Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 152/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2017-04-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6042 Gry losowe i zakłady wzajemne
Hasła tematyczne: Gry losowe
Skarżony organ: Dyrektor Izby Celnej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 247 par 1
journal: Dz.U. 2015 poz 613
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa - t.j.

SENTENCJA

Dnia 27 kwietnia 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Alberciak (spr.), Sędzia NSA Janusz Nowacki, , Protokolant pomocnik sekretarza Blanka Kuźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 kwietnia 2017 roku sprawy ze skargi M. J.-K. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w Ł. obecnie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia (...), nr (...) Dyrektor Izby Celnej w Ł. na podstawie art. 233 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. - Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz.U. z 2015r., nr 613 ze zm.), dalej O.p. po rozpatrzeniu odwołania M. J.-K. od własnej decyzji z dnia (...), nr (...) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Urzędu Celnego w P. z dnia (...), nr (...) o nałożeniu kary pieniężnej z tytułu urządzania gier na automatach poza kasynem gry w łącznej kwocie 24 000 zł, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne.

Naczelnik Urzędu Celnego w P. decyzją z dnia (...) wymierzył M. J.-K. karę pieniężną z tytułu urządzania gier na automatach poza kasynem gry w łącznej kwocie 24 000 zł.

Po rozpoznaniu odwołania od powyższej decyzji, Dyrektor Izby Celnej w Ł. postanowieniem z dnia 20 czerwca 2016r., nr (...) stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Natomiast postanowieniem z dnia 20 czerwca 2016r., nr (...) odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania.

W piśmie z dnia 20 czerwca 2016r. (nadanym w polskiej placówce pocztowej w dniu 14 września 2016r.) pełnomocnik strony na podstawie art. 248 § 1 w zw. z art. 247 § 1 pkt 2 O.p. zawarł wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Urzędu Celnego w P. z dnia (...) o nałożeniu kary pieniężnej z tytułu urządzania gier na automatach poza kasynem gry w łącznej kwocie 24 000 zł, wskazując, że przedmiotowa decyzja została wydana bez podstawy prawnej.

Decyzją z dnia (...) Dyrektor Izby Celnej w Ł. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji nr (...) z dnia (...) z uwagi na brak przesłanek, o których mowa w art. 247 O.p.

Od powyższej decyzji pełnomocnik strony złożył odwołanie, w którym zarzucając naruszenie art. 247 § 1 pkt 2 O.p. w zw. z art. 98 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 19 listopada 2009r. o grach hazardowych (tekst jedn. Dz.U. z 2015r., poz. 612 ze zm.), dalej u.g.h., poprzez ich zastosowanie i w konsekwencji odmowę stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej Naczelnika Urzędu Celnego w P.z dnia (...) w sytuacji gdy przedmiotowa decyzja została wydana bez podstawy prawnej, albowiem żaden przepis prawny nie przewiduje sankcji za samo wydzierżawienie powierzchni pod instalację automatów do gier podmiotowi, który jest odpowiedzialny za urządzanie gier poza kasynem, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i stwierdzenie nieważności w całości decyzji Naczelnika Urzędu Celnego w P. z dnia (...).

Dyrektor Izby Celnej w Ł. utrzymując zaskarżoną decyzję w mocy wyjaśnił, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego celem nie jest ponowne rozpoznanie zakończonej sprawy co do jej istoty, tylko sprawdzenie, czy decyzja ostateczna nie została dotknięta jedną z najpoważniejszych wad wymienionych w art. 247 §1 O.p. Jest to odrębne od postępowania zwyczajnego postępowanie nadzwyczajne, w którym mogą być eliminowane tylko wady decyzji wypełniające przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 247 § 1 O.p., a więc ma charakter postępowania prowadzonego w trybie nadzoru. Zgodnie z art. 248 § 1 O.p., organ podatkowy, właściwy w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, orzeka w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, jeżeli jest ona dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 247 § 1 O.p. Stosownie do treści art. 247 § 1 O.p., organ podatkowy stwierdza nieważność decyzji ostatecznej, która:

1) została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości,

2) została wydana bez podstawy prawnej,

3) została wydana z rażącym naruszeniem prawa,

4) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną,

5) została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie,

6) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej nie wykonalność ma charakter trwały,

7) zawiera wadę powodującą jej nieważność na mocy wyraźnie wskazanego przepisu prawa,

8) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą.

Przesłanki nieważności decyzji administracyjnej określone w art.247 §1 Ordynacji podatkowej mają równą moc prawną. Zaistnienie którejkolwiek z nich skutkuje stwierdzeniem nieważności decyzji. Jedną z przesłanek wymienionych w tym przepisie jest wydanie decyzji bez podstawy prawnej. Przypadki braku podstawy prawnej do wydania decyzji będą miały miejsce, gdy obowiązek, uprawnienia lub inny skutek prawny powstaje z mocy samego prawa, gdy prawo nie wymaga określenia albo ustalenia praw w drodze decyzji, gdy brak przepisu prawnego powszechnie obowiązującego, który stanowiłby podstawę załatwienia sprawy. Zarzut rażącego naruszenia prawa musi wynikać z przesłanek nie budzących wątpliwości, a zatem tam, gdzie zastosowanie przepisu prawa wymaga jego interpretacji i subsumcji do konkretnego stanu faktycznego, nie może być mowy o rażącym naruszeniu prawa.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 247 § 1 pkt 2 O.p. w zw. z art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. Dyrektor Izby Celnej wskazał, że w przedmiotowej sprawie nie można uznać, że Naczelnik Urzędu Celnego w P. wydał decyzję bez podstawy prawnej. Organ podatkowy działał w sytuacji, gdy wymierzenie kary pieniężnej miało umocowanie w przepisie prawa, zobowiązującym organ podatkowy do wymierzenia kary pieniężnej w drodze decyzji (art. 90 ust. 1 u.g.h.). Naczelnik urzędu celnego jest organem podatkowym, który posiada kompetencję do wydania decyzji wymierzającej karę pieniężną z tytułu urządzania gier na automatach poza kasynem gry (na którego obszarze działania jest urządzana gra hazardowa), w przypadku stwierdzenia w postępowaniu podatkowym, że dany podmiot urządza gry na automatach poza kasynem gry, co wypełnia przesłanki wynikające z art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h.

Błędny jest pogląd, że wydanie decyzji bez podstawy prawnej, o którym mowa w art. 247 § 1 O.p. jest równoznaczne z naruszeniem przepisów prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przyjmując nawet, że wymierzenie kary pieniężnej M. J.-K. wydane na podstawie art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. było błędne (tj. będące wynikiem wadliwej wykładni organu podatkowego lub niewłaściwego zastosowania prawa materialnego), to nie jest to równoznaczne z wydaniem decyzji bez podstawy prawnej.

Dyrektor Izby Celnej w Ł. wyjaśnił ponadto, że w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie rozpatruje się sprawy na nowo, prowadząc po raz kolejny pełne postępowanie jak ma to miejsce w trybie odwoławczym, a jedynie bada, czy w dacie wydania kontrolowanej decyzji zastosowano prawidłowo obowiązujące wówczas przepisy prawa, respektując zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych.

W przypadku zaskarżonej decyzji nie bez znaczenia pozostaje fakt, że strona nie skorzystała z przysługujących jej uprawnień procesowych w zwykłym trybie. Decyzja Naczelnika Urzędu Celnego w P. z dnia (...) mogła zostać poddana ponownej analizie, gdyby skarżąca złożyła odwołanie z zachowaniem terminu do jego wniesienia. W przedmiotowej sprawie strona próbuje natomiast kwestionować zasadność niekorzystnego dla siebie rozstrzygnięcia wykorzystując do tego tryb stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej. Tryb ten, jak już wspomniano powyżej ma charakter wyjątkowy i nie może służyć do ponownego badania merytorycznego sprawy w pełnym zakresie. Organ podatkowy zebrał w sprawie materiał dowodowy i na jego podstawie dokonał jego oceny. Zaskarżanie decyzji w nadzwyczajnym trybie ogranicza postępowanie do badania zaistnienia opisanych w art. 247 § 1 O.p. przesłanek uzasadniających eliminowanie decyzji ostatecznych z obrotu prawnego. Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, nie jest postępowaniem o charakterze merytorycznym, zmierzającym do ustalenia okoliczności sprawy i nie ma w nim miejsca na weryfikowanie ustaleń faktycznych dokonanych przez organ podatkowy w postępowaniu wymiarowym.

Ustalenia w zakresie tożsamości podmiotu urządzającego gry, tj. w oparciu o art. 89 ust. 1 u.g.h., czy w oparciu o umowę dzierżawy powierzchni mogą być dokonywane w zwykłych trybach odwoławczych, nie zaś w trybie nadzwyczajnym, jakim jest stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej. Tylko bowiem w zwykłym trybie odwoławczym możliwe jest ponowne rozpatrzenie sprawy co do istoty, a zatem przeprowadzenie ponownej oceny materiału dowodowego.

Przedmiotem postępowania wywołanego wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji nie jest ponowne rozpoznanie sprawy, a jedynie zbadanie, czy nie zaszły wyjątkowe okoliczności wskazane w art. 247 § 1 O.p. Postępowanie to nie może się przekształcić w postępowanie merytoryczne, w którym bada się ponownie wszystkie okoliczności sprawy. W związku z tym decyzja o stwierdzeniu nieważności jest nazywana decyzją kasacyjną (eliminującą z obrotu prawnego decyzję dotkniętą bardzo poważną wadą). Dotyczy to każdego postępowania w tym przedmiocie, wszczętego na żądanie strony lub z urzędu. Strona, która kwestionuje dokonane decyzją ustalenia, winna w tym konkretnym przypadku wnieść odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji, czego jednak nie uczyniła.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi pełnomocnik skarżącej podtrzymując zarzut naruszenia:

- art. 247 § 1 pkt 2 O.p. w zw. z art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej Naczelnika Urzędu Celnego w P. z dnia (...), pomimo że ostateczna Naczelnika Urzędu Celnego w P. z dnia (...) wydana została bez podstawy prawnej, albowiem osoba jedynie wydzierżawiająca powierzchnię lokalu na rzecz podmiotu, który takie gry urządza nie jest podmiotem urządzającym gry na automatach poza kasynem gry w rozumieniu art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. i nie podlega sankcji określonej tym przepisem;

ewentualnie naruszenie:

- art. 247 § 1 pkt 3 O.p. w zw. z art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h., poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej Naczelnika Urzędu Celnego w P. z dnia (...), pomimo że decyzja ostateczna Naczelnika Urzędu Celnego w P. z dnia (...) wydana została z rażącym naruszeniem prawa, polegającym na przyjęciu, iż skarżąca, jako osoba jednie wydzierżawiająca powierzchnię lokalu, jest podmiotem urządzającym gry na automatach poza kasynem gry w rozumieniu art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. i w konsekwencji wymierzeniu kary pieniężnej za urządzanie gier na automatach poza kasynem gry w stosunku do skarżącej;

ewentualnie, w przypadku nie podzielenia przedstawionych powyżej zarzutów zarzucił naruszenie:

- art. 247 § 1 pkt 3 O.p. w zw. z art. 89 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2, art. 90 ust. 1 i 2 oraz art. 91 w zw. z art. 6 ust. 1 i art. 14 ust. 1 u.g.h. w zw. z art. art. 8 ust. 1 oraz art. 1 pkt 11 Dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998r., ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego, zmienionej dyrektywą Rady 2006/96/WE z dnia 20 listopada 2006 r. (Dz.U.UE.L.1998.204.37), polegające na odmowie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej Naczelnika Urzędu Celnego w P. z dnia (...) o wymierzeniu kary pieniężnej za urządzanie gier na automatach poza kasynem gry jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, z uwagi na to, że przepis sankcjonowany z art. 14 ust. 1 u.g.h. w świetle orzeczenia TSUE z dnia 19 lipca 2012r., w sprawach połączonych C - 213/11, C - 214/11 i C - 217/11 został wiążąco uznany za przepis techniczny, który wobec braku notyfikacji jest bezskuteczny i nie może być podstawą wymierzania kar wobec jednostek w oparciu o przepis sankcjonujący z art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h.

Pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Izby Celnej w Ł. z dnia (...) w całości.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Celnej w Ł. podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie, wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. – określanej dalej jako p.p.s.a.) stanowiący, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Zaskarżona decyzja nie jest dotknięta wadami prawnymi, które skutkowałyby koniecznością jej uchylenia lub stwierdzenia nieważności.

Przedmiotem kontroli sądowej w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Dyrektora Izby Celnej w Ł. z (...) utrzymująca w mocy decyzję Naczelnika Urzędu Celnego w P. z dnia (...) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Urzędu Celnego w P. z dnia (...) o nałożeniu na skarżącą kary pieniężnej za urządzanie gier na automatach poza kasynem gry.

Przypomnieć należy, że przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie jest ponowne rozpoznanie sprawy co do istoty. Postępowanie to nie może się przeradzać w postępowanie o charakterze merytorycznym, w którym bada się na nowo wszystkie zarzuty strony. Taka praktyka stanowiłaby naruszenie zasady dwuinstancyjności wynikającej z art. 127 (por. wyroki NSA w Warszawie: z dnia 27 września 2001 r., III SA 1430/00, LEX nr 72919; z dnia 18 października 2001 r., III SA 1685/00, niepubl.; z dnia 12 listopada 2002 r., III SA 3630/00, LEX nr 79266). W omawianym trybie bada się wyłącznie istnienie albo nieistnienie jednej z wad wymienionych w art. 247 § 1. Praktykę powoływania przez strony tego postępowania zarzutów spoza zakresu omawianego przepisu, częstokroć dotyczących przepisów proceduralnych o różnym ciężarze gatunkowym, można określić zaśmiecaniem akt sprawy (patrz: Bogusław Gruszczyński, Andrzej Kabat, Komentarz do art. 247 ustawy - Ordynacja podatkowa, opublikowano WK, 2015).

Wyjaśnić też należy, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, ograniczonym do oceny legalności decyzji w aspekcie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie jej wydania.

Zgodnie z art. 247 § 1 Ordynacji podatkowej, organ podatkowy stwierdza nieważność decyzji ostatecznej, która:

została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości;

została wydana bez podstawy prawnej;

j3) została wydana z rażącym naruszeniem prawa;

dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną;

została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie;

była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały;

zawiera wadę powodującą jej nieważność na mocy wyraźnie wskazanego przepisu prawa;

w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą.

Istota sporu w niniejszym postępowaniu sprowadza się do oceny tego, czy okoliczności przedstawione przez skarżącą we wniosku o stwierdzenie nieważności powołanej wyżej decyzji, wypełniają przesłanki opisane w art. 247 § 1 O.p.

Skarżąca we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej zarzuciła Naczelnikowi Urzędu Celnego w P. wydanie decyzji bez podstawy prawnej wobec braku podstaw do uznania jej za urządzającą gry na automatach poza kasynem gry, co jej zdaniem jest równoznaczne z wydaniem decyzji bez podstawy prawnej, ewentualnie z rażącym naruszeniem prawa, a w konsekwencji na podstawie bezskutecznych przepisów u.g.h.

Wymaga wyjaśnienia, że wydanie decyzji bez podstawy prawnej i wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa to nie są tożsame przesłanki nieważności.

Wydanie decyzji bez podstawy prawnej, o czym jest mowa w art. 247 § 1 pkt 2 O.p., oznacza wydanie decyzji pomimo braku przepisu prawnego dopuszczającego działanie organu administracji publicznej w danej sprawie w formie indywidualnego aktu administracyjnego albo wydanie decyzji na podstawie przepisu, który nie stanowi źródła prawa powszechnie obowiązującego (por. wyrok NSA z dnia 13 października 2016 r. sygn. akt II FSK 2486/14). O braku podstawy prawnej można mówić wówczas, gdy nie istnieje przepis prawa pozwalający regulować daną materię w drodze decyzji administracyjnej albo też przepis istnieje, lecz nie ma charakteru powszechnie obowiązującego (np. akt wewnętrzny, o którym mowa w art. 93 Konstytucji RP).

Decyzja organu I instancji z dnia (...) została wydana w oparciu o przepisy ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych, która niewątpliwie była aktem praw powszechnie obowiązującego w dniu wydania kwestionowanej decyzji. Przepis art. 89 ust. 1 pkt 2 upoważnia organ podatkowy do wymierzenia kary pieniężnej urządzającemu gry na automatach poza kasynem gry. Nie można zatem zarzucić Naczelnikowi Urzędu Celnego wydania decyzji bez podstawy prawnej, skoro w dacie jej wydania istniał przepis prawa upoważniający ten organ do zbadania, czy określony podmiot jest urządzającym gry hazardowe i czy robi to poza kasynem gry, a także wymierzenia mu kary pieniężnej w przypadku poczynienia ustaleń potwierdzających spełnienie przesłanki z art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h.

Nie ulega wątpliwości, że działalność w zakresie gier hazardowych miała i w dalszym ciągu ma w Polsce charakter działalności regulowanej. W myśl art. 3 ustawy o grach hazardowych, urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier losowych, zakładów wzajemnych i gier na automatach jest dozwolone wyłącznie na zasadach określonych w ustawie. Działalność w zakresie gier cylindrycznych, gier w karty, gier w kości oraz gier na automatach może być prowadzona na podstawie udzielonej koncesji na prowadzenie kasyna gry (art. 6 ust. 1 u.g.h.). Automaty do gier nie mogą zatem być obecnie lokowane w innych miejscach niż kasyna, z wyjątkiem przypadków określonych w przepisach przejściowych u.g.h, tj. art. 117 ust. 1 i art. 129 ust. 1.

Naruszenie powyższych warunków stanowi podstawę odpowiedzialności administracyjnoprawnej. Zgodnie bowiem z art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h., karze pieniężnej podlega urządzający gry na automatach poza kasynem gry. Wysokość kary pieniężnej wymierzanej w takim przypadku wynosi, stosownie do art. 89 ust. 2 pkt 2 u.g.h., 12 000 zł od każdego automatu. Jedynie, jak wynika z art. 141 u.g.h, w odniesieniu do organizowania zgodnie z art. 129 - 140: 1) gier na automatach w salonach gier na automatach, 2) gier na automatach o niskich wygranych w punktach gier na automatach o niskich wygranych - art. 89 ust. 1 pkt 2 nie stosuje się.

Pojęcie "urządzanie gier" w języku polskim rozumiane jest jako synonim takich pojęć, jak: "utworzyć, uporządkować zagospodarować", "zorganizować, przedsięwziąć, zrobić", urządzić to m.in. zorganizować jakąś imprezę, jakieś przedsięwzięcie, itp. W tym kontekście "urządzanie gier" obejmuje niewątpliwie podejmowanie aktywnych działań, czynności dotyczących zorganizowania i prowadzenia przedsięwzięcia w zakresie gier hazardowych (eksploatacji automatów), w znaczeniu art. 2 ust. 3 i ust. 5 u.g.h. Natomiast "urządzający gry" w rozumieniu art. 89 ust. 1 u.g.h. to podmiot realizujący (wykonujący) te działania, czynności. Urządzanie gier na automatach obejmuje zatem w szczególności zachowania aktywne polegające na zorganizowaniu i pozyskaniu odpowiedniego miejsca do zamontowania urządzenia, przystosowania go do danego rodzaju działalności, umożliwienie dostępu do takiego automatu nieograniczonej liczbie graczy, utrzymywanie automatu w stanie stałej aktywności, umożliwiającej jego sprawne funkcjonowanie, wypłacanie wygranych, związane z obsługą urządzenia czy zatrudnieniem odpowiednio przeszkolonego personelu. W konsekwencji warunkiem przypisania odpowiedzialności na podstawie art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. jest wykazanie, że dany podmiot aktywnie uczestniczył w procesie urządzania nielegalnych gier hazardowych, a więc podejmował określone czynności nie tylko związane z procesem udostępniania automatów, lecz także z ich obsługą oraz stwarzaniem technicznych, ekonomicznych i organizacyjnych warunków umożliwiających sprawne i niezakłócone funkcjonowanie samego urządzania oraz jego używanie do celów związanych z komercyjnym procesem organizowania gier hazardowych. Nie wyklucza to oczywiście możliwości współdziałania wielu podmiotów w nielegalnym procederze urządzania gier, a więc np. właściciela automatu i właściciela lokalu, którzy na podstawie zawartej umowy (porozumienia, niekoniecznie pisemnego) dokonują podziału zadań i funkcji związanych z procesem organizacji gier.

Organ był więc uprawniony na podstawie przepisów u.g.h. do zbadania, czy określony podmiot jest urządzającym gry hazardowe i czy robi to poza kasynem gry, a także wymierzenia mu kary pieniężnej w przypadku poczynienia ustaleń potwierdzających spełnienie przesłanki z art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h.

W dalszej części rozważań wskazać należy, że w przypadku wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa, użytego w art. 247 § 1 pkt 3 O.p., strona powinna wykazać, że treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i że charakter tego naruszenia powoduje, iż decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (wyrok NSA w Warszawie z dnia 7 czerwca 2001 r., III SA 907/00, LEX nr 59736). Powszechnie przyjmuje się, że naruszenie prawa jest naruszeniem rażącym, gdy orzeczenie wydane przez organ administracji w sposób ewidentny odbiega od obowiązującej normy prawnej, przy czym wykładnia tej normy nie budzi wątpliwości. Podkreśla się, że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia i wówczas, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu wskazuje na ich wzajemną sprzeczność.

Rażącego naruszenia prawa skarżąca upatrywała w oparciu ostatecznej decyzji z dnia (...) na przepisach ustawy o grach hazardowych, które wobec braku notyfikacji są bezskuteczne i nie mogą być podstawą wymierzenia kary w oparciu o art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h., a także w uznaniu jej za podmiot urządzający gry na automatach poza kasynem gry.

Kwestia braku notyfikacji przepisów art. 89 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 14 ust. 1 u.g.h., w świetle art. 1 pkt 11 i art. 8 ust. 1 dyrektywy nr 98/34/WE, budziła istotne wątpliwości w orzecznictwie sądowoadministraeyjnym. W kwestii wykładni powołanych przepisów oraz oceny zagadnienia wpływu naruszenia podczas uchwalania ustawy o grach hazardowych przepisów dyrektywy 98/34/WE, z uwagi na treść art. 269 § 1 p.p.s.a., istotne znaczenie ma uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 maja 2016 r. sygn. II GPS 1/16, w całości aprobowana przez sąd rozpoznający przedmiotową sprawę. Stwierdzono w niej, że:

1) art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych nie jest przepisem technicznym w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE, którego projekt powinien być przekazany Komisji Europejskiej zgodnie z art. 8 ust. 1 akapit pierwszy tej dyrektywy i może stanowić podstawę wymierzenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o grach hazardowych, a dla rekonstrukcji znamion deliktu administracyjnego, o którym mowa w tym przepisie oraz jego stosowalności w sprawach o nałożenie kary pieniężnej, nie ma znaczenia brak notyfikacji oraz techniczny - w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE - charakter art. 14 ust. 1 tej ustawy;

2) urządzający gry na automatach poza kasynem gry, bez względu na to, czy legitymuje się koncesją lub zezwoleniem - od 14 lipca 2011 r., także zgłoszeniem lub wymaganą rejestracją automatu lub urządzenia do gry - podlega karze pieniężnej, o której mowa w art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych.

Ze stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że brak jest podstaw do uznania przepisów art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. za regulacje techniczne w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE. Nie ustanawiają one bowiem żadnych warunków determinujących w sposób istotny skład, a przede wszystkim właściwości lub sprzedaż produktu, lecz sankcję za działania niezgodne z prawem. Jego notyfikacja Komisji Europejskiej nie była zatem wymagana. Przepis ten może zatem stanowić materialnoprawną podstawę nałożenia kary pieniężnej za określone nim naruszenie przepisów ustawy. Dla rekonstrukcji znamion opisanego w nim deliktu administracyjnego nie ma znaczenia techniczny charakter art. 14 ust. 1. Konieczne jest natomiast ustalenie, czy podmiot prowadzący działalność regulowaną ustawą o grach hazardowych poddał się działaniu zasad w niej określonych, czy też zignorował ją w ten sposób, że np. prowadził taką działalność, pomimo że nie posiadał zezwolenia ani koncesji, czy nawet nie ubiegał się o ich uzyskanie. Brak notyfikacji ustawy nie uchyla bezprawności takich zachowań, a "legitymizacji" takiej działalności nie stwarza wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Przepis art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych ma znaczenie samoistne i nie jest ściśle sprzężony z art. 14 ust. 1 tej ustawy. Sens określonej w nim kary administracyjnej tkwi w przymuszeniu do respektowania nakazów i zakazów, a jej celem jest restytucja niepobranych należności i podatku od gier oraz kompensowanie strat budżetu Państwa poniesionych w związku z nielegalnym urządzaniem gier hazardowych na automatach, na co uwagę zwrócił również Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2015 r. sygn. P 32/12. Dla pociągnięcia danego podmiotu do odpowiedzialności administracyjnej konieczne jest ustalenie faktu urządzania gier na automatach do gry, o których mowa w art. 2 ust. 3 lub ust. 5 u.g.h., oraz że gra na automacie była urządzana poza kasynem gry. Z punktu widzenia oceny realizacji znamion deliktu nie ma żadnego prawnego znaczenia to, czy podmiot urządzający gry na automatach poza kasynem legitymował się posiadaniem koncesji lub zezwolenia. Art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. penalizuje zachowanie naruszające zasady dotyczące miejsca urządzania gier hazardowych na automatach, nie zaś zachowanie naruszające zasady dotyczące warunków rozpoczęcia i prowadzenia działalności polegającej na organizowaniu i urządzaniu gier hazardowych, w tym gier na automatach. Gdy chodzi natomiast o zagadnienie odnoszące się do ustalenia podmiotu, wobec którego może być egzekwowana odpowiedzialność administracyjna za popełnienie ww. deliktu, istotne jest ustalenie znaczenia pojęcia "urządzającego gry". Podmiotem takim jest każdy (osoba fizyczna, osoba prawna, jednostka organizacyjna niemająca osobowości prawnej), kto urządza (organizuje) grę na automatach w niedozwolonym do tego miejscu, a więc poza kasynem gry.

Przedstawione stanowisko wzmacnia dodatkowo wcześniejsze orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 11 marca 2015 r., sygn. akt P 4/14, stwierdził, że art. 14 ust. 1 i art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. są zgodne z art. 2 w związku z art. 7 oraz z art. 20 i art. 22 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, a zatem z perspektywy prawa krajowego nie ma obecnie wątpliwości co do ich obowiązywania.

W świetle powyższych rozważań, sąd nie dopatrzył się również rażącego naruszenia prawa w zakresie przyjęcia przez organ, że skarżąca była podmiotem urządzającym gry na automatach poza kasynem gry.

Z powyższego względu niezasadny okazał się zarzut rażącego naruszenia prawa przez Naczelnika Urzędu Celnego w P. poprzez oparcie decyzji z dnia (...) na nienotyfikowanych technicznych przepisach u.g.h.

Dyrektor Izby Celnej, rozpatrując wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji, nie miał więc podstaw do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 247 § 1 O.p.

Z przytoczonych wyżej względów, na podstawie art. 151 p.p.s.a., sąd oddalił skargę.

B.K.