Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 457/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-09-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą decyzję I instancji
Powołane przepisy: article: Art. 134, art. 145, art. 200, art. 205
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: Art. 7
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: Art. 1, art. 2, art. 2a, art. 4, art. 22, art. 36, art. 39, art. 40
journal: Dz.U. 1985 nr 14 poz 60
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) Sędziowie WSA Tadeusz Kiełkowski Asesor WSA Marta Kisielowska Protokolant Specjalista Dominika Janik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 września 2022 r. sprawy ze skargi R. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą we W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 30 grudnia 2021 r. nr SKO.Dr/4122/318/2021 w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu l instancji, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz strony skarżącej R. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą we W. kwotę 4119, 68 zł (cztery tysiące sto dziewiętnaście złotych 68/100) tytułem zwrotu kosztów postępowania. WSA/wyr.1 - sentencja wyroku


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia 30 grudnia 2021 r., sygn. akt SKO.Dr/4122/318/2021, wydaną po rozpatrzeniu odwołania strony skarżącej - spółki R. Sp. z o.o. z siedzibą we W. od decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 2 października 2021 r., Nr [...], w sprawie nałożenia na spółkę R. Sp. z o.o. z siedzibą we W. kary pieniężnej w wysokości 16.755,90 zł za zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego drogi powiatowej - ul. [...] (od ul. [...] do al. [...]) w K. w okresie od 10 grudnia 2020 r. do 14 czerwca 2021 r., działając na podstawie art. 36, art. 39 ust. 3, art. 40 ust. 1 i 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 1376 ze zm.), uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 5 grudnia 2019 r, Nr XXX/789/19 w sprawie stawek za zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg (tekst jedn. nadany uchwałą Rady Miasta Krakowa z dnia 18 listopada 2020 r. Nr XLVIII/1316/20 Dz. Urz. Woj. Małop. z 2020 r., poz. 7323) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

Powyższe decyzje zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Zaskarżoną decyzją organ pierwszej instancji orzekł jak powyżej wskazując w uzasadnieniu decyzji, że w czasie kontroli pasa drogowego ul. [...] w K. (droga powiatowa, będąca we władaniu Zarządu Dróg Miasta Krakowa) w dniu 10.12.2020 r. stwierdzono zajęcie bez zezwolenia zarządy drogi pasa drogowego przez słup ogłoszeniowo-reklamowy typu okrąglak, który posiadał wymiary: obwód 3,93 m, wysokość 3,00 m (całkowita powierzchnia reklamowa 11,79 m2). Wymiary słupa ustalono na podstawie pomiaru przy pomocy dalmierza laserowego w czasie oględzin wykonanych w ramach ustawowych zadań zarządcy drogi. Słup reklamowy stanowi własność strony skarżącej i został umieszczony na terenie działki drogowej nr [...] obr. [...] K., stanowiącej pas drogowy ul. [...].

Na skutek ustaleń inspekcyjno-kontrolnych podejmowanych bez udziału strony w dniu 10.12.2020 r. wszczęto postępowanie administracyjne w sprawie zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania doręczono stronie w dniu 4.01.2020 r. W toku postępowania strona skarżąca wyjaśniła, że nie miała wiedzy o tym, że słup zajmuje pas drogowy bez zezwolenia zarządcy drogi. Wskazała również, iż posiada umowę dzierżawy terenu z dnia 1.07.2020 r. nr [...] zawartą z A. [...] w K. w celu posadowienia przedmiotowego słupa. Strona skarżąca wyjaśniła, że ze względu na panującą sytuację epidemiologiczną słup był sporadycznie używany. Organ I instancji wskazał, że ustalając okres naliczenia kary uwzględniono fakt demontażu słupa i karę wymierzono za okres od 10.12.2020 r. do 14.06.2021 r.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyła strona skarżąca. Zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego, a w szczególności:

a) naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej oraz zasady uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, a tym samym pozbawienie strony skarżącej możliwości dokładnego wyjaśnienia okoliczności i stanu faktycznego istotnych dla prawidłowego załatwienia niniejszej sprawy, całkowicie pomijając interes strony skarżącej, podczas gdy wszelkie okoliczności faktyczne i prawne jej znane przesądzają, że organ I instancji błędnie ustalił stan faktyczny, co skutkowało wydaniem błędnej decyzji w przedmiotowej sprawie,

b) naruszenie art. 7a k.p.a. poprzez naruszenie zasady rozstrzygania wątpliwości prawnych na korzyść strony oraz uznanie, że nie zachodzą przesłanki do rozstrzygnięcia sprawy na korzyść strony skarżącej, podczas gdy zgodnie z art. 7a k.p.a. w przypadku gdy przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te powinny być rozstrzygane na korzyść strony, tym samym przesądzają, że w niniejszej sprawie niewątpliwie nastąpiły wątpliwości, co skutkowało wydaniem błędnej decyzji w niniejszym postępowaniu,

c) naruszenie art. 9 k.p.a. poprzez naruszenie zasady informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, a tym samym błędne uznanie przez organ I instancji, że należycie i wyczerpująco poinformował stronę skarżącą o okolicznościach faktycznych i prawnych będących podstawą wydania przedmiotowej decyzji, podczas gdy okoliczności faktyczne i prawne znane stronie skarżącej przesądzają o tym, że organ I instancji niesłusznie wydał decyzję o nałożeniu kary pieniężnej, całkowicie pomijając fakt, iż organy winny czuwać, aby uczestnicy postępowania (w tym strona skarżąca) nie ponieśli szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu powinni udzielić niezbędnych wyjaśnień i wskazówek, co skutkowało wydaniem błędnej decyzji w przedmiotowym postępowaniu,

d) naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, tj. uniemożliwienie stronie skarżącej ustosunkowania się co do zebranych przez organ I instancji dowodów i materiałów w niniejszej sprawie, podczas gdy okoliczności faktyczne i prawne znane stronie skarżącej przesądzają o tym, że organ I instancji niesłusznie wydał decyzję o nałożeniu kary pieniężnej, co skutkowało wydaniem błędnej decyzji w przedmiotowym postępowaniu,

e) naruszenie art. 77 k.p.a. poprzez naruszenie zasad postępowania dowodowego, a tym samym błędne uznanie, że organ I instancji w sposób wyczerpujący rozpatrzył cały materiał dowodowy, podczas gdy okoliczności i stan faktyczny znany stronie skarżącej przesądzają, że organ I instancji błędnie rozpatrzył materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie, m.in. poprzez błędnie wymierzone odległości oraz błędne numery działek ewidencyjnych, co skutkowało wydaniem błędnej decyzji w przedmiotowym postępowaniu,

f) naruszenie art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i dokonanie pobieżnego, a nie wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, niezgodnie z zasadą prawdy materialnej, niepodjęcie istotnych czynności dowodowych oraz dokonanie dowolnej oceny zebranych dowodów, jak również braki uzasadnienia decyzji uniemożliwiające jej weryfikację przez niewyjaśnienie istotnych przesłanek wydania decyzji, a w szczególności:

- poprzez zaniechanie podjęcia jakichkolwiek czynności dowodowych, w celu ustalenia rzeczywistych odległości i lokalizacji słupa na przedmiotowym pasie drogowym, a następnie nieobiektywną, wybiórczą i sprzeczną z zasadami doświadczenia życiowego ocenę materiału dowodowego i uznanie, że zgromadzony materiał dowodowy stanowi wystarczającą podstawę do przyjętych ustaleń faktycznych dotyczących m.in. tożsamości podmiotu dokonującego naruszenia, dokładnego okresu przekroczenia terminu zajęcia pasa drogowego, powierzchni obiektu znajdującego się w pasie drogowym oraz dokładnego położenia słupa,

- sporządzenie uzasadnienia, które nie pozwała stronie skarżącej zrozumieć toku rozumowania organu, który wydał decyzję, ponieważ organ nie przedstawia dowodów znajdujących się w sprawie na poparcie twierdzeń, że słup jest własnością strony skarżącej i że to ona umieściła słup w miejscu wskazanym przez organ.

W uzasadnieniu odwołania podniesiono, że organ I instancji błędnie ustalił okoliczności i stan faktyczny mający bezpośredni wpływ na wydane przedmiotowej decyzji, tj. poprzez błędnie zgromadzony materiał dowodowy w postaci m.in. błędnych numerów działek ewidencyjnych, błędnie oznaczonej lokalizacji słupa, błędnych wyliczeń powierzchni reklamowej zajmującej pas drogowy. W ocenie strony skarżącej organ nie wykazał wystarczającej podstawy, ani nie przedstawił dowodów, na podstawie których doszło do przyjętych ustaleń faktycznych dotyczących przedmiotowej sprawy, m.in. tożsamości podmiotu dokonującego naruszenia, dokładnego okresu przekroczenia terminu zajęcia pasa drogowego, powierzchni obiektu znajdującego się w pasie drogowym oraz jego dokładnego położenia. W dodatku, pomimo nieudowodnienia podstaw faktycznych do wydania przedmiotowej decyzji, organ I instancji wskazał błędne ustalenia faktyczne w postaci błędnych numerów działek ewidencyjnych, błędnie wymierzonych. Strona skarżąca oświadczyła, iż nie jest podmiotem, który umieścił przedmiotowy słup na terenie pasa drogowego, a tym bardziej w aktach sprawy nie zostały przedstawione jakiekolwiek dowody potwierdzające czas umieszczenia słupa w pasie drogowym i podmiotu odpowiedzialnego za jego posadowienie. Według jej wiedzy przedmiotowy słup został posadowiony we wskazanym przez organ I instancji miejscu kilka lub kilkanaście lat temu i był używany przez różne podmioty. Nie można zatem jednoznacznie stwierdzić, że to strona skarżąca jest podmiotem dokonującym naruszenia.

Po zapoznaniu się z materiałem dowodowym zebranym w aktach sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie powołało treść art. 40 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 1376 ze zm.) oraz wskazało, że przepisy ustawy precyzuje rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. z 2016 r. poz. 1264), zawierające elementy wniosku oraz zezwolenia na zajęcie pasa drogowego.

Organ wskazał, że z powołanych powyżej przez Kolegium przepisów ustawy wynika, iż przesłanką do wszczęcia postępowania w powyższym zakresie jest w pierwszej kolejności to, aby działka, na której zlokalizowano obiekt, wchodziła w obręb pasa drogowego. Pasem drogowym jest, zgodnie z art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą.

Na podstawie art. 40 ust. 8 ustawy o drogach publicznych Rada Miasta Krakowa uchwałą z dnia 5 grudnia 2019 r, Nr XXX/789/19 uchwaliła wysokość stawek za zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg (tekst jednolity nadany uchwałą Rady Miasta Krakowa z dnia 18 listopada 2020 r. Nr XLVIII/1316/20 Dz. Urz. Woj. Małop. z 2020 r., poz. 7323). Zgodnie z § 5 ust. 1 pkt 2 uchwały stawka opłaty dziennej za 1 m2 zajęcia pasa drogowego wynikającego z umieszczenia reklam w formie plakatu informacyjno-ogłoszeniowego umieszczone na słupach ogłoszeniowych (okrąglakach) o średnicy do 1,40 m w pasie drogowym dróg powiatowych wynosi 0,76 zł.

Opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia reklamy lub urządzenia reklamowego zarząd drogi pobiera w wysokości odpowiadającej iloczynowi: liczby metrów kwadratowych powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego (§ 5 ust. 2 uchwały).

W niniejszej sprawie w dniu 10.12.2020 r. organ I instancji przeprowadził kontrolę pasa drogowego ul. [...] w K., podczas której stwierdzono zajęcie pasa drogowego przez słup ogłoszeniowo-reklamowy typu okrąglak, który posiadał wymiary: obwód 3,93 m, wysokość 3,00 m (całkowita powierzchnia reklamowa 11,79 m.kw.). Słup został umieszczony na chodniku w pasie drogowym drogi powiatowej - ul. [...] bez wymaganego zezwolenia zarządcy. W czasie kontroli sporządzono dokumentację fotograficzną oraz protokół. Z dołączonych do akt sprawy: mapy ewidencyjnej, mapy zasadniczej, danych z ewidencji gruntów oraz zdjęć wynika, że urządzenie reklamowe umieszczone zostało w granicach pasa drogowego ul. C., na działce drogowej nr [...] obr. [...] K. Działka nr [...] w ewidencji gruntów posiada oznaczenie dr - droga i jako droga powiatowa pozostaje w zarządzie Zarządu Dróg Miasta Krakowa. Organ ustalił, że przedmiotowy słup ogłoszeniowo-reklamowy stanowi własność strony skarżącej. Powyższe zajęcie pasa drogowego zostało udokumentowane także podczas kolejnych kontroli pasa drogowego ul. [...] przeprowadzonych między innymi w dniu 21.12.2020 r., 26.01.2021r., 8.03.2021 r., 6.04.2021 r., 14.06.2021 r. Pismem z dnia 18.12.2020 r. organ I instancji zawiadomił stronę skarżącą o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. Zarządca drogi pouczył stronę skarżącą, iż ujawnienie słupa ogłoszeniowo-reklamowego w przestrzeni pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi powoduje naliczenie kary pieniężnej od dnia ujawnienia, zgodnie z art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych.

W toku postępowania strona skarżąca pismem z dnia 15.01.2021 r. wyjaśniła, że jest "wtórnym" właścicielem przedmiotowego słupa i do czasu otrzymania zawiadomienia o wszczęciu postępowania nie miała wiedzy, że słup zajmuje pas drogowy bez zezwolenia zarządcy drogi. Ponadto podniosła, że przedmiotowy słup został posadowiony na podstawie umowy dzierżawy z dnia 1.07.2020 r. nr [...] zawartej z A. [...] w K. Słup znajduje się na terenach prywatnych zgodnie z zawartymi umowami cywilnoprawnymi.

SKO w Krakowie wyjaśniło, że umowa cywilnoprawna nie stanowi podstawy do legalnego zajmowania pasa drogowego drogi publicznej. Wbrew twierdzeniom Spółki słup reklamowy nie został posadowiony na działce prywatnej, znajdującej się poza pasem drogowym ul. [...], lecz był umieszczony na chodniku na terenie działki drogowej [...], wchodzącej w skład pasa drogowego, będącego w zarządzie ZDMK w Krakowie. W niniejszej sprawie zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że słup ogłoszeniowo-reklamowy był umieszczony nieprzerwanie we wskazanej przez organ lokalizacji bez zezwolenia zarządcy drogi w okresie od 10.12.2020 r. do 14.06.2021 r. (łącznie 187 dni). Powierzchnia reklamy to 11,79 m2 (3,93 x 3,00). Zatem opłatę za zajęcie pasa należy wyliczyć następująco: liczba dni zajęcia pasa drogowego x powierzchnia zajęcia pasa drogowego - 1 m2 x stawka opłaty 0,76 zł = 1.675,59 zł. Zgodnie natomiast z art. 40 ust. 12 ustawy kara stanowi dziesięciokrotność opłaty, czyli w niniejszym wypadku 16.755,90 zł. Biorąc pod uwagę powyższe SKO w Krakowie stwierdziło, że organ I instancji w sposób prawidłowy ustalił wysokość kary.

Odnosząc się do treści odwołania SKO w Krakowie stwierdziło, że podnoszone przez stronę skarżącą zarzuty są bezzasadne. W pierwszej kolejności za nieuzasadniony zdaniem organu należy uznać zarzut wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 1 k.p.a. W ocenie SKO w Krakowie organ I instancji w sposób jednoznaczny wykazał, że słup ogłoszeniowo-reklamowy został umieszczony w granicach pasa drogowego ul. [...] oraz udowodnił okres, w jakim nastąpiło zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Znajdujący się w aktach sprawy materiał dowodowy zabrany przez organ I instancji w czasie postępowania wyjaśniającego pozwala na dokładne zlokalizowanie posadowienia słupa. Kolegium zwraca uwagę, że lokalizacja słupa została przedstawiona na mapie zasadniczej i ewidencyjnej oraz w dokumentacji fotograficznej sporządzonej w czasie kontroli pasa drogowego. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ I instancji wyjaśnił, na jakiej podstawie dokonano ustaleń faktycznych w sprawie. Przedstawiono sposób wykonania pomiarów powierzchni reklamowej oraz wskazano urządzenie miernicze - dalmierz laserowy Leica Disto D810 Touch. Odnosząc się do kwestii związanej z ustaleniem właściciela przedmiotowego słupa plakatowo- reklamowego Kolegium podniosło, że w toku postępowania wyjaśniającego sama strona skarżąca potwierdziła fakt, iż jest właścicielem spornego słupa. Ponadto, jak wynika z wyjaśnień organu I instancji, urządzenie reklamowe zawierało informację, w postaci naklejek z napisem R. i numerem słupa, umieszczoną pod zwieńczeniem kopuły przedmiotowego słupa plakatowo-reklamowego. Ponadto na urządzeniu reklamowym widniały ogłoszenia z napisem "[...]" oraz stroną internetową [...], które uwzględniono w protokole sporządzonym w dniu 10.12.2020 r.

Organ podniósł, że strona skarżąca jest podmiotem zajmującym się profesjonalnie działalnością w zakresie agencji reklamowej i pośrednictwem w sprzedaży miejsca na cele reklamowe. W ocenie Kolegium podmiot zajmujący się zawodowo tego typu działalnością gospodarczą powinien prezentować biegłą znajomość przepisów prawa regulujących zasady umieszczenia urządzeń reklamowych w pasie drogowym dróg publicznych. Tym samym dziwi fakt, iż nabywając własność urządzenia reklamowego umieszczonego już w pasie drogowym drogi publicznej strona skarżąca nie wykazała należytej staranności i nie ustaliła w sposób pewny, czy zbywca urządzenia dysponował stosowną i ważną zgodą zarządcy drogi.

Zdaniem organu odwoławczego to na właścicielu urządzenia reklamowego spoczywa obowiązek ustalenia, czy posiadany przez niego tytuł prawny jest właściwy i wystarczający do umieszczenia reklamy na danej nieruchomości.

Co istotne, strona skarżąca w toku postępowania miała możliwość zapoznania się z materiałem dowodowym, jednakże nie przedstawiła żadnych dowodów pozwalających zakwestionować ustalenia organu I instancji. SKO w Krakowie wyjaśniło, że zgodnie z at. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych ustawową przesłanką nałożenia kary pieniężnej jest faktyczne zajęcie pasa drogowego. Decyzja o wymierzeniu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego jest decyzją związaną. W przypadku stwierdzenia zajęcia pasa bez zezwolenia na zarządcy drogi spoczywa obowiązek wymierzenia kary pieniężnej.

Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję wpłynęła skarga strony skarżącej – R. spółka z o.o. z siedzibą we W. Zaskarżonej decyzji zarzuciła ona naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1) naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej oraz zasady uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, a tym samym pozbawienie strony skarżącej możliwości dokładnego wyjaśnienia okoliczności i stanu faktycznego istotnych dla prawidłowego załatwienia niniejszej sprawy, całkowicie pomijając interes strony skarżącej, podczas gdy wszelkie okoliczności faktyczne i prawne znane stronie skarżącej przesądzają o tym, że organ błędnie ustalił stan faktyczny, co skutkowało wydaniem błędnej decyzji w przedmiotowej sprawie,

2) naruszenie art. 7a k.p.a. poprzez naruszenie zasady rozstrzygania wątpliwości prawnych na korzyść strony oraz uznanie, że nie zachodzą przesłanki do rozstrzygnięcia sprawy na korzyść strony skarżącej, podczas gdy zgodnie z art. 7a k.p.a. w przypadku, gdy przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te powinny być rozstrzygane na korzyść strony, tym samym przesądzają, że w niniejszej sprawie niewątpliwie nastąpiły wątpliwości, których organ nie uwzględnił, co skutkowało wydaniem błędnej decyzji w niniejszym postępowaniu,

3) naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, tj. uniemożliwienie stronie skarżącej ustosunkowania się co do zebranych przez organ I instancji dowodów i materiałów w niniejszej sprawie, podczas gdy okoliczności faktyczne i prawne znane stronie skarżącej przesadzają o tym, że organ I instancji niesłusznie wydał decyzję o nałożeniu kary pieniężnej, co skutkowało wydaniem błędnej decyzji w przedmiotowym postępowaniu. Strona skarząca podniosła, że organ błędnie wskazał, iż strona skarżąca nie przedstawiła żadnych dowodów pozwalających zakwestionować ustalenia organu I instancji, bowiem zarówno Zarząd Dróg Miasta Krakowa, jak również Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie miały wiedzę o wiążącej stronę skarżącą i A. [...] w K. umowie dzierżawy,

4) naruszenie art. 77 k.p.a. poprzez naruszenie zasad postępowania dowodowego, a tym samym błędne uznanie, że organ I instancji w sposób wyczerpujący rozpatrzył cały materiał dowodowy, podczas gdy okoliczności i stan faktyczny znany stronie skarżącej przesądzały, że organ I instancji błędnie rozpatrzył materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie, m.in. całkowicie ignorując fakt zawarcia umowy dzierżawy pomiędzy stroną skarżącą a A. [...] w K., a także fakt, iż słup ogłoszeniowo-reklamowy posadowiony jest na działce prywatnej, która nie podlega trwałemu zarządowi przez Zarząd Dróg Miasta Krakowa, co skutkowało wydaniem błędnej decyzji w przedmiotowym postępowaniu,

5) naruszenie art. 7, art. 77 oraz, art. 107 § 3 k.p.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie w ten sposób, że organ wydał rozstrzygnięcie w sprawie uznając, że decyzja organu I instancji jest prawidłowa oraz że słusznie nałożono karę pieniężną na stronę skarżącą wskutek zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, podczas gdy ze zgromadzonego w aktach niniejszej sprawy materiału dowodowego wynika jednoznacznie, że strona skarżąca umieściła reklamę na działce prywatnej, znajdującej się poza pasem drogowym ul. [...], której właścicielem jest A. [...] w K., co wskazuje, że organ dokonał sprzecznej z zasadami logiki i doświadczenia życiowego oceny zgromadzonego materiału dowodowego, nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego zgromadzonego w aktach niniejszej sprawy, dokonując jego wybiórczej oceny, a w konsekwencji czego poczynił błędne ustalenia faktyczne, które stały się podstawą wydania błędnego rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie,

6) naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art 80 i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i błędnej jego ocenie poprzez uznanie, że podnoszone przez stronę skarżącą zarzuty są bezzasadne, podczas gdy z materiału dowodowego bezsprzecznie wynika, że nałożenie kary pieniężnej nie miało jakichkolwiek podstaw faktycznych ani prawnych, bowiem działka o numerze ewidencyjnym [...] z obr. [...] położona przy ul. [...] stanowi własność A. [...] w K., stanowi ona część infrastruktury A. [...] w K., jest przez nią zarządzana i utrzymywana, co skutkowało błędnym uznaniem, że decyzja organu I instancji jest prawidłowa i podlega utrzymaniu jej w mocy,

7) naruszenie art, 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego rozważenia wszystkich okoliczności sprawy, polegający na dowolnej ocenie materiału dowodowego, co skutkowało błędnym uznaniem przez organ, że Zarząd Dróg Miasta Krakowa jednoznacznie wykazał ze słup ogłoszeniowo-reklamowy został umieszczony w granicach pasa drogowego bez zezwolenia, podczas gdy z akt sprawy jednoznacznie wynika, że słup ogłoszeniowo-reklamowy został posadowiony w tym miejscu na podstawie umowy dzierżawy z dnia 1 lipca 2020 roku nr [...] zawartej pomiędzy A. [...] w K. a stroną skarżącą i znajduje się na terenie prywatnym zgodnie z zawartą umową cywilnoprawną, co skutkowało błędnym utrzymaniem w mocy decyzji organu I instancji i nałożeniem kary pieniężnej,

8) naruszenie art, 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i dokonanie pobieżnego, a nie wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, niezgodnie z zasadą prawdy materialnej, niepodjęcie istotnych czynności dowodowych oraz dokonania dowolnej oceny zebranych dowodów, jak również braki uzasadnienia decyzji uniemożliwiające jej weryfikację przez niewyjaśnienie istotnych przesłanek wydania decyzji, a w szczególności:

a) poprzez zaniechanie podjęcia jakichkolwiek czynności dowodowych w celu ustalenia rzeczywistego stanu nieruchomości, na której posadowiony jest słup ogłoszeniowo-reklamowy, pominięcie faktu, iż właścicielem działki nr [...] z obr. [...] przy ul. [...] jest A. [...] w K., pominięcie faktu, iż w dniu 1 lipca 2020 roku pomiędzy stroną skarżącą a A. [...] w K. została zawarta umowa dzierżawy,

b) sporządzenie uzasadnienia, które nie pozwala stronie skarżącej zrozumieć toku rozumowania organu, który wydał decyzję, ponieważ organ nie przedstawia dowodów znajdujących się w sprawie na poparcie twierdzeń, że słup ogłoszeniowo-reklamowy jest posadowiony na pasie drogowym, którego zarządcą jest Zarząd Dróg Miasta Krakowa,

9) naruszenie art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, pomimo zawartego w niej błędnego rozstrzygnięcia.

Nadto strona skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest:

10) naruszenie art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że słup ogłoszeniowo-reklamowy posadowiony na działce [...] z obr. [...] przy ul. [...] został posadowiony bez zezwolenia, podczas gdy z materiału dowodowego bezsprzecznie wynika, że pomiędzy stroną skarżącą, a A. [...] w K. doszło do zawarcia umowy dzierżawy, a teren stanowiący działkę nr [...] z obr. [...] przy ul. [...] w K. stanowi własność A. [...] w K. (został uznany za teren A. [...] w K. na podstawie porozumienia z Prezydentem Miasta Krakowa w myśl art. 50 ust. 2 ustawy prawo o szkolnictwie wyższym i nauce), wobec czego zezwolenie na zajecie pasa drogowego nie jest wymagane, co skutkowało błędnym wydaniem decyzji w przedmiotowej sprawie,

11) naruszenie art. 40 ust. 6 ustawy o drogach publicznych poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że słup ogłoszeniowo-reklamowy posadowiony na działce [...] z obr. [...] przy ul. [...] został posadowiony bez zezwolenia, co podlega nałożeniu opłaty w wysokości 16 755,90 zł, podczas gdy z materiału dowodowego bezsprzecznie wynika, że doszło do zawarcia umowy dzierżawy, a teren stanowiący działkę nr [...] z obr. [...] przy ul. [...] w K. stanowi własność A. [...] w K., wobec czego zezwolenie na zajęcie pasa drogowego nie jest wymagane, co skutkowało błędnym wydaniem decyzji w przedmiotowej sprawie,

12) naruszenie art. 40 ust. 8 ustawy o drogach publicznych poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że słup ogłoszeniowo-reklamowy posadowiony na działce [...] z obr. [...] przy ul. [...] został posadowiony bez zezwolenia, podczas gdy z materiału dowodowego bezsprzecznie wynika, że teren, na którym posadowiony jest słup nie stanowi drogi, której zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, tj. Zarząd Dróg Miasta Krakowa, a pomiędzy stroną skarżącą, a A. [...] w K. doszło do zawarcia umowy dzierżawy, a teren stanowiący działkę nr [...] z obr. [...] przy ul. [...] w K. stanowi własność A. [...] w K., wobec czego zezwolenie na zajęcie pasa drogowego nie jest wymagane, co skutkowało błędnym wydaniem decyzji w przedmiotowej sprawie,

13) naruszenie art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że pas drogowy został zajęty bez zezwolenia, podczas gdy z materiału dowodowego bezsprzecznie wynika, że słup ogłoszeniowo-reklamowy został posadowiony na działce nr [...] z obr. [...] położonej przy ul [...] w K. stanowiącej własność A. [...] w K. oraz na podstawie umowy dzierżawy z dnia 1 lipca 2020 roku nr [...], co skutkowało wydaniem błędnych decyzji organów i wymierzeniem w drodze decyzji administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 16 755,90 zł.

Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

Zdaniem strony skarżącej organ błędnie uznał, że słup ogłoszeniowo-reklamowy posadowiony na dz. ew. nr [...] z obr. [...] przy ul. [...] został posadowiony na pasie drogowym bez zezwolenia, a co więcej błędnie uznał, że teren ten w ogóle podlega zarządowi Zarządu Dróg Miasta Krakowa, bowiem teren wskazany w decyzjach organów stanowi własność A. [...] w K. i strona skarżąca dzierżawi przedmiotowy teren od A. [...] w K. na podstawie umowy dzierżawy z dnia 1 lipca 20201 roku nr [...], zatem trwały zarząd przysługuje wyłącznie A. [...] w K.

Strona skarżąca podniosła, że organ całkowicie pominął następujące fakty:

1) przedmiotowy teren stanowi własność A. [...] w K. na podstawie Porozumienia zawartego z Prezydentem Miasta Krakowa w myśl art. 50 ust. 2 ustawy prawo o szkolnictwie wyższym i nauce,

2) pomiędzy stroną skarżącą a A. [...] w dniu 1 lipca 2020 roku została zawarta umowa dzierżawy nr [...],

3) A. [...] w K. od wielu lat dzierżawi przedmiotowy teren pod lokalizację słupa ogłoszeniowo-reklamowego - co nie spotkało się dotąd z nałożeniem jakiejkolwiek kary na dzierżawcę,

4) działka ewidencyjna nr [...] z obr. [...] przy ul. [...] w K. leży poza granicami pasa drogowego ul. [...],

5) Zarząd Dróg Miasta Krakowa nie sprawuje zarządu nad przedmiotowym terenem.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329; powoływanej dalej jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa.

Skarga w niniejszej sprawie jest zasadna.

Organ nałożył na stronę skarżącą karę pieniężnej w wysokości 16.755,90 zł za zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego drogi powiatowej - ul. [...] (od ul. [...] do al. [...]) w K. w okresie od 10 grudnia 2020 r. do 14 czerwca 2021 r., działając na podstawie art. 36, art. 39 ust. 3, art. 40 ust. 1 i 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 1693; powoływanej dalej jako "u.d.p."). Zgodnie z art. 36 u.d.p. w przypadku zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub niezgodnie z warunkami podanymi w tym zezwoleniu, lub bez zawarcia odpłatnej umowy cywilnoprawnej, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c ustawy, lub niezgodnie z warunkami tej umowy, właściwy zarządca drogi orzeka, w drodze decyzji administracyjnej, o jego przywróceniu do stanu poprzedniego. Przepisu tego nie stosuje się w przypadku zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub niezgodnie z warunkami podanymi w tym zezwoleniu, wymagającego podjęcia przez właściwy organ nadzoru budowlanego decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego. Zgodnie z art. 39 ust. 3 u.d.p. w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym urządzeń obcych oraz reklam, może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w ust. 7 lub w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c. Jednakże właściwy zarządca drogi:

1) może odmówić wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń i infrastruktury, o których mowa w ust. 1a, wyłącznie, jeżeli ich umieszczenie spowodowałoby zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, naruszenie wymagań wynikających z przepisów odrębnych lub miałoby doprowadzić do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu dróg;

1a) odmawia wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym infrastruktury telekomunikacyjnej, jeżeli w kanale technologicznym istnieją wolne zasoby;

2) odmawia wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym reklam, jeżeli ich umieszczenie mogłoby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń, lub zmniejszenie jej trwałości, lub zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego oraz w przypadkach, gdy reklamy nie spełniają warunków, o których mowa w art. 42a. Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.d.p. zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c. Zgodnie z art. 40 ust. 12 u.d.p. za zajęcie pasa drogowego:

1) bez zezwolenia zarządcy drogi lub bez zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c,

2) z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi lub w umowie, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c,

3) o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi lub w umowie, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c - zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6.

Należy mieć na uwadze, że według art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, pasem drogowym jest wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Jest to więc obiekt trójwymiarowy, korzystający z niezbędnego uprzywilejowania w sferze publicznoprawnej, ale zawsze w granicach niezbędnych dla właściwego funkcjonowania ruchu związanego z jego prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą. Obowiązek ponoszenia kosztów lokalizacji obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogą i konsekwencje ich lokalizacji bez zezwolenia zarządcy drogi lub niezgodne z warunkami podanymi w zezwoleniu, muszą być zawsze poprzedzone ustaleniami co do tak rozumianego przebiegu granic pasa drogowego, dokonanymi z urzędu. Powyższe było akcentowane wielokrotnie w orzecznictwie sądów administracyjnych (np. w wyroku WSA w Szczecinie z dnia 5 grudnia 2007 r. sygn. akt II SA/Sz 477/07 oraz w wyrokach NSA z dnia 28 maja 2008 r. sygn. akt II GSK 135/08 i z dnia 17 czerwca 2008 r. sygn. akt II GSK 171/08).

Należy podnieść, że ze zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego w postaci uproszczonego wypisu z rejestru gruntów wynika, że działka nr ew. [...] stanowi własność A. [...] w K. Jako symbol klasoużytku działki wpisano "dr". Samo jednak wpisanie klasoużytku jako "dr" nie przesądza o tym, że działka wchodzi w skład drogi publicznej, co założyły organy orzekające w niniejszej sprawie. Aby bowiem działka stanowiła część drogi publicznej, musi odpowiadać definicji z art. 1 u.d.p., zgodnie z którym drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Zgodnie z art. 2 u.d.p. drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się na następujące kategorie: drogi krajowe, drogi wojewódzkie, drogi powiatowe, drogi gminne. Zgodnie z art. 2a u.d.p. drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa. Drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Okoliczność, że działka nr ew. [...] stanowi własność A. [...] w K. nie była kwestionowana przez żadną ze stron postępowania. Strona skarżąca w toku postępowania administracyjnego podniosła, że włada powyższą nieruchomością w oparciu o umowę dzierżawy nr [...] z dnia 1 lipca 2020 roku. Powyższe okoliczności nie zostały przez organy wzięte pod uwagę przy wydawaniu orzeczeń. W skardze strona skarżąca podniosła, że przedmiotowa działka stanowi własność A. [...] w K. na podstawie porozumienia zawartego z Prezydentem Miasta Krakowa w myśl art. 50 ust. 2 ustawy prawo o szkolnictwie wyższym i nauce. Również do tej okoliczności nie odniosły się w żaden sposób organu orzekające w niniejszej sprawie.

Należy podnieść, że ul. [...] (od ul. [...] do al. [...]) została zaliczona do kategorii dróg powiatowych uchwałą Rady Miasta Krakowa nr XVI/192/07 z dnia 13 czerwca 2007 r. w sprawie zaliczenia ulic do kategorii dróg powiatowych. W załączniku do powyższej uchwały nie zostały wymienione konkretne działki ewidencyjne, do których powyższa uchwała się odnosi. Wskazano jedynie, że do kategorii dróg powiatowych zalicza się w szczególności ul. [...] (od ul. [...] do al. [...]). W oparciu o taki zapis nie sposób przyjąć, że działka ew. nr [...] wchodzi w skład drogi publicznej. Ze znajdującej się w aktach mapy ewidencyjnej wynika co najwyżej fakt, że działka ta przylega do działki stanowiącej ul. [...], a oznaczonej jako działka nr [...]. Należy mieć także na uwadze, że działka powyższa nie stanowi własności samorządu powiatowego, a tylko jako taka mogłaby mieć status drogi powiatowej. Organy w żaden sposób nie udowodniły podnoszonego w uzasadnieniu decyzji twierdzenia, że działka nr [...] znajduje się w zarządzie Zarządu Dróg Miasta Krakowa. Organy nie wykazały, na jakiej podstawie działka nr [...] została oznaczona na mapie ewidencyjnej jako wchodząca w skład pasa drogowego ul. Czarnowiejskiej.

Tym samym należy uznać, że organy ustaliły stan faktyczny sprawy w sposób sprzeczny z zasadą prawdy obiektywnej, wynikającą z art. 7 k.p.a. Wymierzenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg jest uzasadnione jedynie w niebudzącym wątpliwości, ustalonym zgodnie z regułami postępowania dowodowego, stanie faktycznym sprawy. W ponownie prowadzonym postępowaniu organy winny skoncentrować się na kwestii wyjaśnienia wyżej wskazanych okoliczności stanu faktycznego sprawy.

Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że zaskarżona decyzja narusza prawo i w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono w punkcie II sentencji wyroku, zgodnie z zasadą odpowiedzialności za wynik postępowania, w oparciu o art. 200 p.p.s.a. w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na koszty postępowania złożyła się kwota 502,68 zł tytułem uiszczonego wpisu od skargi, kwota 17 zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz kwota 3600 zł tytułem wynagrodzenia pełnomocnika strony skarżącej będącego adwokatem.