Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 607/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2011-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 49b
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we W w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Julia Szczygielska Sędziowie Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (sprawozdawca) Sędzia WSA Anna Siedlecka Protokolant Małgorzata Boaro po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 listopada 2011 r. sprawy ze skargi H W na decyzję D Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki wiaty gospodarczej I. uchyla zaskarżoną decyzję II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; III. zasądza od organu na rzecz skarżącego kwotę w wysokości 257 zł (słownie: dwieście pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją organ utrzymał w mocy decyzję z dnia 9 maja 2011 r. nakazującą skarżącemu jako inwestorowi rozbiórkę wiaty gospodarczej położonej na działce nr [...] w miejscowości T M, wybudowanej bez wymaganej zgody właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej.

W uzasadnieniu organ przytoczył opis kolejnych czynności procesowych organów i stron oraz wszystkich dokonanych ustaleń, bez przedstawienia faktów, które uznał za udowodnione i przyjętych za podstawę faktyczną rozstrzygnięcia oraz bez omówienia okoliczności nie mających w jego ocenie wpływu na rozstrzygnięcie.

Organ omówił najpierw okoliczności ustalone w trakcie dowodu z oględzin w dniu 26 sierpnia 2008 r., a zatem że na działce nr [...] znajduje się budynek mieszkalny dwurodzinny oraz ciąg budynków gospodarczo-garażowych, wśród nich wiata służąca jako skład drewna. Dalej organ omówił treść wyjaśnień skarżącego, że użytkował w tym miejscu wiatę od ponad 30 lat, w sierpniu 2008 r. dokonał jej rozbiórki pozostawiając jedynie ścianę drewnianą, a następnie wykonał od nowa konstrukcję dachu i jego podparcie murłatą na 4 słupkach drewnianych, wspartych na cegłach i klamrach drewnianych. Wykonał też nowe podparcie dachu od strony budynku gospodarczego. W jego ocenie był to remont. Kolejno organ przytoczył oświadczenie W M, że nie wyraża zgody na wykonanie wiaty, gdyż jest to część wspólna gruntu, z której również chciałby korzystać. Później oświadczył, że wiata w 2008 r. uległa zawaleniu. Skarżący przyznał, że wichury kilkakrotnie zrywały dach wiaty. Kolejno organ przytoczył treść pisma burmistrza, że nie została wydana decyzja o warunkach zabudowy dla budowy wiaty oraz że teren nie jest objęty planem miejscowym. W poprzednio obowiązującym planie z 1983 r. był to teren oznaczony symbolem MN – zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Ważność tego planu wygasła z dniem 9 grudnia 1994 r. Postanowieniem z dnia 15 kwietnia 2009 r. organ pierwszej instancji nałożył na skarżącego obowiązek przedłożenia w terminie 60 dni określonych dokumentów w celu zalegalizowania wiaty. Skarżący tych dokumentów nie dostarczył i organ ten decyzją z dnia 15 lutego 2010 r. nakazał rozbiórkę wiaty. Organ uchylił powyższą decyzję z uwagi na nieustalenie daty budowy wiaty i brak spójności w jej nazewnictwie. Kolejno organ opisał przebieg rozprawy administracyjnej przeprowadzonej przy ponownym rozpatrywanym sprawy. Na rozprawie skarżący oświadczył, że w 2008 r. wichura zerwała pokrycie dachu wiaty, więc rozebrał zniszczoną konstrukcję i zastąpił ją nową z dodatkowymi elementami zabezpieczającymi, zmieniając konstrukcję dachu. Według W M wiata (trzy ściany i dach) nie jest obiektem wolnostojącym, lecz stanowi zabudowę szeregową w ciągu budynków gospodarczych. Nowy dach wiaty wsparto murłatą i słupkami od strony garażu, bez ich przytwierdzenia do ściany garażu. Od strony zaś budynku gospodarczego oparto krokwie na jego ścianie i słupie drewnianym. Według M M nie był to remont, lecz wybudowanie nowej wiaty w miejsce poprzedniej. Kolejno organ przedstawił treść zeznań świadków, A B (poprzednio dach wiaty było oparty o garaż, a z drugiej strony o budynek gospodarczy, po zniszczeniu dachu wskutek wichury w 2008 r. sąsiad wykonał nową wiatę z wykorzystaniem starej ściany tylnej) i L M (zeznanie identyczne). Organ pierwszej instancji ponownie decyzją z dnia 23 grudnia 2010 r. nakazał rozbiórkę wiaty, zaś organ ponownie uchylił ten nakaz. W toku ponownego rozpatrywania sprawy organ pierwszej instancji postanowieniem z dnia 11 marca 2011 r. nałożył na skarżącego inwestora obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni dokumentów, o których mowa w art. 30 ust. 2, projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz zaświadczenia o zgodności budowy z planem miejscowym albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy. Skarżący dwukrotnie wnioskował przedłużenie terminu, chociaż był pouczony, że termin do złożenia dokumentów został określony w art. 49 b ust. 2 prawa budowalnego i nie podlega przedłużeniu jako termin ustawowy. Decyzją z dnia 9 maja 2011 r. po raz kolejny nakazano rozbiórkę wiaty.

Jak wskazał organ, decyzja ta wydana została na podstawie art. 49 b ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.). Dalej organ omówił treść art. 49 b, art. 28 – 31 tej ustawy podkreślając, że zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2 pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan o powierzchni zabudowy do 25 m², przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500m² powierzchni działki. Budowa taka wymaga zgłoszenia. Organ omówił ustalenia wynikające z rozprawy administracyjnej. Wiata usytuowana jest pomiędzy murowanym garażem użytkowanym przez W M a pomieszczeniem gospodarczym o konstrukcji drewnianej użytkowanym przez skarżącego. Przed 2008 r. wiata posiadała dach oparty na garażu budynku. W 2008 r. inwestor rozebrał dach jednospadowy o konstrukcji drewnianej pokryty eternitem, pozostawiając tylną ścianę o konstrukcji drewnianej, a następnie wykonał nową konstrukcję dachu z częściowym wykorzystaniem elementów drewnianych starego dachu, ponadto wykonał nowe podparcie dachu od strony garażu, bez jego przytwierdzenia do garażu oraz nowe podparcie krokwi na istniejącej ścianie drewnianej budynku gospodarczego i słupie. Nie dokonał zgłoszenia tych robót. Z wyjaśnień stron i zeznań świadków wynika, że inwestor wykonał nową wiatę w 2008 r. Nie był to remont (art. 3 pkt 8 ustawy) w istniejącym obiekcie, lecz rozbiórka i odbudowa (tak NSA w wyroku II OSK 1253/09). Skoro inwestor nie dotrzymał terminu przedłożenia dokumentów umożliwiających legalizację samowoli polegającej na wybudowaniu wiaty bez zgłoszenia, uzasadnione było nakazanie jej rozbiórki na podstawie art. 49 b ust. 3 ustawy. Organ podkreślił, że termin określony w art. 49 b ust. 2 jest terminem nieprzywracalnym i nie stosuje się do niego art. 58 k.p.a. Jest to termin ustawowy, organ nie może go wydłużyć (tak WSA w wyroku II SA/Ke 458/07). Inwestor dowiedział się o potrzebie dostarczenia określonych dokumentów w celu zalegalizowania samowoli jeszcze w 2009 r., chociaż organ nakazał ponowienie postanowienia z uwagi na wadliwy termin przyjęty w postanowieniu z dnia 15 kwietnia 2009 r.

W skardze do sądu administracyjnego inwestor zarzucił naruszenie art. 49 b ust. 1 w związku z ust. 3 ustawy – Prawo budowlane, gdyż dotrzymanie wyznaczonego terminu 30 – dniowego było niemożliwe, zaś skarżący dopiero w dniu 20 lipca 2011 r. uzyskał decyzję o warunkach zabudowy dla wiaty na drewno o powierzchni 16m². Skarżący podał, że do dnia wydania zaskarżonej decyzji z dnia 30 czerwca 2011 r. postępowanie lokalizacyjne nie było zakończone, z uwagi na niezbędne uzgodnienia i dlatego wyznaczony termin powinien ulec przedłużeniu. W ocenie skarżącego jest to termin procesowy i dopuszczalne było jego wyznaczenie w sposób odpowiedni (orzekł o tym WSA w wyroku II SA/Gd 10/08). Opóźnienie skarżącego było niezawinione. Do skargi dołączył odpis decyzji lokalizacyjnej z dnia 20 lipca 2011 r., nieostatecznej.

Organ wniósł o oddalenie skargi w oparciu o dotychczasową argumentację.

Skarżący uzyskał zwolnienie od kosztów sądowych.

Na rozprawę stawił się pełnomocnik zawodowy skarżącego, który dołączył do akt sprawy decyzję SKO uchylającą decyzję lokalizacyjną i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia. W treści tej decyzji zawarte jest ustalenie, że skarżący i W M są współwłaścicielami działki obejmującej grunty rolne, nie wiadomo jednak czy wchodzące w skład gospodarstwa rolnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a. sąd uchyla decyzję, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W nin. sprawie Sad stwierdził istotne uchybienia procesowe organu polegające na niedokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego (art. 7 k.p.a.) oraz niewyczerpującym rozpatrzeniu zebranego materiału (art. 77 § 1 k.p.a.), co wyrażało się w szczególności w braku wszechstronnego rozważenia tego materiału (art. 80 k.p.a.) i sporządzeniu uzasadnienia decyzji nie spełniającego wymagań ustawowych

(art. 107 § 3 k.p.a.). Zakres istotnych okoliczności wymagających ustalenia i rozważenia przez organ stanowi pochodną elementu prawnomaterialnego sprawy (stanu faktycznego uzasadniającego stosowanie wchodzących w rachubę norm prawnych) oraz uzupełniająco przytoczeń faktycznych stron (gdy jeszcze inne okoliczności faktyczne są w ocenie stron istotne dla rozstrzygnięcia).

Przy wszczęciu postępowania organ pierwszej instancji określił jego przedmiot jako sprawę budowy budynku gospodarczego na działce [...], co zapewne miało oznaczać sprawę legalności tej budowy.

Przedmiot postępowania został zatem zakreślony szeroko i wymagał ustalenia przesłanek zaistnienia wszelkich postaci samowoli budowlanych (budowa albo inne roboty budowlane, prowadzone bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia), czyli również wyraźnego wykluczenia niektórych z nich, opisanych ogólnie albo w przepisach art. 48 i ewentualnie art. 49, albo art. 49 b, albo art. 51 w związku z art. 50 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623), przy rozważeniu norm wyjaśniających pojęcia odnoszące się do poszczególnych przypadków samowoli (art. 3 pkt 1, 2, 3, 5, 6, 7, 8, 11 i 12, art. 29 i art. 30 prawa budowlanego). Już na wstępie ustalono, że samowola w nin. sprawie obejmuje budowę wiaty. Budowy takiej dotyczy bezpośrednio art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy (w brzemieniu, pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii o powierzchni zabudowy do 25m², przy czym łączna liczba tych obiektów nie może przekraczać dwóch na każde 500m² powierzchni działki), powołany przez organ. Należało przyjąć, że budowa wiaty nie posiadającej wskazanych cech wymagała pozwolenia na budowę. Organ powinien więc ustalić i rozważyć, czy określenie ,,wolno stojących" odnosi się również do wiat, czy badana wiata jest wolno stojąca, czy posiada powierzchnię zabudowy do 25m², jaka jest powierzchnia działki i czy liczba wymienionych w tym przepis obiektów budowlanych przekracza dwa na każde 500m² powierzchni działki nr [...]. W przypadku ustalenia, że wiata nie odpowiadała cechom wymienionym w przepisie, do samowoli polegającej na jej wybudowaniu bez pozwolenia na budowę należało stosować art. 48 ustawy. W nawiązaniu do przytoczeń inwestora i wykonaniu remontu należało przedstawić ustalenia i rozważania wykluczające stosowanie art. 51 ustawy i w tym zakresie oceny przytoczeń przez organ były prawidłowe. Jak bowiem wiadomo wykonanie bez zgłoszenia robót budowlanych opisanych w art. 29 ust. 2 (w tym remontu, chociaż w nin. sprawie wzmianka w art. 29 ust. 2 pkt 1 o obiektach wpisanych do rejestru zabytków jako wymagających pozwolenia na budowę wymagała pomocniczo rozważenia, skoro decyzja lokalizacyjna była wydana w uzgodnieniu z WKZ, ale oczywiście wystarczające było trafne wskazanie na brak cech remontu w ogóle) podlega procedurze naprawczej przewidzianej w art. 51 ustawy (gdyż przepis ten dotyczy robót budowlanych innych niż budowa oraz budowy nie wymagającej pozwolenia lub zgłoszenia).

W realiach nin. sprawy istotne było rozstrzygnięcie, czy samowola skarżącego podpada pod art. 48, czy art. 49 b ustawy. Według obu przepisów organ przystępując do legalizowania samowoli, zobowiązuje sprawcę do przedstawienia określonych dokumentów. Jednak zgodnie z art. 48 ust. 4 ustawy przedstawienie to powinno nastąpić ,,w wyznaczonym terminie". Natomiast według art. 49 b ust. 2 termin ten został określony ustawowo i wynosi 30 dni. W obu przypadkach wśród niezbędnych dokumentów, które powinien dostarczyć sprawca samowoli, wymienia się oświadczenie o posiadanym prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 3 pkt 11) oraz ostateczną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W przypadku współwłasności dołączenie oświadczenia może wymagać (w nin. sprawie wymaga) uprzedniego postępowania przed sądem powszechnym w celu uzyskania postanowienia sądowego zastępującego zgodę współwłaściciela na zabudowanie wspólnej działki. Uzyskanie ostatecznej decyzji lokalizacyjnej w przypadku sporu sąsiedzkiego lub braku zgody między współwłaścicielami, z reguły będzie wymagało postępowania odwoławczego. W obu przypadkach powstają w toku postępowania zagadnienia wstępne, co uzasadnia zawieszenie postępowania administracyjnego (art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.). Jednak zgodnie z art. 103 k.p.a. zawieszenie postępowania wstrzymuje jedynie bieg terminów przewidzianych w kodeksie. Zawieszenie to miałoby zatem sens jedynie w przypadku stosowania art. 48 prawa budowalnego. Termin bowiem przewidziany w art. 49 b tej ustawy niewątpliwie nie jest terminem przewidzianym w kodeksie (k.p.a.) i jego bieg nie uległby wstrzymaniu w razie zawieszenia postępowania. Można dodać na marginesie, że art. 103 k.p.a. dotyczy biegu terminów procesowych, nie zaś terminów prawa materialnego ustanowionych w k.p.a., ale też nie wszystkich terminów procesowych z kodeksu.

Istotne dla rozstrzygnięcia byłoby więc najpierw rozważenie, czy termin przewidziany w art. 49 b prawa budowlanego ma charakter materialny czy procesowy, a zatem czy organ mógłby skutecznie ten termin przedłużyć. Gdyby organ nie miał takiej możności w przypadku stosowania art. 49 b ustawy, to jakąś szansą obrony dla skarżącego byłoby postulowanie stosowania w nin. sprawie art. 48 prawa budowlanego. Niewykluczone, z uwagi na treść art. 49 ust. 2 tej ustawy, że wszelkie rozważania w nin. sprawie mają charakter czysto teoretyczny, co nie zwalnia od ich poczynienia.

Poprzedzając szczegółowe rozważania można ogólnie dostrzec pewną dozę niefrasobliwości przy zadawaniu pytań prawnych przez sądy administracyjne w kwestii konstytucyjności przepisów ustawowych stosowanych do likwidacji samowoli budowlanych, a w konsekwencji pozostawianie przez Trybunał Konstytucyjny pewnych istotnych kwestii poza rozważaniami, skoro wykraczałoby poza ramy orzekania zakreślone treścią pytania. Dotyczy to przykładowo pytania prawnego o konstytucyjność art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane. W pytaniu sąd pytający postulował zachowanie art. 49 ust. 1 ustawy w poprzednim brzmieniu i takie też rozstrzygnięcie w wyroku P 27/05 uzyskał. Jednak sąd pominął, że sposób stosowania art. 49 w poprzednim brzmieniu ustanowiony był w art. 58 i art. 59 tego brzmienia. Eliminując art. 49 ustawodawca logicznie usunął z ustawy poprzednie brzmienie art. 58 i art. 59. Przywracając możność stosowania samego art. 49 ust. 1 w poprzednim brzmieniu sąd pytający, a w konsekwencji Trybunał nie zadbał o przywrócenie art. 58 i art. 59 w poprzednim brzmieniu, co podważyło sensowność takiego rozstrzygnięcia. Podobnie postąpił sąd pytający o konstytucyjność art. 49 b ust. 2 prawa budowlanego w części obejmującej wyrażenie ,,w dniu wszczęcia postępowania". W wyroku P 46/08 Trybunał orzekł o tej niekonstytucyjności, co było dosyć oczywiste przy uwzględnieniu wcześniejszego wyroku P 37/06 eliminującego takie samo wyrażenie z art. 48 ustawy. Jednak na tle art. 49 b równie ważne było pytanie, czy stworzenie sprawcy samowoli budowlanej możności podjęcia starań o uzyskanie decyzji lokalizacyjnej, nie będzie zabiegiem czysto teoretycznym, skoro ustawa przewiduje na to uzyskanie termin 30 dni, praktycznie niemożliwy do dotrzymania.

Wymaga od razu przypomnienia z uzasadnienia wyroku P 46/08 (część 3.5 uzasadnienia), że według Trybunału Konstytucyjnego oczywiście nieracjonalne są surowsze warunki legalizacji samowoli wybudowanej z naruszeniem procedury zgłoszeniowej i łagodniejsze warunki legalizacji samowoli powstałej bez pozwolenia na budowę. Nie mają znaczenia argumenty odnoszące się do poziomych relacji między przepisami prawa, gdyż Trybunał nie ma uprawnień do dokonywania oceny przepisów w takim kontekście. Dla Trybunału było oczywiste, że w świetle pozostawionej w mocy części art. 49 b, uzyskanie przez decyzję lokalizacyjną waloru ostateczności powinno nastąpić przed upływem 30-dniowego terminu wskazanego w art. 49 b ust. 2 ustawy. Można dodać, że sprawca samowoli budowlanej polegającej na naruszeniu wymogu uzyskania pozwolenia na budowę jest traktowany przez ustawodawcę łagodniej nie tylko niż sprawca samowoli, który nie dokonał zgłoszenia, ale ponadto łagodniej od inwestora starającego się o pozwolenie na budowę, skoro projekt budowlany tego ostatniego musi spełnić surowsze wymagania ustawowe (porównanie art. 35 ust. 1 i art. 49 ust. 1 ustawy).

Można zauważyć, że Trybunał w omawianym wyroku również (jak skarżący w nin. sprawie) powołał rozważania zawarte w wyroku II SA/Gd 10/08. W wyroku tym można dostrzec pewną niespójność, gdyż na wstępie sąd cytuje art. 49 b (organ nakłada na inwestora obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni), aby zakończyć uzasadnienie zdaniem ,,wyznaczony przez organ termin powinien uwzględniać konieczność przeprowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy". Sąd ten pominął, że adresatem tej powinności powinien być ustawodawca, nie zaś organ.

Przystępując do zapowiedzianych już szczegółowych rozważań, należało w pierwszym rzędzie rozważyć charakter prawny terminu ustanowionego w art. 49 b ustawy. Jak wiadomo, rozstrzyganie o charakterze różnych terminów nie bywa łatwe i niekiedy wymaga podjęcia uchwały w składzie powiększonym (por. przykładowo uchwałę I OPS 12/09 i wyrok I GSK 773/09 wraz z powołanym tam orzecznictwem sądowym i wypowiedziami nauki prawa). Ogólnie wskazuje się, że upływ terminu materialnoprawnego powoduje utratę lub ograniczenie praw mających charakter materialnoprawny. Natomiast uchybienie terminowi procesowemu wywołuje bezskuteczność czynności procesowej, co jedynie pośrednio wpływa na sytuację materialnoprawną danego podmiotu. Wskazuje się również, że jeżeli skutek upływu terminu polega na wygaśnięciu prawa podmiotowego lub na niemożność jego realizacji, to termin ma charakter materialnoprawny. Jeżeli natomiast zakreśla granice czasowe dokonania czynności procesowej, jest terminem prawa procesowego. Ustanowienie terminu materialnego ma na celu ukształtowanie w określonym czasie pewnej konkretnej sytuacji prawnej, której po jego upływie nie będzie można zmienić. W literaturze prawniczej wymienia się pomocnicze kryterium charakteru ustawy ustanawiającej termin (ustawa materialna czy procesowa). Uwzględniając te ogólne wyjaśnienia dla potrzeb nin. sprawy należy wyrazić pogląd, że niewątpliwie termin ustanowiony w art. 49 b ust. 2 prawa budowlanego ma charakter materialny (patrz powołany przez organ wyrok II SA/Ke 458/07). Bezskuteczny upływ tego terminu wyklucza więc legalizację samowoli budowlanej wynikłej z niedokonania zgłoszenia budowy. Charakter prawny tego terminu wyłącza możność odmiennego ukształtowania jego długości przez organ. Jak już zaznaczono, bezskuteczne byłoby podważanie konstytucyjności ustanowienia tego terminu jako sztywnego i zbyt krótkiego, a przez to praktycznie wyłączającego legalizację samowoli w odniesieniu do sprawców na obszarach nie posiadających planu miejscowego albo inwestorów nie mających już przy wszczęciu postępowania rozbiórkowego ostatecznej decyzji lokalizacyjnej, gdyby związana z tym argumentacja miała dotyczyć porównania art. 49 b ust. 2 z art. 48 ust. 3 i 4 ustawy (przepis przewidujący ,,wyznaczony termin" dla sprawców samowoli groźniejszych dla porządku prawnego, więc traktowanych łagodniej). Argument, że ustanowiony termin 30 dni prowadzi pośrednio do naruszenia konstytucyjnej zasady równości w ramach samego przepisu art. 49 b ustawy, mógłby okazać się niewystarczający. Ponadto na brak obecnie związku pomiędzy rozstrzygnięciem o konstytucyjności terminu a rozstrzygnięciem sprawy, wskazuje istnienie podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji w celu rozważenia, czy do skarżącego nie stosuje się art. 48 ustawy.

Jak wynika z opisanego na wstępie stanu sprawy, organ pierwszej instancji dwukrotnie, w 2009 r. i 2011 r. nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia trzech rodzajów dokumentów. Według art. 49 b ust. 3, podobnie jak zgodnie z art. 48 ust. 4 ustawy, nieprzedłożenie dokumentów wywołuje skutek w postaci powinności wydania nakazu rozbiórki obiektu. Skarżący nie wykonał żadnego z nałożonych na niego obowiązków. Nie wiadomo więc, dlaczego uwaga stron koncentrowała się na następstwach niewykonania obowiązku przedłożenia decyzji lokalizacyjnej. Nakaz rozbiórki uzasadniało samodzielnie nieprzedłożenie któregokolwiek z pozostałych dokumentów. Okoliczności tej organ nie rozważył lub nie dostrzegł, co również stanowiło uchybienie procesowe. Do uchybień procesowych należało jak zaznaczono niewyjaśnienie bądź pominięcie istotnych okoliczności. Na samym wstępie postępowania ustalono (k. 2 akt administracyjnych), że działka nr [...] stanowi współwłasność po połowie i ma powierzchnię 0,59 ha, w tym B-R II 0,3 i B-Ps IV 0,56 ha. Nie wiadomo dlaczego organ pominął istotne okoliczności wynikające z tego dokumentu. Na dołączonej mapie zaznaczono usytuowanie czterech budynków. W protokole oględzin zaznaczono ciąg poszczególnych budynków gospodarczych i opisano wymiary wiaty. Wykonano zdjęcia części budynków. Nie opisano szczegółowo co składa się na ciąg budynków. Organ pominął ustalenia wynikające z oględzin i nie rozważył potrzeb uzupełnienia tego dowodu. W pierwszej decyzji rozbiórkowej organ pierwszej instancji stwierdził, że wybudowana wiata uzupełniała zabudowę zagrodową, chociaż zgłosił wątpliwości, czy działka należy do gospodarstwa rolnego, ponadto wskazał, że odbudowa wiaty wymagała pozwolenia na budowę, co uzasadniało stosowanie art. 49 b ustawy. Uchybienia te w części stwierdził organ w pierwszej decyzji odwoławczej. W kolejnych decyzjach oba organy uznały, że nastąpiła odbudowa wiaty. Organ zalecił ponowne wydanie postanowienia legalizacyjnego, gdyż poprzednie zostało wydane przed pełnym wyjaśnieniem stanu prawnego sprawy. Kolejne postanowienie legalizacyjne otrzymał skarżący w dniu 21 marca 2011 r. i w dniu 23 marca 2011 r. złożył wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Do akt dołączono mapę z usytuowaniem budynków na działce oraz zdjęcie ciągu budynków gospodarczych. Ustalenia wynikające z tych dowodów również zostały pominięte.

Jak już wskazano, sposób sformułowania zaskarżonej decyzji stwarza poważne trudności w stwierdzeniu, jaki stan faktyczny stanowił podstawę rozstrzygnięcia. Już zaznaczono, że organ pominął (czyli nie omówił w uzasadnieniu decyzji) szereg istotnych ustaleń zawartych w materiale sprawy, zaś pewnych istotnych okoliczności nie wyjaśnił.

Niewątpliwie organ miał kłopot z prawidłowym stosowaniem art. 77 § 1 k.p.a. (organ ma rozpatrzyć cały materiał dowodowy), art. 80 k.p.a. (organ ma ocenić całokształt materiału dowodowego w celu ustalenia okoliczności wykazanych, udowodnionych, uznanych przez organ za prawdziwe) i art. 107 § 3 k.p.a. (organ w uzasadnieniu ma przedstawić stan faktyczny sprawy oceniony przez siebie jako rzeczywisty czy prawdziwy oraz omówić ustalenia niezgodne z przyjętym przez siebie stanem faktycznym, wyjaśniając przyczyny odmowy uznania pewnych okoliczności za prawdziwe czy wykazane, a ponadto ma wyczerpująco omówić stan prawny sprawy czyli objaśnić, dlaczego ustalony i przytoczony przez organ stan faktyczny uzasadniał stosowanie określonych przepisów prawnych, dodatkowo powinnością organu jest omówienie istotnych wniosków, zarzutów lub przytoczeń stron oraz ich ocena, w końcu zaś organ ma omówić wszystkie pozostałe kwestie istotne dla rozstrzygnięcia). Uzasadnienie nie ma więc być streszczeniem przebiegu postępowania i relacją o treści wszystkich ustaleń, ale ma uzasadniać stosowanie określonych w podstawie prawnej rozstrzygnięcia przepisów prawnych. Uzasadnienie to obejmuje przedstawienie faktów uzasadniających stosowanie przepisów prawnych, dowodów z których te fakty wynikają oraz omówienie związku pomiędzy tymi faktami a stosowanymi przepisami prawnymi, zaś w rozważaniach organ tłumaczy dlaczego wykluczył z podstawy prawnej rozstrzygnięcia pozostałe ustalenia, niezgodne z wykorzystanymi przez siebie przy budowaniu podstawy faktycznej rozstrzygnięcia. Przytoczony przez organ stan faktyczny ma być rzeczowym i zwięzłym uogólnieniem materiału wynikającego z czynności wyjaśniających, sformułowanym w nawiązaniu do wyrażonych w przepisach przesłanek faktycznych ich stosowania. Sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, ale realizując funkcje kontrolne, nie przedstawia własnego stanu faktycznego sprawy administracyjnej wynikającego z dowodów utrwalonych w aktach lub z innych źródeł (art. 106 § 3 i 4 p.p.s.a.), lecz opiera się na stanie faktycznym przytoczonym przez organ oraz sprawdza czy ten stan przytoczony znajduje oparcie w materiale sprawy, czy uzasadniał określone stosowanie prawa i czy organ wytłumaczył pominięcie materiału procesowego uzasadniającego odmienne ustalenia.

Jak już zaznaczono, uzasadnienie zaskarżonej decyzji na wstępie zawiera kilkustronicowe streszczenie akt sprawy, łączące opis czynności procesowych organów i stron treści przeprowadzonych dowodów, zakończone podsumowaniem, że ,,w tak kształtującym się stanie faktycznym" wydana została decyzja pierwszej instancji. Nie wiadomo, czy organ traktował streszczenie jako stan faktyczny sprawy, czy też zawarł tym podsumowaniu krytykę uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji, która istotnie nie zawiera przytoczenia przez ten organ jego własnych ustaleń, lecz zawiera opis tego, co napisał lub co zeznał poszczególny uczestnik postępowania i co zrobiły organy. W dalszej części uzasadnienia organ przytoczył jak gdyby ustalenia własne, streszczając przebieg rozprawy administracyjnej i na tej podstawie przeprowadził prawidłowy wywód prawny na temat cech remontu i odbudowy. Organ nie wytłumaczył jednak, na jakich faktach i dowodach oparł ocenę, że wiata wymagała zgłoszenia, skoro nie ustalił okoliczności istotnych dla powołania art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy. Dlatego dalsze trafne wywody organu o potrzebie stosowania art. 49 b ustawy w określony sposób, były całkowicie dowolne i nie pozwalały Sądowi na kontrolę ich prawidłowości.

Wydane przez organ i kontrolowane przez Sąd rozstrzygnięcie było zatem przedwczesne, bowiem organ albo w ogóle nie wyjaśnił albo w części jedynie nie wykorzystał (zawartych już w materiale sprawy, lecz nie dostrzeżonych) okoliczności faktycznych mogących je uzasadniać. Okoliczności przytoczone przez organ były zaś niewystarczające dla stosowania art. 49 b prawa budowlanego. Było to uchybienie istotne, bowiem w materiale procesowym sprawy nie ma jednoznacznych i konkretnych ustaleń uzasadniających to stosowanie. Może gdyby takie ustalenia były, to ich pominiecie przez organ mogłoby zostać ocenione jako nieistotne, skoro nie zostały jedynie powołane w uzasadnieniu. Sytuacja była wręcz odwrotna, skoro te pominięte ustalenia raczej uzasadniały stosowanie art. 48 ustawy, niż art. 49 b, a wówczas nie byłoby uchybieniem organów wyznaczenie odpowiednio dłuższego terminu dostarczenia dokumentów legalizacyjnych lub zawieszenie postępowania, o ile powstanie zagadnienie wstępne. Nie było natomiast wystarczające dla nieuwzględnienia skargi samo spostrzeżenie, że skarżący nie dostarczył lub nawet nie będzie w stanie dostarczyć wszystkich dokumentów, również opisanych podobnie w art. 48 ustawy, zarówno dlatego, że organ stosował art. 49 b, jak i dlatego, że nie uznał tego spostrzeżenia za istotne. Dlatego i zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1c, art. 152 i art. 200 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji, w tym ostatnim przypadku uwzględniając, że uchylenie decyzji nastąpiło z przyczyn nie przytoczonych przez skarżącego.

PM 8.12.2011 r.