Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 37/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2014-06-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: ART. 7,80,86,132 par.2,
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 36 ust.4, art.37 ust.1,3,4,6,11
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 154 ust.1, art.156 ust.1, art.157 ust.1, art.159
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art.200,152
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.), Sędzia WSA Maria Mysiak, Protokolant sekretarz sądowy Anita Jałoszyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi Spółki A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz Spółki A. kwotę [...] ([...]) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 16 grudnia 2011 r. Prezydent Miasta ustalił wobec Przedsiębiorstwa T. jednorazową opłatę planistyczną w wysokości [...] zł

z tytułu wzrostu wartości nieruchomości działki gruntu nr [...] o powierzchni [...] ha, położonej przy ulicy [...], na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obszaru miasta [...]" oraz sprzedażą tej nieruchomości.

Rozpatrując odwołanie wskazanej Spółki od powyższego rozstrzygnięcia Samorządowe Kolegium Odwoławcze - decyzją z dnia [...] r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Argumentując swoje stanowisko Kolegium podało, że jako kryterium ustalenia wartości nieruchomości organ wydający decyzję o opłacie winien przyjąć faktyczny sposób wykorzystywania nieruchomości, nie zaś jej przeznaczenie w planie oraz powołując się na art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dodał, że ustalenie faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości stanowi okoliczność o podstawowym znaczeniu bowiem bezpośrednio wpływa na ustalenie wartości nieruchomości.

Ponownie rozpoznając sprawę decyzją z dnia [...] wydaną na podstawie art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1 i 6, art. 87 ust. 3a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Prezydent Miasta ustalił jednorazową opłatę planistyczną w wysokości [...] zł w związku ze wzrostem wartości opisanej wyżej nieruchomości wskutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ I instancji wskazał, iż po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego ustalono, że w związku z uchwałą Rady Miasta Kołobrzeg nr XXV/346/08 z dnia 24 października 2008 r., która weszła w życie dnia 24 stycznia 2009 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obszaru miasta Kołobrzeg "5 Trzebiatowska" oraz sprzedażą dnia 14 kwietnia 2011 r. opisanej nieruchomości Przedsiębiorstwo T. obowiązana jest do uiszczenia opłaty planistycznej w określonej w decyzji wysokości.

Kwota ta stanowi 30% różnicy między wartością nieruchomości sprzed uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obszaru miasta [...]", a jej wartością po uchwaleniu wskazanego planu zagospodarowania przestrzennego. Podstawę wyliczenia opłaty planistycznej stanowił operat szacunkowy z dnia 19 września 2011 r.

W toku postępowania organ I instancji uzyskał szereg dokumentów potwierdzających sposób wykorzystywania przedmiotowej nieruchomości w okresie poprzedzającym uchwalenie planu, już po nabyciu nieruchomości przez stronę skarżącą, które miało miejsce w dniu [...] r. w tym od Zarządu Dróg Powiatowych który poinformował, że zjazd nieutwardzony na działkę o nr [...] istniał na dzień 1 lipca 2011 r. W oparciu o zgłoszony, jako dowód, wydruk mapy z portalu geoportal.gov.pl - organ ustalił brak zjazdu z drogi publicznej na działkę nr [...], a także brak widocznych utwardzeń terenu.

Powołując się na zeznania świadków – J.T. i R.G. – o przesłuchanie których wniosła strona oraz informację z rejestru gruntów, wydanej na dzień [...] r. stanowiącej załącznik do operatu, organ uznał, że przedmiotowa działka była łąką, z określeniem jej użytku jako pastwiska trwałe oraz rowy.

W oparciu o zgromadzony materiał dowodowy organu I instancji ustalił, że przed wejściem w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czyli do dnia [...] r. – strona od nabycia nieruchomości tj. od [...] r. nie zgłaszała do odpowiednich organów jakichkolwiek robót na terenie działki nr [...], ani nie występowała o wydanie uzgodnień z tym związanych, które świadczyłyby o innym sposobie użytkowania terenu niż rolnicze.

Ponadto organ podkreślił, że w toku postępowania strona nie przedstawiła dokumentów świadczących o podjętych działaniach na przedmiotowej działce, w okresie od nabycia nieruchomości do dnia wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zmierzających do zmiany sposobu korzystania z nieruchomości rolnej oraz które wskazywałyby na jej faktyczne wykorzystanie na cele inne niż rolnicze – pastwisko.

Odnosząc się do przedstawionej przez stronę deklaracji na podatek od nieruchomości za lata [...] organ odmówił uznania załączonych deklaracji, jako dowodu na okoliczność faktycznego korzystania z nieruchomości na cele gospodarcze podnosząc m.in., że do [...] r. poprzedni właściciele działki nr [...], od których Spółka nabyła nieruchomość, byli obciążeni podatkiem rolnym.

Powołując się na warunkową umowę sprzedaży nieruchomości z dnia 17 lipca 2008 r. zawartej pomiędzy stroną skarżącą, a poprzednimi właścicielami nieruchomości organ I instancji podkreślił, że z zapisu § 1 ww. umowy zawartej w formie aktu notarialnego wynika, że przedmiot umowy stanowi nieruchomość rolna, niezabudowana obejmująca użytki w postaci pastwisk trwałych i rowów – zatem strona skarżąca była świadoma nabycia nieruchomości rolnej, której faktyczne wykorzystanie było na cele rolne.

Nie zgadzając się z przedmiotową decyzją Przedsiębiorstwo T. złożyła od niej odwołanie, zarzucając zaskarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie art. 7, art. 80, art. 86 i art. 132 § 2 K p a., art. 37 ust. 1, 6 i 11 oraz art. 87 ust. 3a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz § 4 ust. 3 i § 5 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego oraz wnosząc o jej zmianę zgodnie z przedstawionymi przez stronę operatami szacunkowymi złożonymi w toku postępowania przed organem II instancji lub ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Skarżąca wskazała, iż jest firmą budowlaną prowadzącą hurtownię materiałów budowlanych oraz producentem tych materiałów, a przedmiotowa nieruchomość była wykorzystywana przez nią do prowadzenia działalności gospodarczej jako plac przeładunkowy, manewrowy i składowy. Fakt, że nie mogła wybudować sklepu na nabytej nieruchomości pozwoliło wykorzystywać działkę na cele składowe do czasu powstania możliwości jej zabudowy. Zdaniem Spółki, organ I instancji naruszył art. 7, art. 80, art. 86 K.p.a. poprzez wadliwe ustalenie stanu faktycznego. Odnosząc się do ustaleń poczynionych przez organ odwołująca się zaznaczyła, że organ powołując się na wydruk mapy spornej działki nie określił daty, z jakiej pochodzi ta mapa, co w jej ocenie ma zasadnicze znaczenie, bowiem według jej wiedzy załączona jako dowód mapa obrazuje stan działki sprzed nabycia jej przez Spółkę. Dodatkowo, zdaniem odwołującej, organ I instancji winien przeprowadzić dowód z przesłuchania strony, bowiem po wyczerpaniu środków dowodowych pozostały niewyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Zdaniem odwołującej, niedopuszczalne jest uznanie, iż działka nr [...] mogła być wykorzystywana jako pastwisko, gdyż Spółka nie prowadzi działalności rolniczej i nie hoduje zwierząt, które mogłyby być wypasane na spornej działce. W ocenie Spółki, operat szacunkowy będący podstawą określenia opłaty planistycznej zawiera zaniżoną wartość przedmiotowej nieruchomości wg stanu na dzień utraty mocy obowiązującej przez plan zagospodarowania przestrzennego (31 grudnia 2003 r.) oraz wg stanu na dzień wejścia w życie nowego planu zagospodarowania przestrzennego (23 stycznia 2009 r.) oraz zawyżenie oszacowania wartości nieruchomości na dzień jej sprzedaży.

Rozpoznając przedmiotowe odwołanie, decyzją z dnia [...], wydaną na podstawie art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1, 3, 4, 6 i 11 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., Nr 647 ze zm.), art. 154 ust. 1, art. 156 ust. 1, art. 157 ust. 1, art. 159 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity w Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W toku postępowania administracyjnego, organ uzyskał opinię Komisji Arbitrażowej przy Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych, co do której strona skarżąca stwierdziła, że jest ona zbędna dla postępowania, mimo jej sporządzenia na zlecenie Spółki, a także zaktualizowany operat sporządzony dnia 1 października 2013 r.

Kolegium w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy ustaliło, że z dniem 1 stycznia 2003 r. utracił moc obowiązującą plan ogólny zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony uchwałą Miejskiej Rady Narodowej w Kołobrzegu Nr IX/46/89 z dnia 17 listopada 1989 r. (Dz. Urz. Województwa Koszalińskiego Nr 23, poz. 209 z dnia 20 grudnia 1989 r.). Według powołanego planu część działki nr [...] do dnia [...] znajdowała się na obszarze oznaczonym na rysunku planu symbolem "[...]" - zieleń izolacyjna, pozostała część działki oznaczona była symbolem "[...]" - tereny komunikacji drogowej. W okresie od stycznia 2003 r. do dnia uchwalenia nowego planu tj. do 24 października 2008 r. Gmina Miasto posiadała studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta, zatwierdzone uchwałą Nr XLV/470/01 z dnia 4 grudnia 2001 r. Zgodnie z ustaleniami studium przedmiotowa działka nr [...] leżała w terenie o symbolu "[...]" - tereny produkcyjno - składowe.

Uchwałą Nr XXV/346/08 z dnia 24 października 2008 roku w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części miasta Kołobrzeg "5-Trzebiatowska" (Dziennik Urzędowy Województwa Zachodniopomorskiego Nr 107, poz. 2598), Rada Miejska uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który objął przedmiotową nieruchomość. W uchwale tej Rada Miejska ustaliła jednocześnie, iż stawka renty planistycznej wynosić będzie 30% wzrostu wartości nieruchomości. Nowy plan zagospodarowania przestrzennego wszedł w życie 24 stycznia 2009 r.

Według obecnie obowiązującego planu część działki nr [...] znajduje się na obszarze oznaczonym symbolem "[...]". Dla terenu oznaczonego tym symbolem ustala się:

1) przeznaczenie podstawowe - usługi ogólne, handel o pow. sprzedaży do 1900 m2, gastronomia, wystawiennictwo, rozrywka, stacja paliw z motelem.

2) przeznaczenie dopuszczalne (uzupełniające) - usługi kultury, biurowo-administracyjne.

Pozostała część działki nr [...] leży w terenie oznaczonym symbolem "[...]" - ulica główna.

W dalszej części uzasadnienia organ podkreślił, że powodem ustalenia opłaty planistycznej była sprzedaż opisanej działki, która miała miejsce 14 kwietnia 2011 r., zaś podstawą wyliczenia opłaty był operat szacunkowym z 19 września 2011 r., zaktualizowany w dniu 5 października 2012 r., a także dnia 1 października 2013 r.

Autor operatu - rzeczoznawca majątkowy M.K. stwierdziła, że różnica pomiędzy wartością sprzedanej nieruchomości, określoną przed wejściem w życie planu zagospodarowania przestrzennego, a jej wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu w uchwalonym planie miejscowym z 2008 r. stanowi kwotę [...] zł (wartość nieruchomości przed wejściem w życie planu [...] zł, po uchwaleniu planu [...] zł).

W ocenie Kolegium, operat szacunkowy jak i jego aktualizacje, sporządzony został zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa, zaś wnioski wynikające ze sporządzonego operatu są logiczne i jednoznacznie potwierdzają okoliczność, iż wartość rynkowa przedmiotowej nieruchomości wzrosła. Powyższe stanowisko organu odwoławczego zostało potwierdzone w treści opinii Komisji Arbitrażowej przy Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych wydanej w sprawie [...].

Kolegium podkreśliło, że nowy plan z 2008 r. zmienił zasadniczo przeznaczenie terenów i zasad ich zagospodarowania w stosunku do poprzednio obowiązującego planu, a następnie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta. Przed uchwaleniem w 2008 r. miejscowego planu przedmiotowa działka nr [...]leżała w terenie o symbolu "[...]" - tereny produkcyjno - składowe. Po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego część działki nr [...], znalazła się na obszarze oznaczonym symbolem "[...]" ( przeznaczenie podstawowe - usługi ogólne, handel o pow. sprzedaży do 1900 m2, gastronomia, wystawiennictwo, rozrywka, stacja paliw z motelem, przeznaczenie dopuszczalne (uzupełniające) - usługi kultury, biurowo-administracyjne). Pozostała część działki nr [...] leży w terenie oznaczonym symbolem "[...]" - ulica główna.

W świetle poczynionych ustaleń organ stwierdził, że zmieniła się diametralnie funkcja podstawowa określona w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta, a mianowicie na funkcję usługowo-handlową ujętą w planie z 2008 r., co niewątpliwie miało wpływ na wzrost wartości nieruchomości. Wzrost ten został obiektywnie stwierdzony przez biegłego rzeczoznawcę majątkowego w operacie szacunkowym.

Odnosząc się do zarzutów odwołania dotyczących nieprzeprowadzenia dowodu z przesłuchania strony oraz zgłoszonych w zakresie operatu szacunkowego organ II instancji uznał je za bezzasadne.

Przedsiębiorstwo T. nie zgadzając się z opisaną wyżej decyzją ostateczną złożyła na nią skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wnosząc o uchylenie zarówno zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, zarzucając jednocześnie zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie:

- art. 87 ust. 3a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dalej zwanej "u.p.z.p.", przez jego niezastosowanie;

- art. 138 w zw. z art. 107 § 1 i 3 K.p.a. przez nierozpoznanie istoty sprawy, nierozpatrzenie zarzutów odwołania, brak oceny wykonania przez organ I instancji obowiązków nałożonych na ten organ poprzednio wydaną decyzją Kolegium;

- art. 80 K.p.a. przez niewłaściwą ocenę dowodów zgromadzonych w sprawie, w szczególności uznanie za prawidłowy operat szacunkowy sporządzony z naruszeniem art. 87 ust. 3 u.p.z.p., a także poprzez nie odniesienie się do zeznań przesłuchanych w sprawie świadków w świetle zarzutów sformułowanych w odwołaniu;

- art. 107 § 3 K.p.a. przez niezamieszczanie w uzasadnieniu decyzji obligatoryjnych elementów uzasadnienia;

- art. 136, art. 86 i art. 7 K.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z przesłuchania strony oraz zaniechania przeprowadzenia z urzędu dowodów istotnych dla ustalenia stanu faktycznego sprawy, w tym zaniechanie ustalenia daty wytworzenia dokumentacji fotograficznej i zaniechanie dokonania oceny operatów Z.J.,

- art. 37 ust. 1, 6 i 11 oraz art. 87 ust. 3a u.p.z.p., w zw. z art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz § 4 ust. 3 i § 5 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego;

- art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez oparcie decyzji zaskarżonych na operacie który utracił ważność.

W uzasadnieniu skargi Spółka podniosła, że nie kwestionuje faktu wzrostu wartości nieruchomości, a jedynie sposób i tryb ustalenia okoliczności faktycznych stanowiących podstawę wydania zaskarżonych decyzji.

W ocenie skarżącej, organ II instancji pominął, zarówno w podstawie prawnej swojego rozstrzygnięcia oraz w całym uzasadnieniu art. 87 ust. 3a u.p.z.p., którego wykładnia i zastosowanie stanowiły zasadniczą kwestię w postępowaniu.

Zdaniem skarżącej, nie odniesienie się przez organ II instancji do wszystkich zarzutów odwołania doprowadziło do nierozpoznania istoty sprawy i stanowiło naruszenie art. 138 K.p.a. w zw. z art. 107 §1 oraz § 3 K.p.a.

Skarżąca zwróciła uwagę, że organ II instancji pominął kwestię, że niniejsze postępowanie stanowiło ponowne rozpoznanie sprawy, wynikające z uprzednio wydanej decyzji Kolegium z [...] r., w której organ II instancji, uchylając poprzednią decyzję organu I instancji podkreślił, że w niniejszej sprawie kluczowe znaczenie ma wyjaśnienie faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed uchwaleniem planu, nie odniesienie się do powyższej kwestii stanowiło zaś o niewypełnieniu zaleceń sformułowanych przez Kolegium w decyzji kasacyjnej.

W dalszej części skargi Spółka podkreśliła, że w toku ponownego postępowania przed organem I Instancji zawnioskowała o przeprowadzenie dowodu z zeznań świadków, którzy potwierdzili, iż po uchyleniu planu dotychczasowego, a przed uchwaleniem nowego planu działka była wykorzystywana gospodarczo jako plac manewrowy, przeładunkowy i składowy. Dodatkowo przedstawiła dowody z deklaracji podatkowych dotyczących spornej działki wykazując, iż nieruchomość sporna nie była traktowana jako rolna, lecz była wykorzystywana w prowadzonej przez skarżącą działalności gospodarczej. Dowód ten był o tyle istotny, iż poprzednik prawny skarżącej, jak ustalił to organ I instancji, użytkował sporną działkę rolniczo i opłacał od niej podatek rolny, co uległo zmianie po nabyciu nieruchomości przez skarżącą.

Z kolei organ I instancji na podstawie własnych ustaleń stwierdził, że Spółka nie dokonywała formalnych zmian w ewidencji gruntów, nie uzyskała przed 2010 r. decyzji o pozwoleniu na budowę. Odnosząc się do powyższego skarżąca podniosła, że fakt nieuzyskania przez nią decyzji dotyczących zmiany sposobu użytkowania, pozwolenia na budowę czy decyzji o lokalizacji zjazdu nie mają decydującego znaczenia dla ustalenia faktycznego sposobu wykorzystywania spornej działki w okresie nieobowiązywania planu miejscowego, bowiem Spółka wykazała, że wykorzystywała istniejące zjazdy i utwardziła teren działki [...], co potwierdza, że korzystała z działki dla swoich celów gospodarczych.

Dodatkowo skarżąca zarzuciła brak odniesienia się przez organ II instancji do zgłoszonego w odwołaniu zarzutu dotyczącego braku ustalenia w toku postępowania daty, z której pochodzi mapa foto uzyskana z geoportal.gov.pl dopuszczona przez organ, jako dowód celem stwierdzenia, czy rzeczywiście obrazuje stan nieruchomości w okresie użytkowania jej przez Spółkę.

Zdaniem skarżącej, organ II Instancji w zaskarżonej decyzji cytuje wybiórczo stanowisko skarżącej wyrażone w piśmie procesowym z dnia 14 października 2013 r. poprzestając na stwierdzeniu, iż w ocenie skarżącej opinia Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych co do operatu jest zbędną dla tego postępowania, przy czym całkowicie pomija uzasadnienie tego stanowiska, w którym wskazywano istotną wadę opinii Federacji uzasadniającą odmowę odebrania dzieła przez skarżącą. W powołanej opinii przyjęto bezkrytycznie, iż uznanie przez rzeczoznawcę M.K. rolniczego użytkowania spornej działki w okresie nieobowiązywania planu nie podlegało ocenie.

W ocenie Spółki, niedopuszczalne na podstawie art. 7 i 80 Kpa jest uznanie, że skarżąca wykorzystywała sporną nieruchomość na cele rolnicze jako pastwisko, bowiem żadne dowody nie wskazują na taki właśnie fatyczny sposób wykorzystywania działki przyjęty przez rzeczoznawcę w operacie szacunkowym z 19 września 2011 r.

Wobec powyższego skarżąca podkreśliła, że nie prowadziła faktycznie nigdy działalności rolniczej, nie miała zwierząt, które mogłyby być wypasane wskutek czego ustalenie organu I instancji winno zostać uznane za nieudowodnione. Zarzuty w tym zakresie zawarte w odwołaniu od decyzji I instancji nie zostały rozpatrzone przez organ II instancji, tym bardziej, iż zupełnie nieracjonalne są ustalenia organu I instancji, który przyjmuje, iż sposób opodatkowania działki [...] (zmieniony) nie świadczy o zmianie celu wykorzystywania działki przez skarżącą.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie oraz utrzymało swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, z w a ż y ł co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że zadaniem sądu administracyjnego jest zbadanie zgodności zaskarżonej decyzji z przepisami zarówno prawa materialnego, jak i procesowego, w odniesieniu do stanu faktycznego istniejącego w chwili wydania zaskarżonej decyzji.

Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami

i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz.270 ze zm.).

Przedmiotem oceny sądu w niniejszej sprawie jest ostateczna decyzja Kolegium utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji ustalającą opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości.

Materialnoprawną podstawę wskazanych decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.), zwanej w dalszej części uzasadnienia "ustawą".

Stosownie do art. 36 ust. 4 powołanej ustawy jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości.

W myśl art. 37 ust. 1 ustawy wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży. Obniżenie oraz wzrost wartości nieruchomości stanowią różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem.

W przepisach końcowych ustawy, w art. 87 ust. 3a ustawodawca zastrzegł, że jeżeli uchwalenie planu miejscowego nastąpiło po dniu 31 grudnia 2003 r. w związku z utratą mocy przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony przed dniem 1 stycznia 1995 r., przepisu art. 37 ust. 1 zdanie drugie niniejszej ustawy, w odniesieniu do wzrostu wartości nieruchomości, nie stosuje się, o ile wartość nieruchomości określona przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r. jest większa, niż wartość nieruchomości określona przy uwzględnieniu faktycznego sposobu jej wykorzystywania po utracie mocy tego planu. W takim przypadku wzrost wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 36 ust. 4, stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu planu miejscowego, a jej wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w planie miejscowym uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r.

Przy ustalaniu opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, jako czynnik kształtujący jej wysokość do porównania ma być wzięta pod rozwagę bądź wartość wynikająca z przeznaczenia terenu w dotychczasowym planie miejscowym, bądź wartość wynikająca z faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości. Pierwsza norma znajdzie zastosowanie w sytuacji, gdy w wyniku zmiany obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo uchwalenia nowego, zastępującego dotychczasowy, danej nieruchomości przyporządkowane zostanie inne przeznaczenie. Hipoteza drugiej normy zostanie wypełniona wówczas, gdy dojdzie do uchwalenia planu miejscowego dla obszaru, na którym przed jego wejściem w życie plan miejscowy nie obowiązywał.

W przypadku zatem, gdy przed wejściem w życie obowiązującego planu miejscowego uchwalonego po dniu 31 grudnia 2003 r. obowiązywał plan miejscowy uchwalony przed dniem 1 stycznia 1995 r., który utracił moc obowiązującą z upływem 2003 r., co powoduje, iż pomiędzy obowiązywaniem obu planów zaistniała luka czasowa, dopuszczalność pobrania opłaty planistycznej wymaga określenia wartości nieruchomości według jej przeznaczenia w nowym planie miejscowym, a także faktycznego sposobu jej wykorzystywania w okresie luki czasowej pomiędzy obowiązywaniem obu planów, a już po nabyciu nieruchomości.

W okolicznościach niniejszej sprawy kwestią bezsporną jest, że nieruchomość położona, przy ulicy [...], stanowiąca działkę gruntu nr [...] objęta była ustaleniami miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Miejskiej Rady Narodowej w Kołobrzegu Nr IX/46/89 z dnia 17 listopada 1989 r. (Dz. Urz. Województwa Koszalińskiego Nr 23, poz. 209 z dnia 20 grudnia 1989 r.) według którego część działki znajdowała się na obszarze oznaczonym na rysunku planu symbolem "ZI" - zieleń izolacyjna, pozostała część działki oznaczona była symbolem "KD" - tereny komunikacji drogowej. Podkreślenia wymaga, że powyższy plan utracił moc obowiązującą z dniem 1 stycznia 2003 r.

Następnie uchwałą Nr XXV/346/08 z dnia 24 października 2008 roku w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części miasta Kołobrzeg "5-Trzebiatowska" (Dziennik Urzędowy Województwa Zachodniopomorskiego Nr 107, poz. 2598) Rada Miejska w Kołobrzegu uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który objął przedmiotową nieruchomość i wszedł w życie 24 stycznia 2009 r.

Według obecnie obowiązującego planu część działki nr [...]znajduje się na obszarze oznaczonym symbolem "[...]". Dla terenu oznaczonego tym symbolem ustala się:

1) przeznaczenie podstawowe - usługi ogólne, handel o pow. sprzedaży do 1900m2, gastronomia, wystawiennictwo, rozrywka, stacja paliw z motelem.

2) przeznaczenie dopuszczalne (uzupełniające) - usługi kultury, biurowo-administracyjne.

Pozostała część działki nr [...] leży w terenie oznaczonym symbolem "[...]" - ulica główna.

W dacie wejścia w życie powyższego planu miejscowego właścicielami przedmiotowej nieruchomości byli skarżący, którzy w dniu 14 kwietnia 2011 r. sprzedali opisaną nieruchomość, w związku z czym organ wszczął postępowanie w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, na skutek uchwalenia planu miejscowego.

Jak wynika z akt administracyjnych sprawy Kolegium decyzją kasacyjną z dnia 6 lutego 2012 r. uchyliło decyzję organu I instancji z dnia 16 grudnia 2011 r. celem przeprowadzenia ustaleń dotyczących faktycznego wykorzystywania nieruchomości w okresie pomiędzy nabyciem nieruchomości przez stronę skarżącą, które miało miejsce dnia 23 września 2008 r., a wejściem w życie nowego planu miejscowego.

Podkreślenia wymaga, że faktyczny sposób wykorzystywania nieruchomości jako okoliczność mająca bezpośredni wpływ na ewentualny wzrost wartości nieruchomości, a w konsekwencji na ewentualne obciążenie opłatą planistyczną, stosownie do wymogów określonych w art. 7 i art. 77 K.p.a. powinna być przez organy administracji szczególnie dokładnie wyjaśniona oraz udowodniona. Powyższe wynika przede wszystkim z okoliczności, że ustawodawca nie zdefiniował jak na gruncie omawianych przepisów należy rozumieć pojęcie faktycznego wykorzystywania nieruchomości.

Powyższa powinność wyczerpującego wyjaśnienia omówionej wyżej kwestii, została nałożona na organ I instancji decyzją kasacyjną Kolegium z dnia 6 lutego 2012 r.

Ponownie rozstrzygając sprawę organy obu instancji przyjęły, że stanowiąca przedmiot niniejszego postępowania nieruchomość przed uchwaleniem nowego planu była faktycznie wykorzystywana na cele rolne. Powyższe, organ I instancji, ustalił w oparciu o dane zawarte w ewidencji gruntów (wydanej na dzień 23 stycznia 2009 r.), z której wynika, że działka obejmowała grunty sklasyfikowane jako pastwiska trwałe oraz rowy.

Dodatkowo organ powołał się na treść aktu notarialnego warunkowej umowy sprzedaży nieruchomości, zawartej pomiędzy skarżącą Spółką oraz poprzednimi właścicielami, z której wynika, że przedmiot umowy stanowi nieruchomość rolna obejmująca użytki w postaci pastwisk trwałych oraz rowów. Podobnie organ potraktował zeznania świadków (pracowników Spółki), z których wynikało, że mieli wiedzę, co do nabycia nieruchomości rolnej.

W tych okolicznościach organ uznał, że skarżąca miała świadomość nabycia gruntu rolnego, którego faktyczne wykorzystywanie było na cele rolne.

Na potwierdzenie swojego stanowiska organ powołał się na fakt, że strona skarżąca, w spornym okresie, nie podjęła żadnych formalnych działań zmierzających do zmiany sposobu korzystania z nieruchomości poprzez uzyskanie pozwoleń na przeprowadzenie robót budowlanych.

Powołując jako dowód mapę z portalu "geoportal.gov.pl" organ stwierdził brak zjazdu z drogi publicznej na przedmiotową działkę oraz brak widocznych utwardzeń terenu.

Odnośnie przedłożonej przez stronę deklaracji na podatek od nieruchomości za lata 2008 – 2011 wskazującej na gospodarcze wykorzystywanie działki przez Spółkę organ wskazał, że do 30 września 2008 r. poprzedni właściciele byli obciążeni podatkiem rolnym, co w jego ocenie przesądza o rolniczym wykorzystywaniu nieruchomości.

Z kolei organ II instancji zwrócił uwagę, że bezsprzecznie zmieniła się diametralnie funkcja podstawowa określona w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania z funkcji tereny produkcyjno – składowe na funkcję określoną w nowym planie usługowo – handlową oraz nie uwzględnił argumentów podniesionych w odwołaniu.

Podkreślenia wymaga, że w toku postępowania strona konsekwentnie kwestionowała ustalenia organów, że przedmiotowa nieruchomość była faktycznie wykorzystywana na cele rolne, bowiem jako firma budowlana prowadząca hurtownię materiałów budowlanych nabyła tą nieruchomość celem wybudowania marketu budowlanego, co wynika m.in. z treści pism skarżącej oraz zeznań świadków, a do momentu uzyskania możliwości zrealizowania inwestycji wykorzystywała przedmiotową nieruchomość do prowadzonej przez nią działalności gospodarczej, jako plac przeładunkowy, manewrowy i składowy. Jako niedopuszczalne uznała stwierdzenie organów, że przedmiotowa nieruchomość mogła być wykorzystywana jako pastwisko, bowiem Spółka nie prowadzi działalności rolniczej i nie hoduje zwierząt, które mogłyby być na tej działce wypasane.

W tej sytuacji obowiązkiem organów było wszechstronne wyjaśnienie podniesionych okoliczności z uwzględnieniem dostępnych środków dowodowych.

W ocenie Sądu, na podstawie zebranych informacji oraz w kontekście podniesionych przez stronę skarżącą argumentów nie można było bezsprzecznie przyjąć, że działka numer [...] była wykorzystywana rolniczo.

Okoliczności dotyczące nabycia przez stronę nieruchomości rolnej oraz zapisy w ewidencji gruntów klasyfikujące nieruchomość jako pastwisko - nie mogą samoistnie przesądzać, że nieruchomość przed uchwaleniem nowego planu była faktycznie wykorzystywana rolniczo, bowiem dowód z zapisów ewidencji powinien być traktowany jak każdy dowód w postępowaniu administracyjnym w sprawie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2012 r., II OSK 1487/11, publ. LEX nr 1367296).

Zdaniem Sądu, brak było podstaw prawnych do nieuznania przez organy, zgłoszonej jako dowód – deklaracji podatkowej, z której wynika, że Spółka opłacała wyższy podatek od nieruchomości, którą wykorzystywała do swoich celów gospodarczych. Nie można zgodzić się z argumentacją organu I instancji, który stwierdzając rolnicze wykorzystywanie działki powołuje się w tym względzie na fakt uiszczania do 30 sierpnia 2008 r. podatku rolnego przez poprzednich właścicieli, w sytuacji gdy skarżąca Spółka nieruchomość nabyła 23 września 2008 r., zatem dopiero po tej dacie była zobowiązana do opłacania podatku.

Na uwagę zasługuje fakt nieodniesienia się przez Kolegium do podniesionego w odwołaniu zarzutu dotyczącego daty sporządzenia mapy uzyskanej ze strony geoportal.gov.pl, a bezsprzecznie przyjętej przez organ za dowód potwierdzający, brak zjazdu z drogi publicznej na przedmiotową działkę oraz brak widocznych utwardzeń terenu świadczących, w jego ocenie, o rolniczym wykorzystywaniu nieruchomości.

Zdaniem Sądu, wobec rozbieżności, co do okresu sporządzenia mapy, brak było możliwości, bez dodatkowych wyjaśnień, jedynie na podstawie jej wydruku z nieokreślonej daty – bezsprzecznie przyjąć, że działka była wykorzystywana rolniczo. Przedstawione argumenty nie były bowiem przedmiotem oceny Kolegium, pomimo zakwestionowania w odwołaniu faktycznego wykorzystywania terenu przyjętego przez organ I instancji na tej podstawie.

Zauważyć należy, że brak odniesienia się do zarzutów odwołania pozostaje w oczywistej sprzeczności z obowiązkami jakie wynikają dla organu odwoławczego z art. 15, art. 7 i art. 77 K.p.a.

Organy podnosząc brak dowodów przedstawionych przez stronę w postaci uzgodnień i decyzji, które wskazywałyby na jej faktyczne wykorzystywanie na cele inne niż rolnicze, uznały, że firma budowlana faktycznie wykorzystuje nieruchomość jako pastwisko.

Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że ciężar dowodu spoczywa na organie prowadzącym postępowanie, a obowiązku wyjaśnienia i udokumentowania okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy nie można przerzucić na stronę.

Wobec zaniechania przez organy przeprowadzenia prawidłowego postępowania wyjaśniającego przyjęte przez organy ustalenia faktyczne stanowiące podstawę orzekania należy uznać za niepełne, a wnioski dowolne zupełnie niekorelujące ze znajdującym się w aktach materiałem dowodowym.

W ocenie Sądu, wobec zebranego przez organy materiału brak jest dowodu przesądzającego o rolniczym wykorzystywaniu nieruchomości. Niepełne ustalenie tej istotnej okoliczności nie mogło stanowić wystarczającej podstawy do opracowania rzetelnego operatu szacunkowego wykazującego ewentualny wzrost wartości nieruchomości na skutek jej objęcia ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Z pewnością te okoliczności wymagały szczegółowego wyjaśnienia, a następnie dopiero uwzględnienia w operacie szacunkowym, który winien podlegać również w tym zakresie rzetelnej i obiektywnej ocenie organów administracji.

Podkreślenia wymaga, że operat szacunkowy ma z istoty swojej stanowić dla organu pomoc, ale tylko w takim zakresie, w jakim dla oceny ustalonego stanu faktycznego konieczna jest wiedza specjalistyczna i w jakim kompetencje biegłego określone zostały odpowiednimi przepisami. Rzeczoznawca nie może wyręczać organu w jego podstawowym zadaniu - ustaleniu stanu faktycznego sprawy i przyporządkowaniu go właściwym przepisom, na co słusznie zwróciła uwagę autorka operatu w piśmie wyjaśniającym z dnia 21 września 2012 r. Dopiero pełne, konkretne scharakteryzowanie sposobu wykorzystywania nieruchomości umożliwia w zasadzie prawidłowe sporządzenie operatu szacunkowego, a następnie jego ocenę przez organy w postępowaniu administracyjnym, a w dalszej kolejności przez Sąd.

Wobec niepodjęcia przez organy, niezbędnych czynności celem wszechstronnego wyjaśnienia istotnych okoliczności – faktycznego sposobu wykorzystywania działki nr 569 przed uchwaleniem przez Radę Miejską miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 24 października 2008 r., nadal nie zostały wyjaśnione i obalone wątpliwości, o ile rzeczywiście wzrosła wartość działki sprzedanej przez skarżącą w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zdaniem Sądu, zarówno zaskarżona decyzja Kolegium oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zapadły z naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a.

W ponownym postępowaniu, materiał sprawy będzie wymagał uzupełnienia w sposób wynikający z rozważań zawartych w niniejszym wyroku. Umożliwi to organom prawidłowe ustalenie stanu faktycznego, a następnie uzupełnienie oraz ewentualne skorygowanie opinii rzeczoznawcy majątkowego, a w dalszej kolejności dokonanie jej rzetelnej i wszechstronnej oceny z uwzględnieniem konkretnych okoliczności danej sprawy. Dopiero na tej podstawie możliwe będzie prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy przez organy, a następnie dokonanie sądowej kontroli legalności tego rozstrzygnięcia.

Na marginesie Sąd stwierdza, że wbrew przeświadczeniu strony skarżącej operat szacunkowy nie utracił ważności, bowiem został on zaktualizowany w dniu 1 października 2013 r., co znajduje swoje potwierdzenie w aktach administracyjnych sprawy.

W tym stanie rzeczy Sąd orzekł stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jak w pkt 1 wyroku. W przedmiocie wykonalności orzekł zgodnie z art. 152 ww. ustawy. Orzeczenie o kosztach Sąd oparł o art. 200 i art. 205 § 2 powołanej ustawy.