Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 481/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2008-10-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Opłaty administracyjne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 98 a ust 1 , art. 96,
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 105par 1, art. 138 par 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel,, Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.), Protokolant Krzysztof Chudy, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 października 2008r. sprawy ze skargi B. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] r. Nr [..], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego B. K. kwotę [...] złote tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] Nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia

14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze. zm.), art. 98a ust. 1, art. 148 ust. 1,2,3 i art. 154 i art. 157 ustawy

z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.) oraz § 1 ust. 1 uchwały Nr XLVII/906/05 Rady Miasta Szczecin

z dnia 12 grudnia 2005 roku w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej ( Dz. Urz. Woj. Zach. z 2006 r. Nr 1, poz. 8), po rozpatrzeniu odwołania B. K. od decyzji z dnia [...], nr [...], wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta przez Zastępcę Dyrektora Wydziału Gospodarki Nieruchomościami Urzędu Miasta S., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji w przedmiocie ustalenia B. K. opłaty adiacenckiej w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, dla której w Sądzie Rejonowym w S. urządzona jest księga wieczysta KW nr [...], oznaczonej jako działki o numerach z obrębu [...] S.-P. i działki o numerach [...] z obrębu [...] S. położonej w S. przy ul. [...] i ul. [...] o powierzchni [...] ha [...] m2, poprzez zatwierdzenie projektu podziału działki nr [...] z obrębu [...] S. [...] i obrębu [...] S. [...] , o powierzchni [...] ha [...] m2.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium przedstawiło następujacy stan faktyczny sprawy.

Decyzją z dnia [...] roku organ I instancji ustalił dla strony opłatę adiacencką w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, oznaczonej przed podziałem jako działka nr [...]. Uzasadniając swoją decyzję organ wskazał, iż zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Szczecinie na terenie Miasta S. nadal obowiązuje uchwała Rady Miasta Szczecin w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej. W związku

z tym, przepisy ukonstytuowane w ustawie o gospodarce nieruchomościami oraz podjęta przez Radę Miasta Szczecina uchwała, stanowią legalną podstawę do ustalenia w drodze decyzji wysokości opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości po zatwierdzeniu projektu podziału działki nr [...].

Jak wskazał organ, opłata w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej

z tytułu podziału nieruchomości w myśl art. 98 a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.), może zostać ustalona w terminie 3 lat od dnia w którym decyzja zatwierdzająca podziału nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Zgodnie zatem z uchwałą Rady w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej, Prezydent Miasta uprawniony był do ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości

w wyniku, którego wydzielone zostały działki pod drogi publiczne, przechodzące na własność gminy z mocy prawa zgodnie z art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w wysokości 50% wzrostu wartości nieruchomości. Z tego powodu w dniu 6 grudnia 2005 r. zostało wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne wobec B. B. , w ramach którego zlecono przeprowadzenie dowodu w postaci operatu szacunkowego, określającego wartość nieruchomości przed dokonanym podziałem i po dokonanym podziale, zgodnie z art. 98a ust. 1 u.g.n.

Według operatu szacunkowego sporządzonego na zlecenie Gminy Miasto S., przez rzeczoznawcę majątkowego G. M., wartość nieruchomości przed dokonanym podziałem (z pominięciem działek wydzielonych pod drogi publiczne), wynosiła [...] zł. Po dokonaniu podziału wartość działek wynosiła odpowiednio [...] zł. Tym samym podział przedmiotowej nieruchomości spowodował wzrost wartości nieruchomości o [...] zł. Skoro zgodnie z powołaną uchwałą Rady Miasta Szczecin, stawka procentowa opłaty adiacenckiej wynosi 50% wzrostu wartości, w przedmiotowej sprawie opłata taka winna zostać ustalona na [...] zł.

Od decyzji organu I instancji B. K. wniósł odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. wskazując, iż jako podstawa prawna kwestionowanej decyzji powołana została między innymi uchwała nr XVI/315/04 Rady Miasta Szczecina z dnia 16 lutego 2004 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej (Dz. Urz. Woj. Zach. z 2004 r.

Nr 24, poz. 450). Zgodnie z § 4 tej uchwały, weszła ona w życie w terminie 14 dni od daty ogłoszenia tj. w dniu 29 kwietnia 2004 r. Powyższe oznacza, że w chwili wydania decyzji o podziale nieruchomości, nie obowiązywały przepisy uprawniające Prezydenta Miasta do naliczenia powyższej opłaty. Skarżący nie miał więc możliwości zaznajomienia się z przepisami statuującymi opłatę, a co za tym idzie konieczności uwzględniania obowiązku poniesienia ciężaru opłaty przed podjęciem czynności. W tej sytuacji, wymierzenie opłaty za okres poprzedzający wprowadzenie przepisów nakładających taki obowiązek narusza fundamentalne zasady obowiązujące w państwie prawa, w szczególności art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 Kpa. Powyższe przepisy nakładają na organy władzy publicznej bezwzględny obowiązek opierania swojego działania o obowiązujące przepisy prawne, zaś o tym co należy rozumieć przez obowiązujący przepis prawny rozstrzyga art. 88 Konstytucji RP oraz art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Z ogólnych zasad rządzących polskim systemem prawnym jednoznacznie wynika przy tym, że dla oceny prawnej zdarzeń mogą mieć wyłącznie zastosowanie przepisy prawa obowiązujące w chwili zaistnienia tych zdarzeń (zasada lex retro non agit). Jak podniosła nadto strona, art. 98a ust. 1 u.g.n. nie konstytuuje wyjątku od powyższych zasad.

Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze

w S. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ odwoławczy wskazał w szczególności,

iż zarzuty braku podstaw do ustalenia opłaty adiacenckiej nie są zasadne jako, że

w chwili orzekania przez organ I instancji istniała i nadal istnieje w obrocie prawnym decyzja zatwierdzająca projekt podziału geodezyjnego działki oznaczonej numerem [...] , która została wydana na wniosek właściciela nieruchomości w dniu 6 kwietnia 2004 r. Tym samym spełniona została jedna z przesłanek przepisu art. 98a

u.g.n. Jednocześnie żaden przepis prawa materialnego (ustawy o gospodarce nieruchomościami) nie stanowi, aby ustalenie stawek opłaty adiacenckiej miało mieć miejsce na dzień wydania decyzji o podziale nieruchomości. Przy ustalaniu takiej opłaty istotne jest, aby ustalenie opłaty adiacenckiej nastąpiło w terminie 3 lat od dnia wydania decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości. W tym okresie dopuszczalne jest jednak uchwalenie aktu prawa miejscowego mającego stanowić materialnoprawną podstawę wydania decyzji w sprawie opłaty adiacenckiej.

Na poparcie takiego stanowiska przywołano w szczególności wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 30 września 2004 r. w sprawie

sygn. akt [...]. Znajduje ono także potwierdzenie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 października 2005 r. (sygn. akt I OSK 82/05),

w myśl którego fakt wydania decyzji w przedmiocie samego podziału nieruchomości przed podjęciem uchwały o ustaleniu stawki procentowej opłaty adiacenckiej

nie wpływa w jakikolwiek sposób na ocenę legalności decyzji ustalającej

opłatę adiacencką, która została wydana w toku odrębnego postępowania administracyjnego. Jak zauważył zresztą Naczelny Sad Administracyjny

w powołanym wyżej wyroku z dnia 25 października 2005 r., ustawodawca rozróżnia postępowanie w przedmiocie podziału nieruchomości, oraz postępowanie dotyczące ustalenia opłaty adiacenckiej. Nie ulega przy tym wątpliwości, że uchwała rady

w przedmiocie ustalenia stawki opłaty adiacenckiej winna poprzedzać decyzję Prezydenta w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej. Takie właśnie okoliczności wystąpiły w przedmiotowej sprawie bowiem: Rada Miasta Szczecin stosowną uchwałę podjęła w dniu 12 grudnia 2005 r., jej ogłoszenie nastąpiło zaś w dniu

9 stycznia 2006 r. Zgodnie zatem z postanowieniami tej uchwały oraz zasadami wejścia w życie aktów normatywnych, uchwała zaczęła obowiązywać po

14 dniach od daty jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego, czyli od dnia 23 stycznia 2006 r. Jednocześnie decyzja organu I instancji w sprawie ustalenia dla B. K. wysokości

opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości wydana została w dniu

26 stycznia 2006 r., czyli po wejściu w życie i w okresie obowiązywania

wskazanej wyżej uchwały Rady Miasta.

Dodatkowo Kolegium podniosło, że Naczelny Sąd Administracyjny zarówno

w wyroku z dnia 25 października 2005 r., jak i w wyroku z dnia 30 sierpnia 2005 r. (sygn. akt OSK 1622/04), odstąpił od stanowiska prezentowanego w wyroku NSA

z dnia 23 listopada 2004 r. (sygn. akt OSK 897/04), na który strona powołała się

w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Kolegium nie podzieliło także zastrzeżeń strony w zakresie braku podstaw do zastosowania art. 98a ust. 1 u.g.n., wyjaśniono także, że zastosowanie uchwały Rady Miasta nie ma charakteru retroaktywnego. Bez względu bowiem na to, czy rozpatrywany będzie przepis art. 98 ust. 4 ustawy, czy też aktualnie obowiązujący przepis art. 98a ust. 1 ustawy, stwierdzić należy, iż

w przypadku obu regulacji prawnych ustawodawca wyraźnie przewidział możliwość ustalenia opłaty adiacenckiej, wobec czego właściciele dokonujący podziału nieruchomości zarówno pod rządami starej, jak i nowej regulacji prawnej musieli się liczyć z tym, że opłata adiacencka może być ustalona i pobrana od nich, jeżeli

w wyniku podziału nieruchomości wartość nieruchomości wzrosła. Zauważyć równocześnie należy, iż obie regulacje prawne przewidywały maksymalną wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej na poziomie 50% różnicy pomiędzy wartością nieruchomości przed podziałem i po jej podziale.

W przeprowadzonym przez organ pierwszej instancji postępowaniu, Kolegium dopatrzyło się jednak uchybień i wskazało, że kwestionowana przez stronę decyzja została wydana m.in. w oparciu o operat szacunkowy, który nie został przez organ poddany ocenie, z zachowaniem zasad określonych przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz wydanego na podstawie art. 156 tej ustawy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia

21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. W zakresie obowiązku przeprowadzenia takiego dowodu stosowany pogląd został wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie

w wyroku z dnia 10 lutego 2005 r. sygn. akt [...]. Kolegium to stanowisko w pełni podzieliło. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Kolegium zwróciło dodatkowo uwagę na fakt, iż decyzja o ustaleniu opłaty adiacenckiej wydana została w dniu

[...]. Tymczasem zgodnie z art. 98a ust. 1, wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji

o ustaleniu opłaty adiacenckiej. W operacie szacunkowym biegły w pkt 1.4. stwierdził, iż "Wartość nieruchomości określa się na dzień - 19 grudnia 2005 r. Na dzień wyceny nie została wydana przez Prezydenta Miasta S. decyzja

o ustaleniu opłaty adiacenckiej dot. działki nr [...]".

Decyzją z dnia [...], organ I instancji po ponownym rozpatrzeniu sprawy ustalił stronie opłatę adiacencką w wysokości [...] zł. Uzasadniając takie rozstrzygniecie organ wskazał, że przepis prawa ukonstytuowany w ustawie o gospodarce nieruchomościami - art. 98 a ust. 1, stanowi legalną podstawę do wymierzenia w drodze decyzji opłaty adiacenckiej, przy zaistnieniu przesłanek w nim wskazanych. W chwili orzekania bowiem istniała ważnie podjęta uchwała rady gminy w sprawie wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej,

tj. uchwała Nr XL VII/906/05 Rady Miasta Szczecin z dnia 12 grudnia 2005r., która zmieniła uchwałę Nr XVL/315/04 Rady Miasta Szczecina z dnia 16 lutego 2004r., bowiem zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie

z dnia 28 września 2005r. sygn. akt II SA/Sz 671/05, stwierdzona została nieważność zaskarżonej uchwały nr XXVII/562/04 z 25 października 2004r. Dodatkowo w obrocie prawnym nadal istnieje decyzja zatwierdzająca projekt podziału geodezyjnego działki oznaczonej numerem [...], która została wydana na wniosek właściciela nieruchomości w dniu 6 kwietnia 2004r.

Zdaniem organu, wystąpiła także inna niezbędna przesłanka do ustalenia opłaty adiacenckiej, jaką jest wzrost wartości nieruchomości wskutek jej podziału. Zasady określania wartości nieruchomości określają przepisy Działu IV Rozdziału

I ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, skonkretyzowane i uszczegółowione rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia

21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004r., Nr 207, poz. 2109). W tym zakresie organ wskazał ponadto, iż dokonał szczegółowej analizy sporządzonego operatu szacunkowego

w sprawie określenia wartości rynkowej nieruchomości gruntowej będącej przedmiotem postępowania przed i po podziale, co pozwoliło przyjąć, iż zachowane zostały wymogi wskazanych wyżej aktów prawnych. Rzeczoznawca majątkowy w sposób wyczerpujący określił i uzasadnił wybór przyjętych metod wyceny wartości rynkowej nieruchomości, a także uzyskane na jej podstawie wyniki.

Jak zauważył organ, art. 154 u.g.n. określa w sposób jednoznaczny,

iż rzeczoznawca majątkowy dokonuje wyboru zarówno właściwego podejścia,

jak też metody i techniki szacowania nieruchomości, przy uwzględnieniu przezeń takich kryteriów, jak: cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, funkcję wyznaczoną dla niej w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach nieruchomości. Wartość rynkowa przedmiotowej nieruchomości wyceniona

została przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metodą porównania parami, zgodnie z ustawą o gospodarce nieruchomościami oraz ze Standardami Zawodowymi Rzeczoznawcy Majątkowego, umożliwiającymi zestawienie transakcji sprzedaży nieruchomości podobnych na rynku lokalnym, a w konsekwencji porównanie uzyskiwanych cen, jak też wpływu na ich poziom cech nieruchomości porównywanych, doboru obiektów porównawczych dokonano w sposób zapewniający maksymalną zbieżność cech porównawczych. W szczególności, jak zauważył organ, do wyceny nieruchomości przed podziałem przyjęto transakcje nieruchomości o dużych powierzchniach (kilku- i kilkunastohektarowe), przeznaczone w planach zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. W związku z tym, iż transakcji tych jest stosunkowo mało, analizę rozszerzono o czasookres, w którym miały miejsce takie transakcje, zawarte w latach 2003-2005. Określone w operacie wartości sprzedawanych nieruchomości kształtowały się, jak wskazano, odpowiednio od 42,35 zł/m2 do 76,17 zł/m2. Wartość nieruchomości przed podziałem, określona została w oparciu o nieruchomości porównawcze położone na terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej S., w tym w bezpośrednim sąsiedztwie szacowanej nieruchomości,

w przeliczeniu na 1 m2 wyniosła 55,92 zł.

Nie ulega także wątpliwości, że do określenia wartości nieruchomości po podziale przeznaczonych pod zabudowę jednorodzinną został przeanalizowany rynek transakcji sprzedaży nieruchomości w północnej części miasta S.,

tj. tam gdzie obecnie trwa intensywnie zabudowa mieszkaniowa typu jednorodzinnego, zawartych w latach 2004-2005. Ceny nieruchomości, które

zostały przyjęte do porównania (w rejonie osiedla O.-W.-B.) kształtowały się w granicach od 35,96 zł/1m2 do 75,50 zł/1m2. Oszacowana

wartość nieruchomości po podziale w przeliczeniu na 1 m2 wyniosła 63,00 zł

Zgodnie z operatem, wartość nieruchomości według stanu sprzed podziału opiewa na kwotę [...] zł (z pominięciem działek wydzielonych pod drogi publiczne), według stanu zaś po jej podziale na kwotę [...] zł (z pominięciem działek wydzielonych pod drogi publiczne). Podział spowodował, zatem wzrost wartości nieruchomości na kwotę [...] zł.

Jak wskazano, sposób dokonania wyceny, w tym analiza rynku nieruchomości przedstawiona w operacie szacunkowym, uzasadnia przyjęcie wskazanych wartości, a tym samym uznanie operatu szacunkowego jako dowodu w sprawie zgodnie

z art. 80 Kpa. Dodatkowo, w dniu 14 kwietnia 2006 r. przez rzeczoznawcę majątkowego G. M. został sporządzona aktualizacja wartości ww. nieruchomości gruntowej, która potwierdziła jej aktualność.

W odwołaniu od decyzji organu I instancji B. K. wniósł

o stwierdzenie nieważności decyzji jako rażąco naruszającej prawo względnie

o uchylenie przedmiotowej decyzji, bądź też o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Uzasadniając swoje stanowisko odwołujący się wyjaśnił, że opisał stan faktyczny sprawy, podnosząc między innymi okoliczność wniesienia odwołania od decyzji ustalającej opłatę adiacencką dla przedmiotowej nieruchomości oraz jej uchylenia przez tutejsze Kolegium. Decyzja ta została zaskarżona przez stronę w dniu 18 kwietnia 2006 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Tymczasem bez oczekiwania na rozstrzygniecie sądu w tym przedmiocie Prezydent Miasta Szczecin w dniu [...] ponownie wydał decyzję w tej samej sprawie i ustalił opłatę adiacencką w związku z podziałem działki nr [...] .

Zdaniem B. K. już sam fakt wydania kolejnej decyzji stanowi rażące naruszenie prawa. Kwestionowana decyzja została bowiem wydana w chwili gdy nie upłynął jeszcze termin do złożenia skargi do sądu administracyjnego. Zdaniem strony, do czasu rozstrzygnięcia przez WSA

o zgodności z prawem orzeczenia Kolegium - organ I instancji nie miał w pełni skutecznych podstaw prawnych do ponownego wydania orzeczenia.

Odnosząc się do istnienia przesłanek ustalenia opłaty, odwołujący nie podzielił stanowiska zawartego w uzasadnieniu decyzji organów administracji, jak również orzeczeniach sądów. Zdaniem skarżącego dopuszczają one możliwość stosowania prawa z mocą wsteczną i tym samym naruszają zasadę równości traktowania obywateli względem prawa oraz stoją w sprzeczności z istotą samej instytucji opłaty. Przy zastosowaniu takich interpretacji mogą zaistnieć sytuacje kiedy podmioty uzyskujące decyzje o podziale nieruchomości tego samego rodzaju, w tej samej dacie i w tej samej gminie mogą mieć ustaloną opłatę adiacencką w różnej wysokości dla zilustrowania czego zostały przytoczone przykłady. W opinii strony, przy takiej interpretacji gmina umiejętnie operując datą wprowadzenia w życie uchwały o wysokości opłaty adiacenckiej w relacji do daty wydania decyzji podziałowej może skutecznie preferować pewnych inwestorów na rynku nieruchomości przy jednoczesnej dyskryminacji innych podmiotów. Dodatkowo obywatel w chwili dokonania czynności skutkującej wymierzeniem opłaty powinien mieć pełną wiedzę zarówno co do podstaw wymiaru, jak i jej wysokości. W tym stanie rzeczy odwołujący zakwestionował pogląd jakoby postępowanie w przedmiocie podziału nieruchomości i wymiaru opłaty adiacenckiej stanowiły odrębne procedury. Podstawę stanowi bowiem jedno zdarzenie jakim jest podział nieruchomości. Dlatego też, data właśnie tego zdarzenia powinna decydować, czy istniały pełne podstawy do wymierzenia opłaty adiacenckiej. Zdaniem odwołującego niewystarczającym jest, aby w dacie uprawomocnienia decyzji podziałowej obowiązywała jedynie ustawa wskazująca na możliwość ustalenia takiej opłaty. Sprzeczne byłoby to z konstrukcją prawną tej daniny, która składa się z dwóch równoważnych elementów: podstawy ustawowej przewidującej możliwość nałożenia opłaty i jej górną granicę oraz uszczegółowienia w postaci uchwały rady gminy precyzującej jej wysokość. Oba elementy się uzupełniają i statuują opłatę jako całość, muszą zatem funkcjonować

w obrocie prawnym jednocześnie i stosowane mogą być do skutków zdarzeń prawnych, które wystąpiły w okresie ich łącznego obowiązywania.

Po przesłaniu przez organ I instancji akt sprawy w dniu 9 stycznia 2007 roku, Kolegium umożliwiło stronie zapoznanie się aktami i wypowiedzenie się

w przedmiocie zgromadzonych dowodów. Zapoznając się z aktami w dniu 16 lutego 2007 roku, tj. terminie ustalonym zgodnie z wolą strony, zawnioskowała ona

o możliwość przedstawienia swojego stanowiska na piśmie do dnia 3 marca

2007 roku. W tej zaś dacie odwołujący się zgłosił swoje zastrzeżenia do operatu sporządzonego w toku postępowania wskazując, że biegły ustalając wartość działki przed podziałem oparł swoje szacunki o wartość działek położonych w diametralnie różnym usytuowaniu, w tym również poza granicami Miasta S., jak również

o znacznie odbiegających od siebie obszarach. Zdaniem strony, taki dobór nieruchomości sprawił, że powstała w ten sposób rozpiętość pomiędzy cenami tych działek uniemożliwiająca ustalenie w jakiej relacji pozostają one do ceny działki należącej w dacie podziału do skarżącego. Dodatkowo jak wskazał odwołujący, biegły ustalając wartość działki po dokonanym podziale dokonał tego przez porównanie wartości trzech działek znajdujących się bezpośrednio w sąsiedztwie działki skarżącego. Biegły w tabeli A na stronie 18 opinii przyjął, że działki porównawcze w dacie podziału były nieuzbrojone, tymczasem jak podniósł skarżący działki te posiadały już wówczas uzbrojenie. Oczywistym jest więc, że ich cena w tym momencie była dużo wyższa od działek nie uzbrojonych jakimi dysponował skarżący.

W piśmie z dnia 30 stycznia 2007 roku odwołujący się dodatkowo wskazał, że biegły w swojej opinii jako podstawę powinien również przyjąć transakcję sprzedaży działek jaką skarżący przeprowadził bezpośrednio po ich podziale w dniu 3 września 2004 r. aktem notarialnym rep. [...] sporządzonym u Notariusza

M. C.. Fakt istnienia tej transakcji znany jest organowi wydającemu decyzję, a co za tym idzie biegłemu, gdyż odpis oryginału umowy złożony jest

w Urzędzie Miejskim w S.. Cena metra kwadratowego za jaką skarżący sprzedał działki wynosiła 54,94 zł, a więc diametralnie odbiegała od przyjętej przez biegłego ceny 63 zł. Nawet gdyby przyjąć, że skarżący sprzedawałby pojedyncze działki nie zaś całą ich grupę, to cena metra kwadratowego wahałaby się jego zdaniem w granicach 5%. Ponadto, w celu wykazania powyższych nieprawidłowości w opinii biegłego, postanowił zlecić wykonanie kontropinii przez innego specjalistę. Niestety biegli z miasta S. i okolic odmawiają wykonania takiej ekspertyzy. Dlatego też skarżący zmuszony był do zatrudnienia biegłego z innego terenu.

Kolegium pismem z dnia 5 marca 2007 roku poinformowało skarżącego

o możliwości przedłożenia stosownego operatu raz innych istotnych dla sprawy dowodów.

W dniu 16 marca 2007 roku, strona złożyła w tutejszym Kolegium pismo uzupełniające dotychczas przedstawione stanowisko wyjaśniając, iż nie jest

w stanie przedstawić operatu szacunkowego dla dowiedzenia podnoszonych wcześniej zarzutów. Dodatkowo strona podniosła, że działki [...] przy

ul. [...] i [...] przy ul. [...] przyjęte według jej oceny do analizy porównawczej przez rzeczoznawcę były uzbrojone. W zamiarze dowiedzenia powyższej okoliczności strona dołączyła do wyjaśnień, pismo prezesa "[...]" Sp. z o.o. wraz z załącznikami.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze przed przystąpieniem do merytorycznej oceny zasadności odwołania ustaliło, że wniosek strony należy traktować jako odwołanie od decyzji, nie zaś wniosek o stwierdzenie nieważności, bowiem kwestionowana decyzja nie jest ostateczna, a zatem przysługują w stosunku do niej zwykłe środki zaskarżenia.

Kolegium podniosło również, że w niniejszej sprawie decyzja organu I instancji ustalająca pierwotnie opłatę adiacencką została uchylona, a sprawa przekazana

do ponownego rozpatrzenia. Strona skorzystała natomiast z przysługującego uprawnienia i zaskarżyła rozstrzygnięcie Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, a następnie wniosła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego na wyrok WSA w Szczecinie [...] oddalający skargę. Bezspornym jest także, iż przed wniesieniem przez stronę skargi do sądu administracyjnego, organ I instancji ponownie rozpatrzył sprawę, uzupełnił postępowanie dowodowe i wydał nową decyzję ustalającą opłatę adiacencką.

W pierwszej kolejności Kolegium rozważyło, czy działanie organu I instancji

w tym zakresie było uprawnione. W szczególności konieczne stało się rozstrzygnięcie przez organ odwoławczy posiadania przez organ I instancji uprawnienia do załatwienia sprawy w kontekście zasady wynikającej z art. 9 u.g.n. Zgodnie z powyższym przepisem w sprawach, o których mowa w przepisach działu III, z wyłączeniem art. 97 ust. 3 pkt 1, art. 122 i art. 126, wykonanie decyzji następuje po upływie 14 dni od dnia, w którym upłynął bezskutecznie termin do wniesienia skargi na decyzję do sądu administracyjnego. W przypadku wniesienia skargi do sądu administracyjnego w tych sprawach organ, który wydał decyzję, wstrzymuje

z urzędu jej wykonanie, w drodze postanowienia, na które nie przysługuje zażalenie.

Kluczowym zagadnieniem dla sprawy jest ustalenie czy decyzja organu odwoławczego wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., w przypadku wniesienia na nią skargi obliguje organ do wstrzymania z urzędu jej wykonania. Okoliczność taka miałaby niewątpliwie miejsce, gdyby skarżona decyzja była aktem nadającym się do wykonania. W orzecznictwie i doktrynie nie budzi wątpliwości, iż pod pojęciem wykonania aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie (por. J. P. Tarno, Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, Warszawa 2004 str. 122; postanowienie NSA z dnia 31 stycznia 2006 r., II FZ 882/05 - nie publ.). Zagadnienie wykonania aktu administracyjnego dotyczy zatem aktów zobowiązujących, ustalających dla ich adresatów nakazy powinnego zachowania lub zakazy określonego zachowania, aktów na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i mocą którego zostają na niego nałożone obowiązki oraz aktów, na podstawie których jeden podmiot jest do czegoś zobowiązany, a drugi wyłącznie uprawniony (por. praca zbiorowa pod red. T. Wosia, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, Warszawa 2005, str. 296; postanowienie NSA z dnia 14 września 2005 r., II FZ 580/05 - nie publ.,

tak też postanowienie NSA I FZ 281/06).

Akt administracyjny uchylający decyzję organu I instancji i przekazujący sprawę do ponownego rozpatrzenia, nie nakłada jednak na stronę żadnego nakazu czy zakazu. Strona nie uzyskuje także na jego podstawie żadnego uprawnienia nie jest też obciążona żadnym obowiązkiem. W tym stanie rzeczy brak jest podstaw do uznania, że jest on "wykonalny" w rozumieniu art. 9 u.g.n. W konsekwencji wniesienie skargi nie powoduje obowiązku wstrzymania realizacji kwestionowanej decyzji. Także przepisy ogólne dotyczące skutków wydania decyzji administracyjnej nie wyłączają w stosunku do organu I instancji możliwości zakończenia sprawy przekazanej do ponownego rozpatrzenia. Wręcz przeciwnie wskazują one jednoznacznie, iż decyzja wydana w toku postępowania odwoławczego posiada stratus ostateczności w rozumieniu art. 16 Kpa i jest wiążąca dla organu I instancji. Organ ten zgodnie z art. 12 Kpa jest zobowiązany do prowadzenia sprawy w sposób wnikliwy i szybki, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Ustawodawca nałożył dodatkowo na organ administracji obowiązek załatwiania spraw w terminach określonych w art. 35 Kpa. Nie sposób przy tym nie wspomnieć, że w przypadku terminu, w jakim istnieje możliwość ustalenia opłaty adiacenckiej ustawodawca nałożył na organy administracji jeszcze dodatkowe ograniczenie w postaci stosunkowo ograniczonego czasu, w którym opłata

może zostać ustalona (tj. 3 lata). Należy przy tym podzielić stanowisko organu

I instancji, że zgodnie z art. 61 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania czynności uzupełniających postępowanie administracyjne oraz wydania stosownej decyzji.

W tym stanie rzeczy uznać należy, iż nie istniały przeszkody formalne uniemożliwiające organowi I instancji uzupełnienie postępowania i wydanie decyzji

w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej.

Zgodnie z art. 98 a u.g.n, jeżeli w wyniku dokonanego podziału nieruchomości na wniosek właściciela wzrośnie jej wartość, prezydent miasta może ustalić w drodze decyzji opłatę adiacencką z tego tytułu. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej.

W dniu 12 września 2006 r. tj. w dniu wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości

w wyniku dokonanego podziału nieruchomości należącej do strony, obowiązywała

i obowiązuje nadal w dniu orzekania uchwała Nr XL VII/906/05 Rady Miasta Szczecin z dnia 12 grudnia 2005 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej. Nie ulega także wątpliwości, że w obrocie prawnym istnieje w dalszym ciągu ostateczna decyzja zatwierdzająca projekt podziału geodezyjnego działki oznaczonej numerem [...], która została wydana na wniosek właściciela nieruchomości w dniu 6 kwietnia 2004 r. Ostatnim warunkiem koniecznym dla zaistnienia przesłanek do ustalenia opłaty adiacenckiej jest wzrost wartości nieruchomości wskutek jej podziału.

Dla zbadania tej ostatniej okoliczności, organ powierzył uprawnionemu rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenie operatu szacunkowego, w którym dokonano oszacowania wartości nieruchomości w dniu 1 lipca 2004 roku. Oszacowania dokonano dla badanej działki wg jej stanu na dzień 6 kwietnia

2004 roku. W toku postępowania w dniu 14 kwietnia 2006 roku, rzeczoznawca dokonał dodatkowo aktualizacji przedmiotowego operatu potwierdzając ustaloną uprzednio wartość nieruchomości przed podziałem [...] zł i po podziale [...] zł.

Przy określaniu wartości rzeczoznawca posłużył się podejściem porównawczym polegającym w szczególności na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego przy stosowaniu tej metody wartość nieruchomości podobnych koryguje się ze względu na cechy różniące

te nieruchomości i ustala z uwzględnieniem zmian poziomu cen wskutek upływu czasu. przy podejściu tym uwzględnia się także takie parametry jak: lokalizację nieruchomości i jej otoczenia, rodzaj nieruchomości, sposób użytkowania, przeznaczenie w planie zagospodarowania przestrzennego, warunki rynkowe, dojazd, stan zagospodarowania i stopień wyposażenia w urządzenia techniczne oraz możliwość uzbrojenia.

Wartość nieruchomości przed podziałem oszacowano na podstawie transakcji nieruchomości kilku i kilkunastu hektarowych (nie podzielonych), przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, położonych w pobliżu obszarów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej miasta Szczecina. Oszacowania dokonano przyjmując przedział cenowy od 42,35 zł/1m2 do 76,17 zł/1m2 (wg stanu aktualnego na dzień sporządzenia operatu szacunkowego i jego aktualizacji). Rzeczoznawca przyjmując do analizy nieruchomości położone przy ul. [...], [...] oraz [...], dokonał stosownych korekt, czego następstwem było ustalenie średniej wartości rynkowej dla 1m2 na kwotę 55,92 zł.

Wartość nieruchomości po podziale oszacowano na podstawie

transakcji dotyczących działek przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, położonych w pobliżu nieruchomości szacowanej. W tym

zakresie oszacowania dokonano przyjmując przedział cenowy od 35,96 zł/m2

do 76,50 zł/m2. Rzeczoznawca przyjmując do analizy nieruchomości położone przy ul. [...] i [...] dokonując stosownych korekt ustalił średnią wartość rynkową dla 1m2 na kwotę 62,97 zł.

Strona po ponownym zapoznaniu się z treścią operatu, w postępowaniu odwoławczym, zakwestionowała prawidłowość dokonania doboru działek podnosząc, iż działki położone w sąsiedztwie wycenianych (tj. [...], [...] i [...]) nie

są podobne do działki wycenianej z uwagi na wyposażenie w pełne uzbrojenie.

Na tej podstawie strona przyjęła, że także nieruchomości przyjęte do oszacowania były analogicznie wyposażone w uzbrojenie, mimo iż rzeczoznawca nie wskazywała na żadną z wymienionych działek, a lokalizację określiła poprzez wskazanie ulicy,

przy której dobrane nieruchomości były położone. Z opisu nieruchomości przedstawionych przez rzeczoznawcę wynika przy tym jednoznacznie, że działki przyjęte do oszacowania przy ul. [...] i [...] wyposażone były

w zakresie dostępu do sieci uzbrojenia technicznego w kategorii: "jest możliwość tylko częściowo" - tj. podobnie do działki podlegającej wycenie.

Operat sporządzany w toku postępowania administracyjnego sporządzany przez uprawnionego rzeczoznawcę stanowi opinię biegłego. Dowód taki jak każdy inny podlega ocenie organu prowadzącego postępowanie w szczególności stosownie do art. 77, 80 i 81, 84 Kpa. Zdaniem Kolegium, takie elementy opinii jak dobór nieruchomości podobnych do porównania znajdują się w jednak w zakresie wiedzy specjalistycznej, która może być dokonywana przez osoby posiadające odpowiednią wiedzę merytoryczną, potwierdzoną dodatkowo stosownymi uprawnieniami. Kolegium nie znajduje podstaw do kwestionowania w ramach swojej właściwości prawidłowości operatu tylko na tej podstawie, iż:

- na działkach [...] oraz [...] a także [...] i [...] wykonano dwie stacje transformatorowe i sieć 0,4 KV,

- przy ul [...] i [...] wykonano I etap budowy gazociągu średniego ciśnienia,

- w rejonie ulic [...] wykonano kanalizację osiedlową i sanitarną,

- w rejonie ulic [...] wykonano sieć wodociągową.

W oparciu o to, że cześć działek położonych przy ulicach na których znajdowały się działki porównywane znajdują się działki posiadające powyższe uzbrojenie, nie można bowiem skutecznie zakwestionować dobranej próbki. Biorąc pod uwagę fakt, iż rzeczoznawca niewątpliwie dokonywał wizji lokalnej, a także uwzględniając długość ulicy [...] oraz specyficzne ukształtowanie ulicy [...], oczywiste jest zróżnicowanie położonych przy nich działek zarówno w zakresie uzbrojenia jak i innych warunków istotnych dla wyceny. Ustawodawca nie wymaga przy tym, aby porównywane działki były identyczne, wystarczy, że są "podobne",

tj. mają pewne cechy wspólne. Także standardy zawodowe rzeczoznawców (standard 111.7) odwołują się do "podobieństwa w miarę możliwości" - identyczne powinny być zaś jedynie jednostki odniesienia. Powyższe kryterium "podobieństwa" już ze swej istoty jest ocenne, szczególnie z tej przyczyny, że powinno być ono badane pod kątem wpływu na wartość konkretnej nieruchomości. Odrębną kwestią jest to, że także samo pojęcie "uzbrojenia działki" i "dostępności uzbrojenia" z uwagi potoczny charakter jest nieostre. Zatem dokonanie doboru nieruchomości podobnych winno być dokonywane indywidualnie dla każdej wyceny w oparciu o dokonaną wizję lokalną, po zapoznaniu z dokumentami i ustaleniami poczynionymi między stronami transakcji sprzedaży takich nieruchomości. Dla prawidłowego dokonania takiej czynności konieczna jest nie tylko wiedza fachowa, ale także i stałe badanie rynku nieruchomości, które jest niewątpliwym elementem zawodowej działalności rzeczoznawcy. W tej sytuacji dokumenty przedstawione przez stronę w żaden sposób nie dowodzą nieprawidłowości operatu, gdyż nie wynika z nich aby dotyczyły one działek rzeczywiście przyjętych do wyceny - a nawet gdyby takie stanowisko przyjąć, iż przyjęte nieruchomości nie spełniają warunków podobieństwa z działką wycenianą w takim zakresie, aby należałoby je korygować.

Rzeczoznawca dokonując wizji lokalnej na badanych nieruchomościach oraz badając stosowną dokumentację dotyczącą transakcji nie mógł pominąć faktu istnienia urządzeń infrastruktury technicznej istniejących na tym terenie od

2002 roku. Tym samym ta okoliczność była przezeń niewątpliwie uwzględniania przy sporządzaniu wyceny. Warto przy tym podkreślić, iż obok zwykłej oceny operatu jako dowodu w sprawie, ustawodawca wart. 157 u.g.n. przewidział szczególny sposób jego oceny. Powyższe pozwala przyjąć, iż w zakresie wiedzy specjalistycznej - w tym niewątpliwie doboru nieruchomości do porównania, ocena prawidłowości operatu winna być dokonywana zawodową rzeczoznawców majątkowych). Organ stwierdził nadto, że zgodnie z obowiązującymi przepisami, nawet sporządzenie przez innego rzeczoznawcę majątkowego wyceny tej samej nieruchomości w formie operatu szacunkowego nie może stanowić podstawy oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego. W tym stanie rzeczy kwestionowane przez stronę elementy operatu, w zakresie jej zdaniem wadliwego doboru próby mogłyby zostać skutecznie dokonane jedynie przez organizację zawodową rzeczoznawców względnie przez przedstawienie dowodów jednoznacznie potwierdzających oczywiste wady operatu. Strona jednak mimo kilkukrotnego podnoszenia tych samych argumentów i złożenia wniosków na okoliczność dopuszczenia stosownego dowodu, nie przedstawiła

ani opinii organizacji rzeczoznawców, ani też innego operatu rzeczoznawców. Podniesione zaś w pismach okoliczności nie dają podstaw do podjęcia takich działań przez organy administracji bez godzenia w zasady ekonomiki postępowania. Operat pod względem swojej prawidłowości był bowiem oceniany przez organ I instancji

a także w postępowaniu odwoławczym i nie dopatrzono się takich uchybień w jego sporządzeniu, które prowadzić by musiały do potrzeby jego dodatkowej weryfikacji

w zakresie wiedzy specjalistycznej. Jedyne stwierdzone uchybienie jakiego dopatrzył się organ odwoławczy w treści sporządzonego operatu, to dokonanie wyceny

nieruchomości po podziale na dzień 6 kwietnia 2004 roku (dzień w którym strona odebrała decyzję podziałową), nie zaś dzień 20 kwietnia 2004 r.,tj. datę w której rzeczywiście decyzja stała się ostateczna. Mając jednak na uwadze nieznaczny upływ czasu między powyższymi datami oraz fakt, że strona sama w dniu 6 kwietnia 2004 roku poinformowała organ, iż nie zamierza korzystać z prawa odwołania, uznano, że uchybienie takie nie miało wpływu na ostatecznie ustalenie wartości, tym bardziej, że do oszacowania wykorzystano transakcje ze stosunkowo rozległego okresu czasowego.

Przy ocenia operatu należy jednak zważyć, że zakres bazy nieruchomości, spośród której rzeczoznawca dokonał wyboru podobnych działek, a w konsekwencji wykazana przez rzeczoznawcę znajomość rynku, pozwalają na stwierdzenie, iż przyjęte do porównania nieruchomości spełniły wymogi przewidziane przez ustawodawcę. W tej sytuacji podejmowanie dodatkowych czynności w tym zakresie prowadziłoby do powstania nieuzasadnionej zwłoki w rozpatrzeniu odwołania

w konsekwencji uniemożliwiając wydanie merytorycznej decyzji z uwagi na upływ czasu, w którym dopuszczalne jest ustalenie opłaty adiacenckiej. W sytuacji, gdy strona w swoich wnioskach dowodowych nie tylko wskazywała na zamiar zlecenia kontropinii ale wręcz na dokonanie jej zlecenia, niedostarczenie takiego dowodu wskazuje, iż stronie nie udało się mimo intensywnych starań wykazać wywodzonych przez siebie okoliczności za pomocą środków przewidzianych dla kwestionowania prawidłowości merytorycznych ustaleń operatu. Te zaś dowody, które złożono do akt nie tylko nie dowodzą nieprawidłowości działań rzeczoznawcy, ale wręcz uprawdopodobniają ich właściwość poprzez wskazanie, że możliwe jest, iż w rejonie, z którego wybrane zostały działki do oszacowania mogły istnieć nieruchomości o podobnych do szacowanej nieruchomości parametrach w zakresie dostępu do uzbrojenia technicznego.

Nie sposób ponadto nie zauważyć celu dla jakiego został sporządzony kwestionowany operat. Celem tym było niewątpliwie określenie zmiany wartości gruntu wskutek podziału działki na mniejsze. I tą rolę sporządzony w toku postępowania operat niewątpliwie spełnia należycie. Kolegium pragnie przy tym podkreślić, iż oszacowanie dotyczyło bardzo dużej nieruchomości położonej

w jednym z najatrakcyjniejszych w Szczecinie miejsc pod względem lokalizacji zabudowy jednorodzinnej, objętej dodatkowo planem zagospodarowania przestrzennego. W następstwie podziału działki o powierzchni [...] m2 powstało przeszło 300 działek o stosunkowo niewielkich powierzchniach, nadających się

do typowego obrotu na rynku nieruchomości. Ustalony przez rzeczoznawcę

wzrost wartości w następstwie powyższej okoliczności wynosi ok. 12,7 % i nie odbiega od innych, a znanych organowi z urzędu, podobnych zdarzeń, dotyczących nieruchomości położonych w bliskim sąsiedztwie. Także powyższe dodatkowo przekonuje, że określona przez rzeczoznawcę zmiana wartości jest prawidłowa

i dopowiada realiom rynkowym.

Także podniesiony przez stronę zarzut, że Prezydentowi Miasta znana była transakcja sprzedaży "grupy" spośród wydzielanych działek w dniu 3 września

2004 roku po cenie 54,94 zł/m2 nie ma znaczenia dla niniejszej sprawy.

Zadaniem rzeczoznawcy było bowiem oszacowanie wartości rynkowej, tj. najbardziej prawdopodobnej jej ceny, możliwej do uzyskania na rynku, określonej

z uwzględnieniem cen transakcyjnych przy przyjęciu następujących założeń: iż strony umowy były od siebie niezależne, nie działały w sytuacji przymusowej oraz miały stanowczy zamiar zawarcia umowy, upłynął czas niezbędny do wyeksponowania nieruchomości na rynku i do wynegocjowania warunków umowy. Jak zauważa sama strona sprzedaż większej ilości działek z założenia wiąże się z obniżeniem ich ceny, przy czym określony w piśmie poziom zmiany wartości w takim przypadku o 5%, nie został w żaden sposób dowiedziony i jest oparty jedynie na przeświadczeniu strony.

Nie jest także zasadny zarzut dokonania oszacowania w oparciu o działki położone poza granicami miasta S. i znacznie różniące się wielkością. Jak wynika bowiem z treści operatu rzeczoznawca dokonywał wyceny opierając się na nieruchomościach możliwie zbliżonych położeniem, a ewentualne różnice ulegały stosownym korektom.

W zakresie innych podnoszonych przez stronę zarzutów dotyczących istnienia podstaw do ustalenia opłaty adiacenckiej, Kolegium podtrzymuje swoje stanowisko zawarte w decyzji z dnia 17 marca 2006 roku. W szczególności podkreślić należy,

że żaden przepis prawa materialnego nie stanowi, aby ustalenie stawek opłaty adiacenckiej miało mieć miejsce na dzień wydania decyzji o podziale nieruchomości. przy ustalaniu takiej opłaty istotne jest, aby ustalenie opłaty adiacenckiej nastąpiło

w terminie 3 lat od dnia wydania decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości.

W tym okresie dopuszczalne jest uchwalenie aktu prawa miejscowego mającego stanowić materialnoprawną podstawę wydania decyzji w sprawie opłaty adiacenckiej, a nie decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości. Nie ulega wątpliwości, że uchwała Rady w przedmiocie ustalenia stawki opłaty adiacenckiej winna poprzedzać decyzję Prezydenta w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej, co też miało miejsce w niniejszej sprawie. Rada Miasta Szczecin stosowną uchwałę podjęła bowiem w dniu 12 grudnia 2005 r., a zaczęła ona obowiązywać od dnia 23 stycznia 2006 r. Jednocześnie bezspornym jest, że decyzja organu I instancji w sprawie ustalenia dla strony wysokości opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości wydana została w dniu 14 kwietnia 2006 r., tj. w okresie obowiązywania wskazanej wyżej uchwały Rady Miasta. Uchwała ta nie uległa dotychczas zmianie i organy administracji są zobowiązane do jej stosowania zgodnie z treścią.

Za chybiony Kolegium uznało zarzut, iż organy gminy mogą dowolnie

w okresie, w którym dopuszczalne jest ustalenie stawki opłaty adiacenckiej zmieniać wysokość stawki opłaty adiacenckiej, pozostawiając stronę w stanie niepewności

co do jej ostatecznej wysokości. Zważyć bowiem należy, że ustalenie opłaty następuje w trybie postępowania administracyjnego. Jakkolwiek w praktyce przyjęło się, że postępowanie w tym zakresie jest wszczynane z urzędu przez organ administracji, jednakże także w tym zakresie obowiązuje regulacja art. 61 § 1 Kpa. zgodnie z którą, postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub

z urzędu. Zatem w razie zaistnienia przesłanek do ustalenia opłaty adiacenckiej także sama strona może wystąpić do organu ze stosownym wnioskiem i w ten sposób uchylić stan niepewności w tym zakresie. Organ w takim przypadku ma obowiązek wydania decyzji w terminach przepisanych ustawą. W tym stanie rzeczy nie jest zasadne stanowisko, że strona nie ma żadnego wpływu na datę ustalenia opłaty adiacenckiej. Także stosunkowo krótki okres 3 lat, w jakim ustawodawca umożliwił organom prawo ustalenia opłaty adiacenckiej, w zasadzie eliminuje możliwość manipulacji w tym zakresie.

Wprawdzie zasadne jest stanowisko strony, iż brak uchwały określającej stawkę opłaty adiacenckiej oraz ustalającej jej wysokość jako 0% nie są zgodne prawem, jednakże w dniu orzekania przez organy administracji taka okoliczność nie miała miejsca zatem nie ma znaczenia dla niniejszej sprawy.

B. K. wniósł skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie.

Zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta S.

z dnia [...] zarzucał naruszenie następujących przepisów prawa:

1) art. 98 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.), i art. 145 ust. 2 tej ustawy, w brzmieniu obowiązującym w dniu 6 kwietnia 2004 r., określanej dalej skrótem: u.g.n.

w wersji z kwietnia 2004 r., a więc w dniu wydania przez Prezydenta Miasta S. decyzji zatwierdzającej projekt podziału działki nr [...] o pow. [...] ha [...] m2 , w wyniku którego powstało [...] działek o numerach od [...] do [...] z obrębu [...] oraz dwie działki o numerach [...] z obrębu [...], a także w dniu 20 kwietnia 2004 r., jako dniu, w którym stała się ostateczna decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości - w przepisie jest mowa bowiem o następstwie podziału nieruchomości, a ten można w tym wypadku uznawać za dokonany z dniem, w którym decyzja stała się ostateczna w wyniku dokonania wadliwej wykładni, a w konsekwencji i wadliwego zastosowania, tego zespołu przepisów prawa, w tym wypadku wykładni nie uwzględniającej treści art. 8 Kpa i art. 6 Kpa nakazujących dokonywać takiej interpretacji prawa materialnego mogącego mieć zastosowanie w sprawie załatwianej przez wydanie decyzji administracyjnej, także co do obowiązywania tego prawa w czasie, w sposób zapewniający najpełniejszą realizację zasad konstytucyjnych oraz ratyfikowanych umów międzynarodowych,

2) art. 98 a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami

(Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), określanej dalej jako u.g.n. oraz § 1 ust.1 uchwały Nr XVI/315/04 Rady Miasta Szczecina z dnia 16 lutego 2004 r.

w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej (Dz. Urz. Woj. Zachodniopom. Nr 24, poz. 450) w związku z wadliwym zastosowaniem przepisów, a mianowicie stwierdzeniem w art. 98 a ust. 1 zd. 4, że przy wydawaniu decyzji w przedmiocie wymiaru opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej podziałem nieruchomości mają być uwzględniane ceny nieruchomości nie z dnia dokonania podziału nieruchomości (z mocy decyzji administracyjnej lub orzeczenia sądowego), lecz z dnia wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej,

3) uchwały Nr XVI/315/04 Rady Miasta Szczecina z dnia 16 lutego 2004 r.

w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej (Dz. Urz. Woj. Zachodniopom. Nr 24, poz. 450) w całości w związku z § 4 tej uchwały korespondującym z treścią: art. 88 ust 1 i 2 Konstytucji RP, art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591

ze zm.) oraz art. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych oraz niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2005 r. Nr 190, poz. 1606 ze zm.), także w kontekście art. 2, 7, 84, 87, 88 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, które nakazują jednoznaczne ustalenie, że do zdarzeń, jakie miały miejsce przed dniem wejścia w życie tej uchwały, czyli przed 14 dniem po opublikowaniu tej uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego,

w tym wypadku przed dniem 14 maja 2004 r. uchwała ta nie może mieć zastosowania,

4) art. 6, 8, 107 § 1 Kpa, w związku z art. 7, 84, 87, 88 ust. 1 i 2, 94, 217 Konstytucji RP, w wyniku dokonania wadliwej wykładni tych przepisów prawa przez przyjęcie, iż przy wydawaniu decyzji administracyjnej w przedmiocie ciężaru publicznego (daniny publicznej) mogą mieć zastosowanie przepisy, które obowiązywały

w innym dniu niż dzień wystąpienia zdarzenia, z którego zaistnieniem wiązane może być powstanie potencjalnego obowiązku w zakresie uiszczenia tego rodzaju daniny, a w konsekwencji w wyniku uznania za prawidłowe zastosowania tych przepisów prawa materialnego, które formalnie obowiązywały w dacie wydania decyzji w przedmiocie wymiaru opłaty adiacenckiej, a nie tych przepisów prawa, które obowiązywały w dniu wystąpienia zdarzenia, z którym - potencjalnie - można było powiązać powstanie obowiązku uiszczenia opłaty adiacenckiej

(a więc tu: w dniu dokonania podziału nieruchomości),

- decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia

[...] zarzucił naruszenie:

5) art. 138 § 1 pkt 2 Kpa odczytywanego w kontekście art. 128 Kpa poprzez brak związania organu II instancji treścią odwołania, w związku z nieuchyleniem decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] i nie dokonaniem umorzeniem postępowania pierwszej instancji mimo oczywistego naruszenia przez organ I instancji zasady praworządności, zasady zaufania do organów państwa i zasady przekonywania przy jednoczesnym uznaniu za zgodną

z prawem decyzji organu I instancji, w której rozstrzygnięcie oparto na treści

art. 98 a ustawy o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu obowiązującym

w dacie decyzji oraz § 1 ust.1 uchwały Nr XVI/315/04 Rady Miasta Szczecina

z dnia 16 lutego 2004 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej (Dz. Urz. Woj. Zach. z dnia 29 kwietnia 2004 r. Nr 24, poz. 450) mimo, iż wskazane przepisy prawa materialnego nie mogły znaleźć zastosowania,

6) art. 97 § 1 pkt 4 Kpa w związku z art. 140 tej ustawy wobec braku zawieszenia postępowania przed organem II instancji mimo istnienia po stronie tego organu świadomości wniesienia i treści skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Wydziału II w Szczecinie z dnia [...]

, oddalającego skargę B. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...], w przedmiocie opłaty adiacenckiej,

7) art. 7, 8, 9, 11, 77 § 1, 107 § 3 Kpa w związku z art. 157 ust. 1 u. g. n. w wersji aktualnie obowiązującej wobec ograniczenia się do konstatacji faktu, że skarżący nie był w stanie uzyskać opinii co do prawidłowości uznanego przez organ

I instancji za wiarygodny operatu szacunkowego, przy jednoczesnym braku wskazania na możliwość uzyskania miarodajnej oceny takiego operatu ze strony właściwej organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych w sposób przewidziany treścią ostatnio wskazanego przepisu prawa, a zarazem wobec dania wiary znajdującemu się w aktach sprawy operatowi szacunkowemu

bez należytego odniesienia się do zarzutów stawianych temu operatowi,

w szczególności na etapie postępowania odwoławczego.

Skarżący wnosił:

1) o uchylenie w całości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego

w S. z dnia [...] nr [...], w przedmiocie opłaty adiacenckiej oraz utrzymanej tą decyzją w mocy decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej,

2) o zawieszenie postępowania w tej sprawie do czasu rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Wydziału II w Szczecinie z dnia [...]

oddalającego skargę B. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...], w przedmiocie opłaty adiacenckiej, stosownie do treści art. 125 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi,

3) o zobowiązanie lub upoważnienie B. K. do wystąpienia do właściwej organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o dokonanie oceny znajdującego się w aktach sprawy operatu szacunkowego stosownie do treści art. 157 ust. 1 u. g. n. w wersji aktualnie obowiązującej w związku z art. 157 ust. 3 tej ustawy względnie o samodzielne wystąpienie przez Sąd o sporządzenie takiej oceny z jednoczesnym zobowiązaniem skarżącego do pokrycia kosztów sporządzenia przedmiotowej oceny,

4) o dopuszczenie jako elementu uzasadnienia stanowiska w przedmiocie reguł sporządzania operatów szacunków przez rzeczoznawców majątkowych, w tym operatów dla potrzeb opłat adiacenckich związanych z podziałem nieruchomości, jakie zostało zaprezentowane na XV Krajowej Konferencji Rzeczoznawców Majątkowych w referacie Ryszarda Cymermana i Tomasza Telegi pt. "Rola rzeczoznawcy majątkowego przy opłatach planistycznych i adiacenckich", przedrukowanym w czasopiśmie branżowym "Rzeczoznawca Majątkowy" Nr 51, lipiec - wrzesień 2006 r., którego fragmenty w formie kserokopii przedkłada

w załączeniu,

5) o wstrzymanie wykonania skarżonych decyzji obu instancji do czasu rozpoznania niniejszej skargi przez WSA, Szczecinie, chyba żeby SKO w Szczecinie przed przekazaniem sprawy WSA w Szczecinie z urzędu wstrzymało wykonanie kwestionowanych decyzji,

6) o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przypisanych.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie z przyczyn podanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

Art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153,

poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowił art. 98 a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz.U. z 2004 r., nr 261,

poz. 2603 ze zm.). Przepis ten stanowi, iż jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 50 % różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio.

Przesłanką wydania decyzji ustalającej opłatę adiacencką jest wydanie przez wójta, burmistrza albo prezydenta, przewidzianej w art. 96 cytowanej ustawy, decyzji o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości oraz wzrost wartości nieruchomości. Z treści art. 98 a ust. 1 ustawy wynika nadto, iż koniecznym wymogiem wymierzenia opłaty adiacenckiej jest istnienie uchwały rady gminy określającej stawki procentowe tej opłaty.

Zauważyć należy, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 2 kwietnia 2007r. sygn. akt SK 10/06/OTK-A2007/4/37 orzekł, że przepis art. 98 ust. 4

w związku z art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, (w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 lutego 2000r. do dnia 21 września 2004r.) jest niezgodny z przepisem art. 2 w związku z art. 84 Konstytucji RP przez to, że narusza zasadę ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nią prawa.

Wobec istotnej (w zasadniczych uregulowaniach) zbieżności art. 98 ust.4

w związku z art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, (którego niekonstytucyjność stwierdził we wskazanym wyroku Trybunał) z wyżej wskazanym art. 98a ust.1 tej ustawy, trzeba stwierdzić, że aktualnie nie istnieją żadne

racje interpretacyjne, które uzasadniałyby różnicowanie wykładni tych przepisów

w kwestii mającej zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, tj.

w kwestii wymogu obowiązywania uchwały rady gminy w przedmiocie ustalenia stawki opłaty adiacenckiej przed podjęciem przez właściwy organ decyzji o podziale nieruchomości.

Innymi słowy, prawidłowa pod względem materialnym interpretacja art. 98a ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami powinna prowadzić do wniosku, że jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek (w tym wypadku) właściciela nieruchomości wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, pod tym jednak warunkiem, że wysokość stawki procentowej, którą - jak przewidywał ten przepis - ustala rada gminy w drodze uchwały, wynika z uchwały obowiązującej w dacie poprzedzającej wydanie ostatecznej decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości lub prawomocnego orzeczenia o podziale. Wskazać przy tym należy na motywy uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 stycznia 2008 r. sygn. akt I OSK 1917/06 uchylającego orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Szczecine i przekazującego do ponownego rozpoznania sprawę ze skargi B. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego

w S. z dnia [...] nr [...], tożsamą podmiotowo i przedmiotowo ze sprawą rozpoznawaną w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Stan faktyczny sprawy, który jest niekontrowersyjny wskazuje, że

w momencie wydania ostatecznej decyzji zatwierdzającej podział przedmiotowej nieruchomości położonej w S. i stanowiącej własność B. K., tj. dnia [...] nie obowiązywała uchwała rady gminy w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej. Stosowną uchwałę w tym przedmiocie Rada Miasta Szczecina podjęła w dniu 12 grudnia 2005r. (Dz.Urz. Woj. Zach. z 9 stycznia 2006r. Nr 1,poz. 8).

Przy takiej, jak wyżej zaprezentowana, wykładni przepisu prawa materialnego i w tak przyjętym stanie faktycznym sprawy nie ulega wątpliwości, że w momencie ustalania w sprawie opłaty adiacenckiej nie istniała (jedna) z przesłanek niezbędnych do wydania decyzji nakładającej na skarżącego obowiązek uiszczenia opłaty, o której mowa w przepisie stanowiącym materialnoprawną podstawę tej decyzji.

Zachodziła zatem bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego,

o której mowa w art. 105 § 1 Kpa, co powinien był dostrzec organ odwoławczy i orzec- zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 zdanie in fine Kpa – a zatem powinien był uchylić decyzję organu I instancji i umorzyć postępowanie I instancji.

Wobec powyższego Sąd przyjął, że zaskarżona decyzja wydana została zarówno z naruszeniem prawa materialnego, jak i przepisów postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Mając powyższe na uwadze należało uwzględnić skargę i uchylić zaskarżoną decyzję, a także decyzję ją poprzedzającą organu I instancji (o co trafnie wniósł

w skardze z dnia 25 kwietnia 2007r. pełnomocnik skarżącego) mając na uwadze względy ekonomii procesowej przy końcowym załatwieniu sprawy.

Podstawę prawną wyroku w tym zakresie stanowią przepisy art. 145 § 1

pkt 1lit.a i c w związku z art. 135 P.p.s.a.

W przedmiocie niewykonalności decyzji do czasu uprawomocnienia niniejszego wyroku orzeczono stosownie do art. 152 P.p.s.a.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205

§ 2 i 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na kwotę kosztów postępowania, do zwrotu których (art. 200 P.p.s.a.) na rzecz skarżącego zobowiązane zostało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. składają się: [...] zł ustalonego przez Sąd uiszczonego przez stronę wpisu stałego od skargi oraz wynagrodzenie adwokata (art. 205 § 2 P.p.s.a.).