Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 336/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-06-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: § 2 i § 3
journal: Dz.U. 2009 nr 40 poz 329
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania  pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach  gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013.
article: § 1 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2010 nr 39 poz 211
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2010 r. w sprawie minimalnych norm
article: art. 10 ust. 1 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2008 nr 170 poz 1051
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Myślińska Sędzia NSA Jan Bała Sędzia del. WSA Piotr Pietrasz (spr.) Protokolant Marta Podoba po rozpoznaniu w dniu 26 czerwca 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. z dnia 17 listopada 2011 r. sygn. akt II SA/Ke 547/11 w sprawie ze skargi P. H. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania oraz nakazu usunięcia niezgodności 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. na rzecz P. H. 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. wyrokiem z 17 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Ke 547/11 w sprawie ze skargi P. H. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. z [...] czerwca 2011 r., nr [...] w przedmiocie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2010 uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji oraz stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym:

Wnioskiem z 26 kwietnia 2010 r. P. H. (skarżący) wystąpił o przyznanie płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) na rok 2010 deklarując do pomocy finansowej 3 działki rolne o łącznej powierzchni 2,47 ha, położone w L., gm. C. Kontrola na miejscu w dniu 9 lipca 2010 r. przeprowadzona bez zapowiedzi i pod nieobecność rolnika wykazała na działce rolnej A o deklarowanej powierzchni 2 ha na całym obszarze zaniechanie prowadzenia działalności rolniczej oraz nieprzestrzeganie normy N.01 (wykorzystanie gruntu ornego do uprawy roślin lub ugorowania), z uwagi na występowanie na gruncie traw wieloletnich. Na działce rolnej B o deklarowanej powierzchni 0,23 ha do płatności zakwalifikowano 0,04 ha, co oznacza, że powierzchnia działki nie spełnia warunku wymaganego minimum. Organ I instancji uznał, że powierzchnia działek rolnych kwalifikujących się do przyznania płatności wynosiła 0,24 ha.

W wezwaniu z 25 stycznia 2011 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w K. zobowiązał skarżącego do złożenia wyjaśnień w dotyczących nieścisłości w zakresie zobowiązań wieloletnich ONW.

W odpowiedzi na wezwanie rolnik w oświadczeniu z 3 lutego 2011 r. stwierdził, że kontrola na miejscu została przeprowadzona przed terminem wykonania prac rolnych.

Decyzją z [...] lutego 2011 r., nr [...] Kierownik Biura Powiatowego Agencji odmówił przyznania P. H. płatności ONW i nałożył na niego sankcję w wysokości 588,72 zł nakazując działania mające na celu usunięcie niezgodności stwierdzonych podczas kontroli do 15 maja 2011 r.

Od powyższej decyzji skarżący odwołał się przesyłając w załączeniu płytę CD ze zdjęciami działek nr 259, 406 i 304.

Decyzją z [...] czerwca 2011 r., nr [...] Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. z [...] lutego 2011 r., nr [...] w sprawie przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2010.

Rozpatrując odwołanie Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. nie znalazł podstaw do zmiany bądź uchylenia zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy podkreślił związanie Kierownika Biura Powiatowego Agencji wnioskiem rolnika wynikające z art. 10 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich. Wskazał, iż z uwagi na fakt, że tylko 0,04 ha działki rolnej B kwalifikuje się do płatności, działka ta została w całości wykluczona z płatności stosownie do § 3 ust. 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)", albowiem nie spełnia wymogu działki rolnej. Również działka rolna A nie kwalifikuje się do przyznania wnioskowanej płatności z uwagi na zaniechanie prowadzenia działalności rolniczej (wieloletnie trawy i trzciny).

Zdaniem organu odwoławczego wszystkie grunty rolne mają być utrzymywane zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie płatności. Odnosząc się do przesłania przez rolnika płyty CD organ stwierdził, że zdjęcia wykonane w dacie późniejszej nie odzwierciedlają stanu z okresu objętego wnioskiem, tj. z roku 2010. Zdjęcia te potwierdzają ponadto nieprzestrzeganie zasad dobrej kultury rolnej normy N.01 na działce nr 259.

W ocenie organu, zawyżenie powierzchni we wniosku o 2,23 ha, stanowi ponad 20% w stosunku do powierzchni stwierdzonej podczas kontroli, a zatem w myśl art. 50 ust. 3 Rozporządzenia (WE) Nr 796/2004 pomocy nie można było przyznać.

W skardze na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. P. H. stwierdził, iż nie zgadza się z decyzją organu II instancji.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. wskazał, że z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427 ze zm.) wynika, iż jeżeli organ administracyjny wszczyna z własnej inicjatywy postępowanie dowodowe odnośnie pewnej okoliczności, to powinien je przeprowadzić zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej. W sytuacji gdy ustawa nakłada na organ administracyjny obowiązek wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, organ ten nie może ustalić stanu faktycznego jedynie opierając się na niekompletnym materiale dowodowym. Wprawdzie organ zwolniony jest z poszukiwania dowodów, jednak jeżeli zamierza ustalić pewną okoliczność, to powinien to uczynić za pomocą środków dowodowych, które ma do dyspozycji, ewentualnie wyznaczyć stronie odpowiedni termin do przedstawienia dowodów, celem wykazania odpowiednich okoliczności.

Przesłanki niezbędne do przyznania płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania zostały określone w § 2 i § 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 40, poz. 329 ze zm.). Przepis § 2 pkt 2 cyt. rozporządzenia stanowi, iż płatność ONW przysługuje rolnikowi, jeżeli łączna powierzchnia działek rolnych w rozumieniu art. 2 pkt 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, położonych na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, zwanych dalej "obszarami ONW", na których jest prowadzona działalność rolnicza w rozumieniu art. 2 lit. c rozporządzenia nr 73/2009 posiadanych w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, wynosi co najmniej 1 ha. Natomiast stosownie do treści § 3 ust. 2 płatność ONW przyznawana jest rolnikowi do działek rolnych lub ich części położonych na obszarach ONW użytkowanych jako wykorzystywane użytki rolne, o których mowa w art. 37 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) w zw. z Załącznikiem I, C/1 – C/3 decyzji Komisji 2000/115/WE, tj. jako grunty orne, trwałe tereny trawiaste, uprawy długoletnie oraz ogrody owocowe i warzywne.

Jak podkreślił Sąd, zawarta w art. 2 lit. rozporządzenia nr 73/2009 definicja pojęcia "działalność rolnicza", oznacza produkcję, hodowlę lub uprawę produktów rolnych, lub utrzymywanie gruntów w dobrej kulturze rolnej, zgodnej z ochroną środowiska, zgodnie z art. 6. Ten ostatni przepis stanowi, że państwa członkowskie określają, na poziomie krajowym lub regionalnym, wymogi minimalne w zakresie dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska na podstawie ram ustanowionych w załączniku III. Krajowym aktem prawnym określającym wymogi minimalne w zakresie dobrej kultury rolnej jest rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2010 r. w sprawie minimalnych norm (Dz. U. Nr 39, poz. 211), wydane na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r. Nr 170, poz. 1051 ze zm.), znajdujące zastosowanie na gruncie spraw dotyczących płatności ONW dzięki odesłaniu zawartemu w art. 18a ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich.

Sąd zauważył, że z § 1 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia z dnia 11 marca 2010 r. wynika, że grunty rolne są utrzymywane zgodnie z normami, jeżeli w przypadku łąk i pastwisk innych niż wymienione w pkt 2 i 3 – okrywa roślinna jest na nich koszona i usuwana co najmniej raz w roku, w terminie do dnia 31 lipca, lub są na nich wypasane zwierzęta w okresie wegetacyjnym traw.

W ocenie Sądu, analiza powyższego przepisu prowadzi do stwierdzenia, że w przypadku łąk i pastwisk wystarczy aby rolnik skosił i usunął trawę raz do roku, w terminie do dnia 31 lipca, co pozwoli na uznanie, że łąka lub pastwisko są utrzymywane zgodnie z normami. Zdaniem Sądu organy administracji nie ustaliły w sposób niebudzący wątpliwości stanu faktycznego, uzasadniającego przyjęte przez organ stanowisko.

Wyniki przeprowadzonej 9 lipca 2010 r. kontroli w gospodarstwie rolnika, które legły u podstaw zaskarżonego rozstrzygnięcia, nie pozwalają na jednoznaczne ustalenie, czy działki A i B w ogóle nie są użytkami rolnymi, czy też stanowią łąkę (teren trawiasty), która nie jest uprawiana zgodnie z normami. Nie można również podzielić argumentacji organu, że zdjęcia wykonane w dacie późniejszej nie odzwierciedlają stanu z okresu objętego wnioskiem z roku 2010, ponieważ wszystkie grunty rolne mają być utrzymywane zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie płatności oraz w tym okresie mają być przestrzegane wymogi. Podkreślić bowiem trzeba, że jeżeli organ za podstawę odmowy przyznania płatności ONW przyjmuje nie utrzymywanie gruntu rolnego zgodnie z normami, to obowiązkiem organu jest wykazanie, że rolnik do dnia 31 lipca nie wykonał prac określonych przepisem § 1 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia z dnia 11 marca 2010 r. Dowodu potwierdzającego powyższą okoliczność nie może stanowić kontrola z 9 lipca 2010 r., której wyniki nie zostały zweryfikowane po terminie 31 lipca 2010 r. Organ zatem nie wykazał, że do 31 lipca 2010 r. rolnik nie dokonał skoszenia i usunięcia traw z gruntu, a tylko wówczas twierdzenia organu co do nieprzestrzegania zasad dobrej kultury rolnej, byłyby uprawnione. Tym samym nie podważył podniesionego w odwołaniu zarzutu, że wymogi dobrej kultury rolnej zostały spełnione w terminie wskazanym w rozporządzeniu.

Reasumując Sąd podkreślił, iż przeprowadzona 9 lipca 2010 r. kontrola była przedwczesna dla wykazania, że grunty nie są utrzymywane w dobrej kulturze i jej wyniki nie mogły stanowić podstawy odmowy przyznania skarżącemu płatności ONW.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Dyrektor [...]Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K., wnosząc o jego uchylenie w całości i zwrócenie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w K., jak również o zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi organ zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego tj. § 2 ust. 2 oraz § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania ONW" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, poprzez jego niezastosowanie, co skutkowało niezasadnym uznaniem, że zgłoszone do płatności przez stronę działki A i B były działkami rolnymi w rozumieniu art. 2 pkt 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r., który definiuje działkę rolną jako zwarty obszar gruntu, zgłoszony przez jednego rolnika i obejmujący nie więcej niż jedną grupę upraw, a także stanowiły grunt rolny oraz były użytkowane jako wykorzystywane użytki rolne podczas gdy w rzeczywistości zgłoszone do płatności działki stanowiły nieuprawiane odłogi.

Ponadto autor skargi kasacyjnej zarzucił wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 133 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej P.p.s.a.), poprzez błędną ocenę akt sprawy w szczególności protokołu ARiMR z kontroli z 9 lipca 2010 r. polegającą na niezasadnym przyjęciu, że protokół ten nie wykazał, iż zgłoszone przez stronę do płatności działki A i B nie są działkami rolnymi w rozumieniu art. 2 pkt 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. oraz, że nie są gruntami rolnymi, a także, iż nie były użytkowane jako wykorzystywane użytki rolne.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ wywiódł, że zasadnym jest oczywiście wskazanie, iż w przypadku płatności z tytułu ONW ma również zastosowanie § 1 ust. 1 pkt 4 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2010 r. (Dz. U. Nr 39, poz. 211), który wskazuje, że grunty rolne są utrzymywane zgodnie z normami, jeżeli (w przypadku łąk i pastwisk innych niż wymienione w pkt 2 i 3) okrywa roślinna jest na nich koszona i usuwana co najmniej raz w roku, w terminie do dnia 31 lipca, lub są na nich wypasane zwierzęta w okresie wegetacyjnym traw. Jednakże, w myśl § 2 pkt 2 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r., płatność ONW przysługuje rolnikowi, jeżeli łączna powierzchnia działek rolnych w rozumieniu art. 2 pkt 1 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania Rozporządzenia Rady (WE) Nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE L 316 z 2 grudnia 2009, str. 65), zwanych dalej "działkami rolnymi", lub ich części, położonych na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, zwanych dalej "obszarami ONW", na których jest prowadzona działalność rolnicza w rozumieniu art. 2 lit. c rozporządzenia nr 73/2009, posiadanych w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, wynosi co najmniej 1 ha.

Natomiast – jak wskazał organ – zgodnie z § 3 ust. 2 pkt 2 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. płatność ONW jest przyznawana rolnikowi do działek rolnych lub ich części położonych na obszarach ONW, użytkowanych jako wykorzystywane użytki rolne, o których mowa w art. 37 ust. 1 Rozporządzenia Nr 1698/2005, w zw. z załącznikiem I C1-C3 decyzji Komisji 2000/115/We z dnia 24 listopada 1999 r.

W myśl art. 2 lit. c rozporządzenia Nr 1120/2009, "trwałe użytki zielone" oznaczają grunty zajęte pod uprawę traw lub innych pasz z roślin zielonych naturalnych (samosiewnych) lub powstałych w wyniku działalności rolniczej (wysiewanych), niepodlegające płodozmianowi w gospodarstwie przez okres pięciu lat lub dłużej z wyłączeniem obszarów odłogowanych zgodnie z rozporządzeniem Rady (EWG) nr 2078/92 (1), obszarów odłogowanych zgodnie z art. 22, 23 i 24 rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 (2) oraz obszarów odłogowanych zgodnie z art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 (3); a w tym celu "trawy lub inne pasze z roślin zielonych" oznaczają wszelkie rośliny zielne, rosnące tradycyjnie na naturalnych użytkach zielonych lub zazwyczaj zawarte w mieszankach nasion przeznaczonych do zasiewania użytków zielonych lub łąk w państwie członkowskim (wykorzystywanych bądź nie do wypasania zwierząt). Państwa członkowskie mogą uwzględnić rośliny uprawne wyszczególnione w załączniku I.

W związku z powyższym, w ocenie organu, zgłoszone przez stronę grunty aby uzyskać płatność z tytułu ONW powinny być działkami rolnymi oraz powinny być użytkowane jako wykorzystywane użytki rolne.

Tymczasem wykonane fotografie potwierdzają, że działka A i część działki B nie kwalifikują się do płatności. Zgodnie z art. 2 lit. c Rozporządzenia Nr 1120/2009, trzciny nie mogą być uważane za trawy lub inne rośliny zielne, rosnące tradycyjnie na naturalnych użytkach zielonych lub zazwyczaj zawarte w mieszankach nasion przeznaczonych do zasiewania użytków zielonych lub łąk. Równocześnie zapis o porośnięciu działki rolnej A trawami wieloletnimi wskazuje na występowanie pozostałości po trawach z poprzednich lat, co jest dowodem na zaniechanie działalności rolniczej, czyli w tym wypadku brak koszenia i usunięcia pokrywy roślinnej w poprzednim roku czego wymagał z § 1 ust. 1 pkt 4 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2010 r.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie w całości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), a więc w tych granicach, jakie strona wnosząca ten środek odwoławczy sama nakreśli w ramach podstaw, o których mowa w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie.

Wynikająca z art. 183 § 1 P.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w środku prawnym podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny powinien podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia.

Wobec takich regulacji nie ulega wątpliwości, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy ad meritum w jej całokształcie, lecz uzasadnione jest odniesienie się jedynie do zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.

Podkreślenia wymaga to, że związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, iż wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Stosownie do art. 176 P.p.s.a., podstawy kasacyjne powinny być również uzasadnione. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych jest zatem obligatoryjnym elementem skargi kasacyjnej. Oznacza to, że autor skargi kasacyjnej nie może ograniczyć się tylko do wskazania przepisu prawa, który w jego ocenie został naruszony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Ma również obowiązek uzasadnić w czym dopatruje się uchybienia temu przepisowi. Sąd drugiej instancji uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty, polegające na naruszeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego, czy też procesowego w rzeczywistości zaistniały. Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku, a nawet prawa do badania, czy w sprawie wystąpiły inne naruszenia prawa. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone, uzasadniając jednocześnie swoje stanowisko.

Skarga kasacyjna została w sprawie oparta na podstawie określonej w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a., poprzez błędną ocenę akt sprawy w szczególności protokołu ARiMR z kontroli z 9 lipca 2010 r. polegającą na niezasadnym przyjęciu, że protokół ten nie wykazał, iż zgłoszone przez stronę do płatności działki A i B nie są działkami rolnymi w rozumieniu art. 2 pkt 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. oraz, że nie są gruntami rolnymi, a także, iż nie były użytkowane jako wykorzystywane użytki rolne, wskazać należy, że tak postawiony zarzut nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z postanowieniami art. 133 § 1 P.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi. Z przepisu tego wynika zatem nakaz wyprowadzania oceny prawnej na gruncie faktów i dowodów znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy (por. wyrok NSA z 5 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 763/12, LEX nr 1219174). Naruszenie przepisu art. 133 § 1 P.p.s.a. może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej jedynie wówczas, gdy skarżący kasacyjnie wykazałby konkretne zdarzenia wynikające z akt sprawy, których sąd pierwszej instancji nie uwzględnił, ewentualnie wykazałby zdarzenia uwzględnione przez sąd, a niewynikające z tych akt, oraz ich wpływ na wynik sprawy. Ze względu na sposób skonstruowania w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. - szczególnie należy podkreślić - że zarzut taki nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego przez wojewódzki sąd administracyjny (por. wyrok NSA z 17 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1609/10, LEX nr 1132105). Z taką sytuacją mamy natomiast do czynienia w skardze kasacyjnej.

W konsekwencji należy dojść do wniosku, że autor skargi kasacyjnej nie zakwestionował skutecznie oceny dokonanej przez Sąd I instancji, z której wynika, że ustalenia przeprowadzonej 9 lipca 2010 r. kontroli w gospodarstwie rolnika, które legły u podstaw zaskarżonego rozstrzygnięcia organu administracyjnego, nie pozwalają na jednoznaczne ustalenie, czy działki A i B w ogóle nie są użytkami rolnymi, czy też stanowią łąkę (teren trawiasty), która nie jest uprawiana zgodnie z normami. Sąd I instancji wskazał również, że organ nie wykazał, iż do dnia 31 lipca 2010 r. rolnik nie dokonał skoszenia i usunięcia traw z gruntu, a tylko wówczas twierdzenia organu co do nieprzestrzegania zasad dobrej kultury rolnej, byłyby uprawnione.

W dalszej kolejności wskazać należy, że podstawa zaskarżenia z art. 174 pkt 1 P.p.s.a. może mieć dwojaką postać, a mianowicie błędnej wykładni przepisu prawa materialnego lub jego niewłaściwego zastosowania. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie określonych norm prawa materialnego poprzez ich niezastosowanie, co stanowi swoistą postać wadliwego zastosowania. Błędna wykładnia oznacza niepoprawne odczytanie przez sąd treści przepisu. W takim przypadku konieczne jest wskazanie, jak zastosowany przepis winien być rozumiany. Natomiast - co szczególnie należy podkreślić - niewłaściwe zastosowanie przepisu prawa materialnego to dokonanie wadliwej jego subsumcji do już ustalonego stanu faktycznego. Zauważyć jednak należy, iż prawidłowość zastosowania prawa materialnego można oceniać tylko wówczas, gdy nie ma wątpliwości co do okoliczności faktycznych sprawy. Do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść bowiem dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony. W tej sprawie natomiast Sąd I instancji zakwestionował poprawność przeprowadzenia postępowania dowodowego i w konsekwencji ustalenia organów administracyjnych w zakresie stanu faktycznego. W tym stanie rzeczy nie można przystąpić do kontroli zastosowania przepisów prawa materialnego, które wskazano w skardze kasacyjnej.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o kosztach postępowania kasacyjnego na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).