Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2089/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-02-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 130a ust. 6
journal: Dz.U. 2012 poz 1137
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Anna Stachnik po rozpoznaniu w dniu 13 lutego 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miasta Stołecznego Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 marca 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 1063/17 w sprawie ze skargi Rzecznika Praw Obywatelskich na uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdu oraz wysokości kosztów powstałych w przypadkach odstąpienia od usunięcia pojazdu na rok 2016 oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 marca 2018r. sygn. VII SA/Wa 1063/17, w wyniku rozpoznania skargi Rzecznika Praw Obywatelskich na uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] listopada 2015r. nr [...], w przedmiocie ustalenia wysokości opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdu oraz wysokości kosztów powstałych w przypadkach odstąpienia od usunięcia pojazdu na rok 2016, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie § 1 wraz z załącznikiem nr 1, § 2 wraz z załącznikiem nr 2 oraz § 5 ustęp 2.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Zaskarżoną uchwałą z dnia [...] listopada 2015r. Rada m.st. Warszawy, działając na podstawie art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2017r. poz. 128 ze zm.), dalej w uzasadnieniu przywoływanej jako "P.r.d.", uchwaliła w: § 1. Na rok 2016 ustala się opłaty za usunięcie i przechowywanie pojazdu usuniętego z drogi w przypadkach określonych w art. 130a ust. 1 i 2 P.r.d., w wysokości określonej w załączniku nr 1 do uchwały; § 2. Na rok 2016 ustala się koszty powstałe w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu, o których mowa w art. 130a ust. 2a P.r.d., w wysokości określonej w załączniku nr 2 do uchwały; § 3. W sprawach pojazdów, które zostały usunięte lub została wydana dyspozycja ich usunięcia przed dniem wejścia w życie niniejszej uchwały, stosuje się przepisy dotychczasowe; § 4. Wykonanie uchwały powierza się Prezydentowi Miasta Stołecznego Warszawy; § 5 ustęp 1. Uchwała podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]; § 5 ustęp 2. Uchwała wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 2016r. Załącznik nr 1 do ww. uchwały określał opłaty za usunięcie i przechowywanie pojazdu, załącznik nr 2 do uchwały określał wysokość kosztów powstałych w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu.

Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Rzecznik Praw Obywatelskich. Wydaną uchwałę zaskarżył w części obejmującej § 5 ustęp 2 oraz przepisów zamieszczonych w załączniku nr 1 i nr 2 zarzucając, że została ona wydana z naruszeniem art. 2 i art. 88 ust. 1 Konstytucji RP w związku z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2016r. poz. 296 ze zm.), a ponadto przepisom zamieszczonym w załączniku nr 1 i nr 2 do uchwały zarzucił niezgodność z art. 130a ust. 6 P.r.d.

W odpowiedzi na skargę Rada m.st. Warszawy wniosła o jej oddalenie.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017r. poz. 1369 ze zm.), dalej w uzasadnieniu przywoływanej jako: "P.p.s.a." stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały we wskazanym zakresie. Oceniając legalność zaskarżonej uchwały Sąd wskazał, iż na treść art. 130a ust. 6a P.r.d. podkreślając, że w przepisie tym ustawodawca zamieścił tzw. szczegółowe upoważnienie do wydania aktu prawa miejscowego, w którym wskazał dwa czynniki, jakimi powinien kierować się organ stanowiący gminy przy ustalaniu opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego przechowywanie na parkingu strzeżonym. Pierwszym z tych czynników jest konieczność zapewnienia sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów, drugim zaś są koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. Sąd I instancji stwierdził, że z uchwały oraz z postępowania poprzedzającego jej podjęcie, w szczególności z uzasadnienia projektu uchwały nie wynika aby Rada m.st. Warszawy analizowała, a następnie uwzględniała ww. ustawowe nakazy związane z przyznaną jej kompetencją prawodawczą. Rada m.st. Warszawy nie poczyniła ustaleń w zakresie kosztów usuwania pojazdów z drogi i przechowywania ich na parkingach strzeżonych na terenie W. W uzasadnieniu projektu zaskarżonej uchwały brak jest bowiem jakichkolwiek informacji na temat wysokości kosztów dotyczących odholowania pojazdów i parkowania ich na parkingach strzeżonych w W. Sąd podzielił w tym zakresie stanowisko Rzecznika Praw Obywatelskich, że skoro Rada m.st. Warszawy nie dysponowała informacjami dotyczącymi wysokości kosztów usług usuwania pojazdów z dróg publicznych w W. oraz kosztów parkowania pojazdów na parkingach strzeżonych w W., to podejmując zaskarżoną uchwałę nie mogła uwzględnić przedmiotowych kosztów przy ustalaniu wysokości opłat, o których mowa w art. 130a ust. 5c P.r.d.

Następnie Sąd I instancji wskazał, że z uzasadnienia projektu uchwały wynika, że zawarto nowe umowy związane z usuwaniem i przechowywaniem pojazdów na terenie m.st. Warszawy, jednostkowy koszt za usuwanie i za odstąpienie zmniejszył się o kilkadziesiąt procent. Tymczasem zgodnie z podjętą uchwałą obniżono, w porównaniu z poprzednim rokiem, tylko stawki za wydanie dyspozycji usunięcia, w przypadku odstąpienia gdy powstały koszty. Mimo niższych kosztów z tytułu tych umów nie obniżono stawek za usuwanie i przechowywanie pojazdów. Ponadto, w uzasadnieniu projektu uchwały wskazano, że wprowadzenie w życie proponowanych stawek opłat doprowadzi do zmniejszenia dochodu budżetu m.st. Warszawy z tytułu obniżenia stawek opłat za odstąpienie od holowania pojazdów, spadek ten będzie jednak rekompensowany przez spadek wydatków z tytułu usunięcia i przechowywania pojazdów jaki zostanie uzyskany dzięki realizacji nowo zawartych umów. W kontekście powyższych okoliczności Sąd podzielił stanowisko Rzecznika Praw Obywatelskich, że ustalając prawie maksymalne stawki opłat Rada m.st. Warszawy kierowała się względami fiskalnymi. Tymczasem zapewnienie jak najwyższych wpływów do budżetu miasta wykracza poza przesłanki materialne wymienione w art. 130a ust. 6 P.r.d. Sąd podkreślił, iż w uchwale przyjęto stawki opłat na maksymalnym, dopuszczalnym poziomie określonym w obwieszczeniu Ministra Finansów, z pominięciem wskazania jakichkolwiek argumentów, przyczyn czy też okoliczności, które uzasadniają przyjęcie takiego rozwiązania. Nie wyjaśniono w szczególności, czy tak określone stawki są konieczne dla zapewnienia sprawnego wykonywania zadań usuwania pojazdów i jaka jest relacja tych stawek do faktycznych kosztów usuwania pojazdów na terenie m.st. Warszawy. Sąd I instancji wyjaśnił, że wbrew stanowisku Rady m.st. Warszawy, koszty obsługi tego zadania nie mogą obejmować kosztów administracyjnych związanych z funkcjonowaniem służb miasta. Gdyby bowiem intencją ustawodawcy było aby stawki opłat były ustalane przy uwzględnianiu kosztów administracyjnych, to takie unormowanie zawarte zostałoby w ustawie.

W związku z przeprowadzonymi rozważaniami Sąd I instancji stwierdził, że zaskarżona uchwała Rady m.st. Warszawy została podjęta z pominięciem kryteriów zawartych w upoważnieniu ustawowym. Wydana została z istotnym naruszeniem prawa skutkującym nieważność uchwały w ww. zakresie. Konieczne było stwierdzenie nieważności nie tylko załączników do przepisów § 1 i 2 uchwały, ale tych przepisów wraz z załącznikami. Pozostawienie ww. przepisów, przy stwierdzeniu nieważności samych załączników czyniłoby je niewykonalnymi. Sąd w pełni podzielił także stanowisko Rzecznika, że zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności uchwały w zakresie § 5 ustęp 2. Zaskarżona uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z dnia [...] stycznia 2016r. Z treści § 5 ust. 2 uchwały wynika, że wchodzi ona w życie z dniem 1 stycznia 2016r. Tym samym w uchwale zamieszczona została norma nakazująca stosowanie przepisów uchwały do zdarzeń, które miały miejsce przed jej ogłoszeniem, będącym warunkiem wejścia w życie aktu normatywnego. Doszło zatem do naruszenia zasady zakazu działania prawa wstecz, która stanowi jeden z zasadniczych elementów demokratycznego państwa prawa wyrażonego w art. 2 Konstytucji RP. Przepis § 5 ustęp 2 zaskarżonej uchwały jest także nie do pogodzenia z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym koniecznym warunkiem wejścia w życie aktu prawa miejscowego jest ogłoszenie jego tekstu we właściwy sposób, który to warunek powinien być spełniony przed datą wejścia w życie aktu prawa miejscowego (vide: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 24 marca 2004r. sygn. akt K 37/03). Dokonując oceny wadliwości § 5 ustęp 2 uchwały Sąd I instancji stwierdził, że za tym aby uchwała miała wsteczną moc obowiązującą nie przemawia żadna wartość konstytucyjna. Przeciwnie w demokratycznym państwie prawnym nie do zaakceptowania jest sytuacja, gdy adresat normy prawnej nie zna i nie może zapoznać się ze skutkami prawnymi swojego działania, które stwarza obowiązki finansowe.

Sąd I instancji stwierdził ponadto, że nie jest trafne stanowisko organu wskazujące, że przywołane w uzasadnieniu projektu uchwały dane o wysokości wpływów do budżetu są jedynie informacjami dla skarbnika m.st. Warszawy o planowanych dochodach m.st. Warszawy z tytułu odholowywania pojazdów, przekazane w celu ich porównania z planowanymi wydatkami założonymi w budżecie m.st. Warszawy. W ocenie Sądu powyższa argumentacja nie może wpłynąć na ocenę, że przy podejmowaniu uchwały brano pod uwagę pozaustawowe przesłanki fiskalne. Nie chodzi w sprawie o podawane informacje o wpływie uchwały na plan budżetowy, a o stwierdzony wpływ przesłanki dochodów budżetu na kalkulację wysokości opłat i kosztów ustalonych w zaskarżonej uchwale.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Rada m.st. Warszawy zaskarżając go w części odnoszącej się do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie § 1 wraz z załącznikiem nr 1 i § 2 wraz załącznikiem nr 2 oraz wniosła o uchylenie wyroku we wskazanej części i przekazanie w tym zakresie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji. Ponadto wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Wyrokowi zarzucono:

1. na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

(a) art. 130a ust. 6 w związku z ust. 2a, 5c i 5f P.r.d. przez jego błędną wykładnię, w tym wykładnię niekierującą się dyrektywami wynikającymi z preambuły oraz art. 2 i art. 165 ust. 2 Konstytucji RP, jak również, w związku z art. 241 ust. 1 Konstytucji RP, z art. 4 ust. 2 i ust. 5 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego sporządzonej w Strasburgu 15 października 1985r. (Dz.U. z 1994r. nr 124, poz. 607);

(b) § 29 ust. 5 pkt 4 statutu m.st. Warszawy (uchwała nr [...] z dnia [...] maja 2015r. (winno być: nr [...] z dnia [...] maja 2015r.) Rady m.st. Warszawy (Dz.Urz. Województwa [...] z 2015r. poz. [...]) w związku z § 131 ust. 1 "Zasad techniki prawodawczej" stanowiącej załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. (Dz.U. z 2016r. poz. 283), przywoływanej dalej w uzasadnieniu jako "Z.t.p.", przez niezastosowanie pierwszego z tych przepisów w kontekście drugiego z nich;

2. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

(a) art. 147 § 1 P.p.s.a. przez zastosowanie tego przepisu mimo braku odpowiednich przesłanek;

(b) art. 133 § 1 P.p.s.a. przez to, że Sąd, mając obowiązek orzekać na podstawie akt sprawy, przy w razie wątpliwości możliwości skorzystania z dyspozycji art. 106 § 3 P.p.s.a., dowolnie przyjął pomimo treści wynikających z akt sprawy, że organ nie dysponował informacjami dotyczącymi wysokości kosztów przedmiotowych czynności, o ustalając przedmiotowe stawki opłat organ kierował się względami fiskalnymi, także przy wadliwej wykładni ostatniego akapitu projektu przedmiotowej uchwały organu;

(c) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak pełnego wskazania w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanowiska organu w odniesieniu do dysponowania przez organ wiedzą o wysokości kosztów przedmiotowych czynności oraz do powodów zamieszczenia ostatniego akapitu w projekcie przedmiotowej uchwały organu, a zatem brak wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy i brak pełnego merytorycznego ustosunkowania się do stanowiska organu w odpowiedzi na skargę, co doprowadziło również do wadliwej wykładni ostatniego akapitu projektu przedmiotowej uchwały organu w uzasadnieniu wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek.

Przechodząc zatem do oceny poszczególnych zarzutów należy na wstępie dostrzec, iż przedmiotową skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych, przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., zarzucając Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe niezastosowanie oraz naruszenie przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W sytuacji podniesienia obu podstaw kasacyjnych, zasadą jest w pierwszej kolejności rozpoznanie zarzutów procesowych, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd I instancji przepis prawa materialnego (vide: wyrok NSA z dnia 9 marca 2005r. sygn. akt FSK 618/04, https://orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. Autor skargi kasacyjnej zarzut ten formułuje w kontekście zarzucanego niezastosowania przez Sąd I instancji przepisu art. 106 § 3 P.p.s.a. przez co dowolnie Sąd miał przyjąć, że organ nie dysponował informacjami dotyczącymi wysokości kosztów doholowywania i przechowywania pojazdów na terenie m.st. Warszawy, a nadto, że ustalając w uchwale stawki opłat i kosztów organ kierował się względami fiskalnymi. Odnosząc się do powyższych okoliczności należy wskazać, iż przepis art. 133 § 1 P.p.s.a. stanowi co do zasady, a wyjątek w tym zakresie przewidziany nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, że sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Przyjmuje się, iż naruszenie określonej w art. 133 § 1 P.p.s.a. zasady orzekania na podstawie akt sprawy może stanowić podstawę kasacyjną wskazaną w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. jeżeli polega ono na: oddaleniu skargi, mimo niekompletnych akt sprawy; pominięciu istotnej części tych akt; oparciu orzeczenia na własnych ustaleniach sądu nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy (vide: K.Radzikowski, Orzekanie przez sąd administracyjny na podstawie akt sprawy, ZNSA 2009, nr 2, s. 56 – 60.). Żadna z tych okoliczności nie jest przywoływana w badanej skardze kasacyjnej.

Kluczowe znaczenie dla oceny legalności zaskarżonej uchwały miała analiza uzasadnienia projektu owej uchwały. Dostrzegając kadłubowość owego uzasadnienia Sąd I instancji podkreślił, iż wskazano w nim jedynie na zmniejszenie o kilkadziesiąt procent jednostkowego kosztu za usuwanie pojazdu i za odstąpienie od jego usunięcia, jako skutku zawarcia nowych umów związanych z usuwaniem i przechowywaniem pojazdów na terenie m.st. Warszawy. Jednocześnie, mimo tej informacji, nie obniżono, w porównaniu do roku poprzedniego, stawek za usuwanie i przechowywanie pojazdów. Uzasadnienie nie wyjaśniało przyczyn takiego stanu rzeczy. Obniżono natomiast stawki za wydanie dyspozycji usunięcia pojazdu, w przypadku odstąpienia od tej czynności. Jednocześnie w uzasadnieniu projektu uchwały nie wskazano na jakiekolwiek parametry określające owe koszty, w szczególności wynikające z zawartych umów. Ponadto uzasadnienie wskazywało, że wprowadzenie w życie nowych stawek opłat doprowadzi do zmniejszenia dochodu budżetu m.st. Warszawy z tytułu obniżenia stawek opłat za odstąpienie od holowania pojazdów, które jednak będzie rekompensowane przez spadek wydatków z tytułu usunięcia i przechowywania pojazdów jaki zostanie uzyskany dzięki realizacji nowo zawartych umów.

Odnosząc się do powyższych okoliczności należy wskazać, iż nie ulega wątpliwości, że uchwała rady powiatu podejmowana na podstawie art. 130a ust. 6 P.r.d. jest aktem prawa miejscowego w rozumieniu art. 94 Konstytucji. Organ wydający taki akt ma obowiązek sporządzenia jego uzasadniania nie tylko ze względu na treść § 131 w związku z § 143 Z.t.p., ale też dlatego, że uzasadnienie takie odgrywa ważną rolę w samym procesie prawotwórczym poprzez ujawnienie intencji lokalnego prawodawcy i jednocześnie jest jednym z mechanizmów kontroli społecznej. Ponadto warunkuje ono dokonanie kontroli aktu prawa miejscowego przez organy nadzoru, a także przez sądy administracyjne. Obowiązkiem sądu jest eliminowanie wszelkich rozstrzygnięć administracji publicznej, które nie są wynikiem wszechstronnej i starannej analizy stanu faktycznego i stosowanego prawa. Z istoty praworządności (art. 7 Konstytucji RP) wynika, iż w demokratycznym państwie prawa nie może być akceptowane arbitralne rozstrzygnięcie organów publicznych, niepodporządkowane celom tego porządku i wartościom, którym ma służyć władza publiczna (vide: wyrok NSA z dnia 6 maja 2003r. sygn. akt II SA/Kr 251/03, Lex nr 453765). Niedochowanie wymogu wskazanego w § 131 ust. 1 w związku z § 143 Z.t.p. kwalifikowane jest jako naruszenie art. 7 Konstytucji RP (vide: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 12 lutego 2015r. sygn. akt IV SA/Po 1070/14, https://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Zatem dobrze sporządzone uzasadnienie aktu może pozytywnie wpłynąć na jego legitymizację (vide: postanowienia TK z dnia 28 lutego 2007r. sygn. akt SK 78/06, OTK-A 2007/2/21), zaś brak uzasadnienia przyjętego rozwiązania może potwierdzić zarzut arbitralności prawodawcy (vide: wyrok TK z dnia 16 stycznia 2007r. sygn. akt U 5/06, OTK-A 2007/1/3).

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażnie zarysowany jest pogląd, iż brak uzasadnienia dla rozwiązania prawnego przyjętego w uchwale może prowadzić do stwierdzenia nieważności uchwały, jeżeli nie jest możliwe ustalenie w inny sposób motywów jej podjęcia. Dla oceny motywów działania organu nie może być wystarczająca sama treść uchwały, z której nie wynikają racje, jakimi kierował się organ podejmujący określone rozstrzygnięcie (vide: wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2009r. sygn. akt II OSK 1468/08, https://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Jeśli zatem w okolicznościach sprawy ani w oparciu o treść uzasadnienia zaskarżonej uchwały, ani na podstawie przekazanej wraz z odpowiedzią na skargę dokumentacji nie sposób ustalić jakie były merytoryczne powody podjęcia uchwały w zaskarżonym kształcie to powyższe skutkuje koniecznością stwierdzenia jej nieważności (vide: wyrok NSA z dnia 7 listopada 2019r. sygn. akt I OSK 638/18, https://orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Autor badanej skargi kasacyjnej nie kwestionuje tego, iż uzasadnienie projektu zaskarżonej uchwały nie dostarczało informacji o wysokości kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze m.st Warszawy, a zarzucając naruszenie zasady orzekania na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 P.p.s.a.), przez zaniechania przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w rozumieniu art. 106 § 3 P.p.s.a., w istocie przyznaje, że zarówno uzasadnienie zaskarżonej uchwały, jak i dokumentacja przekazana wraz z odpowiedzią na skargę nie pozwalały ustalić jakie były powody podjęcia uchwały w zaskarżonym kształcie. Dlatego też, skoro co do zasady nie jest możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym, a od tej zasady wyjątek przewiduje jedynie art. 106 § 3 P.p.s.a., to dla dokonania sądowej kontroli administracji publicznej, stan faktyczny badanej sprawy nie budzi wątpliwości. Nie zachodzi zatem niezbędność przeprowadzenia dowodu z dokumentu, bowiem materiał dowodowy zebrany przez sąd administracyjny nie może służyć ustalaniu stanu faktycznego sprawy, lecz weryfikacji kompletności materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych sprawy oraz prawidłowości opartych na nich ustaleń (vide: A.Bińczyk, O znaczeniu akt sprawy dla wyniku sądowoadministracyjnej kontroli działalności administracji publicznej, ZNSA 2013/3/125–137). Tym samym postulowana przez autora skargi kasacyjnej działalność Sądu I instancji w istocie prowadziłaby do tworzenia uzasadnienia podjętego aktu, czemu nie może służyć art. 106 § 3 P.p.s.a.

Niezależnie od powyższych uwag wypada zauważyć, iż w toku postępowania przed Sądem I instancji organ skarżący kasacyjnie nie formułował wniosków dowodowych, pomimo tego, że na gruncie art. 106 § 3 P.p.s.a. takie uprawnienie mu przysługiwało i na równi z Sądem I instancji mógł inicjować postępowanie dowodowe. Nie wskazał także z jakich konkretnie dokumentów dowody winny zostać przeprowadzone w ramach owego uzupełaniającego postępowania. Wszystko to razem deprecjonuje zarzut kasacyjny naruszenia art. 133 § 1 w związku z art. 106 § 3 P.p.s.a.

Należy także dostrzec, iż Sąd I instancji odwołując się do stanowiska Rzecznika Praw Obywatelskich jednokrotnie wskazał, że organ nie dysponował informacjami dotyczącymi wysokości kosztów usług usuwania pojazdów z dróg publicznych oraz kosztów parkowania w W. Jednocześnie Sąd dwukrotnie wskazał, że w projekcie zaskarżonej uchwały brak jest jakiejkolwiek informacji na temat wysokości kosztów dotyczących odholowania i parkowania pojazdów na terenie W., a także, że organ nie poczynił ustaleń na powyższą okoliczność (vide: str. 5 i 9 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). Jakkolwiek powyższe może wskazywać na dokonanie oceny odrębnych okoliczności sprawy, to jednak analiza złożonych do akt sprawy dokumentów związanych z procesem legislacyjnym pozwala wyprowadzić wniosek, iż organ nie tylko nie zaprezentował informacji dotyczących kosztów odholowywania i przechowywania pojazdów w W. ale także, że informacjami tymi nie dysponował. Sąd I instancji trafnie bowiem wskazał, że przepis art. 130a ust. 6 P.r.d. odwołuje się do przesłanki kosztów "usuwania i przechowywania pojazdu na obszarze danego powiatu", a nie kosztów usuwania i przechowywania pojazdów ponoszonych przez dany powiat. Tym samym o ile koszty odholowywania i przechowywania pojazdów wynikłe z umów zawartych w trybie art. 130a ust. 5f P.r.d. wskazują na koszty ponoszone przez dany powiat, o tyle nie muszą one w każdym wypadku być tożsame z kosztami usuwania i przechowywania pojazdu na obszarze danego powiatu.

Nie jest także uprawnione zarzucanie Sądowi I instancji naruszenia art. 133 § 1 w związku z art. 106 § 3 P.p.s.a. poprzez uznanie, że organ ustalając stawki opłat i kosztów kierował się względami fiskalnymi, a więc przesłanką niewskazaną w art. 130a ust. 6 P.r.d. Jakkolwiek wypada zgodzić się z autorem skargi kasacyjnej, iż stan faktyczny badanej sprawy różni się tego w sprawie zakończonej wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2017r. sygn. akt I OSK 1916/16, gdzie organ wprost przyznał, iż wzgląd na maksymalizację dochodów wyznaczał wysokość opłat i kosztów, o których mowa w art. 130a ust. 6 P.r.d., to jednak treść uzasadnienia zaskarżonej uchwały w pełni usprawiedliwia zapatrywanie wyrażone w zaskarżonym wyroku. Wszak uzasadnienie zaskarżonej uchwały odwoływało się nie tylko do konkretnych kwot, które stanowić miały dochód dla budżetu m.st Warszawy ale także wskazywało na konkretne mechanizmy realizacji uchwały mające gwarantować nie zmniejszenie się dochodów tegoż budżetu. Zestawienie powyższego z brakiem jakiejkolwiek informacji w owym uzasadnieniu na temat kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze m.st Warszawy, dostatecznie uzasadnia wniosek Sądu I instancji, iż organ ustalając stawki opłat i kosztów miał na uwadze względy fiskalne.

Powyższy zarzut został powiązany z zarzutem podniesionym w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 P.p.s.a., tyczącym naruszenia § 29 ust. 5 pkt 4 statutu m.st. Warszawy przez niezastosowanie. Związek owych zarzutów pozwala już w tym momencie uzasadnienia odnieść się do niego, uznając go za niezasadny. Powyższa regulacja statutowa nakłada na wnioskodawcę projektu uchwały Rady m.st Warszawy obowiązek dołączenia do owego projektu uzasadnienia, w którym powinny być zawarte m.in. skutki finansowe realizacji uchwały. Jakkolwiek § 131 ust. 1 w związku z § 143 Z.t.p. wskazuje, iż zakres uzasadnienia aktu prawa miejscowego winien wynikać z odpowiedniego stosowania § 12 Z.t.p., to nie sposób dezawuować owego zakresu gdy, zgodnie z § 29 ust. 5 pkt 4 statutu m.st. Warszawy, projekt uzasadnienia zawiera skutki finansowe realizacji uchwały. Wszak uzasadnienie projektu aktu normatywnego winno zarówno porządkować informacje uzyskiwane w poszczególnych etapach procesu legislacyjnego, jak i upowszechniać wiedzę o projektowanej regulacji; ułatwiając zrozumienie procesu stosowania prawa i poznanie intencji prawodawcy (vide: G.Wierczyński, Komentarz do rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", [w:] Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, WK 2016r. uwagi do § 12). Mając na uwadze powyższe nie sposób zarzucać Sądowi I instancji niezastosowania § 29 ust. 5 pkt 4 statutu m.st. Warszawy, skoro Sąd nie był adresatem tej normy prawnej. Natomiast interpretowanie treści uzasadnienia uchwały wyłącznie przez pryzmat owej regulacji, w sytuacji gdy nie została ona przywołana jako podstawa wypowiedzi na temat wielkości przewidywanych dochodów m.st. Warszawy z wykonania zaskarżonej uchwały, kłóciłoby się z całokształtem treści uzasadnienia uchwały. Wszak w uzasadnieniu tym cel fiskalny zastał przywołany jako jedyny mierzalny parametr usprawiedliwiający przyjęte stawki opłat i kosztów. Nie sposób więc nie upatrywać w nim zasadniczego wyznacznika przyjętych rozwiązań.

Nie jest także trafny zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej jedynie wówczas gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (vide: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2011, uwaga 7 do art. 141). Autor skargi kasacyjnej nie wskazuje na taką sytuację. Natomiast okoliczności, które przywołuje na uzasadnienie postawionego zarzutu - nawet przy hipotetycznym założeniu zasadności tych zarzutów - nie stanowią naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).

Ostatnim z zarzutów podniesionych w ramach drugiej podstawy kasacyjnej jest zarzut naruszenia art. 147 § 1 P.p.s.a. Przepis ten ma charakter wynikowy i jego zastosowanie jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie zaistniało tego rodzaju naruszenie prawa, które uzasadniało uwzględnienie skargi i stwierdzenie nieważności uchwały. Chcąc powołać się na zarzut naruszenia tego przepisu, autor skargi kasacyjnej jest zobowiązany bezpośrednio powiązać ten zarzut z naruszeniem innych konkretnych przepisów, które sąd I instancji naruszył stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały (vide: wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2012r. sygn. akt II OSK 2077/10; wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2010r. sygn. akt I OSK 87/10, https://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Badany zarzut takiego powiązania jest pozbawiony, a tym samym zarzut naruszenia art. 147 § 1 P.p.s.a. uznać należy za niezasadny.

Przechodząc do oceny zarzutu naruszenia prawa materialnego w postaci art. 130a ust. 6 w związku z ust. 2a, 5c i 5f P.r.d. przez jego błędną wykładnię polegającą na nie kierowaniu się dyrektywami wynikającymi z preambuły oraz art. 2 i art. 165 ust. 2 Konstytucji RP, jak również, w związku z art. 241 ust. 1 Konstytucji RP, także z art. 4 ust. 2 i ust. 5 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego wskazać wypada, iż nie jest on trafny, a tym samym nie prowadzi do wzruszenia zaskarżonego wyroku. Należy skonstatować, iż pomiędzy organem skarżącym kasacyjnie, a Sądem I instancji nie ma kontrowersji co do tego, iż rada powiatu posiada pewien zakres swobody w określaniu stawek opłat za usuwanie pojazdów z dróg i ich przechowywanie. Pogląd ten nie jest także kwestionowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (vide: wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2017r. sygn. akt I OSK 1916/16, wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2019r. sygn. akt I OSK 977/18, https://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Sporny natomiast pozostaje zakres owej swobody. W doktrynie prawa wskazuje się, że jednostki samorządu terytorialnego mają większą swobodę w zakresie stanowienia prawa miejscowego niż organy upoważnione w Konstytucji do wydawania rozporządzeń wykonawczych do ustawy (vide: P.Radziewicz, [w] P.Tuleja (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, WKP 2019). Wniosek taki wypływa z porównania upoważnienia do wydania aktu prawa miejscowego (art. 94 Konstytucji RP) z upoważnieniem do wydania rozporządzenia wykonawczego do ustawy (art. 92 Konstytucji RP). W przypadku upoważnienia do wydania aktu wykonawczego do ustawy wymagane jest zawarcie wytycznych, natomiast w przypadku upoważnienia do wydania aktu prawa miejscowego taki wymóg nie jest przewidziany. Ponadto wskazuje się, że zasada samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, która wyraża się m.in. w powierzeniu samorządowi zadań publicznych, wykonywanych przez ten samorząd, w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność, wymaga pozostawienia organom samorządu terytorialnego możliwie dużej samodzielności kształtowania prawa miejscowego (vide: I.Chojnacka, Przesłanki legalności aktu prawa miejscowego w orzecznictwie sądów administracyjnych, ZNSA 2012/4/40-57). Należy także pamiętać, iż art. 130a ust. 5f P.r.d. przewiduje, że usuwanie pojazdów oraz prowadzenie parkingu strzeżonego dla usuniętych pojazdów należy do zadań własnych powiatu, a opłaty pobierane z tego tytułu stanowią dochód własny powiatu (art. 130a ust. 6e P.r.d.). Powyższe podkreślanie samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, znajdujące ochronę m.in. w art. 165 ust. 2 Konstytucji RP i w przywołanych w skardze kasacyjnej przepisach Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, nie oznacza jednak zupełnej swobody organów administracji w tworzeniu prawa miejscowego. Przepis art. 94 Konstytucji RP wyznaczając zakres owej swobody wskazuje, iż na organach samorządu terytorialnego ciąży obowiązek podejmowania aktów prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego. Nie ulega wątpliwości, iż taką podstawę stanowi art. art. 130a ust. 6 P.r.d. Przepis ten określając granice upoważnienia ustawowego formułuje dwie przesłanki materialnoprawne kształtujące treść uchwały: konieczność sprawnej realizacji zadań związanych z usuwaniem pojazdu z drogi, oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. Natomiast sposób zrealizowania przez organ upoważnienia ustawowego zdeterminowany jest wyłącznie obowiązkiem wzięcia pod uwagę powyższych przesłanek (vide: wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2017r. sygn. akt I OSK 1916/16, https://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Skoro więc rada powiatu jest zobowiązana wziąć pod uwagę owe kryteria, to warunkiem prawidłowego procesu legislacyjnego prowadzonego w oparciu o przepis art. 130a ust. 6 P.r.d. winno być rozważenie przez organ obu ww. dyrektyw. Oznacza to, że z materiałów procesu legislacyjnego dotyczących podjęcia przedmiotowej uchwały powinno wynikać, że rada powiatu brała pod uwagę te kryteria w procesie stanowienia prawa (vide: wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2019r. sygn. akt I OSK 977/18, https://orzeczenia.nsa.gov.pl ), a jednocześnie inne przesłanki nie determinowały sposobu zrealizowania owego upoważnienia ustawowego.

Powyższy sposób interpretacji art. 130a § 6 P.r.d. nie odbiega w swych skutkach od wykładni zaprezentowanej w zaskarżonym wyroku, w którym wskazano, iż dokumenty opisujące przebieg procesu legislacyjnego, a w szczególności uzasadnienie uchwały, poprzez brak odniesienia się do obu dyrektyw wskazanych w treści owego przepisu, stanowi o istotnej sprzeczności zaskarżonej uchwały z prawem. Jednocześnie należy dostrzec, iż Sąd I instancji z zaprezentowanej interpretacji owej normy nie faworyzował którejkolwiek z owych dyrektyw. Wbrew zarzutom kasacyjnym nie formułował także wobec uzasadnienia przedmiotowej uchwały oczekiwań właściwych dla uzasadnień decyzji administracyjnych. Wskazywał jedynie na brak jakichkolwiek informacji w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały na temat wysokości kosztów odholowywania i strzeżonego parkowania pojazdów na terenie W. Powyższe wymaganie wobec uzasadnienia uchwały, czy też ogólnie, wobec materiałów obrazujących przebieg procesu legislacyjnego znajduje potwierdzenie w treści art. 130a ust. 6 P.r.d.

Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 P.p.s.a.