Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 1022/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-02-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Inspekcja sanitarna
Ochrona zdrowia
Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Stwierdzono bezskuteczność czynności
Powołane przepisy: article: art. 2 pkt 12 i 25, art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. f, art. 33, art. 34, art. 46a, art. 46b pkt 1-6 i 8-13
journal: Dz.U. 2021 poz 2069
law: Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi.
article: art. 41 ust. 1 i 2, art. 178 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art.15, art. 72 § 1, art. 127 § 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 54 § 2
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędzia WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 lutego 2022 r. sprawy ze skargi M. W. na czynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w L. w przedmiocie nałożenia obowiązku odbycia kwarantanny 1. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności; 2. zasądza od Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w L. na rzecz skarżącego M. W. kwotę [...]zł (słownie: [...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z [...] grudnia 2021 r. M. W., reprezentowany przez r.pr. K. B., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na czynność Inspektor Sanitarny (dalej w skrócie "PPIS") objęcia skarżącego kwarantanną, o której skarżący –będący nauczycielem w Szkole Podstawowej nr [...] w L. – dowiedział się telefonicznie od dyrekcji szkoły w dniu [...] listopada 2021 r., a co następnego dnia zostało mu potwierdzone informacją przekazaną przez automat telefoniczny, pozostający w dyspozycji Inspekcji Sanitarnej. W związku z powyższym autor skargi wniósł o:

i) stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności objęcia skarżącego kwarantanną;

ii) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych

– a to z powołaniem się na zarzuty naruszenia:

1) art. 33 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 oraz art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (dalej w skrócie "u.z.z.z.c.z.l.") – które wymagają dla objęcia danej osoby kwarantanną wydania decyzji administracyjnej – przez brak wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie nałożenia kwarantanny, wskutek zastosowania sprzecznego z treścią tych przepisów § 5 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (dalej w skrócie "rozporządzenie RM z 06.05.2021 r."), wyłączającego formę decyzji administracyjnej bez stosownej podstawy ustawowej, co stanowi jednocześnie nielegalne pozbawienie skarżącego wolności osobistej, wbrew art. 41 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz wolności poruszania się po terytorium Rzeczpospolitej, wbrew art. 52 ust. 1 Konstytucji RP;

2) art. 32 u.z.z.z.c.z.l. – przez brak zweryfikowania uzyskanych informacji i danych o podejrzeniu zakażenia oraz o domniemywanym "kontakcie" skarżącego z osobą podejrzaną o zakażenie, tzn. o jego rzekomej styczności ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego i wykonania własnej, merytorycznej oceny zaistniałej sytuacji w ramach obowiązkowego w takim wypadku dochodzenia epidemiologicznego, czego wymaga ten przepis;

3) art. 34 ust. 2 u.z.z.z.c.z.l. – przez zastosowanie najbardziej dla skarżącego dolegliwego środka, tj. kwarantanny, w sposób arbitralny i automatyczny, bo bez wymaganego rozważenia nadzoru epidemiologicznego, co sprawia, że zaskarżone rozstrzygnięcie nie mieści się w ramach dopuszczalnego "uznania administracyjnego" przeradzając się w dowolne wykonywanie władzy publicznej, poza granicami wyznaczonymi prawem, i co jest stałą, naganną praktyką tut. organu.

W uzasadnieniu skargi jej autor rozwinął i umotywował podniesione zarzuty, w konkluzji podkreślając, że kwarantanna, zgodnie z ustawą, powinna była zostać na skarżącego nałożona w formie decyzji – której do dnia sporządzenia skargi w stosunku do skrzącego nie wydano – a skoro tego nie uczyniono, lecz nałożono kwarantannę w drodze czynności materialno-technicznej, to doszło do naruszenia prawa.

W odpowiedzi na skargę, PPIS, reprezentowany przez r.pr. M. G., wniósł o oddalenie skargi, z tego powodu, że:

- zgodnie z § 5 rozporządzenia RM z 06.05.2021 r. nie wydaje się decyzji o objęciu osoby (w tym przypadku: skarżącego) kwarantanną. Zadaniem organu jest monitorowanie działającego ogólnopolskiego, informatycznego Systemu Ewidencji Państwowej Inspekcji Sanitarnej ("SEPS") o zakażeniu koronawirusem osób z terenu działania organu. Po powzięciu wiadomości o zakażeniu koronawirusem – w tym przypadku: ucznia szkoły – organ kontaktuje się z dyrektorem szkoły, który ustala osoby ostatniego kontaktu i umieszcza informację o tych osobach w SEPS, jednocześnie informując, w tym przypadku skarżącego, o nałożeniu kwarantanny z mocy obowiązującego prawa;

- bezzasadny jest zarzut skarżącego o podjęciu zaskarżonej czynności bez podstawy prawnej, ponieważ została ona podjęta na podstawie przepisów rozporządzenia RM z 06.05.2021 r., a zwłaszcza jego §§ 5, 6 i 8;

- również bezzasadny jest zarzut kierowany pod adresem organu, że objęcie kwarantanną powinno nastąpić w formie decyzji administracyjnej. Skarżący powinien przyjąć do wiadomości, że organ nie stanowi prawa, lecz jedynie je stosuje. W rozważaniach zawartych w skardze pominięto istnienie delegacji dla Rady Ministrów zawartej w art. 46a i 46b u.z.z.z.c.z.l. do określenia w drodze rozporządzenia m.in. rodzaju stosowanych rozwiązań, w tym obowiązku poddania się kwarantannie. Wspomniane rozporządzenie z 06.05.2021 r. jest podstawą prawną podejmowanych czynności przez organ;

- skarżący nie uwzględnił faktu, że żyjemy wszyscy w stanie epidemii. Ten stan zobowiązuje do stosowania takich rozwiązań, które pozwalają na podejmowanie czynności skutecznie ratujących zdrowie i życie. Kilkadziesiąt tysięcy zakażeń każdego dnia jest argumentem decydującym o stosowaniu rozwiązań nadzwyczajnych.

W piśmie procesowym z [...] lutego 2022 r., stanowiącym replikę na odpowiedź na skargę, pełnomocnik skarżącego podtrzymał w całości zarzuty i wnioski skargi oraz odniósł się do poszczególnych twierdzeń zawartych w odpowiedzi na skargę.

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału IV tut. Sądu z 20 stycznia 2022 r. sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095; dalej w skrócie "u.COVID-19"), o czym strony zostały powiadomione pismami z 27 stycznia 2022 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Na wstępie należy zaznaczyć, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym wyznaczonym w trybie art. 15 zzs4 ust. 3 u-COVID-19, w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania ww. zarządzenia.

Przystępując do rozpoznania sprawy w tym trybie, Sąd miał na uwadze, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na "inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (...), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (...), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (...), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw". Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Przedmiotem tak sprawowanej kontroli sądowej jest, w niniejszym postępowaniu, objęcie skarżącego kwarantanną przez Inspektor Sanitarny ("PPIS"), któremu to objęciu zgodnie z § 5 ust. 1 zd. drugie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. poz. 861, z późn. zm.; w skrócie "rozporządzenie RM z 06.05.2021 r.") nie towarzyszyło wydanie decyzji administracyjnej.

Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd, zgodnie z którym objęcie w takim trybie przez organy inspekcji sanitarnej osoby kwarantanną stanowi czynność z zakresu administracji publicznej zaskarżalną do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. wyroki WSA: z 27.07.2020 r., III SA/Gl 319/20; z 25.11.2020 r., IV SA/Wr 284/20; z 20.07.2021 r., V SA/Wa 2022/21 – dostępne w CBOSA; por. też S. Trociuk, Prawa i wolności w stanie epidemii, Warszawa 2021, ss. 33-34).

W myśl art. 53 § 2 p.p.s.a.: "Jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę."

W kontrolowanej sprawie skarżący – jak sam stwierdził, a których to twierdzeń organ nie podważył – dowiedział się o objęciu go kwarantanną w dniu [...] listopada 2021 r. Natomiast skargę wniósł w dniu [...] grudnia 2021 r. (k. 12 akt sądowych) Oznacza to, że skarga została wniesiona z zachowaniem 30-dniowego terminu zakreślonego przez ustawodawcę w cytowanym art. 53 § 2 p.p.s.a.

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi, należy zauważyć, że wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 54 § 2 p.p.s.a., organ nie dołączył do odpowiedzi na skargę akt administracyjnych sprawy, a jedynie dwa pisma składające się na korespondencję, jaką wymienili między sobą skarżący (jego pismo z [...] listopada 2021 r.) i PPIS (jego odpowiedź z [...] listopada 2021 r.; znak: [...]) już po objęciu skarżącego przedmiotową kwarantanną. Wszystko to nakazuje przypuszczać, że żadne dokumenty ani inne materiały, które składałyby się na akta administracyjne sprawy ww. kwarantanny, nie zostały przez organ wytworzone ani zebrane. W konsekwencji, ustalając stan faktyczny sprawy nawet tylko w ogólnym zarysie, Sąd był zmuszony oprzeć się wyłącznie na twierdzeniach zawartych w pismach skarżącego, które zostały przyznane, wyraźnie albo milcząco, przez organ.

I tak, z pisma skarżącego do PPIS z [...] listopada 2021 r. wynika, że przebywał on na kwarantannie domowej w dniach od [...] do [...] listopada 2021 r. Został na nią skierowany jako jedna z "osób ostatniego kontaktu" z zakażonym koronawirusem uczniem szkoły (zob. pkt I odpowiedzi na skargę), w której skarżący pracuje jako nauczyciel, tj. Szkoły Podstawowej nr [...] (zob. pkt 1 uzasadnienia skargi). O objęciu go kwarantanną skarżący został poinformowany telefonicznie w dniu [...] listopada 2021 r. przez dyrektora tej szkoły (zob. pkt 1 uzasadnienia skargi oraz pkt I odpowiedzi na skargę). Następnego dnia analogiczna informacja została przekazana skarżącemu "przez automat telefoniczny, pozostający w dyspozycji Inspekcji Sanitarnej" (zob. pkt 1 uzasadnienia skargi).

Jeszcze większych trudności nastręcza wyczerpujące ustalenie podstawy prawnej, na jakiej skarżący został skierowany na kontestowaną przezeń kwarantannę. Według wyjaśnień pełnomocnika organu zawartych w odpowiedzi na skargę (w jej pkt I–III), przedmiotowa kwarantanna została nałożona na skarżącego "z mocy obowiązującego prawa" (zob. pkt I), "na podstawie przepisów określonych w rozporządzeniu, wspomnianym wyżej [tj. w rozporządzeniu RM z 06.05.2021 r. – uw. Sądu], zwłaszcza jego §§ 5, 6 i 8" (zob. pkt II), które to rozporządzenie "jest podstawą prawną podejmowanych czynności przez Organ" (zob. pkt III).

Wbrew twierdzeniom organu, przepisy rozporządzenia RM z 06.05.2021 r. – w tym przywołane expressis verbis jego paragrafy 5, 6 i 8 – nie zawierają wyczerpującej, ani nawet choćby tylko zrębowej regulacji kwarantanny stosowanej w związku z uprzednią stycznością z osobą zakażoną. W szczególności w odniesieniu do tego rodzaju kwarantanny przepisy ww. rozporządzenia – inaczej niż w przypadku kwarantanny odbywanej w związku z przekroczeniem granicy RP (por. zwłaszcza § 2 ust. 2, 18, 23 i 26 oraz § 3 rozporządzenia RM z 06.05.2021 r.) – w ogóle nie regulują przesłanek objęcia taką kwarantanną, ani kategorii osób jej podlegających (tudzież spod niej wyłączonych). Same zaś przepisy §§ 5, 6 i 8 rozporządzenia RM z 06.05.2021 r. stanowią jedynie, że:

- § 5 – "1. W przypadku objęcia przez organy inspekcji sanitarnej osoby kwarantanną z powodu narażenia na chorobę wywołaną wirusem SARS-CoV-2, izolacją albo izolacją w warunkach domowych, informację o tym umieszcza się w systemie teleinformatycznym, o którym mowa w § 2 ust. 4 pkt 1. Decyzji organu inspekcji sanitarnej nie wydaje się.

2. Informacja o objęciu osoby kwarantanną, izolacją albo izolacją w warunkach domowych może być przekazana tej osobie ustnie, za pośrednictwem systemów teleinformatycznych lub systemów łączności, w tym przez telefon."

- § 6 – "Kontrolę realizacji obowiązkowej kwarantanny lub izolacji w warunkach domowych, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 34 ust. 5 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, sprawują organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz Policja, Straż Graniczna, Żandarmeria Wojskowa lub Wojska Obrony Terytorialnej."

- § 8 – "Obowiązku odbycia kwarantanny, o której mowa w art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, nie stosuje się wobec osoby, która zakończyła hospitalizację, odbywanie izolacji lub izolacji w warunkach domowych, z powodu stwierdzenia zakażenia wirusem SARS-CoV-2, a także osoby zaszczepionej przeciwko COVID-19."

W związku z tym należy podkreślić, że wyczerpującą regulację instytucji kwarantanny zawiera ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2021 r. poz. 2069; w skrócie "u.z.z.z.c.z.l."). I to począwszy od definicji legalnej "kwarantanny", pod którym to określeniem ustawodawca rozumie "odosobnienie osoby zdrowej, która była narażona na zakażenie, w celu zapobieżenia szerzeniu się chorób szczególnie niebezpiecznych i wysoce zakaźnych" (art. 2 pkt 12 u.z.z.z.c.z.l.). Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. f u.z.z.z.c.z.l. osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej są obowiązane na zasadach określonych w ustawie do poddawania się kwarantannie. Z tak ogólnie sformułowanym obowiązkiem koresponduje bardziej szczegółowa regulacja art. 33 ust. 1 u.z.z.z.c.z.l., w myśl której państwowy powiatowy inspektor sanitarny lub państwowy graniczny inspektor sanitarny może, w drodze decyzji, nałożyć na osobę zakażoną lub chorą na chorobę zakaźną albo osobę podejrzaną o zakażenie lub chorobę zakaźną, lub osobę, która miała styczność ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego, obowiązki określone w art. 5 ust. 1. Wypada w tym miejscu zaznaczyć, że przez "styczność", o jakiej mowa w cytowanym przepisie, należy rozumieć "bezpośredni lub pośredni kontakt osoby ze źródłem zakażenia, jeżeli charakter tego kontaktu zagrażał lub zagraża przeniesieniem na tę osobę biologicznych czynników chorobotwórczych" (art. 2 pkt 25 u.z.z.z.c.z.l.).

Wprost kwarantannie stosowanej przez organy inspekcji sanitarnej "dedykowany" został art. 34 u.z.z.z.c.z.l. – określający podstawowe elementy normatywne konstrukcji kwarantanny (tak też L. Bosek, Stan epidemii. Konstrukcja prawna, Warszawa 2022, s. 228) – którego przepisy w czasie objęcia skarżącego kontestowaną kwarantanną stanowiły, że:

"1. W celu zapobiegania szerzeniu się zakażeń i chorób zakaźnych, osoby chore na chorobę zakaźną albo osoby podejrzane o zachorowanie na chorobę zakaźną mogą podlegać obowiązkowej hospitalizacji, izolacji lub izolacji w warunkach domowych.

2. Osoby, które były narażone na chorobę zakaźną lub pozostawały w styczności ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego, a nie wykazują objawów chorobowych, podlegają obowiązkowej kwarantannie lub nadzorowi epidemiologicznemu, jeżeli tak postanowią organy inspekcji sanitarnej przez okres nie dłuższy niż 21 dni, licząc od dnia następującego po ostatnim dniu odpowiednio narażenia albo styczności.

3. Obowiązkowa kwarantanna lub nadzór epidemiologiczny mogą być stosowane wobec tej samej osoby więcej niż raz, do czasu stwierdzenia braku zagrożenia dla zdrowia lub życia ludzkiego.

4. Zakazuje się opuszczania miejsca:

1) izolacji lub izolacji w warunkach domowych,

2) kwarantanny

– chyba, że odpowiednio dana osoba wymaga hospitalizacji albo organ inspekcji sanitarnej postanowi inaczej.

5. Minister właściwy do spraw zdrowia określi, w drodze rozporządzenia:

1) choroby zakaźne powodujące powstanie obowiązku hospitalizacji, izolacji lub izolacji w warunkach domowych, oraz okresy izolacji lub izolacji w warunkach domowych,

2) obowiązki lekarza lub felczera w przypadku podejrzenia lub rozpoznania zakażenia lub choroby zakaźnej powodujących powstanie obowiązku hospitalizacji, izolacji lub izolacji w warunkach domowych,

3) organ, któremu jest przekazywana informacja o obowiązkowej hospitalizacji, izolacji lub izolacji w warunkach domowych danej osoby,

4) obowiązki szpitala w przypadku samowolnego opuszczenia szpitala przez osobę podlegającą obowiązkowej hospitalizacji,

5) choroby zakaźne powodujące powstanie obowiązku kwarantanny lub nadzoru epidemiologicznego u osób, o których mowa w ust. 2, oraz okresy obowiązkowej kwarantanny

– mając na względzie rodzaj biologicznego czynnika chorobotwórczego lub choroby zakaźnej oraz potrzebę zapobiegania i zwalczania zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi oraz ochrony zdrowia publicznego."

Na podstawie cytowanego art. 34 ust. 5 u.z.z.z.c.z.l. zostało wydane w szczególności rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 25 lutego 2021 r. w sprawie chorób zakaźnych powodujących powstanie obowiązku hospitalizacji, izolacji lub izolacji w warunkach domowych oraz obowiązku kwarantanny lub nadzoru epidemiologicznego (Dz. U. poz. 351, z późn. zm.; w skrócie "rozporządzenie MZ z 25.02.2021 r."), które obowiązywało w okresie stosowania zaskarżonej kwarantanny (i obowiązuje nadal). W myśl tego rozporządzenia – w brzmieniu obowiązującym w ww. okresie – "Obowiązek kwarantanny lub nadzoru epidemiologicznego u osób, o których mowa w art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, powstaje w przypadku narażenia na następujące choroby zakaźne lub pozostawania w styczności ze źródłem biologicznych czynników chorobotwórczych je wywołujących: [...] 4) chorobę wywołaną wirusem SARS-CoV-2 (COVID-19); [...]" (§ 7 ust. 1). "Okres obowiązkowej kwarantanny z powodu narażenia na zakażenie wirusem SARS-CoV-2 u osób, u których nie wystąpiły objawy choroby COVID-19, albo styczności ze źródłem zakażenia ulega zakończeniu po 10 dniach, licząc od dnia następującego po ostatnim dniu odpowiednio narażenia albo styczności. Państwowy powiatowy inspektor sanitarny, w uzasadnionych przypadkach, decyduje o skróceniu albo zwolnieniu z obowiązku odbycia obowiązkowej kwarantanny" (§ 7 ust. 3).

Należy jeszcze zaznaczyć, że nałożenie w konkretnym przypadku na osobę obowiązku poddania się kwarantannie jest w istocie formą pozbawienia jej wolności w rozumieniu art. 5 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284, z późn. zm.; dalej jako "Europejska Konwencja Praw Człowieka", w skrócie "EKPCz"). W myśl art. 5 ust. 1 tej konwencji: "Każdy ma prawo do wolności i bezpieczeństwa osobistego. Nikt nie może być pozbawiony wolności, z wyjątkiem następujących przypadków i w trybie ustalonym przez prawo: [...] e) zgodnego z prawem pozbawienia wolności osoby w celu zapobieżenia szerzeniu przez nią choroby zakaźnej, osoby umysłowo chorej, alkoholika, narkomana lub włóczęgi; [...]". Przy tym każdy, kto został pozbawiony wolności przez zatrzymanie lub aresztowanie, ma prawo odwołania się do sądu w celu ustalenia bezzwłocznie przez sąd legalności pozbawienia wolności i zarządzenia zwolnienia, jeżeli pozbawienie wolności jest niezgodne z prawem (art. 5 ust. 4 EKPCz). Ubocznie wypada zauważyć, że nie jest sprzeczne z cytowanym przepisem EKPCz uregulowanie, w świetle którego decyzja o pozbawieniu wolności nie jest bezpośrednio zaskarżana do sądu, jeżeli po wyczerpaniu innej przewidzianej drogi prawnej (np. administracyjnej), przysługuje prawo do sądowej kontroli legalności detencji (tak trafnie P. Hofmański [w:] Komentarz EKPCz, pod red. L. Garlickiego, Warszawa 2010, t. I, art. 5, Nb 123, z powołaniem się na wyrok ETPCz w sprawie Sanchez-Reisse, par. 54).

Regulację analogiczną do cytowanych przepisów EKPCz zawiera Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, która w przywołanym w skardze art. 41 ust. 1 stanowi, że: "Każdemu zapewnia się nietykalność osobistą i wolność osobistą. Pozbawienie lub ograniczenie wolności może nastąpić tylko na zasadach i w trybie określonych w ustawie". Ustrojodawca dodał do tego istotne zastrzeżenie o charakterze gwarancyjnym, zgodnie z którym każdy pozbawiony wolności nie na podstawie wyroku sądowego ma prawo odwołania się do sądu w celu niezwłocznego ustalenia legalności tego pozbawienia (art. 41 ust. 2 zd. pierwsze Konstytucji RP). Należy podzielić pogląd doktryny, w myśl którego również z punktu widzenia opisanych w art. 41 ust. 1 Konstytucji RP form ingerencji w wolność osobistą (pozbawienie wolności / ograniczenie wolności) obowiązek poddania się kwarantannie należy zaliczyć – ze względu na skumulowane zakazy i obowiązki, którym podlega osoba poddana temu obowiązkowi, świadczące o znacznej dolegliwości ingerencji w sferę wolności osobistej – do pozbawienia wolności w znaczeniu konstytucyjnym (zob. S. Trociuk, Prawa i wolności w stanie epidemii, Warszawa 2021, s. 44).

Jest to pogląd w istocie zbieżny z generalnym stanowiskiem Europejskiego Trybunału Prawa Człowieka, zgodnie z którym dla oceny, czy w konkretnej sprawie doszło do pozbawienia wolności, czy "tylko" do jej ograniczenia, znaczenie ma nie tyle istota ingerencji, co nasilenie zastosowanych restrykcji. Innymi słowy, różnica między pozbawieniem wolności, a jej ograniczeniem ma (często) nie tyle charakter jakościowy, co ilościowy (por. P. Hofmański [w:] Komentarz EKPCz, pod red. L. Garlickiego, Warszawa 2010, t. I, art. 5, Nb 7, i tam przywołane wyroki ETPCz). Różnica ta nie wynika więc z samych pojęć, zależy raczej od nasilenia zastosowanych ograniczeń oraz ich proporcjonalności (tak L. Bosek, Stan epidemii. Konstrukcja prawna, Warszawa 2022, s. 270).

Nie ulega wątpliwości, że w ramach gwarantowanej w ww. przepisach konstytucyjnych (art. 41 ust. 2 zd. pierwsze) oraz konwencyjnych (art. 5 ust. 4), procedury sądowej kontroli legalności zastosowanego środka (tu: o charakterze administracyjnoprawnym) noszącego znamiona pozbawienia wolności w rozumieniu art. 41 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 5 ust. 1 EKPCz, musi istnieć rzeczywista możliwość zweryfikowania przez sąd prawidłowości detencji, tak od strony jej podstaw faktycznych, jak i prawnych (por. P. Hofmański [w:] Komentarz EKPCz, pod red. L. Garlickiego, Warszawa 2010, t. I, art. 5, Nb 119, s. 212, i tam przywołane wyroki ETPCz).

Tymczasem w niniejszej sprawie było to niemożliwe, z uwagi na wyżej już wspomniane niezebranie (niewytworzenie) i nieprzekazanie przez PPIS akt administracyjnych sprawy, i to pomimo obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 p.p.s.a.

Należy w tym miejscu podkreślić, że "akt sprawy", o których mowa w ww. przepisie, nie można utożsamiać wyłącznie z aktami sprawy wzmiankowanymi w Kodeksie postępowania administracyjnego, zwłaszcza w jego art. 73 i art. 74, a więc z aktami wytwarzanymi w związku z prowadzeniem tzw. jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, kończącego się co do zasady wydaniem decyzji, względnie postanowienia. Lege non distinguente, statuowany w art. 54 § 2 p.p.s.a. obowiązek przekazania – wraz ze skargą i odpowiedzią na skargę – "akt sprawy" dotyczy wszystkich skarg wnoszonych w przypadkach przewidzianych w art. 3 § 2 pkt 1-9 p.p.s.a., a więc także wyszczególnionych w pkt 4 skarg na inne czynności z zakresu administracji publicznej. Na gruncie reguł znaczeniowych ogólnego języka polskiego przez "akta" rozumie się "zbiór dokumentów lub zbiór ksiąg zawierających zapisy urzędowe" (zob. Uniwersalny słownik języka polskiego, pod red. S. Dubisza, Warszawa 2003, t. 1, s. 39). W konsekwencji należy przyjąć, że określenie "akta sprawy" z art. 54 § 2 p.p.s.a. oznacza zbiór dokumentów (i innych materiałów, nie mających formalnoprawnego statusu dokumentów), odnoszących się do konkretnej sprawy spośród wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a. Tak rozumiany zbiór powstaje – w sposób mniej lub bardziej sformalizowany – w każdym przypadku, gdy tylko organ na potrzeby wydania jakiegoś aktu lub dokonania jakiejś czynności (urzędowej) czyni uprzednio pewne ustalenia, prowadzi jakieś analizy lub sprawdzenia, podejmuje określone czynności wyjaśniające lub dowodowe, itp. W konsekwencji organ administracji mógłby – wyjątkowo – usprawiedliwić niewykonanie przez siebie, przewidzianego w art. 54 § 2 p.p.s.a. obowiązku przekazania sądowi akt sprawy jedynie w sytuacji, gdyby wykazał, że przed podjęciem zaskarżonego aktu lub czynności żadne tego rodzaju działania (ustalenia, analizy itd.) nie były czynione, i być nie musiały, bo nie było takiego obowiązku ani potrzeby.

Wydaje się, że z tego rodzaju wyjątkową sytuacją nie mieliśmy jednak do czynienia w kontrolowanej sprawie. Po pierwsze, już z tych szczątkowych informacji, które zawarte zostały w pismach stron złożonych do akt sądowych – rozpatrywanych w kontekście wyżej przywołanych przepisów prawa – wynika, że obowiązek poddania się kwarantannie został nałożony na skarżącego najprawdopodobniej w związku z jego stycznością ("kontaktem") z osobą zakażoną wirusem SARS-CoV-2. W świetle art. 34 ust. 2 u.z.z.z.c.z.l. zaistnienie takiej styczności stanowi – obok alternatywnie (acz nierozłącznie) ujętego: "narażenia na chorobę zakaźną" – warunek sine qua non poddania danej osoby obowiązkowej kwarantannie, o której mowa w tym przepisie. Zatem już samo stwierdzenie faktu wystąpienia owej styczności (kontaktu) oraz okoliczności tego kontaktu (kto, z kim, gdzie, kiedy, itd.) powinny zostać utrwalone w aktach administracyjnych sprawy, aby możliwa była późniejsza weryfikacja tego, czy do skierowania danej osoby przez organ administracji na kwarantannę rzeczywiście doszło "na podstawie i w granicach prawa" (art. 7 Konstytucji RP), a dokładniej – "na zasadach określonych w ustawie" (art. 5 ust. 1 in principio u.z.z.z.c.z.l.). Po drugie, z wyjaśnień organu zawartych w jego piśmie do skarżącego z 29 listopada 2021 r. oraz w odpowiedzi na skargę wynika, że przed skierowaniem skarżącego na kwarantannę organ musiał najpierw powziąć wiadomość o wystąpieniu na terenie szkoły (u jednego z jej uczniów) zakażenia koronawirusem, następnie kontaktował się z dyrektorem szkoły w celu ustalenia "osób ostatniego kontaktu", by na koniec informacje o tych osobach i nałożonej na nich kwarantannie umieścić w ogólnopolskim systemie informatycznym SEPS. Nie ulega wątpliwości, że wszystkie te czynności mogły (i powinny) były zostać utrwalone w formie choćby notatki urzędowej (verba legis: adnotacji podpisanej przez pracownika; por. art. 72 § 1 k.p.a.) oraz wydruku z systemu SEPS – które to materiały mogłyby się złożyć na akta sprawy, podlegające następnie przekazaniu sądowi wraz ze skargą i odpowiedzią na skargę. Po trzecie, w świetle przywołanych wyżej unormowań art. 41 ust. 2 zd. pierwsze Konstytucji RP i art. 5 ust. 4 ETPCz niedopuszczalną jest sytuacja, w której sąd nie dysponuje materiałami sprawy pozwalającymi skontrolować legalność zastosowanego wobec danej osoby środka noszącego znamiona pozbawienia wolności w rozumieniu ww. aktów prawnych, również w zakresie jego podstawy faktycznej. W doktrynie trafnie zauważa się, że stopień gwarancyjności sądowego postępowania kontrolnego może być zróżnicowany w zależności od rodzaju ingerencji w wolność i okoliczności konkretnej sprawy, co w szczególności oznacza, że dalej idące gwarancje procesowe powinny być zapewnione wówczas, gdy ingerencja ma charakter długotrwały, procedura może być zaś uproszczona wtedy, gdy pozbawienie wolności następuje w trybie nagłym i na krótko (por. P. Hofmański [w:] Komentarz EKPCz, pod red. L. Garlickiego, Warszawa 2010, t. I, art. 5, Nb 119, s. 213). W ocenie Sądu nigdy jednak owo uproszczenie procedury nie może iść tak daleko, iżby czyniło kontrolę sądową w istocie iluzoryczną (pozorną), a wręcz fikcyjną.

Z taką zaś sytuacją mamy w istocie do czynienia w kontrolowanej sprawie, w której z uwagi na niezebranie (niewytworzenie) przez organ akt administracyjnych sprawy Sąd nie jest w stanie zweryfikować prawidłowości nawet podstawy faktycznej zaskarżonej czynności oraz postępowania poprzedzającego jej dokonanie. W konsekwencji kontroli sądowej wymykają się również kwestie podniesione w zarzutach z pkt 2 i 3 petitum skargi.

Już tych względów należało stwierdzić bezskuteczność zaskarżonej czynności, jako nie poddającej się kontroli sądowej.

Niezależnie od powyższego Sąd uznał, że zasadny okazał się zarzut podniesiony w pkt 1 petitum skargi.

Zgodnie z przywołanym na wstępie niniejszych rozważań przepisem art. 5 ust. 1 u.z.z.z.c.z.l. osoby przebywające na terytorium RP są obowiązane do poddawania się m.in. kwarantannie "na zasadach określonych w ustawie". Zasady te – w odniesieniu do kwarantanny – zostały określone w szczególności w przywołanych wyżej przepisach art. 33 ust. 1 i art. 34 u.z.z.z.c.z.l., przy czym jedną z takich zasad, wysłowioną w pierwszym z wymienionych przepisów, jest, że nałożenie obowiązków wymienionych w art. 5 ust. 1 u.z.z.z.c.z.l., a więc m.in. obowiązku poddania się kwarantannie, następuje w drodze decyzji (administracyjnej). Zasady tej nie zmienia przepis art. 33 ust. 3a u.z.z.z.c.z.l., dodany z dniem 01 kwietnia 2020 r., który stanowi, że: "Decyzje, o których mowa w ust. 1, wydawane w przypadku podejrzenia zakażenia lub choroby szczególnie niebezpiecznej i wysoce zakaźnej, stanowiącej bezpośrednie zagrożenie dla zdrowia lub życia innych osób:

1) mogą być przekazywane w każdy możliwy sposób zapewniający dotarcie decyzji do adresata, w tym ustnie;

2) nie wymagają uzasadnienia;

3) przekazane w sposób inny niż na piśmie, są następnie doręczane na piśmie po ustaniu przyczyn uniemożliwiających doręczenie w ten sposób."

Cytowany przepis nie pozwala bowiem na odstąpienie od decyzyjnej formy nakładania obowiązków, o których mowa w art. 5 ust. 1 u.z.z.z.c.z.l., a jedynie w określonych granicach upraszcza treść takiej decyzji (poprzez możliwość odstąpienia od uzasadnienia) oraz sposób jej zakomunikowania (doręczenia / ogłoszenia) adresatowi (por. J. Piecha [w:] Ustawa o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Komentarz, pod red. L. Boska, Warszawa 2021, art. 33, Nb 26 i 27).

Tymczasem w § 5 ust. 1 rozporządzenia RM z 06.05.2021 r. postanowiono, że w przypadku objęcia przez organy inspekcji sanitarnej osoby kwarantanną z powodu narażenia na chorobę wywołaną wirusem SARS-CoV-2, izolacją albo izolacją w warunkach domowych, informację o tym umieszcza się w odnośnym systemie teleinformatycznym, natomiast decyzji organu inspekcji sanitarnej nie wydaje się.

Przywołane rozporządzenie zostało wydane na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-13 u.z.z.z.c.z.l. – dodanych z dniem 08 marca 2020 r. – które to przepisy stanowiły (zgodnie z brzmieniem obowiązującym w czasie trwania zaskarżonej kwarantanny), że:

- art. 46a – "W przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów:

1) zagrożony obszar wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego,

2) rodzaj stosowanych rozwiązań - w zakresie określonym w art. 46b

– mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego."

- art. 46b – "W rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a, można ustanowić:

1) ograniczenia, obowiązki i nakazy, o których mowa w art. 46 ust. 4;

2) czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców;

3) czasową reglamentację zaopatrzenia w określonego rodzaju artykuły;

4) obowiązek poddania się badaniom lekarskim przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie;

4a) obowiązek stosowania określonych środków profilaktycznych i zabiegów;

5) obowiązek poddania się kwarantannie;

6) miejsce kwarantanny;

7) [uchylony];

8) czasowe ograniczenie korzystania z lokali lub terenów oraz obowiązek ich zabezpieczenia;

9) nakaz ewakuacji w ustalonym czasie z określonych miejsc, terenów i obiektów;

10) nakaz lub zakaz przebywania w określonych miejscach i obiektach oraz na określonych obszarach;

11) zakaz opuszczania strefy zero przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie;

12) nakaz określonego sposobu przemieszczania się;

13) nakaz zakrywania ust i nosa, w określonych okolicznościach, miejscach i obiektach oraz na określonych obszarach, wraz ze sposobem realizacji tego nakazu."

Pomijając nawet w tym miejscu istotną wątpliwość co do prawidłowości, w świetle wymagań wynikających z art. 92 ust. 1 zd. drugie Konstytucji RP, cytowanego upoważnienia ustawowego z uwagi na niedostateczną określoność (a wręcz blankietowość) wytycznych zamieszczonych w art. 46a u.z.z.z.c.z.l. (zob. S. Trociuk, Prawa i wolności w stanie epidemii, Warszawa 2021, ss. 21-23; por. też L. Bosek, Stan epidemii. Konstrukcja prawna, Warszawa 2022, s. 236), a także nie mniej istotne zastrzeżenia co do dopuszczalności nakładania obowiązku poddania się kwarantannie w drodze rozporządzenia (por. np. wyrok NSA z 19.10.2021 r., II GSK 663/21, CBOSA) – tym bardziej w kontekście trafnego spostrzeżenia doktryny, że odnośne przepisy u.z.z.z.c.z.l. (tu zwłaszcza: art. 5, art. 33 i art. 34) od początku nie odsyłały w zakresie praw i obowiązków obywateli do rozporządzeń, lecz regulowały kwestię ograniczeń tych praw w sposób zupełny i całkowity (por. L. Bosek [w:] Ustawa o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Komentarz, pod red. L. Boska, Warszawa 2021, art. 5, Nb 6) – należy stwierdzić, że wprowadzone w § 5 ust. 1 zd. drugie rozporządzenia RM z 06.05.2021 r. odstępstwo od ustawowej zasady nakładania obowiązku poddania się kwarantannie na podstawie decyzji administracyjnej nie mieści się w zakresie pojęcia "ustanowienia obowiązku poddania się kwarantannie" użytego w art. 46b pkt 5 u.z.z.z.c.z.l. Potwierdza to stanowisko doktryny, zgodnie z którym przepisy art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-13 u.z.z.z.c.z.l. nie upoważniały do uregulowania w wydanym na ich podstawie rozporządzeniu kwarantanny w sposób odrębny od konstrukcji ustawowych, a więc w szczególności wymagających wydania przez właściwy organ sanitarny decyzji administracyjnej (por. L. Bosek, Stan epidemii. Konstrukcja prawna, Warszawa 2022, s. 272). Zmiana zasadniczej konstrukcji ustawowej realizującej funkcje gwarancyjne – w tym przypadku polegająca w istocie na wprowadzeniu, nieznanej dotychczas u.z.z.z.c.z.l., instytucji "kwarantanny ex lege" – wymagała niewątpliwie zmiany regulacji ustawowej, a nie wprowadzenia takiej instytucji w drodze aktu podustawowego (por. L. Bosek, Stan epidemii. Konstrukcja prawna, Warszawa 2022, s. 278).

Należy przy tym zauważyć, że omawiana zmiana skutkowała również, niejako pośrednio, nieuprawnionym zwolnieniem organów inspekcji sanitarnej z obowiązku prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia obowiązku kwarantanny (postępowania normalnie poprzedzającego wydanie decyzji), a w konsekwencji także pozbawiała, bez należytej podstawy prawnej, gwarancji i środków procesowych związanych z ogólną zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art.15 in principio k.p.a.), w tym zwłaszcza konstytucyjnego prawa do zaskarżenia rozstrzygnięcia zapadłego w pierwszej instancji (art. 78 Konstytucji RP), w drodze odwołania (art. 127 § 1 k.p.a.).

Wszystko to prowadzi do wniosku, że analizowany przepis § 5 ust. 1 zd. drugie rozporządzenia RM z 06.05.2021 r. wykraczał poza zakres upoważnienia ustawowego określonego w art. 46a i art. 46b u.z.z.z.c.z.l. naruszając tym samym zarówno wskazane przepisy ustawowe, jak i art. 92 ust. 1 Konstytucji RP.

Z tych względów Sąd w niniejszym składzie – podlegając tylko Konstytucji oraz ustawom (por. art. 178 ust. 1 Konstytucji RP) – był zobligowany odmówić zastosowania w kontrolowanej sprawie, niekonstytucyjnego i niezgodnego z ustawą przepisu § 5 ust. 1 zd. drugie rozporządzenia RM z 06.05.2021 r.

Należy w tym miejscu zaznaczyć, ze dopuszczalność sprawowania przez sądy, w tym także sądy administracyjne, takiej tzw. incydentalnej kontroli legalności oraz konstytucyjności rozporządzeń ze skutkiem inter partes – polegającym właśnie na możliwości odmowy zastosowania aktu podustawowego (w całości lub w określonej części) w konkretnej sprawie – nie budzi wątpliwości ani w doktrynie, ani w judykaturze (por.: R. Hauser, J. Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2010, s. 18, i tam przywołane orzeczenia NSA; L. Bosek, Stan epidemii. Konstrukcja prawna, Warszawa 2022, ss. 316 i nast.).

W konsekwencji należało uznać istotną wadliwość zaskarżonej czynności objęcia skarżącego kwarantanną, jako dokonanej bez dochowania wymaganej ustawą formy decyzji administracyjnej.

Odnosząc się końcowo do argumentów podniesionych przez organ w odpowiedzi na skargę, należy wyjaśnić, co następuje:

- nie mógł odnieść zamierzonego skutku argument o konieczności stosowania, w związku z panującym stanem epidemii, "rozwiązań nadzwyczajnych". Jest faktem notoryjnym, że właściwe władze nie zdecydowały się na wprowadzenie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej odpowiedniego stanu nadzwyczajnego (jak np. stanu klęski żywiołowej), który zarządza się wówczas, "jeżeli zwykłe środki konstytucyjne są niewystarczające". Nie jest rzeczą Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę formułowanie jakichkolwiek ocen co do tego, czy w obliczu pandemii COVID-10 należało, czy też nie, stan nadzwyczajny wprowadzić. Sąd musi jednak ograniczyć się do konstatacji, że wobec niewprowadzenia przez właściwe władze (w przypadku stanu klęski żywiołowej: Radę Ministrów) któregokolwiek ze stanów nadzwyczajnych, przy ocenie legalności władczych działań, tak w zakresie stanowienia, jak i stosowania prawa, skutkujących określonymi ograniczeniami praw człowieka, znajdują zastosowanie wszystkie konstytucyjne zasady obowiązujące poza regulacjami właściwymi dla stanów nadzwyczajnych. "Dlatego też w celu wprowadzania ograniczeń wolności lub praw człowieka nie można powoływać się, po dokonaniu takiego wyboru drogi prawnej zwalczania epidemii, jakiego dokonała Rada Ministrów, na nadzwyczajne okoliczności, uzasadniające szczególne rozwiązania prawne, w tym także nie można tymi okolicznościami usprawiedliwiać ograniczeń praw człowieka czynionych w formie rozporządzeń" (zob. S. Trociuk, Prawa i wolności w stanie epidemii, Warszawa 2021, s. 13). W ocenie Sądu powyższe uwagi o niedopuszczalności – a więc i nieskuteczności – powoływania się w takich uwarunkowaniach faktycznych i prawnych na "nadzwyczajne okoliczności" należy odpowiednio odnieść także do organów stosujących tego rodzaju szczególne rozwiązania prawne;

- jest jasne, że – jak podnosi pełnomocnik PPIS – organy inspekcji sanitarnej nie ustanawiają prawa, a jedynie je stosują. Stosując prawo, muszą one jednak pamiętać o tym, że: "Jednym z rudymentów zasady zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa jest to, że obywatel może zakładać, że treści obowiązującego prawa są dokładnie takie, jak to zostało ustalone w orzecznictwie przez sądy" (zob. wyrok TK z 15.12.2008 r., P 57/07, OTK-A 2008, nr 10, poz. 178; tak też: uchwała NSA z 15.06.2011 r., I OPS 1/11, ONSAiWSA 2011, nr 5, poz. 95).

Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a., stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności (pkt 1 sentencji wyroku).

O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez skarżącego koszt wpisu ([...] zł), należne pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenie ustalone według stawek minimalnych ([...] zł) zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z § 15 ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265), a także koszt opłaty skarbowej od złożonego do akt pełnomocnictwa