Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 53/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2020-08-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu w części
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1 i ust. 2 pkt 6
journal: Dz.U. 2016 poz 250
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity
article: art. 91 ust. 1 i ust. 4
journal: Dz.U. 2019 poz 506
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity
article: art. 7, art. 31 ust. 3, art. 87 ust. 2, art. 94
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 10a ust. 3
journal: Dz.U. 2019 poz 122
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt - tekst jedn.
article: par. 118, par. 137, par. 143
journal: Dz.U. 2016 poz 283
law: Rozporządzenie Prezesa Rady Ministów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" - tekst jedn.
article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Adamczewski Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska (spr.) Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Protokolant st. sekretarz sądowy Dominika Człapińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Zduńskiej Woli na uchwałę Rady Gminy Zduńska Wola z dnia 24 kwietnia 2019 r. nr VII/66/2019 w sprawie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Zduńska Wola stwierdza nieważność § 23 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Zduńska Wola, stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały. a.bł.


UZASADNIENIE

Prokurator Rejonowy w Zduńskiej Woli zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi uchwałę Nr VII/66/2019 Rady Gminy Zduńska Wola z 24 kwietnia 2019 r. w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Zduńska Wola wraz z załącznikiem, opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego z 23 maja 2019 r., poz. 3117.

Prokurator zarzucił zaskarżonej uchwale istotne naruszenie przepisów art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. Z 2016 r., poz. 250) – zwanej dalej: "ustawą" oraz art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.) - powoływanej jako: "u.s.g." - poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i nałożenie w § 23 załącznika do uchwały na osoby utrzymujące zwierzęta domowe obowiązku wyprowadzania psów tylko na smyczy, a w przypadku psów wykazujących zachowanie agresywne także w kagańcu, przy jednoczesnym zastrzeżeniu, iż zwolnienie ze smyczy dozwolone jest tylko w rejonie terenów niezagospodarowanych, mało uczęszczanych przez ludzi oraz oddalonych od szlaków komunikacyjnych i pod warunkiem sprawowania bezpośredniej kontroli nad zachowaniem psa, a pies powinien być wówczas oznakowany w sposób umożliwiający identyfikację jego właściciela lub opiekuna.

Wskazując powyższe Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności § 23 załącznika do uchwały Rady Gminy Zduńska Wola w zaskarżonym zakresie.

W uzasadnieniu skargi Prokurator podkreślił, że według literalnego brzmienia art. 4 ust. 2 ustawy organ stanowiący gminy powinien określić w regulaminie szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, a mające na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. W wykonaniu tej normy prawnej w § 23 załącznika do skarżonej uchwały wprowadzono obowiązek ciążący na osobach wyprowadzających psy do wyprowadzania zwierząt tych tylko na smyczy a w przypadku psów wykazujących zachowanie agresywne także w kagańcu. Jednocześnie dozwolono zwolnienie psa ze smyczy tylko w rejonie terenów niezagospodarowanych, mało uczęszczanych przez ludzi oraz oddalonych od szlaków komunikacyjnych i pod warunkiem sprawowania bezpośredniej kontroli nad zachowaniem psa przy czym pies powinien być wówczas oznakowany w sposób umożliwiający identyfikację jego właściciela lub opiekuna.

W ocenie Prokuratora, wprowadzając zapis tej treści, organ uchwałodawczy powielił regulację art. 10a ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 122 ze zm.), zabraniającego puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. Nadto jak słusznie stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 września 2012 roku, sygn. akt: II OSK 1492/12, generalny nakaz wyprowadzania psów na smyczy, a psów raz uznawanych za agresywne na smyczy i w kagańcu, niezależnie od jego cech i innych uwarunkowań (w tym choroby) może w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych, zwłaszcza w przypadku zwierzęcia chorego i starego.

Zdaniem Prokuratora podzielić także należy stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w ww. wyroku nawiązujące m.in. do art. 77 Kodeksu wykroczeń i komentarza tego przepisu autorstwa W. Kotowskiego. Prokurator zaznaczył, że chodzi o panowanie nad zwierzęciem w stopniu gwarantującym bezpieczeństwo publiczne. Spełnienie tego warunku ramach zwykłych środków ostrożności nie wymaga np. spacerowania z psem znajdującym się na smyczy lub w kagańcu. Chodzi w szczególności o doskonałe poznanie psychiki psa i uzyskania bezwzględnego posłuszeństwa. Autor komentarza wskazuje przy tym, że prowadzenie na smyczy i w kagańcu psów niektórych ras także może nie zapewniać bezpieczeństwa. Nie może budzić wątpliwości to, że także niektóre psy, niebędące na liście 11 ras psów niebezpiecznych, wykazujące agresywność powinny być prowadzone na smyczy i w kagańcu. Zdaniem komentatora, trudno natomiast wymagać od właściciela używania kagańców wobec psów, które ze względu na swoją wagę i wielkość mogą być z łatwością trzymane na smyczy. W komentarzu do art. 77 kodeksu wykroczeń zwykłe środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia określa się jako tradycyjne, przyjęte zwyczajowo, naturalne dla danego gatunku zwierzęcia, dodatkowo uzależnione od jego cech osobniczych i ewentualnego, potencjalnego zagrożenia. Środki nakazane to środki, o jakich mowa w wielu ustawach, m.in. w ustawie z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt czy w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 28 kwietnia 2003 r. w sprawie wykazu ras psów uznawanych za agresywne. W powołanej ustawie przez "humanitarne traktowanie zwierząt" rozumie się traktowanie uwzględniające potrzeby zwierzęcia i zapewniające mu opiekę i ochronę.

Ponadto, jak wszelkie ograniczenia praw jednostki, także ograniczenia uprawnień właściciela psa bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków powinno odbywać się z poszanowaniem zasady proporcjonalności określonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

Prokurator zaznaczył, że wszelkie ograniczenia praw jednostki, także nałożenie na właściciela psa dodatkowych obowiązków w przyjętym regulaminie normującym zasady utrzymania czystości i porządku, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Oznacza to, że postanowienia skarżonego Regulaminu nie mogą być bardziej restrykcyjne od przepisów ustawy, a ograniczenia wolności i praw człowieka i obywatela muszą być uregulowane wyłącznie w drodze ustawy. W konsekwencji należy stwierdzić, że postanowienia "Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Zduńska Wola" nie pozwalające na uwzględnienie specyficznych sytuacji i tym samym niekiedy nadmierne, w rezultacie prowadzące do sankcji karnych, mogą tę zasadę naruszać, tym bardziej, gdy nakazane Regulaminem środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia mogą być uznane za bardziej rygorystyczne niż środki przewidziane ustawami i innymi aktami prawa miejscowego.

Postanowienia regulaminu nie uwzględniające specyficznych sytuacji, nakładające w sposób kategoryczny - nieuwzględniający cech biologicznych, wieku, stanu zdrowia i fizjologii zwierząt - nadmierne obowiązki naruszają tą zasadę, zwłaszcza wówczas gdy określone w regulaminie środki ostrożności przy trzymaniu zwierząt są bardziej rygorystyczne aniżeli środki przewidziane chociażby w ustawie o ochronie zwierząt.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Zduńska Wola wniosła o oddalenie skargi podnosząc, że w ocenie organu skarga Prokuratora jest bezzasadna i pozbawiona podstaw.

Organ w pierwszej kolejności wskazał należy, że wbrew twierdzeniom Prokuratora Prokuratury Rejonowej w Zduńskiej Woli, Rada Gminy nie wykroczyła poza zakres upoważnienia ustawowego określony w art. 4 ust. 2 ustawy. Treść § 23 załącznika stanowi wypełnienie normy prawnej określonej w art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy, w którym ustawodawca upoważnił Radę Gminy do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi w taki sposób, by ich pobyt na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku nie był uciążliwy nie tylko pod względem zanieczyszczenia terenów przeznaczonych do wspólnego użytku ale i by nie zagrażał przebywającym tam osobom. Istotą tej regulacji winno być zatem określenie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta w taki sposób, by osiągnąć skutki wyznaczone przez cele określone przez ustawodawcę. Wymieniony przepis ma nieco odmienną konstrukcję od pozostałych punktów upoważniających radę do określenia szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. W pkt 6 nie wymieniono, tak jak w innych punktach wymagań lub czynności, które mają być zamieszczone w regulaminie, ale obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe zakreślono granicami celów wymienionych w przepisie, tj. ochroną przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz ochroną przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku (por. wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z 17 listopada 2015 r., II OSK 618/14). W ocenie Rady Gminy szczegółowe uregulowania dotyczące m.in. obowiązku wyposażenia zwierząt w smycz lub kaganiec spełniają wymóg ustawowy. Ogólne upoważnienie dla rady gminy do określenia obowiązków właścicieli zwierząt odnoszących się do zasad utrzymania psów, pozostawia radzie możliwość samodzielnego doboru kryteriów różnicujących te zasady z uwagi na zagrożenie dla otoczenia. Potrzeba zróżnicowania tych zasad wynika z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy.

Organ wskazał, że powyższe należy rozpatrywać w świetle zasady proporcjonalności określonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Zasada proporcjonalności w oczywisty sposób dotyczy ludzi, a nie zwierząt. Nie sposób zatem zgodzić się z zarzutem Prokuratora, iż postanowienia Regulaminu - nie uwzględniające specyficznych sytuacji, cech biologicznych, wieku, stanu zdrowia i fizjologii zwierząt - naruszają tę zasadę. Nałożenie na osoby posiadające zwierzęta domowe i przebywające z nimi w miejscach publicznych określonych obowiązków, zmierzających do zapewnienia poczucia bezpieczeństwa innym osobom w tych miejscach przebywającym, zasady tej w żaden sposób nie narusza. Każdy, czy to dziecko czy to osoba dorosła, ma prawo bać się dowolnego, podbiegającego do niego psa bez kagańca. Naczelny Sąd Administracyjny w przytoczonym wcześniej wyroku wskazał wprost, że nakładanie obowiązków na właścicieli utrzymujących zwierzęta domowe jest zgodne z celem art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Wprowadzenie nakazu wyprowadzania psa na smyczy, czy w kagańcu, a przedstawicieli niektórych ras w kagańcu i na smyczy nie koliduje w ww. regulacją. W istocie bowiem precyzuje obowiązek utrzymywania zwierzęcia na uwięzi właściwej dla tego gatunku. Tak sprawowana kontrola nad zwierzęciem daje większe prawdopodobieństwo zniwelowania uciążliwości i zagrożenia osób przebywających na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku niż kontrola werbalna czy kontrola gestem. Takie stanowisko zajął również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z 7 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 995/16.

W ocenie organu niezasadny jest również zarzut powielenia przez uchwałodawcę regulacji art. 10a ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt. Uregulowanie zawarte w § 23 załącznika do uchwały Rady Gminy odnosi się bowiem jedynie do oznakowania psa zwolnionego ze smyczy na terenach niezagospodarowanych, mało uczęszczanych przez ludzi oraz oddalonych od szlaków komunikacyjnych. W kwestionowanym § 23 zostało zawarte uszczegółowienie sytuacji, w których możliwe jest puszczenie psa bez kontroli i w których istnieje ustawowy obowiązek oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna.

Reasumując, w ocenie organu, strona skarżąca nie wykazała w sposób przekonywujący, że doszło do istotnego naruszenia prawa poprzez wprowadzenie w życie zaskarżonego postanowienia Regulaminu. Ponadto, zaskarżona uchwała została wydana została po zasięgnięciu opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Zduńskiej Woli, co jest warunkiem sine qua non, dalszego, zgodnego z prawem procedowania uchwały w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Uzyskanie przedmiotowej opinii dotyczy również dokonywania zmian ww. regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Ponadto, uchwała została poddana kontroli Wojewody Łódzkiego, który w ramach postępowania nadzorczego zaakceptował jej treść w brzmieniu opublikowanym w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego z dnia 23 maja 2019 r., poz. 3117.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) – dalej: "p.p.s.a." – kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola, o której mowa w art. 3 § 1 p.p.s.a. sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167).

Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Z treści art. 91 ust. 1 i 4 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 506 ze zm.) wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność aktów administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. wyrok NSA oz. we Wrocławiu z 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97; wyrok WSA w Warszawie z 26 września 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 821/05 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod internetowym adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej: "CBOSA").

Podkreślić należy, że rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy musi bowiem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zgodnie podkreśla się, że uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego co zostało już wcześniej przez ustawodawcę unormowane i stanowiło przepis powszechnie obowiązujący. W sytuacji, gdy w jednym akcie następuje pomieszanie materii ustawowej i tej, którą winien normować regulamin w granicach ustanowionego upoważnienia ustawowego, dochodzi do obniżenia rangi przepisów ustawowych do rangi przepisów prawa miejscowego. Ponadto, porządek prawny narusza modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu - co dopuszczalne jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia (por. m.in. wyrok NSA z 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt II GSK 2114/11, dostępny w CBOSA). Powyższy wniosek wynika zarówno z opisanej wyżej istoty upoważnienia ustawowego, jak i z prawa adresatów norm prawnych do dobrej legislacji. Powszechnie uznawane zasady postępowania legislacyjnego zawarte zostały w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 283), określającym sposób tworzenia i redagowania aktów normatywnych. Zgodnie z § 143 tego rozporządzenia, do aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI, z wyjątkiem § 141, w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale II oraz w dziale I rozdziały 1-7, a do przepisów porządkowych - również w dziale I rozdział 9, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej. Z regulacji zawartych w § 115 i § 135 w zw. z § 143 załącznika do wskazanego rozporządzenia wynika, że w akcie wykonawczym zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym, z kolei zgodnie z § 118 i § 137 w zw. z § 143 w akcie wykonawczym nie powtarza się tego, co zostało wcześniej przez prawodawcę unormowane w przepisie powszechnie obowiązującym (w ustawie upoważniającej lub w innym akcie normatywnym - innej ustawie, ratyfikowanej umowie międzynarodowej, czy rozporządzeniu). Chociaż przepisy tego rozporządzenia nie mogą stanowić samodzielnej podstawy do oceny legalności zaskarżonego regulaminu, jednakże wskazane w nich zasady w rzeczywistości uszczegóławiają konstytucyjne wymogi w zakresie poprawnej legislacji, określone w art. 7 i 94 Konstytucji. Zasady te stanowią element demokratycznego państwa prawnego i są związane z zasadą pewności i bezpieczeństwa prawnego oraz zasadą zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Tylko w sytuacji powiązania naruszenia zasad techniki prawodawczej z naruszeniem zasady konstytucyjnej można mówić o wystąpieniu istotnego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności aktu prawnego, co ma miejsce chociażby wówczas, kiedy w wyniku naruszenia zasad techniki prawodawczej dochodzi do sytuacji, kiedy prawodawca lokalny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (tj. ustawami), ewentualnie wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego (por. wyrok NSA z 24 października 2018 r., sygn. II OSK 2498/16, dostępny w CBOSA).

Zaskarżona uchwała została podjęta w wykonaniu delegacji ustawowej określonej w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące m.in. obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku (pkt 6).

Zarzut Prokuratora o przekroczeniu delegacji ustawowej w § 23 zaskarżonego Regulaminu należy uznać za zasadny. Nieuprawnione, bo niewątpliwie wykraczające poza zakres regulacji ustawowej, są bowiem regulacje regulaminu nakazujące wyprowadzanie psów poza teren nieruchomości tylko na smyczy, a psów ras uznanych za agresywne dodatkowo w kagańcu. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych wprowadzenie generalnego nakazu wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu, niezależnie od ich cech osobniczych i uwarunkowań indywidualnych (np. choroba) może w określonych sytuacjach prowadzić do działań sprzecznych z wymogami ustawy o ochronie zwierząt. Brak zróżnicowania obowiązków osób utrzymujących zwierzęta w tym zakresie prowadzi do kategorycznego przypisywania odpowiedzialności za zachowania obiektywnie mogące nie stwarzać zagrożenia dla otoczenia. Zauważyć należy ponadto, że wszelkie ograniczenia praw jednostki, także ograniczenia uprawnień właściciela psa, bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, powinny odbywać się z poszanowaniem zasady proporcjonalności określonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Postanowienia regulaminu nieuwzględniające specyficznych sytuacji, nakładające nadmierne obowiązki, naruszają tę zasadę, zwłaszcza gdy określone w regulaminie środki ostrożności przy trzymaniu zwierząt są bardziej rygorystyczne aniżeli środki przewidziane chociażby w ustawie o ochronie zwierząt (por. wyroki NSA z 13 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1492/12; z 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2678/15; oraz wyroki WSA z 16 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Ke 703/17 oraz z 10 października 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 808/19 – dostępne w CBOSA).

Prawidłowa redakcja przepisu realizującego upoważnienie z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. powinna uwzględniać wyjątki uzasadniające odstąpienie od obowiązku wyprowadzania zwierząt domowych na smyczy i w kagańcu, wynikające np. z rasy, wieku, stanu zdrowia czy cech anatomicznych. Regulacja ta jest więc bardziej rygorystyczna, a zatem wykracza poza ww. delegację ustawową.

Poza zakresem delegacji ustawowej jest także zapis regulaminu, w którym Rada zastrzegła, że zwolnienie psa ze smyczy, ale z nałożonym kagańcem jest możliwe w miejscach nieuczęszczanych przez ludzi oraz oddalonych od szlaków komunikacyjnych i tylko wtedy, gdy opiekun ma możliwość sprawowania bezpośredniej kontroli nad zachowaniem psa, a nadto pies powinien być wówczas oznakowany w sposób umożliwiający identyfikacje jego właściciela lub opiekuna. Wprowadzając zapis tej treści w § 23 regulaminu organ uchwałodawczy pominął całkowicie zapis art. 10a ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt, zabraniający puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. Nadto użyty w § 23 zwrot "miejsca nieuczęszczane przez ludzi" czy "oddalone od szlaków komunikacyjnych" jest niedookreślony i może być w różny sposób interpretowany.

Odnosząc się natomiast do argumentu Rady Gminy, że zaskarżona uchwała została pozytywnie zaopiniowana przez właściwy organ inspekcji sanitarnej wskazać należy, że powiatowy inspektor sanitarny nie rozstrzyga samodzielnie żadnych kwestii, a jedynie jest organem opiniującym, współuczestniczącym w toczącym się postępowaniu legislacyjnym. Sam fakt pozytywnej opinii nie wpływa zatem na dokonywaną przez sąd ocenę naruszenia prawa.

Również okoliczność publikacji uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego nie może świadczyć o tym, że zaskarżona uchwała nie narusza prawa.

Mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w wyroku.

a.tp.