Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1378/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-12-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: stwierdzono nieważność rysunku planu w zakresie
stwierdzono nieważność rysunku planu w zakresie
w pozostałej części skargę oddalono
oddalono skargę w całości
Powołane przepisy: article: art. 9 ust. 4 oraz 20 ust. 1, art. 28, art. 15 ust. 2 pkt 8, pkt 10
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: art. 190
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie : WSA Mariusz Kotulski (spr.) WSA Beata Łomnicka Protokolant : Katarzyna Krawczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 grudnia 2017 r. sprawy ze skarg W. Z. i M. L. na uchwałę Rady Miasta Krakowa nr LXXXI/1239/13 z dnia 11 września 2013 r. w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Polana Żywiecka" I. stwierdza nieważność rysunku planu obejmującego obszar o symbolu ZP1; II. stwierdza nieważność rysunku planu w zakresie działki nr 194/17 położonej w obszarze o symbolu ZP2; III. oddala skargę W. Z. w pozostałym zakresie; IV. oddala w całości skargę M. L.; V. zasądza na rzecz skarżącego W. Z. od Rady Miasta Krakowa kwotę 1517 zł (słownie: jeden tysiąc pięćset siedemnaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W. Z. i M. L. wnieśli do WSA w Krakowie skargi na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 11 września 2013 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Polana Żywiecka".

W. Z. zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie przepisów:

1) art. 6 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 647 z późn. zm., Upzp), poprzez przekroczenie granic przysługującego gminie władztwa planistycznego i nadmierne ograniczenie jego uprawnień związanych z prawem własności nieruchomości położonych na terenie objętym planem,

2) art. 15 ust. 2 pkt 1 Upzp poprzez objęcie liniami rozgraniczającymi obszarów o różnym przeznaczeniu,

3) art. 15 ust. 2 pkt 6 Upzp w zw. z § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1587, dalej: rozp. MI z 2003), poprzez nieprawidłowe określenie parametrów nowej zabudowy, a także poprzez brak wskazania dla wszystkich określonych w planie miejscowym terenów wymaganych wskaźników zabudowy,

4) art. 15 ust. 2 pkt 8 Upzp w zw. z § 4 pkt 8 cyt. rozporządzenia z 2003, poprzez zawarcie nieprecyzyjnych zapisów planu w zakresie zasad scalania i podziałów działek,

5) art. 15 ust. 2 pkt 9 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 5 i 7 Upzp, poprzez wprowadzenie całkowitego zakazu realizacji ogrodzeń na terenach ZP.1, ZP.3 i ZL,

6) art. 15 ust. 2 pkt 10 Upzp oraz § 4 pkt 9 lit. a cyt. rozporządzenia z 2003 poprzez brak określenia w części opisowej parametrów dróg wchodzących w skład systemu komunikacji, brak wskazania warunków powiązania systemu komunikacji z systemem zewnętrznym, oraz nieprecyzyjne określenie wskaźnika wymaganych miejsc postojowych,

7) art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 Upzp, poprzez uchwalenie planu, którego ustalenia w zakresie przeznaczenia terenu są niezgodne z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa (uchwała Rady Miasta Krakowa z dnia 16 kwietnia 2003 r. ze zm., Studium),

8) art. 17 pkt 5 Upzp w zw. z § 11 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 2003, poprzez sporządzenie prognozy skutków finansowych uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która nie spełnia elementarnych wymogów stawianych przepisami prawa oraz wprowadza w błąd co do rzeczywistych skutków finansowych uchwalenia planu,

9) art. 140 Kodeksu cywilnego (K.c.), polegającego na nieuprawnionym ograniczeniu prawa własności "skarżącej spółki",

10) art. 2 Konstytucji RP poprzez prowadzenie procedury planistycznej w sposób mający na celu jak najszybsze uchwalenie planu miejscowego, pomimo tego, że przedmiotowy sposób procedowania skutkował uchwaleniem planu miejscowego posiadającego istotne nieprawidłowości w swojej treści.

Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności skarżonej uchwały w całości ewentualnie w zakresie ustaleń dotyczących nieruchomości należących do niego.

W uzasadnieniu W. Z. podał, że jest współwłaścicielem nieruchomości składających się z działek o numerach ewidencyjnych 194/17, 1/106 oraz 1/82 obręb 43 jedn. ew. Podgórze w Krakowie. Działka nr 194/17 w Krakowie położona w okolicy ul. Obozowej jest zlokalizowana w 2 obszarach funkcjonalnych – terenie zabudowy mieszkaniowej oznaczonej na rysunku planu symbolem MN.7 oraz terenie zieleni urządzonej oznaczonej na rysunku planu miejscowego symbolem ZP.2. Natomiast nieruchomość składająca się z działek oznaczonych w ewidencji gruntów i budynków nr 1/106 oraz 1/82 zlokalizowana w okolicy ul. Z. jest położona w konturze oznaczonym w planie jako teren zieleni urządzonej oznaczonej na rysunku planu symbolem ZP.1. Na obszarach ZP.1 i ZP.2 jako terenach zieleni urządzonej w istotnym zakresie ograniczono możliwości zabudowy, wskazując jako jego przeznaczenie podstawowe zieleń urządzoną wysoką i niską. Ponadto, zgodnie z treścią planu, wprowadzono tam zakaz grodzenia nieruchomości, za wyjątkiem ogrodzenia placu zabaw dla dzieci i boisk sportowych. W ocenie skarżącego zakaz realizacji ogrodzeń na terenach ZP.1 i ZP.2 należy uznać za zbyt rygorystyczny, przez co naruszający granice przyznanego gminie władztwa planistycznego. Wprowadzenie zakazu ogrodzenia terenów ogranicza prawa właścicieli tych terenów i to nawet w stopniu naruszającym istotę prawa własności, gdyż właściwie czyni obszar ten ogólnodostępnym dla nieokreślonej liczby osób trzecich. Brak jest przy tym jakichkolwiek podstaw prawnych do stosowania takich ograniczeń w zagospodarowaniu terenów prywatnych. Takie ustalenia miejscowego planu w sposób rażący naruszać mają interes prawny skarżącego poprzez nadmierne ograniczenie możliwości zagospodarowania należących do niego nieruchomości.

Ponadto skarżący wskazał, że uchwalony plan w znacznym zakresie jest sprzeczny ze Studium (poprzez odmienne wykorzystanie obszarów). Wg Studium wyznaczony w planie teren zieleni urządzonej ZP.1 zlokalizowany jest w całości w granicach terenu zieleni leśnej (ZL), przeznaczonego pod lasy wraz z niezbędnymi obiektami obsługi gospodarki leśnej oraz urządzeniami udostępniania rekreacyjnego lasów. W ocenie skarżącego, określone w planie przeznaczenie terenu ZP.1 jest niezgodne z ustaleniami Studium. Zieleń urządzona jest bowiem całkowicie odmiennym sposobem zagospodarowania terenu niż zieleń leśna, co wynika wprost z treści Studium, które wyraźnie rozróżnia tereny zieleni urządzonej od terenów zieleni leśnej. Całkowicie niezgodne z ustaleniami Studium jest dopuszczenie w planie na terenie ZP.1 możliwości budowy boisk piłkarskich, placów zabaw dla dzieci, czy też sanitariatów i szatni. Obiekty te nie mają bowiem żadnego związku z gospodarką leśną i nie mogą być uznane za urządzenia udostępniania rekreacyjnego lasów. Studium wprost wskazuje w obrębie jakich terenów zielonych można realizować obiekty infrastruktury rekreacyjnej i sportowej (takie jak boiska sportowe, place zabaw dla dzieci) - tj. wyłącznie w obrębie terenów zieleni publicznej ZP, a wyznaczony w planie teren zieleni urządzonej ZP.1 nie leży w obrębie wyznaczonych w Studium terenów zieleni publicznej. Ponadto w Studium wyznaczone w planie tereny zieleni urządzonej ZP.2 i ZP.3 zlokalizowane są w całości w granicach terenu MN, czyli terenu o przeważającej funkcji mieszkaniowej niskiej intensywności. Według ustaleń Studium teren MN jest przeznaczony pod realizację zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wraz z niezbędnymi obiektami i urządzeniami służącymi realizacji celów publicznych na poziomie lokalnym oraz obiektami i urządzeniami usług komercyjnych, służącymi zaspokojeniu potrzeb mieszkańców na poziomie lokalnym. Zaskarżona uchwała wbrew ustaleniom Studium wyłącza możliwość zabudowy terenów przeznaczonych w nim pod zabudowę. Skarżący podkreślił, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy wyznaczenie w obrębie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej terenów zieleni urządzonej ZP.2 i ZP.3 nie znajduje żadnego uzasadnienia. Tereny mieszkaniowe objęte ustaleniami planu sąsiadują bowiem z bardzo rozległymi terenami zielonymi (oznaczonymi w planie symbolami ZL i ZP.1), wobec czego wyznaczanie w planie dodatkowych terenów zielonych kosztem terenów budowlanych jest zupełnie zbędne. Zgodnie z ustaleniami Studium wszystkie tereny mieszkaniowe objęte zaskarżonym planem miejscowym zlokalizowane są w obrębie obszaru oznaczonego symbolem MN -tereny o przeważającej funkcji mieszkaniowej niskiej intensywności. Analiza ustaleń Studium wskazuje jednoznacznie, że na terenach oznaczonych w nim symbolem MN nie ma możliwości lokalizowania budynków mieszkalnych wielorodzinnych. Obiekty takie mogą być bowiem lokalizowane wyłącznie w obrębie wyznaczonych w studium terenów MW. Tymczasem zaskarżona uchwała przewiduje przeznaczenie znacznej części terenów objętych planem pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną. Żadnego znaczenia nie ma fakt, że takie rozwiązanie zostało przyjęte z uwagi na istniejący w terenie stan faktyczny. Ponadto określone w § 31 ust. 4 pkt 4 a i b planu maksymalne wskaźniki intensywności zabudowy przekraczają prawie dwukrotnie wskaźniki określone w Studium. Również określony w § 30 ust. 5 pkt 4a planu maksymalny wskaźnik intensywności zabudowy dla terenu MU.1 przekracza wskaźniki określone w Studium. Według Studium intensywność zabudowy na obszarze przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową niskiej intensywności nie może bowiem przekraczać w strefie miejskiej i śródmiejskiej wskaźnika 0,85.

Skarżący wskazał, że istotną kwestią dotyczącą terenów MN.2 i MN.3 jest okoliczność dopuszczenia w jego granicach lokalizacji dróg wewnętrznych. Przedmiotowe drogi wewnętrzne istnieją już faktycznie w związku z czym nazwy ulic zostały wskazane na rysunku planu. Przedmiotowa okoliczność budzi poważne wątpliwości ze względu na fakt równoczesnego wyznaczenia odrębnych obszarów KDW, dla innych dróg wewnętrznych istniejących na omawianych terenach. Ponadto linie zabudowy wyznaczone względem przedmiotowych, niewyznaczonych na rysunku planu dróg wewnętrznych, faktycznie uniemożliwiają przeznaczenie przedmiotowych nieruchomości pod zabudowę mieszkaniową. Analiza rysunku planu wskazuje na to, że przedmiotowe nieruchomości mogą być jedynie przeznaczone pod drogi wewnętrzne lub publiczne. Inna zabudowa jest na tym terenie niemożliwa.

Uzasadniając zarzut z punktu 3, skarżący wskazał, że zgodnie z § 19 ust. 3 planu, w przypadku braku oznaczenia na rysunku planu nieprzekraczających lub obowiązujących linii zabudowy, obowiązują przepisy odrębne. Plan dopuszcza zatem sytuację, w której część linii zabudowy nie będzie uwidoczniona na rysunku planu. Może to wprowadzać w błąd co do rzeczywistych możliwości inwestycyjnych danego terenu, gdyż analiza rysunku może sugerować możliwość budowy obiektów budowlanych w granicy obszaru, co w rzeczywistości nie będzie możliwe z uwagi na przepisy odrębne. Zdaniem skarżącego, ustalenia planu dotyczące linii zabudowy powinny być kompletne, a przebieg linii zabudowy powinien być możliwy do ustalenia bez konieczności odwoływania się do przepisów zamieszczonych w innych aktach prawnych. Przyjęte w planie rozwiązanie jest więc niezgodne z art. 15 ust. 2 pkt 6 Upzp oraz z przepisem § 7 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 2003. Ponadto, nieprawidłowe jest, że pomimo dopuszczenia możliwości lokalizacji zabudowy na niektórych terenach, nie wyznaczono w odniesieniu do nich żadnych linii zabudowy. Linie zabudowy nie zostały w sposób kompletny, a jedynie wybiórczy wyznaczone w terenach MW.1, MW.2, MW.3, a także na obszarach przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Taki stan rzeczy winien skutkować stwierdzeniem nieważności planu miejscowego. Dla niektórych obszarów nie zostały również określone wszystkie konieczne parametry zabudowy. Dotyczy to w szczególności: terenu ZP.1 – brak wyznaczenia linii zabudowy oraz wskaźnika intensywności zabudowy, oraz terenu E. 1-3 – brak wyznaczenia linii zabudowy oraz wskaźników powierzchni zabudowy, wskaźnika intensywności zabudowy. Wreszcie w treści planu niektóre parametry zabudowy wskazano jedynie poprzez określenie ich maksymalnego poziomu. Dotyczy to w szczególności parametru wysokości zabudowy.

W kwestii zarzutu określonego w punkcie 4, skarżący podał, że w § 6 ust. 5 planu zostały zawarte zasady przeprowadzania scaleń i podziałów w ramach, których określono również minimalne powierzchnie nowo wydzielonych działek na poszczególnych terenach. Jednocześnie w § 6 ust. 5 pkt 7 planu stwierdzono, że wymienione minimalne wielkości działek nie obowiązują w przypadku dokonywania podziałów pod drogi/ulice publiczne i wewnętrzne, place, obiekty i urządzenia infrastruktury technicznej oraz podziałów mających na celu powiększenie działki sąsiedniej. Zapis ten jest bardzo nieprecyzyjny i pozwala w bardzo łatwy sposób obchodzić przepisy o minimalnych powierzchniach działek budowlanych. Skarżący ponownie podniósł, że w § 34 ust. 5 pkt 2 MPZP wprowadzono na terenach ZP.1 i ZP.2 zakaz grodzenia nieruchomości, za wyjątkiem grodzenia placu zabaw dla dzieci i boisk sportowych. Całkowity zakaz grodzenia został natomiast wprowadzony dla terenu lasu – ZL. Zakaz ten należy uznać za zbyt rygorystyczny, przez co naruszający granice przyznanego gminie władztwa planistycznego, gdyż godzi w istotę prawa własności. Brak jest przy tym jakichkolwiek podstaw prawnych do stosowania takich ograniczeń w zagospodarowaniu terenów prywatnych.

W przedmiocie zarzutu nr 6, skarżący wskazał, że plan nie określa w części opisowej w sposób odpowiedni zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji. Ustalenia, w tym parametry ulic, powinny być zawarte w części tekstowej planu, a nie tylko na rysunku planu. Analiza ustaleń planu prowadzi natomiast do wniosku, że nie zostały w nim określone w sposób odpowiedni parametry (przede wszystkim szerokości) dróg na obszarze objętym ustaleniami planu. W planie wskazano jedynie minimalną szerokość jezdni wchodzących w skład poszczególnych dróg, bez wskazania w treści planu jej maksymalnej szerokości. Ponadto parametry dróg winny zostać wyznaczone także poprzez określenie szerokości chodników czy też poboczy, które zgodnie z przepisami odrębnymi wchodzą w skład drogi. Takich ustaleń brak jest jednak w treści planu miejscowego.

Dla terenów drogi publicznej - zbiorczej (KDZ), nie została wyznaczona zarówno maksymalna jak i minimalna szerokość jezdni, i innych elementów, z których składa się droga. Oznacza to, że plan nie zawiera obligatoryjnych elementów wymaganych przepisem § 4 pkt 9 rozporządzenia wykonawczego, co należy uznać za naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego. Ponadto skarżący zauważył, że w treści planu nie określono warunków powiązań układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym. Tymczasem określenie warunków powiązań z układem zewnętrznym było o tyle istotne w niniejszej sprawie, że wyodrębnione w granicach planu miejscowego drogi wewnętrzne, zostaną dopiero w przyszłości powiązane z nowo projektowaną drogą publiczną P.. Przedmiotowa droga jest objęta planem miejscowym uchwalonym na podstawie uchwały Nr CXV/1553/10 Rady Miasta Krakowa z dnia 3 listopada 2010 r. W chwili obecnej wyznaczone na rysunku zaskarżonego planu drogi wewnętrznie jedynie z jednej strony są połączone z drogą publiczną (z ul. Z.). Od strony północnej co do zasady takiego połączenia w chwili obecnej nie ma.

W. Z. argumentował również, że z treści § 4 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury wynika ponadto, że w planie miejscowym należy określić ilość miejsc parkingowych w stosunku do ilości mieszkań lub ilości zatrudnionych albo powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych. Co prawda w § 20 planu organ określił wskaźnik ilości miejsc parkingowych, jednakże w zakresie niektórych rodzajów zabudowy przedmiotowy parametr został określony w odniesieniu do nieprawidłowych odnośników, gdyż w zakresie m. in. domów studenckich, internatów, domów dziecka, czy też pensjonatów oraz domów wypoczynkowych, ilość miejsc parkingowych ma być obliczana proporcjonalnie do ilości "łóżek". Przedmiotowy zapis, odnoszący się do ilości rzeczy ruchomych jest więc bardzo nieprecyzyjny i może powodować istotne nadużycia. Nie został również określony sposób realizacji miejsc parkingowych, co jednoznacznie narusza obowiązujące w tym zakresie wymogi zawarte w art. 15 ust. 2 pkt 6 Upzp. Nie sposób stwierdzić, czy miejsca postojowe mogą być lokalizowane poza terenem inwestycji, czy też jedynie na obszarze objętym zakresem inwestycji.

Uzasadniając zarzut z punktu 8, skarżący podniósł, że prognoza skutków finansowych uchwalenia miejscowego planu nie spełnia elementarnych wymogów stawianych przepisami prawa oraz wprowadza w błąd co do rzeczywistych skutków finansowych uchwalenia planu ponieważ brak pełnego uwzględnienia obciążeń finansowych z tytułu odszkodowań oraz wykupu i zamiany nieruchomości określonych w art. 36 ust. 1-3 Upzp. Ponadto, w prognozie nie uwzględniono obciążeń finansowych związanych z wykupem nieruchomości pod zieleń publiczną (ZP.1 i ZP.2).

Wreszcie, w ocenie skarżącego, tekst planu nie zawiera istotnego elementu, który zgodnie z przepisem § 3 rozporządzenia powinien się w nim znaleźć, tj. nie określa granic terenu objętego ustaleniami planu, tylko w § 1 ust. 2 odwołuje się do obszaru obejmującego teren wg granic określonych uchwałą Nr XXVIII/339/11 Rady Miasta Krakowa z dnia 26 października 2011 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Polana Żywiecka". Zdaniem skarżącego, taki sposób określenia granic obszaru objętego uchwałą nie spełnia wymogów stawianych przywołanym przepisem cyt. rozporządzenia, gdyż granice planu powinny być również przedstawione w formie opisowej. Podkreślił, że załącznik graficzny do uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu został sporządzony na mapie o bardzo dużej skali.

Na koniec skarżący zarzucił brak rzeczywistego rozstrzygnięcia przez Radę Miasta Krakowa w prawidłowy sposób zgłoszonych na etapie procedury planistycznej uwag do projektu planu (naruszenie art. 17 pkt 9 Upzp). Odwołując się do orzecznictwa sądów, wskazał, że nie jest możliwe poddanie pod głosowanie rady gminy listy uwag, gdyż nie odpowiada to wymogowi ich rozpatrzenia indywidualnie wywodząc, iż takie uchybienie stało u podstaw uchylenia innego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Skarżący M. L. zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie przepisów:

1) art. 20 ust. 1 Upzp, poprzez uchwalenie planu, którego ustalenia w zakresie przeznaczenia terenu są rażąco niezgodne z ustaleniami Studium w zakresie większości obszarów,

2) art. 6 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 Upzp, poprzez przekroczenie granic przysługującego gminie władztwa planistycznego i nadmierne ograniczenie uprawnień skarżącego związanych z przysługującym mu prawem własności nieruchomości położonych na terenie objętym planem przez:

a) nieuprawnione zróżnicowanie sytuacji prawnej skarżącego z sytuacją prawną właścicieli innych gruntów o takim samym przeznaczeniu określonym w Studium,

b) określenie parametrów zabudowy dla obszaru, w którym znajdują się nieruchomości skarżącego takich jak: maksymalny wskaźnik intensywności zabudowy, minimalny wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej, maksymalny wskaźnik powierzchni zabudowy oraz wysokość - w sposób nieprzystający do realiów terenu,

c) niczym nieuzasadniony zakaz rozbudowy, nadbudowy i zmiany geometrii dachu dla budynków istniejących położonych w terenach MN.2 i MN.3, MU.2, MU.4,

d) określenie w planie miejscowym lokalizacji dróg wewnętrznych w sytuacji, gdy władztwo planistyczne gminy jest ograniczone wyłącznie do określenia przebiegu dróg publicznych,

3) art. 15 ust. 2 pkt 6 Upzp oraz § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 2003r. oraz nieprawidłowe wytyczenie linii zabudowy,

4) art. 15 ust. 2 pkt 10 Upzp oraz § 4 pkt 9 lit. a ww. rozporządzenia poprzez pominięcie w części opisowej planu miejscowego parametrów dróg publicznych wchodzących w skład systemu komunikacji, które powinny stanowić obligatoryjny element tego planu.

Skarżący domagając się stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, w uzasadnieniu skargi podał, że jest właścicielem niezabudowanych nieruchomości składających się z działek nr 194/342, 194/345 obr. 43 Kraków - Podgórze położonych w obszarze objętym ustaleniami planu o symbolu MU.3. Na skutek ustaleń planu miejscowego nie może zrealizować podjętych uprzednio planów inwestycyjnych dotyczących nieruchomości, których jest współwłaścicielem (działki nr 194/345 w związku z zawartą w dniu [...] grudnia 2008 r. z Gminą Miejską Kraków umową zamiany). W chwili nabycia przedmiotowej nieruchomości obowiązywał dla tego terenu Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego obszaru "Kobierzyn-Zalesie", w którym przewidywano, że przedmiotowa nieruchomość położona jest w obszarze 3ZMWN, tj. w terenach zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Zaskarżony plan przewiduje dla nieruchomości skarżącego przeznaczenie pod zabudowę jednorodzinną mieszkaniowo-usługową (MU.3) oraz bardzo niekorzystne parametry zabudowy, które nie są niczym uzasadnione i naruszają władztwo planistyczne gminy.

Następnie, odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych skarżący podniósł, że rażącym naruszeniem jest nie tylko przeznaczenie nieruchomości w planie miejscowym na cel zupełne inny niż określony w Studium, lecz również: pominięcie w planie miejscowym którejś z funkcji przewidzianej w Studium, zastąpienie funkcji podstawowej przewidzianej dla danego terenu w Studium funkcją uzupełniającą, dopuszczenie w planie dodatkowej funkcji, której nie przewidziano w Studium, czy też pominięcie pewnych ograniczeń przewidzianych w Studium dla zabudowy określonego rodzaju. Zmiana przeznaczenia w planie wymaga uprzedniej zmiany Studium. Zdaniem skarżącego, zachodzi sprzeczność funkcji pomiędzy przeznaczeniem określonym w planie, a przeznaczeniem określonym w Studium, odnośnie następujących terenów:

a) terenów określonych w planie jako MW. 1-5, tj. terenów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, które w Studium oznaczone są jako MN, tj. tereny o przeważającej funkcji mieszkaniowej niskiej intensywności;

b) terenu określonego w planie jako KP, tj. terenu ciągu pieszego, który w Studium przeznaczony jest jako MN, tj. teren o przeważającej funkcji mieszkaniowej niskiej intensywności;

c) terenów określonych w planie, jako E1-E3, tj. terenów urządzeń infrastruktury technicznej - elektroenergetyka, które w Studium przeznaczone są jako MN, tj. tereny o przeważającej funkcji mieszkaniowej niskiej intensywności;

d) terenów określonych w planie, jako ZP, tj. terenów zieleni urządzonej, które w Studium przeznaczone są jako MN, tj. tereny o przeważającej funkcji mieszkaniowej niskiej intensywności oraz ZL, tj. tereny zieleni leśnej;

e) terenów określonych w planie jako KDW, tj. terenów dróg wewnętrznych, które w Studium przeznaczone są jako MN, tj. tereny o przeważającej funkcji mieszkaniowej niskiej intensywności;

f) terenów określonych w planie jako KDL, tj. terenów dróg publicznych lokalnych, które w Studium przeznaczone są jako MN, tj. tereny o przeważającej funkcji mieszkaniowej niskiej intensywności oraz ZL, tj. tereny zieleni leśnej.

Istotne różnice pomiędzy przeznaczeniem określonym w planie a przeznaczeniem określonym w Studium dotyczyły, w opinii skarżącego, następujących terenów: a) terenów określonych w planie jako MN.1-8., tj. terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, które w Studium przeznaczone są również jako MN z tym, że plan w przeciwieństwie do Studium nie dopuszcza lokalizacji w terenach MN usług komercyjnych na poziomie lokalnym ani obiektów i urządzeń służących realizacji celów publicznych na poziomie lokalnym, a wysokość zabudowy została w planie ograniczona do 11 m, w sytuacji gdy Studium dopuszcza wysokość 13 m; b) terenów określonych w planie jako MU. 1-4., tj. terenów zabudowy mieszkaniowo-usługowej, które w Studium przeznaczone są jako MN, co oznacza, że plan w przeciwieństwie do Studium nie przewiduje ograniczenia zgodnie z którym obiekty i urządzenia usług komercyjnych mają służyć zaspokojeniu potrzeb mieszkańców na poziomie lokalnym, a także, iż plan w przeciwieństwie do Studium w ogóle nie przewiduje na tym terenie niezbędnych obiektów i urządzeń służących zaspakajaniu celów publicznych na poziomie lokalnym, ponadto wysokość zabudowy została w planie ograniczona do 11 m, w sytuacji gdy studium dopuszcza wysokość 13 m; c) terenów określonych w planie jako UP, tj. terenów zabudowy usługowej - usługi publiczne, które w Studium przeznaczone są jako MN, co oznacza, że plan w przeciwieństwie do Studium nie przewiduje ani funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej, ani usług komercyjnych na poziomie lokalnym. Ponadto wysokość zabudowy została w planie ograniczona do 11 m, w sytuacji gdy Studium dopuszcza wysokość 13 m.

M. L. podniósł, że ingerencja w sferę wykonywania prawa własności może mieć miejsce tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie prawa dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia wprowadzone w przedmiotowym planie naruszają te warunki, albowiem nieuprawnione jest różnicowanie sytuacji prawnej skarżącego, którego grunty zostały przeznaczone pod zabudowę jednorodzinną (i to w przypadku gdy uprzednio przeznaczane były pod zabudowę wielorodzinną) oraz sytuacji prawnej właścicieli gruntów położonych w terenach oznaczonych w planie jako MW. 1-5, albowiem dla wszystkich tych gruntów Studium przewiduje to samo przeznaczenie, tj. przeznaczenie pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne (MN). Brak jest również racjonalnych przesłanek dla ograniczenia parametrów zabudowy, takich jak: wskaźnik intensywności zabudowy, wskaźnik powierzchni zainwestowanej czy wysokości obiektu - do tak niskich wartości, jakie zostały ustalone dla obszaru MU.3 oraz ustalenie dla tego terenu na wysokim poziomie wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej. Nie wskazano, jakie przesłanki przemawiają za takim ograniczeniem prawa własności skarżącego. Dotyczy to zwłaszcza wysokości zabudowy, która w Studium dla terenu, w którym znajduje się nieruchomość skarżącego (MU.3) została ustalona na 13 m, a w planie miejscowym została ograniczona do 11 m. Jest to tym bardziej niezrozumiałe, że dla terenu MU.1 plan dopuszcza zabudowę do 13 m - bez uzasadnienia tego rozróżnienia. Równie nieuzasadnione jest ograniczenie intensywności zabudowy dla terenu, w którym położona jest nieruchomość skarżącego (MU.3) do poziomu 0,8, w sytuacji, gdy dla obszaru MU.1 wskaźnik ten ustalono na poziomie 1,2. To samo dotyczy wskaźnika powierzchni zabudowy, który dla terenu MU.3. został określony na 40%, a dla terenów MU.2 i MU.4 na 50%. Niekorzystnie dla obszaru MU.3 został ustalony również minimalny wskaźnik terenu biologicznie czynnego na 50% w porównaniu z obszarem MU.1, gdzie wskaźnik ten ma wynosić 30% oraz z obszarami MU.2 i MU.4, gdzie wskaźnik ten ustalono na 40%.

Zdaniem M. L., uchwalony plan nie tylko w znaczny sposób ogranicza możliwość nowych inwestycji, lecz również nie dopuszcza przebudowy i nadbudowy istniejących obiektów nawet jeśli w wyniku wykonania tych robót powstałyby obiekty spełniające określone w planie parametry dla nowej zabudowy (§ 29 ust. 4, § 30 ust. 4 MPZP). W rezultacie właściciele nieruchomości zabudowanych są ograniczeni w wykonywaniu prawa własności w sposób całkowicie nieuprawniony.

Skarżący zarzucił również, że plan określa lokalizację dróg wewnętrznych w terenach KDW.1-6, w sytuacji, gdy w orzecznictwie przyjmuje się, że uprawnienia gminy ograniczają się wyłącznie do określenia w planie miejscowym lokalizacji dróg publicznych. Nadto obowiązujące przepisy nakładają obowiązek ustalenia w treści planu linii zabudowy, tymczasem na rysunku planu widoczne są nieuzasadnione przerwy w linii zabudowy, co najlepiej obrazuje obszar ul. K., gdzie nieprzekraczalna linia zabudowy kończy się razem z obszarem MN.3 i nie przechodzi w obszar MW.5. Podobne przerwy widać od strony ul. B. przy obszarze MW.4. W niektórych obszarach w ogóle poniechano wyznaczenia linii zabudowy, co się tyczy wszystkich ulic wewnątrz obszarów MW.1, MW.2, MW.3, MN.1 (brak linii zabudowy od strony ulic A. , H. , B. , S. ). W zaskarżonym planie brakuje więc obligatoryjnych elementów, które mają decydujący wpływ na kształtowanie ładu przestrzennego.

Zgodnie z kolei z wymogiem art. 15 ust. 2 pkt 10 Upzp, w planie miejscowym określa się zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Ustalenia w tym zakresie powinny zawierać w szczególności określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych (§ 4 pkt 9 lit. a rozp. MI z 2003). Regulacja ta przesądza o wymogu określenia w tekście planu miejscowego parametrów ulic - obok ich klasyfikacji. Wymogów tych nie spełnia ani pkt IV planu określający "zasady budowy, rozbudowy i przebudowy układu komunikacyjnego", w którym w § 19 ust. 1 podano klasy techniczne dróg oraz wskazano, że "linie rozgraniczające dróg ustala się zgodnie z Rysunkiem planu", ani § 36, w którym wyznaczono tereny dróg publicznych KDZ i KDL oraz wskazano, że "szerokość w liniach rozgraniczających dla ww. terenów ustala Rysunek planu". Nie ulega dla skarżącego wątpliwości, że w tekście planu nie zawarto parametrów tych dróg, poza szerokością jednej jezdni - dla dróg KDL, co oczywiście jest niewystarczające, gdyż szerokość drogi w liniach rozgraniczających nie jest równoznaczna z szerokością jezdni. Określenie parametrów dróg w tekście planu miejscowego jest obligatoryjnym elementem tego planu. Rysunek planu jako znak graficzny nie może wiązać bezpośrednio, nie spełnia bowiem wymogów normy prawnej z jej klasyczną budową: hipoteza, dyspozycja, sankcja. Rysunek planu w procesie stosowania prawa może być uwzględniony tylko w takim zakresie, w jakim jest "opisany" w tekście planu.

W odpowiedziach na skargi Rada Miasta Krakowa wniosła o ich oddalenie. Ustosunkowując się do zarzutów podniesionych przez skarżącego W. Z. organ wyjaśnił w pierwszej kolejności, że dla poszczególnych obszarów objętych ustaleniami miejscowego planu w Studium przyporządkowano odmienne kategorie terenów o zróżnicowanych kierunkach zagospodarowania (plansza "K 1" Studium). Są to bądź tereny o przeważającej funkcji mieszkaniowej niskiej intensywności (MN), albo tereny zieleni leśnej (ZL) oraz tereny podstawowych korytarzy drogowo-ulicznych (KT). Ocena zgodności planu miejscowego z ustaleniami Studium polega nie tylko na badaniu aktu prawa miejscowego z wybranymi jego częściami Studium, które odnoszą się do wskazania głównych funkcji danego terenu, ale powinna zostać dokonana także poprzez porównanie pozostałych zapisów Studium. Dopiero całościowe przeprowadzenie badania zgodności postanowień miejscowego planu z ustaleniami Studium decyduje o zachowaniu wymogu, o którym mowa w art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 Upzp. Organ wskazał, że przeznaczenie terenów w planie zostało wyznaczone optymalnie z uwzględnieniem ustaleń zawartych w Studium. W efekcie czego zgodnie z tymi ustaleniami Studium, poszczególnym wyznaczonym w planie miejscowym terenom nadano m. in. przeznaczenie pod: MN.1-8 – tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, MW.1-5 – tereny zabudowy wielorodzinnej, ZP.1-3 – tereny zieleni urządzonej, ZL – teren lasu.

Zgodnie ze stanem faktycznym, w dacie sporządzania projektu miejscowego planu, teren ZP.1 nie był (i dalej nie jest) terenem leśnym. Bowiem według danych zawartych w gminnej ewidencji gruntów i budynków ewidencyjnych teren ten nie został zaliczony do klasy użytku lasy - "Ls", lecz posiada oznaczenie "Tr" - tereny różne. Ponadto pokryty jest roślinnością leśną - trzydziesto i więcej letnimi drzewami (głównie starymi dębami, klonami, sosnami, robiniami i brzozami) oraz krzewami i runem leśnym. Obszar ten, przylega bezpośrednio do kilkudziesięciohektarowego unikalnego kompleksu leśnego z polanami leśnymi, gdzieniegdzie o charakterze bagiennym względnie podmokłym (położonego na południowy- wschód od obszaru objętego granicami planu). Natomiast na północny-wschód od obszaru objętego granicami planu, położony jest drugi kompleks leśny – Las Borkowski. Zatem teren ZP.1 stanowi naturalne połączenie pomiędzy tymi dwoma kompleksami leśnymi. Zamieszkuje go wiele gatunków zwierząt, dla których jest on naturalnym siedliskiem np. sarny, dziki, zające, lisy i jeże. W związku z faktycznym stanem użytkowania tego terenu i stanem prawnym nieruchomości, a z drugiej strony mając na uwadze kształtowanie systemu przyrodniczego miasta i wiążące ustalenia Studium, obszaru tego nie można było w planie przeznaczyć pod lasy. Niemniej zgodnie z ustaleniami studium, teren ten przeznaczono pod zieleń wysoką i niską z możliwością powstania parku leśnego, ponieważ działki nr ew. 1/106 i 1/82 obr. 43 Podgórze nie są działkami leśnymi (Ls). Ponadto dopuszczone do powstania w planie obiekty zaliczyć należy do urządzeń rekreacyjnego urządzania lasów (w szczególności parków leśnych) a ich realizacja (skala inwestycji została w planie szczegółowo określona) nie zagraża walorom przyrodniczym tego obszaru. Wprowadzenie tego typu obiektów w terenie ZP.1-2 zgodne jest zarówno z wnioskami jak i uwagami strony skarżącej, składanymi w toku sporządzania planu. Niezależnie od powyższego, ustalenia planu dopuszczają zagospodarowania tego terenu pod las (por. § 34 ust. 4 MPZP).W przypadku terenu ZP.2 mamy do czynienia z fragmentem działki nr 194/17, która w części została przeznaczona w planie miejscowym pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, oznaczonej symbolem MN.7. Część ww. działki, położona w terenie ZP.2, który wg Mapy waloryzacji przyrodniczej Krakowa (http://zielony-krakow.um.krakow.pl:280/rosl/), posiada pod względem przyrodniczym walory cenne (łąki wilgotne i zmienno-wilgotne z dominacją śmiałka darniowego) oraz wysokie (zadrzewienia powstałe w wyniku naturalnej sukcesji roślinnej). Utrzymanie tego kompleksu w postaci terenów zielonych uzasadnione zostało ważnym interesem społecznym, jakim jest ochrona przyrody, a w szczególności ochrona zwartych kompleksów zadrzewień pozwalająca na ochronę chronionych prawem gatunków roślin i zwierząt w strefie ekotonowej Lasu Borkowskiego. W terenie tym ze względu na sąsiedztwo Lasu Borkowskiego, obserwowane jest występowanie takich samych gatunków zwierząt jak w terenie ZP.1. Wprowadzenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na całym obszarze działki nr ew. 194/17 uniemożliwiłoby migrację zwierząt zamieszkujących zarówno teren Lasu Borkowskiego jak i tereny ZP.1 i ZP.2. W przypadku terenu ZP.2 organ zwrócił uwagę, że w planie starano się w maksymalnym stopniu pogodzić interes społeczny z interesem prywatnym właściciela tej nieruchomości poprzez wprowadzenie na znacznej części działki 194/17 (która obecnie w całości pokryta jest zadrzewieniami) terenu budowlanego MN.7. Dlatego zgodnie z ustaleniami Studium, dokonano korekty przebiegu granicy pomiędzy terenami nie inwestycyjnymi a przeznaczonymi do zabudowy i zainwestowania w taki sposób, aby zabezpieczyć najcenniejsze elementy środowiska przyrodniczego w terenie ZP.2. Ze względu na podobne uwarunkowania faktyczne, ustalono przeznaczenie dla terenu ZP.3, zatem ustalenia planu dla terenów ZP.2 i ZP.3. są zgodne z ustaleniami Studium.

Studium wskazuje, by w terenach o przeważającej funkcji mieszkaniowej niskiej intensywności (MN) nastąpiło porządkowanie istniejących układów przestrzennych. W związku z tym, ustalenia planu dla istniejących budynków mieszkalnych wielorodzinnych wprowadzają istotne ograniczenia w zakresie powstania nowej zabudowy poprzez wprowadzony zakaz rozbudowy budynków mieszkalnych wielorodzinnych, jak również ustalenie pozostałych wskaźników zagospodarowania terenu, zgodnych z istniejącym stanem zagospodarowania działek. Takie wielkości odpowiadają parametrom zabudowy dla wyznaczonych w planie terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (MN.1-8) lub pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i usługową (MU.1-4), a zwiększenie wartości danego wskaźnika wynika jedynie ze stanu faktycznego. Ponadto Studium określając warunki i standardy wykorzystania terenu ustala, iż wskaźnik intensywności zabudowy dla terenów o przeważającej funkcji mieszkaniowej niskiej intensywności w strefie przedmieść winien nie przekraczać wielkości 0,4 lub intensywność zabudowy winna zostać określona w planach miejscowych za pomocą innych parametrów odpowiadających specyfice terenu. Organ sporządzając projekt planu ustalił, że dla obszaru "Polany Żywieckiej" zasadnym będzie wybranie drugiej opcji przy ustalaniu wskaźnika intensywności zabudowy. Teren ten jest bowiem faktycznie w całości zainwestowany, w związku z tym ustalając parametr intensywności zabudowy oparto się na wielkości wynikającego z faktycznego zagospodarowania poszczególnych działek i w oparciu o te wielkości ustalono minimalny i maksymalny wskaźnik intensywności zabudowy w taki sposób, by prowadzenie robót budowlanych, uwzględniało specyfikę terenu.

Organ planistyczny wskazał, że załącznik o sposobie rozstrzygnięcia nieuwzględnionych uwag stanowi załącznik do uchwały o planie. Wyjaśnił, że Rada Miasta przystępując do prac nad przekazanym jej projektem uchwały wykonuje szereg czynności, które nie wynikają bezpośrednio z przepisów Upzp, lecz z postanowień Statutu Miasta Krakowa. Zgodnie z nimi, przewodniczący Rady ustalił porządek obrad LXXX jej sesji. W dniu 10 lipca 2013 r. odbyło się posiedzenie Komisji Głównej, która skierowała projekt uchwały do właściwej komisji Rady. Komisja ta debatowała nad projektem uchwały w dniu 28 sierpnia 2013 r. Następnie odbyło się l i II czytanie projektu uchwały na sesji Rady Miasta Krakowa. Ostatecznie projekt, wraz z wszystkimi załącznikami został przegłosowany w dniu 11 września 2013 r. Wszystkie te czynności znajdują odzwierciedlenie w przedłożonej dokumentacji planistycznej i w aktach sprawy. Oznacza to, że Rada Miasta Krakowa dokonuje rozpatrzenia wniesionych uwag nieuwzględnionych przez Prezydenta Miasta Krakowa. Rozpatrzenie uwag dokonywane jest w oparciu o ustalenia zawarte w projekcie załącznika do projektu uchwały. Rozpatrzenie następuje bądź poprzez zaakceptowanie propozycji projektodawcy uchwały, albo zostaje zmienione poprzez przegłosowanie wniesionej w tym zakresie poprawki. Brak takiej poprawki oznacza, że każdy radny oraz Rada Miasta w całości uznali, że w ich ocenie nie zaistniały przesłanki warunkujące możliwość uwzględnienia poszczególnych wniesionych uwag.

W dalszej części organ wyjaśnił, że obowiązek zawarcia w planie miejscowym zagadnień wskazanych w art. 15 ust. 2 Upzp nie jest bezwzględny, lecz winien uwzględniać uwarunkowania faktyczne. W obszarze objętym ustaleniami planu, z wyjątkiem terenu KDZ, który stanowi niewielki fragment planowanej ulicy P. tzw. ul. N. , został zrealizowany docelowy układ dróg publicznych. Ponadto, zostały wyodrębnione tereny pod niektóre drogi wewnętrzne, które stanowią podstawowy szkielet wewnętrznego układu komunikacyjnego osiedla. Wszystkie wyodrębnione tereny dróg wewnętrznych (KDW), zostały wyznaczone na nieruchomościach stanowiących własność gminy. Liniami rozgraniczającymi zostały wydzielone jedynie najważniejsze drogi wewnętrzne. Wszystkie tereny o odmiennym przeznaczeniu i różnych warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu zostały rozdzielone granicami. Każdemu z nich zostało nadane określone przeznaczenie oraz szczegółowo zostały wyznaczone parametry i wskaźniki zabudowy. W związku z tym nie zachodzi ryzyko, że przyjęte ustalenia planistyczne są niejednoznaczne.

W projekcie planu zostały wyznaczone również niezbędne linie zabudowy. Są nimi zarówno linie nieprzekraczalne, które wyznaczają faktyczny obszar zabudowy danego terenu, jak i linie obowiązujące, które pozwalają na precyzyjne wyznaczenie miejsca lokalizacji obiektów budowlanych na działce. Organ podkreślił, że zabudowa w rejonie "Polany Żywieckiej" stanowi prawie skończoną całość. Tylko na kilku działkach może powstać nowa zabudowa mieszkaniowa. W związku z tym nieprzekraczalne linie zabudowy zostały wyznaczone w terenach graniczących z terenami dróg publicznych oraz w terenach, w których możliwe jest powstanie nowej zabudowy. Natomiast obowiązujące linie zabudowy zostały wyznaczone w terenach o ukształtowanej zabudowie pierzejowej, celem wykluczenia takiej rozbudowy obiektów budowlanych, która zdekomponowałaby stworzony układ urbanistyczny. Ponadto, w niektórych terenach (np. ZP.1), ze względu na ustalone planem wskaźniki zagospodarowania terenu, nie było potrzeby wyznaczania linii zabudowy. Sposób wyznaczenia linii zabudowy w planie miejscowym nie stanowi naruszenia prawa, skutkującego koniecznością stwierdzenia nieważności uchwały w całości lub części. Niezbędne wskaźniki zagospodarowania terenu zostały ustalone w sposób, który umożliwia w sposób racjonalny zagospodarowanie wszystkich terenów objętych ustaleniami planu.

Organ nie zgodził się z zarzutem, że zapis dotyczący szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości oraz podziału nieruchomości jest nieprecyzyjny. Wyjaśnił w związku z tym, że ustalenia planu zawierają szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości, zgodnie z wymogami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 2003 (por. § 10 ust. 1 MPZP). Zatem wydzielenie z danej działki nowej działki pod drogę wewnętrzną będzie możliwe, o ile pozostała część działki, będzie spełniała wymogi dotyczące parametrów nowo wydzielanych działek w zakresie zgodności z przeznaczeniem i ustalonymi parametrami dopuszczalności podziału działki zgodnie z ustaleniami planu.

Organ planistyczny nie uwzględnił również zarzutu dotyczącego braku ustalenia w planie miejscowym zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemu komunikacji. Argumentował, że w obszarze objętym ustaleniami planu został zrealizowany docelowy układ dróg publicznych (z wyjątkiem terenu KDZ), zatem nie było podstaw do szczegółowego wyznaczenia zasad budowy i rozbudowy układu komunikacyjnego. Za nieuprawnione uznał zarzuty W. Z. dotyczące wadliwego ustalenia wskaźników miejsc postojowych, wskazując, że wniosek o pozwolenie na budowę zawiera projekt budowlany, który powinien być zgodny zarówno z wyznaczonymi kategoriami zagospodarowania terenu, jak i ustalonymi wskaźnikami zabudowy (sposób realizacji miejsc postojowych wraz z odpowiednimi parametrami dla poszczególnych rodzajów inwestycji - § 20 MPZP w związku z postanowieniami szczegółowymi planu).

Organ nie podzielił również zastrzeżeń o niemożliwości weryfikacji zgodności określonych na rysunku planu granic z zamierzonym przez uchwałodawcę zasięgiem terytorialnym planu. Zarówno projekt uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, jak i projekt uchwały o planie zostały sporządzone przez Prezydenta Miasta Krakowa. Załączniki graficzne do obu uchwał sporządzane zostały w wersji cyfrowej, która dopiero na ostatnim etapie postępowania uchwałodawczego, otrzymują formę wydruku. W związku z tym, poprzez przeniesienie stosownych danych z poszczególnych map pomiędzy plikami może dokonać porównania poszczególnych elementów mapy. W związku z tym, każdy ma możliwość dokonania oceny zgodności granic obszaru objętego opracowaniem.

W ocenie organu planistycznego, prognoza skutków finansowych uchwalenia planu spełnia wszystkie wymogi określone rozporządzeniu Ministra Infrastruktury, nie jest bowiem operatem szacunkowym. Przy przygotowaniu prognozy bierze się pod uwagę stan rynku nieruchomości z okresu jej przygotowania prognozy, bierze się również pod uwagę sposób i kolejność realizowania ustaleń planu miejscowego. Takie podejście jest szczególnie ważne w obszarach zainwestowanych, gdzie zmienia się sposób użytkowania terenu. Poziom cen gruntów w prognozie został określony w oparciu o analizę rynku nieruchomości w okresie przygotowania planu. Dane wyjściowe pochodziły z aktów notarialnych.

Wreszcie organ wskazał, że wprowadzone w planie zakazy grodzenia nieruchomości położonych w terenie ZP.1, ZP.2 i ZL również nie stanowią o naruszenia władztwa planistycznego przez organy planistyczne gminy. W dokumencie prognozy oddziaływania na środowisko zalecono zachowanie powiązań ekologicznych pomiędzy wskazanymi obszarami. Temu celowi służyć mają ustalenia planu ograniczające sposób grodzenia nieruchomości. Należy zatem uznać, iż wprowadzone w zaskarżonej uchwale ograniczenia dotyczące możliwości ogrodzenia nieruchomości, mimo że niewątpliwie stanowi ingerencję w prawo własności, to są w sposób wyczerpujący uzasadnione interesem publicznym tj. wymogami ochrony środowiska, w tym zapewnienia migracji zwierząt.

Dodatkowo, odnosząc się do zarzutów skargi wniesionej przez M. L., Rada Miasta Krakowa wskazała, że sąd winien uwzględnić przy dokonywaniu oceny przyjętych w planie miejscowym zmian przebiegu linii rozgraniczającej tereny przeznaczone do zainwestowania, z obszarami wolnymi od zabudowy przewidzianą w części tekstowej studium możliwość odstępstw, gdyż w studium przyjęto, że "granica ta ma charakter orientacyjny, a jej ostateczny przebieg zostanie ustalony w planach miejscowych". Organ wskazał, że tereny MW.1-5 to tereny istniejącej zabudowy, których podstawowym przeznaczeniem jest utrzymanie istniejącej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z zielenią towarzyszącą. Obowiązuje zakaz rozbudowy istniejących budynków istniejących budynków wielorodzinnych. Uwzględnienie w planie istniejącej zabudowy jest zgodne z zasadami, jakie zostały określone dla zapewnienia spójności planów ze studium (str. 22 studium). W szczególności nie zostały naruszone elementy środowiska przyrodniczego i nie doprowadzono do rozpraszania zabudowy. Również wskazanie terenu KP w obrębie terenów MN zgodne jest z ustaleniami studium. W zapisach dla terenów MN określono, że głównymi funkcjami tego terenu są między innymi: zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wraz z niezbędnymi obiektami i urządzeniami służącymi do realizacji celów publicznych, a pośród głównych kierunków zagospodarowania przestrzennego obok zabudowy jednorodzinnej wskazano porządkowanie i rozbudowę istniejących układów przestrzennym ze szczególnym uwzględnieniem racjonalnych podziałów gruntów i wytyczania lokalnych układów komunikacyjnych. Teren KP to tereny ciągu pieszego wskazanego w planie (§ 7 ust. 2) jako obszar przestrzeni publicznej, co potwierdza realizację wskazanych w studium celów publicznych. Tereny E1-3 to tereny istniejących stacji transformatorowych. Utrzymanie istniejących obiektów pozwalających na zaopatrzenie w energię elektryczną zgodne jest zarówno z przeznaczeniem MN w studium, jak i zapisami dotyczącymi Elektroenrgetyki (str. 200 Studium).

Również wprowadzenie terenów ZP i ZL w planie zgodne jest ze Studium. Teren ZP.2 stanowi strefę buforową wyznaczonej w Studium strefy kształtowania systemu przyrodniczego, której podstawową funkcją jest ochrona terenów cennych przyrodniczo przed zabudową. W tym konkretnym przypadku zgodność ze Studium nie może być rozpatrywana wyłącznie jako zgodność położenia linii rozgraniczającej poszczególne tereny. Zgodnie z zapisami Studium (str. 165), "Poza strefą systemu przyrodniczego, ochrona środowiska następować będzie poprzez zachowanie istniejących terenów zieleni i terenów otwartych, kształtowanie zespołów zieleni towarzyszącej zabudowie". W dokumencie Studium (str. 212) dopuszczono w planach miejscowych korekty określonych w Studium linii rozgraniczających pomiędzy wyodrębnionymi kategoriami terenów, pod warunkiem realizacji zasad zrównoważonego rozwoju i kształtowania ładu przestrzennego określonego w studium, celem ochrony i nienaruszalności najcenniejszych elementów systemu przyrodniczego. Uwzględnienie w planie poprzez ochronę przed zainwestowaniem terenów cennych przyrodniczo jest również spełnieniem wymogów ustawowych w szczególności ustawy o ochronie przyrody. Wrysowanie w terenie ZP.2 terenów budowlanych byłoby niezgodne z ustaleniami Studium oraz stałoby w opozycji do regulacji dotyczących ochrony przyrody.

Wskazanie w planie dróg KDW.1-6 w obrębie terenów MN ze Studium zgodnie jest z ustaleniami Studium. W zapisach dla terenów MN określono, że głównymi funkcjami tego terenu są między innymi: zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wraz z niezbędnymi obiektami i urządzeniami służącymi realizacji celów publicznych, a wśród głównych kierunków zagospodarowania przestrzennego obok zabudowy jednorodzinnej wskazano porządkowanie i rozbudowę istniejących układów przestrzennych, ze szczególnym uwzględnieniem racjonalnych podziałów gruntów i wytyczania lokalnych układów komunikacyjnych. Także wskazanie w planie drogi KDL w obrębie terenów MN zgodnie jest z ustaleniami Studium. Organ podkreślił przy tym, że jest to droga istniejąca, a jej przebieg w planie nie narusza terenów zielonych (droga wrysowana została po działce drogowej i nie obejmuje terenu ZL ze Studium).

W zakresie grupy zarzutów niezgodności planu ze Studium określonej przez Skarżącego jako istotne różnice pomiędzy przeznaczeniem określonym w planie, a przeznaczeniem określonym w Studium organ wskazał, że ze względu na skalę opracowania oraz zakres merytoryczny określony ustawą jest rzeczą oczywistą, że nie można wszystkich ustaleń Studium odnosić do konkretnej działki, oraz odwrotnie - nie na każdej działce znajdą się wszystkie funkcje dopuszczone w Studium. Plan uszczegóławia ustalenia studium poprzez uszczegółowione wskazanie lokalizacji poszczególnych obiektów, dróg, terenów zielonych. Jeżeli zgodnie ze Studium, w terenach MN, jako główna funkcja terenu, dopuszczona została lokalizacja obiektów i urządzeń komercyjnych, służących zaspakajaniu potrzeb mieszkańców na poziomie lokalnym, nie oznacza to, że usługi takie lokalizowane mają być na każdej działce. Realizacji celów publicznych służy wskazanie w planie terenu UP oraz dopuszczenie tego typu usług w terenach MU.1-4.

Zaskarżony plan uwzględnia także wymogi Studium dotyczące ograniczeń w zakresie wysokości zabudowy. Nie została przekroczona wysokość określona w Studium. Biorąc pod uwagę zapisy zawarte w ustawie planistycznej (art. 1 ust. 2), w planowaniu przestrzennym uwzględnia się miedzy innymi walory architektoniczne i krajobrazowe. Ograniczenie wysokości zabudowy w terenach MN. 1-8 do 11m, uzasadnione jest zachowaniem ładu przestrzennego w szczególności jednorodności istniejącego układu urbanistycznego. Zróżnicowanie poszczególnych wskaźników w terenach MN.1-8 i MU.1-4 wynika z różnic w wielkościach poszczególnych nieruchomości oraz stopnia ich zainwestowania. Wyznaczone w planie drogi wewnętrzne to w przeważającej mierze drogi stanowiące własność Gminy Kraków, niezaliczone do kategorii dróg publicznych, posiadające charakter dróg osiedlowych i jako takie nie powinny być wskazywane jako publiczne. Droga KDW.5 to droga stanowiąca własność prywatną, przy czym właściciel złożył wniosek o wprowadzenie w planie tej drogi.

W kwestii zarzutu nieprawidłowego wyznaczenia linii zabudowy organ ponownie wskazał, że linie takie zostały wyznaczone prawidłowo. Są nimi zarówno linie nieprzekraczalne, które wyznaczają faktyczny obszar zabudowy danego terenu, jak i linie obowiązujące, które pozwalają na precyzyjne wyznaczenie miejsca lokalizacji obiektów budowlanych na działce. Organ podkreślił, że zabudowa w rejonie Polany Żywieckiej stanowi niemal skończone założenie urbanistyczne. Tylko na kilku działkach może powstać nowa zabudowa mieszkaniowa. W związku z tym nieprzekraczalne linie zabudowy zostały wyznaczone w terenach graniczących z terenami dróg publicznych oraz w terenach, w których możliwe jest powstanie nowej zabudowy. Obowiązujące linie zabudowy zostały wyznaczone w terenach o ukształtowanej zabudowie pierzejowej, celem wykluczenia takiej rozbudowy obiektów budowlanych, która zaburzyłaby stworzony układ urbanistyczny. W szczególności wprowadzenie obowiązujących linii zabudowy w terenach MN.1-8 i MU 1-4 wynika z potrzeby zachowania jednolitej linii pierzei zabudowy przy poszczególnych ulicach. Organ nie zgodził się zarzutem, że wyznaczone linie zabudowy są niekompletne. O lokalizacji zabudowy na działce decydują nie tylko postanowienia planu, ale również przepisy wykonawcze, które regulują kwestie odległości obiektów budowlanych od granic działek, czy też innych obiektów budowlanych. W niektórych terenach np. ZP.1 ze względu na ustalone wskaźniki zagospodarowania nie było potrzeby ustalania linii zabudowy. Nadto zdaniem organu, wymogi prawne odnoście określenia układu komunikacyjnego oraz jego parametrów zostały spełnione w § 19 planu. Podkreślono, że szczegóły są precyzowane na etapie sporządzania projektu budowlanego zgodnie z przepisami odrębnymi. Ponadto - zdaniem organu - rysunek planu został sporządzony w odpowiedniej skali, która umożliwia odczytanie wielkości parametrów.

WSA w Krakowie wyrokiem z dnia 8 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Kr stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 11 września 2013 r. nr LXXXI/1239/13 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Polana Żywiecka".

Na skutek skargi kasacyjnej Gminy Miejskiej Kraków wniesionej od ww. rozstrzygnięcia, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 7 kwietnia 2016 r., II OSK 1973/14 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę WSA w Krakowie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu sąd kasacyjny wskazał, że WSA w Krakowie kierując się niewłaściwą interpretacją art. 134 Ppsa, rozpoznał sprawę bez należytego uwzględnienia przedmiotowych granic złożonych skarg, w efekcie czego stwierdził nieważność całej uchwały. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, stwierdzając nieważność uchwały w całości sąd wojewódzki nie wziął pod uwagę, że w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm., Usg) orzeka się jedynie w "granicach" interesu prawnego skarżącego. Jeśli zatem skarżący wywodzą swój interes z prawa własności nieruchomości, to stwierdzenie nieważności tego planu powinno nastąpić tylko w odniesieniu do części planu dotyczącej tych nieruchomości.

Naczelny Sąd Administracyjny za zasadny uznał wskazany w skardze kasacyjnej zarzut dotyczący uznania przez sąd wojewódzki, że ustalenia planu zostały dokonane z istotnym naruszeniem trybu postępowania w zakresie określonym w art. 17 pkt 6 lit. c Upzp poprzez brak uzyskania zgody na odlesienie gruntów. Problem dotyczy nieruchomości skarżącego W. Z. składającej się z działek nr ew. 1/106 i 1/82, które znajdują się na obszarze ZP.1. Nieprawidłowe jest stanowisko, że teren ten powinien uzyskać zgodę na podstawie art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 i 5 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1205) na odlesienie gruntów. Zdaniem NSA nieprawidłowo ustalono, że teren działek ew. 1/106 i 1/82 na potrzeby ustalenia przeznaczenia terenu wymagał uzyskania zgody właściwego organu na odlesienie gruntów. Sąd wojewódzki badając zgodność określonego w planie przeznaczenia wyodrębnionych terenów z ustaleniami Studium oparł się na wybranych fragmentach ustaleń Studium i zapisów planu, pomijając istotę głównych założeń rozwoju przestrzennego danej części Miasta. Ponadto dokonując oceny w omawianym zakresie kierowano się zbyt rygorystycznym i wąskim rozumieniem szczegółowych ustaleń zawartych w tekście Studium. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższa ocena podjęta została bez właściwego rozważenia argumentacji zawartej w odpowiedzi na skargę, w której Rada podniosła, że ustalenia planu zdeterminowane były istniejącym stanem zagospodarowania działek, a wskaźniki dla terenów MN i MU wynikają z faktycznego zagospodarowania poszczególnych działek, a ustalono je w taki sposób, by prowadzenie robót budowlanych uwzględniało specyfikę terenu.

Odnosząc się do zapisów dotyczących działki nr ew. 194/17 (własność W. Z.) znajdującej się częściowo na obszarze oznaczonym symbolem ZP.2, częściowo zaś MN.7 (tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej), sąd kasacyjny wskazał, że wg zapisów Studium powyższa działka w całości znajdowała się w obrębie obszaru oznaczonego symbolem MN (tereny o przeważającej funkcji mieszkaniowej niskiej intensywności). Sąd wojewódzki uznał ustalenia planu odnoszące się do powyższej działki jako sprzeczne z zapisami Studium, jednakże - jak wcześniej wskazał Naczelny Sąd Administracyjny - granice kategorii zagospodarowania terenów należy traktować jako orientacyjne, a ich skorygowany przebieg ustalony został w planie miejscowym, zgodnie z zasadami określającymi spójność planów z polityką zawartą w Studium. Ponadto sąd wojewódzki nie rozważył powyższego w kontekście innego zapisu Studium, w którym wyraźnie ustalono, iż wewnątrz obszarów przeznaczonych do zainwestowania należy uwzględnić tereny istniejących i projektowanych parków, ogrodów miejskich, skwerów, placów i alei jako tereny otwarte, służące zachowaniu lokalnych wartości przyrodniczych i krajobrazowych (s. 134).

Z treści dotyczących działek M. L. wynika, że w Studium nieruchomości skarżącego znajdowały się na terenie oznaczonym symbolem MN (tereny o przeważającej funkcji mieszkaniowej niskiej intensywności), w planie oznaczone zostały symbolem MU.3 (tereny zabudowy mieszkaniowej i usługowej). Odnosząc się do dostrzeżonej przez sąd wojewódzki sprzeczności ustaleń planu ze Studium w zakresie wysokości, to wskazano, że w Studium posłużono się "wysokością zabudowy", ustalenia planu dotyczą natomiast "wysokości budynku". Jednocześnie w § 3 pkt 1 ppkt 26 (słowniczek) zaskarżonego planu wskazano, że przez wysokość budynku należy rozumieć wysokość budynku w rozumieniu przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), natomiast przez "wysokość zabudowy" należy rozumieć całkowitą wysokość obiektów budowlanych, o których mowa w przepisach ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (§ 3 pkt 1 ppkt 27 MPZP). Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, aby sąd wojewódzki analizując zgodność planu z ustaleniami Studium uwzględnił podane wyżej uwarunkowania oraz uzasadnił powyższą sprzeczność w zakresie urządzania usług komercyjnych. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, że stwierdzając naruszenie zasad sporządzenia planu wobec niezgodności z ustaleniami Studium opierano się na analizie obszarów, na których nie są położone nieruchomości skarżących (np. ZP.2, ZP.3, MW.1-5, MN.2, MN.3, MN.4, MN.5, KDW1, KDW2, KDW3, KDW4, KDW5, KDW6, E. 1-3). Biorąc pod uwagę powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uznał za konieczne uchylenie wyroku WSA w Krakowie i przekazanie sprawy temu sądowi do ponownego rozpatrzenia.

Wykonując zalecenia sądu drugiej instancji, WSA w Krakowie zażądał od organu planistycznego przedłożenia wykonanych w tej samej skali map Studium i planu wykonanych w technice pozwalającej na porównanie przeznaczenia terenów należących do skarżących.

Ponownie rozpoznając wniesione skargi W. Z. i M. L., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 21 lipca 2016 r., II SA/Kr 731/16 stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały dla obszaru ZP.2 (pkt I), oddalił skargę W. Z. w zakresie obszaru ZP.1 (w pkt II.), oddalił skargę M. L. w zakresie obszaru MU3 (w pkt III), w pkt IV. dalej idące skargi odrzucił.

W uzasadnieniu wskazano, że "w zakresie w jakim skarżący zarzucali skarżonemu miejscowemu planowi zagospodarowania przestrzennego sprzeczność z przepisami Upzp, które nie wiązali z naruszeniem własnego interesu prawnego podlega odrzuceniu", na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a Ppsa.

W ocenie WSA w Krakowie, porównanie map Studium i rysunku planu miejscowego pozwoliło na stwierdzenie, iż jedynie obszar oznaczony symbolem ZP.2 (tereny zieleni urządzonej) jest sprzeczny z przeznaczeniem tego terenu z ustaleniami Studium, w którym obszar ten był oznaczony symbolem MN - tereny o przeważającej funkcji mieszkaniowej niskiej intensywności. Porównanie przeznaczenia tych obszarów w żaden sposób nie pozwala na przyjęcie, iż w konturze planistycznym ZP.2 zachodzi zgodność czy choćby niesprzeczność planu ze Studium. Tereny oznaczone w Studium symbolem MN jako główną funkcję mają zabudowę mieszkaniową jednorodzinną natomiast tereny ZP w planie to obszary zieleni urządzonej wysokiej i niskiej, gdzie dopuszcza się jedynie lokalizację obiektów małej architektury takie jak ławki, kosze, lampy, place zabaw dla dzieci oraz boisk sportowych.

Sąd I instancji stwierdził, że sprzeczność skarżonego planu z ustaleniami Studium w granicach interesu prawnego skarżonego W. Z. zachodziła jedynie w części graficznej dla obszaru oznaczonego symbolem ZP.2. Pozostałe jego zarzuty dotyczące obszaru ZP.1 nie znajdywały uzasadnienia. Niezasadne były także zarzuty skarżącego M. L. dotyczące obszaru MU.3, z których wywodził naruszenie swojego interesu prawnego. Pozostałe zarzuty skarżących nie dotyczyły ich interesów prawnych lub uprawnień.

Po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej Gminy Miejskiej Kraków, Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 3 sierpnia 2017r., sygn. akt II OSK 2798/16, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie.

Powołując się na przepis art. 190 Ppsa, Sąd odwoławczy przytoczył wykładnię przepisu art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dokonana przez NSA w wyroku z dnia II OSK 1973/14. Za poprzednio orzekającym składem podkreślono, że "tylko wadliwe zapisy, które dezintegrują postanowienia całego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, skutkują stwierdzeniem nieważności uchwały przyjmującej ten plan, w całości. W przeciwnym razie nieważność dotyczyć może tylko części planu". Wyeksponowano także to, iż "charakter miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sprawia, że w przypadku złożenia skargi dotyczącej planu, sąd ma obowiązek w pierwszej kolejności ustalić przedmiot zaskarżenia, którym niekoniecznie musi być cały plan miejscowy. Przedmiotem zaskarżenia mogą być również wyodrębnione części planu stanowiące zbiór indywidualnych regulacji określających przeznaczenie niektórych tylko nieruchomości objętych ustaleniami planu". Dalej wskazano, że "jeśli zatem skarżący wywodzą swój interes z prawa własności nieruchomości, to stwierdzenie nieważności tego planu powinno nastąpić tylko w odniesieniu do części planu dotyczącej tych nieruchomości".

Z motywów przywołanego wyroku wynika ponadto, że przewidziany w art. 28 ust. 1 Upzp obowiązek badania przez sąd zasad sporządzenia planu miejscowego nie oznacza, że kontrola i rozstrzyganie dotyczy ustaleń planu w zakresie terenów nie obejmujących nieruchomości, do której tytuł prawny ma podmiot wnoszący skargę. Wobec powyższego NSA z naciskiem zaakcentował, że w przypadku zaskarżenia uchwały organu gminy na podstawie art. 101 ust. 1 Usg merytoryczna kontrola zaskarżonego aktu dokonywana jest w granicach wyznaczonych prawną ochroną przysługującą skarżącemu mającemu tytuł prawny do oznaczonej nieruchomości objętej planem, natomiast uwzględnienie skargi powinno zasadniczo skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w części wyznaczonej indywidualnym interesem skarżącego. Zastrzec jednocześnie trzeba, że kontrola uchwały podjętej w przedmiocie miejscowego zagospodarowania przestrzennego powinna być dokonana w szerszym zakresie o tyle, o ile łączy się z naruszeniem interesu prawnego skarżącego.

W świetle powyższego a także na kanwie poczynionych uprzednio przez NSA wskazań, uznano, że faktycznie stwierdzone przez Sąd I instancji naruszenia nie pozwalały na stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały dla całego obszaru ZP.2. Sąd wojewódzki – pomimo dokonanej w wyroku II OSK 1973/14 wykładni przepisów art. 28 ust. 1 Upzp w zw. z art. 101 ust. 1 Usg – uznając skargę W. Z. za zasadną w odniesieniu do całego konturu planistycznego ZP.2 nie uwzględnił okoliczności, że w konturze tym nie znajdują się wyłącznie działki, do których tylko ten skarżący posiada tytuł prawny, w szczególności uwaga ta odnosi się do działki nr 376, obr. 43 Podgórze.

W dalszej części Sąd odwoławczy uzasadnił swój pogląd, że odrzucenie skarg W. Z. i M. L. z powołaniem się na przepis art. 58 § 1 pkt 5a Ppsa w realiach przedmiotowej sprawy nie było usprawiedliwione.

NSA zwróciło uwagę Sądowi I instancji, że odrzucając w oznaczonym zakresie skargi W. Z. i M. L. nie wypowiedział się w sposób, który poddawałby się kontroli instancyjnej chociażby w odniesieniu do tych zarzutów skarg obu skarżących, w których kwestionowano naruszenia przez skarżony plan przepisów Upzp: odnośnie nieprecyzyjnych zasad scalania i podziałów działek, braku określenia parametrów dróg wchodzących w składa systemu komunikacji (skarga W. Z.), przekroczenia granic władztwa planistycznego poprzez niekorzystnego określenia minimalnego wskaźnika terenu biologicznie czynnego dla obszaru MU.3 (skarga M. L.). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można byłoby w tym przypadku skutecznie wywodzić o tym, że te zarzuty nie dotyczą interesu prawnego skarżących.

Ponadto w motywach skarżonego wyroku stwierdzono, że sprzeczność skarżonego planu ustaleniami Studium zachodziła jedynie w części graficznej dla obszaru oznaczonego symbolem ZP.2. Takie uzasadnienie pozostaje jednak w opozycji do rozstrzygnięcia zawartego w pkt. I skarżonego wyroku, skoro nie znalazło się w nim zastrzeżenie, iż skutki stwierdzenia nieważności MPZO mają się ograniczyć li tylko do rysunku planu.

NSA za skuteczny uznało zarzut skarżącego kasacyjnie M. L. dotyczący naruszenia przepisów art. 141 § 4 Ppsa poprzez pominięcie rozpoznania zarzutów odnośnie naruszenia art. 6 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 Upzp w aspekcie określenia parametrów zabudowy dla obszaru MU.3, gdy chodzi o maksymalny wskaźnik powierzchni zabudowy, minimalny wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej. Uzasadniony jest także w tym kontekście zarzut braku odniesienia się przez sąd pierwszej instancji do kwestii niezgodności MPZP z ustaleniami Studium dla terenu MU.3 w zakresie nieruchomości skarżącego odnośnie dopuszczenia usług komercyjnych bez ograniczenia ich zakresu.

Z kolei za niezasadny uznano zarzut M. L. odnośnie naruszenia przepisów art. 134 § 1 oraz art. 133 § 1 Ppsa poprzez pominięcie składanych podczas rozprawy przed sądem wojewódzkim zarzutów odnośnie braku odrębnej uchwały Rady Miasta Krakowa odnośnie rozpatrzenia uwag do planu. Sąd odwoławczy wskazał bowiem, że w wyroku II OSK 1973/14 stwierdzono jednoznacznie – analizując kolejności i sposób podejmowania czynności na drodze uchwalania kwestionowanego MPZP – iż "procedura planistyczna objęta tym przepisem (tj. art. 17 Upzp – uwaga Sądu) została odnośnie zaskarżonego planu prawidłowo zastosowana i nie została naruszona".

Jako nieskuteczny NSA oceniło zarzut M. L. odnośnie naruszenia przepisu art. 20 ust. 1 Upzp poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie przez sąd wojewódzki, że nie niezgodności między ustaleniami Studium a MPZP w odniesieniu do wysokości zabudowy. W ocenie Sądu, czym innym jest pojęcie "wysokość zabudowy" o której mowa w Studium, a które to pojęcie nie zostało w akcie tym zdefiniowane, a czym innym wysokość budynku o którym mowa w skarżonym planie. Wysokość zabudowy (pojęcie którym posługuje się Studium) to zgodnie z § 3 pkt 1 ppkt 27 tekstu MPZP wysokość obiektów budowlanych (nie tylko budynków), a zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane - to także budowle. Z kolei jako budowle w art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane wymienione są między innymi sieci techniczne. To z kolei prowadziło sąd pierwszej instancji do konstatacji, iż ograniczenia wysokości zabudowy wymienione w Rozdziale II (Ustalenia szczegółowe - przeznaczenie terenów i zasady ich zagospodarowania) MPZP nie dotyczą sieci i urządzeń infrastruktury technicznej.

Z kolei jako uzasadniony Sąd II instancji uznał zarzut kasacyjny W. Z. odnośnie naruszenia przepisów prawa materialnego, a to art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 Upzp poprzez niewłaściwe ich zastosowanie polegające na błędnym uznaniu, że zaskarżona uchwała w zakresie terenu oznaczonego symbolem ZP.1 nie zawiera ustaleń niezgodnych z postanowieniami Studium, oraz art. 15 ust. 2 pkt 9 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 5 i 7 Upzp, poprzez niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w błędnym uznaniu, że wprowadzenie całkowitego zakazu realizacji ogrodzeń na terenie ZP.1 nie narusza dyspozycji powyższych przepisów oraz prawa własności przysługującego właścicielowi nieruchomości położonej na wyżej wskazanym terenie. Trafność tego zarzutu wynika już z faktu związania przez Sąd obecnie orzekający wyrokiem II OSK 1973/14. W motywach tego wyroku uznano jako niezasadny zarzut (Gminy Miasto Kraków) naruszenia prawa procesowego polegający na uznaniu, że ustalenia planu miejscowego zostały dokonane niezgodnie z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego odnośnie działek będących własnością W. Z. nr ew. 1/106 i 1/82. Zdaniem sądu kasacyjnego "sąd I Instancji prawidłowo wykazał sprzeczności pomiędzy zapisami Studium dotyczącymi terenów oznaczonych symbolem ZL, a zapisami planu w zakresie § 34 obejmującego tereny zieleni urządzonej ZP.1-3" (s. 61 uzasadnienia wyroku II OSK 1973/14). Uznać przeto należy, iż sąd wojewódzki ponownie orzekając w przedmiotowej sprawie i oddalając skargę W. Z. w pkt. II wyroku w odniesieniu do obszaru ZP.1 nie dostrzegł w istocie tego fragmentu wyroku sądu II instancji, w którym zaaprobowano część wywodów orzekającego pierwotnie WSA w Krakowie wyrokiem II SA/Kr 253/14, a które odnosiły się do § 34 MPZP w odniesieniu m. in. do terenu ZP.1.

W tym zatem aspekcie przypomnieć należy, że w wyroku tym WSA w Krakowie za zasadny uznał zarzut, że określone w planie przeznaczenie terenu ZP.1 jest niezgodne z ustaleniami Studium. Sąd ten za całkowicie niezgodne z ustaleniami Studium uznał dopuszczenie w planie na terenie ZP.1 możliwości budowy boisk piłkarskich, placów zabaw dla dzieci, czy też sanitariatów i szatni. Nadto przyjął, iż przekroczeniem władztwa planistycznego gminy jest przeznaczenie prywatnych terenów na ogólnodostępne tereny rekreacyjne, z zakazem ich grodzenia. Z wyroku II SA/Kr 253/14 wynika jednoznacznie, co następnie wyrokiem II OSK 1973/14 zostało zaaprobowane, że zaskarżona uchwała w zakresie w jakim obejmuje teren oznaczony w planie zagospodarowania przestrzennego symbolem ZP.1 - zieleń urządzona, który w studium określony był jako ZL - tereny leśne, narusza art. 9 ust. 4 oraz 20 ust. 1 Upzp, albowiem jest ona niezgodna z postanowieniami Studium, stanowiącym podstawę jej podjęcia.

Na rozprawie przed WSA w Krakowie w dniu 1 grudnia 2017r. pełnomocnik W. Z. potwierdził, że działki 1/106 i 1/82 obejmują cały obszar oznaczony symbolem ZP.1 planu. Natomiast działka 194/17 obejmuje część obszaru o symbolu ZP.2. Pełnomocnik M. L. poświadcza, że działki skarżącego 194/345 i 194/342 znajdują się wyłącznie w obszarze MU3.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 190 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) - dalej "P.p.s.a.", sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 kwietnia 2016r., sygn. akt II OSK 1973/14 i z 3 sierpnia 2017r., sygn. akt II OSK 2798/16. Powyższe oznacza, że dalsze rozważania na temat legalności uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 11 września 2013 r. nr LXXXI/1239/13 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Polana Żywiecka" muszą być prowadzone w oparciu o stanowisko Sądu wyższej instancji.

Przepis art. 190 P.p.s.a. w sposób jednoznaczny wyznacza kierunek postępowania sądu I instancji, który nie posiada już na tym etapie postępowania sądowoadministracyjnego swobody w zakresie wykładni prawa, jak również nie może odstąpić od wskazań co do dalszego postępowania, zawartych w wyroku sądu wyższej instancji. Przez ocenę prawną, o której mowa w podanym przepisie, należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy, a ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiej a nie innej decyzji. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, ciążący na sądzie rozpoznającym ponownie daną sprawę, może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego. Jednakże żadna z powyższych przesłanek nie zaistniała w rozpoznawanej sprawie.

W sprawie niesporne jest, że skarżący wykazali legitymację do wniesienia skargi w trybie art. 101 u.s.g.

Dla przypomnienia wskazać należy, że nieruchomości skarżącego W. Z., obejmujące działki nr 194/17, 1/106 i 1/82 znajdują się w granicach obszaru objętego ustaleniami planu.

Teren działek należących do skarżącego znajduje się bowiem na obszarze oznaczonym symbolem ZP.1 (działki nr 1/106, 1/82), ZP.2 (część działki nr 194/17) - tereny zieleni urządzonej, z dopuszczeniem zabudowy jedynie w postaci obiektów małej architektury: ławek, koszy, lamp oraz boisk sportowych oraz MN.7 (część działki nr 194/17) - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. W studium obszar oznaczony w planie symbolem ZP.2 przeznaczony był na budownictwo mieszkaniowe niskiej intensywności - MN.

Nieruchomości skarżącego M. L., obejmujące działki nr 194/342 i 194/345, zgodnie z ustaleniami planu znajdują się na obszarze oznaczonym symbolem MU.3 - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usługowej. W obszarze tym wskaźnik powierzchni zabudowy nie może przekroczyć 40%, a minimalny wskaźnik terenu biologicznie czynnego wynosi 50%. Wysokość zabudowy nie może przekraczać 11 m. Wskazać również należy, że jak wynika z rysunku planu po wschodniej stronie tych działek, od strony działki drogowej nr 194/20 przewidziana została nieprzekraczalna linia zabudowy – w odległości 20 m (jak wynika z rysunku planu) od granicy działki. W studium teren ten przeznaczony był na budownictwo mieszkaniowe niskiej intensywności – MN.

Nie ulega wątpliwości, że wprowadzenie w planie ograniczeń wynikających z ustalenia konkretnego przeznaczenia tych działek oraz określenia możliwego sposobu ich zagospodarowania, narusza interes prawny skarżących, wypływający z przysługującego im prawa własności, zdefiniowanego w art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny.

Kierując się wiążącymi wskazaniami NSA zawartymi w wyroku o sygn. II OSK 1973/14 na wstępie należy podkreślić: "charakter miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sprawia, że w przypadku złożenia skargi dotyczącej planu, sąd ma obowiązek w pierwszej kolejności ustalić przedmiot zaskarżenia, którym niekoniecznie musi być cały plan miejscowy. Przedmiotem zaskarżenia mogą być również wyodrębnione części planu stanowiące zbiór indywidualnych regulacji określających przeznaczenie niektórych tylko nieruchomości objętych ustaleniami planu". Zatem kontrola legalności przedmiotowego miejscowego planu odbywać się będzie w odniesieniu do części planu, zdeterminowanych granicami interesu prawnego skarżących, czyli w zakresie wyznaczonym prawem własności nieruchomości stanowiących własność W. Z. i M. L..

Nadto, co istotne, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego procedura planistyczna objęta przepisem art. 17 upzp została odnośnie zaskarżonego planu prawidłowo zastosowana i nie została naruszona (vide wyr. o sygn. II OSK 1973/14). Powyższe oznacza, że zarzuty skarżących odnoszące się do tych kwestii są bezzasadne.

Przechodząc następnie do merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały w jej części wyznaczonej granicami obszaru terenu stanowiącego własność skarżących oraz kierując się wiążącymi wskazaniami zawartymi w ww. rozstrzygnięciach NSA, za uzasadniony należy uznać zarzut skarżącego W. Z., że określone w planie przeznaczenie terenu ZP.1 jest niezgodne z ustaleniami studium.

Tytułem wstępu należy tylko wskazać, że istotna rozbieżność w przeznaczeniu terenu pomiędzy przeznaczeniem przewidzianym w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, a przeznaczeniem w planie stanowi kwalifikowane naruszenie art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Stosownie do przepisu art. 15 ust 1 u.p.z.p., wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem. Z przepis art. 20 ust 1 ww. ustawy wynika natomiast, iż plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały. W orzecznictwie akcentuje się, że studium jest prawnie określonym instrumentem kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej w gminie i służy ustaleniu lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego. To związanie ustaleniami studium oznacza takie kształtowanie treści planu miejscowego, aby treść ta uwzględniała i wynikała z ustaleń studium. Treść planu miejscowego jest zatem konsekwencją zapisów studium (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 listopada 2010r. sygn. akt: II OSK 1904/10, z dnia 14 czerwca 2007r. sygn. akt: II OSK 359/07, z dnia 1 lipca 2010r. sygn. akt: II OSK 904/10). Sąd nie ocenia przy tym racjonalności tych przepisów ustawy, ale dokonuje jedynie ich wykładni zgodnie z dominującym w orzecznictwie i doktrynie poglądem. W orzecznictwie wskazuje się, iż związanie ustaleniami studium przy sporządzaniu planu miejscowego polega na takim kształtowaniu postanowień planu, który wynika z wcześniejszych ustaleń studium. Podkreśla się, iż warunek zachowania zgodności ustaleń planu miejscowego z kierunkami zagospodarowania przestrzennego określonymi w studium tworzy ustawową zasadę sporządzania planu, której naruszenie stosownie do art. 28 ust 1 u.p.z.p. powoduje nieważność planu w całości lub jego części.

WSA w Krakowie za trafny uznał pogląd NSA wyrażony z wyroku z dnia 1 marca 2017r., sygn. II OSK 1379/16, z którego wynika, że "skoro zarówno plan miejscowy jak i studium składają się z części tekstowej i graficznej, a ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, to w celu zbadania zgodności planu miejscowego ze studium konieczne jest nie tylko porównanie tekstu planu z tekstem studium, ale i odniesienie się do części graficznej (rysunku) planu i studium. Rada gminy uchwalając określonej treści studium sama decyduje o zakresie (szczegółowości) związania, o jakim mowa w art. 9 ust. 4 u.p.z.p. Zakres i sposób tego związania uzależniony jest od ustaleń zawartych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, a mianowicie od zakresu i szczegółowości ustaleń w części tekstowej studium a także stopnia powiązania części tekstowej z częścią graficzną - "rozdziału" ustaleń pomiędzy część tekstową i część graficzną. Zawsze jednak - niezależnie od "rozdziału" ustaleń pomiędzy część tekstową i część graficzną studium - podstawę stwierdzenia zgodności planu miejscowego z ustaleniami studium w rozumieniu art. 20 ust. 1 u.p.z.p. stanowią łącznie część tekstowa oraz część graficzna planu miejscowego i studium (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 32/08 - ONSAiWSA 2009/4/72, LEX nr 510231)." Pamiętać bowiem należy, że cześć graficzna planu miejscowego jest jego integralnym elementem, pozwalającym wyinterpretować normy prawne wynikające z miejscowego planu.

W przedmiotowej sprawie, Sąd odwoławczy (II OSK 1973/14 s. 61 uzasadnienia) zaaprobował pogląd orzekającego w niej wcześniej WSA w Krakowie, że "zaskarżona uchwała w zakresie w jakim obejmuje teren oznaczony w planie zagospodarowania przestrzennego symbolem ZP.1 - zieleń urządzona, który w studium określony był jako ZL - tereny leśne, narusza art. 9 ust. 4 oraz 20 ust. 1 Upzp, albowiem jest ona niezgodna z postanowieniami Studium, stanowiącym podstawę jej podjęcia."

Ze studium wynikało, że działki skarżącego W. Z. nr 1/106 i 1/82 znajdowały się na obszarze oznaczonym na rysunku studium symbolem ZL – oznaczającym tereny zieleni leśnej (s. 148 studium). Główne funkcje tego terenu to: lasy wraz z niezbędnymi obiektami obsługi gospodarki leśnej oraz urządzeniami udostępniania rekreacyjnego lasów. Główne kierunki zagospodarowania przestrzennego określono jako: zagospodarowanie lasów zgodne z ich ochronnymi funkcjami na podstawie planów urządzenia lasów, urządzenie lasów jako terenów rekreacyjnych (parków leśnych) w zakresie nie kolidującym z zadaniami gospodarki leśnej i nie zagrażającym walorom przyrodniczym, obejmowanie ochroną prawną lasów o najwyższych walorach.

Z § 4 ust.1 pkt 3 ppkt f tekstu planu wynika, że symbolem ZP.1-3 na rysunku planu oznaczono tereny zieleni urządzonej. Jak stanowi § 3 ust.1 pkt 29) tekstu planu ilekroć w przepisach uchwały jest mowa o zieleni urządzonej - należy przez to rozumieć urządzone i utrzymywane zespoły drzew, krzewów oraz trawników, zieleń towarzyszącą ciągom komunikacyjnym i pieszym.

Stosownie do treści § 34 ust.2 tekstu planu podstawowym przeznaczeniem terenów ZP.1-3 jest zieleń urządzona wysoka i niska.

Jako przeznaczenie uzupełniające przyjmuje się:

1) lokalizację obiektów małej architektury takie jak ławki, kosze, lampy,

2) place zabaw dla dzieci,

3) w terenie ZP.1, ZP.2 - boiska sportowe,

4) oczka wodne,

5) ścieżki, ciągi piesze i trasy rowerowe,

6) w terenie ZP.1 - sanitariaty, szatnie,

7) w terenie ZP.1 - park linowy,

8) obiekty, urządzenia i sieci infrastruktury technicznej (ust.3).

Dopuszcza się zalesienie terenu ZP.1 (w całości lub jego części) z możliwością urządzenia parku leśnego (ust.4).

Ustala się następujące warunki zabudowy i zagospodarowania:

1) zakaz wycinki drzew za wyjątkiem cięć pielęgnacyjnych, sytuacji zagrożenia życia lub mienia wynikających z przepisów odrębnych oraz niezbędnych do realizacji inwestycji wymienionych w ust. 3,

2) zakaz grodzenia nieruchomości, za wyjątkiem ogrodzenia placu zabaw dla dzieci i boisk sportowych,

3) minimalny wskaźnik terenu biologicznie czynnego:

a) w terenie ZP.1-96%, (...)

4) maksymalna łączna powierzchnia zabudowy wszystkich budynków dla całego terenu ZP.1-300 m2,

5) forma architektoniczna budynków spełniać ma następujące wymagania:

a) maksymalna wysokość zabudowy - 4,0 m,

b) dachy dwu- lub wielospadowe, o jednakowym kącie nachylenia głównych połaci dachowych 20°-35°. Dopuszcza się stosowanie dachów jednospadowych lub płaskich.

c) obowiązuje zakaz stosowania materiałów o jaskrawych kolorach, fosforyzujących oraz materiałów wykończeniowych takich jak blacha falista, siding,

d) innych zasad kształtowania zabudowy nie określa się (ust.5).

Wszelkie działania inwestycyjne w zakresie zagospodarowania terenów ZP.1-3 nie mogą naruszać ustaleń zawartych w Rozdziale I - obejmującym ustalenia ogólne (ust.6).

Powtórzyć w tym miejscu należy również, że działki 1/106 i 1/82, stanowiące własność skarżącego W. Z. , obejmują cały obszar oznaczony symbolem ZP.1 planu.

Podsumowując, zgodnie z zaakceptowanym przez NSA stanowiskiem Sądu I instancji (zawartym w wyroku II SA/Kr 253/14): "całkowicie niezgodne z ustaleniami Studium jest dopuszczenie w planie na terenie ZP.1 możliwości budowy boisk piłkarskich, placów zabaw dla dzieci, czy też sanitariatów i szatni. Obiekty te nie mają bowiem żadnego związku z gospodarką leśną i nie mogą być uznane za urządzenia udostępniania rekreacyjnego lasów. Studium wprost wskazuje w obrębie jakich terenów zielonych można realizować obiekty infrastruktury rekreacyjnej i sportowej (takie jak boiska sportowe, place zabaw dla dzieci) – tj. wyłącznie w obrębie terenów zieleni publicznej ZP, a wyznaczony w planie teren zieleni urządzonej ZP.1 nie leży w obrębie wyznaczonych w Studium terenów zieleni publicznej. W terenie ZP.1. określonym w planie zakazuje się wycinki drzew, a według studium dopuszczono urządzenie lasów jako terenów rekreacyjnych (parków leśnych), ale w zakresie nie kolidującym z zadaniami gospodarki leśnej. Nadto, przekroczeniem władztwa planistycznego gminy jest przeznaczenie prywatnych terenów na ogólnodostępne tereny rekreacyjne, z zakazem ich grodzenia".

Należy stwierdzić, że sprzeczność skażonego planu z ustaleniami studium w granicach interesu prawnego skarżącego W. Z. zachodziła w części graficznej dla obszaru oznaczonego symbolem ZP.1, który w całości obejmował tylko działki nr 1/106 i 1/82 należące do skarżącego. Mając powyższe na uwadze, Sąd w pkt 1 sentencji wyroku na zasadzie art. 147 § 1 ppsa orzekł o stwierdzeniu nieważności rysunku zaskarżonego planu obejmującego cały obszar o symbolu ZP.1.

Kierując się wskazaniami NSA dalej wskazać należy na zasadność skargi W. Z. w zakresie działki nr 197/17 położonej w obszarze symbolu ZP.2. Sąd odwoławczy kontrolując wyrok WSA w Krakowie o sygn. II SA/Kr 731/16 zaaprobował stanowisko tego Sądu odnośnie sprzeczności skarżonego planu z ustaleniami studium wskazując jednak, że zachodziła ona w graniach interesu prawnego skarżącego jedynie w części graficznej dla obszaru oznaczonego symbolem ZP.2. NSA wytknął Sądowi I instancji brak korelacji uzasadnienia z rozstrzygnięciem zawartym w pkt 1 wyroku (bowiem nie znalazło się w nim zastrzeżenie, iż skutki stwierdzenia nieważności MPZO mają się ograniczyć li tylko do rysunku planu) – vide s. 40 uzasadnienia wyr. NSA w sprawie II OSK 1298/16.

Naczelny Sąd Administracyjny nakazując ponowne rozpatrzenie skargi w wyroku o sygn. II OSK 1973/14 wskazał, iż oceny zgodności skarżonego planu ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa, należy dokonać przez pryzmat zapisów studium, które stanowiły, iż granica terenów przeznaczonych do zabudowy, ma charakter orientacyjny a jej ostateczny przebieg zostanie ustalony w planie miejscowym (zapis s.134). W zawartym w studium zapisie dopuszczono także korektę określonej w studium granicy między terenami otwartymi, a przeznaczonymi do zainwestowania a także linii rozgraniczających pomiędzy wyodrębnionymi kategoriami terenów, pod warunkiem realizacji zasad zrównoważonego rozwoju i kształtowania ładu przestrzennego określonego dla Krakowa w Studium (s. 324-235).

Orzekający poprzednio skład tut. Sądu, stosując się do zaleceń NSA, zażądał od organu planistycznego przedłożenia wykonanych w tej samej skali map studium i planu wykonanych w technice pozwalającej na porównanie przeznaczenia terenów należących do skarżących.

Wyniki tych porównań pozwalają stwierdzić, że obszar obejmujący działkę nr 194/17 położony w zaskarżonym planie w graniach terenu oznaczonego symbolem ZP.2 (tereny zieleni urządzone) jest sprzeczny z przeznaczeniem tego terenu z ustaleniami studium, w którym obszar ten był oznaczony symbolem MN (tereny o przeważającej funkcji mieszkaniowej niskiej intensywności). Tereny oznaczone w studium symbolem MN jako główną funkcję mają zabudowę mieszkaniową jednorodzinną natomiast tereny ZP w planie to obszary zieleni urządzonej wysokiej i niskiej, gdzie dopuszcza się jedynie lokalizację obiektów małej architektury takie jak ławki, kosze, lampy, place zabaw dla dzieci oraz boisk sportowych. Nadto zaakcentowania wymaga, iż nie została w tym przypadku dokonana korekta granic obszarów o różnym przeznaczeniu, ale na części obszaru, który w studium był oznaczony symbolem MN w skarżonym planie ustanowiono teren ZP a zatem teren o zupełnie innym przeznaczeniu.

Zatem stwierdzić należało, że część graficzna planu, w zakresie obejmującym działkę nr 194/17 położoną w obrębie obszaru ZP.2– zieleń urządzona, która w studium określona była jako MN – tereny mieszkaniowe niskiej intensywności narusza art. 9 ust. 4 oraz 20 ust. 1 ustawy, albowiem jest ona niezgodna z postanowieniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa przyjętego uchwałą Rady Miasta Krakowa Nr XII/87/03 z dnia 16 kwietnia 2003 r., stanowiącym podstawę jej podjęcia.

Podkreślić przy tym należy za NSA (II OSK1973/14), że redakcja art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym posługuje się skalą oceny zakresu wadliwości uchwały rady gminy. W konsekwencji należy wskazać, że wadliwość dotycząca tylko niektórych terenów objętych planem nie zawsze musi skutkować nieważnością całego planu. Tylko wadliwe zapisy, które dezintegrują postanowienia całego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, skutkują stwierdzeniem nieważności uchwały przyjmującej ten plan, w całości. W przeciwnym razie nieważność dotyczyć może tylko części planu. (por. wyrok NSA z dnia 28 września 2011 r. sygn. II OSK 1287/11).

Mając na względzie przedstawione powyżej okoliczności należało stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w opisanej wyroku części (pkt 2), na zasadzie art. 147 § 1 P.p.s.a.

Nadto jak już wyżej zostało zaakcentowane, ustalony przez WSA w Krakowie zgodnie z wytycznymi NSA zawartymi w wyroku z II OSK 1973/14 (s. 54 uzasadnienia) przedmiot zaskarżenia nie obejmuje całego planu, tylko te jego części, które są wyznaczone interesem prawnym skarżących.

Z ostrożności procesowej Sąd ustosunkował się do dalszych zarzutów skarg, niekoniecznie skorelowanych z interesem prawnym skarżących.

W tym kontekście Sąd odniósł się do pozostałych zarzutów zawartych w skardze W. Z., w których kwestionowano naruszenia przez MPZP przepisów Upzp: odnośnie nieprecyzyjnych zasad scalania i podziałów działek, braku określenia parametrów dróg wchodzących w składa systemu komunikacji. Co wymaga podkreślenia, w zarzutach tych nie wykazano, by uruchomiona w ten sposób kontrola przedmiotowej uchwały w szerszym zakresie (wykraczającym poza nieruchomości, do których ma tytuł prawny) w jakikolwiek sposób łączyłaby się z naruszeniem interesu prawnego skarżącego.

W ocenie Sądu, nie zasługują na uwzględnienie zarzuty dotyczące określenia przez organ planistyczny zasad scalania i podziału nieruchomości na terenie objętym planem, tj. naruszenia § 4 pkt 8 cyt. rozporządzenia w związku z art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. w związku z § 4 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587, dalej też powoływane jako rozporządzenie).

Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym. Przepis § 4 pkt 8 powołanego rozporządzenia stanowi, że w miejscowym planie obowiązkowo określa się szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem poprzez określenie parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości, w szczególności minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek, ich powierzchni oraz określenie kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego. Przepis ten nakazuje więc określenie parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości.

Dodatkowo należy w tym miejscu wyjaśnić, że określenie szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym dotyczy tylko terenów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości (art. 15 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p.).

Regulacje dotyczące zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości zostały zamieszczone w §10 zaskarżonej uchwały.

W myśl § 10 ust.1 pkt 2 lit. c) uchwały w zakresie zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości front nowowydzielanych działek budowlanych mieścić się ma w przedziale 20 m - 30 m. Nie określa się minimalnej wielkości działek dla terenów ZL, ZP.1-3, E.1-3, KDZ, KDL, KDW.1-6, KP. Dla pozostałych terenów minimalną powierzchnię działki określono dla poszczególnych kategorii terenów indywidualnie. Zgodnie z § 10 ust.2 i 4 ustalone w planie minimalne wielkości działek nie obowiązują w przypadku dokonywania podziałów pod drogi/ulice publiczne i wewnętrzne, place, obiekty i urządzenia infrastruktury technicznej oraz podziałów mających na celu powiększenie działki sąsiedniej.

Ustalone w planie minimalne wielkości działek nie obowiązują w przypadku dokonywania podziałów, mających na celu uregulowanie spraw własnościowych związanych z istniejącą zabudową. Zgodnie z § 29 ust. 6 uchwały w obszarach MN, z zastrzeżeniem ustaleń zawartych w § 6 ust. 4, powierzchnia nowo wydzielanych działek nie może być mniejsza niż: w terenach MN.1-3 - 400 m2, w terenach MN.4-5 - 500 m2, w terenach MN.6-8 - 600 m2.Natomiast w myśl § 30 ust. 5 uchwały w obszarach MU powierzchnia nowo wydzielanych działek nie może być mniejsza niż 400 m2. Stosownie do § 31 ust.4 uchwały w obszarach MW powierzchnia nowo wydzielanych działek nie może być mniejsza niż 800 m2. Jak wynika z § 32 ust.4 uchwały w obszarze UP powierzchnia nowo wydzielonych działek nie może być mniejsza niż 800 m2.

Przyjęte w § 29 ust. 6, § 30 ust. 5 oraz § 31 ust. 4 zaskarżonego planu regulacje zawierają dane dot. minimalnych powierzchni działek budowlanych dla określonych rodzajów zabudowy według wskaźników ustalonych dla odpowiednich kategorii terenów w przepisach szczegółowych tekstu planu, a w § 10 ust. 2 pkt 2 określono kąt położenia granic działek w stosunku do drogi publicznej. Przyjęte w tym paragrafie rozwiązania należy uznać za wystarczające w świetle art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto należy w tym miejscu wskazać, że zgodnie z wyrażonymi już wielokrotnie poglądami sądów administracyjnych (np. wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2012 r. II OSK 814/12, wyrok NSA z dnia 18 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1370/10, a także wyroki NSA z dnia 17 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 2529/14, z dnia 11 września 2012 r. sygn. akt II OSK 1405/15, z dnia 13 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2199/11, z dnia 20 grudnia 2011 r. sygn. akt II OSK 2085/1, z dnia 24 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1558/15 i doktryny (zob. Z. Niewiadomski CH Beck, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2013, s. 161) ww. obowiązek nie ma charakteru bezwzględnego, gdyż musi być dostosowany do warunków faktycznych panujących na obszarze objętym planem. Zatem nawet brak zamieszczenia w treści zaskarżonego planu zagospodarowania przestrzennego przepisów dotyczących zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości nie może sam w sobie prowadzić do stwierdzenia nieważności całego planu. Rada gminy może więc odstąpić od obowiązku określenia szczegółowych warunków i zasad scalenia i podziałów, gdy uzasadniają to okoliczności faktyczne i prawne. Jeśli stan faktyczny danego terenu objętego planem nie daje podstaw do zamieszczania w planie ustaleń wymienionych w art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p., to ich brak nie może stanowić o niezgodności planu z prawem.

W ocenie Sądu powyższa regulacja jest zgodna z art. 15 ust. 2 pkt 8 ww. ustawy, a zarzuty skarżącego nie mogły tu odnieść spodziewanego dla strony rezultatu (tym bardziej że pełnomocnik skarżącego na s. 14 uzasadnienia skargi uzasadniając przedmiotowy zarzut powołał się na nie występujące w ww. uchwale § 6 ust. 5 i § 6 ust. 5 pkt 7).

Za chybiony uznać należy również zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 10 upzp w zw z § 4 pkt 9 lit. a rozporządzenia Ministra Infrastruktury dotyczący braku ustalenia w planie zasad modernizacji rozbudowy i budowy systemu komunikacji. W cenie skarżącego, parametry ulic powinny być zawarte w części tekstowej planu, a nie tylko na rysunku planu, co wynika wprost z treści przepisów § 4 ww. rozporządzenia.

Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Stosownie natomiast do treści § 4 pkt 9 rozporządzenia ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej powinny zawierać: a) określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych, b) określenie warunków powiązań układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym, c) wskaźniki w zakresie komunikacji i sieci infrastruktury technicznej, w szczególności ilość miejsc parkingowych w stosunku do ilości mieszkań lub ilości zatrudnionych albo powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych.

W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że treści § 4 pkt 9a rozporządzenia nie można wykładać w ten sposób, że nałożono w nim na organy gminy obowiązek określenia w planie miejscowym konkretnych parametrów technicznych dróg publicznych.

Konkretne parametry techniczne dróg publicznych, takie jak szerokości jezdni, szerokości pasa ruchu, odległości chodnika od krawędzi jezdni, szerokości ścieżki rowerowej są określone w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (zob. też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 kwietnia 2015 r. sygn. akt II OSK 2164/13).

Jak wynika z treści planu - w § 19 określono klasę danej drogi, z kolei w części graficznej planu określono szerokość pasa drogowego w liniach rozgraniczających oraz wyznaczono minimalną szerokość dróg wewnętrznych oraz ciągów pieszo-jezdnych nie oznaczonych na rysunku planu (§ 19 ust. 1 pkt 4). Takie regulacje nie stanowią naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 9 rozporządzenia skoro zgodnie z art. 14 ust. 2 u.p.z.p. integralną częścią uchwały, o której mowa w ust. 1, jest załącznik graficzny przedstawiający granice obszaru objętego projektem planu.

Z uwagi na powyższe Sąd orzekł jak w pkt 3 sentencji orzeczenia, na podstawie art. 151 ppsa.

Przechodząc następnie do zarzutów podniesionych w skardze M. L. wskazać należy, że są one nieuzasadnione.

Z uwagi na określony przez Sąd przedmiot zaskarżenia, za chybiony należało uznać zarzut zawarty w pkt 1 skargi dotyczący naruszenia art. 20 ust. 1 upzp w zakresie ustaleń dot. większości obszarów objętych planem, które są niezgodne z ustaleniami studium.

Zgodnie bowiem z wytycznymi NSA (II OSK 1973/14) z przyczyn omówionych na wstępie poza weryfikacją pozostawione zostały te twierdzenia skargi, które nie odnosiły się do terenów stanowiących nieruchomości skarżących.

Mając na uwadze rozstrzygnięcie NSA (II OSK 2798/16) za chybiony należy ocenić zarzut naruszenia przepisu art. 20 ust. 1 Upzp polegający na niezgodności między ustaleniami studium a zaskarżonego planu w odniesieniu do wysokości zabudowy. Zgodnie bowiem ze stanowiskiem Sądu II instancji (II OSK 2798/16, s. 42 uzasadnienia): "jak trafnie to wyłuszczył WSA w Krakowie czym innym jest pojęcie "wysokość zabudowy" o której mowa w Studium, a które to pojęcie nie zostało w akcie tym zdefiniowane, a czym innym wysokość budynku o którym mowa w skarżonym planie. Wysokość zabudowy (pojęcie którym posługuje się Studium) to zgodnie z § 3 pkt 1 ppkt 27 tekstu MPZP wysokość obiektów budowlanych (nie tylko budynków), a zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane - to także budowle. Z kolei jako budowle w art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane wymienione są między innymi sieci techniczne. To z kolei prowadziło sąd pierwszej instancji, iż ograniczenia wysokości zabudowy wymienione w Rozdziale II (Ustalenia szczegółowe - przeznaczenie terenów i zasady ich zagospodarowania) MPZP nie dotyczą sieci i urządzeń infrastruktury technicznej".

Za nieuzasadniony należało uznać zarzut naruszenia art. 6 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 upzp w aspekcie określenia parametrów zabudowy dla obszaru MU.3, gdy chodzi o maksymalny wskaźnik powierzchni zabudowy, minimalny wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej. Należy również ocenić kwestię niezgodności planu z ustaleniami studium dla terenu MU.3 w zakresie nieruchomości skarżącego odnośnie dopuszczenia usług komercyjnych bez ograniczenia ich zakresu.

Z ustaleń szczegółowych planu miejscowego wynika, iż dla terenu oznaczonego symbolem MU.3. (na którym zlokalizowana jest nieruchomość skarżącego M. L.), o którym mowa w § 30 uchwały, wskaźnik powierzchni zabudowy nie może przekroczyć 40 % (§ 30 ust.5 pkt 2 lit a) a maksymalny wskaźnik intensywności zabudowy dla tego obszaru wynosi – 0,80 (§ 30 ust.5 pkt 4 lit. b) podczas, gdy z ustaleń studium wynika, że intensywność zabudowy nie przekracza 0,85 w strefie miejskiej i śródmiejskiej; z kolei minimalny wskaźnik terenu biologicznie czynnego dla obszaru MU.3 wynosi 50 % (§ 30 ust.5 pkt 5 lit a). Co istotne, z zapisów dotyczących działek M. L. wynika, że w studium nieruchomości skarżącego znajdowały się na terenie oznaczonym symbolem MN (tereny o przeważającej funkcji mieszkaniowej niskiej intensywności), w planie oznaczone zostały symbolem MU.3 (tereny zabudowy mieszkaniowej i usługowej).

Zgodzić się należy ze skarżącym, że ustalenia planistyczne ingerują w jego uprawnienia właścicielskie, jednak, zdaniem Sądu, ingerencja ta przebiega w graniach dozwolonych przez prawo. Zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie poglądem, prawo własności nie jest prawem bezwzględnym i doznaje ograniczenia choćby ze strony zasady dotyczącej ładu przestrzennego. W powyższych zapisach planu nie sposób doszukać się naruszenia tzw. władztwa planistycznego.

Według studium w obszarze MN przewidziana była zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wraz z niezbędnymi obiektami i urządzeniami służącymi realizacji celów publicznych na poziomie lokalnym oraz obiektami i urządzeniami usług komercyjnych, służącymi zaspokojeniu potrzeb mieszkańców na poziomie lokalnym.

Zgodnie z § 30 uchwały w terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usługowej, oznaczonych na rysunku planu symbolami MU.1 – 4, podstawowym przeznaczeniem jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna oraz mieszkaniowo-usługowa z zielenią towarzyszącą, a jako przeznaczenie uzupełniające przyjmuje się usługi (usługi publiczne i komercyjne).

Dopuszczona lokalizacja usług komercyjnych na terenach MU.1-4 doznała ograniczenia poprzez ustalenie wskaźników ograniczających wielkość zabudowy, a tym samym wielkość lokali usługowych (dla przypomnienia maksymalny wskaźnik intensywności zabudowy dla terenu MU.2-4 - 0,80; wskaźnik powierzchni zabudowy nie przekraczać na terenach MU.3. - 40%). Podkreślić jednocześnie należy, że przyjęte dla obszaru MU.3 wskaźniki zabudowy są porównywalne (zbieżne, a często wręcz identyczne) ze wskaźnikami w obszarach bezpośrednio przylegających do tego obszaru tj. dla MN.4 i MN6. Zgodnie z § 30 ust.5 pkt 2-6 zaskarżonego planu wskaźnik powierzchni zabudowy nie może przekroczyć w terenie MU.3 – 40%, minimalny wskaźnik intensywności zabudowy – 0,40, maksymalny wskaźnik intensywności zabudowy: 0,80, minimalny wskaźnik terenu biologicznie czynnego – 50%, wysokość zabudowy nie może przekraczać: dla budynków mieszkaniowych, usługowych, mieszkaniowo-usługowych w terenach – 11 m, - dla pozostałych budynków w tym garaży – nie może przekraczać 6 m, dachy dwu- lub wielospadowe, o jednakowym kącie nachylenia głównych połaci. Natomiast dla bezpośrednio sąsiadujących terenów MN.4 i MN.6: wskaźnik powierzchni zabudowy nie może przekroczyć w terenach MN. 4-5 – 40%, w terenach MN. 6-8 – 30%; minimalny wskaźnik intensywności zabudowy – 0,20; maksymalny wskaźnik intensywności zabudowy w terenach MN.4-8 – 0,50; minimalny wskaźnik terenu biologicznie czynnego: w terenach MN.4-8 – 50%, a forma architektoniczna budynków spełniać ma następujące wymagania: wysokość zabudowy nie może przekraczać: dla budynków mieszkaniowych – 11 m, dla pozostałych budynków w tym garaży – nie może przekraczać 6 m, a w przypadku dachów płaskich 4 m, w terenach MN.4-8 - dachy dwu- lub wielospadowe, o jednakowym kącie nachylenia głównych połaci dachowych 30°-40° (§ 29). Zbieżne regulacje zawarto w zaskarżonym planie także dla obszaru UP (§ 32), który znajduje się w bliskim sąsiedztwie obszaru MU.3. Otóż dla obszaru UP wskaźnik powierzchni zabudowy nie może przekroczyć 45%, minimalny wskaźnik intensywności zabudowy – 0,2, maksymalny wskaźnik intensywności zabudowy – 0,6, minimalny wskaźnik terenu biologicznie czynnego – 50%, a forma architektoniczna budynków spełniać ma następujące wymagania: maksymalna wysokość zabudowy – 11 m.

Pamiętać należy, że unormowania zawarte w zaskarżonym planie uszczegóławiają regulacje Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy poprzez uwzględnienie konkretnych warunków faktycznych, a więc nie są i nie muszą być identyczne, a tylko ich nie naruszać. Inne obszary MU tj. MU.1, MU.2 i MU.4 znajdują się w innych kwartałach zabudowy objętej zaskarżonym planem.

Zarzut podniesiony w pkt 2 lit c skargi, jako wykraczający poza przedmiot sprawy, nie został przez Sad rozpoznany (na obszarze wskazanym przez skarżącego tj. na terenach oznaczonych symbolem MN.2, MN.3, MU.2, MU.4 nie ma nieruchomości stanowiącej własność skarżącego.) NSA uchylając poprzednio wydany w tej sprawie wyrok WSA w Krakowie wyraźnie zaznaczył, że: "Sąd Wojewódzki stwierdzając naruszenie zasad sporządzenia planu wobec niezgodności z ustaleniami studium oparł się na analizie obszarów, na których nie są położone nieruchomości skarżących (np. ZP.2, ZP.3, MW.1-5, MN.2, MN.3, MN.4, MN.5, KDW1, KDW2, KDW3, KDW4, KDW5, KDW6, E.1-3). Z przyczyn omówionych na wstępie poza weryfikacją pozostawione zostały te twierdzenia skargi kasacyjnej, które nie odnosiły się do terenów stanowiących nieruchomości skarżących".

Odnośnie kolejnego zarzutu (pkt 2 lit d) dotyczącego określenia w planie lokalizacji dróg wewnętrznych, w sytuacji, gdy władztwo planistyczne gminy jest ograniczone wyłącznie do przebiegu dróg publicznych, wskazać należy na jego bezzasadność.

Stosownie do treści art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1440) drogi, drogi rowerowe, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg są drogami wewnętrznymi. Drogi wewnętrzne stanowią więc, obok dróg publicznych, element systemu komunikacji, zaś wyznaczenie terenów pod drogi wewnętrzne jednoznacznie przewidziano w rozporządzeniu (załącznik nr 1, I.p. 6.2), przewidując dla nich oznaczenie KDW. W ocenie Sądu, wyznaczenie w planie miejscowym dróg wewnętrznych jest nie tylko dopuszczalne, ale przede wszystkim pożądane i mieści się w ramach kompetencji rady gminy jako jedno z podstawowych narzędzi kształtowania ładu przestrzennego. Nadto zaznaczenia wymaga, że sytuacja prawna żadnego ze skarżących nie została naruszona przez ustalenie planu polegające na wyznaczeniu trenu KDW na ich nieruchomościach. Skarżący nie twierdzili, że na ich nieruchomościach ustalono drogę wewnętrzną.

W pkt 3 skargi skarżący podnosi naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 6 upzp oraz § 4 pkt 6 rozporządzenia poprzez nieprawidłowe wytyczenie linii zabudowy. Z przyczyn podanych wyżej, poza kontrolą Sądu pozostawione zostały te twierdzenia skargi, które nie odnosiły się do terenów stanowiących nieruchomości skarżących.

Wprowadzenie obowiązującej linii zabudowy na ternie obejmującym działkę skarżącego, tj. MU.3. podyktowane zostało zgodnie zasadą zachowania ładu przestrzennego, potrzebą zachowania jednolitej linii pierzei zabudowy przy poszczególnych ulicach.

Ostatni zarzutów skarżącego dotyczący naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 10 upzp i § 4 pkt 9 lit. a rozporządzenia poprzez pominięcie w części tekstowej planu parametrów dróg publicznych jest tożsamy z wcześniej omawianym zarzutem skarżącego W. Z. i z powodów wskazanych wyżej nie zasługuje na uwzględnienie.

Z przedstawionych względów uznając zarzuty skargi M. L. za bezzasadne Wojewódzki Sąd Administracyjny Krakowie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 4 sentencji wyroku.

O kosztach orzeczono na zasadzie art. 202 ppsa.