Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 523/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2008-11-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: Art. 3 par. 1, art. 134 par. 1, art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: Art. 1 par. 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: Art. 24f ust. 1 i ust. 1a, art. 98a ust. 3
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: Art. 190 ust. 1 pkt 2a
journal: Dz.U. 2003 nr 159 poz 1547
law: Ustawa z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw - tekst jednolity
article: Art. 32 ust. 1, art. 45 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia WSA Dorota Dąbek spr. Sędziowie : NSA Krystyna Kutzner NSA Piotr Lechowski Protokolant Urszula Ogrodzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2008 r. sprawy ze skargi K. U. na zarządzenie zastępcze Wojewody z dnia [...] nr : [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego s k a r g ę o d d a l a


UZASADNIENIE

wyroku WSA w Krakowie z dnia 20 listopada 2008r.

Pismem z dnia 22.05.2007r. Burmistrz zwrócił się do Wojewody o spowodowanie podjęcia przez Radę Miejską uchwały w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego K. U. w trybie art. 190 ust. 2a i ust. 6 ustawy z dnia 16.07.1998r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. z 2003r. nr 159, poz. 1547 z późn. zm.) w związku z art. 24 lit. f ust. 1 i 1a ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (DZ. U. z 2001r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.). Burmistrz wskazał, iż K. U. przed rozpoczęciem wykonywania mandatu radnego był i nadal pozostaje Prezesem Zarządu Gminnej Spółdzielni "Samopomoc Chłopska" w C., która swoją działalność gospodarczą prowadzi z wykorzystaniem mienia komunalnego Gminy tj. działki nr [...] wraz z istniejącym na niej obiektem budowlanym i mediami (instalacjami wodociągową, kanalizacyjną, energetyczną, gazową). Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 24f ust. 1 i ust. 1a ustawy o samorządzie gminnym i art. 190 ust. 2a i ust. 5 ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, K. U. powinien był zrzec się funkcji Prezesa Zarządu Gminnej Spółdzielni "Samopomoc Chłopska", lub Spółdzielnia ta winna była zaprzestać prowadzenia działalności na mieniu komunalnym w ciągu trzech miesięcy od dnia złożenia ślubowania, tj. do dnia [...] lutego 2007r. Nic takiego jednak nie nastąpiło. Również Rada Miejska nie stwierdziła wygaśnięcia mandatu radnego K. U. w trybie art. 190 ust. 6 Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, pomimo wystąpienia okoliczności określonych w art. 190 ust. 5 tej ustawy.

W piśmie z dnia 20.08.2007r., skierowanym do Rady Miejskiej, Wojewoda wskazał, iż po dokonaniu analizy przedmiotowej sprawy, w jego ocenie, zasadnym wydaje się stwierdzenie wygaśnięcia mandatu radnego K. U. ze względu na naruszenie ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności, zgodnie z dyspozycją art. 190 ust. 1 pkt 2a ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw. Organ nadzoru powołał się na informacje uzyskane od Burmistrza, że radny K. U. pełni funkcję Prezesa Zarządu Gminnej Spółdzielni "Samopomoc Chłopska" w C., która swoją działalność gospodarczą prowadzi z wykorzystaniem mienia komunalnego Gminy, tj. działki nr [...] wraz z istniejącym na niej obiektem budowlanym i mediami. Z aktu notarialnego z dnia [...] zawartego pomiędzy przedstawicielami Gminnej Spółdzielni "Samopomoc Chłopska" w C., w tym K. U. a przedstawicielami Gminy wynika, że działka nr [...] została sprzedana przez Gminną Spółdzielnię "Samopomoc Chłopska" na rzecz Gminy, a znajdujące się na niej lokale użytkowe usytuowane w piwnicach i na parterze budynku gastronomicznego zostały oddane przez Zarząd Miejski na okres 15-tu lat Gminnej Spółdzielni "Samopomoc Chłopska" w nieodpłatne użytkowanie, a to stosownie do treści umowy użytkowania zawartej w dniu [...] 2000r. pomiędzy Zarządem Miejskim a Gminną Spółdzielnią "Samopomoc Chłopska" w C. Mocą w/w umowy, użytkownik został zobowiązany do prowadzenia w tych lokalach działalności gastronomicznej. Wojewoda dodał ponadto, że zgodnie z pismem Burmistrza z dnia [...] znak: [...], radny K. U. funkcję Prezesa Gminnej Spółdzielni "Samopomoc Chłopska" pełnił w trakcie kadencji Rady w latach 1998 - 2002, czyli w czasie dokonania w/w transakcji oraz pełni ją również obecnie - w kadencji Rady Miejskiej 2006 - 2010. Przedstawiony stan faktyczny potwierdzony został także przez Przewodniczącego Rady w piśmie z dnia [...] znak: [...]. Z powyższego zatem wynika, zdaniem organu nadzoru, że radny K. U. zarządza działalnością gospodarczą prowadzoną przez Gminną Spółdzielnię "Samopomoc Chłopska" w C. z wykorzystaniem mienia komunalnego. Taki stan rzeczy jest niezgodny z obowiązującymi przepisami, a w szczególności z art. 24 f ust. 1 i ust. 1a ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 190 ust. 1 pkt 2a ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw. Mając na uwadze powyższe, Wojewoda zwrócił się do Rady Miejskiej o ponowne zweryfikowanie aktualnego stanu faktycznego w sprawie, a w szczególności o sprawdzenie czy radny K. U. nadal jest Prezesem Zarządu Gminnej Spółdzielni "Samopomoc Chłopska" w C., a jeżeli tak to czy Spółdzielnia w dalszym ciągu korzysta w ramach umowy użytkowania z lokali użytkowych położonych na działce nr [...]. W przypadku utrzymywania się przedstawionego stanu faktycznego należy, w ocenie organu nadzoru, podjąć stosowne, prawem przewidziane działania przez organ stanowiący. W przeciwnym razie organ nadzoru podejmie odpowiednie czynności nadzorcze, zgodnie z dyspozycją normy prawnej z art. 98 ustawy o samorządzie gminnym.

W odpowiedzi na pismo Wojewody z dnia 20.08.2007r. Rada Miejska stwierdziła, że K. U. pełni funkcję Prezesa Gminnej Spółdzielni "Samopomoc Chłopska" w C., która na podstawie umowy użytkowania w dalszym ciągu korzysta z lokalu użytkowego położonego na działce nr [...]. Rada Miejska wskazała również, że nie widzi sprzeczności interesów, ponieważ celem ograniczeń ustawowych jest zapobieganie angażowaniu się osób publicznych w sytuacje i uwikłania mogące poddawać w wątpliwość ich osobistą bezinteresowność i uczciwość, czy też osłabiać zaufanie wyborców i opinii publicznej. Natomiast w tym konkretnym przypadku prowadzący w imieniu Spółdzielni działalność radny w żadnym stopniu nie wpływa na decyzje Rady.

W piśmie z dnia 15.10.2007r. Burmistrz zwrócił się do Wojewody o podjęcie czynności nadzorczych zgodnie z dyspozycją normy prawnej zawartej w art. 98 ustawy o samorządzie gminnym. Odnosząc się do stanowiska Rady Miejskiej, wyrażonego w piśmie z dnia 01.10.2007r., Burmistrz stwierdził, że jest ono błędne, gdyż nie można mówić o bezinteresowności zarówno w momencie podpisywania umów dotyczących zbycia i dzierżawy nieruchomości jak również wtedy, kiedy w dalszym ciągu wchodzi się w skład rady, która posiada określone kompetencje i jest się jednocześnie prezesem firmy, która czerpie zyski z majątku gminnego. Sprzedany Gminie a następnie od niej wydzierżawiony obiekt został z kolei poddzierżawiony osobom trzecim. Jest to ewidentne wykorzystywanie stanowiska do celów prywatnych. W celu pełniejszego zobrazowania całej sytuacji Burmistrz podkreślił, że w czasie zarówno podpisania aktu notarialnego dotyczącego zakupu przez Gminę obiektu od Gminnej Spółdzielni "Samopomoc Chłopska" w J., jak również umowy na 15-letnie nieodpłatne użytkowanie przez Gminną Spółdzielnię w J. co dopiero sprzedanego obiektu, radny K. U. był Przewodniczącym Rady Miejskiej przez okres jeszcze blisko 2 lat, czyli do końca kadencji, będąc jednocześnie prezesem tejże Gminnej Spółdzielni. Już wtedy cytowana wyżej ustawa została złamana. Burmistrz dodał ponadto, że w tym samym okresie tj. 4 lat kadencji 1998-2002 na wniosek K. U. – Prezesa Gminnej Spółdzielni i jednocześnie Przewodniczącego Rady Miejskiej – urzędujący wtedy burmistrz umarzał podatki tejże Gminnej Spółdzielni na łączną kwotę ponad 30.000 zł. Zdaniem Burmistrza analizy wymagają również skutki finansowe tejże operacji naruszającej niewątpliwie interes finansowy tutejszego Samorządu na korzyść Gminnej Spółdzielni. Rozłożenie spłat rat za zakupiony obiekt na okres 2 lat, biorąc pod uwagę wysokość odsetek kredytowych w tym okresie dodatkowo zwiększyłoby wartość zakupu nieruchomości o ok.19.000 zł. Z kolei zaś utracone przez Gminę dochody z tytułu 15-letniej poddzierżawy obiektu przez Gminną Spółdzielnię, której prezesem był w tym czasie i jest nadal K. U. przekroczą wartość zakupionego obiektu tj. 170.000 zł.

Działając na podstawie art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) Wojewoda w dniu 27 października 2007r. wezwał Radę Miejską do podjęcia uchwały w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego K. U. w terminie 30 dni od dnia otrzymania wezwania. Zdaniem organu nadzoru fakt pełnienia przez K. U. jednocześnie funkcji Prezesa Zarządu Gminnej Spółdzielni "Samopomoc Chłopska" w C., która swoją działalność gospodarczą prowadzi z wykorzystaniem mienia komunalnego Gminy, oraz radnego Gminy Miejskiej stanowi naruszenie art. 24f ust. 1 oraz ust. 1a ustawy o samorządzie gminnym. Z zebranych przez organ nadzoru dokumentów wynika jednak, że Rada Miejska uchyla się od wykonania nałożonego na nią przez ustawodawcę obowiązku stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego. Konsekwencją niewykonania przez Radę Miejską ciążącego na niej obowiązku podjęcia uchwały w przedmiotowej sprawie jest wezwanie Rady Miejskiej przez Wojewodę do podjęcia uchwały w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego K. U. Wojewoda poinformował również Radę Miejską, iż w razie nie podjęcia przez nią stosownej uchwały, zostanie wydane - zgodnie z art. 98a ust 2 ustawy o samorządzie gminnym, po uprzednim powiadomieniu ministra właściwego do spraw administracji publicznej - zarządzenie zastępcze stwierdzające wygaśnięcie mandatu radnego K. U.

W dniu 30.11.2007r. odbyła się sesja Rady Miejskiej, podczas której radni nie przyjęli projektu uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego.

Pismem z dnia 31.01.2008r. Wojewoda zawiadomił ministra spraw wewnętrznych i administracji, iż wobec faktu niepodjęcia przez Radę Miejską uchwały o stwierdzeniu wygaśnięcia mandatu radnego K. U. zaistniała konieczność wydania w tym przedmiocie zarządzenia zastępczego.

W dniu [...] Wojewoda, na podstawie art. 98a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) w związku z art. 190 ust. 1 pkt 2a ustawy z dnia 16.07.1998r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. z 2003r. nr 159, poz. 1547 z późn. zm.), wydał zarządzenie zastępcze nr [...] w sprawie wygaśnięcia mandatu Radnego Rady Miejskiej Pana K. U.

W § 1 tego zarządzenia stwierdzono wygaśnięcie mandatu Radnego Rady Miejskiej K. U. w związku z pełnieniem przez niego równocześnie funkcji Prezesa Zarządu Gminnej Spółdzielni "Samopomoc Chłopska" w C., która swoją działalność gospodarczą prowadzi z wykorzystaniem mienia komunalnego Gminy i nie zaprzestania pełnienia tej funkcji w ciągu 3 miesięcy od złożenia ślubowania.

W uzasadnieniu zarządzenia organ nadzoru przytoczył okoliczności, na które powoływał się w piśmie wzywającym Radę Miejską do podjęcia uchwały o stwierdzeniu wygaśnięcia mandatu radnego K. U. Zdaniem organu nadzoru fakt pełnienia przez K. U. jednocześnie funkcji Prezesa Zarządu Gminnej Spółdzielni "Samopomoc Chłopska" w C., która swoją działalność gospodarczą prowadzi z wykorzystaniem mienia komunalnego Gminy, oraz radnego Gminy Miejskiej stanowi naruszenie art. 24f ust. 1 oraz ust. 1a ustawy o samorządzie gminnym. Z posiadanych przez organ nadzoru informacji wynika, że K. U. pełnił funkcję Prezesa Zarządu Gminnej Spółdzielni "Samopomoc Chłopska" przed rozpoczęciem wykonywania mandatu radnego i nadal ją pełni. Z uwagi na powyższe okoliczności Rada Miejska, stosownie do treści art. 190 ust. 2 ustawy z dnia 16.07.1998r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. z 2003r. nr 159, poz. 1547 z późn. zm.), winna stwierdzić w drodze uchwały wygaśnięcie mandatu radnego K. U. najpóźniej w terminie trzech miesięcy od wystąpienia przyczyny uzasadniającej wygaśnięcie mandatu. Z zebranych przez organ nadzoru dokumentów wynika jednak, że Rada Miejska uchyla się od wykonania nałożonego na nią przez ustawodawcę obowiązku stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego, pomimo wezwania jej do podjęcia takiej uchwały przez Wojewodę. Konsekwencją niewykonania przez Radę Miejską ciążącego na niej obowiązku podjęcia uchwały w przedmiotowej sprawie jest wydane - zgodnie z art. 98a ust 2 ustawy o samorządzie gminnym, po uprzednim powiadomieniu ministra właściwego do spraw administracji publicznej - zarządzenia zastępczego stwierdzające wygaśnięcie mandatu radnego K. U.

W skardze z dnia 07.04.2008r. K. U. wniósł o uchylenie zarządzenia zastępczego Wojewody z dnia [...]. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, iż [...] Gminna Spółdzielnia "Samopomoc Chłopska" w C. sprzedała Gminie działkę nr [...] wraz z istniejącymi na niej obiektami budowlanymi i mediami. Zapłatą za nieruchomość była określona kwota pieniężna oraz zapisane w akcie notarialnym prawo bezpłatnego użytkowania lokali użytkowych położonych w budynku na w/w działce ustanowione na rzecz Gminnej Spółdzielni "Samopomoc Chłopska" w C. do [...] 2015r. W związku z powyższym w chwili uzyskania przez skarżącego mandatu radnego Gminy Gminna Spółdzielnia "SCh" w C., której jest on prezesem zarządu, dysponowała już mieniem komunalnym na warunkach ustalonych do 2015r. Zdaniem skarżącego, jeżeli wolą ustawodawcy zawartą w art. 24f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym było rozwiązanie pozwalające wyeliminować ewentualny konflikt interesów osób pełniących funkcje publiczne oraz zapobiegać angażowaniu się tych osób w sytuacje i uwikłania mogące poddawać w wątpliwość ich osobistą bezstronność, to akurat w jego przypadku nie ma podstaw do stwierdzenia, że taka sytuacja ma miejsce. Fakt pozostania przez skarżącego radnym Rady Miejskiej nie ma i nie może mieć, jego zdaniem, wpływu na sposób realizacji w/w umowy użytkowania ze względu na jej ostateczną treść. Podobną ocenę sytuacji wyraziła Rada Miejska odrzucając uchwałę o wygaśnięciu mandatu radnego na sesji w dniu 30 listopada 2007r.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie.

W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę organ nadzoru ponownie przytoczył okoliczności, które doprowadziły do wydania zaskarżonego zarządzenia zastępczego. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze Wojewoda stwierdził, że nie mają one istotnego znaczenia dla oceny kwestionowanego zarządzenia zastępczego pod kątem jego zgodności z prawem. W szczególności, zdaniem organu nadzoru, nie ma znaczenia okoliczność, na którą powołuje się skarżący, że w chwili uzyskania przez niego mandatu radnego Gminna Spółdzielnia dysponowała już mieniem komunalnym na warunkach ustalonych do 2015 roku. Zakazem, o którym mowa w art. 24f są bowiem objęte także i te przypadki, w których radny przed rozpoczęciem wykonywania mandatu prowadzi działalność gospodarczą, o czym mowa w ust. 1a tego przepisu. Ponadto organ zauważył, że wspomniany wyżej zakaz prowadzenia działalności gospodarczej bądź zarządzania działalnością gospodarczą prowadzoną z wykorzystaniem mienia komunalnego znajduje zastosowanie niezależnie od prawnego tytułu władania tym mieniem (np. najem, dzierżawa, użytkowanie) i niezależnie od tego, czy korzystanie to jest odpłatne, czy nieodpłatne jak w przedmiotowej sprawie. Zgodnie z wykładnią pojęcia "wykorzystywanie" mienia dla prowadzenia działalności gospodarczej, przedstawioną w uchwale Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 czerwca 1993r. sygn. akt W 17/92, podtrzymaną następnie w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 czerwca 1999r. sygn. akt K 30/98, oznacza ono prawo do dysponowania substratem materialnym (majątkiem), które może być zarówno odpłatne jak i nieodpłatne. Organ wskazał również, że K. U. w treści skargi nie zaprzecza, a w zasadzie potwierdza, iż zaistniały przesłanki materialne określone w omawianym art. 24f ust. 1 i 1a.

W piśmie z dnia 23 września 2008r. pełnomocnik strony skarżącej zarzucił zaskarżonemu zarządzeniu zastępczemu Wojewody naruszenie prawa materialnego tj. art. 27f ust. 1a w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym, poprzez jego niewłaściwą wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie.

W uzasadnieniu pełnomocnik skarżącego wskazał, że K. U. jest radnym miejskim Rady Miasta wybranym w ostatnich wyborach samorządowych. Przed rozpoczęciem wykonywania mandatu i do chwili obecnej pozostaje on w stosunku pracy z Gminną Spółdzielnią "Samopomoc Chłopska" w C. pełniąc funkcję Prezesa Zarządu, która od dnia [...] 2000r., nieodpłatnie użytkuje nieruchomość stanowiącą własność Gminy do dnia [...] 2015r., na podstawie aktu notarialnego [...] nr [...] z dnia [...]. W dniu 22 września 2008r. K. U. pisemnie zrzekł się członkowstwa w w/w Spółdzielni.

Uzasadniając z kolei zarzut naruszenia art. 27f ust. 1a w zw. z ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, pełnomocnik skarżącego wyjaśnił, iż zgodnie z art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. W ocenie strony skarżącej organ administracji publicznej dokonał wadliwej wykładni powyższej normy prawnej co wywołało wadliwe jej zastosowanie, poprzez uznanie, że w niniejszej sprawie występuje jej dyspozycja co wywołało skutek opublikowania zaskarżonego aktu.

W procesie stosowania prawa aby wydobyć z przepisu ustawy właściwą normę prawną należy badany przepis poddać stosownej wykładni za pośrednictwem uznanych metod interpretacyjnych. Pierwszą z nich mającą charakter pierwszoplanowy jest wykładnia literalna badanego przepisu w celu ustalenia zamiaru i celu ustawodawcy wyznaczonego w zapisanej normie prawnej. Zastosowanie pozostałych wykładni między innymi celowościowej może służyć zarówno wydobyciu normy prawnej, jeśli wykładnia literalna nie pozwoli na odczytanie ducha ustawodawcy względnie dla potwierdzenia zasadności przyjętej wykładni literalnej. Judykatura badanemu przepisowi poświęciła liczną uwagę w zakresie jego interpretacji jednak z uwagi na brak jednolitości prezentowanych stanowisk zasadnym jest, w ocenie strony skarżącej, podjęcie analizy w niniejszej sprawie w zakresie odczytania woli ustawodawcy i ewentualnego jego zastosowania mając na uwadze powołany wyżej dorobek orzecznictwa sądów administracyjnych.

Przystępując do wykładni literalnej badanego przepisu, w ocenie strony skarżącej, użycie przez ustawodawcę w badanym przepisie zwrotu "zarządzać taką działalnością" oznacza odwołanie się li tylko do działalności, o której mowa na początku zdania badanego przepisu nie zaś działalności szeroko pojętej, a więc działalności gospodarczej prowadzonej przez radnego na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami. Zgodnie z przepisem art. 4 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, przedsiębiorcą jest osoba fizyczna, osoba prawna i jednostka organizacyjna niebędąca osobą prawną, której odrębna ustawa przyznaje zdolność prawną - wykonująca we własnym imieniu działalność gospodarczą. Przepis ust. 2 stanowi nadto, że za przedsiębiorców uznaje się także wspólników spółki cywilnej w zakresie wykonywanej przez nich działalności gospodarczej. Ustawodawca w powołanym wyżej przepisie prawa dla określenia istoty elementu podmiotowego używa zwrotu "we własnym imieniu". W ocenie skarżącego zwrot ten odpowiada nomenklaturze użytej przez ustawodawcę w ustawie o samorządzie gminnym "na własny rachunek". Innymi słowy we własnym imieniu znaczy to samo co na własny rachunek. Dla wykazania zasadności prezentowanego stanowiska należy skonfrontować zwroty przeciwne w imieniu innego podmiotu, na rzecz innego podmiotu. Jeśli więc radny nie może prowadzić działalności gospodarczej we własnym imieniu (na własną rzecz) to znaczy nie może występować w charakterze przedsiębiorcy jako osoba fizyczna prowadząca działalność gospodarczą. W ocenie strony skarżącej nie budzi wątpliwości, że radny jako osoba fizyczna tylko w tej postaci nie może bowiem prowadzić działalność gospodarczą, o której mowa w przepisie art. 4 w/w ustawy tj. we własnym imieniu - na własny rachunek. W inny sposób prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek i we własnym imieniu zgodnie z przepisami prawa nie sposób.

Ustawodawca w badanym przepisie art. 24f ust. 1 ustawy zakazuje również radnemu prowadzenia działalności gospodarczej wspólnie z innymi osobami. Mając na uwadze przepis art. 4 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej pełnomocnik skarżącego stwierdził, że prowadzenie działalności gospodarczej we własnym imieniu wspólnie z innymi osobami, poza stosunkami obligacyjnymi, można jedynie jako wspólnik spółki prawa cywilnego. Wówczas bowiem dalej prowadzi się działalność we własnym imieniu, a więc na własny rachunek. W innym bowiem wypadku działalność gospodarczą można prowadzić jedynie w imieniu osoby prawnej i jednostki organizacyjnej nie posiadającej osobowości prawnej. Nie jest to zaś prowadzenie działalności wspólnie z innymi osobami przy zachowaniu działalności we własnym imieniu, na własny rachunek. Będąc więc wspólnikiem osobowych spółek prawa handlowego wspólnicy tych spółek nie prowadzą działalności wspólnie z innymi osobami, lecz działalność tą prowadzi spółka jawna. Innymi słowy wspólnicy tych spółek nie prowadzą działalności we własnym imieniu. W ocenie więc skarżącego wykładnia literalna badanego przepisu prowadzi do wniosku, że dyspozycja owego zakazu nie obejmuje wspólników handlowych spółek osobowych. Okoliczność ta pozostaje o tyle bez znaczenia, że strona skarżąca wspólnikiem takiej spółki nie jest i nigdy nie była. Również nie prowadzi i nigdy nie prowadziła działalności gospodarczej jako osoba fizyczna czy też wspólnik spółki prawa cywilnego. Tym samym taką działalnością również nie mogła i nie zarządzała, jeśli jej nie prowadziła. Analizowane więc formy prawne działalności gospodarczej na własny rachunek i wspólnie z innymi osobami w niniejszej sprawie nie występują. Strona skarżąca pozostaje jedynie w stosunku pracy jako Prezes Zarządu Spółdzielni. Ta zaś jest bezsprzecznie osobą prawną, a więc zgodnie z przepisem art. 4 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej prowadzi działalność w imieniu własnym tzn. w imieniu osoby prawnej. Jeśli tak, to nie jest to bezsprzecznie działalność radnego na własny rachunek ani wspólnie z innymi osobami. Idąc dalej radny działalnością tą nie może zarządzać albowiem jej nie ma. Zarządza jedynie działalnością osoby prawnej ta zaś działalność nie jest działalnością radnego na własny rachunek i wspólnie z innymi osobami. Reasumując stwierdzić należy że wykładnia literalna działalności gospodarczej, o której mowa w przepisie art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym prowadzi do wniosku że jest nią tylko osobista działalność gospodarcza radnego samodzielnie lub wspólnie z innymi osobami w ramach stosunku spółki prawa cywilnego lub innego stosunku obligacyjnego np. spółki cichej, umowy o współpracy, umowy kooperacji itp. Podkreślić przy tym należy, że wykładnia ta zgodna jest z dorobkiem judykatury, wedle której działalność gospodarcza prowadzona wspólnie z innymi osobami to coś więcej niż przedsiębiorca, a więc przedsiębiorca związany węzłem obligacyjnym np. umową spółki cichej, umowy o współpracy. Innymi słowy, wbrew stanowisku między innymi wyrażonemu przez NSA w wyroku z dnia 11 października 2005r., w sprawie sygn. akt II OSK 457/05, jest to działalność wykonywania przez radnego bezpośrednio, nie zaś za pośrednictwem innych podmiotów np. osób prawnych. Przyjęta przez NSA w powołanym wyżej orzeczeniu interpretacja badanego przepisu pozostaje w sprzeczności z wykładnią literalną, gdzie w sposób wyraźny mowa jest o prowadzeniu działalności z innymi osobami, a więc prowadzeniu działalności jako osoba fizyczna nie zaś jako wspólnik, udziałowiec, członek czy akcjonariusz. Jeśli bowiem taki zamiar przyświecałby ustawodawcy to w badanym przepisie zawarłby regulację wedle której radny nie mógłby pozostawać wspólnikiem osobowych spółek handlowych, udziałowcem lub akcjonariuszem spółek kapitałowych, członkiem spółdzielni, na wzór regulacji zawartej w ustawie o ograniczeniu prowadzeniu działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne. Argument ten wydaje się trafny o tyle, że ustawodawca w regulacji dwóch różnych ustaw z pełną świadomością odmiennie określił zakres podmiotowy zakazu. Inna jest bowiem rola radnego, inna zaś osoby pełniącej funkcje publiczne w rozumieniu tej ustawy. Jeśli więc ustawodawca w zakresie podmiotowym odmiennie ustanowił zakaz eliminujący sytuacje korupcjogenne, miał ku temu ważny powodu. Zakładać bowiem należy racjonalność ustawodawcy, który uznał formułując zakaz w sposób szeroki i dokładny w zakresie osoby pełniącej funkcje publiczne, a zawężając go w przypadku radnego do działalności wykonywanej osobiście i wspólnie z innymi osobami. Przyjęcie bowiem odmiennej koncepcji, wedle której to zapis w ustawie samorządowej jest bardziej ogólny niż w powołanej wyżej ustawie jest nie do pogodzenia z ratio legis ustawy i zagrożeniami osób, o których stanowią owe przepisy. Większe zagrożenie wykorzystaniem stanowisk dla własnych celów stwarza osoba pełniącą funkcje publiczne w rozumieniu tej ustawy niż radny. Pozostając przy celu zapisu badanego przepisu stwierdzić należy, że prezentowaną wykładnię literalną potwierdza wykładnia celowościowa, zgodnie z którą tylko radny prowadzący działalność na własny rachunek może być zainteresowany osobiście, a więc w swojej sferze praw i obowiązków wykorzystaniem mienia komunalnego. Zarządzając osobą prawną wykorzystanie mienia komunalnego przez osobę prawną nie leży w jego interesie. Zakładając zaś istnienie interesu pośredniego ustawodawca zawarłby regulację odpowiadającą ustawie o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne.

Stanowisko strony skarżącej znajduje odzwierciedlenie w judykaturze. I tak w uzasadnieniu wyroku z dnia 10 listopada 2004r., w sprawie sygn. akt OSK 882/04 Naczelny Sąd Administracyjny podniósł że, "W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd trafnie przyjął, że w stanie faktycznym sprawy organ nadzoru miał podstawy do oceny, iż radna nie naruszyła zakazu, o którym mowa w tym przepisie. Dyspozycja tego przepisu wyraźnie wskazuje, że wykorzystanie mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, musi pozostawać w związku funkcjonalnym z prowadzoną przez radnego działalnością gospodarczą. Inaczej mówiąc, mienie komunalne służy działalności gospodarczej prowadzonej przez radnego. Z reguły nie ma takiego związku, gdy radny prowadzi działalność gospodarczą w formie świadczenia usług dla innego podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą i ten podmiot wykorzystuje w swojej działalności mienie komunalne. W takim wypadku nie jest to prowadzenie wspólnej działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego. Omawianego przepisu nie można rozumieć w ten sposób, że zawarcie umowy świadczenia usług przez radnego prowadzącego działalność gospodarczą na własny rachunek na rzecz innej osoby prowadzącej działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego jest równoznaczne z prowadzeniem wspólnie z tą osobą działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego." W ramach analizy niniejszej sprawy nie sposób nie wspomnieć o wyroku NSA z dnia 6 kwietnia 2006r., w sprawie sygn. akt II OSK 23/06, zgodnie z którym "Radnego będącego prezesem zarządu spółdzielni wydzierżawiającej nieruchomość gminną obejmuje zakaz wynikający z art. 24f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym. Nie można dokonać takiej wykładni pojęcia "zarządzanie działalnością gospodarczą", przy której pełnienie funkcji prezesa zarządu spółdzielni nie obejmowałoby czynności polegających na zarządzaniu działalnością gospodarczą tej spółdzielni". Zdaniem strony skarżącej ze stanowiskiem tym zgodzić się nie sposób mając na uwadze powyższe argumenty tym bardziej, że sam NSA w powołanym wyroku, a w szczególności w uzasadnieniu nie wyjaśnił przesłanek jakim się kierował publikując takie rozstrzygnięcie. Podniósł jedynie, że "W skardze kasacyjnej wywodzi się, że przepis ten nie może mieć w sprawie zastosowania, bowiem dotyczy on jedynie działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami. Stanowisko to jest chybione, pomija bowiem całkowicie część tego przepisu rozpoczynającą się od zwrotu "a także zarządzać taką działalnością", co bezsprzecznie nie stanowi żadnego uzasadnienia przyjętej wykładni. Odnosząc się do powołanego wyżej orzeczenia z sentencją którego zgodzić się strona skarżąca nie może, podkreślić należy, że przedstawiona w niniejszym piśmie wykładnia badanego przepisu nie pomija, lecz wprost przeciwnie akcentuje dalszą część badanego przepisu, w której znajduje się odwołanie do działalności, o której mowa na początku brzmienia przepisu. Nie wiadomym dlaczego więc NSA w analizowanym orzeczeniu sformułował przywołany zarzut nie wyjaśniając jego istoty. W uzasadnieniu owego orzeczenia NSA podniósł również, że zgodnie z przepisem art. 1 § 1 ustawy prawo spółdzielcze, głównym celem spółdzielni jest prowadzenie działalności gospodarczej w interesie swoich członków, z czego wywiódł prowadzenie działalności gospodarczej wspólnie z innymi osobami. Zdaniem skarżącego przyjęta przez NSA argumentacja nie zasługuje na uznanie. Przywołany przez sąd administracyjny przepis ustawy prawo spółdzielcze stanowi, na co sąd nie zwrócił uwagi, że prowadzenie owej działalności gospodarczej następuje przez spółdzielnię w jej imieniu i na jej rzecz, a w interesie swoich członków. W ocenie skarżącego w powołanym przepisie odróżnić należy działania Spółdzielni na własną rzecz i we własnym imieniu, od działania w interesie swoich członków. Czym innym jest bowiem działanie na własną rzecz zaś czym innym działanie w interesie podmiotu trzeciego. To Spółdzielnia bowiem osiąga dochody z prowadzonej działalności i jest podmiotem praw i obowiązków, nie zaś jej członkowie. Przepis zaś ustawy samorządowej stanowi o prowadzeniu działalności na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami. To że członkowie spółdzielni odnosić mogą potencjalne korzyści z prowadzonej przez spółdzielnie działalności gospodarczej, po uprzednim podjęciu uchwały przez właściwy organ spółdzielni o podziale zysku, nie stanowi podstawy do uznania przez stronę skarżącą, że prowadzi ona działalność wspólnie z innymi osobami. Strona skarżąca powyższe rozważania, jako relewantne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy poczyniła jedynie z ostrożności procesowej z uwagi na fakt, że strona skarżąca nie pozostaje członkiem spółdzielni. Tym samym zakładając brak zasadności prezentowanego przez stronę skarżącą wyżej stanowiska, okoliczność ta ma decydujące znaczenie dla uznania, że w niniejszej sprawie strona skarżąca nie prowadzi działalności gospodarczej wspólnie z innymi osobami, członkami. Na uwagę zasługuje również fakt, że organ administracji publicznej na etapie opublikowania zarządzenia zastępczego okoliczność pozostawania przez stronę skarżącą członkiem spółdzielni nie badał, a ma to w ocenie strony skarżącej kapitalne znaczenie. W świetle powyższego okoliczność ta winna przesądzić uwzględnienie przez Sąd wniosku o uchylenie zaskarżonego orzeczenia.

Kwestią wtórną, lecz nie mniej istotną jest tytuł prawny jaki przysługuje Spółdzielni zarządzanej przez stronę skarżącą do nieruchomości komunalnej i jego wpływ na możliwość zmiany istniejącego stosunku prawego zastanego w dniu rozpoczęcia wykonywania mandatu. Również i w tym zakresie dorobek judykatury jest znaczący. W jego jupiterach zauważyć można pewnego rodzaju tendencję prowadzącą do wniosku, że oddanie nieruchomości komunalnej w wieczyste użytkowanie określonemu podmiotowi nie wyczerpuje znamion badanego przepisu prawa. Wynika to z faktu, na co wskazują uzasadnienia orzeczeń sądów administracyjnych, ograniczenia stron umowy na zmianę kształtu stosunku umownego. Jeśli więc idąc drogą wyznaczoną przez orzecznictwo sądów administracyjnych spotkamy stosunek prawny, którego zmiana jest niemożliwa, tak jak jest to w niniejszej sprawie, chociażby ze względu na czas określony danego stosunku prawnego, i pogorszenie się sytuacji prawnej gminy jest niemożliwe, innymi słowy nic więcej Spółdzielnia nie może uzyskać niż posiada (bezpłatne użytkowanie) zasadnym jest postawienie pytanie, czy w takiej sytuacji, gdy wpływ na badany stosunek prawny danej kadencji jest żaden, kończy się ona przed upływem czasookresu trwania umowy, jest to bezpłatne użytkowanie i jedynie może ono zostać skrócone co leży w interesie gminy nie zaś spółdzielni, stwierdzić należy, że cel wyznaczony przez ustawodawcę w badanym przepisie w niniejszej sprawie nie występuje i brak jest wyobrażenia sobie okoliczności przeciwnej. Jeśli więc strona skarżąca nie ma żadnego wpływu na określony stosunek prawny uznanie w niniejszej sprawie potrzeby zapobiegnięcia działaniom korupcyjnym jest nieuzasadnione.

W piśmie z dnia 17 listopada 2008r. pełnomocnik Wojewody stwierdził, iż wyrażony przez pełnomocnika skarżącego w piśmie z dnia 23 września 2008r. pogląd, że zaskarżone zarządzenie zastępcze wydane zostało z naruszeniem art. 24f ust. 1 i 1a ustawy o samorządzie gminnym, pozostaje w sprzeczności z wykładnią zawartą w orzecznictwie sądów administracyjnych, które odnosiło się bezpośrednio do rozstrzygnięcia kwestii będących przedmiotem sporu w niniejszym postępowaniu. Zdaniem pełnomocnika Wojewody również przedstawiciele doktryny stoją na stanowisku, iż wprowadzając ten przepis ustawodawca chciał ograniczyć ewentualną niekorzystną dla gminy aktywność radnych we wszelkich prawnie możliwych formach aktywności gospodarczej.

Na rozprawie w dniu 20 listopada 2008r. pełnomocnik skarżącego oświadczył, iż argument dotyczący tego, że skarżący nie jest członkiem spółdzielni został powołany z ostrożności procesowej, z uwagi na szczególny przepis ustawy Prawo spółdzielcze, z którego wynika, że spółdzielnia prowadzi działalność gospodarczą w imieniu swoich członków. Dodał ponadto, że K. U. był członkiem spółdzielni do 2008r., a członkostwo ustało z chwilą złożenia przez niego oświadczenia. Skarżący w dalszym ciągu jest Prezesem Zarządu spółdzielni.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje:

Przystępując do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy Sąd w pierwszej kolejności ocenił, że skarżący był uprawniony do wniesienia skargi na zarządzenie zastępcze Wojewody z dnia [...], biorąc pod uwagę treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 lipca 2007r., sygn. P 19/04, w którym Trybunał Konstytucyjny uznał, że art. 98a ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym w zakresie, w jakim uniemożliwia radnemu zaskarżenie zarządzenia zastępczego stwierdzającego wygaśnięcie jego mandatu, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 i art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz będącą następstwem tego wyroku nowelizacją art. 98a ust. 3 ustawy i samorządzie gminnym (Dz.U. z 2008r., nr 180, poz. 1111). Złożona zatem w niniejszej sprawie skarga K. U. jest dopuszczalna i podlega rozpoznaniu przez Sąd.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 145, poz. 1270 z późn. zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej, a stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 tej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. W ramach tej kognicji Sąd bada czy przy wydaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania.

Na podstawie powyższych kryteriów należy stwierdzić, że skarga K. U. nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone zarządzenie zastępcze Wojewody nie jest dotknięte wadą powodującą konieczność jego uchylenia przez Sąd.

Zgodnie z art. 24f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r., nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. Z ustępu 1a cytowanego przepisu wynika, że jeżeli radny przed rozpoczęciem wykonywania mandatu prowadził tego rodzaju działalność gospodarczą, jest obowiązany do zaprzestania prowadzenia tej działalności w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania, a niewypełnienie tego obowiązku stanowi podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu w trybie art. 190 ustawy z dnia 16 lipca 1998r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. z 2003r., nr 159, poz. 1547 z późn. zm.).

Oceniając stan faktyczny w niniejszej sprawie należy uznać, że radny K. U. naruszył ustawowy zakaz zarządzania przez radnych działalnością gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy.

Jak bowiem wynika z akt sprawy, K. U. jest Prezesem Zarządu Gminnej Spółdzielni "Samopomoc Chłopska" w C., która swoją działalność gospodarczą prowadzi z wykorzystaniem mienia komunalnego Gminy w postaci działki nr [...] wraz z istniejącymi na niej obiektami budowlanymi i mediami. W ocenie Sądu pełnienie funkcji prezesa zarządu spółdzielni mieści się w pojęciu zarządzania taką działalnością gospodarczą. Zgodnie bowiem z treścią art. 48 § 1 ustawy z dnia 16 września 1982r. Prawo spółdzielcze (Dz. U. z 2003r. nr 188, poz. 1848 z późn. zm.) działalnością spółdzielni kieruje zarząd. W jego skład wchodzi prezes i członkowie zarządu, bądź też tylko prezes w przypadku zarządu jednoosobowego. Nie sposób podzielić poglądu, iż tylko w przypadku wykonywania działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat istnieje obowiązek stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego, bowiem nie ulega żadnej wątpliwości, iż obowiązek taki istnieje również w stosunku do osoby, która taką działalnością zarządza. Pełnienie funkcji prezesa zarządu spółdzielni jest niewątpliwie zarządzaniem działalnością gospodarczą.

Wskazać przy tym należy, iż wprawdzie spółdzielnia jest osobą prawną i prowadzi działalność we własnym imieniu, lecz jej zarząd wykonywany jest przez osoby fizyczne. Ponadto wskazać należy, iż zgodnie z art. 1 § 1 ustawy Prawo spółdzielcze głównym celem spółdzielni jest prowadzenie działalności gospodarczej w interesie swoich członków. W ocenie Sądu nie może ulegać wątpliwości, że Gminna Spółdzielnia "Samopomoc Chłopska" w C. prowadzi działalność gospodarczą w rozumieniu ustawy z dnia 19 listopada 1999r. Prawo działalności gospodarczej Dz. U. nr 101, poz. 1178 z późn. zm., (por. m.in. uchwała SN z dnia 22 września 1995r., III CZP 115/95, OSNC 1996/1/6; uchwała składu 5 sędziów NSA z dnia 24 września 2001r., OPK 13/01). Podmiot ten prowadzi działalność gospodarczą w budynku usytuowanym na działce będącą własnością Gminy.

Zatem niewątpliwie bezpłatne użytkowanie przez Gminną Spółdzielnię "Samopomoc Chłopska" w C. działki należącej do Gminy spełnia przesłankę prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy. Nie ulega więc wątpliwości, iż działalność ta jest prowadzona z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy.

Nie ma przy tym znaczenia fakt, iż umowa użytkowania została zawarta przed uzyskaniem mandatu radnego przez K. U. Powołany przepis ustawy o samorządzie gminnym nie wprowadza w tym zakresie żadnych szczegółowych uregulowań, co oznacza iż odnosi się on do wszystkich przypadków wykorzystywania mienia komunalnego, a nie tylko tych zapoczątkowanych w trakcie sprawowania mandatu przez radnego. Nie ma też znaczenia, że umowa zawarta pomiędzy Spółdzielnią a Gminą stanowi umowę nieodpłatną, jak również że została zawarta na czas oznaczony.

K. U. będąc Prezesem Zarządu Gminnej Spółdzielni "Samopomoc Chłopska" w C. zarządzał działalnością gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego Gminy, w której uzyskał mandat. Niewątpliwie bowiem sprawowanie funkcji jednego z kilku członków kolegialnego organu spółdzielni prowadzącej działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego mieści się w zakresie ustawowego zakazu zarządzania taką działalnością przez radnego jako podmiotu sprawującego funkcję publiczną. Ustawowy zakaz łączenia prowadzonej działalności z wykonywaną funkcją publiczną ma szeroki zakres i obejmuje zarówno zarządzanie samodzielne, jak też w ramach kolegialnego organu, w charakterze pracownika jak też w innym charakterze, odpłatnie i nieodpłatnie. Pogląd przyjęty przez skład orzekający w tej sprawie jest zgodny z ukształtowaną już linią orzeczniczą sądów administracyjnych (por. np. wyrok NSA z 6 kwietnia 2006r., II OSK 23/06, także wyrok NSA z 11 października 2005r., II OSK 457/05).

Należy też ocenić, że fakt zrzeczenia się przez K. U. członkostwa w spółdzielni pozostaje bez wpływu na wynik sprawy z dwóch powodów. Po pierwsze nie zmienia to bowiem okoliczności, że K. U. nadal zarządza działalnością Spółdzielni jako Prezes jej Zarządu. Po drugie zaś należy przypomnieć, że wymierzanie sprawiedliwości przez sąd administracyjny polega na dokonywaniu kontroli działalności administracji publicznej. Sąd dokonując w niniejszej sprawie oceny legalności zaskarżonego zarządzenia zastępczego uwzględnia zatem stan faktyczny i prawny na moment jego wydania, a nie na moment rozstrzygania sprawy sądowoadministracyjnej.

Osoby pełniące funkcje publiczne muszą liczyć się z pewnymi ograniczeniami aktywności gospodarczej, których celem jest – jak podkreśla się w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego – zapobieżenie angażowaniu się osób publicznych w sytuacje i uwikłania mogące nie tylko poddawać w wątpliwość ich osobistą bezstronność czy uczciwość, ale także podważać autorytet konstytucyjnych organów Państwa oraz osłabiać zaufanie wyborców i opinii publicznej do ich prawidłowego funkcjonowania. Konstytucja RP przewiduje możliwość wprowadzenia wyjątków od zasady zapewniającej każdemu wolność wyboru i wykonywania zawodu oraz wyboru miejsca pracy. Oczywiście te ograniczenia muszą wynikać z ustawy, i tak właśnie jest w niniejszej sprawie. Te ograniczenia są podyktowane interesem publicznym: funkcje i działania nie dające się pogodzić z mandatem przedstawiciela wybranego do władz lokalnych są wyraźnie określone w ustawie z dnia 16 lipca 1998r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw oraz w ustawie z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (por. m.in. uchwałę TL z 2 czerwca 1993r., W 17/92, wyrok TK z 23 czerwca 1999r., K 30/98). To na tej regulacji ustawowej Wojewoda oparł zaskarżone zarządzenie zastępcze.

Mając na uwadze przedstawione powyżej argumenty należy uznać, że zgodnie z treścią art. 190 ust. 1 pkt 2a ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw K. U. utracił z mocy prawa mandat radnego wskutek naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu z wykonywaniem działalności określonej w art. 24f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym, albowiem nie zaprzestał prowadzenia wskazanej powyżej działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia gminy, w której został wybrany. W związku z niewypełnieniem przez K. U. powyższego obowiązku oraz niepodjęciem przez Radę Miejską uchwały o wygaśnięciu mandatu, Wojewoda prawidłowo stwierdził wygaśnięcie mandatu skarżącego zarządzeniem zastępczym z dnia [...].

Mając na uwadze przedstawione powyżej argumenty Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżone zarządzenie zastępcze Wojewody jest zgodne z prawem. Z tego powodu skarga została oddalona na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.