Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 917/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-03-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art, 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 20 marca 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Siegień sędzia del. WSA Marcin Kamiński Protokolant: starszy inspektor sądowy Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 20 marca 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 2 grudnia 2016 r. sygn. akt II SA/Gl 623/16 w sprawie ze skargi D. S. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia przeprowadzenia kontroli okresowej budynku mieszkalnego wielorodzinnego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 2 grudnia 2016 r., II SA/Gl 623/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (dalej WSA albo sąd I instancji) oddalił skargę D. S. (dalej skarżący albo zobowiązany) na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. (dalej [...]WINB) z [...] kwietnia 2016 r., nr [...] zapadłe w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia przeprowadzenia kontroli okresowej budynku mieszkalnego wielorodzinnego.

Wyrok wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...] (dalej decyzja z dnia [...] czerwca 2014 r.), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej PINB) nakazał współwłaścicielom budynku mieszkalnego wielorodzinnego położonego przy ul. [...], tj. F. K., H. G., M. S., R. S., M. G., J.G., H. S., K. M., D. S. i T. N. przeprowadzenie kontroli okresowej wymienionego powyżej budynku mieszkalnego polegającej na sprawdzeniu:

- stanu technicznego budynku i jego przydatności do użytkowania, estetyki obiektu budowlanego oraz jego otoczenia, a także badaniu instalacji elektrycznej w zakresie stanu sprawności połączeń, odporności izolacji przewodów oraz uziemień instalacji i aparatów, instalacji i urządzeń służących ochronie środowiska, tj. bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe;

- instalacji i urządzeń służących ochronie środowiska tj. zbiornika bezodpływowego na nieczystości ciekłe,

- przewodów kominowych (dymowych, spalinowych i wentylacyjnych).

Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją [...]WINB z [...] listopada 2014 r. Obowiązek wynikający z wymienionych decyzji nie został wykonany.

Wobec powyższego organ powiatowy pismem z [...] grudnia 2014 r. skierował do zobowiązanego upomnienie nr [...] (doręczone w dniu [...] grudnia 2014 r.), a następnie PINB [...] listopada 2015 r. wystawił tytuł wykonawczy nr [...] stosowany w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Został on doręczony zobowiązanemu w dniu [...] listopada 2015 r.

Następnie postanowieniem z [...] marca 2016 r., nr [...], PINB na podstawie art. 119 § 1 i art. 121 § 2 i § 4 w związku z art. 20 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2014 r. poz. 1619 ze zm., dalej u.p.e.a.) nałożył na zobowiązanego - współwłaściciela budynku mieszkalnego wielorodzinnego położonego przy [...], grzywnę w celu przymuszenia w wysokości [...] zł z powodu uchylania się od wykonania obowiązku wynikającego z decyzji wydanej [...] czerwca 2014 r., nakazującej przeprowadzenie kontroli okresowej wymienionego powyżej budynku mieszkalnego wielorodzinnego.

W zażaleniu na powyższe postanowienie zobowiązany podniósł, że nie ma żadnego wpływu na możliwość udostępnienia wymienionej powyżej nieruchomości pracownikom PINB wskazując, że także sam nie może wejść na teren tej nieruchomości. Powodem są mieszkający tam współwłaściciele tej nieruchomości.

Zaskarżonym postanowieniem [...]WINB utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu stwierdził, że sprawa dotyczy egzekucji świadczenia niepieniężnego określonego w decyzji z [...] czerwca 2014 r. W wydanym postanowieniu organ powiatowy uzasadnił zastosowanie grzywny w celu przymuszenia, a nie wykonania zastępczego, a organ odwoławczy w pełni podzielił to stanowisko. [...]WINB stwierdził, że wobec faktu niewykonania dotychczas obowiązku nałożonego ostateczną decyzją, pomimo prawidłowego upomnienia oraz wystawienia i doręczenia tytułu wykonawczego, niniejsze postanowienie zostało przez organ I instancji wystawione i prawidłowo uzasadnione i należało je utrzymać w mocy.

Zobowiązany złożył skargę do WSA w Gliwicach i wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia PINB, względnie uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji i zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W motywach organ wskazał, że skarżący jest jednym ze współwłaścicieli nieruchomości i decyzją z [...] czerwca 2014 r. nałożono na niego określone obowiązki. Celem organu egzekucyjnego jest doprowadzenie do realizacji obowiązku nałożonego na zobowiązanego. Artykuł 29 §1 u.p.e.a. wyraźnie zakazuje organowi egzekucyjnemu badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Środki zaskarżenia w postępowaniu egzekucyjnym nie mogą być wykorzystane do weryfikacji decyzji stanowiącej podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego.

Wyrokując w niniejszej sprawie WSA zauważył, że upomnienie doręczono skarżącemu [...] grudnia 2014 r. W niniejszej sprawie wierzyciel był jednocześnie organem egzekucyjnym. W związku z powyższym PINB przystąpił do egzekucji na podstawie wydanego przez siebie tytułu wykonawczego wystawionego [...] listopada 2015 r. Tytuł ten oparty został na decyzji z [...] czerwca 2014 r., która utrzymana została w mocy decyzją [...]WINB z [...] listopada 2014 r. Brak dobrowolnego wykonania nałożonego w decyzji obowiązku doprowadził do sytuacji, w której obowiązkiem organu egzekucyjnego było wszczęcie postępowania egzekucyjnego, niezbędnego dla wykonania tej decyzji. Zaskarżone postanowienie odpowiada wymogom prawa określonym w art. 121 § 1 i § 2 oraz art. 122 ustawy.

W niniejszej sprawie, zdaniem organu, wykonanie nałożonego na skarżącego obowiązku polegało na doprowadzeniu do przeprowadzenia kontroli okresowej budynku mieszkalnego wielorodzinnego położonego w [...]. Nie podlega sporowi, że wymieniony obowiązek nie został wykonany przez zobowiązane strony, a zatem zasadnie organ zastosował wskazany powyżej środek egzekucyjny.

Odnosząc się do zarzutów skargi WSA stwierdził, że nie mogły być one uznane za uzasadnione. WSA podkreślił, że niniejsze postępowanie dotyczy tylko postępowania egzekucyjnego skierowanego przeciwko wymienionej powyżej ostatecznej i niewykonanej decyzji z dnia [...] czerwca 2014 r. Postępowanie to nie może natomiast służyć badaniu zasadności i słuszności wydania egzekwowanej decyzji. Zatem wszystkie argumenty, które strona podnosi i kieruje w stosunku do wymienionej decyzji nie mogły być wzięte pod uwagę i rozpatrzone. Służyło temu odrębne postępowanie.

Z kolei podnoszona przez skarżącego kwestia ewentualnej niewykonalności mogła być podstawą złożenia zarzutów do wystawionego [...] listopada 2015 r. tytułu wykonawczego. Strona została pouczona o możliwości złożenia, przewidzianego w art. 33 u.p.e.a. tego środka zaskarżenia i nie skorzystała z takiej możliwości.

Nie mogły zostać uznane za zasadne zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 czy art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., gdyż organ przeprowadził postępowanie egzekucyjne zgodnie z obowiązującymi przepisami. Jak wskazywano, decyzja określona w tytule wykonawczym jest ostateczna i podlega wykonaniu. Nie można w postępowaniu egzekucyjnym rozpatrywać ewentualnych, ponownych zarzutów kierowanych w stosunku do tej decyzji.

Organ prawidłowo ustalił, że określony w wymienionej powyżej decyzji obowiązek w postaci przeprowadzenia kontroli okresowej wymienionego budynku nie został wykonany, co obligowało go do przeprowadzenia postępowania zmierzającego do przymuszenia zobowiązanej do wykonania obowiązku.

W skardze kasacyjnej D. S. (dalej skarżący kasacyjnie), reprezentowany przez adwokata, zaskarżył w całości wyrok z dnia 2 grudnia 2016 r. zarzucając w oparciu o art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej p.p.s.a.), naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj:

- art. 119 § 1 u.p.e.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez jego nieprawidłowe zastosowanie w postaci oddalenia skargi, podczas gdy w okolicznościach sprawy Sąd powinien stwierdzić, że organ mylnie uznał istnienie przesłanek do ukarania skarżącego grzywną,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. przez ich nieprawidłowe zastosowanie w postaci zaniechania rozpoznania sprawy w zakresie prawidłowości wystawienia tytułu wykonawczego, będącego podstawą ukarania skarżącego grzywną,

- art. 145 § 1 pkt 1 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. przez ich nieprawidłowe zastosowanie w postaci pominięcia przy rozpatrywaniu sprawy przez WSA okoliczności wielkości udziału we współwłasności przysługującego skarżącemu i faktycznego zarządu nad tą nieruchomością innych współwłaścicieli z nią związanego, a nadto wydania wyroku, który narusza interes społeczny i słuszny interes skarżącego.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od organu kosztów postępowania za obie instancje, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego wg norm prawem przepisanych, powiększonych o należny podatek VAT.

Pismem z dnia [...] października 2018 r. skarżący kasacyjnie poinformował, że w toku postępowania cywilnego w sprawie o zniesienie współwłasności nieruchomości położonej w [...] strony zawarły ugodę sądową na mocy której przeniósł swój udział we współwłasności nieruchomości na rzecz M. S., a postępowanie w sprawie zostało umorzone. Postanowienie w tym przedmiocie jest prawomocne, a ugoda wykonalna.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Rozpoznając niniejszą sprawę Naczelny Sąd Administracyjny ograniczony był do sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów nie dopatrując się wystąpienia którejkolwiek z podstaw nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, wyczerpująco wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Podstawy kasacyjnie nie okazały się wszakże usprawiedliwione.

Dla dopuszczalności nałożenia na skarżącego kasacyjnie obowiązku wskazanego w decyzji z [...] czerwca 2014 r. nie miała znaczenia okoliczność ułamkowego jego udziału we współwłasności nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, podziela wyrażony w orzecznictwie pogląd, zgodnie z którym każdy z adresatów decyzji zawierającej nakaz wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym jest w pełnym zakresie odpowiedzialny za wykonanie nakazu (wyrok NSA z 8 stycznia 2013 r., II OSK 1629/11, CBOSA). Przyjęcie odmiennego poglądu, sprowadzającego się do nałożenia na organ egzekucyjny obowiązku dociekania wielkości udziału przysługującego skarżącemu kasacyjnie oraz rzeczywistych możliwości wykonania przez niego obowiązku byłoby nie tylko nieuprawnionym wkroczeniem w stosunki własnościowe regulowane przepisami prawa rzeczowego, lecz przede wszystkim prowadziłoby do udaremnienia celu egzekucji, który z perspektywy brzmienia art. 7 § 2 u.p.e.a. dla przebiegu postępowania egzekucyjnego odgrywa pierwszorzędne znaczenie. Pogląd o możliwości nałożenia grzywny, w wysokości ustalonej na podstawie art. 121 § 5 u.p.e.a. na każdego zobowiązanego, umacnia cel wymierzenia grzywny. Jest nim przymuszenie zobowiązanych do wykonania obowiązku. Cel ten może być osiągnięty, gdy środek przymuszający ma rzeczywistą siłę dolegliwego oddziaływania.

Konsekwencją takiego stanowiska jest przyjęcie, że obowiązek wykonania czynności może być egzekwowany wobec każdego zobowiązanego. Odmiennie, aniżeli wskazuje na to skarżący kasacyjnie, z przepisów art. 119 § 1, art. 120 § 1 oraz art. 121 § 4 i 5 u.p.e.a. wynika, że grzywnę w celu przymuszenia można nałożyć na każdego zobowiązanego. Natomiast wykonanie przez jednego ze współwłaścicieli obowiązku wskazanego w treści postanowienia o nałożeniu grzywny oznacza, w świetle norm postępowania egzekucyjnego w administracji, że obowiązek określony w tytule wykonawczym został spełniony wobec wszystkich zobowiązanych (wyrok NSA z grudnia 2012 r., II OSK 1571/11, CBOSA). Z punktu widzenia celu egzekucji obowiązku niepieniężnego nie ma znaczenia, który ze zobowiązanych i w jakiej części nałożoną grzywnę uiści. Istotą bowiem tego środka egzekucyjnego jest, aby zobowiązany zamiast zapłaty grzywny wykonał ciążący na nim obowiązek.

Z przedstawionych względów na aprobatę nie zasługiwały zarzuty sprowadzające się do zastosowania względem zobowiązanego środka egzekucyjnego grzywny w celu przymuszenia, w tym wystawienia tytułu wykonawczego. Na usprawiedliwienie nie zasługiwał także zarzut uchybienia przez sąd I instancji art. 133 § 1 p.p.s.a. Z przepisu tego wynika, że sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego przejawu działania administracji publicznej w oparciu o stan prawny obowiązujący w dacie jego wydania. W dniu wydania postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia na zobowiązanego, tj. [...] marca 2016 r., następnie utrzymanego w mocy przez [...]WINB [...] kwietnia 2016 r. istniały podstawy prawne i faktyczne prowadzenia względem niego egzekucji administracyjnej. Ustały one [...] września 2018 r., wraz z zawarciem przed Sądem Rejonowym w [...] ugody, na mocy której zobowiązany przeniósł udziały spadkowe w przysługującym mu prawie własności nieruchomości położonej w [...] na rzecz podmiotu trzeciego. Postanowienie w tej sprawie wydane zostało pod sygn. [...]. O ile jego treść nie wywiera wpływu na zgodność z prawem wcześniej wydanego postanowienia o nałożeniu na zobowiązanego grzywny w celu przymuszenia, o tyle w aktualnym stanie faktycznym uniemożliwia ono dalsze podejmowanie względem zobowiązanego czynności egzekucyjnych z uwagi na utratę przez Niego prawa własności spornej nieruchomości. W tym stanie rzeczy organ egzekucyjny powinien rozważyć umorzenie względem zobowiązanego prowadzonego postępowania egzekucyjnego.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.