Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 169/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-07-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 98  ust. 3,  art. 129  ust. 5  pkt 3
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 138  par. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 21  ust. 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Chaciński (spr.) Sędziowie: WSA Bożena Marciniak WSA Tomasz Wykowski Protokolant specjalista Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lipca 2014 r. sprawy ze skargi Gminy J. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wojewoda [...] zaskarżoną do sądu decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił decyzję Starosty L. z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...], odmawiającą J. i J. małż. K. ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w C., oznaczoną jako działki ewidencyjne nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

W uzasadnieniu Wojewoda podał następujący stan sprawy.

Po rozpatrzeniu wniosku J. i J. małż. K. z dnia [...] maja 2011 r. Starosta L. decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. umorzył postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w C., oznaczoną jako działki ewidencyjne nr [...] stwierdzając, że działki te nie przeszły z mocy prawa na własność Gminy J., ponieważ w dniu, w którym decyzja Wójta Gminy J. z [...] lipca 1998 r. zatwierdzająca podział stała się ostateczna, projektowana droga [...], pod którą przeznaczone były przedmiotowe działki, nie była zaliczona do żadnej z kategorii dróg publicznych, o których mowa w art. 98 u.g.n. tj. drogi gminnej, powiatowej, wojewódzkiej lub krajowej.

Po rozpatrzeniu odwołania J. i J. małż. K. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 2012 r., nr[...], uchylił zaskarżoną decyzję Starosty L. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Po ponownym przeprowadzeniu postępowania Starosta L. wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...]sierpnia 2013 r. odmówił ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość, powołując podobną argumentację.

Odwołanie od tej decyzji wnieśli J. i J. małż. K., żądając uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenia przez organ odwoławczy o ustaleniu odszkodowania, alternatywnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Uchylając zaskarżoną decyzję w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Wojewoda [...] w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] grudnia 2013 r. wskazał, że w sprawie jest bezsporne, iż na wniosek J. i J. K. Wójt Gminy J. decyzją z dnia [...] lipca 1998 r., nr [...], działając na podstawie art. 93 ust. 1, art. 96 ust. 1 oraz art. 98 u.g.n. zatwierdził projekt podziału nieruchomości uregulowanej w księdze wieczystej KW [...] i KW [...], położonej na terenie wsi C. gm. [...]. Na podstawie dokonanego podziału wyodrębniono m. in. działki ewidencyjne nr [...] przeznaczone pod drogę obsługującą nowopowstałe działki.

W ocenie Wojewody istota zagadnienia sprowadza się do tego, czy w wyniku zatwierdzonego przez Wójta Gminy J. podziału nieruchomości doszło do wydzielenia działek gruntu pod drogę publiczną, ze skutkami, o jakich mowa w art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n. tj. przejęcia działek ewidencyjnych nr [...] na własność Gminy J., która winna wypłacić dotychczasowemu właścicielowi stosowne odszkodowanie.

Przepis art. 98 ust. 3 u.g.n. stanowi wyraz realizacji zasady słusznego odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości, w rozumieniu art. 21 ust. 2 Konstytucji. Zgodnie z art. 98 ust. 1 u.g.n. działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne, gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe – z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis ten stosuje się także do nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, z tym, że prawo użytkowania wieczystego wygasa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Stosownie zaś do ust. 3 powołanego artykułu za działki gruntu, o których mowa w ust. 1 przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym działki, a właściwym organem. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.

Dodatkowo jednak dla ustalenia sytuacji, w których przysługuje odszkodowanie za działki gruntu wydzielone pod drogi, konieczne jest odwołanie (w ślad za wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 21.12.2010 r., I SA/Wa 798/10 oraz z dnia 3.11.2010 r., I SA/Wa 866/10) do przepisu prawa międzynarodowego – art. 1 Pierwszego Protokołu do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175), który wyznacza granice ingerencji państw w prawo własności. Przepis ten stanowi, że każda osoba fizyczna i prawna ma prawo do poszanowania swego mienia. Nikt nie może być pozbawiony swojej własności, chyba że w interesie publicznym i na warunkach przewidzianych przez ustawę oraz zgodnie z ogólnymi zasadami prawa międzynarodowego. Powyższe postanowienia nie będą jednak w żaden sposób naruszać prawa państwa do stosowania takich ustaw, jakie uzna za konieczne do uregulowania sposobu korzystania z własności zgodnie z interesem powszechnym lub w celu zabezpieczenia uiszczania podatków bądź innych należności lub kar pieniężnych. Z przepisu tego wynikają trzy zasady ochrony praw do nieruchomości: zasada prawa do poszanowania mienia, druga dotyczy zasad pozbawienia mienia i trzecia zawarta w § 2 art. 1 dotyczy zasad korzystania z prywatnej własności w publicznym interesie. Z użytego w Konwencji zwrotu "prawo do poszanowania mienia" wynika zakres ochrony praw do nieruchomości wykraczający daleko poza granice wąsko rozumianego wywłaszczenia (patrz m. in. James and Others przeciw Wielkiej Brytanii, wyrok z dnia 21.02.1986 r., Series A nr. 98, str. 29-30, § 37, oraz Sporrong and Lónnroth v. Sweden. judgment of 23 September 1982, Series A no. 52, p. 24, §61).

Zdaniem Wojewody dokonując wykładni powołanego przepisu prawa międzynarodowego w kontekście art. 98 ust. 3 u.g.n. należy mieć na uwadze wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w sprawie Bugajny i inni przeciwko Polsce z dnia 6 listopada 2007 r. (sprawa nr 22531/05), w którym Trybunał uznał, że przeznaczenie w decyzji podziałowej prywatnej działki pod drogę istotnie ogranicza właściciela w korzystaniu z nieruchomości, a zatem oznacza pozbawienie posiadania w rozumieniu art. 1 Pierwszego Protokołu do Konwencji. W dalszej części orzeczenia Trybunał stwierdził, że podział nieruchomości powodujący powstanie wielu nowych działek i wydzielenie drogi niejako automatycznie powoduje, że droga ta będzie dostępna nie tylko dla wszystkich właścicieli ale również dla każdego chcącego z tej drogi skorzystać. Jedyny sposób, w jaki działki wydzielone pod drogi mogą być wykorzystywane zgodnie z planem to drogi. Dlatego odmowa przejęcia tych działek i w konsekwencji wypłaty odszkodowania narusza cytowany art. 1 Pierwszego Protokołu.

W ocenie Wojewody [...]ego z projektu podziału wynikało, że droga zlokalizowana na przedmiotowych działkach (ul. [...]) będzie zapewniała dojazd do dróg gminnych właścicielom kilku działek. Trudno więc uznać, żeby ul. [...] była wydzielona tylko dla jej właściciela. Skarżący nie mieli żadnej możliwości wyboru korzystania z niej w inny sposób. Droga ta (ul. [...]) jest połączona z ul. [...], a zatem wchodzi w sieć dróg ogólnodostępnych. Dlatego podzielając w całości pogląd zawarty w uzasadnieniu cytowanego wyroku Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, uznać należy, że skoro doszło do pozbawienia prawa własności w rozumieniu art. 1 Pierwszego Protokołu do Konwencji, to konieczne jest ustalenie odszkodowania.

Wojewoda stwierdził, że organ pierwszej instancji w przedmiotowej sprawie błędnie powołuje się na literalną treść art. 98 ust. 3 u.g.n. jako podstawę negatywnego rozpoznania wniosku o odszkodowanie. Nie ulega bowiem wątpliwości, że doszło do publicznoprawnego pozbawienia praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania. Pozostaje postawić pytanie, czy obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. W tym przypadku art. 21 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 1 Protokołu nr 1 są tymi przepisami, które nakazują ustalenie odszkodowania za władcze przejęcie nieruchomości. Dlatego materiałnoprawną podstawą ustalenia odszkodowania powinien stanowić w tym przypadku art. 129 ust. 5 u.g.n. stanowiący, że starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3, art. 106 ust. 1, art. 124-126, a także w przypadku gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie (por. wyroki WSA w Warszawie z dnia 28.04.2006 r., I SA/Wa 1685/05, z dnia 8.05.2012 r. I SA/Wa 2170/11).

Wojewoda [...] wyjaśnił także, że dla bytu prawnego sprawy administracyjnej, a więc istnienia przedmiotu postępowania, prawnie obojętne jest, w oparciu o które konkretne normy administracyjnego prawa materialnego będzie ona mogła być przez organ administracji publicznej rozstrzygnięta. Istotne jest bowiem wyłącznie występowanie w systemie prawnym elementów materialnego stosunku administracyjnego obejmującego przedmiot postępowania. Jeżeli zatem w toku postępowania okaże się, że dla ustalonego stanu faktycznego należy zastosować inną podstawę prawną niż ta, która została przyjęta we wcześniejszych fazach postępowania, nie oznacza to, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe, gdyż sprawa ta ma nadal swój przedmiot, aczkolwiek podlegający innej kwalifikacji prawnej. Przedmiotem tym jest zaś w niniejszej sprawie zgłoszone przez J. i J. K. w dniu [..] maja 2011 r. żądanie ustalenie odszkodowania za utracone prawo podmiotowe do nieruchomości, stanowiącej obecnie działki ewidencyjne nr [...] położone w miejscowości C. Okolicznością niesporną jest zaś, że sprawa ta podlega rozpoznaniu na gruncie przepisów postępowania administracyjnego (art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n.), a uprawniony do uzyskania odszkodowania podmiot nie cofnął zgłoszonego w tym przedmiocie żądania.

Rozstrzygając ponownie sprawę organ pierwszej instancji powinien, mając na uwadze przytoczone wyżej argumenty, rozstrzygnąć ją na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. w związku z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 1 Protokołu nr 1 do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i Obywatela. W związku z powyższym konieczne jest przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Staroście Legionowskiemu, ponieważ zgodnie z wyrażoną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności oraz art. 136 k.p.a. określającym granice postępowania dowodowego przed organem odwoławczym, Wojewoda [...] nie jest uprawniony do przeprowadzenia postępowania niejako od początku.

Skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Gmina L., żądając jej uchylenia i zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

1. art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami polegające na uznaniu, że odszkodowanie przysługuje za działki gruntu wydzielone pod drogi wewnętrzne lub ich poszerzenie, podczas gdy w postępowaniu administracyjnym odszkodowanie to przysługuje wyłącznie za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne i ich poszerzenie,

2. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, tj. ogólnikową ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, co narusza powyższe zasady procesowe, a tym samym mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu skargi podniesiono między innymi, że nie można zgodzić się z twierdzeniem organu drugiej instancji, że dokonując wykładni art. 1 Pierwszego Protokołu do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności w kontekście art. 98 ust. 3 u.g.n., należy mieć na uwadze prawomocny wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w sprawie Bugajny i inni przeciwko Polsce z dnia 6 listopada 2007 r. Ocena Wojewody w opisanym zakresie sprowadzająca się do twierdzenia, że "z projektu podziału wynikało, że droga zlokalizowana na przedmiotowych działkach (ul. [...]) będzie zapewniała dojazd do dróg gminnych właścicielom kilku działek" , a tym samym "wchodzi w sieć dróg ogólnodostępnych", a zatem "konieczne jest ustalenie odszkodowania", nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach prawa. Kontrowersyjne wydaje się twierdzenie organu drugiej instancji, że "dla bytu prawnego sprawy administracyjnej, a więc istnienia przedmiotu postępowania, prawnie obojętne jest, w oparciu o które konkretne normy administracyjnego prawa materialnego będzie ona mogła być przez organ administracji publicznej prowadzący postępowanie rozstrzygnięta".

Zdaniem skarżącej gminy orzeczenia trybunału strasburskiego w opisanym zakresie nie rzutują na orzeczenia organów administracji i sądów. W ocenie ETPC w sprawie Bugajny i inni przeciwko Polsce, który to wyrok zapadł na tle art. 1 Protokołu Nr 1 do EKPC, pojęcia "wywłaszczenie" nie można rozumieć jedynie w sensie formalnym (prawnym, legalnym, uregulowanym w ustawie). Funkcjonuje ono bowiem również w sensie faktycznym (poprzez działania organów administracyjnych lub legislacyjnych, w których następuje faktyczne ograniczenie swobodnego dysponowania nieruchomością przez prywatnego właściciela na rzecz władzy publicznej) – i mimo że żaden przepis polskiego prawa nie przewiduje odszkodowania za przeznaczenie nieruchomości pod "drogi wewnętrzne", to jednak odszkodowanie takie należy się "chociaż nieruchomości wydzielone zostały pod drogi wewnętrzne i choć pozostały własnością skarżących, to jednak korzystać z nich mogli i mogą wszyscy".

Powyższe orzeczenie ETPC nie oznacza jednak, aby odszkodowanie za działki gruntu wydzielane w ramach ewidencyjnego podziału nieruchomości pod drogi wewnętrzne, mające charakter dróg ogólnodostępnych, miało być ustalane w trybie administracyjnym, zwłaszcza że literalna treść art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n. przewiduje dopuszczalność wydania decyzji administracyjnej o ustaleniu odszkodowania za działki gruntu wydzielane tylko pod drogi publiczne i pod poszerzenie takich dróg. Dlatego odszkodowanie za działki gruntu wydzielane pod drogi wewnętrzne o powszechnym (publicznym) dostępie mogłoby być dochodzone co najwyżej w trybie cywilnym. ETPC nie przesądził bowiem trybu dochodzenia odszkodowania, lecz samo jego przysługiwanie, gdy w wyniku podziału wydzielane są działki gruntu o funkcji takiej, jak drogi publiczne, chociaż formalnie – w świetle art. 1 ustawy o drogach publicznych – niemające statusu dróg publicznych. Stąd zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 98 ust. 3 u.g.n. wraz z naruszeniem przepisów postępowania, to jest art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, tj. ogólnikową ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, co tym samym ma istotny wpływ na wynik sprawy.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

W ocenie sądu skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw, gdyż zaskarżona decyzja, mimo pewnych braków w argumentacji, w ostateczności odpowiada prawu.

W sprawie bezsporne jest, że działki ewidencyjne nr [...] powstały w wyniku podziału nieruchomości (działek nr[...]) zatwierdzonego decyzją Wójta Gminy J. z dnia [...] lipca 1998 r., dokonanego na wniosek J. i J. małż. K., i w decyzji podziałowej zostały przeznaczone pod drogę obsługującą nowopowstałe działki.

Starosta L. uznał, że nie może ustalić odszkodowania za działki nr[...], gdyż nie doszło do przejścia ich własności z mocy prawa na rzecz Gminy J., ponieważ w obowiązującym wówczas planie miejscowym nie wydzielono ich pod drogę publiczną, lecz zaprojektowano przy podziale pod drogę obsługującą nowopowstałe działki (drogę wewnętrzną, ul. [...]), na terenie przeznaczonym w planie miejscowym pod mieszkalnictwo i usługi średniointensywne, oznaczonym symbolem planu[...]. Nie zostały zatem spełnione przesłanki z art. 98 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.), którego treść była cytowana wyżej, przy omawianiu stanowiska Wojewody.

Natomiast w ocenie Wojewody [...]ego status drogi wewnętrznej nie wyklucza przyznania właścicielom działek odszkodowania, o ile droga taka zlokalizowana na przedmiotowych działkach (ul. [...]) będzie zapewniała dojazd do dróg gminnych właścicielom innych działek, a tak jest – zdaniem Wojewody – w niniejszej sprawie, gdyż ul. [...] jest połączona z ul. [...], a zatem wchodzi w sieć dróg ogólnodostępnych. Doszło zatem do pozbawienia prawa własności w rozumieniu art. 1 Pierwszego Protokołu do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Wojewoda odwołał się przy tym do wyroku Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w sprawie Bugajny i inni przeciwko Polsce z dnia 6 listopada 2007 r. (sprawa nr 22531/05) oraz do orzecznictwa WSA w Warszawie w podobnych sprawach.

Co do zasady stanowisko Wojewody [...]należy uznać za poprawne, jednakże wymaga ono uzupełnienia lub też rozwinięcia. Istotnie, w orzecznictwie tutejszego sądu wielokrotnie wyrażano stanowisko, że dokonując wykładni art. 1 Pierwszego Protokołu do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności w kontekście art. 98 ust. 3 u.g.n. należy mieć na uwadze wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w sprawie Bugajny i inni przeciwko Polsce z dnia 6 listopada 2007 r., w którym Trybunał uznał, że przeznaczenie w decyzji podziałowej prywatnej działki pod drogę istotnie ogranicza właściciela w korzystaniu z nieruchomości, a zatem oznacza pozbawienie posiadania w rozumieniu art. 1 Pierwszego Protokołu do Konwencji. W dalszej części orzeczenia Trybunał stwierdził, że podział nieruchomości powodujący powstanie wielu nowych działek i wydzielenie drogi niejako automatycznie powoduje, że droga ta będzie dostępna nie tylko dla wszystkich właścicieli, ale również dla każdego chcącego z tej drogi skorzystać. W takim przypadku podstawą ustalenia odszkodowania powinien być jednak nie art. 98 ust. 3 lecz art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., nakazujący wypłacenie odszkodowania, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Za przepisy nakazujące w takich okolicznościach wypłatę odszkodowania należy uznać art. 1 Pierwszego Protokołu Dodatkowego do Konwencji oraz art. 21 ust. 2 Konstytucji (zob. np. wyroki WSA w Warszawie z dnia 25.01.2008 r., I SA/Wa 1834/07; z dnia 16.11.2010 r., I SA/Wa 332/10).

Nie ma więc racji skarżąca Gmina twierdząc, że ewentualne odszkodowanie powinno być ustalene w procesie cywilnym, prowadzonym przed sądem powszechnym. Jeśli założymy, że istotnie doszło do naruszenia praw majątkowych J. i J. K. na gruncie art. 1 Pierwszego Protokołu do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności i art. 21 ust. 2 Konstytucji (co w okolicznościach tej sprawy wymaga jeszcze dodatkowych ustaleń), to odbyło się to w ramach stosunku publicznego. W konsekwencji przyjąć należy, że jeśli nie dojdzie do porozumienia w kwestii odszkodowania pomiędzy dotychczasowymi właścicielami nieruchomości a podmiotem publicznym w drodze negocjacji, to odszkodowanie za to naruszenie powinno być przyznawane w trybie administracyjnym, jako że podstawa prawna do tego istnieje i została wskazana.

Należy jednak zauważyć, że orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego w kwestii ustalenia odszkodowania za tzw. faktyczne wywłaszczenie nie jest jednolite. Dla przykładu w wyroku z dnia 6 sierpnia 2009 r., I OSK 1092/08, Naczelny Sąd Administracyjny bez zastrzeżeń zaakceptował pogląd Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w sprawie Bugajny i inni przeciwko Polsce (LEX nr 552272). Z kolei w wyroku z dnia 7 października 2011 r., I OSK 1681/10, NSA odrzucił stanowisko, zgodnie z którym o wypłacie odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod drogę decydowało łączne spełnienie dwóch przesłanek określonych przez ETPCz w sprawie Bugajny, którymi są: połączenie wyodrębnionej nieruchomości z siecią dróg publicznych oraz stwierdzenie, że służy ona ogółowi użytkowników – kładąc nacisk na samoograniczenie po stronie właściciela godzącego się na powstanie na jego działce drogi, która nie ma charakteru publicznego, co nie może rodzić po stronie państwa obowiązku odszkodowawczego (LEX nr 1149215). Jest też stanowisko pośrednie, w którym NSA stwierdza, że "o możliwości zastosowania art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami możemy co do zasady mówić wówczas, gdy istnieje decyzja podziałowa wydana na wniosek dotychczasowego właściciela nieruchomości oraz wydzielenie na jej podstawie nowej nieruchomości nastąpiło pod drogę publiczną - gminną, powiatową, wojewódzką czy krajową. Niemniej jednak uwzględniając różne sytuacje życiowe Sąd dopuszcza, w drodze wyjątku, sytuacje tzw. nieformalnego wywłaszczenia z prawa własności nieruchomości na cele drogowe i łączący się z tym obowiązek ustalenia i wypłaty odszkodowania. Przypadki tego rodzaju działań nie są jednak i nie będą częste" (zob. wyrok NSA z dnia 12.12.2013 r., I OSK 1365/12, LEX nr 1433626).

Opierając się także na innych orzeczeniach NSA (np. wyrok z dnia 15.05.2014 r., I OSK 2548/12; wyrok z dnia 20.04.2012 r., I OSK 2229/11 – ten ostatni co do rozumienia drogi publicznej i jej ogólnodostępności w kontekście wyroku ETPCz w sprawie Bugajny) uznać można, że wykluczone jest ustalenie odszkodowania wówczas, gdy właściciel działki zajętej pod drogę wewnętrzną może w ramach dostępnych mu instrumentów prawnych skutecznie sprzeciwić się powszechnemu, ogólnodostępnemu korzystaniu z drogi, albo gdy korzystanie z drogi wewnętrznej przez innych właścicieli działek powstałych w wyniku podziału nieruchomości odbywa się w ramach służebności gruntowej, a więc wówczas, gdy przy ograniczonej dostępności do drogi były właściciel mógł otrzymać ekwiwalent za możliwość korzystania z jego własności. Sąd w niniejszym składzie takie stanowisko uznaje za racjonalne i nie kolidujące z zasadniczymi tezami wyroku ETPCz w sprawie Bugajny.

Ponieważ organ I instancji co do zasady odrzucił możliwość przyznania w trybie administracyjnym odszkodowania na rzecz J. i J. małż. K., wyłącznie w oparciu o art. 98 ust. 3 u.g.n., z pominięciem art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. w zw. z art. 1 Pierwszego Protokołu Dodatkowego do Konwencji oraz art. 21 ust. 2 Konstytucji, nie badając, czy ulica [...] w [...], pod którą znajdują się działki nr [...], jest trwale połączona z siecią dróg publicznych i czy w związku z tym można przyjąć, że jest ulicą ogólnodostępną, czy też właściciele mogą skutecznie przeciwstawić się powszechnemu korzystaniu z tej drogi lub też, czy korzystanie to ma ograniczony i ekwiwalentny charakter z uwagi na ewentualne służebności gruntowe – zastosowanie przez Wojewodę [...]ego jako podstawy rozstrzygnięcia art. 138 § 2 k.p.a. było w tej sytuacji uzasadnione. Wszystkie powyższe okoliczności mają bowiem istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy i muszą być ustalone w drodze postępowania dowodowego przez organ I instancji. Zauważyć przy tym należy, że z decyzji podziałowej nie wynika, że warunkiem podziału było ustanowienie służebności drogowych lub sprzedaż udziałów w drodze wewnętrznej (art. 99 u.g.n.), co może być istotne przy ocenie ogólnodostępności tej drogi.

Mając więc na uwadze, że rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji mimo pewnych braków uzasadnienia w ostateczności odpowiada prawu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. sąd orzekł jak w wyroku.