Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 510/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-04-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 91 ust 5, 40 ust 1
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: art 15 ust 2 i ust 3
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.), sędzia WSA Alina Balicka, sędzia WSA Anna Szymańska, Protokolant ref. staż. Krystyna Stępniak-Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi Miasta W. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę


UZASADNIENIE

Wojewoda [...] zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym z [...] grudnia 2014 r. nr [...] stwierdził nieważność w części uchwały nr [...] Rady M. W. z [...] listopada 2014 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu [...] – [...].

Na powyższe rozstrzygnięcie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyło Miasto W. (dalej: "skarżąca"), w części dotyczącej stwierdzenia nieważności § 2 ust. 1, § 2 pkt 26, § 2 pkt 27, § 2 pkt 32 oraz § 15 pkt 1 i pkt 2 uchwały w zakresie w jakim organ nadzoru odnosi się do procedury podziału nieruchomości.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie:

art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm., dalej: "u.s.g.") w związku z art. 28 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm., dalej: "u.p.z.p."), poprzez błędne przyjęcie, iż uchwała jest sprzeczna z prawem, w szczególności, że naruszone zostały zasady sporządzania planu miejscowego;

art. 91 ust. 5 u.s.g. w zw. z art. 7, 10, 77 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej: "K.p.a."), poprzez brak umożliwienia skarżącej złożenia wyjaśnień w sprawie, a co za tym idzie brak zapewnienia udziału w toczącym się postępowaniu nadzorczym.

Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia w zaskarżonej części.

W ocenie skarżącej stwierdzenie przez Wojewodę nieważności § 2 pkt 1 uchwały, w oparciu o zarzut dotyczący zdefiniowania działki budowlanej w sposób odmienny od treści art 2 pkt 12 u.p.z.p. jest niezasadne.

Podała, że w kwestionowanym planie miejscowym została użyta identyczna treściowo definicja działki budowlanej, jak w u.p.z.p. Jednak z uwagi no to, że akt prawa miejscowego zajmuje inne miejsce w systemie prawa, niż ustawa, niezbędna była korekta językowa. Dlatego w miejsce słów: "odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego" użyto słów "przepisów odrębnych". Przepisy innych aktów prawa miejscowego są bowiem w odniesieniu do planu miejscowego przepisami odrębnymi.

Odnosząc się do stwierdzenia przez Wojewodę nieważności § 2 ust. 1 pkt 32 uchwały, zwróciła uwagę, że w art. 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie została zawarta definicja legalna "wysokości budynku" (Dz. U. Nr 75, poz. 690). Podała, że cechą definicji legalnej jest określenie powszechnego znaczenia pojęcia prawnego w obowiązującym systemie prawnym. Wywodziła, że przepis § 6 rozporządzenia ma charakter operacyjnej definicji, stworzonej wyłącznie na potrzeby tego konkretnego - niższego rangą - aktu prawnego (rozporządzenia) i nie może być odnoszony wprost do innych przepisów prawa. Służy bowiem przyporządkowaniu budynku np. do budynków średnich czy wysokich co przekłada się na zastosowanie odpowiednich przepisów np. pożarowych. Definicja ta ma więc ograniczone, związane z kwestiami technicznymi, znaczenie.

Określenie w przedmiotowym planie miejscowym definicji pojęcia "wysokość zabudowy" w odniesieniu do budynku w tej sytuacji pozostaje w zgodzie z § 146 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. Nr 100, poz. 908). Skarżąca podała, że również sama redakcja art. 15 ust. 2 u.p.z.p. daje w istocie możliwość definiowania pojęć służących do określenia wskazanych w nim elementów parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu.

Ustosunkowując się natomiast do stwierdzenia, przez Wojewodę, nieważności § 2 pkt 27 uchwały wskazała, że w ustawie z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518, ze zm., dalej: "u.g.n.") w art. 143 ust. 2 zdefiniowano pojęcie budowy urządzeń infrastruktury technicznej. Nie jest to jednak definicja legalna, a jedynie doprecyzowanie zakresu przedmiotowego regulacji zawartej w rozdziale 7 u.g.n. - a więc udziału w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej. Oznacza to, że definicja tego pojęcia ma charakter operacyjny ściśle związany z celem jego zastosowania - ponoszeniem opłat. Jak wskazano w komentarzu do u.g.n., wybudowanie jakichkolwiek innych urządzeń (niewymienionych w art. 143 ust. 4 u.g.n.) nie może być podstawą naliczania opłat adiacenckich. Nieuprawnione jest zatem przenoszenie tego rodzaju zawężającej definicji do aktu prawa miejscowego, związanego z realizacją innych celów.

Dalej skarżąca wywodziła, że w u.p.z.p. zdefiniowano natomiast pojęcie "uzbrojenie terenu" (art. 2 pkt 13), przez co należy rozumieć: drogi, obiekty budowlane, urządzenia i przewody, o których mowa w art. 143 ust. 2 u.g.n.

Jednocześnie kwestionowana uchwała zdefiniowała pojęcie urządzeń infrastruktury technicznej. Pojęcie to nie zostało zdefiniowane ani w u.p.z.p. ani w u.g.n., a analiza przepisów u.p.z.p. i przepisów wykonawczych jednoznacznie wskazuje na całkowicie inny zakres pojęciowy "urządzeń infrastruktury technicznej" w planie miejscowym oraz "budowy urządzeń infrastruktury technicznej", zgodnie z u.g.n.

Z definicji działki budowlanej zawartej w u.p.z.p., zgodnie z którą jest to nieruchomość gruntowa lub działka gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej jednoznacznie wynika, że "drogi" oraz "urządzenia infrastruktury technicznej" nie są tożsamą kategorią pojęciową. Potwierdzają to przepisy Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), gdzie wyraźnie rozdzielono ustalenia dotyczące "zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji" i ustalenia dotyczące "zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów i infrastruktury technicznej". Natomiast "budowa urządzeń infrastruktury technicznej" obejmuje również budowę drogi.

Dalej skarżąca wskazała, że art. 143 ust. 2 u.g.n. mówi tylko o: drogach, przewodach lub urządzeniach, podczas gdy art.2 pkt 13 u.p.z.p. stanowi o: drogach, obiektach budowlanych, urządzeniach i przewodach. Zatem i w tym przypadku zakresy pojęciowe "uzbrojenia terenu" (o jakim mowa w u.p.z.p.) i "budowy urządzeń infrastruktury technicznej" (z u.g.n.) są różne, bowiem uzbrojenie terenu obejmuje także obiekty budowlane.

Zdaniem skarżącej, z analizy powyższych zapisów wynika, że odesłanie w art. 2 pkt 13 u.p.z.p. w brzmieniu: "o których mowa w art 143 ust 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami" może odnosić się tylko do "urządzeń i przewodów", ponieważ u.g.n. w ogóle nie wymienia obiektów budowlanych (które wymienia u.p.z.p.). Odesłanie może dotyczyć albo wszystkich czterech wymienionych pojęć, albo tylko dwóch ostatnich. Odesłanie dla wszystkich czterech jest niemożliwe ponieważ w u.g.n. nie definiuje się pojęcia: "obiekty budowlane". Przyjęcie innej interpretacji byłoby równoznaczne z uznaniem za błędne odesłanie w u.p.z.p. do u.g.n.

Odnosząc się do stwierdzenia przez Wojewodę nieważności § 2 pkt 26 uchwały podniosła, że zdefiniowanie "terenu biologicznie czynnego" było niezbędne w związku z zawarciem definicji "powierzchni biologicznie czynnej", zawartej w art. 2 pkt 31 i użyciu do konstrukcji tej definicji właśnie pojęcia "terenu biologicznie czynnego". Wynika to z rozróżnienia "powierzchni biologicznie czynnej" i "terenu biologicznie czynnego" zawartego w rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. Przy pojęciu "wysokości budynków", termin ten określony jest w rozporządzeniu dotyczącym warunków technicznych budynków i nie może być automatycznie przenoszony do materii planowania i zagospodarowania przestrzennego. Jednak w określonych sytuacjach - jak przy przedmiotowym planie - przejmowanie tej definicji może być uznane za zasadne z punktu, widzenia urbanistycznego.

Następnie strona wskazała, że § 15 uchwały, reguluje szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości. Biorąc powyższe pod uwagę, nie można dokonywać interpretacji poszczególnych jego fragmentów bez powiązania z pozostałą częścią zawartych w nim przepisów. Oznacza to, że ustalenia dla nowo wydzielanych działek, w żadnym przypadku nie dotyczą procedury podziału, określonej w Dziale III, Rozdziale I u.g.n., ale procedury scalania i podziału nieruchomości, określonej w Rozdziale II tej ustawy. Odczytywanie "literalnego brzmienia" fragmentu przepisu prowadzi do wewnętrznej sprzeczności kwestionowanych przepisów.

Powołując się na § 11 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 4 maja 2005 r. w sprawie scalania i podziału nieruchomości (Dz. U. nr 86, poz. 736) podała, że używanie pojęcia "nowo wydzielanych działek gruntu" jest prawidłowe również w odniesieniu do działek powstałych w wyniku scalania i wtórnego podziału, pod warunkiem jednak, że z treści przepisu wyraźnie wynika, że tej właśnie procedury dotyczą wprowadzone ustalenia. Taka właśnie sytuacja zachodzi w przypadku przedmiotowego planu miejscowego. Jest to zupełnie inna sytuacja, niż określenie powierzchni nowo wydzielanej działki budowlanej, dopuszczonej w art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p., który to parametr dotyczy działek powstałych w wyniku procedury podziału. Zdaniem skarżącej oznacza to, że § 15 zakwestionowanej uchwały nie dotyczy podziałów nieruchomości, tak więc nieuzasadnione w tym zakresie jest rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody.

Końcowo podnosząc zarzut naruszenia przez Wojewodę art. 91 ust. 5 u.s.g. wyjaśniła, że Wojewoda [...] wszczął postępowanie nadzorcze w sprawie stwierdzenia nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] – [...] w dniu 4 grudnia 2014 r. W zawiadomieniu organ nadzoru ograniczył się do jednego zdania informującego o wszczęciu postępowania w sprawie nieważności. W zawiadomieniu tym nie zawarł żadnego uzasadnienia, choćby pobieżnego ze wskazaniem zarzutów, jakie stawia się gminie. Zawiadomienie to zostało doręczone do Biura Rady M. W. 8 grudnia 2014 r. W dniu [...] grudnia 2014 r. organ nadzoru wydał rozstrzygnięcie nadzorcze w którym stwierdził nieważność części uchwały. Z zestawienia tych dwóch dat, jak również biorąc pod uwagę brak jakichkolwiek wskazań co do stawianych zarzutów w zawiadomieniu o wszczęciu, wynika, iż skarżąca nie miała żadnej możliwości złożenia wyjaśnień w sprawie.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie.

Odnosząc się do zarzutu niedopełnienia obowiązku wynikającego z art. 91 ust. 5 u.g.n. podniósł, że w przedmiotowej sprawie dokonano skutecznego doręczenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania nadzorczego, z 4 grudnia 2014 r. (data nadania w placówce pocztowej 5 grudnia 2014 r.), które nastąpiło 8 grudnia 2014 r. Zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wysłane [...] grudnia 2014 r. i doręczone skarżącej w tym samym dniu. Brak pozostawienia długiego terminu pomiędzy skutecznym zawiadomieniem o wszczęciu postępowania nadzorczego a jego wydaniem, może wprawdzie być uznane za naruszenie przepisów postępowania, jednak samo w sobie nie musi jeszcze przesądzać o wadliwości rozstrzygnięcia nadzorczego wyłącznie z tej przyczyny. W niniejszej sprawie na etapie postępowania planistycznego zakończonego podjęciem uchwały w sprawie miejscowego planu, rada nie mogłaby dokonać zmiany jego postanowień, zakwestionowanych przez organ nadzoru. Zarzuty poczynione w rozstrzygnięciu odnosiły się wyłącznie do ustaleń planu, nawet nie znajdując swojego oparcia w jego dokumentacji, a zatem danie organowi jednostki samorządu terytorialnego możliwości udziału w tym postępowaniu poprzez umożliwienie złożenia dodatkowych informacji i wyjaśnień pozostawało bez jakiegokolwiek wpływu na wynik sprawy.

Zdaniem Wojewody, w przedmiotowej sprawie, bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 7, 10 i 77 K.p.a. z uwagi na następujące okoliczności:

zebrane w niniejszej sprawie materiały dowodowe, opierają się tylko i wyłącznie na dowodach przekazanych przez skarżącą - trudno zatem uznać za zasadne i niezbędne dla wyniku rozstrzygnięcia, wypowiadanie się przez skarżącą co do zgromadzonych materiałów dowodowych przekazanych przez nią samą, która stanowi dowód na potwierdzenie wykonanych, przez nią określonych czynności proceduralnych;

zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, wydane zostało w związku z naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego, nie zaś z uwagi na istotność naruszenia trybu jego sporządzania; biorąc pod uwagę powyższe, dostarczone przez skarżącą dowody, poza samą uchwałą wraz z załącznikami, nie stanowiły podstawy do wydanego rozstrzygnięcia;

organ nadzoru działał w stanie wyższej konieczności, bowiem jego obowiązkiem jest niedopuszczenie do wejścia w życie uchwał wadliwych prawnie, stąd nieodzowna była szybka interwencja organu nadzoru, eliminująca z jednej strony naruszenia prawa, z drugiej zaś umożliwiająca, podjęcie przez skarżącą, szybkich działań naprawczych; Skarżąca nie skorzystała z szybkiej możliwości eliminacji błędnie podjętej uchwały, korzystając z przysługującego mu uprawnienia do zaskarżenia przedmiotowej uchwały.

Wojewoda podkreślił także, że w przypadku uprzednio podejmowanych przez Radę M. W. uchwał w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, organ nadzoru, w ramach prowadzonego postępowania nadzorczego nad tymi uchwałami przedstawiał organom miasta szczegółowe zastrzeżenia lub uwagi dotyczące ustaleń zawartych w tych uchwałach, jak też zastrzeżenia dotyczące procedury sporządzania planów miejscowych, w celu umożliwienia skarżącej złożenia wyjaśnień i przedstawienia stanowiska w sprawie, czym zapewniał możliwość czynnego udziału w tych postępowaniach, co skutkowało ekspirowaniem terminu na wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego. Wystąpienie nadzoru w sprawie zastrzeżeń do uchwał planistycznych podjętych przez Radę M. W. w okresie od 2009 do 2012 r. pozostawały bez jakiejkolwiek odpowiedzi ze strony M. W. Mając zatem na uwadze termin na wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego oraz wielokrotnie stosowaną przez skarżącą, praktykę nieudzielania odpowiedzi w analogicznych sprawach z zakresu planowania przestrzennego, organ nadzoru ocenił zgodność z przepisami prawa przedmiotowej uchwały na podstawie przekazanych akt sprawy, wydając zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze.

Odnosząc się do pierwszego z zarzutów uzasadnienia skargi wskazał, że w uchwale wprowadzono inną zmianę niż ta, na którą wskazuje skarżąca, co wynika z ustaleń § 2 pkt 1 uchwały. Porównując wyjaśnienia skarżącej z brzmieniem definicji zawartej w uchwale, stwierdzić należy, iż zamiast słów "odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego", o których mowa w definicji ustawowej, wprowadzono sformułowanie w brzmieniu: "odrębnych przepisów i niniejszej uchwały" nie zaś, jak twierdzi skarżąca: "przepisów odrębnych", co oznacza, że zarzuty skargi nie znajdują potwierdzenia w ustaleniach § 2 pkt 1 uchwały.

Z "niezbędnej korekty językowej", której wprowadzenie w uchwale uzasadnia skarżąca, wynika jednoznacznie, iż ona sama przyznaje, że ustaleniami uchwały zmieniono brzmienie definicji ustawowej, zawartej w art. 2 pkt 12 u.p.z.p.

Wprowadzoną w uchwale zmianą definicji "działki budowlanej", faktycznie dokonano modyfikacji tego pojęcia ustawowego, gdyż każde inne brzmienie obowiązującej normy prawnej, niezależnie od zakresu wprowadzonych zmian, stanowi jej modyfikację.

Jednocześnie Wojewoda za bezpodstawne uznał stwierdzenie skarżącej, że "Przepisy innych aktów prawa miejscowego są bowiem w odniesieniu do planu miejscowego przepisami odrębnymi.".

Wskazał, że przepisy innych aktów prawa miejscowego nie stanowią przepisów odrębnych w odniesieniu do planu miejscowego, bowiem z dyspozycji art. 2 pkt 12 u.p.z.p., wynika jednoznacznie, że ustawodawca, w redakcji tego przepisu ustawy, wyraźnie rozdzielił przepisy odrębne od aktów prawa miejscowego.

Przepisami odrębnymi, zgodnie z którymi powinien być sporządzony plan miejscowy, są obowiązujące przepisy ustaw i rozporządzeń, odnoszące się do obszaru objętego planem, nie zaś przepisy zawarte w innej uchwale rady gminy.

Ustosunkowując się do drugiego z zarzutów uzasadnienia skargi stwierdził, że opieranie całego wywodu skarżącej na przesłankach wynikających z § 146 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. jest niezasadne i nieuprawnione. Wskazał, iż poruszone przez skarżącą kwestie zostały zamieszczone w załączniku do ww. rozporządzenia, nie zaś w samym rozporządzeniu. Ponadto kluczowym dla rozstrzygnięcia tego zarzutu jest fakt, iż stosownie do wymogu § 143 załącznika do ww. rozporządzenia "Do aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI, z wyjątkiem § 141, w dziale V, z wyjątkiem §132, w dziale II oraz w dziale I rozdziały 2-7, a do przepisów porządkowych - również w dziale I rozdział 9, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej,". A zatem w niniejszej sprawie nie można stosować ustaleń § 146 załącznika do rozporządzenia bowiem zamieszczony on został w Dziale VIII, którego nie stosuje się do aktów prawa miejscowego.

Wojewoda podał, że zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., "W planie miejscowym określa się obowiązkowo: (...) 6) parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy". Powyższe wynika również z dyspozycji zawartej w § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. zgodnie z którym, ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu powinny zawierać w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy oraz geometrii dachu. Zaznaczył, że parametrem jest wielkość charakterystyczna dla danego urządzenia, a w przypadku wysokości zabudowy, parametrem tym, jest określenie w systemie metrycznym.

Ustawowe upoważnienie, zawarte w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., obejmuje jedynie ustalenie w planie gabarytów obiektów budowlanych oraz wysokości projektowanej zabudowy w systemie metrycznym, a nie definiowanie sposobu pomiaru wysokości, zabudowy. Podkreślił, iż pojęcie "wysokości zabudowy", jest pojęciem zbiorczym i zawiera pojęcia dotyczące wysokości szeregu obiektów budowlanych stanowiących zabudowę, a zatem nie tylko budynków.

Z przepisów u.p.z.p., zarówno z jej części obligatoryjnej, o której mowa w art. 15 ust. 1 i 2, jak również z części fakultatywnej, o której mowa w art. 15 ust. 3, nie wynika możliwość definiowania pojęcia wysokości zabudowy, a więc określenia znaczenia tego pojęcia.

Wojewoda podniósł, iż nie kwestionuje, że wysokość budynku, określona w § 6 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r., służy do przyporządkowania temu budynkowi odpowiednich wymagań tego rozporządzenia. Zwrócił przy tym uwagę, że tak zdefiniowana wysokość budynku ma zasadnicze znaczenie dla stosowania pozostałych przepisów tego rozporządzenia. Ustalenie wysokości budynku ma przed wszystkim znaczenie dla podziału budynków na grupy wysokości (niskie, średniowysokie, wysokie, wysokościowe), wprowadzonego w celu określenia wymagań technicznych i użytkowych, o czym stanowi § 8 ww. rozporządzenia. Warunki związane z wysokością budynku mają odniesienie do określenia m.in. wymogów konstrukcyjnych, wyposażenia budynku w instalacje, zapewnienia bezpieczeństwa pożarowego, w tym odporności pożarowej, zapewnienia dróg ewakuacyjnych.

Wskazał, że ustalenie w planie miejscowym innych, niż w ww. rozporządzeniu, zasad pomiaru wysokości budynku, będzie skutkować tym, że ten sam budynek będzie miał różną wysokość, tj. jedną ustaloną zgodnie z ustaleniami planu miejscowego (na potrzeby "rozumienia urbanistycznego", jak tego chce skarżąca) i drugą określoną zgodnie z dyspozycją zawartą w ww. rozporządzeniu.

Jednocześnie Wojewoda podał, że wymogi dotyczące określenia "wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki", regulują przepisy § 1 pkt 4 i § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. Natomiast wymóg określenia wysokości zabudowy w planie miejscowym, zawarty został w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. oraz w § 4 pkt 6 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. Z powyższych przepisów wynika, że "wysokość zabudowy" określa się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, natomiast "wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki" określa się w decyzji ustalającej warunki zabudowy, wydawanej w przypadku braku planu miejscowego. Pojęć tych nie można porównywać, ponieważ w przypadku, gdy obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie wydaje się decyzji o warunkach zabudowy (art. 4 ust. 2 u.p.z.p.). Przepisy dotyczące decyzji o warunkach zabudowy nie mają więc zastosowania w planie miejscowym.

W ocenie Wojewody, również dokonana przez skarżącą interpretacja definicji wysokości budynku zawarta w rozporządzeniu z 12 kwietnia 2002 r., jak też przedstawione przez skarżącą trudności w jej stosowaniu, nie mogą uzasadniać uprawnienia skarżącej do sformułowania w planie odrębnej definicji, w związku, z przywołanym § 146 załącznika do rozporządzenia z 20 czerwca 2002 r.

Biorąc pod uwagę, że z przepisów u.p.z.p. nie wynika możliwość definiowania pojęć, o którym mowa w rozstrzygnięciu nadzorczym, tym samym zarzuty skarżącej przedstawione w pkt 1 uzasadnienia skargi, są bezzasadne. Każde unormowanie wykraczające poza udzielone upoważnienie jest naruszeniem normy upoważniającej, a więc stanowi naruszenie konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego. Za niezgodne ze wskazanymi wyżej przepisami należy uznać, wszelkie odstępstwa w akcie prawa miejscowego od granic upoważnienia ustawowego.

Odnosząc się do trzeciego z zarzutów uzasadnienia skargi podał, że zgodnie z art. 14 ust. 8 u.p.z.p. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego. Akty prawa miejscowego są źródłami prawa powszechnie obowiązującego. Mają moc wiążącą na obszarze (lub części obszaru) działania organu, który je ustanowił (art. 94 Konstytucji RP). W konstytucyjnej hierarchii źródeł prawa powszechnie obowiązującego znajdują się na samym końcu, tj. za Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi za zgodą wyrażoną w ustawie, ustawami, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi oraz rozporządzeniami. Oznacza to konieczność zgodności z wszystkimi wyżej wymienionymi typami aktów prawnych. Tymczasem Rada m. W. w ustaleniach, o których mowa w § 2 pkt 27 uchwały, zdefiniowała pojęcie urządzeń infrastruktury technicznej, którego legalna definicja zawarta została w art. 143 ust. 2 u.g.n. Niezasadnie skarżąca wskazała, że definicja ta nie jest tożsama z art. 143 ust. 2 u.g.n., z uwagi na fakt, że w ustawie tej określono pojęcie budowy urządzeń infrastruktury technicznej, a więc czynność, przy czym skarżąca sama używa tego pojęcia w kontekście zasad przebudowy, rozbudowy i budowy systemów infrastruktury technicznej, co czyni m.in. w ustaleniach § 14 uchwały.

Ponadto zwrócił uwagę, że organy M. W. zobligowane były, przy sporządzaniu planu miejscowego, do stosowania przepisów u.p.z.p., zaś z samej ustawy wynika, że kwestionowany przez skarżącą art. i 43 ust. 2 u.g.n., winien mieć zastosowanie przy formułowaniu ustaleń dotyczących uzbrojenia, co wynika wprost z dyspozycji art. 2 pkt 13 u.p.z.p. odsyłającej do ww. przepisu. Podał, że definicja ta wprost nie odnosi się do "czynności", a jednak winna mieć zastosowanie w oparciu o art 143 ust 2 u.g.n., a więc stanowisko skarżącej nie uwzględnia w tym zakresie obowiązującego porządku prawnego, uregulowanego w u.p.z.p.

Ponadto z przepisów u.p.z.p. zarówno z jej części obligatoryjnej, o której mowa w art. 15 ust. 1 i 2, jak również z części fakultatywnej, o której mowa w art. 15 ust. 3, nie wynika możliwość definiowania pojęć, o których mowa w rozstrzygnięciu nadzorczym, w tym pojęcia "urządzeń infrastruktury technicznej".

Odnosząc się do czwartego z zarzutów skargi podniósł, że analogicznie, jak w przypadku sformułowania w uchwale definicji działki budowlanej, "W uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń", co wynika z dyspozycji § 137 załącznika do rozporządzenia z 20 czerwca 2002 r. Dlatego też powtórzenie w § 2 pkt 26 uchwały, definicji "terenu biologicznie czynnego", zawartej w § 3 pkt 22 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. narusza w jednoznaczny sposób wskazaną dyspozycję przepisu załącznika do rozporządzenia z 20 czerwca 2002 r.

Ponadto, z wyjaśnień skarżącej wynika, że wykluczając stosowanie § 3 pkt 22 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r., jednocześnie uznaje, że "przyjmowanie tej definicji może być uznane za zasadne z punktu widzenia urbanistycznego.", a więc skarżąca dopuszcza wybiórcze stosowanie przepisów tego rozporządzenia w ustaleniach planu miejscowego.

W ocenie organu tak, jak w przypadku zdefiniowania pojęcia "wysokości zabudowy", skarżąca nie została upoważniona ustawowo do zdefiniowania pojęcia "terenu biologicznie czynnego".

Następnie Wojewoda podniósł, że nie podziela stanowiska skarżącej dotyczącego zarzutu możliwości uregulowania w planie miejscowym zasad podziału nieruchomości.

Wskazał, że zasady scalania i podziału nieruchomości, wynikają ze zdania wprowadzającego zawartego w § 15 uchwały, w brzmieniu: "Szczegółowe zasady i warunki scalania nieruchomości". Z treści § 15 pkt 1 i pkt 2 uchwały wynika, iż w ustaleniach tych uregulowano kwestie dotyczące zarówno procedury scalania i podziału nieruchomości, jak i podziału nieruchomości. Przy czym, w ustaleniach § 15 pkt 1 uchwały, sformułowano uregulowania dotyczące określenia parametrów wymaganych dla działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości (tj. minimalnych powierzchni, minimalnych szerokości frontów oraz kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego), które przypisano, ustaleniom przy "tworzeniu, wydzielaniu nowych działek budowlanych", które według skarżącej są ustalone dla nowo wydzielonych działek.

Zgodnie z w § 4 pkt 8 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. parametry powyższe określa się dla działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości, a nie dla nowo wydzielanych działek uzyskiwanych w wyniku podziału nieruchomości. Zwrócił uwagę, że minimalne wielkości nowo wydzielanych działek, nie dotyczą procedury scalania i podziału nieruchomości, lecz stanowią odrębny normatyw, o którym mowa w art. 15 ust 3 pkt 10 u.p.z.p., odnoszący się do procedury podziału nieruchomości. Są to dwie odrębne procedury, o których mowa w przepisach u.g.n. Z zapisów § 15 uchwały wynika więc, że merytoryczna zawartość ustaleń przedmiotowej jednostki redakcyjnej, jest sprzeczna z brzmieniem zdania wprowadzającego.

Ustalenia § 15 pkt 1 i pkt 2 uchwały świadczą, że regulacje w nich zawarte, zamieszczone w ramach ustaleń dotyczących szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości, dotyczą podziałów nieruchomości, tj. zapisy w brzmieniu: "(...) przy tworzeniu, wydzielaniu nowych działek budowlanych (...) " (...) dopuszcza się wydzielenie działek (...)".

Zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości, o których mowa w § 4 pkt 8 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r., ustala się obowiązkowo w planie miejscowym, o czym stanowi art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. Nie mogą one stanowić ustaleń określanych dla nowo wydzielanych działek budowlanych, bowiem dla nowo wydzielanych działek, zgodnie z art. 15 ust. 3 pkt 10 u.p.z.p., wprowadzonym w art. 1 pkt 4 lit. b tiret drugie ustawy o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, można jedynie ustalać wielkość ich powierzchni i to tylko wyłącznie w planach miejscowych, dla których procedura sporządzenia została rozpoczęta z dniem 21 października 2010 r., tj. z dniem wejścia w życie ww. ustawy zmieniającej u.p.z.p., w ww. zakresie. Zgodnie z art. 4 ust. 2 tej ustawy "Do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu lub studium, a postępowanie nie zostało zakończone do dnia wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe.

Rada M. W. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu [...] – [...], w dniu [...] marca 2008 r., zatem nie była uprawniona do określenia w przedmiotowym planie miejscowym zarówno minimalnej powierzchni nowo wydzielanych działek budowlanych, a tym bardziej nie miała podstaw prawnych do określenia minimalnej szerokości frontu działki budowlanej w odniesieniu do trybu podziału.

Podkreślił, że skarżąca całkowicie pominęła fakt niedopuszczalności zamieszczania w przedmiotowym planie miejscowym ustaleń dotyczących nowo wydzielanych działek, wskazany również w rozstrzygnięciu nadzorczym.

Wojewoda zwrócił uwagę, iż art. 15 ust. 2 i ust 3 u.p.z.p., w brzmieniu przed wejściem w życie ustawy nowelizującej u.p.z.p., nie upoważniały Rady M. W. do określenia zasad i warunków podziałów nieruchomości, tylko do określenia zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości, w przeciwieństwie do art. 10 ust. 1 pkt 7 nieobowiązującej już ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.).

Ustalenia § 15 dotyczące podziałów nieruchomości wskazują, że będą się one odnosić do trybu uregulowanego w Dziale III Rozdziale 1 u.g.n., co wywoła istotne implikacje na etapie realizacji ustaleń planu i nie jest zgodne z u.p.z.p., która ogranicza zakres dopuszczalnych ustaleń planu do zasad i warunków "scalania i podziału", a także z rozporządzeniem w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p., a konkretnie z jego treścią zawartą w § 4 pkt 8. Podkreślił, iż warunki i zasady podziału nieruchomości ustala u.g.n., określając kryteria dopuszczające podział nieruchomości zarówno w przypadku, gdy dotyczy on nieruchomości położonych na obszarze, dla którego uchwalono plan miejscowy, jak i na obszarze, dla którego brak jest takiego planu (art. 93, art. 94, art. 95 ustawy). Jako jedno z podstawowych kryteriów dopuszczających podział nieruchomości, ustawa wskazuje na zgodność podziału z ustaleniami planu miejscowego (art. 93 ust. 1 ustawy), przy czym zgodność ta dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Natomiast ocena dopuszczalności podziału dokonywana jest przez właściwy organ w postępowaniu administracyjnym (art. 96 u.g.n.). Tym samym Rada M. W. nie posiada kompetencji do tego, aby w formie uchwały, dokonywać ustaleń, o których mowa w § 15 uchwały, na obszarze objętym planem.

Ustanawiając w uchwale regulacje odnoszącą się do podziałów nieruchomości, Rada M. W. naruszyła tym samym dyspozycję art. 15 ust. 2 i ust. 3 u.p.z.p., wykraczając poza zakres delegacji ustawowej określającej przedmiot, który ustawodawca przekazał radzie do regulacji w ramach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wkroczyła również w sferę uprawnień ustawowo zastrzeżonych dla organu wykonawczego gminy, bowiem to wójt, burmistrz albo prezydent miasta po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego decyduje, czy podział jest dopuszczalny, czy też nie. O tym, jakiej wielkości działka może być wydzielona będzie decydować możliwość zrealizowania na proponowanej do wydzielenia działce, określonego planem przeznaczenia terenu oraz możliwość zrealizowania określonych planem warunków zabudowy, co oceniane będzie w postępowaniu administracyjnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody - odpowiada prawu. Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 7) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. 2012, poz. 270, ze zm.; wskazywanej dalej jako p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Sąd administracyjny po rozpatrzeniu skargi na uchwałę gminy, w razie jej uwzględnienia orzeka stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. o nieważności uchwały, bądź stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa. W razie zaś nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 ww. ustawy). Uchwała organu gminy jest nieważna, gdy jest sprzeczna z prawem (art. 91 u.s.g.). Ustawa o samorządzie gminnym wyróżnia dwie kategorie wad uchwał organów gminy: istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa. Zgodnie zaś z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Wskazanie w powyższym przepisie podstaw nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy traktować jako lex specialis wobec art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W orzecznictwie przyjęto, że "istotne naruszenie prawa", powodujące nieważność uchwały organu gminy, czy też rozstrzygnięcia nadzorczego nie pokrywa się z przesłankami nieważności decyzji w rozumieniu art. 156 Kodeksu postepowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 18 września 1990 r. sygn. akt SA/Wr 849/90 OSNA 1990/4 poz. 2 wyrok NSA z dnia 26 marca 1991 r. sygn. akt SA/Wr 81/91 Wspólnota 1991/26 str. 14, wyrok NSA z dnia 16 listopada 2000 r. sygn. akt II SA/Wr 157/99 nie publ.). Orzeczenie o nieważności uchwały (organu gminy) zapada w razie ustalenia, że jest ona dotknięta wadą kwalifikowaną, polegającą na tego rodzaju sprzeczności uchwały z prawem, która jest "czymś więcej" niż tylko nieistotnym naruszeniem prawa (por. B. Adamiak, Wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach z zakresu samorządu terytorialnego, ST 1997/4 str. 23; Z. Kmieciak, Ustawowe założenia systemu nadzoru nad działalnością komunalną, ST 1994/6 str. 13). Pozostałe naruszenia prawa (niewymienione w powołanym wyżej przepisie) należałoby traktować jako nieistotne, a więc nie będące przyczyną nieważności uchwały (por. T. Bąkowski: Komentarz do art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze, 2004).

Należy przy tym zauważyć, że przy rozpoznawaniu skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze, obowiązkiem sądu jest najpierw zbadanie zgodności z prawem samej uchwały organu samorządu terytorialnego, a dopiero w następnej kolejności badanie legalności rozstrzygnięcia nadzorczego, mocą którego stwierdzono nieważność tej uchwały (zob. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 3 do art. 148; podobnie J. Zimmermann, Elementy procesowe nadzoru i kontroli NSA nad samorządem terytorialnym, PiP 1991, nr 10, s. 48; tak też wyrok WSA z 28 grudnia 2010 r., I SA/Op 520/10, dostępny na stronie, www.orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA). W sprawach ze skarg na rozstrzygnięcie nadzorcze, gdy przedmiotem tego rozstrzygnięcia jest uchwała rady gminy, chodzi bowiem w istocie o to samo, o co chodzi w sprawie ze skargi na uchwałę rady gminy wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. - o ocenę legalności danej uchwały (zob. wyrok NSA z 4 sierpnia 2011 r., II OSK 168/11, CBOSA).

Wobec powyższego merytoryczną kontrolę zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody należy rozpocząć od analizy treści przedmiotowej uchwały będącej aktem prawa miejscowego, bowiem zawiera normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym.

Sąd, badając legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody [...] z [...] grudnia 2014 r. nr [...] stwierdził, że skarga nie jest zasadna. Przystępując do oceny zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Sąd uznał je za prawidłowe, a wskazane w tym rozstrzygnięciu uchybienia organu są na tyle poważne, że uzasadniały częściowe stwierdzenie nieważności uchwały Rady M. W.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 91 ust. 5 u.s.g., w związku z art. 7, 10, 77 K.p.a., poprzez uniemożliwienie stronie skarżącej złożenia wyjaśnień, a co za tym idzie brak zapewnienia jakiegokolwiek udziału w toczącym się postępowaniu nadzorczym, skarżąca wskazuje, że organ nadzoru, nie zapewnił stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a w szczególności umożliwienia wypowiedzenia się przed wydaniem rozstrzygnięcia i możliwości złożenia wyjaśnień w sprawie, w związku z faktem, iż zawiadomienie o wszczęciu postępowania nadzorczego wpłynęło do Biura Rady Miasta W. w dniu 8 grudnia 2014 r., zaś skarżone rozstrzygnięcie nadzorcze jest z [...] grudnia 2014 r.

W przedmiotowej sprawie dokonano skutecznego doręczenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania nadzorczego z 4 grudnia 2014 r., które nastąpiło w dniu 5 grudnia 2014 r. Skarżone rozstrzygnięcie nadzorcze z dnia [...] grudnia 2014 r. zostało dostarczone do kancelarii urzędu Miasta W. [...] grudnia 2014 r.

Brak pozostawienia długiego terminu pomiędzy skutecznym zawiadomieniem o wszczęciu postępowania nadzorczego, a jego wydaniem, może wprawdzie być uznane za naruszenie przepisów postępowania, jednak samo w sobie nie musi jeszcze przesądzać o wadliwości rozstrzygnięcia nadzorczego wyłącznie z tej przyczyny. W niniejszej sprawie na etapie postępowania planistycznego zakończonego podjęciem uchwały w sprawie miejscowego planu, Rada nie mogłaby dokonać zmiany jego postanowień, zakwestionowanych przez organ nadzoru. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania nie prowadzi do uchylenia lub zmiany planu z uwagi na szczególny tryb jego przygotowywania i uchwalania. Należy podzielić stanowisko organu nadzoru, według którego zarzuty poczynione w rozstrzygnięciu odnosiły się wyłącznie do ustaleń planu, nawet nie znajdując swojego oparcia w jego dokumentacji, a zatem danie organowi jednostki samorządu terytorialnego możliwości udziału w tym postępowaniu poprzez umożliwienie złożenia dodatkowych informacji i wyjaśnień pozostawało bez jakiegokolwiek wpływu na wynik sprawy. W ocenie Sądu, nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 7, 10 i 77 K.p.a. Zebrane w niniejszej sprawie materiały dowodowe, opierają się tylko i wyłącznie na dowodach przekazanych przez stronę skarżącą, tj. na podstawie podjętej uchwały wraz z załącznikami oraz dokumentacji prac planistycznych przekazanej, w trybie art. 20 ust. 2 u.p.z.p. Nie można zatem uznać za zasadne i niezbędne dla wyniku rozstrzygnięcia, wypowiadanie się przez skarżącego co do zgromadzonych materiałów dowodowych przekazanych przez niego samego, stanowiących dowód na potwierdzenie wykonanych, przez niego samego, określonych czynności proceduralnych.

Obowiązkiem organu nadzoru jest niedopuszczenie do wejścia w życie uchwał wadliwych prawnie, stąd nieodzowna była szybka interwencja organu nadzoru, eliminująca z jednej strony naruszenia prawa, z drugiej zaś umożliwiająca, podjęcie przez stronę skarżącą, szybkich działań naprawczych. Zdaniem Sądu, zarzuty w tym zakresie nie zasługują na uwzględnienie (por. wyrok WSA w Warszawie z 17 marca 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 334/15, CBOSA).

Odnosząc się do zarzutów merytorycznych należy wskazać na systematykę prawnych, bowiem na jej założeniach oparta jest ocena przedmiotowej uchwały.

W przepisie art. 94 Konstytucji RP przewidziano, że organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. W przepisie tym zawarto zastrzeżenie, że organy te wydają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego. Zasada ta potwierdzona została również w art. 40 ust. 1 u.s.g. przewidującym, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na jej obszarze. Upoważnienie to musi być wyraźne, a nie tylko pośrednio wynikające z przepisów ustawowych i wskazywać winno organ administracji publicznej właściwy do wydania danego aktu normatywnego. Przepis wyższego rzędu może bądź sam regulować treść danej materii, upoważniając organ samorządu terytorialnego do określenia samego tylko trybu wykonania tej regulacji, bądź też w określonym przedmiocie i określonych granicach może upoważniać organ samorządu terytorialnego do samodzielnego regulowania stosunków w ramach tego upoważnienia.

Nie ulega wątpliwości, że gmina wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność, a jej samodzielność podlega ochronie sądowej (art. 2 ust. 1 i 3 u.s.g.), to jednak samodzielność gminy może być realizowana tylko w granicach dozwolonych prawem (por. orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego: z dnia 23 października 1996 roku, sygn. K 1/96, OTK ZU Nr 5/1996, str. 329 - 330 - stanowisko podtrzymane w wyroku z dnia 25 maja 1998 roku, sygn. U 19/97, OTK ZU Nr 4/1998, str. 271). Stosownie do art. 7 Konstytucji RP, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, a zatem samodzielność gminy istnieje tylko w granicach prawa.

Lokalne prawodawstwo, mimo stosunkowo dużej swobody nie ma jednak charakteru samoistnego. Tylko bowiem organy władzy ustawodawczej mogą samoistnie stanowić normy prawne powszechnie obowiązujące. Wszystkie inne organy, a więc i organy samorządu terytorialnego mogą je stanowić tylko z upoważnienia ustawy, muszą się legitymować wyraźnie udzielonym upoważnieniem, nie jest bowiem dopuszczalne domniemywanie kompetencji prawodawczych (Dorota Dąbek, "Prawo miejscowe", wydawnictwo Wolters Kluwer Polska Sp. z o.o. 2007, s. 87). Nie ulega wątpliwości, że akty prawa miejscowego nie mogą samodzielnie regulować materii ustawowych, a ingerencja administracji w sprawach objętych materią ustawową jest dopuszczalna tylko w wypadku wyraźnego upoważnienia przez ustawę i to na tyle szczegółowego, że rola prawodawcy podustawowego ograniczać się powinna wyłącznie do dopełnienia regulacji zastrzeżonej dla ustaw, jedynie uzupełnienia tego, co zostało już uregulowane w ustawie i tylko w zakresie nie przesądzającym o istotnych elementach konstrukcji tych praw i wolności, dla których zastrzeżono wyłączność ustawową. Akty prawa miejscowego, jako akty podustawowe, muszą być niesprzeczne zarówno z ustawą, w której zawarta jest delegacja i na podstawie której zostały wydane, ale także z konstytucją i innymi aktami ustawodawczymi, które bezpośrednio lub pośrednio dotyczą tej samej materii.

W związku z powyższym w procedurze uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy zwrócić szczególną uwagę na rolę definicji ustawowych. Rola ta, wyznaczona przez hierarchię aktów prawnych, wiąże się z koniecznością uwzględnienia obowiązywania definicji prawnej, oddziałującej na prawa i obowiązki adresatów tej normy.

Organ tworzący akt prawa miejscowego winien w tym zakresie odwołać się do regulacji ustawowych, nie może natomiast tworzyć własnej definicji, czy też modyfikować istniejącej definicji, zawierając w niej elementy odmienne od tych zawartych w definicji legalnej. Jak wskazuje się w orzecznictwie, rada gminy nie została uprawniona do definiowania pojęć, którymi posługuje się ustawodawca (wyrok NSA z dnia 10 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1256/09, niepubl.). Należy przy tym podkreślić, że wprawdzie definicje legalne mają zasadniczo bezpośrednie zastosowanie przede wszystkim w odniesieniu do aktów normatywnych, w jakich są formułowane (por. § 147 ust. 1 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", Dz.U. nr 100, poz. 908), ale nie wyklucza to posługiwania się taką definicją poza bezpośrednim zakresem danego aktu, jeśli wynika to z powiązań przedmiotowych, a przyjęcie odmiennego poglądu oznaczałoby, że należałoby powtarzać takie definicje w każdym akcie normatywnym (którym jest także plan miejscowy), co byłoby nie tylko legislacyjnie nieekonomiczne, ale także mogłoby powodować błędy technicznoprawne. Prawnokształtujące znaczenie należy zatem przypisać takim definicjom nie tylko na użytek tych aktów normatywnych, w jakich są formułowane. Taka sytuacja – co do zasady – występuje w stosowaniu aktów prawych kształtujących proces budowlany.

Należy ponadto zauważyć, że stosownie do dyspozycji § 137 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908), "W uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń".

Kolejna przyczyna niedopuszczalności modyfikacji definicji wynika z wymogu zachowania zasady dobrej legislacji, wyprowadzanej z zasady demokratycznego państwa prawnego, wyrażonej w art. 2 Konstytucji jako zasady pochodnej, bowiem wprowadza do systemu prawa na poziomie prawa miejscowego rozwiązanie, którego możliwość zrealizowania nasuwa poważne wątpliwości, co może również wpływać na trudności w interpretacji tych przepisów, powodując niedopuszczalną - w kontekście zasady dobrej legislacji - niejasność legislacyjną. Zasada poprawnej legislacji zawiera w sobie w szczególności wymóg określoności prawa oraz nakaz dochowania odpowiedniego trybu jego stanowienia (por. np. wyrok z 13 marca 2006 r., sygn. P 8/05, OTK ZU nr 3/A/2006, poz. 28, s. 277; W. Sokolewicz, uwaga 36 in fine do art. 2, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom 5, red. L. Garlicki, Warszawa 2007, s. 48). Odnosi się ona do wszelkich regulacji, w szczególności tych, które kształtują pozycję prawną podmiotów konstytucyjnych praw i wolności (zob. np. wyrok z 9 października 2007 r., sygn. SK 70/06, OTK ZU nr 9/A/2007, poz. 103). Wynika z niej obowiązek formułowania przepisów w sposób jasny oraz komunikatywny (por. wyrok pełnego składu z 28 października 2009 r., sygn. Kp 3/09, OTK ZU nr 9/A/2009, poz. 138; wyrok TK z 21 marca 2001 r., sygn. K 24/00, OTK ZU nr 3/2001, poz. 51).

W dotychczasowym orzecznictwie Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie wypowiadał się na temat tej zasady (zob. np. wyroki z: 15 września 1999 r., sygn. K. 11/99, OTK ZU nr 6/1999, poz. 116; 11 stycznia 2000 r., sygn. K. 7/99, OTK ZU nr 1/2000, poz. 2; 21 marca 2001 r., sygn. K. 24/00, OTK ZU nr 3/2001, poz. 51; 30 października 2001 r., sygn. K. 33/00, OTK ZU nr 7/2001, poz. 217; 22 maja 2002 r., sygn. K 6/02, OTK ZU nr 3/A/2002, poz. 33; 20 listopada 2002 r., sygn. K 41/02, OTK ZU nr 6/A/2002, poz. 83; 3 grudnia 2002 r., sygn. P 13/02, OTK ZU nr 7/A/2002, poz. 90; 29 października 2003 r., sygn. K 53/02, OTK ZU nr 8/A/2003, poz. 83), konsekwentnie reprezentując stanowisko, że jest ona związana funkcjonalnie z zasadami pewności i bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania do państwa i prawa. Zasady te nakazują, aby przepisy prawa były formułowane w sposób precyzyjny i jasny oraz poprawny pod względem językowym. Związana z jasnością precyzja przepisu winna przejawiać się w konkretności nakładanych obowiązków i przyznawanych praw, tak by ich treść była oczywista i pozwalała na ich wyegzekwowanie.

Zjawisko powtarzania i modyfikacji w aktach prawnych przepisów zawartych w aktach hierarchicznie wyższych, należy uznać za niedopuszczalne w państwie prawnym (por. wyrok NSA oz. we Wrocławiu z 14 października 1999 r., sygn. akt II SA/Wr 1179/98, OSS 2000 r., nr 1, poz. 17). Ponadto tego typu zabiegi legislacyjne powodują, że przepisy prawa nie spełniają standardu czytelności i jasności.

Taka sytuacja nie może nie być dostrzeżona przez Sąd orzekający w niniejszej sprawie, co oznacza, że Sąd, nie podzielając zarzutów skargi, aprobuje stanowisko Wojewody. Słusznie wskazał organ nadzoru, że w ustaleniach uchwały wprowadzono powtórzenia oraz modyfikację norm obowiązujących zarówno w u.p.z.p. oraz w innych aktach prawnych. W rozstrzygnięciu nadzorczym organ nadzoru wskazał w sposób szczegółowy na okoliczności faktyczne i prawne, na konsekwencje ustaleń w zakresie zawarcia powtórzeń i dokonywania modyfikacji obowiązujących przepisów, czy też definicji w kontekście tego, że plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego.

Przechodząc do szczegółowych kwestii należy zwrócić uwagę, że z ustaleń zakwestionowanej w rozstrzygnięciu nadzorczym § 2 pkt 1 uchwały, w brzmieniu: "Ilekroć w dalszych przepisach uchwały jest mowa o: 1) działce budowlanej - należy przez to rozumieć nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i niniejszej uchwały" wynika, że ustaleniami uchwały zmieniono brzmienie definicji ustawowej, zawartej w art. 2 pkt 12 u.p.z.p. Uwzględnienie części definicji w niezmienionym stanie i dostosowanie części tej definicji do umiejscowienia przepisu w akcie podustawowym nie jest argumentacją, która stanowiłaby przeciwwagę dla konieczności zachowania wyżej wskazanych wymogów dla aktów normatywnych. Słusznie również wywodził Wojewoda, że przepisy innych aktów prawa miejscowego nie stanowią przepisów odrębnych w odniesieniu do planu miejscowego.

Nie zasługuje na aprobatę twierdzenie strony skarżącej, że art. 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie -warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie zawiera definicję legalną "wysokości budynku", której należy przypisać charakter definicji "operacyjnej", wyłącznie na potrzeby tego konkretnego - niższego rangą, niż ustawa — aktu prawnego. Każda dziedzina systemu prawa posługuje się bowiem własnym zbiorem pojęć. Od precyzyjności terminologicznej zależy komunikatywność przepisów prawa miejscowego. Zastosowanie postanowień planu miejscowego jest elementem procesu inwestycyjnego, a zatem akt ten rzutuje status inwestora, również na etapie realizacji inwestycji. Pojęcia prawne sformułowane w uchwale w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego same lub poprzez wzajemne relacje pomiędzy sobą powinny eliminować sprzeczności i niejasności w ich stosowaniu (por. wyrok WSA w Warszawie z 17 marca 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 334/15, CBOSA).

Brak możliwości definiowania w planie miejscowym pojęcia wysokości zabudowy rozumianej jako wysokość budynku wynika również z tego, że pojęcie "wysokości zabudowy" jest pojęciem zbiorczym i dotyczy wysokości szeregu obiektów budowlanych stanowiących zabudowę, a zatem nie tylko budynków. Zgodnie z art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409, z poźn. zm.), w skład zabudowy wchodząc również inne obiekty budowlane, takie jak budowle i obiekty małej architektury. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. "W planie miejscowym określa się obowiązkowo: (...) 6) parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy. Powyższe wynika również z dyspozycji zawartej w § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), zwanego dalej "rozporządzeniem w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p., zgodnie z którym, ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu powinny zawierać w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy oraz geometrii dachu. W przypadku wysokości zabudowy, parametrem tym, jest określenie w systemie metrycznym.

Ustawowe upoważnienie, zawarte w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., obejmuje jedynie ustalenie w planie gabarytów obiektów budowlanych oraz wysokości projektowanej zabudowy w systemie metrycznym, a nie definiowanie sposobu pomiaru wysokości, zabudowy.

Tak, jak w przypadku zdefiniowania pojęcia "wysokości zabudowy", skarżąca, nie została upoważniona ustawowo do zdefiniowania pojęcia "terenu biologicznie czynnego". Rada nie przedstawiła szczegółowego uzasadnienia dla twierdzenia, że tego typu definicja jest uzasadnienia z urbanistycznego punktu widzenia.

Odnośnie zaś § 15 pkt 1 i pkt 2 przedmiotowej uchwały, w zakresie w jakim odnosi się do procedury podziału nieruchomości, Sąd nie podziela stanowiska skarżącej, dotyczącego zarzutu możliwości uregulowania w planie miejscowym zasad podziału nieruchomości, przedstawionego w pkt 6 skargi. Przepis § 15 zakwestionowanej uchwały, co jednoznacznie wynika z jego treści, reguluje szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości. Zasady scalania i podziału nieruchomości, wynikają ze zdania wprowadzającego zawartego w § 15 uchwały, w brzmieniu: "Szczegółowe zasady i warunki scalania nieruchomości", a nie, jak twierdzi skarżąca, z jego treści. W ustaleniach tych uregulowano kwestie dotyczące zarówno procedury scalania i podziału nieruchomości, jak i podziału nieruchomości. Przy czym, w ustaleniach § 15 pkt 1 uchwały, sformułowano uregulowania dotyczące określenia parametrów wymaganych dla działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości (tj. minimalnych powierzchni, minimalnych szerokości frontów oraz kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego), które przypisano, ustaleniom przy tworzeniu, wydzielaniu nowych działek budowlanych, które według skarżącej są ustalone dla nowo wydzielonych działek. Zgodnie z w § 4 pkt 8 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p., parametry powyższe określa się dla działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości, a nie dla nowo wydzielanych działek uzyskiwanych w wyniku podziału nieruchomości. Jak słusznie zauważył Wojewoda minimalne wielkości nowo wydzielanych działek, nie dotyczą procedury scalania i podziału nieruchomości, lecz stanowią odrębną instytucję, o której mowa w art. 15 ust 3 pkt 10 u.p.z.p., odnoszącą się do procedury podziału nieruchomości. Słusznie wywodził organ nadzoru, że są to dwie odrębne procedury, o których mowa w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z zapisów § 15 uchwały wynika więc, że merytoryczna zawartość ustaleń tej jednostki redakcyjnej, jest sprzeczna z brzmieniem zdania wprowadzającego.

Zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości, o których mowa w § 4 pkt 8 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p., ustala się obowiązkowo w planie miejscowym, o czym stanowi art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. Nie mogą one stanowić ustaleń określanych dla nowo wydzielanych działek budowlanych, bowiem dla nowo wydzielanych działek, zgodnie z art. 15 ust. 3 pkt 10 u.p.z.p., wprowadzonym w art. 1 pkt 4 lit. b tiret drugie ustawy o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, można jedynie ustalać wielkość ich powierzchni i to tylko wyłącznie w planach miejscowych, dla których procedura sporządzenia została rozpoczęta z dniem 21 października 2010 r., tj. z dniem wejścia w życie ww. ustawy zmieniającej u.p.z.p., w ww. zakresie. Zgodnie z art. 4 ust. 2 tej ustawy "Do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu lub studium, a postępowanie nie zostało zakończone do dnia wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe.

Rada Miasta W. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu [...] – [...], w dniu [...] marca 2008 r., zatem – jak zasadnie wywodził Wojewoda - nie była uprawniona do określenia w przedmiotowym planie miejscowym zarówno minimalnej powierzchni nowo wydzielanych działek budowlanych, a tym bardziej nie miała podstaw prawnych do określenia minimalnej szerokości frontu działki budowlanej w odniesieniu do trybu podziału, czy kąta położenia granic w stosunku do przyległego pasa drogowego.

Przepisy art. 15 ust. 2 i ust 3 u.p.z.p., w brzmieniu przed wejściem w życie ustawy nowelizującej ten akt, nie upoważniały Rady Miasta W. do określenia zasad i warunków podziałów nieruchomości, tylko do określenia zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości, w przeciwieństwie do art. 10 ust. 1 pkt 7 nieobowiązującej już ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139, z późn. zm.).

W związku z powyższym prawidłowo stwierdził Wojewoda, że ustalenia § 15 dotyczące podziałów nieruchomości wskazują, że będą się one odnosić do trybu uregulowanego w Dziale III Rozdziale 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, co wywoła istotne implikacje na etapie realizacji ustaleń planu i nie jest zgodne z u.p.z.p., która ogranicza zakres dopuszczalnych ustaleń planu do zasad i warunków "scalania i podziału", a także z rozporządzeniem w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p., a konkretnie z jego treścią zawartą w § 4 pkt 8. Rada gminy pozbawiona jest kompetencji do tego, aby w formie uchwały, dokonywać ustaleń, o których mowa w § 15 uchwały, na obszarze objętym planem. Warunki i zasady podziału nieruchomości ustala ustawa o gospodarce nieruchomościami, określając kryteria dopuszczające podział nieruchomości zarówno w przypadku, gdy dotyczy on nieruchomości położonych na obszarze, dla którego uchwalono plan miejscowy, jak i na obszarze, dla którego brak jest takiego planu. Jako jedno z podstawowych kryteriów dopuszczających podział nieruchomości, ustawa wskazuje na zgodność podziału z ustaleniami planu miejscowego, przy czym zgodność ta dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Natomiast ocena dopuszczalności podziału dokonywana jest przez właściwy organ (organ wykonawczy gminy) w postępowaniu administracyjnym (art. 96 ustawy o gospodarce nieruchomościami).

Prawidłowe jest zatem twierdzenie Wojewody, że ustanawiając w uchwale regulacje odnoszącą się do podziałów nieruchomości, Rada Miasta W. naruszyła art. 15 ust. 2 i ust. 3 u.p.z.p., wykraczając poza zakres delegacji ustawowej określającej przedmiot, który ustawodawca przekazał radzie do regulacji w ramach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wkroczyła również w sferę uprawnień ustawowo zastrzeżonych dla organu wykonawczego gminy.

Istotą scalenia i późniejszego podziału nieruchomości jest stworzenie podstaw dla bardziej efektywnego wykorzystania i zagospodarowania terenów przeznaczonych na szczególne inwestycje w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, postępowanie to ma na celu przede wszystkim ułatwienie realizacji globalnej i kompleksowej zmiany konfiguracji rozmieszczenia poszczególnych nieruchomości celem korzystniejszego ich zagospodarowania, stworzenia dostępu do dróg publicznych, uzbrojenia oraz urządzenia infrastruktury technicznej. "Scalenie i podział" obejmuje więcej niż jedną nieruchomość, w konsekwencji powyższego w postępowaniu tym występuje zarówno wielość podmiotów w nim uczestniczących jak i wielość nieruchomości. Zgodnie z § 4 ust 8 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, "ustalenia dotyczące szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości powinny zawierać określenie parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości, w szczególności minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek, ich powierzchni oraz określenie kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego".

Natomiast zasady i tryb administracyjnego postępowania o podział nieruchomości regulują przepisy zawarte w art. 92-100 ugn oraz przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz.U. 2004, Nr 268, poz. 2663). Przedmiotem takiego administracyjnego postępowania podziałowego jest zatwierdzenie w formie decyzji administracyjnej projektu podziału nieruchomości, tj. zatwierdzenie geodezyjnego (ewidencyjnego) wydzielenia w ramach jednej działki ewidencyjnej większej łiczby działek ewidencyjnych.

W świetle odrębności wskazanych instytucji słuszne jest stanowisko Wojewody, że mylenie tych dwóch procedur (scalenia i podziału nieruchomości oraz podziału nieruchomości) i ustanawianie w planie zamiennych ustaleń w tym zakresie — z punktu widzenia techniki legislacyjnej należy uznać za niedopuszczalne. W § 4 ust. 10 zaskarżonej uchwały wskazano, że "Celem regulacji zawartych w planie jest określenie: (...) 10 szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości". Natomiast, jak słusznie zauważył skarżący, z ustaleń szczegółowych dla poszczególnych jednostek terenowych zawartych w Rozdziale III, a także ustaleń ogólnych zawartych w Rozdziale II wynika jednoznacznie, iż uregulowane w nim zostały także warunki i zasady dokonywania podziału nieruchomości (por. § 8 ust. 20, § 11 ust. 9, § 13 ust. 8, §15 ust. 7 i §16 ust. 6 uchwały.

Reasumując organ nadzoru prawidłowo zakwestionował wskazane w rozstrzygnięciu postanowienia uchwały, a zawarte w skardze zarzuty Sąd uznał za niezasadne. Z tych wszystkich względów Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.