Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 166/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2020-03-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw
Powołane przepisy: article: art. 64e, art. 151a par. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 17 ust. 1b, ust. 5, art. 24 ust.2, art. 27 ust. 5
journal: Dz.U. 2018 poz 2220
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jedn.
article: art.  7 , art. 8, art. 9, art. 12, art. 104 art. 138 par. 2, par. 2a
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 marca 2020 r. sprawy ze skargi G. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 30 grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 30 grudnia 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję Burmistrza z dnia 20 listopada 2019 r. o odmowie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

W sprawie zaistniały następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Decyzją z dnia 20 listopada 2019 r. (nr [...]) Burmistrz - działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. – dalej powoływanej jako "k.p.a.") oraz art. 1, art. 17 ust. 1, ust. 1a, ust. 1b, ust. 5, art. 17b, art. 20 ust. 2, ust. 3, art. 23 ust.1- 5 c, art. 27 ust. 5, art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2220 ze zm. – dalej powoływanej jako "u.ś.r."), § 1 rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z 27 lipca 2017 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych, oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1466) - odmówił G. B. (zwanej dalej: "stroną", "skarżącą") przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką – J. D.

W uzasadnieniu organ wskazał, że matka strony legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności z dnia 11 stycznia 2011 r. (nr [...]), wydanym na stałe przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności w C., z którego wynika, że ustalony stopień niepełnosprawności J. D. ur. 10 października 1935 r. istnieje od 15 listopada 2010 r., zaś daty powstania niepełnosprawności nie można ustalić. Należy w związku z tym uznać, że w niniejszej sprawie niepełnosprawność matki strony nie powstała przed ukończeniem 18 lub 25 roku życia, o którym mowa w art. 17 ust. 1b u.ś.r. Wprawdzie Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13) stwierdził niezgodność z Konstytucją art. 17 ust. 1b u.ś.r., jednakże skutkiem tego wyroku nie jest uchylenie tego przepisu, ani powstanie prawa opiekunów dorosłych niepełnosprawnych do świadczenia. W tym zakresie organ powołał się także na pismo z dnia 17 kwietnia 2018 r. (nr [...]) skierowane przez [...] Urząd Wojewódzki do jednostek organizacyjnych gmin realizujących świadczenia rodzinne w województwie pomorskim, w którym wskazane zostało, że organy właściwe mają bezwzględny obowiązek przestrzegania art. 17 ust.1b u.ś.r., a stan prawny określony tym zapisem obowiązuje organy właściwe niezależnie od indywidualnych rozstrzygnięć samorządowych kolegiów odwoławczych, czy też wojewódzkich sądów administracyjnych.

Ponadto organ wskazał, że zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt. 1 lit. b/ u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli wnioskujący ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, natomiast jak wynika z akt sprawy strona od 1 lipca 2013 r. nieprzerwanie jest uprawniona do pobieranego świadczenia jakim jest zasiłek dla opiekuna w związku ze sprawowaną opieką nad matką. Powołany przepis jednoznacznie wyklucza uzyskanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji posiadania uprawnienia do zasiłku dla opiekuna.

Zdaniem organu przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w przypadku zbiegu uprawnień możliwe jest jedynie po wcześniejszej rezygnacji z innego świadczenia. Dopiero po uchyleniu decyzji przyznającej zasiłek dla opiekuna organ może dokonać merytorycznego rozpoznania wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i badania czy w ustalonej sprawie stan faktyczny wypełnia dyspozycję normy prawnej wynikającej w art. 17 u.ś.r. Z oświadczenia strony z dnia 25 października 2019 r. o kontynuacji wypłat zasiłku dla opiekuna organ wnioskuje jednak, że strona nie wnosi o uchylenie bieżącego wypłacanego świadczenia. Na podstawie art. 25 ust. 5 u.ś.r. w przypadku zbiegu uprawień ma strona prawo wyboru świadczeń, a zatem powołując się na ww. oświadczenie organ stwierdził, że strona dokonała wyboru tj. wybrała kontynuację zasiłku dla opiekuna.

Strona odwołała się od decyzji organu I instancji podnosząc, że zastosował art. 17 ust. 1b u.ś.r. bez uwzględnienia skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13) oraz dokonał błędnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b/ u.ś.r. z pominięciem celów ustawy. Ponadto zarzuciła brak wyczerpania wszelkich możliwości prawnych w toku postępowania, o jakich stanowi art. 7a i 7b k.p.a. w zakresie niezbędnym do dokładnego wyjaśnienia prawnego i faktycznego sprawy.

Po rozpatrzeniu odwołania strony Samorządowe Kolegium Odwoławcze - działając na podstawie art. 127 § 2 w zw. z art. 17 pkt 1 oraz art. 138 § 2 k.p.a., art. 17 w zw. z art. 27 ust. 5 u.ś.r. - decyzją z dnia 30 grudnia 2019 r. (nr [...]) uchyliło decyzję organu I instancji w całości oraz przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.

Organ odwoławczy stwierdził, że odwołanie strony podlegało uwzględnieniu, jednakże z uwagi na fakt, że w obrocie prawnym pozostaje ostateczna decyzja o przyznaniu stronie zasiłku dla opiekuna, Kolegium nie mogło orzec o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego we własnym zakresie.

Kolegium stwierdziło, że bezsporne w sprawie jest, iż matka strony legitymuje się orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w C. z dnia 11 stycznia 2011r. (nr [...]), z którego wynika, że została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności, a także że strona faktycznie sprawuje stałą i bezpośrednią pomoc i opiekę we wszystkich sferach codziennego życia na rzecz niepełnosprawnej matki.

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w odniesieniu do wskazanej przyczyny odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia Kolegium nie podzieliło argumentacji organu I instancji, wskazując przede wszystkim, że przy rozważeniu tej kwestii konieczne było wzięcie pod uwagę treści i skutków płynących z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13) dla określenia ich wpływu na sytuację prawną strony. Kolegium wyjaśniło, że w obecnym stanie prawnym ukształtowanym na mocy ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego (tj. dopóki w tej materii nie zostaną wprowadzone nowe rozwiązania ustawowe), organy rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożony przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej, mają obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania świadczenia określone w art. 17 u.ś.r., z wyłączeniem tej części przepisu, która z dniem 23 października 2014 r. została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną. Tak więc prawo do przedmiotowego świadczenia powinno przysługiwać niezależnie od tego, kiedy powstała niepełnosprawność osoby, nad którą sprawowana jest opieka. Organ powołał się w tym zakresie na orzecznictwo sądów administracyjnych, stwierdzając ostatecznie, że w realiach przedmiotowej sprawy powodem odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie mogła być przesłanka wieku, w którym powstała niepełnosprawność matki strony.

Podstawy do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie może także stanowić okoliczność, że odwołująca się ma przyznane bezterminowo prawo do zasiłku dla opiekuna na mocy decyzji z dnia 6 czerwca 2014 r. W realiach sprawy należało uwzględnić, że art. 27 ust. 5 u.ś.r. dopuszcza możliwość dokonania wyboru świadczenia w przypadku zbiegu świadczeń. Zgodnie z tym przepisem w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń: 1) świadczenia rodzicielskiego, lub 2) świadczenia pielęgnacyjnego, lub 3) specjalnego zasiłku opiekuńczego, lub 4) dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, lub 5) zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami.

Organ odwoławczy – odwołując się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 kwietnia 2018 r. (sygn. akt I OSK 82/18) – wyjaśnił, że dla uniknięcia zbiegu powyższych świadczeń możliwe jest wydanie decyzji o ustaleniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego pod warunkiem zrzeczenia się ustalonego już zasiłku dla opiekuna. Taka interpretacja uwzględnia bowiem art. 27 ust. 5 u.ś.r., który w przypadku zbiegu uprawnień do świadczeń stwierdza, że w takiej sytuacji przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną. Zaprezentowane podejście odpowiada zasadzie, zgodnie z którą ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego możliwe jest jedynie w sytuacji niekorzystania przez opiekuna z innych konkurencyjnych świadczeń.

Organ odwoławczy zaznaczył, że w niniejszej sprawie strona wnosząc o przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego oświadczyła w dniu 21 października 2019 r., iż rezygnuje z prawa do pobierania zasiłku dla opiekuna z dniem doręczenia jej decyzji przyznającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Oświadczenie to w sposób niewątpliwy wykazało wolę strony, co do rezygnacji z przysługującego jej zasiłku dla opiekuna. Wskazany przez stronę termin rezygnacji ma w tym przypadku charakter drugorzędny. Niezależnie od warunkowego charakteru oświadczenia o rezygnacji z prawa do zasiłku dla opiekuna ("z dniem otrzymania decyzji przyznającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego"), wybór co do rodzaju świadczenia jest oczywisty, a poprzez to oczywistym jest, że strona wnioskuje w ten sposób o uchylenie świadczenia mniej korzystnego. Z treści tego oświadczenia wynika, że strona chce uzyskać świadczenie pielęgnacyjne, nie chce jednak utracić ciągłości otrzymywania świadczenia, a ma obawy, że pomijanie przez organy administracji jednolitej linii orzeczniczej sądów administracyjnych dotyczących interpretacji art. 17 ust. 1 u.ś.r. może tych świadczeń ją pozbawić. Stanowisko takie jest rezygnacją strony z dotychczas otrzymywanego świadczenia i tak powinno być potraktowane przez organ I instancji, bowiem przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b/ u.ś.r. nie może wykluczać prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobie, którą regulacją niekonstytucyjną "przymuszono" niejako do ubiegania się o świadczenie mniej korzystne, a którego uzyskanie jest z kolei przesłanką uniemożliwiającą uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego (por. wyrok NSA z dnia 21 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 2758/17 oraz wyrok WSA w Gdańsku z dnia 26 października 2017 r., sygn. akt III SA/Gd 727/17).

Reasumując Kolegium stwierdziło, że stronie będzie można - w przypadku stwierdzenia spełniania przez nią przesłanek - przyznać świadczenie pielęgnacyjne wówczas, gdy dodatkowo zaprzestanie pobierać zasiłek dla opiekuna. Wymaga to wyeliminowania przez organ I instancji z obrotu prawnego, czy też wygaszenia, decyzji przyznającej ww. zasiłek. Organ będzie mógł to uczynić chociażby poprzez zawieszenie postępowania w sprawie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego do czasu rozstrzygnięcia wniosku na podstawie oświadczenia strony o rezygnacji z prawa do zasiłku dla opiekuna. Niezależnie od warunkowego charakteru oświadczenia o rezygnacji z prawa do zasiłku dla opiekuna ("z dniem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego"), wybór co do rodzaju świadczenia jest oczywisty, a poprzez to oczywistym jest, że strona wnioskuje w ten sposób o uchylenie świadczenia mniej korzystnego. W tej sytuacji obowiązkiem organu I instancji winno być podjęcie właściwego postępowania, co do uchylenia decyzji przyznającej zasiłek dla opiekuna.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ Instancji powinien zważyć na przedstawioną wykładnię przepisu art. 17 u.ś.r. i dokonać merytorycznego rozpoznania wniosku strony o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego poprzez zbadanie, czy w rozpoznawanej sprawie spełnione zostały przesłanki uchylenia prawa do zasiłku dla opiekuna. Jedynie jednoczesne wszczęcie sprawy dotyczącej uchylenia prawa do zasiłku dla opiekuna i wydanie w tej sprawie decyzji uprawniać może do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego przy ustaleniu spełnienia pozostałych przesłanek takiego orzekania. Kolegium wyjaśniło, że bez uchylenia prawa do zasiłku dla opiekuna przez organ I instancji, organ odwoławczy nie ma prawnej możliwości przyznania stronie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, dlatego nie może orzec o przyznaniu świadczenia we własnym zakresie pomimo faktu, że nie podziela stanowiska organu I instancji w zakresie przyczyn odmowy wnioskowanego świadczenia.

G. B. zaskarżyła decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wnosząc o jej uchylenie, jak również o uchylenie decyzji organu I instancji oraz uznanie w wyroku jej uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego.

W uzasadnieniu skargi wskazała, że Kolegium powinno zasugerować jednoznacznie organowi niższej instancji w zaleceniach, sposób rozwiązania przedmiotowej sprawy w oparciu o orzeczenia sądów administracyjnych (np. wyroki NSA: z dnia 13 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 235/18; z dnia 14 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1939/18; z dnia 29 kwietnia 2019 r., sygn. akt I OSK 300/19). Naczelny Sąd Administracyjny na kanwie spraw dotyczących zbiegu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zasiłku dla opiekuna wskazał przykładowo na możliwość jednoczesnego przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i uchylenia decyzji przyznającej zasiłek dla opiekuna, czy też nawet rozstrzygnięcie o tych uprawnieniach w jednej decyzji.

W ocenie skarżącej organy nie wyjaśniły i nie zbadały tego, czy skarżąca spełnia wszystkie pozostałe przesłanki do otrzymywania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Za naruszającą interes strony należy uznać sytuację, w której organy nie uwzględniły woli strony wyboru innego świadczenia niż dotychczas pobierane (umożliwiając w tym zakresie dokonanie realnego wyboru). Nie ulega wątpliwości, że pobieranie przez nią zasiłku dla opiekuna nie może być przeszkodą do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, ponieważ w sytuacji zbiegu uprawnień do obydwu tych świadczeń, znajduje zastosowanie art. 27 ust. 5 u.ś.r., a więc prawo wyboru świadczenia korzystniejszego. Co ważne, zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych nie zachodzi konieczność uprzedniej rezygnacji z przyznanego już świadczenia przed rozstrzygnięciem co do drugiego świadczenia objętego zbiegiem, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r. Wymaganie organu, aby skarżąca w pierwszej kolejności zrezygnowała z przyznanego jej zasiłku przed zbadaniem czy spełnia ona pozostałe warunki do otrzymania świadczenia korzystniejszego dla niej, stawia ją w dość trudnej sytuacji, wprowadza w stan niepewności i zrozumiałą obawę, co do tego czy uzyska ona wybrane świadczenie w miejsce już otrzymywanego.

W konkluzji skarżąca stwierdziła, że organy orzekające nie wyczerpały wszelkich możliwości, o jakich stanowi art. 7a oraz art. 7b k.p.a., w zakresie niezbędnym do dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz zastosowania właściwej interpretacji prawa.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej w skrócie jako: "p.p.s.a."), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw.

Zgodnie z art. 64e p.p.s.a. sąd, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., tak więc należy przyjąć, że ustawodawca wyłączył w ramach prowadzonej w tym zakresie kontroli sądowej możliwość oceny przez sąd problematyki prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego, w tym znaczeniu, by Sąd mógłby wypowiadać się co do przysługującego stronie skarżącej prawa lub ciążącego na niej obowiązku w rozpoznawanej sprawie administracyjnej, w związku z którą na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. zostaje wydana zaskarżona decyzja kasacyjna z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza w świetle powyższych regulacji konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ II instancji (organ odwoławczy) w sposób uzasadniony skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej z przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty w ramach przysługującej mu kompetencji. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od takiej decyzji jest zatem ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., tj. do odstąpienia od ogólnej zasady ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej albo zakończenia jej w inny sposób przez organ odwoławczy. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest władny – co zostało już zasygnalizowane - odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu I instancji organ I instancji ponownie staje się właściwy do rozpoznania danej sprawy w jej całokształcie, a więc także do jej merytorycznego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15). Orzeczenie w przedmiocie sprzeciwu ma wobec tego wyłącznie charakter procesowy i nie kreuje żadnych skutków, gdy chodzi o zakres praw i obowiązków stron postępowania, zainteresowanych konkretnym rozstrzygnięciem.

Stosownie do brzmienia art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ odwoławczy jest również zobligowany do określenia wytycznych w zakresie wykładni przepisów, których błędnej wykładni dokonał organ I instancji w zaskarżonej decyzji (art. 138 § 2a k.p.a.).

Dokonując w niniejszej sprawie kontroli zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, że w realiach kontrolowanej sprawy nie można skutecznie postawić organowi odwoławczemu zarzutu naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., gdyż istotnie w rozpoznawanej sprawie należało przyjąć, że pierwszoinstancyjna decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania a konieczny do wyjaśnienia przez organ I instancji zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Podkreślenia w tym zakresie wymaga, że stosownie do treści art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b/ ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2220 ze zm. – dalej powoływanej jako "u.ś.r."), świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone m.in. prawo do zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, jednakże – w myśl art. 27 ust. 5 u.ś.r. - w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń: 1) świadczenia rodzicielskiego lub 2) świadczenia pielęgnacyjnego, lub 3) specjalnego zasiłku opiekuńczego, lub 4) dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, lub 5) zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną, także w przypadku gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami.

W rozpoznawanej sprawie skarżąca występując w dniu 21 października 2019 r. o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego do wniosku o jego przyznanie załączyła również wyjaśnienie, z którego wynikało, że jako beneficjent zasiłku dla opiekuna, składając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, wobec zbiegu uprawnień do tych dwóch świadczeń, ma prawo wyboru świadczenia korzystniejszego dla niej. Wnosząc o pozytywne rozpatrzenie jej wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego skarżąca oświadczyła, że w przypadku wydania decyzji przyznającej jej to świadczenie rezygnuje z pobierania zasiłku dla opiekuna.

W opisanej sytuacji organ odwoławczy w sposób zasadny przyjął, że zaskarżona decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, jednocześnie zaś konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Mianowicie, organ I instancji nie dokonał w istocie pełnego rozpatrzenia niniejszej sprawy, gdyż nie rozpoznał jej z uwzględnieniem skutków złożonego przez skarżącą oświadczenia w sprawie otrzymywania przez nią zasiłku dla opiekuna (a de facto wniosku o wyborze przez nią świadczenia korzystniejszego) i wpływu takiego stanu rzeczy na przysługujące skarżącej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego.

Przyjąć bowiem należy, że treść oświadczenia skarżącej powinna poskutkować wszczęciem postępowania w sprawie uchylenia decyzji o przyznaniu zasiłku dla opiekuna, a następnie – w razie spełnienia przesłanek – wydaniem decyzji o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego. Pominięcie w niniejszej sprawie treści takiego oświadczenia skarżącej stanowiło zatem naruszenie art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 10 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 904/17).

Podkreślenia wymaga bowiem, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b/ u.ś.r. winien być wykładany w ten sposób, że wprawdzie wyklucza on możliwość pobierania dwu świadczeń jednocześnie, jednakże nie uniemożliwia wyboru przez uprawnionego świadczenia także wówczas, gdy jedno z nich jest już przyznane wcześniejszą decyzją. Aby wybór ustawowo zagwarantowany stronie, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., mógł być skutecznie dokonany, nie zachodzi konieczność rezygnacji z przyznanego już świadczenia przed otrzymaniem zapewnienia organu, że drugie z tych świadczeń rzeczywiście zostanie przyznane. Wymaganie organu, by strona w pierwszej kolejności zrezygnowała z przyznanego jej decyzją świadczenia przed zbadaniem przez organ, czy spełnia ona pozostałe warunki do otrzymania świadczenia wybranego i korzystniejszego dla niej, stawiałoby ją w trudnej sytuacji, wprowadzało stan niepewności i zrozumiałą obawę co do tego czy uzyska wybrane ze świadczeń w miejsce już otrzymywanego. Kierując się zatem zasadami zawartymi w art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. organ winien w pierwszej kolejności wyjaśnić, czy strona spełnia pozostałe przesłanki do otrzymywania świadczenia pielęgnacyjnego, a następnie poinformować ją, że wyłączną przeszkodą do jego przyznania pozostaje jedynie pobieranie innego świadczenia wymienionego w art. 27 ust. 5 u.ś.r. (m.in. zasiłku dla opiekuna). Skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia, to organ nie powinien czynić jakichkolwiek przeszkód w uzyskaniu przez osobę uprawnioną świadczenia korzystniejszego, a wręcz przeciwnie, winien przedsięwziąć takie czynności, by osoba ta mogła z tego prawa wyboru skorzystać. W tym celu organ obowiązany jest poszukiwać rozwiązań proceduralnych gwarantujących stronie przewidziane w art. 27 ust. 5 u.ś.r. ustawowe prawo wyboru świadczenia, bowiem powinien on działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 § 1 k.p.a.). W grę może wchodzić jednoczesne (tego samego dnia) przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego i uchylenie decyzji przyznającej zasiłek dla opiekuna, czy nawet rozstrzygnięcie o tych uprawnieniach w jednej decyzji. Wprawdzie na gruncie prawa administracyjnego obowiązuje wyprowadzana z art. 1 pkt 1 w zw. z art. 104 k.p.a. zasada "jedna sprawa (uprawnienie lub obowiązek wynikający z przepisu prawa) - jedna decyzja", tym niemniej z uwagi na to, że z przepisu prawa wynika, iż strona może otrzymywać w tych samych okolicznościach faktycznych i prawnych tylko jedno ze świadczeń wybrane przez nią, to kwestia tego wyboru, a tym samym i rezygnacji z tego świadczenia (np. zasiłku dla opiekuna), stanowi element faktyczny sprawy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, co wskazuje na możliwość uchylenia decyzji o przyznaniu zasiłku dla opiekuna (art. 155 k.p.a.) w odrębnym punkcie decyzji o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1175/18).

Mając powyższe na uwadze Kolegium prawidłowo przyjęło, że w okolicznościach niniejszej sprawy, z uwagi na konieczność przeprowadzenia – w zgodzie z art. 6, art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. - postępowania mającego dotyczyć zastosowania art. 27 ust. 5 u.ś.r. i możliwości nadania sprawie właściwego biegu w związku z wyborem przez skarżącą świadczenia pielęgnacyjnego, konieczne jest przeprowadzenie przez organ I instancji – Burmistrza postępowania wyjaśniającego, a przede wszystkim wszczęcie – w związku ze złożonym wraz z wnioskiem o świadczenie pielęgnacyjne oświadczeniem strony o wyborze tego świadczenia w miejsce zasiłku dla opiekuna - odrębnego postępowania i wydanie przez organ I instancji decyzji dotyczącej pobieranego zasiłku dla opiekuna, gdyż do momentu uchylenia (wygaszenia) decyzji, w oparciu o którą strona otrzymuje zasiłek dla opiekuna, brak jest możliwości przyznania wnioskowanego przez stronę świadczenia z uwagi na zbieg praw do tych świadczeń. Bez takiego postępowania, a więc i rozstrzygnięcia w tym zakresie, Kolegium nie było władne orzec o przyznaniu stronie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego we własnym zakresie. Bez wszczęcia odrębnego postępowania dotyczącego zasiłku dla opiekuna nie jest bowiem możliwe uchylenie tego świadczenia przez Kolegium na etapie rozpatrywania odwołania od decyzji orzekającej w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego i przyznania tegoż świadczenia. Oświadczenie strony o wyborze świadczenia (tutaj: o rezygnacji z zasiłku dla opiekuna w przypadku przyznania świadczenia pielęgnacyjnego) skutkować winno wszczęciem przed właściwym organem (czyli w tym przypadku Burmistrzem) postępowania w sprawie uchylenia prawa do zasiłku dla opiekuna, którego otrzymywanie przez skarżącą – jak słusznie zaznaczyło Kolegium - stanowi w istocie wyłączną przeszkodę do przyznania jej obecnie świadczenia pielęgnacyjnego. Działaniem prawidłowym w tej sytuacji winno zatem być zbadanie tej kwestii przez organ I instancji (tj. rozpoznanie wniosku o uchylenie decyzji o zasiłku dla opiekuna) i przeprowadzenie przez ten organ "dwutorowo" postępowań; jednego w sprawie "wygaszenia" decyzji przyznającej zasiłek dla opiekuna, a drugiego w sprawie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, przy zachowaniu ciągłości otrzymywania tych świadczeń przez stronę z uwzględnieniem treści art. 24 ust. 2 u.ś.r.

W ocenie Sądu, ta szczególna okoliczność polegająca na uwarunkowaniu przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od jednoczesnego pozbawienia jej prawa do zasiłku dla opiekuna, stanowiła uzasadnioną okoliczność do wydania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzji kasacyjnej z przekazaniem sprawy do ponownego jej rozpatrzenia przez Burmistrza, z jednoczesnym wskazaniem, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (art. 138 § 2 k.p.a.). Jednocześnie organ odwoławczy – stosownie do treści art. 138 § 2a k.p.a. – zawarł także wytyczne dotyczące błędnie dokonywanej przez organ I instancji wykładni art. 17 ust. 1b u.ś.r., wskazując na konieczność jego interpretacji (a także zastosowania w niniejszej sprawie) zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13, Dz. U. z 2014 r., poz. 1443; OTK-A 2014/9/104).

Powyższe stanowisko znajduje pełną aprobatę Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, który - na mocy art. 151a § 2 p.p.s.a - oddalił sprzeciw.

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).