Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 4591/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-12-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6203 Prowadzenie aptek i hurtowni farmaceutycznych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Rada Aptekarska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 § 1, art. 152, art. 145 § 1 pkt
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 106 § 1 i § 5, art. 156
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 37ap ust. 1 pkt 2, art. 103
journal: Dz.U. 2017 poz 2211
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne - tekst jedn.
article: art. 7 ust. 2 pkt 7, art. 29 pkt 5
journal: Dz.U. 2016 poz 1496
law: Ustawa z dnia 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Zabłocka (spr.) Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia del. WSA Barbara Kołodziejczak-Osetek Protokolant Jerzy Stelmaszuk po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Naczelnej Rady Aptekarskiej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 marca 2016 r. sygn. akt VI SA/Wa 2667/15 w sprawie ze skargi A Sp. z o.o. w B. na uchwałę Naczelnej Rady Aptekarskiej z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie opinii w sprawie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 30 marca 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi B. A. S. Sp. z o.o. z siedzibą w B. na uchwałę Naczelnej Rady Aptekarskiej z dnia 8 lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie opinii dotyczącej cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej w punkcie 1. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały oraz utrzymanej nią w mocy uchwały Okręgowej Rady Aptekarskiej w Warszawie z dnia 9 czerwca 2015 r.; w punkcie 2. zasądził od Naczelnej Rady Aptekarskiej na rzecz skarżącej B. A. S. Sp. z o.o. z siedzibą w B. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji wskazał, że w maju 2015 r. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny (dalej WIF) wszczął wobec skarżącej Spółki postępowanie w sprawie cofnięcia jej zezwolenia na prowadzenie ww. apteki, a to w związku z podejrzeniem uczestnictwa ww. apteki w tzw. odwróconym łańcuchu dostaw. W ramach tego postępowania organ zwrócił się do ORA, w oparciu o art. 29 pkt 5 ustawy z dnia 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich (j.t. Dz.U. z 2014 r., poz.1429), dalej u.i.a. o wyrażenie opinii w sprawie.

Okręgowa Rada Aptekarska powołując się na art. 106 § 5 k.p.a., art. 7 ust. 2 pkt 7, art. 28 i art. 29 pkt 1 i 5 u.i.a., a także na art. 99 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo Farmaceutyczne (j.t. Dz.U. z 2008 r., nr 45, poz. 271 ze zm.), dalej p.f., i § 9 ust. 2 pkt 5 Regulaminu pozytywnie zaopiniowała cofnięcie zezwolenia na prowadzenie apteki. Opierając się na ustaleniach poczynionych przez inspekcję farmaceutyczną uznała, że skarżąca jako podmiot prowadzący ww. aptekę przestała spełniać warunki określone przepisami prawa, wymagane do prowadzenia działalności określonej w zezwoleniu. Naruszenia polegały m.in. na prowadzeniu niedozwolonego obrotu produktami leczniczymi w aptece, tj. prowadzeniu obrotu hurtowego produktami leczniczymi w aptece, niezaspokajaniu zaopatrywania ludności w produkty lecznicze, zakupie produktów leczniczych od podmiotów nieposiadających zezwolenia na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej oraz ich wydawaniu niezgodnie z art. 96 p.f.

Po rozpoznaniu zażalenia skarżącej uchwałą z dnia 8 lipca 2015 r. Naczelna Rada Aptekarska (dalej NRA) utrzymała w mocy uchwałę Okręgowej Rady Aptekarskiej w Warszawie (dalej ORA) z 9 czerwca 2015 r., którą wyrażono pozytywną opinię w sprawie cofnięcia B. A. S. Sp. z o.o. z siedzibą w B. (dalej skarżąca) zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej zlokalizowanej w S. P. przy ul. M.

Naczelna Rada Aptekarska w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały odnosząc się do zarzutu dotyczącego braku umożliwienia skarżącej czynnego udziału w postępowaniu NRA podkreśliła, że niniejsze postępowanie, którego podstawę stanowi art. 106 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks Postępowania Administracyjnego (t. j. Dz. U. 2013 poz. 267 z późn. zm.), dalej k.p.a., nie jest postępowaniem samodzielnym, lecz stadium postępowania w sprawie cofnięcia skarżącej zezwolenia, która ostatecznie załatwiona zostanie decyzją. Z tej przyczyny postępowanie to wykazuje istotne odmienności w stosunku do postępowania prowadzonego przez organ załatwiający sprawę, które są wyrazem dążenia do zapobieżenia nadmiernemu przedłużaniu postępowania organu załatwiającego sprawę co do istoty. Zgodnie z art. 106 § 3 k.p.a. organ współdziałający w wydaniu decyzji ma krótki – maksymalnie 14-dniowy, termin do wydania opinii, co wymusza ograniczenie jego czynności do niezbędnych. W sytuacji gdy organ, tak jak w niniejszej sprawie, nie prowadził postępowania wyjaśniającego i za podstawę swojego rozstrzygnięcia przyjął ustalenia organu prowadzącego postępowanie główne, zarzuty i wnioski w przedmiocie przeprowadzenia postępowania dowodowego powinny być kierowane pod adresem WIF.

W konsekwencji NRA stwierdziła, że organ I instancji w swojej uchwale przytoczył zarówno uzasadnienie faktyczne, jak i prawne, opierając się na informacjach przekazanych przez WIF (zob. wyrok WSA w Warszawie z 8 listopada 2005 r., sygn. akt II SA/Wa 1200/05). Nie jest rzeczą organu samorządu aptekarskiego weryfikowanie ustaleń inspekcji farmaceutycznej co do prowadzenia przez skarżącą obrotu z nieuprawnionym podmiotem, a wyrażenie opinii, czy stwierdzone naruszenia, stanowią podstawę do cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki z uwagi na utratę przez przedsiębiorcę rękojmi. Na potwierdzenie przywołano wyrok NSA z 6 października 2006 r., sygn. akt: II OSK 1203/05, z którego wynika, że niedopuszczalne jest prowadzenie przez organy współdziałające postępowania wyjaśniającego co do okoliczności ustalonych przez organ załatwiający sprawę.

Uchylając zaskarżone uchwały Sąd I instancji wskazał, że istotą sprawy jest zagadnienie, czy w obowiązującym porządku prawnym Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny w Warszawie posiadał uprawnienie, na które się powołuje, do złożenia wniosku w trybie 106 § 1 k.p.a. obligującym do wydania opinii przez organ samorządu zawodowego aptekarzy, a w konsekwencji, czy organ samorządu aptekarskiego – w odpowiedzi na wezwanie organu administracji publicznej - był uprawniony do działania w trybie tzw. współdziałania organów opartym na tej normie procesowej. Art. 106 § 1 - § 6 k.p.a. ma bowiem zastosowanie wówczas, jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Jak wynika z piśmiennictwa, (A. Wrobel "Komentarz aktualizowany do art. 106 kodeksu postępowania administracyjnego" LEX 2015.09.25), w sytuacji określonej w art. 106 występują dwa organy współdziałające, z których jeden jest organem administracji publicznej rozstrzygającym sprawę administracyjną w drodze decyzji, drugi zaś organem, od którego organ administracji publicznej jest obowiązany uzyskać stanowisko w sprawie administracyjnej.

Sąd I instancji stwierdził, że obie podjęte w sprawie uchwały organów samorządu aptekarskiego zostały wydane bez podstawy prawnej. Istotą niniejszej sprawy, niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze, jest zagadnienie, czy w obowiązującym stanie prawnym organ I instancji posiadał uprawnienie do złożenia wniosku w trybie art. 106 § 1 k.p.a., obligującym do wydania opinii przez organ samorządu zawodowego aptekarzy w sprawie cofnięcia skarżącej Spółce zezwolenia na prowadzenie przez nią apteki ogólnodostępnej, a w konsekwencji, czy organ samorządu aptekarskiego - w odpowiedzi na złożony wniosek - był uprawniony do działania w trybie art. 106 § 1 k.p.a. Przepis ten stanowi bowiem, że jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. WSA podkreślił, że w doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, iż art. 106 k.p.a. nie stanowi samoistnej podstawy prawnej współdziałania, bowiem taką podstawą są przepisy szczególne, które uzależniają wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ.

Sąd wyjaśnił, że sformułowanie "przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ" należy rozumieć wyłącznie w ujęciu procesowym, tzn. że stanowisko innego organu jest formalną przesłanką wydania decyzji w tym sensie, iż organ prowadzący postępowanie jest obowiązany uzyskać takie stanowisko przed wydaniem decyzji, zaś organ współdziałający jest obowiązany przed tym dniem przedstawić swoje stanowisko w sprawie. Zwrot ten nie może być natomiast odczytywany jako ustanawiający jakąkolwiek zależność decyzji od stanowiska innego organu, czy też związanie organu wydającego decyzję treścią tego stanowiska, ponieważ nie jest ono wiążące dla organu prowadzącego postępowanie. Przepis art. 106 k.p.a. reguluje jedynie zasady i tryb współdziałania organów administracji publicznej przy wydawaniu decyzji administracyjnej, nie jest natomiast samoistną podstawą takiego współdziałania, bowiem to musi wynikać z przepisów szczególnych. Tym samym obowiązek organu samorządu zawodowego aptekarzy do działania, na żądanie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego, jako prowadzącego postępowanie w sprawie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, musi wynikać z przepisów prawa materialnego, obligującego go do wydania opinii w tym przedmiocie. Zdaniem WSA, roli samorządu zawodowego aptekarzy w kwestii opiniowania wniosku organu w trybie art. 106 § 1-6 k.p.a. nie wyznacza sam organ cofający zezwolenie na prowadzenie apteki ogólnodostępnej poprzez swoje żądanie, ale czyni to przepis prawa materialnego, który musi nakazywać temu organowi administracji zasięgnięcie takiej opinii przed wydaniem decyzji.

W ocenie Sądu, przepisami wyznaczającymi tę rolę nie są podstawy prawne wskazane w uchwale Okręgowej Rady Aptekarskiej w Warszawie, a mianowicie art. 7 ust. 2 pkt 7 i art. 29 pkt 5 u.i.a., bowiem są to jedynie normy kompetencyjne, które statuują ogólne uprawnienie organu samorządu aptekarskiego do wydawania opinii w sprawach udzielania lub cofania zezwoleń na prowadzenie aptek lub hurtowni. To ogólne uprawnienie nie stwarza jednak dla organu samorządu aptekarskiego podstawy do działania w trybie art. 106 § 1-6 k.p.a., gdyż tylko przepis będący prawną podstawą cofania zezwoleń na prowadzenie aptek ogólnodostępnych mógłby rodzić po stronie organu administracji publicznej obowiązek uzyskania opinii organu samorządu aptekarskiego przed wydaniem decyzji w tym przedmiocie. Sąd podniósł, że z art. 99 ust. 2 p.f. nie wynika, by cofnięcie zezwolenia na prowadzenie apteki było uzależnione od opinii organu samorządu aptekarskiego. Zdaniem WSA, przepis ten wyraźnie wskazuje, że udzielenie, odmowa udzielenia, zmiana, cofnięcie lub stwierdzenie wygaśnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki należy do wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego. Tak więc decyzję w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej podejmuje wojewódzki inspektor farmaceutyczny bez współdziałania z organem samorządu aptekarskiego. Istniejące w ustawie o izbach aptekarskich ogólne uprawnienie organu samorządu aptekarskiego do wydawania opinii w sprawach udzielania lub cofania zezwoleń na prowadzenie aptek lub hurtowni stwarza jedynie kompetencję w tym zakresie, która jednak musiałaby znaleźć swoje potwierdzenie w ustawie - Prawo farmaceutyczne lub w innych przepisach. Ustawa ta, jak również inne regulacje nie zawierają jednak normy, która wprowadzałaby obowiązek uzyskania opinii organu samorządu aptekarskiego przed wydaniem decyzji cofającej zezwolenie na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. Skoro więc ustawodawca nie uzależnił podejmowanego w tym przedmiocie rozstrzygnięcia od opinii organu samorządu aptekarskiego, to w ocenie WSA nie można przyjąć, że podstawą takiego współdziałania są jedynie normy kompetencyjne i art. 106 § 1 k.p.a. Normy kompetencyjne wyznaczają tylko uprawnienie organu samorządu aptekarskiego do wydawania opinii w sprawach udzielania lub cofania zezwoleń na prowadzenie aptek lub hurtowni, ale nie stanowią materialnoprawnych podstaw do podejmowania takich opinii i to w trybie współdziałania organów, o którym mowa w art. 106 § 1 k.p.a. Innymi słowy, to, że ustawa o izbach aptekarskich przewiduje ogólną kompetencję organu samorządu aptekarskiego do podejmowania opinii w sprawach cofania zezwoleń na prowadzenie aptek, nie oznacza, że przepisy art. 7 ust. 2 pkt 7 i art. 29 pkt 5 u.i.a. stają się materialnoprawnymi podstawami, które uzależniają wydanie decyzji od współdziałania organów.

Sąd I instancji zaakcentował, że obecnie obowiązujący stan prawny nie może być podstawą podejmowania przez organy samorządu aptekarskiego uchwał - postanowień opiniujących kwestie cofania zezwoleń na prowadzenie aptek ogólnodostępnych w trybie art. 106 § 1 k.p.a. Ustawa Prawo farmaceutyczne nie wróciła do rozwiązania z poprzedniej ustawy i nie przewiduje obowiązku organów Inspekcji Farmaceutycznej w zakresie zasięgnięcia opinii przed wydaniem decyzji o cofnięciu zezwolenia. Nie przewidują takiego trybu zarówno art. 99 ust. 2, ani art. 103, ani art. 37ap ust. 1 i 2 p.f., statuujące zasady wydawania decyzji o cofnięciu zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, ani też inne przepisy tej ustawy.

Sąd stwierdził, że istniejące w art. 7 ust. 2 pkt 7 i art. 29 pkt 5 u.i.a. uprawnienie organu samorządu aptekarskiego do wydawania opinii w sprawach udzielania lub cofania zezwoleń na prowadzenie aptek lub hurtowni stwarza zatem jedynie generalną kompetencję w tym zakresie, która jednak musiałaby znaleźć swoje potwierdzenie w przepisach ww. ustawy - Prawo farmaceutyczne lub w innych regulacjach. Skoro jednak w obowiązującym stanie prawnym brak jest takich materialnoprawnych podstaw zobowiązujących organ Inspekcji Farmaceutycznej do współdziałania z organem samorządu aptekarskiego na podstawie art. 106 § 1 k.p.a., to Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny nie miał obowiązku uruchamiania trybu współdziałania przed wydaniem decyzji w przedmiocie cofnięcia skarżącej zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, zaś Okręgowa Rada Aptekarska w Warszawie w takiej sytuacji nie miała podstaw do podejmowania postanowienia - uchwały opiniującej ten zamiar w trybie art. 106 § 1 k.p.a. W związku z powyższym WSA uznał, że uchwała Okręgowej Rady Aptekarskiej w Warszawie wydana została bez podstawy prawnej i jako taka dotknięta jest wadą nieważności, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 126 k.p.a. Również uchwała - Naczelnej Rady Aptekarskiej dotknięte jest tą samą wadą nieważności, bowiem utrzymuje w mocy nieważną uchwałę I instancji. W konsekwencji Sąd stwierdził ich nieważność.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Naczelna Rada Aptekarska, zaskarżając wyrok w całości i domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych.

I Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2018.1302 j.t.), dalej: p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię:

1. art. 37ap ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 103 p.f. w zw. z art. 106 § 1 i § 5 k.p.a., - poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że ww. przepisy nie uzależniają wydania decyzji przez organ nadzoru farmaceutycznego od zajęcia merytorycznego stanowiska przez organy samorządu aptekarskiego w sprawie udzielania bądź cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej;

2. art. 7 ust. 2 pkt 7 i art. 29 pkt 5 u.i.a w zw. z art. 106 § 1 i § 5 k.p.a., - poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że przepisy te stanowią jedynie normy kompetencyjne do opiniowania przez organy samorządu aptekarskiego wniosku o cofnięcie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej.

II Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie środków określonych w ustawie pomimo istnienia przesłanek do ich zastosowania;

2. art. 152 p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi pomimo braku naruszenia przez Organ prawa materialnego oraz braku naruszenia przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

3. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie pomimo braku zaistnienia przyczyn określonych w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie rozważań wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują.

Granice rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny autor skargi kasacyjnej wyznaczył, zarzucając Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 99 ust. 2, art. 37ap ust. 1 i 2, art. 103 ustawy Prawo farmaceutyczne oraz art. 7 ust. 2 pkt 7 i art. 29 pkt 5 ustawy o izbach aptekarskich w zw. z art. 106 § 1 i §5 k.p.a., a także art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 2 i art. 152 p.p.s.a. Istota tych zarzutów sprowadza się do twierdzenia, że Sąd pierwszej instancji nieprawidłowo rozstrzygnął sprawę, błędnie uznając, iż wyrażenie opinii przez organy samorządu aptekarskiego w sprawie cofnięcia zezwolenia na prowadzenia apteki ogólnodostępnej nie następuje w trybie współdziałania organów administracji publicznej, o jakim mowa w art. 106 k.p.a.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Dostrzec przede wszystkim należy, że w obrocie prawnym funkcjonują zasadniczo dwa systemy uregulowań kwestii współdziałania przy załatwianiu spraw administracyjnych. Pierwszy z nich charakteryzuje się tym, że prawodawca określając ustrojowe założenia określonego rodzaju postępowania przyjął, że w sprawie będącej przedmiotem rozstrzygania - ze względu na jej złożony charakter - wypowie się nie jeden, ale kilka organów administracji publicznej. W takim przypadku, przepis, który stanowi podstawę do załatwienia sprawy, zobowiązuje do uzyskania stanowiska innego organu, a zasady współdziałania organów reguluje art. 106 k.p.a.

Zgodnie z art. 106 § 1 k.p.a. jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Zajęcie stanowiska przez organ następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie (art. 106 § 5 k.p.a.). Postanowienie wydane na podstawie art. 106 § 5 k.p.a. jest niezbędne do wydania kończącej sprawę decyzji, stanowi w istocie część składową tej decyzji, w pewnym stopniu kształtuje treść zawartego w niej rozstrzygnięcia. W piśmiennictwie zgodnie przyjmuje się, że art. 106 k.p.a. nie stanowi samoistnej podstawy prawnej współdziałania organów administracji, bowiem taką podstawą są przepisy szczególne, które uzależniają wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (zob. m.in.: J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 1996, s. 467A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.00.98.1071), LEX/el., 2016).

W drugim z rodzajów unormowań, organ administracji publicznej jest gospodarzem sprawy, który prowadzi postępowanie administracyjne dotyczące różnych sfer prawnych, uregulowanych odrębnymi przepisami, objętych również zakresem działania, czy też ochroną różnego rodzaju wyspecjalizowanych organizacji. Normy kompetencyjne wynikające z przypisania uprawnień określonym podmiotom, czy instytucjom obligują w takiej sytuacji, by organ prowadzący postępowanie zasięgnął ich opinii. Podmioty te nie muszą być przy tym organami administracji publicznej w ścisłym tego pojęcia znaczeniu.

Wystąpienie organu prowadzącego postępowanie administracyjne o opinię w omawianym przypadku nie ma osobnego umocowania w przepisach będących podstawą prawną działania tego organu w danej sprawie administracyjnej - jest elementem postępowania dowodowego i ma na celu przyczynienie się do dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy będącej przedmiotem władczego rozstrzygnięcia. W tej grupie, związek funkcjonalny między rozstrzygnięciem sprawy a zasięgnięciem opinii nie pozwala na przyjęcie, że przepis prawa uzależnia wydanie stanowiska od zajęcia stanowiska przez inny organ. Mamy więc do czynienia z rodzajem współdziałania innym od prowadzonego na zasadach określonych w art. 106 k.p.a.

W stanie prawnym rozpatrywanej sprawy brak jest podstaw by przyjąć, że wyrażenie opinii przez organy samorządu aptekarskiego w sprawie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki następuje w trybie współdziałania organów administracji publicznej, o jakim mowa w art. 106 k.p.a. (zob. wyrok NSA z 13 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 153/16 , publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zdaniem skarżącej kasacyjnie, przepisem szczególnym, który uzależnia wydanie decyzji o cofnięciu zezwolenia na prowadzenia apteki ogólnodostępnej od zajęcia stanowiska przez organ samorządu aptekarskiego jest art. 37ap ust. 1 i 2 oraz art. 103 ustawy Prawo farmaceutyczne. Stanowisko to, w ocenie NSA, w niniejszym składzie jest nieprawidłowe.

Zgodnie z art. 37ap ust. 1 ustawy Prawo farmaceutyczne, organ zezwalający cofa zezwolenie, w przypadku gdy: 1) wydano prawomocne orzeczenie zakazujące przedsiębiorcy wykonywania działalności gospodarczej objętej zezwoleniem; 2) przedsiębiorca przestał spełniać warunki określone przepisami prawa, wymagane do wykonywania działalności gospodarczej określonej w zezwoleniu; 3) przedsiębiorca nie usunął, w wyznaczonym przez organ zezwalający terminie, stanu faktycznego lub prawnego niezgodnego z przepisami prawa regulującymi działalność gospodarczą objętą zezwoleniem. Z kolei z art. 37ap ust. 2 wspomnianej ustawy wynika, że organ zezwalający może cofnąć zezwolenie w przypadkach określonych przepisami ustawy. Zacytowane przepisy określają zatem przypadki, w jakich organ, który wydał zezwolenia, musi lub może wydać decyzję o cofnięciu zezwolenia. Przepisy te nie wskazują natomiast, że przed wydaniem decyzji cofającej zezwolenie właściwy organ ma obowiązek zasięgnięcia opinii organu samorządu aptekarskiego.

Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, obowiązek taki nie wynika również z art. 103 ustawy Prawo farmaceutyczne. W stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej uchwały Naczelnej Rady Aptekarskiej, wspomniany artykuł był podzielony na dwa ustępy. Pierwszy z nich stanowił, że wojewódzki inspektor farmaceutyczny cofa zezwolenie na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, jeżeli apteka prowadzi obrót produktami leczniczymi niedopuszczonymi do obrotu. Natomiast w art. 103 ust. 2 ustawy Prawo farmaceutyczne określono 6 przypadków, w jakich wojewódzki inspektor farmaceutyczny może cofnąć zezwolenie na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. W przepisach tych ustawodawca nie przewidział współdziałania (w znaczeniu wynikającym z art. 106 k.p.a.) z wojewódzkim inspektorem farmaceutycznym jakiegokolwiek innego organu w postępowaniu w sprawie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej.

Naczelna Rada Aptekarska wskazała również art. 99 ust. 2 ustawy Prawo farmaceutyczne jako podstawę prawną do występowania przez wojewódzkich inspektorów farmaceutycznych z prośbą o wyrażenie opinii przez organy samorządu aptekarskiego w sprawie udzielenia bądź cofnięcia zezwolenia na prowadzenia apteki ogólnodostępnej. Stanowisko to jest nietrafne. Zgodnie z art. 99 ust. 2 ustawy Prawo farmaceutyczne udzielenie, odmowa udzielenia, zmiana, cofnięcie lub stwierdzenie wygaśnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki należy do wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego. Przepis ten wskazuje zatem organ właściwy rzeczowo do wydania decyzji w przedmiocie udzielenia, odmowy udzielenia, zmiany, cofnięcia lub stwierdzenia wygaśnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. Nie wynika z niego, że przed wydaniem decyzji wojewódzki inspektor farmaceutyczny ma obowiązek zasięgnięcia opinii organu samorządu aptekarskiego (podobnie wyrok NSA z 14 lutego 2017 r., sygn. akt II GSK 4920/16, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Niezasadne jest także stanowisko Naczelnej Rady Aptekarskiej, iż przewidziana w art. 7 ust. 2 i art. 29 pkt 5 ustawy o izbach aptekarskich kompetencja do opiniowania przez organy samorządu aptekarskiego wniosku o cofnięcie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej jest realizowana w ramach współdziałania organów, o jakim mowa w art. 106 § 1 k.p.a. W art. 7 ust. 2 ustawy o izbach aptekarskich zostały wskazane przykładowe sposoby realizacji zadań samorządu aptekarskiego wskazanych w art. 7 ust. 1 ustawy. Jednym z takich sposobów jest - wymienione w art. 7 ust. 2 pkt 7 ustawy o izbach aptekarskich - wydawanie opinii w sprawach udzielania lub cofania zezwoleń na prowadzenie aptek lub hurtowni. Z kolei w art. 29 pkt 5 wspomnianej ustawy wskazano organ właściwy do wydawania takiej opinii, a mianowicie okręgową radę aptekarską.

Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie podziela zaprezentowany w licznych orzeczeniach NSA pogląd (zob. wyrok z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II GSK 4920/16; wyrok NSA z 13 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 153/16; wyrok NSA z 14 lutego 2017 r., sygn. akt II GSK 4920/16 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl), zgodnie z którym przewidziane w ustawie o izbach aptekarskich uprawnienie samorządu aptekarskiego do wydawania opinii w sprawach cofania zezwoleń na prowadzenie aptek jest niewątpliwie jedną z form sprawowania przez samorząd pieczy nad należytym prowadzeniem apteki. Samorząd aptekarski może zatem (a niekiedy nawet powinien) korzystać ze wspomnianego uprawnienia - poprzez formułowanie stosownych opinii z własnej inicjatywy, bądź na prośbę organu administracji prowadzącego postępowanie. Co jednak istotne, przepisy dotyczące postępowania w sprawie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej nie obligują wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego do współdziałania w trybie art. 106 § 1 k.p.a. z samorządem aptekarskim, w tym znaczeniu, że wydanie decyzji w sprawie cofnięcia zezwolenia na prowadzenia apteki ogólnodostępnej nie jest uzależnione od uprzedniego wyrażenia przez właściwą okręgową radę aptekarską opinii, o jakiej mowa w art. 7 ust. 2 pkt 7 ustawy o izbach aptekarskich. Naczelny Sąd Administracyjny zwraca przy tym uwagę, że jednym z zadań Inspekcji Farmaceutycznej jest współpraca z samorządem aptekarskim (art. 109 pkt 9 ustawy Prawo farmaceutyczne). Współpraca w tym znaczeniu nie może być utożsamiana z obowiązkiem współdziałania określonym w art. 106 § 1 k.p.a., niemniej jednak mając na uwadze obowiązek rzetelnego rozpatrzenia sprawy dotyczącej cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki wojewódzki inspektor farmaceutyczny powinien rozważyć, czy w okolicznościach faktycznych konkretnej sprawy celowe jest zwrócenie się do samorządu aptekarskiego o wyrażenie opinii, która mogłaby stanowić dowód w sprawie (podobnie wyrok NSA z 14 lutego 2017 r., sygn. akt II GSK 4920/16, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Niezasadność opisanych wyżej zarzutów sprawia, że nie mogły zostać również uwzględnione podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania, a mianowicie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji - stwierdzając, że uchwały organów samorządu aptekarskiego zostały w tej sprawie podjęte bez podstawy prawnej do współdziałania organów w trybie art. 106 § 1 k.p.a. - prawidłowo uznał, że zachodzi przyczyna nieważności postępowania określona w art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 126 k.p.a., co musiało skutkować stwierdzeniem nieważności kontrolowanych uchwał organów samorządu aptekarskiego na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Takie rozstrzygnięcie niewątpliwie stanowi zastosowanie środka określonego w ustawie, do czego sąd administracyjny jest zobowiązany na mocy art. 3 § 1 p.p.s.a.

Wreszcie nie mógł zostać uwzględniony zarzut naruszenia art. 152 p.p.s.a., z uwagi na nieprecyzyjne jego sformułowanie. Po pierwsze, art. 152 p.p.s.a. składa się z dwóch paragrafów, a autor skargi kasacyjnej nie precyzuje, który z nich miał zostać naruszony przez WSA. Po drugie, z art. 152 § 1 p.p.s.a. (przy założeniu, że to ten przepis miał zostać naruszony) wynika, że w razie uwzględnienia skargi na akt administracyjny, nie wywołuje on skutków prawnych zasadniczo do chwili uprawomocnienia się wyroku. Mając na uwadze treść tego przepisu należy stwierdzić, że nie mógł on zostać naruszony w sposób wskazany w omawianym zarzucie skargi kasacyjnej, to jest "poprzez uwzględnienie skargi pomimo braku naruszenia przez Organ prawa materialnego oraz braku naruszenia przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy".

Ze wskazanych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.