Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1228/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-11-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6219 Inne o symbolu podstawowym 621
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 58 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska, Sędzia NSA Maciej Dybowski, Sędzia del. WSA Iwona Kosińska (spr.), Protokolant starszy inspektor sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Zarządu Dzielnicy [...] m. [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 225/15 w sprawie ze skargi [...] na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] m. [...] z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na zamianę lokalu oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 grudnia 2015 r., sygn. akt II SA/Wa 225/15, po rozpatrzeniu skargi na [...] na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] m. [...] z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na zamianę lokalu, stwierdził, że zaskarżona uchwała wydana została z naruszeniem prawa oraz zasądził od Prezydenta m. [...] na rzecz skarżącej kwotę 300 złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawił następujący stan faktyczny sprawy:

[...] wraz z mężem wystąpili w dniu 3 września 2014 r. do Zarządu Dzielnicy [...] m. [...] z wnioskiem o zamianę lokalu nr 3 w budynku przy ul. [...] na lokal pełnowartościowy o większej powierzchni mieszkalnej lub użytkowej. Lokal nr 3 składa się z 1 pokoju o powierzchni użytkowej 14,76 m2, w tym powierzchni mieszkalnej 13,95 m2. Zarząd Dzielnicy [...] uchwałą z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...], na podstawie § 8 ust. 1 pkt 1 lit. d, § 22 ust. 5 w związku z § 22 ust. 2 pkt 1 i § 24 ust. 1 uchwały Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta [...] (ze zm.), nie wyraził zgody na wnioskowaną zamianę lokalu (§ 1 uchwały). W uzasadnieniu uchwały organ wskazał, że w przypadku rozpatrywanego wniosku [...] zastosowanie ma § 22 ust. 5 w związku z § 22 ust. 2 pkt 1, zgodnie z którym informacje uzyskane w toku analizy, o której mowa w ust. 2 mogą stanowić podstawę odmowy zakwalifikowania wniosku. Organ wyjaśnił, że w toku przeprowadzonego postępowania ustalił, że wnioskodawczyni wraz z mężem nie zamieszkują w lokalu, o którego zamianę się ubiegają. Ponadto, zgodnie z przepisem § 8 ust. 1 pkt 1 lit. d uchwały w ramach mieszkaniowego zasobu mogą być dokonywane zamiany lokali z inicjatywy najemcy, jeżeli celem zamiany jest uzasadniona poprawa warunków mieszkaniowych poprzez zamianę na lokal o większej powierzchni mieszkalnej lub użytkowej, jeśli spełnione są kryteria określone w § 4, z zastrzeżeniem § 5 ust. 2 pkt 3 i § 5 ust. 3a tej uchwały. W zaistniałej sytuacji, wobec niezamieszkiwania wnioskodawców w przedmiotowym lokalu, Zarząd uznał, że nie zachodzi przesłanka uzasadnionej poprawy warunków mieszkaniowych. Wniosek [...] został przedstawiony do zaopiniowania przez Komisję Mieszkaniową. Mając na względzie powyższe okoliczności, Zarząd uznał, że brak jest podstaw do wyrażenia zgody na zamianę lokalu.

Pismem z dnia 5 grudnia 2014 r. skarżąca wezwała Zarząd do usunięcia naruszenia prawa.

Skargę na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] m. [...] z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła [...], domagając się jej uchylenia lub stwierdzenia nieważności.

Strona skarżąca zarzuciła organowi naruszenie:

- art. 80 kpa, poprzez uznanie, że nie zamieszkuje lokalu, który skarżąca i mąż chcieli zamienić na większy, mimo że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie daje podstaw do dokonania takiego ustalenia,

- art. 77 § 1 kpa, poprzez niezweryfikowanie i nierozpatrzenie okoliczności wskazanych przez skarżących we wniosku jako uzasadniających przyznanie im prawa do większego lokalu socjalnego,

- art. 4 ust. 2 w związku z art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego w związku z treścią uchwały Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Miasta [...] (ze zm.), w szczególności § 8 ust. 1 pkt 1 w zw. z § 4 oraz § 5 ust. 2 pkt 3 i § 5 ust. 3a, poprzez bezpodstawną odmowę zakwalifikowania i umieszczenia skarżącej na liście osób oczekujących na najem większego lokalu, pomimo że skarżąca spełniała warunki do zakwalifikowania i umieszczenia jej na takiej liście.

W uzasadnieniu skargi strona zaznaczyła, że złożyła wniosek o przyznanie jej większego lokalu w celu poprawy warunków mieszkaniowych. Wniosek motywowała m.in. złym stanem zdrowia męża, który to stan sprawia, że użytkowanie obecnego lokalu jest bardzo uciążliwe. Skarżąca podkreśliła, że z uzasadnienia uchwały wynika, że jedynym powodem decyzji o odmowie umieszczenia skarżącej na liście osób oczekujących na nowy lokal było uznanie, że ona i mąż nie mieszkają w dotychczas przyznanym im lokalu z zasobów mieszkaniowych m. [...]. Zdaniem skarżącej, takie stanowisko organ uzasadnił lakonicznym stwierdzeniem, że takie ustalenia dokonano w toku postępowania wyjaśniającego (analizy) przewidzianego w § 22 ust. 2 uchwały. W ocenie skarżącej taki sposób uzasadnienia uchwały jednoznacznie wskazuje, że organ rozpatrzył sprawę w sposób rażąco naruszający kilka istotnych zasad postępowania. Skarżąca zarzuciła, że organ nie wskazał w sposób konkretny, szczegółowy i logiczny, jakie dowody, według niego, wskazują jakoby skarżąca wraz z mężem nie zamieszkiwali w tym lokalu. Lakoniczne stwierdzenie, że tak ustalono w postępowaniu wyjaśniającym, stoi w rażącej sprzeczności z art. 9 kpa oraz art. 11 kpa. W jej ocenie organ nie zebrał w sposób wyczerpujący materiału dowodowego na okoliczność, czy skarżąca wraz z małżonkiem zamieszkują w tym lokalu, bowiem w aktach sprawy w zasadzie brak jest jakiegokolwiek materiału dowodowego, wykazującego rzekome niezamieszkiwanie skarżącej i małżonka we wskazanym lokalu. Z akt sprawy wynika, że organ nie tylko nie przeprowadził analizy w sposób wnikliwy, ale zdaniem skarżącej, w ogóle trudno mówić o przeprowadzeniu jakiejkolwiek analizy. Organ w ogóle nie podjął trudu rozpatrzenia okoliczności wskazanych przez skarżącą we wniosku o przyznanie większego lokalu. Zdaniem skarżącej te okoliczności w sposób jednoznaczny wykazują istnienie przesłanek do przyznania większego lokalu.

W odpowiedzi na skargę Zarząd Dzielnicy [...] m. [...] wniósł o odrzucenie skargi, jako niepodlegającej kognicji sądów administracyjnych, względnie o oddalenie jako bezzasadnej. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z ukształtowanym orzecznictwem sądów administracyjnych kwestia zamiany lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu m. [...], uregulowana w rozdziale 4 uchwały Rady m. [...] nr [...] z [...] lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu m. [...], nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Zamiana lokali stanowi bowiem wykonanie uprawnień właścicielskich przez jednostkę samorządu terytorialnego stosunku do mienia stanowiącego mieszkaniowy zasób gminy i co za tym idzie, jest sprawą o charakterze cywilnoprawnym. Skoro zamiana mieszkania przez osobę korzystającą już z najmu lokalu mieszkalnego Miasta nie podlega kognicji sądów administracyjnych, wniosek o odrzucenie skargi jest w pełni zasadny.

Z ostrożności procesowej organ podniósł również, że uchwała nr [...] z [...] lipca 2009 r. Rady m. [...] w sprawie zasad wynajmowania lokali mieszkalnych, w § 8 nie nakłada na władze Miasta bezwzględnego obowiązku zamiany lokalu na wniosek lokatora. Powyższy przepis ma charakter fakultatywny, co wynika z sformułowania "mogą być dokonywane zamiany lokali". Możliwość pozytywnego rozpatrzenia wniosku o zamianę zależy więc od uznania organu, który bierze pod uwagę całokształt okoliczności sprawy. Organ podkreślił, że zasób mieszkaniowy jakim dysponuje m. [...], a szczególnie Dzielnica [...], pozwała na zabezpieczenie podstawowych potrzeb mieszkańców, nie jest natomiast możliwe spełnienie indywidualnych oczekiwań wszystkich wnioskodawców. Wskazał również, że podniesiony przez skarżącą zarzut naruszenia w sprawie art. 77 § 1 i art. 80 kpa jest bezzasadny, jako że kpa zgodnie z art. 1 pkt 1 normuje postępowanie przed organami administracji publicznej, w należących do ich właściwości sprawach indywidualnych, rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych, natomiast uchwały zarządu dzielnicy podejmowane w sprawach indywidualnych są zgodnie z art. 3 § 2 pkt. 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi innymi aktami organów jednostek samorządu terytorialnego podejmowanymi w sprawach z zakresu administracji publicznej, nie posiadającymi rangi decyzji administracyjnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 4 grudnia 2015 r., sygn. akt II SA/Wa 225/15 uznał, że skarga jest zasadna i wyjaśnił, że złożona skarga jest dopuszczalna i merytorycznie uzasadniona.

Sąd powołał się na treść uchwały Naczelnego Sąd Administracyjnego z dnia 21 lipca 2008 r. (sygn. akt I OPS 4/08, publ. ONSA i WSA z 2008 r. nr 6, poz. 90), zgodnie z którą rozstrzygnięcie o zakwalifikowaniu i umieszczeniu na liście osób oczekujących na najem lokalu nie jest załatwieniem sprawy cywilnej, ale rozstrzygnięciem w sprawie z zakresu administracji publicznej, podjętym przez organ dzielnicy, a więc aktem, do którego ma zastosowanie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i art. 3 § 2 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skoro uchwała w przedmiocie zakwalifikowania do zamiany zajmowanego lokalu mieszkalnego jest aktem organu jednostki samorządu terytorialnego, podejmowanym w sprawie z zakresu administracji publicznej, to podlega kontroli sądu administracyjnego pod względem zgodności z prawem. Tak więc wniosek organu o odrzucenie skargi Sąd I instancji uznał za niezasadny. Dopuszczalne było zatem wniesienie przez skarżącą skargi na rozstrzygnięcie w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na zamianę lokalu oraz niezakwalifikowanie i nieumieszczenie na liście osób oczekujących na najem lokalu.

Równocześnie Sąd ten wyjaśnił, że jakkolwiek w postępowaniu w sprawie ustalenia spełnienia przez wnioskodawcę przesłanek do zakwalifikowania go do zamiany lokalu z zasobu mieszkaniowego gminy (miasta), przepisów kpa nie stosuje się, to jednak nie zwalnia to organu przy rozstrzyganiu sprawy w tym przedmiocie od dokładnego, wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i wyjaśnienia stanu sprawy, gdyż stanowi to standard państwa prawnego.

Sąd przywołał treść art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. z 2001 r. Dz. U. Nr 142, poz. 1591, ze zm.) i wyjaśnił, że skarżąca niewątpliwie posiada w rozpatrywanej sprawie interes prawny. Sprawy dotyczące prawa obywatela do mieszkania są istotnymi sprawami dotyczącymi jego egzystencji. Powyższe wynika z prostej konstatacji znaczenia posiadania tytułu prawnego i możliwości zamieszkiwania w danym lokalu, jako niezbędnego czynnika umożliwiającego byt. Zatem wszelkie sprawy dotyczące tej sfery powinny być przez organ administracji rozważane dokładnie i skrupulatnie. W ocenie Sądu I instancji tej skrupulatności i rzetelności przeprowadzenia postępowania, w szczególności prawidłowego przeprowadzenia postępowania dowodowego, przez organ podejmujący zaskarżoną uchwałę z dnia 7 listopada 2014 r. w niniejszej sprawie zabrakło. Trafnie wskazuje skarżąca w piśmie procesowym z dnia 5 grudnia 2014 r., będącym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, na całkowitą dowolność ustaleń organu co do stwierdzenia braku zamieszkiwania skarżącej w przedmiotowym lokalu. Trudno bowiem, zdaniem Sądu I instancji, za dowody w niniejszej sprawie uznać protokoły przesłuchania 3 świadków z dnia 16 października 2014 r. (2 protokoły) i 20 października 2014 r. (1 protokół), z których dwa w ogóle nie zawierają ani podpisu, ani danych świadka, natomiast trzeci stwierdza, że raz na pół roku ktoś przyjdzie. Zeznania powyższych świadków nie posiadają żadnej mocy dowodowej z wyżej wskazanych przyczyn, natomiast zeznania świadka W. J. są bardzo ogólne i nie wyjaśniają, czy świadek ten widział osobę zamieszkującą w przedmiotowym lokalu. Żadnej mocy dowodowej nie może mieć także notatka służbowa pracowników organu z rzekomo odbytej rozmowy telefonicznej na okoliczność braku zamieszkiwania skarżącej w lokalu. Sąd wyjaśnił, że w świetle art. 75 § 1 kpa notatka służbowa sporządzona przez prowadzącego sprawę pracownika nie jest tego rodzaju dokumentem, który służy wyjaśnieniu merytorycznemu sprawy. Jest formą adnotacji sporządzonej przez pracownika w trybie art. 72 kpa. Wobec powyższego do adnotacji tej nie stosuje się przepisów dotyczących dowodów (stwierdzenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z 23 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1597/09, LEX nr 745094). W ocenie Sądu I instancji, żeby wykazać, iż skarżąca wraz z mężem nie zamieszkuje w lokalu, należałoby wykazać posiadanie przez nią prawa do innego lokalu, z którego mogłaby korzystać albo wykazać faktyczne zamieszkiwanie przez nią w innym (konkretnie wskazanym) lokalu. Sąd podkreślił, że z prawa najmu do lokalu nie wynika niemożność czasowego przebywania w innych miejscach, np. w związku z wyjazdem służbowym czy wypoczynkowym albo leczniczym.

W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny daleki był od rygorystycznego i formalnego traktowania dowodów, albowiem dowodem w danej sprawie może być teoretycznie wszystko, jednakże istnieją pewne niezaprzeczalne logiczne uwarunkowania dowodów, musi z nich wynikać niezbicie jakieś twierdzenie, zgodne z zasadami doświadczenia życiowego i logiki. Nadto dowody powinny być sprawdzalne i konkretnie potwierdzające daną okoliczność. Dowody nie mogą bazować na sferze przypuszczeń, ale weryfikowalnych faktów i ustaleń.

Skarżąca ma prawo nie przebywać w lokalu wraz ze swoim małżonkiem i trudno w takim zachowaniu dopatrywać się naruszenia prawa i to aż w takim rozumieniu, które uzasadniałoby odmowę zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego oraz zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu komunalnego. Jak wynika z powołanego wyżej § 22 ust. 2 ww. uchwały, organ obowiązany jest poddać analizie przesłanki wymienione w pkt 1-5, w tym warunki mieszkaniowe osób najbliższych wnioskodawcy, przy czym analiza ta ma być wnikliwa, a więc pełna, wszechstronna i rzetelna, zaś wnioski z tej analizy powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu podjętej uchwały. Uzasadnienie zaś powinno być wyczerpujące i przekonujące, co wynika z obowiązku stosowania przez organ podstawowych standardów dobrej administracji, określonych zasadami ogólnymi Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym zasady praworządności (art. 6 kpa), zasady prawdy obiektywnej (art. 7 kpa), zasady informowania (art. 9 kpa) oraz przekonywania (art. 11 kpa), czyli wyjaśniania stronie zasadności przesłanek podjętego rozstrzygnięcia (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 997/09).

Sąd podzielił także zarzut podniesiony w skardze, dotyczący niewyjaśnienia przez organ całokształtu okoliczności sprawy, w szczególności nieprzeanalizowania stanu faktycznego na tle treści § 8 ust. 1 pkt 1 lit. a omawianej uchwały Rady Miasta [...], który stwierdza, że w ramach mieszkaniowego zasobu mogą być dokonywane zamiany lokali z inicjatywy najemcy, jeżeli zamiana na lokal o zbliżonym metrażu jest wywołana uzasadnioną potrzebą zmiany lokalizacji, kondygnacji, wyposażenia technicznego.

Reasumując Sąd I instancji stanął na stanowisku, że sprawa wyjaśnienia istotnych okoliczności, w rozumieniu przepisów § 6 i § 22 uchwały Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] lipca 2009 r., mających znaczenie dla podjęcia przez organ negatywnej czy też pozytywnej uchwały w rozpatrywanej sprawie, została nieprawidłowo załatwiona. Zaskarżona uchwała, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, gdy porówna się ją z zebranym w niniejszej sprawie wątpliwym materiałem dowodowym i do tego nieprawidłowo zgromadzonym, narusza prawo i nosi cechy dowolności organu w ustaleniu stanu faktycznego. Wady te wprost rzutują na treść podjętego rozstrzygnięcia. W tym stanie rzeczy zaskarżona uchwała nie mogła ostać się w obrocie prawnym.

Poddając dane skarżącej ponownej weryfikacji, organ weźmie pod uwagę dokonaną powyżej ocenę prawną. Mając na względzie wymienione wyżej przepisy, w sposób pełny i wszechstronny podda analizie sytuację mieszkaniową skarżącej. Ustali w sposób niebudzący wątpliwości, z uwzględnieniem uwag poczynionych przez Sąd, czy skarżąca nadal spełnia kryteria do zawarcia umowy najmu lokalu z mieszkaniowego zasobu m. [...]. Sąd zaznaczył również, że od daty podjęcia zaskarżonej uchwały do chwili wydania wyroku upłynął rok. Przepis szczególny, tj. art. 94 ustawy o samorządzie gminnym, wyłącza możliwość stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały, z uwagi na upływ jednego roku od jej podjęcia. Jeżeli jednak nie stwierdzono nieważności uchwały z powodu upływu określonego terminu, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o jej niezgodności z prawem. Uchwała lub zarządzenie tracą moc prawną z dniem orzeczenia o ich niezgodności z prawem. Mając powyższe na względzie, Sąd stwierdził, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa.

Skargę kasacyjną od tego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył Zarządu Dzielnicy [...] m. [...].

Strona skarżąca zarzuciła kwestionowanemu rozstrzygnięciu:

1 - naruszenie prawa materialnego, czyli § 6 i § 22 uchwały Nr [...] Rady m. [...] z dnia [...] lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu m. [...] przez zarzut niestaranności przy ich stosowaniu przez organ w trakcie rozpatrywania przedmiotowej sprawy,

2 - naruszenie przepisów procesowych, czyli art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez uznanie, że sprawa, której dotyczy skarżony wyrok, podlega jurysdykcji sądów administracyjnych.

Mając powyższe zarzuty na uwadze strona skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku z odrzuceniem skargi skarżącej, w trybie art. 189 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, względnie, w przypadku nieuwzględnienia zarzutu o nieważności postępowania, o uchylenie skarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi I Instancji, w trybie art. 185 § 1 powołanej ustawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie zasadności postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2016 r. Dz. U. poz. 718, ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych zarzutów.

W niniejszej sprawie strona skarżąca oparła skargę kasacyjną na obu podstawach kasacyjnych wskazanych w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w związku z tym w pierwszej kolejności wymagają oceny zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, gdyż zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego może podlegać ocenie dopiero wówczas, gdy stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego wyroku nie nasuwa zastrzeżeń.

Za niezasadny Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez uznanie, że sprawa, której dotyczy skarżony wyrok, podlega jurysdykcji sądów administracyjnych.

W tej sytuacji wyjaśnić należy, że od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 105, poz. 509, ze zm.) kwestie związane z zawieraniem umów najmu lokali poddane są instrumentom prawa cywilnego, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Ustawę tę zastąpiła ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (t.j. z 2016 r. Dz. U. poz. 1610), która jeszcze pełniej wspomnianą wyżej zasadę realizuje. Ustawa ta w art. 4 ust. 1 i 2 przewiduje, mając jednak na uwadze obowiązki samorządu terytorialnego w stosunku do mieszkańców danej jednostki samorządowej, że tworzenie warunków do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy, która na zasadach przewidzianych w tej ustawie zapewnia lokale socjalne i lokale zamienne, a także zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw o niskich dochodach. Na podstawie delegacji określonej w art. 20 ust. 3 i art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 powołanej ustawy, Rada m. [...] podjęła w dniu [...] lipca 2009 r. uchwałę nr [...] w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta [...], która jako prawo miejscowe określa zasady, na jakich są wynajmowane mieszkańcom [...] lokale, znajdujące się w dyspozycji Miasta. Przy tym ich zasadniczą część stanowią lokale, o których wynajęcie ubiegają się osoby określone w § 4 cytowanej uchwały, tj. pozostające w trudnych warunkach mieszkaniowych i materialnych. W tym też przypadku wspomniana uchwała określa tryb rozpoznawania i załatwiania wniosków o zawarcie umowy najmu lokalu, jak również reguluje sposób poddania tego rodzaju spraw kontroli społecznej.

Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 21 lipca 2008 r., sygn. akt I OPS 4/08 wyjaśnił, że uchwała zarządu dzielnicy m. [...], odmawiająca zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy, w tym także lokalu będącego pracownią służącą prowadzeniu działalności w dziedzinie kultury i sztuki, jest aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jak prawidłowo wyjaśnił to Sąd I instancji, w uchwale wyrażono pogląd, że akt ten kończy pierwszy etap postępowania, obowiązującego przy udzielaniu pomocy mieszkaniowej przez gminę. Działanie organu wykonawczego jednostki samorządowej (w tym wypadku zarządu dzielnicy) nie stanowi oferty zawarcia umowy najmu ani negocjacji, a zatem nie ma charakteru cywilnoprawnego, a ma charakter administracyjnoprawny. Taka uchwała rozstrzyga, czy określonej osobie może być udzielona pomoc w zakresie zaspokojenia jej potrzeb lokalowych z wykorzystaniem lokali znajdujących się w mieszkaniowym zasobie gminy. Dopiero po skierowaniu przez zarząd dzielnicy do zawarcia umowy najmu lokalu następuje drugi etap postępowania, w którym wnioskodawca zawiera z zarządcą nieruchomości umowę najmu konkretnego lokalu, i ten etap, z uwagi, że kończy go zawarcie umowy, ma już zdecydowanie charakter cywilnoprawny.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest pogląd, że uchwała w przedmiocie zakwalifikowania do zamiany zajmowanego lokalu mieszkalnego jest aktem organu jednostki samorządu terytorialnego, podejmowanym w sprawie z zakresu administracji publicznej i podlega kontroli sądu administracyjnego pod względem zgodności z prawem (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 października 2014 r., sygn. akt I OSK 1392/14 oraz postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 1205/15). W sprawie takiej jest bowiem rozstrzygana kwestia, czy danej osobie może być udzielona pomoc w zakresie zaspokojenia potrzeb lokalowych z wykorzystaniem lokali z mieszkaniowego zasobu gminy. W takich natomiast wypadkach rozstrzygnięcie administracyjne skutkuje zakwalifikowaniem wniosku o zamianę lokalu mieszkalnego, a następnie skierowaniem do zawarcia umowy najmu konkretnego lokalu.

W rozpoznawanej sprawie skarżąca złożyła wniosek o zakwalifikowanie do zamiany lokalu na większy. Skarżąca wnioskowała o to z uwagi na stan zdrowia męża i fakt, że lokal, który obecnie zajmuje, ma za małą powierzchnię. Działania organu w tego typu przypadkach mają charakter administracyjnoprawny. Jest tu bowiem rozstrzygana kwestia, czy danej osobie może być udzielona pomoc w zakresie zaspokojenia jej potrzeb lokalowych z wykorzystaniem lokali znajdujących się w mieszkaniowym zasobie gminy. W takich sprawach rozstrzygnięcie w postaci kontrolowanego aktu skutkuje zakwalifikowaniem wniosku o zamianę zajmowanego lokalu mieszkalnego, dopiero w kolejnym etapie możliwe jest skierowanie osoby ubiegającej się o zamianę do zawarcia umowy najmu konkretnego lokalu. Z tego względu odrzucenie przez Sąd I instancji skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi byłoby nieuzasadnione, gdyż właściwość sądu administracyjnego obejmuje akt, na który została w tej sprawie wniesiona skarga. W tej sytuacji zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uznać należy za nietrafny.

Skoro zatem podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przepisów postępowania okazały się nieusprawiedliwione, należy przejść do oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia wskazanych w niej przepisów prawa materialnego. W skardze kasacyjnej zawarto zarzut naruszenia przez Sąd I instancji § 6 i § 22 uchwały Nr [...] Rady m. [...] z dnia [...] lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu m. [...] poprzez postawienie organowi zarzutu niestaranności przy ich stosowaniu w trakcie rozpatrywania przedmiotowej sprawy.

Również ten zarzut Naczelny Sąd Administracyjny uznał za niezasadny. Zgodnie z treścią § 6 ust. 1 pkt 1 i 3 oraz § 22 ust. 2 i 3 uchwały Nr [...] Rady m. [...] z dnia [...] lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu m. [...] (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr 132, poz. 3937), zmienionej uchwałą Nr [...] (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr 116, poz. 3676) oraz uchwałą Nr [...] (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2013 r., poz. 6) odmawia się zawarcia umowy najmu lokalu, jeżeli:

- wnioskodawca, jego małżonek, osoba pozostająca faktycznie we wspólnym pożyciu lub inna osoba zgłoszona do wspólnego zamieszkiwania jest właścicielem lokalu, budynku mieszkalnego lub jego części i może go używać lub gdy posiada spółdzielcze prawo do lokalu, a także gdy posiada tytuł prawny do nieruchomości, której zbycie lub z której pożytki dają możliwość zabezpieczenia potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie,

- z analizy wniosku oraz sytuacji życiowej, rodzinnej i materialnej ustalonej między innymi w miejscu zamieszkania wnioskodawcy wynika, że występuje rażąca dysproporcja pomiędzy niskimi dochodami wykazanymi przy składaniu wniosku o zawarcie umowy najmu lokalu a faktycznym stanem majątkowym wnioskodawcy lub osób ubiegających się wraz z nim o najem lokalu, a także gdy faktyczne warunki mieszkaniowe wnioskodawcy lub osób ubiegających się z nim o najem nie potwierdzają sytuacji wykazanej we wniosku, a w ocenie zarządu dzielnicy wnioskodawca ma możliwość zabezpieczenia potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie.

Przy rozpatrywaniu wniosków osób, o których mowa w ust. 1 (czyli osób występujących o zawarcie umowy najmu lokalu, zamianę lub uregulowanie tytułu prawnego do lokalu, z wyłączeniem spraw wymienionych w § 40 i § 40a powołanej uchwały) należy poddać wnikliwej analizie:

1) dotychczasowy sposób korzystania przez wnioskodawcę z lokalu, a w szczególności przestrzeganie przez wnioskodawcę warunków określonych w umowie najmu oraz wywiązywanie się z obowiązków najemcy,

2) zamieszkiwanie wnioskodawcy i innych osób zgłoszonych we wniosku do wspólnego zamieszkiwania w lokalu za zgodą właściciela,

3) posiadanie przez wnioskodawcę i inne osoby zgłoszone do wspólnego zamieszkiwania innego tytułu prawnego do lokalu niż wymienione w § 6 ust. 1 pkt 1 uchwały,

4) rozporządzenie przez wnioskodawcę i inne osoby zgłoszone do wspólnego zamieszkiwania pod jakimkolwiek tytułem posiadanym prawem do lokalu, budynku mieszkalnego lub jego części w okresie ostatnich pięciu lat przed dniem złożenia wniosku, a także fakt dokonania przez te osoby zamiany lokalu, budynku mieszkalnego lub jego części na lokal kwalifikujący ich do ubiegania się o poprawę warunków zamieszkiwania w ramach mieszkaniowego zasobu, oraz dodatkowo

5) w przypadku osób ubiegających się o najem lokalu na podstawie § 4, § 12 i § 31:

a) warunki mieszkaniowe w poprzednich miejscach zamieszkania,

b) warunki mieszkaniowe wstępnych, zstępnych, współmałżonka wnioskodawcy lub osoby pozostającej we wspólnym pożyciu i uwzględnić możliwość zamieszkania wnioskodawcy w tych lokalach.

Burmistrz dzielnicy lub osoba przez niego upoważniona może zwrócić się do właściwego ośrodka pomocy społecznej o wydanie opinii na temat sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej wnioskodawcy oraz osób zgłoszonych przez niego do wspólnego zamieszkiwania.

W ocenie Naczelnego Sąd Administracyjnego trafnie Sąd I instancji zarzucił zaskarżonej uchwale naruszenie przywołanych przepisów uchwały z dnia [...] lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu m. [...]. Należy bowiem podkreślić, że stosownie do § 22 ust. 2 pkt 2 uchwały, przy rozpatrywaniu wniosków o zamianę lokalu należy poddać wnikliwej analizie zamieszkiwanie wnioskodawcy i innych osób zgłoszonych we wniosku do wspólnego zamieszkiwania w lokalu za zgodą właściciela. Za poddanie wnikliwej analizie faktu zamieszkiwania wnioskodawcy i innych osób zgłoszonych we wniosku do wspólnego zamieszkiwania w lokalu za zgodą właściciela nie można uznać jedynie stwierdzenia tego faktu przez organ dokonanego na podstawie niedających się zweryfikować dowodów, które legły u podstaw kwestionowanej uchwały. W szczególności, że kwestia ta została już jednoznacznie wyjaśniona w wyroku Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego z dnia 13 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 589/13, w który Sąd ten jednoznacznie raz już odrzucił taki jak w niniejszej sprawie sposób dokumentowania przez organ ustalanych, istotnych dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy faktów. Sąd ten stanął na stanowisku, że trudno za dowody w sprawie uznać protokoły przesłuchania świadków, z których jeden w ogóle nie zawiera ani podpisu, ani danych świadka, drugi potwierdza, że w lokalu zamieszkują lokatorzy, a z trzeciego wynika jedynie, że świadek sporadycznie widywał osobę wchodząca do lokalu, przy czym świadek jednocześnie podkreślił, że sąsiadów widuje sporadycznie i nie wie, czy ta osoba zamieszkuje w lokalu. Sąd uznał, że zeznania powyższych świadków nie posiadają żadnej mocy dowodowej z wyżej wskazanych przyczyn i wyjaśnił, że żadnej mocy dowodowej nie mogą mieć także notatki służbowe pracowników organu z rzekomo odbytych rozmów telefonicznych na okoliczność braku zamieszkiwania skarżącej w lokalu, ponieważ w świetle art. 75 § 1 kpa notatka służbowa sporządzona przez prowadzącego sprawę pracownika nie jest tego rodzaju dokumentem, który służy wyjaśnieniu merytorycznemu sprawy. Jest formą adnotacji sporządzonej przez pracownika w trybie art. 72 kpa. Wobec powyższego do adnotacji tej nie stosuje się przepisów dotyczących dowodów. Również w tym wyroku Sąd I instancji stanął na stanowisku, że aby wykazać, iż skarżąca posiada w inny sposób zaspokojone potrzeby lokalowe (poza przedmiotowym lokalem), należałoby wykazać posiadanie przez nią prawa do innego lokalu, z którego mogłaby korzystać, albo wykazać faktyczne zamieszkiwanie przez nią w innym (konkretnie wskazanym) lokalu. Orzeczenie Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego z dnia 13 maja 2013 r. stało się prawomocne. Organ nie skorzystał z możliwości poddania jego merytorycznej prawidłowości kontroli instancyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Niestety, obecnie rozpatrując sprawę wyrażenia zgody na zamianę przez skarżącą lokalu na większy, organ całkowicie zlekceważył wyjaśnienia i zalecenia Sądu I instancji zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego z dnia 13 maja 2013 r. dotyczącym odmowy zawarcia ze skarżącą umowy najmu i ponownie przeprowadził w ten sam wadliwy sposób postępowanie wyjaśniające, tym razem w sprawie dotyczącej wyrażenia zgody na zamianę wynajmowanego lokalu. Zgodnie natomiast z treścią art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Ratio legis art. 170 polega natomiast na tym, że gwarantuje on zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy (wyrok Naczelnego Sąd Administracyjnego z dnia 19 maja 1999 r., sygn. akt IV SA 2543/98, LEX nr 48643). Moc wiążąca orzeczenia określona w art. 170 w odniesieniu do sądów oznacza, że podmioty te muszą przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Zatem w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może być już ona ponownie badana. Oznacza to, że kontrola administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne, która prowadziłaby do wydawania sprzecznych rozstrzygnięć w podobnych sprawach dotyczących tego samego podmiotu, naruszałaby art. 1 w związku z art. 170 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Dlatego też zarzuty dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji § 6 oraz § 22 uchwały Nr [...] Rady m. [...] z dnia [...] lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu m. [...] nie są zasadne. Wobec tego, że organ nie wyjaśnił istotnych okoliczności mających znaczenie dla podjęcia przez organ negatywnej lub pozytywnej uchwały w rozpatrywanej sprawie, a uznany przez organ w niniejszej sprawie materiał dowodowy został nieprawidłowo zgromadzony i przeanalizowany, za prawidłowe i zasadne należy uznać stanowisko Sądu I instancji, zgodnie z którym w rozpatrywanej sprawie organ naruszył prawo a jego rozstrzygniecie nosi cechy dowolności w ustaleniu stanu faktycznego.

Wyjaśnić przy tym należy, czego nie negował Sąd I instancji, że w sprawach dotyczących zamiany wynajmowanego lokalu Kodeks postępowania administracyjnego rzeczywiście nie ma zastosowania. Trudno jednak uznać, że z tego tylko powodu organ rozpatrujący wniosek nie miał obowiązku zebrania materiału dowodowego i wnikliwego przeanalizowania całości sprawy, a zatem, że miał pełną swobodę i dowolność w rozpatrzeniu złożonego wniosku niezależnie od faktycznych i prawnych okoliczności tej sprawy.

Przedstawiona argumentacja prowadzi do wniosku, że sprawa co do istoty została prawidłowo rozpatrzona, a dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny ocena prawidłowości zaskarżonych decyzji odpowiada prawu.

Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2016 r. Dz. U. poz. 718, ze zm.) Sąd orzekł jak w sentencji.