Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 348/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2008-03-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3  pkt 3,   art. 3 pkt 7, art. 29 ust. 2 pkt 6,  art. 30 ust. 6 pkt 1
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 15,  art. 35  par. 3, art. 138 par. 1 pkt 1 i 2,
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145  par. 1 pkt 1 lit. c,  art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz – spr. Protokolant Sekretarz sądowy Mariola Górska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 marca 2008 r. sprawy ze skargi A S.A. w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...], nr [...] w przedmiocie sprzeciwu od zgłoszenia robót budowlanych oddala skargę.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 30 stycznia 2007 r., które wpłynęło do organu w dniu 9 lutego 2007 r., A Spółka Akcyjna z siedzibą w W., powołując się na treść przepisów art. 29 i art. 30 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, zgłosiła zamiar zainstalowania tablicy informacyjnej "[...]" o wymiarach 3 x 6 m na terenie działki nr A, obręb [...], w O. W uzasadnieniu wskazała, że tablica jest znakiem informującym, związanym z potrzebami użytkowników ruchu; znajduje się poza pasem drogowym, montaż nie powoduje zmian we włączeniu do drogi, nie wymaga więc uzgodnienia z zarządcą drogi, a nadto objęta zgłoszeniem tablica nie powoduje zagrożenia bezpieczeństwa osób i mienia, zaś jej lokalizacja nie narusza ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Do zgłoszenia dołączono m.in. oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz projekt konstrukcyjno-budowlany.

Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...], nr [...], zgłosił sprzeciw w sprawie zamiaru wykonania robót budowlanych wyszczególnionych w powyższym zgłoszeniu. Jako podstawę prawną wydanej decyzji wskazał przepis art. 30 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej K.p.a. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, iż zgłoszenie dotyczy budowy reklamy wraz z fundamentem podziemnym, trwale związanej z gruntem, który to obiekt jest budowlą w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, tj. wolnostojącym urządzeniem reklamowym trwale związanym z gruntem, posadowionym na podziemnym fundamencie, na którego usytuowanie wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Podniósł, że takie roboty budowlane nie zostały ujęte w przepisie art. 29 ustawy Prawo budowlane, w którym wyszczególniono wszystkie roboty budowlane nie wymagające pozwolenia na budowę, stąd wymagają uzyskania pozwolenia na budowę, po uprzednim uzyskaniu w drodze decyzji, ustalenia warunków zabudowy na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Organ powołał się ponadto na interpretację Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, według której za nietrwale związane z gruntem uznaje się te obiekty, których stopa fundamentowa jest umieszczona na poziomie gruntu, tj. takie, które posiadają prefabrykowany lub murowany fundament z dolną płaszczyzną znajdującą się na poziomie terenu, przy możliwości przeniesienia go w inne miejsce. Tymczasem wykonanie zgłoszonej reklamy wymaga m.in. budowy stopy fundamentu w postaci studni wypełnionej betonem ze zbrojeniem, zapuszczanej, o wysokości 3,5 m i średnicy 1,5 m, do której będzie kotwiona podstawa słupa nośnego tablicy.

Od powyższej decyzji A Spółka Akcyjna wywiodła odwołanie, w którym zarzuciła rażące naruszenie przepisów: art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. oraz art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 7 K.p.a. W uzasadnieniu wskazała, iż rozstrzygnięcie w sprawie organ wydał w oparciu o niewłaściwą podstawę prawną, gdyż powołał się jedynie na art. 30 pkt 6 ustawy Prawo budowlane (podczas gdy powinien to być przepis art. 30 ust. 6 tej ustawy) oraz przepis prawa procesowego w postaci art. 104 K.p.a., natomiast nie wskazał przepisu prawa kompetencyjnego, który uprawniał go do wydania przedmiotowej decyzji. Ponadto podniosła, że organ administracji uchybił obowiązkowi wskazania miejsca publikacji aktu prawnego, stanowiącego podstawę prawną wydania decyzji - Kodeksu postępowania administracyjnego. W jej ocenie, już z tego powodu, decyzja winna zostać uchylona.

Zarzuciła również, iż organ dokonał błędnej analizy stanu faktycznego, a w konsekwencji niewłaściwie zakwalifikował zgłoszone urządzenie reklamowe jako wymagające uzyskania pozwolenia na budowę przyjmując, iż wykonanie zgłoszonych prac polega na budowie urządzenia reklamowego trwale związanego z gruntem, podczas gdy zgłoszony nośnik reklamowy nie jest z gruntem trwale związany.

Podniosła także, że obiektem budowlanym niezwiązanym trwale z gruntem jest taki obiekt, który posiada prefabrykowany lub murowany fundament - może być bowiem przeniesiony w inne miejsce lub rozebrany. Powołała się na orzeczenie Sądu Najwyższego z dnia 9 czerwca 1967 r. (sygn. akt. I CR 676/66, PUG 1968 Nr 1), w którym stwierdzono, że jednym z elementów składających się na trwale połączenie z gruntem jest to, że przeniesienie danego urządzenia (tzn. odłączenie go od gruntu) spowodowałoby jego zniszczenie. Przytoczyła również stanowisko przedstawione przez autorów Komentarza do Kodeksu Cywilnego Księga I, Wydawnictwo Prawnicze, Warszawa 1999, (str. 145 i 146), że przez trwale połączenie z gruntem należy rozumieć mocne połączenie w takim stopniu, że odłączenie spowodowałoby zasadniczą zmianę. W przedmiotowej sprawie, według odwołującej się, projektowane urządzenie reklamowe nie jest w żaden sposób trwale z gruntem związane. Oddzielenie urządzenia od gruntu odbywa się przez proste jego podniesienie bez jakichkolwiek skutków ubocznych dla samego urządzenia jak i podłoża, na którym został posadowiony. Wobec powyższego, w jej ocenie, nie ulega wątpliwości, iż zgłoszony nośnik reklamowy nie jest urządzeniem trwale z gruntem związanym w rozumieniu treści art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, a tym samym nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Ponadto powołała orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego: z dnia 14 października 2004 r. (wydane w sprawie o sygn. 7/IV 1435/03) stanowiące, że przepis art. 29 ust. 2 pkt 6 nie uzależnia zwolnienia od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, instalację i remont urządzeń reklamowych od tego czy są one trwale związane z gruntem czy też nie, i z dnia 30 maja 2005 r. (sygn. akt. VII SA/Wa 1311/04), w którym stwierdzono, że instalacja urządzeń reklamowych wymaga zgłoszenia, a "konieczność wykonania skomplikowanej konstrukcji oraz duże rozmiary samego urządzenia nie mogą stanowić racjonalnej przyczyny do wyłączenia inwestycji z trybu zgłoszeniowego" oraz z dnia 24 maja 2005 r. (sygn. IV SA 903/04), w którym Sąd wskazał, iż dla przyjęcia trybu zgłoszeniowego nie ma znaczenia, ani wielkość urządzenia, ani fakt czy są to tablice wkopane w ziemię, czy tablice lub urządzenia reklamowe ustawione na konstrukcji naziemnej. Odwołująca się zarzuciła również, że stosownie do treści art. 107 § 3 K.p.a. decyzja administracyjna powinna zawierać uzasadnienie faktyczne, a uzasadnienie sporządzone przez organ administracji jest dość lakoniczne, sprowadza się w zasadzie jedynie do przytoczenia interpretacji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, bez wskazania sposobu zapoznania się z jej treścią. Podniosła, że jeśli organ uznał, że zgodnie z art. 106 K.p.a. przepis prawa uzależnia wydanie decyzji w przedmiotowej sprawie od zajęcia stanowiska przez inny organ (tj. Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego), decyzję winien wydać po zajęciu stanowiska przez ten organ, które powinno przybrać formę postanowienia (na które przysługuje stronie zażalenie) - o czym strona powinna być zawiadomiona. Ponadto, organ administracji powinien ponadto wyjaśnić motywy swojego rozstrzygnięcia.

W wyniku rozpatrzenia odwołania Wojewoda [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. i art. 82 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, decyzją z dnia [...], nr [...], uchylił decyzję organu pierwszej instancji w całości i na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane wniósł sprzeciw. W uzasadnieniu wskazał, że art. 29 ustawy Prawo budowlane zawiera zamknięty katalog obiektów budowlanych, które mogą zostać zrealizowane na podstawie dokonanego zgłoszenia. Przytaczając treść art. 29 ust. 2 pkt 6 oraz art. 30 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy Wojewoda wskazał, że jak wynika z projektu konstrukcyjno - budowlanego oraz rysunku stopy fundamentowej, załączonych do zgłoszenia, inwestor ma zamiar wykonać:

• tablicę informacyjną z ekranem jednostronnym o wymiarach 6,0 m x 3,0 m o wysokości 4,0 m mierzonej od wierzchu stopy fundamentowej do spodu planszy,

• pionowy element nośny stanowiący słup z rur D=406 mm o grubości płaszcza 5,6 ze stali St3SX,

• podstawę słupa z blachy stalowej St3S o wymiarach 750 x 750 mm i grubości 20 mm,

• fundament zagłębiony w gruncie w postaci studni o wysokości 3,5 m i średnicy 1,5 m. Płaszcz studni z kręgów betonowych lub żelbetowych o średnicy zewnętrznej Dmin = 1,5 m, głębokość studni 3,5 m, wypełnienie wewnątrz z betonu B15 ze zbrojeniem podłużnym 8 Ø 16 (34GS), strzemiona Ø 8 co 20 cm. Kotwienie podstawy słupa do stopy fundamentowej za pomocą śrub kotwowych M30 o długości 1500 mm klasy 3.6. (III).

Organ wskazał, że powyższe roboty nie są wymienione w art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy Prawo budowlane, ponieważ nie polegają na instalowaniu tablicy i urządzenia reklamowego, w związku z tym nie mogą być wykonane w oparciu o zgłoszenie. Podniósł, że w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane wolnostojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe są budowlą. Podtrzymał argumentację Prezydenta Miasta, że do obiektów niezwiązanych trwale z gruntem zalicza się m.in. takie obiekty budowlane, które posiadają prefabrykowany lub murowany fundament, którego dolna płaszczyzna znajduje się na poziomie terenu, przy możliwości przeniesienia go w inne miejsce lub rozebrania bez wykonywania robót ziemnych. W związku z powyższym, skoro projektowany obiekt nie został wymieniony w art. 29 ustawy Prawo budowlane, a w rozumieniu przepisów tej ustawy jest budowlą, to zgodnie z art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane należało wnieść sprzeciw do przedmiotowego zgłoszenia. Wskazał nadto, że powołana w decyzji organu pierwszej instancji podstawa prawna była niewłaściwa, w związku z czym, wydając decyzję w trybie odwoławczym, miał obowiązek zreformować zaskarżoną decyzję, orzekając o sprzeciwie z powołaniem się na właściwą podstawę prawną, tj. art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Co do pozostałych zarzutów odwołania organ zauważył, że wbrew twierdzeniu skarżącej zaskarżona decyzja nie narusza art. 107 § 3 K.p.a., ponieważ zawiera uzasadnienie faktyczne.

Na powyższą decyzję Spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu wnosząc o jej uchylenie, o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie od Wojewody [...] kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazała, iż obie zaskarżone decyzje nie uwzględniają stanu prawnego i oderwane są od przedstawionych organom dokumentów i stanu faktycznego, stąd wydane zostały z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa materialnego i uchybiają interesowi strony. Zaskarżonej decyzji Wojewody [...] zarzucono, że wydana została z rażącym naruszeniem treści art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy Prawo budowlane oraz art. art. 7, 15 i 35 § 3 K.p.a. Skarżąca Spółka podtrzymała argumenty, podnoszone już wcześniej w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, a dotyczące kwestii trwałego związania z gruntem tablicy informacyjnej objętej zgłoszeniem oraz interpretacji treści art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy Prawo budowlane. W ocenie skarżącej, organ odwoławczy błędnie przyjął, że wykonanie prac zgłoszonych przez inwestora nie mieści się w zakresie pojęcia zainstalowanie, o którym mowa w art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy Prawo budowlane i w związku z tym wadliwie stwierdził, iż nie jest objęte trybem zgłoszeniowym. Wskazała, że interpretacja zastosowana przez organy administracji nie znajduje oparcia zarówno w zaistniałym stanie faktycznym jak i prawnym, gdyż opisane prace stanowią zainstalowanie urządzenia reklamowego w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którego literalnym brzmieniem pozwolenia na budowę nie wymaga instalacja urządzeń reklamowych, przy czym procesem instalacji objęte jest ustawianie stopy, słupa i ekranu reklamowego. Skarżąca Spółka wywiodła, że ustawodawca rozdzielił obiekty podlegające zgłoszeniu na tablice i urządzenia reklamowe kierując się kryterium ich usytuowania, tj. umieszczeniem obiektów na budynkach, bądź usytuowaniu ich jako wolnostojące obiekty budowlane. Stanowisko, iż komentowany przepis dotyczy zarówno instalowania tablic i urządzeń reklamowych na budynkach, jak i instalowania tablic i urządzeń reklamowych jako samodzielnych obiektów, wyrażane jest także w literaturze. Skarżąca powołała się ponownie na orzeczenia sądów administracyjnych cytowane w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Podniosła, że samo zakwalifikowanie przez organ administracji danego urządzenia reklamowego (tablicy informacyjnej) jako budowli w rozumieniu przepisów ustawy Prawo budowlane, nie przesądza jeszcze o tym, że jego zainstalowanie jest wyłączone z trybu zgłoszeniowego przewidzianego w art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy Prawo budowlane. Zarzuciła ponadto, że organ drugiej instancji naruszył treść art. 35 § 1 i 3 K.p.a., bowiem odwołanie zostało wniesione w dniu 9 marca 2007 roku, zaś decyzję organu drugiej instancji wydano w dniu 11 kwietnia 2007 r., a doręczona ona została dopiero w dniu 30 kwietnia 2007 r. Podniosła również, iż rozstrzygnięcie organu drugiej instancji zostało wydane z naruszeniem art. art. 7 i 15 K.p.a., gdyż organ ograniczył się tylko do przeprowadzenia kontroli w zakresie decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji, a tym samym naruszył zasadę prawdy obiektywnej i dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, gdyż winien ponownie w całości rozpoznać sprawę i dopiero wówczas na podstawie poczynionych ustaleń wydać prawidłowe rozstrzygnięcie. Skarżąca powołała się przy tym na orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 grudnia 1999 r. (sygn. akt IV SA 274/97) stanowiące, iż do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania została zrealizowana, nie wystarcza, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni, a konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem postępowania przez każdy z organów, który wydał decyzję. Podkreśliła, iż organ nie wywiązał się z obowiązku rozpoznania wszystkich żądań, wniosków i zarzutów strony oraz nie ustosunkował się do nich w uzasadnieniu swej decyzji. Z uwagi na powyższe, w jej ocenie, brak jest przesłanek do uznania, iż organ drugiej instancji rozpatrzył merytorycznie sprawę w jej całokształcie.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dodatkowo wyjaśniając, iż odwołanie z 7 marca 2007 r. wpłynęło do Urzędu Miasta [...] dnia 9 marca 2007 roku. Następnie zostało przez Prezydenta Miasta [...] przekazane wraz z aktami sprawy Wojewodzie [...] (zgodnie z pieczęcią wpływu do [...] Urzędu Wojewódzkiego w O. dnia 14 marca 2007 roku). Zaskarżoną decyzję odwoławczą Wojewoda [...] wydał 11 kwietnia 2007 roku a jej ekspedycja nastąpiła jeszcze w tym samym dniu, a zatem nie można podzielić stanowiska skarżącej, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 35 § 3 K.p.a., czyli z przekroczeniem terminu przewidzianego do jej wydania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie, zgodnie z treścią art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), podkreślić należy, iż ocena działalności organów administracji publicznej, dokonywana przez wojewódzki sąd administracyjny, sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia, będącego przedmiotem tej oceny, pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przeciwnym wypadku skarga podlega oddaleniu na mocy art. 151 P.p.s.a.

Rozpoznając skargę w tak zakreślonej kognicji, Sąd nie stwierdził, by zaskarżoną decyzją zostało naruszone prawo materialne albo przepisy postępowania w stopniu powodującym konieczność jej uchylenia.

Od razu wskazać trzeba, iż materialnoprawną podstawą wydania zaskarżonej decyzji były przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Na gruncie tej ustawy obowiązuje zasada wynikająca z jej art. 28 ust. 1, że roboty budowlane - do jakich w myśl art. 3 pkt 7 należy budowa (czyli wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowa, rozbudowa, nadbudowa obiektu budowlanego, co wynika z art. 3 pkt 6) oraz prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego - można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Od zasady tej ustawodawca dopuścił jednakże wyjątki, wymieniając enumeratywnie w art. 29 ustawy Prawo budowlane obiekty budowlane oraz roboty budowlane nie wymagające pozwolenia na budowę, wskazując jednocześnie w art. 30 ust. 1 te z nich, które mogą być realizowane po wcześniejszym zgłoszeniu właściwemu organowi. Wśród robót budowlanych, które nie wymagają pozwolenia na budowę, w art. 29 ust. 2 pkt 6 omawianej ustawy wskazane zostało instalowanie tablic i urządzeń reklamowych, z wyjątkiem usytuowanych na obiektach wpisanych do rejestru zabytków w rozumieniu przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym. W przepisie art. 30 ust. 5 tej ustawy określono, iż do robót budowlanych wymagających zgłoszenia można przystąpić po upływie 30 dni od dnia doręczenia organowi zgłoszenia, jeżeli w tym terminie organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wniesie sprzeciwu w formie decyzji. Z kolei w art. 30 ust. 6 wskazano przypadki obowiązkowego wniesienia przez właściwy organ sprzeciwu, jakimi są sytuacje, gdy zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętym obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę (pkt 1), gdy budowa lub wykonywanie robot budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub inne przepisy (pkt 2) oraz gdy zgłoszenie dotyczy budowy tymczasowego obiektu budowlanego w miejscu, w którym taki obiekt istnieje (pkt 3).

Przechodząc do oceny zaskarżonej decyzji należy stwierdzić, iż organ odwoławczy uznał za uzasadnione działanie oparte o przepis art. 30 ust 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Konsekwencją w postaci wymogu uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę, a nie zgłoszenia, w odniesieniu do wolnostojącej tablicy reklamowej, jakiej zamiar wykonania zgłosiła skarżąca Spółka, było przyjęcie przez organy obu instancji, że zgłoszony obiekt, związany trwale z gruntem, jest budowlą w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, a planowane prace polegają na wykonaniu fundamentu zagłębionego w gruncie.

Odnosząc się do kwalifikacji zgłoszonych robót należy uznać, iż objęta zgłoszeniem tablica, którą należy zakwalifikować jako wolnostojące urządzenie reklamowe, jest bezspornie obiektem budowlanym w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, gdyż tylko wówczas, w świetle treści art. 1 tej ustawy, podlega jej regulacjom. Stwierdzić poza tym przyjdzie, że jeśli urządzenie reklamowe jest trwale związane z gruntem, stanowi budowlę, a zatem obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane; w przeciwnym wypadku, tj. w razie braku trwałego związania z gruntem, stanowi tymczasowy obiekt budowlany, o jakim mowa w art. 3 pkt 5 tej ustawy.

Planowana tablica reklamowa, zaprojektowana została jako obiekt wolnostojący, co wynika wprost z treści dołączonego do zgłoszenia projektu kontrukcyjno-budowlanego, dotyczącego tablicy informacyjnej "[...]" typu 63-JA R4 S. Objęta zgłoszeniem tablica informacyjna składa się w istocie z czterech elementów: ekranu jednostronnego, pionowego elementu nośnego (słupa), podstawy słupa i fundamentu zagłębionego w studni. Ekran jednostronny o wymiarach 6,0 m x 3,0 m zostanie przymocowany do pionowego elementu nośnego stanowiącego słup z rury D=406, o grubości płaszcza 5,6 mm ze stali St3SX. Mocowanie słupa do podstawy z blachy stalowej ST3S o wymiarach 750x750mm i grubości 20 mm ma nastąpić spoinami pachwinowymi ciągłymi 6 mm. Z kolei kotwienie podstawy słupa do stopy fundamentowej ma natomiast nastąpić za pomocą 8 śrub kotwowych M30 o długości 1500 mm klasy 3.6. Co jednak najistotniejsze, fundament zaprojektowany jest w postaci studni o wysokości 3,5 m i średnicy zewnętrznej 1,5 m, składającej się z kręgów betonowych lub żelbetowych o średnicy zewnętrznej Dmin 1,5 m - głębokości studni 3,5 m, a wypełnienie studni wewnątrz stanowić ma beton B15 ze zbrojeniem podłużnym 8Ø16 (34GS), strzemiona Ø8 St0S co 20 cm.

Odnośnie oceny co do sposobu związania planowanego urządzenia reklamowego z gruntem, zauważyć w tym miejscu wypada, iż bez znaczenia w tym zakresie jest wskazywana przez skarżącą Spółkę w odwołaniu i powtórzona w skardze, możliwość jego oddzielenia od gruntu poprzez proste podniesienie bez jakichkolwiek skutków ubocznych dla samego urządzenia jak i podłoża, na którym zostało posadowione, co – zdaniem Spółki - miało przesądzać o nietrwałym związaniu z gruntem. Przesłanka trwałego związania z gruntem jest kategorią ustawową, do której w opozycji pozostaje użyte przez ustawodawcę w art. 3 pkt 5 oraz w art. 29 ust. 1 pkt 12 pojęcie niepołączenia trwałego z gruntem. Na gruncie ustawy Prawo budowlane oba te pojęcia nie są stopniowalne. Obiekt budowlany może być albo trwale związany z gruntem albo niepołaczony trwale z gruntem; niedopuszczalna jest natomiast kwalifikacja połączenia obiektu z gruntem mniej czy bardziej trwale. W konsekwencji kryterium trwałości połączenia z gruntem nie może być to, czy obiekt może być rozebrany, przeniesiony, oddzielony od podłoża bez zniszczenia. Zauważyć w tym miejscu przyjdzie, że aktualnie istniejące możliwości techniczne umożliwiają przemieszczanie nawet takich obiektów jak budynki, tradycyjnie i bezspornie uznawane za trwale związane z gruntem. Ta okoliczność nie powoduje jednak, że przewidziana przez ustawodawcę kategoria obiektów trwale związanych z gruntem staje się pojęciem pustym. Zdaniem składu orzekającego, cecha trwałego związania z gruntem winna być ustalana z uwzględnieniem zarówno rozwiązań technicznych zastosowanych przy realizacji obiektu, jak i przeznaczenia obiektu oraz parametrów istotnych z punktu widzenia tego przeznaczenia. W tym zakresie podzielić należy pogląd wyrażony w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że o tym, czy urządzenie reklamowe jest trwale związane z gruntem, czy też nie, nie decyduje metoda i sposób związania z gruntem, ale to czy wielkość tego urządzenia, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 czerwca 2006 r., sygn. akt II OSK 923/05, niepubl.). W niniejszej sprawie dla ustabilizowania urządzenia reklamowego przewidziano osadzenie go w betonowym fundamencie w postaci studni, zagłębionym na 3,5 m w gruncie, co wynika w sposób jasny i czytelny zarówno ze schematu, jak i rysunku nr 03-00, zawartych w projekcie konstrukcyjno-budowlanym. Niewątpliwym jest, że rozwiązanie to służy trwałości wykonanego obiektu. Nie jest on natomiast przeznaczony do podnoszenia i przenoszenia z miejsca na miejsce (choć może istnieć wskazywana przez Spółkę techniczna możliwość dokonania takich czynności nawet bez uszczerbku dla konstrukcji). Opisany w projekcie konstrukcyjno-budowlanym sposób realizacji urządzenia reklamowego, mający nastąpić poprzez jego wzniesienie od podstaw (a nie np. poprzez przywiezienie z innego miejsca i ustawienie na działce przy ulicy [...] w O.) wskazuje, że urządzenie to jest przeznaczone do postawienia na jakiś czas w określonym miejscu z zapewnieniem konstrukcji bezpiecznej stabilności, poprzez osadzenie głęboko w gruncie, co w przekonaniu Sądu spełnia przesłankę trwałego połączenia z gruntem. Dokonaną przez organy kwalifikację objętego zgłoszeniem obiektu jako budowli w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane należy uznać zatem za uzasadnioną, zwłaszcza, że w przepisie tym, wśród przykładowego wyliczenia obiektów odpowiadających definicji budowli, ustawodawca wymienił również wolnostojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe. Zaznaczyć przy tym należy, że tak dokonanej kwalifikacji skarżąca Spółka w zasadzie nie kwestionuje, wskazując jednak w skardze, iż zaliczenie urządzenia reklamowego do budowli nie przesądza jeszcze o tym, że jego instalacja jest wyłączona spod trybu zgłoszeniowego.

W związku z powyższym skonstatować trzeba, że istota rozpoznawanej sprawy dotyczy rozstrzygnięcia, czy objęte zgłoszeniem roboty budowlane miały polegać na instalowaniu urządzenia reklamowego w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy Prawo budowlane. W tym miejscu zauważyć przyjdzie, że definicję robót budowlanych ustawodawca zawarł w przytoczonym już wyżej przepisie art. 3 pkt 7 ustawy Prawo budowlane, jednak wśród wymienionych tam robót nie będących budową brak jest pojęcia "instalacja"; przepis ten wymienia natomiast pojęcie "montaż". W świetle uregulowań ustawy Prawo budowlane nie może być jednak żadnych wątpliwości, że roboty polegające na instalowaniu urządzeń reklamowych ustawodawca traktuje jako rodzaj robót budowlanych. Z zestawienia przepisów art. 28 ust. 1, art. 29 ust. 2 pkt 6 i art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane wynika, że roboty budowlane polegające na budowie urządzenia reklamowego wymagają pozwolenia na budowę, natomiast wykonywanie robót polegających na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych wymaga zgłoszenia tych robót. Prowadzi to do wniosku, że nie wszystkie roboty budowlane dotyczące tablic i urządzeń reklamowych objęte są zwolnieniem z art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy Prawo budowlane. Zdaniem Sądu, przyjętym przez ustawodawcę wyznacznikiem uzasadniającym wyłączenie obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę nie jest wyłącznie przedmiot robót budowlanych, tj. tablice i urządzenia reklamowe, jak to zdaje się dowodzić skarżąca Spółka, przytaczając orzecznictwo sądów administracyjnych, ale rodzaj prac wykonywanych przy wnoszeniu tablic i urządzeń reklamowych. Z tego względu obowiązek zgłoszenia dotyczy jedynie robót polegających na ich instalowaniu, co a contrario implikuje stwierdzenie, że roboty budowlane, które nie polegają na instalowaniu tablicy lub urządzenia reklamowego, wymagają pozwolenia na budowę.

W świetle dotychczas powiedzianego, istotnego znaczenia nabiera tu zatem prawidłowe rozumienie pojęć "instalacja" oraz "montaż", które nie zostały wyjaśnione przez ustawodawcę w przepisie art. 3 ustawy Prawo budowlane, zawierającym słowniczek określający definicje legalne pojęć na użytek tej ustawy. W związku z tym koniecznym staje się odkodowanie treści tych pojęć zgodnie z utrwaloną w orzecznictwie zasadą interpretacji, przyznającą pierwszeństwo wykładni językowej przed pozajęzykowymi metodami wykładni, tj. wykładnią systemową bądź funkcjonalną, które mogą jednakże wzmacniać wyniki wykładni językowej. Stosownie do powyższego uznać trzeba, że "instalowanie" oznacza "zakładanie, montowanie urządzeń technicznych (por. "Uniwersalny słownik języka polskiego" pod red. St. Dubisza, Wyd. Naukowe PWN, Warszawa 2003, t. I, s. 1221), natomiast "montaż" to "składanie maszyn, aparatów, urządzeń z gotowych części; zakładanie, instalowanie urządzeń technicznych" (tamże t. II s. 712), łączenie oddzielnych części w całość (por. "Słownik wyrazów obcych" pod red. J.Tokarskiego, PWN Warszawa 1989, s. 490). W związku z przytoczonymi definicjami nie sposób nie zauważyć, że pojęcie "montaż" i "instalacja" są bliskoznaczne i odnoszą się do takiego sposobu działania, w efekcie którego z niezależnie od siebie istniejących części powstaje wytwór będący zupełnie nową całością.

Podsumowując ten fragment rozważań stwierdzić należy, że o właściwym zakwalifikowaniu robót budowlanych przy realizacji urządzenia reklamowego decyduje projektowana technologia wykonania tych robót. Jeśli zatem urządzenie reklamowe ma powstać w wyniku instalacji w wyżej przedstawionym rozumieniu, tj. na skutek złożenia go z kilku osobnych części, w następstwie ich połączenia (montażu), co jednocześnie przesądza o tym, iż może być ono poddane również i odwrotnemu procesowi rozinstalowania poprzez rozłączenie tych części bez ich uszkodzenia, a następnie ponownie zainstalowane w innym miejscu, to takie roboty wyczerpują treść art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy Prawo budowlane i podlegają zgłoszeniu.

W rozpoznawanej sprawie wynikający ze zgłoszenia oraz dołączonego do niego projektu konstrukcyjno-budowlanego sposób wykonania urządzenia reklamowego - tablicy informacyjnej "[...]" wskazuje, że jest ona posadowiona na fundamencie w postaci studni o wysokości 3,5m i średnicy 1,5m z kręgów betonowych lub żelbetonowych, wypełnionej wewnątrz betonem. Ponadto, projekt opracowano dla gruntów słabonośnych spoistych w stanie plastycznym przy założeniu, że studnia jest wprowadzona w grunt na "ścisło" z zamuleniem ewentualnych kawern. Powyższa analiza zgłoszonego przedsięwzięcia, a w szczególności sposób wykonania fundamentu wskazuje, że realizacja przedmiotowego nośnika we wskazanym miejscu posiada wszystkie cechy budowy w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane. Robót tych nie można natomiast z całą pewnością uznać za instalowanie tablic lub urządzeń reklamowych z przepisu art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy Prawo budowlane, jak wywodzi w skardze Spółka. Nie polegają one bowiem na zmontowaniu odrębnie istniejących części. Projektowany fundament nie jest przy tym gotowym prefabrykatem (np. w postaci płyty), ale ma powstać w wyniku zalania zbrojonym betonem kręgów, których liczba nie została nawet bliżej określona w projekcie. Takie prace nie wyczerpują treści pojęcia "instalacja", a zatem roboty te wymagają uprzedniego pozwolenia na budowę. W tym kontekście nie można podzielić argumentów skarżącej Spółki, że roboty te zwolnione są z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę na podstawie art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy Prawo budowlane.

Reasumując dotychczasowe rozważania należy przyjąć, że budowa wolnostojącego trwale związanego z gruntem urządzenia reklamowego usytuowanego w określonym miejscu nie jest instalowaniem i nie korzysta ze zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę przewidzianego w art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy Prawo budowlane. Odnotować trzeba, że podobne poglądy wyrażane były już w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2006 r., sygn. akt II OSK 931/05, System Informacji Prawnej Lex nr 1196769; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 3 lutego 2005 r., sygn. akt SA/Sz 1157/03, nie publ.).

Z przedstawionych względów stwierdzić przyjdzie, że organy architektoniczno-budowlane prawidłowo ustaliły, iż zgłoszony w niniejszej sprawie przez skarżącą Spółkę zamiar podjęcia robót budowlanych polegających na budowie tablicy reklamowej wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, co w świetle art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane uzasadnia zgłoszenie sprzeciwu. W ślad za zarzutem, ujętym w odwołaniu od decyzji pierwszej instancji, zauważyć od razu należy, iż Prezydent Miasta [...] powołał błędną podstawę prawną, wskazując nieistniejący przepis art. 30 pkt 6 ustawy Prawo budowlane, a zatem decyzja pierwszoinstancyjna została wydana z naruszeniem art. 107 § 1 K.p.a., co słusznie dostrzegła skarżąca Spółka w odwołaniu. Zarzut dotyczący tej kwestii został jednak rozpatrzony przez organ drugiej instancji i przy wydawaniu decyzji drugoinstancyjnej podstawa prawna zgłoszenia zarzutu została wskazana właściwie, tj. został powołany przepis art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane.

Odnośnie rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji należy w tym miejscu wskazać, że organ odwoławczy, z mocy kompetencji płynących z zasady dwuinstancyjności (art. 15 K.p.a.) oraz z art. 138 K.p.a., jest uprawniony i zobowiązany do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy administracyjnej w jej całokształcie i wydania jednego z rozstrzygnięć określonych w ostatnio powołanym przepisie. Do istoty uprawnień i kompetencji organu odwoławczego należy zatem również korygowanie wad prawnych kwestionowanej decyzji i to bez względu na zarzuty odwołania. Na gruncie rozpoznawanej sprawy i zapadłych w niej rozstrzygnięć można jedynie zauważyć, że Sąd – podzielając pogląd wyrażany w orzecznictwie – stoi na odmiennym od organu drugiej instancji stanowisku, iż nawet błędne powołanie podstawy prawnej w decyzji administracyjnej nie prowadzi automatycznie do uchylenia decyzji (...), jeżeli podstawa taka istnieje (por: wyrok NSA w Warszawie z 26 stycznia 2001 r., I SA 1425/99, LEX nr 54161). W konsekwencji należy przyjąć, że w sytuacji, gdy organ odwoławczy dochodzi do wniosku, iż rozstrzygnięcie sprawy przez organ pierwszej instancji jest prawidłowe, a jedynie podstawa prawna tego rozstrzygnięcia została wadliwie wskazana, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, winien utrzymać w mocy kwestionowaną decyzję na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., wskazując w swej decyzji stosownie do art. 107 § 1 K.p.a., prawidłową, jego zdaniem, podstawę prawną rozstrzygnięcia sprawy. Powołanie bowiem przez organ pierwszej instancji błędnej podstawy prawnej rozstrzygnięcia jest niewątpliwie wadą prawną decyzji, podlegającą jednak – jak wskazano wyżej - skorygowaniu przez organ odwoławczy. Uchylenie przez organ odwoławczy decyzji organu pierwszej instancji w całości i wskazanie w to miejsce innej podstawy prawnej rozstrzygnięcia w sentencji decyzji, przy niezmienionym rozstrzygnięciu merytorycznym co do istoty sprawy, można wprawdzie ocenić jako uchybienie przepisom art. 138 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a., lecz takie naruszenie przepisów postępowania nie miałoby istotnego wpływu na wynik sprawy i z tego względu nie mogło skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji przez Sąd z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

Sąd nie uznał także zasadności zarzutów skargi, dotyczących naruszenia przepisów art. art. 7 i 15 K.p.a. Organ odwoławczy prawidłowo uznał zgromadzony przez organ pierwszej instancji materiał dowodowy za wystarczający do podjęcia rozstrzygnięcia, a co za tym idzie nie zaistniała potrzeba przeprowadzania postępowania wyjaśniającego. Dokonana przez organ odwoławczy ocena prawna przedmiotowej sprawy, w tym interpretacja art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy Prawo budowlane, odmienna od wywodzonej przez skarżącą Spółkę, nie jest natomiast równoznaczna z naruszeniem wskazanych przepisów.

Nie znajduje również uzasadnienia zarzut skargi co do naruszenia art. 35 § 3 K.p.a., gdyż z lektury akt wynika, że odwołanie wpłynęło do organu drugiej instancji w dniu 14 marca 2007 r., natomiast decyzja odwoławcza została wydana w dniu 11 kwietnia 2007 r. Stanowisko strony skarżącej prowadziłoby do sytuacji, że organ odwoławczy nie mógłby realizować swych kompetencji wynikających z powołanych już wyżej przepisów art. 15 i art. 138 K.p.a.

Mając na uwadze podaną wyżej argumentację oraz przedstawione rozważania prawne, na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji