Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 504/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2010-11-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 i 4, rt. 60 ust. 4
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80 i art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: par. 3 ust. 1 i 2, par. 2 pkt 5, par. 9 ust. 1, par. 4 i par. 5 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 135, art. 152, art. 153, art. 200 i art. 205 par. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga (spr.) Sędzia WSA Tomasz Świstak Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2010r. sprawy ze skargi G. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy S. z dnia [...] 2010 r. Nr [...] znak: [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie na rzecz skarżącej kwotę 500,- (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ T.Świstak /-/ E. Brychcy /-/ B.Drzazga


UZASADNIENIE

Decyzją nr [...] z dnia [...] 2010 r. Wójt Gminy S., po ponownym rozpatrzeniu wniosku R. O., ustalił warunki zabudowy "działki nr ew. gr. [...] położonej w [...] gm. [...] stanowiącej własność Państwa E. i R. O." dla inwestycji polegającej na budowie sklepu [...], dobudowy [...] hal pieczarkarni do istniejącego budynku [...].

W ustaleniach dotyczących rodzaju zabudowy, funkcji i zagospodarowania terenu wskazano: "zabudowa mieszkaniowa zagrodowa i jednorodzinna". W ustaleniach dotyczących warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego organ wskazał między innymi, iż obszar zabudowy jest określony w załączniku graficznym liniami zabudowy wyznaczonymi przez ściany zewnętrzne budynku mieszkalnego nr [...] oraz ścianę szczytową budynku [...]; powierzchnia zabudowy działki wzrośnie do [...]00 m² (zgodnie z wnioskiem inwestora); wysokość budynku - do wysokości sąsiedniej zabudowy; geometria dachu – na dobudowanych obiektach pieczarkarni dach płaski lub jednospadowy, natomiast na budynku sklepu dach płaski lub symetryczny dwuspadowy o kącie nachylenia m.in. 35° lub wielospadowy.

W uzasadnieniu wywiedziono, że ponowna (wcześniejsza decyzja nr [...] o warunkach zabudowy została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lesznie decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r.) ocena zamierzeń inwestycyjnych wykazał, iż lokalizacja spełnia warunki art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) w sytuacji braku planu miejscowego. Organ podniósł, iż zakres inwestycji został wcześniej uzgodniony ze Starostą [...], Powiatowym Zarządem Dróg w W. oraz Wojewódzkim Urzędem Ochrony Zabytków w Poznaniu Delegatura w [...], które to uzgodnienia "pozostają w mocy". Wskazując na art. 107 ust. 4 kpa organ wyjaśnił, iż odstąpiono od szczegółowego uzasadnienia decyzji, ponieważ w całości uwzględnia ona żądania wnioskodawcy.

Odwołanie od powyższej decyzji (pismo z dnia [...] kwietnia 2010 r. i z dnia [...] maja 2010 r.) wniosła G. C., która nie wyraziła zgody na realizację inwestycji w sąsiedztwie jej działki zabudowanej domem mieszkalnym i na usytuowanie projektowanego wyjazdu z działki objętej warunkami zabudowy równolegle do istniejącego wyjazdu z jej działki. Wskazała na konieczność zachowania strefy ochronnej kilku metrów względem jej działki. W jej przekonaniu pieczarkarnie mogą być sytuowane na innej działce, "gdzieś na uboczu", gdzie nie będą nikomu przeszkadzać, nie zaś w samym środku osiedla. Ponadto opisała już odczuwane uciążliwości związane z istniejącą uprawą grzybów na działce nr [...]. Realizacja inwestycji jeszcze te uciążliwości zwiększy. Zdaniem odwołującej planowane zagospodarowaniem działki nr [...] pogorszy warunki do zamieszkiwania na jej działce, która straci na wartości i atrakcyjności. Ponadto wskazała na zagrożenie pożarowe związane z sąsiedztwem pieczarkarni; jej dom znajduje się najbliżej planowanej inwestycji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lesznie decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. (znak [...]) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, iż wnioskiem z dnia [...] lipca 2009 r. inwestor zwrócił się do organu I instancji o ustalenie warunków zabudowy działki nr [...] w [...] dla inwestycji polegającej na budowie sklepu [...] oraz dobudowy [...] hal produkcyjnych do istniejącej pieczarkarni. W toku postępowania przed organem I instancji projekt decyzji "został uzgodniony postanowieniami Starosty [...], Powiatowego Zarządu Dróg oraz Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w Poznaniu.", o które organ wystąpił w trybie art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Pierwsza decyzja z dnia [...] 2009 r. ustalająca warunki zabudowy została uchylona przez Kolegium z uwagi na brak części tekstowej i graficznej analizy, a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia.

Zdaniem Kolegium sens decyzji o ustaleniu warunków zabudowy polega na rozstrzygnięciu przez uprawniony organ o tych warunkach dla planowanej inwestycji, jest pierwszym etapem na drodze realizacji zamierzonej inwestycji. Kolegium wskazało w tym zakresie art. 56 powołanej ustawy, który obliguje do ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Dalej organ odwoławczy zauważył, iż ustawodawca uwzględnił zagadnienie ochrony interesów osób trzecich w decyzji o warunkach zabudowy i odwołał się do treści art. 6 tej ustawy. Zdaniem organu zgoda właściciela działki sąsiedniej nie jest konieczna do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Brak jest przesłanek do odmowy ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Odwołująca nie wykazała, iż zaskarżona decyzja narusza jej interes prawny. Przedmiotowa decyzja nie ustala lokalizacji innego zjazdu niż "istniejący zjazd z działki nr [...] na drogę publiczną ani nie rozstrzyga o lokalizacji nowego budynku (sklepu), gdyż jedynie wskazuje, że lokalizacja musi odpowiadać przepisom rozporządzania Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, jak również wyznacza obowiązujące i nieprzekraczalne linie zabudowy. W ocenie Kolegium zaskarżona decyzja pozostaje w zgodzie z przepisami art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

G. C. nie zgodziła się decyzją organu odwoławczego i wniosła do tutejszego Sądu skargę przedstawiając zarzuty podniesione uprzednio w odwołaniu. W jej ocenie istnienie równoległych wyjazdów z działki nr [...] i jej działki nr [...], to sprawa konfliktowa z uwagi na rodzaj i natężenie ruchu związane z uprawą pieczarek, jak i problemy z odśnieżaniem. W ocenie skarżącej przy planowaniu zabudowy działki nr [...] należy brać pod uwagę również wpływ przyszłej zabudowy na działki sąsiednie.

Kolegium w odpowiedzi na skargę podtrzymało dotychczasowe stanowisko i wniosło o oddalenie skargi. Organ podniósł, iż mając na uwadze przepisy art. 56 w zw. z art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie znalazło podstaw do odmowy ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Zarzuty skarżącej odnoszą się "przewidywanych" przez nią uciążliwości, dotyczą zatem zdarzeń przyszłych i niepewnych, które nie muszą wystąpić. Organ zauważył także, iż w warunkach zabudowy w zakresie komunikacji ustalono wjazd na drogę publiczną w miejscu, gdzie taki zjazd istnieje, lub w miejscu uzgodnionym z zarządcą drogi (w odrębnym postępowaniu). Ponadto podniósł, iż ze szkicu na mapie, załączonego do wniosku inwestora, wynika, że od strony granicy z działką skarżącej planowany jest budynek sklepu spożywczo-przemysłowego, a nie hale pieczarkarni, które mają zostać dobudowane do istniejącego budynku [...], w środkowej części działki nr [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga okazała się zasadna.

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie z dnia [...] czerwca 2010 r., którą działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa organ utrzymał w mocy decyzję Wójta Gminy S. z dnia [...] 2010 r. nr [...] ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji R. O. polegającej na budowie sklepu [...] i dobudowy [...] hal pieczarkarni do istniejącego budynku [...] na działce nr [...] w [...]. Zadaniem Sądu było zatem zbadanie, czy organy w oparciu o obowiązujące w chwili rozstrzygania sprawy administracyjnej przepisy prawa trafnie uznały, że ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji jest zasadne.

Badając legalność zaskarżonej decyzji w granicach wynikających z przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. (art. 3 § 1, art. 134) Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja, stanowiąca powielenie stanowiska organu I instancji, jest wadliwa i w takim samym stopniu narusza przepisy prawa materialnego i procesowego, jak decyzja ją poprzedzająca. Waga stwierdzonego przez Sąd naruszenia tych przepisów uzasadnia uchylenia obydwu wydanych w sprawie decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 p.p.s.a.).

Powyżej opisana inwestycja wymagała ustalenia warunków zabudowy, bowiem zgodnie z treścią art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. W art. 61 ust. 1 tej ustawy określono 5 warunków, których łączne spełnienie umożliwia wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Przepis ust. 1 pkt 1 wymaga, aby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Zaznaczenia wymaga i to, że powołanego przepisu nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie (art. 61 ust. 4 powołanej ustawy). Oznacza to, że jeżeli w sprawie mamy do czynienia z zabudową zagrodową, a powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie, nie znajduje zastosowania zasada dobrego sąsiedztwa (vide: wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2008 r. sygn. akt II OSK 1536/07, dostępne w internetowej bazie orzeczeń pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Omawiając uchybienia popełnione przez organy obydwu instancji w pierwszej kolejności stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie zachodzi wątpliwość co do tego, jaki ma charakter zabudowa istniejąca na przedmiotowej działce objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. W analizie urbanistycznej (wadliwej z przyczyn, o czym będzie dalej mowa) z dnia [...] stycznia 2010 r. opisując funkcję zabudowy i zagospodarowania terenu objętego wnioskiem stwierdzono, iż teren zabudowany jest budynkiem mieszkalnym [...] (dwie kondygnacje nadziemne), budynkiem [...] (dwie kondygnacje nadziemne z dachem dwuspadowym [...]) i budynkiem [...] jednokondygnacyjnym z dachem jednospadowym. Tymczasem w decyzji o warunkach zabudowy organ określił rodzaj zabudowy, funkcję i zagospodarowanie terenu tej działki, jako zabudowa mieszkaniowa zagrodowa i jednorodzinna. Z kolei w postanowieniu uzgadniającym Starosty [...] z dnia [...] 2009 r. stwierdzono, że przedmiotowa inwestycja projektowana jest na gruntach oznaczonych w ewidencji gruntów i budynków jako użytki rolne: "sady, oznaczone symbolem - S-RIVa" oraz "tereny mieszkaniowe, oznaczone symbolem - B". Również w piśmie organu I instancji z dnia [...] listopada 2009 r. skierowanym do Kolegium wspomniano, że skarżąca "nie wyraża zgody na lokalizację sklepu [...] oraz hal pieczarkarni w istniejącym siedlisku gospodarstwa rolnego z uwagi na to, że spotęguje to uciążliwość dla środowiska. Na działkach sąsiednich znajduje się zabudowa mieszkalna oraz handlowa (sklep [...], który jest własnością Pani G. C.)." Powyższe okoliczności wskazują na to, że ustalenie istniejącej funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu inwestycji nastąpiło z naruszeniem przepisów procedury administracyjnej: art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 80 kpa. Z uzasadnienia decyzji o warunkach zabudowy nie sposób wywnioskować na jakich danych organ oparł się określając istniejącą na działce nr [...] w [...] funkcję zabudowy. W ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym brak jest definicji pojęcia "zabudowa zagrodowa", a za niedopuszczalne w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy terenu należy uznać bezpośrednie, wiążące stosowanie definicji legalnej zabudowy zagrodowej zawartego w § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Rozporządzenie to zostało wydane na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), który to przepis nie zawierał upoważnienia do formułowania w rozporządzeniu definicji ustalających znaczenie określeń ustawowych. Z samego brzmienia § 3 rozporządzenia wynika zaś, że definicje w nim zawarte mają zastosowanie jedynie w ramach przepisów tego rozporządzenia. Skoro więc w systemie prawa brak jest legalnej definicji pojęcia zabudowy zagrodowej mogącej znaleźć zastosowanie w postępowaniu dotyczącym warunków zabudowy, to rzeczą organów stosujących prawo było samodzielne dokonanie wykładni językowej tego pojęcia. I tak, zabudowa to "budynki znajdujące się na określonym terenie", zaś zagroda to "dom wiejski z podwórzem i zabudowaniami gospodarczymi" (Nowy Słownik Języka Polskiego, PWN W-wa 2002, s. 1211, 1220). Tym samym pojęcie zabudowy zagrodowej należy definiować jako zespół budynków obejmujących wiejski dom mieszkalny i zabudowania gospodarskie, położony w obrębie jednego podwórza (vide: powołany wyżej wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2008 r.).

Mając na względzie powyższe stwierdzić trzeba, że organy powinny jednoznacznie rozstrzygnąć, czy istniejąca zabudowa na działce nr [...] ma charakter zabudowy zagrodowej czy też innej, co będzie także miało wpływ na określenie charakteru projektowanej nowej zabudowy. W przypadku ustalenia, że zabudowa na działce objętej przedmiotową inwestycją ma charakter zabudowy zagrodowej i zlokalizowana jest w granicach gospodarstwa rolnego większego niż średnie gospodarstwo rolne w gminie, zastosowanie znalazłby w sprawie przepis art. 61 ust. 4 powołanej ustawy wyłączający stosowanie w sprawie art. 61 ust. 1 pkt 1. Z kolei w razie uznania, że tego rodzaju wyjątek w sprawie nie zachodzi, konieczne będzie powtórne zbadanie, czy inwestycja odpowiada wymogom przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Żaden z organów orzekających w niniejszej sprawie nie odpowiedział na podstawowe pytanie czy dotychczas istniejąca funkcja terenu odpowiada funkcji planowanej, czy też doszło do jej zmiany, a jeśli tak to do jakiej (na przykład z mieszkaniowej/zagrodowej na produkcyjną). Uchybienie to jest konsekwencją sporządzenia w sprawie nieprawidłowej analizy urbanistycznej, która w niepełny, wręcz hasłowy sposób odnosi się do funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

Nie mniej istotnym uchybieniem w sprawie jest fakt, że Wójt Gminy S. stosując art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy w sposób wadliwy, z perspektywy tego przepisu, określił wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Uregulowana w wyżej przywołanym przepisie zasada dobrego sąsiedztwa oznacza, że powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Szczegółowe warunki określania cech nowej zabudowy reguluje rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588). Zgodnie z § 3 ust. 1 tego rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m (§ 3 ust. 2 rozporządzenia). Przez front działki należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę (§ 2 pkt 5 rozporządzenia).

Użyta dla celów dokonania analizy urbanistycznej fragmentaryczna kopia mapy (załącznik do analizy, jak i załącznik do deczyji o warunkach zabudowy) nie dopowiada wymogom powyższego przepisu. Porównanie tej mapy z mapą załączoną do wniosku inwestora wskazuje na to, że ta fragmentaryczna mapa została pomniejszona w związku z kopiowaniem i wielkości wynikające z tej mapy nie odpowiadają oznaczonej skali 1:500. Ponadto brak jest na przedmiotowej mapie zapisów świadczących o jej aktualności na dzień sporządzania analizy (zapis o aktualności mapy pochodzi z dnia [...] września 2007 r.). Zatem już samo użycie takiej kopii mapy wskazuje, że wyznaczony przez organ I instancji obszar analizowany nie odpowiada normie zawartej w powołanym przepisie. Co więcej, pomimo obowiązku wyznaczenia granic obszaru analizowanego wokół terenu objętego inwestycją organ ograniczył zasięg obszaru analizowanego w praktyce do działek nr: [...]. Teren ten nie odpowiada trzykrotnej szerokości frontu działki nr [...], to jest dłuższego boku działki przylegającego do drogi gminnej - działki nr [...]. Wystarczy wskazać, że wskutek wadliwego zakreślenia obszaru analizowanego znaczna część terenów znajdujących się na obszarze, którego w ogóle nie obejmuje mapa, nie została uwzględniona w analizie i pominięta w procesie ustalenia funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, na którym znajduje się działka objęta zamierzeniem inwestycyjnym. Powyższe uchybienie całkowicie dyskwalifikuje wnioski i wyniki analizy urbanistycznej, a co za tym idzie rozstrzygnięcie decyzji o warunkach zabudowy.

W tym miejscu wyjaśnienia także wymaga, iż sama analiza urbanistyczna (część tekstowa i graficzna) powinny stanowić odrębne dokumenty od załączników do decyzji o warunkach zabudowy. Taki wniosek wypływa wprost brzmienia § 9 powołanego rozporządzenia wykonawczego. Warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną (ust. 1), a wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 - nie zaś sama analiza utrwalona w postaci tekstowej i graficznej - zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (ust. 2). Dodać należy, iż przedmiotowa analiza nie została podpisana przez osobę, która ją przeprowadziła i nie zawiera wyników analizy. Niewątpliwie to nie kierownik referatu, którego pieczęć i podpis widnieje na analizie stanowiącej załącznik do decyzji, był tą osobą, co wynika z komputerowego nadruku pod tekstem analizy.

Treść wyżej przywołanego przepisu wskazuje również na to, że załączniki do decyzji o warunkach zabudowy stanowią integralną część tej decyzji. Oznacza to, że stosownie do art. 107 § 1 kpa załączniki te, obok dokładnego oznaczenia decyzji której dotyczą, muszą być opatrzone podpisem osoby uprawnionej do wydania tej decyzji. Obowiązek ten dotyczy zarówno części tekstowej i graficznej decyzji, jak również załączników w postaci wyników analizy, zawierających także część tekstową i graficzną (vide: wyrok NSA z 19 stycznia 2007 r. sygn. akt II OSK 200/06, LEX nr 327707, dostępne jw.). Wymóg podpisu właściwej osoby należy także odnieść do projektu decyzji o warunkach zabudowy, który sporządza osoba profesjonalnie przygotowana do prac projektowych i planistycznych związanych z gospodarką przestrzenną, jak tego wymaga art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis ten ustanawia obowiązek przynależności autora projektu decyzji do samorządu zawodowego architektów bądź urbanistów. Rozstrzygającą przesłanką jest wpis takiej osoby na listę izby odpowiedniego samorządu zawodowego. Należy tu kategorycznie pamiętać o wymogu przynależności osoby sporządzającej projekt decyzji do właściwego samorządu zawodowego. Autorstwo urbanisty lub architekta jako osoby sporządzającej projekt decyzji powinno być udokumentowane w aktach sprawy (por. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz pod redakcją prof. Z.Niewiadomskiego, 2 wydanie, C.H. Beck, Warszawa 2005, str. 384). Sam nadruk komputerowy na projekcie decyzji, wskazujący na jego autora oraz tzw. numer uprawnień, nie pozwala na pozytywne zweryfikowanie na tej podstawie danych oraz uprawnień osoby projektującej decyzję.

Przedmiotowa analiza jest również nieprawidłowa również z innych przyczyn, tkwiących w samej jej treści, co też wprost przełożyło się na wadliwość decyzji o warunkach zabudowy. Określenie warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego zostało dokonane bez jakiegokolwiek odniesienia do konkretnych wskaźników i parametrów istniejących w obszarze, który winien zostać poddany rzetelnej analizie, co - jak już wspomniano - w sprawie nie miało miejsca. Analiza z dnia [...] stycznia 2010 r. w istocie nie odpowiada na podstawowe pytanie, czy zamierzona inwestycja stanowi kontynuację funkcji zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym. Nie zawiera średnich wartości występujących w tym obszarze wskaźników, parametrów i cech istniejącej zabudowy, o których mowa w § 5-8 wyżej przywołanego rozporządzenia wykonawczego do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Tymczasem co do zasady, to właśnie te średnie wartości powinny być podstawą do ustalenia tych warunków dla nowej zabudowy, z ewentualnymi odstępstwami, jeżeli znajduje to swoje uzasadnienie w wynikach analizy. Wystąpienie przesłanek odstąpienia od średnich wartości organ powinien ustalić zgodnie z art. 7 kpa, a w decyzji uzasadnić spełnienie przesłanek odstąpienia, co stanowi zasadniczy element uzasadnienia zgodnie z art. 107 § 3 kpa (tak NSA w wyroku z dnia 12 marca 2009 r. sygn. akt II OSK 359/08, LEX nr 525864, dostępne jw.).

Idąc dalej stwierdzić należy, iż organ ustalając warunki zabudowy w zakresie obowiązującej linii zabudowy (§ 4 rozporządzenia) nie odniósł się do wymiarów i położenia planowanego budynku dla celów usługowych (sklepu [...]), który miałby powstać od strony oddziałki nr [...]. Ze szkicu dołączonego przez inwestora do wniosku i części graficznej analizy nie można wyprowadzić jednoznacznego wniosku, iż usytuowanie tego obiektu częściowo wykraczałoby poza wytyczoną przez organ obowiązującą linią zabudowy. Stąd też należało wyjaśnić, czy lokalizacja tego obiektu na szkicu inwestora jest tylko przykładowa, czy też odzwierciedla rzeczywiste zamierzenie wnioskodawcy (zbliżenie budynku do granic działki od strony drogi gminnej poza linię zabudowy), względnie umożliwić inwestorowi skorygowanie wniosku. W obecnym stanie sprawy zachodzi wątpliwość czy organ I instancji istotnie orzekł zgodnie z wnioskiem inwestora, jak to zostało stwierdzone w decyzji o warunkach zabudowy w związku z odstąpieniem od jej uzasadnienia.

Zdaniem Sądu również błędnie określono wskaźnik powierzchni nowej zabudowy. Przepis § 5 ust. 1 rozporządzenia stanowi, iż wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Organ I instancji w decyzji o warunkach zabudowy wskazał, iż wielkość powierzchni zabudowy wzrośnie do [...]00 m² - zgodnie z wnioskiem inwestora. W żadnym stopniu nie odniósł się jednak do wniosków analizy, w której wskazano, iż istniejąca powierzchnia zabudowy dla omawianej działki wynosi 15 %. Z analizy tej nie wynika przy tym, jaka jest wielkość powierzchni zabudowy w obszarze analizowanym - wskazano tylko ogólnie przedział: 15-25 %). W istocie brak jest tak określenia średniej wartości tego wskaźnika, występującego w analizowanym obszarze, jak i określenia wielkości przedmiotowego wskaźnika (maksymalnego wskaźnika zabudowy) z uwzględnieniem planowanej zabudowy.

Podobne zastrzeżenia należy podnieść w odniesieniu do ustaleń decyzji w zakresie pozostałych wskaźników i parametrów, nie ma też potrzeby rozwodzić się nad nimi szczegółowo, wobec całkowitej wadliwości formalnej analizy urbanistycznej. Warto jednakże zwrócić uwagę na to, że przedmiotowa decyzja w ustaleniach dotyczących obsługi w zakresie komunikacji przewiduje dla działki nr [...] wjazd ("zjazd") na drogę publiczną w istniejącym miejscu lub w miejscu uzgodnionym z zarządcą drogi, a w uzgodnieniu Zarządu Powiatu w W. z dnia [...] 2009 r. wskazano jako warunek "dostęp do drogi publicznej istniejącym zjazdem - bez uwag". W tym zakresie decyzja wprowadza zbędne dodatkowe określenie, które może powodować wątpliwości u zainteresowanych podmiotów (np. u skarżącej), w razie braku wiedzy co do treści przedmiotowego uzgodnienia.

Reasumując powyższe Sąd stwierdza, iż skoro ustalenia wymagań dla nowej inwestycji podejmuje się na podstawie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (§ 3 ust. 1 rozporządzenia) przeprowadzonej w granicach wyznaczonego ściśle obszaru, to wadliwe zakreślenie tegoż obszaru powoduje konieczność ponownego przeprowadzenia analizy. Wyznaczenie obszaru analizowanego jest bowiem wskazaniem, które spośród działek sąsiednich będą stanowiły punkt odniesienia do ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 25 stycznia 2005 r. sygn. akt II SA/Bk 677/04, ONSAiWSA 2006/2/54, dostępne jw.). Brak prawidłowego wyznaczenia granic obszaru analizowanego, prowadzący już tylko z tej przyczyny do niewłaściwego wykonania analizy urbanistycznej, a przy tym do dowolnego ustalenia warunków zabudowy (bez określenia średnich wartości występujących w obszarze analizowanym i ewentualnych odstępstw od tych wielkości w warunkach zabudowy) stanowił naruszenie wyżej powołanych przepisów prawa materialnego (art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz wymienionych przepisów rozporządzenia wykonawczego), jak i przepisów procedury administracyjnej (art. 7 i art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 kpa). W postępowaniu odwoławczym Kolegium nie dostrzegło tych uchybień i nie uchyliło zaskarżonej decyzji organu I instancji z jednoczesnym wskazaniem sposobu ich usunięcia przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. Korekta omówionych uchybień w postępowaniu odwoławczym nie jest możliwa, bowiem w istocie - z uwagi na rozmiar postępowania dowodowego - prowadziłoby do ustalenia nowego stanu faktycznego i jednoinstancyjnego rozpatrzenia sprawy, co niewątpliwie naruszałoby zasadę z art. 15 kpa. Stąd też eliminacji z obiegu prawnego podlegały decyzje wydane w obydwu instancjach.

W tym stanie rzeczy należało uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, jak też Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 p.p.s.a. w pkt I sentencji.

Ponownie rozpatrując sprawę organy będą miały na względzie poczynione w niniejszym uzasadnieniu rozważania bacząc, by całe postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, włącznie z uzgodnieniami projektu nowej decyzji, zostało przeprowadzone z poszanowaniem wszystkich obowiązujących w tym zakresie przepisów, w tym z uwzględnieniem interesu prawnego nie tylko inwestora, ale wszystkich stron postępowania i osób trzecich. Zgodnie z art.153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia.

O kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. jak w pkt II, mając na uwadze wysokość kosztów sądowych poniesionych przez stronę.

W oparciu o art. 152 p.p.s.a orzeczono jak w pkt III sentencji.

/-/ T.Świstak /-/ E. Brychcy /-/ B.Drzazga

MK