Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1977/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-10-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 pkt 2, art. 24 § 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 22 ust. 3
journal: Dz.U. 1995 nr 74 poz 368
law: Ustawa z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) sędzia NSA Jan Paweł Tarno sędzia NSA Paweł Miładowski Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 22 października 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 kwietnia 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 2177/13 w sprawie ze skargi Miasta P. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 1 kwietnia 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 2177/13, oddalił skargę Miasta P. na sprecyzowaną w sentencji decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej.

Jak wynika z jego uzasadnienia wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] grudnia 1952 r., nr [...], utrzymanym w mocy decyzją Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] września 1953 r., nr [...], wywłaszczona została na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość położona w P. przy ul. [...] i ul. [...], stanowiąca własność M. M. Decyzją z dnia [...] czerwca 1996 r., nr [...], Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa, po rozpatrzeniu wniosku J. M. – spadkobierczyni byłego właściciela - odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. orzeczenia wywłaszczeniowego. Decyzją z dnia [...] stycznia 1999 r., nr [...], Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miasta po ponownym rozpatrzeniu sprawy, uchylił powyższą decyzję Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] czerwca 1996 r. i odmówił stwierdzenia nieważności kwestionowanego orzeczenia wywłaszczeniowego. Wyrokiem z dnia 18 stycznia 2000 r., sygn. akt I SA 241/99, Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] stycznia 1999 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] czerwca 1996 r. W uzasadnieniu tego wyroku wskazał, że zgromadzone materiały dowodowe dotyczące postępowania poprzedzającego wydanie orzeczenia z dnia [...] grudnia 1953 r. nie są wystarczające do oceny, czy decyzja ta nie narusza prawa w sposób rażący. Dodatkowo Sąd zwrócił uwagę, iż pomimo niekompletnej dokumentacji archiwalnej z akt sprawy wynika, iż organ wywłaszczeniowy w sposób rażący naruszył prawo uznając, iż prawidłowo został określony cel wywłaszczenia, oraz że dochowano wszystkich warunków formalnych, w tym uzyskania zezwolenia wymaganego przez art. 5 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31). Decyzją z dnia [...] listopada 2000 r. nr [...], dokonując ponownej oceny legalności kwestionowanej decyzji wywłaszczeniowej, uwzględniając ww. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast stwierdził, że orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] grudnia 1952 r., nr [...], o wywłaszczeniu przedmiotowej nieruchomości, utrzymane w mocy decyzją Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] września 1953 r., nr [...], w części dotyczącej lokalu nr [...] przy ul. V zostało wydane z naruszeniem prawa, zaś w pozostałej części stwierdził jego nieważność. Decyzją z dnia [...] marca 2001 r., nr [...], Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miasta utrzymał w mocy ww. decyzję z dnia [...] listopada 2000 r. Wyrokiem z dnia 5 września 2003 r., sygn. akt I SA 1219/01 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego w P. na ww. decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miasta z dnia [...] marca 2001 r. W jego uzasadnieniu wskazał, iż Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 stycznia 2000 r., sygn. akt I SA 241/99, przedstawił obszerne stanowisko dotyczące tego, jak powinno wyglądać postępowanie wywłaszczeniowe prowadzone na podstawie przepisów cytowanego wyżej dekretu. W ocenie Sądu organ administracji przeprowadzając ponownie postępowanie nadzorcze uwzględnił wytyczne zamieszczone w wyroku z dnia 18 stycznia 2000 r. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się uchybień w postępowaniu nadzorczym prowadzonym przed Prezesem Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast.

Pismem z dnia [...] grudnia 2007 r., uzupełnionym pismami z dnia [...] listopada 2008 r. i z dnia [...] lipca 2009 r., Prezydent Miasta P. wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] listopada 2000 r. oraz z dnia [...] marca 2001 r., gdyż jego zdaniem ww. decyzjami naruszono obowiązujący porządek prawny. Organ nadzoru, z uwagi na skomplikowany charakter stanu prawnego nieruchomości, powinien był stwierdzić wydanie decyzji z naruszeniem prawa w stosunku do działki [...], bowiem rozstrzygnięcie w takiej postaci, w jakiej istnieje w obrocie prawnym, doprowadziło do powstania konstrukcji prawnej sprzecznej z art. 232 § 1 Kodeksu cywilnego. Znamienny, w ocenie wnioskodawcy, jest również fakt, iż na działce nr [...] znajduje się budynek mieszkalny, który zajmuje także działkę sąsiednią nr [...] (niewchodzącą w skład działki wywłaszczonej), a jego wewnętrzny układ funkcjonalny i konstrukcyjny nie pozwala na wydzielenie poszczególnych części tak, aby mogły stanowić odrębne mienie. Dodatkowo, w kolejnych pismach podniesiono, iż treść kwestionowanych decyzji nadzorczych wskazuje, jakoby decyzje te odnosiły się do wszystkich postępowań wywłaszczeniowych zakończonych wydaniem orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] grudnia 1953 r. oraz, że istnieje rozbieżność pomiędzy treścią kwestionowanych decyzji, a obecnym stanem terenowo-prawnym nieruchomości. Decyzją z dnia [...] października 2012 r., nr [...], Minister Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miasta z dnia [...] marca 2001 r. oraz decyzji z dnia [...] listopada 2000 r. Miasto P. wystąpiło z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, w uzasadnieniu którego wskazało, iż w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] marca 2001 r. oraz poprzedzającą ją decyzją z dnia [...] listopada 2000 r. naruszono art. 15 K.p.a., w związku z art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a., dotyczący wyłączenia pracownika organu naczelnego biorącego udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Ponadto podtrzymało stanowisko dotyczące wad postępowania nadzorczego podnosząc, iż osnowa decyzji organu wskazuje, iż przedmiotem rozstrzygania w decyzji z dnia [...] marca 2001 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji z dnia [...] listopada 2000 r. jest całość orzeczenia z dnia [...] grudnia 1952 r. utrzymanego w mocy decyzją z dnia [...] września 1953 r., nie zaś jedynie jego część dotycząca wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w P. przy ul. [...] i ul. [...]. Jednocześnie podkreślono, że organ nadzoru nie odniósł się do nowych dokumentów nadesłanych przy piśmie z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...], odnalezionych w Archiwum Zakładowym Urzędu Miasta P., które potwierdzają, że orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z 1952 r. utrzymane w mocy decyzją Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z 1953 r. zostało wydane niezgodnie z przepisami dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] października 2012 r. W jej uzasadnieniu wskazał, iż w trakcie postępowania administracyjnego, które prowadzone było w trybie nadzoru na podstawie i w granicach art. 156 § 1 i nast. K.p.a., niezbędnym było ustalenie czy decyzja, która podlega ww. analizie dotknięta jest jedną z wad wymienionych w wskazanym powyżej art. 156 § 1 K.p.a. i w sytuacji ich wystąpienia stwierdzenie jej nieważności lub w sytuacji wystąpienia przesłanek z § 2 stwierdzenie naruszenia prawa. Organ wskazał, że przedmiotowe postępowanie nadzorcze zostało przeprowadzone w oparciu o ówczesne brzmienie K.p.a., dlatego w świetle zgodności z przepisami ww. aktu prawnego oraz stanem faktycznym i prawnym istniejącym w dacie orzekania należy oceniać kwestionowane decyzje. Następnie, powołując się na treść art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1271 ze zm.), z zastrzeżeniem art. 100 ww. ustawy, oraz treść art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej: P.p.s.a., jak również na zapadłe orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie o sygn. akt I SA 241/99 oraz sygn. akt I SA 241/99, organ podtrzymał stanowisko zawarte w decyzji z dnia [...] października 2012 r. Jednocześnie w odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. wskazał, iż w dniu 11 kwietnia 2011 r. weszła w życie ustawa z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U z 2011 r., Nr 6, poz. 18) nowelizująca w art. 1 pkt 4 dotychczasowe brzmienie art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. Zatem w dacie wydania kontrolowanej decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] marca 2001 r. w postępowaniu zakończonym jej wydaniem, wyłączeniu podlegał jedynie pracownik biorący udział w wydaniu skarżonej decyzji, o ile była to decyzja niższej instancji. Powyższe oznacza, że regulacja ta nie dotyczy kontrolowanego postępowania, bowiem jego przedmiotem było ponowne rozpatrzenie przez ten sam organ naczelny - Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast sprawy zakończonej swą własną decyzją (z dnia [...] listopada 2000 r.). Ponadto w ocenie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej - Prezes Urzędu Mieszkalnictwa, podjął w niniejszej sprawie wszystkie czynności zmierzające do zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i jej załatwienia, w szczególności w zakresie pozyskania dokumentów archiwalnych, a także wobec stwierdzonych braków poprzez przeprowadzenie rozprawy w dniu [...] czerwca 2000 r. Mając na uwadze treść przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, a także uwzględniając ocenę prawną zawartą w wiążącym w sprawie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 stycznia 2000 r., sygn. akt I SA 241/99, należało podtrzymać stanowisko, iż właściwie Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast prawidłowo stwierdził w nadzorowanym postępowaniu wywłaszczeniowym rażące naruszenie art. 5 ust. 1 i ust 2 dekretu wywłaszczeniowego, bowiem z ówcześnie posiadanych przez organ nadzoru akt sprawy nie wynikało, aby przed wydaniem zezwolenia Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z dnia [...] września 1951 r. uzyskano wymaganą opinię prezydium właściwej wojewódzkiej rady narodowej, zawierającą stwierdzenie, że nabycie nieruchomości objętej wnioskiem jest niezbędne dla zrealizowania zamierzenia wykonawcy narodowych planów gospodarczych, a także uwzględnia zarówno potrzeby wykonawcy narodowych planów gospodarczych, jak i uzasadnione interesy ogólnogospodarcze. Tymczasem w myśl art. 8 dekretu o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, wykonawca narodowych planów gospodarczych, po uzyskaniu ww. zezwolenia Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego, zobowiązany był wezwać właściciela nieruchomości do jej odstąpienia za cenę określoną na podstawie przepisów art. 28, zatwierdzoną przez prezydium wojewódzkiej rady narodowej. Zaś w przypadku, gdy nieruchomość stanowiła gospodarstwo rolne, jedyną działkę wywłaszczonego wraz z domem jednorodzinnym, wezwanie powinno zawierać dodatkowo wyrażenie gotowości zawarcia umowy za nieruchomość zamienną. Materiał dowodowy wskazuje, że brak w nim wymaganego art. 8 i art. 28 dekretu wezwania do odstąpienia nieruchomości z podaniem ceny. W zgromadzonym materiale brak również dowodu potwierdzającego, iż byłemu właścicielowi nieruchomości zaproponowano nieruchomość zamienną, skoro na rozprawie przeprowadzonej w dniu [...] czerwca 2000 r. ustalono, iż w budynku na nieruchomości przy ul. [...] znajdował się warsztat krawiecki (parter i I piętro), będący jedynym źródłem utrzymania właściciela, zaś przy ul. [...] ulokowano magazyny. Brak jest również dokumentu (protokołu lub innego dokumentu) potwierdzającego fakt przeprowadzenia rozprawy wywłaszczeniowej wymaganej art. 20 ust. 1 i art. 21 ust 1 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. Tym samym organ uznał, iż Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast w zakresie dotyczącym oceny legalności postępowania wywłaszczeniowego, nie naruszył prawa w stopniu rażącym. Powyższe stanowisko również podzielił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 września 2003 r., sygn. akt I SA 1219/01, oddalając skargę na kwestionowaną decyzję. Odnosząc się do kwestii nadesłanych przy piśmie Urzędu Miasta P. z dnia [...] lutego 2012 r. kopii akt archiwalnych organ podkreślił, iż przedmiotem niniejszego postępowania nadzorczego jest decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] marca 2001 r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] listopada 2000 r., nie zaś orzeczenie z dnia [...] grudnia 1952 r. oraz utrzymująca je w mocy decyzja z dnia [...] września 1953 r. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 września 2003 r., sygn. akt I SA 1219/01, rozpatrując skargę na kwestionowane decyzje nie stwierdził, aby zaszły przyczyny określone w art. 156 K.p.a., co winien uczynić z urzędu (art. 22 ust. 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym - Dz.U. 1995r., nr 74, poz. 368, ze zm.). Organ II instancji podniósł, iż pismo z dnia [...] lutego 2012 r. wskazuje, że Miasto P. było w posiadaniu dokumentów archiwalnych wywłaszczenia nieruchomości położonej w P. przy ul. [...] i ul. [...] i pomimo wystąpień o nadesłanie dokumentów dotyczących przedmiotowego wywłaszczenia tego faktu nie ujawniło i żądanych dokumentów nie nadesłało, zaś na przeprowadzonej rozprawie również nie ujawniło faktu ich posiadania. Zdaniem organu ustawodawca w treści art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. wskazał, iż w przypadku, gdy wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję, organ na żądanie strony lub z urzędu wznawia postępowanie zakończone ostateczną decyzją. Zatem ujawnienie w sprawie archiwalnych akt wywłaszczeniowych nieznanych organowi nadzorczemu w dacie wydania kwestionowanych decyzji może co najwyżej stanowić przesłankę wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] marca 2001 r. W odniesieniu do zaistnienia rozbieżności pomiędzy treścią kwestionowanych decyzji, a obecnym stanem terenowo-prawnym nieruchomości, wskazał, że organ nadzorczy oceniając skutki prawne dotyczące wywłaszczonej nieruchomości oparł się na dokumentach nadesłanych przez Zarząd Geodezji i Katastru Miejskiego [...] w P. przy pismach z dnia [...] maja 2000 r. oraz z dnia [...] sierpnia 2000r., w których wskazano, iż w skład nieruchomości przy ul. [...] wchodzą działki nr [...] i nr [...], zaś w skład nieruchomości położonej przy [...] wchodzą działki nr [...] i nr [...]. W tym piśmie ponadto wskazano, iż ujęta w orzeczeniu z dnia [...] grudnia 1952 r., nr [...], utrzymanym w mocy decyzją z dnia [...] września 1953 r., nr [...], parcela nr [...] odpowiada działkom nr [...] i nr [...]. Działka nr [...] została dodatkowo obciążona udziałem w prawie użytkowania wieczystego z tytułu sprzedaży lokalu mieszkalnego nr [...] na rzecz B. K. Wprawdzie z pisma Urzędu Miasta P. Urząd Gospodarki Nieruchomościami z dnia [...] listopada 2008 r. wynika, iż działka nr [...] stanowi również obecnie część działki nr [...] oraz [...], jednak ww. okoliczności nie były znane Prezesowi Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast w dacie wydania kwestionowanych przez decyzji. Wyżej wymienione okoliczności wypełniają przesłankę wskazaną w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., będącą podstawą wznowienia zakończonego postępowania, nie zaś stwierdzenia nieważności decyzji. Oceniając natomiast stwierdzone wystąpienie nieodwracalnych skutków prawnych w części dotyczącej lokalu nr 6 organ stwierdził, że do takiego wniosku doszedł na podstawie dokonanej wykładni art. 156 § 2 K.p.a., który zawiera pojęcie nieostre i niejednoznaczne, a zatem z tej przyczyny nie można decyzji stawiać zarzutu rażącego naruszenia prawa. W odniesieniu do zarzutu, iż osnowa decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z 2000 r., która następnie została utrzymana decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z 2001 r. rozstrzygała w zakresie całości orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] grudnia 1952 r., nr [...], czyli w przedmiocie wszystkich wywłaszczeń, organ zważył, że stanowi on polemikę z jego stanowiskiem wyrażonym w decyzji z dnia [...] października 2012 r. oraz stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrażonym w wyroku z dnia 5 września 2003 r., sygn. akt I SA 1219/01, oddalającym skargę na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] marca 2001 r. Treść sentencji decyzji z dnia [...] listopada 2000 r., nr [...], jednoznacznie wskazuje, że przedmiotem rozstrzygania - osnowy ww. decyzji z dnia [...] listopada 2000 r. jest wniosek J. M. (następczyni prawnej M. M.) o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia z dnia [...] grudnia 1952 r., nr [...], w części dotyczącej wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w P. przy ul. [...] i ul. [...], które następnie zostało utrzymane w mocy decyzją Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] września 1953 r., nr [...].

W obszernej skardze na powyższą decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej Miasto P. podniosło szereg zarzutów proceduralnych, eksponujących wadę w postaci podpisania decyzji przez tę samą osobę, niewyjaśnienie sprawy, pominięcie istotnych dowodów zgłoszonych w toku postępowania zakończonego dotychczasową decyzją. W konsekwencji czego dowodziło naruszenia prawa materialnego stanowiącego podstawę nieważności kontrolowanych decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ administracji podtrzymał swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnił, iż postępowanie nieważnościowe jest nadzwyczajnym trybem postępowania, którego celem nie jest ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 K.p.a. Mając to na uwadze podniósł, iż decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z 2001 r., nr [...], była już przedmiotem kontroli legalności. Wyrokiem z dnia 5 września 2003 r., sygn. akt I SA/Wa 1219/01, Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego w P. na tę decyzję, uznając ją za zgodną z prawem. Brak stwierdzenia przesłanek nieważności ww. decyzji i decyzji ją poprzedzającej w postępowaniu zakończonym ww. wyrokiem jest wiążące w szczególności z uwagi na fakt, iż przepis art. 156 § 1 K.p.a. nie uległ zmianie, tak jak i przepisy materialnoprawne stanowiące podstawę ich wydania. Co więcej ww. wyrok z dnia 5 września 2003 r. jest wiążący również w tym zakresie, że w postępowaniu tym badano również wykonanie wytycznych dla organu wynikających z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 stycznia 2000r., sygn. akt I SA 241/99, w którym przedstawiono obszerne wywody co do tego, jak powinno wyglądać postępowanie wywłaszczeniowe prowadzone na podstawie dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości dla realizacji narodowych planów gospodarczych, aby je można było uznać za zgodne z przepisami tego dekretu, jak i przepisami postępowania administracyjnego w brzmieniu wówczas obowiązującym. Ponadto Sąd meriti skonkludował, iż powoływane przez stronę skarżącą zarzuty nie mogą odnieść skutku w tym postępowaniu. Od przesłanek określonych przepisem art. 156 § 1 K.p.a., regulujących przyczyny materialnoprawnych wadliwości decyzji, należy odróżnić przesłanki wskazane w art. 145 § 1 K.p.a. stanowiące podstawy wznowienia postępowania zasadzające się na wadach proceduralnych. Jeżeli zatem wadliwość decyzji z dnia [...] marca 2001 r. upatrywana jest w "udziale pracownika, który uczestniczył w podejmowaniu decyzji w I instancji" lub w nieuwzględnieniu "odnalezionych dokumentów w Urzędzie Miasta P.", a zatem "nowych dowodach istniejących w dniu wydania decyzji, nieznanych organowi, który wydał decyzję", to w opinii Sądu I instancji skarżąca winna domagać się wznowienia postępowania, a nie stwierdzenia nieważności decyzji. Podniósł również, że brak wskazania w decyzji osoby, która pierwotnie wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowych nie może przesądzać o wadliwości skutkujących stwierdzeniem nieważności. Brak jest też podstaw do kwestionowania zakresu rozstrzygnięcia, bo w sposób jasny wskazano, jakich decyzji postępowanie dotyczy poprzez określenie organu, który je wydał, daty ich wydania, nr decyzji oraz przedmiotu rozstrzygnięcia. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniosło Miasto P., postulując jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. - poprzez nieuchylenie przez WSA w Warszawie decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lipca 2013 r. i poprzedzającej jej decyzji z dnia 23 października 2012 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] marca 2001 r. oraz utrzymanej nią w mocy z dnia [...] listopada 2000 r., pomimo że Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast wydając swoją decyzję z dnia [...] listopada 2000 r. (dot. oceny orzeczenia o wywłaszczeniu nieruchomości z dnia [...] grudnia 1952 r. i z dnia [...] września 1953 r.) naruszył przepisy postępowania - art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. rozstrzygając w oparciu tylko o część dowodów (w tym o część akt archiwalnych postępowania wywłaszczeniowego) - pomimo przyznania przez sam organ, że dysponuje on jedynie niepełnym materiałem archiwalnym, oraz nieuwzględnienia zarzutów podnoszonych w postępowaniu przez Miasto P. co do prawidłowości przeprowadzonego postępowania wywłaszczeniowego, co ostatecznie miało istotny wpływ na wynik sprawy.

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w związku z art. 24 § 1 pkt 5 i art. 127 § 3 K.p.a., poprzez nieuchylenie przez WSA w Warszawie decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lipca 2013 r. i poprzedzającej jej jego decyzji z dnia [...] października 2012 r. pomimo, że Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej uznał, że podpisanie przez tą samą osobę (działającą z upoważnienia Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast) decyzji z dnia [...] listopada 2000 r. oraz decyzji z dnia [...] marca 2001 r. dot. oceny orzeczenia wywłaszczeniowego Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] grudnia 1952 r. - nie narusza zasad wyłączenia pracownika organu od udziału w postępowaniu, a co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzuty te rozwinięto, akcentując przede wszystkim, że Miasto P. w toku postępowania prowadzonego przez Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast (co podnosiło następnie w postępowaniu przed Ministrem Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej) wskazywało m. in., że samo postępowanie wywłaszczeniowe przeprowadzone było w dwóch instancjach a Odwoławcza Komisja Wywłaszczeniowa przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] września 1953 r. nie mogłaby zignorować aż tylu naruszeń postępowania wywłaszczeniowego, za którymi miałby przemawiać zdaniem Prezesa Urzędu brak części określonych dokumentów z postępowania wywłaszczeniowego nieruchomości przy ul. [...]/[...]w P. Niekompletność dokumentacji z ww. postępowania wywłaszczeniowego, jaka podlegała badaniu w postępowaniu przed Prezesem Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast może w ocenie autora skargi kasacyjnej oznaczać, że w postępowaniu wywłaszczeniowym doszło do rażącego naruszenia prawa. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej jako organ rozpatrujący wniosek był zobowiązany do przeprowadzenia powtórnego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, a nie ograniczyć się do stwierdzenia, że ten organ prawidłowo w decyzji z dnia [...] listopada 2000 r. rozstrzygnął sprawę w oparciu o będące w jego dyspozycji informacje i niekompletne dokumenty. Wskazano ponadto, iż zasada wyrażona w art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a ma zastosowanie także do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z art. 127 § 3 K.p.a, a więc do sytuacji, w której pracownik naczelnego organu brał udział w wydaniu przez ten organ decyzji następnie zaskarżonej do tego samego organu wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 20 maja 2010 r. sygn. akt I OPS 13/09 stwierdził, że "osobą której nie dotyczy zakaz ponownego rozpatrzenia sprawy przez tą sama osobę, jest wyłącznie piastun funkcji ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 K.p.a." Tymczasem zarówno pierwszą decyzję z dnia [...] listopada 2000 r., jak i drugą z dnia [...] marca 2001 r. podpisał D. B. z upoważnienia Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, a nie piastun funkcji czyli Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Na wstępie trzeba przypomnieć, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Podstawy, na które można się powołać w skardze kasacyjnej, zostały sprecyzowane w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia to nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych formach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Zaskarżonym wyrokiem oddalono skargę na decyzję zapadłą w postępowaniu nadzwyczajnym, w którym badaniu podlegają enumeratywnie wymienione w przepisie art. 156 § 1 K.p.a. wady decyzji, a nie meritum sprawy, bo nie jest to kolejne postępowanie instancyjne. Przesłanki nieważnościowe, jako że skutkują odstąpieniem od reguły trwałości decyzji administracyjnych, podlegają wykładni ścieśniającej. Badanie przeprowadzone w niniejszej sprawie obejmuje wyłącznie ewentualne przyczyny nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miasta z dnia [...] marca 2001 r., utrzymującej w mocy decyzję tego organu z dnia [...] listopada 2000 r. stwierdzającą, iż decyzja wywłaszczeniowa z dnia [...] grudnia 1952 r. w części dotyczącej lokalu nr [...] przy ul. [...] została wydana z naruszeniem prawa, zaś w pozostałej części stwierdzającą jej nieważność. Z uwagi nadto na fakt, iż decyzje obecnie kontrolowane były przedmiotem oceny legalności sądu administracyjnego, zakres niniejszego postępowania jest jeszcze węższy (p. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09, ONSAiWSA z 2010 r., nr 2, poz. 18).

Pierwszy z zarzutów kasacyjnych jest chybiony. W tym miejscu wskazać należy, iż rażące naruszenie przepisów postępowania występuje niezwykle rzadko, ujmowane jest bowiem wąsko, a dotyczyć może w szczególności naruszenia przepisów regulujących postępowanie dowodowe, takich jak wydanie decyzji bez uprzedniego przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania dowodowego, w tym dowodów niezbędnych dla wyjaśnienia istoty sprawy, czy też wydanie decyzji bez przeprowadzenia dowodów obligatoryjnych w danej sprawie (p. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 694/12, LEX nr 1285281). Przypisanie decyzji wady nieważności w przypadku naruszenia przepisów proceduralnych, w tym art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., może mieć miejsce tylko wówczas, gdy uchybienie to ma charakter oczywiście istotny i ma jednoznaczny wpływ na zapadłe rozstrzygnięcie sprawy. Wypada zatem uznać, iż po pierwsze zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie mógł być ponownie oceniany pod kątem prawidłowości dokonanego wywłaszczenia. Po wtóre, że ustalenia faktyczne zeń wynikające zostały już przesądzone wyrokami Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 września 2003r., sygn. akt I SA 1219/01 i z dnia 5 września 2003 r., sygn. akt I SA 1219/01, w którym wyraźnie eksponowano pogląd o rażącym naruszeniu prawa dokonanym wywłaszczeniem. Po trzecie brak jest jakichkolwiek okoliczności pozwalających na podważenie tej konkluzji, bo nie ma ku temu żadnych podstaw faktycznych i prawnych. Po czwarte obecne postępowanie nie jest postępowaniem kontrolnym względem prawomocnych wyroków. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 22 ust. 3 obowiązującej wówczas ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 369 ze zm.) sąd rozpoznający skargę miał obowiązek badać z urzędu, czy w sprawie nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, określone w art. 156 K.p.a. lub w innych przepisach. Powyższe oznacza, że dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Naczelny Sąd Administracyjny wydając przywołane orzeczenie z dnia 5 września 2003 r. brał pod uwagę z urzędu, czy nie zachodzą wady przedmiotowych decyzji skutkujące koniecznością stwierdzenia ich nieważności. Skoro zaś oddalił skargę, to tym samym uznał, że tego typu wady nie występowały. Ponowne badanie tych zagadnień jest wykluczone także ze względu na skutki, jakie orzeczenia te i orzeczenia wywłaszczeniowe wywarły, bo od ich podjęcia upłynął znaczny okres czasu (p. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, Z.U. 2015/5A/62). Nowe zaś fakty i dowody mogą uzasadniać jedynie ewentualne żądanie wznowienia postępowania.

Niezasadny jest także drugi zarzut skargi kasacyjnej. W tej materii wskazać należy, iż eksponowany przez skarżącego kasacyjnie przepis art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. obowiązuje w obecnym brzmieniu od dnia 11 kwietnia 2011 r., gdyż w tym dniu weszła w życie ustawa z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U z 2011 r., Nr 6, poz. 18) nowelizująca w art. 1 pkt 4 dotychczasowe jego brzmienie. Z uwagi na to w dacie wydania decyzji przez Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] marca 2001 r., a na ten czas należy oceniać mające zastosowanie w sprawie przepisy procesowe, wyłączeniu podlegał jedynie pracownik biorący udział w wydaniu skarżonej decyzji, o ile była to decyzja niższej instancji. Powyższe oznacza, że eksponowany przez skarżącego kasacyjnie przepis o wyłączeniu nie dotyczy postępowania, w którym zapadły kontrolowane rozstrzygnięcia. Nadto godzi się ponownie podkreślić w tym miejscu, że istotnym skutkiem decyzji jest regulacja stosunków administracyjnopranwych, a jednym z jej celów jest stabilność obrotu gospodarczego, co jest kwestią fundamentalną dla prawidłowego funkcjonowania państwa prawa, które m.in. stoi na straży takiego obrotu. Dlatego przy rozważaniu, czy zachodzi przesłanka rażącego naruszenia prawa niewystarczające jest wykazanie, że doszło do oczywistego naruszenia przepisu prawa. Konieczne jest bowiem wystąpienie dalszych elementów tej wyjątkowej instytucji. W orzecznictwie sądów administracyjnych oraz doktrynie zaostrzono kryteria pozwalające na stwierdzenie czy doszło do rażącego naruszenia prawa, wywodząc m.in., że tylko w przypadku zaistnienia nadzwyczajnych okoliczności możliwe jest wzruszenie zasady stabilności, pewności obrotu prawnego wywodzonej z art. 16 K.p.a. Rozstrzygający dla oceny tej przesłanki jest stan prawny z dnia wydania decyzji, stąd na taką ocenę nie może mieć wpływu ani późniejsza zmiana prawa, ani tym bardziej zmiana interpretacji prawa. Takie stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 czerwca 2007 r. w sprawie I OSK 996/06 (publ. LEX nr 354687), stwierdzając że przy ustalaniu cech rażącego naruszenia prawa należy uwzględniać zasadę trwałości decyzji administracyjnej oraz istotę sankcji nieważności decyzji administracyjnej, której zastosowanie powoduje pozbawienie mocy prawnej decyzji ze skutkiem ex tunc. Przy tym rażące naruszenie prawa to naruszenie normy prawnej niebudzącej wątpliwości interpretacyjnych, a przekroczenie prawa musi być jasne i niedwuznaczne. Zatem tylko wówczas, gdy doszło do oczywistego naruszenia normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu prawa, która to norma nie budzi rozbieżności interpretacyjnych, a jej rozumienie jest niewątpliwe, można mówić o rażącym naruszeniu prawa (por. J. Borkowski w; Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 1989 r., str. 810, wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 2832/12, z dnia 10 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 1534/13, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Przeto zastosowanie przepisu wywołującego rozbieżności interpretacyjne poprzez wybór jednego z możliwych wariantów wykładni nie może być przyczyną uznania tak wydanego rozstrzygnięcia za rażąco naruszającego prawo (p. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2008r., II OSK 383/07, z dnia 30 maja 2008 r., II OSK 404/08 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 czerwca 2008 r.,VII SA/Wa 485/08, publ. jw.). Nie sposób nie zauważyć jednocześnie, iż na tle rozumienia przywołanego przepisu o wyłączeniu dochodziło do rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych, które usunięto dopiero uchwałą siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lutego 2013 r., sygn. akt II GPS 4/12 (OSP z 2013 r., nr 11, poz. 106), wedle której art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. w brzmieniu obowiązującym sprzed nowelizacji miał zastosowanie do pracownika organu jednoosobowego w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem, o którym mowa w art. 127 § 3 tego Kodeksu.

Należało więc odeprzeć zarzuty skargi kasacyjnej i podzielić stanowisko zajęte przez Sąd I instancji oraz argumentację organu wypowiadającego się w sprawie.

Co mając na uwadze orzeczono jak w sentencji niniejszego wyroku, na mocy art. 184 P.p.s.a.