Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1515/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2016-01-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 7 a , art. 28 , art. 36 a , art. 51
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 7 , art. 11 , art. 15 , art. 77 par 1 , art. 107 , art. 138
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie: WSA Magda Froncisz (spr.) WSA Krystyna Daniel Protokolant: specjalista Anna Balicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi R. L. i J. L. na decyzję nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 24 września 2015 r. znak: [...] w przedmiocie zaniechania wykonania robót budowlanych skargę oddala.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. decyzją z dnia 15 grudnia 2014 r. znak [...] nakazał R.L. zaniechanie wykonywania dalszych robót budowlanych przy budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce o nr ewid. [...] położonej w S. , realizowanego niezgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę.

Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dalej "K.p.a.", oraz art. 51 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), dalej "P.b.".

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w dniu 12 grudnia 2013 r. pracownicy PINB w S. przeprowadzili w obecności J.L. kontrolę robót budowlanych wykonywanych na działce nr [...] ,[...] ,[...] w miejscowości S . Podczas kontroli stwierdzono, że "wykonano fundamenty i dokonano rozbiórki starego budynku mieszkalnego, (...) wykonano ściany fundamentowe i ławy fundamentowe". Ustalono, iż budowa jest prowadzona w oparciu o decyzję pozwolenia na budowę Starosty S. z dnia 12 października 2012 r., znak:[...] , inwestycji pn. "częściowa rozbiórka i przebudowa istniejącego budynku mieszkalnego". Na okoliczność kontroli sporządzona została dokumentacja fotograficzna.

Zawiadomieniem z dnia 9 stycznia 2014 r., znak: [...] , PINB w S. poinformował strony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie przebudowy budynku mieszkalnego niezgodnie z wydanym pozwoleniem na budowę.

W dniu 13 stycznia 2014 r. wpłynął wniosek A.W. o wstrzymanie robót budowlanych oraz nakazanie inwestorowi doprowadzenia realizowanej budowy do stanu zgodnego z przepisami.

W dniu 23 stycznia 2014 r. pracownicy PINB przeprowadzili oględziny na działkach nr [...] ,[...] ,[...] w S. i ustalili: "W trakcie kontroli stwierdzono następujące zmiany od pozwolenia na budowę: - całkowita rozbiórka istniejącego budynku mieszkalnego łącznie z fundamentem - zwiększono wymiary budynku na długość 3,55 m i szerokość 8,51 m; zmiana wymiarów nastąpiła w związku z zabudową projektowanego tarasu, gdzie obecnie zostało zlokalizowane pomieszczenie garażowe". Została sporządzona również dokumentacja fotograficzna.

Postanowieniem z dnia 3 marca 2014 r., znak: [...] , PINB w S. na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b., z uwagi na istotne odstępstwa, wstrzymał R.L. roboty budowlane przy częściowej rozbiórce i przebudowie istniejącego budynku mieszkalnego na działce nr [...] ,[...] ,[...] w S. , realizowane niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym i wydanym pozwoleniem na budowę.

Następnie decyzją z dnia 20 marca 2014 r. organ I instancji, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b., nałożył na R.L. obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych.

W dniu 18 sierpnia 2014 na dziennik podawczy PINB wpłynęło pismo Wójta Gminy S. z dnia 14 sierpnia 2014 r., znak: [...] , informujące o tym, iż negatywnie opiniuje on projekt budowlany do projektu częściowej rozbiórki oraz przebudowy istniejącego budynku mieszkalnego stosownie do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bowiem zgodnie z uchwałą nr [...] Rady Gminy S. z dnia 4 października 2005 r. (Dz.Urz. Województwa [...] ze zm.), dalej "m.p.z.p.", realizowany budynek mieszkalny musi być umiejscowiony w odległości nie mniejszej niż 8 m od osi drogi nr [...] oraz odległość ta, zgodnie z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie może być zmniejszona.

W dniu 27 sierpnia 2014 r. inwestor przedłożył 4 egz. projektu budowlanego zamiennego przedmiotowego budynku.

Postanowieniem z dnia 15 września 2014 r. organ I instancji zobowiązał R.L. do doprowadzenia przedłożonego projektu budowlanego zamiennego do zgodności z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r., nr 75, poz. 690 ze zm.; obecnie Dz.U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm.), dalej "rozporządzenie" oraz do zgodności z m.p.z.p..

W piśmie z 1 grudnia 2014 r. A. i J.W. podnieśli, że "decyzja Starosty S. z dnia 12 października 2012 r., znak: [...] , została uchylona w całości przez Wojewodę który przekazał sprawę wydania pozwolenia na realizację przedmiotowej inwestycji do ponownego rozpoznania przez organ I instancji, Starosta S. zaś, wskutek działań PINB, umorzył następnie toczone przed nim postępowanie".

Podsumowując organ wskazał, że inwestor nie zrealizował nałożonego na niego obowiązku zgodnie z art. 51 ust. 4 P.b., a przedłożony projekt zamienny nie spełnia minimalnej odległości 8 m od osi drogi gminnej (niezgodność z m.p.z.p), a także narusza § 12 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 5 pkt 2 ww. rozporządzenia.

Mając na uwadze wymienione uchybienia, sklasyfikowane jako naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1-2 P.b., organ stwierdził, iż przedłożony projekt budowlany zamienny nie odpowiada obowiązującym przepisom. Tym samym zastosowanie znajduje art. 51 ust. 5 P.b. i dlatego organ nakazał zaniechanie wykonywania dalszych robót budowlanych. Organ wskazał, że to rozstrzygnięcie daje inwestorowi możliwość starania się o nowe pozwolenie na budowę w zastanym stanie faktycznym realizowanej budowy, wraz z dodatkową możliwością uzyskania ewentualnych dodatkowych koniecznych uzgodnień wymaganych przepisami prawa. Dodatkowo wyjaśnił, że w sprawie występuje brak możliwości doprowadzenia wstrzymanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem poprzez zastosowanie działań naprawczych.

R.L. wniosła od powyższej decyzji odwołanie, zarzucając:

- naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:

- art. 51 ust. 5 i art. 51 ust. 4 P.b. poprzez błędne zastosowanie art. 51 ust. 5 poprzez wydanie decyzji o zaniechaniu robót budowlanych, zamiast art. 51 ust. 4 ww. ustawy i wydaniu decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych,

- § 12 ust. 1 pkt. 2 oraz ust. 5 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, poprzez ich błędne zastosowanie, polegające na przyjęciu, iż przepisy te mają zastosowanie przy przebudowie budynku mieszkalnego w sytuacji, gdy przebudowa ta nie zmienia ani odległości budynku od granic działki sąsiedniej nr [...] , ani wykonywania nowych otworów okiennych w ścianie od strony tej działki, podczas gdy przepisy te w przedmiotowej sprawie nie mają zastosowania, bowiem przebudowa w tym zakresie nie zmienia odległości posadowienia budynku od strony działki nr [...] ani wykonywania nowych okien od strony tejże działki,

- naruszenie przepisów prawa procesowego, a to:

- art. 7 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy polegające na tym, iż organ I instancji nie wyjaśnił, czy przebudowywany budynek zmienił swoją lokalizację w stosunku do działek nr [...] [...] ,

- błąd w ustaleniach faktycznych mający wpływ na wynik sprawy polegający na:

bezpodstawnym przyjęciu, iż planowana inwestycja polega na budowie nowego budynku mieszkalnego, podczas gdy inwestycja ta polega na przebudowie i częściowej rozbiórce istniejącego budynku mieszkalnego, co powoduje, iż brak jest podstawy do kwestionowania posadowienia budynku na nieruchomości w sytuacji braku zmiany jego położenia na działce,

bezpodstawnym i błędnym przyjęciu przez organ I instancji, iż lokalizowana inwestycja w postaci przebudowy istniejącego budynku mieszkalnego na działce [...] w S. nie odpowiada uregulowaniom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy S. , zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Gminy S. z dnia 4.10.2005 r., w zakresie odległości budynku od osi drogi gminnej nr ew. [...] podczas, gdy inwestycja przebudowy istniejącego budynku mieszkalnego nie przewidywała i nie spowodowała zmiany jego lokalizacji co powoduje, iż zamierzenie budowlane jest zgodne z prawem w tym zakresie, a rozważanie kwestii odległości od drogi gminnej nr [...] czyni bezprzedmiotowym.

Wraz z zaskarżoną decyzją odwołująca zaskarżyła w całości również postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. , [...] z dnia 15.09.2014 r., zarzucając mu naruszenie przepisów prawa procesowego w postaci art. 124 K.p.a. poprzez brak wskazania w nim podstawy prawnej do jego wydania.

Wobec wskazanych w odwołaniu okoliczności odwołująca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i postanowienia z dnia 15.09.2014 r. oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

W uzasadnieniu zarzutów podniosła, że przedmiotowa inwestycja miała polegać na częściowej rozbiórce istniejącego budynku jednorodzinnego i jego przebudowie. Rozbiórce miała ulec pierwsza kondygnacja budynku z zachowaniem istniejących fundamentów, które miały zostać również częściowo przebudowane. W trakcie robót rozbiórkowych okazało się, iż fundamenty starego budynku nie nadają się do posadowienia na nich przebudowanego budynku, dlatego też inwestor postanowił wymienić ich substancję na nową. W tym celu rozebrał stare fundamenty i w ich miejsce, po dokładnym wytyczeniu, odtworzył je na nowo. W trakcie robót odtworzeniowych zostały wykonane również dodatkowe fundamenty pod ściany planowane w projekcie przebudowy.

Wymiana substancji istniejących fundamentów odbyła się z konieczności zapewnienia bezpieczeństwa technicznego przebudowywanego budynku, a fundamenty zostały odtworzone dokładnie w tym samym miejscu ich dotychczasowego istnienia. Budynek nie zmienił więc swojej lokalizacji w stosunku do drogi oznaczonej jako działka nr [...] ,[...] , jak również w stosunku do działki nr [...] . Wymiana substancji istniejących fundamentów była prowadzona pod nadzorem geodety, który dokładnie wytyczył je w terenie. Wymiany substancji fundamentów nie można traktować jako budowę nowego budynku mieszkalnego. Przeprowadzone prace co prawda przekraczały zakres robót określonych w pozwoleniu na przebudowę istniejącego budynku, jednakże prace te nadal pozostawały przebudową istniejącego budynku, a nie budową nowego.

Co istotne, konieczności wymiany substancji istniejących fundamentów nie można było przewidzieć wcześniej, gdyż wynikła ona dopiero po rozebraniu wyższej kondygnacji. Wymiany substancji fundamentów nie można było dokonać bez ich rozbiórki, jednakże ich odtworzenie przeprowadzono dokładnie w miejscu ich istnienia.

Organ winien był zobowiązać inwestora do przedłożenia projektu zamiennego, w którym uwzględnione byłby prace wykonane niezgodnie z projektem pierwotnym, jednakże w stosunku do dotychczasowego projektu - w tym wypadku projektu przebudowy istniejącego budynku mieszkalnego - a nie projektu budowy nowego budynku.

Zdaniem odwołującej PINB w S. decyzją z dnia 20.03.2014 r., nr [...] nakazał inwestorowi przedłożyć w terminie do dnia 30.09.2014 r. taki właśnie projekt zamienny. Jednakże postanowieniem z dnia 15.09.2014 r., [...] , PINB w S. wezwał do uzupełnienia przedłożonej dokumentacji poprzez doprowadzenie projektu do zgodności z rozporządzeniem, w zakresie usytuowania budynku na działce w odniesieniu do granic działek sąsiednich oraz doprowadzenie projektu do zgodności z m.p.z.p. w zakresie odległości budynku od osi drogi gminnej nr ew. [...] .

Wymiana substancji fundamentów nie była ich rozbiórką w rozumieniu przepisów prawa budowlanego. Zatem zastosowanie w sprawie przepisów rozporządzenia i m.p.z.p. było bezpodstawne. Planowane prace odpowiadały więc definicji przebudowy. Jedyną zmianą jest dobudowanie schodów od strony działki nr [...] , co zostało pozytywnie uzgodnione z Gminą S. - pismo UG S. z dnia 30.07.2014 r.

Pozostałe prace dokonywane były w obrysie istniejącego budynku bądź jako wymiana substancji -- w przypadku fundamentów, bądź jako rozbiórka i przebudowa wyższych kondygnacji. Prace te nie spowodowały jednakże zmiany lokalizacji istniejącego budynku w stosunku do granic działek sąsiednich.

Organ I instancji, zamiast nakazywać zaniechania robót budowlanych, mógł inwestorowi nakazać przywrócenie obiektu do stanu pierwotnego w zakresie odtworzenia fundamentów w ich stanie pierwotnym, co spowodowałoby, iż pozostałe zamierzenia byłyby zgodne z pierwotnym projektem. Organ uznał jednakże lakonicznie, iż nie jest to możliwe, nie uzasadniając w żaden sposób swojej decyzji w tym względzie, co czyni jego uznanie administracyjne dowolnym.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją nr [...] , z dnia 24 września 2015 r., znak [...] , na podstawie art. 138 § 2 i 104 K.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 P.b. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, iż jego wątpliwości budzi ustalony krąg stron postępowania, bowiem w niniejszej sprawie PINB w S. jako strony uznał R.L. , J.L. , A.W. , J.W. i J.S. . R.L. jest inwestorem przedmiotowej inwestycji i współwłaścicielem działki nr [...] w S. natomiast J.L. jest współwłaścicielem działki nr [...] w S . Co do A.W. , J.W. i J.S. organ I instancji nie zgromadził żadnego materiału dowodowego w postaci wypisu z rejestru gruntów, odpisu z księgi wieczystej, czy innego dokumentu, który wskazywałby, że ww. osoby posiadają przymiot strony w niniejszym postępowaniu. Zatem z uwagi na powyższe MWINB uznał, iż nie jest w stanie stwierdzić, czy krąg stron postępowania został ustalony prawidłowo. Wskazano, iż PINB w S. przy ponownym rozpatrywaniu sprawy winien ustalić prawidłowo krąg stron postępowania, który winien być poparty stosownymi dokumentami.

Analizując podstawę materialnoprawną skarżonej decyzji, to jest art. 51 ust. 5 P.b. organ odwoławczy wskazał, iż przedmiotowa sprawa dotyczy jednego z trzech przypadków prowadzenia postepowania naprawczego uregulowanych w tym przepisie, a polegających na istotnym odstąpieniu od zatwierdzonego projektu budowlanego lub warunków pozwolenia na budowę. Organ wskazał, iż R.L. wykonała rozbiórkę i przebudowę istniejącego budynku mieszkalnego, niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym i decyzją o pozwoleniu na budowę Starosty S. nr [...] z dnia 12 października 2012 r., znak [...]

Przedmiotowy budynek został całkowicie rozebrany i posadowiony nowy, o większych parametrach, nie została wykonana również kondygnacja piwnic. Zdaniem organu odwoławczego zmiany te spowodowały powstanie istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego (zgodnie z art. 36a ust 5 P.b.), skutkiem czego organ I instancji wstrzymał postanowieniem z dnia 3 marca 2014 r. znak: [...] prowadzenie dalszych robót budowlanych przy ww. obiekcie.

Organ odwoławczy wskazał, że w sytuacji niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b., właściwy organ jest zobligowany do wydania decyzji w trybie art. 51 ust. 5 P.b. nakazującej zaniechanie dalszych robót budowlanych, bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.

W ocenie organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie niemożliwym jest wydanie decyzji o zaniechaniu dalszych robót budowlanych, gdyż wykonana inwestycja narusza przepisy prawa, tym samym niemożliwym byłoby jej pozostawienie w ramach wydania decyzji o zaniechaniu dalszych robót budowlanych. Jak wynika z treści pisma Wójta Gminy S. z dnia 14 sierpnia 2014 r., znak: [...] "budynek nie może być usytuowany w odległości 8 m od osi ww. drogi i plan nie dopuszcza możliwości zmniejszenia". Nadto przedmiotowy budynek nie odpowiada przepisom § 12 ust. 1 pkt 2 i § 12 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych.

Mając na uwadze przedłożony projekt budowlany zamienny, w tym projekt zagospodarowania działki, organ odwoławczy stwierdził, iż nie widzi możliwości zalegalizowania przedmiotowego budynku mieszkalnego w aktualnej formie, z uwagi na naruszenie przepisów planistycznych i warunków technicznych.

Ponadto organ II instancji wskazał, iż orzeczenie nakazu rozbiórki jako najdalej idąca sankcja zawarta w P.b. podejmowane jest jedynie w sytuacji, gdy nie ma możliwości doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, co ma miejsce w niniejszej sprawie. Podkreślono, że brak jest w rozpatrywanej sprawie możliwości doprowadzenia przedmiotowego budynku do stanu poprzedniego, gdyż w niniejszej sprawie stan poprzedni nie istnieje, bowiem wykonywane roboty budowlane stanowią całkowicie nową inwestycję.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji MWINB przywołując stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 1 lipca 2011 r., sygn. akt: II OSK 705/10 uznał, że w sytuacji, gdy niemożliwe jest zatwierdzenie przedłożonego projektu budowlanego zamiennego czy to ze względu na jego niekompletność, czy też niezgodność z przepisami techniczno-budowlanymi lub innymi przepisami, organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest do wydania decyzji w oparciu o art. 51 ust. 5 P.b..

MWINB stanął na stanowisku, iż w przedmiotowej sprawie organ l instancji winien rozważyć nakazanie inwestorowi, na podstawie art. 51 ust. 5 P.b., rozbiórki obiektu budowlanego. Taka decyzja zakończyłaby postępowanie w organie nadzoru budowlanego, mające na celu doprowadzenie istniejącego stanu budowy do zgodności z przepisami prawa.

Podniesiono, iż w związku z tym, iż organ I instancji winien ponownie przeprowadzić postępowanie w zakresie mającym istotny wpływ na rozstrzygniecie, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. w trybie art. 138 § 2 K.p.a. był zobligowany do uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia.

R.L. oraz J.L. wnieśli na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zaskarżając ją w części jej uzasadnienia, zarzucając jej:

- naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj.:

• art. 15 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie, co skutkowało nierozpatrzeniem zarzutów przedstawionych w odwołaniu od zaskarżonej decyzji oraz nieprzeprowadzeniu postępowania drugoinstancyjnego zgodnie z zasadą dwuinstancyjności;

• art. 7 i 77 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie polegające na braku należytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy;

• art. 11 K.pa. poprzez jego niezastosowanie legające na braku wyjaśnienia przez organ administracyjny zasadności przesłanek, którymi kierował się przy wydawaniu zaskarżonej decyzji;

• art. 107 K.p.a. poprzez jedynie pozorne uzasadnienie decyzji, bowiem w zaskarżonej decyzji brak jest jakiegokolwiek odniesienia się do zarzutów przedstawionych w odwołaniu;

- skutkujące naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj.:

• art. 51 ust. 5 P.b. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie i uznanie, iż jedynym sposobem naprawienia wykonania robót budowlanych z istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu jest ich rozebranie.

Wobec powyższego skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej uzasadnienia oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przewidzianych.

W uzasadnieniu zarzutów skarżący podnieśli, że z zaskarżonej decyzji można wywieść, iż rozbiórka ma dotyczyć całego obiektu, a nie jedynie jej części wybudowanej nielegalnie. Tymczasem organy nadzoru budowlanego uprawnione są do wydania decyzji nakazującej inwestorowi rozbiórkę tylko tej części, która stanowi istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego.

Nie wymaga się od inwestora na nowo wszystkich dokumentów niezbędnych do uzyskania pozwolenia na budowę. W postępowaniu w sprawie zmiany pozwolenia na budowę przepisy art. 32-35 P.b. stosuje się odpowiednio do zakresu tej zmiany. PINB w S. nie miał zatem prawa dokonywać ponownej oceny całego zamierzenia inwestycyjnego. Jest związany ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę, a nowe postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu zamiennego może dotyczyć jedynie zmian wprowadzonych do tego projektu.

Odnosząc się do zarzutów organu, iż doszło do zmiany wymiaru budynku na długość i szerokość, skarżący podnieśli, że jest to twierdzenie nieprawdziwe. Nie doszło bowiem do zmiany wymiarów budynku. Projektowany garaż w poziomie piwnic powstał z istniejących pomieszczeń piwnicznych (nie powiększając wymiarów zewnętrznych pierwotnego budynku), natomiast taras nad garażem powstał w wyniku rozbiórki ścian istniejącego budynku. Co istotne obrys projektowanej inwestycji nie wychodzi poza obrys pierwotnego budynku.

Skarżący zarzucili, że w wyniku błędnego zobowiązania przez PINB inwestor po raz drugi wystąpił do Wójta Gminy S. o wydanie zaświadczenia o zgodności budynku z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym. Wójt tym razem wydał oświadczenie o niezgodności budynku z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym, co jest sprzeczne z zaświadczeniem z dnia 26 czerwca 2012 roku pozytywnie opiniującym częściową rozbiórkę i przebudowę ww. budynku. Działanie Wójta Gminy S. stoją w sprzeczności z art. 8 K.p.a..

Organ II instancji błędnie wskazał w uzasadnieniu decyzji, iż jedynym zasadnym rozstrzygnięciem jest decyzja o rozbiórce obiektu. Pożądanym w postępowaniu naprawczym jest doprowadzenie do zalegalizowania robót wykonanych bez odpowiedniej zgody. Jedynie brak takiej możliwości lub odmowa podjęcia odpowiednich działań może doprowadzić do wydania decyzji o rozbiórce obiektu. Inwestor podjął działania zmierzające do legalizacji robót, jednakże organ faktycznie odmówił ich legalizacji.

Zdaniem skarżących do doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego jest możliwe. Organ powinien, po dokładnym zbadaniu stanu faktycznego sprawy, wskazać ewentualnie, które z części winny ulec rozebraniu, a które winny zostać. Przy zmieszaniu substancji starej z nową niejednokrotnie nie jest możliwym rozebranie całej substancji wykonanej niezgodnie z zatwierdzonym projektem.

Skarżący zarzucili, że organy obu instancji nie określiły w sposób jednoznaczny, co było wykonane w sposób istotnie odbiegający od zatwierdzonego projektu. Ponadto MWINB w K. wskazując, że obiekt winien zostać rozebrany zgodnie z art. 51 ust. 5 P.b., nie wskazał co dokładnie ma być rozebrane.

Zdaniem skarżących zastrzeżenia budzi ustalony krąg stron przedmiotowego postępowania, jednakże właściwym do ustalenia stron tego postępowania winien być art. 28 P.b., a nie art. 28 K.p.a.. Podnieśli, że nieruchomości sąsiednie w stosunku do nieruchomości inwestora nie znajdują się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej "P.p.s.a.", odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy.

W ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 P.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 P.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 P.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa.

Sąd administracyjny ocenia jedynie legalność działania administracji co oznacza, że zobowiązany jest zbadać, czy w czasie podejmowania danego aktu administracyjnego, organ administracji nie naruszył prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji.

Nie każde naruszenie prawa uzasadnia wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego aktu administracyjnego. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla taki akt w przypadku, gdy stwierdzi: 1) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; 2) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; 3) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd administracyjny stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.) lub stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a.).

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej była w niniejszej sprawie decyzja MWINB, wydana na podstawie art. 138 § 2 oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 P.b., uchylająca w całości decyzję nakazującą na podstawie art. 51 ust. 5 P.b. inwestorowi zaniechanie wykonywania dalszych robót budowlanych realizowanych niezgodnie z udzielonym pozwoleniem na częściową rozbiórkę i przebudowę, i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Przede wszystkim zasadnie stwierdził organ odwoławczy, że co do A.W. , J.W. i J..S. organ I instancji nie zgromadził żadnego materiału dowodowego, który wskazywałby, że ww. osoby posiadają przymiot strony w niniejszym postępowaniu. Zatem z uwagi na powyższe Sąd nie jest w stanie zweryfikować, czy krąg stron postępowania został ustalony prawidłowo.

Tym samym organ I instancji, w ponownie prowadzonym postępowaniu przede wszystkim prawidłowo ustali krąg stron postępowania, zgromadzi w aktach dokumenty, na podstawie których dokona powyższych ustaleń, oraz zawrze rozważania na ten temat w uzasadnieniu rozstrzygnięcia.

Należy jednak wskazać, wbrew twierdzeniom skarżących, że oceniając legitymację procesową strony organ powinien odnieść się do art. 28 K.p.a., ponieważ art. 28 ust. 2 P.b. stanowi lex specialis w stosunku do art. 28 K.p.a. i może mieć wyłącznie zastosowanie w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę (por. wyrok NSA z 23 kwietnia 2009 r., II OSK 616/08, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). Skoro w postępowaniu naprawczym dla ustalenia kręgu stron postępowania istotny jest interes prawny, to jego istnienie musi być potwierdzone w obowiązujących przepisach prawa. Zatem interes prawny w takiej sprawie może wynikać już z samego faktu znajdowania się nieruchomości danego podmiotu w obszarze oddziaływania, który to obszar z reguły dotyczy sąsiednich nieruchomości (por. wyrok NSA z 16 stycznia 2016 r., sygn. II OSK 1159/14).

Już samo powyższe naruszenie przepisów postępowania uzasadniało uchylenie decyzji I instancji, o czym orzekł organ odwoławczy.

Należy też zwrócić uwagę, że organ I instancji nie rozważył w swej decyzji okoliczności związanych z funkcjonowaniem w obrocie prawnym decyzji Starosty S. z dnia 12 października 2012 r., znak: [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dla przedmiotowego zamierzenia budowlanego, na podstawie której inwestor prowadził roboty budowlane. W aktach administracyjnych znajduje się decyzja Starosty S. z dnia 17 kwietnia 2014 r. znak [...] uchylająca na podstawie art. 104 K.p.a. i art. 36a P.b. ww. decyzję tego samego organu z dnia 12 października 2012 r., znak: [...] (karta [...] akt administracyjnych). Decyzja ta leży poza granicami niniejszej sprawy i nie podlega w niej kontroli sądowej. Tymczasem w uzasadnieniu decyzji I instancji zamieszczono jedynie wzmiankę, że A. i J.W. podnieśli, iż decyzja Starosty S. z dnia 12 października 2012 r., znak: [...] została uchylona w całości przez Wojewodę , który przekazał sprawę wydania pozwolenia na realizację przedmiotowej inwestycji do ponownego rozpoznania przez organ I instancji, Starosta S. zaś, wskutek działań PINB, umorzył następnie toczone przed nim postępowanie. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ I instancji winien zweryfikować powyższe twierdzenia oraz ustalić i rozważyć okoliczności związane z bytem prawnym decyzji w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Istotnym jest w sprawie również to, że inwestor jedynie częściowo wybudował/zrealizował ww. inwestycję. Jak wynika z akt sprawy, w dniu 12 grudnia 2013 r. i 23 stycznia 2014 r. przeprowadzono oględziny ww. inwestycji, w wyniku których ustalono, że wykonano fundamenty i dokonano rozbiórki starego budynku mieszkalnego, wykonano ściany i ławy fundamentowe, ściany przyziemia bez stropu.

W uzasadnieniu decyzji z dnia 20 marca 2014 r., znak: [...] PINB wskazał, że dokonane zmiany polegają na:

- zamiast częściowej rozbiórki - wykonaniu całkowitej rozbiórki istniejącego budynku mieszkalnego,

- wykonaniu nowych fundamentów i ścian przyziemia, rezygnacji z wykonania kondygnacji piwnic,

- zwiększeniu wymiarów budynku poprzez wykonanie w miejscu projektowanego tarasu pomieszczenia o wymiarach 8,51 x 3,55 m.

Organ I instancji ustalił, że dotychczasowe roboty budowlane, polegające na budowie budynku mieszalnego jednorodzinnego zostały wykonane z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego, nie wskazując jednak, które z tych odstępstw mają charakter istotny. Organ ten wskazał jedynie, że inwestor, w wyniku prowadzenia robót budowlanych, rozebrał poprzednio istniejący budynek w większej części niż zezwolono w pozwoleniu oraz zmienił kubaturę oraz liczbę kondygnacji poprzez niewykonanie kondygnacji podziemnej oraz zwiększenie obrysu o taras będący zadaszeniem garażu.

W zaskarżonej decyzji [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie zakwestionował samego kierunku prowadzenia postępowania przez organ I instancji i wskazał na zasadność zastosowania art. 51 P.b. na tym etapie postępowania. Organ odwoławczy zasadnie wytknął jednak szereg uchybień organu I instancji, które miały charakter istotny i celem zapewnienia przestrzegania jednej z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, jaką jest zasada dwuinstancyjności postępowania oraz zasady prawdy obiektywnej organ odwoławczy słusznie uznał za zasadne uchylenie zaskarżonej decyzji organu I instancji i przekazanie Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w S. sprawy do ponownego rozpoznania.

Trafnie podniósł organ odwoławczy, że istotą postępowania naprawczego prowadzonego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. jest stwierdzenie zaistnienia istotnych odstępstw od wcześniej zatwierdzonego projektu budowlanego.

Sąd wskazuje, że istotne odstąpienie, o którym mowa w art. 36a P.b., spełnia hipotezę art. 50 ust. 1 pkt 4, co skutkuje wydaniem przez organ nadzoru budowlanego postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych (jeżeli nie zostały zakończone), a następnie – w ciągu 2 miesięcy od wydania tego postanowienia - wydaniem przez ten organ decyzji nakładającej obowiązek sporządzenia i przedstawienia w określonym terminie projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem (art. 51 ust. 1 pkt 3).

Należy mieć na uwadze, że P.b. nie określa terminu, w którym powinna zostać wydana decyzja, o której mowa w art. 36a ust. 2, decyzja ta powinna zatem zostać wydana niezwłocznie po wydaniu ostatecznej decyzji w przedmiocie obowiązku określonego w art. 51 ust. 1 pkt 3. W związku z wyeliminowaniem pozwolenia na budowę z obrotu prawnego, przy ocenie, czy inwestor wywiązał się z obowiązków nałożonych w decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3, organ nadzoru budowlanego nie może brać pod uwagę ustaleń zawartych w decyzji o pozwoleniu na budowę, ale przepisy prawne obowiązujące w dniu orzekania (tak też J. Dessoulavy-Śliwiński, w: Prawo budowlane. Komentarz, red. Z. Niewiadomski, Warszawa 2011, s. 464).

Organ I instancji winien rozważyć, czy całość prac budowlanych należy kwalifikować jako budowę nowego budynku. W konsekwencji organ winien ustalić, czy poza pewnymi istotnymi odstępstwami, do których należy stosować tryb legalizacyjny, pozostały zakres prac i przedłożony w tym zakresie projekt zamienny, nie powinien być traktowany jako realizacja inwestycji – częściowa rozbiórka i przebudowa istniejącego budynku, a nie budowa nowego obiektu budowlanego.

Następnie, poza wyliczeniem zaistniałych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, organ I instancji powinien dokonać ich kwalifikacji, mianowicie winien ustalić, które z tych odstępstw stanowią istotne odstępstwa w rozumieniu art. 36a ust. 5 P.b..

Sposób rozstrzygnięcia ww. kwestii zdecyduje, czy i w jakim zakresie należy w sprawie badać zgodność wykonywanego obiektu budowlanego z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz techniczno-budowlanymi wynikającymi z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego winien w okolicznościach tej sprawy, opierając dalsze swoje czynności na wydanej w dniu 20 marca 2014 r. decyzji znak: [...] , dokonać oceny wykonania przez stronę zobowiązaną obowiązków nałożonych ww. decyzją.

Sąd, oceniając legalność zaskarżonej decyzji wskazuje, że w razie ustalenia zaistnienia istotnych odstępstw od projektu budowlanego w dotychczas wykonanych robotach budowlanych, należy (należało) wydać decyzję wynikającą z art. 36a ust. 2 P.b.. Wydanie decyzji uchylającej wcześniejsze pozwolenie na budowę ma miejsce jednak wówczas, gdy precyzyjnie zostanie ustalone popełnienie przez inwestora istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego i udzielonego pozwolenia na budowę. Bez uchylenia pozwolenia na budowę nie ma możliwości wydania decyzji zatwierdzającej projekt architektoniczno-budowlany (w istocie projekt budowlany zamienny).

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że wskazane przez organ odwoławczy uchybienia uzasadniały wydanie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a..

Ustosunkowując się do zarzutów zawartych w skardze należy stwierdzić, że nie są one zasadne.

Zarzut naruszenia art. 15 K.p.a. przez nierozpatrzenie zarzutów przedstawionych w odwołaniu od zaskarżonej decyzji nie mógł odnieść zamierzonego skutku, ponieważ organ odwoławczy słusznie stwierdził takie wady postępowania organu I instancji, które uzasadniały konieczność wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a.. Należy podkreślić, że właśnie rozstrzygnięcie przeciwne – merytoryczne, wobec naruszenia przepisów postępowania przez organ I instancji naruszałoby art. 15 K.p.a..

Powyższe jest również przyczyną braku szczegółowego odniesienia się przez organ odwoławczy do merytorycznych zarzutów odwołania.

Organ II instancji właściwie ocenił w sposób krytyczny zgromadzony przez organ I instancji materiał dowodowy, stosując art. 7 i 77 K.p.a., zatem i zarzut naruszenia tych przepisów był bezzasadny.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano podstawę prawną i wyjaśniono motywy rozstrzygnięcia, czyniąc zadość art. 11 i art. 107 K.p.a..

Niezasadny jest zarzut, że w zaskarżonej decyzji organ odwoławczy w sposób naruszający art. 51 ust. 5 P.b. przesądził o konieczności wydania decyzji rozbiórkowej. Organ odwoławczy nie nakazał rozbiórki, a wskazał jedynie, że organ I instancji winien rozbiórkę rozważyć. Stąd też bezzasadnie wskazują skarżący jako wadę zaskarżonej decyzji brak określenia przez MWINB w K. co dokładnie ma być rozebrane.

Odnośnie przywoływanych w skardze orzeczeń na poparcie stawianych tez o związaniu organu nadzoru budowlanego treścią wydanego wcześniej pozwolenia na budowę, należy stwierdzić, że:

- wyrok NSA z 14 kwietnia 2010 r. sygn. II OSK 674/09 dotyczył projektu zamiennego nowego budynku budowanego od podstaw, mieszczącego się w zakresie decyzji o pozwoleniu na budowę, zatem sytuacji odmiennej niż w niniejszej sprawie;

- wyrok NSA z 18 lutego 2010 r. sygn. II OSK 389/09 oddalił skargę kasacyjną inwestora prezentującego pogląd jak skarżący w niniejszej sprawie, co wprost przeciwstawia się tezom skarżących.

W ponownym postępowaniu Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego winien precyzyjnie ustalić charakter dokonanych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. Winien także nie poprzestać na orzeczeniu zaniechania wykonywania dalszych robót budowlanych, a zatwierdzić projekt budowlany i pozwolić na wznowienie robót budowlanych albo nakazać rozbiórkę obiektu lub jego części.

Organ winien też ustalić i poprzeć dowodami oraz zawrzeć w uzasadnieniu decyzji rozważania, czy doszło do zmiany wymiaru budynku na długość i szerokość oraz czy projektowany garaż w poziomie piwnic nie powstał z istniejących pomieszczeń piwnicznych (nie powiększając wymiarów zewnętrznych pierwotnego budynku), a także czy taras nad garażem nie powstał w wyniku rozbiórki ścian istniejącego budynku.

Organ winien wziąć również pod uwagę utrwalony w orzecznictwie pogląd, że nie można orzekać nakazu rozbiórki całego obiektu budowlanego, jeżeli dla przywrócenia stanu zgodnego z prawem, wystarczające jest orzeczenie nakazu rozbiórki części obiektu (por. wyrok NSA z 11 stycznia 2008 r., sygn. II OSK 1834/06).

Jeżeli organ uznałby, że możliwe jest doprowadzenie części inwestycji do stanu zgodnego z prawem (jako przebudowę) w taki sposób, aby po przebudowie budynek nie zmienił charakterystycznych parametrów poprzednio istniejącego obiektu budowlanego, takich jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji, winien wskazać, które części winny ulec rozebraniu, jako odbiegające od zatwierdzonego projektu budowlanego, zgodnie z art. 51 ust. 5 P.b..

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał skargę za nieuzasadnioną i dlatego, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł o jej oddaleniu.