Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 217/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2006-08-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Antończyk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Felicja Kajut Asesor WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Referent Anna Rusajczyk po rozpoznaniu w dniu 27 lipca 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi L. i G. M. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 20 stycznia 2005 r. nr [...] w przedmiocie nakazu dostarczenia określonych dokumentów w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 2 listopada 2004 r. nr [...] 2) określa, że decyzje wymienione w punkcie pierwszym nie mogą być wykonane


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 2 listopada 2004r. nr [...] /sprostowaną postanowieniem z dnia 14 stycznia 2005r./ Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 81 ust. 4 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo Budowlane / tekst jednolity Dz. U . nr 207 z 2003r., poz. 2016 ze zm./ oraz na podstawie art. 104 kodeksu postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu sprawy wykonanych robót budowlanych związanych z remontem i renowacją elewacji budynku zlokalizowanego w G. przy ul. W. 2/ W. 5

1. nałożył na inwestorów wykonanych robót budowlanych związanych z remontem i renowacją wyżej wymienionego budynku w osobach: W. B., A. B., M. L., A. L., I. G., W. K., M. K., J. K., E. K., K. Z., H. K., L. K. i B. K. obowiązek:

a/ wykonania , opracowanej przez osobę uprawnioną inwentaryzacji budowlanej robót budowlanych związanych remontem / w tym zamurowaniem okien piwnicznych/ i dociepleniem elewacji budynku wraz z orzeczeniem technicznym zawierającym wskazanie ewentualnych zmian i przeróbek koniecznych do wykonania w celu doprowadzenia zrealizowanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem,

b/ wykonanie pod nadzorem osoby uprawnionej zmian i przeróbek wynikających ze zaleceń w/ wym. orzeczenia technicznego w celu doprowadzenia w/ wym. robót do stanu zgodnego z prawem,

c/ przedłożenia w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego oświadczenia osoby nadzorującej wykonanie wymienionych w pkt b/ robót o sposobie ich wykonania wraz z inwentaryzacją i orzeczeniem wymienionymi w pkt a/ oraz zaświadczeniami autora opracowania i osoby nadzorującej o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego,

2. ustalił nieprzekraczalny termin wykonania powyższej czynności do dnia 30 maja 2005r.

W uzasadnieniu decyzji organ powołał się na decyzję z dnia 16 września 2002r. Prezydenta Miasta o udzieleniu Wspólnocie Mieszkaniowej pozwolenia na wykonanie robót budowlanych związanych z remontem i renowacją elewacji budynku przy ul. W. [...]/ W. [...]/. W wyniku wznowionego na wniosek L. i G. M. postępowania Prezydent Miasta decyzją z dnia 17 października 2003r. uchylił decyzję dotychczasową w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia Wspólnocie Mieszkaniowej W. [...] reprezentowanej przez J. K., pozwolenia na wykonanie robót budowlanych związanych z remontem elewacji budynku oraz odmówił wnioskodawcy J. K. reprezentującemu część współwłaścicieli nieruchomości zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na wykonanie robót budowlanych związanych z remontem i renowacją budynku. Organ wskazał, że inwestorami robót budowlanych zrealizowanych na podstawie decyzji z 16 września 2002r. byli: W. B., A. B., M. L., A. L., I. G., L. G., W. K.,, W. A., M. K., J. K., E. K., K. Z., H. K., L. K. i B. K. W trakcie wizji przeprowadzonej w dniu 7 sierpnia 2003r. na przedmiotowej nieruchomości ustalono, że zostały wyremontowane elewacje: od strony podwórza równoległa do ul. W. budynku przy ul. W. [...]/ W. [...]/ do załamania ściany klatki schodowej budynku ul. W. [...] i elewacja szczytowa budynku ul. W. [...]. Od strony podwórza wykonano izolację pionową ścian piwnic. Ustalono, że w elewacjach od strony podwórza wszystkie okna w poziomie piwnic zostały zamurowane. Na elewacji od strony podwórza umieszczono kratki wentylacyjne doprowadzające powietrze do pomieszczeń piwnic o wymiarach na zewnątrz Ø 8 cm, natomiast w piwnicy Państwa M. otwór ten od wnętrza pomieszczenia posiada wymiar około Ø 3 cm.

Organ administracji powołał się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego w myśl, którego wykonanie robót budowlanych na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, wyeliminowanej z obrotu prawnego nie może być traktowane jako samowola budowlana- jakkolwiek konieczne jest w takich sytuacjach doprowadzenie tych robót do stanu zgodnego z prawem w trybie art. 51 prawa budowlanego. Zgodnie z art. 52 prawa budowlanego czynności nakazane w decyzji inwestor jest zobowiązany wykonać na własny koszt, a w przypadku niewywiązania się zobowiązanych z nałożonego obowiązku organ podał, że wyda decyzję w trybie art. 51 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego

Nadto organ wskazał, że inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego, o ile zamierza wykonać dalsze roboty budowlane, jest obowiązany uzyskać decyzję o pozwoleniu na budowę w organie administracji architektoniczno- budowlanej.

Odwołania od powyższej decyzji wnieśli do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego L. i G. M. oraz M. L. i A. L.

M. L. i A. L. podnieśli, że nie zgadzają się z treścią, jak i z uzasadnieniem decyzji, a w szczególności z nieuzasadnionym umieszczeniem ich w samej decyzji oraz w jej uzasadnieniu, jako inwestorów prac budowlanych wykonywanych bez pozwolenia na budowę, podnieśli że decyzja w sposób rażący odbiega od postanowień art. 35 i 36 kpc oraz zasad rzetelności i bezstronności w ustaleniach i ocenie faktów związanych z toczącym się postępowaniem.

Odwołujący wnieśli o uchylenie decyzji z dnia 2 listopada 2004r., o wznowienie postępowania zakończonego tą decyzją, wskazanie organowi I instancji wykładni prawnych i proceduralnych odnośnie rozstrzygnięcia objętej postępowaniem sprawy o wykonanie robót budowlanych bez pozwolenia na budowę, nakazanie organowi I instancji wykreślenia odwołujących z listy inwestorów robót wykonywanych bez pozwolenia na budowę, określenia wyłącznej odpowiedzialności finansowej firmy A J. K. sprawującej zarząd nieruchomością W. [...]/ W. [...]/ w okresie realizacji przedmiotowych prac za negatywne konsekwencje wynikające z nieprawidłowościami związanymi z ich realizacją, wszczęcia wobec J. K., autora projektu i kierownika budowy robót związanych z remontem i renowacją elewacji, postępowania wyjaśniającego jego odpowiedzialność zawodową w procesie przygotowania i realizacji prac.

W uzasadnieniu odwołania odwołujący wskazali, że zawiadomieniem z dnia 8 grudnia 2003r. zostali poinformowani przez organ I instancji o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie wykonanych robót budowlanych związanych z remontem i renowacją bez pozwolenia na budowę. Tymczasem słowa "bez pozwolenia na budowę" , które były podstawą wszczęcia postępowania w decyzji znikają i z treści decyzji nie wynika w jakiej sprawie toczyło się postępowanie zakończone decyzją z dnia 2 listopada 2004r. i jaki związek ma ta decyzja z postępowaniem, o którym mowa w powołanym zawiadomieniu.

Odwołujący podnieśli, że bezspornym jest, że objęte postępowaniem prace były wykonywane bez pozwolenia na budowę i w tej sytuacji brak takiego ustalenia w decyzji organu I instancji, jak i powoływanie się na utrwalone orzecznictwo /bez podania przykładu/ jest niezgodne z prawem i prowadzi do nieuzasadnionego przedłużania postępowania. Jednocześnie wskazali, że nawet sama decyzja o pozwoleniu na budowę nie daje uprawnień do podjęcia dowolnych prac, na dowolnym terenie, nie wiadomo na czyj koszt.

Odwołujący podali, że inwestorami posiadającymi zdolność dysponowania przedmiotową nieruchomością do celów budowlanych są łącznie wszyscy współwłaściciele nieruchomości, łącznie z pominiętymi na liście L. i G. M. Nadużyciem jest przywoływanie inwestora określanego jako Wspólnota Mieszkaniowa W. [...], w sytuacji gdy inwestorami są wszyscy właściciele. Strony wskazały, że w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania wyznaczono termin 14 dni na składanie wyjaśnień, uwag i wniosków- żadne wnioski nie zostały złożone, a więc w ocenie odwołujących wobec braku wniosków o legalizację robót organ winien orzec o rozbiórce prac. Tymczasem po upływie 8 miesięcy nastąpiło wydanie kwestionowanej decyzji, z wyznaczeniem terminu 7 miesięcy na wykonanie postanowień decyzji- co daje łącznie 15 miesięcy na załatwienie sprawy przez organ I instancji.

Niezależnie od zarzutów dotyczących przebiegu postępowania strony zarzuciły, że w postępowaniu nie przeprowadzono żadnych czynności sprawdzających zasadność prac proponowanych w projekcie, choćby sprawdzenia poprawności projektu, czy też przede wszystkim zgodności wykonanych prac z projektem. Zarzucono, że w uzasadnieniu decyzji organ I instancji podaje mało istotny fakt, a mianowicie " za małych otworów wentylacyjnych w piwnicach", nie wspominając o poważnych błędach realizacyjnych. W uzasadnieniu odwołania strony przytoczyły szereg przykładów, w ich ocenie, wadliwego i niezgodnego z projektem wykonania prac.

Strony wskazały, że nie wyrażały zgody na wykonanie spornych prac budowlanych i J. K. w procesie ubiegania się o pozwolenie na budowę takiej zgody nie posiadał, przy czym upoważnienie udzielone przez M. L. na liście podpisów zostanie przez nią wycofane, czego dowodzi adnotacja na liście podpisów dokonana następnego dnia po udzieleniu upoważnienia. Mimo to J. K. posługiwał się sporządzoną przez siebie kopią listy, sprzed wycofania podpisu przez M. L. Strony wskazały, że wielokrotnie wraz z pp. M. występowali przeciw prowadzonym pracom, a nadto inni współwłaściciele nigdy nie wyrazili by zgody na wykonywanie prac niezgodnie z prawem , tj. bez pozwolenia na budowę.

Odwołujący zarzucili, że niezrozumiałym jest na jakiej podstawie nałożono na nich, jak i na innych współwłaścicieli nieruchomości obowiązek zapłaty za wykonanie opisanych w decyzji obowiązków. Wskazali, że wszystkie sprawy związane z remontem załatwiał jako sprawujący zarząd nieruchomością J. K., a właściwie jego firma A. Za pełnione funkcji, jak wskazano w odwołaniu, wynika jego ustawowa odpowiedzialność /w tamtym okresie/ za stan techniczny budynku, prowadzenie, nadzór, odbiór i rozliczenie remontów. Konsekwencje finansowe /takie jak opłata za nakazane w decyzji czynności/ powinien ponieść zarządca nieruchomości, czyli J. K. Przyjął on sam na siebie funkcje kierownika budowy przedmiotowych prac i jako kierownik odpowiada za zgodność prowadzonych prac z prawem, projektem i obowiązującymi normami. Odpowiada w szczególności za poświadczenie nieprawdy co do faktycznego właściciela nieruchomości, sposób prowadzenia robót, ich jakość i za nieprawidłowości wskazane w decyzji z 2 listopada 2004r. Odwołujący podnieśli, że konsekwencją stwierdzenia takiego działania przez kierownika budowy winno być skierowanie sprawy do Rzecznika Odpowiedzialności Zawodowej, a to w celu złożenia wniosku o określenie odpowiedzialności J. K. jako kierownika prac prowadzonych bez pozwolenia na budowę.

L. i G. M. podnieśli, że nie zgadzają się z wydaną przez organ I instancji decyzją i wnoszą o jej uchylenie, o wznowienie postępowania zakończonego tą decyzją, o wskazanie Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego wykładni prawnych i proceduralnych odnośnie rozstrzygnięcia sprawy objętej postępowaniem, tj. robót wykonywanych bez pozwolenia na budowę, określenie wyłącznej odpowiedzialności finansowej firmy " A – J. K." sprawującej zarząd nieruchomością W. [...] /W. [...]5/ w okresie realizacji przedmiotowych prac, za negatywne konsekwencje wynikające z nieprawidłowości związanych z ich realizacją, wszczęcia wobec J. K., autora projektu i kierownika budowy związanej z remontem i renowacją elewacji wykonywanym bez pozwolenia na budowę, postępowania wyjaśniającego jego odpowiedzialność zawodową w procesie przygotowania i realizacji prac.

W uzasadnieniu odwołania podali że w pełni podzielają tezy zawarte w uzasadnieniu odwołania złożonego przez M. i A. L. i fakty zawarte w uzasadnieniu w pełni potwierdzają. Odwołania, jak wyjaśniono, zostały złożone oddzielnie, gdyż M. i A. L. w swoim odwołaniu odrębnie odnieśli się do sprawy umieszczenia ich nazwisk na liście inwestorów.

Decyzją z dnia 20 stycznia 2005r., nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpoznaniu powyższych odwołań uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ II instancji w pierwszej kolejności przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania wskazując, że Prezydent Miasta decyzją z dnia 16 września 2002r. udzielił Wspólnocie Mieszkaniowej budynku pozwolenia na wykonanie robót budowlanych związanych z remontem i renowacją elewacji budynku. Następnie w trybie wznowieniowym decyzją z dnia 17 października 2003r uchylił powyższą decyzję i odmówił wnioskodawcy J. K., reprezentującemu współwłaścicieli nieruchomości, zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na wykonywanie w/wym. robót budowlanych. W uzasadnieniu tej decyzji wskazał, że nie wszyscy właściciele lokali w budynku udzielili pełnomocnictwa J. K. i zgody na wykonanie prac. Na wniosek L. M. organ I instancji dokonał przy udziale stron oględzin nieruchomości, ustalił zakres wykonanych prac. Z ustaleń tych wynikało, że roboty budowlane objęte decyzją o pozwoleniu na budowę nie zostały zakończone. Zatem, jak wskazał organ II instancji w pierwszej kolejności na podstawie art. 50 prawa budowlanego należało postanowieniem wstrzymać roboty budowlane, a następnie w dalszej kolejności wydać decyzję na podstawie art. 51. Ponadto, jak wskazał organ II instancji budynek objęty jest dużą wspólnotą mieszkaniową / powyżej 7 lokali/ , w związku z tym zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994r. o własności lokali / tekst jednolity Dz. U. nr 80 z 2000r, poz. 903/ właściciele lokali obowiązani są podjąć uchwałę o wyborze zarządu, który kieruje sprawami wspólnoty mieszkaniowej na zewnątrz oraz w stosunkach między wspólnotą a poszczególnymi właścicielami /art. 21/. W omawianym przypadku pozwolenie na budowę zostało wydane na wspólnotę mieszkaniową, dlatego, jak podał organ, wszelkie nieporozumienia w zakresie wykonanych robót mogą być rozstrzygnięte przez Sąd Cywilny.

Organ podkreślił, że nakaz wydany w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego dotyczy wyłącznie robót wykonanych, dlatego powinien być nałożony na całą wspólnotę mieszkaniową budynku, jako inwestora tych robót, co wynika z decyzji o pozwoleniu na budowę. Tymczasem decyzja organu I instancji, pomija członków wspólnoty L. i G. M., właścicieli lokalu nr [...]. Organ wskazał też, że stosownie do przepisów art. 23 ustawy o własności lokali, zgoda na wykonanie robót budowlanych /jako czynność przekraczająca zakres zwykłego zarządu/ powinna być wyrażona w formie uchwały, większością głosów.

Odnosząc się do treści odwołania organ odwoławczy podał, że roboty budowlane zostały zrealizowane na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę , która w okresie późniejszym w trybie wznowieniowym została uchylona. Skoro roboty zostały wykonane w okresie ważności pozwolenia na budowę , to brak jest podstaw do podjęcia czynności, związanych z odpowiedzialnością zawodową, o których mowa w art. 97 Prawa budowlanego. Brak jest też podstaw do nałożenia obowiązku na J. K., gdyż z akt sprawy wynika, że był on jedynie reprezentantem części współwłaścicieli budynku i osobą pełniącą funkcję kierownika budowy.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skutecznie złożyli L. i G. M. W swojej skardze podnieśli, że nie zgadzają się z treścią uzasadnienia decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Wskazali, że niewłaściwe i niezgodne ze stanem faktycznym są uchybienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego opisane w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego, skarżący podnieśli, że nie zgadzają się z odmową podjęcia czynności zmierzających do wszczęcia postępowania w sprawie odpowiedzialności zawodowej w stosunku do J. K. i z brakiem reakcji na sposób załatwienia sprawy przez organ I instancji, któremu skarżący zarzucają naruszenie zasad rzetelności i bezstronności.

Powołując się na powyższe skarżący wnieśli o zmianę uzasadnienia decyzji, stosownie do stanu faktycznego i prawnego, gdyż organ odwoławczy rozpatrując odwołanie skarżących całkowicie pominął treść tego odwołania i dokumentację sprawy. Skarżący wskazali, że niezgodne z prawdą są ustalenia organu odwoławczego , iż budynek objęty jest dużą wspólnotą mieszkaniową, gdyż nieruchomość położona przy ul. W. [...] /W. [...]/ w G. nie jest wspólnotą mieszkaniową, lecz współwłasnością ułamkową wielu właścicieli, bez podziału fizycznego lokali. Dlatego też nieruchomość podlega uregulowaniom zawartym w kodeksie cywilnym, a nie ustawie o własności lokali. W konsekwencji niezgodne ze stanem faktycznym są zawarte w uzasadnieniu decyzji ustalenia faktyczne i prawne oparte na postanowieniach ustawy o własności lokali. Skarżący ponownie zakwestionowali ustalenie, iż prace wykonano na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, gdyż pozwolenie zostało wydane na nieistniejącego inwestora /Wspólnotę Mieszkaniową/, co z kolei czyniło decyzję jako fikcyjną i uniemożliwiającą prowadzenie na jej podstawie jakichkolwiek prac. Ten stan rzeczy, jak podkreślili skarżąc , był podstawą do wznowienia postępowania i cofnięcia bezprawnej decyzji o pozwoleniu na budowę. Skarżący podnieśli, że niedopuszczalne jest traktowanie ich jako inwestorów przedmiotowych prac, którzy mają ponosić konsekwencje działań J. K., gdyż nigdy nie wyrażali na nie zgody, a wręcz sprzeciwiali się ich prowadzeniu. Jak podnieśli skarżący J. K. samowolnie zlecił wykonanie prac , nadzorował je, bez zgody skarżących i bez pozwolenia na budowę. Wprawdzie część ze współwłaścicieli wyrażała zgodę na remont, jednak większość nie dała J. K. upoważnienia do działań niezgodnych z prawem. Powołując się na powyższe skarżący podnieśli, że negatywne konsekwencje wykonywanych prac nie mogą obciążać współwłaścicieli, a jedynie administratora czyli J. K.

Odnosząc się do wydanej w sprawie decyzji o pozwoleniu na budowę skarżący ponownie podnieśli, że decyzja ta nigdy nie była ważna dla przedmiotowej nieruchomości, gdyż została ona wydana dla inwestora o zupełnie innych prerogatywach prawnych, na podstawie nieprawdziwego oświadczenia o stanie prawnym nieruchomości złożonym przez J. K., które przez organ I instancji zostało uznane za prawdziwe. Gdyby Organ znał właściwy status nieruchomości to pozwolenie nie zostało by wydane co potwierdziło późniejsze uchylenie pozwolenia na budowę. Skarżący podnieśli , że o ile w procesie uzyskania pozwolenia na budowę J. K. działał jako administrator /przedstawiciel części współwłaścicieli/ i nie ma to związku z bezpośrednią odpowiedzialnością zawodową, to podjęcie się funkcji kierownika budowy odpowiedzialność taką rozpoczyna. Wiedział on bowiem, że decyzja nie jest zgodna ze stanem faktycznym nieruchomości i bezprawna a więc nie powinie przyjąć funkcji kierownika budowy /nie istniał inwestor pod nazwą Wspólnota Mieszkaniowa, a J. K. nie posiadał zgody wszystkich współwłaścicieli na prowadzenie prac /. Również jakość wykonanych już prac winna opisana w protokole z oględzin i przedstawiona w odwołaniu od decyzji organu I instancji, winna być powodem skierowania wobec kierownika budowy wniosku w zakresie odpowiedzialności zawodowej.

Nadto skarżący zarzucili, że organ II instancji nie odniósł się do sposobu prowadzenia postępowania przez organ I instancji, a w szczególności terminu przygotowywania decyzji z dnia 2 listopada 2004r.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości dotychczasową argumentację. Organ wskazał, że przepisy Kodeksu postępowania cywilnego mają zastosowanie do tzw. małej wspólnoty mieszkaniowej tj. jeżeli liczba lokali wyodrębnionych i lokali niewyodrębnionych w budynku należącym nadal do dotychczasowego właściciela nie jest większa niż siedem /art. 19 ustawy o własności lokali/. Nieruchomość będąca przedmiotem postępowania jest nieruchomością wspólną i posiada więcej niż 7 lokali, a więc zgodnie z art. 20 w/ wym. ustawy tworzy dużą wspólnotę ustawową, a takim przypadku właściciele lokali są obowiązani podjąć uchwałę o wyborze zarządu kierującego sprawami wspólnoty.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.

Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm./, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze , ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu.

Skargę uznać należy za uzasadnioną, gdyż zaskarżona decyzja nie jest zgodna z prawem.

W pierwszej kolejności podkreślić należy , że jak to wskazano zgodnie z art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, granice rozpoznania sądu administracyjnego wyznaczone zostają przez granice sprawy administracyjnej. W niniejszej sprawie granice rozpoznania sprawy zakreśla sprawa, w której orzekł organ odwoławczy, będąca tą samą sprawą, którą rozstrzygnął organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy nie może rozstrzygać o decyzji organu pierwszej instancji, nie będącej przedmiotem odwołania, gdyż stanowiłoby to rażące naruszenie prawa i zasady skargowości.

Zgodnie z treścią art. 138 § 1 k.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której:

1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo

2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji, albo

3) umarza postępowanie odwoławcze.

Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (§ 2 art. 138 k.p.a.). Rozstrzygnięcie organu odwoławczego przewidziane w art. 138 § 2 k.p.a. jest określane powszechnie w orzecznictwie i piśmiennictwie jako decyzja kasacyjna. W przeciwieństwie do przepisu art. 138 § 1 k.p.a., który nie określa przesłanek wydania przewidzianych w tym przepisie decyzji organu odwoławczego, przepis art. 138 § 2 upoważnia organ odwoławczy do wydania decyzji kasacyjnej tylko wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Zagadnienie dopuszczalności podjęcia przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej może być zatem rozważane na płaszczyźnie postępowania wyjaśniającego (dowodowego), przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji, co z kolei wymaga odniesienia się do wyznaczonego przepisami kodeksu zakresu postępowania dowodowego przed organem drugiej instancji. Przyjęcie, że granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym są określone przepisem art. 136 k.p.a. prowadzi do wniosku, że braki w postępowaniu dowodowym przeprowadzonym przez organ pierwszej instancji w sprawie rozstrzygniętej zaskarżoną odwołaniem decyzją tego organu mogą być albo usunięte i uzupełnione przez organ drugiej instancji w granicach określonych w przepisie art. 137, albo przez organ pierwszej instancji po uchyleniu decyzji tego organu i przekazaniu mu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ odwoławczy. Ten ostatni organ może wydać decyzję kasacyjną, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości ma miejsce w szczególności wówczas, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w ogóle. Brak ten nie może być sanowany w postępowaniu odwoławczym, bowiem naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej. Przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w całości będzie niezbędne również wtedy, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy naruszył przepisy postępowania w takim stopniu, które czynią sprawę niewyjaśnioną w całości, co z kolei nie zezwala organowi drugiej instancji na zastosowanie art. 136. Z taką właśnie sytuacja mamy do czynienia w niniejszym stanie faktycznym. Wskazać należy, że decyzja administracyjna jest aktem, na który składa się osnowa i uzasadnienie. W myśl przepisów art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. decyzja powinna zawierać między innymi uzasadnienia faktyczne i prawne. Z uzasadnienia ma więc wynikać ocena faktów, prawa i subsumcji oraz celów rozstrzygnięcia. Niepowiązanie uzasadnienia z rozstrzygnięciem decyzji, tak jak w omawianej sprawie, należy uznać za wadliwość jej uzasadnienia, a w konsekwencji za wadliwość samego aktu prawnego dające podstawy do jego uchylenia.

W przedmiotowej sprawie ocenie Sądu podlega decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r., nr 106, poz. 1126 ze zm.). W dacie orzekania przez organ odwoławczy przepis ten stanowił, że przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji:

1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo

2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo

3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

Cytowany przepis jest zatem kontynuacją art. 50 ustawy Prawo budowlane, a jego zastosowanie ma na celu doprowadzenie wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, czyli do ich legalizacji. Jednocześnie podkreślenia wymaga, że art. 50 i następne ustawy Prawo budowlane mogą znaleźć zastosowanie jedynie wówczas, gdy w konkretnym przypadku nie znajduje zastosowania art. 48 tej ustawy, którego treść w dacie orzekania przez oba organy obligowała je do nakazania rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części. Stosowanie art. 51 cytowanej ustawy oznacza, że orzekające w tego rodzaju sprawach organy winny w pierwszej kolejności ustalić treść udzielonego pozwolenia na budowę, następnie zaś ustalić zakres wykonanych na jego podstawie prac budowlanych. Dopiero takie ustalenia pozwalają na dokonanie oceny, czy w trakcie budowy miało miejsce odstąpienie od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę. W niniejszej sprawie organ odwoławczy w żaden sposób nie dokonał ustaleń w zakresie istnienia i treści pozwolenia na budowę, co było w istotne także w kontekście zarzutów odwołania, kwestionujących sam fakt istnienia pozwolenia na budowę w niniejszym stanie faktycznym. Ponadto, nakaz wydany w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, zdaniem organu odwoławczego, winien zostać nałożony na całą wspólnotę mieszkaniową budynku jako inwestora, jednakże organ nie poczynił żadnych ustaleń w przedmiocie stwierdzenia, czy taka wspólnota w ogóle została związana. Kwestia istnienia wspólnoty mieszkaniowej, była od samego początku kwestionowana przez skarżących, a więc również ta okoliczność dodatkowo obligowała organy administracji do poczynienia ustaleń w tym zakresie. Po trzecie zaś, rozstrzygnięciu organów administracji wydanemu w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 cytowanej ustawy zarzucić należy wadliwość w zakresie wskazania rodzaju obowiązków. Zauważyć bowiem należy, iż możliwość żądania przez organy nadzoru budowlanego informacji i udostępnienia dokumentów (m. in.) związanych z prowadzeniem robót, przekazywaniem obiektu budowlanego do użytkowania, utrzymaniem i użytkowaniem obiektu budowlanego, uregulowana została w art. 81c ustawy Prawo budowlane. Na jego podstawie organ administracji budowlanej, w drodze postanowienia, może nałożyć obowiązek dostarczenia odpowiednich dokumentów. Art. 51 ustawy Prawo budowlane nie stanowi takiej podstawy. Zgodnie z jego brzmieniem nałożenie obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem nie może oznaczać obowiązku dostarczenia dokumentów, ekspertyz, oświadczeń i ocen, ponieważ poprzez nałożenie obowiązku dostarczenia tychże dokumentów nie można doprowadzić do stanu zgodnego z prawem. Przedmiotowe dokumenty, ekspertyzy, oświadczenia czy oceny stanowią element postępowania dowodowego i mogą stanowić, zależnie od ich treści, podstawę do podjęcia przez organ decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. W tym trybie zatem należy wskazać konkretne czynności faktyczne, mające na celu doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem.

Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzekł jak w sentencji.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracji powinny, kierując się treścią niniejszego uzasadnienia, sporządzić prawidłowe uzasadnienie, poprzedzone poczynieniem prawidłowych ustaleń faktycznych.

Jednocześnie, na mocy art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd określił w wyroku, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie mogą być wykonane. W ocenie Sądu, wykładnia celowościowa prowadzi do wniosku, że art. 152 cytowanej ustawy odnosi się do aktów lub czynności, które podlegają wykonaniu. Ratio legis niniejszego przepisu wskazuje, że jego stosowanie ma zabezpieczyć stronę, której skarga została uwzględniona przed ewentualnym wykonaniem przez organ, przed uprawomocnieniem się wyroku, aktu uchylonego przez Sąd. W niniejszej sprawie decyzja o zobowiązaniu do dostarczenia w określonym terminie stosownych dokumentów podlega wykonaniu, zatem istnieją podstawy, aby odnosić się do kwestii jej wykonalności do czasu uprawomocnienia się wyroku.