Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SAB/Łd 26/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2021-10-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
658
Hasła tematyczne: Inne
Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 § 1 i 2, art. 52 § 1, art. 149 § 1, art. 149 § 1a, art. 151, art. 153
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 12 § 1, art. 35 § 1 i § 3, art. 36 § 1, art. 37 § 1, art. 77
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Dnia 14 października 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Janusz Nowacki, Asesor WSA Małgorzata Kowalska, , po rozpoznaniu w dniu 14 października 2021 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi "A" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w S., A. K. i E. K. na bezczynność i przewlekłość Burmistrza Miasta Ł. w przedmiocie wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu oddala skargę.


UZASADNIENIE

W skardze z 27 kwietnia 2021 r. wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi A. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością, A.K. oraz E.K. zarzucili Burmistrzowi Miasta Ł. (dalej: Burmistrz, organ) przewlekłe prowadzenie postępowania w przedmiocie wydania zezwolenia na lokalizacją zjazdu publicznego z drogi gminnej nr [...] - ul. A. w Ł. (działka nr 771/2) do nieruchomości na działce o nr ewidencyjnym 779/1 położonej przy ul. B./C. w Ł., a także w przedmiocie wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi gminnej nr [...] - ul. A. w Ł. (działka nr 771/3) do nieruchomości na działce o nr ewidencyjnym 779/1 położonej przy ul. A. w Ł.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organ prowadzi postępowanie w przedmiocie wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi gminnej nr [...] - ul. A. w Ł. (działka nr 771/2) do nieruchomości na działce o nr ewidencyjnym 779/1 położonej przy ul. B./C. w Ł., a także w przedmiocie wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi gminnej nr [...] - ul. A. w Ł. (działka nr 771/3) do nieruchomości na działce o nr ewidencyjnym 779/1 położonej przy ul. A. w Ł.

Skarżący podkreślili, że sprawa ta jest rozpoznawana ponownie, zgodnie z wyrokiem WSA w Łodzi, który uchylił wcześniejsze decyzje organów I i II instancji. Skarga kasacyjna na wyrok WSA w Łodzi została oddalona przez NSA 1 grudnia 2020 r. Od tego dnia Burmistrz Miasta Ł. nie podjął konkretnych czynności zmierzających do wydania decyzji. Zadanie organu - zgodnie z orzeczeniami WSA i NSA - sprowadza się do przeprowadzenia jednego dowodu, tj. dowodu z uzupełniającej opinii biegłego, który poczyni ustalenia w przedmiocie natężenia ruchu na ul. A.

Według informacji, którymi dysponują skarżący, organ nie przewiduje w najbliższych tygodniach przeprowadzenia tego dowodu. Informację o tym skarżący powzięli dopiero po licznych próbach kontaktu z przedstawicielami organu I instancji.

Skarżący przedstawili harmonogram działań podjętych przez nich, zmierzających do przyspieszenia załatwienia niniejszej sprawy:

• 1 grudnia 2020 r. - wydano orzeczenie w tej sprawie;

• 15 lutego 2021 r. - zawiadomienie od Miasta z 3 lutego 2021 r.;

• 9 marca 2021 r. - skarżący skontaktowali się telefonicznie z zapytaniem, czy organ wybrał już podmiot, który ma wykonać badania natężenia ruchu - uzyskano odpowiedź negatywną;

• 10 marca 2021 r. - skarżący otrzymują pismo z 3 marca - zawiadomienie o wydłużeniu terminu do 2 kwietnia 2021 r.;

• 12 marca 2021 r. - rozmowa z Burmistrzem Ł. P.K. dotycząca wjazdu z ul. A., skarżący przedstawili możliwe rozwiązania komunikacyjne, zobowiązali się do przygotowania prezentacji z innych uprzednio realizowanych przedsięwzięć w innych rejonach Polski (dla wykazania, że deklarowane czynności są terminowo wykonywane;

• 16 marca 2021 r. - skarżący przesłali organowi prezentację (wydruk prezentacji w załączeniu);

• 23 marca 2021 r. - ponowny kontakt telefoniczny z zapytaniem, czy wybrano już podmiot, który ma wykonać badania natężenia ruchu - odpowiedź negatywna;

• 24 marca 2021 r. - kolejna rozmowa z Burmistrzem Ł. P.K., podczas której omówiona została ww. prezentacja, a ponadto skarżący przedstawili propozycję organizacji ruchu w obszarze ul. A.;

• 24 marca 2021 r. - po ww. spotkaniu przesłano pełną prezentację organizacji ruchu na prośbę burmistrza (wydruk prezentacji w załączeniu), brak jakiejkolwiek informacji zwrotnej dotyczącej przesłanych materiałów (według wiedzy skarżących materiały te nie zostały przekazane dalej do pracowników organu zajmujących się to sprawą);

• 31 marca 2021 r. - ponowny kontakt telefoniczny z zapytaniem, czy wybrano już podmiot, który ma wykonać badania natężenia ruchu - odpowiedź negatywna;

• 7 kwietnia 2021 r. - otrzymano pismo z 1 kwietnia - zawiadomienie o wydłużeniu terminu załatwienia sprawy do 30 kwietnia 2021 r.;

• 15 kwietnia 2021 r. - rozmowa telefoniczna z A.R. (kierownikiem wydziału komunikacyjnego) z zapytaniem, czy wybrano już podmiot, który ma wykonać badania natężenia ruchu - odpowiedź negatywna, ponadto skarżącym przekazano informację o tym, że w mieście rozpoczęła się budowa ronda na skrzyżowaniu ul. A. i ul. B. oraz remoncie ul. B. będącej drogą [...], w obliczu czego, organ uznał, że nie ma sensu robić teraz badań dotyczących natężenia ruchu na ul. A.

Z korespondencji wysyłanej do skarżących przez organ wynika, że ww. prace remontowe potrwają co najmniej do sierpnia 2021 r. i że dopiero po ich zakończeniu zostaną wykonane badania natężenia ruchu, gdyż wcześniej obliczenia nie będą miarodajne. Z przekazów ustnych od pracowników organu wynika, że organ będzie wysyłał skarżącym zawiadomienia o przedłużeniu terminu postępowania (w trybie 36 § 1 k.p.a.) i do zakończenia ww. remontów nie będą podejmowane żadne czynności.

Skarżący stoją na stanowisku, że działania organu mają cechy przewlekłości. W ich ocenie, organ z pewnością wiedział, że prace remontowe są planowane i że rozpoczną się w kwietniu. Mógł więc przeprowadzić badania natężenia ruchu przed ich rozpoczęciem, aby uniknąć zaistniałej obecnie sytuacji. Skarżący uważają, że organ celowo grał na zwłokę i nie podjął odpowiednich działań w oczekiwaniu na rozpoczęcie tych prac, tak aby po ich rozpoczęciu móc się powoływać na ich prowadzenie. Skarżący podejrzewają złą wolę organu.

Co więcej, nawet gdyby przyjąć, że obecnie ruch na ul. A. jest zakłócony ze względu na remont, to i tak zadaniem powołanego specjalisty będzie wydanie opinii, która będzie wskazywać na prognozowane natężenie ruchu, na którym będzie bazować orzekając o lokalizacji zjazdów. Przecież biegły będzie również prognozował ruchu drogowy generowany przez nowe (projektowane) obiekty handlowe (czyli po ich wybudowaniu) do ruchu drogowego bez tej zabudowy. Wiedza specjalistyczna i odpowiednio zastosowane algorytmy przeliczeniowe pozwolą na poczynienie ustaleń w przedmiocie natężenia ruchu "tak jakby ww. remontów w ogóle nie było" oraz "tak jakby powstała nowa zabudowa handlowa". Skarżący są pewni, że na obecnym etapie jest możliwość uzyskania opinii, która ustali uśrednione/projektowane wartości natężenia ruchu, które będą mogły stanowić podstawę do rozpoznania sprawy i wydania decyzji jeszcze przed zakończeniem remontów.

Skarżący uważają zatem, że nie ma obiektywnych i ugruntowanych w normach prawnych przyczyn, aby wstrzymywać rozpoznanie ich wniosku, postawa organu jest przejawem jego przewlekłego prowadzenia postępowania, niniejsza skarga jest więc zasadna.

Skarżący złożyli w tej sprawie ponaglenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. (dalej: SKO).

W oparciu o powyższą argumentację skarżący wnieśli o:

1/ zobowiązanie Burmistrza Miasta Ł. do przeprowadzenia - w terminie 14 dni od dnia doręczenia wyroku - dowodu z uzupełniającej opinii biegłego na okoliczność sytuacji drogowej w obrębie projektowanych zjazdów z ul. A. w Ł.;

2/ zobowiązanie Burmistrza Miasta Ł. do wydania - w terminie 2 miesięcy od dnia doręczenia wyroku - decyzji w przedmiocie wydania zezwolenia na lokalizacją zjazdów publicznych, które dotyczy niniejsze postępowanie;

3/ stwierdzenie, że Burmistrz Miasta Ł. dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, a także, że przewlekłość ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

4/ wymierzenie Burmistrzowi Miasta Ł. grzywny w wysokości 20 000 zł;

5/ przyznanie od Burmistrza Miasta Ł. na rzecz skarżącej ad. 1 sumy pieniężnej w wysokości 10 000 zł;

6/ przyznanie od Burmistrza Miasta Ł. na rzecz skarżącego ad. 2 sumy pieniężnej w wysokości 10 000 zł;

7/ przyznanie od Burmistrza Miasta Ł. na rzecz skarżącej ad. 3 sumy pieniężnej w wysokości 10 000 zł;

8/ zasądzenie od Burmistrza Miasta Ł. na rzecz skarżącej ad. 1 zwrotu kosztów sądowych, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych lub przedłożonego spisu kosztów;

9/ zasądzenie od Burmistrza Miasta Łęczyca na rzecz skarżącego ad. 2 zwrotu kosztów sądowych, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych łub przedłożonego spisu kosztów;

10/ zasądzenie od Burmistrza Miasta Ł. na rzecz skarżącej ad. 3 zwrotu kosztów sądowych, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych lub przedłożonego spisu kosztów.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i rozstrzygnięcie o kosztach postępowania stosownie do norm przepisanych. Burmistrz Miasta Ł. wskazał, że 26 stycznia 2021 r. do organu wpłynął wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 17 stycznia 2020 r. uchylający decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Miasta Ł. z [...] r. znak [...] oraz decyzję Burmistrza Miasta Ł. z [...] r. znak [...] w przedmiocie udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi gminnej nr [...] - ul. A. w Ł. (działka nr ewid. 771/3) do nieruchomości nr 780/4 w Ł. przy ul. A. oraz w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi gminnej nr [...] - ul. A. w Ł. (działka nr ewid. 771/2) do nieruchomości na działce nr ewid. 779/1 położonej przy ul. B. i C.

W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wskazano, że Burmistrz Miasta Ł., oceniając ponownie sprawę powinien przeprowadzić dowód z opinii specjalisty "na okoliczność sytuacji drogowej w obrębie projektowanych dwóch zjazdów, przy czym winna się ona opierać na pomiarach natężenia ruchu drogowego przeprowadzonych zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie zasadami, a więc odzwierciedlającymi normalny ruch drogowy na ul. A.". WSA w Łodzi dodał, że w pozostałym zakresie postępowanie organu nie budziło zastrzeżeń sądu. W świetle powyższego, istotnym dowodem dla rozstrzygnięcia sprawy jest sporządzenie uzupełniającej opinii biegłego, która uwzględni zalecenia sądu administracyjnego w zakresie zbadania "normalnego natężenia ruchu drogowego". Tymczasem wykonanie przez biegłego czynności nie jest możliwe ze względu na fakt, że trwa przebudowa drogi krajowej nr [...] w Ł. i ruch odbywa się w sposób odmienny niż w normalnych warunkach.

3 lutego 2021 r. Burmistrz Miasta Ł. wystosował do stron postępowania zawiadomienie o przystąpieniu do ponownego rozpatrzenia sprawy wraz z informacją o konieczności wykonania uzupełniającej opinii biegłego na okoliczność sytuacji drogowej w obrębie projektowanych zjazdów publicznych. Ponadto poinformowano skarżących o trwającej przebudowie drogi krajowej nr [...] w Ł., a co się z tym wiąże zmianie organizacji ruchu w jej obrębie. Zawiadomiono także, że powyższa okoliczność w istotny sposób przekłada się na ruch generowany na ul. A. w Ł. Skarżący otrzymał też pouczenie o możliwości zawieszenia toczącego się postępowania zgodnie z art. 98 k.p.a.

1 marca 2021 r. wpłynęła odpowiedź skarżących na zawiadomienie, w której wnieśli o załatwienie sprawy w terminie zgodnie z art. 286 § 2 p.p.s.a. oraz o niezwłoczne przekazanie biegłemu zlecenia na sporządzenie opinii uzupełniającej zgodnie z oceną prawną zawartą w prawomocnym wyroku.

3 marca 2021 r. Burmistrz zawiadomił stronę o przedłużeniu terminu postępowania ze względu na zawiły charakter sprawy i konieczność wystąpienia o opinię biegłego na okoliczność sytuacji drogowej w obrębie projektowanych zjazdów z ul. A. w Ł. Nowy termin załatwienia sprawy wyznaczono na 2 kwietnia 2021 r. Tego samego dnia Burmistrz wystosował zapytanie do firmy B., ul. D. 5D/7, [...] Ł., z ofertą sporządzenia wyceny i podania terminu wykonania uzupełniającej opinii zgodnej z zaleceniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 31 stycznia 2020 r.

9 marca 2021 r. organ otrzymał pisemną informację o odmowie realizacji zlecenia przez wykonawcę.

8 marca 2021 r., po telefonicznej informacji o odmowie sporządzenia opinii przez wykonawcę, Burmistrz wystąpił do firmy C. z siedzibą [...] Ł., Al. E. nr 15a z zapytaniem cenowym, dotyczącym wykonania uzupełniającej opinii z zakresu ruchu drogowego na okoliczność sytuacji drogowej w obrębie projektowanych dwóch zjazdów publicznych.

9 marca 2021 r. wpłynęła oferta wykonawcy C., która określała termin realizacji dokumentacji na około 4 tygodnie od daty podpisania umowy. Nie mniej jednak biegły zaznaczył, iż wykonanie opinii na okoliczność sytuacji drogowej w obrębie projektowanych zjazdów publicznych możliwe będzie po zakończeniu robót budowlanych związanych z przebudową drogi krajowej nr [...] w Ł.

22 marca 2021 r., uzgadniając tymczasową organizację ruchu w obrębie drogi krajowej nr [...] - przejście przez Ł., Burmistrz otrzymał informację o czasowym zamknięciu dla ruchu skrzyżowania z ul. A. na drogę krajową nr [...].

1 kwietnia 2021 r. organ ponownie zawiadomił skarżących o przedłużeniu terminu postępowania, uzasadniając to odmową sporządzenia opinii przez biegłego, a tym samym koniecznością powołania nowego biegłego w sprawie. Ponadto informowano, że ze względu na okres Świąt Wielkanocnych nie istnieje możliwość przeprowadzenia normatywnych pomiarów natężenia ruchu na ul. A. w Ł. Wyznaczono nowy termin załatwienia sprawy na 30 kwietnia 2021 r.

1 kwietnia 2021 r. do Burmistrza Miasta wpłynęła informacja o wprowadzeniu Tymczasowej Organizacji Ruchu (TOR) w obrębie drogi krajowej (DK) nr [...] oraz zamknięciu wyjazdu i wjazdu z ul. A. w Ł.

29 kwietnia 2021 r. wpłynęło ponaglenie na bezczynność Burmistrza Miasta Ł. 6 maja 2021 r. organ przesłał do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. odpowiedź na ponaglenie na bezczynność Burmistrza Miasta Ł. wraz z ponagleniem oraz odpisem akt sprawy.

18 maja 2021 r. wpłynęła skarga na bezczynność organu administracyjnego.

W odniesieniu do zarzutów strony skarżącej, dotyczących przewlekłości toczącego się postępowania administracyjnego Burmistrz podkreślił, że postępowanie prowadzone jest przewlekle, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności. Tymczasem w niniejszej sprawie zachodzą przeszkody obiektywne, niezależne od organu, które uniemożliwiają przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego, który jest dowodem istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy. Burmistrza wiążą zalecenia WSA w Łodzi, który w wyroku wytknął błędy organu, a ponadto wskazał przyczyny wadliwości opinii biegłego. W ocenie Sądu, biegły nie może prowadzić pomiarów natężenia ruchu drogowego w dni świąteczne z uwagi na to, iż nie są to dni reprezentatywne dla normalnego ruchu drogowego. Tym samym, nie jest możliwe wykonanie takich pomiarów, gdy ruch został sztucznie ograniczony poprzez całkowitą zmianę jego organizacji, a także wyłączono z ruchu skrzyżowania ul. A. z drogą krajową w związku z prowadzoną jej przebudową. W tej sytuacji, pomimo że organ dokłada wszelkich starań w celu zakończenia postępowania, nie jest to możliwe ze względu na fakt, że istotny dla rozstrzygnięcia sprawy dowód z opinii biegłego nie może być przeprowadzony.

Zdaniem organu, nie zasługuje na uwzględnienie argument strony skarżącej, iż Burmistrz od 1 grudnia 2020 r. nie podjął czynność zmierzających do wydania decyzji. Organ nie mógł podjąć postępowania we wskazanej dacie ze względu na to, że akta sprawy włącznie z wyrokiem WSA w Łodzi zwrócono do urzędu miejskiego dopiero 26 stycznia 2021 r. Burmistrz 3 lutego 2021 r. (po otrzymaniu dokumentów z kwarantanny) przystąpił do ponownego rozpatrzenia sprawy, w tym poinformował skarżących o trwających na drodze robotach budowlanych. W ocenie Burmistrza, nieprawdziwe jest zatem twierdzenie strony skarżącej, jakoby organ zataił tę informację. Ponadto, przebudowa drogi krajowej nr [...] w Ł. rozpoczęła się niemal rok wcześniej, tj. 11 marca 2020 r., co potwierdza załączona informacja ze strony internetowej Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad oraz kopie uzgodnień o zaopiniowaniu przez organ tymczasowych organizacji ruchu na czas prowadzonych robót budowlanych od 25 lutego 2020 r. do 28 kwietnia 2021 r. Zdaniem organu, powyższe okoliczności powinny być znane skarżącym, gdyż są powszechnie dostępne i z łatwością można się z nimi zapoznać. Jesienią 2020 r., przed wydaniem orzeczenia przez WSA w Łodzi, dla ruchu został zamknięty kolejny odcinek drogi - wyjazd z ul. A. na drogę krajową nr [...] w Ł. Wbrew zatem stanowisku skarżących, w ocenie organu, nie jest możliwe przeprowadzenie "normatywnych", jak to określił WSA w Łodzi, pomiarów natężenia ruchu drogowego w obrębie projektowanego zjazdu. Opinia biegłego sporządzona w warunkach drastycznej zmiany czynników ruchotwórczych na drodze byłaby nieprzydatna do rozstrzygnięcia istotnych okoliczności w sprawie.

Jak stwierdził organ, twierdzenie skarżących jakoby pomiary biegłego mogły mieć charakter prognoz, jest sprzeczne ze stanowiskiem WSA w Łodzi w tej sprawie, który przyjął za podstawę dokonania pomiarów natężenia ruchu z wytycznych "Zasady prowadzenia pomiarów ruchu i określania wielkości SDRR na drogach powiatowych i gminnych" i stwierdził, że czynności tych należy dokonać w odpowiednie dni i w odpowiednim czasie, zapewniającym normalny ruch pojazdów.

Sąd administracyjny wskazał, że zasady te mają logiczne uzasadnienie, bo chodzi o ustalenie normalnego ruchu pojazdów, w związku z czym pomiary na obszarze miasta także nie powinny być dokonywane w dniach, w których ruch pojazdów jest mniejszy lub większy od "normalnego ruchu drogowego" lub nie występuje z powodu zamknięcia drogi. Ponadto, aby opinia biegłego była pełnoprawnym dowodem w sprawie, koniecznym jest odwołanie się do danych empirycznych odnośnie sytuacji drogowej w obrębie ul. A. w Ł. Tymczasem nie jest możliwe spełnienie powyższych warunków w czasie przebudowy drogi oraz wyłączenia z ruchu skrzyżowania z drogą krajową nr [...] w Ł.

Reasumując, organ przyjął, że zgodnie ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, pomiary należy przeprowadzić w dni, w których występuje normalny ruch pojazdów, niezakłócony innymi czynnikami, które mogą zaburzać wyniki przeprowadzonych pomiarów bądź uniemożliwić ich przeprowadzenie.

Organ, odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych, stwierdził, że w każdej sprawie administracyjnej przy terminowym jej rozstrzygnięciu należy mieć na względzie nie tylko aspekt prawny, ale też okoliczności faktyczne, stopień skomplikowania sprawy, a zarzut bezczynności organu będzie można skutecznie postawić tylko w przypadku niedochowania należytej staranności.

Burmistrz podniósł, że w niniejszej sprawie nie jest możliwe przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego, który będzie dowodem pełnowartościowym, rzetelnym i pozwoli na rozstrzygnięcie istotnych okoliczności w sprawie. Organ jest związany okolicznościami obiektywnymi i niezależnymi od jego woli i determinacji. W ten sposób czynniki obiektywne warunkują rozstrzygnięcie sprawy w terminie, a dochowanie należytej staranności należy rozpatrywać w aspekcie zaistniałych okoliczności faktycznych i zdarzeń.

Postanowieniem z [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. po rozpatrzeniu ponaglenia wniesionego przez skarżących na bezczynność Burmistrza Miasta Ł. w sprawie niezałatwienia w terminie sprawy, dotyczącej wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi gminnej nr [...] - ul. A. w Ł. (działka nr 771/2) do nieruchomości na działce o nr ewidencyjnym 779/1 położonej przy ul. B./C. w Ł., a także w przedmiocie wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi gminnej nr [...] - ul. A. w Ł. (działka nr 771/3) do nieruchomości na działce o nr ewidencyjnym 779/1 położonej przy ul. A. w Ł., na podstawie art. 37 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735) oraz art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018 r., poz. 570), stwierdził bezzasadność ponaglenia.

W uzasadnieniu prawnym ww. decyzji SKO stwierdziło, że postępowanie przed Burmistrzem Miasta Ł. nie cechuje się nieuzasadnioną zwłoką. Czynności podejmowane przez organ w związku z wykonaniem uzupełniającej opinii biegłego na okoliczność sytuacji drogowej w obrębie projektowanych zjazdów nie przyczyniły się ani nie doprowadziły do przewlekłości postępowania. SKO zauważyło, że 3 marca 2021 r. organ wystosował zapytanie do firmy B., ul. D. 5D/7, [...] Ł., z prośbą o dokonanie wyceny oraz oszacowanie terminu wykonania uzupełniającej opinii zgodnej z orzeczeniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 31 stycznia 2020 r., która to firma 9 marca 2021 r. odmówiła jej wykonania. Jednocześnie 8 marca 2021 r., po powzięciu telefonicznej informacji o odmowie sporządzenia opinii przez wykonawcę, organ wystąpił do firmy C., z siedzibą [...] Ł., Al. E. nr 15a, z zapytaniem cenowym dotyczącym wykonania uzupełniającej opinii z zakresu ruchu drogowego na okoliczność sytuacji drogowej w obrębie projektowanych dwóch zjazdów publicznych. 9 marca 2021 r. wpłynęła oferta wykonawcy C., która zakładała termin realizacji dokumentacji na około 4 tygodnie od daty podpisania umowy. 22 marca 2021 r. organ, uzgadniając tymczasową organizację ruchu w obrębie drogi krajowej nr [...] powziął informację o czasowym zamknięciu dla ruchu skrzyżowania z ul. A. drogi krajowej nr [...].

Zdaniem SKO, postępowanie prowadzone przez organ ma charakter złożony i co do zasady powoduje potrzebę dokonania wielu czynności procesowych i wykorzystania licznych środków dowodowych mających na celu ustalenie stanu faktycznego sprawy. Burmistrz Miasta Ł. zobligowany jest przez wyrok WSA w Łodzi do zasięgnięcia opinii specjalisty. Specjalista w postępowaniu administracyjnym jest osobą niezależną od organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie. W sporządzaniu opinii specjalista/biegły zachowuje pełną samodzielność i o ostatecznej treści sporządzonej opinii decyduje on sam. Organ administracji publicznej nie ma wpływu na treść jego opinii, jak również ma ograniczony wpływ na sposób realizacji przez niego innych obowiązków związanych z wydaniem opinii.

Jak zauważyło SKO, wzmożona aktywność wnioskodawców (ich pełnomocnika), przejawiająca się w składaniu różnych możliwości rozwiązań komunikacyjnych jest ważna, ale nie decydująca.

Zdaniem SKO, o przewlekłości postępowania przed organem administracji można mówić, gdy czas jego trwania przekracza rozsądne granice, przy uwzględnieniu terminowości i prawidłowości czynności podjętych przez organ, a także stopnia zawiłości sprawy i postawy samej strony. Dokonując oceny postępowania prowadzonego przez Burmistrza Miasta Ł., SKO stwierdziło, że organ ten nie prowadzi postępowania w sposób przewlekły. Nie ma mowy o przewlekłości, gdy organ zmuszony jest uwzględnić zalecenia wskazane w wyroku WSA w Łodzi z 17 stycznia 2020 r., polegające na przeprowadzeniu uzupełniającej opinii specjalisty/biegłego. SKO podkreśliło, iż pominięcie wytycznych WSA mogłoby być rozpatrywane w ramach uchybienia procesowego, mogącego uzasadnić stosowanie art. 138 § 2 k.p.a., zaś przed sądem administracyjnym w ramach art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w przypadku wykazania istotnego wpływu tego uchybienia na wynik sprawy.

Mając na względzie ustalony stan faktyczny sprawy, SKO stwierdziło, że podejmowane przez Burmistrza Miasta Ł. czynności procesowe charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a. i nie mają charakteru czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Ponadto, Burmistrzowi Miasta Ł. nie można skutecznie przedstawić zarzutu niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie. Konstatując powyższe, SKO uznało, że prowadzone postępowanie przez Burmistrza Miasta Ł. nie jest przewlekłe.

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału III WSA w Łodzi z 21 czerwca 2021 r. przedmiot skargi określony został jako skarga na bezczynność i przewlekłość organu w sprawie wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu, natomiast zarządzeniem z 10 sierpnia 2021 r. sprawę skierowano do rozpoznania w trybie uproszczonym w oparciu o art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

W myśl art. 3 § 2 pkt.1 - 4a i 8 - 9 wymienionej ustawy kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:

1) decyzje administracyjne;

2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;

3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie;

4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;

4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających;

5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;

6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;

7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;

8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;

9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV-VI Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Zgodnie z treścią art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

W myśl art. 149 § 1a p.p.s.a., sąd stwierdza jednocześnie, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z treścią art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

W niniejszej sprawie skarżący zarzucają Burmistrzowi Miasta Ł. przewlekłość i bezczynność w sprawie dotyczącej wydania zezwolenia na lokalizację zjazdów publicznych.

Skarżący przed wniesieniem skargi wyczerpali tryb postępowania, o którym mowa w art. 52 § 1 p.p.s.a., gdyż 26 kwietnia 2021 r. skierowali ponaglenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na bezczynność Burmistrza Miasta Ł. w załatwieniu ich wniosku.

Wskazać należy, że zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami, prowadzącymi do jej załatwienia. Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy ( art. 77 i 77 § 1 k.p.a.). Stosownie do treści art. 35 § 1 i § 3 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy, od wszczęcia postępowania. W myśl natomiast art. 36 § 1 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie wniesienia ponaglenia.

W świetle przepisu art. 37 § 1 k.p.a. przyjmuje się, że bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie a art. 36 § 1 (art. 37 § 1 k.p.a.), natomiast o przewlekłości można mówić wówczas, gdy postępowanie administracyjne prowadzone jest dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.), przy czym Sąd w składzie orzekającym akceptuje i przyjmuje za własny pogląd, zgodnie z którym o przewlekłym prowadzeniu postępowania w rozumieniu tego przepisu można mówić tylko wówczas, gdy jeszcze nie upłynął termin do wydania decyzji określony według przepisów wskazanych w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., a organ przy nałożeniu należytej staranności mógłby sprawę załatwić przed upływem tych terminów. Po ich upływie ocenie może podlegać jedynie stan bezczynności organu (v. postanowienie NSA z 4 grudnia 2019 r. sygn. akt II OSK 2317/19).

Wnosząc do organu administracji publicznej żądanie określonej treści, strona może domagać się rozstrzygnięcia o swoich prawach i obowiązkach na podstawie i w granicach zakreślonych obowiązującymi przepisami prawa, przy zachowaniu ogólnych zasad regulujących problematykę terminów załatwiania spraw administracyjnych. Dla stwierdzenia stanu bezczynności nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich przyczyn akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności czy bezczynność została spowodowana zawinionym lub niezawinionym brakiem działania organu, przy czym okoliczności te mogą mieć znaczenie w razie rozstrzygania przez sąd o konieczności zastosowania oraz skali środków mających dyscyplinować organ przed popadaniem w powyższy stan na przyszłość.

Skarżący zarzucając organowi administracji bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania nie dostrzegają, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w prawomocnym wyroku z dnia 17 stycznia 2020 r., sygn. akt III SA/Łd 892/19 uznał możliwość rozpatrzenia wniosków skarżących tylko w przypadku wykonania pomiarów natężenia ruchu pojazdów, przeprowadzonych w dniach reprezentatywnych dla "normalnego" ruchu drogowego na ulicy A.

Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia.

Organ mógł wydać decyzje w niniejszej sprawie jedynie w przypadku uzyskania miarodajnej opinii rzeczoznawcy w zakresie "normalnego" ruchu na ulicy A. Taka opinia nie mogła jednak zostać sporządzona, bowiem po zwrocie organowi akt z sądu (26 stycznia 2021 r.) nadal trwała przebudowa drogi krajowej nr [...]. W związku z tym uległa zmianie organizacja ruchu, powodując zmianę jego natężenia na ulicy A.

O powyższej okoliczności poinformowano stronę w zawiadomieniu z dnia 3 lutego 2021 r. Organ ponadto podejmował czynności zmierzające do ustalenia na jakim etapie znajduje się rozbudowy drogi i nawiązania kontaktu z ewentualnym wykonawcą opinii.

Firma B. odmówiła jej wykonania ze względu na dużą ilość zamówień. Natomiast firma C. w Ł., w piśmie z dnia 11 czerwca 2021 r., wyjaśniła iż termin wykonania umowy do połowy marca 2021 był nierealny, cyt. " Z uwagi na trwające roboty drogowe związane z rozbudową drogi krajowej Nr [...] na odcinku od km 311+617 do 314+835 – przejście przez Ł., nie jest możliwe wykonanie pomiarów ruchu na drodze gminnej nr [...] – ul. A., które byłyby miarodajne i adekwatne do faktycznie występującego natężenia ruchu drogowego".

W zaistniałej sytuacji, w ocenie sądu, organ nie pozostawał w bezczynności, ani nie można przypisać mu przewlekłego prowadzenia postepowania.

Uzyskanie miarodajnych pomiarów natężenia ruchu na ulicy A. było możliwe dopiero po zakończeniu robót związanych z rozbudową drogi krajowej Nr [...] na odcinku od km 311+617 do 314+835, a także innych robót, których kontynuacja miała wpływ na zmiany natężenia ruchu na ulicy A.

Wydanie decyzji w oparciu o opinię sporządzoną przed zakończeniem ww. robót drogowych oznaczałoby przyznanie mocy dowodowej opinii nie odzwierciedlającej "normalnego" ruchu na ulicy A. Stanowiłoby także naruszenie przepisu art. 153 p.p.s.a., to jest procedowanie wbrew wskazaniom co do dalszego postępowania zawartym w prawomocnym wyroku sądu.

Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.

is