Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1436/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-02-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bożena Popowska, Sędzia NSA Irena Kamińska, Sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz (spr.), Protokolant asystent sędziego Anna Siwonia -Rybak, po rozpoznaniu w dniu 12 lutego 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 21 marca 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 73/13 w sprawie ze skargi Z. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 21 marca 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 73/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę Z. S. na decyzję Wojewody [...], z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...], w przedmiocie zwrotu nieruchomości.

Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy.

Decyzją z dnia [...] października 2012 r. nr [...], Dyrektor Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego [...], działając z upoważnienia Prezydenta Miasta P. jako prezydenta miasta na prawach powiatu, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, na podstawie art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 2 oraz art. 142 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 9b¹ ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. u. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) odmówił Z. S. zwrotu części wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości, zapisanej dawnej w księdze wieczystej Kw nr [...], stanowiącej część parceli nr [...], odpowiadającej obecnie działce nr [...], o powierzchni 1.800 m², z arkusza mapy 05, obrębu G., zapisanej w księdze wieczystej KW [...] jako własność Skarbu Państwa.

W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 30 lipca 1992 r. wpłynął wniosek S. S. o zwrot wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w P. przy ulicy G., zapisanej w księdze wieczystej Kw nr [...]. W toku postępowania ustalono, że wywłaszczeniu podlegały parcele nr [...], odpowiadające działkom nr [...] z arkusza mapy 05 i działce nr [...]z arkusza mapy 12 obrębu G.. Decyzją z dnia [...] października 1997 r., nr [...], utrzymaną w mocy decyzją Wojewody P. z dnia [...] grudnia 1997 r., nr [...], Kierownik Urzędu Rejonowego odmówił zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Decyzja Wojewody P. została zaskarżona do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 29 października 1998 r., sygn. akt II SA/Po 158/98, uchylił decyzje obu organów w części orzekającej o odmowie zwrotu działki nr [...] z arkusza mapy 05 obrębu G., a w pozostałej części skargę oddalił. Uzasadniając uchylenie decyzji w części dotyczącej działki nr [...]Sąd wyjaśnił, że w postępowaniu administracyjnym nie zostało wykazane wykorzystanie tej działki zgodnie z celem wywłaszczenia, oraz że organy orzekające przedwcześnie uznały, że prawo użytkowania wieczystego nabyte przez C. w toku postępowania o zwrot nieruchomości, stanowiło przeszkodę do zwrotu tej nieruchomości.

Wobec powyższego do rozpatrzenia pozostał wniosek o zwrot działki nr [...]z arkusza mapy 05 obrębu G., stanowiącej część wywłaszczonej nieruchomości.

W dniu 14 września 2001 r. o zwrot nieruchomości wystąpił Z. S. , przedkładając odpis postanowienia Sądu Rejonowego w P. z dnia [...] kwietnia 2001 r., sygn. akt [...], o stwierdzeniu nabycia przez niego spadku po S. S.

Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2001 r., podjęto zawieszone postępowanie o zwrot nieruchomości. W toku postępowania ustalono, że nieruchomość stanowiąca własność S. S., wywłaszczona została na rzecz Skarbu Państwa pod budowę g. węzła komunikacyjnego wraz z inwestycjami towarzyszącymi. Wywłaszczenia dokonano orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej miasta P. z dnia [...] czerwca 1970 r., nr [...], na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94). Inwestycja budowy g. węzła komunikacyjnego wraz z inwestycjami towarzyszącymi została zatwierdzona decyzją o lokalizacji szczegółowej z dnia [...] grudnia 1968 r., nr [...], na podstawie planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta P., zatwierdzonego uchwałą tego Prezydium nr [...] z dnia [...] września 1966 r.

Organ ustalił, że zgodnie z ewidencją gruntów, działka nr [...]o powierzchni 1.800 m2, z arkusza mapy 05, obrębu G., zapisana w księdze wieczystej nr [...] jako własność Skarbu Państwa, odpowiada objętej żądaniem zwrotu części dawnej parceli nr [...] z księgi wieczystej Kw nr [...]. W opinii Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta P. z dnia [...] marca 1997 r. wydanej na podstawie obowiązującego do dnia 31 grudnia 2003 r., miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta P. (uchwała nr [...] z dnia [...] grudnia 1994 r.) stwierdzono, że nieruchomość objęta żądaniem zwrotu przeznaczona jest pod komunikację i usługi z nią związane, oraz że usytuowana na nieruchomości stacja paliw jest obiektem usługowym związanym z komunikacją.

W planie zatwierdzonym uchwałą nr [...], z dnia [...] września 1966 r., obowiązującym w dniu przejęcia na rzecz Skarbu Państwa, nieruchomość była położona na terenie przeznaczonym pod ,,komunikację, stację obsługi samochodów i stację paliw, oznaczonym symbolem Q51KS". Na podstawie kopii graficznej części planu oraz na podstawie aktualnej mapy ewidencyjnej ustalono, że symbolem Q51KS oznaczony był teren położony pomiędzy ulicami; A., W., G. i P. Ś., obejmujący nieruchomości położone przy ulicy Z..

[...] Przedsiębiorstwo [...] - poprzednik prawny Spółki, pismem z dnia [...] listopada 1973 r., wystąpiło o wskazanie terenu inwestycji – stacji benzynowej. Urząd Miasta P. w piśmie z dnia [...] lutego 1974 r., na podstawie założeń planu dotyczących zagospodarowania terenu w obrębie wiaduktu g., wskazał lokalizację stacji benzynowej w rejonie ulicy W., po zachodniej stronie ulicy Z. i w kolejnym piśmie z dnia [...] maja 1974 r., stwierdził, że przedsięwzięcie - zadanie inwestycyjne - budowa stacji paliw w obrębie wiaduktu g., może być realizowane na wskazanym terenie. Wojewódzki Zarząd Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w P. decyzją z dnia [...] lutego 1978 r., nr [...], zatwierdził plan realizacyjny budowy stacji paliw [...]. Zarząd Dróg i Mostów, pismem z dnia [...] sierpnia 1978 r., nr [...], wyraził zgodę na zajęcie części nieruchomości z księgi wieczystej Kw nr [...], stanowiącej działkę nr [...], pod budowę stacji paliw. Na podstawie decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny, Wojewódzki Zarząd Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w P., w dniu [...] sierpnia 1978 r., wydał decyzję nr [...] - pozwolenie na budowę stacji paliw. W toku realizacji inwestycji dokonano podziału nieruchomości, zatwierdzonego decyzją Biura Geodety Miejskiego z dnia [...] istopada 1978 r., nr [...], w wyniku którego powstała między innymi działka nr [...]. Protokołem zdawczo - odbiorczym z września 1979 r., Zarząd Gospodarki Terenami przekazał tę działkę Przedsiębiorstwu [...]. Prace budowlane trwały od sierpnia 1978 r. do grudnia 1979 r.

Organ pierwszej instancji wskazał, że oględziny nieruchomości przeprowadzone w dniu [...] lutego 2002 r. i w dniu [...] maja 2012 r. wykazały, że działka nr [...] położona jest pomiędzy ulicami G. i Z., w obrębie węzła g., obejmującego między innymi wiadukt ulicy G., jest zabudowana budynkiem, budowlami i urządzeniami technicznymi stacji paliw. Znajduje się na niej budynek z płyty obornickiej, dystrybutory paliwa, przyrządy pomiarowe, sprężarka, utwardzony wjazd i wyjazd z terenu stacji oraz trawnik. Na podstawie mapy zasadniczej stwierdzono, że na działce nr [...]znajdują się podziemne zbiorniki paliwa wraz z urządzeniami obsługującymi, a także przyłącza stacji paliw do sieci kanalizacyjnej, wodociągowej, gazowej oraz energetycznej niskiego i wysokiego napięcia.

Przywołując treść art. 136 ust. 3, art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami organ pierwszej instancji wskazał, że przedmiotowa nieruchomość wywłaszczona została orzeczeniem z dnia [...] czerwca 1970 r., pod budowę g. węzła komunikacyjnego wraz z inwestycjami towarzyszącymi. W orzeczeniu tym nie określono jednak precyzyjnie, jakie inwestycje towarzyszące planowano zrealizować. W sytuacji kiedy nie określono wyraźnie celu wywłaszczenia, ustaleń w tym zakresie należy, zdaniem organu, dokonać na podstawie innych dokumentów zebranych w sprawie oraz na podstawie przeznaczenia nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego obowiązującym w dniu wywłaszczenia. Na podstawie planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dniu wywłaszczenia oraz na podstawie korespondencji prowadzonej w latach 1973 - 1978 przez Przedsiębiorstwo [...] z: Prezydium Rady Narodowej miasta P., Urzędem Miasta P. i Wojewódzkim Zarządem Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w P. a także wydanych w 1978 r. decyzji ustalono, że inwestycją towarzyszącą budowie g. węzła komunikacyjnego była między innymi budowa stacji paliw na dzisiejszej działce nr [...]. Stacja wybudowana została zgodnie z planem realizacyjnym i decyzją pozwolenia na budowę wydanymi na podstawie obowiązującego wówczas planu zagospodarowania przestrzennego. Prace budowlane zakończone zostały najpóźniej w grudniu 1979 r., czyli przed upływem 10 lat od dnia wywłaszczenia. Zdaniem organu, jeśli cel wywłaszczenia został zrealizowany, to zwrot nieruchomości nie jest możliwy bez względu na to kiedy realizacja ta nastąpiła. Nie została spełniona przesłanka zbędności określona w przepisie art 137 ust. 2, a więc brak jest podstaw do zwrotu.

W odwołaniu od powyższej decyzji Z. S. podniósł, że budowa stacji paliw wybudowana była niezgodnie z ówczesnym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Celem wywłaszczenia nieruchomości była budowa węzła komunikacyjnego, a stacja paliw nie jest częścią wspomnianego węzła. Wszelkie późniejsze działania władz administracyjnych i Centrali [...] są działaniami mającymi zalegalizować samowolę budowlaną i istniejące status quo. Pierwotnie [...] starała się o lokalizację stacji paliw na terenie istniejącej już wcześniej stacji, na zbiegu ulic A. i Z. Dopiero po odrzuceniu przez Urząd Miejski tej lokalizacji stwierdzono, że wywłaszczonego terenu jest tyle, że stację można ulokować gdzie indziej, mimo że plan nie przewidywał takiego rozwiązania. Dodał, że dzięki jego staraniom, wyrokiem NSA, sygn. akt I SA 628/00 i I SA 632/00, działka nr [...]została przywrócona Skarbowi Państwa. Zaakcentował brak dokumentów wskazujących na przeznaczenie terenu w czasie wywłaszczenia. Stwierdził, że działka została przeznaczona na inny cel, niż został zrealizowany Wobec powyższego powinno dojść do zwrotu części nieruchomości.

Decyzją z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...], Wojewoda [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W ocenie organu odwoławczego, cel wywłaszczenia został zrealizowany. Prace związane z realizacją celu na nieruchomości położonej w P. oznaczonej ewidencyjnie jako działka [...]rozpoczęto najwcześniej w 1978 r. Wynika to z decyzji Wojewody [...], znak [...], udzielającej pozwolenia na budowę stacji paliw, która została wydana w dniu [...] sierpnia 1978 r. Natomiast realizacja celu, zgodnie z ustaleniami organu I instancji nastąpiła najpóźniej w 1980 r. Wskazują na to dokumenty związane z uruchomieniem stacji, które dostarczył pełnomocnik. Wojewoda ustalił nadto, że działka [...]położona jest pomiędzy ulicami G. i Z. w obrębie węzła g., który obejmuje min. wiadukt ulicy G. Nieruchomość jest zabudowana budynkiem, budowlami i urządzeniami technicznymi stacji paliw, w tym: budynek z płyty obornickiej, dystrybutory paliwa, przyrządy pomiarowe, sprężarka, utwardzony wjazd, i wyjazd z terenu stacji, trawnik. Ponadto znajdują się podziemne zbiorniki paliwa wraz z urządzeniami obsługującymi, przyłącza stacji paliw do sieci kanalizacyjnej, wodociągowej, gazowej oraz energetycznej niskiego i wysokiego napięcia. Organ odwoławczy ocenił, że Skarb Państwa, jako właściciel działki nr [...], wykorzystał ją zgodnie z celem, dla którego orzeczono wywłaszczenie, a więc wyeliminował możliwość powstania sytuacji, z którą obowiązujące przepisy wiążą konsekwencję w postaci obowiązku zwrotu nieruchomości poprzedniemu właścicielowi.

Ponadto organ wskazał, że podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowią przepis art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ust. 1 i ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Stwierdził, że zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie jest możliwy gdy żadna z przesłanek zbędności określonych w art. 137 nie została spełniona.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Z. S. zarzucił naruszenie przepisów art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. oraz art. 75 § 1 K.p.a. Zdaniem skarżącego, organ błędnie ocenił, że cel wywłaszczenia został zrealizowany, bowiem celem, dla którego wywłaszczono przedmiotową nieruchomość było wyłącznie wybudowanie wiaduktu g. Niedopuszczalne jest przyjęcie przez organy obu instancji założenia, że budowa stacji paliw była inwestycją towarzyszącą inwestycji głównej tj. budowie wiaduktu g. Nie można mówić o realizacji celu, którego nigdy nie było. Skarżący wskazał ponadto na niedochowanie, przy realizacji inwestycji, terminu siedmioletniego wskazanego w art. 137 ustawy. Przez osiem lat, do rozpoczęcia inwestycji na terenie działki było zielsko, trawa i chaszcze. W ocenie skarżącego, nie rozpatrzono także w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. Nikt nie przedstawił dokumentu mówiącego o tym, że taka inwestycja na tym terenie była planowana. Budowa stacji to merkantylny interes Centrali [...].

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] instancji wniósł o oddalenie skargi. Podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w pierwszej kolejności przytoczył art. 153 P.p.s.a., zgodnie z którym, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Stwierdził, że związany jest wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Poznaniu z dnia 29 października 1998 r., sygn. akt II SA/Po158/98. Jak wynika z uzasadnienia zapadłego w powyższej sprawie wyroku NSA, Sąd ten wskazał, że w przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym nie wykazano, że sporną działkę wykorzystano zgodnie z celem wywłaszczenia oraz nie ustalono jakie konkretnie obiekty znajdują się na spornej działce. Zatem ponownie rozpoznając sprawę, obowiązkiem organów było wykazanie za pomocą dostępnych środków dowodowych, czy sporną działkę wykorzystano zgodnie z celem wywłaszczenia.

Jako materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia Sąd wskazał przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Po przytoczeniu przepisów art. 136 ust. 1 i ust. 3, art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 tej ustawy Sąd stwierdził, że podstawowym warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest jej zbędność na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu oceniana w dacie rozstrzygania przez organ w przedmiocie żądania zwrotu. Istota "zbędności" polega na tym, że cel wywłaszczenia nie jest (i nie był) zrealizowany. Określone w pkt 1 i 2 terminy 7 i 10 lat stanowią tylko dopełnienie przesłanki zbędności. Użyte w omawianym przepisie sformułowania "pomimo upływu" znacz tylko tyle, że zgłoszone przed upływem ww. terminów roszczenie o zwrot nie będzie mogło być uwzględnione. Sformułowania "pomimo upływu" określonego czasu od określonego momentu nie da się inaczej odczytywać, jak tylko jako przesłanki podlegającej badaniu aktualnie przez organ. Normę tę należałoby odczytać w ten sposób, że organ rozpatrujący żądanie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, w sytuacji, gdy nie została ona jeszcze wykorzystana na cel wywłaszczenia, winien ustalić, czy upłynęły już ww. terminy. W razie dokonania pozytywnego ustalenia winien wydać decyzję o zwrocie, w przeciwnym razie – o odmowie zwrotu.

Sąd ustalił, że sporna nieruchomość została wywłaszczona orzeczeniem z dnia [...] czerwca 1970 r. Prace związane z realizacją celu – budowa g. węzła komunikacyjnego wraz z inwestycjami towarzyszącymi na nieruchomości (działka nr [...]) - rozpoczęto najwcześniej w 1978 r., co wynika z decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 1978 r. udzielającej pozwolenia na budowę. Natomiast realizacja celu nastąpiła najpóźniej w 1980 r., na co wskazują dokumenty dostarczone przez pełnomocnika P. m. in. pismo Przedsiębiorstwa [...] z dnia [...] sierpnia 1998 r. do działu inwestycji C., pismo P. w P. do Zakładu Energetycznego w P. z dnia [...] czerwca 1980 r., protokół odbioru urządzeń mierniczo-pomiarowych energii elektrycznej zainstalowanych w obiekcie stacji paliw nr [...] przy ul. Z. w P. z dnia [...] kwietnia 1980 r. Wprawdzie prac nie rozpoczęto w terminie 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, jednakże w terminie 10 lat od dnia kiedy decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna cel ten został zrealizowany. W świetle powyższych twierdzeń i dokonanych przez organy ustaleń, Sąd uznał, że zarzut skarżącego dotyczący terminów realizacji spornej inwestycji nie zasługuje na uwzględnienie.

W ocenie Sądu, wyprowadzony przez organy administracji wniosek, że sporna nieruchomość została wykorzystana na cel wywłaszczenia jest prawidłowy. Wprawdzie w orzeczeniu z dnia [...] czerwca 1970 r. nie określono wyraźnie celu wywłaszczenia, jednak jak słusznie wskazano w zaskarżonych decyzjach, ustaleń w tym zakresie należało dokonać na podstawie innych dokumentów zebranych w sprawie oraz na podstawie przeznaczenia tej nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dniu wywłaszczenia. Organy zasadnie powołały się na ogólny plan zagospodarowania przestrzennego Miasta P. z dnia [...] września 1966 r., z którego wynika, że sporna nieruchomość była położona na terenie przeznaczonym pod ,,komunikację, stację obsługi samochodów i stację paliw, oznaczonym symbolem Q51KS". Symbolem Q51KS oznaczony był teren położony pomiędzy ulicami; A., W., G. i P., obejmujący nieruchomości położone przy ulicy Z. (kopia graficzna części Planu oraz aktualna mapa ewidencyjna). Ponadto powołały się na decyzję lokalizacyjną z dnia [...] grudnia 1968 r. nr [...], w której ustalono lokalizację szczegółową dla Zarządu Dróg, Mostów i Zieleni w P. na budowę g. węzła komunikacyjnego wraz z inwestycjami towarzyszącymi objętymi projektem przebudowy węzła, dokumenty dostarczone przez P. SA oraz na oględziny terenu przeprowadzone w dniach [...] lutego 2002 r. i [...] maja 2012 r.

Sąd wywodził dalej, że nie można zgodzić się ze skarżącym, który zarzuca, że sporna inwestycja nigdy nie była planowana na przedmiotowym terenie. Załączone przez skarżącego pismo Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta P. z dnia [...] grudnia 1996 r. informujące, że m.in. działka nr [...]arkusz mapy 5, obręb G. w oparciu o miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (uchwała Rady Miasta P. nr [...] z dnia [...] grudnia 1996 r.) była przeznaczona jako: kd7 - Dworzec G., lokalizacja obejmuje: przystanki, perony i miejsca zatrzymania kolei regionalnej, tramwajów, autobusów miejskich i podmiejskich, dworzec istniejący do modernizacji; kG8 - ul. P. obejmuje przewidziane do rozbudowy ulice istniejące, nie zaprzecza celowi, który został zrealizowany na przedmiotowej nieruchomości. W aktach sprawy znajduje się bowiem pismo Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miejskiego z dnia [...] marca 1997 r. informujące, że w oparciu o miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego utrzymuje się dotychczasowe przeznaczenie terenu w obrębie ulic Z. oraz w części przylegającej do tych ulic, uzupełniając o punkt – komunikacja i usługi z nią związane. Stacja paliw C. usytuowana na działce [...] oraz [...]jest obiektem usługowym związanym z komunikacją, dlatego nie zachodzi sprzeczność z zatwierdzonym planem. Ustalenie, że na spornej działce doszło do zrealizowania celu wywłaszczenia stanęło na przeszkodzie do jej zwrotu.

Skargę kasacyjną złożył Z. S. , reprezentowany przez adwokata. Zaskarżył wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zarzucił naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:

a) art. 136 ust. 1 i ust. 3 zdanie pierwsze w związku z art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115, poz. 741), poprzez ich niezastosowanie do ustalonego stanu faktycznego i błędne przyjęcie, iż sporna nieruchomość została wykorzystana na zgodny z ustawą cel wywłaszczenia i w konsekwencji istnieje przeszkoda do jej zwrotu, podczas gdy na przedmiotowej części wywłaszczonej nieruchomości, stanowiącej obecnie działkę o numerze [...]o powierzchni 1800 m2 z arkusza mapy 05, obręb G.; zapisanej w księdze wieczystej kw [...], została wybudowana stacja benzynowa, która nie może być traktowana, jako "inwestycja towarzysząca budowie g. węzła komunikacyjnego" ani tym bardziej, jako "inwestycja użyteczności publicznej", co powinno było skutkować zwrotem nieruchomości prawowitemu właścicielowi, wobec niezrealizowania na przedmiotowej nieruchomości celu wywłaszczenia;

b) art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości z dnia 12 marca 1958 r. (Dz. U. Nr 17, poz. 70) poprzez błędną jego wykładnię i uznanie, iż wywłaszczenie w celu budowy stacji benzynowej nosi znamiona wywłaszczenia na cele "użyteczności publicznej".

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 185 P.p.s.a. wniósł o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu,

2. zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania sądowego za wszystkie instancje, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył uczestnik na prawach strony: P. S.A. w P., reprezentowany przez adwokata. Wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej Z. S. z dnia 11 maja 2013 r. jako bezzasadnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należało zatem odnieść się do zarzutów wyartykułowanych w podstawach kasacji.

Bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr 17, poz. 70) poprzez błędną jego wykładnię i uznanie, iż wywłaszczenie w celu budowy stacji benzynowej nosi znamiona wywłaszczenia na cele "użyteczności publicznej". Przedmiotem sprawy jest zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Podstawę prawną tej sprawy stanowią przepisy art. 136 i art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.). Do przesłanek zwrotu nieruchomości, które zostaną omówione w dalszej części, nie należą przesłanki orzeczenia wywłaszczeniowego. Tymczasem przepis art. 3 ust. 1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości określał przesłanki dopuszczalności wywłaszczenia nieruchomości dokonywanego pod rządami ustawy tej ustawy. Stanowił także podstawę prawną wywłaszczenia nieruchomości, której zwrotu domaga się skarżący w niniejszej sprawie. O ile zatem skarżący kwestionuje legalność tego wywłaszczenia to może podjąć taką próbę w innym postępowaniu – nadzwyczajnym – zmierzającym do wyeliminowania z obrotu prawnego orzeczenia Prezydium Rady Narodowej miasta P. z dnia [...] czerwca 1970 r., nr [...].

W niniejszym postępowaniu należało natomiast ustalić, czy budowa stacji paliw była celem wywłaszczenia dokonanego tym orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej miasta P. z dnia [...] czerwca 1970 r. Zgodnie bowiem z art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli. stosownie do art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Celem wywłaszczenia, w odniesieniu do nieruchomości będącej przedmiotem niniejszej sprawy (działka nr [...]), była, jak wynika z orzeczenia wywłaszczeniowego, budowa g. węzła komunikacyjnego z inwestycjami towarzyszącymi. Inwestycje towarzyszące budowie węzła komunikacyjnego nie zostały wymienione w orzeczeniu o wywłaszczeniu. W takiej sytuacji możliwe jest ustalenie celu wywłaszczenia na podstawie treści orzeczenia o wywłaszczeniu w powiązaniu z innymi dowodami (por. m.in. wyrok NSA z dnia 4 października 1994 r., sygn. akt IV SA 1153/93, ONSA 1995/2/99; wyrok NSA z dnia 12 października 1999 r., sygn. akt IV SA 1484/97). Odnotować nadto trzeba, że wykazanie za pomocą dostępnych środków dowodowych, czy sporna działkę wykorzystano zgodnie z celem wywłaszczenia, zostało zalecone w poprzednim wyroku wydanym w niniejszej sprawie, tj. w wyroku NSA z dnia 29 października 1998 r., sygn. akt II SA/Po 158/98. Zgodnie zaś z art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanym przed dniem 1 stycznia 2004 r., z zastrzeżeniem art. 100, wiąże w sprawie wojewódzki sąd administracyjny oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Sąd pierwszej instancji trafnie uznał, że ustalając cel wywłaszczenia, należy uwzględnić zapisy obowiązującego w dacie wywłaszczenia planu zagospodarowania przestrzennego oraz decyzję lokalizacyjną, a także dokumenty dotyczące realizacji inwestycji. Według planu zatwierdzonego uchwałą Prezydium Rady Narodowej miasta P., z dnia [...] września 1966 r., nr [...], nieruchomość była położona na terenie przeznaczonym pod komunikację, stację obsługi samochodów i stację paliw. Decyzja z dnia [...] grudnia 1968 r., nr [...], o lokalizacji szczegółowej budowy g. węzła komunikacyjnego z inwestycjami towarzyszącymi, została wydana na podstawie wskazanego planu ogólnego zagospodarowania miasta P. W dokumentach z korespondencji z lat 1973-1978, prowadzonej między Przedsiębiorstwem [...] oraz Prezydium Rady Narodowej Miasta P., Urzędem Miasta P. i Wojewódzkim Zarządem Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w P. stacja paliw była uznawana przez organy za inwestycję towarzyszącą g. budowie węzła komunikacyjnego. W dniu [...] lutego 1978 r. została wydana decyzja o zatwierdzeniu planu realizacyjnego stacji paliw. Wreszcie, na podstawie decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego, w dniu [...] sierpnia 1978 r. została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę stacji paliw.

W konsekwencji, ustalenie, że stacja paliw była, jako inwestycja towarzysząca budowie g. węzła komunikacyjnego, celem wywłaszczenia, nie było dowolne. Ustalenie to było trafne zarówno w aspekcie faktycznym wynikającym z przedstawionej wyżej dokumentacji procesu wywłaszczeniowego, jak i w odniesieniu do kwalifikacji prawnej dokonanej przez organy administracyjne i Sąd pierwszej instancji w trakcie stosowania przepisu art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Podkreślenia wymaga, że niekwestionowanym celem wywłaszczenia był nie tylko węzeł komunikacyjny z infrastrukturą towarzyszącą. Wówczas należałoby ocenić, czy stacja paliw może być traktowana jako element infrastruktury węzła komunikacyjnego. Cel wywłaszczenia został określony w orzeczeniu wywłaszczeniowym jako budowa węzła komunikacyjnego z inwestycjami towarzyszącymi. Stacja paliw niewątpliwie może być uznana za inwestycję towarzyszącą budowie drogowego węzła komunikacyjnego.

Stacja paliw została wybudowana w latach 1978-1979. Nieruchomość została zatem wykorzystana na cel określony w decyzji (orzeczeniu) o wywłaszczeniu. Nie została spełniona przesłanka zwrotu nieruchomości sformułowana w art. 136 ust. 3 zdanie pierwsze ustawy o gospodarce nieruchomościami. W związku z powołaniem się przez wnoszącego kasacje na przepis art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stwierdzić należy, że skład orzekający w niniejszej sprawie opowiada się za utrwalonym w orzecznictwie poglądem, według którego, ocena zbędności nieruchomości poprzez pryzmat terminów uregulowanych w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie powinna odnosić się do wywłaszczenia dokonanego przed wprowadzeniem ich do obrotu prawnego (por. m.in. wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 2876/12, niepublikowany, treść [w:] CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Retroaktywne działanie przepisu art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie jest możliwe (patrz: pkt 6.2 uzasadnienia prawnego wyroku TK z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11, OTK-A 2014/3/31; wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2502/12, niepublikowany, treść [w:] CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.