Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 916/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-07-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6212 Równoważnik za brak lokalu mieszkalnego i za remont lokalu mieszkalnego
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 92 ust. 1 i art. 97 ust. 5
journal: Dz.U. 2011 nr 287 poz 1687
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia del. WSA Jacek Fronczyk (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 9 lipca 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 13 grudnia 2012 r. sygn. akt IV SA/Gl 273/12 w sprawie ze skargi S. P. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Katowicach z dnia 23 stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie równoważnika za brak lokalu mieszkalnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 13 grudnia 2012 r. o sygn. akt IV SA/Gl 273/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę S. P. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Katowicach z dnia 23 stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Komendant Miejski Policji w Bielsku – Białej decyzją z dnia 2 grudnia 2011 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 92 ust. 1, art. 97 ust. 5 i art. 107 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t. j.: Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.), odmówił S. P. przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego od dnia 6 października 2003 r. do dnia 31 marca 2006 r.

W motywach decyzji podano, że strona pełni służbę w Policji od dnia 16 sierpnia 1990 r. W dniu 3 listopada 2011 r. strona wystąpiła z wnioskiem o przyznanie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego od dnia 6 października 2003 r. do dnia 31 marca 2006 r., czyli od dnia urodzenia córki E. P.. Jak wynika z akt sprawy, mocą decyzji z dnia 14 października 2011 r. stronie przyznany został równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego od dnia 1 kwietnia 2006 r., czyli zgodnie z wnioskiem strony. W dalszej części uzasadnienia podkreślono, że w okresie wcześniejszym strona nie występowała z takim wnioskiem, a świadczenie to przyznawane jest po jego złożeniu. Następnie podkreślono, że roszczenia pieniężne ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne. Przedmiotowe roszczenie stało się wymagalne w dniu wystąpienia z wnioskiem o przyznanie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego od dnia 6 października 2003 r. do dnia 31 marca 2006 r., czyli w dniu 3 listopada 2011 r. Zatem roszczenie to uległo przedawnieniu. Organ podniósł, iż okres przedawnienia wystąpił zarówno przy uwzględnieniu przepisów ww. ustawy o Policji, jak również po zastosowaniu unormowań zamieszczonych w ustawie z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm.).

Z decyzją tą nie zgodził się S. P., wnosząc od niej odwołanie do Komendanta Wojewódzkiego Policji w Katowicach. W motywach odwołania podtrzymał swoje stanowisko zaprezentowane we wniosku o przyznanie przedmiotowego świadczenia.

Komendant Wojewódzki Policji w Katowicach decyzją z dnia 23 stycznia 2012 r. nr [...], mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, nie znajdując podstaw do uwzględnienia odwołania.

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie zaprezentował własne stanowisko w sprawie. Podkreślił, że w dniu 31 marca 2009 r. funkcjonariusz złożył oświadczenie mieszkaniowe w celu ustalenia równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego za okres od dnia 1 kwietnia 2006 r., ponieważ uznał, że zajmowany przez niego lokal z chwilą urodzenia córki E. nie spełniał przysługujących mu norm zaludnienia, a organy Policji nie przydzieliły mu odpowiedniego lokalu, ani też samodzielnie nie wypłaciły stosownego równoważnika. Po zakończeniu tego postępowania, funkcjonariusz uznał, że posiada prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego od dnia 6 października 2003 r. do dnia 31 marca 2006 r., ponieważ ówcześnie posiadane przez niego mieszkanie przestało spełniać przysługujące mu normy zaludnienia. Z tego powodu w dniu 3 listopada 2011 r. wystąpił ze stosownym wnioskiem. Komendant Wojewódzki Policji w Katowicach podkreślił, że utrzymał rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji w mocy, jednakże z inną argumentacją. Organ odwoławczy zwrócił uwagę na to, kiedy powstaje roszczenie po stronie policjanta o przyznanie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Zdaniem organu odwoławczego, prawo policjanta do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego jest prawem podmiotowym, które powstaje na mocy decyzji administracyjnej, ponieważ prawo do niego nie przysługuje wszystkim policjantom, lecz jedynie tym, którzy spełniają wymogi określone w normie prawnej. Dopiero z chwilą wydania takiej decyzji, po stronie funkcjonariusza powstaje roszczenie o wypłatę stosownej kwoty, a po stronie organu obowiązek realizacji postanowień wynikających z decyzji. Nadto, zaznaczono, że decyzja ta posiada charakter konstytutywny, ponieważ daje funkcjonariuszowi określone prawo. Zdaniem organu odwoławczego, strona nie otrzymała decyzji obejmującej okres od dnia 6 października 2003 r. do dnia 31 marca 2006 r., a tym samym rozpatrywanie przez organ pierwszej instancji kwestii przedawnienia było przedwczesne. W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy podzielił stanowisko strony, iż przepisy nie określają terminu, w ciągu którego policjant powinien wystąpić ze stosownym wnioskiem. Według organu, wniosek taki można złożyć do momentu, gdy jest merytoryczna przesłanka uzasadniająca przyznanie określonego prawa w ramach zaspokajania potrzeb mieszkaniowych. Powstanie prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu wymaga wpierw uruchomienia stosownego postępowania i wydania przewidzianej prawem decyzji administracyjnej. Podkreślono również, że wniosek może być złożony w każdym czasie, jednakże będzie dotyczył sytuacji na przyszłość. Oznacza to, że prawo takie nie może powstać za okres wsteczny. Z tego powodu, choć od dnia 6 października 2003 r. spełnione były przesłanki do otrzymania przez stronę równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, to niezłożenie stosownego wniosku spowodowało, że prawem przewidziana decyzja nie mogła być wydana, a tym samym prawo do równoważnika nie powstało. W końcowej części uzasadnienia przywołano stanowisko prezentowane przez Naczelny Sąd Administracyjny w omawianym zakresie.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na powyższą decyzję S. P. wniósł o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji, zarzucając im naruszenie postanowień art. 7, art. 8 i art. 9 kpa oraz art. 92 ww. ustawy o Policji. W motywach skargi przywołał wpierw istotny fragment uzasadnienia rozstrzygnięcia organu odwoławczego i podniósł, że nie składał stosownego wniosku, ponieważ osoba odpowiedzialna w organie pierwszej instancji informowała go o tym, iż nie spełnia wymogów do otrzymania takiej formy wsparcia. Podtrzymał przy tym stanowisko, iż przedmiotowy równoważnik przysługuje mu od dnia 6 października 2003 r. Podkreślił również, że stanowisko prezentowane przez organy administracji nie może być uwzględnione, ponieważ mocą decyzji z dnia 14 października 2011 r. przyznane zostało mu świadczenie za okres wsteczny, zatem, w jego ocenie, nic nie stoi na przeszkodzie, aby takie świadczenie przyznane zostało od dnia 6 października 2003 r. W dalszej części skargi podkreślił, że postępowanie prowadzone przez organy administracji obarczone jest licznymi uchybieniami, a w szczególności dopuściły się one naruszenia postanowień art. 7 kpa. Pomimo ciążącego na organach administracji publicznej obowiązku wynikającego z treści tego przepisu, nie informowały go o przysługujących mu prawach oraz wprowadzały w błąd na jego niekorzyść, jak również nie chciały uznać jego słusznego interesu, wyrażającego się w przyznaniu żądanego świadczenia. Nadto, organy te dopuściły się naruszenia postanowień art. 8 kpa, ponieważ nie prowadziły postępowania w sposób budzący zaufanie, jak również postępowały niezgodnie z treścią art. 9 kpa. W jego ocenie, organy te od dnia 6 października 2003 r., kiedy jego lokal nie spełniał wymogów wynikających z norm zaludnienia, nie informowały go o przysługującym mu świadczeniu, a tym samym naraziły na szkodę.

W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji w Katowicach wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, rozpoznając sprawę, uznał skargę za nieuzasadnioną. Sąd wyjaśnił, że zgodnie z art. 88 ust. 1 ww. ustawy o Policji, funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której stale pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. W przypadku, gdy prawo to nie może być zrealizowane poprzez przydział lokalu mieszkalnego, na podstawie decyzji administracyjnej, przysługuje funkcjonariuszowi dwojakiego rodzaju uprawnienie o charakterze rekompensacyjnym w postaci równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania lub pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Stosownie do postanowień art. 92 ust. 1 ww. ustawy, policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Jednocześnie ustawodawca przewidział w ust. 2 tego przepisu niezbędność wydania aktu wykonawczego, który uszczegółowi zasady przyznawania tego świadczenia. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji rozporządzeniem z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 918 ze zm.) dopełnił ciążący na nim obowiązek.

WSA w Gliwicach wskazał, że istota przywołanej regulacji sprowadza się do tego, że na państwie i jego organach spoczywa obowiązek stworzenia utworzonej przez nie określonej formacji takich warunków, które umożliwią jej prawidłowe i możliwie najlepsze wykonywanie stojących przed nią zadań. Wśród tych warunków jedną z kluczowych ról odgrywa zapewnienie odpowiednich warunków mieszkaniowych, a w przypadku niemożności zapewnienia podstawowej formy wsparcia, jaką jest zapewnienie mieszkania w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, stworzono instrumenty mające na celu zrekompensowanie braku zapewnienia głównego uprawnienia. Takim instrumentem jest równoważnik pieniężny za brak lokalu w miejscowości pełnienia służby lub w pobliskiej miejscowości. Równoważnik ten, zgodnie z treścią art. 92 ust. 1 ww. ustawy o Policji, przysługuje policjantowi, a zatem policjant dysponuje prawem ubiegania się o jego przyznanie. Sąd podkreślił, że jest to prawo, które policjantowi przysługuje, jednakże nie oznacza to, że przysługuje ono bez konieczności spełnienia określonych dodatkowych wymogów. Z treści art. 92 ust. 2 przywoływanej ustawy wynika, że właściwy minister w drodze rozporządzenia obowiązany jest określić szczegółowe zasady przyznawania, odmowy przyznania i cofania przedmiotowego świadczenia. Zatem – w ocenie Sądu – już sam ustawodawca założył, że świadczenie to nie posiada charakteru bezwzględnego i przysługującego niezależnie od działań podejmowanych przez funkcjonariusza Policji. Stosownie bowiem do postanowień § 3 ww. rozporządzenia, prawo to przyznaje się na podstawie oświadczenia złożonego przez policjanta, nadto w § 2 ust. 4 tegoż aktu wskazuje się, że równoważnik ten wypłaca się w okresach miesięcznych. Zdaniem Sądu, przywołane unormowania, jak również przedstawiony cel tegoż rozwiązania, pozwalają stwierdzić, że przedmiotowe świadczenie przysługuje policjantowi spełniającemu wymogi określone w przepisach powszechnie obowiązujących od dnia złożenia stosownego oświadczenia i wypłacane jest w okresach miesięcznych. Takie unormowanie oznacza zatem, że prawo to przysługuje od dnia (miesiąca) złożenia oświadczenia (wniosku) o jego przyznanie. Sąd wskazał przy tym, że należy rozważyć sytuację, kiedy policjant z przysługującego mu prawa nie korzysta (nie wnikając w motywy), a następnie po upływie pewnego okresu czasu składa taki wniosek i domaga się przyznania wnioskowanego równoważnika. Zdaniem Sądu, świadczenie takie danemu funkcjonariuszowi już nie przysługuje, ponieważ jego przyznanie nie będzie służyło tym celom, dla jakich zostało utworzone, a niezłożenie stosownego wniosku w okresie, kiedy ono przysługiwało, równoznaczne jest z rezygnacją z tego prawa.

WSA w Gliwicach zaznaczył, że przeprowadzona analiza powyższych unormowań ustawy o Policji oraz przywołanego rozporządzenia była niezbędna z uwagi na okoliczności przedmiotowej sprawy. Skarżący bowiem wnioskiem z dnia 3 listopada 2011 r. wystąpił do Komendanta Miejskiego Policji w Bielsku – Białej o przyznanie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego od dnia 6 października 2003 r. do dnia 31 marca 2006 r., a stosowne oświadczenie złożył w dniu 15 listopada 2011 r. Powyższe działania skarżącego wynikały z tego, że decyzją z dnia 14 października 2011 r. Komendant Miejski Policji w Bielsku – Białej przyznał mu równoważnik za brak lokalu mieszkalnego za okres od dnia 1 kwietnia 2006 r. i w uzasadnieniu tej decyzji odwołał się do postanowień wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 kwietnia 2011 r. o sygn. akt I OSK 2130/10, którym to uwzględniono jego skargę kasacyjną i uchylono wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 31 sierpnia 2010 r. o sygn. akt IV SA/Gl 112/10, jak również decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Katowicach z dnia 9 grudnia 2009 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Miejskiego Policji w Bielsku – Białej z dnia 6 października 2009 r. W motywach tego wyroku Sąd uznał, że gdy policjant jest uprawniony do otrzymania lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji o przydziale, a takiego lokalu z zasobów mieszkaniowych Policji mu nie przydzielono, to nie można odmówić mu równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, jeżeli posiadane przez niego lub przez jego małżonka mieszkanie nie zapewnia przysługujących im norm zaludnienia.

Sąd podkreślił, że przy rozpatrywaniu sprawy miał w polu widzenia zarówno powyższy wyrok, jak również przeprowadzoną powyżej analizę przepisów prawa. Wskazał, że po myśli art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) przywołany powyżej wyrok był wiążący dla organu administracji w ramach postępowania zainicjowanego wnioskiem dotyczącym przyznania przedmiotowego równoznacznika począwszy od dnia 1 kwietnia 2006 r. Oznacza to – zdaniem Sądu – że wyrok ten w niniejszej sprawie nie jest dla organów administracji i sądu administracyjnego wiążący, w rozumieniu przywołanego powyżej art. 153. Nie oznacza to jednak, że Sąd, jak i organy administracji nie widzą tego wyroku i sformułowanego w nim poglądu prawnego. Sąd zaznaczył, że nie zna akt administracyjnych dotyczących tamtego postępowania, a z treści uzasadnienia wyroku nie wynika, kiedy skarżący złożył wniosek o przyznanie równoważnika pieniężnego za brak lokalu, jak również, jakie były działania podejmowane przez organy administracji, zmierzające do wyjaśnienia sytuacji faktycznej występującej w sprawie. Dlatego WSA w Gliwicach uznał, że przedmiotowy wyrok winien być brany pod uwagę w kontekście praw skarżącego, zaś przeprowadzona powyżej wykładnia stosownych przepisów jest zbieżna z tą, która została zaprezentowana w tym wyroku. Jednocześnie Sąd podkreślił, że w wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny nie wypowiedział się na temat tego, w jakim momencie, czyli kiedy policjant jest uprawniony złożyć oświadczenie (wniosek) o przyznanie przedmiotowego równoważnika. Z tego względu Sąd przyjął, że jest zobligowany przeprowadzić analizę unormowań prawnych obowiązujących w tym zakresie i zająć wiążące stanowisko.

WSA w Gliwicach podał, że skarżący wniosek o przyznanie równoważnika złożył w dniu 3 listopada 2011 r., a stosowne oświadczenie sporządził w dniu 15 listopada 2011 r. Organ pierwszej instancji odmówił skarżącemu przyznania świadczenia i w uzasadnieniu powołał się na przedawnienie tego świadczenia. Po wniesieniu odwołania przez skarżącego, Komendant Wojewódzki Policji w Katowicach utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, jednakże zmienił motywy, którymi kierował się, odmawiając skarżącemu wnioskowanego świadczenia. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ ten podkreślił, że prawo do równoważnika konkretyzowane jest w drodze decyzji administracyjnej, która posiada charakter konstytutywny, a tego typu decyzja obowiązuje od dnia wydania i wywołuje skutki prawne do przodu. Skoro zatem strona w październiku 2003 r. nabyła prawo do przedmiotowego równoważnika z uwagi na urodzenie córki, a stosownego wniosku nie złożyła, to tym samym – zdaniem Sądu – utraciła prawo do tego równoważnika. Na potwierdzenie tego sposobu interpretacji przedmiotowych unormowań prawnych WSA w Gliwicach przywołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lipca 2011 r. o sygn. akt I OSK 450/11, w którym Sąd orzekł, że nie można zgodzić się z wnoszącym skargę kasacyjną, że decyzja wydana na podstawie art. 92 ust. 1 ww. ustawy o Policji wywiera skutek od daty spełnienia przez funkcjonariusza przesłanek do nabycia prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.

Sąd zwrócił uwagę, że skarżący polemizuje ze stanowiskiem organu odwoławczego i utrzymuje, że to z winy pracowników organu pierwszej instancji nie składał przedmiotowego wniosku. Nadto, zasygnalizował, że stan faktyczny w ramach tego postępowania jest odmienny od tego, który występował w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia 14 października 2011 r., przyznającą mu przedmiotowe świadczenie od dnia 1 kwietnia 2006 r.

Sąd podkreślił, że sam skarżący akcentuje, iż stan faktyczny w niniejszej sprawie jest odmienny od tego, który występował w ramach sprawy zakończonej decyzją Komendanta Miejskiego Policji w Bielsku – Białej z dnia 14 października 2011 r., w ramach którego wypowiadał się Naczelny Sąd Administracyjny. Ten odmienny stan faktyczny – w opinii Sądu – wymusza wykorzystanie i zastosowanie unormowań prawnych adekwatnych dla tego stanu, który występuje w ramach określonego postępowania. Sąd wskazał, że skarżący ze stosownym wnioskiem wystąpił w dniu 3 listopada 2011 r., a jego treścią objął okres od dnia 6 października 2003 r. do dnia 31 marca 2006 r. W świetle przeprowadzonej analizy unormowań prawnych, Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, i uznał to stanowisko za tożsame z przyjętymi przez niego ustaleniami. W latach 2003 – 2006 skarżący nie podejmował w przedmiotowym zakresie działań prawnych zmierzających do uzyskania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Wyliczone w skardze naruszenia prawa i rozstrzygnięcia podejmowane były od 2009 r., a zatem nie obejmowały przedmiotowego okresu. W tej sytuacji Sąd uznał, że zarzuty podnoszone w skardze są nieuzasadnione, a przeprowadzona z urzędu kontrola zaskarżonej decyzji nie wykazała takich uchybień, które uzasadniałyby uwzględnienie wniesionej skargi.

Dlatego też, stosując art. 151 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył S. P., wnosząc o jego uchylenie w całości i rozpoznanie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów postępowania kasacyjnego i kosztów poniesionych przed Sądem I instancji.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, poprzez błędną, niczym niepotwierdzoną, wykładnię, w tym: art. 92 ust. 1 ww. ustawy o Policji, § 3 ww. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, art. 7, art. 8 i art. 9 kpa, z których właściwej interpretacji i zastosowania – zdaniem autora skargi kasacyjnej – wynika, że od dnia 6 października 2003 r. do chwili obecnej skarżący spełnia warunki, a więc posiada prawo do wypłacenia mu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, a skoro świadczenia tego za okres od dnia 6 października 2003 r. do dnia 31 marca 2006 r. mu nie wypłacono, to z uwagi na brak uregulowań prawnych, powodujących przedawnienie możliwości ubiegania się o wypłatę tego świadczenia, musi to nastąpić obecnie, po złożeniu przez skarżącego odpowiedniego wniosku, tym bardziej, że fakt jego wcześniejszego niezłożenia jest skutkiem stosowania przez organ Policji wobec strony niewłaściwej wykładni art. 92 ust. 1 ww. ustawy o Policji i § 3 ww. rozporządzenia, udzielania mu błędnych pouczeń oraz prowadzenia w latach 2004 – 2011 postępowań administracyjnych, w których z naruszeniem kpa przyznawano mu w miejsce należnego inne, niższe świadczenie.

W piśmie procesowym z dnia 9 kwietnia 2014 r. S. P. podtrzymał swoje zarzuty, twierdzenia i wnioski prezentowane zarówno w skardze, jak i w skardze kasacyjnej.

W odpowiedzi na powyższe pismo skarżącego z dnia 9 kwietnia 2014 r. Komendant Wojewódzki Policji w Katowicach podtrzymał argumentację, jaką zawarł w zaskarżonej decyzji, i wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych.

Skarga kasacyjna analizowana pod tym kątem nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, co sprawia, że nie zasługuje na uwzględnienie.

Kwestionując rozstrzygnięcie Sądu I instancji, autor skargi kasacyjnej w jej podstawach połączył zarzuty naruszenia prawa materialnego z zarzutami naruszenia przepisów postępowania, przy czym w zakresie tych ostatnich przywołał jedynie przepisy procedury administracyjnej. Oceniając postawione zarzuty kasacyjne, należy najpierw odnieść się do zarzutów naruszenia przepisów procesowych, bowiem jedynie w przypadku prawidłowo przeprowadzonego postępowania przez Sąd I instancji, mogło dojść do wydania zaskarżonego orzeczenia.

Wskazane w skardze kasacyjnej przepisy art. 7, art. 8 i art. 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) nie stanowią podstawy procedowania sądu administracyjnego, lecz są przepisami będącymi podstawą procedowania organu administracji, a zatem Sąd I instancji nie mógł – co do zasady – naruszyć tych przepisów. Jeżeli zaś intencją autora skargi kasacyjnej miało być wytknięcie Sądowi I instancji błędów w zakresie badania przyczyn nieprzyznania skarżącemu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, to zarzut naruszenia powyższych przepisów autor skargi kasacyjnej powinien połączyć z odpowiednim przepisem procedury sądowoadministracyjnej, czego jednak nie uczynił, a co w istocie świadczy o wadliwym skonstruowaniu zarzutu.

W związku z tak sformułowanym zarzutem procesowym, należy wyjaśnić, że wprowadzony przy sporządzaniu skargi kasacyjnej przymus adwokacko – radcowski ma służyć profesjonalnemu przygotowaniu tego środka zaskarżenia. Jeśli zatem stawiany zarzut procesowy nie jest prawidłowo skonstruowany, Naczelny Sąd Administracyjny nie może jedynie na podstawie domniemanych intencji autora skargi kasacyjnej dokonywać jego merytorycznej oceny. Warto przy tym dodać, że zarzut naruszenia przepisów postępowania może stanowić podstawę kasacyjną, ale jedynie w przypadku, gdy naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), co oznacza, że na stronie skarżącej kasacyjnie ciąży obowiązek wykazania, że gdyby nie doszło do zarzucanego naruszenia procedury sądowoadministracyjnej, to wyrok, jaki by zapadł, byłby zupełnie odmiennej treści. Tymczasem autor skargi kasacyjnej nie wykazał takiej zależności ani w samych podstawach kasacyjnych, ani w ich uzasadnieniu. Niewykazanie rzeczonej zależności wynika nie tylko z faktu błędnego skonstruowania zarzutu procesowego, ale przede wszystkim z tego, że Sąd I instancji w pełni zasadnie uznał, iż wydane w sprawie decyzje są prawidłowe, a przedstawione w motywach zaskarżonego wyroku przepisy prawa materialnego, ich właściwa interpretacja i zastosowanie nie dają podstaw do jego kwestionowania.

Zarzuty naruszenia prawa materialnego należy w pierwszej kolejności odnieść do treści wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 kwietnia 2011 r. o sygn. akt I OSK 2130/10, mocą którego uchylony został wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 31 sierpnia 2010 r. o sygn. akt IV SA/Gl 112/10, jak również decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji w Katowicach z dnia 9 grudnia 2009 r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja Komendanta Miejskiego Policji w Bielsku – Białej z dnia 6 października 2009 r. W uzasadnieniu tego wyroku NSA uznał, że gdy policjant jest uprawniony do otrzymania lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji o przydziale, a takiego lokalu z zasobów mieszkaniowych Policji mu nie przydzielono, to nie można odmówić mu równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, jeżeli posiadane przez niego lub przez jego małżonka mieszkanie nie zapewnia przysługujących im norm zaludnienia. Natomiast NSA w orzeczeniu tym nie wypowiadał się w kwestii tego, czy skarżącemu za ubiegłe lata przysługuje równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego, lecz jedynie podkreślił – co było zresztą głównym motywem w sprawie – że nieuzasadniona jest odmowa przyznania tego rodzaju świadczenia tylko z tej przyczyny, że skarżący ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe, niezależnie od tego, czy zajmowany przez niego lokal spełnia przysługujące mu normy zaludnienia. Z uzasadnienia tegoż wyroku wynika, że przedmiot skargi kasacyjnej koncentrował się na błędnym przyjęciu przez orzekające wówczas organy Policji i Sąd I instancji, iż posiadanie przez skarżącego lokalu mieszkalnego, który nie spełnia przysługujących mu norm zaludnienia, wyłącza możliwość przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu. Zatem NSA, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, w powyższym wyroku rozstrzygał jedynie o zasadzie, natomiast w orzeczeniu tym – jak słusznie zwrócił uwagę WSA w Gliwicach – Naczelny Sąd Administracyjny nie wypowiadał się na temat tego, czy skarżącemu przysługuje świadczenie za ubiegłe lata i w jakim momencie, czyli kiedy policjant jest uprawniony złożyć oświadczenie mieszkaniowe i wniosek o przyznanie przedmiotowego równoważnika. Tym samym, w orzeczeniu tym NSA nie przesądził, że skarżącemu za lata ubiegłe przysługuje równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego, co jest rzeczą zrozumiałą, gdyż nie to było powodem nieprzyznania równoważnika w tamtej sprawie, a NSA nie może na nowo za organ jej rozstrzygać. Tak więc po wydaniu powyższego wyroku, którego skutkiem było także uchylenie obu wydanych wtedy decyzji, organ Policji winien mieć przede wszystkim na względzie powody, dla których wówczas odmówiono skarżącemu świadczenia, jak również przyczyny uwzględnienia skargi kasacyjnej, jak i samej skargi, i kierować się treścią obowiązujących przepisów oraz przedstawioną w tym wyroku wykładnią.

W rozpoznawanej sprawie orzekające w niej organy Policji już nie odmówiły przyznania przedmiotowego świadczenia z tej przyczyny, że posiadanie przez skarżącego lokalu mieszkalnego, który nie spełnia przysługujących mu norm zaludnienia, wyłącza możliwość przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu, ale uznały, że równoważnik ten nie może być mu przyznany za okres od dnia 6 października 2003 r. do dnia 31 marca 2006 r., bowiem strona w tym okresie nie złożyła stosownego oświadczenia mieszkaniowego, choć od dnia 6 października 2003 r. spełnione były przesłanki do otrzymania przez stronę równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego z uwagi na urodzenie córki, zaś niezłożenie oświadczenia spowodowało, że prawem przewidziana decyzja nie mogła być wydana, a tym samym strona utraciła prawo do tego równoważnika.

Autor skargi kasacyjnej, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego, wskazuje, że skarżący nabył prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego z chwilą, gdy urodziła się jego córka, toteż świadczenie powinno być mu przyznane za okres od dnia 6 października 2003 r. do dnia 31 marca 2006 r. i to niezależnie od tego, czy w tym okresie występował ze stosownym wnioskiem.

Zgodnie z brzmieniem art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t. j.: Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.), policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Natomiast z § 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (t. j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 1130) wynika, że ustalenia uprawnień policjanta do otrzymania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz jego wysokości dokonuje się na podstawie oświadczenia mieszkaniowego, którego wzór stanowi załącznik do rozporządzenia. Z kolei o konieczności wydania decyzji w sprawie przyznania świadczenia za brak lokalu mieszkalnego stanowi art. 97 ust. 5 ww. ustawy o Policji.

Na podstawie powyższych przepisów należy stwierdzić, że prawo policjanta do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego powstaje na podstawie decyzji administracyjnej, która może być wydana wówczas, gdy funkcjonariusz złoży stosowny wniosek wraz z oświadczeniem mieszkaniowym, i gdy spełnione są ustawowe przesłanki, określone w art. 92 ust. 1 ww. ustawy o Policji. Prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego nie przysługuje wszystkim funkcjonariuszom w służbie stałej, wszak z aktu mianowania policjanta na określone stanowisko służbowe nie wynika, że uzyskuje on prawo podmiotowe do przedmiotowego świadczenia. Zatem prawo do tego równoważnika przysługuje tylko tym policjantom, którzy spełniają dodatkową przesłankę, jaką są niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe. Pomoc ta nie została bowiem ukształtowana jako prawo z tytułu pełnienia służby w charakterze policjanta, lecz jako forma pomocy dla funkcjonariuszy nieposiadających własnego lokalu mieszkalnego. Tak więc policjant, który spełnia przesłanki do otrzymania takiego świadczenia, nabywa do niego prawo, gdyż ustawodawca nie wprowadził uznaniowości w zakresie jego przyznania. Nie oznacza to jednak, że prawo to przysługuje bez konieczności spełnienia określonych dodatkowych wymogów. Z treści § 3 ww. rozporządzenia wynika, że funkcjonariusz w tym względzie musi złożyć oświadczenie mieszkaniowe, które stanowi podstawę ustalenia uprawnienia. Zatem w sprawie realizacji prawa do równoważnika z tytułu braku lokalu mieszkalnego organ nie działa z urzędu, lecz konieczny jest wniosek funkcjonariusza w tym przedmiocie. Brak stosownego wniosku wraz z oświadczeniem mieszkaniowym uniemożliwia indywidualną konkretyzację prawa do świadczenia i jednocześnie rodzi domniemanie, że potrzeby mieszkaniowe funkcjonariusza są zaspokojone. Policjant, który nie składa wniosku wraz z oświadczeniem mieszkaniowym z chwilą zaistnienia przesłanek do przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, nie nabywa do niego prawa.

Przyjąć zatem należy, że obiektywnie istniejące prawo policjanta do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego przysługuje z chwilą spełnienia ustawowych przesłanek, natomiast jego indywidualna konkretyzacja następuje z momentem złożenia wniosku wraz z oświadczeniem mieszkaniowym i wtedy to dochodzi do przekształcenia uprawnienia w wymagalne roszczenie. Skoro więc ustalenie prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego następuje na podstawie złożonego oświadczenia mieszkaniowego, a policjant takiego oświadczenia nie składa z chwilą zmiany sytuacji mieszkaniowej, to w takim przypadku złożenie oświadczenia mieszkaniowego w późniejszym terminie nie spowoduje, że okoliczności powodujące zmianę będą wywoływać skutki ex tunc, jako że równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przyznawany jest z powodu nieposiadania lokalu, a nie za czas jego nieposiadania. Oznacza to, że nie jest możliwe przyznanie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego za okres wsteczny. Innymi słowy, oświadczenie mieszkaniowe wywołuje jedynie skutek bieżący i przyszły, pozostaje zaś bez wpływu na lata ubiegłe, choćby z jego treści wynikało, że zmiana sytuacji mieszkaniowej funkcjonariusza nastąpiła przed złożeniem przedmiotowego oświadczenia.

Warto w kontekście powyższych rozważań zwrócić również uwagę na § 5 ww. rozporządzenia, który stanowi, że policjant jest obowiązany niezwłocznie zawiadomić, składając nowe oświadczenie mieszkaniowe, o każdej zmianie mającej wpływ na uprawnienia do otrzymania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego albo na jego wysokość. Jeśli więc funkcjonariusz jest zobowiązany niezwłocznie powiadomić organ Policji o każdej zmianie wpływającej na prawo do równoważnika, to także w sytuacji spełnienia przez niego przesłanek do nabycia tego uprawnienia, winien takie oświadczenie złożyć bez nieuzasadnionej zwłoki. Jeśli zaś tego nie czyni, to zachodzi domniemanie, że rezygnuje z prawa, przez co traci uprawnienie do przyznania świadczenia, które otrzymałby, gdyby takie oświadczenie złożył.

Skarżący w chwili zmiany sytuacji mieszkaniowej, spowodowanej narodzinami córki, ze stosownym oświadczeniem mieszkaniowym nie występował do organu Policji, w takiej sytuacji złożony w związku z tą zmianą wniosek S. P. z dnia 3 listopada 2011 r. i oświadczenie mieszkaniowe z dnia 15 listopada 2011 r. nie mogą z przedstawionych wyżej względów skutkować ustaleniem prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego za okres od dnia 6 października 2003 r. do dnia 31 marca 2006 r. Zatem WSA w Gliwicach prawidłowo ocenił odmowę przyznania skarżącemu prawa do tego świadczenia za wskazany okres na podstawie kwestionowanych przez autora skargi kasacyjnej przepisów, toteż podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego jest nietrafny.

Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, działając w oparciu o art. 184 cyt. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji wyroku.