Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 815/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2007-03-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski Sędziowie Sędzia NSA Ewa Krawczyk Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.) Protokolant sekr. sąd. Elwira Massel po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 marca 2007 r. sprawy ze skargi A. C. i A. C. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie uchylenia, w wyniku wznowienia postępowania, decyzji o pozwoleniu na budowę oddala skargę


UZASADNIENIE

Wydaną na wniosek A. G. i A. C. decyzją z dnia [...]r. nr [...] Wójt Gminy P. w oparciu o postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy P. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji określonej jako budowa budynku inwentarskiego – kurnika na [...] sztuk w miejscowości K. na działce nr A.

Wnioskiem z dnia [...]r. A. i A. C. zwrócili się do Starosty K. o udzielenie im pozwolenia na budowę kurnika dla [...] sztuk brojlerów wraz z obiektami towarzyszącymi na wskazanej wyżej działce. Do wniosku dołączyli wymagane dokumenty, w tym wydaną przez Wójta Gminy P. decyzję ustalającą warunki zabudowy.

Decyzją z dnia [...]r. nr [...] Starosta K. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji wskazując w uzasadnieniu m.in., iż podjęte rozstrzygnięcie jest zgodne z decyzją o warunkach zabudowy.

W dniu [...]r., na żądanie W. i K. J., Wójt Gminy P. postanowieniem nr [...] wznowił postępowanie administracyjne w sprawie decyzji o warunkach zabudowy podając w uzasadnieniu, iż wnioskodawcy nie brali udziału w prowadzonym postępowaniu pomimo, że są właścicielami sąsiedniej nieruchomości.

Decyzją z dnia [...]r. nr [...] Starosta K. odmówił natomiast W. i K. J. wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu A. i A. C. pozwolenia na budowę przedmiotowego kurnika. W uzasadnieniu Starosta K. podniósł, iż nieruchomość należąca do małżonków J. nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji, a tym samym poprawnie nie zostali oni w trakcie postępowania uznani za jego strony.

W wyniku przeprowadzenia wznowionego postępowania w sprawie decyzji ustalającej warunki zabudowy decyzją z dnia [...]r. nr [...] Wójt Gminy P. odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia [...]r. Po rozpoznaniu wniesionego przez W. i K. J. odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. decyzją z dnia [...]r. nr [...] uchyliło jednak zaskarżoną decyzję pierwszoinstancyjną, a także decyzję o warunkach zabudowy z dnia [...]r. i orzekło o umorzeniu postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla realizacji projektowanego kurnika. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, iż niewątpliwym jest, że w toczonym w roku [...]postępowaniu bez własnej winy nie brali udziału właściciele sąsiedniej nieruchomości co uzasadnia uchylenie kończącej wówczas postępowanie decyzji administracyjnej. Umorzenie postępowania w sprawie stało się natomiast konieczne albowiem podjęcie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy jest dopuszczalne jedynie przed zrealizowaniem obiektu, nie można zatem wydać jej w odniesieniu do inwestycji już zrealizowanej.

W konsekwencji wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji ustalającej warunki zabudowy postanowieniem z dnia [...]r. nr [...] Starosta K. wznowił z urzędu postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją nr [...]w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowego kurnika (czego uprzednio, na wniosek W. i K. J. odmówił był decyzją z dnia [...]r.). Następnie wydaną w wyniku przeprowadzenia wznowionego postępowania decyzją z dnia [...]r. nr [...] Starosta K. uchylił ostateczną decyzję udzielającą A. i A. C. pozwolenia na budowę i umorzył prowadzone w tej sprawie postępowanie administracyjne. W uzasadnieniu organ I instancji podniósł, iż uchylenie decyzji udzielającej pozwolenia na budowę wynika z faktu wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o warunkach zabudowy (w oparciu o którą pozwolenie na budowę zostało udzielone) natomiast konieczność umorzenia postępowania wynika z faktu zrealizowania już przedmiotowego kurnika, co czyni dalsze postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę bezprzedmiotowym.

Od otrzymanej decyzji inwestorzy A. i A. C. wnieśli odwołanie do Wojewody [...] wyrażając niezadowolenie z otrzymanego rozstrzygnięcia. W odwołaniu podnieśli, iż nie zaskarżyli decyzji SKO w C. uchylającej decyzję o ustaleniu warunków zabudowy albowiem nie wiedzieli, że rozstrzygnięcie to pociągnie za sobą konsekwencje w postaci uchylenia także pozwolenia na budowę. Strony dołączyły także do wiadomości Wojewody [...] kierowany do SKO wniosek o wszczęcie przez ten organ postępowania w sprawie nieważności swojej decyzji z dnia [...]r. (wniosek nie został jednak uwzględniony przez Kolegium, które w dniu [...] r. ostateczną decyzją nr [...] odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji uchylającej decyzję o warunkach zabudowy i umarzającej postępowanie w sprawie).

Po rozpoznaniu odwołania małżonków C. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ drugoinstancyjny opisał stan faktyczny oraz powołując odnośne przepisy wskazał, że skoro została uchylona decyzja o warunkach zabudowy to fakt ten musiał wywrzeć wpływ na moc udzielonego pozwolenia na budowę. W konsekwencji wydane przez organ I instancji rozstrzygnięcie Wojewoda [...] uznał za prawidłowe. Bezspornym jest bowiem, jego zdaniem, iż w sprawie zaistniały przesłanki obligujące do wznowienia postępowania i uchylenia wydanej uprzednio decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę. Prawidłowe było także umorzenie postępowania w sprawie albowiem z uwagi na zrealizowanie inwestycji stało się ono bezprzedmiotowe.

Pismem z dnia [...]r. A. i A. C. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na decyzję organu II instancji podnosząc, iż inwestycję (której stan określili jako "całkowicie zamknięty") prowadzili w dobrej wierze, na podstawie ważnie wydanego pozwolenia, którego merytoryczna prawidłowość nie została zakwestionowana. Nadto wskazali, iż ich zdaniem nie została w sposób jednoznaczny zbadana kwestia przymiotu stron w odniesieniu do właścicieli sąsiedniej nieruchomości, a także kwestia własności działki. Wskazali nadto, iż nie zostali poinformowani jakie prawa przysługują im obecnie jako inwestorom w związku z przerwanym procesem inwestycyjnym.

Skarga została wniesiona w terminie.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo podniósł, iż uzyskał od Starosty K. informację, że małżonkowie J. byli właścicielami sąsiedniej nieruchomości do dnia [...]r. kiedy to przekazali działkę córce (Sąd zauważa w tym miejscu, iż organ II instancji mylnie podał rok [...] podczas gdy wspomniane pismo Starosty K. z dnia[...]r. wskazuje datę [...]r.). Wskazał też, iż inwestorzy, którzy do czasu uchylenia pozwolenia na budowę legalnie prowadzili inwestycję nie mogą być traktowani jako osoby dopuszczające się samowoli budowlanej, a organem właściwym do zajęcia stanowiska w kwestii dalszych działań prawnych jest Powiatowy Inspektor nadzoru Budowlanego w K..

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a także decyzji orzeczenie to poprzedzającej wykazało, że nie są one dotknięte uchybieniami uzasadniającymi ich wzruszenie, a tym samym przedmiotowa skarga, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności wskazać w tym miejscu należy, iż zgodnie z art. 145 § 1 pkt 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. 2000, Nr 98, poz. 1071 z późn. zm. zwanej dalej: k.p.a.) w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie jeżeli decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione (pozostałe podstawy wznowieniowe unormowane zostały w pkt. 1-7 przywołanego przepisu, a także w art. 145a k.p.a.). Wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony. Regulacja ta odnosi się zatem do sytuacji, w której istnieje ciąg działań prawnych, w ramach których jedna decyzja lub orzeczenie sądu stanowi podstawę do wydania drugiej (innej) decyzji a wydanie tej drugiej decyzji nie jest możliwe bez uprzedniego wydania decyzji pierwszej. Nadto wcześniejsza decyzja może określać warunki dopuszczalności wydania decyzji kolejnej – por. szerzej np. Cz. Martysz /w:/ G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II, Zakamycze 2005, s. 293 i nast. Przykład takiego właśnie ciągu działań stanowi proces inwestycyjny dla inwestycji, które w zamierzeniu mają być zlokalizowane na terenie nie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, kiedy to wydanie pozwolenia na budowę musi być poprzedzone wydaniem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. W myśl bowiem art. 32 § 4 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.: Dz. U. 2003, Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.) pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu kto złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Nadto decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu wytycza podstawowe kierunki ukształtowania projektowanej inwestycji budowlanej w sposób wiążący projektanta obiektu budowlanego, jak również organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę lub zatwierdzającą projekt budowlany – por. w tej mierze np. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 3 września 1997 r., III RN 35/97, OSNP 1998/4/107.

Odnosząc powyższe uwagi do okoliczności niniejszej sprawy stwierdzić należy, iż jak wynika z akt sprawy teren, na którym zlokalizowana została inwestycja nie był objęty w okresie orzekania w sprawie pozwolenia na budowę miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (plan ogólny zagospodarowania przestrzennego Gminy P. został bowiem opublikowany w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]dopiero w dniu [...]r.). W konsekwencji składając w dniu [...]r. wniosek o pozwolenie na budowę przedmiotowego kurnika A. i A. C. w myśl wskazanych wyżej przepisów dołączyli doń m.in. także decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a udzielone im w dniu [...]r. przez Starostę K. pozwolenie uwzględniało postanowienia decyzji Wójta Gminy P. z [...]r. W efekcie uchylenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. ostateczną decyzją z dnia [...]r. decyzji Wójta Gminy P. z [...]r. o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowaniu terenu dla przedmiotowej inwestycji oznaczało, iż odpadła podstawa umożliwiająca, w myśl art. 32 § 4 ustawy Prawo Budowlane wydanie decyzji zezwalającej na budowę. Sytuacja ta wyczerpała zatem przesłanki z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. i w świetle przywołanego przepisu obligowała organ administracji publicznej do wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną. Poprawnie zatem Starosta K. postanowieniem z dnia [...]r. z urzędu wznowił postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją nr [...] udzielającą pozwolenia na budowę kurnika, poprawnie też decyzją z dnia [...]r. uchylił decyzję nr [...]r. Orzeczenie to było bowiem wydane w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy z dnia [...]r., które to rozstrzygnięcie, stanowiące warunek sine qua non dopuszczalności wydania decyzji udzielającej pozwolenia na budowę zostało wyeliminowane z obrotu prawnego. Prawidłowo też tą samą decyzją z dnia [...]r. organ I instancji umorzył w trybie art. 105 k.p.a. postępowanie w sprawie jako bezprzedmiotowe albowiem niedopuszczalnym jest prowadzenie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę w odniesieniu do zrealizowanej już inwestycji. Pozwolenie na budowę warunkuje bowiem rozpoczęcie robot budowlanych a tym samym może zostać udzielone jedynie w okresie przed rozpoczęciem inwestycji – por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 października 1998 r., IV SA 1750/96, LEX nr 43777; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 kwietnia 1999 r., IV SA 675/97, LEX nr 47191. Prowadzenie postępowania i wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę w sytuacji gdy inwestycja została już choćby w części zrealizowana rażąco naruszałoby zatem art. 28 § 1 ustawy Prawo budowlane nie dopuszczający udzielenia pozwolenia w stosunku do robót już prowadzonych bądź zakończonych.

Zdaniem Sądu wydana w sprawie decyzja pierwszoinstancyjna pozostawała zatem w zgodzie z prawem, a w konsekwencji za nie naruszającą prawa uznać należy także utrzymującą ją w mocy, zaskarżoną w niniejszym postępowaniu, decyzję organu II instancji.

Dodatkowo, odnosząc się do treści skargi A. i A. C. w części dotyczącej zarzutu nie zbadania kwestii własności sąsiedniej nieruchomości należy wskazać, że jak wynika z akt sprawy, w tym odpowiedzi na skargę, Starosta K. poinformował organ II instancji, iż do dnia [...]r. właścicielami położonej w sąsiedztwie działki o nr ewidencyjnym B byli małżonkowie J., a obecnie właścicielką nieruchomości jest ich córka K. K.. Notabene Sąd zauważa w tym miejscu, iż w postępowaniu objętym obecnie kontrolą kwestia ta nie miała znaczenia albowiem postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną w przedmiocie pozwolenia na budowę zostało wznowione nie na żądanie sąsiadów lecz z urzędu.

W konsekwencji przedstawionych wyżej wywodów, uznających zgodność z prawem wydanej przez organ II instancji decyzji utrzymującej w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie uwzględnił skargi i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.