Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 32/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2007-07-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie NSA Andrzej Niecikowski (spr) AWSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lipca 2007 r. sprawy ze skargi R. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2004 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I uchyla zaskarżoną decyzję jak i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana , III zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej R. O. kwotę 500 zł (pięćset złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] 2004 r. (znak:[...]) Burmistrz Miasta w K. działając na podstawie art. 59 ust.1, art. 60 ust. 1,2 i 4 i art. 61 ustawy z dnia 27.03. 2003 r, o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80 poz.717 z późn.zm. - zwana dalej : ustawą o planowaniu z 2003 r. ) ustalił warunki zabudowy dla inwestycji p.n. "budowa budynku mieszkalno -handlowego na działce 2041/19, 2041/20 wraź z. przyłączami na działkach 2041/19, 2049/20, 2043/9, 2043/1" w K.

Odwołania R. O. i J. S. nie zostało uwzględnione i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia[...] 2004 r. (znak:[...]) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję podnosząc w uzasadnieniu co następuje.

1/ organ l instancji ustalił rodzaj i funkcje zabudowy, warunki w zakresie kształtowania zabudowy i ładu przestrzennego, warunki w zakresie obsługi komunikacyjnej i infrastruktury, warunki w zakresie ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu, warunki w zakresie ochrony dziedzictwa kulturowego, wymagania w zakresie ochrony osób trzecich oraz wskazał linie rozgraniczające teren inwestycji na mapie sytuacyjno - wysokościowej w skali 1:500 stanowiącej załącznik do decyzji,

2/ projekt decyzji ostał sporządzony przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego architektów. Projektowane przedsięwzięcie nie jest przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko, zatem nie występuje potrzeba sporządzenia raportu. W toku postępowania przeprowadzono analizę, z której wynika, iż planowana inwestycja zlokalizowana jest w terenie zainwestowanym, działki sąsiednie zabudowane są budynkami gospodarczymi i usługowo - produkcyjnymi. Inwestycja stanowi kontynuację istniejącego zainwestowania i nie narusza art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 2 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

3/ odwołanie złożone przez J. S. zostało złożone w kopii, a tym samym - na piśmie brak jest podpisu strony. Niemniej z uwagi na fakt, iż postępowanie odwoławcze wszczęte zostało na skutek odwołanie R. O. - Kolegium zaniechało wezwania J. S. o uzupełnienie braków formalnych złożonego odwołania, gdyż dokonanie tej czynności nie wpłynęłoby na zakres prowadzonego postępowania odwoławczego i wydanej w nim decyzji.

4/ w obszarze - w którym znajduje się wnioskowana do zabudowy nieruchomość - nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Jednocześnie planowana inwestycja nie kwalifikuje się jako inwestycja celu publicznego w rozumieniu art. 50 ust. 1 ustawy o planowaniu z 2003 r., co powoduje, że sprawa winna być rozstrzygnięta na art. 59 i następnych co dopiero powołanej ustawy.

5/ wydanie decyzji o warunkach zabudowy, czyli pozytywne odniesienie się do złożonego wniosku, jest możliwe jedynie w sytuacji łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu z 2003 r. w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji w dniu wydania decyzji, dlatego też z uwagi na zmianę stanu prawnego Kolegium nie brało pod uwagę ocen oceny postanowień Konserwatora Zabytków w K. z dnia [...] 2004 r., (nr[...])

6/ organ l instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające, w szczególności projekt decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego sporządziła osoba wpisana na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów i dokonana została analiza warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji (art. 53 ust. 3 cyt. ustawy). Sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu, określił na podstawie upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 cyt. ustawy, Minister Infrastruktury w rozporządzeniu z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164 poz. 1588).

7) odnosząc się do odwołań podniesiono, że:

- zaskarżona decyzja wyraźnie wskazuje warunki w zakresie kształtowania zabudowy i ładu przestrzennego, miedzy innymi takie jak: obowiązek zlokalizowania budynku w linii zabudowy istniejącej, powierzchnię zabudowy, szerokość elewacji frontowej i obowiązek nawiązania skalą do zabudowy istniejącej. Tym samym - na etapie wykonywania projektu architektonicznego przedmiotowego budynku projektant obowiązany jest zachować wszystkie wskazane warunki, w przeciwnym razie - nie zostanie wydane pozwolenie na budowę mawianego obiektu.

- funkcję handlowa projektowanego budynku, stanowi jedynie uzupełnienie funkcji mieszkalnej budynku - i jest w pełni dopuszczalna na obszarze zabudowanym budownictwem mieszkalnym, gdyż ze swojej istoty stanowi uzupełnienia funkcji mieszkaniowej obszaru. Jest oczywistym, iż przewidywany w budynku sklep z artykułami papierniczymi, kosmetykami i środkami czystości ma służyć okolicznym mieszkańcom w tym zakresie stanowi kontynuację funkcji istniejącej zabudowy, zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu z 2003 r.

- przedmiotem postępowania o ustalenie warunków zabudowy nie może być kwestia uzbrojenia przedmiotowego terenu, czy też uciążliwości dla odwołujących się związanych z realizacją inwestycji na nieruchomości objętej wnioskiem, takich jak hałas, wibracje itp. Prawo własności nieruchomości -będąc prawem konstytucyjnym - umożliwia właścicielowi zagospodarowanie nieruchomości, z jednoczesnym uwzględnieniem ograniczeń wynikających z obowiązujących regulacji prawnych, które w pewnym ściśle określonym zakresie mogą zawężać dysponowanie nieruchomością przez właściciela. Nie można podzielić argumentacji Skarżących, w myśl której Inwestor zobowiązany byłby do powstrzymania się od możliwości zagospodarowania nieruchomości z uwagi na wywołanie bliżej niesprecyzowanych uciążliwości w korzystaniu z działek sąsiednich.

- interes prawny odwołujących się został w pełni zagwarantowany a dalsze zabezpieczenie ich interesów będzie realizowane w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję złożyła R. O. i zarzucając jej rażące naruszenie art. 61 ust. 1 pkt. 1, 3 i 5 oraz ust. 7 pkt.7 ustawy o planowaniu z 2003 r., wniosła "o jej uchylenie oraz o umorzenia postępowania". W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że :

- art. 60 ust. l, ustawy o planowaniu z 2003 r., nakłada bezwzględny obowiązek ścisłego stosowania szczególnego trybu ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Przesłanki konieczne do spełnienia i to na dodatek do łącznego spełnienia wymienia art. 61 ustawy. Nie spełnienie choćby jednego z wymaganych warunków nie tylko nie uprawnia, ale też uniemożliwia ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

- orzekające organy nie dopatrzyły się braku spełnienia wszystkich wymagań określonych w art. 61 ust. 1 pkt. 1, 3 i 5 oraz ust. 7 pkt.7 ustawy o planowaniu z 2003 r., Główne zarzuty dotyczą nieprawidłowości "w analizie funkcji i cech zabudowy dla obszaru objętego analizą i wynikającym stąd dopuszczeniem zainwestowania terenu rażąco innego od istniejącego zagospodarowania i skali wielkości zabudowy terenów sąsiednich", w tym zwłaszcza wpływu na swobodną możliwość zabudowy w przyszłości działki nr 2041/17 bezpośrednio graniczącej z terenem inwestycji.

- wniosek Inwestora nie zawierał kopii mapy o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt. 1 ustawy. Kopia mapy sytuacyjno - wysokościowej, która stanowi załącznik graficzny do wydanej decyzji, będąca również mapą do analizy, co do wielkości nie przedstawia obszaru o którym mówi Rozporządzenie. Wskazany przez autora analizy linią przerywaną obszar analizy jest wskazany w związku z tym nieprawidłowo. Skutkuje to przygotowaniem dokumentu formalnie nie spełniającego wyczerpująco przepisów ustawy i rozporządzenia, który nie mógł być podstawą opracowania w l etapie projektu decyzji, a następnie wydania decyzji.

- sprzeczne z przepisami ustawy o planowaniu z 2003 r., jest stwierdzenie nie mające odzwierciedlenia w stanie faktycznym tj. spełnienie warunku nawiązania planowanej zabudowy z zainwestowaniem na działkach sąsiednich i to zarówno co do funkcji jak też skali ich wielkości. Otóż, żadna z działek sąsiednich a nawet działek w obszarze analizy nie pełni obecnie funkcji mieszkalno - handlowej czy też innej niż mieszkalna jak to podano w uzasadnieniu. Budynek na działce nr 2041/18 stanowi budynek mieszkalny parterowy z poddaszem, budynki na działkach po stronie wschodniej stanowią obiekty mieszkalne piętrowe z dachami dwuspadowymi z uskokiem.

- naruszono przepisów ustawy poprzez dopuszczenie budowy budynku o funkcji mieszkalno - handlowej bez określenia ścisłego procentowego udziału poszczególnych funkcji, zakładając że funkcja handlowa byłaby dopuszczalna. Faktyczny cel planowanej zabudowy można przewidzieć najpewniej pośrednio analizując nazwę i zakres prowadzonej działalności gospodarczej przez inwestora tj. firmę [...] Kolejnym fałszem jest również istnienie w obszarze analizy budynków gospodarczych.

- nie prawdą jest iż zamierzona inwestycja nawiązuje gabarytami do istniejącej zabudowy. Decyzja dopuszcza inwestycję, która ma posiadać szerokość elewacji frontowej ok. 12,00m przy jednoczesnym parametrze kubatury ok. 2900m3, powierzchni zabudowy ok. 330m2 i wysokości ok. 9,00 m do kalenicy dachu. Wprawdzie ustalono parametry procentowego udziału zabudowy oraz terenu utwardzonego i zabudowanego w stosunku do ogólnej powierzchni działek, nie ustalono natomiast min. wielkości powierzchni jaka winna być pozostawiona jako biologicznie czynna. Ma to kapitalny wpływ na zachowanie obecnych stosunków wodnych, wszak nie utwardzona część działki nie musi oznaczać, że będzie ona biologicznie czynna. Jasnym jest, że tak określone parametry projektowanego budynku nie nawiązują skalą wielkości do istniejącej zabudowy. Istniejące budynki mieszkalne mają wymiary w rzucie parteru ok. 12,00 m x 9,50m, kubatura żadnego z nich nie przekracza 1000m3.

- organ l instancji wydając decyzję zaniedbał zbadania zagadnienia gromadzenia i usuwania nieczystości oraz zagospodarowanie wód powierzchniowych na terenie inwestora. Brak uwarunkowań w tym zakresie polegających choćby na określeniu max wielkości osadnika, która w związku z funkcją handlową może być znaczna oraz określeniu sposobu zagospodarowania wód powierzchniowych z parkingu i z połaci dachowej o powierzchni w rzucie poziomym około 330m2, stanowi oczywiste niedopełnienie warunku wymaganego art. 61 ust.l pkt. 3., tym bardziej że w terenie nie ma kanalizacji sanitarnej i deszczowej.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153 poz. 1269 z póź.zm.) Sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem więc dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. W myśl zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1270 z późn.zm. zwaną dalej w skrócie p.o.p.s.a ) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga jest uzasadniona bowiem dokonana w trybie art. 1 § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r, Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153 poz. 1269) kontrola sądowa stwierdziła, że zaskarżona decyzja jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu l instancji naruszają prawo.

Kolegium rozpoznaje odwołania R. O. i J. S., przy czym odwołanie tej ostatniej stanowi kserograficzną odbitkę pisma. Odwołanie jest podaniem w rozumieniu art. 63 § 1 kpa i powinno zawierać co najmniej elementy określone w art. 63 § 2 i 3 kpa, a więc powinno być podpisane przez wnoszącego. Nie można uznać, aby kserograficzna odbitka pisma J. S. zawierała jej podpis, a co za tym idzie aby można było uznać tę odbitkę za odwołanie. W takiej sytuacji obowiązkiem organu było wezwanie odwołującej o podpisanie pisma - pod rygorem pozostawienia go bez rozpoznania (art. 64 § 2 kpa). Pogląd Kolegium, że z uwagi na fakt, iż postępowanie odwoławcze wszczęte zostało na skutek odwołanie R. O - Kolegium zaniechało wezwania J. S. o uzupełnienie braków formalnych złożonego odwołania, gdyż dokonanie tej czynności nie wpłynęłoby na zakres prowadzonego postępowania odwoławczego i wydanej w nim decyzji jest nie do przyjęcia. Żaden przepis prawa nie zezwala na domniemanie, że skoro jedna ze stron wnosi odwołanie, to i inne także wnoszą odwołanie.

Przechodząc do meritum sprawy zacząć należy od pewnych ogólnych stwierdzeń. Sprawa niniejsza dotyczy ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu z 2003 r., zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przystępując do rozpatrywania takiego wniosku organ musi ustalić stan faktyczny terenu, w tym między innymi jego położnie (także status prawny), stan infrastruktury technicznej, ukształtowania terenu, jego zabudowę. Jest to niezbędne gdyż okoliczności te wpływają na zakres i konieczność uzgodnień, o których mowa w 53 ust. 4 w związku z art. 60 ust.1 omawianej ustawy. W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1.000, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Po wyznaczeniu obszaru analizowanego należy na nim przeprowadzić analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (§ 3 us. 1 i 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Dz.U.nr.164 póz.1588). Dopiero po wykonanie tych wstępnych czynności, można powierzyć sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów ( art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu z 2003 r.). Projekt decyzji należy uzgodnić z organami o których mowa w art. 53 ust. 4 w związku z art. 60 ust.1 ustawy o planowaniu z 2003 r. (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji). Tak zebrany materiał daje podstawę do wydania decyzji o warunkach zabudowy.

Przechodząc do analizy niniejszej sprawy należy zwrócić uwagę na materiał dowodowy stanowiący podstawę wydania decyzji będących przedmiotem kontroli Sądu,

Otóż w aktach sprawy znajduje się kserograficzna odbitka mapy zasadniczej do celów projektowych w skali 1:500. Dokument ten nie jest zaopatrzony żadną oryginalną adnotacją o jego autentyczności, znajdujące się na nim pieczęcie są także odbitką kserograficzną (nie wszystkie są czytelne), z naklejki wynika, że mapa ta jest "załącznikiem do projektu decyzji nr 18/2004". Nie wiadomo kto sporządził ten "dokument", nie wiadomo kto zadecydował, że jest on załącznikiem do projektu. Następnym "dokumentem" jest kartka papieru (zapisana pismem komputerowym i ręcznym) zatytułowana "Analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu na obszarze analizowanym w zakresie warunków o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p.". Nie wiadomo kto i kiedy te "analizę" sporządził. Można tylko zasygnalizować, że wg. tej "analizy" wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej ( nie bardzo wiadomo o co chodzi) ma średnią wysokość 5,0 m, gdy tymczasem zaskarżona decyzja - akceptuje decyzję organu l instancji, dopuszczającą maksymalną wysokość obiektu, licząc od poziomu terenu do kalenicy - 9 m.

Analizą muszą być objęte cechy zabudowy i zagospodarowania terenu przez które rozumie się w szczególności gabaryty, formę architektoniczną obiektów budowlanych, usytuowanie linii zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu ( zob. § 2 ust. 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., w związku z art. 61 ust.1 pkt. 1 ustawy o planowaniu z 2003 r. ). Uzasadnienie decyzji organu l instancji rażąco narusza art. 107 § 3 kpa, a zaskarżona decyzja, tej wady nie likwiduje - pomijając kwestie o których wyżej była mowa.

Niezrozumiałe jest stanowisko uzasadnienia zaskarżonej decyzji, w miejscu w którym twierdzi, że "z uwagi na zmianę stanu prawnego Kolegium nie brało pod uwagę ocen oceny postanowień Konserwatora Zabytków w K. z dnia[...] 2004 r., (nr[...])". Zgodnie z art. 64 ust.1 ustawy o planowaniu z 2003 r. , przepisy art. 51 ust. 3, art. 52, art. 53 ust. 3-5a, art. 54, art. 55 i art. 56 stosuje się odpowiednio do decyzji o decyzji o warunkach zabudowy, zaś art. 53 ust. 4 powiada wyraźnie, że decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu m.in. z wojewódzkim konserwatorem zabytków - w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych ochroną konserwatorską. Żaden z orzekających organów, nie wypowiada się, czy obszar na której ma być realizowana zamierzona inwestycja - jest obszarem objętym ochroną konserwatorską. Na rozprawie w dniu [...] 2007 r., przed Sądem - skarżąca twierdziła, że teren zamierzonej inwestycji objęty jest ochroną konserwatorską. Wyjaśnienie tej kwestii jest niezbędne, bo od niej będzie zależało, czy projekt ma być uzgadniany z konserwatorem zabytków. Na marginesie można zwrócić uwagę, że zajęcie stanowiska przez organy wymienione w art.53 ust. 4, dokonywane jest w trybie art. 106 k.p.a., i dla organu decyzyjnego jest wiążące.

Nie wiadomo, skąd Kolegium bierze stanowisko, że przewidywany w budynku sklep z artykułami papierniczymi, kosmetykami i środkami czystości ma służyć okolicznym mieszkańcom i w tym zakresie stanowi kontynuację funkcji istniejącej zabudowy. Z tzw. "analizy funkcji", o której wyżej była mowa, wynika, że obecny sposób użytkowania budynków - sprowadza się wyłącznie do funkcji mieszkalnej. Nie można także przejść do porządku dziennego nad tym, że decyzja organu l instancji, raz mówi o zabudowie mieszkalnej i usługowej, a raz o budynku mieszkalno-handlowym, przy czym, jak trafnie podkreśla skarga - nie wiadomo, jaka ma być proporcja tych funkcji.

Nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy ( naruszenia art. 7, 77§1 i 107 § 3 kpa) , jak również naruszenie postanowień ustawy o planowaniu z 2003 r., musi spowodować uchylenie zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu l instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit. "a" i "c" ustawy z dnia 30.08. 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U.nr.153 poz.1270 z późn.zm.). PKt. II sentencji oparto na podstawie art. 152, a orzeczenie o kosztach na podstawie art. 200 co dopiero cytowanej ustawy.