Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 291/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2017-08-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 48
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędzia WSA Anna Siedlecka (spr.) Protokolant: Starszy asystent sędziego Katarzyna Grott po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi R. P. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej w związku z rozbudową budynku mieszkalnego jednorodzinnego I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji; II. uchyla postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ś. z dnia [...] r. Nr [...]; III. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 1500 zł (słownie: jeden tysiąc pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. postanowieniem z dnia [...] r. nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.) oraz na podstawie art. 49 ust. 2 w związku z art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.) po rozpatrzeniu zażalenia R. P., utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ś. z dnia [...] r. nr [...] ustalające wysokość opłaty legalizacyjnej na kwotę 50 000 zł dla inwestycji zrealizowanej przez R. P..

W uzasadnieniu tego postanowienia podano, że pismem z dnia 23 września 2013 r. PINB w Ś. zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie samowolnej rozbudowy budynku mieszkalnego zlokalizowanego na terenie działki nr [...] w B.. Wcześniej, bo w dniu 6 września 2013 r. w siedzibie organu R. P. złożył do protokołu wyjaśnienia, z których wynika, że od dnia 3 grudnia 2012 r. jest właścicielem działki nr [...] w B.. Przedmiotowa przybudówka została wykonana w latach 1973-1974 przez Z. P. - ojca R. P., za zgodą teściów. Obecnie Z. P. nie żyje. Okno, będące przedmiotem sporu, tj. okno od strony posesji J. J., zostało zamurowane pod koniec sierpnia 2013 r. Przybudówka wykonana jest z suporeksu i cegły, a jej stan techniczny jest bardzo dobry, gdyż na bieżąco od zawsze była konserwowana przez Z. P.. Ponadto R. P. wyjaśnił, że w lipcu 2013 r. dokonał wymiany pokrycia dachu na dwie warstwy papy oraz obróbek blacharskich (rynien, rur spustowych).

W dniu 31 października 2013 r. został przeprowadzony dowód z oględzin, z którego został sporządzony protokół, w którym stwierdzono, że na terenie działki nr [...] w B. wykonana jest rozbudowa budynku mieszkalnego w porównaniu z budynkiem mieszkalnym zlokalizowanym na terenie działki nr [...] w B.. W rozbudowanej części budynku wykonana jest kuchnia. Wymiar pomieszczenia kuchni 5,91 m x 2,995 m i wysokości 2,25 m. Z kuchni wyjście bezpośrednio na zewnątrz budynku. W kuchni wykonane jest jedno okno PVC - od strony wjazdu na podwórze. Po przeciwległej stronie tego okna ściana bez otworów okiennych (od posesji J. J.). W kuchni wykonany jest otwór drzwiowy na korytarz - skomunikowanie pozostałej części budynku. Wymiar zewnętrzny rozbudowanej części budynku mierzony w obrysie murowanych ścian zewnętrznych budynku wynosi 3,405 m x 6,53 m. Wysokość tej części budynku wynosi 3,25 m (mierzona od poziomu terenu do połaci dachu przy wejściu do budynku). Wyjście z pomieszczenia kuchni na ganek. W rozbudowanej części budynku mieszkalnego wykonany jest przewód kominowy. Dach ganku jednospadowy. Rozbudowana część budynku wraz z wykonanym dla tego budynku gankiem posiada orynnowanie. Konstrukcja dachu ganku wsparta na belkach drewnianych i słupach. Ściany ganku obite do wysokości ok. 0,94 m płytą OSB. Drzwi zewnętrzne stalowe, otwierane na zewnątrz o wymiarze w ościeżnicy 0,86 m x 1,94 m. Podłoga tarasu (spocznik) obłożona płytkami tarasowymi. Podłoga tarasu wsparta jest na słupach z bloczków posadowionych na wylewce betonowej (według oświadczenia R. P. głębokość posadowienia betonowej wylewki - fundamentu wynosi około 0,8 m). Wymiar ganku mierzony po obrysie zewnętrznym wynosi 1,13 m x 2,27 m. Wysokość wewnątrz ganku od 2,34 m do 2,32 m. Poziom podłogi ganku od gruntu wynosi 0,75 m. Do ganku prowadzą schody zewnętrzne wykonane z drewna. Konstrukcja schodów wsparta jest na warstwie bloczków betonowych, która służy również jako stopień. Schody zewnętrzne niewykończone, gdyż nie posiadają barierki, poręczy, pochwytu.

Ponadto w dniu 31 października 2013 r. stwierdzono również, że na terenie działki nr [...] w B. do rozbudowanej części budynku mieszkalnego usytuowanego na terenie działki nr [...] przylega ganek domu J. J.. Wysokość podmurowania ganku (spocznika) zlokalizowanego na działce nr [...] wynosi około 0,85 m od strony posesji J. J.; ściany zewnętrzne rozbudowanej części budynku i muru ogrodzeniowego posiadają ubytki tynku. W rozbudowanej części budynku mieszkalnego widoczne zamurowanie otworu okiennego, nieotynkowane. Roboty te nie zostały zakończone. Na ścianie wykonanej rozbudowy budynku mieszkalnego widoczne ubytki tynków, odspojenia zarysowania. Od strony posesji J. J. wykonany jest ganek przylegający do rozbudowanej części budynku. Ściana pomiędzy rozbudowaną częścią budynku mieszkalnego R. P. a gankiem J. J., dzieląca działkę nr [...] i działkę [...], jest wykonana z bloczków na zaprawie, nieotynkowana. W ścianie tej występują szczeliny w okolicy ściany zewnętrznej budynku mieszkalnego zlokalizowanego na terenie działki nr [...]. Wymiar ściany, która jest nieotynkowana i stanowi wygrodzenie pomieszczenia ganku, zlokalizowanego na terenie działki nr [...], wynosi 1,19 m x 2,34 m i wysokość 1,99 m.

Następnie w dniu 6 grudnia 2013 r. w siedzibie PINB w Ś. wyjaśnienia złożyła J. J., sporządzono z nich protokół, w którym stwierdzono, że od daty nabycia działki nr [...], tj. od roku 2011, istniała rozbudowa budynku mieszkalnego zlokalizowanego na terenie działki nr [...], która różniła się stanem w porównaniu z aktualnym stanem faktycznym. R. P. wykonał na "starym" obrysie murów częściowe ocieplenie i otynkowanie rozbudowanej części budynku, dokonał zamurowania otworu okiennego od strony działki nr [...] we wrześniu 2013 r., schody prowadzące na ganek zostały wykonane około września/października 2013 r. J. J. wskazała, że ganek pierwotnie też nie istniał, a funkcję przedpokoju pełniło pomieszczenie wydzielone w rozbudowanej części budynku mieszkalnego. Strona zeznała, że okno zlokalizowane w kuchni uległo przebudowaniu. W trakcie składania wyjaśnień J. J. podniosła wątpliwość co do podmurowania, na którym posadowiony jest ganek R. P., gdyż podmurowanie to łączy się z podmurowaniem jej ganku oraz stwierdziła że wykonana rozbudowa budynku nie pozwala jej na dokonanie rozbiórki ganku zlokalizowanego na działce nr [...].

W trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego PINB w Ś. ustalił, że teren, na którym usytuowana jest działka nr [...], objęty jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonym uchwałą Nr [...] Rady Gminy Ś. z dnia [...] r., zgodnie z którym działka nr [...] i działka nr [...], obręb B., stanowią tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.

Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ś. wydał postanowienie z dnia [...], którym wstrzymał R. P. roboty budowlane prowadzone na przedmiotowej nieruchomości, jak również ustalił niezbędne zabezpieczenia budowy oraz nałożył obowiązek przedłożenia: 1) zaświadczenia organu właściwego w sprawach ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu o zgodności rozbudowy budynku mieszkalnego zlokalizowanego na terenie działki nr [...] w B. z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; 2) czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem o przynależności projektanta do właściwej izby samorządu zawodowego; 3) oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W dniu 27 lipca 2014 r. R. P. przedłożył wymagane dokumenty, w konsekwencji czego PINB w Ś. wydał postanowienie z dnia [...] r., którym nałożył na stronę obowiązek uzupełnienia braków w przedłożonych dokumentach. W dniu 23 grudnia 2014 r. R. P. dostarczył kolejne dokumenty, jednak PINB w Ś. ponownie wezwał stronę do uzupełnienia braków w przedstawionych dokumentach, po czym finalnie w dniu 23 października 2015 r. zostały złożone wszystkie wymagane dokumenty, przez co PINB w Ś. mógł postępować dalej i wydać postanowienie o ustaleniu opłaty legalizacyjnej dla powstałego obiektu budowlanego.

W dniu [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ś. wydał postanowienie nr [...], którym ustalił wysokość opłaty legalizacyjnej na kwotę 50 000 zł dla inwestycji zrealizowanej przez R. P..

Na ww. postanowienie w ustawowo przewidzianym terminie zażalenie wniósł R. P. podnosząc, iż budowa obiektu została zakończona przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, w związku z czym przepisy art. 48 i następne tej ustawy nie znajdują w sprawie zastosowania. Jednak D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpoznając sprawę na skutek wniesionego zażalenia, utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.

Organ II instancji przypomniał, że PINB w Ś. prowadził postępowanie w sprawie legalności prac budowlanych zrealizowanych przy przedmiotowym budynku, w toku którego ustalił, że inwestor - Z. P., wykonał w latach 1973-74 rozbudowę istniejącego budynku mieszkalnego w zabudowie szeregowej o przybudówkę, bez wymaganego pozwolenia na budowę. Inwestycja była następnie kontynuowana na przestrzeni lat, poprzez realizację następujących robót budowlanych: zamurowania okna, ocieplenia ścian styropianem, zmiany pokrycia dachowego, wykonania orynnowania, obróbek blacharskich, przebudowy w części rozbudowanej, jak również - dalszej rozbudowy części rozbudowanej, o ganek wraz że schodami zewnętrznymi.

Zdaniem organu wojewódzkiego właściciel obiektu przedłożył do organu I instancji komplet dokumentów wymaganych celem legalizacji popełnionej samowoli budowlanej, więc organ I instancji zobligowany był do naliczenia opłaty legalizacyjnej. Argumentacja zażalenia, wskazująca na brak możliwości zastosowania art. 48 i następnych Prawa budowlanego z 1994 r., uznana winna być za bezzasadną, wobec czytelnego materiału dowodowego, wskazującego na czas i zakres wykonanych robót budowlanych. Jakkolwiek samowolna rozbudowa zrealizowana została pierwotnie w latach 1973-1974, to następnie podlegała dalszym robotom budowlanym, w tym chociażby dalszej rozbudowie o ganek i schody zewnętrzne, przy czym roboty te zakończono dopiero w roku 2013. Stąd prawidłowy dobór przez organ I instancji podstawy prawnej rozstrzygnięcia.

Zdaniem organu wojewódzkiego ustalenie wysokości opłaty nie budzi wątpliwości - kwota 50 000 zł została obliczona poprawnie na podstawie art. 59f ust. 1 w zw. z art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego, przy przyjętym współczynniku kategorii obiektu: 2,0 (kategoria I: budynki mieszkalne jednorodzinne) oraz współczynniku wielkości obiektu 1,0, przy czym opłata ta stanowi iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w), przy czym stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu. Czyli wg wzoru: s x 50 x k x w. Dla przedmiotowego obiektu przyjęto: kategoria obiektu - I (budynki mieszkalne jednorodzinne); stawka opłaty: s=500,00 zł; współczynnik kategorii I obiektu: k=2,0; współczynnik wielkości obiektu: w=1,0. W związku z czym wysokość opłaty wynosi: 500 zł x 50 x 2,0 x 1,0 = 50 000 zł (słownie: pięćdziesiąt tysięcy złotych).

Nie godząc się z przytoczonym postanowieniem D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniósł R. P..

Zaskarżonemu postanowieniu i poprzedzającemu je postanowieniu organu I instancji zarzucił naruszenie art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie i tym samym brak przyjęcia, iż do inwestora zastosowanie ma ustawa z dnia 24 października 1974 r. (Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm.), co skutkuje brakiem możliwości nałożenia opłaty legalizacyjnej za dokonanie legalizacji samowoli budowlanej. Nadto zarzucił naruszenie art. 7 oraz art. 77 i art. 80 k.p.a., poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a w szczególności poprzez wadliwą ocenę dowodów zebranych w toku postępowania.

W uzasadnieniu skargi omówiono przebieg postępowania w sprawie i przywołano poglądy sądów administracyjnych w zakresie wykładni przepisów Prawa budowlanego. Wskazano także między innymi, że już na początku postępowania błędnie założono, że do samowoli doszło w czasie obowiązywania ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. i właśnie przepisy tejże ustawy mają zastosowanie, o czym świadczą wydane w toku postępowania orzeczenia (postanowienie z dnia [...] r., a także z dnia [...] r.).

Tymczasem skarżący w sposób dostateczny wykazał, iż samowola została popełniona przed wejściem w życie obowiązującej ustawy Prawo budowlane. Świadczą o tym choćby zeznania skarżącego, jak również zeznania powołanych przez niego świadków: H. P. i M. P.. Świadczy o tym także załączona przez skarżącego do akt sprawy kopia mapy sporządzonej w 1986 r., na której widnieje obiekt, będący przedmiotem niniejszego postępowania. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika jasno, iż nieruchomość położona na działce nr [...] została rozbudowana przed kilkudziesięcioma laty. Nie jest sporny również czas zakończenia budowy. Wyżej wskazane dokumenty i zeznania powołanych świadków wskazują na to, iż obiekt stanowiący podstawę wszczęcia postępowania legalizacyjnego był użytkowany zgodnie z jego przeznaczeniem od co najmniej trzydziestu lat.

Dalej skarżący zwrócił uwagę, że jak ustalono podczas oględzin obiektu w dniu 30 października 2013 r., wykonano roboty, wynikające z bieżącej konserwacji, liczącego kilkadziesiąt lat budynku, stanowiącego przedmiot niniejszego postępowania. Stwierdzone prace to między innymi konserwacja podłogi, polegająca na położeniu paneli, pomalowanie ścian, położenie kafli na części ścian, czy też docieplenie budynku, co z całą pewnością nie stanowi robót, podlegających w świetle obowiązujących przepisów obowiązkowi uzyskania pozwolenia na budowę czy zgłoszenia. W tym stanie rzeczy, organ prowadzący postępowanie winien, po dokonaniu prawidłowej kwalifikacji prawnej, wszcząć postępowanie w oparciu o art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w zw. z art. 37 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r.

Skarżący podniósł również, że organ nadzoru budowlanego wydał postanowienie z dnia [...] r., nakładające na właściciela obowiązek dostarczenia określonej dokumentacji. Jednak dokumentami wystarczającymi do legalizacji rozbudowy budynku, stanowiącej samowolę budowlaną dokonaną w latach 1973-1974 są inwentaryzacja powykonawcza i ekspertyza techniczna potwierdzającą, że obiekt nadaje się do użytku. Ponadto w przypadku, gdy w toku prowadzonego postępowania organ stwierdzi brak podstaw do nakazania wykonania robót na podstawie art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., to zgodnie z dominującą linią orzeczniczą zobowiązany jest zakończyć prowadzone postępowanie, wydając na podstawie art. 42. ust. 3 cytowanej ustawy decyzję o pozwoleniu na użytkowanie.

Kolejno skarżący zauważył, że do obowiązków organu drugiej instancji rozpatrującego zażalenie na postanowienie w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej należy w pierwszej kolejności badanie, czy istniała w ogóle podstawa do wydania takiego postanowienia, czy wcześniej była podstawa do wszczęcia postępowania legalizacyjnego przez wydanie postanowienia na podstawie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, a dopiero następnie - skontrolowanie prawidłowości ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej. Zatem przedmiotem rozstrzygnięcia winno być w pierwszej kolejności zweryfikowanie słuszności wszczęcia postępowania na podstawie obowiązujących przepisów, czego konsekwencją było wydanie postanowienia o ustaleniu wysokości opłaty legalizacyjnej. Zdaniem skarżącego, zaskarżone postanowienie nie zostałoby wydane, gdyby nie fakt przyjęcia błędnej kwalifikacji prawnej danej sprawy. Wobec czego nie może ostać się krzywdzące dla skarżącego postanowienie, wydane z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa.

Następnie skarżący zaznaczył, że wykonane przez niego prace konserwacyjne mogły zostać co najwyżej zakwalifikowane jako remont. W tej sytuacji organ winien nałożyć obowiązek wykonania określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem (gdyby wcześniej stwierdził ich niezgodność), określając termin ich wykonania. Obowiązująca ustawa Prawo budowlane nie przewiduje jednak opłaty legalizacyjnej dotyczącej nielegalnych robót budowlanych. Oznacza to, że ani w przypadku przyjęcia, iż popełniona została samowola budowlana w postaci rozbudowania nieruchomości przed dniem wejścia w życie obowiązującej ustawy, ani w przypadku dokonania przez skarżącego nielegalnego remontu tegoż budynku, opłata legalizacyjna jest nienależna, a w konsekwencji postanowienie o jej ustaleniu staje się bezprawne.

Nadto, w ocenie skarżącego, nie można zgodzić się z twierdzeniem organu II instancji, iż konserwacja obiektu budowlanego, który przez 40 lat ulega naturalnemu zużyciu, traktowana będzie jako kontynuacja budowy. Skarżący stwierdził też, że nigdy nie występował do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego czy innych urzędów o legalizację samowoli budowlanej (tj. rozbudowanego w latach 1973-1974 budynku mieszkalnego). O tym, iż wyżej wymieniony budynek stanowi samowolę budowlaną dowiedział się w toku postępowania zainicjowanego przez J. J.. W jego ocenie obiekt ten został wybudowany legalnie, na co mogła wskazywać mapa z 1986 r. przedłożona wraz z zażaleniem, z której wynika, iż sporny obiekt istniał już we wskazanym okresie. Sam fakt braku dokumentacji potwierdzającej jego wybudowanie wynika z zaniedbania ojca skarżącego, który (jak wynika z prowadzonego postępowania) dokonał samowoli budowlanej dotyczącej rozbudowy budynku mieszkalnego.

Skarżący dodał też, że ściana obiektu znajdująca się od strony posesji J. J. nie została przez niego naprawiona z uwagi na silny konflikt z wyżej wymienioną (brak możliwości wejścia na teren sąsiedniej posesji). W zaistniałym stanie rzeczy odrębnie należy rozważać kwestie nielegalnej rozbudowy powstałej na przełomie lat 1973-1974, a robót zastałych w wyniku kontroli przeprowadzonej w następstwie zawiadomienia J. J.. Rozbudowa powstała i została zakończona we wskazanym okresie, natomiast zastane prace wynikały ze zwykłej konserwacji nie zaś kontynuacji rozbudowy, jak to błędnie wywnioskował organ przy ocenie materiału dowodowego. Jeśli zaś mowa jest o ganku, to zgodnie z obowiązującymi przepisami dobudowa ganku o powierzchni do 35 m2 nie wymaga pozwolenia na budowę, natomiast zgodnie z art. 49b ust. 5 pkt 2 Prawa budowlanego wysokość opłaty legalizacyjnej w przypadku stwierdzenia budowy przydomowego ganku wynosi 5 000 zł.

W odpowiedzi na skargę D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. wniósł o oddalenie skargi, stwierdzając, że zarzuty strony skarżącej są bezzasadne.

Podczas rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu w dniu 2 sierpnia 2017 r. skarżący podtrzymał skargę i wniósł o zasądzenie kosztów postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona.

Przedmiotem rozpoznania Sądu w niniejszej sprawie jest ocena legalności postanowienia organów nadzoru budowlanego w przedmiocie nałożenia opłaty legalizacyjnej, w ramach uruchomionego przez organy postępowania zmierzającego do zalegalizowania zrealizowanego bez pozwolenia na budowę części budynku mieszkalnego. Opłata legalizacyjna została nałożona na skarżącego R. P., który zarzucił, że jest ona nienależna z uwagi na to, że obiekt będący przedmiotem postępowania (dobudówka pełniąca rolę kuchni) wykonany został w latach 1973-74, a więc pod rządami poprzednio obowiązującego Prawa budowlanego. Dobudówka wykonana została przez jego nieżyjącego ojca.

Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że opłatę tą organ nadzoru budowlanego nakłada w trakcie procesu legalizacji obiektu budowlanego tj. obiektu zrealizowanego pod rządem obecnie obowiązującego Prawa budowlanego z dnia 7 lipca 1994 r., bez wymaganego pozwolenia na budowę w sytuacji, kiedy organ ten uzna, że obiekt będący przedmiotem samowoli budowlanej nie narusza przepisów o planowaniu przestrzennym i techniczno-budowlanych, a co za tym idzie nadaje się do legalizacji.

Postanowienie nakładające opłatę legalizacyjną jest pierwszym ze środków zaskarżenia przewidzianych w toku postępowania legalizacyjnego toczącego się w oparciu o art. 48 i 49 p.b. Skutkiem takiego rozwiązania proceduralnego jest to, że dopiero wydanie postanowienia ustalającego wysokość opłaty legalizacyjnej stwarzało pierwszą procesową możliwość kwestionowania zarówno wcześniej dokonanych ustaleń prowadzących do nałożenia tej opłaty, jak i zgłaszania zastrzeżeń co do jej wysokości. Skorzystanie z tej drogi, tj. zaskarżenia postanowienia prowadzić może zarówno do wyjaśnienia podstaw nałożenia opłaty, jak też ustalenia, czy jej wysokość została ustalona zgodnie z prawem.

W przypadku, gdy inwestor nie kwestionuje postanowienia, to postanowienie o ustaleniu opłaty legalizacyjnej doprowadza postępowanie legalizacyjne do stadium, w którym adresat uzyskuje możliwość wyboru co do jego dalszego biegu. W przypadku nieuiszczenia w terminie opłaty legalizacyjnej po ustaleniu, że doszło do samowolnego wzniesienia obiektu, organ winien wydać decyzję nakazującą jego rozbiórkę na podstawie art. 48 p.b. Uwolnić się od tego sposobu przywrócenia porządku prawnego adresat postanowienia może tylko w przypadku zapłaty opłaty legalizacyjnej. Opłata ta wiąże się więc z uzyskaniem pewnego uprawnienia, a realizacja tego uprawnienia zależy od dobrowolnego jej wniesienia.

W badanej przez Sąd sprawie skarżący kwestionuje zarówno podstawę ustalenia opłaty, a niezależnie od tego także jej wysokość.

Sąd analizując ustalony przez organ nadzoru budowlanego stan faktyczny sprawy i zastosowane do tego przepisy prawa, przyznaje rację skarżącemu, że organy naruszyły przepis art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie, co w konsekwencji doprowadziło do niezastosowania właściwych przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane do legalizacji wykonanej w latach 1973-74 dobudówki użytkowanej jako kuchnia. Z ustalonego stanu faktycznego sprawy wynika, że wspomniana dobudówka (kuchnia) została wykonana w całości w latach 1973-74 i inwestor (ojciec skarżącego) od tego czasu ją użytkował a obecnie jest użytkowana przez skarżącego jako następce prawnego. Inwestycja ta nie powstawała bowiem na przestrzeni długiego okresu czasu sięgającego obowiązywania obecnego Prawa budowlanego , lecz zrealizowano ją w okresie dwóch lat. Dlatego też, skoro dobudówka ta powstała w całości pod rządami poprzednio obowiązującego Prawa budowlanego, to oczywistym jest, że do jej legalizacji zastosowanie mają przepisy poprzednio obowiązującego Prawa budowlanego (art. 103 ust. 2 p.b.).

Organy dokonały zatem błędnego wyboru procedury legalizacji dobudówki powstałej przed dniem 1 stycznia 1995. Zgodnie z art. 103 ust. 2 p.b. z 1994 r., przepisu art. 48 tej ustawy (dotyczącego budynków powstałych bez pozwolenia na budowę) nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Dodać można jeszcze, że co prawda p.b. z 1974 r. weszło w życie dopiero z dniem 1 marca 1975 r., a sporna dobudówka powstała przed tą datą, to jednak nie ma podstaw poszukiwać przepisów dotyczących legalizacji obowiązujących w chwili realizacji obiektu tj. sięgać do prawa budowlanego z 1961 r. Jak wskazał NSA w wyroku w sprawie II OSK 1711/11, wprowadzając ustawę z 1974 r. ustawodawca zdecydował o stosowaniu jej wprost, nie przewidując w tym zakresie żadnych wyjątków. Zatem dla oceny skutków samowolnego zrealizowania obiektu budowlanego powstałego przed dniem 1 stycznia 1995 r., dla realizacji którego wymagane było pozwolenie na budowę, właściwe są przepisy p.b. z 1974 r. (wyrok z dnia 17 stycznia 2013 r., dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA).

Nie ma przy tym, w tym konkretnym przypadku, żadnego znaczenia, że przy budynku mieszkalnym prowadzone były pod rządami obowiązującej obecnie ustawy Prawo budowlane określone roboty budowlane (remont dachu, zamurowanie okna, czy też jak twierdza organy wykonanie ganku). Nie można bowiem a priori przyjmować, że każde kolejne roboty budowlane przy części obiektu powstałego w warunkach samowoli budowlanej, bez względu na ich zakres, obligują organ do prowadzenia postępowania w oparciu o art. 48 ustawy - Prawo budowlane z 1994 r. Taki pogląd nie jest uprawniony, gdyż przedmiotowa budowa przybudówki została zakończona w 1974 r. i od tego czasu jest w sposób ciągły użytkowana.

W tym stanie rzeczy rację ma skarżący w tej części skargi, w której upatruje wadliwość zaskarżonego postanowienia jak i poprzedzającego go postanowienia PINB w Ś. z dnia [...] w nieuprawnionym przyjęciu, że poczynione przez organ administracji ustalenia faktyczne pozwalały na prowadzenie postępowania w oparciu o art. 48 obecnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane, tym bardziej że brak obecnie dokumentów odnośnie zrealizowania przybudówki w latach 1973-74 przez nieżyjącego inwestora nie świadczy jeszcze, że roboty te były nielegalne. Tym bardziej, że obecny właściciel twierdzi w skardze, że dobudówka ta została wybudowana legalnie, zaś jak dodał "Sam fakt braku dokumentacji potwierdzającej jego wybudowanie wnika z zaniedbania mojego ojca (...)." Pamiętać bowiem należy, iż w tamtym okresie nie było regulacji prawnej, w oparciu o którą inwestor/właściciel winien przechowywać przez okres istnienia budynku wszelkie z nim związane dokumenty.

W tych okolicznościach nie można upraszczać rozumowania i przyjmować wprost, iż wykonanie dodatkowo ganku pod rządami aktualnego prawa budowlanego przesądziło o tym, że dobudówka była cały czas w budowie (inwestycja była niezakończona). Zgodnie z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego, przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. W tym miejscu należy się odnieść do pojęcia zakończenia budowy, którego ustawodawca nie zdefiniował, a zatem zasadne w tym zakresie jest odwołanie się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego i poglądów doktryny. Na tle interpretacji przepisu art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego, w wyroku z dnia 21 sierpnia 1997 r., sygn. akt II SA/Kr 998/96, Naczelny Sąd Administracyjny słusznie stwierdził, że za zakończenie budowy obiektu budowlanego przyjmuje się już doprowadzenie budowy do stanu, w którym - chociażby nawet częściowo - jest możliwe przystąpienie do użytkowania takiego obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Z kolei, w wyroku z dnia 5 lipca 1999 r., sygn. akt V SA 1632/96, NSA trafnie wywodził, że za zakończenie budowy obiektu w sensie techniczno-budowlanym może być uznany taki stan obiektu, który pozwala na jego przekazanie do normalnej, przynajmniej w części, eksploatacji i użytkowania. Powyższe poglądy zostały zaakceptowane również w aktualnym orzecznictwie NSA oraz doktrynie (por. wyrok NSA z dnia 30 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 205/10 oraz z dnia 30 stycznia 2009 r., II OSK 1338/07, oba dostępne na stronie internetowej – http://orzeczenia.nsa.gov.pl, patrz także Prawo budowlane. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2009 r., str. 858 - 859). Reasumując, o uznaniu budowy za zakończoną, w rozumieniu art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego, nie przeszkadza nawet częściowy brak wykonania robót wykończeniowych, które mogą być przeprowadzone w terminie późniejszym, w już użytkowanym obiekcie budowlanym.

Pamiętać przy tym trzeba o gwarancyjnej roli art. 103 ust. 2, czemu dał wyraz Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu z dnia 31 stycznia 1996 r. K 9/95. Orzeczenie to, pomimo zmian Prawa budowlanego, w tym treści art. 48 w 2003 r. i wprowadzenia możliwości uniknięcia rozbiórki przez zapłatę opłaty legalizacyjnej, pozostaje nadal aktualne, ze względu na użytą tam argumentację natury konstytucyjnej, a także z uwagi na fakt, iż niespełnienie wymagań określonych zarówno w art. 48 jak i art. 49b obecnie obowiązującego Prawa budowlanego prowadzi do najbardziej dotkliwej konsekwencji w postaci nakazu rozbiórki, a właśnie uniknięcie tej konsekwencji wobec sprawców samowoli popełnionej pod rządami poprzednio obowiązującego Prawa budowlanego było racją prawną wprowadzenia art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego.

Z wymienionych wyżej względów, tj. naruszenia art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego przez jego niezastosowanie do legalizacji przybudówki, należało uchylić zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie PINB w Ś. oraz postanowienie tegoż organu I instancji z dnia [...].

W ponownie prowadzonym postępowaniu organ zastosuje się do ww. wskazówek i wyłączy do odrębnego postępowania sprawę dotyczącą wybudowanej przybudówki pod rządami Prawa budowlanego z 1974 r. i do jej końcowego załatwienia zastosuje przepisy tej ustawy.

W pozostałym zakresie co do wykonanych prac prawdopodobnie po 2011 r. a więc pod rządami obecnego Prawa budowlanego polegających m.in. na zamurowaniu okna w kuchni, wykonaniu schodów ganku, czy też całego ganku (istnieje niejasność w ustaleniach kiedy ganek powstał), organ winien dokonać bardziej szczegółowych i jednoznacznych ustaleń, gdyż dopiero wówczas będzie możliwa ocena i prawidłowa kwalifikacja wykonanych robót oraz zastosowanie właściwych przepisów. W tym zakresie naruszono przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez brak dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy.

W świetle przedstawionych wyżej wywodów skargę należało uwzględnić i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzec jak w sentencji. O kosztach orzeczono na wniosek strony skarżącej na podstawie art. 200, 205 i 209 p.p.s.a.