Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SAB/Wr 55/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2016-01-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
658
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: *Stwierdzono, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 35, art. 37, art. 97 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 149 par. 1 i par. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel (spr.) Sędzia NSA Halina Kremis Protokolant Natalia Galewicz po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi W. D. na przewlekłość Wójta Gminy K. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych z infrastrukturą techniczną I. stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. dalej idącą skargę oddala; IV. zasądza od Gminy K. na rzecz strony skarżącej kwotę 150 (słownie: sto pięćdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 25 września 2015 r. W. D. (zwana dalej także jako: "skarżąca"), reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność Wójta Gminy K. (zwanego dalej: "Wójtem") w ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych z infrastrukturą techniczną.

Wcześniej wnioskiem skarżącej z dnia 18 grudnia 2012 r. zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla opisanego przedsięwzięcia, przewidzianego do realizacji na działce nr [...], we wsi C.

W ten sposób zainicjowanym postępowaniu, Wójt, pismem z dnia 30 stycznia 2013 r. zwrócił się do Starostwa Powiatowego w K. oraz Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska we W. (dalej: RDOŚ) o uzgodnienie projektu decyzji.

Postanowieniem z dnia 14 lutego 2013 r. Starosta K. pozytywnie uzgodnił projekt decyzji. Natomiast RDOŚ, pismem z dnia 21 lutego 2013 r., zwrócił się do Wójta o uzupełnienie wniosku o dane dotyczące planowanej powierzchni zabudowy oraz rozważenie ewentualnego oddziaływania zamierzonego przedsięwzięcia na przedmiot ochrony obszaru Natura 2000 – projektowanego Specjalnego Obszaru Ochrony Siedlisk Natura 2000 [...].

Postanowieniem z dnia 26 czerwca 2013 r. – z uwagi na śmierć jednej z osób będącej stroną w postępowaniu, Wójt zawiesił postępowanie.

Pismem z dnia 7 listopada 2013 r. skarżąca wniosła o podjęcie zawieszonego postępowania, dołączając do wniosku akt poświadczenia dziedziczenia po zmarłej stronie postępowania.

Postanowieniem z dnia 25 listopada 2013 r. Wójt podjął zawieszone postępowanie.

Pismem z dnia 14 stycznia 2014 r. Wójt wezwał skarżącą o określenie wielkości planowanej powierzchni zabudowy terenu, który zostanie zajęty przez obiekty budowlane, określenie wielkości pozostałej powierzchni terenu przeznaczonego do przekształcenia w wyniku realizacji przedsięwzięcia oraz o określenie ewentualnego oddziaływania planowanego zamierzenia na obszar chroniony Natura 2000 [...].

Skarżąca udzieliła odpowiedzi przy piśmie z dnia 6 lutego 2014 r. Wskazała w nim, że planowana maksymalna powierzchnia zabudowy terenu, który zostanie zajęty przez obiekty budowlane do 150 m², pozostała maksymalna powierzchnia terenu przeznaczonego do przekształcenia w wyniku realizacji przedsięwzięcia to 70 m². Ponadto wskazała na brak oddziaływania na obszar Natura 2000.

Biorąc pod uwagę udzieloną odpowiedź Wójt zwrócił się ponownie do RDOŚ o uzgodnienie decyzji o warunkach zabudowy dla ww. inwestycji.

Postanowieniem z dnia 17 marca 2014 r. RDOŚ odmówił uzgodnienia przedmiotowej inwestycji, wskazując na jego lokalizację w granicach [...] Parku Krajobrazowego oraz obszaru mającego znaczenie dla Wspólnoty [...].

Pismem z dnia 13 marca 2014 r. negatywne stanowisko w sprawie wyraził Dyrektor [...] Zespołu Parków Krajobrazowych.

Postanowieniem z dnia 17 września 2014 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska (dalej: GDOŚ) uchylił postanowienie RDOŚ z dnia 17 marca 2014 r. oraz umorzył postępowanie uzgodnieniowe przed organem I instancji. Podejmując powyższe rozstrzygnięcie GDOŚ stwierdził, że nie przesądza ono o zgodności planowanej inwestycji z przepisami ustawy o ochronie przyrody, a jedynie wskazuje na uzgodnienie projektu decyzji z powodu formalnego upływu 21 dniowego terminu, o którym mowa w art. 53 ust. 5c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 199 ze zm., dalej: u.p.z.p.).

W związku ze stanowiskiem GDOŚ, pismem z dnia 8 stycznia 2015 r. Wójt zwrócił się do skarżącej o wyznaczenie terminu spotkania. Powyższe miało miejsce w dniu 29 stycznia 2015 r.

Zawiadomieniem z dnia 10 lutego 2015 r. poinformowano strony o zakończeniu postępowania dowodowego.

Pismem z dnia 26 lutego 2015 r. negatywne stanowisko co do planowanego przedsięwzięcia wyraził zastępca Dyrektora [...] Zespołu Parków Krajobrazowych.

Postanowieniem z dnia 19 maja 2015 r., nr [...], wydanym na postawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., Wójt zwiesił z urzędu postępowanie oraz wezwał skarżącą do przedłożenia RDOŚ w terminie do dnia 15 lipca 2015 r. dokumentów wymienionych w postanowieniu znak [...] z dnia 29 maja 2015 r. nakładającym taki obowiązek, w celu stwierdzenia przez organ, czy istnieje dla zamierzenia obowiązek przeprowadzenia oceny odziaływania na obszar Natura 2000 [...].

Powołanym postanowieniem, wydanym na podstawie art. 96 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm., dalej: u.u.i.ś.), Wójt nałożył na skarżącą obowiązek przedłożenia RDOŚ: kopii wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, karty informacyjnej przedsięwzięcia, poświadczonej przez właściwy organ kopi mapy ewidencyjnej gruntów obejmującej teren planowanego przedsięwzięcia i przewidywany teren oddziaływania, informacji o braku obowiązującego mpzp dla terenu objętego planowanym przedsięwzięciem.

Pismem z dnia 11 czerwca 2015 r. skarżąca złożyła zażalenie na bezczynność Wójta. Jednocześnie skarżąca zaskarżyła postanowienia wydane przez Wójta w dniu 29 maja 2015 r. o zawieszeniu postępowania.

Postanowieniem z dnia 1 lipca 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. (dalej: Kolegium, SKO w J.) uznało, że postępowanie w sprawie było prowadzone przewlekle, nie stwierdzając jednak aby Wójt pozostawał w bezczynności. Kolegium zarządziło wyjaśnić przyczyny i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie oraz podjęcie środków zapobiegających naruszeniu terminów załatwienia sprawy w przyszłości. Kolegium uznało że niezałatwienie sprawy nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Z uwagi na zawieszenie postępowania organ nie wyznaczył terminu do załatwienia sprawy.

SKO w J. postanowieniem z dnia 22 lipca 2015 r., nr [...], utrzymało w mocy postanowienie Wójta z dnia 29 maja 2015 r. o zawieszeniu z urzędu postępowania i wezwaniu skarżącej do przedłożenia dokumentów wymienionych w postanowieniu nakładającym obowiązek.

Opisanym na wstępie pismem z dnia 25 września 2015 r. W.D. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność Wójta. Reprezentujący skarżącą pełnomocnik, powołując się na art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej: "u.p.p.s.a."), wniósł o zobowiązanie Wójta do wydania decyzji merytorycznej w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla działki nr [...] położonej w C., polegającej na budowie pięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z infrastrukturą w terminie 1 miesiąca. Wniósł również, na podstawie art. 149 § 1 u.p.p.s.a. o stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Wójta miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto, na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 u.p.p.s.a. wystąpił o wymierzenie Wójtowi grzywny w wymiarze dziesięciokrotności przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego oraz o zobowiązanie Wójta do zwrotu na rzecz skarżącej wszelkich kosztów sądowych.

Uzasadniając w ten sposób sformułowane zarzuty i wnioski skargi jej autor opisał przebieg dotychczasowego postępowania w sprawie oraz przedstawił treść regulacji wynikającej z art. 35 k.p.a. Wskazał, że od przeszło roku Wójt nie wydał planowanej decyzji pomimo, iż tok postępowania administracyjnego został w całości wyczerpany. Ostatnia decyzja uzgodnieniowa została wydana w dniu 12 września 2014 r. i od tego czasu nie podjęto w sprawie decyzji merytorycznej, kończącej postępowania w sprawie. Stwierdzono, że postanowienie o zawieszeniu z urzędu postępowania jest niedopuszczalne i zmierza wyłącznie do dalszego celowego przedłużania postępowania (wnioskodawczyni złożyła zażalenie na to postanowienie oraz skargę do WSA we Wrocławiu na postanowienie Kolegium). Wnioskodawczyni nie była również informowana o przyczynach zwłoki w załatwieniu sprawy i o nowym terminie jej załatwienia (art. 36 k.p.a.). W skardze podkreślono, że w sprawie skarżąca przedłożyła wszelkie wymagane prawem dokumenty, uzgodnienia oraz udzieliła wszelkich niezbędnych wyjaśnień. Organ prowadzący postępowanie wyczerpał w całości tryb postępowania administracyjnego w sprawie, łącznie z trybem uzgodnieniowym, o którym mowa w art. 53 ust. 4 u.p.z.p. Wszelkie niezbędne uzgodnienia z innymi organami państwowymi zostały przeprowadzone ze skutkiem pozytywnym dla projektowanej decyzji przez Wójta, co do zasady zgodnym z oczekiwaniami wnioskodawczyni. Według skarżącej nie można zgodzić się, aby po roku od zakończenia trybu uzgodnieniowego organ zawiesił bezpodstawnie postępowanie, niejako "zmuszając" skarżącą do ponownego uzgadniania decyzji z RDOŚ. Stanowi to o przewlekłości postępowania i jest niedopuszczalne. W przekonaniu autora skargi, pojęcie "bezczynności" rozumieć należy jako niewydanie w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 u.p.p.s.a. Przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (wyrok NSA z 21 stycznia 2015 r., sygn. akt II FSK 3097/12). Dla uznania bezczynności organu konieczne jest ustalenie, czy organ administracji był w danej sprawie zobowiązany do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia czynności (wyrok WSA w Białymstoku z 15 stycznia 2015 r., sygn. akt II SAB/Bk 98/14). Wydanie przez organ administracji postanowienia o zawieszeniu postępowania administracyjnego przed datą wyrokowania w przedmiocie bezczynności, czy nawet przed datą złożenia skargi, nie stanowi przeszkody do orzekania przez wojewódzki sąd administracyjny w takiej sprawie. W tej sytuacji konieczne jest zbadanie stanu sprawy na etapie poprzedzającym wydanie postanowienia o zawieszeniu postępowania (wyrok NSA z 30 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 623/14).

W opinii skarżącej, analiza postępowania administracyjnego przed Wójtem prowadzi do wniosku, że jest ono prowadzone w sposób przewlekły. Z całą pewnością nie można było oczekiwać od organu załatwienia sprawy w terminach wynikających z art. 35 k.p.a. (z uwagi choćby na konieczność przeprowadzenia postępowania uzgodnieniowego), jednakże zarzucić należy organowi, iż po wyczerpaniu trybu uzgodnieniowego z RDOŚ, o którym mowa w art. 53 ust. 4 u.p.z.p., zobowiązany był zakończyć postępowania administracyjnego z wniosku wnioskodawczyni i wydać decyzję merytoryczną. Wbrew temu organ zawiesił postępowanie i nałożył na wnioskodawczynię obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko przed RDOŚ, lecz tym razem w oparciu o przepis art. 96 ust. 1 u.u.i.ś. (rozstrzygniecie to zaskarżyła wnioskodawczyni skargą do WSA we Wrocławiu uznając to za niedopuszczalne).

Zdaniem skarżącej stan sprawy przed zawieszeniem przez organ postępowania sytuował obowiązek organu wydania decyzji merytorycznej w sprawie. Zawieszenie zaś postępowania i nałożenie na wnioskodawczynię dodatkowego obowiązku uzgodnieniowego uznać należy za pozorne prowadzenie postępowania w sprawie, albowiem planowana decyzja organu została już uzgodniona z RDOŚ w trybie art. 53 ust. 4 u.p.z.p. Ponowne uzgadniania z tym organem projektowanej decyzji jest niedopuszczalne i sprzeczne z przepisami prawa. Stanowi to również usiłowanie sanowania uchybienia tego organu w toku postępowania uzgodnieniowego stwierdzonego postanowieniem GDOŚ z dnia 12 września 2014 r.

W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie. Powołując się na treść art. 96 ust. 1 u.u.i.ś. wskazano że organ właściwy do wydania decyzji wymaganej przed rozpoczęciem realizacji przedsięwzięcia, innego niż przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko, które nie jest bezpośrednio związane z ochroną obszaru Natura 2000 lub nie wynika z tej ochrony, jest obowiązany do rozważenia, przed wydaniem tej decyzji, czy przedsięwzięcie może potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000. Zauważono, że działka objęta wnioskiem, na której planowane są budynki mieszkalne jednorodzinne, znajduje się w granicach Obszaru Natura 2000 [...] oraz w granicach [...] Parku Krajobrazowego. Wnioskodawczyni w wyjaśnieniach z dnia 16 lutego 2014 r. określiła powierzchnię przewidzianą do przekształcenia, wskazując, że nie przekroczy ona 0,11 ha. W myśl rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. 2010 Nr 213, poz. 1397), nie stanowi przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko lub mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (§ 3 pkt. 53 lit. b tiret pierwsze). W wyniku prowadzonego postępowania przygotowano projekt decyzji oraz wystąpiono o uzgodnienia wynikające z art. 53 ust. 4 u.p.z.p. Postanowieniem z dnia 17 marca 2014 r., RDOŚ odmówił uzgodnienia zamierzonego przedsięwzięcia w przedłożonym projekcie decyzji. Organ ochrony środowiska wskazał na występowanie na ww. działce siedlisk przyrodniczych wymienionych w załączniku I. Dyrektywy Rady 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory. Są to siedliska typu górskie łąki konietlicowe użytkowane ekstensywnie w podtypie sudecka łąka konietlicowa, która występuje jedynie na terenie Sudetów i stanowiąca przedmiot ochrony obszaru Natura 2000. Ze względu na unikatowe występowanie tego rodzaju siedliska, każde zmniejszenie jego powierzchni prowadzi do zmniejszenia jego zasobów w skali kraju. Rozpatrując sprawę RDOŚ wziął pod uwagę aspekt oddziaływania skumulowanego, ze względu na fakt wydania uzgodnienia inwestycji polegającej na budowie sześciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych dla działki nr 9/1, położonej w bezpośrednim sąsiedztwie. Powiększenie powierzchni zabudowy na tym terenie o działkę [...], zdaniem RDOŚ doprowadzi zarówno do bezpośredniego zniszczenia, jak też do fragmentacji płatu siedliska przyrodniczego, a pozostałe fragmenty łąk konietlicowych, które nie zostaną przekształcone w ramach planowanej inwestycji, będą bardziej podatne na degradację. Tym samym w opinii organu, ze względu na skalę planowanej inwestycji można uznać, że cały teren w liniach rozgraniczających w/w inwestycje straci swoje funkcje przyrodnicze, a negatywnym oddziaływaniem zostanie dotknięty obszar o powierzchni ok. 2,7 ha. Na powyższe postanowienie zażalenia złożyła skarżąca. Postanowieniem z dnia 17 września 2014 r., GDOŚ uchylił w całości zaskarżone postanowienie RDOŚ oraz umorzył postępowanie uzgodnieniowe przed organem I instancji, z uwagi na dokonanie uzgodnienia po upływ ustawowego 21 dniowego terminu. Na marginesie tego postanowienia oraz w piśmie z dnia 18 września 2014 r. GDOŚ stwierdził, że powyższe rozstrzygnięcie nie przesądza o zgodności planowanej inwestycji z przepisami ochrony przyrody, a jedynie wskazuje na uzgodnienie projektu decyzji z powodu formalnego upływu 21-dniowego terminu, o którym mowa w art. 53 ust. 5c u.p.z.p. W ocenie GDOŚ planowana inwestycja narusza przepisy ochrony przyrody. Ponadto w ocenie GDOŚ Wójt powinien zadbać o zgodność ustalanych warunków zabudowy z przepisami z zakresu ochrony przyrody, w tym z art. 33 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody i zarządzeniem RDOŚ z dnia 11 lipca 2014 r. w sprawie ustanowienia plan założeń zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 [...] (Dz. Urz. Woj. Doln. z 2014 poz. 3245) oraz rozporządzeniem Wojewody D. z dnia 7 listopada 2007 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. Doln. Nr 277 poz. 3386). Kierując się powyższym Wójt uznał, że w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy niezbędne jest ustalenie czy zamierzenie może potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000 [...]. Zgodnie z art. 96 ust. 3 u.u.i.ś. Wójt zobowiązał skarżącą do przedłożenia dokumentów, o których mowa w postanowieniu z dnia 29 maja 2015 r., w celu stwierdzenia przez RDOŚ czy zachodzi obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000.

Autor odpowiedzi na skargę wskazał zatem, że wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia zależne jest od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez RDOŚ, co uzasadnia zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Wyjaśniono przy tym, że postanowienie zobowiązujące skarżącą, na mocy art. 96 ust. 3 u.u.i.ś. do przedłożenia RDOŚ stosownych dokumentów, w celu stwierdzeń przez ten organ czy zachodzi obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000, zostało utrzymane w mocy przez Kolegium postanowieniem z dnia 22 lipca 2015 r. Jednocześnie skarżąca, w trybie art. 37 § 1 k.p.a. złożyła skargę na bezczynność w prowadzony postępowaniu. Postanowieniem SKO z dnia 1 lipca 2015 r., Kolegium orzekło, że postępowanie było prowadzone przewlekle, jednak nie miało miejsce rażące naruszenie prawa oraz że Wójt Gminy nie pozostaje w bezczynności. Ponadto Kolegium nie wyznaczyło terminu do załatwienia sprawy z uwagi na fakt zawieszenia postępowania. W postanowieniu powyższym zarządzono wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie oraz podjęcie środków zapobiegających naruszaniu terminów załatwiania spraw w przyszłości. Realizując zalecenia SKO w zakresie wyjaśnienia przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie, tutejszy organ ustalił osobę bezpośrednio odpowiedzialną za przewlekłe prowadzenie sprawy. Analizując zgromadzony w sprawie materiał oraz wyjaśnienia pracownika, ustalono, że na przewlekłość w prowadzonym postępowaniu miał wpływ przede wszystkim skomplikowany charakter sprawy. Ponadto istotnymi okolicznościami wpływającymi na termin załatwienia sprawy była znaczna ilość oraz obszerny zakres spraw prowadzonych i wynikających z zakresu obowiązków pracownika prowadzącego sprawę (w latach 2013- 2014 pracownik opracował i przygotował 155 decyzji o warunkach zabudowy oraz 20 decyzji lokalizacji inwestycji celu publicznego, prowadził i nadzorował prace nad sześcioma planami zagospodarowania przestrzennego). Jednocześnie ustalono, że wnioskodawczyni nie była informowana o zaistniałych trudnościach i opóźnieniach w sprawie, w trybie art. 36 k.p.a. Zaznaczono natomiast, że trakcie postępowania, w szczególności w okresie od września do kwietnia 2015 r. telefonicznych informacji udzielano mężowi wnioskodawczyni.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przepis art. 3 § 1 i § 2 u.p.p.s.a. stanowi, że kontrola sądowa działalności administracji publicznej, obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.

W pierwszej kolejności należało rozważyć, czy skarga była dopuszczalna. Zgodnie bowiem z art. 52 § 1 u.p.p.s.a.) skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Kodeks postępowania administracyjnego zobowiązuje generalnie organy administracji do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Zgodnie z przepisem art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Podane powyżej terminy załatwienia sprawy oznaczają okres, w którym dana sprawa powinna być rozstrzygnięta w formie decyzji.

Na niezałatwienie sprawy w powyższym terminie oraz na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie przysługuje zażalenie do organu wyższego stopnia na podstawie art. 37 § 1 k.p.a. Organ ten może wyznaczyć dodatkowy termin na załatwienie sprawy (art. 37 § 2 k.p.a.). Dopiero po wyczerpaniu tego trybu strona może wnieść skargę zarówno na bezczynność danego organu jak i na przewlekłe prowadzenie przez ten organ postępowania. Zgodnie z poglądem przyjętym w orzecznictwie i doktrynie skarga jest dopuszczalna niezależnie od pozytywnego czy negatywnego stanowiska zajętego przez organ wyższego stopnia (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 lutego 2002r., II S.A./Gd 3920/01, LEX nr 76109, red. T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 87-88). Dla uznania wyczerpania toku zażaleniowego przez stronę wystarczające jest zatem wykazanie składania przez nią stosownego zażalenia do organu wyższego stopnia. Przy ocenie dopuszczalności skargi na bezczynność organu lub na przewlekłość postępowania nie ma zatem znaczenia sposób rozpoznania takiego zażalenia przez właściwy organ wyższego stopnia.

W niniejszej sprawie skarżąca niewątpliwie wyczerpała skutecznie tryb zażaleniowy z art. 37 § 1 k.p.a., czego dowodem jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. z dnia 1 lipca 2015 r., którym organ stwierdził, że postępowanie w sprawie było prowadzone przewlekle, jednocześnie uznając, że Wójt nie pozostaje w bezczynności. Kolegium zarządziło wyjaśnić przyczyny i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie oraz podjęcia środków zapobiegających naruszeniu terminów załatwienia sprawy w przyszłości. Kolegium uznało również, że niezałatwienie sprawy nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Z uwagi na zawieszenie postępowania Kolegium odmówiło wyznaczenia terminu do załatwienia sprawy.

Stąd też wniesienie przez skarżącą skargi na przewlekłość postępowania prowadzonego przez Wójta uznać należało za dopuszczalne, a co za tym idzie skargę tę należało przyjąć do rozpoznania.

Odnosząc się do tej części skargi, gdzie zarzucono organowi administracji publicznej prowadzenie postępowania w sposób przewlekły uznać należy, że skarga co do zasady zasługiwała na uwzględnienie. W tym zakresie dokonana przez Sąd ocena jest zbieżna ze stanowiskiem wyrażonym przez Kolegium w postanowieniu z dnia 1 lipca 2015 r. Nie jest zatem przedmiotem sporu, co potwierdziła również obecna na rozprawie w dniu 28 stycznia 2016 r. pracownica urzędu gminy – A. D., że postępowanie niewątpliwie było prowadzone w sposób przewlekły. Uzasadniając powyższe stanowisko wskazać należy, że przepisy prawa nie definiują wprost na czym polega "przewlekłe prowadzenie postępowania", o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 8 u.p.p.s.a. i art. 37 § 1 k.p.a., to jednak zauważyć należy, iż niewątpliwie pojęcie to ma inny zakres znaczeniowy niż "bezczynność organu". W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a. ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Za przejaw przewlekłego prowadzenia postępowania może być także uznana nieporadność organu, kiedy z naruszeniem przepisu art. 12 § 1 k.p.a. nie działa on w sprawie wnikliwie i szybko, a podejmuje czynności i środki dowodowe nieadekwatne dla wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy. Inaczej rzecz ujmując przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania administracyjnego zaistnieje wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. A contrario nie sposób przypisać organowi przewlekłego prowadzenia postępowania w sytuacji, gdy podejmuje on wszelkie możliwe, a konieczne dla zakończenia postępowania działania, które jednakże z przyczyn niezależnych od organu nie przynoszą oczekiwanego skutku, w postaci zakończenia postępowania administracyjnego. Jak trafnie wskazuje się w doktrynie prawa administracyjnego przewlekłość postępowania oznacza stan, w którym organ administracyjny w sposób nieuzasadniony "przedłuża" termin załatwienia sprawy w trybie art. 36 § 2 k.p.a., powołując się na niezależne od niego przyczyny uniemożliwiające dotrzymanie terminu podstawowego (Z. Kmieciak, Przewlekłość postępowania administracyjnego, Państwo i Prawo 2011/6/30), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski (w): B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 238).

Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie, do czasu wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania z dnia 29 maja 2015 r., Wójt prowadził postępowanie administracyjne w sposób przewlekły, ponieważ postępowanie to prowadzone było w sposób nieefektywny, opieszały i niesprawny, bez wymaganej koncentracji czynności procesowych celem załatwienia sprawy zgodnie z zasadą szybkości i ekonomiki postępowania wynikającą z art. 12 § 1 k.p.a. i zasadą zaufania obywatela do organu wyrażoną w art. 8 k.p.a. W szczególności przyjdzie zauważyć, że Wójt - po otrzymaniu pisma od GDOŚ w dniu 22 września 2014 r. – poinformował skarżącą o tym fakcie dopiero pismem z dnia 8 stycznia 2015 r. Mamy zatem do czynienia z sytuacją, w której przez ponad trzy miesiące organ I instancji pozostawał w zwłoce. Strona postępowania nie został również poinformowana o przyczynach tej zwłoki, nie został wyznaczony nowy termin załatwienia sprawy. Również po upływie terminu do zapoznania się z aktami sprawy (27 lutego 2015 r.) do dnia wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania (29 maja 2015 r.) skarżąca nie była informowana w trybie art. 36 k.p.a. o przyczynach zwłoki oraz nie został jej wskazany nowy termin załatwienia sprawy. Po stronie Wójta zaistniał brak należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego by zakończyło się ono w rozsądnym terminie. Postępowanie prowadzone było w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępstwie czasu.

Uznać zatem należy, że w okresie od 22 września 2014 r. do czasu wydania w dniu 29 maja 2015 r. postanowienia o zawieszeniu postępowania ze względu na konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ Wójt Gminy K. dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania.

W ocenie Składu orzekającego w niniejszej sprawie, nie sposób jednak przyjąć aby przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przewlekłość w prowadzeniu postępowania wynikała bowiem w dużej mierze z nieporadności organu w rozwiązaniu złożonego problemu prawnego nie uregulowanego wprost w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który wymaga uprzedniego rozstrzygnięcia wstępnego wyspecjalizowanego organu ochrony środowiska jakim jest RDOŚ. Sąd uznał przy tym za własne wyrażone w orzecznictwie sądowoadministracyjnym stanowisko wskazujące, że każda przewlekłość postępowania jest naruszeniem prawa, jednakże nie każde postępowanie prowadzone w sposób przewlekły jest przewlekłością, w której mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa musi posiadać zatem pewne dodatkowe cechy w stosunku do tego stanu, który może być podstawą stwierdzenia przewlekłości. Stan przewlekłości postępowania jest faktem i dla jego stwierdzenia nie ma znaczenia przeświadczenie organu o jego prawidłowym prowadzeniu. Przeświadczenie to ma natomiast znaczenie dla oceny charakteru naruszenia prawa. Należy pamiętać wobec tego, że samo stwierdzenie przewlekłości nie powoduje automatycznie stwierdzenia rażącego naruszenia prawa w tym postępowaniu (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 12 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Wr 38/14).

Potwierdzeniem prawidłowości dokonanej przez Wójta Gminy oceny dotyczącej konieczności uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego i obowiązku w takim przypadku zawieszenia postępowania jest oddalenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 28 stycznia 2016 r., sygn. akt II SA/Wr 665/15, skargi W. D. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. z dnia 22 lipca 2015 r., nr [...], którym utrzymano w mocy postanowienie Wójta Gminy K. z dnia 29 maja 2015 r., nr [...] o zwieszeniu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy.

Wobec tego Sąd nie uwzględnił skargi w zakresie zobowiązania organu do wydania decyzji merytorycznej w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ w ramach sprawy ze skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania Sąd nie mógł ocenić postanowienia wydanego w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego. Ocena stanu przewlekłości postępowania odnosi się w takim przypadku do czasu zawieszenia postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 84/14). Orzeczenie przez Sąd o zobowiązaniu organu do wydania aktu mogłoby bowiem doprowadzić do sytuacji, w której organ wykonując wyrok Sądu zobowiązany byłby wydać akt (decyzję administracyjną) w warunkach rażącego naruszenia przepisów prawa procesowego. Zgodnie z art. 97 § 2 k.p.a. po zawieszeniu postępowania administracyjnego aktem, który może być wydany jest postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania, a nie decyzja administracyjna, załatwiająca sprawę co do istoty lub w inny sposób kończąca postępowanie administracyjne (art. 104 k.p.a.). Wydanie zatem postanowienia o zawieszeniu postępowania administracyjnego w momencie wyrokowania przez Sąd eliminowało możliwość zobowiązania organu do wydania aktu.

Wyrażona przez Sąd ocena, że zaistniała przewlekłość postępowania nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, przesądziła również o oddaleniu skargi w zakresie żądania wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 u.p.p.s.a. w wysokości określonej w art. 154 § 6 u.p.p.s.a.

O kosztach postępowania rozstrzygnięto stosownie do art. 200 i art. 205 § 2 u.p.p.s.a., mając na względzie wysokość uiszczonego przez skarżącą wpisu, wynagrodzenie pełnomocnika, będącego adwokatem oraz wysokość opłaty skarbowej za złożenie dokumentu stwierdzającego udzielenie pełnomocnictwa. W niniejszej sprawie, przy ustalaniu wynagrodzenia pełnomocnika, Sąd za konieczne uznał skorzystanie z art. 206 u.p.p.s.a. W świetle tego przepisu, sąd może w uzasadnionych przypadkach odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części, w szczególności jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu. W niniejszej sprawie bowiem uwzględniono skargę jedynie co do zasady w zakresie przewlekłości postępowania, nie stwierdzając jednak, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz oddalono skargę w zakresie zobowiązania Wójta do wydania decyzji merytorycznej oraz wymierzenia temu organowi grzywny.