Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 663/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2015-10-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6042 Gry losowe i zakłady wzajemne
Hasła tematyczne: Gry losowe
Skarżony organ: Dyrektor Izby Celnej
Treść wyniku: Uchylono orzeczenia I i II instancji i umorzono postępowanie
Powołane przepisy: article: art. 243 par. 1 i par. 3, art. 240 par. 1 pkt 11, art. 241 par. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2015 poz 613
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Teresa Rutkowska, Sędziowie Sędzia NSA Irena Krzemieniewska, Sędzia NSA Janusz Nowacki (spr.), , Protokolant specjalista– Dominika Janicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 października 2015 roku sprawy ze skargi "A" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji w zakresie zmiany lokalizacji punktu gier na automatach o niskich wygranych po wznowieniu postępowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Izby Celnej w Ł. z dnia [...] nr [...] i umarza postępowanie prowadzone po wznowieniu w sprawie wniosku ,, A" spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w Warszawie o zmianę decyzji ostatecznej Dyrektora Izby Celnej w Ł. z dnia [...] nr [...]; 2. zasądza od Dyrektora Izby Celnej w Ł. na rzecz ,, A" spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w Warszawie kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...], działając na podstawie art. 233 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (t. j. Dz. U. z 2012 r. poz. 749 ze zm.), art. 8, art. 118, art. 135 ust. 2 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201 z 2009 r., poz. 1540 ze zm.) Dyrektor Izby Celnej w [...] utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Izby Celnej w [...] nr [...] z dnia [...] odmawiającą "A" Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością z siedziba w W. uchylenia decyzji ostatecznej nr [...] z dnia [...].

Powyższe rozstrzygnięcie wydane zostało w oparciu o następujący stan faktyczny:

Pismem z dnia [...] Spółka "A" wystąpiła z wnioskiem o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Dyrektora Izby Celnej w [...] z dnia [...], którą organ odmówił Spółce zmiany decyzji Dyrektora Izby Skarbowej z dnia [...]. Spółka wskazała, ze wniosek kierowany jest w związku z wyrokiem Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) z dnia 19 lipca 2012 r. w sprawach połączonych C-213/1I.C-214/11 i C-217/11, sprawa Fortuna i inni. Według Spółki przepisy ustawy o grach hazardowych stanowią potencjalne przepisy techniczne w rozumieniu art. 1 pkt 11 Dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady. Spółka wskazała , że orzeczenie Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości ma wpływ na treść wydanej decyzji. Przepisy, na podstawie których została wydana były przepisami technicznymi, a zatem powinny zostać notyfikowane Komisji Europejskiej, czego nie uczyniono. Oznacza to, że przepisy te należy uznać za nieobowiązujące i nieskuteczne wobec osób fizycznych i prawnych, a wydane na ich podstawie decyzje bez podstawy prawnej. Decyzje takie powinny być uchylone.

Postanowieniem z dnia [...] Dyrektor Izby Celnej w [...] wznowił postępowanie zakończone ww. decyzją ostateczną.

Następnie Dyrektor Izby Celnej w [...] postanowieniem z dnia [...]. zawiesił postępowanie do czasu rozstrzygnięcia przez Trybunał Konstytucyjny pytania prawnego zadanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w sprawie o sygn. akt II SA/Po 549/10. Postanowieniem z dnia 5 września 2013 r. Dyrektor Izby Celnej podjął z urzędu zawieszone postępowanie. Następnie decyzją z dnia [...] odmówił uchylenia decyzji ostatecznej z dnia [...].

Od powyższej decyzji Spółka wniosła odwołanie, w którym zarzuciła naruszenie fundamentalnych zasad prawa Unii Europejskiej, uregulowanych w Traktacie z Lizbony zmieniającym Traktat o Unii Europejskiej i Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską z dnia 13 grudnia 2007 r., zwanym Traktatem o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz.U. z 2009 r. Nr 203, poz 1569), naruszenie art. 2, art. 7, art. 31 ust. 3 w związku z art. 22, art. 61 Konstytucji RP poprzez wydanie zaskarżonej decyzji na podstawie przepisów ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych, która została uchwalona z pominięciem procedury notyfikacji, a zatem w sposób bezprawny i jako taka nie obowiązuje. Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.

Po rozpatrzeniu odwołania Dyrektor Izby Celnej utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji powołał brzmienie art. 8, art. 118, art. 129 ust. 1 oraz art 135 ust 1 i 2 ustawy o grach hazardowych.

Organ wskazał, że określenie lokalizacji salonu gier na automatach poprzez wskazanie miejsca, w których gry będą urządzane stanowi konieczny element zezwolenia. Istotną przesłanką faktyczną udzielenia zezwolenia było bowiem dysponowanie przez wnioskodawcę odpowiednim, konkretnym lokalem do prowadzenia gier na automatach, o określonej powierzchni, który znajdował się pod konkretnym adresem w konkretnej miejscowości. Zezwolenie daje więc prawo do prowadzenia działalności w zakresie gier na automatach w konkretnie wskazanych miejscach, w których działalność taka może być prowadzona. Przepisy obowiązującej ustawy oznaczają zakaz zmiany miejsca gry. Skoro art 135 ust. 1 ustawy o grach hazardowych stanowi, iż zezwolenia , o których mowa w art. 129 ust. 1 mogą być zmieniane na zasadach określonych w ustawie dla zmiany koncesji i zezwoleń udzielanych podmiotom prowadzącym działalność w zakresie określonym w art. 6 ust. 1 - 3 przez organ właściwy do udzielenia zezwolenia w dniu poprzedzającym dzień wejścia w życie ustawy z zastrzeżeniem ust. 2 i 3, zaś po myśli ust. 2 tego przepisu w wyniku zmiany zezwolenia nie może nastąpić zmiana miejsc urządzania gier, z wyjątkiem zmniejszenia liczby punktów gry na automatach o niskich wygranych, to wobec tak jasnego i nie budzącego wątpliwości interpretacyjnych zapisu ustawowego oczywistym pozostaje, że nie ma możliwości pozytywnego rozpoznania wniosku w zakresie zmiany miejsca prowadzenia gier na automatach o niskich wygranych.

Dyrektor Izby Celnej wskazał, że w dniu 19 lipca 2012 r. Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) wydał orzeczenie w połączonych sprawach C-213/11, C-214/11 i C-217/11 Fortuna i inni odnoszące się do obowiązku notyfikacji niektórych przepisów ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz.U z 2009r., Nr 201, poz. 1540 z późn. zm.) zgodnie z dyrektywą 98/34 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasady dotyczące usług społeczeństwa informacyjnego (Dz. U. L. 204, s. 37). Dyrektywa 98/34/WE w sprawie ustanowienia procedury wymiany informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz przepisów dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego, ustanawia mechanizm - procedurę notyfikacyjną - dla przejrzystości aktów prawnych zawierających przepisy techniczne. Zgodnie z dyrektywą obowiązkiem państw członkowskich jest notyfikowanie Komisji Europejskiej projektów aktów prawnych zawierających przepisy techniczne odnoszące się do produktów i usług -.społeczeństwa informacyjnego. Dyrektywa została implementowana do prawa polskiego rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 2002 r. w sprawie sposobu funkcjonowania krajowego systemu notyfikacji norm i aktów prawnych oraz rozporządzeniem z dnia 6 kwietnia 2004 r. (Dz. U. Nr 65 poz. 597) zmieniającym powyższe rozporządzenie w sprawie sposobu funkcjonowania krajowego systemu norm i aktów prawnych.

Dyrektor Izby Celnej wskazał na orzecznictwo sądów administracyjnych, zgodnie z którym przepisy dotyczące działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych nie mają charakteru przepisów technicznych w rozumieniu Dyrektywy 98/34/WE, a tylko takie w myśl art. 8 tej Dyrektywy wymagają notyfikacji Komisji. Dodatkowo, Dyrektor Izby Celnej odwołał się do wielokrotnie prezentowanego w orzecznictwie TSUE stanowiska, zgodnie z którym swobody traktatowe nie mają charakteru bezwzględnego. Mogą one bowiem podlegać ograniczeniu ze względu na potrzeby ochrony moralności, porządku, bezpieczeństwa i zdrowia publicznego (art. 36 TFUE), co w odniesieniu do rynku gier losowych i hazardowych, w tym gry na automatach, jako formy hazardu, pozostawione jest szerokiej swobodzie prawodawcy krajowego. Uznanie zatem danego przepisu za techniczny nie przesądza jeszcze o obowiązku jego notyfikacji, czemu dała wyraz sama Komisja Europejska w piśmie z dnia 5 września 2011 r. skierowanym do Prezesa i Członków Trybunału Sprawiedliwości uwagi pisemne w połączonych sprawach C-213/11, C-214/11 i C-217/11, gdyż dyrektywa 98/34/WE przewiduje zwolnienia z tego obowiązku w art. 10 i art. 9 ust. 7. W tej kwestii Komisja odesłała do ustaleń sądu krajowego składającego pytanie prejudycjalne, który przyjął założenie, że wydaniu nowej ustawy o grach hazardowych nie towarzyszyła pilna potrzeba wywołana przez poważne i nieprzewidziane okoliczności, do której odwołuje się art. 9 ust. 7 dyrektywy (pkt 70 pisma). Jednocześnie w pkt 76-78 Komisja podkreśliła, że TS UE w swoim orzecznictwie dotyczącym gier hazardowych wielokrotnie uznał, że względy wiążące się z przeciwdziałaniem zagrożeniu uzależnienia graczy od hazardu należą do celów, które mogą być uznane za nadrzędne względy interesu ogólnego uzasadniające ograniczenia podstawowych swobód traktatowych. Podkreśliła. że sporne regulacje krajowe, które stanowią ograniczenie swobodnego przepływu towarów, nie muszą koniecznie pozostawać w sprzeczności z prawem unijnym, jeżeli mogą być uzasadnione względami interesu ogólnego wymienionymi w art. 36 TFUE lub wskazanymi w orzecznictwie Trybunału. W przypadku ograniczeń dotyczących użycia produktów służących wyłącznie organizacji gier hazardowych państwa członkowskie zachowują większą swobodę wyboru środków w celu przeciwdziałania uzależnieniu od hazardu.

Odnosząc się do charakteru art. 129 ust. 2, art. 135 ust. 2 i art. 138 ust. 1 i 3 ustawy o grach hazardowych, to zgodnie z powołanym powyżej wyrokiem ETS z dnia 19 lipca 2012r. (teza 35-36), przepisy krajowe można uznać za "inne wymagania'' w rozumieniu art. 1 pkt 4 dyrektywy 98/34, jeżeli ustanawiają one "warunki" determinujące w istotny sposób skład, właściwości lub sprzedaż produktu. Przepisy przejściowe ustawy o grach hazardowych nakładają warunki mogące wpływać na sprzedaż automatów do gier o niskich wygranych. Zakaz wydawania, przedłużania i zmiany zezwoleń na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych poza kasynami może bowiem bezpośrednio wpływać na obrót tymi automatami. W tych okolicznościach:

zadaniem sądu krajowego jest ustalić, czy takie zakazy, których przestrzeganie jest obowiązkowe de iure w odniesieniu do użytkowania automatów do gier o niskich wygranych, mogą wpływać w sposób istotny na właściwości lub sprzedaż tych automatów. Dokonując powyższych ustaleń, sąd krajowy powinien uwzględnić między innymi okoliczność, iż ograniczeniu liczby miejsc, gdzie dopuszczalne jest prowadzenie gier na automatach o niskich wygranych, towarzyszy zmniejszenie ogólnej liczby kasyn gry, jak również liczby automatów, jakie mogą w nich być użytkowane (pkt 38 wyroku).

sąd krajowy powinien również ustalić, czy automaty do gier o niskich wygranych mogą zostać zaprogramowane lub przeprogramowane w celu wykorzystywania ich w kasynach jako automaty do gier hazardowych, co pozwoliłoby na wyższe wygrane, a więc spowodowałoby większe ryzyko uzależnienia graczy. Mogłoby to wpłynąć w sposób istotny na właściwości tych automatów (pkt 39 wyroku).

Odnosząc się do pytania nr 1 - czy takie zakazy, których przestrzeganie jest obowiązkowe de iure w odniesieniu do użytkowania automatów do gier o niskich wygranych, mogą wpływać w sposób istotny na właściwości lub sprzedaż tych automatów, w ocenie organu nie ulega wątpliwości, że w myśl ustawy o grach hazardowych liczba kasyn oraz automatów do gier, jakie mogą być w nich eksploatowane, jest ograniczona. Maksymalnie mogą obecnie funkcjonować 52 kasyna, w każdym może zostać wstawionych maksymalnie 70 automatów do gry. co daje łącznie 3640 automatów. Powyższe wynika z celu. jaki w zamyśle ustawodawcy ma osiągnąć ustawa o grach hazardowych, tj. nadzór i kontrola nad rynkiem gier hazardowych, ochrona społeczeństwa przed negatywnymi skutkami hazardu, stopniowe wygaszanie działalności w zakresie gier na automatach w salonach gier oraz gier na automatach o niskich wygranych. Biorąc pod uwagę zarówno cel, jaki ma realizować dyrektywa nr 98/34/WE z dnia 22 czerwca 1998r. ustanawiająca procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz.U. UE L 98.204.37 z późn. zm.), jak i dotychczasowe orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości UE, nie sposób rozpatrywać kwestii wpływu przepisów na sprzedaż produktu tylko i wyłącznie na rynku krajowym. Jak wskazał Trybunał, a co wynika z ustawy o grach hazardowych, przepisy przejściowe ustawy o grach hazardowych umożliwiają prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach i gier na automatach o niskich wygranych poza kasynami gier do czasu wygaśnięcia udzielonych zezwoleń, po czym działalność w zakresie gier na automatach będzie dozwolona wyłącznie w kasynach gry. Ilość automatów, jaka zatem faktycznie będzie mogła być eksploatowana na rynku zostanie ograniczona. Nie oznacza to jednak, że automaty dotychczas eksploatowane nie będą mogły być przedmiotem obrotu na rynku wewnętrznym w rozumieniu ww. dyrektywy. Ograniczenie oceny skutków ustawy dla sprzedaży towarów wyłącznie na rynku krajowym jest nieuzasadnione i nie odpowiadałoby wskazaniom, jakie Trybunał zawarł w swoim orzeczeniu. Trybunał w sprawie C-267/03 (Lindberg) wskazał, że nawet ograniczenie możliwości używania produktu nie oznacza, że mamy do czynienia z przepisami technicznymi. Trybunał uznał (pkt 76 i 77 uzasadnienia wyroku), że aby uznać przepisy za przepisy techniczne musi tu chodzić o przepisy, których zakres wyraźnie wykracza poza zacieśnienie możliwości używania spornego produktu do pewnych możliwych zastosowań, a zatem które nie sprowadzają się do zwykłego ograniczenia używania tego produktu. (...) ta kategoria przepisów technicznych dotyczy w szczególności przepisów krajowych, które pozostawiają miejsce jedynie na marginalne zastosowanie danego produktu w stosunku do tego, którego można by rozsądnie oczekiwać. W związku z powyższym także nie każdy wpływ na sprzedaż produktu kwalifikować będzie przepis jako przepis techniczny w rozumieniu ww. dyrektywy, a jedynie taki, który jak wskazuje Trybunał w wyroku Fortuna i in. wpływa na sprzedaż produktów w sposób istotny. Należy podkreślić, że oceniając wpływ przepisów na kwestie sprzedaży automatów należy wziąć pod uwagę kilka kwestii:

automaty funkcjonujące na rynku podlegają amortyzacji i w związku z tym należy założyć, że część z nich zostanie ostatecznie wycofana z eksploatacji,

możliwość zagospodarowania automatów w kasynach gry po ich przeprogramowaniu lub bez (skoro w grach na automatach w kasynach gier nie ma limitu stawki i wygranej); wskazać przy tym należy, że maksymalny limit automatów do gier w kasynach nie oznacza, że nie będzie fluktuacji automatów (z przyczyn spowodowanych awariami, wymianą sprzętu, zakończeniem eksploatacji automatów),

na rynku unijnym jest możliwość obrotu automatami do gier, ponieważ regulacje państw członkowskich są zróżnicowane i często bardziej liberalne od przepisów polskich, pozwalających na urządzanie gier na automatach poza kasynami gier.

Dyrektor Izby Celnej w [...] zwrócił uwagę, że na wielkość sprzedaży i ilość eksploatowanych automatów do gier miały wpływ wykrywane nieprawidłowości i związane z tym cofanie zezwoleń na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych.

Odnosząc się do pytania nr 2 - czy automaty do gier o niskich wygranych mogą zostać zaprogramowane lub przeprogramowane w celu wykorzystywania ich w kasynach jako automaty do gier hazardowych organ wskazał, że nieprawidłowości dotyczące przeprogramowywania tego rodzaju automatów wygranych wskazują, że istnieje inne zastosowanie dla tego rodzaju automatów, a co więcej nie jest kwestią niemożliwą czy w znaczący sposób utrudnioną przeprogramowanie czy w inny sposób przystosowanie tych automatów, by funkcjonowały jako automaty wysokowygraniowe. Ponadto, nie można wreszcie wykluczyć takiej modyfikacji automatów do gier o niskich wygranych, która pozbawi je cech automatów w rozumieniu ustawy o grach hazardowych (a więc de facto przekształcenia ich w automaty zręcznościowe), co spowoduje, że ich wykorzystywanie na rynku nie będzie podlegało przepisom ustawy o grach hazardowych.

Podsumowując, Dyrektor Izby Celnej w [...] wskazał, że orzeczenie TS UE w połączonych sprawach C-213/11, C-214/11 i C-217/11 Fortuna i inni nie przesądziło ostatecznie charakteru technicznego kwestionowanych przepisów przejściowych, pozostawiając rozstrzygnięcie o tym sądom krajowym. Z przedstawionych w sprawie danych wynika, że o ile sporne przepisy ustawy wpłynęły na obrót automatami, to wpływ ten nie był istotny na tyle, aby uznać je za przepisy techniczne w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy i które nie powodują marginalizacji ich wykorzystania. Ilość automatów, jaka faktycznie będzie mogła być eksploatowana na rynku zostanie ograniczona, ale nie oznacza to, że automaty dotychczas eksploatowane nie będą mogły być przedmiotem obrotu na rynku wewnętrznym w rozumieniu ww. dyrektywy, czy że nie będą mogły być w nich dokonywane zmiany celem ich dalszego wykorzystania. Wprawdzie jak wyżej wykazano ustawa z 19 listopada 2009r. o grach hazardowych wprowadza pewne ograniczenia swobodnego przepływu towarów, to niemniej jednak stosowanie jej uzasadnione jest względami interesu ogólnego jako nadrzędnymi i wymienionymi w art. 36 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (wersja skonsolidowana Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej z dnia 30.03.2010r., Dz.Urz.UE. C 2010 Nr 83). Zatem, swobody traktatowe nie mają charakteru bezwzględnego, mogą bowiem podlegać ograniczeniu ze względu na potrzeby ochrony moralności, porządku, bezpieczeństwa oraz ochrony zdrowia i życia publicznego.

Dyrektor Izby Celnej w [...] podkreśla, że w istniejącym porządku prawnym nie ma instrumentów prawnych pozwalających organom administracji publicznej na dokonywanie oceny zgodności regulacji krajowych z prawem unijnym. Oznacza to, iż organy celne wbrew twierdzeniom Spółki nic mają kompetencji do badania zgodności ustawy krajowej z prawem Unii Europejskiej, a wręcz są zobowiązane stosować ustanowione przepisy prawa, niezależnie od wątpliwości co do ich zgodności z prawem unijnym.

Organ podkreślił, że przedmiotem niniejszego postępowania było odwołanie od decyzji Dyrektora Izby Celnej w [...] odmawiającej zmiany decyzji Dyrektora Izby Skarbowej z dnia [...], udzielającej zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, w części dotyczącej zmiany lokalizacji punktu gier, a nie kwestia rozstrzygnięcia o zgodności z prawem unijnym, czy też o konstytucyjności przepisów w oparciu o które została wydana zaskarżona decyzja. Dyrektor Izby Celnej w [...] wydał rozstrzygnięcie w oparciu o przepisy ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych, która jest aktem obowiązującym, wydanym zgodnie z krajową procedurą legislacyjną, nie będącym w kolizji z żadnym bezpośrednim aktem normatywnym stanowionym przez prawo unijne.

W odniesieniu do zarzutów podniesionych w odwołaniu a dotyczących naruszenia art. 2, art. 31 ust. 3 w związku z art. 22, art. 61, art. 7 Konstytucji RP, poprzez wydanie zaskarżonej decyzji na podstawie przepisów ustawy z dnia 19 listopada 2009r o grach hazardowych, która została uchwalona z pominięciem procedury notyfikacji, Dyrektor Izby Celnej wyjaśnił, że jako organ władzy wykonawczej zobligowany jest do stosowania powszechnie obowiązującego prawa wynikającego z ustaw i rozporządzeń. Z dniem 1 stycznia 2010 r. weszła w życie ustawa o grach hazardowych, która w art. 135 ust. 2 stanowi, że w wyniku zmiany zezwolenia nie może nastąpić zmiana miejsc urządzania gry z wyjątkiem zmniejszenia liczby punktów gry na automatach o niskich wygranych. Akt ten obowiązuje i dopóki nie zostanie uchylony będzie przyjmowany za podstawę wydawanych decyzji. Dyrektor Izby Celnej w [...] stwierdził, że przepisy przejściowe ustawy o grach hazardowych pozwalają na dalsze prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, a zatem na dalsze ich użytkowanie w wyniku przeprogramowania, czy też powtórnego zaprogramowania tych automatów. W związku z czym nie można ich uznać za przepisy krajowe pozwalające jedynie na marginalne użytkowanie automatów do gier o niskich wygranych. Podkreślić należy, że przepisy obowiązującej ustawy o grach hazardowych stanowią realizację nadrzędnych celów interesu ogólnego. Bowiem Trybunał wielokrotnie podkreślał, że względy moralne, religijne lub kulturowe jak też konsekwencje moralnie i finansowo szkodliwe dla jednostek i społeczeństwa, które wiążą się z grami i zakładami, mogą uzasadniać istnienie uprawnień władz krajowych wystarczających dla ustalenia, zgodnie z ich własną skalą wartości, wymogów w zakresie ochrony konsumentów i porządku społecznego.

Organ podkreślił, że w dniu 23 lipca 2013 r. Trybunał Konstytucyjny rozpoznał pytanie prawne Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu "czy art.135 ust.2 ustawy z dnia 19 listopada 2009r. o grach hazardowych (Dz.U.Nr 201, póz. 1540 z 2009r.) uniemożliwiający podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą polegającą na urządzaniu gier na automatach o niskich wygranych odnośnie przedsięwzięć podjętych przed dniem 1 stycznia 2010 r. dopuszczalną wcześniej zmianę miejsca urządzania gry ustalonego w uprzednio wydanym zezwoleniu, nie jest niezgodny z wyrażoną w art.2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej zasadą ochrony interesów w toku podmiotów prowadzących takową działalność, które - w zaufaniu do dotychczasowych przepisów - rozpoczęły realizację sześcioletnich przedsięwzięć gospodarczych".

Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art.135 ust. 2 ustawy z dnia 19 listopada 2009r. o grach hazardowych jest zgodny z art.2 Konstytucji, a więc nie wyeliminował tego unormowania ze zbioru wiążących źródeł prawa, co potwierdza zasadność zastosowania art.135 ust.2 przez Dyrektora Izby Celnej w [...].

Na powyższą decyzję Spółka wniosła skargę do WSA w Łodzi zarzucając jej naruszenie fundamentalnych zasad prawa Unii Europejskiej uregulowanych w traktacie z Lizbony zmieniającym Traktat o Unii Europejskiej i Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską z dnia 13 grudnia 2007 r. zwanym Traktatem o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. U. z 2009 r. nr 203, poz. 1569) oraz naruszenie art. 2, art. 31 ust. 3 w zw. z art. 22, art. 61, art. 7 Konstytucji RP, poprzez wydanie zaskarżonej decyzji na podstawie przepisów ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych , która została uchwalona z pominięciem procedury notyfikacji, o której mowa w Dyrektywie nr 98/34/WE. Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz decyzji organu I instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko oraz argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z dnia 10 kwietnia 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zawiesił postępowanie sądowoadministracyjne z uwagi na fakt, że Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 15 stycznia 2014 r. w sprawie o sygn. akt II GSK 686/13, na podstawie art. 193 Konstytucji RP przedstawił Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne następującej treści: "czy art. 14 ust. 1 i art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych są zgodne: a) z art. 2 i 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, b) z art. 20 i 22 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej?".

W związku z wydaniem przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z dnia 11 marca 2015 r. o sygn. akt P 4/14, zainicjowanego ww. pytaniem prawnym, postanowieniem z dnia 13 lipca 2015 r. WSA w Łodzi podjął zawieszone postępowanie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona aczkolwiek z innych przyczyn niż podniesione w skardze.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku -Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Natomiast, w myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz.270), dalej p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:

1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi:

a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;

3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach.

Zgodnie z treścią art.145 § 3 p.p.s.a. w przypadku o którym mowa w § 1 pkt.1 i 2 sąd stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego umarza jednocześnie to postępowanie.

Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

W rozpoznawanej sprawie organ administracji naruszył przepis postępowania a mianowicie art.243 § 1 i 3 Ordynacji podatkowej, dalej O.p., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z treścią art.243 § 1 O.p. w razie dopuszczalności wznowienia postępowania organ podatkowy wydaje postanowienie o wznowieniu postępowania.

W myśl art.243 § 3 O.p. odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze decyzji.

W niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest decyzja organu odwoławczego utrzymująca w mocy własną decyzję z dnia [...] odmawiająca uchylenia decyzji Dyrektora Izby Celnej w [...] z dnia [...] o odmowie zmiany decyzji Dyrektora Izby Skarbowej w [...] z [...]. w zakresie zmiany lokalizacji punktu gier na automatach o niskich wygranych.

Z zebranego materiału dowodowego wynika, że decyzją z dnia [...] Dyrektor Izby Skarbowej w [...] udzielił spółce "A" z siedzibą w W. zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa [...] na okres 6 lat. W dniu [...] spółka złożyła wniosek o zmianę, w trybie art.155 K.p.a., decyzji z 12 lipca 2005r. w zakresie lokalizacji punktu gier na automatach o niskich wygranych. Decyzją z dnia [...] Dyrektor Izby Celnej w [...] odmówił zmiany decyzji z [...]. W dniu [...] spółka złożyła wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Dyrektora Izby Celnej w [...] z dnia [...] wskazując jako podstawę wznowienia art.240 § 1 pkt.11 O.p. Decyzją z dnia [...] Dyrektor Izby Celnej W [...] odmówił uchylenia własnej decyzji z [...]. Po wniesieniu odwołania zaskarżoną decyzją z [...]. organ odwoławczy utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...].

Przedmiotem niniejszej sprawy jest ocena legalności decyzji organu odwoławczego wydanej wskutek złożenia wnioski o wznowienie postępowania. Należy zaznaczyć, że wznowienie postępowania stanowi odstępstwo od ogólnej zasady trwałości decyzji, ustanowionej w art. 128 Ordynacji podatkowej. Postępowanie wznowieniowe ma charakter nadzwyczajny, odrębny od postępowania zwykłego, zakończonego decyzją ostateczną. Jego przedmiotem jest przeprowadzenie kontroli prawidłowości decyzji, wydanej w postępowaniu zwykłym, ale tylko w przypadku, gdy postępowanie, w którym zapadła ta decyzja dotknięte jest jedną z kwalifikowanych wad wyliczonych w art. 240 § 1 Ordynacji podatkowej. Przepis ten wymienia w sposób wyczerpujący przesłanki wznowienia postępowania, które są związane z kwalifikowaną wadliwością postępowania, powodującą możliwość ponownego rozpatrzenia sprawy w celu sprawdzenia, czy stwierdzona wada postępowania nie wpłynęła na treść decyzji i w konsekwencji wyeliminowanie rozstrzygnięcia, jeśli okazałoby się ono wadliwe.

Przesłanką wznowieniową wymienioną art. 240 § 1 pkt 11 O.p.- na którą powoływała się skarżąca spółka we wniosku o wznowienie postępowania - jest orzeczenie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, mające – w jej ocenie - wpływ na treść wydanej decyzji. Na zasadzie art. 241 § 2 pkt 2 O.p. wznowienie postępowania na tej podstawie następuje tylko na żądanie strony wniesione w terminie miesiąca od dnia publikacji sentencji orzeczenia Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej.

Przed wszczęciem postępowania w sprawie wznowienia obowiązkiem organu wynikającym z art. 243 § 1 O.p. jest ocena dopuszczalności wznowienia postępowania. Powołany przepis stanowi bowiem, że w razie dopuszczalności wznowienia postępowania organ podatkowy wydaje postanowienie o wznowieniu. W tym etapie, badając dopuszczalność wznowienia, organ ocenia czy wystąpiły przesłanki podmiotowe, przedmiotowe, a także czy zachowany został określony przez ustawodawcę termin złożenia wniosku przez stronę. (Tak B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, R. Mastalski, J. Zubrzycki, Ordynacja podatkowa, Komentarz, Unimex, 2008 r., komentarz do art. 243 O.p.). W pewnym uproszczeniu stwierdzić można, że jest to wstępny etap badania sprawy o zakresie zbliżonym do zakresu wskazanego w art. 165a O.p.

Niedopuszczalność wznowienia postępowania występuje z przyczyn przedmiotowych, podmiotowych oraz uchybienia terminu do wniesienia żądania wszczęcia postępowania w zakresie określonym w art. 241 § 2 pkt 1 i 2. Niedopuszczalność z przyczyn przedmiotowych wystąpi, gdy brak jest przedmiotu postępowania w sprawie wznowienia postępowania, np. w razie gdy żądanie wznowienia postępowania nie dotyczy decyzji lub postanowienia, na które służy zażalenie albo gdy zażądano wznowienia postępowania w zakresie czynności cywilnoprawnej lub czynności materialnotechnicznej. Niedopuszczalność z przyczyn podmiotowych będzie miała miejsce, gdy żądanie zostało złożone przez osobę, która nie jest stroną lub gdy strona nie ma zdolności do czynności prawnych.

W ocenie sądu orzekającego w sytuacji, gdy decyzja ostateczna istnieje w sensie formalnym (nie została usunięta z obrotu prawnego poprzez jej uchylenie albo stwierdzenie nieważności), ale wygasła zachodzi taki właśnie przypadek niedopuszczalności wznowienia z przyczyn przedmiotowych.

W niniejszej sprawie miała miejsce niedopuszczalność wznowienia postępowania z przyczyn przedmiotowych. Wniosek o wznowienie postepowania dotyczył bowiem postępowania zakończonego decyzją o odmowie zmiany innej decyzji a więc rozstrzygnięcia o charakterze akcesoryjnym w stosunku do tego pierwszego, z nim związanym i zależnym od jego bytu. Decyzją "podstawową" było tu zezwolenie z dnia [...], które wygasło z dniem [...] zaś decyzją "dodatkową" była tu decyzja z dnia [...] odmawiająca zmiany decyzji z [...]. W sytuacji gdy wygasła już decyzja "podstawowa" ( z [...].) to wygasła także decyzja "dodatkowa" (z [...].), kończąca postępowanie, którego dotyczy wniosek o wznowienie. Skoro zatem zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach wygasło z dniem [...]. to brak było przedmiotu postępowania w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją "dodatkową".

Na prawidłowość powyższego stanowiska wskazuje okoliczność, że instytucja wznowienia postępowania nie istnieje sama dla siebie, ale jest uruchamiana z założeniem, że może doprowadzić do wzruszenia i zmiany wydanych uprzednio decyzji, jeśli poprzedzające ich wydanie postępowanie było dotknięte enumeratywnie wymienionymi wadami. W niniejszej sprawie zaś nie mogło dojść do powtórnego merytorycznego rozpoznania wniosku strony o zmianę nazwy punktu gier wobec wygaśnięcia zezwolenia.

Za przyjęciem tej koncepcji przemawiają także względy ekonomiki procesowej. Po co bowiem wznawiać postępowanie, angażować organ i stronę w postępowanie wznowieniowe, skoro od dnia złożenia wniosku w tym przedmiocie wiadomo, że nie może ono doprowadzić do żadnego materialnego rozstrzygnięcia.

W rozpoznawanej sprawie organ podatkowy odmówił uchylenia decyzji z [...] z przyczyn merytorycznych z uwagi na niespełnienie przesłanki wznowienia z art.240 § 1 O.p. Faktycznie w dacie złożenia wniosku o wznowienie postępowania zachodziła niedopuszczalność wznowienia z przyczyn przedmiotowych. Zakładając bowiem hipotetycznie, że doszłoby do uchylenia decyzji, której dotyczył wniosek o wznowienie postępowania (tzn. decyzji z [...].) to otwarta stałaby się kwestia wniosku o zmianę zezwolenia, które wygasło wobec upływu czasu na jaki zostało udzielone (tzn. z dniem [...].) Istniała zatem niedopuszczalność wznowienia z przyczyn przedmiotowych i organ podatkowy winien odmówić wznowienia postępowania. Organ wznawiając postępowanie i odmawiając uchylenia decyzji z [...]. naruszył zatem przepis art.243 § 1 i 3 Ordynacji podatkowej.

Pogląd, iż w przypadku wygaśnięcia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach i złożenia po jego wygaśnięciu wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją o odmowie zmiany tego zezwolenia, to istnieje niedopuszczalność wznowienia z przyczyn przedmiotowych wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyrokach z 6 listopada 2014r. w spr. III SA/Gl 873/11, z 4 listopada 2014r.; w spr. III SA/Gl 461/14, z 4 listopada 2014r.; w spr. III SA/Gl 463/14 i z 23 lipca 2014r. w spr. III SA/Gl 457/14. Sąd w obecnym składzie podzielił poglądy wyrażone w wymienionych orzeczeniach.

Wobec tego, że zachodziła niedopuszczalność wznowienia postępowania z przyczyn przedmiotowych nie było potrzeby odnoszenia się do zarzutów skargi dotyczących naruszenia zasad prawa Unii Europejskiej oraz przepisów Konstytucji.

Reasumując sąd uznał, że niniejszej sprawie miała miejsce niedopuszczalność wznowienia postępowania. Organ podatkowy wznawiając postępowanie a następnie orzekając merytorycznie naruszył przepis art.243 § 1 i 3 O.p. co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając to na uwadze, na podstawie art.145 § 1 pkt.1c.) p.p.s.a. sąd uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Izby Celnej w [...] z dnia [...].

W ocenie sądu w sytuacji gdy mimo niedopuszczalności wznowienia postępowania z przyczyn przedmiotowych wznowione zostało postępowanie zakończone wydaniem decyzji z [...] to winno zostać ono umorzone z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Skoro bowiem z dniem [...] wygasło zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach to brak jest przedmiotu postępowania w sprawie wniosku o wznowienie postępowania dotyczącego decyzji o odmowie zmiany tego zezwolenia. Spełnione zatem zostały przesłanki do umorzenia postępowania określone w art.208 § 1 O.p. Mając to na uwadze, na podstawie art.145 § 3 p.p.s.a. w związku z art.208 § 1 O.p. sąd umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie wniosku spółki o zmianę decyzji Dyrektora Izby Celnej w [...] z [...].

Na podstawie art.250 p.p.s.a. sąd zasądził od Dyrektora Izby Celnej w [...] na rzecz strony skarżącej kwotę 457 zł tytułem zwrotu kosztów postepowania. Na ogólną sumę kosztów złożyło się: 200 zł – wpis sądowy, 240 zł – wynagrodzenie pełnomocnika spółki oraz 17 zł – opłata skarbowa.

b.a.