Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1154/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-10-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 155
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz Sędziowie Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) Protokolant Anna Jusińska po rozpoznaniu w dniu 19 października 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E. R. i Z. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 lutego 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 2197/10 w sprawie ze skargi E. R. i Z. R. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2010 r. znak [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 15 lutego 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 2197/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę E. R. i Z. R. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2010 r. znak [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2010r. ([...]), na podstawie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej "Kpa") i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) po rozpatrzeniu wniosku Z. R. - odmówił uchylenia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] października 2006r. ([...]), nakazującej "[...]" Z. R. z siedzibą w S., rozbiórkę hali nr [...], zrealizowanej samowolnie na działce nr [...], położonej w S., utrzymanej w mocy decyzją Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2007r. ([...]).

Organ podał, że rozbiórkę orzeczono w oparciu o art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego. Wobec tego, że wniosek dotyczy decyzji ostatecznej, ewentualne uchylenie lub zmiana mogą nastąpić w trybie art. 155 Kpa, który pozwala na zmianę lub uchylenie ostatecznych decyzji, jednak pod warunkiem, że przepisy szczególne się temu nie sprzeciwiają i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Nie oznacza to jednak, iż przepis ten pozwala na zmianę lub uchylenie prawidłowych decyzji usuwających stany naruszające przepisy prawa.

Organ wskazał, że art. 48 Prawa budowlanego jest przepisem szczególnym, sprzeciwiającym się uchyleniu lub zmianie, w trybie art. 155 Kpa, decyzji rozbiórkowej. Jest bowiem sankcją dla sprawców samowoli budowlanej. Obliguje organ do nakazania rozbiórki obiektu zrealizowanego samowolnie. Nie ma zatem znaczenia, czy w sprawie występuje słuszny interes strony lub interes społeczny. Uchylenie lub zmiana takiej decyzji prowadziłaby do złagodzenia restrykcyjności art. 48, co byłoby sprzeczne z wolą ustawodawcy.

Wzruszenie ostatecznej decyzji wydanej na podstawie art. 48 Prawa budowlanego w trybie przewidzianym w art. 155 Kpa nie jest więc możliwe.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2010r., ([...]), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, po rozpatrzeniu odwołania Z. R. - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ odwoławczy podzielił argumentację przestawioną w decyzji organu I instancji dodając, że decyzja nakazująca rozbiórkę jest decyzją nakładającą obowiązek o charakterze związanym – obligującą organ do jej wydania w określonych prawem okolicznościach i wola stron, czy też ich zgoda na zmianę takiej decyzji w żadnej sytuacji nie może skutkować zmianą takiej decyzji.

Wzruszenie decyzji w trybie art. 155 Kpa może dotyczyć jedynie decyzji o charakterze uznaniowym lub przy wydaniu których organ ma do wyboru pewną gamę rozstrzygnięć, w ramach tzw. "luzu decyzyjnego".

Orzecznictwo stoi na stanowisku, że art. 48 Prawa budowlanego jest przepisem szczególnym, sprzeciwiającym się uchyleniu lub zmianie na podstawie art. 155 Kpa decyzji nakazującej rozbiórkę.

Skargę na powyższą decyzję złożyli E. i Z. R. i wnosząc o uchylenie obu ww. decyzji wskazali, że zaszły przesłanki uzasadniające uchylenie decyzji i ponowne wszczęcie postępowania legalizacyjnego. Firma "[...]" jest bowiem jednym z największych pracodawców na terenie S., tworzy ciągle nowe miejsca pracy i obecnie zatrudnia ok. 250 osób. Nadto, jako inwestor daje zlecenia i pracę ok. 100 firmom współpracującym. Wyburzenie hal będzie zatem dotkliwe tak dla właściciela, jak i mieszkańców S. Zakład zostanie zlikwidowany i wiele osób straci pracę. Rozbiórka jest społecznie niewskazana, w szczególności w kryzysie.

Skarżący podnieśli, że w sprawie zachodzi przesłanka z art. 154 Kpa. Uchylenie decyzji jest społecznie ze wszech miar uzasadnione. Występuje połączenie słusznego interesu strony, która dąży do uratowania zakładu pracy stanowiącego źródło utrzymania dla kilkuset osób z interesem społecznym polegającym na nie powiększaniu liczby bezrobotnych. Skarżący dążą do uregulowania statusu budowli zgodnie z obowiązującymi przepisami. W związku z czym zobowiązują się przedłożyć niezbędne do legalizacji dokumenty. Stan techniczny hal produkcyjno - magazynowych nie stanowi żadnego zagrożenia bezpieczeństwa konstrukcji budynku, niebezpieczeństwa dla ludzi i mienia, albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Obiekty zostały wybudowane zgodnie ze sztuką budowlaną i obowiązującymi warunkami technicznymi.

Podnieśli, że żaden przepis nie zakazuje uchylania decyzji wydanych na podstawie art. 48 Prawa budowlanego. Przepisy materialne nie mogą dyskwalifikować zastosowania instytucji prawa procesowego.

Ponadto, organ II instancji miał obowiązek zbadać sprawę merytorycznie, a nie tylko powtarzać uzasadnienie organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, że zaskarżona decyzja prawa nie narusza.

Skarżący domagali się uchylenia, w trybie art. 155 Kpa, decyzji Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2007r. utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego S. z dnia [...] października 2006r. nakazującej, na podstawie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, "[...]" Z. R. rozbiórkę hali nr [...] zrealizowanej samowolnie.

W związku z powyższym wyjaśnić należy, że zgodnie z brzmieniem art. 155 Kpa decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie, za zgodą strony, uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony.

W świetle powołanej regulacji, jednym z warunków zmiany lub uchylenia decyzji w trybie art. 155 Kpa jest brak przepisu szczególnego, który by się temu sprzeciwiał. Wzruszenie decyzji ostatecznej w trybie art. 155 Kpa jest zatem możliwe wyłącznie w sprawach, w których ustawodawca przyznał organom pewną swobodę działania. Natomiast w sytuacjach gdy ustawodawca w sposób sztywny i bezwarunkowy, narzuca organom określone rozwiązanie, art. 155 Kpa nie znajduje zastosowania. Przepisem o takim właśnie charakterze jest art. 48 Prawa budowlanego. Jest to przepis szczególny, sprzeciwiający się uchyleniu lub zmianie, na podstawie art. 155 Kpa decyzji nakazującej rozbiórkę.

Przepis art. 155 Kpa nie może mieć zatem zastosowania do decyzji nakładającej karę administracyjną za delikt administracyjny, będącą niczym innym, jak sankcją administracyjną stosowaną w przypadku naruszenia zakazów wynikających z przepisów prawa administracyjnego, mającą na celu dyscyplinowanie adresatów norm prawnych do przestrzegania przepisów prawa. Tego rodzaju karą jest nakaz rozbiórki będący najdotkliwszą sankcją administracyjną za naruszenie przepisów prawa budowlanego (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 czerwca 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 2/10, niepublikowany).

W orzecznictwie sądowym utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym w trybie art. 155 Kpa nie można weryfikować decyzji, które usuwają stany niezgodności z prawem, w tym decyzji nakazujących rozbiórkę (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 31 stycznia 2007r., sygn. akt VII SA/Wa 1985/06, LEX nr 304157, wyrok NSA z dnia 3 października 2006r., sygn. akt II OSK 1165/05, LEX nr 289285). Wzruszenie decyzji rozbiórkowych w tym trybie - jak słusznie wskazał organ - znosiłoby sankcję wobec sprawców samowoli budowlanej i niewątpliwie byłoby sprzeczne z wolą ustawodawcy (patrz. wyrok NSA z dnia 23 lutego 2007r., sygn. akt II OSK 352/06, LEX nr 339409; wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 kwietnia 2009r. sygn. akt VII SA/Wa 18/09 LEX nr 558396).

W związku z powyższym, bez wpływu na wynik niniejszej sprawy pozostawały argumenty podnoszone w skardze, zgłoszone tak w ramach interesu społecznego, jak i słusznego interesu strony. Uwzględnienie tych interesów i zmiana ww. decyzji w trybie art. 155 Kpa, byłoby niczym innym jak usankcjonowaniem stanu niezgodnego z prawem.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wnieśli E. R. i Z. R. wnosząc o:

- uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania,

- zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi na zasadzie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 – dalej "Ppsa") zarzucili:

- naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane w związku z art. 155 Kpa poprzez błędną interpretację przez przyjęcie, że w sprawach o uchylenie decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego nie jest możliwe zastosowanie trybu nadzwyczajnego wzruszania decyzji administracyjnych przewidzianego 155 Kpa.

- naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 7, art. 77 oraz 107 § 3 Kpa poprzez błędną interpretację i przyjęcie, że organy administracji nie miały obowiązku zebrać i rozważać całego materiału dowodowego niezbędnego do rozstrzygnięcia sprawy.

Zaskarżonemu Wyrokowi na zasadzie art. 174 pkt 2 Ppsa zarzucili:

- naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 § 1 w związku z art. 141 § 4 Ppsa poprzez nie odniesienie się do wszystkich stawianych przez skarżących w skardze zarzutów, tj. zarzutów dotyczących naruszenia przez organy administracyjne art. 7, art. 77 oraz 107 § 3 Kpa.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podnieśli m. in., że ich zdaniem Wojewódzki Sąd Administracyjny nie rozpoznał należycie sprawy opierając się jedynie na interpretacji przepisów prawa przyjętych w innych sprawach. Sąd nie pochylił się w należyty sposób nad okolicznościami niniejszej sprawy, które uzasadniają zastosowanie korzystnej dla skarżących interpretacji przepisów prawa.

Skarżący podnieśli, że wbrew stanowisku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, orzecznictwo sądowoadministracyjne dopuszcza w szczególnych okolicznościach uchylenie decyzji rozbiórkowych. Zgodnie z Wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 lipca 1999r., sygn. akt IV są 1105/97, opubl. w LEX nr 47797 "Zmiana planu miejscowego dokonana przed wykonaniem zaskarżonej decyzji o usunięciu samowoli budowlanej (nakaz rozbiórki) może stanowić uzasadnioną przesłankę do wystąpienia przez skarżących do organu administracji z wnioskiem o wszczęcie postępowania w celu uchylenia tej decyzji w trybie art. 155 Kpa". Jak z tego wynika, w każdej sprawie należy zbadać, czy nie zachodzą przesłanki szczególne do zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 Kpa. Wojewódzki Sąd Administracyjny, w ślad za organem II instancji wskazał, że decyzja rozbiórkowa jako decyzja o charakterze "związanym" nie jest decyzją, w stosunku do której można zastosować tryb przewidziany w art. 155 Kpa. Z taką interpretacją odnoszącą się do art. 155 Kpa nie można się zgodzić. Przepis ten nie wprowadza żadnego zakazu stosowania tej instytucji prawnej (uchylenie decyzji, gdy przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes stron) do decyzji nakazujących rozbiórkę obiektu budowlanego. Bez wątpienia w poprzednim stanie prawnym nie było możliwości stosowania nadzwyczajnych trybów wzruszania ostatecznych decyzji administracyjnych. W obecnym stanie prawnym, gdy pod pewnymi warunkami możliwe jest zalegalizowanie samowoli budowlanej, stosowanie trybu przewidzianego w art. 155 Kpa jest jak najbardziej uzasadnione.

Skarżący nie żądają przecież "bezwarunkowego" uchylenia decyzji, a jedynie ukształtowania jego sytuacji prawnej w ten sposób, aby było możliwym zalegalizowanie obiektu. Aby jednak do tego doszło decyzja rozbiórkowa powinna zostać uchylona. Taki był też sens odwołania skarżących. Uchylenie decyzji rozbiórkowej w żadnym razie nie będzie prowadzić do naruszenia przepisów prawa (co byłoby oczywiście niedopuszczalne w świetle art. 155 Kpa – przepis ten nie dopuszcza bowiem takiego jego stosowania, by powstawał stan niezgodny z prawem), bowiem z uchyleniem decyzji rozbiórkowej połączone byłoby jednocześnie wydanie postanowienia o wstrzymaniu budowy oraz zobowiązaniu inwestora do przedstawienia dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 prawa budowlanego.

Należy podkreślić, iż po zmianie prawa budowlanego w 2003r., od kiedy to zaistniała możliwość legalizacji tzw. "samowoli budowlanych", nie jest wyłączona możliwość stosowania trybów nadzwyczajnych wzruszania decyzji rozbiórkowych, o ile zaistnieją warunki do legalizacji samowoli budowlanej. Te kwestie winny być zbadane przez organ właśnie w niniejszym postępowaniu, co jednak nie nastąpiło. Organy I i II instancji nie wypowiedziały się ani też w żaden sposób nie sprawdziły, czy istniałaby możliwość zalegalizowania obiektów budowlanych w przypadku uchylenia decyzji rozbiórkowych. Nie bez znaczenia jest fakt, że hale w żaden sposób nie zagrażają życiu i zdrowiu ludzkiemu. Hale nie wpływają w żaden negatywny sposób na otoczenie – stoją w "szczerym polu", z dala od zabudowań i infrastruktury komunalnej. Hale spełniają wszelkie możliwe normy bezpieczeństwa - nigdy żaden z organów je sprawdzających, takich jak Państwowa Inspekcja Pracy czy straż pożarna nie wnosił uwag ani nie wyłączył ich z użytku. Ich zalegalizowanie nie stanowiłoby żadnego zagrożenia.

Skarżący podkreślają, że dysponują ekspertyzami, które wykazują, że hale są bezpieczne i mogą być użytkowane oraz że nie stwarzają zagrożenia dla otoczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w ślad za organami administracji zaniechał ustaleń w tej kwestii stwierdzając, że nie ma to znaczenia w sprawie. Sąd nie wyjaśnił jednak, dlaczego ustalenia te w okolicznościach tak konkretnej sprawy nie mają znaczenia. Wartym podkreślenia jest fakt, iż w przypadku gdy skarżący już po uchyleniu decyzji rozbiórkowej i po nałożeniu na niego obowiązków przewidzianych w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego tych obowiązków nie spełnią, to i tak organ administracji będzie zobowiązany ponownie nałożyć na skarżących w drodze decyzji obowiązek rozbiórki obiektu. Zasada praworządności i działania organów administracji na podstawie i w granicach prawa nie dozna zatem w przypadku uchylenia zaskarżonej decyzji żadnego uszczerbku. Organy administracji nadal będą kontrolować poczynania skarżących w stosunku do hal. Skarżący nie będą mogli podejmować żadnych niezgodnych z prawem działań. Sąd w zaskarżonym orzeczeniu nie odniósł się do tej kwestii. Skarżący powołali wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 4 października 2007r., sygn. akt II SA/GI 261/07, opubl. w LEX nr 347967, zgodnie z którym "W sprawie nakazania rozbiórki obiektu budowlanego orzeczonej na podstawie art. 48 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy z dnia 27 marca 2003r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718 ze zm.) nie ma miejsca na uznanie administracyjne i stąd tryb przewidziany w art. 154 kpa nie może służyć uchyleniu lub zmianie takiej decyzji." Z tego orzeczenia można wysnuć wniosek, stosując interpretację a contrario, iż Sąd ten nie wyklucza możliwości uchylenia decyzji rozbiórkowej, wydanej w stanie prawnym po wejściu w życie ustawy nowelizującej prawo budowlane z dnia 27 marca 2003r. Nie można również zapominać, iż orzecznictwo sądowoadministracyjne co do zasady uznało, że możliwym jest wzruszanie w trybach nadzwyczajnych decyzji administracyjnej, nawet w stosunku do decyzji rozbiórkowej.

Zgodnie z Wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21.03.1995r. sygn. akt SA/Po 2119/94 opubl. w OSP 2119/94 "Nie jest wyłączona możliwość uchylenia bądź zmiany na podstawie art. 154 § 1 kpa decyzji ostatecznych nakazujących adresatowi całkowitą rozbiórkę obiektu budowlanego". Jak z tego wynika, orzecznictwo sądowoadministracyjne dopuszcza stosowanie nadzwyczajnych trybów uchylenia bądź zmiany ostatecznej decyzji rozbiórkowej. Ocena, czy tryb ten może być zastosowany, powinien być zawsze badany w okolicznościach danej sprawy i w odniesieniu do konkretnego przypadku.

Skarżący kasacyjnie podnieśli także, że organy budowlane widziały możliwość pozostawienia hal w użytkowaniu. Skarżący podają, że zlecali sporządzenie stosownej dokumentacji oraz poczynienia odpowiednich działań osobom posiadającym uprawnienia w tym zakresie. Osoby te jednak zawiodły zaufanie skarżących i nie podjęły kroków zalecanych przez organa budowlane oraz nie dotrzymywały terminów nałożonych przez organa budowlane. Skarżący mają świadomość, że niewłaściwe postępowanie tych osób wpływa na status prawny skarżących i ich odpowiedzialność. Należy jednakże brać pod uwagę fakt, że skarżący od dłuższego czasu starają się naprawić błędy tych osób i doprowadzić sprawę legalizacji hal do końca.

W przedmiotowej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny, w ślad za organami administracji, nie odniósł się do społecznych implikacji faktu odmowy uchylenia decyzji rozbiórkowej. Skarżący wskazywali je w odwołaniu i skardze. W sprawie zachodzi przesłanka wynikająca z przepisów Kpa. Uchylenie decyzji jest społecznie uzasadnione. W sprawie występuje połączenie słusznego interesu strony.

Skarżący podnieśli, iż oparcie skargi kasacyjnej na art. 174 pkt 1 Ppsa przy wskazaniu błędnej interpretacji przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego uzasadnione jest tym, że sąd administracyjny badając legalność decyzji bada ją też w oparciu o przepisy Kpa. Sąd administracyjny nie stosuje wprost przepisów Kpa, a ocenia zasadność zaskarżonej decyzji także w oparciu o zastosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Na poparcie tej tezy skarżący przytoczyli dwa orzeczenia NSA, wskazując min., iż w wyroku z dnia 9 lutego 2005r., sygn. akt OSK 1120/04, opubl. w LEX nr 236829 Sąd uznał, że jeżeli, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, sąd dokonał wadliwej oceny, uznając, iż organy przepisów kpa nie naruszyły, to wówczas można mówić o błędnym rozstrzygnięciu sądu, naruszającym art. 145 § 1 Ppsa i taki zarzut powinien być postawiony w skardze kasacyjnej, zaś naruszenie przepisów Kpa może być tylko uzasadnieniem podstawy skargi kasacyjnej. Natomiast w wyroku z dnia 26 kwietnia 2006r., sygn. akt II GSK 36/06, opubl. w LEX nr 319141 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie mają, co prawda, bezpośredniego zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, Sąd działa bowiem na podstawie Ppsa, niemniej jednak nie można powiedzieć, że sąd administracyjny w ogóle nie stosuje przy orzekaniu o legalności zaskarżonego aktu, wydanego w trybie Kpa, przepisów tego kodeksu. Kontrola zgodności z prawem zaskarżonego aktu (decyzji) nie może być przeprowadzona bez odwołania się do przepisów prawnych, na podstawie których ten akt został wydany. Ocena legalności decyzji administracyjnej, wydanej w postępowaniu administracyjnym, do którego stosuje się przepisy Kpa musi być dokonana również z punktu widzenia zgodności tej decyzji z przepisami Kpa. W tym więc sensie sąd administracyjny stosuje przepisy Kpa. Jeżeli sąd oddala skargę uznając, że decyzja jest zgodna z prawem, mimo że została wydana z naruszeniem przepisów Kpa, to niewątpliwie narusza również przepisy Kpa.

Przepisy art. 154 i art. 155 Kpa są, co prawda, przepisami ustawy procesowej. Niemniej jednak są to przepisy kompetencyjne. Określają "prawo" (właściwość) organu do orzekania w określonych sprawach. Należałoby je więc zaliczyć do przepisów ustrojowych o charakterze materialnoprawnym. Przyjęty w art. 174 Ppsa podział podstaw kasacyjnych na dwie kategorie: naruszenie prawa materialnego i naruszenie przepisów postępowania, wzorowany na rozwiązaniach istniejących w procedurze cywilnej, nie uwzględnia wprost naruszenia przepisów o charakterze ustrojowo- kompetencyjnym. W związku z tym tego rodzaju naruszenia można kwalifikować do pierwszej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 1 Ppsa).

Skarżący wskazali że zaskarżony wyrok sankcjonuje decyzje organów I i II instancji, które zapadły z rażącym naruszeniem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego oraz zasad rządzących postępowaniem administracyjnym. Skarżący podnieśli, że zgodnie z treścią art. 7 Kpa organy administracji publicznej, w toku rozpoznawania sprawy, powinny mieć na względzie interes społeczny i słuszny interes stron. Kierując się tą zasadą, jednym z obowiązków organu administracji jest obowiązek "(...) dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dokładnego wyjaśnienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela, w szczególności obowiązku zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona" – wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 4 listopada 2009r., sygn. akt II SA/Go 701/09, opubl. w LEX nr 531590. Jak z tego wynika, uczestnik naruszył dyspozycje wskazane w tym przepisie, gdyż nie dokonał jakiejkolwiek oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy w oparciu o słuszny interes strony oraz w oparciu o interes społeczny polegający na tym, iż całkowicie nieuzasadnione społecznie byłoby doprowadzenie do likwidacji tak ważnego pracodawcy w rejonie s., jakim jest firma "[...]".

Wykładnia treści art. 7 Kpa wykracza poza obowiązek badania interesu strony oraz interesu społecznego w toku postępowania administracyjnego. Normy prawne zawarte w tym przepisie mają także swoje przełożenie na normy prawa materialnego. Jak to wskazano w wyroku WSA w Olsztynie z dnia 30 kwietnia 2008r., sygn. akt I SA/Ol 125/08, opubl. w LEX nr 481437 "Art. 7 k.p.a. jest nie tylko zasadą dotyczącą sposobu prowadzenia postępowania, lecz w równym stopniu wskazówką interpretacyjną prawa materialnego, na co wskazuje zwrot zobowiązujący do "załatwienia sprawy" zgodnie z tą zasadą". Natomiast w wyroku z dnia 3 lipca 2009r., sygn. akt IV SA/Wa 375/09, opubl. w LEX nr 553471 WSA w Warszawie stwierdził, iż "Przepis art. 7 Kpa, wprowadzający zasadę uwzględniania z urzędu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli nie określa hierarchii tych wartości ani też zasad rozstrzygania konfliktów między nimi".

Jak z powyższego wynika, w okolicznościach przedmiotowej sprawy, organy administracji oraz Sąd powinny przede wszystkim ocenić materiał dowodowy pod kątem interesu społecznego i słusznego interesu strony, a dopiero potem wydać decyzję w sprawie.

Sąd tymczasem w ślad za organami administracji oparł się tylko i wyłącznie na mechanicznym zacytowaniu dwóch przepisów prawa - art. 155 Kpa oraz art. 48 ustawy - Prawo budowlane. Sąd w przedmiotowej sprawie w ogóle nie kierował się zasadami wyrażonymi w treści art. 7 Kpa. Niezastosowanie tego przepisu, a w konsekwencji niezbadanie całości sprawy doprowadziło do wydania błędnych decyzji. Należy podkreślić, że ustawodawca celowo wprowadził zasadę dbania przez organy o interes społeczny i interes strony, aby zabezpieczyć obywatela przed arbitralnymi decyzjami organów władzy. Każda sprawa jest sprawą odrębną, indywidualnie stypizowaną poprzez swój stan faktyczny i prawny. W przedmiotowej sprawie ocena stanu faktycznego i prawnego poprzez pryzmat wykazanego przez skarżących słusznego interesu strony oraz interesu społecznego mogłaby doprowadzić do odmiennego niż w zaskarżonej decyzji rozstrzygnięcia. Na uwagę zasługuje fakt, do czego w ogóle nie odniósł się Sąd, że interes strony oraz interes społeczny są w przedmiotowej sprawie zasadniczo tożsame. Strona ma interes w dalszym prowadzeniu działalności gospodarczej, a interes społeczny zasadza się w tym, aby nie likwidować zakładu pracy w regionie o jednym z największych poziomów bezrobocia. Organy państwa, które nie widzą tego interesu popełniają niemożliwy do naprawienia błąd polegający na działaniu wbrew interesowi społecznemu poprzez swoje nieprzemyślane decyzje. Zdaniem skarżących nic nie stoi na przeszkodzie, aby zaskarżoną decyzję uchylić, a tym samym zobowiązać organy administracji oraz skarżących do współdziałania celem uratowania zakładu oraz doprowadzenia statusu spornych hal do zgodnego z prawem.

Skarżący podnieśli, że WSA potraktował nakaz rozbiórki jako sankcję za nieprzestrzeganie przez skarżących przepisów prawa. Skarżący wskazali, że sankcja ta nie była przez organy administracji egzekwowana przez ponad 5 lat. Tym samym organy same uznały, że niecelowym jest realizacja nałożonej na skarżących sankcji. W demokratycznym państwie prawa nie może być sytuacji, w której nakłada się na obywateli sankcje, a następnie ich nie realizuje. Powstaje przez to niepewność co do realizacji i stosowania przepisów prawa i nakładanych obowiązków. Należy wskazać, że nałożona sankcja jest w zasadzie sankcją martwą, gdyż organy mają świadomość, że nałożony obowiązek rozbiórki hal spowoduje daleko idące konsekwencje przekraczające nałożoną sankcję w postaci konieczności rozbiórki hal nie objętych takim obowiązkiem (rozbiórka hali wskazanej w decyzji jest niemożliwa bez rozbiórki hali nie wskazanej w decyzji, która to hala może przecież funkcjonować bez przeszkód) oraz zamknięcia zakładu pracy. Mając tego świadomość organy administracji nie realizują nałożonego przez siebie obowiązku nie wskazując jednocześnie sposobu wyjścia z zaistniałej sytuacji. Inicjatywa skarżących idzie w kierunku uregulowania statusu prawnego hal, co, jak wskazano powyżej, nie spowoduje żadnych negatywnych konsekwencji - hale mogą funkcjonować bez zagrożenia dla zdrowia i życia ludzkiego oraz środowiska. Sąd w zaskarżonym wyroku nie odniósł się do tych kwestii.

Skarżący zarzucając naruszenie przepisów postępowania, podnieśli, że "Sąd nie może ograniczyć się do ogólnikowych stwierdzeń, czy też tylko do przytoczenia wszystkich zarzutów bez odniesienia się do każdego z nich z osobna. Winien wyjaśnić stronie, dlaczego w świetle przepisów prawa jej stanowisko jest prawidłowe bądź nieprawidłowe" – wyrok NSA z dnia 10 czerwca 2009r., sygn. akt II FSK 288/08, opubl. w LEX nr 511298. WSA tylko stwierdził, że wskazane przez skarżących argumenty w świetle przytoczonych orzeczeń sądowych w innych sprawach nie mają znaczenia w przedmiotowej sprawie. Sąd nie odniósł się przy tym w ogóle do okoliczności przedmiotowej sprawy, jak również do zarzutów skarżących podniesionych w sprawie, w tym do przedstawionych okoliczności natury społecznej oraz braku realizacji sankcji. Wszystko to powoduje, że skarżący tak naprawdę nie wiedzą, dlaczego Sąd uznał ich stanowisko za błędne. Lakoniczność motywów, którymi kierował się Sąd odmawiając uchylenia zaskarżonej decyzji powoduje, że sprawa skarżących nie została rozpoznana w należyty sposób. Na potwierdzenie powyższego stanowiska skarżący przytoczyli, że w wyroku z dnia 1 kwietnia 2008r., sygn. akt II FSK 297/07, opubl. w LEX nr 483153 NSA słusznie wskazał, że "Przepis art. 134 § 1 Ppsa nakłada na Sąd obowiązek zajęcia się sprawą co najmniej w zakresie, w jakim domaga się tego strona skarżąca formułując konkretne zarzuty skargi. Brak związania Sądu I instancji zarzutami i wnioskami skargi nie może być rozumiany jako prawo Sądu do pominięcia kwestii podnoszonych przez stronę lub do wybiórczego potraktowania zarzutów - poprzez rozpoznanie tylko niektórych z nich, przy jednoczesnym braku odniesienia się do pozostałych. Powinnością Sądu, niezależnie od przyjętego kierunku rozstrzygnięcia - jest rozważenie wszystkich zarzutów strony i dokonanie oceny ich zasadności na gruncie danej sprawy". W wyroku z dnia 8 lipca 2008r., sygn. akt I FSK 807/07, opubl. w LEX nr 491442 NSA stwierdził, że "Obowiązkiem Sądu jest ze względu na treść art. 134 § 1 Ppsa przede wszystkim odniesienie się do stawianych w skardze zarzutów, ale także wyjście poza te zarzuty i zbadanie zaskarżonego aktu pod względem legalności, czy nie narusza on zarówno prawa materialnego, jak i formalnego. Nie ma żadnego uzasadnienia przerzucanie na organ oceny zasadności zarzutów zgłoszonych przez stronę na etapie postępowania sądowego".

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Zgodnie z art. 174 Ppsa skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 Ppsa rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod uwagę nieważność postępowania.

Badając, stosownie do treści art. 183 § 2 Ppsa, zaistnienie którejkolwiek z przesłanek nieważności, w tym zakresie Sąd nie dopatrzył się takich naruszeń, dlatego postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie polegało wyłącznie na badaniu zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Za niezasadne należy uznać zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego - art. 48 ust. 1 Prawo budowlane w związku z art. 155 Kpa przez ich niewłaściwe zastosowanie. Naruszenia tych przepisów skarżący upatruje przede wszystkim w uznaniu, iż w przedmiotowej sprawie w sprawach o uchylenie decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego nie jest możliwe zastosowanie trybu nadzwyczajnego wzruszania decyzji administracyjnych przewidzianego w art. 155 Kpa.

Należy wskazać, że art. 155 Kpa jest jednym z nadzwyczajnych trybów wzruszania decyzji ostatecznych. Przepis ten stanowi, iż decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Przepis ten nie może być interpretowany rozszerzająco, a zmiana decyzji może nastąpić tylko w przypadku spełnienia wszystkich przesłanek określonych w tym przepisie.

Przedmiotem wniosku skarżących był wniosek o uchylenie decyzji nakazującej rozbiórkę hali nr [...], prawidłowo zatem, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji zbadał czy przeciwko uchyleniu tej decyzji nie sprzeciwiają się przepisy prawa budowlanego i uznał, że art. 48 ust 1 ustawy Prawo budowlane jest przepisem szczególnym, sprzeciwiającym się uchyleniu decyzji w trybie art. 155 Kpa. Powyższe stanowisko jest w orzecznictwie przyjęte i niekwestionowane (patrz: wyrok NSA z dnia 9 maja 2012r., sygn. akt II OSK 301/11, wyrok NSA z dnia 11 lutego 2010r., sygn. akt II OSK 292/09, wyrok NSA z dnia 24 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK1685/10 i powołane tam orzecznictwo).

Dlatego niezasadne jest także powoływanie się przez kasatorów na kwestie legalizacji obiektów budowlanych czy też nieuwzględnienie interesu społecznego i słusznego interesu strony.

Jak wynika z treści skargi kasacyjnej skarżący mieli możliwość legalizacji hali nr [...], jednak z uwagi na nie przedłożenie w terminie określonych dokumentów orzeczono rozbiórkę przedmiotowego obiektu budowlanego. Prawidłowość decyzji w przedmiocie rozbiórki ocenił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, który wyrokiem z dnia 5 czerwca 2008 r. oddalił skargę skarżących (sygn. akt II SA/Sz 180/08). Dlatego w niniejszej sprawie nie mogło dojść do uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu strony.

Należy zgodzić się z kasatorami, że mylnie Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął, iż art. 155 Kpa nie może być stosowany do decyzji o charakterze związanym. Z treści powołanego przepisu takie ograniczenie nie wynika. Wskazać jednak należy, że powodem odmowy uchylenia decyzji przez organy i podstawą orzekania przez Sąd I instancji było nie spełnienie jednej z przesłanek z art.155 Kpa, a także utrwalony w orzecznictwie pogląd, iż nie można zweryfikować decyzji, które usuwają stan niezgodności z prawem.

Niezrozumiałym jest powołanie przez autora skargi kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego tj. art. 7, art. 77 oraz 107 § 3 Kpa. Wskazane bowiem przepisy są adresowane do organów administracji, a nie do Sądu. Ponadto nie są przepisami prawa materialnego.

Brak jest także podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 § 1 w związku z art. 141 § 4 Ppsa poprzez nie odniesienie się do wszystkich stawianych przez skarżących w skardze zarzutów, tj. zarzutów dotyczących naruszenia przez organy administracyjne art. 7, art. 77 oraz 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Zgodnie z art. 134 § 1 Ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z tego wynika, że Sąd I instancji nie musi odnosić się do wszystkich podnoszonych przez stronę zarzutów i przytaczanej argumentacji, jeżeli nie mają one znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia. Taka zaś sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie.

Z naruszeniem art. 141 § 4 Ppsa mamy do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie nie odpowiada wymogom tego przepisu, przy czym nie każde naruszenie art. 141 § 4 Ppsa może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej, a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 Ppsa). W niniejszej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom art. 141 § 4 Ppsa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał podstawę prawną wyroku (art. 151 Ppsa) i wyjaśnił w dostateczny i jednoznaczny sposób przyczyny podjętego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie wyroku Sądu I instancji jest jasne, zrozumiałe i nawiązuje prawidłowo do podstawy materialnoprawnej decyzji.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną oddalił.