Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1581/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-09-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję - art. 64a ppsa
Powołane przepisy: article: 151 a par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marta Kołtun - Kulik (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 września 2019 r. sprawy ze sprzeciwu Przedsiębiorstwa "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego Przedsiębiorstwa "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] czerwca 2019 r., nr [...], Wojewoda [...] - na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2018 r., poz. 2096, dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej [...] z siedzibą w [...] przy ul. [...], od decyzji Prezydenta [...] z [...] stycznia 2019 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Przedsiębiorstwu "[...]" Sp. z o.o. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego w postaci małego domu mieszkalnego (12 lokali mieszkalnych) z garażem podziemnym i instalacją gazu przy ul. [...] w [...] w Dzielnicy [...] (działka nr ewid. [...] z obrębu [...]) - uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I intencji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

W wyniku wniosku inwestora o udzielenie pozwolenia na budowę wyżej opisanego budynku mieszkalnego, Prezydent [...] - po wszczęciu postępowania administracyjnego - postanowieniem z [...] listopada 2018 r., nr [...], nałożył na wnioskodawcę obowiązek uzupełnienia (w terminie 60 dni od dnia doręczenia postanowienia) dokumentacji oraz usunięcia niżej wymienionych nieprawidłowości:

1. Projekt doprowadzić do zgodności z zapisami obowiązującego Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru po północnej i południowej stronie ulicy [...] na odcinku od ul. [...] do Kanału [...] - w zakresie ilości miejsc postojowych na rowery.

2. Projekt budowlany uzupełnić o:

a. ekspertyzę techniczną stanu obiektu istniejącego, sąsiadującego z budynkiem projektowanym, zgodnie z § 206 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422), stwierdzającą jego stan bezpieczeństwa i przydatności do użytkowania, uwzględniającą oddziaływania wywołane wzniesieniem nowego budynku;

b. oznaczenie na projekcie zagospodarowania terenu istniejących drzew przeznaczonych do wycinki lub pozostawienia;

c. w przypadku ich wycinki dostarczyć zgodę na wycinkę drzew;

d. opis i rysunki przedstawiające jednoznaczny sposób zabezpieczenia wykopu i istniejącego budynku sąsiadującego z projektowanym budynkiem - organ nie zatwierdza rozwiązań alternatywnych - na str. 98 zawarto zapis: "Wykop należy zabezpieczyć po jego obwodzie przed przesuwaniem się gruntu za pomocą ścianki berlińskiej lub za pomocą ścianki Larsena, będącej szalunkiem traconym.";

e. doprowadzenie do zgodności rysunków przekrojów oraz rysunków elewacji z podaną na nich skalą.

2. Wyjaśnić:

a. chęć rozbiórki na podstawie przywołanej w tekście projektu budowlanego oraz na projekcie zagospodarowania terenu Decyzji z [...] maja 2018 r., nr [...] o pozwoleniu na rozbiórkę - decyzja ta nie została wydana na [...] Sp. z o.o.;

b. podany numer decyzji [...] jako zezwalającej na budowę budynku przy ul. [...] - decyzja zezwalająca na budowę budynku na tej nieruchomości ma numer [...].

W dniu 8 stycznia 2019 r. wpłynęło do organu I instancji pismo Przedsiębiorstwa "[...]" Sp. z o. o., z siedzibą w [...] przy ul. [...], informujące o uzupełnieniu dokumentacji projektowej i usunięciu występujących w niej nieprawidłowości.

Prezydent [...], pismem z 8 stycznia 2019 r., zawiadomił strony postępowania o zebraniu dowodów i materiałów w sprawie oraz prawie do zapoznania się z aktami sprawy a także wypowiedzenia się.

Następnie, decyzją z [...] stycznia 2019 r., nr [...], organ I instancji zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę wyżej opisanej inwestycji.

Odwołanie od ww. decyzji z zachowaniem ustawowego terminu wniosła Wspólnota Mieszkaniowa [...], za pośrednictwem Zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej [...] Grupy [...] Sp. z o. o. w [...] przy ul. [...].

Pismem z 6 marca 2019 r., Wojewoda [...] zwrócił się do Prezydenta [...] o uzupełnienie materiału dowodowego.

W dniu 13 marca 2019 r. wpłynął do organu odwoławczego uzupełniony przez organ I instancji materiał dowodowy.

W dniu 3 kwietnia 2019 r. do Wojewody [...] wpłynęło pismo Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w [...] z 25 marca 2019 r.

Pismem z 25 kwietnia 2019 r., organ odwoławczy zawiadomił strony o zakończeniu postępowania dowodowego oraz o możliwości zapoznania się z aktami sprawy.

Uchylając decyzję organu I instancji Wojewoda [...] wskazał, że decyzja ta budzi zastrzeżenia zarówno ze strony prawa procesowego jak i prawa materialnego. Postępowanie administracyjne poprzedzające wydanie tej decyzji zawiera szereg uchybień mających wpływ na wynik sprawy.

Wojewoda podniósł, że z akt administracyjnych wynika, iż dokumentacja projektowa w części dotyczącej wysokości budynku projektowanego, a tym samym również nasłonecznienia zawiera istotne dla sprawy błędy. Oznacza to, że organ administracji architektoniczno-budowlanej orzekał na podstawie niewyjaśnionego stanu faktycznego i prawnego sprawy.

Projektant wskazał w punkcie 3.3. na stronie 6 dokumentacji projektowej obejmującej projekt zagospodarowania terenu, że wysokość budynku będzie mieć wysokość 12,73 m, pomijając przy tym zaprojektowaną na dachu kotłownię, która jest obiektem kubaturowym, zwiększającym wysokość budynku do 14,76 m. Tym samym kotłownia nie została przestawiona na projekcie zagospodarowania terenu (Nr rys. PZ.01, str. 11). W tym miejscu organ odwoławczy obszernie wyjaśnił co rozumie się pod pojęciem projektu zagospodarowania terenu. Zdaniem organu odwoławczego projekt zagospodarowania terenu przedstawiony na stronie 11 dokumentacji projektowej nie spełnia wymagań dla niego przewidzianych, albowiem został sporządzony na mapie do celów projektowych bez określenia obszaru aktualizacji, obejmującego obszar wokół inwestycji w pasie co najmniej 30 m oraz z naruszeniem § 10 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2018 r. , poz.1935). Zdaniem Wojewody [...] projekt zagospodarowania terenu jest mało czytelny, przez to uniemożliwiono organowi I instancji a także organowi odwoławczemu kontrolę prawidłowości usytuowania projektowanego obiektu od krawędzi jezdni, w myśl ustawy z dnia 21 marca 1985 r. - o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r. , poz. 2068), czy też od granicy działki, a także na działce objętej inwestycją obiektów i urządzeń tj. miejsca postojowe, śmietniki, itp., w myśl przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r., poz. 1065).

Dalej organ II instancji podniósł, że w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r., poz. 1065), zgodnie z którym, jeżeli z przepisów § 13, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż: 1) 3m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy.

Z projektu budowlanego wynika, iż budynek na działce nr ewid. [...] usytuowany jest w nierównomiernej odległości od granicy z działką o nr ewid. [...]. W najbliższym miejscu budynek Inwestora przysunięty jest do granicy działki sąsiedniej odpowiednio na 2,83 m, a nawet na 2,56 m, a także ma odległość od granicy wynoszącą 5,20 m. W ścianie zwróconej w kierunku działki o nr ewid. [...] projektowanego budynku znajdują się otwory okienne. Zatem, jak wskazał Wojewoda, mając na względzie § 12 ust. 1 pkt 2 ww. rozporządzenia, taką lokalizację budynku ze ścianą usytuowaną w różnej odległości, a nadto z otworami okiennymi (Nr rys. A. 11, str. 72), w odległości mniejszej niż 3,0 m od granicy działki należy traktować jako niezgodną z przepisami prawa. Doprowadzenie do zgodności inwestycji z zapisem § 12 ust. 1 rozporządzenia wymaga wprowadzenia zmian na mapie (projekt zagospodarowania terenu).

Następnie Wojewoda stwierdził, że obiekty budowlane przy drogach oraz niebędące obiektami budowlanymi reklamy umieszczone przy drogach poza obszarami zabudowanymi, powinny być usytuowane w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni zgodnie z art. 43 ww. ustawy o drogach publicznych. Zamieszczone w tabeli odległości wskazują, że budynki należy sytuować w terenie zabudowanym w odległości co najmniej 6,0 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi gminnej. Z projektu zagospodarowania terenu, (str. 11) wynika, że powyższy zapis nie został spełniony.

Kolejnym elementem podlegającym ocenie organu odwoławczego była zgodność inwestycji z ustaleniami Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru po północnej i południowej stronie ulicy [...] na odcinku od ulicy [...] do Kanału [...], część I, zatwierdzonego Uchwałą Nr [...] Rady Miasta [...]

Zgodnie z brzmieniem § 13 ust. 7 pkt 4 ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia [...] stycznia 2014 r., w ramach ustalonych zasad sytuowania parkingów i miejsc parkingowych, ustalona została lokalizacja miejsc parkingowych dla rowerów na terenie poszczególnych inwestycji (tj. na działkach budowlanych oraz na terenie dróg, alei pieszo-jezdnych i dróg wewnętrznych, jeżeli inwestycja je obejmuje, przylegających do inwestycji) lub na terenie przestrzeni publicznych, w ilości wynikającej ze wskaźników ustalonych w ust. 9, a co za tym idzie dla budynków mieszkaniowych wielorodzinnych i pomieszczeń mieszkalnych - nie mniej niż 1 miejsce parkingowe dla rowerów na każdy lokal mieszkalny (§ 13 ust. 9 pkt 2). Wojewoda wskazał, że projekt zagospodarowania terenu nie przewiduje miejsc na rowery (str. 6 Projektu budowlanego).

W dalszej części rozważań Wojewoda odniósł się do zarzutów odwołania.

Organ wskazał na § 13 i 60 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Podniósł, że § 60 tego rozporządzenia stanowi, iż:

1) Pomieszczenia przeznaczone do zbiorowego przebywania dzieci w żłobku, klubie dziecięcym, przedszkolu, innych formach opieki przedszkolnej oraz szkole, z wyjątkiem pracowni chemicznej, fizycznej i plastycznej, powinny mieć zapewniony czas nasłonecznienia wynoszący co najmniej 3 godziny w dniach równonocy w godzinach 8 00 -16 00, natomiast pokoje mieszkalne – w godzinach 7 00 -17 00.

2) W mieszkaniach wielopokojowych wymagania ust. 1 powinny być spełnione przynajmniej dla jednego pokoju.

3) W przypadku budynków zlokalizowanych w zabudowie śródmiejskiej dopuszcza się ograniczenie wymaganego czasu nasłonecznienia, określonego w ust. 1, do 1,5 godziny, a w odniesieniu do mieszkania jednopokojowego w takiej zabudowie nie określa się wymaganego czasu nasłonecznienia.

Zdaniem Wojewody, przedstawiona na str. 12 projektu analiza graficzna przesłaniania i nasłoneczenia, co prawda wskazuje, że spełnione będą warunki nasłonecznienia budynku sąsiedniego, co ma miejsce między godziną 8:55 a 10.55 oraz między godziną 9.00 a 10.30 i godziną 14.45 a 16.45, jednakże na podstawie tak przedstawionej analizy nie sposób ustalić w jaki sposób projektanci dokonali powyższych ustaleń i czy uwzględnili istniejącą na dachu kotłownię oraz zadaszone balkony. Organ odwoławczy podniósł, że szczegółowej informacji na temat nasłonecznienia nie zawiera także punkt 10 projektu dotyczący informacji o obszarze oddziaływania obiektu, chociaż wskazano, że obszar oddziaływania projektowanego obiektu budowlanego obejmuje działkę nr ewid. [...] z uwagi na odległość między budynkami mniejszą od 8 m, oraz że dokonano analizy na podstawie art. 12, 13, 60, 271 - 273 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2012 r w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Odmienne stanowisko w kwestii nasłonecznienia lokali w budynku mieszkalnym usytuowanym na działce o nr ewid. [...] reprezentuje jednak Wspólnota Mieszkaniowa [...] w [...], która zarówno w odwołaniu z 12 lutego 2019 r. jak i w piśmie z 25 marca 2019 r. twierdzi, że analiza nasłonecznia ma charakter deklaracji czy zapewnienia przez projektantów nasłonecznienia dla mieszkań w budynku [...], a tym samym nie ma wartości merytorycznej. Na poparcie swojego stanowiska odwołująca przedstawiła własną analizę nasłonecznia, z której wynika, że w stosunku do jednego z mieszkań w budynku [...], została dokonana nieprawidłowa analiza przesłaniania i nasłonecznia, a mianowicie nasłonecznie ma miejsce między godziną 9.15 a 10.27 i wynosi 72 minuty przy wymaganych 90 minutach, a zatem odmiennie niż to wskazano w projekcie budowlanym.

Wojewoda stwierdził, że nie mógł zweryfikować zarówno twierdzeń odwołującego jak też twierdzeń projektanta z uwagi na brak informacji o charakterze lokalu przesłanianego i pełnej analizy nasłonecznia i przesłaniania w dokumentacji projektowej.

Następnie, organ odwoławczy wyjaśnił, że podstawowe znaczenie dla omawianej sprawy ma brzmienie art. 35 - Prawa budowlanego, w którym został określony zakres działania organu administracji architektoniczno - budowlanej przy zatwierdzaniu projektu budowlanego i wydawaniu pozwolenia na budowę. Do obowiązków organu administracji architektoniczno-budowlanej należy między innymi sprawdzenie kompletności projektu budowlanego, w tym zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi (art. 35 ust. 2). W art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego znalazła się także procedura usuwania stwierdzonych nieprawidłowości i braków (w zakresie określonym w ust. 1 tej ustawy). Ustalenia stanu prawnego i faktycznego terenu objętego inwestycją należą do organu I instancji, a w przypadku wątpliwości organ ten może wezwać inwestora bądź projektanta do złożenia w tej kwestii wyjaśnień. Organ odwoławczy podkreślił, że w związku z brakiem prawidłowego ustalenia stanu faktycznego nie może prawidłowo ustalić stanu prawnego, a co za tym idzie odnieść się merytorycznie do wszystkich podnoszonych przez skarżących zarzutów.

Biorąc pod uwagę cały zgromadzony materiał dowodowy organ II instancji stwierdził, że "Starosta [...]" w postępowaniu administracyjnym dotyczącym wniosku o pozwolenie na budowę nie przeprowadził postępowania dowodowego zgodnie z zasadami ogólnymi wyrażonymi w art. 6 - 11 k.p.a. a w szczególności zaś ar. 7 - 9 k.p.a. i 77 § 1 k.p.a., a zakres konieczny do wyjaśnienia ma wpływ na rozstrzygnięcie.

Jednocześnie Wojewoda podniósł, że w niniejszej sprawie Wspólnota Mieszkaniowa [...] w [...] została prawidłowo powiadomiona zarówno o wszczęciu jak i o zakończeniu postępowania dowodowego w sprawie pozwolenia na budowę, a mimo to zarzuty dotyczące projektu sformułowała dopiero w odwołaniu od decyzji organu I instancji nr [...]. W rozpatrywanej sprawie strona nie wykazała aktywności w toku toczącego się postępowania administracyjnego o pozwolenie na budowę zakończonego kwestionowaną decyzją, a dalsza jej bierność może spowodować negatywne dla niej następstwa.

Podsumowując Wojewoda stwierdził, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji winien ponownie ustalić czy inwestor przedłożył prawidłowo sporządzoną dokumentację, a jeżeli nie, to określić, co stanowi braki, których likwidacja następuje na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. Ponadto ustalić prawidłowo strony postępowania administracyjnego i zapewnić im czynny udział w każdym jego stadium.

Pismem z 8 lipca 2019 r. Przedsiębiorstwo "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej: "skarżąca"), reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła - do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - sprzeciw na decyzję organu odwoławczego z [...] czerwca 2019 r.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.:

1) art. 138 § 2 k.p.a. przez bezpodstawne uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, bowiem decyzja organu pierwszej instancji nie była obarczona uchybieniami wytkniętymi przez organ odwoławczy;

2) art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez niepodjęcie przez organ administracji wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a w szczególności zaniechanie przez organ II instancji weryfikacji złożonego materiału dowodowego i wysnucie wniosków sprzecznych ze złożonym materiałem dowodowym, jak również sprzecznych z ustaleniami organu I instancji.

Z ostrożności procesowej podniesiono również zarzut naruszenia art. 136 k.p.a. wskutek nieprzeprowadzenia we własnym zakresie dodatkowego postępowania dowodowego, bądź brak zlecenia przeprowadzenia takiego postępowania organowi I instancji, w sytuacji gdy znacznie przyśpieszyłoby to rozpoznanie niniejszej sprawy, leżało to w możliwościach organu II instancji i nie było połączone z nadmiernymi trudnościami. Organ odwoławczy powinien był poczynić własne ustalenia i rozpoznać sprawę na nowo, a także - w razie konieczności - przeprowadzić dodatkowe dowody, czego nie uczynił.

W konsekwencji skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu sprzeciwu podkreślono, że organ II instancji uchylił decyzję Prezydenta [...] uzasadniając to między innymi tym, że postępowanie administracyjne w I instancji, które prowadził Starosta [...] było nierzetelne. Tymczasem Starosta [...] (pomimo, że pojawia się kilkukrotnie w zaskarżonej decyzji) nie prowadził przedmiotowego postępowania.

Dalej strona skarżąca podniosła, że część rozważań zawartych w decyzji Wojewody (np. fragment odnoszący się do szerokości drzwi i grubości skrzydeł drzwiowych - vide strona 4 decyzji, lub odnoszący się do zasad przechowywania dokumentacji - vide strona 8 decyzji) nie dotyczy przedmiotowego projektu budowlanego i nie ma związku z niniejszą sprawą. Ponadto także końcowe fragmenty decyzji są nielogiczne i niezasadne. Organ II instancji przytacza stan faktyczny dotyczący braku aktywności Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w [...], podnosząc, że została ona prawidłowo zawiadomiona, jednakże w trakcie postępowania pozostawała bierna. Jednocześnie, organ w zaleceniach poniżej zaleca, aby organ I instancji prawidłowo ustalił strony postępowania i zapewnił im czynny udział, co w sposób oczywisty pozostaje do fragmentu powyżej w sprzeczności. Wspólnota Mieszkaniowa [...] została w istocie prawidłowo zawiadomiona o postępowaniu, zaś jej bierność nie wynika z błędu po stronie organu.

Odnosząc się do problemu dotyczącego wysokości budynku (niewliczanie kotłowni do wysokości budynku), skarżąca wyjaśniła, że zgodnie z definicją legalną zawartą w § 3 ust. 16 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1065), za kondygnację należy rozumieć poziomą część budynku, zawartą pomiędzy powierzchnią posadzki na stropie lub najwyżej położonej warstwy podłogowej na gruncie a powierzchnią posadzki na stropie lub warstwy osłaniającej izolację cieplną stropu, znajdującego się nad tą częścią budynku, przy czym za kondygnację uważa się także poddasze z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi oraz poziomą część budynku stanowiącą przestrzeń na urządzenia techniczne, mającą średnią wysokość w świetle większą niż 2 m; za kondygnację nie uznaje się nadbudówek ponad dachem, takich jak maszynownia dźwigu, centrala wentylacyjna, centrala klimatyzacyjna, obudowa wyjścia z klatki schodowej, kotłownia lub inne pomieszczenia techniczne.

Zgodnie z § 6 powołanego wyżej rozporządzenia stanowiącym o sposobie mierzenia wysokości budynku, wysokość budynku, służącą do przyporządkowania temu budynkowi odpowiednich wymagań rozporządzenia, mierzy się od poziomu terenu przy najniżej położonym wejściu do budynku lub jego części, znajdującym się na pierwszej kondygnacji nadziemnej budynku, do górnej powierzchni najwyżej położonego stropu, łącznie z grubością izolacji cieplnej i warstwy ją osłaniającej, bez uwzględniania wyniesionych ponad tę płaszczyznę maszynowni dźwigów i innych pomieszczeń technicznych, bądź do najwyżej położonego punktu stropodachu lub konstrukcji przekrycia budynku znajdującego się bezpośrednio nad pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi.

Jednocześnie, na podstawie § 5 ust. 1 powołanego rozporządzenia, nie uważa się za przeznaczone na pobyt ludzi pomieszczeń, w których: łączny czas przebywania tych samych osób jest krótszy niż 2 godziny w ciągu doby, a wykonywane czynności mają charakter dorywczy bądź też praca polega na krótkotrwałym przebywaniu związanym z dozorem oraz konserwacją maszyn i urządzeń lub utrzymaniem czystości i porządku.

Wobec powyższego, zdaniem skarżącej, organ II instancji niezasadnie, nielogicznie i sprzecznie z obowiązującymi przepisami poczynił zarzut nieuwzględnienia przez inwestora kotłowni umieszczonej na dachu do wysokości projektowanego budynku, podczas gdy kotłownia nie jest kondygnacją i nie wymaga odrębnego oznaczenia na rysunku projektu zagospodarowania terenu (PZT). Ponadto skarżąca wyjaśniła, że dokumentację projektową stanowi nie tylko PZT (o czym wspomina sam organ na stronie 3 decyzji), w związku z powyższym, inwestor uwzględnił parametry kotłowni ukazując ją na rzutach architektonicznych i przekrojach (vide załączniki - część graficzna projektu architektoniczno-budowlanego, od strony 62 do 72). Kubatura kotłowni została także uwzględniona w wykonanej w projekcie budowlanym Analizie nasłonecznienia i przesłaniania (vide odpowiedź na odwołanie z 22 lutego 2019 r., opatrzona podpisem osoby uprawnionej - projektanta).

Skarżąca nie zgodziła się także z organem II instancji co do zakwestionowania skali i czytelności załączonej dokumentacji projektowej - mapy do celów projektowych. § 6 ust. 2 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 21 lutego 1995 r. w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjno-kartograficznych oraz czynności geodezyjnych obowiązujących w budownictwie stanowi wyraźnie, że skala map działek budowlanych nie powinna być mniejsza niż 1:500. Inwestor załączył mapę do celów projektowych (str. 11 PZT) w skali odpowiadającej obowiązującym przepisom prawa, tj. 1:500 (vide mapa do celów projektowych - zagospodarowanie terenu, strona 11).

Następnie skarżąca podniosła, że organ II instancji nie dokonał weryfikacji załączonej mapy do celów projektowych z zagospodarowaniem terenu, gdzie wyraźną cienką zieloną i przerywaną linią zaznaczono granice obszaru, który był przedmiotem aktualizacji (vide mapa do celów projektowych - zagospodarowanie terenu, strona 11, legenda pt: " Wykaz oznaczeń ", dół strony). Tym samym, jak wskazała strona skarżąca, twierdzenie co do braku określenia obszaru aktualizacji obejmującego obszar wokół inwestycji w pasie co najmniej 30 metrów – jest nieuprawione.

Odnosząc się do sporu dotyczącego usytuowania budynku, skarżąca podniosła, że Wojewoda stwierdził, iż budynek na działce nr [...] usytuowany jest w nierównomiernej odległości od granicy z działką nr [...] (odległości od 2,56 do 5,20), a nadto z otworami okiennymi, w sytuacji, gdy minimalna odległość od granicy z sąsiednią działką powinna wynosić nie mniej niż 3 metry w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy i wymaga to wprowadzenia zmian na mapie (w projekcie zagospodarowania terenu). Co więcej, organ II instancji stwierdził, że lokalizację ściany z otworami okiennymi w odległości mniejszej niż 3,0 m od granicy działki należy potraktować jako niezgodną w przepisami prawa, co również jest błędne bowiem ścianę z otworami można lokalizować od granicy działki w odległości nie mniejszej niż 4 (cztery) metry.

Tymczasem, zgodnie z dokumentacją projektową - projektem zagospodarowania terenu oraz rzutami architektonicznymi wyraźnie widać, iż:

a) odległość 256 cm dotyczy odległości od balkonu, a nie od ściany budynku, przy czym w tym samym miejscu odległość od ściany wynosi dokładnie 412 cm, a więc powyżej wymaganych 400 cm;

b) odległość tzw. ściany ślepej, niezawierającej okien nie wynosi 283 cm, jak usiłuje dowieść organ II instancji, ale łącznie 318 cm, bowiem do podanych 283 cm należy doliczyć odległość słupka zaznaczonego na mapie, a więc dodatkowe 35 cm, czego organ nie wziął pod uwagę.

W konsekwencji, zdaniem skarżącej, inwestor zachował wymagane prawem odległości od granicy działki - w przypadku ściany z otworami okiennymi jest to minimalna odległość 400 cm, zaś w przypadku ściany niezawierającej otworów okiennych jest to odległość minimum 300 cm.

W kwestii sporu dotyczącego braku oznaczenia miejsc rowerowych, skarżąca wyjaśniła, że zgodnie z załączoną dokumentacją projektową (wbrew twierdzeniom organu II instancji), inwestor ujął w projekcie zagospodarowania terenu miejsce na 12 rowerów, co wynika wprost z załączonej dokumentacji i legendy (vide mapa do celów projektowych - zagospodarowanie terenu, strona 11, legenda po prawej stronie wraz z parafami oraz naniesienia na mapie od ul. [...], na terenie zieleni na płycie garażu). Skarżąca zwróciła również uwagę na fakt, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, na który powołuje się w swoim uzasadnieniu organ II instancji poza miejscami parkingowymi dla rowerów przewiduje również konieczność zapewnienia miejsc parkingowych dla samochodów. Inwestor nie ujął tych miejsc na PZT, co jednak nie świadczy o jakimkolwiek błędzie, ponieważ MPZP nie nakazuje, aby miejsca dla samochodów, jak i dla rowerów zlokalizowane były na terenie obiektu. Miejsca parkingowe dla samochodów są zlokalizowane w garażu podziemnym. Miejsca dla rowerów mogłyby być zaprojektowane na kondygnacji podziemnej i wówczas nie byłyby wykazane na projekcie zagospodarowania terenu, co nie stanowiłoby o błędzie projektowym.

Powyższe świadczy, zdaniem skarżącej, że organ II instancji nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i nie ocenił całokształtu materiału dowodowego.

Odnosząc się do problemu nasłonecznienia i przesłonięcie, skarżąca stwierdziła, że według organu (str. 6 decyzji) materiał dowodowy nie wskazuje czy analiza graficzna uwzględnia istniejącą na dachu kotłownię oraz zadaszone balkony. Tymczasem, gdyby organ dokonał weryfikacji materiału dowodowego, tzn. analizy nasłonecznienia i przesłonienia wykonanej przez projektanta posiadającego uprawnienia nr [...], to doszedłby do konkluzji, iż zostały spełnione wymogi zawarte zarówno w Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego, jak i wynikające z przepisów Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (vide § 13 i § 60). Co więcej, wątpliwość organu została rozwiana w odpowiedzi na odwołanie od decyzji organu I instancji, z której jasno wynika, że osoba uprawniona oświadczyła, iż kubatura kotłowni została uwzględniona w wykonanej w projekcie budowlanym analizie nasłonecznienia i przesłaniania. Jednocześnie, należy mieć na uwadze, że organ powziął wątpliwość dotyczącą przesłonienia i nasłonecznienia wyłącznie w oparciu o szkic wykonany przez osobę nieuprawnioną przedłożony przez Wspólnotę Mieszkaniową [...].

W konsekwencji, zdaniem skarżącej, okoliczność co do tego rodzaju wątpliwości organu w kwestii nasłonecznienia i przesłonienia, nie może wpływać na wydanie decyzji kasatoryjnej. Inwestor złożył bowiem wiarygodny, rzetelny projekt, sporządzony przez osoby uprawnione, a w zakresie przesłonienia i nasłonecznienia złożona została analiza osoby uprawnionej.

W kwestii problemu co do odległości obiektu budowlanego przy drogach, skarżąca wskazała, że na stronie 5 decyzji, Wojewoda stwierdził, iż obiekty budowlane przy drogach oraz niebędące obiektami budowlanymi reklamy umieszczone przy drogach poza obszarami zabudowanymi, powinny być usytuowane w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni zgodnie z art. 43 ustawy o drogach publicznych, wskazując jednocześnie, że w tym przypadku winna to być odległość 6 metrów od zew. krawędzi jezdni drogi gminnej. Tymczasem, budynek został zaprojektowany zgodnie z nieprzekraczalnymi liniami zabudowy, w odległości 4 m od linii rozgraniczającej pas drogowy ul. [...] i ul. [...], zgodnie z zapisami Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego (Uchwała nr [...] Rady Miasta [...]). W § 2 ust. 16 MPZ zawarta jest definicja nieprzekraczalnej linii zabudowy, przez którą należy rozumieć wyznaczone na rysunku linie określające najmniejszą dopuszczalną odległość, w jakiej może być sytuowana zewnętrzna ściana budynku od linii rozgraniczających, bez uwzględniania: balkonów, loggii, werand, wykuszy, okapów i nadwieszeń wystających poza obrys budynku nie więcej niż 1,5 m oraz schodów zewnętrznych i ramp przy wejściach do budynków. Zgodnie z § 5 ustęp 5 MPZ ustala się minimalną odległość sytuowania zabudowy od linii rozgraniczających dróg wewnętrznych (KDw), dróg publicznych (KD) i placów miejskich (KP) wynoszącą 4 m, jeżeli na rysunku planu nie wyznaczono linii zabudowy.

W konsekwencji (jak stwierdziła skarżąca) inwestor zachował wymogi nałożone przez MPZ a budynek został zaprojektowany zgodnie z nieprzekraczalnymi liniami zabudowy, w odległości 4 m od linii rozgraniczającej pas drogowy ul. [...] i ul. [...].

Mając powyższe na uwadze, w ocenie skarżącej, nie zaistniały przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. i wydania decyzji kasatoryjnej.

W odpowiedzi na sprzeciw organ odwoławczy wniósł o jego oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Sprzeciw jest uzasadniony.

Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 dalej: "p.p.s.a.") od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści takiej decyzji może wnieść od niej sprzeciw.

W art. 64e p.p.s.a. ustawodawca zakreślił zakres kontroli takiej decyzji przez Sąd wskazując, iż ten, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej (z art. 138 § 2 k.p.a.). Spod kontroli sądowej sprawowanej w tym trybie wyłączona jest zatem możliwość oceny problematyki prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Oznacza to, że Sąd nie ocenia istoty sporu, a prawidłowość przekazania sprawy przez organ odwoławczy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.

I tak, zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Sąd podziela ukształtowaną linię orzeczniczą wskazującą na wyjątkowość uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania mu sprawy przez organ odwoławczy do ponownego rozpatrzenia.

W przedmiotowej sprawie, poza prawidłowo poczynionymi przez skarżącą spostrzeżeniami w uwagach ogólnych sprzeciwu, Sąd dodatkowo zauważa, że uzasadnienie decyzji kasacyjnej nie wskazuje w sposób precyzyjny, jakich czynności dowodowych nie przeprowadził organ I instancji, a których zrealizowanie jest wymagane w toku postępowania i to w tak znacznym zakresie, że nie można tego dokonać w postępowaniu odwoławczym w trybie art. 136 § 1 k.p.a.

Głównym argumentem Wojewody przemawiającym za uchyleniem decyzji jest naruszenie § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych (str. 4 decyzji 3 akapit). W tym miejscu należy wskazać, że jest to kwestia dotycząca merytorycznej sfery orzekania, która w tych okolicznościach sprawy nie dawała podstaw do wydania decyzji kasacyjnej, odsyłającej sprawę ponownie do I instancji. Jeżeli więc organ odwoławczy uznaje, iż prawo materialne zostało naruszone przez Prezydenta, powinien skorzystać z możliwości orzekania reformatoryjnego, a nie kasacyjnego.

Ponadto, nie jest także uzasadnieniem decyzji kasacyjnej powoływanie się przez organ odwoławczy na nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego w pełni (Wojewoda stwierdził, że dokumentacja projektowa w części dotyczącej wysokości budynku projektowanego a tym samym również nasłonecznienia zawiera błędy). Uzasadnienie decyzji kasacyjnej nie wskazuje bowiem w sposób precyzyjny, jakich czynności dowodowych nie przeprowadził organ I instancji, a których zrealizowanie jest wymagane w toku postępowania i to w tak znacznym zakresie, że nie można tego dokonać w postępowaniu odwoławczym w trybie art. 136 § 1 k.p.a.

Wojewoda w sposób ogólnikowy wskazał w końcowych zaleceniach, że "przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ I instancji winien ponownie ustalić czy inwestor przedłożył prawidłowo sporządzoną dokumentację, a jeżeli nie, to określić co stanowi braki, których likwidacja następuje na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego." Uchylając decyzję na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., to obowiązkiem organu odwoławczego jest sprecyzowanie na czym polega niedopełnienie obowiązków przez organ I instancji przewidzianych w art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. – a nie tylko ograniczenie się do zacytowania tych przepisów.

Na organie odwoławczym ciążą bowiem te same obowiązki co na organie I instancji - w zakresie wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.).

Jeśli więc Wojewoda [...] doszedł do konstatacji, że zaistniały podstawy do uchylenia decyzji z przyczyn procesowych - to przy uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji powinien jednoznacznie sprecyzować jakie dokumenty inwestor powinien dodatkowo złożyć, celem oceny czy w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego.

Wobec powyższego, w niniejszej sprawie, bez przybliżenia co konkretnie nie zostało ustalone i wyjaśnione przez Prezydenta [...], organ odwoławczy błędnie zarzucił organowi I instancji niedopełnienie obowiązków przewidzianych w art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., wadliwie czyniąc z tego podstawę decyzji kasacyjnej.

Z tych też przyczyn, działając na zasadzie art. 151a § 1 p.p.s.a., Sąd uchylił w całości zaskarżoną decyzję Wojewody [...] uznając zarzuty sprzeciwu kwestionujące uchylenie się organu odwoławczego od merytorycznej oceny sprawy i podjęcia próby wydania merytorycznego rozstrzygnięcia jej istoty - za uzasadnione.

O zwrocie kosztów postępowania w kwocie 597 zł, na które składają się uiszczony wpis (100 zł), wynagrodzenie pełnomocnika (480 zł) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł) orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust.1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (j.t. Dz.U. z 2018 r., poz. 265).