Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 2314/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-10-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6212 Równoważnik za brak lokalu mieszkalnego i za remont lokalu mieszkalnego
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 156 par 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube, Sędziowie WSA Danuta Kania (spraw.), Andrzej Góraj, Protokolant starszy sekretarz sądowy Aneta Duszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 października 2014 r. sprawy ze skargi A. W. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji przyznającej prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji nr [...] z dnia [...] maja 2013 r.; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] września 2013 r. nr [...] Komendant Główny Policji, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267), dalej: "k.p.a.", art. 6a, art. 92 ust. 1 i art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.), utrzymał w mocy decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji nr [...] z dnia [...] maja 2013 r. o stwierdzeniu nieważności decyzji Komendanta Miejskiego Policji w B. nr [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. przyznającej A.W. prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w wysokości stawki obowiązującej dla policjanta posiadającego członków rodziny.

W uzasadnieniu powyższej decyzji organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy tok postępowania wskazując, co następuje:

A.W., w trakcie pełnienia służby w Komisariacie Policji [...] w B., zwrócił się do Komendanta Miejskiego Policji w B. o ustalenie uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz jego wysokości. W oświadczeniu mieszkaniowym z dnia [...] maja 2012 r. poinformował, iż zamieszkuje ze swoją rodziną w spółdzielczym własnościowym lokalu mieszkalnym w K. przy ul. [...]nr [...] m[...], przy czym czas dojazdu do miejsca pełnienia służby publicznymi środkami komunikacji przekracza dwie godziny w obie strony.

Komendant Miejski Policji w B. decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. przyznał A.W. prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w wysokości stawki obowiązującej dla policjanta posiadającego członków rodziny. W uzasadnieniu wskazał, iż funkcjonariusz zamieszkuje wraz z żoną i córką w K. przy ul.[...], w lokalu mieszkalnym, którego jest właścicielem. Według załączonego rozkładu jazdy autobusów, czas dojazdu z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby, tj. do Komisariatu Policji [...]KMP w B. i z powrotem przekracza dwie godziny. Z oświadczenia mieszkaniowego oraz załączonej dokumentacji wynika, że A.W. nie posiada lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby. Zatem, w świetle art. 92 ust. 1, art. 88 ust. 4 ustawy o Policji oraz § 1 ust. 1 pkt 1 - 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 918 ze zm.) wniosek jest uzasadniony. Decyzja ta stała się ostateczna.

Pismem z dnia [...] listopada 2012 r. [...] Komendant Wojewódzki Policji zawiadomił A.W. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Miejskiego Policji w B. nr [...] z dnia [...] czerwca 2012 r.

Następnie, decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. [...] Komendant Wojewódzki Policji stwierdził nieważność ww. decyzji nr [...] z dnia [...] czerwca 2012 r., jednak w wyniku wniesionego przez stronę odwołania Komendant Główny Policji decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W następstwie ponownego zebrania i rozpatrzenia pełnego materiału dowodowego w sprawie [...] Komendant Wojewódzki Policji decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2013 r., działając na podstawie 156 § 1 pkt 2 oraz art. 157 § 1 k.p.a., stwierdził nieważność decyzji nr [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. W uzasadnieniu podał, iż A.W. nie miał uprawnień do przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, bowiem posiadał tytuł prawny do lokalu mieszkalnego odpowiadającego przysługującym mu normom zaludnienia w miejscowości pobliskiej w rozumieniu art. 88 ust. 4 ustawy o Policji. Zatem objęta postępowaniem nieważnościowym decyzja jest dotknięta wadą kwalifikowaną, wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Powyższe organ nadzoru ustalił w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w toku postępowania nieważnościowego obejmujący "Możliwości dojazdu na trasie K. – B. oraz B. – K." (opracowane na podstawie Rozkładu Jazdy [...] zamieszczonego na stronie internetowej [...]) oraz informację zawartą w piśmie Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w K. z dnia [...] grudnia 2012 r.

W odwołaniu od powyższej decyzji funkcjonariusz podniósł, iż [...] Komendant Wojewódzki Policji przyjął interpretację art. 88 ust. 4 ustawy o Policji polegającą na nieuwzględnieniu czasu dojazdu do przystanku najbliższego miejsca zamieszkania i najbliższego miejsca pełnienia służby, w obrębie którego policjant zamieszkuje i pełni służbę, skutkiem czego czas dojazdu z miejsca zamieszkania i pełnienia służby nie przekroczył dwóch godzin w obie strony. Taka interpretacja stoi w sprzeczności z literalnym brzmieniem ww. przepisu, który wyraźnie wskazuje, że czas przejazdu należy liczyć od przystanku najbliższego miejsca zamieszkania i przystanku najbliższego miejsca pełnienia służby. Wskazane w zaskarżonej decyzji przystanki[...],[...] i [...]nie są przystankami położonymi najbliżej miejsca zamieszkania i pełnienia służby.

Motywując powołaną na wstępie decyzję z dnia [...] września 2013 r. Komendant Główny Policji wskazał, iż stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej stanowi odstępstwo od wyrażonej w przepisie art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych i może nastąpić wyłącznie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Stosowanie instytucji stwierdzenia nieważności winno odbywać się tylko wyjątkowo i może dotyczyć jedynie decyzji obarczonych szczególnie ciężkimi, kwalifikowanymi wadami, gdyż pozostawienie ich w obrocie prawnym jest nie do pogodzenia z zasadą praworządności. Rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją, przez proste ich zestawienie ze sobą. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa (interpretacji przepisów), ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny.

Następnie organ odwoławczy podał, iż zgodnie z art. 92 ust. 1 ustawy o Policji policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Definicję pojęcia "miejscowości pobliskiej" zawiera przepis art. 88 ust. 4 ww. ustawy, w myśl którego jest to miejscowość, z której czas dojazdu do miejsca pełnienia służby i z powrotem środkami publicznego transportu zbiorowego, zgodnie z rozkładem jazdy, łącznie z przesiadkami, nie przekracza w obie strony dwóch godzin, licząc od stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca zamieszkania do stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca pełnienia służby bez uwzględnienia czasu dojazdu do i od stacji (przystanku) w obrębie miejscowości, z której policjant dojeżdża, oraz miejscowości, w której wykonuje obowiązki służbowe.

W myśl § 1 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przyznaje się policjantowi w służbie stałej, jeżeli w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej on sam lub członkowie jego rodziny, o których mowa w art. 89 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji nie posiadają (...) spółdzielczego lokalu mieszkalnego, w tym lokatorskiego lub własnościowego, oraz spółdzielczego lokalu mieszkalnego zajmowanego na podstawie umowy najmu. Z powyższego wynika, że równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego nie przyznaje się policjantowi, który posiada w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej m.in. spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu mieszkalnego.

Organ odwoławczy zauważył, iż A.W. do dnia [...] września 2012 r. posiadał spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu mieszkalnego położonego w K. przy ul. [...] nr [...] m[...], natomiast służbę pełnił w Komisariacie Policji [...]w B. w systemie zmianowym w godzinach od 7:30 do 15:30 oraz 14:00 do 22:00.

Podzielił przy tym stanowisko organu I instancji, iż zgodnie z rozkładem jazdy [...] najdogodniejszy czas dojazdu zainteresowanego z K. do miejsca pełnienia służby (B.) przedstawiał się następująco:

I. Godziny służby od 7:30 do 15:30

1) tramwaj linii Nr[...]: wyjazd z K. (przystanek[...]) o godz. 6:09 lub 6:39 przyjazd do B. (przystanek [...]- najbliżej miejsca pełnienia służby) o godz. 6:57 lub 7:27, lub

2) tramwaj linii Nr [..]: wyjazd z K. (przystanek[...]) o godz. 5:59 lub 6:29 przyjazd do B. (przystanek [...]) o godz. 6:47 lub 7:17, lub

3) autobus linii Nr [...] relacji K. – T. przyśpieszony: wyjazd z K. (przystanek[...]) o godz. 6:15 lub 6:35 przyjazd do B. (przystanek[...]) o godz. 6:47 lub 7:07, lub

4) autobus linii Nr [...] relacji K. – T. przyśpieszony: wyjazd z K. (przystanek[...]) o godz. 6:24 lub 6:29 przyjazd do B. (przystanek[...]) o godz. 6:54 lub 7:00.

Powrót:

1) tramwaj linii Nr [...]: wyjazd z B. (przystanek[...]) o godz. 15:37 lub 16:07 przyjazd do K. (przystanek[...]) o godz. 16:24 lub 16:54, lub

2) tramwaj linii Nr [...]: wyjazd z B. (przystanek[...]) o godz. 15:57 lub 16:27 przyjazd do K. (przystanek[...]) o godz. 16:44 lub 17:14, lub

3) autobus linii Nr [...]: wyjazd z B. (przystanek[...]) o godz. 15:50 przyjazd do K. (przystanek[...]) o godz. 16:23, lub

4) autobus linii [...]: wyjazd z B. (przystanek [...]) o godz. 15:40 przyjazd do K. (przystanek[...]) o godz. 16:13.

II. Godziny służby od 14:00 do 22:00

1) tramwaj linii Nr[...]: wyjazd z K. (przystanek[...]) o godz. 12:39 przyjazd do B. (przystanek[...]) o godz. 13:27, lub

2) tramwaj linii Nr [...]: wyjazd z K. (przystanek[...]) o godz. 12:29 lub 12:59 przyjazd do B. (przystanek[...]) o godz. 13:17 lub 13:47 lub

3) wyjazd z K. (przystanek[...]) o godz. 13:05 przyjazd do B. (przystanek[...]) o godz. 13:39 lub

4) autobus linii Nr[...]: wyjazd z K. (przystanek[...]) o godz. 12:55 przyjazd do B. (przystanek[...]) o godz. 13:29.

Powrót:

1) tramwaj linii Nr [...]: wyjazd z B. (przystanek[...]) o godz. 22:07 lub 22:37 przyjazd do K. (przystanek[...]) o godz. 22:54 lub 23:21, lub

2) tramwaj linii Nr [...]: wyjazd z B. (przystanek[...]) o godz. 22:27 przyjazd do K. (przystanek[...]) o godz. 23:13, lub

3) autobus linii Nr [...]: wyjazd z B. (przystanek[...]) o godz. 22:23 przyjazd do K. (przystanek[...]) 22:49, lub

4) autobus linii Nr [...]: wyjazd z B. (przystanek[...]) o godz. 22:54 przyjazd do K. (przystanek[...]) o godz. 23:17.

Powyższe, zdaniem organu, pozwala przyjąć, że dojazd środkami publicznego transportu zbiorowego z miejscowości K., w której funkcjonariusz mieszkał, do miejscowości B., w której pełnił służbę i z powrotem (w godzinach dostosowanych do rozpoczęcia i zakończenia służby) nie przekraczał ustawowego kryterium wynoszącego dwie godziny. Oznacza to, że K. są miejscowością pobliską w odniesieniu do B., a zatem funkcjonariuszowi nie przysługiwał równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego, albowiem w miejscowości pobliskiej w rozumieniu art. 88 ust. 4 ustawy o Policji, posiadał lokal mieszkalny zgodny z normami zaludnienia.

Organ zauważył, iż definicja pojęcia "miejscowości pobliskiej" zawarta w art. 88 ust. 4 ustawy o Policji jednoznacznie stanowi, iż do czasu dojazdu policjanta do miejsca pełnienia służby nie wlicza się czasu dojazdu do i od stacji (przystanku) w obrębie miejscowości, z której policjant dojeżdża, oraz miejscowości, w której wykonuje obowiązki służbowe. Zatem czas przejazdu funkcjonariusza w obie strony w obrębie miasta K. środkami publicznego transportu zbiorowego nie jest wliczany do limitu dwóch godzin zakreślonego powołanym przepisem.

W świetle powyższego uzasadnione jest stanowisko, iż decyzja Komendanta Miejskiego Policji w B. nr [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. przyznająca funkcjonariuszowi prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w wysokości stawki obowiązującej dla policjanta posiadającego członków rodziny w sposób rażący narusza art. 92 ust. 1 ustawy o Policji. Jest zatem obarczona wadą wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a jej skutków społeczno-gospodarczych nie można zaakceptować z punktu widzenia wymagań praworządności.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] września 2013 r. A.W. ponownie wskazał, iż organy orzekające w sprawie przyjęły błędną interpretację art. 88 ust. 4 ustawy o Policji polegającą na nieuwzględnieniu czasu dojazdu do przystanku najbliższego miejsca zamieszkania i najbliższego miejsca pełnienia służby, w obrębie miejscowości, w której policjant zamieszkuje i pełni służbę, skutkiem czego czas dojazdu z miejsca zamieszkania i pełnienia służby nie przekroczył dwóch godzin w obie strony.

Skarżący zaznaczył, iż sporządzając wniosek o przyznanie przedmiotowego równoważnika wskazał czas dojazdu nie uwzględniając czasu dojścia (dojazdu) do faktycznych przystanków położonych najbliżej miejsca pełnienia służby jak i zamieszkania, tj. K. – [...] oraz B. –[...]. W związku z powyższym wniosek ten spełniał kryteria przyznania równoważnika.

Nadto, zdaniem skarżącego, wskazane w art. 88 ust. 4 ww. ustawy ograniczenia polegające na wyliczaniu czasu przejazdu bez uwzględnienia czasu dojazdu do najbliższego przystanku miejsca zamieszkania i miejsca pełnienia służby w okolicznościach niniejszej sprawy nie mają zastosowania, bowiem zarówno miejscowość, w której skarżący mieszkał i pełnił służbę oraz miejscowości przejazdowe to duże aglomeracje miejskie, bardzo dobrze skomunikowane, do których stosowanie ww. kryteriów nie jest możliwe. Organ odwoławczy w sposób bardzo kreatywny wyznacza przystanki, z których czas dojazdu ma być wliczany, bowiem nie są to stałe przystanki, a nadto są one położone w znacznym oddaleniu od miejsca zamieszkania skarżącego.

W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o stroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta polega na ocenie zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 k.p.a. (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 134 § 1 i 2 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przy czym sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenia prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.

Dokonując - w świetle powyższych kryteriów - oceny zaskarżonej decyzji Komendanta Głównego Policji z dnia [...] września 2013 r. oraz decyzji [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] maja 2013 r. Sąd uznał, że podlegają one eliminacji z obrotu prawnego, jednak zasadniczo w innych przyczyn aniżeli podniesione w skardze.

Na wstępie zauważyć należy, że zaskarżona decyzja została wydana w szczególnym trybie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności. Postępowanie takie, prowadzone na podstawie art. 156 § 1 k.p.a., jest nadzwyczajnym trybem postępowania i stanowi wyjątek od zasady stabilności decyzji wyrażonej w art. 16 k.p.a., stąd też ustalenie podstawy do stwierdzenia nieważności musi być niewątpliwe.

Działanie w trybie nadzoru na podstawie art. 156 k.p.a. wymaga innego podejścia do sprawy niż w pierwszej instancji lub przed organem odwoławczym. Organ administracyjny ocenia bowiem kwestie czysto prawne, które winny być rozstrzygane według zasad stosowanych przy kasacji. Z tego względu organ nie może podejmować czynności zmierzających do załatwienia sprawy co do istoty, tak jak w postępowaniu zwykłym.

Celem postępowania nadzorczego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie jest bowiem merytoryczne, ponowne rozstrzygnięcie sprawy w jej całokształcie, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1 - 7 k.p.a. Postępowanie to jest zatem ograniczone do weryfikacji samej decyzji administracyjnej z wyłączeniem możliwości ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, której dotyczy weryfikowane rozstrzygnięcie. Stąd, w ramach postępowania nieważnościowego organ nie może dokonywać nowych lub dodatkowych ustaleń faktycznych ani przeprowadzać nowych dowodów, które miałyby na celu podważanie, czy też kwestionowanie stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją ostateczną. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji organ zasadniczo dokonuje ocen przez pryzmat akt postępowania zwykłego mając na względzie, iż ewentualne wady prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji muszą tkwić w samej decyzji (por. wyrok SN z dnia 7 marca 1996 r., sygn. akt III ARN 570/95, publ.: OSNP 1996/18/258, wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1617/12, publ. LEX nr 1452703, wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 lutego 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 2188/12, publ. LEX nr 1324145).

Nadzwyczajny tryb postępowania przewidziany w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. służy do eliminowania z obrotu decyzji wydanych z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa zachodzi wówczas, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Zaznaczyć przy tym należy, że nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, lecz o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. O rażącym naruszeniu prawa decydują zatem łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja (por. wyroki NSA: z dnia 20 października 2011, sygn. akt II GSK 1056/10, LEX nr 1070197; z dnia 8 września 2011 r, sygn. akt I OSK 1566/10, LEX nr 1068431).

Przenosząc powyższe uwagi na stan niniejszej sprawy stwierdzić należy, iż orzekając - na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - o stwierdzeniu nieważności decyzji ostatecznej Komendanta Miejskiego Policji w B. z dnia [...] czerwca 2012 r. organy Policji nie dochowały omówionych powyżej reguł nadzwyczajnego postępowania administracyjnego. Wbrew zasadzie, iż przedmiotem postępowania nieważnościowego jest wyłącznie sprawa procesowa, organ nadzoru w istocie rozstrzygnął sprawę administracyjną materialną uznając w konsekwencji, iż przyznanie skarżącemu prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego na podstawie ww. decyzji było wadliwe. Do takiej konkluzji organ doszedł w oparciu o ustalenia faktyczne i prawne poczynione na podstawie zgromadzonego na nowo, pełnego materiału dowodowego wobec "niewystarczających informacji zawartych w materiałach zgromadzonych przez Komendanta Miejskiego Policji w B.". Ustalenia te dotyczyły kwestii, czy miejscowość K. jest miejscowością pobliską w odniesieniu do B., tj. miejsca pełnienia służby skarżącego w rozumieniu art. 88 ust. 4 ustawy o Policji, a także czy powierzchnia mieszkalna będącego własnością skarżącego lokalu położonego w K. na ul.[...], spełnia przysługujące skarżącemu i członkom jego rodziny normy zaludnienia zgodnie z § 2 i § 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla Policjantów (Dz. U. Nr 105, poz. 884 ze zm.). Odnośne ustalenia zostały poczynione przez organ I instancji w oparciu o zgromadzony w postępowaniu nieważnościowym materiał dowodowy, tj. "Możliwości dojazdu na trasie K. – B. oraz B. – K." (opracowane na podstawie Rozkładu Jazdy [...] zamieszczonego na stronie internetowej http://rozkłady.[...] pl) oraz informację zawartą w piśmie Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w K. z dnia [...] grudnia 2012 r. Uwzględniając najdogodniejsze połączenia środkami publicznego transportu zbiorowego na podstawie ww. rozkładu jazdy, organ uznał, iż czas dojazdu skarżącego z miejscowości K. do miejsca pełnienia służby nie przekracza dwóch godzin, a w konsekwencji, że K. są miejscowością pobliską w odniesieniu do B. - miejsca pełnienia służby skarżącego. Z kolei w oparciu o ww. informację Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" organ przyjął, że posiadany lokal mieszkalny spełnia normy zaludnienia przysługujące skarżącemu oraz członkom jego rodziny na podstawie ww. przepisów.

Mając powyższe na względzie stwierdzić należy, że organy Policji, orzekając o stwierdzeniu nieważności ww. decyzji ostatecznej, przeprowadziły w istocie nowe, merytoryczne postępowanie w sprawie dotyczącej prawa skarżącego do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Przekroczyły tym samym uprawnienia przysługujące organom nadzoru w postępowaniu nadzwyczajnym z art. 156 § 1 k.p.a.

Raz jeszcze należy podkreślić, iż organ prowadzący postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie jest kompetentny do rozstrzygania sprawy co do meritum (jak w postępowaniu odwoławczym). Organ nadzoru orzeka bowiem wyłącznie kasacyjnie stwierdzając (bądź nie) istnienie wady kwalifikowanej w decyzji poddanej weryfikacji w trybie art. 156 § 1 k.p.a. Organ nadzoru jest w tym przypadku kontrolerem samej decyzji administracyjnej.

Przy badaniu przesłanki rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. obowiązkiem organu jest sprawdzenie jakie były ustalenia faktyczne organu wydającego weryfikowaną decyzję, czy znajdowały oparcie w zgromadzonym przez ten organ materiale dowodowym, oraz czy wypełniały one przesłanki zastosowanego przepisu prawnego, a jeżeli nie, to czy uchybienie to w sposób rażący odbiegało od prawidłowego stosowania tego przepisu. Rzeczą organu nadzoru jest zatem podjęcie rozstrzygnięcia w oparciu o ten sam materiał dowodowy, który był podstawą do wydania decyzji ostatecznej w trybie zwykłym. Rozstrzygnięcie to, co oczywiste, musi być podjęte zgodnie z art. 7 i art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., po wnikliwym rozpatrzeniu materiału dowodowego, którym dysponował organ wydający decyzję ostateczną.

Zatem dokonując oceny decyzji ostatecznej z dnia [...] czerwca 2012 r. z punktu widzenia wady kwalifikowanej z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., organy Policji były zobowiązane do weryfikacji ustaleń poczynionych przez Komendanta Miejskiego Policji w B. na podstawie zgromadzonego przez ten organ materiału dowodowego, a następnie do oceny, czy ustalenia te wypełniły przesłanki z art. 92 ust. 1 w związku z art. 88 ust. 4 ustawy o Policji, czy też organ stosując ww. przepisy dopuścił się rażącego naruszenia prawa. Jak wynika z uzasadnienia ww. decyzji ostatecznej, Komendant Miejski Policji w B. oparł się na złożonym przez skarżącego do akt sprawy oświadczeniu mieszkaniowym z dnia [...] maja 2012 r., a także na rozkładzie jazdy tramwajów nr [...] i [...] oraz autobusów nr[...], [...], [...], [...](System informacji pasażerskiej[...]; k. 4 - 7 akt admin.) uznając, iż czas dojazdu skarżącego z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby przekracza dwie godziny. To właśnie te ustalenia, w zestawieniu z ww. rozkładem jazdy, winny stanowić podstawę weryfikacji rozstrzygnięcia podjętego przez Komendanta Miejskiego Policji w B. przez organ nadzoru w kontekście art. 88 ust. 4 ustawy o Policji. Przepis ten, co należy zaznaczyć, nie budzi żadnych wątpliwości interpretacyjnych stanowiąc, iż przy definiowaniu "miejscowości pobliskiej", do czasu dojazdu funkcjonariusza do miejsca pełnienia służby nie wlicza się czasu dojazdu do i od stacji (przystanku) w obrębie miejscowości, z której funkcjonariusz dojeżdża oraz miejscowości, w której wykonuje obowiązki służbowe.

Reasumując, Sąd stwierdza, iż obie wydane w sprawie decyzje w sposób istotny naruszają art. 16 k.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie sprawy "co do istoty" w postępowaniu nadzwyczajnym o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej, co obligowało Sąd do ich uchylenia.

Odnośnie zarzutów skargi Sąd zauważa, iż nie dotyczą one kwestii procesowych, które stanowiły podstawę eliminacji ww. decyzji z obrotu prawnego, zatem ustosunkowanie się do nich, na obecnym etapie, uznać należy za przedwczesne.

Rozstrzygając sprawę ponownie organ nadzoru zastosuje się do oceny prawnej wyrażonej w niniejszym wyroku, dokona weryfikacji decyzji ostatecznej Komendanta Miejskiego Policji w B. z dnia [...] czerwca 2012 r. w granicach określonych przez art. 156 § 1 k.p.a. Weźmie przy tym pod uwagę wyłącznie materiał dowodowy zgromadzony przez ten organ w postępowaniu w trybie zwykłym. Oceni, czy ww. decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Mając na względzie wszystko powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 152 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.