Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 429/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-09-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6290 Reforma rolna
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 1 lit. e
journal: Dz.U. 1945 nr 3 poz 13
law: Dekret Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.
article: art. 107 par. 3, art. 80
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Anna Wesołowska, Sędziowie: sędzia WSA Bożena Marciniak, sędzia WSA Łukasz Trochym (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 września 2021 r. sprawy ze skargi A. B., A. B., J. G. – B., Z. K., N. C. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia(...) grudnia 2020 r. nr (...) w przedmiocie reformy rolnej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej jako "Minister/organ") decyzją z [...] grudnia 2020 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania N. C., Z. K., J. G., A. B. i A. B. (dalej jako "Skarżący"), reprezentowanego przez adwokata K. B. – utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] (dalej jako "Wojewoda/organ I instancji") z [...] listopada 2017 r., nr [...] wydaną w przedmiocie podpadania gruntów majątku ziemskiego C. pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze zm.).

Zaskarżona decyzja Ministra wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

J. B. – jeden ze spadkobierców A. B., dawnej właścicielki majątku C. reprezentowany przez radcę prawnego A. S., wystąpił z wnioskiem z [...] marca 2014 r. o wszczęcie postępowania w trybie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. nr 10 poz. 51 ze zm.) i wydanie decyzji stwierdzającej, że grunty należące do majątku C., gmina K., stanowiące działki nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] nie podpadały pod działanie dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze zm., dalej jako "dekret"). Uzasadnieniem przedmiotowego wniosku był brak rozparcelowania przejętych działek pomiędzy rolników, co miało świadczyć o nierealizowaniu celów reformy rolnej, obligujący do reprywatyzacji tych działek. Wniosek J. B. poparli następnie Skarżący, spadkobiercy A. B.

Ostateczną decyzją z [...] grudnia 2017 r., nr [...], Wojewoda umorzył postępowanie w części dotyczącej działek: [...].

Z kolei, decyzją z [...] listopada 2017 r., nr [...], Wojewoda:

1) stwierdził, że nieruchomości wchodzące w skład dawnego majątku C., stanowiące obecne działki ewidencyjne nr: [...], część działki nr [...] (stanowiąca dawną parcelę katastralną [...], karta 1), część działki nr [...] (stanowiąca dawną parcelę katastralną [...], karta 1), [...], część działki nr [...] (stanowiąca dawne parcele katastralne [...] i [...], karta 1), część działki nr [...] (stanowiąca dawną parcelę katastralną [...], karta 1), zlokalizowane w obrębie C., gmina K., powiat [...], zapisane dawnej księdze wieczystej C. wykaz 1, podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu;

2) umorzył postępowanie administracyjne w stosunku do części działki nr [...] (stanowiącej dawną parcelę katastralną [...], karta [...]), części działki nr [...] (stanowiącej dawną parcelę katastralną [...], karta 20), części działki nr [...] (stanowiącej dawną parcelę katastralną [...], karta 20), części działki nr [...] (stanowiącej dawną parcelę katastralną [...], karta 20), zlokalizowanych w obrębie C., gmina K., powiat [...] oraz w stosunku do działki nr [...] obręb [...] C., gmina K. wskazanej we wniosku J. B. o wszczęcie postępowania z [...] marca 2014 r.

W uzasadnieniu swojej decyzji Wojewoda wskazał, że właścicielem nieruchomości zapisanej w dawnej księdze wieczystej – C. wykaz 1 była na dzień 1 września 1939 r. A. B. Całkowita powierzchnia przejętego majątku C. wynosząca [...] ha (zgodnie z protokołem przejęcia), potwierdza natomiast zdaniem Wojewody, iż przejęta nieruchomość ziemska, przekraczała powierzchniowo normy ustalone dla województwa [...] do przejęcia na cele reformy rolnej, określone w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu tj. 100 ha powierzchni ogólnej. Tak więc, pod względem obszarowym majątek ziemski C., zdaniem Wojewody, spełniał warunki do przejścia z mocy prawa na własność Skarbu Państwa, w trybie przepisów dekretu. Wojewoda stwierdził także, że działki ewidencyjne objęte zgłoszonym roszczeniem obejmują zarówno tereny odpowiadające zarówno obszarom wchodzącym w skład majątku w C., jak i tereny, które na dzień wejścia w życie dekretu, nie stanowiły własności spadkobierców A. B., dlatego też Wojewoda postępowanie umorzył w stosunku do działek ewidencyjnych wskazanych w pkt 2 decyzji (parcele nr [...] i nr [...], karta 20) ze względu na brak interesu prawnego wnioskodawcy. Natomiast działki objęte rozstrzygnięciem pkt 1 sentencji decyzji, czyli teren o powierzchni [...] ha, pochodzący z dawnych parcel nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i [...], stanowił wyłącznie grunty orne i pola. W opinii Wojewody, charakter rolny działek wymienionych w pkt 1 decyzji, wynika z matrykuły katastralnej, dlatego też grunty orne należy zakwalifikować jako użytki rolne w rozumieniu § 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.

Odwołanie od powyższej decyzji Wojewody w całości wywiedli Skarżący, reprezentowani przez adwokata K. B.

Po rozpatrzeniu wniesionego odwołania, Minister decyzją z [...] grudnia 2020 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję Wojewody z [...] listopada 2017 r., nr [...]. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Minister wyjaśnił, że podstawa kompetencyjna do orzekania przez organy administracyjne pozostaje aktualna, gdyż § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej nie został usunięty z systemu prawa poprzez jego uchylenie lub stwierdzenie niekonstytucyjności. Natomiast aby ocenić, czy określona nieruchomość podpadała pod działanie przepisów dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, należy zbadać, czy była to nieruchomość ziemska, jaki miała obszar ogólny oraz jaki był obszar jej użytków rolnych, ewentualnie - w przypadku nieruchomości zabudowanej budynkami nierolniczymi (np. dworem/pałacem), należy zbadać związek funkcjonalny między tą częścią nieruchomości, której dotyczy żądanie a pozostałą częścią nieruchomości przejętej na własność Państwa.

Mając na uwadze powyższe, organ wskazał, że wnioskowane parcele (i odpowiadające im aktualne działki ewidencyjne) wymienione w punkcie 1 zaskarżonej decyzji Wojewody miały przeznaczenie rolne, ponieważ były sklasyfikowane w matrykułach katastralnych jako rola, grunt orny (z języka niemieckiego "Acker"). Z racji tego, że dane te pochodzą jeszcze z pruskich rejestrów publicznych organ uznał je za wiarygodne. Stąd rolnicze oznaczenie tych parcel jest wiążące, zwłaszcza że miało potwierdzenie w faktycznym sposobie ich używania. Natomiast stosownie do § 4 wskazanego powyżej rozporządzenia, grunty orne stanowiły klasyczne użytki rolne, będące częścią nieruchomości ziemskiej, podlegające reformie rolnej. Organ zauważył, że powyższej kategorii gruntów jako orne nie kwestionowali nawet Skarżący. Ponadto, na aktualnych działkach nr [...], nr [...] i nr [...] posadowione były domy pracowników rolnych, tzw. "czworaki", co potwierdza także protokół przejęcia z [...] maja 1945 r., jak też metryczka konserwatora zabytków oraz treść zeznań J. B. Organ stwierdził zatem, odwołując się w tym zakresie do orzecznictwa sądów administracyjnych, że kolonie robotników rolnych, zapewniające zakwaterowanie siły roboczej były niezbędne do prowadzenia gospodarstwa rolnego na dużą skalę, więc podlegały przejęciu w ramach reformy rolnej. Organ zauważył, że majątek ziemski C. liczył [...] ha i wymagał zatrudnienia aż [...] stałych pracowników rolnych, co potwierdza załącznik do protokołu przejęcia tego majątku – wykaz pracowników majątku C. Z powyższych względów organ uznał, że grunty orne, a także domy służbowe pracowników rolnych majątku C., powiązane przestrzennie, organizacyjnie i funkcjonalnie z częścią rolniczą majątku, podlegały reformie rolnej.

Odnosząc się do zarzutów odwołania organ podniósł, że skuteczność przejęcia nieruchomości ziemskiej na reformę rolną nie jest uzależniona od zrealizowania celu reformy rolnej. Organ wyjaśnił bowiem, że Skarżący bezzasadnie utożsamiają odjęcie prawa własności nieruchomości w ramach reformy rolnej z wywłaszczeniem. Tymczasem reforma rolna stanowiła przejaw nacjonalizacji, tj. przejęcia własności z mocy samego prawa, wskutek działania dekretu z mocą ustawy, zmierzającego do radykalnej przebudowy ustroju rolnego. Dlatego wszystkie nieruchomości ziemskie przechodziły na własność Skarbu Państwa "bezzwłocznie, bez żadnego wynagrodzenia w całości" (art. 2 ust. 1 in fine dekretu rolnego). Natomiast przeznaczenie na cele wskazane w art. 1 ust. 2 dekretu rolnego było uprzednie i deklaratywne. Wystarczająca była więc już sama potencjalna użyteczność gruntów. Zdaniem organu, skutek nacjonalizacyjny nastąpił automatycznie z dniem 13 września 1944 r., toteż nie może on podlegać cofnięciu wskutek zdarzeń następczych np. w skutek zaniechania rozparcelowania przejętych gruntów. Natomiast odjęcie prawa własności uzależnione było od rozparcelowania gruntów pomiędzy rolników jedynie na podstawie dekretu z 28 listopada 1945 r. o przejęciu niektórych nieruchomości ziemskich na cele reformy rolnej i osadnictwa, który co podkreślił organ stanowił jedynie uzupełnienie dekretu rolnego z 6 września 1944 r., gdyż umożliwiał przejęcie nieruchomości niepodlegających reformie rolnej. Natomiast, dekret rolny z 6 września 1944 r. nie uzależniał skuteczności przejęcia od rozparcelowania gruntów, gdyż operował konstrukcją nacjonalizacji, odmienną od wywłaszczenia. Zdaniem organu, Skarżący bezzasadnie również utożsamiają tryb z § 5 ust. 1 rozporządzenia rolnego z postępowaniem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości uregulowany w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Brak jest bowiem podstaw do badania terminowej realizacji celu reformy rolnej w trybie z § 5 ust. 1 rozporządzenia rolnego. Organ uznał więc, że żądanie Skarżących, aby w niniejszej sprawie, dotyczącej potencjalnej przydatności rolnej wnioskowanych działek, badać efektywną realizację celu reformy rolnej i od tej następczej okoliczności uzależniać legalność przejęcia nieruchomości, jest nietrafione. Odnosząc się z kolei do zarzutów naruszenia ustawy zasadniczej, organ stwierdził, że konstytucyjność samego dekretu rolnego nie podlega ocenie w trybie administracyjnym.

Końcowo organ ocenił zasadność umorzenia postępowania w części przez organ I instancji. Stwierdził w tym zakresie, że Wojewoda bezskutecznie wzywał wnioskodawców do wykazania legitymacji (interesu prawnego) w zakresie parcel nr [...] i [...]. Nie jest zatem rolą organu administracji ustalać prawo własności na rzecz wnioskodawców, ani poszukiwać ich mienia. W ramach postępowania z § 5 ust. 1 rozporządzenia rolnego to wnioskodawcy mają wykazać własny interes prawny, wynikający z przedwojennego wpisu w księdze wieczystej lub dokumentu utrwalającego nabycie prawa własności, np. aktu notarialnego albo orzeczenia sądowego, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.

Mając więc na uwadze, Minister na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy w całości decyzję Wojewoda z [...] listopada 2017 r., nr [...].

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Ministra złożyli Skarżący, reprezentowani przez adwokata K. B., którzy wnieśli o jej uchylenie oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Wojewody z [...] listopada 2017 r., jak też o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Wnieśli również o zawieszenie postępowania sądowego w związku z zawisłą przed Trybunałem Konstytucyjnym sprawą o sygn. Ts 175/19. Zaskarżonej decyzji zarzucili natomiast naruszenie następujących przepisów prawa:

1) mające wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez poczynienie błędnych i sprzecznych z zebranym materiałem dowodowym ustaleń faktycznych, polegających na przyjęciu, iż grunty zlokalizowane w obrębie majątku C. podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, podczas gdy z materiału dowodowego zebranego w sprawie wynika jednoznacznie, że przedmiotowe grunty nie zostały wykorzystane do realizacji celów reformy rolnej określonych w art. 1 ust. 2 dekretu, wobec czego nie podlegały pod działanie dekretu;

2) mające wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 138 § 2 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Wojewody z [...] listopada 2017 r., nr [...], wydanej z naruszeniem prawa materialnego oraz z naruszeniem przepisów postępowania, podczas gdy na gruncie przedmiotowej sprawy brak jest podstaw faktycznych i prawnych do utrzymania przedmiotowej decyzji w mocy;

3) mające wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 2 ust. 1 lit. e w zw. z art. 1 ust. 2 dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej w zw. z § 5 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. 1945 r. Nr 10, poz. 51 ze zm.), poprzez błędne uznanie, że grunty zlokalizowane w obrębie majątku C. podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, podczas gdy nie zostały one wykorzystane w realizacji normatywnych celów reformy rolnej określonych w art. 1 ust. 2 dekretu, wobec czego nieruchomość winna zostać zwrócona pierwotnym właścicielom;

4) mające wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest § 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie przez organ wydający zaskarżającą decyzję, że przepis ten stanowi podstawę orzekania w przedmiotowej sprawie, podczas gdy dekret nie precyzował trybu orzekania o przejściu nieruchomości na rzecz państwa na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e, ani też nie zawierał w tej materii wyraźnej delegacji ustawowej, wobec czego § 5 rozporządzenia był przepisem pozbawionym podstawy prawnej, tym samym nie może stanowić podstawy prawnej rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie, a zaniechano zastosowania ogólnych reguł postępowania wiążących administrację publiczną, w konsekwencji działano sprzecznie z tymi regułami;

5) mające wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 2 w zw. z art. 21 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) poprzez ich niezastosowanie, a konsekwencji uznanie, iż:

a) zastosowany przepis dekretu jest zgodny z przywołanymi przepisami Konstytucji, a nieruchomość podpadała pod działanie dekretu, natomiast przejęcie na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości, bez prawa do odszkodowania i nie wykorzystanie jej na cele szczegółowo wskazane w dekrecie, nie stanowi naruszenia prawa własności, podczas gdy na mocy wskazanego dekretu dokonano przejęcia nieruchomości, które nie zostały wykorzystane na określone w nim cele,

b) tryb postępowania w sprawie nacjonalizacji gruntów rolnych, określony przepisami dekretu jest zgodny z zasadą demokratycznego państwa prawa i jako taki może być stosowany na gruncie obecnie obowiązującego porządku prawnego, podczas gdy przepisy prawne regulujące postępowanie nacjonalizacyjne nie dawały stronie (właścicielowi nacjonalizowanej nieruchomości) możliwości udziału w tym postępowaniu, co w konsekwencji doprowadziło do pozbawienia strony możliwości obrony swoich podstawowych praw,

c) przejęcie nieruchomości nastąpiło na podstawie art. 2 ust .1 lit. e dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej z mocy samego prawa bez przyznania słusznego odszkodowania, podczas gdy nacjonalizacja dokonana w trybie dekretu rodziła skutek w postaci pozbawienia właściciela nieruchomości prawa własności i może być kwalifikowana jako wywłaszczenie sensu largo, wobec czego spowodowała powstanie obowiązku wypłaty odszkodowania przez Skarb Państwa.

W uzasadnieniu skargi przedstawiono szczegółową argumentacje na poparcie przedstawionych zarzutów.

Minister w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Postanowieniem z 18 czerwca 2021 r. Sąd odmówił zawieszenia postępowania sądowego.

Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału I Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 3 sierpnia 2021 r. niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, o czym strony zostały powiadomione.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) w związku art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co oznacza, iż Sąd zobowiązany jest dokonać oceny legalności zaskarżonej decyzji niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze. Sąd stosuje przy tym przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

Rozpoznając niniejszą sprawę w kontekście powyższych kryteriów kontroli Sąd uznał, że skarga jest niezasadna. Zaskarżona decyzja nie narusza bowiem prawa a jej uzasadnienie spełnia kryteria z art. 107 § 3 k.p.a. Organ rzeczowo odniósł się do zgromadzonego materiału dowodowego a swoje stanowisko, gdy chodzi o stan prawny i kwalifikację ustalonego stanu faktycznego – poparł stosownym orzecznictwem sądów administracyjnych.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Ministra z [...] grudnia 2020 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Wojewody z [...] listopad 2017 r., nr [...] wydaną w sprawie dotyczącej podpadania pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze zm., dalej jako "dekret"), poszczególnych gruntów dawnego majątku ziemskiego C., położone w obrębie C., gmina K., powiat k.

Zgodnie z art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu, pod jego działanie podpadały nieruchomości ziemskie stanowiące własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województwa poznańskiego, pomorskiego i śląskiego, jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni. Dekret o przeprowadzeniu reformy rolnej nie dotyczył więc wszelkich nieruchomości, a jedynie nieruchomości określonego rodzaju – nieruchomości ziemskich. Wobec braku definicji legalnej pojęcia "nieruchomość ziemska" należy w tym zakresie odwołać się rozumienia tego pojęcia jakie zaprezentował Trybunał Konstytucyjny m.in. w uzasadnieniu uchwały z 19 września 1990 r., sygn. akt. W 3/89 (OTK 1990, nr 1, poz. 26), przyjmując, że reforma rolna dotyczyła tych nieruchomości lub ich części, które są lub mogą być wykorzystane do prowadzenia działalności wytwórczej w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej i sadowniczej. W uchwale tej Trybunał wskazał, że poprzez określenie nieruchomości przymiotnikiem "ziemskie" prawodawca miał na względzie te obiekty mienia nieruchomego, które mają charakter rolniczy. Na uwagę zasługuje również § 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 10, poz. 51, dalej jako "rozporządzenie"), który wskazuje, że za użytki rolne uważa się grunty orne, łąki, pastwiska, ogrody warzywne i owocowe.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu Skarżących dotyczącego § 5 rozporządzenia, który według Skarżących, był przepisem pozbawionym podstawy prawnej, tym samym nie może stanowić podstawy prawnej rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, Sąd stwierdza, że jest on całkowicie nietrafiony. Abstrahując od kwestii, że to sam wnioskodawca czyli J. B., który był reprezentowany przez fachowego pełnomocnika, wskazał na ten właśnie przepis rozporządzenia jako właściwy w tej sprawie, to wyjaśnić należy przede wszystkim, że w sprawie dotyczącej stwierdzenia czy nieruchomość ziemska podpadała pod działanie przepisów dekretu, organy administracji publicznej orzekając na podstawie § 5 rozporządzenia, powinny zbadać czy dana nieruchomość jest nieruchomością ziemską, która mogła być przeznaczona na cele rolnicze, czy stanowiła własność lub współwłasność osób fizycznych lub prawnych i jaki obejmowała obszar. Przewidziany w § 5 i 6 rozporządzenia tryb rozstrzygania sporów, co do kwestii przejęcia z mocy prawa określonych nieruchomości ziemskich na cele reformy rolnej ma zastosowanie - jak wskazuje się w orzecznictwie wyłącznie do nieruchomości przejętych przez Skarb Państwa w drodze dekretu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 kwietnia 2018 r., sygn. akt l OSK 1278/16). Jest on uruchamiany - jak wyjaśniono to w uzasadnieniu do uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 czerwca 2006 r., sygn. akt I OPS 2/06 - wówczas, kiedy właściciel (współwłaściciel) uważał, że jego nieruchomość, z takich, czy innych względów, nie spełnia warunków określonych w art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu i w związku z tym powinna być wyłączona spod działania tego przepisu, czyli nie powinna podlegać przejęciu na cele reformy rolnej wymienione w art. 1 ust. 2 dekretu w części bądź w całości. Uwzględniając powyższe, należy stwierdzić, że możliwość wydania decyzji administracyjnej w trybie § 5 rozporządzenia rozstrzygającej merytorycznie spór istniejący pomiędzy Skarbem Państwa, a wnioskodawcą, zastrzeżona została wyłącznie do sytuacji, gdy dana nieruchomość (jej część) przejęta została ex Iege na własność Skarbu Państwa, na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu, a zdaniem wnioskodawcy, przejęta być nie powinna. Powyższe jest konsekwencją przyjętego w art. 2 dekretu modelu nacjonalizacji nieruchomości ziemskich zakładającego, że "wszystkie nieruchomości ziemskie, wymienione w punktach b, c, d i e części pierwszej tego artykułu przechodzą bezzwłocznie, bez żadnego wynagrodzenia, w całości, na własność Skarbu Państwa, z przeznaczeniem na cele wskazane w art. 1, część druga". Prowadziło to bowiem do przejęcia ich własności z mocy samego prawa z dniem wejścia w życie dekretu (13 września 1944 r.), bez konieczności potwierdzania tego skutku prawnego decyzją administracyjną. Dlatego rozstrzygając na podstawie § 5 rozporządzenia należy orzekać nie tylko w zakresie norm obszarowych, o których mowa w art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu, ale również rozstrzygać kwestię, czy dana nieruchomość jest nieruchomością ziemską o charakterze rolniczym (w części bądź w całości), a jeśli taką nie jest, to czy pozostawała w związku funkcjonalnym z nieruchomością ziemską. Nie mają zatem racji Skarżący twierdząc, że w niniejszej sprawie, która niewątpliwie dotyczy oceny czy majątek ziemski C. podpadał pod działanie dekretu, przepis § 5 rozporządzenia nie może stanowić podstawy prawnej wydania w tym trybie decyzji.

Przechodząc z kolei do poruszonej już powyżej kwestii przejścia na własność Skarbu Państwa własności nieruchomości ziemskich w trybie dekretu, to Sąd stwierdza, że wejście nieruchomości ziemskich przejętych przez Państwo w trybie art. 2 ust. 1 dekretu do zasobu Państwowego Funduszu Ziemi (dalej jako "PFZ") nastąpiło z mocy samego prawa – art. 3 ust. 2 lit. c) dekretu, bezwarunkowo. Aby zaprzeczyć temu, że konkretna nieruchomość nie weszła do zasobu PFZ trzeba wykazać, że nie miało miejsca przejęcie nieruchomości przez Państwo w trybie art. 2 ust. 1 dekretu. Jeżeli chodzi o przejęcie w trybie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu, dowodem zaprzeczającym przejęciu mienia w tym trybie jest właśnie ostateczna decyzja wydana w trybie § 5 rozporządzenia. W pozostałych przypadkach przejęcia mienia (art. 2 ust. 1 lit. b-d dekretu) należy przedłożyć stosowne prawomocne orzeczenie sądowe. Skarżący nie wykazali, że dysponują wskazaną wyżej decyzją lub orzeczeniem sądowym. Wręcz przeciwnie, w obrocie prawnym jest decyzja o podpadaniu wskazanych w niej gruntów majątku ziemskiego [...] po działanie dekretu (pkt 1 sentencji decyzji organu I instancji), która jest obecnie przedmiotem sądowej kontroli legalności. Zatem brak dowodu na to, że sporne nieruchomości nie weszły do zasobu PFZ, skoro miało miejsce przejęcie ich przez Skarb Państwa w trybie art. 2 ust. 1 dekretu (vide: protokół przejęcia z 4 maja 1954 r.). Jak słusznie zatem wskazuje Minister w odpowiedzi na skargę, w postępowaniu o niepodpadanie nieruchomości pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu istotna jest potencjalna przydatność rolna albo związek funkcjonalny z częścią rolną majątku na dzień 13 września 1944 r. Nie mają natomiast znaczenia okoliczności związane z późniejszymi losami znacjonalizowanej nieruchomości, tj. czy faktycznie została rozparcelowana pomiędzy rolników. Jak wskazano powyżej przejęcie gruntów na mocy dekretu było bezwarunkowe oraz następowało z mocy prawa. A zatem nie może tutaj mówić o badaniu kwestii faktycznego wykorzystania przejętych gruntów na cele związane z realizacją reformy rolnej zrealizowania celu przejęcia. W niniejszej sprawie jest to zagadnienie prawnie irrelewantne. Skarżący błędnie bowiem utożsamiają przedmiot niniejszej sprawy z przedmiotem postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, prowadzonym na podstawie przepisów rozdziału 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, gdzie badaniu podlega to czy nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Sąd wyjaśnia jednak, że są to dwie, zgoła odmienne sytuacje, i że w sprawie o niepodpadanie pod art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu zagadnienie ewentualnego niezrealizowania celu reformy rolnej pozostaje bez żadnego wpływu dla oceny, czy znacjonalizowane grunty podpadały pod przepisy dekretu. Z powyższych względów zarzuty skargi w tym zakresie tj. naruszenia art. 1 ust. 2 w zw. z art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu, Sąd ocenił jako niezasadne.

Sąd stwierdza następnie, że bezsporne w niniejszej sprawie jest nieruchomości majątku C. (przedmiotowa nieruchomość położona była na terenie dawnego województwa [...]) o powierzchni całkowitej [...] ha, w tym [...] ha gruntów ornych (vide: protokół przejęcia z [...] maja 1945 r.), w skład której wchodziły sporne grunty stanowiące niewielką cześć dawnego majątku C., niewątpliwie spełniały normę obszarową wskazaną w dekrecie. Sąd stwierdza przy tym, że wobec niewykazania przez Skarżących tytułu prawnorzeczowego do działki nr [...]

(stanowiącej dawną parcelę katastralną [...], karta 20), części działki nr [...]

(stanowiącej dawną parcelę katastralną [...], karta 20), części działki nr [...]

(stanowiącej dawną parcelę katastralną [...], karta [...]), części działki nr [...] (stanowiącej dawną parcelę katastralną [...], karta [...]), oraz działki nr [...] zlokalizowanych w obrębie C., gmina K., powiat [...], organ I instancji zasadnie umorzył postepowanie administracyjne jako bezprzedmiotowe (pkt 2 sentencji decyzji Wojewody z [...] listopada 2017 r.).

Jak prawidłowo ustaliły orzekające w sprawie organy, dawne parcele katastralne nr: [...] i odpowiadające im aktualnie działki ewidencyjne wskazane w pkt 1 decyzji organu I instancji z [...] listopada 2017 r., zostały opisane w pruskiej matrykule jako grunty orne, który zgodnie z § 4 ww. rozporządzenia stanowiły użytki rolne i jako takie podlegały pod działanie dekretu o reformie rolnej.

Z powyższych względów Sąd uznał za bezzasadny również zarzut naruszenia art. 77 § 1 i 80 k.p.a.

Również za bezzasadne należy uznać zarzuty skargi dotyczące naruszenia wskazanych w skardze przepisów Konstytucji RP.

Bezpośrednie stosowanie Konstytucji przez sądy, poza sytuacjami współstosowania Konstytucji, oznacza wydanie rozstrzygnięcia w indywidualnej sprawie bezpośrednio na podstawie normy konstytucyjnej. Potrzeba wydania aktu stosowania prawa na podstawie normy konstytucyjnej wynikać może albo z braku regulacji ustawowej czy innej podkonstytucyjnej albo z zaistnienia sprzeczności aktu podkonstytucyjnego z normą konstytucyjną. Kompetencje w zakresie oceny zaistnienia takiej sprzeczności w polskim systemie prawnym ma Trybunał Konstytucyjny. Przyjmuje się, że sądy co do zasady mogą rozstrzygać taką sprzeczność w sytuacji oczywistej niekonstytucyjności przepisu, wtórnej niekonstytucyjności przepisu bądź w stosunku do aktów podustawowych (szerzej zob. R. Hauser, J. Trzciński, Prawotwórcze znacznie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Lexis Nexis Warszawa 2010, Wydanie 2, s. 28-37).

W przedmiotowej sprawie do pozbawienia prawa do nieruchomości doszło na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu, a nie na podstawie indywidualnego aktu administracyjnego o charakterze wywłaszczeniowym. Jakkolwiek nacjonalizacja dokonana w trybie dekretu rodziła skutek pozbawienia prawa i może być kwalifikowana jako wywłaszczenie sensu largo, to nie może być uznana za wywłaszczenie w rozumieniu art. 128 ust. 1 u.g.n., rodzące obowiązek odszkodowania, a to ze względu na definicję wywłaszczenia zawartą w art. 112 ust. 2 u.g.n., zgodnie z którą wywłaszczenie ograniczone jest do odjęcia prawa w trybie decyzyjnym, zatem w drodze aktu indywidualnego (vide: wyrok NSA z 26 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 3938/18). Przyjmując definicję wywłaszczenia w art. 112 ust. 2 u.g.n. ustawodawca niewątpliwie zdawał sobie sprawę z konsekwencji dla zakresu stosowania art. 128 ust. 1 oraz art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Ten ostatni przepis uzależnia ustalenie odszkodowania od istnienia w obowiązujących przepisach regulacji przewidującej odszkodowanie za konkretny przypadek pozbawienia prawa do nieruchomości. W przypadku pozbawienia prawa w innym trybie niż wywłaszczenie aktem indywidualnym, art. 128 ust. 1 u.g.n. i art. 129 u.g.n. nie mogą stanowić źródła obowiązku odszkodowawczego (tak NSA w wyroku z 11 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 341/15). Powyższe poglądy Sąd orzekający w pełni podziela.

Nie można też pominąć, że przepisy dekretu były już przedmiotem orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, który rozpoznawał także skargę o stwierdzenie niezgodności art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu z art. 2, art. 21, art. 64 i art. 32 Konstytucji RP. Jak wyraził to Sąd Najwyższy w wyroku z 26 marca 2004 r., sygn. akt IVCK 188/03, to, że Trybunał postanowieniem z dnia 28 listopada 2001 r., SK 5/01 (OTK 2001/8/266), umorzył postępowanie w tym przedmiocie z powodu utraty mocy obowiązującej zaskarżonego przepisu, nie oznacza przejścia na sąd kompetencji do orzekania o niezgodności omawianego przepisu z Konstytucją. Trybunał Konstytucyjny ograniczył się wówczas do interpretacji wskazanego przez wnioskodawcę przepisu i nie dokonywał ani oceny legalności wydania dekretu o reformie rolnej przez Polski Komitet Wyzwolenia Narodowego, ani oceny zgodności treści tego dekretu z obecnie obowiązującymi normami konstytucyjnymi. Jednocześnie stwierdził, że "pełna ocena suwerenności i legalności PKWN, jako polskiego prawodawcy należy do współczesnego, demokratycznego ustrojodawcy" (por. Uzasadnienie uchwały z 16 kwietnia 1996 r., sygn. W. 15/95, OTK ZU Nr 2/1996, poz. 13). Mimo bowiem, iż omawiany przepis dekretu miał charakter jednorazowej regulacji prawnej i w tym znaczeniu utracił moc prawną, to jednak nadal pozostają w mocy jego skutki prawne, a które były akceptowane wyraźnie lub w sposób dorozumiany przez późniejszego ustawodawcę i doprowadziły do powstania nowych, trwałych stosunków prawnych. Złożoność problemów prawnych związanych ze stanem faktycznym ukształtowanym przez dekret uniemożliwia więc, zdaniem Sądu, bez pozytywnej ingerencji obecnego ustawodawcy, zmianę lub odwrócenie skutków dekretu, które sięgają bardzo głęboko w sferę dzisiejszych stosunków własnościowych i praw nabytych na jego podstawie. Ponadto, posługiwanie się aktualnymi standardami prawnymi państwa demokratycznego do generalnej oceny zdarzeń z okresu wejścia w życie dekretu (końcowy okres II wojny światowej oraz wczesne lata powojenne), nie dałoby się usprawiedliwić nawet uzasadnionym postulatem sprawiedliwości społecznej. Istotna jest bowiem tutaj kwestia zasięgu społecznego i gospodarczego dekretu, który wywołał skutki o charakterze makrospołecznym, dotykając bardzo szerokiego kręgu adresatów, w sposób zasadniczy redefiniując pojęcie własności.

Mając na uwadze powyższe, Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd, zgodnie z którym brak jest wystarczających podstaw do podważania konstytucyjności omawianego przepisu dekretu. Sąd mógłby jedynie, gdyby uznał, że istnieją wątpliwości w tym przedmiocie, zwrócić się do Trybunału w trybie art. 193 Konstytucji. Jednakże, zdaniem Sądu, taka potrzeba nie zachodzi.

Ustalenia organów w niniejszej sprawie zostały zatem poczynione w oparciu o dowody, które organ ocenił zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów sformułowaną w art. 80 k.p.a. Ustalenia te doprowadziły organ I instancji do prawidłowego wniosków, które zostały sformułowane w sentencji decyzji Wojewody z [...] listopada 2017 r. Ta prawidłowa decyzja została następnie utrzymana w mocy przez Ministra zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją. Zarzuty sformułowane w skardze nie znajdują potwierdzenia w materiale dowodowym. Skarga sprowadza się jedynie do polemiki z niewadliwą oceną dowodów dokonaną przez organ. Skarżąca przedstawia własną ocenę dowodów oraz ocenę prawną, ale są one zdaniem Sądu zupełnie dowolne, gdyż nie znajdują potwierdzenia zarówno w obiektywnych dowodach jakimi w rozpoznawanej sprawie są obszerne materiały uzyskane przez organ z archiwum, dokumentacja konserwatorska, jak też w ugruntowanym orzecznictwie sądów.

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.

Stosownie do brzmienia art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.), rozpoznanie niniejszej sprawy nastąpiło na posiedzeniu niejawnym – por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 1/20 (CBOSA).