Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 410/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-07-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art 155
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art 127 ust 7
journal: Dz.U. 2001 nr 115 poz 1229
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krystyna Daniel Sędziowie: WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) WSA Małgorzata Łoboz Protokolant: st. sekr. sąd. Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lipca 2017 r. sprawy ze skargi [...] Związku Wędkarskiego w P. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. z dnia 3 lutego 2017 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.


UZASADNIENIE

Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. decyzją z dnia 3 lutego 2017 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołań P.S. , H.B. , Z.I. , E.W. od decyzji Starosty L. z dnia 6 grudnia 2016 roku, znak: [...] , zmieniającej decyzję Starosty L. z dnia 7 lipca 2011 roku, znak: [...] , udzielającą [...] Związku Wędkarskiego w P. pozwolenia wodnoprawnego na pobór wody z rzeki S. dla zaopatrzenia zbiorników wodnych w L. , uchylił zaskarżoną decyzję w całości i odmówił zmiany decyzji Starosty L. z dnia 7 lipca 2011 roku, znak: [...] .

Powyższa decyzja, która jest przedmiotem skargi, zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Starosta L. decyzją z dnia 7 lipca 2011 r., znak: [...], działając na podstawie art. 37, pkt 1, art. 122 ust. 1 pkt 1 i 3, art.123 ust.2, art.127 ust. 1, 2, art. 128 ust. 1 pkt 1, art. 140 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 roku Prawo wodne (Dz. U. Nr 115, poz. 1229 z 11.10.2001r., ze zm.) oraz art. 104, art. ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 989, poz. 1071 z 2000r. ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku [...] Związku Wędkarskiego w P. o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na pobór wody z rzeki S. dla zaopatrzenia zbiorników wodnych w L. i odprowadzanie wody ze zbiorników do rzeki S. orzekł o udzieleniu [...] Związku Wędkarskiego w P. pozwolenia wodnoprawnego na: 1. Pobór wody do zbiorników w L. z rzeki S. w km 1+468, w ilości Q=0,064m3/s, rzędna dna ujęcia 205,60mnpm, próg stabilizujący dno rzeki w km 1+460, rzędna dna progu 205,80mnpm; 2. Odprowadzanie wody ze zbiorników w L. do rzeki S. w km 0+720, w ilości 0,055m3/s, rzędna dna odprowadzania 205,40mnpm. Pozwolenia udzielono na okres do 31 grudnia 2025 r. pod następującymi warunkami: 1) zachowania przepływu nienaruszalnego dla rzeki S. w ilości Q=0,78m3/s; 2) utrzymania i konserwacji rzeki S. na długości zbiorników; 3) utrzymywania w odpowiednim stanie progu stabilizacyjnego oraz koryta rzeki w strefie niekorzystnego oddziaływania urządzeń wodnych. W pkt III decyzji wskazano, że zabezpieczenie uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym rekompensatę finansową za poniesione szkody wynikłe z prowadzenia robót, eksploatacji urządzeń wodnych niezgodnie z projektem budowlanym oraz zmian w odpływie wody powstałych na jego gruncie wskutek przypadku lub działania osób trzecich ze szkodą dla gruntów sąsiednich ponosi uzyskujący pozwolenie. W pkt IV decyzji zastrzeżono, że pozwolenie wodnoprawne nie rodzi praw do nieruchomości i urządzeń wodnych koniecznych do jego realizacji oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich przysługujących wobec ich nieruchomości i urządzeń. Punkt V decyzji stanowi, że wnioskodawcy, który nie uzyskał praw do nieruchomości lub urządzeń koniecznych do realizacji pozwolenia wodnoprawnego nie przysługuje roszczenie o zwrot nakładów poniesionych w związku z otrzymaniem pozwolenia. W pkt VI decyzji zastrzeżono prawo wniesienia dodatkowych warunków lub obowiązków w terminie różniejszym, jeżeli względy ochrony interesów ludności, gospodarki narodowej lub środowiska uzasadnią taką potrzebę lub cofnięcia bądź ograniczenia pozwolenia w przypadku nie przestrzegania warunków niniejszej decyzji.

Powyższa decyzja została doręczona podmiotom uznanym wówczas za strony: [...] Związku Wędkarskiego w P. ; Burmistrz Miasta L. ; [...] Zarządowi Melioracji i Urządzeń Wodnych Inspektorat w L. ; Regionalnemu Zarządowi Gospodarki Wodnej w K. i [...] Wojewódzkiemu Inspektorowi Ochrony Środowiska w P.

Pismem z dnia 30 sierpnia 2016 r. [...] Związku Wędkarskiego w P. zwrócił się do Starosty L. o zmianę pozwolenia wodnoprawnego, udzielonego decyzją Starosty L. z dnia 7 lipca 2011 roku nr [...] na pobór wody z rzeki [...], dla zaopatrzenia istniejących zbiorników wodnych w L. i odprowadzenie wody z w/w zbiorników do tejże rzeki w zakresie podanym w załączonym "Aneksie do operatu wodnoprawnego" sporządzonego w sierpniu 2016 roku.

Starosta L. decyzją z dnia 6 grudnia 2016 r., znak: [...] działając na podstawie art. 104 i art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku [...] Związku Wędkarskiego w P. w sprawie zmiany pozwolenia wodnoprawnego udzielonego decyzją Starosty L. z dnia 07.07.2011 r., znak [...] , na pobór wody z rzeki [...] dla zaopatrzenia istniejących zbiorników wodnych w L. i odprowadzenie wody z w/w zbiorników do tejże rzeki, w zakresie podanym w załączonym "Aneksie do operatu wodnoprawnego" sporządzonym w sierpniu 2016 r. orzekł o: zmianie za zgodą stron decyzji Starosty L. z dnia 7 lipca 2011 r., znak [...] , udzielającej [...] Związku Wędkarskiego w P. pozwolenia wodnoprawnego na pobór wody z rzeki [...] dla zaopatrzenia istniejących zbiorników wodnych w L. i odprowadzenie wody z w/w zbiorników do tejże rzeki, w następujący sposób: "pkt I przyjmuje brzmienie: Udzielam [...] Związku Wędkarskiego (...) pozwolenia wodnoprawnego na: 1. Pobór wody do zbiorników w L. z rzeki S. w km 1+468 w ilości: Q=0,064 m3/s, Qmax.h.= 230,40m3/h, Qśr.d.=5529,60 m3/d, Qmaks.r.=1990656 m3/rok, przy zachowaniu przepływu biologicznego Qnn=0.078 m3/s, rzędna dna ujęcia 205,88 mnpm, próg stabilizujący dno rzeki w km 1+460, rzędna poziomu istniejącego na progu stabilizującym 206,04 mnpm, współrzędne geograficzne ujęcia wody: N=50° 09’21,22" E= 23° 06’32,99"; 2. Odprowadzanie wody ze zbiorników istniejące, z okresu przed budową zbiorników, do rzeki S. w km 0+720, w ilości: Q=0,055 m3/s, Qmax.h.= 198,00m3/h, Qśr.d.=4752,00 m3/d, Qmaks.r.=1734480 m3/rok współrzędne geograficzne zrzutu wody: N=50° 09’02,40" E= 23° 06’48,98". W decyzji stwierdzono też, że pozostałe warunki i zapisy decyzji pozostają bez zmian.

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia Starosta L. wskazał, że według aktualnego pozwolenia wodnoprawnego przedmiotowy próg jest progiem stabilizującym dno rzeki w km 1+460 t.j. w obrębie ujęcia wody z rzeki [...] do napełnienia zbiorników. Według pozwolenia wodnoprawnego rzędna dna progu powinna wynosić 205,80 mnpm. Zgodnie z wykonanymi przez uprawnionego geodetę pomiarami geodezyjnymi rzeczywista rzędna progu wynosi 206,04 mnpm, z czego wynika, że rzędna ta została zawyżona o 24 cm w stosunku do rzędnej określonej w pozwoleniu wodnoprawnym. Na podstawie oględzin w terenie dokonanych w dniu 27 października 2016 r. z udziałem stron oraz treści ekspertyzy sporządzonej przez biegłego w zakresie budownictwa wodnego i melioracji wodnych mgr inż. R.K. , stwierdzono że brak odpływu z rowów melioracyjnych nie jest spowodowany większym niż w pozwoleniu wodnoprawym piętrzeniem wody na progu w km 1+460. Ustalono, iż na rozpatrywanym odcinku rzeki S. ujście posiada tylko jeden rów melioracyjny. Jest to ujście zlokalizowane na prawej skarpie rzeki w km 1+383. Wobec powyższego poziom zwierciadła wody piętrzonej progiem w km 1+460 nie ma wpływu na prawidłowe funkcjonowanie rowu, którego ujście zlokalizowane jest 77 m poniżej przedmiotowego stopnia. Wykonane w czasach ekstensywnego użytkowania tego terenu dwa równoległe rowy odwadniające od lat niekonserwowane, są obecnie w stanie śladowym dodatkowo z istniejącymi tamami bobrowymi, stąd nie spełniają funkcji odprowadzania nie tylko wód gruntowych, ale nawet powierzchniowych, z uwagi na płaski teren z licznymi meandrami pozostałości starorzeczy. Przedmiotowe zbiorniki wodne obejmujące powierzchnię 3,37 ha wybudowane zostały na terenie zabagnionym. Parametry urządzeń wodnych w wykonawstwie determinowane były trudnymi warunkami gruntowo-wodnymi tak na gruncie jak i w samym korycie rzeki [...] (utwory zastoiskowe, namuły, piaski, gliny pylasto-piaszczyste), co potwierdziła ekspertyza geologiczna. Ekspertyza biegłego sądowego w zakresie budownictwa wodnego i melioracji nie wykazała żadnego negatywnego oddziaływania na środowisko terenów przyległych. Zgodnie z treścią mapy ewidencyjnej prowadzonej przez PODGiK w L. , wzdłuż prawego brzegu rzeki S. przebiega droga gminna oznaczona nr ewidencji [...] . Natomiast na gruncie droga ta nie występuje, w obrębie w/w działki występują nierówności i różnorodna roślinność trawiasta sięgająca do 2 m wysokości, co uniemożliwia korzystanie z tej drogi przez właścicieli przyległych użytków zielonych Właściciele gruntów przyległych do rzeki [...] w ramach dojazdów do swoich nieruchomości, przejeżdżają przez grunty sąsiednie. Niewątpliwie w okresach większych opadów na tych gruntach tworzą się pojedyncze zastoiska, co nie oznacza, że niemożliwy jest przejazd. Ponadto należy dodać, że właściciele nieruchomości oznaczonych nr od [...] do [...] mogą korzystać z innych dróg gminnych w kompleksie łąk t.j. drogi oznaczonej nr [...] i [...] . Należy wyraźnie podkreślić, że w/w problem "podmakania" jest efektem niedrożności i braku należytej konserwacji urządzeń melioracji szczegółowych w tym obszarze. Dodatkowo należy podkreślić pilną potrzebę wykonania dodatkowych urządzeń melioracyjnych w tym obszarze. W związku z tym zarzuty dotyczące podmakania drogi dojazdowej nie znajdują uzasadnienia. Potwierdzeniem faktu, że omawiane tereny w dolinie S. od wielu lat były i są gruntami podmokłymi, gdy nie istniały jeszcze zbiorniki wodne, są: "Miejscowy Plan Ogólny Zagospodarowania Przestrzennego", zatwierdzony uchwałą Rady Miejskiej w L. z dnia 28.10.1994 r. nr [...] gdzie jest mowa o "naturalnej zieleni łęgowej towarzyszącej rzekom S. –L. oraz licznym na tym terenie ich starorzeczom" oraz "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta L. , zatwierdzone uchwałą Rady Miejskiej w L. nr [...] z dnia 28.09.2001 r. ze zm., gdzie jest stwierdzenie, że są to "szerokie aluwialne doliny S. i L. , okresowo zalewane wodami powodziowymi, z tego też względu doliny są trwale wyłączone z zabudowy, stanowiąc skupiska naturalnej zieleni łęgowej, łąki i pastwiska z fragmentami starorzeczy". Należy również podkreślić, że przedmiotowe tereny są określone jako obszary bezpośredniego zagrożenia powodzią na mapie "Obszarów bezpośredniego zagrożenia powodzią w zlewni S. jako integralny element studium ochrony przeciwpowodziowej" sporządzonej przez Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w K . Ponadto w trakcie przedmiotowych oględzin z udziałem projektanta stwierdzono, że zawilgocenie gruntów wynika ze zbyt płytkich rowów melioracyjnych, niedrożnych przepustów i struktury gruntów nieprzepuszczalnych, występujących zagłębień terenu. Dodatkowo stwierdzono, że na wysokości kładki woda w rzece płynie szybkim nurtem, zwalniając w odległości ok. 50-100 m poniżej kładki w kierunku próg stabilizacyjnego. W odległości ok. 100 m od tego progu w górę rzeki nurt zwalnia w porównaniu z wyżynnymi odcinkami rzeki. Powyższe potwierdzają zapisy Aneksu do operatu wodnoprawnego zawarte w pkt 8 zatytułowanym "Ustalenie zasięgu oddziaływania istniejącego poziomu na progu w km 1+460 i dojazdu do działek". Autor pisze tam: "Analizując dawne mapy i dokumenty władz samorządowych miasta L dotycząc przedmiotowego obszaru można jednoznacznie stwierdzić, że tereny w dolinie rzeki S. od zawsze były i są gruntami łęgowych zastoisk o podłożu torfowym, podmokłych łąk podtapianych i okresowo zalewanych nieużytków – jest to szeroki pas doliny trwale wyłączony zabudowy, a praktycznie nawet gospodarczego użytkowania, stanowiąc tzw. Korytarz ekologiczny rzeki [...], będący ostoją dzikiej zwierzyny w tym ptactwa i bobrów. Według pomiarów sprzed wykonania progu stabilizującego (przekroje koryta rzeki zawarte są w dokumentacji projektowej z 2000 r.), zwierciadło wody w rzece [...] układało się ze spadkiem 7%o, t.j. 7 cm na odległości 100 mb. W związku z tym istniejąca rzędna progu przy ujęciu w stosunku do podanych w projekcie wyznacza niweletę lustra wody w sąsiedztwie istniejącego starorzecza i nieużytków, w stopniu o praktycznie nieznacznym wpływie bo o 24 cm na ujęciu i zmniejszającym się zgodnie z jej spadkiem, do zera w km 1+800. Zasięg oddziaływania poziomu wody na progu zmniejsza się wraz z oddaleniem się od niego i pod istniejąca kładką przy działce nr [...] wynosi zaledwie 5 cm zniżając się do zera na końcu działki nr [...], co praktycznie uznaje się za pomijalne, nieznaczące granice tolerancji odchylenia niwelety zmiennych wahających się poziomów wody. Potwierdza to obserwacja zwiększenia spadku lustra wody od końca cofki, tj. w górę nurtu rzeki od działki nr [...]. Jako fizycznie, praktycznie nieuchwytny wpływ przedmiotowego, kwestionowanego progu na przyległe grunty do koryta rzeki stwierdza się, że teren poniżej i powyżej progu nie ma żadnego zróżnicowania warunków wodno-powietrznych, rodzaju i gatunków występującej roślinności, ani sposobu użytkowania tych sąsiadujących terenów."

Dalej organ pierwszej instancji wyjaśnił, że zgodnie z zapisami art. 9, art. 10 § 1, art. 61 k.p.a. przed wydaniem przedmiotowej decyzji zawiadomiono strony o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W odpowiedzi otrzymano pisma [...] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w R. Inspektorat L. z dnia 30.11.2016 r., znak [...] oraz Burmistrza Miasta L. z dnia 2.12.2016 r., znak [...], wyrażające zgodę na zmianę pozwolenia wodnoprawnego. Dodatkowo w podobny sposób zawiadomiono właścicieli gruntów przyległych pozostających potencjalnie w zasięgu oddziaływania rzeki [...] Właściciele nieruchomości zlokalizowanych w pobliżu rzeki podnoszą, że decyzja zmieniająca aktualne pozwolenie wodnoprawne legalizuje samowolę budowlaną. W ocenie Starosty L. , zarzutu tego nie potwierdza stan faktyczny i prawny. Starosta L. decyzją nr [...] z dnia 10.01.2001 r., znak [...] zatwierdził projekt budowlany i wydał [...] Polskiego Związku Wędkarskiego w P. pozwolenie na budowę trzech zbiorników retencyjnych z możliwością wykorzystania ich do celów rekreacyjno-wędkarskich, projektowanych na działkach o nr ewid. gruntów [...] ,[...] ,[...] , położonych w L. u zbiegu ulic [...] i [...] oraz budowę nowego i remont istniejącego brzegowego ujęcia wody z rzeki S . Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. , decyzją z dnia 19.01.2007 r., [...], udzielił pozwolenia na użytkowanie trzech zbiorników wodnych do celów rekreacyjno-wędkarskich, wybudowanych na podstawie decyzji Starosty L. z dnia 10.01.2016 r., znak [...], na dz. o nr ewid. [...] ,[...] ,[...] położonych w L. W protokole z dnia 09.11.2010 r. z kontroli przeprowadzonej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego stwierdzono, że obiekt budowlany jest użytkowany zgodnie z przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska.

Uwzględniając powyższe, Starosta L. stwierdził, że rzeczywista rzędna przelewu progu 206,04 mnpm wyższa o 24 cm od rzędnej określonej w pozwoleniu wodnoprawnym nie ma wpływu na podwyższenie poziomu wód gruntowych na przedmiotowych gruntach. Rzeka [...] pełni w tym wypadku funkcję drenującą tzn. woda gruntowa spływa w kierunku rzeki. Obniżenie rzędnej przedmiotowego progu o 24 cm nie spowoduje odwrócenia kierunku spływu wód gruntowych, natomiast może doprowadzić do uniemożliwienia funkcjonowania zbiorników, a w konsekwencji ich zanik z powodu braku odpowiedniego ich zasilania. Z tym przyczyn Starosta L. uznał za uzasadnione uwzględnienie wniosku o zmianę przedmiotowej decyzji w zakresie usankcjonowania rzeczywistej rzędnej przelewu progu na poziomie 206,04 mnpm, z uwagi na ważny interes społeczny tzn. prawidłowego funkcjonowania t.j. nawodnienia i utrzymania przepływu w systemie paciorkowym istniejących, zarybionych trzech zbiorników wodnych obejmujących grunty o nr ewidencyjnych [...] ,[...] ,[...] o łącznej powierzchni 3,37 ha, położonych po lewej stronie rzeki [...] w km 0+720 - 1+468, a następnie odprowadzenie wody do rzeki [...] w km 0+720.

Starosta L. przytoczył brzmienie art. 155 k.p.a., a następnie wyjaśnił, że uznał za strony postępowania: [...] Związku Wędkarskiego Przemyślu, Burmistrza Miasta L. oraz [...] Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w R. ; nie przyznał natomiast statusu stron P.S. , C.P. , Z.I. H.B. O.Z. , E.W. . Organ podał, że w myśl art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przeprowadzone postępowanie administracyjne wykazało brak oddziaływania progu stabilizującego na grunty stanowiące własność wymienionych osób, toteż nie mają one interesu prawnego w uczestniczeniu w przedmiotowym postępowaniu.

Na skutek odwołania P.S. , H.B. , Z.I i E.W. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. opisaną na wstępie decyzją z dnia 3 lutego 2017 r. uchylił powyższą decyzję Starosty L. z dnia 6 grudnia 2016 r. w całości i odmówił zmiany decyzji Starosty L. z dnia 7 lipca 2011 r., znak: [...] . W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ zakwestionował pogląd Starosty L. co do tego, że odwołujący się nie mają statusu strony w przedmiotowym postępowaniu i że ich zgoda nie jest wymagana do zamiany decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. wskazał, że odwołujący się doznają szkód na gruncie, w związku z podwyższeniem progu stabilizującego. Na skutek interwencji, Starosta L. zwracał się do [...] Związku Wędkarskiego w P. do utrzymywania progu stabilizującego w odpowiednim stanie, zgodnie z warunkami pozwolenia wodnoprawnego (pismo z dnia 9 listopada 2015 roku, znak: [...], pismo z dnia 28 kwietnia 2016 roku, znak: [...] - kopie załączone do odwołania). Również Marszałek Województwa P. , pismem z dnia 29 czerwca 2016 roku, znak: [...], wystąpił do Starosty L. o zobowiązanie [...]Związku Wędkarskiego w P. do wywiązywania się z warunków pozwolenia wodnoprawnego (kopia pisma załączona do odwołania). Organ odwoławczy zauważył, że odwołujący się nie zostali uznani za strony w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty L. z dnia 7 lipca 2011 roku, znak: [...], niemniej jednak w postępowaniu w sprawie zmiany decyzji przysługuje im status strony z uwagi na szkody na gruncie, w związku z podwyższeniem progu stabilizującego - co jest dopuszczalne, ponieważ nie zawsze występuje tożsamość stron postępowania zakończonego ostateczną decyzją z kręgiem stron postępowania prowadzonym w nadzwyczajnym trybie weryfikacji decyzji. Organ odwoławczy wskazał dalej, że przedmiotem zmiany decyzji jest zmiana rzędnej dna ujęcia z 205,60 na 205,88 m.n.p.m. i rzędnej dna progu z 205,80 na 206,04 m.n.p.m. Decyzja zmieniająca ma usankcjonować zmianę, która faktycznie już nastąpiła i która jest przyczyną szkód na gruntach odwołujących się oraz interwencji Starosty L. i Marszałka Województwa P . Związek przyczynowo – skutkowy pomiędzy zmianą decyzji (zmianą warunków dotychczasowego dozwolenia) a sytuacją interweniujących mieszkańców jest wykazany. Nadto organ odwoławczy zaznaczył, że decyzja oraz pisma w toku postępowania doręczane były odwołującym się, a więc uznano, że decyzja ich dotyczy. Jest to – w ocenie organu odwoławczego – kolejny argument przemawiający za statusem stron tych osób i świadczy o niekonsekwencji działań organu I Instancji. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. skonkludował, że z uwagi na brak zgód stron na zmianę decyzji Starosty L. z dnia 7 lipca 2011 roku, znak: [...] nie jest możliwa taka zmiana. Oprócz tego organ odwoławczy stwierdził, że decyzją pierwszoinstancyjną zmieniono pozwolenie wodnoprawne poprzez zmianę rzędnych dna ujęcia i dna progu. Zmiana tej treści może nie mieścić w granicach stanu faktycznego pierwotnej sprawy, gdyż istotnie modyfikuje udzielone pozwolenie wodnoprawne. Wobec tego, mogłaby nie być możliwa zmiana decyzji o udzielonym pozwoleniu wodnoprawnym w kształcie przyjętym w zaskarżonej decyzji, nawet przy zgodzie stron.

Pismem z dnia 6 marca 2017 r. [...] Związku Wędkarskiego w P. wniósł skargę na powyższą decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji: 1) naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niepodjęcie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego, a także niedokonanie oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona, opierając się wyłącznie na treści odwołania od decyzji organu I instancji; 2) naruszenie art. 28 k.p.a. poprzez uznanie osób odwołujących się od w/w decyzji Starosty L. z dnia 6 grudnia 2016 r. za strony postępowania w sytuacji braku istnienia jakiegokolwiek interesu prawnego lub obowiązku, jako elementu kwalifikującego, mającego znaczenie dla uznania danego podmiotu za stronę; 3) naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewskazanie faktów w "uzasadnieniu faktycznym", które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których odmówił wiarygodności i mocy dowodowej; "uzasadnienie prawne" również nie spełnia m.in. wymogów w/w art. 28 k.p.a.; 4) naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez nieodwołanie się do konkretnego przepisu prawa materialnego pozwalającego zakwalifikować interes odwołujących się jako interes prawny lub obowiązek w rozumieniu art. 28 k.p.a. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uwzględnienie skargi. W uzasadnieniu skargi skarżący powołał argumentację na poparcie swojego stanowiska, a w szczególności zakwestionował legitymację procesową odwołujących się oraz ustalenia faktyczne organu odwoławczego. W ocenie skarżącego ustalenia te nie mają podstaw w zgromadzonym materiale dowodowym, oparte są wyłącznie na treści pism odwołujących się.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. wniósł o jej nieuwzględnienie w pełni podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Organ dodatkowo zwrócił uwagę na to, że w sprawie znajduje zastosowanie art. 127 ust. 7 ustawy – Prawo wodne, a nie art. 28 k.p.a., oraz na to, że zmiana decyzji w trybie art. 155 k.p.a. jest uwarunkowana tożsamością stanu faktycznego i prawnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa.

Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że zachodzą podstawy do pozbawienia jej mocy wiążącej. Zarzuty skargi, choć nie wszystkie, okazały się zasadne. W ocenie Sądu – mimo że organ odwoławczy orzekł reformatoryjnie – celowe było także uchylenie decyzji organu pierwszej instancji.

Podstawą prawną zaskarżonej decyzji jest art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej "k.p.a."), zgodnie z którym decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Na początku należy zatem zwrócić uwagę na najważniejsze aspekty wykładni tego przepisu – przynajmniej te, które mają znaczenie w przedmiotowej sprawie.

W doktrynie i orzecznictwie zaznaczyła się rozbieżność poglądów na temat charakteru prawnego norm wynikających z art. 154 i 155 k.p.a., a w konsekwencji także spraw i postępowań prowadzonych na ich podstawie. W myśl pierwszego poglądu są to normy procesowe, pozwalające na uruchomienie "nadzwyczajnych postępowań kontrolnych" (zob. L. Żukowski, Zmiana i uchylenie ostatecznych decyzji administracyjnych na podstawie art. 154, 155 i 161 k.p.a., Nowe Prawo 1986, nr 10, s. 48) i "ponowne zajęcie się sprawą rozstrzygniętą przez organ administracyjny ostateczną i niewadliwą decyzją" (zob. J. Borkowski, Zmiana i uchylanie ostatecznych decyzji administracyjnych, Warszawa 1967, 144), a w myśl drugiego – normy materialne, które kreują nową sprawę administracyjną, podlegającą rozstrzygnięciu w odrębnym postępowaniu (zob. W. Dawidowicz, Zarys procesu administracyjnego, Warszawa 1989, s. 203). W ocenie Sądu ten drugi pogląd zasługuje na aprobatę, bowiem w trybach fakultatywnych (jak zwykło się określać tryby z art. 154 i 155 k.p.a.) – mimo że ustawodawca mówi o "uchyleniu lub zmianie" decyzji ostatecznej – tak naprawdę idzie o opartą na nowych przesłankach faktycznych ingerencję w jej skutki (prawa i obowiązki), a nie w nią samą; ona była przecież zasadniczo prawidłowa. Nowe przesłanki faktyczne, które mogą przesądzić o uczynieniu użytku z kompetencji przewidzianych w art. 154 i 155 k.p.a., nie były i nie mogą stać się elementami sprawy administracyjnej ongiś rozstrzygniętej decyzją ostateczną. Sygnalizowany tu wymóg "nowości" przesłanek – zważywszy że jest podawany w wątpliwość w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji – będzie jeszcze omówiony niżej, w innym kontekście.

W odniesieniu do struktury podmiotowej postępowania prowadzonego na podstawie art. 155 k.p.a. też zarysowały się odmienne stanowiska. W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie formułowany był pogląd, że "prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a. jest uwarunkowana prowadzeniem postępowania (...) z udziałem tych samych stron" (wyrok NSA z 28 kwietnia 2000 r., I SA 819/99, LEX nr 55302; zob. też wyrok NSA z 6 marca 2012 r., II OSK 86/11, LEX nr 1138217; wyrok NSA z 28 marca 2013 r., II OSK 2325/11, LEX nr 1332683). "Ponieważ przedmiotem postępowania zmieniającego jest decyzja ostateczna, dlatego stroną tego postępowania jest tylko ten, czyjego interesu prawnego dotyczyło postępowanie zakończone tą decyzją, nie zaś każdy, kto ma interes prawny, aby doszło do zmiany ostatecznej decyzji. Wynika to z faktu, że krąg uczestników postępowania został ustalony już w postępowaniu pierwotnym i pomiędzy nimi następuje zmiana" (wyrok NSA z 26 listopada 2010 r., I OSK 1544/10, LEX nr 745078). Odmienne stanowisko zajął natomiast WSA w Krakowie w powołanym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyroku z dnia 5 kwietnia 2012 r. (II SA/Kr 8/12, LEX nr 1145804): "Nie zawsze (...) występuje tożsamość stron postępowania zakończonego ostateczną decyzją z kręgiem stron postępowania prowadzonego w nadzwyczajnym trybie weryfikacji decyzji (jej zmiany). W zależności więc od ustalonego przez organ stanu faktycznego i prawnego sprawy, konieczne jest ponowne ustalenie kręgu osób, którym przysługiwać będzie status strony w postępowaniu" (por. też wyrok NSA z 27 listopada 2000 r., IV SA 816/99, LEX nr 53385; wyrok WSA w Krakowie z 18 czerwca 2007 r., II SA/Kr 1023/05, LEX nr 868835). Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela to drugie stanowisko, tj. stanowisko, w myśl którego krąg stron w postepowaniu prowadzonym na podstawie art. 155 k.p.a. nie musi być tożsamy z kręgiem stron w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną.

Dalej konieczne jest rozważenie, czy do uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej wymagana jest zgoda wszystkich stron, czy też tylko tej lub tych, które rzeczywiście nabyły na jej mocy prawo. W ocenie Sądu "weryfikacja w trybie art. 155 k.p.a. decyzji ostatecznej może nastąpić, jeśli wyraża na to zgodę strona, jednak warunek ten nie jest ograniczony tylko do zgody strony, która na podstawie tej decyzji nabyła prawo, ale obejmuje również te strony postępowania, których praw czy obowiązków dotyczy decyzja" (wyrok NSA z 27 listopada 2000 r., IV SA 816/99, LEX nr 53385).

Zgoda, o której mowa w art. 155 k.p.a., może zostać wyrażona w dowolnej formie, byleby tylko dostatecznie wyraźnie (por. W. Jakimowicz, O ochronie adresata aktu jurysdykcji administracyjnej, w: Kodyfikacja postępowania administracyjnego. Na 50-lecie K.P.A., pod red. J. Niczyporuka, Lublin 2010, s. 252; wyrok SN z 14 marca 1991 r., III ARN 32/90, OSNC 1992, nr 6, poz. 112; wyrok NSA z 28 marca 2002 r., IV SA 1305/00, LEX nr 80651).

Wracając do eksponowanego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz w odpowiedzi na skargę problemu tożsamości stanu faktycznego, należy stwierdzić, że jest on złożony i wieloaspektowy. W ocenie Sądu nie jest zasadne stanowisko, w myśl którego postępowanie w trybie fakultatywnym (tj. na podstawie art. 154 lub 155 k.p.a.) można prowadzić tylko w odniesieniu do tego samego co ongiś stanu faktycznego. Jako trafny jawi się bowiem pogląd, że: "W wypadku stosowania art. 155 k.p.a. regułą jest, że to właśnie zmiana okoliczności faktycznych, następująca po skonkretyzowaniu uprawnień lub obowiązków strony, uzasadnia skorzystanie z instytucji zmiany (uchylenia) decyzji. W związku z tym należało uznać, że jeżeli wspomniana zmiana zachodzi w ramach jednego stosunku administracyjnoprawnego, to tożsamość sprawy nie zostaje naruszona. W wypadku przyjęcia poglądu przeciwnego możliwość stosowania art. 155 k.p.a. zostałaby istotnie ograniczona" (uzasadnienie uchwały składu siedmiu sędziów NSA z 3 listopada 2009 r., II GPS 2/09, "Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych" 2010, nr 1, poz. 4).

Istotne pozostaje jeszcze jedno zagadnienie, a mianowicie, czy przepis szczególny, który wyznacza status strony w postępowaniu w sprawie o wydanie pozwolenia wodnoprawnego wedle innych kryteriów niż wskazane w art. 28 k.p.a. (art. 127 ust. 7 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne, obecnie t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1121, dalej "pr.wod.") znajduje zastosowanie tylko w postępowaniu prowadzonym w trybie zwykłym, czy też także w postępowaniach prowadzonych w trybach nadzwyczajnych, a w szczególności w postępowaniu zmierzającym do uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej na podstawie art. 155 k.p.a. W ocenie Sądu należy opowiedzieć się za poglądem, że art. 127 ust. 7 pr.wod. – jako lex specialis wobec art. 28 k.p.a. – ma zastosowanie także w postępowaniu zmierzającym do uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej na podstawie art. 155 k.p.a.

Transponując powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy, należy stwierdzić, że organ odwoławczy trafnie przyjął, iż krąg stron w postepowaniu prowadzonym na podstawie art. 155 k.p.a. nie musi być tożsamy z kręgiem stron w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną, a zatem legitymacja procesowa winna być obecnie badana ponownie, z uwzględnieniem aktualnego stanu faktycznego i prawnego. Trafne jest również założenie organu odwoławczego, że do uchylenia lub zmiany decyzji wymagana jest zgoda wszystkich stron, a nie tylko beneficjenta pozwolenia. Na aprobatę zasługuje również stanowisko – wyeksponowane dopiero w odpowiedzi na skargę – że legitymacja procesowa poszczególnych podmiotów powinna być weryfikowana w oparciu o art. 127 ust. 7 pr.wod., a nie w oparciu o art. 28 k.p.a. Zdaniem Sądu, nie można natomiast zgodzić się z poglądem, w myśl którego brak tożsamości stanu faktycznego a limine wyklucza zastosowanie art. 155 k.p.a.

W tym stanie rzeczy kluczowego znaczenia nabrała odpowiedź na pytanie, czy krąg stron został ustalony w toku postępowania prawidłowo, w sposób niebudzący wątpliwości – jest to istotne z dwóch powodów: po pierwsze, chodzi o zapewnienie udziału w postępowaniu wszystkim uprawnionym (aspekt procesowy); po drugie, ważne jest ustalenie czyje stanowisko w sprawie (zgoda lub brak zgody) warunkuje dopuszczalność uchylenia lub zmiany decyzji (aspekt materialnoprawny). Odnośna odpowiedź, zdaniem Sądu, nie może być pozytywna, i dotyczy to zarówno postępowania przed organem pierwszej instancji, jak i postępowania odwoławczego – z tą różnicą, że w postępowaniu przed organem pierwszej instancji w sposób nie do końca przekonujący odmówiono określonym podmiotom statusu strony, a w postępowaniu odwoławczym odwrotnie – w taki sam sposób ten status przyznano. Krąg stron postępowania pozostaje, w ocenie Sądu, niewyjaśniony, co stanowi o naruszeniu art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a.

Organ odwoławczy uznanie odwołujących się za strony oparł na ustaleniu, że doznają oni szkód na gruncie w związku z podwyższeniem progu stabilizującego i że były w tej kwestii interwencje. Wskazaną przez organ podstawą dowodową tych ustaleń są w zasadzie tylko kopie pism załączonych do odwołania. W ocenie Sądu nie jest to wystarczająca podstawa dowodowa, a poza tym wnioskodawca tudzież pozostałe strony nie miały możliwości wypowiedzenia się co do niej (art. 81 k.p.a.). Dalej organ odwoławczy stwierdził jeszcze, że "decyzja zmieniająca ma usankcjonować zmianę, która faktycznie już nastąpiła i która jest przyczyną szkód na gruntach odwołujących się oraz interwencji Starosty L. i Marszałka Województwa P. Związek przyczynowo – skutkowy pomiędzy zmianą decyzji (zmianą warunków dotychczasowego dozwolenia), a sytuacją interweniujących mieszkańców jest wykazany". Czyniąc tę konstatację, organ nie powołał się na żadne dowody.

Z kolei Starosta L. – jak wynika z uzasadnienia decyzji pierwszoinstancyjnej (s. 6) – jako punkt odniesienia dla oceny legitymacji procesowej poszczególnych podmiotów przyjął art. 28 k.p.a., a nie art. 127 ust. 7 pr.wod., co sprawia, że nie można jej uznać za prawidłową. Zgodnie z art. 127 ust. 7 pr.wod. stroną postępowania w sprawie o wydanie pozwolenia wodnoprawnego jest: 1) wnioskodawca ubiegający się o wydanie pozwolenia wodnoprawnego; 2) właściciel wody w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych; 3) właściciel urządzeń kanalizacyjnych, do których będą wprowadzane ścieki przemysłowe zawierające substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego; 4) właściciel istniejącego urządzenia wodnego znajdującego się w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych; 5) właściciel powierzchni ziemi położonej w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych; 6) uprawniony do korzystania oraz uprawniony do rybactwa w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych. W szczególności warto zauważyć, że dla weryfikacji przesłanek statusu strony opisanych w pkt 5 konieczne jest ustalenie powierzchni ziemi położonej w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych oraz osób, którym przysługuje do niej tytuł własności. Z zastrzeżeniem, że obecnie nie wystarczy władanie powierzchnią ziemi, lecz wymagana jest jej własność, za aktualny i mający odpowiednie zastosowanie w postępowaniu o zmianę pozwolenia wodnoprawnego należy uznać pogląd, zgodnie z którym: "Dla uznania, że dany pomiot posiada przymiot strony w postępowaniu w sprawie o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na gruncie art. 127 ust. 7 pkt 5 u.p.w. konieczne jest nie tylko ustalenie władania powierzchnią ziemi, ale jednocześnie ustalenie zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych. Określenie zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych jest niezbędne do zdefiniowania statusu strony w rozumieniu art. 127 ust. 7 pkt 5 u.p.w. Wyznaczenie zasięgu oddziaływania planowanych do wykonania urządzeń wodnych winno nastąpić, biorąc pod uwagę funkcję, formę, konstrukcję projektowanego obiektu i inne jego cechy charakterystyczne oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji, uwzględniając m.in. treść nakazów i zakazów zawartych w obowiązujących przepisach" (wyrok WSA we Wrocławiu z 23 marca 2016 r., II SA/Wr 871/15, CBOSA). Organ rozpoznający wniosek o udzielenie (zmianę) pozwolenia wodnoprawnego nie jest przy tym związany obszarem oddziaływania wskazanym przez wnioskodawcę w operacie wodnoprawnym bądź w aneksie do niego. Okoliczności te podlegają weryfikacji przez organ prowadzący postępowanie (zob. wyrok WSA w Gdańsku z 27 kwietnia 2016 r., II SA/Gd 687/15, CBOSA).

W ponownym postępowaniu organ zobowiązany będzie, z uwzględnieniem oceny prawnej przedstawionej w niniejszym wyroku, prawidłowo ustalić krąg stron postępowania, a następnie rozstrzygnąć sprawę w zależności od ich stanowiska (zgody na uchylenie lub zmianę decyzji ostatecznej lub jej braku) oraz od poczynionych ustaleń faktycznych.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz – zgodnie z art. 135 p.p.s.a. – poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.