Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 412/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2006-11-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Stwierdzono, że zaskarżony akt nie może być wykonany w całości
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c., art. 152, art. 200
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par. 3 ust. 2
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
Teza: Regulacja art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ma na celu zagwarantowanie ładu

przestrzennego, co oznacza konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej

zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie terenu) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów).

Ustalenia organu w zakresie obszaru analizowanego powinny być jednoznaczne i sprawdzalne w oparciu o wyznaczone w tej mierze przepisy, a zatem

Sądowi powinien być znany tok rozumowania organu orzekającego w danej sprawie. Określenie bowiem cech, do których należy dostosować nową

zabudowę, jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy.

TEZY

Regulacja art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ma na celu zagwarantowanie ładu

przestrzennego, co oznacza konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej

zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie terenu) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów).

Ustalenia organu w zakresie obszaru analizowanego powinny być jednoznaczne i sprawdzalne w oparciu o wyznaczone w tej mierze przepisy, a zatem

Sądowi powinien być znany tok rozumowania organu orzekającego w danej sprawie. Określenie bowiem cech, do których należy dostosować nową

zabudowę, jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Sędziowie asesor WSA Małgorzata Roleder,, sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk (spr.), Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 października 2006 r. sprawy ze skargi E. i W. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą jej wydanie decyzję Burmistrza Miasta Z. z dnia [...] 03.2006r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżących E. i W. P. kwotę 2 089, 54 (dwa tysiące osiemdziesiąt dziewięć i pięćdziesiąt cztery grosze) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...] września 2004 roku państwa E. i W. P. zwrócili się do Burmistrza Miasta Z. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, na terenie obejmującym część działki nr [...], położonym w Z. Decyzją nr [...] z dnia [...] września 2004 roku Burmistrz Miasta Z. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

W postępowaniu odwoławczym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. uchyliło tą decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania wskazując, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na dokonanie oceny zgodności zamierzenia z wymogami art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), w szczególności z punktem 1 dotyczącym sąsiedztwa umożliwiającego określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy.

Po przeprowadzeniu ponownego postępowania, Burmistrz Miasta Z. decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2005 roku odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji określonej we wniosku. Organ l instancji stwierdził przy tym, że zamierzenie to spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 2 - 5 ustawy, natomiast nie spełnia warunku określonego w punkcie 1, co zostało potwierdzone w sporządzonej w postępowaniu analizie. Jednocześnie organ l instancji umorzył postępowanie w stosunku do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w B., nie będącej stroną postępowania.

Rozstrzygnięcie to Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2005 roku uchyliło w części dotyczącej umorzenia postępowania w stosunku do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w B., nie będącej stroną postępowania, zaś w pozostałej części utrzymało w mocy.

W uzasadnieniu organ wskazał, iż żadna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej nie jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Znajdujące się na obszarze analizowanym budynki mieszkalne stanowią, jak podano z powołaniem się na ocenę organu I instancji, zabudowę zagrodową. Kolegium uznało, że niezależnie od ich charakteru wymóg art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu przestrzennym nie jest spełniony albowiem istniejące budynki stanowią przestrzennie obudowę pasa drogowego, a takiego charakteru nie spełnia planowana inwestycja, w odległości około 200 m od istniejącej zabudowy zlokalizowanej wzdłuż pasa drogowego (ulicy). Będzie ona burzyć istniejący ład przestrzenny.

Skargę na powyższe rozstrzygniecie złożyli państwo E. i W. P. Wskazali, że o ustalenie warunków zabudowy ubiegają się od 1992 roku. Poprzednio odmawiano im pozytywnej decyzji z uwagi na planowany przebieg obwodnicy drogi krajowej, zaś obecnie bez przyczyny.

Wyrokiem z dnia 25 października 2005 roku sygn. akt II SA/Bk 438/05, Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. uchylił decyzje obu instancji. W uzasadnieniu wyroku Sąd uznał, że organy obu instancji błędnie określiły obszar analizowany, nie stosując się przy tym do wymogów określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2004 roku w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588). Ponadto Sąd podkreślił, iż skoro dla potrzeb ustalenia wymagań dla nowej zabudowy przepisy cytowanego rozporządzenia wprowadzają kategorię "obszaru analizowanego" przyjąć należy, iż wyznaczenie obszaru analizowanego jest wskazaniem, które z pośród szeroko rozumianych działek sąsiednich będą stanowiły punkt odniesienia do ustalania "wymagań dotyczących nowej zabudowy",

o których mowa w przepisach art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz art. 61 ust. 6 i 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W konsekwencji wszystkie działki znajdujące się na obszarze analizowanym, dostępne z tej samej drogi publicznej uznać należało w ujęciu funkcjonalnym za działki sąsiednie w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy i poddać je analizie.

Po przeprowadzeniu ponownego postępowania administracyjnego Burmistrz Z. decyzją z dnia [...] marca 2006 roku nr [...] odmówił ustalenia warunków zabudowy na realizacje zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie na części działki nr [...] budynku mieszkalnego jednorodzinnego.

W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał, iż rozpoznając sprawę ponownie na obszarze analizowanym wyznaczono układy urbanistyczne pod względem funkcji (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, zabudowa usługowa, zabudowa zagrodowa) oznaczone literami od A do E i przeanalizowano możliwość wyznaczenie wymagań dla zabudowy wnioskowanej na części działki nr [...] w oparciu o istniejącą zabudowę w obszarze analizowanym.

Analizując funkcję oraz cechy zabudowy i zagospodarowania terenu w poszczególnych strefach organ stwierdził, że żadna z działek sąsiednich dostępna z tej samej drogi publicznej nie jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy, gdyż żadna z nich nie stanowi "sąsiedztwa urbanistycznego" dla terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Istniejąca zabudowa w obszarze analizowanym została zrealizowana albo jako obudowa ulic miejskich (P., B.) albo są to stanowiące odrębną całość osiedla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i jednorodzinnej. Istniejącą w obszarze analizowanym zabudowę rozproszoną, położoną na terenie gminy Z., w znacznej odległości od ul. P., stanowią budynki mieszkalne, gospodarcze i inwentarskie związane z obsługą gospodarstw rolnych.

Mając powyższe na uwadze organ uznał, że wnioskowana realizacja budynku mieszkalnego jednorodzinnego na części działki nr [...] nie spełnia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Każda bowiem próba zaliczenia terenu wnioskowanego do zabudowy do któregokolwiek z układów urbanistycznych byłaby sprzeczna z art. 1 i art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Odwołanie od decyzji wnieśli państwo E. i W. P., zarzucając zaskarżonej decyzji:

– naruszenie art. 7 i 77 § 1 kpa poprzez dokonanie analizy ustaleń faktycznych w sposób dowolny, nielogiczny, tendencyjny i niezgodny z zasadą prawdy obiektywnej,

– naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez wadliwą ocenę prawną i wadliwe, niezgodne z art. 7 i art. 77 § 1 kpa, ustalenie stanu faktycznego,

– naruszenie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez niezastosowanie się do oceny prawnej zawartej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego,

Na tej podstawie wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 roku nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Powołując treść przepisu art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Kolegium wskazało, iż wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy jest możliwe w przypadku łącznego spełnienia wymienionych w nim warunków, co w rozpoznawanej sprawie nie nastąpiło, z uwagi na brak zgodności planowanej inwestycji z warunkami wynikającymi z treści art. 61 ust. 1 pkt 1 tej ustawy.

Kolegium podkreśliło, iż analiza wyznaczonego obszaru wykazała, iż na terenie tym znajduje się zabudowa o różnych funkcjach (mieszkaniowa wielo i jednorodzinna, zagrodowa i usługowa). W celu zatem przeprowadzenia analizy zgodności zamierzenia z wymogami określonymi w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy organ zmuszony był dokonać pogrupowania istniejącej zabudowy w kilku wyodrębnionych przestrzennie strefach i po analizie wykazał, że zamierzenie to nie może być ocenione jako kontynuacja lub przestrzennego uzupełnienie zabudowy w którejkolwiek ze stref. Tym samym należało odmówić ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji.

Zaskarżając powyższe rozstrzygnięcie państwo E. i W. P. wskazali, iż doszło do:

1. naruszenia art. 7 i 77 § 1 kpa poprzez uznanie ze własne wadliwych ustaleń faktycznych organu I instancji, dokonanych na podstawie "Analizy terenu do ustalenia zabudowy na części działki nr [...] położonej w Z." w sposób dowolny, nielogiczny i niezgodny z zasadą prawdy obiektywnej,

2. naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez wadliwą ocenę prawną i wadliwe, niezgodne z art. 7 i art. 77 § 1 kpa, ustalenie stanu faktycznego.

Uzasadniając podniesione zarzuty po raz kolejny skarżący wskazali, iż organ II instancji nie odniósł się w ogóle do zarzutów zawartych w odwołaniu. Nadto błędnie przychylił się do ustaleń organu I instancji. Skarżący podkreślili, iż analizowany obszar, który stosownie do obowiązujących przepisów sporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania terenu (Dz. U. nr 164, poz. 1588) został wzięty pod uwagę, podzielony został na 5 stref, przy czym działka na której miałaby być realizowana inwestycja została wydzielona sposób sztuczny do odrębnej strefy E - zabudowa zagrodowa kolonijna, w której to strefie nie znalazła się żadna z zabudowanych działek sąsiednich w sąsiedztwie działki nr [...]. Zabudowane działki w sąsiedztwie, tj. działki [...] zostały zaliczone do "strefy D", mimo braku jakiegokolwiek w tym zakresie uzasadnienia. Ustalenia te w ocenie skarżących są dowolne i jako takie nie zasługują na uwzględnienie.

Mając powyższe na uwadze skarżący wskazali, iż działka nr [...] położona jest przy tej samej drodze polnej ([...]), co działka objęta wnioskiem, jest zabudowana, jak wynika ze znajdującej się w aktach sprawy "Analizy terenu" budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym i budowaną później częścią gospodarczą. Działka dostępna jest tylko z tej samej co działka sporna drogi polnej i położona jest, jak wynika z mapy, w odległości ok. 150 m od niej. Ponadto również działka [...] zabudowana jest budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym. Oba te domy zaś pobudowane są na gruntach rolnych, co nie przesądziło o tym, że zostały zaliczone do charakteru zagrodowego. Na tej podstawie skarżący podnieśli, iż wymogi określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 cytowanej ustawy są spełnione, a nie wzięcie powyższych działek pod uwagę jako zabudowanych w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy i wyodrębnienie ich do innej strefy zabudowy niż działka objęta wnioskiem jest niezgodne z zasadą prawdy obiektywnej.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie jako nieuzasadnionej, podtrzymując argumenty podniesione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. zważył, co następuje:

Skardze nie można odmówić słuszności, albowiem organy administracji publicznej nie wyjaśniły wszystkich okoliczności faktycznych, mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy oraz niewłaściwie zinterpretowały przepisy prawa, naruszając art. 7, art. 77 § 1 kpa i art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80 poz. 717 ze zm.).

Poza sporem pozostaje obowiązek rozważenia, przez organ rozpatrujący wniosek o ustalenie warunków zabudowy, wszystkich wymogów art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.), mającego w sprawie zastosowanie.

Jeżeli zatem dany teren nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, to wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy jest uzależnione od łącznego spełnienia kilku przesłanek, wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 cytowanej ustawy.

W sprawie niniejszej przeszkodą do wydania decyzji pozytywnej stało się, zdaniem organów obydwu instancji, niespełnienie przez planowaną inwestycję zasady tzw. "dobrego sąsiedztwa", wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt 1 w/w ustawy. Według organów nie można ustalić linii zabudowy dla planowanej inwestycji skarżących, gdyż zamierzona inwestycja nie stanowi uzupełnienia ani kontynuacji żadnego z układów przestrzennych wyodrębnionych w obszarze analizowanym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podkreśliło przy tym, iż organ I instancji był zmuszony dokonać pogrupowania istniejącej zabudowy w kilku wyodrębnionych przestrzennie strefach (od A do E) z uwagi na to, że obszar analizowany na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 1 cytowanej ustawy objął znaczną część miasta. W związku z powyższym - w ocenie organów - każda próba zaliczenia działki nr [...] do któregokolwiek z układów urbanistycznych byłaby sprzeczna z art. 1 i art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Sąd nie podziela takiej argumentacji organów.

Przede wszystkim zauważyć należy, iż wątpliwości organów obu instancji nie budzi fakt zgodności planowanej inwestycji z wymogami określonymi w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Kwestie te zatem nie będą stanowić przedmiotu niniejszej sprawy. Pozostaje zatem do ustalenia czy organy prawidłowo oceniły zgromadzony materiał dowodowy, w świetle przesłanki określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 tej ustawy Podkreślić należy, iż przepis art. 61 pkt 1 ustawy o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym stawia wymóg tzw. "dobrego sąsiedztwa", czyli warunek, by co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Te kwestie zatem powinny być dokładnie i precyzyjnie ustalone przez organy administracji. Określenie cech, do których należy dostosować nową zabudowę, jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy.

Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 24 lutego 2005 roku "przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa). Regulacja taka ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 tejże ustawy, jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Zasada dobrego sąsiedztwa określa konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie terenu) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów) (sygn. akt IV SA/Wa 950/04, LEX nr 171198).

Mając powyższe na uwadze zdaniem Sądu pojęcie "działki sąsiedniej" winno być interpretowane funkcjonalnie i konkretnie do danej sprawy poprzez wskazanie, które spośród szeroko rozumianych działek sąsiednich będą stanowiły punkt odniesienia do ustalania "wymagań dotyczących nowej zabudowy".

W przedmiotowej sprawie organ I instancji ponownie rozpoznając sprawę i stosując się do wytycznych Sądu wskazanych w uzasadnieniu wyroku z dnia 25 października 2005 roku (sygn. akt II SA/Bk 438/05), dokonał szczegółowej analizy planowanej inwestycji w świetle rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku (Dz.U. z 2003 roku, Nr 164, poz. 1588) i wskazanych tam zaleceń co do wyznaczenia "obszaru analizowanego". Niemniej jednak z nieznanych przyczyn organ dowolnie podzielił dany obszar istniejącej zabudowy w kilka wyodrębnionych przestrzennie i urbanistycznie stref (od A do E), co ostatecznie spowodowało, iż planowana inwestycja znalazła się w strefie zabudowy zagrodowej kolonijnej, zabudowanej budynkami mieszkalnymi i inwentarskimi do obsługi gospodarstw rolnych, przez co należało odmówić ustalenia warunków zabudowy dla budowy budynku mieszkalnego. Żadne jednak przepisy, w tym ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ani cytowanego rozporządzenia nie narzucają organowi konieczności podziału analizowanego obszaru na urbanistyczne strefy, a następnie ocenę planowanej inwestycji jedynie w oparciu o zabudowę istniejącą w danej strefie.

Znamiennym przy tym jest to, iż zabudowane działki położone najbliżej planowanej inwestycji tj. działka nr [...] zostały zaliczone do strefy D, czyli zabudowy przy ul. P. o różnej funkcji terenu, z przewagą zabudowy zagrodowej. Ostatecznie to nie działki położonej najbliżej były przedmiotem oceny organu i nie stanowiły podstawy do określenia wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Dodatkowo organy obu instancji w uzasadnieniu zaskarżonych decyzji, w ogóle się do tych działek nie odniosły. "Kontynuacja funkcji" zaś oznacza, że nowa zabudowa nie może godzić w zastany sposób zagospodarowania terenu. Dlatego trudno zgodzić się ze stanowiskiem organów, że zabudowa budynków mieszkalnych i gospodarczych w zabudowie zagrodowej, istniejąca przy tej samej drodze wewnętrznej - polnej (nr [...]), nie może być odniesieniem do planowanej inwestycji w postaci budynku mieszkalnego skarżących, albowiem nie posiada niejako atrybutu działki sąsiedniej (znalazła się w innej strefie). Bez znaczenia przy tym pozostaje fakt, iż jeden z nich w chwili obecnej jest niezamieszkany. Powyższe ustalenia są całkowicie dowolne i nie znajdują uzasadnienia w zgromadzonym materiale dowodowym.

Trafnie przy tym skarżący wskazują w uzasadnieniu skargi, że organ II instancji w ogóle nie ustosunkował się do zarzutów podniesionych w odwołaniu. Nadto organ ten również nie odniósł się do tych zarzutów w odpowiedzi na skargę wskazując, iż były one przedmiotem oceny Kolegium w postępowaniu odwoławczym.

Końcowo podkreślić należy, iż rozumienie "kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy więc traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Należy uznać, że przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy możemy być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową i rzeczywistą funkcją terenu, czyli nadającą się z nią w praktyce pogodzić. Nie wolno kwestii funkcji interpretować zawężająco, np. jako możliwość powstania budynków tylko tego samego rodzaju co istniejące. Podstawę odmowy wydania decyzji musiałaby być sprzeczność projektowanej inwestycji z funkcją obiektów już istniejących, która organ potrafiłby racjonalnie wykazać w uzasadnieniu do decyzji. Nie można uznać, że podstawą do decyzji odmownej byłby sam brak zgodności pomiędzy inwestycją a zastanym zagospodarowaniem terenu, rozumiany jako brak tożsamości obiektu projektowanego z obiektem istniejącym. Trzeba bowiem pamiętać, że celem ustawodawcy jest zachowanie ładu przestrzennego, a nie zablokowanie inwestycji w razie braku planu miejscowego (Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne – Komentarz pod red. prof. Zbigniewa Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H.Beck 2006, str. 500).

Dlatego też organy, rozpatrując ponownie sprawę będą musiały ponownie ocenić obszar objęty analizą, a wyznaczony zgodnie z parametrami zawartymi w § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 roku, Nr 164, poz. 1588) oraz ustosunkować się do zabudowań działek sąsiednich, przy uwzględnieniu przede wszystkim działek położonych najbliżej planowanej inwestycji. Winny również szczegółowo rozważyć argumenty podniesione przez skarżących w odwołaniu i skardze.

Na marginesie ponadto należy zauważyć, iż organy orzekające ponownie w sprawie i oceniając czy wskazany przez skarżących teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej, winny nawiązać do legalnej definicji "dostępu do drogi publicznej" zawartej w art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z definicji tej wynika, że przez "dostęp do drogi publicznej" należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Do drogi wewnętrznej niewątpliwie należy zatem zaliczyć drogę polną oznaczoną nr geodezyjnym [...], przy której położona jest planowana inwestycja oraz działki sąsiednie.

W tym stanie rzeczy wobec stwierdzonego uchybienia przepisom Kodeksu postępowania administracyjnego i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.), Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" ustawy z 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) uchylił zaskarżone decyzje. Rozpoznając ponownie sprawę organ powinien mieć na uwadze przedstawione naruszenia przepisów prawa i w/w zalecenia Sądu, zmierzające do prawidłowe rozstrzygnięcia w sprawie.

Konsekwencją uwzględnienia skargi było orzeczenie z urzędu o wstrzymaniu wykonania decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku (art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). O obowiązku zwrotu kosztów postępowania skarżącym, w tym kosztów zastępstwa procesowego zgodnie ze spisem kosztów, Sąd orzekł zgodnie z art. 200 cytowanej ustawy.