Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 82/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-11-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 33 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 2134
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Renata Detka Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 5 września 2017 r. sygn. akt II SA/Wr 440/17 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie realizacji przedsięwzięcia polegającego na eksploatacji złoża melafiru oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 5 września 2017 r., sygn. akt II SA/Wr 440/17, oddalił skargę [...] Sp. z o.o. w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie realizacji przedsięwzięcia polegającego na eksploatacji złoża melafiru.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...] Sp. z o.o. w [...]. Zaskarżając go w całości, zarzuciła naruszenie:

1. przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) – dalej: "P.p.s.a.", w zw. z art. 142 i art. 15 K.p.a. poprzez uchylenie się przez Sąd I instancji od rozpoznania zarzutów dotyczących postanowienia wydanego przez organ uzgadniający w sytuacji, gdy przepisy ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 353 ze zm.) - dalej: "u.o.o.ś.", uniemożliwiają samoistne zaskarżenie ww. postanowienia w toku postępowania przed organem pierwszej instancji, co w konsekwencji skutkowało nieuwzględnieniem przez Sąd pierwszej instancji skargi spółki [...] w zakresie żądania uchylenia ww. postanowienia organu uzgadniającego;

b) art. 134 § 1 oraz art. 135 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 151 P.p.s.a. poprzez brak dostrzeżenia przez Sąd pierwszej instancji, że postanowienie RDOŚ z dnia [...] maja 2015 r., nr [...], uznane niezasadnie przez organ drugiej instancji za zgodne z prawem, w rzeczywistości zostało wydane z naruszeniem ww. przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, tj. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 8, art. 11, art. 15 w zw. z art. 142 K.p.a. oraz art. 77 ust. 1, ust. 3, 4 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 13 oraz art. 81 ust. 2 u.o.o.ś., art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 2134 ze zm.) – dalej: "ustawa o ochronie przyrody" oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, a także uznanie przez Sąd pierwszej instancji, że ww. postanowienie organu uzgadniającego odpowiada prawu, co w konsekwencji doprowadziło do nieuwzględnienia skargi, mimo rażącego naruszenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] oraz organ uzgadniający ww. przepisów prawa materialnego oraz następujących przepisów postępowania:

- art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. w zw. z art. 142 K.p.a., poprzez wydanie zaskarżonej decyzji, bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz przy zaniechaniu rozpatrzenia całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego, w tym w szczególności z pominięciem dowodów załączonych do odwołania od decyzji organu pierwszej instancji, co skutkowało nieuchyleniem przez organ drugiej instancji postanowienia RDOŚ;

- art. 8, art. 11 oraz art. 15 K.p.a. w zw. z art. 142 K.p.a., poprzez nieustosunkowanie się przez organ drugiej instancji do dowodów, twierdzeń i zarzutów zawartych w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, a dotyczących w szczególności naruszenia przez organ uzgadniający art. 33 ust. ustawy o ochronie przyrody oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, jak również niewyjaśnienia przez organ uzgadniający kryteriów, jakimi kierował się ww. organ decydując o znacząco negatywnym oddziaływaniu planowanego przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, co narusza zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz zasadę przekonywania, a w konsekwencji skutkowało nieuchyleniem wadliwego postanowienia RDOŚ;

c) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak wyjaśnienia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu podstawy prawnej rozstrzygnięcia wyroku, który przejawia się w szczególności w braku ustosunkowania się w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia do któregokolwiek z zarzutów skarżącego dotyczących postanowienia RDOŚ z dnia [...] maja 2015 r., co świadczy o pominięciu przez Sąd pierwszej instancji podniesionych w skardze okoliczności uzasadniających uchylenie przedmiotowego postanowienia, co w konsekwencji doprowadziło do wadliwego uznania, że ww. postanowienie odpowiada prawu;

d) art. 106 § 3 P.p.s.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia dowodu uzupełniającego z dokumentów załączonych do skargi, jak również do pisma procesowego skarżącego z dnia [...] czerwca 2017 r. w sytuacji, gdy nie spowodowałoby to nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie, a było to niezbędne do wyjaśnienia sprawy oraz prawidłowego rozpatrzenia zarzutów spółki [...] zawartych w skardze;

2. naruszenie prawa materialnego, poprzez nietrafną ocenę przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji oraz organ uzgadniający następujących przepisów prawa materialnego:

a) art. 33 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody poprzez błędną wykładnię pojęcia "znaczącego negatywnego oddziaływania" oraz niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że przedsięwzięcie będzie znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000, tj. Obszar Specjalnej Ochrony Ptaków [...] i obszar mający znaczenie dla Wspólnoty Góry [...];

b) art. 77 ust. 1, ust. 3 oraz 4 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 13 oraz art. 81 ust. 2 u.o.o.ś poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że zasadna jest odmowa uzgodnienia warunków realizacji planowanego przez skarżącego przedsięwzięcia m.in. z uwagi na negatywne oddziaływanie transportu urobku, podczas gdy transport kruszyw nie jest przedsięwzięciem w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy o ochronie przyrody i jako taki nie jest przedmiotem procedury oceny oddziaływania na środowisko;

c) art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez jego błędną wykładnię oraz niezastosowanie polegające na błędnym przyjęciu, że zgodna z zasadą równości wobec prawa jest odmowa uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia polegającego na eksploatacji złoża melafiru "[...]" w [...], gm. [...], pow. [...], z uwagi na rzekomo negatywne oddziaływanie planowanej inwestycji na obszary Natura 2000, podczas gdy na terenach sąsiadujących oraz posiadających tożsame walory przyrodnicze organ uzgadniający stwierdził, iż możliwa jest realizacja analogicznego przedsięwzięcia inwestycyjnego.

W oparciu o powyższe zarzuty strona skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu; rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyżej podniesione zarzuty szerzej umotywowano.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie należy wskazać, że postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie przepis art. 193 zd. 2 P.p.s.a. Zgodnie z nim uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 P.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia, więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku, uwzględniwszy, że rozpoznaniu podlega sprawa w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), gdyż nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowego określonych w art. 183 § 2 P.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku, uwzględniwszy, że rozpoznaniu podlega sprawa w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), gdyż nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowego określonych w art. 183 § 2 P.p.s.a.

Wbrew zarzutom skargi, rozpatrując niniejszą sprawę Sąd Wojewódzki miał na uwadze, że kwestia poddania stanowiska Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska kontroli instancyjnej powinna zostać rozstrzygnięta na etapie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, której konieczność uzyskania w tym przypadku nie budzi wątpliwości Sądu. To w postępowaniu o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach skarżąca Spółka będzie miała zapewnioną ochronę swoich praw poprzez możliwość poddania negatywnego stanowisko Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska kontroli instancyjnej, a w końcowym etapie kontroli sądowoadministracyjnej.

Nie jest zasadny zarzut kasacyjny, wskazujący na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 135 P.p.s.a. w zw. z art. 142 k.p.a. oraz 15 k.p.a. Zgodnie z art. 77 ust. 1 u.o.o.ś., jeżeli wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach poprzedza ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, przed wydaniem decyzji organ właściwy uzgadnia warunki realizacji przedsięwzięcia z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska. Uzgodnienie w drodze postanowienia (art. 77 ust. 3 u.o.o.ś.), w przeciwieństwie do opinii, jest formą o znaczeniu stanowczym, bowiem wiąże organ administracji rozstrzygający sprawę w postępowaniu głównym. Uzgodnienie to jest niezaskarżalne (nie przysługuje na nie zażalenie), bowiem w art. 77 ust. 7 u.o.o.ś. wyłączono możliwość stosowania art. 106 § 3, 5, i 6 k.p.a. Treść stanowiska zajętego przez organ uzgadniający może przesądzić o treści decyzji, która wydawana jest przez organ decydujący po przeprowadzeniu wymaganego uzgodnienia. Zakwestionowanie postanowienia o uzgodnieniu inwestycji jest natomiast możliwie w drodze odwołania od decyzji wydanej przez organ I instancji, ze względu na treść art. 142 k.p.a., który stanowi, że postanowienie, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 kwietnia 2010 r. sygn. akt II OSK 711/09 (LEX nr 597798), w przypadku zakwestionowania w odwołaniu niezaskarżalnego postanowienia, w oparciu o treść art. 142 k.p.a., organ odwoławczy nie wydaje na skutek takiego zaskarżenia odrębnego postanowienia (rozstrzygnięcia). Uwzględnienie podnoszonych w odwołaniu od decyzji zarzutów odnoszących się do postanowienia, na które nie służy zażalenie, znajduje swój wyraz w uwzględnieniu odwołania i związanym z tym rozstrzygnięciem, przewidzianym w art. 138 k.p.a. Stanie się tak jednakże tylko wtedy, gdy naruszenie prawa przy wydaniu postanowienia, na które nie służy zażalenie, miało wpływ na wynik sprawy. Jednakże uznając uzgodnienie za prawidłowe, organ odwoławczy również nie wydaje odrębnego postanowienia o utrzymaniu w mocy postanowienia uzgodnieniowego.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, wskazać należy, że stanowisko wyrażone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], w odniesieniu do postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska we [...] z dnia [...] maja 2015 r., (znak: [...]), jest trafne. Organ odwoławczy, rozpatrując odwołanie od decyzji organu I Instancji, ocenił też prawidłowość formalną i materialną odmowy uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia wskazując, że postanowienie RDOŚ jest rozstrzygnięciem organu wyspecjalizowanego, oceniającego przedsięwzięcie obiektywnie w oparciu o wiedzę specjalistyczną. Zwrócił też uwagę na wnikliwą analizę dokumentacji w tym Raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że organ I instancji nie wykazał bezspornie, że zaistniały warunki do odmowy wydania zgody na realizację przedsięwzięcia pn.: "Eksploatacja złoża melafiru ze złoża "[...]" w [...] gm. [...] pow. [...]". Sąd Wojewódzki trafnie ocenił, że organ odwoławczy zasadnie uchylił decyzję organu I instancji i sprawę przekazał temu organowi do ponownego rozpoznania. Podejmując takie rozstrzygnięcie w postępowaniu odwoławczym, organ drugiej instancji uznał konieczność podjęcia przez organ I instancji wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji czynności umożliwiających prawidłowe, wykazanie podstaw i warunków do odmowy zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia.

Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że wydanie przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska we [...] postanowienia z dnia [...] maja 2015 r., w którym ten organ odmówił uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia polegającego na eksploatacji złoża melafiru "[...]" w [...] gm. [...], pow. [...] oraz wyrażenie przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska we [...] stanowiska w sprawie braku zasadności prowadzenia transgranicznego oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, nie zwalniało organu I instancji od prawidłowego ustalenia kręgu stron postępowania, dokonania oceny zgodności planowanego przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, oceny - weryfikacji sporządzonego przez wnioskodawcę raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko i żądania ewentualnego jego uzupełnienia oraz zawarcia wyniku poczynionych ustaleń i działań w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz odniesienie się do postanowienia z dnia [...] maja 2015 r. Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska we [...], co umożliwi organowi odwoławczemu ponowne rozpatrzenie sprawy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, rozpatrując merytorycznie sprawę, odniosło się także do treści postanowienia uzgadniającego z dnia [...] maja 2015 r. Uznało, że organ uzgadniający przeanalizował całą przedłożoną dokumentację i biorąc pod uwagę brak pewności w zakresie wykluczenia możliwości znaczącego negatywnego oddziaływania planowanej inwestycji na przedmioty ochrony Obszaru Specjalnej Ochrony ptaków [...] i obszaru mający znaczenie dla Wspólnoty Góry [...] oraz wpływu na integralność obu ww. obszarów Natura 2000, negatywne stanowiska Regionalnej Rady Ochrony Przyrody przy Regionalnym Dyrektorze Ochrony Środowiska we [...] w zakresie możliwości realizacji inwestycji oraz uwagi i wnioski organizacji pozarządowych, które wpłynęły do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w toku prowadzonego postępowania oraz osób prywatnych - występujących do organu uzgadniającego z apelem o wydanie odmowy uzgodnienia przedsięwzięcia, mógł w oparciu o tak poczynione ustalenia odmówić uzgodnienia przedmiotowego przedsięwzięcia uznając, że przedsięwzięcie to może znacząco negatywnie oddziaływać na obszary Natura 2000, tj. na Obszar Specjalnej Ochrony ptaków [...] oraz obszar mający znaczenie dla Wspólnoty Góry [...]. Odmowa ta pozbawiona jest znamion niedopuszczalnej arbitralności, jako że została należycie i przekonująco uzasadniona, a wobec nieprzeprowadzenia przez organ pierwszej instancji pełnego postępowania wyjaśniającego w sprawie, organ odwoławczy nie znalazł podstaw do kwestionowania prawidłowości, wydanego przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska we [...], postanowienia. Tym samym organ odwoławczy zadośćuczynił wymogom merytorycznej weryfikacji uzgodnienia w trybie art. 142 k.p.a. Sąd zasadnie uznał, że organ uchylając decyzję organu I instancji nie naruszył zasad i norm postępowania administracyjnego tj. art. 7, art. 8, art. 11, art. 15, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., gdyż nie ustalił wszystkich, istotnych do załatwienia sprawy, okoliczności faktycznych i prawnych, a zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie ma waloru kompletności, zaś jego ocena nosi znamiona dowolności. Sąd zasadnie też zwrócił uwagę, że: "w przypadku podjęcia wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji czynności, a poprzez to dokonanie takiej modyfikacji w zakresie zasadniczych w sprawie okoliczności dopiero na etapie postępowania odwoławczego, strony postępowaniu zostałyby pozbawione możliwości ewentualnego kwestionowania decyzji wydanej w tym trybie, w toku instancyjnym przy wykorzystaniu zwyczajnego środka zaskarżenia. Ograniczenie dla takich działań stanowi zasada dwuinstancyjności, która gwarantuje – w wyniku skutecznie wniesionego środka zaskarżenia – rozpatrzenie przez właściwy organ wyższego stopnia na nowo sprawy załatwionej przez organ pierwszej instancji w jej całokształcie, ale z zachowaniem jej tożsamości tzn. z zachowaniem tych samych elementów w sferze podmiotowej i przedmiotowej (z dopuszczeniem uzupełnienia postępowania dowodowego w zakresie wskazanym w art. 136 k.p.a. i obowiązkiem uwzględnienia aktualnego na dzień orzekania stanu faktycznego)".

Za chybiony należało również uznać zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. Stosownie do treści tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi powinien być rozumiany w ten sposób, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności lub bezczynności organu administracji publicznej. Sąd może uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w skardze, jak również stwierdzić nieważność zaskarżonego aktu, mimo że skarżący wnosił o jego uchylenie. Naruszenie przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. może nastąpić w przypadku, gdy sąd pierwszej instancji rozpozna sprawę, wykraczając poza jej granice albo nie zauważy niewskazanego w skardze naruszenia prawa przez organy administracji orzekające w sprawie. W niniejszej sprawie nie sposób przypisać Sądowi pierwszej instancji powyższych uchybień. Przeprowadził on bowiem kontrolę legalności kwestionowanej skargą decyzji kasatoryjnej. Trafnie przy tym podniósł, że niezrozumiały jest zarzut skarżącej Spółki błędnego i bezpodstawnego przyjęcia przez organ odwoławczy "znaczącego negatywnego oddziaływania" planowanego przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, albowiem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], orzekając w sprawie kasacyjnie, właśnie niewyjaśnienie tej okoliczności zarzuca organowi pierwszej instancji, obszernie zresztą uzasadniając przyjęte w tym zakresie stanowisko.

Także zarzut skargi naruszenia art. 135 P.p.s.a. jest bezpodstawny, jako że przepis ten znajduje zastosowanie wyłącznie w przypadku uwzględnienia skargi przez Sąd pierwszej instancji, nie zaś - jak w rozpoznawanej sprawie - gdy skargę oddalono.

Nie ma również usprawiedliwionych podstaw zarzut naruszenia art. 106 § 3 P.p.s.a. Podkreślić należy, że sąd administracyjny zasadniczo orzeka na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego przez organ administracji publicznej uwzględniając, jak wynika z art. 106 § 4 P.p.s.a., powszechnie znane fakty, a także, jak stanowi art. 106 § 3 P.p.s.a. dowody uzupełniające z dokumentów, o których mowa w tym przepisie. Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Zakres postępowania dowodowego, przeprowadzanego w trybie art. 106 § 3 P.p.s.a., jest wyznaczony przez podstawową funkcję sądowej kontroli administracji, tj. ocenę z punktu widzenia legalności zaskarżonego aktu lub czynności (por. K. Sobieralski, Z problematyki postępowania rozpoznawczego przed sądem administracyjnym, "Samorząd Terytorialny" 2002, nr 7-8, s. 51). Przeprowadzenie przez sąd administracyjny postępowania uzupełniającego, o którym stanowi art. 106 § 3 P.p.s.a., jest dopuszczalne, jeżeli łącznie spełnione są dwa warunki: po pierwsze - jest to niezbędne dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości, czyli gdy bez wnioskowanego dokumentu istotne dla sprawy okoliczności stanu faktycznego pozostają niewyjaśnione; po drugie - gdy przeprowadzenie dowodu z dokumentu nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji wskazał, jaki stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji, wziął pod uwagę materiał dowodowy zawarty w aktach sprawy administracyjnej i ustalenia dokonane w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Zaoferowane Sądowi dokumenty i pisma procesowe, biorąc pod uwagę, że oceniał on legalność decyzji kasacyjnej, nie miały istotnego znaczenia dla wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy. W tym miejscu Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że organ I instancji, ponownie rozpoznający sprawę, powinien wziąć też pod uwagę, oprócz postanowienia RDOŚ z [...] maja 2015 r., dwa postanowienia tego organu wydane w sprawie przedsięwzięcia spółki [...] Sp. z o. o. zlokalizowanego na terenach sąsiadujących, o tożsamych walorach przyrodniczych, tj. postanowienia RDOŚ we [...] z dnia [...] marca 2014 r., nr [...]oraz postanowienia RDOŚ we [...] z dnia [...] marca 2016 r., nr [...] i dokonać oceny wnioskowanego przedsięwzięcia także przez pryzmat jednakowego (równego) traktowania podmiotów prowadzących działalność gospodarczą na tym obszarze. W demokratycznym państwie prawnym nie powinna bowiem mieć miejsca sytuacja nieuprawnionego różnicowania możliwości prowadzenia działalności gospodarczej. Trzeba mieć na względzie, że zgodnie z art. 22 Konstytucji RP ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Ograniczenia wolności działalności gospodarczej mogą zostać wprowadzone ze względu na ważny interes publiczny, a więc zwłaszcza ze względu na przesłanki wymienione w art. 31 ust. 3 Konstytucji, tj. ochronę bezpieczeństwa lub porządku publicznego, ochronę środowiska, zdrowia publicznego, wolności i praw innych osób (zob. wyrok TK z dnia 16 października 2014 r., sygn. SK 20/12, OTK-A 2014 r., nr 9, poz. 102). Porównując wydane w ww. sprawach postanowienia, organ I instancji rozpoznając ponownie sprawę, powinien ocenić i wyjaśnić systemowo stanowisko Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska we [...] wobec inwestorów prowadzących działalność konkurencyjną na danym obszarze. Zbadać, jakie jest oddziaływanie planowanej przez skarżącą Spółkę inwestycji na obszar Natura 2000, w sytuacji funkcjonowania analogicznych przedsięwzięć inwestycyjnych na tym obszarze.

Mając na uwadze powyższe stanowisko należy dojść do przekonania, że pozbawiony jest też doniosłości prawnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak wyjaśnienia przez Sąd Wojewódzki podstawy prawnej rozstrzygnięcia, który przejawia się w szczególności w braku ustosunkowania się w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia do postanowienia RDOŚ z dnia [...] maja 2015 r. W myśl przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Normę art. 141 § 4 P.p.s.a. można naruszyć wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się Sąd pierwszej instancji, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta wyklucza kontrolę kasacyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Przyjmuje się, że jeżeli uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia wskazuje, jaki stan faktyczny sprawy został przyjęty, wówczas powołany przepis nie może stanowić wystarczającej podstawy kasacyjnej (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010 r., nr 3, poz. 39). Błędnej oceny okoliczności faktycznych, czy też wadliwości argumentacji dotyczącej wykładni lub zastosowania prawa materialnego, nie można utożsamiać z brakami uzasadnienia wyroku. Uzasadnienie przedmiotowego wyroku zawiera wszystkie elementy, o których mowa w art. 141 § 4 P.p.s.a. Przy czym nie można kwestionować prawidłowości uzasadnienia wyroku tylko dlatego, że strona skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z oceną legalności dokonaną przez Sąd pierwszej instancji zaskarżonej decyzji. Ponadto, wbrew zarzutom skargi, Sąd pierwszej instancji ustosunkował się do treści postanowienia z dnia [...] maja 2015 r., podzielając w tym zakresie stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Zwrócił uwagę, że Kolegium właściwie uznało, że treść tego postanowienia nie zwalniała organu pierwszej instancji z powinności dokonania wcześniej wskazanych czynności ocennych oraz dokończenia procedury w sprawie transgranicznego oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia.

Nie są też zasadne zarzuty naruszenia prawa materialnego. W zakresie dotyczącym zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego, prawidłowa konstrukcja zarzutu opartego na podstawie kasacyjnej przewidzianej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. powinna wskazywać na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z konkretnymi przepisami prawa materialnego, których naruszenie dawałoby podstawę do uchylenia zaskarżonego wyroku, a także wskazania, w jakiej formie i dlaczego te przepisy zostały naruszone. Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie nie spełnia tych wymogów, bowiem naruszenie przepisów prawa materialnego nie zostało powiązane z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., a co było konieczne, bowiem Sąd pierwszej instancji samodzielnie nie stosuje przepisów prawa materialnego, a wyłącznie ogranicza się do oceny wykładni bądź zastosowania tych przepisów przez organy administracji publicznej. Zarzut ten odnosi się do naruszenia wszystkich przepisów prawa materialnego wskazanych w skardze kasacyjnej. Ponadto należy stwierdzić, że Sąd Wojewódzki w ogóle nie dokonywał wykładni normy art. 33 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, jak również nie stosował postanowień art. 77 ust. 1, ust. 3 oraz 4 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 13 oraz art. 81 ust. 2 u.o.o.ś.

W tym stanie rzeczy skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.