Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2282/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-01-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Romanowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Sędzia WSA Danuta Szydłowska Protokolant sekr. sąd. Katarzyna Zielińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi E. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] marca 2017 r. Nr [...] r. Prezydent W., działając na podstawie art. 104 oraz art. 107 § 1 i § 3 kpa, art. 19 ust. 5, w zw. z art. 20 pkt. 8, art. 36, art. 40 ust. 12 pkt 1 i art. 40 ust 13 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 poz. 1440; dalej udp), Uchwały Nr XXXI/666/2004 Rady m.st. Warszawy z dnia 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m. st. Warszawy z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dz. Urz. Woj. Maz. nr 148, poz. 3717 ze zm.) orzekł w zakresie naliczenia kary pieniężnej firmie E. Sp. z o.o. z siedzibą w K. (dalej skarżąca, spółka) za zajęcie pasa drogowego drogi gminnej ul. [...] (dz. ew. nr [...] z obrębu [...]) w W. przez nośniki reklamowe bez stosownego zezwolenia zarządcy drogi w łącznej kwocie 275 287,70 zł oraz nakazał przywrócenie pasa drogowego drogi gminnej poprzez usunięcie banera ochronnego wraz z logo "[...]". Wysokość kary obliczono według następującego wyliczenia:

Za okres od dnia [...] lutego 2014 r. do dnia [...] października 2014 r. (247 dni zajęcia)

a. trzy nośniki reklamowe trwale związane ze ścianą budynku każdy z nich o wymiarach 1,60 m szerokości i 2,25 m długości (każdy z nośników o powierzchni 3,60m2) (3,60m2 powierzchni zajęcia pasa drogowego x 3,70 zł stawki opłaty za zajęcie pasa drogowego przez 1m2 powierzchni reklamy o powierzchni przekraczającej 3m2 do 9m2 włącznie x 247 dni zajęcia pasa drogowego x 10 (kara wynosząca dziesięciokrotność stawki opłaty) = 32 900,40 zł (za każdy z trzech nośników reklamowych, czyli łącznie 98701,20 zł);

b. gablota informacyjna przykręcona do ściany budynku w pobliżu wejścia do sklepu o wymiarach; szerokość 1,03 m oraz długość 1,00 m (łączna powierzchnia 1,03m2) (1,03m2 powierzchni zajęcia pasa drogowego x 3,50 zł stawki opłaty za zajęcie pasa drogowego przez 1m2 powierzchni reklamy o powierzchni nie przekraczającej 3m2 x 247 dni zajęcia pasa drogowego x 10 (kara wynosząca dziesięciokrotność opłaty) = 8 904,35 zł;

c. nośnik reklamowy o szerokości 1,10 m i długości 2,10 m umieszczony pomiędzy gablotą informacyjną a jednym z nośników o powierzchni 3,60m2 (łączna powierzchnia 2,31m2) (2,31m2 powierzchni zajęcia pasa drogowego x 3,50 zł stawki opłaty za zajęcie pasa drogowego przez 1m2 powierzchni reklamy o powierzchni nie przekraczającej 3m2 x 247 dni zajęcia pasa drogowego x 10 (kara wynosząca dziesięciokrotność opłaty) = 19 969,95 zł;

d. banner ochronny umocowany na ścianie budynku z logo "Delikatesy Centrum" o powierzchni 25,96m2 (25,96m2 powierzchni zajęcia pasa drogowego x 2,00 zł stawki opłaty za zajęcie pasa drogowego przez 1m2 obiektu x 247 dni zajęcia pasa drogowego x 10 (kara wynosząca dziesięciokrotność stawki opłaty) = 128 242,40 zł;

e. logo "[...]" o powierzchni 2,24m2 (2,24m2 powierzchni zajęcia pasa drogowego x 3,50 zł stawki opłaty za zajęcie pasa drogowego przez 1m2 powierzchni reklamy o powierzchni przekraczającej 3m2 do 9m2 włącznie x 247 dni zajęcia pasa drogowego x 10 (kara wynosząca dziesięciokrotność stawki opłaty) = 19 364,80 zł.

Za dzień [...] marca 2014 r., [...] sierpnia 2014 r. oraz [...] października 2014 r. reklama jednostronna na przenośnej tablicy reklamowej (0,35 m2 powierzchni zajęcia pasa drogowego x 10,00 zł stawki opłaty za zajęcie pasa drogowego przez 1m2 powierzchni reklamy na przenośnych tablicach reklamowych znajdujących się w ciągach pieszych i pieszo-jezdnych x 3 dni zajęcia pasa drogowego x 10 (kara wynosząca dziesięciokrotność opłaty) = 105,00 zł.

Ustalony przez organ stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:

Podczas przeprowadzonych w dniach [...] i [...] stycznia 2014 r. kontroli pasa drogowego zarządca drogi stwierdził zajęcie części pasa drogowego drogi gminnej ul. [...] (dz. ew. nr [...] z obrębu [...]) polegające na umieszczeniu na ścianie budynku oznaczonego adresem ul. [...], w którym prowadzona jest działalność pod szyldem "[...]", następujących reklam:

1. szyldu reklamowego typu semafor z napisem "[...]" o wymiarach: szerokość 1,20 m, długość 1,20 m;

2. trzech nośników reklamowych trwale związanych ze ścianą budynku, każdy z nich o wymiarach: szerokość 1,60 m, długość 2,25 m;

3. panelu ochronnego, umocowanego na ścianie budynku, z logo "[...]" o wymiarach: szerokość 1,20 m, długość 23,50 m;

4. gabloty informacyjnej przykręconej do ściany budynku w pobliżu wejścia do sklepu, o wymiarach: szerokość 1,03 m oraz długość 1,00 m;

5. nośnika reklamowego z napisem "[...]", umieszczonego pomiędzy gablotą a jednym z nośników opisanych w pkt 2, o wymiarach: szerokość 1,10 m, długość 2,10 m.

Analiza udzielonych przez zarządcę drogi zezwoleń wykazała, że spółka nie dysponuje stosownym zezwoleniem na zajęcie pasa drogowego pod wskazane nośniki reklamowe

Zawiadomieniem z [...] stycznia 2014 r. zarządca drogi wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie przywrócenia do stanu poprzedniego ww. pasa drogi ul. [...] oraz naliczenia kary pieniężnej za zajmowanie tego pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi.

Pismem z [...] lutego 2014 r. poinformowano stronę o planowanym na dzień [...] marca 2014 r. terminie oględzin na okoliczność zajęcia części ww. pasa drogowego przez nośniki reklamowe bez stosownego zezwolenia zarządcy drogi.

W dniu [...] marca 2014 r. do zarządcy drogi wpłynęło pismo E. Sp. z o.o z siedzibą w K. informujące, że semafor reklamowy z napisem "[...]" o wymiarach 120x120 cm został zdemontowany. Przeprowadzone w dniach [...] marca 2014 r. i [...] sierpnia 2014 r. oględziny (bez udziału strony mimo prawidłowego powiadomienia) potwierdziły umieszczenie na ścianie budynku przy ul. [...] w W. w pasie drogowym: trzech nośników reklamowych (trwale związanych ze ścianą budynku) każdy z nich o wymiarach: szerokość 1,60 m, długość 22,5 m; panelu ochronnego umocowanego na ścianie budynku z logo "[...]" o wymiarach: szerokość 1,20 m, długość 23,50 m; gabloty informacyjnej przykręconej do ściany budynku w pobliżu wejścia do sklepu, o wymiarach: szerokość 1,03 m oraz długość 1,00 m; nośnika reklamowego z napisem "[...]", umieszczonego pomiędzy gablotą a jednym z ww. nośników reklamowych, o wymiarach: szerokość 1,10 m, długość 2,10 m; reklamy jednostronnej na przenośnej tablicy reklamowej, z napisem "[...]" "[...]", o wymiarach 0,50 m x 0,70 m.

W trakcie oględzin nie stwierdzono umieszczenia w pasie drogowym ul. [...] semafora reklamowego z napisem "[...]" o wymiarach 1,20 x 1,20 m (por. protokoły oględzin wraz ze sporządzoną dokumentacją fotograficzną).

Zarządca drogi zlecił wykonanie uprawnionemu geodecie opracowania geodezyjnego obiektów znajdujących się w pasie drogowym ul. [...] na potrzeby prowadzonego postępowania.

Zawiadomieniem z [...] września 2014 r. ponownie poinformował stronę o planowanym na dzień [...] października 2014 r. terminie oględzin części pasa drogowego drogi gminnej ul. Olszewskiej na okoliczność zajęcia w celu umieszczenia nośników reklamowych bez zezwolenia zarządcy drogi. Oględziny potwierdziły umieszczenie wskazanych wcześniej nośników reklamowych na budynku oznaczonym adresem ul. [...].

Strona prawidłowo zawiadomiona o oględzinach nie stawiła się.

W dniu [...] listopada 2014 r. zarządca drogi otrzymał wykonane na jego zlecenie przez uprawnionego geodetę opracowanie geodezyjne obiektów znajdujących się w pasie drogowym ul. [...] w W. W wyniku analizy położenia granicy działki ewidencyjnej nr [...] względem ściany budynku stwierdzono, że na całej długości zewnętrzna krawędź budynku jest usytuowana na terenie pasa drogowego. Zewnętrzna krawędź budynku wchodzi w głąb pasa drogowego od 17 cm do 8 cm, zatem wszelkie konstrukcje (nośniki reklamowe, itp.) umieszczone na ścianie frontowej budynku oznaczonego adresem porządkowym ul. [...] znajdują się w pasie drogowym.

Decyzją z [...] grudnia 2014 r. Nr [...] Prezydent W. orzekł w przedmiocie wymierzenia E. Sp. z o.o. z siedzibą w K. kary pieniężnej w wysokości 475 950, 50 złotych za zajęcie pasa drogowego drogi gminnej ul. [...] i umieszczenie w nim nośników reklamowych wskazanych w treści decyzji. Strona wniosła odwołanie od powyższej decyzji. Decyzją z [...] listopada 2016 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (SKO) w W. uchyliło ww. decyzję w całości i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Za zasadne uznało zarzuty strony dotyczące ustaleń organu w zakresie sprawcy zajęcia, oraz tego jak należy zakwalifikować poszczególne obiekty w pasie drogowym, co implikuje odpowiednią stawkę za zajęcie pasa drogowego. Organ odwołał się do przedłożonej przez stronę umowy podnajmu nieruchomości zawartej w dniu [...] października 2013 r. pomiędzy P. s.c. (podnajmującym) a E. Sp. z o.o. z siedzibą w K. (podnajemcą) oraz zawartego w dniu [...] listopada 2013 r. aneksu do tej umowy, mocą którego w prawa podnajemcy weszła E. Sp. z o.o. z siedzibą w K.

Pismem z [...] grudnia 2016 r. zarządca drogi wezwał E. Sp. z o.o. z siedzibą w K. do zajęcia stanowiska, czy w okresie za który nałożono kary, spółka ta wykonywała władztwo wobec przedmiotowej nieruchomości. Strona nie zajęła stanowiska w sprawie.

Zarządca drogi wystąpił ponadto do Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy W. o informacje, czy w archiwum tego wydziału znajduje się dokumentacja architektoniczna dotycząca przedmiotowych nośników reklamowych, z jednoczesną prośbą o przekazanie jej kopii (pismo z [...] stycznia 2017 r.). Z nadesłanych dokumentów wynika, że w dniu [...] grudnia 2013 r. firma E. Sp. z o.o. z siedzibą w K. złożyła do organu architektoniczno-budowlanego zgłoszenie dotyczące montażu reklam na elewacji budynku przy ul. [...]. W odpowiedzi na złożony wniosek Prezydent W. decyzją Nr [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. wniósł sprzeciw od zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych z uwagi na nieusunięcie braków w złożonej dokumentacji.

W tej sytuacji zarządca drogi ww. decyzją z [...] marca 2017 r. uznał za zasadne nałożenie kary pieniężnej, za zajęcie pasa drogowego drogi gminnej ul. [...] (dz. ew. nr [...] z obrębu [...]) bez zezwolenia zarządcy drogi, na firmę E. Sp. z o.o. z siedzibą w K. jako faktyczną stronę w rozumieniu art. 28 kpa. Orzekając w przedmiocie nałożenia kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi organ I instancji kierował się wskazaniem organu odwoławczego, który przyznał rację skarżącej, że zamieszczony na całej szerokości ściany sklepu panel ochronny (o powierzchni 28,20 m2) nie spełnia definicji reklamy zawartej w art. 4 pkt 23 udp, dlatego też nakładając karę dla powierzchni banneru ochronnego pomniejszonej o powierzchnię logo "[...]" zastosował stawkę dzienną za zajęcie pasa drogowego w wysokości 2 zł - tj. inne obiekty budowlane (załącznik nr 1 do uchwały zmieniającej Rady m.st. Warszawy nr XII/200/2011 pozycja 13), natomiast dla logo "[...]" zarządca drogi naliczył karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego zgodnie ze stawką dla reklam umieszczonych w pasie drogowym drogi gminnej o powierzchni do 3 m2, to jest 3,50 zł za 1 m2 reklamy za każdy dzień zajęcia.

Przed wydaniem decyzji organ zawiadomił E. Sp. z o.o. z siedzibą w K. o zebraniu całego materiału dowodowego w postępowaniu wszczętym z urzędu w dniu [...] stycznia 2014 r. dotyczącym naliczenia kary pieniężnej za zajmowanie pasa drogowego drogi gminnej ul. [...] (dz. ew. nr [...] z obrębu [...]) bez zezwolenia zarządcy drogi oraz w sprawie przywrócenia ww. pasa drogowego do stanu poprzedniego (pismo z [...] lutego 2017 r.). Zawiadomienie doręczono w dniu [...] lutego 2017 r. Strona nie skorzystała z prawa do zapoznania się z dowodami zgromadzonymi w sprawie, nie złożyła też żadnych dowodów ani wniosków w związku z prowadzonym przez zarządcę drogi postępowaniem administracyjnym. Na podstawie zebranego materiału dowodowego organ naliczył stronie karę pieniężną w wysokości określonej w pkt 1 wskazanej na wstępie decyzji.

W odwołaniu od powyższej decyzji (pismo z [...] kwietnia 2017 r.) spółka zarzucała organowi naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, tj.:

- art. 4 pkt 1 udp, poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że w rozumieniu art. 4 pkt 1 udp, pasem drogowym jest również wszelka nieograniczona innymi parametrami przestrzeń nad jego powierzchnią gruntową, mimo że przy zastosowaniu wykładni funkcjonalnej art. 4 pkt 1 udp, przestrzeń nad powierzchnią gruntową pasa drogowego powinna być ograniczona do przestrzeni niezbędnej dla właściwego funkcjonowania ruchu drogowego związanego z jego prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą;

- art. 40 ust. 1 oraz art. 40 ust. 2 pkt 3 udp, poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że każdoczesne posadowienie nośnika na elewacji budynku nad powierzchnią gruntową pasa drogowego, pomimo braku istnienia z tego powodu zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego oraz braku z tego powodu zakłócania wykonywania zadań zarządu drogi, wymaga zezwolenia zarządcy drogi;

- art. 40 ust. 12 pkt 1 i ust. 13 udp, poprzez błędne uznanie, iż skarżąca dopuściła się samowolnego zajęcia pasa drogowego poprzez umieszczenie nośników reklamowych;

- art. 4 pkt 23 udp, poprzez błędne uznanie, iż nośniki umiejscowione na budynku stanowią nośniki reklamowe;

- art. 4 pkt 1 udp, przez błędne uznanie, iż nośniki zajmują pas drogowy;

- art. 6, art. 8, art. 10 § 1 kpa, poprzez uniemożliwienie stronie czynnego udziału w każdym etapie postępowania;

- art. 79 § 1 i 2 w zw. z art. 6, art. 8, art. 10 § 1 kpa, poprzez uniemożliwienie stronie uczestnictwa w oględzinach prowadzonych w roku 2014 r., których ustalenia stanowiły podstawę skarżonej decyzji;

- art. 7, i 77 § 1 kpa, poprzez brak wyjaśnienia istoty sporu jaką jest kwestia ustalenia jak daleko sięga granica pasa drogowego oraz brak wyjaśnienia na jakiej podstawie organ uznał, że nośniki stanowią reklamę;

- art. 80 kpa, z uwagi na dokonanie przez organ oceny, że całokształt materiału dowodowego zebranego w sprawie pozwala na uznanie, iż okoliczność będąca przedmiotem postępowania została udowodniona;

- § 4 ust. 1 uchwały nr XXXI/666/2004 Rady m.st. Warszawy z dnia 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m.st. Warszawy, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (wraz ze zm.) poprzez nieprawidłowe zastosowanie stawek wynikających z tabeli stanowiącej załącznik nr 3 do uchwały.

W ocenie skarżącej organ wydając decyzję w sposób rażący naruszył przepisy postępowania, w szczególności art. 79 § 1 i 2 w zw. z art. 6, art. 8, art. 10 § 1 kpa, poprzez całkowite uniemożliwienie stronie czynnego udziału na każdym etapie postępowania, a w szczególności postępowania dowodowego, na podstawie którego wydał niniejszą decyzję. W okresie od dnia [...] stycznia 2014 r. do dnia doręczenia zawiadomienia o możliwości zapoznania się z aktami nie posiadała przymiotu strony. W tym okresie organ gromadził dowody m.in. dowód z opinii biegłego oraz oględzin nieruchomości w roku 2014 r. Dopuszczenie przez organ dowodów przeprowadzonych z wyłączeniem odwołującej stanowi rażące naruszenie prawa strony do uczestniczenia w każdym etapie prowadzonego postępowania. [...] grudnia 2013 r. skarżąca skierowała do organu stosowne zgłoszenie zamiaru montażu reklam na elewacji budynku przy ul. [...]. Organ od chwili skierowania ww. zgłoszenia posiadał wiedzę o podmiocie dysponującym przedmiotową nieruchomością i do niego, a nie do spółki E. Sp. z o.o., powinien kierować zawiadomienia o toczącym się postępowaniu.

Według skarżącej organy wydające decyzje w niniejszej sprawie w ogóle nie rozważyły granicy przestrzennej pasa drogowego, wychodząc z założenia, że cała przestrzeń ponad pasem drogowym wydzielonym liniami rozgraniczającymi stanowi część tego pasa i każda ingerencja w tę przestrzeń stanowi zajęcie pasa drogowego. Tymczasem w rozważaniach nad tym jak wysoko (i jak głęboko) sięga pas drogowy należy odwołać się do jego funkcjonalnej roli.

W sprawie nie próbowano wykazać, że nośniki nadwieszone nad chodnikiem, zlokalizowanym na przedmiotowej działce choćby potencjalnie kolidują z jakimikolwiek urządzeniami drogowymi. Sporne nośniki nie znajdują się w tzw. skrajni nad chodnikiem. Element architektoniczny obiektu budowlanego w postaci nośników umieszczony w dużej odległości od skraju jezdni, nie utrudnia korzystania przechodniom z tegoż chodnika, a także nie utrudnia poruszania się innym pojazdom po drodze, ani nie ma wpływu na obsługę ruchu i ewentualne remonty drogi.

Spółka kwestionuje również wymiar i wysokości kary. Zarzuca organowi dokonanie błędnej wykładni przepisów art. 4 pkt 23 udp polegającej na uznaniu, że nośniki umiejscowione na budynku stanowią reklamę, za którą należy wymierzyć karę pieniężną w kwocie 275 287,70 zł. Ze zgromadzonej w toku postępowania dokumentacji fotograficznej wynika, iż na przedmiotowych nośnikach oprócz słów "[...]" nie ma żadnych konkretnie reklamowanych artykułów spożywczych pochodzących od konkretnego producenta. Skarżąca nie uznaje, aby kobieta wraz z dzieckiem lub rodzina zasiadająca przy stole, znajdująca się na przedmiotowych nośnikach, stanowiła reklamę jakiegokolwiek produktu. Dlatego "nie sposób zrozumieć ustalenia kary pieniężnej w stawce 3,70 zł bądź 3,50 zł, a nie jak w przypadku banneru ochronnego stawkę 2,00 zł". Dodatkowo "niezrozumiałym jest również ustalenie stawki za umieszczenie gabloty informacyjnej w stawce 3,50 zł, mimo iż z załącznika nr 3 pkt 25 do uchwały nr XXXI/666/2004 Rady m.st. Warszawy z dnia 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m.st. Warszawy, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (wraz ze zm.) wynika, iż stawka ta wynosi 1,80 zł".

Decyzją z [...] sierpnia 2017 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 3 i 4, ust. 4, ust. 6 i ust. 12 pkt 1 udp utrzymało w mocy ww. decyzję pierwszoinstancyjną w przedmiocie wymierzenia E. Sp. z o.o. z siedzibą w K. kary pieniężnej w wysokości 257 287,70 złotych. Organ odwołał się do treści art. 39 udp oraz art. 40 udp. Przytoczył treść wskazanych przepisów. Według organu w złożonym odwołaniu spółka nie kwestionuje ustaleń faktycznych stanowiących podstawę do nałożenia kary, lecz ocenę prawną działań strony dokonaną przez organ; podnosi też uchybienia proceduralne. Organ uznał zarzuty odwołania za niezasadne. Wskazał na art. 143 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym własność gruntu rozciąga się na przestrzeń nad i pod jego powierzchnią. Zastrzeżenie podniesione w odwołaniu, że nośniki nie kolidują z ciągiem pieszo-jezdnym (ściślej z pasem drogowym) pozostaje bez znaczenia w niniejszej sprawie, w sytuacji "gdy geodeta ustalił, że obydwa obiekty znajdują się w przestrzeni ponad pasem drogowym". Skoro udowodniono, że wszystkie obiekty spółki znajdowały się w obrębie pasa drogowego, a ich treść i forma (za wyjątkiem banneru ochronnego) stanowiły informację o prowadzonej w budynku działalności handlowej i sprzedawanych towarach, to niewątpliwym jest, że doszło do bezprawnego zajęcia pasa drogowego, za który zarządca drogi musi nałożyć karę. Skoro organ prawidłowo zastosował przepisy ustawy, to nie dopuścił się jednocześnie ich naruszenia.

Nie doszło także do naruszenia przepisów postępowania w stopniu, który wywierałby jakikolwiek wpływ na wynik postępowania. Istotnie początkowo prowadzono postępowanie wobec innego podmiotu (współpracującego ze skarżącą spółką) – E. Sp. z o.o. z siedzibą w K. Postępowanie to prowadzono zgodnie z wymogami kpa. Dopiero w odwołaniu spółka podała, kto dokonał podnajmu obiektu i prowadzi działalność handlową w tym obiekcie (dołączając wypis z umowy). Zgodnie z tymi ustaleniami Kolegium uchyliło poprzednią decyzję wskazując inny podmiot, który winien być stroną decyzji. Pismem z [...] grudnia 2016 r. organ zawiadomił stronę o wszczęciu wobec niej postępowania, a pismem z [...] lutego 2017 r. zawiadomił o uprawnieniu z art. 10 § 1 kpa. W tym trybie strona miała prawo zapoznać się i wypowiedzieć w sprawie wszystkich dowodów, składać nowe wnioski dowodowe etc. Powinność organów zapewnienia stronie czynnego udziału na każdym etapie postępowania nie ma charakteru bezwzględnego, tzn. nie dotyczy sytuacji, gdy organ jeszcze nie ustalił strony postępowania, lub nie ustalił jej prawidłowo. Wówczas dowody zebrane przed ustaleniem strony zachowują moc dowodową, a powinnością organu jest jedynie zapewnienie stronie możliwości zapoznania się z tymi dowodami i wypowiedzenia w ich sprawie.

Odnosząc się do kwestii wysokości zastosowanych stawek opłat za zajęcie pasa drogowego wskazał, że zastosował stawki kar (opłat) wynikające z ww. uchwały Rady m. st. Warszawy. Kwestionowane wizerunki kobiety z dzieckiem czy rodziny istotnie nie reklamują konkretnego produktu, lecz są reklamą placówki handlowej. Stosownie do definicji zawartej w dostępnych słownikach języka polskiego, gablota to oszklona tablica informacyjna lub oszklona szafka, w której umieszczone są eksponaty i towary. Opisana w sentencji tablica reklamowa (niezbyt trafnie nazwa gablotą) nie posiada przeszklenia, toteż nie wypełnia definicji reklamy na witrynach i gablotach opisanej w poz. 21 załącznika nr 1 do uchwały nr XII/200/2011.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca wnosiła o uchylenie decyzji z [...] sierpnia 2017 r. oraz poprzedzającej ja decyzji z [...] marca 2017 r. Organowi zarzuciła – powtarzając za odwołaniem - naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik postępowania oraz przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 4 pkt 1 udp, poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że w rozumieniu art. 4 pkt 1 udp, pasem drogowym jest wszelka nieograniczona innymi parametrami przestrzeń nad jego powierzchnią gruntową, mimo że przy zastosowaniu wykładni funkcjonalnej art. 4 pkt 1 udp przestrzeń nad powierzchnią gruntową pasa drogowego powinna być ograniczona do przestrzeni niezbędnej dla właściwego funkcjonowania ruchu drogowego związanego z jego prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą;

2. art. 40 ust. 1 udp oraz art. 40 ust. 2 pkt 3 upd, poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że każdoczesne posadowienie nośnika na elewacji budynku nad powierzchnią gruntową pasa drogowego, pomimo braku istnienia z tego powodu zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego oraz braku z tego powodu zakłócania wykonywania zadań zarządu drogi, wymaga zezwolenia zarządcy drogi;

3. art. 40 ust. 12 pkt 1 i ust. 13 udp, poprzez błędne uznanie, iż skarżący dopuścił się samowolnego zajęcia pasa drogowego poprzez umieszczenie nośników reklamowych;

4. art. 4 pkt 23 udp, poprzez błędne uznanie, iż nośniki umiejscowione na budynku stanowią nośniki reklamowe;

5. art. 4 pkt 1 udp, przez błędne uznanie, iż nośniki zajmują pas drogowy,

6. art. 6, art. 8, art. 10 § 1 kpa, poprzez uniemożliwienie stronie czynnego udziału w każdym etapie postępowania;

7. art. 79 § 1 i 2 w zw. z art. 6, art. 8, art. 10 § 1 kpa, poprzez uniemożliwienie stronie uczestnictwa w oględzinach prowadzonych w roku 2014 r., których ustalenia stanowiły podstawę skarżonej decyzji;

8. art. 7, i 77 § 1 kpa, poprzez brak wyjaśnienia istoty sporu jaką jest kwestia ustalenia jak daleko sięga granica pasa drogowego oraz brak wyjaśnienia na jakiej podstawie organ uznał, iż nośniki stanowią reklamę;

9. art. 80 kpa z uwagi na dokonanie przez organ oceny, że całokształt materiału dowodowego zebranego w sprawie pozwala na uznanie, iż okoliczność będąca przedmiotem postępowania została udowodniona;

10. art. 138 § 1 pkt 1 kpa poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji.

W obszernym uzasadnieniu skargi skarżąca w całości powtórzyła argumentację zawartą w treści odwołania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skargę należało oddalić, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. W sprawie w wyczerpującym zakresie wyjaśnione zostały wszystkie istotne dla podjętego rozstrzygnięcia okoliczności stanu faktycznego, który został też prawidłowo oceniony w świetle mających zastosowanie w procesie jego subsumpcji – szczegółów wymienionych w części historycznej uzasadnienia – przepisów prawa. Przytoczona w uzasadnieniu tej decyzji (a wcześniej w uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej w sprawie) argumentacja organu nie budzi zastrzeżeń Sądu; zarzuty skargi nie podważają tej argumentacji, a w konsekwencji stanowiska organu wyrażającego się w ustaleniu zajęcia przez skarżącą spółkę ww. spornego odcinka pasa drogowego przez nośniki reklamowe z reklamami i nałożeniu z tego tytułu na skarżącą kary pieniężnej w ww. prawidłowo naliczonej wysokości tej kary.

Odnosząc się do poszczególnych zarzutów skargi, w pierwszym rzędzie należy przypomnieć, że zgodnie z art. 4 pkt 1 udp pasem drogowym jest wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Zajęcie pasa drogowego na cele inne, niż wskazane wyżej, możliwe jest po uzyskaniu zezwolenia zarządcy drogi wydanego w drodze decyzji administracyjnej (art. 40 ust. 1 udp). Zezwolenie to dotyczy m.in. umieszczania w pasie drogowym reklam (art. 40 ust. 2 pkt 3 udp) i skutkuje, stosownie do ust. 3 cyt. artykułu, pobraniem opłaty. Przepis art. 40 ust. 12 pkt 1 udp stanowi, że za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcą drogi wymierza w drodze decyzji administracyjnej karę pieniężną, której wysokość stanowi 10-krotność opłaty ustalonej zgodnie z ust. 4-6. Jak wynika z powołanych przepisów, zarządca drogi, w sytuacji ustalenia niedozwolonego zajęcia pasa drogowego, obowiązany jest wymierzyć karę pieniężną. Związanie właściwego organu dyspozycją przepisu art. 40 ust. 12 udp uzależnione jest od stwierdzenia określonego przepisem stanu faktycznego, w konkretnym przypadku zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. Dokonując tego ustalenia organ nie bada przyczyny, dla której nastąpił stan nieakceptowalny przez obowiązujące przepisy, poza jego zainteresowaniem pozostaje również stopień winy strony przy zajęciu pasa drogowego, nie ma też możliwości miarkowania kary pieniężnej.

Działanie w warunkach związania administracyjnego nakłada na organ obowiązek szczególnie starannego przeprowadzenia postępowania dowodowego celem ustalenia bez żadnych wątpliwości stanu faktycznego podlegającego sankcji administracyjnej. W dacie wydania decyzji podlegającej kontroli Sądu na ten stan składają się łącznie trzy okoliczności: 1. zajęcie, 2. pasa drogowego oraz, że 3. dokonało się ono bez wymaganej zgody, a więc bezprawnie. Wszystkie te okoliczności zostały w tej sprawie wyjaśnione. Organy (I i II instancji) przeprowadziły szczegółowe postępowanie obliczone na ustalenie czy sporne reklamy umieszczone zostały w pasie drogowym, który w świetle przytoczonej wyżej definicji rozumiany jest przestrzennie, jako wydzielona granicami bryła geometryczna (obiekt trójwymiarowy, posiadający wytyczone granice). Uwzględniając funkcjonalną rolę pasa drogowego w kontekście jego zasięgu nad wydzielony obszar (jak i w jego głąb) należy stwierdzić, że granice te określają obiekty i urządzenia służące realizacji celów związanych z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także zarządzania drogą.

Wprawdzie nie da się jasno – stosownie do poczynionych uwag – określić jednolitego wzorca, który w każdym przypadku dawałby odpowiedź na pytanie, na jakiej konkretnie wysokości/głębokości przebiegają granice przestrzenne pasa drogowego, jednakże możliwe jest określenie przesłanek, które należy uwzględnić przy ustalaniu tych granic, bacząc każdorazowo na uwarunkowania, okoliczności danej sprawy (rodzaj drogi, usytuowanie, znajdujące się w pasie urządzenia techniczne, itp.).

W niniejszej sprawie taką przesłanką, pomocną przy określeniu granic przestrzennych pasa, jest wynikające z przepisów art. 140 i 143 Kodeksu cywilnego (kc) funkcjonalne kryterium społeczno-gospodarczego przeznaczenia gruntu, w świetle którego górna granica pasa drogowego, uprawniająca właściciela/działającego na jego rzecz zarządcę drogi do nieskrępowanego korzystania z przysługującej mu własności, jest wyznaczona rolą, celem i funkcją jaką pełni pas drogowy.

Uwzględniając tę przesłankę należy podzielić ustalenie zaskarżonej decyzji, że sporne reklamy znajdują się w prawidłowo ustalonych granicach ww. pasa drogowego, zatem kwestionowana w skardze kara została prawidłowo naliczona i nałożona na stronę, jako skutek umieszczenia w pasie bez zezwolenia zarządcy drogi ww. reklam; przy czym wbrew zarzutom skargi w sprawie prawidłowo ustalono (por. też bogatą dokumentację fotograficzną w aktach administracyjnych) charakter nośników reklamowych umiejscowionych na budynku strony jako odpowiadających pojęciu reklamy w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych. W szczególności stosownie do art. 4 pkt 23 udp reklamę stanowi nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi. Wskazane w sprawie nośniki są zgodne z tą definicją i zajmują pas drogowy.

W sprawie okoliczność tego zajęcia została wykazana urzędowym dokumentem geodezyjnym określającym z jednej strony linie graniczne pasa drogowego, o jakim mowa w art. 4 pkt 1 udp, z drugiej zaś kolizję umieszczonych w pasie drogowym obiektów z tymi liniami w sposób pozwalający stwierdzić przypadek zajęcia tego pasa. Na kartach 56-54 akt administracyjnych znajduje się bowiem opracowanie geodezyjne uprawnionego geodety wykonane na zlecenie zarządcy drogi, którego przedmiotem było zbadanie położenia ściany budynku oznaczonego numerem porządkowym [...] względem granicy pasa drogowego oznaczonego w ewidencji gruntów jako działka nr 111. W wykonaniu pomiaru kontrolnego ściany frontowej budynku usytuowanej wzdłuż granicy tej działki, popartego analizą położenia granicy działki względem ściany budynku, geodeta stwierdził usytuowanie zewnętrznej krawędzi budynku na terenie pasa drogowego (krawędź ta wchodzi w głąb pasa od 17 do 8 cm), w związku z czym wszelkie konstrukcje/nośniki reklamowe umieszczone na ścianie frontowej budynku znajdują się w pasie drogowym.

Tym samym w sprawie organ podejmujący rozstrzygnięcie wywiązał się z obowiązku przedłożenia planu gruntu z wyraźnie zaznaczonymi liniami granicznymi tego gruntu, w celu wykazania granic pasa drogowego. W orzecznictwie przyjmuje się, że w sytuacji kwestionowania faktu zajęcia pasa, fakt ten należy ustalić w oparciu o urzędowy dokument geodezyjny określający linie graniczne pasa oraz kolizje z tymi liniami umieszczonych w pasie reklam. Poza tym w sytuacji, gdy ww. budynek przy ulicy [...] przylega do chodnika (por. materiał zdjęciowy w aktach administracyjnych sprawy), który w świetle definicji pasa drogowego z art. 4 pkt 1 udp (w zw. też z przepisami art. 4 pkt 2, 3, 5 i 6 udp) jest częścią drogi dzielącą ten budynek od innych jej obiektów, urządzeń i jezdni, jest oczywiste, że granica pasa drogowego biegnie po froncie tego budynku i wszystko co poza ten front/ścianę/obrys budynku wystaje i wchodzi w przestrzeń nad chodnikiem należy uznać za umieszczone w pasie drogowym, który w zakresie niezbędnym dla właściwego funkcjonowania ruchu korzysta z uprzywilejowania w sferze publiczno-prawnej, co skutkuje koniecznością uzyskania zezwolenia na jego zajęcie i nałożeniem kary pieniężnej za zajęcie pasa bez zezwolenia.

Wzmiankowane opracowanie geodezyjne koresponduje też, oprócz wskazanej już dokumentacji zdjęciowej pasa, z wynikami jego oględzin (por. akta administracyjne sprawy). Wszystko to razem uzasadnia ustalenie zaskarżonej decyzji zajęcia pasa drogowego przez sporne reklamy, zważywszy że w myśl tych ustaleń granice pasa odpowiadają jego funkcjonalności, zatem reklamy te mieszczą się w przestrzeni funkcjonalnej pasa.

W ramach prowadzonego postępowania zadaniem organów było wyjaśnienie, kto i w jakim okresie zajął teren objęty granicami/przestrzenią pasa drogowego, co jest kluczowe dla oceny prawidłowości nałożenia kary pieniężnej.

Stroną postępowania w przedmiocie zajęcia pasa drogowego, a zatem podmiotem zobowiązanym do uzyskania stosownego zezwolenia na zajęcie oraz podmiotem obciążonym karą za brak takiego zezwolenia, jest właściciel/dysponent obiektu umieszczonego w pasie. Jest on stroną stosunku publicznoprawnego w relacjach z organem administracji/zarządcą drogi, w tym biernie legitymowanym w postępowaniu w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej prowadzonym na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 1 udp. Opłata za zajęcie pasa drogowego i kara pieniężna za to zajęcie bez zezwolenia nakładana jest na podmiot, który faktycznie zajmuje pas, a zarazem jest sprawcą czynu objętego sankcją kary pieniężnej.

W tej sprawie prawidłowo ustalono, że skarżąca spółka jest stroną podjętego postępowania i adresatem wydanych decyzji. Zresztą jest to okoliczność bezsporna, gdyż skarżąca nie negowała w toku postępowania, jak i w skardze do Sądu, że jest właścicielem spornych nośników reklamowych umieszczonych w spornej przestrzeni pasa drogowego, a zatem jest sprawcą jego zajęcia. Skarżąca zarzut naruszenia przepisów postępowania upatruje w braku udziału w postępowaniu na tym jego etapie (wyżej szczegółowo opisanym w części wstępnej tego uzasadnienia), gdy gromadzono dowody w sprawie, w szczególności ww. opracowanie geodezyjne i oględziny pasa (czyli w okresie sprzed wydania ww. decyzji organu z [...] grudnia 2014 r. uchylonej następnie przez SKO decyzją z [...] listopada 2016 r. z powodu uznania zarzutów odwołania E. Sp. z o.o. z siedzibą w K. dotyczących ustaleń w zakresie sprawcy zajęcia pasa i kwalifikacji umieszczonych w nim obiektów). W ocenie Sądu jest to zarzut bezpodstawny, gdyż w ponownie przeprowadzonym (w następstwie wzmiankowanego uchylenia) postępowaniu organ I instancji, przed wydaniem decyzji, zawiadomił właściwą stronę – E. Sp. z o.o. z siedzibą w K. (skarżącą) o zebraniu całego materiału dowodowego dotyczącego spornego zajęcia pasa. Strona wiedziała więc o tym materiale, będąc też wcześniej zawiadomiona o wszczęciu postępowania w sprawie, a z akt tego postępowania, tak na etapie pierwszej jak i drugiej instancji, nie wynika żeby uniemożliwiono jej udział w sprawie przez przykładowo zajmowanie stanowiska, składanie własnych wniosków dowodowych itp. Rzeczą strony było skorzystanie z tej możliwości. Organ natomiast w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ustosunkował się do zarzutów odwołania, zaś argumentacja tej decyzji, także w kwestii wysokości zastosowanych opłat za zajęcie pasa w przełożeniu na poszczególne umieszczone w nim przez stronę obiekty, jest uzasadniona. Prawidłowo nawiązuje bowiem w tym względzie do ww. uchwały Rady m.st. Warszawy z 27 maja 2004 r. i przewidzianych w niej stawek opłat za zajęcie. Decyzja prawidłowo definiuje też, także w kontekście przepisów tej uchwały, sporne obiekty jako reklamy placówki handlowej strony. Uwaga ta odnosi się również do ww. nośnika reklamowego w postaci gabloty informacyjnej. W zaskarżonej decyzji organ wyjaśnił, że jest to tablica reklamowa nie posiadająca przeszklenia, zatem nie wypełnia definicji reklamy na witrynach i gablotach, co skutkowałoby niższą stawką opłaty.

Co do dowodów zgromadzonych w sprawie przed wszczęciem postępowania w stosunku do strony skarżącej i wykorzystanych w niniejszej sprawie, Sąd nie odnotowuje na tym tle nieprawidłowości, skoro w myśl art. 75 § 1 kpa jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Poza tym należy, w okolicznościach stanu faktycznego tej sprawy (prowadzenie postępowania wobec skarżącej spółki, gdy okazało się, że jest ona właściwą stroną po przeprowadzeniu już w sprawie szeregu dowodów na temat przedmiotowego zajęcia spornego odcinka pasa, tyle że z założeniem występowania w nim innego podmiotu jako biernie legitymowanego), przyznać rację organowi odwoławczemu, który w odpowiedzi na skargę zauważył, że wyrażona w art. 79 kpa zasada czynnego udziału strony w postępowaniu odnosi się do toczącego się postępowania, a nie czynności inspekcyjno-kontrolnych, na bazie których postępowanie to jest wszczynane. Po wszczęciu tak inicjowanego postępowania organ obowiązany jest jedynie zapewnić stronie możliwość zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, a w konsekwencji także możliwość zajęcia w sprawie własnego stanowiska wobec tych dowodów. Jak natomiast wynika z akt administracyjnych sprawy – brak podstaw, żeby zarzucić organowi naruszenie tego obowiązku. Uwagę tę odnieść należy również do ww. opracowania geodezyjnego, które ma walor opinii biegłego w rozumieniu art. 84 kpa. Do opinii biegłego strona może się zawsze odnieść po jej sporządzeniu i to jest jej gwarancja udziału w sprawie.

Reasumując należało uznać w tej sprawie, że organ administracji rozpatrzył całokształt zebranego w sprawie materiału dowodowego i prawidłowo go ocenił w kontekście przesłanek nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego przez skarżącą spółkę. Wbrew zarzutom skargi, Sąd nie dopatrzył się w sprawie naruszenia przepisów prawa materialnego ani przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na treść podjętego rozstrzygnięcia.

Z tych też wszystkich powodów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.