez zacytowanie, do poglądów prawnych, obejmujących wyjaśnienie przepisu art. 83 ust. 3 pkt 2 Prawa o ruchu drogowym, wyrażonych w orzeczeniach sądów administracyjnych. We wszystkich powołanych orzeczeniach wspólnym elementem stanu faktycznego było to, że dokonanie przez diagnostę fałszu intelektualnego zostało stwierdzone prawomocnym wyrokiem karnym.

W powołanych wyrokach składy orzekające w zależności od przyjętej wykładni komentowanego przepisu i argumentacji prawnej prezentowały pogląd, że niezbędnym warunkiem podjęcia decyzji o cofnięciu diagnoście uprawnień do wykonywania badań technicznych jest stwierdzenie uchybień w wyniku kontroli lub pogląd, że dla oceny możliwości zastosowania sankcji nie ma podstawowego znaczenia sam sposób ujawnienia dopuszczenia się naruszenia. Tak postawione tezy, w zależności od przyjętego poglądu, stanowią nadmierne uproszczenie zagadnienia prawnego, stanowiącego podstawę powstałych w orzecznictwie rozbieżności.

Dla wyjaśnienia znaczenia użytego w art. 84 ust. 3 Prawa o ruchu drogowym zwrotu "w wyniku przeprowadzonej kontroli", stanowiącego źródło rozbieżności poglądów, koniecznym jest dokonanie analizy przepisów regulujących uprawnienia nadzorcze starosty w stosunku do stacji kontroli pojazdów i uprawnienia nadzorcze starosty w stosunku do diagnostów.

Działalność gospodarcza w zakresie prowadzenia stacji kontroli pojazdów jest działalnością regulowaną w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jednolity: Dz.U. z 2010 r., Nr 220, poz. 1447 ze zm.). W myśl art. 83 b ust. 1 Prawa o ruchu drogowym nadzór nad stacjami kontroli pojazdów sprawuje starosta, który zgodnie z ust. 2 pkt 1 tego przepisu ma obowiązek co najmniej raz w roku przeprowadzić kontrolę stacji pojazdów w zakresie zgodności stacji z wymaganiami, o których mowa w art. 83 ust. 3 (ust. 2 pkt 1 a), prawidłowości wykonywania badań technicznych pojazdów (ust. 2 pkt 1b) i prawidłowości prowadzenia dokumentacji (ust. 2 pkt c). W ramach wykonywanego nadzoru starosta wydaje zalecenia pokontrolne i wyznacza termin usunięcia naruszeń warunków wykonywania działalności oraz wydaje decyzję o zakazie prowadzenia przez przedsiębiorcę stacji kontroli pojazdów, skreślając przedsiębiorcę z rejestru działalności regulowanej, w sytuacjach określonych w art. 83 b ust. 3 a- c Prawa o ruchu drogowym.

Z przytoczonych przepisów wynika, iż kontrola, o której mowa w art. 83 ust. 2 pkt 1 Prawa o ruchu drogowym, jest kontrolą działalności gospodarczej prowadzonej przez przedsiębiorcę, do której zgodnie z art. 83 c tej ustawy stosuje się przepisy rozdziału 5 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Środki nadzorcze określone w art. 83 b ust. 2 i 3 Prawa o ruchu drogowym stosowane są wobec przedsiębiorcy prowadzącego stację kontroli pojazdów, a nie w stosunku do zatrudnionych przez przedsiębiorcę uprawnionych diagnostów. Oczywiście, przedmiot kontroli obejmuje swym zakresem zgodność z wymogiem określonym w art. 83 ust. 3 pkt 6 Prawa o ruchu drogowym jak i prawidłowość badań technicznych pojazdów, ale w aspekcie działalności gospodarczej prowadzonej przez przedsiębiorcę.

W art. 83 ust. 3 pkt 6 Prawa o ruchu drogowym ustawodawca wprowadził obowiązek zatrudniania przez przedsiębiorcę w stacji kontroli pojazdów uprawnionych diagnostów. Stosownie bowiem do art. 84 ust. 1 omawianej ustawy badania techniczne pojazdów wykonuje zatrudniony w stacji kontroli pojazdów uprawniony diagnosta, a w myśl powołanego już uprzednio art. 83 ust. 3 pkt 6 Prawa o ruchu drogowym stację kontroli pojazdów może prowadzić przedsiębiorca, który zatrudnia uprawnionych diagnostów.

Inaczej kształtują się uprawnienia nadzorcze starosty w stosunku do diagnostów. Starosta, stosownie do treści art. 84 ust. 2 Prawa o ruchu drogowym, wydaje uprawnienia do wykonywania badań technicznych, po spełnieniu określonych warunków, a w objętym wnioskiem przepisie art. 84 ust. 3 pkt 2 omawianej ustawy, ustawodawca zobligował starostę do cofnięcia uprawnień do wykonywania badań technicznych, jeżeli w wyniku przeprowadzonej kontroli, o której mowa w art. 83 ust. 6 stwierdzono wydanie przez diagnostę zaświadczenia albo dokonanie wpisu do dowodu rejestracyjnego pojazdu niezgodnie ze stanem faktycznym lub przepisami.

Ustawodawca w treści art. 84 ust. 3 nie zmienił odesłania do art. 83 ust. 6, mimo iż przepis ten nie obowiązuje od 20 sierpnia 2004 r. i pomimo wielokrotnej nowelizacji ustawy (w tym oczekujących na wejście z życie). Do tej daty art. 83 ust. 6 stanowił, że starosta przeprowadza, co najmniej raz w roku kontrolę stacji kontroli pojazdów w zakresie zgodności z wymaganiami, o których mowa w ust. 2 i art. 82 ust. 2, prawidłowości wykonywania badań technicznych pojazdów oraz prowadzonej dokumentacji. W obecnym stanie prawnym o przeprowadzeniu kontroli stanowi zacytowany już art. 83 b ust. 2 pkt 1 Prawa o ruchu drogowym, dodany do tej ustawy mocą art. 22 pkt 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. Przepisy wprowadzające ustawę o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 173, poz. 1808).

To ewidentne zaniedbanie ustawodawcze nie ma jednak znaczenia dla dalszych rozważań, gdyż zarówno wówczas, gdy obowiązywał art. 83 ust. 6 Prawa o ruchu drogowym jak i w obecnym stanie prawnym kontrola obejmowała wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia stacji kontroli pojazdów i w jej efekcie mogły być, przy spełnieniu ustawowych przesłanek, stosowane środki nadzorcze w stosunku do kontrolowanych przedsiębiorców.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest normatywnych przesłanek do przyjęcia, że kontrola przeprowadzona w oparciu o art. 83 b ust. 2 pkt 1 (a uprzednio art. 83 ust. 6) Prawa o ruchu drogowym jest elementem nadzoru nad uprawnionymi diagnostami.

Uprawnienia nadzorcze starosty w stosunku do diagnostów określa bowiem art. 84 ust. 2 i 3 Prawa o ruchu drogowym, a elementami tego nadzoru są: nadanie uprawnień do wykonywania badań technicznych i cofnięcie nadanych uprawnień przy zaistnieniu ustawowych przesłanek.

Ustawowe rozróżnienie uprawnień nadzorczych starosty w stosunku do przedsiębiorcy prowadzącego stację kontroli pojazdów i w stosunku do diagnostów pozwala na zrekonstruowanie relacji, jaka zachodzi pomiędzy ustaleniami kontroli przeprowadzonej w stacji kontroli pojazdów, z zachowaniem reżimu nałożonego rozdziałem 5 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej (w tym m.in. zawiadomienie o zamiarze kontroli – art. 79 ust. 1), a użytym w art. 84 ust. 3 Prawa o ruchu drogowym zwrotem "w wyniku przeprowadzonej kontroli".

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego określenie to odnosi się do istnienia podstaw faktycznych do wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie cofnięcia uprawnień diagnoście. Postępowanie to wszczynane jest z urzędu, a "wynik przeprowadzonej kontroli" jest informacją o takim stanie faktycznym, który w świetle prawa materialnego obliguje organ do uregulowania sytuacji poprzez podjęcie określonej decyzji.

Nie oznacza to, że wszczęcie z urzędu postępowania w przedmiocie cofnięcia uprawnień diagnoście może nastąpić tylko wówczas, gdy wynik kontroli przeprowadzonej u przedsiębiorcy ujawni wydanie przez diagnostę zaświadczenia albo dokonanie wpisu niezgodnie ze stanem faktycznym lub przepisami. Co do zasady bowiem wszczęcie postępowania z urzędu następuje również wówczas, gdy z żądaniem wystąpi podmiot na prawach strony (182 k.p.a.), czy też w wyniku skargi powszechnej wniesionej przez osobę trzecią.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że brak jest racjonalnych przesłanek do wykluczenia możliwości wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie cofnięcia uprawnień, w sytuacji gdy informacje o wydaniu przez diagnostę zaświadczenia albo dokonaniu wpisu niezgodnie ze stanem faktycznym lub przepisami zostały uzyskane podczas analizy akt w innej sprawie, czy też pochodzą od innych organów. Przyjęcie poglądu przeciwnego spowodowałby, iż przepis art. 84 ust. 3 pkt 2 Prawa o ruchu drogowym nie mógłby spełniać swojej funkcji. Nie może budzić wątpliwości, że celem tego przepisu jest odsunięcie od czynności diagnostycznych nierzetelnych diagnostów. Wydanie przez diagnostę zaświadczenia, czy też dokonanie wpisu do dowodu rejestracyjnego pojazdu niezgodnie ze stanem faktycznym lub przepisami, może mieć bezpośredni wpływ na bezpieczeństwo ruchu drogowego, godzić w życie i zdrowie ludzkie. Założenie, że nie można wszcząć postępowania o cofnięcie uprawnień diagnoście, który przy wykonywaniu czynności diagnostycznych godzi się na takie zagrożenia, tylko z tego powodu, iż nie ujawniono naruszającego prawo działania w toku kontroli przeprowadzonej u zatrudniającego go przedsiębiorcy, prowadzi do rażąco niesprawiedliwych i irracjonalnych konsekwencji.

Nie można także nie zauważyć, że w świetle doświadczenia życiowego, wysoce nieprawdopodobna jest sytuacja, w której w toku zapowiedzianej u przedsiębiorcy prowadzącego stację pojazdów kontroli, zatrudniony w tej stacji diagnosta w obecności kontrolera dopuszcza się fałszu intelektualnego. Pomijając irracjonalność takiego zdarzenia wskazać należy, że gdyby nawet zaistniała taka sytuacja, obowiązkiem organu nadzoru byłoby, zgodnie z art. 304 § 2 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks postępowania karnego (Dz.U. Nr 89, poz. 555 ze zm.), niezwłoczne zawiadomienie o tym prokuratora lub Policji.

Zakładając racjonalność ustawodawcy brak jest argumentów dla wykazania, że tylko w sytuacji, gdy postępowanie w przedmiocie cofnięcia uprawnień diagnoście z powodów określonych w art. 84 ust. 3 pkt 2 Prawa o ruchu drogowym zostało wszczęte w "wyniku przeprowadzonej kontroli" wobec diagnosty można stosować sankcje administracyjnoprawne i karnoprawne. Natomiast nieujawnienie fałszu intelektualnego "w wyniku kontroli" znosi sankcję administracyjną.

Argumentem takim nie może być podkreślana we wniosku i w orzeczeniach sądów administracyjnych sankcyjność przepisu art. 83 ust. 3 pkt 2 Prawa o ruchu drogowym.

"Wynik kontroli", o którym mowa w tym przepisie, nie stanowi bowiem przesłanki zastosowania sankcji, lecz określa źródło informacji uzasadniające wszczęcie z urzędu postępowania administracyjnego w przedmiocie cofnięcia uprawnień diagnoście.

Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że przedstawione we wniosku Prokuratora Generalnego zagadnienie zostało sformułowane w sposób umożliwiający wyjaśnienie powstałego problemu prawnego, a zakres udzielonej odpowiedzi, nie naruszając granic wniosku, wyeliminuje źródło rozbieżności w orzecznictwie.

Uwzględniając powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 15 § 1 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, podjął uchwałę jak w sentencji.