Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1634/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-02-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia NSA Małgorzata Grzelak (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski po rozpoznaniu w dniu 3 lutego 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 lipca 2020 r. sygn. akt VIII SA/Wa 124/20 w sprawie ze skargi A Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wniosku o zatwierdzenie zmian programu operacyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 lipca 2020 r., sygn. VIII SA/Wa 124/20 po rozpoznaniu skargi A Sp. z o.o. w W. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wniosku o zatwierdzenie zmian programu operacyjnego uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] września 2019 r. nr [...] (pkt 1) oraz zasądził koszty postępowania sądowego (pkt 2).

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy:

Organizacja producentów owoców i warzyw A sp. z o.o. jest w trakcie realizacji programu operacyjnego na lata 2017-2019, który zatwierdzono decyzją Dyrektora Oddziału Terenowego Agencji Rynku Rolnego z [...] stycznia 2017 r.

W dniu [...] grudnia 2018 r. do kancelarii Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR wpłynął wniosek skarżącej o zatwierdzenie zmian programu operacyjnego na bieżący rok 2018 r. [...] grudnia 2018 r. Dyrektor OR ARiMR decyzją nr [...] odmówił zatwierdzenia programu operacyjnego na bieżący rok 2018.

W wyniku przeprowadzonego, po wpłynięciu odwołania, postępowania odwoławczego decyzją nr [...] z [...] września 2019 r. Prezes ARiMR uchylił w całości w/w decyzję z [...] grudnia 2018 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy [...] września 2019 r. pełnomocnik strony zapoznał się z aktami sprawy. [...] września 2019 r. Dyrektor OR ARiMR decyzją nr [...] umorzył w całości postępowanie administracyjne wszczęte [...] grudnia 2018 r. na podstawie wniosku skarżącej z [...] grudnia 2018 r.

Strona od powyższej decyzji złożyła odwołanie wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy nadto o przeprowadzenie w niezbędnym zakresie postępowania wyjaśniającego i wydanie decyzji merytorycznej.

Decyzją z [...] grudnia 2019 r., nr [...] Prezes ARiMR utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji przytoczył przepisy prawne mające zastosowanie w sprawie w szczególności art. 34 ust. 2 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) 2017/891 z 13 marca 2017 r. uzupełniające rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1308/2013 w odniesieniu do sektorów owoców i warzyw oraz sektora przetworzonych owoców i warzyw, uzupełniające rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do kar które mają być stosowane w tych sektorach a także zmieniające rozporządzenie wykonawcze Komisji (UE) nr 543/2011, który stanowi, że Państwa członkowskie mogą zezwolić na zmiany w programach operacyjnych w trakcie roku na określonych przez nie warunkach. Decyzje dotyczące tych zmian są podejmowane najpóźniej do dnia 20 stycznia roku następującego po roku, w którym zwrócono się o zmiany. Organ zauważył, że § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 8 września 2017 r. w sprawie warunków i trybu zmian programu operacyjnego wprowadzanych w trakcie jego realizacji stanowi, iż organizacja producentów i warzyw w celu wprowadzenia w bieżącym roku realizacji programu operacyjnego zmian wymagających zatwierdzenia składa wniosek o zatwierdzenie tych zmian na formularzu opracowanym i udostępnionym przez Agencję, do dyrektora oddziału regionalnego Agencji, właściwego ze względu na siedzibę organizacji albo zrzeszenia w terminie do dnia 30 listopada roku, którego zmiany dotyczą. Prezes ARiMR podzielił pogląd organu I instancji, że termin 20 stycznia 2019 r. jest terminem materialnoprawnym, który nie podlega przywróceniu. Jego upływ wiąże się z wygaśnięciem możliwości zatwierdzenia zmian programu operacyjnego na bieżący rok przez właściwy organ. Zatem organ I instancji nie mógł dokonać zatwierdzenia zmian w programie operacyjnym na bieżący rok realizacji tj. 2018 r.

Dodatkowo organ zauważył, że za takim rozumieniem tego przepisu przemawia też motyw (19) i (20) preambuły do rozporządzenia (UE) nr 2017/891 stanowiący, że: należy ustanowić procedury w zakresie reprezentacji i zatwierdzania programów operacyjnych, w tym terminów, tak aby właściwe organy mogły dokonać odpowiedniej oceny informacji oraz aby środki i działania mogły być włączane do programów lub z nich wykluczane. Ponieważ zarządzanie programami odbywa się w cyklu rocznym, należy przewidzieć, aby programy niezatwierdzone przed upływem danego terminu były odraczane o rok. Nadto organ wskazał, że należy ustanowić procedurę wprowadzania zmian do programów operacyjnych na kolejne lata, aby można je było dostosować w celu uwzględnienia wszelkich nowych warunków, których nie można było przewidzieć w chwili pierwszej prezentacji programów.

Przytaczając powyższe regulacje Prezes ARiMR wskazał, że upływ terminu materialnego powoduje utratę przysługującej organowi kompetencji w sprawie i w konsekwencji uniemożliwia orzekanie albo podejmowanie innych czynności procesowych. Po upływie terminu organ traci zdolność do pozytywnego załatwienia sprawy, przy czym terminy materialne mogą odnosić się tak do strony jak i do organu. Upływ terminu powoduje utratę możliwości działania przez organ. Wobec powyższego, w ocenie organu z upływem terminu z art. 34 ust. 2 rozporządzenia UE nr 2017/891 przestał istnieć związek przedmiotu postępowania ze stosowaniem przepisów prawa materialnego, co powoduje bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego. Stosownie do art. 105 § 1 Kpa, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postepowania odpowiednio w całości albo w części.

Jednocześnie organ nie podzielił stanowiska strony, że w/w termin na wydanie decyzji ma charakter instrukcyjny, dyscyplinujący sam organ.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że ogólne zasady dotyczące spornej kwestii zostały uregulowane w rozporządzeniu delegowanym Komisji (UE) 2017/891 z 13 marca 2017 r. uzupełniającym rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1308/2013 z 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólną organizację rynków produktów rolnych oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 922/72, (EWG) nr 234/79, (WE) nr 1037/2001 i (WE) nr 1234/2007 i rozporządzeniu wykonawczego Komisji (UE) nr 543/2011 z 7 czerwca 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do sektora owoców i warzyw oraz sektora przetworzonych owoców i warzyw.

Sąd podniósł, że zasadniczy spór w sprawie sprowadza się do ustalenia charakteru terminu wskazanego w art. 34 ust. 2 rozporządzenia 2017/891. Zdaniem organów orzekających termin określony w tym przepisie ma charakter terminu materialnego, co spowodowało wydanie decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego. Zdaniem natomiast spółki termin ten ma charakter terminu instrukcyjnego, zatem mimo jego przekroczenia, pozytywna decyzji mogła i powinna zostać wydana przez organ.

W ocenie WSA w sprawie częściowo rację przyznać należy organowi, jednakże skutkiem upływu terminu materialnego nie będzie każdorazowo wygaśnięcie uprawnienia do zatwierdzenia zmian programu operacyjnego.

Do rozstrzygnięcia kwestii charakteru terminu wskazanego w art. 34 ust. 2 rozporządzenia delegowanego Komisji nr 2017/891 niezbędne jest przywołanie motywu 19 preambuły rozporządzenia delegowanego, która stanowi, że należy ustanowić procedury w zakresie prezentacji i zatwierdzania programów operacyjnych, w tym terminów, tak aby właściwe organy mogły dokonać odpowiedniej oceny informacji oraz aby środki i działania mogły być włączane do programów lub z nich wykluczane. Ponieważ zarządzanie programami odbywa się w cyklu rocznym, należy przewidzieć, by programy niezatwierdzone przed upływem danego terminu były odraczane o rok. Jak wskazano w motywie 20 należy ustanowić procedurę wprowadzenia zmian do programów operacyjnych na kolejne lata, aby można je było dostosować do celu uwzględnienia wszelkich nowych warunków, których nie można było przewidzieć w chwili pierwszej prezentacji programów. Ponadto należy umożliwić zmianę środków i kwot funduszu operacyjnego w trakcie roku realizacji programu, z tym że aby zapewnić przestrzeganie ogólnych celów zatwierdzonych programów, wszystkie takie zmiany winny podlegać pewnym ograniczeniom i warunkom określanym przez państwa członkowskie oraz zgłaszane właściwym organom.

W ocenie Sądu I instancji słusznie wywiódł organ, że powołany w art. 34 ust. 2 rozporządzenia delegowanego termin 20 stycznia, jako termin graniczny do wydania decyzji jest terminem materialnym. Innymi słowy organ po tej dacie nie może skutecznie zatwierdzić zmiany wysokości funduszu operacyjnego oraz wysokości wydatków na działania zatwierdzone w programie operacyjnym i wysokości pomocy finansowej ze pochodzących z Unii Europejskiej na dany rok (w sprawie 2018 r.). Upływ terminu materialnego powoduje utratę przysługującej organowi kompetencji w sprawie i możliwości zatwierdzenia zmiany wysokości wydatków na działania zatwierdzone w programie operacyjnym i wysokości pomocy finansowej ze środków pochodzących z Unii Europejskiej na 2018 rok. Jednakże brak możliwości zatwierdzenia wniosku o zatwierdzenie zmian programu operacyjnego na rok 2018, nie powoduje, że po upływie terminu 20 stycznia organ traci zdolność do merytorycznego załatwienia sprawy. Organ jedynie traci możliwość zatwierdzenia zmiany programu operacyjnego na dany rok, nie traci natomiast uprawnienia do merytorycznego załatwienia sprawy i po ewentualnym uznaniu prawidłowości złożonego wniosku o zatwierdzenie zmian programu operacyjnego na rok 2018 odroczenia go o rok.

Zdaniem sądu skoro ustawodawca unijny przewidział możliwość odroczenia o rok realizacji programów zatwierdzonych po dniu 15 grudnia to możliwość ta obejmuje też realizację programów zmienionych. Tym samym zarówno data 15 grudnia, jak i 20 stycznia nie może stanowić przeszkody w podjęciu decyzji dotyczącej zmiany programu operacyjnego. Jedynie podjęcie decyzji po 20 stycznia powoduje konieczność odroczenia realizacji programów o rok, gdyż nie ma już możliwości realizacji takiego programu od dnia 1 stycznia, ani też od 31 stycznia roku następnego po złożeniu wniosku. Wskazany powyżej motyw 19 preambuły rozporządzenia, jednoznacznie wskazuje na konieczność odroczenia realizacji programu o rok ze względu na roczne zarządzanie programami.

W ocenie sądu przeszkodą odroczenia realizacji programu o rok nie może stanowić brak wniosku strony w tym zakresie. Strona składając wniosek o zatwierdzenie zmian programu operacyjnego na rok 2018 była w przekonaniu, że organ ten wniosek rozpozna merytorycznie w terminach wskazanych w powołanym rozporządzeniu. Tylko wyjątkowo, w szczególnie uzasadnionych przypadkach można przekroczyć ten termin, czego konsekwencją będzie w wypadku pozytywnego rozpoznania wniosku odroczenie realizacji zmiany programu o rok. W wypadku jednak przekroczenia terminu 20 stycznia roku następującego po złożeniu wniosku organ, co najmniej winien zwrócić się do strony z zapytaniem czy strona godzi się na odroczenie realizacji programu o rok. Powołany motyw 19 wprost wskazuje na konieczność odraczania o rok programów niezatwierdzonych przed upływem danego terminu. Przepis ten nie wskazuje również na obowiązek strony postępowania złożenia dodatkowego wniosku o odroczenie. Tym samym organ albo winien samodzielnie odroczyć (w wypadku pozytywnego rozpoznania sprawy), albo też zwrócić się do strony o wypowiedzenie się w tym zakresie, w wypadku powstania jakichkolwiek wątpliwości odnoszących się do odroczenia realizacji zmienionego programu. Brak działania organu w tym zakresie i wydanie decyzji umarzającej postępowanie administracyjne z argumentacją powołującą się na upływ terminu materialnego i nie uwzględniającej faktu, że prawodawca unijny w takim wypadku nakazuje odroczyć realizację programu powoduje, że organ w sposób nieprawidłowy dokonał wykładni art. 34 ust. 2 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) 2017/891. Organ bowiem przy wykładni tego przepisu pominął, że upływ terminu nie powoduje wygaśnięcie prawa do merytorycznego rozpoznania wniosku, a jedynie powoduje odroczenie o rok realizacji zmienionego programu w wypadku akceptacji wniosku.

Sąd I instancji wskazał, że rozpoznając ponownie sprawę Prezes ARiMR uwzględni wyżej przedstawioną ocenę prawną, a w szczególności fakt, że upływ terminu (20 stycznia) nie powoduje utraty prawa strony do merytorycznego załatwienia jej sprawy, a jedynie w wypadku pozytywnego rozpoznania wniosku powoduje odroczenie realizacji programu o rok.

Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, względnie rozpoznania sprawy poprzez oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Na podstawie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. 2019 poz. 2325; dalej: p.p.s.a.) wyrokowi Sądu I instancji zarzucił:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a. w zw. z art. 34 ust. 2 rozporządzenia delegowanego Komisji 2017/891, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że upływ terminu prawa materialnego przewidzianego w tym przepisie nie powoduje niemożności wydania przez organ decyzji w sprawie zmiany programu operacyjnego, a jedynie powoduje po stronie organu konieczność odroczenia realizacji programu operacyjnego o rok, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że upływ terminu materialnego do wydania decyzji o jakim mowa w art. 34 ust. 2 powoduje utratę kompetencji organu do wydania decyzji w tej sprawie i w konsekwencji bezprzedmiotowość postępowania w przedmiocie zatwierdzenia zmiany programu operacyjnego w danym roku jego realizacji.

II. naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

- art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

A Sp. z o.o. w W. nie skorzystało z prawa do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z dnia 25 listopada 2016 r., sygn. akt I FSK 1376/16, z dnia 17 stycznia 2017 r., sygn. akt I GSK 1294/16, z dnia 8 lutego 2017 r., sygn. akt I GSK 1371/16, z dnia 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt I GSK 91/17; z dnia 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 1869/17; baza orzeczeń nsa.gov.pl). Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia prawa procesowego Naczelny Sad Administracyjny uznał ten zarzut za nieusprawiedliwiony.

Naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach - gdy uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia bądź uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. W drodze zarzutu naruszenia ww. przepisu można zatem kwestionować "techniczną kompletność" uzasadnienia, a nie prawidłowość merytoryczną, bowiem temu celowi służą zarzuty naruszenia prawa materialnego i procesowego.

Wbrew stanowisku zajętemu w skardze kasacyjnej zaskarżony wyrok spełnia wymagania przewidziane art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd I instancji przyjął, że termin określony w art. 34 ust 2 rozporządzenia delegowanego ma charakter materialnoprawny, tyle tylko, że jego upływ powoduje odroczenie realizacji programu, gdyż nie następuje w takim przypadku wygaśnięcie prawa do merytorycznego rozpoznania wniosku. Sąd I instancji w sposób wyczerpujący uzasadnił swoje stanowisko. Natomiast to jaka była "jakość merytoryczna" tego stanowiska pozostaje poza zasięgiem kontroli sprawowanej przez pryzmat art. 144 § 4 p.p.s.a. Również to, że autor skargi kasacyjnej zdecydowanie nie podziela stanowiska zajętego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, a dotyczącego wykładni art. 34 ust 2 rozporządzenia delegowanego w żadnej mierze nie może świadczyć o naruszeniu art. 144 § 4 p.p.s.a.

W skardze kasacyjnej jej autor z jednej strony wskazuje na błędy uzasadnienia związane z odwoływaniem się do przepisów niemających zastosowanie. Z drugiej jednak strony autor skargi kasacyjnej odkodował intencje Sądu I instancji, czemu dał wyraz w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

W związku z powyższym Naczelny Sad Administracyjny nie uwzględnił zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Nie jest również zasadny zarzut naruszenia prawa materialnego w tej sprawie, a konkretnie art. 34 ust. 2 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) 2017/891. Zgodnie z tym przepisem państwa członkowskie mogą zezwolić na zmiany w programach operacyjnych w trakcie roku, na określonych przez nie warunkach. Decyzje dotyczące tych zmian, podejmuje się do dnia 20 stycznia roku następującego po roku, w którym zwrócono się o zmiany.

W kwestii odróżnienia terminów materialnoprawnych oraz procesowych w nauce wskazuje się, że na gruncie prawa administracyjnego uzasadnione jest oparcie się na poglądach wyrażonych w doktrynie prawa cywilnego, w świetle których, jeżeli skutek upływu terminu polega na wygaśnięciu prawa podmiotowego lub na niemożności jego realizacji, termin ma charakter prawnomaterialny. Jeżeli natomiast zakreśla granice czasowe dla dokonania czynności procesowej, jest terminem prawa procesowego (B. Adamiak, J. Borkowski: glosa do wyroku NSA z dnia 26 stycznia 1993 r. sygn. akt II SA 930/92, "Radca Prawny" 1994, nr 3, s. 80).

Dokonując analizy art. 34 ust. 2 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) 2017/891 należy stwierdzić w pierwszej kolejności, że adresatem uregulowanego w tym przepisie terminu jest organ administracyjny, a nie strona postępowania administracyjnego. Przepis ten nie reguluje zatem wygaśnięcia prawa podmiotowego. Nie reguluje również niemożności jego realizacji, gdyż taki skutek prawny nie wynika wprost z tego przepisu. Skutek w postaci niemożności realizacji prawa podmiotowego, wiążący się z niemożliwością wydania decyzji administracyjnej, nie został bowiem wyrażony przez ustawę w tej regulacji. W przypadku zaś braku takiego wyraźnego uregulowania nie sposób domniemywać w art. 34 ust. 2 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) 2017/891 skutku niemożliwości realizacji prawa jednostki.

W dalszej kolejności można dojść do wniosku, że przepis ten zakreśla granice czasowe dla dokonania określonej czynności procesowej. Adresatem tego przepisu jest organ administracyjny, a zakreślenie granic czasowych nastąpiło poprzez wskazanie konkretnego dnia, a mianowicie 20 stycznia, jako terminu, w którym powinna być podjęta (wydana) decyzja dotycząca zmiany w programach operacyjnych w trakcie roku, na określonych warunkach. Przepis ten wyznacza organowi administracyjnemu termin do zakończenia postępowania administracyjnego, co przemawia za jego procesowym charakterem.

Nie sposób również zgodzić się ze stanowiskiem, że upływ terminu uregulowanego w art. 34 ust. 2 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) 2017/891 powoduje utratę przysługującej organowi administracyjnemu kompetencji w sprawie i w konsekwencji uniemożliwia orzekanie w sprawie. W zasadzie nie podlega dyskusji, że kompetencje organów administracyjnych regulowane powinny być aktami nie niższej rangi niż ustawa, a ponadto powinny być uregulowane w sposób precyzyjny. Z pewnością zaś kompetencji organu administracyjnego nie można domniemywać. Wydaje się, że zasada powyższa działa również "w drugą stronę", co oznacza, że nie można domniemywać utraty kompetencji organu administracyjnego. Stanowisko zaprezentowane w tej sprawie przez organy administracyjne w istocie sprowadza się do przyjęcia domniemania utraty kompetencji przez organ administracyjny.

Powyższe stanowisko potwierdza motyw 19 w preambule rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) 2017/891, zgodnie z którym należy ustanowić procedury w zakresie prezentacji i zatwierdzania programów operacyjnych, w tym terminów, tak aby właściwe organy mogły dokonać odpowiedniej oceny informacji oraz aby środki i działania mogły być włączane do programów lub z nich wykluczane. Ponieważ zarządzanie programami odbywa się w cyklu rocznym, należy przewidzieć, by programy niezatwierdzone przed upływem danego terminu były odraczane o rok. Prawodawca unijny w regulacji tej odniósł się do aspektu proceduralnego, a nie materialnoprawnego, terminów w których organy administracyjne mogą dokonywać zatwierdzania programów operacyjnych.

Ze względu na to, że prawodawca nie zdecydował się na zastosowanie określonych skutków w odniesieniu do naruszenia przez organ administracyjny terminu przewidzianego w art. 34 ust. 2 rozporządzenia delegowanego Komisji 2017/891 pozostaje przyjąć, że jest to termin procesowy zwykły, czyli instrukcyjny.

W związku z powyższym w tej sprawie nie wystąpiły przesłanki do umorzenia postępowania administracyjnego przez organ administracyjny na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.

Rozpoznając ponownie sprawę organ administracyjny uwzględni wyżej przedstawioną ocenę prawną, a w szczególności to, że upływ terminu (20 stycznia) nie powoduje utraty prawa strony do merytorycznego załatwienia sprawy.

Zgodnie z art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. W tym przypadku zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.