Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 454/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2006-10-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
6402 Skargi organów nadzoru na uchwały rady powiatu w przedmiocie ... (art. 81 ustawy o samorządzie  powiatowym)
Skarżony organ: Rada Powiatu
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędzia WSA Daria Sachanbińska (spr.) Protokolant Sekretarz sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2006 r. sprawy ze skargi Wojewody Opolskiego na uchwałę Rady Powiatu Kędzierzyńsko - Kozielskiego z dnia 25 października 2005 r. Nr XXXIII/274/2005 w przedmiocie opłat dotyczących dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej: § 1, § 2, § 3, § 5, § 6, § 7, § 8, 2) określa, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w części, w której w pkt 1 wyroku stwierdzono jej nieważność.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez Wojewodę Opolskiego w trybie art. 81 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.), jest uchwała Nr XXXIII/274/2005 Rady Powiatu Kędzierzyńsko - Kozielskiego z dnia 25 października 2005 r. w sprawie ustalenia warunków częściowego lub całkowitego zwalniania rodziców z opłat za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej oraz osoby pełnoletniej, która do czasu ukończenia szkoły, w której rozpoczęła naukę przed osiągnięciem pełnoletności przebywa w rodzinie, która sprawowała funkcje rodziny zastępczej. Uchwałę oparto na treści art. 79 ust. 6 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 z późn. zm.). W §1 uchwały Rada Powiatu zwolniła całkowicie rodziców z opłat za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej w przypadku, gdy dochód na osobę w rodzinie nie przekracza kryterium dochodowego określonego w art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej w przeliczeniu na osobę. W § 2 natomiast ustaliła, że rodzice dzieci przebywających w rodzinach zastępczych ponoszą częściową odpłatność w przypadku przekroczenia dochodu, o którym mowa w art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, określoną w tabeli stanowiącej załącznik do uchwały, z tym że odpłatność ta łącznie nie może być wyższa niż 20% dochodu (netto) rodziny. Dalej, Rada przewidziała, że w braku możliwości ustalenia miejsca pobytu rodziców koszty pobytu dziecka w rodzinie zastępczej pokrywane będą ze środków budżetu Powiatu. Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie zobowiązane jest natomiast do podejmowania próby ustalenia miejsca pobytu rodziców nie rzadziej niż raz na 6 miesięcy (§ 3). W § 4 uchwały przewidziano cztery sytuacje, w których - niezależnie od posiadanego dochodu rodziny - można całkowicie lub częściowo na wniosek strony lub z urzędu zwolnić rodziców z opłaty, mimo iż dochód na osobę w rodzinie przekracza kryterium dochodowe. Zobowiązani do uiszczenia opłaty mogą ubiegać się o to zwolnienie jeżeli:

1) ponoszą opłatę za pobyt innych członków rodziny w domu pomocy społecznej, ośrodku wsparcia, rodzinie zastępczej lub innej placówce,

2) występują uzasadnione okoliczności: długotrwała choroba, bezrobocie, niepełnosprawność, śmierć członka rodziny, straty materialne powstałe w wyniku klęski żywiołowej lub innych zdarzeń losowych,

3) małżonkowie utrzymują się z jednego świadczenia lub wynagrodzenia a jedno z nich jest kierowane lub przebywa w domu pomocy społecznej, zakładzie opiekuńczo - leczniczym, hospicjum,

4) osoba obowiązana do ponoszenia opłaty jest w ciąży lub samotnie wychowuje dziecko.

W § 5 uchwały przewidziano, że Starosta Powiatu podejmuje decyzję o częściowym zwolnieniu z opłaty, nie więcej jednak niż 50% kwoty wyliczonej zgodnie z tabelą stanowiącą załącznik do uchwały, w przypadku zaistnienia którejkolwiek z przesłanek określonych w § 4. Zastrzeżono także, że w tej sytuacji odpłatność nie może być wyższa niż 20% dochodu (netto) rodziny.

W kolejnej regulacji, tj. w § 6 uchwały postanowiono, iż Starosta Powiatu podejmuje decyzję o całkowitym zwolnieniu z ponoszenia opłaty w przypadku, gdy:

zachodzą jednocześnie, co najmniej dwie przesłanki, o których mowa w § 4,

2) osoba obowiązana do ponoszenia opłaty nie posiada żadnego źródła dochodu.

Natomiast w § 7 uchwały przyjęto, że decyzje o częściowym lub całkowitym zwolnieniu z opłat wydaje się na okres nie dłuższy niż jeden rok.

Końcowymi regulacjami Rada Powiatu Kędzierzyńsko - Kozielskiego powierzyła wykonanie uchwały Kierownikowi Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Kędzierzynie - Koźlu (§ 8), postanowiła o utracie mocy własnej uchwały nr XVI/120/2004 z dnia 24 kwietnia 2004 r. (§ 9) oraz określiła, że uchwała podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego i wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia (§10).

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, Wojewoda Opolski wniósł o stwierdzenie nieważności § 1, § 2, § 3, § 5, § 6, § 7 oraz załącznika do przedmiotowej uchwały Rady Powiatu, wywodząc, iż we wskazanej części uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem prawa, tj. art. 79, art. 19 pkt 5, art. 86 ust. 7 ustawy o pomocy społecznej. Wniesiono również o wstrzymanie wykonania skarżonej uchwały.

I tak, postanowieniom § 1 i 2 uchwały, przewidującym, że "Zwalnia się całkowicie rodziców (...) z opłat za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej (...), gdy ..." oraz że "... osoby (...) ponoszą częściową odpłatność za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej w przypadku ...", i dalej, ustalającym obligatoryjne przesłanki do zwolnienia zobowiązanych podmiotów z opłaty w określonym zakresie, narzucając jednocześnie staroście obowiązek wydania decyzji zwalniającej z opłaty w całości lub w części zawsze, ilekroć dochód na osobę w rodzinie wynosi wskazaną w uchwale wysokość, zarzucono naruszenie - w istotny sposób - po pierwsze, postanowień art. 79 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, po drugie zaś, normy kompetencyjnej stanowiącej podstawę do podjęcia skarżonej uchwały, tj. art. 79 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej. W ocenie Wojewody Opolskiego, Rada Powiatu określa jedynie warunki zwolnień, rozumiane jako czynniki uzależniające przyznanie zwolnienia, natomiast kompetencja do wydawania decyzji została przyznana staroście, który w przedmiocie zwolnienia kieruje się uznaniem administracyjnym, oceniając każdorazowo sytuację rodzinną, zdrowotną, dochodową i majątkową. Dopiero wtedy, biorąc pod uwagę całość postępowania dowodowego, starosta może dokonać zwolnienia. Natomiast według uchwały, zwolnienie (w całości lub w części) następuje obligatoryjnie, o ile tylko dochód na członka rodziny nie przekracza określonego kryterium - podczas gdy osoba mająca niski dochód nie zawsze kwalifikuje się do udzielenia zwolnienia. Takie postępowanie, rozumiane jako konkretyzacja przesłanek wymienionych w ust. 3 i 5 art. 79 ustawy o pomocy społecznej jest niedopuszczalne.

Zdaniem Wojewody Opolskiego, powyższe wywody należy w pełni odnieść do przepisów § 5 ust. 1 oraz § 6 skarżonej uchwały, którymi ponownie związano starostę regułami obligującymi go do podejmowania ściśle określonych decyzji.

Wyeliminowanie z obrotu prawnego zapisów § 2 ust. 1 oraz § 5 ust. 1 uchwały spowoduje, że przepisy § 2 ust. 2 oraz § 5 ust. 2 staną się niewykonalne, co uzasadnia wniosek o stwierdzenie nieważności także i tych przepisów. Ponadto, Rada Powiatu, wprowadzając zapisy § 2 ust. 2 oraz § 5 ust. 2 uchwały, naruszyła postanowienia art. 79 ust. 2 w związku z art. 79 ust. 1 i art. 78 ustawy o pomocy społecznej, gdyż przejęła do swej właściwości kompetencje starosty. Zgodnie z art. 79 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, decyzję administracyjną o wysokości opłaty wydaje starosta właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem w rodzinie zastępczej. Granice w jakich starosta może się poruszać ustalając opłatę wyznacza art. 79 ust. 1 w zw. z art. 78 ustawy o pomocy społecznej.

Rada Powiatu przyjęła nadto w § 7 skarżonej uchwały, iż decyzję o częściowym lub całkowitym zwolnieniu z opłat wydaje się na okres nie dłuższy niż jeden rok. W ten sposób naruszyła postanowienia art. 79 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej, który jako norma kompetencyjna nie upoważnia Rady do podejmowania takich regulacji. Powołując się na stanowisko doktryny oraz orzecznictwo sądowe, Wojewoda Opolski wywodził, iż naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji i że normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Zgodnie z art. 79 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej, rada powiatu została upoważniona do określenia warunków częściowego lub całkowitego zwalniania rodziców z opłat, o których mowa w ust. 1 tej regulacji. Zdaniem strony skarżącej, przytoczona podstawa prawna nie daje możliwości ustalenia czasokresu zwolnienia z opłat. Dla wsparcia tej argumentacji wskazano na brzmienie art. 106 ust. 5 i art. 107 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, których łączne odczytanie prowadzi do wniosku, iż decyzja o przyznaniu pomocy społecznej może być uchylona i zmieniona w każdym czasie, o ile tylko w wyniku wywiadu środowiskowego lub zmiany przepisu prawa okaże się, że osoba otrzymująca świadczenia przestała spełniać warunki do zwolnienia. Rada Powiatu nie może wprowadzać w sposób generalny maksymalnych okresów przyznania uprawnienia, a zatem i przesłanek jego wygaśnięcia (w tym przypadku - upływ czasu). Podkreślono także, że wprowadzenie zasady czasowego zwolnienia z opłat nakładałoby na organ decyzyjny obowiązek wydawania decyzji zawierających termin końcowy, po którego upływie tracą one moc wiążącą. Możliwość dodawania do decyzji obostrzeń w postaci dodatkowych składników, w tym terminu końcowego, musi w wyraźny sposób wynikać z przepisu odrębnego. Przepis art. 79 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej nie może być uważany za taki przepis odrębny.

Za przyjętą bez podstawy prawnej uznano również treść § 3 ust. 2 uchwały. Wojewoda Opolski dowodził, że nakładanie na Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie obowiązku podejmowania nie rzadziej niż raz na 6 miesięcy próby ustalenia miejsca pobytu rodziców, wykracza poza upoważnienie przyznane radzie powiatu w art. 79 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej. Co więcej, w jego ocenie, wskazany obowiązek wyprowadzić można z wyżej cyt. art. 107 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym, w przypadku osób korzystających ze stałych form pomocy, aktualizację wywiadu środowiskowego sporządza się nie rzadziej niż co 6 miesięcy. Tym samym, z taką też systematycznością ustalane będzie na nowo miejsce pobytu rodziców. Nie ma zatem potrzeby, ani prawnie dopuszczalnej możliwości, dublowania w uchwale powyższych postanowień ustawowych.

Natomiast regulację zawartą w § 3 ust. 1 przedmiotowej uchwały uznano za zbędną w świetle regulacji art. 19 pkt 5 w związku z art. 79 ust. 1 i art. 104 ustawy o pomocy społecznej. Rada wyznaczyła sytuacje, w których pokrywać będzie koszty pobytu dziecka w rodzinie zastępczej. Tymczasem, jak stanowi ustawa o pomocy społecznej w art. 19 pkt 5, pokrywanie kosztów utrzymania dzieci z terenu powiatu, umieszczonych w placówkach opiekuńczo - wychowawczych i w rodzinach zastępczych, również na terenie innego powiatu, należy do zadań własnych powiatu. Oznacza to, iż w każdej sytuacji, niezależnie od tego czy można ustalić osoby zobowiązane do ponoszenia opłaty za pobyt dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczych, czy też osób takich ustalić nie można - powiat ponosić musi wskazane koszty. Dopiero, jeżeli pobyt w takiej placówce nie jest nieodpłatny oraz można ustalić osoby zobowiązane zgodnie z art. 79 ust. 1 - ponosić będą one w/w koszty w wysokości ustalonej przez starostę, a nawet możliwe będzie na mocy art. 104 ustawy o pomocy społecznej ich ściągnięcie w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Na koniec, za naruszający prawo w sposób nieistotny uznano § 8 przedmiotowej uchwały, w którym zapisano, że: "wykonanie uchwały powierza się Kierownikowi Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Kędzierzynie - Koźlu." Zgodnie bowiem z art. 32 ust. 1 i ust 2 pkt 2 ustawy o samorządzie powiatowym, to zarząd powiatu wykonuje uchwały rady powiatu i to wyłącznie jemu Rada Powiatu w Kędzierzynie - Koźlu powinna była powierzyć uchwałę do wykonania. Natomiast zarząd powiatu, na mocy art. 33 ustawy o samorządzie powiatowym, który stanowi, że zarząd wykonuje zadania powiatu przy pomocy starostwa powiatowego oraz jednostek organizacyjnych powiatu, określając sposób wykonania uchwały, może powierzyć jej realizację Kierownikowi Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Kędzierzynie -Koźlu.

W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu Kędzierzyńsko - Kozielskiego wniosła o uznanie skargi za zasadne w części dotyczącej stwierdzenia nieważności wskazanych w skardze zapisów uchwały i o oddalenie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały, podając, że po przeanalizowaniu treści zaskarżonej uchwały oraz przepisów ustawy zgadza się z argumentami Wojewody. Uchylenie zaskarżonej uchwały w części nakładać będzie obowiązek sformułowania nowej uchwały, zgodnej z prawem. Poza tym wskazano, że wobec braku ogłoszenia uchwały wniosek o jej wstrzymanie jest przedwczesny.

W trakcie rozprawy sądowoadministracyjnej pełnomocnik Wojewody Opolskiego podtrzymał dotychczasowe stanowisko procesowe i złożył do akt sądowych kserokopię Dziennika Urzędowego Województwa Opolskiego Nr 42 z dnia 22 czerwca 2006 r., w którym - pod poz. 1342 - została ogłoszona skarżona uchwała.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z treścią art. 79 ust. 6 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 z późn. zm.), zwanej dalej ustawą, rada powiatu określa, w drodze uchwały, warunki częściowego lub całkowitego zwalniania rodziców z opłat, o których mowa w ust. 1. Należy zgodzić się z argumentacją skargi, iż przytoczona regulacja upoważnia radę powiatu do skonkretyzowania przesłanek ustawowych, od których zaistnienia uzależnione jest przyznanie przez starostę zwolnienia z opłat za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej, z tym jednak zastrzeżeniem, że przesłanki zawarte w uchwale nie mogą obligować organ do podjęcia decyzji o określonej treści. W art. 79 ust. 5 ustawy prawodawca wyraźnie przyznał staroście prawo wyboru rozstrzygnięcia w sprawie zwolnienia z opłat, stanowiąc, iż starosta może częściowo zwolnić lub odstąpić od ustalenia opłaty, ze względu na trudną sytuację materialną rodziny. Od razu powiedzieć trzeba, że akty podejmowane w sprawie zwolnienia, doktryna prawa administracyjnego określa mianem uznaniowych, bowiem ustawodawca, wskazując okoliczności, które mogą stanowić przesłankę zwolnienia, bądź odmowy zwolnienia z odpłatności, pozostawił skorzystanie z tej możliwości uznaniu starosty.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić przyjdzie, iż z rażącym naruszeniem cyt. powyżej przepisów ustawy, Rada Powiatu Kędzierzyńsko - Kozielskiego, uzurpowała sobie prawo określenia zasad obligatoryjnego zwalniania z odpłatności. Przypomnijmy, że postanowieniami § 1, § 2 ust. 1 i § 5 ust.1 uchwały, Rada - poprzez użycie kategorycznych sformułowań, takich jak: "zwalnia się", "osoby ponoszą częściową odpłatność", "starosta podejmuje decyzję" - przesądziła o konieczności zwolnienia (całkowitego bądź częściowego) rodziców z odpłatności za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej w pewnych konkretnych przypadkach, powiązanych z określonym uchwałą i załącznikiem do uchwały, dochodem na osobę w rodzinie, natomiast w § 6 uchwały zobowiązała Starostę Powiatu Kędzierzyńsko-Kozielskiego do wydania decyzji całkowicie zwalniającej z ponoszenia opłaty w określonych przez siebie sytuacjach. Powyższe rozwiązania są niedopuszczalne z dwóch powodów.

Po pierwsze, w sposób ewidentny wykraczają poza upoważnienie zawarte w art. 79 ust. 6 ustawy, bowiem określają konkretne stany faktyczne obligujące starostę do wydania decyzji zwalniającej (w różnym zakresie) z ponoszenia opłat. Zgodzić trzeba się z poglądem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, wyrażonym w wyroku z dnia 26 stycznia 2005 r., sygn. akt IV SA/Wr 807/04, publ. System Informacji Prawnej LEX nr 144530, na który to pogląd powołał się także skarżący, że omawiana norma kompetencyjna nie stwarza podstaw do ustalenia przesłanek obligatoryjnego zwolnienia z opłat. Przyjęcie odmiennego stanowiska stworzyłoby sytuację, w której starosta - w myśl art. 79 ust. 5 ustawy - posiadałby uprawnienie do swobodnego decydowania w sprawie zwolnień, natomiast mocą postanowień uchwały byłby obligowany do podjęcia rozstrzygnięcia o wskazanej treści, bez potrzeby badania ustawowych przesłanek, warunkujących przyznanie uprawnienia. W ocenie Sądu, sposób zredagowania normy kompetencyjnej, którą należy odczytywać na tle pozostałych zapisów ustawy, pozwala stwierdzić, że decydujące znaczenie ma w rozpatrywanym przypadku pojęcie "warunki" i jego zakres należy określić w drodze literalnej, ścisłej wykładni. Z tego względu uzasadnionym jest przyjęcie, iż użyte przez ustawodawcę sformułowanie, że do właściwości rady powiatu należy określenie warunków częściowego lub całkowitego zwalniania z opłat, wskazuje na konieczność określenia przez radę powiatu stanu rzeczy, jaki musi zaistnieć, by zwolnienie mogło zostać przyznane. Innymi słowy - należy rozumieć przez to określenie pozytywnych przesłanek, okoliczności, czynników, uzasadniających przyznanie zwolnienia, przy czym innych niż te, które już zostały wskazane w ustawie.

Po drugie, określenie przez Radę przypadków obligatoryjnego zwolnienia z opłat oznacza bezprawne wkroczenie w uprawnienia przyznane ustawowo staroście. Jak zasygnalizowano już wcześniej, wydanie decyzji o zwolnieniu, bądź odmowie zwolnienia z ponoszenia opłat należy do kompetencji starosty i jest przedmiotem uznania administracyjnego, co jest równoznaczne z tym, że właściwy organ administracji publicznej - w razie zaistnienia odpowiednich przesłanek - może a nie musi orzec o zwolnieniu, bądź odmowie zwolnienia. Sposób rozstrzygnięcia w omawianym zakresie zależy więc od swobodnej oceny organu. Zastrzec jednak też trzeba, że ten tzw. luz decyzyjny nie może nosić cech dowolności, co zobowiązuje organ do przeprowadzenia wnikliwej analizy wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, w aspekcie przesłanek warunkujących zwolnienie.

Z przyczyn wywiedzionych wyżej, Sąd stwierdził, że kwestionowana uchwała, stanowiąca akt prawa powszechnie obowiązujący na obszarze gminy, w części objętej postanowieniami § 1, § 2 ust. 1, § 5 ust. 1 i § 6 oraz załącznika do uchwały, nie odpowiada wymogom jakie stawiane są przepisom prawa powszechnie obowiązującego. Wykracza bowiem poza delegację ustawową i pozostaje w sprzeczności z aktem wyższego rzędu, jakim jest ustawa. W dotychczasowym orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wielokrotnie przypominano, że - w myśl art. 94 Konstytucji RP - ustawa stanowi zarówno podstawę wydania aktu prawa miejscowego, jak i określa jego granice przedmiotowe. Konsekwentnie też akcentowano, iż upoważnienie nie może opierać się na domniemaniu objęcia swym zakresem materii w nim niewymienionych, nie podlega wykładni rozszerzającej ani celowościowej. Oczywiste jest także, że akt prawa miejscowego nie może być sprzeczny z aktem ustawodawczym, z którego wynika delegacja i na podstawie którego został wydany. Kierując się powyższą normą konstytucyjną oraz wskazaniami Trybunału Konstytucyjnego w zakresie prawidłowego wykonania delegacji ustawowej, należy dojść do wniosku, że omawiane postanowienia uchwały nie tylko zostały wydane poza zakresem upoważnienia ustawowego, a tym samym są niezgodne z art. 94 Konstytucji RP, lecz także są niespójne z treścią ustawy. Tego rodzaju wadliwości stanowią o istotnym naruszeniu prawa, co z kolei powoduje konieczność stwierdzenia nieważności wymienionych regulacji (por. Tadeusz Woś "Postępowanie sądowoadministracyjne", Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, str. 310). W tym miejscu wyjaśnić trzeba, że istotne naruszenie prawa nie zostało zdefiniowane w żadnej z ustaw samorządowych, nie pokrywa się też w zupełności z przesłankami stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że istotnymi naruszeniami prawa są: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały.

Logiczną konsekwencją powyższego stanowiska jest także konieczność stwierdzenia nieważności ust. 2 § 2 oraz ust. 2 § 5, jako że odwołują się one odpowiednio do ust. 1 § 2 i do ust. 1 § 5 uchwały, a więc mogą znaleźć zastosowanie wyłącznie w sytuacji pozostawania tych ostatnich przepisów w obrocie prawnym. Ponadto, jak słusznie zauważył Wojewoda Opolski, zapisami § 2 ust. 2 oraz § 5 ust. 2 uchwały Rada Powiatu naruszyła postanowienia art. 79 ust. 2 w związku z art. 79 ust. 1 i art. 78 ustawy, gdyż przejęła do swej właściwości kompetencje starosty. Zgodnie z art. 79 ust. 2 ustawy, decyzję administracyjną o wysokości opłaty wydaje starosta właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem w rodzinie zastępczej, natomiast granice w jakich starosta może się poruszać ustalając opłatę, wyznacza precyzyjnie art. 79 ust. 1 w zw. z art. 78 ustawy.

Podobne zarzuty do tych, które postawiono postanowieniom § 1, § 2 ust. 1, § 5 ust. 1 i § 6 uchwały dotyczą także regulacji § 7 i § 8 uchwały. W treści ostatnio wymienionych paragrafów Rada Powiatu zdecydowała, że decyzje orzekające o zwolnieniu wydaje się na okres nie dłuższy niż jeden rok (§ 7), natomiast wykonanie przedmiotowej uchwały powierzyła Kierownikowi Centrum Pomocy Rodzinie w Kędzierzynie - Koźlu (§ 8).

Sąd zgodził się z argumentacją Wojewody Opolskiego, iż Rada Powiatu nie została upoważniona do regulowania kwestii procesowych, w tym do określenia czasu obowiązywania decyzji zwalniających z opłat, i już tylko z tej przyczyny należało stwierdzić nieważność § 7 uchwały. Ponadto wyjaśnić trzeba, że przepisy ustawy - zwłaszcza jej art. 106 ust. 1, który stanowi wyłącznie o tym, że przyznanie świadczeń z pomocy społecznej następuje w formie decyzji - nie wprowadzają żadnych ograniczeń w zakresie terminowości uprawnień płynących z decyzji przyznającej zwolnienie z opłat. Ponownie podzielić trzeba pogląd WSA we Wrocławiu, zaprezentowany w cyt. już wcześniej wyroku, iż możliwość dodawania do decyzji obostrzeń, takich jak np. termin końcowy, musi wynikać z wyraźnego przepisu odrębnego, którym nie jest art. 79 ust. 6 ustawy. Tak więc, działanie Rady zmierzające do ograniczenia trwałości decyzji administracyjnych jest dodatkowo sprzeczne z przepisem art. 106 ust. 1 ustawy.

Ponadto, w pełni należy podzielić te zarzuty skargi, wedle których za sprzeczne z treścią z art. 32 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) uznano powierzenie wykonania zaskarżonej uchwały Kierownikowi Centrum Pomocy Rodzinie w Kędzierzynie - Koźlu. Wskazany przepis wyraźnie stanowi, iż to zarząd powiatu wykonuje uchwały rady powiatu i to wyłącznie jemu Rada Powiatu Kędzierzyńsko - Kozielskiego powinna była powierzyć uchwałę do wykonania. Podnieść też trzeba, że norma kompetencyjna art. 79 ust. 6 ustawy nie daje podstaw do wprowadzania rozwiązań odmiennych od ustawowych. Skład orzekający w niniejszej sprawie uznał, wbrew stanowisku Wojewody Opolskiego, iż opisane naruszenie prawa, polegające na wprowadzeniu regulacji sprzecznej z ustawą o samorządzie powiatowym, zakwalifikować trzeba do istotnych naruszeń prawa, a to z kolei powoduje konieczność stwierdzenia nieważności § 8 zaskarżonej uchwały. Dla tej oceny bez znaczenia pozostaje okoliczność, że ostatecznie istnieje prawna możliwość powierzenia realizacji uchwały Kierownikowi Centrum Pomocy Rodzinie w Kędzierzynie - Koźlu. Nie można jednak zapominać o tym, że takiego powierzenia może dokonać zarząd powiatu, zatem Rada wkroczyła - w sposób nieuprawniony - w kompetencje tego organu.

Badając dalej zaskarżoną uchwałę Sąd stwierdził, że wymogu zgodności z zakresem przedmiotowym upoważnienia ustawowego nie spełniają również postanowienia § 3 uchwały. Jeszcze raz przypomnieć trzeba, że delegacja ustawowa, o której mowa w art. 79 ust. 6 ustawy, dotyczy wyłącznie ustalenia przez radę powiatu "warunków częściowego lub całkowitego zwolnienia z opłat", rozumianych jako przesłanki lub czynniki, od których zaistnienia uzależnione jest przyznanie zwolnienia. W tak określonym zakresie pojęciowym "warunku" nie mieszczą się zapisy uchwały wskazujące tryb postępowania związanego z ustaleniem miejsca pobytu osób zobowiązanych do świadczenia opłat czy zasady pokrywania przez powiat kosztów pobytu dziecka w rodzinie zastępczej, zwłaszcza, że kwestie te - co słusznie zauważył Wojewoda Opolski - regulowane są ustawowo, a więc powielanie ich w uchwale jest zbędne. Postawienie zapisom § 3 uchwały zarzutu niezgodności z delegacją ustawową skutkować musiało - z przyczyn wywiedzionych już wcześniej - stwierdzeniem nieważności także tej regulacji.

Wymienionych dotąd zarzutów nie można postawić pozostałym postanowieniom badanej uchwały. Przykładem prawidłowego uregulowania, mieszczącego się w normie kompetencyjnej wynikającej z art. 79 ust. 6 ustawy, są zapisy § 4 zaskarżonej uchwały, gdyż określają sytuacje, w których starosta może zwolnić całkowicie lub częściowo osoby zobowiązane do ponoszenia opłaty niezależnie od posiadanego dochodu, do jakich należą: ponoszenie opłaty za pobyt innych członków rodziny w domu pomocy społecznej, ośrodku wsparcia, rodzinie zastępczej lub innej placówce (pkt 1), występowanie długotrwałej choroby, bezrobocia, niepełnosprawności, śmierci członka rodziny, strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innych zdarzeń losowych (pkt 2), utrzymywanie się małżonków z jednego świadczenia lub wynagrodzenia, podczas gdy jedno z nich jest kierowane lub przebywa w domu pomocy społecznej, zakładzie opiekuńczo-leczniczym lub hospicjum (pkt 3), oraz gdy osoba obowiązana do ponoszenia opłaty jest w ciąży lub samotnie wychowuje dziecko (pkt 4). Tak sprecyzowane okoliczności, sprowadzające się do wskazania pozytywnych przesłanek, należy uznać za warunki częściowego lub całkowitego zwalniania z opłaty, do określenia których rada powiatu jest uprawniona i umocowana ustawowo. Zapisy te nie naruszają zatem prawa, tak samo, jak i przepisy końcowe zaskarżonej uchwały, tj. § 9, uchylający dotychczasową uchwałę nr XVI/120/2004 z dnia 24 kwietnia 2004 r. oraz § 10, określający datę wejścia w życie uchwały.

Z tych względów, na mocy art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 142, poz. 1270 ze zm.), orzeczono jak w punkcie 1 wyroku.

Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 2 wyroku oparte jest o art. 152 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Na koniec, już tylko marginalnie wyjaśnić trzeba, że ze względu na wyznaczony bliski termin rozprawy, z uwagi na ekonomikę procesową, nie doszło do odrębnego rozpatrzenia przez Sąd wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały. Jak wykazał Wojewoda Opolski, wbrew twierdzeniu Rady Powiatu, uchwała ta została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego Nr 42 z dnia 22 czerwca 2006 r. pod poz. 1342, a zatem weszła w życie - zgodnie z zapisem zawartym w jej § 10 - po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, tj. z dniem 7 lipca 2006 r. Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 86 ust. 7 ustawy podnieść należy, iż regulacja ta nie pozostaje w związku z materią regulowaną zaskarżoną uchwałą i została przywołana przez Wojewodę Opolskiego najprawdopodobniej wskutek omyłki.