Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 960/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-08-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 52
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska, sędzia WSA Wojciech Sawczuk (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi H.B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2021 r. znak [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę


UZASADNIENIE

I.

Decyzją z [...] września 2020 r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 49b ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm. - dalej jako P.b.) w zw. z § 1 pkt 5 rozporządzenia Rady Ministrów z 25 listopada 2010 r. w sprawie obiektów i robót budowlanych, w sprawach których organem pierwszej instancji jest wojewoda (Dz. U. z 2010 r. nr 235 poz. 1539), nałożył na H. B. właściciela działki nr ewid. [...] obowiązek rozbiórki rozbudowanej części zjazdu od strony wschodniej wraz z przepustem rurowym, wykonanego jako zjazd z drogi krajowej nr [...] do działki nr ew. [...] w [...] (na której znajduje się myjnia samochodowa). Zjazd należy rozebrać na szerokości przekraczającej dopuszczalną szerokość zjazdu indywidualnego, tj. 7 m, wskazaną w decyzji GDDKiA z [...] października 2013 r. znak: [...].

Rozbiórkę należy wykonać pod nadzorem osób posiadających stosowne uprawnienia budowlane, z zachowaniem zasad wiedzy technicznej i przepisów dotyczących zajęcia pasa drogowego.

II.

Po rozpatrzeniu odwołania H. B., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzja z [...] lutego 2021 r. znak [...]utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie.

W uzasadnieniu wskazano, że z protokołu kontroli z 12 listopada 2019 r. wynika, że na zbiegu działek nr [...] i [...] w [...] znajduje się zjazd indywidualny. Od strony drogi został utwardzony nawierzchnią asfaltową i w części grysem asfaltowym, zaś w części za przepustem - kruszywem. Szerokość zjazdu ponad przepustem to 11,50 m (identyczna, jak szerokość przepustu). Szerokość zjazdu od strony działki nr [...] do ogrodzenia pomiędzy ww. działkami to około 5,50 m. Nawierzchnia zjazdu jest niejednolita, co sugeruje, że powstał on w odniesieniu do działki nr [...] i [...] w różnym czasie. Przepust pod zjazdem nosi ślady wydłużenia (dodano jeden krąg betonowy). Świeża zaprawa cementowa ukształtowana deskowaniem na koronie ściany może świadczyć o tym, że ścianka czołowa wylotu przepustu przy działce nr [...] może stanowić nowy element. Do protokołu dołączono dokumentację fotograficzną.

Po zawiadomieniu stron przez [...]WINB o wszczęciu postępowania, pismem z [...] października 2019 r. znak: [...] Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...] poinformowała organ wojewódzki, że nie wydano decyzji dotyczącej zajęcia pasa drogowego dla realizacji przebudowy zjazdu indywidualnego z DK[...] do działki nr [...] w [...], a ponadto że decyzją z [...] grudnia 2018 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad nie udzielił zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z DK[...] do działki nr [...] w [...].

Powyższe rozstrzygnięcie, utrzymane w mocy decyzją GDDKiA z [...] lutego 2019 r. znak: [...], dotyczyło odmowy udzielenia H. B. zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] położonej w miejscowości [...]. Zgodnie z dokumentacją sprawy, w dniu 23 października 2018 r. Skarżący złożył do GDDKiA Oddział w [...] wniosek o wydanie zezwolenia na przebudowę istniejącego zjazdu z drogi krajowej nr [...] w miejscowości [...] do nieruchomości, tj. działki o nr ewidencyjnym gruntów [...]. Jak wskazano przebudowa zjazdu będzie polegała na doprowadzeniu do parametrów zjazdu publicznego szerokość 5,00 m +2+0,75 pobocza oraz wyłukowania R=5m.

GDDKiA decyzją z [...] października 2013 r. znak: [...]zezwolił M. M., I. O. i C. O. na wykonanie przebudowy istniejącego zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] [...]-[...] do działek nr [...] i [...] w [...] z zastrzeżeniem, że:

1. maksymalna szerokość zjazdu po przebudowie to 7 m, tzn. istniejąca szerokość wspólnego zjazdu do działek nr [...] i [...] + poszerzenie nie może przekraczać 7,00 m;

2. krawędź nawierzchni zjazdu na połączeniu z drogą należy wyokrąglić łukiem 3-5 m;

3. pochylenie podłużne zjazdu dostosować do spadku istniejącego zjazdu;

4. pod zjazdem należy ułożyć przepust żelbetowy o średnicy min. 60 cm; w szczególnie uzasadnionych przypadkach ukształtowania terenowego dopuszcza się niestosowanie przepustu lub zmniejszenie wskazanej średnicy przepustu tudzież zastosowanie innego prefabrykatu, jak również innego rozwiązania technicznego zapewniającego przepływ wód dla liniowego odwodnienia drogi krajowej;

5. przepust należy zakończyć murkiem czołowym z betonu lub z kamienia na zaprawie cementowej;

6. górna rzędna niwelety murka nie może być wyższa niż niweleta pobocza drogowego;

7. nawierzchnię zjazdu w granicach pasa drogowego należy wykonać z materiału kamiennego lub z bitumu;

8. zjazd pozostanie w dotychczasowym miejscu, tj. na granicy działek nr [...] i [...] w [...];

9. zjazd służyć będzie jako dojazd do zabudowy mieszkalnej na działce nr [...] oraz wykorzystywanej aktualnie rolniczo działki nr [...] lub projektowanego na niej budynku mieszkalnego.

Postanowieniem z [...] lipca 2020 r., nr [...] [...] WINB nałożył na I. O. i C. O. obowiązek dostarczenia, w terminie do 31 lipca 2020 r. dowodów potwierdzających legalność, datę budowy oraz parametry istniejącego zjazdu do działki nr [...] przed jego przebudową, a w szczególności pozwolenia na budowę zjazdu wraz z zatwierdzonym projektem budowlanym.

W odpowiedzi, pismem z 16 lipca 2020 r. C. O. poinformował organ wojewódzki, że nie posiada żądanych dokumentów. W chwili zakupu nieruchomości nr [...] (w 1996 roku) zjazd do niej już istniał, natomiast nieruchomość sąsiadująca o nr [...] należąca do innego właściciela nie posiadała żadnego zjazdu z drogi krajowej nr [...]. Do wystąpienia dołączono m.in. kopie planu realizacyjnego zagospodarowania działki z lutego 1981 r., z którego wynika, że istniał już zjazd z drogi wojewódzkiej do budynku mieszkalnego na działce nr [...] (która uległa podziałowi na działki nr [...] i [...]) oraz mapy uzupełniającej z września 1993 r., potwierdzającej powyższy stan.

Z protokołu kontroli [...]WINB z 23 lipca 2020 r. wynika, że średnica przepustu zjazdu na wlocie (od strony m. [...]) oraz jednocześnie jego szerokość wynosi 0,45 m. Na wysokości działki nr [...] zewnętrzna średnica przepustu na wylocie wynosi 0,73 m, zaś wewnętrzna - 0,5 m. Średnica wewnętrznego (następnego za wylotowym) prefabrykatu kołowego przepustu wynosi 0,41 m (wewnętrzna) i 0,53 m (wewnętrzna). Przepust składa się z kręgów prefabrykowanych betonowych o różnej średnicy (mniejszej na wlocie), ułożonych mimośrodowo, z przeciwnym spadkiem do spływu wody; część kręgów wewnętrznych posiadała pęknięcia (złamania). Stwierdzono silne zamulenie przepustu (ok. 1/5 wysokości) i jego zaśmiecenie. Ścianki czołowe wylotów określono jako monolityczne betonowe.

Budowa zjazdów z dróg krajowych dopiero od 1 lipca 2017 r. nie wymaga pozwolenia na budowę zaś podlega obowiązkowi zgłoszenia zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 11 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 1 P.b.

W myśl art. 29 ust. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 470 ze zm.), budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu.

Ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika, aby wydano pozwolenie na budowę w stosunku do inwestycji. Ponadto, zgodnie z decyzją GDDKiA z [...] października 2013 r., zezwalającą M. M. (poprzedniemu właścicielowi działki nr [...]) oraz I. i C. O. na wykonanie przebudowy istniejącego zjazdu z drogi krajowej nr [...] [...]-[...] do działek nr [...] i [...] w [...] pod określonymi warunkami, zjazd indywidualny z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] już istniał.

Stosownie do art. 49b ust. 1 P.b., organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez organ administracji architektoniczno-budowlanej.

Decyzje podejmowane na podstawie art. 49b ust. 1 P.b. mają charakter związany. Oznacza to, że jeżeli stwierdzona zostaje samowola budowlana i nie ma możliwości jej legalizacji, to organ jest nie tylko uprawniony, lecz nadto zobligowany do wydania nakazu rozbiórki.

Możliwość legalizacji obiektu wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia określa zaś art. 49b ust. 2 P.b. Norma ta obliguje właściwy organ nadzoru budowlanego do tego, aby ocenił, w istocie wstępnie, czy przedmiotowa budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w razie jego braku - ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, jak też czy nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych. Negatywna ocena w zakresie zgodności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak też w zakresie ogólnej zgodności z przepisami, w tym przepisami techniczno-budowlanymi, będzie skutkować wydaniem decyzji nakazującej rozbiórkę samowoli "zgłoszeniowej".

Stosownie do art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, zarządcą dróg krajowych jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad.

Zgodnie zaś z poglądem wyrażanym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, skoro w myśl art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych na budowę zjazdu z drogi publicznej konieczne jest uzyskanie decyzji zarządcy drogi zezwalającej na lokalizację zjazdu, to na to samo zamierzenie inwestycyjne nie trzeba uzyskiwać decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, która w istocie dotyczyłaby tego samego - ustalenia lokalizacji (por. wyrok NSA z 26 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 2463/15).

Zarządca drogi wydał w dniu [...] października 2013 r. decyzję zezwalającą na przebudowę istniejącego zjazdu do działek nr [...] i [...], która zawierała m.in. następujące zastrzeżenia: max. szerokość zjazdu po przebudowie 7 m tzn. istniejąca szerokość wspólnego zjazdu do działek nr [...]+ poszerzenie nie może przekraczać 7 mb i pod zjazdem należy ułożyć przepust żelbetowy o średnicy min. o 60 cm.

Powyższe warunki nie zostały dotrzymane. Zgodnie z zapisami zawartymi w protokole kontroli przeprowadzonej w dniu 12 listopada 2019 r., szerokość zjazdu ponad przepustem wynosi 11,50 m. Średnica przepustu, stosownie do protokołu kontroli z dnia 23 lipca 2020 r. wynosi 45 cm (wlot) i 41 cm (wewnątrz), a więc nie spełnia wymogu określonego w decyzji GDDKiA z [...] października 2013 r.

Stosownie do § [...] pkt 1 lit. a) rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r. poz. 124), zjazd indywidualny powinien spełniać następujące wymagania: szerokość całkowita, mierzona prostopadle do osi zjazdu, nie mniejsza niż 4,50 m, w tym: szerokość jezdni, bez uwzględnienia wyokrągleń lub skosów, o których mowa w pkt 2 - nie mniejsza niż 3 m i nie większa niż szerokość jezdni na drodze, mierzona prostopadle do osi jezdni w miejscu jej przecięcia z osią zjazdu.

Ponadto zgodnie z § 43 ust. 1 pkt 3 lit. a) i b) rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 30 maja 2000 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogowe obiekty inżynierskie i ich usytuowanie (Dz. U. z 2000, nr 63, poz. 735), przewody przepustów o przekrojach prostokątnych, owalnych i kołowych powinny mieć szerokość w świetle dla pozostałych dróg (tj. o klasie innej niż: A, S, GP, G i Z, a więc innych niż: autostrady, drogi ekspresowe, główne ruchu przyspieszonego, główne i zbiorcze), gdy długość przewodu przepustu: jest nie większa niż 10 m - nie mniejszą niż 0,6 m, zaś gdy jest równa lub większa niż 10 m nie mniejszą niż 0,8 m.

Średnica przepustu zjazdu i jednocześnie jego szerokość, zgodnie z protokołem kontroli z 23 lipca 2020 r. wynosi 0,45 m, a więc nie spełnia minimalnej wartości określonej w obu rozporządzeniach. Wobec powyższego, legalizacja spornego obiektu nie była możliwa.

W odniesieniu do zarzutów dotyczących niezasadnego skierowania zaskarżonego rozstrzygnięcia [...]WINB do Skarżącego GIMNB wskazał, że zgodnie z art. 52 P.b., obowiązującym przed nowelizacją, która weszła w życie 19 września 2020 r., inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 49b.

Nakaz rozbiórki powinien być w pierwszej kolejności nałożony na inwestora, który dopuścił się samowoli budowlanej i posiada tytuł prawny do nieruchomości. Jednak skierowanie decyzji do konkretnego podmiotu uwarunkowane musi być posiadaniem przez ten podmiot takich uprawnień do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłyby mu na wykonanie nałożonego obowiązku. Wobec tego, wybór podmiotu zobligowanego do wykonania określonych obowiązków powinien być zawsze determinowany możliwością ich legalnego wykonania, co zależy od konkretnego stanu faktycznego (tak NSA w wyroku z 24 listopada 2018 r. sygn. akt II OSK 1585/18).

Stosownie do decyzji GDDKiA z [...] lutego 2019 r. "(...) z dokumentacji zgromadzonej w sprawie, w tym z Banku Danych Drogowych i projektu organizacji ruchu dla omawianego odcinka drogi krajowej nr [...] wynika, że działka nr [...] posiada bezpośredni dostęp do drogi krajowej nr [...] za pośrednictwem zjazdu indywidualnego o szerokości 10 m zlokalizowanego w km 823+813 (strona prawa). Zjazd ten jest zjazdem wspólnym dla działek nr [...] i [...], co oznacza, iż obie ww. działki posiadają bezpośredni dostęp do drogi publicznej, a ich właściciele mogą niezależnie korzystać z całej szerokości tego zjazdu".

H. B. wystąpił o pozwolenie na przebudowę zjazdu z uwagi na planowaną inwestycję - budowę myjni samochodowej. Powyższe potwierdza decyzja Starosty [...] z [...] czerwca 2019 r. nr [...] zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę i rozbiórkę myjni samochodowej.

Nie sposób zgodzić się z zarzutem, że to poprzedni właściciel, a nie H. B., dokonał powyższej przebudowy. Ponadto stosownie do ww. decyzji GDDKiA z [...] lutego 2019 r., szerokość zjazdu wynosiła 10 m, a z protokołu kontroli z 12 listopada 2019 r. wynika, że szerokość zjazdu ponad przepustem to 11,50 m - co oznacza, że po dacie wydania rozstrzygnięcia przez GDDKiA dokonano jego kolejnej rozbudowy.

Skarżący, zgodnie z aktem notarialnym z [...] stycznia 2018 r., Rep. A nr [...], jest od dnia [...] stycznia 2018 r. aktualnym i jedynym właścicielem działki nr [...] w [...] wraz z wybudowanym na niej spornym zjazdem. Powyższe potwierdza księga wieczysta - KW nr [...]. Ponadto nawet jeśli częściowo przebudowy zjazdu dokonał poprzedni właściciel działki nr [...] to H. B., jako nowy właściciel nieruchomości, wszedł w ogół praw i obowiązków swojego poprzednika - w niniejszej sprawie nie ma więc mowy o braku zgody na wybudowanie istniejącego już obiektu budowlanego.

Powołując się na orzecznictwo sądowe organ wskazał, że obowiązki przewidziane w ramach danej procedury legalizacyjnej lub naprawczej powinny być najpierw skierowane do inwestora jako sprawcy samowoli budowlanej, a dopiero następnie do właściciela lub zarządcy nieruchomości. Kolejność przyjęta w przepisie art. 52 P.b. jest więc nieprzypadkowa. Problemu nie ma więc w sytuacji, gdy inwestor jest właścicielem nieruchomości. Natomiast gdy z okoliczności sprawy wynika, że w trakcie prowadzonego postępowania inwestor nie jest już właścicielem nieruchomości, to wspomniane obowiązki można na niego nałożyć tylko wtedy, gdy jest on posiadaczem tej nieruchomości i zgadza się na to właściciel nieruchomości. Zasadą jest bowiem, że rozstrzygnięcia wydawane przez organy administracji publicznej powinny być skierowane do podmiotu, który może je legalnie wykonać. Dlatego przyjmuje się, że inwestor, który utracił tytuł prawny do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, nie powinien być adresatem rozważanych aktów administracyjnych. Kryterium wyboru spośród trzech wymienionych w art. 52 P.b. podmiotów jest bowiem także posiadanie tytułu prawnego umożliwiającego wykonanie decyzji. Ma to związek z uznaniem, że nie można orzec nakazu rozbiórki adresując go wyłącznie do inwestora, jeśli w dacie orzekania nie posiada on takich uprawnień do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłyby mu na wykonanie nakazu.

III.

Skargę na powyższą decyzję wniósł H. B. zaskarżając ją w całości i zrzucając naruszenie:

1. mające wpływ na treść rozstrzygnięcia naruszenie przepisów postępowania:

a) art. 7, art. 77 oraz art. 107 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. polegające na zaniechaniu podjęcia przez organy obu instancji działań mających na celu dogłębne wyjaśnienie stanu faktycznego w przedmiotowej sprawie, w szczególności w zakresie ustalenia kto i kiedy dokonał poszerzenia zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] na działki ewidencyjne nr [...] i [...], a w konsekwencji przyjęcia za podstawę rozstrzygnięcia ustaleń nieprecyzyjnych, mających charakter przypuszczeń, nie zaś stanowczych ustaleń mogących choć w minimalnym stopniu świadczyć o sprawstwie oraz czasie przeprowadzenia prac budowlanych, co w rezultacie doprowadziło do wydania wadliwej decyzji o nakazaniu rozbiórki, a następnie jej bezzasadnym utrzymaniu;

b) art. 80 w związku z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. polegające na dokonaniu dowolnej i wybiórczej oceny zgromadzonych oraz w konsekwencji bezpodstawnym uznaniu, że zgromadzone materiały są wystarczające do wydania orzeczenia w sytuacji, gdy kluczowe okoliczności, takie jak osoba "sprawcy" samowoli budowlanej oraz czas wykonania prac, nie zostały dogłębnie wyjaśnione, a tym samym podjęcie co najmniej przedwczesnego rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie;

c) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. polegające na utrzymaniu w mocy wadliwej decyzji organu I instancji

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 52 w zw. z art. 49b ust. 1 P.b. polegające na obciążeniu Skarżącego obowiązkiem rozbiórki rozbudowanej części zjazdu w sytuacji, gdy ustawa pozwalała na nałożenie tego obowiązku również na inwestora oraz zarządcę, co - wobec nieustalenia ponad wszelką wątpliwość kto był sprawcą samowoli - powinno skutkować nałożeniem obowiązku rozbiórki odpowiedniej części zjazdu na zarządcę drogi krajowej nr [...], tj. GDDKiA.

Skarżący w podsumowaniu wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej oraz o orzeczenie o kosztach postępowania według norm prawem przepisanych.

Skarżący zaprzeczył wszystkim twierdzeniom sąsiada, który wskazywał na niego, jako sprawcę poszerzenia zjazdu z wiosny 2018 roku jak i kolejnego poszerzenia z roku 2019.

Wskazał również, że organy nie wywiązały się z zadania ustalenia, kto konkretnie wykonał poszerzenie zjazdu i to zanim nabył on prawo własności nieruchomości. Organy bazują w tej kwestii w dużej mierze na przypuszczeniach i niedomówieniach, zaś materiał dowodowy nie daje jednoznacznej odpowiedzi na te pytania.

Organy w ocenie Skarżącego wskazały co prawda na możliwość nałożenia obowiązku rozbiórki na inwestora, który nie legitymuje się już prawem własności nieruchomości, na której ma być dokonana rozbiórka, natomiast w żaden sposób nie uzasadniły dlaczego, pomimo istnienia takiej możliwości, od takiego rozwiązania odstąpiły. Wadliwe jest przyjęcie przez organy, że za nielegalną przebudowę zjazdu odpowiada w całości Skarżący, z uwagi na to, że wystąpił o pozwolenie na jego przebudowę, ale jej nie uzyskał.

Skarżący stanął na stanowisku, że w sytuacji, gdy organ nie jest w stanie ustalić w sposób pewny sprawcy przebudowy zjazdu indywidualnego, obowiązek rozbiórki powinien zostać nałożony na zarządcę drogi krajowej nr [...] tj. GDDKiA. W tym zakresie powołał się na wyrok tutejszego Sądu z 4 października 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 2548/16.

Nałożenie na Skarżącego nakazu rozbiórki tylko dlatego, że jest on właścicielem nieruchomości, przy której znajduje się zjazd indywidualny rozbudowany w bliżej nieustalonym okresie, przez bliżej nieustaloną osobę jest dla niego nieuzasadnionym obciążeniem, naraża go na koszty i dolegliwą procedurę, tym bardziej w sytuacji niedostatków dowodowych.

Skarżący, ustami swojego pełnomocnika wskazał również na naruszenie elementarnej zasady sprawiedliwości, bowiem wskutek zaniedbań organów stał się przysłowiowym "kozłem ofiarnym".

IV.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

V.

Skarga jest niezasadna.

Na wstępie przypomnieć należy ogólną zasadę w myśl której, rozstrzygając sprawę w trybie legalizacyjnym (art. 48 lub art. 49b P.b.) bądź naprawczym (art. 50-51 P.b.), ograny nadzoru budowlanego mają szczególny prawny obowiązek dochowania dbałości w kwestii wyjaśnienia jej istoty. Działanie takie motywowane jest zwłaszcza tym, że organ w efekcie prowadzonych czynności może nałożyć na obywatela obowiązek prawny, którego niewykonanie w skrajnym przypadku prowadzić może nawet do nakazania rozbiórki obiektu budowlanego.

Istotne w sprawach tego rodzaju jest więc precyzyjne wskazanie, dlaczego dany obiekt lub wykonane roboty budowlane stanowią samowolę budowlaną i kto ją popełnił oraz z jakich powodów należy je tak właśnie traktować. Zastosowana w tego rodzaju sprawie procedura legalizacyjna z art. 49b P.b. (ale również i ta z art. 48 P.b.) jest co do zasady dwuetapowa. W pierwszym etapie organ ocenia dopuszczalność legalizacji, przesądzając w postanowieniu nakładającym obowiązki przedłożenia dokumentacji legalizacyjnej, że zaistniała samowola i że można ją co do zasady zalegalizować. W drugim etapie sprawdza się natomiast czy obowiązek nałożony ostatecznym i prawomocnym postanowieniem został wykonany i w zależności od tego podejmuje się odpowiednie rozstrzygnięcie (pozytywne lub negatywne dla strony), kończąc w ten sposób proces legalizacji.

VI.

Mając to na uwadze Sąd stwierdza, że organy dysponując odpowiednim materiałem dowodowym zgromadzonym w aktach sprawy oraz na powszechnie dostępnych portalach mapowych (zob. maps.google.pl i mapy.geoportal.gov.pl) mogły i słusznie przyjęły, że nakaz rozbiórki nielegalnej rozbudowy zjazdu z DK nr [...] w [...] (na wysokości działki nr ewid. [...]; Id działki [...]) należy skierować do Skarżącego.

Przede wszystkim Sąd zwraca uwagę Skarżącego na legalny sposób umiejscowienia spornego zjazdu. Wynika on z decyzji GDDKiA z [...] października 2013 r. znak: [...], która zezwoliła M. M. (poprzednik prawny Skarżącego), I. O. i C. O. na wykonanie przebudowy istniejącego zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] [...]-[...] do działek nr [...] i [...] w [...]. Decyzja ta określiła szerokość zjazdu na 7 m, wskazując również inne jego wymagane parametry np. łuk, pochylenie podłużne, przepust, przeznaczenie zjazdu (indywidualny).

Wskazać także należy, że Skarżący jest właścicielem działki nr [...], do której prowadzi sporny zjazd, od dnia [...] stycznia 2018 r., co wynika z aktu notarialnego z tej właśnie daty nr Rep. [...]nr [...] oraz księgi wieczystej nr [...].

W związku z powyższym należy zauważyć, że ostatni wiążący stan prawny zjazdu został ukształtowany decyzją GDDKiA z [...] października 2013 r. Nie ma więc w spawie jakichkolwiek wątpliwości, że jego obecny kształt, który niewątpliwie na przestrzeni lat ulegał licznym modyfikacjom, jest stanem niezgodnym z prawem. Wynika to zarówno z protokołów kontroli wskazujących na zbyt dużą szerokość tego zjazdu - 11,5 m, jak również na nienależyte wykonanie przepustu rurowego pod nim (za wąski), w celu umożliwienia przepływu wód w rowie odwadniającym koronę drogi.

W kontekście powyższego należy również wskazać, że w sprawie zaistniała bez jakiejkolwiek wątpliwości samowola budowlana, bowiem aktualny kształt zjazdu nie odpowiada jego legalnemu ukształtowaniu wynikającemu z powołanej decyzji GDDKiA. Należy także zwrócić uwagę, o czym Skarżący zdaje się nie wiedzieć bądź zapominać, że zapoczątkowany w pewnej dacie i pewnym zdarzeniem z przeszłości stan samowoli ma z natury rzeczy charakter ciągły. Ocena prawna tego stanu musi więc być każdorazowo determinowana przepisami obowiązującymi w dacie przeprowadzenia ostatnich robót budowlanych, które składały się na aktualną konstrukcję i parametry takiego samowolnie wybudowanego obiektu (zob. np. wyrok NSA z 18 maja 2007 r. sygn. akt II OSK 782/06, wyrok WSA w Warszawie z 26 kwietnia 2010 r. sygn. VII SA/Wa 2220/09, wyrok WSA w Gdańsku z 15 marca 2017 r. sygn. akt II SA/Gd 194/16). Organy słusznie zatem przyjęły, że po pierwsze samowola budowlana podlega likwidacji w trybie i na zasadach określonych w art. 49b P.b., który pomimo jego uchylenia ma na podstawie przepisów przejściowych nadal zastosowanie do stanów faktycznych powstałych przed 19 września 2020 r., a po drugie że odpowiedzialnym, czy raczej współodpowiedzialnym za jej powstanie jest Skarżący. To zaś, że na przebudowę zjazdu nie było wymagane pozwolenie a zgłoszenie uzasadnia obrany tryb postępowania.

Odnośnie do przypisania Skarżącemu odpowiedzialności za przebudowę spornego zjazdu oraz wskazanie go jako adresata nakazu rozbiórki Sąd zwraca uwagę na to, że z akt sprawy wynika, iż zjazd był przebudowywany w czasie, kiedy Skarżący był już właścicielem nieruchomości. Wbrew wywodom skargi, nie ma w tym zakresie jakichkolwiek wątpliwości, choć faktem jest, że żaden z dowodów, co nie może w tego rodzaju wieloletnich sprawach dziwić, nie przesądza wprost o powyższym. Jednakże suma zgromadzonych dowodów, ich łączna ocena oraz analiza logiczna sprawy w sposób jednoznaczny przemawiają za skierowaniem decyzji do Skarżącego, jako inwestora. Nie chodzi przy tym o bycie inwestorem całej przebudowy zjazdu (od początku do końca), a o jego przebudowę na pewnym etapie sprawy, co jednak w żadnym razie nie "zdejmuje" ze Skarżącego cechy inwestora.

Po pierwsze należy wskazać, że fakt przebudowy zjazdu w 2018 i 2019 roku potwierdzają pisemne wyjaśnienia C. O., wskazującego na datę, w której to Skarżący był już właścicielem nieruchomości sąsiedniej. Z racji więc tego, że wyłącznie właściciel działki nr ewid. [...] byłby zainteresowany przebudową istniejącego zjazdu, gdyż działka nr ewid. [...] należąca do I. i C. O. posiadała już odpowiedni zjazd, to istotnie wskazuje to na Skarżącego.

Po drugie, analiza zdjęć zgromadzonych w aktach sprawy (z kontroli PINB, z akt GDDKiA, z portalu maps.google.pl oraz z portalu mapy.geoportal.gov.pl) wskazuje jednoznacznie, że zjazd był przebudowywany w czasie, kiedy właścicielem nieruchomości był już Skarżący. W tych okolicznościach, jako że Sąd w odróżnieniu od Skarżącego za niezwykle mało prawdopodobne życiowo uznaje sytuacje, w których bliżej nieokreślona osoba bądź grupa osób przebudowuje komukolwiek charytatywnie, bezinteresownie i bez jego wiedzy oraz zgody zjazd z drogi krajowej, należy bez jakiejkolwiek wątpliwości przyjąć, że inwestorem przebudowy spornego zjazdu był sam Skarżący, będący właścicielem działki bezpośrednio z niego korzystającej (będącej jego beneficjentem). Wystarczy w tym względzie porównać zdjęcia z akt GDDKiA datowane na dzień 5 grudnia 2018 r. ze zdjęciami z kontroli PINB z 12 listopada 2019 r. aby nie mieć jakichkolwiek wątpliwości, że zjazd był nawet w okresie 12.2018-11.2019 przebudowywany (por. prawostronne umocnienie rowu odwadniającego i zjazdu, czy likwidacja kratowego słupa rozkracznego i zastąpienie go słupem strunobetonowym).

Po trzecie, z mapy do celów projektowych załączonej do projektu budowy myjni samochodowej Skarżącego (data mapy 7 listopada 2018 r.) wynika, że zjazd istnieje w aktualnej szerokości, a więc przebudowanej względem stanu pierwotnego.

Po czwarte, niejako potwierdzając powyższe, Sąd wskazuje, że z ogólnodostępnego dla każdego i o każdej porze portalu mapowego mapy.geoportal.gov.pl wynika, że pomiędzy styczniem 2018 r. a listopadem 2019 r. zjazd na działkę nr ewid. [...] był przebudowywany. Stan zjazdu w styczniu 2018 r. (widoczny na ortofotomapach) znacząco odbiega od jego stanu z maja 2018 r. i września 2019 r.

Nie jest rzeczą Sądu pouczanie organów i stron o sposobach wglądu w powszechnie dostępne narzędzia mapowe, jednakże należy wskazać, że każdy może sprawdzić historię danej nieruchomości np. w portalu mapowym https://geoportal.gov.pl W ramach menu "Zawartość mapy" udostępniona została funkcjonalność "Danych archiwalnych", a w jej ramach podgrupa "Ortofotomapa" oraz "Standardowa" przedstawiające archiwalne dane przestrzenne (zdjęcia lotnicze). W przypadku ortofotomapy istnieje możliwość przeglądania zasobów według wybranej przez użytkownika daty. W tym celu należy rozwinąć menu przy warstwie "Standardowa" tj. "kliknąć" w symbol skierowanej ku dołowi strzałki, wyświetlany po ustawieniu kursora na nazwie warstwy, a następnie skorzystać z opcji "Pasek czasu" i dokonać odpowiedniego sprawdzenia wybranej ortofotomapy według daty miesięcznej.

Mając powyższe na uwadze Sąd nie ma żadnych wątpliwości, że organy ani nie naruszyły zarzuconych przepisów procesowych, bowiem dokładnie i w myśl wytycznych zawartych w art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. wyjaśniły zarówno zebrany materiał dowodowy jak i zajęte w sprawie stanowisko. To, że ustalenie dokładnej daty powstania samowoli budowlanej nie było precyzyjnie możliwe nie oznacza, że Skarżący nie mógł zostać uznany za jednego z inwestorów owej przebudowy.

Jak wskazano, samowola jest stanem ciągłym, zatem jeżeli w czasie jej trwania dochodzi do kolejnych modyfikacji obiektu, to jej stan prawny ocenia się według daty tej właśnie, ostatniej modyfikacji.

Zgodnie z art. 52 P.b. inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51. Kolejność podmiotów nie jest przypadkowa bowiem w pierwszym rzędzie nakaz rozbiórki należy kierować do inwestora - sprawcy samowoli. Słusznie więc wskazują organy, że skierowanie nakazu do inwestora będzie również możliwe w sytuacji, gdy utracił on już prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, niemniej jednak nakazowi rozbiórki nie sprzeciwia się właściciel. Jedynie w sytuacji, w której skierowanie nakazu do inwestora nieposiadającego tytułu prawego do nieruchomości mogłoby zagrozić skuteczności jego wykonania, należy nakaz taki kierować do podmiotów wymienionych w dalszej części art. 52 P.b.

Jako, że to Skarżący przebudowywał wjazd w czasie, kiedy był już właścicielem działki nr ewid. [...], zaś zarządca DK nr [...] - GDDKiA nie sprzeciwia się rozbiórce a wręcz o nią wnosi wyłączając możliwość legalizacji (brak zgody na lokalizację w tym miejscu wjazdu o tych parametrach), należało skierować nakaz rozbiórki do Skarżącego. Nadto, GINB słusznie powołuje również art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, który wskazuje, że budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi (...). Przepis ten, w ocenie Sądu, należy uwzględniać przy celowościowej wykładni art. 52 P.b. Inaczej mówiąc, nałożenie obowiązku likwidacji zjazdu na zarządcę danej drogi jest działaniem absolutnie ostatecznym, mogącym mieć miejsce wtedy, gdy w ogóle nie da się ustalić sprawcy samowolnej budowy/przebudowy zjazdu. W tej sprawie taka sytuacja nie zachodzi.

Kończąc niniejsze rozważania Sąd wskazuje, że Skarżący nie jest - jak twierdzi jego pełnomocnik - jakimkolwiek "kozłem ofiarnym" działania organów nadzoru budowlanego. Skarżący, jako inwestor przebudowy zjazdu na pewnym etapie jego istnienia, jest słusznym adresatem nakazu rozbiórki. Wbrew jego odczuciom stanowi to przejaw sprawiedliwości społecznej i działania zgodnego z prawem, a nie bezprawia i samowoli administracji publicznej. Wspomnianym "kozłem ofiarnym" byłaby natomiast GDDKiA, gdyby to do niej, jak chce Skarżący, skierowano nakaz rozbiórki. Zarządca drogi nie uczestniczył w żaden sposób w budowie spornego obiektu, nie może więc ponosić konsekwencji jego bezprawnej budowy.

W tej sytuacji Sąd na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) oddalił skargę.