Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 855/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-11-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: Art. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 1629
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jedn.
article: Par. 45, 35, 36
journal: Dz.U. 2016 poz 1034
law: Rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie WSA Bożenna Blitek WSA Barbara Pasternak (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Honorata Kuźmicka-Wełna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2017 r. sprawy ze skargi M. C. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 1 czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie ewidencji gruntów skargę oddala


UZASADNIENIE

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, decyzją z dnia 1 czerwca 2017 r., [...], na podstawie art. 138 §1 kpa oraz art. art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. 2016.1629. tj. ze zm. utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia [...] 2017 r. [...], wydaną na podstawie art. 104 kpa, art. 24 ust. 2 pkt 2c ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, o odmowie dokonania aktualizacji w operacie ewidencji gruntów i budynków jednostki ewidencyjnej T, obręb W i przywrócenia na mapie "granicy pomiędzy działką [..] a działką [...] i [...] wzdłuż ogrodzenia wykonanego w 1974 r. z okresu przed podziałem działki nr [...] zgodnie z operatem pomiarowym podziału - nr [...]"

Rozstrzygnięcie powyższe zapadło w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego :

16 stycznia 2017 r. M. C. złożyła do Starostwa Powiatowego wniosek "o przywrócenie granicy pomiędzy działką [...] a działką [...] i [...] wzdłuż ogrodzenia wykonanego w 1974 r. z okresu przed podziałem działki nr [...] zgodnie z operatem pomiarowym podziału – nr [...]". Wobec treści wniosku organ skompletował dokumentację geodezyjną związaną z przebiegiem granic działki [...] z działkami sąsiednimi – [...] i [...] w W. Dokonano analizy operatu pomiarowego nr [...], który skarżąca wskazała jako podstawę aktualizacji i stwierdzono, że nie zawiera on informacji, iż w 1989 r. granicę istniejącej wówczas działki nr [...] z działką ewidencyjną nr [...] stanowiło ogrodzenie (w treści uzasadnienia decyzji omyłkowo wpisano zamiast "stanowiło" słowa "nie stanowiło"). Wskazano też, że podczas podziału działki nr [...] geodeta nie ustalał przebiegu zewnętrznych granic dzielonej działki. Nadto organ ustalił, że w zasobie nie ma dokumentów geodezyjnych świadczących o tym, że granicę między działką [...] i [...] kiedykolwiek stanowiło ogrodzenie. Na mapie uzupełniającej w skali 1:2000 sporządzonej dnia 13 grudnia 1989 r. wykonawca uwidocznił granice zewnętrzne dzielonej działki nr [...] zgodnie z przebiegiem tej granicy na analogowej mapie ewidencyjnej w skali 1:2000. W opracowaniu – operat nr [...] - geodeta wyznaczył przebieg granicy działki nr [...] z działką [...] zgodnie z danymi pozyskanymi z analogowej mapy ewidencyjnej co oznacza, że ustalony w terenie przebieg granicy działki [...] z działką nr [...] jest zgodny z przebiegiem granicy uwidocznionej na analogowych mapach zasadniczej, ewidencyjnej i klasyfikacyjnej w skali 1:2000 sporządzonych w latach siedemdziesiątych ub. wieku. W operacie nr [...] pomiar uzupełniający sytuacji, znajduje się kopia analogowej mapy zasadniczej w skali 1:2000 na której nie ma ujawnionego ogrodzenia pomiędzy tymi działkami. W kilku operatach pomiarowych znajdują się dane z bezpośredniego pomiaru ogrodzenia w południowej części działek nr [...] i [...] - są to operaty nr [...], [...], [...] ([...]). Z opracowań tych wynika, że ogrodzenie nie wyznacza granicy działki [...] z działką [...], natomiast z operatu nr [...] wynika, że w 2001 r. ogrodzenie wyznaczało południową granicą działki [...] (obecnie działki [...] i [...]) z działką [...]. Fakt ten został opisany 28 października 2001 r. w protokole z przyjęcia granic nieruchomości podlegającej podziałowi. Następnie organ wskazał na prowadzone w 2015 r. prace związane z modernizacją ewidencji gruntów i budynków na terenie gminy T, oraz na fakt, że w okresie wyłożenia projektu do wglądu właścicielka działki [...] i współwłaściciele działek [...] i [...] nie zapoznali się z nim. W Dzienniku Urzędowym Województwa z dnia 24 lutego 2016 r. poz. [...] została ogłoszona informacja Starosty z 22 lutego 2016 r. w sprawie modernizacji operatu ewidencji gruntów i budynków m.in. dla obrębu W gmina T, że operat opisowo-kartograficzny stał się z dniem 13 stycznia 2016 r. operatem ewidencji gruntów i budynków. Zarzuty można było zgłaszać do 25 marca 2016 r. (art. 24a ust. 8 pgik). Współwłaściciele działek [...] i [...] nie złożyli zastrzeżeń do ujawnionych po modernizacji danych ewidencyjnych, natomiast 24 lutego 2016 r. wpłynęło pismo M. C., H. K. i E. K., w którym żądali usunięcia z urządzeń geodezyjnych wszystkich opracowań P. W., z uwagi na wykonanie ich z naruszeniem prawa i stosownych procedur. W związku z tym dokonano analizy sporządzonej podczas prac modernizacyjnych wektorowej mapy ewidencyjnej pod kątem wykorzystania materiałów źródłowych i poprawności jej wykonania. W następstwie tego stwierdzono, że przebieg granic działki [...] z działkami sąsiednimi został uwidoczniony niepoprawnie. Na zlecenie organu wykonawca sporządził więc stosowną dokumentację geodezyjną, która została przyjęta do zasobu 16 marca 2016 r. i zaewidencjonowana za nr [...]. Dokumentacja ta uwzględnia zmiany wynikające z operatów archiwalnych dotyczących m. in. przebiegu granicy działki [...] z działkami [...] (operat [...] + decyzja Wójta Gminy [...]) i [...] (tj. analogowa mapa ewidencji gruntów w skali 1:2000 – operat [...]). Na podstawie tej dokumentacji została wprowadzona z urzędu korekta przebiegu granicy działki [...] z działkami [...] i [...]. Na podstawie ww. dokumentacji nr [...] na wektorowej mapie ewidencyjnej, w marcu 2016 r. została wprowadzona z urzędu korekta przebiegu granicy działki nr [...] z działkami nr [...] i [...]. Organ wskazał nadto na trwający spór graniczny pomiędzy właścicielami działki [...] i działek [...] i [...] – w dniu 28 czerwca 2013 r. Wójt Gminy wszczął postępowanie rozgraniczeniowe w sprawie znak [...]. W postępowaniu tym został ustalony przebieg granicy między działkami [...] i [...], który zatwierdził organ decyzją [...]. W postępowaniu tym nie została jednak ustalona granica działki [...] z działkami [...] i [...]. Obecnie toczy się postępowanie sądowe w celu ustalenia przebiegu spornej granicy ([...]), w którym został powołany biegły sądowy z zakresu geodezji, który zgłosił pracę geodezyjną "rozgraniczenie w postępowaniu sądowym sygn. akt [...] o rozgraniczenie".

Reasumując organ podał, że : wnioskowana przez M. C. zmiana przebiegu granicy między działkami ewidencyjnymi nr [...], [...] i [...] wzdłuż ogrodzenia wykonanego w 1974 r. z okresu przed podziałem działki nr [...], zgodnie z operatem pomiarowym podziału nr [...] nie może być dokonana, ponieważ operat ten nie zawiera żadnych danych dotyczących zmiany przebiegu granicy ewidencyjnej i ustalenia jej wzdłuż ogrodzenia. Dokumentacja którą wskazuje wnioskująca nie zawiera danych dotyczących przebiegu zewnętrznych granic dzielonej działki [...] oraz informacji o istniejącym w terenie w 1989 r. ogrodzeniu. Ponadto stwierdzono, że w zasobie nie ma dokumentacji geodezyjnej, z której wynikałoby, że kiedykolwiek sytuacja taka miał miejsce. Z posiadanej przez organ dokumentacji wynika natomiast, że przebieg granicy na analogowej mapie ewidencyjnej m. działkami [...] i [...] nie uległ zmianie od 1977r. czyli momentu jej przyjęcia do zasobu geodezyjnego. Jeżeli w postępowaniu sądowym granica zostanie ustalona i do organu wpłynie dokumentacja geodezyjna zawierająca dane ustalonej granicy, to prawomocne postanowienie sądowe oraz ta dokumentacja będą podstawą ujawnienia przebiegu granicy w bazie danych ewidencji gruntów i budynków. W takim stanie faktycznym i prawnym Starosta wydał opisana na wstępie decyzję z dnia [...] 2017 r.

W odwołaniu od powyższej decyzji M. C. reprezentowana przez pełnomocnika H. K. zarzuciła, że odmowa uwzględnienia wniosku, tj. zmiany zwęża drogę do szerokości 1,5 m, co narusza prawo posiadania przejazdu zainteresowanych a także Gminie, gwarantowane wpisem do ksiąg wieczystych. Zakwestionowano nadto opracowanie geodety W., jako wykonane z naruszeniem prawa i skutkujące przesunięciem granic o ok. 2 metry. Zarzucono, że 80% tak ustalonych granic uległo korekcie, natomiast wyjątkowy opór Starostwa budzi przywrócenie dalszej części granicy – tj. działki [...] z działkami [...] i [...]. Odwołująca powołała się nadto na twierdzenia opinii biegłego sądowego sporządzone w toczącej się sprawie o rozgraniczenie. Wskazała, że powodem nie skorzystania z możliwości zapoznania się z materiałami wyłożonymi w toku prac modernizacyjnych była okoliczność, iż geodeci odmówili im "pomiarów" z uwagi na toczącą się sprawę w sądzie. Odwołująca nie zgodziła się z twierdzeniem organu pierwszej instancji, że obecnie jedynym uprawnionym organem w sprawie jest sąd.

Rozpatrując odwołanie organ odwoławczy wskazał co następuje :

W rejestrze gruntów obrębu W jednostka ewidencyjna T Gmina wykazano:

- w jednostce rejestrowej [...] – działkę ewidencyjną nr [...] o pow. 0,0708 ha, objętą księgą wieczystą KW Nr [...], stanowiącą własność Z. i P. W.,

- w jednostce rejestrowej [...] - działkę nr [...] o pow. 0,0110 ha, objętą księgą

wieczystą KW Nr [...], stanowiącą własność Z. i P. W.,

- w jednostce rejestrowej [...] - działkę nr [...] o pow. 0,07 ha, objętą księgą wieczystą K W Nr [...], stanowiącą własność M. C.

Przebieg granic przedmiotowych działek wykazany jest na podstawie danych operatu technicznego nr [...], sporządzonego na zlecenie Starosty przez geodetę uprawnionego mgr inż. M. K., przyjętego w dniu 25 sierpnia 2016 r. do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Stanowił on wynik prac geodezyjnych wykonanych w związku z zastrzeżeniami wniesionymi do operatu opisowo-kartograficznego, dotyczącymi działek nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obręb W jednostka ewidencyjna T Gmina.

Wykonawca prac modernizacyjnych, przebieg granicy pomiędzy działką nr [...] a działkami nr [...] i nr [...] przedstawił w operacie opisowo-kartograficznym zgodnie z danymi zawartymi w operacie technicznym nr [...], przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego 21 grudnia 2010r., sporządzonym przez geodetę uprawnionego M. W. W związku z wystąpieniem M. C., H. K. i E. K. o sprawdzenie poprawności wykonania pracy geodezyjnej nr [...] przez geodetę uprawnionego M. W., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w piśmie z 25 marca 2016r. znak: [...] skierowanym do Starosty wskazał, że budzi poważne wątpliwości dokonanie zmian przebiegu granic działek nr [...] i nr [...] na mapie ewidencyjnej na podstawie operatu pomiarowego nr [...] (opr. M. W.). Zachodzi bowiem wątpliwość, czy w ramach ustalania przebiegu granic działek do celów ewidencji gruntów i budynków miało faktycznie miejsce "oświadczenie właścicieli nieruchomości wskazujące na ustalenie przebiegu granicy w ich obecności". Protokół ustalenia przebiegu granic działek do celów ewidencji gruntów i budynków znajdujący się w przedmiotowym operacie nr [...] nie obejmuje ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych, lecz odnosi się do określenia przebiegu projektowanych granic podziału. Jedyny zapis w protokole mówiący, iż " ustalono w czasie tego pomiaru granicę pomiędzy działkami [...] i [...], [...], [...], [...]" jest nieprecyzyjny i mylący, gdyż nie wszystkie wymienione działki mają wspólną granicę i na podstawie podpisów złożonych w tym protokole nie można odczytać, kto właściwie to ustalenie akceptuje. Brak opisu, przez jakie punkty graniczne przebiega granica pomiędzy przedmiotowymi działkami.

Organ wskazał, że decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] 2013 r., sygn. akt: [...] stwierdzono nieważność decyzji Wójta Gminy z [...] 2011r., znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia podziału nieruchomości stanowiącej działkę nr [...]. Dyskwalifikowało to możliwość wykorzystania ww. operatu w trakcie prac modernizacyjnych.

Podstawą sporządzenia operatu nr [...] były dane pozyskane z operatu pomiarowego nr [...] z 18.12.1989 r. podziału działki nr [...] sporządzonego przez geodetę uprawnionego mgr inż. K. K. Projekt podziału nieruchomości oznaczonej w operacie ewidencyjnym jako działka nr [...] na działki nr [...], [...], [...], [...], [...] i nr [...] został zatwierdzony decyzją Naczelnika Gminy z [...] 1989 r., znak: [...]. W operacie technicznym podziału działki nr [...] brak jest opisu granic zewnętrznych dzielonej działki. Również ze szkicu będącego integralną częścią operatu nie wynika, aby na granicy działki [...] z działką nr [...] było posadowione jakiekolwiek ogrodzenie. Natomiast w "Protokole z przyjęcia granic nieruchomości podlegającej podziałowi" będącego integralną częścią operatu technicznego nr [...] podziału działki nr [...] geodeta uprawniony W. J. stwierdził, że "Przyjęcie granic wyżej oznaczonej nieruchomości nastąpiło według stanu z ewidencji gruntów i budynków (...). Granicę pomiędzy dz. nr [...] i [...] także wyznacza ogrodzenie trwałe z siatki". Oceniając powyższe stwierdzenie organ wyjaśnił, że ogrodzenia nie są wyznacznikiem przebiegu granic ww. nieruchomości. Takim wyznacznikiem są utrwalone znakami granicznymi punkty graniczne, które na podstawie sporządzonej dokumentacji (w tym wypadku operaty techniczne nr [...] i nr [...]) można w razie potrzeby wznowić w terenie. W niniejszym przypadku, co wynika z mapy zasadniczej, przebieg granic działek ewidencyjnych znacznie odbiega od usytuowania ogrodzeń. Jednakże nie stanowi to podstawy do wypełnienia żądań odwołujących się i dostosowania przebiegu granic do istniejących ogrodzeń.

Granice powinny być w terenie przyjęte, a punkty graniczne zastabilizowane znakami po uprawomocnieniu się decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości. Potwierdza to również przepis § 36 rozporządzenia, zgodnie z którym przebieg granic działek ewidencyjnych wykazuje się w ewidencji na podstawie dokumentacji przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, sporządzonej w postępowaniu rozgraniczeniowym, w celu podziału nieruchomości, w postępowaniu scaleniowym i wymiany gruntów, w postępowaniu dotyczącym scalenia i podziału nieruchomości, na potrzeby postępowania sądowego lub administracyjnego, a następnie wykorzystanej do wydania prawomocnego orzeczenia sądowego lub ostatecznej decyzji administracyjnej, przy zakładaniu, na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów ewidencji gruntów i budynków; przez Straż Graniczną, jeżeli dokumentacja ta określa przebieg granic państwa z dokładnością odpowiednią dla ewidencji; w wyniku geodezyjnego pomiaru sytuacyjnego istniejących lub wznowionych znaków granicznych albo wyznaczonych punktów granicznych.

Wyjątkiem od powyższego jest natomiast rozwiązanie przewidziane w § 37, § 38, § 39 rozporządzenia dopuszczające, aby w przypadku braku dokumentacji wymienionej w § 36 lub gdy zawarte w niej dane nie są wiarygodne, pozyskiwać dane dotyczące przebiegu granic działek ewidencyjnych w wyniku geodezyjnych pomiarów terenów poprzedzonych ustaleniem przebiegu tych granic. Zatem tylko w przypadku zaistnienia wymienionych przesłanek, tj. braku dokumentacji lub niewiarygodności zawartych w niej danych, wykonawca może dokonać ustalenia przebiegu granic działek w trybie przepisów dotyczących prowadzenia ewidencji gruntów i budynków.

W przedmiotowej sprawie nie może mieć zastosowania ani tryb ustalenia wskazany w ust. 1 § 39 ani w ust. 2, ze względu na istniejący spór oraz brak możliwości stwierdzenia spokojnego stanu posiadania. Świadczą o tym złożone odwołania oraz toczące się przed Sądem Rejonowym postępowanie rozgraniczeniowe w sprawie ustalenia przebiegu granic m.in. działki nr [...] z działkami nr [...] i nr [...]. Ponieważ postępowanie to nie zostało zakończone, organ odwoławczy nie ma możliwości oparcia swojego rozstrzygnięcia wyłącznie o operat wykonany przez geodetę uprawnionego J. G., czego żąda w swoim odwołaniu H. K. Do ujawnienia przebiegu granic ustalonych w drodze rozgraniczenia nieruchomości niezbędne jest ostateczna decyzja administracyjna, akt ugody lub prawomocne postanowienie sądu zatwierdzające przebieg granic. Organy nie mogą również umorzyć prowadzonego postępowania na podstawie art. 105 kpa, ponieważ w niniejszym postępowaniu nie zachodzi żaden z wymienionych w tym przepisie przypadków. Podkreślił organ, że aktualizacji danych ewidencyjnych dokonuje się z urzędu gdy ich zmiany wynikają z przepisów prawa, z dokumentów, materiałów zasobu geodezyjnego oraz z powodu wykrycia błędnych informacji.

W przedmiotowej sprawie żaden z wymienionych wyżej przypadków nie zachodzi, a przebieg granic działek nr [...] i nr [...] z działką nr [...] wykazanych w ewidencji gruntów i budynków jest zgodny z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi, czyli jest utrzymany w stanie aktualności w rozumieniu przepisu § 44 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Ponadto taki stan widnieje od momentu założenia operatu ewidencyjnego dla obrębu W w skali 1:2000. Świadczą o tym dołączone do akt sprawy dokumenty związane z ustaleniem stanu władania sporządzone w latach 1975 -1976 (operat [...]). Nadto, z przeprowadzonego postępowania wynika wprost, że granice pomiędzy działkami ewidencyjnymi nr [...] [...] a nr [...] są sporne, bowiem uczestnik skarżący: H. K. – działająca w imieniu właściciela działki nr [...] kwestionuje przebieg granicy pomiędzy ww. działkami, a adwokat K. W. - działająca w imieniu współwłaściciela działek nr [...] i [...] nie wyraża zgody na aktualizację ewidencji gruntów i budynków. Tak więc, zdaniem organu odwoławczego, Starosta prawidłowo uznał, iż nie zachodzą okoliczności do aktualizacji operatu ewidencyjnego w żądanym przez wnioskujących zakresie. Organ zwrócił nadto uwagę, że wykonany na zlecenie Starosty operat techniczny nr [...], sporządzony przez geodetę uprawnionego mgr inż. M. K. jest także kwestionowany przez M. C. i H. K.

W stanie wyżej opisanym Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego opisaną na wstępie decyzją utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Starosty.

Na powyższą decyzję M. C. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zaskarżając ją w całości i wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.

Kwestionowanemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie przepisów:

- § 39 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w ewidencji gruntów i budynków z dnia 29 marca 2001 r. (Dz. U. Nr 38, poz. 454) jego niezastosowanie i przyjęcie, iż ze względu na istniejący spór niemożliwe jest stwierdzenie ostatniego spokojnego stanu posiadania, podczas gdy ostatni spokojny posiadania opiera się na ogrodzeniu wzniesionym w 1974 r.,

- § 39 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków z dnia 29 marca 2001 r. (Dz. U. Nr 38, poz. 454) jego niezastosowania z uwagi na istniejący spór i brak prawomocnego zakończenia postępowania rozgraniczeniowego toczącego się przed Sądem Rejonowym w sytuacji, gdy postępowanie rozgraniczeniowe nie jest przeszkodą w zakresie postępowania ewidencyjnego pozwalającego na aktualizację ewidencji gruntów i budynków w zakresie przedmiotowej granicy;

- § 45 ust. 1 pkt 3) rozporządzenia poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, iż w przedmiotowej sprawie przebieg granic działek nr [...] i nr [...] z działką nr [...] jest zgodny z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi, w sytuacji gdzie stwierdzone zostały uchybienia sporządzonych przez inż. M. W. prac nr [...], sporządzony zaś operat techniczny inż. K. odpowiada treściowo operatowi inż. W;

- art. 7 kpa w zw. z art. 77 § 1 kpa, poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego, a w konsekwencji brak ustalenia, czy operat techniczny nr [...] oraz sporządzony na jego podstawie operat nr [...] mogą stanowić podstawę aktualizacji ewidencji gruntów i budynków;

- art. 7 kpa w zw. z art. 77 § 1 kpa, poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego, a w konsekwencji brak ustalenia, czy na podstawie operatu technicznego o nr [...] można dokonać aktualizacji ewidencji gruntów i budynków;

- art. 7 kpa w zw. z art. 77 § 1 kpa, poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego, a w konsekwencji błędne przyjęcie, iż w sprawie brak jest możliwości stwierdzenia spokojnego stanu posiadania;

- art. 8 kpa poprzez przeprowadzenie postępowania i wydanie decyzji niezgodnej z zasadą pogłębiania zaufania, a przede wszystkim poprzez nieuwzględnienie własnych zaleceń zawartych w poprzedniej decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] 2016 r., znak: [...].

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2016.718 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt.1 lit. c) p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 kpa, sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt. 2 p.p.s.a.), jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa.

Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie z przywołanymi wyżej zasadami, należało uznać, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz.U.2015.520 ze zm.) dalej pgik, oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (t.j.Dz.U. 2015.542 ze zm.) dalej rozporządzenie egib. Z przepisu art. 2 ust. 2 pgik wynika, że ewidencja gruntów i budynków jest systemem informacyjnym zapewniającym gromadzenie, aktualizację oraz udostępnianie, w sposób jednolity dla kraju informacji o gruntach budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz innych podmiotach władających lub gospodarujących tymi gruntami, budynkami lub lokalami, który to zbiór, pełniąc funkcje informacyjno-techniczne, nie rozstrzyga sporów o prawa do gruntów, ani nie nadaje tych praw. Dane o gruntach, budynkach i lokalach gromadzone są w tym systemie w drodze rejestracji stanów prawnych ustalonych w innym trybie lub przez inne organy orzekające. Rejestr ewidencji gruntów jest odzwierciedleniem aktualnego stanu prawnego danej nieruchomości, ma charakter deklaratoryjny a nie konstytutywny, co oznacza, że nie kształtuje nowego stanu prawnego nieruchomości, a jedynie potwierdza stan prawny zaistniały wcześniej. Przepisy pgik nie dają podstaw do kształtowania stosunków własnościowych i związanych z tymi stosunkami uprawnień do gruntów. Zmiana granic i powierzchni działek dotyczy stanów własnościowych, a kwestie własnościowe rozstrzygane są przez sądy powszechne. Nie można dokonywać żadnych zmian własnościowych poprzez samoistne zmiany w ewidencji gruntów, ponieważ ewidencja jest tylko rejestrem danych wynikających z dokumentacji urzędowej. Organy ewidencyjne nie mogą samodzielnie rozstrzygać uprawnień wnioskodawcy do gruntu, budynku lub lokalu. Kwestia ta była wielokrotnie przedmiotem rozważań i wyjaśnień zarówno w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i wojewódzkich sądów administracyjnych (por. np. wyroki NSA z 21.01.1998 r. II SA 725/97, Lex nr 41837, z 20.08.1998 r. II SA 766/98, Lex nr 41298, NSA z 19.03.2003 r. II SA 1018/02, Lex nr 156374, WSA w Łodzi z 3.04.2008 r. III SA/Łd 782/07, Lex nr 510291, WSA w Białymstoku z 19.02.2008 r. II SA/Bk 636/07, Lex nr 480114).

Stosownie do art. 24 ust. 2a pgik, dane zawarte w ewidencji mogą podlegać aktualizacji z urzędu lub na wniosek podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt. 1 ustawy, czyli właścicieli nieruchomości lub podmiotów władających na zasadzie samoistnego posiadania. Zgodnie z treścią § 45 ust. 1 rozporządzenia egib, aktualizacja operatu następuje przez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych.

Mając na uwadze powyższe regulacje stwierdzić należy, że wbrew stanowisku skarżącej, zaskarżonej decyzji nie można zarzucić naruszenia prawa, które skutkowałoby koniecznością wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Zasadnicze zarzuty skargi sprowadzają się bowiem do prezentowanego przez skarżącą we wniosku wszczynającym postępowanie, w toku postępowania oraz w uzasadnieniu zarzutów skargi stanowiska, że dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków, dotyczące przebiegu granicy działki ewidencyjnej nr [...] (własność skarżącej) z działkami ewidencyjnymi nr [...] i [...] (współwłasność uczestników) są niezgodne ze stanem z okresu przed podziałem działki nr [...] i operatem pomiarowym podziału nr [...]. Zarzuca także skarżąca naruszenie przez organy przepisów § 39 ust. 2 i 3 rozporządzenia egib przez jego niezastosowanie, oraz § 45 rozporządzenia egib przez przyjęcie, że przebieg spornej granicy wykazany jest na aktualnej mapie ewidencyjnej zgodnie z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami żródłowymi. Zaskarżona decyzja jest błędna także z powodu naruszenia przepisów postępowania obligujących organy do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i wyczerpującego zebrania materiału dowodowego.

Wskazania wobec tego wymaga, że zgodnie § 45 rozporządzenia egib, celem aktualizacji operatu ewidencyjnego, która następuje poprzez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych jest:

1) zastąpienie danych niezgodnych ze stanem faktycznym, stanem prawnym lub obowiązującymi standardami technicznymi odpowiednimi danymi zgodnymi ze stanem faktycznym lub prawnym oraz obowiązującymi standardami technicznymi;

2) ujawnienie nowych danych ewidencyjnych;

3) wyeliminowanie danych błędnych.

Na podstawie § 45 ust. 2, przy aktualizacji operatu ewidencyjnego przepisy § 35 i § 36 stosuje się odpowiednio, zaś zgodnie z ust. 3 tego przepisu, przy sporządzaniu dokumentacji określającej przebieg granic działek ewidencyjnych na potrzeby aktualizacji operatu ewidencyjnego przepisy § 37-39 stosuje się odpowiednio.

Jak wynika z powyższego przepisu, w zakresie wykazywania w ewidencji przebiegu granic działek ewidencyjnych obowiązuje zgodnie z powyższym przepisem regulacja szczególna. Zgodnie bowiem z § 36 rozporządzenia egib, przebieg granic działek ewidencyjnych wykazuje się w ewidencji na podstawie dokumentacji geodezyjnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, sporządzonej:

1) w postępowaniu rozgraniczeniowym;

2) w celu podziału nieruchomości;

3) w postępowaniu scaleniowym i wymiany gruntów;

4) w postępowaniu dotyczącym scalenia i podziału nieruchomości;

5) na potrzeby postępowania sądowego lub administracyjnego, a następnie wykorzystanej do wydania prawomocnego orzeczenia sądowego lub ostatecznej decyzji administracyjnej;

6) przy zakładaniu, na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów, katastru nieruchomości i ewidencji gruntów i budynków;

7) przez Straż Graniczną, jeżeli dokumentacja ta określa przebieg granic państwa z dokładnością odpowiednią dla ewidencji;

8) w wyniku geodezyjnego pomiaru sytuacyjnego istniejących lub wznowionych znaków granicznych albo wyznaczonych punktów granicznych.

Wyliczenie powyższe stanowi zamknięty katalog podstaw wykazywania przebiegu granic działek ewidencyjnych na mapie ewidencyjnej. Dokonanie aktualizacji ewidencji w zakresie przebiegu granic działki ewidencyjnej w oparciu o inne, niż wymienione w § 36 rozporządzenia źródła danych ewidencyjnych byłoby z nim sprzeczne a także naruszałoby podstawowe zasady prowadzenia ewidencji i jej istotę, wynikające z przepisów ustawy. Wnioskując zatem o dokonanie aktualizacji przebiegu granic działki ewidencyjnej na mapie ewidencyjnej (zmianę przebiegu granic), strona winna powołać się na jedno ze źródeł wymienionych w § 36 rozporządzenia jako podstawę żądanej zmiany i doręczyć organowi stosowny dokument. Powyższe zasady dotyczące wykazywania na mapie ewidencyjnej przebiegu granic działek ewidencyjnych ma obowiązek respektować także organ ewidencyjny, dokonując z urzędu aktualizacji danych dotyczących przebiegu granic celem zastąpienia danych niegodnych ze stanem prawnym lub faktycznym, lub celem wyeliminowania danych błędnych. Wynika to z powyższych przepisów. Konieczność dostarczenia dokumentów niezbędnych do wprowadzenia zmian nie jest przesłanką formalną wniosku o wszczęcie postępowania, lecz przesłanką o charakterze materialnym. Ich złożenie jest konieczne do załatwienia sprawy zgodnie z żądaniem strony. Domagając się zatem aktualizacji ewidencji w zakresie przebiegu granicy działki ewidencyjnej, skarżąca winna powołać się – stosownie do regulacji wynikającej z § 36 rozporządzenia - na dokumentację geodezyjną przyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, sporządzoną w postępowaniach, względnie w celach wymienionych w tym przepisie, której treść wskazywałaby na odmienny przebieg granicy działki ew. nr [...] z działkami ew. nr [...] i nr [...], aniżeli wykazany na aktualnej mapie ewidencyjnej. Zmiana przebiegu granicy działki ew. nr [...] z działkami ew. [...] i [...] byłaby uzasadniona również w przypadku wykrycia przez organ prowadzący ewidencję, że przebieg tej granicy wykazany jest w sposób błędny, czyli sprzeczny z dokumentacją pozostającą w zasobach organu. W każdym jednak przypadku - zarówno żądania wnioskującego o dokonanie aktualizacji, jak i w przypadku wykrycia przez organ, że sposób wykazania przebiegu granicy jest błędny tj. sprzeczny z posiadaną dokumentacją, podstawę wykazania przebiegu granicy może stanowić wyłącznie dokumentacja, o której mowa w § 36 rozporządzenia egib. Wobec przedstawionej wyżej regulacji należało uznać, że organy zasadnie uznały, iż żądanie skarżącej nie może zostać uwzględnione. Odnosząc się do wskazanych przez skarżącą podstaw dokonania aktualizacji przebiegu granicy stwierdzić należy, że dokument, na który powołuje się skarżąca podstawy takiej stanowić nie może z następujących, niżej podanych przyczyn.

Z zalegającego w aktach administracyjnych dokumentu "Operat pomiarowy podziału działki nr [...]" wpisanego do ewidencji w składnicy geodezyjnej w dniu 18 grudnia 1989 r. za Nr [...] (k. 26-37 akt adm.) wynika, że przedmiotem tego opracowania był podział działki nr [...] na działki o nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...]. Stanowi on więc co prawda opracowanie sporządzone w celu podziału nieruchomości, jednakże nie zawiera żadnych danych dotyczących ustalania przebiegu granicy działki dzielonej - [...] z działką wówczas oznaczoną nr [...]. Protokół graniczny z ustalenia nowej granicy między działkami dotyczy wyłącznie granic nowopowstałych działek z działki [...]. W szczególności nie zawiera też danych co do przebiegu granicy nowopowstałej działki [...] z działką o nr [...]. Protokół ten został podpisany przez E. K. Już ta okoliczność eliminuje możliwość dokonania żądanej przez skarżącą aktualizacji przebiegu granicy między działką [...] a działkami [...] i [...]. Brak także w tym opracowaniu odwołania się przez sporządzającego powyższą dokumentację na istniejące ogrodzenie. Z treści sprawozdania technicznego (k.30) wynika, że palikami drewnianymi oznaczono tylko granice nowych działek. Co prawda w wyniku podziału geodeta dokonał obliczenia powierzchni wydzielonych działek, jednak okoliczność ta nie ma znaczenia dla przebiegu granicy działki nr [...] z działką [...], ponieważ o przebiegu granic działki ewidencyjnej nie decyduje jej powierzchnia. Zasadne jest więc ustalenie organów, że geodeta sporządzający opracowanie wskazane przez skarżącą jako podstawa żądanej aktualizacji nie ustalał przebiegu granic zewnętrznych dzielonej działki z działkami zewnętrznymi.

Odmowę uwzględnienia wniosku skarżącej o dokonanie aktualizacji przebiegu granicy działki nr [...] poprzedziły organy zgromadzeniem i analizą dostępnej w zasobie dokumentacji. Dokonały szczegółowej analizy sporządzonych dotychczas opracowań i odniosły jej treść do aktualnej treści mapy ewidencyjnej, z uwzględnieniem obowiązujących przepisów rozporządzenia egib. W szczególności Sąd zwraca uwagę na akcentowaną zasadnie przez organy okoliczność przeprowadzonej i zakończonej w 2016 r. modernizacji ewidencji gruntów i budynków na terenie gminy T. Prace podjęte w jej toku uwzględniły dane dotyczące przebiegu granicy działki [...] z działkami [...] i [...] wynikające z opracowania geodety M. W. [...], jednakże wobec zgłoszonych przez m. in. przez skarżącą zastrzeżeń i stwierdzenia, że przebieg granic działki nr [...] został uwidoczniony niepoprawnie, została opracowana dokumentacja zaewidencjonowana pod nr [...] uwzględniająca zmiany wynikające z archiwalnych operatów dotyczących przebiegu granicy działki [...] z działkami [...] i [...] (wskazanych wyżej) i z urzędu dokonano korekty przebiegu tej granicy. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji wskazał szczegółowo na przyczyny dokonania tej korekty, wynikające z nieścisłości istniejących w protokole ustalenia przebiegu granic działek zawartym w operacie nr [...]. Wskazał również, że możliwość wykorzystania w/w operatu w trakcie prac modernizacyjnych dyskwalifikowało wydanie przez SKO decyzji stwierdzającej nieważność decyzji Wójta Gminy z [...] 2011 r. znak [...] w przedmiocie zatwierdzenia podziału nieruchomości stanowiącej działkę nr [...]. Analiza zgromadzonego materiału oraz przebieg postępowania pozwala zdaniem Sądu na uznanie zasadności stanowiska organu co do podstawy wykazania na aktualnej mapie ewidencyjnej przebiegu spornej granicy zgodnie z operatem nr [...] stanowiącym korektę wyników prac modernizacyjnych w powyższym zakresie. Słuszne jest także stwierdzenie organu, że ogrodzenia nie są wyznacznikiem przebiegu granic ww. nieruchomości, oraz uzasadnienie powyższego stanowiska. Należy też podkreślić w związku ze stanowiskiem skarżącej dotyczącym oceny prawidłowości kolejnych opracowań geodezyjno-kartograficznych znajdujących się już w zasobach organu rejestrowego, że aktualizacja ewidencji nie może polegać na dokonaniu wyboru przez organ takiego opracowania bądź jego fragmentu, który odpowiadałby żądaniu strony wnioskującej o dokonanie aktualizacji. W każdym wypadku żądania aktualizacji dokument stanowiący jej podstawę winien odpowiadać przepisom rozporządzenia egib a ponadto posiadać walor aktualności, czyli odzwierciedlać aktualny stanu prawny i faktyczny danej nieruchomości.

Zgodnie z treścią § 37 rozporządzenia egib, w razie braku dokumentacji wymienionej w powołanym przepisie § 36, lub jeżeli zawarte w niej dane nie są wiarygodne, lub nie odpowiadają standardom technicznym, dane dotyczące przebiegu granic działek ewidencyjnych pozyskuje się w wyniku terenowych pomiarów geodezyjnych lub fotogrametrycznych poprzedzonych ustaleniem przebiegu tych granic na gruncie, z uwzględnieniem regulacji przewidzianej w § 38. Jak słusznie ustalił organ, w kontrolowanym postępowaniu brak było podstaw do zastosowania trybu przewidzianego w § 39 ust. 1 ani ust. 2 rozporządzenia z uwagi na istniejący spór i brak możliwości stwierdzenia spokojnego stanu posiadania. Za nieuzasadnione w związku z tym należało uznać zarzuty skargi dotyczące naruszenia powyższego przepisu. Nie mogła także stanowić podstawy uwzględnienia żądania skarżącej ani zastosowania procedury przewidzianej w § 39 rozporządzenia egib treść operatu sporządzonego przez inż J. G. w toku postępowania rozgraniczeniowego zakończonego wydaniem przez Wójta Gminy decyzji z dnia [...] 2014 r., umarzającej postępowanie rozgraniczeniowe w części (m.in.) dotyczącej rozgraniczenia działek [...] z działkami [...] i [...]. (k. 130, 131 akt adm.) z tego względu, że postępowanie rozgraniczeniowe dotyczy ustalenia zasięgu prawa własności właścicieli sąsiadujących nieruchomości, zaś postępowanie ewidencyjne jest postępowaniem rejestrowym i w jego toku nie dokonuje się żadnych ustaleń dotyczących zasięgu prawa własności. Polega ono wyłącznie na rejestrowaniu stanów prawnych ustalonych w innym trybie i przez inne organy, w tym także sądy. Podkreślić też należy, że nie jest ustalaniem zasięgu tego prawa procedura przewidziana w § 39 rozporządzenia egib, która nie "zastępuje" i nie może zastępować ani administracyjnego ani sądowego postępowania o rozgraniczenie nieruchomości. Skoro w trakcie postępowania rozgraniczeniowego zakończonego decyzją Wójta Gminy z dnia [...] 2014 r. nie doszło do ustalenia przebiegu spornej granicy, to do ustalenia tego przebiegu jest właściwy wyłącznie sąd powszechny. Zmiana granic i powierzchni działek dotyczy bowiem stanów własnościowych, a kwestie własnościowe rozstrzygane są przez sądy powszechne. Sąd w pełni podziela stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 maja 1999 r. II NSA 566/99 (Lex nr 46217) iż: : "Zmian w ewidencji dokonuje się na podstawie prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, a także innych aktów normatywnych. Dotyczy to więc zmiany przebiegu granicy, co wymaga przedstawienia odpowiedniej dokumentacji (sporządzonej w odpowiednich postępowaniach rozgraniczeniowych, podziałowych, scaleniowych i wymiany, sądowych w zakresie dowodów stanowiących podstawę rozstrzygnięć sądowych itp.- por. § 38 rozporządzenia Ministrów Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 17 grudnia 1996 r. (...). Zmiana granic działki wymaga przeprowadzenia stosownego postępowania zakończonego orzeczeniem, które - jak wyżej wskazano - może być podstawą zmian w ewidencji". Pogląd powyższy zachował w pełni aktualność także w dacie obowiązywania rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków z 2001 r.

W ocenie Sądu prawidłowe jest więc stanowisko organów w rozpoznawanej sprawie skutkujące odmową wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów w zakresie przebiegu granicy działki ewidencyjnej nr [...] z działkami o nr [...] i [...] w sytuacji, gdy treść operatu podziału działki nr [...], na który powołuje się skarżąca jako na podstawę dokonania aktualizacji nie zawiera żadnych danych dotyczących przebiegu spornej granicy a skarżąca nie przedstawiła żadnych nowych dokumentów, na podstawie których można by było dokonać aktualizacji. Nadto z akt sprawy wynika, że w zakresie tej granicy istnieje od dawna spór o własność aktualnie toczy się postępowanie sądowe o rozgraniczenie działki [...] z działkami [...] i [...].

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z przepisami postępowania Sąd stwierdza, że uczestnik postępowania nie wnosił odwołania od decyzji organu pierwszej instancji. Wbrew wyjaśnieniu pełnomocnika organu na wezwanie Sądu z dnia 27 września 2017 r. (wpł. 29 września 2017 r.) pismo z dnia 15 marca 2017 r. nie mogło stanowić odwołania od decyzji organu pierwszej instancji wydanej [...] 2017r. Dostrzegając powyższe należało uznać, że organ odwoławczy wydał zaskarżoną decyzję po rozpoznaniu odwołania skarżącej wniesionego z zachowaniem ustawowego trybu i terminu, zaś twierdzenie o odwołaniu uczestnika potraktować jako oczywistą nieścisłość i omyłkę. Uchybienie to nie miało wpływu na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia a więc i na wynik kontroli sądowej w niniejszej sprawie.

Zaskarżona decyzja wydana została po przeprowadzeniu postepowania zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 7, 77 i 80 kpa. Organ odwoławczy odniósł się do argumentów przytoczonych przez skarżącą w odwołaniu. Jej uzasadnienie odpowiada wymogom wynikającym z art. 107 § 3 kpa – jest szczegółowe, w ocenie Sądu wyczerpujące, zawiera przedstawienie zgromadzonych dowodów i ich omówienie, powołuje się na treść obowiązujących przepisów pgik, oraz rozporządzenia egib.

W związku z powyższym, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.