Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 792/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2019-12-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 39  ust. 3 i 3a
journal: Dz.U. 2018 poz 2068
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek Sędziowie sędzia WSA Jarosław Wichrowski sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi P. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na umieszczenie słupów reklamowych w pasie drogowym 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz P. F. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

II SA/Bd 792/19

UZASADNIENIE

Decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r., znak: [...], sprostowaną następnie postanowieniem z dnia [...] lipca 2019 r., znak: [...] Prezydent M. B., po rozpatrzeniu wniosku P. F. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą C. P. i R. [...] P. F. z siedzibą w B., działając na podstawie art. 39 ust. 3 i 3a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2068) oraz art. 104 k.p.a., w punkcie I. odmówił wydania zezwolenia na zlokalizowanie w pasie drogowym ul. [...]/P. Z. B 0005, G. 55 Pik B 0011, R. J./ J./K. B 0021, G. B 0058, G. 65 B 0059, Plac [...] B 0061, G. 7 B 0063, G. 31 B 0064, G. 49 B 0065, G. 15 B 0072, G./Rywal B 0074, G. 53 B 0076 słupów reklamowych w terminie od [...].03.2019r. do [...].03.2019 r. Jednocześnie, w punkcie II. tejże decyzji, organ zezwolił stronie na zlokalizowanie słupów reklamowych o powierzchni 107,06 m˛ w podanych we wniosku pasach drogowych, jako urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego w okresie od dnia [...].03.2019 r. do [...].03.2019 r. oraz zobowiązał stronę do uzyskania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym reklamy, a także ustalił warunki umieszczenia słupów reklamowych w pasie drogowym.

W uzasadnieniu decyzji orzekający organ wyjaśnił, że planowana lokalizacja słupów reklamowych, których dotyczy decyzja odmowna, jest sprzeczna z miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego obowiązującymi na tym obszarze.

Prezydent M. B. odwołał się do przepisu art. 39 ust. 1 u.d.p., zgodnie z którym zabronione jest lokalizowanie obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Wyjątek stanowi ust. 3 cytowanego przepisu, zgodnie z którym w szczególnie uzasadnionych przypadkach umieszczanie w pasie drogowym urządzeń niezwiązanych z potrzebami ruchu może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi.

Z przywołanych przepisów zdaniem organu I instancji wynika jednoznacznie, że ustawodawca w celu ochrony pasa drogowego przeznaczonego do prowadzenia ruchu lub postoju pojazdów oraz ruchu pieszych wprowadził zakaz umieszczania w nim ww. urządzeń. Warunkiem odstępstwa od tego zakazu jest wystąpienie w konkretnej sprawie szczególnie uzasadnionego przypadku. Udzielenie zezwolenia winno mieć charakter wyjątkowy, co potwierdza liczne orzecznictwo sądów administracyjnych jak też SKO, w tym SKO w B., które w ostatnich swoich orzeczeniach wskazało, że przepis art. 39 ust. 3 u.d.p. procedurę związaną z odstąpieniem od zakazu lokalizowania w pasie drogowym obiektów niezwiązanych z drogą, zawsze wiąże i uzależnia od zaistnienia szczególnie uzasadnionego przypadku zajęcia pasa drogowego, któremu towarzyszyć musi brak przeciwwskazań ze względu na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Ten brak przeciwwskazań jest przesłanką zezwolenia, ale sam w sobie - nawet jak wystąpi - nie przesądza o udzieleniu zgody na zajęcie pasa drogowego, bez wskazania szczególnie uzasadnionego przypadku zajęcia. Inaczej rzecz ujmując, brak zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym, nie jest samodzielną przesłanką zezwolenia zarządcy drogi, tj. ubiegający się o zezwolenie nie może oprzeć swojego żądania tylko na jednej podstawie, ale w pierwszym rzędzie musi wykazać szczególnie uzasadniony przypadek lokalizacji obiektu w pasie drogowym, który dodatkowo współgra z zasadami bezpieczeństwa ruchu, tj. nie ma negatywnego wpływu na te zasady. Względy bezpieczeństwa ruchu należy zatem oddzielić od szczególnie uzasadnionego przypadku lokalizowania obiektu w pasie drogowym, wskazanego w art. 39 ust 3 u.d.p.

Prezydent podkreślił również, że zgodnie z treścią wyroku NSA w Warszawie z 4 lutego 2008 r., sygn. akt VI Sa/Wa 2070/07 zasadą jest ochrona pasa drogowego i nie umieszczanie w nim urządzeń nie związanych z ruchem drogowym, zaś umieszczenie takich urządzeń jest wyjątkiem, który musi być uzasadniony, a ciężar dowodu okoliczności uzasadniających to odstępstwo spoczywa na stronie.

W tych okolicznościach organ I instancji, zgodnie z art. 6, 7 i 77 Kpa zebrał i ocenił materiał dowodowy, który pozwolił na ustalenie wszystkich istotnych w sprawie okoliczności i na podstawie całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego ocenił stosownie do zapisów art. 80 Kpa, że strona lokalizując słupy w pasach drogowych niezgodnie z planami zagospodarowania przestrzennego, nie udowodniła szczególnie uzasadnionego przypadku lokalizowania w pasie drogowym tych słupów, o którym mowa w przywołanym art. 39 ust 3 cyt. wyżej ustawy o drogach publicznych.

Organ I instancji poinformował również, że P. F. występując z wnioskiem o zajęcie pasa drogowego, wnosił o przedłużenie decyzji z dnia [...].08.2018 r., znak [...] lecz każdy wniosek wszczyna nową sprawę, a pojęcie "kontynuowania zajęcia pasa drogowego", czy przedłużenie obowiązywania decyzji na zajęcie pasa drogowego, nie ma oparcia w obowiązującym w tym zakresie prawie oraz utrwalonej już linii orzecznictwa sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 05.11.2008 r., sygn. II GSK 428/08).

Prezydent M. B. wyjaśnił także, że samo złożenie wniosku nie jest jednoznaczne z uzyskaniem decyzji administracyjnej zezwalającej na zajęcie przedmiotowego pasa drogowego, a zgodnie ze stanowiskiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego wyrażonym w swoim orzecznictwie, organ administracji ma obowiązek uwzględniać zapisy miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, stanowiących akty prawa miejscowego, przy czym przepisy ustawy o drogach publicznych nie przyznają stronie roszczenia do zarządcy drogi o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego z tego powodu, że takie zezwolenie uzyskiwał w poprzednim okresie, w takim samym stanie prawnym. Każdy nowy wniosek wszczyna nową sprawę z uwagi na czasowy charakter tych decyzji.

Organ I instancji prowadząc postępowanie wyjaśniające, wszczęte na podstawie złożonego przez stronę wniosku z dnia [...].02.2019r., w przypadku lokalizacji słupów reklamowych w pasie drogowym ul. [...]/P. B. 0001, C./ S. B. 0018, S./B. B. 0025, B./U. P. B. 0036, W./M. B. 0038, O. 3/M. B. 0039, K.. S./O. B. 0040, T./Ł. B. 0043, B./P.. K. st. P. B. 0052, P. T. B. 0069, T./B. przystanek tramwajowy B 0070, postanowił wydać decyzję pozytywną w tym zakresie. W uznaniu organu I instancji w stosunku do tej części wniosku zachodzą przesłanki określone w art. 39 ust. 3 ustawy uzasadniające wyrażenie zgody na lokalizowanie w pasie drogowym słupów reklamowych, a lokalizacja ta nie powinna wpływać negatywnie na funkcjonowanie układu drogowego, pod warunkiem zachowania przez stronę wnioskującą warunków niniejszego zezwolenia.

W odwołaniu od powyższej decyzji P. F. zaskarżył ją w punkcie I. w części dotyczącej odmowy wydania zezwolenia na zlokalizowanie w pasach drogowych słupów reklamowych, wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Zaskarżonej decyzji strona zarzuciła naruszenie następujących przepisów:

. art. 8 § 1 i § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), dalej: "K.p.a." polegające na wydaniu przez organ decyzji odmawiającej zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w analogicznym stanie prawnym i faktycznym jak w kilkudziesięciu postępowaniach zakończonych pozytywnymi decyzjami zezwalającymi na zajęcie pasa drogowego, tj. odstąpieniu przez organ bez uzasadnionej przyczyny od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym;

. art. 39 ust. 1 i ust. 3 ustawy o drogach publicznych poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż w niniejszej sprawie nie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek dający podstawę do wydania decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego;

. art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 K.p.a. polegające na nieprzedstawieniu przez organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przyczyny odstąpienia od utrwalonej, na przestrzeni kilku lat i w ramach kilkudziesięciu postępowań administracyjnych, praktyki rozstrzygania spraw tego rodzaju, przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym;

. art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez nierozpatrzenie całego materiału dowodowego zebranego w sprawie oraz nieuwzględnienie wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności niewzięcie przez organ pod uwagę, iż od kilku lat w analogicznym stanie faktycznym i prawnym, co miesiąc, wydawane były pozytywne decyzje o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego w przedmiotowej lokalizacji oraz zaniechanie dokonania dogłębnej analizy zapisów poszczególnych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego i przyjęcie stanowiska o sprzeczności lokalizacji słupów w oparciu o pismo Wydziału Administracji Budowlanej Urzędu M. B..

W uzasadnieniu odwołania wskazano przede wszystkim, że od kilku lat strona występowała z wnioskami o wydanie zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym w ww. lokalizacjach reklamy. Każdorazowo, od 7 lat takie zezwolenia były udzielane w identycznym stanie faktycznym i prawnym (obowiązywał m.p.z.p), na podstawie którego organ uznawał, że zachodzą przesłanki do zastosowania art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, tj. szczególnie uzasadniony przypadek, a lokalizacja nie powinna negatywnie wpływać na funkcjonowanie układu drogowego, przy zachowaniu przez stronę warunków określonych w zezwoleniu na zajęcie. Jednocześnie organ nigdy nie stwierdził istnienia jakichkolwiek przeszkód do wydania decyzji takiej treści, nigdy nawet nie zasygnalizował, aby taką przeszkodę stanowiła okoliczność, że któraś z reklam jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującym w danej lokalizacji.

Zdaniem odwołującego oznacza to, że skoro nie zaistniała przyczyna uzasadniająca odstępstwo od dotychczasowej praktyki, a takowej organ nie wykazał, to doszło do rażącego naruszenia przepisu art. 8 § 1 i 2 K.p.a. Podkreślił, że organ pierwszej instancji nie wskazał przyczyny odstąpienia od utrwalonej na przestrzeni kilku lat i w ramach kilkudziesięciu postępowań praktyki rozstrzygania spraw strony tego rodzaju, czym naruszył przepis art. 107 § 1 pkt 6 oraz § 3 K.p.a., co ma istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ uniemożliwia ocenę, czy rzeczywiście organ kierował się konkretnymi merytorycznymi względami przy radykalnej zmianie dotychczasowego stanowiska.

Ponadto skarżący wskazał, że organ dopuścił się naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., bowiem nie rozpatrzył całego materiału dowodowego zebranego w sprawie oraz nie podjął wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, nie przeprowadził też samodzielnej analizy poszczególnych postanowień m.p.z..p.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] lipca 2019 r., nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną w części decyzję.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym i dokonując analizy m.p.z.p. we własnym zakresie, podzieliło ustalenia organu pierwszej instancji, iż słupy ul. [...]/P. Z. B. 0005, G. 55 P. B. 0011, R.. J./J./K. B. 0021, G./R. B. 0058, G. 65 B. 0059, P. W. 1 B. 0061, G. 7 B. 0063, G. 31 B. 0064, G. 49 B. 0065, G. 15 B. 0072, G./R. B. 0074, G. 53 B. 0076 są niezgodnie z m.p.z.p obowiązującym na obszarze, w których są one zlokalizowane.

W przypadku słupów reklamowych zlokalizowanych na obszarze obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Ś. - S." w B. przyjętego uchwałą nr [...] Rady M. B. z dnia [...] czerwca 2011 r. (tj. słup B 0011, B 0058, B 0059, B 0065, B 0074 i 0076) organ powołuje się na niezgodność z § 7 ust. 2 pkt 1 mpzp, z którego wynika, że w granicach obszaru objętego planem, ustala się zakaz lokalizacji obiektów reklamowych jako naściennych i wolnostojących wielkoformatowych nośników reklamowych, typu np. billboard, cityboard, citylight, telebim, siatka. Jednocześnie, w punkcie 12 ust. 1 § 7 mpzp zawarto definicję reklamy, przez którą należy rozumieć nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi, na budynkach, ogrodzeniach lub w formie wolnostojącej, nie będący znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustawionych przez gminę.

W ocenie Kolegium, słup reklamowy należy zaliczyć do wielkoformatowych nośników reklamowych, gdyż zawarte wyliczenie jest jedynie przykładowe, a typ nośnika "citylight" jest zbliżony do słupa reklamowego, a zatem stwierdzenie organu o sprzeczności proponowanej lokalizacji z m.p.z.p., należy uznać za uzasadnione. Nadto, dla przedmiotowej sprawy istotne znaczenie ma § 7 ust. 2 punkt 2 m.p.z.p., który odnosi się do terenów dróg publicznych i wprost stanowi, że w ich granicach dopuszcza się sytuowanie wyłącznie tablic informacyjnych, stanowiących element systemu informacji miejskiej, turystycznej oraz regulaminów; na zasadach tymczasowych dopuszcza się instalowanie ogłoszeń reklamujących imprezy kulturalno-rozrywkowe i sportowo-rekreacyjne, organizowane przez jednostki samorządowe lub pod ich patronatem. Jeżeli słup reklamowy nie odpowiada tym warunkom, jego zlokalizowanie byłoby sprzeczne nie tylko z § 7 ust. 2 pkt 1 m.p.z.p., lecz również z pkt 2 tego przepisu.

Podobne postanowienia w zakresie dopuszczalności sytuowania nośników reklamowych w ocenie Kolegium zawiera miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "Stare M." w B. przyjęty uchwałą nr [...] Rady M. B. z dnia [...] stycznia 2012r., na obszarze którego znajduje się słup B 0005. W § 2 ust. 1 mpzp zawarta została definicja nośnika reklamowego i należy przez to rozumieć nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi, na budynkach lub w formie wolno stojącej, służący do prezentacji reklam, nie będący znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustawionych przez gminę. W § 5 ust. 3 pkt 1 i 2 ustalono zasady sytuowania nośników reklamowych i odpowiednio, w granicach obszaru objętego planem ustala się zakaz lokalizacji obiektów reklamowych jako naściennych i wolnostojących wielkoformatowych nośników reklamowych, typu np. billboard, cityboard, telebim, baner, siatka itp.; oraz w granicach terenów dróg publicznych, publicznych placów miejskich, terenów zieleni dopuszcza się sytuowanie wyłącznie tablic informacyjnych, stanowiących element systemu informacji miejskiej, turystycznej oraz regulaminów; na zasadach tymczasowych dopuszcza się instalowanie ogłoszeń reklamujących imprezy kulturalno-rozrywkowe i sportowo-rekreacyjne itp. Tak również stanowi § 10 pkt 9 dotyczący wymagań wynikających z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych. Podobnie jak w przypadku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Ś. - S.", w ocenie składu orzekającego Kolegium, słup reklamowy jako wielkoformatowy nośnik reklamowy, należy uznać za sprzeczny z § 5 ust. 3 pkt 1 oraz z § 5 ust. 3 pkt 2 i § 10 pkt 9 m.p.z.p, o ile nie odpowiada warunkom, o których mowa w cyt. przepisach.

Ponadto Kolegium zwróciło uwagę, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego "Śródmieście - G. - K. - 3 M. - rzeka B." w B., przyjętym uchwałą nr [...] Rady M. B. z dnia [...] stycznia 2017 r., na obszarze którego znajdują się słupy B 0021, B 0061, B 0063, B 0064 oraz B 0072, nie zawarto definicji reklamy/nośnika reklamowego. W § 6 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 określono jednak zasady sytuowania reklam (tablic, urządzeń reklamowych) wskazując, że w granicach obszaru objętego planem, ustala się zakaz lokalizacji reklam jako naściennych i wolno stojących wielkoformatowych reklam typu bilbord, telebim, baner reklamowy, pylon reklamowy, itp. Również w tym wypadku uznanie wnioskowanej lokalizacji słupa reklamowego za sprzeczne z m.p.z.p. organ odwoławczy ocenił za uprawnione.

Z powyższego, zdaniem Kolegium jednoznacznie wynika, że na obszarach objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego ustalono generalny zakaz sytuowania wolnostojących wielkoformatowych nośników reklamowych. Po tym sformułowaniu zostały wymienione przykładowe typy nośników reklamowych, których ten generalny zakaz dotyczy. [...] nośników nie jest jednak katalogiem zamkniętym, o czym świadczą sformułowania: "np." oraz "itp.". Cel słupa reklamowego, jego konstrukcja oraz ogólny efekt lokalizacji w pasie drogowym jest bardzo zbliżony do nośnika citylight, czy pylonu reklamowego. Dodatkowo w m.p.z.p "Stare M." oraz "Ś. - S." obowiązuje generalny zakaz lokalizowania wszelkich nośników reklamowych w granicach terenów dróg publicznych, co tym bardziej przemawia za tym, że zlokalizowanie słupów reklamowych z ww. miejscach byłoby sprzeczne z m.p.z.p.

W związku z powyższym, w ocenie Kolegium zaskarżona decyzja w powyższym zakresie nie narusza prawa, a rozważania w zakresie wystąpienia, bądź nie przesłanek z art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych warunkujących udzielenie zezwolenia na zlokalizowanie w pasach drogowych słupów reklamowych są bezprzedmiotowe wobec sprzeczności planowanych lokalizacji z m.p.z.p. Nawet gdyby uznać, że strona wykazała wystąpienie na gruncie niniejszej sprawy szczególnie uzasadnionego przypadku, przemawiającego za zlokalizowaniem w pasach drogowych słupów reklamowych, to i tak wydanie decyzji korzystnej nie byłoby możliwe ze względu na sprzeczność takiego zamierzenia z m.p.z.p.

Z powyższych względów, zarzut strony jakoby organ pierwszej instancji naruszył art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 K.p.a. ze względu na nieprzedstawienie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przyczyny odstąpienia od utrwalonej na przestrzeni kilku lat i w ramach kilkudziesięciu postępowań administracyjnych, praktyki rozstrzygania spraw tego rodzaju, przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym, w przekonaniu Kolegium nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zasada z art. 8 § 2 K.p.a. nie ma prymatu nad powszechnie obowiązującymi przepisami prawa. Podobnie na uwzględnienie w ocenie organu odwoławczego nie zasługuje zarzut naruszenia przez organ pierwszej instancji art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., gdyż organ pierwszej instancji rozpatrzył zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, w uzasadnieniu wskazał jakie słupy reklamowe są niezgodnie z mpzp i dlaczego.

W skardze do Sądu P. F. decyzję organu odwoławczego zaskarżył w całości wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 8 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 z późn. zm., dalej: kpa) polegające na utrzymaniu w mocy zaskarżonej części - tj. w punkcie I decyzji dotyczącym odmowy zezwolenia na zlokalizowanie w pasie drogowym słupów reklamowych w analogicznym stanie prawnym i faktycznym jak w kilkudziesięciu postępowaniach zakończonych pozytywnymi decyzjami zezwalającymi na zajęcie pasa drogowego, tj. zaakceptowaniu przez organ odwoławczy wadliwego działania organu I instancji w postaci odstąpienia od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym;

2. art. 7 i 77 § 1 kpa poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego w sposób wyczerpujący i przyjęcie za organem I instancji, iż wszystkie słupy ogłoszeniowe, objęte zaskarżoną decyzją i poprzedzającą ją decyzją, są niezgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (dalej: m.p.z.p)., podczas gdy analiza dokonana przez organ jest pobieżna, a ponadto z zapisów poszczególnych m.p.z.p. wynika, że nie każdy słup jest sprzeczny z m.p.z.p. obowiązującym w lokalizacji, w której został posadowiony.

W uzasadnieniu podniesionych zarzutów skarżący zwrócił uwagę, że od kilku lat co miesiąc występował ze stosownym wnioskiem do organu o zezwolenie na zlokalizowanie słupów reklamowych w pasie drogowym ww. ulic. Każdorazowo, po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, organ wydawał decyzję, na mocy której takiego zezwolenia udzielał. Kluczowym przy tym jest, iż od przeszło 7 lat takie decyzje były podejmowane w identycznym stanie faktycznym i prawnym (także wtedy, gdy obowiązywały już poszczególne m.p.z.p.), na podstawie którego organ uznawał, że zachodzą przesłanki do zastosowania art. 39 ust.3 ustawy o drogach tj. zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek lokalizowania reklamy - lokalizacja nie powinna bowiem wpływać negatywnie na funkcjonowanie układu drogowego, przy zachowaniu przez stronę warunków określonych w zezwoleniu na zajęcie pasa. Jednocześnie organ nigdy nie stwierdził istnienia jakichkolwiek przeszkód do wydania decyzji takiej treści, w szczególności organ nigdy nawet nie zasygnalizował, by taką przeszkodę stanowiła okoliczność, że któraś z reklam jest niezgodna z m.p..zp. obowiązującym w danej lokalizacji. Uzyskiwanie decyzji zgodnych z wnioskiem, jak również działanie w zaufaniu do władzy publicznej oraz niezmienny stan faktyczny w sprawie, dawały uzasadnioną podstawę do oczekiwania przez stronę wydania analogicznej do poprzednich decyzji zezwalających, w tym również w zakresie wymiaru opłaty za zajęcie pasa drogowego.

Skarżący podniósł ponadto, iż w myśl zasady wynikającej z przepisu art. 8 §2 kpa ma prawo oczekiwać, skoro nie nastąpiła żadna zmiana okoliczności, a ponadto brak jest przyczyny uzasadniającej modyfikację dotychczasowego stanowiska organu, analogicznego rozstrzygnięcia jak dotąd. Wynikająca z tego przepisu tzw. zasada uprawnionych oczekiwań oznacza przede wszystkim konieczność przewidywalności działań władzy publicznej.

W świetle powyższego jego zdaniem nie ulega wątpliwości, iż organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję, podobnie jak organ I instancji dopuścił się naruszenia art. 8 § 2 kpa. Podkreślił, iż takie działanie organów jest daleko idące w swych skutkach. Z sytuacji, w której przez lata słupy reklamowe skarżącego przynosiły określone przychody, skarżący znalazł się w położeniu, gdzie przy wysokich kosztach umowy leasingu, przynoszą jedynie straty. Nie bez znaczenia dla wprawdzie subiektywnego, ale jakże zasadnego w takiej sytuacji, poczucia niesprawiedliwości u skarżącego jest fakt, że na mocy umowy o współpracy zawartej z organem w grudniu 2013 r., skarżący wymienił stare, nieestetyczne słupy na nowe, o jednolitym wzorze. Umowa o współpracy była zawierana przez skarżącego w uzasadnionym przekonaniu, że organ, który jest jej stroną i z którym zostały uzgodnione jej postanowienia, a ponadto który przez lata wydawał decyzje zgodne z tymi ustaleniami, nie odstąpi, nie mając ku temu żadnego powodu, od dotychczasowej praktyki.

Konsekwencją wskazanych powyżej uchybień w ocenie skarżącego jest naruszenie przepisów art. 39 ust. 3 ustawy o drogach, gdyż jak już podniesiono, w dotychczas wydawanych decyzjach organ przyjmował, iż każdorazowo przy wnioskach złożonych przez skarżącego zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, który organ, jak wynika z treści decyzji zezwalających, upatrywał w okoliczności, że lokalizacja nie powinna wpływać negatywnie na funkcjonowanie układu drogowego, jeżeli strona zachowa warunki określone w zezwoleniu.

Nie ulega zdaniem skarżącego wątpliwości, iż w tym zakresie nie doszło do żadnej zmiany. Podnoszenie przez organ zarzutu, iż przy okazji wniosku rozstrzygniętego zaskarżoną decyzją, strona nie udowodniła przedmiotowej okoliczności zaistnienia szczególnie uzasadnionego przypadku, podczas gdy organ nigdy nie zasygnalizował takiego zobowiązania po stronie wnioskującego o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, obrazuje tylko tendencyjność organu przy wydawaniu zaskarżonej decyzji. Ponadto nawet istnienie takiego obowiązku obciążającego stronę nie zwalnia organu, jeżeli miał taką możliwość, z ustalenia takiej okoliczności z urzędu, zresztą analogicznie jak przy poprzednich decyzjach.

Zdaniem skarżącego organy nie dopełniły swych obowiązków przy przeprowadzaniu postępowania dowodowego w niniejszej sprawie. Wbrew stanowisku SKO, organ I instancji wcale nie wyjaśnił, na czym polega niezgodność danego słupa reklamowego z m.p.z.p. obowiązującym w obszarze, w którym słup jest zlokalizowany. Organ I instancji każdorazowo ograniczył się do przytoczenia zapisów planów i stwierdzenia, że słup jest niezgodny z planem miejscowym.

W ocenie skarżącego, ze stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy orzekającego w analogicznych sprawach zainicjowanych skargami skarżącego wynika, że zadaniem organów w tym zakresie jest konkretne przyporządkowanie lokalizacji każdego z zamierzonych słupów reklamowych do właściwego dla tej lokalizacji miejscowego planu i zbadanie, czy plan ten zawiera zapisy zakazujące umiejscowienia urządzeń reklamowych o konstrukcji słupa ogłoszeniowego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 12.06.2019 r., sygn. akt II SA/Bd 285/19).

W przekonaniu strony skarżącej za wyczerpujące rozważenie przedmiotowej kwestii, z całą pewnością nie mogą być uznane rozważania organu odwoławczego. SKO wskazało wprawdzie, że na podstawie własnej analizy podziela ustalenia organu I instancji, jednak z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, żeby organ odwoławczy takiej analizy, spełniającej wymogi wynikające z zasad postępowania administracyjnego, dokonał. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy - praktykę odsyłającą do rozważań organu I instancji, należy uznać za wadliwą, skoro obowiązkiem organu odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 29.05.2019 r., sygn. akt II SA/Bd 284/19).

W odpowiedzi na skargę organ, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia, wniósł o jej oddalenie wskazując, że po ponownej analizie akt sprawy nie znalazł podstaw do zmiany zaskarżonego orzeczenia, ponieważ zostało ono podjęte zgodnie ze stanem faktycznym oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przedmiotem oceny jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy zaskarżoną w części decyzję Prezydenta M. B. o odmowie udzielenia zezwolenia na lokalizowanie w pasie drogowym, we wskazanych w sentencji decyzji lokalizacjach, słupów reklamowych w terminie od 1 do [...] marca 2019 r.

Postępowanie przed organem I instancji wszczęto na podstawie wniosku skarżącego o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego przez wskazane w tym wniosku słupy reklamowe i naliczenie odpowiedniej opłaty za to zajęcie.

Zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 1 u.d.p., zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego, a w szczególności zabrania się m.in. lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogi lub potrzebami ruchu drogowego.

Na zasadzie wyjątku od generalnej zasady opisanej w art. 39 ust. 1 u.d.p., warunki legalnego zlokalizowania w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam należy jednak odczytywać w powiązaniu z art. 39 ust. 3 u.d.p . W powołanym art. 39 ust. 3 u.d.p. ustalono, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym wymienionych tam obiektów oraz reklam, może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej, przy czym zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w ust. 7 (dotyczy kanału technologicznego), art. 22 ust. 2, 2a lub 2c (umowa najmu, dzierżawy lub użyczenia gruntów w pasie drogowym, umowa partnerstwa publiczno-prawnego w celu wykonywania działalności gospodarczej w nieruchomościach leżących w pasie drogowym oraz odpłatna umowa cywilnoprawna na umieszczenie tablic i urządzeń reklamowych na gruntach w pasie drogowym). W myśl z kolei art. 39 ust. 3 pkt 2 u.d.p., zarządca drogi odmawia zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym reklam, jeżeli ich umieszczenie mogłoby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń, lub zmniejszenie jej trwałości, lub zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego oraz w przypadkach, gdy reklamy nie spełniają warunków, o których mowa w art. 42a (dotyczącym reklam emitujących światło – nieistotnym w sprawie). Definicję pojęcia "reklamy" zawiera już sama u.d.p., gdzie w art. 4 pkt 23 przez reklamę nakazuje się rozumieć umieszczoną w polu widzenia użytkownika drogi tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe w rozumieniu art. 2 pkt 16b i 16c u.p.z.p., a także każdy inny nośnik informacji wizualnej, wraz z jej elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, z wyłączeniem tych opisanych w cytowanym przepisie.

Należy też dodać, że decyzja o zezwoleniu na umieszczenie w pasie drogowym obiektów, urządzeń i reklam określać winna w szczególności rodzaj inwestycji, sposób, miejsce i warunki jej umieszczenia w pasie drogowym oraz zawierać pouczenie inwestora, że przed rozpoczęciem robót budowlanych jest on zobowiązany do uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia budowy albo wykonywania robót budowlanych (art. 39 ust. 3a pkt 1 u.d.p.), uzgodnienia z zarządcą drogi, przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, projektu budowlanego obiektu lub urządzenia, o którym mowa w art. 39 ust. 3 (art. 39 ust. 3a pkt 2) oraz uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego, dotyczącego prowadzenia robót w pasie drogowym lub na umieszczenie w nim obiektu lub urządzenia (art. 39 ust. 3a pkt 3).

Wymóg określony w art. 39 ust. 3a pkt 3 u.d.p. odsyła zatem do art. 40 u.d.p. regulującego kwestię zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oraz zasad ustalania należnych opłat z tego tytułu. Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.d.p., zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej, przy czym – podobnie jak w przypadku zezwolenia na umieszczenie (lokalizowanie) danego obiektu w pasie drogowym – wymóg ten nie dotyczy podmiotu będącego stroną którejś z umów, o których mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c u.d.p. W myśl art. 40 ust. 2 u.d.p., przedmiotowe zezwolenie dotyczy m.in. umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam (art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p.).

W kontekście rozpatrywanej sprawy wskazać zatem należy, że - po pierwsze słup reklamowy (ogłoszeniowy) jest bez wątpienia urządzeniem reklamowym. Definicję pojęcia "urządzenia reklamowego" zawiera art. 2 pkt 16c ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm. – daje "u.p.z.p."), zgodnie z którym urządzeniem reklamowym jest przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy wraz z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, inny niż tablica reklamowa, z wyłączeniem drobnych przedmiotów codziennego użytku wykorzystywanych zgodnie z ich przeznaczeniem i umieszczony w polu widzenia użytkownika drogi mieści się w kategorii reklam, o której mowa w art. 4 pkt 23 u.d.p. Po drugie - podmiot ubiegający się o legalne czasowe umieszczenie takiego obiektu w pasie drogowym zobowiązany jest do uzyskania zgody na umieszczenie (lokalizację) reklamy w pasie drogowym (art. 39 ust. 3 u.d.p.), a przed przystąpieniem do robót budowlanych związanych z umieszczeniem reklamy w pasie drogowym winien zgłosić on zamiar wykonywania tych robót organowi architektoniczno-budowlanemu (art. 30 ust. 1 pkt 2 P.b.) i uzyskać zezwolenie na zajęcie pasa drogowego (art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p.). Ze sposobu naliczania opłaty za zajęcie pasa drogowego wynika również, że jest to zgoda o charakterze czasowym. Powyższe oznacza, że z upływem ostatniego dnia zezwolenia właściciel obiektu będzie zobowiązany do jego usunięcia pod rygorem nałożenia kary w trybie art. 40 ust. 12 pkt 2 u.d.p. za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu. Możliwość pozostawania w pasie drogowym urządzenia lub obiektu, na który udzielone zostało już zezwolenie, uzależniona jest zatem od wydania kolejnego zezwolenia. Tak więc mimo udzielenia jednorazowego, z natury rzeczy, zezwolenia na lokalizację obiektu niezwiązanego z drogą, dla jego legalnego pozostawania w pasie drogowym wymagane jest zezwolenie na zajęcie pasa drogowego na każdy kolejny okres pozostawania obiektu w tym pasie, udzielone przez właściwego zarządcę drogi. Właściwy zarządca drogi jest zobowiązany każdorazowo do oceny, czy zajęcie pasa drogowego jest w dalszym ciągu dopuszczalne, czy nie będzie powodować niszczenia drogi lub zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego.

Jak wynika z akt sprawy, skarżący podaniem z [...] lutego 2019 r. zwracał się do organu administracji o wydanie pozytywnej decyzji na zajęcie pasa w lokalizacjach określonych w przedstawionym zestawieniu podkreślając, że nie doszło do zmiany stanu faktycznego i prawnego i nie wystąpiła żadna przyczyna uzasadniająca odstąpienie od utrwalonej przez ostatnie kilkanaście lat praktyki. Z treści wniosku wynikało, że dotyczy zezwolenia na zajęcie pasa drogowego przez wymienione w nim słupy reklamowe, a strona powoływała się na uzyskane wcześniej zezwolenia uznając, że szczególnie uzasadnionym przypadkiem był brak negatywnego wpływu słupów na funkcjonowanie układu drogowego i brak zagrożenia bezpieczeństwa drogowego i uszkodzenia drogi oraz jej urządzeń.

Organ załatwiając wniosek skarżącego, wszczął postępowanie i wydał decyzję w części o odmowie zezwolenia na lokalizację słupów reklamowych w określonych lokalizacjach – co oznacza, że załatwił ex officio sprawę inną przedmiotowo, niż wynikałoby to z treści wniosku strony postępowania administracyjnego inicjującej to postępowanie. Wniosek o zajęcie pasa drogowego przez reklamę nie jest tożsamy z wnioskiem o umieszczenie reklamy w pasie drogowym i odnosi się on do oddzielnej, choć powiązanej rodzajowo sprawy administracyjnej. Decyzje udzielające zezwolenia na umieszczenie danego obiektu w pasie drogowym oraz na zajęcie pasa drogowego są decyzjami podejmowanymi równolegle (vide: wyrok NSA z 9.07.2008 r., II GSK 253/2008 – dostępny Lex Polonica nr 1980110). Zezwolenie na umieszczenie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzenia drogą lub potrzebami ruchu drogowego jest rozstrzygnięciem pierwotnym względem zezwolenia na zajęcie pasa drogowego – warunkuje możliwość powzięcia rozstrzygnięcia o zajęciu pasa drogowego (por. Maciejko Wojciech, Zaborniak Paweł, Ustawa o drogach publicznych. Komentarz, publ. LexisNexis 2010). Decyzja o zezwoleniu na umieszczenie w pasie drogowym obiektu niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogą lub potrzebami ruchu drogowego, określając m.in. rodzaj inwestycji, sposób, miejsce i warunki jej umieszczenia w pasie drogowym, sankcjonuje samą czynność umieszczenia takiego obiektu w danym miejscu w pasie drogowym i pod danymi warunkami. Decyzja o zajęciu pasa drogowego, o której mowa w art. 40 u.d.p., dotyczy zaś kwestii legalnego trwania umieszczonego obiektu w miejscu określonym decyzją o lokalizacji (umieszczeniu). Jak już powyżej wskazano – wynika to przede wszystkim z uregulowania zawartego w art. 40 u.d.p. i zasad naliczania opłat za czasowe usytuowanie obiektu w pasie drogowym, a więc ustanowienie warunku legalności stanu rzeczy następuje już po zlokalizowaniu np. reklamy w pasie drogowym. Obie decyzje, będąc wobec siebie komplementarne, rozstrzygają jednak inne żądania. Zajęcie pasa drogowego przez obiekt jest nieodzownie związane z jego umieszczeniem jako czynnością rozpoczynającą trwający na przyszłość stan rzeczy, zaś każda czynność związana z umieszczeniem w pasie drogowym obiektu, w tym czynność związana z pozostawieniem w pasie drogowym obiektu (reklamy) już tam umieszczonego wymaga wydania zezwolenia przez zarządcę drogi na zajęcie pasa drogowego (vide: wyrok NSA z 25.11.2008 r., II GSK 532/2008). Zauważyć należy, że decyzja o zezwoleniu na umieszczenie może być wydana raz, co upoważni wnioskodawcę do umieszczenia danego obiektu w pasie drogowym, by następnie stanowić podstawę do następujących po sobie, okresowych decyzji o zajęciu pasa drogowego i określania należnych opłat z tego tytułu.

Skoro zatem skarżący, będąc dysponentem postępowania administracyjnego, zawarł w swoim wniosku żądanie o wydanie (lub przedłużenie) decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego, to w sposób dowolny organ przekwalifikował to postępowanie na postępowanie o wydanie zezwolenia na umieszczenie wnioskowanych obiektów w pasie drogowym. Skarżący żądał ustalenia kwestii regulowanych nie w art. 39 u.d.p., ale na podstawie art. 40 u.d.p.

Jeśli skarżący złożył wniosek przed upływem ważności poprzedniego zezwolenia, kolejny wniosek przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym stanowiłby wniosek kontynuacyjny, nie wymagający nowego wniosku na lokalizację reklamy i nowej decyzji lokalizacyjnej. Jeśli zaś wniosek złożony by został po upływie ważności poprzedniego zezwolenia, istotne byłoby wydanie decyzji o lokalizację (umieszczenie) reklamy, gdyż uprzednia zgoda zostałaby skonsumowana przez zakończenie okresu zajęcia (w wyniku zgody na zajęcie pasa drogowego w oparciu o pierwotną decyzję lokalizacyjną). Konieczne byłoby też złożenie wniosku na zajęcie pasa drogowego , gdyż decyzja z wydanym zezwoleniem na czas określony, po upływie terminu wygasa.

Gdyby wnioskodawca ubiegał się o uzyskanie zezwolenia na umieszczenia reklamy w pasie drogowym, sprawa rozpoznawana przez organy musiałaby być prowadzona z wniosku spełniającego wymogi określone w przepisach szczególnych zawartych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określania warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1264 ze zm. – dalej "rozporządzenie").

Należy też podkreślić, że w każdym przypadku ocenie będzie podlegało to, czy umieszczenie takiej reklamy nie będzie powodowało niszczenia lub uszkodzenia drogi i jej urządzeń albo zmniejszenia trwałości oraz nie będzie zagrażało bezpieczeństwu ruchu drogowego. Konieczne również będzie wykazanie istnienia szczególnie uzasadnionego przypadku (art. 39 ust. 3 u.d.p.), gdyż co do zasady istnieje zakaz lokowania w pasie drogowym obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogi lub potrzebami ruchu drogowego. Wbrew twierdzeniu skarżącego niewystarczające jest uznanie, że wystąpił szczególnie uzasadniony przypadek jeśli urządzenia tylko nie zagrażają bezpieczeństwu ruchu drogowego i nie powodują niszczenia lub uszkodzenia drogi i jej urządzeń albo zmniejszenia ich trwałości. Taki warunek musi byś zawsze spełniony a szczególny przypadek wymaga dodatkowego uzasadnienia.

Organy uzasadniając odmowę na udzielenie zezwolenia powołały zapisy konkretnych uchwał w sprawie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z których wynikałby jednoznaczny zakaz umieszczania reklam. Nie wykazały jednak związku pomiędzy zapisami powoływanych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz postanowieniami art. 39 ust. 1 oraz ust. 2 u.d.p.w tym znaczeniu, że akt miejscowy jest aktem niższego rzędu i należało go ocenić z punktu widzenia zgodności z ustawą, która na zasadach wyjątku dopuszcza sytuowanie obiektów w pasie drogowym.

Organy w tym kontekście muszą również też mieć na uwadze zmianę u.p.z.p. wprowadzoną z dniem 11 września 2015 r. przez ustawę z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmacnianiem narzędzi ochrony krajobrazu (Dz. U. poz. 774, ze. zm. - dalej "ustawa zmieniająca"), której mocą z dniem 11 września 2015 r. w art. 15 ust. 3 u.p.z.p uchylono pkt 9 ("w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane"), zaś w przepisach przejściowych (art. 12 ust. 1-3 ustawy zmieniającej) usankcjonowano zachowanie mocy m.p.z.p. obowiązujących w dniu wejścia w życie ustawy, przy czym ich regulacje przyjęte na podstawie dotychczasowego art. 15 ust. 3 pkt 9, zachowują moc do czasu wejścia w życie "uchwały reklamowej", przyjmowanej przez radę gminy na podstawie wprowadzonego art. 37a u.p.z.p. Powyższe oznacza, że zapisy zakazujące umiejscowienia reklam na wskazanych w m.p.z.p. obszarach, w zależności od tego, czy podjęto uchwałę reklamową regulującą tę kwestię, mogą już nie obowiązywać.

Wreszcie organy obu instancji nie odniosły się do podstawowego zarzutu skarżącego dotyczącego naruszenia art. 8 § 2 K.p.a. w związku z niewyjaśnieniem przyczyn sygnalizowanej przez skarżącego nieuzasadnionej zmiany dotychczasowej praktyki udzielania mu zezwoleń na zajmowanie pasa drogowego. Zgodnie z art. 8 § 1 K.p.a., organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. W § 2 zaś wskazano, że bez uzasadnionej przyczyny organy nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Za słuszny Sąd uznał zatem zarzut skarżącego, że organy nie wyjaśniły dostatecznie okoliczności odstąpienia od utrwalonej praktyki udzielania zezwoleń. Organy powołały się na sprzeczność z zapisami m.p.z.p. ale nie rozważyły relacji tych aktów do ustawy i możliwości stosowania wyjątku od zasady zakazu sytuowania i lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogi lub potrzebami ruchu drogowego. Skoro ustawodawca w ustawie przewidział możliwość w szczególnych sytuacjach odstępstwa od zakazu lokalizowania w pasie drogowym opisanych obiektów i urządzeń, to tym bardziej taki zakaz w akcie podustawowym nie miałby zastosowania. Niewątpliwie natomiast jeśli występują naruszenia prawa jest to okoliczność uzasadniająca odstąpienie od stosowanej praktyki.

Z akt sprawy nie wynika też, czy w istocie istniały wcześniej decyzje dotyczące tych samych słupów ogłoszeniowych i czy były to decyzje zezwalające na zajęcie pasa drogowego, wydawane cyklicznie na podstawie wcześniejszej decyzji o umieszczeniu reklamy w pasie drogowym, czy może były to decyzje wydawane równolegle na podstawie jednego, powtarzanego wniosku. Nie wiadomo wreszcie, czy i jaka zmiana stanu faktycznego lub prawnego spowodowała przerwanie praktyki wydawania zezwoleń we wnioskowanym zakresie, o ile taka istniała uprzednio – jak wywodzi strona skarżąca.

Pominięcie ustaleń w tym zakresie również potwierdza wadliwość postępowania przed organami obu instancji. Przypomnieć należy, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest zawarta w art. 7 K.p.a. zasada nakazująca organom administracji publicznej podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością. Z kolei z art. 11 K.p.a. wynika obowiązek organów do wyjaśniania zasadności przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy. Pominięcie w postępowaniu okoliczności, że skarżący od wielu lat jest stroną postępowań o zezwolenie na zajęcie lub umieszczenie w pasie drogowym wnioskowanych słupów reklamowych, jego argumentacji dotyczącej wykazania przesłanki szczególnie uzasadnionego przypadku wywodzonej z art. 39 ust. 3 u.d.p. w zw. z zasadą wywodzoną z art. 8 § 2 K.p.a., nie pozostawia wątpliwości, że sprawa skarżącego została załatwiona nie tylko z naruszeniem art. 64 § 2 i art. 61 § 1 K.p.a. w zw. z art. 39, art. 40 u.d.p. i § 1 rozporządzenia (o czym mowa była), ale i z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a.

Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł o uchyleniu decyzji organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 P.p.s.a.

O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. Nr z 2018 r. poz. 265) z uwzględnieniem uiszczonych przez skarżącego wpisu w kwocie 200 zł oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł

Rozpoznając ponownie sprawę organy uwzględnią ocenę prawną i wskazania przedstawione w niniejszym uzasadnieniu odnoszące się do prowadzenia postępowania w zakresie wyznaczonym treścią wniosku. Organ oceni czy wniosek dotyczy nowych obiektów, czy już istniejących, a jeżeli tak, to kiedy i na jakiej podstawie zostały one umieszone w pasie drogowym, czy była wcześniej decyzja lokalizacyjna, czy wniosek złożono w okresie obowiązywania poprzedniego zajęcia, czy wiąże stronę z organem stosowna umowa w tym zakresie. Wyjaśnienia może wymagać, czy na terenie miasta obowiązuje uchwała, o której mowa w art. 37a ust. 1 u.p.z.p. podjęta w trybie tzw. ustawy krajobrazowej, jeżeli nie, to organ winien rozważyć dla każdej lokalizacji, jaką moc obowiązującą do konkretnych obiektów mają plany miejscowe w zakresie ewentualnego zakazu sytuowania urządzeń reklamowych w pasie drogowym, uwzględniając skutki przepisów przejściowych regulacji wprowadzonych w 2015 r. Organ winien orzekać z uwzględnieniem ogólnych zasad postępowania - w szczególności zasad uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, pogłębiania zaufania obywateli oraz przekonywania, poprzez wskazanie ewentualnie, jakie zaistniały nowe okoliczności związane z zabezpieczeniem nienaruszalności drogi lub zapewnieniem bezpieczeństwa ruchu drogowego, które uzasadniają ewentualne odmowne załatwienie wniosku skarżącego związane z odstąpieniem od uprzedniej praktyki w analogicznych sprawach (na co powołuje się strona skarżąca), jeżeli takie okoliczności zaistniały w sprawie.