Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1088/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-02-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 28 ust 2
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 7, 77, 80
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 21 lutego 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Teresa Kobylecka (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Anna Łuczaj sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant: asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 21 lutego 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. S. i P. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 2 grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/Gl 635/15 w sprawie ze skargi B. S. i P. S. na decyzję Wojewody Ś. z dnia 14 kwietnia 2015 r. nr ... w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 2 grudnia 2015r., sygn. akt II SA/Gl 635/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę B. S. i P. S. na decyzję Wojewody S. z dnia 14 kwietnia 2015r. nr ... w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z dnia 28 lutego 2012r., sprostowaną postanowieniem z dnia 17 maja 2012r., Starosta R. zatwierdził projekt budowlany i udzielił P. S., B. S. oraz B. M. pozwolenia na budowę inwestycji pod nazwą: rozbudowa oraz przebudowa budynku szaletów miejskich wraz ze zmianą sposobu użytkowania na obiekt usługowo-biurowy na działce ... przy ul. P. w R.. W postępowaniu przed organem I instancji O. Spółka z o.o. w R., jako posiadacz spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu użytkowego, zlokalizowanego na sąsiedniej działce nr ... była stroną postępowania i nie wyraziła zgody na planowaną przez wnioskodawców inwestycję

Wojewoda S. decyzją z dnia 8 maja 2012r., po rozpatrzeniu odwołania Spółki O. od decyzji z dnia 28 lutego 2012r. umorzył postępowanie odwoławcze, uznając że nie ma ona statusu strony w postępowaniu. Wyrokiem z dnia 18 stycznia 2013r. (sygn. akt II SA/Gl 876/12) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody S. z dnia 8 maja 2012r.

W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wskazał, że zaskarżona decyzja zapadła bez dostatecznego wyjaśnienia kwestii, czy odwołanie złożyła strona postępowania.

Sąd ten uznał, że w realiach niniejszej sprawy Spółka nie posiada statusu członka spółdzielni mieszkaniowej, dysponując spółdzielczym własnościowym prawem do lokalu użytkowego – budynku pawilonu handlowego, położonego na nieruchomości przy ul. P. ... Wydaje się zatem, że w pojęciu "zarządcy nieruchomości", wymienionym w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego mieści się również skarżąca Spółka, jako posiadacz ograniczonego prawa rzeczowego w postaci spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu użytkowego. Spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu stanowi ograniczone prawo rzeczowe, a zakres tego prawa obejmuje swobodne niezakłócone korzystanie ze swego lokalu o nieuszkodzonej substancji, stąd też jego posiadacz może korzystać z ochrony swych praw w stopniu nie mniejszym niż zagwarantowane mają to osoby trzecie w art. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. 2013r., poz. 1409 ze zm.) zwana dalej Prawo budowlane.

Sąd w wyroku z dnia 18 stycznia 2013r. podzielił stanowisko reprezentowane przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 listopada 2007r. (sygn. akt II OSK 1510/06), że "nie ma racjonalnych powodów, aby pod pojęciem zarządcy nieruchomości, użytym w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, rozumieć wyłącznie jednostkę organizacyjną, na rzecz której oddano nieruchomość w trwały zarząd na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). W pojęciu "zarządcy nieruchomości mieści się również podmiot, na rzecz którego ustanowiono ograniczone prawo rzeczowe". Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczenie tego pojęcia tylko do jednostki organizacyjnej, której oddano nieruchomość w trwały zarząd, w przypadku uprawnień wynikających z przepisu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego naruszałoby zasadę równości wszystkich wobec prawa, wyrażoną w art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, gdyż oddanie nieruchomości w trwały zarząd nastąpić może jedynie na rzecz państwowych jednostek organizacyjnych lub samorządowych jednostek organizacyjnych". Trudności z interpretacją pojęcia "zarządca nieruchomości", w tym przede wszystkim w aspekcie wykładni art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego zostały dostrzeżone w orzecznictwie i literaturze. W literaturze za otwarty uznano problem, czy przez zarządcę należy rozumieć osoby, które mają ograniczone prawa do rzeczy. Prawa te wymienia art. 244 Kodeksu cywilnego, a wśród nich jest i spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu. Ograniczone prawa rzeczowe są skuteczne erga omnes i podlegają ujawnieniu w księgach wieczystych, a do ich ochrony w myśl art. 251 Kodeksu cywilnego stosuje się odpowiednio przepisy o ochronie własności. Przy interpretacji art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego nie można kierować się automatyzmem i autorytarnie przesądzać, iż podmioty, którym przysługuje ograniczone prawo rzeczowe są albo nie są stroną w postępowaniu o pozwolenie na budowę. W każdym bowiem przypadku zbadać należy, czy inwestycja budowlana może bezpośrednio wpływać na interes prawny takiego podmiotu. Dopiero w przypadku pozytywnego stwierdzenia można taką osobę uznać za stronę tego postępowania; zależeć to będzie od konkretnych okoliczności faktycznych i prawnych danej sprawy.

Rozpoznając ponownie sprawę, Wojewoda S. wydał decyzję dnia 19 lipca 2013r., którą na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję z dnia 28 lutego 2012r. w całości i umorzył postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji z uwagi na to, że postępowanie o pozwolenie na budowę stało się bezprzedmiotowe, ponieważ inwestycja została zrealizowana. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 31 stycznia 2014r. (sygn. akt II SA/Gl 1554/13) uchylił decyzję Wojewody S. z dnia 19 lipca 2013r.

Sąd w tym wyroku podzielił stanowisko organu, że zrealizowanie inwestycji powoduje, że bezprzedmiotowe staje się prowadzenie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, jednak organ odwoławczy nie wyjaśnił, czy wniesione odwołanie pochodzi od strony postępowania. Sąd zalecił w ponownym postępowaniu uzupełnienie materiału dowodowego w zakresie pozwalającym na ustalenie, czy Spółka O. jest stroną postępowania, a następnie dokonanie analizy zgromadzonego materiału dowodowego i jego oceny prawnej, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej przez organ decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.).

Po wyroku z dnia 31 stycznia 2014r. inwestor złożył opinię z dnia 7 sierpnia 2014r. Pracowni Projektowo–Kosztorysowej, dotyczącej odprowadzania wód opadowych i roztopowych z budynku usługowo–biurowego w R. przy ul. P. – działka nr ... oraz opinię z dnia 25 sierpnia 2014r. sporządzoną przez mgr inż. P. B., dotyczącą ochrony przeciwpożarowej budynku usługowo-biurowego w R. przy ul. P. Pisma złożyły także strony i wnioskodawcy (obecni skarżący) z dnia 27 sierpnia 2014r. i Spółka O. z dnia 10 października 2014r. (do którego załączono kopię dokumentów dotyczących budowy pawilonu handlowego, którego inwestorem była Spółka O. s.c. – poprzednik prawny O. Spółki z o.o.) oraz z dnia 24 września 2014r.

Decyzją z dnia 14 kwietnia 2015r. Wojewoda S., na postawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. – po ponownym rozpatrzeniu odwołania O. Sp. z o.o. w R. - uchylił decyzję organu I instancji w całości i umorzył postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji.

W uzasadnieniu wskazał na wyroki WSA w Gliwicach – sygn. akt II SA/Gl 876/12 i II SA/Gl 1554/13 oraz na wyrok NSA w sprawie oznaczonej sygn. II OSK 1510/06. Zdaniem organu odwoławczego, O. Spółka z o.o. jako właściciel spółdzielczego lokalu własnościowego, w wyniku rozbudowy którego powstał pawilon handlowy przy ul. P. 2A w R. mieści się w pojęciu zarządcy nieruchomości w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, a budynek ten (pawilon usługowo–handlowy przy ul. P. 2A w R.) znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji (art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego). To ustalenie zostało dokonane w oparciu o projekt budowlany, opinię rzeczoznawcy do spraw przeciwpożarowych (złożonej przez inwestora) oraz wyrok WSA we Wrocławiu w sprawie sygn. akt II SA/Wr 739/12.

Organ odwoławczy odniósł się merytorycznie do zarzutów Spółki i uznał, że zarzuty dotyczące niepowołania w decyzji organu I instancji uchwały Rady Miasta R. z dnia 26 maja 2010r. w sprawie zmiany miejscowego planu dla terenu w jednostce strukturalnej śródmieście w R. z dnia 26 maja 2010r. są nieuzasadnione, gdyż zgodnie z załącznikiem graficznym powyższa uchwała obejmuje zmianę ustaleń planu dla terenu zlokalizowanego w zbiegu ul. D. i ul. M., a więc nie obejmuje obszaru, na którym znajduje się projektowana inwestycja. Także pozostałe zarzuty – dotyczące niezaplanowania miejsc parkingowych dla obsługi projektowanej inwestycji (§ 34 ust. 10 i ust. 11 planu), uzgodnienia ze S. Państwowym Wojewódzkim Inspektorem Sanitarnym zgody na odstępstwo udzielonej postanowieniem Starosty R. z dnia 19 października 2011r., negatywnego wpływu planowanej inwestycji na warunki bezpieczeństwa przeciwpożarowego w pawilonie O. Sp. z o.o., zalewania wodami opadowymi z terenu projektowanej inwestycji – organ uznał za nieuzasadnione i swoje stanowisko w tej mierze uzasadnił.

Jednakże bezzasadność zarzutów, zdaniem organu odwoławczego nie może skutkować utrzymaniem w mocy decyzji organu I instancji, skoro doszło przed prawomocnym utrzymaniem w mocy decyzji o pozwoleniu na budowę do realizacji inwestycji nią objętej. Zakończenie robót budowlanych powoduje bezprzedmiotowość postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na decyzję Wojewody S. złożyli P. S. i B. S., zarzucając niewłaściwą wykładnię art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego i jej niezgodność ze wskazaniami zawartymi w wyroku sygn. akt II SA/Gl 1554/13, brak wyjaśnienia dlaczego O. Spółka z o.o. została potraktowana jako zarządca nieruchomości, skoro właścicielem działki sąsiedniej nr ... jest Spółdzielnia Mieszkaniowa "N.". Podniesiono także niezastosowanie art. 10 k.p.a., naruszenie art. 7, 77, 80 k.p.a. przez ustalenie, że O. Spółce z o.o. przysługuje prawo własnościowe do lokalu spółdzielczego.

Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Rozpoznając skargę, Sąd I instancji wskazał, że w sprawie jest bezsporne, że do realizacji inwestycji objętej decyzją Starosty R. z dnia 28 lutego 2012r. doszło przed wydaniem decyzji ostatecznej przez Wojewodę S. (decyzja z dnia 14 kwietnia 2015r., pozwolenie na użytkowanie przedmiotowej inwestycji z dnia 27 czerwca 2013r. oraz oświadczenie skarżącej B. S. na rozprawie w dniu 2 grudnia 2015r.). Zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, roboty budowlane (art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego) można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Skoro decyzja o pozwoleniu na budowę może jedynie dotyczyć przyszłych zamierzeń inwestycyjnych, to w przypadku zakończenia robót budowlanych bezprzedmiotowe staje się postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę. Bezprzedmiotowość postępowania wywołanego wnioskiem o pozwolenie na budowę zobowiązuje organ do umorzenia tego postępowania, stosownie do art. 105 § 1 k.p.a., a nie udzielenia pozwolenia na budowę w trybie art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. Nie jest bowiem celem decyzji o pozwoleniu na budowę legalizowanie już zrealizowanej inwestycji (por. II OSK 2243/10 – LEX 1138120).

Decyzją z dnia 28 lutego 2012r. Starosta R. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę na działce nr ... przy ul. P. w R. na wniosek B. S., P. S. (obecnie skarżących) oraz B. M. Decyzja ta jednak nie uzyskała przymiotu prawomocności, bowiem od decyzji tej złożyła odwołanie O. Spółka z o.o. (działka nr ...), która w trakcie całego postępowania twierdziła, że powinna być jego stroną i formułowała zarzuty pod adresem udzielonego pozwolenia na budowę.

W związku z tym, zdaniem Sądu I instancji, kluczowym zagadnieniem w sprawie stało się zdecydowanie o tym, czy Spółka O. jest stroną niniejszego postępowania. Sąd podzielił stanowisko oraz argumentację Wojewody S., przedstawioną w decyzji z dnia 14 kwietnia 2015r., że O. Spółka z o.o. jako właściciel spółdzielczego lokalu własnościowego, w wyniku rozbudowy którego powstał pawilon usługowo – handlowy przy ul. P. 2A w R. mieści się w pojęciu zarządcy nieruchomości w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stronami postępowania o pozwolenie na budowę są: właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca nieruchomości znajdujących się na obszarze oddziaływania obiektu (art. 3 pkt 20). Obiekt – pawilon handlowo–usługowy Spółki O. znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu projektowanego (§ 271-273 warunki techniczne ze względu na bezpieczeństwo pożarowe). Z przedłożonej przez inwestorów opinii rzeczoznawcy do spraw przeciwpożarowych dotyczącej spełnienia w projekcie warunków ochrony przeciwpożarowej wynika, że zaprojektowano ścianę oddzielenia przeciwpożarowego w odległości 3 m od ściany pawilonu O., co odpowiada wymaganiom określonym w § 271 warunków technicznych.

Sąd uznał jednak, że jeżeli istnieją przepisy prawa materialnego, które nakładają na inwestora określone obowiązki czy ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową jego działki, to tym samym właściciel tejże działki jest stroną postępowania o pozwolenie na budowę. Jeżeli dochodzi do jakiegokolwiek przewidzianego przepisami szczególnymi oddziaływania inwestycji, na znajdujące się w sąsiedztwie nieruchomości, nawet gdy jest to oddziaływanie, które zdaniem organów jest według norm prawa dopuszczalne, to sami właściciele tych sąsiednich nieruchomości powinni mieć możliwość zgłoszenia swoich zastrzeżeń na etapie rozpoznania sprawy dotyczącej pozwolenia na budowę. Skoro zatem z § 271 warunków technicznych wynika, że projektowana nadbudowa, zlokalizowana w odległości 3 metrów od ściany budynku pawilonu Spółki O. winna posiadać od strony tego pawilonu ścianę oddzielenia przeciwpożarowego to, zdaniem Sądu I instancji, nieruchomość do której Spółka O. posiada tytuł prawny znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu. Skoro zatem Spółka O. była stroną postępowania o wydanie pozwolenia na budowę, a inwestycja objęta tym pozwoleniem (decyzją I instancji) została zrealizowana, to decyzja zaskarżona odpowiada prawu.

W ocenie Sądu I instancji, pozostałe zarzuty skargi były nieuzasadnione z tego powodu, że wszelkich ustaleń przesądzających o treści rozstrzygnięcia organ dokonał przed zawiadomieniem stron przewidzianym w art. 10 k.p.a. (zawiadomienie z dnia 3 listopada 2014r.). Sąd nie dopatrzył się także z urzędu naruszeń prawa kontrolowaną decyzją. W szczególności uznał, że nie mają racji skarżący twierdząc, że organ orzekający nie dostosował się w swoim postępowaniu do wydanych w sprawie wyroków sądów administracyjnych, a w szczególności wyroku w sprawie sygn. akt II SA/Gl 1554/13. Sąd wydając ten ostatni wyrok nie przesądził o tym, czy Spółce O. przysługuje w przedmiotowym postępowaniu przymiot strony, a jedynie odwołując się do wcześniejszego wyroku w sprawie sygn. akt II SA/Gl 876/12 uznał zaskarżone do niego orzeczenia za przedwczesne i wskazał na konieczność realizacji wskazań zawartych w wyroku o sygn. akt II SA/Gl 876/12.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012r., poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a.

W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego B. S. i P. S. zaskarżyli powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

a) naruszenie prawa materialnego poprzez:

- niewłaściwą wykładnię przepisu art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w zakresie pojęcia "zarządcy" i uznanie za słuszne dopuszczenia O. Sp. z o.o. do postępowania w charakterze strony i rozpoznania odwołania Spółki z naruszeniem art. 127 § 1 k.p.a. przez Wojewodę S.,

b) naruszenie przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w postaci:

- niewłaściwego zastosowania art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wyjaśnienia z jakich przyczyn beneficjent spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu może być traktowany jako zarządca w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane,

- niezastosowania przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z naruszeniem przez Wojewodę S. przepisu 10 k.p.a. i brak udzielenia stronom terminu na wypowiedzenie się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań po zakończeniu postępowania dowodowego oraz naruszenia przepisów art. 7, 77 i 80 k.p.a. w zakresie ustalenia prawa przysługującego O. Sp. z o.o. do pobliskiego lokalu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną O. Spółka z o.o. z siedzibą w R. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W sprawie niniejszej nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną w granicach podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej, nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Zakres rozpoznania sprawy wyznacza bowiem strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

W skardze kasacyjnej jej autor zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy – niewłaściwe zastosowanie art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz niezastosowanie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z naruszeniem przez Wojewodę S. przepisu 10 k.p.a. i przepisów art. 7, 77 i 80 k.p.a. w zakresie ustalenia prawa przysługującego O. Sp. z o.o. do pobliskiego lokalu. Zarzut naruszenia prawa materialnego dotyczy naruszenia art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego przez jego błędną wykładnię w zakresie pojęcia zarządcy.

W istocie zarzuty skargi kasacyjnej zmierzają do zakwestionowania stanowiska Sądu I instancji, który uznał za słuszne przyjęcie przez organ odwoławczy, że O. Spółka z o.o. w R. ma legitymację do występowania w sprawie pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji.

Skarżący kasacyjnie zarzucili Sądowi I instancji błędną wykładnię art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w zakresie pojęcia "zarządcy". Naruszenie prawa materialnego przejawiające się w jego błędnej wykładni polega na mylnym zrozumieniu, a więc wadliwej interpretacji treści normy prawnej, wynikającej z przepisu objętego zarzutem naruszenia. Nieodzownym elementem uzasadnienia tej podstawy kasacyjnej winno być wskazanie, na czym polega wadliwa interpretacja tego przepisu przez Sąd I instancji, a także wyjaśnienie jak zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną przepis ten winien być interpretowany.

Uwzględniając powyższe, stwierdzić należy, że zarzut błędnej wykładni przepisów prawa materialnego nie odpowiada wspomnianemu kryterium. W sprawie niniejszej skarżący kasacyjnie nie przedstawili, jak w ich ocenie należy wykładać zawarte w powołanym przepisie pojęcie zarządcy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, za słuszną należy uznać przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wykładnię art. 28 prawa budowlanego. Naczelny Sąd Administracyjny również podziela pogląd NSA wyrażony w cytowanym przez Sąd I instancji wyroku z dnia 15 listopada 2017r. sygn. akt II OSK 1510/06 (Lexis.pl nr 2216066). W art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego mowa jest o zarządcach nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, którzy mają przymiot strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Kwestia uprawnienia do występowania w charakterze strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę podmiotów legitymujących się ograniczonymi prawami rzeczowymi do nieruchomości znajdujących się na obszarze oddziaływania obiektu, tj. prawem użytkowania, służebności, spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu czy hipoteki (art. 244 § 1 k.c.), które są skuteczne erga omnes i podlegają ujawnieniu w księgach wieczystych, a do których ochrony stosuje się odpowiednio przepisy o ochronie własności (art. 251 k.c.) musi być rozważana każdorazowo na tle konkretnego stanu faktycznego sprawy. Ustalenie, że inwestycja budowlana może bezpośrednio wpływać na interes prawny takiego podmiotu skutkuje uznaniem jej za stronę tego postępowania. Tak przestawione stanowisko Sądu I instancji co do wykładni art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego skutkuje uznaniem tego zarzutu skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwiony.

W zakresie ustalenia prawa przysługującego O. Spółka z o.o. w R. do przedmiotowego lokalu organ odwoławczy, który orzekał po raz kolejny w wyniku wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 18 stycznia 2013r. (sygn. akt II SA/Gl 876/12) oraz z dnia 31 stycznia 2014r. (sygn. akt II SA/Gl 1554/13) odniósł się do zebranych i przedstawionych przez strony dokumentów na okoliczność posiadania przez tę Spółkę interesu prawnego w sprawie. Ustalił, że w kartotece lokali, prowadzonej przez Starostę R. przedmiotowy lokal użytkowy widnieje jako własność O. Spółka z o.o., zaś z kartoteki budynków księgi wieczystej nr ... wynika, że przedmiotem własności tej Spółki jest spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu niemieszkalnego. W aktach znajduje się także "przydział lokalu użytkowego typu własnościowego" dla poprzedniczki prawnej Spółki. Te okoliczności nie były skutecznie podważone przez skarżących kasacyjnie w toku postępowania administracyjnego.

Wskazać należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w powołanym wyroku z dnia 18 stycznia 2013r. (sygn. akt II SA/Gl 876/12) wskazał, że skarżąca Spółka jest posiadaczem ograniczonego prawa rzeczowego w postaci spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu użytkowego, które stanowi ograniczone prawo rzeczowe, a zakres tego prawa obejmuje swobodne niezakłócone korzystanie ze swego lokalu o nieuszkodzonej substancji, stąd też jego posiadacz może korzystać z ochrony swych praw w stopniu nie mniejszym niż zagwarantowane mają to osoby trzecie w art. 5 Prawa budowlanego.

Słuszne jest stanowisko Sądu I instancji, że przedmiotowy lokal Spółki znajduje się w obszarze oddziaływania, w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Jak wskazano w wyroku i decyzjach z projektu budowlanego wynika, że inwestycja polega na nadbudowie o jedną kondygnację budynku szaletów miejskich, usytuowanego na działce nr ... oraz dobudowie klatki schodowej i pomieszczeń usługowych oraz zmianie sposobu użytkowania na obiekt usługowo-biurowy. Przedmiotowa inwestycja została zlokalizowana w odległości 3 m od granicy działki nr ..., na której jest posadowiony budynek (pawilon handlowy) zrealizowany przez poprzedniczkę prawną Spółki, do którego Spółce przysługuje spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu. W tej sytuacji okoliczność, że stroną postępowania jest Spółdzielnia Mieszkaniowa (której Spółka nie jest członkiem) nie może pozbawiać Spółki przymiotu strony postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę. W okolicznościach niniejszej sprawy, słusznie uznano, że nawet uznanie za dopuszczalne oddziaływanie inwestycji (ściana oddzielenia przeciwpożarowego) nie może pozbawiać podmiotu, określonego w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego możliwości zgłoszenia zastrzeżeń na etapie rozpoznawania sprawy dotyczącej pozwolenia na budowę, a zatem podmiot ten powinien być stroną tego postępowania.

Dotychczasowe rozważania pozwalają zatem uznać, iż wbrew stanowisku skarżących w przedmiotowej sprawie stan faktyczny sprawy został prawidłowo ustalony i nie można skutecznie zarzucić organowi (Wojewodzie S.) naruszenia przepisów art. 7, 77 i 80 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, rozpoznając skargę prawidłowo ocenił zgromadzony materiał dowodowy tej sprawy i na jego podstawie wyprowadził właściwy wniosek o zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Brak naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania doprowadził do prawidłowej konkluzji o niezasadności skargi, stąd nie było podstaw do zastosowania przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 i 80 k.p.a.

Nie jest także usprawiedliwiony zarzut niezastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z naruszeniem przez Wojewodę S. przepisu 10 k.p.a. Sąd I instancji prawidłowo uznał, że organ nie naruszył art. 10 k.p.a., bowiem dnia 3 listopada 2014r., po złożeniu przez strony dokumentów dokonał zawiadomienia stron w trybie art. 10 k.p.a. Ponadto podkreślić należy, że dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarczy samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest wykazanie, że następstwa wadliwości postępowania były tego rodzaju, że miały istotny wpływ na treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia, czego skarżący kasacyjnie nie wykazali.

Nie może odnieść zamierzonego skutku zarzut niewłaściwego zastosowania art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wyjaśnienia z jakich przyczyn beneficjent spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu może być traktowany jako zarządca w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane.

Sąd I instancji wyjaśnił bowiem podstawę faktyczną i prawną rozstrzygnięcia oraz rozpatrzył sprawę sądowoadministracyjną zgodnie z jego kontrolnymi kompetencjami. Ocenił stanowisko skarżących i odniósł się do zarzutów, nie mając przy tym bezwzględnego obowiązku odnoszenia się osobno do każdego z argumentów, mających w ocenie skarżących świadczyć o zasadności zarzutów (p. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2013r., sygn. akt II FSK 2204/11, LEX nr 1351331). Za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać prawidłowo przyjętego przez Sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska Sądu co do wykładni lub stosowania prawa materialnego.

Ponieważ żaden z podniesionych zarzutów skargi kasacyjnej nie mógł skutkować wyeliminowaniem zaskarżonego wyroku z obrotu prawnego, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Wniosek uczestnika postępowania O. Spółka z o.o. w R. o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, złożony wraz z odpowiedzią na skargę nie zasługiwał na uwzględnienie w świetle art. 204 p.p.s.a.

-----------------------

11