Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1774/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-10-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 7,77
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 153
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.), sędzia WSA Anita Wielopolska, Protokolant ref. Paweł Jastrzębski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 października 2018 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [..] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego rzecz [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...], po rozpoznaniu wniosku [...] Sp. z o.o., z siedzibą w [...] z dnia 26 stycznia 2018 r., o ponowne rozpatrzenie sprawy, zakończonej decyzją Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] stycznia 2018 r., znak: [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...], znak: [...], zezwalającej [...] Sp. z o. o. (określanej dalej jako "skarżąca", "Spółka") na wycinkę 4 drzew i krzewów na działce nr [...], z obrębu [...], położonej u zbiegu ulic [...] i [...] w [...], w części dotyczącej ustalenia opłaty (pkt II decyzji) - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, z późn. zm.), określanej dalej jako K.p.a. oraz na podstawie art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2187, z późn. zm.), Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Minister przedstawił następujący stan sprawy.

[...] Konserwator Zabytków, po rozpatrzeniu wniosku [...] Sp. z o. o., z dnia 22 kwietnia 2013 r., decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., zezwolił na wycinkę 4 drzew i krzewów na działce nr [...], z obrębu [...], położonej u zbiegu ulic [...] i [...] w [...] (pkt I). Za usunięcie drzew i krzewów wymienionych w pkt I decyzji konserwator ustalił opłatę w wysokości 148 460,04 zł - zgodnie ze szczegółową specyfikacją - załącznikiem nr 1 do decyzji, który jest jej integralną częścią. W uzasadnieniu organ wskazał m. in., że przedmiotowa działka leży u zbiegu ulic, których układy urbanistyczne zostały wpisane do rejestru zabytków - a zatem stosownie do art. 83 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody, [...] Konserwator Zabytków ma kompetencje do podjęcia działań w przedmiotowej sprawie.

[...] Sp. z o. o., zwróciła się do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji w części dotyczącej ustalenia opłaty (pkt II decyzji), na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., zarzucając ww. decyzji rażące naruszenie prawa, tj. przepisu art. 85 ust. 6 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, który pozwala na naliczenie opłat w podwójnej wysokości tylko w przypadku, gdy zezwolenie dotyczy wycinki zieleni na terenie nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków. Wskazał, że przedmiotowa działka z obrębu [...] nie jest wpisana do rejestru zabytków.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego po rozpatrzeniu ww. wniosku, decyzją z dnia [...] lutego 2016 r., znak: [...], odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji, w części dotyczącej ustalenia opłaty. W uzasadnieniu organ nadzoru wskazał, że zgodnie z art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody zezwolenie na usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków wydaje wojewódzki konserwator zabytków. Posiadacz nieruchomości ponosi opłaty za usunięcie drzew lub krzewów (art. 84 ust. 1). Opłaty te są o 100% wyższe w przypadku usunięcia drzew lub krzewów z terenu nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków (art. 85 ust. 6). Właściwość organu konserwatorskiego w rozpatrywanej sprawie wynika z faktu, iż przedmiotowe drzewa i krzewy są zlokalizowane na terenie działki, do której przylega ulica [...] i [...]. Założenie urbanistyczne tych ulic zostały wpisane do rejestru zabytków, na podstawie decyzji Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...] lipca 1965 r., pod nr [...] i [...].

[...] Sp. z o.o. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją z dnia [...] marca 2014 r. Zarzuty podnoszone przez Spółkę zostały szczegółowo zostały przedstawione w opisie stanu faktycznego zawartego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Ministra Kultury i dziedzictwa Narodowego z dnia [...] stycznia 2018 r.

Po rozpatrzeniu powyższego wniosku Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] lutego 2016 r., znak: [...], utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] marca 2014 r., wskazując w uzasadnieniu, że właściwość organu konserwatorskiego w rozpatrywanej sprawie oraz konieczność zastosowania w niej art. 85 ust. 6 ustawy o ochronie przyrody wynikają z faktu, iż przedmiotowe drzewa i krzewy zlokalizowane były na terenie działki, do której od przylega ulice, których założenie zostało wpisane do rejestru zabytków, na mocy decyzji Konserwatora Zabytków m. [...] z [...] lipca 1965 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego odmówił stwierdzenia nieważności decyzji o wpisie założeń urbanistycznych ww. ulic do rejestru zabytków, wyjaśniając, że założenie urbanistyczne ulicy obejmuje nie tylko sam układ komunikacyjny, rozumiany jako jezdnię wraz z chodnikami po obu stronach ulicy, zjazdami oraz innymi elementami związanymi z obsługą ruchu, ale także nieruchomości przylegające do układu komunikacyjnego po obu stronach tej ulicy, według stanu z daty wydania decyzji o wpisie założenia do rejestru zabytków. Zatem Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego stwierdził, że organ konserwatorski posiadał kompetencje do wydania zaskarżonej decyzji i naliczenia opłaty za usunięcie drzew i krzewów, stosownie do art. art. 85 ust. 6 ustawy o ochronie przyrody. Ponadto organ nie uznał, by ww. decyzja [...] Konserwatora Zabytków była dotknięta pozostałymi wadami wymienionymi w art. 156 § 1 K.p.a.

Skargę na powyższą decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła [...] Sp. z o. o.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 października 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 1520/16, uchylił decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lutego 2016 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2014 r. W uzasadnieniu ww. wyroku Sąd stwierdził, że obie decyzje wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7 i 77 § 1 i 80 K.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tej racji obie wskazane wyżej decyzje należało wyeliminować z obrotu prawnego. W ocenie Sądu organ orzekający o zezwoleniu na wycięcie drzew i ustaleniu stosownej opłaty nie dowiódł, że dana nieruchomość jest wpisana do rejestru zabytków, co uniemożliwia zastosowanie przepisu art. 85 ust. 6 ustawy. Natomiast skarżąca spółka kwestionowała ocenę organu nadzorczego, że objęcie działki nr [...] wpisem do rejestru zabytków wynika stąd, że działka ta jest elementem składowym założeń urbanistycznych ulic, wpisanych do rejestru zabytków na mocy decyzji Konserwatora Zabytków [...] z lipca 1965 r. Sąd uznał, że spółka podnosi w tym zakresie dwojakiego rodzaju argumentację, tj. po pierwsze, że objęcie terenu, stanowiącego obecnie działkę nr [...], nie wynika z treści powołanych przez organ dwóch decyzji z lipca 1965 r. (w ocenie skarżącej decyzje te operują pojęciem "założenia urbanistycznego ulicy", które to pojęcie należy odnosić ściśle do układu komunikacyjnego, tworzonego przez ulice [...] i [...], obejmującego wyłącznie jezdnie tych ulic, chodniki i pobocza, nie obejmującego natomiast przylegających do tych ulic nieruchomości), po drugie, nawet ewentualna próba wywiedzenia, że pojęcie "założenie urbanistyczne ulicy" obejmowało także nieruchomości przylegające do ulicy nie mogłoby prowadzić do wniosku, że założeniem tym objęta jest również działka nr [...], a to z tej racji, że decyzje z lipca 1965 r. są obciążone daleko idącymi uchybieniami, w zakresie wymaganego ówcześnie obowiązującym prawem dookreślenia przedmiotu ustanowionej ochrony (w ocenie skarżącej zatem niedopuszczalna w świetle ówczesnego prawa ogólnikowość i niesprecyzowanie decyzji z 1965 r. uniemożliwia zidentyfikowanie dóbr kultury objętych przewidzianą w tych decyzjach ochroną, a w szczególności uniemożliwia przyjęcie, że takim dobrem chronionym była działka nr [...]). Odnosząc się do przywołanej argumentacji skarżącej spółki Sąd wskazał, że jakkolwiek przedmiotem postępowania nadzorczego, dotyczącego decyzji Prezydenta, nie mogła być ocena legalności decyzji z lipca 1965 r., tj. organ nadzorczy nie miał upoważnienia do odmowy podporządkowania się tym decyzjom w następstwie powzięcia wątpliwości co do ich zgodności z prawem, o tyle oczywiście był zobowiązany do dokonania wykładni treści tychże decyzji, w celu ustalenia dokładnego przedmiotu ustanowionej w przedmiotowych decyzjach ochrony konserwatorskiej (chodzi oczywiście o wykładnię znajdującą uzasadnienie w zapisach decyzji). Powyższe w ocenie Sądu sprowadza się do konieczności dokonania wykładni pojęcia "ulica [...] / [...] jako założenie urbanistyczne".

W uzasadnieniu decyzji Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego dokonał wykładni wskazanego pojęcia i stwierdził w jej wyniku, że założenie urbanistyczne tych ulic wpisane do rejestru zabytków, obejmuje nie tylko sam układ komunikacyjny, jako jezdnię, wraz z chodnikami po obu stronach ulicy, zjazdami oraz innymi elementami związanymi z obsługą ruchu, ale także nieruchomości przylegające do układu komunikacyjnego po obu stronach tych ulic, według stanu z daty wydania decyzji wpisowych.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego stwierdził także, że działka nr ew. [...], jest elementem składowym obu założeń urbanistycznych tych ulic, wpisanych do rejestru zabytków na mocy decyzji Konserwatora Zabytków m. [...] z lipca 1965 r. Minister odniósł się także do wątpliwości Sądu i wskazał, że pojęcia "układ urbanistyczny" i "założenie urbanistyczne" stanowią używane zamiennie synonimy. Ponadto, weryfikacja kwestionowanej decyzji, nie wykazała, że jest ona obarczona którąkolwiek z wad, wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a.

Z powyższym rozstrzygnięciem Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego nie zgodziła się [...] Sp. z o.o., wnosząc pismem z dnia 26 stycznia 2018 r. wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, zakończonej ww. decyzją, w którym skarżąca zarzuca:

1. rażące naruszenie przepisów postępowania, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 K.p.a., w związku z art. 77 § 1 oraz art. 80 tego aktu, polegające na braku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego i braku podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym:

- zaniechanie dokonania wykładni decyzji Konserwatora Zabytków m. [...] z lipca 1965 r. nr [...], nr [...] oraz [...], poprzez brak dokładnego zbadania i ustalenia jaki obszar został wpisany do rejestru zabytków;

- brak wskazania podstaw, że układ urbanistyczny oraz założenie urbanistyczne można traktować jako synonimy;

- brak dowiedzenia, że działka nr ew. [...] może być i jest elementem składowym założenia urbanistycznego ul. [...], ul. [...] czy ul. [...];

- brak ustalenia okoliczności, iż prawie wszystkie drzewa i krzewy znajdujące się na działce nr ew [...] były samosiejkami bez historycznej wartości i nie stanowiły "formy zaprojektowanej zieleni", a tylko taka zieleń wchodzi w skład definicji układu urbanistycznego wskazanej w art. 3 pkt 12 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, którą to definicję Minister przyjął na potrzeby rozstrzygnięcia sprawy, co przełożyło się na przedwczesną i bezpodstawną ocenę okoliczności, iż przedmiotowa działka jest elementem założenia urbanistycznego, wpisanego do rejestru zabytków, a zatem opłata za wycinkę drzew z terenu nieruchomości podlega 100% podwyżce.

2. Rażące naruszenie przepisów prawa materialnego przez jego błędne zastosowanie, tj. art. 83 ust. 2 w związku z art. 85 ust. 5 ustawy o ochronie przyrody, polegające na wydaniu decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji [...] Konserwatora Zabytków, w sytuacji, gdy organ nie posiadał podstaw do naliczenia opłaty za usunięcie drzew i krzewów w podwyższonej opłacie.

3. Rażące naruszenie przepisów prawa materialnego przez jego błędne zastosowanie, tj. art. 6 ust. 1 lit. g ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2014 r., poz. 1446) poprzez uznanie, że drzewa i krzewy na działkach skarżącej, podlegają ochronie podczas gdy nie stanowiły one formy zaprojektowanej zieleni, a były samosiejkami bez historycznej wartości.

4. Rażące naruszenie przepisów prawa materialnego przez jego błędne zastosowanie, tj. art. 2 i art. 5 pkt 1 oraz art. 17 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury (Dz. U. z 1999 r. Nr 98, poz. 1150), poprzez uznanie prawidłowości wpisów założenia urbanistycznego ul. [...], ul. [...] i ul. [...] bez wskazania opisu granic pomimo, że ustawa przewidywała tylko wpisy założeń urbanistycznych miast i osiedli lub budowli i zespołów budowlanych i nie definiowała pojęcia "założenie urbanistyczne ulicy".

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego w zaskarżonej do Sądu decyzji z [...] kwietnia 2018 r. stwierdził, przedmiotowa działka jest elementem składowym założeń urbanistycznych ulic, wpisanych do rejestru zabytków na mocy decyzji Konserwatora Zabytków m. [...] z lipca 1965 r. Tym samym wbrew twierdzeniu skarżącej, w dacie wydania decyzji [...] Konserwatora Zabytków miały zastosowanie przepisy art. 83 ust. 2, w zw. z art. 85 ust. 5 i 6 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody i organ ochrony konserwatorskiej posiadał podstawę do naliczenia opłaty za usunięcie drzew i krzewów w wyższej kwocie. Powyższe potwierdza analiza zawarta w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Tym samym organ nie naruszył przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. Skarżąca zaś nie zgadza się z oceną przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Z tego względu także zarzut zaniechania dokonania wykładni decyzji orzekającej o wpisie do rejestru zabytków, mającej wpływ na wynik sprawy, poprzez niemożność ustalenia zakresu ochrony konserwatorskiej należy uznać za bezpodstawny.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego stwierdził, że decyzja [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] sierpnia 2013 r. nie jest obarczona żadną z wad z art. 156 § 1 K.p.a.

W odniesieniu do decyzji Konserwatora Zabytków m. [...] z lipca 1965 r. wpisujących do rejestru zabytków założenie urbanistyczne ul. [...] i [...], Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego prowadził postępowania w przedmiocie stwierdzenia ich nieważności. Kwestią badaną w tych sprawach, była wykonalność ww. decyzji, rozumiana jako sposób wskazania w nich przedmiotu ochrony konserwatorskiej, a w szczególności — obszaru wpisanego do rejestru zabytków. W rezultacie Minister odmówił stwierdzenia nieważności decyzji o wpisie założeń urbanistycznych ww. ulic do rejestru zabytków, stwierdzając że założenie urbanistyczne ulicy obejmuje nie tylko sam układ komunikacyjny, rozumiany jako jezdnię wraz z chodnikami po obu stronach ulicy, zjazdami oraz innymi elementami związanymi z obsługą ruchu, ale także nieruchomości przylegające do układu komunikacyjnego po obu stronach tej ulicy, według stanu z daty wydania decyzji o wpisie założenia do rejestru zabytków.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister wywodził, że skarżąca błędnie interpretuje znaczenie słowa "założenie" jako "hipoteza", "przypuszczenie", "domniemanie" - coś co może powstać w przyszłości. Na poparcie powyższego Minister zacytował internetowy Słownik Języka Polskiego PWN (https//sjp.pwn.pl - na dzień 20 marca 2018 r.), który pod pojęciem "założenie" wymienia m.in. - cyt.: "stworzony przez architekta układ budynków i elementów krajobrazu", "ogólny plan czegoś". Powyższy Słownik

PWN pod pojęciem "założenie" przyjmuje także, że oznacza ono: "przyjęcie jakiegoś twierdzenia lub zasady za podstawę dalszych wywodów lub dalszego postępowania". Wobec powyższego bezpodstawny jest zarzut skarżącej, że koncepcja zamiennego stosowania pojęć "układ urbanistyczny" i "założenie urbanistyczne" jest tylko "dowolnie sformułowanym twierdzeniem, poczynionym jedynie w oparciu o swoje przekonanie".

Bez wpływu na kwestię ustalenia wysokości opłaty pozostaje – w ocenie Ministra - okoliczność podnoszona przez skarżącą, tj. że drzewa i krzewy znajdujące się na tej nieruchomości nie stanowią żadnej formy zaprojektowanej zieleni, podlegającej ochronie. Tego zarzutu skarżącej nie uwzględnił Sąd, w wyroku z dnia 17 października 2016 r., stwierdzając brak istotnego znaczenia tej argumentacji dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.

Reasumując, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego podtrzymał stanowisko, zawarte w decyzji z dnia [...] stycznia 2018 r., że działka nr ew. [...] jest elementem składowym założeń urbanistycznych, wpisanych do rejestru zabytków. Natomiast konsekwencją takiego stanu prawnego i faktycznego było przewidziane w art. 85 ust. 6 ustawy o ochronie przyrody, podwyższenie o 100 % opłat ustalonych na podstawie stawek określonych w art. 85 ust. 4 pkt 1 i ust. 5 ww. ustawy.

W skardze, wywiedzionej pismem z dnia 23 maja 2018 r., [...] Sp. z o.o. zarzuciła:

1. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. art. 83 ust. 2, w związku z art. 85 ust. 5-6 ustawy o ochronie przyrody, polegające na naliczeniu opłat za ww. wycinkę drzew i krzewów w podwójnej wysokości, w sytuacji gdy Minister nie ustalił obszaru, jaki został wpisany do rejestru zabytków i podlega ochronie konserwatorskiej,

2. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6 ust. 1 pkt. 1 g powoływanej wcześniej ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami przyrody, poprzez uznanie że drzewa i krzewy na działkach skarżącego podlegają ochronie, podczas gdy nie stanowiły one formy zaprojektowanej zieleni, a były samosiejkami bez historycznej wartości,

3. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 2 i art. 5 pkt 1 oraz art. 17 powoływanej wcześniej ustawy o ochronie dóbr kultury (Dz.U. 1999 Nr 98, poz. 1150, ze zm.), poprzez uznanie prawidłowości wpisów założenia urbanistycznego ul. [...] i [...], bez wskazania opisu granic oraz pomimo, że ustawa przewidywała tylko wpisy założeń urbanistycznych miast i osiedli lub budowli zespołów budowlanych i nie definiowała pojęcia "założenie urbanistyczne ulicy",

4. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków, w wyniku utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji, bez wcześniejszego wyjaśnienia wykładni pojęcia "ulica [...] / [...] jako założenie urbanistyczne",

5. naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy art. 7 K.p.a., w związku z art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a., poprzez zaniechanie podjęcia niezbędnych działań w celu wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, co oprócz naruszenia zasady swobodnej oceny dowodów było sprzeczne z naczelną zasadą postępowania, dotyczącą jego prowadzenia, w sposób budzący zaufanie do organów administracji publicznej (wyrażoną w art. 8 K.p.a.) oraz naruszenia art. 8 K.p.a. poprzez zaniechanie dokonania wykładni decyzji Konserwatora Zabytków m. [...] z lipca 1965 r. nr [...], nr [...] oraz nr [...], w tym braku dokładnego zbadania i ustalenia jaki obszar został wpisany do rejestru zabytków i brak wskazania podstaw że pojęcia "układ urbanistyczny" oraz "założenie urbanistyczne" można traktować jako synonimy,

6. naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 K.p.a. oraz art. 156 § 1 K.p.a. poprzez nierozpatrzenie sprawy merytorycznie braku dokonania wykładni pojęcia "ulica [...] / [...] jako "założenie urbanistyczne" oraz braku wyjaśnienia czy pojęcie "układ urbanistyczny" (użyty w ustawie) oraz "założenie urbanistyczne (użyte w decyzjach z lipca 1965 r.), traktuje jako synonimy wraz z uzasadnieniem takiego stanowiska oraz zaniechanie przeprowadzenia pełnego postępowania rozpoznawczego i oceny wszystkich zarzutów odwoławczych skarżącej, co doprowadziło do naruszenia zasady dwuinstancyjności wyrażonej w art. 15 K.p.a., co stanowi rażące naruszenie prawa,

7. naruszenia przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy art. 9, art. 11 oraz art. 107 K.p.a., poprzez brak poprawnego uzasadnienia faktycznego i prawnego zaskarżonych decyzji Ministra.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów, skarżąca wniosła o uchylenie obu decyzji Ministra w całości.

W odpowiedzi na skargę, udzielonej pismem z dnia 18 czerwca 2018 r., organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do postanowień art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1369, ze zm., określanej dalej w skrócie jako P.p.s.a.), Sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż Sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego aktu, pod kątem jego zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Sąd uwzględniając skargę na decyzję, uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do uregulowania art. 151 P.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części, Sąd skargę oddala w całości albo w części.

Wywody Sądu powinna rozpocząć uwaga, iż przedmiotem skargi jest decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] kwietnia 2018 r., który po rozpoznaniu wniosku "[...] " Sp. z o.o. z siedzibą w [...] z dnia 26 stycznia 2018 r., o ponowne rozpatrzenie sprawy, zakończonej decyzją Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] stycznia 2018 r., odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...] [...], zezwalającej [...] Sp. z o. o. na wycinkę drzew i krzewów na działce nr [...], z obrębu [...], położonej u zbiegu ulic [...] i [...] w [...], w części dotyczącej ustalenia opłaty (pkt II decyzji), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 K.p.a. oraz na podstawie art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Dla rozstrzygnięcia sprawy istotne jest, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 października 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 1520/16, uchylił decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lutego 2016 r., oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2014 r.

Stosownie bowiem do art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą ten sąd, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. W terminie "ocena prawna" mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i prawa procesowego, a także sposobu ich zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Determinuje ona zatem, podobnie jak zawarte w orzeczeniu wskazania co do dalszego postępowania, działania każdego organu w postępowaniu administracyjnym podejmowane w sprawie, której dotyczyło postępowanie sądowoadministracyjne, aż do czasu jej rozstrzygnięcia. Przepis art. 153 P.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sądy, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości, w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (tak NSA w wyroku z 1 września 2016 r., sygn. akt II FSK 2029/14, LEX nr 2118970).

Organ wydał zaskarżoną decyzję, w warunkach związania wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 października 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 1520/16.

W doktrynie i judykaturze zwraca się uwagę, iż swoistość mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu wyraża się w tym, iż także inne sądy i inne organy państwowe muszą brać pod uwagę nie tylko fakt istnienia, ale też i treść prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego. Podmioty te związane są treścią prawomocnego orzeczenia sądu, co implikuje w sposób bezwzględny uwzględnienie tego w wydanych przez nie rozstrzygnięciach (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2004, s. 240-241, a także przywołany tam wyrok NSA z 19 maja 1999 r., IV SA 2543/98).

W kontekście wymogów związanych z art. 153 P.p.s.a. (z którego wynika związanie organu oceną prawną sądu obejmuje nie tylko organ, którego działanie było bezpośrednio przedmiotem orzeczenia sądu, ale także każdy organ orzekający w danej sprawie, do czasu jej ostatecznego zakończenia, chyba że nastąpi zmiana stanu prawnego lub faktycznego, czyniąca pogląd nieaktualnym), zwrócić należy uwagę, że Minister nie mógł pominąć oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania, wyrażonych w wyroku WSA w Warszawie z dnia 17 października 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 1520/16.

Sąd uznał, że zaskarżona decyzja Ministra oraz utrzymana nią w mocy decyzja tego organu, wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7 i 77 § 1 i 80 K.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu wskazanego wyroku Sąd wskazał, że przedmiotem kontrolowanego przez Sąd nadzwyczajnego postępowania administracyjnego, było wyjaśnienie i rozstrzygnięcie, czy decyzja Prezydenta Miasta [...], [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] lipca 2013 r. jest obciążona – w części obejmującej pkt II tej decyzji którąkolwiek z kwalifikowanych wad prawnych wymienionych w art.156 § 1 pkt 1 – 7 K.p.a. i czy w związku z powyższym zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności tej decyzji. W ocenie organu nadzorczego, wniosek skarżącej spółki o stwierdzenie nieważności decyzji, we wskazanej części, należało rozpatrzyć odmownie, albowiem kwalifikowane wady prawne, o których mowa powyżej, decyzji tej nie obciążają. Zdaniem organu, kwestionowanemu przez skarżącą spółkę rozstrzygnięciu decyzji w zakresie ustalenia należnej opłaty za usunięcie drzew, nie można w szczególności postawić zarzutu rażącego naruszenia art. 85 ust.6 ustawy o ochronie przyrody, tj. przepisu upoważniającego właściwy organ do naliczenia należnej opłaty w wysokości podwyższonej o 100%, mającego polegać na oczywiście wadliwym przyjęciu, że teren, na którym rosły drzewa objęte zezwoleniem na ich usunięcie, był w dacie wydania decyzji objęty wpisem do rejestru zabytków. Organ nadzorczy stanął w tej kwestii na stanowisku, że fakt objęcia przedmiotowej nieruchomości wpisem do rejestru zabytków, obowiązującym w dacie wydania ocenianej decyzji nie budzi wątpliwości, albowiem przedmiotowe drzewa i krzewy zlokalizowane były na terenie działki, do której od strony południowej przylega ulica [...], a od strony wschodniej - ulica [...], a zatem na działce, która w oczywisty sposób jest elementem składowym założeń urbanistycznych wskazanych wyżej ulic, wpisanych do rejestru zabytków na mocy decyzji Konserwatora Zabytków m. [...] z lipca 1965 r. W ocenie Sądu ocena organu co do objęcia działki nr [...], z obrębu [...],, wpisem do rejestru zabytków, jest przedwczesna.

Dalej Sąd wywodził, że przepis art. 85 ust. 6 ustawy o ochronie przyrody w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez Prezydenta w przedmiocie udzielenia zezwolenia na wycięcie drzew i ustalenia z tego tytułu należnej opłaty stanowił, że opłaty za usunięcie drzew lub krzewów z terenu uzdrowisk, obszaru ochrony uzdrowiskowej, terenu nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków oraz terenów zieleni są o 100% wyższe, od opłat ustalonych na podstawie stawek, o których mowa w ust. 4 pkt 1 i ust. 5.

Sąd przesądził, że z przywołanego przepisu wynika czytelny, bezpośredni związek pomiędzy faktem funkcjonowania w obrocie prawnym, w dacie orzekania o zezwoleniu na wycięcie drzew z danej nieruchomości i ustalenie należnej z tego tytułu opłaty, ostatecznej decyzji administracyjnej o wpisie tej nieruchomości do rejestru zabytków, a umocowaniem organu do pobrania wskazanej wyżej opłaty w podwyższonej wysokości. Konsekwentnie zatem niedowiedzenie przez organ orzekający o zezwoleniu na wycięcie drzew i ustaleniu stosownej opłaty, że dana nieruchomość jest wpisana do rejestru zabytków, uniemożliwia zastosowanie przepisu art.85 ust.6 ustawy.

Istota argumentacji skarżącej spółki sprowadza się do kwestionowania oceny organu nadzorczego, że objęcie działki nr [...] wpisem do rejestru zabytków, wynika stąd, że działka ta jest elementem składowym założeń urbanistycznych ulic [...] i [...], wpisanych do rejestru zabytków na mocy decyzji Konserwatora Zabytków m. [...] z lipca 1965 r. W ocenie Sądu uznać należy, że spółka podnosi w tym zakresie dwojakiego rodzaju argumentację, tj. po pierwsze, że objęcie terenu, stanowiącego obecnie działkę nr [...], nie wynika z treści powołanych przez organ dwóch decyzji z lipca 1965 r. (w ocenie skarżącej decyzje te operują pojęciem "założenia urbanistycznego ulicy", które to pojęcie należy odnosić ściśle do układu komunikacyjnego, tworzonego przez ulice [...] i [...], obejmującego wyłącznie jezdnie tych ulic, chodniki i pobocza, nie obejmującego natomiast przylegających do tych ulic nieruchomości), po drugie, nawet ewentualna próba wywiedzenia, że wyrażenie: "założenie urbanistyczne ulicy" obejmowało także nieruchomości przylegające do ulicy nie mogłoby prowadzić do wniosku, że założeniem tym objęta jest również działka nr [...], a to z tej racji, że decyzje z lipca 1965 r. są obciążone daleko idącymi uchybieniami, w zakresie wymaganego ówcześnie obowiązującym prawem dookreślenia przedmiotu ustanowionej ochrony (w ocenie skarżącej zatem niedopuszczalna w świetle ówczesnego prawa ogólnikowość i niesprecyzowanie decyzji z 1965 r. uniemożliwia zidentyfikowanie dóbr kultury objętych przewidzianą w tych decyzjach ochroną, a w szczególności uniemożliwia przyjęcie, że takim dobrem chronionym była działa nr [...]).

Odnosząc się do wskazanej wyżej argumentacji skarżącej spółki, Sąd wskazał, że jakkolwiek przedmiotem postępowania nadzorczego, nie mogła być ocena legalności decyzji z lipca 1965 r., tj. organ nadzorczy nie miał upoważnienia do odmowy podporządkowania się tym decyzjom, w następstwie powzięcia wątpliwości co do ich zgodności z prawem, o tyle oczywiście był zobowiązany do dokonania wykładni treści tychże decyzji, w celu ustalenia dokładnego przedmiotu ustanowionej w przedmiotowych decyzjach ochrony konserwatorskiej (chodzi o wykładnię znajdującą uzasadnienie w zapisach decyzji).

Powyższe w pierwszej kolejności sprowadza się do konieczności wykładni pojęcia "ulica [...] / [...] jako założenie urbanistyczne". Organ nadzorczy stanął w tym zakresie na stanowisku, w kontrze do stanowiska skarżącej, że desygnatem tego pojęcia nie jest wyłącznie pas drogowy ulic objętych decyzjami z lipca 1965 r. (tj. jezdni, chodnika i pobocza), ale również wszystkie nieruchomości, przylegające do tego pasa. W ocenie Sądu wniosku tego rodzaju nie można jednakże na tym etapie sprawy uznać za dowiedziony, a to z uwagi na ogólnikowość i lakoniczność poczynionych przez organ ustaleń. Sąd przesądził, że nieprzeprowadzenie przez organ nadzorczy szerszego i pogłębionego wywodu na temat znaczenia terminu "założenie urbanistyczne ulicy" czy to w oparciu o definicję legalną tego pojęcia, a w przypadku braku takowej, w oparciu o posiadane przez organ wiadomości specjalne z zakresu ochrony dóbr kultury. Za niewystarczające w tym zakresie uznać należy proste odwołanie się przez organ w decyzji z dnia [...] marca 2014 r. do legalnych definicji, zawartych w ustawie z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2014 r., poz.1446), tj. definicji zabytku (art. 3 ust.1 pkt 1 ustawy) oraz do definicji historycznego układu urbanistycznego (art. 3 pkt 12 ustawy). W odniesieniu do pierwszego z tych pojęć (tj. pojęcia "zabytku") należy podkreślić jego nazbyt ogólny charakter, w odniesieniu natomiast drugiego (tj. pojęcia "historyczny układ urbanistyczny lub ruralistyczny") zauważyć należy, że jego literalnie odczytywana definicja ("przestrzenne założenie miejskie lub wiejskie, zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic lub sieci dróg"), zdaje się odnosić nie do poszczególnych zorganizowanych części jednostki osadniczej (tj. tak jak to postrzega organ - do części m. [...], stanowiącej obszar zurbanizowany, zlokalizowany wzdłuż ulic [...] i [...]), a do całości jednostki osadniczej (na tle stanu faktycznego niniejszej sprawy powyższe mogłoby sugerować konieczność odnoszenia przywołanej definicji ustawowej do całości m. [...]) . Sąd zwrócił uwagę, że organ nadzorczy nie wyjaśnił przy tym, czy pojęcia "układ urbanistyczny" (użyte w ustawie) oraz "założenie urbanistyczne" (użyte w decyzjach z lipca 1965 r.) traktuje jako synonimy.

W ocenie składu orzekającego, Minister nie wykonał zaleceń przedstawionych w wyroku WSA w Warszawie. Minister ponownie rozpoznając sprawę wskazał, że założenie urbanistyczne ulic, wpisane do rejestru zabytków obejmuje nie tylko sam układ komunikacyjny, rozumiany jako jezdnię wraz z chodnikami po obu stronach ulic, zjazdami oraz innymi elementami związanymi z obsługą ruchu, ale także nieruchomości przylegające do układu komunikacyjnego po obu stronach ulic wg stanu z daty wydania decyzji wpisowych. Minister wskazał też że pojęcia "układ urbanizacyjny" i "założenie urbanistyczne" traktuje jako synonimy i używa ich zamiennie - bez uzasadnienia takiego stanowiska. Na poparcie powyższego Minister przywołał internetowy Słownik Języka Polskiego PWN, w którym jako "założenie" wymienia stworzony przez architekta układ budynków i elementów krajobrazu. Powyższy słownik nie interpretuje jednak słowa "układ" i "założenie" jako synonimy, a to zdaje się Minister miał wyjaśnić przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Brak jest też wskazania orzecznictwa uzasadniającego owe twierdzenia oraz motywów rozstrzygnięcia dlaczego słowa "układ" i "założenie" traktuje jako synonimy. Po drugie, wskazane przez Ministra uzasadnienie, dotyczące istoty dorobku doktryny konserwatorskiej, poczynione jest w oderwaniu od dorobku doktryny prawa i oraz orzecznictwa i nie stanowi uzasadnienia prawnego. Nie można również abstrahować od okoliczności, że Minister nie przywołał poglądów judykatury, która mogłoby oddawać prawny kontekst ówcześnie obowiązujących przepisów. Samo odwołanie się do współczesnego słownika internetowego nie oddaje ujęcia historycznego, które jest adekwatne, w stosunku do brzmienia przepisów, obowiązujących w dacie wydania decyzji, ocenianej w postępowaniu nieważnościowym decyzji.

W ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ przeanalizuje wskazane elementy prawne, uwzględniając ocenę prawną, wyrażoną w wyroku WSA w Warszawie z dnia 17 października 2016 r. oraz w niniejszym wyroku, stosownie do art. 153 P.p.s.a.

Reasumując, zważywszy na naruszenie przepisów postępowania (art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a.), w związku z art. 153 P.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a.).