Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 621/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-11-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 § 2 pkt 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 146, art. 174 pkt 1, art. 183, art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 43-46
journal: Dz.U. 2016 poz 2147
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędzia del. WSA Maciej Busz (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wójta Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 25 października 2017 r. sygn. akt II SA/Wr 456/17 w sprawie ze skargi Polskiego Związku Wędkarskiego Okręg w [...] na zarządzenie Wójta Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie sporządzenia i podania do publicznej wiadomości wykazu nieruchomości stanowiącej zasób gminy, przeznaczonej do sprzedaży 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Wójta Gminy [...] na rzecz Polskiego Związku Wędkarskiego Okręg w [...] kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

I OSK 621/18

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 25.10.2017r. o sygn. II SA/Wr 456/17 rozpoznając skargę Polskiego Związku [...] (dalej skarżący) na zarządzenie Wójta Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie sporządzenia i podania do publicznej wiadomości wykazu nieruchomości stanowiącej zasób gminy, przeznaczonej do sprzedaży stwierdził nieważność zaskarżonego zarządzenia w całości.

Wyrok ten wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Stanowiąca własność Skarbu Państwa nieruchomość, której dotyczy zaskarżone zarządzenie, została przekazana skarżącemu stosowną decyzją do użytkowania.

Wójt Gminy [...] zaskarżonym zarządzeniem na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm., dalej u.s.g.), art. 11, art. 13 ust. 1, art. 25 i art. 35 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm., dalej u.g.n.) oraz w wykonaniu uchwały Nr [...] Rady Gminy w [...] z dnia [...] maja 2001 r. w sprawie zasad gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Gminy [...] (j.t. Dz. Urz. Województwa Dolnośląskiego z 2013 r., poz. 6519, ze zm.) w § 1 przeznaczył do sprzedaży nieruchomość wymienioną w wykazie stanowiącym załącznik numer 1 do tego zarządzenia. W załączniku została ujęta tylko jedna nieruchomość, tj. ta, której dotyczy niniejsze postępowanie.

Polski Związek [...] złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na wyżej opisane zarządzenie Wójta Gminy [...] Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. wnosząc o stwierdzenie jego nieważności w całości. Zaskarżonemu zarządzeniu skarżący zarzucił rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 25 i art. 23 ust. 1, art. 43 ust. 1 i 2 oraz art. 210 u.g.n.

Skarżący zarzucił, że zaskarżone zarządzenie Wójta rażąco narusza jego interes prawny polegający na zachowaniu niezakłóconego, chronionego prawem, tj. art., 210 i art. 43 ust. 1 i 2 u.g.n., użytkowania gruntu przeznaczonego do sprzedaży. Z art. 210 ust. 1 u.g.n. wynika, że w grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność gminy, będące w dniu [...] grudnia 1990 r. w użytkowaniu osób prawnych lub jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej oraz znajdujące się na tych gruntach budynki, inne urządzenia i lokale pozostają nadal w użytkowaniu tych osób i jednostek. W myśl ust. 3, do użytkowania ustanowionego w drodze decyzji przed dniem [...] stycznia 1998 r. stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące trwałego zarządu. Przepis ten miał na celu ochronę uprawnień tych osób, ograniczając prawo do wygaśnięcia użytkowania od zaistnienia okoliczności wskazanych w przepisach tej ustawy dotyczących zarządu. Nie jest to więc tylko ograniczone prawo rzeczowe, ale posiada ono również cechy prawa zarządu. Gmina nie będąc w posiadaniu nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży, gdyż są one w posiadaniu skarżącego oraz dzierżawcy, nie może traktować ich jako zasób nieruchomości, co do którego posiada prawo do dysponowania nimi aż do momentu wygaśnięcia użytkowania przysługującego skarżącemu przy odpowiednim zastosowaniu przepisów dotyczących wygaśnięcia zarządu.

W art. 25 ust. 1 u.g.n. określono kompetencje m.in. wójta, do gospodarowania gminnym zasobem nieruchomości, jednak w ust. 2 uszczegółowiono, że gospodarowanie zasobem polega w szczególności na wykonywaniu czynności, o których mowa w art. 23 ust. 1. Przepis ten określa generalne kompetencje do gospodarowania zasobem, a wyjątki w zakresie tych kompetencji wynikają z uprawnień jednostki organizacyjnej z tytułu trwałego zarządu - art. 43 ust. 2 i 4 u.g.n. (Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Jacek Jaworski, Arkadiusz Prusaczyk, Adam Tułodziecki, Marian Wolanin, Warszawa 2015, wyd. 4). Artykuł 43 ust. 1 u.g.n. stanowi, że trwały zarząd jest formą prawną władania nieruchomością przez jednostkę organizacyjną, a jednostka ta w myśl ust. 2 ma m.in. prawo do korzystania z nieruchomości w celu prowadzenia działalności należącej do zakresu jej działania. Dopóki skarżącemu przysługuje prawo użytkowania, do którego stosuje się odpowiednio przepisy o trwałym zarządzie, dopóty ustawodawca wykluczył możliwość gospodarowania przez wójta takimi nieruchomościami do czasu wygaśnięcia tego prawa.

W odpowiedzi na skargę organ gminy wniósł o oddalenie skargi w całości.

Organ podniósł, że w myśl przepisu art. 13 ust. 1 u.g.n., z zastrzeżeniem wyjątków wynikających z ustaw, nieruchomości stanowiące własność jednostki samorządu terytorialnego mogą być przedmiotem obrotu. Przepis art. 25 ust. 1 i 2 u.g.n. stanowi, że gminnym zasobem nieruchomości gospodaruje wójt, burmistrz albo prezydent miasta, a ponadto, że gospodarowanie zasobem polega w szczególności na wykonywaniu czynności, o których mowa w art. 23 ust. 1. Przepis art. 25 ust. 1 i 2 u.g.n., w zakresie czynności mieszczących się w ramach pojęcia "czynności gospodarowania gminnym zasobem nieruchomości", odsyła do przepisu art. 23 u.g.n., zgodnie z którym czynności te, to m.in.: zbywanie i nabywanie nieruchomości wchodzących w skład zasobu (art. ust. 1 pkt 7 u.g.n.). W związku z tym Wójt Gminy [...] jest uprawniony do rozporządzania nieruchomościami, które wchodzą w skład zasobu gminy [...], w tym do rozporządzenia tą nieruchomością. Uprawnienie to organ realizuje m.in. poprzez sporządzenie i ogłoszenie wykazu nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży zgodnie z art. 35 u.g.n.

Skoro wójt jest uprawniony do rozporządzania nieruchomościami wchodzącymi w skład zasobu gminnego, to jest on uprawniony, a nawet obowiązany do sporządzenia i podania do publicznej wiadomości wykazu nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży.

Uprawnienia trwałego zarządcy oraz warunki wykonywania trwałego zarządu są ściśle określone przepisami art. 43-50 u.g.n. Poza ustawowo wymienionymi, trwały zarządca nie ma innych uprawnień co do nieruchomości - przede wszystkim nie ma on uprawnień do rozporządzenia nieruchomościami oddanymi mu w trwały zarząd.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyjaśnił, że w myśl art. 210 ust. 1 u.g.n. grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność gminy będące w dniu 5 grudnia 1990 r. w użytkowaniu osób prawnych lub jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej oraz znajdujące się na tych gruntach budynki i inne urządzenia oraz lokale nadal pozostają w użytkowaniu tych osób i jednostek; natomiast w myśl ust. 3 przywołanego artykułu do użytkowania ustanowionego w drodze decyzji przed dniem [...] stycznia 1998 r.(jak w niniejszej sprawie) stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące trwałego zarządu.

Przysługujące skarżącemu użytkowanie objęte jest dyspozycją w/w przepisu, co oznacza że mają do niego odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące trwałego zarządu, określone ustawą o gospodarce nieruchomościami. Prawo trwałego zarządu zostało uregulowane w art. 43-50 u.g.n. Zgodnie z art. 43 ust. 1 u.g.n., trwały zarząd jest formą prawną władania nieruchomości przez jednostkę organizacyjną. Artykuł 43 ust. 1 u.g.n. stanowi, że jednostka organizacyjna ma prawo, z zastrzeżeniem możliwości uregulowania szczególnych warunków w uchwale organu stanowiącego, do korzystania z nieruchomości oddanej w trwały zarząd.

Natomiast art. 46 ust. 1 u.g.n. określa, że trwały zarząd wygasa z upływem okresu, na który został ustanowiony, albo na skutek wydania decyzji właściwego organu o jego wygaśnięciu. Aktualnie obowiązująca ustawa o gospodarce nieruchomościami dopuszcza przekazanie trwałego zarządu jedynie w trybie administracyjnym, w drodze decyzji, w której właściwy organ orzeka o wygaśnięciu trwałego zarządu sprawowanego dotychczas przez określoną jednostkę organizacyjną oraz o ustanowieniu prawa na rzecz innej jednostki organizacyjnej, zainteresowanej przekazaniem.

Z w/w przepisów wynika, że dopóki danej gminnej jednostce organizacyjnej (lub innej jednostce, którą w tej sprawie jest skarżący) przysługuje prawo trwałego zarządu do działki mającej być przedmiotem obrotu, dopóty nie można pozbawiać takiej jednostki tego prawa w sposób inny niż określony w ustawie o gospodarce nieruchomościami, a więc w szczególności poprzez wydanie decyzji o wygaśnięciu tego prawa lub likwidacji samej jednostki organizacyjnej.

Z oświadczenia pełnomocnika strony skarżącej do protokołu na rozprawie przed sądem administracyjnym i przedłożonej decyzji SKO w [...] z dnia [...] listopada 2016 r. wynika, że Wójt Gminy [...] dokonał próby wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji ustanawiającej na rzecz skarżącej prawo użytkowania spornej nieruchomości, ale decyzja ta została uchylona w toku instancji przez SKO, sprawa została przekazana organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, a po jej uchyleniu organ pierwszej instancji nie podjął dalszych czynności w sprawie.

W tej sytuacji zgodnie z art. 43 i art. 44 ust. 1 u.g.n., przed stwierdzeniem w drodze decyzji odebrania (wygaszania) prawa trwałego zarządu przysługującego na rzecz danej jednostki organizacyjnej, organ wykonawczy gminy nie mógł dysponować (tu: przeznaczyć do sprzedaży) nieruchomością jako mieniem jednostki samorządu. Inaczej mówiąc, dopóki trwa trwały zarząd (tu: użytkowanie), dopóty organ wykonawczy doznaje ograniczenia w możliwość ingerencji w trwały zarząd, a samo ustanowienie trwałego zarządu ogranicza uprawnienia właścicielskie gminy.

Zbycie nieruchomości, obciążonej prawem użytkowania, ustanowionym w trybie art. 210 u.g.n., lub na której ustanowiony został trwały zarząd, doprowadziłoby do sytuacji, w której opisanym prawem obciążona byłaby nieruchomość inna niż stanowiąca własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Taki stan prawny jest niedopuszczalny w świetle obowiązujących unormowań. Trzeba bowiem pamiętać, że art. 18 u.g.n., określający formy używania nieruchomości publicznych i stanowiący, że nieruchomości mogą być oddawane jednostkom organizacyjnym w trwały zarząd, najem i dzierżawę oraz użyczane na cele związane z ich działalnością, znajduje się w dziale II ustawy, zatytułowanym "gospodarowanie nieruchomościami stanowiącymi własność skarbu państwa oraz własność jednostki samorządu terytorialnego".

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Wójt Gminy [...] na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 p.p.s.a. wnosząc o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi | Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania;

2. zasądzenie od Polskiego Związku [...] na rzecz Gminy [...] kosztów a postępowania kasacyjnego.

Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 43 oraz art. 44 u.g.n., poprzez błędną wykładnię i uznanie, że z faktu oddania przez gminę nieruchomości wchodzącej w skład jej zasobu w użytkowanie (lub trwały zarząd) innej jednostce organizacyjnej, wynika ograniczenie prawa do rozporządzania przez gminę tą nieruchomością, w tym prawa do jej zbycia.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzucono, że zarówno przepisy art. 43 i 44 u.g.n., jak również inne przepisy tej ustawy, bądź jakiejkolwiek innej ustawy, nie wprowadzają wprost ograniczeń w rozporządzaniu nieruchomościami wchodzącymi do zasobu gminnego, które wynikałyby z faktu oddania przez gminę nieruchomości w użytkowanie lub trwały zarząd. Jednocześnie, brak jest jakiegokolwiek przepisu, który przyznawałby jednostce użytkującej lub sprawującej trwały zarząd nieruchomością gminną prawo do decydowania o sposobie rozporządzenia nieruchomością. Podkreślono, że jednostka sprawująca trwały zarząd jest przede wszystkim uprawniona do korzystania z nieruchomości w celu prowadzenia działalności statutowej. Wszelkie uprawnienia, wykraczające poza ramy korzystania z nieruchomości, realizowane mogą być wyłącznie przy współdziałaniu organu - stanowi to bezsprzecznie o braku jakiegokolwiek wpływu jednostki sprawującej trwały zarząd na proces podejmowania decyzji o rozporządzeniu nieruchomością.

W wyroku z dnia 03.06.2004r. (sygn. akt I SA 2372/02), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że: "trwały zarząd nie stanowi prawa podmiotowego o charakterze cywilnym państwowej lub samorządowej jednostki organizacyjnej niemającej osobowości prawnej."

Podobny pogląd (odmawiający trwałemu zarządowi charakteru cywilnoprawnego prawa podmiotowego) wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24.10.2003r. (sygn. akt I SA 3170/01, LEX nr 159223). Uznał on, że trwały zarząd, stanowi odrębną instytucję prawną w zakresie gospodarowania zasobami gruntów państwowych lub komunalnych. Nie jest ona tożsama z cywilnoprawną instytucją dzierżawy. Taką samą wykładnię przyjął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 22.06.2006r. (sygn. akt I SA/Wa 2240/05, LEX nr 219419).

Skoro zatem utrwalony w judykaturze jest pogląd, że jednostka organizacyjna z tytułu trwałego zarządu nie uzyskuje jakichkolwiek praw podmiotowych (uprawnienia właścicielskie wykonuje gmina), to nie sposób przyjąć, że rozporządzanie nieruchomością przez gminę jest w tej sytuacji w jakikolwiek sposób ograniczone.

Przychylono się do poglądu, że trwały zarząd nie stanowi prawa podmiotowego o charakterze cywilnym, ale jest administracyjnoprawnym prawem podmiotowym, jakie uzyskuje jednostka organizacyjna administracji państwowej lub samorządowej względem nieruchomości.

Państwowe jednostki organizacyjne niemające osobowości prawnej, którym zostały oddane w trwały zarząd nieruchomości państwowe, nie stają się więc z tego tytułu podmiotami jakiegokolwiek prawa podmiotowego o charakterze prawnorzeczowym, jak również jakiegokolwiek innego prawa w rozumieniu cywilistycznym. Jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej nie mogą w ogóle uzyskać cywilnego prawa podmiotowego. Zresztą, jeżeli trwały zarząd zostaje potraktowany w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami jako prawo podmiotowe, to jest to wówczas prawo bez podmiotu, bo jednostki organizacyjne niemąjące osobowości prawnej nie mogą być podmiotem jakiegokolwiek prawa. Celem instytucji trwałego zarządu jest wiec jedynie umożliwienie jednostkom niemającym osobowości prawnej realizacji zadań, do których wykonywania zostały one utworzone.

Przyjmując powyższe konkluzje, zgodzono się z poglądem, że ustanowienie trwałego zarządu nie może być traktowane jako cywilne (majątkowe) prawo podmiotowe w rozumieniu prawa cywilnego, a oddanie w trwały zarząd oznacza jedynie przekazanie wykonywania niektórych uprawnień płynących z własności określonej jednostce organizacyjnej, która wykonuje trwały zarząd "w sensie techniczno-prawnym ".

Podkreślono, że skoro ustawa nie wymienia prawa do rozporządzania nieruchomością jako jednego z uprawnień wynikających z faktu oddania nieruchomości w trwały zarząd, to należy przyjąć, iż prawo to pozostaje po stronie gminy i nie jest ono niczym ograniczone. Tym samym organ jest uprawniony do sprzedaży przedmiotowej nieruchomości, a w przypadku jej sprzedaży trwały zarząd wygaśnie z mocy prawa, bowiem nie może on obciążać nieruchomości nie należącej do Skarbu Państwa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna okazała się bezzasadna.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę jedynie wymienione w § 2 tego przepisu przesłanki nieważności postępowania sądowego. Oznacza to, że kontrola instancyjna orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego sprawowana jest w ramach zakreślonych przez podstawy kasacyjne, wskazane i uzasadnione w skardze kasacyjnej. Strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej (tak wyrok NSA z dnia 4 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 792/18, LEX nr 2635998). Czyni tak nie tylko poprzez przywołanie poszczególnych przepisów, ale i określenie, na czym polegało ich naruszenie. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnej konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Ponieważ postępowanie sądowe w sprawie zostało wszczęte po dniu [...] sierpnia 2015r., do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zastosowanie znajduje przepis art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Przepis ten stanowi lex specialis w relacji do art. 141 § 4 p.p.s.a. i ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku do rozpoznania zarzutów kasacyjnych, co skutkuje pominięciem opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy i Sąd I instancji. Tym niemniej dla czytelności uzasadnienia Sąd orzekający pokrótce przedstawił argumentację stron postępowania i organu I instancji.

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł argumentów przemawiających za stwierdzeniem nieważności postępowania, jak również w granicach skargi kasacyjnej nie znalazł powodów uzasadniających uchylenie zaskarżonego wyroku.

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 25.10.2017r. o sygn. II SA/Wr 456/17 stwierdzający nieważność zarządzenia Wójta Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie sporządzenia i podania do publicznej wiadomości wykazu nieruchomości stanowiącej zasób gminy, przeznaczonej do sprzedaży w całości.

Materialnoprawną podstawą zapadłych w niniejszej sprawie rozstrzygnięć stanowią przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm., dalej u.g.n.)

Jak już wspomniano stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej.

Zarzuty skargi kasacyjnej opierały się jedynie na podstawie wymienionej w art. 174 pkt 12 p.p.s.a. Zarzucono bowiem tylko naruszenie prawa materialnego poprzez wadliwą wykładnię art.43 oraz 44 u.g.n. Dlatego też rozpoznaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny podlegały zarzuty naruszenia prawa materialnego.

Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. Przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały (tu : zarządzenia) stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii rażących naruszeń. Powyższe wynika z treści art. 91 ust. 1 w zw. z ust. 4 u.s.g., zgodnie z którymi uchwała organu sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały (zarządzenia) z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego.

Do istotnych wad uchwały (zarządzenia), skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał (zarządzeń), naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały (zarządzenia), naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (Z.Kmieciak, M.Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102).

Jak trafnie wskazał Sąd I instancji stwierdzenie nieważności aktu z zakresu administracji publicznej może nastąpić więc tylko wtedy, gdy pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym. Nie jest jednak konieczne, aby było to rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, dalej k.p.a). Natomiast w przypadku nieistotnego naruszenia nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa.

Okolicznością sporną w niniejszej sprawie jest to, czy możliwe jest rozporządzenie przez organ nieruchomością, co do której skarżący posiada uprawnienie do jej użytkowania, do którego na mocy art.210 ust.1 zd. drugie i ust.3 u.g.n. odpowiednio stosuje się przepisy dotyczące trwałego zarządu.

Jak już wspomniano na podstawie art. 174 pkt 1) p.p.s.a., zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 43 oraz art. 44 u.g.n., poprzez błędną wykładnie, a to poprzez uznanie, że z faktu oddania przez gminę nieruchomości wchodzącej w skład jej zasobu w użytkowanie (lub trwały zarząd) innej jednostce organizacyjnej, wynika ograniczenie prawa do rozporządzania przez gminę tą nieruchomością, w tym prawa do jej zbycia.

Oceniając powyższy zarzut należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 210 ust. 1 u.g.n. "Grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność gminy, będące w dniu [...] grudnia 1990 r. w użytkowaniu osób prawnych lub jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej oraz znajdujące się na tych gruntach budynki, inne urządzenia i lokale pozostają nadal w użytkowaniu tych osób i jednostek. Do użytkowania tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące trwałego zarządu." Zgodnie z art. 210 ust. 3 u.g.n. "Do użytkowania ustanowionego w drodze decyzji przed dniem [...] stycznia 1998 r. stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące trwałego zarządu." Z takim użytkowaniem przysługującym [...] mamy do czynienia w niniejszej sprawie. W konsekwencji do spornej nieruchomości w kontekście praw należnych [...] odpowiednio stosuje się przepisy o trwałym zarządzie.

Skarżący kasacyjnie podkreślał, że skoro ustawa nie wymienia prawa do rozporządzania nieruchomością jako jednego z uprawnień wynikających z faktu oddania nieruchomości w trwały zarząd, to należy przyjąć, iż prawo to pozostaje po stronie gminy i nie jest ono niczym ograniczone. Jest to pogląd jedynie częściowo trafny. Niewątpliwie rację ma skarżący kasacyjnie, że [...] nie ma prawa rozporządzania sporną nieruchomością. Prawo takie przysługuje jedynie Gminie [...]. Nie można się jednak zgodzić, że w tym konkretnym przypadku nie jest ono niczym ograniczone. Skarżący kasacyjnie zapomina bowiem o przysługującym [...] prawie użytkowania (do którego odpowiednio stosuje się przepisy o trwałym zarządzie) i wynikających z tego konsekwencjach. W rezultacie Gmina [...] może sporną nieruchomość przeznaczyć do sprzedaży, ale po uprzednim wygaśnięciu prawa użytkowania przysługującego [...].

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni przepisów art. 43 i art. 44 u.g.n. w powiązaniu z art. 46 u.g.n. wskazując, że dopóki danej gminnej jednostce organizacyjnej (lub innej jednostce, którą w tej sprawie jest Polski Związek [...]) przysługuje prawo użytkowania (do którego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące trwałego zarządu) do działki mającej być przedmiotem obrotu, dopóty nie można pozbawiać takiej jednostki tego prawa w sposób inny, jak tylko zgodnie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami, a więc w szczególności poprzez wydanie decyzji o wygaśnięciu tego prawa lub likwidacji samej jednostki organizacyjnej.

Skoro w niniejszej sprawie nie został określony czas obowiązywania użytkowania (czyli w następstwie art. 210 ust. 3 u.g.n. : trwałego zarządu), to jedynie decyzja o wygaśnięciu trwałego zarządu lub likwidacja jednostki może skutkować utratą prawa do dysponowania przedmiotową nieruchomością. W ocenie Sądu orzekającego nie sposób przyjąć wykładni proponowanej przez organ skarżący, ponieważ skutkowałoby to sytuacją pozbawienia prawa trwałego zarządu nad przedmiotową nieruchomością w sposób niezgodny z art. 46 u.g.n. Wówczas prawo to miałoby zostać odebrane [...] poprzez sprzedaż nieruchomości, do której ma prowadzić zaskarżone zarządzenie, a nie poprzez decyzję o wygaśnięciu trwałego zarządu lub likwidację [...]. Stanowiłoby to niedopuszczalne obejście prawa i naruszenie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W świetle ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami nie ma takiej możliwości wygaszenia prawa użytkowania przysługującego [...]. Doszłoby więc do sytuacji w której prawo użytkowania przysługiwałoby [...] mimo, że nieruchomość ta nie należałaby do Skarbu Państwa, ani do jednostki samorządu terytorialnego.

Wójt Gminy [...] dokonał wprawdzie próby wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji ustanawiającej na rzecz skarżącego prawo użytkowania spornej nieruchomości, ale nieskutecznej, gdyż decyzja ta została uchylona w toku instancji przez SKO, sprawa została przekazana organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, a po jej uchyleniu organ pierwszej instancji nie podjął dalszych czynności w sprawie. Tym samym decyzja ta nadal pozostaje w obrocie prawnym.

Zbycie nieruchomości, obciążonej prawem użytkowania, ustanowionym w trybie art. 210 u.g.n., lub na której ustanowiony został trwały zarząd, doprowadziłoby do sytuacji, w której opisanym prawem obciążona byłaby nieruchomość inna niż stanowiąca własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Taki stan prawny jest niedopuszczalny w świetle obowiązujących unormowań. Artykuł 18 u.g.n. określa formy używania nieruchomości publicznych i stanowi, że nieruchomości mogą być oddawane jednostkom organizacyjnym w trwały zarząd, najem i dzierżawę oraz użyczane na cele związane z ich działalnością. Przepis ten znajduje się w dziale II ustawy, zatytułowanym "gospodarowanie nieruchomościami stanowiącymi własność skarbu państwa oraz własność jednostki samorządu terytorialnego".

Sąd I instancji prawidłowo wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 28 kwietnia 2016 r. sygn. akt III SA/Gd 187/16 (utrzymanym w mocy przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 30 grudnia 2016 r. o sygn. akt I OSK 2072/16) wyraźnie stwierdził, że organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego narusza prawo wówczas, gdy dysponuje nieruchomościami przekazanymi w trwały zarząd. Ograniczenie w dysponowaniu wynika z faktu przekazania tychże nieruchomości w trwały zarząd. Dopóki trwa trwały zarząd, dopóty organ wykonawczy doznaje ograniczenia w ingerencję w trwały zarząd jako wkraczanie w zakres kompetencji i odpowiedzialności innych podmiotów. Ustanowienie trwałego zarządu ogranicza uprawnienia właścicielskie macierzystej jednostki samorządu terytorialnego, która z chwilą oddania w trwały zarząd zostaje pozbawiona możliwości dysponowania nieruchomościami. Identycznie oddanie jednostce organizacyjnej w trwały zarząd nieruchomości stanowiącej własność gminy ogranicza uprawnienia właścicielskie takiego podmiotu. Gmina ta z chwilą oddania nieruchomości w trwały zarząd pozbawiona zostaje faktycznego władztwa nad nieruchomością mimo, że nieruchomość ta pozostaje w jej zasobie. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach w wyroku z dnia 9 stycznia 2012 r. (sygn. akt II SA/GI 730/11, publ. CBOSA), który wskazał, że oddanie jednostce nieruchomości w trwały zarząd ogranicza uprawnienia właścicielskie jednostki macierzystej (Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego), która z chwilą oddania w trwały zarząd zostaje pozbawiona faktycznego władztwa nad nieruchomością.

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w pełni aprobuje i podziela powyższą wykładnię mając na uwadze, że do przysługującego [...] prawa użytkowania spornej nieruchomości stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące trwałego zarządu.

Zgodnie z art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Z przyczyn wyżej omówionych Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw i w związku z tym na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. 151 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

Na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o kosztach postępowania kasacyjnego.