Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 76/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-03-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Durzyńska Sędziowie WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) Protokolant starszy referent Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2017 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i umorzenia postępowania oddala skargę.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] po rozpoznaniu odwołania M. S. od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. [...], którą odmówiono zmiany decyzji nr [...] z dnia [...] października 2013 r. w sprawie przyznania prawa do dodatku do zasiłku rodzinnego na drugie dziecko (S. K. ur. [...] stycznia 2012 r.) z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego – opieka nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym w trakcie jednego porodu, uchyliło powyższą decyzję w całości i umorzyło postępowanie organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu organ przedstawił następująco stan sprawy:

Prezydent Miasta [...], po rozpoznaniu wniosku M. S., decyzją z dnia [...] października 2013 r., [...] przyznał M. S. zasiłek rodzinny na dziecko: I. S. ur. [...] stycznia 2012 r., od dnia 1 listopada 2013 r. do dnia 31 października 2014 r. w wysokości [...] zł miesięcznie oraz dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego – opieka nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym w trakcie jednego porodu oraz przyznał zasiłek rodzinny na dziecko K. S., u. [...] stycznia 2012 r. od dnia 1 listopada 2013 r. do dnia 31 października 2014 r. w wysokości [...] zł miesięcznie. Decyzja ta stała się prawomocna.

W dniu 14 września 2015 r. do Prezydenta Miasta [...] wpłynęło pismo M. S. zatytułowane: Wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego o przyznanie drugiego dodatku do zasiłku rodzinnego na drugie dziecko urodzone podczas jednego porodu. W piśmie tym Strona wskazała, że wnosi o wznowienie postępowania administracyjnego odnośnie drugiego dodatku na drugie dziecko ur. podczas jednego porodu, ponieważ uważa, że taki dodatek jej się należy zgodnie z art. 9 ust. 4 art. 10 ust. 1 i 2. Podniosła, że odwołanie się od decyzji [...] do Samorządowego Kolegium Odwoławczego skutkowało tym iż przyznano jej żądany dodatek odnośnie decyzji: [...] z dnia [...].11.2012 r.

Prezydent Miasta [...], w związku z powyższym wnioskiem, w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, postanowieniem z dnia [...] października 2015 r. nr [...], odmówił wznowienia postępowania w sprawie postępowania zakończonego wydaniem decyzji nr: [...] z dnia [...] października 2013 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu zażalenia M. S., postanowieniem z dnia [...] listopada 2015 r., uchyliło ww. postanowienie z dnia [...] października 2015 r. w całości. Uzasadniając swe stanowisko Kolegium wskazało, iż z wniosku Strony nie wynika wola wznowienia postępowania.

Następnie Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r., Nr [...], umorzył postępowanie w sprawie zmiany własnej decyzji ostatecznej. Jednocześnie, pismem z tego samego dnia, Prezydent Miasta [...] zawiadomił M. S., iż prowadzi postępowanie administracyjne z Jej wniosku w sprawie uznania, że decyzja Nr [...] z dnia [...] października 2013 r. w sprawie przyznania ww. prawa do zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami została wydana w następstwie błędu organu w trybie art. 31 w związku z art. 32 ustawy o świadczeniach rodzinnych z dnia 28 listopada 2003 r. (Dz. U. Z 2015, poz. 114 z póżn. zm.).

W wyniku przeprowadzonego postępowania, Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r., [...] , odmówił zmiany decyzji własnej nr [...] z dnia [...] października 2013 r. w sprawie przyznania prawa do dodatku do zasiłku rodzinnego na drugie dziecko: (S. K. ur. [...] stycznia 2012 r.) z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego - opieka nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym w trakcie jednego porodu. M. S. złożyła odwołanie od ww. decyzji wyrażając niezadowolenie z takiego załatwienia sprawy, kwestionując ustalenia poczynione przez organ pierwszej instancji.

W wyniku rozpoznania powyższego odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], decyzją z dnia [...] lutego 2016 r., [...] uchyliło ww. decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r, nr [...], odmówił zmiany decyzji własnej nr [...] z dnia [...] października 2013 r. w sprawie przyznania prawa do dodatku do zasiłku rodzinnego na drugie dziecko (S. K. ur. [...] stycznia 2012 r.,) z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego opieka nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym w trakcie jednego porodu.

Od decyzji tej M. S., złożyła odwołanie, wyrażając niezadowolenie z wydanej decyzji, kwestionując ustalenia poczynione przez organ pierwszej instancji, wskazując jednocześnie, iż postępowanie w przedmiotowej sprawie jest prowadzone w sposób przewlekły, biurokratyczny i krzywdzący dla jej córki. Zaznaczyła, iż wnioskowany dodatek do zasiłku rodzinnego Jej się należy, co potwierdza uchwała NSA z dnia 26 czerwca 2014 r. o sygn. akt I OPS 15/13.

Rozpoznając sprawę organ podniósł, że:

Jednym ze świadczeń rodzinnych jest zasiłek rodzinny który, stosownie do art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992), ma na celu częściowe pokrycie wydatków na utrzymanie dziecka. Osobie uprawnionej do zasiłku a więc m. in. rodzicowi dziecka, przysługuje dodatek do zasiłku rodzinnego, w tym, określony w przepisie art. 10 ust. 1 cyt. ustawy dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego. Stosownie do tego przepisu, dodatek ten przysługuje matce lub ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka, jeżeli dziecko pozostaje pod jego faktyczną opieką, uprawnionemu do urlopu wychowawczego, nie dłużej jednak niż przez okres:

24 miesięcy kalendarzowych;

36 miesięcy kalendarzowych, jeżeli sprawuje opiekę nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu;

72 miesięcy kalendarzowych, jeżeli sprawuje opiekę nad dzieckiem legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności albo o znacznym stopniu niepełnosprawności. Wysokość tego dodatku wynosi 400 zł miesięcznie, o czym stanowi przepis art. 10 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, iż Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] października 2013 r., Nr [...], przyznał M. S. zasiłek rodzinny na dzieci: I. S. i K. S. oraz dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego - opieka nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym w trakcie jednego porodu. Niniejsze świadczenia rodzinne zostały przyznane na okres zasiłkowy 2013/2014, tj. od dnia 1 listopada 2013 r. do dnia 31 października 2014 r.

Z wniosku M. S. z dnia 14 września 2015 r., a także dalszej korespondencji kierowanej przez nią, zarówno do Prezydenta Miasta [...], jak i Samorządowego Kolegium Odwoławczego, tj. pisma z dnia 28 września 2015 r., zażaleń na postanowienia z dnia [...] października 2015 r. Nr [...] i Nr [...], odmawiających wznowienia postępowania, a także odwołania od ww. decyzji z dnia [...] stycznia 2016 r., Nr [...], wyraźnie wynika, iż intencją Strony jest uzyskanie dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego na drugie dziecko w okresie zasiłkowym 2013/2014. Strona swe żądanie uzasadnia okolicznością, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r., [...], uchyliło punkt 2 decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2014 r., Nr [...], dotyczący przyznania zasiłku rodzinnego na dziecko: K. S., ur. [...] stycznia 2012 r. na okres zasiłkowy 2014/2015 w wys. [...] zł miesięcznie i przyznało zasiłek rodzinny na K. S. ur. 27 stycznia 2012 r. na okres zasiłkowy 2014/2015 w wys. [...] zł miesięcznie oraz dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego - opieka nad więcej niż jednym dzieckiem w trakcie trwania jednego porodu od dnia 1 listopada 2014 r. do dnia 31 października 2015 r. w wysokości 400 zł miesięcznie, w pozostałej zaś części decyzję tę utrzymując w mocy. W tej sytuacji M. S. wniosła o przyznanie jej dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem, K. S., w okresie korzystania z urlopu wychowawczego także w okresie zasiłkowym 2013/2014, w którym świadczenia rodzinne zostały Jej przyznane decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2013 r., Nr [...], poprzez zmianę tej decyzji w trybie przepisów art. 31 i art. 32 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Taki zakres wniosku wynika wprost z treści pisma Strony z dnia 28 września 2015 r., znajdującego się w aktach sprawy.

Także w odwołaniu od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2016 r, Nr [...], Pani M. S. wskazała, iż żąda zmiany decyzji tego organu z dnia [...] października 2013 r. W trybach art. 31 ustawy o oświadczeniach rodzinnych w związku z art. 163 Kpa.

W decyzji Kolegium z dnia [...] lutego 2016 r., [...] organ wyjaśnił, że zmiana kwestionowanej przez Stronę decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2013 r. nie może mieć miejsca w trybie przepisu art. 32 ustawy o świadczeniach rodzinnych w zw. z art. 163 Kpa. W sytuacji bowiem kiedy upłynął już okres na jaki świadczenie zostało przyznane (a z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie), brak jest podstaw do uchylenia lub zmiany decyzji przyznającej świadczenie pielęgnacyjne w trybie art. 32 ust. 1 ustawy oświadczeniach rodzinnych. Takie stanowisko jest utrwalone w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, m.in. w wyrokach z dnia 19 stycznia 2009 r. sygn. Akt I OSK 535/08 i z dnia 3 listopada 2011 r., sygn. Akt I OSK 1035/11.

Jednakże zdaniem organu M. S. swe żądania przyznania drugiego dodatku do zasiłku rodzinnego na drugie dziecko urodzone podczas jednego porodu w istocie oparła o przepis art. 31 ustawy o świadczeniach rodzinnych, który stanowi że jeżeli odmowa przyznania świadczeń rodzinnych lub ustalenie ich wysokości były następstwem błędu podmiotu realizującego zadania w zakresie świadczeń rodzinnych, wypłata świadczeń rodzinnych może nastąpić za 3 lata wstecz, licząc od dnia zawiadomienia o popełnieniu błędu lub dnia wydania decyzji prostującej błąd z urzędu. Przepis ten został wskazany przez Prezydenta Miasta [...] w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji.

Podkreślenia wymaga, zdaniem organu, że zarówno w orzecznictwie jak i piśmiennictwie prawniczym nie ma jednolitości co do charakteru regulacji zawartej w art. 31 ustawy o świadczeniach rodzinnych Prezentowany jest bowiem pogląd, że stanowi on podstawę do wszczęcia, prowadzenia i zakończenia nadzwyczajnego postępowania administracyjnego w sprawie sprostowania błędu w decyzji dotychczasowej. Postępowanie to wszczynane jest na wniosek lub z urzędu i może zakończyć się decyzją prostującą błąd przez ustalenie prawa do świadczenia lub ustalenie innej jego wysokości. Postępowanie w trybie art. 31 ustawy o świadczeniach rodzinnych może być prowadzone, gdy nie zachodzą podstawy do wzruszenia na podstawie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego decyzji •ostatecznej, wydanej na skutek błędu organu (por. A. Korcz, W. Maciejko, Świadczenia rodzinne. "Komentarz, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2007, s. 404 czy wyroki WSA w Krakowie z dnia 1 sierpnia 2015r. sygn. akt III Sa/Kr 1321/14 i WSA w Rzeszowie z dnia 23 czerwca 2015r. sygn. akt II SA/Rz 145/15 publ. CBOSA). W wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 22 sierpnia 2007r., sygn. akt II SA/Rz 373/07 twierdzi się nadto, że przepis art. 31 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie nakazuje, w przypadku zawiadomienia organu o błędzie przez uprawnionego, wydawania odrębnej decyzji prostującej błąd. Sprostowanie błędu polega w tym przypadku na ustaleniu w drodze decyzji prawa do świadczenia w prawidłowej wysokości za określony czas, ze wskazaniem oczywiście decyzji, zawierającej błąd w rozumieniu art. 31 ustawy.

Organ podziela jednak stanowisko, wedle którego art. 31 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie stanowi podstawy prawnej usuwania z obrotu prawnego nielegalnej lub niezasadnej decyzji odmownej, a warunkiem wstępnym podjęcia wypłaty świadczeń rodzinnych za okres wsteczny jest wznowienie przez organ właściwy na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 Kpa postępowania zakończonego wydaniem wadliwej decyzji ostatecznej o odmowie przyznania prawa do świadczeń albo o przyznaniu świadczeń w zaniżonej wysokości oraz wydanie w tym postępowaniu nowej decyzji przyznającej prawo do świadczenia lub określające wyższą wysokość świadczenia. Nowa decyzja stanowi wówczas podstawę prawną wypłaty świadczeń zgodnie z art. 31 ustawy o świadczeniach rodzinnych (por. Świadczenia rodzinne Komentarz Renata Babińska-Górecka, Monika Lewandowicz-Machnikowska Wrocław 2010 str. 364). Organ zwraca uwagę, iż przepis art. 31 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie stanowi podstawy prawnej wydania samoistnej decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 104 K.p.a. Przepis ten statuuje jedynie termin przedawnienia roszczenia o wypłatę świadczeń i nie jest nadzwyczajnym trybem wzruszenia decyzji administracyjnej, czy też usuwania jej z obrotu prawnego. Zdaniem organu podzielającego stanowisko prezentowane przez doktrynę (por. G. Zalas, Postępowanie w sprawach świadczeń rodzinnych, teza 10 Casus s. 15). przepis ten należy rozumieć jako przepis szczególny regulujący możliwość przyznania stronie swego rodzaju rekompensaty (odszkodowania) w sytuacji, gdy wadliwa i w dodatku niekorzystna dla strony decyzja ostateczna zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego w sposób przewidziany przepisami kodeksu lub na skutek złożenia przez stronę (prokuratora) skargi do sądu administracyjnego. Jednak eliminacja decyzji administracyjnej, na podstawie której przyznano M. S. tylko jeden dodatek, z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, nie miała miejsca.

W .związku z tym organ uznał, iż zaskarżona decyzja została wydana bez podstawy prawnej. Okoliczność ta wywołuje zdaniem organu konieczność umorzenia postępowania prowadzonego przez organ pierwszej instancji, na podstawie art. 105 § 1 Kpa.

W tym stanie sprawy koniecznym stało się zatem uchylenie decyzji Prezydenta miasta W.. z dnia [...] sierpnia 2016 r. w całości i umorzenie postępowania w pierwszej instancji w całości, stosownie do treści art. 138 § 1 pkt 2 Kpa.

Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2016 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła M. S. zarzucając jej:

1. naruszenie prawa materialnego tj. błędne zastosowanie art. 31 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez przyjęcie, że przepis ten nie stanowi samodzielnej podstawy do wszczęcia, prowadzenia i zakończenia nadzwyczajnego postępowania administracyjnego w sprawie wyeliminowania błędu w decyzji dotychczasowej;

2. naruszenie przepisów postępowania tj.

– naruszenie art. 7 Kpa, poprzez załatwienie sprawy w sposób naruszający słuszny interes stron oraz błędne ustalenie stanu faktycznego;

– art. 8 i 9 Kpa, poprzez prowadzenie postępowania administracyjnego w sposób podważający zaufanie obywateli do organów administracji publicznej;

– naruszenie art. 107 § 1 i 3 Kpa poprzez brak uzasadnienia prawnego zaskarżonej decyzji w części dotyczącej zmiany stanowiska organu w tej samej sprawie wyrażonej w decyzji SKO w [...] z dnia [...].02.2016 r. (nr [...]) oraz błędne przywołanie w uzasadnieniu decyzji okoliczności dotyczących innego postępowania;

– naruszenie art. 110 kpa poprzez zmianę stanowiska organu w tej samej sprawie wyrażonej w ostatecznej decyzji SKO w [...] z dnia [...].02.2016 r. (nr [...];

– naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa poprzez zastosowanie w sprawie, w której brak do tego przesłanek.

i wniosła o jej uchylenie w całości oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania.

W ocenie strony skarżącej zaskarżona decyzja narusza obowiązujący porządek prawny i powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. Organy administracji publicznej w sprawie niniejszej prowadziły postępowanie w sposób naruszający uzasadniony interes skarżącej (art. 7 Kpa). Analiza dokumentów sprawy może też prowadzić do wniosku, że organ I instancji nie podejmował działań zmierzających do wyjaśnienia sprawy, ale skupiał się na wyszukiwaniu argumentacji umożliwiającej negatywne rozstrzygnięcie. Już na wstępnym etapie tego postępowania, kiedy Skarżąca wniosła o "wszczęcie postępowania administracyjnego o przyznanie drugiego dodatku do zasiłku rodzinnego na drugie dziecko urodzone podczas jednego porodu" (pismo Skarżącej z 14.09.2015 r.) Prezydent Miasta [...] wezwał ją do wskazania podstawy prawnej wznowienia postępowania Po zajęciu stanowiska w tej sprawie przez Skarżącą (pismo z 28.09.2015 r.) Organ I instancji wydał postanowienie o odmowie wznowienia postępowania, a w uzasadnień tego orzeczenia podał, że nawet gdyby strona Skarżąca podała podstawę wznowienia postępowania z art 145 Kpa, to i. tak jej wniosek nie mógłby zostać uwzględniony z powodu przekroczenia terminu przewidzianego w art. 148 Kpa.

Takiego postępowania organu i instancji nie można uznać za zgodne z art. 7-9 Kpa. Organ administracji nie tylko nie informował strony o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy, ale zastawił na stronę swego rodzaju pułapkę: zobowiązał bowiem do określenia podstawy prawnej wznowienia postępowania, chociaż niezależnie od tej podstawy w swoim orzeczeniu wskazywał na przekroczenie terminu do wystąpienia z przedmiotowym wnioskiem.

Takie działanie w ocenie strony skarżącej jest nie tylko sprzeczne z zasadami Kpa, ale też trudne do pogodzenia z podstawami funkcjonowania demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji).

W ocenie strony skarżącej w przedmiotowej sprawie uzasadnione jest podjęcie rozstrzygnięcia o zmianie decyzji ostatecznych w przedmiocie przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego na drugie dziecko urodzone podczas jednego porodu w trybie art. 31 ustawy o świadczeniach rodzinnych w związku z art. 163 Kpc. Taki sposób procedowania pozwoliłby na załatwienie sprawy w sposób zgodny z zasadami Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 7, 8 i 12), a jednocześnie z uwzględnieniem wykładni prawa przedstawionej w przywołanej już wyżej uchwale NSA z 26-06-2014 r. (sygn.: I OPS 15/13).

Podkreślenia wymaga, że w zaskarżonej decyzji SKO zajęło stanowisko sprzeczne ze stanowiskiem zajętym przez ten sam organ, w tej samej sprawie we wcześniejszej decyzji z [...].02.2016 r. (porównanie treści fragmentów uzasadnień powyżej). Jednocześnie w uzasadnieniu decyzji nie wyjaśniono przesłanek jakimi kierował się organ podejmując zaskarżone rozstrzygnięcie. Przywołanie orzecznictwa sądów administracyjnych nie może być w takiej sytuacji uznane za wystarczające.

Dodatkowo należy wskazać, że w uzasadnieniu decyzji przedstawiono stan faktyczny obejmujący postępowanie w sprawie zmiany decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...].11.2012 r. nr [...], a przedmiotowe postępowanie dotyczy zmiany decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] 10.2013 r nr [...], co stanowi dodatkową przesłankę przemawiającą za wyeliminowaniem z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 za zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną.

(art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.)

Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2016 r. uchylająca decyzję Prezydenta miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r., którą odmówiono zmiany decyzji do dodatku do zasiłku rodzinnego na drugie dziecko z tytułu opieki na dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym w trakcie jednego porodu.

Podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 114 ze zm.), zwane dalej ustawą.

Instytucja wnioskowanego dodatku do zasiłku rodzinnego została uregulowana w art. 10 ww. ustawy, który stanowi, że przysługuje on w okresie korzystania z urlopu wychowawczego matce lub ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka, jeżeli dziecko pozostaje pod jego faktyczną opieki, uprawnionemu do urlopu wychowawczego, nie dłużej jednak niż przez okres:

1) 24 miesięcy kalendarzowych;

2) 36 miesięcy kalendarzowych, jeżeli sprawuje opiekę nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu;

3) 72 miesięcy kalendarzowych, jeżeli sprawuje opiekę nad dzieckiem legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności albo o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Dodatek przysługuje w wysokości 400,00 zł miesięcznie (ust. 2). Zgodnie z art. 23 ust. 1 ustawy ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych oraz ich wypłata następują odpowiednio na wniosek małżonków, jednego z małżonków, rodziców, jednego z rodziców (...).

Należy podkreślić, że w orzecznictwie sądów administracyjnych nie było jednolitości w zakresie interpretacji przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Z jednej strony wskazywano, iż dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego przysługuje w wysokości 400 zł miesięcznie - bez względu na liczbę dzieci urodzonych podczas jednego porodu, natomiast okoliczność, że osoba uprawniona sprawuje faktycznie opiekę nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu, ma wpływ jedynie na wydłużenie okresu pobierania przedmiotowego dodatku.

Pojawiło się również odmienne stanowisko w tej kwestii uznające, iż dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego w sytuacji urodzenia więcej niż jednego dziecka podczas jednego porodu przysługuje osobno na każde z dzieci.

Istniejące rozbieżności stały się powodem podjęcia uchwały przez Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 26 -czerwca 2014.r:, w której stwierdzono, że dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, o którym mowa w art. 10 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w przypadku korzystania z urlopu wychowawczego w celu sprawowania opieki nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu, przysługuje do zasiłku rodzinnego na każde z tych dzieci (sygn. akt I OPS 15/13).

Uchwała ta została podjęta w oparciu o art. 15 § 1 pkt 2 p.p.s.a.- wyjaśnienie przepisów prawnych, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych, a nie w oparciu o art. 15 § 1 pkt 2 p.p.s.a – rozstrzygnięcie zagadnień prawnych budzących poważne wątpliwości w konkretnej sprawie sądowoadministrcyjnej.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę w pełni podziela stanowisko wyrażone ww. uchwale - jednak ta interpretacja wiąże sądy jedynie wobec spraw, które były rozstrzygane przez organy po dniu jej podjęcia.

Ponadto wyjaśnić należy, że zgodnie z treścią art. 269 p.p.s.a. dokonana w uchwale składu poszerzonego interpretacja przepisów prawa administracyjnego jest wiążąca dla zwykłych i rozszerzonych składów orzekających. Jest ona wiążąca w tym sensie, że składowi sądu administracyjnego rozpoznającemu sprawę nie wolno samodzielnie przyjmować wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego. Z przepisu tego wynika, iż podjęcie przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały bezpośrednio nie wiąże organów administracji publicznej rozstrzygających indywidualne sprawy. Uchwały składów poszerzonych Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowią bowiem instrument ujednolicania orzecznictwa sądów administracyjnych. Dlatego też zarzut skargi dotyczącej zmiany stanowiska organu w przedmiotowej sprawie jest nieuzasadniony. Tym bardziej, że przy podejmowaniu decyzji w dniu [...].02.2016 r. stan faktyczny był taki sam ale była już podjęta przez NSA uchwała.

W przedmiotowej sprawie Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. odmówił zmiany decyzji administracyjnej z dnia [...] października 2013 r. na podstawie art. 31 i art. 32 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych.

Art. 31 ww. ustawy stanowi: "Jeżeli odmowa przyznania świadczeń rodzinnych lub ustalenie ich wysokości były następstwem błędu podmiotu realizującego zadania w zakresie świadczeń rodzinnych, wypłata świadczeń rodzinnych może nastąpić za 3 lata wstecz, licząc od dnia zawiadomienia o popełnieniu błędu lub dnia wydania decyzji prostującej błąd z urzędu".

Dokonując analizy akt sprawy i kierując się brzmieniem tego przepisu Prezydent Miasta [...] nie znalazł podstaw do zmiany decyzji z dnia [...] października 2013 r. wobec braku błędu, o którym mowa w art. 31 uznając, że decyzja została wydana prawidłowo, gdyż inna wykładnia nie była błędem skoro nawet orzecznictwo sądów administracyjnych nie było jednolite.

Prezentowany jest pogląd, że stanowi on podstawę do wszczęcia, prowadzenia i zakończenia nadzwyczajnego postępowania administracyjnego w sprawie sprostowania błędu w decyzji dotychczasowej. Postępowanie to wszczynane jest na wniosek lub z urzędu i może zakończyć się decyzją prostującą błąd przez ustalenie prawa do świadczenia lub ustalenie innej jego wysokości. Postępowanie w trybie art. 31 może być prowadzone, gdy nie zachodzą podstawy do wzruszenia na podstawie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego decyzji ostatecznej, wydanej na skutek błędu organu (por. A. Korcz, W. Maciejko, Świadczenia rodzinne. Komentarz, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2007, s. 404 czy wyroki WSA w Krakowie z dnia 1 sierpnia 2015r. sygn. akt III Sa/Krl321/14 i WSA w Rzeszowie z dnia 23 czerwca 2015r. sygn. akt II SA/Rz 145/15 pub!. CBOSA).

Istnieje też odmienne stanowisko, zgodnie z którym przepis ten nie stanowi samodzielnej podstawy prawnej do wydania decyzji zmieniającej wcześniejsze ostateczne rozstrzygnięcie. Należy go rozumieć jako przepis szczególny, regulujący możliwość przyznania stronie swego rodzaju rekompensaty (odszkodowania) w - sytuacji, gdy wadliwa i w dodatku niekorzystna dla strony decyzja ostateczna zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego w sposób przewidziany przepisami kodeksu lub na skutek złożenia przez stronę (prokuratora) skargi do sądu administracyjnego (por. G. Zalas, Postępowanie w sprawach świadczeń rodzinnych, teza 10 Casus s. 15).

Uznaje się również, że art. 31 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie stanowi podstawy prawnej usuwania z obrotu prawnego nielegalnej lub niezasadnej decyzji odmownej, a warunkiem wstępnym podjęcia wypłaty świadczeń rodzinnych za okres wsteczny jest wznowienie przez organ właściwy na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 kpa postępowania zakończonego wydaniem wadliwej decyzji ostatecznej o odmowie przyznania prawa do świadczeń albo o przyznaniu świadczenia w zaniżonej wysokości oraz wydanie w tym postępowaniu nowej decyzji przyznającej prawo do świadczenia lub określającej wyższą wysokość świadczenia. Nowa decyzja stanowi wówczas podstawę prawną wypłaty świadczenia zgodnie z ww. art. 31 (por. Świadczenia rodzinne Komentarz Renata Babińska-Górecka, Monika Lewandowicz-Machnikowska Wrocław 2010 str. 364).

Sąd orzekający w niniejszej sprawie uznał tak jak organ w zaskarżonej decyzji, że art. 31 ustawy nie stanowi samodzielnej podstawy prawnej do wydania decyzji zmieniającej wcześniejsze ostateczne rozstrzygnięcie – co pozostaje w zgodzie z utrwalonym stanowiskiem doktryny, iż wadliwe decyzje podlegają wyeliminowaniu z obrotu prawnego w nadzwyczajnych trybach postępowania określonych w kodeksie postępowania administracyjnego oraz w ustawach szczególnych.

Analiza tego przepisu prowadzi do wniosku, że nie służy on do merytorycznej modyfikacji dotychczasowych decyzji, lecz uzyskaniu przez stronę rekompensaty za błędne wydanie decyzji. Przewiduje on bowiem wyłącznie możliwość wstecznej wypłaty świadczeń rodzinnych za okres 3 lat, wskazując przy tym zdarzenia, od których ten okres należy liczyć. Wydanie decyzji prostującej błąd z urzędu jest jednym z tych zdarzeń. Natomiast samo podjęcie wypłaty świadczeń rodzinnych za okres wsteczny wymaga uprzedniego wzruszenia decyzji ostatecznej o odmowie przyznania prawa do świadczeń albo o przyznaniu świadczenia w zaniżonej wysokości oraz wydania w tym postępowaniu nowej decyzji przyznającej prawo do świadczenia lub określającej wyższą wysokość świadczenia, która to decyzja stanowi wówczas podstawę prawną wypłaty świadczenia zgodnie z art. 31 (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 lutego 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 933/15 oraz wyrok WSA w Kielcach z dnia 5 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Ke 162/16). Z kolei wyeliminowanie niekorzystnej, wadliwej decyzji z obrotu prawnego i wydanie nowego rozstrzygnięcia powinno odbyć się w nadzwyczajnych trybach postępowania określonych w kodeksie postępowania administracyjnego oraz w ustawach szczególnych, do których nie sposób zaliczyć art. 31 ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Z kolei odnosząc się do argumentacji skargi wskazującej za zaistnienie przesłanki do zastosowania art. 31 u.ś.r., wyjaśnienia wymaga, że pod pojęciem błędu organu realizującego zadania w zakresie świadczeń rodzinnych należy rozumieć niezastosowanie się do obowiązujących przepisów prawa lub oczywiście błędne ich zastosowanie. Chodzi tu więc o sytuację, gdy z prostego zestawienia przepisu i rozstrzygnięcia wynika, że organ wadliwie go zastosował lub go w ogóle nie zastosował, co nie miało miejsca w rozpatrywanej sprawie.

Prezydent Miasta [...] rozpoznając wniosek skarżącej o przyznanie świadczenia zastosował przepis art. 10 u.ś.r. zgodnie z jego literalnym brzmieniem i przekonaniem, które znajdowało oparcie w orzecznictwie, iż taki sposób interpretacji jest prawidłowy. Już sam ten fakt wyklucza przyjęcie, iż ustalenie wysokości świadczeń w sposób odmienny od później dokonanej wykładni prawa w uchwale przez NSA nastąpiło na skutek błędu organu. Również w wyroku z dnia 17 sierpnia 2016 r., sygn." akt I OSK 2937/15 NSA uznał, że ujednolicenie wykładni przepisów prawa zapoczątkowane uchwałą NSA nie daje podstaw do twierdzenia, że decyzje wcześniej wydane w oparciu o niezaakceptowaną w uchwale wykładnię przepisów prawa obarczone są błędem, o którym mowa w art. 31 u.ś.r.

Oznacza to, że w sprawie nie mamy do czynienia z oczywistością błędu w zastosowaniu art. 10 ust. 1 u.ś.r., a zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 31 i art. 10 ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz przepisów Konstytucji art. 7, art. 8 i art. 9 Kpa są nieuzasadnione.

Nie sposób bowiem przyjąć, aby zaskarżona decyzja w jakikolwiek sposób uchybiała zasadzie pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, czy zasadzie praworządności. Natomiast uwzględnienie słusznego interesu strony i interesu społecznego nie może powodować naruszenia przepisów prawa materialnego i prowadzić do rozstrzygnięcia niezgodnego z nimi.

Ponadto nie do zaakceptowania jest pogląd, że zmiana wykładni przepisu miałaby stanowić podstawę do zmiany decyzji wydanej wcześniej gdyż w takiej sytuacji doszłoby do zachwiania zasady trwałości decyzji i permanentnego wszczynania tego typu postępowań.

Przeciwnie rozpoznanie sprawy przez organ będące wynikami właściwie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego stanowi o przestrzeganiu norm zawartych w art. 6, 7, 8 Kpa nawet wtedy gdy rozstrzygnięcie nie uwzględnia żądania strony. Słuszny jest natomiast zarzut skargi odnoszący się do błędnego przywołania w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji okoliczności dotyczących innego postępowania dotyczącego tego samego przedmiotu ale z innego okresu czasu, jednak uchybienie to nie ma zdaniem Sądu istotnego wpływu na wynik rozpoznawanej sprawy.

Odnosząc powyższe uwagi do przeprowadzonego w niniejszej sprawie postępowania administracyjnego wskazać należy, iż organy I i II instancji słusznie uznały, że brak jest podstaw do zmiany decyzji administracyjnej z dnia [...] października 2013 r. Sąd uznał, iż z analizy akt sprawy wynika, że postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją zostało przeprowadzone z zachowaniem reguł postępowania określonych w kodeksie postępowania administracyjnego. Materiał dowodowy w sprawie został dostatecznie zebrany i przeanalizowany. Wyjaśnione zostały także wszystkie okoliczności istotne dla wydania prawidłowego rozstrzygnięcia. Także w zgodzie z treścią art. 107 § 3 kpa organ przedstawił swoje stanowisko w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia, które dostatecznie odzwierciedla rację decyzyjną i wyjaśnia tok rozumowania organu, który prowadził do zastosowania konkretnego przepisu prawa do rzeczywistej sytuacji faktycznej zaistniałej w rozpatrywanej sprawie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia prawidłowo wskazało również fakty, które uznało za udowodnione oraz dowody, na których się oparło.

Sąd podzielił również stanowisko organu odwoławczego, że skoro decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r., którą odmówił on zmiany swojej decyzji z dnia [...] października 2013 r. została wydana bez podstawy prawnej to okoliczność ta skutkować musiała jej uchyleniem i umorzeniem tego postępowania na podstawie art. 105 § 1 Kpa.

Reasumując Sąd uznał za niezasadne wszystkie postawione w skardze zarzuty dotyczące naruszenia przez organ odwoławczy powołanych w skardze przepisów postępowania administracyjnego, ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych oraz Konstytucji RP.

Również Sąd, działając z urzędu poza granicami skargi, nie stwierdził żadnych naruszeń prawa materialnego, czy przepisów postępowania administracyjnego w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji.

Z powyższych względów, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) orzekł o oddaleniu skargi.