Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1429/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-02-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono sprzeciw
zwrócono nadpłacony wpis
Powołane przepisy: article: art. 11 d, 12, 11 f,
journal: Dz.U. 2015 poz 2031
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania  i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity
article: art. 138, 7, 77, 107, 136
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 64 e, 64 a, 64 d, 64 c, 151 a
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 32, 35
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krystyna Daniel po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 lutego 2018r. sprawy ze sprzeciwu J. W. od decyzji Wojewody [...] z dnia 14 września 2017 r., znak: [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej 1. oddala sprzeciw 2. zwraca skarżącej kwotę 400 zł (słownie: czterysta złotych) nadpłaconą tytułem wpisu od sprzeciwu


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta K. decyzją Nr [...] z 14 lipca 2017 r. na wniosek Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. orzekł o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn.: "Rozbudowa skrzyżowania ulic S. , J. (dróg kategorii gminnej klasy dojazdowej) oraz ulic N. , L. (drogi kategorii gminnej klasy lokalnej), budowa i rozbudowa ulic S. (drogi kategorii gminnej klasy dojazdowej) w K., wraz z budową infrastruktury - kanalizacja deszczowa, oświetlenie uliczne oraz przebudową kolidującej infrastruktury technicznej - sieć wodociągowa, sieć kanalizacji deszczowej, sieć kanalizacji sanitarnej, sieć elektroenergetyczna, siec gazowa oraz zabezpieczeniem sieci teletechnicznej".

Od ww. decyzji odwołanie wniosła Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" z siedzibą w K., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Wojewoda decyzją z 14 września 2017 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2016.23 ze zm.) oraz art. 11g ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U.2015.2031 ze zm.) uchylił w całości zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta K. i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że Dyrektor Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. złożył w dniu 11 kwietnia 2017 r. do Prezydenta Miasta K. wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej opisanej powyżej. Wniosek inwestora, zgodnie z art. 11 b ust. 1 i art. 11d ust. 1 pkt 8 i 9 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, zawierał wymagane opinie i wymagane przepisami odrębnymi decyzje administracyjne. Zgodnie z art. 11d ust. 1 pkt 1, pkt 2, pkt 3, pkt 4 i pkt 5 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, do wniosku inwestor załączył: mapę sytuacyjno-wysokościową w skali 1:500, na której przedstawił proponowany przebieg drogi z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych oraz istniejące uzbrojenie terenu, zbiorczą mapę z projektem podziału nieruchomości w skali 1:1000, zawierającą projekty podziałów nieruchomości, wraz z wykazem zmian gruntowych, analizę powiązania drogi z innymi drogami publicznymi (zawartą w treści wniosku), określenie zmian w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu (zawarte w treści wniosku), projekt budowlany wraz z zaświadczeniami, o których mowa w art. 12 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, aktualnymi na dzień opracowania projektu, uzgodnieniami, warunkami technicznymi oraz innymi dokumentami, wymaganymi przepisami prawa.

Oceniając wniosek inwestora o wydanie decyzji organ odwoławczy stwierdził, że występują w nim wady, które powodują naruszenie nw. przepisów prawa.

Przepisy ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych zostały naruszone w zakresie:

art. 11d ust. 1 pkt 3a specustawy, ponieważ we wniosku na stronie od 1 do 3, wykazano działki nr [...], nr [...], nr [...] obręb [...], jako działki drogowe, na których części będzie realizowana inwestycja. Ww. działki stanowią własność osób prywatnych, zgodnie z uproszczonym w wypisem z rejestru gruntów Prezydenta Miasta K. z 10 kwietnia 2017 r., a więc nie może na ich części być realizowana inwestycja drogowa, lecz w celu uregulowania stanu prawnego należy przeprowadzić podział tych działek i przejąć je na własność Gminy K., jako działki stanowiące pas drogowy (ulica J. i L. );

- art. 11d ust. 1 pkt 3b specustawy, ponieważ w treści wniosku na stronie 8 wykazano m.in. obowiązek przebudowy drogi innych kategorii, natomiast przepisy specustawy, przewidują ustalenie obowiązku budowy lub przebudowy innych dróg publicznych. W treści wniosku obowiązek ten został wyznaczony na działce nr [...] (ulica Sa) jako przebudowa drogi innej kategorii, kiedy ulica Sa. jest także drogą kategorii gminnej, czyli tej samej kategorii, co drogi publiczne objęte opracowaniem, należy zastosować prawidłowe nazewnictwo zgodnie z treścią ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, nie budzące wątpliwości interpretacyjnych. W treści wniosku na stronie 8, wykazano obowiązek rozbiórki istniejącego obiektu budowlanego typu [...]" nieprzewidzianego do dalszego użytkowania jako obszar nr 5 na działce nr [...], obręb [...]. Natomiast na stronie 1 i 3 wniosku w lokalizacji inwestycji, obowiązek ten nie został wymieniony, jak i na mapie z proponowanym przebiegiem drogi, nie została zaznaczona rozbiórka obiektu budowlanego typu "[...]’’. W treści wniosku jest mowa o rozbiórce 1 [...], natomiast na mapie na działce [...], znajduje się ich 7. Ponadto pełna i właściwa nazwa tego obowiązku brzmi: określenie obowiązku oraz terminu rozbiórki istniejącego obiektu budowlanego nieprzewidzianego do dalszego użytkowania oraz tymczasowych obiektów budowlanych. Wniosek nie określa terminu rozbiórki istniejącego obiektu budowlanego typy "[...]". Należy właściwie i jednoznacznie, w sposób nie budzący wątpliwości interpretacyjnych określić i zaznaczyć ten obowiązek;

- art. 11d ust. 1 pkt 3 specustawy, ponieważ do wniosku została załączona zbiorcza mapa z projektami podziału nieruchomości, jednak nie zawiera podziałów dla działek nr [...] i nr [...];

- art. 11d ust. 1 pkt 1 specustawy, ponieważ załączona do wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację ww. inwestycji mapa przedstawia linie rozgraniczające, obejmujące teren, który zdaniem Wojewody nie stanowi terenu niezbędnego, gdyż nie zostały tam wykazane żadne roboty budowlane (na działkach nr [...] i [...] (działki prywatne), [...], [...], [...], obręb [...]);

- mapa z proponowanym przebiegiem drogi wymaga prawidłowego zaznaczenia linii rozgraniczających teren, na podstawie art. 12 ust. 2 ww. ustawy; na rysunku linie rozgraniczające nie biegną po granicy istniejących pasów drogowych. Ponadto linie rozgraniczające projektowanej ulicy S. na działce nr [...] i [...], [...] i [...], powinny zamykać nowy pas drogowy tej drogi, jako pas innej drogi publicznej. Przedstawiona sytuacja budzi wątpliwości, czy rozbudowie podlega istniejący pas ulicy Sa. działka nr [...]. Ponadto należy właściwie zaznaczyć linie rozgraniczające projektowanego ronda, tak aby wiadomo było do jakiej drogi objętej wnioskiem należy;

- art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy, ponieważ wniosek inwestora nie zawiera tego elementu jakkolwiek art. 11f ust. 1 pkt 4, dotyczy określenia co powinna zwierać decyzja, jednak ze względu na to, że organ wydający decyzję jest związany treścią wniosku inwestora, a elementy, które ma ujmować decyzja, muszą wynikać z treści wniosku o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej, to samo dotyczy braku wymogu art. 11 f ust. 1 pkt 3, dotyczącego warunków wynikające z potrzeb ochrony środowiska;

art. 12 ust. 4 specustawy, ponieważ w treści wniosku wskazano działki nr [...], [...] i [...] obręb [...], jako działki drogowe na których części będzie realizowana inwestycja, a działki te zgodnie z załączonym skróconym wypisem z rejestru gruntów Prezydenta Miasta K., są własnością osób prywatnych, należy przeprowadzić podział w celu uregulowania stanu prawnego (zgodnie z art. 12 ust. 2 specustawy linie rozgraniczające teren, w tym granice pasów drogowych stanowią linie podziału nieruchomości, a liniami objęto ww. nieruchomości). Dlatego należy właściwie oznaczyć linie rozgraniczające. W przypadku ww. nieruchomości dokonanie ich podziału zgodnie z wyznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji konieczne jest z wyżej wymienionych powodów, a przede wszystkim z uwagi na skutki,

jakie wynikają z art. 12 ust. 4 oraz z art. 20 ust. 1 specustawy drogowej. Właściwa jednostka samorządu terytorialnego, jakim jest w przedmiotowym przypadku Gmina K., może bowiem stać się z mocy prawa właścicielem jedynie tej - wyznaczonej precyzyjnie - części nieruchomości, która znajduje się w liniach rozgraniczających teren inwestycji. Ze wskazanych powyżej powodów brak zatwierdzenia podziału ww. nieruchomości uznać na leży za niedopuszczalny na gruncie uregulowania specustawy drogowej;

art. 20a ust. 1 ustawy ponieważ na mapie z proponowanym przebiegiem drogi został zaznaczony teren WP na działce nr [...]. A zgodnie z dokumentami załączonymi do wniosku, tj. wykaz synchronizacyjny (równoważnik) dla działki nr [...], wynika, że właścicielem tej działki jest Skarb Państwa. Działki Skarbu Państwa i innych jednostek samorządu terytorialnego, nie podlegają obrotowi cywilnoprawnemu, lecz ustawa daje możliwość ustanowienia niezbędnego terenu wód płynących (działkę nr [...] przeznaczono do podziału na działki nr [...] i [...]). Wojewoda dokonał również analizy pozostałych dokumentów, skrócony wypis z rejestru gruntów oraz zbiorcza mapa z projektem podziały nieruchomości. Na tych dokumentach teren ten został oznaczony jako "W". Prezydent Miasta K. nie doprowadził do ujednolicenia dokumentów, które stanowiły załącznik do decyzji organu I instancji, jak również nie wyjaśnił tych rozbieżności. W razie potrzeby powinien był ustanowić obszar na postawie ww. przepisu.

W następnej kolejności organ odwoławczy sprawdził załączony do ww. wniosku projekt budowlany i stwierdził, że zostały naruszone przepisy ustawy Prawo budowlane w zakresie 5 ust. 1 pkt 9 ustawy ponieważ nie wykazano w opisie do projektu zagospodarowania terenu, że zapewniono poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich (polegających na zapewnieniu możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej, cieplnej oraz ze środków łączności, ochronie przed uciążliwościami powodowanymi przez zakłócenia elektryczne i promieniowanie, ochronie przed zanieczyszczeniem powietrza, wody i gleby, i dostępu do drogi publicznej itp.).

Z kolei przepisy rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U.2012.462) zostały naruszone w zakresie:

§ 8 ust. 2 pkt 7 rozporządzenia, ponieważ opis projektu zagospodarowania terenu nie zawiera informacji wynikających z ww. przepisu prawa. Organ przytoczył treść art. 74 ust. 1 i art. 75 ustawy Prawo ochrony środowiska;

§ 8 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia, ponieważ w opisie projektu zagospodarowania terenu, nie określono szczegółowo robót budowlanych planowanych do wykonania w ramach planowanej inwestycji (brakuje kilometraży planowanych robót i ich charakterystycznych parametrów);

§ 8 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia, ponieważ na mapach projektu zagospodarowania nie oznaczono ww. rodzaju i zasięgu uciążliwości;

§ 13a rozporządzenia, informacja o obszarze oddziaływania obiektu zawiera: wskazanie przepisów prawa w oparciu o które dokonano określenia obszaru oddziaływania obiektu: zasięg obszaru oddziaływania obiektu przedstawiony w formie opisowej lub graficznej albo informację, że obszar oddziaływania obiektu mieści się w całości na działce lub działkach, na których został zaprojektowany.

Przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z 21 lutego 1995 r. w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjno-kartograficznych oraz czynności geodezyjnych obowiązujących w budownictwie (Dz.U.1995.25.133) zostały naruszone w zakresie § 5 w związku z § 4, zgodnie z którymi mapy projektu zagospodarowania działki lub terenu sporządzone na kopii aktualnej mapy zasadniczej, powinny obejmować również obszar otaczający teren inwestycji w pasie co najmniej 30 m, a w razie konieczności ustalenia strefy ochronnej - także teren tej strefy - ponieważ mapa, na której sporządzono rysunek projektu zagospodarowania terenu nie w każdym miejscu obejmuje obszar otaczający teren inwestycji w pasie co najmniej 30 m.

Przepisy rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U.2016.124), zostały naruszone w zakresie:

- § 7 ust. 1 rozporządzenia, zgodnie z którym szerokość ulicy kategorii L w liniach rozgraniczających nie powinna być mniejsza niż 12 m. W wyjątkowych wypadkach (§7 ust. 2 ww. rozporządzenia), uzasadnionych trudnymi warunkami terenowymi lub istniejącym zagospodarowaniem, dopuszcza się przyjęcie mniejszej szerokości ulicy, pod warunkiem zapewnienia możliwości umieszczenia elementów drogi i urządzeń z nią związanych wynikających z ustalonych docelowych transportowych i innych funkcji drogi oraz uwarunkowań terenowych. Przyjęcie mniejszej szerokości ulicy w liniach rozgraniczających wymaga przeprowadzenia analizy obejmującej elementy opisane w tym ustępie). W związku z powyższym, organ odwoławczy sprawdził projekt budowlany w zakresie zgodności parametrów drogi z warunkami technicznymi ustalając, że szerokość ulicy N. na części projektowanego odcinka wynosi poniżej 12m, co nie spełnia wymagań zawartych w § 7 ww. rozporządzenia, a projektant nie uzasadnił przyjęcia mniejszej szerokości ulicy.

Zdaniem Wojewody wątpliwości budzi również zachowanie parametrów wskazanych w § 19 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U.2015.1422).

Następnie organ odwoławczy poddał kontroli przeprowadzone przez Prezydenta Miasta K. postępowanie w sprawie wydania ww. zaskarżonej decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej i ocenił prawidłowość podjętych czynności proceduralnych. Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji nie dokonał rzetelnego sprawdzenia wniosku i jego załączników, o czym świadczą braki we wniosku, tylko wszczął postępowanie administracyjne na podstawie niekompletnego wniosku oraz rozbieżnych dokumentów. Wobec tego, że wniosek był niekompletny, postępowanie administracyjne zostało wszczęte z naruszeniem art. 64 § 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji nie sprawdził również wnikliwie projektu budowlanego i nie wykazał szeregu nieprawidłowości, wymienionych na stronach od 6 do 8 decyzji, czym naruszył art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane.

W dalszej kolejności organ II instancji poddał analizie zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta K. oraz załączniki do tej decyzji i stwierdził, że ww. decyzja posiada wady, wynikające z naruszenia następujących przepisów prawa:

ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych:

art. 11 f ust. 1 pkt 2 ustawy - w załączniku Nr 1 do zaskarżonej decyzji, tj. na mapie z proponowanym przebiegiem drogi nie ma określonych prawidłowo linii rozgraniczających teren inwestycji, a w związku z tym istnieje naruszenie art. 12 ust. 2, ponieważ linie rozgraniczające powinny obejmować granice istniejących pasów drogowych oraz prawidłowo wskazywać teren niezbędny pod inwestycję drogową;

art. 11f ust. 1 pkt 4 ustawy – co prawda w decyzji organ odniósł się do ochrony praw osób trzecich, m.in. poprzez zapewnienie dostępu nieruchomości do drogi publicznej, jednakże z analizy materiału dowodowego wynika, że dla pewnych działek nie został zapewniony dostęp do drogi publicznej;

art. 11f ust. 1 pkt 8c ustawy, ponieważ w treści decyzji na stronie 1 w lokalizacji inwestycji, organ nie wyróżnił tego obowiązku oraz nie określił terminu rozbiórki w zakresie obiektu budowlanego typu [...] Ponadto w załączniku nr 1 do zaskarżonej decyzji, ten obowiązek nie został zaznaczony;

- art. 11f ust. 1 pkt 8g ustawy, ponieważ w treści decyzji organ I instancji prawidłowo nie nazwał obowiązku, oraz nie zaznaczono robót budowlanych na części tego terenu,

- art. 11 f ust. 1 pkt 8i ustawy, ponieważ w zaskarżonej decyzji nie określono ww. ograniczeń wynikających z realizacji obowiązków oraz nie określono działek, rodzajów obowiązków, nie podano podstawowych parametrów (długość, powierzchnia), zgodnie z treścią wniosku inwestora oraz nie orzeczono o obowiązku udostępnienia przez właścicieli nieruchomości i użytkowników wieczystych terenu nieruchomości, na których będą realizowane te obowiązki;

- art. 11f ust. 1 pkt 8j ustawy, ponieważ zaskarżona decyzja nie zawiera orzeczenia o ww. zezwoleniu na wykonanie tych obowiązków oraz nałożenia na inwestora obowiązku przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego zgodnie z art. 124 o gospodarce nieruchomościami;

art. 11f ust. 1 pkt 5 ustawy, ponieważ w treści decyzji Prezydent nie wyrzekł o zatwierdzeniu podziału nieruchomości, jak również nie uwzględnił podziału działek nr [...] i [...] obręb [...];

art. 12 ust. 2 ustawy, ponieważ linie rozgraniczające teren poprowadzone po działkach nr [...], [...] i [...] na rysunku stanowiącym załącznik nr 1 do zaskarżonej decyzji, tj. na mapie z proponowanym przebiegiem drogi, nie są zgodne z linią podziału tych działek wskazaną w załączniku nr 2 zaskarżonej decyzji, tj. na mapie zbiorczej z projektem podziału nieruchomości;

art. 11f ust. 1 pkt 3 ustawy, który stanowi, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, ochrony zabytków i dóbr kultury współczesnej oraz potrzeb obronności państwa - ponieważ w punkcie III, pt.: "Warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, ochrony zabytków i dóbr kultury współczesnej oraz potrzeb obronności państwa", nie określono warunków wynikających z potrzeb obronności państwa, ani nie zawarto informacji o wpływie przedmiotowej inwestycji na warunki obronności państwa;

art. 12 ust. 2 ustawy, ponieważ linie rozgraniczające przedstawione na mapie z

proponowanym przebieg drogi, nie biegną po granicy istniejących pasów drogowych;

art. 12 ust. 4 ustawy, ponieważ w treści wniosku wskazano działki nr [...], [...] i [...] obręb [...], jako działki drogowe, na których części będzie realizowana inwestycja, a działki te zgodnie z załączonymi wypisami z rejestru gruntów są własnością osób prywatnych, należy dokonać ich podziału w celu uregulowania stanu prawnego, a zgodnie z art. 12 ust. 2 linie rozgraniczające teren, w tym granice pasów drogowych stanowią linie podziału nieruchomości, dlatego należy właściwie oznaczyć linie rozgraniczające. W przypadku ww. nieruchomości dokonanie ich podziału zgodnie z wyznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji konieczne jest z wyżej wymienionych powodów, a przede wszystkim z uwagi na skutki, jakie wynikają z art. 12 ust. 4 oraz z art. 20 ust. 1 specustawy drogowej. Właściwa jednostka samorządu trzytonalnego, jakim jest w przedmiotowym przypadku Gmina K., może bowiem stać się z mocy prawa właścicielem jedynie tej – wyznaczonej precyzyjnie - części nieruchomości, która znajduje się w liniach rozgraniczających teren inwestycji. Ze wskazanych powyżej powodów brak zatwierdzenia podzianiu ww. nieruchomości uznać należy za niedopuszczalny na gruncie uregulowań specustawy drogowej,

- art. 107 § 1 i 3 K.p.a. , ponieważ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Prezydent Miasta K. nie rozpatrzył szczegółowo uwag, zastrzeżeń i wniosków stron postępowania złożonych na etapie postępowania prowadzonego przez organ I instancji, nie zawarł wymaganych przepisami szczególnymi rozstrzygnięć i art. 10 § 1 K.p.a.

Nadto załączniki do zaskarżonej decyzji posiadają wady opisane na stronach decyzji.

Biorąc pod uwagę opisane powyżej naruszenia przepisów ustaw i rozporządzeń organ II instancji stwierdził, że należy uchylić zaskarżoną decyzję w całości

i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zakres stwierdzonych nieprawidłowości nie pozwala na przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego na podstawie art. 136 kpa przez organ odwoławczy.

W dalszej części uzasadnienia organ II instancji ustosunkował się do zarzutów odwołania. Wyjaśnił, że organ orzekający o lokalizacji drogi w trybie specustawy drogowej nie posiada kompetencji do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji, czy też do zmiany proponowanych rozwiązań co do jej przebiegu. Niedopuszczalna jest również ocena racjonalności czy słuszności koncepcji przedstawionej przez inwestora, bowiem miałaby ona charakter pozaprawny. Organ II instancji przychylił się do prezentowanego w orzecznictwie poglądu, zgodnie z którym organ wydający decyzję jest związany wnioskiem inwestora i nie bada prawidłowości przyjętych rozwiązań, a tylko niesprzeczność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa.

Organ odwoławczy podzielił wątpliwości strony odnośnie rozbieżności pomiędzy nazwami inwestycji, dla jakich uzyskano opinie i uzgodnienia.

Organ nie podzielił stanowiska, że przedmiotowa inwestycja drogowa nie może być realizowana w trybie przepisów ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Ponadto wskazał, że rzeczywiście inwestor błędnie nazwał projektowaną inwestycję, albowiem nazwa inwestycji sugeruje, że jej przedmiotem będzie rozbudowa ulicy S. , drogi wewnętrznej. Przedmiotowa inwestycja polega w istocie na budowie nowej drogi gminnej, w miejscu dotychczasowej drogi wewnętrznej, jako połączenie skrzyżowania dróg gminnych, ulicy J. , N. i L. . Nie podzielił poglądu, że teren na którym istnieje droga niepubliczna, nie może być objęty wnioskiem o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej, celem budowy drogi publicznej na tym terenie.

Sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła J. W., domagając się uchylenia decyzji Wojewody. Zdaniem skarżącej, wojewoda powinien odmówić wydania decyzji na planowaną inwestycję. Skarżąca nie zgodziła się z poglądem, że decyzja może być stosowana dla de facto rozbudowania dróg wewnętrznych, gdyż w przyszłości być może staną się one drogami publicznymi. Jest to nadużywania prawa, które było wprowadzone jako przejściowe rozwiązania, mające służyć zupełnie innymi celom dla przyspieszonego i z obejściem ogólnych wymogów - wywłaszczania prywatnych właścicieli. Poza tym, liczba stwierdzonych przez wojewodę naruszeń prawa, stwierdzona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, zdaniem skarżącej świadczy o tym, że wydanie takiej decyzji, o jaką wnioskuje ZIKIT jest w ogóle niedopuszczalne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

W dniu 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935) - zwana dalej "ustawą nowelizującą". Wprowadziła ona zmiany między innymi do ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016.718, z późn. zm.). Zgodnie z art. 9 pkt 7 ustawy nowelizującej w dziale III ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi po rozdziale 3 dodaje się rozdział 3a o tytule "Sprzeciw od decyzji". W myśl nowowprowadzonego art. 64a od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu zostało znacznie uproszczone: organ administracji nie musi udzielać odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3), sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1). Skróceniu uległy też terminy procesowe: sprzeciw wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skarżącemu decyzji (art. 64c § 1), organ, który wydał zaskarżoną decyzję, przekazuje sprzeciw od decyzji sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy w terminie czternastu dni od dnia jego otrzymania (art. 64c § 4), a Sąd rozpoznaje sprzeciw od decyzji w terminie trzydziestu dni od dnia wpływu sprzeciwu od decyzji (art. 64d § 1).

Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w dniu 14 września 2017 r. - a więc już po wejściu w życie opisanej wyżej nowelizacji ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zastosowanie do tej sprawy znajdą przepisy w brzmieniu nadanym omawianą nowelizacją. Decyzja winna zostać zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie nie skargą, którą można wnieść w terminie 30 dni od doręczenia decyzji, lecz sprzeciwem od decyzji - jak już wcześniej wskazano w terminie 14 dni od jej doręczenia stronie.

Mimo błędnego pouczenia w obwieszczeniu o przysługującym środku zaskarżenia oraz terminie jego wniesienia skarżąca wniosła sprzeciw w terminie. Obwieszczenie o wydaniu decyzji zostało wywieszone w dniu 18 września 2017 r., stąd skutek doręczenia miał miejsce w dniu 2 października 2017 r. Skarga została nadana w placówce pocztowej w dniu 4 października 2017 r.

Zgodnie z art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego.

Ustawą nowelizującą wprowadzono również do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi art. 151a o brzmieniu:

"§ 1. Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6.

§ 2. W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw.

§ 3. Od wyroku, o którym mowa w § 1, nie przysługuje środek odwoławczy, z tym że na zawarte w wyroku postanowienie w przedmiocie grzywny przysługuje zażalenie."

Przyczyną wprowadzenia przyspieszonego trybu rozpoznawania sprzeciwów od decyzji kasatoryjnych był istniejący po stronie ustawodawcy zamiar zmniejszenia liczby decyzji kasatoryjnych wydawanych przez organ odwoławczy zbyt pochopnie, mimo obiektywnej możliwości załatwienia sprawy merytorycznie i wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 1 lub 2 k.p.a. Jak wynika z uzasadnieniu projektu ustawy (pkt XI.1) "Sprzeciw od decyzji kasatoryjnej powinien zatem mobilizować organ odwoławczy do wykonania jego ustawowej funkcji wynikającej z obowiązku dwukrotnego merytorycznego, a nie wyłącznie kontrolnego rozpatrzenia sprawy".

Punktem wyjścia do oceny zaskarżonej decyzji musi być treść art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którym "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy".

Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy stwierdzi istnienie podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a równocześnie ustali, że postępowanie przed organem I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem przepisów prawa procesowego, którego to naruszenia nie może sanować przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego (art. 136 K.p.a., art. 229 Ordynacji podatkowej). Będzie to miało miejsce, gdy organ odwoławczy stwierdzi, że:

1) organ I instancji nie przeprowadził wymaganego w sprawie postępowania wyjaśniającego zgodnie z przepisami prawa procesowego co do regulacji postępowania dowodowego, naruszając reguły wynikające z zasady ogólnej prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a., art. 122 Ordynacji podatkowej) i przepisów szczególnych, a zakres czynności dowodowych ma istotny wpływ na wynik sprawy. Ma to miejsce w przypadku, gdy zakresem czynności dowodowych nie objęto całości lub istotnej części hipotetycznego stanu faktycznego wynikającego z normy przepisów prawa materialnego;

2) organ I instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające, ale z rażącym naruszeniem przepisów prawa procesowego (np. z naruszeniem instytucji wyłączenia, z pozbawieniem strony udziału w postępowaniu) - tak Prawo procesowe administracyjne System Prawa Administracyjnego Tom 9 red. prof. dr hab. Roman Hauser, prof. dr hab. Andrzej Wróbel, prof. dr hab. Zygmunt Niewiadomski , 2017, komentarz do art. 138 K.p.a.

Kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem oznacza zatem konieczność dokonania przez sąd oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ II instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej będzie przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15, baza orzeczeń nsa.gov.pl).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że art. 138 § 2 K.p.a. został w niniejszej sprawie zastosowany przez Wojewodę prawidłowo. Na stronach 4-10 zaskarżonej decyzji organ szczegółowo wyliczył wady kolejno: wniosku, projektu budowlanego i samej decyzji Prezydenta Miasta K., a także poprzedzającego jej wydanie postępowania administracyjnego. Dosłowne powtarzanie wyliczonych w zaskarżonej decyzji uchybień jest bezcelowe, można jedynie wskazać, że Wojewoda stwierdził naruszenie następujących przepisów:

- ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (art. 11d ust. 1 pkt3a, art. 11d ust. 1 pkt 3b, art. 11d ust. 1 pkt3, art. 11d ust. 1 pkt 1, art. 12 ust. 2, art. 11f ust. 1 pkt 2 i 4, art. 11f ust. 1 pkt8c, art. 11f ust. 1 pkt 8g, art. 11f ust. 1 pkt 8i, art. 11f ust. 1 pkt8j, art. 11f ust. 1 pkt 5, art.11f ust. 1 pkt 3, art. 12 ust. 2 i 4, art. 20a ust. 1, )

- ustawy Prawo budowlane (art. 5 ust. 1 pkt 9, art. 35 ust. 1)

- rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (§ 8 ust. 2 pkt 7, § 8 ust. 2 pkt3, § 8 ust. 3 pkt 2, §13a)

- rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjno-kartograficznych oraz czynności geodezyjnych obowiązujących w budownictwie (§ 5 w zw. z § 4)

- rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (§ 7 ust. 1).

Nie ulega zatem wątpliwości, że postępowanie zostało przeprowadzone z naruszeniem art. 7 i art. 77 K.p.a., albowiem organ I instancji dokonał powierzchownej analizy sprawy. Dodatkowo Wojewoda w zaskarżonej decyzji zwrócił uwagę na naruszenie art. 64 § 2, art. 10 § 1 i art. 107 § 1 i § 3 K.p.a.

Znaczna ilość stwierdzonych naruszeń oraz ich doniosłość uzasadniały uchylenie decyzji Prezydenta Miasta K. i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia z uwzględnieniem szczegółowych uwag Wojewody.

Odnosząc się natomiast do twierdzeń zawartych w sprzeciwie należy wyjaśnić, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej jest decyzją związaną i nie dopuszcza żadnej uznaniowości przy jej wydawaniu. Oznacza to, że w przypadku spełnienia przewidzianych prawem przesłanek, właściwy organ ma bezwzględny obowiązek wydania pozytywnego rozstrzygnięcia, tj. udzielenia zezwolenia. Podkreślić równocześnie należy, że o przebiegu drogi decyduje zarządca (wnioskodawca), i to on wybiera najbardziej korzystne rozwiązania lokalizacyjne i techniczno-wykonawcze. Stosownie do art. 11i ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji, w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, nieuregulowanych w ustawie, stosuje się odpowiednio przepisy ustawy – Prawo budowlane, a zgodnie z art. 35 ust. 4 tej ustawy, w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 ustawy Prawo budowlane – właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. W świetle powyższego, wytknięte przez Wojewodę uchybienia jakich dopuścił się organ I instancji, o ile uzasadniają uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania nie mogły stanowić podstawy wydania decyzji odmownej.

Nie ma również racji skarżąca, że ustawa z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych nie może mieć zastosowania do rozbudowy dróg wewnętrznych, następnie zaliczonych do dróg publicznych. W uzasadnieniu do wyroku NSA z 12 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 2348/10, wskazano: "dokonując wykładni oraz stosując (...) art. 1 ust. 1 w powiązaniu z przepisami ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, należy pamiętać, że ustawa o szczególnych zasadach (...) przewiduje daleko idące ułatwienia dla organów administracji publicznej przy realizacji celu publicznego, jakim jest budowa (rozbudowa) dróg publicznych. Z tym, że istotne jest (...) określenie, jaką funkcję w sieci drogowej dana droga ma pełnić, aby na tej podstawie ustalić, czy przedmiotem budowy będzie droga wewnętrzna, czy droga publiczna. Tym samym, złożenie wniosku o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie musi być poprzedzone formalnym zaliczeniem planowanej drogi do jednej z czterech kategorii dróg publicznych, tj. w szczególności podjęciem stosownej uchwały przez organ uchwałodawczy jednostki samorządu terytorialnego. Za takim rozumieniem art. 1 ust. 1 specustawy przemawiają nie tylko wykładnia celowościowa i systemowa wszystkich przepisów ustawy, ale także literalne brzmienie przepisu art. 1 ust. 1 specustawy, w którym mowa o zasadach i warunkach "przygotowania inwestycji". Odmienne stanowisko przeczyłoby nie tylko celom ustawy, ale i treści tego przepisu. Nie można bowiem interpretować omawianego przepisu jedynie w kontekście "inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu ustawy o drogach publicznych", nie dostrzegając, że w przepisie tym mowa o ich "przygotowaniu" (Bryś w.: Zakres przedmiotowy tzw. specustawy drogowej, [...]).

Budowa przedmiotowej inwestycji ma na celu rozbudowę układu drogowego, polegającego na budowie połączenia drogowego o charakterze drogi publicznej pomiędzy istniejącymi drogami publicznymi i zostanie zrealizowana po śladzie drogi wewnętrznej. Ulica S. zostanie rozbudowana do parametrów i przekroju drogi publicznej i przedłużona do skrzyżowania dróg publicznych, w wyniku czego powstanie nowy odcinek drogi publicznej, stanowiący wlot do istniejącego skrzyżowania ulic: J. , L. i N. .

Nie ulega zatem wątpliwości, że w odniesieniu do przedmiotowej inwestycji modernizacja (rozbudowa) drogi wewnętrznej będzie służyć realizacji celu publicznego - budowie drogi publicznej. Decydujące znaczenie ma bowiem nie aktualny, tylko docelowy status drogi. Nie ma zatem podstaw, by odmawiać jej zastosowania z tego powodu, że projektowana droga publiczna wytyczona jest "po śladzie" istniejącej drogi wewnętrznej. Nie było więc podstaw do stwierdzenia, że wniosek nie dotyczy budowy drogi publicznej, a w konsekwencji, że wyłączone jest rozpatrzenie go w trybie przepisów specustawy drogowej.

Zarzuty podniesione w sprzeciwie okazały się bezzasadne, a dokonana z urzędu kontrola zaskarżonej decyzji w zakresie wskazanym w art. 64e p.p.s.a. nie wykazała naruszeń prawa. Zaskarżona decyzja została wydana na skutek prawidłowego zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. Wyszczególnione w niej braki decyzji, wniosku i wadliwości przeprowadzonego postępowania niewątpliwie wskazują, że przy wydawaniu przez Prezydenta Miasta K. decyzji doszło do naruszenia przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Z powyższych względów sprzeciw, jako bezzasadny podlegał oddaleniu na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a.