Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 572/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-08-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 § 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 7
journal: Dz.U. 1945 nr 50 poz 279
law: Dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędziowie WSA Dariusz Chaciński (spr.) WSA Marta Kołtun-Kulik Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 sierpnia 2017 r. sprawy ze skarg E. T. i L. K. oraz P. S. i A. S. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargi


UZASADNIENIE

Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z [...] stycznia 2017 r., nr [...] , utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] września 2015 r., nr [...].

Zaskarżone orzeczenie zostało wydane w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Zabudowana nieruchomość [...], położona przy ul. [...] (obecnie [...] ), ozn. nr hip. [...] , stanowiąca własność L.M., została objęta działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] (Dz. U. Nr 50, poz. 279).

Właścicielka przedmiotowej nieruchomości wystąpiła z wnioskiem o przyznanie jej za czynszem symbolicznym prawa własności czasowej do tego gruntu.

Prezydent [...] orzeczeniem administracyjnym z [...] maja 1955 r., nr [...] , odmówił L.M. przyznania prawa własności czasowej do gruntu wskazanej uprzednio nieruchomości, wyjaśniając w uzasadnieniu, że zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego jej teren jest przeznaczony pod zabudowę społeczno - mieszkaniową.

Ministerstwo Gospodarki Komunalnej decyzją z [...] października 1955 r. utrzymało w mocy wskazane powyżej orzeczenie administracyjne.

Po rozpatrzeniu wniosku M.M. decyzją z [...] września 2015 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju stwierdził nieważność decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [...] października 1955 r., nr [...] , oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] nr [...] .

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ nadzoru wskazał, że organy dekretowe, odmawiając przyznania żądanego prawa, bez przeprowadzenia w sposób wnikliwy postępowania dowodowego, tj. ustalenia jaki był obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego i wyjaśnienia, czy korzystanie z gruntu przez dotychczasowych właścicieli da się pogodzić z jego przeznaczeniem określonym w planie, doprowadziły do rażącego naruszenia przepisu art. 7 ust. 2 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...].

Organ nadzoru stwierdził, iż w niniejszej sprawie nie zaszły nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego – dalej "kpa.", w stosunku do sprzedanych lokali mieszkalnych nr [...] ,[...] , [...] ,[...] , [...] , [...] i [...] w budynku posadowionym na gruncie przedmiotowej nieruchomości, wraz z prawami z nimi związanymi. Ponadto, w ocenie Ministra nieodwracalne skutki prawne nie zaszły również w odniesieniu do działek ewidencyjnych nr [...] i nr [...] .

Z wnioskami o ponowne rozpoznanie sprawy wystąpili: D.P., E. T. i L. K. , U. S. oraz W.D. i J. D. .

Wnioskujący stwierdzili, że w sprawie zaszły nieodwracalne skutki prawne. Wskazali, że decyzją z [...] lipca 2011, nr [...] , prawo użytkowania wieczystego nieruchomości, położonej przy ul. [...], zostało przekształcone w prawo własności. Skarżący wnieśli też o rozpatrzenie sprawy w świetle postanowień wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13.

Następnie z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpili P.S. i A.S. , zarzucając, że prawa do lokalu nr [...] , znajdującego się w budynku przy ul [...] oraz przynależne do tego lokalu prawo do gruntu chronione jest przez rękojmię wiary ksiąg wieczystych.

Rozpatrując wnioski o ponownie rozpatrzenie sprawy Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z [...] stycznia 2017 r. utrzymał w mocy decyzję z [...] września 2015 r.

Organ uzasadnił, że materialnoprawną podstawą do orzekania o przyznaniu prawa własności czasowej był dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...]. W myśl art. 7 ust. 2 tego katu organ zobligowany był do uwzględnienia wniosku, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela dało się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania. Stąd też, przed wydaniem orzeczenia, organ dekretowy winien dokonać ustaleń co do przeznaczenia nieruchomości według planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązującego w dacie wydania decyzji.

Nieruchomość [...], położona przy ul. [...], w dacie wydania decyzji dekretowych była objęta planem zabudowania, zatwierdzonym orzeczeniem administracyjnym Ministerstwa Spraw Wewnętrznych z dnia [...] marca 1938 r. za nr [...] ogłoszonym w Dzienniku Zarządu Miejskiego w [...] Nr [...] z dnia [...] lipca 1938 r. Zgodnie z wytycznymi dotyczącymi sposobu zabudowania [...] przy ww. ulicy zaprojektowano zabudowę o dwóch kondygnacjach, luźną, bliźniaczą lub zwartą na pewnych odcinkach.

Z akt sprawy wynika, iż na gruncie przedmiotowej nieruchomości posadowiony był budynek frontowy murowany, podpiwniczony, garaż ([...] m2) oraz budynek frontowy murowany, 3 - kondygnacyjny, podpiwniczony, mieszkalny ([...] m2), kubatura [...] m3. Budynek ten istnieje do dnia dzisiejszego.

Orzeczeniem administracyjnym nr [...] oraz decyzją nr z dnia [...] października1955 r. organy rażąco naruszyły powołany przepis art. 7 ust 2, gdyż odmówiły przyznania żądanego prawa, mimo braku wyjaśnienia i ustalenia, czy korzystanie z przedmiotowej nieruchomości było rzeczywiście sprzeczne z jej przeznaczeniem w obowiązującym wówczas planie zabudowy. Nie wyjaśniono, czy cel zapisany w planie zagospodarowania przestrzennego faktycznie był w sposób oczywisty nie do pogodzenia z dalszym korzystaniem z gruntu nieruchomości przez jej dotychczasową właścicielkę. Organy dekretowe, nie przeprowadzając stosownego postępowania wyjaśniającego, naruszyły art. 44 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej o postępowaniu administracyjnem z 22 marca 1928 r. (Dz. U. z 1928 r. Nr 36, poz. 341). Ponadto Ministerstwo Gospodarki Komunalnej dokonało obrazy art. 92 ww. rozporządzenia. Wskazane naruszenia prawa spełniają przesłankę określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Odnosząc się do zarzutu sformułowanego we wnioskach o ponowne rozpatrzenie sprawy organ, działający w drugiej instancji, podniósł, że stosownie do utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych, nieodwracalność skutków prawnych ma miejsce wówczas, gdy organ administracyjny w drodze postępowania administracyjnego nie jest w stanie, w granicach swoich kompetencji wyznaczonych prawem, cofnąć ani odwrócić skutków prawnych, jakie wywołała decyzja. Natomiast okoliczność pozostawania gruntu nieruchomości objętej działaniem dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] w użytkowaniu wieczystym osób trzecich sama przez się nie oznacza, że decyzja administracyjna wydana na podstawie przepisów tego dekretu, odmawiająca byłemu właścicielowi przyznania prawa własności czasowej, wywołała nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 kpa. (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 grudnia 1996 r., sygn. akt OPS 7/96, opubl. ONSA z 1997, nr 2, poz. 49).

Według ustaleń poczynionych w postępowaniu nadzorczym nieruchomości ozn. hip. [...] odpowiadają części aktualnych działek ewidencyjnych z obrębu [...] , tj. nr [...] (stanowiącą własność właścicieli wyodrębnionych lokali w budynku znajdującym się na działce), nr [...] - stanowiąca własność [...](droga - ul. [...] ) i [...] - stanowiąca własność [...].

Rozporządzenie lokalami mieszkalnymi nr: [...] , [...] ,[...] , [...] , [...] , [...] w ww. budynku, wraz z ustanowieniem użytkowania wieczystego gruntu, poprzedzone były decyzjami orzekającymi o ich sprzedaży, wydanymi w latach 1975 - 1989. Prawa do lokali mieszkalnych nr [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , wraz z prawem współużytkowania wieczystego gruntu podlegały dalszemu obrotowi cywilno-prawnemu. Natomiast lokal nr [...] powstał z części nieruchomości wspólnej (strychu), sprzedanej przez wszystkich właścicieli wcześniej wyodrębnionych lokali, umową z dnia [...] września 2006 r., zatem pierwotna sprzedaż ww. lokalu, chociaż nastąpiła na podstawie umowy, to jednak prawa właścicieli lokali do tej nieruchomości wynikały z wcześniejszych decyzji administracyjnych. Wobec powyższego organ nadzoru prawidłowo ustalił, iż nie zaistniały w sprawie nieodwracalne skutki prawne. Decyzje o sprzedaży wskazanych uprzednio lokali mieszkalnych nie są przedmiotem niniejszego postępowania. Ponadto działki ewidencyjne nr [...] i nr [...] nie były przedmiotem obrotu cywilnoprawnego, zatem w odniesieniu do ww. działek również nie zaszły nieodwracalne skutki prawne.

Odnosząc się do twierdzeń D.P., E. T. i L. K. oraz U.S. wskazujących na niemożność stwierdzenia nieważności ww. decyzji dekretowych, na podstawie art. 156 § 2 kpa., z uwagi na niekonstytucyjność tego przepisu, organ wskazał, iż kontrolowane nadzorczo rozstrzygnięcia nie kreują żadnego stosunku prawnego, bowiem nie przyznały one jej stronom żadnych praw ani ekspektatywy. Zatem nie istnieje przeszkoda wynikająca z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt 46/13.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli E.T. i L.K. .

Skarżący podnieśli, że decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju, podjęta została w oparciu o przepisy art. 156 § 1 pkt 2 kpa bez uwzględnienia przepisów art. 156 § 2 kpa. Rozstrzygnięcie niniejszej sprawy powinno uwzględniać postanowienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. P 46/13, który stwierdził niezgodność art. 156 § 2 kpa. z art. 2 Konstytucji RP. W świetle stanowiska zaprezentowanego przez Trybunał Konstytucyjny, nabyte przed kilkudziesięcioma laty, nawet w sposób wadliwy, prawo lub ekspektatywa zachowają domniemanie ich zgodności z prawem i pozostają niewzruszalne. Zauważył ponadto, że istotna jest potrzeba stabilizacji stanów społeczno-gospodarczych ukształtowanych mocą wadliwego aktu administracyjnego oraz zasada zaufania obywatela do państwa.

Ponadto skarżący zarzucili, że w nawiązaniu do powyższego trudno zgodzić się z tezą, iż nie zaszły nieodwracalne skutki prawne, w rozumieniu art. 156 par. 2 kpa. w stosunku do sprzedanych lokali mieszkalnych.

Nieodwracalność skutku prawnego powinna być rozważana w płaszczyźnie wykonania decyzji, czyli poprzez uwzględnienie następstwa prawnego wykonania decyzji rozstrzygających daną sprawę. W wyroku SN z dnia 29 września 1995 r. stwierdzono, że z wywołaniem przez decyzję administracyjną nieodwracalnych skutków mamy do czynienia wtedy, gdy wykonanie decyzji spowodowało powstanie takiego stanu faktycznego lub prawnego, że nie jest już możliwy powrót do stanu pierwotnego, to znaczy sprzed wykonania decyzji. W przekazanym uzasadnieniu do decyzji unieważniającej decyzję sprzed 60 lat Ministerstwo Infrastruktury i Rozwoju nie wykazało jakie faktycznie skutki prawne będzie miała ta decyzja i jakie konkretnie następne kroki będzie trzeba podjąć, aby przywrócić należny stan prawny. Aktualny stan prawny nieruchomości wskazuje, że odwrócenie zaistniałych już skutków prawnych nie jest możliwe. Natomiast potencjalne utrzymanie decyzji Ministerstwa będzie skutkować uruchomieniem ciągu dalszych sporów i rozstrzygnięć, które będą generować dodatkowe problemy i postępowania oraz spory prawne.

Wskazali, iż urzędy opierają swoją argumentację, pomijając aktualny stan prawny, wynikający z decyzji nr [...] z dnia [...] lipca 2011 r., przekształcającej prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości w prawo własności. W takiej sytuacji nadane prawo własności ma charakter nieodwracalnych skutków prawnych.

Zarzucili również, iż Ministerstwo w trakcie czynności, związanych z przygotowaniem decyzji i następnie rozpatrywaniem odwołania od decyzji, nie stosowało się do przepisów art. 35 i 36 kpa.

W oparciu o powyższe wnieśli o unieważnienie lub zmianę zaskarżonej decyzji.

Kolejną skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe rozstrzygnięcie wnieśli P. S. i A. S. , zaskarżając w ją całości. Skarżący zarzucili naruszenie:

1) art. 156 § 2 kpa., poprzez jego niezastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] września 2015 r., stwierdzającej nieważność decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej nr [...] z dnia [...] października 1955 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] nr [...] , w sytuacji gdy ze względu na wystąpienie nieodwracalnych skutków prawnych organ nie mógł stwierdzić nieważności decyzji;

2) art. 156 § 1 pkt 2 kpa., przez jego zastosowanie w sytuacji gdy brak było podstaw do uznania, iż doszło do wydania decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej nr [...] z dnia [...] października 1955 r. z rażącym naruszeniem prawa.

Biorąc pod uwagę powyższe zarzuty, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) P.p.s.a., wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz na podstawie art. 135 tej ustawy o rozważenie możliwości uchylenia decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] września 2015 r.

Wnoszący skargę uzasadnili, że wyodrębnione lokale znajdujące się w budynku przy ulicy [...], wraz z udziałem w prawie użytkowania wieczystego i części wspólnych budynku, podlegały obrotowi cywilnoprawnemu.

W niniejszej sprawie istotne jest stwierdzenie, że utrzymanie w mocy decyzji, która stwierdza nieważność orzeczenia dekretowego spowoduje, iż skutki prawne tego rozstrzygnięcia zostaną zniesione i możliwe będzie ponowne przeprowadzenie postępowania dekretowego, które może zakończyć się uwzględnieniem wniosku strony. Skutkowałoby to uzyskaniem przez stronę prawa do nieruchomości. Sytuacja taka jest nie do pogodzenia z zaistniałym w niniejszej sprawie stanem faktycznym, gdzie lokale, a także związany z nim udziałem w prawie użytkowania wieczystego i części wspólnych budynku podlegały obrotowi cywilnoprawnemu.

Wskazać należy, iż brak jest podstaw do uznania, iż w drodze postępowania administracyjnego będzie można znieść skutki pozostawania lokali usytuowanych w budynku przy ulicy [...] w obrocie cywilnoprawnym, w tym w szczególności doprowadzić do przywrócenia praw do tych lokali oraz praw z nimi związanymi. Nie ma bowiem możliwości aby w drodze decyzji administracyjnej skutecznie przywrócić następcom byłych właścicieli. Należy więc wskazać, iż w sposób oczywisty mamy w tym przypadku do czynienia ze spowodowaniem przez decyzję dekretową nieodwracalnych skutków prawnych, które uniemożliwiają wydanie decyzji, stwierdzającej nieważność takiej decyzji dekretowej. Sąd Najwyższy w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 3 września 2015 r., sygn. akt: II CZP 22/15, odnosząc się do znaczenia pojęcia "nieodwracalnych skutków prawnych", stwierdził, iż pojęcie to należy rozpatrywać wyłącznie w sferze prawa obowiązującego, a nie faktów (...), a odwrócenie skutku objętego normami prawa cywilnego nie mieści się w ustawowo określonych kompetencjach organu administracji, a zatem jeżeli cofnięcie, zniesienie lub odwrócenie skutków prawnych decyzji wymaga takich działań, do których organ administracji publicznej nie może zastosować formy aktu administracyjnego, to skutek prawny decyzji jest nieodwracalny. Nieodwracalność skutków prawnych w takim rozumieniu nie dotyczy więc następstw wynikających z faktu wydania decyzji nieważnej, lecz z podjęcia kolejnej czynności prawnej, dokonanej w związku ze skutkami decyzji obarczonej wadą nieważności. Typowym ich przykładem są czynności i zdarzenia prawne, w tym dotyczące zbycia lokali na rzecz osób trzecich, które miały miejsce po wydaniu decyzji dekretowych z rażącym naruszeniem prawa. W tych wypadkach stwierdzenie nieważności decyzji (ani inne działanie organu administracji) nie doprowadzi do restytucji prawa własności. W judykaturze wskazuje się, że zawarcie aktu notarialnego poprzedzonego wydaniem decyzji administracyjnej samo przez się nie powoduje, iż zachodzą przesłanki z art. 156 § 2 kpa. Jednak dalsze przekształcenia dotyczące stanu prawnego nieruchomości mogą spowodować, że kwestionowana decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne, gdyż organ administracji prowadzący postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia dekretowego nie może rozstrzygać w przedmiocie późniejszych zdarzeń, aktów administracyjnych lub czynności prawnych.

Cytowany powyżej wywód Sądu Najwyższego ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, wskazuje bowiem na okoliczność, że dokonywanie kolejnych czynności cywilnoprawnych, w odniesieniu do lokali, może powodować powstanie nieodwracalnych skutków prawnych decyzji dekretowej, które uniemożliwiają stwierdzenie nieważności takiej decyzji.

Skarżący dodali, iż brak jest podstaw do uznania, że w niniejszej sprawie decyzja Ministra Gospodarki Komunalnej została wydana z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ w żaden sposób nie przedstawił w jaki sposób art. 92 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej o postępowaniu administracyjnym z dnia 22 marca 1928 r. miał zostać przez Ministra Gospodarki Komunalnej naruszony. Przepis ten nie wprowadza obowiązku przeprowadzenia postępowania uzupełniającego. Nie sposób się także dopatrzeć rażącego naruszenia art. 44 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej o postępowaniu administracyjnym. W szczególności należy wskazać, iż za takie naruszenie nie może być uznane przeprowadzenie postępowania w sposób niepełny, niewyjaśniający wyczerpująco stanu faktycznego i prawnego sprawy. Przyjęcie poglądu, iż taki sposób naruszenia można zakwalifikować jako naruszenie rażące prowadziłoby do niedopuszczalnego rozszerzenia rozumienia przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Brak jest także podstaw do uznania, iż doszło do rażącego naruszenia art. 7 ust. 2 dekretu. Do rażącego naruszenia tego przepisu mogłoby bowiem dojść jedynie w sytuacji, w której w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym, ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w sposób oczywisty wynikałoby, iż zgłoszone żądanie jest zasadne, a doszłoby do odmowy przyznania prawa dzierżawy wieczystej. W niniejszej sprawie takie okoliczności nie zaistniały. Decyzja wskazała, iż potencjalne naruszenia przepisów przy wydawaniu decyzji przez organy dekretowe mogły wystąpić w zakresie sposobu prowadzenia postępowania wyjaśniającego, a więc przepisów proceduralnych (formalnych), a nie przy stosowaniu prawa materialnego. Stan faktyczny sprawy nie został więc w opinii organu ustalony w sposób prawidłowy. Jedynie w sytuacji gdy stan faktyczny zostanie ustalony w sposób prawidłowy, można mówić o naruszeniu prawa materialnego. W niniejszej sprawie brak jest więc podstaw do uznania, iż doszło do naruszenia prawa materialnego, w tym w szczególności w sposób rażący.

Odpowiadając na skargi Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł o oddalenie skarg, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z dnia 2 czerwca 2017 r. Sąd połączył sprawy z ww. skarg do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia oraz postanowił prowadzić je pod niniejszą sygnaturą akt.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Postępowanie zakończone decyzją Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] stycznia 2017 r. toczyło się w trybie nadzwyczajnym, przewidzianym w art. 156 § 1 i następne kpa., a jego przedmiotem było rozstrzygnięcie Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] października 1955 r., utrzymujące w mocy orzeczenie Prezydenta [...] z [...] maja 1955 r., którym odmówiono L.M. przyznania, w trybie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...], prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...], położonej przy ul. [...], ozn. hip. [...].

Istotą tego postępowania była kontrola legalności ww. orzeczeń z 1955 r. w aspekcie kwalifikowanych wad prawnych, enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 kpa., prowadzących do stwierdzenia ich nieważności, o ile na przeszkodzie podjęcia rozstrzygnięcia nie stały okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2 kpa.

W wyniku przeprowadzonego postępowania Minister Infrastruktury i Rozwoju (następnie Minister Infrastruktury i Budownictwa) ocenił, że ww. orzeczenia z 1955 r. obarczone są wadą rażącego naruszenia prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa., gdyż organy nie wykazały wówczas, że użytkowanie nieruchomości nie da się pogodzić z przeznaczeniem w planie zabudowania. Zgodnie z obowiązującym w dacie wydawania decyzji dekretowej planem przy ulicy [...] została zaprojektowana zabudowa o dwóch kondygnacjach, luźna, bliźniacza lub zwarta na pewnych odcinkach, lecz mimo to odmówiono przyznania prawa własności czasowej, wskazując enigmatycznie, że grunt ten jest przeznaczony na pod zabudowę społeczno - mieszkaniową.

W tym miejscu wyjaśnić należy, że dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] (Dz. U. Nr 50, poz. 279) w art. 7 ust. 1 i 2 stanowił, że dotychczasowy właściciel gruntu, prawni następcy właściciela, będący w posiadaniu gruntu, lub osoby prawa jego reprezentujące mogli w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie jego dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną. Gmina zaś musiała uwzględnić wniosek, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela dało się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania. Wskazany akt prawny wprowadzał zatem dwie przesłanki, których spełnienie powodowało konieczność pozytywnego rozpatrzenia wniosku dekretowego, tj. złożenie w odpowiednim terminie wniosku oraz możliwość pogodzenia korzystania z gruntu przez właściciela z jego przeznaczeniem według planu zabudowania.

W niniejszej sprawie organy dekretowe, rozpatrując wniosek o przyznanie prawa własności czasowej, miały obowiązek wszechstronnego rozważenia, czy właściciel nieruchomości może z niej korzystać zgodnie z przeznaczeniem określonym w planie zabudowy. Przy czym, jak wynika z akt sprawy przedmiotowa nieruchomość była w dacie orzekania przeznaczona pod zabudowę, co oznacza, że wobec istniejącego zagospodarowania tego gruntu, nie było przeszkód w korzystaniu z niego przez dotychczasową właścicielkę. Tymczasem organy w 1955 r. uznały za przyczynę odmowy przeznaczenie gruntu pod zabudowę społeczno - mieszkaniową. Powołały się zatem na przesłankę pozadekretową, która nie wynikała z ww. przepisu, a stanowiska swojego nie uzasadniły.

Minister, działając w trybie nadzorczym, prawidłowo stwierdził, że organy dekretowe nie rozważyły, czy przeznaczenie gruntu w planie zabudowania da się pogodzić z dalszym korzystaniem przez dotychczasowego właściciela. Brak rozważenia powyższego powoduje, iż decyzja dekretowa rażąco narusza prawo. Przy czym organ nadzorczy dokonał ustalenia przeznaczenia gruntu w obowiązującym w dacie wydania decyzji dekretowej planie zabudowania z 1938 r. i stwierdził, że nie zachodzą żadne, wskazane uprzednio sprzeczności pomiędzy możliwością korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela, a przeznaczeniem tego gruntu określonym w tym planie.

Wobec tych okoliczności Sąd nie mógł podzielić zarzutów skargi A.S. i P.S. , dotyczących braku rażącego naruszenia art. 7 ust 1 i 2 dekretu warszawskiego.

Odnosząc się z kolei do twierdzeń skarżących - które w istocie sprowadzają się do tego, że ze względu obrót cywilnoprawny lokalami znajdującymi się na przedmiotowej nieruchomości, jak też uprzednie wyodrębnienie tych lokali i oddanie w użytkowanie wieczyste gruntu z nimi związanego, wystąpiła negatywna przesłanka nieważności, opisana w art. 156 § 2 kpa. - wskazać należy, iż pojęcie "nieodwracalnych skutków prawnych" nie zostało normatywnie zdefiniowane. Jego rozumienie zostało wypracowane w wieloletniej praktyce orzeczniczej na tle spraw nadzorczych, w których po wydaniu decyzji dekretowych o odmowie ustanowienia prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego) dokonano następnie rozporządzenia nieruchomością na rzecz innych osób lub podmiotów.

Treść art. 156 § 2 kpa. nie różnicuje sytuacji, w której sprzedaż lokali na odebranej w przeszłości nieruchomości jej byłym właścicielom była poprzedzona decyzją administracyjną o tej sprzedaży i sytuacji, w której sprzedaż lokali nastąpiła bezpośrednio na podstawie umowy w formie aktu notarialnego bez wydawania w tym zakresie decyzji administracyjnej, lecz w orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, że wykładnia tego przepisu wymaga zróżnicowania tych sytuacji z uwagi na ich odmienność. W odniesieniu do lokali, których sprzedaż została poprzedzona wydaniem decyzji administracyjnej o sprzedaży, istnieje potencjalna możliwość dokonywania oceny legalności tego orzeczenia przez właściwy organ administracji, co w konsekwencji oznacza brak nieodwracalności skutku prawnego decyzji dekretowej na tym etapie postępowania administracyjnego. Natomiast w przypadku sprzedaży lokali umową w formie aktu notarialnego, bez uprzedniego wydania decyzji, nie istnieje żaden akt administracyjny poprzedzający tę sprzedaż, który do niej doprowadził, jaki mógłby podlegać potencjalnej ocenie organu administracji. W tej sytuacji sprzedaż taka stanowi dla organu administracji nieodwracalny skutek prawny decyzji dekretowej, ponieważ brak jest nawet potencjalnych możliwości podjęcia próby odwrócenia tego skutku przez organ administracji.

Stanowisko to zostało potwierdzone przez Naczelny Sad Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z 16 grudnia 1996 r., sygn. akt OPS 7/96, ONSA 1997/2/49. Sąd uznał wówczas, że okoliczność, iż nieruchomość znajduje się w użytkowaniu wieczystym osób trzecich, sama przez się nie oznacza, że decyzja administracyjna wydana na podstawie przepisów dekretu odmawiająca przyznania byłej właścicielce prawa własności czasowej wywołała nieodwracalne skutki prawne, w rozumieniu art. 156 § 2 kpa. Podobne wnioski wypływają również z uchwały tego sądu z 9 listopada 1998 r., sygn. akt OPK 4/98, w której dopuszczono stwierdzenie nieważności decyzji odmawiającej ustanowienia własności czasowej nieruchomości w sytuacji, gdy udział w użytkowaniu wieczystym takiego gruntu przeniesiono na osobę trzecią. Stwierdzenie nieważności zostało uznane za dopuszczalne wobec faktu, że przeniesienie własności lokalu zostało dokonane na podstawie decyzji administracyjnej. "Zawarcie jednak przez Skarb Państwa lub gminę umowy przenoszącej własność lokalu na najemcę wraz z oddaniem ułamkowej części gruntu w użytkowanie wieczyste (a więc ustanowienie użytkowania wieczystego na drodze innej niż decyzja administracyjna) ogranicza zakres rozstrzygnięcia sprawy do stwierdzenia, że decyzja o sprzedaży lokalu najemcy została wydana z naruszeniem prawa (art. 158 § 2 kpa.).".

Powyższe wprost oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w przypadku zbycia lokalu w następstwie wydania decyzji administracyjnej, organ w ramach posiadanych kompetencji nie jest władny odwrócić skutku prawnego wynikającego z dokonanej sprzedaży, a zatem musi stwierdzić wydanie orzeczenia z naruszeniem prawa.

Za prawidłowe należy zatem uznać przyjęcie przez Ministra w niniejszej sprawie właśnie takiej wykładni art. 156 § 2 kpa., wobec sprzedaży lokali, przy ul. [...] (dawniej [...] ) aktami notarialnymi, poprzedzonymi decyzjami administracyjnymi zezwalającymi na sprzedaż.

Stanowisko powyższe powoduje, że nie mogły odnieść skutku argumenty, dotyczące skomplikowania stanu prawnego przedmiotowej nieruchomości, wywołanego stwierdzeniem nieważności orzeczeń dekretowych oraz przekształceniem, inną decyzją, prawa użytkowania wieczystego nieruchomości we własność. Niezależnie od dokonanego obrotu lokalami 1-7, organ zobowiązany był uznać, że decyzja dekretowa nie wywołała skutków prawnych nieodwracalnych. W tym przypadku nieodwracalne skutki prawne wystąpiły w związku z wydaniem decyzji o sprzedaży ww. lokali. Powyższe wynika także z faktu, iż o ile odmowna decyzja dekretowa umożliwiała Państwu możliwość dysponowania gruntem i budynkiem, to powyższa konstatacja nie oznacza, że następnie dokonana sprzedaż lokalu ma mający znaczenie prawne związek z orzeczeniem dekretowym. Na gruncie prawa zbycie lokalu przez właściciela było bowiem jego decyzją suwerenną. W tym przypadku można mówić co najwyżej o związku faktycznym.

Także przywołana uchwała z dnia 3 września 2015 r., sygn. akt III CZP 22/15 składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego nie może stanowić podstawy do formułowania twierdzeń, że w niniejszej sprawie wystąpiły skutki prawne nieodwracalne. Dotyczyła ona zapytania, czy decyzja wydana z naruszeniem prawa, zezwalająca na sprzedaż lokali w budynku położonym w nieruchomości, której dotyczyła decyzja administracyjna, odmawiająca przyznania własności czasowej, jest źródłem szkody. Uchwała nie wypowiadała się zatem w sposób wiążący o zagadnieniu skutków prawnych, lecz o tym, która decyzja w opisanej sytuacji jest źródłem szkody. Jej istotą jest relacja pomiędzy prawem administracyjnym i cywilnym, której emanacją jest szkoda wywołana wydaniem aktu administracyjnego, który następnie został wyeliminowany z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, w odpowiednim trybie.

W związku z powyższymi rozważanymi należy zauważyć, iż organ nadzoru w postępowaniu o stwierdzenie nieważności nie jest uprawniony do oceny, czy dane prawo jest chronione zasadą rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych. Dlatego zarzuty skarg w tej kwestii są niezasadne.

Odnosząc się do twierdzeń wskazujących na niemożność stwierdzenia nieważności ww. decyzji dekretowych, na podstawie art. 156 § 2 kpa., z uwagi na niekonstytucyjność tego przepisu, należy wskazać, iż powołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt 46/13 (opubl. OTK-A 2015/5/62) stanowił, że zasada pewności prawa (bezpieczeństwa prawnego) jest zasadą pochodną wynikającą z art. 2 Konstytucji. Ta zasada uzasadnia regułę trwałości decyzji, która z kolei wynika z domniemania jej zgodności z prawem, a więc – z przewidzianej w art. 7 Konstytucji – zasady praworządności. W orzeczeniu tym Trybunał stwierdził, że wyrok nie prowadzi do derogacji art. 156 § 2 kpa., lecz nakłada na ustawodawcę obowiązek rozszerzenia jego unormowania, w zakresie określonym wyrokiem. Oznacza to, że o ile, co do zasady, stwierdzenie niekonstytucyjności pominięcia ustawodawczego oznacza dla organów stosujących prawo konieczność poszukiwania możliwości rekonstrukcji brakującej normy prawnej z wartości konstytucyjnych, to zdaniem składu orzekającego, brakującej części normy w art. 156 § 2 kpa. nie można zrekonstruować w taki sposób, który umożliwiałby jej uniwersalne zastosowanie w okolicznościach każdej sprawy. Nie może uczynić tego zatem za ustawodawcę Sąd, ani organ, gdyż mogłoby to prowadzić do zbyt dużej dowolności w stosowaniu prawa. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego zapadł bowiem w konkretnych okolicznościach, w zupełnie innej sprawie, gdzie chodziło o ochronę praw (ekspektatywy) nabytych przez byłych właścicieli gruntów warszawskich, na skutek przywrócenia im w drodze aktu administracyjnego terminu do złożenia wniosku o uzyskanie ekwiwalentu za utraconą własność, w sytuacji, gdzie akt ten był wadliwy, ale funkcjonował w obrocie prawnym wiele lat i korzystając z domniemania zgodności z prawem pozwolił na uzyskanie prawa podmiotowego przez byłych właścicieli. Z tych względów podniesiony zarzut nie mógł zostać uwzględniony.

Skonstatować należy, iż skutkiem stwierdzenia nieważności jest konieczność ponownego rozpoznania sprawy z wniosku dekretowego, jednak rozstrzygnięcie to musi uwzględniać okoliczności faktyczne, tj. że gmina zbyła prawo użytkowania wieczystego na rzecz innych podmiotów. Zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem, spełnienie przesłanek określonych w art. 7 dekretu nie oznacza w każdym przypadku ustanowienia prawa użytkowania wieczystego, bowiem właściciel nieruchomości, na której ustanowione jest prawo wieczystego użytkowania, nie może – z uwagi na zakres uprawnień istniejącego użytkownika wieczystego – dysponować nią za rzecz innych podmiotów (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 czerwca 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1558/10). Dopóki zatem użytkowanie wieczyste gruntów przejętych w trybie art. 1 dekretu warszawskiego zostało ustanowione na podstawie umowy cywilnej lub decyzji administracyjnej, a umowy te i decyzje pozostają w obrocie prawnym - to nie istnieje możliwość oddania tych gruntów w użytkowanie wieczyste byłemu właścicielowi lub jego następcom prawnym na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu. Analogiczne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie sygn. akt I SA/Wa 1025/09, a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 26 stycznia 2011 r. w sprawie sygn. akt I OSK 696/10 zaakceptował ten pogląd i oddalił skargę kasacyjną, a ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 4 grudnia 2014 r., sygn. akt I SA/Wa1439/14, z 25 lipca 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 1233/12, z 27 października 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 408/11.

Reasumując, organy rozstrzygające nadzorczo prawidłowo uznały, że w sprawie nie nastąpiły nieodwracalne skutki prawne. Sprzedaż lokali na ww. nieruchomości dekretowej, poprzedzona odpowiednimi decyzjami powoduje, iż skutki dokonanego zbycia są nieodwracalne, ale zostały one wywołane decyzjami zezwalającymi na sprzedaż tych nieruchomości. Odnośnie tych ostatnich rozstrzygnięć organ nie będzie (w przypadku przedmiotowych lokali) władny, w ramach posiadanych kompetencji, znieść skutku cywilnoprawnego dokonanej sprzedaży.

Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności Sąd orzekł jak w sentencji wyroku z mocy art. 151 ppsa.