Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 529/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2013-08-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 7 ust. 1 pkt 3, art. 18 ust. 1 i art. 40 ust. 2 pkt 4
journal: Dz.U. 1996 nr 13 poz 74
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stankowski Sędziowie NSA Grażyna Radzicka WSA Tomasz Grossmann (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Rejonowej w Kaliszu na uchwałę Rady Gminy Szczytniki z dnia 17 marca 2000 r. nr XV/90/2000 w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie zasad podłączania nieruchomości do urządzeń zbiorowego zaopatrzenia wsi w wodę stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały


UZASADNIENIE

W dniu 18 czerwca 1996 r. Rada Gminy w Szczytnikach (dalej: "Rada Gminy") – wskazując jako podstawę prawną art. 7 ust. 1 pkt 3, art. 18 ust. 1 i art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz. U. z 1996 r. Nr 13, poz. 74 z późn. zm.; zwanej dalej jednolicie: "ustawą o samorządzie gminnym" – który to tytuł nadano ww. ustawie z dniem 01 stycznia 1999 r. – w skrócie "u.s.g.") – podjęła uchwałę nr XVIII/96/96 w sprawie zasad podłączania nieruchomości do urządzeń zbiorowego zaopatrzenia wsi w wodę (dalej: "uchwała nr XVIII/96/96" lub "Uchwała").

W § 1 Uchwały zastrzeżono, że: podłączenie nieruchomości do urządzenia zbiorowego zaopatrzenia w wodę następuje na koszt właściciela lub użytkownika nieruchomości po spełnieniu wymogów wynikających z przepisów dotyczących warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, po uzyskaniu decyzji w sprawie pozwolenia na podłączenie (ust. 1); w decyzji tej określa się warunki i należność za podłączenie oraz ewentualne limity dobowe poboru wody wynikające z wydajności posiadanych urządzeń dostarczających wodę (ust. 2); właściciel lub użytkownik podłączający nieruchomość do urządzeń zbiorowego zaopatrzenia w wodę jest zobowiązany zgłosić ten fakt konserwatorowi wodociągu, przekazać na piśmie wykonane przyłącze na własność gminy i zawrzeć z eksploatatorem wodociągu odnośną umowę o dostawę wody (ust. 3). W § 2 Uchwały określono, że należność za podłączenie ustala się od każdej nieruchomości oznaczonej odrębnym numerem ewidencyjnym w wysokości nie mniejszej jak: (1) kwota 1.100 zł, (2) równowartość 46,5 q żyta, licząc po cenie skupu w kwartale poprzedzającym dane półrocze, ogłoszonej urzędowo przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. § 3 Uchwały stanowił, że tracą moc obowiązującą z dniem 30 czerwca 1996 r. wyszczególnione postanowienia uchwały Nr XXX/122/94 Rady Gminy z dnia 4 lutego 1994 r. Wykonanie Uchwały powierzono Zarządowi Gminy w Szczytnikach (§ 4 Uchwały). Postanowiono, że Uchwała wchodzi w życie z dniem 1 lipca 1996 r. po ogłoszeniu przez rozplakatowanie (§ 5 Uchwały).

Uchwałą nr XV/90/2000 z dnia 17 marca 2000 r. (dalej: "uchwała nr XV/90/2000" lub "ZmUchwała") Rada Gminy – wskazując jako podstawę prawną art. 7 ust. 1 pkt 3, art. 18 ust. 1 i art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym – zmieniła § 2 pkt 2 uchwały nr XVIII/96/96 w ten sposób, że dotychczasową treść tego punktu [w brzmieniu: "równowartość 46,5 q żyta, licząc po cenie skupu w kwartale poprzedzającym dane półrocze, ogłoszonej urzędowo przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego"] uzupełniono słowami "łącznie z podatkiem Vat" (§ 1 ZmUchwały). Także wykonanie omawianej uchwały powierzono Zarządowi Gminy Szczytniki (§ 2 ZmUchwały), a ponadto postanowiono, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia i podlega ogłoszeniu w sposób zwyczajowo przyjęty (§ 3 ZmUchwały).

Pismem z 15 kwietnia 2012 r., znak Pa 87/12, Prokurator Rejonowy w Kaliszu (dalej: "Prokurator" lub "Skarżący") zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu obie opisane wyżej uchwały – tj. uchwałę nr XVIII/96/96 oraz zmieniającą ją uchwałę nr XV/90/2000 – jako akty wydane bez właściwej podstawy prawnej, "tj. bez delegacji do ich wydania w przepisie prawa miejscowego". Z powołaniem się na zarzuty naruszenia art. 7 ust. 1 pkt 3, art. 18 ust. 1 i art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. – poprzez uznanie, że przepisy te stanowią podstawę prawną nałożenia w drodze uchwały Rady Gminy obowiązku ponoszenia odpłatności za prawo podłączenia nieruchomości do urządzeń zbiorowego zaopatrzenia w wodę stanowiących własność gminy – Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonych uchwał.

W uzasadnieniu Skarżący stwierdził, że zaskarżone uchwały stanowią akt prawa miejscowego, gdyż mają charakter normatywny, generalny i abstrakcyjny. Ich adresatem są wszystkie podmioty dokonujące podłączenia nieruchomości do sieci wodociągowej stanowiącej własność gminy, którym nakazano określone zachowanie, tj. obowiązek uiszczenia wskazanych w uchwałach kwoty. Adresaci uchwał określeni zostali generalnie, a nie imiennie. Dyspozycja uchwał określiła postępowanie adresata i miała zastosowanie do wielu powtarzalnych okoliczności. Zgodnie zaś z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, jeżeli akt prawotwórczy (uchwała gminy) zawiera co najmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, to jest to akt prawa miejscowego.

Zdaniem Prokuratora powołane przez Radę Gminy w zaskarżonych uchwałach przepisy prawa, tj. art. 7 ust. 1 pkt 3, art. 18 ust. 1 i art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g., nie mogą stanowić podstawy do nałożenia w drodze uchwały organu gminy obowiązku ponoszenia opłat za wykonanie przyłącza wodociągowego. W polskim systemie prawnym żaden przepis nie daje gminie uprawnień do ogólnego wprowadzania opłat w drodze regulacji prawnych powszechnie obowiązujących. Art. 7 ust. 1 pkt 3 u.s.g. zawiera jedynie katalog zadań, w jakie wyposażone zostały jednostki samorządu terytorialnego, w szczególności określa, że jednym z zadań własnych gminy są sprawy wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych. Przepis ten jest zatem regulacją prawa ustrojowego, ustala zakres działania organów gminy, określa w sposób ogólny granice, w jakich odrębne ustawy mogą przewidywać kompetencje dla organów gminy do władczego kształtowania oznaczonej kategorii stosunków społecznych. Z kolei art. 18 ust. 1 u.s.g. jest ogólną normą kompetencyjną, która określa, że do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Treść tego przepisu należy interpretować jedynie jako zasadę domniemania kompetencji rady gminy mieszczących się w granicach wyznaczonych zakresem działania gminy. Podobnie art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. – zgodnie z którym na podstawie ustawy o samorządzie gminnym organy gminy mogą wydawać przepisy gminne w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej – zawiera generalne upoważnienie do stanowienia aktów prawa miejscowego przez organy gminy. Nawet jednak to upoważnienie nie może być podstawą uchwały rady gminy nakładającej obowiązek odpłatności za podłączenie nieruchomości do urządzenia zbiorowego zaopatrzenia w wodę.

W ocenie Prokuratora, opłaty ustalone zaskarżonymi uchwałami mają cechy jednostronnie narzuconej mieszkańcom gminy Szczytniki (dalej: "Gmina") daniny publicznej i jakkolwiek nie mają cech świadczenia podatkowego, to jednak są wymuszone obowiązującymi standardami życia (tzw. przymus życiowy), korzystanie bowiem przez mieszkańca Gminy z urządzenia komunalnego jest oczywistą koniecznością. Opłaty te zostały ustalone w stałej kwocie i odnoszą się do każdorazowego włączenia się do istniejącej sieci wodociągowej. Dlatego w niniejszej sprawie nie można uznać opłaty "przyłączeniowej" za świadczenie dobrowolne.

W odpowiedzi na skargę Gmina, reprezentowana przez Wójta, wniosła o oddalenie skargi. W uzasadnieniu podniesiono, że lokalne inicjatywy inwestycyjne podejmowane były w Gminie przez tworzenie społecznych komitetów budowy, w ramach których inicjowano i realizowano razem z Gminą inwestycje służące ogółowi mieszkańców. Finansowanie inwestycji odbywało się z budżetu Gminy przy udziale środków mieszkańców Gminy. Wpłaty mieszkańców były dobrowolne, a zaskarżona Uchwała nie stanowiła podstawy do przymusowego ściągnięcia opłat od mieszkańców podłączanych do sieci. Zanim doszło do realizacji inwestycji mieszkańcy poszczególnych sołectw decydowali o wodociągowaniu danej wsi, deklarując jednocześnie swój udział finansowy w inwestycji. W tej sytuacji, zdaniem Wójta, nie można zgodzić się z Prokuratorem, że wnoszenie opłat stanowiło przymus. Ponadto w sytuacji, gdy Rada Gminy na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. może wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, to nie można z tego faktu czynić zarzutu. Rozdzielnie bowiem należy traktować prawidłowość zastosowanej formy i podstawę kompetencyjną do wydania aktu prawa miejscowego określonej treści.

Dalej Wójt napisał, że zdaje sobie sprawę z istnienia orzeczeń sądów administracyjnych o braku podstaw prawnych do podjęcia przez radę gminy uchwały nakładającej obowiązek uiszczenia opłaty w związku z włączeniem do sieci wodociągowej, jednakże orzeczenia te zapadły w innych sprawach, po podjęciu przez Radę Gminy przedmiotowych uchwał, a Sąd rozstrzygający niniejszą sprawę nie jest związanym tymi orzeczeniami. Ponadto podniósł, że zaskarżone uchwały nie funkcjonują już w obrocie prawnym, gdyż zostały uchylone uchwałą nr IX/49/03 Rady Gminy Szczytniki z dnia 31 października 2003 r. w sprawie regulaminu dostarczania wody, dlatego orzekanie obecnie o ich nieważności bądź niezgodności z prawem nie jest możliwe. W odpowiedzi na skargę podkreślono też, że organ nadzoru kontrolujący przedmiotowe uchwały w trybie art. 91 u.s.g. nie dopatrzył się ich sprzeczności z prawem, stąd zarówno Gmina, jak i jej mieszkańcy, działając w zaufaniu do organów państwa, byli przekonani o zgodności tych aktów z prawem.

Po wpłynięciu do tut. Sądu opisanego wyżej pisma-skargi Prokuratora z 15 kwietnia 2012 r. wraz z odpowiedzią na skargę, zawarta w tym piśmie skarga na uchwałę nr XVIII/96/96 została zarejestrowana pod sygnaturą akt IV SA/Po 528/13, a skarga na zmieniającą ją uchwałę nr XV/90/2000 – pod sygn. akt IV SA/Po 529/13.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W myśl art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") – nawiązującego w tym zakresie wprost do art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 02 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.; dalej: "Konstytucja RP") – kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz inne akty tych organów i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił precyzyjnie rodzaju tego naruszenia. Przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii naruszeń istotnych, tj. w szczególności polegające na podjęciu uchwały przez organ niewłaściwy, braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwym zastosowaniu przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały lub na naruszeniu procedury jej uchwalania.

Przedmiotem tak rozumianej kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie jest uchwała nr XV/90/2000 Rady Gminy w Szczytnikach z dnia 17 marca 2000 r. zmieniająca uchwałę nr XVIII/96/96 Rady Gminy w Szczytnikach z dnia 18 czerwca 1996 r. w sprawie zasad podłączania nieruchomości do urządzeń zbiorowego zaopatrzenia wsi w wodę. Ta ostatnia uchwała została poddana kontroli tut. Sądu w sprawie o sygnaturze akt IV SA/Po 528/13. Od razu należy jednak zastrzec, że nie jest możliwa analiza uchwały nr XV/90/2000 (ustawy zmieniającej) w całkowitym oderwaniu od uchwały nr XVIII/96/96 (uchwały zmienianej). Z uwagi na ścisły związek obu aktów należy bowiem stwierdzić, że, co do zasady, uchwała zmieniająca musi spełniać wszystkie te rygory, jakim podlega uchwała zmieniana, w szczególności w zakresie istnienia upoważnienia ustawowego dla regulowania danej materii spraw oraz co do formy. Nie jest natomiast wymagane poszukiwanie jakiejś szczególnej normy kompetencyjnej, która expressis verbis dopuszczałaby możliwość wprowadzania zmian w uchwale zmienianej (tj. podjęcia uchwały zmieniającej), gdyż, jak się przyjmuje, upoważnienie organu do zmiany lub uchylenia uchwały własnej stanowi każdorazowo pochodną upoważnienia do podjęcia danej uchwały (zob. wyrok WSA z 14.02.2013 r., IV SA/Po 1173/12, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA").

Należy podkreślić, że kontrola zaskarżonej ZmUchwały jest dokonywana według stanu prawnego obowiązującego w dniu jej podjęcia. Jak wynika z części wstępnej ZmUchwały, jej podstawę prawną stanowiły przepisy art. 7 ust. 1 pkt 3, art. 18 ust. 1 i art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym. Z § 3 ZmUchwały wynika, że weszła ona w życie z dniem podjęcia i podlegała ogłoszeniu w sposób zwyczajowo przyjęty. Następnie została uchylona przez § 2 uchwały nr IX/49/03 Rady Gminy Szczytniki z dnia 31 października 2003 r. w sprawie regulaminu dostarczania wody, ogłoszonej w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z dnia 11 grudnia 2003 r., Nr 191, poz. 3561, z mocą obowiązującą od dnia 01 stycznia 2004 r.

Odnosząc się w tym miejscu do sygnalizowanego w odpowiedzi na skargę faktu uchylenia przez Radę Gminy zaskarżonej ZmUchwały należy wskazać na ugruntowany w orzecznictwie pogląd, że zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę. Skutki stwierdzenia nieważności uchwały, polegające na orzeczeniu o jej nieważności od daty jej podjęcia, są bowiem dalej idące niż uchylenie uchwały, które wywiera skutki dopiero od daty uchylenia (por.: uchwała TK z 14.09.1994 r., W 5/94, OTK 1994/2/44; wyrok NSA z 22.03.2007 r., II OSK 1776/06, CBOSA). Nie ulega zaś wątpliwości, że zaskarżone uchwały były stosowane przez czas ich obowiązywania, stanowiąc wówczas podstawę do wydawania "decyzji w sprawie pozwolenia na podłączenie", o których mowa w § 1 ust. 1 Uchwały, oraz do naliczania i pobierania regulowanych nimi opłat.

Podobnie nie stanowi przeszkody w merytorycznym rozstrzygnięciu niniejszej sprawy podniesiona w odpowiedzi na skargę okoliczność, że zaskarżone uchwały były objęte kontrolą sprawowaną przez organ nadzoru (właściwego wojewodę) i nie zostały przez ten organ zakwestionowane. Nadzór sprawowany przez wojewodę oraz kontrola sądowoadministracyjna są to bowiem dwa odrębne tryby weryfikacji prawidłowości uchwał samorządowych, z których pierwszy nie wyklucza ani nie zastępuje drugiego. W szczególności okoliczność poddania zaskarżonej uchwały kontroli organu nadzoru nie stwarza stanu res iudicata w stosunku do tych uregulowań uchwały, co do których wojewoda nie stwierdził prawomocnie nieważności (zob. wyrok WSA z 30.04.2009 r., II SA/Sz 994/08, CBOSA). Tym bardziej niewydanie w ogóle rozstrzygnięcia nadzorczego w odniesieniu do danego aktu nie tworzy domniemania prawidłowości tego aktu i nie jest równoznaczne z wiążącym ustaleniem, że akt ten jest zgodny z prawem (podobnie P. Chmielnicki [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. P. Chmielnickiego, Warszawa 2010, uw. 4 do art. 92).

Przystępując do merytorycznej kontroli zaskarżonej ZmUchwały należy podzielić stanowisko Skarżącego, że zmieniana nią Uchwała, a w konsekwencji i sama ZmUchwała, wykazują cechy aktu prawa miejscowego. Nie ulega wątpliwości, że adresat Uchwały został określony w niej w sposób generalny (tj. poprzez wskazanie cech, nie zaś poprzez wskazanie "z imienia") – był nim każdy podmiot (właściciel nieruchomości), który na własny koszt podłączał nieruchomość do gminnej sieci wodociągowej (§ 1 ust. 1 Uchwały) – zaś nakazywane Uchwałą powinne zachowanie się adresata (obowiązek m.in. uiszczenia ustalonej "należności za podłączenie") miało aktualizować się w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach (podłączenia nieruchomości do sieci wodociągowej), nie zaś w jednej konkretnej sytuacji, co przesądza o abstrakcyjnym charakterze tego nakazu (normy). Pogląd kwalifikujący uchwałę rady gminy nakładającą obowiązek uiszczenia opłat za przyłączenie nieruchomości do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej jako akt prawa miejscowego, jest powszechnie przyjmowany w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. m.in. wyroki NSA: z 13.12.2000 r., II SA 2320/00, OSP 2002/6/75 oraz z 29.08.2006 r., II OSK 730/06, CBOSA; a ponadto wyroki WSA: z 23.01.2012 r., II SA//Kr 1688/11; z 28.02.2012 r., II SA//Kr 1687/11; z 04.10.2012 r., IV SA/Po 439/12; z 26.09.2012 r., IV SA/Po 586/12; z 16.10.2012 r., II SA/Łd 687/12 – CBOSA).

W świetle konstytucyjnej regulacji źródeł prawa (art. 87–art. 94 Konstytucji RP) nie ulega wątpliwości, że akt prawa miejscowego jest źródłem prawa: (1) powszechnie obowiązującego, a więc aktem o charakterze normatywnym, zawierającym normy generalne i abstrakcyjne; (2) o zasięgu lokalnym, tj. obowiązującym na obszarze działania organów, które go ustanowiły; (3) rangi podustawowej; (4) stanowionym na podstawie i w granicach ustaw; (5) wymagającym ogłoszenia. Biorąc pod uwagę wskazane wyżej cechy aktu prawa miejscowego – jakimi są również zaskarżone Uchwały – należy stwierdzić, że postanowienia tych uchwał nakładające obowiązek uiszczenia opłat za podłączenie nieruchomości do urządzeń zbiorowego zaopatrzenia w wodę winny przede wszystkim znajdować oparcie w przepisie rangi ustawowej zawierającym stosowne upoważnienie do ich ustanowienia. Zgodnie bowiem z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów "na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie", przy czym zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Cytowany przepis odsyła w szczególności do ustawy o samorządzie gminnym, która w art. 40 ust. 1 głosi, że gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy, "na podstawie upoważnień ustawowych". Innymi słowy, samorząd gminny jest legitymowany do stanowienia aktów prawa miejscowego tylko wówczas i w takim zakresie, który bezpośrednio wynika z woli ustawodawcy wyrażonej w upoważnieniu ustawowym. Powyższa reguła dotyczy także nakładania na obywateli wszelkich obowiązków. W doktrynie i orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że nakładanie ciężarów, w tym opłat, nie jest dopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego (por. wyrok NSA z 13.12.2000 r., II SA 2320/00, OSP 2002/6/75, z glosą aprobującą W. Chróścielewskiego i J.P. Tarno, tamże).

W tym kontekście wymaga zbadania, czy przepisy przywołane jako podstawa prawna wydania zaskarżonej ZmUchwały, ewentualnie inne regulacje ustawowe obowiązujące w dacie jej podjęcia, formułowały wyraźne upoważnienie do regulowania materii unormowanej w przepisach zaskarżonych uchwał.

W ocenie Sądu trafny jest zarzut Prokuratora, że ZmUchwały, podobnie jak i sama Uchwała, zostały wydane bez wymaganego upoważnienia ustawowego.

W szczególności żaden z przepisów wyraźnie wymienionych w części wstępnej obu uchwał – tj. art. 7 ust. 1 pkt 3, art. 18 ust. 1 ani art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. – nie uprawniał organów gminy do regulowania w formie aktu prawa miejscowego kwestii opłat za podłączenie nieruchomości do sieci wodociągowej.

Przede wszystkim takiego uprawnienia nie sposób wyprowadzić z treści art. 7 ust. 1 pkt 3 u.s.g., z którego wynika, że zadania własne gminy – których przedmiotem jest zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty – obejmują m.in. "sprawy wodociągów i zaopatrzenia w wodę". Przepis ten, jak trafnie podniesiono w skardze, wytycza zakres działania organów gminy, określając w sposób ogólny granice, w jakich odrębne ustawy mogą przewidywać kompetencje dla organów gminy do władczego kształtowania oznaczonej kategorii stosunków społecznych, natomiast sam w sobie nie wyraża upoważnienia do uchwalania aktów prawa miejscowego (por. wyrok WSA z 26.09.2012 r., IV SA/Po 586/12, CBOSA).

Wymaganej podstawy prawnej nie mógł stanowić także art. 18 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela stanowisko zajęte przez NSA w wyroku z 13 grudnia 2000 r. (II SA 2320/00, OSP 2002/6/75), że wyrażone w tym przepisie tzw. domniemanie kompetencji rady służy rozdzieleniu jej kompetencji od kompetencji innych organów gminy i ma wyraźne granice, wyznaczone zakresem działania gminy. Rada może więc wszystko to, co nie zostało zastrzeżone dla zarządu czy wójta (burmistrza, prezydenta miasta) pod warunkiem, że te działania w ogóle mieszczą się w zakresie działania gminy. Żadna ustawa nie upoważnia gminy generalnie do nakładania na jej mieszkańców danin publicznych. Gdyby za taką podstawę potraktować art. 18 ust. 1 u.s.g., zbędne okazałyby się przepisy rozdziału 4 tej ustawy, określające kompetencje gminy w zakresie stanowienia prawa miejscowego.

Również powołany w zaskarżonej uchwale przepis art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. nie mógł stanowić właściwej podstawy dla jej podjęcia, albowiem, w ocenie Sądu zaskarżona ZmUchwała, podobnie jak i sama Uchwała, wykraczają poza prawotwórcze kompetencje rady gminy ustalone przepisami art. 40 u.s.g. – nie mają wyraźnego upoważnienia ustawowego (art. 40 ust. 1 u.s.g.), nie należą też do kategorii aktów prawnych określających zasady i tryb korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g.). W orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że w zakresie ustalania zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej nie mieści się wprowadzanie opłat za korzystanie z nich (zob. np. wyroki NSA: z 31.05.1996 r., I SA/Łd 65/96, ONSA 1997/2/88; z 16.12.1996 r., II SA/Kr 1377/96, CBOSA; z 13.12.2000 r., II SA 2320/00, OSP 2002/6/75).

Sąd nie dopatrzył się również podstaw do podjęcia zaskarżonej uchwały w innych przepisach prawa obowiązujących w chwili jej uchwalenia.

W szczególności stosownej normy kompetencyjnej nie da się wywieść z art. 18 ust. 2 pkt 8 u.s.g., który stanowi, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy "podejmowanie uchwał w sprawach podatków i opłat w granicach określonych w odrębnych ustawach". Ograniczenie kompetencji rady gminy do podejmowania uchwał w sprawach podatków i opłat "w granicach określonych w ustawach" oznacza, że rada, podejmując uchwałę w tym zakresie, musi działać w ramach obowiązującego prawa. Gmina nie może zatem wprowadzać podatków (opłat) nieprzewidzianych ustawami, nie dysponuje bowiem pozaustawowym "władztwem podatkowym" (zob. wyrok NSA z 23.11.1993 r., SA/Kr 1312/93, "Przegląd Orzecznictwa Podatkowego" 1994/6/103). Tymczasem w niniejszej sprawie Rada Gminy nie wskazała żadnych "przepisów odrębnych", które upoważniałyby ją do unormowania materii objętej Uchwałą. Skądinąd jest to zrozumiałe, gdyż, w ocenie Sądu, nie ma przepisów ustawowych, które uprawniałyby organy gminy do uregulowania w formie aktu prawa miejscowego kwestii finansowego uczestnictwa mieszkańców gminy w budowie sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej (por. wyrok NSA z 09.11.2011 r., II OSK 1671/11; wyrok WSA z 04.10.2012 r., IV SA/Po 439/12 – CBOSA).

Godzi się w tym miejscu podkreślić, że nawet uchwały będące podstawą realizacji zadań inwestycyjnych, podejmowane przez rady gminy w sprawie sposobu i zakresu realizowania przedsięwzięć obejmujących budowę sieci kanalizacyjnych lub wodociągowych, nie mogą wprowadzać dla mieszkańców gminy opłat jako formy udziału w kosztach budowy tej infrastruktury (tak trafnie J. Rotko [w:] P. Bojarski, W. Radecki, J. Rotko, Ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Komentarz, Warszawa 2011, s. 105). Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd wyrażony w wyroku WSA w Krakowie z 18 kwietnia 2011 r. (II SA/Kr 175/11, CBOSA), że ewentualne sfinansowanie przynajmniej części kosztów budowy sieci organy gminy mogą uzyskać albo w drodze opłat adiacenckich (czyli już po wybudowaniu sieci), albo też zarządzając przeprowadzenie referendum w sprawie samoopodatkowania się mieszkańców właśnie na cel budowy sieci [w referowanej sprawie: sieci kanalizacyjnej, ale dotyczy to odpowiednio także budowy sieci wodociągowej – uw. Sądu]. Inne formy mniej lub bardziej ukrytego finansowania przez wspólnotę samorządową zadań gminy – niezależnie czy dokonywane w drodze aktów administracyjnych, czy też umów prawa cywilnego – nie mogą być dowolnie kreowane przez organy samorządu.

W świetle powyższego nie sposób uznać za przekonujące wyjaśnień zawartych w odpowiedzi na skargę, z których wynika, iż ustalenie opłat przewidzianych w zaskarżonych przepisach Uchwały (odpowiednio: ZmUchwały) miało stanowić formę dobrowolnego współuczestnictwa mieszkańców w realizowanych przez Gminę inwestycjach. Przeciwko przyjęciu tezy o dobrowolnym charakterze tak ustalonych opłat "przyłączeniowych" przemawia już powszechnie wiążący charakter zaskarżonej Uchwały – będącej wszak aktem prawa miejscowego – oraz kategoryczne brzmienie jej postanowień § 2 w zw. z § 1 ust. 1 i 2, które nie przewidywały żadnych ulg ani zwolnień z obowiązku ponoszenia tych opłat ("należności"). Dalszych argumentów dostarcza konstatacja, że – jak trafnie podkreśla się w skardze – tego rodzaju opłatom towarzyszy zwykle swoisty "przymus życiowy", gdyż korzystanie przez mieszkańca z takich urządzeń komunalnych jawi się zasadniczo jako oczywista konieczność. Już z tych powodów opłaty "przyłączeniowej" nie można uznać za świadczenie zupełnie dobrowolne (zob. wyrok NSA z 13.12.2000 r., II SA 2320/00, OSP 2002/6/75).

Wracając do analizy "przepisów odrębnych" mogących potencjalnie wchodzić w grę jako źródło upoważnienia do wprowadzania przez Radę Gminy takiej opłaty należy stwierdzić, że również art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 1997 r. Nr 9, poz. 43 z późn. zm.; dalej: "ustawa o gospodarce komunalnej", w skrócie: "u.g.k.") – która to ustawa weszła w życie w okresie pomiędzy uchwaleniem Uchwały a podjęciem zaskarżonej ZmUchwały – nie mógł stanowić właściwej podstawy dla przyjęcia zaskarżonych regulacji. W myśl przywołanego wyżej przepisu (w brzmieniu obowiązującym w dacie uchwalenia ZmUchwały): "Jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o: (...) wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego". Cytowany przepis doczekał się wielu komentarzy, które w swej wymowie są jednolite – art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. nie może stanowić podstawy do podjęcia przez radę gminy uchwały nakładającej obowiązek uiszczenia opłaty w określonej wysokości w związku z przyłączeniem się do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej (por. m. in.: wyrok NSA z 17.05.2002 r., I SA 2793/01, CBOSA; wyrok WSA z 23.01.2012 r., II SA/Kr 1688/11, CBOSA; M. Tabernacka, Prawne zasady korzystania z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, Warszawa 2013, s. 162–164). W zakresie ustalania zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej nie mieści się wprowadzanie opłat za podłączenie do nich (por. wyroki WSA: z 22.11.2010 r., II SA/Kr 851/10; z 14.12.2010 r., II SA/Kr 1242/10; z 07.06.2011 r., II SA/Kr 226/11 – CBOSA). Podłączenie do sieci wodociągowej (kanalizacyjnej) nie jest ani "usługą komunalną" ani "korzystaniem z obiektów i urządzeń", stąd art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. nie może być właściwą podstawą nałożenia na obywateli w drodze aktu prawa miejscowego obowiązku ponoszenia opłat za możliwość korzystania z urządzeń wodociągowych (kanalizacyjnych) lub opłat za podłączenie do tych urządzeń (zob. wyrok WSA z 28.01.2011 r., II SA/Kr 1133/10, CBOSA). Tym bardziej, że przepis ten nie stanowi podstawy do podjęcia uchwały o charakterze aktu prawa miejscowego (por.: wyrok NSA z 29.11.2001 r., SA/Wr 1415/01, CBOSA; wyrok WSA z 23.01.2012 r., II SA/Kr 1688/11, CBOSA; M. Tabernacka, Prawne zasady korzystania..., s. 163).

W dacie uchwalenia zaskarżonego aktu kompleksową regulację dotyczącą usług komunalnych o charakterze użyteczności publicznej w zakresie zaopatrzenia w wodę i kanalizacji zawierały przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo wodne (Dz. U. Nr 38, poz. 230 z późn. zm.; dalej w skrócie "pr.wod.1974") Ustawa ta nie zawierała jednak norm kompetencyjnych do ustalania przez radę gminy odpłatności za przyłączenie do wodociągu lub kanalizacji (tak też wyrok WSA z 28.02.2012 r., II SA/Kr 1687/11, CBOSA). Przewidywała wykonanie urządzeń zaopatrzenia w wodę i urządzeń kanalizacyjnych miast oraz państwowych jednostek organizacyjnych gospodarki rolnej na koszt budżetu państwa (art. 99 ust. 1 pr.wod.1974), zaś urządzeń zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorczych urządzeń kanalizacyjne wsi – na koszt budżetu państwa za zwrotem części kosztów przez zainteresowanych właścicieli nieruchomości, przy czym wykonywanie urządzeń zbiorowego zaopatrzenia w wodę wsi obejmowało również doprowadzenie sieci wodociągowej na teren nieruchomości i założenie jednego punktu poboru wody (art. 99 ust. 2 pr.wod.1974). W przepisie art. 107 ust. 3 pkt 2 pr.wod.1974 przewidziana została delegacja ustawowa do wydania przez Radę Ministrów (dalej: "RM") rozporządzenia określającego zasady ustalania i pokrywania części kosztów wykonania urządzeń określonych w art. 99 ust. 2 i 5 pr.wod.1974 oraz stosowania ulg i zwolnień od tych kosztów. W dacie podjęcia Uchwały obowiązywało wydane na tej podstawie rozporządzenie RM z dnia 23 grudnia 1986 r. w sprawie urządzeń zaopatrzenia w wodę i urządzeń kanalizacyjnych oraz opłat za wodę i wprowadzanie ścieków (Dz. U. Nr 47, poz. 234 z późn. zm.), które w § 4 wprawdzie stwierdzało, że właściciel nieruchomości, do której doprowadzono na koszt Państwa urządzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę wsi i założono punkt poboru wody lub do której doprowadzono zbiorcze urządzenie kanalizacyjne wsi, jest zobowiązany do zwrotu części kosztów tych urządzeń, jednakże nie określało, w jakim trybie ów "zwrot" miałby nastąpić, a w szczególności nie udzielało radzie gminy upoważnienia do regulowania tej kwestii, i to w drodze aktu prawa miejscowego. Z kolei obowiązujące w dacie podjęcia zaskarżonej ZmUchwały rozporządzenie RM z dnia 18 grudnia 1996 r. w sprawie urządzeń zaopatrzenia w wodę i urządzeń kanalizacyjnych oraz zasad ustalania opłat za wodę i wprowadzanie ścieków (Dz. U. Nr 151, poz. 716 z późn. zm.) nie tylko, że nie przewidywało kompetencji gminy w zakresie ustalania i poboru opłat "przyłączeniowych", ale – w odróżnieniu od ww. rozporządzenia RM z dnia 23 grudnia 1986 r. – w ogóle nie normowało kwestii takich opłat (verba legis: "zasad ustalania i pokrywania części kosztów wykonania urządzeń").

Podstawy do wydania zaskarżonych regulacji nie mogły również stanowić przepisy – uchwalonej w okresie pomiędzy datą podjęcia Uchwały a uchwaleniem zaskarżonej ZmUchwały – ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115, poz. 741 z późn. zm.; obecnie: Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 561 z późn. zm.; dalej: "ustawa o gospodarce nieruchomościami", w skrócie: "u.g.n."). W przepisach tej ustawy prawodawca określił bowiem zasady finansowego uczestnictwa właścicieli nieruchomości w budowie urządzeń infrastruktury technicznej, w tym zakładania instalacji wodociągowych i kanalizacyjnych, poprzez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Jest to, co do zasady, jedyna prawna możliwość obciążenia właściciela nieruchomości z tytułu wybudowania urządzenia infrastruktury technicznej, jeżeli wskutek budowy wzrosła wartość nieruchomości (por. wyrok WSA z 23.01.2012 r., II SA/Kr 1688/11, CBOSA). Tryb obciążania i ustalania opłat adiacenckich regulowały (i nadal regulują) przepisy omawianej ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z jej przepisów, a zwłaszcza z art. 145 ust. 1 u.g.n. wynika, że to nie organ uchwałodawczy gminy, jakim jest rada gminy, lecz jej organ wykonawczy (pierwotnie: zarząd gminy; obecnie: wójt, burmistrz albo prezydent miasta) może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po urządzeniu lub modernizacji drogi albo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. W dodatku może to uczynić jedynie w nieprzekraczalnym terminie 3 lat od zaistnienia ww. zdarzeń (art. 145 ust. 2 u.g.n.). W tym kontekście wypada zauważyć, że Uchwała umożliwiała pobór opłat w istocie bezterminowo.

Przedstawione wyżej uwagi prowadzą do wniosku o braku podstaw prawnych do regulowania w drodze uchwały rady gminy obowiązku uiszczania opłat ("należności") za podłączenie nieruchomości do urządzenia zbiorowego zaopatrzenia w wodę.

Niezależnie od wad prawnych wyżej wskazanych, Sąd dopatrzył się jeszcze istotnego uchybienia w zakresie unormowania kwestii ogłoszenia ZmUchwały (§ 3) w sposób niezgodny z odnośnymi regulacjami ustawowymi, co w świetle utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych skutkuje nieważnością takiej uchwały w całości (por.: wyrok NSA z 23.10.2008 r., I OSK 701/08, ONSAiWSA 2009/6/118; a także wyroki WSA: z 09.09.2009 r., II SA/Bd 585/09 oraz z 21.10.2009 r., II SA/Bd 642/09 – CBOSA). Podobny pogląd wyraził w doktrynie P. Chmielnicki, który podkreślił, że "[j]eżeli określony przejaw aktywności organów jednostek samorządu terytorialnego zostanie zakwalifikowany jako kategoria aktu prawa miejscowego, to w przypadku niedochowania trybu określonego w art. 42 u.s.g. powoduje nieważność aktu" (P. Chmielnicki [w:] Ustawa o samorządzie gminnym..., s. 490).

Przepis art. 42 ust. 1 u.s.g. – w brzmieniu obowiązującym tak w dniu podjęcia Uchwały, jak i zaskarżonej ZmUchwały – stanowił, że przepisy gminne ogłasza się przez rozplakatowanie obwieszczeń w miejscach publicznych lub w inny sposób miejscowo przyjęty, a także przez ogłoszenie w lokalnej prasie, chyba że przepisy prawa stanowią inaczej. Z oczywistych względów jest poza sporem, że w odniesieniu do ww. uchwał nie obowiązywał żaden szczególny przepis prawa, który określałby odmienny sposób jej promulgacji (skoro brak było w ogóle przepisu uprawniającego do wydania tych uchwał). Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 kwietnia 1995 r. (SA/Sz 94/95, "Finanse Komunalne" nr 5/1995, s. 76-77), że użyty w cytowanym przepisie spójnik "a także" oznacza, iż muszą być zastosowane obie formy podania treści uchwały do wiadomości publicznej, tj. rozplakatowanie obwieszczeń w miejscach publicznych (lub inny sposób miejscowo przyjęty) i ogłoszenie w lokalnej prasie. Niezastosowanie jednej z tych form skutkuje brakiem podstawy do uznania tego aktu za obowiązujący. Podobne stanowisko na tle konstrukcyjnie analogicznej regulacji dotyczącej obecnie promulgacji przepisów porządkowych (tj. przepisu art. 14 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych) zajęli w doktrynie m.in. D. Dąbek (Prawo miejscowe, Warszawa 2007, s. 234) oraz G. Wierczyński (Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2009, uw. 2 do art. 14). Odmienny pogląd został wyrażony w wyroku Sądu Najwyższego z 07 lipca 2011 r. (II CSK 440/10, LEX nr 1050457), w myśl którego przepis art. 42 u.s.g. w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2000 r. przewidywał trzy alternatywne sposoby ogłoszenia aktu prawnego – rozplakatowanie obwieszczeń w miejscu publicznym, ogłoszenie w inny sposób zwyczajowo przyjęty, a także ogłoszenie w miejscowej prasie – mające równorzędne znaczenie, a dokonanie wyboru co do zastosowania któregoś z nich pozostawione zostało podmiotowi stanowiącemu prawo miejscowe. W ocenie SN do takiego wniosku prowadzi wykładnia art. 42 u.s.g. dokonana w oparciu o dyrektywy językowe, zwłaszcza znaczenia użytych w nim spójników "lub" i "a także".

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę zaprezentowanego wyżej stanowiska Sądu Najwyższego, ani jego uzasadnienia, nie podziela, dochodząc do przekonania, że względy wykładni językowej przemawiają raczej za przyjęciem, iż na tle analizowanego brzmienia art. 42 ust. 1 u.s.g. dla prawidłowego ogłoszenia uchwały rady gminy o charakterze aktu prawa miejscowego niezbędne było w każdym przypadku, co do zasady, jej ogłoszenie w lokalnej prasie. Przemawia za tym fakt, iż, z jednej strony, użyty w analizowanym przepisie zwrot "a także" pełni niewątpliwie funkcję spójnika koniunkcji (zob. A. Malinowski, Redagowanie tekstu prawnego. Wybrane wskazania logiczno-językowe, Warszawa 2006, s. 65), a z drugiej – w sposób bardziej wyraźny niż należące do tej samej kategorii spójniki "i" lub "oraz" oddziela (przeciwstawia) część zdania znajdującą się przed nim (tu: "przepisy gminne ogłasza się przez rozplakatowanie obwieszczeń w miejscach publicznych lub w inny sposób miejscowo przyjęty"), od tej części zdania, która została umieszczona po nim (tu: "przez ogłoszenie w lokalnej prasie") (por. H. Jadacka, Poradnik językowy dla prawników, Warszawa 2006, s. 60–61). W rezultacie to właśnie spójnikowi "a także" należy przypisać funkcję spójnika głównego, nadającego kształt całemu zdaniu złożonemu tworzącemu analizowany przepis (por. A. Malinowski, Redagowanie tekstu prawnego..., s. 141), i w konsekwencji uznać, iż przepis ten wyraża koniunkcję jednego z alternatywnych sposobów ogłoszenia, ujętych przed tym spójnikiem, oraz sposobu określonego po nim. Stąd wniosek, że w stanie prawnym obowiązującym do 31 grudnia 2000 r., w braku przepisu szczególnego, prawidłowe ogłoszenie przepisu gminnego (aktu prawa miejscowego według aktualnej nomenklatury) wymagało dochowania jednego z dwóch następujących alternatywnych sposobów ogłoszenia: (i) polegającego na rozplakatowaniu obwieszczeń w miejscach publicznych, z jednoczesnym ogłoszeniem w lokalnej prasie albo (ii) polegającego na ogłoszeniu w inny, niż rozplakatowanie obwieszczeń, sposób miejscowo przyjęty, z jednoczesnym ogłoszeniem w lokalnej prasie.

Ubocznie należy wskazać, że w wyroku z 07 lipca 2011 r. o sygn. akt II CSK 411/10 (LEX nr 1050456) Sąd Najwyższy zajął bardziej zniuansowane stanowisko niż zaprezentowane przezeń we wcześniej cytowanym wyroku z tego samego dnia, lecz o sygn. II CSK 440/10 (LEX nr 1050457). Stwierdził mianowicie, że "[m]ożliwy jest wybór jednego z trzech sposobów opublikowania przepisów gminnych, a w każdym razie nie jest konieczne zawsze ogłoszenie obwieszczenia w prasie. Wyrażenie «a także» nie oznacza takiego obowiązku, lecz raczej wyjątkową potrzebę opublikowania w prasie przepisów gminnych wtedy, gdy ze względu na treść przepisów i krąg adresatów (np. w sprawie podatków lokalnych) byłyby one kierowane do ogółu obywateli, których powszechnie by one dotyczyły." W niniejszej sprawie nie powinno budzić wątpliwości, że regulowana w zaskarżonych uchwałach opłata miała właśnie tego rodzaju charakter – była kierowana do ogółu obywateli, których powszechnie dotyczyła. Zatem także na gruncie ostatnio przywołanego poglądu Sądu Najwyższego uzasadnione byłoby oczekiwanie opublikowania tej uchwały w prasie.

Jak z wynika z przyjętej tu wykładni art. 42 ust. 1 u.s.g., w stanie prawnym obowiązującym zarówno w dniu wydania Uchwały, jak i zaskarżonej ZmUchwały wymagane było m.in. opublikowanie aktu prawa miejscowego ("przepisu gminnego") w lokalnej prasie. Ponieważ zaś § 3 ZmUchwały przewidywał jej ogłoszenie jedynie "w sposób zwyczajowo przyjęty" – co przyjdzie zakwalifikować jako określenie równoznaczne ustawowemu pojęciu: "w inny miejscowo przyjęty sposób ogłoszenia" z art. 42 ust. 1 u.s.g. – to tym samym naruszał przywołany przepis ustawy o samorządzie gminnym w stopniu istotnym. To z kolei pociągało za sobą konieczność stwierdzenia nieważności całej ZmUchwały, niezależnie od powodów wskazanych wyżej. Wreszcie, zaskarżona ZmUchwała nie mogła się ostać także z tego względu, że w odniesieniu do zmienianej nią Uchwały również zostało orzeczone stwierdzenie nieważności (sygn. akt IV SA/Po 528/13).

Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.