Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2593/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-10-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Ochrona zdrowia
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 152, art. 200, art. 205 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 154 ust. 1, art. 152 ust. 2, art. 142 ust. 2, art. 153, art. 145, art. 155 par. 1
journal: Dz.U. 2008 nr 164 poz 1027
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 107 par. 3, art. 105
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Maliszewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Aneta Lemiesz Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Protokolant ref. staż. Anna Owczarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 października 2014 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie nieuwzględnienia odwołania od rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz skarżącego M. M. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...], Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia – działając na podstawie art. 154 ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm.), nazywanej dalej ustawą o świadczeniach, oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. – po rozpatrzeniu odwołania M. M. od decyzji Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] oddalającej odwołanie M. M. od rozstrzygnięcia postępowania konkursowego nr [...] prowadzonego w trybie rokowań na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: leczenie stomatologiczne, w zakresie: świadczenia ogólnostomatologiczne dla dzieci i młodzieży do ukończenia 18 roku życia na obszarze: [...] – T. – utrzymał w mocy ww. decyzję organu I instancji.

Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ ogłosił w dniu [...] marca 2013 r. postępowanie konkursowe nr [...], prowadzone w trybie rokowań na podstawie art. 144 pkt 1 ustawy o świadczeniach, o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju w rodzaju: leczenie stomatologiczne, w zakresie: świadczenia ogólnostomatologiczne dla dzieci i młodzieży do ukończenia 18 roku życia na obszarze: [...] – T,, z okresem obowiązywania umowy od 15 kwietnia 2013 r. do 31 grudnia 2013 r., wskazano, że wartość zamówienia wynosi nie więcej niż 14 445 zł.

Do postępowania zostali zaproszeni trzej świadczeniodawcy: "K." w T., M. Sp. z o.o. z siedzibą w T. oraz M. M. (dalej zwany "skarżącym"). Wszyscy zaproszeni świadczeniodawcy złożyli oferty.

Skarżący w skierowanym do Dyrektora [...] Oddziału NFZ piśmie z dnia [...] marca 13 r. wskazał, że jego zdaniem decyzją Prezesa NFZ z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] zostało unieważnione postępowanie konkursowe nr [...] ogłoszone w dniu [...] września 2010 r. w sprawie udzielania świadczeń stomatologicznych dla dzieci i młodzieży do lat 18-tu na terenie miasta T. Jego zdaniem na podstawie ww. decyzji zostały na mocy art. 155 § 1 ustawy o świadczeniach unieważnione wszystkie podpisane przez Dyrektora [...] OW NFZ umowy na ww. świadczenia. Wskazał, że organ ogłaszając nowe postepowanie nie przestrzega zakresu obowiązywania umowy (zamiast od 15 kwietnia 2013 r. do 31 grudnia 2013 r. powinno być od 1 stycznia 2011 r. do 31 grudnia 2013 r.). Podniósł, że po raz kolejny do rokowań zostali zaproszeni tylko trzej świadczeniodawcy zamiast 45, których oferty nie zostały odrzucone w postępowaniu konkursowym w 2010 r. W związku z powyższym wniósł o:

- unieważnienie postępowania nr [...],

- powiadomienie wszystkich świadczeniodawców, którzy realizują świadczenia dla dzieci i młodzieży na terenie T., że ich umowy uległy rozwiązaniu w dniu 13 lutego 2012 r. i że do dnia przeprowadzenia prawidłowego postępowania nie mają podstaw do udzielania świadczeń,

- ogłoszenie rzeczywistego postępowania w trybie rokowań zgodnie z ustawą o świadczeniach opieki zdrowotnej i decyzjami Prezesa NFZ.

W wyniku przeprowadzenia części jawnej konkursu komisja konkursowa stwierdziła prawidłowość ogłoszenia postepowania konkursowego oraz liczbę złożonych ofert.

Pismem z dnia [...] kwietnia 2013 r. świadczeniodawca złożył protest z przedmiotowego postępowania podnosząc:

- złamanie przez Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ art. 144 § 1 i art. 145 § 1 ustawy o świadczeniach,

- nie podporządkowanie się przez Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ decyzjom Prezesa NFZ nr [...] oraz [...].

W dniu [...] kwietnia 2013 r. komisja konkursowa poinformowała skarżącego o oddaleniu protestu ze względu na fakt, iż nie dotyczył on czynności komisji konkursowej o której mowa w art. 153 ust. 1 ustawy o świadczeniach.

Z rankingu otwarcia przedmiotowego postępowania wynika, iż oferta skarżącego zajęła 3 pozycję w rankingu, z łączną liczbą punktów – (minus) 86,145 pkt, w tym za:

■ ofertę cenową – - 123,645 punktów;

■ jakość – 28,333 punktów;

■ dostępność – 9,167 punktów.

Komisja konkursowa zaprosiła świadczeniodawcę do negocjacji w celu ustalenia liczby oraz ceny świadczeń opieki zdrowotnej. Z notatki służbowej sporządzonej przez wiceprzewodniczącego komisji konkursowej wynika, że świadczeniodawca, powiadomiony w dniu [...] kwietnia o terminie i godzinie rozpoczęcia negocjacji poinformował telefonicznie w dniu planowanych negocjacji, tj. [...] kwietnia 2013 r., o rezygnacji z udziału w negocjacjach.

Komisja konkursowa dokonując rozstrzygnięcia przedmiotowego postępowania w dniu [...] kwietnia 2014 r. nie wybrała ofert złożonej przez skarżącego. Oferta skarżącego uzyskała w rankingu końcowym 3 pozycję z łączną liczbą punktów oceny – (minus) 86,145 punktów, w tym za:

■ ofertę cenową – - 123,645 punktów;

■ jakość – 28,333 punktów;

■ dostępność – 9,167 punktów;

Ogłoszeniem o rozstrzygnięciu postępowania w trybie rokowań z dnia [...] kwietnia 2014 r. komisja konkursowa poinformowała, że w wyniku przeprowadzonego postępowania konkursowego wybrano ofertę "K." z siedzibą w T.

Pismem z dnia [...] kwietnia 2013 r. skarżący złożył na podstawie art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach odwołanie. W odwołaniu skarżący zawarł zarzut naruszenia:

art. 132 ust. 5, art. 144 ust. 1, art. 245 ust. 1, art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach

poprzez zignorowanie przez Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ decyzji Prezesa NFZ z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...].

Skarżący ponownie podniósł, że przedmiotowe postępowanie jest następstwem unieważnienia przez Prezesa NFZ decyzją nr [...] listopada 2012 r. nr [...] postępowania nr [...]. Zdaniem skarżącego ogłoszenie przedmiotowego postepowania z dnia [...] marca 2013 r. jest sprzeczne z zasadami określonymi w ustawie o świadczeniach. W jego ocenie podstawą rokowań w przedmiotowym postępowaniu powinny być oferty złożone jesienią 2010 r. Składanie nowych ofert powoduje, że postępowanie toczy się nie w trybie rokowań, a w trybie konkursu ofert, co jest sprzeczne z art. 154 § 1 ustawy o świadczeniach.

Ponadto zdaniem skarżącego unieważnione przez Prezesa NFZ ww. decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. postępowanie obejmowało okres od 1 stycznia 2011 r. do 31 grudnia 2013 r. Tymczasem w przedmiotowym ogłoszeniu wskazano na okres obowiązywanie ewentualnej umowy od 15 kwietnia 2013 r. do 31 grudnia 2013 r., co jest sprzeczne z art. 144 § 1 ustawy o świadczeniach.

Ponadto skarżący wskazał, że do zaskarżonego postępowania zostali zaproszeni tylko trzej świadczeniodawcy, co jest niezgodne z art. 145 ust. 1 ustawy o świadczeniach. Zdaniem skarżącego do rokowań powinni zostać zaproszenie świadczeniodawcy, którzy w toku postępowania w trybie konkursu ofert nr [...] podpisali umowy na udzielanie świadczeń, jaki i świadczeniodawcy, którzy umów nie podpisali, ale ich oferty nie zostały odrzucone. Potwierdzenie tego można znaleźć w ww. decyzji Prezesa NFZ z dnia [...] listopada 2012 r., gdzie wskazano "... uwzględnienie przedmiotowego odwołania uruchomi procedurę rokowań z udziałem świadczeniodawcy, którego odwołanie zostało uwzględnione i świadczeniodawców których oferty nie zostały odrzucone w postepowaniu o kodzie [...]".

Skarżący podniósł, że zgodnie z art. 155 ust. 2 ustawy o świadczeniach od dnia unieważnienia przez Prezesa NFZ postępowania nr [...], tj. od dnia [...] lutego 2012 r., wszystkie podpisane przez Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ umowy uległy formalnemu rozwiązaniu. Tym samym żaden ze świadczeniodawców nie ma prawa udzielań świadczeń stomatologicznych dzieciom i młodzieży od lat 18-tu na terenie miasta T.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ na podstawie art. 154 ust. 3, w zw. z art. 107 ust. 5 pkt 8 ustawy o świadczeniach oddalił odwołanie.

W uzasadnieniu decyzji organ przyznał, że przedmiotowe postępowanie było następstwem uwzględnienia przez Prezesa NFZ decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2012 r. odwołania skarżącego od decyzji Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] dotyczącej rozstrzygnięcia postępowania o nr [...]. Wskazano, że wszystkie podniesione w treści odwołania zarzuty odwołania odnoszą się do wyboru trybu postępowania przez Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ w kontekście wcześniejszych decyzji Prezesa NFZ, lecz nie wskazują na wadliwość procedowania komisji konkursowej w przedmiotowym postępowaniu i tym samym nie zarzuca naruszenia określonych przepisów prawa, które miałoby powodować by jego interes prawny doznał uszczerbku podczas prowadzonych rokowań.

Odnosząc się do zarzutów skarżącego, organ wskazał, że literalne brzmienie art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach nakłada obowiązek przeprowadzenia ponownie postępowania w sprawie zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej niezbędne jest złożenie oferty odpowiadającej warunkom określonym w ogłoszeniu postępowania. Za powyższym przemawia także również długoletnia praktyka NFZ.

Zdaniem organu nie można przyjąć sugerowanej interpretacji art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach, jakoby przepis ten nakazywał stosować wprost art. 144 pkt 1 oraz art. 145 ust. 1 ww. ustawy, co miałoby przemawiać za traktowaniem postępowania jako unieważnionego w całości. Zdaniem organu taka interpretacja ww. przepisów jest błędna. Art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach w sytuacji uwzględnienia odwołania nakazuje stosować odpowiednio wskazane przepisy o ponownym prowadzeniu postępowania nakazuje stosować odpowiednio wskazane przepisy o ponownym prowadzeniu postępowania w trybie rokowań, tj. art. 144 pkt 1 oraz art. 145 ust. 1 ww. ustawy. Powyższe, zdaniem organu, nie pozwala na wyprowadzenie wniosku, że poprzednie postepowanie zostało unieważnione, a tym bardziej nie pozwala przyjąć, że umowy zawarte w wybranymi uprzednio więc także nie odrzuconymi świadczeniodawcami wygasły na mocy decyzji Prezesa NFZ względnie że winny zostać rozwiązane przez organ I instancji. Taka interpretacja nie jest również zgodna z celem postępowania, jakim jest wybranie najkorzystniejszej oferty czy większej liczby ofert, spełniających ustalone na wstępie warunki, jak również nie leży w interesie świadczeniobiorców, dla których Fundusz jest zobligowany zabezpieczyć określone świadczenia opieki zdrowotnej.

Odnosząc się do nowego okresu obowiązywania umowy, organ wskazał, że od momentu rozstrzygnięcia postępowania [...] upłynęło ponad dwa lata, a w tym okresie doszło do zmiany otoczenia formalnoprawnego, zmian organizacyjnych świadczeniodawców oraz innych elementów, które czynią sugerowany sposób wykonania decyzji niemożliwym, tak samo, jak rozliczenie świadczeń opieki zdrowotnej za okres od początku 2011 r. do chwili obecnej. Zawarcie bowiem umowy obejmującej okres wsteczny, a tym bardziej wycena i rozliczenie świadczeń, które mogłyby lub miałyby być wykonywane w tym czasie nie są możliwe do zrealizowania.

Organ wskazał, że w przedmiotowym postępowaniu oferta skarżącego zarówno w początkowym końcowym jak i końcowym postępowaniu uplasowała się na 3 miejscu, przede wszystkim z uwagi na oferowaną przez skarżącego cenę 2,50 zł zna punkt, która dalece odbiegała od oferty cenowej pozostałych oferentów oraz od ceny oczekiwanej przez NFZ wynoszącej 1,07 zł za punkt.

W odwołaniu od tej decyzji skarżący ponowił zarzuty i argumentację zawartą w odwołaniu z dnia [...] kwietnia 2013 r. od rozstrzygnięcia postępowania. Dodatkowo wskazał, odnosząc się do argumentacji zawartej w uzasadnieniu decyzji I instancji, że wydawanie przez Prezesa NFZ decyzji następowało po ustawowym, terminie, a obecnie organ obarcza winą świadczeniodawcę, że od terminu rozstrzygnięcia konkursu ofert minęły ponad dwa lata. Skarżący podkreślił, że obecne postepowanie toczy się, gdyż Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ w trakcie konkursu ofert nr [...] w grudniu 2010 r. popełnił kardynalne błędy, w wyników których umowy podpisało część świadczeniodawców, którzy tych umów podpisać nie powinni. Efektem tych błędów jest decyzja Prezesa NFZ nr [...], w której wprost wskazano, że "należy uznać, że przedmiotowe postępowanie należy potraktować jako postępowanie unieważnione w całości".

Odnosząc się do wskazanej przez organ I instancji ceny oczekiwanej, skarżący podniósł, że w żadnych materiałach udostępnionych przez organ nie wskazano takiej ceny.

Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. Prezes NFZ utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, powtarzając argumentację w niej zawartą. Organ dodatkowo wskazał, że gdyby przyjąć, iż uwzględnienie odwołania rodzi obowiązek zaproszenia wszystkich nieodrzuconych oferentów, oznacza to, że zakończone postępowanie należy uznać za unieważnione. Tym samym należałoby zaprosić do rokowań również wszystkich świadczeniodawców, których oferty zostały wybrane w przedmiotowym postepowaniu. Organ zauważył, że we wskazanej sytuacji NFZ nie byłby w stanie w przewidywanym terminie zawrzeć umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, a tym samym zapewnić świadczeniobiorcom dostępność i ciągłość udzielania ww. świadczeń. Uwzględnienie choćby jednego odwołania prowadziłoby również do upadku całego skutecznie przeprowadzonego i spowodowałoby sytuację, ze do rokowań zostaliby zaproszeni świadczeniodawcy:

- których odwołania są w toku postepowania,

- których odwołania nie zostały uwzględnione,

- którzy w ogóle nie odwołali się.

W konsekwencji mogłoby dojść do rozwiązania sprzecznego z wola ustawodawcy, bowiem w wyniku rokowań mógłby zostać wybrany oferent:

- który odwołania nie złożył, a więc taki, który nie kwestionował faktu nie wybrania jego oferty,

- którego odwołanie jest w administracyjnym toku instancji,

- którego odwołanie nie zostało uwzględnione.

Z uwagi na powyższe, pismem z dnia [...] sierpnia 2013 r. M. M. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Postawił zarzuty naruszenia art. 132 § 5, art. 144 § 1, art. 145 § 1 oraz art. 154 § 7 poprzez ich błędną interpretację oraz wydanie w jednej i tej samej sprawie dwóch wzajemnie wykluczających się decyzji (decyzje [...] oraz [...]). Skarżący powtórzył argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji I instancji oraz w odwołaniu od rozstrzygnięcia postepowania. Dodatkowo podniósł, że prawem świadczeniodawcy jest domaganie się przestrzegania prawa w przypadku, gdy jest ono ewidentnie łamane. Natomiast za zapewnienie świadczeniobiorcom dostępności i ciągłości świadczeń odpowiada Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ, który jest odpowiedzialny za prace komisji konkursowej i decyzje przez nią podejmowane, a tym samym powinien znaleźć odpowiednie rozwiązanie lub ponieść konsekwencje za doprowadzenie do sytuacji, jaka miała miejsce w omawianym postępowaniu.

Skarżący podkreślił, że w niniejszym postępowaniu doszło do sytuacji, której możliwość negował organ odwoławczy, mianowicie - w wyniku rokowań została wybrana oferta świadczeniodawcy, który w ogóle się nie odwoływał i który nie kwestionował faktu niewybrania jego oferty.

W odpowiedzi na skargę Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia wnosił o jej oddalenie, podtrzymując argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na wezwanie Sądu z dnia 28 kwietnia 2014 r., organ przy piśmie z dnia [...] maja 2014 r. przesłał kopie:

- decyzji Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...],

- odwołania skarżącego od ww. decyzji,

- decyzji Prezesa NFZ z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...].

Na rozprawie w dniu 9 października 2014 r. skarżący podniósł, że jego zdaniem w toczącym się na skutek jego odwołania postępowaniu w formie rokowań po wydaniu decyzji kasatoryjnej Prezesa NFZ z dnia [...] listopada 2012 r. powinni wziąć udział wszyscy oferenci w liczbie 40, którzy początkowo brali udział w postępowaniu konkursowym. Na pytanie Przewodniczącej skarżący oświadczył, że w przedmiotowej sprawie były uprzednio wydawane kilkakrotnie decyzje uwzględniające odwołanie od rozstrzygnięcia. W kolejnych postepowaniach brała udział coraz mniejsza liczba oferentów, co było wynikiem błędnego stanowiska Dyrektora [...]OW NFZ, że rokowania winny toczyć się tylko z tymi oferentami, z którymi uprzednio nie zawarto umów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

W myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada akty lub czynności z zakresu administracji publicznej pod kątem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst. jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że zasługuje ona na uwzględnienie.

W niniejszej sprawie, zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia zapadły w wyniku rozpatrzenia odwołania M. M. od rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych stanowi podstawę powierzenia organom Narodowego Funduszu Zdrowia określenia warunków udzielania świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, a także sprawowania nadzoru i kontroli nad finansowaniem i realizacją ww. świadczeń. Stanowi ponadto podstawę dla określenia zadań władz publicznych w zakresie zapewnienia równego dostępu do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Realizacja ustawowych obowiązków organów Funduszu we wskazanych obszarach skonkretyzowana została przede wszystkim w dziale VI ustawy zatytułowanym "Postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami". Określenie w tym rozdziale trybu postępowania i zasad postępowania w sprawie udzielania świadczeń zdrowotnych służy wypełnieniu przez Fundusz celów postawionych przez ustawodawcę, a zakreślonych przez art. 68 ust. 1 i 2 Konstytucji RP.

Postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami co do zasady jest dwufazowe.Niemniej jednak etap pierwszy, czyli konkurs ofert w sprawie udzielania świadczeń opieki zdrowotnej, w sytuacji, gdy żaden z uczestników postępowania nie korzysta z środka wymienionego w art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach, wyczerpuje całość postępowania. Jeśli jednak którykolwiek z uczestników postępowania (świadczeniodawców) złoży odwołanie, rozpoczyna się druga faza - administracyjna. W wyroku z 15 listopada 2006 r. (sygn. akt II GSK 186/06, publ. w ONSAiWSA 2007/4/101) Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, iż postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami, prowadzone na podstawie ustawy o świadczeniach nie jest postępowaniem administracyjnym w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Sprawa o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń staje się sprawą administracyjną dopiero z chwilą złożenia przez świadczeniodawcę w trybie art. 154 ustawy o świadczeniach odwołania do Prezesa NFZ od rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umowy. Postępowanie zainicjowane odwołaniem jest więc w istocie postępowaniem administracyjnym (dwuinstancyjnym), kończącym się wydaniem w każdej instancji decyzji administracyjnej, pełniącym funkcję postępowania kontrolnego w stosunku do postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (postępowania konkursowego lub postępowania w trybie rokowań). Odwołanie jako środek zaskarżenia służy, co do zasady, weryfikacji zaskarżonego rozstrzygnięcia, umożliwiającej jego wzruszenie. Z art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach wynika, że przedmiotem kontroli w postępowaniu administracyjnym, wszczętym odwołaniem jest rozstrzygnięcie wydane w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy (z uwzględnieniem wyłączeń określonych w art. 152 ust. 2 ustawy), polegające na dokonaniu wyboru świadczeniodawców, z którymi zostaną zawarte umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, i – siłą rzeczy - wskazujące świadczeniodawców, którzy nie zostali zakwalifikowani do zawarcia takich umów. Na tej podstawie należy stwierdzić, że odwołanie dotyczy całego rozstrzygnięcia o wyborze świadczeniodawcy (świadczeniodawców) i co do zasady nie ma podstaw do ograniczenia tego środka zaskarżenia wyłącznie do "sprawy" wnoszącego odwołanie, rozumianej jako rozpatrzenie okoliczności dotyczących oceny jego tylko oferty z punktu widzenia zgodności z regułami przeprowadzania postępowania o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń. Przemawia za tym przede wszystkim charakter tego postępowania. Zarówno bowiem postępowanie w formie konkursu, jak i postępowanie w trybie rokowań, jest postępowaniem opartym na zasadzie konkurencji (o ograniczoną ilość dóbr może się ubiegać nieograniczona liczba świadczeniodawców). Ustalenie wyniku tego konkurowania w postaci rankingu – klasyfikacji wartościującej poszczególne oferty mieści w sobie implicite porównywanie ofert świadczeniodawców biorących udział w postępowaniu (vide: wyrok NSA z dnia 11 lipca 2012 r. sygn. akt II GSK 121/12).

Art. 134 ustawy o świadczeniach zobowiązuje organy Funduszu do równego traktowania wszystkich świadczeniodawców; zachowania podczas postępowania uczciwej konkurencji; porównywania ofert według kryteriów wskazanych w art. 148 ustawy o świadczeniach, a także reguły wyboru oferty lub większej liczby ofert, które zapewniają ciągłość udzielania świadczeń, ich kompleksowość, dostępność oraz przedstawiających najkorzystniejszy bilans ceny w odniesieniu do przedmiotu zamówienia (art. 142 ust. 5 pkt 1 ustawy o świadczeniach). Natomiast z treści art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach wynika, że środki odwoławcze (a w konsekwencji skarga do sądu administracyjnego), o których mowa w art. 153 i 154 ustawy o świadczeniach przysługują wówczas, gdy interes prawny świadczeniodawcy biorącego udział w postępowaniu doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Celem procedury uruchamianej na wniosek ("odwołanie"), jest weryfikacja w postępowaniu administracyjnym, czy we wcześniejszej - nieadministracyjnej fazie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, nie doznał uszczerbku interes prawny podmiotu powołującego się na naruszenie zasad postępowania. W konsekwencji zakres dokonywanej przez organ administracyjny kontroli jest ściśle związany z pojęciem uszczerbku interesu prawnego świadczeniodawcy, powstałego w wyniku naruszenia przepisów prawa (zasad postępowania). Pojęcie uszczerbku interesu prawnego nie występuje zasadniczo w prawie administracyjnym, gdzie mowa jest o naruszeniu interesu prawnego (a nie o jego uszczerbku). Skoro jednak podstawą żądania strony w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym jest uszczerbek w interesie prawnym, to istnieje potrzeba dokonania analizy różnic w wymienionych sformułowaniach, w szczególności, czy różnice te sprowadzają się tylko do warstwy językowej.

Zdaniem Sądu do uszczerbku interesu prawnego uczestnika postępowania w procedurze zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej dojść może wówczas, gdy naruszenie zasad postępowania, tj. konkretnego przepisu prawa przez podmiot prowadzący postępowanie, ma wpływ na ocenę możliwości zawarcia umowy o świadczenie takich usług. Takie ujęcie uszczerbku interesu prawnego w postępowaniu zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej determinuje sposób postępowania organu administracyjnego, do obowiązków którego będzie należało zbadanie okoliczności podnoszonych we wniosku – odwołaniu od rozstrzygnięcia, a następnie ocena, czy i w jakim zakresie naruszenie to realnie spowodowało doznanie takiego uszczerbku. W postępowaniu administracyjnym dojść zatem musi do ujawnienia i zbadania wszelkich okoliczności związanych z oceną oferty.

W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie naruszony został art. 134 ust. 1 w zw. z art. 145 ust. 1 ustawy o świadczeniach oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym meć istotny wpływ na treść rozstrzygnęcia.

Wskazać należy, że w przedmiotowej sprawie z pism skarżącego wynika, że w dniu [...] września 2010 r. ogłoszono postępowanie konkursowe w sprawie udzielania świadczeń stomatologicznych dla dzieci i młodzieży do lat 18-tu na terenie miasta T. w okresie od 1 stycznia 2011 r. do 31 grudnia 2013 r. Jak podniósł skarżący na rozprawie w dniu 9 sierpnia 2014 r. w sprawie konkursu ofert dotyczącego udzielania świadczeń stomatologicznych dla dzieci i młodzieży do lat 18-tu na terenie miasta T. kilkakrotnie były już wydawane decyzje uwzględniające odwołania od rozstrzygnięcia.

Organy NFZ w zaskarżonych decyzjach przyznały, że przedmiotowe postępowanie konkursowe nr [...] było następstwem uwzględnienia przez Prezesa NFZ decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] odwołania skarżącego od decyzji Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] dotyczącej rozstrzygnięcia postępowania o nr [...] w sprawie udzielania świadczeń stomatologicznych dla dzieci i młodzieży do lat 18-tu na terenie miasta T. w okresie od 1 sierpnia 2012 r. do 31 grudnia 2013 r.

Skarżący podkreślił w dowołaniu od decyzji I instancji, że jego zdaniem na podstawie ww. decyzji zostały na mocy art. 155 § 1 ustawy o świadczeniach unieważnione wszystkie podpisane przez Dyrektora [...] OW NFZ umowy na ww. świadczenia. Wskazał, że organ ogłaszając nowe postępowanie nie przestrzega zakresu obowiązywania umowy (zamiast od 15 kwietnia 2013 r. do 31 grudnia 2013 r. powinno być od 1 stycznia 2011 r. do 31 grudnia 2013 r.). Podniósł, że po raz kolejny do rokowań zostali zaproszeni tylko trzej świadczeniodawcy zamiast 45, których oferty nie zostały odrzucone w postępowaniu konkursowym w 2010 r.

W zaskarżonej decyzji Prezes NFZ wskazał, że gdyby przyjąć, iż uwzględnienie odwołania rodzi obowiązek zaproszenia wszystkich nieodrzuconych oferentów, oznacza to, że zakończone postępowanie należy uznać za unieważnione. Tym samym należałoby zaprosić do rokowań również wszystkich świadczeniodawców, których oferty zostały wybrane w przedmiotowym postepowaniu. Organ zauważył, że we wskazanej sytuacji NFZ nie byłby w stanie w przewidywanym terminie zawrzeć umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, a tym samym zapewnić świadczeniobiorcom dostępność i ciągłość udzielania ww. świadczeń. Uwzględnienie choćby jednego odwołania prowadziłoby również do upadku całego skutecznie przeprowadzonego i spowodowałoby sytuację, że do rokowań zostaliby zaproszeni świadczeniodawcy:

- których odwołania są w toku postepowania,

- których odwołania nie zostały uwzględnione,

- którzy w ogóle nie odwołali się.

W konsekwencji mogłoby dojść do rozwiązania sprzecznego z wola ustawodawcy, bowiem w wyniku rokowań mógłby zostać wybrany oferent:

- który odwołania nie złożył, a więc taki, który nie kwestionował faktu nie wybrania jego oferty,

- którego odwołanie jest w administracyjnym toku instancji,

- którego odwołanie nie zostało uwzględnione.

Podkreślić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 lipca 2012 r sygn. akt II GSK 121/12 podniósł, że przepisy omawianej ustawy o świadczeniach nie zawierają, poza uregulowaniem określonych kwestii dotyczących tego postępowania, odesłania do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, ani też zastosowania przepisów k.p.a. w takich sprawach wprost nie wyłączają. Narodowy Fundusz Zdrowia jest państwową jednostką organizacyjną posiadającą osobowość prawną (art. 96 ust. 1 ustawy o świadczeniach) wykonującą określone zadania publiczne w zakresie ochrony zdrowia, wyposażoną m. in. w kompetencje do wydawania decyzji administracyjnych, o których mowa w art. 154 ust. 3 i ust. 6 ustawy o świadczeniach.. Znajduje tu więc zastosowanie art. 1 pkt 2 k.p.a., z którego wynika, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego mają zastosowanie do postępowania przed organami Funduszu (dyrektorem oddziału wojewódzkiego Funduszu i Prezesem Funduszu), zmierzającego do rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej w drodze decyzji administracyjnej. Nie ulega zatem kwestii, że Kodeks postepowania administracyjnego. ma zastosowanie w omawianych sprawach, z wyłączeniem tych jego przepisów, które dotyczą kwestii odmiennie uregulowanych w ustawie o świadczeniach opieki zdrowotnej.

Wobec powyższych uwag nie ulega wątpliwości, że od chwili złożenia przez skarżącego odwołania otwarte zostało postępowanie administracyjne, a w konsekwencji zaczęły mieć zastosowanie w sprawie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, a tym art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a.

Zgodnie z wyrażoną w art. 7 k.p.a. zasadą prawdy obiektywnej organ administracji publicznej zobowiązany jest do zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do subsumpcji wskazanego przepisu prawa. Oznacza to obowiązek działania organu z urzędu przy gromadzeniu dowodów i ustalaniu stanu faktycznego w sprawie i wskazuje na rozłożenie ciężaru dowodu w postępowaniu administracyjnym.

Realizację zasady prawdy obiektywnej zapewniają przede wszystkim gwarancje zawarte w przepisach regulujących postępowanie dowodowe. Zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany:

1) podjąć ciąg czynności procesowych mających na celu zebranie całego materiału dowodowego,

2) rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

Do ustalonego w powyższy sposób stanu faktycznego organ zobligowany jest zastosować właściwą normę prawa materialnego, a następnie wydać rozstrzygnięcie, które należy uzasadnić, zgodnie z regułami wynikającymi z art. 107 § 3 k.p.a.

W przedmiotowej sprawie, pomimo zarzutów skarżącego wskazujących, iż:

- przedmiotowe postępowanie konkursowe nr [...] stanowi tylko jeden z elementów ogłoszonego w dniu [...] września 2010 r. postępowania konkursowego w sprawie udzielania świadczeń stomatologicznych dla dzieci i młodzieży do lat 18-tu na terenie miasta T. w okresie od 1 stycznia 2011 r. do 31 grudnia 2013 r.,

- kilkakrotnie były już wydawane decyzje uwzględniające odwołania od rozstrzygnięcia postępowania konkursowego, w tym decyzja Prezesa NFZ z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...],

- do rokowań w przedmiotowym postepowaniu zostali zaproszeni tylko trzej świadczeniodawcy zamiast 45, których oferty nie zostały odrzucone w postępowaniu konkursowym w 2010 r.,

Prezes NFZ, prowadząc postępowanie w II instancji, mając za zadanie ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę administracyjną oraz ocenić prawidłowość decyzji wydanej w I instancji, nie dołączył i nie zbadał całości akt postęowania konkursowego ogłoszonego w dniu [...] sierpnia 2010, w szczególności nie przedstawił przebiegu postępowania konkursowego od momentu jego ogłoszenia oraz nie zbadał prawidłowości przeprowadzenia przedmiotowego postepowania nr [...] na tle wydanych od 2010 r. decyzji i rozstrzygnięć w postępowaniu konkursowym w sprawie udzielania świadczeń stomatologicznych dla dzieci i młodzieży do lat 18-tu na terenie miasta T. w okresie od 1 stycznia 2011 r. do 31 grudnia 2013 r.

Odnosząc się do zawartego w zaskarżonej decyzji twierdzenia organu, iż w przypadku unieważnienia przeprowadzonych postępowań konkursowych NFZ nie byłby w stanie w przewidywanym terminie zawrzeć umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, a tym samym zapewnić świadczeniobiorcom dostępności i ciągłości udzielania ww. świadczeń wskazać należy, iż organ ponownie rozpoznając sprawę winien wyrazić jednoznaczny pogląd, czy uważa, że umowy już zawarte są nienaruszalne w przypadku stwierdzenia uchybień, które skutkowałyby:

- uchyleniem przez Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego NFZ rozstrzygnięcia postepowania konkursowego,

- uchyleniem przez Prezesa NFZ decyzji Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego NFZ oddalającej odwołanie od rozstrzygnięcia postępowania konkursowego.

W przypadku, gdyby organ uznał, że upływ terminu udzielania świadczeń opieki zdrowotnej miał wpływ na stan faktyczny przedmiotowej sprawy czyniąc ją bezprzedmiotową, to organ winien wyraz swemu poglądowi poprzez zastosowanie art. 105 k.p.a., tj. umorzenie postępowania administracyjnego.

W przedmiotowej sprawie organ powinien dowody i wynikające z nich sprzeczności ocenić z punktu widzenia art. 7, art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a. i dać temu wyraz w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia. Prowadzi to do wniosku, że stanowisko organu nie zasługuje na akceptację, bowiem oznacza, że stan faktyczny sprawy nie został ustalony w sposób prawidłowy gdyż nie wyjaśniono istotnych wątpliwości, które pojawiły się w toku rozpoznania sprawy i mogły mieć decydujące znaczenie dla ostatecznego rozstrzygnięcia.

W konsekwencji, aby rozstrzygnięcie organu ocenić w sposób prawidłowy, Sąd musi dysponować stanowiskiem organu zawierającym pełne odniesienie do wszystkich elementów podlegających ocenie. Sąd administracyjny nie czyni bowiem własnych ustaleń w sprawie, a jedynie ocenia zaskarżony akt pod względem jego zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Taka kontrola jest jednak możliwa tylko w warunkach wyczerpujących istotę zagadnień ustaleń faktycznych i prawnych dokonanych przez organ administracyjny rozstrzygający sprawę.

Reasumując, w ocenie Sądu, organ II instancji w toku postępowania administracyjnego nie wyjaśnił w pełnym zakresie stanu faktycznego sprawy i nie rozważył wszystkich istotnych w sprawie okoliczności, naruszając tym samym przepisy art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. Naruszenia wskazanych przepisów mogły mieć w ocenie Sądu istotny wpływ na wynik sprawy, skoro skarżącego pozbawiono wglądu do akt, nie mógł on sformułować swojego stanowiska i podjąć polemiki z rozstrzygnięciem organu, w tym nie miał możliwości zbadania czy wydane rozstrzygnięcie w sprawie zainicjowanej jego odwołaniem było zasadne. Rozpoznając ponownie sprawę organy winny kierować się podanymi powyżej wskazówkami.

Zdaniem Sądu należy zgodzić się także z zarzutem skarżącego, iż organ dokonał błędnej interpretacji art. 145 ust. 1 w zw. z art. 144 pkt 1 ustawy o świadczeniach, które to przepisy znajdują odpowiednie zastosowanie z mocy art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach – w sytuacji uwzględnienia odwołania przez Prezesa NFZ. W myśl art. 144 pkt 1 ww. ustawy postępowanie w trybie rokowań może być przeprowadzone, jeżeli uprzednio przeprowadzone postępowanie w trybie konkursu ofert zostało unieważnione, a szczegółowe warunki postepowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej są takie same jak w konkursie ofert. W myśl art. 145 ust. 1 w ww. przypadku zaprasza się do udziału w rokowaniach świadczeniodawców, których oferty nie zostały odrzucone w unieważnionym konkursie ofert. W ocenie Sądu z ww. przepisów jednoznacznie wynika, że do rokowań w przypadku unieważnienia konkursu ofert zaprasza się wszystkich świadczeniodawców, których oferty nie zostały odrzucone w unieważnionym konkursie ofert. Nie można zgodzić się z organem, że wybranie oferenta, który odwołania nie złożył, którego odwołanie jest w administracyjnym toku instancji lub którego odwołanie nie zostało uwzględnione, jest sprzeczne z wolą ustawodawcy. Nadmienić należy, że w sprawie niniejszej mamy do czynienia z taką właśnie sytuacją, albowiem w przedmiotowym postępowaniu wybrana została oferta "K.", tj. podmiotu, który nie złożył odwołania od rozstrzygnięcia postępowania konkursu ofert nr [...].

Według Sądu, organ w konsekwencji powyższych uchybień proceduralnych nie ustalił w sposób jednoznaczny, czy rzeczywiście nie doszło do naruszenia przepisu art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, a więc, czy nie doszło w toku postępowania konkursowego do obrazy zasady równego traktowania wszystkich oferentów oraz zasad uczciwej konkurencji, a w konsekwencji tego naruszenia interesu prawnego strony skarżącej.

Naruszenie wspomnianych przepisów procedury administracyjnej mogło mieć - w ocenie Sądu - istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy, a więc stanowi dostateczną podstawę prawną do uchylenia przez sąd administracyjny decyzji Prezesa NFZ z dnia [...] lipca 2013 r.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.

Na podstawie art. 152 p.p.s.a. orzeczono, że uchylona decyzja organu II instancji nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art. 200 i art. 205 § 1 wyżej powołanej ustawy.