Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 582/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2006-09-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie WSA Maciej Dybowski (spr.) as.sąd. Izabela Kucznerowicz Protokolant st.sekr.sąd. Teresa Zaporowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 27 września 2006 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie świadczenia rodzinnego, uchyla zaskarżoną decyzję. /-/I.Kucznerowicz /-/P.Miładowski /-/M.Dybowski KB/


UZASADNIENIE

Sygn. IV SA/Po 582/05

U Z A S A D N I E N I E :

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] działająca z upoważnienia Burmistrza K. Zastępca Kierownika Miejsko - Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. (dalej Kierownik Ośrodka) na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 i § 3 kpa w zw. z art. 3 pkt 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U.228/ 03/2255 ze zm.- dalej uśr), orzekł o wygaśnięciu z dniem [...] r.: 1) prawa do dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka przyznanego do zasiłku rodzinnego decyzją nr [...] na N.S.; 2) prawa do dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka przyznanego do zasiłku rodzinnego decyzją nr [...] na P.S..

W uzasadnieniu Kierownik Ośrodka wskazał, że dnia [...] i [...] r. J.B. wniosła o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] przyznano J.B.: zasiłki rodzinne na okres od [...] do [...] r. dla: A.S., P.S., N.S.; dodatki z tytułu samotnego wychowywania dziecka na okres od [...] do [...] r. dla: A.S., P.S., N.S.; dodatek z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego dla N.S.; dodatek na pokrycie wydatków związanych z dojazdem do miejscowości, w której znajduje się szkoła na okres od [...] do [...] r. dla A.S.. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] przyznano J.B. dla P.S.: zasiłek rodzinny na okres od [...] do [...] r.; dodatek z tytułu samotnego wychowywania dziecka na okres od [...] do [...] r.; dodatek z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego; dodatek na pokrycie wydatków związanych z dojazdem do miejscowości, w której znajduje się szkoła na okres od [...] do [...] r. Dnia [...] r. Zainteresowana poinformowała Ośrodek, że dnia [...] r. zawarła związek małżeński. Zgodnie z art. 3 pkt 17 uśr, J.B. nie wychowuje samotnie dziecka. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] r. nr [...] na podstawie art. 138 § 2 kpa uchyliło decyzję Kierownika Ośrodka z dnia "[...]" [...] r. nr [...]. Samorządowe Kolegium wskazało na naruszenie zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 kpa) i błędne powołanie podstawy prawnej decyzji (art. 163 kpa); nie wskazało na potrzebę ponownego przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego i to w "jakimkolwiek zakresie". W ocenie organu I instancji sytuacja J.B. nie może być oceniana jako sytuacja osoby samotnie wychowującej dzieci. Przemawia za tym wykładnia gramatyczna i funkcjonalna art. 3 pkt 17 uśr. W sprawie zastosowano instytucję wygaśnięcia decyzji administracyjnej jako bezprzedmiotowej (art. 162 § 1 pkt 1 kpa). Decyzje nr: [...] i [...] stały się bezprzedmiotowe, wobec odpadnięcia po stronie J.B. przesłanek z art. 3 pkt 17 uśr. Tolerowanie przez organ administracji stanu dalszego wypłacania dodatku z tytułu samotnego wychowywania dzieci osobie nie spełniającej warunków expressis verbis określonych przez ustawodawcę - z całą pewnością nie jest zgodne z interesem społecznym (k. [...]).

W odwołaniu J.B. wskazała, że w [...] r. otrzymała rozwód (mąż znęcał się nad Nią i dziećmi). Do [...] r. korzystała z przywilejów należnych osobie samotnie wychowującej dzieci. Dnia [...] r. wyszła za mąż za mężczyznę nie będącego ojcem biologicznym dzieci. J.S. - ojciec biologiczny dzieci - nie został pozbawiony praw rodzicielskich; ma nadal wszelkie prawa i obowiązki wobec dzieci, choć nie łoży alimentów na ich utrzymanie. Odwołująca czuje się ukarana za ponowne zamążpójście, bowiem decyzją z dnia [...] r. pozbawiono Ją z dniem [...] r. wszelkich należnych dodatków z ustawy o świadczeniach rodzinnych. W ocenie J.B., decyzja I instancji jest krzywdząca i została wydana "z pogwałceniem wszelkich norm prawnych, obowiązujących w państwie prawa".

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa umorzyło postępowanie odwoławcze.

Samorządowe Kolegium w uzasadnieniu wskazało, że art. 34 pkt 2a uśr znowelizował z dniem [...] r. brzmienie art. 4778 kpc w ten sposób, że do właściwości Sądów powszechnych przekazano sprawy z zakresu świadczeń rodzinnych - m. in. zasiłków rodzinnych i dodatków do zasiłków rodzinnych do właściwości sądów rejonowych (art. 4778 § 2 pkt 1 kpc). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w swym orzecznictwie uznał, że sprawy świadczeń rodzinnych, uregulowane ustawą o świadczeniach rodzinnych, są sprawami cywilnymi, należącymi do właściwości Sądów powszechnych - Sądów Ubezpieczeń Społecznych (postanowienia WSA w Poznaniu z dnia 4 marca 2005 r.- IV SA/Po 209/05; 17 lutego 2005 r.- IV SA/Po 861/04). Zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 153/02/1270 ze zm.- dalej ppsa), ocena prawna wyrażana w orzeczeniu Sądu wiąże w sprawie ten sąd i organ, którego działanie lub bezczynność była przedmiotem zaskarżenia. Z uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r.- sygn. OPK 31/02- ONSA 4/03/122 wynika, że regulacje ustawowe wynikające z art. 4778 kpc wyłączają dopuszczalność odwołania się w administracyjnym toku instancji. Uznając, że Samorządowe Kolegium w K. nie jest organem właściwym do rozpoznania odwołania od przedmiotowej decyzji, umorzono postępowanie odwoławcze.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego J.B. rozwinęła i pogłębiła argumenty, uprzednio przedstawione w odwołaniu; wskazała, że uprzednio Samorządowe Kolegium było właściwe, wydając decyzję dnia [...] r. Do skargi dołączyła kserokopię umowy majątkowej małżeńskiej z dnia [...] r., zgodnie z którą J.B. i W.Cz.B. ustanowili z dniem [...] r. rozdzielność majątkową, w wyniku której: każdy z małżonków zachowuje majątek nabyty przed zawarciem umowy, jak i majątek nabyty później; każdy z małżonków zarządza samodzielnie swoim majątkiem (k. [...] akt sądowych).

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadną.

W istocie Samorządowe Kolegium trafnie wskazało, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w szeregu postanowieniach (przykładowo postanowienia WSA w Poznaniu z dnia: 4 marca 2005 r. - IV SA/Po 209/05; 17 lutego 2005 r. - IV SA/Po 861/04) odrzucał skargi na decyzje Samorządowych Kolegiów Odwoławczych w przedmiocie zasiłków rodzinnych bądź dodatków do zasiłków rodzinnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny kierował się przede wszystkim tym, że wraz z wejściem w życie Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. 78/97/483, sprost. 28/01/319), domniemywa się właściwość sądów powszechnych we wszystkich sprawach, z wyjątkiem ustawowo zastrzeżonych dla właściwości innych sądów (art. 177 Konstytucji). W doktrynie trafnie wskazuje się, że dla przyjęcia właściwości sądu powszechnego nie jest konieczne pozytywne określenie jego kompetencji, lecz wystarczy brak ustawy zastrzegającej kompetencję do rozpoznania sprawy przez inny sąd (R. Lewicka "Realizacja prawa do sądu a spory kompetencyjne w świetle nowych regulacji prawnych" PiP 11/04/62; przykładowo uzasadnienia: wyroku SN z 12.12.1997 - I CKN 370/97- OSNC 7-8/98/116; postanowienia SN z: 6.4.2000- II CKN 285/00 - OSNC 10/00/188; 21.5.2002 - III CK 53/02 - OSNC 2/03/31). Domniemania właściwości sądu powszechnego nie usuwa określenie klauzulą pozytywną zakresu orzekania sądów administracyjnych w art. 184 zd. 1 Konstytucji, który wskazuje, że sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Wyłączenie drogi sądownictwa powszechnego, by mogło być zaakceptowane, musiałoby mieć wyraźny, jednoznaczny charakter (uzasadnienie uchwały 7 Sędziów SN z 27.X.1999 r. - sygn. III ZP 9/99 - OSNAP 5/00/167). W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, skoro art. 34 pkt 2 lit. a uśr znowelizował z dniem [...] r. art. 4778 kpc w ten sposób, że do właściwości Sądów rejonowych przekazano sprawy o dodatki do zasiłku rodzinnego, ustawodawca wskazał wyraźnie Sądy powszechne - Sądy ubezpieczeń społecznych jako właściwe w tego typu sprawach. Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu jawiło się jako przekonujące, że prawo do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP; art. 6 ust.1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności), winno być w państwie prawa (art. 2 Konstytucji) realizowane z zachowaniem zasady równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji). Z punktu widzenia prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji), państwo ma swobodę, czy Strona realizować ją można przed sądem powszechnym, czy administracyjnym. Jednakże jeśli właściwość sądu zostanie określona raz (art. 177 Konstytucji), nie sposób przyjąć, by w pewnym zakresie ochrona przed sądem mogła być w jednej sprawie realizowana w oparciu o procedurę sądowoadministracyjną, w innym zaś zakresie w oparciu o kpc. Nie ulega wątpliwości, że w postępowaniu przed Sądem powszechnym ochrona strony jest pełniejsza (W.Sanetra "Spór o spory kompetencyjne" PS 9/03/14). Przykładowo - Sąd administracyjny nie może orzec merytorycznie - może co najwyżej skasować zaskarżoną decyzję (art. 145 § 1 pkt 1 in princ. ppsa); nawet, gdy Skarżący ma rację, dopiero decyzja organu administracji, ponownie rozpatrującego sprawę, może przyznać Zainteresowanemu świadczenie. Tymczasem Sąd powszechny nie może skasować decyzji, lecz może i ma obowiązek orzec merytorycznie. Sąd administracyjny co do zasady nie prowadzi dowodów (art. 106 § 3 i 5 ppsa); w żadnym stanie nie może prowadzić dowodów z zeznań świadków czy strony. Takich ograniczeń dowodowych nie ma Sąd powszechny. Termin do wywiedzenia skargi do WSA jest 30-dniowy i jest skrupulatnie przestrzegany (art. 53 i art. 58 § 1 pkt 2 ppsa). Odwołanie od decyzji organu wnosi się w terminie miesiąca, a odrzucenie odwołania wniesionego po upływie terminu nie następuje, jeśli przekroczenie terminu nie jest nadmierne i nastąpiło z przyczyn niezależnych od odwołującego się (art. 477 [9] § 1 i 3 kpc). W obu postępowaniach inaczej uregulowano skargę na bezczynność – odpowiednio - art. 4779 § 4 kpc i art. 149 ppsa. Wzgląd na zasadę państwa prawa - zwłaszcza w zakresie sprawiedliwości proceduralnej i na zasadę równości wobec prawa (art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji) przemawia za tym, by strona, dochodząc swych praw do świadczeń rodzinnych, nie doznawała ograniczonej ochrony przed Sądem administracyjnym, w zależności jedynie od tego, jaki podmiot orzeka o prawie do świadczeń rodzinnych. Z art. 177 in princ. Konstytucji wynika domniemanie właściwości sądów powszechnych (chyba, że dane sprawy ustawowo zostaną zastrzeżone do właściwości innych sądów). Prawo do sądu w Konstytucji określone jest pełniej niż w Konwencji i zawiera także prawo do rozpatrzenia sprawy przez właściwy sąd. Z istoty prawa do sądu wynika, że nie jest dopuszczalna dwutorowość kontroli orzeczeń w taki sposób, by orzeczenia merytoryczne poddane były kontroli sądu powszechnego, zaś orzeczenia wpadkowe czy proceduralne (np. orzeczenia o umorzeniu postępowania w sprawie) poddane były kontroli sądowoadministracyjnej.

Poglądów tych nie aprobował Naczelny Sąd Administracyjny, który w szeregu postanowieniach (przykładowo postanowienie NSA z dnia: 20 kwietnia 2005 r. sygn. I OSK 178/05- Lex 166512; 22 lipca 2005 r. sygn. I OSK 450/05) uchylał zaskarżone skargami kasacyjnymi owe postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał w szczególności, że ustawa o świadczeniach rodzinnych nie przyjmuje reguły procedury "łamanej" w zakresie świadczeń rodzinnych przyznawanych przez organy właściwe - wójta, burmistrza lub prezydenta miasta. Brak przepisu szczególnego, który stanowiłby, że od decyzji tego organu służy odwołanie do Sądu. Nie stanowi takiej regulacji szczególnej art. 34 uśr, zamieszczony w rozdziale 8 tej ustawy, zatytułowany "Zmiany w przepisach obowiązujących", nadający nowe brzmienie art. 4778 kpc. Takiej regulacji szczególnej nie zawiera też art. 56 ust. 1 uśr. Jest to przepis szczególny, ustanawiający w zakresie enumeratywnie określonych organów orzekających w sprawach świadczeń rodzinnych prawo odwołania do sądu powszechnego na zasadach określonych w kpc. Ustawa o świadczeniach rodzinnych przyjmuje regułę, że orzecznictwo w sprawach zasiłków rodzinnych należy do właściwości organów administracji publicznej, a do postępowania przed tymi organami w sprawach nieuregulowanych w ustawie stosuje się kpa. Brak przepisu szczególnego, stanowiącego o prawie odwołania od tych decyzji do Sądu powszechnego powoduje, że obowiązuje tok instancji przyjęty w kpa. Brak regulacji szczególnej wyłącza prawo przeniesienia sprawy rozstrzygniętej decyzją administracyjną na drogę postępowania przed Sądem powszechnym. Art. 4778 § 2 kpc nie może stanowić samoistnej regulacji, wyłączającej tok instancji w postępowaniu administracyjnym i właściwości Sądów administracyjnych do orzekania w sprawach skarg na decyzje w sprawach świadczeń rodzinnych, podejmowanych przez organy administracji publicznej.

Mając na uwadze autorytet Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w niniejszym składzie podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaprezentowany w przywołanych postanowieniach. Przywołany przez samorządowe Kolegium art. 153 ppsa dotyczy jedynie oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania w d a n e j sprawie. Sąd Administracyjny nie orzekał jeszcze w niniejszej sprawie; nie zapadły też w tej sprawie postanowienia WSA w Poznaniu z dnia: 4 marca 2005 r. - IV SA/Po 209/05; 17 lutego 2005 r. - IV SA/Po 861/04.

Z tej przyczyny, skoro nie zachodziła w niniejszej sprawie niedopuszczalność odwołania w administracyjnym toku instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa zaskarżone postanowienie należało uchylić.

Rozpatrując merytorycznie odwołanie, Samorządowe Kolegium weźmie pod uwagę motywy wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 maja 2005 r. - sygn. K 16/04- OTK-A 5/05/51.

/-/I.Kucznerowicz /-/P.Miładowski /-/M.Dybowski

KB/