Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1324/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-11-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6050 Obowiązek meldunkowy
Hasła tematyczne: Ewidencja ludności
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 13 listopada 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak sędzia NSA Elżbieta Kremer /spr./ sędzia NSA Paweł Miładowski Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej S. K., I. W., J. Z., F. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 25 stycznia 2012 r. sygn. akt II SA/Gl 716/11 w sprawie ze skargi S. K., I. W., J. Z. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia czynności materialno-technicznej zameldowania oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 25 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Gl 716/11 oddalił skargę S. K., I. W. i J. Z. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] lipca 2011 r. w przedmiocie uchylenia czynności materialno-technicznej zameldowania.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności faktycznych:

Skarżący jako współwłaściciele nieruchomości położonej w C. zwrócili się o uchylenie czynności materialno-technicznej zameldowania E. K. w lokalu mieszkalnym przy ul. [...] w C., gdyż będąc tylko współwłaścicielką nieruchomości zameldowała się bez ich zgody. Lokal ten od 1999 r. do nadal jest lokalem wspólnym dla dwóch mieszkań oznaczonych numerami: [...] i [...], a położonych w jednym przedpokoju. Mąż E. K. jest zameldowany i zamieszkuje od 2004 roku wraz z żoną w lokalu nr [...]. Zdaniem autorów wniosku zameldowanie E. K. w lokalu nr [...] jest fikcją gdyż lokal ten jest nadal wspólnie użytkowany przez E. K. i J. Z.

Organ I instancji odmówił uchylenia czynności materialno-technicznej zameldowania E. K. na pobyt stały w tym lokalu. Decyzją z dnia [...] lutego 2011 roku na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Wojewoda Śląski uchylił opisaną wyżej decyzję Prezydenta Miasta C. i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezydent Miasta C. decyzją z dnia [...] maja 2011 roku, na podstawie art. 47 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 roku o ewidencji ludności i dowodach osobistych (tj. Dz. U. z 2006 r., nr 139, poz. 993 ze zm.) odmówił uchylenia kwestionowanej czynności materialno-technicznej. W uzasadnieniu wskazał, że uchylenie (anulowanie) czynności materialno-technicznej zameldowania na pobyt stały jest instytucją wyjątkową, mającą zastosowanie wtedy, gdy wątpliwości o których mowa w art. 47 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności ujawniły się już po dokonaniu czynności materialno-technicznej związanej z zarejestrowaniem faktu zameldowania. Zameldowanie E. K. na pobyt stały w lokalu nr [...] nastąpiło na podstawie formularza "zgłoszenia pobytu stałego" w którym potwierdzenia faktu zamieszkania w tym lokalu dokonała sama zainteresowana. Organ powołał się na dowód z przesłuchania świadków i dwukrotne oględziny lokalu. W trakcie oględzin ustalono, że mieszkania nr [...],[...] i [...] mają wspólny przedpokój z klatki schodowej. Z tego wspólnego przedpokoju prowadzą drzwi do lokalu nr [...] składającego się z dwóch pokoi i łazienki. Jeden pokój jest sypialnią. W trakcie oględzin stwierdzono zagospodarowanie lokalu nr [...]. Stwierdzono także, że E. K. zajmuje mieszkanie nr [...] i nr [...]. W pierwszym z nich nocuje i korzysta z łazienki, a w drugim (pokój z kuchnią) korzysta z kuchni i pokoju. W trakcie postępowania właściciele przedmiotowej nieruchomości zostali wezwani do określenia numeracji lokali w wyżej wymienionej nieruchomości. Z przedstawionych szkiców przez F. K. wynika brak lokalu nr [...]. Organy meldunkowe nie są jednak władne kontrolować sposobu oznaczania lokali w prywatnych budynkach, co zgodnie z art. 140 k.c. pozostaje w gestii właścicieli. Skoro jednak E. K. będąc współwłaścicielką nieruchomości zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy o ewidencji dokonała zameldowania na pobyt stały, a z materiału dowodowego wynika, że lokal nr [...] istnieje, to brak podstaw do anulowania tego zameldowania.

Odwołanie od decyzji organu I instancji złożył F. K. zarzucając, że została wydana z naruszeniem art. 79 § 2 oraz art. 10 § 2 pkt 1 i 3 k.p.a. Odwołujący twierdził, że lokal nr [...] nie istnieje w ewidencji budynku od roku 1999, lokal ten bowiem do chwili bezprawnego zajęcia był częścią wspólną dwóch innych lokali.

Wojewoda Śląski nie podzielił zarzutów odwołania i zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W podstawie prawnej wskazał na art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 10 ust. 1 w zw. z art. 47 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności.

Skargę na decyzję ostateczną złożyli skarżący, wnosząc o jej uchylenie i w istocie podnosząc zarzuty uprzednio zgłoszone w odwołaniu skarżącego.

Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę. Sąd wskazał, że podstawowe znaczenie ma przede wszystkim ustalenie przez organ właściwy w sprawie nie budzącego wątpliwości stanu faktycznego sprawy, na dzień dokonania czynności. Sąd wskazał na art. 10 ust. 1 i art. 29 ust. 1 ww. ustawy. Do zameldowania E. K. doszło w dniu [...] września 2009 roku na podstawie "zgłoszenia zameldowania na pobyt stały", a fakt pobytu i zamieszkania w lokalu, w którym doszło do zameldowania potwierdziła sama E. K., jako współwłaścicielka tego lokalu (także w 1/12 udziału w całej nieruchomości). Wobec niekonstytucyjności przepisu art. 9 ust. 2, który utracił moc (wyrok TK z 27 maja 2002 r., K 20/01) wyłączną przesłanką zameldowania określonej osoby w oznaczonym lokalu jest sam fakt przebywania jej w tymże lokalu. Przy zameldowaniu, o którym mowa należy przedstawić jedynie poświadczenie pobytu osoby, która pobyt taki zgłasza, przy czym potwierdzenie takie może być dokonane m. in. przez właściciela lokalu. Nie budzi więc w ocenie sądu wątpliwości, że zameldowanie w dacie jego dokonania było zgodne z prawem. Sytuacja uległa dopiero zmianie w dacie złożenia wniosku, to jest w dniu [...] lipca 2010 roku, w którym stwierdzono, że E. K. nie zamieszkuje w lokalu nr [...], a nadto że lokal taki nie istnieje. W postępowaniu w sprawie nie wykazano jednoznacznie, że E. K. nie zamieszkiwała w lokalu nr [...] w dacie zameldowania, co uniemożliwia uchylenie czynności materialno-technicznej zameldowania. Dwukrotne oględziny wykazały natomiast fizyczne istnienie lokalu nr [...]. Sąd wskazał ponadto, że ewidencja ludności służy rejestracji stanów faktycznych (zamieszkanie) a nie prawnych. Postępowanie meldunkowe nie ma wpływu na tytuł własności do nieruchomości, nie jest też żadnym argumentem w sprawie o zniesienie współwłasności i nie służy rozstrzygnięciu sporów o charakterze majątkowym czy konfliktów rodzinnych. Organ meldunkowy jest uprawniony jedynie do zbadania przesłanek, od których przepisy ustawy o ewidencji ludności uzależniają wydanie decyzji o uchyleniu (anulowaniu) czynności materialno-technicznej zameldowania.

Od tego wyroku skarżący i uczestnik postępowania F. K. złożyli skargę kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zarzucili naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 140 k.c. oraz 201 k.c. w zw. z art. 29 ust. 1 oraz art. 9 ust 2a Ustawy z dnia 10.04.1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych oraz art. 6 ust. 1 w zw. z art. 9b ust. 1 i 2 pkt 1 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych skutkujące niezasadnym oddaleniem skargi w przedmiocie uchylenia czynności materialno-technicznej zameldowania, w sytuacji w jakiej nastąpiło ono w oparciu o formularz "Zgłoszenie pobytu stałego" wypełniony oraz podpisany przez osobę nie mającą ku temu uprawnień z zawarciem w nim danych nie odpowiadających stanowi faktycznemu.

Zarzucili także naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy w postaci art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.), art. 77 k.p.a., art. 79 § 2 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 85 § 2 k.p.a. na skutek braku uchylenia przez Sąd I instancji decyzji organu II instancji, pomimo tego, iż w toku postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie organy obu instancji wydały decyzje pomimo braku zapewnienia stronom udziału w każdym stadium postępowania poprzez ograniczenie stronom prawa udziału w przeprowadzeniu dowodu oględzin nieruchomości wspólnej, nie rozpatrzenie przez organy obu instancji całego materiału dowodowego oraz przekroczenie przez nie granic swobodnej oceny dowodów, co wszystko skutkowało niezasadnym utrzymaniem w mocy decyzji odmawiających uchylenia czynności materialno-technicznej zameldowania.

W uzasadnieniu wskazali, że sąd błędnie powtórzył za organem wynik wykładni art. 140 k.c., który nie ma w sprawie zastosowania, zapominając o art. 201 k.c., gdyż dokonująca zgłoszenia pobytu stałego nie jest właścicielem, lecz współwłaścicielem przedmiotowej nieruchomości i posiada tylko 1/12 udziałów. Potwierdzenie pobytu w lokalu dokonane przez właściciela lub inny podmiot dysponujący tytułem prawnym do lokalu jest czynnością zwykłego zarządu, do dokonania której wymagana jest zgoda większości współwłaścicieli, a więc zgłoszenie – w sytuacji braku zgody pozostałych współwłaścicieli - zostało dokonane wbrew prawu. Zgłaszająca samowolnie nadała również numer lokalowi. Ponadto, pod tym numerem nie istnieje lokal w obrębie tej nieruchomości. Pełnomocnik stron nie brał udziału w oględzinach nieruchomości dwukrotnie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwym zastosowaniu (pkt 1); naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że zakres jego kontroli ograniczony jest wyłącznie do oceny zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.), której przesłanki określa przepis art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie zachodziły przesłanki nieważności postępowania.

Skarga kasacyjna nie jest zasadna.

Zgodnie z art. 4 ustawy meldunkowej obowiązek meldunkowy polega między innymi na zameldowaniu się w miejscu pobytu stałego lub czasowego. Z kolei w myśl art. 10 ust. 1 ww. ustawy osoba, która przebywa w określonej miejscowości pod tym samym adresem dłużej niż trzy doby, jest obowiązana zameldować się na pobyt stały lub czasowy najpóźniej przed upływem czwartej doby, licząc od dnia przybycia. Jak więc wynika z powyższych przepisów, zameldowanie się nie jest uprawnieniem lecz obowiązkiem. Z kolei z przepisu art. 9 ust. 2b wskazującego, iż zameldowanie w lokalu służy wyłącznie celom ewidencyjnym i ma na celu potwierdzenie faktu pobytu w tym lokalu wynika, w sposób jednoznaczny, iż zameldowanie nie jest zależne od prawa do lokalu ani też od zgody właściciela lokalu na zameldowanie. Celem ewidencji ludności jest jedynie odzwierciedlenie przez właściwe organy w stosownym rejestrze danych faktycznych o rzeczywistym zamieszkiwaniu i przebywaniu osób pod danym adresem. Rejestracja meldunkowa nie jest źródłem jakichkolwiek praw majątkowych w tym do własności lokalu, w którym zostało dokonane zameldowanie. Dlatego też podstawę do zameldowania powinno stanowić ustalenie, czy osoba zgłaszająca przebywa pod danym adresem.

Dla dokonania zaś czynności materialno - technicznej zameldowania na pobyt stały niezbędny jest nie tylko zamiar przebywania w danym lokalu jako miejscu stałego pobytu, ale też faktyczne zamieszkanie w lokalu. Inaczej rzecz ujmując: miejsce stałego pobytu osoby to miejsce, w którym osoba realizuje swoje podstawowe funkcje życiowe tj. w szczególności mieszka, nocuje, spożywa posiłki, wypoczywa, przechowuje rzeczy niezbędne do codziennego funkcjonowania (odzież, żywność, meble), przyjmuje wizyty członków rodziny lub znajomych, utrzymuje chociażby okazjonalne kontakty z sąsiadami, przyjmuje i nadaje korespondencję.

W rozpoznawanej sprawie fakt zamieszkiwania E. K. w lokalu mieszkalnym znajdującym się w budynku położonym w C. przy ul [...] oznaczonym nr [...] w dacie dokonania zameldowania jest bezsporny. Z okoliczności faktycznych sprawy wynika, że E. K. wraz z mężem zamieszkuje w mieszkaniu, które składa się dwóch lokali mieszkalnych oznaczonych nr [...] i [...]. Fizyczne istnienie tych dwóch lokali potwierdzają przeprowadzone oględziny. Sam fakt zamieszkiwania jest okolicznością bezsporną, a charakter tego pobytu wskazuje na pobyt stały. Stąd też spełniona została podstawowa przesłanka dla dokonania czynności zameldowania. Spór dotyczy natomiast oznaczenia ( numeracji ) lokalu w którym zamieszkuje E. K., ale organ właściwy w sprawach ewidencji ludności nie jest właściwy do rozstrzygania sporów pomiędzy współwłaścicielami, które dotyczą oznaczenia lokali w budynku., natomiast fakt istnienia tego lokalu wynika przeprowadzonych oględzin.

W takich okolicznościach podniesiony w skardze kasacyjnej w pkt 2 zarzut dotyczący naruszenia przepisów postępowania nie został uwzględniony, aczkolwiek należy zgodzić się z skarżącym kasacyjnie, że w sprawie doszło do naruszenia art.145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a w związku z art.10 § 1 k.p.a. poprzez nie zapewnienie skarżącemu kasacyjnie udziału w oględzinach lokalu. Jednak naruszenie to w okolicznościach tej konkretnej sprawy nie miało wpływu na wynik sprawy. Z protokołu oględzin wynika bowiem opis lokalu nr [...] i lokalu nr [...] w sensie fizycznym tzn jak są usytuowane z jakich pomieszczeń się składają i jakie jest ich przeznaczenie, są to dane faktyczne, które mają charakter obiektywny, skarżący kasacyjnie nie kwestionuje liczby i charakteru tych pomieszczeń.

W wyroku z dnia 16 października 2012r. II OSK 1122/11 Naczelny Sad Administracyjny wskazał, że w sytuacji przedstawienia organom administracji publicznej zarzutu dotyczącego braku zawiadomienia strony przed wydaniem decyzji o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków dowodowych, koniecznym jest ustalenie, jakiej konkretnie czynności procesowej nie mogła strona dokonać, jakiego dowodu w sprawie nie mogła przedstawić i jaki wpływ na wynik sprawy mogło mieć tak stwierdzone uchybienie. Dopiero wykazanie, że naruszenie przez organ administracji publicznej zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym poprzez niepowiadomienie jej o zgromadzeniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z tym materiałem oraz o możliwości składania wniosków dowodowych, uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnie wskazanej czynności, a także wykazanie, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, daje podstawy do przyjęcia, że doszło do naruszenia art. 10 k.p.a.

Stąd też naruszenie art.10 § 1 k.p.a w tym przypadku nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, a tylko takie naruszenie przepisów postępowania może zgodnie z art.174 pkt 2 p.p.s.a stanowić podstawę skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela również zarzutu z pkt 1 skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia prawa materialnego. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art.9 ust.2a ustawy w brzmieniu obowiązującym w dacie zameldowania, tj spełnienia przesłanki potwierdzenia pobytu w lokalu osoby zgłaszającej pobyt w związku z art.201 kc., a to z uwagi, że przedmiotowy budynek jest przedmiotem współwłasności ułamkowej, należy podnieść co następuje; Zgodnie z art.201 k.c. do czynności zwykłego zarządu rzeczą wspólną potrzebna jest zgoda większości współwłaścicieli. W braku takiej zgody każdy ze współwłaścicieli może żądać upoważnienia sądowego do dokonania czynności. W myśl komentowanego przepisu do dokonania czynności zwykłego zarządu wystarcza zgoda większości współwłaścicieli, przy czym większość tę oblicza się według wielkości udziałów (art. 204 k.c.), a nie liczby współwłaścicieli. Należy jednak wyraźnie zaznaczyć, że zgoda większości współwłaścicieli niezbędna jest do dokonania określonej czynności zarówno prawnej jak i faktycznej w ramach czynności zwykłego zarządu. Natomiast art.9 ust.2a ustawy wymaga spełnienia przesłanki potwierdzenia pobytu w lokalu. Ta przesłanka potwierdzenia pobytu w lokalu, a więc potwierdzenia, że dana osoba przebywa w określonym lokalu jest przesłanką wyłącznie o charakterze dowodowym, gdyby nie doszło do takiego potwierdzenia fakt ten może być dowodzony innymi dowodami. Należy tym samym zaznaczyć, że dla dokonania zameldowania ustawodawca nie wymaga przedłożenia zgody właściciela lokalu ( współwłaścicieli ) na dokonanie zameldowania, ale przedłożenia potwierdzenia pobytu osoby dokonującej zameldowania. Na taki charakter tej przesłanki zwrócił uwagę Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 27 maja 2002 r. sygn. akt K 20/01 (Dz. U. z 2002 r. Nr 78, poz. 776), uznającego art. 9 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych za niekonstytucyjny w zakresie związania zameldowania z legitymowaniem się prawem do lokalu, Trybunał jednoznacznie wypowiedział się za ewidencyjnym (rejestrowym) charakterem czynności meldunkowych. Oznacza to brak związku z prawem do lokalu jak też niedopuszczalnością wymagania od osoby podlegającej zameldowaniu, udzielenia na tę czynność zgody przez właściciela lokalu. Trybunał Konstytucyjny stwierdził również, że potwierdzenie przez właściciela lokalu faktu przebywania w nim określonej osoby ma jedynie charakter dowodowy. W braku zatem potwierdzenia tego faktu przez właściciela, może być on dowodzony innymi dowodami np. oświadczeniami świadków. W przedmiotowej sprawie fakt zamieszkiwania współwłaścicielki budynku E. K. w mieszkaniu składającym się z lokali oznaczonych nr [...] i [...] jest bezsporny, spór istniejący pomiędzy współwłaścicielami dotyczy oznaczenia lokalu, ale jak wskazano wcześniej rozstrzygnięcie tej kwestii nie należy do organu prowadzącego ewidencję ludności.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji, kontrolując legalność zaskarżonej decyzji słusznie uznał, iż ustalenia faktyczne, dokonane przez Wojewodę Śląskiego znajdują uzasadnienie w treści zebranego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego oraz dokonał prawidłowej oceny zastosowania prawa materialnego przez organy administracji orzekające w sprawie.

Mając na uwadze wskazane wyżej okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art.184 p.p.s.a orzekł jak w sentencji.