Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 983/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-11-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 188
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 61 par. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska -Wawrzon Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędzia del. WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 listopada 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Klasztoru [...]z siedzibą w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 stycznia 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1979/12 w sprawie ze skargi Klasztoru [...] z siedzibą w Krakowie na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] listopada 2011 r., I.dz. [...]. 3. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz Klasztoru [...] z siedzibą w Krakowie kwotę 860 (osiemset sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 stycznia 2013 r., sygn. akt: VII SA/Wa 1979/12 po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi Klasztoru [...] z siedzibą w Krakowie na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] maja 2012 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, skargę oddalił.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Postanowieniem z dnia [...] maja 2012 r., znak: [...] Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, w związku z wnioskiem Klasztoru [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy stwierdzenia nieważności decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] października 2008 r., Nr [...], udzielającej pozwolenia [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie na prowadzenie robót budowlanych polegających na przebudowie, rozbudowie i nadbudowie budynku kamienicy przy ul. [...] 13 w Krakowie, działka nr ew. 236 obr. 1 Śródmieście, w oparciu o projekt budowlany "Przebudowa, rozbudowa i nadbudowa budynku kamienicy przy ul. [...] 13 w Krakowie, dz. nr ew. 236 obr. 1 Śródmieście" opracowany przez architekta P. K. i architekta W. P. z zespołem w sierpniu 2008 r., dokumentację "Kraków, ul. [...] 13, zestawienie elementów zabytkowych" opracowaną przez dra inż. arch. M.a M. Ł. i mgra inż. M. J. Ł. oraz opracowanie "Wstępne sprawozdanie z wyprzedzających badań archeologicznych przy ul. [...] 13 w Krakowie oraz wnioski konserwatorskie" autorstwa E. K. - działając na podstawie art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.) oraz art. 17 pkt 2, art. 61a § 1, art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j.: Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) utrzymał w postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa [...] listopada 2011 r., I.dz. [...].

Z akt postępowania wynika, że Małopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków decyzją z dnia [...] października 2008 r., Nr [...], udzielił pozwolenia [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie na prowadzenie robót budowlanych polegających na przebudowie, rozbudowie i nadbudowie budynku kamienicy przy ul. [...] 13 w Krakowie, dz. nr ew. 236 obr. 1 Śródmieście, w oparciu o projekt budowlany "Przebudowa, rozbudowa i nadbudowa budynku kamienicy przy ul. [...] 13 w Krakowie, dz. nr ew. 236 obr. 1 Śródmieście" opracowany przez architekta P. K. i architekta W. P. z zespołem w sierpniu 2008 r., dokumentację "Kraków, ul. [...] 13, zestawienie elementów zabytkowych" opracowaną przez dra inż. arch. M. M. Ł. i mgra inż. M. J. Ł. oraz opracowanie "Wstępne sprawozdanie z wyprzedzających badań archeologicznych przy ul. [...] 13 w Krakowie oraz wnioski konserwatorskie autorstwa E. K.

Pismem z dnia 15 marca 2011 r., Klasztor [...] zwrócił się do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z wnioskiem o stwierdzenie nieważności tej decyzji, zarzucając rażące naruszenie art. 8 ust. 1 i 3 oraz art. 5 Konkordatu w związku z kanonami 667 i 1214 Prawa Kanonicznego oraz art. 87 ust. 1 w związku z art. 91 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez ingerencję w klauzurowy charakter Zakonu. Uzasadniając swoje stanowisko Klasztor [...] wskazał, że budynek zakonny klasztoru znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie (w obszarze bezpośredniego oddziaływania) inwestycji objętej decyzją udzielającą pozwolenia konserwatorskiego na prace budowlane, których realizacja narusza oraz w istotnym stopniu zagraża przeznaczeniu i istocie Zakonu jako miejscu kultu religijnego o charakterze klauzurowym, zasługującemu na szczególną ochronę Państwa na podstawie ww. przepisów. Ponadto Zakon stwierdził, że nałożony na organ administracji państwowej przepisami Konkordatu obowiązek zachowania nienaruszalności miejsc kultu został niedopełniony, gdyż na skutek planowanych prac pole widzenia z tarasu na najwyższych kondygnacjach sięgnie bezpośrednio na dziedziniec wewnętrzny domu zakonnego [...], naruszając bezpośrednio zamknięty charakter zgromadzenia.

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2011 r. l.dz. [...] [KS], Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] października 2008 r. Nr [...], udzielającej pozwolenia [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie na prowadzenie robót budowlanych. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ nadzorczy wskazał, że decyzja ta nie ingeruje w sferę prawną Klasztoru [...], gdyż nie przyznaje mu żadnych praw ani nie nakłada nań obowiązków.

W ocenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego powołany we wniosku art. 8 Konkordatu dotyczący ochrony miejsca kultu religijnego nie może być uznany za wystarczający dla wskazania indywidualnego interesu prawnego Klasztoru w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji pozwalającej na prowadzenie robot budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru, znajdującym się na terenie działki niegraniczącej bezpośrednio z wpisanym do rejestru zabytków zespołem klasztornym [...]. Podmioty nie będące dysponentami zabytku, którego dotyczy pozwolenie konserwatorskie na prowadzenie robot budowlanych mogą mieć interes prawny w tego typu postępowaniach jedynie wtedy, gdy są właścicielami nieruchomości sąsiednich wpisanych do rejestru zabytków. Organ wskazał, że budynek przy ul. [...] 13 w Krakowie od budynku Klasztoru [...] oddziela ul. [...], a zakres inwestycji ustalony na podstawie projektu budowlanego uzasadnia stwierdzenie, że inwestycja ta nie spowoduje ingerencji w prawa i obowiązki Klasztoru wynikające z ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy od powyższego postanowienia Klasztor [...] dołączył decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 9 lutego 2012 r., sygn. akt: [...], którą stwierdzono nieważność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] listopada 2007 r., sygn. akt: SK0.73/3449/2007/ZP oraz decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] kwietnia 2007 r., nr AU-2/7331/1371/07 w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pod nazwą: "przebudowa dachu w budynku frontowym oraz przebudowa, rozbudowa i nadbudowa budynku oficyny z przeznaczeniem na apartamenty mieszkalne z garażem podziemnym na terenie działki nr 236 obr. 1 przy ul. [...] 13 w Krakowie". W uzasadnieniu tej decyzji Kolegium stwierdziło, że ww. decyzja Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] kwietnia 2007 r. oraz utrzymująca ją w mocy decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2007 r. umożliwiły takie ukształtowanie zamierzenia inwestycyjnego, które może stanowić naruszenie art. 8 Konkordatu poprzez naruszenie klauzury papieskiej, którą objęty jest dom zamieszkiwany przez Mniszki Zakonu [...] w Krakowie, wraz z ogrodem i wirydarzem. Decyzje te nie zawierają oceny wymogów zawartych w przepisach szczególnych, m.in. w art. 8 Konkordatu; w punkcie 8 decyzji Prezydenta Miasta Krakowa wskazano, że w omawianym terenie nie występują inne ograniczenia wynikające z takich przepisów, co stanowi, zdaniem Kolegium, istotne i rażące naruszenie normy prawnej wynikającej z art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. Nr 89, poz. 145), w związku z art. 5 i 8 Konkordatu, w związku z kanonem 667 § 3 Kodeksu Prawa Kanonicznego.

Po rozpoznaniu powyższego wniosku Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego podzielił swoje wcześniejsze stanowisko w zakresie zastosowania art. 61a § 1 k.p.a. wskazując, że przepisy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie zawierają norm regulujących posiadanie przez określone podmioty legitymacji strony postępowania w sprawach pozwoleń konserwatorskich, w związku z czym zastosowanie będzie miał w tym przypadku art. 28 k.p.a., który stanowi, że stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Organ wskazał, że interes prawny, będąc kategorią prawa materialnego, musi znajdować podstawę w normach prawa administracyjnego, stosowanych w danej sprawie. Zauważył, że obowiązek sprawowania opieki nad zabytkiem, w rozumieniu art. 5 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, spoczywa na właścicielach i posiadaczach zabytku, natomiast przepisy tej ustawy nie chronią interesów właścicieli nieruchomości sąsiednich, a interesy takie nie są badane w postępowaniu w sprawie pozwolenia konserwatorskiego na prowadzenie działań na terenie lub przy obiekcie wpisanym do rejestru zabytków. Konieczność ochrony interesów właścicieli sąsiednich nieruchomości nie może zatem stanowić przesłanki odmowy wydania pozwolenia konserwatorskiego. Organ podkreślił, że decyzja w takiej sprawie nie zastępuje projektu pozwolenia na budowę, nie rozstrzyga o interesie prawnym sąsiadów, a tym bardziej nie rodzi dla nich żadnych praw ani obowiązków.

Odnosząc się do przedłożonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie Minister stwierdził, że decyzja ta rozstrzyga o ważności aktów administracyjnych wydanych w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy na podstawie przepisów ustawy z 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, które jest ukształtowane odmiennie od postępowania w sprawie pozwoleń konserwatorskich. Wskazał, że w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy badano planowaną inwestycję pod względem spełniania wymogów wynikających z przepisów szczególnych, co nie ma miejsca w postępowaniu prowadzonym przez organy ochrony zabytków.

Na powyższe postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] maja 2012 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Klasztor [...] z siedzibą w Krakowie, zarzucając zaskarżonemu postanowieniu:

1. naruszenie art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie wypełnienia obowiązku zebrania i wyczerpującego zbadania materiału dowodowego w sprawie, czego skutkiem było bezpodstawne uznanie, że nieruchomości Klasztoru nie sąsiadują bezpośrednio z inwestycją realizowaną na podstawie przedmiotowego pozwolenia konserwatorskiego,

2. naruszenie art. 28 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że Klasztor nie jest stroną postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności ww. pozwolenia konserwatorskiego,

3. naruszenie art. 61a k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie oraz art. 157 § 2 k.p.a. poprzez jego błędne niezastosowanie, polegające na utrzymaniu w mocy postanowienia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] listopada 2011 roku, znak: [...] bezzasadnie odmawiającego wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia konserwatorskiego, podczas gdy organ ten był zobowiązany wszcząć postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności tegoż postanowienia konserwatorskiego wobec złożenia przez uprawniony podmiot - stronę wniosku o jego wszczęcie;

4. naruszenie art. 157 § 2 k.p.a. poprzez jego błędne niezastosowanie polegające na utrzymaniu w mocy postanowienia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] listopada 2011 roku, znak: [...] bezzasadnie odmawiającego wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia konserwatorskiego, podczas gdy organ ten był zobowiązany wszcząć postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności tegoż pozwolenia konserwatorskiego z urzędu wobec powzięcia informacji uzasadniających stwierdzenie nieważności tegoż pozwolenia.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że dla badania interesu prawnego Klasztoru we wszczęciu postępowania o stwierdzenie nieważności postępowania konserwatorskiego istotne znaczenie miało ustalenie bezpośredniego sąsiedztwa Klasztoru oraz inwestycji objętej powołanym pozwoleniem. W postępowaniu pierwszoinstancyjnym ustalając sąsiedztwo Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego oparł się wyłącznie na przedłożonym przez inwestora projekcie budowlanym, natomiast w postępowaniu wywołanym wniesieniem wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego w ogóle pominął kwestię bezpośredniego sąsiedztwa klasztoru i inwestycji objętej pozwoleniem konserwatorskim. W rezultacie organ obowiązany do badania przesłanek istnienia interesu prawnego strony we wszczęciu postępowania o stwierdzenie nieważności nie przeprowadził żadnego postępowania dowodowego niezbędnego dla ustalenia okoliczności istotnych dla ustalenia tegoż interesu prawnego, a w konsekwencji stanowiących podstawę błędnie zastosowanego przez organ art. 61a k.p.a.

Skarżący podniósł, że na podstawie wydanego pozwolenia konserwatorskiego inwestor [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie dokonuje zmiany okolicznej zabudowy, w tym poprzez jej podwyższenie, co w sposób bezpośredni wpływa na obowiązki Klasztoru. Skarżący podkreślił, że zgodnie z obowiązującym prawem jest klasztorem o charakterze klauzurowym, obowiązanym do zapewnienia przestrzegania przepisów o klauzurze. Mniszki klauzurowe obowiązane są żyć w oddaleniu od świata doczesnego (tzw. fuga mundi), w konsekwencji klasztor został wybudowany jeszcze w XVII wieku w sposób, który zapewniał mniszkom prywatność i realizował wymogi prawa kościelnego. Jako przykład skarżący wskazał posadowienie muru na wysokości okolicznej zabudowy, celem uniemożliwienia osobom trzecim naruszania przepisów o klauzurze, m.in. poprzez swobodny wgląd na teren klasztoru. Klasztor [...] jest zobowiązany na mocy prawa kanonicznego, tj. w szczególności kanonów 608-614 oraz 667 w związku z kanonem 1214 Kodeksu Prawa Kanonicznego, do zapewnienia przestrzegania przepisów o klauzurze, w tym do zagwarantowania, że osoby trzecie nie będą miały prawa wstępu ani wglądu w wewnętrzne życie klasztorne. W efekcie skarżący wobec dokonania podwyższenia zabudowy na podstawie udzielonego pozwolenia konserwatorskiego jest zmuszony dokonać prac budowlanych polegających na przebudowie zabytku w postaci kompleksu klasztornego, w szczególności do zakrycia dziedzińca. Podsumowując, skarżący podniósł, że wydane pozwolenie konserwatorskie wpływa na sferę chronionych prawem interesów skarżącego i wpływa na powstanie po jego stronie dodatkowych obowiązków, w tym obowiązków dotyczących ochrony zabytków.

Skarżący nie zgodził się także z tezą wyrażoną w zaskarżonym postanowieniu, że interesy prawne właścicieli nieruchomości sąsiednich względem nieruchomości będącej przedmiotem pozwolenia konserwatorskiego nie są badane w postępowaniu w sprawie pozwolenia konserwatorskiego na prowadzenie działań na terenie lub przy obiekcie wpisanym do rejestru zabytków. Wskazał, że właściciele nieruchomości sąsiednich mogą mieć interes prawny w postępowaniach dotyczących pozwoleń konserwatorskich, zwłaszcza jeśli wskutek tego pozwolenia będą zobowiązani dokonać prac budowlanych w zakresie zabytków do nich należących. Wbrew stanowisku Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego ustalając krąg podmiotów dysponujących interesem prawnym w postępowaniu o pozwolenie konserwatorskie nie można ograniczyć się wyłącznie do właściciela nieruchomości, na terenie której położony jest zabytek.

Skarżący zauważył również, że Klasztor był stroną w postępowaniu prowadzącym do wydania przedmiotowego pozwolenia konserwatorskiego, w rezultacie czego już z samej tej przyczyny dysponował przymiotem strony.

Ponadto skarżący podniósł, że organ miał w tej sprawie obowiązek wszczęcia z urzędu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności pozwolenia konserwatorskiego. Zgodnie bowiem z przyjętą wykładnią, w razie powzięcia przez organ informacji o okoliczności uzasadniającej stwierdzenie nieważności, organ ten ma obowiązek wszcząć postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności z urzędu.

Skarżący zawarł także argumenty dotyczące merytorycznej wadliwości wydanego pozwolenia konserwatorskiego.

Wskazał w szczególności na rażące naruszenie art. 8 ust. 1 i 3 i art. 5 Konkordatu w związku z kanonami 667 i 1214 Kodeksu Prawa Kanonicznego oraz art. 87 ust. 1 w związku z art. 91 ust. 2 Konstytucji poprzez wydanie pozwolenia konserwatorskiego, które przez zgodę na nadbudowę narusza istotne dobro Zakonu, a nawet podważa rację jego bytu poprzez ingerencję w jego klauzurowy charakter. Na uzasadnienie tego wskazano, że Konkordat jako umowa międzynarodowa ratyfikowana przez Prezydenta za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie, stał się źródłem prawa powszechnie obowiązującego mającym pierwszeństwo przed ustawami (art. 87 ust. 1 w związku z art. 91 ust. 2 Konstytucji) i jako taki stanowi bezpośrednią podstawę do wywodzenia przez kościelne osoby prawne określonych uprawnień i żądania ich ochrony przez Państwo. Nadto skarżący podał, że jednym z istotnych postanowień Konkordatu jest gwarancja swobodnego sprawowania przez Kościół Katolicki kultu publicznego, oraz prawo do organizowania i posiadania miejsc przeznaczonych do sprawowania tego kultu (art. 8 oraz art. 5 Konkordatu).

Skarżący wskazał ponadto, że przepisem, który został rażąco naruszony był art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wykazując, że udzielono pozwolenia na prace budowlane z naruszeniem chronionego prawem interesu osób trzecich w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich - tj. zakonu o charakterze zamkniętym i klauzurowym - prawa nienaruszalności miejsca przeznaczonego przez właściwą władzę kościelną do sprawowania kultu religijnego.

Skarżący podniósł także zarzut niesprecyzowania treści wydanego pozwolenia konserwatorskiego. Klasztor podkreślił, że w treści pozwolenia konserwatorskiego nie wskazano, na jakiego rodzaju prace konserwator wyraża zgodę. Wskazał na posłużenie się ogólnikowymi zwrotami "nadbudowa", "przebudowa", "rozbudowa". Zwrócił uwagę, że organ odwołał się do bliżej nieokreślonych dokumentów w postaci "Projektu budowlanego", "Dokumentacji" i "Wstępnego sprawozdania".

W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga powinna zostać oddalona, gdyż zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem.

Podkreślono, że Sąd kontrolował postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] maja 2012 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia na wniosek Klasztoru [...] postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] października 2008 r., Nr [...], udzielającej pozwolenia [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie na prowadzenie robót budowlanych polegających na przebudowie, rozbudowie i nadbudowie budynku kamienicy przy ul. [...] 13 w Krakowie, dz. nr ew. 236 obr. 1 Śródmieście.

Podstawę prawną kwestionowanego postanowienia w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji stanowił art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Z treści cytowanego przepisu wynika obowiązek organu w zakresie przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji pod względem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania. Samo złożenie żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie powoduje automatycznie skutku jego wszczęcia. Na wstępnym etapie rozpoznania sprawy organ administracji przeprowadza badanie pod kątem istnienia przesłanek formalnoprawnych, warunkujących jego dopuszczalność. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że orzeczenie o odmowie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności można wydać z przyczyn podmiotowych i przedmiotowych, tj. gdy żądanie stwierdzenia nieważności dotyczy decyzji, która jeszcze nie została wydana, która została w określonym trybie wyeliminowana z obrotu prawnego, jak również, gdy podmiot żądający wszczęcia nie ma legitymacji strony. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności rozpoczęte na żądanie strony składa się z dwóch etapów. Pierwszy dotyczy kwestii wszczęcia tego postępowania, drugi zaś – postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności (wyrok NSA z dnia 5 sierpnia 2010 r., sygn. akt: I OSK 1366/09). W pierwszej fazie badane są jedynie kwestie formalne, jak m.in. legitymacja danego podmiotu do wystąpienia z żądaniem wszczęcia postępowania, czy wskazanie przez ten podmiot przesłanki określonej w art. 156 § 1 k.p.a.

Odnosząc powyższe rozważania do rozpatrywanej sprawy Sąd pierwszej instancji zauważył, że wniosek o wszczęcie postępowania nieważnościowego dotyczył decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] października 2008 r., Nr [...], udzielającej pozwolenia [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie na prowadzenie robót budowlanych polegających na przebudowie, rozbudowie i nadbudowie budynku kamienicy przy ul. [...] 13 w Krakowie, dz. nr ew. 236 obr. 1 Śródmieście. Podkreślono, że organ słusznie zauważył, że przepisy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie zawierają norm regulujących posiadanie przez określone podmioty legitymacji strony postępowania w sprawach pozwoleń konserwatorskich, w związku z czym zastosowanie będzie miał w tym przypadku art. 28 k.p.a. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zwrócono uwagę, że interes prawny strony powinien wynikać z konkretnej i zindywidualizowanej normy prawa materialnego wpływającej na sytuację prawną wnoszącego dany wniosek, żądanie, czy skargę. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie podkreślany jest w szczególności realny i aktualny charakter interesu prawnego wynikający z zastosowania konkretnej normy prawnej. Interes prawny powinien mieć charakter obiektywny, a nie wynikać z subiektywnego przekonania podmiotu o jego naruszeniu, czy wreszcie jego woli prowadzenia określonego postępowania. Ponadto, od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli sytuację, w której dany podmiot jest co prawda bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że odmiennie interes prawny ustalany jest w oparciu o przepisy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, inaczej na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. 2012 r., poz. 647 ze zm.), a odmiennie przy zastosowaniu przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.).

W przypadku ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przyjmuje się, że oprócz wnioskodawcy oraz właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości (co wynika ex lege z treści art. 63 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) stronami w postępowaniu w sprawie decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu są właściciele lub użytkownicy wieczyści, na teren których rozciągać się będzie oddziaływanie inwestycji, której dotyczy postępowanie (m.in. wyrok NSA z dnia 3 czerwca 2008 r., sygn. akt: II OSK 592/07; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 29 stycznia 2009 r., sygn. akt: II SA/Rz 255/08 LEX nr 519837). Dlatego dołączenie przez skarżącego decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] lutego 2012 r., sygn. akt: [...], którą stwierdzono nieważność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] listopada 2007 r., sygn. [...] oraz decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] kwietnia 2007 r., nr [...] w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pod nazwą: "przebudowa dachu w budynku frontowym oraz przebudowa, rozbudowa i nadbudowa budynku oficyny z przeznaczeniem na apartamenty mieszkalne z garażem podziemnym na terenie działki nr 236 obr. 1 przy ul. [...] 13 w Krakowie", nie może stanowić skutecznej argumentacji do uznania Klasztoru za stronę postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na podstawie 36 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Z kolei pojęcie strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę precyzuje art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, zgodnie z którym stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Zgodnie z art. 3 pkt 20 tej ustawy przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu.

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego w sposób prawidłowy uznał, że skarżący nie legitymuje się interesem prawnym uprawniającym do skutecznego wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] października 2008 r., Nr [...]. Decyzją tą udzielono [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych polegających na przebudowie, rozbudowie i nadbudowie budynku kamienicy przy ul. [...] 13 w Krakowie, dz. nr ew. 236 obr. 1 Śródmieście, w oparciu o projekt budowlany "Przebudowa, rozbudowa i nadbudowa budynku kamienicy przy ul. [...] 13 w Krakowie, dz. nr ew. 236 obr. 1 Śródmieście". Wbrew twierdzeniom skarżącego ww. pozwolenie konserwatorskie nie dokonuje zmiany okolicznej zabudowy, m.in. poprzez jej podwyższenie, co w sposób bezpośredni wpływa na obowiązki Klasztoru. Wskazane pozwolenie łączy się ściśle z ochroną konserwatorską obiektu wpisanego do rejestru zabytków i umożliwia dopiero wystąpienie przez inwestora na drogę postępowania w sprawie uzyskania pozwolenia na budowę w oparciu o art. 28 Prawa budowlanego. Innymi słowy zainicjowanie skutecznego procesu inwestycyjnego, które zwieńczeniem może być zmiana kubatury budynku i podwyższenie jego wysokości jest możliwe dopiero po uzyskaniu pozwolenia konserwatorskiego. Nie powoduje to jednak, że strona dysponująca tytułem prawnym do sąsiedniej nieruchomości może skutecznie wywodzić swój interes prawny w postępowaniu przed organem ochrony zabytków, którego decyzje są co do zasady skierowane wyłącznie do wnioskodawców. Przymiot strony Klasztor może natomiast uzyskać w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, o ile wykaże, że jego nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu. W sprawie jest również istotne, że teren Klasztoru nie znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji objętej powołanym pozwoleniem konserwatorskim. Z akt sprawy wynika bowiem, że działkę, na której znajduje się budynek objęty planowaną inwestycją oraz budynek Klasztoru oddziela droga publiczna.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia art. 8 Konkordatu oraz kanonów 608-614 oraz 667 w związku z kanonem 1214 Kodeksu Prawa Kanonicznego, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że decyzja Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] października 2008 r. Nr [...] udzielająca pozwolenia [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie na prowadzenie robót budowlanych polegających na przebudowie, rozbudowie i nadbudowie budynku kamienicy przy ul. [...] 13 w Krakowie nie narusza w żadnym stopniu powołanych przepisów. W szczególności podkreślono, że powyższa decyzja udzielająca pozwolenia konserwatorskiego nie stanowi samodzielnej podstawy do dokonania ewentualnych robót budowlanych i zmiany kubatury oraz wysokości budynku zlokalizowanego przy ul. [...]. Stąd też strona powołująca się na treść Konkordatu ze względu na naruszenie ochrony miejsca kultu religijnego nie może skutecznie wywodzić swojego interesu prawnego w niniejszym postępowaniu. Z kolei adresatem powołanych przepisów Kodeksu Prawa Kanonicznego jest sam skarżący zobowiązany do realizacji określonych obowiązków w ramach klauzury. Dlatego z powołanych przez skarżącego Kanonów nie może on również skutecznie wywodzić interesu prawnego w postępowaniu o udzielenie pozwolenia konserwatorskiego. W ocenie Sądu Klasztor w niniejszym postępowaniu dysponuje co najwyżej interesem faktycznym, co nie oznacza, że jest pozbawiony interesu prawnego w sprawie o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oraz decyzji o pozwoleniu na budowę, przy czym kwestie te pozostają poza oceną Sądu w niniejszej sprawie.

Podkreślono, że wbrew twierdzeniom skarżącego sam fakt jego uczestnictwa w innym postępowaniu nie stanowi wystarczającej przesłanki do uznania go za stronę w innym postępowaniu, tym bardziej, że w niniejszej sprawie Sąd nie dokonuje kontroli prawidłowości ustalenia kręgu stron i doręczania aktów wydawanych w toku innych postępowań administracyjnych.

Odnosząc się do zarzutu niewszczęcia z urzędu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności pozwolenia konserwatorskiego zauważono, że skoro organ uznał, że występujący z wnioskiem nie legitymuje się interesem prawnym obligującym organ do jego załatwienia w drodze odpowiedniego rozstrzygnięcia to należy przyjąć, że to wyłącznie od uznania organu zależy ewentualne wszczęcie określonego postępowania z urzędu. Wszczęcie i prowadzenie postępowania z urzędu uzależnione jest wyłącznie od samodzielnej oceny organu, który może nie podzielać stanowiska zaprezentowanego przez podmiot domagający się eliminacji z obrotu prawnego ostatecznej decyzji w postaci stwierdzenia nieważności.

Odnosząc się do argumentów skarżącego dotyczących merytorycznej wadliwości wydanego pozwolenia konserwatorskiego wskazano, że pozostają one poza granicami sprawy sądowoadministracyjnej w rozumieniu art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż dotyczą już rozważań związanych z kwalifikowaną wadliwością pozwolenia konserwatorskiego, podczas gdy przedmiotem kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu była wyłącznie prawidłowość zastosowania przez organ art. 61 § 1 k.p.a. w związku z art. 28 k.p.a.

Podsumowując Sąd stwierdził, że Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego w sposób prawidłowy ocenił zebrany materiał dowodowy ustalając, że Klasztor [...] "Na Gródku" nie może być uznany za stronę w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę w rozumieniu art. 28 k.p.a. Interes prawny skarżącego nie wynika również z innej skonkretyzowanej normy prawa materialnego. W tej sytuacji GINB podjął właściwe rozstrzygnięcie wydając postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania ze względu na zaistniałą przeszkodę podmiotową.

Sąd kontrolując sprawę z urzędu i nie będąc związany zarzutami i wnioskami skarżącej nie dostrzegł innych wad powodujących konieczność eliminacji zaskarżonego postanowienia z obiegu prawnego. Wbrew twierdzeniom skarżącego Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego przeprowadził postępowanie wnikliwie i zgodnie z regułami dowodowymi określonymi procedurą administracyjną, w tym art. 7 i 77 § 1 k.p.a., a uzasadnienie zaskarżonego postanowienia odpowiada wymogom art. 107 § 3 k.p.a., przy szczególnej dbałości organu o realizację zasady przekonywania strony wyrażonej w art. 11 k.p.a.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 stycznia 2013 r., sygn. akt: VII SA/Wa 1979/12 wywiódł Klasztor [...] z siedzibą w Krakowie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię (art. 174 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), a to:

- art. 8 ust. 1 i 3 i art. 5 Konkordatu w związku z kanonami 667 i 1214 Kodeksu Prawa Kanonicznego oraz art. 87 ust. 1 w związku z art. 91 ust. 2 Konstytucji polegającą na przyjęciu, że adresatem przepisów Kodeksu Prawa Kanonicznego jest jedynie skarżący, a zatem z powołanych kanonów skarżący nie może skutecznie wywodzić interesu prawnego w postępowaniu o udzielenie pozwolenia konserwatorskiego oraz postępowaniu o stwierdzenie nieważności pozwolenia konserwatorskiego, podczas gdy Konkordat jako ratyfikowana umowa międzynarodowa stanowi bezpośrednią podstawę do wywodzenia przez kościelne osoby prawne określonych uprawnień i żądania ich ochrony przez państwo, a także polegającą na przyjęciu, że decyzja Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] października 2008 roku, nr [...], udzielająca pozwolenia [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie na prowadzenie robót budowlanych polegających na przebudowie, rozbudowie i nadbudowie budynku kamienicy przy ul. [...] 13 w Krakowie (dalej jako: "pozwolenie konserwatorskie") nie narusza istotnego dobra skarżącego, jakim jest nienaruszalność miejsc kultu, podczas gdy realizacja inwestycji zagraża przeznaczeniu i istocie skarżącego jako miejsca kultu religijnego o charakterze klauzurowym;

- art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez zaniechanie uchylenia postanowienia organu administracyjnego pomimo naruszenia przez organ administracyjny prawa materialnego, a to przepisów:

- art. 8 ust. 1 i 3 i art. 5 Konkordatu w związku z kanonami 667 i 1214 Kodeksu Prawa Kanonicznego oraz art. 87 ust. 1 w zw. z art. 91 ust. 2 Konstytucji poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji odmowę stwierdzenia nieważności pozwolenia konserwatorskiego, które przez zgodę na nadbudowę narusza istotne dobro skarżącego, a nawet podważa rację jego bytu poprzez ingerencję w jego klauzurowy charakter;

- art. 7 pkt 1 i 2, art. 4 pkt 1 i 6, art. 6 ust. 1 pkt 1 lit b w związku z art. 3 pkt. 15 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji odmowę stwierdzenia nieważności pozwolenia konserwatorskiego, które wyraża zgodę na zmianę walorów zabytkowych przebudowanej kamienicy, w tym niedopuszczalną zmianę konstrukcji kubaturowej bryły dachu kamienicy, będącej nie tylko obiektem zabytkowym wpisanym do rejestru zabytków pod numerem A-636, ale także kamienicy znajdującej się w obrębie układu urbanistycznego miasta Krakowa w granicach Plant wpisanego do rejestru zabytków pod numerem A-l decyzją z dnia 22 maja 1933 roku oraz uznaną za pomnik historii "Kraków - historyczny zespół miasta" zarządzeniem Prezydenta Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 08.09.1994 roku;

- art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji odmowę stwierdzenia nieważności pozwolenia konserwatorskiego, które udziela pozwolenia na prace budowlane z naruszeniem chronionego prawem interesu osób trzecich w obszarze oddziaływania obiektu - uzasadnionych interesów zakonu o charakterze zamkniętym i klauzurowym, tj. prawa nienaruszalności miejsca przeznaczonego przez właściwą władzę koście do sprawowania kultu religijnego.

2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), a to:

- art. 145 § 1 pkt 1 i art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez bezzasadne oddalenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargi, podczas gdy prawidłowa analiza sprawy powinna doprowadzić do uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonego postanowienia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez zaniechanie uchylenia postanowienia organu administracyjnego pomimo naruszenia przez organ administracyjny przepisów postępowania, a to przepisów:

- art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie wypełnienia obowiązku zebrania i wyczerpującego zbadania materiału dowodowego w sprawie, czego skutkiem było bezpodstawne uznanie, że nieruchomości skarżącego nie sąsiadują bezpośrednio z inwestycją realizowaną na podstawie przedmiotowego pozwolenia konserwatorskiego;

- art. 28 k.p.a. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że skarżący nie jest stroną postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności pozwolenia konserwatorskiego z uwagi na brak interesu prawnego;

- art. 61a k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie oraz art. 157 § 2 k.p.a. poprzez jego błędne niezastosowanie polegające na odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia konserwatorskiego, podczas gdy organ był zobowiązany wszcząć postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności tegoż postanowienia konserwatorskiego wobec złożenia przez uprawniony podmiot - stronę wniosku o jego wszczęcie;

- naruszenie art. 157 § 2 k.p.a. poprzez jego błędne niezastosowanie polegające na odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia konserwatorskiego, podczas gdy organ ten był zobowiązany wszcząć postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności tegoż pozwolenia konserwatorskiego z urzędu wobec powzięcia informacji uzasadniających stwierdzenie nieważności tego pozwolenia.

Podnosząc powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnymi w Warszawie względnie, w oparciu o art. 188 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie skargi poprzez uchylenie postanowienia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] maja 2012 roku nr [...], a także o zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Konkordat jako umowa międzynarodowa ratyfikowana przez Prezydenta za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie, stał się źródłem prawa powszechnie obowiązującego mającym pierwszeństwo przed przepisami ustawy (art. 87 ust. 1 w zw. z art. 91 ust. 2 Konstytucji). Konkordat - jako źródło prawa - stanowi bezpośrednią podstawę do wywodzenia przez kościelne osoby prawne określonych uprawnień i żądania ich ochrony przez państwo. Regulacje kanoniczne obowiązują również na gruncie prawa polskiego, a to na mocy art. 2 konkordatu, wyrażającego zasadę autonomii i stanowiącego, że Kościół rządzi się w swych sprawach własnym prawem, swobodnie wykonuje władzę duchowną i jurysdykcyjną oraz zarządza swoimi sprawami. Nadto prawo polskie zagwarantowało miejscom przeznaczonym do sprawowania kultu nienaruszalność, a więc ochronę przed niepożądaną ingerencją osób trzecich w art. 8 ust. 2 i 3 Konkordatu.

Art. 5 oraz art. 8 Konkordatu zapewnia gwarancję swobodnego sprawowania przez Kościół Katolicki kultu publicznego oraz prawo do organizowania i posiadania miejsc przeznaczonych do sprawowania tego kultu. Miejscom przeznaczonym do sprawowania tego kultu państwo gwarantuje nienaruszalność. Organy administracji mają obowiązek - ustalając zakres pojęcia "nienaruszalność miejsca kultu" - odwoływać się bezpośrednio, a w konsekwencji bezpośrednio stosować przepisy prawa kanonicznego. Tymczasem pozwolenie konserwatorskie i będąca jego konsekwencją realizacja inwestycji powoduje naruszenie charakteru klauzurowego strony skarżącej kasacyjnie.

Przepis art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi obliguje sąd administracyjny do uchylenia zaskarżonego postanowienia, jeżeli doszło w sprawie do naruszenia przepisów prawa materialnego, a naruszenie miało wpływ na wynik sprawy. W przedmiotowej sprawie doszło do naruszeń prawa materialnego. Na podstawie wydanego pozwolenia konserwatorskiego inwestor [...] Sp. z o.o. dokonuje zmiany okolicznej zabudowy, w tym poprzez jej podwyższenie, co w sposób bezpośredni wpływa na obowiązki skarżącego kasacyjnie. Skarżący zgodnie z obowiązującym prawem jest klasztorem o charakterze klauzurowym, obowiązanym do zapewnienia przestrzegania przepisów o klauzurze. Mniszki klauzurowe obowiązane są żyć w oddaleniu od świata doczesnego (tzw. fuga mundi), w konsekwencji klasztor został wybudowany jeszcze w XVII wieku w sposób, który zapewniał mniszkom prywatność i realizował wymogi prawa kościelnego. Przykład stanowi posadowienie muru na wysokości okolicznej zabudowy, celem uniemożliwienia osobom trzecim naruszania przepisów o klauzurze, m.in. poprzez swobodny wgląd na teren klasztoru.

Skarżący, jako Klasztor [...], jest zobowiązany na mocy prawa kanonicznego, tj. w szczególności kanonów 608-614 oraz 667 w związku z kanonem 1214 Kodeksu Prawa Kanonicznego, do zapewnienia przestrzegania przepisów o klauzurze, w tym do zagwarantowania, że osoby trzecie nie będą miały prawa wstępu ani wglądu w wewnętrzne życie klasztorne. W efekcie skarżący kasacyjnie wobec dokonania podwyższenia zabudowy na podstawie udzielonego pozwolenia konserwatorskiego jest zmuszony dokonać prac budowlanych polegających na przebudowie zabytku w postaci kompleksu klasztornego, w szczególności do zakrycia dziedzińca.

Wydane pozwolenie konserwatorskie wpływa na sferę chronionych prawem interesów skarżącego kasacyjnie i wpływa na powstanie po jego stronie dodatkowych obowiązków, w tym obowiązków dotyczących ochrony zabytków. Wydane pozwolenie konserwatorskie zawierające zgodę na nadbudowę nie tylko narusza istotne dobro skarżącego kasacyjnie, ale nawet podważa rację jego bytu poprzez ingerencję w jego klauzurowy charakter.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego dopuścił się na rażącego naruszenia art. 8 ust. 1 i 3 i art. 5 Konkordatu w związku z kanonami 667 i 1214 Kodeksu Prawa Kanonicznego oraz art. 87 ust. 1 w zw. z art. 91 ust. 2 Konstytucji. Konkordat jako umowa międzynarodowa ratyfikowana przez Prezydenta za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie, stał się źródłem prawa powszechnie obowiązującego mającym pierwszeństwo przed ustawami (art. 87 ust. 1 w zw. z art. 91 ust. 2 Konstytucji) i jako taki stanowi bezpośrednią podstawę do wywodzenia przez kościelne osoby prawne określonych uprawnień i żądania ich ochrony przez państwo. Jednym z istotnych postanowień Konkordatu jest gwarancja swobodnego sprawowania przez Kościół Katolicki kultu publicznego, oraz prawo do organizowania i posiadania miejsc przeznaczonych do sprawowania tego kultu (art. 8 oraz art. 5 Konkordatu.). Art. 8 i art. 5 konkordatu stanowią generalną klauzulę interpretacyjną dla wszystkich innych przepisów prawa, która zapewnić ma przyznaną w Konkordacie i Konstytucji RP nienaruszalność miejsc kultu, w tym zwłaszcza klauzurowości zakonu, (tak też: ks. Wojciech Góralski, Wstęp do prawa wyznaniowego [w:] Płocki Instytut Wydawniczy, Płock 2003, s. 142 i n.). Obowiązkiem Państwa jest zapewnienie nienaruszalności domu zakonnego o charakterze klauzurowym. Obowiązek ten aktualizuje się i odnosi zarówno do procesu decyzyjnego w zakresie wydawanych decyzji administracyjnych zatwierdzających samo zamierzenie inwestycyjne, jak i kontroli zasadności wydania odpowiednich decyzji administracyjnych.

Pozwolenie konserwatorskie, jako zezwalające na naruszenie klauzury obowiązującej w prawie polskim na podstawie umowy międzynarodowej, zostało wydane z rażącym naruszeniem przepisów prawa materialnego, a wobec tego winna być stwierdzona jego nieważność przez organ administracji.

Podkreślono, że we wniosku z dnia 11 marca 2011 roku o stwierdzenie nieważności pozwolenia konserwatorskiego skarżący kasacyjnie przywołał także dodatkowe okoliczności uzasadniające, że pozwolenie konserwatorskie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa. Wykazano w nim mianowicie, że przy jego wydawaniu doszło do rażącego naruszenia przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, a w szczególności: art. 7 pkt 1 i 2, art. 4 pkt 1 i 6, art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b w związku z art. 3 pkt 15 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz art. 6 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez wyrażenie zgody na zmianę walorów zabytkowych przebudowanej kamienicy w tym niedopuszczalną zmianę konstrukcji kubaturowej bryły dachu kamienicy, będącej nie tylko obiektem zabytkowym wpisanym do rejestru zabytków pod numerem A-636, ale także kamienicy znajdującej się w obrębie układu urbanistycznego miasta Krakowa w granicach Plant wpisanego do rejestru zabytków pod numerem A-l decyzją z dnia 22 maja 1933 roku oraz uznaną za pomnik historii "Kraków - historyczny zespół miasta" zarządzeniem Prezydenta Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 08.09.1994 roku. W rezultacie naruszono także podstawowe przepisy ustawy o ochronie zabytków.

Strona skarżąca kasacyjnie podała również, że kolejnym przepisem, który został rażąco naruszony był art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wykazując, że udzielono pozwolenia na prace budowlane z naruszeniem chronionego prawem interesu osób trzecich w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich - tj. zakonu o charakterze zamkniętym i klauzurowym - prawa nienaruszalności miejsca przeznaczonego przez właściwą władzę kościelną do sprawowania kultu religijnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi obliguje sąd administracyjny do uchylenia zaskarżonego postanowienia, jeżeli doszło w sprawie do naruszenia przepisów postępowania, a naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przedmiotowym postępowaniu do takich istotnych naruszeń przepisów postępowania doszło. Wskazano, że zgodnie z treścią art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny skarżącego kasacyjnie we wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia konserwatorskiego oparty jest na tym, że wydane pozwolenie ingeruje w sferę praw przysługujących stronie skarżącej, w tym rodzi po jej stronie dodatkowe obowiązki.

Dla badania interesu prawnego skarżącej we wszczęciu postępowania o stwierdzenie nieważności postępowania konserwatorskiego istotne znaczenie miało ustalenie bezpośredniego sąsiedztwa Klasztoru oraz inwestycji objętej powołanym pozwoleniem. W postępowaniu pierwszoinstancyjnym ustalając sąsiedztwo Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego oparł się wyłącznie na przedłożonym przez inwestora projekcie budowlanym. Natomiast w postępowaniu wywołanym wniesieniem wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego w ogóle pominął kwestię bezpośredniego sąsiedztwa klasztoru i inwestycji objętej pozwoleniem konserwatorskim. W rezultacie organ obowiązany do badania przesłanek istnienia interesu prawnego strony we wszczęciu postępowania o stwierdzenie nieważności nie przeprowadził żadnego postępowania dowodowego niezbędnego dla ustalenia okoliczności istotnych dla stwierdzenia tego interesu prawnego, a w konsekwencji stanowiących podstawę błędnie zastosowanego przez organ art. 61a k.p.a. Obowiązek przeprowadzenia postępowania dowodowego wynika z treści art. 7 k.p.a., zgodnie z którym "w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli" oraz art. 77 § 1 k.p.a., w myśl którego "organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy". Z uwagi na wpływ, jaki miało ustalenie bezpośredniego sąsiedztwa dla rozstrzygnięcia o istnieniu interesu prawnego skarżącego kasacyjnie, organ naruszył wskazane powyżej przepisy postępowania, co miało wpływ na treść postanowienia organu, gdyż w przypadku prawidłowego ustalenia bezpośredniego sąsiedztwa, organ winien stwierdzić interes prawny strony skarżącej i wydać postanowienie o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia konserwatorskiego. W rezultacie doszło do naruszenia art. 28 k.p.a., przy czym wskazano, że powołane naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż w razie prawidłowego ustalenia, że strona skarżąca kasacyjnie ma interes prawny, a zatem jest stroną, doszłoby do wydania postanowienia o odmiennej treści niż skarżone.

Podniesiono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że właściciele nieruchomości sąsiednich mogą mieć interes prawny w postępowaniach dotyczących pozwoleń konserwatorskich, zwłaszcza jeśli wskutek tego pozwolenia będą zobowiązani dokonać prac budowlanych w zakresie zabytków do nich należących. Ustalając krąg podmiotów dysponujących interesem prawnym w postępowaniu o pozwolenie konserwatorskie, nie można ograniczyć się wyłącznie do właściciela nieruchomości, na terenie której położony jest zabytek. W istocie nie można abstrahować od skutków, które takie pozwolenie wywołuje względem sąsiednich zabytków. Fakt, że skarżący kasacyjnie był stroną w postępowaniu prowadzącym do wydania pozwolenia konserwatorskiego przesądza, że skarżący dysponuje przymiotem strony w postępowaniu z wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków udzielającej pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych.

W konsekwencji błędnego przyjęcia przez organ, że skarżący kasacyjnie nie jest stroną w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności pozwolenia konserwatorskiego, organ w trybie art. 61a k.p.a., wydał postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Brak wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności stanowił zarazem naruszenie art. 157 § 2 k.p.a., w myśl którego organ ma obowiązek wszcząć postępowanie w razie złożenia wniosku przez stronę.

Podniesiono, że już we wniosku strony skarżącej o wszczęcie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności z dnia 15 marca 2011 roku wskazano na szereg okoliczności dowodzących wydania przez Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwator Zabytków pozwolenia konserwatorskiego z dnia [...] października 2008 roku z rażącym naruszeniem prawa, a więc wskazujących na istnienie podstaw do stwierdzenia jego nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zatem w dniu złożenia wniosku przez skarżącego, organ powziął informacje o istnieniu podstaw określonych w art. 156 § 1 k.p.a. i stąd, niezależnie od oceny istnienia interesu prawnego skarżącego we wszczęciu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności pozwolenia konserwatorskiego, miał obowiązek wszcząć postępowanie z urzędu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dostrzegł jednak tych uchybień, czego konsekwencją było wydanie wyroku oddalającego skargę na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd pierwszej instancji.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna ma częściowo uzasadnione podstawy i z tego powodu zasługuje na uwzględnienie.

Zasadniczo w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W tym zakresie należy stwierdzić, że skoro przedmiotem kontroli przez Sąd pierwszej instancji było postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] maja 2012 r. znak: [...], którego podstawę stanowił art. 61a § 1 k.p.a., to najdalej idącym zarzutem jest zarzut niewłaściwego zastosowania tego przepisu. Strona skarżąca kasacyjnie podnosi, że Sąd pierwszej instancji kontrolując zaskarżone postanowienie niezasadnie nie dostrzegł naruszenia powyższego przepisu, które polegało na odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia konserwatorskiego, podczas gdy organ był zobowiązany wszcząć postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności tego postanowienia konserwatorskiego wobec złożenia wniosku o jego wszczęcie przez uprawniony podmiot - stronę. Tak sformułowany zarzut pozostaje w bezpośrednim związku z kwestią naruszenia prawa materialnego, gdy się zważy, że procesowa konstrukcja strony postępowania administracyjnego oparta jest na kategoriach interesu prawnego i obowiązku, tj. na konstrukcjach o charakterze materialnoprawnym. W niniejszej sprawie wskazany wyżej zarzut naruszenia przepisu postępowania, tj. art. 61a § 1 k.p.a. powiązano w skardze kasacyjnej w sposób bezpośredni właśnie z zarzutem naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego przez błędną wykładnię, tj. zarzutem naruszenia art. 8 ust. 1 i 3 i art. 5 Konkordatu między Stolicą Apostolską i Rzecząpospolitą Polską (Dz.U. z 1998 r. Nr 51, poz. 318) w związku z kanonami 667 i 1214 Kodeksu Prawa Kanonicznego oraz art. 87 ust. 1 w związku z art. 91 ust. 2 Konstytucji poprzez przyjęcie, że z powołanych przepisów strona skarżąca nie może skutecznie wywodzić interesu prawnego w postępowaniu o udzielenie pozwolenia konserwatorskiego oraz w postępowaniu o stwierdzenie nieważności pozwolenia konserwatorskiego. Zarzucono również błędną wykładnię art. 28 k.p.a. polegającą na przyjęciu, że skarżący nie jest stroną postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności pozwolenia konserwatorskiego z uwagi na brak interesu prawnego. W konsekwencji ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutu naruszenia art. 61a § 1 k.p.a. wiąże się z ściśle z oceną naruszenia prawa materialnego i oceną naruszenia tego prawa jest zdeterminowana.

Wskazane wyżej zarzuty są częściowo uzasadnione.

Zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a., "Gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania". Ugruntowało się już stanowisko orzecznictwa, zgodnie z którym przepis ten - w zakresie, w jakim wskazuje na podstawę do odmowy wszczęcia postępowania, gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną - ma zastosowanie, jeżeli z żądania wszczęcia postępowania wynika w sposób oczywisty, że podmiot je wnoszący nie ma interesu prawnego, którego mogłoby dotyczyć postępowanie. Natomiast gdy ustalenie istnienia interesu prawnego bądź związków takiego interesu z postępowaniem, którego wszczęcia domaga się żądający wymaga dokonania złożonego procesu wykładni czy podjęcia określonych czynności, to mogą być one dokonane wyłącznie w toku postępowania administracyjnego. Właściwe rozumienie unormowania zawartego w art. 61a § 1 k.p.a. musi prowadzić do wniosku, że odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego następuje wówczas, gdy brak interesu prawnego wnioskodawcy jest oczywisty. W piśmiennictwie wskazuje się, że "oczywistość ta (co do osoby niebędącej stroną) albo wynika już z podania zawierającego żądanie wszczęcia postępowania, albo została stwierdzona w wyniku jednostkowych i prostych czynności organu administracji publicznej. Chodzi tu zatem o przypadek niewątpliwego i nieskomplikowanego ustalenia, że żądanie osoby dotyczy cudzej sprawy" (zob. G. Łaszczyca: Postanowienie administracyjne w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2011, s. 188; J. Chmielewski, Art. 61a k.p.a. jako podstawa odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego, Monitor Prawniczy z 2014 r., nr 2, s. 82-84). W ocenie Sądu rozpatrującego tę sprawę trafny jest kierunek orzecznictwa ukształtowany na tle nieobowiązującego już art. 157 § 3 k.p.a., a następnie na tle art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym odmowa wszczęcia postępowania powinna mieć miejsce w sytuacjach wyjątkowych, gdy nie ma wątpliwości co do przyczyn podmiotowych takiego rozstrzygnięcia. Zastosowanie zatem art. 61a § 1 k.p.a. (wcześniej art. 157 § 3 k.p.a.) powinno być ograniczone zasadniczo do sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania zgłoszone zostało przez podmiot oczywiście nieuprawniony, a stwierdzenie tego nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego (por. wyroki NSA z dnia: 17 czerwca 2005 r., OSK 1534/04; 5 kwietnia 2006 r., I OSK 725/05; 2 października 2009 r., II OSK 1501/08; 10 marca 2010 r., II GSK 433/09; 28 marca 2013 r., II GSK 321/11; 25 lutego 2014 r., II OSK 2271/12).

W świetle powyższych uwag Sąd pierwszej instancji powinien był zakwestionować prawidłowość zaskarżonego postanowienia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] maja 2012 r., znak: [...], jak i poprzedzającego je postanowienia tego organu z dnia [...] listopada 2011 r., I.dz. [...]. Z uzasadnień tych postanowień wynika bowiem, że organ dokonywał ustaleń w zakresie istnienia interesu prawnego strony skarżącej kasacyjnie i ewentualnych związków tego interesu – w kontekście regulacji art. 28 k.p.a. - z postępowaniem w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] października 2008 r., Nr [...], udzielającej pozwolenia [...] Sp. z o.o. na prowadzenie robót budowlanych polegających na przebudowie, rozbudowie i nadbudowie budynku kamienicy przy ul. [...] 13 w Krakowie, działka nr ew. 236 obr. 1 Śródmieście. W tym celu organ dokonywał wykładni przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (art. 5 tej ustawy), art. 8 Konkordatu, analizy charakteru decyzji o pozwoleniu konserwatorskim, odniesień – w związku ze stanowiskiem wnioskodawcy – do przepisów w zakresie ustalania warunków zabudowy. Oznacza to, że brak po stronie skarżącego kasacyjnie Klasztoru statusu strony postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] października 2008 r., Nr [...], nie był oczywisty, a zatem konieczne było wszczęcie postępowania w tej sprawie na skutek wniosku z dnia 15 marca 2011 r. po to, aby w toku postępowania administracyjnego w pierwszej kolejności dokonać ustaleń w zakresie istnienia interesu prawnego Klasztoru [...] z siedzibą w Krakowie i związków tego interesu z postępowaniem w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] października 2008 r., Nr [...] i w zależności od wyników przeprowadzonego w tym zakresie postępowania bądź zakończyć je decyzją o jego umorzeniu w przypadku stwierdzenia braku legitymacji procesowej strony skarżącej kasacyjnie bądź kontynuować to postępowanie i badać w nim istnienie przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] października 2008 r., Nr [...]. Tym samym uzasadniony jest również zarzut niezastosowania przez organ art. 157 § 2 k.p.a. i zaakceptowania tego stanu rzeczy przez Sąd pierwszej instancji.

Należy zwrócić uwagę, że decyzja Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] października 2008 r., Nr [...] została wydana na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1, 2 i 11 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2003 r. Nr 162, poz. 1568 z późn. zm.), zgodnie z którym pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru; wykonywanie robót budowlanych w otoczeniu zabytku; podejmowanie innych działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się wprawdzie co do zasady, że "jeśli wnioskodawca wystąpił o udzielnie pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku będącym jego własnością, to jedynie właściciel tej działki jest stroną tego postępowania", a sam fakt wpisania zabytku, jako historycznego założenia urbanistycznego, nie stwarza podstawy dla właścicieli nieruchomości sąsiedniej do bycia stroną w postępowaniach dotyczących pozwoleń udzielanych w trybie art. 36 ust. 1 pkt 1 i 11 ustawy z 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, nawet jeśli obie nieruchomości stykają się ze sobą (por. postanowienie NSA z dnia 2 października 2012 r., II OZ 821/12, LEX nr 1270274; wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2014 r., II OSK 1880/12, LEX nr 1457700; wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 2013 r., II OSK 772/12, LEX nr 1372132), co jednak nie wyklucza stanowiska, według którego "właściciel nieruchomości sąsiedniej jest stroną postępowania prowadzonego w trybie art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy z 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, jeżeli jest to nieruchomość sąsiednia do nieruchomości, na której ma być realizowana budowa zespołu danych budynków, łącznie z ich infrastrukturą techniczną oraz oczywiście pod warunkiem, że jest również częścią tego samego układu urbanistycznego lub zespołu budowlanego. Wydanie przez wojewódzkiego konserwatora zabytków, na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 11 powyższej ustawy, pozwolenia na podjęcie innych działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru oddziałuje w bezpośredni sposób także na nieruchomość sąsiednią objętą tą samą ochroną konserwatorską" (zob. wyrok NSA z dnia 5 marca 2013 r., II OSK 2073/11, LEX nr 1340177). Ocena legitymacji procesowej w postępowaniu – prowadzonym w trybie zwykłym, jak i nadzwyczajnym - dotyczącym decyzji wydawanej na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1, 2 i 11 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2003 r. Nr 162, poz. 1568 z późn. zm.) powinna być zatem dokonywana każdorazowo w realiach konkretnej sprawy, a zwłaszcza nie jest dopuszczalne przyjęcie, że brak takiej legitymacji u właścicieli nieruchomości sąsiednich w stosunku do nieruchomości, której dotyczy decyzja o pozwoleniu konserwatorskim, jest okolicznością oczywistą.

Stanowisko strony skarżącej kasacyjnie, że obowiązek wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia konserwatorskiego wynikał z faktu złożenia wniosku przez podmiot mający status strony postępowania jest przedwczesne – i w tym zakresie podniesiony zarzut nie mógł być uwzględniony – gdyż kwestia ta wymagała dopiero zbadania przez organy w toku wszczętego postępowania. Nieuzasadnione jest również stanowisko strony skarżącej kasacyjnie o podstawie wszczynania w realiach niniejszej sprawy postępowania z urzędu, skoro zainicjował je wniosek z dnia 15 marca 2011 r.

Sąd pierwszej instancji akceptując stanowisko organów i nie uchylając zaskarżonego postanowienia, jak i poprzedzającego je postanowienia organu pierwszej instancji, a tym samym oddalając skargę naruszył zatem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i art. 151 tej ustawy w związku z art. 61a § 1 k.p.a. i art. 157 § 2 k.p.a. Uchybienie to jest konsekwencją naruszenia prawa materialnego, tj. przyjęcia, że strona skarżąca kasacyjnie nie ma interesu prawnego – opartego na wskazanych wyżej normach prawa materialnego -uzasadniającego jej legitymację w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia konserwatorskiego. Przyjąć zatem należy, że istotny wpływ na wynik sprawy miało naruszenie prawa materialnego, a nie przepisów postępowania, co w konsekwencji doprowadziło do zaakceptowania przez Sąd postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, które w niniejszej sprawie nie mogło było zapaść.

Stwierdzenie powyższego naruszenia przepisów postępowania determinuje ocenę pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej. Skoro charakter postanowienia podejmowanego w trybie art. 61a § 1 k.p.a. wyklucza prowadzenie przed jego wydaniem postępowania wyjaśniającego zarówno co do faktów, jak i co do przepisów prawa, gdyż postępowanie takie może się toczyć dopiero w ramach wszczętego postępowania administracyjnego, to dokonywanie w sprawie przez organ ustaleń w trybie art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. należy ocenić jako działanie wadliwe, podobnie jak i dokonywanie – poza ramami postępowania - złożonej wykładni prawa, w tym wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów art. 28 k.p.a., art. 8 ust. 1 i 3 i art. 5 Konkordatu w związku z kanonami 667 i 1214 Kodeksu Prawa Kanonicznego oraz art. 87 ust. 1 w związku z art. 91 ust. 2 Konstytucji. Z tych powodów zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia tych przepisów należało uznać za uzasadnione. Jako niedopuszczalne uznać należy procedowanie polegające na tym, że organ administracji weryfikuje legitymację procesową strony w oparciu o dowody zebrane w sprawie oraz analizę stanu prawnego, a podmiot wnioskujący o wszczęcie postępowania nie ma zapewnionego właściwego dostępu do dokumentacji dowodowej i tym samym nie ma możliwości wypowiedzenia się co do okoliczności istotnych dla ustalenia jego interesu prawnego w sprawie (zob. wyrok NSA z dnia 25 lutego 2014 r., II OSK 2271/12).

Nie mogły natomiast odnieść skutku zarzuty niezastosowania w wyniku błędnej wykładni art. 7 pkt 1 i 2, art. 4 pkt 1 i 6, art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b w związku z art. 3 pkt 15 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz zarzuty błędnej wykładni art. 8 ust. 1 i 3 i art. 5 Konkordatu w związku z kanonami 667 i 1214 Kodeksu Prawa Kanonicznego oraz art. 87 ust. 1 w związku z art. 91 ust. 2 Konstytucji w zakresie, w jakim strona skarżąca wiąże naruszenie tych przepisów z odmową stwierdzenia nieważności pozwolenia konserwatorskiego. Przedmiotem zaskarżenia do Sądu pierwszej instancji było bowiem rozstrzygnięcie o charakterze procesowym, tj. postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia konserwatorskiego, a nie decyzja rozstrzygająca kwestię zgodności z prawem tego pozwolenia, tj. decyzja w przedmiocie stwierdzenia jego nieważności.

W tym stanie rzeczy stwierdzając, że skarga kasacyjna ma częściowo usprawiedliwione podstawy w zakresie naruszenia prawa materialnego oraz nie stwierdzając takich naruszeń przepisów postępowania, które samoistnie mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy Naczelny Sąd Administracyjny miał podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku i do rozpoznania skargi w oparciu o art. 188 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a w konsekwencji tego do uchylenia postanowienia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] maja 2012 r., znak: [...] i poprzedzającego je postanowienia tego samego organu z dnia [...] listopada 2011 r., I.dz. [...] na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Postanowienia te zostały bowiem wydane w wyniku naruszenia art. 61a § 1 k.p.a. będącego konsekwencją jego błędnej wykładni w zakresie przyjęcia dopuszczalności badania materialnoprawnej kategorii interesu prawnego wnioskodawcy poza ramami wszczętego postępowania administracyjnego, a uchybienia te miały wpływ na wynik sprawy, gdyż zdeterminowały treść tych postanowień, których wydanie w realiach niniejszej sprawy nie było dopuszczalne.

Ponownie rozpoznając sprawę z wniosku Klasztoru [...] z siedzibą w Krakowie z dnia 15 marca 2011 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] października 2008 r., Nr [...], organ dokona w toku postępowania wszczętego tym wnioskiem ustaleń w zakresie istnienia interesu prawnego Klasztoru [...] niezbędnych dla oceny legitymacji procesowej wnioskodawcy w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] października 2008 r., Nr [...] i w zależności od wyników przeprowadzonego w tym zakresie postępowania bądź zakończy je decyzją o jego umorzeniu w przypadku stwierdzenia braku legitymacji procesowej wnioskodawcy bądź kontynuując to postępowanie zbada w nim istnienie przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] października 2008 r., Nr [...].

O kosztach postępowania za obie instancje orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w związku z art. 205 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (t.j.: Dz.U. z 2013 r., poz. 490 z późn. zm.).