Postanowienie NSA, sygn. akt I OSK 614/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-09-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
658
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 § 2 pkt 8 i pkt 9, art. 58 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 132, art. 133
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 165 ust. 7
journal: Dz.U. 2016 poz 1948
law: Ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Sikorska sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 27 września 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 12 grudnia 2017 r. sygn. akt II SAB/Bk 132/17 w sprawie ze skargi A.J. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w przedmiocie nieprzekazania odwołania do organu wyższej instancji postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę; 2. odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego od A.J. na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 12 grudnia 2017 r. sygn. akt II SAB/Bk 132/17, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A.J. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w przedmiocie nieprzekazania odwołania do organu wyższej instancji, zobowiązał Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] do przesłania Szefowi Krajowej Administracji Skarbowej złożonego przez skarżącą odwołania z dnia 24 maja 2017 r. w terminie 7 dni od dnia zwrotu akt organowi (pkt 1); stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności (pkt 2); stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 3); zasądził od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] na rzecz skarżącej A.J. kwotę 514 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 4).

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

A.J. do dnia 28 lutego 2017 r. pełniła służbę w Izbie Celnej w [...] na stanowisku [...] Służby Celnej w stopniu [...]. W dniu 17 maja 2017 r. doręczono jej pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia 10 maja 2017 r. nr [...], które na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2016 r. poz. 1948 ze zm., dalej w skrócie "ustawa Przepisy wprowadzające ustawę o KAS") zawierało propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w [...] od dnia 1 czerwca 2017 r. Przedstawioną propozycję przyjęła w dniu 25 maja 2017 r. Powyższe skutkowało przekształceniem jej dotychczasowego stosunku służbowego w stosunek pracy.

W dniu 24 maja 2017 r. A.J. od otrzymanej propozycji wniosła odwołanie do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej za pośrednictwem Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...]. W jej ocenie, przedstawiona propozycja zawiera decyzję o zwolnieniu ze służby.

Organ pierwszej instancji powyższemu odwołaniu nie nadał biegu. Pismem z dnia 14 czerwca 2017 r. poinformował, że przepisy ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS dla złożonej funkcjonariuszowi propozycji pracy nie przewidują formy decyzji, a co za tym idzie – od przedkładanej funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia nie przewidują trybu odwoławczego. W związku z powyższym, pismo A.J. z dnia 24 maja 2017 r. nazwane "odwołaniem" nie podlega rozpoznaniu na zasadach określonych w art. 133 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej w skrócie "K.p.a.").

Następnie A.J. w dniu 14 lipca 2017 r. wniosła do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej zażalenie na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] co do braku nadania biegu odwołaniu poprzez jego nieprzedstawienie Szefowi Krajowej Administracji Skarbowej, tj. wskazanemu w odwołaniu właściwemu organowi wyższego stopnia uprawnionemu do rozpatrzenia odwołania od decyzji o zwolnieniu ze służby Celno – Skarbowej.

Szef Krajowej Administracji Skarbowej pismem z dnia 25 lipca 2017 r. w odpowiedzi na zażalenie poinformował, że nie może być ono rozpatrzone w oparciu o art. 37 § 1 K.p.a., gdyż w sprawie przedstawienia A.J. propozycji zatrudnienia nie było prowadzone postępowanie administracyjne, w którym stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

W tych okolicznościach A.J. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] polegającą na braku czynności procesowych w sprawie nadania biegu odwołaniu złożonemu przez nią od decyzji o zwolnieniu ze służby będącej skutkiem przymusowego przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy w następstwie przyjęcia przedłożonej propozycji dalszego zatrudnienia w KAS w ramach korpusu służby cywilnej.

W uzasadnieniu skargi podała, że przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy na skutek przyjęcia propozycji zatrudnienia było równoznaczne ze zwolnieniem ze służby, czego potwierdzeniem stało się to, że musiała złożyć oświadczenie majątkowe w trybie art. 200 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1947 ze zm., dalej w skrócie "ustawa o KAS"), tj. w trybie przewidzianym dla osób zwalnianych ze służby. Ingerencja w służbowy stosunek materialnoprawny wymagała wydania decyzji, a akt zwolnienia ze służby należy do kategorii decyzji administracyjnej. Wskazała, że w świetle art. 132 K.p.a. organ, który wydał decyzję jest obowiązany przesłać odwołanie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu w terminie 7 dni od otrzymania odwołania, tymczasem organ nie chce przekazać jej odwołania do Szefa KAS, ani też (ewentualnie) nie chce się uznać za organ właściwy do rozpoznania sprawy. Organ pierwszej instancji, nie przekazując odwołania organowi wyższego stopnia, dopuścił się bezczynności, której wyeliminowania dochodzi niniejszą skargą.

W związku z powyższym skarżąca wniosła o stwierdzenie bezczynności Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] oraz o nakazanie przez Sąd Dyrektorowi podjęcia stosownych działań prawnych, tj. nakazanie mu przekazania odwołania do Szefa KAS lub o zobligowanie Dyrektora do merytorycznego rozpoznania odwołania.

Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie, gdyż sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Powołując treść art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a.") oraz art. 276 ust. 1 ustawy o KAS wskazał, że kognicji sądów administracyjnych podlegają spory o roszczenia funkcjonariuszy ze stosunku służbowego w przypadku wydania decyzji w ściśle określonych sprawach. Stosownie do art. 276 ust. 6 ustawy o KAS od decyzji wydanej w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy lub wydanej w wyniku odwołania przysługuje wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Skoro złożona skarżącej propozycja zatrudnienia, którą przyjęła, nie jest decyzją, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a., to nie przysługiwało o niej odwołanie.

Zdaniem Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...], dotychczasowy stosunek służbowy A.J. przekształcił się w stosunek pracy. Bezzasadne jest zatem twierdzenie o bezczynności organu, polegającej na braku wydania decyzji odwoławczej o zwolnieniu ze służby Celno – Skarbowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku na rozprawie dopuścił do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika postępowania sądowego na prawach strony Związek Zawodowy Celnicy PL z siedzibą w Opolu, który poparł skargę.

Sąd pierwszej instancji uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] pozostawał w bezczynności w zakresie wykonania obowiązku ustawowego określonego w art. 133 K.p.a., czyli obowiązku przesłania odwołania wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu w terminie siedmiu dni od dnia, w którym otrzymał odwołanie. Podzielając stanowisko zawarte w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 sierpnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1704/16 przyjął, że skarga na bezczynność organu pierwszej instancji w zakresie obowiązku przesłania odwołania organowi wyższego stopnia, jest dopuszczalna na podstawie art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a. Powołany przepis poddaje kontroli sądów administracyjnych bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Przez pojęcie aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, które mogą podlegać kognicji sądów administracyjnych, należy rozumieć głównie czynności, które są działaniami faktycznymi i w doktrynie są określane jako tzw. czynności materialno – techniczne, wywołujące określone skutki drogą faktów. Działania te mogą mieć również charakter władczy, z tym że nie są to rozstrzygnięcia władcze, gdyż wówczas mamy do czynienia z decyzją administracyjną (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 września 2003 r., pub. OPS 2/03 - ONSA 2004/1/5). W przeciwieństwie do aktów, które mają charakter sformalizowany i przybierają z reguły formę pisma, wykazów czy zaświadczeń, czynności stanowią takie działania faktyczne, które w wyniku ich realizacji wywołują następstwo w zakresie uprawnień lub obowiązków, jakie przepis wiąże z ich podjęciem (por. M. Jaśkowska, Akty i czynności z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym jako przedmiot kontroli (w:) Polski model sądownictwa administracyjnego pod red. J. Stelmasiak, J. Niczyporuk, S. Fundowicz, Lublin 2003).

Przepis art. 133 K.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej, który wydał decyzję, obowiązany jest przesłać odwołanie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu w terminie siedmiu dni od dnia, w którym otrzymał odwołanie, jeżeli w tym terminie nie wydał nowej decyzji w myśl art. 132 K.p.a. Ustawodawca w art. 133 K.p.a. określił 7-dniowy termin na przesłanie odwołania organowi odwoławczemu. Datą początkową biegu tego terminu, liczonego według zasad określonych w art. 57 K.p.a., jest dzień otrzymania odwołania – dzień faktycznego wpływu odwołania do organu pierwszej instancji.

Przyznana organowi pierwszej instancji w art. 132 K.p.a. kompetencja może być realizowana tylko w ciągu 7 dni od daty wpływu odwołania. W przypadku, gdy organ pierwszej instancji nie skorzystał z uprawnienia do wzruszenia własnej decyzji w trybie autokontroli (art. 132 K.p.a.) jest obowiązany przekazać odwołanie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu (art. 133 K.p.a.). Siedmiodniowy termin określony w art. 133 K.p.a. jest terminem ustawowym, po upływie którego wygasa uprawnienie organu pierwszej instancji do dokonania autoweryfikacji decyzji. Oznacza to, że od dnia upływu terminu ustanowionego w art. 133 K.p.a. w kompetencje do rozstrzygnięcia sprawy wyposażony jest tylko i wyłącznie organ odwoławczy. Organ pierwszej instancji w terminie 7 dni musi zatem albo dokonać autokontroli wydanej przez siebie decyzji, albo przesłać odwołanie razem z aktami sprawy do organu wyższego stopnia (por. W. Dawidowicz, Postępowanie administracyjne. Zarys wykładu, Warszawa 1983, s. 213 W. Chróścielewski, J. P. Tarno, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, wydanie II. LexisNexis, Warszawa 2006, s. 183; B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H.Beck, Warszawa 1996, s. 574; wyrok NSA z 21 maja 1991 r., IV SAB 8/91, pub. ONSA 1991/3-4/62).

Organ pierwszej instancji nie jest uprawniony do badania dopuszczalności odwołania i oceny zachowania ustawowego terminu do jego wniesienia. Obowiązany jest nadać odwołaniu bieg przez przekazanie odwołania organowi odwoławczemu wraz z aktami sprawy, nawet jeżeli odwołanie jest niedopuszczalne. Zgodnie z art. 134 K.p.a. do rozstrzygnięcia o dopuszczalności odwołania właściwy jest wyłącznie organ odwoławczy.

Przekazanie odwołania jest czynnością materialno – techniczną, dla której ustawodawca ustanowił ściśle określony termin. Tego rodzaju regulacja ma na celu zagwarantowanie realizacji zasady sprawności postępowania administracyjnego oraz zapobieganie bezczynności organu i przewlekłemu prowadzeniu postępowania administracyjnego. Przyjęcie poglądu, że stronie nie służy skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu i przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego w zakresie przekazania przez organ pierwszej instancji odwołania (wraz z aktami sprawy) organowi odwoławczemu przeczyłoby sensowi ustanowienia w art. 133 K.p.a. terminu dla tej czynności. Organ administracji publicznej obciąża obowiązek określony w przepisie prawa powszechnie obowiązującego, a stronie służy uprawnienie żądania wykonania (należytego wykonania) tego obowiązku. Wykonanie bądź zaniechanie przez organ wykonania tego obowiązku wywołuje określone skutki faktyczne i prawne. Przekazanie organowi drugiej instancji odwołania wraz z aktami sprawy umożliwia rozpatrzenie sprawy przez ten organ.

Konkludując Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zobowiązał Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] do przesłania Szefowi Krajowej Administracji Skarbowej złożonego przez skarżącą odwołania z dnia 24 maja 2017 r. – w terminie 7 dni od dnia zwrotu akt organowi. Stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, przy czym bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Wskazał, że o nieprzyjęciu rażącego naruszenia prawa zadecydowały potwierdzone zróżnicowanym orzecznictwem sądów administracyjnych niejednolite interpretacje przepisów ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS co do prawnego charakteru skutku przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy w następstwie przyjęcia propozycji zatrudnienie złożonej funkcjonariuszowi, mogące wprowadzić organ pierwszej instancji w mylne przekonanie o wyłączeniu stosowania Kodeksu postępowania administracyjnego również w zakresie obowiązku wynikającego z art. 133 K.p.a.

O kosztach postępowania rozstrzygnięto stosownie do art. 200, art. 205 § 2 oraz art. 210 § 1 P.p.s.a w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...], reprezentowany przez radcę prawnego i zaskarżając wyrok w całości zarzucił naruszenie prawa:

1) art. 165 ust. 3 i ust. 7, art. 169 ust. 4, art. 170 ust. 1-3 i art. 171 ust. 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm.), poprzez ich niezastosowanie i bezpodstawne przyjęcie, że propozycja zatrudnienia w korpusie służby cywilnej podlega kontroli sądowoadministracyjnej, mimo że przepisy ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS przy składaniu propozycji zatrudnienia nie przewidziały w ogóle stosowania trybu Kodeksu postępowania administracyjnego;

2) art. 3 § 3 pkt 2 i art. 133 K.p.a. w zw. z art. 165 ust. 7, art. 169 ust. 4 oraz w zw. z art. 170 ust. 1-3, art. 171 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, poprzez przyjęcie, że w niniejszej sprawie mają zastosowanie przepisy K.p.a. mimo, że ustawa Przepisy wprowadzające ustawę o KAS w sposób zupełny określiła skutki otrzymania i przyjęcia/nieprzyjęcia propozycji, a także nieotrzymania propozycji wprowadzając instytucję przekształcenia bądź wygaszania dotychczasowych stosunków służby/pracy. W przywołanej ustawie, przy złożeniu propozycji zatrudnienia brak jest odesłania do K.p.a., co wyklucza możliwość stosowania tej procedury w spornych sprawach. Zgodnie z brzmieniem art. 3 § 3 pkt 2 K.p.a., stosowanie tego aktu prawnego do stosunków wynikających z podległości służbowej wymaga wyraźnego ustawowego umocowania;

3) art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a. w zw. z art. 133 K.p.a. w zw. z art. 165 ust. 7 oraz w zw. z art. 170 ust. 1-3, art. 171 ust.1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, poprzez błędne wywiedzenie obowiązku Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] przekazywania pisma "odwołanie" do organu wyższego stopnia, mimo niestosowania w zawisłej sprawie procedury K.p.a.;

4) art. 149 § 1 i art. 58 § 1 P.p.s.a., poprzez uwzględnienie skargi mimo, że podlegała ona odrzuceniu.

Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, odrzucenie skargi, umorzenie postępowania, bez przeprowadzania rozprawy oraz zwrot kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów. Polemizując ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku podał m.in., że sporna sprawa nie była rozpatrywana przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z zastosowaniem trybu K.p.a., gdyż ustawa Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, stanowiąca regulację zupełną lex specialis, w art. 165, art. 169, art. 170 i art. 171 określiła formy działania Dyrektora, a także funkcjonariuszy/pracowników i ich prawne skutki. Przywołany art. 3 § 3 pkt 2 K.p.a. dla stosowania tej procedury w sposób jednoznaczny wymaga odesłania w ustawie szczególnej, a takowego nie było w przypadku złożenia przez organ propozycji zatrudnienia. Przepisy art. 165 ust. 7, art. 170 ust. 1-3 i art. 171 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS należy rozpatrywać w kontekście i w powiązaniu z pozostałymi przepisami określającymi sytuację prawną funkcjonariuszy w procesie reorganizacji administracji skarbowej, ze szczególnym uwzględnieniem art. 160, art. 164, art. 169, art. 170 i art. 171 tej ustawy, które potwierdzają, że:

- ustawodawca przyznał Dyrektorowi Izby Administracji Skarbowej autonomiczne prawo do określenia rodzaju propozycji, ale także dalej idące prawo do niezłożenia żadnej propozycji i zakreślił dla tej czynności materialnoprawny termin zawity 31 maja 2017 r.; (art. 170 ust. 1-3);

- ustawodawca nie przewidział żadnych środków odwoławczych od propozycji zatrudnienia (art. 171 ust. 1), natomiast w art. 169 ust. 4 cyt. ustawy wprost wskazał, że decyzją jest określenie nowych warunków służby i dla tej kategorii spraw wprowadził obowiązek stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego:

W ocenie autora skargi kasacyjnej, w niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji w sposób nieuprawniony zastosował art. 133 K.p.a. do sytuacji innej, niż wskazana w przepisie, związanej merytorycznie i temporalnie z uprzednim wydaniem decyzji administracyjnej. Lex specialis – ustawa Przepisy wprowadzające ustawę o KAS w art. 169 ust. 4 wyraźnie zastrzegła tryb K.p.a. wyłącznie dla propozycji służby, a nie propozycji zatrudnienia, którą ustawodawca uregulował w sposób zupełny w art. 165 ust. 7, art. 170 ust. 1-3 i art. 171 ust.1, bez odsyłania do przepisów K.p.a.

Błędne ustalenia Sądu w kwestii zakwalifikowania stanu faktycznego i prawnego, jako wypełniającego dyspozycję art. 133 K.p.a., prowadzą do uznania, że propozycja zatrudnienia może być zakwalifikowana jako spełniająca przesłanki z art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a., mimo że z literalnego brzmienia art. 165, art. 170 ust. 1-3 i art. 171 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS wynika, że przy złożeniu propozycji zatrudnienia nie stosuje się procedury K.p.a.

Uwzględnienie przez Sąd pierwszej instancji skargi podlegającej odrzuceniu niewątpliwie miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, bowiem przy prawidłowej wykładni cytowanych przepisów należało zastosować art. 58 § 1 P.p.s.a., a nie art. 149 § 1 P.p.s.a. i w konsekwencji skargę odrzucić.

A.J. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie, przeprowadzenie rozprawy oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, za obie instancje. Odnosząc się do podniesionych przez organ zarzutów stwierdziła, iż nie zasługują one na uwzględnienie, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie wystąpiła przesłanka określona w art. 183 § 2 pkt 1 P.p.s.a., gdyż w tej sprawie droga przed sądem administracyjnym była niedopuszczalna – art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Okoliczności skutkujące odrzuceniem skargi podlegają badaniu na każdym etapie postępowania sądowoadministracyjnego (por. m.in. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 419/11), a w świetle przepisu art. 183 § 1 oraz art. 134 § 2 w związku z art. 193 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny bierze je pod rozwagę niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09, ONSAiWSA z 2010 r. nr 3, poz. 40).

W rozpoznawanej sprawie istota zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, który uznał skargę A.J. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w przedmiocie nieprzekazania odwołania do organu wyższej instancji za dopuszczalną na podstawie art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a. i rozstrzygnął sprawę w oparciu o art. 149 § 1 i art. 149 § 1a P.p.s.a. Stwierdził m.in., że organ pierwszej instancji dopuścił się bezczynności w zakresie wykonania obowiązku ustawowego określonego w art. 133 K.p.a., czyli przesłania odwołania wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu – Szefowi Krajowej Administracji Skarbowej w terminie siedmiu dni od dnia, w którym otrzymał odwołanie, zobowiązał Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] do przesłania Szefowi Krajowej Administracji Skarbowej złożonego przez A.J. odwołania z dnia 24 maja 2017 r. – w terminie 7 dni od dnia zwrotu akt organowi, a także stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej, skoro przepisy art. 165 ust. 3 i ust. 7, art. 169 ust. 4 , art. 170 ust. 1-3 i art. 171 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS nie przewidują możliwości stosowania w sprawie dotyczącej przyjętej przez dotychczasowego funkcjonariusza propozycji określającej warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, to uznanie przez Sąd pierwszej instancji, że skarga na bezczynność organu pierwszej instancji w przedmiocie braku przesłania odwołania jest dopuszczalna na podstawie art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a. i wywiedzenie z art. 133 K.p.a. obowiązku Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] przekazania pisma "odwołanie" wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu w terminie siedmiu dni od dnia otrzymania odwołania, jest błędne.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, gdyż Sąd pierwszej instancji błędnie uznał skargę na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w przedmiocie nieprzekazania odwołania za dopuszczalną.

Zakres właściwości rzeczowej sądów administracyjnych jest określony w art. 3 § 2 pkt 1-9 P.p.s.a. Dodatkowo wskazać należy, iż z art. 3 § 3 P.p.s.a. wynika, że sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach.

Przepisy ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS w sprawie złożonej funkcjonariuszowi Służby Celno – Skarbowej pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia (art. 165 ust. 7), która została przez niego przyjęta (art. 170 ust. 2) ze skutkami określonymi w art. 171 ust. 1 pkt 2, nie przewidują kontroli sądu administracyjnego.

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 i pkt 9 P.p.s.a., zakres kognicji sądu administracyjnego w sprawach, w których przedmiotem skargi pozostaje bezczynność obejmuje:

- bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 § 2 art. 3 P.p.s.a. lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; tj. w sprawach gdy organ właściwy ma wydać decyzje, postanowienie o jakim mowa w pkt 2 i 3 jak też wydać akt czy dokonać czynności o jakich mowa w pkt 4;

- bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Wyjaśnić należy, iż ocena przez sąd administracyjny skargi na bezczynność organu i zawartego w niej żądania w pierwszej kolejności wymaga ustalenia, czy skarga jest dopuszczalna, a następnie rozważenia zasadności skargi w kontekście istnienia prawnego obowiązku działania organu administracji zobowiązanego do załatwienia konkretnej sprawy w sposób, w formie i w terminie przewidzianych w przepisach obowiązującego prawa.

W rozpoznawanej sprawie jest niesporne, że A.J. starszy specjalista Służby Celnej w stopniu starszego rachmistrza celnego z dniem 1 marca 2017 r. na podstawie art. 165 ust. 3 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS stała się funkcjonariuszem Służby Celno – Skarbowej oraz że pismem z dnia 10 maja 2017 r. nr [...], na podstawie art. 165 ust. 7 tej ustawy, otrzymała propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w [...], którą przyjęła w dniu 25 maja 2017 r., a więc w terminie określonym w art. 170 ust. 2 tej ustawy. W związku z tym od dnia 1 czerwca 2017 r. stała się członkiem korpusu służby cywilnej, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 3a, art. 3 pkt 1 i pkt 3 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1345, ze zm.). Z art. 9 ust. 1 i ust. 2 tej ustawy wynika, że w sprawach dotyczących stosunku pracy w służbie cywilnej, nieuregulowanych w ustawie, stosuje się przepisy Kodeksu pracy i inne przepisy prawa pracy. Spory o roszczenia dotyczące stosunku pracy w służbie cywilnej rozpatrywane są przez sądy pracy. Oznacza to, że A.J. od dnia 1 czerwca 2017 r. wszelkie roszczenia dotyczące stosunku pracy w służbie cywilnej może kierować do sądu pracy. Wskutek powyższego zachowania (przyjęcia przedmiotowej propozycji), jej dotychczasowy stosunek służbowy przekształcił się w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę zawartej na czas nieokreślony.

Jednocześnie wyżej wymieniona w dniu 24 maja 2017 r. od otrzymanej propozycji wniosła odwołanie do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej, za pośrednictwem Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...], w którym stwierdziła, że jej zdaniem złożona propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w [...], którą przyjęła, jest w istocie decyzją o zwolnieniu ze służby.

W związku z powyższym, w niniejszej sprawie w pierwszej kolejności należało ustalić, czy w podanych okolicznościach faktycznych skarga na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w przedmiocie "braku czynności procesowych w sprawie odwołania od decyzji administracyjnej o zwolnieniu skarżącej ze służby zawartej w propozycji pracy złożonej dnia 17 maja 2017 r. pismem z dnia 10 maja 2017 r. o numerze [...]" jest dopuszczalna.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew twierdzeniu A.J., przestawiona jej pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi decyzji administracyjnej, postanowienia, innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącego uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a.

W przypadku, gdyby A.J. w terminie określonym w art. 170 ust. 2 omawianej ustawy nie złożyła oświadczenia w tym przedmiocie albo odmówiła przyjęcia propozycji zatrudnienia, stosunek służbowy wygasłby z mocy prawa w dniu 31 sierpnia 2017 r. (art. 170 ust. 1 cyt. ustawy). Wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby (art. 170 ust. 3 cyt. ustawy). W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie wystąpiła.

Jednocześnie ponownie podkreślić należy, iż przepisy ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS w sprawie złożonej funkcjonariuszowi Służby Celno – Skarbowej pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia (art. 165 ust. 7), która została przez niego przyjęta (art. 170 ust. 2) ze skutkami określonymi w art. 171 ust. 1 pkt 2, nie przewidują kontroli sądu administracyjnego.

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że do złożonej A.J. w piśmie z dnia 10 maja 2017 r. nr [...] propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia nie znajduje zastosowania art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a., a w konsekwencji także art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a.

Z kolei z art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a. wynika dopuszczalność złożenia skargi na bezczynność także w sprawach dotyczących innych aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Jak wyżej podano, przedstawiona A.J. propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia, od której złożyła ona pismo zatytułowane "odwołanie", nie jest decyzją administracyjną. Przyjęcie tej propozycji skutkowało przekształceniem stosunku służby w stosunek pracy, a spory o roszczenia wynikające z tego stosunku rozstrzyga sąd pracy. W związku z tym stwierdzić należy, iż wniesione przez nią do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej za pośrednictwem Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] pismo nazwane "odwołaniem" – nie jest odwołaniem w rozumieniu art. 127 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, do którego mają zastosowanie także przepisy art. 132 i 133 tego Kodeksu. Nie jest to bowiem postępowanie, do którego stosuje się przepisy K.p.a. Oznacza to, że na nierozpoznanie tego pisma skarga na bezczynność organu, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a., nie przysługuje.

Mając to na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w tej sprawie nie podziela oceny prawnej wyrażonej w postanowieniach tego Sądu z dnia 23 stycznia 2019 r., sygn. akt I OSK 2524/18 oraz z dnia 19 lipca 2019 r. sygn. akt I OSK 107/18 i I OSK 114/18.

Powyższe rozważania upoważniają do stwierdzenia, że przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku do merytorycznego rozpoznania skargi A.J. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w przedmiocie nieprzekazania odwołania – było niedopuszczalne. W tej sprawie zachodziła zatem podstawa do zastosowania art. 189 P.p.s.a., tj. uchylenia zaskarżonego wyroku i odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Powyższy sposób rozstrzygnięcia sprawy oznacza brak podstaw do odnoszenia się do pozostałych zarzutów podanych w skardze kasacyjnej.

O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto w oparciu o art. 207 § 2 P.p.s.a., odstępując od zasądzenia ich zwrotu na rzecz organu. Skarżąca A.J. nie może bowiem ponosić kosztów dokonania przez Sąd drugiej instancji odmiennej niż to uczynił Sąd pierwszej instancji, oceny charakteru prawnego złożonej jej propozycji zatrudnienia. Skład orzekający podzielił pogląd zaprezentowany w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2008 r., sygn. akt I FSK 140/07 i z dnia 21 lutego 2012 r., II GSK 51/11, że jeżeli wyłączną przyczyną sprawiającą, że doszło do postępowania kasacyjnego było wadliwe orzeczenie Sądu pierwszej instancji, które spowodowało wniesienie skargi kasacyjnej uwzględnionej przez Naczelny Sąd Administracyjny, to brak jest dostatecznych podstaw do tego, aby obciążyć stronę, która wniosła skargę do Sądu pierwszej instancji, kosztami postępowania kasacyjnego na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a.