Wyrok NSA, sygn. akt II FSK 2117/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-04-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6118 Egzekucja świadczeń pieniężnych
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Dyrektor Izby Skarbowej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 33 pkt 1, 6, 7 i 8, art. 15 par. 1, art. 27 par. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2005 nr 229 poz 1954
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jedn.
article: art. 141 par. 4, art. 133 par. 1, art. 153
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący – Sędzia NSA Bogdan Lubiński (sprawozdawca), Sędzia NSA Jerzy Płusa, Sędzia NSA (del.) Anna Maria Świderska, Protokolant Dorota Żmijewska, po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej L. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 30 czerwca 2010 r. sygn. akt I SA/Bk 122/10 w sprawie ze skargi L. P. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w B. z dnia 29 stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie zarzutów na prowadzone postępowanie egzekucyjne 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od L. P. na rzecz Dyrektora Izby Skarbowej w B. kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 30 czerwca 2010 r., sygn. akt I SA/Bk 122/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę L. P. (zwanej dalej: skarżącą) na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w B. z dnia 29 stycznia 2010 r. w przedmiocie zarzutów na prowadzone postępowanie egzekucyjne.

Ze stanu sprawy przyjętego przez Sąd pierwszej instancji wynika, że w dniu 1 września 2009 r. Prezydent Miasta [...] W. wystawił wobec skarżącej tytuł wykonawczy nr [...], obejmujący należności z tytułu opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne za 2007 r. wraz z odsetkami. Tytuł ten został skierowany do Naczelnika Urzędu Skarbowego w S., celem przeprowadzenia postępowania egzekucyjnego do majątku dłużnika. Organ egzekucyjny zawiadomieniami z dnia 8 października 2009 r. dokonał zajęcia trzech należących do strony rachunków bankowych. Odpisy zawiadomień o zajęciu tych rachunków wraz z odpisem tytułu wykonawczego doręczono skarżącej dnia 13 października 2009 r.

Pismem z dnia 14 października 2009 r. skarżąca zgłosiła do organu egzekucyjnego zarzuty w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego, oparte na przepisach art. 33 pkt 1, 6 i 8 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm. – zwanej dalej u.p.e.a.). Zarzuty te dotyczyły nieistnienia obowiązku, niedopuszczalności egzekucji administracyjnej i zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego. Zdaniem strony, niezasadne jest egzekwowanie odsetek za zwłokę od nieuiszczonych w terminie opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne. Kategoria odsetek nie mieści się w katalogu spraw określonych w art. 2 u.p.e.a. i nie mogą one być realizowane w trybie egzekucji administracyjnej. Niedopuszczalność egzekucji odsetek wynika również z braku podstaw prawnych do ich naliczenia w prawie geodezyjnym i kartograficznym oraz w przepisach wykonawczych. Skarżąca zarzuciła również nieistnienie obowiązku co do należności głównej wynikającej z tytułu wykonawczego. W związku z wejściem w życie ustawy z dnia 12 stycznia 2007 r. o zmianie ustawy o działach administracji rządowej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 21, poz. 125) utraciło moc prawną rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 19 lutego 2004 r. w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielanie informacji, a także za wykonanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego (Dz. U. Nr 37, poz. 333 ze zm.). Zdaniem strony, nieistnienie tego obowiązku wynika ponadto z art. 15 ust. 1 ustawy z 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. Nr 64, póz. 565 ze zm. – zwanej dalej ustawą o informatyzacji), w której wskazano, że korzystanie z rejestrów publicznych przez podmioty niepubliczne w związku z realizacją zleceń podmiotu publicznego, jest nieodpłatne. Zarzut zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego w postaci zajęcia rachunków bankowych strona uzasadniała niemożnością sfinansowania bieżących zakupów i usług związanych z codziennymi potrzebami życiowymi oraz oszczędności na rachunku kredytowym służące zaspokojeniu poszczególnych rat kredytu.

W związku tym Naczelnik Urzędu Skarbowego w S. wystąpił do Prezydenta Miasta [...] W., jako wierzyciela dochodzonej należności, o zajęcie stanowiska do zgłoszonych w tej sprawie zarzutów.

W wydanym w dniu 10 listopada 2009 r. postanowieniu Prezydent Miasta [...] W. uznał zgłoszone zarzuty za nieuzasadnione.

Na postanowienie to skarżąca nie wniosła zażalenia.

Następnie Naczelnik Urzędu Skarbowego w S. wydał dnia 28 grudnia 2009 r. postanowienie, w którym również uznał, że zgłoszone zarzuty są niezasadne. Na postanowienie to skarżąca wniosła zażalenie.

Dyrektor Izby Skarbowej w B. wydał dnia 29 stycznia 2010 r. postanowienie, w którym utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W skardze na powyższe postanowienie skarżąca zarzuciła naruszenie:

1) art. 3 § 1 u.p.e.a, poprzez uznanie, że egzekwowany obowiązek w zakresie opłat realnie istnieje w kontekście unormowania zawartego w art. 40 ust. 3b ustawy -Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 ze zm.) oraz wydanym na podstawie art. 40 ust. 5 pkt 1 b powołanej ustawy § 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r. w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielanie informacji, a także za wykonanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego (Dz. U. z 2004 r. Nr 37, poz. 333 ze zm. – zwanego dalej rozporządzeniem) w związku z art. 15 ust. 1 i art. 3 pkt 5 ustawy o informatyzacji i powołane przepisy mogły stanowić podstawę do naliczenia opłat geodezyjnych w stosunku do skarżącej i wystawienie tytułów wykonawczych na kwoty wynikające z wystawionych faktur w związku z wykonywaniem przez stronę jako geodetę na podstawie umowy cywilno-prawnej zadań publicznych;

2) art. 23 § 4 u.p.e.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 1960 r. Nr 30 poz. 168 ze zm. – zwanej dalej k.p.a.), poprzez zaniechanie rozpoznania zarzutów w zakresie podnoszonej niezasadności zastosowania przez organ samorządowy opłat wobec skarżącej, gdy w kontekście unormowania zawartego w art. 40 ust. 5 pkt 1 b Prawa geodezyjnego i kartograficznego oraz rozporządzenia w związku z art. 15 ust. 1 i art. 3 pkt 5 ustawy o informatyzacji, taki obowiązek nie istnieje w stosunku do skarżącej w związku z wykonywaniem przez nią, jako geodetę na podstawie umowy cywilno-prawnej zadań publicznych;

3) art. 27 § 3 w zw. z art. 29 u.p.e.a., poprzez przyjęcie do egzekucji tytułu wykonawczego opartego na nieprawidłowo wystawionych fakturach nie zawierających odpowiedniej treści i bez wskazania podstawy prawnej i zaniechanie zbadania z urzędu dopuszczalności egzekucji należności głównej, a przede wszystkim bezpodstawne przyjęcie do egzekucji naliczonych odsetek, mimo że art. 1 u.p.e.a. nie zawiera postanowień w tym zakresie i nie zawierają go także przepisy szczególne (Prawo geodezyjne i kartograficzne);

4) art. 34 § 4 w zw. z art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a. i w związku z art. 138 k.p.a., poprzez zaniechanie umorzenia postępowania egzekucyjnego wobec niewykazania w stanowisku wierzyciela podstaw faktycznych i prawnych do zastosowania opłat i naliczenia odsetek oraz nie wykazania niezasadności zarzutów skarżącej przy braku związania organu egzekucyjnego stanowiskiem wierzyciela w kontekście egzekucji świadczeń o charakterze pieniężnym.

W oparciu o powyższe zarzuty strona wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia Dyrektora Izby Skarbowej oraz poprzedzającego go postanowienia Naczelnika Urzędu Skarbowego z dnia 28 grudnia 2009 r. Wniosła także o rozpoznanie sprawy z uwzględnieniem postępowania administracyjnego toczącego się przed Prezydentem Miasta [...] W. w przedmiocie określenia wysokości opłat geodezyjnych oraz zasadności lub bezzasadności naliczenia przez Prezydenta [...] W. odsetek ustawowych za zwłokę w zapłacie opłaty za czynności geodezyjne. Ponadto wniosła o wystąpienie z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego celem ustalenia zgodności lub niezgodności przepisu art. 40 ust. 5 Prawa geodezyjnego i kartograficznego z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, zgodności lub niezgodności z Konstytucją rozporządzenia.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Skarbowej wniósł o jej oddalenie.

Sąd pierwszej instancji – oddalając skargę – wskazał na art. 33 pkt 1 oraz art. 34 § 1 u.p.e.a. i stwierdził, że w niniejszej sprawie, zgodnie z wymogami wynikającymi z art. 34 § 1 u.p.e.a., organ egzekucyjny zwrócił się do wierzyciela w celu zajęcia stanowiska, co do zgłoszonych przez skarżącą zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym. W wydanym dnia 10 października 2010 r. postanowieniu Prezydent Miasta [...] W. uznał, że wszystkie zgłoszone zarzuty są nieuzasadnione, w tym także zarzut dotyczący nieistnienia egzekwowanego obowiązku. Jak wynika z akt sprawy na to postanowienie strona nie wnosiła zażalenia i w związku z tym stało się ono ostateczne. Skoro tak, to prowadzący w tej sprawie postępowanie organ egzekucyjny był związany powyższą wypowiedzią wierzyciela - co wprost wynika z art. 34 § 1 u.p.e.a. Zgłoszony zaś przez skarżącą zarzut nieistnienia obowiązku dotyczył braku podstaw prawnych do żądania należności z tytułu opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne, w tym należności głównej i odsetek za zwłokę. W tym też zakresie wiążąco dla organu egzekucyjnego wypowiedział się wierzyciel.

Sąd uznał, że w związku z tym niezasadny jest zarzut dotyczący zaniechania przez organ egzekucyjny rozpoznania zarzutów w zakresie podnoszonej niezasadności zastosowania przez organ samorządowy opłat wobec skarżącej, a także zarzut zaniechania umorzenia postępowania egzekucyjnego wobec niewykazania w stanowisku wierzyciela podstaw faktycznych i prawnych do zastosowania opłat i naliczenia odsetek oraz nie wykazania niezasadności zarzutów strony przy braku związania organu egzekucyjnego stanowiskiem wierzyciela w kontekście egzekucji świadczeń o charakterze pieniężnym. Z art. 29 § 1 u.p.e.a. wynika, że organ egzekucyjny bada dopuszczalność egzekucji administracyjnej, nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Tylko wówczas, kiedy obowiązek, którego dotyczy tytuł wykonawczy, nie podlega egzekucji administracyjnej lub tytuł wykonawczy nie spełnia wymogów określonych w art. 27 § 1 i 2, organ egzekucyjny nie przystępuje do egzekucji, zwracając tytuł wierzycielowi - art. 29 § 2 u.p.e.a.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że problem dopuszczalności egzekucji administracyjnej był już w tej sprawie przedmiotem oceny Sądu, zawartej w prawomocnym wyroku z dnia 29 stycznia 2009 r., sygn. akt I SA/Bk 501/08. W wyroku tym Sąd stwierdził, że przedmiotem egzekucji administracyjnej są, co do zasady obowiązki o charakterze publicznoprawnym, czyli obowiązki wynikające ze stosunków adminstracyjnoprawnych, pozostające w zakresie rzeczowej właściwości organów administracji rządowej i organów samorządu terytorialnego. Analiza uregulowań prawnych dotyczących czynności geodezyjnych i kartograficznych i pobieranych z tego tytułu opłat, w szczególności Prawa geodezyjnego i kartograficznego, a także rozporządzenia, potwierdza publicznoprawny charakter przedmiotowych opłat. W związku z tym Sąd stwierdził, że opłaty te podlegają egzekucji administracyjnej, stosownie do art. 2 § 1 pkt 6 u.p.e.a.

W ocenie WSA, zawarta w przywołanym wyroku ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wiążą orzekające w tej sprawie organy administracyjne oraz Sąd - art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej dalej: p.p.s.a.). Skoro w tej sprawie dopuszczalność egzekucji administracyjnej została już potwierdzona prawomocnym wyrokiem Sądu, to zgłoszony w tym zakresie zarzut należało uznać za niezasadny. Dotyczy to zarówno dopuszczalności egzekucji administracyjnej w odniesieniu do należności głównej, jaki i odsetek, bowiem odsetki są ściśle związane z należnością główną. W związku z tym niezasadny jest także zarzut skargi dotyczący przyjęcia do egzekucji tytułu wykonawczego, opartego na nieprawidłowo wystawionych fakturach niezawierających odpowiedniej treści i bez wskazania podstawy prawnej.

Zdaniem Sądu, słusznie organy uznały za bezzasadny zarzut dotyczący zastosowania wobec skarżącej zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego, jakim było zajęcie rachunków bankowych. Podkreślił, że katalog środków egzekucyjnych w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym należności pieniężnych został zawarty w art. 1a pkt 12 u.p.e.a., a egzekucja z rachunków bankowych została wskazana jako czwarty rodzaj środka egzekucyjnego. Skarżąca nie wskazała zaś, który ze środków mógłby być dla niej mniej uciążliwy. Słusznie też organ podniósł, że przy tak dużej kwocie należności miał prawo skierować egzekucję do rachunków bankowych, co do których posiadał wiedzę, że są prowadzone. Zajęcie rachunków bankowych nie powoduje też powstania wysokich kosztów.

Sąd nie dostrzegł niekonstytucyjności art. 40 ust. 5 Prawa geodezyjnego i kartograficznego oraz przepisów rozporządzenia i dlatego wydanym na rozprawie postanowieniem oddalił wniosek strony skarżącej o wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym w tej sprawie.

Powyższy wyrok został zaskarżony w całości skargą kasacyjną podatniczki, która wnosząc jego uchylenie w tym zakresie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku oraz o zasądzenie od Dyrektora Izby Skarbowej na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa przez radcę prawnego, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 151, art. 141 § 4 oraz art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., poprzez dokonanie nieprawidłowej kontroli wadliwie poczynionych ustaleń organów administracji publicznej w zakresie, w jakim organy te przyjęły, że po upływie terminu do wykonania przez skarżącą obowiązku uiszczenia opłat za czynności geodezyjne, doręczono jej pisemne upomnienie zawierające wezwanie do wykonania tego obowiązku, o którym mowa w art. 15 ust. 1 u.p.e.a. i w konsekwencji oddalenie skargi oraz jednocześnie naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., poprzez nieuchylenie zaskarżonego postanowienia, mimo zaistnienia powołanego wyżej uchybienia organu administracji w zakresie ustaleń faktycznych;

2) art. 151 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 27 § 3 oraz art. 15 ust. 1 u.p.e.a., poprzez oddalenie skargi, mimo że przesłane pismo zawierające wezwanie do wykonania obowiązku nie spełniało wymogów pisemnego upomnienia w rozumieniu w/w przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a w konsekwencji egzekucja administracyjna w niniejszej sprawie nie mogła być wszczęta oraz jednocześnie naruszenie art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz w zw. z art. 27 § 3 oraz art. 15 ust. 1 u.p.e.a., poprzez nieuchylenie zaskarżonego postanowienia, mimo zaistnienia powołanego wyżej uchybienia;

3) art. 151 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 27 § 1 pkt 3 w zw. z art. 29 § 2 u.p.e.a., poprzez oddalenie skargi, mimo że wystawiony przez wierzyciela tytuł wykonawczy nie spełnia określonego w art. 27 § 1 pkt 3 w/w ustawy wymogu wskazania podstawy prawnej i w związku z tym winien być zwrócony wierzycielowi oraz jednocześnie naruszenie art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz w zw. z powołanymi wyżej przepisami ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, poprzez nieuchylenie zaskarżonego postanowienia, mimo zaistnienia powołanego wyżej uchybienia;

4) art. 151 w zw. z art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 27 § 1 pkt 3 i art. 29 § 2 u.p.e.a., poprzez oddalenie skargi, mimo że wystawiony przez wierzyciela tytuł wykonawczy nie spełnia określonego w art. 27 § 1 pkt 3 w/w ustawy wymogu prawidłowego określenia rodzaju i stawki odsetek za zwłokę i w związku z tym winien być zwrócony wierzycielowi oraz jednocześnie naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 153 p.p.s.a. oraz w zw. z w/w przepisami ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, poprzez nieuchylenie zaskarżonego postanowienia, mimo zaistnienia powołanego wyżej uchybienia; ewentualnie

5) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 29 § 2 u.p.e.a., poprzez oddalenie skargi, mimo że obowiązek, którego dotyczy tytuł wykonawczy, w części dotyczącej odsetek nie podlega egzekucji administracyjnej i w związku z tym tytuł ten winien być zwrócony wierzycielowi oraz jednocześnie naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z w/w przepisami ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, poprzez nieuchylenie zaskarżonego postanowienia, mimo zaistnienia powołanego wyżej uchybienia;

6) art. 151 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 27a § 1, § 2 i § 3 u.p.e.a., poprzez oddalenie skargi, mimo że wystawiony przez wierzyciela tytuł wykonawczy nie spełnia określonego w w/w przepisach wymogu zaokrąglenia kwot należności, co skutkowało prowadzeniem egzekucji z pominięciem naruszeń prawa wskazujących na wadliwe wystawienie tytułów wykonawczych w zakresie wysokości należności głównej i odsetek za zwłokę;

7) art. 141 § 4 w zw. z art. 166 oraz art. 160 p.p.s.a., poprzez wadliwe uzasadnienie postanowienia z dnia 16 czerwca 2010 r. oddalającego wniosek skarżącej o przedstawienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu, w zakresie, w jakim Sąd przyjął, że art. 40 ust. 5 pkt 1 lit. b) Prawa geodezyjnego i kartograficznego oraz przepisy rozporządzenia nie naruszają Konstytucji, podczas gdy Sąd pierwszej instancji dokonując kontroli zgodności prowadzonej egzekucji z prawem, nie dokonał kontroli zastosowania powołanych wyżej przepisów, a zatem również nie mógł on rozważyć, czy przepisy te naruszały Konstytucję, a w konsekwencji w ramach dokonywanej kontroli nie mógł on dojść do wniosku, iż przepisy te nie naruszają wartości konstytucyjnych, a co najwyżej mógł dojść do wniosku, że wobec związania organu egzekucyjnego stanowiskiem wierzyciela rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd nie jest zależne od udzielenia odpowiedzi przez Trybunał Konstytucyjny.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Izby Skarbowej wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Odnosząc się do treści zarzutów skargi kasacyjnej i jej uzasadnienia w pierwszej kolejności należy ocenić zarzut dotyczący naruszenia art. 153 p.p.s.a., gdyż ewentualne stwierdzenie jego naruszenia mogło mieć przy tak ustalonym stanie faktycznym istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści tego przepisu, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Zgodnie z utrwalonymi poglądami w orzecznictwie sądowym oraz doktrynie przez ocenę prawną należy rozumieć wyjaśnienie istotnej treść przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku. Ocena prawna rozstrzygnięcia wiąże się bowiem przede wszystkim z wykładnią prawa (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. LexisNexis Warszawa 2005, s. 472, Komentarz do art. 153 p.p.s.a.; J. Świątkiewicz, Komentarz do ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, BWP Justicia, Warszawa 1995, s. 70; T. Ereciński, J. Gudowski, M. Jędrzejewski, Komentarz do Kodeksu postępowania cywilnego, tom I, Wyd. LexisNexis Warszawa 2002, s. 826-827). Ocena ta może odnosić się zarówno do przepisów prawa materialnego, jak i procesowego. Zarówno organ administracji, jak i sąd, rozpoznając sprawę ponownie, obowiązane były zastosować się do oceny zawartej w uzasadnieniu wyroku. Związanie to dotyczy również wskazań co do dalszego postępowania, w przypadku uchylenia poprzedniej decyzji ze względu na naruszenie przepisów procesowych w zakresie dotyczącym wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Od tej oceny zarówno organ administracji, jak i sąd może odstąpić jedynie w przypadku zmiany stanu faktycznego sprawy. W toku bowiem ponownego rozpoznania sprawy organ administracji może uwzględnić nowe fakty i dowody, których strona nie mogła powołać w toku poprzedniego postępowania lub jeśli potrzeba ich powołania wynikła później.

Wyłączenie związania oceną prawną i jej konsekwencjami w postaci wskazań, co do dalszego postępowania, wyrażoną w orzeczeniu sądowym, może nastąpić tylko w razie istotnej zmiany stanu faktycznego lub zmiany przepisów prawa, a także po wzruszeniu wyroku w drodze skargi kasacyjnej (por.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2007 r., sygn. akt II GSK 240/06, Lex 325365).

Równocześnie w taki samym zakresie "ocena prawna wyrażona w orzeczeniu wiąże w sprawie ten sąd". Oznacza to, że ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten sąd, będzie on związany oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu, jeżeli nie zostanie ono uchylone lub nie ulegną zmianie przepisy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2007 r., sygn. akt I OSK 407/06, Lex 362477 oraz wyrok Sądu Najwyższego z dnia 25 lutego 1998 r., sygn. akt III RN 13/97, publ. OSNAP 1999, nr 1, poz. 2).

Zauważyć ponadto należy, że pomiędzy oceną prawną a wskazaniami co do dalszego postępowania zachodzi ścisły związek. Ocena prawna dotyczy dotychczasowego postępowania organów administracyjnych w sprawie, podczas gdy wskazania określają sposób ich postępowania w przyszłości. Wskazania stanowią więc konsekwencje oceny prawnej, zwłaszcza oceny przebiegu postępowania przed organami administracji i rezultatu tego postępowania w postaci materiału procesowego zebranego w sprawie. Wskazania sądu administracyjnego co do dalszego postępowania mają wytyczyć kierunek działania organu przy ponownym rozpoznaniu sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny badając orzeczenie Sądu pierwszej instancji wyłącznie pod względem zgodności z prawem (art. 174 p.p.s.a) i stwierdzając związanie tego Sądu oceną prawną w myśl art. 153 p.p.s.a. jest władny ocenić jedynie, czy sąd prawidłowo zastosował ten przepis.

W powołanym wyroku z dnia 29 stycznia 2009 r., sygn. akt I SA/Bk 501/08 Sąd ten stwierdził, że kwestią sporną w niniejszej sprawie jest ustalenie, czy należności z tytułu opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne podlegają egzekucji administracyjnej. Przesądził, że opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne są należnościami publicznoprawnymi podlegającymi, stosownie do art. 2 § 1 pkt 6 u.p.e.a., egzekucji administracyjnej. Ponadto, wskazując na art. 40 ust. 2 i 3 Prawa geodezyjnego i kartograficznego przesądził także, że należności objęte "przedmiotowym tytułem wykonawczym pozostają w kompetencji miasta [...] W., jako zadania zlecone z zakresu administracji rządowej wymienione w art. 4 ust. 1 pkt 9 ustawy z 05.06.1998 r. o samorządzie powiatowym (t. j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) w związku z art. 3 ust. 1 ustawy z 15.03.2002 r. o ustroju miasta [...] W. (Dz. U. Nr 41, poz. 361 ze zm.). W ocenie Sądu, obowiązek uiszczenia opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne wynika wprost z przepisu prawa (art. 40 ust. 3b Prawa geodezyjnego i kartograficznego), w określonej przepisami wysokości (art. 40 ust. 5 pkt 1 lit. b ww. ustawy i rozporządzenie Ministra Infrastruktury w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne)".

Wnioski płynące z analizy treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz poprzedzającego go prawomocnego wyroku z dnia 29 stycznia 2009 r. pozwalają na jednoznaczną ocenę, że Sąd pierwszej instancji zastosował się do dyrektyw płynących z treści omówionego przepisu art. 153 p.p.s.a.

Oceniając podnoszone przez podatniczkę zarzuty przede wszystkim należy podkreślić, że Sąd stwierdził, iż "Skoro w tej sprawie dopuszczalność egzekucji administracyjnej została już potwierdzona prawomocnym wyrokiem Sądu, to zgłoszony w tym zakresie zarzut należało uznać za niezasadny. Dotyczy to zarówno dopuszczalności egzekucji administracyjnej w odniesieniu do należności głównej, jaki i odsetek, bowiem odsetki są ściśle związane z należnością główną. W związku z tym za niezasadny należy także uznać zarzut skargi dotyczący, przyjęcia do egzekucji tytułu wykonawczego opartego na nieprawidłowo wystawionych fakturach niezawierających odpowiedniej treści i bez wskazania podstawy prawnej".

Powyższe oznacza, że zarzut sformułowany w pkt 4 skargi kasacyjnej oraz zarzut skargi kasacyjnej sformułowany w pkt II na str. 8 uzasadnienia, dotyczący wystawienia upomnienia przez Miasto [...] W. nie jest uprawniony.

Bezpodstawne są też pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej. W szczególności nie można podzielić zarzutu sformułowanego w pkt 1, a dotyczącego naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez - jak to ujął autor skargi kasacyjnej "dokonanie nieprawidłowej kontroli wadliwie poczynionych ustaleń organów administracji publicznej w zakresie, w jakim organy przyjęły, iż po upływie terminu do wykonania przez skarżącą obowiązku uiszczenia opłat za czynności geodezyjne, doręczono jej pisemne upomnienie...". Pierwszy z powołanych przepisów określa wymogi, jakim winno odpowiadać uzasadnienie wyroku. Musi ono zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów skargi, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną i jej wyjaśnienie. W ramach pierwszego z elementów sąd winien nie tylko opisać dotychczasowy przebieg sprawy, w tym ustalenia dokonane przez organy podatkowe, ale również je ocenić, tak, by było oczywiste, jaki stan faktyczny został przyjęty przez Sąd jako podstawa faktyczna rozstrzygnięcia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 2005 r., sygn. akt FSK 2123/04, opubl. w ONSAiWSA z 2006 r., nr 1, poz. 9).

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada powyższym wymogom. Sąd pierwszej instancji przedstawił bowiem przebieg sprawy, a także zawarł własną ocenę i analizę tego stanu. Możliwe jest prześledzenie toku rozumowania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, a tym samym kontrola instancyjna wyroku. Uzasadnienie to odpowiada zatem wymogom wskazanym w art. 141 § 4 p.p.s.a., tylko zaś w tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje wyrok Sądu pierwszej instancji w przypadku zarzutu opartego na naruszeniu wskazanego wyżej przepisu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 2007 r., sygn. akt II FSK 1006/06, Lex 381141).

Zatem okoliczność, że zdaniem składającego skargę kasacyjną, ocena dokonanych przez organy podatkowe ustaleń faktycznych była wadliwa, nie może być brana pod uwagę jako uchybienie art. 141 § 4 p.p.s.a.

Z kolei w art. 133 § 1 p.p.s.a. określono moment, w jakim sąd wydaje wyrok, a także określa moment decydujący i miarodajny dla oceny stanu prawnego i faktycznego sprawy poddanej jego kontroli i wyjątek od zasady rozpoznawania spraw na rozprawie (por. T. Woś w: T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz - Wyd. Prawnicze LexixNexis, Warszawa 2005, s. 420-426). Z przepisu tego wynika również obowiązek Sądu ograniczenia się przy orzekaniu (poza wyjątkiem wynikającym z art. 106 § 3 p.p.s.a.) do materiału dowodowego zawartego w aktach sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 października 2007 r., sygn. akt I FSK 410/07, Lex 400471).

W sprawie będącej przedmiotem niniejszego rozstrzygnięcia należy zwrócić uwagę, że kwestie związane ze zgłoszonymi przez L. P. w dniu 14 października 2009 r. zarzutami w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego, oparte na przepisach art. 33 pkt 1, 6 i 8 u.p.e.a. - co znalazło swój wyraz w treści zaskarżonego postanowienia - zostały już przesądzone prawomocnym wyrokiem. Z tych też powodów przedmiotem oceny przed NSA nie można czynić podnoszonych po raz pierwszy zarzutów dotyczących wadliwości upomnienia i stawiania w szczególności zarzutu naruszenia art. 15 § 1 tej ustawy. Ewentualnie zarzut ten należało podnieść w ramach podstawy wymienionej w art. 33 pkt 7 u.p.e.a.

Zgodnie z treścią art. 33 ust. 7 ustawy egzekucyjnej, podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienie, o którym mowa w art. 15 § 1. Przepis art. 15 § 1 u.p.e.a. stanowi, że egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, chyba że przepisy szczególne inaczej stanowią. Postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia tego upomnienia. Cytowany przepis określa wymogi jakim powinno odpowiadać wymienione w nim upomnienie by, po jego doręczeniu, stanowiło podstawę do wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Upomnienie to ma być sporządzone przez wierzyciela w formie pisemnej i zawierać w swej treści wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem wszczęcia postępowania egzekucyjnego po upływie 7 dni od dnia jego doręczenia. Ustawa egzekucyjna nie ustanawia innych warunków formalnych upomnienia niż opisana w cytowanym przepisie ani nie nakłada na wierzyciela obowiązku sporządzenia upomnienia według określonego wzoru. O ile więc wierzyciel w piśmie przesłanym zobowiązanemu wezwał zobowiązanego do wykonania obowiązku grożąc mu skierowaniem sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego to tak sformułowane pismo zawiera wszystkie istotne elementy dla uznania, iż stanowi pisemne upomnienie, o którym mowa w art. 15 § 1 u.p.e.a.

Wbrew temu co sądzi autor skargi kasacyjnej, sporne upomnienie zostało wystawione przez organ uprawniony, a o jego wadliwości nie może przemawiać, jak to ujęto w treści skargi kasacyjnej niewłaściwe określenie rzekomego obowiązku z uwagi na brak "waloru prawnego" faktur przez podmiot nie będący wierzycielem. Odnośnie "braku oceny w zakresie przeprowadzenia kontroli co do poprawności wskazanych faktur dokumentujących opłaty związane z korzystaniem z danych ewidencyjnych i kartograficznych" należy przywołać art. 134 p.p.s.a. Zgodnie z treścią tego unormowania sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na kanwie tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny postawił tezę, że zakres sądowej kontroli wyznacza przedmiot danej sprawy administracyjnej, wyprowadzany z podstawy prawnej rozstrzygnięcia i poza ten zakres sąd administracyjny pierwszej instancji nie ma prawa wyjść. Natomiast w ramach przedmiotu danej sprawy sąd ma obowiązek dokonać wszechstronnej kontroli legalności zaskarżonego aktu lub czynności, bez względu na treść skargi, powołaną w niej postawę prawną i zawarte w niej zarzuty i wnioski (por. wyrok NSA z dnia 17 października 2006 r., sygn. akt I FSK 820/05, Lex 263053). A zatem przedmiotem tego postępowania mogła być jedynie kwestia w przedmiocie zarzutów na prowadzenie postępowania egzekucyjnego. Natomiast kwestie związane z wadliwością wystawionych faktur wychodzą poza granice tej sprawy i nie mogły być przedmiotem oceny zarówno w postepowaniu administracyjnym, jak i sądowym. Z tych też względów zarzut skargi kasacyjnej wymieniony także w pkt 2 nie mógł zostać zaakceptowany.

Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej wymienionych w pkt 3 trzeba wskazać , że stosownie do treści art. 27 § 1 pkt 3 u.p.e.a tytuł wykonawczy zawiera: treść podlegającego egzekucji obowiązku, podstawę prawną tego obowiązku oraz stwierdzenie, że obowiązek jest wymagalny, a w przypadku egzekucji należności pieniężnej - także określenie jej wysokości, terminu, od którego nalicza się odsetki z tytułu niezapłacenia należności w terminie, oraz rodzaju i stawki tych odsetek. Przez wskazanie podstawy prawnej egzekwowanego obowiązku należy rozumieć powołanie decyzji, z mocy której na zobowiązanym ciąży egzekwowany obowiązek, a w przypadku gdy egzekwowany obowiązek wynika wprost z przepisu prawa – wskazanie aktu prawnego. Nie jest natomiast wskazywanie przepisów prawa materialnego, na podstawie których została wydana decyzja nakładająca obowiązek (por. wyrok NSA OZ w Katowicach z dnia 7 listopada 2000 r., sygn. akt I SA/Ka 1187/99, Lex 45538, wyrok NSA z dnia 27 lutego 2007 r., sygn. akt II FSK 304/06, Lex 314389).

Nie zasługuje też na uwzględnienie zarzut wymieniony w pkt 5 skargi kasacyjnej, poprzez objecie tytułem wykonawczym odsetek, które w ocenie kasatora, nie podlegają egzekucji administracyjnej. Kwestia ta została już przesądzona (art. 153 p.p.s.a.) prawomocnym wyrokiem.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.