Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2398/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-03-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6041 Profilaktyka  i   rozwiązywanie  problemów alkoholowych, ustalanie liczby punktów sprzedaży,  zasad  usytuowania miejsc
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Gronowski (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Protokolant Magdalena Sagan po rozpoznaniu w dniu 31 marca 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 4 marca 2014 r., sygn. akt VI SA/Wa 2545/12 w sprawie ze skargi J. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia 25 września 2012 r., nr . w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na sprzedaż alkoholu 1) uchyla zaskarżony wyrok; 2) uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji; 3) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz J. F. 1210 (tysiąc dwieście dziesięć) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 4 marca 2014 r. o sygn. akt VI SA/Wa 2545/12 oddalił skargę J. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia 25 września 2012 r. nr . w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających do 4,5% alkoholu oraz piwa, przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży.

Sąd pierwszej instancji orzekł na podstawie następujących ustaleń faktycznych:

Wspomnianą na wstępie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza G. M. z dnia 13 stycznia 2012 r. nr 10/2012, cofającą zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających do 4,5% alkoholu oraz piwa, przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży J.F., dalej "skarżący", prowadzącemu działalność gospodarczą w sklepie przy ul. . 18 w G. M..

Podstawę prawną decyzji stanowił przepis art. 18 ust. 10 pkt 5 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz.U. z 2007 r. Nr 70, poz. 473 ze zm.). W myśl tego przepisu, zezwolenie na sprzedaż alkoholu cofa się w przypadku przedstawienia fałszywych danych w oświadczeniu, o którym mowa w art. 111 ust. 4. Stosownie do art.111 ust. 4 ustawy, przedsiębiorcy, prowadzący sprzedaż napojów alkoholowych w roku poprzednim, są obowiązani do złożenia, do dnia 31 stycznia, pisemnego oświadczenia o wartości sprzedaży poszczególnych rodzajów napojów alkoholowych w punkcie sprzedaży w roku poprzednim.

W świetle poczynionych w sprawie ustaleń, opartych na wydruku sprzedaży poszczególnych rodzajów napojów alkoholowych, skarżący w dniu 14 stycznia 2011 r. złożył niezgodne ze stanem rzeczywistym oświadczenie o wartości sprzedaży napojów alkoholowych w 2010 r.

I tak, skarżący podał wartość sprzedaży napojów alkoholowych w 2010 r.:

• o zawartości do 4,5% alkoholu oraz piwa wyniosła w kwocie 5.370,95 zł, podczas gdy wyniosła ona 5 365,89 zł;

• o zawartości od 4,5% do 18% alkoholu w kwocie 4.644,13 zł, podczas, gdy wyniosła ona 4.499,73 zł,

• o zawartości powyżej 18% alkoholu wyniosła 16.301,76 zł, podczas gdy wyniosła ona 14.596,19 zł.

Przesłuchany przez organ pierwszej instancji w charakterze świadka skarżący wspomnianą rozbieżność tłumaczył pomyłką przy przepisywaniu danych z kasy fiskalnej i programu magazynowo-rachunkowego. Ponadto, jak wskazał, różnica dotycząca wartości sprzedaży jest niewielka i nie miała wpływu na zaniżenie jego zobowiązań publicznoprawnych.

Zdaniem organu odwoławczego skarżący dopuścił się obiektywnego naruszenia przepisu art. 18 ust. 10 pkt 5 powołanej ustawy, a zatem organ pierwszej instancji miał podstawę do cofnięcia zezwolenia.

W następstwie skargi na powyższą decyzję, wniesioną przez skarżącego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W, o czym była mowa na wstępie, skargę tę oddalił.

Zawyżenie przez skarżącego wartości sprzedaży napojów alkoholowych w 2010 r., zdaniem Sądu pierwszej instancji, podzielającego stanowisko organu, stanowiło przedstawienie fałszywych danych, w rozumieniu przepisu art. 18 ust. 10 pkt 5 omawianej ustawy, zobowiązujące organ do cofnięcia zezwolenia. Od uzyskanej wartości sprzedaży poszczególnych rodzajów napojów alkoholowych, jak wskazał Sąd pierwszej instancji, uzależniona jest wysokość pobieranych przez gminę opłat.

Sąd pierwszej instancji nie podzielił stanowiska skarżącego, według którego pomyłka, jakiej dopuścił się, nie ma charakteru przedstawienia fałszywych danych w świetle przepisu art. 18 ust. 10 pkt 5 wspomnianej ustawy. W ocenie Sądu pierwszej instancji jako dane fałszywe należy rozumieć dane nie odpowiadające rzeczywistości. Sąd pierwszej instancji powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 marca 2012 r. o sygn. akt II GSK 91/11, w świetle którego organy administracji nie miały obowiązku badać, czy skarżąca działała umyślnie, bowiem wystarczającą przesłanką cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych było wyłącznie stwierdzenie, że oświadczenie o wartości sprzedanego alkoholu zawierało fałszywe dane, rozumiane jako nieprawdziwe. Na podmiocie prowadzącym działalność gospodarczą w zakresie sprzedaży napojów alkoholowych spoczywa obowiązek zorganizowania jej w taki sposób, aby nie zaistniał jakikolwiek przypadek złamania zasad sprzedaży napojów alkoholowych określonych w ustawie.

Skarżący wywiódł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Skarga kasacyjna zarzuciła naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 18 ust. 10 pkt 5 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi poprzez uznanie, że omyłkowe wskazanie przez skarżącego w oświadczeniu o wartości sprzedaży napojów alkoholowych za 2010 r. kwoty nieznacznie wyższej od rzeczywistej sprzedaży świadczy o podaniu przez niego fałszywych danych, a w konsekwencji, że zaistniała przesłanka do cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych.

Skarga kasacyjna zarzuciła także naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez oddalenie skarg, pomimo naruszenia przez organ art. 7 k.p.a., co polegało na braku wszechstronnego rozpatrzenia i wyjaśnienia okoliczności sprawy mających istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, co skutkowało wydaniem wyroku niezgodnego z prawem.

Jak wywodzi w uzasadnieniu skarga kasacyjna, zgodnie z art. 18 ust pkt 5 w związku w art. 111 ust. 4 omawianej ustawy pojęcia "fałszywe dane", a nie dane "błędne" czy "nieprawdziwe", świadczy o założeniu przez ustawodawcę świadomego i celowego wprowadzenia w błąd organu wydającego zezwolenie. Powyższe pojęcia nie są jednoznaczne. Użyty w art. 18 ust. 10 pkt 5 ustawy zwrot "fałszywe dane", niezdefiniowany w tej ustawie, jest najbliższy znaczeniowo pojęciu fałszywości stosowanemu na gruncie prawa karnego. Wobec tego fałszywe dane to takie, które są obiektywnie i subiektywnie niezgodne z prawdą. Przez podanie fałszywych danych w myśl tego przepisu należy rozumieć działanie polegające na umyślnym ich podaniu jako nieprawdziwych, mimo posiadania wiedzy, że są one fałszywe. Toteż, na gruncie powyższych przepisów, podanie fałszywych danych w oświadczeniu, o którym stanowi art. 111 ust. 4 ustawy, musi być świadome i umyślne. Tylko takie działanie jest i powinno być sankcjonowanie cofnięciem zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Takiego czynu nie dopuścił się skarżący, który na skutek omyłki podał niezgodną z rzeczywistością wartość sprzedaży alkoholu, zresztą na swoją niekorzyść. Toteż, Sąd pierwszej instancji naruszył powołane przepisy, stosując je wbrew wykładni językowej.

Ponadto, jak podniosła skarga kasacyjna, powołując się na art. 31 ust 3 Konstytucji RP oraz art. 7 k.p.a., państwo i organy administracji publicznej, podejmując działania, powinny miarkować cele i wymierzane dolegliwości, bacząc jednocześnie na zachowanie właściwych proporcji między ochroną interesu indywidualnego i interesu społecznego. Z tego względu działanie organów państwa, które z powodu błędu na własną niekorzyść dokonanego przez początkującego przedsiębiorcę stosuje sankcję w postaci cofnięcia zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych typu A, B i C uznać należy za nadmiernie dotkliwą, całkowicie nieproporcjonalną ingerencję państwa, nie znajdującą oparcia w ochronie interesu społecznego i w żaden sposób nie uwzględniającą słusznego interesu skarżącego. Tymczasem w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że "W państwie prawa nie ma miejsca dla mechanicznie i sztywno pojmowanej zasady nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym. Oznacza to, że w każdym przypadku działający organ ma obowiązek wskazać, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi, i udowodnić, iż jest on na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli. Zarówno istnienie takiego interesu, jak i jego znaczenie, a także przesłanki powodujące konieczność przedłożenia w konkretnym wypadku interesu publicznego nad indywidualny podlegać muszą zawsze wnikliwej kontroli instancyjnej i sądowej (...)" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 1993 r., sygn. akt III ARN 49/93). Natomiast pomyłka, jakiej dopuścił się skarżący, miała negatywne konsekwencje wyłącznie dla niego. Wbrew twierdzeniom organów wyższe wartości sprzedaży alkoholu w konsekwencji oznaczają również wyższą opłatę roczną za zezwolenie na sprzedaż alkoholu. Dane zawarte w tym oświadczeniu, o którym mowa w art. 18 ust. 10 pkt 5 cyt. ustawy, służą bowiem do wyliczenia opłaty za korzystanie z zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych. Opłata ta, zgodnie z art. 111 ust. 1 tej ustawy, pobierana jest w celu pozyskania dodatkowych środków na finansowanie zadań określonych w art. 41 ust. 1 ustawy.

Skarżący powołał się także na stanowisko Trybunału Konstytucyjnego zajęte w wyroku z dnia 4 września 2007 r. (sygn. akt P43/06), który stwierdził: "Ustawodawca określając sankcje za naruszenie prawa w szczególności musi respektować zasadę równości, jak również zasadę proporcjonalności własnego wkroczenia. Nie może więc stosować sankcji oczywiście nieadekwatnych lub nieracjonalnych, albo też niewspółmiernie dotkliwych".

Z tych względów to właśnie zasada wynikająca z art. 7 k.p.a. oraz zasada proporcjonalności, niezależnie od bezwzględnego obowiązku ingerencji wynikającego z art. 18 ust 10 pkt 5 wspomnianej ustawy, powinny znaleźć zastosowanie w niniejszej sprawie. Ograniczenie się przez Sąd pierwszej instancji jedynie do stwierdzenia, że Sąd ten nie widzi możliwości odniesienia tej zasady do rozpatrywanej sprawy z powodu redakcji przepisu materialnego, stanowi również naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż uzasadnienie takie jest w istocie niepełne i nie pozwala na poznanie motywów, jakimi kierował się Sąd niższej instancji, nie uwzględniając zarzutów skarżącego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Na wstępie niniejszych rozważań podkreślić należy, że zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd pierwszej instancji.

Przepis art. 18 ust. 10 pkt 5 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, przewidujący bezwzględną sankcję cofnięcia zezwolenia na sprzedaż alkoholu w przypadku przedstawienia przez przedsiębiorcę fałszywych danych w oświadczeniu, o którym mowa w art. 111 ust. 4, zawierającym wartość sprzedaży poszczególnych rodzajów napojów alkoholowych w punkcie sprzedaży w roku poprzednim, ma na celu nieuszczuplanie wpływów gminy z opłat pobieranych od sprzedawców alkoholu, a to dla sfinansowania celów związanych z profilaktyką i rozwiązywaniem problemów alkoholowych oraz integracji społecznej osób uzależnionych od alkoholu (art. 41 ust. 1 ustawy). Wysokość wpływów do budżetu gminy z tytułu tych opłat w prosty sposób uzależniona jest od wielkości sprzedaży alkoholu w poprzednim roku kalendarzowym. Zatem, zaniżenie przez sprzedawcę wartości sprzedaży alkoholu, skutkuje zmniejszeniem wspomnianych wpływów do budżetu gminy.

Jednakże, z czym zgodzić się należy ze stanowiskiem wyrażonym w skardze kasacyjnej, na gruncie przepisu art. 18 ust. 10 pkt 5 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi nie każdy przypadek podania przez przedsiębiorcę niezgodnej z rzeczywistością wartości sprzedaży alkoholu dla celów wyliczenia omawianej opłaty uzasadnia zastosowanie sankcji cofnięcia zezwolenia na sprzedaż alkoholu. Aby sankcja ta mogła być zastosowana, podanie przez przedsiębiorcę niezgodnej z rzeczywistością wartości sprzedaży alkoholu musi mieć kwalifikowany charakter, jako przejaw przedstawienia fałszywych danych. Ma to miejsce w sytuacji świadomego wprowadzenia w błąd organu przez przedsiębiorcę co do wartości sprzedanego alkoholu, mimo posiadania wiedzy co do ich niezgodności ze stanem rzeczywistym.

Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 marca 2012 r. o sygn. akt II GSK 91/11, na który powołał się Sąd pierwszej instancji, wydany został w innym stanie faktycznym sprawy. W realiach tamtej sprawy przedsiębiorca, któremu cofnięto zezwolenie na sprzedaż alkoholu, dopuścił się istotnego zaniżenia wartości sprzedaży alkoholu, skutkującego zmniejszeniem wysokości wpływu do budżetu gminy z tytułu wspomnianej opłaty, w przeciwieństwie do skarżącego w niniejszej sprawie, który nie tylko, że nie zaniżył wartości sprzedaży alkoholu, lecz ją zawyżył. Ponadto w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska zajętego przez Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyżej wyroku, a także w wyroku z dnia 22 maja 2014 r. o sygn. akt II GSK 407/13, identyfikującymi "fałszywe dane" z "nieprawdziwymi danymi". Trudno byłoby uznać, iż są to identyczne pojęcia. Słowo "fałszywy" posiada w języku polskim znaczną liczbę synonimów, przy czym przeważa tutaj negatywnie subiektywne zachowanie osoby, której zarzuca się takie zachowanie (np. "fałszywy" to: obłudny, nieszczery, kłamliwy, oszukańczy).

W świetle wykształconych zasad wykładni przepisów prawa, zwłaszcza, gdy wiąże się to wymierzeniem sankcji o charakterze publicznoprawnym, jak to ma miejsce w okolicznościach niniejszej sprawy, w pierwszej kolejności treść przepisu w zakresie powinności zachowania się zgodnego z nim przez jego adresata, wyznacza treść słowna (semantyczna) słów i wyrażeń użytych w tym przepisie (wykładnia językowa). Użycie w przepisie art. 18 ust. 10 pkt 5 cytowanej ustawy, mającym wysoce sankcyjny charakter za jego naruszenie, wyrazów "przedstawienie fałszywych danych" nie pozwala na bezrefleksyjne przyjęcie, że ta treść jest w pełni tożsama z "przedstawieniem nieprawdziwych danych". Innymi słowy, dla celów zastosowania sankcji cofnięcia zezwolenia na sprzedaż alkoholu w przepisie art. 18 ust. 10 pkt 5 omawianej ustawy użyte wyrazy "przedstawienie fałszywych danych" oznacza nie tylko obiektywną niezgodność z rzeczywistością danego oświadczenia, ale także świadomość takiego zachowania po stronie przedsiębiorcy.

Zważywszy na obiektywną trudność w wykazaniu przedsiębiorcy "fałszywych intencji" w przekazaniu nieprawdziwych danych, o których mowa w przepisie art. 111 ust. 4 omawianej ustawy, nie powinno być przeszkód po stronie organu posiłkowania się domniemaniem faktycznym, gdy pozwalają na to okoliczności sprawy. W myśl art. 231 k.p.c., który znajduje odpowiednie zastosowanie także w postępowaniu administracyjnym, sąd może uznać za ustalone fakty mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, jeżeli wniosek taki można wyprowadzić z innych ustalonych faktów (domniemanie faktyczne).

Przechodząc do realiów niniejszej sprawy, o czym była już mowa, celem przepisu art. 18 ust. 10 pkt 5 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, jest zapobieganie zmniejszaniu się wpływów do budżetu gminy powodowane zafałszowanymi oświadczeniami przedsiębiorców, zmniejszającymi wartość sprzedanego alkoholu w roku poprzednim w stosunku do rzeczywistego stanu rzeczy. Dlatego, jeżeli niezgodne ze stanem rzeczywistym oświadczenie przedsiębiorcy nie prowadzi do takiego rezultatu, zadeklarowanie przez przedsiębiorcę wyższej wartości sprzedaży alkoholu, niż to faktycznie miało miejsce, odpada celowość zastosowania tak daleko idącej sankcji, jaką jest cofnięcie zezwolenia.

Niezależnie od powyższego, pomijając wspomniane wyżej sytuacje, nie każdy przypadek zafałszowania informacji, o której mowa w przepisie art. 18 ust. 5 pkt 10 omawianej ustawy, kwalifikuje się do cofnięcia zezwolenia, a w szczególności, gdyby było to nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą proporcjonalności przyjętą w art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, wskazanym w skardze kasacyjnej. Zasada proporcjonalności jest powszechną zasadą prawa obowiązującą w cywilizowanych krajach świata. W prawie europejskim jest zasadą traktatową, przy czym reguły stosowania tej zasady objęte zostały protokołem w sprawie stosowania zasad pomocniczości i proporcjonalności. Na tę zasadę powołują się często trybunały europejskie, a także Trybunał Konstytucyjny. Niejednokrotnie, nie mówiąc wprost o tej zasadzie, odwołuje się do niej poprzez wskazanie konieczności wyważenia interesów lub zachowania proporcji między celem, który chce się osiągnąć a środkami, które mają służyć osiągnięciu tego celu.

Na gruncie Kodeksu postępowania administracyjnego, który ma zastosowanie w sprawach objętych ustawą o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, zasadę proporcjonalności wyraża przepis art. 7 k.p.a., którego naruszenie również trafnie zarzuciła skarga kasacyjna. W myśl tego przepisu, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

Z tych względów podzielić należy stanowisko skargi kasacyjnej o naruszeniu powołanych w skardze kasacyjnej przepisów, tj. art. 18 ust. 10 pkt 5 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, a w szczególności art. 31 ust 3 Konstytucji RP, art. 7 k.p.a., a także przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a.

Wobec naruszenia powyższych przepisów, zarówno na etapie postępowania administracyjnego, jak i sądowoadministracyjnego, działając na podstawie art. 188 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok, a także zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Rozpoznając ponownie sprawę organy odniosą się do stanowiska wyrażonego w niniejszym wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.