Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 10/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-03-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art.61
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Dnia 20 marca 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz sędzia del. WSA Mariola Kowalska Protokolant Krzysztof Tomaszewski po rozpoznaniu w dniu 20 marca 2012r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 6 września 2010 r. sygn. akt II SA/Gl 445/10 w sprawie ze skargi H. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku Białej z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku Białej kwotę 1000 (słownie: jeden tysiąc) złotych na rzecz H. W. tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 6 września 2010 r., II SA/Gl 445/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (dalej jako: WSA) - po rozpatrzeniu sprawy ze skargi H. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku--Białej (dalej jako: SKO) z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu - skargę oddalił.

W uzasadnieniu wskazano, że wnioskiem z dnia 14 maja 2008 r. H. W. wystąpił o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej

na budowie magazynu składowego urządzeń grzewczych na terenie położonym

w Bielsku-Białej przy ul. [...], obejmującym działki nr 114/7 i 114/6, obręb Lipnik. Charakteryzując inwestycję wnioskodawca podał powierzchnię zabudowy – 200m2 i wysokość budynku - do 6 m.

Po raz trzeci rozpoznając sprawę, po uchyleniu wcześniejszych decyzji

przez SKO, Prezydent Miasta Bielska-Białej (dalej jako: prezydent) decyzją z dnia [...] października 2009 r., nr [...] odmówił ustalenia warunków zabudowy dla spornej inwestycji. Powołując się na wyniki analizy funkcji i cech zabudowy z dnia 17 września 2009 r. przeprowadzonej dla obszaru wyznaczonego promieniem trzykrotnej szerokości działki inwestora wzdłuż ul. [...] (ok. 150 m), organ I instancji ustalił, że działka ta położona jest w kwartale zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, ograniczonej z południowo-zachodniej strony torami kolejowymi,

od południa zakładami [...], a od północnego zachodu ul. [...]. Zdaniem organu I instancji w sąsiedztwie brak jest zatem budynków o funkcji magazynowej oraz handlowej, dla których funkcja magazynowa mogłaby być uzupełniającą. W szczególności, powołując się na uzyskane dokumenty w postaci decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Bielska-Białej z dnia [...] grudnia 2004 r., nr [...] o pozwoleniu na użytkowanie organ administracji wyjaśnił, że w obszarze analizowanym na działkach nr 114/16 oraz 114/17 znajduje się budynek mieszkalny jednorodzinny z pomieszczeniami biurowymi, a nie handlowymi. Co prawda inwestor uzyskał w 2003 r. decyzję o warunkach zabudowy dla tego terenu dla budowy magazynu urządzeń kotłowych, lecz decyzja ta opierała się na innych uwarunkowaniach i utraciła ważność. W tym stanie rzeczy organ I instancji stwierdził, że w niniejszej sprawie nie została spełniona przesłanka z pkt 1 przepisu art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zmianami - dalej jako: upzp), a mianowicie żadna z działek sąsiednich, dostępnych z tej samej drogi publicznej, nie jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy. Nadto organ I instancji powołał się na negatywną opinię miejskiego zarządu dróg co do możliwości skomunikowania nowej inwestycji z uwagi na charakter oraz parametry techniczne i geometryczne ul. [...] jako przewidzianej do obsługi mieszkaniowej tego rejonu.

W odwołaniu od ww. decyzji H. W. nie zgodził się ze stanowiskiem organu I instancji, że jego działki położone są w kwartale zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, gdyż poza budynkiem nr 12 teren położony po południowo-zachodniej stronie ul. [...] jest niezabudowany, a jego nieruchomość graniczy bezpośrednio na długości 77 m z zakładem [...], który przy wspólnej granicy posiada budynki o funkcji magazynowej oraz szereg innych obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej, które to obiekty mogą stanowić podstawę do określenia wymagań dotyczących projektowanej nowej zabudowy magazynowej. Zdaniem odwołującego się bez znaczenia dla oceny spełnienia warunku dostępności do drogi publicznej winien być fakt, że teren zakładu [...] jest ogrodzony, a wjazd na teren własny odbywa się z innej drogi publicznej (ul. [...]). Uzupełniając odwołanie w kolejnym piśmie inwestor zanegował też ustalenia organu I instancji, że w budynku przy ul. [...] 13 mieści się tylko lokal o charakterze mieszkalno-biurowym.

W zaskarżonej decyzji SKO podzieliło pogląd organu I instancji, że wnioskowana inwestycja nie spełnia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp, co potwierdza analiza przeprowadzona zgodnie z wymogami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 ze zmianami - dalej jako: rozporządzenie). Organ II instancji uznał, że pojęcie dostępu do drogi publicznej należy rozumieć jako dostęp faktyczny i prawny zapewniający kumulatywne spełnienie obu przesłanek, a tymczasem teren zakładu [...] nie ma dostępu do ul. [...], aczkolwiek do niej przylega, gdyż od tej drogi oddzielony jest ogrodzeniem.

W skardze do WSA H. W. wniósł o uchylenie decyzji organów obydwu instancji i zasądzenie kosztów postępowania, zarzucając błędną wykładnię art. 61 ust. 1 upzp oraz naruszenie przepisów art. 6, 8 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zmianami - dalej jako: kpa). Skarżący podniósł, że obszar analizy jest stosunkowo niewielki, a teoretycznie biorąc, można byłoby wziąć pod uwagę działki położone przy ul. [...] - po drugiej stronie ul. [...], która ją przecina. Wskazał też, że działki nr 114/16 i 114/17, stanowiące własność jego syna, są zabudowane budynkiem mieszkalno-biurowo-handlowym, z tym że ponad 1/3 powierzchni użytkowej przeznaczona jest na działalność handlową, zaś wygląd budynku nie przypomina typowych budynków mieszkalnych, co obrazują dołączone do skargi zdjęcia. Po zrelacjonowaniu przebiegu dotychczasowego postępowania skarżący podtrzymał stanowisko co do pojęcia dostępu do drogi publicznej i na tej podstawie wywiódł, że zarówno jego działki objęte zamiarem inwestycyjnym jak i teren [...] przylegają bezpośrednio do drogi publicznej - ul. [...] i bez znaczenia jest fakt czy działki te posiadają zjazd na drogę publiczną i zjazd ten jest wykorzystywany, przy czym pojęcie zjazdu należy odróżnić od dostępności do drogi publicznej.

Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i argumentację.

W związku z treścią odpowiedzi na skargę skarżący w kolejnym piśmie z dnia 8 czerwca 2010 r. ponowił dotychczasowe zarzuty akcentując, że ogrodzenie terenu [...] może zostać zdemontowane, a w otoczeniu znajdują się duże obiekty przemysłowe, które wymienił.

Uczestnik postępowania Bartosz W. w toku rozprawy sądowej przychylił się do skargi, wyjaśniając że jest właścicielem nieruchomości objętej wnioskiem i współwłaścicielem działek nr 114/16 i 114/17, na których prowadzona jest działalność gospodarcza, wymagająca realizacji spornego magazynu.

W zaskarżonym wyroku WSA wskazał, że mimo wadliwego załącznika graficznego do decyzji analiza terenu przedstawiona na mapie w skali 1:500, którą objęto cały teren przyległy, wyznaczony nie tylko wzdłuż ul. [...] na całej długości (do ul. [...]), ale ze wszystkich stron nieruchomości objętej wnioskiem, potwierdza należyte zebranie materiału dowodowego i pozwala na weryfikację stanowiska organów administracji w zakresie braku przesłanki tzw. dobrego sąsiedztwa. Nie ma przy tym prawnego znaczenia fakt, że załącznikiem graficznym do decyzji organu I instancji uczyniono jedynie fragment tej mapy, bowiem wymogi z § 3 rozporządzenia dotyczą jedynie decyzji ustalającej warunki zabudowy, a więc uwzględniającej wniosek. Decyzja odmowna, co dotyczy niniejszej sprawy, nie jest objęta wymogami z tego przepisu, gdyż nie ustala warunków i wymagań dotyczących nowej zabudowy. Stąd też mimo niewątpliwie wadliwego załącznika do decyzji organu I instancji, gdy idzie o część graficzną analizy przyjąć należy, że organy administracji dokonały analizy terenu wokół działek inwestora - w promieniu trzykrotnej szerokości frontu wokół działki i na tej podstawie zasadnie stwierdziły, że teren inwestycji zlokalizowany jest w kwartale zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z uzupełniającą funkcją gospodarczą i biurową. WSA wskazał dalej, że nie może być mowy o kontynuacji funkcji na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej gdy idzie o zamierzenie budowy magazynu ze względu na sposób użytkowania części budynku mieszkalnego na biuro czy handel na posesji przy ul. [...] 13, który to budynek nadal należy kwalifikować jako mieszkalny jednorodzinny. Sąd I instancji podkreślił także, iż położone w obszarze analizowanym zabudowania zakładu [...], przylegające zarówno do nieruchomości objętej wnioskiem jak i ul. [...], nie stanowią działki sąsiedniej dostępnej z tej samej drogi w rozumieniu upzp. Zdaniem WSA bez znaczenia dla wyniku sprawy jest podnoszona w skardze kwestia uwarunkowania przez organ I instancji uwzględnienia wniosku od przebudowy z jego udziałem skrzyżowania ulic [...] i [...]. Rozpatrzenie sprawy winno bowiem nastąpić na gruncie stanu faktycznego i prawnego w dacie orzekania przez organy administracji.

Wnosząc skargę kasacyjną pełnomocnik H. W. zaskarżył ww. wyrok w całości i wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania według spisu kosztów, w tym również kosztów zastępstwa procesowego w wysokości trzykrotności stawki minimalnej przewidzianej w § 14 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zmianami) Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono: 1) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to: a) przepisu art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zmianami - dalej jako: ppsa) w związku z art. 77 i art. 80 kpa poprzez wadliwe ustalenie, w ślad za organami administracyjnymi, stanu faktycznego będącego podstawą wydanych w niniejszej sprawie decyzji i orzeczeń, skutkujące oddaleniem skargi; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c\ ppsa poprzez nieuchylenie decyzji SKO, mimo naruszenia przez ten organ przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 6 kpa poprzez błędne ustalenie treści normy prawnej wynikającej z przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp oraz przez wadliwe zastosowanie tego przepisu; przepisu art. 8 kpa poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do państwa między innymi przez wydawanie oczywiście wadliwych decyzji, przedstawianie nieuprawnionych żądań warunkujących uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy oraz prowadzenie sprawy przez ponad półtora roku; c) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zmianami - dalej jako: pusa) w związku z art. 3 § 2 ppsa poprzez niewyeliminowanie z obrotu prawnego ostatecznej decyzji administracyjnej niezgodnej z prawem; 2) naruszenie prawa materialnego poprzez: a) niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 2 pkt 14 upzp a w efekcie błędną wykładnię przepisu art. 61 ust. 1 upzp; oraz b) niezastosowanie przepisu art. 6 ust. 2 pkt 1 upzp w związku z art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zmianami - dalej jako: Konstytucja) oraz art. 21 ust. 1 Konstytucji. W uzasadnieniu wskazano, że obszar przyjęty przez organy administracyjne dla analizy warunków zabudowy jest bardzo mały w stosunku do wielkości nieruchomości inwestycyjnej. Po drugie, rażący jest brak konsekwencji w ustaleniu czy nieruchomość [...] jest czy też nie jest dostępna z ul. [...]. Zdaniem skarżącego kwestia dostępności powinna być elementem ustalenia stanu faktycznego, a mianowicie tego czy z nieruchomości [...] można zgodnie z prawem i nie naruszając prawa własności innych podmiotów dostać się na ul. [...]. Zdaniem autora skargi kasacyjnej w treści uzasadnienia WSA wskazane jest, iż w świetle art. 2 ust. 14 upzp teren zakładu [...] jest dostępny od strony ul. [...], a w dalszej części uzasadnienia WSA dokonuje jednak wykładni przepisów pozaustawowych, która to wykładnia prowadzi do wniosku, iż zakład [...] nie jest jednak dostępny (w rozumieniu upzp) od strony ul. [...]. Ta oczywista sprzeczność powoduje, iż w związku z wadliwie ustalonym stanem faktycznym, niemożliwe było prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego. Wadliwe i wewnętrznie sprzeczne ustalenie stanu faktycznego spowodowało nieprawidłowe zastosowanie prawa materialnego, co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi, a zatem w sposób oczywisty miało istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c\ ppsa w związku z art. 8 kpa wskazano, że w przedmiotowej sprawie WSA nie zauważył uchybień organów administracyjnych poprzez wydanie w jednej sprawie 6 decyzji poprzedzonych przedstawieniem skarżącemu 4 projektów. Zdaniem autora skargi kasacyjnej w rozpatrywanej sprawie permanentnie naruszana była zasada zaufania obywateli do Państwa i jego organów, a WSA w ogóle nie wziął tego pod rozwagę, nie ustosunkowując się nawet do postawionych zarzutów skargi inwestora. Odnośnie zarzutu niezastosowania przepisu art. 2 pkt 14 upzp i błędnej wykładni przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp wskazano, iż WSA nie zastosował przepisu art. 2 pkt 14 upzp, który w prosty i wyraźny sposób ustanawia definicję legalną pojęcia "dostęp do drogi publicznej", a zwężająca, nieprawidłowa, dokonana na potrzeby oddalenia skargi, przeprowadzona przez WSA wykładnia tego pojęcia w oparciu o pojęcie wjazdu znajdujące się w przepisach pozaustawowych, już prima facie sugeruje wadliwość rozstrzygnięcia wydanego przez tenże Sąd. W jej efekcie nieruchomość [...] sąsiadująca bezpośrednio z działkami inwestycyjnymi skarżącego oraz granicząca z ul. [...], przy której te działki inwestycyjne są położone, została wyeliminowana z analizy dobrosąsiedzkiej. Jeśli chodzi o zarzut niezastosowania przepisu art. 6 ust. 2 pkt 1 upzp w związku z art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji oraz w związku z art. 21 ust. 1 Konstytucji autor skargi kasacyjnej wskazał, że zaskarżony wyrok rażąco narusza konstytucyjną zasadę ochrony prawa własności i dopuszczalności ograniczenia tego prawa wyłącznie na drodze ustawowej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest uzasadniona.

Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny (dalej jako: NSA) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 ppsa. W tej sprawie przesłanki te nie wystąpiły. NSA uznał jednak za uzasadnione część zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej i w konsekwencji nie miał innego wyjścia jak wyrugować obarczone zasadnie wskazanymi w skardze kasacyjnej błędami orzeczenie WSA z obrotu prawnego.

Istotą sporu w niniejszej sprawie jest czy dla określonego terenu (położonego w Bielsku-Białej przy ul. [...], obejmującego działki nr 114/7 i 114/6, obręb Lipnik) możliwe jest uwzględnienie wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie magazynu składowego urządzeń grzewczych, przy uwzględnieniu, że według organów administracji i WSA na obszarze analizowanym, ustalonym dla potrzeb niniejszej sprawy, brak jest obiektów o odpowiadającej wnioskowi funkcji, bowiem istnieje tylko zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna z uzupełniającą funkcją gospodarczą i biurową. Podstawę materialnoprawną rozważań w tym zakresie stanowi art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp, który - jako jeden z podstawowych warunków zachowania ładu przestrzennego - przewiduje zachowanie zasady tzw. dobrego sąsiedztwa, względnie kontynuacji funkcji.

Mając powyższe na uwadze, w pierwszej kolejności za zasadny należało uznać zarzut naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 2 pkt 14 upzp a w efekcie błędną wykładnię przepisu art. 61 ust. 1 upzp. Jak wynika z ww. przepisów ilekroć w upzp jest mowa o "dostępie do drogi publicznej" należy przez to rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej, zaś wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie m. in., gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Zdaniem NSA, Sąd I instancji nie dokonał prawidłowej wykładni przepisu art. 61 ust. 1 upzp, niestosując w sprawie prawidłowo art. 2 pkt 14 upzp, bowiem nie zauważył, że kwestia ta nie jest bez znaczenia nie tylko z punktu widzenia koncepcji planistycznej dla określonego terenu, ale - co bardziej istotne w rozpoznawanej sprawie - również z punktu widzenia zasady dobrego sąsiedztwa, do której odnosi się art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp. Aktualnie już poza wszelkimi sporami pozostaje, iż powyższego przepisu, tak zresztą jak i wszelkich innych przepisów prawa materialnego publicznego, nie sposób interpretować wyłącznie przy zastosowaniu wykładni gramatycznej, literalnej, lecz konieczne jest sięgnięcie po wykładnię celowościową (funkcjonalną) czy systemową. Jednocześnie też przyjmuje się, że przepis ten nie może być stosowany w sposób zawężający co do obszaru poddawanego analizie urbanistycznej w zakresie zwłaszcza podobieństwa funkcji, a zresztą także i w pozostałym zakresie. Wskazują na to stanowiska wyrażane w literaturze prawniczej i orzecznictwie sądowoadministracyjnym, wynika to także wprost z uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 lipca 2010 r., K 17/08 (OTK-A z 2010 r., nr 6, poz. 61, Dz. U. Nr 137, poz. 926).

NSA wskazuje więc, że celem ww. przepisu upzp jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, a zatem zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa należy badać wpływ inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym. Oznacza to, że w każdym indywidualnym przypadku należy widzieć obszar analizowany jako urbanistyczną całość. Zasada dobrego sąsiedztwa wymaga dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, a także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej (por. red. Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2009 r., s. 500 - 502). Zgodnie z brzmieniem art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie wówczas, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Ustawa nie definiuje pojęcia działki sąsiedniej, a w orzecznictwie sądów administracyjnych szeroko interpretuje się pojęcie działki sąsiedniej, wskazując na konieczność wykładni funkcjonalnej. Podkreśla się, że pojęcia działki sąsiedniej nie można ograniczać do działki przyległej do działki inwestora, lecz odnieść je należy do pewnego obszaru tworzącego urbanistyczną całość, pozwalającą organowi na dokonanie oceny możliwości zrealizowania planowanej inwestycji przy zachowaniu ustawowych warunków wynikających z art. 61 ust. 1 upzp (por. wyroki NSA: z dnia 3 października 2006 r., II OSK 196/06; z dnia 4 lipca 2007 r., II OSK 997/06; z dnia 17 kwietnia 2007 r., II OSK 646/06 czy z dnia 22 lutego 2006 r., II OSK 551/05, wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

NSA stoi także na stanowisku, że rolą WSA, jak każdego innego sądu administracyjnego jest - zgodnie z art. 1 § 1 pusa - sprawowanie wymiaru sprawiedliwości, a więc rozstrzyganie sporów o prawo mając na uwadze "uczciwe, prawe postępowanie" (http://sjp.pwn.pl/haslo.php?id=2523363). Należy więc rozpatrywać każdą sprawę, mając na uwadze postępowanie sprawiedliwe. Przekładając powyższe na okoliczności rozpatrywanej sprawy można oczywiście toczyć bez końca jałowy spór dotyczący kwestii, czy zamknięta brama odgraniczająca teren [...]-u od ul. [...] likwiduje dostęp do tej drogi publicznej w znaczeniu art. 2 pkt 14 upzp czy też nie. Interpretując jednak ten przepis nawet nie pod kątem powołanych przez autora skargi kasacyjnej wartości, ale bardziej przez pryzmat jeszcze bardziej uniwersalnych wartości jak sprawiedliwość i uczciwość należy wskazać, że traktowanie - jak starały się to czynić organy administracji i Sąd I instancji - terenu planowanej inwestycji jako terenu, na którym istnieje tylko zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, co w oczywisty sposób ogranicza plany inwestycyjne inwestora jest zakłamywaniem rzeczywistości w oparciu o niesprawiedliwą interpretację przepisów prawa materialnego. NSA podkreśla, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika bowiem ewidentnie że teren inwestycji sąsiaduje bezpośrednio: 1) z zakładem [...], który przy wspólnej granicy posiada budynki o funkcji magazynowej oraz szereg innych obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej, które to obiekty mogą stanowić podstawę do określenia wymagań dotyczących projektowanej nowej zabudowy magazynowej, 2) dwutorową magistralą kolejową, 3) drogą wielopasmową i 4) "przez" ul. [...] z osiedlem kilku domów jednorodzinnych, stąd też twierdzenie, że w sąsiedztwie nie ma zabudowy pozwalającej na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu jest cyniczne i - zdaniem NSA - niesprawiedliwe.

W konsekwencji NSA uznaje, że - wbrew twierdzeniom WSA - teren należący do [...]-u powinien być traktowany jako nieruchomość posiadającą bezpośredni dostęp do drogi publicznej, a więc działka należąca do [...]-u powinna być brana pod uwagę przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy jako działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej i biorąc pod uwagę zabudowę umiejscowiona na tej działce można dopiero podjąć prawidłową decyzje o warunkach zabudowy dla wnioskowanego terenu. Przesłanka dostępu do drogi publicznej zrealizowana jest bowiem nie tylko w przypadku samego istnienia zjazdu, ale także wówczas, gdy w stanie faktycznym sprawy istnieje potencjalna możliwość wykonania zjazdu (por. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2011 r., II OSK 634/10, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zresztą sam WSA na stronie 9 uzasadnienia zaskarżonego wyroku wprost stwierdził, że "nie budzi wątpliwości, że prawną definicję dostępności do drogi zawiera art. 2 pkt 14 ustawy. W świetle tej regulacji, teren zakładu [...] jest dostępny od strony ul. [...]".

NSA wskazuje na koniec, że błędem jest ograniczenie analizowanego obszaru do terenów położonych po jednej stronie drogi publicznej. Ścieśniająca wykładnia przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp, według której decyzja o warunkach zabudowy oparta byłaby na analizie pewnej "podprzestrzeni" o jednorodnym zagospodarowaniu, stanowiącej wzorzec dobrego sąsiedztwa, jest niedopuszczalna w świetle zasady swobody gospodarowania terenem, którą normuje przepis art. 6 ust. 2 pkt 1 upzp (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia [...] października 2008 r., II SA/Łd 430/08, LEX nr 499825).

Mając powyższe na uwadze NSA uznaje także za uzasadniony zarzut naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c\ ppsa poprzez nieuchylenie decyzji SKO, mimo naruszenia przez ten organ art. 6 kpa poprzez błędne ustalenie treści normy prawnej wynikającej z przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp oraz przez wadliwe zastosowanie tego przepisu a także przepisu art. 8 kpa poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do państwa.

Za niezasadny należy uznać z kolei zarzut naruszenie przepisów postępowania mający istotny wpływ na wynik sprawy, a to przepisu art. 141 § 4 ppsa w związku z art. 77 i art. 80 kpa poprzez wadliwe ustalenie, w ślad za organami administracyjnymi, stanu faktycznego będącego podstawą wydanych w niniejszej sprawie decyzji i orzeczeń, skutkujące oddaleniem skargi. Zdaniem NSA kontrowersja w sprawie - co wskazano powyżej - nie dotyczyła bowiem stanu faktycznego, co do ustalenia którego NSA tak jak i WSA nie miał uwag, ale interpretacji tego stanu faktycznego przez pryzmat przepisów prawa materialnego.

Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 pusa jest zarzutem tak ogólnikowym, że w istocie nic z niego nie wynika. Wykazanie, że kontrola sprawowana przez sąd administracyjny została dokonana dowolnie wymaga wskazania konkretnych - dokonanych przez Sąd I instancji - naruszeń prawa materialnego lub procesowego. Tymczasem w przedmiotowej sprawie zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 pusa podniesiono bez powiązania go z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, a jedynie z równie ogólnym art. 3 § 2 ppsa. Stwierdzić więc należy, iż zgodnie z treścią art. 183 § 1 ppsa sprawa rozpoznawana jest przez NSA w granicach skargi kasacyjnej zaś z urzędu brana jest pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej oznacza konieczność prawidłowego określenia tych podstaw. Skarga kasacyjna powinna wskazywać konkretne przepisy prawa, którym uchybił Sąd I instancji. W sytuacji, gdy przepis składa się z kilku jednostek redakcyjnych zarzut w skardze kasacyjnej powinien wskazywać konkretną jednostkę lub jednostki redakcyjne tego przepisu. Art. 3 § 2 ppsa składa się z 9 punktów. Wnoszący skargę kasacyjną winien więc wskazać, czy zarzuca naruszenie wszystkich punktów art. 3 § 2 ppsa (co byłoby całkowicie pozbawione sensu, gdyż każdy punkt dotyczy innej, suwerennej sprawy objętej kontrolą sądowoadministracyjną) czy też jednego z nich. Jednak zarówno w zarzutach skargi kasacyjnej jak i w uzasadnieniu tejże skargi wskazano wyłącznie na art. 3 § 2 ppsa. Tym samym tak sformułowany zarzut nie pozwala na dokonanie kontroli orzeczenia WSA we wskazanym zakresie.

Pomimo akceptacji zarzutów skargi kasacyjnej co do meritum NSA nie zgadza się z zarzutem naruszenie prawa materialnego poprzez niezastosowanie przepisu art. 6 ust. 2 pkt 1 upzp w związku z art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji oraz art. 21 ust. 1 Konstytucji. Jak wskazano mianowicie powyżej błąd Sądu I instancji dotyczył mylnego rozumienia art. 2 pkt 14 w związku z art. 61 ust. 1 upzp i w jego konsekwencji odmówiono stronie skarżącej prawa do korzystania z własności według własnej woli w konkretnym stanie faktycznym i prawnym rozpatrywanej sprawy. WSA nie kwestionował zaś w żadnym miejscu samego prawa własności jako takiego, stąd też tak sformułowany zarzut skargi kasacyjnej jest chybiony. Przypomnieć należy, że prawo własności, którego ochronę zapewniają przepisy art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji, jak również art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja, stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Z kolei stosownie do regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności, mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Przekładając powyższe uwagi na okoliczności rozpatrywanej sprawy, NSA wskazuje, że właśnie na mocy ustawy - przepisów upzp - prezydent jak i SKO zostali upoważnieni do ingerencji w prawo własności innych podmiotów, w tym skarżącego, a ich błąd, zaakceptowany później przez WSA, dotyczył braku umiejętności korzystania z ich kompetencji w prawidłowy sposób, a nie bezprawnego ingerowania w prawo własności.

Mając powyższe na uwadze należało, na podstawie art. 185 § 1 i 203 pkt 1 ppsa orzec jak w sentencji wyroku.

Rozpatrując sprawę ponownie WSA powinien wziąć pod uwagę zawarte w tym uzasadnieniu wskazówki NSA i prawidłowo je zastosować, biorąc pod uwagę wymagania, jakie stawiają przepisy procesowe przed kontrolującym legalność działań organów administracji Sądem I instancji. Szczególnie WSA powinien pamiętać o prawidłowej interpretacji przepisów prawa materialnego i skrupulatnym uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia, a także o tym, że rolą WSA, jak każdego innego Sądu administracyjnego jest - zgodnie z art. 1 § 1 pusa - sprawowanie wymiaru sprawiedliwości, a więc rozstrzyganie sporów o prawo mając na uwadze uczciwe i prawe postępowanie - postępowanie sprawiedliwe.