Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1116/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-03-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i stwierdzono nieważność decyzji II instancji
Powołane przepisy: article: art. 96 ust. 1 pkt. 2
journal: Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.
article: art. 145 § 1 ust. 2, art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 19
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Sikorska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant asystent sędziego Łukasz Sielanko po rozpoznaniu w dniu 8 marca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. S. i M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 listopada 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 1899/16 w sprawie ze skargi K. S. i M. S. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] maja 2016 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] maja 2016 r., nr [...]; 3. zasądza od Ministra Inwestycji i Rozwoju na rzecz K. S. i M. S. solidarnie kwotę 1 240 (tysiąc dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 25 listopada 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 1899/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K. S. i M. S. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] maja 2016 r., nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

K. S. i M. S. wnioskiem z 26 maja 1995 r. wystąpili o zwrot nieruchomości położonej w R. oznaczonej w chwili wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa jako działki nr [...], w obrębie 80 m. R.

Decyzją z [...] maja 1996 r. Kierownik Urzędu Rejonowego w Rzeszowie odmówił zwrotu przedmiotowej nieruchomości, zaś decyzją z [...] września 1996 r. Wojewoda Rzeszowski utrzymał ją w mocy.

Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie wyrokiem z dnia 19 maja 1998 r., sygn. akt SA/Rz 1704/96, uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Rzeszowskiego oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewoda Rzeszowski, jako organ pierwszej instancji, decyzją z dnia [...] grudnia 1998 r., znak [...], odmówił zwrotu nieruchomości położonej w R. oznaczonej w chwili wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa jako działki nr [...], w obrębie 80 m. R. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, po rozpatrzeniu odwołania K. S. i M. S., decyzją z dnia [...] października 1999 r., znak [...], uchylił decyzję Wojewody Rzeszowskiego z dnia [...] grudnia 1998 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Prezydentowi Miasta Rzeszowa wykonującemu zadania starosty.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 6 lipca 2001 r., sygn. akt I SA 2431/99, uchylił zaskarżoną decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] października 1999 r., wskazując na naruszenie art. 138 § 2 k.p.a.

Minister rozpatrując sprawę w związku z odwołaniem K. S. i M. S. od decyzji Wojewody Rzeszowskiego z dnia [...] grudnia 1998 r. wskazał, że zgodnie z art. 19 k.p.a. organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Jeżeli w toku postępowania wejdą w życie nowe przepisy, to organ prowadzący postępowanie obowiązany jest się do nich zastosować, także wówczas, gdy regulują one odmiennie właściwość organu, chyba że przepisy intertemporalne stanowią inaczej. W dacie wydania zaskarżonej decyzji w dniu [...] grudnia 1998 r. Wojewoda Rzeszowski w myśl art. 142 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 1997 r., Nr 115, poz.741) był organem właściwym w sprawie zwrotu nieruchomości. Z dniem 1 stycznia 1999 r. weszła w życie ustawa z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej (Dz. U. Nr 166, poz. 668), której art. 137 pkt 37 wprowadził zmianę polegającą na tym, że właściwym organem w sprawach zwrotu nieruchomości stał się starosta w miejsce dotychczasowego wojewody. Natomiast w myśl art. 9a tej ustawy odwołanie od decyzji starosty przysługiwało stronie do wojewody. Ustawa nie zawierała przepisów przejściowych, co oznacza, że z dniem wejścia w życie tej nowej ustawy stosuje się jej przepisy także w sprawach, w których postępowanie zostało wszczęte i nie zakończone pod rządami dotychczasowej ustawy. Minister podkreślił, że aktualnie zgodnie z art. 9a ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774) organem wyższego stopnia w sprawach określonych w ustawie, rozstrzyganych w drodze decyzji przez starostę wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej jest wojewoda. Zatem obecnie organem właściwym w sprawach zwrotu nieruchomości w pierwszej instancji jest właściwy miejscowo starosta, natomiast organem właściwym jest wojewoda, tym samym Minister Infrastruktury i Budownictwa nie jest organem właściwym do rozpatrzenia odwołania od decyzji Wojewody Rzeszowskiego z dnia [...] grudnia 1998 r., a wojewoda nie jest organem właściwym do orzekania w sprawie zwrotu nieruchomości, jako organ pierwszej instancji. Przepis art. 19 k.p.a. nakłada na organy obowiązek kontroli swojej właściwości z urzędu, a więc przed wszczęciem postępowania i przestrzegania jej w każdym stadium postępowania. Zmiana przepisów prawnych w zakresie właściwości organów prowadzi do pozbawienia organu zdolności do przeprowadzenia postępowania. Zatem takie postępowanie winno być umorzone.

Organ wyjaśnił, że naruszenie przepisów o właściwości objęte jest sankcją nieważności z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., bowiem mają one charakter przepisów bezwzględnie obowiązujących. Organ niewłaściwy nie jest prawnie legitymowany do rozstrzygania o prawach i obowiązkach stron.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie K. S. i M. S. zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez niezasadne uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody Rzeszowskiego z dnia [...] grudnia 1998 r. i umorzenie postępowania, podczas gdy nie zachodziły podstawy do uznania, że postępowanie było bezprzedmiotowe, co doprowadziło do wydania zaskarżonej decyzji z rażącym naruszeniem prawa, obarczonej kwalifikowaną wadą uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności. Podnieśli też zarzut naruszenia art. 15 w zw. z art. 127 § 2 w zw. z art. 17 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez niezasadne stwierdzenie przez organ braku swojej właściwości instancyjnej do rozpatrzenia odwołania oraz zarzut naruszenia art. 170 p.p.s.a. poprzez brak uznania powagi rzeczy osądzonej prawomocnego wyroku WSA w Warszawie z dnia 8 marca 2016 r., sygn. akt IV SAB/Wa 425/15, podczas gdy z wyroku wynikało dla organu zobowiązanie do merytorycznego rozpatrzenia przedmiotowego odwołania w terminie dwóch miesięcy od daty uprawomocnienia się wyroku. Zarzucili też naruszenie art. 65 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez brak przekazania w trybie czynności materialno-technicznej odwołania do rozpatrzenia przez Wojewodę Podkarpackiego – działającego jako organ drugiej instancji – oraz wydanie zaskarżonej decyzji bez podstawy prawnej, co prowadzi do obarczenia jej kwalifikowaną wadą prawną uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności.

Powołując się na powyższe, wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, ewentualnie jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia 7 listopada 2016 r. uczestnik postępowania A. w W. Oddział Regionalny w L. wniosła o oddalenie skargi, wskazując, że zaskarżone rozstrzygnięcie jest prawidłowe i zostało wydane po uwzględnieniu i wszechstronnej analizie wszystkich istotnych okoliczności sprawy.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że art. 19 k.p.a. nakłada na organy administracji publicznej obowiązek przestrzegania z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Zaniechanie badania przez organ właściwości, którego następstwem może być jej brak w danej sprawie powoduje, że decyzja wydana w takim postępowaniu dotknięta jest nieważnością. Powołując się na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 29 maja 1991 r. sygn. akt III ARN 17/91 (P.P. 1992 Nr 3, poz. 108) oraz postanowienie naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 maja 2001 r., sygn. akt I SA 1844/00 (lex nr 55293) Sąd pierwszej instancji wskazał, że z zasady przestrzegania przez organ administracyjny swej właściwości z urzędu (art. 19 k.p.a.) wynika obowiązek skrupulatnego badania właściwości przez organ w każdym stadium postępowania, aż do jego zakończenia decyzją ostateczną. Jeżeli w toku postępowania administracyjnego wejdą w życie nowe przepisy, to organ prowadzący postępowanie obowiązany jest się do nich zastosować, także wówczas, gdy regulują one odmiennie właściwość organu, chyba że przepisy intertemporalne stanowią inaczej. Brak tych przepisów oznacza, że z dniem wejścia w życie nowej ustawy stosuje się jej przepisy także w sprawach, w których postępowanie zostało wszczęte i nie zakończone pod rządami starej ustawy. Zmiana przepisów prawnych może bowiem prowadzić do pozbawienia organu zdolności do przeprowadzenia postępowania (w takim przypadku postępowanie winno być umorzone, art. 105 § 1 k.p.a.).

W niniejszej sprawie Minister rozpoznając odwołanie od decyzji Wojewody Rzeszowskiego z dnia [...] grudnia 1998 r. o odmowie zwrotu nieruchomości przejętej na rzecz Skarbu Państwa, stwierdził, że w dacie wydania tej decyzji wojewoda w myśl art. 142 u.g.n. był organem właściwym rzeczowo do wydawania decyzji jako organ pierwszej instancji, ale z dniem 1 stycznia 1999 r. wojewoda utracił tę właściwość na rzecz starosty w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej. Z tym stanowiskiem Ministra należy się zgodzić, bowiem wyraźnie z art. 137 pkt 37 tej ustawy wynika, że dotychczasowa właściwość rzeczowa wojewody przeszła na starostę, który z dniem 1 stycznia 1999 r. stał się organem pierwszej instancji w sprawach o zwrot nieruchomości. Natomiast wojewoda zgodnie z art. 9a tej ustawy z tym dniem stał się organem odwoławczym od decyzji starosty. Powołania ustawa z dnia 24 lipca 1998 r. nie zawierała przepisów przejściowych. W takim przypadku do spraw wszczętych i nie zakończonych stosuje się przepisy nowej ustawy. Według obowiązującego w dacie orzekania przez Ministra stanu prawnego, nadal w myśl art. 142 ust. 1 u.g.n. o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości, zwrocie odszkodowania, w tym także nieruchomości zamiennej, oraz o rozliczeniach z tytułu zwrotu i terminach zwrotu orzeka starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji. Z kolei stosownie do art. 9a u.g.n. organem wyższego stopnia w sprawach określonych w ustawie, rozstrzyganych w drodze decyzji przez starostę wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, jest wojewoda. W świetle powyższych rozważań należy stwierdzić, że słusznie uznał Minister, że nie jest organem właściwym do merytorycznego rozpatrzenia sprawy w następstwie odwołania skarżących, gdyż obecnie właściwym organem jest Wojewoda Podkarpacki, zaś Prezydent Rzeszowa wykonujący obowiązki starosty jest organem właściwym do wydania decyzji w sprawie zwrotu nieruchomości wskazanych we wniosku skarżących.

W tej sytuacji decyzja Ministra uchylająca decyzję Wojewody Rzeszowskiego z dnia [...] grudnia 1998 r. i umarzająca postępowanie przed tym organem jako niewłaściwym jest zgodna z obowiązującym prawem i oznacza, że wniosek o zwrot nieruchomości rozstrzygnie merytorycznie Prezydent Rzeszowa działający jako starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej.

W ocenie Sądu pierwszej instancji podniesione w skardze zarzuty nie mają uzasadnionych podstaw. Nietrafny jest zarzut naruszenia art. 170 p.p.s.a., albowiem Minister wydając zaskarżoną decyzję zastosował się do wyroku Sądu z dnia 8 marca 2016 r., sygn. akt IV SAB/Wa 425/15 i rozpoznał odwołanie skarżących, stwierdzając, że w świetle obowiązującego aktualnie stanu prawnego nie jest organem właściwym do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli skarżący, zaskarżając wyrok w całości. Domagali się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznania skargi zgodnie z art. 188 p.p.s.a. i stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] maja 2016 r. oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Wnieśli nadto o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili:

- na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 145 § 1 ust. 2 w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 96 ust. 1 pkt 2 z dnia 13 października 1998 r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872) w zw. z art. 19 ustawy z dnia 14 października 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm.), "k.p.a.", w zw. z art. 156 § 1 ust. 2 k.p.a — poprzez brak uwzględnienia, że na podstawie przepisów wprowadzających ustawy reformujące administrację publiczną, minister jest organem uprawnionym do rozpatrzenia odwołania od decyzji wydanej przed 1 stycznia 1999 r. przez terenowy organ administracji rządowej stopnia wojewódzkiego, co miało istotny wpływ na nieprawidłowe rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji, który niezasadnie uznał Ministra Infrastruktury i Budownictwa za organ niewłaściwy do rozpatrzenia odwołania od decyzji Wojewody Rzeszowskiego z [...] grudnia 1998 r.;

2. art. 145 § 1 ust. 2 w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 96 ust. 1 pkt 1 ustawy przepisy wprowadzające w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. w zw. art. 138 § 1 ust. 2 w zw. z art. 156 § 1 ust. 2 k.p.a. — poprzez brak uwzględnienia, że na podstawie przepisów wprowadzających ustawy reformujące administrację publiczną decyzje wydane przed 1 stycznia 1999 r. zachowują moc prawną, również w sytuacji, w której zostały one wydane przez organ, który w następstwie reformy utracił właściwość instancyjną, co miało istotny wpływ na nieprawidłowe rozstrzygnięcie organu drugiej instancji, który niezasadnie umorzył decyzję wydaną w pierwszej instancji przez Wojewodę Rzeszowskiego, znak: [...], pomimo że decyzja ta została wydana przez organ właściwy, a zatem przez wspomnianego Wojewodę Rzeszowskiego;

3) art. 141 § 4 zd. 1 p.p.s.a. poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 25 listopada 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 1899/16, do zawartych w skardze administracyjnej od decyzji organu pierwszej instancji zarzutów wskazujących na brak podstaw do uchylenia decyzji Wojewody Rzeszowskiego z [...] grudnia 1998 r., znak: [...], naruszenie to wywarło istotny wpływ na nieprawidłowe rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji, gdyż spowodowało brak rozważenia przez Sąd, czy w wyżej wymienionym zakresie nie było koniecznym uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra i zobowiązanie go do przekazania wniesionego odwołania od decyzji Wojewody Rzeszowskiego w trybie przepisu art. 65 § 1 k.p.a., bez konieczności umorzenia dotychczasowego postępowania.

W uzasadnieniu rozwinięto powyższe zarzuty.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. w W. Oddział Regionalny w L. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna jest zasadna.

Za trafny uznać należy podniesiony w niej zarzut naruszenia art. 145 § 1 ust. 2 w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 96 ust. 1 pkt 2 z dnia 13 października 1998 r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872) w zw. z art. 19 ustawy z dnia 14 października 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm.), "k.p.a.", w zw. z art. 156 § 1 ust. 2 k.p.a — poprzez brak uwzględnienia, że na podstawie przepisów wprowadzających ustawy reformujące administrację publiczną, minister jest organem uprawnionym do rozpatrzenia odwołania od decyzji wydanej przed 1 stycznia 1999 r. przez terenowy organ administracji rządowej stopnia wojewódzkiego, co miało istotny wpływ na nieprawidłowe rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji, który niezasadnie uznał Ministra Infrastruktury i Budownictwa za organ niewłaściwy do rozpatrzenia odwołania od decyzji Wojewody Rzeszowskiego z [...] grudnia 1998 r.

Trafnie zarzuca autor skargi kasacyjnej, że rozpoznając sprawę Sąd pierwszej instancji nie zastosował art. 96 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Sąd ten dopuścił się także nieuprawnionej konstatacji stwierdzając, że brak przepisów przejściowych w ustawie z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej w związku reformą ustrojową państwa powoduje konieczność zastosowania unormowań ustawy nowej do postępowań już wszczętych i zakończonych decyzją organu pierwszej instancji.

Istota niniejszej sprawy sprowadza się do rozstrzygnięcia kwestii istnienia, bądź braku istnienia właściwości instancyjnej Ministra Infrastruktury i Budownictwa do rozpatrywania odwołania od decyzji wydanych przez Wojewodę Rzeszowskiego na podstawie art. 142 u.g.n. w sprawie zwrotu nieruchomości. W obecnym stanie prawnym, to jest od dnia 1 stycznia 1999 r., kompetencje do orzekania w niniejszej sprawie w pierwszej instancji posiada starosta, zaś organem odwoławczym, na podstawie art. 9a u.g.n. jest wojewoda. Z powyższego wynikałoby, że z procesu wydawania decyzji wyeliminowano, jako organ właściwy, odpowiedniego ministra. Zauważyć jednak należy, że kompetencja starosty do wydawania przedmiotowej decyzji w pierwszej instancji wynika ze zmiany art. 142 u.g.n. spowodowanej wejściem w życie 1 stycznia 1999 r. przepisu art. 137 pkt 37 ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej - w związku z reformą ustrojową państwa (Dz.U. z 1998 r. Nr 106, poz. 668), dalej: "o zmianie niektórych ustaw". Zgodnie z owym przepisem prawa: "użyty (...) w art. 142 (u.g.n. – przyp. Sądu) w różnych przypadkach wyraz "wojewoda" zastępuje się użytymi w odpowiednim przypadku wyrazami "starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej". Tym samym organem właściwym do wydawania decyzji w sprawie zwrotu nieruchomości podlegającej uprzednio wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa stał się w pierwszej instancji starosta w miejsce wojewody, który obecnie jest organem odwoławczym, a który przed pierwszym 1 stycznia 1999 r. był organem pierwszoinstancyjnym, odwołania od decyzji którego kierowano do Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast. Jego funkcję obecnie wykonuje Minister Infrastruktury i Budownictwa. W niniejszym stanie faktycznym decyzja organu pierwszej instancji została wydana jeszcze [...] grudnia 1998 r. przez podmiot posiadający kompetencje do wydawania decyzji w ww. przedmiocie - Wojewodę Rzeszowskiego. Tym samym pozornie mogłoby się wydawać, że do rozpoznania odwołania od decyzji Wojewody Rzeszowskiego, na gruncie obecnego stanu prawnego, kompetencje posiada Wojewoda Podkarpacki. Takie rozumowanie wynika zarówno z zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa, jak i z uzasadnienia zaskarżonego wyroku.

Trafnie zauważa Sąd pierwszej instancji, że ustawa z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw nie zawiera przepisów przejściowych oraz takich, które mogłyby regulować właściwość organów do rozpatrywania po dniu 31 grudnia 1998 r. odwołań od decyzji wydanych jeszcze w czasie obowiązywania art. 142 u.g.n. w poprzednim brzmieniu. Uszło jednak uwadze zarówno Ministra Infrastruktury i Budownictwa, jak i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że regulacje takie zostały ujęte przez ustawodawcę w ustawie z dnia 13 października 1998 r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, która stanowi w art. 1 pkt 5, że: ,,Ustawa określa zasady i tryb wprowadzenia w życie ustaw (.. .) z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej - w związku z reformą ustrojową państwa (Dz. U. Nr 106, poz. 668), zwanej dalej "ustawą kompetencyjną". Jest to więc akt normatywny regulujący zagadnienia przejściowe wejścia w życie również przepisów modyfikujących postanowienia art. 142 u.g.n., który ponadto szczegółowo określa sytuację wydania decyzji przez wojewodę przed dniem 1 stycznia 1999 r., jeżeli zostało złożone odwołanie rozpatrywane po tej dacie. Przedmiotową regulację zawiera przepis art. 96 pkt 2 ustawy przepisy wprowadzające, który stanowi: "Postępowanie w sprawach indywidualnych wszczętych i nie zakończonych przed dniem 1 stycynia 1999 r., przechodzących do właściwości organów gmin, powiatów i samorządów województw, przejmują wójtowie, starostowie i marszałkowie województw, jeżyli przypisy szczególne nie stanowią inaczej, z tym, że (...): 2) odwołania od decyzji wydanych w pierwszej instancji przez terenowe organy administracji rządowej stopnia wojewódzkiego przed dniem 1 stycznia 1999 r. w sprawach przechodzących do właściwości powiatów rozpatrują właściwi ministrowie lub kierownicy centralnych organów administracji rządowej. Z powyższego wynika, że od decyzji wydanej przez Wojewodę Rzeszowskiego przed dniem 1 stycznia 1999 r. odwołanie powinien po tej dacie rozpatrywać odpowiedni kierownik centralnych organów administracji rządowej lub minister, w obecnym stanie prawnym — Minister Infrastruktury i Budownictwa. Powyższy wniosek spowodowany jest zmianą polegającą na tym, że kompetencje do wydawania decyzji na podstawie art. 142 u.g.n. przeszły na poziom powiatów, jako zadania wykonywane przez powiat, w ramach zadań rządowych, realizują się w indywidualnych sprawach poprzez wydanie decyzji przez starostę.

W okolicznościach niniejszej sprawy zmiana przepisów o właściwości wprowadzona na podstawie art. 137 pkt 37 ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw nie stanowiła przeszkody dla wydania przez Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzji odwoławczej z dnia [...] października 1999 r. od rozstrzygnięcia, którego — podobnie jak ma to miejsce w przypadku zaskarżonej decyzji - również służyło rozpatrzeniu odwołania od decyzji Wojewody Rzeszowskiego z dnia [...] grudnia 1998 r. Powyższa decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast została wydana pomimo tego, że w dacie jej wydania organem właściwym w trybie odwoławczym w sprawcach o zwrot nieruchomości był - podobnie jak obecnie - wojewoda jako organ wyższego stopnia nad właściwym miejscowo starostą (art. 142 ust. 1 w zw. z art. 9a u.g.n.). Powyższa decyzja odwoławcza Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] października 1999 r. była następnie kontrolowana przez d. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, który prawomocnym wyrokiem z dnia 6 lipca 2001 r., sygn. I SA 2431/99 orzekł o jej uchyleniu, nakazując organowi ponowne przeprowadzenie postępowania odwoławczego. Z powyższego wynika, że orzekający w sprawie d. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził jakoby w następstwie przeprowadzonej reformy ustrojowej z dniem 1 stycznia 1999 r. doszło do utraty przez Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast kompetencji do rozpatrzenia sprawy jako organ drugiej instancji. Powyższy wniosek należy uznać za aktualny także w odniesieniu do Ministra Infrastruktury i Budownictwa, który obecnie przejął w tym zakresie kompetencje przysługujące Prezesowi Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast.

Ponadto, należy wskazać, że zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 marca 2016 r., sygn. IV SAB/Wa 425/15 Minister Infrastruktury i Budownictwa został prawomocnie zobowiązany do rozpatrzenia odwołania skarżących od decyzji Wojewody Rzeszowskiego z [...] grudnia 1998 r., znak: [...]. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia Sąd ten stwierdził, że Minister Infrastruktury i Budownictwa, nie rozpatrując wniesionego odwołania od decyzji Wojewody Rzeszowskiego z dnia [...] grudnia 1998 r., znak: [...], dopuścił się w sprawie rażącej bezczynności. Z powyższego jednoznacznie wynika, że orzekajacy wówczas Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał ten organ za właściwy do rozpatrzenia przedmiotowego odwołania. Jeśliby bowiem Sąd ten uznał Ministra Infrastruktury i Budownictwa za organ niewłaściwy - wówczas nie miałby podstaw do stwierdzenia jego bezczynności. Wskazać nalezy, że na zasadzie art. 170 p.p.s.a. prawomocne orzeczenie sądowe wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Z zasady powyższej wynika obowiązek uznania przez organ skutków prawomocnego rozstrzygnięcia sądu administracyjnego i wydania decyzji prowadzącej do merytorycznego rozpatrzenia sprawy, w której organ dopuścił się wcześniej rażącej bezczynności.

Uznanie więc przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że Minister Infrastruktury i Budownictwa nie jest podmiotem właściwym do rozpatrzenia odwołania w niniejszej sprawie, pomimo że teza taka pozostaje wprost w sprzeczności z ww. przepisami prawa, stanowi rażące naruszenie przepisów prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie przepisów: art. 145 § 1 ust. 2 w zw. z art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 96 ust. 1 pkt 2 przepisy wprowadzające w zw. z art. 19 w zw. z art. 156 § 1 ust 2 k.p.a — poprzez brak uwzględnienia, że na podstawie przepisów wprowadzających ustawy reformujące administrację publiczną, odpowiedni minister jest organem uprawnionym do rozpatrzenia odwołania od decyzji wydanej przed dniem 1 stycznia 1999 r. przez terenowy organ administracji rządowej stopnia wojewódzkiego. Sąd pierwszej instancji niezasadnie uznał Ministra Infrastruktury i Budownictwa za organ niewłaściwy do rozpatrzenia odwołania od decyzji Wojewody Rzeszowskiego z dnia [...] grudnia 1998 r., znak: [...], z czego wynika, że orzekając w sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku dopuścił się obrazy przepisów postępowania administracyjnego w postaci oddalenia skargi administracyjnej w sytuacji występowania okoliczności uzasadniających jej uwzględnienia, co z kolei było wynikiem rażącego naruszenia wyżej wskazanych przepisów materialnego prawa administracyjnego oraz przepisów postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny powinien był w tych okolicznościach sprawy stwierdzić, że właściwą podstawą merytoryczną rozstrzygnięcia jest art. 96 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 1 pkt 5 przepisów wprowadzających w związku z art. 137 pkt 37 ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw, w związku art. 142 u.g.n. To z kolei powinno skutkować wydaniem orzeczenia uwzględniającego skargę.

Reasumując, należy podkreślić, że aktualnie w obrocie prawnym pozostaje nieostateczna decyzja Wojewody Rzeszowskiego z dnia [...] grudnia 1998 r., znak: [...] orzekająca o odmowie zwrotu działki ewidencyjnej nr [...] położonej w R. Skarżącym, jako posiadającym interes prawny w przedmiotowej sprawie, przysługuje prawo do wniesienia odwołania od wspomnianej decyzji. Tryb i zasady tego odwołania oraz organ właściwy do jego rozpoznania są określone w przepisie art. 96 pkt 2 ustawy przepisy wprowadzające, na podstawie którego za organ drugiej instancji należy uznać Ministra Infrastruktury i Budownictwa. Ewentualne przekazanie sprawy do rozpoznania organowi pierwszej instancji powinno polegać na przekazaniu jej do właściwego miejscowo starosty. Powyższe świadczy jednoznacznie o zasadności składanej skargi.

Ponadto, błędne było stanowisko Sądu pierwszej instancji uznające, że w sytuacji braku właściwości do rozpatrzenia odwołania, prawidłowym postępowaniem Ministra Infrastruktury i Budownictwa było uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i umorzenie postępowania. Należy podkreślić, że przepis art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. wprowadza wyjątek od generalnej zasady wydawania przez organ odwoławczy rozstrzygnięć co do meritum sprawy. Organ odwoławczy nie ma jednakże pełnej swobody w wyborze tego sposobu zakończenia postępowania. Decyzja przewidziana w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. może zostać wydana wyłącznie w przypadkach przewidzianych w przepisie art. 105 § 1 k.p.a. Organ odwoławczy mocy umorzyć postępowanie co do istoty tylko wówczas, gdy w wyniku rozpoznania odwołania uchylił decyzji pierwszej instancji i stwierdził, je postępowanie przed tym organem jest bezprzedmiotowe (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.).

Wskazać należy, że powiązanie dopuszczalności wydania decyzji odwoławczej przewidzianej w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. z wynikającą z art. 105 § 1 k.p.a. przesłanką bezprzedmiotowości ma ścisły związek ze skutkiem umorzenia postępowania w sprawie. Umorzenie postępowanie zamyka drogę do konkretyzacji rozpatrywanych w nim praw lub obowiązków stron i kończy jego bieg w danej instancji. Stanowi ono środek ostateczny, niweczący dotychczasowe wyniki postępowania. Z tego też względu jego zastosowanie ogranicza się do tych sytuacji, kiedy na gruncie danego postępowania wystąpił jego trwały i nieusuwalny zastój. Przesłanka bezprzedmiotowości w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. niewątpliwie ma miejsce, kiedy brak było podstaw do merytorycznego rozpoznania danej sprawy, bądź kiedy w ogóle nie było podstaw do rozpoznania jej na drodze postępowania administracyjnego, czy też na drodze postępowania administracyjnego prowadzonego przed organem pierwszej instancji, np.: gdy zaskarżona decyzja organu pierwszej instancji została wydana bez podstawy prawnej, gdy dotyczy sprawy rozstrzygniętej już decyzją ostateczną, gdy skierowano ją do osoby, która nie jest stroną w sprawie itd.

Wydanie decyzji odwoławczej przewidzianej w przepisie art. 138 § 1 pkt 2 :k.p.a. jest również możliwe, kiedy została ona wydana z naruszeniem przez organ przepisów o właściwości. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 maja 1995 r., sygn. SA/Łd 2330-2331/94, niepubl.) wyrażono pogląd, zgodnie z którym: "Gdy organ pierwszej instancji wydał decyzję w sprawie, w której nie jest właściwy, organ odwoławczy, uchylając tę decyzję, powinien umorzyć postępowanie pierwszej instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kp.a,, a następnie żądanie strony przekazać organowi właściwemu na podstawie art. 65 § 1 k.p.a.". Taka sytuacja w niniejsej sprawie nie ma miejsca.

W postępowaniu administracyjnym ogólną zasadę stanowi rozpatrywanie przez organ sprawy na podstawie przepisów obowiązujących według stanu na dzień wydania decyzji. Zgodnie z tą zasadą, orzekający w sprawie w pierwszej instancji Wojewoda Rzeszowski był organem właściwym do rozpatrzenia sprawy o zwrot wywłaszczonej działki ewidencyjnej nr 1517. Po jej rozpatrzeniu organ utracił tą właściwość, począwszy od dnia 1 stycznia 1999 r. Nie znaczy to jednak, że obecnie zachodziły podstawy do uznania, że przeprowadzone przez wojewodę postępowanie podlega w całości zniesieniu. Niezasadnie zatem Minister Infrastruktury i Budownictwa w zaskarżonej decyzji orzekł o umorzeniu postępowania pierwszoinstancyjnego przed Wojewodą Rzeszowskim zakończonego wydaniem decyzji z dnia [...] grudnia 1998 r.

Działanie takie stoi w sprzeczności z postanowieniami art. 96 ust. 1 pkt 2 ustawy przepisy wprowadzające, który stanowi: "Postępowanie w sprawach indywidualnych wszczętych i nie zakończonych przed dniem 1 stycznia 1999 r., przechodzących do właściwości organów gmin, powiatów i samorządów województw, przejmują wójtowie, starostowie i marszałkowie województw, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, z tym, że : 1) wszystkie czynności podjęte w postępowaniu przed dniem 1 stycznia 1999 r., a także decyzje administracyjne pozostają w mocy (...)". Przepis ten w sposób wyraźny i jednoznaczny przesądza, że nie istniały w niniejszej sprawie przesłanki do umorzenia postępowania administracyjnego, a wydana przez Wojewodę Rzeszowskiego decyzja z dnia [...] grudnia 1998 r. jest ważna i pozostaje w obrocie prawnym. Art. 96 ust. 1 pkt 2 ustawy przepisy wprowadzające, stanowi aktualną podstawę do postawienia tezy o konieczności pozostawieniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji. Przepis ten nie został uwzględniony zarówno przez Ministra, jak i przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Organ naruszył w tym względzie przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. błędnie przyjmując, że zmiana właściwości instancyjnej mająca miejsce dopiero po wydaniu zaskarżonej decyzji, umożliwia stosowanie znowelizowanych przepisów ze skutkiem wstecznym wobec postępowania zakończonego w pierwszej instancji, z całkowitym pominięciem przepisów przejściowych.

Trafnie podnosi skarżący kasacyjnie, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku dopuścił się naruszenia prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszył przepisy: art 145 § 1 ust. 2 w zw. z art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 96 ust. 1 pkt 1 ustawy przepisy wprowadzające w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. w zw. art. 138 § 1 ust. 2 w zw. z art. 156 § 1 ust. 2 k.p.a. - poprzez brak uwzględnienia, że na podstawie przepisów wprowadzających ustawy reformujące administrację publiczną, decyzje wydane przed dniem 1 stycznia 1999 r. zachowują moc prawną, również w sytuacji, w której zostały wydane przez organ, który w następstwie reformy utracił właściwość instancyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny dopuścił się obrazy przepisów postępowania administracyjnego w postaci oddalenia skargi w sytuacji występowania okoliczności uzasadniających jej uwzględnienia, co z kolei było wynikiem rażącego naruszenia materialnego prawa administracyjnego oraz przepisów postępowania administracyjnego.

Trafnie także podnosi skarżący kasacyjnie, że Wojewódzki Sąd Administracyjny dopuścił się też naruszenia prawa procesowego, a to art. 141 § 4 zd. 1 p.p.s.a. poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu wyroku do zawartych w skardze zarzutów wskazujących na brak podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji pierwszoinstnacyjnej Wojewody Rzeszowskiego z dnia [...] grudnia 1998 r., które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż spowodowało nierozważnie przez ten Sąd czy w wyżej wymienionym zakresie nie było koniecznym uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra z powodu naruszenia wyżej wskazanych przepisów prawa.

Majac powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uwzględnił skargę kasacyjną i uchylił zaskarżony wyrok (pkt 1. wyroku), a uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 96 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872) w zw. z art. 19 k.p.a., stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 200 p.p.s.a. w związku z art. 193 p.p.s.a.