Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1735/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-12-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Budownictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 149
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 105 § 1 i 2, art. 155
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Banasiewicz (spr.), Sędziowie NSA Jerzy Solarski, Marek Stojanowski, Protokolant Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2008r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Budownictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 lipca 2007 r. sygn. akt I SAB/Wa 57/07 w sprawie ze skargi A. T. na bezczynność Ministra Budownictwa w przedmiocie wniosku o umorzenie postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od A. T. na rzecz Ministra Infrastruktury kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 31 lipca 2007 r., sygn. akt I SAB/Wa 57/07, po rozpoznaniu skargi A. T. na bezczynność Ministra Budownictwa w sprawie wniosku o umorzenie postępowania administracyjnego, zobowiązał Ministra Budownictwa do wydania w terminie 30 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, decyzji w przedmiocie wniosku A. T. z dnia [...] lutego 2006 r. o umorzenie postępowania w oznaczonym zakresie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przedstawił następujący stan sprawy:

Z uzasadnienia skargi A. T. oraz z przedstawionych Sądowi dokumentów wynika, że z wniosku skarżącej z dnia [...] stycznia 2000 r. toczy się przed Ministrem Budownictwa (wcześniej Prezesem Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, Ministrem Infrastruktury, Ministrem Transportu i Budownictwa) postępowanie o zmianę ostatecznej decyzji Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] września 1991 r. nr [...] stwierdzającej nieważność orzeczenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia [...] stycznia 1974 r. nr [...] o przejściu na własność Skarbu Państwa z mocy prawa, bez odszkodowania, nieruchomości położonych w K. w rejonie ulic [...],[...] i [...] oznaczonych jako działki nr: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...]. W trakcie tego postępowania A. T. pismem z dnia [...] lutego 2006 r. zwróciła się do Ministra Budownictwa z wnioskiem o umorzenie postępowania w części dotyczącej gruntów zajętych pod drogi wyjaśniając, że uzyskała orzeczenie Sądu Rejonowego w K. o odłączeniu z księgi wieczystej oznaczonych działek i o uzgodnieniu treści tej księgi, co powoduje, że w tej części postępowanie w przedmiocie zmiany decyzji z dnia [...] września 1991 r. stało się bezprzedmiotowe. Pismem z dnia [...] marca 2006 r. A. T. wskazała na zwłokę organu w przedmiocie jej wniosku i wnosiła o poinformowanie o stanie sprawy. W piśmie z dnia [...] kwietnia 2006 r. Minister Transportu i Budownictwa poinformował strony postępowania, że w związku ze wznowieniem postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] września 1991 r. nie ma możliwości dotrzymania określonego w art. 35 k.p.a. terminu załatwienia tej sprawy ze względu na obowiązek zebrania pełnego materiału dowodowego dotyczącego wznowionego postępowania.

A. T. pismem z dnia [...] czerwca 2006 r. i ponownie pismem z dnia [...] października 2006 r. wezwała organ do rozpatrzenia jej wniosku z dnia [...] lutego 2006 r., a w dniu [...] marca 2007 r. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Ministra Budownictwa w przedmiocie tego wniosku.

W odpowiedzi na skargę Minister Budownictwa wniósł o jej oddalenie. Organ wyjaśnił, że w toku rozpoznawania sprawy zakończonej ostateczną decyzją Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] września 1991 r. zaszła konieczność ustalenia spadkobierców zmarłych stron postępowania, w związku z czym wydał w dniu [...] kwietnia 2007 r. postanowienie o zawieszeniu postępowania, zobowiązując uczestnika postępowania do wystąpienia do właściwego sądu z wnioskiem o stwierdzenie nabycia spadku. Zawieszenie postępowania wstrzymuje natomiast bieg terminów przewidzianych w k.p.a. Z tej przyczyny podniesiony przez skarżącą zarzut bezczynności jest, zdaniem organu, nieuzasadniony.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględniając skargę stwierdził, że jak wynika z akt sprawy, wnioskiem z dnia [...] lutego 2006 r. A. T. zwróciła się do Ministra Budownictwa o umorzenie – w części dotyczącej gruntów zajętych pod drogi publiczne – postępowania toczącego się w przedmiocie zmiany ostatecznej decyzji Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] września 1991 r. o stwierdzeniu nieważności orzeczenia o przejściu na własność Skarbu Państwa oznaczonych nieruchomości. Wskazała, że wobec uzyskania orzeczenia sądu powszechnego dotyczącego uzgodnienia treści księgi wieczystej tej nieruchomości i odłączenia z niej oznaczonych działek, w części dotyczącej gruntów pod drogami publicznymi postępowanie w przedmiocie zmiany decyzji z dnia [...] września 1991 r. stało się bezprzedmiotowe.

Mimo iż w piśmie z dnia [...] czerwca 2006 r. A. T. sygnalizowała Ministrowi Budownictwa, że umorzenie postępowania we wskazanej części umożliwiłoby jej zakończenie równolegle toczących się postępowań, a także zmniejszyłoby zawiłość sprawy toczącej się przed Ministrem Budownictwa, organ dopiero pismem z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...], a więc po upływie 5 miesięcy od otrzymania żądania strony, zwrócił się do pozostałych stron o zajęcie stanowiska odnośnie wniosku o umorzenie, nie informując przedtem wnioskodawczyni, stosownie do art. 36 kpa, o przyczynie nierozpoznania wniosku w terminie określonym w art. 35 k.p.a. Już ten fakt świadczy, że organ pozostaje w zwłoce.

Zgodnie z art. 105 § 2 k.p.a. organ administracji może umorzyć postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz gdy nie jest to sprzeczne z interesem społecznym. Stanowisko negatywne w przedmiocie wniosku skarżącej zajął Burmistrz Miasta K. w piśmie z dnia [...] lipca 2006 r. Pozostali adresaci pisma Ministra Budownictwa z dnia [...] lipca 2006 r. odpowiedzi nie udzielili, co – wobec zastrzeżenia w ww. piśmie, iż brak odpowiedzi w ciągu 14 dni będzie uważany za brak zgody na umorzenie postępowania – oznaczało, że nie było żadnych przeszkód w podjęciu rozstrzygnięcia w sprawie umorzenia postępowania.

Niewydanie w tej sprawie stosownego rozstrzygnięcia do dnia rozpoznania skargi przez Sąd oznacza, że Minister Budownictwa pozostaje w bezczynności.

Zdaniem Sądu ustalanie przez Ministra Budownictwa praw spadkowych do nieruchomości objętej wznowionym postępowaniem nadzorczym nie pozostaje w prejudycjalnym związku z rozpoznaniem wniosku o umorzenie wznowionego postępowania. Wniosek A. T. dotyczy wyłącznie gruntów pod drogami publicznymi, do których osoby fizyczne praw majątkowych w drodze spadkobrania nie mogły nabyć. Postanowienie o zawieszeniu wznowionego postępowania, na które powołuje się Minister Budownictwa, nie mogło więc wstrzymać biegu terminu, w jakim organ był obowiązany rozpoznać wniosek o umorzenie postępowania.

Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 149 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), uwzględnił skargę i zobowiązał Ministra Budownictwa do wydania decyzji w przedmiocie wniosku A. T. z dnia [...] lutego 2006 r. o umorzenie postępowania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Budownictwa, zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, to jest art. 105 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez stwierdzenie, że nawet w sytuacji braku zgody stron postępowania na jego umorzenie organ winien wydać stosowne rozstrzygnięcie w formie decyzji, jeżeli ubiega się o to jedna ze stron, a nadto naruszenie art. 35 w związku z art. 102 i 103 k.p.a. poprzez uznanie, iż organ pozostaje w bezczynności w związku z nie wydaniem decyzji w terminie. Ponadto na podstawie art. 174 pkt 2 ww. ustawy zarzucono naruszenie przepisów postępowania, bowiem uchybienia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

a) art. 141 § 4 w związku z art. 134 § 1, art. 135 i art. 153 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez sformułowanie w uzasadnieniu kwestionowanego wyroku błędnych a wiążących zaleceń, nieuwzględniających całokształtu tej sprawy, a która to ocena może mieć wpływ na wydanie nieprawidłowego rozstrzygnięcia przez organ,

b) art. 149 w związku z art. 133 § 1 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 105 § 2, art. 97 § 1 pkt 1 i 4, art. 102, art. 103 k.p.a. poprzez podjęcie rozstrzygnięcia z pominięciem całokształtu okoliczności i akt sprawy, zobowiązując organ do wydania decyzji w sprawie umorzenia pomimo braku do tego podstaw dla organu,

c) art. 133 § 1 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieuwzględnienie stanu faktycznego i prawnego przedmiotowej sprawy.

Minister Budownictwa wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia oraz odrzucenie skargi z dnia 25 listopada 2005 r., względnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał orzeczenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zgodnie z art. 105 § 2 k.p.a. organ może umorzyć postępowanie gdy wystąpi o to strona, a nie sprzeciwiają się temu inne strony postępowania. W przedmiotowej sprawie Burmistrz Miasta K. nie wyraził zgody na podjęcie decyzji o umorzeniu postępowania. Już samo to stanowisko zdaniem organu uniemożliwiało umorzenie postępowania w jakiejkolwiek części. Niezależnie od powyższego wskazano, że decyzja w przedmiocie umorzenia postępowania na wniosek strony jest decyzją uznaniową, zależną od oceny organu, "organ może" i nie jest związany stanowiskiem wnioskodawcy. Ponadto zdaniem organu treść przepisu nie daje podstawy prawnej organowi do wydania jakiegokolwiek rozstrzygnięcia w sytuacji negatywnej oceny organu co do możliwości umorzenia wstępowania. Artykuł 105 § 2 daje podstawę jedynie do wydania decyzji pozytywnej w sytuacji spełnienia przesłanek dopuszczalności umorzenia oraz oceny organu co do zasadności samego umorzenia.

W razie negatywnej oceny co do możliwości umorzenia postępowania w decyzji kończącej całe postępowanie organ powinien odnieść się do wniosków formalnych złożonych w trakcie postępowania. Takiej decyzji jednak wydać nie może w chwili obecnej, gdyż uniemożliwiają to względy formalnoprawne, ustalenie stron oraz zawieszenie głównego postępowania. Tym samym nie może być mowy o bezczynności organu w załatwieniu sprawy umorzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nakazując organowi wydanie decyzji dokonał zatem błędnej wykładni przepisu art. 105 § 2 k.p.a. uznając, że nawet w sytuacji braku wszystkich przesłanek istnieje podstawa prawna w tym przepisie, a organ winien wydać decyzję.

Przed Ministrem Budownictwa prowadzone jest postępowanie wznowieniowe dotyczące decyzji Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] września 1991 r. Nr [...]stwierdzającej nieważność orzeczenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia [...] stycznia 1974 r. Nr [...] o stwierdzeniu przejścia na własność Skarbu Państwa z mocy prawa bez odszkodowania nieruchomości objętych KW Nr [...], położonych w K.; postępowanie to zostało w dniu [...] kwietnia 2007 r. zawieszone z uwagi na śmierć jednej ze stron postępowania oraz prowadzone postępowanie spadkowe przed sądem powszechnym. Zgodnie z art. 103 zawieszenie postępowania wstrzymuje bieg terminów przewidzianych w kodeksie, a zatem do czasu podjęcia postępowania organ nie może wydawać innych rozstrzygnięć w sprawie oraz nie płyną dla niego terminy k.p.a. Z tego względu Sąd nie mógł uznać, iż organ pozostaje w bezczynności, gdyż jedynie z chwilą ustąpienia przyczyn zawieszenia będzie mógł przystąpić do merytorycznego rozstrzygnięcia i zarazem do ustosunkowania się do wniosku formalnego o umorzenie postępowania w części.

Zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym stronami postępowania obejmującego prawo do nieruchomości są m.in. wszystkie osoby, którym obecnie przysługują prawa rzeczowe, niezależnie od tego czy przysługują one do całości czy tylko do części nieruchomości. Postępowanie nadzorcze obejmuje bowiem całą nieruchomość, której dotyczy kwestionowana decyzja. Tym samym niemożliwe było wydanie jakiegokolwiek rozstrzygnięcia bez ustalenia wszystkich stron i zapewnienia im udziału w postępowaniu. Z uwagi na śmierć jednej ze stron oraz treść art. 97 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. postępowanie musiało zostać zawieszone w całości. Skoro postępowanie jest zawieszone w całości, to jakiekolwiek rozstrzyganie o bezczynności organu wynika z błędnej wykładni art. 35 zastosowanej przez Sąd.

Zdaniem Ministra Budownictwa uzasadnienie zaskarżonego wyroku narusza art. 141 § 4. Sąd poddając surowej ocenie działanie organu pominął czynności, jakie były przez niego podejmowane oraz fakty takie jak sprzeciw Burmistrza Miasta K. w sprawie umorzenia oraz śmierć jednej ze stron i obowiązek zawieszenia postępowania, co wynikać może również z błędnej wykładni przepisów. Sąd nie wykazał z czego wnioskowanie Sądu co do dopuszczalności i konieczności załatwienia sprawy umorzenia wynika, w związku z czym nie jest możliwa kontrola wnioskowania Sądu, tym samym uzasadnienie wyroku nie odpowiada wymaganiom prawa.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. T. wniosła o jej oddalenie w całości jako bezpodstawnej i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu podniesiono m.in., że podstawą skargi wniesionej przez A. T. było niezałatwienie przez Ministra Budownictwa w terminie sprawy w części dotyczącej gruntów zajętych pod drogi, które to postępowanie w tym zakresie prowadzone w sprawie [...] stało się bezprzedmiotowe. Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego rodzi po stronie organu obowiązek umorzenia postępowania, co powinno nastąpić, bez względu na to, że złożony został wniosek o umorzenie postępowania, o którym mowa w art. 105 § 2 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie stwierdzono występowania przesłanek nieważności postępowania określonych w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.), zgodnie z § 1 powołanego artykułu Naczelny Sąd Administracyjny obowiązany był rozpoznać sprawę w granicach skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

W rozpoznawanej sprawie w pierwszej kolejności stwierdzić należy, że zasadnie Minister Budownictwa zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 105 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej może umorzyć postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz gdy nie jest to sprzeczne z interesem społecznym.

Przypomnieć trzeba, że wniosek A. T. z dnia [...] lutego 2006 r. dotyczący umorzenia postępowania administracyjnego we wskazanej tam części zgłoszony został na podstawie art. 105 § 2 k.p.a. W trybie tego przepisu Minister Budownictwa zwrócił się do stron postępowania o zajęcie stanowiska i Burmistrz Miasta K. sprzeciwił się uwzględnieniu wniosku. Skarga A. T. wniesiona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie dotyczyła wskazanego wniosku. Sąd I instancji oceniał zasadność tej skargi w świetle obowiązków organu wynikających z art. 105 § 2 k.p.a., stąd bez znaczenia dla oceny dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny pozostać muszą podniesione w odpowiedzi na tę skargę argumenty nawiązujące do treści regulacji zawartej w art. 105 § 1 k.p.a.

Zarzut naruszenia przez Sąd art. 105 § 2 k.p.a. uznać należało za uzasadniony. Jak słusznie podniesiono w skardze kasacyjnej przepis ten stanowić może jedynie podstawę do wydania decyzji pozytywnej – w razie uznania przez organ, że wniosek strony, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte jest uzasadniony, a umorzeniu nie sprzeciwiają się inne strony i nie jest to sprzeczne z interesem społecznym. Skoro uwzględnieniu wniosku sprzeciwiła się w sprawie jedna ze stron, to odpadła możliwość jego uwzględnienia. Podzielić należało pogląd wyrażony przez Ministra Budownictwa, że treść omawianego przepisu nie daje organowi podstawy prawnej do wydania jakiegokolwiek rozstrzygnięcia w sytuacji negatywnej oceny co do możliwości umorzenia postępowania w tym trybie. Odmienna wykładnia, wynikająca z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie jest prawidłowa.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w sprawie podziela pogląd wyrażany zarówno w orzecznictwie administracyjnym, jak i w piśmiennictwie, że procedura administracyjna nie przewiduje miejsca dla decyzji o odmowie umorzenia postępowania. Jeśli zdaniem organu nie występują przesłanki do wydania decyzji o umorzeniu postępowania obowiązany jest on do kontynuowania prowadzonego postępowania i wydania decyzji merytorycznej (tak np. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 grudnia 1996 r., sygn. akt SA/Ka 2493/95 – Lex nr 28967, też M. Jaśkowska /w:/ M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, wyd. II).

Odmienne stanowisko w omawianym względzie, jakie zajęte zostało w zaskarżonym wyroku, doprowadziło w konsekwencji do naruszenia art. 149 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który stanowi, że Sąd uwzględniając skargę na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Skoro nie istnieje obowiązek wydania przez organ decyzji negatywnej w przedmiocie umorzenia postępowania, to oczywistym jest, że uwzględnienie skargi na bezczynność i zobowiązanie Ministra Budownictwa na podstawie art. 149 p.p.s.a. do wydania decyzji w przedmiocie wniosku A.T. z dnia [...] lutego 2006 r., w sytuacji gdy z uwagi na sprzeciw strony brak było możliwości umorzenia postępowania we wnioskowanej części, nastąpiło z naruszeniem wskazanego przepisu, które miało wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie winien mieć na względzie dokonaną w niniejszym wyroku wykładnię art. 105 § 2 k.p.a.

Na marginesie rozważań zauważyć trzeba, że z dołączonych akt administracyjnych wynika, że po uchyleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 lutego 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 2112/04 decyzji wydanych we wznowionym z urzędu postępowaniu w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] września 1991 r. doszło do swego rodzaju "połączenia" postępowania w tej sprawie z postępowaniem z wniosku A. T. z dnia [...] stycznia 2000 r. o zmianę wskazanej decyzji z dnia [...] września 1991 r. w trybie art. 155 k.p.a., bo tak chyba należy rozumieć treść zawiadomienia Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2005 r., nr [...]. Kwestię tę pominął Sąd I instancji, stwierdzając w końcowej części uzasadnienia zaskarżonego wyroku, że wniosek A. T. z dnia [...] lutego 2006 r. dotyczył "umorzenia wznowionego postępowania". Tymczasem wniosek ten dotyczył postępowania z wniosku A. T. z dnia [...] stycznia 2000 r. o zmianę w trybie art. 155 k.p.a. decyzji z dnia [...] września 1991 r.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 185 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania rozstrzygnięto w oparciu o art. 203 pkt 2 powołanej ustawy.