Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2244/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-02-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Sędziowie sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), sędzia WSA Izabela Ostrowska, Protokolant ref. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lutego 2016 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2015 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r., na podstawie art. 158 § 1, w związku z art. 156 § 1 i art. 157 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jednolity ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), po przeprowadzeniu na wniosek A. B. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].02.2015 r., utrzymującej w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...].06.2014 r., stwierdzającą nieważność decyzji Starosty Powiatu [...] z dnia [...].07.1999 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku garażowo - gospodarczego na działce nr [...], położonej przy ul. [...] w [...], odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji.

W uzasadnieniu organ podał, że żądanie A. B. dotyczyło w istocie stwierdzenia nieważności decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].02.2015 r., utrzymującej w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...].06.2014 r..

Organ przypominał, że w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa (wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 października 2008 r., sygn. akt. VII SA/Wa 1274/08). Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną.

Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji, jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (wyrok NSA z dnia 9 lutego 2005 r. sygn. akt OSK 1134/04, Lex Nr 165717).

W tym kontekście Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2014 r., została wydana na skutek wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 1865/12.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku tym stwierdził że "w sposób oczywisty, a więc rażący naruszono normę art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b i c ustawy Prawo budowlane, który w dacie wydania decyzji z dnia [...] lipca 1999 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Panu R. K. pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku nakładał na organy architektoniczno - budowlane obowiązek sprawdzenia zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu oraz przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Powyższa norma zawiera wyliczenie obowiązków organu, który zobowiązany jest zrealizować je w fazie wyjaśniania kwestii dotyczącej wydawanego pozwolenia na budowę. Zatem wydanie decyzji bez dokonania należytych sprawdzeń w szczególności bez uwzględnienia zasadniczych kwestii przewidzianych w przepisach techniczno - budowlanych oznacza, że decyzja taka jest wydana z rażącym naruszeniem prawa".

Sąd wskazał również, że "ponownie rozpoznając sprawę organy administracyjne będą miały na uwadze, że działka nr [...] (obecnie [...]) w dniu wydania przez Starostę [...] decyzji z dnia [...] lipca 1999 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, stanowiła w całości działkę budowlaną oznaczoną symbolem "Bi".

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, że Stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawione w sprawie o sygn. akt II OSK 1865/12, było dla organów rozpatrujących ponownie sprawę wiążące.

Z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z2012r., poz. 270 ze zm., p.p.s.a.) wynika bowiem, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.

Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co z kolei oznacza, że ani organ administracji publicznej ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 16 czerwca 2009 r., sygn. akt II SA/Ol 443/09).

Związanie organu i sądu ma szeroki zakres, ponieważ skutki wyroku sądu administracyjnego dotyczą każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy i obejmują zarówno postępowanie sądowoadministracyjne, w którym orzeczenie to zostało wydane jak i postępowanie administracyjne, w którym zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne czy też przyszłe postępowanie administracyjne. Skutkiem wyroku sądu administracyjnego w toku każdego z tych postępowań jest zakaz formułowania nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej przez sąd administracyjny poglądem.

Dalej organ podniósł, że z pisma Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2014 r., wynikało, iż działka nr ew. [...], w dacie wydania kontrolowanej decyzji leżała na terenie oznaczonym symbolem [...] - teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej do dalszego użytkowania.

Stosownie do treści § 12 ust. 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999r. Nr 15 poz. 140 z późn. zm.), odnoszącego się do sytuowania budynków względem działek budowlanych, budynki należy sytuować w odległości co najmniej 4 m od granicy z sąsiednimi działkami dla budynków zwróconych w stronę granicy ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi i 3 m dla budynków zwróconych w stronę granicy ścianą bez otworów.

Sporna inwestycja od strony południowej (ściana bez otworów okiennych i drzwiowych) zlokalizowana została na granicy z działką nr ew. [...] (obecnie [...]).

Powyższa lokalizacja, naruszała zatem w sposób rażący ww. przepis art. 35 ust. 1 lit. c) Prawa budowlanego w zw. z § 12 ust. 4 rozporządzenia z dnia 14 grudnia 1994 r.

Przepis § 14 ust. 1 ww. rozporządzenia z dnia 14 grudnia 1994 r. stanowił, że do działki budowlanej oraz do budynku i urządzeń z nim związanych należy zapewnić dojście i dojazd od drogi publicznej, odpowiednie do przeznaczenia i sposobu jego użytkowania oraz wymagań ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach szczególnych. Szerokość jezdni nie może być mniejsza niż 3 m.

Skoro działka nr ew. [...] w dacie wydania kontrolowanej decyzji stanowiła działkę budowlaną, to nieruchomość na której zlokalizowano sporną inwestycję w dacie wydania kontrolowanej decyzji nie posiadała dostępu do drogi publicznej. Działkę inwestycyjną od działki drogowej oddzielała działka nr ew. [...].

Tym samym w kontrolowanej decyzji z dnia [...].02.2015 r., prawidłowo wskazano, że działka inwestycyjna nie posiadała w dacie wydania przez Starostę [...] decyzji z dnia [...] lipca 1999 r., dostępu do drogi publicznej, w związku z czym decyzja o pozwoleniu na budowę narusza unormowania ww. § 14 ust. 1 rozporządzenia z dnia 14 grudnia 1994 r.

Poza tym o wydaniu decyzji Starosty Powiatu [...] z dnia [...] lipca 1999r., z rażącym naruszeniem prawa przesądził wprost Naczelny Sąd Administracyjny wskazując, iż "w niniejszej sprawie w sposób oczywisty, a więc rażący naruszono normę art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b i c ustawy Prawo budowlane".

Odnosząc się do zarzutów zawartych we wniosku o stwierdzenie nieważności organ wyjaśnił, że A. i E. C. zostali uznani za stronę postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Powiatu [...] z dnia [...].07.1999 r., z uwagi na fakt, że budynek usytuowany jest w granicy działki nr [...], której właścicielami są A. i E. C.

Kwestia przymiotu strony A. i E. C. była przedmiotem postępowania przed WSA i NSA w Warszawie w związku ze skargami A. i E. C. na rozstrzygnięcia podjęte w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Powiatu [...] z dnia [...].07.1999 r., a Sądy nie dopatrzyły się żadnych nieprawidłowości w tej kwestii.

Dlatego decyzja GINB z dnia [...].02.2015 r., nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto została ona wydana przez właściwy organ, w oparciu o właściwą podstawę prawną, a także nie dotyczy sprawy już uprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Decyzja ta nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa, w razie jej wykonania nie wywołałaby czynu zagrożonego karą oraz nie była w dniu wydania i nie jest trwale niewykonalna.

A. B. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, zakończonej decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].06.2015 r.

Decyzji tej zarzucił naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. W uzasadnieniu podnosił, że występujący z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...].07.1999 r., nie legitymowali się przymiotem strony. Przeoczenie sądów nie mogło być powodem naruszenia prawa przy ponownym rozpatrywaniu sprawy.

Skarżący wskazał, iż NSA wydając wyrok z dnia 9.01.2014r., sygn. akt II OSK 1865/12 oparł się na sfałszowanym stanie faktycznym sprawy, bowiem któryś z organów usunął z akt sprawy dokument, z którego wynikało, iż inwestor na dzień złożenia wniosku dysponował drogą dojazdową do działki [...], wynikającą ze stosunku obligacyjnego, tj. zgody ówczesnej właścicielki działek [...] i [...] na przechód i przejazd każdoczesnemu właścicielowi działki [...]. Wbrew twierdzeniom organu umowa ta nigdy nie została wypowiedziana.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2015r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity - Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku A. B. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2015 r., odmawiającą stwierdzenia, na wniosek A. B., nieważności decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2015 r., utrzymującej w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2014 r., stwierdzającą na wniosek A. i E. C. nieważność decyzji Starosty Powiatu [...] z dnia [...] lipca 1999 r. - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ podał, że decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r., odmówił stwierdzenia, nieważności decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2015 r., utrzymującej w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2014 r., stwierdzającą na wniosek A. i E. C. nieważność decyzji Starosty Powiatu [...] z dnia [...] lipca 1999 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej R. K. pozwolenia na budowę budynku garażowo - gospodarczego w [...] na działce nr ew. [...], położonej przy ul. [...].

Organ ponownie przywołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 stycznia 2014r., sygn. akt II OSK 1865/12, który wskazał wprost, że "w niniejszej sprawie w sposób oczywisty, a więc rażący, naruszono normę art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b i c ustawy Prawo budowlane, który w dacie wydania decyzji z dnia [...] lipca 1999 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Panu R. K. pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku nakładał na organy architektoniczno - budowlane obowiązek sprawdzenia zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu oraz przepisami, w tym techniczno- budowlanymi. Powyższa norma zawiera wyliczenie obowiązków organu, który zobowiązany jest zrealizować je w fazie wyjaśniania kwestii dotyczącej wydawanego pozwolenia na budowę. Zatem wydanie decyzji bez dokonania należytych sprawdzeń w szczególności bez uwzględnienia zasadniczych kwestii przewidzianych w przepisach techniczno - budowlanych oznacza, że decyzja taka jest wydana z rażącym naruszeniem prawa".

Sąd stwierdził również, że "ponownie rozpoznając sprawę organy administracyjne będą miały na uwadze, że działka nr ew. [...] (obecnie [...]) w dniu wydania przez Starostę [...] decyzji z dnia [...] lipca 1999 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, stanowiła w całości działkę budowlaną oznaczoną symbolem "Bi".

Zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia.

Analiza akt sprawy wykazała, że działka nr ew. [...], w dacie wydania pozwolenia na budowę leżała na terenie oznaczonym symbolem [...] - teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej do dalszego użytkowania. Natomiast zgodnie z § 12 ust. 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 15 poz. 140 z późn. zm.), odnoszącego się do sytuowania budynków względem działek budowlanych, budynki należy sytuować w odległości co najmniej 4 m od granicy z sąsiednimi działkami dla budynków zwróconych w stronę granicy ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi i 3 m dla budynków zwróconych w stronę granicy ścianą bez otworów.

Sporna inwestycja od strony południowej (ściana bez otworów okiennych i drzwiowych) zlokalizowana jest w granicy z działką nr ew. [...] (obecnie [...]). Zatem narusza w sposób rażący ww. przepis art. 35 ust. 1 lit. c) Prawa budowlanego w zw. z § 12 ust. 4 rozporządzenia z dnia 14 grudnia 1994 r. (co potwierdził NSA wyrokiem z dnia 9 stycznia 2014r., sygn. akt II OSK 1865/12).

Zgodnie § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, do działki budowlanej oraz do budynku i urządzeń z nim związanych należy zapewnić dojście i dojazd od drogi publicznej, odpowiednie do przeznaczenia i sposobu jego użytkowania oraz wymagań ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach szczególnych. Szerokość jezdni nie może być mniejsza niż 3 m.

Skoro działka nr ew. [...] w dacie wydania pozwolenia na budowę stanowiła działkę budowlaną, to nieruchomość, na której zlokalizowano sporną inwestycję w dacie pozwolenia na budowę nie posiadała dostępu do drogi publicznej. Z akt sprawy wynika, że działkę inwestycyjną od działki drogowej oddzielała działka nr ew. [...]. Zatem działka inwestycyjna w dacie wydania przez Starostę [...] decyzji z dnia [...] lipca 1999 r. nie posiadała dostępu do drogi publicznej, co oznacza, że decyzja o pozwoleniu na budowę narusza unormowania ww. § 14 ust. 1 rozporządzenia z dnia 14 grudnia 1994 r.

Mając na uwadze powyższe oraz znajdującą się w aktach sprawy kopię oświadczenia M. L. z dnia [...] października 2006 r., bezzasadne były twierdzeniami A. B. jakoby działka nr ew. [...] posiadała dostęp do drogi publicznej (co zdaniem A. B. wynikało ze zgody M. L. udzielonej R. K. dla każdoczesnego właściciela działki nr ew. [...] na przejazd i przechód przez działkę nr ew. [...]).

Kwestia dostępu do drogi publicznej została bowiem dogłębnie wyjaśniona przez Naczelny Sąd Administracyjny. Ponadto z kopii ww. oświadczenia M. L. wynikało, że w 1998 r. R. K. zwrócił się do niej o wyrażenie zgody na "czasowe przechodzenie lub przejazd" przez działkę, na co M. L. czasowo wyraziła zgodę. Zaznaczyła przy tym, iż o taką zgodę nie występował nowy właściciel działki nr ew. [...], a ona sama takiej zgody nie wyraziła. Nadto, że nigdy nie wyrażała zgody na wybudowanie jakiegokolwiek budynku na granicy jej działek.

Wbrew twierdzeniom A. B., GINB w rozstrzygnięciu z dnia [...] czerwca 2015 r., odniósł się do zarzutu braku legitymacji prawnej A. C. oraz E. C. Zostali oni uznani za stronę postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Powiatu [...] z dnia [...].07.1999 r., gdyż objęty inwestycją budynek usytuowany jest w granicy działki nr [...] (KW [...]), której właścicielami są A. i E. C..

Ponadto legitymacja prawna A. C. i E. C. nie została w żaden sposób zakwestionowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie jak również przez Naczelny Sąd Administracyjny, co oznacza iż nie budziła wątpliwości i jest bezsporna.

Analiza decyzji GINB z dnia [...].02.2015 r., prowadzi do stwierdzenia, że nie jest ona obarczona żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., tj. decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem przepisów obowiązujących w dniu jej wydania, w tym przepisów ustawy Prawo budowlane oraz aktów wykonawczych. Ponadto decyzja nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną; nie została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie; nie była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność nie miała charakteru trwałego, w razie jej wykonania nie wywołałaby czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa.

A. B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].08.2015 r.

Zarzucił organowi odwoławczemu fałszowanie stanu faktycznego przez przywoływanie faktów, które nie miały miejsca. W ocenie skarżącego organ rozpatrując ponownie sprawę pominął zarzuty wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i w całości powtórzył argumentację zawartą w decyzji z dnia 30.06.2015 r.

Jako wyłączny i jedyny argument przemawiający, zdaniem organu, za posiadaniem przez małżonków C. przymiotu strony było to, iż badające wcześniej sprawę sądy administracyjne nie odniosły się do tej sprawy. Jednak przeoczenie sądów nie może być powodem naruszenia prawa przy ponownym rozpatrywaniu sprawy.

Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. stanowisko NSA zawarte w wyroku z dnia 9.01.2014 r. wiązało organ w sytuacji określonego stanu faktycznego, ale na skutek matactw organów został on sfałszowany.

R. K. uzyskał zgodę dla każdoczesnego właściciela działki [...] na przechód i przejazd przez działkę [...] od ówczesnej właścicielki działki, tj. M. L. - a zatem działka [...] posiadała dostęp do drogi publicznej na mocy stosunku obligacyjnego.

Decyzji zarzucił wadliwą interpretację art. 153 p.p.s.a., naruszenie przepisów art. 6, 75, 76, 77, 107 kpa, wadliwą interpretację przepisów art. 35 ust.1 Prawa budowlanego oraz § 12 i § 14 rozporządzenia z 14.12.1994r. w sprawie warunków technicznych, a nadto przywoływanie fałszywych, nieistniejących dokumentów.

Organ pominął, iż w aktach przedłożonych Sądowi, brak było dokumentu wskazującego, iż R. K. zapewnił dostęp do drogi w sposób formalny, tj. na podstawie stosunku obligacyjnego, jakim była wyrażona w formie pisemnej zgoda właścicielki działki sąsiedniej Pani M. L. - potwierdzającej, iż działka [...] udostępniona została jako droga.

W postępowaniu ujawniony został inny stan faktyczny, niż w postępowaniu będącym przedmiotem orzeczenia sądu.

Działka [...] oprócz dostępu faktycznego posiadała formalny dostęp do drogi publicznej na podstawie stosunku obligacyjnego, co ustalił również Sąd Okręgowy w [...] [...] Wydział Cywilny Odwoławczy w postanowieniu z dnia [...].06.2013 r., sygn., akt [...] Ca [...].

Wydając decyzję Starosta [...] opierał się na dokumentach, jakimi są wypisy i wyrysy z rejestru gruntów, sporządzone przez Powiatowe Biuro Geodezji i Kartografii w [...]. W dokumentach tych, działki [...] i [...] od 1984r. oznaczone były jako drogi.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:

Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014r., poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz. U z 2012 r., poz. 270 ze zm.).

Skarga nie jest zasadna.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ma charakter nadzwyczajny, ponieważ stanowi wyjątek od kodeksowej zasady trwałości rozstrzygnięć administracyjnych, wyrażonej w art. 16 k.p.a. Z tego powodu przesłanki nieważnościowe wskazane w art. 156 § k.p.a. nie mogą być interpretowane rozszerzająco.

Postępowanie o stwierdzenie nieważności podlega odmiennemu rygorowi niż zwyczajne postępowanie. Przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest wyłącznie ustalenie, czy poddane nadzorowi rozstrzygnięcie jest dotknięte którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie w trybie nieważnościowym nie ma zatem na celu wszechstronnego rozpoznania sprawy, jak to ma miejsce w zwykłym postępowaniu, ale jedynie ocenę wystąpienia podstaw nieważności z art. 156 § 1 k.p.a. (wyrok WSA w Białymstoku z dnia 3 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Bk 25/12, Lex 1138348).

O ile więc organ rozstrzygając w postępowaniu zwykłym ma obowiązek rozpoznać sprawę w jej całokształcie, to rozstrzygając w nadzwyczajnym postępowaniu nieważnościowym ocena organu jest ograniczona i polega na skontrolowaniu, czy w dacie wydania kontrolowanego rozstrzygnięcia, zachodzą przesłanki do stwierdzenia jego nieważności wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. Nie rozpoznaje się wówczas sprawy w jej całokształcie, nie orzeka co do istoty sprawy w jej podstawowym przedmiocie, ponieważ postępowanie nadzwyczajne nie stanowi kontynuacji postępowania zwykłego, ale rodzaj sprawowanego nad nim nadzoru.

W postępowaniu nieważnościowym organ orzeka wyłącznie co do nieważności rozstrzygnięcia albo jego niezgodności z prawem, zaś nie jest władny rozstrzygać o jakichkolwiek innych kwestiach dotyczących istoty sprawy. Jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia jest rażące naruszenie prawa.

Zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie i doktrynie stanowiskiem, o uznaniu naruszenia prawa za rażące decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter naruszonego przepisu oraz skutki gospodarcze i społeczne, które ono wywołuje. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Oznacza to, że w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to jest taki, który nie wymaga wykładni prawa. Natomiast skutki, które wywołuje rozstrzygnięcie uznane za rażąco naruszające prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie rozstrzygnięcia, jako aktu organu praworządnego państwa (wyrok NSA z dnia 9 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1134/04; wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 grudnia 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1937/13).

W tym kontekście należy podkreślić, że kwestionowane w trybie nieważności rozstrzygnięcie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].02.2015 r., utrzymujące w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...].06.2014 r., stwierdzającą nieważność decyzji Starosty Powiatu [...] z dnia [...].07.1999 r., zostały wydane po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 1865/12, uchylającym wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 lutego 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1942/11 oraz decyzję GINB z dnia [...] czerwca 2011 r. i poprzedzającą ją decyzję organu wojewódzkiego.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 stycznia 2014r., sygn. akt II OSK 1865/12, wskazał wprost, że "w niniejszej sprawie w sposób oczywisty, a więc rażący, naruszono normę art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b i c ustawy Prawo budowlane, który w dacie wydania decyzji z dnia [...] lipca 1999 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Panu R.i K. pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku nakładał na organy architektoniczno - budowlane obowiązek sprawdzenia zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu oraz przepisami, w tym techniczno- budowlanymi. Powyższa norma zawiera wyliczenie obowiązków organu, który zobowiązany jest zrealizować je w fazie wyjaśniania kwestii dotyczącej wydawanego pozwolenia na budowę. Zatem wydanie decyzji bez dokonania należytych sprawdzeń w szczególności bez uwzględnienia zasadniczych kwestii przewidzianych w przepisach techniczno - budowlanych oznacza, że decyzja taka jest wydana z rażącym naruszeniem prawa".

Sąd stwierdził również, że "ponownie rozpoznając sprawę organy administracyjne będą miały na uwadze, że działka nr ew. [...] (obecnie [...]) w dniu wydania przez Starostę [...] decyzji z dnia [...] lipca 1999 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, stanowiła w całości działkę budowlaną oznaczoną symbolem "Bi".

Zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia.

Analiza akt sprawy wykazała, że działka nr ew. [...], w dacie wydania pozwolenia na budowę leżała na terenie oznaczonym symbolem [...] - teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej do dalszego użytkowania. Natomiast zgodnie z § 12 ust. 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 15 poz. 140 z późn. zm.), odnoszącego się do sytuowania budynków względem działek budowlanych, budynki należy sytuować w odległości co najmniej 4 m od granicy z sąsiednimi działkami dla budynków zwróconych w stronę granicy ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi i 3 m dla budynków zwróconych w stronę granicy ścianą bez otworów.

Sporna inwestycja od strony południowej (ściana bez otworów okiennych i drzwiowych) zlokalizowana jest w granicy z działką nr ew. [...] (obecnie [...]). Zatem narusza w sposób rażący ww. przepis art. 35 ust. 1 lit. c) Prawa budowlanego w zw. z § 12 ust. 4 rozporządzenia z dnia 14 grudnia 1994 r. (co potwierdził NSA wyrokiem z dnia 9 stycznia 2014r., sygn. akt II OSK 1865/12).

Zgodnie § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, do działki budowlanej oraz do budynku i urządzeń z nim związanych należy zapewnić dojście i dojazd od drogi publicznej, odpowiednie do przeznaczenia i sposobu jego użytkowania oraz wymagań ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach szczególnych. Szerokość jezdni nie może być mniejsza niż 3 m.

Skoro działka nr ew. [...] w dacie wydania pozwolenia na budowę stanowiła działkę budowlaną, to nieruchomość, na której zlokalizowano sporną inwestycję w dacie pozwolenia na budowę nie posiadała dostępu do drogi publicznej. Z akt sprawy wynika, że działkę inwestycyjną od działki drogowej oddzielała działka nr ew. [...]. Zatem działka inwestycyjna w dacie wydania przez Starostę [...] decyzji z dnia [...] lipca 1999 r. nie posiadała dostępu do drogi publicznej, co oznacza, że decyzja o pozwoleniu na budowę narusza unormowania ww. § 14 ust. 1 rozporządzenia z dnia 14 grudnia 1994 r.

Mając na uwadze powyższe oraz znajdującą się w aktach sprawy kopię oświadczenia M. L. z dnia [...] października 2006 r.( wbrew zarzutowi braku tego dokumentu), bezzasadne były twierdzeniami A. B. jakoby działka nr ew. [...] posiadała dostęp do drogi publicznej (co zdaniem A. B. wynika ze zgody M. L. udzielonej R. K. dla każdoczesnego właściciela działki nr ew. [...] na przejazd i przechód przez działkę nr ew. [...]).

Kwestia dostępu do drogi publicznej została wyjaśniona przez Naczelny Sąd Administracyjny. Ponadto z kopii ww. oświadczenia M. L. wynikało, że w 1998 r. R. K. zwrócił się do niej o wyrażenie zgody na "czasowe przechodzenie lub przejazd" przez działkę, na co M. L. czasowo wyraziła zgodę.

Wbrew twierdzeniom A. B., GINB w rozstrzygnięciu z dnia [...] czerwca 2015 r., odniósł się do zarzutu braku legitymacji prawnej A. C. oraz E. C.. Zostali oni uznani za stronę postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Powiatu [...] z dnia [...].07.1999 r., gdyż objęty inwestycją budynek usytuowany jest w granicy działki nr [...] (KW [...]), której właścicielami są A. i E. C..

Ponadto legitymacja prawna A. C. i E. C. nie została w żaden sposób zakwestionowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie jak również przez Naczelny Sąd Administracyjny, co oznacza iż nie budziła wątpliwości i jest bezsporna.

Analiza decyzji GINB z dnia [...].02.2015 r., prowadzi do stwierdzenia, że nie jest ona obarczona żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., tj. decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem przepisów obowiązujących w dniu jej wydania, w tym przepisów ustawy Prawo budowlane oraz aktów wykonawczych. Ponadto decyzja nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną; nie została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie; nie była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność nie miała charakteru trwałego, w razie jej wykonania nie wywołałaby czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa.

Analiza decyzji GINB z dnia [...].02.2015 r., nie dała najmniejszych podstaw do stwierdzenia jej nieważność, natomiast zarzuty skargi należało ocenić jako bezpodstawne.

Mając powyższe na uwadze – działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji.