Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 111/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2019-05-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Asesor WSA Jarosław Piątek Protokolant st.sekr.sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 maja 2019 r. sprawy ze skargi G.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

1. Decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpoznaniu wniosku G.W. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...] o ustaleniu lokalizacji celu publicznego dla zamierzenia polegającego na budowie bezobsługowej stacji bazowej telefonii komórkowej [...] na działce nr ewid. [...] położonej w obrębie [...], wydanej na rzecz P. sp. z o.o.

1.1. W uzasadnieniu tej decyzji stwierdzono, że decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. Burmistrz Miasta i Gminy ustalił wskazaną wyżej lokalizację inwestycji celu publicznego. Wniosek o te lokalizację zawierał niezbędne elementy oraz analizy określone w art. 52 ust. 2 i 53 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1945, dalej również u.p.z.p.).

Inwestycja obejmuje działkę nr ewid. [...] w zakresie gruntów ornych klasy VI (RVI). Grunty te nie wymagają zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Na terenie objętym inwestycją, w planie który utracił moc na podstawie art. 67 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, nie przewidziano realizacji inwestycji stanowiących zadania rządowe lub samorządowe. Inwestycja nie jest zaliczana do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco lub mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 71).

Ze sporządzonego opracowania wynika, że nie wystąpią kolizja osi głównej wiązki promieniowania z miejscami dostępnymi dla ludności oraz spełnione są inne, szczegółowo opisane wymagania wynikające z przepisów wskazanego rozporządzenia.

Planowana inwestycja leży na Obszarze Specjalnej Ochrony (OSO) Natura 2000 "Puszcza [...]" - Dyrektywa ptasia PLB080001 oraz na terenie Specjalnego Obszaru Ochrony (SOO) Natura 2000 "Ostoja [...]" - Dyrektywa siedliskowa PLH080071. Zgodnie z art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2081) właściwy organ rozważył, czy przedsięwzięcie może potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000 i uznał, że planowane przedsięwzięcie nie powinno negatywnie wpływać na obszar Natura 2000.

Planowana inwestycja zlokalizowana będzie na terenie otuliny Parku Krajobrazowego. Inne formy ochrony przyrody na terenie nie występują. Teren objęty wnioskiem nie znajduje się na terenie miejscowości uzdrowiskowej oraz na obszarze pasa technicznego, pasa ochronnego oraz morskich portów i przystani, nie jest narażony na niebezpieczeństwo osuwania się mas ziemnych oraz nie jest terenem górniczym, znajduje się poza obszarem udokumentowanych złóż kopalin i głównych zbiorników wód podziemnych, ponadto nie jest zagrożony podtopieniami oraz nie jest położony w obszarze zagrożonym powodzią.

Na terenie objętym inwestycją nie występują obiekty lub obszary wpisane do rejestru zabytków lub ujęte w ewidencji zabytków, w tym stanowiska archeologiczne. Nie ma przeciwwskazań wynikających z przepisów odrębnych dla realizacji zamierzenia.

Dalej organ wskazał, że decyzja została uzgodniona ze Starostą w zakresie ochrony gruntów rolnych; z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska oraz zaopiniowana przez Referat Gospodarki Komunalnej, Ochrony Środowiska i Rolnictwa w zakresie obszaru Natura 2000 oraz w zakresie obszarów przyległych do pasa drogowego drogi gminnej (dz. nr ewid. gruntu [...]).

Z uwagi na niewystępowanie warunku określonego w art. 53 ust. 4 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, odstąpiono od uzgodnień decyzji w zakresie zadań samorządowych i rządowych.

Z tych względów Burmistrz Miasta i Gminy stwierdził, że istniała podstawa do wydania decyzji.

1.2. Wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji Burmistrza Miasta i Gminy złożył G.W. Jako podstawę wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wskazał rażące naruszenie prawa, poprzez naruszenie następujących przepisów:

1) art. 53 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez wadliwe zawiadomienie o wszczęciu postępowania i wydaniu zaskarżonej decyzji tj. brak obwieszczenia o wszczęciu postępowania i wydaniu decyzji na terenie miejscowości [...];

2) art. 53 ust. 3 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 59 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku przez niedokonanie własnej analizy oddziaływania inwestycji na środowisko i brak orzeczenia w przedmiocie konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko;

3) art. 53 ust. 2a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 183 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.; dalej k.p.a.) przez niezawiadomienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej i uniemożliwienie mu w związku z tym udziału w postępowaniu na prawach strony;

4) art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez brak uzgodnienia lokalizacji inwestycji z marszałkiem województwa;

5) art. 64 § 2 k.p.a. przez brak wezwania wnioskodawcy do należytego wykazania umocowania wnioskodawcy przez pełnomocnika poprzez wezwanie do złożenia odpisu z rejestru przedsiębiorców KRS z daty udzielenia pełnomocnictwa w celu potwierdzenia umocowania osób udzielających pełnomocnictwa do reprezentowania P. sp z o.o., a w konsekwencji wydanie decyzji w oparciu o wniosek podpisany przez osobę, która nie wykazała się w sposób należyty umocowaniem do reprezentowania wnioskodawcy;

6) nie zweryfikowanie przez organ zakresu umocowania osoby reprezentującej inwestora w toku postępowania o lokalizacje inwestycji celu publicznego do występowania w imieniu mocodawcy prowadzące w konsekwencji do nieważności postępowania;

7) art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez wydanie decyzji w oparciu o wniosek nie zawierający rzeczywistych parametrów technicznych inwestycji oraz jej wpływu na środowisko;

8) art. 7 k.p.a. przez niepodjęcie przez organ wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

W uzasadnieniu wniosku zarzuty te zostały rozwinięte.

1.3. Następnie w uzasadnieniu decyzji Kolegium został opisany tok postępowania, z którego wynika, że zawiadomieniem z dnia [...] października 2018 r. Kolegium poinformowało strony postępowania wszczętego na wniosek G.W. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy oraz o prawie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów. Następnie przedstawiono w pełnym rozwinięciu uwagi do wniosku i stanowisko co do zarzutów przedstawił organ I instancji, inwestora oraz pełnomocnika wnioskodawcy.

Obwieszczeniem z dnia [...] października 2018 r. Kolegium zawiadomiło o zakończeniu postępowania i możliwości zapoznania się przed wydaniem decyzji z aktami w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego.

1.4. W rozważaniach Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji służy usuwaniu z obrotu prawnego decyzji administracyjnych obarczonych szczególnie ciężkimi wadami. Wady decyzji wylicza wyczerpująco art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Podkreślono, że wady te muszą tkwić w samej decyzji, a ich występowanie powoduje, że z mocy decyzji powstaje albo stosunek prawny ułomny, albo w ogóle się on nie nawiązuje. Następnie Kolegium przedstawiło standardową charakterystykę postępowania nieważnościowego i kręgu jego stron uznając, że G.W. jako właściciel nieruchomości - działki nr [...] znajdującej się w bezpośrednim sąsiedztwie działek, na których ma zostać posadowiona inwestycja stanowiąca przedmiot kwestionowanej decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego ma status strony w niniejszym postępowaniu.

1.5. Odnosząc się do poszczególnych podstaw nieważności i zarzutów wskazano, że jeśli chodzi o przesłankę rażącego naruszenia prawa wyrażoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. to występuje ona w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie organu administracji publicznej, które pozostaje w wyraźnej sprzeczności z treścią normy prawnej będącej podstawą rozstrzygnięcia albo gdy w wyniku wydania decyzji powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie. Przedmiotowa inwestycja jest zdaniem Kolegium inwestycją celu publicznego co wynika z art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 2147) oraz art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w brzmieniu w dacie wydania decyzji lokalizacyjnej). Postępowanie w powyższym zakresie wszczynane jest wyłącznie na wniosek strony (art. 52 ust. 1 u.p.z.p.). Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wydawana jest na wstępnym etapie procesu inwestycyjnego, jednakże jest ona istotna dla jego przebiegu, gdyż zgodnie z treścią art. 55 u.p.z.p., wiąże organ wydający pozwolenie na budowę.

Zgodnie z art. 54 u.p.z.p. decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określa:

1) rodzaj inwestycji;

2) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie:

a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego,

b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej,

c) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji,

d) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich,

e) ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych;

3) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali z zastrzeżeniem art. 52 ust 3 pkt 1 u.p.z.p.

W myśl art. 56 u.p.z.p. nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Przepis art. 1 ust. 2 u.p.z.p. (określający szereg wymagań m.in. dotyczących ładu przestrzennego, architektonicznego, kraj obrazowego, prawa własności itd.), nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Stosownie do przepisu art. 53 ust 1 u.p.z.p. o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz postanowieniach i decyzji kończącej postępowanie strony zawiadamia się w drodze obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Inwestora oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego, zawiadamia się na piśmie. Z uwagi na fakt, że G.W. jest właścicielem działki o nr ewid. [...] graniczącej z terenem inwestycji, o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz postanowieniach i decyzji kończącej postępowanie został poinformowany w drodze obwieszczenia. Obwieszczenie z dnia [...] października 2017r. o wszczęciu postępowania zostało umieszczone w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Miejskiego oraz wywieszone na tablicy ogłoszeń Urzędu Miejskiego [...]. Tym samym jako strona postępowania w/w został zawiadomiony o jego wszczęciu. Został również w ten sam sposób zawiadomiony o zakończeniu postępowania. Obwieszczenie z dnia [...] listopada 2017 r. o zakończeniu postępowania zostało umieszczone w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Miejskiego oraz wywieszone na tablicy ogłoszeń Urzędu Miejskiego [...].

Kolegium uznało, na podstawie dowodów przeprowadzonych w sprawie, że zawiadomienia zostały dokonane prawidłowo.

1.6. Odnosząc się do zarzutu niewłaściwego umocowania oraz zakresu umocowania osoby reprezentującej inwestora Kolegium podziela stanowisko organu I instancji. Wraz z wnioskiem złożone zostało pełnomocnictwo - poświadczony notarialnie odpis. Pełnomocnictwo zostało udzielone przez osoby do tego upoważnione. Do akt sprawy został również dołączony odpis KRS inwestora tj. P. Sp. z o. o. z dnia [...] września 2017 r. Zgodnie ze wskazanym odpisem osobami uprawnionymi do reprezentacji podmiotu byli m.in. H.C. oraz M.W. Podpisy tych osób widnieją na udzielonym pełnomocnictwie nr [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. Świadczy to o umocowaniu wyżej wskazanych osób do reprezentacji spółki na dzień udzielenia pełnomocnictwa, co potwierdza treść pełnego odpisu z KRS.

Nadto w aktach sprawy znajduje się pismo Szefostwa Służb Ruchu Lotniczego Sił Zbrojnych RP z dnia [...] września 2017 r. kierowane na adres pełnomocnika (adres firmy "K." pod nazwą, której pełnomocnik – S.S. prowadzi działalność gospodarczą - w załączeniu organ załączył do akt postępowania wydruk CEIDG) oraz warunki przyłączeniowe do sieci elektroenergetycznej E. Sp. z o. o. z dnia [...].08.2017 r., których adresatem był inwestor (P. Sp. z o. o.), a w których to posiadaniu był pełnomocnik. Powyższe wskazuje, iż przesłanka wygaśnięcie pełnomocnictwa nie wystąpiła (np. nie ustał stosunek pracy pomiędzy Spółką a pełnomocnikiem, nie rozwiązano łub też nie wypowiedziano umowy o świadczenie usług pomiędzy Spółką a pełnomocnikiem czy też nie odwołano pełnomocnictwa).

Również w zakresie udzielonego pełnomocnictwa organ I instancji nie miał wątpliwości, iż S.S. był umocowany w kwestii uzyskania decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla wskazanego powyżej zamierzenia. Zakres określony w pkt 2 pełnomocnictwa obejmuje reprezentację Spółki P. "przed organami administracji publicznej we wszystkich instancjach, w sprawach związanych z prowadzoną przez Spółkę budową, eksploatacją i demontażem infrastruktury telekomunikacyjnej". Tak sformułowany zakres pełnomocnictwa, zdaniem organu, obejmował wszelkie działania związane z budową stacji bazowych telefonii komórkowej.

1.7. Odnosząc się do zarzutów (przesłanek nieważności) dotyczących naruszenia art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. c u.p.z.p. Kolegium wskazało, że we wniosku w pkt DI "Charakterystyka inwestycji" w ppkt 3 podano dokładną charakterystykę parametrów technicznych inwestycji a w pkt IV wniosku określono "Dane charakteryzujące wpływ inwestycji na środowisko". Ponadto do wniosku załączono Kwalifikację przedsięwzięcia wykonaną zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Zarzut dotyczący nie zawarcia we wniosku rzeczywistych parametrów technicznych inwestycji oraz jej wpływu na środowisko nie znajduje oparcia w przepisach prawa. Wniosek w przedmiotowej sprawie zawierał wszystkie elementy wymagane przepisami prawa i został złożony prawidłowo. Wniosek inwestora spełniał wymogi określenia charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz podania danych charakteryzujących jej wpływ na środowisko (wymogi te oraz parametry zostały szczegółowo opisane w decyzji Kolegium. Kolegium opisało również szczegółowo dowody z opinii biegłych ocenione przez organ I instancji).

Kolegium podkreśliło, że w sprawie mającej na celu ustalenie warunków zabudowy organ ma obowiązek ustalić, czy inwestycja w takiej postaci, jaka wynika z wniosku, może być zrealizowana na konkretnym terenie. Natomiast szczegółowe kwestie związane z konkretnym projektem budowlanym oraz ze sposobem użytkowania zrealizowanej już inwestycji będą przedmiotem sprawdzania na dalszych etapach (w sprawie o pozwolenia na budowę, pozwolenie na użytkowanie oraz w ewentualnym postępowaniu kontrolnym w przypadku, gdyby inwestycja była zrealizowana niezgodnie z projektem bądź też, gdyby była niezgodnie z udzielonym pozwoleniem na użytkowanie). Opinia złożona do wniosku zawiera ona fachowe informacje oraz przekonywujące uzasadnienie a kwestie istotne dla możliwości oceny inwestycji w świetle postanowień rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko wyjaśnione są w sposób wyczerpujący.

1.8. Zdaniem Kolegium zarzut zawarty we wniosku o stwierdzenie nieważności a dotyczący oceny, czy planowane zamierzenie inwestycje należy bądź nie do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko jest nietrafny. Przede wszystkim nie dotyczy on wady decyzji a postępowania w przedmiocie wydania decyzji lokalizacyjnej. Z punktu widzenia rozpoznania przedmiotowej sprawy istotne znaczenie miał przede wszystkim charakter inwestycji objętej kwestionowaną decyzją. Inwestor we wniosku inicjującym postępowanie podał, że planowana inwestycja stanowi inwestycję celu publicznego. W załączonej do wniosku "Kwalifikacji środowiskowej" podano, że na planowanej wieży antenowej inwestor zamierza zainstalować urządzenia radiokomunikacyjne. W pkt 1.3 cyt. kwalifikacji sprecyzowano, iż wyposażenie stacji stanowić będą: zespół urządzeń nadawczo-odbiorczych oraz transmisyjnych umiejscowionych w szafach systemowych; anteny sektorowe; zespół anten parabolicznych oraz elementy torów antenowych. Parametry anten rozsiewczych (tabela 1) wskazują, że w sektorach będą trzy anteny sektorowe oznaczone jako [...]. Koniecznym zatem elementem inwestycji w zakresie łączności publicznej - prócz budowy wieży antenowej wraz z szafami oraz przyłącza energetycznego - jest montaż anten nadawczo - odbiorczych, które zapewniają tę łączność. Tylko inwestycja w takim kształcie stanowi o realizacji celu publicznego. Jak wynika ze zgromadzonej dokumentacji w przedmiotowej sprawie inwestycja obejmuje również montaż systemu antenowego.

W decyzji organu I instancji określono typ anteny, jej moc, z ilu anten ma składać się inwestycja, na jakiej wysokości mają być zamontowane anteny oraz kierunek ich ustawienia. Ponadto organ I instancji dokonał analizy i oceny w tym zakresie przedłożonych przez inwestora dokumentów, w tym kwalifikacji przedsięwzięcia, czemu dał wyraz w uzasadnieniu decyzji. Organ przed wydaniem decyzji sprawdził czy inwestor nie powinien uzyskać decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i na podstawie posiadanych dokumentów uznał, iż planowana inwestycja nie wymaga takiej decyzji.

Następnie Kolegium przytoczyło szczegółowo treść przepisów § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko wskazując w jaki sposób nastąpiła kwalifikacja przedsięwzięcia, w tym badanie czy w odległościach wskazanych rozporządzeniem w linii prowadzonej w wiązce promieniowania występują miejsca dostępne dla ludności. Powołano tu również orzecznictwo prezentujące stanowisko uznające, że równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny co oznacza, że jeżeli instalacja składa się z więcej niż jednej anteny, to parametr, od którego zależy zaliczenie przedsięwzięcia do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (równoważna moc promieniowana izotropowo), nie ustala się poprzez zsumowanie równoważnych mocy promieniowanych izotropowo anten składających się na całą instalację. Kolegium odniosło się również do pojęcia "miejsc dostępnych dla ludności", wskazując na definicję zawartą w przepisie art. 124 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz. u. z 2018r. poz. 799 ze zm.),

Kolegium podkreśliło, że zasadniczym problemem przy kwalifikacji przedsięwzięcia są niejasne przepisy oraz ich różna interpretacja w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Problem dotyczy (jak zresztą zaznacza sam skarżący) przede wszystkim pojęcia "pojedynczej anteny" i jego interpretacji, jak również pojęcia "miejsc dostępnych dla ludności". W sytuacji, gdy w orzecznictwie występują rozbieżności interpretacyjne na tle regulacji prawnej określonych przepisów, prowadzi to do wniosku, że w sprawie nie można mówić o rażącym naruszeniu tych przepisów. Bowiem rażąco można naruszyć tylko taki przepis, którego treść nie budzi żadnych wątpliwości interpretacyjnych.

1.9. Odnosząc się do zarzutu niezawiadomienia o postępowaniu Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej Kolegium wskazało, że jest on niezasadny, gdyż nie dotyczy on wady decyzji a ewentualnego uchybienia w prowadzonym przez organ postępowaniu, jako podstawy do wznowienia postępowania, co też wnioskodawca niezależnie od wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji uczynił. Ustosunkowując się do powyższego zarzutu Kolegium podziela w całości stanowisko organu I instancji, który stwierdził, że w myśl art. 53 ust 2a u.p.z.p. Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej może występować na prawach strony w postępowaniu w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. Należy zaznaczyć, że przepisy u.p.z.p. nie nakładają na organ takiego obowiązku. Przywołany art. 53 ust. 2a jasno wskazuje, że Prezes UKE "może" (ale nie musi) występować na prawach strony w postępowaniu administracyjnym - powiadomienie Prezesa UKE o takim postępowaniu administracyjnym nie jest obligatoryjne. Organ I instancji nie miał uzasadnionych podstaw do zawiadomienia Prezesa UKE o toczącym się w tej sprawie postępowaniu.

1.10 Odnosząc się do zarzutu braku uzgodnienia lokalizacji inwestycji z Marszałkiem Województwa Kolegium uznało go również za nietrafny, podzielając stanowisko organu I instancji w tej sprawie, podkreślając, że nie dotyczy on wady decyzji a ewentualnego uchybienia w prowadzonym przez organ postępowaniu, jako podstawy do wznowienia postępowania, co też wnioskodawca niezależnie od wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji uczynił. Zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. decyzje dotyczące inwestycji celu publicznego o znaczeniu krajowym i wojewódzkim wydaje burmistrz (wójt lub prezydent miasta) w uzgodnieniu z marszałkiem województwa. Zdaniem skarżącego powyższa inwestycja jest inwestycją o znaczeniu krajowym i wojewódzkim, zatem decyzja w tej sprawie winna być wydana w uzgodnieniu z marszałkiem województwa. W ocenie organu I instancji ewentualny fakt zasięgu [...] sieci telefonii komórkowej w obrębie dwóch województw nie przesądza o tym, iż sama inwestycja ma charakter ponadlokalny.

1.11. Także zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. nie znalazł, zdaniem Kolegium, odzwierciedlenia zarówno w stanie faktycznym jak i prawnym przedmiotowej sprawy. Organ I instancji zapewnił czynny udział stron w tym postępowaniu. Strony były informowane o wszczęciu postępowania i wydanej w tej kwestii decyzji. Strony mogły zapoznać się z całym materiałem związanym z wydaniem decyzji a i tak czas postępowania, w porównaniu do innych prowadzonych postępowań, był znacznie dłuższy. W trakcie całego postępowania nie było żadnej reakcji ze strony mieszkańców .

1.12. Podsumowując Kolegium wskazało, że zaskarżona decyzja odpowiada wymogom określonym przepisem art. 54 u.p.z.p. i nie zawiera wad kwalifikowanych, a w szczególności nie narusza rażąco prawa.

2. Od decyzji Kolegium z dnia [...] grudnia 2018 r., nr [...] w ustawowym terminie skargę złożył G.W. (reprezentowany przez pełnomocnika). Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji Kolegium oraz stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] grudnia 2017 r. o ustaleniu lokalizacji celu publicznego zaskarżonym aktom zarzucił naruszenie:

1) art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. przez nieuznanie za rażące naruszenie prawa następujących naruszeń wskazanych we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji:

- art. 53 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez wadliwe zawiadomienie o wszczęciu postępowania i wydaniu zaskarżonej decyzji tj. brak obwieszczenia o wszczęciu postępowania i wydaniu decyzji na terenie miejscowości [...];

- art. 53 ust. 3 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 59 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko przez niedokonanie własnej analizy oddziaływania inwestycji na środowisko i brak orzeczenia w przedmiocie konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, a także bezkrytyczne uznanie twierdzenia wnioskodawcy, iż planowana inwestycja nie jest inwestycją zawsze znacząco oddziałującą na środowisko;

- art. 53 ust. 2a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 183 § 2 k.p.a. przez niezawiadomienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej i uniemożliwienie mu w związku z tym udziału w postępowaniu na prawach strony;

- art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez brak uzgodnienia lokalizacji inwestycji z marszałkiem województwa;

- niezweryfikowanie przez organ zakresu umocowania osoby reprezentującej inwestora w toku postępowania o lokalizacje inwestycji celu publicznego do występowania w imieniu mocodawcy prowadzące w konsekwencji do nieważności postępowania;

- art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez wydanie decyzji w oparciu o wniosek nie zawierający rzeczywistych parametrów technicznych inwestycji oraz jej wpływu na środowisko a w konsekwencji wydanie decyzji niezgodnej z rzeczywistymi parametrami planowanej inwestycji;

- art. 50 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 4) i 5) i art. 4 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez uznanie, że planowana inwestycja jest inwestycją celu publicznego;

2) art. 7 k.p.a. przez niepodjęcie przez organ wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli;

3) naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 6, art. 7, art. 7a §1, art. 8, art. 10 § 1, art. 80, art. 81a, art. 107 §1 pkt 6 k.p.a. przez wydanie decyzji jedynie w oparciu o stanowisko inwestora, nieustosunkowanie się w uzasadnieniu decyzji do argumentów i dowodów przywołanych przez skarżącego, przedstawienie jako podstaw rozstrzygnięcia stanowiska inwestora, a tym samym brak jakiejkolwiek analizy własnej będącej podstawą rozstrzygnięcia.

W uzasadnieniu skargi zarzuty te zostały rozwinięte.

3. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

4. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie natomiast z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej p.p.s.a.). wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Sądowa kontrola legalności zaskarżonych decyzji administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, przy czym sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

5. Przedmiotowa sprawa dotyczy trybu nadzwyczajnego, który jest dopuszczalnym wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych. Cechą postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji jest to, że przedmiot tego postępowania ogranicza się wyłącznie do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy procesowej. Konsekwencją powyższego jest to, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest ograniczone do weryfikacji samej decyzji administracyjnej, z punktu widzenia wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1 do 7 k.p.a., z wyłączeniem możliwości ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, której dotyczy weryfikowane rozstrzygnięcie (por. B. Adamiak, Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, PiP 2001, z. 8, s. 31 i n.).

Podkreślenia wymaga, zwłaszcza na tle podstaw wskazanych we wniosku (także zarzutów skargi) i rozważań poczynionych przez Kolegium w decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności, że celem tego postępowania nie może być ponowne rozpoznawanie sprawy, tak jak w postępowaniu zwykłym, a zakres tego postępowania jest ograniczony do badania przesłanek nieważności, a więc do weryfikacji samej decyzji z wyłączeniem możliwości rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, której ta decyzja dotyczy (por. wyrok NSA z dnia 5 sierpnia 2014 r., I OSK 11/13, CBOSA). W ramach postępowania nieważnościowego organ nie może zatem dokonywać nowych lub dodatkowych ustaleń faktycznych, ani też kwestionować stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją stanowiącą przedmiot kontroli prowadzonej w tym postępowaniu nadzorczym (por. np.: wyroki NSA z dnia 16 stycznia 2014 r., II GSK 1617/12 oraz 25 kwietnia 2013 r., I OSK 1822/11, CBOSA).

6. Istotną cechą postępowania nieważnościowego jest jego niekonkurencyjność z innymi trybami, w tym trybami nadzwyczajnymi. Jest to zasada kardynalna. Jak zauważyło to trafnie Kolegium skarżący w różnych środkach prawnych (wniosek o stwierdzenie nieważności, wniosek o wznowienie postępowania) częściowo powiela te same zarzuty. Wskazać tu należy, że zakres postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności nie może obejmować tych zarzutów, które mieszczą się przesłanką określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., czyli pozbawieniem strony bez jej winy możliwości udziału w postępowaniu. Dodać należy, że ta podstawa wznowienia tyczy się tej strony, której udział ograniczono (w ramach jej indywidualnego interesu prawnego). Inną rzeczą jest to, co szczegółowo omówiło Kolegium i co wynika akt sprawy, że postępowanie w przedmiocie lokalizacji, jak i postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności zostało wszczęte i prowadzone prawidłowo, z wszelkimi wymaganymi zawiadomieniami i obwieszczeniami. Skarżący G.W. w obu z nich miał zagwarantowane wszelkie prawa służące stronie.

7. Odnosząc się generalnie do zarzutów skargi oraz wniosku o stwierdzenie nieważności przypomnieć należy, że "rażące naruszenie prawa", o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., ma miejsce wówczas, gdy naruszenie prawa jest oczywiste, a charakter przepisu, który został naruszony, pozwala na uznanie oczywistości naruszenia. Z takimi sytuacjami mamy do czynienia wówczas, gdy proste zestawienie zastosowanej normy i decyzji, w której została ona zastosowana ujawnia oczywistą niezgodność. Oczywistość taka zachodzi w takich sytuacjach, gdy decyzja została wydana wbrew zakazom lub nakazom ustanowionym w przepisie, a także wtedy, gdy wbrew przesłankom przepisu nadano prawa lub nałożono obowiązki lub też odmówiono ich nadania lub nałożenia (por. wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2008 r., II OSK 972/07, CBOSA).

Według aktualnych poglądów w pojęciu "rażącego naruszenia prawa" mieści się również ocena skutków naruszenia prawa łączona z wystąpieniem kwalifikowanych cech naruszenia prawa (por. M. Jaśkowska w: A. Wróbel, M. Jaśkowska, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2016, s. 904-906, podane tam orzecznictwo). Dlatego przesłanki "rażącego naruszenia prawa", obejmują fakt oczywistości samego naruszenia prawa oraz to, jakie rozlegle lub istotne są to skutki i czy skutki te dają się, czy też nie, pogodzić z podstawowymi zasadami konstytucyjnymi. Jeśli zatem oczywistość naruszenia występuje, a jej skutki są nie do zaakceptowania, uzasadnione jest podważenie stabilności ostatecznego orzeczenia w trybie nieważności z uwagi na wystąpienie przesłanki rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Przesłanka rażącego naruszenia prawa może dotyczyć zarówno przepisów prawa materialnego, jak i przepisów procesowych, czy też kompetencyjnych. Przypisanie decyzji wady nieważności w przypadku naruszenia przepisów proceduralnych dopuszczalne jest wyłącznie wówczas, gdy naruszenie tych przepisów ma charakter rażący i pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy. W odniesieniu do tych przepisów można by zatem mówić o rażącym ich naruszeniu wówczas, gdy w sposób niebudzący wątpliwości, a więc oczywisty, zostały zastosowane nieprawidłowo albo w ogóle nie byłyby zastosowane (teza 2 wyroku NSA z dnia 13 września 2007 r., II OSK 1212/06, CBOSA; por. również J. Jaśkiewicz, Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2016 r., I OSK 1613/16, Orzecznictwo Sądów Polskich 3/2019).

8. Z podanej charakterystyki wynika, że stwierdzenie nieważności decyzji ma charakter wyjątkowy i wymaga stwierdzenia obiektywnej oczywistości naruszenia prawa. Z uwag poczynionych w punktach wyżej wynika, że kwestie dowodowe, w tym ocena dowodów generalnie pozostają poza zakresem badania przesłanek nieważności. Kwestie, które szczegółowo i obszernie rozważa Kolegium, związane z charakterystyką postępowania o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (elementy wniosku, ustalenia organu I instancji, opinie biegłych, orzecznictwo dotyczące parametrów technicznych i odziaływania anten) dotyczą trybu zwykłego. Dla niniejszej sprawy ma to takie znaczenie, że wszystkie wynikające wprost z przepisów prawa wymogi zostały w sprawie zrealizowane. Wniosek był jednoznaczny i jasny, zawierał wszystkie wymagane dokumenty, a wydana przez Burmistrza Miasta i Gminy decyzja z dnia [...] grudnia 2017 r. zawiera wszystkie wymagane elementy i uzasadnienie. Organ I instancji dokonał wymaganych uzgodnień oraz analiz w zakresie ochrony gruntów rolnych, w odniesieniu do obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody oraz obszaru Natura 2000 i obszarów przyległych do pasa drogowego drogi gminnej.

Kwestie szczegółowe, interpretacyjne, związane czy to z różnicami poglądów prawnych, czy subiektywnym stanowiskiem stron co do treści przepisów czy szczegółowych rozwiązań technicznych zdecydowanie wykraczają poza ramy nieważności. Przyjęcie innego zapatrywania zdestabilizowałoby obrót prawny wypaczając istotę i cele dobrze przemyślanej i skonstruowanej przez jej twórców instytucji nieważności. W szczególności, co konsekwentnie przyjmuje judykatura, przesłanką nieważności nie mogą być różnice wykładni przepisów prawa czy polemika z dowodami i ustaleniami.

Jeśli chodzi o charakterystykę inwestycji nie budzi aktualnie wątpliwości, że jest ona inwestycją celu publicznego (co zresztą działa na korzyść mieszkańców gminy jeśli chodzi o wymogi i gwarancje). Z punktu widzenia norm Prawa budowlanego, wolnostojąca wieża telefonii komórkowej jest budowlą. Jako obiekt realizowany w ramach rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych jest także elementem sieci telekomunikacyjnej i elementem infrastruktury technicznej. W konsekwencji projektowana stacja bazowa telefonii komórkowej ma także charakter inwestycji telekomunikacyjnej, do której stosuje się przepis art. 46 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Stacja bazowa telefonii komórkowej stanowi zatem inwestycję celu publicznego z zakresu łączności publicznej w rozumieniu art. 46 ust. 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych.

W odniesieniu do kwestii obligatoryjności udziału w sprawie lokalizacyjnej Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej oraz Marszałka Województwa w kontekście przesłanki nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a dla sądu, tak jak dla Kolegium jest jasne, że nie ma tu mowy o rażącym naruszeniu prawa. Udział tych podmiotów nie wynika wprost z przepisów prawa i nie jest oczywisty, a w gruncie rzeczy Kolegium przeprowadziło taka analizę, jak w postępowaniu zwykłym wykazując brak podstaw do uznania konieczności uczestnictwa tych podmiotów w sprawie.

Reprezentacja inwestora w postępowaniu była prawidłowa, co szczegółowo opisano i wykazano w decyzji Kolegium odwołując się do danych rejestrowych (objętych domniemaniem prawnym).

W sprawie nie można mówić również o tym, że ewentualne naruszenie prawa spowodowało skutek niemożliwy do zaakceptowania z punktu widzenia kanonów praworządności. Przyjęcie stanowiska skarżącego prowadziłoby w gruncie rzeczy do pozbawienia instytucji nieważności kwalifikowanego charakteru i nieograniczonej możliwości kwestionowania decyzji ostatecznych z wszystkimi tego negatywnymi konsekwencjami.

9. Z opisanych wyżej względów decyzja Kolegium odmawiająca stwierdzenia nieważności jest w pełni zgodna z prawem. W postępowaniu prowadzonym przed Kolegium nie doszło do naruszenia przepisów materialnych i proceduralnych. Kolegium wyłuszczyło istotne z punktu widzenia przedmiotu sprawy powody swojej decyzji oraz dogłębnie, a nawet zbyt szeroko odniosło się do każdego z zarzutów wniosku (na s. 36 do zarzutu 1; na s. 40,41, 44 i 45 do zarzutu 2; na s. 46 do zarzutów 3 i 4; na s. 36 i 37 do zarzutów 5 i 6, a na s. 38 i 39 do zarzutu 7).

Nie ma w sprawie również mowy o naruszeniu gwarancji procesowych skarżącego, który w postępowaniu tym działał aktywnie i korzystał z pełni przysługujących mu praw.

Z tych względów skarga podlegała oddaleniu (art. 151 p.p.s.a.).