Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 728/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2013-10-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 139, art. 6, art. 7, art. 77 par. 1,
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 51 ust. 7,
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 153, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 200, art. 152
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędzia WSA Renata Detka (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 października 2013r. sprawy ze skargi K. W. i S. W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie nakazu wykonania określonych robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz K. i S. małżonków W. solidarnie kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...], znak: [...], Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. po rozpatrzeniu odwołania K. S. W. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z [...] nakazującej ww. wykonanie w terminie do 31 maja 2013 r. "zmian i przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia robót budowlanych wykonanych przy budynku mieszkalno – usługowym na działce nr ewid. [...]

w K., polegających na zdemontowaniu zewnętrznej okładziny z tworzyw sztucznych ze ścian budynku", na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane uchylił zaskarżoną decyzję w całości i na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nakazał K. i S. W. w terminie do 30 października 2013 r. wykonanie robót budowlanych polegających na demontażu zewnętrznej okładziny z tworzyw sztucznych ze ścian budynku mieszkalno – usługowego usytuowanego na działce nr [...] w K., przy ul. [...] i wykonaniu w tym miejscu elewacji bez użycia okładzin ceramicznych, okładzin ze sztucznego kamienia i tworzyw oraz szkła i blach lakierowanych, natomiast z zastosowaniem kolorystyki naturalnych kolorów ziemi w tonacji jasnej – w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, tj. ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu zawartego w granicach ulic: [...] w K. uchwalonego przez Radę Miasta K. uchwałą Nr VII/61/2003 w dniu 30 czerwca 2013 r.

W uzasadnieniu organ podał, że decyzją z 14 grudnia 1993 r. Burmistrz Miasta

i Gminy K. udzielił J. W. pozwolenia na budowę budynku mieszkalno – usługowego na działce nr ewid. [...], przy ul. W. w K., wg. projektu indywidualnego. Budowa obiektu rozpoczęła się na podstawie wcześniejszej decyzji o pozwoleniu na budowę z 2 grudnia 1992 r.

W trakcie budowy inwestor odstąpił od zatwierdzonego projektu budowlanego

i innych warunków pozwolenia na budowę w ten sposób, że wykonał elewację budynku w sposób niezgodny z zatwierdzonym projektem budowlanym.

Decyzją z 3 kwietnia 1996 r. Kierownik Urzędu Rejonowego w K. nakazał J. W. dokonać rozbiórki samowolnie wybudowanej elewacji

z okładziny plastikowej w terminie do 29 czerwca 1996 r. oraz dokonać niezbędnych robót budowlanych w celu doprowadzenia elewacji do stanu zgodnego z pozwoleniem na budowę z 14 grudnia 1993 r., wg aneksu projektu technicznego będącego załącznikiem do ww. decyzji w terminie do dnia 31 lipca 1996 r.

W trybie odwoławczym Wojewoda K. decyzją z 24 maja 1996 r. uchylił ww. decyzję w części dotyczącej podstawy prawnej i w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy, a w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Wyrokiem z 24 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 332/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Kieleckiego oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Sąd zauważył, że bezspornym jest, iż zatwierdzony decyzją z 14 grudnia 1993 r. projekt budowlany przewidywał wykończenie obiektu tynkami zewnętrznymi cementowo-wapiennymi, które nie zostały wykonane, a w ich miejsce obiekt został pokryty plastikową wykładziną, a więc inwestor odstąpił od zatwierdzonego projektu. Sąd uznał, że istotne w sprawie okoliczności – także z punktu widzenia art. 51 Prawa budowlanego – nie zostały należycie wyjaśnione. Organ zacytował w uzasadnieniu decyzji zapis miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczący jednostki strukturalnej, z którego wynika, że pod ochroną Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków znajdują się tylko istniejące fragmenty pierzei rynkowej. Organ nie wykazał dlaczego uznał, że nowo wznoszony budynek stanowi fragment istniejącej pierzei

i dlaczego sposób jego wykończenia uzależniony ma być od akceptacji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, a z decyzji o pozwoleniu na budowę nie wynika, aby sam plan realizacyjny obiektu (projekt budowlany) podlegał wcześniej ocenie ww. organu.

Sąd wskazał, że wyrażona przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków

w piśmie z 27 listopada 1995 r. negatywna ocena "wystroju elewacji" sama w sobie nie jest jeszcze wystarczającym powodem do nakazania inwestorowi wykonania robót budowlanych. W pierwszej kolejności należałoby wykazać, że oceną w tym przedmiocie organ nadzoru budowlanego jest związany. Dopiero potwierdzenie kompetencji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków do wydania wiążącej oceny decydować może o uznaniu czy dokonane odstępstwo od pozwolenia na budowę doprowadziło do powstania stanu niezgodnego z przepisami, wymagającego ingerencji organu nadzoru budowlanego.

W dniu 6 września 2012 r. organ I instancji przeprowadził kontrolę, w wyniku której ustalono, że stan budynku odpowiada stanowi stwierdzonemu podczas kontroli

z 24 października 1995 r., a wszystkie ściany obłożone są panelami z tworzywa sztucznego.

Decyzją z 11 grudnia 2012 r. PINB w K. nakazał [...] w K., reprezentowanej przez J. W., wykonanie zmian

i przeróbek niezbędnych do doprowadzenia robót budowlanych wykonanych przy budynku na działce nr ewid. [...] polegających na demontowaniu zewnętrznej okładziny z tworzyw sztucznych ze ścian budynku w terminie do 31 maja 2013 r.

W wyniku rozpatrzonego odwołania ŚWINB w K. wydał decyzję

z 20 lutego 2013 r. uchylającą zaskarżone rozstrzygnięcie w całości i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji podnosząc, że J. W. przeniósł prawo własności nieruchomości na S. i K. W.

Decyzją z [...] PINB w K. nakazał skarżącym wykonanie do dnia 31 maja 2013 r. zmian i przeróbek niezbędnych do doprowadzenia robót budowlanych polegających na zdemontowaniu zewnętrznej okładziny z tworzyw sztucznych ze ścian budynku.

W odwołaniu skarżący podnieśli, że organ nadzoru budowlanego nie jest związany negatywną oceną wystroju elewacji wyrażoną przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, a tym samym nie może nakazać inwestorowi wykonania robót budowlanych. Zauważyli też, że organ I instancji nie wykazał w ogóle czy taką opinią jest związany, jeśli tak to powinien, ich zdaniem, opisać na czym związanie to miałoby polegać. Zaskarżonej decyzji zarzucili brak należytego wykazania dlaczego organ uznał, że nowo wznoszony budynek stanowił "fragment istniejącej pierzei". W ocenie skarżących organ nie odniósł się do przepisów prawa obowiązujących w dacie wydania decyzji.

Rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym Inspektor stwierdził, że zgodnie z opisem technicznym aneksu projektu technicznego będącego załącznikiem do decyzji z 14 grudnia 1993 r., tynki zewnętrzne budynku powinny być cementowo – wapienne, pomalowane farbą emulsyjną, ewentualnie tynki szlachetne – trwałe, gruboziarniste o fakturze szlifowanej w kolorze jasnym. Inwestor wykonał elewację

w sposób niezgodny z zatwierdzonym projektem – ze wszystkich stron budynku

z okładziny z plastikowych paneli w jasnym kolorze.

Organ wskazał, że budynek stanowiący przedmiot sprawy zlokalizowany jest na obszarze, dla którego w czasie wykonywania elewacji tj. w 1994 r. obowiązywały ustalenia miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta K. zatwierdzonego uchwałą nr XI/50/89 Rady Narodowej Miasta i Gminy

w K. 21 września 1989 r. zmienionego uchwałą nr V/41/94 Rady Miejskiej

w K. z 24 listopada 1994 r. obowiązującego do czerwca 2003 r. Budynek usytuowany jest na terenie oznaczonym symbolem A2/AUC "Stare Miasto – Północ"

w wyodrębnionym terenie oznaczonym symbolem MN,U – zabudowa mieszkaniowa zwarta niskiej intensywności z usługami, głównie w parterach, istniejące pierzeje rynku

i ulic przyrynkowych pod ochroną WKZ do adaptacji z rewaloryzacją obiektów zabytkowych, do uzupełnienia plombowymi obiektami usługowymi lub usługowo – mieszkalnymi oraz do adaptacji obiektów Domu Towarowego, Sądu Rejonowego

i Prokuratury Rejonowej.

Inspektor stwierdził, iż biorąc pod uwagę, że budynek usytuowany jest w ten sposób, że tworzy pierzeję rynku, która zgodnie z ww. ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta K., w całości, a nie jak wskazano w uchylonych przez WSA w Krakowie decyzjach, we fragmentach jest pod ochroną Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, można uznać, że oceną w tym przedmiocie organ nadzoru budowlanego jest związany. Projekt obiektu wymagał więc, w ocenie organu, stosownych uzgodnień z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków

i takie uzgodnienia zostały dokonane.

Zdaniem organu odstępstwo od pozwolenia na budowę dotyczące ustaleń miejscowego planu przestrzennego należy traktować, zgodnie z art. 36a Prawa budowlanego, jako istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego,

a powstały, niezgodny z przepisami stan, wymaga interwencji organu nadzoru budowlanego. Ponadto istniejąca elewacja z tworzywa sztucznego niezgodna jest również z przepisami obowiązującymi obecnie.

Świętokrzyski Inspektor wyjaśnił, że budynek zlokalizowany jest na obszarze, dla którego obecnie obowiązują ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu zawartego w granicach ulic [...] uchwalonego przez Radę Miasta K. uchwałą nr VII/61/2003 w dniu 30 czerwca 2003 r. Jest to teren oznaczony symbolem UA1Z-W/R/, dla którego ustanowiono m.in. w odniesieniu do zabudowy zakaz zmian gabarytów, proporcji i charakterystycznych cech architektonicznych dachów oraz elewacji budynków, w tym otworów okiennych i drzwiowych, zakaz wprowadzania w elewacjach budynków od strony terenów przestrzeni publicznej faktur niejednolitych, w tym wykonanych z okładzin ceramicznych, okładzin ze sztucznego kamienia i tworzyw, oraz szkła i blach lakierowanych, natomiast w pokryciach dachowych – zakaz stosowania materiałów tworzących fakturę bez podziałów, gładką i jednolitą, zakaz wprowadzania kolorystyki dachów oraz elewacji agresywnej i odmiennej od naturalnej kolorystyki tradycyjnych materiałów pokryć dachowych, a w przypadku ścian – od naturalnych kolorów ziemi (gumiguta, ochra, umbra, siena palona) w tonacji jasnej. Odstępstwo od tej zasady wymaga poparcia dokumentacją historyczną miejsca, sięgającą źródeł XIX-to wiecznych. Ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego są formami ochrony zabytków zgodnie z art. 7 ust. 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

W ocenie organu stwierdzone istotne odstąpienie od warunków udzielonego pozwolenia na budowę skutkuje koniecznością zastosowania przepisów art. 51 Prawa budowlanego.

Inspektor stwierdził, że określony w rozstrzygnięciu organu

I instancji obowiązek obejmujący tylko nakaz zdemontowania zewnętrznej okładziny

z tworzyw sztucznych ze ścian budynku jest niewystarczający, albowiem sam demontaż okładziny nie doprowadzi budynku do stanu zgodnego z prawem, gdyż po likwidacji okładziny ściany pozostaną niewykończone. W tym celu należy wykonać na ścianach elewację, której parametry będą zgodne z obecnie obowiązującymi ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach złożyli S. i K. W. wnosząc o jej uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Rozstrzygnięciu zarzucili rażące naruszenie prawa procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) naruszenie art. 139 kpa poprzez zmianę decyzji na niekorzyść strony odwołującej się i rozszerzenie nakazu polegającego na zdemontowaniu zewnętrznej okładziny

z tworzyw sztucznych ze ścian budynku o dodatkowy obowiązek wykonania w tym miejscu nowej elewacji,

b) naruszenie art. 6 kpa w zw. z § 16 uchwały Nr VII/61/2003 Rady Miejskiej

w K. z dnia 30 czerwca 2003 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez nakazanie doprowadzenia do zgodności

z tym planem elewacji budynku wykonanego w 1994 r., a zatem złamanie zasady nie działania prawa wstecz.

W uzasadnieniu skarżący podnieśli, że w sprawie nie wystąpiły żadne wyjątkowe przesłanki wskazane w art. 139 kpa uprawniające do zmiany decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, a poza tym organ II instancji nie odniósł się w uzasadnieniu do tych przesłanek. Ponadto wskazali, że uznanie za zasadny nakazu rozbiórki elewacji wykonanej w 1994 r. w celu dostosowania do planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego obecnie prowadziłoby do uznania, że wszystkie roboty i budowle wykonane w jakimkolwiek czasie przed jego wejściem w życie powinny być do niego dostosowane.

Skarżący zauważyli, że budynek stanowiący przedmiot sprawy tylko jedną ścianą graniczy z "przestrzenią publiczną", natomiast pozostałe ściany elewacji, w tym od strony podwórza, są "niewidoczne dla otoczenia", a zatem niezrozumiałym jest nakaz rozbiórki całej elewacji.

W ocenie skarżących najistotniejsze w sprawie jest zbadanie, czy strona decydując się na odstąpienie od projektu w 1994 r. naruszyła obowiązujące wówczas przepisy, co nie miało miejsca, a organ nie wykazał precyzyjnie w jaki sposób i które przepisy naruszono.

Wskazali, że nawet gdyby uznać, że zaistniało istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego, to podstawa prawna do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę pojawiła się dopiero w nowej ustawie Prawo budowlane i to nie

w jej pierwotnym brzmieniu, a tym obowiązującym od 24 grudnia 1997 r. W dniu wykonania elewacji, zdaniem skarżących, nie złamano żadnego przepisu ówcześnie obowiązującego prawa. Nie może być więc podstawą nakazu rozbiórki pismo Konserwatora Zabytków, który wówczas nie miał żadnych kompetencji do ingerowania w proces inwestorski. Skarżący zauważyli, że wbrew wytycznym WSA w Krakowie organ ponownie wydając decyzję nie wykazał kompetencji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków do wydania wiążących ocen dla organu wydającego decyzję. Podnieśli, że obszar zajęty pod inwestycję nie należał do strefy "ochrony konserwatorskiej", którą wyróżnia przywołany art. 5 ustawy o ochronie dóbr kultury

z dnia 15 lutego 1962 r. w pkt 11.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 139 kpa Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. podniósł, że istotnie zreformowana decyzja ma poszerzony w stosunku do decyzji organu I instancji zakres nakazanych obowiązków, jednak od zakazu reformationis in peius można odstąpić w przypadku rażącego naruszenia prawa lub rażącego naruszenia interesu społecznego. W sprawie wystąpił stan, o jakim mowa w ww. przepisie. Określony w decyzji pierwszoinstancyjnej obowiązek jest niewystarczający, bowiem jego wykonanie nie doprowadzi budynku do stanu zgodnego z prawem. Po likwidacji okładziny ściany pozostaną niewykończone,

w nieodpowiednim stanie technicznym i estetycznym, co można uznać za rażące naruszenie art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego.

Co się zaś tyczy zarzutu nakazu rozbiórki całej elewacji w sytuacji, gdy przedmiot sprawy tylko jedną ścianą graniczy z "przestrzenią publiczną" organ wyjaśnił, że elewacja to zewnętrzna powierzchnia ściany budynku ze wszystkimi znajdującymi się na niej elementami. Dodatkowo, określając elewację w zależności od położenia względem ulicy mamy elewację: frontową, tylną boczną, ogrodową. Zawarty w planie miejscowym zwrot "zakazu wprowadzania w elewacjach budynków od strony terenów przestrzeni publicznej faktur niejednolitych" dotyczy budynków ustawionych w szeregu po jednej stronie ulicy stanowiącej przestrzeń publiczną i ich wszystkich elewacji – zewnętrznych powierzchni ścian. Gdyby zakaz dotyczył tylko jednej ściany od strony ulicy, wówczas byłaby ona określona jako frontowa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego

i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

W pierwszym rzędzie podnieść należy, że zasadnym jest zarzut skargi dotyczący naruszenia przez organ odwoławczy przepisu art. 139 kpa.

W decyzji z [...] organ I instancji nakazał skarżącym wykonanie zmian i przeróbek niezbędnych do doprowadzenia robót budowlanych polegających na "zdemontowaniu zewnętrznej okładziny z tworzyw sztucznych ze ścian budynku." Tymczasem organ odwoławczy, po rozpatrzeniu odwołania K. i S. W., uznał ten obowiązek za niewystarczający i nakazał skarżącym dodatkowo wykonanie określonej elewacji. Niewątpliwie zatem słusznie podniesiono w skardze, że decyzja Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego

w Kielcach zmieniła decyzję pierwszoinstancyjną na niekorzyść odwołujących się poprzez poszerzenie nałożonego obowiązku. Zwrócić też należy uwagę, że Świętokrzyski Inspektor nakazując demontaż elewacji i wykonanie nowej celem doprowadzenia do zgodności z obecnymi przepisami nie ustalił czy cel ten nie zostanie osiągnięty już poprzez samo usunięcie istniejącej okładziny z tworzyw sztucznych, tj. czy zapisom miejscowego planu nie odpowiada elewacja znajdująca się pod tą okładziną. Ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że ściany "pozostaną niewykończone".

Zgodnie z art. 139 kpa organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Organ odwoławczy nie może pogarszać – określonej decyzją organu pierwszej instancji – sytuacji prawnej strony odwołującej się. Strona odwołująca się powinna bowiem pozostawać w usprawiedliwionym przekonaniu, że wniesione przez nią odwołanie, jeżeli nie okaże się skuteczne, spowoduje co najwyżej utrzymanie jej dotychczasowej sytuacji prawnej ustalonej zaskarżoną decyzją,

w żadnym zaś wypadku nie doprowadzi do jej pogorszenia. "Niekorzyść", o której mowa w art. 139, to obiektywne pogorszenie sytuacji prawnej strony odwołującej się wskutek wydania decyzji przez organ odwoławczy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 października 2011 r., sygn. akt II GSK 967/10, dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W niniejszej sprawie taka sytuacja ma miejsce, gdyż szerszy zakres robót budowlanych niewątpliwie wymaga większego nakładu pracy i kosztów.

Przepis art. 139 kpa ustanawia odstępstwa od zakazu orzekania na niekorzyść strony. Zakaz ten nie obowiązuje wówczas, gdy zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Jeśli organ stwierdzi zaistnienie jednej

z ww. przesłanek i powoła się na nią, powinien w każdym przypadku uzasadnić

w jakich okolicznościach upatruje wystąpienie w decyzji I instancji rażącego naruszenia prawa bądź też jaki to poważny i skonkretyzowany interes został w stopniu rażącym naruszony zaskarżoną decyzją. Tymczasem Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. zdaje się nie zauważać w swojej decyzji, że orzekł na niekorzyść strony odwołującej się i w ogóle nie wykazał, iż w sprawie wystąpiły przesłanki z art. 139 kpa, pozwalające na odstąpienie od zakazu reformationis in peius.

Niezależnie od powyższego uchybienia powodującego, że skarga musiała zostać uwzględniona, Wojewódzki Sąd Administracyjny zwraca uwagę na następującą wadę zaskarżonej decyzji, której wyeliminowanie będzie konieczne przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst. jedn. Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.), zwanej dalej ustawą, zgodnie z którym właściwy organ w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych

w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego

z prawem, określając termin ich wykonania. W stosunku do obiektów już wybudowanych – a z takim mamy do czynienia w sprawie - nałożenie (bądź odmowa nałożenia) przez organ nadzoru budowlanego obowiązków określonych w art. 51 ust. 1 ustawy, może nastąpić wyłącznie w oparciu o przepis art. 51 ust. 7 ustawy. Stosownie do uregulowania w nim zawartego przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1.

W stosunku do robót budowlanych już wykonanych, organ nadzoru budowlanego stosując bądź odmawiając zastosowania obowiązków przewidzianych

w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 , winien zatem w pierwszym rzędzie ustalić, czy roboty te wykonane zostały w sposób o jakim mowa w art. 50 ust. 1, a zatem:

1. bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia,

2. w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub

3. na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub

4. w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach.

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji organ II instancji uznał, że wykonanie przez inwestora elewacji wszystkich ścian zewnętrznych budynku

z okładziny z plastikowych paneli w jasnym kolorze stanowiło istotne odstąpienie od pozwolenia na budowę udzielonego decyzją Burmistrza Miasta i Gminy K. z 14 grudnia 1993 r. W ocenie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego waga tego odstępstwa pozwalająca na uznanie go za istotne polegała na niezgodności wykonanej elewacji z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie budowy obiektu, co należy rozumieć jako brak skonsultowania z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków zmiany sposobu wykonania elewacji.

Dokonanie ustaleń w tym zakresie wynikało z konieczności realizacji wskazówek co do dalszego postępowania zawartych w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 kwietnia 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 322/12,

w którym uchylona została wydana w niniejszej sprawie decyzja Wojewody Kieleckiego

z 24 maja 1996 r. w przedmiocie nakazu dokonania rozbiórki samowolnie wybudowanej elewacji.

Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Dlatego też przedmiotem badania w niniejszym postępowaniu była realizacja wytycznych zawartych w wyroku WSA w Krakowie z dnia 24 kwietnia 2012 r.

W uzasadnieniu tego wyroku Sąd podkreślił, że "istotne w sprawie okoliczności – także z punktu widzenia treści art. 51 Prawa budowlanego z 1994r. - nie zostały należycie wyjaśnione. Organ zacytował w uzasadnieniu decyzji zapis miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczący jednostki strukturalnej A1/AUC Stare Miasto – Południe, z którego wynika, że pod ochroną Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków znajdują się tylko "istniejące fragmenty pierzei rynkowej". Nie wykazał przy tym organ, dlaczego uznał, że nowowznoszony budynek stanowi "fragment istniejącej pierzei" i dlaczego sposób jego wykończenia uzależniony ma być od akceptacji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Kwestie te wymagały zaś szczegółowej analizy zwłaszcza w kontekście tego, że ze znajdującej się w aktach sprawy decyzji o pozwoleniu na budowę nie wynika, aby sam plan realizacyjny obiektu (projekt budowlany) podlegał wcześniej ocenie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane). Zważyć przy tym należało, że ówcześnie obowiązujące przepisy ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury dość ściśle regulowały zakres ingerencji organów ochrony w proces budowlany, a do przepisów tej ustawy organy w ogóle nie odniosły stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy. Wyrażona przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków negatywna ocena "wystroju elewacji" sama w sobie nie jest jeszcze wystarczającym powodem do nakazania inwestorowi wykonania robót budowlanych. W pierwszej kolejności należałoby bowiem wykazać, że oceną w tym przedmiocie organ nadzoru budowlanego jest związany. Dopiero potwierdzenie kompetencji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków do wydania wiążącej oceny decydować może o uznaniu, czy dokonane odstępstwo od pozwolenia na budowę doprowadziło do powstania stanu niezgodnego z przepisami, wymagającego ingerencji organu nadzoru budowlanego(...) Oczywiście to, czy nakaz wykonania opisanych robót będzie uzasadniony zadecydują ustalenia poczynione w ponownym postępowaniu przeprowadzonym w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane z 7 lipca 1994 r. W ramach tego postępowania wyjaśnione być musi czy i w jakim zakresie inwestycja podlega ochronie konserwatorskiej i czy odstępstwo od projektu budowlanego ma charakter istotny."

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że postawę oceny, iż w sprawie doszło do istotnego odstępstwa od udzielonego pozwolenia na budowę (poprzez niezgodność z zapisami planu miejscowego obowiązującego w dacie realizacji robót budowlanych) stanowi ustalenie, że budynek usytuowany jest na terenie oznaczonym symbolem A2/AUC "Stare Miasto – Północ", a więc na innym obszarze niż przyjął to Wojewoda Kielecki w uchylonej przez Sąd decyzji z 24 maja 1996r.

W aktach administracyjnych znajduje się wypis z miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta K. zatwierdzonego uchwałą Nr XI/50/89 Rady Narodowej Miasta i Gminy w K. z 21 września 1989r. dotyczący ustaleń szczegółowych dla obszaru oznaczonego symbolem A2/AUC – "Stare Miasto – Północ", w którym przewidziano "istniejące pierzeje rynku i ulic przyrynkowych pod ochroną WKZ do adaptacji z rewaloryzacją obiektów zabytkowych, do uzupełnienia plombowymi obiektami usługowymi lub usługowo-mieszkalnymi oraz do adaptacji obiektów Domu Towarowego, Sądu Rejonowego i Prokuratury Rejonowej." Tymczasem wskazówki zawarte w wyroku WSA w Krakowie oparte zostały na innym ustaleniu przyjętym przez organy, a mianowicie, że budynek objęty postępowaniem znajduje się na terenie oznaczonym jako "Stare Miasto – Południe", dla którego plan przewidywał objęcie ochroną konserwatorską jedynie "istniejące fragmenty pierzei rynkowej". Organ nie wyjaśnił jednak w zaskarżonej decyzji, dlaczego odmiennie od poprzednich ustaleń przyjął lokalizację budynku i nie uzasadnił powodów, dla których przyjął, że wznoszony w latach 90-tych obiekt uznał za podlegającą ochronie konserwatorskiej istniejącą pierzeję rynku (dla obszaru "Stare Miasto – Północ") czy też istniejący fragment pierzei rynkowej (dla obszaru "Stare Miasto – Południe") – jak nakazał WSA w Krakowie. W zaskarżonej decyzji znalazło się natomiast stwierdzenie, że odstępstwo od pozwolenia na budowę dotyczące ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy uznać za istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego w rozumieniu art. 36a Prawa budowlanego oraz, że przedmiotowy budynek usytuowany jest w ten sposób, że tworzy pierzeję rynku, która "w całości, a nie jak wskazano w uchylonych przez WSA w Krakowie decyzjach we fragmentach jest pod ochroną Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków". Takie stanowisko - wobec odmiennych ustaleń organu przy pierwszym rozpoznaniu sprawy, na których bazował Sąd formułując swoje zalecenia - trudno aktualnie poddać jakiejkolwiek weryfikacji, tym bardziej, że organ II instancji nie dostrzegł konieczności przeprowadzenia analizy zapisów planu uchwalonego w roku 1989, a w szczególności znaczenia użytego w nich sformułowania "pierzei", które można rozumieć jako ciąg frontowych istniejących elewacji budynków ustawionych w szeregu po jednej stronie ulicy lub placu, bądź jako linię zabudowy. Literalna wykładnia tych przepisów wskazywałaby na objęcie ochroną konserwatorską wyłącznie istniejącej zabudowy, nie zaś nowowznoszonej, jednak aby zapisy planu zinterpretować prawidłowo, należałoby zawarte w nim regulacje poddać także analizie celowościowej i funkcjonalnej, czego

w zaskarżonej decyzji w ogóle zabrakło. Próbę taką podjął wprawdzie organ I instancji

w decyzji z dnia 28 marca 2013r., jednak z uwagi na zasadę dwukrotnego merytorycznego rozpoznania sprawy w postępowaniu administracyjnym, wyrażenie stanowiska organu odwoławczego w tej kwestii było niezbędne.

Odnosząc się natomiast do zawartego w skardze zarzutu naruszenia art. 6 kpa poprzez złamanie zasady nie działania prawa wstecz (tj. uznania za zasadny nakazu rozbiórki elewacji wykonanej w 1994 r. w celu doprowadzenia do zgodności z planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującym obecnie), Wojewódzki Sąd Administracyjny wyjaśnia, że celem postępowania naprawczego prowadzonego

w oparciu o art. 51 ustawy jest doprowadzenie obiektu w trakcie budowy lub już wybudowanego do stanu zgodnego z prawem obowiązującym w dacie orzekania. Dlatego też organy winny stosować przepisy aktualne. Dyspozycja art. 103 ust. 2 ustawy nie obejmuje bowiem stanów faktycznych z art. 50 i 51. Także ratio legis ostatniego z wymienionych przepisów nie uzasadnia nakładania obowiązków, których realizacja doprowadzi obiekt do zgodności z nieobowiązującymi już normami prawa budowlanego. Dlatego w razie uznania, że obiekt objęty postępowaniem został zrealizowany w sposób, o jakim mowa w art. 50 ust. 1 ustawy, proces legalizacyjny będzie zmierzał w efekcie do doprowadzenia tego obiektu do stanu zgodnego

z obowiązującymi przepisami, a więc także tymi, które zawiera aktualny miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

Z uwagi na powody uchylenia zaskarżonej decyzji, za przedwczesne Sąd uznał merytoryczne odniesienie się do zarzutu dotyczącego nakazania wykonania nowej elewacji na wszystkich ścianach budynku.

Wskazane powyżej uchybienia w zakresie art. 139 kpa oraz art. 7 i 77 § 1 kpa

w zw. z art. 153 p.p.s.a. stanowią naruszenia prawa procesowego, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co powoduje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c.

Orzeczenie zawarte w pkt II wyroku zostało oparte na art. 152 p.p.s.a. zaś

o kosztach rozstrzygnięto na podstawie art. 200 p.p.s.a. Na zasądzone koszty składają się uiszczony wpis od skargi w kwocie 500 zł, opłata od pełnomocnictwa – 17 zł oraz wynagrodzenie adwokackie – 240 zł określone w oparciu o § 18 ust. 1 pkt 1c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2002 r., Nr 163, poz. 1348 ze zm.).

Rozpoznając sprawę ponownie organ wyda stosowne rozstrzygnięcie mając na względzie poczynione wyżej uwagi. W szczególności rozpozna odwołanie K. i S. W. bez naruszania przepisu art. 139 kpa, ustali na jakim terenie wedle planu miejscowego z roku 1989 położony jest przedmiotowy budynek,

a następnie odniesie się do wszystkich istotnych okoliczności sprawy, które były przedmiotem rozważań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zawartych w uzasadnieniu wyroku z 24 kwietnia 2012r.