Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 255/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-05-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i stwierdzono niezgodność z prawem zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 2, art. 24 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 72 poz 747
law: Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędziowie Sędzia NSA Krystyna Borkowska (spr.) Sędzia del. WSA Marzenna Linska-Wawrzon Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej ze skargi kasacyjnej C. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 4 października 2006 r. sygn. akt III SA/Po 303/06 w sprawie ze skargi C. G. na uchwałę Rady Miejskiej w W. z dnia [...] lutego 2004 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała w części dotyczącej § 3 pkt. 3 tabeli wydana została z naruszeniem prawa, 3. zasądza od Rady Miejskiej w W. na rzecz C. G. kwotę 800 (słownie: osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 4 października 2006 r., sygn. akt III SA/Po 303/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę C. G. na uchwałę nr [...] Rady Miejskiej w W. z dnia [...] lutego 2004 r. w przedmiocie zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków.

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji podał, że zaskarżoną uchwałą Rada Miejska w W., na podstawie art. 24 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. Nr 72, poz. 747 ze zm.), zatwierdziła taryfę dwuczłonową za wodę pobieraną z urządzeń Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. w W. dla poszczególnych grup odbiorców na okres od 1 kwietnia 2004 r. do 31 marca 2005 r. Ponadto zatwierdzono taryfę jednoczłonową za ścieki odprowadzane do urządzeń ww. Spółki dla poszczególnych grup odbiorców na okres od 1 kwietnia 2004 r. do 31 marca 2005 r. Zatwierdzono również taryfę ryczałtową za wody opadowe i roztopowe odprowadzane do sieci kanalizacji deszczowej na okres od 1 kwietnia 2004 r. do 31 marca 2005 r.

Na powyższą uchwałę C. G. złożył skargę do sądu administracyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał skargę za niezasadną. Sąd stwierdził, że przede wszystkim należy odnieść się do charakteru prawnego uchwały rady gminy dotyczącej zatwierdzenia taryfy. Sąd zwrócił uwagę na brak jednolitego poglądu w omawianej kwestii, zarówno w orzecznictwie, jak i w doktrynie. Wywiódł też, iż tego rodzaju aktu nie można uznać za akt prawa wewnętrznego. Z regulacji art. 24 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków wynika bowiem, że uchwała podjęta na mocy tego przepisu, ma bezpośredni wpływ na prawa i obowiązki mieszkańców gminy – odbiorców usług przedsiębiorstwa wodno-kanalizacyjnego, których obowiązują ceny i stawki opłat za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków oraz warunki ich stosowania. Ponadto taka uchwała nie dotyczy sprawy indywidualnej i konkretnej, a jej adresatem nie jest wyłącznie przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne. Nie budzi także wątpliwości, że w myśl art. 3 ust. 1 powołanej ustawy, zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków jest zadaniem własnym gminy, służącym zaspokojeniu zbiorowych potrzeb członków wspólnoty gminy. Zatem regulacja w drodze uchwały rady gminy jest regulacją z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Skarżący, będący członkiem tej wspólnoty był więc, w ocenie Sądu I instancji, legitymowany do złożenia skargi do sądu na uchwałę w przedmiocie zatwierdzenia taryfy.

Przechodząc do rozpoznania skargi, Sąd I instancji uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Na podstawie art. 27 ust. 4 i 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków ilość odprowadzonych ścieków ustala się na podstawie wskazań urządzeń pomiarowych, a w razie ich braku – na podstawie umowy. Zdaniem Sądu nie ulega wątpliwości, że w przypadku wód opadowych i roztopowych nie są to wody uprzednio pobrane z ujęć własnych lub od przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, ale mają pochodzenie naturalne. Wody opadowe i roztopowe należy jednak zaliczyć do ścieków, które są odprowadzane do kanalizacji deszczowej. Takie rozumienie pojęcia "ścieki" jest zgodne z definicją zawartą w art. 2 pkt 8 lit. c/ ustawy, w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia uchwały. Zawarte w powyższym przepisie wyliczenie powierzchni zanieczyszczonych jest jedynie przykładowe i nie stanowi katalogu zamkniętego. Wbrew twierdzeniom skarżącego nie ma zatem podstaw, aby nie zaliczyć dachu budynku do powierzchni zanieczyszczonych o trwałej nawierzchni. Przeciwny wniosek prowadziłby do tego, że niemożliwe byłoby naliczania opłat za ścieki opadowe lub roztopowe wprowadzane do kanalizacji deszczowej z powierzchni dachów. W konsekwencji zaś powstałby nieuzasadniony obowiązek świadczenia przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne bezpłatnie usług odprowadzania ścieków, co byłoby sprzeczne z zasadami prowadzenia takiego przedsiębiorstwa.

Od powyższego wyroku C. G. złożył skargę kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W skardze kasacyjnej postawiono zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 2 pkt 8 lit. c/ ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków poprzez przyjęcie, że wody opadowe pochodzące z dachu są wodami opadowymi pochodzącymi z powierzchni zanieczyszczonych o trwałej nawierzchni. Tym samym Sąd błędnie przyjął, iż § 3 pkt 3 zaskarżonej uchwały nie narusza art. 2 pkt 8 lit. c/ powołanej ustawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący stwierdził, że przez pojęcie powierzchni zanieczyszczonych o trwałej nawierzchni należy rozumieć powierzchnie położone bezpośrednio na powierzchni ziemi. Argumentem przemawiającym za słusznością tego stanowiska jest nie tylko treść ww. przepisów, ale też regulacja § 5 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 grudnia 2004 r. w sprawie opłat za korzystanie ze środowiska (Dz. U. Nr 279, poz. 2758), które obowiązywało w dniu podjęcia uchwały. W przepisie tym wymieniono, co zalicza się do powierzchni zanieczyszczonych o trwałej nawierzchni, przy czym dachy nie zostały wskazane. Ponadto w potocznym rozumieniu dachów nie można zaliczyć do powierzchni zanieczyszczonych o trwałej nawierzchni.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.). Oznacza to, że rozpoznaje sprawę wyłącznie w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Złożona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna oparta została wyłącznie na podstawie wskazanej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a., tj. naruszeniu prawa materialnego, sprowadzającego się do błędnej wykładni art. 2 pkt 8 lit. c/ ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków.

Przed odniesieniem się do tej kwestii przypomnieć należy, że dostarczanie wody i zbiorowe odprowadzanie ścieków zgodnie z regulacją zawartą w art. 6 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, odbywa się na podstawie umowy zawartej między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcami usług. Ceny i stawki opłat określane są w sporządzanej przez ww. przedsiębiorstwo taryfie rocznej. Ustawa o zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków w art. 1 określa zasady i warunki zbiorowego zaopatrzenia w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi oraz zbiorowego odprowadzania ścieków, w tym zasady działalności przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych, zasady tworzenia warunków do zapewnienia ciągłości dostaw i odpowiedniej jakości wody, niezawodnego odprowadzania i oczyszczania ścieków, a także ochrony interesów odbiorców usług, z uwzględnieniem wymagań ochrony środowiska i optymalizacji kosztów. W cytowanym wyżej przepisie określone więc zostały podstawowe założenia i cele samej ustawy. Wynika z nich, że korzystanie z ww. usług winno być powszechnie dostępne a dostęp do nich nie może opierać się na dowolnych zasadach. Dlatego też organy gminy wyposażone zostały w instrumenty prawa mające zapobiegać podejmowaniu przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne działań skierowanych wyłącznie na osiągnięcie zysku.

Upoważnienie takie zawarte zostało w art. 24 ust. 1 cyt. ustawy. Przepis ten nakłada na przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne obowiązek przedstawiania radzie gminy – do zatwierdzenia – taryf, celem sprawdzenia czy zostały opracowane zgodnie z przepisami ustawy i zweryfikowania kosztów pod względem celowości ich ponoszenia (art. 24 ust. 5 cyt. ustawy).

Zakwestionowana przez skarżącego uchwała Rady Miejskiej w W. – wbrew zaprezentowanemu w zaskarżonym wyroku stanowisku – wydana została z naruszeniem przepisów prawa.

Zgodzić się także należy z zawartym w skardze kasacyjnej zarzutem, że w wyniku błędnej wykładni art. 2 pkt 8 lit. c/ cyt. ustawy, sąd bezpodstawnie przyjął, iż dachy budynków zaliczyć należy do "powierzchni zanieczyszczonej", co pozwalało na naliczanie dodatkowych opłat za ścieki przy jednoczesnym przyjęciu, jako przelicznika 1 m2 powierzchni dachów pokrywających część tej powierzchni.

Zauważyć w tym miejscu należy, że art. 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków stanowi wyjaśnienie użytych w ustawie pojęć. W punkcie 8 tego artykułu określone zostało pojęcie ścieków odprowadzanych do wód lub do ziemi. Zaliczone do nich zostały również "wody opadowe lub roztopowe, ujęte w systemy kanalizacyjne, pochodzące z powierzchni zanieczyszczonych, w tym z centrów miast, terenów przemysłowych i składowych, baz transportowych oraz dróg i parkingów o trwałej powierzchni".

Ustawa nie zawiera wyjaśnienia, co należy rozumieć pod pojęciem "powierzchni zanieczyszczonych" ograniczając się jedynie do przykładowego wymienienia terenów przemysłowych, dróg, parkingów o trwałej powierzchni. Ma to istotne znaczenie dla ustalenia wysokości opłat za ścieki w postaci wód opadowych. Punktem wyjścia wykładni prawa jest tekst prawny. Dokonując jego interpretacji należy w pierwszym rzędzie brać pod uwagę jego językowe znaczenie. Jeżeli nie jest ono jasne można sięgnąć po pozajęzykowe metody wykładni. Taką wykładnią jest wykładnia funkcjonalna, która charakteryzuje się tym, że ustalając znaczenie tekstu bierze się pod uwagę cele prawa zawartego w danym akcie prawnym. Trafnie podniesiono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, iż tak z przepisów cytowanej ustawy jak i wydanego na jej podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 marca 2002 r. w sprawie określania taryf... oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków nie wynika obowiązek płacenia opłat za wody opadowe przy zastosowaniu jako przelicznika 1 m2 powierzchni dachów. Obowiązek płacenia tego rodzaju opłat – jak zresztą wszystkich obciążeń finansowych – winien wyraźnie wynikać z przepisów ustawy. Wbrew twierdzeniom Sądu I instancji braku regulacji w tym zakresie nie można zastąpić przedstawioną przez Sąd interpretacją przepisów ustawy. Tym bardziej że przykładowe wymienienie w tym przepisie terenów przemysłowych, składowych, baz transportowych, dróg i parkingów o trwałej nawierzchni wskazuje na to, iż ustawodawca używając pojęcia "powierzchnie zanieczyszczone" wiązał je z terenami czyli powierzchnią ziemi, w tym również zabudowanej. Naliczenie zatem opłat za odprowadzanie ścieków w postaci wód opadowych i roztopowych przy zastosowaniu jako przelicznika 1 m2 powierzchni dachów nie miało oparcia w przepisach prawa.

Już tylko ubocznie należy zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanowiska uznającego uchwały w sprawie zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę za akt prawa miejscowego.

Przesądzające znaczenie ma charakter tych uchwał. Fakt, że dotyczą one wyłącznie stosunków między przedsiębiorstwami wodociągowo-kanalizacyjnymi a właściwym organem gminy powoduje, że nie można uznać ich za akt o charakterze generalnym. Dokonywane przez rady gmin (miasta), w drodze uchwały wydanej w oparciu o art. 24 ust. 1 cyt. ustawy, zatwierdzenie taryf, dotyczących opłat za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków, nie jest bowiem kierowane do mieszkańców gmin i nie rozstrzyga bezpośrednio o ich prawach i obowiązkach.

Stosunki odbiorców usług komunalnych z ww. przedsiębiorstwami z uwagi na umowne ich uregulowanie mają charakter cywilnoprawny. Tego rodzaju uchwały są jednak uchwałami z zakresu administracji publicznej i skarżący miał interes prawny do ich zaskarżenia w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.

Z wymienionych wyżej przyczyn, mając na uwadze, iż w niniejszej sprawie miało miejsce jedynie naruszenie prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 188 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżone orzeczenie i rozpoznając skargę stwierdził, iż zaskarżona uchwała w części dotyczącej § 3 pkt 3 wydana została z naruszeniem prawa (art. 147 § 1 cyt. ustawy).