Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 95/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-06-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: § 3 ust. 1, § 3 ust. 2, § 4, § 4 ust. 1, § 4 ust. 3, §  4 ust. 4, § 5 ust. 1, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2, § 7 ust. 4
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 61 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 15, art. 61 ust. 1 pkt 3, art. 61 ust. 5
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
article: art. 7, art. 80
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: § 3 ust. 1 pkt 78
journal: Dz.U. 2010 nr 213 poz 1397
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 15zzs(4) ust. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 1842
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędzia WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu [...] czerwca 2021 r. sprawy ze skargi B. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżona decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta O. W. z dnia [...] września 2020 r., nr [...] ([...]), II. zasądza od organu na rzecz skarżącej kwotę [...](słownie: [...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r., [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej "Kolegium"), po rozpatrzeniu odwołania B. K. oraz J. K., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta O. W. (zwanego dalej "Prezydentem") z dnia [...] września 2020 r., [...], [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwustanowiskowej samoobsługowej myjni samochodowej wraz z infrastrukturą techniczną na działce [...], obręb [...], przy ul. D. w O. W..

Powyższe rozstrzygnięcia wydano w następujących okolicznościach udokumentowanych w aktach sprawy.

Wnioskiem z dnia [...] lipca 2019 r. R. S. wystąpił o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla opisanej wyżej inwestycji (82–85 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Dołączył kopię mapy zasadniczej wraz z kopią mapy z naniesionymi granicami terenu objętego wnioskiem, obszaru oddziaływania planowanej inwestycji i planowanego zagospodarowania terenu oraz dowód uiszczenia opłaty skarbowej.

Pismem z dnia [...] lipca 2019 r., [...] Prezydent zawiadomił strony o wszczęciu postępowania i ustalił krąg jego stron (k. 72–74 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Pismami z dnia [...] lipca 2019 r. Prezydent zwrócił się E.-O. S.A. Oddział w K., W. P. W. i K. S.A. oraz do M. Z. D. w O. W. z prośbą o zaopiniowanie inwestycji do: (k. 79–81 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

W odpowiedzi z dnia [...] lipca 2019 r. W. P. W. i K. S.A. poinformowało, że działki [...] przy ul. D. posiadają dostęp do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej sanitarnej oraz do sieci kanalizacyjnej deszczowej. Warunki techniczne przyłączenia do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej zostaną wydane po złożeniu przez właścicieli nieruchomości wniosku o ich wydanie (k. 77 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

E.-O. S.A. Oddział w K. oświadczyła, że zapewni dostawę energii elektrycznej dla projektowanej myjni samochodowej po spełnieniu przez wnioskodawcę określonych warunków, to jest po złożeniu wniosku o określenie warunków przyłączenia, przyłączeniu obiektu do sieci elektroenergetycznej oraz zawarciu umowy o świadczenie usług dystrybucji lub umowy kompleksowej (k. 76 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

M. Z. D. w piśmie z dnia [...] sierpnia 2019 r. również zaopiniował inwestycję pozytywnie wskazując, że nie narusza ona istniejącego układu komunikacyjnego w zakresie dróg gminnych (k. 75 akt administracyjnych).

Następnie pismami z dnia [...] września 2019 r. Prezydent zwrócił się z prośbą o zajęcie stanowisk przez do Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, Starosty [...] i Dyrektora Zarządu Z. P. G. W. W. P. (k. 69–71 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Odpowiedzi na wystąpienia nie wpłynęły, co należy poczytywać jako pozytywne stanowisko (uw. Sądu, zob. zob. art. 53 ust. 5 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, obecnie tekst jednolity tego aktu prawnego opublikowano w Dz. U. z 2021, poz. 741, dalej "u.p.z.p.").

Decyzją z dnia [...] października 2019 r., [...], [...], Prezydent ustalił na rzecz Roberta warunki zabudowy Sipa (k. 58–61 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła B. K. (właścicielka działki bezpośrednio sąsiadującej o numerze [...] przy ul. D. ) wskazując, że myjnia ma powstać na terenie zabudowy jednorodzinnej i spowoduje liczne uciążliwości dla okolicznych mieszkańców (wzmożony ruch pojazdów, hałas oraz wprowadzanie do powietrza chemikaliów pochodzących z procesu mycia pojazdów). Odwołanie złożyła również A. K. (właścicielka drugiej bezpośrednio sąsiadującej działki [...] przy ul. G. ) wskazując na podobne uciążliwości związane z funkcjonowaniem całodobowej myjni, w szczególności podkreślając, że zatrucie powietrza może wpłynąć negatywnie na zdrowie jej niepełnosprawnego dziecka (k. 56 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r., [...], [...] Kolegium uchyliło zaskarżoną decyzję Prezydenta i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania (k. 48–54 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Wskazało, że organ pierwszej instancji błędnie wyznaczył obszar analizowany. Zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (tekst jednolity Dz. U. Nr 164, poz. 1588, dalej "r.ws.s.u.w."), granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż [...] metrów. Natomiast organ w ogóle nie wyznaczył obszaru analizowanego w kierunku północnym. Podkreślono również, że aktach sprawy znajduje się analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu jednak brakuje załącznika zawierającego wyniki analizy, który jest odrębnym dokumentem odzwierciedlającym dane zawarte w analizie. Ponadto Kolegium wskazało, że złożony wniosek nie był kompletny, gdyż nie określono w nim czy istniejąca infrastruktura umożliwi funkcjonowanie inwestycji w sposób prawidłowy (określono zapotrzebowanie na pobór gazu – "[...] m3/miesiąc"). W aktach sprawy brakuje dokumentów wskazujących, że istnieje możliwość obsługi planowanej inwestycji przez istniejącą sieć. Zatem nie można jednoznacznie stwierdzić czy istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanego przedsięwzięcia, co narusza art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 61 ust. 5 u.p.z.p.

Pismem z dnia [...] grudnia 2019 r. Prezydent zwrócił się do P. S. G. sp. z o.o. z prośbą o zaopiniowanie inwestycji (k. 47 akt administracyjnych).

W odpowiedzi z dnia [...] lutego 2020 r. wskazano, że w związku z brakiem możliwości wykonania przyłącza gazu do celów grzewczych planowany jest montaż paneli fotowoltaicznych (k. 46 akt administracyjnych). Panele będą zamontowane na dachu wiaty oraz na dachu przyległego garażu. Planowana moc 20kW w pełni zaspokoi zapotrzebowanie na energię potrzebną do ogrzewania planowanej inwestycji.

Zawiadomieniem z dnia [...] maja 2020 r. Prezydent poinformował, że stronom przysługuje prawo do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i zgłoszonych żądań (k. 35 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Pismem z dnia [...] maja 2020 r. B. K., korzystając z powyższego uprawnienia, ponownie wyraziła sprzeciw wobec planowanej inwestycji (k. 32–34 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Wskazała, że kwestionuje przedłożoną analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Skoro granice obszaru analizowanego wyznaczono w odległości minimum [...] metrów od granic nieruchomości, to częściowo obszar ten jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z uchwałą [...] Rady Miejskiej O. W. z dnia [...] lutego 2004 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta O. W. w rejonie Alei [...] (Dz. Urz. Woj. W. z 2004 r. Nr [...], poz. 1324, dalej "uchwała [...]"), analizowany obszar został przeznaczony na teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Zdaniem B. K. powyższe pozwala przyjąć, że inwestycja, polegająca na budowie myjni, nie stanowi kontynuacji funkcji występujących na działkach sąsiednich. Ponownie wskazała także na uciążliwości związane z funkcjonowaniem przedsięwzięcia, które obniżą atrakcyjność i wartość nieruchomości sąsiednich.

Zastrzeżenia do projektowanej inwestycji wniósł także J. K. (zamieszkały od tym samym adresem co A. K., k. 28 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Wskazał, że inwestycja w przyjętej lokalizacji będzie niezwykle uciążliwa ze względu na hałas pochodzący od myjek ciśnieniowych, sprężarek i klientów myjni, szczególnie w godzinach nocnych oraz ze względu na wprowadzanie do powietrza rozpylonych substancji chemicznych pochodzących z piany aktywnej używanej w procesie mycia pojazdów. J. K. wskazał, że z analizy dokumentacji wynika, iż stanowiska do mycia pojazdów mają być usytuowane w odległości [...] metrów od jego domu, od strony gdzie są ulokowane pomieszczenia sypialne. Dodatkowo J. K. podkreślił fakt, że jego córka posiada orzeczenie o niepełnosprawności – jest dzieckiem o obniżonej odporności, bardzo wrażliwym na tego typu zagrożenia. Z tego względu wniósł o wydanie decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy.

Decyzją z dnia [...] września 2020 r., [...], [...], Prezydent ponownie ustalił warunki zabudowy na rzecz R. S. dotyczące przedmiotowej inwestycji (k. 16–20 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Pismem z dnia [...] września 2020 r. odwołanie od powyższej decyzji złożyła B. K. (k. 12–14 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Ponowiła argumentację zawartą w piśmie z dnia [...] maja 2020 r. dotyczącą tego, że na obszarze objętym analizą występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, częściowo ustanowiona w drodze planu miejscowego, a myjnia nie stanowi kontynuacji funkcji występujących na działkach sąsiednich. Ponadto wskazano na znaczącą uciążliwość inwestycji dla środowiska oraz pogorszenie klimatu akustycznego, w tym możliwość przekroczenia dopuszczalnego poziomu hałasu.

Pismem z dnia [...] września 2020 r. J. K. również wniósł odwołanie, opierając je na podobnej argumentacji (k. 15 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Wskazał na uciążliwości związane z hałasem oraz emisją substancji chemicznych używanych do mycia pojazdów, które mogą wpłynąć na zdrowie jego niepełnosprawnej córki. Podkreślił, że inwestycja w planowanej lokalizacji uniemożliwia zachowanie ekologicznych i zdrowotnych standardów jakości życia mieszkańców nieruchomości sąsiednich.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r., [...] Kolegium, po rozpatrzeniu odwołania B. K. oraz J. K., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta (k. 1–7 akt administracyjnych organu drugiej instancji). Wskazało, że Prezydent zastosował się do wytycznych Kolegium zawartych w decyzji z dnia [...] grudnia 2019 r. i prawidłowo zastosował przepisy. Organ pierwszej instancji wyznaczył obszar analizowany w odległości większej niż minimalna, zgodnie z granicami nieruchomości, wyodrębniając całość urbanistyczną. Kolegium zaznaczyło, że na tak wyznaczonym obszarze występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, budynki gospodarcze, garażowe, budynek biurowo-magazynowy oraz market spożywczo-przemysłowy "Dino". Zamierzenie inwestycyjne będzie zatem kontynuowało funkcję zabudowy, która częściowo jest usługowa.

Kolegium podkreśliło, że Prezydent dokonał szczegółowej i poprawnej analizy planowanej inwestycji pod kątem spełniania przez nią parametrów technicznych. Organ pierwszej instancji ustalił linię nowej zabudowy stosując odstępstwo określone w § 4 ust. 4 r.ws.s.u.w. Istniejąca linia zabudowy jest nieregularnie ukształtowana – odsunięta od granicy pasa drogowego drogi powiatowej na odległość od około [...] m do [...] m oraz od granic pasów drogowych dróg gminnych na odległość od około [...] m do [...] m. Prezydent wziął pod uwagę istniejące uwarunkowania i ustalił linię zabudowy na odległość [...] m od granic pasów drogowych dróg gminnych. Jednocześnie został ustalony wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy również stanowiąc odstępstwo od zasady średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego określonej w § 5 ust. 1 r.ws.s.u.w. Ustalono, że intensywność zabudowy w obszarze analizowanym wynosi od [...] % do [...] %, a średnia wynosi [...] %. W przypadku planowanej inwestycji intensywność zabudowy wynosi [...] %. Zastosowane przez Prezydenta odstępstwa w tym zakresie Kolegium oceniło jako szczegółowo i klarownie uzasadnione zaznaczając, że przepisy r.ws.s.u.w. przyznają możliwość wyznaczenia parametrów w inny sposób niż wynika to z analizy.

W odniesieniu do zarzutów zawartych w odwołaniu B. K. oraz J. K. dotyczących uciążliwości planowanego przedsięwzięcia, Kolegium wskazało, że nie mogą one być skuteczne na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy. Zarzuty te mogą być zbadane dopiero na dalszym etapie procesu inwestycyjnego, to jest w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Kolegium zaznaczyło także, że myjnia nie jest zaliczana do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko.

Pismem z dnia [...] stycznia 2021 r. B. K. wniosła skargę (błędnie nazwaną "sprzeciwem" – uw. Sądu) na powyższą decyzję Kolegium (k. 3–5 akt sądowych). Powtórzyła argumentację zawartą w odwołaniu jednocześnie dodając, że nie sposób się zgodzić ze stwierdzeniem, iż parametry przedsięwzięcia nie zaburzają istniejącego ładu przestrzennego. Planowana inwestycja nie stanowi kontynuacji funkcji występujących na działkach sąsiednich. Jednocześnie brak jest w decyzji Prezydenta określenia warunków dotyczących ochrony gruntów sąsiednich.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło jej oddalenie i podtrzymało dotychczasowe stanowisko (k. 7 akt sądowych).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zawiera usprawiedliwione podstawy.

Na wstępie należy zwrócić uwagę, że materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji stanowi art. 61 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, gdy przede wszystkim co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.).

Przesłanki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. dotyczą warunków, jakie musi spełniać teren, na którym ma być prowadzona inwestycja powodująca konieczność uzyskania warunków zabudowy wobec braku planu zagospodarowania przestrzennego. Ustawodawca nałożył na organ wydający decyzję obowiązek sprawdzenia oraz określenia wymagań, jakie powinna spełniać nowa zabudowa w związku z już istniejącą zabudową w sąsiedztwie oraz sposobem zagospodarowania terenu. Zatem w przypadku braku planu miejscowego naczelną zasadą towarzyszącą regulacji ładu przestrzennego jest kontynuacja ładu, jaki tworzy (zapoczątkowuje) istniejące otoczenie. Nowa zabudowa powinna stanowić kontynuację zabudowy znajdującej się w sąsiedztwie inwestycji, zarówno jeżeli chodzi o funkcję, parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy, jak i zagospodarowanie terenu. Kontynuacja powinna dotyczyć także gabarytów, formy architektonicznej obiektów, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Warunki, zgodnie z którymi określa się szczegółowe cechy nowej zabudowy, są zdefiniowane w r.ws.s.u.w.

W celu stwierdzenia czy planowana inwestycja spełnia wymogi ładu przestrzennego, obowiązkiem organu jest przeprowadzenie na tym obszarze analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1–5 u.p.z.p. (§ 3 ust. 1 r.ws.s.u.w.).

Dalej wyjaśnienia wymaga, że na organie spoczywa wynikający z art. 80 w związku z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 735, dalej "K.p.a.") obowiązek dokonania oceny analizy urbanistycznej pod kątem zgodności z przepisami prawa, a także wskazań wiedzy, doświadczenia życiowego i logicznego rozumowania, dokładnie w taki sam sposób, w jaki ocenić należy każdy dowód z opinii biegłego. Analiza urbanistyczno-architektoniczna stanowi główny dowód w sprawie i pełni kluczową rolę w określaniu wymaganych parametrów i wskaźników nowej zabudowy. Tylko rzetelna i kompletnie sporządzona analiza z prawidłowo dokonanymi obliczeniami rachunkowymi pozwala na ustalenie warunków zabudowy zgodnie z przepisami.

Przenosząc powyższe na realia rozpatrywanej sprawy wskazać należy, że zdaniem Sądu decyzje nie spełniły powyższych wymagań. Rozstrzygnięcia wydano bowiem na podstawie stosunkowo pobieżnej analizy urbanistycznej, jak również wyprowadzone z niej wnioski organu są błędne.

1. Funkcja zabudowy.

W ocenie Sądu – i stanowisko to należy wyrazić stanowczo – inwestycja nie konturuje funkcji zabudowy na obszarze analizowanym.

W kontekście konieczności zachowania ładu przestrzennego należy zwrócić uwagę na fakt, że w niniejszej sprawie analizowany teren częściowo jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przyjętym w drodze uchwały [...]. Jest to więc teren, którego przeznaczenie jest obiektywne i prawnie uregulowane. Plan [...] otacza kwartał, na którym znajduje się działka inwestycyjna przy ul. D. . Plan rozciąga się aż od cmentarza parafialnego parafii pw. św. S. B. i M. od strony południowo-zachodniej oraz aż za ul. K. od strony północno-wschodniej. Na obszarze terenów wzdłuż ul. G. od ul. D. , czyli niemalże bezpośrednio od działki [...] na wschód, plan wyznacza tereny o funkcji mieszkalnej jednorodzinnej 1.MN, która jest jednorodna. Dopuszczono w jej ramach co najwyżej drobne usługi (biurowe, naprawa artykułów użytku osobistego i domowego), zakazując usług uciążliwych (zob. § 4 planu [...]).

Na analizowanym obszarze, w pozostałej części leżącej wzdłuż ul. G. (od ul. D. na zachód), czyli w części nie objętej planem, w zdecydowanej większości znajdują się faktycznie zabudowania o identycznym jednorodzinnym, mieszkaniowym charakterze, jak na sąsiedniej jednostce planistycznej [...]

Rozpatrując więc analizowane otoczenie inwestycji z szerszej perspektywy nie ulega wątpliwości, że mamy do czynienia z jednorodnym kwartałem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (na południe od ul. G. , na odcinku od ul. L. do K. , a nawet nieco dalej).

W części terenu nie objętym planem (wyznaczonego ulicami L. , D. , G. , S. ) zlokalizowane są co prawda budynki gospodarcze i garażowe, ale jak wynika z materiału dowodowego (wprost z analizy) mają one "przydomowy" charakter, to jest służebny do zabudowy mieszkaniowej. W samej analizie zidentyfikowano także budynek biurowo-magazynowy (nie jest jasne który – zapewne chodzi o obiekt na działce, gdzie ma być zlokalizowana inwestycja) oraz market spożywczo-przemysłowy "D. ", przy czym ten ostatni jest w innym, wyraźnie urbanistycznie wyodrębnionym kwartale – na północ od ul. G. ).

W ocenie Sądu, wbrew wywodom analizy urbanistycznej oraz decyzjom, nie można jednak warunków zabudowy opierać na tak prostym rozumowaniu, które sprowadza się do stwierdzenia, że gdy w otoczeniu inwestycji znajduje się budynek o charakterze usługowym (market), to automatycznie spełniona jest przesłanka kontynuacji funkcji zabudowy dla każdej innej zabudowy usługowej. Organy pominęły bowiem, że nie każdy rodzaj usług jest sobie równoważny.

Tytułem wstępu Sąd wskazuje, że kontrolując zaskarżoną decyzję miał na uwadze, że w literaturze prawniczej (zob.: Z. Niewiadomski, red. i inni, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz, Warszawa 2019, komentarz do art. 61, wyd.el. Legalis) i orzecznictwie (zob.: chociażby wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2017 r., II OSK 1086/15, orzeczenia.nsa.gov.pl) ugruntował się pogląd, iż na potrzeby warunków zabudowy rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela po to, by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Dalej wywodzi się także, że przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji "sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu, czyli niedającą się z nią w praktyce pogodzić".

Powyższe jest powszechnie akceptowaną dyrektywą, której Sąd w tym składzie nie kwestionuje. Należy jednak zarazem pamiętać, że jest to tylko reguła ogólna wywodzona z kontekstu systemowego, a nie ścisła, obowiązująca norma prawna. Stanowić ona może pomoc w przypadku interpretacji zagadnień budzących wątpliwości, natomiast nie może być nadużywana i stosowana jako narzędzie usprawiedliwiania potrzeby dopuszczenia zabudowy, która nie spełnia wymogów zawartych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. lub łamie reguły ustalone poszczególnymi przepisami r.s.s.u.w.

Wracając do realiów niniejszej sprawy Sąd podkreśla, że w procesie ustalania warunków zabudowy porównując funkcje, cechy i wskaźniki zabudowy oraz bazując na formalnym nazewnictwie (na przykład zabudowa mieszkaniowa, zabudowa usługowa, zabudowa produkcyjna – por. rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy, Dz. U. Nr 164, poz. 1589) nie można ograniczyć się do schematów i zatracić z pola widzenia rzeczywistych uwarunkowań ładu przestrzennego, który wszakże tworzyć ma harmonijną całość oraz uwzględniać powinien w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (zob. art. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Ład przestrzenny, którego ochronie służy u.p.z.p., jest pojęciem abstrakcyjnym, trudnym do wyobrażenia dopóty nie jest odniesiony do konkretnego obszaru – terenu. Gdy analizujemy ład przestrzenny w konkretnym zabudowanym otoczeniu, jego cechy jawią się jako czytelne do uchwycenia i wyinterpretowania. W każdym natomiast razie, w oparciu o racjonalne rozeznanie, z reguły dostrzec można, kiedy obiektywnie ład przestrzenny jest kontynuowany, a kiedy podlega destrukcji, co wyraża się w zachwianiu "harmonijnej całości", gdzie wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne przestają ze sobą współgrać.

W niniejszej sprawie na obszarze analizowanym istnieje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wraz ze służebnymi garażami i obiektami gospodarczymi. Autor analizy zidentyfikował na nim jeden budynek biurowo magazynowy (zapewne ten na obszarze działki inwestora) oraz market "Dino" po drugiej stronie ul. G. . Przyjął dalej, że w obszarze analizowanym istnieje zabudowa usługowa, a to upoważnia do uznania, iż myjnia samoobsługowa kontynuuje tę funkcję.

Zdaniem Sądu przedstawione w decyzjach rozumowanie jest zbyt uproszczone. Planowana inwestycja polegająca na budowie dwustanowiskowej samoobsługowej myjni samochodowej jest z pewnością bardzo uciążliwa i koliduje z zabudową mieszkaniową. W każdym razie kolizja ta wystąpi, gdy myjnia powstać ma w bezpośrednim sąsiedztwie (granica-granica) domów jednorodzinnych. Wypowiadając ten pogląd Sąd opiera się na doświadczeniu życiowym i obiektywnej wiedzy technicznej, z których wynika, że popularne dziś myjnie samoobsługowe, oparte na technologii ciśnieniowej z użyciem wysokociśnieniowych pomp tłokowych, generują uciążliwy, monotonny hałas (praca pomp i wyrzutu wody myjącej) oraz wzmagają ciągły rotacyjny ruch samochodów osobowych. Dodatkowo myjnie samoobsługowe działać mogą bez ograniczeń czasowych, gdyż ich funkcjonowanie nie wymaga obecności pracownika.

Myjnia samoobsługowa nie jest więc typową "zabudową usługową" uzupełniającą zabudowę mieszkaniową, którą można bezrefleksyjnie porównywać do zabudowy biurowej czy nawet sklepu. Jest to zabudowa usługowa o charakterze obiektywnie uciążliwym, którą należy porównać raczej do takich obiektów jak stacje benzynowe czy punkty wulkanizacyjne.

W ocenie Sądu wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne, o których stanowi art. 2 pkt 1 u.p.z.p., zostaną naruszone, gdy myjnia samoobsługowa (ciśnieniowa) powstać ma w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej (jak w sprawie: w sąsiedztwie budynku B. K. na działce [...] i A. K. na działce [...]) i to w kwartale, gdzie owa zabudowa jednorodzinna jest w zasadzie jednorodna.

Należy dodać także, że tego rodzaju inwestycja, jaką jest myjnia samochodowa, na gruncie dawniej obowiązującego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573) była zaliczana do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko i ujmowaną ją w kategorii "stacji obsługi środków transportu". Myjnie wyłączono co prawda z wymogu uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z dniem 31 sierpnia 2007 r. (nowelizacja Dz. U. 2007 r. Nr 158, poz. 1105), ale powyższe dowodzi szczególnego charakteru tego rodzaju inwestycji.

Wypowiadając się w kontekście regulacji z zakresu ochrony środowiska warto dopowiedzieć, że na potrzeby ustalenia warunków zabudowy nie ma przesądzającego znaczenia to, że docelowo inwestor (uzyskując pozwolenie na budowę i użytkując inwestycję) obowiązany będzie dochować norm emisyjnych, na przykład dotyczących hałasu. Każda inwestycja gospodarcza docelowo powinna funkcjonować w granicach dopuszczalnego oddziaływania określonego przepisami praw ochrony środowiska i to wcale nie oznacza, że przez to nie może być uznana za uciążliwą i może gdziekolwiek powstać. O relacjach funkcjonalnych rozstrzygają właśnie regulacje u.p.z.p. i to w oparciu o nie gospodarcza zabudowa uciążliwa nie powinna powstawać w miejscu, gdzie zakłóciłaby funkcje istniejącej w otoczeniu zabudowy, na przykład mieszkaniowej.

Końcowo Sąd pragnie podkreślić, że nie jest uprawniona wykładnia regulacji zakreślających zasady ustalania warunków zabudowy, w oparciu o założenie, jakoby w polskim porządku prawnym ustanowiono generalnie prymat prawa do zabudowy nad innymi uprawnieniami obywatelskimi czy interesem publicznym, za którym przemawia zachowanie ładu przestrzennego. Prawo własności, rozumiane jako nieskrępowana możliwość korzystania z rzeczy (także na przykład zabudowy nieruchomości), podlega licznym ograniczeniom, w tym nie tylko z uwagi na ochronę interesu konkretnych właścicieli innych nieruchomości (przyległych), ale również z uwagi na ochronę interesu publicznego (kwestię racjonalnego wykorzystywania przestrzeni). Tego rodzaju ograniczenia znajdują w pełni podstawy w aksjologii przyjętej w samej Konstytucji RP (art. 64 ust. 2 i 3).

Cechy, parametry i wskaźniki zabudowy.

Stosownie do § 4 ust. 1 r.ws.s.u.w., obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W § 4 r.ws.s.u.w. zawarto szereg wskazań co do wyznaczania tzw. "obowiązującej" linii nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem inwestora, i tak:

a) zasadniczo linię zabudowy wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1),

b) linię zabudowy należy ustalić zgodnie z przepisami odrębnymi, jeżeli linia istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej została ustalona niezgodnie z tymi przepisami (ust. 2),

c) w razie gdy linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, linię tę ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (ust. 3),

d) jeżeli z analizy urbanistycznej wynika, iż w konkretnej sprawie odpowiednie będzie inne wyznaczenie linii zabudowy, niż to wynika z ust. 1-3, "dopuszcza się" inne wyznaczenie linii nowej zabudowy.

W pierwszym rzędzie prawodawca preferuje zatem najkorzystniejszy dla zapewnienia ładu przestrzennego wariant ustalenia linii zabudowy, to jest taki, gdy stanowi ona przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich.

W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji ustalił linię nowej zabudowy stosując odstępstwo określone w § 4 ust. 4 r.ws.s.u.w. Istniejąca linia zabudowy jest nieregularnie ukształtowana. Działka [...] jest położona pomiędzy ulicą D. a ulicą G. w O. W.. Główny wjazd na projektowaną myjnię ma się znajdować od ulicy G. , zatem to jest front działki, od którego należy ustalić linię zabudowy. Linia zabudowy na działkach sąsiednich kształtuje się następująco: na działce nr [...] – [...] m od drogi, na działce [...], [...] m od drogi. Zgodnie z § 4 ust. 3 r.ws.s.u.w. jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. Zatem w niniejszej sprawie projektowana myjnia powinna być położona w odległości [...] m od pasa drogi. Prezydent ustalił linię zabudowy na odległość [...] m od granic pasów drogowych, stosując odstępstwo określone w § 4 ust. 4 r.ws.s.u.w., które nie zostało w żaden sposób uzasadnione.

Za nieprawidłowe należy uznać także analizowanie odległości od pasa drogi [...], gdyż przedmiotowa działka nie leży przy tej drodze.

Jednocześnie należy zaznaczyć, że został ustalony wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy również stanowiąc odstępstwo od zasady średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego określonej w § 5 ust. 1 r.ws.s.u.w. W niniejszej sprawie ustalono, że intensywność zabudowy w obszarze analizowanym wynosi od [...]% do [...]%, a średnia wynosi [...]%. Na działkach sąsiednich (zabudowanych), wskaźnik zabudowy wynosi od [...]% do [...]% (działka nr [...] – [...]%, działka nr [...] – [...]%, działka nr [...] – [...]%). W przypadku planowanej inwestycji intensywność zabudowy wynosi [...]%. Zastosowane odstępstwo w tym zakresie uzasadniono tym, że w analizowanym obszarze występują budynki o zbliżonym wskaźniku intensywności zabudowy, co pozwala na uznanie, iż "ustalając wartość wskaźnika zabudowy na poziomie [...]%, mamy do czynienia z kontynuacją wartości wskaźnika intensywności zabudowy w obszarze analizowanym" (k. 22 akt administracyjnych). Tym samym uzasadnienie do odstępstwa od średniego wskaźnika zabudowy w obszarze analizowanym wskazano fakt, że planowana wartość wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy nie przekracza maksymalnej wartości w obszarze objętym analizą. Kolegium powyższe wnioski wynikające z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu oceniło jako szczegółowo i klarownie uzasadnione.

Tymczasem w przypadku każdego ze wskaźników, odstępstwa, jako wyjątki od zasady powinny być należycie umotywowane. Jeżeli bowiem normy prawne dopuszczają określone odstępstwa od sztywnych reguł, to każdorazowo wymagają uzasadnienia, które znajdzie odzwierciedlenie w zgromadzonym w toku postępowania wyjaśniającego materiale dowodowym. Przesłanka "wynikania" z analizy zawarta w § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 i § 7 ust. 4 r.ws.s.u.w. nie może być przy tym uznana za spełnioną, jeżeli w treści analizy zostanie wskazana jedynie liczbowa wartość wyższego albo niższego od wartości średniej danego wskaźnika istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym, bez podania konkretnych i szczegółowych powodów (przyczyn) wprowadzenia w obszarze planowanej zabudowy odstępstwa od wskaźnika średniego. Konieczne jest bowiem merytoryczne powiązanie ustalonego wskaźnika z takimi funkcjami lub cechami zagospodarowania i zabudowy w obszarze analizowanym lub jego fragmencie (na przykład z istniejącą zabudową na nieruchomościach sąsiednich), które uzasadniają odstępstwo od wartości średniej. Powiązanie to może polegać na wskazaniu określonych tendencji w zakresie dominującej lub uzupełniającej funkcji lub cech, wskaźników i parametrów kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym lub w jego fragmencie, które pozostają w związku z proponowaną wartością danego wskaźnika.

Treść uzasadnienia powyższego odstępstwa musi być ponadto na tyle szczegółowa, aby możliwe stało się skontrolowanie, czy odbiegająca od wartości średniej wyjątkowa wartość wskaźnika będzie powodować zachowanie ładu przestrzenno-urbanistycznego w obszarze analizowanym. To, że przepisy nie określają przesłanek dopuszczenia wyjątków, a jedynie wymagają, aby "wynikało to z analizy", nie oznacza bowiem dowolności i arbitralności, ale stwarza konieczność sięgania do rzeczowych i obiektywnych kryteriów ocen. Nie do przyjęcia jest sytuacja, w której wydanie pozytywnej decyzji polegałoby w istocie nie na ustaleniu warunków, a wyłącznie na ich dostosowaniu do zamiaru inwestora. Dlatego też dopuszczenie wyjątku musi stanowić wynik analizy, uwzględniającej także ocenę skutków wprowadzenia wyjątku dla istniejącego porządku w całym obszarze analizowanym, a nie tylko uwzględniającej interes inwestora.

Sporządzona w kontrolowanym postępowaniu analiza urbanistyczna w tym zakresie jako jedyny powód odstępstwa od średniej wartości wskazuje fakt, że ustalony wskaźnik nie przekracza maksymalnego wskaźnika powierzchni zabudowy występującego na analizowanym obszarze. Taki sposób uzasadnienia zastosowanego odstępstwa jest co najmniej niewystarczający, bowiem nieprzekroczenie maksymalnych wartości poszczególnych wskaźników i parametrów zabudowy występującej w analizowanym sąsiedztwie terenu inwestycji samo w sobie jeszcze nie świadczy o tym, że dopuszczenie takich wartości dla nowej zabudowy nie będzie kolidowało z istniejącym ładem przestrzennym. Przeciwnie, organy powinny uzasadnić, że zastosowanie odstępstw będzie pozostawało w harmonii z zastanym stanem zagospodarowania obszaru analizowanego (szerokiego sąsiedztwa). Respektując wolność zagospodarowania i zabudowy terenu, organy powinny zarazem unikać takiego motywowania rozstrzygnięć, które mogłyby mimowolnie wywoływać wrażenie, że zastosowane odstępstwa służą dostosowaniu warunków zabudowy do wniosku inwestora, bez poszanowania zastanego stanu zagospodarowania sąsiedztwa. Wszelkie odstępstwa od średnich ustalonych wartości wskaźników i parametrów powinny być stosowane tak dalece, jak tylko dają się pogodzić z wymogami ładu przestrzennego występującego na danym obszarze, a więc już istniejącego, zastanego stanu zagospodarowania terenu szerokiego sąsiedztwa.

Skoro bowiem z r.ws.s.u.w. wynika zasada, że parametry zabudowy objętej decyzją o warunkach zabudowy ustala się w oparciu średnie wartości występujące w obszarze analizowanym, a jedynie wyjątkowo możliwe jest odstępstwo od tej reguły, to co do zasady za nieuprawnione ocenić należy takie postępowanie organów administracji publicznej, które w decyzji o warunkach zabudowy określają parametry inwestycji poprzez dowolne nawiązywanie do wartości zbliżonych do najwyższych w obszarze analizowanym, bez jednoczesnego wykazania, że taki zabieg jest w realiach sprawy usprawiedliwiony okolicznościami odnoszącymi się do zachowania ładu przestrzennego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 stycznia 2018 r., II OSK 1515/17, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Podsumowując przedstawione rozważania Sąd stwierdza, że w uwarunkowaniach przestrzennych przedstawionych na mapach załączonych do analizy urbanistycznej i decyzji lokalizacja myjni samoobsługowej na działce [...] jawi się jako taka, która nie kontynuuje funkcji mieszkaniowej, względnie funkcji usługowej uzupełniającej (służebnej jej). Myjnia samoobsługowa w konkretnych realiach sprawy ma powstać pomiędzy bezpośrednio sąsiadującymi domami mieszkalnymi i ze względu na obiektywne uciążliwości, z funkcją mieszkaniową koliduje. Dodatkowo, powstania myjni nie można usprawiedliwić istnieniem w otoczeniu podobnych usług, gdyż w samym kwartale zabudowy, gdzie znajduje się działka inwestora (wyznaczonym ulicami L. , D. , G. , S.), nie ma żadnych usług (tylko budynek magazynowo-biurowy), a w szerszym obszarze objętym analizą odnaleźć można tylko niewielki market "D. ", trudny do porównania funkcjonalnie z myjnią samochodową. Niezależnie Sąd dostrzegł też określone mankamenty decyzji, gdy chodzi o sposób ustalenia odstępstw od określonych przepisami reguł ustalania linii zabudowy oraz powierzchni zabudowy (o czym wyżej).

Mając na uwadze powyższe Sąd orzekł o uchyleniu decyzji obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.).

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a., a na zasądzone koszty złożyła się kwota uiszczonego przez skarżącą wpisu od skargi.

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 z późn. zm.), po uprzednim skierowaniu jej do takiego trybu przez Przewodniczącego Wydziału (k. 59 akt sądowych).