Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 388/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2011-10-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par 1 pkt 1 lit. c, art. 135
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 73
journal: Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.
article: art. 21
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Dybowski (spr.) Sędziowie WSA Izabela Bąk - Marciniak WSA Anna Jarosz Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Andrzejak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 października 2011 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Poznaniu sprawy ze skargi K. Sz., A. Z., M. Sz., E. Sz.-L. na decyzję Wojewody W. z dnia [...] marca [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odszkodowania za grunt przejęty pod drogę 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty W. z dnia [...] września [...] r. nr [...] 2. zasądza od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz: - K. Sz., - A. Z., - M. Sz., - E. Sz.-L. kwoty po 257 (dwieście pięćdziesiąt siedem) zł na rzecz każdego ze skarżących tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego oraz solidarnie kwotę 200 (dwieście) zł tytułem zwrotu kosztów sądowych


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] W.a 2010 r. nr [...] (dalej – decyzja z [...] W.a 2010 r.), na podstawie art. 105 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. 2000/98/1071 ze zm., dalej - kpa) oraz art. 73 ust. 4 w związku z art. 73 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. nr 133, poz. 872 ze zm., dalej – Przepisy wprowadzające reformę administracji publicznej bądź pwrap) Starosta W. (dalej – Starosta) umorzył postępowanie w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchoM.ci położone we W., oznaczone jako działka nr [...] o powierzchni [...] m2 oraz działka nr [...] o powierzchni [...] m2, zajęte pod drogę publiczną – jako bezprzedmiotowe.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ opisał stan faktyczny w sprawie, wskazując że wnioskiem z dnia [...] lipca 2010 r. pełnomocnik K. Sz., A. Z., M. Sz. i E. Sz.-L. (dalej – Skarżący), zwrócił się do Starosty o "podjęcie zawieszonego postanowienia" w sprawie o nr [...], dotyczącej ustalenia i wypłaty odszkodowania za grunt zajęty pod drogę publiczną, w zakresie działki nr [...] i działki nr [...]. Postępowanie zostało wszczęte wnioskiem z dnia [...] grudnia 2005 r. (data wpływu do organu) przez Pełnomocnika Skarżących skierowanym do Starosty o "ustalenie i wypłacenie przez Skarb Państwa – Starostę W. na rzecz wnioskodawców odszkodowania z tytułu przejścia na własność państwa zajętej na drogę nieruchoM.ci położonej we W. i zapisanej w księdze wieczystej Sądu Rejonowego we W. KW nr [...] w części dotyczącej działki nr [...] o powierzchni [...] ha, tj. odszkodowania w wysokości odpowiadającej wielkości udziałów wnioskodawców w przedmiotowej działce i stosownie do zasad określonych w art. 73 ust. 4 i 5 cytowanej ustawy". Starosta w dniu 16 marca 2006 r. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za grunt zajęty od drogę publiczną. Organ wskazał, że zajęcie gruntu wg opisu wnioskodawcy nastąpiło z działki [...] położonej we W., gmina W. Postanowieniem z dnia [...] maja 2006 r. (znak [...], dalej – postanowienie z [...] maja 2006 r.) Starosta zawiesił postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa do czasu wydania przez Wojewodę Wielkopolskiego (dalej – Wojewoda) decyzji potwierdzającej przejście z dniem 1 stycznia 1999 r. na własność Skarbu Państwa części przedmiotowej nieruchoM.ci zajętej pod drogę publiczną-krajową. Dnia [...] czerwca 2009 r. Wojewoda decyzją nr [...] (dalej – decyzja z [...] czerwca 2009 r.) potwierdził przejście na własność Skarbu Państwa za odszkodowaniem, nieruchoM.ci położonej we W., oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...] o pow. [...] ha, stanowiącej część z wnioskowanej do odszkodowania działki nr [...], która została zajęta pod drogę publiczną, zapisanej w [...], stanowiącej w dniu [...] grudnia 1998 r. współwłasność A. Z., K. Sz., M. Sz., E. Sz.-L., P. Sz. i M. L.. Starosta postanowieniem z [...] sierpnia 2009 r. podjął zawieszone postępowanie w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchoM.ć zajętą pod drogę publiczną, oznaczoną geodezyjnie jako część działki nr [...] położoną we W.. Równocześnie zlecił rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenie operatu szacunkowego określającego wartość odszkodowania za grunt stanowiący fragment pasa drogowego drogi krajowej nr [...] (dawnej [...]) - działka nr ewidencyjny [...], a po jego otrzymaniu wyznaczył termin rozprawy administracyjnej, na której strony postępowania mogły zapoznać się z operatem szacunkowym.

Decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] (dalej – decyzja z [...] listopada 2009 r.) Starosta ustalił odszkodowanie za działkę [...] o pow. [...] ha, położoną we W., na rzecz byłych współwłaścicieli i zobowiązał Skarb Państwa do wypłaty odszkodowania. Decyzja stała się ostateczna dnia [...] listopada 2009 r. i z tym dniem, zdaniem organu, zakończone zostało postępowanie odszkodowawcze w sprawie z wniosku z dnia [...] grudnia 2005 r. Organ wyjaśnił, że złożony dnia [...] lipca 2010 r. przez Pełnomocnika Skarżących wniosek "o podjęcie zawieszonego postanowienia" [winno być "postępowania"] dotyczy ustalenia i wypłaty odszkodowania za grunt zajęty pod drogę publiczną w zakresie działki nr [...] i działki nr [...]. Wymienione w tym wniosku działki nie były przedmiotem zakończonego ostateczną decyzją Starosty postępowania administracyjnego, bowiem wniosek z 2005 r. ich nie obejmował. Starosta uznał, że złożony dnia [...] lipca 2010 r. wniosek jest nowym roszczeniem odszkodowawczym, dotyczącym nieruchoM.ci położonych we W., oznaczonych jako działki nr [...] i [...], które decyzją Wojewody z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] (dalej – decyzja z [...] lutego 2010 r.) w związku z art. 73 ust. 1 pwrap, stały się z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własnością Skarbu Państwa, jako grunt zajęty pod drogę publiczną - drogę krajową. Stosownie zaś do art. 73 ust. 4 pwrap, "Odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1 i 2, będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchoM.ci, na wniosek właściciela nieruchoM.ci złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa." A zatem, według organu, roszczenie odszkodowawcze Wnioskodawców o ustalenie i wypłatę odszkodowania w świetle przepisu wygasło, bowiem złożone zostało z uchybienie terminu do jego wniesienia. W tej sytuacji Starosta stwierdził, że istnieją podstawy do umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 kpa, jako bezprzedmiotowego (k. 120 – 122 akt Starosty).

Odwołanie od decyzji z [...] 2010 r. złożył w terminie Pełnomocnik Skarżących, zaskarżając decyzję Starosty w całości i wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Zaskarżonej decyzji zarzucono sprzeczność istotnych ustaleń Starosty z treścią zebranego materiału dowodowego. Sprzeczności tej Pełnomocnik Skarżących upatrywał w ustaleniu, że wniosek z 2005 r. ([...] listopada 2005 r., dalej – wniosek z [...] listopada 2005 r.) o ustalenie i wypłacenie odszkodowania z tytułu przejścia na własność państwa nieruchoM.ci Wnioskodawców nie obejmował działek nr [...] i nr [...], podczas gdy przedmiotem wniosku z [...] listopada 2005 r. były również cytowane działki, bowiem powstały one w wyniku podziałów geodezyjnych działki nr [...], której dotyczył ww. wniosek Wnioskodawców skierowany do Starosty o odszkodowanie i poprzedzający go wniosek tychże do Wojewody z dnia [...] czerwca 2004 r. o wydanie decyzji stwierdzającej przejście prawa własności tej działki na rzecz Skarbu Państwa.

Uzasadniając zarzuty Pełnomocnik Skarżących podniósł, że decyzją z [...] 2010 r. Starosta umorzył postępowanie o ustalenie i wypłatę odszkodowania za przejęte na własność Państwa działki Wnioskodawców o numerach: [...] i [...], uznając bezprzedmiotowość tego postępowania. Starosta przyjął, że wniosek z [...] lipca 2010 r. o podjęcie zawieszonego postanowieniem z dnia [...] maja 2006 r. postępowania o ustalenie i wypłatę odszkodowania w zakresie działek nr [...] i [...], jest "nowym roszczeniem odszkodowawczym", które wygasło zgodnie z normą art. 73 ust. 4 pwrap.

Zdaniem Pełnomocnika Skarżących, z przedstawionym ustaleniem Starosty nie można się zgodzić, bowiem pozostaje ono w sprzeczności z materiałem dowodowym zgromadzonym w postępowaniu i w poprzedzającym je postępowaniu przed Wojewodą w sprawie o wydanie decyzji nr [...], stwierdzającej przejście prawa własności nieruchoM.ci działki nr [...], zajętej pod drogę publiczną. Wnioskodawcy we wnioskach o wszczęcie postępowania w obu ww. sprawach wskazywali działkę nr [...] jako tę, której dotyczyć miało postępowanie. Na skutek podziałów i zmian geodezyjnych działki nr [...], szczegółowo przedstawionych w postępowaniu uwłaszczeniowym toczącym się przed Wojewodą, wyodrębnione zostały trzy działki o numerach: [...],[...] i [...]. Wojewoda działki te wskazywał już w swych zawiadomieniach o wszczęciu postępowania z [...] kwietnia 2009 r. i z [...] listopada 2009 r., a następnie objął nimi swe decyzje uwłaszczeniowe z dnia [...] czerwca 2009 r. co do działki o nr [...] i z dnia [...] lutego 2010 r. co do działek o numerach [...] i [...] (k. 11-13 akt Wojewody).

Uwzględniając treść decyzji Wojewody z [...] czerwca 2009 r., Starosta postanowieniem z [...] sierpnia 2009 r. podjął zawieszone postępowanie o ustalenie i wypłacenie odszkodowania za działkę nr [...], podnosząc jednocześnie w uzasadnieniu tego orzeczenia, że dotyczy ono tylko części w/w działki, tj. wyodrębnionej z niej działki nr [...]. Następnie, pismem z dnia [...] października 2009 r. Starosta zawiadomił strony o zakończeniu postępowania odnośnie działki [...] i wyłącznie w sprawie tej działki wydał decyzję o odszkodowaniu. Odszkodowanie to nie obejmowało odszkodowania za działki nr [...] i nr [...], i to tym bardziej, że w stosunku do tych działek toczyło się jeszcze przed Wojewodą postępowanie uwłaszczeniowe, które zakończone zostało dopiero decyzją z [...] lutego 2010 r. Zdaniem Pełnomocnika Skarżących, w świetle wywiedzionych okoliczności, bezpodstawne jest przyjęcie przez Starostę, że wniosek Pełnomocnika Wnioskodawców z [...] lipca 2010 r. jest nowym wnioskiem. Wniosek ten jest bowiem wnioskiem o podjęcie zawieszonego postępowania odszkodowawczego w zakresie działek nr [...] i nr [...], gdyż co do tych działek dopiero na skutek decyzji uwłaszczeniowej z [...] lutego 2010 r. ustala przyczyna, dla której postępowania to zostało zawieszone.

Decyzją z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] (dalej – decyzja z [...] marca 2011 r.) (k. 44-47 akt administracyjnych II instancji) Wojewoda, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy decyzję [...] 2010 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda opisał stan faktyczny w sprawie, w szczególności wskazując, że:

1. wnioskiem z [...] listopada 2005 r. Pełnomocnik Skarżących wystąpił do Starosty "o ustalenie i wypłacenie przez Skarb Państwa Starostę W. na rzecz Wnioskodawców odszkodowania z tytułu przejścia na własność państwa zajętej na drogę nieruchoM.ci położonej we W. i zapisanej w księdze wieczystej Sądu Rejonowego we W. KW nr [...] w części dotyczącej działki nr [...] o powierzchni [...] ha, tj. odszkodowania w wysokości odpowiadającej wielkości udziałów Wnioskodawców w tej działce i stosownie do zasad określonych w art. 73 ust. 4 i 5 cytowanej ustawy" (k. 7-8 akt Starosty);

2. Starosta postanowieniem z [...] maja 2006 r. zawiesił postępowanie, wszczęte na wniosek Pełnomocnika Skarżących, w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za grunt zajęty pod drogę publiczną, stanowiący część działki nr [...], położonej we W., do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez Wojewodę (k. 20-21 akt Starosty);

3. Pismem z [...] czerwca 2004 r. Pełnomocnik Skarżących wystąpił do Wojewody o wydanie decyzji stwierdzającej przejście prawa własności wnioskodawczyni K. Sz. i uczestników postępowania: A. Z., M. Sz., E. Sz. L., P. Sz. i M. L. do nieruchoM.ci położonej we W. KW nr [...] w części dotyczącej działki nr [...] zajętej pod drogę - na rzecz właściwej jednostki samorządu terytorialnego (k. 25-27 akt Wojewody);

4. Zgodnie z decyzją Wojewody z [...] kwietnia 2009 r. znak [...] (dalej – decyzja z [...] kwietnia 2009 r.), część nieruchoM.ci położonej we W., oznaczonej geodezyjnie: obręb W., arkusz mapy [...], działka nr [...] o pow. [...] ha oraz działka nr [...] o pow. [...] ha, z dniem 1 stycznia 1999 r., w trybie art. 73 ust. 1 pwrap, stała się z mocy prawa za odszkodowaniem własnością Skarbu Państwa, jako grunt zajęty pod drogę publiczną drogę krajową (k. 43-44 akt Starosty);

5. decyzję z [...] kwietnia 2009 r. Wojewoda decyzją z [...] czerwca 2009 r. uchylił i stwierdził, że część nieruchoM.ci położonej we W., oznaczonej geodezyjnie: obręb W., arkusz mapy [...], działka nr [...] o pow. [...] ha z dniem [...] stycznia 1999 r., w trybie art. 73 ust. 1 pwrap, stalą się z mocy prawa za odszkodowaniem własnością Skarbu Państwa, jako grunt zajęty pod drogę publiczną - drogę krajową (k. 47-48 akt Starosty);

6. W związku z wydaniem przez Wojewodę decyzji z [...] czerwca 2009 r., Starosta w dniu [...] sierpnia 2009 r. podjął zawieszone postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za część działki nr [...] (k. 50-51 akt Starosty);

7. Decyzją z [...] listopada 2009 r. Starosta ustalił na rzecz byłych współwłaścicieli odszkodowanie za działkę [...] o pow. [...] ha, położoną we W. i zobowiązał Skarb Państwa do wypłaty odszkodowania. Decyzja stała się ostateczna [...] listopada 2009 r. (k. 100-102 akt Starosty);

8. Pismem z [...] lipca 2010 r. (k. 111 akt Starosty) Pełnomocnik Skarżących wystąpił do Starosty z wnioskiem o podjęcie zawieszonego postanowieniem z [...] maja 2006 r. postępowania w zakresie dotyczącym działek nr [...] i [...]. W punkcie 2 wniosku wniesiono o ustalenie i wypłatę na rzecz Wnioskodawców odszkodowania za ww. działki. W piśmie tym powołano decyzję Wojewody z [...] lutego 2010 r., sprostowaną postanowieniem z [...] marca 2010 r. (znak [...]; dalej postanowienie z [...] marca 2010 r.). Zgodnie z decyzją Wojewody z [...] lutego 2010 r. część nieruchoM.ci położonej we W., oznaczonej geodezyjnie: obręb W., arkusz mapy [...], działka nr [...] o pow. [...] ha oznaczonej na mapie z projektem podziału numerem [...] o pow. [...] ha i działka nr [...] o pow. [...] ha oznaczonej na mapie z projektem podziału numerem [...] o pow. [...] ha, z dniem 1 stycznia 1999 r., w trybie art. 73 ust. 1 pwrap, stała się z mocy prawa za odszkodowaniem własnością Skarbu Państwa, jako grunt zajęty pod drogę publiczną-drogę krajową (k. 115 akt Starosty). Decyzja z [...] lutego 2010 r. została sprostowana postanowieniem Wojewody z [...] marca 2010 r. w zakresie powierzchni działki nr 925/1, która winna wynosić [...] ha, a nie jak podano [...] ha.

Wojewoda wskazał, że w trakcie postępowania odwoławczego na podstawie pism Wydziału Geodezji, Kartografii i NieruchoM.ci Starostwa Powiatowego we W. z [...] listopada 2010 r. i [...] grudnia 2010 r. (k. 35 akt Wojewody) ustalono, że:

- działka nr [...] o pow. [...] ha uległa podziałowi na działkę nr [...] o pow. [...] ha i działkę nr [...] o pow. [...] ha, który został zatwierdzony decyzją Wojewody z 15 czerwca 2009 r.;

- działka nr [...] o pow. [...] ha uległa podziałowi na działkę nr [...] o pow. [...] ha i działkę nr [...] o pow. [...] ha, który został zatwierdzony decyzją Wojewody z [...] lutego 2010 r.;

- działka nr [...] o pow. [...] ha uległa podziałowi na działkę nr [...] o pow. [...] ha i działkę nr [...] o pow. [...] ha, który został zatwierdzony decyzją Wojewody z [...] lutego 2010 r.

W piśmie z [...] grudnia 2010 r. znak [...] Wydział Geodezji, Kartografii i NieruchoM.ci Starostwa Powiatowego we W. wskazał, że: "działka nr [...] położona we W. powstała z podziału działki nr [...], a działki nr [...] i [...] powstały z podziału działek nr [...] i [...] - nie powstały z podziału działki nr [...]". Uzasadniając rozstrzygnięcie Organ wskazał, że kwestie przejścia prawa własności nieruchoM.ci zajętych pod drogi publiczne w dniu 31 grudnia 1998 r. i ustalenia odszkodowania za takie nieruchoM.ci regulują Przepisy wprowadzające reformę administracji publicznej. Zgodnie z treścią art. 73 ust. 1 ww. ustawy, nieruchoM.ci pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. W niniejszej sprawie właścicielem wskazanego w sentencji gruntu na podstawie wyżej wymienionego przepisu jest Skarb Państwa. Podstawą do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nieruchoM.ci, jest ostateczna decyzja wojewody (art. 73 ust. 3 ustawy). Przepis art. 73 ust. 4 pwrap stanowi, że odszkodowanie będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchoM.ci, na wniosek właściciela nieruchoM.ci złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa.

Zdaniem organu zatem, podstawą przeprowadzenia postępowania w powyższym zakresie, jest złożenie przez uprawnionych do otrzymania odszkodowania do właściwego miejscowo starosty wniosku, który winien być złożony w okresie od 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego terminu roszczenie wygasa. Pełnomocnik Skarżących wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania w zakresie działek nr [...] i nr [...] złożył [...] lipca 2010 r. - po upływie ustawowego terminu. W związku z powyższym roszczenie wygasło i nie ma możliwości przywrócenia przekroczonego terminu.

Organ wskazał, że tak jednoznaczna konstrukcja tego przepisu nie pozostawia swobodnego uznania organowi orzekającemu w przedmiotowej sprawie. Termin wskazany przez ustawodawcę w art. 73 ust. 4 pwrap jest terminem zawitym (prekluzyjnym). Odwołując się do stanowiska doktryny organ podkreślił, że w odróżnieniu od przedawnienia, terminy prekluzyjne ustanowione zostały przede wszystkim dla realizacji celów o doniosłości ogólnospołecznej (...). Z tego względu charakteryzuje je znaczny rygoryzm prawny, przejawiający się głównie w tym, że wskutek bezczynności uprawnionego w ciągu określonego ustawą terminu następuje wygaśnięcie przysługującego mu prawa.

Organ podkreślił, że art. 73 ust. 4 Przepisów wprowadzających reformę administracji publicznej, uznany został przez Trybunał Konstytucyjny, wyrokiem z 20 lipca 2004 r., SK 11/02 za zgodny z art. 21 ust. 2 Konstytucji. Organ przytoczył fragment odwołania i odnosząc się doń wskazał, że Odwołujący pozostają w błędnym przekonaniu, że działki nr [...] i nr [...] powstały z podziału działki [...]. Z materiału zgromadzonego w sprawie jednoznacznie wynika, że wniosek Pełnomocnika Skarżących z [...] listopada 2005 r. skierowany do Starosty (a także wniosek z 1 czerwca 2004 r. skierowany do Wojewody) dotyczył ustalenia i wypłacenia odszkodowania za nieruchoM.ć oznaczoną jako działka nr [...]. Jak wskazano powyżej działka nr [...] o pow. [...] ha, uległa podziałowi na działkę nr [...] o pow. [...] ha i działkę nr [...] o pow. [...] ha, który został zatwierdzony decyzją Wojewody z [...] czerwca 2009 r. Decyzją z [...] listopada 2009 r. Starosta ustalił na rzecz byłych współwłaścicieli odszkodowanie za działkę [...] o pow. [...] ha (stanowiącą część dawnej działki nr [...]), położoną we W. i zobowiązał Skarb Państwa do wypłaty odszkodowania. Decyzja ta stała się ostateczna [...] listopada 2009 r. Następnie działka nr [...] o pow. [...] ha uległa podziałowi na działkę nr [...] o pow. [...] ha i działkę nr [...] o pow. [...] ha, a działka nr [...] o pow. [...] ha uległa podziałowi na działkę nr [...] o pow. [...] ha i działkę nr [...] o pow. [...] ha, które to podziały zostały zatwierdzone decyzją Wojewody z [...] lutego 2010 r. Postępowanie dotyczące działki nr [...] oraz postępowanie obejmujące działki nr [...] i nr [...], są odrębnymi postępowaniami, które łączy jedynie tożsaM.ć Wnioskodawców. Wniosek Skarżących z [...] listopada 2005 r. (a także wniosek z [...] czerwca 2004 r. skierowany do Wojewody), dotyczył ustalenia i wypłacenia odszkodowania wyłącznie za nieruchoM.ć oznaczoną jako działka nr [...], z której nie powstały działki nr [...] i nr [...].

Wniosek dotyczący działek nr [...] i nr [...] został złożony w Starostwie Powiatowym we W. dopiero [...] lipca 2010 r. (pismo z [...] lipca 2010 r.), a więc z uchybieniem ustawowego terminu, który upływał z dniem [...] grudnia 2005 r. W związku z powyższym roszczenie wygasło i nie ma możliwości przywrócenia przekroczonego terminu. Sytuacji z postępowania odszkodowawczego nie można utożsamiać z toczącym się postępowaniem przed Wojewodą w przedmiocie wydania decyzji deklaratoryjnej. Są to dwa zupełnie odrębne postępowania administracyjne. Sprawa odszkodowania za nieruchoM.ć przejętą w trybie art. 73 pwrap jest rozpatrywana w odrębnym postępowaniu, które należy do właściwego starosty. Nie ma żadnych przepisów nakładających obowiązek zawiadamiania potencjalnych stron o potrzebie złożenia wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania. Regulacje dotyczące odszkodowania za nieruchoM.ci zajęte pod drogi zostały zawarte w ustawie, czyli akcie prawa powszechnie obowiązującego i opublikowanego w Dzienniku Ustaw.

Sam art. 73 ustawy określający właścicielowi termin do złożenia wniosku o wypłatę odszkodowania, nie nałożył na właściwe organy obowiązku jego informowania w stosownym czasie o przejęciu z mocy prawa nieruchoM.ci, ani o skutku wygaśnięcia roszczenia o odszkodowanie w przypadku nie złożenia wniosku w określonym terminie. Nadto, według organu, uprawniony podmiot miał możliwość dochodzenia swych praw, czego jednak w odpowiednim czasie nie uczynił. Organ odwoławczy stwierdził, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Nie stwierdzono naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, które miałoby wpływ na sposób załatwienia sprawy.

Skargę z dnia [...] marca 2011 r. na decyzję z [...] marca 2011 r. wniósł Pełnomocnik Skarżących zaskarżając ww. decyzję w całości, wnosząc o jej uchylenie i uchylenie decyzji ją poprzedzającej, i zarzucając naruszenie prawa, tj. przepisu art. 73 ust. 4 Przepisów wprowadzających reformę administracji publicznej - przez przyjęcie, że wniosek z [...] listopada 2005 r. o ustalenie i wypłacenie odszkodowania z tytułu przejścia na własność państwa zajętej na drogę części nieruchoM.ci wnioskodawców o powierzchni [...] ha położonej we W. i zapisanej w księdze wieczystej Sądu Rejonowego we W. KW nr [...] dotyczył jedynie działki nr [...] i nie obejmował działek nr [...] i nr [...], podczas gdy przedmiotem wniosku z [...] listopada 2005 r. były również cytowane działki. Uzasadniając zarzut Pełnomocnik wskazał, że z opisu użytków zawartych w wypisach z rejestru gruntów na dzień składania przez Wnioskodawców wniosku z [...] czerwca 2004 r. o wydanie decyzji stwierdzającej przejście prawa własności nieruchoM.ci na własność państwa, tj. z wypisów z dnia 26 kwietnia 2004 r. dotyczących działek wchodzących w skład opisanej nieruchoM.ci wynikało, że na drogę zajęta była tylko część działki [...] o powierzchni [...] ha, a pozostałe działki objęte tą nieruchoM.cią o numerach [...] i [...], zajęte były na cele rekreacyjno-wypoczynkowe i przemysłowe, a Wnioskodawcy pozostawali w zaufaniu do tych dokumentów i organów administracji państwowej (art. 7 i 8 kpa). Przeznaczenie części działek nr [...] i [...] na drogę stwierdził Wojewoda w decyzji z "[...].01.2010" [winno być "[...] lutego 2010"] r., nr [...], w której orzeczono, że wydzielone z w/w działek działki o nr [...] i o nr [...] stały się "z mocy prawa za odszkodowaniem własnością Skarbu Państwa, jako grunt zajęty na drogę publiczną - drogę krajową".

Pełnomocnik Skarżących wskazał, że zaskarżoną decyzją Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty o umorzeniu postępowania o ustalenie i wypłatę odszkodowania za przejęte na własność Państwa działki Wnioskodawców o numerach: [...] i [...]. Tym samym Wojewoda podtrzymał stanowisko Starosty, że wniosek z [...] lipca 2010 r. o podjęcie zawieszonego postanowieniem z [...] maja 2006 r. postępowania o ustalenie i wypłatę odszkodowania w zakresie cytowanych działek jest "nowym roszczeniem odszkodowawczym", które wygasło, gdyż zostało złożone po upływie terminu wskazanego w dyspozycji przepisu art. 73 ust. 4 pwrap. Z przedstawionym stanowiskiem organów administracyjnych obu instancji nie można się zgodzić, bowiem w realiach sprawy wymogi czasowe normy art. 73 ust. 4 ustawy zostały dochowane.

Pełnomocnik Skarżących pokreślił, że w chwili składania przez Wnioskodawców wniosku o wydanie decyzji stwierdzającej przejście prawa własności nieruchoM.ci z [...] czerwca 2004 r. i wniosku o odszkodowanie z [...] listopada 2005 r., księga wieczysta KW [...] prowadzona dla owej nieruchoM.ci i wypisy z rejestru gruntów dla tej nieruchoM.ci, nie obejmowały działek nr [...],[...] i [...]. Z księgi wieczystej KW nr [...] wynikało, że na dzień [...] kwietnia 2004 r. w jej skład wchodziła jedynie działka nr [...], a z trzech wypisów z rejestru gruntów dla tej nieruchoM.ci z [...] kwietnia 2004 r. wynikało, że nieruchoM.ć ta obejmowała działki o numerach: [...],[...],[...] i [...]. Przy tym opis użytków tych działek wskazywał, że jedynie działka o numerze [...] w swej części o powierzchni [...] ha zajęta była na drogę. W świetle przedstawionych okoliczności Wnioskodawcy we wniosku z [...] listopada 2005 r. zasadnie podali, że ich wniosek dotyczy odszkodowania z tytułu przejścia na

własność państwa części ich nieruchoM.ci, tj. części działki o nr [...] o powierzchni

0.3025 ha, gdyż odpowiadało to treści księgi wieczystej KW [...] i wypisów z gruntów dla tej nieruchoM.ci. Fakt zaś, że w toku tego postępowania dokonana w nim dokumentacja geodezyjna wykazała, że na drogę zajęto nie tylko część działki [...], ale także część działki o nr [...] i część działki o nr i [...], nie podważa zasadności domagania się przez Wnioskodawców odszkodowania także w zakresie tych działek. Nie można wymagać od strony precyzyjnego wskazania danych geodezyjnych części nieruchoM.ci zajętej na drogę, skoro dokumentacja geodezyjna prowadzona przez odpowiednie do tego organy administracji państwowej (Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej) w zakresie "opisu użytków" nie zawiera informacji zgodnej z rzeczywistym sposobem użytkowania poszczególnych części nieruchoM.ci. Taki wymóg pozostawałby bowiem w jawnej sprzeczności z zasadą ogólną uwzględniania słusznego interesu obywateli (art. 7 kpa) oraz z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 kpa). Opis użytków zgodny z rzeczywistym sposobem użytkowania poszczególnych części nieruchoM.ci Wnioskodawców nastąpił dopiero w postępowaniu uwłaszczeniowym, toczącym się przed Wojewodą. Początkowo w postępowaniu tym w zakresie działki nr [...] o powierzchni [...] ha (wyodrębnionej z działki [...]) i działki nr [...] o powierzchni [...] ha (wyodrębnionej z działki nr [...]), Wojewoda w swej decyzji z [...] kwietnia 2009 r. stwierdził, że stały się one z mocy prawa za odszkodowaniem własnością Skarbu Państwa, jako grunt zajęty pod drogę publiczną-drogę krajową. Decyzja ta jednak w części co do działki nr [...] została przez Wojewodę uchylona decyzją z [...] czerwca 2009 r. W konsekwencji tego uchylenia i po sporządzeniu nowej dokumentacji geodezyjnej (mapa z projektem podziału nieruchoM.ci), Wojewoda decyzją z [...] lutego 2010 r. stwierdził, że działka o nr [...] o powierzchni [...] ha (wyodrębniona z działki nr [...]) i działka nr [...] o powierzchni [...] (wyodrębniona z działki nr [...], a ta wyodrębniona wcześniej z działki [...]) stały się z mocy prawa - również za odszkodowaniem - własnością Skarbu Państwa. Pełnomocnik Skarżących podniósł, że ostatnia z cytowanych powyżej decyzji (po sprostowaniu postanowieniem z [...] marca 2010 r. zawartej w niej oczywistej omyłki) jest decyzją ostateczną, na podstawie której Starosta zobowiązany jest do ustalenia wysokości przyznanego Wnioskodawcom prawa do odszkodowania i wypłaty na ich rzecz tegoż odszkodowania, co czyni skargę słuszną i uzasadnioną (k. 4-7 akt sądowych).

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie; podtrzymał swe dotychczasowe stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ konkludował, że zarzuty skargi stanowią polemikę ze stanowiskiem wyrażonym w zaskarżonej decyzji Wojewody, a nadto nie stanowią nowych okoliczności w niniejszej sprawie, lecz znane były organowi w przeprowadzonym postępowaniu, gdzie w sposób jasny, precyzyjny i wyczerpujący ustosunkowano się doń.

Prokurator Prokuratury Okręgowej w Poznaniu, delegowany do Prokuratury Apelacyjnej w Poznaniu, wniósł o wyjście poza granice skargi i o uchylenie decyzji I i II instancji, bowiem Starosta winien był merytorycznie orzec na przykład o bezzasadności żądania, nie zaś o umorzeniu postępowania (k. 24 akt IV SA/Po 388/11).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję, postanowienie lub inny akt administracyjny wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania kwestionowanego aktu. Sąd orzekając w sprawie, nie kieruje się zasadami słuszności, czy też celowości i nie ocenia kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia z punktu widzenia zasad współżycia społecznego. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, powołaną podstawą prawną, bądź poprawnością przytoczonej w skardze argumentacji (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej ppsa). Zgodnie z art. 135 ppsa Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela ustalenia faktyczne organów obu instancji, za wyjątkiem tej części, w której Starosta W. i Wojewoda W. ustalili, że wniosek z [...] listopada 2005 r. zawiera żądanie ustalenia i wypłacenia odszkodowania jedynie za działkę nr [...] i że wniosek z [...] lipca 2010 r. zawiera nowe żądanie ustalenia i wypłaty odszkodowania za działkę nr [...] i [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny ustalił, że wniosek z [...] listopada 2005 r. zawiera żądanie ustalenia i wypłacenia odszkodowania z tytułu przejścia na własność państwa zajętej na drogę nieruchoM.ci położonej we W. i zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...] Sądu Rejonowego we W., a wskazanie numerów działek: [...] (we wniosku z [...] listopada 2005 r.) i nr [...], i [...] (we wniosku z [...] lipca 2010 r.), służyło jedynie doprecyzowaniu żądania zgłoszonego we wniosku z [...] listopada 2005 r.

Prawomocnym postanowieniem z [...] maja 2005 r., II SAB/Po 13/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu umorzył postępowanie w sprawie ze skargi K. Sz. na bezczynność Wojewody Wielkopolskiego w postępowaniu wszczętym wnioskiem K. Sz. i innych z [...] czerwca 2004 r. o wydanie decyzji stwierdzającej przejście prawa własności części nieruchoM.ci położonej we W., oznaczonej geodezyjnie: obręb W., działka nr [...], z arkusza mapy 12 (k. 2, 3, 7-17 akt II SAB/Po 13/05).

Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał powyższego ustalenia na podstawie wniosku adw. M. M. z dnia 28 listopada 2005 r. (prezentata Starostwa W. z [...] grudnia 2005 r.), w powiązaniu z odpisem poświadczonego skróconego odpisu księgi wieczystej KW nr [...] z [...] kwietnia 2004 r.; odpisu wypisu w rejestru gruntów z [...] kwietnia 2004 r.; synchronizacyjnego wykazu zmian gruntowych Księgi wieczystej [...] nr ewidencyjny [...], wykonanego przez starszego specjalistę A. G.; odpisu mapy katastralnej stanu KW 30477 po podziale w 1962 r. (k. 31, 30, 7-8, 3, 2 akt Starosty); skargi z [...] marca 2005 r. K. Sz. na bezczynność Wojewody Wielkopolskiego; odpowiedzi na skargę z [...] kwietnia 2005 r.; postanowienia z [...] maja 2005 r., II SAB/Po 13/05 WSA w Poznaniu (k. 2, 3, 7-17 akt II SAB/Po 13/05).

Powyższy stan faktyczny Sąd ustalił na podstawie zgromadzonych w aktach sprawy wymienionych wyżej dokumentów i odpisów dokumentów, mających charakter dokumentów urzędowych bądź dokumentów i odpisów dokumentów prywatnych . Sąd dał wiarę wskazanym dokumentom i odpisom dokumentów, bowiem nie zostały one zakwestionowane przez Strony i nie nasunęły Sądowi wątpliwości co do ich autentyczności i wiarogodności (106 § 5 ppsa w zw. z – odpowiednio - art. 244 § 1 i art. 245 kpc, i – odpowiednio – art. 252 i 253 kpc; postanowienie SN z 27.1.2006 r. III CK 369/05, OSNC 11/06/187; T. Ereciński w: Kodeks postępowania cywilnego Komentarz LexisNexis 2009 t. 1 s. 707 uw. 32).

W orzecznictwie Sądu Najwyższego i w doktrynie trafnie wskazuje się, że samo ustalenie treści oświadczeń woli należy do ustaleń faktycznych i nie podlega kontroli kasacyjnej (odpowiednio – wyrok SN z 6.11.1996 r., II UKN 9/96, OSNP 11/97/201, akceptowane przez S. Rudnickiego w: S. Dmowski, S. Rudnicki "Komentarz do kodeksu cywilnego. Część ogólna" LexisNexis 2011 s. 327, uw. 1 do art. 65; także orzeczenia opublikowane w OSNP: 8/99/275, 23/99/765, 1/00/18, 2/00/46, 3/00/95, 7/00/261). Natomiast wykładnia ustalonego przez sąd [odpowiednio – w postępowaniu administracyjnym – organ administracji publicznej] oświadczenia woli w zawartej przez strony umowie [bądź w piśmie procesowym, adresowanym do innej strony czy organu administracji publicznej],należy do kwestii prawnych i podlega kontroli kasacyjnej (wyrok SN z 20.2.1997 r., I CKN 90/96, Prok. i Pr. 1/98/47 dodatek, akceptowane przez S. Rudnickiego – op. cit. s. 327 uw. 1; T. Erecińskiego w: "Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz" LexisNexis 2009 t. 2, s. 194-195, uw. 28; także orzeczenia opublikowane w: OSNC 2/99/38; PiP 1/58/102; OSNP 4/00/148).

W doktrynie i orzecznictwie trafnie wskazuje się, że w sprawach nie uregulowanych w kpa, sięgać należy do osiągnięć kultury prawnej – w szczególności wypracowanej na tle kpc i kc (odpowiednio – Z. Janowicz "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" W. Pr. PWN 1999 s. 215 uw. 1 c; s. 226 uw. 5; s. 297 uw. 7d). Oświadczenie woli zawarte może być w piśmie procesowym. W jednym piśmie procesowym może być zawartych kilka oświadczeń woli (uchwała Sądu Najwyższego z 11.9.1997 r., III CZP 39/97, OSNC 12/97/191, z akceptującą glosą A. Sz., PS 6/98/102-107 i przywołane przez Glosatora orzecznictwo i piśmiennictwo). Zgodnie z art. 65 Kodeksu cywilnego oświadczenie woli należy tak tłumaczyć, jak tego wymagają ze względu na okoliczności, w których złożone zostało, zasady współżycia społecznego oraz ustalone zwyczaje. W umowach należy raczej badać, jaki był zgodny zamiar stron i cel umowy, aniżeli opierać się na jej dosłownym brzmieniu. W kwestii wykładni oświadczeń woli wypowiedział się Sąd Najwyższy w uchwale 7 Sędziów Sądu Najwyższego z 29.6.1995 r., III CZP 66/95, OSNC 12/95/168 – dalej uchwała III CZP 66/95), wskazując, że wykładnia oświadczeń woli polega na ustalaniu ich znaczenia, czyli sensu. Ma ona na celu ustalenie właściwej treści regulacji zawartej w oświadczeniu woli. Ogólne reguły interpretacyjne, prowadzące do osiągnięcia tego celu, określone zostały w art. 65 kc. W myśl § 1 art. 65 kc, oświadczenie woli należy tak tłumaczyć, jak tego wymagają ze względu na okoliczności, w których złożone zostało, zasady współżycia społecznego oraz ustalone zwyczaje; § 2 stanowi natomiast, że w umowach należy raczej badać, jaki był zgodny zamiar stron i cel umowy, aniżeli opierać się na jej dosłownym brzmieniu. Wyrażone w przytoczonym przepisie reguły interpretacyjne grupują się wokół dwu respektowanych przez prawo cywilne wartości. Są nimi z jednej strony wola (intencja) osoby dokonującej czynności prawnej, z drugiej natomiast zaufanie, jakie budzi złożone oświadczenie woli u innych osób. Odpowiednio do tych wartości w doktrynie wyróżnia się subiektywną metodę wykładni, zorientowaną na wolę osoby składającej oświadczenie woli, oraz metodę obiektywną (normatywną), akceptującą punkt widzenia adresata. Możliwa jest również kombinowana metoda wykładni, uwzględniająca obie wspomniane wartości.

Na tle art. 65 kc należy przyjąć kombinowaną metodę wykładni, opartą na kryteriach subiektywnym i obiektywnym. Stanowisko takie zajmują też przedstawiciele nauki prawa cywilnego. Stosowanie kombinowanej metody wykładni do czynności prawnych inter vivos obejmuje dwie fazy. W pierwszej fazie sens oświadczenia woli ustala się mając na uwadze rzeczywiste ukonstytuowanie się znaczenia między stronami. Oznacza to, że uznaje się za wiążący sens oświadczenia woli, w jakim zrozumiała go zarówno osoba składająca, jak i odbierająca to oświadczenie. Decydująca jest zatem rzeczywista wola stron. Podstawę prawną do stosowania w tym wypadku wykładni subiektywnej stanowi art. 65 § 2 kc który, choć mowa w nim o umowach, odnosi się w istocie do wszystkich oświadczeń woli składanych innej osobie. Jeżeli okaże się, że strony nie przyjmowały tego samego znaczenia oświadczenia woli, konieczne jest przejście do drugiej, obiektywnej fazy wykładni, w której właściwy dla prawa sens oświadczenia woli ustala się na podstawie przypisania normatywnego, czyli tak, jak adresat sens ten rozumiał i rozumieć powinien. Za wiążące uznać trzeba w tej fazie takie rozumienie oświadczenia woli, które jest wynikiem starannych zabiegów interpretacyjnych adresata. Decydujący jest normatywny punkt widzenia odbiorcy, który z należytą starannością dokonuje wykładni zmierzającej do odtworzenia treści myślowych osoby składającej oświadczenie woli. Przeważa tu ochrona zaufania odbiorcy oświadczenia woli nad wolą, a ściślej nad rozumieniem nadawcy. Nadawca bowiem formułuje oświadczenie woli i winien uczynić to w taki sposób, by było ono zgodnie z jego wolą zrozumiane przez odbiorcę. Wykładnia obiektywna sprzyja pewności stosunków prawnych, a tym samym i pewności obrotu prawnego.

Zgodnie z kombinowaną metodą wykładni, priorytetową regułę interpretacyjną oświadczeń woli, składanych indywidualnie adresatom, stanowi rzeczywista wola stron. Zastosowanie tej reguły wymaga wyjaśnienia jak strony rzeczywiście zrozumiały złożone oświadczenie woli, a w szczególności, jaki sens łączyły z użytym w oświadczeniu woli zwrotem lub wyrażeniem. W razie ustalenia, że były to te same treści myślowe, pojmowany zgodnie sens oświadczenia woli trzeba uznać za wiążący.

Jeżeli chodzi o oświadczenia woli ujęte w formie pisemnej, czyli wyrażone w dokumencie, to sens tych oświadczeń ustala się przyjmując za podstawę wykładni przede wszystkim tekst dokumentu. W procesie jego interpretacji podstawowa rola przypada językowym regułom znaczeniowym. Wykładni poszczególnych wyrażeń dokonuje się z uwzględnieniem kontekstu, w tym także związków treściowych występujących między zawartymi w tekście postanowieniami. Uwzględnieniu podlegają również okoliczności, w jakich oświadczenie woli zostało złożone, jeżeli dokument obejmuje takie informacje, a także cel oświadczenia woli wskazany w tekście lub zrekonstruowany na podstawie zawartych w nim postanowień.

Tekst dokumentu nie stanowi wyłącznej podstawy wykładni ujętych w nim oświadczeń woli składanych indywidualnie oznaczonym osobom. Mimo ograniczeń dowodowych, które znalazły wyraz w treści art. 247 kpc, dopuszczalny jest dowód ze świadków lub z przesłuchania stron, jeżeli jest to potrzebne do wykładni niejasnych oświadczeń woli stron zawartych w dokumencie. W takim wypadku bowiem wspomniane dowody nie są skierowane przeciw osnowie dokumentu, a jedynie posłużyć mają jej ustaleniu w drodze wykładni (orzeczenia Sądu Najwyższego z: 18.9. 1951 r. C112/51, OSN 1952, poz. 70; 4.7.1975 r. III CRN 160/75, OSPiKA 1977/1/ 6). W procesie wykładni zawartych w dokumencie oświadczeń woli składanych indywidualnie adresatom dopuszczalne jest zatem sięgnięcie do takich okoliczności towarzyszących złożeniu oświadczenia woli, które mogą być stwierdzone za pomocą pozadokumentowych środków dowodowych. Interpretacja oświadczenia woli w takim wypadku przebiega według ogólnych zasad kombinowanej metody wykładni. Wiążący prawnie sens oświadczenia woli ustala się więc mając w pierwszej kolejności na uwadze rzeczywistą wolę stron, a dopiero wtedy gdy nie da się jej ustalić, sens ten ustala się na podstawie przypisania normatywnego (uchwała III CZP 66/95, akceptowana przez S. Rudnickiego – op. cit. s. 330-333 uw. 5).

W niniejszej sprawie stwierdzić należy, że Starosta, a następnie Wojewoda, dokonali błędnej interpretacji wniosku z [...] listopada 2005 r. i abstrahując od realiów sprawy i intencji Wnioskodawców przyjęli treść żądań wniosku zbyt wąsko, czym w sposób nieuprawniony ograniczyli zakres owego żądania wyłącznie do działki nr [...]. Należyte powiązanie treści wniosku z [...] listopada 2005 r. z pozostałymi dokumentami wskazującymi na stan działki nr [...] i księgi wieczystej KW nr [...] w dacie wywiedzenia wniosku z [...] listopada 2005 r. wskazuje, że rzeczywistą intencją Wnioskodawców było dochodzenie odszkodowania za cały grunt z dawnej działki nr [...], przejęty pod drogę publiczną. W dacie wywiedzenia wniosku z [...] listopada 2005 r. Wnioskodawcy nie mieli żadnych podstaw do przyjęcia, że część działki nr [...] zajętej pod drogę publiczną, obejmowała także inne działki niż działka nr [...] (art. 61 § 1 kpa w zw. z art. 65 § 1 i 2 kc, i art. 73 ust. 4 pwrap).

Tak samo rozumiał to Wojewoda w sprawach wszczętych wnioskiem z [...] czerwca 2004 r. o wydanie decyzji na podstawie art. 73 ust. 1 i 3 pwrap, gdzie Wnioskodawcy także wnieśli o wydanie decyzji stwierdzającej przejście na własność Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego z dniem 1 stycznia 1999 r. części nieruchomości położonej we W., oznaczonej geodezyjnie: obręb W., działka nr 924/4, z arkusza mapy 12 (bezsporne - k. 2, 3 akt II SAB/Po 13/05). Wojewoda na podstawie tak sformułowanego wniosku z [...] czerwca 2004 r., wydał kolejno trzy decyzje uwłaszczeniowe: z [...] kwietnia 2009 r.; [...] czerwca 2009 r. – uchylającą decyzję z [...] kwietnia 2009 r. i stwierdzającą nabycie części nieruchomości działki nr [...] o pow. [...] ha, i z [...] lutego 2010 r. (k. 44-43; 48-47; 115-115v akt Starosty). Podstawą do orzekania przez Wojewodę kolejnymi decyzjami były nowe wykazy zmian gruntowych – w tym z [...] lutego 2009 r. i nowe zaświadczenia Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad z [...] marca 2009 r. i [...] listopada 2009 r., przywołane w tych decyzjach, jak i nowe wyrysy map ewidencyjnych (k. 33, 44v,48v, 115v akt Starosty), a nie odmiennej treści oświadczenie woli, zawarte we wnioskach z [...] czerwca 2004 r. i z [...] listopada 2005 r. Naruszałoby zasadę pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej (art. 8 kpa), gdyby organy administracji publicznej w jednym postępowaniu inaczej ustaliły treść oświadczenia woli zawartego we wniosku z [...] czerwca 2004 r., niż w innym postępowaniu z wniosku z [...] listopada 2005 r. W szczególności na ustalenie treści obu tych oświadczeń woli nie mogą rzutować fakty ustalane po upływie dwu lub trzech lat – w szczególności prowadzące do wyodrębnienia nowych działek z dawnej działki nr [...]. Na takie działanie organów obu instancji wskazują w szczególności: uzasadnienie decyzji z [...]. 2010 r. i [...] marca 2011 r., jak i pismo Starosty z [...] grudnia 2010 r. (k. 35 akt Wojewody). Bez znaczenia dla ustalenia treści oświadczenia woli zawartego we wniosku z [...] listopada 2005 r. pozostaje ustalenie, że działki nr [...] i [...] powstały z działek nr [...] i [...], a nie powstały z działki nr [...], skoro wszystkie one powstały z działki nr [...] (k. 31, 33 akt Starosty), opisanej w KW nr [...], a działki nr [...] i [...] powstały po wywiedzeniu wniosku z [...] listopada 2005 r. – z zaangażowaniem Wojewody i organów nadzoru geodezyjnego, dla uregulowania sytuacji prawnej gruntów zajętych przed dniem [...] grudnia 1998 r. bezprawnie pod drogę publiczną.

Z tego względu wniosku Pełnomocnika Skarżących z [...] lipca 2010 r. nie sposób traktować, jako nowego wniosku o ustalenie odszkodowania za działkę nr [...] i nr [...]. W istocie bowiem wniosek z [...] lipca 2010 r. zawiera w sobie dwa oświadczenia woli Skarżących: żądanie podjęcia postępowania zawieszonego postanowieniem z [...] maja 2006 r. i o ustalenie i wypłatę odszkodowania za działkę nr [...] i nr [...] (k. 111 akt Starosty). To drugie oświadczenie woli nie jest zgłoszeniem nowego żądania o wypłatę odszkodowania, a jest jedynie doprecyzowaniem wniosku z [...] listopada 2005 r., w świetle nowych, kolejno ujawnianych w toku postępowania dowodów, pochodzących od właściwych organów administracji publicznej. Również i wniosku z [...] lipca 2010 r. organ nie poddał wykładni, w wyniku czego nie zauważył związku między wnioskiem z dnia [...] lipca 2010 r. i pierwotnym wnioskiem z dnia [...] listopada 2005 r. Zdaniem Sądu, w powyższych okolicznościach, wniosku z dnia [...]2 lipca 2010 r. o "podjęcie zawieszonego postanowienia" w sprawie o nr [...], dotyczącej ustalenia i wypłaty odszkodowania za działki nr [...] i działki nr [...] nie można uznać za nowy w sprawie. Wnioskiem tym Pełnomocnik Skarżących, który słusznie uznał, że w części jego wniosek z [...] listopada 2005 r. nie został rozpoznany (nie orzeczono o odszkodowaniu w zakresie wszystkich działek zajętych pod drogi) doprecyzował (albowiem miał już ku temu możliwość – wydana już została decyzja Wojewody z 26 lutego 2010 r.) żądanie, wskazując na nowo wyodrębnione działki [...] oraz [...] – wszystkie powstałe z dawniej istniejącej działki nr [...].

Zgodnie z art. 73 Przepisów wprowadzających reformę administracji publicznej, nieruchomości pozostające w dniu [...] grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem [...] stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem (ust. 1). Podstawą do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości, o których mowa w ust. 1, jest ostateczna decyzja wojewody (ust. 3). Jeżeli istnieje konieczność określenia granic nieruchomości, które przeszły na własność Skarbu Państwa lub własność jednostek samorządu terytorialnego, wydając decyzję, o której mowa w ust. 3, nie wydaje się decyzji o podziale nieruchomości (ust. 3a). Odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1 i 2, będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia [...] stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa (ust. 4).

Bezspornym jest, że pismem z 28 listopada 2005 r. Pełnomocnik Skarżących wystąpił do Starosty z wnioskiem, o którym mowa w art. 73 ust. 4 pwrap, wnosząc "o ustalenie i wypłacenie przez Skarb Państwa Starostę W. na rzecz wnioskodawców odszkodowania z tytułu przejścia na własność państwa zajętej na drogę nieruchomości położonej we W. i zapisanej w księdze wieczystej Sądu Rejonowego we W. k.w. nr [...] w części dotyczącej działki nr [...] o powierzchni [...] ha, tj. odszkodowania w wysokości odpowiadającej wielkości udziałów wnioskodawców w przedmiotowej działce i stosownie do zasad określonych w art. 73 ust. 4 i 5 cytowanej ustawy" (k. 7-8 akt Starosty).

W sprawie zaistniały okoliczności, o których mowa w art. 73 ust. 3a pwrap. Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z [...] 2009 r., P 33/07 (OTK-A 2009/8/123, Dz.U. 2009/160/1275, dalej wyrok P 33/07) "Funkcją decyzji wojewody wydawanej na podstawie art. 73 przepisów wprowadzających jest potwierdzenie wywłaszczenia konkretnej nieruchomości od dnia 1 stycznia 1999 r. Jeżeli zachodzi taka potrzeba, to decyzja wojewody, na podstawie art. 73 ust. 3a przepisów wprowadzających, obejmuje także określenie granic nieruchomości.[...] decyzja wojewody konkretyzuje przedmiot wywłaszczenia dokonanego na mocy art. 73 ust. 1 przepisów wprowadzających - tj. obszar nieruchomości przejętej na własność podmiotu publicznego, która może stanowić ewidencyjną działkę gruntu lub jej część. Bez uzyskania ostatecznej decyzji wojewody nie będzie więc możliwe ustalenie wysokości odszkodowania. To znaczy, że decyzja, o której mowa w art. 73 ust. 3 przepisów wprowadzających, stanowi dla sprawy odszkodowawczej zagadnienie wstępne wymagające rozpatrzenia przez inny organ administracji publicznej - wojewodę. Jeżeli w konkretnej sprawie przed złożeniem wniosku odszkodowawczego nie została wydana decyzja wojewody, to postępowanie administracyjne w sprawie określenia i wypłaty odszkodowania winno zostać zawieszone na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Starosta rozpatrujący wniosek o odszkodowanie, poza wydaniem postanowienia o zawieszeniu postępowania, był zobowiązany zgodnie z dyspozycją art. 100 § 1 kpa wystąpić do wojewody z wnioskiem o wydanie decyzji, o której mowa w art. 73 ust. 3 przepisów wprowadzających. Opisany powyżej, wynikający z systemowej interpretacji przepisów, mechanizm rozpatrywania wniosków o odszkodowanie w wypadku braku ostatecznej decyzji wojewody stosują organy administracji, co potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych (np.: wyrok NSA z 2 lutego 2009 r., sygn. I OSK 260/08, niepubl.; wyrok WSA w Warszawie z 14 czerwca 2006 r., sygn. I SA/Wa 1/06, Lex nr 219247; wyrok WSA w Warszawie z 10 lipca 2007 r., sygn. I SA/Wa 681/07, niepubl."; cz. III pkt 3.2 i 3.3. uzasadnienia wyroku P 33/07).

Bezspornym jest, że w niniejszej sprawie zaistniała konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego i postanowieniem z [...] maja 2006 r. Starosta słusznie zawiesił postępowanie, wszczęte na wniosek Pełnomocnika Skarżących, do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez Wojewodę (k. 20-21 akt Starosty). Jak wskazuje sam Wojewoda (k. 46 akt Wojewody) - z wnioskiem skierowanym do Wojewody o wydanie decyzji stwierdzającej przejście prawa własności wnioskodawczyni K. Sz. i uczestników postępowania: A. Z., M. Sz., E. Sz. L., P. Sz. i M. L. do nieruchomości położonej we W. KW nr [...] w części dotyczącej działki nr [...] zajętej pod drogę - na rzecz właściwej jednostki samorządu terytorialnego wystąpił Pełnomocnik i uczynił to już w 2004 r. (pismo z 1 czerwca 2004 r.). Decyzją z [...] kwietnia 2009 r. Wojewoda stwierdził, że część nieruchomości położonej we W., oznaczonej geodezyjnie: obręb W., arkusz mapy [...], działka nr [...] o pow. [...] ha i działka nr [...] o pow. [...] ha, z dniem [...] stycznia 1999 r., w trybie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia [...] października 1998 r. Przepisów wprowadzających reformę administracji publicznej, stała się z mocy prawa za odszkodowaniem własnością Skarbu Państwa, jako grunt zajęty pod drogę publiczną drogę krajową (k. 43-44 akt Starosty). Następnie decyzję z 30 kwietnia 2009 r. Wojewoda decyzją z 15 czerwca 2009 r. (zatem po półtora miesiąca) uchylił i stwierdził, że część nieruchomości położonej we W., oznaczonej geodezyjnie: obręb W., arkusz mapy [...], działka nr [...] o pow. [...] ha z dniem [...] stycznia 1999 r., w trybie art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających reformę administracji publicznej, stała się z mocy prawa za odszkodowaniem własnością Skarbu Państwa, jako grunt zajęty pod drogę publiczną - drogę krajową (k. 47-48 akt Starosty).

W związku z wydaniem przez Wojewodę decyzji z [...] czerwca 2009 r., Starosta dnia [...] sierpnia 2009 r. podjął zawieszone postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za część działki nr [...] (k. 50-51 akt Starosty) i decyzją z [...] listopada 2009 r. ustalił na rzecz byłych współwłaścicieli odszkodowanie za działkę [...] o pow. [...] ha, położoną we W. i zobowiązał Skarb Państwa do wypłaty odszkodowania. Decyzja ta zyskała walor ostateczności dnia [...] listopada 2009 r. (k. 100-102 akt Starosty).

Pismem z [...] lipca 2010 r. Pełnomocnik Skarżących wniósł do Starosty o podjęcie zawieszonego postanowieniem z [...] maja 2006 r. postępowania w zakresie dotyczącym działek nr [...] i nr [...]. W punkcie 2 wniosku wniesiono o ustalenie i wypłatę na rzecz wnioskodawców odszkodowania za ww. działki. W piśmie tym powołano się na decyzję Wojewody z [...] lutego 2010 r. sprostowaną postanowieniem z [...] marca 2010 r. (k. 111 akt Starosty).

Decyzją z dnia 20 W. 2010 r. Starosta błędnie umorzył postępowanie w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomości położone we W., oznaczone jako działka nr [...] o powierzchni [...] m2 i działka nr [...] o powierzchni [...] m2, zajęte pod drogę publiczną – jako bezprzedmiotowe. Zdaniem organu, wymienione we wniosku Pełnomocnika Skarżących z [...] lipca 2010 r. działki nie były przedmiotem zakończonego ostateczną decyzją Starosty postępowania administracyjnego, bowiem wniosek z 2005 r. ich nie obejmował. Starosta uznał, że złożony dnia [...] lipca 2010 r. wniosek jest nowym roszczeniem odszkodowawczym, dotyczącym nieruchomości położonych we W., oznaczonych jako działki nr [...] i [...] i jako taki został złożony z przekroczeniem ustawowego terminu, co skutkowało wygaśnięciem roszczenia (k. 120 – 122 akt Starosty).

Na tle powyższego należy stwierdzić, że w księdze wieczystej KW nr [...] dziale I wpisana była w dniu [...] kwietnia 2004 r. (odpis załączony do wniosku z [...] listopada 2005 r. przez Pełnomocnika Skarżących) nieruchomość położona we W., składająca się z działki nr [...]. W dziale II księgi jako właściciel w [...] idealnych częściach wpisany był Teofil Sz. oraz jako właściciel w [...] idealnych częściach J. Sz. (k. 8-7, 3 akt Starosty). Na podstawie wypisu z rejestru gruntów sporządzonego według stanu z dnia [...] kwietnia 2004 r. ustalono, że na tę datę działka nr [...] (arkusz mapy 12, obręb W.), nr księgi wieczystej KW [...] jest wyłączną własnością Skarbu Państwa (choć do takiego ustalenia nie było podstawy prawnej; administratorem Zarząd Miasta i Gminy W.), zaś właścicielem hipotecznym jest T. Sz. w 83 cz. i Jan Sz. w 17 cz. (k. 2 akt Starosty). Analogiczną informację zawiera wypis z rejestru gruntów sporządzony wg stanu z dnia [...] grudnia 2005 r. (k. 11 akt Starosty).

Na podstawie mapy katastralnej wskazującej stan KW [...] po podziale w [...] r. (poświadczonej za zgodność z oryginałem dnia [...] marca 2009 r.; k. 30 akt Starosty) oraz synchronizacyjnego wykazu zmian gruntowych księgi wieczystej [...] (poświadczony za zgodność z oryginałem dnia [...] lutego 2009 r., k. 31 akt Starosty) ustalono, że na skutek podziałów w obrębie działki [...] wyodrębniono działki: [...],[...], [...],[...] oraz [...]. Powierzchnie działki [...] oraz wskazanych działek są sobie równe i wynoszą [...] ha. Na podstawie decyzji Wojewody z [...] czerwca 2009 r. ustalono, że część nieruchomości położonej we W., oznaczonej geodezyjnie: obręb W., arkusz mapy [...], działka nr [...] o pow. [...] ha (dalej działka [...]) z dniem [...] stycznia 1999 r. stała się z mocy prawa za odszkodowaniem własnością Skarbu Państwa, jako grunt zajęty pod drogę publiczną - drogę krajową (k. 47-48 akt Starosty).

Na podstawie decyzji Wojewody z [...] lutego 2010 r. (sprostowanej postanowieniem z [...] marca 2010 r.) ustalono, że część nieruchomości położonej we W., oznaczonej geodezyjnie: obręb W., arkusz mapy [...], działka nr [...] o pow. [...] ha, oznaczonej na mapie z projektem podziału numerem [...] o pow. [...] ha oraz działka nr [...] o pow. [...] ha, oznaczonej na mapie z projektem podziału numerem [...] o pow. [...] ha, z dniem [...] stycznia 1999 r. stała się z mocy prawa za odszkodowaniem własnością Skarbu Państwa, jako grunt zajęty pod drogę publiczną-drogę krajową (k. 115 akt Starosty).

Na podstawie pism Wydziału Geodezji, Kartografii i Nieruchomości Starostwa Powiatowego we W. z [...] listopada 2010 r. i [...] grudnia 2010 r. (k. 29, 35 akt Wojewody) ustalono, że działka nr [...] uległa podziałowi na działkę nr [...] i działkę nr [...] (podział zatwierdzony decyzją Wojewody z [...] czerwca 2009 r.); działka nr [...] uległa podziałowi na działkę nr [...] i działkę nr [...] (podział zatwierdzony decyzją Wojewody z [...] lutego 2010 r.); działka nr [...] uległa podziałowi na działkę nr [...] i działkę nr [...] (podział zatwierdzony decyzją Wojewody z [...] lutego 2010 r.).

Na podstawie odpisu postanowienia z [...] marca 1983 r. [...] Sądu Rejonowego w Bielsku-Białej ustalono, że spadek po T. Sz. nabyli: A. Sz., A. Z. i Z. Sz. a spadek po A. Sz. nabyli: A. Z. i Z. Sz.. Na podstawie odpisu postanowienia z dnia [...] listopada 1990 r., [...] Sądu Rejonowego w Krakowie dla Krakowa Krowodrzy ustalono, że spadek po Z. Sz. nabyli: K. Sz., E. L. i M. Sz. (k. 4, 5 akt Starosty).

Sąd stwierdza, że decyzja z [...] marca 2011 r. i z [...] 2010 r. nie mogą się ostać z co najmniej dwu względów.

Po pierwsze Sąd wskazuje, w ślad za Trybunałem Konstytucyjnym (wyrok z dnia 19 maja 2011 r., K 20/09), którego poglądy Sąd w niniejszej sprawie podziela, że art. 73 Przepisów wprowadzających reformę administracji publicznej miał doprowadzić do uzgodnienia stanu faktycznego i prawnego w odniesieniu do nieruchomości zajętych pod drogi publiczne, na zasadzie równowagi między interesem publicznym a interesem prywatnym (wyroki Trybunału Konstytucyjnego z: 14.3.2000 r., P 5/99, OTK z 2000 r., z. 2, poz. 60; 20.7.2004 r., SK 11/02, OTK-A z 2004 r., z. 7, poz. 66). Ustawowe określenie czasu, w którym może nastąpić ukształtowanie i realizacja praw lub obowiązków podmiotów, mieści się w ramach ogólnego rozwiązania określanego mianem "dawności". Najogólniej rzecz ujmując, służy zapewnieniu pewności obrotu oraz zapobiega istnieniu trwałych i nierozwiązywalnych stosunków prawnych. Unormowanie powyższe sprzyja też zapewnieniu zgodności stanu prawnego z faktycznym. Uchybienie terminowi, o którym mowa w art. 73 ust. 4 pwrap, nie może być sanowane wskutek wniosku o przywrócenie terminu i jednoznacznie kształtuje sytuację prawną uprawnionego i zobowiązanego z tytułu odszkodowania. Z mocy prawa termin ten nie podlega dyspozytywności stron stosunku odszkodowawczego. W wypadku zaś jego upływu, organy orzekające w kwestii wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania są zobowiązane rozstrzygnąć sprawę merytorycznie i orzec o bezzasadności żądania strony. Sąd, podzielając stanowisko zaprezentowane w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16.9.2010 r., I OSK 1490/09, Palestra 2010/11-12/185, Lex 661948), że stwierdzenie wygaśnięcia roszczenia z art. 73 ust. 4 pwrap powoduje, że organy orzekające w przedmiocie wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania obowiązane są orzec o bezzasadności żądania strony, a nie bezprzedmiotowości postępowania, stwierdza, że prawidłowym rozstrzygnięciem – w przypadku zgłoszenia wniosku po dniu 31 grudnia 2005 r. (a co w niniejszej sprawie nie miało miejsca) – byłaby merytoryczna decyzja odmawiająca ustalenia i wypłaty odszkodowania za zajętą pod drogę nieruchoM.ć. W niniejszej sprawie Starosta błędnie postępowanie umorzył, jako bezprzedmiotowe, a Wojewoda błędnie decyzję tę utrzymał w mocy. Naruszenie art. 105 § 1 kpa i art. 138 § 1 pkt 1 kpa, stanowiło inne naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa). Po drugie - zgodnie z art. 7 kpa w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron, podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie organy temu obowiązkowi uchybiły, co stanowi podstawię do uchylenia decyzji obu instancji.

Należy zgodzić się ze skargą i wskazać, że na dzień składania wniosku z 1 czerwca 2004 r. o wydanie decyzji stwierdzającej przejście prawa własności nieruchomości na własność Skarbu Państwa, jak i w dniu składania wniosku z 28 listopada 2005 r. o odszkodowanie, z wypisów z rejestru gruntów wynikało, że pod drogi publiczne zajęta była jedynie część działki [...] (o powierzchni [...] ha), a pozostałe działki (nr [...] i [...]) zajęte były na inne cele. Skarżący mieli prawo, zwłaszcza w świetle art. 8 kpa, pozostawać w przekonaniu co do aktualności i poprawności wskazanych danych. Niedopuszczalnym byłaby sytuacja, gdyby z powodu zaniedbań organów w przedmiocie aktualizacji dokumentów Skarżący mieliby ponosić negatywne skutki tych zaniedbań, w postaci wygaśnięcia roszczeń. W przeciwnym razie Skarżący mogliby skorzystać z art. 77 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. Interes publiczny wymaga, by zajmowanie gruntów pod drogi publiczne odbywało się w majestacie prawa, ze wszystkimi koniecznymi następstwami tegoż, w szczególności w postaci aktualizowania dokumentacji, w tym map geodezyjnych i regulowania stanu prawnego nieruchomości. Zgodnie z art. 21 Konstytucji, Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia, a wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Dochodzenie takiego odszkodowania, jak bezsprzecznie wyniknęło na tle niniejszej sprawy, wiąże się nieodzownie z koniecznością rygorystycznego przestrzegania przez organy administracji publicznej przepisów dotyczących wywłaszczenia. Interes publiczny wymaga, by organy, prowadząc sprawę na podstawie wniosku z art. 73 ust. 3 pwrap, również z urzędu podejmowały wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 kpa).

Celem Skarżących w postępowaniu wszczętym wnioskiem z 28 listopada 2005 r. było uzyskanie odszkodowania z tytułu przejścia na własność państwa zajętej pod drogę nieruchomości położonej we W. i zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...] Sądu Rejonowego we W.. Intencją Skarżących, było uzyskanie odszkodowania za wszystkie działki, które wchodziły w skład owej nieruchomości i zostały zajęte pod drogę publiczną. Wprawdzie Pełnomocnik dodał "w części dotyczącej działki [...]", jednakowoż, w okolicznościach sprawy, nie można z tego sformułowania wywodzić wniosków, że intencją Pełnomocnika Skarżących było zawężenie przedmiotu postępowania do tej tylko części nieruchomości, zajętej pod drogę publiczną, skoro w dacie wywiedzenia wniosku brak było nowej numeracji działek, a w ewidencji gruntów jedynie działka nr [...] oznaczona była jako "tereny rekreacyjno-wypoczynkowe, drogi" (k. 2 akt Starosty). Należy wskazać, że działka [...] ulegała wielokrotnym podziałom, w wyniku których wydzielona została m.in. działka nr [...] i [...], następnie zaś, działka nr [...] uległa podziałowi na działkę nr [...] i działkę nr [...] (podział zatwierdzony decyzją Wojewody z [...] czerwca 2009 r.). W chwili składania wniosku z [...] listopada 2005 r. przez Pełnomocnika Skarżących, działka nr [...], powstała z działki [...], jako jedyna wskazywała zajęcie pod drogę, a wskazanie dokładnych numerów pozostałych działek, których powierzchnia pokrywała się z powierzchnią gruntów zajętych pod drogę publiczną, nie było możliwe z uwagi na nieustalony stan prawny nieruchomości (decyzje Wojewody w przedmiocie przejścia wskazanych w nich działek na własność Skarbu Państwa wydane były ponad trzy lata po złożeniu wniosku). Organ nie mógł zatem zasadnie ograniczać postępowania wszczętego na podstawie art. 73 ust. 4 pwrap do działki o konkretnym numerze, lecz prowadzić je wobec gruntów, które rzeczywiście zajęte zostały pod drogę publiczną, skoro działki o nowej numeracji zostały wydzielone ponad trzy lata później, niż złożony został wniosek o odszkodowanie za ich zajęcie pod owe drogi. Za chybiony należy zatem uznać argument organu, że działki nr [...] i [...] nie zostały objęte wnioskiem, zwłaszcza w kontekście tego, że to Starosta nie dopilnował, by zajęcie działek pod drogi znalazło odzwierciedlenie w dokumentacji geodezyjnej, mimo ustawowego obowiązku aktualizacji danych (art. 2 ust. 1 pkt 1, 7, 8, 15, art. 4 ust. 1a, art. 19 ust. 1 pkt 7, art. 24 ust. 1 pkt 1a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne j.t. Dz.U. 2010, nr 193, poz. 1287 ze zm.; § 44 ust. 1 pkt 2 i 6, § 45 ust. 1, § 47 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków Dz.U. 2001 r., nr 38, poz. 454).

Sam Starosta po wszczęciu posterowani nie miał wiedzy na temat tego, które konkretnie działki zostały zajęte pod drogi publiczne, co wynika m.in. z tego, że w zawiadomieniu z dnia 16 marca 2006 r. Starosta wskazuje, że "Zajęcie gruntu wg opisu wnioskodawcy nastąpiło z działki nr [...]". W piśmie z dnia [...] lutego 2009 r. skierowanym do geodety uprawnionego A. Korzeniewskiego Starosta zleca: wykonanie geodezyjnego podziału działek zawierających się w obszarze starej działki katastralnej o nr 478, zapisanej w KW 30477, położonej we W. – podział dotyczy 5 działek [...] podział ma na celu sprostowanie działu I w/w KW, ze szczególnym uwzględnieniem rozliczenia powierzchni zajętej pod drogę krajową nr 15" (k. 29 akt Starosty). Konieczność rozliczenia powierzchni działki zajętej pod drogę krajową nr 15 i wprowadzenia w KW [...] nowej numeracji działek ewidencyjnych w związku z prowadzonym przed Wojewodą postępowaniem w sprawie przejścia na własność Skarbu Państwa (droga krajowa) na podstawie art. 73 pwrap części nieruchomości, położonej we W., oznaczonej geodezyjnie: obręb W., arkusz mapy [...], działka [...] potwierdził Starosta również w piśmie z dnia [...] marca 2009 r., skierowanym do Pełnomocnika Skarżących (k. 36 akt Starosty). Należy zatem uznać, że ani księga wieczysta, ani wypisy z ewidencji gruntów, nie pozwalały na ustalenie w dniu składania wniosku przez Pełnomocnika Skarżących ([...] grudnia 2005 r.), które dokładnie działki zostały zajęte pod drogi, a Starosta miał tego wiadomość. Dopiero w wieloletnim postępowaniu z udziałem Wojewody udało się ustalić, o które działki chodzi i za przejęcie na rzecz Skarbu Państwa których działek należy się Skarżącym odszkodowanie.

Należy uznać, że postanowienie z [...] sierpnia 2009 r. wydano przedwcześnie, bowiem nie ustała przyczyna zawieszenia, tzn. nie zostało rozstrzygnięte zagadnienie wstępne (nie zostały zakończone wszystkie postępowania toczące się przed Wojewodą, których celem było potwierdzenie przejścia z dniem [...] stycznia 1999 r. na własność Skarbu Państwa części nieruchomości zajętych pod drogę publiczną, będących przedmiotem postępowania (dawna działka nr [...]). W konsekwencji decyzja Starosty z 4 listopada 2009 r. także została wydana przedwcześnie, a zawieszone postępowanie nie powinno zostać przed dniem uprawomocnienia się decyzji z [...] lutego 2010 r. podjęte. Abstrahując od przyczyn zawieszenia postępowania i ich ustania należy wskazać, że decyzją z [...] listopada 2009 r. organ nie orzekł co do całości żądania wniosku z [...] listopada 2005 r., którego przedmiotem było uzyskanie odszkodowania za wszystkie działki zajęte pod drogi publiczne, znajdujące się w granicach dawnej działki [...]). Decyzji z [...] listopada 2010 r. Sąd nie uchylił z uwagi na zakaz reformationis in peius (art. 134 § 2 ppsa). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, Starosta na podstawie art. 113 § 1 kpa sprostuje oczywistą omyłkę w decyzji z 4 listopada 2009 r. wskazując, że jest to decyzja częściowa (art. 104 § 2 kpa).

W opisanych okolicznościach, decyzja z [...] marca 2011 r., jako utrzymująca w mocy decyzję z [...] 2010 r., obarczoną powyższymi wadami, również nie mogła się ostać.

Ponownie rozpoznając sprawę organy uwzględnią ocenę prawną wniosku Pełnomocnika Skarżących z [...] listopada 2005 r., doprecyzowanego wnioskiem z [...] lipca 2010 r. Starosta w szczególności weźmie pod uwagę, że rozstrzygnięcia wymaga kwestia odszkodowań za zajęcie pod drogi publiczne w zakresie wszystkich działek, które składają się na dawną działkę nr [...], w szczególności w zakresie działki nr [...] i 925/4.

W zaistniałej sytuacji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ppsa, orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 202 § 2 ppsa.

MZ