Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1646/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-11-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6149 Inne o symbolu podstawowym 614
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 39a ust. 3
journal: Dz.U. 2019 poz 1148
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe - t.j.
article: art. 42
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Podkarpackiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 26 maja 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 341/20 w sprawie ze skargi Gminy [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] stycznia 2020 r., nr [...] w przedmiocie określenia średniej ceny jednostki paliwa 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Wojewody Podkarpackiego na rzecz Gminy [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 26 maja 2020 r., II SA/Rz 341/20, po rozpoznaniu skargi Gminy P. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody P. z [...] stycznia 2020 r. nr [...], w przedmiocie określenia średniej ceny jednostki paliwa: (1) uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze; (2) zasądził koszty postępowania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda P. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię:

1. art. 39a ust. 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2019 r. poz. 1148 ze zm.; dalej: p.o.) w zw. z art. 4 ust. 1 oraz art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 1461 ze zm.; dalej: u.o.a.n.) poprzez błędne przyjęcie, że przepis ten stanowi podstawę do podjęcia przez organ stanowiący samorządu terytorialnego uchwały będącej aktem prawa miejscowego podlegającym publikacji;

2. art. 148 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r., poz. 713 ze zm.; dalej: u.s.g.) w zw. z art. 13 pkt 2 i art. 4 ust. 1 u.o.a.n. poprzez błędne przyjęcie, że uchwała w przedmiocie określenia średniej ceny jednostki paliwa jest aktem prawa miejscowego podlegającym publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa P. i na tej podstawie uchylenie aktu nadzoru;

3. art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 42 u.s.g. i w związku z art. 13 pkt 2 i art. 4 ust. 1 u.o.a.n. poprzez niezastosowanie tego przepisu w warunkach, kiedy skarga podlegała oddaleniu;

4. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wskazania w uzasadnieniu wyroku, które konkretnie przepisy kwestionowanej uchwały świadczą o jej generalnym i abstrakcyjnym charakterze i o tym, że jest ona aktem prawa miejscowego.

W oparciu o powyższe skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, albo o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i umorzenie postępowania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina P. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.

Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy i Sąd I instancji.

Na początku zwrócić należy uwagę, że wszystkie powołane wyżej zarzuty postawione zostały w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), czyli naruszenia prawa materialnego. Tymczasem art. 141 § 4 p.p.s.a. nie jest przepisem prawa materialnego, ale przepisem postępowania, co przyznaje sam skarżący kasacyjnie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Podzielić należy zatem stanowisko, że "Nie można utożsamić zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego i prawa procesowego, czy posługiwać się nimi zamiennie, bowiem dotyczą one odmiennych pojęć prawnych i dotyczą różnych instytucji prawa. Dlatego też w art. 174 p.p.s.a. przewidziano dwie podstawy kasacyjne" (por. wyrok NSA z 26 lutego 2020 r., I OSK 632/19, LEX nr 3015141). Z tego powodu zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. postawiony w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej nie mógł być skuteczny, tym bardziej, że powołany przepis miałby być naruszony przez błędną wykładnię.

Istota pozostałych zarzutów sprowadza się natomiast do ustalenia, czy uchwała Rady Miejskiej w P. nr [...] z [...] grudnia 2019 r., będąca przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody P. jest prawem miejscowym, bo tylko to kwestionuje organ nadzoru w związku z treścią § 3 uchwały, stanowiącego o jej publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa P.

Przedmiotowa uchwała została podjęta na podstawie art. 39a ust. 3 p.o. Przepis ten stanowi, że "Średnią cenę jednostki paliwa w gminie określa na każdy rok szkolny rada gminy, w drodze uchwały, uwzględniając ceny jednostki paliwa w gminie."

Sąd I instancji stwierdził, że z art. 39a ust. 1 p.o. wynika, że obowiązki, o których mowa w art. 32 ust. 6 i art. 39 ust. 4, gmina spełnia poprzez zorganizowanie bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu dzieci, młodzieży i uczniów we własnym zakresie albo poprzez zwrot rodzicom kosztów przewozu dzieci, młodzieży i uczniów oraz rodziców. Zwrot kosztów przewozu, o którym mowa w ust. 1, następuje na podstawie umowy zawartej między wójtem (burmistrzem, prezydentem miasta) a rodzicami. Natomiast ust. 5 tego przepisu stanowi, że wójt (burmistrz, prezydent miasta) zawiera z rodzicami umowę, o której mowa w ust. 4, w terminie 14 dni od dnia uzyskania informacji, że dowożenie i opiekę zapewniają rodzice. Wynikające z przedstawionych przepisów rozwiązanie wskazuje, że adresatem uprawnienia do uzyskania zwrotu kosztów przewozu są rodzice dziecka niepełnosprawnego, którzy deklarują samodzielnie realizować transport i opiekę nad niepełnoprawnym dzieckiem uczęszczającym do szkoły lub przedszkola.

Natomiast organ nadzoru stoi na stanowisku, że art. 39a p.o. zawiera wzór matematyczny, który umożliwia, według zasad jednakowych dla wszystkich adresatów, obliczenie rekompensaty przysługującej rodzicom, w przypadku gdy to rodzice zapewniają przewóz dziecka lub ucznia do przedszkola, szkoły lub ośrodka. Kalkulacja kwoty zwrotu następuję z uwzględnieniem średniej ceny jednostki paliwa w danej gminie, właściwej dla danego pojazdu. Cenę tę ustała, na każdy rok szkolny, właściwa rada gminy w drodze uchwały, w oparciu o art. 39a ust. 3 p.o. Natomiast zgodnie z art. 39a ust. 4 p.o. zwrot kosztów przewozu dzieci, młodzieży i uczniów do szkół, następuje na podstawie umowy zawartej między wójtem (burmistrzem, prezydentem miasta), a rodzicami. Przedmiotowa uchwała znajdzie więc zastosowanie przy zawieraniu umowy o zwrot kosztów dowozu dzieci z niepełnosprawnościami do szkoły lub przedszkola. Przepisy przedmiotowej uchwały nie dotykają bezpośrednio adresata określonego w sposób abstrakcyjny, a służą jedynie do wstawienia do wzoru i wyliczenia zwrotu kosztów dowozu dzieci z niepełnosprawnością przez "wewnętrzne komórki organizacyjne" działające w strukturze Urzędu. Uchwały takie nie regulują żadnych praw ani też nie nakładają obowiązków na podmioty będące poza systemem organów realizujących postanowienia takich uchwał. Ustalona przez rady gmin średnia cena jednostki paliwa nie tworzy samodzielnie żadnego uprawnienia dla rodziców i opiekunów dzieci niepełnosprawnych, a stanowi jeden z elementów wzoru matematycznego, przy pomocy którego organ wykonawczy gminy ustala wysokość rekompensaty dla rodziców. Przepisy uchwały rad gmin w sprawie określenia średnich cen jednostek paliwa w danym roku szkolnym adresowane są wyłącznie do kręgu podmiotów organizacyjnie podporządkowanych gminie, co stanowi podstawę do zaliczenia ich do norm prawa wewnętrznie obowiązującego. Uchwała taka nie ustanawia przepisów powszechnie obowiązujących, gdyż nie zawiera przepisów kreujących prawa i obowiązki podmiotów zewnętrznych wobec gminy. Adresatem takiej uchwały nie jest bowiem społeczność lokalna. Jest to typowy akt normatywny kierownictwa wewnętrznego, mający moc wiążącą jedynie wewnątrz określonego układu organizacyjnego.

Powyższe stanowisko organu nadzoru należy uznać za błędne. Zauważyć bowiem należy, że oprócz tego, że "jedną z podstawowych cech prawa miejscowego jest ograniczenie jego działania do obszaru (terenu), na którym działa organ uprawniony do stanowienia prawa miejscowego" (zob. E.C. Malisz, Samorządowe prawo miejscowe, Zielona Góra 2001, s. 20), w doktrynie podkreśla się wymóg zgodności prawa miejscowego z upoważnieniem ustawowym. Zgodnie z takim zapatrywaniem "aktem prawa miejscowego posiadającym walor przepisu prawnego powszechnie obowiązującego (...) może być tylko taki przepis, który zawarty jest w wydanym na podstawie ustawy i w celu jej wykonania oraz mieszczącym się w granicach upoważnienia ustawowego akcie wykonawczym, podjętym przez organ upoważniony do stanowienia prawa i należycie ogłoszonym" (M. Kotulski, Akty prawa miejscowego stanowione przez samorząd terytorialny, ST 2001/11, s. 32–33.). Ponadto, akt normatywny generalny ustala normę prawną mającą regulować stosunek społeczny pewnej kategorii, mogący powstać między organem a każdą nieznaną z góry jednostką.

Nie budzi wątpliwości to, że zakwestionowana przez organ nadzoru uchwała podjęta została przez właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego (zob. art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 u.s.g.) i została wydana w granicach upoważnienia ustawowego, zawartego w art. 39a ust. 3 p.o. W § 1 uchwała określa bowiem średnią cenę jednostki paliwa w gminie w roku szkolnym 2019/2020. W § 2 wykonanie uchwały powierza burmistrzowi, a w § 3 określa datę wejścia jej w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa P. Wbrew natomiast temu, co twierdzi organ nadzoru, norma zawarta w § 1 uchwały nie służy jedynie do wstawienia do wzoru, o jakim mowa w art. 39a ust. 2 p.o. i wyliczenia zwrotu kosztów dowozu dzieci z niepełnosprawnością przez "wewnętrzne komórki organizacyjne" działające w strukturze gminy. Norma ta skierowana jest przede wszystkim do rodziców dzieci niepełnosprawnych, którzy mają możliwość wyboru: czy skorzystać z bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu dzieci organizowanego przez gminę, czy też taki transport zorganizować we własnym zakresie za zwrotem kosztów przez gminę (art. 39a § 1 p.o.). Aby takiego wyboru dokonać świadomie, rodzice muszą znać koszt refundacji przewozu we własnym zakresie, jakiego mogą spodziewać się ze strony gminy. Temu służy ustalenie średniej ceny jednostki paliwa w gminie i w tym znaczeniu uchwała podjęta na podstawie art. 39a ust. 3 p.o. jest dopełnieniem normy ustawowej, zawartej w ust. 1, stanowiącej o prawie wyboru rodziców dzieci niepełnosprawnych, co to rodzaju transportu dzieci do szkoły lub innej placówki oświatowej. Zawarcie umowy z gminą o zwrocie kosztów transportu (ust. 4 art. 39a p.o.) jest już tylko konsekwencją dokonanego wyboru, do dokonania którego niezbędna jest znajomość kosztów refundacji. Stąd też konieczność publikacji uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym, gdyż powszechna znajomość średniej ceny jednostki paliwa jest niezbędna dla realizacji prawa wyboru przysługującego rodzicom dzieci niepełnosprawnych.

Skoro kwestionowana przez organ nadzoru uchwała jest aktem prawa miejscowego, to tym samym nie doszło do naruszenia art. 13 pkt 2 u.o.a.n. oraz czternastodniowego terminu wejścia w życie uchwały, o jakim mowa w art. 4 ust. 1 tej ustawy.

Mając to na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.