Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1767/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-07-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 27 ust. 5, art 17 ust. 5 pkt 1 lit. b
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie sędzia NSA Zygmunt Zgierski sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 lipca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 27 maja 2021 r., sygn. akt IV SA/Wr 225/21 w sprawie ze skargi K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] października 2020 r., nr [...] w przedmiocie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia od K. K. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 27 maja 2021 r., sygn. akt IV SA/Wr 225/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po rozpoznaniu sprawy ze skargi K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z [...] października 2020 r., nr [...] w przedmiocie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego: 1. uchylił zaskarżoną decyzję w zakresie ustalenia początkowej daty przyznania świadczenia pielęgnacyjnego; 2. zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. na rzecz skarżącego kwotę 480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W dniu [...] sierpnia 2020 r. do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. wpłynął wniosek K. K. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wraz z wnioskiem o uchylenie decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy z dniem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Wójt Gminy K. w decyzji z [...] września 2020 r., nr [...], odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia wskazując na niespełnienie przesłanki z art. 17 ust. 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm., dalej jako: "u.ś.r.") oraz wystąpienie negatywnej przesłanki z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. Organ stwierdził, po pierwsze, że decyzją z [...] listopada 2019 r., nr [...], skarżącemu przyznano specjalny zasiłek opiekuńczy w związku z opieką nad siostrą, D. K., na okres od 1 listopada 2019 r. do 31 października 2020 r., co oznacza, że na dzień wpływu wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego skarżący miał ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Po drugie, ojciec wnioskodawcy – Z. K. – nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, co zgodnie z art. 17 ust. 1a u.ś.r. także stanowi przeszkodę do przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia.

Organ pierwszej instancji odnotował również, że "nie bierze pod uwagę" wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, uzasadniając swoje stanowisko tym, że orzecznictwo nie stanowi źródła powszechnie obowiązującego prawa.

Po rozpoznaniu odwołania skarżącego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., decyzją z [...] października 2020 r., nr [...], uchyliło w całości decyzję organu pierwszej instancji i przyznało wnioskodawcy świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad D. K. na okres od 1 listopada 2020 r. do 31 maja 2022 r. w wysokości 1 830 zł.

W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że ojciec osoby wymagającej opieki żyje i nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności oraz jest osobą spokrewnioną z D. K. w stopniu bliższym aniżeli skarżący. Jednocześnie organ odwoławczy podkreślił, że D. K. jest osobą ubezwłasnowolnioną całkowicie, zaś jej opiekunem prawnym został ustanowiony skarżący. Wskazując na powyższe Kolegium uznało, że skutki wynikające z orzeczenia sądowego ustanawiającego stronę opiekunem prawnym D. K. uzasadniają w niniejszym przypadku uznanie, że to na skarżącym – a przed ojcem – spoczywa pierwszeństwo obowiązku alimentacyjnego wobec osoby wymagającej opieki.

Nie kwestionując przy tym spełnienia przez skarżącego dalszych przesłanek do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, tj. wskazanych w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., Kolegium uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przyznało stronie prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad siostrą od 1 listopada 2020 r. do 31 maja 2022 r.

Uzasadniając rozstrzygnięcie w przedmiocie ustalenia daty początkowej przyznania stronie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, organ odwoławczy wyjaśnił, że kierował się treścią art. 27 ust. 5 u.ś.r. Zgodnie z tym przepisem, w przypadku zbiegu uprawnień do m.in. świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego, przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną. W tym kontekście Kolegium podniosło, że do 31 października 2020 r. wnioskodawcy przysługiwać będzie prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad siostrą. W toku postępowania skarżący, co prawda, złożył rezygnację z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, jednak pod warunkiem ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Organ odwoławczy podkreślił, że nie jest władny wyeliminować z obrotu prawnego decyzji przyznającej stronie prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Poza tym, decyzja ta wygaśnie 31 października 2020 r. Od 1 listopada 2020 r. skarżącemu nie będzie zatem przysługiwało prawo do tego rodzaju świadczenia, co uzasadniało – zdaniem SKO – przyjęcie, że od 1 listopada 2020 r. w sprawie zostaną spełnione wszystkie przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

K. K. zaskarżył ww. decyzję w części, w jakiej nie przyznaje mu ona świadczenia pielęgnacyjnego za okres od 1 sierpnia do 31 października 2020 r., wskazując na naruszenie:

1) art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. poprzez jego nieprawidłową wykładnię, polegającą na uznaniu, że przepis ten wyklucza możliwość zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego;

2) art. 27 ust. 5 u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że świadczenie pielęgnacyjne nie może być przyznane osobie, która ma już ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, gdy zarówno językowa, jak i funkcjonalna wykładnia prowadzi do wniosku, że w sytuacji, gdy wobec danej osoby występuje zbieg uprawnień do jednego z wymienionych w tym przepisie świadczeń, to osoba uprawniona ma prawo wyboru świadczenia, co w przedmiotowej sprawie miało miejsce.

W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wniosło o jej oddalenie.

Organ stwierdził, że gdyby skarżący bezwarunkowo zrezygnował ze specjalnego zasiłku opiekuńczego na rzecz pobierania świadczenia pielęgnacyjnego i decyzja przyznająca ten zasiłek zostałaby wyeliminowana, to wówczas byłoby możliwe przyznanie mu wnioskowanego świadczenia z datą wcześniejszą. Ponadto, decyzja przyznająca stronie specjalny zasiłek opiekuńczy została już zrealizowana i na jej podstawie strona otrzymywała przez okres zasiłkowy to świadczenie. W ocenie organu, w obecnym stanie prawnym nie ma podstaw do ewentualnego zwrotu specjalnego zasiłku opiekuńczego, który był już wypłacony, ani do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od 1 sierpnia 2020 r. w kwocie różnicy między specjalnym zasiłkiem opiekuńczym a świadczeniem pielęgnacyjnym, jak też do wzajemnej ich kompensaty.

Co istotne, decyzją z [...] stycznia 2021 r., nr [...], Wójt Gminy K. zmienił (z urzędu) decyzję SKO z [...] października 2020 r. w ten sposób, że od 1 stycznia 2021 r. świadczenie pielęgnacyjne przysługiwać będzie stronie w wysokości 1 971 zł.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu skargę uwzględnił.

Sąd wojewódzki zaaprobował zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji wykładnię art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. i przyjęte w decyzji stanowisko SKO co do tego, że szczególne okoliczności faktyczne sprawy (ustanowienie skarżącego opiekunem prawnym D. K.) uzasadniały przyjęcie, że to na skarżącym spoczywa pierwszeństwo obowiązku alimentacyjnego nad siostrą przed obowiązkiem jej ojca, który nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Sąd nie podzielił natomiast przyjętej przez ten organ wykładni art. 27 ust. 5 u.ś.r., a także art. 24 ust. 2 u.ś.r., a w konsekwencji, wskazanej w zaskarżonej decyzji daty początkowej ustalenia stronie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Sąd wojewódzki przytoczył treść ww. przepisów i podkreślił, że w orzecznictwie sądów administracyjnych, ukształtowanym na tle przepisów dotyczących zbiegu uprawnień do świadczeń rodzinnych, przyjmuje się, że skoro ustawodawca przewidział sytuację "zbiegu uprawnień" do wymienionych świadczeń, a uprawnienie do konkretnego świadczenia rodzinnego przysługuje w sensie ścisłym (tj. nabywa się je) dopiero z chwilą wydania ("uostatecznienia się") decyzji administracyjnej przyznającej dane świadczenie rodzinne, gdyż decyzja taka ma charakter konstytutywny, co oznacza, że wcześniej nie może być mowy o nabyciu ("uzyskaniu") prawa do takiego świadczenia przez wnioskodawcę, z powołaniem się na samą okoliczność spełniania ustawowych przesłanek do jego uzyskania – to należy uznać, że art. 27 ust. 5 u.ś.r. dopuszcza przysługiwanie dwóch (lub więcej) świadczeń w tym przepisie wymienionych, natomiast wyklucza możliwość kumulatywnego pobierania tych świadczeń. Wobec tego, sam fakt, że na dany okres przyznano wcześniej (a nawet pobrano) m.in. zasiłek opiekuńczy, co do zasady nie wyklucza przyznania następnie, w uzasadnionym przypadku, na ten okres świadczenia pielęgnacyjnego, o ile zostanie zapewnione, że nie dojdzie do kumulatywnego pobrania obu tych świadczeń za ten sam okres.

Jak podkreślił Sąd wojewódzki, dotyczy to zwłaszcza sytuacji gdy tak jak w przedmiotowej sprawie strona wnosiła o uchylenie przyznanego uprzednio świadczenia w postaci specjalnego zasiłku opiekuńczego.

W ocenie Sądu, użyty w art. 27 ust. 5 u.ś.r. zwrot "zbieg uprawnień" należy rozumieć jako sytuację, w której dana osoba obiektywnie spełnia przesłanki do otrzymania co najmniej dwóch świadczeń, jak również sytuację, gdy ma już ustalone, na mocy ostatecznej decyzji administracyjnej, prawo do otrzymania jednego ze świadczeń wymienionych w tym przepisie i spełnia jednocześnie przesłanki otrzymania innego świadczenia. Aby strona mogła dokonać wyboru, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., nie zachodzi konieczność rezygnacji z przyznanego już świadczenia przed otrzymaniem zapewnienia organu, że drugie z tych świadczeń rzeczywiście zostanie przyznane. Wymaganie organu, aby strona najpierw zrezygnowała z przyznanego jej decyzją świadczenia przed zbadaniem, czy spełnia pozostałe warunki do otrzymania świadczenia wybranego i korzystniejszego dla niej, stawiałoby stronę w dość trudnej sytuacji, wprowadzając stan niepewności i zrozumiałą obawę co do tego, czy uzyska wybrane ze świadczeń w miejsce już otrzymywanego.

Wymaganie, aby wnioskodawca zrzekł się otrzymywanego świadczenia, oczekiwał na uchylenie decyzji w tym przedmiocie i dopiero po uchyleniu decyzji wystąpił z wnioskiem o świadczenie pielęgnacyjne, prowadziłoby do czasowego pozbawienia go środków utrzymania. Skoro więc przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia, to organ nie powinien czynić żadnych przeszkód w uzyskaniu przez stronę świadczenia korzystniejszego, a wręcz przeciwnie, powinien przedsięwziąć takie czynności, by strona mogła z tego prawa wyboru skorzystać. W tym celu organy obowiązane są poszukiwać rozwiązań proceduralnych gwarantujących stronie przewidziane w art. 27 ust. 5 u.ś.r. ustawowe prawo wyboru świadczenia.

Jednocześnie, na gruncie niniejszej sprawy, Sąd wojewódzki w pełni podzielił prezentowany w orzecznictwie pogląd, że w państwie prawa nie do przyjęcia jest sytuacja, w której osoba spełniająca warunki do uzyskania jednocześnie kilku różnych świadczeń z pomocy społecznej, otrzymuje świadczenie mniej korzystne zwłaszcza, gdy mogła dokonać wyboru i wyraźnie oświadczyła, że wybiera świadczenie bardziej korzystne.

W niniejszej sprawie skarżący dokonał wyboru korzystniejszego świadczenia już w dacie wystąpienia z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, ponieważ wyraźnie stwierdził, że w przypadku wydania decyzji przyznającej świadczenie pielęgnacyjne z dniem jej wydania wnosi o uchylenie decyzji dotyczącej specjalnego zasiłku opiekuńczego. Stanowisko to następnie podtrzymał w treści oświadczenia z [...] sierpnia 2020 r. W tej sytuacji, z uwagi na art. 24 ust. 2 u.ś.r., nie mógł on zostać pozbawiony prawa do świadczenia pielęgnacyjnego począwszy od miesiąca, w którym wpłynął jego kompletny wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Wobec tego, zdaniem Sądu, należało uznać, że Kolegium dokonało błędnej wykładni wskazanych przepisów ww. ustawy, przyjmując, że zbieg prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego uzasadnia przyznanie skarżącemu wnioskowanego świadczenia dopiero od dnia, od którego nie będzie przysługiwał mu ten zasiłek (tj. od 1 listopada 2020 r.), pomijając oświadczenie skarżącego o wyborze świadczenia pielęgnacyjnego, złożone [...] sierpnia 2020 r., a także, w samym wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Sąd wojewódzki podkreślił, że okoliczność, że skarżący miał wcześniej ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego na okres od 1 listopada 2019 r. do 31 października 2020 r., a nawet pobrał za te miesiące ten zasiłek, nie wyklucza przyznania na ten okres świadczenia pielęgnacyjnego, zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r. W orzecznictwie sądowym zapadłym na tle podobnych okoliczności spornych wyrażony został pogląd, że jest możliwe rozliczenie obu świadczeń rodzinnych przyznanych na ten sam okres, z których jedno zostało wcześniej wypłacone, przez skompensowanie świadczeń i wypłatę nowego świadczenia za okres pokrywających się uprawnień w wysokości różnicy pomiędzy kwotą świadczenia pielęgnacyjnego a kwotą wypłaconego zasiłku.

Sąd stwierdził więc, że przyjęta w zaskarżonej decyzji data początkowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie znajduje uzasadnienia w świetle powołanych przepisów prawa, a organ odwoławczy naruszył w tym zakresie art. 27 ust. 5 pkt 2 i 3 u.ś.r., a także art. 24 ust. 2 u.ś.r. poprzez ich błędną wykładnię.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., zaskarżając go w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:

a) art. 27 ust. 5 u.ś.r. przez jego błędną interpretację i zastosowanie, polegające na:

- uznaniu, że przepis ten może być rozpatrywany bez badania przesłanek uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego, w tym bez uwzględnienia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. oraz w konsekwencji na:

- uznaniu, że stosując art. 27 ust. 5 u.ś.r., należy przyjąć, że gwarantuje on stronie wybór pomiędzy pozostającymi w zbiegu świadczeniami, bez konieczności uprzedniej rezygnacji z przyznanego już świadczenia przed otrzymaniem zapewnienia organu, że drugie z tych świadczeń rzeczywiście zostanie przyznane,

b) art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. oraz art. 27 ust. 5 u.ś.r. przez błędną interpretację tych przepisów, prowadzącą do pominięcia jednoznacznej normy wynikającej z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r., że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje osobie uprawnionej do specjalnego zasiłku opiekuńczego,

c) art. 24 ust. 2 u.ś.r. przez jego błędną interpretację i zastosowanie, polegające na uznaniu, że przepis ten może być rozpatrywany bez badania przesłanek uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego, w tym bez uwzględnienia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. oraz w konsekwencji, na uznaniu, że stosując art. 24 ust. 2 u.ś.r., należy przyjąć, że gwarantuje on zawsze prawo m.in. do świadczenia pielęgnacyjnego od miesiąca złożenia wniosku, bez względu na to, czy w dacie złożenia wniosku spełniono warunki materialnoprawne przysługiwania prawa do tego świadczenia, w tym nie występują przesłanki negatywne w postaci np. prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego.

2. naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

- art. 155 k.p.a. przez błędną interpretację, że uchylenie decyzji ostatecznej o przyznaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego może nastąpić także w przypadku braku bezwarunkowej zgody strony, na rzecz której świadczenie to zostało przyznane,

- art. 151 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie tego przepisu, kiedy to skarga – jako nieuzasadniona – powinna być oddalona.

Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Skarżący kasacyjnie organ oświadczył też, że zrzeka się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 - dalej jako "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r., prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Z kolei w myśl art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo m.in. do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Unormowania te mają zapobiec kumulatywnemu pobieraniu świadczeń przysługujących z tego samego powodu, czyli z tytułu niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, wymagającą stałej lub długotrwałej opieki. Tym samym, nie jest możliwe przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego za okres, w którym skarżący posiadał prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, określone wcześniejszą decyzją. Przepisem, który umożliwia osobie uprawnionej wybór świadczenia, jest art. 27 ust. 5 u.ś.r., który stanowi, że w przypadku zbiegu uprawnień do wymienionych w nim świadczeń, przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni przytoczonych wyżej przepisów przyjmując, że skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia, to organ nie powinien czynić żadnych przeszkód w uzyskaniu przez stronę świadczenia korzystniejszego, a wręcz przeciwnie, powinien przedsięwziąć takie czynności, by strona mogła z tego prawa wyboru skorzystać i w tym celu organy obowiązane są poszukiwać rozwiązań proceduralnych gwarantujących stronie przewidziane w art. 27 ust. 5 u.ś.r. ustawowe prawo wyboru świadczenia.

Należy jednak podkreślić, a co zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 19 maja 2021 r., sygn. akt I OSK 210/21, że poszukiwanie owych rozwiązań musi się odbywać w granicach obowiązujących norm prawa (wyrok dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: http://orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako "CBOSA").

Przypomnieć zatem trzeba, ze przedmiotem kontroli Sądu pierwszej instancji była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z [...] października 2020 r., nr [...] uchylająca w całości decyzję Wójta Gminy K. z [...] września 2020 r., nr [...] o odmowie przyznania K. K. świadczenia pielęgnacyjnego i przyznająca wnioskodawcy świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad D. K., na okres od 1 listopada 2020 r. do 31 maja 2022 r. w wysokości 1 830 zł.

Stanowisku Sądu pierwszej instancji, że fakt pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego w świetle złożonego oświadczenia o rezygnacji z tego świadczenia nie stanowi przeszkody w przyznaniu świadczenia korzystniejszego i wybranego, sprzeciwiają się okoliczności faktyczne sprawy i treść oświadczenia strony.

Skarżący był reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, który w jego imieniu, we wniosku z [...] sierpnia 2020 r. oświadczył, że "w przypadku wydania decyzji przyznającej w/w świadczenie pielęgnacyjne z dniem jej wydania wnoszę o uchylenie decyzji dotyczącej specjalnego zasiłku opiekuńczego". Również sam skarżący, osobiście, w oświadczeniu z [...] sierpnia 2020 r oświadczył, że na podstawie art. 27 ust. 5 u.ś.r. z dniem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego rezygnuje z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy bezsporne jest, że do 31 października 2020 r. funkcjonowała w obrocie prawnym decyzja z [...] listopada 2019 r., nr [...] Wójta Gminy K., przyznająca K. K. prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad siostrą, D. K., na okres od 1 listopada 2020 r. do 31 października 2020 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., wydając decyzję z [...] października 2020 r., nie było właściwe do uchylania decyzji z [...] listopada 2019 r. w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego. W myśl bowiem art. 3 pkt 11 u.ś.r., ilekroć w ustawie jest mowa o organie właściwym – oznacza to wójta, burmistrza lub prezydenta miasta właściwego ze względu na miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie rodzinne lub otrzymującej świadczenie rodzinne. Zatem organ odwoławczy nie mógł uchylić decyzji o przyznaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego, bowiem decyzję tę wydał Wójt Gminy K.

W konsekwencji Kolegium nie miało też podstaw do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od daty złożenia wniosku, albowiem w dacie orzekania pozostawała w mocy decyzja przyznająca skarżącemu świadczenie konkurencyjne, do której uchylenia organ odwoławczy nie był właściwy.

W związku z tym, skoro do 31 października 2020 r. funkcjonowała w obrocie prawnym decyzja z [...] listopada 2019 r., przyznająca K. K. prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad siostrą, D. K., to nie było prawnie możliwe wydanie, w czasie obowiązywania tej decyzji, innej decyzji, która na ten sam okres przyznawałaby skarżącemu konkurencyjne świadczenie.

Niezależnie od powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w składzie rozpoznającym niniejsza sprawę w całości podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyrok z 17 listopada 2021 r., sygn. akt I OSK 739/21 i z 8 lutego 2022 r., sygn. akt I OSK 1029/21 (CBOSA), że nie jest możliwe uchylenie decyzji tylko co do terminu początkowego przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Termin początkowy przyznania świadczenia nie może być uznany za orzeczenie częściowe, bowiem wyeliminowanie tylko daty początkowej powoduje, że nie jest możliwe określenie okresu, w jakim świadczenie pielęgnacyjne wnioskodawcy przysługuje, a tym samym, w jakim zakresie zaskarżona decyzja podlega wykonaniu. Ponadto, katalog rozstrzygnięć organu odwoławczego, wskazany w art. 138 k.p.a., ma charakter zamknięty. Oznacza to, że organ nie może wydać innego rozstrzygnięcia niż przewidziane w tym przepisie, a wydanie decyzji o innej treści stanowi rażące naruszenie prawa. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, w oparciu o którą podstawę prawną z art. 138 k.p.a. organ mógłby wydać decyzję ograniczającą się jedynie do korekty daty początkowej przyznanego świadczenia i jaką treść mogłaby mieć taka decyzja. Istotne jest, że skoro pozostałe elementy decyzji przyznającej świadczenie pielęgnacyjne zostały już rozstrzygnięte, a ponownemu rozpatrzeniu miałaby podlegać tylko data początkowa decyzji, to organ odwoławczy nie może wydać decyzji na podstawie art. 138 k.p.a. Zauważyć zwłaszcza trzeba, że orzeczenie wydane na podstawie 138 § 1 pkt 2 k.p.a. wymaga uchylenia zaskarżonej decyzji w całości lub części i orzeczenia o istocie sprawy, a więc organ odwoławczy nie może zmienić jedynie daty początkowej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Z wyżej wskazanych powodów zasadne okazały się zarzuty naruszenia prawa materialnego. W rezultacie zasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a.

Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 155 k.p.a. Wskazać należy, że zgodnie z jego treścią, decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał. Kolegium jako organ niewłaściwy nie może zatem, nawet dysponując "bezwarunkowa zgodą" wnioskującego o świadczenie pielęgnacyjne, uchylić, na podstawie art. 155 k.p.a., decyzji o przyznaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego.

Nietrafność tego ostatniego zarzutu nie wpływa jednak na ogólną zasadność skargi kasacyjnej. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny miał podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i do rozpoznania skargi w oparciu o art. 188 p.p.s.a., a w następstwie tego do oddalenia skargi, na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego, uznając że obciążanie kosztami sądowymi strony ubiegającej się o świadczenie z zakresu zabezpieczenia społecznego nie jest uzasadnione, a zatem odstąpienie od zasądzenia kosztów w tego rodzaju sprawie mieści się w pojęciu przypadku szczególnie uzasadnionego.

Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącego kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o przeprowadzenie rozprawy, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.