Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 61/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2015-06-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: 50, 51
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Marta Zasoń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi A. S. i J. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie legalności wykonanych robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu [...] z dnia [...] r. nr [...], 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. solidarnie na rzecz skarżących kwotę 774 zł (siedemset siedemdziesiąt cztery złote) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu G. (dalej PINB) decyzją nr [...], wydaną na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz.267 z późn. zm. – dalej k.p.a.), umorzył postępowanie w sprawie samowolnej przebudowy poddasza nieużytkowego na pomieszczenia mieszkalne (przedpokój, 3 pokoje, łazienka) budynku mieszkalnego przy ul. [...] w K. usytuowanego na działce nr [...], wykonanej przez A. i M. P..

W uzasadnieniu podał, że zakres wykonanych przez A. i M. P. prac obejmował: wykonanie ścianek działowych, podłóg, sufitów, okien połaciowych w dachu budynku, instalacji elektrycznej, wodnej i kanalizacyjnej, co pozwoliło na wydzielenie trzech pokoi, przedpokoju i łazienki oraz samowolne wycięcie dwóch belek drewnianych, stanowiących stężenia poziome, które łączyły słup z krokwią narożną dachu, a zarazem wzmacniały konstrukcję w dwóch narożnych częściach dachu. Z uwagi na naruszenie statyki konstrukcji dachu oraz wykonanie elementów obciążających strop budynku postanowieniem nr [...] z dnia [...] r. nałożono na inwestorów samowolnej przebudowy obowiązek dostarczenia ekspertyzy dotyczącej zakresu wykonanych prac związanych z przebudową budynku w terminie do [...] r. W wyznaczonym terminie Inwestorzy przedłożyli żądane dokumenty. Do ekspertyzy technicznej dokonujący oceny dołączyli sporządzony w [...] r. projekt budowlany adaptacji strychu na poddasze mieszkalne budynku w K. przy ul. [...] sporządzony przez mgr inż. S. P. Inwestorzy wówczas nie wystąpili do Starosty [...] z wnioskiem o wydanie pozwolenia. Sporządzający ekspertyzę stwierdził, że dokonanie obliczeń kontrolnych oraz oględzin pozwala stwierdzić, iż prace wykonano prawidłowo. Usunięte stężenia konstrukcji dachu zostały zastąpione wykonaniem sztywnej tarczy nowego stropu nad pomieszczeniami i połączeniem trwałym z istniejącą konstrukcją dachu. Oceniający stwierdził, że całość robót zapewnia bezpieczne użytkowanie.

Odwołanie od decyzji nr [...] złożył pełnomocnik A. S. i J. S., zaskarżając ją w całości. Zaskarżanej decyzji zarzucił naruszenie:

1. art. 6 k.p.a., poprzez bezzasadne uznanie, że samowola budowlana, jakiej dopuściła się strona postępowania, może stanowić o jej legalizacji, bowiem narusza to art. 29 i 30 ustawy z dnia 27 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm. – dalej p.b.);

2. art. 105 § 1 k.p.a., poprzez uznanie, że sama ekspertyza budowlana o właściwym wykonaniu prac dotyczącym samowoli może stanowić podstawę do umorzenia postępowania we wnioskowanym zakresie, bowiem nie zaszły żadne okoliczności, które czyniłby postępowanie bezprzedmiotowym;

3. art. 7 k.p.a., poprzez naruszenie słusznego interesu obywateli działaniem organu, który legalizuje działania sprzeczne z prawem, dając na to przyzwolenie.

W związku z powyższymi zarzutami wniesiono o uchylenie w/w decyzji i przeprowadzenie postępowania dowodowego zgodnie z regułami k.p.a., a co za tym idzie wydanie decyzji administracyjnej.

W uzasadnieniu podano m. in., że art. 29 p.b. wskazuje na przypadki w których pozwolenie na budowę nie jest konieczne. Żaden z wymienionych tam punktów nie obejmuje przypadku uczestników postępowania. Ci, pomimo wielokrotnych wezwań do przedłożenia dokumentów zwierających projekt budowlany sporządzony przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane do projektowania, nie przedłożyli wcześniej wymaganych dokumentów, a przebudowa części poddasza budynku mieszkalnego przy ul. [...] była dokonywana bez weryfikacji, czy jest ona zgodna z przepisami, w tym z przepisami techniczno-budowlanymi. Inwestycja ta osłabiła konstrukcję dachu poprzez rozebranie płatwi dachowych. Organ administracji dokonał ustaleń faktycznych na niekompletnym materiale dowodowym. Nadto postępowanie to nie doprowadziło ani do rozbiórki niezgodnej z prawem samowoli, ani do stanu zgodnego z przepisami prawa, poprzez legalizację inwestycji. W związku z tym nie można uznać, iż postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Nie został usunięty stan niezgodny z prawem i w/w inwestycja nadal jest samowolą. Jest to działanie sprzeczne z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy publicznej. Zachowanie takie daje przyzwolenie na działanie niezgodne z prawem, co jest naruszeniem słusznego interesu obywateli.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. (dalej WINB) decyzją z dnia [...] r., znak [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpoznaniu wniesionego w terminie odwołania od decyzji nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu [...], utrzymał zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy.

W uzasadnieniu podał m. in., że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. PINB umorzył postępowanie przeprowadzone w trybie procedury naprawczej z art. 50-51 p.b. W jej ramach organ nadzoru budowlanego wstrzymuje wykonywanie robót budowlanych prowadzonych bez podstawy prawnej, nie wstrzymuje się jednakże robót budowlanych, które zostały zakończone. W takich przypadkach organ nadzoru budowlanego bada, czy wykonane roboty budowlane są zgodne z obecnie obowiązującymi przepisami, w tym techniczno-budowlanymi i w razie zaistnienia niezgodności, nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Inwestorzy dokonali samowolnej przebudowy poddasza przedmiotowego budynku. W przedmiotowym stanie faktycznym nie powstał żaden nowy obiekt budowlany lub jego część. W [...] roku wykonano roboty budowlane polegające na przebudowie poddasza i zaadaptowaniu go na cele mieszkalne. Przedmiotowe roboty budowlane wykonali Inwestorzy w oparciu projekt budowlany, który nie został zatwierdzony decyzją o pozwoleniu na budowę. Nie stwierdzono, by wykonane roboty budowlane wykraczały swoim zakresem poza zdefiniowaną w art. 3 pkt 7a p.b. przebudowę, rozumianą jako wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Słusznie zatem postępowanie było prowadzone w trybie art. 50-51 p.b. Bezsporne bowiem jest, że do robót budowlanych wykonanych samowolnie (tzn. bez dokonania zgłoszenia lub uzyskania pozwolenia) nieskutkujących powstaniem nowego obiektu lub jego części, zastosowanie mają wskazane przepisy procedury naprawczej. Inwestor, wykonując obowiązek nałożony postanowieniem organu I instancji, przedłożył ekspertyzę techniczną samowolnie przebudowanego poddasza sporządzoną przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane w odpowiedniej specjalności. Zgodnie z nią przedmiotowa przebudowa została wykonana w sposób zgodny z obwiązującymi normami i przepisami techniczno - budowlanymi oraz nadaje się do użytkowania. Wobec powyższego organ I instancji nie mógł nałożyć obowiązku wykonania robót budowlanych zmierzających do doprowadzenia przedmiotowej inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Stąd słusznie umorzył postępowanie, jako bezprzedmiotowe w tym sensie, iż brak jest podstaw do władczej ingerencji organu nadzoru budowlanego. Niewątpliwie niezasadne byłoby zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b., tj. nakazanie przywrócenia stanu poprzedniego, skoro przebudowa poddasza została wykonana w sposób prawidłowy i nienaruszający przepisów. Brak też było możliwości nałożenia obowiązku określonego w art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. z uwagi na ograniczenie tego orzeczenia do sytuacji, w których istniał zatwierdzony projekt budowlany, od którego istotnie odstąpiono. Samowolna przebudowa ma charakter formalny, tj. dokonano jej bez uprzedniego uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Organy nadzoru budowlanego nie mogą nakazać Inwestorom uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, gdyż taka decyzja organów nadzoru nie posiadałaby podstawy prawnej. Organy przy tym nie biorą pod uwagę interesów Inwestora lub innych stron postępowania, ale zgodność wykonanych robót budowlanych z przepisami techniczno - budowlanymi i sztuką budowlaną. Rozstrzyganie w sprawach roszczeń z tym związanych nie leży we właściwości organów nadzoru budowlanego lecz sądów powszechnych. Także pozostałe tezy i zarzuty odwołania nie mają wpływu na treść rozstrzygnięcia.

Skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. złożył pełnomocnik A. S. i J. S., wnosząc o:

1. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości jako naruszającej przepisy art. 7, 8 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1, 77 § 1 k.p.a., 84 § 1 k.p.a. i 107 § 3 k.p.a. oraz art. 71a ust. 2 i 3 p.b. w zw. z art. 50, 51 p.b.;

2. uznanie naruszenia prawa za dające podstawę do wznowienia postępowania w tej sprawie,

3. zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych;

W skardze podniesiono dodatkowo naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:

1. naruszenie art. 7, 8 k.p.a. w zw. z art. 75 §1, 77 §1 k.p.a., 84 §1 k.p.a. i 107 §3 k.p.a., polegające w szczególności na:

a) niedostatecznym wyjaśnieniu podstaw i przesłanek utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji i niedostatecznym wyjaśnieniu wszystkich okoliczności sprawy oraz błędne uzasadnienie wydanej decyzji, w szczególności niewzięcie pod uwagę faktu, iż z analizy materiału dowodowego wynika, że poza przedstawioną przez uczestników postępowania A.i M. P. ekspertyzą techniczną architekta istnieje opinia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, która kwestię bezpieczeństwa obiektu budowlanego po przebudowie poddasza ocenia zupełnie inaczej (tak pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r.),

b) braku pogłębienia zaufania obywateli do organów administracji publicznej, poprzez wybiórczą ocenę zgromadzonego w sprawie materiału przyjętą za podstawę rozstrzygnięcia,

c) dowolność w wydaniu decyzji, poprzez niedostateczne i niepełne uzasadnienie decyzji, z którego wynikałoby dlaczego ten sam stan faktyczny i prawny uzasadnia różne decyzje w analogicznych sytuacjach;

2. naruszenie art. 71, 71a ust. 2 i 3 p.b. w zw. z art. 50, 51 p.b., polegające na zaniechaniu podjęcia procedury legalizacyjnej po samowolnej przebudowie poddasza przez uczestników postępowania w przypadku przyjęcia, że postępowanie organu II instancji jest zgodne z procedurą administracyjną.

W uzasadnieniu podano m. in., że zaniechanie przez organ administracji państwowej podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza gdy strona powołuje się na określone i ważne dla niej okoliczności, a tym bardziej, gdy istnieją dwie rożne oceny bezpieczeństwa przebudowy poddasza, jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwością decyzji. Oceniając całokształt materiału dowodowego i mając jakiekolwiek wątpliwości, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii. Organ II instancji oceniając stan faktyczny nie powziął żadnych wątpliwości wynikających z różnych stanowisk i przyjął za jedyny dowód ekspertyzę techniczną architekta. Podobnie postąpił organ I instancji, który najpierw przeprowadził oględziny i stwierdził, że statyka obiektu zagraża bezpieczeństwu konstrukcji, a następnie uznał doręczoną przez zainteresowanych ekspertyzę przeczącą swoim ustaleniom za słuszną. W takim wypadku należałoby powołać biegłego w trybie art. 84 k.p.a. w celu jednoznacznej oceny stanu bezpieczeństwa przedmiotowego budynku. Nie można mówić o przestrzeganiu obowiązków, gdy decyzja organu I instancji jest wewnętrznie sprzeczna i zawiera arbitralne kwalifikacje czynności strony, a następnie organ II instancji tych rażących uchybień nie naprawia lecz utrzymuje decyzję w mocy. W tym miejscu pojawia się też problem naruszenia art. 71, 71a ust. 2 i 3 p.b., polegający na zaniechaniu podjęcia procedury legalizacyjnej po samowolnej przebudowie poddasza. Należy tu też mieć na uwadze konstrukcję z art. 71 p.b., zgodnie z którym legalna zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Organ administracyjny, wydając postanowienie o umorzeniu postępowania na podstawie art. 105 k.p.a., co utrzymał w mocy organ II instancji, wydal tzw. milczącą zgodę na zmianę sposobu użytkowania obiektu, a więc powinien podjąć procedurę związaną z nałożeniem opłaty legalizacyjnej, jako jej konsekwencję.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 z późn. zm., dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.

Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia wykazało, że jest ono dotknięte uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. Zaskarżone rozstrzygnięcie narusza bowiem przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkuje jego uchyleniem.

Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.) i powinny działać w sprawie wnikliwie (art. 12 k.p.a.).

Jedną z podstaw rozstrzygnięcia była ekspertyza techniczna, sporządzona przez A. S., wydana w związku z postanowieniem organu z [...] r. nr [...]., którego podstawą, był art. 81c ust. 2 p.b. Zgodnie z wyrokiem NSA z 3 kwietnia 2014 r., sygn. II OSK 2645/12, postanowienie wydane na podstawie art. 81c ust. 2 przez organ nadzoru budowlanego ma charakter dowodowy. Przesłanką zastosowania przez właściwy organ art. 81c ust. 2 p.b. jest powstanie "uzasadnionych wątpliwości" co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych bądź też stanu technicznego obiektu budowlanego. Z uwagi na to, że w powyższym przepisie ustawodawca posłużył się zwrotem "może nałożyć" obowiązek dostarczenia odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz, zastosowanie art. 81c ust. 2 p.b. pozostawione zostało uznaniu organu administracyjnego. Art. 81c ust. 2 p.b. wyraźnie przy tym wskazuje, że wybór osoby sporządzającej ocenę techniczną, czy ekspertyzę, należy do zobowiązanego. W tym stanie rzeczy nie można uznać, że autorowi ekspertyzy przysługuje status biegłego w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, musi on spełniać jedynie wymóg posiadania wymaganych ustawą uprawnień. Inna sytuacja miałaby miejsce, gdyby organ nadzoru budowlanego skorzystał z możliwości zlecenia wykonania ekspertyzy na podstawie art. 81c ust. 4 p.b., gdyż w takiej sytuacji to organ decyduje komu ekspertyza będzie zlecona i wtedy można mówić o tym, iż taka osoba ma status biegłego. NSA wyraźnie jednak podkreśla, że nałożenie obowiązku z art. 81c ust. 2 p.b. nie zwalania organu administracji od oceny prawidłowości przedłożonej ekspertyzy. To organ nadzoru budowlanego, prowadząc postępowanie w sprawie, stwierdza zgodność z prawem wykonanych prac, mając na uwadze zebrany materiał dowodowy, a w tym również ekspertyzę. Podobny pogląd wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 5 czerwca 2013 r., II SA/Łd 67/13: "Wykonanie przez inwestora obowiązku określonego w art. 81c ust. 2 p.b. nie zwalnia organu od oceny przedłożonych dowodów, nie uprawnia do bezrefleksyjnej akceptacji przyjętych w opinii wniosków, nie determinuje w sposób bezwzględny treści kolejnych rozstrzygnięć. To na organie, nie autorze opinii, spoczywa obowiązek dokonania prawidłowych ustaleń w sprawie i pełna ocena zebranych dowodów w kontekście obowiązujących regulacji."

Rzeczoznawca A. S. stwierdza we wnioskach swojej ekspertyzy, że całość robót zapewnia zarówno bezpieczne użytkowanie, jak i ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich. Stąd – jego zdaniem – obiekt po przebudowie jest zgodny z obowiązującymi przepisami i nadaje się do użytkowania. Rzeczoznawca do tego rodzaju wniosku dochodzi po dokonanych oględzinach i dalszych analizach. Stwierdza, że "dokonane oględziny i obliczenia kontrolne pozwalają na stwierdzenie, że prace budowlane zostały wykonane prawidłowo (...)". W swojej ekspertyzie nie umieszcza jednak żadnych obliczeń, na które się powołuje. Z jednej strony uznaje, że do sporządzenia ekspertyzy i zajęcia określonego stanowiska należało dokonać obliczeń kontrolnych, z drugiej jednak strony nie są one częścią ekspertyzy. Ta ogranicza się do 4 punktów, liczących sobie 2,5 strony, zakończonych podpisem. Nie ma tam żadnych informacji na temat tego, w jaki sposób obliczenia zostały dokonane, a to powoduje, że jest ona nieweryfikowalna. Pozostała część ekspertyzy, znajdująca się już po podpisie rzeczoznawcy, zawiera jedynie zaświadczenia dotyczące jego uprawnień, dokumentację zdjęciową i projekt budowlany dotyczący adaptacji strychu z [...] r. Wątpliwości można mieć też w zakresie uprawnień rzeczoznawcy, powołuje się on bowiem na swoje uprawnienia projektowe o specjalności architektonicznej, przedkładając na tą okoliczność wypis z Izby Architektów z datą ważności do [...]r. Z kolei brak w ekspertyzie wskazanych wyżej obliczeń kontrolnych, na które się powołuje, nie pozwala stwierdzić, czy aby nie były to obliczenia wymagające posiadania uprawnień konstrukcyjno – budowlanych (art. 12 ust. 7 p.b. oraz art. 14 ust. 1 pkt 1 i 2 p.b.).

Ekspertyza tego rodzaju, jakkolwiek sporządzana przez rzeczoznawcę posiadającego wiadomości specjalne, jest dowodem w sprawie i w konsekwencji nie jest wyłączona spod oceny organu administracji prowadzącego postępowanie. Do oceny ekspertyzy, jako dowodu, ma zastosowanie art. 80 k.p.a., który nakazuje organowi administracji oceniać, czy dana okoliczność została udowodniona na podstawie całokształtu materiału dowodowego, art. 7 k.p.a., który nakazuje podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz art. 77 § 1 k.p.a., który nakłada na organ administracji obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Z przepisów tych wynika, że organ administracji winien ocenić ekspertyzę, zaś w razie jakichkolwiek wątpliwości co do jej prawidłowości, podjąć działania zmierzające do ich usunięcia. Sąd administracyjny nie dysponuje ani wiedzą specjalistyczną z zakresu inżynierii budownictwa i wytrzymałości konstrukcji budowlanych, ani nie ma możliwości przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego (por. art. 106 §3 p.p.s.a.). Ekspertyza tego rodzaju może jednak i musi podlegać ocenie formalnej, czy zawiera niezbędne dane i analizy, które doprowadziły rzeczoznawcę do wniosków końcowych. W konsekwencji braki w ekspertyzie, dotyczące kwestii istotnych dla wyniku oceny, muszą skutkować uchyleniem decyzji, jako wydanej z naruszeniem przepisów postępowania dotyczących oceny materiału dowodowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a.).

Ustalenie powyższych kwestii jest o tyle istotne, że A. S. i J. S. w toku postępowania twierdzili, powołując się na opinię inż. Z. P., rzeczoznawcę o specjalności konstrukcyjno – budowlanej, iż rozebranie tego rodzaju elementów dachowych grozi jego zawaleniem (zob. np. pismo WINB z [...] r. i odpowiedź A. S. oraz J. S. z [...] r.). Sam PINB w piśmie z [...] r. widział takie zagrożenie. Z tego powodu ekspertyza, stanowiąca podstawę rozstrzygnięcia, powinna spełniać określone wymagania, a była ona kwestionowana już w odwołaniu od decyzji PINB.

Nadto organ winien odnieść się do kwestii dysponowania nieruchomością na cele budowlane przez Inwestorów i ją dogłębniej zbadać. A.S. oraz J. S. wielokrotnie podnosili, że Inwestorzy nie mieli ich zgody na przeprowadzenie robót budowlanych. W aktach znajduje się kopia aktu notarialnego nr [...], w którym to strony zawarły umowę o podziale do korzystania z pomieszczeń wspólnych, w tym strychowych. Chodziło tu jednak jedynie o podział dotyczący korzystania z części wspólnej, a nie o zgodę na jakąkolwiek ingerencję we współwłasność, polegającą na dokonaniu przebudowy strychu, z ingerencją w konstrukcję dachu. W tym kontekście istotne jest jednak stwierdzenie zawarte w protokole kontroli obiektu [...] r., gdzie to zapisano, że w [...]r. sądownie dokonano podziału strychu, a część zaadoptowana na lokale mieszkalne stanowi własność Inwestorów. Podobne stwierdzenie Skarżący powtórzyli na rozprawie. Organ winien te okoliczności zbadać i ustalić jednoznacznie przed wydaniem decyzji, jak kształtują się stosunki własnościowe w zakresie dotyczącym spornego strychu. W wyroku WSA w Gliwicach z 5 lutego 2015 r., II SA/Gl 962/14, stwierdzono bowiem: "Niezależnie od tego wskazać należy (...), że skarżący są współwłaścicielami przedmiotowego pomieszczenia w częściach ułamkowych co powoduje, że wobec sprzeciwu pozostałych współwłaścicieli nie legitymują się oni tytułem prawnym do dysponowania tą częścią nieruchomości na cele budowlane. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. akt II OPS 2/10, opub. w ONSAiWSA 2011, Nr 2, poz. 22 wskazał, że wprawdzie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ale nie oznacza to, że taki inwestor w ogóle takiego prawa nie musi posiadać. Uchwała ta nie wyklucza konieczności legitymowania się przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na określone cele budowlane, lecz tylko kwalifikuje takie oświadczenie jako dokument o charakterze dowodowym, a jego złożenie jako czynność procesową. Jak wynika z końcowej części uzasadnienia ww. uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie można wykluczyć, że organ nadzoru budowlanego, prowadząc postępowanie naprawcze w trybie art. 51 Prawa budowlanego, po ustaleniu w postępowaniu dowodowym, że inwestor nie ma wymaganego prawa do terenu na cele budowlane w świetle art. 4 Prawa budowlanego, wyda decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b.(...)." Przyjęcie przeciwnej interpretacji byłoby nie do pogodzenia z celem postępowania prowadzonego na podstawie art. 51 p.b. Skoro pod pewnymi warunkami organ administracji może uznać, że wykonane prace budowlane stają się legalne, to byłoby niezrozumiałe, aby podmiot (inwestor) nieposiadający tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, mógł w ten sposób zalegalizować wykonane prace. Sytuacja własnościowa ma zatem znaczenie dla rozstrzygnięcia.

Organ odwoławczy podjął próbę wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia, jednak i on nie dostrzegł wadliwości decyzji, którą utrzymał w mocy, przez co należy uznać i jego decyzję za nieodpowiadającą prawu.

Wszystkie te uchybienia przepisom postępowania stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a., przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie prawa materialnego. Stan faktyczny nie został bowiem prawidłowo ustalony, a kontrola zastosowania prawa materialnego następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu. Zatem kontrola przestrzegania przez organy administracyjne norm prawa materialnego może być przeprowadzona dopiero w ostatniej kolejności (zob. wyrok NSA z 10 lutego 1981 r., sygn. SA 910/80, ONSA 1981, nr 1, poz. 7; T. Woś [red.], Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 757 – 757).

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy winny mieć na uwadze powyższe ustalenia, bacząc by nie naruszono reguł postępowania, w szczególności, by ekspertyza rzeczoznawcy (uzyskana wg trybu z art. 81c ust. 4 p.b., będącego następczym wobec zastosowanego już trybu z art. 81c ust. 2 p.b.) spełniała wymagania prawne i by została sporządzona przez osobę uprawnioną oraz by decyzje odpowiadały prawu materialnemu. Ostatecznego rozstrzygnięcia Sąd nie przesądza, gdyż nie pozwala na to materiał dowodowy.

Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zostało wydane na podstawie art. 152 p.p.s.a. Stanowi ono obligatoryjny element każdego wyroku uwzględniającego skargę (tak A. Kabat, Komentarz do art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, [w:] B. Dauter i in., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2013, Lex-el, teza 2 i 3 oraz podana tam literatura i orzecznictwo; odmiennie: R. Sawuła, Stosowanie art. 152 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Państwo i Prawo z 2004 r., nr 8, s. 71 – 78; T. Woś, Komentarz do art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, [w:] T. Woś [red.], Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 775 - 778).

W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, obejmujących wpis od skargi (500 zł) i koszty zastępstwa procesowego (274 zł, wraz z opłatami skarbowymi po 17 zł od pełnomocnictwa i pełnomocnictwa substytucyjnego), Sąd rozstrzygał w oparciu o przepisy art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a.

Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.