Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 522/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-10-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 10 pkt 4
journal: Dz.U. 2019 poz 701
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach - t.j.

SENTENCJA

Dnia 27 października 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Korzeniowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Aneta Dąbrowska Sędzia del. SO Aleksandra Westra po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 października 2020 roku w trybie uproszczonym sprawy ze skargi S. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Z. na postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2019 roku, nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] września 2019 r. [...]; II. zasądza od Głównego Inspektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącego S. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Z. kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] grudnia 2019 r., znak [...] (dalej: GIOŚ, organ) wydane na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, ze zm., dalej: k.p.a.) po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, złożonego przez [...] Sp. z o.o., ul. [...],[...]-[...][...] (dalej: strona, Spółka, skarżąca, [...]) w związku z wydaniem przez GIOŚ postanowienia z [...] września 2019 r., znak [...], stwierdzającego nieważność postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej: [...] WIOŚ) z [...] grudnia 2018 r., opiniującego pozytywnie zgłoszenie uznania kory drzewnej oraz pyłu drzewnego za produkty uboczne niebędące odpadem, powstające na terenie Spółki, w części dotyczącej pyłu drzewnego.

Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie sprawy.

[...] WIOŚ w postanowieniu z [...] grudnia 2018 r., wydanym na podstawie art. 106 k.p.a. oraz art. 11 ust. 4, art. 11 ust. 4b i art. 11 ust. 4e ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2019 r. poz. 701, ze zm., dalej: u.o.), pozytywnie zaopiniował zgłoszenie uznania kory drzewnej oraz pyłu drzewnego za produkty uboczne niebędące odpadem, powstające na terenie Spółki.

GIOŚ w piśmie z [...] lipca 2019 r. zawiadomił stronę o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia [...] WIOŚ z [...] grudnia 2018 r., w części dotyczącej pyłu drzewnego, a następnie w postanowieniu z [...] września 2019 r. stwierdził nieważność postanowienia [...] WIOŚ z [...] grudnia 2018 r.

Strona w piśmie z [...] września 2019 r. złożyła do GIOŚ wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz zaskarżyła w całości ww. postanowienie GIOŚ z [...] września 2019 r., zarzucając:

1. rażące naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (w związku z art. 126 k.p.a.), w związku z art. 16 § 1 k.p.a., art. 6 k.p.a. oraz art. 10 pkt 4 u.o. przez:

- stwierdzenie nieważności postanowienia [...] WIOŚ z [...] grudnia 2018 r., pomimo braku zaistnienia przesłanki rażącego naruszenia prawa, podczas gdy stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji lub postanowienia może mieć miejsce wyłącznie w przypadku potwierdzenia, że spełniła się jedna z przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a.,

- stwierdzenie nieważności postanowienia [...] WIOŚ z [...] grudnia 2018 r., w całym zakresie dotyczącym pyłu drzewnego, mimo że organ zakwestionował wyłącznie jeden rodzaj pyłu, objęty ww. postanowieniem [...] WIOŚ,

- stwierdzenie nieważności postanowienia [...] WIOŚ z [...] grudnia 2018 r. z powołaniem się na rażące naruszenie art. 10 pkt 4 u.o.,

podczas gdy w ocenie strony przepis ten budzi poważne wątpliwości interpretacyjne i wymaga dokonywania skomplikowanej wykładni uwzględniającej każdorazowo okoliczności konkretnego sposobu wykorzystania produktu ubocznego, a w konsekwencji, zgodnie z utrwalonym stanowiskiem orzecznictwa, nie może być naruszony "rażąco",

- stwierdzenie nieważności postanowienia [...] WIOŚ z [...] grudnia 2018 r. z powodu odmiennej interpretacji przepisów art. 10 pkt 4 u.o. oraz odmiennej interpretacji przepisów dotyczących definicji biomasy, podczas gdy nie może stanowić ona podstawy do uznania zaistnienia przesłanki rażącego naruszenia prawa, a tryb stwierdzenia nieważności nie pełni funkcji "trzeciej instancji" dającej prawo do wycofania się z wcześniej zajętego stanowiska;

2. naruszenie art. 10 pkt 4 u.o., które miało wpływ na wynik sprawy, przez błędne przyjęcie, że:

- nie jest dopuszczalne uznanie pyłu drzewnego, wytwarzanego przez stronę za produkt uboczny, z uwagi na obecność w jego składzie, poza czystym drewnem, także innych substancji, podczas gdy takie ograniczenie nie wynika z treści tego przepisu,

- nie można uznać ww. pyłu drzewnego za produkt uboczny z uwagi na brak spełnienia warunku, o którym mowa w art. 10 pkt 4 u.o., tj. uznania, że nie spełnia on wszystkich wymagań, w tym prawnych w zakresie produktu, ochrony środowiska oraz życia i zdrowia ludzi dla określonego wykorzystania takiej substancji i wykorzystanie takie nie doprowadzi do ogólnych negatywnych oddziaływań na środowisko, życie lub zdrowie,

podczas gdy pył drzewny wytwarzany przez stronę spełnia, w jej ocenie, wszystkie wymagania z art. 10 pkt 1-4 u.o.;

3. naruszenie art. 5 ust. 1 lit. d dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie odpadów w wersji ustanowionej dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2018/851/UE z 30 maja 2018 r., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, przez przyjęcie, że nie można uznać ww. pyłu drzewnego za produkt uboczny, z uwagi na brak spełnienia warunku, o którym stanowi art. 5 ust. 1 lit. d ww. dyrektywy, tj. uznania, że pył ten nie spełnia wszystkich wymagań, w tym prawnych w zakresie produktu, ochrony środowiska oraz życia i zdrowia ludzi dla określonego wykorzystania takiej substancji i wykorzystanie takie nie doprowadzi do ogólnych negatywnych oddziaływań na środowisko, życie lub zdrowie;

4. naruszenie § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z 1 marca 2018 r. w sprawie standardów emisyjnych dla niektórych rodzajów instalacji, źródeł spalania paliw, oraz urządzeń spalania lub współspalania odpadów (Dz. U z 2018 r., poz. 680, dalej: rozporządzeniem w sprawie standardów emisyjnych), oraz art. 3 pkt 31 lit. b (v) dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2010/75/UE z 24 listopada 2010 r. w sprawie emisji przemysłowych (Dz. Urz. UE L Nr 334/17), które miało istotny wpływ na wynik sprawy, przez błędne przyjęcie, że ww. pył drzewny nie stanowi biomasy w rozumieniu powyższych przepisów z uwagi na fakt, że nie składa się wyłącznie z czystego drewna, lecz zawiera dodatkowe substancje inne niż związki chlorowcoorganiczne lub metale ciężkie,

podczas gdy w ocenie strony pył ten stanowi biomasę w rozumieniu ww. przepisów;

5. rażące naruszenie art. 7 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a. art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. w związku z art. 78 § 1 k.p.a., art. 79 § 1 i 2 k.p.a., art. 84 § 1 k.p.a., art. 85 § 1 k.p.a. oraz art. 89 § 1 k.p.a. przez:

- zaniechanie przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania dowodowego w sprawie, pominięcie wniosków dowodowych strony składanych w kierowanych do tutejszego organu pismach procesowych i oświadczenie wprost przez organ w zaskarżonym postanowieniu, że "nie zaszła potrzeba przeprowadzenia postępowania dowodowego", podczas gdy GIOŚ miał obowiązek w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a postanowienie wydane bez dopełnienia tego obowiązku ma charakter całkowicie dowolny,

- oparcie się na fragmentach z artykułów o charakterze ogólnym, niemających związku ze sposobem wykorzystania przedmiotowego pyłu drzewnego w zakładzie w [...], oraz na ogólnych opiniach, w ocenie strony nieadekwatnych dla sprawy, podczas gdy organ miał obowiązek zbadać spełnienie przesłanek z art. 10 pkt 4 u.o. w odniesieniu do konkretnych okoliczności niniejszej sprawy, czego całkowicie zaniechał,

- całkowite pominięcie szczegółowych informacji, zawartych w znajdującym się w aktach sprawy, a więc będących w dyspozycji GIOŚ zgłoszeniu pyłu drzewnego do uznania za produkt uboczny oraz dołączonych do tego zgłoszenia dokumentach, podczas gdy wynika z nich w sposób niebudzący wątpliwości, że spełnione są wszystkie warunki konieczne do uznania za produkt uboczny zgłoszonego pyłu drzewnego, w tym wymagania, o których mowa w art. 10 pkt 4 u.o., a ponadto, że z uwagi na stosowaną w zakładzie Spółki nowoczesną technologię, w tym nowoczesne systemy filtrów, wykorzystanie pyłu w sposób opisany w zgłoszeniu jest zgodne z powyższym przepisem,

- całkowite pominięcie i niepodjęcie próby zbadania oficjalnych danych dotyczących jakości powietrza, znajdujących się w dyspozycji instytucji państwowych, w tym w szczególności danych z Państwowej Stacji Monitoringu Powietrza w [...], prowadzonej przez GIOŚ, które nie potwierdzają istnienia zagrożeń, a także wyników kontroli przeprowadzonej przez GIOŚ w Spółce w dniach 19-21 sierpnia 2019 r., obejmującej okres od dnia 1 stycznia 2019 r. do dnia kontroli, w której wyraźnie wskazano, że nie stwierdza się żadnych naruszeń, podczas gdy wynika z nich w sposób niebudzący wątpliwości, że spełnione są wszystkie warunki konieczne do uznania za produkt uboczny zgłoszonego pyłu drzewnego, w tym wymagania, o których mowa w art. 10 pkt 4 u.o., a ponadto, z uwagi na stosowaną w zakładzie strony nowoczesną technologię, w tym nowoczesne systemy filtrów, wykorzystanie pyłu w sposób opisany w zgłoszeniu jest zgodne z w/w przepisem,

- nieprzeprowadzenie wnioskowanych przez stronę dowodów, przy jednoczesnym braku inicjatywy dowodowej ze strony organu, podczas gdy:

- zawnioskowane dowody miały istotne znaczenie dla sprawy, a organ miał obowiązek poprzeć dowodami dokonywane w sprawie ustalenia,

- rozstrzygnięcie w sprawie, w której nie przeprowadzono postępowania dowodowego, jest rozstrzygnięciem dowolnym, a nie swobodnym,

- rozstrzygnięcie w sprawie administracyjnej może nastąpić tylko na podstawie całokształtu materiału dowodowego i tylko na tej podstawie organ może uznać daną okoliczność za udowodnioną,

6. Rażące naruszenie art. 84 § 1 k.p.a., w związku z art. 78 § 1 k.p.a. oraz art. 79 § 1 i 2 k.p.a. przez pominięcie wniosku strony i niedopuszczenie dowodu z opinii biegłego zawnioskowanej w piśmie z [...] września 2019 r. i zastąpienie jej niemającymi związku ze sprawą artykułami naukowymi oraz opiniami, podczas gdy organ miał obowiązek przeprowadzić postępowanie dowodowe dotyczące niniejszej, konkretnej sprawy i nie był uprawniony do omijania przepisów k.p.a. w zakresie opinii biegłego przez odwołanie się do abstrakcyjnych, w ocenie strony, tez artykułów czy wybranej losowo opinii;

7. Naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. (w związku z art. 126 k.p.a.), w związku z art. 8 § 1 k.p.a. przez:

- sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego postanowienia z [...] września 2019 r. w sposób ogólnikowy, nieprzedstawiający logicznego, możliwego do prześledzenia przez stronę toku rozumowania,

- niewskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej (z uwagi na nieprzeprowadzenie w ogóle postępowania dowodowego w sprawie, o czym organ wprost poinformował), podczas gdy w braku rzeczywistego uzasadnienia rozstrzygnięcia strona nie jest w stanie zweryfikować prawidłowości rozumowania organu, tak sporządzone uzasadnienie ma charakter arbitralny i dowolny, i nie budzi zaufania do organów administracji publicznej;

8. Naruszenie art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 7 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., w związku z art. 4 ustawy z 7 października 1999 r. o języku polskim (Dz. U. z 2018 r., poz. 1480, dalej: ustawą o języku polskim) przez nieprzetłumaczenie zalegających w sprawie artykułów, mimo wniosku strony zawartego w piśmie z [...] września 2019 r., wskutek czego ograniczono prawo strony do zapoznania się z przedmiotowymi artykułami, podczas gdy językiem urzędowym postępowania administracyjnego jest język polski, a tym samym znajdujące się w sprawie dokumenty czy materiały powinny zostać przetłumaczone na język polski;

9. rażące naruszenie art. 10 § 1 k.p.a., w związku z art. 9 k.p.a. przez:

- zaniechanie poinformowania strony zarówno o podstawie prowadzenia postępowania nieważnościowego, jak i działaniach podejmowanych przez organ oraz zlekceważenie wszystkich pism składanych przez strony oraz zawartych w nich wniosków,

- niezajęcie jakiegokolwiek stanowiska w toku postępowania co do planowanych działań organu, ani co do złożonych wniosków strony, a także pominięcie twierdzeń strony;

- ograniczenie się w prowadzonym postępowaniu do wysłania zawiadomienia o jego wszczęciu oraz zawiadomienia o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym,

- całkowite pominięcie informacji strony zawartej w piśmie z [...] września 2019r. o nieadekwatności zalegających w sprawie artykułów i opinii oraz oparcie na nich rozstrzygnięcia sprawy, tak jakby stanowisko strony w tym zakresie w ogóle nie wpłynęło, podczas gdy organ miał obowiązek zapewnić stronie postępowania rzeczywisty, a nie jedynie pozorny udział w każdym jego stadium, a ponadto należycie i wyczerpująco informować ją o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw lub obowiązków.

W związku z powyższym, na podstawie art. 127 § 3 k.p.a., w związku z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. strona wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia GIOŚ z [...] września 2019 r., a w konsekwencji o wydanie postanowienia o odmowie stwierdzenia nieważności postanowienia [...] WIOŚ z [...] grudnia 2018 r., opiniującego pozytywnie zgłoszenie uznania kory drzewnej oraz pyłu drzewnego za produkty uboczne niebędące odpadem, powstające na terenie Spółki przedłożone przez ww. podmiot Marszałkowi Województwa [...] w dniu [...] października 2018 r. (w części dotyczącej pyłu drzewnego).

Ponadto, na podstawie art. 136 § 2 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a., strona wniosła o uwzględnienie wniosków dowodowych zawartych w piśmie strony z [...] września 2019 r., a pominiętych przez organ, jak poniżej:

- o powołanie biegłego tłumacza w celu dokonania tłumaczenia z języka [...] na język polski zalegających w aktach sprawy, tj.:

- artykułu pt.: "[...]" autorstwa Fabio Tatano, Luca Barbadoro, Giovanna Mangani, Silvia Pretelli, Lucia Tombari, Filippo Mangani.

- artykułu pt. "[...]" autorstwa Agnieszki Plis, Michaliny Kotyczki-Morańskiej, Marcina Kopczyńskiego i Grzegorza Łabojko, w celu umożliwienia stronie odniesienia się do ww. artykułów i zajęcia stanowiska w sprawie, w tym również złożenia ewentualnych wniosków dowodowych;

2. o przeprowadzenie w niniejszej sprawie rozprawy administracyjnej wraz z oględzinami zakładu w [...], którego dotyczy postanowienie [...] WIOŚ z [...] grudnia 2018 r., co z uwagi na skomplikowany charakter niniejszej sprawy może się przyczynić do uproszczenia postępowania i wyjaśnienia ewentualnych wątpliwości;

3. dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego specjalisty do spraw technologii drewna, specjalisty do spraw ochrony środowiska w przemyśle drzewnym w celu sporządzenia analizy dotyczącej procesów technologicznych w zakładzie w [...] pod kątem spełnienia przesłanek z art. 10 pkt 4 u.o., w tym w szczególności w celu wyszczególnienia substancji powstających w tym zakładzie (przy uwzględnieniu treści artykułów i opinii powołanych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia GIOŚ z [...] września 2019 r., ponieważ przygotowanie takiej analizy wymaga wiadomości specjalnych;

4. o przeprowadzenie pozostałych dowodów wskazywanych w treści niniejszego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, pominiętych przez organ przy wydawaniu zaskarżonego postanowienia z [...] września 2019 r.;

5. o przeprowadzenie całości postępowania dowodowego w niniejszej sprawie o stwierdzenie nieważności postanowienia [...] WIOŚ z [...] grudnia 2018 r., ponieważ, jak wynika z treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia GIOŚ z [...] września 2019 r., przy rozpoznawaniu sprawy przez organ nie przeprowadzono go w ogóle.

W uzasadnieniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy strona rozwinęła treść postawionych wyżej zarzutów.

GIOŚ w uzasadnieniu postanowienia z [...] grudnia 2019 r. wskazał, że przeprowadził ponowną analizę zebranych dowodów, w wyniku której ustalił, że w przedmiotowej sprawie znajdował zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., z powodu rażącego naruszenia przez [...] WIOŚ przepisu art. 10 u.o., polegającego na uznaniu, że pył drzewny, pochodzący m.in. z obróbki płyt drewnopochodnych, stanowi produkt uboczny, nie będący tym samym odpadem, z uwagi na fakt, że w skład ww. pyłu drzewnego oprócz surowego drewna, wchodzi także kilka procent substancji syntetycznych (środki wiążące wióry drzewne lub włókno drzewne w postaci płynnych żywic syntetycznych, np. żywicy mocznikowo formaldehydowej UF, żywicy melaminowo-mocznikowo-formaldehydowej - MUF, żywicy izocyjanianowej - PMDI wraz z dodatkami w postaci utwardzaczy, np. roztworu saletrzano-mocznikowego i hydrofobowych emulsji parafinowych) brak jest możliwości uznania, że pył ten stanowi produkt tożsamy z czystym drewnem.

Powyższe, z uwagi również na brzmienie przepisu art. 2 pkt 6 lit. c) u.o. Nie stanowi on bowiem "naturalnej substancji", a także nie pochodzi z produkcji rolniczej lub leśnej. Z uwagi na powyższe, w ocenie GIOŚ, przedmiotowy pył drzewny należy traktować zatem jako odpad. GIOŚ wskazał na fakt funkcjonowania w prawie polskim kilku definicji biomasy, co jest związane z różnym definiowaniem tego pojęcia w przepisach prawa unijnego (na różne potrzeby i dla zrealizowania różnych celów). Biorąc pod uwagę kwestię zapobiegania lub ograniczania w największym stopniu negatywnych dla środowiska oraz zdrowia ludzi skutków prowadzenia procesu spalania lub współspalania odpadów zachodzi konieczność określenia wymagań emisyjnych dla instalacji, w których spalane są paliwa lub odpady, a także zdefiniowanie pojęcia "biomasa" na potrzeby określenia tych wymagań. GIOŚ dokonał analizy definicji pojęcia "biomasa" w przepisach prawa polskiego i prawa UE. Według organu, odpady drewnopochodne (pochodzące m. in. z obróbki płyt wiórowych, pilśniowych, MDF i HDF), niezależnie od stopnia ich rozdrobnienia, nie są odpadami drewna i nie spełniają definicji biomasy, przyjętej na potrzeby określenia standardów emisyjnych z instalacji. Spalanie ich może odbywać się wyłącznie w spalarniach odpadów lub współspalarniach odpadów.

W ocenie GIOŚ, odpady drewnopochodne w tych samych warunkach spalania emitują wiele szkodliwych zanieczyszczeń, które nie występują podczas spalania czystego drewna, z uwagi na termochemiczny rozkład syntetycznych substancji chemicznych wykorzystywanych jako kleje czy modyfikatory powierzchni. GIOŚ uważa, że odpady drewnopochodne zawierające syntetyczne substancje chemiczne oraz odpady drzewne zawierające związki chlorowcoorganiczne lub metale ciężkie, a także odpady drewnopochodne klasyfikować należy jako odpady podczas ich spalania, zarówno w zakresie wymagań emisyjnych dla instalacji, jak i warunków prowadzenia samego procesu spalania/współspalania.

Zdaniem GIOŚ, prowadzenie procesu spalania odpadów drewnopochodnych, zawierających syntetyczne związki chemiczne musi odbywać się zatem z zachowaniem wymagań procesowych wyższych w stosunku do typowej biomasy drzewnej. Warunki takie można spełnić stosując wymagania procesowe i emisyjne dla procesu termicznego przekształcania odpadów (sprawozdanie z wykonania pracy pt. Wykonanie opinii do ekspertyzy pt.: "Analiza sposobów i warunków przetwarzania odpadów drzewnych w kontekście obowiązujących przepisów krajowych oraz Unii Europejskiej, w szczególności w instalacjach objętych pozwoleniami zintegrowanymi", Instytut [...] listopad 2018 r.).

GIOŚ wskazał na zagrożenie dla zdrowia i życia wynikające z emisji substancji i związków o właściwościach niebezpiecznych w przypadku spalania odpadów będących przedmiotem niniejszego postępowania. Uzasadniając swoje stanowisko powołał się na literaturę przedmiotu opartą na analizach naukowych w tym zakresie. Zdaniem GIOŚ, główne kierunki działania toksycznego naftalenu to wywoływanie hemolizy, udział w rozwoju zaćmy i działanie toksyczne na płuca (K. Sitarek, Naftalen. Dokumentacja dopuszczalnych wielkości narażenia zawodowego, Podstawy i Metody Oceny Środowiska Pracy 2006, nr 2(48), s. 143-158). GIOŚ powołał się także na treść innych publikacji naukowych oraz opracowań metodycznych.

Zdaniem GIOŚ, konieczne jest zachowanie wyjątkowej ostrożności przy spalaniu odpadów płyt drewnopochodnych, które zawierają w swoim składzie syntetyczne substancje chemiczne, także inne niż związki chlorowcoorganiczne czy duże ilości metali ciężkich. Zagrożenia środowiskowe wynikają tutaj z emisji związków uwalnianych podczas termicznej degradacji związków organicznych i związków zawierających azot, które wchodzą w skład tych substancji. Zagrożenia te można usunąć stosując odpowiednie warunki prowadzenia procesu spalania i systemy oczyszczania powstających spalin. Warunki takie można spełnić wyłącznie przy zastosowaniu wymagań dla procesu termicznego przekształcania odpadów a nie dla spalania biomasy. GIOŚ powołał się także na wyrok WSA w Poznaniu z 28 czerwca 2016 r., sygn. II SA/Po 1087/15. Zdaniem GIOŚ, cytowany przez stronę fragment ww. wyroku WSA w Poznaniu z 28 czerwca 2016 r. także potwierdza, że z uwagi na istniejący, w ocenie organu, w niniejszej sytuacji fakt negatywnego wpływu spalania pyłów z obróbki płyt drewnopochodnych w instalacji [...] Sp. z o.o., nie mogą zostać uznane one za produkt uboczny.

GIOŚ wyjaśnił jednocześnie, że na podstawie wyników badań prowadzonych w ramach Państwowego Monitoring Powietrza, jest bardzo trudne, a wręcz niemożliwe jednoznaczne ustalenie, kto konkretnie zanieczyszcza powietrze m. in. z uwagi na możliwość "przemieszczania się" zanieczyszczeń na znaczne odległości.

Według GIOŚ, z merytorycznego punktu widzenia przeprowadzenia analizy porównawczej pomiędzy stanem zanieczyszczenia powietrza we [...],[...] i [...] nie może być podstawą do wyciągania wniosków w sprawie oddziaływania instalacji [...] na jakość powietrza w mieście [...]. Miasta te różnią się istotnie udziałem emisji zanieczyszczeń do powietrza z poszczególnych w/w źródeł, a wyniki pomiarów ze stacji monitoringu jakości powietrza są ich wypadkową.

GIOŚ podkreślił, że kwestia uznania przez ustawodawcę w Niemczech pyłu drzewnego za produkt uboczny, zgodnie z implantacją dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady Nr 2008/98/WE z 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylająca niektóre dyrektywy (Dz.U.UE.L.08.312.3) budzi wiele wątpliwości, nie wiadomo bowiem, jaki rodzaj i ilość odpadu pyłu poszlifierskiego w Niemczech stanowi wkład do materiałów surowcowych stosowanych do produkcji oraz czy instalacje, o których mowa w ww. dokumencie, są tożsame z przedmiotową instalacją, a także jakie określone są warunki monitorowania procesu spalania. W ocenie GIOŚ, przedstawione tłumaczenie tekstu oryginału na język polski dokumentów tj. "Przewodnika po biopaliwach stałych", wydanego przez Federalne Ministerstwo Żywności i Rolnictwa, zgodnie z decyzją Niemieckiego Sejmu Federalnego oraz rozporządzenia w sprawie wymagań w zakresie użytkowania i usuwania drewna poużytkowego, przestawia bardzo ogólne podejście co do użytkowania i usuwania drewna poużytkowego i nie może stanowić podstawy na okoliczność uznania zanieczyszczonego pyłu drzewnego za produkt uboczny. Wedlug GIOŚ, z uwagi na przedstawione powyżej stanowisko w sprawie braku możliwości spalania w instalacji strony pyłów z obróbki płyt drewnopochodnych należy stwierdzić, że brak było możliwości uznania przez [...] WIOŚ, że spełniony został warunek określony w art. 10 pkt 4 u.o., dotyczący spełnienia przez ww. pył drzewny wszystkich istotnych wymagań, w tym prawnych, w zakresie produktu, ochrony środowiska oraz życia i zdrowia ludzi, dla określonego jego wykorzystania i wykorzystanie takie nie doprowadzi do ogólnych negatywnych oddziaływań na środowisko, życie lub zdrowie ludzi, a w konsekwencji wydania pozytywnej opinii dotyczącej wniosku strony o uznanie przedmiotowego pyłu drzewnego za produkt uboczny.

Powyższe, w ocenie GIOŚ, należy uznać za rażące naruszenie art. 10 pkt 4 u.o., co stanowi przesłankę do zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W skardze Spółka zaskarżyła w całości postanowienie GIOŚ z [...] grudnia 2019 r. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono:

1) naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, ze zm., dalej: k.p.a.) przez utrzymanie w mocy postanowienia GIOŚ z [...] września 2019 r., podczas gdy wobec zaniechania przeprowadzenia przy jego wydaniu postępowania dowodowego oraz naruszenia prawa materialnego, organ miał obowiązek uchylić ww. postanowienie w całości. Ww. naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyby bowiem GIOŚ dostrzegł powyższe naruszenia prawa procesowego i prawa materialnego, postanowienie tego organu z [...] września 2019 r. zostałoby uchylone, a w konsekwencji nie doszłoby do stwierdzenia nieważności postanowienia [...] WIOŚ;

2) rażące naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (w związku z art. 126 k.p.a.), w związku z art. 16 § 1 k.p.a., art. 6 k.p.a. oraz art. 10 pkt 4 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 701, ze zm., dalej: u.o.), w związku z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., a to poprzez:

- utrzymanie w mocy postanowienia GIOŚ z [...] września 2019 r. stwierdzającego nieważność postanowienia [...] WIOŚ mimo braku zaistnienia w okolicznościach niniejszej sprawy przesłanki rażącego naruszenia prawa oraz wskutek zastosowania rozszerzającej wykładni art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i oparcia się w tym względzie wyłącznie na domniemaniach;

- utrzymanie w mocy postanowienia GIOŚ z [...] września 2019 r. stwierdzającego nieważność postanowienia [...] WIOŚ w całym zakresie dotyczącym pyłu drzewnego, mimo że organ w uzasadnieniu zakwestionował wyłącznie jeden rodzaj pyłu, objęty postanowieniem [...] WIOŚ;

- utrzymanie w mocy postanowienia GIOŚ z [...] września 2019 r. stwierdzającego nieważność postanowienia [...] WIOŚ, wyłącznie na podstawie wyrażonej przez organ oceny co do niemożności uznania pyłu drzewnego za produkt uboczny dotyczącej jednego ze wskazanych w zgłoszeniu sposobów wykorzystania pyłu, z całkowitym pominięciem, że postanowienie [...] WIOŚ odnosi się również do innego sposobu jego wykorzystania (jako sorbent), który organ całkowicie pominął;

podczas gdy stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji lub postanowienia, skutkujące wzruszeniem ostatecznego rozstrzygnięcia korzystającego z domniemania prawidłowości, może mieć miejsce wyłącznie w przypadku potwierdzenia w sposób niebudzący wątpliwości, że spełniła się jedna z przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., których spełnienia się nie można domniemywać, i niedopuszczalna jest rozszerzająca interpretacja przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a.

- utrzymanie w mocy postanowienia GIOŚ z [...] września 2019 r. stwierdzającego nieważność postanowienia [...] WIOŚ z powołaniem się na rzekomo rażące naruszenie art. 10 pkt 4 u.o.;

podczas gdy organ powinien był dostrzec, że przepis ten budzi poważne wątpliwości interpretacyjne, i wymaga dokonywania skomplikowanej wykładni uwzględniającej każdorazowo okoliczności konkretnego sposobu wykorzystania produktu ubocznego, a w konsekwencji zgodnie z utrwalonym stanowiskiem orzecznictwa, nie może być naruszony "rażąco",

utrzymanie w mocy postanowienia GIOŚ z [...] września 2019 r. stwierdzającego nieważność postanowienia [...] WIOŚ, z powodu odmiennej niż [...] WIOŚ interpretacji art. 10 pkt 4 u.o., oraz odmiennej interpretacji przepisów dotyczących definicji biomasy;

podczas gdy odmienna interpretacja przepisów nie może stanowić podstawy do uznania zaistnienia przesłanki rażącego naruszenia prawa, a tryb stwierdzenia nieważności nie pełni funkcji "trzeciej instancji" dającej prawo do wycofania się z wcześniej zajętego stanowiska,

potraktowanie postępowania nieważnościowego jako "trzeciej instancji" i rozszerzającą wykładnię przesłanki "rażącego" naruszenia prawa oraz błędne uznanie zaistnienia tej przesłanki w oparciu wyłącznie o domniemania i mimo, że organ sam wprost wskazał na brak 100 % pewności co do zanieczyszczenia pyłu;

Ww. naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyby bowiem GIOŚ należycie i wyczerpująco rozważył treść zgłoszenia uznania za produkt uboczny, treść postanowienia [...] WIOŚ i protokół poprzedzającej je kontroli [...] WIOŚ w Spółce, a także uwzględnił charakter przepisu art. 10 pkt 4 u.o. pod kątem możliwości jego rażącego naruszenia, postanowienie z [...] września 2019r. zostałoby uchylone, a w konsekwencji nie doszłoby do stwierdzenia nieważności postanowienia [...] WIOŚ, z uwagi na brak podstaw do zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., z podanych powyżej przyczyn, w okolicznościach niniejszej sprawy.

3) rażące naruszenie art. 7 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., w związku z art. 78 § 1 k.p.a., art. 79 § 1 i § 2 k.p.a. art. 84 § 1 k.p.a. oraz art. 85 § 1 k.p.a. oraz art. 89 § 1 k.p.a. (w związku z art. 138 § 1 k.p.a.), a to poprzez:

- utrzymanie w mocy postanowienia GIOŚ z [...] września 2019 r., mimo że przy jego wydawaniu organ zaniechał przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania dowodowego;

- nieprzeprowadzenie jakiegokolwiek postępowania dowodowego w sprawie, pominięcie wniosków dowodowych strony składanych w kierowanych do organu pismach procesowych, a także zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy;

- całkowite pominięcie, że postanowienie [...] WIOŚ dotyczyło dwóch rodzajów pyłu drzewnego, i odniesienie się tylko do jednego rodzaju pyłu w ramach prowadzonego postępowania, a także niedokonanie oceny pod tym względem obu wskazanych w zgłoszeniu i objętych przedmiotowym postanowieniem [...] WIOŚ oraz kontrolą [...] WIOŚ sposobów wykorzystania pyłu (zaniechanie zbadania wykorzystania pyłu jako sorbent);

- błędną interpretację powołanych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wyroków sądów administracyjnych, jako de facto wyłączających możliwość prowadzenia w postępowaniu nieważnościowym postępowania dowodowego;

- niedokonanie wnikliwej i wyczerpującej oceny protokołu kontroli [...] WIOŚ poprzedzającej wydanie postanowienia [...] WIOŚ, i ocenę ważności tego postanowienia mimo zaniechania przeprowadzenia jakiegokolwiek własnego postępowania dowodowego;

- oparcie się na publikacjach dotyczących substancji, które nie są wykorzystywane przy spalaniu pyłu drzewnego Spółki, i nieadekwatnych do sposobu pracy zakładu w [...];

- powołanie się na rzekome "zagrożenia" opisane w dowolnie wybranych przez organ publikacjach, bez ich skonfrontowania ze stanem faktycznym sprawy,

podczas gdy w sprawie prowadzonej w trybie stwierdzenia nieważności konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia, czy spełniły się przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a., GIOŚ miał zatem obowiązek w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć pod tym kątem cały materiał dowodowy, a postanowienie wydane bez dopełnienia tego obowiązku ma charakter całkowicie dowolny.

- oparcie się na fragmentach wybranych przez organ artykułów o charakterze ogólnym, niemających związku ze sposobem wykorzystania przedmiotowego pyłu drzewnego w zakładzie w [...], oraz na ogólnych opiniach nieadekwatnych dla sprawy;

podczas gdy organ miał obowiązek zbadać spełnienie przesłanek z art. 10 pkt 4 u.o. w odniesieniu do konkretnych okoliczności niniejszej sprawy, czego całkowicie zaniechał.

- całkowite pominięcie szczegółowych informacji, zawartych w znajdującym się w aktach sprawy, a więc będącym w dyspozycji GIOŚ zgłoszeniu pyłu drzewnego do uznania za produkt uboczny oraz dołączonych do tego zgłoszenia dokumentach.

podczas gdy wynika z nich w sposób niebudzący wątpliwości, że:

- spełnione zostały wszystkie warunki konieczne do uznania za produkt uboczny zgłoszonego pyłu drzewnego, w tym wymagania, o których mowa w art. 10 pkt 4 u.o.;

z uwagi na stosowaną w zakładzie [...] w [...] nowoczesną technologię, w tym nowoczesne systemy filtrów, wykorzystanie pyłu w sposób opisany w ww. zgłoszeniu jest wykorzystaniem zgodnym z art. 10 pkt 4 u.o.;

- całkowite pominięcie oficjalnych danych dotyczących jakości powietrza, znajdujących się w dyspozycji instytucji państwowych, w tym w szczególności:

- danych z Państwowej Stacji Monitoringu Powietrza w [...] (dane publicznie dostępne na stronie internetowej, prowadzonej przez GIOŚ, które nie potwierdzają istnienia opisywanych przez GIOŚ rzekomych zagrożeń;

- wyników kontroli przeprowadzonej przez GIOŚ w [...] w dniach [...]-[...] sierpnia 2019 r., obejmującej okres od 1 stycznia 2019 r. do dnia kontroli (kontrola Nr GIOŚ [...], dokument znany organowi z urzędu), w której wyraźnie wskazano, że nie stwierdza się żadnych naruszeń:

- podczas gdy wynika z nich w sposób niebudzący wątpliwości, że:

- spełnione zostały wszystkie warunki konieczne do uznania za produkt uboczny zgłoszonego pyłu drzewnego, w tym wymagania, o których mowa w art. 10 pkt 4 u.o.;

- z uwagi na stosowaną w zakładzie [...] w [...] nowoczesną technologię, w tym nowoczesne systemy filtrów, wykorzystanie pyłu w sposób opisany w zgłoszeniu jest wykorzystaniem zgodnym z art. 10 pkt 4 u.o.;

- nieprzeprowadzenie żadnego z wnioskowanych przez stronę dowodów (w tym niedopuszczenie ani dowodu opinii biegłego, ani z przedstawianych przez skarżącą dokumentów, ani z oględzin, oraz niewyznaczenie rozprawy administracyjnej), przy jednoczesnym braku jakiejkolwiek inicjatywy dowodowej ze strony organu,

podczas gdy:

- zawnioskowane dowody, jako nakierowane na wykazanie, że konkretny sposób wykorzystania pyłu drzewnego w zakładzie [...] w [...] spełnia warunki z art. 10 pkt 4 u.o., miały istotne znaczenie dla sprawy, a organ miał obowiązek poprzeć dowodami dokonywane w sprawie ustalenia;

- rozstrzygnięcie w sprawie, w której nie przeprowadzono postępowania dowodowego, jest rozstrzygnięciem całkowicie dowolnym, a nie swobodnym;

- rozstrzygnięcie w sprawie administracyjnej może nastąpić tylko na podstawie wszechstronnego rozważenia całokształtu materiału dowodowego, i tylko na tej podstawie organ może uznać daną okoliczność za udowodnioną.

Według skarżącej, wskazane naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż należyte dokonanie oceny, czy wykorzystanie pyłu w sposób opisany w zgłoszeniu uznania za produkt uboczny wymagało przeprowadzenia postępowania dowodowego, bez którego wydane rozstrzygnięcie w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia [...] WIOŚ ma charakter całkowicie dowolny. Pominięcie wniosków dowodowych skarżącej, w tym wniosku o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego, przeprowadzenie rozprawy i oględzin zakładu w [...], uniemożliwiło GIOŚ zbadanie istoty sprawy, tj. konkretnego sposobu wykorzystania pyłu drzewnego [...] pod kątem art. 10 pkt 4 u.o. oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Jednocześnie, prawidłowość zarzutów skarżącej co do konieczności przeprowadzenia postępowania dowodowego potwierdza niedawno wydany wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 3 grudnia 2019 r., sygn. IV SA/Wa 2129/19.

4) rażące naruszenie art. 84 § 1 k.p.a. w związku z art. 78 § 1 k.p.a. oraz art. 79 § 1 i § 2 k.p.a. przez zaakceptowanie pominięcia wniosku skarżącej o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego wnioskowanej w piśmie z [...] września 2019 r., a także niedopuszczenie tego dowodu w toku rozpatrywania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i zastąpienie opinii biegłego niemającymi związku ze sprawą publikacjami naukowymi oraz opiniami,

podczas gdy:

- organ miał obowiązek przeprowadzić postępowanie dowodowe dotyczące niniejszej, konkretnej sprawy, i nie był uprawniony do omijania przepisów k.p.a. w zakresie opinii biegłego przez odwołanie się do abstrakcyjnych tez artykułów czy wybranej losowo opinii;

- strona ma prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu z opinii biegłego i zadawać biegłemu pytania, czego wobec zastąpienia tego dowodu ogólnymi publikacjami skarżąca została całkowicie pozbawiona.

Przedmiotowe naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż należyte dokonanie oceny, spełnienia przez pył drzewny [...] warunków z art. 10 pkt 4 u.o. (a tym samym również ewentualnego naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) wymaga wiadomości specjalnych i sporządzenia opinii uwzględniającej konkretne okoliczności sprawy, które miałyby kluczowy wpływ na jej rozstrzygnięcie.

5) naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. (w związku z art. 126 k.p.a.) w związku z art. 8 § 1 k.p.a. przez:

- sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego postanowienia w sposób ogólnikowy, nieprzedstawiający logicznego, możliwego do prześledzenia przez stronę toku rozumowania;

- niewskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej (z uwagi na nieprzeprowadzenie w ogóle postępowania dowodowego w sprawie, o czym organ wprost poinformował);

- pominięcie i brak odniesienia się do zarzutu skarżącej dotyczącego wyników kontroli przeprowadzonej w [...] w dniach [...]-[...] sierpnia 2019 r. przez GIOŚ (kontrola Nr GIOŚ [...], dotycząca między innymi decyzji Marszałka Województwa [...] o uznaniu za produkt uboczny, wydanej w oparciu o postanowienie [...] WIOŚ, dokument znany organowi z urzędu), która nie stwierdziła w zakładzie Spółki w [...] żadnych naruszeń;

- niewystarczające odniesienie się do zarzutów skarżącej dotyczących pominięcia przez GIOŚ, że zgłoszenie obejmowało dwa rodzaje pyłu, a także do kwestii drugiego opisanego w zgłoszeniu sposobu wykorzystania pyłu drzewnego (jako sorbent), które to kwestie organ skwitował ogólnikowymi stwierdzeniami, mimo że miały istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy;

- pozorność i ogólnikowy charakter argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia,

podczas gdy w braku rzeczywistego uzasadnienia rozstrzygnięcia strona nie jest w stanie zweryfikować prawidłowości rozumowania organu, tak sporządzone uzasadnienie ma charakter arbitralny i dowolny, i nie budzi zaufania do organów administracji publicznej.

Ww. naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy, należyte uzasadnienie zaskarżonego postanowienia dałoby skarżącej możliwość prześledzenia szczegółowego toku rozumowania organu i odniesienia się do zawartych w nim argumentów, a ponadto, pominięcie istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy kwestii w uzasadnieniu oznacza, że kluczowe okoliczności sprawy nie zostały przez organ zbadane, co uniemożliwia dokonanie pełnej kontroli prawidłowości tak wydanego rozstrzygnięcia.

6) naruszenie art. 7 k.p.a. art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. w związku z art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 4 ustawy z 7 października 1999 r. o języku polskim (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1480, dalej: ustawa o języku polskim) przez:

- błędne uznanie, że rozstrzygnięcie w sprawie może być wydawane na podstawie nieprzetłumaczonych dokumentów, co do których organ arbitralnie stwierdził, że "nie powołano się na nie w uzasadnieniu przedmiotowego postanowienia" mimo wniosku Spółki zawartego w piśmie z [...] września 2019 r., wskutek czego faktycznie ograniczono prawo skarżącej do zapoznania się z przedmiotowymi artykułami podczas gdy językiem urzędowym postępowania administracyjnego jest język polski, a tym samym, znajdujące się w sprawie dokumenty czy materiały, powinny zostać przetłumaczone na język polski, o co Spółka wnioskowała w swoim wcześniejszym wystąpieniu.

Ww. naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, przetłumaczony dokument mógłby bowiem stać się podstawą do złożenia dodatkowych zarzutów przez stronę za uchyleniem postanowienia z [...] września 2019 r., której to możliwości skarżąca została pozbawiona.

7) naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. w związku z art. 9 k.p.a. przez:

- błędne uznanie, że strona nie musi zostać poinformowana zarówno o podstawie prowadzenia postępowania nieważnościowego jak i działaniach podejmowanych przez organ w toku postępowania, i zlekceważenie wszystkich pism składanych przez stronę oraz zawartych w nich wniosków;

- błędne uznanie za prawidłowe niezajęcia jakiegokolwiek stanowiska w toku postępowania co do planowanych działań organu, ani co do złożonych wniosków strony i pominięcie twierdzeń strony również w toku postępowania zainicjowanego wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy;

- niedostrzeżenie braku aktywności organu przy wydawaniu postanowienia z [...] września 2019 r. i ograniczenia się w prowadzonym postępowaniu do wysłania zawiadomienia o jego wszczęciu oraz zawiadomienia o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym, oraz powielenie tych błędów przy ponownym rozpatrzeniu sprawy;

- całkowite pominięcie zarzutów strony dotyczących nieadekwatności zalegających w sprawie artykułów i opinii i składanych przez stronę wniosków dowodowych, oraz oparcie rozstrzygnięcia na arbitralnie przyjętych tezach z ww. artykułów, tak jakby szczegółowe stanowisko strony w tym zakresie w ogóle nie wpłynęło,

podczas gdy organ administracji publicznej ma obowiązek zapewnić stronie postępowania rzeczywisty, a nie jedynie pozorny udział w każdym stadium postępowania, a ponadto należycie i wyczerpująco informować ją o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw lub obowiązków, czego błędnie zaniechano.

Ww. naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyby bowiem GIOŚ zapewnił skarżącej rzeczywisty, a nie jedynie pozorny udział w postępowaniu, i wziął pod uwagę choćby część podnoszonych przez stronę zarzutów w przedmiotowym zakresie, w konsekwencji zmuszony byłby zmienić przyjęte przy wszczęciu postępowania stanowisko co do rażącego naruszenia prawa przez postanowienie [...] WIOŚ, i uchylić postanowienie z [...] września 2019 r.

8) naruszenie art. 10 pkt. 4 u.o., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, przez wadliwe utrzymanie w mocy postanowienia GIOŚ z [...] września 2019 r. stwierdzającego nieważność postanowienia [...] WIOŚ, w wyniku błędnego przyjęcia, że:

- nie jest dopuszczalne uznanie pyłu drzewnego [...] za produkt uboczny, z uwagi na obecność w składzie pyłu drzewnego [...], poza czystym drewnem innych substancji, podczas gdy takie ograniczenie nie wynika z treści ww. przepisu;

- nie można uznać pyłu drzewnego [...] za produkt uboczny, z uwagi na rzekomy brak spełnienia przez ten pył warunku o którym stanowi art. 10 pkt 4 u.o. odpadach, tj. błędne uznanie, że pył drzewny [...] nie spełnia wszystkich wymagań, w tym prawnych w zakresie produktu, ochrony środowiska oraz życia i zdrowia ludzi dla określonego wykorzystania takiej substancji i wykorzystanie takie nie doprowadzi do ogólnych negatywnych oddziaływań na środowisko, życie lub zdrowie; podczas gdy pył drzewny [...]spełnia wszystkie wymagania o których stanowi art. 10 pkt 1 - 4 u.o.;

9) naruszenie art. 5 ust. 1 lit. d, dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie odpadów w wersji w wersji ustanowionej dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2018/851/UE z 30 maja 2018 r., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez wadliwe utrzymanie w mocy postanowienia GIOŚ z [...] września 2019 r. stwierdzającego nieważność postanowienia [...] WIOŚ, w wyniku błędnego przyjęcia, że:

- nie można uznać pyłu drzewnego [...] za produkt uboczny, z uwagi na rzekomy brak spełnienia przez ten pył warunku o którym stanowi art. 5 ust. 1 lit. d ww. dyrektywy,

tj. błędne uznanie, że pył drzewny [...] nie spełnia wszystkich wymagań, w tym prawnych w zakresie produktu, ochrony środowiska oraz życia i zdrowia ludzi dla określonego wykorzystania takiej substancji i wykorzystanie takie nie doprowadzi do ogólnych negatywnych oddziaływań na środowisko, życie lub zdrowie; podczas gdy pył drzewny [...] spełnia wszystkie wymagania o których stanowi art. 5 ust. 1 lit. d ww. dyrektywy.

10) naruszenie § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z 1 marca 2018 r. w sprawie standardów emisyjnych dla niektórych rodzajów instalacji, źródeł spalania paliw, oraz urządzeń spalania lub współspalania odpadów, (tekst jdn.: Dz.U.2019.1806) oraz art. 3 pkt 31 lit. b (v) dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2010/75/UE z 24 listopada 2010 r. w sprawie emisji przemysłowych (Dz. Urz. UE L Nr 334/17), które miało istotny wpływ na wynik sprawy, przez wadliwe utrzymanie w mocy postanowienia GIOŚ z [...] września 2019 r. stwierdzającego nieważność postanowienia [...] WIOŚ, w wyniku błędnego przyjęcia, że:

- pył drzewny [...] nie stanowi biomasy w rozumieniu ww. przepisów z uwagi na fakt, iż nie składa się wyłącznie z czystego drewna, lecz zawiera dodatkowe substancje inne niż związki chlorowcoorganiczne lub metale ciężkie, podczas gdy pył drzewny [...] stanowi biomasę w rozumieniu ww. przepisów.

Mając na względzie powyższe zarzuty, na podstawie art. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. oraz 145 § 1 pkt 1a, b i c p.p.s.a., wniesiono o stwierdzenie nieważności w całości zaskarżonego postanowienia GIOŚ z [...] grudnia 2019 r., a w konsekwencji również o: stwierdzenie nieważności w całości poprzedzającego je postanowienia GIOŚ z [...] września 2019r., (art. 135 p.p.s.a.), względnie (o ile sąd nie stwierdzi nieważności) na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, p.p.s.a., wniesiono o: uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia GIOŚ z [...] grudnia 2019 r., a w konsekwencji również o: uchylenie w całości poprzedzającego je postanowienia GIOŚ z [...] września 2019 r. (art. 135 p.p.s.a.).W każdym wypadku, wniesiono o zasądzenie od organu - GIOŚ na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. W pierwszej kolejności na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a., wniesiono o: jak najszybsze wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia GIOŚ z [...] grudnia 2019 r., a w konsekwencji również utrzymanego przez nie w mocy postanowienia GIOŚ z [...] września 2019 r., albowiem zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody i spowodowania trudnych do odwrócenia skutków.

W uzasadnieniu skargi Spółka rozwinęła treść powołanych wyżej zarzutów.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

W piśmie z [...] sierpnia 2020 r. Spółka przedstawiła swoje stanowisko do odpowiedzi GIOŚ na skargę ze wskazaniem na kolejne wyroki WSA w Warszawie wydane w podobnych sprawach oraz dodatkową argumentację w sprawie.

W piśmie z [...] października 2020 r. Spółka wystąpiła z wnioskiem o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów obejmujących certyfikaty zgodności, które w jej ocenie, potwierdzają zasadność argumentów strony sformułowanych w skardze na zaskarżone postanowienie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga jest zasadna, choć nie wszystkie postawione w niej zarzuty zasługiwały na uwzględnienie.

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada, czy organ administracji orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty.

Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszym postępowaniu było postanowienie GIOŚ z [...] grudnia 2019 r., znak [...] wydane na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, złożonego przez [...] Sp. z o.o., w związku z wydaniem przez GIOŚ postanowienia z [...] września 2019 r., stwierdzającego nieważność postanowienia [...] WIOŚ z [...] grudnia 2018 r., opiniującego pozytywnie zgłoszenie uznania kory drzewnej oraz pyłu drzewnego za produkty uboczne niebędące odpadem, powstające na terenie [...] Sp. z o.o., w części dotyczącej pyłu drzewnego. W zaskarżonym do Sądu postanowieniu GIOŚ utrzymał w mocy postanowienie tego organu z [...] września 2019 r.

Nie są zasadne zarzuty przedstawione w pkt 3,4,6,7,8,9,10 skargi. Odnosząc się do tych zarzutów wskazać należy, że postępowanie toczyło się w trybie nieważnościowym, a nie zwykłym. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej (postanowienia) organ administracji orzeka jako organ kasacyjny na podstawie przepisów i stanu faktycznego obowiązujących w dacie wydania decyzji podlegającej ocenie pod względem istnienia przesłanek do stwierdzenia jej nieważności. Ponadto nie przeprowadza się nowych dowodów, które miałyby na celu podważanie lub kwestionowanie stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją, która jest przedmiotem kontroli w postępowaniu nadzorczym. Bezzasadne w tej mierze okazały się zatem zarzuty przedstawione w pkt 3,4,6,7,8,9,10 skargi dotyczące naruszenia wskazanych w tych zarzutach skargi przepisów k.p.a. oraz przepisów prawa materialnego, na skutek braku pogłębionego postępowania dowodowego na okoliczność, że przedmiotowy pył drzewny nie jest odpadem.

Organ właściwy w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia [...] WIOŚ z [...] grudnia 2018 r. co do zasady powinien poruszać się jedynie w sferze ustaleń dokonanych w kontrolowanym postanowieniu na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w tym postępowaniu. Nowe fakty lub nowe dowody stanowią podstawę wznowienia postępowania administracyjnego i ze względu na niekonkurencyjność różnych trybów postępowań nie mogą jednocześnie uzasadniać żądania stwierdzenia nieważności postanowienia lub nie mogą służyć obronie przed stwierdzeniem nieważności takiego postanowienia.

Postanowienie GIOŚ z [...] września 2019 r. zostało wydane w trybie nadzorczym, który jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego, bowiem stanowi podstawę weryfikacji postanowienia ostatecznego, co z kolei stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnych, wynikającej z art. 16 § 1 k.p.a. i którego przesłanki zastosowania zostały enumeratywnie wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. Jest to uwaga o tyle istotna, że z wyrażonej w art. 16 k.p.a. ogólnej zasady trwałości decyzji wynika, że wykluczona jest rozszerzająca wykładnia przepisów, na podstawie których możliwe jest wzruszenie ostatecznej decyzji. Zgodnie z tym ostatnim przepisem bowiem decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Skoro przesłanki stwierdzenia nieważności określone w art. 156 § 1 k.p.a. mają charakter wyjątkowy, to podlegają one wykładni ścisłej (exceptiones non sunt extendendae). W konsekwencji jakiekolwiek wątpliwości co do legalności kwestionowanej decyzji (postanowienia) ostatecznej powinny przemawiać za odmową stwierdzenia jego nieważności.

Ponadto zwrócić należy uwagę, że istotą postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (postanowienia) jest ustalenie wyłącznie kwestii czy badany w postępowaniu o stwierdzenie nieważności akt dotknięty jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Oznacza to, że w trybie nieważnościowym organ nie załatwia ponownie sprawy administracyjnej zakończonej kontrolowaną decyzją (postanowieniem), ale orzeka, czy taki akt administracyjny jest obarczony jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Stąd też rzeczą Sądu w niniejszym postępowaniu, zainicjowanym skargą na postanowienie stwierdzające nieważność innego postanowienia, nie jest kontrola tego ostatniego orzeczenia w pełnym zakresie zgodności z prawem, a jedynie ocena legalności dokonanego wyjaśnienia treści postanowienia [...] WIOŚ, w kontekście rażącego naruszenia prawa.

Wskazane wyżej elementy charakteryzujące postępowania nadzorcze (tj. badanie wyłącznie wystąpienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. oraz zwężająca wykładnia wystąpienia tych przesłanek) zdeterminowały dokonaną przez Sąd ocenę zaskarżonego postanowienia i w konsekwencji doprowadziły do uwzględnienia skargi.

Przypomnieć należy, że przesłanką uzasadniającą stwierdzenie nieważności postanowienia [...] WIOŚ z [...] grudnia 2018 r., opiniującego pozytywnie zgłoszenie uznania kory drzewnej oraz pyłu drzewnego za produkty uboczne niebędące odpadem, powstające na terenie [...] Sp. z o.o., w części dotyczącej pyłu drzewnego, której wystąpienie stwierdził GIOŚ, jest rażące naruszenie prawa – art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Organ dopatrzył się owego rażącego naruszenia prawa przez [...] WIOŚ, przepisu art. 10 pkt 4 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (teks jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 992 ze zm., dalej: u.o.), polegającego na uznaniu, że pył drzewny pochodzący m.in. z obróbki płyt drewnopochodnych, stanowi produkt uboczny, nie będący tym samym odpadem (s. 17 i 26 uzasadnienia decyzji GIOŚ z [...] grudnia 2019 r.).

Oceniając prawidłowość rozstrzygnięcia nadzorczego podjętego przez GIOŚ, należało po pierwsze wyjaśnić czego dotyczy przepis art. 10 pkt 4 u.o., a następnie czy organ prawidłowo uznał, że doszło do jego naruszenia i to w sposób rażący.

W rozpoznawanej sprawie spór dotyczy w istocie wykładni art. 10 pkt 4 u.o. GIOŚ na str. 17-18 uzasadnienia decyzji z [...] grudnia 2019 r. wyszedł z założenia, że ze względu na to, że w skład pyłu drzewnego oprócz surowego drewna wchodzi także kilka procent substancji syntetycznych, nie stanowi naturalnej substancji, a także nie pochodzi z produkcji rolniczej lub leśnej, a w konsekwencji należy traktować przedmiotowy pył drzewny jako odpad. Jednocześnie organ na str. 17 uzasadnienia decyzji z [...] grudnia 2019 r. zacytował treść art. 2 pkt 6 lit. c, u.o., który reguluje wyłączenie stosowania przepisów u.o. w zakresie biomasy. Na str. 18 uzasadnienia decyzji z [...] grudnia 2019 r. organ wyjaśnił jednocześnie, że w prawie polskim funkcjonuje kilka definicji biomasy, co zdaniem organu, jest związane z różnym definiowaniem tego pojęcia w przepisach prawa UE.

GIOŚ wyrażając na str. 20 uzasadnienia decyzji z [...] grudnia 2019 r. pogląd, na temat prowadzenia procesu spalania odpadów drewnopochodnych powołał się na ekspertyzę przygotowaną przez Instytut [...], [...], listopad 2018, oraz na inne dokumenty metodyczne i referencyjne. Uzasadniając swoje stanowisko na temat tego, że związki chemiczne, powstające podczas spalania odpadów płyt drewnopochodnych wykazują szereg negatywnych oddziaływań na środowisko GIOŚ na str. 21 uzasadnienia decyzji z [...] grudnia 2019r. powołał się ponadto na poglądy wyrażone w piśmiennictwie. Jednocześnie na str. 25 uzasadnienia decyzji z [...] grudnia 2019 r. GIOŚ podkreślił, że "kwestia uznania przez ustawodawcę w N. pyłu drzewnego za produkt uboczny, zgodnie z implantacją dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady Nr 2008/98/WE z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylająca niektóre dyrektywy (Dz.U.UE.L.08.312.3) budzi wiele wątpliwości, nie wiadomo bowiem, jaki rodzaj i ilość odpadu pyłu poszlifierskiego w Niemczech stanowi wkład do materiałów surowcowych stosowanych do produkcji oraz czy instalacje, o których mowa w w/w dokumencie, są tożsame z przedmiotową instalacją, a także jakie określone są warunki monitorowania procesu spalania".

Wskazać należy, że w orzecznictwie NSA zaistniała rozbieżność poglądów dotyczących zakwalifikowania pyłu drzewnego pochodzącego z płyt drewnopochodnych do kategorii odpadu (por. wyrok NSA z 26 lutego 2018 r., sygn. II OSK 2270/17, LEX nr 2470674 oraz wyrok NSA z 14 lutego 2017 r., sygn. II OSK 1377/15, LEX 2268847). W wyroku z 26 lutego 2018 r., sygn. II OSK 2270/17 NSA wyraził pogląd, według którego "W tych okolicznościach faktycznych, w tej konkretnej indywidualnej sprawie niezastosowanie do spalania biomasy w postaci wskazanych pyłów przepisów u.o.o., odnoszących się do termicznego przekształcania odpadów w spalarniach odpadów lub we współspalarniach odpadów, było zatem prawidłowe. Mieć też na uwadze należy, że inwestor określił, iż w skład biomasy kierowanej do spalanie nie będą stosowane ścinki - kawałki płyt, jak zarzuca strona skarżąca, lecz pył ze szlifowania płyt i naturalne kawałki drewna jak kora, gałęzie i inne naturalne części drewna". W wyroku z 14 lutego 2017 r., sygn. II OSK 1377 NSA wyraził pogląd, według którego "(...) możliwe jest uznanie materiałów lub surowców pochodzących z procesu wytwarzania lub wydobywania, którego celem nie było ich wyprodukowanie, nie jako pozostałości procesu technologicznego (odpadu), lecz jako produktu ubocznego, którego przedsiębiorstwo nie chce usuwać, lecz zamierza, bez uprzedniego przetworzenia, zużytkować lub zbyć na korzystnych dla siebie warunkach. Dlatego też dopiero każde takie materiały lub surowce, jeżeli ich ekonomiczna wartość odpowiada wartości towarów, niezależnie od ich nawet jakiegokolwiek przetworzenia, i które są poddane unormowaniom dla tego rodzaju towarów, nie podlegają przepisom przedmiotowej dyrektywy w przedmiocie unieszkodliwiania lub odzyskiwania odpadów (...)".

GIOŚ w decyzjach obu instancji nie przeprowadził analizy treści art. 10 pkt 4 u.o. pod kątem wystąpienia przesłanki uregulowanej w art. 156 § 1 pkt k.p.a. i w konsekwencji rażącego naruszenia art. 10 pkt 4 u.o. przez [...] WIOŚ w postanowieniu z [...] grudnia 2018 r.

Rozważania GIOŚ dotyczące art. 10 u.o. znalazły się na str. 17 uzasadnienia decyzji z [...] grudnia 2019 r., gdzie organ jedynie zacytował treść art. 10 u.o. oraz na str. 26 uzasadnienia ww. decyzji, gdzie organ stwierdził, że brak było możliwości uznania przez [...] WIOŚ, że spełniony został warunek określony w art. 10 pkt 4 u.o.

Przypomnieć należy, że zgodnie z treścią art. 10 pkt 4 u.o., "Przedmiot lub substancja, powstające w wyniku procesu produkcyjnego, którego podstawowym celem nie jest ich produkcja, mogą być uznane za produkt uboczny, niebędący odpadem, jeżeli są łącznie spełnione następujące warunki: 4) dana substancja lub przedmiot spełniają wszystkie istotne wymagania, w tym prawne, w zakresie produktu, ochrony środowiska oraz życia i zdrowia ludzi, dla określonego wykorzystania tych substancji lub przedmiotów i wykorzystanie takie nie doprowadzi do ogólnych negatywnych oddziaływań na środowisko, życie lub zdrowie ludzi".

Zdaniem Sądu orzekającego w tym składzie, art. 10 pkt 4 u.o. może być różnie rozumiany. Uszło uwadze GIOŚ, że w przepisie tym znajdują się pojęcia ogólne, których treść jest trudna do sprecyzowania. Dotyczy to w szczególności takich pojęć jak" "spełniają wszystkie istotne wymagania, w tym prawne, w zakresie produktu, ochrony środowiska oraz życia i zdrowia ludzi" oraz "wykorzystanie takie nie doprowadzi do ogólnych negatywnych oddziaływań na środowisko, życie lub zdrowie ludzi". W art. 10 pkt 4 u.o. występują zwroty niedookreślone i wyrażenia nieostre. W piśmiennictwie wskazuje się, że "Obecność takich zwrotów w tekście prawnym – jeśli tylko nie stanowi legislacyjnego wypadku przy pracy – jest efektem działania świadomego, podjętego w celu "preferowania elastyczności rozwiązania i zapewnieniu luzu decyzyjnego" (zob. E. Łętowska, Interpretacja a subsumcja zwrotów niedookreślonych i nieostrych, PiP 2011, nr 7-8, s. 17).

GIOŚ nie wykazał, że w decyzji [...] WIOŚ z [...] grudnia 2018 r. wystąpiła oczywistość naruszenia przepisów, która powinna być jasna i jednoznaczna obiektywnie. Uzasadnienia decyzji GIOŚ, w której organ powołuje się na liczne opracowania naukowe, dokonuje rozbudowanej wykładni przepisów UE i prawa polskiego potwierdza, że art. 10 pkt 4 u.o. nie może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy w taki sposób, który nie wymaga przeprowadzenia rozbudowanej wykładni prawa. GIOŚ stwierdzając nieważność postanowienia [...] WIOŚ z [...] grudnia 2018 r. w części dotyczącej pyłu drzewnego nie dokonał również prostego zestawienie treści art. 10 pkt 4 u.o. z treścią postanowienia [...] WIOŚ z [...] grudnia 2018 r. Uzasadnienia obu decyzji GIOŚ zaprzeczają tezie, że treść art. 10 pkt 4 u.o. jest niewątpliwa i jednolicie rozumiana i jednocześnie potwierdzają występowanie w tym przepisie zwrotów niedookreślonych i wyrażeń nieostrych.

Niezależnie od powyższego Sąd przypomina, że stwierdzenie nieważności decyzji (postanowienia) z uwagi na przesłankę przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jest możliwe wyłącznie w przypadku ustalenia, że dany przepis został naruszony w sposób rażący. Określona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przesłanka "rażącego naruszenia prawa" stanowi kwalifikowaną formę naruszenia prawa. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu powołanego przepisu zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że ta decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (zob. np. wyroki NSA z: 12 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1107/11; 4 kwietnia 2012 r., sygn. II OSK 2565/10; 27 marca 2012 r., sygn. II OSK 2449/10; 8 marca 2012 r., sygn. I OSK 363/11; 14 marca 2012 r., sygn. II OSK 2525/10 – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl, CBOSA).

Z poglądów wypracowanych w doktrynie oraz w orzecznictwie wynika, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., można mówić, gdy w odniesieniu do decyzji (przedstawione poniżej poglądy dotyczą decyzji, ale znajdują również zastosowanie w odniesieniu do postanowień, stąd zostały tu przytoczone) zachodzą kumulatywnie następujące przesłanki:

- oczywistość naruszenia prawa polegająca na widocznej sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną;

- przepis, który został naruszony, nie wymaga stosowania wykładni;

- skutki, które wywołuje decyzja, są nie do pogodzenia z wymaganiami praworządności, które należy chronić nawet kosztem obalenia tej decyzji (tak Sąd Najwyższy w wyroku z 27 marca 2012 r., sygn. akt III UK 77/11, LEX nr 1213420).

Jednocześnie, przy korzystaniu z tej instytucji wskazane przesłanki muszą wystąpić łącznie i nie mogą być dorozumiewane, ale jasno wskazane (patrz: NSA w wyrokach z 18 maja 2011 r., sygn. II OSK 878/10 i z 20 października 2010 r., sygn. II OSK 1614/09, CBOSA). Nie chodzi tu zatem o błędy w wykładni prawa, ale o niedopuszczalne przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (zob. np. wyrok NSA z 19 października 2011 r., sygn. II OSK 1192/10; CBOSA). Dodatkowo w judykaturze podkreśla się, że "rażące naruszenie prawa" stanowi kwalifikowaną formę "naruszenia prawa", a zatem nie można utożsamiać tego pojęcia z każdym "naruszeniem prawa". Samo naruszenie prawa materialnego lub przepisów procedury mające nawet istotny wpływ na wynik sprawy nie stanowi bowiem podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. Podkreślić również należy, że przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji (postanowienia) nie są oparte na uznaniu administracyjnym.

W ocenie Sądu, zawarte w zaskarżonym postanowieniu GIOŚ rozważania w zakresie rażącego naruszenia prawa nie dają podstaw do przyjęcia, że postanowienie [...] WIOŚ z [...] grudnia 2018 r., rażąco narusza prawo w części dotyczącej pyłu drzewnego, a więc w sposób wyraźny i oczywisty, jest niezgodne z art. 10 pkt 4 u.o. Wręcz przeciwnie, zdaniem Sądu, argumentacja przedstawiona w uzasadnieniu postanowienia GIOŚ z [...] grudnia 2019r., wykazuje że przepis ten nie został naruszony. Należy jeszcze raz pokreślić, że o tym, czy naruszenie prawa jest rażące w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., można mówić, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią danego przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją (postanowieniem) wydaną na jego podstawie, tj. gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa.

Do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa nie jest więc potrzebne wyjaśnianie żadnych okoliczności, skoro wystarczające jest proste zestawienie treści przepisu, który miałby być rażąco naruszony, z treścią kwestionowanego postanowienia.

W realiach niniejszej sprawy zauważyć trzeba, że już same szerokie wywody przedstawione w uzasadnieniu postanowienia GIOŚ z [...] grudnia 2019 r. z licznymi odwołaniami do poglądów wyrażonych literaturze technicznej, świadczą wyraźnie, że ewentualne naruszenie prawa przy wydawaniu kwestionowanego postanowienia [...] WIOŚ z [...] grudnia 2018 r. nie jest oczywiste i od razu widoczne.

W rozpatrywanej sprawie nie można mówić o oczywistości naruszenia art. 10 pkt 4 u.o. poprzez zestawienie treści postanowienia [...] WIOŚ z [...] grudnia 2018 r. z treścią art. 10 pkt 4 u.o., który - zdaniem GIOŚ - został naruszony. Oczywistość naruszenia ww. przepisu nie jest bowiem jasna i jednoznaczna obiektywnie.

W orzecznictwie NSA ugruntowany jest pogląd, według którego "(...) nie jest rażącym naruszeniem prawa błędna wykładnia danego przepisu. Zagadnienie wykładni prawa jest uznawane za uchylające się spod kwalifikacji pod przesłankę rażącego naruszenia prawa, bo taki zarzut można postawić tylko zastosowaniu przepisu, którego treść jest niewątpliwie i jednolicie rozumiana. Jeżeli zatem przepis może być różnie rozumiany, to taka sytuacja nie skutkuje oceną wydanego w oparciu o jeden z możliwych wniosków interpretacyjnych aktu, jako rażąco wadliwego". (por. wyrok NSA z 10 listopada 2015 r., sygn. I OSK 352/14, LEX nr 1989953). Nie stanowi rażącego naruszenia prawa sytuacja, w której treść przepisu nasuwa jakiekolwiek wątpliwości interpretacyjne lub też przepis nie rozstrzyga wprost spornej kwestii, a jego wykładnia jest kształtowana przez orzecznictwo sądów (por. wyrok NSA z 22 stycznia 2009 r. sygn. II OSK 57/08, LEX nr 1252110).

Spór co do wykładni przepisu prawa materialnego nie może stanowić przesłanki do uznania, że decyzja ostateczna została wydana z rażącym naruszeniem prawa i powinna być unieważniona na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a (por. wyrok NSA z 19 czerwca 2019 r., sygn. II OSK 2066/17, LEX nr 2706027). Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez ich proste zestawienie ze sobą, przy czym nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa lecz o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (por. wyrok NSA z 25 listopada 2008 r., sygn. I OSK 1710/07, LEX nr 542618).

W odniesieniu do wniosku dowodowego zawartego w piśmie procesowych z [...] października 2020 r., podnieść należy, że na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., w postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym dopuszczalne jest przeprowadzenie uzupełniającego dowodu, ale tylko z dokumentów i tylko w sytuacji, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie powoduje nadmiernego przedłużenia postępowania sądowego. Art. 106 § 3 p.p.s.a. wyznacza zatem ścisłe granice wykorzystania w postępowaniu sądowoadministracyjnym nowych dowodów. Z regulacji tej wynika, że nie każdy dowód może być dopuszczony w tym postępowaniu, lecz jedynie dowód z dokumentów, przy czym ma to być dowód uzupełniający, a więc taki, który nie był przedstawiony i oceniony w postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżoną decyzją (postanowieniem). Z przepisu tego wynika także, że dopuszczenie dowodu z dokumentu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, ponownie należy przypomnieć co zostało wcześniej napisane, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej (postanowienia) organ administracji orzeka jako organ kasacyjny na podstawie przepisów i stanu faktycznego obowiązujących w dacie wydania decyzji podlegającej ocenie pod względem istnienia przesłanek do stwierdzenia jej nieważności. Ponadto nie przeprowadza się nowych dowodów, które miałyby na celu podważanie lub kwestionowanie stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją, która jest przedmiotem kontroli w postępowaniu nadzorczym.

Z tych względów powyższy wniosek dowodowy nie został uwzględniony.

W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do uznania, że postanowienie [...] WIOŚ z [...] grudnia 2018 r. rażąco narusza prawo, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżone postanowienie oraz działając w trybie art. 135 p.p.s.a. poprzedzające je postanowienie GIOŚ z [...] września 2019 r.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.