Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt I SA/Op 121/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2021-04-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Gocki po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 kwietnia 2021r. sprawy ze sprzeciwu A Spółki z o.o. w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 14 grudnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji wstrzymującej przekazanie dotacji oświatowej oddala sprzeciw


UZASADNIENIE

Przedmiotem sprzeciwu wniesionego przez A sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej wskazywanej także jako: skarżąca, strona, Spółka) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z 14 grudnia 2020 r. wydana na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, dalej zwana: "kpa") mocą której organ ten uchylił w całości decyzję Prezydenta Miasta Opola z 28 sierpnia 2020 r. w przedmiocie wstrzymana przekazywania dotacji oświatowej B nr [...] w [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji.

Wniesienie sprzeciwu poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu:

Zawiadomieniem z 10 lutego 2020 r. Prezydent Miasta Opola wszczął z urzędu wobec strony postępowanie administracyjne w sprawie wstrzymania przekazywania dotacji w 2020 r. B nr [...] z siedzibą w [...], przy ul. [...] (wpisanej do ewidencji szkół i placówek niepublicznych Miasta Opola 25 lipca 2017 r. pod nr [...]). Wszczęcie postępowania poprzedzono skierowaniem do Spółki wezwań do zaprzestania działań utrudniających czynności kontrolne, polegających na odmowie udostępnienia kontrolującym list obecności słuchaczy celem sfotografowania, jak również na niewskazaniu lokalizacji prowadzenia przez B zajęć dydaktycznych. W odpowiedzi Spółka wyjaśniła, iż nie miały miejsca przypadki utrudniania lub udaremniania czynności kontrolnych, a brak informacji ze strony organu powoduje, iż dla Spółki nie jest jasne jakie okoliczności i z jakich przyczyn zakwalifikowane zostały jako czynności, o których mowa w art. 36 ust. 6 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 17 ze zm.), zwanej dalej "ufzo". Strona wniosła jednocześnie o przeprowadzenie czynności kontrolnych, których organ rzekomo wcześniej wykonać nie mógł, podnosząc, iż w takiej sytuacji wydanie decyzji o wstrzymaniu przekazywania dotacji jest bezprzedmiotowe i niedopuszczalne. Spółka zwróciła się także o umożliwienie przeglądania akt w terminie przypadającym po zakończeniu okresu epidemii oraz załączyła opinię Regionalnej Izby Obrachunkowej w Opolu z 20 lutego 2020 r. potwierdzającą w ocenie strony bezprawność działań Prezydenta Miasta Opola w zakresie dotychczasowego wstrzymywania przez Prezydenta Miasta Opola wypłat dotacji na rzecz Spółki.

Decyzją z 28 sierpnia 2020 r. Prezydent Miasta Opola wstrzymał przekazywanie dotacji oświatowej B nr [...] w [...] (dalej w skrócie: "B"), dla której organem prowadzącym jest A Sp. z o.o. w [...].

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, iż w wyniku przeprowadzonej kontroli nr [...] w zakresie prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji otrzymanych przez B, stwierdzono, że strona nie dopełniła wynikającego z art. 168 ust. 4 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U z 2020 r., poz. 910) obowiązku zgłoszenia innych (niż siedziba szkoły lub placówki) lokalizacji prowadzenia zajęć dydaktycznych. Jak natomiast wynikało z posiadanych przez organ informacji, zajęcia takie mogły być prowadzone m.in. w C w [...], jak również w innych miejscach. Ponadto w toku przeprowadzanej kontroli nauczyciele placówki - wskazując, iż działają na polecenie dyrektora szkoły - odmawiali osobom kontrolującym fotografowania list obecności słuchaczy. Organ zaznaczył przy tym, iż złożone przez Spółkę w toku postępowania oświadczenie, co do możliwości przeprowadzenia czynności kontrolnych wraz z wnioskiem o podjęcie działań przez organ, uznać należy za umożliwienie przeprowadzenia czynności kontrolnych w postaci wykonania dokumentacji zdjęciowej list obecności słuchaczy ww. B. Ponadto organ prowadzący B oraz jej dyrektor wezwani zostali do zaprzestania utrudniania kontroli (polegającym na niewskazaniu miejsca prowadzenia zajęć dydaktycznych), jednak wezwanie to pozostało bez odpowiedzi. Powyższe działanie organ zakwalifikował jako utrudnianie czynności kontrolnych, uniemożliwiające mu weryfikację prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji otrzymanych przez B.

W odwołaniu od tej decyzji pełnomocnik strony, wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania w sprawie, zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 i art. 80 kpa, poprzez nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy oraz niewyczerpujące zebranie i wybiórczą ocenę zgromadzonego materiału dowodowego oraz naruszenie prawa materialnego, tj. art. 36 ust. 2 ufzo, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że organowi dotującemu przysługuje uprawnienie do żądania umożliwienia wykonania kopii list słuchaczy, podczas gdy uprawnienie to obejmuje wyłącznie wgląd do ww. dokumentów, a także naruszenie art. 36 ust. 6 i 7 ufzo, poprzez niewłaściwe ich zastosowanie i przyjęcie, że spełniona została przesłanka utrudniania lub uniemożliwiania kontroli, podczas gdy przesłanka taka nie zachodzi, tym samym brak jest podstaw do wstrzymania wypłaty dotacji.

Wskazaną na wstępie decyzją z 14 grudnia 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu uchyliło w całości decyzję organu I instancji i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu organ w pierwszej kolejności przytoczył treść przepisów stanowiących podstawę rozstrzygnięcia, tj.: art. 36 ust. 1, 2, 3, 6, 7 ufzo oraz § 12 i § 13 uchwały Rady Miasta Opola z dnia 28 grudnia 2017 r. nr LIW1075/17 w sprawie trybu udzielania dotacji szkołom i placówkom oświatowym niepublicznym i publicznym prowadzonym przez osoby prawne niebędące jednostką samorządu terytorialnego lub osoby fizyczne, a także rozliczania dotacji oraz trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania (Dz. Urz. Woj. Opols. z 2018 r. poz. 82). Analizując te regulacje wskazał, że korzystanie ze środków publicznych w formie dotacji oświatowej nierozerwalnie wiąże się z obowiązkiem poddania się trybowi kontroli rozliczenia i wydatkowania tych środków. Organ dotujący jest bowiem z mocy ustawy umocowany do kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji przyznanych szkołom oraz placówkom publicznym i niepublicznym z budżetów tych jednostek, natomiast obowiązkiem kontrolowanego jest umożliwienie zbadania prawidłowości wydatkowania dotacji. Stąd regulacje art. 36 ust. 6 i 7 ufzo mają na celu swoiste dyscyplinowanie szkół niepublicznych oraz ich podmiotów prowadzących w taki sposób, by nie utrudniały one ani nie udaremniały czynności kontrolnych, wymagających wstępu do szkoły i wglądu do przechowywanej tam dokumentacji. W przypadku stwierdzenia naruszenia art. 36 ust. 2 ufzo organ dotujący - po uprzednim bezskutecznym wezwaniu do zaprzestania w oznaczonym terminie działań utrudniających lub uniemożliwiających czynności kontrolne - może wstrzymać przekazywanie dotacji oświatowej. Co istotne, to organ dotujący dookreśla dokumenty oraz informacje, które są niezbędne do przeprowadzenia kontroli, o której mowa w art. 36 ust. 1 i 2 ufzo, niemniej żądania te nie mogą mieć charakteru dowolnego i winny mieć odniesienie do zakresu prowadzonej kontroli. W myśl art. 36 ust. 1 ufzo organ dotujący może kontrolować prawidłowość pobrania dotacji (poprzez sprawdzenie czy dotacja nie została pobrana nienależnie lub w nadmiernej wysokości) oraz jej wykorzystania (poprzez weryfikację zgodności wydatkowania dotacji z art. 35 ufzo). Kontrola pobrania dotacji polega zatem na sprawdzeniu prawidłowości podawania danych niezbędnych jednostce samorządu do naliczenia dotacji (w comiesięcznej informacji o liczbie i rodzaju uczniów) na podstawie dokumentacji przebiegu nauczania, umów o nauczanie, dowodów wpłat czesnego, orzeczeń o niepełnosprawności itp. Kontrola wykorzystania dotacji zaś dotyczy prawidłowości wydatkowania środków dotacyjnych poprzez analizę dokumentacji finansowo-księgowej jednostki. Ramy kontroli wyznacza dodatkowo art. 36 ust. 2 ufzo przewidujący prawo wglądu kontrolujących do dokumentacji organizacyjnej (np. statut szkoły, regulamin pracy, regulamin wynagradzania, umowy z uczniami lub rodzicami), finansowej (księgi finansowe, dowody księgowe będące podstawą dokonania wydatków, wyciąg z rachunku bankowego na który jest przekazywana dotacja), przebiegu nauczania (ewidencje uczniów, dzienniki lekcyjne i dzienniki zajęć, karty ocen itp.) oraz list obecności z własnoręcznymi podpisami uczniów w zakresie zajęć obowiązkowych w szkołach, o których mowa w art. 26 ust 2 ufzo (szkołach niepublicznych w których nie jest realizowany obowiązek nauki).

Zgodnie z art. 36 ust. 2 ufzo osoby upoważnione do przeprowadzenia kontroli mają także prawo wstępu do dotowanych szkół, przy czym jak wskazuje się w piśmiennictwie, chodzi nie tyle o przegląd każdego pomieszczenia czy przedmiotu, co zapewnienie wejścia do jednostki, celem poczynienia pewnych ustaleń faktycznych pomocnych w ocenie, czy dany wydatek związany był z funkcjonowaniem danej placówki (por. Dotacje oświatowe, W. Lachiewicz, A. Pawlikowska). Udaremnianie bądź utrudnianie przez szkołę lub jej organ prowadzący czynności kontrolnych, o których mowa powyżej, prowadzić będzie - po uprzednim bezskutecznym wezwaniu do zaprzestania tego rodzaju działań w wyznaczonym terminie - do zastosowania przez organ dotujący "sankcji" w postaci wstrzymania przekazywania szkole dotacji oświatowej. Przy czym pod pojęciem "utrudnianie" lub "udaremnianie" kontroli należy rozumieć każde działanie, które prowadzi do utrudnienia lub udaremnienia jednej z czynności kontrolnych, o których mowa w art. 36 ust. 2, tj. wstępu do budynków lub wglądu do dokumentacji. Za działania takie można uznać nie tylko utrudnianie wstępu do budynków, chociażby poprzez zamknięcie dostępu do części budynku, ale też ustalenie niedogodnych dla kontrolujących godzin tego dostępu. W przypadku dokumentacji o utrudnianiu można mówić przede wszystkim wtedy, gdy kontrolowany nie udostępnia dokumentacji w ciągu 14 dni od daty otrzymania żądania ze strony kontrolującego. Chodzi zatem o takie działania bądź zaniechania, które uniemożliwiają lub przeszkadzają w wykonaniu konkretnych czynności (uprawnień) kontrolnych, o których mowa w art. 36 ust. 2 ufzo, a wchodzących w zakres kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji. Są to więc tego rodzaju zachowania, które powodują, iż niemożliwe bądź utrudnione jest wykonanie przez osobę uprawnioną prawa wglądu do żądanej dokumentacji oraz prawa wstępu do kontrolowanej placówki.

Odnosząc powyższe rozważania do stanu faktycznego sprawy organ odwoławczy stwierdził, że zaistniały przesłanki do uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, albowiem nie zostały wystarczająco wykazane okoliczności stanowiące podstawę wstrzymania przekazywania bieżącej dotacji oświatowej. Zdaniem Kolegium, nie jest wystarczające zawarte w zaskarżonej decyzji ogólne stwierdzenie, iż brak wskazania lokalizacji prowadzenia zajęć dydaktycznych stanowi utrudnianie czynności kontrolnych, uniemożliwiające weryfikację prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji otrzymanych przez B. W szczególności ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika jakie czynności kontrolne, wyznaczone ramami art. 36 ust. 1 i ust. 2 ufzo a stanowiące realizację kontroli w zakresie wyżej wskazanym, nie doszły do skutku, jak również wykonanie jakich czynności kontrolnych stanie się możliwe po zaprzestaniu działań utrudniających w ocenie organu kontrolę. Zwłaszcza - jak trafnie podnosi Spółka - że Prezydent Miasta Opola dysponował wiedzą, co do adresu pod którymi odbywają się zajęcia dydaktyczne (budynek C w [...], ul. [...]), który to adres strona potwierdziła także w treści odwołania. Jednocześnie z akt postępowania nie wynika by kontrolujący nie zostali dopuszczeni do prowadzenia konkretnych czynności kontrolnych (np. odmówiono im wstępu do placówki, co skutkowało niemożnością poczynienia ustaleń faktycznych w zakresie poniesionych przez B wydatków), nie wykazano także, by nieudzielenie żądanych wyjaśnień stanowiło przeszkodę dla konkretnych działań weryfikacyjnych w zakresie pobrania czy wydatkowania środków pochodzących z dotacji. Nie jest w końcu jasne, jakie działania kontrolne umożliwią pozyskanie przez organ dotujący żądanych informacji. Nie można bowiem zapominać, że pod pojęciem utrudniania kontroli należy rozumieć stworzenie przeszkody dla przeprowadzenia poszczególnej czynności kontrolnej i niezbędne jest precyzyjne odniesienie się do rodzaju czynności, jakim miałby przeszkodzić kontrolowany podmiot. Czynność kontrolna to bowiem konkretna czynność osoby kontrolującej, dokonywana w ramach uprawnień w obrębie danego rodzaju kontroli. Przesłanki utrudniania kontroli nie wypełnia sama okoliczność udzielenia informacji przez Spółkę prowadzącą B w sposób uznany przez organ dotujący za niewystarczający, przy jednoczesnym przeświadczeniu podmiotu kontrolowanego, iż miejsce prowadzenia zajęć dydaktycznych jest Prezydentowi Miasta Opola znane.

Organ odwoławczy zwrócił dalej uwagę, że niewłaściwe jest postrzeganie art. 168 ust. 4 pkt 3 ustawy Prawo oświatowe - który to przepis organ I instancji uznał za przesłankę wstrzymania wypłaty dotacji - jako podstawy prawnej do dokonania oceny pod kątem utrudnień w przeprowadzeniu kontroli w zakresie prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji. Poszczególne jednostki redakcyjne art. 168 w/w ustawy odnoszą się bowiem do wymogów o charakterze ewidencyjnym, jakie musi spełnić podmiot prowadzący szkołę, w tym wymogu uzyskania wpisu do ewidencji prowadzonej przez właściwą jednostkę samorządu terytorialnego (ust. 4 art. 168), zgłoszenia w ewidencji odpowiednich danych (ust. 4), w tym także zgłoszenia adresu siedziby szkoły oraz innych lokalizacji prowadzenia zajęć dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych wraz z informacją o warunkach lokalowych zapewniających m.in. bezpieczne i higieniczne warunki nauki, odpowiednie warunki sanitarne, spełniających wymogi ochrony przeciwpożarowej itp. (art. 168 ust. 4 pkt 3), jak również aktualizowania danych w tym zakresie (ust. 13) Zdaniem Kolegium, nie jest zasadne stawianie znaku równości pomiędzy niewywiązaniem się przez organ prowadzący szkołę z obowiązku uzupełnienia brakujących danych w ewidencji, a utrudnianiem przez organ prowadzący kontroli w zakresie prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji przyznanej na uczniów danej szkoły. Zapewnienie odpowiednich warunków działania szkoły lub placówki, w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki należy do obowiązków organu prowadzącego szkołę co wynika wprost z art. 10 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe, a właściwa jednostka samorządu terytorialnego niezaprzeczalnie winna dysponować informacjami dotyczącymi działalności szkół prowadzonych na jej terenie (w tym wykorzystywanych przez szkoły pomieszczeń). Niemniej negatywna weryfikacja pod względem dopełnienia przez organ prowadzący szkołę ww. wymogów formalnych nie może skutkować automatycznym stwierdzeniem faktu utrudniania prowadzonej w danej jednostce kontroli. Konieczne jest bowiem wykazanie, iż brak danych ewidencyjnych stanowi faktyczną przeszkodę do podjęcia określonych czynności kontrolnych, czego organ I instancji nie uczynił. Poza bowiem ogólnikowym twierdzeniem o trudności w prowadzeniu działań kontrolnych Prezydent Miasta Opola nie sprecyzował w decyzji, w jaki sposób powoływane okoliczności oddziałują na możliwości weryfikacyjne organu dotacyjnego, choćby poprzez wskazanie, iż zachodzą przeszkody do zbadania np. wydatków związanych z realizacją zadań organu prowadzącego, bądź też wydatków na zakup pomocy dydaktycznych, mebli, sprzętu itp. Ważne jest również, że utrudnianie kontroli jest kwalifikowaną postacią działań lub zaniechań podmiotu kontrolowanego, co oznacza, iż nie każdy brak zadośćuczynienia żądaniu organu kontrolnego jest równoznaczny z utrudnianiem kontroli. W okolicznościach każdego konkretnego przypadku należy rozważyć, jaka jest przyczyna oraz motywy działania kontrolowanego podmiotu (tj. czy podmiot nie ma woli udzielenia wyjaśnień bądź przedłożenia żądanych dokumentów, czy też po prostu ich nie posiada). Sama okoliczność niewylegitymowania się określonymi faktami lub dokumentami nie jest równoznaczna z utrudnianiem kontroli i zasadniczo winna znaleźć odzwierciedlenie w ustaleniach kontroli o charakterze merytorycznym.

Końcowo organ odwoławczy stwierdził, że z akt postępowania nie wynika, którego roku dotyczyła prowadzona przez organ I instancji kontrola w zakresie prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji, co jest istotne w kontekście zastosowanego trybu wstrzymania dotacji na podstawie obowiązującej od 1 stycznia 2018 r. ustawy o finansowaniu zadań oświatowych. Omawiana wyżej sankcja nie znajdzie bowiem zastosowania w przypadku kontroli wykorzystania dotacji wypłaconych przed 1 stycznia 2018 r., gdyż stałoby to w sprzeczności z zakazem działania prawa wstecz.

W konsekwencji Kolegium zobowiązało organ I instancji do rozważenia w toku ponownego rozpatrzenia sprawy, czy w sprawie zachodzą przesłanki wstrzymania przekazywania bieżącej dotacji oświatowej B, dla której organem prowadzącym jest Spółka. W szczególności zbadania wymaga, czy nieudzielenie przez Spółkę wyjaśnień, jak też nieprzedłożenie dokumentacji w żądanym przez organ dotujący zakresie, stanowi przeszkodę dla konkretnych działań weryfikacyjnych w zakresie pobrania czy wydatkowania środków pochodzących z dotacji. Konieczne jest zatem wskazanie, jakie czynności kontrolne, wyznaczone ramami art. 36 ust. 1 i ust. 8 ufzo, a stanowiące realizację kontroli w zakresie wyżej wskazanym, nie doszły do skutku, jak również wykonanie jakich czynności kontrolnych stanie się możliwe po zaprzestaniu działań utrudniających w ocenie organu kontrolę.

We wniesionym na powyższą decyzję sprzeciwie, skarżąca zarzuciła naruszenie art. 138 § 2 kpa i wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżąca wyraziła stanowisko, ze postępowanie w przedmiocie wstrzymania przekazywania dotacji stało się bezprzedmiotowe, gdyż nie zachodzą żadne okoliczności, które uprawniałyby do stwierdzenia utrudnień ze strony Spółki w przeprowadzeniu kontroli. Dodatkowo skarżąca wskazała, że 5 października 2020 r. organ I instancji doręczył jej Protokół kontroli z kontroli przeprowadzonej w B, znak [...]. Dokument ten datowany jest na 27 sierpnia 2020 r., zaś podpisany został ponad dwa tygodnie później, tj. już po wydaniu przez Prezydenta Miasta Opola zaskarżonej decyzji z 28 sierpnia 2020 r. Skarżąca zaznaczyła, że wniosła liczne zastrzeżenia do tego protokołu, którego treść oceniła jako kuriozalną. Podkreśliła przy tym, że sam fakt sporządzenia protokołu kontroli (który sporządza się po zakończeniu czynności kontrolnych) potwierdza, że organ I instancji na dzień wydania decyzji z 28 sierpnia 2020 r. nie miał podstaw do twierdzenia i przyjęcia, że zachodzi przypadek utrudniania lub udaremniania czynności kontrolnych.

Końcowo skarżąca stwierdziła, że w sprawie niniejszej nie było dostatecznych podstaw do wydania, na postawie art. 138 § 2 kpa decyzji kasatoryjnej.

W odpowiedzi na sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu wniosło o jego oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2019. 2325 j.t. - dalej jako ppsa), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. W myśl art. 64d § 1ppsa, Sąd rozpoznaje sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym w terminie trzydziestu dni od dnia wpływu sprzeciwu od decyzji. Natomiast zgodnie z art. 64e ppsa, rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.

W orzecznictwie podkreśla się, że przepis art. 64e ppsa ogranicza zakres kontroli sądu do oceny istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa (por. wyrok WSA w Poznaniu z 2 sierpnia 2018 r., sygn. akt II SA/Po 343/18; wyrok NSA z 21 sierpnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2182/18; wyrok NSA z 7 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 1319/18; wyrok NSA z 7 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 3011/17; wyrok NSA z 27 sierpnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2226/18; wyrok NSA z 17 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 3517/18 (wyroki dostępne w CBOIS na stronie internetowej NSA).

Zatem, stosownie do treści art. 64e ppsa, sprzeciw uruchamia postępowanie sądowe ograniczone do formalnej kontroli legalności decyzji kasatoryjnej w świetle przesłanek z art. 138 § 2 kpa - bez badania meritum sprawy administracyjnej. Przepis ten jako lex specialis w stosunku do art. 134 § 1 ppsa w sposób zasadniczy różnicuje postępowania sądowe w przedmiocie sprzeciwu bądź skargi. O ile w przypadku skargi, stosownie do art. 134 § 1 ppsa, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, to w przypadku wniesienia sprzeciwu ustawodawca nie przewiduje szerszej kontroli sądowej, ograniczając ją jedynie tylko do oceny istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa. W konsekwencji, w postępowaniu sądowym zainicjowanym sprzeciwem sąd administracyjny nie weryfikuje prawidłowości wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego, w ramach których organ odwoławczy stwierdził potrzebę wydania decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 kpa. Z przyjętym rozwiązaniem koresponduje zasada, że - w przypadku uwzględnienia sprzeciwu przez sąd – wyrok taki nie jest zaskarżalny (art. 151a § 3 ppsa).

Wobec powyższego, w razie wniesienia sprzeciwu, Sąd ocenia wyłącznie zasadność wydania decyzji kasatoryjnej, poprzez zbadanie przesłanek proceduralnych wydania takiej decyzji określonych w art. 138 § 2 kpa z uwzględnieniem wykładni i zastosowania prawa materialnego przyjętych przez organ administracji. Stosownie do art.138 § 2 kpa, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Orzeczenie w sprawie zainicjowanej sprzeciwem ma wyłącznie charakter rozstrzygający w ściśle określonej kwestii procesowej (istnienie lub brak przesłanek wydania decyzji przewidzianej w art. 138 § 2 kpa) i nie kreuje żadnych ocen w zakresie prawa materialnego, które przesądzałyby o kierunku rozstrzygnięcia oraz wykładni lub zastosowaniu prawa materialnego. Reasumując, Sąd rozpoznaje jedynie czy, przyjmując stanowisko organu administracji co do wykładni i zastosowania prawa materialnego, zaistniały określone w art. 138 § 2 kpa przesłanki do wydania decyzji uchylającej decyzję organu pierwszej instancji w całości i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Nie jest natomiast władny aby badać wykładnię i zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego, w takim zakresie, w jakim rzutowało to na wydanie decyzji przewidzianej w art. 138 § 2 kpa (por. wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2019 r. , sygn. akt II OSK 3517/18).

Przechodząc do oceny wystąpienia przesłanek do wydania decyzji o charakterze kasatoryjnym Sąd, w zaistniałym w sprawie stanie faktycznym, nie stwierdził naruszenia przepisów w tym zakresie.

Ocenę SKO co do potrzeby przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji należy uznać za prawidłową i niewątpliwie konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy wskazany w zaskarżonej decyzji ma istotny wpływ na jej końcowe rozstrzygnięcie, również w aspekcie wskazywanego przez skarżącą ewentualnego umorzenia postępowania administracyjnego.

Jak wynika z art. 7 kpa, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Są również, stosownie do art. 77 § 1kpa, obowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W tym kontekście, z uwagi na stwierdzone przez organ odwoławczy uchybienia i braki jakimi dotknięta jest decyzja organu I instancji, nie budzi wątpliwości, że została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a szczegółowo przedstawiony przez SKO konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Na marginesie zauważyć należy, że wprawdzie organ odwoławczy jest kompetentny do dokonania ustaleń po przeprowadzeniu postępowania dowodowego, jednak może ono mieć jedynie charakter uzupełniający. W przeciwnym wypadku dokonanie ustaleń po przeprowadzeniu postępowania dowodowego w znacznej części przez organ odwoławczy naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Przy czym przeprowadzenie postępowania dowodowego polega nie tylko na zebraniu w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, ale także na wyczerpującym jego rozpatrzeniu. W realiach tej sprawy niewątpliwie tego elementu zabrakło w postępowaniu przed organem I instancji w odniesieniu stwierdzenia zaistnienia ustawowych podstaw do wstrzymania przekazywania stronie bieżącej dotacji oświatowej, co znalazło swoje odbicie także w wadliwym uzasadnieniu decyzji organu I instancji, na co zwróciło uwagę SKO prawidłowo wskazując nie tylko na konieczność przeprowadzenia szeregu dowodów, ale także na to, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy przez organ I instancji.

Zasadnie według Kolegium, nie było wystarczające dla wstrzymania przekazywania stronie bieżącej dotacji oświatowej ogólnikowe stwierdzenie organu I instancji, iż brak wskazania przez stronę lokalizacji prowadzenia zajęć dydaktycznych stanowi utrudnianie czynności kontrolnych, uniemożliwiające weryfikację prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji otrzymanych przez B. Słusznie przy tym zwrócono uwagę, że ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynikało jakie to czynności kontrolne, wyznaczone ramami art. 36 ust. 1 i ust. 2 ufzo , a stanowiące realizację kontroli, nie doszły do skutku, jak również wykonanie jakich czynności kontrolnych stanie się możliwe po zaprzestaniu działań utrudniających w ocenie organu kontrolę. Z akt sprawy nie wynikało też by kontrolujący nie zostali dopuszczeni do prowadzenia konkretnych czynności kontrolnych (np. odmówiono im wstępu do placówki, co skutkowało niemożnością poczynienia ustaleń faktycznych w zakresie poniesionych przez B wydatków). Nie wykazano także, by nieudzielenie żądanych wyjaśnień stanowiło przeszkodę dla konkretnych działań weryfikacyjnych w zakresie pobrania czy wydatkowania środków pochodzących z dotacji.

Te wszystkie okoliczności, zarówno w ocenie Kolegium , jak i Sądu rozpoznającego niniejszy sprzeciw , w aktualnym stanie dowodnym sprawy, mając dodatkowo na uwadze podnoszony w skardze argument, jakoby ostatecznie miało dojść jednak do przeprowadzenia kontrolki, nie pozwalały na stwierdzenie, czy w ogóle strona uniemożliwiła organowi I instancji przeprowadzenie skutecznej i pełnej kontroli pobrania i rozliczania dotacji za dany okres ( nie został on wskazany w decyzji organu I instancji) ,a jeżeli działania takie miały miejsce, to jakich dotyczyły one informacji,, których pozyskanie ich przez organ dotujący stało się niemożliwe. .

Sąd jednocześnie zwraca uwagę na to, że zaistniały spór pomiędzy organem I instancji a skarżącą, zaistniały na tle funkcjonowania B nr [...] w [...], ma charakter wielowątkowy, a pewne aspekty poszczególnych prowadzonych wobec strony postępowań administracyjnych , pozostają ze sobą w ścisłym związku.

Jak wynika z akt sprawy równolegle do obecnego postępowania , prowadzone jest z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie wykreślenia B nr [...] w [...] z ewidencji szkół i placówek niepublicznych. Sprawa ta była przedmiotem odrębnego sprzeciwu wniesionego do tut Sądu na decyzję Opolskiego Kuratora Oświaty z dnia 14 grudnia 2020 r., nr [...] uchylającą decyzję Prezydenta Miasta Opola w przedmiocie wykreślenia tej B z ewidencji szkół i placówek niepublicznych i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Z uzasadnienia wyroku Sądu z dnia 23 marca 2021 r. sygn. akt II SA/Op 64/21 , oddalającego sprzeciw Spółki wynika, że w tym postępowaniu informowała organy oświatowe. o zabezpieczeniu przez policję dokumentacji B, stwierdzając tym samym, że nie jest możliwe przeprowadzenie zaplanowanych czynności kontrolnych.

Również w tym postępowaniu wskazywano na mające mieć miejsce działania utrudniające przeprowadzenie czynności kontrolnych

Nadto za akt sprawy wynika, że z wniosku Spółki prowadzane też było postępowanie w przedmiocie zmiany we wpisie do ewidencji szkól i placówek niepublicznych na terenie Miasta Opola organu prowadzącego B nr [...] w [...], a także postępowanie z powództwa Spółki przeciwko Gminie Miasto Opole przed Sądem Okręgowym w [...] ( sygn. .akt [...]) o zapłatę.

We wszystkich tych powyższych sprawach organ (I instancji podejmował określone działania, dysponując materiałem dowodowym mogącym ewentualnie potwierdzać lub zaprzeczać jego tezie, że doszło do utrudniania przez Spółkę prowadzonych wobec niej działań kontrolnych, a zatem również te ewentualne dowody winny być – w miarę potrzeby- włączone do materiału dowodowego niniejszej sprawy i poddane ocenie w aspekcie przesłanek stanowiących podstawę do ewentualnego wstrzymania wypity dotacji, bądź też umorzenia postępowania w tym zakresie.

W tym też zakresie zarówno na organie odwoławczym jak i organie pierwszej instancji ciążą obowiązki wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 kpa)., z tym jednakże zastrzeżeniem, które jest szczególnie istotne w realiach sprawy, że zakres postępowania dowodowego organu odwoławczego nie może prowadzić do naruszenia, określonej w art. 15 kpa, zasady ogólnej dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, a więc prawa strony do ich oceny i rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie przez organy dwóch instancji.

Powyższa ocena Sądu odnosi się jedynie do oceny zasadności wydania przez organ odwoławczy na tym etapie postępowania i w tym stanie sprawy decyzji kasacyjnej, o której mowa w art. 138 § 2 kpa , gdyż z uwagi na charakter prawny instytucji sprzeciwu od decyzji kasacyjnej, Sąd nie odnosił się do zasadności samego wstrzymana przekazywania dotacji oświatowej B nr [...] w [...], gdyż wykraczałoby to poza granice rozpoznawanej obecnie sprawy sądowoadministracyjnej. Taka ewentualna ocena może zostać przeprowadzona przez Sąd dopiero w sytuacji, gdy właściwe organy rozstrzygną tę sprawę w toku instancji w oparciu o właściwe regulacje ustawy o finansowaniu zadań oświatowych Prawa oświatowego, a strona wniesie wówczas odrębną skargę.

Jedynie na marginesie Sąd zauważa, że z uwagi na decyzję kasatoryjną Kolegium, doszło na obecnym etapie do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o wstrzymaniu przekazywania dotacji oświatowej.

Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 151a § 2 ppsa, oddalił sprzeciw.