Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1560/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2010-03-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 61 ust. 1, art. 52, art. 53
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Brachel-Ziaja Sędziowie: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędzia WSA Barbara Pasternak (spr.) Protokolant: Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 marca 2010 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 24 sierpnia 2009 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 25 maja 2009r. znak: [...]), wydaną na podstawie art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, póz. 717 ze zm.), § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) oraz art. 156 § 1 pkt 2 w związku art. 158 kpa, orzekło o stwierdzeniu nieważności decyzji Wójta Gminy M. z dnia [...] maja 2006r. nr [...] orzekającej o ustaleniu na wniosek Z. K. "[...]" sp. z o.o. warunków zabudowy dla inwestycji pod nazwą: budowa zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej lub szeregowej z garażami wbudowanymi wraz z infrastrukturą na działce nr "1" i "2" w miejscowości L..

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia opisano przebieg postępowania oraz wskazano, iż decyzja z dnia [...] maja 2006r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa, w szczególności art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z przepisem § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie składu orzekającego Kolegium, rażące naruszenie prawa polega na tym, że decyzja o warunkach zabudowy została wydana bez uprzedniego przeprowadzenia analizy architektoniczne - urbanistycznej (§ 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury), pod względem funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W związku z powyższym nie było dopuszczalne przedkładanie jakiegokolwiek projektu decyzji o warunkach zabudowy, skoro nie znajdował on oparcia w przeprowadzonej analizie. W rezultacie nie wiadomo bowiem, na jakiej podstawie ustalono poszczególne parametry. Ponadto wskazano, że nie jest dopuszczalne ustalenie warunków zabudowy w sytuacji, gdy teren nie posiada dostępu do drogi publicznej, na co wskazuje treść badanej decyzji, w której odstąpiono od wyznaczania linii zabudowy, z uwagi na to, że nieruchomość nie ma dostępu do drogi publicznej.

Odnosząc się do argumentu zawartego w piśmie Stowarzyszenia [...] dotyczącego braku wyłączenia z produkcji rolnej nieruchomości inwestycyjnej, Kolegium wyjaśniło, iż zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2004r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.), przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha - wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi. W badanej decyzji obszar gruntów ornych klasy III wynosi 0,42 ha, lecz Kolegium wskazało, iż decyzja Wójta Gminy M. z tej samej daty oznaczona jako [...] dotyczy warunków zabudowy dla tego samego inwestora i opiewa na 0,46 ha. Zdaniem Kolegium w orzecznictwie brak jest jednoznacznej odpowiedzi na pytanie, czy jeśli suma obszarów nieruchomości z różnych (w przedmiotowej sprawie dwu) decyzji wydanych dla tego samego wnioskodawcy daje obszar, dla którego wymagana jest zgoda na wyłączenie, a której nie uzyskano, stanowi o naruszeniu przepisów prawa, choć wydaje się, że zaistniała sytuacja zmierza do ich obejścia. Ponieważ jednak istnieją spory co do rozumienia przytoczonego wyżej przepisu (wyrok WSA w Lublinie z 11 lutego 2009r., sygn. II SA/Lu 738/08, wyrok NSA z dnia 10 lutego 2009r. sygn. II OSK 129/08) Kolegium wyraziło pogląd, iż przyjęte przez organ I instancji rozstrzygnięcie w zakresie rezygnacji z wyłączenia działek inwestycyjnych z produkcji rolnej budzi poważne wątpliwości.

Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie powyższej sprawy wystąpiła Spółka z o.o. "[...]" reprezentowana przez Z. K. - Prezesa Zarządu i pełnomocnika E. S.. Spółka z o.o. "[...]" podniosła, że kwestionowana decyzja podjęta została bez wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, a w konsekwencji bez podania dowodów, na podstawie których orzekający w sprawie organ uznał określone fakty za udowodnione. Wskazano również, że załatwienie sprawy nastąpiło w sposób dowolny i nieuwzględniający interesu społecznego, a także słusznego interesu obywateli. W dalszej części wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzucono błąd w ustalenia faktycznych, polegający na przyjęciu, iż decyzja Wójta Gminy M. o ustaleniu warunków zabudowy dla planowanej inwestycji została podjęta bez sporządzenia analizy architektoniczne -urbanistycznej oraz przy braku dostępu do drogi publicznej. W tym zakresie wnioskodawca podał, że odpowiednia analiza została przeprowadzona, co jednoznacznie wynika z treści decyzji Wójta Gminy M., w szczególności z wyników analizy dołączonej do decyzji oraz z załącznika graficznego. Nadto, jak wynika z adnotacji na stronie tytułowej decyzji, materiały te znajdują się w aktach sprawy organu, który ją wydał, a taka forma i procedura sporządzania decyzji obowiązywała we wszystkich organach wydających decyzje o warunkach zabudowy w okresie, w którym była podjęta przedmiotowa decyzja i nie była ona kwestionowana przez organ II instancji. Wnioskodawca zaznaczył również, że błędnym jest twierdzenie o braku dostępu do drogi publicznej, gdyż teren inwestycji posiada dostęp do drogi gminnej nr [...] poprzez działkę nr "3", stanowiącą własność inwestora.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 24 sierpnia 2009r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 127 § 3 kpa w związku z art. 138 § 1 pkt 1 kpa i art. 156 § 1 kpa w związku z art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w związku z § 3 i następnymi rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania terenu, utrzymało w mocy decyzję objętą wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W ocenie Kolegium nie budzi wątpliwości, iż rozstrzygnięcie Wójta Gminy M. o ustaleniu warunków zabudowy podjęte zostało w warunkach braku obowiązującego planu zagospodarowania, zaś z akt wynika, że na działkach nr "1" i "2", nie została przeprowadzona analiza urbanistyczno - architektoniczna, o której mowa w § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Za taką analizę nie może zostać uznany dokument stanowiący załącznik do decyzji, opisany jako: "warunki zabudowy oraz wyniki analizy architektoniczne - budowlanej", ponieważ to właśnie te warunki oraz wyniki analizy mają być następstwem i rezultatem, ustaleń dokonanych w analizie. Ponadto tylko w przypadku sporządzenia analizy jest możliwa ocena, czy ustalone w decyzji warunki zabudowy odpowiadają stanowi zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym, oraz wymogom przewidzianym przez powołane wyżej rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r., w szczególności, czy zachowana została tzw. zasada dobrego sąsiedztwa, która uzależnia możliwość dokonania zmiany sposobu zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zabudowy i zagospodarowania terenu sąsiedniego. Kolegium podzieliło pogląd wyrażony w zaskarżonej decyzji, iż nie jest wiadomym, na jakiej podstawie ustalone zostały poszczególne parametry planowanej inwestycji, skoro brak "materiału wyjściowego" w postaci analizy architektoniczne - urbanistycznej. Analiza ta stanowi kluczowy element postępowania dowodowego pozwalającego na ustalenie, czy spełnione są wymogi z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, umożliwiające w rezultacie ustalenie warunków zabudowy. Wobec powyższego w ocenie Kolegium nie było uprawnione twierdzenie, podnoszone we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, że skoro wydano i określono warunki zabudowy, to analiza została przeprowadzona i znajduje się w bliżej nieokreślonych aktach sprawy organu l instancji.

Ponadto Kolegium podzieliło pogląd wyrażony w zaskarżonej decyzji, w przedmiocie dostępu terenu planowanej inwestycji do drogi publicznej. W załączniku nr 1 do decyzji organu l instancji stwierdzono bowiem, że teren inwestycji ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej, podczas gdy w punkcie tego załącznika dotyczącym ustalenia linii zabudowy wskazano, że "nie wyznacza się linii zabudowy, działka nie przylega do drogi publicznej". Powoduje to w konsekwencji, że badana decyzja o ustaleniu warunków zabudowy zawiera wewnętrzną sprzeczność w zakresie określenia dostępu do drogi publicznej, a także wadliwość w przedmiocie wyznaczenia linii zabudowy, ponieważ, przy założeniu, że teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej, to odstąpienie od wyznaczenia obowiązującej linii nowej zabudowy, nie jest rozstrzygnięciem prawidłowym.

Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą K.. Strona skarżąca podniosła w skardze, podobnie jak we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, naruszenie art. 7, 77, 80 i 107 § 3 kpa poprzez wydanie zaskarżonej decyzji bez wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, a także załatwienie sprawy w sposób dowolny, nieuwzględniający interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli. W związku z tym w skardze wskazano, iż naruszony został także art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez przyjęcie, iż zachodzi możliwość stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, z uwagi na brak analizy architektoniczne - urbanistycznej oraz brak dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej. W tym zakresie skarżąca Spółka podniosła, iż Kolegium w sposób nietrafny przyjęło, że wydanie przez Wójta Gminy M. decyzji z dnia 25 maja 2006r. o ustaleniu warunków zabudowy nie zostało poprzedzone analizą architektoniczno - urbanistyczną. Tymczasem fakt wykonania takiej analizy wynika - zdaniem strony skarżącej - choćby z literalnego brzmienia decyzji o warunkach zabudowy, w szczególności punktu 1a załącznika, który stwierdza, że "analiza architektoniczno - urbanistyczna - część opisowa (w aktach sprawy)". W związku z tym nieuprawnionym jest także twierdzenie, że decyzja została wydana jedynie na podstawie dokumentu opisanego jako "warunki zabudowy i wyniki analizy architektoniczno - urbanistycznej", który jednak za samą analizę uznany być nie może. Dodatkowo, o sporządzeniu analizy świadczy - zdaniem skarżącej Spółki - załącznik graficzny do decyzji o warunkach zabudowy, na którym uwidoczniono istotne dla sposobu zagospodarowania strefy sanitarne oraz obszar objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy M.. Nie jest także prawidłowym zapis zaskarżonej decyzji, iż odstąpienie od wyznaczenia linii zabudowy wynika z faktu, iż teren inwestycji nie ma dostępu do drogi publicznej. Przeciwnie, teren inwestycji posiada dostęp do drogi gminnej nr [...] poprzez działkę stanowiącą własność inwestora, a takiej sytuacji wyznaczanie linii zabudowy, nie jest konieczne.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "ppsa", sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ppsa. Orzekanie – w myśl art. 134 ppsa - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa.

Skarga nie jest zasadna.

W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli sądu administracyjnego była decyzja o stwierdzeniu nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy, zaś powodem stwierdzenia nieważności było uznanie, że ustalenie warunków zabudowy nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa.

Na wstępie koniecznym jest zatem przypomnienie ogólnej zasady regulującej kwestie planowania i zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z tą zasadą, sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czyli także w sprawie kontrolowanej przez SKO w trybie szczególnym, ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy na wniosek inwestora (art. 4 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 59 ust. 1 i art. 52 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 1 z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 tej ustawy. Istotnym jest również, że podstawowym instrumentem zagospodarowania przestrzeni jest tworzenie planów miejscowych, które w sposób kompleksowy i przy zachowaniu odpowiednich procedur regulują kwestie ładu przestrzennego na danym obszarze. Natomiast brak planu miejscowego i ustalanie warunków zabudowy na podstawie indywidualnie wydawanej decyzji o warunkach zabudowy jest sytuacją szczególną i dlatego tym ważniejsze jest staranne przestrzeganie procedur regulujących wydawanie decyzji o warunkach zabudowy. Oczywiście w tym postępowaniu zastosowanie ma również ogólna zasada postępowania administracyjnego z art. 7 kpa zobowiązująca organy administracji publicznej do podejmowania wszelkich niezbędnych kroków dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a także regulacja art. 77 § 1 kpa nakazująca w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

Jedną z najważniejszych przesłanek ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy jest to, by co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy). Stosownie do art. 53 ust. 3 ustawy, który na podstawie art. 64 ust. 1 stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy, właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dokonuje analizy:

-warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych;

-stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji.

Narzędziem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy opisane w art. 61 ustawy jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zwana też analizą architektoniczne - urbanistyczną, której sporządzenie nakazuje § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Rozporządzenie to wydane zostało na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 61 ust. 6 i ust. 7 ustawy. Należy podkreślić, że analizy architektoniczne - urbanistycznej nie można utożsamiać z warunkami zabudowy opisanymi w samej decyzji i załącznikach do niej, ponieważ analiza jest odrębnym dokumentem i właśnie na podstawie treści tego dokumentu i oczywiście pozostałego materiału dowodowego organ podejmuje rozstrzygnięcie w kwestii ustalenia warunków zabudowy. Tymczasem w aktach postępowania zakończonego wydaniem przez Wójta Gminy M. decyzji z dnia [...] maja 2006r. nr [...] orzekającej o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji pod nazwą: budowa zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej lub szeregowej z garażami wbudowanymi wraz z infrastrukturą na działce nr "1" i "2" w miejscowości [...] brak jest analizy architektoniczne - urbanistycznej. Brak też w aktach administracyjnych jakichkolwiek innych danych, które mogłyby -choćby nie ujęte w formę "analizy", o której mowa w § 3 rozporządzenia, stanowić źródło informacji o sposobie zagospodarowania terenu sąsiedniego w stosunku do działek nr "1" i "2", mogącej stanowić punkt odniesienia dla ustalenia parametrów i warunków przyszłej zabudowy i jej warunków.

Wada powyższa stanowi w ocenie Sądu rażące naruszenie przepisów postępowania w sprawach o ustalenie warunków zabudowy. Sąd miał na uwadze pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 6 stycznia 2009r. sygn. akt II GSK 600/08, że "Posłużenie się przez ustawodawcę w przepisie art. 156 § 1 pkt 2 kpa nieostrym pojęciem rażącego naruszenie prawa, wymaga szczególnej staranności w budowaniu tezy, że naruszenie jasnych w treści norm proceduralnych jest rażącym naruszeniem prawa." (Lex Omega nr 475235). Jednakże Sąd uznał, że sporządzenie analizy architektoniczne - urbanistycznej ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu. Przepisy art. 53 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 3 w/w rozporządzenia w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości nakazują sporządzenie analizy architektoniczne - urbanistycznej, a zatem jej brak stanowi naruszenie prawa, mające w sprawie zakończonej decyzja Wójta gminy M. z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] cechy naruszenia rażącego. "Rażące naruszenie prawa występuje w przypadku naruszenia przepisu prawnego, którego treść bez żadnych wątpliwości może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. O rażącym naruszeniu prawa można mówić w razie oczywistego naruszenia prawa, to jest takiego, gdy dane rozstrzygnięcie stoi w oczywistej sprzeczności z jasno sformułowanym przepisem prawa, to jest takim, który nie wymaga dalszych wyjaśnień" (tak NSA w wyroku z dnia 30 maja 2008r. sygn. akt II OSK 404/08, Lex Omega nr 505307). Zdaniem Sądu brak analizy, o której mowa w § 3 rozporządzenia ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., w połączeniu z brakiem w aktach postępowania toczącego się w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jakichkolwiek innych danych obrazujących sposób zagospodarowania działek sąsiednich, które w konsekwencji pozwalałyby na ustalenie warunków zabudowy w sposób zapewniający ochronę ładu przestrzennego przez dostosowanie nowej zabudowy do cech urbanistycznych zabudowy zastanej, powinno być kwalifikowane jako rażące naruszenie prawa, ponieważ wyklucza możliwość ustalenia tych warunków w sposób wynikający z art. 61 ust. 1 ustawy o p.z.p. Skoro wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków, o których mowa w pkt. 1-5 tego przepisu, to całkowity brak danych dotyczących spełnienia warunków, o których mowa w pkt. 1, skutkuje brakiem podstaw do wydania decyzji o warunkach zabudowy.

Analizując dalej prawidłowość zaskarżonej decyzji stwierdzić trzeba, że warunki zabudowy zawarte w załączniku Nr 1 do decyzji Wójta Gminy M. z dnia [...] maja 2006 r., [...] ustalone zostały w sposób całkowicie sprzeczny z przepisami rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. Dokument ten (załącznik nr 1) nie zawiera- wbrew tytułowi - żadnych wyników analizy architektoniczno-urbanistycznej Zatem wszystkie parametry przyszłej zabudowy, zawarte w pkt. 11.1. b), c), d) i e) ustalone zostały w sposób całkowicie dowolny i bez nawiązania do istniejącego zagospodarowania terenów sąsiednich. W zakresie linii zabudowy, w pkt. 11.1.a) zawarto sprzeczne stwierdzenia: "Nie wyznacza się linii zabudowy, działka nie przylega do drogi publicznej" i : "linię zabudowy wyznaczono zgodnie z § 4 ust. 4 rozporządzenia. Punkt ten odwołuje się do linii zabudowy wg. załącznika nr 2, gdy tymczasem załącznik ten zawiera jedynie zaznaczony "zakres inwestycji, sprzeczny zresztą z treścią decyzji, gdyż nie obejmujący działki nr "2", która wymieniona jest w sentencji decyzji Wójta. Nadmienić należy, że § 4 rozporządzenia nie przewiduje w żadnej sytuacji możliwości odstąpienia od wyznaczenia obowiązującej linii nowej zabudowy. Wszystkie kolejne parametry ( pkt. 11.1. b), c), d) i e) nie znajdują oparcia w żadnych cechach istniejącej zabudowy, co jest konsekwencją braku wyników analizy. Lit. f) tego punktu zawiera całkowicie niezrozumiałe i nie mające żadnego oparcia w przepisach stwierdzenie, iż "projektowane obiekty należy dopasować do zapisów w mpzp terenów sąsiednich". Wydana decyzja jest sprzeczna ze znajdującym się w aktach administracyjnych projektem. Projekt ten dotyczy budowy 12 budynków w zabudowie szeregowej lub bliźniaczej, gdy tymczasem decyzja dotyczy budowy "zespołu budynków" w takiej zabudowie. Z załącznika nr 1 do decyzji wynika, że jako zakres inwestycji zaznaczono linią przerywaną obszar objęty mpzp Gminy M. z dn. 24. 06. 2005 r. i sięga ona działek oznaczonych nr "4", "5", "6", "7", zaś z załącznika nr 2 wynika, że obszar ten jest inny - i nie sięga tych działek, ani działki nr "8" (droga). Żaden z załączników graficznych nie zawiera linii wyznaczającej obszar analizowany, co stoi w całkowitej sprzeczności z § 3 ust. 1 i 2 , oraz § 9 pkt. 2, 3 i 4 rozporządzenia. Żaden z załączników nie odpowiada tez treści § 9 rozporządzenia.

W konsekwencji całkowicie bezpodstawne było uznanie przez organ, że spełniony został jeden z podstawowych warunków do wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy, tj. że co najmniej jedna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy, w zakresie kontynuacji, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy. Nie zawiera takiego ustalenia również uzasadnienie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Ponadto, we wniosku o ustalenie warunków zabudowy wyraźnie zostało wskazane, że wnioskodawca zamierza realizować inwestycję w postaci dwunastu budynków w zabudowie szeregowej, natomiast warunki zabudowy zostały ustalone dla zespołu budynków także w zabudowie bliźniaczej. Skoro zaś w aktach sprawy brak jest wzmianki o modyfikacji wniosku przez wnioskodawcę, należy uznać, że zostały ustalone warunki zabudowy dla inwestycji częściowo innej, niż wymieniona we wniosku. Stwierdzenie to dotyczy również ustalenia warunków zabudowy dla budynków z wbudowanymi garażami, ponieważ we wniosku o ustalenie warunków zabudowy brak jakiejkolwiek wzmianki, że inwestor zamierza realizować budynki z wbudowanymi garażami. Powyższe jest sprzeczne z art. 52 ust. 2 pkt. 2 lit. b), stosownie do którego wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien zawierać (m. in.) charakterystykę zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych.

Wniosek wszczynający postępowanie, który wpłynął do organu w dniu 16 września 2005 r. został podpisany przez A. S., przy czym wypełniona danymi tej osoby rubryka druku wniosku "pełnomocnik" jest skreślona, co wskazuje, iż w postępowaniu administracyjnym nie ustanowiono pełnomocnika. Brak zresztą jakiegokolwiek pełnomocnictwa w aktach sprawy udzielonego przez wnioskodawcę jak i brak we wniosku wzmianki o złożeniu pełnomocnictwa. Brak na wniosku wszczynającym postępowanie podpisu wnioskodawcy, bądź osoby upoważnionej do reprezentowania wnioskodawcy. Niejasne jest zresztą w świetle treści wniosku jaki podmiot wnioskował o wydanie decyzji – Z. K., czy Spółka "[...]" - w organizacji. Brak w aktach dokumentu, z którego wynikałoby umocowanie Z. K. do działania w imieniu Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością "[...]", którą wymienia się w sentencji decyzji jako podmiot, dla którego zostały ustalone warunki zabudowy. Zatem warunki zabudowy zostały ustalone dla podmiotu, który nie wystąpił z wnioskiem, co jest rażącym naruszeniem art. 52 ust. 1 ustawy o p.z.p. Niejasna jest również świetle treści akt administracyjnych kwestia dostępu terenu przyszłej inwestycji do drogi publicznej. Z treści wniosku wynika, że teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej, tj. do działki nr "8" stanowiącej drogę gminną, z tytułu bliżej nie wskazanej służebności przejazdu (str. 4 wniosku pkt. 3), natomiast z treści decyzji wynika, że dostęp do terenu inwestycji zapewni droga gminna poprzez istniejący zjazd przez działkę nr "3" będącą "własnością właściciela", które to określenie jest pozbawione treści. Nie wiadomo, co oznacza znajdujące się na 1 stronie wniosku określenie "Etap 4 - w ramach wniosku z dn. 3.08.2005r." W aktach administracyjnych brak wniosku z tej daty, a nadto przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przewidują "etapowania" ustalania warunków zabudowy.

Tak istotne naruszenia winny stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy M. z dnia [...] maja 2006r. w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Organ ustalił bowiem warunki zabudowy z rażącym naruszeniem przepisów będących podstawą do ustalania warunków zabudowy - art. 61 ust. 1, art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1, art. 52 ust. 2 pkt. 2 lit. b) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nadto z rażącym naruszeniem § 3 - § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26. 08. 2003 r. Dlatego też Sąd uznał rozstrzygnięcie SKO w [...] zawarte w zaskarżonej decyzji za trafne. Zdaniem sądu treść decyzji Wójta Gminy M. z dnia 29.05.2006 r., jak i czynności ją poprzedzające nie są możliwe do zaakceptowania z punktu widzenia regulacji ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w sytuacjach, w których brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ani też z punktu widzenia skutków społeczno - ekonomicznych, jakie pociągają za sobą powyższe rażące naruszenia przepisów prawa. Naruszenia te są w takim stopniu rażące, że niweczą cel tych przepisów, jak i podstawowe zasady, na których ustawodawca oparł możliwość ustalania warunków zabudowy w sytuacjach braku planu miejscowego, tj. zasadę ładu przestrzennego i zasadę dobrego sąsiedztwa. Dlatego nie można zgodzić się z zarzutami skargi jakoby Kolegium naruszyło art. 7, 77, 80 kpa również z tej przyczyny, że w postępowaniu administracyjnym w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej organ nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w wadliwej decyzji, lecz orzeka jako organ kasacyjny. W związku z tym rozstrzyga wyłącznie co do nieważności decyzji lub co do jej niezgodności z prawem, a nie jest władny rozstrzygać o kwestiach dotyczących istoty sprawy. Zarzut skargi dotyczący naruszenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze art. 77 i 80 kpa jest więc bezprzedmiotowy, skoro organ w postępowaniu "nieważnościowym" nie prowadzi postępowania dowodowego zmierzającego do ustalania stanu faktycznego sprawy w znaczeniu, o jakim mowa w przepisach Rozdziału 4 kpa. Natomiast zarzut naruszenia art. 7 kpa, sprowadzający się do gołosłownego twierdzenia o załatwieniu przez SKO sprawy w sposób nie uwzględniający interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, przy braku stwierdzenia wad zaskarżonej decyzji w tym zakresie przez sąd, obowiązany do kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia w ramach określonych przepisem art. 134 p.p.s.a. również musi skutkować brakiem uwzględnienia i tego zarzutu. Przedstawiona wyżej wykładnia przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, aktów wykonawczych do tej ustawy oraz art. 156 § 1 kpa wskazuje, że nie jest zasadnym zarzut skargi naruszenia art. 156§1 pkt 2 kpa.

W tym miejscu należy odnieść się także do kwestii związanych z treścią regulacji art. 53 ust. 4 pkt. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 3.02.1955 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zgodnie z treścią art. 53 ust. 4 pkt. 6 ustawy o pzp, decyzje o ustaleniu warunków zabudowy wydaje się w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami, po uzgodnieniu z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych. Organem właściwym w sprawach ochrony gruntów leśnych a zatem organem dokonującym uzgodnienia w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne jest na mocy art. 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych jest starosta. Uzgodnienia dokonuje się w trybie art. 106 kpa. Regulacje zawarte w art. 3 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt. 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych mają na celu ograniczenie przeznaczania tych gruntów na cle nierolnicze i nieleśne poprzez ustalaniu innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie tych gruntów. Zgodnie bowiem z art. 7 ust. 1 w z w. z art. 2 pkt. 3 tej ustawy przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Konsekwencją powyższej regulacji jest niedopuszczalność wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy - zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt. 4 ustawy o pzp. W przypadku więc, gdy organ właściwy do wydania takiej decyzji wystąpi do organu ochrony gruntów rolnych o zajęcie stanowiska w trybie art. 106 kpa, jedynym odpowiadającym prawu rozstrzygnięciem jest wydanie odmownego postanowienia w przedmiocie uzgodnienia. Należy jednak mieć na uwadze, że powyższe dotyczy gruntów rolnych, o których mowa w art. 7 ust. 2 pkt. 2.1), 3) i 4). Z kolei uzgodnienie, o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt. 6 ustawy o pzp nie zastępuje zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze a ma na celu kontrolę, czy nie następuje lokalizacja inwestycji nie dającej się pogodzić z rolnym przeznaczeniem gruntu. Na postanowienie wydane w trybie art. 106 kpa stronom postępowania w sprawie ustalenie warunków zabudowy przysługuje zażalenie, a następnie skarga do sadu administracyjnego. W sytuacji, gdy postanowienie o uzgodnieniu jest ostateczne, organ prowadzący postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy jego treść winien przyjąć jako wiążącą w sprawie. Zatem rozpatrywanie kwestii dotyczących interpretacji pojęcia "zwartego obszaru projektowanego" do przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolne winno mieć miejsce na etapie dokonywania przez Starostę uzgodnienia, o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt. 6 ustawy o pzp, i należy do kompetencji starosty, a nie organu wydającego decyzję o ustaleniu warunków zabudowy. Jedynie na marginesie stwierdzić należy, że kwestia ta budzi wątpliwości interpretacyjne ( por. wyrok NSA z 6.02.2009 r. II OOSK 113/08, LEX nr 518803, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 22.12.2008, II SA/GL 706/08, LEX nr 493240). Z akt sprawy zakończonej zaskarżoną decyzją wynika, że Starosta postanowieniem z dnia 21.03.2006 r., [...] pozytywnie uzgodnił projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Zatem organ orzekający w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy nie miał podstaw do kontrolowania zasadności takiego rozstrzygnięcia. Z akt tych wynika jednak również, że podział działki nr "9", o powierzchni 1,3936 ha stanowiącej użytek rolny R III a (i pastwisko PslV w części 0,0304m2) nastąpił dopiero w toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy. Wskazują na to daty pieczęci, którymi opatrzony jest wykaz zmian działek 737 i 738 (k. 481-73 akt adm.), a także pismo zatytułowane "oświadczenie"(k. 482 -75 akt adm), podpisane przez geodetę uprawnionego, z którego to pisma wynika, że w Starostwie powiatowym został złożony operat podziału w/w działek. Pismo to nie jest co prawda opatrzone datą, jednak niewątpliwie zostało złożone do akt postępowania o ustalenie warunków zabudowy celem poinformowania o toczącym się postępowaniu w sprawie podziału działek.. W oparciu o powyższe stwierdzić można, że niewątpliwie podział działek na działki odpowiadające powierzchniom poniżej 0,5 ha, o klasie R IIIa dokonany został w celu obejścia przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Jak wynika z wykazu zmian, łączna powierzchnia działek "9" i "10" przed podziałem wynosiła 1,8869 ha, przy czym tylko obszar 1,7308 ha stanowiły grunty klasy R IIIa. Organ prowadzący postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy był jednak związany treścią wniosku, który dotyczył już działek nr "1" i "2", nie przekraczających w dacie uzgodnienia i w dacie wydawania decyzji obszaru 0,5 ha. Okoliczności te nie mogły mieć zatem wpływu na ocenę, czy decyzja ustalająca warunki zabudowy wydana została z naruszeniem prawa.

Jak wynika z treści uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie dostrzegło innych - oprócz braku analizy - wad kontrolowanej w trybie nadzwyczajnym decyzji, koncentrując się na skutkach samego tylko formalnego braku analizy. Czyni to uzasadnienie zaskarżonej decyzji niepełnym i nie zawierającym wszystkich motywów rozstrzygnięcia. Jednakże wnioski wynikające z nieprzeprowadzenia przez organ ustalający warunki zabudowy stosownej analizy są prawidłowe i doprowadziły do prawidłowego rozstrzygnięcia. Potwierdza to analiza pozostałych wad, zarówno postępowania poprzedzającego wydanie decyzji, jak i samej decyzji. Wada dostrzeżona przez Kolegium, jak i pozostałe, rażące naruszenia prawa pozwalały na uznanie, iż decyzja o ustaleniu warunków zabudowy wydana została z rażącym naruszeniem prawa, na co wskazano wyżej. Zatem powyższa wada uzasadnienia nie mogła być podstawą do uznania jej za wadę mającą wpływ na wynik sprawy, skutkującą koniecznością wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego.

Mając na uwadze wszystkie powyższe okoliczności, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja SKO w [...] jest zgodna z prawem i na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę.