Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2157/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-12-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 49
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 74 UST. 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2081
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alina Balicka, Sędziowie sędzia WSA Leszek Kobylski, asesor WSA Anna Sidorowska-Ciesielska (spr.), Protokolant st. ref. Marika Bibrowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi R. K. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] lipca 2019 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w B. z [...] marca 2011 r. ustalającej środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na budowie parku wiatrowego "[...]" w części obszarów geodezyjnych [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...].

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy:

Decyzją z [...] marca 2011 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w B. ustalił środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na budowie parku wiatrowego "[...]" w części obszarów geodezyjnych [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] w gminie P., powiat [...].

Pismem z 23 sierpnia 2018 r. skarżący wniósł o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] marca 2011 r.

Decyzją z [...] lipca 2019 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w B. z [...] marca 2011 r. Organ wskazał, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest ograniczone jedynie do weryfikacji prawidłowości samej decyzji administracyjnej w kontekście przesłanek określonych w art. 156 § 1 K.p.a. W tej sprawie nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa. W sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przedsięwzięcia nie ma zastosowania, powołany przez skarżącego, art. 39 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.). Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w B. nie naruszył także art. 85 ust. 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Zgodnie z dokumentacją sprawy obwieszczenia wydawane przez ten organ: z [...] sierpnia 2010 r. o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia zakresu raportu i wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowego przedsięwzięcia, z [...] sierpnia 2010 r. o wydaniu postanowienia określającego zakres raportu o oddziaływaniu na środowisko i zawieszeniu postępowania, z [...] grudnia 2010 r. o podjęciu zawieszonego postępowania i wystąpieniu do organu inspekcji sanitarnej o uzgodnienie warunków realizacji przedsięwzięcia, [...] lutego 2011 r. o uzupełnieniu raportu o oddziaływaniu na środowisko i udziale społeczeństwa, z [...] marca 2011 r. o możliwości zapoznania się ze zgromadzoną dokumentacją i wypowiedzenia się co do jej treści; z [...] marca 2011 r. o wydanej decyzji z [...] marca 2011 r. o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowego przedsięwzięcia, były wywieszane na tablicy ogłoszeń w siedzibie organu, jak i zamieszczane na stronie internetowej BIP. Ponadto każdorazowo organ zwracał się do Urzędu Gminy P. o zamieszczenie obwieszczeń na tablicy ogłoszeń tego Urzędu oraz wywieszenie w miejscach realizacji inwestycji. Taki sposób informowania stron był jednolity w toku postępowania i stanowi zwyczajowo przyjęty sposób publicznego ogłaszania. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w B. informował strony postępowania o podejmowanych czynnościach na każdym etapie postępowania, umożliwiając im czynny udział w tym postępowaniu. Ponadto brak udziału strony bez własnej winy w postępowaniu stanowi, stosownie do art. 145 § 4 pkt 4 K.p.a. przesłanekę do wznowienia postępowania, a nie stwierdzenia nieważności. Obwieszczenie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w B. z [...] lutego 2011 r. o uzupełnieniu raportu o oddziaływaniu na środowisko i udziale społeczeństwa zostało udostępnione od 7 lutego 2011 r. do 28 lutego 2011 r. na tablicy ogłoszeń w siedzibie organu właściwego w sprawie; na stronie internetowej BIP Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w B.; oraz na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy P. oraz w sołectwach, w których ma być realizowana sporna inwestycja, co stanowi sposób zwyczajowo przyjęty w miejscu planowanego przedsięwzięcia. Stosownie do art. 3 ust. 1 pkt 11 lit. c ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, w przypadku gdy siedziba organu właściwego w sprawie mieści się na terenie innej gminy niż gmina właściwa miejscowo ze względu na przedmiot postępowania - także przez ogłoszenie w prasie lub w sposób zwyczajowo przyjęty w miejscowości lub miejscowościach właściwych ze względu na przedmiot postępowania. Użyty w przywołanej regulacji spójnik "lub" oznacza, że ogłoszenie może nastąpić tylko w prasie albo tylko w sposób zwyczajowo przyjęty, bądź na oba sposoby. Organ nie miał bezwzględnego obowiązku zamieszczania informacji dla społeczeństwa w prasie, skoro ustawa nie wprowadza takiego warunku. Kwestionowana decyzja nie narusza również rażąco art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. a. ustawy o udostępnienie informacja o środowisku. Przepis ten nie określa jednak formy, stopnia szczegółowości ani sposobu, w jaki należy wskazać w decyzji administracyjnej lokalizację przedsięwzięcia. W kwestionowanej decyzji lokalizacja parku wiatrowego "[...]" wskazana została w punkcie I.1 sentencji decyzji oraz w Załączniku 1 do decyzji, stanowiącym "Charakterystykę przedsięwzięcia". Inwestycja planowana jest w części obrębów geodezyjnych [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], w gminie P., na terenach użytkowanych rolniczo, w obszarze i zakresie określonym w załączniku graficznym.

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska nie dostrzegł nieprawidłowości w tym, że inwentaryzacja przyrodnicza została wykonana przed wydaniem postanowienia z [...] sierpnia 2010 r., w którym organ ustalił zakres raportu o oddziaływaniu planowanego przedsięwzięcia na środowisko. W postanowieniu z [...] sierpnia 2010 r. organ wskazał, że raport powinien zawierać m.in. roczny przedrealizacyjny monitoring ornitologiczny i chiropterologiczny – dotyczący składu gatunkowego oraz liczebności ptaków i nietoperzy terenu inwestycji i terenów sąsiadujących – w celu sformułowania prognozy oddziaływania projektu wiatrowego na te populacje. Monitoring ornitologiczny został przeprowadzony przez specjalistów z Polskiego Towarzystwa Ochrony Przyrody "[...]". Raport z monitoringu chiropterologicznego sporządzony został przez eksperta w dziedzinie chiropterologii. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w B. określił jedynie czas trwania monitoringu, nie narzucił szczegółowego terminu, w jakim obserwacje miały zostać przeprowadzone. Dane z kontroli terenowych w dacie przedłożenia raportu o odziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko były aktualne i brak było podstaw do wzywania inwestora o kolejne wyniki monitoringu. Wcześniejsze wykonanie inwentaryzacji przyrodniczej skróciło okres zawieszenia postępowania. Niczym niepoparte są twierdzenia skarżącego dotyczące braku poprawności i rzetelności informacji zawartych w raporcie. Raport został opracowany na zlecenie inwestora przez wykonawcę, który zatrudnia ekspertów doświadczonych w zakresie oceny oddziaływania na środowisko. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska dwukrotnie wezwał inwestora do uzupełnienia informacji w nim zawartych, m.in. w zakresie możliwości przesunięcia wieży nr 3 na odległość ok. 200 m od kompleksu leśnego) oraz monitoringu hałasu w rejonie zabudowy mieszkaniowej.

Kwestionowana decyzja nie narusza rażąco art. 113 ust. 2 pkt 1 i art. 114 ust. 2 Prawa ochrony środowiska, ponieważ prawidłowo zakwalifikowano tereny podlegające ochronie akustycznej. Jeżeli teren może być zaliczony do kilku rodzajów terenów uznaje się, że dopuszczalne poziomy hałasu powinny być ustalone jak dla przeważającego rodzaju terenu. W trakcie wydawania kwestionowanej decyzji rzeczywiste zagospodarowanie terenu inwestycji w przeważającej części stanowiła zabudowa zagrodowa, co zostało utrwalone w trakcie procedury uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zdaniem Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska nie zaistniały przesłanki, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 1-7 K.p.a., dające podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji. Decyzja została wydana przez właściwy organ Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w B. jako właściwego do wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia realizowanego na terenie zamkniętym znajdującym się na obszarze województwa kujawsko-pomorskiego.

Pismem z 30 lipca 2019 r. skargę na decyzję z [...] lipca 2019 r. wniósł osobiście R. K. Skarżący podniósł, że w toku postępowania ustanowił pełnomocnika w tej sprawie (radcę prawnego B. K.). Pełnomocnictwo to zostało skutecznie doręczone organowi przez pełnomocnika. Oznacza to, że doręczanie korespondencji w takim postępowaniu administracyjnym, stosownie do art. 40 § 2 K.p.a., powinno odbywać się wyłącznie przez pełnomocnika. Tymczasem organ doręczył decyzję wyłącznie skarżącemu, na jego adres zamieszkania, pomijając ustanowionego w sprawie pełnomocnika. Sytuacja dyskwalifikuje wydaną decyzję administracyjną jako wadliwie doręczoną, tj. z naruszeniem art. 109 § 1 w związku z art. 40 § 2 K.p.a. Skarżący wniósł o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Pismem z 19 września 2019 r. skarżący reprezentowany przez radcę prawnego B. K., uzupełnił swoją skargę. Skarżący podniósł, że kwestionowana decyzja z [...] marca 2011 r. rażąco narusza art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 3 pkt 11, art. 39 ust. 1, art. 74 ust. 3 oraz art. 85 ust. 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie z uwagi na to, że żadne z wymaganych prawem obwieszczeń w prowadzonym postępowaniu administracyjnym nie ukazało się w prasie lokalnej wydawanej na terenie gminy P., a na stronie Biuletynu Informacji Publicznej (BIP Urzędu Gminy P.) ukazało się tylko jedno wymagane prawem obwieszczenie. W ten sposób strony postępowania nie zostały w sposób prawidłowy poinformowane o toczącym się postępowaniu administracyjnym i nie mogły wziąć w nim udziału. Skarżący podniósł, że liczba stron postępowania przekracza 20 i w związku z tym zastosowano art. 74 ust. 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku dopuszczający stosowanie art. 49 K.p.a., polegający na powiadamianiu stron postępowania o podejmowanych czynnościach w zakresie określonym w art. 39 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, w trybach przewidzianych przez art. 3 pkt 11 lit. a-d ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie. Konstrukcja art. 3 pkt 11 lit. a-d ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie zakłada, że organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zawiadamiania społeczeństwa we wszystkich wskazanych w tym przepisie sposobach. Ponadto organ nie przeprowadził konsultacji społecznych wśród lokalnej społeczności gminy P., na terenie której ma być lokalizowana planowana inwestycja, przez co naruszono art. 39 ust. 1 pkt 4 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie. Ponadto, kwestionowana decyzja z [...] marca 2011 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. a i art. 84 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie polegające na braku prawidłowego wskazania lokalizacji przedsięwzięcia w postaci farmy wiatrowej. Kwestia lokalizacji przedsięwzięcia w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach ma fundamentalne znaczenie zarówno na etapie wydawania tej decyzji, jak i na etapie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę. Z art. 82 ust. 1 pkt 1 lit a ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku wprost wynika konieczność wskazania dokładnej lokalizacji przedsięwzięcia, co jest wymogiem umożliwiającym weryfikację zgodności późniejszego wniosku o wydanie pozwolenia na budowę z wymogami decyzji środowiskowej. W żadnym miejscu decyzji nie została wskazana dokłada lokalizacja planowanych 35 sztuk elektrowni wiatrowych oraz całej infrastruktury technicznej towarzyszącej w postaci placów manewrowych dróg dojazdowych, kabli energetycznych, kabli telekomunikacyjnych, czy punktu GPZ, przy użyciu powszechnie stosowanej przez organy ewidencji gruntów i budynków. Załącznik graficzny, o którym mowa w kwestionowanej decyzji nie ma charakteru normatywnego i organ nie mógł w ten sposób określić lokalizacji inwestycji. Kwestia lokalizacji przedsięwzięcia ma fundamentalne znaczenie. Wskazanie dokładnej lokalizacji umożliwia weryfikację tego, czy dany teren podlega ochronie akustycznej i w jakim zakresie, gdyż obowiązują osobne normy dla zabudowy zagrodowej oraz zabudowy mieszkaniowej. Kwestionowana decyzja zawiera załącznik graficzny sporządzony w nieczytelnej technice graficznej i bez żadnych numerów działek ewidencyjnych.

W odpowiedzi na skargę inwestor wniósł o jej oddalenie, wskazując, że skarżący nie został pozbawiony możliwości udziału w postępowaniu w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia, postępowanie było prowadzone z udziałem społeczeństwa a miejsce realizacji przedsięwzięcia zostało prawidłowo wskazane.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu, albowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Przedmiotem zaskarżenia do Sądu jest wydana w postępowaniu nieważnościowym decyzja o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w B. z [...] marca 2011 r. ustalającej środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na budowie parku wiatrowego "[...]" w części obrębów geodezyjnych [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...]. Wbrew zarzutom podnoszonym przez skarżącego, prawidłowa jest wyrażona w zaskarżonej decyzji ocena, że kwestionowana decyzja z [...] marca 2011 r. nie narusza rażąco prawa.

Nietrafny jest zarzut naruszenia art. 40 § 2 K.p.a. Stosownie do art. 40 § 2 K.p.a., jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Jeżeli ustanowiono kilku pełnomocników, doręcza się pisma tylko jednemu pełnomocnikowi. Strona może wskazać takiego pełnomocnika. Powołany przepis określa komu dokonywane jest doręczenie, nie określa jednak sposobu dokonywania doręczenia. Zasadą jest, że doręczeń dokonuje się pełnomocnikowi na jego adres do doręczeń. Stosownie do art. 49 § 1 K.p.a., jeżeli przepis szczególny tak stanowi, zawiadomienie stron o decyzjach i innych czynnościach organu administracji publicznej może nastąpić w formie publicznego obwieszczenia, w innej formie publicznego ogłoszenia zwyczajowo przyjętej w danej miejscowości lub przez udostępnienie pisma w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej właściwego organu administracji publicznej. Takim przepisem szczególnym jest art. 73 ust. 3 ustawy o udostępnienie informacji o środowisku, który stanowi, że jeżeli liczba stron postępowania: 1) o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, 2) w sprawie uchylenia lub zmiany, stwierdzenia nieważności, stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, o której mowa w pkt 1, lub wznowienia postępowania w sprawie tej decyzji - przekracza 20, stosuje się przepis art. 49 Kodeksu postępowania administracyjnego.

W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest że skarżący ustanowił w dniu 11 grudnia 2018 r. pełnomocnika (radcę prawnego B. K.), a także to, że liczba stron postępowania nieważnościowego (tak jak w postępowaniu o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach) wynosiła ponad 20 osób. Oznacza to, że w rozpoznawanej sprawie ma zastosowanie przepis art. 49 k.p.a. z uwagi na znaczną liczbę stron postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (ponad 20 osób), zaś przepis art. 74 ust. 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, wyraźnie upoważnia organ do doręczenia decyzji w formie obwieszczenia. W tej sprawie obwieszczenie o zaskarżonej decyzji nastąpiło przez obwieszczenie z [...] lipca 2019 r., które widniało na tablicy ogłoszeń w siedzibie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w terminie od [...] lipca do [...] lipca 2019 r. oraz na stronie Biuletynu Informacji Publicznej w terminie od [...] sierpnia do [...] sierpnia 2019 r. Ponadto wywieszenia tego obwieszczenia dokonano także w urzędzie Gminy P. na tablicy ogłoszeń oraz na BIP tego Urzędu w dniach od 17 lipca 2019 r. do 2 sierpnia 2019 r., jak również w siedzibie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w B. na tablicy ogłoszeń w dniach od 17 lipca 2019 r. do 2 sierpnia 2019 r. oraz na tablicach ogłoszeń w sołectwach na terenie, których planowana jest realizacja spornego przedsięwzięcia w dniach od [...] lipca 2019 r. do [...] sierpnia 2019 r. Prawidłowe jest zaprezentowane w odpowiedzi na skargę stanowisko organu, że dokonane w ten sposób zawiadomienie spełnia warunki skutecznego doręczenia także reprezentowanemu przez pełnomocnika skarżącemu. Organ dokonując doręczenia zgodnie z art. 49 K.p.a., w drodze publicznego obwieszczenia nie miał obowiązku informowania indywidualnie ustanowionego przez stronę pełnomocnika. Ustanowienie pełnomocnika w sprawie nie wyłącza stosowanie publicznego doręczenia, o jakim mowa w art. 49 K.p.a. Przesłanie zaskarżonej decyzji osobiście skarżącemu w dniu 15 lipca 2019 r. miało jedynie charakter informacyjny. Podobny charakter miało przesłanie decyzji pełnomocnikowi w dniu 23 sierpnia 2019 r. Oznacza to, że w tej sprawie organ nie naruszył art. 40 § 2 K.p.a., ponieważ doręczenia dokonywane były w trybie art. 49 K.p.a. w drodze publicznego obwieszczenia.

Niezależnie od powyższego należy zwrócić uwagę, że skarżący, podnosząc zarzut naruszenia art. 40 § 2 K.p.a. nie wskazywał, aby został pozbawiony możliwości skutecznego wniesienia skargi lub dokonywania innych czynności procesowych. Skarżący wniósł skargę w terminie, która następnie została uzupełniona pismem z 19 września 2019 r. sporządzonym przez pełnomocnika skarżącego. Skarżący, powołując się na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyciąga z nich wadliwe wnioski. W powołanym przez skarżącego wyroku z 24 lutego 2014 r., II OSK 2259/11 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w sytuacji, gdy wadliwość doręczenia nie powoduje negatywnych konsekwencji dla strony, a zwłaszcza nie pozbawia jej możliwości skorzystania ze środków zaskarżenia, to nie ma podstaw do eliminowania decyzji tylko z tego względu. W rozpoznawanej sprawie organ prawidłowo doręczył decyzję w trybie art. 49 K.p.a., a skarżący wniósł w terminie skargę. Oznacza to, że nie ma podstaw do podważania zaskarżonej decyzji, z powodu wadliwego doręczenia.

Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej stanowi wyjątek od ogólnej zasady stabilności decyzji administracyjnej (art. 16 k.p.a.). W postępowaniu tym, mającym charakter samodzielny i odrębny w stosunku do postępowania zwykłego, organ nadzoru nie rozpatruje sprawy tak, jak w postępowaniu zwykłym, ale w granicach określonych w art. 156 § 1 K.p.a. Oznacza to, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie mogą być skutecznie podnoszone zarzuty, że kwestionowana decyzja została wydana na skutek wadliwej oceny dowodów i dokonania na ich podstawie wadliwych ustaleń faktycznych. Rażące naruszenie prawa może wynikać tylko z wady oczywistej i niedającej się pogodzić ze standardami państwa prawa, gdyż jest naruszeniem kwalifikowanym przepisów. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z treścią przepisu przez ich proste zestawienie ze sobą. Chodzi tu nie tyle o błędy w wykładni prawa, lecz o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Do wzruszenia decyzji nie wystarczy zatem stwierdzenie zaistnienia naruszenia prawa mającego wpływ na wynik sprawy, ale musi to być rażące naruszenie prawa. Prawidłowe jest stanowisko Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, że kwestionowana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie parku wiatrowego "[...]" w części obszarów geodezyjnych [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] nie narusza rażąco prawa.

Nietrafne są podnoszone przez skarżącego zarzuty, że kwestionowana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem art. 3 pkt 11, art. 39 ust. 1, art. 74 ust. 3 oraz art. 85 ust. 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, z uwagi na to, że żadne z wymaganych prawem obwieszczeń w prowadzonym postępowaniu administracyjnym nie ukazało się w prasie lokalnej wydawanej w gminie P., a na stronie Biuletynu Informacji Publicznej (BIP Urzędu Gminy P.) ukazało się tylko jedno wymagane prawem obwieszczenie. Zdaniem skarżącego w ten sposób strony postępowania nie zostały prawidłowo powiadomione o toczącym się postępowaniu administracyjnym i nie mogły w nim wziąć udziału.

Umknęło uwadze skarżącego, że podanie do publicznej wiadomości nie jest tożsame z zawiadomieniem stron postępowania o czynnościach procesowych, o których mowa w art. 49 K.p.a. Podanie do publicznej wiadomości, o którym mowa w art. 3 pkt 11 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku jest odmienną instytucją niż zawiadomienie stron postępowania o decyzjach i innych czynnościach organu administracji publicznej, o którym mowa w art. 49 K.p.a. w związku z art. 74 ust. 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Oznacza to, że strony są o decyzjach i czynnościach organu w postępowaniu zawiadamiane w trybie art. 49 K.p.a. (w formie publicznego obwieszczenia, w innej formie publicznego ogłoszenia zwyczajowo przyjętej w danej miejscowości lub przez udostępnienie pisma w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej właściwego organu administracji publicznej), a nie przez podanie do publicznej wiadomości, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 11 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Przy czym, naruszenia art. 49 K.p.a. skutkujące pozbawieniem strony możliwości udziału w postępowanie stanowi podstawę wznowienia postępowania, a nie stwierdzenia nieważności decyzji. Zatem nie podlega ocenie w tym postępowaniu, czy skarżący nie brał udziału w postępowaniu bez własnej winy, z uwagi na wadliwe doręczenie kwestionowanej decyzji. W postępowaniu administracyjnym dotyczącym wydania decyzji środowiskowej przed wydaniem i zmianą tej decyzji podaje się do publicznej wiadomości informacje określone w art. 33 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku.

Na marginesie należy wskazać, że obwieszczenia wydawane przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska: z [...] sierpnia 2010 r. o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia zakresu raportu i wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowego przedsięwzięci, z [...] sierpnia 2010 r. o wydaniu postanowienia określającego zakres raportu o oddziaływaniu na środowisko i zawieszeniu postępowania, z [...] grudnia 2010 r. o podjęciu zawieszonego postępowania i wystąpieniu do organu inspekcji sanitarnej o uzgodnienie warunków realizacji przedsięwzięcia, z [...] lutego 2011 r. o uzupełnieniu raportu o oddziaływaniu na środowisko i udziale społeczeństwa, z [...] marca 2011 r. o możliwości zapoznania się ze zgromadzoną dokumentacją i wypowiedzenia się co do jej treści; z [...] marca 2011 r. o wydanej decyzji z [...] marca 2011 r. o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowego przedsięwzięcia, były wywieszane na tablicy ogłoszeń w siedzibie organu, jak i zamieszczane na stronie internetowej BIP. Ponadto każdorazowo organ zwracał się do Urzędu Gminy P. o zamieszczenie obwieszczeń na tablicy ogłoszeń tego Urzędu oraz wywieszenie w miejscach realizacji inwestycji. Tym samym strony były zawiadamiane o decyzjach i innych czynnościach organu administracji publicznej w trybie art. 49 K.p.a.

Nie ma podstaw do przyjęcia, że w toku postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na budowie parku wiatrowego "[...]" doszło do rażącego naruszenia art. 3 pkt 11 i art. 39 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku poprzez pozbawienie społeczeństwa udziału w tym postępowaniu. Przede wszystkim należy wskazać, że art. 39 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku nie ma zastosowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Na gruncie prawa polskiego zasada udziału społeczeństwa w postępowaniach funkcjonuje na dwóch zasadniczych płaszczyznach działania: 1) legislacyjnej i 2) postępowania administracyjnego. Płaszczyzna legislacyjna obejmuje postępowania, w ramach których tworzone są dokumenty programowe o charakterze strategicznym, określające ramy merytoryczne polityki ochrony środowiska. Przepisy art. 39-43 (rozdział III) ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku dotyczą płaszczyzny legislacyjnej, ponieważ zawierają rozwiązania zapewniające udział społeczeństwu w procesie opracowywania dokumentów, w których jest on obligatoryjny, ale jednocześnie akty te nie są decyzjami administracyjnymi. Przepisy te odnoszą się więc do aktów generalnych i ogólnych (ale nie tylko powszechnie obowiązujących). Do tego rodzaju postępowań zaliczyć można np. postępowanie w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego czy planu gospodarowania odpadami. Natomiast możliwości udziału społeczeństwa w postępowaniu administracyjnym zmierzającym do wydania decyzji dotyczą art. 33-38 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku.

Nie ma również podstaw do przyjęcia, że postępowaniu w sprawie wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowania nie zapewniono możliwości udziału społeczeństwu na zasadach określonych w art. 33-38 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Stosownie do art. 33 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w B. podał do publicznej wiadomości informacje określone w tym przepisie (obwieszczenie z [...] lutego 2011 r. przystąpieniu do przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia polegającego na budowie parku wiatrowego "[...]" w części obszarów geodezyjnych [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], wszczęciu postępowania w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, organie właściwym w sprawie i organach właściwych do wydania opinii i uzgodnień, możliwości zapoznania się z dokumentacją sprawy). Stosownie do art. 3 ust. 1 pkt 11 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, przez podanie informacji do publicznej wiadomości - rozumie się a) udostępnienie informacji na stronie Biuletynu Informacji Publicznej, organu właściwego w sprawie, b) ogłoszenie informacji, w sposób zwyczajowo przyjęty, w siedzibie organu właściwego w sprawie, c) ogłoszenie informacji przez obwieszczenie w sposób zwyczajowo przyjęty w miejscu planowanego przedsięwzięcia, a w przypadku projektu dokumentu wymagającego udziału społeczeństwa - w prasie o odpowiednim do rodzaju dokumentu zasięgu, d) w przypadku gdy siedziba organu właściwego w sprawie mieści się na terenie innej gminy niż gmina właściwa miejscowo ze względu na przedmiot postępowania - także przez ogłoszenie w prasie lub w sposób zwyczajowo przyjęty w miejscowości lub miejscowościach właściwych ze względu na przedmiot postępowania. Obwieszczenie z [...] lutego 2011 r. zostało udostępnione od 7 lutego 2011 r. do 28 lutego 2011 r. na tablicy ogłoszeń w siedzibie organu właściwego w sprawie; na stronie internetowej BIP Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w B.; oraz na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy P. oraz w sołectwach, w których ma być realizowana sporna inwestycja, co stanowi sposób zwyczajowo przyjęty w miejscu planowanego przedsięwzięcia. Oznacza to, że zostały spełnione wymogi podania do publicznej wiadomości określone w art. 3 ust. 1 pkt 11 lit. a-d ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Organ nie był natomiast zobowiązany do obwieszczenia w prasie o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji, ani innych obwieszczeń. Stosownie do art. 3 ust. 1 pkt 11 lit. c ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku ogłoszenie informacji przez obwieszczenie w sposób zwyczajowo przyjęty w miejscu planowanego przedsięwzięcia, a w przypadku projektu dokumentu wymagającego udziału społeczeństwa - w prasie o odpowiednim do rodzaju dokumentu zasięgu. Obowiązek ogłoszenia informacji w prasie o odpowiednim do rodzaju dokumentu zasięgu, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 11 lit. c ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku dotyczy dokumentów o charakterze ogólnym, dokumentów programowych o charakterze strategicznym, określające ramy merytoryczne polityki ochrony środowiska (tzw. płaszczyzny legislacyjnej), a nie czynności i aktów podejmowanych w postępowaniu administracyjnym. Stosownie do art. 3 ust. 1 pkt 11 lit. d ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, w przypadku gdy siedziba organu właściwego w sprawie mieści się na terenie innej gminy niż gmina właściwa miejscowo ze względu na przedmiot postępowania - także przez ogłoszenie w prasie lub w sposób zwyczajowo przyjęty w miejscowości lub miejscowościach właściwych ze względu na przedmiot postępowania. Jak słusznie zwraca uwagę organ, użyty w przywołanej regulacji spójnik "lub" oznacza, że wystarczy, że ogłoszenie nastąpi tylko w jeden ze sposobów określonych w art. 3 ust. 1 pkt 11 lit. d ustawy o udostępnianiu informacja o środowisku. Oznacza to, że organ nie miał bezwzględnego obowiązku zamieszczania informacji dla społeczeństwa w prasie, skoro ustawa nie wprowadza takiego warunku. Wystarczającym było ogłoszenie w sposób zwyczajowy przyjęty w gminie P. i miejscach realizacji inwestycji.

Należy podkreślić, że obwieszczenia wydane na podstawie art. 33 ust. 1 i art. 85 ust. 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku realizują jedynie cel informowania społeczeństwa o wydanych przez organ decyzjach mających wpływ na środowisko. Przepis ten ma charakter informacyjny i nie stanowi przepisu szczególnego, o którym mowa w art. 49 K.p.a. Obwieszczenia te nie są skierowane do stron postępowania, ale do społeczeństwa. Celem art. 33 ust. 1 i art. 85 ust. 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku jest tylko poinformowanie społeczeństwa o postępowaniu w sprawie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia oraz o wydaniu decyzji środowiskowej, a nie doręczenie jej stronom postępowania.

Nie doszło do rażącego naruszenia art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, stosownie do którego w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, wydawanej po przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, właściwy organ określa rodzaj i miejsce realizacji przedsięwzięcia. Skarżący rażące naruszenie tego przepisu wiąże z tym, że nie podano numerów ewidencyjnych działek, na których ma być realizowana sporna inwestycja. Tymczasem art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku nakłada wymóg wskazania miejsca realizacji przedsięwzięcia, ale nie wynika z tego przepisu wymóg podania numerów ewidencyjnych działek, na których mają być usytuowane wszystkie elementy składające się na przedsięwzięcie. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest pogląd, że brzmienie art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku nie wskazuje, że konieczne jest na etapie wydawania decyzji środowiskowej opisywanie szczegółowo przedsięwzięcia ze wskazaniem numerów działek ewidencyjnych (por. wyrok NSA z dnia 18 września 2018 r., sygn. akt II OSK 170/18). Poprzez określenie miejsca realizacji przedsięwzięcia należy rozumieć jednoznaczną informację na temat położenia tego przedsięwzięcia. Wymóg określenia w decyzji środowiskowej miejsca realizacji przedsięwzięcia należy wiązać z definicją przedsięwzięcia (art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku) i określać jako miejsce realizacji zamierzenia budowlanego lub innej ingerencji w środowisko polegających na przekształceniu lub zmianie sposobu wykorzystania terenu. Opis miejsca realizacji przedsięwzięcia powinien być przede wszystkim racjonalny z punktu widzenia możliwego zakresu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko i zapewnienia przestrzegania wymagań ochrony środowiska. Z treści art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku nie wynika, aby ustawodawca określił sztywne ramy prawne opisu miejsca realizacji przedsięwzięcia, nie wskazał również obowiązkowych elementów takiego opisu.

W kwestionowanej decyzji wskazano, że przedsięwzięcie polega na budowie

parku wiatrowego "[...]" w części obszarów geodezyjnych [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], w gminie P. powiat [...] z przejściem przez teren zamknięty kolejowy, w obszarze i zakresie określonym w załącznikach graficznych. W załączniku do kwestionowanej decyzji oznaczonym jako: "charakterystyka planowanego przedsięwzięcia" opisano na czym będzie polegać i w jakim miejscu będzie realizowane to przedsięwzięcie. Z "Charakterystyki planowanego przedsięwzięcia" wynika wprost, że planowane przedsięwzięcie dotyczy budowy parku wiatrowego składającego "[...]" na części obszarów geodezyjnych [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] składającego się z 35 elektrowni wiatrowych wraz z niezbędną infrastrukturą. Pod każdą wieżę planuje się wykonać monolityczny fundament o wymiarach nie przekraczających 18,5 m x 18,5 m, plac technologiczny będzie posiadał wymiary 40,0 m x 25,0 m, zatoki postojowe 6,0 m x 10,0 m, a place technologiczne tymczasowe 9,0 m x 20,0 m i 4,0 m. x 8,0 m. Stałe drogi dojazdowe do poszczególnych elektrowni planuje się wykonać o szerokości do 5 m. W okolicznościach tej sprawy na etapie wydawania decyzji środowiskowej nie wskazanie numerów działek ewidencyjnych, na których będą sytuowane poszczególne elementy przedsięwzięcia (szczegółowe usytuowanie elementów znajduje się w załączonych do raportu oddziaływania na środowisko mapach, w tym mapie złożeniowej) nie może być uznane za rażące naruszenie art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Miejsce realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia nie budzi zasadniczych wątpliwości oraz zawiera informację na temat położenia tego przedsięwzięcia. Skoro z art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku nie wynika wymóg podania numerów ewidencyjnych działek, na których mają być usytuowane wszystkie elementy składające się na przedsięwzięcie, to nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa w przypadku nie wskazania takich numerów działek zwłaszcza, że w orzecznictwie sądów administracyjnych dopuszcza się możliwość niepodawania numerów ewidencyjnych działek (zob. powołany wyrok NSA z dnia 18 września 2018 r., sygn. akt II OSK 170/18). Dane dotyczące miejsca realizacji przedsięwzięcia w tej sprawie pozwalają ocenić jego oddziaływanie na środowisko. Tym samym w tej sprawie nie można mówić o rażącym naruszeniu art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, ponieważ cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z treścią przepisu przez ich proste zestawienie ze sobą, a nie o błędnej wykładni prawa. Okoliczność, że wskazanie działek ewidencyjnych, na których realizowane ma być przedsięwzięcie ułatwia jednoznaczne określenie miejsca jego realizacji i jest to dobra praktyka w zakresie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, nie oznacza jednocześnie, że niewskazanie działek ewidencyjnych stanowi rażące naruszenie art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę.