Wyrok NSA, sygn. akt II SA 1885-1889/96
NSA w Warszawie (przed reformą)
Data orzeczenia: 1997-09-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 626  Ustrój samorządu terytorialnego, w tym referendum gminne
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Pracownicy samorządowi
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 2 pkt 4, art. 26 ust. 1, art. 33 ust. 1-3 i 5, art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74
law: Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 11 grudnia 1995 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o samorządzie terytorialnym.
article: art. 4 ust. 1
journal: Dz.U. 1990 nr 21 poz. 124
law: Ustawa z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych.
Teza: 1. Nie jest dopuszczalne utworzenie kancelarii rady gminy jako odrębnego zakładu pracy, utworzonego na potrzeby obsługi działalności rady i podporządkowanego jej przewodniczącemu.

2. Głosowanie w sprawie absolutorium dla zarządu jest ostatnim elementem całej sekwencji działań, dotyczących najważniejszego dla gminy gospodarowania środkami finansowymi, dlatego też nie ma żadnych powodów, by ten element poddawać tajnemu głosowaniu.

3. Dopuszczalne jest uregulowanie w regulaminie komisji rewizyjnej problemów organizacyjnych i biurowych wpływających na sprawne funkcjonowanie tej komisji.

TEZY

1. Nie jest dopuszczalne utworzenie kancelarii rady gminy jako odrębnego zakładu pracy, utworzonego na potrzeby obsługi działalności rady i podporządkowanego jej przewodniczącemu.

2. Głosowanie w sprawie absolutorium dla zarządu jest ostatnim elementem całej sekwencji działań, dotyczących najważniejszego dla gminy gospodarowania środkami finansowymi, dlatego też nie ma żadnych powodów, by ten element poddawać tajnemu głosowaniu.

3. Dopuszczalne jest uregulowanie w regulaminie komisji rewizyjnej problemów organizacyjnych i biurowych wpływających na sprawne funkcjonowanie tej komisji.


UZASADNIENIE

Na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./ wojewoda (...) wniósł o orzeczenie niezgodności z prawem uchwały Rady Miejskiej w przedmiocie statutu miasta w części dotyczącej następujących przepisów statutu miasta (...):

"Art. 106.1. Kancelaria Rady, zwana dalej kancelarią, jest jednostką pomocniczą Rady i jej organów:

2. Kancelaria podlega przewodniczącemu Rady.

3. Kancelaria wykonuje czynności doradcze oraz zapewnia warunki materialno-organizacyjne i techniczne związane z działalnością Rady i jej organów.

4. Kancelaria udziela pomocy radnym w wykonywaniu mandatu radnego.

Art. 107.1. Kancelarią kieruje szef kancelarii, powoływany i odwoływany na wniosek przewodniczącego Rady przez Radę.

2. Szef kancelarii Rady jest zwierzchnikiem służbowym pracowników kancelarii i ponosi odpowiedzialność za ich pracę.

Art. 108. Zakres działania oraz organizację wewnętrzną kancelarii określa regulamin wewnętrzny przyjęty odrębną uchwałą Rady".

Art. 115 ust. 1 pkt 2 "Pracownikami samorządowymi w mieście są pracownicy zatrudnieni na stanowiskach kancelarii Rady".

Art. 116 ust. 2 odnośnie zatrudnienia szefa kancelarii rady miejskiej na podstawie powołania.

Art. 116 ust. 3 pkt 3 odnośnie zatrudnienia pracowników kancelarii rady miejskiej na podstawie mianowania,

Art. 117 ust. 2 "Wynagrodzenie prezydenta miasta i wiceprezydentów ustala Rada",

Art. 118 ust. 2 "Stosunek pracy z szefem kancelarii nawiązuje przewodniczący Rady",

Art. 119 ust. 2 "Stosunek pracy z pracownikami mianowanymi kancelarii Rady nawiązuje szef kancelarii".

Ponadto wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności:

- uchwały w przedmiocie zmian statutu miasta w części wprowadzającej do statutu nowy art. 101 ust. 3, według którego komisja rewizyjna działa na podstawie regulaminu pracy zatwierdzonego przez radę,

- uchwał w przedmiocie zatwierdzenia regulaminu komisji rewizyjnej rady miejskiej i zmieniających uchwałę w tym przedmiocie w całości,

- uchwały w przedmiocie zmian statutu miasta w części nadającej art. 114 ust. 3 statutu następujące brzmienie: "Rada podejmuje uchwałę w sprawie udzielenia absolutorium Zarządowi w głosowaniu tajnym".

Zdaniem wojewody, utworzenie kancelarii rady miejskiej jako jednostki pomocniczej rady funkcjonującej obok urzędu miejskiego jest sprzeczne z art. 26 ust. 1 oraz art. 33 ust. 1-3 i 5 ustawy o samorządzie terytorialnym, natomiast zatrzymanie do kompetencji rady ustalania wynagrodzenia prezydentowi i wiceprezydentowi miasta, przy upoważnieniu przewodniczącego rady do nawiązania z nimi stosunku pracy, narusza art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych /Dz.U. nr 21 poz. 124 ze zm./. Z kolei uchwały wymienione w pkt 2 i 3 pozostają w sprzeczności z art. 18a ust. 5 ustawy o samorządzie terytorialnym, według którego zasady i tryb działania komisji rewizyjnej określa statut gminy, a nie jak to zostało przyjęte - regulamin komisji. Wreszcie, przyjęcie w uchwale z dnia 7 października 1996 r. trybu głosowania tajnego w sprawie udzielenia zarządowi absolutorium, w oderwaniu od szczególnych okoliczności /na przykład wniosku radnych, ich klubu czy komisji rewizyjnej/ koliduje z jawnością życia publicznego. W odpowiedzi na skargę, przewodniczący rady miejskiej nie zgodził się z argumentacją wojewody. W jego ocenie, nie ma w ustawie o samorządzie terytorialnym regulacji dotyczącej tworzenia aparatu pomocniczego rady w przeciwieństwie do unormowania pozycji urzędu gminy, jako aparatu pomocniczego zarządu, co - w powiązaniu z określoną w art. 6 ust. 1 generalną właściwością gminy w sprawach nie zastrzeżonych na rzecz innych podmiotów - nie eliminuje możliwości utworzenia kancelarii rady miejskiej. Przyjęte rozwiązania sprawdziły się jako słuszne, zasadne i celowe. W podobny sposób ocenił on wieloletnie funkcjonowanie systemu ustalania dla prezydenta i wiceprezydentów wynagrodzenia przez radę miejską oraz powierzenie przewodniczącemu rady nawiązywania z nimi stosunku pracy. Odnośnie określenia w regulaminie komisji rewizyjnej jej trybu działania podkreślił, że całość problematyki łączącej się z funkcjonowaniem tej komisji nie musi być zamieszczona w statucie, między innymi z uwagi na rozbudowane kwestie techniczno-proceduralne czyniące w efekcie statut "zbyt nieczytelnym".

W sprawie głosowania tajnego przy udzielaniu absolutorium zarządowi gminy przypomniał on orzecznictwo sądu administracyjnego akcentujące dopuszczalność określenia w statucie gminy innych - poza ustawą - przypadków takiego głosowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W rozdziale trzecim ustawy o samorządzie terytorialnym określono rodzaje, kompetencje i zadania poszczególnych organów, z precyzyjnym wskazaniem zakresu odstępstw, jakie można wprowadzić z uwzględnieniem lokalnych potrzeb. W ramach tych rozwiązań, mających charakter norm bezwzględnie obowiązujących, każde odstępstwo burzy wewnętrzną spójność systemu organów samorządu terytorialnego.

Na potrzeby rozpoznawanej sprawy należy przypomnieć, że gmina jako wspólnota samorządowa ma odpowiednie terytorium i posiada osobowość prawną, jej organem stanowiącym i kontrolnym - z zastrzeżeniem referendum gminnego - jest rada gminy, zaś organem wykonawczym - zarząd gminy wykonujący zadania przy pomocy urzędu gminy /art. 1 ust. 2, art. 2 ust. 2, art. 15, art. 26 i art. 33/. Przy takich rozwiązaniach nie jest dopuszczalne utworzenie kancelarii rady gminy jako odrębnego zakładu pracy utworzonego na potrzeby obsługi działalności rady i podporządkowanego jej przewodniczącemu. Obsługę rady zapewnia bowiem urząd gminy, którego kierownikiem jest wójt lub burmistrz.

W świetle art. 19 ust. 2 ustawy, przewodniczący rady organizuje tylko jej pracę i prowadzi obrady, a ponadto może uzyskać upoważnienie do nawiązania stosunku pracy z niektórymi pracownikami samorządowymi w trybie art. 4 ust. 1 ustawy z  dnia 22 marca 1990 r. Przewodniczący rady nie jest pracownikiem samorządowym, nie pozostaje w stosunku pracy, nie pobiera wynagrodzenia, lecz diety i nie może mu podlegać jednostka zajmująca się obsługą rady. Ponadto należy pamiętać, że jednym z podstawowych elementów nawiązania stosunku pracy jest określenie wynagrodzenia. Skoro przewodniczący został upoważniony przez radę do nawiązania stosunku pracy z prezydentem i wiceprezydentami, to bezpodstawne było zatrzymanie przez radę uprawnień do ustalania wynagrodzenia tym pracownikom samorządzie terytorialnym sformułowano regułę jawności gospodarki finansowej gminy, która w ocenie sądu - dotyczy nie tylko ogłoszenia uchwały budżetowej, sprawozdania z jej wykonania, założeń projektu budżetu, kierunków polityki społecznej i gospodarczej oraz wykorzystania środków budżetowych, lecz także związanych z gospodarką finansową gminy czynności rady podanych w art. 18 ust. 2 pkt 4. Chodzi o jawne uchwalanie budżetu gminy, rozpatrywanie sprawozdania z wykonania budżetu i udzielanie lub nieudzielanie absolutorium zarządowi z tego tytułu.

Głosowanie w sprawie absolutorium dla zarządu jest ostatnim elementem całej sekwencji działań dotyczących najważniejszego dla gminy gospodarowania środkami finansowymi i nie ma żadnych powodów, by ten element poddawać tajnemu głosowaniu. Mając to uwadze, na podstawie art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ stwierdzono nieważność postanowień uchwały wymienionej w pkt 4.

Art. 18a ust. 5 ustawy o samorządzie terytorialnym stanowi, że zasady i tryb działania komisji rewizyjnej określa statut gminy. W przepisach statutu określono wspólne dla wszystkich komisji rady reguły funkcjonowania przez wskazanie zadań komisji, ich wewnętrznej struktury, trybu pracy i prawnych form działania, zaś osobno dla każdej z ich, w tym i komisji rewizyjnej - przedmiotowy zakres działania. Należało więc przyjąć, że elementy te spełniają łącznie wymogi określone w art. 18a ust. 5 ustawy i w regulaminie komisji rewizyjnej było dopuszczalne uregulowanie problemów organizacyjnych i biurowych wpływających na sprawne funkcjonowanie tej komisji. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy o NSA, skargę w tym zakresie oddalił.