Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 382/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-12-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 28,  art. 105 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 100,  art. 104 ust. 3
journal: Dz.U. 2011 nr 287 poz 1687
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędziowie WSA Ewa Grochowska – Jung, Danuta Kania (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Maria Zawada, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi B. S. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie dodatku służbowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości.


UZASADNIENIE

Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), dalej "k.p.a.", po rozpatrzeniu odwołania [...] B. S. od decyzji [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] uzupełnionej postanowieniem tego Komendanta z dnia [...] września 2013 r. nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej odmowy podwyższenia wyżej wymienionemu dodatku służbowego i w tym zakresie umorzył postępowanie pierwszej instancji oraz w pozostałej części zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy.

W uzasadnieniu powyższej decyzji Komendant Główny Policji wskazał, iż [...] B. S. wnioskiem z dnia [...] czerwca 2013 r. (przed zwolnieniem ze służby) zwrócił się do [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z prośbą o wszczęcie i przeprowadzenie postępowania administracyjnego w przedmiocie przyznania lub podwyższenia na stałe dodatku służbowego z kwoty 700 zł miesięcznie do kwoty wyższej. Uzasadniając wniosek funkcjonariusz wskazał, iż Wojewódzka Komisja Lekarska MSW w K. orzeczeniem z dnia [...] października 2012 r. nr [...] uznała go za całkowicie niezdolnego do służby w Policji oraz zaliczyła do trzeciej grupy inwalidów - inwalidztwo pozostające w związku ze służbą w Policji. Podkreślił, iż niewątpliwie służba w Policji i związane z nią wymagania wpłynęły na stan jego zdrowia, a przebieg służby odbywał się "kosztem" jego życia prywatnego - rodzinnego. Zaznaczył także, że służbę pełnił w sposób przykładny i uczciwy, przestrzegając prawa, dochowując obowiązków wynikających z roty złożonego ślubowania oraz z zasad etyki zawodowej policjanta. W związku z powyższym, kwota pobieranego przez niego dodatku służbowego nie jest adekwatna do jego zaangażowania w służbie.

Pismem z dnia [...] lipca 2013 r. Naczelnik Wydziału Kadr Komendy Wojewódzkiej Policji w K. poinformował B. S. o wszczęciu postępowania administracyjnego "w sprawie złożonego wniosku o podwyższenie kwoty dodatku służbowego".

Następnie, [...] Komendant Wojewódzki Policji w K. po przeprowadzeniu stosownego postępowania w sprawie, decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...], powołując w podstawie prawnej art. 100 i art. 104 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.), dalej: "ustawa o Policji", oraz § 9 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. z 2001 r. Nr 152, poz. 1732 ze zm.), dalej: "rozporządzenie z dnia 6 grudnia 2001 r.", odmówił podwyższenia wnioskowanego dodatku służbowego.

Wnioskiem z dnia [...] września 2013 r. B. S., na podstawie art. 111 § 1 k.p.a., zwrócił się do organu I instancji o uzupełnienie decyzji z dnia [...] sierpnia 2013 r. przez wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie przyznania dodatku służbowego, bowiem wymieniona decyzja nie rozstrzygnęła o całości żądań strony.

[...] Komendant Wojewódzki Policji w K. postanowieniem z dnia [...] września 2013 r. uzupełnił swoją decyzję z dnia [...] sierpnia 2013 r. o rozstrzygnięcie: "umarzam postępowanie w części dotyczącej przyznania dodatku służbowego z uwagi na jego bezprzedmiotowość".

Zainteresowany, mając na względzie art. 111 § 2 k.p.a., złożył odwołanie od powyższej decyzji, podnosząc, iż [...] Komendant Wojewódzki Policji w K. podjął rozstrzygnięcie z przekroczeniem granic uznania administracyjnego. W ocenie strony, organ I instancji nie wziął pod uwagę argumentów zawartych we wniosku zainteresowanego oraz dowodów zgłoszonych przez niego w postępowaniu. Ponadto zarzucił organowi błędną wykładnię § 9 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r. polegającą na przyjęciu, iż czynność prawna w postaci przyznania dodatku służbowego jest czynnością jednorazową, a następny kolejny wzrost dodatku służbowego może się odbywać jedynie poprzez jego podwyższenie na podstawie § 9 ust. 4 ww. rozporządzenia, co w konsekwencji miało wpływ na niezastosowanie wskazanego § 9 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia i umorzenie postępowania w części dotyczącej przyznania dodatku służbowego z uwagi na jego bezprzedmiotowość. W związku z powyższym odwołujący się wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz orzeczenie co do istoty zgodnie z wnioskiem strony z dnia [...] czerwca 2013 r. lub ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w K.. Jednocześnie wniósł o przeprowadzenie dowodu z załączonych dokumentów na okoliczność prawidłowego wywiązywania się przez niego z obowiązków służbowych.

Wnioskiem z dnia [...] listopada 2013 r. B. S. zwrócił się do Komendanta Głównego Policji o zawiadomienie i wezwanie do udziału w niniejszym postępowaniu Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego Policjantów - Zarządu Głównego z siedzibą w W..

Komendant Główny Policji nie uznał zasadności odwołania. W motywach rozstrzygnięcia z dnia [...] grudnia 2013 r. podniósł, że z analizy przepisów ustawy o Policji wynika, iż ustawodawca w treści art. 32 ust. 1 i 2 tej ustawy nakazał wydawanie decyzji administracyjnych w sprawach mianowania funkcjonariusza na stanowisko służbowe, przenoszenia oraz zwalniania ze stanowiska, natomiast nie wypowiedział się wprost w odniesieniu do rozstrzygania w pozostałych aspektach służby policjanta. Stosownie do § 9 ust. 2 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r., przyznanie dodatku służbowego oraz jego wysokość uzależniona została od oceny wywiązywania się przez policjanta z obowiązków oraz realizowania zadań i czynności służbowych, ze szczególnym uwzględnieniem ich charakteru, zakresu oraz rodzaju i poziomu posiadanych przez policjanta kwalifikacji zawodowych. Natomiast zgodnie z § 9 ust. 4 rozporządzenia dodatek służbowy może być podwyższany na stałe lub na czas określony w związku z powierzeniem policjantowi nowych lub dodatkowych zadań, bądź obowiązków służbowych na innym stanowisku, a także za wzorową służbę. Powyższe oznacza, iż przyznanie dodatku służbowego związane jest z mianowaniem funkcjonariusza na określone stanowisko służbowe w strukturze jednostki organizacyjnej Policji. Ewentualna modyfikacja jego wysokości jest uzależniona od zaistnienia przesłanek określonych w wyżej wskazanych normach prawnych.

Zdaniem organu odwoławczego, analiza powyższych regulacji prowadzić musi do wniosku, że ustalenie wysokości dodatku służbowego pozostawione zostało uznaniu właściwych przełożonych, którzy w zależności od własnej oceny sposobu wywiązywania się przez policjanta z obowiązków mogą przyznać dodatek w wysokości mniejszej niż ta, która satysfakcjonowałaby policjanta. Uprawnienie natomiast do kształtowania wysokości dodatku służbowego posiada wyłącznie przełożony funkcjonariusza (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 października 2010 r., sygn. akt II SA/Wa 1140/10). Postępowanie w sprawie uposażenia policjanta, m.in. dodatku służbowego, ma charakter służbowy (por. wyrok NSA z dnia 6 lipca 2004 r., sygn. akt K 158/04). Oznacza to, iż brak jest podstaw do przyjęcia, że wniosek policjanta w sprawie przyznania lub podwyższenia dodatku służbowego wszczyna postępowanie administracyjne, które kończy się wydaniem decyzji w rozumieniu k.p.a. Dopiero bowiem pozytywna weryfikacja wywiązywania się przez funkcjonariusza z zadań i czynności służbowych przez właściwego przełożonego w sprawach osobowych może skutkować wszczęciem takiego postępowania z urzędu oraz wydaniem decyzji w tym przedmiocie.

W kontekście powyższego Komendant Główny Policji stwierdził, iż w sprawie zaistniały przesłanki do uchylenia decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...] sierpnia 2013 r., uzupełnionej postanowieniem Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...] września 2013 r., w części dotyczącej odmowy podwyższenia dodatku służbowego i w tym zakresie umorzenia postępowania pierwszej instancji. Nieracjonalnym bowiem byłoby wydawanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie, gdyż postępowanie administracyjne w tym zakresie, mimo braku wniosku personalnego oraz pozytywnej weryfikacji wywiązywania się przez funkcjonariusza z zadań i czynności służbowych przez właściwego przełożonego zostało już de facto przez Komendanta Wojewódzkiego Policji wszczęte. Wobec tego, zasadnym stało się zastosowanie w sprawie art. 105 k.p.a., albowiem w zaistniałym stanie faktycznym i prawnym sprawy postępowanie w przedmiocie przyznania lub podwyższenia na stałe dodatku służbowego wnioskodawcy z kwoty 700 zł miesięcznie do kwoty wyższej jest bezprzedmiotowe. Przesłanka zaś bezprzedmiotowości występuje, gdy brak było podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania danej sprawy w ogóle, bądź nie było podstaw do rozpoznania jej w postępowaniu administracyjnym, czy też tylko w drodze postępowania administracyjnego prowadzonego przed tym organem I instancji. Umorzenie postępowania następuje również w sytuacji, gdy brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji co do istoty. Taka właśnie sytuacja, zdaniem organu odwoławczego, miała miejsce w niniejszej sprawie.

Odnosząc się do żądania strony wyrażonego pismem z dnia [...] listopada 2013 r. Komendant Główny Policji, mając na względzie przepis art. 31 § 1 i 2 k.p.a., wskazał, iż brak jest podstaw do wydania postanowienia o dopuszczeniu określonej organizacji społecznej do udziału w postępowaniu bez jej wniosku w tym zakresie. Jedynie bowiem podmiot uprawniony może dysponować uprawnieniem, które mu przysługuje. To samo dotyczy umożliwienia organizacji społecznej, która nie uczestniczy w postępowaniu na prawach strony, przedstawienia swojego poglądu w sprawie wyrażonego w uchwale lub oświadczeniu jej organu statutowego.

Decyzja Komendanta Głównego Policji z dnia [...] grudnia 2013 r. stała się przedmiotem skargi wniesionej przez B. S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Skarżący zarzucił Komendantowi Głównemu Policji, iż wydając zaskarżoną decyzję naruszył przepisy postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6, 7, 8, 11, 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 i art. 61 § 1, art. 107 § 3 k.p.a., poprzez uchylenie decyzji nr [...][...] Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] sierpnia 2013 r. w części dotyczącej odmowy podwyższenia dodatku służbowego i w tym zakresie umorzenie postępowania, a w pozostałej części utrzymanie w mocy decyzji wskutek błędnego przyjęcia przez organ, iż wniosek policjanta o przyznanie lub podwyższenie dodatku służbowego nie może wszczynać postępowania administracyjnego i kończyć się wydaniem decyzji w rozumieniu k.p.a. bez należytego uzasadnienia przez organ tego stanowiska, podczas gdy stwierdzić należy, iż zgodnie z art. 99 ust. 1, art. 100, art. 104 ust. 3 ustawy o Policji w zw. z § 1 pkt 4, § 2 ust. 1, § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 maja 2013 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (Dz. U. z 2013 r., poz. 644), sprawa należnego uposażenia jest sprawą osobową policjanta, która może być załatwiona również na wniosek policjanta, a złożenie wniosku powoduje wszczęcie postępowania administracyjnego, które powinno zakończyć się wydaniem decyzji administracyjnej rozstrzygającej sprawę co do istoty.

Nadto skarżący zarzucił kwestionowanej decyzji istotne naruszenie przepisów postępowania:

1) art. 6 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez wydanie rozstrzygnięcia niezgodnie z treścią tego przepisu,

2) art. 6, 7, 15 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 w zw. z art. 127 § 2 w zw. z art. 140, art. 107 § 3 k.p.a., polegające na bezzasadnym utrzymaniu w mocy częściowej decyzji organu I instancji umarzającej postępowanie w części dotyczącej przyznania dodatku służbowego, pomimo, iż sprawa przyznania dodatku służbowego nie dotyczy sprawy poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.), co w konsekwencji winno skutkować uchyleniem tej części decyzji oraz nieuzasadnienie motywów utrzymania w mocy tej części decyzji,

3) art. 6, 7, 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 127 § 2 k.p.a., poprzez oparcie decyzji przez organ I instancji na akcie kierownictwa wewnętrznego, tj. na decyzji Komendanta Głównego Policji, która nie stanowi źródła prawa powszechnie obowiązującego i niedostrzeżenie tego faktu przez organ II instancji,

4) art. 6, 7, 31 § 1 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a., przez niezawiadomienie Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego Policjantów, którego celem statutowym jest ochrona praw policjantów o toczącym się postępowaniu administracyjnym, o co skarżący wnosił, bez należytego uzasadnienia motywów takiego postępowania w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W związku z powyższymi zarzutami skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji, zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm prawem przepisanych oraz przeprowadzenie dowodu z dokumentów znajdujących się w aktach osobowych strony, na okoliczności wskazane w uzasadnieniu skargi.

W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o oddalenie skargi oraz podtrzymał argumentację przedstawią w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Pismem procesowym z dnia 7 grudnia 2014 r. skarżący podtrzymał zarzuty i wnioski skargi. Jednocześnie wskazał, że w zarzucie IV skargi w wyniku oczywistej omyłki pisarskiej zarzucił naruszenie przez organ I instancji art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. zamiast art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Uzupełniając argumentację przedstawioną w uzasadnieniu skargi, skarżący wskazał w szczególności, że dochodzenie dodatku służbowego jest roszczeniem o należne uposażenie na zajmowanym stanowisku. Roszczenia finansowe funkcjonariuszy Policji mogą być dochodzone przez policjantów w drodze administracyjnoprawnej i sądowoadministracyjnej. Pozbawienie prawa dochodzenia roszczeń ze stosunku służbowego przed organem administracji publicznej, a następnie przed sądem z wniosku samego policjanta, jak przyjął to organ II instancji, jest w istocie pozbawieniem skarżącego ochrony prawnej w realizacji konstytucyjnej zasady prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP).

Skarżący podkreślił, iż prawo do dodatku powstało z dniem mianowania skarżącego na stanowisko służbowe [...]. Na ostatnio zajmowanym stanowisku [...], a także przez cały okres służby w Policji od roku 1992 r. obowiązki skarżący wykonywał należycie, co zostało stwierdzone w dokumentach urzędowych akt osobowych. Organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy powinien wziąć pod uwagę cały okres służby w Policji, w tym wszystkie dokumenty z akt osobowych, a nie skupiać się wyłącznie na ostatnim okresie, tj. absencji chorobowej spowodowanej chorobą zawodową nabytą podczas służby.

Odnośnie zarzutu oparcia decyzji organu I instancji na akcie kierownictwa wewnętrznego skarżący zaznaczył, że taki akt został wydany i wprowadzony do obrotu prawnego w jednostkach Policji. Wydanie tego aktu wkroczyło w zakres kompetencji przełożonego właściwego w sprawach osobowych i miało wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

Odnośnie zarzutu niezawiadomienia NSZZ Policjantów o toczącym się postępowaniu skarżący zaznaczył, iż organ nie zbadał celów statutowych Związku, a także nie dokonał oceny występowania interesu społecznego. Czynności te powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, co nie miało miejsca w niniejszej sprawie.

Kolejnym pismem procesowym z dnia 7 grudnia 2014 r. skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów, tj.:

1) kserokopii pisma Naczelnika Wydziału [...] KWP w K. ze sprawy administracyjnej A. P. (za jego pisemną zgodą), którego oryginał złożono w aktach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sygn. akt II SA/Wa 440/14, Uchwały nr [...] ZG NSZZ Policjantów, wniosku ZG NSZZ Policjantów do MSW z dnia [...] września 2012 r. (L.dz. [...]), komunikatu ZG NSZZ Policjantów, Porozumienia Komendanta Głównego Policji z Zarządem Głównym NSZZ Policjantów z dnia [...] czerwca 2013 r. na okoliczność stwierdzenia, że Komendant Główny Policji wydał polecenie służbowe zakazujące podwyższania dodatku służbowego policjantom o stażu służby mniejszym niż 25 lat, co miało wpływ na wydanie decyzji przez organ I instancji odmawiającej przyznania lub podwyższenia skarżącemu dodatku służbowego, jak i na decyzję organu II instancji umarzającej postępowanie,

2) Statutu NSZZ Policjantów, Uchwały Nr [...] ZG NSZZ Policjantów, Porozumienia Komendanta Głównego Policji z Zarządem Głównym NSZZ Policjantów z dnia [...] grudnia 2013 r. na okoliczność stwierdzenia, że NSZZ Policjantów był zainteresowany udziałem w toczącym się postępowaniu administracyjnym ze względu na swoje cele statutowe i przemawiający za tym interes społeczny, a brak zawiadomienia organizacji związkowej przez organ II instancji uniemożliwił wzięcie czynnego udziału w toczącym się postępowaniu, co pozbawiło skarżącego możliwości ochrony jego praw ze strony Związku (art. 31 § 1 i § 4 k.p.a.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta polega na ocenie zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 k.p.a. (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Stosownie natomiast do art. 134 § 1 i § 2 p.p.s.a. sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przy czym sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenia prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.

Oceniając niniejszą sprawę w świetle powyższych kryteriów, Sąd uznał, iż skarga jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa.

W pierwszej kolejności wskazać należy, iż przepis art. 105 § 1 k.p.a., który Komendant Główny Policji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia sprawy dotyczącej przyznania i podwyższenia dodatku służbowego, wiąże bezprzedmiotowość postępowania z brakiem któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, co w konsekwencji powoduje niemożność rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty. Decyzja o umorzeniu postępowania zapada więc w sytuacji, gdy przyznanie określonego uprawnienia stało się zbędne lub organ administracji stwierdził oczywisty brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego bezprzedmiotowość postępowania rozumiana jest jako brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji publicznej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Jeżeli w toku prowadzonego postępowania administracyjnego okaże się, że brak jest ustawowej przesłanki uwzględnienia żądania, to w takiej sytuacji można mówić o bezzasadności żądania, nie zaś o bezprzedmiotowości postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. (tak też NSA w wyroku z dnia 20 września 2011 r., sygn. akt I OSK 697/11, publ.: LEX nr 1068530). Oznacza to konieczność załatwienia sprawy przez wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do jej istoty. W doktrynie przyjmuje się, iż postępowanie staje się bezprzedmiotowe w przypadku śmierci strony, gdy sprawa dotyczy praw i obowiązków niedziedzicznych i nieprzechodzących na następców prawnych, albo w toku postępowania okaże się, że osoba, której żądanie spowodowało wszczęcie postępowania nie legitymuje się interesem prawnym; gdy decyzja będąca przedmiotem postępowania odwoławczego prowadzonego w trybie nadzoru wygasła; gdy w toku postępowania przestanie istnieć przedmiot sprawy, jeżeli sprawa nie podlega rozstrzygnięciu w drodze decyzji, a postępowanie zostało wszczęte na żądanie strony; w przypadku braku w obowiązującym systemie prawnym przepisu umożliwiającego stronie przyznanie żądanego uprawnienia; jeżeli w dniu podejmowania rozstrzygnięcia nie obowiązują już przepisy o załatwieniu sprawy w drodze decyzji administracyjnej.

Uwzględniając powyższe argumenty należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie nie zaistniała przesłanka do umorzenia postępowania. Wniosek pochodził od policjanta, a więc podmiotu uprawnionego - strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Także strona domaga się przyznania świadczenia wynikającego z przepisów prawa materialnego - art. 100 w zw. z art. 104 ust. 3 ustawy o Policji (tekst jedn. Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.) oraz § 6 ust. 1 pkt 3 i ust. 2, § 9 ust. 2 i 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której uzależniony jest wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 ze zm.).

Zgodnie z powołanymi regulacjami prawnymi, policjantowi za należyte wykonywanie obowiązków służbowych może być przyznany dodatek służbowy, jako stały składnik uposażenia. Przyznanie dodatku służbowego oraz jego wysokość uzależniono od oceny wywiązywania się przez policjanta z obowiązków oraz realizacji zadań i czynności służbowych, ze szczególnym uwzględnieniem ich charakteru i zakresu oraz rodzaju i poziomu posiadanych przez policjanta kwalifikacji zawodowych. Podwyższenie zaś dodatku służbowego może być dokonane na stałe lub na czas określony w granicach określonych stawek, w związku z powierzeniem policjantowi nowych lub dodatkowych zadań bądź obowiązków służbowych na innym stanowisku, a także za wzorową służbę.

Sąd nie podziela stanowiska Komendanta Głównego Policji wskazującego, iż postępowanie w przedmiotowej sprawie nie mogło być wszczęte na wniosek strony, albowiem tylko pozytywna weryfikacja wywiązywania się przez funkcjonariusza z zadań i czynności służbowych przez właściwego przełożonego w sprawach osobowych może skutkować wszczęciem takiego postępowania z urzędu oraz wydaniem decyzji w tym przedmiocie.

W orzecznictwie wskazywano, iż przepis art. 104 ust. 3 w zw. z art. 100 ustawy o Policji zawiera sformułowania o charakterze ocennym, lecz ocena wskazanych w tych przepisach okoliczności musi znaleźć wyraz w uzasadnieniu orzeczenia w przedmiocie dodatku służbowego. W przypadku sporu co do formy rozstrzygnięcia należy przyjąć ogólne domniemanie działania organu w formie decyzji, choćby z tego względu, że zwiększa to zakres ochrony prawnej przyznanej adresatowi aktu administracyjnego. W postępowaniu administracyjnym obowiązuje ogólna zasada, że organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy stanowią inaczej. Przykładowo, w postanowieniu z dnia 19 lipca 2011 r., sygn. akt II SAB/Rz 18/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie (publ.: www.orzeczenia.nsa.gov.pl) stwierdził, że "ustalenie dodatków do uposażenia jest sprawą osobową funkcjonariusza. Przepis art. 100 ustawy o Policji stanowi bowiem, że uposażenie policjanta składa się z uposażenia zasadniczego i dodatków do uposażenia. Według § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 września 2002 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (Dz. U. Nr 151, poz. 1261) sprawa należnego uposażenia policjanta jest sprawą osobową, która może być załatwiona również na wniosek policjanta. W tej sytuacji złożenie wniosku powoduje wszczęcie postępowania (...) a sprawa, która została wszczęta powinna być zakończona w sposób przewidziany prawem".

Powyższy pogląd, który Sąd w składzie orzekającym podziela, pozostaje aktualny na gruncie obecnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 14 maja 2013 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (Dz. U. z 2013 r., poz. 644). W świetle § 1 ust. 4 tego rozporządzenia za sprawy osobowe uznaje się sprawy związane z nawiązaniem, zmianą i rozwiązaniem stosunku służbowego oraz wynikającymi z jego treści prawami i obowiązkami policjantów. Sprawy osobowe policjantów zaś dotyczą należnego na danym stanowisku służbowym uposażenia (§ 3 ust. 1 pkt 2 ww. rozporządzenia), zaś składnikiem uposażenia jest dodatek służbowy (art. 100 w zw. z art. 104 § 3 ustawy o Policji).

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, iż nie ma uzasadnionych podstaw twierdzenie organu II instancji o braku po stronie policjanta legitymacji do żądania wszczęcia postępowania o przyznanie i podwyższenie dodatku służbowego. Przepisy ustawy o Policji, jak też powołanych rozporządzeń wykonawczych nie zastrzegają inicjatywy we wskazanym przedmiocie jedynie dla organu Policji. Dlatego też pogląd o możliwości wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie jedynie z urzędu jest poglądem błędnym. Skoro postępowanie o przyznanie i podwyższenie dodatku służbowego może być wszczęte na wniosek strony, to bezprzedmiotowość z tej przyczyny nie zachodzi, a zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., co obliguje Sąd do jej uchylenia.

Komendant Główny Policji będzie obowiązany ponownie merytorycznie rozpoznać sprawę z odwołania skarżącego od decyzji organu I instancji odmawiającej podwyższenia dodatku służbowego oraz zbadać przesłanki z art. 105 § 1 k.p.a. w odniesieniu do umorzenia postępowania w części dotyczącej odmowy przyznania dodatku służbowego. Uwzględni przy tym okoliczność, iż w obrocie prawnym pozostaje rozkaz personalny [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] podwyższający skarżącemu dodatek służbowy do kwoty 700 zł. Rozpatrując odwołanie organ dopełni obowiązków wynikających z ogólnej zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.), której istota sprowadza się do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia tożsamej pod względem podmiotowym i przedmiotowym sprawy.

Zauważyć należy, że przepisy art. 31 k.p.a. przewidują cztery formy inicjatywy procesowej organizacji społecznej w ogólnym postępowaniu administracyjnym, w sprawie dotyczącej innej osoby: 1) żądanie tylko wszczęcia postępowania; 2) żądanie wszczęcia postępowania oraz dopuszczenia do udziału w tym postępowaniu; 3) żądanie dopuszczenia do udziału w toczącym się już postępowaniu; 4) przedstawienie organowi administracyjnemu za jego zgodą swojego poglądu w sprawie, wyrażonego w uchwale lub oświadczeniu jej organu statutowego. Jednakże w każdym z przypadków wymienionych w pkt 1 - 3 inicjatywa należy do organizacji społecznej. Z akt sprawy nie wynika, aby Niezależny Samorządny Związek Zawodowy Policjantów wystąpił z taką inicjatywą, zatem nie można Komendantowi Głównemu Policji czynić zarzutu naruszenia art. 31 § 1 i 2 k.p.a. Natomiast zawiadomienie organizacji społecznej o toczącym się postępowaniu należy do uznania organu, gdy stwierdzi, że taka organizacja może być zainteresowana udziałem w tym postępowaniu ze względu na swoje cele statutowe i gdy przemawia za tym interes społeczny (art. 31 § 4 k.p.a.). Oceny tej dokona organ II instancji ponownie rozpatrując odwołanie skarżącego.

Końcowo Sąd zauważa, że zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania. Regulacja zawarta w cytowanym przepisie wskazuje jednoznacznie, że przeprowadzenie dowodu z dokumentów jest możliwe, jeżeli spełnione są łącznie dwie przesłanki: (1) jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości, (2) nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Sąd nie stwierdził wystąpienia w niniejszej sprawie istotnych wątpliwości, dla wyjaśnienia których niezbędne byłoby przeprowadzenie dowodu z dokumentów załączonych do pisma skarżącego z dnia 7 grudnia 2014 r. Wymieniona przesłanka nie została zatem spełniona. Zaznaczyć należy, że ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie podlegała kwestia stricte procesowa, dotycząca zasadności zastosowania przez organ odwoławczy art. 105 § 1 k.p.a. Z tych względów na obecnym etapie Sąd nie mógł dokonać oceny merytorycznych przesłanek załatwienia przez organ Policji sprawy zainicjowanej wnioskiem skarżącego z dnia [...] czerwca 2013 r.

Sąd zauważa, że zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd orzeka na podstawie akt sprawy. Akta sprawy obejmują również akta osobowe skarżącego. Dokumenty zawarte w aktach osobowych skarżącego stanowią zatem podstawę orzekania przez Sąd, co powoduje, że zawarty w skardze wniosek o przeprowadzenie dowodu z dokumentów znajdujących się aktach osobowych jest nieuzasadniony.

Mając na względzie wszystko powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.