Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SAB/Wa 170/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-07-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
658
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Zobowiązano ... i stwierdzono, że bezczynność miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa
Powołane przepisy: article: art. 149 par. 1 pkt 2 i 3, par. 1a w zw. z art. 119 pkt 4 oraz art. 200, 205
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Wykowski Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Golat (sprawozdawca) Sędzia WSA Łukasz Krzycki po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 11 lipca 2017 r. sprawy ze skargi M. G. na bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa w przedmiocie rozpatrzenia odwołania 1. zobowiązuje Ministra Infrastruktury i Budownictwa do rozpatrzenia odwołania M. G. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2012 r. nr [...] – w terminie 2 miesięcy od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy; 2. stwierdza, że Minister Infrastruktury i Budownictwa dopuścił się bezczynności; 3. stwierdza, że bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz skarżącego M. G. kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] listopada 2015 r. pełnomocnik skarżącego M. G. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność Ministra Infrastruktury i Rozwoju w sprawie rozpatrzenia odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2012 r. znak: [...], orzekającej o ustaleniu odszkodowania na rzecz M. G. za nieruchomość przejętą z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa, położonej w gminie [...], obręb [...] (oznaczonej jako działka nr [...], przeznaczonej pod budowę drogi ekspresowej S 7 na odcinku [...]), żądając zobowiązania organu do rozpoznania odwołania w terminie 14 dni od daty doręczenia mu odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy oraz zasądzania na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

Decyzją z dnia [...] września 2012 r. Wojewoda [...] orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości 128 423,00 zł na rzecz skarżącego M. G. za prawo własności nieruchomości przejętej z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa położonej w gminie [...] obręb [...], oznaczonej jako działa nr [...] o pow. 1,4066 ha, przeznaczonej pod budowę drogi ekspresowej S7 na odcinku [...] oraz zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni, od dnia w którym decyzja stanie się ostateczna.

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] Minister Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej, po rozpatrzeniu odwołania M. G. wniesionego od powyższej decyzji Wojewody, stwierdził niedopuszczalność odwołania. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ wskazał, że odwołanie od ww. decyzji odszkodowawczej wniósł skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika r.pr. P. B., za pośrednictwem faksu. Minister wezwał pełnomocnika skarżącego, do usunięcia braków w odwołaniu poprzez złożenie pod nim własnoręcznego podpisu, w terminie 7 dni od dnia doręczenia pisma pod rygorem pozostawienia odwołania bez rozpoznania. W odpowiedzi na powyższe pełnomocnik skarżącego poinformował organ odwoławczy, iż odwołanie wniesione w niniejszej sprawie nie zawiera żadnych braków formalnych, gdyż zostało wniesione zgodnie z art. 63 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071, ze zm.), zwanej dalej k.p.a. za pomocą telefaksu i zawiera jego podpis uwidoczniony na multiplikacji dokumentu jaki odebrał organ. W ocenie odwołującego się nie wystąpił zatem powyższy brak formalny.

Po analizie akt sprawy oraz rozpatrzeniu odwołania Minister Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] stwierdził niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu powołał się na przepisy ustawy Kodeks postępowania administracyjnego; w tym art. 63 § 2 i art. 63 § 3 k.p.a. oraz na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazując, że odwołanie bez podpisu, a więc niespełniające wymogów określonych w art. 63 § 3 k.p.a., nie jest odwołaniem w rozumieniu art. 127 § 1 i art. 128 k.p.a. Podniósł ponadto, że co do zasady podpis musi być własnoręczny. Wyjaśnił, że w judykaturze i doktrynie utrwalone zostało stanowisko, że podpis to napisany lub uwierzytelniony znak ręczny. Tylko tak złożony podpis może być kwalifikowany jako spełniający wymagania formalne co do treści podania. Podpis taki nie może być zastąpiony żadnym podpisem mechanicznym np. faksymilą bądź kserograficzną odbitką własnoręcznego podpisu. Na poparcie swego stanowiska powołał liczne orzecznictwo sądów administracyjnych oraz wyrok Sądu Najwyższego z dnia 23 lipca 1998 r. sygn. akt III CKN 482/98. Podsumowując wskazał, że jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie 7 dni. Nieusunięcie tych braków w ustawowym terminie powoduje pozostawienie podania bez rozpoznania, co w przypadku postępowania odwoławczego obliguje organ do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania w trybie art. 134 k.p.a.

Na powyższe postanowienie skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 20 lutego 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 108/13 uchylił zaskarżone postanowienie Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej i stwierdził, że błędnym było wydanie postanowienia z uwagi na brak przepisów procesowych dających podstawę do orzekania w drodze postanowienia o pozostawieniu odwołania bez rozpoznania, a tym bardziej stwierdzenia niedopuszczalności odwołania w sytuacji, gdy powinno być ono pozostawione bez rozpoznania. Wobec powyższego uznał, że w związku z nieuzupełnieniem przez stronę braku formalnego odwołania, organ winien był pozostawić je w aktach sprawy bez rozpoznania. Pozostawienie to jest czynnością materialno-techniczną, przybierającą formę notatki bądź adnotacji na piśmie, a nie orzeczenia administracyjnego.

Minister Infrastruktury i Rozwoju ponownie rozpoznając odwołanie od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2012 r., pozostawił je bez rozpoznania, o czym zawiadomił strony pismem z dnia [...] września 2015 r.

Pismem z dnia [...] listopada 2015 r. pełnomocnik skarżącego wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Infrastruktury i Rozwoju w sprawie rozpatrzenia wyżej opisanego odwołania, żądając zobowiązania organu do rozpoznania odwołania w terminie 14 dni od daty doręczenia mu odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy oraz zasądzania na rzecz skarżącego kosztów postępowania.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, wskazując iż nie pozostaje w bezczynności.

Wyrokiem z dnia 21 marca 2016 r. sygn. akt IV SAB/Wa 562/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. G. na bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa w przedmiocie rozpatrzenia ww. odwołania. Podniósł, że w całości podziela stanowisko Ministra Infrastruktury i Rozwoju, iż w rozpoznawanej sprawie nie miała miejsca bezczynność organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym wyżej prawomocnym wyrokiem stwierdził, iż w związku z nieuzupełnieniem przez stronę braku formalnego odwołania, polegającego na niepodpisaniu przez pełnomocnika skarżącego wniesionego odwołania w wyznaczonym terminie, organ winien był pozostawić wniesione odwołanie w aktach sprawy bez rozpoznania. Dalej Sąd wywodził, że w związku z powyższym organ będąc związany powołanym orzeczeniem Sądu mocą art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm., określanej dalej jako: "P.p.s.a."), ponownie rozpoznając odwołanie, pozostawił je, zgodnie z wiążącymi wytycznymi Sądu Administracyjnego bez rozpoznania, nie nadając mu dalszego biegu. Sąd ocenił, że bezczynność organu nie miała miejsca, gdyż przed organem nie toczy się postępowanie odwoławcze.

Z rozstrzygnięciem tym nie zgodził się skarżący i wywiódł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżając wyrok w całości, zarzucił naruszenie przepisów postępowania, w tym art. 153 P.p.s.a., w związku z art. 193 P.p.s.a. polegające na bezzasadnym niezwiązaniu wskazaniami prawnymi i oceną prawną Naczelnego Sądu Administracyjnego, jaka została w tej sprawie wyrażona w wyroku z dnia 3 lutego 2015 r. I OSK 1269/13, wedle której wskazania co do dalszego postępowania zawarte w wyroku Sądu I instancji z dnia 20 lutego 2013 r. I SA/Wa 108/13 "nie są prawidłowe", a ocena prawna co do form wnoszenia podań - niewłaściwa. W ocenie skarżącego Sąd I instancji orzekając w tej sprawie winien był związać się skorygowaną przez NSA oceną prawną.

Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 7 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 1752/16, którym uchylił wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 marca 2016 r. sygn. akt IV SAB/Wa 562/15 argumentował, że jak wynika z akt sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie z dnia 20 lutego 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 108/13, po rozpoznaniu skargi M. G., uchylił postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] listopada 2012 r., którym stwierdzono niedopuszczalność odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2012 r. znak: [...] orzekającej o ustaleniu odszkodowania na rzecz M. G. za nieruchomość przejętą z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa, położonej w gminie [...], obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...] przeznaczonej pod budowę drogi ekspresowej S 7 na odcinku [...]. Sąd I instancji wskazał, że w związku z nieuzupełnieniem przez stronę braku formalnego odwołania, organ winien był pozostawić je w aktach sprawy bez rozpoznania. Pozostawienie to jest natomiast czynnością materialno-techniczną, przybierającą formę notatki bądź adnotacji na piśmie, a nie orzeczenia administracyjnego. W tym zakresie Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej dopuścił się naruszenia przepisu art. 134 k.p.a., poprzez jego zastosowanie, co skutkować musiało jego uchyleniem.

Od powyższego wyroku, organ wniósł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 3 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 1269/13 oddalił ją.

Sąd odwoławczy uznał, że zaskarżony wyrok pomimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzut naruszenia art. 134 k.p.a. nie jest zasadny, gdyż w sprawie nie występują, przesłanki niedopuszczalności odwołania. Ograniczenie przedmiotowe i podmiotowe regulacji niedopuszczalności odwołania unormowane w art. 134 k.p.a. wynika z odrębności regulacji czynności procesowej wniesienia odwołania. Zgodnie z art. 63 § 1 k.p.a. zakresem pojęcia podania objęte są czynności strony takie jak "żądania, wyjaśnienia, odwołania, zażalenia". Do konsekwencji prawnych braków czynności procesowej wniesienia odwołania należy stosować przepisy o następstwach prawnych braków podania, które reguluje art. 64 § 1 i § 2 k.p.a. W ocenie NSA, w zaskarżonym wyroku nie wyprowadzono konsekwencji prawnych w zakresie dopuszczalnej formy wnoszenia podań. Przytaczając treść art. 63 § 1, § 3 i § 3a k.p.a. Sąd podniósł, że w przypadku wniesienia podania w formie pisemnej oraz ustnie i w razie wniesienia podania w formie dokumentu elektronicznego uregulowano expressis verbis wymóg podpisu. W przypadku wniesienia podania telegraficznie, za pomocą telefaksu również należy wyprowadzić obowiązek podpisania podania, ale z uwzględnieniem sposobu przekazania za pomocą środków technologii przekazu. Odwołanie jest czynnością procesową strony, a zatem podstawowym jej elementem jest wyrażenie woli, której zewnętrznym objawem jest podpis. Wniesienie podania za pomocą telefaksu jest jedynie dopuszczalnym sposobem przekazania odwołania organowi. Nadanie w tym dopuszczalnym sposobie odwołania, które zawiera podpis strony i to własnoręczny, nie może być ocenione jako brak podpisu. Nie można w takim przypadku zaliczyć tego podpisu do technicznego odcisku pieczęci. Nie jest zatem dopuszczalna wykładnia formalistyczna art. 63 § 1 k.p.a. bez uwzględnienia dopuszczalnej technologii wnoszenia podań w tym za pomocą telefaksu. Tylko zatem w przypadku braku podpisu podania wniesionego za pomocą telefaksu, jego zatarcia, dla usunięcia wątpliwości, czy wolą strony jest wniesienie odwołania można uznać za konieczne wezwanie strony do podpisu lub potwierdzenia złożenia podpisu. Nie ma zatem podstaw do pozostawienia podania bez rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny wywiódł, że wskazania co do dalszego postępowania, wyrażone w wyroku Sądu I instancji, nie są prawidłowe, nie uwzględniają regulacji form wnoszenia podań.

Przywołane stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażone w opisanym wyroku, nie zostało uwzględnione przez Sąd I instancji przy ocenie zaistnienia w sprawie bezczynności organu w rozpoznaniu odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ograniczył się jedynie do oceny stanu bezczynności przez pryzmat wyroku z dnia 20 lutego 2013 r. I SA/Wa 108/13, gdy tymczasem argumentacja Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowana w wyroku z dnia 3 lutego 2015 r. I OSK 1269/13, wyraźnie wskazuje na wadliwość wskazań dla organu co do dalszego postępowania i ma bezpośredni wpływ na ocenę działań organu w świetle skargi na bezczynność.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

I. Skarga zasługuje na uwzględnienie.

II. Ramy prawne niniejszej sprawy określają przede wszystkim przepisy dotyczące bezczynności.

W związku z tym wskazać należy, że stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 i 9 P.p.s.a. sądy administracyjne są uprawnione do rozstrzygania skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania także w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1 – 3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

W myśl art. 149 § 1 P.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Zgodnie z § 1a art. 149 P.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z kolei § 1b stanowi, że Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego.

Na podstawie § 2 art. 149 Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a.

Skarga wniesiona w przedstawionym trybie jest środkiem dyscyplinującym organy administracji publicznej do terminowego załatwiania spraw, mającym na celu wyeliminowanie stanu przewlekłości organu i doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie administracyjnej. Warunkiem wniesienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania zgodnie z art. 52 § 1 tej ustawy jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie.

Skarżący uczynił zadość temu wymogowi, bowiem w rozpatrywanej sprawie pismem z dnia [...] listopada 2012 r. wezwał do usunięcia naruszenia prawa (teczka 2/3 akt administracyjnych).

Należy podkreślić, że organy administracji zobowiązane są do przestrzegania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, a w szczególności powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 § 1 K.p.a.). Realizacji tej zasady służy m.in. przepis art. 35 § 1 K.p.a., który wskazuje, iż organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy, wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 K.p.a.). Do terminów powyższych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 K.p.a.).

O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 K.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Dotyczy to również przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 K.p.a.).

III. Drugim istotnym prawnym wyznacznikiem wyrokowania w tej sprawie są regulacje prawne, związane z jurydycznym znaczeniem wydanego w sprawie wyroku NSA z dnia 7 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 1752/16.

Stosownie bowiem do art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 778, z późn. zm.), określanej dalej jako P.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa, dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przez ocenę prawną, o której mowa w tym przepisie należy rozumieć osąd o pewnej wartości, a ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, kwestii zastosowania określonego przepisu prawa do wydania takiej, a nie innej decyzji. Nadto zgodnie z art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą ten sąd, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.

Cytowany przepis art. 190 P.p.s.a. w sposób jednoznaczny wyznacza kierunek postępowania sądu pierwszej instancji, który nie posiada już na tym etapie postępowania sądowoadministracyjnego swobody w zakresie wykładni prawa, jak również nie może odstąpić od wskazań co do dalszego postępowania, zawartych w wyroku NSA. Możliwość odstąpienia od zawartej w orzeczeniu NSA wykładni prawa może nastąpić jedynie w sytuacjach wyjątkowych w szczególności, jeżeli stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego należy stosować przepisy prawa odmienne od wyjaśnionych przez NSA, jak również w przypadku, gdy przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy, po wydaniu orzeczenia przez NSA, zmienił się stan prawny.

W niniejszej sprawie żadna z przesłanek pozwalających na odstąpienie przez sąd wojewódzki od zasady związania wyrokiem NSA nie wystąpiła. Nie zmienił się bowiem stan faktyczny, ani też stan prawny w zakresie, w jakim mógłby mieć wpływ na ocenę zaskarżonego aktu.

IV. W związku z tym przypomnieć należy, że Naczelny Sąd Administracyjny, w uzasadnieniu wyroku z dnia 7 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 1752/16 nakazał uwzględnić ocenę prawną zawartą w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 1269/13. Podał, że skoro Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 lutego 2015 r. sygn. akt I OSK 1269/13 stwierdził, że wskazania Sądu I instancji zawarte w wyroku z dnia 20 lutego 2013 r. I SA/Wa 108/13 nie są prawidłowe i dokonał własnej oceny prawnej, wskazując, że w sprawie nie ma podstaw do pozostawienia podania bez rozpoznania, to tym samym Sąd I instancji powinien taką wykładnię zastosować.

Istotne jest zatem, że zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie wystąpiły przesłanki niedopuszczalności odwołania. Ograniczenie przedmiotowe i podmiotowe regulacji niedopuszczalności odwołania unormowane w art. 134 k.p.a. wynika z odrębności regulacji czynności procesowej wniesienia odwołania. Zgodnie z art. 63 § 1 k.p.a. zakresem pojęcia podania objęte są czynności strony takie jak "żądania, wyjaśnienia, odwołania, zażalenia". Do konsekwencji prawnych braków czynności procesowej wniesienia odwołania należy stosować przepisy o następstwach prawnych braków podania, które reguluje art. 64 § 1 i § 2 k.p.a. W ocenie NSA, w zaskarżonym wyroku nie wyprowadzono konsekwencji prawnych w zakresie dopuszczalnej formy wnoszenia podań. Przytaczając treść art. 63 § 1, § 3 i § 3a k.p.a. Sąd wskazał, że w przypadku wniesienia podania w formie pisemnej oraz ustnie i w razie wniesienia podania w formie dokumentu elektronicznego uregulowano expressis verbis wymóg podpisu. W przypadku wniesienia podania telegraficznie, za pomocą telefaksu również należy wyprowadzić obowiązek podpisania podania, ale z uwzględnieniem sposobu przekazania za pomocą środków technologii przekazu. Odwołanie jest czynnością procesową strony, a zatem podstawowym jej elementem jest wyrażenie woli, której zewnętrznym objawem jest podpis. Wniesienie podania za pomocą telefaksu jest jedynie dopuszczalnym sposobem przekazania odwołania organowi. Dalej Sąd argumentował, że nadanie w tym dopuszczalnym sposobie odwołania, które zawiera podpis strony i to własnoręczny, nie może być ocenione jako brak podpisu. Nie można w takim przypadku zaliczyć tego podpisu do technicznego odcisku pieczęci. Nie jest zatem dopuszczalna wykładnia formalistyczna art. 63 § 1 k.p.a., bez uwzględnienia dopuszczalnej technologii wnoszenia podań w tym za pomocą telefaksu. Tylko zatem w sytuacji braku podpisu podania wniesionego za pomocą telefaksu, jego zatarcia, dla usunięcia wątpliwości, czy wolą strony jest wniesienie odwołania można uznać za konieczne wezwanie strony do podpisu lub potwierdzenia złożenia podpisu. Nie ma zatem podstaw do pozostawienia podania bez rozpoznania.

V. W związku z przedstawioną oceną prawną Sąd uznał, że pozostawienie bez rozpoznania odwołania skarżącego, wniesionego od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2012 r., nie jest prawie dopuszczalną formą załatwienia sprawy, co implikuje stwierdzenie, że przedmiotowe odwołanie nie zostało załatwione, zgodnie z wymogami k.p.a. Ta okoliczność powoduje z kolei uznanie za zasadną złożonej przez skarżącego skargi na bezczynność w tym zakresie.

Kognicja sądu administracyjnego w ramach skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania obejmuje bowiem brak należytego zaangażowania organu w załatwienie indywidualnej sprawy na etapie poprzedzającym formalny upływ terminu do jej załatwienia, szczególnie w związku z niezasadnym wykorzystaniem instrumentów wydłużających termin albo go wstrzymujących (vide wyroki w sprawach o sygn. akt: II SAB/Wa 1133/15 z dnia 13 października 2016 r. sygn. akt II SAB/Gd 106/16 z dnia 5 października 2016 r., sygn. akt II SAB/Po 72/16 z dnia 12 października 2016 r., sygn. akt II SAB/Go 9/16 z dnia 27 października 2016 r., CBOSA). Bezczynność organu następuje wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia określonych czynności, wynikających z przepisów prawa, nie wykonuje ich w terminie przez te przepisy określonym. Innymi słowy bezczynność oznacza stan, w którym organ, będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do wydania aktu administracyjnego lub podjęcia innej czynności, pozostaje w zwłoce. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że po stronie organu wystąpiły przesłanki bezczynności postępowania, bowiem nie rozpatrzył on przedmiotowego odwołania.

VI. Zgodnie z art. 149 § 1a P.p.s.a. sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W związku z tym Sąd uznał jednocześnie, że zaistniałej w sprawie bezczynności nie można przypisać rażącego charakteru. Odnośnie do sposobu rozpatrzenia przedmiotowego odwołania toczyły się bowiem zarówno postępowania administracyjne, jak i sądowe, których wynik przesądził o obowiązku jego rozpatrzenia (wydane w nich zostały m.in.: wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 lutego 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 108/13 w sprawie ze skargi M. G. na postanowienie Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności przedmiotowego odwołania, wyrok NSA z dnia 3 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 1269/13).

VII. Zgodnie z art. 149 § 1 pkt 2 P.p.s.a. Sąd zobowiązał Ministra Infrastruktury i Budownictwa do rozpatrzenia odwołania M. G. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2012 r. nr [...] – w terminie 2 miesięcy od dnia otrzymania prawomocnego wyroku, wraz z aktami administracyjnymi sprawy. Sposób ustosunkowania się organu do odwołania powinien uwzględniać wszelkie okoliczności prawne, które miały miejsce od czasu wniesienia przedmiotowego odwołania skarżącego. Należy wskazać, że podmiot, który bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu i to zarówno w całym, jak i pewnym jego stadium (np. na skutek niedoręczenia decyzji) może złożyć odwołanie tylko do momentu, w którym decyzja ta stała się ostateczna dla stron biorących udział w postępowaniu, tj. do czasu rozpatrzenia przez organ II instancji odwołania wniesionego przez inne strony, jest ugruntowane w judykaturze. Po tym terminie jest uprawniony do wystąpienia z wnioskiem o wznowienie postępowania (tak NSA w wyroku z 10 lutego 1986 r., sygn. akt II SA 2247/85 - nie publ., a także w "Postępowanie administracyjne" Wojciech Chróścielewski, Jan Paweł Tarno, wyd. Zachodnie Centrum Organizacji Zielona Góra 1999 r., str. 142, Kodeks Postępowania Administracyjnego, Komentarz B. Adamiak, J. Borkowski C.H. Beck, Warszawa 1996 r., str. 565).

W podobnych przypadkach, w tym również w sytuacji rozpatrzenia odwołań innych stron, właściwy organ (odpowiednio – w przypadku rozpatrzenia odwołań – organ II instancji) powinien zakwalifikować odwołanie jako wniosek o wznowienie postępowania, po uprzednim ewentualnym wezwaniu strony do wypowiedzi na temat jej procesowych intencji.

VIII. Z przedstawionych względów, na podstawie art. 149 § 1 pkt 2 i 3, § 1a, w zw. z art. 119 pkt 4 P.p.s.a. (tryb uproszczony) oraz w zw. z art. 120 P.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku (pkt 1-3 sentencji).

Ponadto Sąd orzekł o kosztach postępowania (pkt 4 sentencji), na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 P.p.s.a., na które składają się koszty zastępstwa procesowego (480 zł) i uiszczonej opłaty skarbowej (17 zł) od pełnomocnictwa, uwzględniając fakt korzystania przez skarżącego z pomocy prawnej (radcy prawnego). W odniesieniu do wysokości kosztów zastępstwa prawnego Sąd wziął pod uwagę aktualne w dacie orzekania w przedmiotowej sprawie, stawki oraz zasady ustalania opłat wynikające z rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z dnia 5 listopada 2015 r., poz. 1804), tj. § 14 ust. 1 pkt 1 lit c tego aktu.