Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 379/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2020-12-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 268 ust. 1 pkt 1-3, art. 270 ust. 1, art. 271 ust. 1 pkt 1 i ust. 2, art. 274 pkt 1-11, art. 275 ust. 20-24, art. 277 ust. 2, art. 561
journal: Dz.U. 2018 poz 2268
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r Prawo wodne - tekst jednolity
article: par. 2,3 i 15 pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 2502
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne
article: art. 145  par. 1 pkt 1 lit. a i c i par. 3, art. 200, art. 205
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski Sędziowie Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi P. P. na decyzję D. Zarządu Zlewni w G. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie określenia opłaty stałej za pobór wód podziemnych I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądzą od D. Zarządu Zlewni w G. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie na rzecz strony skarżącej P. P. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Informacją z dnia [...] lutego 2020 r., znak [...], Dyrektor Zarządu Zlewni w G. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie ustalił P. Sp. z o.o. w K. opłatę stałą za pobór wód podziemnych, w związku z pozwoleniem wodnoprawnym udzielonym przez Starostę K. decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r., za okres od [...] stycznia do [...] grudnia 2020 r. w wysokości [...] zł.

W informacji wskazano, że opłata stała została obliczona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wynoszącej 500 zł na dobę za 1 m3/s czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 366 dni i maksymalnej ilości wód podziemnych, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego w ilości [...] m3/h i wynoszącym po przeliczeniu [...] m3/s (zgodnie z art. 552a ustawy Prawo wodne). Wysokość jednostkowej stawki opłaty stałej została określona w § 15 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne - Dz. U. z 2017 r., poz. 2502).

W reklamacji z dnia [...] lutego 2020 r. P. Spółka z.o.o. wskazała, że w powyższej informacji nie zastosowano prawidłowo dyspozycji wynikającej z art. 271 ust. 2 ustawy Prawo wodne, ustalającej wysokość opłaty stałej za pobraną wodę podziemną. Zdaniem strony, cytowany przepis nakazuje uwzględnić przy obliczeniu opłaty stosunek ilości wody podziemnej, która może być pobrana na podstawie pozwoleń, do dostępnych zasobów wód podziemnych. Tymczasem organ ustalając opłatę za usługi wodne nie uwzględnił wspomnianej proporcji.

Decyzją z dnia [...] marca 2020 r., nr [...], Dyrektor PGW Wody Polskie Zarządu Zlewni w G., na podstawie art. 273 ust. 6 w zw. z art. 271 ust. 2, art. 14 ust. 2 ustawy Prawo wodne, określił P. Spółce z.o.o. opłatę stałą za pobór wód podziemnych za okres od [...] stycznia do [...] grudnia 2020 r. w wysokości [...] zł.

W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że opłata została wyliczona zgodnie z art. 271 ust. 2 ustawy Prawo wodne, na mocy którego wysokość opłaty stałej za pobór wód podziemnych ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i maksymalnej ilości wody podziemnej wyrażonej w m3/s, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego, z uwzględnieniem stosunku ilości wody podziemnej, która może być pobrana na podstawie tych pozwoleń, do dostępnych zasobów wód podziemnych.

Organ wskazał, że skarżąca korzysta z usług wodnych na podstawie pozwolenia wodnoprawnego znak: [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. Określenia wysokości opłaty stałej Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich dokonał w oparciu o normę prawną wynikającą z art. 271 ust. 2 ustawy Prawo wodne oraz § 15 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz. U. poz. 2502).

Organ przypomniał, że zgodnie z art. 271 ust. 2 ustawy Prawo wodne wysokość opłaty stałej za pobór wód podziemnych ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i maksymalnej ilości wody podziemnej wyrażonej w m3/s, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego, z uwzględnieniem stosunku ilości wody podziemnej, która może być pobrana na podstawie tych pozwoleń, do dostępnych zasobów wód podziemnych. Z § 15 rozporządzenia w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne wynika, że do dnia 31 grudnia 2021 r., jednostkowe stawki opłat za usługi wodne za pobór wód w formie opłaty stałej, z wyłączeniem jednostkowych stawek opłat za usługi wodne za pobór wód do celów wytwarzania energii elektrycznej lub cieplnej dla instalacji posiadających w dniu wejścia w życie ustawy ważne pozwolenia wodnoprawne albo pozwolenia zintegrowane w formie opłaty stałej, wynoszą: za pobór wód podziemnych - 500 zł na dobę z 1 m3/s za określony w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalny pobór wód.

Opłata za pobór wód podziemnych została określona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wynoszącej 500 zł, czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 366 dni i maksymalnego poboru określonego w pozwoleniu wodnoprawnym w ilości [...] m3/h i wynoszącego po przeliczeniu [...] m3/s.

Odnosząc się do zastrzeżeń strony skarżącej co do sposobu realizacji dyspozycji art. 271 ust. 2 Prawa wodnego organ uwypuklił, że ustalenie opłaty z uwzględnieniem stosunku ilości wody podziemnej, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego albo zintegrowanego, do dostępnych zasobów wód podziemnych nie oznacza, że w obliczeniach wysokości tej opłaty, uwzględnia się wartość tego stosunku jako samodzielną zmienną, co mogłaby sugerować literalna wykładnia tego przepisu. Zdaniem organu, uwzględnienie tego stosunku następuje poprzez wybór odpowiedniej jednostkowej stawki opłaty za pobór wód podziemnych w formie opłaty stałej (określonej w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne) i zastosowanie tej stawki do obliczeń. Taki wniosek, w ocenie organu, wynika z regulacji art. 274 pkt 1 lit. a ustawy Prawo wodne, który wskazuje górne jednostkowe stawki opłaty za pobór wód podziemnych w formie opłaty stałej oraz z będącego konsekwencją tej regulacji § 2 powyższego rozporządzenia, który określa konkretne jednostkowe stawki opłat za pobór wód podziemnych w formie opłaty stałej.

Organ wskazał, że w przepisie art. 274 pkt 1 ustawy Prawo wodne podano trzy maksymalne poziomy na jakich mogą zostać określone jednostkowe stawki opłat za pobór wód podziemnych w formie opłaty stałej w zależności od tego z jakim będziemy mieli do czynienia stosunkiem ilości wody podziemnej, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego albo zintegrowanego, do dostępnych zasobów wód podziemnych (tj. w zależności od tego czy ten stosunek będzie wynosił nie więcej niż 10% albo więcej niż 10% i jednocześnie nie więcej niż 30% bądź więcej niż 30%).

Natomiast w § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne, określono już trzy konkretne jednostkowe stawki opłat za pobór wód podziemnych w formie opłaty stałej w zależności od tego z jakim będziemy mieli do czynienia stosunkiem ilości wody podziemnej, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego albo zintegrowanego, do dostępnych zasobów wód podziemnych (tj. w zależności od tego czy ten stosunek będzie wynosił nie więcej niż 10% albo więcej niż 10% i jednocześnie nie więcej niż 30% bądź więcej niż 30%). Przy czym zgodnie z przepisem § 15 pkt 1 rozporządzenia, do dnia 31 grudnia 2021 r. obowiązuje tylko jedna jednostkowa stawka opłat za pobór wód podziemnych w formie opłaty stałej, w wysokości 500 zł na dobę za 1 m3/s za określony w pozwoleniu wodnoprawnym albo zintegrowanym maksymalny pobór wód, niezależnie od tego z jakim będziemy mieli do czynienia stosunkiem ilości wody podziemnej, która może być pobrana na podstawie pozwolenia do dostępnych zasobów wód podziemnych.

Nie zgadzając się z powyższą decyzją, P. Spółka z o.o. wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, zarzucając jej naruszenie art. 271 ust. 2 ustawy Prawo wodne poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, poprzez nieuwzględnienie proporcji maksymalnej ilości wody, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego do dostępnych zasobów wód podziemnych i ustalenie nieprawidłowej opłaty za pobór wód podziemnych.

Strona podniosła, że wspomniany wyżej przepis nakazuje uwzględnić przy obliczaniu opłaty stosunek ilości wody podziemnej, która może być pobrana na podstawie pozwoleń do dostępnych zasobów wód podziemnych. Jednak, jak wynika z pisma ustalającego opłaty za usługi wodne z dnia [...] lutego 2020 r. organ nie uwzględnił wyżej wskazanej proporcji przy obliczaniu opłaty za usługi wodne, co oznacza, że opłata została obliczona nieprawidłowo. Skarżąca Spółka w reklamacji wskazywała na powyższą okoliczność jednak organ w żaden sposób nie odniósł się do argumentacji strony. Ograniczył się jedynie do powtórzenia obliczenia z przesłanej informacji z dnia [...] lutego 2020 r.

Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – j.t. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.).

Dokonując kontroli w tak zakreślonych granicach kognicji, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego.

Przedmiotem skargi uczyniono decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w G. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] marca 2020 r., określającą P. Spółce z o.o. opłatę stałą w kwocie [...]zł za pobór wód podziemnych z ujęcia zlokalizowanego w miejscowości S. za okres od [...] stycznia do [...] grudnia 2020 r.

Jak wynika z uzasadnienia wspomnianej decyzji, określona w niej opłata stała obliczona została na podstawie art. 271 ust. 2 ustawy Prawo wodne, przy zastosowaniu § 15 rozporządzenia w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne.

W ocenie Sądu, należy podzielić stanowisko strony skarżącej, że stosując wskazany wyżej przepis, organ dokonał jego błędnej interpretacji.

Podkreślenia wymaga, że wejście w życie z dniem 1 stycznia 2018 r. ustawy Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r., poz. 1566), było wynikiem realizacji spoczywającego na Polsce obowiązku implementacji do krajowego porządku prawnego Dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz. Urz. WE L 327 z 22.12.2000 r., str. 1, ze zm. - Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 5, str. 275). Z art. 9 ww. Dyrektywy wynika postulat wprowadzenia systemowego rozwiązania zrównoważonego gospodarowania zasobami wodnymi poprzez zbudowanie systemu usług wodnych opartego na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych i korzystaniu z wód poza zwykłym lub powszechnym korzystaniem.

W przepisach ustawy Prawo wodne wprowadzono katalog instrumentów ekonomicznych służących gospodarowaniu wodami, który przyczynić ma się do efektywnego i sprawnego gospodarowania zasobami wodnymi oraz do wydatkowania środków na działania związane z zapewnieniem dostępności wód o odpowiednich parametrach jakościowych i we właściwej ilości.

Zgodnie z art. 268 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, jednym z instrumentów ekonomicznych służących gospodarowaniu wodami są opłaty za usługi wodne, w tym za usługi w postaci poboru wód podziemnych. Opłata za usługi wodne za pobór wód składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej uzależnionej od ilości wód pobranych (art. 270 ust.1 ustawy Prawo wodne). W myśl art. 271 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne, wysokość opłaty stałej za pobór wód podziemnych ustalają Wody Polskie oraz przekazują podmiotom obowiązanym do ponoszenia opłat za usługi wodne w formie informacji rocznej, zawierającej także sposób obliczenia tej opłaty.

Zasady ustalania wysokości opłaty stałej określa art. 271 ust. 2 wspomnianej ustawy przewidując, że wysokość opłaty stałej za pobór wód podziemnych ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i maksymalnej ilości wody podziemnej wyrażonej w m3/s, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego, z uwzględnieniem stosunku ilości wody podziemnej, która może być pobrana na podstawie tych pozwoleń, do dostępnych zasobów wód podziemnych.

Górne jednostkowe stawki opłat za usługi wodne ustawodawca określił w art. 274 tej ustawy, przy czym w obowiązującym stanie prawnym norma ta rozpoczyna się od pkt 2 i odnosi się do stawek za pobór wód w formie opłaty zmiennej (pkt 2, 3, 4), stawek za odprowadzanie do wód – wód w formie opłaty stałej i zmiennej (pkt 5), stawek za zmniejszenie naturalnej retencji (pkt 6), stawek za wprowadzanie ścieków do wód (pkt 7,8,9), stawek za wprowadzanie do wód - wód pochodzących z obiegów chłodzących elektrowni lub elektrociepłowni (pkt 10) oraz stawek za wydobywanie z wód powierzchniowych kamienia, żwiru, etc. (pkt 11).

Jednostkowe stawki opłat za usługi wodne określone zostały w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz. U. z 2019 r., poz. 2452).

Delegację ustawową do wydania tego rozporządzenia zawiera art. 277 ustawy Prawo wodne, zgodnie z którym, Rada Ministrów określi, w drodze rozporządzenia, jednostkowe stawki opłat, o których mowa w art. 274 oraz w art. 275 ust. 20-24 (ust. 1). Ust. 2 art. 277 wspomnianej ustawy stanowi z kolei, że Rada Ministrów, wydając rozporządzenie, o którym mowa w ust. 1, uwzględnia (pkt 1):

a) wielkość zasobów wodnych możliwych do wykorzystania w poszczególnych dorzeczach oraz koszt uzyskania wód z tych zasobów, dostępność zasobów środowiska, wymogi ochrony środowiska i stopień degradacji poszczególnych obszarów i zasobów, wynikające z dotychczasowych form korzystania ze środowiska,

b) uciążliwość substancji zawartych w ściekach dla środowiska,

c) potrzebę zapewnienia szczególnej ochrony zasobów wód podziemnych i wód jezior,

d) potrzebę racjonalnego gospodarowania zasobami wód opadowych lub roztopowych,

e) potrzebę retencjonowania wody,

f) potrzebę racjonalnego wykorzystywania zasobów kamienia, żwiru, piasku oraz innych materiałów wydobywanych z dna cieków, a także trzciny lub wikliny;

2) może zróżnicować wysokość stawek opłat w zależności od:

a) rodzaju substancji w ściekach i temperatury ścieków,

b) rodzaju ścieków,

c) jakości i rodzaju pobranej wody oraz jej przeznaczenia,

d) części obszaru państwa.

Z niebudzącego wątpliwości brzmienia powyżej przytoczonych przepisów wynika, co ma znaczenie w tej sprawie, że norma art. 274 ustawy Prawo wodne, która następnie stała się elementem dyspozycji art. 277 tej ustawy (delegacji ustawowej do wydania rozporządzenia), w brzmieniu obowiązującym do dnia 1 stycznia 2022 r. (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 310), nie określa górnych stawek za pobór wód w formie opłaty stałej. A skoro ich nie określa, to delimitacja rozporządzenia wydanego na podstawie art. 277 ustawy Prawo wodne ograniczenie to musi uwzględniać. Innymi słowy, rozporządzenie wydane w wyniku realizacji delegacji ustawowej z art. 277 cytowanej ustawy, z uwagi na powyższe, nie może określać stawek za pobór wód w formie opłaty stałej, a jeśli określa, to obowiązywać one mogą dopiero od 1 stycznia 2022 r.; dyspozycja delegacji ustawowej wyraźnie precyzuje jej przedmiot, którym są jednostkowe stawki opłat, o których mowa w art. 274 oraz w art. 275 ust. 20-24 (ten ostatni nie ma w sprawie zastosowania).

Stąd, wobec takiego brzmienia przepisów ustawowych, za prawidłowe należy uznać przyjęcie przez prawodawcę wykonawczego, że regulacje rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne, które określają jednostkowe stawki za usługi wodne w formie opłaty stałej – za pobór wód podziemnych lub powierzchniowych - § 2, § 3 – będą obowiązywały dopiero z dniem 1 stycznia 2022 r.

Z dniem 1 stycznia 2022 r. norma art. 274 ustawy Prawo wodne ulegnie bowiem zmianie poprzez dodanie pkt 1 (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 310), który będzie określał górne jednostkowe stawki opłat za pobór wód podziemnych, wód powierzchniowych oraz za pobór wód do celów wytwarzania energii.

Przepis ten będzie brzmiał następująco: Górne jednostkowe stawki opłat za usługi wodne, o których mowa w art. 268 ust. 1 pkt 1-3 oraz w art. 269, wynoszą: 1) za pobór wód w formie opłaty stałej:

a) za pobór:

- wód podziemnych - 500 zł na dobę za 1 m3/s za określony w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalny pobór wód, jeżeli pobór wód nie jest większy niż 10% dostępnych zasobów wód podziemnych,

- wód podziemnych - 1000 zł na dobę za 1 m3/s za określony w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalny pobór wód, jeżeli pobór wód jest większy niż 10% i nie jest większy niż 30% dostępnych zasobów wód podziemnych,

- wód podziemnych - 2000 zł na dobę za 1 m3/s za określony w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalny pobór wód, jeżeli pobór wód jest większy niż 30% dostępnych zasobów wód podziemnych.

Szczególnego podkreślenia w tym miejscu wymaga, że norma wprawdzie uchwalona, ale która nie weszła jeszcze w życie, prawem nie jest. Stąd też regulacje przywoływanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne dopiero z dniem wejścia w życie zmienionej normy art. 274, poprzez dodanie pkt 1, odnoszącego się do określenia jednostkowych stawek za usługi wodne w formie opłaty stałej – za pobór wód podziemnych lub powierzchniowych, dopiero z tym dniem będzie można uznać za obowiązujące. Rozporządzenie jako akt podustawowy nie ma charakteru samoistnego, zaś jego byt w sposób bezwzględny jest związany z ustawą, która zawierać powinna upoważnienie ustawowe do jego wydania wskazujące na przedmiot regulacji, podmiot uprawniony oraz treść materii poddanej regulacji. W ocenie Sądu orzekającego w sprawie, konsekwencja nieobowiązywania normy art. 274 pkt 1 rozciąga się także na § 15 rozporządzenia, który również dotyczy jednostkowych stawek za usługi wodne za pobór wód w formie opłaty stałej.

Powyższa argumentacja w zasadzie wyczerpuje powody, dla których zaskarżona decyzja powinna być wyeliminowana z obiegu prawnego jako wydana na podstawie przepisów rozporządzenia niezgodnych z ustawą w obecnym jej brzmieniu, jednak osobną do omówienia kwestią, w ocenie Sądu także istotną, pozostaje zagadnienie zgodności § 15 rozporządzenia w sprawie jednostkowych stawek z art. 271 ust. 2 ustawy Prawo wodne, także w sytuacji gdyby dyspozycja normy art. 274 pkt 1 tej ustawy obowiązywała.

W myśl § 15 pkt 1 rozporządzenia, do dnia 31 grudnia 2021 r. jednostkowe stawki opłat za usługi wodne za pobór wód w formie opłaty stałej, z wyłączeniem jednostkowych stawek opłat za usługi wodne za pobór wód do celów wytwarzania energii elektrycznej lub cieplnej dla instalacji posiadających w dniu wejścia w życie ustawy ważne pozwolenia wodnoprawne albo pozwolenia zintegrowane w formie opłaty stałej, wynoszą za pobór wód podziemnych - 500 zł na dobę za 1 m3/s za określony w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalny pobór wód.

W tym miejscu, przypominając treść delegacji ustawowej do wydania rozporządzenia (art. 277 cytowanej ustawy ust. 1), zgodnie z którym, Rada Ministrów określi, w drodze rozporządzenia, jednostkowe stawki opłat, o których mowa w art. 274 (...), uwzględniając czynniki, o których mowa w art. 277 ust. 2 ustawy Prawo wodne, jak np. wielkość zasobów wodnych możliwych do wykorzystania w poszczególnych dorzeczach oraz koszt uzyskania wód z tych zasobów, dostępność zasobów środowiska, wymogi ochrony środowiska i stopień degradacji poszczególnych obszarów i zasobów, wynikające z dotychczasowych form korzystania ze środowiska (pkt 1 lit. a), wskazać trzeba, że o ile § 2 rozporządzenia te czynniki uwzględnia, to kwestionowany § 15, wskazuje arbitralnie na stawki, bez uwzględnienia np. wielkości zasobów wodnych, o których mowa w art. 277 ust. 2 ustawy Prawo wodne, a które mają bezpośredni wpływ na określenie opłaty i w konsekwencji - proporcji, o której mowa w art. 271 ust. 2 tej ustawy. W ocenie Sądu zatem § 15 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne, wydany został z przekroczeniem delegacji ustawowej i nie może mieć zastosowania jako podstawa ustalenia opłaty za pobór wód w formie opłaty stałej. Nie można bowiem uznać, że art. 277 ustawy Prawo wodne dawał podstawę do wyróżnienia "jednostkowych opłat za usługi wodne za pobór wód w formie opłaty stałej", o których mowa w § 15 rozporządzenia w sposób arbitralny, a bez uwzględnienia kryteriów ustawowych, zawartych w szczegółowych wytycznych co do treści rozporządzenia (art. 277 ust. 2 cytowanej ustawy).

Wychodząc poza ten zakres upoważnienia ustawowego przepis § 15 rozporządzenia został wydany bez ustawowej podstawy prawnej. Prawidłowo więc ustalając wysokość opłaty stałej, organy w ogóle nie powinny uwzględniać § 15 rozporządzenia jako przepisu wydanego bez upoważnienia ustawowego.

Zgodnie z hierarchiczną konstrukcją polskiego systemu prawa uwidocznioną w Konstytucji RP, akty o charakterze podustawowym wiąże zasada m.in. pierwszeństwa i prymatu ustawy, co z kolei oznacza, że w wyniku zastosowania norm podrzędnych i kolizji z normą ustawową pierwszeństwo przydać należy ustawie.

Sądy administracyjne wielokrotnie już w swoich orzeczeniach wydawanych na tle sporów w zakresie określenia opłaty stałej za pobór wód podkreślały, że regulacji zawartej w art. 271 ust. 2 ustawy Prawo wodne in fine nie można pomijać. Skoro bowiem ustawodawca wyraźnie wskazał, że określanie wysokości opłaty ma zawierać proporcję (stosunek ilości wody podziemnej, która może być pobrana na podstawie pozwoleń, do dostępnych zasobów wód podziemnych), to rolą organu jest odzwierciedlenie tej proporcji w treści decyzji. Nie jest okolicznością zależną od organu, że w przepisach wykonawczych wciąż jest brak realizacji ustawowych wymagań, wynikających tak z brzmienia art. 271 ust. 2 ustawy Prawo wodne, jak i 277 tej ustawy. Fakt wejścia w życie normy art. 274 pkt 1 wspomnianej ustawy dopiero z dniem 1 stycznia 2022 r. także determinuje możliwości organów w zakresie określania opłaty stałej za pobór wód. Podkreślić jednak stanowczo należy, że nie jest ani rolą sądu ani rolą organów wyręczanie prawodawcy w realizacji jego kompetencji.

Podsumowując, poza argumentacją zawartą powyżej, w zakresie nieobowiązywania przepisów wykonawczych dotyczących opłat za usługi wodne za pobór wód w formie opłaty stałej (w tym § 15 rozporządzenia), do czasu wejścia w życie normy art. 274 pkt 1 ustawy Prawo wodne, nie można odczytywać art. 277 ust. 1 tej ustawy w taki sposób, że Rada Ministrów była na jego podstawie uprawniona do określenia jednostkowych opłat za usługi wodne za pobór wód w formie opłaty stałej, w sposób arbitralny, a bez uwzględnienia kryteriów ustawowych, o których mowa w art. 277 ust. 2.

Powyższego nie zmienia także okoliczność, że w art. 561 ustawy Prawo wodne określone zostały górne stawki jednostkowe opłat za pobór wód w formie opłaty stałej, które w wypadku wód podziemnych wynoszą 500 zł na dobę za 1 m3/s za określony w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalny pobór wody, które to stawki mają obowiązywać do dnia 31 grudnia 2021 r. W żadnym razie, z przepisu tego nie wynika bowiem, że do wskazanej wyżej daty stosowane miałyby być w każdym wypadku właśnie tak określone górne stawki. Co więcej w dalszym ciągu obowiązuje przepis art. 271 ust. 2 ww. ustawy, wskazujący na konieczność uwzględnienia przy określaniu wysokości opłaty stałej za pobór wód podziemnych - stosunku ilości wody podziemnej, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego lub pozwolenia zintegrowanego, do dostępnych zasobów wód podziemnych.

Zaznaczyć przy tym należy, że art. 277 ust. 1 ustawy Prawo wodne, na podstawie którego wydano rozporządzenie z dnia 22 grudnia 2017 r., stanowi podstawę do określenia jednostkowych stawek opłat, o których mowa wyłącznie w art. 274 oraz 275 ust. 20 – 24 tej ustawy. Nie wymieniono w tym uregulowaniu, żadnych innych przepisów, w szczególności nie ma w nim mowy o stawkach opłat określonych w art. 561 ww. ustawy.

W konsekwencji organ administracji wodnej, nie wykorzystując do ustalenia opłaty stałej za pobór wód podziemnych stosunku ilości wody podziemnej, która może być pobrana na podstawie tych pozwoleń, do dostępnych zasobów wód podziemnych, naruszył art. 271 ust. 2 ustawy Prawo wodne, co doprowadziło Sąd do przekonania o konieczności wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obiegu prawnego.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 145 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 oraz art. 205 ww. ustawy.