Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1219/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-05-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 90 ust. 2b, art. 90 ust. 4
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz (spr.) Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia del. WSA Tomasz Smoleń Protokolant Paweł Gorajewski po rozpoznaniu w dniu 16 maja 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Rady Miasta Tychy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 20 lipca 2016 r. sygn. akt I SA/Gl 456/16 w sprawie ze skargi K. F. na uchwałę Rady Miasta Tychy z dnia 25 czerwca 2009 r. nr 0150/XXXII/711/09 w przedmiocie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji z budżetu miasta 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od Rady Miasta Tychy na rzecz K. F. 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 20 lipca 2016 r. (sygn. akt I SA/Gl 456/16) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (dalej: WSA) uwzględnił skargę K. F. (dalej: skarżąca), stwierdzając nieważność § 2 ust. 5 uchwały nr 0150/XXXII/711/09 Rady Miasta Tychy z 25 czerwca 2009 r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji z budżetu miasta dla przedszkoli, szkół i placówek niepublicznych prowadzonych przez osoby prawne lub fizyczne na terenie Miasta Tychy oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania (Dz. Urz. Województwa Śląskiego z 2009 r., nr 154, poz. 3001). Ponadto WSA zasądził od Rady Miasta Tychy na rzecz skarżącej 797 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

WSA orzekał w następującym stanie sprawy.

W dniu 25 czerwca 2009 r. Rada Miasta Tychy podjęła zaskarżoną uchwałę. Jako podstawę prawną tej uchwały wskazano art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), art. 12 pkt 11 i art. 92 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) w zw. z art. 90 ust. 4 ustawy z 7 września 1991 o systemie oświaty (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.; dalej: u.o.s.o.), art. 145, art. 146 ust. 1 i art. 190 ustawy z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.).

Skarżąca (prowadząca Niepubliczne Przedszkole [...] w [...]) wezwała Radę Miasta Tychy do usunięcia naruszenia prawa, stwierdzając że postanowienia § 2 ust. 5 wspomnianej uchwały naruszają art. 90 ust. 2b u.o.s.o.

Uchwałą z [...] stycznia 2016 r. rada Miasta Tychy odmówiła realizacji wezwania do usunięcia naruszenia prawa.

Skarżąca złożyła do WSA skargę na uchwałę z 25 czerwca 2009 r. (w zakresie § 2 ust. 5). Wskazała, że zgodnie z art. 90 ust. 2b u.o.s.o., podstawą obliczenia dotacji dla przedszkoli niepublicznych powinny być wszystkie wydatki bieżące ustalone w budżecie danej gminy. Tymczasem postanowienia § 2 ust. 5 zaskarżonej uchwały naruszają art. 90 ust. 2b u.o.s.o., ponieważ pozwalają na pomniejszenie podstawy obliczenia dotacji o wydatki na wyżywienie oraz pozwalają na nieuwzględnienie przy ustalaniu podstawy obliczenia dotacji zmian budżetu miasta w zakresie planowanych wydatków bieżących w przedszkolach publicznych w przeliczeniu na jednego ucznia.

WSA uwzględnił skargę.

Sąd wskazał, że § 2 ust. 5 zaskarżonej uchwały brzmi: "Niepubliczne przedszkola otrzymują dotacje na każdego ucznia w wysokości 75% zapisanych w uchwale budżetowej planowanych wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach publicznych pomniejszonych o wydatki na żywienie, w przeliczeniu na jednego ucznia, wg. stanu na początek roku budżetowego, z tym że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości 100% kwoty przewidzianej na niepełnosprawnego ucznia przedszkola i oddziału przedszkolnego w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez Miasto Tychy". Z kolei art. 90 ust. 2b u.o.s.o., (w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały) stanowił, że dotacje dla niepublicznych przedszkoli przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż 75% ustalonych w budżecie danej gminy wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach publicznych w przeliczeniu na jednego ucznia, z tym że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na niepełnosprawnego ucznia przedszkola i oddziału przedszkolnego w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez jednostkę samorządu terytorialnego - pod warunkiem, że osoba prowadząca niepubliczne przedszkole poda organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji.

Zdaniem WSA, analiza art. 90 ust. 2b u.o.s.o., wskazuje, że podstawą obliczenia wysokości dotacji dla niepublicznych przedszkoli są: 1) wydatki ustalone w budżecie danej gminy, a także 2) wydatki, które zostały wyodrębnione na konkretny cel – funkcjonowanie przedszkola publicznego. Oznacza to, że przy ustalaniu podstawy obliczenia dotacji nie uwzględnia się dochodów, które służą finansowaniu wydatku. W ocenie Sądu, analizowany przepis jako podstawę obliczenia dotacji należnej niepublicznym placówkom przedszkolnym wskazuje ustaloną w budżecie kwotę będącą sumą wydatków bieżących bez możliwości jej korekty z uwagi na okoliczność, że część tych wydatków (w rozpatrywanej sprawie - wydatków na żywienie) jest pokrywana przez rodziców. WSA stwierdził, że trzeba rozdzielić sferę wydatkowania od sfery źródeł finansowania ustalonych, zaplanowanych wydatków. Zatem fakt, że część wydatków związanych z funkcjonowaniem przedszkoli publicznych znajduje swoje pokrycie w przychodach pochodzących np. z opłat uiszczanych przez rodziców nie może prowadzić do zmiany ogólnej, przewidzianej w budżecie kwoty wydatkowanej przez gminę na utrzymanie przedszkola publicznego, bowiem jest to jedynie sposób w jaki ogólna kwota wydatków jest finansowana. W konkluzji WSA stwierdził, że kwota wydatków stanowiąca podstawę obliczenia dotacji o jakiej mowa w art. 90 ust. 2b u.o.s.o., to ogólna kwota wydatków zaplanowanych w budżecie jako tych, które są ponoszone na utrzymanie jednego ucznia w przedszkolu publicznym i kwota ta nie podlega pomniejszeniu o wydatki na żywność z uwagi na okoliczność, że są one pokrywane przez rodziców lub opiekunów prawnych.

Ponadto WSA wskazał, że używając w art. 90 ust. 2b ogólnego określenia "wydatki bieżące", u.o.s.o. nie określa, że chodzi o wielkość wydatków bieżących według stanu na początek roku budżetowego, jak to zdefiniowano w § 2 ust. 5 zaskarżonej uchwały. Zdaniem WSA, przyjęcie takiego momentu ustalenia wysokości wydatków bieżących oznaczałoby, że w przypadku zmian kwot wydatków bieżących na jednego ucznia w szkołach i przedszkolach publicznych, odpowiednim zmianom nie ulegałaby wysokość dotacji dla szkół i przedszkoli oraz innych form wychowania, określonych w art. 80 i art. 90 u.o.s.o. W ocenie WSA, skoro u.o.s.o. posługuje się ogólnym zwrotem "wydatki bieżące", to należy rozumieć, że chodzi o wydatki bieżące ustalone w budżecie danej jednostki samorządu terytorialnego z uwzględnieniem zmian wprowadzonych w trakcie roku budżetowego. Wobec tego WSA uznał, że zawężenie definicji wydatków bieżących w § 2 ust. 5 zaskarżonej uchwały do wydatków ustalonych według stanu na początek roku budżetowego narusza art. 90 ust. 2b u.o.s.o.

W podsumowaniu WSA uznał, że podjęcie zaskarżonej uchwały w zakresie jej § 2 ust. 5 nastąpiło z przekroczeniem granic upoważnienia ustawowego określonego w art. 90 ust. 4 u.o.s.o. i z naruszeniem art. 90 ust. 2b tej ustawy. Zdaniem WSA, takie działanie stanowiło istotne naruszenie prawa, które uzasadniało stwierdzenie nieważności § 2 ust. 5 zaskarżonej uchwały, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej: ppsa).

Rada Miasta Tychy złożyła skargę kasacyjną od wyroku WSA, zaskarżając to orzeczenie w całości. Wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie, uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA, a także zasądzenie kosztów postępowania (w tym kosztów zastępstwa procesowego) według norm przepisanych.

Rada Miasta Tychy zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie "art. 90 ust. 4 i 2b § 2 ust. 1" u.o.s.o. przez jego błędną wykładnię, to jest uznanie, że przepis ten nie zezwala na tego rodzaju pomniejszenie wydatków bieżących, gdyż wskazuje na ustaloną w budżecie kwotę będącą sumą wydatków bieżących bez możliwości jej korekty z uwagi na okoliczność, że część wydatków w rozpatrywanej sprawie jest pokrywana przez rodziców tj. przez uznanie, że kwota wydatków stanowiąca podstawę obliczenia dotacji o jakiej mowa w art. 90 ust. 2b u.o.s.o., nie podlega pomniejszeniu o dochody przeznaczone na ich pokrycie, a także przez uznanie, że doszło do zawężenia definicji wydatków bieżących przez wskazanie w uchwale, że wydatki te ustala się według stanu na początek roku budżetowego.

W uzasadnieniu Rada Miasta stwierdziła w szczególności, że celem przekazania dotacji dla przedszkoli niepublicznych nie jest finansowanie żywienia dzieci w tych przedszkolach, lecz realizacja zadań określonych w art. 90 ust. 3d u.o.s.o. Rodzice w przedszkolach niepublicznych również ponoszą opłaty z tytułu wyżywienia oraz czesnego, a w takiej sytuacji dochodzi do podwójnego finansowania tego samego zadania w placówkach niepublicznych - raz z kieszeni rodziców, drugi zaś z dotacji samorządowej. Zdaniem Rady Miasta, trafności tego poglądu (o możliwości wyłączenia z podstawy ustalenia dotacji na ucznia w przedszkolu niepublicznym opłat uiszczanych przez rodziców) dowodzą znowelizowane przepisy zawarte w art. 1 pkt 20 ustawy z 13 czerwca 2013 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2013 r., poz. 827). Znowelizowany art. 90 ust. 2b u.o.s.o. stanowi bowiem podstawę do odliczenia od wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach publicznych opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego oraz za wyżywienie, stanowiące dochody budżetu gminy. W ocenie Rady Miasta, regulacja ta stanowi doprecyzowanie dotychczas istniejącej regulacji ustawowej.

Zdaniem Rady Miasta, WSA błędnie też uznał, że w zaskarżonej uchwale doszło do zawężenia definicji wydatków bieżących przez wskazanie, że wydatki te ustala się według stanu na początek roku budżetowego. W u.o.s.o. brak jest wskazania, czy wydatki bieżące należy ustalać na dzień wypłaty dotacji, według stanu na pierwszy dzień roku budżetowego, czy na pierwszy dzień każdego miesiąca. Wobec tego Rada Miasta - w ramach upoważnienia przyznanego przez art. 90 ust. 4 u.o.s.o. - uregulowała kwestie wypłaty dotacji, które nie były uregulowane ustawą.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca (reprezentowana przez radcę prawnego) wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania sądowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła. Granice skargi są wyznaczone przez zawarte w niej podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego, czy też procesowego w rzeczywistości zaistniały. Nie ma on natomiast prawa badania, czy w sprawie wystąpiły inne, niż podniesione przez skarżącego naruszenia prawa, które mogłyby prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone.

Rozpoznając wniesioną skargę kasacyjną w przedstawionym wyżej zakresie, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw.

Skarga kasacyjna nie zawiera zarzutów opartych na przepisie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. W ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. organ zarzucił naruszenie art. 90 ust. 4 i 2b § 2 ust. 1 u.o.s.o przez jego błędną wykładnię.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że organ błędnie zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisu art. 90 ust. 2b § 2 ust. 1 u.o.s.o., albowiem przepis taki nie istnieje. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej można wywnioskować, że jej autorowi chodziło o naruszenie przepisu, art. 90 ust. 2b u.o.s.o. Skład orzekający NSA uznał, że tego typu błąd w sformułowaniu zarzutu - w zestawieniu z jego uzasadnieniem - nie wykluczają możliwości merytorycznego odniesienia się do niego.

Dokonując oceny postawionych zarzutów Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do zakwestionowania stanowiska Sądu I instancji, który prawidłowo przyjął, że § 2 ust. 5 zaskarżonej uchwały pomniejszając dotacje udzielne z budżetu miasta o wydatki na żywienie, w przeliczeniu na jednego ucznia, według stanu na początek roku budżetowego jest sprzeczny z art. 90 ust. 2b u.o.s.o. i wykracza poza granicę upoważnienia określonego w art. 90 ust. 4 u.o.s.o. Art. 90 ust. 2b u.o.s.o. stanowi, że dotacja dla niepublicznych przedszkoli przysługuje na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż 75 % ustalonych w budżecie danej gminy wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach publicznych w przeliczeniu na jednego ucznia, nie wskazując żadnych innych warunków dotyczących wysokości dotacji. Przepisy ustawy o systemie oświaty udzielenie dotacji niepublicznemu przedszkolu uzależniają od spełnienia tylko jednego warunku – podania organowi planowanej liczby dzieci, nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji. Art. 90 ust. 4 u.o.s.o. w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały upoważniał organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego do ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji i zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji oraz rozliczeniu wykorzystanych dotacji. Istotnym jest przy tym, że przepis ustawy ustanawiający upoważnienie do wydania aktu prawa miejscowego podlega ścisłej wykładni językowej i nie może prowadzić do objęcia zakresem upoważnienia materii w nim niewymienionych w drodze wykładni celowościowej (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 25 maja 1998 r., sygn. U 19/97, OTK ZU nr 4/1998 r., poz. 48, s. 262). Organ samorządu terytorialnego wykonujący kompetencję prawodawczą zawartą w upoważnieniu ustawowym jest obowiązany działać ściśle w granicach tego upoważnienia. Nie jest upoważniony ani do regulowania tego, co zostało już ustawowo uregulowane, ani też do wychodzenia poza zakres upoważnienia ustawowego. Dlatego za niedopuszczalne należy uznać modyfikowanie w uchwałach organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego regulacji ustawowych.

Analiza przepisów wskazuje, że ustawodawca określając podstawę przyznawania dotacji dla szkół niepublicznych, odwołał się do pojęcia wydatków gminy. Określenie, które z wydatków stanowią źródło obliczenia dotacji, zostało zdefiniowane poprzez wskazanie, że mają to być wydatki bieżące, które zostały ustalone w budżecie gminy jako wydatki ponoszone w przedszkolach publicznych w przeliczeniu na jednego ucznia. Pojęcie "wydatków bieżących" zgodnie z wyrażanym w orzecznictwie poglądem (wyrok NSA z dnia 24 mara 2009 r. o sygn. II GSK 284/08, z dnia 17 stycznia 2008 r. o sygn. II GSK 317/07) a podzielanym przez skład sądzący w niniejszej sprawie, powinno być interpretowane tak, jak termin ten jest rozumiany na gruncie ustawy o finansach publicznych - art. 236 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. (Dz.U. z 2009 r. Nr 157, poz. 1240 ze zm.). Będą to zatem wydatki jednostki samorządu terytorialnego niebędące wydatkami majątkowymi. Ustawodawca określając podstawę obliczenia dotacji wskazał na te wydatki, które zostały ustalone w budżecie i wyodrębnione ze względu na konkretny cel. Oznacza to, że odwołano się do wydatków zaplanowanych związanych z funkcjonowaniem przedszkoli publicznych. Podstawę naliczenia dotacji stanowi taka suma, która w budżecie gminy została zakwalifikowane jako kategoria wydatków na określony cel (na funkcjonowanie przedszkola publicznego), a nie jako kategoria uzyskiwanych dochodów przeznaczonych na ich pokrycie. Oznacza to, że przy ustalaniu podstawy obliczania dotacji nie jest dopuszczalne uwzględnianie dochodów, które służą finansowaniu wydatków. Tymczasem z analizy treści zaskarżonej uchwały wynika, że zaplanowana w budżecie kwota wydatków całkowitych na przedszkole publiczne, została pomniejszona o kwoty stanowiące równowartość dochodów służących ich pokryciu (o wydatki na żywność z uwagi na okoliczność, że są pokrywane przez rodziców lub opiekunów prawnych). Taka sytuacja stanowi naruszenie dyspozycji art. 90 ust. 2b u.o.s.o. Przywołany przepis jako podstawę obliczenia dotacji należnej niepublicznym placówkom przedszkolnym wskazuje kwotę ustaloną, a zatem zaplanowaną jako ogół wydatków ponoszonych w przedszkolach publicznych. Kwota stanowiąca podstawę obliczenia dotacji powinna odpowiadać tak ustalonej w budżecie sumie, a jej wysokość nie może być zmienna i podlegać weryfikacji poprzez korygowanie o wysokość dochodów uzyskiwanych na pokrycie wydatków. Zatem, sposób finansowania przez gminę wydatków publicznych nie zmienia nigdy ogólnej kwoty wydatków ponoszonych przez tę jednostkę samorządu terytorialnego. Sfera wydatków jest rozdzielona od sfery źródeł finansowania, ustalonych, zaplanowanych wydatków. W konsekwencji fakt, że część wydatków związanych z funkcjonowaniem przedszkoli publicznych znajduje swoje pokrycie w przychodach pochodzących np. z opłat uiszczanych przez rodziców, nie może prowadzić do zmiany ogólnej, przewidzianej w budżecie kwoty wydatkowanej przez gminę na utrzymanie przedszkola publicznego. Dla prawidłowego określenia kwoty stanowiącej podstawę obliczenia dotacji, należy oddzielić wysokość wydatków od wysokości przychodów na ich pokrycie (wyrok NSA z dnia 26 mara 2013 r., sygn. II GSK 2404/11).

Reasumując, kwota wydatków stanowiąca podstawę obliczenia dotacji o jakiej mowa w art. 90 ust. 2b u.o.s.o., to ogólna kwota wydatków zaplanowanych w budżecie jako tych, które są ponoszone na utrzymanie jednego ucznia w przedszkolu publicznym. Kwota ta nie podlega pomniejszeniu o sumy stanowiące równowartość dochodów przeznaczonych na pokrycie danego wydatku. Wynika to z celu zawartego w tym przepisie, skoro została tam wyrażona zasada zrównania dofinansowania ze środków budżetowych analogicznych placówek oświatowych publicznych i niepublicznych. Cel ten nie zostałby osiągnięty, gdyby placówki niepubliczne były dotowane stosownie do planowanych, niższych od rzeczywistych wydatków placówek. Regulacja zawarta w tym przepisie ma służyć temu, aby środki przeznaczane z budżetu danej gminy na bieżące utrzymanie przedszkoli niepublicznych, nie odbiegały więcej niż o 25% od środków przeznaczanych na utrzymanie przedszkoli publicznych. Każda gmina, w ramach swoich kompetencji i możliwości może natomiast finansować przedszkola w sposób równorzędny.

Mając na uwadze powyższe rozważania nie można stwierdzić, aby Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni powołanych przepisów jak starał się dowieść autor skargi kasacyjnej.

W stanie prawnym, obowiązującym w dniu podejmowania kwestionowanej uchwały, nie było podstaw prawnych by wyłączać z podstawy obliczania dotacji dla przedszkoli niepublicznych, jakichkolwiek wydatków ponoszonych przez przedszkola publiczne, ustalonych w budżecie danej gminy, poza wydatkami majątkowymi. Nie można zatem pomniejszać podstawy obliczenia dotacji o wydatki finansowane z opłat ponoszonych przez rodziców. Na ocenę prawidłowości powyższego stanowiska nie wpływa, wskazywana w skardze kasacyjnej, późniejsza zmiana, w tym zakresie, przepisów ustawy o systemie oświaty.

Przechodząc natomiast do zarzutu naruszenia art. 90 ust. 2b u.o.s.o. w zakresie drugiego aspektu wskazanego w skardze kasacyjnej to wskazać należy, że z przepisu tego wnika zasada, że wysokość dotacji dla podmiotów dotowanych uzależniona jest od wysokości wydatków bieżących przewidzianych w budżecie jednostki samorządu terytorialnego co wskazuje na ścisły związek wysokości dotacji i wysokości wydatków bieżących planowanych w budżecie danej jednostki. Jak trafnie wskazał Sąd I instancji, używając ogólnego określenia "wydatki bieżące“ ustawa nie określa, że chodzi o wielkość wydatków bieżących wg stanu na początek roku budżetowego, jak zdefiniowano to w § 2 ust. 5 badanej uchwały.

Należy mieć na uwadze, że rada gminy ma prawo dokonania zmian uchwały budżetowej do dnia 31 grudnia włącznie. Zmiany w budżecie powodują, iż planowane wydatki, dochody oraz przychody i rozchody ulegają zmniejszeniu lub zwiększeniu w toku wykonywania budżetu. Zatem zmiany w uchwale budżetowej mogą powodować, że w ciągu roku stawka dotacji może wzrosnąć, ale także ulec zmniejszeniu. Przy zaistnieniu takich okoliczności, w świetle zapisu § 2 ust. 5 zaskarżonej uchwały, nie byłaby możliwa korekta dotacji otrzymywanej na każdego ucznia przez niepubliczne przedszkole, co należałoby uznać za naruszenie przepisu art. 90 ust. 2b u.o.s.o. Trzeba bowiem wziąć pod uwagę, że zgodnie z przepisem art. 90 ust. 4 u.o.s.o. organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 1a i 2a-3b, oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji.

Z treści przytoczonej regulacji wynika zatem, że w określonej przepisem sferze, dookreślonej przykładowo, ustawodawca przeniósł - na rzecz organu stanowiącego właściwej jednostki samorządu terytorialnego - uprawnienia do ustalenia, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, ogólnych zasad z tym zakresem związanych. W orzecznictwie trafnie podnosi się, że ustawodawca przekazując prawodawcy - organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego - regulację określonej materii, pozostawił mu pewien margines swobody, aby ten mógł osiągnąć zamierzony cel. Przeniesienie przez ustawodawcę omawianych kompetencji na jednostkę samorządu terytorialnego zasadnie uznaje się za nieprzypadkowe. Ma to służyć sprecyzowaniu i indywidualizacji trybu przyznawania i rozliczania dotacji w odniesieniu do potrzeb konkretnej społeczności, uwzględniając specyfikę lokalną, ale oczywiście - co istotne - w granicach upoważnienia oraz w granicach określonych przepisami prawa. Nie ulega bowiem kwestii, że akt prawa miejscowego musi być niesprzeczny z Konstytucją oraz innymi aktami ustawodawczymi, w tym z ustawą, w której delegacja jest zawarta, na podstawie której akt prawa miejscowego został wydany jak i z innymi ustawami, które bezpośrednio lub pośrednio dotyczą tej samej materii (por. wyrok NSA z dnia 10 lipca 2015 r. sygn. akt II GSK 1374/14 i powołane piśmiennictwo oraz orzecznictwo w tym wyrok NSA z dnia 24 września 2014 r., sygn. akt II GSK 1147/13, wyrok NSA z dnia 12 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 66/13). Natomiast Rada Miasta Tychy podejmując uchwałę w kontrolowanym zakresie zmodyfikowała ustawowe zasady udzielania dotacji w sytuacji, gdy regulacja zawarta w art. 90 ust. 4 u.o.s.o. daje jednostce samorządu terytorialnego jedynie prawo do uszczegółowienia zasad przyznawania dotacji. Przepis ten nie nadaje uprawnienia organom stanowiącym rady miasta do wskazania w uchwale dodatkowych kryteriów czy też zmiany zasad obliczania wysokości dotacji. Rada Miasta obowiązana jest do ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji w formie uchwały, której przepisy powinny być zgodne z regulacją ustawową, co jak prawidłowo stwierdził Sąd I instancji w niniejszej sprawie nie miało miejsca.

Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, działając w granicach skargi kasacyjnej, uznał zarzuty naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów za nieusprawiedliwione i z tego względu, na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. z w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U.2018.265 t.j.).